Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2002/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 41 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 9 i 10 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 742/12 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 742/12 oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca

2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza C. na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 j.t., dalej u.g.n.) zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie K. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...], o pow. 1,0394 ha, stanowiącej własność T. i E. W., na działki nr: [...] o pow. 0,2022 ha, [...] o pow. 0,1050 ha, [...] o pow. 0,1050 ha, [...] o pow. 0,1079 ha, [...] o pow. 0,1514 ha, [...] o pow. 0,0908 ha, [...] o pow. 0,1312 ha i [...] o pow. 0,1459 ha.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że nieruchomość objęta podziałem jest przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej, pod tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego, pod tereny usług handlowych, pod tereny usług gastronomicznych, pod tereny usług innych nieuciążliwych nieokreślonych w planie miejscowym oraz pod postulowany przebieg drogi powiatowej. Nadto organ wskazał, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w C. nr X/66/07 z dnia 29 października 2007 r. ustalona została stawka opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, w wysokości 25% różnicy wartości.

Następnie, powołując się na brzmienie art. 98a w zw. z art. 146 ust. 1a i 148 ust. 1-3 u.g.n., Burmistrz C. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję na mocy której w punkcie I ustalił T. W. opłatę adiacencką w wysokości 15.943,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] położonej w obrębie K., spowodowanego jej podziałem, a w punkcie II decyzji umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia E.W. przedmiotowej opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organu, wartość przedmiotowej nieruchomości, w porównaniu do jej wartości przed podziałem, wzrosła o 63.775 zł, co wynika ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przed dokonaniem podziału, wartość nieruchomości wynosiła 1.430.526 zł, natomiast po dokonaniu podziału, jej wartość wzrosła do kwoty 1.494.301 zł. Z uwagi natomiast na fakt, że opinia rzeczoznawcy została sporządzona rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, brak było jakichkolwiek przesłanek do podważenia jej prawidłowości. Oszacowanie nastąpiło w oparciu o bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przy przyjęciu jako parametr porównawczy cenę 1m2 powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych, skorygowanej zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe. Organ wskazał też, że przed podziałem działka miała kształt trójkątny i była niezagospodarowaną, zachwaszczoną posesją, częściowo porośniętą kilkunastoletnim samosiewem liściastym i iglastym.

W wyniku natomiast dokonanego podziału wydzielone zostały dwie foremne, prostokątne działki, trzy działki o kształcie zwartym zbliżonym do trapezu, dwie trójkątne i jedna działka nieforemna. Spośród przedmiotowych działek, pięć z nich przylega do drogi asfaltowej B. – K. oraz posiada dostęp do rozprowadzanych w niej sieci elektrycznej i telekomunikacyjnej, a jedna dodatkowo do wodociągowej, natomiast pozostałe działki przylegają do drogi żwirowej, w której rozprowadzane są media.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. W., argumentując je faktem obdarowania w listopadzie 2011 r. niniejszymi działkami swoich zstępnych w celach budowlanych. W wyniku niniejszych czynności odwołująca nie odniosła żadnych korzyści finansowych w postaci wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że już z samego faktu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, wynika obowiązek, a nie ewentualność poniesienia opłaty adiacenckiej. Organ administracyjny nie posiada luzu decyzyjnego w nakładaniu opłaty adiacenckiej w sytuacji zaistnienia przesłanek ustawowych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że T. W. zgłasza wątpliwości, co do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, nie wskazując jednocześnie żadnych konkretnych uchybień w wyliczeniach rzeczoznawcy, ograniczając się do stwierdzenia, że wartość nieruchomości została zawyżona. Organ podkreślił, że twierdzenia, iż dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości, co do faktu wzrostu jej wartości, nie należy rozumieć opatrznie, tzn. że zgłoszenie przez właściciela nieruchomości, jakiejkolwiek wątpliwości, wyklucza możliwość obciążenia takiej osoby przedmiotową opłatą. Większa nieruchomość jest niewątpliwie trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwości jej wykorzystania zgodnie z potrzebami. Zatem podział większej działki na działki mniejsze prowadzi do wzrostu dzielonej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązkiem organu wymierzającego opłatę jest udowodnienie wystąpienia tego wzrostu oraz jego skali za pomocą szacunku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasady zaś szacowania ustalono przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a szczegółowe wytyczne, które mają uwzględniać w procesie szacowania autorzy operatów szacunkowych, zawarto w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 146 ust. 2 ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zatem to nie organy administracji publicznej dokonują oszacowania, ale czyni to rzeczoznawca majątkowy, ponoszący odpowiedzialność zawodową za rzetelność i zgodność z prawem dokonanego oszacowania. Jednocześnie organ zauważył,że operat szacunkowy - tak, jak każdy inny dowód – podlega ocenie organu właściwego do wydania decyzji (stosownie do art. 80 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że przesłankami warunkującymi dopuszczalność obciążenia opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału są: obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty w dniu, kiedy decyzja o podziale ustala się ostateczna, wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podziale, o ile decyzja ta została wydana na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wnosi opłaty roczne za cały okres trwania prawa), a podział nie był dokonany na podstawie art. 95 u.g.n., tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, oraz wydanie decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat, od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Wszystkie te przesłanki i uwarunkowania zostały, zdaniem organu spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosła T. W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 i art. 147 u.g.n. oraz naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 19 kwietnia 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawierające uzupełnienie skargi oraz wnioski dowodowe.

W dniu 20 czerwca 2013 r. Kolegium złożyło do Sądu pismo - wniosek dowodowy, w którym wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z dnia 18 czerwca 2013 r. "Wyjaśnienie do operatu szacunkowego Rob. 59/11 z dnia 1.12.2011 r. wyceny nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz powstałych z podziału tej nieruchomości działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych we wsi K. gmina C. i stanowiących w momencie podziału własność T. i E. W.." Kolegium wskazało, że wyjaśnienia rzeczoznawcy poczynione w ww. piśmie potwierdzają zasadność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz stanowiska Kolegium reprezentowanego w sprawie, a dopuszczenie dowodu z tego dokumentu przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, nie przedłużając jednocześnie postępowania.

W treści ww. pisma, rzeczoznawca podtrzymał sporządzony przez siebie operat szacunkowy oraz wyjaśnił, iż nie uwzględnił w sporządzonej przez siebie opinii trendu zmiany cen nieruchomości, bowiem w momencie dokonywania wyceny wartości działki wyraźna była stagnacja cen, której towarzyszyła ograniczona ilość transakcji, a zanotowane na rynku lokalnym ceny nieruchomości niezabudowanych nie wskazywały jednoznacznie na tendencję wzrostową lub spadkową. Ponadto warunki geotechniczne przedmiotowej nieruchomości nie odbiegały od tych, jakie charakteryzowały inne nieruchomości niezabudowane, nabywane na ryku lokalnym z przeznaczeniem ich na cele inwestycyjne. Nieruchomość nie odbiegała, pod ww. względami od innych, wyłączonych z dotychczasowego rolniczego użytkowania. Dodatkowo rzeczoznawca zwrócił uwagę, że dokonany podział jest zgodny z planem miejscowym, a w szczególności uwzględnia warunek dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, a koszty wybudowania wjazdu oraz przyłączy infrastrukturalnych są kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i nie mają żadnego związku z opłatą adiacencką. Z uwagi natomiast na fakt, że zasady przyłączenia poszczególnych działek do sieci infrastrukturalnej ustalane są indywidualnie dla inwestorów, na etapie szacowania wartości nieruchomości nie jest możliwe wskazanie szczegółowych warunków przyłączenia do poszczególnych sieci. W operacie natomiast został uwzględniony fakt występowania sieci infrastruktury technicznej w otoczeniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a u.g.n. Podział nieruchomości został dokonany w trybie art. 96 ust. 1 i art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej było dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie jest także sporne, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w terminie 3 lat, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.; został spełniony również warunek z art. 98a ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma uchwała obowiązująca w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Następnie Sąd stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 150 ust. 2, art. 152 ust. 1 i 3, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., a zatem jest on dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Z omawianego operatu wynika, że na skutek podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 63.775 zł, a zatem Burmistrz C., stosując 25 % stawkę opłaty prawidłowo ustalił jej wartość na 15.943,75 zł.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi, Sąd uznał, że są one całkowicie niezasadne.

W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca trafnie podnosi, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. obciąża właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Decyzja podziałowa Burmistrza C. została wydana w dniu 21 lipca 2011 r. i w tej dacie współwłaścicielami nieruchomości byli E. W. i T. W.. T. W. zmarł w dniu 8 sierpnia 2011 r., zaś spadek po nim w całości odziedziczyła w całości T. W. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 sierpnia 2011 r.). Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 27 sierpnia 2011 r.), a zatem jedyną właścicielką nieruchomości była T. W.. Powyższe oznacza, że osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest tylko T. W.. Na obowiązek ten, wpływu nie miało późniejsze obdarowanie przez skarżącą, w listopadzie i grudniu 2011 r., jej dzieci, własnością przedmiotowych działek.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut, iż rzeczoznawca swoją opinię oparł na metodzie porównawczej z innymi działkami, a nie na opisie rzeczywistego stanu nieruchomości.

Niezasadne są także, w ocenie Sądu, zarzuty strony skarżącej sprecyzowane w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. i podnoszone tam kwestie wadliwości wyceny nieruchomości ze względu na przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi, braku wyliczonego trendu zmian cen nieruchomości podobnych w czasie oraz braku uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu, a także przyjęcia błędnego opisu nieruchomości i brak skorygowania jej wartości z uwagi na jej warunki geotechniczne w stosunku do przyjętych do porównania nieruchomości podobnych. Odnośnie do powyższego, Sąd wskazał, że w przedmiotowym operacie chodzi o ustalenie różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Oznacza to więc, że w grę wchodzi ten sam obszar ziemi i z tymi samymi warunkami geotechnicznymi w postaci przebiegającej po nim linii energetycznej niskiego napięcia, intensywnego zalesienia i podmokłego charakteru terenu. Sam podział geodezyjny działki o nr [...] na osiem nowych działek w żaden sposób nie wpłynął na zmianę tego charakteru. Jak przed podziałem działka nr [...] była zalesiona i podmokła, a ponadto przebiegała po niej linia niskiego napięcia, to po podziale, nowo powstałe działki dalej były zalesione, podmokłe i przebiegała po nich ta sama linia energetyczna. Zmienił się zatem w tym układzie tylko jeden parametr w postaci wzrostu wartości nowo utworzonych działek ze względu na ich powstanie z jednej dużej działki. Sam fakt podziału dużej działki na kilka mniejszych działek wywołał wzrost wartości tego samego obszaru ziemi. Stawianie więc rzeczoznawcy zarzutu, iż wyliczając wartość działki nr [...] i następnie wartość powstałych z niej działek, nie wziął pod uwagę warunków geotechnicznych, jest w ocenie Sądu, całkowicie nietrafne.

Sąd następnie zaznaczył, że niezależnie od powyższego, rzeczoznawca w operacie, a ponadto w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. szczegółowo wyjaśnił, że warunki geotechniczne ocenianej nieruchomości nie odbiegały od tych, jakie charakteryzowały inne nieruchomości niezabudowane, nabywane na rynku lokalnym z przeznaczeniem na cele inwestycyjne, w tym przyjętych jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przed i po dokonaniu podziału. Dokonany podział, w ocenie rzeczoznawcy, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem w szczególności uwzględnia niezbędny warunek dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Ponadto, koszty wybudowania wjazdu na tereny posesji oraz przyłączy infrastrukturalnych dotyczą kolejnego procesu inwestycyjnego i nie mają żadnego związku z opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości i dlatego nie powinny być uwzględniane przy oszacowaniu zmiany wartości nieruchomości wskutek podziału.

Podobnie rzecz się ma, zdaniem Sądu, z kwestią uwzględnienia przy wycenie nieruchomości występującego na rynku trendu zmiany cen nieruchomości w czasie. Przede wszystkim, wartość działki nr [...] i wartości utworzonych z niej ośmiu działek, wyliczone zostały na tę samą datę, co oznacza, że wzrost trendu czasowego lub jego obniżenie w sposób nierozerwalny dotyczyłyby w jednakowy sposób działki dużej i działek małych, co w efekcie, przy różnicy ich wartości powodowałoby nieuchronnie wyeliminowanie wpływu tego trendu. Niezależnie od tego, biegły wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, aby taki trend uwzględnić, musiałby on mieć charakter lokalny i odnosić się do konkretnego rynku lokalnego. Ponieważ zanotowane na rynku lokalnym ceny nieruchomości niezabudowanych nie wskazywały jednoznacznie na tendencję wzrostową lub spadkową w tym okresie, wykluczało to zastosowanie przy wycenie jakiegokolwiek wskaźnika wskazującego na zmianę tych cen w czasie. Zostało to skomentowane w analizie rynku zamieszczonej w części III operatu, zaś do obliczeń przyjęto zerowy trend zmiany cen rynkowych w czasie.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący wzięcia do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, które nie mają cech podobieństwa do działek porównywanych, podnosząc, że poza tak sformułowanym zarzutem, strona skarżąca nie wskazuje ponadto, w czym się przejawia brak tego podobieństwa. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy zarówno w samym operacie, jak również w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. szczegółowo uzasadnił, że przedmiotowa nieruchomość (zarówno przed podziałem, jak i po podziale), na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyłączona z dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego i przeznaczona pod zabudowę i w zasadzie niczym się nie różni od innych tego typu nieruchomości na tym samym obszarze. Tak samo wymaga wyrównania, odchwaszczenia, usunięcia samosiewu, a czasami nawet uregulowania stosunków wodnych, czy nawet drenażu, czyli dokonania czynności poprzedzających pozyskanie dotychczasowego gruntu rolniczego na cele budowlane. Nieruchomości przyjęte do porównania tak samo nie posiadały urządzonych dróg wewnętrznych i wjazdów z dróg publicznych oraz przyłączy infrastrukturalnych. Kwestia zaś występowania zastoisk wód opadowych na takich gruntach również nie jest niczym nietypowym i wymaga podjęcia stosownych czynności celem usunięcia tego zjawiska.

Sąd podkreślił, że zarówno kwestia nieruchomości podobnych, jak i znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają organy administracji, strona skarżąca ani Sąd. Wobec tego strona skarżąca miała możliwość przedłożenia organom wyceny sporządzonej na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mogła też, w trybie art. 157 § 1 u.g.n., wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W sytuacji więc, gdy skarżąca nie dokonała tych czynności, jej argumenty podniesione w skardze przeciwko operatowi mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Odnośnie do wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r., Sąd podniósł, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. walor dowodu z dokumentu ma jedynie dowód pisemny, zawierający oświadczenie wiedzy lub oświadczenie woli, podpisany przez osobę, która takie oświadczenie składa, zaś zdjęcie takim dokumentem nie jest. Wobec powyższego, brak było podstaw do potraktowania powyższych zdjęć jako dowodu w sprawie.

Konkludując, Sąd stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia, natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podniesiony zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżąca, po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem przed organem pierwszej instancji, złożyła w dniu 16 kwietnia 2012 r. pismo informujące Burmistrza Gminy, że nie zgadza się z wyliczeniami operatu szacunkowego. Jako osoba starsza, nieznająca przepisów prawa oraz nie mająca wiedzy jak formułować wnioski i argumenty złożyła pismo, którego Burmistrz C. nie wziął pod uwagę. Według pełnomocnika skarżącej Burmistrz C. powinien był on wysłać pouczenie do strony, aby podała dodatkowe informacje i argumenty, które powodują, że nie zgadza się ona z przedłożonym w aktach sprawy operatem szacunkowym. Być może wówczas przekazane dodatkowe informacje, miałyby wpływ na zmianę wyliczeń zawartych w operacie szacunkowym, lub być może Burmistrz C. uwzględniłby inny, przedstawiony jemu operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a przedstawiony przez skarżącą. Niestety, w wyniku rażącego naruszenia przepisów przez Burmistrza C., skarżąca została pozbawiona tego prawa, przez co nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Burmistrz C. stojąc na straży praworządności, z urzędu powinien podjąć się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego podstawy obliczenia wysokości kwoty opłaty adiaceńskiej, która została podważona przez skarżącą. Nie dopełnił tym samym należytej staranności w uzyskaniu wyczerpującego stanowiska strony postępowania, przez co naruszył słuszny interes skarżącej. Ponadto Burmistrz C. prowadził postępowanie w sposób wzbudzający brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez zignorowanie głosu i stanowiska strony, zarzucającej mu nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego. Burmistrz C. naruszył także przepis art. 9 k.p.a. ponieważ nie pouczył strony (pomimo jej sprzeciwu dotyczącego operatu szacunkowego), że może wnieść (tzn. że jest uprawniona do tego) inny operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, jeśli uważa, że zlecony przez Urząd Miejski w C. operat szacunkowy jest błędnie przygotowany lub że przysługuje skarżącej prawo w trybie art. 157 § 1 u.g.n. wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę B. R..

Odnośnie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazano, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżąca nie miała wiedzy ani nie zastała pouczona o możliwości czynnego udziału w postaci możliwości dostarczenia innego, niż znajdujący się w aktach sprawy, operatu szacunkowego jak też zbadania przez właściwą organizację rzeczoznawców operatu sporządzonego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 27 czerwca 2013 r. r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit.b i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, i 10 § 1 k.p.a., przy czym opisowy sposób sformułowania powyższego zarzutu wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej chciał dowieść, iż wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, dającym podstawy do jego wznowienia. Jak można wywieść z nieprecyzyjnego, lecz opisowego określenia zarzutu, nieprawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji polegały na: " braku pouczenia strony, aby podała dodatkowe informacje, powody i argumenty, które powodują, że nie zgadza się ona z przedłożonym operatem szacunkowym", a ponadto braku pouczenia o możliwości złożenia operatu sporządzonego przez innego biegłego, a w konsekwencji zbadania wydanego w sprawie operatu przez właściwą organizację rzeczoznawców. Tym samym strona skarżąca upatruje przesłanek określonych w art.145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w naruszeniu przez organy administracji art. 7, 8, 9, i 10 § 1 k.p.a.

Wymaga zatem wyjaśnienia, że naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jako podstawa uchylenia aktu administracyjnego, wynikająca z art.145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., następuje w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art.145 oraz art.145 a §1 k.p.a.

Art.145 k.p.a. zawiera wyliczenie podstaw wznowienia i stanowi, że:

" § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z wymienionych podstaw wznowienia. Nie ma także zastosowania art.145 a §1 k.p.a., gdyż dotyczy wznowienia postępowania w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu z Konstytucją.

Można zatem jedynie rozważać naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 §1 k.p.a. Nieprawidłowo jednak wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego to przepisu nie stosował Sąd pierwszej instancji, a tym samym nie mógł go naruszyć. Prawidłowo należało wskazać art.151 p.p.s.a., który był postawą wydanego wyroku oraz powołane przepisy k.p.a. To nieprawidłowe określenia podstaw kasacyjnych nie stanowi podstawy do odmowy kontroli zaskarżonego wyroku, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny bada wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Należy także mieć na względzie, że gdy, jak niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art.176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. W skardze kasacyjnej zarzucono, że skarżąca nie została pouczona o możliwości przedstawienia operatu innego biegłego, czy też sprawdzenia wydanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego zarzutu pod adresem operatu, który był wydany w sprawie, nie wykazano, że zachodziła konieczność powołania innego rzeczoznawcy, nie podważono w żaden sposób wskazanego operatu, tym samym strona nie wykazała, że istniały jakiekolwiek podstawy do powołania innego rzeczoznawcy w sprawie. Również w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazała na konkretne uchybienia dotyczące operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. R.. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r. stwierdziła jedynie, że nie zgadza się z kwotami zawartymi w operacie bo nie mają związku z rzeczywistą wartością. Jednakże nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów do operatu i nie wskazała dlaczego uważa, że wycena działek nie odpowiada rzeczywistej ich wartości. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzucała jedynie, że w wyniku obdarowania swoich bliskich działkami nie odniosła żadnej wymiernej korzyści wynikającej z dokonania podziału nieruchomości.

W odwołaniu skarżąca nie zakwestionowała operatu szacunkowego, nie zgłosiła żadnych uwag. Dopiero w skardze złożonej do Sądu Wojewódzkiego wskazała na czym polegają nieprawidłowości operatu szacunkowego. Do tych nieprawidłowości odniósł się organ odwoławczy, załączając obszerne wyjaśnienia rzeczoznawcy ( k. 124 i 125 akt sądowych). Podniesione przez skarżącą nieprawidłowości zostały szczegółowo omówione przez Sąd pierwszej instancji, a w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie zgłoszono żadnych zarzutów. Nie można zatem wywodzić, że niepouczenie skarżącej o możliwości złożenia innego operatu miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, nie wykazano bowiem związku, o którym mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.