Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 195/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3, art. 119 par. 1 i 2, art. 121 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej: "PINB"), działając na podstawie art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.), zwanej "ustawą", nałożył na M. M. (dalej także: "strona", "skarżący") grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji tego organu nr [...] z dnia 29 marca 2016 r., polegającego na rozbiórce budynku letniskowego usytuowanego na działce nr a w [...], w wysokości 67.410,41 zł. W punkcie drugim postanowienia PINB wezwał stronę do uiszczenia grzywny na podane konto oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] - w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. W punkcie trzecim postanowienia poinformował organ, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w zakreślonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto pouczył, że w razie niewykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, konieczne stanie się zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W załączeniu do niniejszego postanowienia przesłano ww. tytuł wykonawczy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, przypomniał PINB, że decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) nałożony został na inwestora – M. M. obowiązek rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego usytuowanego na działce nr a w miejscowości [...]. Decyzja ta podlegała niezwłocznemu wykonaniu, jednak podczas kontroli w dniu 6 lutego 2020 r. ustalono, że przedmiotowy budynek nie został rozebrany. W związku z tym upomnieniem o nr [...] z dnia 24 maja 2016 r. wezwano inwestora "do dokonania rozbiórki nadbudowanego pokoju nad gankiem" (powinno być: do dokonania rozbiórki budynku letniskowego - przyp. Sądu), lecz do dnia wydania niniejszego postanowienia strona nie przedłożyła żadnego dowodu świadczącego o wykonaniu nałożonego obowiązku. Wyjaśnił organ, że w tej sytuacji celowe stało się podjęcie działań na podstawie art. 6 § 1 ustawy, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wedle organu, w pierwszej kolejności należało orzec o grzywnie w celu przymuszenia, która stanowi środek egzekucyjny o najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego, bowiem wykonanie zastępcze, z uwagi na zakres robót wykonawczych, spowodowałoby dla zobowiązanego znacznie większe obciążenie. Podkreślił PINB, że spoczywał na nim obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Natomiast, biorąc pod uwagę okres, w jakim strona (z różnych przyczyn) nie wywiązywała się z decyzji nakazowej, konieczne stało się nałożenie na stronę dolegliwości na tyle surowej, która przymusi do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku. Grzywna w wysokości 67.410,41 zł będzie - zdaniem organu - dostatecznie surowym "argumentem" motywującym stronę do podjęcia wszelkich działań, które w krótkim czasie powinny doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wskazał też organ, że ustalona grzywna nie ma charakteru uznaniowego i wyliczona została w zgodzie z art. 121 § 5 ustawy, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku (w przedmiotowej sprawie - 73,32 m²) objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, wynoszącej w IV kwartale 2019 r. - 4.597 zł. Dodał organ, że niewykonanie przedmiotowego obowiązku w zakreślonym w sentencji postanowienia terminie, spowoduje orzeczenie kolejnego środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego, a także zauważył, że zobowiązany może zwolnić się z obowiązku uiszczenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 ustawy).

We wniesionym zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. domagał się wstrzymania jego wykonania oraz zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Podniósł, że prezentowanej przez organ tezie o niewyrządzeniu dolegliwości zobowiązanemu przeczy wysoka kwota grzywny, kilkakrotnie przewyższająca koszt rozbiórki obiektu. Ponadto kwota ta przewyższa blisko trzykrotnie kwotę legalizacji obiektu, wynoszącą 25.000 zł. Skarżący zadeklarował dobrowolne wykonanie rozbiórki i zaznaczył, że zapłacenie grzywny pozbawi go środków na realizację tego zadania.

W wyniku rozpoznania zażalenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: OWINB) postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i dodatkowo odnotował, że pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 29 marca 2016 r. o nałożeniu obowiązku rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego. W wyniku przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r. OWINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja została doręczona stronie 4 marca 2020 r. Dalej wywodził organ odwoławczy, że celem prowadzonego obecnie postępowania nie jest badanie zasadności i zgodności z prawem wskazanej wyżej decyzji nr [...]. Natomiast w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem z dokumentów przedstawionych przez organ powiatowy jednoznacznie wynika, że M. M. dotychczas nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki domku letniskowego i w dalszym ciągu nie wykazuje takiej woli, mimo składanych w zażaleniu deklaracji. Dlatego PINB - jako wierzyciel - słusznie skierował sprawę na drogę egzekucji administracyjnej i już jako organ egzekucyjny podjął działania określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił OWINB, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności i zgodności z prawem skierowanej do egzekucji administracyjnego decyzji, musi jednak zbadać dopuszczalność tej egzekucji. W okolicznościach sprawy decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 29 marca 2016 r. stała się ostateczna i prawomocna, więc nałożony w niej obowiązek podlega wykonaniu i nie wystąpiły inne przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ramach tego postępowania organ egzekucyjny może stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, która - w razie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - przewiduje w art. 1a pkt 12 lit. b jako środek egzekucyjny: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni. Przy egzekucji obowiązku nałożonego na zobowiązanego zastosowane mogą być tylko środki w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Wskazał następnie organ odwoławczy na treść art. 119 § 1 i 2 ustawy i zaznaczył, że obowiązek nałożony na stronę ma bezspornie charakter obowiązku niepieniężnego, a przy tym wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane. Wedle zaś art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W myśl natomiast art. 121 § 5 ustawy, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Skoro w rozważanym przypadku obowiązek podlegający egzekucji polega na rozbiórce domku letniskowego, to ustalając wysokość grzywny organy nie mogły kierować się swobodnym uznaniem w zakresie jej wysokości, lecz obowiązane były do zastosowania ostatnio przytoczonego przepisu. Zdaniem OWINB, prawidłowa, bo wynikająca z przepisu, jest wysokość grzywny w kwocie 67.410,41 zł, dlatego bezzasadne jest jej kwestionowanie oraz porównywanie z kosztami rozbiórki przedmiotowego budynku czy z wysokością kwoty opłaty legalizacyjnej, którą musiałaby strona zapłacić w przypadku chęci legalizacji tego budynku. Następnie zauważył organ odwoławczy, że orzeczona na podstawie art. 119 ustawy grzywna stanowi środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy). W tym zakresie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że jej celem jest przymuszenie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku i ma ona charakter przymuszający, a nie zaspokający. Ponadto dostrzegł OWINB, że organ egzekucyjny wyznaczył dość odległy termin ostatecznego wykonania obowiązku i wpłacenia grzywny w celu przymuszenia, czyli do 20 listopada 2020 r., umożliwiając tym samym zobowiązanemu wywiązanie się z obowiązku rozbiórki. Dodatkowo prawidłowo wskazał zobowiązanemu przepisy prawne, które umożliwiają umorzenie grzywny lub zwrot całości lub części uiszczonej grzywny, o ile zobowiązany spełni warunki umożliwiające zastosowanie tych przepisów. Z tych przyczyn organ odwoławczy nie przyznał racji stronie, że działania organu egzekucyjnego pozbawią go środków finansowych na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Wskazał również, odnosząc się do dalszych argumentów zażalenia, że wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego może zostać rozpatrzony wyłącznie przez organ powiatowy, oraz podkreślił, że sprawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] o nałożeniu na M. M. obowiązku rozbiórki domku letniskowego usytuowanego na działce nr a w [...] została już rozpatrzona decyzją OWINB nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja ta została doręczona stronie 4 marca 2020 r. i nie została zaskarżona do dnia rozpatrzenia zażalenia w niniejszej sprawie. Podsumowując, jeszcze raz podniósł organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył grzywny w zbyt wysokiej kwocie, a okoliczności związane z jej ustaleniem zostały szczegółowo opisane, przy czym stronie dostatecznie wyjaśniono, że grzywna ta zostanie umorzona, jeśli w wyznaczonym terminie dojdzie do dobrowolnej rozbiórki budynku letniskowego. Końcowo pouczył OWINB stronę, że w razie dalszego unikania wykonania obowiązku rozbiórki budynku, musi się liczyć nie tylko z koniecznością skierowania egzekucji grzywny na drogę egzekucji środków o charakterze pieniężnym, ale także z podjęciem przez organ egzekucyjny dalszych działań przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym zastosowania zastępczego wykonania obowiązku, którego kosztami PINB obciąży zobowiązanego.

W skardze na postanowienie OWINB M. M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) art. 121 § 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w treści przepisu znajduje się odwołanie do określenia grzywny w związku z ceną powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, a obiekt posadowiony na działce nr a w [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz domem letniskowym stanowiącym obiekt budowlany niebędący budynkiem mieszkalnym, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości nałożonej na skarżącego grzywny i przekroczenia ustawowego maksymalnego progu grzywny,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę polegającą na braku ustalenia, że obiekt posadowiony na działce nr a w [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz domem letniskowym stanowiącym obiekt budowlany niebędący budynkiem mieszkalnym, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia przez organ grzywny w wysokości odpowiadającej iloczynowi powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego,

3) art. 121 § 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego grzywny w nieprawidłowej wysokości, przekraczającej przewidziany ustawą maksymalny próg określony kwotą 10.000 zł.

Mając powyższe na uwadze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia nr [...] i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nr [...] oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia postanowień organów obu instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 5.517 zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 5.400 zł, opłaty skarbowej - 17 zł oraz opłaty od skargi w kwocie 100 zł. W skardze M. M. sformułował również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie zastosowano błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego nałożono na niego grzywnę w wysokości rażąco przekraczającej jej maksymalną wysokość, przewidzianą ustawą. Akcentował, że obiekt posadowiony na działce nr a w [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz domem letniskowym stanowiącym obiekt budowlany niebędący budynkiem mieszkalnym. Wyjaśnił, że w załączniku do ustawy Prawo budowlane rozróżnia się budynki mieszkalne (kategoria I) oraz między innymi domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie (kategoria III). Tak więc sporny obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz obiektem budowlanym stanowiącym domek letniskowy. W związku z tym do obliczenia wysokości grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki ww. obiektu, brak jest możliwości zastosowania art. 121 § 5 ustawy, który wprost odwołuje się do ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Co do odpowiedniej kwalifikacji budynków jako mieszkalnych lub letniskowych skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowego. Wywodził dalej, że OWINB nie zweryfikował błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji podczas rekonstrukcji stanu faktycznego i nie zbadał charakteru budynku. Tym samym dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego - doprowadziły do niezastosowania art. 121 § 2 ustawy, co skutkowało nałożeniem na stronę grzywny w nieprawidłowej wysokości, przekraczającej przewidziany ustawą maksymalny próg, tj. 10.000 zł.

Z kolei uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, podkreślił skarżący, że już podniesione w skardze zarzuty przesądzają o konieczności zastosowania tej instytucji z uwagi na powstanie rażącej, niepowetowanej straty (szkody w majątku skarżącego).

Postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 17 marca 2020 r., nr [...].

W piśmie procesowym skierowanym do Sądu skarżący zwrócił się o pilne rozpoznanie jego wniosku i przedstawił dalszą argumentację przemawiającą - jego zdaniem - za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącego środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadal zwanej w skrócie "ustawą", czyli grzywny w celu przymuszenia, w określonej w postanowieniach wysokości.

Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest przypomnienie, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, którym m.in. nałożono na skarżącego - na podstawie art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy - grzywnę w wysokości 67.410,41 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce nr a w [...], tj. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB o numerze [...] z dnia 29 marca 2016 r.

Odnotowania także wymaga, że określając tryb nałożenia grzywny, ustawodawca postanowił w art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny, oraz określił w § 2 art. 122 ustawy, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji nr [...] z dnia 29 marca 2016 r. skarżący został prawidłowo wezwany, w trybie art. 15 § 1 ustawy, do dobrowolnego wykonania wynikającego z niej obowiązku polegającego na rozbiórce budynku letniskowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wobec niewykonania tego obowiązku, organ pierwszej instancji również prawidłowo wystawił w dniu 17 marca 2020 r. tytuł wykonawczy i doręczył go skarżącemu wraz z postanowieniem nr [...] nakładającym przedmiotową grzywnę w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w podanym terminie, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do terminowego wykonania przedmiotowego obowiązku, a także pouczył, że niewykonanie obowiązku w określonym terminie będzie skutkowało orzeczeniem innego środka egzekucyjnego, czyli wykonania zastępczego. PINB dochował zatem obowiązującego trybu nałożenia grzywny.

Z kolei wedle stanowiącego podstawę prawną kwestionowanych postanowień art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę na zaskarżone postanowienie Sąd - mając na uwadze treść przytoczonego wcześniej art. 134 § 1 P.p.s.a. - mógł jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw, aby poddać kontroli zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku. Podobnie organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 ustawy, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślić też należy, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżący nie wykonał wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku letniskowego, a po myśli art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy omawianej ustawy - w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki - dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika powinność organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest jak najmniej uciążliwa i niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, oraz powinność zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Kierując się tymi zasadami, w przekonaniu Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do istotnych zarzutów zażalenia, trafnie przy tym wskazując, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Pamiętać trzeba, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku - co deklarował skarżący już w zażaleniu - grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanego zależy, czy spełni nałożony nań obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/GL 321/20). Tak więc skarżący zostałby obciążony kosztami wyłonienia, a następnie wynagrodzenia wykonawcy. Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy wyraźnie wynika, iż w sprawach z zakresu obowiązków budowlanych zastosowanie grzywny przed wykonaniem zastępczym powinno być regułą (por. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3582/18 i z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 901/18). Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 ustawy.

Odnosząc się zaś do wysokości nałożonej grzywny, Sąd uznał, że organy w swych rozstrzygnięciach trafnie przyjęły, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 121 § 4 i 5 ustawy. Sąd miał bowiem na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Mianowicie, zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Po myśli zaś § 5 tej regulacji, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przekonaniu Sądu, skarżący wadliwie wykłada ostatnio wskazany przepis i w efekcie niezasadnie uważa, że w niniejszej sprawie należało nałożyć grzywnę w mniejszej wysokości, na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Pominął bowiem skarżący, że egzekwowany obowiązek - co wynika wprost z treści decyzji PINB z dnia 29 marca 2016 r. - dotyczył przymusowej rozbiórki budynku letniskowego trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach, tj. budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (ta kwestia nie była sporna), a właśnie budynków lub ich części dotyczy regulacja art. 121 § 5 ustawy. Na tę ocenę nie może wpłynąć ustalenie przez ustawodawcę zasad obliczenia grzywny przez określenie stałych danych (parametrów), które należy wziąć pod uwagę, czyli powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki oraz odpowiedniego procentu ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Stanowczego zaznaczenia wymaga, że wskazany przez ustawodawcę sposób, w jaki konkretnie należy obliczyć wysokość grzywny, nie może przesądzić o zakresie przedmiotowym przepisu, zwłaszcza że jest on w rozważanym przypadku jednoznaczny, bo sprowadzony do sytuacji przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, a nie - przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego lub jego części. Dlatego skarżący błędnie przyjmuje, że w art. 121 § 5 ustawy chodzi wyłącznie o budynki mieszkalne, o czym miałoby świadczyć odwołanie się w tym przepisie "do określenia grzywny w związku z ceną powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego". Tak więc bezpodstawnie zarzucono w skardze naruszenie tego przepisu oraz związane z tym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a wskazywany w skardze art. 121 § 2 ustawy nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

W świetle powiedzianego dotąd powtórzyć przyjdzie, że konsekwencją zastosowania art. 121 § 5 ustawy jest nałożenie grzywny obliczonej według stałych danych (parametrów). Zatem, organy egzekucyjne nie mają żadnej możliwości, aby wysokość tej grzywny modyfikować. Poza tym, skoro niewykonany przez skarżącego obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane, to nie można w jego przypadku stosować kilkakrotnie grzywny w celu przymuszenia, co sugerowano w skardze. Zdaniem Sądu, organ zastosował w tym zakresie prawidłowe wyliczenie wysokości grzywny, przyjmując do wyliczenia 1/5 aktualnej ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2019 r., wynikającej z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, oraz 73,32 m² powierzchni zabudowy budynku letniskowego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (wymiary budynku określone w decyzji nr [...]). W związku z prezentowaną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego argumentacją dotyczącą zbyt dużej dolegliwości orzeczonego środka egzekucyjnego, raz jeszcze podnieść należy, że wysokość nałożonej na niego grzywny wynika z prawidłowo zastosowanego § 5 art. 121 ustawy. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie może być jedynie symboliczna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 56917). Wręcz przeciwnie, w celu zmobilizowania zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki budynku nie może być niższa od realnego kosztu wykonania tej rozbiórki.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy ustawy. Badając dalej legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd miał na uwadze i to, że ustalenia oraz ocena organu odwoławczego znalazły wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.