Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 859/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącego od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2016 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) wniosek J. M. (datowany na dzień [...]) "o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Pismem z dnia [...] PINB udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że w przedmiotowej sprawie było już prowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z dnia [...]., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...], znak: [...]. Wysokość wznoszonego budynku powinna zaś być zgodna z wysokością, która została określona w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym ww. decyzją PINB, utrzymaną następnie w mocy decyzją DWINB.

W związku z powyższym, J. M. wystosował do PINB pismo z dnia [...], w którym stwierdził, że pismo organu z dnia [...], nie może być zakwalifikowane jako załatwiające sprawę i wniósł o rozpatrzenie sprawy w formie prawem przewidzianej.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia, skarżący wniósł do DWINB zażalenie z dnia [...] na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], DWINB odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, przyjmując, że została ona załatwiona decyzją PINB, utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...].

W związku z powyższym, skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) skargę na bezczynność PINB w sprawie niezałatwienia w terminie jego wniosku z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wr 20/16) WSA we Wrocławiu orzekł, że PINB dopuścił się bezczynności w nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] i uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że PINB ponownie rozpoznając sprawę, z uwagi niejednoznaczną treść wniosku z dnia [...], powinien dopytać skarżącego o charakter ww. wniosku z jednoczesnym poinformowaniem o konsekwencjach procesowych jego kwalifikacji. Wyrok stał się prawomocny z dniem [...].

W zaistniałych okolicznościach, PINB wezwał skarżącego pismem z dnia [...] do usunięcia braków w podaniu o wszczęcie postępowania "w przedmiocie ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", przez sprecyzowanie jaka czynność organu nadzoru budowlanego jest żądana.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, skarżący w piśmie z dnia [...] stwierdził, że domaga się ustalenia "czy wysokość obiektu opisanego we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie, określona w projekcie zamiennym, zatwierdzonym przez organ decyzją z dnia [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego i wydanymi na jego postawie przepisami wykonawczymi".

Postanowieniem z dnia [...] PINB działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o "ustalenie, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzupełnionego w dniu 12 września 2016 r.", z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek jest tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją DWINB z dnia [...].

Na ww. postanowienie skarżący złożył zażalenie z dnia [...] do DWINB, w którym stwierdził, że domaga się ustalenia, czy "faktyczna wysokość budynku wznoszonego przez inwestora M. J. na działce [...] w L., obręb [...], na podstawie zatwierdzonego projektu zamiennego i decyzji z dnia [...] nie doprowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisami wymienionymi we wniosku". Skarżący dodał także, że PINB błędnie w wydanym przez siebie postanowieniu postawił znak równości pomiędzy wysokością obiektu budowlanego podaną w projekcie zamiennym i faktyczną wysokością, a o zbadanie z przepisami prawa tej drugiej wysokości wnosił skarżący we wniosku.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], DWINB utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie, argumentując, że złożony przez J. M. wniosek z dnia [...], uzupełniony w dniu [...] jest tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w L.

Na powyższe postanowienie skargę z dnia [...] złożył J. M. Stwierdził w niej, że organ rozpoznający sprawę uchylił się od rozpoznania istoty sprawy, ponieważ we wniosku zostało zawarte żądanie ustalenia, czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego przez M. J. (wznoszonego także na podstawie projektu budowlanego zamiennego) jest zgodna z przepisami prawa a konkretnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Podtrzymując argumentację zawartą w wydanej przez siebie decyzji, DWINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Według art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadza ocenę jego zgodności z prawem. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77220).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zaskarżonym postanowieniem DWINB we W. utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego na działce nr [...] w L. nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a, będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie żądanie jego wszczęcia. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy pochodzi ono od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga - na którą powołały się orzekające w niniejszej sprawie organy - dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15 wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 roku, sygn. VII SA/Wa 65/14; w Kielcach z dnia 10 października 2013 roku, sygn. II SA/Ke709/13; w Poznaniu z dnia 6 września 2012 roku, sygn. IV SA/Po 332/12 i inne; dostępne CBOiS, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art.61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Tym samym należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z przepisu tego wynika natomiast obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2449/13).

W kontrolowanej sprawie odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego organy uzasadniały tym, że jest on tożsamy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją PINB z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową zlokalizowaną na działce nr [...] przy ul. [...] w L. z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wskazać zatem należy, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W niniejszej przypadku nie byłoby zatem możliwe ponowne rozpatrywanie sprawy, gdyby nastąpić ono miało wobec tych samych podmiotów, przy powołaniu tych samych podstaw prawnych w tożsamych stanach faktycznych.

Dokonując wstępnej analizy wniosku skarżącego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie organy nie rozważyły jednak wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia, czy zgłoszone przez skarżącego żądanie jest tożsame z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją PINB z dnia [...] utrzymaną w mocy przez DWINB decyzją z dnia [...]. Decyzja ta jest prawomocna, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. (sygn.akt II OSK 24/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J. M. na ww. decyzję.

Decyzją PINB z dnia [...] wydana została w sprawie prowadzenia robót budowlanych budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanym na działce [...], wybudowanym w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Jej przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Fakt udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oznacza, że przed wydaniem tej decyzji roboty przy budowie spornego budynku nie zostały zakończone. Decyzja ta odnosi się zatem do stanu faktycznego istniejącego przed jej wydaniem, zakwalifikowanym jako samowola budowlana z racji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i stanowi o prawnym zalegalizowaniu tego stanu. Zważyć przy tym należy, że w decyzji tej przedstawiona także została wyrażona wcześniej przez orzekające w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny ocena dotycząca zgodności przedłożonego projektu budowalnego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia wymogów § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organy przyjęły, a zaakceptował to NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., że przedłożony projekt budowlany zamienny (w którym wysokość kalenicy budynku mierzona zgodnie z § 13 ust. 2 ww. rozporządzania wynosząca 13, 37 m) nie narusza wymogów wynikających z § 13 ww. rozporządzenia.

W piśmie z dnia [...] J. M. wnosił natomiast o wszczęcie postępowania dla ustalenia czy faktyczna wysokość wznoszonego na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazywał, że realizacja inwestycji według projektu budowlanego zamiennego nie odpowiada stanowi faktycznemu, konkretnie wysokość wznoszonego budynku odbiega od zapisanego w dokumentacji. W treści pisma z dnia [...] (stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania) skarżący w istocie podtrzymał żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] podając, że domaga się zbadania, czy wysokość wznoszonego obiektu jest zgodna z przepisami prawa budowlanego i wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi. Co więcej, wnioskodawca wyraźnie raz jeszcze potwierdził pierwotne żądanie w zażaleniu z dnia [...] na postanowienie PINB z dnia [...] twierdząc, że domaga się ustalenia "czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego przez inwestora M. J. na działce nr [...] w Lubinie, obręb [...], na podstawie zatwierdzonego projektu zamiennego i decyzji z dnia [...], nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisami wymienionymi w [jego] wniosku".

Porównanie treści zgłoszonych przez skarżącego wniosków (określonego w nich przedmiotu co do którego domagał się podjęcia przez organ czynności) z przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji PINB z [...] r. nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie o tożsamości obu spraw. Przede wszystkim wątpliwość budzić musi ocena co do tożsamości obu stanów faktycznych.

Jeżeli bowiem decyzja z dnia [...] oprócz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zezwala także na wznowienie robót budowlanych, oznacza to, że budowa budynku nie została zakończona przed wydaniem tej decyzji a po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, inwestor miał prawo do kontynuowania robót. Z treści przywołanych wyżej pism skarżącego nie wynika zaś, aby domagał się on od organów czynności co do robót wykonanych z odstępstwem od projektu budowalnego przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...] Skarżący odwołuje się natomiast do faktycznej wysokości budynku wznoszonego na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego wskazując, że odbiega ona od wysokości zapisanej w dokumentacji. To zaś sugeruje, że chodzi mu o roboty wykonywane już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego. Organy nie wykazały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, aby zakres żądania był inny. Co istotne organy nie odniosły się w ogóle do tego, czy po uzyskaniu przez decyzję PINB z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego przymiotu ostateczności, były prowadzone - i w jakim zakresie - roboty budowlane przy budynku (w szczególności związane z jego wysokością) i czy zostały one zakończone.

Faktyczny stan realizacji obiektu nie jest znany, zatem wątpliwości budzić musi, czy pomiędzy przedmiotem żądania skarżącego a sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] r. istnieje tożsamość faktyczna stanowiąca niezbędny element tożsamości spraw. Odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem się na powyższą argumentację, wymaga bowiem precyzyjnego wykazania, występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu w obu sprawach. W zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu organu pierwszej instancji organy nie wykazały tak rozumianej tożsamości spraw. Prezentowane przez organy stanowisko, wykluczające możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony, mogłoby być uznane za zasadne, gdyby jednoznaczne wykazane zostało, że skarżący żąda np. zbadania zgodności wysokości budynku wskazanej w zatwierdzonym projekcie budowalnym z przepisami prawa (w tym z przywołanym § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) która to zgodność została już w sposób prawomocny (na mocy wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2016 II OSK 24/15) przesądzona, czy też, że "faktyczna wysokość wznoszonego budynku" na którą wskazuje skarżący, to wysokość jak istniała już w stanie faktycznym przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (a więc tą decyzją zalegalizowana) i nadal nie zmieniona. Powyższa okoliczność nie została jednak w niniejszej sprawie jednoznacznie wyjaśniona ani też wykazana.

W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ww. ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą zaś dokonywać czynności kontrolnych. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 nie jest jednak równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Również w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 P.b.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowa analiza wniosku skarżącego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie przez organy nadzoru budowlanego (także w kontekście tożsamości spraw) wymagała uprzedniego przeprowadzenia omówionych wyżej czynności kontrolnych, które pozwoliłyby na zbadanie tożsamości stanu faktycznego sprawy, ewentualnie wykazałby lub wykluczyłby, istnienie innych okoliczności mających znaczenie w tej analizie. W przypadku nie stwierdzenie przez organy stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jakichkolwiek norm Prawa budowlanego bądź rozporządzeń wykonawczych, nie są one bowiem zobligowane do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sytuacja taka uprawnia je natomiast do uznania, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może być wszczęte. Dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w takiej sytuacji, w świetle art. 81 ust. 4 P.b., wystarczającą podstawę do takiej oceny.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności przyjąć należy, że stanowisko organów, że wniosek skarżącego dotyczy sprawy tożsamej jak rozstrzygnięta decyzją PINB z dnia 10 października 2013 r. nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w pismach skarżącego jak też nie wynika jasno ze zgormadzonej w sprawie dokumentacji.

W tej sytuacji zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Wskazana przez organy przyczyna odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych nie została bowiem wykazana. Przedstawiona w uzasadnieniach argumentacja oparta na twierdzeniu, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny został sprawdzony w zakresie zgodności zagospodarowania działki z przepisami – w tym techniczno-budowlanymi i kwestia tej zgodności została już rozstrzygnięta, wobec przedstawionych wyżej niejasności i wątpliwości (zarówno w zakresie wniosku skarżącego jak i stanu faktycznego sprawy), nie może być uznana za wystarczającą.

W rezultacie uznać należy, że zaskarżone postanowienia wydane zostały przedwcześnie z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 Prawo budowalne W ponownym postępowaniu właściwy organ winien dokonać na nowo oceny zgłoszonego przez stronę żądania, biorąc pod uwagę także teść oświadczeń zawartych w omówionych przez Sąd pismach (zwłaszcza zażaleniu z dnia [...]) oraz uwzględniając zakres robót jakie zostały wykonane po wydaniu decyzji z dnia [...]. W przypadku wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu żądania skarżącego organ winien wezwać do jego sprecyzowania, pamiętając o konieczności prawidłowego poinformowania skarżącego o różnych skutkach kwalifikacji żądania. Kolejne czynności procesowe winny być następstwem ustaleń określających w sposób prawidłowy rzeczywisty przedmiot wniosku J. M. i stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w pkt I sentencji orzeczenia. W pkt II sentencji Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania sądowego.