Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 208/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 344
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1, art. 3 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 843/09 w sprawie ze skargi J. i E. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. II SA/Sz 843/09 oddalił skargę J. i E. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Świnoujścia zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], na podstawie § 24 ust. 2 załącznika do uchwały nr XI/112/2007 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. zmieniającej uchwałę "w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Świnoujścia oraz kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawarte", wyraził zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Świnoujściu z J. K. wraz z rodziną, zamieszkałymi w Świnoujściu przy ul. [...] i przekazanie powyższego lokalu do dyspozycji Morskiemu Oddziałowi Straży Granicznej celem wskazania go małżonkom Kraska.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. pełnomocnik skarżących wezwał Prezydenta Miasta Świnoujścia do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zarządzeniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszenie prawa tj. art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 24 ust. 2 załącznika do uchwały nr XI/112/2008 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. i wniósł o uchylenie zarządzenia. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) Rada Gminy nie może przenosić swego uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego na Prezydenta Miasta. Wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 41 wymienionej ustawy dotyczy sytuacji szczególnej tj. przypadków niecierpiących zwłoki. W takich szczególnych przypadkach Prezydent Miasta w formie zarządzenia może wydawać, ale wyłącznie przepisy o charakterze porządkowym. Ponadto zarządzenie wydane przez Prezydenta podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Miasta. Jeżeli zarządzenie nie zostanie zatwierdzone lub nie zostanie przedstawione do zatwierdzenia to traci moc. Ponadto kwestionowane zarządzenie zostało wydane z powołaniem na niewłaściwą podstawę prawną. Według skarżących przepis § 24 załącznika do uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r., który wskazał Prezydent jako podstawę wydania kwestionowanego zarządzenia jest błędny. Literalne brzmienie tego przepisu daje jedynie delegację Prezydentowi do zawarcia umowy z pominięciem list osób oczekujących w kolejce na przydział mieszkania. Oznacza to, że przepis ten daje jedynie Prezydentowi prawo do pominięcia kolejności wynikającej z listy, ale nie pozwala mu na przydzielenie mieszkania osobie, która nie spełnia kryteriów wymienionych w przepisach załącznika do uchwały.

W dniu [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżących powołując się na art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujście z [...] kwietnia 2008 r., podnosząc, że decyzją Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 1992 r., nr [...] przydzielono J. K. oficerowi Straży Granicznej w randze majora kwaterę stałą w Świnoujściu przy ul. [...]. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. [...], następnie utrzymanym w mocy przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu dnia [...] grudnia 2002 r., sygn. akt [...] nakazano wydanie tejże nieruchomości. Dysponując powyższym wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie Morski Oddział Straży Granicznej wszczął postępowanie egzekucyjne zmierzające do usunięcia J. K. wraz z rodziną z zajmowanego i wyremontowanego uprzednio lokalu przy ul. [...] w Świnoujściu - lokalu, o którego wykupienie J. K. wraz z rodziną stara się od kilku lat i na który ponieśli nakłady sięgające kilkuset tysięcy złotych.

Ponadto w skardze do Sądu podniesiono zarzuty tej samej treści, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę ustalił, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujście w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z J. K. wraz z rodziną z pominięciem list osób oczekujących jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.). Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 4/08, stwierdzającą, iż w przypadku gmin, stosownie do przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd Wojewódzki podkreślił, że o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej, przy uwzględnieniu jednak, że akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmują rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionej powyżej uchwale uznał że zarządzenie Prezydenta Miasta Świnoujście w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z J. K. wraz z rodziną z pominięciem list osób oczekujących może być przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 ust.1 powyższej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dalej Sąd wywodził, że osoba wnosząca skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać w pierwszej kolejności interes prawny lub uprawnienie, a następnie fakt jego naruszenia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze prawnej jak i ugruntowanym orzecznictwem pojęcie interesu prawnego odnosi się do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny, nie wystarczy samo zagrożenie aktem organu gminy. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawa wyznacza zachowanie adresata normy. W przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania, które nie pociąga reakcji organów państwowych w postaci sankcji. Uprawnienie zatem, to tyle, co prawem przyznana "możność działania". W ocenie Sądu skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego ani uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, gdyż stwarza ono skarżącym jedynie możliwość zawarcia umowy cywilnej skutkującej nawiązaniem najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Świnoujściu. Skorzystanie z tego uprawnienia, z pominięciem listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, zależy od skarżących, samo zarządzenie bowiem nie zastępuje tej umowy. Powoływanie się przez skarżących na zdarzenie, które może wystąpić w przyszłości (tj. wykonanie egzekucji z zajmowanego lokalu do lokalu wskazanego w zarządzeniu), nie wskazuje na istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz na istnienie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wykazanie przez skarżących interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia było powodem oddalenia skargi przez Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i J. K., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art.1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię i nie rozpatrzenie istoty sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, ze skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] kwietnia 2008 r. i tym samym nie zachodzi przesłanka interesu prawnego;

3) naruszenie przepisów postępowania: art. 134 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak legitymacji do wniesienia skargi wyklucza możliwość jego zastosowania do oceny, czy zarządzenie narusza obiektywny porządek prawny.

Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu pozostaje w rażącej sprzeczności z legalną wykładnią art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że skoro sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to w każdym przypadku stwierdzenia, że akt zaskarżony został wydany niezgodnie z prawem materialnym lub z wadami w przeprowadzonym postępowaniu mającym wpływ na jego wynik to powinien uchylić taki akt. W przedmiotowej sprawie zaś, Sąd uchylił się od nałożonych na niego ustawowo obowiązków i nie rozpoznał istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej podtrzymano zarzuty dotyczące zarządzenia Prezydenta Miasta Świnoujścia w zakresie naruszenia prawa. Wywodzono, że art. 41 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny zawęża sferę możliwości wydawania zarządzeń do sytuacji niecierpiących zwłoki. Ponadto wydane zarządzenie odnosi się do indywidualnej sprawy a zatem należy do kategorii tych spraw, o których w zakresie działania Prezydenta mówi art. 30 ustawy o samorządzie gminnym tj. spraw indywidualnych. Zaskarżone zarządzenie nie odpowiada treści art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ naruszył również art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, bowiem małżonkowie Kraska zostali pozbawieni możliwości uczestniczenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. W skardze kasacyjnej wywodzono, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane z naruszeniem § 24 Załącznika do Uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 marca 2007 r. nr XI/112/2007. Literalne brzmienie tego przepisu dawało jedynie Prezydentowi delegację do zawarcia umowy z pominięciem list osób oczekujących w kolejce na przydział mieszkania, co należy rozumieć w ten sposób, że Prezydent miał jedynie prawo pominięcia kolejności wynikającej z listy, nie mając jednocześnie prawa na przydzielenia mieszkania z pominięciem kryteriów, które bezwzględnie muszą być stosowane przy przydziałach.

Ponadto strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że skarżący nie mają interesu prawnego. Według autora skargi kasacyjnej wydanie przez Prezydenta Miasta Świnoujście zaskarżonego zarządzenia spowodowało negatywny wpływ na status skarżącego, w stosunku, do którego na skutek niezgodnych z prawem działań Prezydenta oddziałuje postępowanie egzekucyjne o charakterze przymusowym, tym samym bezprawne działanie Prezydenta negatywnie wpływa na status skarżących jako mieszkańców miasta. Autor skargi kasacyjnej dalej wywodził, że zaskarżone zarządzenie mieszczące się w zakresie administracji publicznej ograniczyło w odniesieniu do skarżących możliwości skorzystania z uprawnienia ze sfery prawa cywilnego - art. 344 k.c. Ponadto zaskarżone zarządzenie godzi w interes prawny zarówno J. K., E. K. i ich syna A., gdyż narusza ono, przepisy prawa cywilnego, który przyznają ochronę prawną najemcom, w takim samym zakresie, jak właścicielom, a więc chroniącym najemców przed egzekucją komorniczą w zakresie opróżnienia mieszkania bez prawomocnego wyroku sądu. W skardze kasacyjnej podniesiono, że przez wydanie zaskarżonego zarządzenia skarżący stracili ochronę zagwarantowaną im przez Konstytucję (art. 50). Według skarżących, że Sąd zobligowany przepisami, powinien rozważyć w trybie art. 134 ustawy P.p.s.a., ewentualną nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Świnoujścia wnosił o jej oddalenie, podnosząc , że trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego w kwestii braku interesu prawnego skarżących. Wobec skarżących zapadł prawomocny wyrok nakazujący wydanie lokalu mieszkalnego, który obecnie zajmują. Oznacza to, że utracili tytuł prawny do lokalu przy ul [...] w Świnoujściu i właściciel lokalu może skutecznie przeprowadzić egzekucję. Organ zaznaczył, że sąd cywilny orzekając eksmisję nie przyznał skarżącym prawa do lokalu socjalnego, czyli do skutecznej egzekucji wystarczy, że wierzyciel wskaże pomieszczenie tymczasowe. W tym stanie faktycznym nie można przyjąć, że zaskarżone zarządzenie, umożliwiające skarżącym zawarcie umowy najmu, narusza ich interes prawny czy też ma negatywny wpływ na ich status.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przyczyny nieważności, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zaskarżony wyrok w ramach podstaw i zarzutów określonych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Art.1 § 1 i § 2 wskazanej ustawy jest przepisem prawa ustrojowego, który wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Natomiast art. 3 w § 1 wymienionej ustawy wskazuje właściwość rzeczową sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, zaś w § 2 zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. polega, zdaniem jej autora, na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi wyklucza możliwość jego zastosowania do oceny, czy zaskarżone zarządzenie narusza obiektywny porządek prawny. Innymi słowo w skardze kasacyjnej prezentowany jest pogląd, że nawet mimo braku interesu prawnego skarżących sąd administracyjny powinien badać zaskarżony akt w sytuacji, gdy akt ten dotknięty jest wadą naruszenia prawa i w konsekwencji tego powinien stwierdzić jego nieważność. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów. Każdy z nich dotyczy innego zagadnienia. Art. 134 § 1 P.p.s.a wyraża zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, natomiast § 2 wskazanego przepisu zasadę reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego). Ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, naruszenie, której jednostki redakcyjnej art.134 P.p.s.a., zarzuca skarżący. Jednak wobec sprecyzowania przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, na czym polega stawiany zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że chodzi jej autorowi o naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Jak wynika z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji skarżący kwestionowali zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Świnoujścia wskazując na naruszenie konkretnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji nie badał jednak zaskarżonego zarządzenia w tym aspekcie, gdyż stwierdził, że skarżący nie posiadają interesu prawnego. Zatem nie chodzi o to, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, mimo obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a., lecz nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi wobec stwierdzenia braku legitymacji skarżących. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe, gdyż brak legitymacji J. i E. małż. K. wykluczał możliwość dokonania oceny poszczególnych zarzutów dotyczących niezgodności z prawem kwestionowanego w skardze zarządzenia. Przyjęcie odmiennego poglądu, czego domagali się skarżący, prowadziłoby w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania skargi, mimo że nie została ona wniesiona przez uprawniony podmiot. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01,publ. Lex nr 81964).

Nietrafny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do wskazanego przepisu: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Wypada przypomnieć, że zagadnieniem legitymacji skargowej, po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, publ. OTK ZU 8/A/2003 poz. 84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, publ. OTK-A 2008/7/121) wskazał, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Trybunał podzielił interpretację przyjętą przez sądy, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, to gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że skarżący musi wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponadto skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, publ. Lex nr 171196; z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ. Lex nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, publ. Lex 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, publ. Lex nr 490092; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Przestawione powyżej stanowiska znalazły aprobatę w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Podziela je także skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc przedstawiony powyżej stan prawny do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić trzeba, że skarżący nie wskazali, poza art. 344 kodeksu cywilnego, żadnego przepisu prawa, na podstawie którego wywodzą swój interes prawny. Wskazany przez skarżących przepis art. 344 kodeksu cywilnego dotyczy roszczeń posiadacza o przywrócenie stanu poprzedniego i nie ma żadnego związku z zaskarżonym zarządzeniem. Uzasadnieniem interesu prawnego nie może być również podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność poniesienia nakładów na dotychczas zajmowany lokal mieszkalny, gdyż jest to okoliczność faktyczna a nie prawna. Wskazywany związek z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym z lokalu też nie stanowi uzasadnienia interesu prawnego, gdyż zauważyć trzeba, że zaskarżone zarządzenie stanowi o możliwości zawarcia umowy najmu, z której skarżący mogą skorzystać, ale nie mają takiego obowiązku. Zaskarżone zarządzenie nie narusza żadnych praw skarżących, tym bardziej, że orzeczony prawomocny wyrok eksmisyjny z dotychczas zajmowanego przez nich lokalu nie przewidywał obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego.

Również w zarzutach skargi kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisu prawa, który stanowiłby źródło interesu prawnego skarżących.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 204 pkt 2 P.p.s.a.