Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 696/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
658
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2, art. 31 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1876
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe  - tekst jedn.
article: art. 189, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 § 3a, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 24/19 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zezwolenia na dokonanie zmian w statucie banku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od [A.] S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 460 (czterysta sześdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 31 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/19, po rozpoznaniu skargi [A.] S.A. w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na dokonanie zmian w statucie – umorzył postępowanie w przedmiocie wyznaczenia terminu do wydania aktu, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1876 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa Prawo bankowe) [A.] S.A. w W. (dalej: skarżący, Bank) zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF lub organ) o zezwolenie na zmianę statutu banku.

Pismem z 1 marca 2019 r. Bank, za pośrednictwem Portalu KNF, wniósł ponaglenie, wskazując, że KNF nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie, a postępowanie prowadzone jest od ponad 6 miesięcy.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 4 marca 2019 r. skardze na bezczynność Komisji, Bank wniósł o stwierdzenie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, gdyby sąd nie podzielił oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, Bank wniósł o stwierdzenie, że Komisja dopuściła się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie KNF do rozpoznania wniosku z 10 sierpnia 2018 r. oraz do wydania decyzji w terminie 14 dni, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia powinna zostać wydana w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.) czyli nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania. Ponadto, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ dokonywał czynności w dużym odstępie czasu, a także wykonywał czynności pozorne, co dodatkowo przekłada się na stworzenie zagrożenia stabilności w obszarze sektora bankowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia tj. bez skutecznego wniesienia ponaglenia, ponieważ przekazanie podania w formie skanu kserokopii pisma za pośrednictwem Portalu KNF nie może być uznane za zgodne z wymogiem wynikającym z art. 63 § 1 k.p.a. Portal KNF nie stanowi elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o informatyzacji). System ten służy komunikowaniu się podmiotów nadzorowanych oraz KNF w kwestiach bieżącego nadzoru. Organ podkreślił, że 4 marca 2019 r. Bank wniósł do sądu skargę na bezczynność organu, zaś pismem z 11 marca 2019 r. organ wezwał Bank do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia z 1 marca 2019 r., a w dniu 22 marca 2019 r. skarżący Bank złożył na biuro podawcze organu oryginał pisma z 1 marca 2019r. zatytułowanego "ponaglenie".

W razie nieuwzględnienia przez WSA wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgodnie z art. 33 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo bankowe termin na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na zmianę statutu wynosi 3 miesiące i jest liczony od momentu wpływu kompletnego wniosku. W rozpoznawanej sprawie Bank kilkakrotnie uzupełniał swój wniosek, dlatego też – zdaniem organu – termin na wydanie decyzji w sprawie powinien być liczony od dnia doręczenia KNF ostatniego uzupełnienia wniosku, czyli od 22 lutego 2019 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę Banku i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdził, że KNF dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie wyznaczenia terminu do wydania aktu wskazując, że w niniejszej sprawie KNF, już po wniesieniu skargi, w dniu 28 marca 2019 r. wydała decyzję w przedmiocie wniosku Banku, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez KNF aktu lub podjęcia czynności.

Odnosząc się do wniosku KNF o odrzucenie skargi, WSA wskazał, że skarga spełnia wymogi formalne, brak było więc podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 marca 2019 r. Bank wniósł za pośrednictwem Portalu KNF ponaglenie, a 4 marca 2019 r. wniósł skargę na bezczynność organu. W ocenie WSA forma złożenia w rozpoznawanej sprawie ponaglenia – w postaci elektronicznej – jest dopuszczalna. Wprawdzie ponaglenie było obarczone brakiem formalnym w postaci niezachowania wymogu z art. 63 § 3a k.p.a., jednak brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym i bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej. W tych okolicznościach WSA uznał, że skoro KNF pismem z 11 marca 2019 r. wezwała Bank do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia, wniesionego na adres mailowy organu, a Bank w dniu 22 marca 2019 r. złożył w biurze podawczym KNF oryginał pisma z 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie", to nie było podstaw prawnych do uznania skargi za niedopuszczalną, bowiem został spełniony warunek poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesieniem ponaglenia do właściwego organu, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Wobec powyższego WSA rozpoznał skargę i wskazał, że do terminu załatwienia sprawy z wniosku strony o wyrażenie zgody na zmianę statutu Banku, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo bankowe (lex specialis), w szczególności art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 w związku z art. 35 § 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy z uwagi na wpływ wniosku do organu w dniu 10 sierpnia 2018 r. 3-miesięczny termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo bankowe, upływał z dniem 10 listopada 2018 r. Organ nie skorzystał z przysługującego mu, zgodnie z art. 33 ust. 2 cyt. ustawy, prawa do przedłużenia powyższego terminu do 6 miesięcy. Natomiast pomimo dostrzeżonych braków wniosku, do dnia 1 października 2018 r. organ nie wezwał Banku do jego uzupełnienia. To strona – bez wezwania – nadsyłała kolejne pisma dotyczące wniosku. Dopiero 22 października 2018 r. do Banku wpłynęło pismo organu, spełniające wymogi formalne w rozumieniu k.p.a., dotyczące przedstawienia szczegółowego uzasadnienia zmiany Statutu Banku. Dlatego, w ocenie sądu, organ nie może powoływać się na opóźnienie w załatwieniu sprawy z uwagi na złożenie przez stronę wniosku niespełniającego wymogów formalnych. Ponadto w toku postępowania organ ani razu nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązywał przepis art. 36 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie WSA, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku Banku z 10 sierpnia 2018 r. poprzez niewydanie w terminie decyzji w sprawie, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tej też przyczyny WSA odstąpił od rozważań dotyczących wymierzenia z urzędu grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Skargą kasacyjną KNF zaskarżyła powyższy wyrok w całości, ewentualnie – na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów dotyczących konieczności odrzucenia skargi na bezczynność – w zakresie pkt 2 i 3 orzeczenia w części, w jakiej WSA uznał, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądził od KNF zwrot kosztów postępowania sądowego. W związku z powyższym KNF wniosła, na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi; na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi z 4 marca 2019 r. w sytuacji, w której w momencie jej wnoszenia nie był spełniony formalny warunek w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia;

2. art. 63 § 3a i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uzupełnienie braku zachowania formy złożenia ponaglenia jest tożsame z wyczerpaniem środków zaskarżenia w sytuacji, w której skarga została wniesiona przed skutecznym wniesieniem ponaglenia tj. przed złożeniem go w wymaganej przez art. 63 § 3a k.p.a. formie;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. w zw. art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji poprzez brak wyjaśnienia czym kierował się WSA przyjmując, że niepubliczny i niepowszechny system informatyczny może zostać uznany za skrzynkę podawczą w rozumieniu art. 63 § 3a k.p.a. i tym samym rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej skuteczności wniesienia ponaglenia bez analizy najdalej idącego jego braku tj. braku zachowania formy wynikającej z art. 63 § 3a k.p.a.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ustawy Prawo bankowe w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 tej ustawy, poprzez brak wyjaśnienia w jakim zakresie przepis art. 31 ustawy Prawo bankowe znajduje zastosowanie do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na dokonanie zmian w statucie banku, w tym w szczególności poprzez brak analizy, czy żądania organu o uzupełnienie wniosku i elementy wniosku uzupełnianego przez stronę mieściły się w zakresie art. 31 ust. 1 tej ustawy w niniejszej sprawie;

5. art. 122 p.p.s.a w zw. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ustawy Prawo bankowe w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 tej ustawy, poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji w której WSA odrzucił argumenty strony skarżącej jako oczywiście bezzasadne, a jednocześnie w oparciu o okoliczności niebędące przedmiotem skargi rozstrzygnął sprawę nie dając Komisji możliwości przedstawienia w ich zakresie jakiegokolwiek stanowiska;

II. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. błędnego zastosowania art. 63 § 3a k.p.a. w zw. z brakiem zastosowania art. 3 pkt 17 ustawy o informatyzacji poprzez błędne przyjęcie w sposób dorozumiany, że niedostępny publicznie system PORTAL stanowi środek komunikacji elektronicznej w postaci elektronicznej skrzynki podawczej;

2. błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, w tym z pominięciem art. 37 ustawy Prawo bankowe, poprzez uznanie, że okoliczność uzupełnienia wniosku nie ma charakteru obiektywnego i uznanie, że w przypadku, gdy wniosek zostanie uzupełniony przez stronę bez odpowiedniego wezwania ze strony organu przepis nie znajduje zastosowania tj. że termin na rozpatrzenie wniosku nie biegnie od daty uzupełnienia wniosku tylko od daty wpływu pierwotnego wniosku;

3. błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo bankowe w związku z brakiem zastosowania art. 31 tej ustawy, poprzez uznanie, że uzupełnienie wniosku w konsekwencji zwrócenia się przez organ nadzoru o przedstawienie prawidłowego uzasadnienia wniosku oraz przedstawienie dodatkowych dokumentów nie stanowi uzupełnienia wniosku w rozumieniu powołanych przepisów.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności KNF podniosła, że w zaskarżonym wyroku WSA analizując stan faktyczny błędnie ocenił istotę braku w niniejszej sprawie. WSA skupił się bowiem na kwestii braku prawidłowego podpisania ponaglenia, niejako w sposób dorozumiany uznając, że system Portal stanowi elektroniczną skrzynkę podawczą. WSA w zaskarżonym wyroku przywołał w sposób wyraźny stanowisko, w którym KNF wskazała, iż system PORTAL nie jest elektroniczną skrzynką podawczą, jednakże w uzasadnieniu nie analizował tego braku i skupił się jedynie na kwestii braku podpisu na podaniu, a nie na formie jego wniesienia. W ocenie KNF, istota braku polegała nie tyle na braku podpisu na podaniu, ale na samym fakcie wniesienia ponaglenia za pomocą środka, który do tego rodzaju komunikacji nie służy, a wręcz wyklucza możliwość przekazywania organowi tego typu dokumentów. Innymi słowy problem w sprawie nie dotyczył tego, czy po wniesieniu ponaglenia strona może uzupełnić brak prawidłowego podpisu na ponagleniu lub czy po doręczeniu oryginału ponaglenia organ administracji ma je rozpatrzyć, ale tego czy z perspektywy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. można twierdzić, że ponaglenie bez zachowania formy przewidzianej w art. 63 § 3a k.p.a. w ogóle zostało wniesione, z punktu widzenia złożonej skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bank wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd uwzględniając skargę zaaprobował stanowisko Banku, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o zezwolenie na zmianę statutu banku, uznając jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., organ podniósł zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 63 § 3a i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) poprzez brak odrzucenia przez sąd skargi z 4 marca 2019 r. w sytuacji, w której w dacie jej wnoszenia nie był spełniony formalny warunek w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, albowiem na dzień złożenia skargi wniesione przez niego ponaglenie nie spełniało warunków formalnych, jakie przewidział ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ponaglenie to nie mogło wywołać skutków procesowych polegających na otwarciu drogi do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.

Skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi zatem być poprzedzona uprzednim wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia przewidzianych ustawą, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 marca 2019 r. skarżący, za pomocą systemu wymiany informacji Portal, przesłał do KNF plik pdf zawierający skan czarno-białej kopii pisma z dnia 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie" wskazując, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że postępowanie prowadzone jest od ponad 6 miesięcy. Następnie pismem z 4 marca 2019 r. Bank wniósł do WSA skargę na bezczynność Komisji. Pismem z 11 marca 2019 r. KNF wezwała Bank do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia wskazując, że przekazanie podania w formie skanu kserokopii pisma za pośrednictwem Portalu KNF nie może być uznane za zgodne z wymogiem wynikającym z art. 63 § 1 k.p.a., gdyż Portal KNF nie stanowi elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy o informatyzacji, a poza tym pismo nie spełnia wymogów formalnych z art. 63 § 3a k.p.a. W dniu 22 marca 2019 r. skarżący Bank złożył na biuro podawcze KNF oryginał pisma z 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie".

Przepis art. 37 k.p.a. nie określa szczególnych warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać ponaglenie, z wyjątkiem zawartego w art. 37 § 2 k.p.a. obowiązku sporządzenia jego uzasadnienia. W pozostałym zatem zakresie do ponaglenia zastosowanie znajdują ogólne wymogi określone w art. 63 k.p.a. dotyczące zarówno treści jak i formy podania (por. m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r. - komentarz do art. 37 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Ponadto zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Jeżeli podanie nie spełnia wyżej wskazanych wymagań przewidzianych w przepisach prawa, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że brak podpisu osoby wnoszącej podanie (lub jego stosownego uwierzytelnienia), jeśli nie zostanie usunięty – pomimo wezwania do usunięcia braków – uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania. Innymi słowy, ponaglenie bez stosownego podpisu nie jest ponagleniem w rozumieniu art. 37 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX nr 472117; podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1414/16; postanowienia: WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 165/17 oraz WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 729/18; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponaglenie złożone przez skarżącego w dniu 1 marca 2019 r. nie spełniało wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., jak również wymogów, o których mowa w art. 63 § 3a k.p.a. w zakresie jego podpisu (uwierzytelnienia). Skarżący przesłał ponaglenie do KNF na adres poczty elektronicznej służącej komunikacji z podmiotami nadzorowanymi. Ponaglenie to nie zostało podpisane ani podpisem zwykłym (przesłano wyłącznie skan pisma), ani podpisem elektronicznym lub potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Z wyjaśnień organu wynika nadto, iż ponaglenie nie zostało uwierzytelnione przez zastosowanie innych technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy o informatyzacji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przesłanie na Portal KNF w dniu 1 marca 2019 r. pisma zatytułowanego "ponaglenie" nie skutkowało w tej dacie wyczerpaniem przewidzianych prawem środków zaskarżenia, a zatem wniesiona w dniu 4 marca 2019 r. skarga – wobec braku skutecznego ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. – podlegała odrzuceniu.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy pismo z 1 marca 2019 r., które Bank uważa za ponaglenie, zostało wniesione w niewłaściwej formie, tzn. Bank skorzystał z nieprzewidzianej prawem (art. 63 § 1 k.p.a.) formy komunikacji w postaci Portalu KNF, czy też pismo to – jak przyjął sąd pierwszej instancji – zostało wniesione w dopuszczalnej przepisami formie elektronicznej, z tym że obarczone było brakiem formalnym w postaci braku bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). W obu bowiem wypadkach nie ma wątpliwości (i to jest niesporne między stronami), że na datę wniesienia skargi, tj. 4 marca 2019 r., ponaglenie nie zostało skutecznie wniesione. Tym samym nie mogło ono wywołać skutków prawnych.

Rację ma wprawdzie sąd pierwszej instancji, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie organu z 11 marca

2019 r. do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia, Bank w dniu 22 marca 2019 r. złożył w biurze podawczym KNF oryginał pisma z 1 marca 2019 r. zatytułowanego "ponaglenie". Nie ma jednak racji sąd przyjmując, że pozwalało to uznać, że wniesienie skargi zostało poprzedzone ponagleniem. O ile bowiem trafnie przyjmuje sąd, że skutkiem uzupełnienia braków formalnych pisma z 1 marca 2019 r., w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., byłoby uznanie jego ważności od daty pierwotnego złożenia, tak jakby braki te nie wystąpiły, to nie można przyjąć, że uzupełnienie tych braków, które nastąpiło dopiero w dniu 22 marca 2019 r., mogło konwalidować brak poprzedzenia ponagleniem skargi wniesionej w dniu 4 marca 2019 r. Jakkolwiek czynność uzupełnienia braków formalnych podania pozwala naprawić braki podania licząc termin jego wniesienia od daty pierwotnej, to przesądzający w sprawie jest fakt, że ocena dopuszczalności skargi powinna być dokonywana na moment jej wniesienia. W dacie wniesienia skargi, tj. 4 marca 2019 r., nie nastąpiło uzupełnienie braków formalnych ponaglenia, a zatem ponaglenie nie było wniesione w sposób skuteczny, nawet przy założeniu jakie poczynił sąd pierwszej instancji, tj. że wniesione już było w tej dacie ponaglenie (w formie elektronicznej), tyle że obarczone brakami formalnymi. Prawidłowe uzupełnienie braków formalnych ponaglenia, wywołujące skutek na datę wniesienia ponaglenia, mogłoby spowodować dopuszczalność skargi tylko w takim przypadku, gdyby w dacie wnoszenia skargi te braki formalne były już uzupełnione. Tak zaś w tej sprawie nie było, gdyż Bank uzupełnił braki ponaglenia dopiero po wniesieniu skargi.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem uznać, że ponaglenie zostało skutecznie wniesione przed wniesieniem skargi, co w konsekwencji oznacza, że skarga na bezczynność KNF w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na zmianę statutu Banku została wniesiona przed wyczerpaniem przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Z tego powodu skarga ta podlegała odrzuceniu, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ (pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej), a czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał natomiast, że niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej naruszenia praw skarżącego poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość organu skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku czy też woli strony. Skoro zatem zarówno stan faktyczny i stan prawny rozpoznawanej sprawy nie budziły wątpliwości sądu, nie było podstaw do skierowania tej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym. A zatem złożona w sprawie skarga prawidłowo została rozpoznana przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wobec uznania skuteczności zarzutów podniesionych w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe. Dla rozpoznania tej sprawy nie ma już bowiem znaczenia rozstrzygnięcie sporu wokół którego koncentrowały się strony, tj. czy ponaglenie zostało wniesione w formie elektronicznej w dniu 1 marca 2019 r., a następnie w dniu 22 marca 2019 r. zostały w nim uzupełnione braki formalne (ze skutkiem na dzień 1 marca 2019 r.) – jak przyjął sąd, czy też ponaglenie zostało wniesione dopiero w dniu 22 marca 2019 r., gdyż dopiero w tej dacie wniesiono oryginał pisma, natomiast wcześniejsze przesłanie przez Portal skanu pisma nie wywołało żadnych skutków prawnych, gdyż nie spełniało wymogów formy elektronicznej – jak przyjmuje skarżący kasacyjnie organ. Nawet bowiem gdyby za prawidłowy uznać pogląd sądu pierwszej instancji, że w dacie wnoszenia skargi na bezczynność, czyli w dniu 4 marca 2019 r., wniesione już było ponaglenie, tyle że obarczone brakami formalnymi, to – co należy ponownie podkreślić – w tej dacie nie nastąpiło jeszcze skuteczne uzupełnienie braków formalnych tego ponaglenia, co miało miejsce dopiero 22 marca 2018 r., a zatem po dacie wniesienia skargi do sądu. Bezprzedmiotowe są także wszystkie pozostałe zarzuty sformułowane alternatywnie – na wypadek nieuwzględnienia wniosku KNF o odrzucenie skargi – dotyczące wadliwej oceny przez sąd, że w tej sprawie doszło do bezczynności organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę Banku, jako wniesioną przed wyczerpaniem przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz organu kwota 460 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA profesjonalnego pełnomocnika, który występował przed sądem pierwszej instancji (360 zł) oraz wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).