Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 952/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 9 ust. 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 60/09 w sprawie ze skargi J. C. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 16 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok o sygn. akt II SA/Wr 60/09, którym oddalił skargę J. C. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. [...] we Wrocławiu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] we Wrocławiu obręb O. AM - 5 działki nr 23 i 22 oraz AM - 4 działka nr [...], dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z podziemnymi parkingami wraz z elementami infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ omówił parametry i wskaźniki dla planowanej inwestycji określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r, nr 164, poz. 1588) oraz stwierdził, że warunki umożliwiające wydanie decyzji lokalizacyjnej wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przez inwestora spełnione, w związku z czym zaistniały przesłanki do załatwienia wniosku o ustalenia warunków w sposób pozytywny.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócili uwagę, że planowana zabudowa graniczy z zabudową jednorodzinną, co rodzi konflikty społeczne. Do analizy nie powinna być wzięta działka nr 34 przy ul. [...] z zabudową wielorodzinną. Na obszarze znajduje się 100 domów jednorodzinnych i 10 budynków wielorodzinnych oraz 7 obiektów usługowych, więc dominuje zabudowa jednorodzinna. Sytuowanie przy niej zabudowy wielorodzinnej narusza zasadę ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Organ nie uzasadnił należycie odstępstwa od średnich wskaźników, a tym samym nowa zabudowa pogorszy warunki zamieszkiwania na działkach sąsiednich.

Sygn. akt II OSK 952/10

W uzupełnieniu odwołania skarżący zarzucili sprzeczność analizy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz niezgodność rozporządzenia wykonawczego z ustawą. Ich zdaniem decyzja nie dopasowuje planowanej zabudowy do zabudowy zastanej i burzy ład przestrzenny.

W kolejnym uzupełnieniu odwołania rozwinęli argumentację dotyczącą niekonstytucyjności rozporządzenia, pominięcia w analizie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz bezzasadnego odstąpienia od średnich wskaźników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził spełnienie przez planowaną inwestycję warunków ustawowych, gdyż działka sąsiednia nr [...] jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym, teren ma dostęp do ul. [...], uzbrojenie jest wystarczające, w planie ogólnym teren ten był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (jednostka strukturalna MN), nie ma zakazów lub ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. Wielkość obszaru analizowanego określono w sposób prawidłowy. Działka ma kształt zbliżony do trapezu, jej boki o długości 140 m i 80 m przylegają do ul. [...], zlokalizowano na nich wjazdy, stąd obszar o wymiarach 420 na 750 został wyznaczony prawidłowo i trafnie obejmuje działkę nr [...] (pozycja 34 analizy) przy ul. [...]. Odstępstwa od średnich wskaźników nie naruszały odpowiednich przepisów rozporządzenia wykonawczego i zostały przekonująco uzasadnione w przeprowadzonej analizie. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest zbliżony do wskaźników na działkach sąsiednich (działka nr [...] ma wskaźnik 0,29; nr 30-0,30; 39-0,37). Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej odpowiada średniej szerokości budynków wielorodzinnych istniejących na obszarze analizowanym. Wysokość gzymsu budynku sąsiedniego wynosi 10,5 m, w decyzji dopuszczono 10m. Podobnie wysokość głównej kalenicy do 15,5 stanowi kontynuację wysokości budynku sąsiedniego. Planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy wielorodzinnej istniejącej na działkach nr [...],[...],[...] i [...], więc nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego. Prawidłowa była procedura poprzedzająca wydanie decyzji I instancji, a decyzja ta zawierała wszystkie obligatoryjne elementy. Zdaniem organu odwoławczego nie można więc było odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Sygn. akt II OSK 952/10

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., sprzeczność pomiędzy tabelaryczną analizą cech zabudowy w pkt 1 zał. nr 2 do decyzji I instancji a przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., naruszenie §3 ust. 2, §5 ust. 2, §6 ust. 2, §7 ust. 4 i §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi przedstawili prawidłową ich zdaniem interpretację zasad zagospodarowania terenu i zabudowy, które uzasadniają odstępstwa od średniej wielkości wskaźników w nawiązaniu do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, aby nie doprowadzić do pogorszenia ładu przestrzennego w danym miejscu analizowanej przestrzeni. Skarżący powtórzyli zarzut niekonstytucyjności wskazanego rozporządzenia, gdyż analiza warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. nie została przewidziana w delegacji ustawowej. Analiza powinna obejmować wyłącznie działki sąsiednie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zaś zabudowę na całym obszarze. Wybudowanie wielorodzinnych bloków w pobliżu zespołu domów jednorodzinnych wywoła naruszenie ładu przestrzennego. Skarżący twierdzili, że decyzja dopuszcza wysokość gzymsu do 13m, a przez to narusza ustawę. Przy ustalaniu wskaźników powołano wybiórczo parametry kilku budynków, pomijając sąsiedztwo domów jednorodzinnych, które powinno wywołać ustalenie wskaźników niższych od średniej. Obszar analizowany powinien być wyznaczony przy zachowaniu równych odległości od działki we wszystkich kierunkach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ podkreślił, że nie był uprawniony do oceny konstytucyjności rozporządzenia wykonawczego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że za nieuzasadniony uznał pogląd skarżących o niekonstytucyjności rozporządzenia wykonawczego. Pogląd ten wywodzili z brzmienia art. 61 ust. 7 u.p.z.p., gdzie nakazano określić w rozporządzeniu wymagania dotyczące ustalania: 1. linii zabudowy, 2. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3. szerokości elewacji frontowej, 4. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i 5. geometrii dachu. Tymczasem powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze z dnia 26 sierpnia 2003r. wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. stanowi w § 3 ust. 1 o wyznaczeniu wokół działki obszaru

Sygn, akt II OSK 952/10

analizowanego, na którym organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Dlatego skarżący stwierdzili, że rozporządzenie miało zawierać treści wynikające z art. 61 ust. 7 pkt 1-5 ustawy, gdy tymczasem określa ono, poza upoważnieniem ustawowym, sposób sprawdzania warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważył, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, nie zaś, jak twierdzą skarżący na podstawie art. 61 ust. 7. Ten ostatni przepis precyzował jedynie, jakie treści koniecznie powinny być i w jaki sposób, unormowane w rozporządzeniu wykonawczym. W ustawie nie występuje pojęcie obszaru analizowanego i wyniku analizy, mającego istotne znaczenie dla dopuszczalności odstępstw od określonych wymagań (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia). Jest to niewątpliwie element twórczy aktu wykonawczego, jednak nie oznacza to, że jest niezgodny z ustawą. Delegacja ustawowa było przecież, wbrew wywodom skarżących, dosyć ogólna, gdyż minister zgodnie z art. 61 ust. 6 miał określić "sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego".

W podsumowaniu Sąd stwierdził, że określenie przez ministra wszelkich szczegółowych postanowień wynikających z art. 61 ust. 7, ale ponadto dookreślenie ogólnych wymagań ustawowych w związku z treścią art. 61 ust. 6 i w nawiązaniu do art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy, nie oznacza sprzeczności rozporządzenia wykonawczego z ustawą.

W ocenie Sądu nie był również trafny zasadniczy wywód prawny skargi, postulujący przyjęcie określonego sposobu rozumienia ładu przestrzennego lub zasady dobrego sąsiedztwa, a przede wszystkim przyjęcie równorzędności interesów prawnych inwestora (właściciela) i osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich) jako ogólnej wskazówki interpretacyjnej przy stosowaniu ustawy.

Ustawa wydana została przede wszystkim dla ustanowienia procedur umożliwiających właścicielowi zrealizowanie uprawnienia do swobodnego zagospodarowania swojej nieruchomości, zgodnie z zasadą wolności zagospodarowania terenu, przewidzianą w art. 6 ustawy.

Odnosząc się do kwestii szczegółowych Sąd podkreślił zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami do niedawna obowiązującego planu miejscowego oraz ustaleniami obowiązującego Studium. Zdaniem Sądu nie były to elementy stanu

Sygn. akt II OSK 952/10

prawnego sprawy, lecz stanu faktycznego, potwierdzające wyniki analizy organu i umacniające ocenę o zgodności zamierzenia inwestora z wymaganiami ładu przestrzennego.

Skarga nie zawierała również uzasadnionych zarzutów odnoszonych do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, sposobu ustalenia wskaźników charakterystycznych dla tego obszaru i ich wyznaczenia w odniesieniu do inwestycji. Przekonujące w tym zakresie były dla Sądu ustalenia i oceny przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany przyjmując za punkt wyjścia kształt działki inwestora i dokonując na mapie jej równomiernego powiększenia w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu organy w sposób pełny uzasadniły potrzebę odstępstw od niektórych wskaźników średnich. Za nieprawdziwy uznał też zarzut skargi, że przy określaniu wskaźnika wysokości gzymsu organ I instancji wytyczył wysokość przewyższającą największą wysokość gzymsu występującą na analizowanym obszarze. Niewątpliwie, gdyby organ dopuścił się takiego uchybienia, należałoby poważnie rozważyć jego wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jednak z treści decyzji I instancji i zgodnych z materiałem sprawy rozważań organu zawartych w zaskarżonej decyzji wynika bezspornie, że ustalona dla inwestora wysokość gzymsu jest mniejsza od występującej w okolicznych budynkach.

Sąd zaznaczył, że dopuszczenie nowej zabudowy nie zmienia charakterystyki terenów sąsiednich, wynikających z dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze studium. Nie nastąpiło więc zarzucone pogorszenie sytuacji nieruchomości sąsiednich, bowiem na terenie miasta normalnym zjawiskiem jest realizowanie planowanych zamierzeń i nie jest zjawiskiem wyjątkowym sytuowanie zabudowy wielorodzinnej w pobliżu zabudowy jednorodzinnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. C. i R. D., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w związku z art. 61 ust 1 pkt. 1 ust. 6, ust. 7 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Sygn. akt II OSK 952/10

(Dz. U. nr 80, poz. 717), w wyniku którego zaskarżoną decyzją nieprawidłowo

wyznaczono wysokość gzymsu dla nowej zabudowy,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi, w ten sposób, że zamiast pogłębionej

oceny zarzutów skargi Sąd ograniczył się do przyjęcia za słuszne i przytoczenia

fragmentów stanowiska wyrażonego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i

nietrafnego uznania:

A - że w zaskarżonych decyzjach organy w sposób pełny uzasadniły potrzebę

odstępstw od niektórych wskaźników średnich,

B - że nieprawdziwym jest zarzut skargi, według którego przy określaniu wskaźnika

wysokości gzymsu organ I instancji wytyczył wysokość przewyższającą wysokość

gzymsu występującą na analizowanym obszarze,

C - że istnieje zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami obowiązującego

Studium (tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Wrocławia).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w tabeli, stanowiącej załącznik do decyzji, zawarto uśrednione wskaźniki charakteryzujące zabudowę w obszarze analizowanym, w tym: wielkość powierzchni zabudowy - 0,24; szerokość elewacji frontowej 15,04 m; wysokość górnej krawędzi gzymsu - 6,25 m; wysokość górnej kalenicy- 9,7 m.

Natomiast w decyzji wyznaczono inne niż średnie wskaźniki tj.: wielkość powierzchni zabudowy - 0,30 m; szerokość elewacji frontowej od 15 m do 51 m; wysokość górnej krawędzi gzymsu - 10 m do 13,65 m (dla dachów płaskich); wysokość głównej kalenicy- 15,5 m.

Według strony skarżącej przyjęcie na podstawie przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, i § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczających ustalenie innych wartości niż średnie jest możliwe, jeżeli wynika to z funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym. Rozporządzenie wprawdzie nie precyzuje kryteriów analizy, ale jest oczywistym, że chodzi o kryteria ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika dopuszczenie innych niż średnie cech zabudowy, stanowiących pewien kompromis urbanistyczny, powinno służyć lepszej realizacji ładu przestrzennego, a w żadnym wypadku nie powinno naruszać tego ładu, wywoływać dysproporcji architektonicznych bądź zaburzać harmonii i relacji między

Sygn. akt II OSK 952/10

budynkami w jakimkolwiek miejscu analizowanego obszaru.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zastosowano się do wyżej wymienionych zasad i wyznaczono cechy nowej zabudowy na podstawie nieprawidłowej analizy w odniesieniu do wybranych budynków lub ich grup z całkowitym pominięciem pozostałych zabudowań znajdujących się w analizowanym obszarze. Dla wyznaczenia w zaskarżonej decyzji wysokości gzymsu i kalenicy dla nowej zabudowy niezasadnie wybrano wyłącznie budynki wielorodzinne istniejące w analizowanym obszarze. W wyniku tak przeprowadzonej analizy ustalono dla całego obszaru nowego zainwestowania zawyżoną wysokość gzymsu na 10 m do 13,65 m i górnej kalenicy do 15,5 m, w efekcie czego na południowej części działek nr 22 i 23 dojdzie do bezpośredniego sąsiedztwa niskiej zabudowy jednorodzinnej o wysokości gzymsów od 3,1 m do 5,94 m i wysokości kalenic od 9,8 m do 10,72 m ze znacznie wyższymi 4-ro kondygnacyjnymi budynkami wielorodzinnymi. Poprawnie przeprowadzona analiza powinna uwzględniać fakt, że na granicy północnej działek nr 22 i 23 znajdują się budynki wielorodzinne, a na granicy południowej znajdują się budynki jednorodzinne. Taki układ istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy mógłby uzasadniać ustalenie innych od średnich, odpowiednio wyższych wysokości gzymsów i kalenic w północnej części działek nr 22 i 23 i odpowiednio niższych w południowej części tak, aby zachować zasadę kontynuacji do najbliższych budynków sąsiednich. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona decyzja nie uwzględnia opisanego wyżej układu zabudowy i nieprawidłowo ustala jednolite dla całego obszaru zainwestowania zawyżone cechy nowej zabudowy.

Ponadto Sąd błędnie uznał, że istnieje zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami obowiązującego do niedawna planu miejscowego oraz ustaleniami obowiązującego Studium.

Tymczasem w rozdz. 10 Studium, zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych", zaplanowano, że uzupełniającymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych mogą być między innymi osiedla zabudowy wielorodzinnej, z zaleceniem "takiego sytuowania względem siebie elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi, w tym szczególnie pomiędzy osiedlami zabudowy willowej, jednorodzinnej, kameralnej i wielorodzinnej".

Sygn, akt II OSK 952/10

Według strony zamierzenie inwestora nie spełnia powyższego zalecenia i dostosowane jest tylko do zabudowy wielorodzinnej w analizowanym obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom w niej zawartym słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie organy obu instancji miały podstawy faktyczne i prawne, aby wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego wyznaczyć inne niż średnie wartości charakteryzujące zabudowę w obszarze analizowanym.

Zaznaczyć należy, że strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowym, nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych zawartych w analizie pisemnej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym.

W szczególności nie zostało zakwestionowane tabelaryczne zestawienie wielkości dotyczących m.in. sposobu użytkowania obiektów budowlanych, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu oraz powierzchni zabudowy liczonej w stosunku do powierzchni działek.

W rezultacie jako prawidłowe należało uznać podane w decyzjach minimalne, maksymalne i średnie wielkości określające poszczególne parametry, cechy i wskaźniki analizowanej zabudowy.

Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia organów administracji w powyższym zakresie zaznaczając, iż: "ustalona dla inwestora wysokość gzymsu jest mniejsza od występującej w okolicznych budynkach". Jako nietrafny należało zatem ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tej kwestii.

Pełnomocnik strony, wbrew bowiem danym zawartym w zestawieniu tabelarycznym, kwestionuje ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy wysokość

Sygn. akt II OSK 952/10

górnej krawędzi gzymsu, okapu na 10 m, z dopuszczeniem maksymalnej wysokości budynku - 13 m (± 5%), przy zastosowaniu dachów płaskich.

Tymczasem organ pierwszej instancji, zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, wskazał w decyzji, że wysokości budynków objętych analizą zamykają się w granicach od 2,5 m do 16 m.

Stanowisko strony skarżącej jest niezrozumiałe w świetle zapisów zawartych w tabeli, gdzie pod pozycją 33, dotyczącym budynku przy ul. [...] 61 -odnotowano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, okapu), wynoszącą 16 m, a pod poz. 146 - wysokość wynoszącą 10 m.

Zgodzić się natomiast należało z Sądem Wojewódzkim co do tego, że organy obu instancji w sposób przekonujący uzasadniły potrzebę odstępstw od niektórych średnich wskaźników ustalonych w analizie.

Tak więc w zakresie wysokości górnej krawędzi gzymsu, okapu wskazano, że średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym to 6,25 m. Zdaniem organu wyznaczenie takiej wysokości dla nowej zabudowy było nieuzasadnione ze względu na duże zróżnicowanie wysokości istniejących budynków w terenie analizowanym oraz z uwagi na budynki wielorodzinne znajdujące się w sąsiedztwie inwestycji.

Z kolei wysokość kalenicy określono do 15,50 m, odpowiednio do geometrii dachów budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym.

Według zestawienia tabelarycznego w opisach geometrii dachów odnotowano przykładowo następujące wysokości kalenicy: pod poz. 146 - 15m, poz. 96 - 15,50 m, poz. 45 - 14 m, poz. 34, 35, 36, 37 - 14,50 m.

Wobec powyższego słusznie wskazał organ pierwszej instancji, że ustalone parametry i wskaźniki dla planowanej zabudowy nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a przyjęte wartości pozwolą na realizację projektowanej inwestycji, stanowiącej kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym tj. mieszkaniowej wielorodzinnej.

W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organy określając warunki zabudowy w decyzji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy szczegółowe, uwzględniając zasady wynikające z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Należy podkreślić, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej

Sygn. akt II OSK 952/10

zabudowy uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne.

Zebrana w aktach dokumentacja zdjęciowa oraz analiza wyznaczonego w sprawie terenu pozwala na lokalizację wnioskowanej zabudowy w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, bez naruszenia norm gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej wskazywał, że dla zabudowy objętej wnioskiem wyznaczona być powinna zróżnicowana wysokość, tak aby z jednej strony odpowiadała sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej, a z drugiej strony występującym w sąsiedztwie budynkom wielorodzinnym.

Należy bowiem przyjąć, że zróżnicowany charakter zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji umożliwiał w sprawie wyznaczenie takich warunków nowej zabudowy, które zapewnią kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, a konkretnie wielorodzinnych budynków mieszkaniowych.

Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.

Realizacji tego celu służy niewątpliwie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu, obejmującego wszystkie działki na nim położone.

Jednak dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dysponowały analizą odpowiadającą powyższym założeniom i pozwalającą na określenie warunków nowej zabudowy, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz norm zawartych w § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 cyt. rozporządzenia z 26 sierpnia

Sygn. akt II OSK 952/10

2003 r.

Nieusprawiedliwiony okazał się zatem zarzut, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem wymienionych przepisów zaakceptował decyzje organów obu instancji, w których przyjęto warunki dla nowej zabudowy określone z odstępstwami od niektórych średnich wielkości parametrów i wskaźników występujących w obszarze analizowanym.

Jako nietrafny należało również ocenić zarzut, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że istnieje zgodność zamierzenia inwestora z ustaleniami obowiązującego do niedawna planu miejscowego oraz ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Sąd w sposób bardzo ogólnikowy odwołał się do wymienionych aktów, zaznaczając jednocześnie, że nie są to ustalenia stanu prawnego.

Merytoryczna weryfikacja argumentacji Sądu oraz strony skarżącej w tym zakresie jest niemożliwa z uwagi na brak w aktach sprawy wymienionych dokumentów oraz brak ustaleń tego dotyczących w decyzjach obu instancji.

Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie była wydana w oparciu o wymienione akty.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy.

Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 1888/07, wyrok NSA z 30 października 2006 r. sygn. II OSK 1294/07, wyrok NSA z 31 marca 2008 r. sygn. II OSK 317/07; Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wyd. 3 C.H. Beck Warszawa 2006 str. 86-87).

Sygn. akt II OSK 952/10

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.