Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1026/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1026/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Michał Niedźwiedź, Protokolant: starszy referent Kinga Bryk, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi V. Sp .z o.o z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. skierowanym do V. Sp. z o.o. z siedzibą w G., Zastępca Dyrektora Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego poinformował, że w związku z wnioskiem o wypłatę wsparcia w ramach pomocy finansowej dla przewoźników/operatorów wykonujących regularne przewozy autobusowe osób, za miesiące obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się środkami publicznego transportu zbiorowego w ramach programu pomocowego SA.62603 – COVID-19 Support to bus operators, zgodnie z art. 15 zzzzl5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), wnioskowana kwota wsparcia, jest mniejsza od kwoty wsparcia uzyskanej z innych źródeł na utrzymanie prowadzonej działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług przewozu osób. W związku z tym, pomoc w ramach programu SA.62603-COVID-19 Support to bus operators nie znajduje zastosowania.

W dniu 25 lutego 2022 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęło adresowane do SKO w Krakowie odwołanie Spółki od decyzji Marszałka Województwa z dnia 3 stycznia 2022 r. Odwołująca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie jej pomocy finansowej. W uzasadnieniu Spółka podała w szczególności, że skarżone pismo pomimo braku zatytułowania go wprost decyzją stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga w sposób wiążący a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej strony.

W piśmie z dnia 3 marca 2022 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, wraz z którym przekazano ww. odwołanie do SKO w Krakowie podano, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, nie był stosowany k.p.a., a cała procedura została przeprowadzona wyłącznie na podstawie art. 15 zzzzl5 ustawy o COVID-19.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Organ II instancji stwierdził, że w sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, nie ma możliwości wniesienia odwołania. Pisma z dnia 3 stycznia 2022 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, od której przysługiwałoby odwołanie do Kolegium. Organ przywołał regulację zawartą w art. 107 §1 k.p.a. i stwierdził, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 §1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Kolegium podało, że kwestionowane pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera ono wszystkich wskazanych wyżej konstytutywnych elementów, od których zależy uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Brak jest w nim bowiem władczego rozstrzygnięcia, które jest immanentną cechą decyzji administracyjnej – pismo zawiera jedynie informację, iż wnioskowana kwota wsparcia w ramach programu SA.62603-COVID-19 Support to bus operators, jest mniejsza od kwoty wsparcia uzyskanej z innych źródeł na utrzymanie prowadzonej działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług przewozu osób, co powoduje, że wnioskowane wsparcie nie przysługuje. Ponadto pismo zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego bez wskazania na upoważnienie Marszałka Województwa Małopolskiego do działania w jego imieniu. Niezależnie od powyższego, Kolegium stoi na stanowisku, że w sprawie, w której został złożony wniosek o udzielenie wsparcia finansowego, nie wydaje się decyzji administracyjnej. Organ zacytował treść art. 15 zzzzl5 i stwierdził, że z uregulowania tego nie wynika, że w sprawie przyznania przewoźnikom oraz operatorom przewozów wsparcia finansowego za miesiące obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się środkami publicznego transportu zbiorowego wydaje się decyzję administracyjną. Podzielił w związku z tym stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu, że w sprawie nie miał zastosowania k.p.a., a przedmiotowe pismo nie jest władczym rozstrzygnięciem, które można uznać za decyzję administracyjną, mogącą zostać zakwestionowaną w administracyjnym toku instancji. W opinii Kolegium wniosek o przyznanie przedmiotowego wsparcia nie daje podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego mogącego kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że pismo z dnia 3 stycznia 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a złożenie odwołania od niego skutkować musi stwierdzeniem niedopuszczalności takiego odwołania.

W skardze skierowanej do WSA w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 15 zzzzl5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez błędną jego wykładnię i na tej podstawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;

2. naruszenie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne jego zastosowanie, na skutek uznania, że odwołanie Skarżącej jest niedopuszczalne, bo wniesiono je na pismo, które nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2022 r. władczo i jednostronnie stanowi o odmowie wypłaty Skarżącej wsparcia w ramach pomocy finansowej dla przewoźników/operatorów wykonujących regularne przewozy autobusowe osób, za miesiące obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się środkami publicznego transportu zbiorowego oraz zawiera pozostałe immanentne elementy decyzji administracyjnej, a zatem stanowi decyzję administracyjną, od której Skarżącej przysługuje środek zaskarżenia;

3. naruszenie art. 104 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo że zawiera wszelkie niezbędne "cechy" decyzji administracyjnej, w tym w szczególności władcze rozstrzygnięcie w sprawie co do jej istoty, i wydane zostało w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

4. naruszenie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji;

5. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy w następstwie błędnej i dowolnej oceny pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2022 r., która doprowadziła do uznania, że w sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, w tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółkę.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego a następnie złożenia od niego odwołania w trybie kontroli instancyjnej, co pozwoli ocenić zasadność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotycząca odmowy uwzględnienia wniosku o wypłatę wsparcia finansowego dla przewoźnika wykonującego regularne przewozy w związku z COVID -19 za poszczególne miesiące 2021r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.:

- nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

- muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

- muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej"

- muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3).

Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotycząca odmowy uwzględnienia wniosków o wypłatę wsparcia finansowego dla przewoźnika spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących oceny zasadności wniosków o wypłatę wsparcia finansowego dla przewoźnika wykonującego regularne przewozy przez Marszałka Województwa Małopolskiego. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżąca strona powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, w przypadku gdy jej wniosek nie został uwzględniony. Przyjęcie że nie jest dopuszczalna żadna droga zaskarżenia czynności Marszałka Województwa Małopolskiego do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu.

Fakt, że w stosunku do tej czynności przysługuje skarga do sądu administracyjnego nie znaczy jednak, że stronie przysługuje od niej odwołanie do organu administracyjnego II instancji. W ocenie Sądu, mające zastosowanie w sprawie przepisy takiego prawa nie statuują.

Wsparcie finansowe przewoźników wykonujących przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej zostało uregulowane w art. 15 zzzzl5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020 poz.1842 ze zm.) i w sposób wyczerpujący określa zasady wypłaty tego wsparcia. Zatem na gruncie tej ustawy organ winien dokonać merytorycznej oceny wniosków o wypłatę wsparcia, i to oceny odrębnej, indywidualnej za okres objęty wnioskiem.

Jak stanowi art. 15zzzzl5 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu przeciwdziałania skutkom COVID-19 przewoźnicy wykonujący przewozy autobusowe oraz operatorzy przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, otrzymują wsparcie finansowe za miesiące obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się środkami publicznego transportu zbiorowego w zakresie liczby zajętych miejsc siedzących albo miejsc siedzących i stojących w stosunku do dokumentacji technicznej lub techniczno-ruchowej pojazdu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2021 r.

Wysokość wsparcia, o którym mowa w ust. 1, ustala się dla każdego z beneficjentów przez porównanie poniesionych kosztów i osiągniętych przychodów w przeliczeniu na pracę eksploatacyjną zrealizowaną za każdy miesiąc roku 2019 w stosunku do poniesionych kosztów i osiągniętych przychodów w przeliczeniu na pracę eksploatacyjną zrealizowaną za ten sam miesiąc roku 2021. (ust. 2.) .

Wsparcie, o którym mowa w ust. 1, jest należne beneficjentowi, w przypadku gdy: 1) z porównania, o którym mowa w ust. 2, wynikać będzie pogorszenie wyniku finansowego w odniesieniu do wozokilometra przewozu za objęty wsparciem miesiąc roku 2021 oraz 2 w miesiącu objętym wsparciem utrzymana została praca eksploatacyjna wyrażona w wozokilometrach na poziomie tego samego miesiąca roku 2019, a w przypadku obniżenia pracy eksploatacyjnej kwota wsparcia ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu. (......) .

Środki finansowe są przekazywane przez właściwego miejscowo marszałka województwa na podstawie wniosków składanych przez przewoźnika, o którym mowa w ust. 1, lub organizatora publicznego transportu zbiorowego na podstawie wniosku złożonego przez operatora, o którym mowa w ust. 1, zawierających kalkulację wnioskowanych kwot wsparcia w ujęciu miesięcznym wraz z oświadczeniem o prawidłowości danych w nich ujętych.

Powołane przepisy nie przewidują wydawania w sprawie decyzji czy postanowień jak również w konsekwencji nie przewidują żadnego trybu odwoławczego procedowanego przed organem II instancji. Zasadnym było zatem stwierdzenie, że odwołanie złożone przez stronę skarżącą jest niedopuszczalne.

Oceniając zatem skargę przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był bowiem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej k.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

A zatem przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Jak jednak wyżej wskazano, stronie przysługuje prawo zakwestionowania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uzewnętrznioną w piśmie sporządzonym w biurze Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 3 stycznia 2022r.

W tym przedmiocie zwrócić jeszcze na leży uwagę na treść art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jednakże, według § 2 tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z uwagi na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu – zaistniałe uchybienie terminu do złożenia skargi zaistniało w sposób oczywisty bez winy skarżącego.