Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1045/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5 lit. c,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.), art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ww. ustawy, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika strony – p. K. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "A. ", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. w W. przy ul. [...]j. Zatrzymanym pojazdem kierował p. A. L. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję pogwałcił zasadę zaufania obywatela do Państwa, wynikającą z art. 8 K.p.a. W identycznym stanie faktycznym Komendant Policji w [...] wydał bowiem decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe lamp lub innych urządzeń technicznych stwierdzając, że przedmiot zainstalowany na dachu nie jest lampą lub "innym urządzeniem technicznym". Jak wynika z dalszych akt sprawy, strona odwoływała się do ostatecznej decyzją Komendanta Policji [...] z dnia [...] września 2009 r., którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie prowadzone wobec przedsiębiorcy w sprawie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, a więc wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Ponadto zarzucono, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie udzielał odpowiedzi na składane przez pełnomocnika strony pisma, jak również nie przesłał żądanych kserokopii akt sprawy. Działanie takie naruszało prawo strony- w ocenie jej pełnomocnika - do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Sama zaskarżona decyzja nie zawiera zaś właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Stanowi ona jedynie szablon, do którego "wstawiane" są dane z protokołu kontroli. Organ I instancji nie pokusił się nawet o polemikę z argumentami skarżącego, przywołanymi w składanych w toku postępowania wyjaśnieniach, nie wskazał toku rozumowania, który doprowadził do uznania, że na dachu pojazdu umieszczono niedozwolone urządzenie techniczne. Organ I instancji, w opinii pełnomocnika strony, zawiadamiając o przedłużeniu postępowania w sprawie nie wskazał precyzyjnie powodów tego stanu rzeczy. Oceniając, że umieszczony na pojeździe przedmiot stanowi niedozwolone urządzenie techniczne, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posłużył się całkowicie dowolną, nieuprawnioną i niezgodną z obowiązującymi regułami wykładnią art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Pełnomocnik strony wskazał, że w przypadku braku legalnej definicji określonego pojęcia w pierwszej kolejności należy odwołać się do wykładni językowej. W jego ocenie, nie ma przy tym żadnych podstaw żeby dla interpretacji pojęcia "inne urządzenia techniczne" użytego w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym używać wykładni celowościowej lub funkcjonalnej. Pełnomocnik strony podkreślił, że zamontowane na dachu zatrzymanego pojazdu urządzenie to w rzeczywistości plafon na płycie magnetycznej, bez obwodu elektrycznego. Fakt ten potwierdził załączony do odwołania Aneks nr [...] wystawiony przez P.

Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz odwołaniu się do treści art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.9. pkt 3 załącznika do powołanej ustawy uznał, że iż argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy przypomniał, że w toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis nr 00014 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej p. P. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A.". Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, iż wykonuje transport drogowy osób na rzecz przedsiębiorcy, na podstawie zawartej umowy o współpracę. W chwili kontroli oczekiwał na pasażera. Na podstawie powyższych okoliczności stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli był powołany przedsiębiorca. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest niedozwolone urządzenie techniczne - przymocowany na magnes baner z napisem "[...] Powyższą okoliczność udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.

Według organu odwoławczego, nie można zgodzić się z pełnomocnikiem strony, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając w sprawie o podobnym stanie faktycznym decyzję odmienną niż Komendant [...] Policji naruszył zasadę zaufania obywatela do Państwa. Każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i konkretny, odnosi się przecież do indywidualnego adresata i dotyczy konkretnego stanu faktycznego. Nie można odmówić organowi I instancji prawa do stosowania przyjętej przez niego interpretacji stwierdzonego w czasie kontroli stanu faktycznego, z uwagi na fakt, że inny organ administracji wydał w podobnym stanie faktycznym odmienne rozstrzygnięcie. Taki zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Nie sposób również dopatrzeć się w omawianej sprawie naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz obowiązku informowania strony o przepisach prawa materialnego i procesowego. Organ I instancji dwukrotnie pouczył stronę w zawiadomieniu o treści art. 10 K.p.a. Strona w toku postępowania korzystała z przysługujących jej na podstawie tego przepisu uprawnień i składała pisemne wyjaśnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie miał również obowiązku przesłania pełnomocnikowi strony kopii akt sprawy. Art. 73 K.p.a., na który powołuje się strona, nie nakłada na organ obowiązku sporządzania odpisów akt i doręczania ich stronie. W sprawie interpretacji art. 73 K.p.a. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 139/96: "...przepis ten normuje zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, przyznając stronie prawo ich przeglądania. Prawo to służy stronie w każdym stadium postępowania. W prawie tym mieści się również prawo do utrwalania na własny użytek wiadomości w tych aktach zawartych przez ich notowanie, wykonanie odpisów oraz pod kontrolą organu kserokopii dokumentów. Art. 73 § 1 i 2 K.p.a. nie przewiduje zaś obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych, lub ich odpisu i doręczenia ich stronie, a z takim żądaniem wystąpiła strona w toku postępowania odwoławczego. Strona nie wykazała zaś, iż została pozbawiona uprawnień przyznanych jej art. 73 K.p.a., stąd zarzut zawarty w skardze jest gołosłowny." W związku z powyższym organ odwoławczy nie może zgodzić się z zarzutami strony, iż została ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy nie zaakceptował również stanowiska pełnomocnika strony, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest każdorazowo do udzielania odpowiedzi na składane przez stronę wyjaśnienia i wnioski. Złożone przez stronę wyjaśnienia stanowią część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podlegającego ocenie dokonanej w akcie administracyjnym kończącym postępowanie, czyli decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku odwołującego się, który w obszernym wywodzie odwołuje się nawet do przepisów Konstytucji RP, zaskarżona decyzja spełniała wymagania określone w art. 107 K.p.a., w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Oczywiście, trudno jednoznacznie stwierdzić czy organ I instancji w sposób dostateczny "objaśnił tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie", ale nie sposób postawić zarzutu, że zaskarżona decyzja nie zawiera elementów wymienionych w art. 107 K.p.a. i na tej podstawie uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z pewnością nie może być również przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia nieodniesienie się przez organ I instancji do wszystkich wniosków formułowanych przez pełnomocnika strony w składanych do organu I instancji pismach. Wyjaśnienia strony stały się częścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do najszerzej podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy uznał, że nie jest zasadne utożsamienie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy, o zatrzymaniu pojazd nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazdu z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z usługi przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę powyższe organ jednoznacznie stwierdził, że umieszczone przez skarżącego na dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd od przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu przedmiotowego urządzenia służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Nie ma przy tym znaczenia czy zamontowany na dachu przedmiot zostanie nazwany "plafonem magnetycznym" czy "banerem reklamowym". Z tego względu nie może być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji przesłany przez pełnomocnika strony aneks nr 16/09, wystawiony przez P. wskazujący, że na dachu zatrzymanego pojazdu zamontowany był plafon na płycie magnetycznej (bez obwodu elektrycznego). Do oceny, że mamy do czynienie z niedozwolonym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wystarczająca jest przy tym wykonana w czasie kontroli dokumentacja fotograficzna oraz dane wskazane w protokole kontroli. Wbrew sugestiom pełnomocnika strony, nie było konieczne przeprowadzanie w czasie czynności kontrolnych dodatkowych czynności w postaci np. sprawdzenia czy zamontowane urządzenie wydaje dźwięk, obraca się itp. Nieuprawniony jest również wniosek skarżącego, że interpretacja organu I instancji prowadzi do sytuacji, w której na dachu pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny i przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób razem z kierowcą, nie może znajdować się żaden przedmiot np. antena CB - radio czy bagażnik. Organ odwoławczy raz jeszcze podkreślił, że umieszczone w przedmiotowej sprawie na pojeździe urządzenie upodabniało go do tych pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy taksówką, a których rozróżnienie legło u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Trudno natomiast uznać, że opisana wyżej sytuacja miałaby miejsce w przypadku, gdy skarżący zamontowałby na pojeździe antenę czy bagażnik.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że działanie organu I instancji było w rozpatrywanej sprawie prawidłowe, a wydana decyzja – zgodna z obowiązującymi w tej mierze przepisami.

Obszerną skargę (16 str.) na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik przedsiębiorcy, zaskarżając powyższą decyzję w całości i opierając skargę na następujących podstawach:

I. Naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, którego wynikiem było wydanie sprzecznej decyzji w stosunku do decyzji wydanej w takiej samej sprawie (tożsamość przedmiotowa) i dotyczącej tej samej osoby (tożsamość podmiotowa), a także poprzez logicznie sprzeczne poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

2) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 73 K.p.a. poprzez nieprzesłanie na wniosek pełnomocnika strony kserokopii akt postępowania mimo, że w innym postępowaniu prowadzonym przez WITD w sprawie [...] w stosunku do p. P. B., organ przesłał taką dokumentację z urzędu;

3) art. 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do treści wniosków i zarzutów formułowanych przez stronę w trakcie postępowania, a także brak stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji,

4) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się WITD i GITD do wszystkich wniosków i twierdzeń pełnomocnika skarżącego, w szczególności do odmiennej wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym,

5) art. 268a K.p.a. poprzez nieprzedstawienie przez osoby podpisane na decyzji organu I i II instancji upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu organu.

II. Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że "plafon na płycie magnetycznej" jest "innym urządzeniem technicznym", w konsekwencji czego naruszono przepisy postępowania w szczególności art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało podjęciem decyzji dowolnej, wykraczającej poza zakres uznania administracyjnego, w zakresie błędnie dokonanej wykładni naruszonego przepisu.

Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej jej decyzji WITD w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął zarzuty przedstawione w odwołaniu i skardze, wskazując m.in. na funkcję zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ujętej w art. 8 K.p.a., w obowiązującym porządku prawnym, podkreślił znaczenie zasady równego traktowania stron – w kontekście m.in. powołanej wyżej decyzji Komendanta [...] Policji [...] wydanej w podobnym stanie faktycznym i prawnym, odniósł się do kryteriów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnych, a zwłaszcza ich uzasadnienia prawnego, przedstawił znaczenie i uwarunkowania wynikające z art. 10 i 11 K.p.a., odwołał się do przyjętego w doktrynie schematu uzasadnienia wyroku oraz przedstawił – w kontekście rozpatrywanej sprawy – zasady wykładni i dyrektywy interpretacyjne, głównie w nawiązaniu do potrzeby wypracowania legalnej definicji "urządzenia technicznego".

W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie wymaga głębszego uzasadnienia stwierdzenie, że "plafon na płycie magnetycznej bez przewodu elektrycznego" nie jest urządzeniem technicznym we wskazanym wyżej rozumieniu, gdyż nie służy konkretnemu celowi, nie wykonuje pracy, nie służy jako narzędzie pomocne człowiekowi, ani nie ma w minimalnym stopniu skomplikowanej budowy, charakterystycznej dla urządzeń technicznych w powyższym znaczeniu.

Reasumując, pełnomocnik strony skarżącej uznał, że wykładnia językowa i systemowa (niedokonane ani przez WITD, ani przez GITD) oraz wykładnia celowościowo-funkcjonalna (zniekształcona przez WITD i GITD, gdyż nie wiadomo na jakiej podstawie dokonana), prowadzą do następujących wniosków:

1) Instalacja dachowa umieszczona na kontrolowanym pojeździe nie jest lampą ani urządzeniem technicznym, lecz plafonem na płycie magnetycznej bez obwodu elektrycznego. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora nazwa urządzenia ma znaczenie, gdyż dana nazwa daje nam wyobrażenie o jej desygnacie.

2) Wskazany w pkt 1 plafon nie wykonuje określonego procesu, nie stanowi zespołu połączonych ze sobą części stanowiących funkcjonalną całość, służący do określonych celów, np. do przetwarzania energii, wykonywania określonej pracy mechanicznej, przetwarzania informacji, mający określoną formę budowy w zależności od spełniających parametrów pracy i celu przeznaczenia, ani nie jest przedmiotem służącym do wytwarzania sztucznego oświetlenia za pomocą prądu elektrycznego lub przez spalanie nafty oleju, spirytusu, gazu.

3) Plafon na płycie magnetycznej bez przewodu elektrycznego nie jest również urządzeniem technicznym, gdyż

a) nie wymaga nadzoru, stałej obsługi ani bieżącej konserwacji,

b) nie jest napędzany za pomocą sił przyrody,

c) nie jest napędzany za pomocą ludzkich mięśni,

4) Dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora rozszerzająca i dowolna wykładnia zwrotów "lampa lub inne urządzenie techniczne" jest niedopuszczalna i prowadzi do niedopuszczalnych wniosków.

Ustawodawca nie określił definicji "urządzenia technicznego" na potrzeby ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego organy stosujące prawo - w tym WITD i GITD - są zobowiązane do należytej, rzetelnej, zgodnej z zasadami logiki wykładni przepisów. Tym bardziej są zobowiązane do jasnego, precyzyjnego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia swoich decyzji. Uzasadnienie to powinno bronić swobodnej, a nie dowolnej wykładni przepisów. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko Głównego Inspektora w dalszym ciągu nie uwidacznia procesu myślowego organu prowadzącego postępowanie administracyjne zmierzającego do dokonania wykładni komentowanego przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, Wojewódzki i Generalny Inspektor Transportu Drogowego błędnie zastosowali wskazaną wyżej normę prawa materialnego do stwierdzonego w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. stanu faktycznego.

Wobec powyższego ewidentnie widać, że przepis art. 18 ust. 5 nie jest przepisem jednoznacznym i jego stosowanie budzi daleko idące wątpliwości. GITD stosując więc ten przepis powinien to robić ze szczególną ostrożnością i dokładnością, co powinno znaleźć wyraz w precyzyjnym, rzetelnym oraz zgodnym z poszanowaniem zasad i reguł logiki, a przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego, uzasadnieniu decyzji. WITD i GITD nie powinny także orzekać w stosunku do tego samego podmiotu w sposób odmienny od ustalonego w ostatecznej decyzji innego organu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie sprzecznej decyzji z uwagi na wydanie w stosunku do tego samego podmiotu w tym samym przedmiocie decyzji Komendanta Rejonowego Policji nie znajduje uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że naganna jest zmienność poglądów prawnych organów administracyjnych, jednakże oparcie się Głównego Inspektora Transportu Drogowego na wcześniejszej decyzji innego organu byłoby niezgodne z zasadą praworządności. Nie można bowiem w żadnym wypadku odmówić organowi prawa do własnego dogłębnego zbadania sprawy i wydania decyzji zgodnej z obowiązującym stanem prawnym. Nie można również uznać, że decyzja z uwagi tylko na to, że była wcześniej wydana, jest zgodna z prawem, a wszelkie późniejsze decyzje odmiennie rozstrzygające sprawę są błędne. Argumentem potwierdzającym powyższe stanowisko jest fakt, iż procedura administracyjna nie przewiduje związania wcześniej wydanymi decyzjami innych organów.

Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony z uwagi na nieprzesłanie na wniosek strony kserokopii akt postępowania jest bezzasadny. Organy administracyjne prawidłowo uznały, że nie mają obowiązku doręczania odpisów. Takie stanowisko jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 458/08: "Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Strona postępowania nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji." Istotne jest również, że strona nie wykazała jakiej czynności, wskutek rzekomego pozbawienia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu, nie mogła dokonać. Orzecznictwo zaś bezdyskusyjnie przyjęło, iż: "W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r.; sygn. akt III SA/Kr 1055/08). Ponadto w niniejszej sprawie skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz pouczony o przysługujących mu prawach, w postępowaniu przejrzał zaś akta.

Niesłuszny jest także zarzut nieprzedstawienia przez osoby podpisane na decyzji organu I i II instancji upoważnienia do podpisywania decyzji w imieniu organu. Bezsprzecznie art. 268a K.p.a. przewiduje możliwość takiego upoważnienia. W przepisie zaś brak jest obowiązku jego przedstawiania petentom. Ponadto strona nigdy się do organu nie zwracała z takim wnioskiem. Na uwagę zasługuje również fakt, iż zarzut tej treści został podniesiony dopiero na etapie składania skargi do sądu.

Nie można się zgodzić również, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Organy administracyjne prawidłowo uznały, iż decydujące znaczenia czy mamy do czynienia z urządzeniem technicznym w rozumieniu powyższego przepisu jest odbiór przez nieograniczoną liczbę osób urządzenia jako znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Przepis ten zatem należy interpretować w świetle celu wprowadzenia go do naszego ustawodawstwa sprowadzającego się do tezy, że "konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 651/08). Wszelka zatem interpretacja przepisu oparta na odwoływaniu się do pojęcia potocznego "urządzenie", porównywaniu "lampy" z "urządzeniem" czy odsyłająca do innych przepisów zawierających pojęcie "urządzenie" jest pozbawiona sensu, jeżeli nie uwzględnia powyższego celu przepisu.

Umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu baner z napisem "Przewóz Osób" wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Bez wątpienia dla osób nie znających problematyki związanej z transportem drogowym osób, skorzystanie z usługi przewozu pojazdem oznaczonym w ten sposób jest równoznaczne ze skorzystaniem z usługi przewozu taksówką. Inaczej mówiąc przeciętny klient korzystający z usługi przewozu tak oznaczonym pojazdem jest pewien, że przewóz ten wykonuje licencjonowany taksówkarz. Tymczasem regulacja zawarta w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, gwarantuje odróżnienie pojazdów, którymi wykonuje się przewozy taksówkowe tak, aby klient wsiadając do pojazdu miał świadomość korzystania z przewozu taksówkowego. Organ podkreśla, że licencjonowani taksówkarze i podmioty wykonujący przewozy okazjonalne nie charakteryzują się tymi samymi cechami, a różne warunki i ograniczenia im stawiane nie mają charakteru dyskryminującego i jak najbardziej zgodne są z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej.

Nie sposób również uznać, że organy naruszyły art. 107 K.p.a., a konsekwencji art. 11 K.p.a. Obie decyzje zawierają wszystkie wymagane przez ustawodawcę elementy. Tym samym nie ma powodu do ich uchylenia.

Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie zważył, iż organy I i II instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i kara pieniężna za powyższe naruszenia została wymierzona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę – S. Sp. z o.o., z siedzibą w W., kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 73 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 268a K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku art. 107 § 3 K.p.a.,

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym definicje ustawowe, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Powyższa definicja, dokonana przy pomocy enumeracji negatywnej, stwarza problem przede wszystkim w przypadku rozróżnienia przewozów okazjonalnych i przewozów dokonywanych taksówką.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżący posiadał licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli (wypis nr [...] z licencji nr [...]), uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta - zdaniem Sądu - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 powołanej ustawy.

Ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. Potwierdza to wprost wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09, LEX nr 573525, zgodnie z którym "Nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką."

Nadto trzeba zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) określono m.in. (w rozdziale 7) warunki dodatkowe dla taksówek. W § 24 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazano, że taksówkę wyposaża się w:

1) taksometr z ważnym dowodem legalizacji;

2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów, a taksówkę bagażową - co najmniej w jedno miejsce dla pasażera;

3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia; przepisu nie stosuje się do taksówki bagażowej;

4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów taksówki osobowej;

5) gaśnicę umieszczoną w miejscu łatwo dostępnym w razie potrzeby jej użycia;

6) apteczkę doraźnej pomocy;

7) ogumione koło zapasowe;

8) dodatkowe światło z napisem "TAXI", odpowiadające następującym warunkom:

a) rozmieszczenie: na dachu,

b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu; w taksówce bagażowej napis może być widoczny tylko z przodu pojazdu,

c) połączenia elektryczne: światło może być włączone wówczas, gdy taksometr jest wyłączony, niezależnie od włączenia innych świateł i położenia urządzenia umożliwiającego pracę silnika; włączenie lub wyłączenie taksometru powinno powodować równoczesne odpowiednio wyłączenie lub włączenie światła,

d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej przejrzystości powietrza.

2. Dopuszcza się uzupełnienie światła, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, o dwa światła migające barwy żółtej samochodowej, umieszczone po obu stronach lampy we wspólnej obudowie. Światła te mogą być włączane i wyłączane odrębnym wyłącznikiem przez kierowcę taksówki w razie zagrożenia jego bezpieczeństwa.

3. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych lamp z napisami określającymi firmę, jej telefon lub inne dane dodatkowo identyfikujące taksówkę, odpowiadających następującym warunkom:

1) rozmieszczenie: na dachu, symetrycznie z lewej i z prawej strony światła z napisem "TAXI";

2) barwa: biała lub żółta samochodowa;

3) nie mogą one utrudniać czytelności i widoczności napisu "TAXI".

4. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości, numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę, pod warunkiem że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd podziela ocenę Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. (Podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt 189/09, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając m.in., że "...przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką."

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż osoba korzystająca z przewozu nie może być wprowadzana w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne (lampa, baner) z napisem [...] oraz numerem [...]

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, w istocie przecież niezbyt skomplikowanej, polegającej na wykonywaniu transportu okazjonalnego z naruszeniem jednego z zakazów ustalonych dla tego rodzaju transportu w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (lit. c), został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Wyczerpujący protokół kontroli, odnoszący się do stosownej dokumentacji (m.in. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego), został uzupełniony protokołem przesłuchana kierowcy jako świadka, dokumentacją fotograficzną oraz wyjaśnieniami dotyczącymi przynależności telefonu, którego numer zamieszczono na przedmiotowym plafonie.

Wracając do zarzutów naruszenia w rozpatrywanej sprawie prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit c) Sąd nie może nie podzielić oceny pełnomocnika skarżącego, że stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów zostało dokonane w całości na gruncie wykładni celowościowej, funkcjonalnej tych przepisów. Przekonuje o tym w szczególności stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

I tak, w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) (zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych) organ odwoławczy wyjaśnił, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabniają pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że w sprawach podobnych do rozpatrywanej, polegających na naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, mających obecnie charakter masowy, sądy administracyjne w zasadzie podzielają ten rodzaj rozumowania i rodzaj przyjętej wykładni. Wynika to, jak można sądzić, z mało precyzyjnej redakcji powołanego przepisu, znacznej pomysłowości przewoźników wykonujących ten rodzaj transportu w obchodzeniu tych przepisów (czego dowodem jest m.in. stosowanie różnego rodzaju "instalacji", w tym m.in. atrap aparatów fotograficznych jako urządzenia technicznego, czy umieszczanie tego rodzaju urządzeń na szybie pojazdu), a także problemy związane z prawnym i organizacyjnym uporządkowaniem tego rodzaju transportu.

Reasumując, Sąd orzekający w tym składzie uznał, że w przedstawionej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym.

Natomiast Sąd nie zgodził się z oceną pełnomocnika skarżącego dotyczącą charakteru zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, podzielającego w tym zakresie wyjaśnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.