Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 133/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 10 ust. 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 384/13 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz J. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 384/13 uwzględnił skargę J. W.i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze za),art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze za), § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r" Nr 48, poz. 390 oraz z 2010 r. Nr 94, poz. 608; przywoływane dalej rozporządzeniem zalesieniowym) - po rozpatrzeniu odwołania J. W. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji nr [...] z dnia [...].02.2013 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., o odmowie przyznania pomocy na zalesianie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14.07.2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010, deklarując do zalesienia część działki ewidencyjnej nr 225, położonej w Gminie G., obręb R. o całkowitej powierzchni ewidencyjnej 1,42 ha, o areale równym 0,70 ha.

Wniosek został złożony wraz z kopią planu zalesiania, który zawierał: oświadczenie rolnika o powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia, zawierające numery działek ewidencyjnych, na których położone są grunty; zaświadczenie wójta gminy potwierdzające, że przeznaczenie gruntów do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr 225; kopię części mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla tej działki.

Następnie wnioskodawca uzupełnił wniosek o dokument potwierdzający wysokość dochodów innych niż dochody z rolnictwa (rozliczenie roczne z podatku PIT40A/11A), zaświadczenie o liczbie hektarów przeliczeniowych, pisemną zgodę pozostałych współwłaścicieli na zalesianie gruntów rolnych.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżący został wezwany przez organ pierwszej instancji . o uzupełnienie brakujących elementów w przedłożonej kopii planu zalesienia, a to - kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierającej w przypadku planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej: 1.granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, 2.granice oraz powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych. 3.łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia, wskazanie, czy planowane zalesienie ma charakter zalesienia pełniącego funkcję wodochronne lub glebochronne zgodnie z zasadami hodowli lasu (pkt. 7 załącznika nr 3 rozporządzenia zalesieniowego), wskazanie wymagań, jakie powinno spełniać zalesienie ze względu na potrzeby ochrony środowiska, ze szczegółowym uwzględnieniem gatunków chronionych (pkt.8 sekcja 6 załącznika nr 3 rozporządzenia), złożenie kopii planu zalesienia poświadczonej przez nadleśniczego za zgodność z oryginałem. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył korektę wniosku wraz z aneksem do planu zalesienia. Ponadto złożył pisemne wyjaśnienia, w których wskazał, że żądanie dostarczenia mapy, o jakiej mowa w wezwaniu jest nieuzasadnione, ponieważ pozostałą część działki stanowi las.

W dniu [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesianie, oceniając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego, przywołując także na § 6 ust.2 pkt 6, zgodnie z którym wnioskodawca ma obowiązek dostarczenia do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, tak jak opisano to w wezwaniu organu. Wyjaśnienia skarżącego nie stanowiły zdaniem organu wystarczających przesłanek do uznania za spełniony opisanego warunku, który ma charakter obligatoryjny w sytuacji zalesienia części działki ewidencyjnej.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie wskazując, że żądanie kopii mapy nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia, bowiem daje on alternatywę wyboru przez użycie słowa "albo" w § 6 ust. 2 pkt 5 i 6. Żądanie tego dokumentu było zdaniem skarżącego przejawem zbędnej biurokracji i nadinterpretacją prawa, narażającą go na zbędne koszty.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku braku wymaganego dokumentu – mapy sporządzonej przez geodetę - należy stwierdzić brak formalny w postaci załącznika do wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie.

Organ I instancji wezwał po raz kolejny skarżącego do usunięcia braków w planie zalesienia przez dostarczenia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył skorygowany wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2010 oraz podtrzymał swoje stanowisko co do braku podstaw prawnych do żądania dołączenia do wniosku o pomoc na zalesienie załącznika w postaci kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego zebrany materiał dowodowy sprawie uniemożliwiał wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych. Przepis § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia zalesieniowego w sposób literalny wskazuje na obowiązek dołączenia do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17.05.1989 r. w przypadku gdy planowane jest zalesienie tylko części działki ewidencyjnej. Zatem dołączony do wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie plan zalesiania zawiera braki formalne, których nie usunięcie skutkuje nie wypełnieniem wymogów zapisanych w rozporządzeniu. W odwołaniu skarżący podkreślił, iż § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia znajduje zastosowanie wówczas, gdyby dokumenty wymienione w pkt od 1 do 5 były niewystarczające dla nadleśniczego do sporządzenia planu zalesienia, a tak by było gdyby grunt rolny miał być na przedmiotowej działce ewidencyjnej zalesiony częściowo. Podkreślił, że zalesił całą powierzchnię gruntu rolnego o areale 0,70 ha. Dokumenty wymienione enumeratywnie w punktach od 1 do 5 zawierają niezbędne informacje do sporządzenia przez nadleśniczego planu zalesienia, wobec czego nie ma potrzeby dołączenie dokumentu o którym mowa w pkt 6.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając powtórnie sprawę organ odwoławczy zważył, że uchylając wcześniejszą decyzję z powodu błędnego procedowania wniosku wskazał organowi pierwszej instancji, iż przy ponownym rozpatrzeniu wniosku powinien brak odpowiedniej dokumentacji koniecznej przy zalesieniu części działki ewidencyjnej potraktować jako brak formalny wniosku. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego nie zastosował się jednak do wskazań organu odwoławczego i nie wezwał prawidłowo strony do usunięcia braków wniosku, tj. nie dokonał tego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem, dla możliwości oceny merytorycznej wniosku musi on spełniać wymogi formalne, a jeśli ich nie spełnia, organ obowiązany jest wezwać producenta rolnego do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione w terminie 7 dni, od daty doręczenia wezwania. Dopiero pozytywna ocena formalna wniosku może prowadzić do dalszego procedowania wniosku, które kończy się wydaniem decyzji co do istoty sprawy.

W związku z kolejnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, Kierownik Biura Powiatowego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a oraz § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zalesieniowego wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia zawodowe, w terminie 7 dni od daty doręczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec zaś bezskutecznego upływu tego terminu - pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 11.10.2012 r. sygn. akt III SAB/Wr 9/12 zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2010 r. w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Organ pierwszej instancji wydał dnia [...] lutego 2013 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego zebrany materiał dowodowy w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o spełnieniu warunków niezbędnych do zalesiania gruntów rolnych, bowiem strona nie złożyła w terminie do 20 maja roku, w którym wykonano zalesienie oświadczenia o jakim mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego. W związku z powyższym w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia odmawia się płatności w drodze decyzji. Ponadto organ I instancji wskazał, że rolnik wykonał zalesienie przed otrzymaniem postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 1 zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, w terminie wskazanym w planie zalesienia, jednak nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc.

W dniu 20 lutego 2013 r. skarżący złożył odwołanie zarzucając, że jej wniosek powinien zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia być rozpatrzony w terminie 60 dni, tymczasem organ I instancji zamiast postanowienia o spełnieniu warunków do zalesienia wydał decyzje odmawiające płatności. Przez 2 lata organy obu instancji twierdziły, że dokumentem niezbędnym jest mapa wykonana przez geodetę, tymczasem w wyroku WSA we W. z dnia 11 października 2012 r. wskazano, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezgodne z prawem, a żądanie dołączenia do wniosku mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego było nieuzasadnione.

Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie zauważył w pierwszej kolejności, że wbrew stanowisku strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie stwierdził, że organy Agencji niezasadnie żądały od strony mapy, która stała się głównym przedmiotem sporu w sprawie. Z orzeczenia Sądu wynika tyle, że skoro strona na każdym etapie postępowania informowała, iż w jej ocenie żądanie od niej mapy jest nieuzasadnione, niecelowe było zatem po upływie tak długiego czasu kierowanie do niej wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dalej organ przytoczył zgodnie z treścią § 9 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego, że wniosek o pomoc na zalesienie, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera między innymi informację o załącznikach. Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia do wniosku o pomoc dołącza się kopię planu zalesienia, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego, który sporządził ten plan.

Zdaniem organu II instancji sporządzenie mapy o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zalesionowego jest wymagane zatem w każdym przypadku bez względu na to, czy na pozostałej części znajduje się inny grunt rolny, nieużytek czy las. Skoro zatem skarżący zadeklarował do zalesienia 0,70 ha stanowiące część działki ewidencyjnej nr 225 o całkowitej powierzchni 1,42 ha to bezsprzecznie zgłosił do zalesienia część działki ewidencyjnej i zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 5 zobowiązany był dołączyć do planu zalesienia kopię mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca w przypadku planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej: granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, granice oraz powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych. łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia. Poza powyższą przeszkodą do wydania stronie postanowienia o spełnieniu warunków do zalesienia, która od samego początku postępowania stanowiła istotę sporu pomiędzy stroną a organami Agencji, za trafne Dyrektor uznał stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, wskazujące na dwie bezwzględne przeszkody do przyznania stronie pomocy na zalesienie. Pierwszą z nich jest fakt wykonania zalesienia działki przed uzyskaniem postanowienia o spełnieniu warunków o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia zalesieniowego, a drugą okoliczność niezłożenia przez stronę w terminie do 20 maja roku, w którym wykonano zalesienie, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Przepisy rozporządzenia zalesieniowego, które mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących (ius cogens) wyraźnie wskazują w § 11 ust. 1, iż zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, natomiast § 13 ust. 1, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2. Ponadto termin do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia jest terminem materialnoprawnym, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o pomoc na zalesienie, a więc wygaśnięcie uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Termin taki nie podlega przywróceniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, z powodu ich niezgodności z prawem, oraz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych oraz nałożenia sankcji nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, albowiem narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że po pierwsze - skarżący mimo brzmienia § 6 ust. 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem zalesieniowym"- nie dołączył do wniosku oraz do planu zalesienia kopii mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca wskazanie granic całości gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz określenie łącznej powierzchni tych gruntów, a także wskazanie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia w poszczególnych klasach gleboznawczych i określenie powierzchni tych gruntów.

Po drugie – skarżący wykonał zalesienie przed wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego o spełnieniu warunków, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-3. Po trzecie zaś – skarżący nie złożył w terminie określonym w § 12 ust.2 rozporządzenia zalesieniowego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.

Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznawana sprawa – w aspekcie braku formalnego wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na zalesianie i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania - była już przedmiotem badania tutejszego Sądu w ramach skargi na bezczynność organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/12, zobowiązując organ pierwszej instancji do rozpoznania wniosku, na stronach 16 (w trzecim akapicie) i 17 (w zdaniu pierwszym ostatniego akapitu) motywów pisemnych, na gruncie, co należy podkreślić - tej konkretnej sprawy - podzielił wówczas stanowisko skarżącego, że wzywanie strony w trybie art.64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe nie było zasadne. Zdaniem Sądu nadto: "Przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji rozpoznając wniosek nie wyjaśniły dlaczego, kiedy producent rolny występuje o zalesienie w całości gruntu rolnego o pow.0,70 ha, położonego na części działki ewidencyjnej o nr 225 o łącznej powierzchni 1,42 ha, która jak wynika z akt administracyjnych została podzielona na grunty leśne – las o pow.0,72 ha i sporny grunt orny o pow. 0,70 ha, który planowany jest do zalesienia, tak aby działka ewidencyjna nr 225 stanowiła w całości las, należy złożyć do planu zalesienia nową mapę sporządzoną przez osobę, posiadającą uprawnienia zawodowe na podkładzie mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej zawierającej granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, powierzchnie, klasy gleboznawcze, skoro dane te wynikają z dokumentów złożonych do akt ,a to map i wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego. Organy nie rozważyły kwestii, czy w tej sprawie wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu rolnego dotyczy planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej w sytuacji kiedy działka nr 225 była już w części zalesiona na pow.0,72 ha. Wyjaśnienie przez organy zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów."

Sąd podniósł, że powołany wyrok nie został zaskarżony i stal się prawomocny, tym samym, w ponownym postępowaniu, jak i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – występuje związanie zarówno organów, jak i Sądu, oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w motywach tego orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że elementy stanu faktycznego zapisane w hipotezie przepisu § 10, § 4 i § 5 rozporządzenia zalesieniowego wymagają dokonania ustaleń przez organ na mocy zebranego w sprawie materiału dowodowego po uprzedniej, stosownej ocenie tych dowodów. Skarżący załączył do wniosku dokumenty dotyczące działki ewidencyjnej nr 225 (w postaci mapy i wypisu z rejestru gruntów starostwa powiatowego), wskazując, że tym samym spełnił wymogi rozporządzenia zalesieniowego albowiem dokumenty te stanowiły podstawę wcześniej toczącego się postępowania dotyczącego zalesienia pierwszej części przedmiotowej działki ewidencyjnej na areale 0,72 ha i dane z nich wynikające od tego czasu nie zmieniły się, stanowiąc potwierdzenie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia, wykazują granice i powierzchnie gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych, a także łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesienia. Twierdził, że zostały sporządzone przez uprawnionych geodetów. Dokumenty te stanowią dowody w sprawie na poparcie twierdzeń skarżącego i zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, przy obowiązywaniu otwartego systemu środków dowodowych, co wynika z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Sąd stwierdził, że przesłanką odmowy przyznania pomocy na zalesienie na podstawie prawnej określonej w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie może być niespełnienie wymogów formalnych dotyczących załączników do wniosku tudzież do planu zalesienia, lecz wyłącznie ustalenie, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 lub grunty przeznaczone do zalesienia we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2. W konsekwencji obowiązkiem organów było dokonanie oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów (jako środków dowodowych w sprawie) pod kątem ich wiarygodności, mocy dowodowej, w zakresie zbadania, czy są spełnione warunki i wymagania opisane w § 4 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 albo § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Takich ustaleń faktycznych jednak brak bowiem organy nie poddały tych dowodów ocenie merytorycznej, czym naruszono w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przywołane normy art. 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego w związku z art. 80, 107 § 3 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także uchybiono normie z art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zrealizowano wskazań Sądu ujętych w motywach pisemnych prawomocnego wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien zastosować się do zaleceń Sądu wyrażonych w motywach wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/12 oraz niniejszych, dokonując oceny na podstawie posiadanych oraz przedstawionych przez skarżącego dowodów, czy zachowane są warunki z § 4 albo § 5 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego. W razie ich spełnienia, przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia obliguje organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę:

1) warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz

2) wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesienia, określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2

- w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o pomoc, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że te warunki i wymagania zostały spełnione.

Jeżeli zatem w ponownym postępowaniu zostanie stwierdzone spełnienie przewidzianych przepisami § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2 warunków i wymagań przez skarżącego – organ winien wydać stosowne postanowienie, o jakim mowa w § 10 ust. 4, a zważywszy zaś na okoliczność, że organ pozostawał w znacznej bezczynności w załatwieniu sprawy - co przesądzono mocą przywołanego na wstępie prawomocnego wyroku - to należy przyjąć, że sam fakt wykonania zalesienia przez skarżącego przed wydaniem postanowienia oraz upływ materialnoprawnego terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia nie mogą wpływać negatywnie na ewentualne uznanie prawa skarżącego do płatności.

Nadto Sąd uznał zasadność zarzutu skarżącego, że to długotrwała zwłoka organu (bezczynność) spowodowała niewykonanie wszystkich obowiązków przez skarżącego zgodnie z przepisami prawa. Skarżącego wiązał przede wszystkim plan zalesienia w zakresie realizacji i terminu zalesienia (§ 4 ust. § 5 ust.1, § 6, § 8 ust. 3, §11 ust.1, § 18 ust.1 pkt 2 rozporządzenia zalesieniowego). Gdyby nie dotrzymał terminu do wykonania zalesienia, określonego w § 11 ust.1 rozporządzenia, mógłby z kolei spotkać się z zarzutem uchybienia tego terminu. Ostatecznie postępowanie zakończyło się przecież po upływie terminów przewidzianych w rozporządzeniu (w tym również terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2) i bezczynność organu w tej materii rzutowała bezsprzecznie na sytuację skarżącego, doprowadzając do swoistego impasu, stawiając w położeniu, w którym trudno było się zorientować co do kolejności czynności faktycznych i procesowych, składania oświadczeń wiedzy i woli, zarówno strony, jak i organu, oraz co do pozostających z tymi aktami w pewnej zależności terminów ich dokonania. Argumentacja organów, pomijająca ten stwierdzony prawomocnym wyrokiem aspekt bezczynności organu, w ocenie Sądu, stoi w kolizji z wywodzoną z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa oraz praworządności (sformułowanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zapisaną w art. 8 k.p.a., regułą prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Na tle art. 8 k.p.a. strona nie może ponosić - w sferze swych istotnych praw lub obowiązków - negatywnych konsekwencji działań lub zaniechań organu administracji publicznej naruszających prawo, zwłaszcza jeśli miałoby to pozbawić stronę uprawnienia o charakterze materialnym.

Z tych powodów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszej instancji

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny T. F. zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z póź. zm.) poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o odmowie przyznania pomocy na zalesienie dla pana J. W. oraz poprzedzającą ją decyzję w/w Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]lutego 2013 r., gdy w/w decyzje z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] lutego 2013 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie naruszały § 10 ust 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., Nr 48, poz.390 ze zm.), art 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: z dnia 2 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2013 r. Poz. 173)) oraz art. 8, 80 i 107 § 3 kpa;

polegające na nie zastosowaniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z póź. zm.) poprzez nie oddalenie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o odmowie przyznania pomocy na zalesienie dla pana J. W. oraz poprzedzającą ją decyzję w/w Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2013 r., gdy w/w decyzje z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] lutego 2013 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

polegające na naruszeniu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z póź. zm.) poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiście sprzecznego rozstrzygnięcia i jego wyjaśnienia na str. 9-10 uzasadnienia wyrok "(...) Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych oraz nałożenia sankcji nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym albowiem narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania na jego wniosek, datowany na dzień 14 lipca 2010 r., pomocy na zalesianie na rok 2010 - przesłanki odmowy były w istocie trzy. (...)"

polegające na naruszeniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z póź. zm.) poprzez przyjęcie, iż organy ARiMR wydając decyzje uchylone w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. - naruszyły ten przepis (co uzasadniało w ocenie Sądu I instancji ich uchylenie) poprzez przyjęcie na str. 11 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: (...) W takim stanie rzeczy, skoro niewątpliwie nie zmieniły się w rozpatrywanej sprawie jej okoliczności faktyczne lub prawne, organy były związane wyrażoną przez Sąd oceną oraz zaleceniami co do dalszego postępowania i nie mogły wprost wyprowadzać negatywnych skutków prawnych z powodu niedołączenia przez skarżącego rzeczonej mapy, (...) a także uchybiono normie z art 153 p.p.s.a., gdyż nie zrealizowano wskazań Sądu ujętych w motywach pisemnych prawomocnego wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien zastosować się do zaleceń Sądu wyrażonych w motywach wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt: III SAB/Wr 9/12 (...) co stoi w sprzeczności z postępowaniem organów I i II instancji ARiMR, które wydając uchylone przez Sąd I instancji decyzje uwzględniły przytoczone poniżej następujące stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. sformułowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt: III SAB/Wr 9/12 : "(...) Przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego stanowi, że wniosek o pomoc na zalesienie, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera: 1.numer identyfikacyjny wnioskodawcy nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2.dane niezbędne do ustalenia wysokości pomocy; 3.termin wykonania zalesienia; 4.informację o powierzchni gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych; 5. informację o załącznikach; 6.oświadczenie o: powierzchni działek ewidencyjnych, sposobie użytkowania gruntów przeznaczonych do zalesienia; 7.informację o powierzchni całkowitej gospodarstwa rolnego; 8.oświadczenia i zobowiązania związane z pomocą na zalesianie. Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego do wniosku o pomoc dołącza się kopię planu zalesienia, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego, który sporządził ten plan. Z kolei § 6 ust. 2 wymienia jakie dokumenty stanowią załączniki do planu i zgodnie z pkt 5 tego przepisu w przypadku gdy rolnik chce zalesić część działki ewidencyjnej plan zalesienia musi zawierać mapę sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierającą wskazanie granic całości gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz określenie łącznej powierzchni tych gruntów, a także wskazanie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia w poszczególnych klasach gleboznawczych i określenie powierzchni tych gruntów. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów rolnych, że przepisy rozporządzenia wymagając wyżej wymienionego załącznika, a to mapy sporządzonej przez geodetę wskazują jednoznacznie, iż należy go dołączyć do planu w przypadku zalesienia części działki ewidencyjnej. Trafne jest także stanowisko, że wniosek bez wymaganych przepisami rozporządzenia zalesieniowego załączników - w tym przypadku planu zawierającego elementy opisane w § 6 ust. 1 i 2 - należy uznać za nieskuteczny z przyczyn formalnych i nie wywołujący skutków prawnych. Przepis § 10 ust. 3 Rozporządzenia zalesieniowego, nie przewiduje jako podstawy odmowy decyzji nie spełnienia warunku § 6 ust.2 pkt 1-6 rozporządzenia Z tych też przyczyn dla możliwości oceny merytorycznej wniosku musi on spełniać wymogi formalne, a jeśli ich nie spełnia organ obowiązany jest wezwać producenta rolnego do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione w terminie 7 dni, od daty doręczenia wezwania. Tak więc wbrew stanowisku skarżącego plan zalesienia sporządzony przez Nadleśniczego i dokumenty konieczne do sporządzenia planu zalesienia, stanowiące załączniki do planu zalesienia, podlegają kontroli organu rolnego w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu rolnego, a brak mapy sporządzonej przez geodetę może stanowić brak formalny wniosku przewidziany przepisami prawa w rozumieniu art. 63 i 64 k.p.a. w związku z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia zalesieniowego. (...)".

Nadto pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) § 9 ust. 5 pkt 1 związku z § 6 ust 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., Nr 48, poz.390 ze zm.) - poprzez przyjecie na str. 11 i 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż :" (...) organy były związane wyrażoną przez Sąd oceną oraz zaleceniami co do dalszego postępowania i nie mogły wprost wyprowadzać negatywnych skutków prawnych z powodu niedołączenia przez skarżącego rzeczonej mapy (...) - co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt: III SAB/Wr 9/12 :"(...) W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów rolnych, że przepisy rozporządzenia wymagając wyżej wymienionego załącznika, a to mapy sporządzonej przez geodetę wskazują jednoznacznie, iż należy go dołączyć do planu w przypadku zalesienia części działki ewidencyjnej. Trafne jest także stanowisko, że wniosek bez wymaganych przepisami rozporządzenia zalesieniowego załączników - w tym przypadku planu zawierającego elementy opisane w § 6 ust. 1 i 2 - należy uznać za nieskuteczny z przyczyn formalnych i nie wywołujący skutków prawnych. Przepis § 10 ust. 3 Rozporządzenia zalesieniowego, nie przewiduje jako podstawy odmowy decyzji nie spełnienia warunku § 6 ust. 2 pkt 1-6 rozporządzenia Z tych też przyczyn dla możliwości oceny merytorycznej wniosku musi on spełniać wymogi formalne, a jeśli ich nie spełnia organ obowiązany jest wezwać producenta rolnego do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jeżeli braki te nie zostaną uzupełnione w terminie 7 dni, od daty doręczenia wezwania. Tak więc wbrew stanowisku skarżącego plan zalesienia sporządzony przez Nadleśniczego i dokumenty konieczne do sporządzenia planu zalesienia, stanowiące załączniki do planu zalesienia, podlegają kontroli organu rolnego w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu rolnego, a brak mapy sporządzonej przez geodetę może stanowić brak formalny wniosku przewidziany przepisami prawa w rozumieniu art. 63 i 64 k.p.a. w związku z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia zalesieniowego. (...)";

2) § 11 ust 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., Nr 48, poz.390 ze zm.) - poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na str. 14), iż w stanie faktycznym i prawnym omawianej sprawy: "(...) - należy przyjąć, że sam fakt wykonania zalesienia przez skarżącego przed wydaniem postanowienia oraz upływ materialnoprawnego terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia nie mogą wpływać negatywnie na ewentualne uznanie prawa skarżącego do płatności. (...)".

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności należy omówić zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przywołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W tej mierze wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I GSK 249/09). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I GSK 515/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 p.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnegoprzyjętego za podstawę wyrokowania. Wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również jednoznaczne stanowisko odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (por. s. 13 - 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., Nr 48, poz.390 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz z art. 8, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że uzyskiwanie płatności na podstawie rozporządzenia jest procesem rozciągniętym w czasie, który kończy – w przypadku spełnienia wszystkich warunków – decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie. Na proces ten składa się kilka czynności, podejmowanych nawet w znacznych odstępach czasowych. Chodzi w szczególności o następujące zdarzenia: złożenie wniosku o przyznanie płatności (§ 9 ust. 1), weryfikacja wniosku przez kierownika biura powiatowego Agencji (§ 10), wykonanie zalesienia (§ 11), złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne z planem zalesienia (§ 12 ust. 2), przyznanie płatności (13 ust. 2).

W orzecznictwie na gruncie zbliżonej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) wskazuje się, że dopiero łączne spełnienie określonych w § 7, 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego warunków, w szczególności zaś faktyczne dokonanie zalesienia na całej powierzchni deklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz złożenie zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zalesienia, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi podstawę przyznania płatności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10, LEX nr 1151651).

Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwszym etapem postępowania jest badanie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie pod kątem spełnienia warunków i wymagań, które kończy się wydaniem postanowienia o spełnieniu tych warunków (lub decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie). Zalesienie wykonuje się dopiero po wydaniu przez organ postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że uzyskanie takiego postanowienia daje rolnikowi gwarancję przyznania pomocy, o którą wnioskuje. Jak wynika z § 10 ust. 5 rozporządzenia, omawiane postanowienie powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonanym zalesieniu. Oznacza to, że w drugiej części postępowania rolnik jest pouczany o jedynym warunku jaki musi być spełniony, aby pomoc została przyznana. Tym warunkiem jest złożenie w terminie określonym w rozporządzeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołącza się zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Ostatnie omawiane zdarzenie, tj. przyznanie płatności, jest zatem jedynie konsekwencją złożonego wniosku i oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie posiada chronologia zdarzeń która przedstawia się w sposób odmienny od wyżej opisanego. Pomiędzy stronami postępowania toczył się bowiem spór co do obowiązku dołączenia przez skarżącego na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia do wniosku o przyznanie płatności oraz do planu zalesienia mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe osobę, nadane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), na podkładzie mapy zasadniczej lub na podkładzie ewidencyjnym, zawierająca wskazanie granic całości gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz określenie łącznej powierzchni tych gruntów, a także wskazanie granic gruntów przeznaczonych do zalesienia w poszczególnych klasach gleboznawczych i określenie powierzchni tych gruntów.

W trakcie postępowania organ odmawiały przyznania skarżącemu płatności z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego wskazanego dokumentu. Istotny jest fakt, że zagadnienie to zostało ostatecznie rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 października 2012 r., III SAB/Wr 9/12). Wymaga podkreślenia, że autor skargi kasacyjnej wybiórczo cytuje fragment uzasadnienia wskazanego wyroku pomijając zasadniczą konkluzję Sądu i motywy rozstrzygnięcia przedstawione w uzasadnieniu wyroku. WSA rzeczywiście wskazał, że "należy podzielić stanowisko organów rolnych, że przepisy rozporządzenia wymagając wyżej wymienionego załącznika, a to mapy sporządzonej przez geodetę wskazują jednoznacznie, iż należy go dołączyć do planu w przypadku zalesienia części działki ewidencyjnej. Trafne jest także stanowisko, że wniosek bez wymaganych przepisami rozporządzenia zalesieniowego załączników - w tym przypadku planu zawierającego elementy opisane w § 6 ust. 1 i 2 - należy uznać za nieskuteczny z przyczyn formalnych i nie wywołujący skutków prawnych".

Jednakże w dalszej części uzasadnienia WSA wyraźnie stwierdził, co pomija kasator, że "Przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia nie przewiduje jako podstawy odmowy decyzji nie spełnienia warunku § 6 ust. 2 pkt 1-6 rozporządzenia. Wzywanie strony do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie mapy sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe nie było zasadne. Zdaniem Sądu, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku skierowane do skarżącego w trybie art.64 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było niezasadne. Przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji rozpoznając wniosek nie wyjaśniły dlaczego w niniejszej sprawie, kiedy producent rolny występuje o zalesienie w całości gruntu rolnego o pow.0,70 ha, położonego na części działki ewidencyjnej o nr 225 o łącznej powierzchni 1,42 ha, która jak wynika z akt administracyjnych została podzielona na grunty leśne – las o pow.0,72 ha i sporny grunt orny o pow. 0,70 ha, który planowany jest do zalesienia, tak aby działka ewidencyjna nr 225 stanowiła w całości las, należy złożyć do planu zalesienia nową mapę sporządzoną przez osobę, posiadającą uprawnienia zawodowe na podkładzie mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej zawierającej granice gruntów przeznaczonych do zalesienia, powierzchnie, klasy gleboznawcze, skoro dane te wynikają z dokumentów złożonych do akt ,a to map i wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego. Organy nie rozważyły kwestii czy w tej sprawie wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu rolnego dotyczy planowanego zalesienia części działki ewidencyjnej w sytuacji kiedy działka nr 225 była już w części zalesiona na pow.0,72 ha. Wyjaśnienie przez organy zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów".

Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w cytowanym wyżej wyroku. Organ wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy na zalesianie podnosząc w jej uzasadnieniu dwa argumenty. Po pierwsze, organ stwierdził, że skarżący nie złożył w terminie do 20 maja roku, w którym wykonano zalesienie oświadczenia o jakim mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Po drugie, organ wskazał, że rolnik wykonał zalesienie przed otrzymaniem postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3.

Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził ponadto, że za odmową przyznania płatności przemawia również fakt nieprzedłożenia przez skarżącego mapy o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarżący dołączył do wniosku o zalesienie dokumenty dotyczące działki ewidencyjnej nr 225 (w postaci mapy i wypisu z rejestru gruntów starostwa powiatowego). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organy administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co dotyczy również dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania, na której spoczywa ciężar dowodzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3). Dokumenty przedstawione przez skarżącego powinny zatem podlegać ocenie organów według zasad określonych w art. 78, 80, art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji obowiązkiem organów było dokonanie oceny przedstawionych przez skarżącego dokumentów (jako środków dowodowych w sprawie) pod kątem ich wiarygodności, mocy dowodowej, w zakresie zbadania, czy są spełnione warunki i wymagania opisane w § 4 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 albo § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Organy takich ustaleń faktycznych nie poczyniły i dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że zostały naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy normy art. 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 80, 107 § 3 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13, wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10, wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć (wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II FSK 2458/12). W związku z powyższym podkreślić należy, że kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia part. 151 p.p.s.a. powiązał z naruszeniem ogólnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. który jak wyżej wskazano okazał się nieuzasadniony. Z tych względów również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a jest bezzasadny z dwóch przyczyn. Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie sformułował nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 października 2012 r., III SAB/Wr 9/12. Po drugie, Sąd trafnie uznał, że organy administracji nie zastosowały się do wskazań zawartych w cytowanym wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oprzeć można na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W ramach podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię § 9 ust. 5 pkt 1 związku z § 6 ust 2 pkt 5 rozporządzenia oraz § 11 ust. 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Należy wskazać, że sposób sformułowania zarzutów i ich uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powoduje trudności w merytorycznym ustosunkowaniu się do tychże zarzutów. Zważyć bowiem trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów prawa materialnego sprowadza się do przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku WSA we W. z dnia 11 października 2012 r., II SAB/Wr oraz zacytowania uzasadnienia decyzji organu II instancji uchylonej zaskarżonym wyrokiem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jak w jego ocenie powinny być rozumiane wskazane w zarzutach przepisy prawa materialnego, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.

Należy wskazać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że niespełnienie wymogów formalnych dotyczących załączników do wniosku lub do planu zalesienia np. wskazanych w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nie mieści się w katalogu przesłanek odmowy przyznania pomocy na zalesianie (§ 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Oznacza to, że odmowa przyznania płatności na zalesianie podejmowana na podstawie § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia mogłaby nastąpić jedynie w przypadku ustalenia przez organy, iż skarżący nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 lub grunty przeznaczone do zalesienia we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2. Taka ocena prawna została przedstawiona w prawomocnym wyroku WSA we W. z 11 października 2012 r., III SAB/Wr 9/12 i na podstawie art. 153 p.p.s.a. były nią związane zarówno organy administracji i Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny podziela przekonywującą argumentację Sądu I instancji, że z uwagi na znaczną bezczynność organu w załatwieniu sprawy, która została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sam fakt wykonania zalesienia przez skarżącego przed wydaniem postanowienia oraz upływ materialnoprawnego terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia nie mogą wpływać negatywnie na ewentualne uznanie prawa skarżącego do płatności. Długotrwała zwłoka organu (bezczynność) spowodowała niewykonanie wszystkich obowiązków przez skarżącego zgodnie z przepisami prawa. Sąd I instancji trafnie wskazał, że "skarżącego wiązał przede wszystkim plan zalesienia w zakresie realizacji i terminu zalesienia (§ 4 ust. 1, § 5 ust.1, § 6, § 8 ust. 3, § 11 ust.1, § 18 ust.1 pkt 2 rozporządzenia zalesieniowego). Gdyby skarżący nie dotrzymał terminu do wykonania zalesienia, określonego w § 11 ust.1 rozporządzenia, mógłby z kolei spotkać się z zarzutem uchybienia tego terminu. Ostatecznie postępowanie zakończyło się przecież po upływie terminów przewidzianych w rozporządzeniu (w tym również terminu do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia)".

Należy podkreślić, że strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego. Jeżeli organ administracji postępuje w postępowaniu niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony. Organy swoim nieuzasadnionym poglądem co do obowiązku złożenia przez skarżącego do planu zalesienia mapy o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia i wadliwym rozumieniem przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie na podstawie § 10 ust. 3 rozporządzenia, doprowadziły do sytuacji w której skarżący nie złożył w terminie oświadczenia o wykonaniu zalesienia (§ 12 ust. 2) oraz wykonał zalesienie przed uzyskaniem postanowienia o spełnieniu warunków (art. 10 ust. 4).

W analizowanym stanie faktycznym stanowisko organów prowadzi niewątpliwie do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ wydający zaskarżoną decyzję w istocie obciążył skarżącego negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania.

Należy wskazać, że również w literaturze wyrażono pogląd, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.