Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2053/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2312/16 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. K. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2312/16, oddalił skargę D. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie przyznał skarżącej płatność na zalesianie w łącznej wysokości 43.536,40 zł w tym z tytułu :

- wsparcia na zalesienie w wysokości 31.397,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia),

- premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.801,40 zł, (płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia),

- premii zalesieniowej w wysokości 9.338,00 zł, (płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia).

Powyższe płatności przekazane zostały skarżącej w dniu 19 lipca 2006 r.

Następnie, skarżąca składała kolejne wnioski o wypłatę ww. płatności, tj. na rok 2007, 2008 oraz 2009, a płatności te były przekazywane na jej rachunek bankowy.

W dniu [...] maja 2010 r. na zalesionych przez skarżącą działkach rolnych została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku ustalono, że powierzchnia zalesiona wynosiła 6,26 ha wobec deklarowanej do uzyskania płatności 6,67 ha.

Po wznowieniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2011 r. uchylił ww. decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. i przyznał skarżącej płatności na zalesianie w łącznej wysokości 35.674,90 zł, w tym z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości 25.774,10 zł,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł,

- premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił ww. decyzję w całości oraz orzekł, iż decyzja z [...] czerwca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, i. 44, str. 243, z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że należna stronie płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych powinna wynosić 35.675,20 zł, w tym z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 25.774,40 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł oraz premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł. Organ wskazał, iż od roku 2007 wysokość premii pielęgnacyjnej wynosić powinna 2.629,20 zł, zaś premii zalesieniowej – 8.764,00 zł.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2016 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości 10.099,80 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że jest poza sporem, iż we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, skarżąca – jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia – wskazała 6,67 ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. Ponadto w dniu 25 maja 2006 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa J. z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzające, że działka nr [...] została zalesiona zgodnie z planem zalesienia z dnia 13 lipca 2005 r. Natomiast podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych na ww. działce w dniu [...] maja 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili, iż skarżąca dokonała zalesienia obszaru o powierzchni 6,26 ha. Powyższe potwierdza również decyzja Starosty Powiatowego w Nidzicy z dnia [...] grudnia 2010 r. o przekwalifikowaniu gruntu rolnego o powierzchni 6,26 ha, znajdującego się na działce nr [...], na grunt leśny.

Organ wskazał, że różnica w kwocie płatności zrealizowanych na rachunek bankowy skarżącej w dniach 19 lipca 2006 r., 8 sierpnia 2007 r., 9 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji z [...] czerwca 2006 r., a należnych płatności określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności i wynosi 10.099,80 zł.

Organ wyjaśnił równocześnie, iż kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2008-2009 przekraczają kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Zatem w niniejszej sprawie, w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych za lata 2008-2009, nie zachodzą przesłanki wskazane w 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ stwierdził także, że w sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, wymienione w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, organy administracji obu instancji w sposób należyty oceniły zebrany materiał dowodowy, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

Problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] czerwca 2006 r., którą przyznano skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych, prawidłowe było wydanie przez ww. organ decyzji z [...] marca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw, aby wywodzić – jak twierdzi skarżąca – iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadą, gdyż upłynął termin przewidziany a przepisie art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza bowiem sanacji takiej decyzji, która jest decyzją nieprawidłową. Możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności

WSA wskazał, że decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie stwierdził, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu przedmiotowej płatności została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek zajścia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Możliwość uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. upłynęła w dniu 13 czerwca 2011 r., gdyż decyzja o przyznaniu płatności została doręczona skarżącej w dniu 13 czerwca 2006 r. Ponieważ jednak jednoznacznie zostało ustalone, że skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, złożonym w dniu 14 lipca 2005 r., jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia wskazała 6,67 ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., natomiast podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce w dniu [...] maja 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili, iż beneficjent dokonał zalesienia obszaru o powierzchni 6,26 ha, różnica w kwocie płatności zrealizowanych na rachunek bankowy wnioskodawczyni w dniach 19 lipca 2006 r., 8 sierpnia 2007 r., 9 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r., a należnych beneficjentowi płatności określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] marca 2012 r., stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności i wynosi 10.099,80 zł.

Sąd zauważył, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, co w sprawie nie nastąpiło. W przypadku skarżącej wypłata płatności na zalesianie gruntów rolnych, uznanych następie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 19 lipca 2006 r. (za rok 2006), w dniu 8 sierpnia 2007 r. (za rok 2007), w dniu 9 października 2008 r. (za rok 2008) oraz w dniu 24 sierpnia 2009 r. (za rok 2009), natomiast zawiadomienie z [...] listopada 2015 r. oraz decyzja z [...] marca 2016 r. zostały doręczone przed upływem ww. okresu (tj. odpowiednio w dniu 4 grudnia 2015 r. oraz 22 marca 2016 r.). Zatem skarżąca została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. WSA podzielił też stanowisko organu, iż w rozpoznawanym stanie faktycznym nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczący działania beneficjenta w dobrej wierze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowań w tych sprawach, albowiem w związku z upływem czteroletniego okresu istnienia dobrej wiary beneficjenta obowiązek zwrotu uległ przedawnieniu, ewentualnie – o uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez WSA niezastosowania przez organ przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez lakoniczne stwierdzenie, że słusznie organ nie zastosował ww. przepisu oraz nieprawidłowe zastosowanie przepisów o przedawnieniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia ze względu na ww. przepis;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) błędnym przyjęciu, że pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania mającego na celu uchylenie decyzji organu I instancji z [...] marca 2016 r. możliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, gdy tymczasem organ administracyjny był zobowiązany uwzględnić wynik postępowania, skoro sam takie postępowanie wszczął;

b) nieprawidłowym przyjęciu, że przytoczone orzecznictwo potwierdza powyższą możliwość, podczas gdy dotyczy ono spraw o zwrot nienależnych płatności z tytułu ONW oraz w żadnym z przytoczonych spraw nie było przeprowadzone wcześniej wznowienie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej, zakończone zresztą pozostawieniem decyzji ostatecznej w obrocie prawnym;

c) naruszenie przepisów art. 7, art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne zebranie w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie rozważenia całokształtu materiału dowodowego, które należało wziąć pod uwagę przez organ, a następnie powinno to być odpowiednio ocenione przez WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 2 lipca 2021 r.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęty jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję organu ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze rozstrzygnięcia, czy – wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie z dnia [...] czerwca 2006r. przyznającej skarżącej płatność na zalesianie gruntów rolnych – prawidłowe było wydanie przez organ decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia, a ponadto czy stan faktyczny sprawy uprawniał do odstąpienia od obowiązku żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, a w szczególności, czy zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność wymieniona w art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czyli dobra wiara beneficjenta znosząca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, jeżeli pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności upłynął okres czterech lat.

W ocenie skarżącej WSA niesłusznie przyjął, że w niniejszej sprawie pomimo przeprowadzenia przez organ wznowionego postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu zalesienia, zakończonego pozostawieniem w obrocie decyzji przyznającej ww. płatność z ograniczeniem się przez organ do stwierdzenia wydania tego aktu z naruszeniem prawa, możliwe było wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności wypłaconych na mocy ww. decyzji ostatecznej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten nie uchybia bowiem przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za nieusprawiedliwione zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez błędne przyjęcie, że pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania mającego na celu uchylenie decyzji organu I instancji z [...] marca 2016 r. możliwe było wydanie decyzji na wskazanej wyżej podstawie gdy tymczasem organ administracyjny zobowiązany był uwzględnić, iż w wyniku postępowania wznowieniowego nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2006 r. przyznającej skarżącej płatność na zalesienie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tryb odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków reguluje art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych, przeznaczonych na (pkt 2): współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (lit. a), finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (lit. b), następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Nie ulega kwestii, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ARiMR ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem organ, wbrew wyrażonemu przez kasatora stanowisku, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie musi najpierw wznawiać postępowania administracyjnego i ustalać kwoty należnej płatności, a następnie ustalać kwoty nienależnie pobranych płatności jako różnicy pomiędzy kwotą przyznaną pierwotną decyzją a kwotą wynikającą z decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego. W takiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 822/11).

W orzecznictwie nie jest również kwestionowanie, że sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne.

W sprawie niniejszej taka sytuacja miała miejsce, gdyż poza sporem pozostaje, iż decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie stwierdził, że decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu przedmiotowej płatności została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek zajścia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro w sprawie prowadzonej na skutek wznowienia jednoznacznie ustalono, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, złożonym w dniu 14 lipca 2005 r., jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia wskazano 6,67 ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., natomiast podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce w dniu [...] maja 2010 r. stwierdzono, iż skarżąca dokonała zalesienia obszaru o powierzchni 6,26 ha., powyższe oznacza, że strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, a z uwagi na ostatecznie ustaloną mniejszą powierzchnię zalesionego gruntu różnica w kwocie płatności zrealizowanych na rachunek bankowy wnioskodawczyni w dniach 19 lipca 2006 r., 8 sierpnia 2007 r., 9 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r., a należnych stronie płatności określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] marca 2012 r., stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji trafnie uznał, że zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, po upływie wskazanego w art. 146 § 1 kpa okresu nie oznacza sanacji takiej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja taka mimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności należy uznać za nienależne. W kwestii tej jednoznaczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 307/13 stwierdzając, że "sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa".

Wobec powyższego postawiony w petitum środka prawnego zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa okazał się nietrafny. Natomiast organ administracyjny, wbrew stanowisku skarżącej, wynik postępowania wznowieniowego uwzględnił.

Skutecznie nie podważają trafności wydanego rozstrzygnięcia pozostałe zarzuty procesowe zawarte w pkt 2 lit c petitum skargi kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 75 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne zebranie w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie rozważenia całokształtu materiału dowodowego.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Agencji. Tak sformułowane nieprawidłowo zarzuty procesowe również nie okazały się zasadne.

Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09. A zatem jeżeli skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a winna postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organów administracji tj. ustawy p.p.s.a. Ponieważ jednak, stosownie do uchwały NSA tak sformułowane zarzuty podlegają rozpoznaniu to odnosząc się do nich Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać na czym polegało naruszenie wskazanych wyżej przepisów procesowych jak też uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Skarga kasacyjna wymogów tych nie spełnia a podniesione wyżej zarzuty procesowe nie zostały w żaden sposób uzasadnione, poza ogólnym wskazaniem, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie ustosunkował się do stanowiska organu i sprzecznego z nim stanowiska skarżącej co do przyjęcia, iż działała ona w dobrej wierze (w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Stanowisko skarżącej co do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego nie jest zasadne, w sytuacji gdy skarżąca nie wyjaśnia, jakich to konkretnych dowodów nie wzięto pod uwagę. Nie zasługuje ono na uwzględnienie zwłaszcza gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika zasadność zarówno wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia nienależnie pobranych płatności, jak i konieczność wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika też, by strona działa w dobrej wierze. Jednocześnie strona nie wykazała, że działała w dobrej wierze, a stanowisko skarżącej w tej kwestii w istocie sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez, zdaniem skarżącej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez WSA niezastosowania przez organ przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, należy uznać, że jest on bezzasadny.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W sprawie niniejszej strona skarżąca upatruje natomiast naruszenie tego przepisu w przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska organu, że skarżącej nie można przypisać dobrej wiary.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, podzielając w tym zakresie ustalenia organu. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji ustalenia, że strona działała w dobrej wierze. Słusznie bowiem podniesiono, że o ile dobra wiara nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo czyli brak należytej staranności wyklucza dobrą wiarę. W okolicznościach sprawy trudno, jak trafnie wskazuje organ, doszukać się jakiejkolwiek przesłanki umożliwiającej w tym przypadku uznanie, że skarżąca działała w dobrej wierze, skoro zadeklarowała do płatności do zalesienia powierzchnię o 0,41 ha większą od powierzchni rzeczywiście zalesionej, jednocześnie składając oświadczenie, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania. Wobec powyższego, Sąd I instancji dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego zasadnie uznał, że nie może on mieć zastosowania w sprawie, ponieważ nie można uznać, że skarżąca działała w dobrej wierze.

Podkreślić należy, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w całości zaakceptowanego przez WSA dowodzi, że powodem niezastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 było ustalenie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych należności. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 5 powyższego rozporządzenia obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Organy zbadały sprawę pod kątem wszystkich przypadków wymienionych w art. 73 rozporządzenia, które uniemożliwiałyby obowiązek zwrotu nienależnych płatności, w tym również kwestię działania beneficjenta w dobrej wierze. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zarzucającej, iż organ nie zbadał czy w sprawie wystąpiła dobra wiara, Dyrektor ARiMR, dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, omawiając zarówno definicję dobrej wiary z przytoczeniem orzecznictwa, specyfikę pojęcia dobrej wiary w postępowaniu administracyjnym wyciągając z powyższego prawidłowe wnioski, co zasadnie zaakceptował WSA.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając

w granicach skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).