Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1452/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. G. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ("Minister", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania M G ("skarżący", "inwestor") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] ("[...] WKZ", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] którą odmówiono M G pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

Z akt sprawy wynikał, że inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w piwnicach kamienicy przy ul. [...], działka ew. nr [...]obręb [...] , w oparciu o załączony do wniosku projekt architektoniczno-budowlany obejmujący przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowę schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, energii elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, opracowany w maju 2019 r. przez mgr inż. arch. Ł J, mgr inż. W M, mgr inż. L C, mgr inż. P W – Jednostka Projektowa [...] sp. z o.o., ul. [...],[...].

[...] WKZ powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie wyżej opisanych robót budowlanych.

Uzasadniając stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że wprowadzenie projektowanych rozwiązań w sposób zasadniczy zmieniłoby wygląd średniowiecznej piwnicy zabytkowego budynku, a jednocześnie wprowadziłoby radykalną zmianę warunków klimatycznych w tej części budynku, która mogłaby, mieć rozłożony w czasie katastrofalny wpływ na konstrukcję całego obiektu. Projektowane przekształcenia, polegające m.in. na opłaszczowaniu ścian i sklepienia jednej z komór piwnicznych obudową wykończoną bloczkami solnymi i sufitem z "solnymi stalaktytami", podzieleniu pozostałej przestrzeni ściankami działowymi, rozprowadzenie kanałów wentylacyjnych pod sklepieniami, spowodowałyby naruszenie integralności komór piwnicznych, zaburzenie ich historycznego wyglądu oraz zmianę ich autentycznego charakteru i odbioru wartości zabytkowych. Dalej organ I instancji zaznaczył, że realizacja inwestycji wymagałaby nawiercenia ścian i sklepień, co mogłoby stanowić bezpośrednią ingerencję w zabytkową substancję piwnicy. Punktowe mocowania do ścian i sklepień obudowy w grocie solnej, ścianek działowych w pozostałej przestrzeni, urządzeń technicznych, instalacji czy elementów wyposażenia, przebicia przez zabytkowe mury dla przeprowadzenia kanałów wentylacyjnych spowodowałyby naruszenie i uszkodzenie substancji zabytkowej. Projekt zakłada też umieszczenie na elewacji podwórzowej centrali wentylacyjnej oraz zewnętrznej jednostki klimatyzacji, co z uwagi na ochronę wyrazu architektonicznego tej elewacji jest zdaniem organu rozwiązaniem niewłaściwym.

[...] WKZ zwrócił również uwagę, że w treści części opisowej projektu budowlanego wskazano, że we wnętrzach piwnicy mają być prowadzone prace konserwatorskie, jednakże projekt nie zawiera programu tych prac, co uniemożliwiło przeanalizowanie ich pod względem merytorycznym.

M G złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ww. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kamienica przy ul. [...] w [...] została wpisana do rejestru zabytków decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1966 r., znak: [...], pod numerem [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że kamienica została wzniesiona w XV w., a obecną formę klasycystyczną uzyskała w czasie przebudowy w XIX w.

[...] WKZ podniósł, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie przez organ ochrony zabytków pozwolenia konserwatorskiego, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu prowadzącego postępowanie. Stwierdził, że ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości chronione danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, warunek ten został spełniony.

Minister podkreślił, że w aktach sprawy - poza projektem budowlanym dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowie schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalacji wewnętrznych w kamienicy przy ul. [...]w [...] -znajduje się szereg specjalistycznych opracowań, sporządzonych na zlecenie inwestora. W opracowaniu historycznym autora dr. hab. W K z marca 2020 r. omówiono historię zabudowy na działce przy ul. [...] i poszczególne fazy budowlane zabytkowego budynku. Z opracowania tego wynika m.in., że piwnice dokumentują najstarszą fazę budowy kamienicy, sięgającą XV w.

Z kolei, w opinii autorstwa dr. inż. S Z z 2019 r. skupiono się na ocenie wpływu planowanej komory solnej na mury średniowiecznej piwnicy. Opinia ta została sporządzona w oparciu o projekt budowlany inwestycji, literaturę naukową oraz doświadczenie własne autora, który jest pracownikiem Wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki [...]. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że autor ten nie przeprowadził żadnych kierunkowych badań murów piwnicy przedmiotowego budynku ani doświadczeń, na podstawie których można by udowodnić bądź przewidzieć faktyczne skutki wykonania w tym konkretnym obiekcie projektowanej groty solnej. Dlatego, wnioski z tej opinii mają charakter przede wszystkim teoretyczny.

W powyższej opinii wskazano, że projektowana grota solna ma zostać wybudowana w konstrukcji szkieletu drewnianego z płyt OSB. Wynika z niej, że konstrukcje tego rodzaju przegród mogą być różne, w zależności od stawianych im wymagań. Zwrócono uwagę, że zastosowanie hermetycznych przegród budowlanych w zabytku może doprowadzić do nadmiernej kondensacji pary wodnej na ścianach o niższej temperaturze niż otoczenie. Podkreślono, że ochrona zabytkowych murów przed wilgocią jest bardzo istotna z punktu widzenia trwałości konstrukcji oraz jej zdolności do przenoszenia obciążeń. Wilgoć w konstrukcji powinna być utrzymywana na poziomie chroniącym ją przed atakiem biologicznym czy korozją, związaną z występowaniem w stanie ciekłym soli mineralnych, zwłaszcza siarczanów i chlorków. Poziom wilgoci i wody kondensacyjnej, pochodzącej z konwekcji pary wodnej (transfer wilgoci poprzez ruch powietrza), może wielokrotnie przekraczać zdolność konstrukcji do jej odparowania, dlatego należy ograniczyć zjawisko konwekcji pary wodnej do minimum.

Organ odwoławczy stwierdził, że autor powyższej opinii skupił się na wpływie atmosfery panującej w grocie solnej na zabytkowe mury piwniczne, wskazując, że z uwagi na niską wilgotność, jaka panować ma we wnętrzu groty solnej, oraz dzięki zastosowaniu szczelnych przegród konstrukcji groty, atmosfera ta nie powinna oddziaływać na zewnątrz. Minister zaznaczył, że opinii tej nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do kwestii aktualnego stanu zachowania murów (inwestor wskazuje na ich znaczne zawilgocenie), jak również wpływu montażu szczelnych przegród groty solnej na możliwość swobodnego odparowywania wody zgromadzonej w murach. W ocenie organu odwoławczego, wprowadzenie takiego rozwiązania mogłoby spowodować zagrożenie destrukcją zabytkowych murów i sklepienia komory piwnicznej, niezależnie od tego, że inwestor planuje wentylowanie pustki powietrznej pomiędzy murami a konstrukcją groty solnej. W dokumentacji inwestorskiej brak jest bowiem wyników badań, na podstawie których można by ustalić, jakie warunki klimatyczne musiałyby być zapewnione pomiędzy murami a konstrukcją groty, aby zagwarantować osuszenie zabytkowej substancji.

Jeśli zaś chodzi o analizę konserwatorską projektu urządzenia groty solnej w zabytkowych piwnicach kamienicy przy ul. [...] , autora dr. P K z lipca 2019 r., Minister stwierdził, że zwrócono w niej uwagę, iż zagrożeniem dla zabytku w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji może być nadmierna ingerencja w ściany piwnic, wynikająca z konieczności instalacji wyposażenia, którego część ma być montowana drogą punktowego mocowania elementów do zabytkowych ścian. Następnym zagadnieniem jest propozycja zastosowania brył solnych jako elementów wyposażenia wnętrza. O ile wpływ groty solnej na pozostałe wnętrza ma być pod kontrolą – z uwagi na odizolowanie atmosfery panującej w grocie – o tyle wprowadzenie soli do pomieszczeń użytkowych może spowodować ich wtórne zasolenie. Autor zwrócił również uwagę na kwestie zagrożeń dla zabytkowych murów i sklepienia, jakie mogą wynikać z wprowadzenia konstrukcji groty solnej do komory piwnicznej. Z analizy wynika, że projekt przegród z płyt OSB nie gwarantuje prawidłowej migracji pary wodnej, zaś strop komory z płyt ma być zamknięty siatką metalową, odizolowaną od piwnicy paraizolatorami, czyli materiałami słabo lub w ogóle nie przepuszczającymi pary wodnej. Dodatkowo, na siatce tej mają zostać zamontowane dekoracyjne sople, wykonane z tworzywa sztucznego, które również pełnić będą funkcję paraizolacyjną. Autor zwrócił uwagę na istotne znaczenie, jakie należałoby przypisać zapewnieniu optymalnej wentylacji pomieszczeń w przypadku groty solnej oraz odprowadzaniu powietrza poza obszar zabytkowy. Wskazał zarazem na zagrożenia, jakie może nieść za sobą np. awaria bądź odłączenie zasilania urządzeń wentylacyjnych.

Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący wpływu przedmiotowej inwestycji na stan zachowania i wartości zabytkowe kamienicy wpisanej w całości do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wykazał, że zmiana sposobu użytkowania piwnic z przeznaczeniem na grotę solną byłaby działaniem uszczuplającym wartości zabytkowe kamienicy. Zakres robót objętych wnioskiem wiąże się z ingerencją w zabytkową substancję i wygląd średniowiecznych piwnic oraz stwarza zagrożenie dla ich przetrwania.

W ocenie organu odwoławczego brak jest szczegółowego rozpoznania stanu zachowania murów i sklepień oraz, opartego na wynikach badań opracowania, z którego wynikałoby, jakie warunki klimatyczne byłyby optymalne dla poprawy stanu zachowania piwnic, bez narażenia ich na przyspieszone zniszczenie. Minister zaznaczył, że przedstawiona dokumentacja projektowa nastawiona jest na stworzenie we wnętrzu piwnic specyficznych warunków klimatycznych, umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie groty solnej, nie daje ona jednak gwarancji zapewnienia optymalnych warunków dla zachowania zabytkowej substancji budowlanej. Minister podkreślił, że zapewnienie warunków zachowania substancji zabytkowej musi stanowić priorytet wobec wszelkich działań adaptacyjnych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Zaznaczył, że projekt wprowadzenia w jednej z komór piwnicznych odizolowanej groty solnej, polegający na zabudowie zawilgoconych ścian i sklepienia konstrukcją z płyt OSB oraz sufitem z paroizolacją - pomimo założenia pozostawienia między nimi wentylowanej pustki powietrznej - stanowi zagrożenie dla stanu zachowania zabytkowych murów i sklepienia. Zasłonięcie zawilgoconego wnętrza bez jego uprzedniego osuszenia i konserwacji z pewnością przyczyni się do pogorszenia warunków cyrkulacji powietrza, niezbędnej do odparowywania wody z zawilgoconych murów, co może przyczynić się do ich przyspieszonej destrukcji. Natomiast zablokowanie dostępu do murów i sklepienia uniemożliwi sprawowanie kontroli ich stanu zachowania. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że projekt budowlany zakłada wprowadzenie odmiennych warunków klimatycznych w zależności od funkcji pomieszczenia, wprowadzenie ogrzewania podłogowego w niektórych z nich oraz wprowadzenie klimatyzacji. Takie rozwiązanie może negatywnie wpłynąć na stan zachowania zabytkowej substancji piwnic, w których należałoby dążyć do utrzymania w miarę stałych warunków klimatycznych, dostosowanych przede wszystkim do zachowania murów i sklepień w dobrym stanie technicznym.

Zdaniem Ministra prawidłowo organ I instancji zwrócił uwagę, że warunki klimatyczne panujące w komorach piwnicznych w trakcie użytkowania groty solnej, byłyby zmienne, zależne od czynników takich jak pora roku, temperatura, wilgotność, ilość osób przebywających we wnętrzu, sprawność i wydajność urządzeń wentylacyjnych – co oznacza, że nie w pełni dałyby się kontrolować.

Organ odwoławczy podzielił zdanie [...] WKZ w zakresie negatywnej ingerencji w substancję zabytkową murów piwnicznych, z jaką wiązałaby się realizacja planowanych przez nwestora instalacji wodno-kanalizacyjnych, elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji oraz wentylacji mechanicznej, wymagająca w dużej mierze wykonania bruzd w murach oraz przebić przez ściany. Ponadto Minister zaaprobował zdanie organu I instancji, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem całkowicie zmieniałby wygląd średniowiecznej piwnicy w kamienicy przy ul. [...] w [...] , naruszając jej oryginalność historyczną i naukową.

Odnosząc się do treści odwołania, Minister stwierdził, że adaptacja piwnicy w kamienicy przy ul. [...] w [...] nie jest co do zasady wykluczona. Konieczne jest jednak, aby projektowane rozwiązania nie prowadziły do istotnej zmiany wyglądu zabytkowej przestrzeni, nie dominowały nad jej historycznym charakterem i nie skutkowały zniszczeniem chronionej substancji budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] wniósł M G, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez:

a) niezasadne przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

b) zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m. in. aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia wymaganych warunków klimatycznych pomiędzy murami a konstrukcją groty i wyłącznie poprzestanie na wskazaniu, iż okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co doprowadziło do błędnego, niepełnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

c) dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się oparciem ustaleń organu na wybiórczych (wyrwanych z kontekstu) zdaniach zawartych w przeprowadzonych w sprawie opiniach i ekspertyzach (w szczególności opinii dr. inż. S Z), które wpisują się w stanowisko organu, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych wniosków płynących z przedmiotowej dokumentacji w całości potwierdzających dopuszczalność realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem;

d) zakwestionowanie korzystnych dla skarżącego wniosków płynących z opinii dr. inż. S Z z uwagi na ich rzekomo "wyłącznie teoretyczny charakter", mimo braku istnienia dowodów, które mogłyby skutecznie podważać przedmiotowe wnioski, co doprowadziło do poczynienia przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie;

e) oparcie stanowiska na dokumentacji sporządzonej na zlecenie organu przed wszczęciem niniejszego postępowania (w 2019 r.), a więc nieanalizującej w pełni rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej przedłożonej przez skarżącego (w 2020 r.) i w konsekwencji zawierającej jedynie hipotetyczne wnioski co do potencjalnych zagrożeń wynikających z inwestycji planowanej przez skarżącego, które nie odzwierciedlają w pełni rzeczywistego stanu, co doprowadziło ostatecznie do biernego uznania, iż realizacja inwestycji jest niedopuszczalna;

- które to naruszenia doprowadziły w konsekwencji również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.);

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie skarżącemu okoliczności, które zdaniem organu II instancji nie zostały dostatecznie wykazane, tj. odnoszących się do aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia warunków klimatycznych pomiędzy murem a konstrukcją groty, których zachowanie jest zdaniem organu niezbędne do zagwarantowania osuszenia zabytkowej substancji, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie i przedłożenie dalszych dowodów mogących prowadzić do ustalenia ww. okoliczności oraz doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie to jest:

a) nie powołanie biegłego w ramach postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w sprawie pozostawały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagające wiadomości specjalnych, a odnoszące się do aktualnego stanu zachowania murów oraz ustalenia warunków klimatycznych pomiędzy murem a konstrukcją groty, których zachowanie jest zdaniem organu niezbędne do zagwarantowania osuszenia zabytkowej substancji;

b) nie powołanie biegłego w ramach postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy opinie biegłych dr P K (sporządzona w dniu 19 lipca 2019 r.) oraz mgr inż. L S (sporządzona w dniu 1 sierpnia 2019 r.) zostały sporządzone jeszcze przed datą wszczęcia postępowania (tj. przed dniem 28 maja 2020 r.) na które powołuje się organ, pozostają w pewnej (choć i one pod pewnymi warunkami dopuszczają realizację przedsięwzięcia) sprzeczności z kompleksową opinią sporządzoną na zlecenie Inwestora i przedłożoną w ramach toczącego się postępowania, zgodnie z którą realizacja groty solnej z całą pewnością nie wpłynie negatywnie na zabytkową kamienicę;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zobowiązanie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przedłożenia wydanych decyzji w przedmiocie udzielenia zgody na roboty budowlane polegające na wykonaniu grot solnych w zabytkowych kamienicach: w budynku Hotelu [...]przy [...] oraz w budynku przy ul. [...] , które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

5) art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji inwestorów, którzy w analogicznych okolicznościach faktycznych byli uprawnieni do zrealizowania tożsamej inwestycji (grot solnych) w budynkach wpisanych do rejestru zabytków, tj. w budynku Hotelu [...] przy Placu [...] , jak i w budynku przy ul. [...].

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która była niewątpliwie wadliwa;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niczym nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia w sytuacji, gdy opinia sporządzona przez dr inż. S Z (na polecenie Inwestora) jasno i precyzyjnie konkluduje brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zabytkowy budynek.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] sierpnia 2020 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2020 r. którą odmówiono M G pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w piwnicach kamienicy przy ul. [...]obejmujących przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowę schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, energii elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, na podstawie dołączonego do wniosku projektu.

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków we wskazanym trybie i na podstawie przytoczonego przepisu, albowiem kamienica przy ul. [...]w [...] , w której planowane jest zamierzenie inwestycyjne, została wpisana do rejestru zabytków decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1966 r., znak: [...] pod numerem [...].

W orzecznictwie wskazuje się, że organy wydające decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków są upoważnione ustawowo do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię swobodnej, t.j. uznaniowej (dyskrecjonalnej) ocenie organu ochrony zabytków (por.: wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19; 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1443/15). Oznacza to, że jeśli rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego jest wydawane przez organ, którego właściwości rzeczowej nikt nie kwestionuje, a art. 36 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na wojewódzkiego konserwatora zabytków, to treść rozstrzygnięcia pozostawiona jest uznaniu tego organu. Inaczej mówiąc nie ma wątpliwości, że organ wojewódzki jest - co do zasady - w pełni upoważniony do udzielenia pozwolenia lub odmowy wydania takiego pozwolenia, a także do ukształtowania treści pozwolenia, w tym także szczegółowych warunków, które musi spełnić podmiot uzyskujący pozwolenie.

Uznaniowy charakter decyzji organu konserwatorskiego badającego wniosek podmiotu o wydanie pozwolenia na określone prace, roboty lub badania przy zabytku lub w odniesienia do zabytku, ma też ważne konsekwencje procesowe. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno - prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/20). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Minister stwierdził, że ocena ta przez organ I instancji została dokonana i organ odwoławczy ją podziela.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Minister nie wykluczył co do zasady możliwości adaptacji piwnicy w kamienicy przy ul. [...] na cel wnioskowany przez inwestora. Podkreślił, że ważne jest jednak aby projektowane rozwiązania nie prowadziły do istotnej zmiany wyglądu zabytkowej przestrzeni, nie dominowały nad jej historycznym charakterem i nie skutkowały zniszczeniem chronionej substancji budowlanej. Oznacza to, że rolą Ministra w tym postępowaniu (w przypadku uznania zasadności odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych) było zajęcie jednoznacznego stanowiska z odniesieniem się do całego materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 28 maja 2020 r., w tym do dokumentów, opinii dołączonych do ww. wniosku. Oczywistym jest, że właściwe organy konserwatorskie - jako wyspecjalizowane służby - są władne do dokonania oceny merytorycznej w zakresie wniosku, który dotyczy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych jednakże należy mieć na względzie, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcia (uznaniowe) wymagają szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi przekonywać adresata (adresatów), że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności.

I tak, ocenie przez organy w tym postępowaniu podlegał dołączony do wniosku projekt architektoniczno-budowlany pn. "Projekt przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy o charakterze groty solnej, budowa schodów wewnętrznych z parteru do piwnicy oraz instalacji wewnętrznych wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, grzewczej i klimatyzacji, wentylacji mechanicznej, opracowany maj 2019 – marzec 2020 r. przez mgr inż. arch. Ł J, mgr inż. W M, mgr inż. L C, mgr inż. P W – Jednostka Projektowa [...] sp. z o.o., ul. [...] , [...]. Jednocześnie materiał dowodowy stanowiły opinie specjalistyczne, tj.: 1) "Opinia w zakresie oceny wpływu komory solnej na mury piwnicy kamienicy zabytkowej średniowiecznej" wraz z uzupełnieniem dotyczącym tężni solankowej, opracowana na zlecenie inwestora z 4 kwietnia 2019 r. przez dr inż. S Z oraz opracowane na wniosek organu: 2) "Analiza konserwatorska projektu urządzenia groty solnej w zabytkowych piwnicach kamienicy przy ul. [...] " autorstwa dr P K z [...] lipca 2019 r. i 3) "Opinia techniczna konstrukcyjno-budowlana na temat możliwości montażu groty solnej w piwnicach budynku przy ul. [...] " autorstwa mgr inż. L S z [...] sierpnia 2019 r.

W ocenie składu orzekającego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Minister wydał decyzję z naruszeniem wyżej obowiązujących zasad w tym postępowaniu. Zastrzeżenie Sądu dotyczy stanowiska Ministra na okoliczność drugiej opinii, która ma kluczowe znaczenie w sprawie. Została ona przygotowana na podstawie dwóch opracowań: a) złożonego projektu architektonicznego, b) opinii dotyczącej wpływu komory solnej na zabytkowe piwnice dr inż. S Z z Politechniki [...] , Instytut Chemii i Technologii Organicznej.

Autor dr P K, poddając analizie przedłożony projekt architektoniczny w podsumowaniu stwierdził: "Wiadomo, że adaptacja zabytkowych pomieszczeń do współczesnych potrzeb nie jest sprawą prostą. Przy jej projektowaniu powinno kierować się dwiema prostymi zasadami: 1. Całkowita (maksymalna) ochrona substancji zabytkowej obiektu. 2 Nowe wyposażenie wnętrz zabytkowych powinno być zaprojektowane w taki sposób, że możliwy będzie jego demontaż bez uszkodzenia substancji zabytkowych. Dlatego w niniejszej analizie projektu adaptacji zwracano uwagę przede wszystkim na prace budowlane wiążące się z interwencją w strukturę zabytkową adoptowanych wnętrz. Konieczne jest, projektując te prace podporządkować je, w stopniu maksymalnym, substancji zabytkowej pomieszczeń adoptowanych. Dodatkowo utrudnieniem, ale i wyzwaniem dla projektantów i wykonawców, jest nietypowe wyposażenie wnętrza (grota solna), które samo w sobie niesie zagrożenie dla zabytku, w przypadku błędów projektowych lub nieprawidłowego z niego korzystania." Poddając zaś ocenie analizę (dr inż. S Z) wpływu komory solnej na mury piwnicy kamienicy zabytkowej, dr P K skonstatował, że "(...) można stwierdzić, (...) że proponowana konstrukcja komory nie powinna, poza niespodziewanym awariami zasilania urządzeń wentylacyjnych, i co zawsze należy brać pod uwagę, tzw. czynnikiem ludzkim, stwarzać zagrożenia dla zabytkowych ścian pomieszczeń, w których znajdzie się grota solna.

Natomiast we wnioskach końcowych dr P K wskazał, że:

a) konstrukcja komory groty solnej, przy zachowaniu zasady wentylacji przestrzeni pomiędzy ścianami i stropem piwnicy jest na tyle bezpieczna, że nie powinna ona stwarzać (pomijając zdarzenia losowe) bezpośredniego zagrożenia dla substancji zabytkowej groty;

b) budowlane prace adaptacyjne wnętrz powinny uwzględniać zasadę minimalnej interwencji w strukturę ścian;

c) należy przemyśleć zastosowanie "mebli" z brył soli w pomieszczeniach bez klimatyzacji;

d) otwartym problemem pozostaje sprawa instalacji tężni w grocie solnej; po poznaniu szczegółów jej konstrukcji będzie można zając stanowisko i w tej sprawie.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu (wbrew stanowisku Ministra) autor ww. opracowania nie zanegował całkowicie złożonego projektu architektonicznego i opinii ze zlecenia inwestora. Określił jedynie natomiast, można by powiedzieć, tzw. obszary wrażliwe, które projekt powinien dokładnie uwzględniać. W konsekwencji, jeśli organ konserwatorski - na skutek ww. opinii (opracowania) braki te dostrzegł - powinien był rozważyć wezwanie wnioskodawcy, celem skorygowania dokumentacji projektowej a po jej uzupełnieniu poddać ponownej ocenie (tym bardziej, że sam Minister adaptacji piwnic kamienicy na cele groty solnej nie wykluczył).

Tym samym rację ma skarżący, że Minister uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko skoncentrował się na przytoczeniu tych fragmentów opinii które wskazywały tylko na zagrożenia dla zabytkowej kamienicy, wynikające z realizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że materiał dokumentacyjny nie został wyczerpująco oceniony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni powyższe stanowisko oraz zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wszystkich dostępnych środków dowodowych umożliwiających skorygowanie dokumentacji projektowej, dokona analizy zgromadzonych dowodów, prawidłowo je oceni i wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższym, w tym, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.