Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 838/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2022r. znak SKO.ZP/415/134/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 17 lutego 2022 r., Nr 34/W/2022, na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, 2, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2021.741) na wniosek S. P. ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr [...] w T. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji tej odwołanie wniósł P. G. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy, w szczególności dotyczących zapewnienia mieszkańcom miejsc parkingowych oraz ładu przestrzennego,

2/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zagospodarowanie działki budowlanej, bez prawidłowego uwzględnienia jej przeznaczenia i sposobu zabudowy oraz nieuwzględnienia odpowiedniej ilości stanowisk samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo,

3/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to poprzez błędne uznanie, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma istniejącej drogi, a planowana (uwidoczniona na mapie zasadniczej do celów opiniodawczych stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji) nie jest w żaden sposób wystarczająca dla zapewnienia płynności ruchu samochodowego w okolicy ul. [...] w obrębie oddziaływania zamierzonej inwestycji,

4/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie faktu, iż ul. [...] znajduje się w strefie zamieszkania, a zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami w takiej strefie niedopuszczalne jest zatrzymywanie pojazdu w miejscu innym, niż specjalnie do tego wyznaczone, a przy ul. [...] takich miejsc nie wyznaczono, a parkowanie na skraju jezdni będzie niemożliwe,

5/ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego,

6/ naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie przez organ zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż planowana na terenie inwestycji droga nie jest wystarczająca dla zapewnienia płynności ruchu samochodowego w rejonie ul. [...] w T. (planowana droga jest zdecydowanie zbyt wąska oraz nie zapewnia wymaganej przez wskazane już powyżej przepisy ilości miejsc parkingowych),

7/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawania decyzji, a w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia i całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności, że na terenie inwestycji nie jest możliwe zrealizowanie w praktyce planowanego przez inwestora zapewnienia miejsc parkingowych dla mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/134/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego.

W analizie sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania stwierdzono, iż obszar analizowany obejmuje fragmenty osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, na którym występują domy wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej często z garażami wbudowanymi. Działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana inwestycja takiej zabudowy dotyczy. Warunek kontynuacji funkcji będzie więc spełniony.

W decyzji linia zabudowy ustalona została jako obowiązująca w odległości

8,5 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Linia ta odnosi się do budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...]. Linia zabudowy ustalona została zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia.

W analizie wskazano, że w analizowanym obszarze wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek zawierają się w przedziale od 12% do 40%. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 29%. l taki też wskaźnik zabudowy ustalono w decyzji o warunkach zabudowy. Świadczy to, zdaniem Kolegium, o tym, że nowa zabudowa na działce nr [...] ustalona została w sposób prawidłowy.

Średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi 9,3 m dla wszystkich budynków oraz 9,6 m dla budynków mieszkalnych. Dla projektowanego zamierzenia szerokość elewacji ustalono na minimum 7,8 m i maksymalnie 11,5 m. Wielkość ta ustalona została prawidłowo, bowiem szerokość elewacji wynosząca 11,5 m to średnia szerokość plus tolerancja wynosząca 20 %.

W analizie architekt wskazała, że istniejący budynek na działce sąsiedniej ma wysokość okapu -przy dachu wielospadowym na poziomie 3,5 m. Inne obiekty przy ulicy [...] mają okapy na poziomach od 3,4 m do 4,7 m. Wobec tego ustalono poziom okapu elewacji frontowej w przedziale od 3,4 do 4,7 m. Jak stwierdziła sporządzająca analizę architekt, każda wysokość zawarta pomiędzy tymi wartościami będzie uzasadnioną przestrzennie kontynuacją istniejących poziomów okapów w sąsiedztwie inwestycji obiektów przy ulicy [...].

W analizie stwierdzono, że istniejące w obszarze analizowanym budynki są przykryte są dachami dwu lub wielospadowymi, występują również dachy płaskie. Przy ulicy [...] w analizowanym obszarze występują dachy dwu i wielospadowe o kalenicy głównej usytuowanej równolegle i prostopadle do ulicy. Spadki dachów budynków mieszkalnych kształtują się w przedziale od 35° do 45°. Dachy płaskie dotyczą obiektów przy ulicy [...]. Ustalono spadki dachu od 35° do 45°, dach dwu lub wielospadowy, kierunek kalenicy głównej dowolnie. Wysokości budynków mieszkalnych przy ul. [...] od 7,5 do 8,0 m, w całym analizowanym terenie od 7,5 do 8,8 m. W decyzji wysokość kalenicy ustalono na max 8,0 m. Tak ustalona geometria dachu pozwoli dopasować się do istniejącej zabudowy.

Kolegium skonkludowało tę część rozważań, że planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanymi.

Dalej organ II instancji podniósł, że zostały spełnione również warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co wynika z mapy. Ponadto w aktach sprawy zalegają oświadczenia dostawców mediów.

Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] obr [...] w T. przy ul. [...], znajduje się w granicach administracyjnych miasta T. . Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta.

Kolegium ustaliło też, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody i krajobrazu, nie jest położony na terenie uzdrowiska, nie leży na obszarach i terenach górniczych, nie ma na nim wód, nie ma na nim lasów chronionych, nie leży na terenie objętym ochroną konserwatorską, nie jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, wreszcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych Kolegium wyjaśniło, że organ l instancji nie określił konkretnej liczby miejsc parkingowych, ale wskazał na jej minimalną liczbę. Organ słusznie w tym przypadku wziął pod uwagę rodzaj inwestycji i jej funkcję (zabudowa mieszkania), przyjmując, że dla każdego lokalu mieszkalnego należy przygotować co najmniej 2 miejsca parkingowe na każdy lokal mieszkalny, zlokalizowane na zewnątrz lub wewnątrz budynku. Zdaniem Kolegium, ustalenie takiej minimalnej ilości miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego w obecnych realiach jest słuszne. Z reguły bowiem jest tak, że na jedną rodzinę przypada co najmniej jeden lub dwa samochody osobowe. W orzecznictwie wskazuje się na możliwość ustalenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji.

Natomiast kwestie zgodności wnioskowanej inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) będą badane dopiero na kolejnym etapie postępowania, kiedy to sporządzony zostanie projekt zagospodarowania działki i kiedy ewentualnie wydawane będzie pozwolenie na budowę.

Kolegium podniosło również, że organ I instancji nie miał obowiązku określenia warunków korzystania z drogi dojazdowej. Ustalając warunki zabudowy, nie ma obowiązku badania stanu technicznego drogi dojazdowej, jej przepustowości, czy też natężenia ruchu. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzależnione od tego czy działka objęta wnioskiem m.in. posiada dostęp do drogi publicznej. Warunek ten został spełniony.

Zaskarżona decyzja nie odnosi się też do materii regulowanej przez przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450). Przywołany przez skarżącego art. 49 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy w żaden sposób nie może odnosić się do warunków zabudowy na działce stanowiącej prywatną własność i nie stanowiącej drogi publicznej.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. G.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa w zakresie w jakim SKO w Tarnowie bezrefleksyjnie i arbitralnie powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymało w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję,

2/ naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na błędnych i niekompletnych ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez SKO w Tarnowie dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej w sprawie we własnym zakresie;

a w konsekwencji

3/ naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a to poprzez niewykonanie przez SKO w Tarnowie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez powielenie błędnych twierdzeń organu I instancji i nieuwzględnienie okoliczności, iż planowana na terenie inwestycji droga nie jest wystarczająca dla zapewnienia płynności ruchu samochodowego w rejonie ul. [...] w T. (planowana droga jest zdecydowanie zbyt wąska oraz nie zapewnia wymaganej przez wskazane już powyżej przepisy ilości miejsc parkingowych),

3/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji, mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 w szczególności dotyczących zapewnienia mieszkańcom miejsc parkingowych oraz ładu przestrzennego,

4/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, bez prawidłowego uwzględnienia przeznaczenia działki i sposobu zabudowy oraz nieuwzględnienia odpowiedniej ilości stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo,

5/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to poprzez błędne powielenie stanowiska Prezydenta Miasta Tarnowa, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy nie ma istniejącej drogi, a planowana (uwidoczniona na mapie zasadniczej do celów opiniodawczych stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa) nie jest w żaden sposób wystarczająca dla zapewnienia płynności ruchu samochodowego w okolicy ul. [...] w obrębie oddziaływania zamierzonej inwestycji,

6/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie zarówno przez SKO jak i wcześniej przez organ I instancji faktu, iż ul. [...] znajduje się w strefie zamieszkania, a zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami w takiej strefie niedopuszczalne jest zatrzymywanie pojazdu w miejscu innym, niż specjalnie do tego wyznaczone, a przy ul. [...] takich miejsc nie wyznaczono, a parkowanie na skraju jezdni nie będzie możliwe,

7/ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy poprzez utrzymanie w mocy przez SKO decyzji naruszającej uzasadnione interesy skarżącego;

8/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i sprzeczny z zasadami logiki, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawania decyzji, a w szczególności poprzez bardzo powierzchowne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności, że na terenie inwestycji nie jest możliwe zrealizowanie w praktyce planowanego przez inwestora zapewnienia miejsc parkingowych dla mieszkańców, co jest kluczowe w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzuty skargi zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Pierwsze zagadnienie dotyczy zarzutu nieuwzględnienia, że na działce przedmiotowej nr [...] w T. nie jest możliwe zagwarantowanie wystarczającej ilości miejsc parkingowych, ze względu na brak odpowiedniej ilości miejsca. Należy wobec tego przypomnieć, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano, że należy zapewnić minimum 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny, zlokalizowane na zewnątrz lub wewnątrz budynku. Co się tyczy wymogów prawnych, to wskazany zapis pozostaje w korelacji z treścią art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.:

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

2)warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Wykładni tego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r. II OSK 1517/18 LEX nr 2722259: " Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu" (por. też wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 8 czerwca 2018 r. II SA/Gl 1199/17 LEX nr 2514174 ). "(...) Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymogi co do ilości i sposobu urządzenia miejsc postojowych w sposób wiążący. W szczególności nie da się jednak wyprowadzić z przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 z późn. zm.) wniosku, że w każdym przypadku takie wiążące określenie musi oznaczać podanie konkretnej, sztywnej ilości miejsc lub stanowisk postojowych" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 1595/16, LEX nr 2292015, fragment tezy, cytowany w skardze w sposób skrócony). W wyroku z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 2012/16 LEX nr 2549501 NSA, mając na względzie m.in. art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. wskazał: "Z wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14). Zastrzec jednocześnie należy, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych odnosić należy głównie do całkowicie nowych inwestycji, z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy (...)". W wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. II OSK 449/16, LEX nr 2414410 NSA dodał ponadto: "Jako dopuszczalne należy przyjąć określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Z kolei określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy".

Podsumowaniem powyższych judykatów niech będzie wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r. II SA/Łd 1185/13, LEX nr 1429760: "1. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

2. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych".

Reasumując i odpowiadając na zarzut skargi, iż nie jest możliwa do zrealizowania ilość 4 miejsc parkingowych na przedmiotowej działce, wskazać trzeba, że wykładnia cytowanych przepisów naprowadza, że w decyzji WZ należy określić minimalną ilość miejsc parkingowych. Natomiast ostateczna ich ilość i sposób ich rozmieszczenia będzie konkretyzowana w projekcie budowlanym, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Co się tyczy obawy skarżącego, że samochody będą parkowały na ul. [...], należy dostrzec, że decyzja WZ podkreśla, że wskazana w niej ilość miejsc parkingowych ma zostać zapewniona na terenie inwestycji. Takie też rozwiązanie winno się znaleźć w przyszłym projekcie budowlanym.

Co się tyczy kwestii drogi na działce, to należy to do elementów jej uzbrojenia, o którym mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.: 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Skarżący podnosi, że na przedmiotowej działce brak istniejącej drogi, a uwidoczniona na mapie nie jest wystarczająca dla inwestycji i nie zapewni płynności ruchu samochodowego w okolicy ul. [...]. Trzeba zatem wskazać, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 (i ust. 5) u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W związku z tym droga po działce nr [...] prowadząca od drogi publicznej do 2 budynków jednorodzinnych /k.2 akt adm/ zostanie z pewnością zaprojektowana na etapie tworzenia projektu budowlanego. Aktualnie bowiem nie jest wiadomym z pewnością, gdzie staną obiekty budowlane, a zatem jaki będzie konieczny przebieg drogi. Pamiętać bowiem należy, że rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania, zaś organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2014 r. II SA/Op 12/14, LEX nr 1579652).

Co się zaś tyczy kwestii płynności ruchu na ul. [...], podkreślenia wymaga, że tutejszy Sąd podziela linię orzecznictwa, która wskazuje, że gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora - nie mają tu znaczenia (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. II SA/Kr 373/17, LEX nr 2390488). Reprezentatywny jest tutaj wyrok NSA z wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 600/18, LEX nr 3117449: " Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada stanu technicznego drogi dojazdowej do działki zainwestowania ani kwestii związanych z natężeniem i bezpieczeństwem ruchu drogowego". Jest tak dlatego, iż "niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej" (tak wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2246/13, LEX nr 1982787). Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 3 marca 2022 r. II OSK 755/19: " W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać". Problem ten dotyczy tak natężenia ruchu na drodze publicznej, jak i wspominanej w skardze możliwości parkowania. W obu przypadkach antycypowanie zwiększenia utrudnień z uwagi na nowo powstającą inwestycję pozostaje poza zakresem badania organu w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego, że owo antycypowanie dokonane w skardze nie ma żadnych podstaw faktycznych i prawnych (skarżący nie może wiedzieć na tym etapie, jak będzie zagospodarowania działka, czy mieć pojęcie o ilości parkujących samochodów na drodze publicznej; w skardze nie wspomina się także, że jest możliwe np. wykonanie garaży podziemnych). Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty skargi są bezzasadne.

Końcowo należy przypomnieć, w kontekście zabezpieczenia interesów osób trzecich, istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Otóż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r. II OSK 484/14 LEX nr 1987287). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 września 2017 r. II SA/Bk 470/17 LEX nr 2366535, tak samo wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. II OSK 1623/19, LEX nr 3393115 ). I jeszcze końcowo warto zacytować wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r. II SA/Łd 304/18, LEX nr 2529941: "Organ planistyczny nie może na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze: przekraczałoby to kompetencje tego organu administracji określone przez przepisy prawa, a po drugie: byłoby to niemożliwe technicznie. Wszakże organ planistyczny nie dysponuje projektem budowlanym, zatem nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Jak wynika z powyższego, pełniejsza ochrona interesu skarżącego z wykorzystaniem przepisów techniczno – budowlanych może nastąpić dopiero na etapie realizacyjnym, którego wstępnym elementem jest postępowanie o udzielenie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na budowę. Na etapie niniejszym ochrona ta, wobec celu i podstawy prawnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest siłą rzeczy węższa.

Końcowo należy wskazać, że Sąd, zgodnie z wymogiem art. 134 p.p.s.a. zbadał decyzje w zakresie szerszym niż zarzuty skargi i w wyniku tego badania podzielić należy pogląd Organu Odwoławczego, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanymi.

Z wymienionych przyczyn, mając nas uwadze, że nie zostały naruszone przepisy materialne i procesowe wskazane w skardze, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.