Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 845/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 b
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2238/05, sygn. akt IVSA/Wa 2240/05, sygn. akt IV SA/Wa 2242/05, sygn. akt IV SA/Wa 2239/05, sygn. akt IV SA/Wa 2241/05 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...] w przedmiocie opłaty za pobór wody oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokami z dnia 24 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie:

- z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za pobór wód za II kwartał 2003 r. w kwocie 4077,90 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 2038,95 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 2238/05, II OSK 845/06),

- z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za pobór wód za I kwartał 2004 r. w kwocie 2166, 58 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 806, 87 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 2240/05, II OSK 846/06),

- z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za pobór wód za IV kwartał 2003 r. w kwocie 2431,40 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 1215,70 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 2242/05, II OSK 848/06),

- z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za pobór wód za IV kwartał 2002 r. w kwocie 14 100,48 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 11 665,79 zł wraz z odsetkami. (sygn. akt IV SA/Wa 2239/05, II OSK 871/06),

- z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za pobór wód za III kwartał 2003 r. w kwocie 4424, 70 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 1926, 68 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 2241/05, II OSK 872/06).

W uzasadnieniach zaskarżonych wyroków Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Organy orzekające w tych sprawach ustaliły, iż pozwolenie wodnoprawne na pobór wody, udzielone Gminie L. wygasło z dniem 30 września 2002 r. W dniu 27 września 2002 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do Starosty Nz wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które zostało udzielone tej jednostce decyzją z dnia 24 lutego 2004 r. Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo tego, że w okresie od 1 października 2002 r. do 23 lutego 2004 r. Zakład dokonywał poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia, nie uiszczano z tego tytułu podwyższonych opłat, należnych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone decyzje Kolegium z dnia 14 września 2004 r. nie naruszają prawa. Sąd wskazał, iż bezsporne jest, że korzystanie przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. ze środowiska odpowiednio w IV kwartale 2002 r., II, III, IV kwartale 2003 r. i I kwartale 2004 r., polegające na poborze wód podziemnych następowało bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska, gdyż przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowany Zakład. Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo więc ustalił, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej, zobowiązując Zakład jedynie do wpłaty kwoty, która nie została przez ten podmiot samodzielnie uiszczona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania zaskarżonych decyzji do niewłaściwego podmiotu, czyli do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., zamiast do Gminy L. Sąd wskazał, iż w świetle art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne lub osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie ma osobowości prawnej, lecz jest jednostką budżetową gminy w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148). Zgodnie z § 3 pkt 2 Statutu tej jednostki, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr XIV/8/96 z dnia 6 marca 1996 r., jej zadaniem jest m.in. zaopatrzenie w wodę gminy L. (§ 3 pkt 2). W ocenie Sądu I instancji, określony w zaskarżonych decyzjach obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, wiąże się bezpośrednio z faktem poboru wód podziemnych. Nie można zatem uznać, iż obciążenie obowiązkiem poniesienia tych opłat jednostki budżetowej gminy, odpowiadającej za realizację zadań w tym zakresie, narusza prawo tylko z tego powodu, iż nie ma ona osobowości prawnej, skoro z art. 29 k.p.a. wynika bezpośrednio możliwość skierowania decyzji w stosunku do tego rodzaju podmiotu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż dla oceny legalności decyzji w zakresie jej skierowania bezpośrednio do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji bez znaczenia pozostaje kwestia wskazania, jako adresata pozwolenia wodnoprawnego, bezpośrednio Gminy L. Decyzja w przedmiocie pozwolenia została bowiem wydana przez inny, niezależnie działający organ administracji i określenie przez niego, jako adresata decyzji, bezpośrednio Gminy nie może przesądzać o wadliwości określenia, jako adresata obowiązku poniesienia opłat, danej jednostki budżetowej tej Gminy, skoro dopuszcza to przepis art. 29 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, iż nie jest trafny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż samoistną podstawę kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do Zakładu powinien stanowić art. 3 pkt 20 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wprowadza jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem "podmiot korzystający ze środowiska". W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie podmioty obciążone tym obowiązkiem. Definicja ta nie przesądza jednak, kto ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut skarżącej Gminy dotyczący błędnego przyjęcia przez organy, iż to jednostka samorządowa ponosi winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Sąd wskazał, iż w świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska, polegające na poborze wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia tej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy.

Sąd I instancji stwierdził, iż przedłużenie się postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego było jednak konsekwencją zaniechań Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, polegających na niedołączeniu do wniosku wymaganej prawem (art. 132 ust. 8 ustawy - Prawo wodne) dokumentacji hydrogeologicznej. W związku z brakiem tych dokumentów właściwy organ miał obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie i oczekiwania na odpowiedź wnioskodawcy na to wezwanie, co spowodowało wydłużenie się czasu trwania postępowania. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca liczył się z tym, iż nie przedłożenie wymaganej dokumentacji hydrogeologicznej może stanowić przeszkodę w wydaniu pozwolenia, na co wskazuje wypowiedź Wójta Gminy L. w piśmie Radnego Gminy L. z dnia 13 września 2004 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena powyższych okoliczności, a także precyzyjne ustalenie, w przypadku przyjęcia, iż nastąpiło opóźnienie przy załatwieniu sprawy, jaki okres opóźnienia obciąża organ orzekający (co miałoby wpływ na precyzyjne ustalenie wysokości należnych opłat) wykraczała jednak poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sąd podkreślił, iż w świetle obowiązujących regulacji, gdy z ustawy - Prawo wodne wynika obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, korzystanie z wód bez wymaganej decyzji jest niedopuszczalne, co wynika a contrario z art. 122 ust. l pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Stąd podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi (np. w postaci obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty). Gdy do konieczności poniesienia sankcji przyczynią się zaniedbania określonego organu administracji szkody mogą być skompresowane na podstawie regulacji odrębnych (k.c.), a ewentualne spory powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne.

Skargi kasacyjne od tych wyroków wniosła Gmina L., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 29 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż adresatem zaskarżonych decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L.,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd wynikających z tych przepisów obowiązków organów administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w tych sprawach.

Powołując się na tą podstawę kasacyjną strona wniosła o zmianę zaskarżonych wyroków i uchylenie decyzji organu II instancji w całości z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniach wniesionych środków odwoławczych skarżący zakwestionował przede wszystkim fakt, uznania przez organy administracji i Sąd I instancji, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem decyzji o wymierzeniu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem Gminy L., to jednostka samorządu terytorialnego, a nie gminna jednostka budżetowa powinna zostać obciążona tymi opłatami. Obowiązek ich uiszczania realizowany byłby wtedy z budżetu gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148), co zostało przez Sąd I instancji uwzględnione jako interes prawny Gminy do wniesienia skargi. Skarżący podniósł, iż Sąd błędnie przyjął, iż adresatem obowiązku ponoszenia opłat może być jednostka organizacyjna Gminy, skoro nie wskazuje jej – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jako strony przepis prawa. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r. (sygn. akt I SA 1725/93), w którym wyrażono pogląd, iż jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki, w świetle art. 28 k.p.a. nie ma przymiotu strony. Strona podniosła ponadto, że to Gmina L. jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego jej decyzją z dnia 24 lutego 2004 r., gdyż pobór wód następował wskutek działalności tej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, to Gmina powinna ponieść przedmiotowe opłaty za korzystanie ze środowiska.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, iż organ I instancji dokonał błędnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, ani Sąd I instancji. Wprawdzie Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dokumentacji hydrogeologicznej, lecz dokumentacja ta w ogóle w postaci wymaganej nie istniała, w związku z czym wydano decyzję w tej sprawie na podstawie dokumentów zastępczych. Gmina L., ani Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie mogą więc ponosić negatywnych konsekwencji z powodu przedłużenia się tego postępowania, zwłaszcza, że w tym czasie gmina miała obowiązek dostarczania mieszkańcom wody i odprowadzania nieczystości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącą Gminę jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 28 i 29 k.p.a. poprzez uznanie, iż podmiotem, którego obciąża obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat za korzystnie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia jest Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L., a nie Gmina L.

Na wstępie wskazać należy, iż powołane przepisy art. 28 i 29 k.p.a. wraz z opisanymi przepisami regulującymi obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, zostały prawidłowo objęte podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa natomiast art. 29 k.p.a., który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz precyzującego go art. 29 k.p.a. w związku z przepisami regulującymi obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia może zostać podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącej Gminy jest niezasadny. Dla dokonania oceny prawnej tego, czy Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem zaskarżonych decyzji należy w pierwszej kolejności ustalić czy przepisy prawa materialnego przewidują możliwość nałożenia na tą jednostkę organizacyjną obowiązku poniesienia przedmiotowych opłat, czyli czy można uznać ją za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie – czy jednostka ta może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej (art. 29 k.p.a.).

Skarżący podnosi we wniesionych środkach odwoławczych, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż adresatem obowiązku ponoszenia opłat może być jednostka organizacyjna Gminy, skoro nie wskazuje jej – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jako strony przepis prawa. Gmina powołuje się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r. (sygn. akt I SA 1725/93), w którym wyrażono pogląd, iż jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki, w świetle art. 28 k.p.a. nie ma przymiotu strony.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Jeżeli dany podmiot może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, to będzie on występował w postępowaniu administracyjnym jako strona (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 235). W uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. ( OPK 19/01, ONSA 2002/2/68) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania".

W przedmiotowej sprawie przepisem, który przewiduje obowiązek poniesienia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska jest art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), który stanowi, iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Z kolei z art. 292 powołanej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 100 % w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów (pkt 1), pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2). Przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę nałożenia na dany podmiot przedmiotowych opłat. Ich wykładni należy jednak dokonywać z uwzględnieniem treści art. 3 pkt 20 ustawy, w którym wskazano definicję "podmiotu korzystającego ze środowiska". Twierdzenie Sądu I instancji, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do uznania, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem zaskarżonej decyzji jest zasadne tylko częściowo. Wprawdzie z samej tej definicji nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki dla strony, lecz w powiązaniu z powołanymi przepisami art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 ustawy przepis ten tworzy normę prawną, z której wynika obowiązek poniesienia opłat w razie korzystania ze środowiska w określony sposób przez wymieniony w art. 3 pkt 20 ustawy podmiot bez wymaganego pozwolenia.

Przez pojęcie "podmiotu korzystającego ze środowiska’ należy m. in. rozumieć jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej (art. 3 pkt 20 b ustawy). Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest jednostką organizacyjną Gminy Leoncin, prowadzoną w formie jednostki budżetowej (§ 4 Statutu tej jednostki, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr XIV/8/96 z dnia 6 marca 1996 r.). Przedmiotem działalności Zakładu jest m. in. zaopatrzenie w wodę gminy L. oraz odprowadzanie ścieków i wód opadowych (§ 3 pkt. 1 i 2 Statutu). Jednostka ta nie prowadzi działalności gospodarczej, dlatego nie można jej uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr173, poz.1807 z późn. zm.). W związku z powyższym przyjąć należy, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest "podmiotem korzystającym ze środowiska" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Skoro w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż wskazana jednostka budżetowa Gminy korzystała ze środowiska w IV kwartale 2002 r., II, III, IV kwartale 2003 r. i I kwartale 2004 r. poprzez wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia, to istniała materialnoprawną podstawa (art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 b ustawy) do nałożenia na nią podwyższonych opłat z tego tytułu. Niezasadne jest więc twierdzenie skarżącej Gminy, iż jej jednostka organizacyjna nie może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bo z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla niej żadne uprawnienia i obowiązki. Jakkolwiek należy się zgodzić z tezą powołanego w tym zakresie przez skarżącego wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., to w niniejszej sprawie nie znajduje ona zastosowania, gdyż dla jednostki organizacyjnej gminy obowiązek ponoszenia przedmiotowych opłat wynika ze wskazanych powyżej przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 29 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zasadniczym elementem pozwalającym na przyjęcie, iż danej samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu jest jej wyodrębnienie organizacyjne, wynikające z aktu, stanowiącego podstawę utworzenia tej jednostki. W świetle uregulowań Statutu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. nie budzi wątpliwości, iż jest to odrębna jednostka organizacyjna gminy. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a.

Reasumując, pierwszy z zarzutów podniesionych przez skarżącą Gminę jest niezasadny, ponieważ przepisy prawa materialnego (art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 b ustawy – Prawo ochrony środowiska) pozwalają na uznanie gminnej jednostki budżetowej – Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. za adresata decyzji, nakładającej podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, a przepisy procedury administracyjnej (art. 29 k.p.a.) za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w każdej z tych spraw.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż Gmina powinna być adresatem decyzji wydanych w tych sprawach z tego powodu, że to na rzecz Gminy L. zostało wydane pozwolenie wodnoprawne m. in. na pobór wód z dnia 24 lutego 2004 r., o które skarżący wniósł w dniu 27 września 2002 r. Z akt administracyjnych wynika, iż wniosek w tej sprawie złożył Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. i pozwolenie z dnia 24 lutego 2004 r. zostało udzielone również tej jednostce (protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 11.03.2004 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie Delegatura w C.). Adresatem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego (wygasającego z dniem 30.09.2002 r.), udzielonego decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 18 listopada 1992 r. m. in. na pobór wód podziemnych ze studni 1,2,3 dla potrzeb wodociągu gminnego w L. również nie była Gmina L., lecz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. W odniesieniu do tego zarzutu skarżącego, należy również podkreślić, że opłaty, którymi obciążono Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wymierzone zostały za okres, kiedy ani Gmina L., ani Zakład nie dysponowały pozwoleniem wodnoprawnym.

Zauważyć trzeba ponadto, że do tej pory Gmina nie kwestionowała tego, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, co znajduje także potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (sprawozdania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji dotyczące opłat za korzystanie ze środowiska), to wskazana gminna jednostka organizacyjna jako "podmiot korzystający ze środowiska" ustalała wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska za poszczególne okresy czasu i uiszczała ją na rachunek właściwego organu zgodnie z art. 284 ust. 1 powołanej ustawy. Niezrozumiałe jest zatem kwestionowanie przez skarżącą Gminę zdolności administracyjnoprawnej Zakładu w zakresie obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, a przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonych wyroków poprzez pominięcie okoliczności mających wpływ na przedłużenie się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W tym zakresie należy podzielić argumentację Sądu I instancji, iż przedłużenie tego postępowania było konsekwencją niezłożenia przez wnioskodawcę wymaganej w tym postępowaniu dokumentacji. Zarząd Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do Starosty w N. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego m. in. na pobór wód i odprowadzanie ścieków w dniu 27 września 2002 r., czyli prawie dziewięć miesięcy (od 01.01.2002 r.) po wejściu w życie ustawy z dnia 18 lipca 200l r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Z art. 132 ust. 8 powołanej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynikał obowiązek dołączenia do operatu, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne dokumentacji hydrogeologicznej, gdyż wniosek dotyczył m. in. poboru wód podziemnych. Organ prowadzący to postępowanie nie mógł odstąpić od tego wymagania dotyczącego operatu (art. 132 ust. 9 ustawy), dlatego zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 13 listopada 2002 r. o uzupełnienie tych dokumentów. Zakład - w odpowiedzi na to wezwanie - dopiero w dniu 14 stycznia 2004 r., a więc po upływie ponad roku, wystąpił do Geologa Wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia wody w W. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał 24 lutego 2004 r. decyzję w tej sprawie. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, że Starosta N. w związku z tym nie pozostawał w bezczynności, a jeżeli w ocenie wnioskodawcy doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym to mógł wnieść zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.