Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 6/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156, art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 4, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dyrektor Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1991 r. nr [...] w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.454,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jako własności K. K. i T. K., położonej w P. przy ul. [...], o nr ewid. [...], arkusz mapy [...], obręb [...], na skutek jej podziału na działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców o nr [...], położonej w P. przy ul. [...], o pow. 1.664 m2 na działki o nr [...] o pow. 816 m2 i o nr [...] o pow. 848 m2. Decyzja ta stała się ostateczna [...] listopada 2009 r. Podziału tego dokonano zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu na rzecz T. K. warunków zabudowy dla budowy na działce nr [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Następnie organ powołał przepisy art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) oraz zapis uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30%. Wskazał, że po wszczęciu postępowania powołał rzeczoznawcę majątkowego T. K. celem sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W dniu 4 stycznia 2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której strony i ich pełnomocnik nie zgłosili uwag do operatu szacunkowego. Pismem z 13 stycznia 2012 r. pełnomocnik stron wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, wskazując, że opłata adiacencka nie jest obligatoryjna, a w niniejszej sprawie nie wystąpiła konieczność jej naliczania. Zakwestionował przy tym sporządzony operat szacunkowy, w zakresie doboru nieruchomości. Organ zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do powołanych zarzutów. W piśmie z 27 stycznia 2012 r. biegły wyjaśnił, że w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze, gdzie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej przeznaczenie określił na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co jest zgodne z art. 154 ust. 2 ugn. Ponadto wskazał, że dokonał korekty cen nieruchomości porównawczych ze względu na czynnik różnic w ich powierzchni. Biegły uwzględnił uwagę stron dotyczącą przyjęcia do porównania transakcji nieruchomością o pow. 1.642 m2, położoną przy ul. [...], o lokalizacji mniej korzystnej niż lokalizacja nieruchomości wycenianej. Po ponownej analizie rynku stwierdził, że bardziej podobna do wycenianej pod względem cech wpływających na wartość, w tym lokalizacji, jest nieruchomość o pow. 1.450 m2, położona na terenie obrębu [...]. W tych okolicznościach aneksem z dnia 27 stycznia 2012 r. biegły skorygował operat, przyjmując tę nieruchomość do porównania w miejsce nieruchomości położonej przy ul. [...].

Dyrektor ZGiKM Geopoz stwierdził, że skorygowany operat szacunkowy zweryfikował pod względem zgodności z przepisami art. 98a ust. 1 oraz rozdziału 1 działu IV ugn., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W szczególności rzeczoznawca ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nieruchomość nie była objęta planem miejscowym. Dlatego biegły ustalił jej przeznaczenie na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem organu, z analizy rynku przeprowadzonej w operacie przez rzeczoznawcę wynika, że wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne najwyższe ceny osiągają nieruchomości o pow. od 250 do 750 m2. Średnia cena nieruchomości o pow. od 1.000 do 1.250 m2 kształtuje się na poziomie 83% ceny najwyższej. Przy nieruchomościach o większej powierzchni obserwuje się dalszy spadek cen. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr [...] o powierzchniach 1.091 m2, 1.220 m2, 1.450 m2, z których dwie położone są w obrębie [...], a jedna w obrębie [...]. Szacując zaś wartość nieruchomości po podziale do porównania przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działek nr [...] i [...] o powierzchniach 657 m2, 736 m2 i 769 m2, z których dwie położone są w obrębie [...], a jedna w obrębie [...]. Następnie wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami wybranymi do porównania, występujących w poszczególnych cechach, określił wartość nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Organ zaznaczył, że biegły odniósł się też do kwestii zmiany poziomu cen, na które wpłynął upływ czasu.

Organ uznał, że udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach. Biorąc zaś pod uwagę, że na rynku nieruchomości od 2008 r. obserwuje się zahamowanie tendencji wzrostowych organ uznał, że przyjęte przez biegłego transakcje są miarodajne, a niezastosowanie dla nich korekty czasowej było uzasadnione. Organ również pozytywnie ocenił wybór przez biegłego podejścia porównawczego, metody porównywania parami i wskazał, że w oparciu o wyznaczone cechy biegły bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W konsekwencji stwierdził, że uzyskane przez rzeczoznawcę wynik w postaci wartości rynkowych dzielonej nieruchomości stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

Odpowiadając na zarzut stron, że sporządzony na nowo operat nie spełnia wymogów określonych w art. 156 ust. 1 ugn oraz w § 56 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w związku z tym nie może być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej, organ wyjaśnił, że sporządzony w dniu 27 stycznia 2012 r. aneks do operatu nie stanowi nowego operatu, lecz jest integralną częścią operatu szacunkowego z dnia 7 października 2011 r., co wynika wyraźnie z jego tytułu, formy i treści. Wskazano nim, że jedynie konkretne zapisy z dnia 7 października 2011 r. ulegają zmianie, a pozostałe ustalenia operatu i zapisy zmianie nie ulegają. Ponadto wskazano, że opinia ta zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w przepisach prawa.

Reasumując organ stwierdził, że skorygowany operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Na podstawie operatu ustalono, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi 475.837 zł, a według stanu po podziale wynosi 497.353 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła zatem o 21.516 zł, a 30% stawka opłaty adiacenckiej od kwoty wzrostu wartości nieruchomości wyniosła 6.454,80 zł.

K. i T. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Wskazali, że ustalenie opłaty adiacenckiej nawet przy ustaleniu, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nie jest obligatoryjne. Zaznaczył, że z art. 98a ugn nie wynika wcale, że podział nieruchomości automatycznie powoduje wzrost jej wartości, a tym samym by opłata adiacencka była zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Przepis dopuszcza ustalenie tej opłaty tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Zdaniem odwołujących sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 7 października 2011 r. nie może być podstawą opłaty, bowiem został sporządzony na podstawie § 41 rozporządzenia z 21 września 2004 r., który to przepis został uchylony rozporządzeniem zmieniającym z dnia 14 lipca 2011 r. Ponadto operat ten zawiera szereg błędów. Wymogów operatu jest spełnia dokument z 27 stycznia 2012 r. Odwołujący podnieśli też, że podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie nie mogła być uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, gdyż jako podstawę jej uchwalenia wskazano art. 98 ust. 4 ugn, który orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie praw. Ponadto wskazali, że celem podziału przedmiotowej nieruchomości było zrealizowanie potrzeb mieszkaniowych rodziny ich córki – małżeństwa z czworgiem dzieci, a więc podział nie wiązał się z przysporzeniem. W takich okolicznościach nałożenie dodatkowej daniny publicznej w postaci opłaty adiacenckiej od niewykazanego wzrostu wartości nieruchomości godzi zarówno w zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W związku z tym odwołujący wskazali, że na mocy art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego nałożenie na nich opłaty adiacenckiej należy uznać za czynność nieważną jako sprzeczną z zasadami współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na przepis art. 146 ust. 1 ugn Kolegium wskazało, że opinia w postaci operatu szacunkowego stanowi dowód w niniejszej sprawie. Biegły w sporządzonym operacie ustalił zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn przeznaczenie nieruchomości nr [...]. Mając na względzie różnice pomiędzy powierzchniami nieruchomości wycenianej i porównywanymi biegły dokonał korekty cen. Uwzględnił też uwagę stron dotyczącą przyjęcia do porównania transakcji nieruchomością o pow. 1.462 m2 położoną przy ul. [...] o lokalizacji mniej korzystnej niż lokalizacja nieruchomości wycenianej. Następnie biegły stwierdził, że bardziej podobna do wycenianej nieruchomości pod względem cech wpływających na wartość, w tym lokalizacji, jest nieruchomość o pow. 1.450 m2 położona w obrębie [...]. SKO podkreśliło, że w sytuacji, gdy strony miały wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości to biegły zawsze ma obowiązek takie uwagi uwzględniać, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Kolegium operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod uwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdził, że ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w opinii są poparte dokumentami w postaci protokołów z badania księgi wieczystej i oględzin nieruchomości. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę zasadniczą. Kolegium przedstawiło tok postępowania rzeczoznawcy majątkowego, wskazało na prawidłowość wyboru metody i podejścia wyceny i uznało, że istotne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Są one czytelne i zrozumiałe. Przedstawił też wagi poszczególnych cech, a następnie dokonał prawidłowych i zgodnie z przyjętą metodyką obliczeń. Organ II instancji uznał, że przedłożenie transakcji zróżnicowanych cenowo, dotyczących nieruchomości z pobliskich rejonów i z miasta P., stanowi dowód na rzetelność wyboru transakcji. Kolegium podsumowując stwierdziło, że opinia biegłego w sposób jednoznaczny wykazała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy zważył, że organ I instancji odniósł się do zarzutów formułowanych w toku postępowania przez strony. Stronom umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym instytucje prawa cywilnego (art. 58 kc) nie może być podstawą do wydania indywidualnych aktów administracyjnych. Organ nawet w najlepszej wierze mógłby posłużyć się uznaniem, ale z uwagi na treść art. 98a ust. 1 ugn i wskazaną powyżej argumentację nie wolno tego czynić w postępowaniach z zakresu opłat adiacenckich. Organ II instancji stwierdził też, że wymieniona w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (...) nie stanowi wadliwej podstawy prawnej, bowiem stwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 niezgodność art. 98 ust. 4 ugn z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Z wyroku TK wynika, że ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz przepisu w zakresie określenia kompetencji organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kwestionowana uchwała zachowała zatem swą moc obowiązującą, stanowi ona akt prawa miejscowego i organ I instancji nie mógł jej pominąć.

Kolegium wskazało też, że Prezydent Miasta P. uprawniony był do delegowania swych kompetencji na rzecz Dyrektora ZGiKM Geopoz, a ten do udzielenia upoważnienia swemu zastępcy do wydania w jego imieniu decyzji.

K. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P., żądając jej uchylenia w całości, a także przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ich oraz M. K. i M. Ż., przeprowadzenie dowodu z akt sprawy oraz dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu:

- naruszenie art. 98a ust. 1 ugn poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie trzyletniego terminu, a także brak prawidłowego określenia podmiotów zobowiązanych do zapłaty opłaty i oparcie ustaleń na dokumencie wydanym bez podstawy prawnej,

- błędną interpretację zastosowanych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie zbycia przez skarżących na podstawie umowy darowizny działki nr [...],

- naruszenie zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) poprzez niepodejmowanie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zasady kompletności postępowania (art. 9 k.p.a.), zasady wyjaśniania (art. 11 k.p.a.), zasady prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty tożsame z powołanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto, wykazując przez organy orzekające przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej i tym samym naruszenie art. 98a ust. 1 ugn skarżący wskazali, że decyzja podziałowa została wydana [...] października 2009 r., zaś zaskarżoną decyzję SKO wydało [...] października 2012 r. i doręczyło [...] listopada 2012 r. Zaznaczyli, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że upływ 3-letniego terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej dotyczy wydania decyzji ostatecznej.

Z ostrożności procesowej skarżący nadto podnieśli, że organy powinny były uwzględnić fakt zbycia przez nich działki nr [...], która to okoliczność była znana organowi z urzędu. W konsekwencji skarżący mogli zostać obciążeni opłatą adiacencką jedynie z tytułu wzrostu wartości nowopowstałej działki nr [...], a nie obu działek. W przypadku bowiem zmiany właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością w ramach prawa własności, a właściwe ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty winno wynikać z aktualnych na dzień wydania decyzji wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, której wartość wzrosła. Naruszając zatem w sposób rażący art. 200 k.p.a. organy nie ustaliły prawidłowo podmiotów ewentualnie zobowiązanych do zapłaty przedmiotowej opłaty adiacenckiej, co tak samo narusza art. 9a ust. 1 ugn.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż zobowiązanymi do uiszczenia opłaty adiacenckiej są osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Organy badając księgi wieczyste ustaliły zaś, że w dniu, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna właścicielami działki nr [...] byli K. i T. K. Fakt zbycia w drodze darowizny tej nieruchomości nie ma najmniejszego znaczenia w sprawie, bo to oni "skonsumowali" realny wzrost wartości nieruchomości.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 kwietnia 2013 r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżących oraz M. K.i M. Ż.

Pełnomocnik skarżących podniósł, że w aktach sprawy brak jest kopii dowodu doręczenia adresatom decyzji podziałowej z dnia [...] października 2009 r., a co za tym idzie brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości zamieszczonej na tej decyzji adnotacji, iż stała się ona ostateczna z dniem [...] listopada 2009 r., co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO została wydana w przewidzianym przepisami trzyletnim terminie. Podkreślił, że ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na organie.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyniku tak przeprowadzonej kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. określa zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ zatwierdził na wniosek skarżących podział nieruchomości nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. na działki o nr [...] i [...]. Jak wynika z urzędowej adnotacji na decyzji stała się ona ostateczna w dniu [...] listopada 2009 r. (k. 35 akt adm. I inst.). W tym miejscu Sąd pragnie odnieść się do zarzutu sformułowanego przez pełnomocnika skarżących, jakoby organy orzekające w niniejszej sprawie nie dochowały 3-letniego terminu na wydanie decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze podniesiono, że decyzja podziałowa została wydana [...] października 2009 r., zaś zaskarżoną decyzję wydano [...] października 2012 r. o doręczono dopiero [...] listopada 2012 r., a więc z naruszeniem tegoż terminu. Ponadto na rozprawie przed Sądem 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że w aktach sprawy nie ma kopii dowodu doręczenia adresatom decyzji podziałowej z dnia [...] października 2009 r. i co ta tym idzie brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości zamieszczonej na tej decyzji adnotacji, iż decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2009 r. Wskazać należy, iż zgodnie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (...). Jednym z rodzajów dokumentów jest dokument urzędowy. Pojęcie dokumentu urzędowego nie zostało jednoznacznie zdefiniowane. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentem urzędowym w rozumieniu k.p.a. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt (za: B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953r., s. 112, W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972 r., s. 267, również wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., I SA/Wa 619/11, Lex nr 1235942). Mając na względzie tak sformułowaną definicję dokumentu można z całą pewnością przyjąć, że decyzja administracyjna wydana przez upoważniony do tego organ administracji publicznej jest jedną z form dokumentów urzędowych. Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołanego do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta zatem z podwójnej mocy dowodowej. Po pierwsze z mocy formalnej (zewnętrznej) dotyczącej tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście zaświadczył urzędowo, oraz po drugie ma moc materialną (wewnętrzną), która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej zawartego w dokumencie zaświadczenia, jego relewantności z punktu widzenia tematu dowodowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 337). Mając to na względzie stwierdzić należy, iż zapis urzędowy, który znalazł się na decyzji podziałowej z dnia [...] października 2009 r., którym potwierdzono, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2009 r. ma moc dowodową. Tym samym, zważywszy, że skarżący nie przedstawili dowodów przeciwko treści tego zapisu, co mogli uczynić zgodnie art. 76 § 3 k.p.a., organy stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. przyjęły, że decyzja podziałowa uprawomocniła się z dniem [...] listopada 2009 r., a więc do [...] listopada 2012 r. organy orzekające uprawnione były rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, a określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] października 2012 r. i doręczona stronom [...] listopada 2012 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu, tj. przed datą [...] listopada 2012 r.) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

Należy też stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1716) i uprawnione było, pod warunkiem stwierdzenia, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, ustalenie opłaty adiacenckiej według stawki określonej w uchwale. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (...) nie mogła być podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, albowiem jako podstawę jej uchwalenia wskazano przepis art. 98 ust. 4 ugn, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06) został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, przez to, że narusza zasadę ochrony zaufana jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zauważyć jednak należy, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku." W ocenie Trybunału kontrolowana przez niego regulacja nie naruszała natomiast praw nabytych ani interesów w toku (pkt 9 i 10 uzasadnienia wyroku TK). Nie można więc z takiej oceny Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzić wniosku takiego jak skarżący, że uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału wydana na podstawie przepisu niezgodnego z przepisami Konstytucji nie mogła mieć w sprawie zastosowania. Trzeba pamiętać, że Trybunał powiązał wymóg obowiązywania uchwały określającej w sprawie stawek opłaty adiacenckiej tylko ze zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku uiszczenia opłaty, a więc z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 ugn stanowi bowiem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu." Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przepis ten wiąże więc z decyzją o podziale nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1664/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej to nie było przeszkód do jej zastosowania w postępowaniu o ustalenie tej opłaty.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi jakoby organy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej błędnie nie uwzględniły faktu zbycia przez skarżących na podstawie umowy darowizny działki nr [...], co powinno – zdaniem skarżących – powodować obciążenie ich opłatą jedynie z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], a nie obu powstałych w wyniku podziału działek. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 (dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "w przypadku podziału nieruchomości na wniosek właściciela (a tylko w takim przypadku może powstać obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej), podział nieruchomości, którego skutkiem może być wzrost wartości nieruchomości, następuje na jego koszt. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą." Oznacza to, że zbycie jednej z wydzielonych działek nie ma znaczenia dla określenia adresata decyzji wydanej na podstawie art. 98a ust. 1 ugn. W tym znaczeniu rację miały zatem organy orzekające wszczynając postępowanie, prowadząc je i rozstrzygając w zakresie ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...] i [...]. Elementem przesądzającym bowiem o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Go 912/11, Lex nr 1113892). W konsekwencji nie można również uznać, by doszło do rażącego naruszenia art. 220 k.p.a.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia skarżącym opłaty adiacenkiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w P. (obręb [...]) wzrosła jej wartość. Przy czym tak organy obu instancji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązane były i są mieć na względzie, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, Legalis). Innymi słowy podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. I OSK 729/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane - w zakresie oceny operatu szacunkowego i aneksu do tego operatu sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, które to stały się podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej - z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W ocenie Sądu organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. operat szacunkowy z dnia 7 października 2011 r. i aneks do niego z dnia 27 stycznia 2012 r., a tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Przypomnieć zaś należy, że opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro bowiem operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to nie ma on dla organu charakteru wiążącego, lecz winien zostać przed wydaniem decyzji oceniony. Podlega on ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., II SA/Po 392/10, również wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej).

Wskazać również należy, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, LEX nr 863821). Ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, LEX nr 461659).

Ujmując problematykę szacowania wartości nieruchomości ogólniej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ugn stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn).

Przepis art. 154 ugn przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Reasumując, podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 7 października 2011 r. i sporządzony do niego aneks z dnia 7 stycznia 2012 r. nie poddają się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu (i aneksu do niego) przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd.

Po pierwsze, uzasadnione wątpliwości co do rzetelności wyników badań rzeczoznawcy majątkowego prowadzonych w niniejszej sprawie Sądu budzi fakt, jak dalece rozbieżne są wyniki szacunku dokonane w operacie szacunkowym z dnia 7 października 2011 r., a następnie w aneksie do tego operatu z dnia 27 stycznia 2012 r. Wskazać należy, że w operacie szacunkowym z dnia 7 października 2011 r., którego aktualność rzeczoznawca potwierdził w dniu 18 października 2012 r. (zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn) wartość nieruchomości nr [...], a więc przed podziałem, określono na kwotę 468.998 zł, zaś po podziale wartość wydzielonych nieruchomości nr [...] i [...] określono na kwotę 497.353, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o 28.355 zł i wysokość 30% opłaty adiacenckiej o wartości 8506,50 zł. Z kolei w aneksie do operatu sporządzonym w dniu 27 stycznia 2012 r. wartość nieruchomości nr [...] przed podziałem oszacowano na kwotę 475.837 zł i podtrzymano ustalenia dotyczące wartości działek nr [...] i [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Tym samym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 21.516 zł, a w rezultacie wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 6.454,80 zł. Zważywszy, że rzeczoznawca majątkowy potwierdził w dniu 18 października 2012 r. aktualność operatu sporządzonego 7 października 2011 r., a ponadto w operacie tym wskazał na wyraźny spadek cen jednostkowych dla transakcji o powierzchni powyżej 1500 m2, należy mieć uzasadnione wątpliwości co do rzetelności opinii biegłego. Dodać też trzeba, że w piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. skierowanym do organu I instancji rzeczoznawca zaznaczył, że rozbieżności cenowe pomiędzy transakcjami nieruchomościami w tym przedziale powierzchni są bardzo znaczne i sięgają kilkuset procent pomiędzy cenami minimalnymi i maksymalnymi. Stąd przedstawione przez niego w analizie rynku wartości średnie cen nie zawsze są adekwatne w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, natomiast obrazują tylko ogólną tendencję poziomu cen w zależności od powierzchni gruntów. Uwaga ta jest tym bardziej istotna, że pokazuje, że w niniejszej sprawie, zważywszy właśnie na duże rozbieżności w cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych, rzeczoznawca powinien był ze szczególną starannością i rzetelnością wykazać, że rzeczywiście doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Odnosząc się do dokonanej przez organy orzekające oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (wraz z jego aneksem) trzeba podzielić zarzut postawiony zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż organy zignorowały kwestię braku podobieństwa w zakresie przeznaczenia nieruchomości pomiędzy nieruchomością wycenianą a przyjętymi do porównania. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przepis art. 154 w ust. 1 ugn określa, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności (...) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym (....). W przypadku zaś braku planu miejscowego – jak stanowi ust. 2 tego artykułu – przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak widać z powołanych przepisów, ustawodawca wyraźnie rozróżnia przeznaczenie określone w planie miejscowym, na podstawie studium uwarunkowań, czy decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest, że przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym, jako akcie prawa miejscowego, ma charakter bardziej doniosły, aniżeli określone w decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (...). Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że kilka podmiotów może uzyskać dla tej samej nieruchomości odrębne decyzje o warunkach zabudowy, które mogą w odmienny sposób określać przeznaczenie tej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie ustosunkowały się do podnoszonej przez strony okoliczności, zgodnie z którą biegły w sporządzanej opinii porównał nieruchomości, z jednej strony – której przeznaczenie określała decyzja o warunkach zabudowy (nieruchomość wyceniana), z drugiej zaś – nieruchomości, których przeznaczenie wynikało z planu miejscowego (nieruchomości przyjęte do porównania). Trafnie na tę okoliczność zwracał uwagę pełnomocnik skarżących już w piśmie z 13 stycznia 2012 r., jak również w skardze, wskazując, że porównywane nieruchomości przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdy tymczasem przed podziałem dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan miejscowy, a jedynie skarżący uzyskali decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy na działce nr [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z planowanym podziałem działki. Nie przesądzając, czy okoliczność ta miała wpływ na ocenę wartości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, należy stwierdzić, że obowiązkiem organów orzekających wynikającym z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. było rzetelne i wszechstronne ustosunkowanie się do stanowiska strony w tym zakresie.

Ponadto mając na względzie powołaną wyżej definicję nieruchomości podobnej oraz fakt, który opisał rzeczoznawca, a sprowadzający się do występującej na rynku lokalnym nieruchomości dużych rozbieżności cenowych, sięgających kilkuset procent pomiędzy cenami minimalnymi i maksymalnymi, należy uznać, że organy orzekające nie wyjaśniły w sposób dostateczny, dlaczego rzeczoznawca dokonując wyboru transakcji nieruchomościami podobnymi celem oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed podziałem przyjął do porównania działki o pow. 1091 m2 i 1220 m2, a nie o powierzchni zbliżonej do pow. 1664 m2, ile wynosiła powierzchni działki nr [...]. Jednocześnie należy wskazać, że z akt sprawy wynika, czego wydaje się nie dostrzegają organy obu instancji, że biegły miał dostęp do transakcji nieruchomościami o zbliżonej – do wycenianej – powierzchni (k. 32 akt adm. I instancji).

Stwierdzić należy, że z operatu szacunkowego z 7 października 2011 r. wynika również, że poziom cen nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną znacząco się różni w zależności od wielkości powierzchni działek. Biegły wyraźnie przedstawił istotną różnicę pomiędzy cenami nieruchomości o pow. ok. 1000 m2 (na poziomie ok. 414 zł zł/m2), a nieruchomościami o pow. ok. 1500 m2 (ok. 256 zł/m2). Jednocześnie w operacie z 7 października 2011 r. na s. 12 przyjął do porównania nieruchomości nie tylko odbiegające wielkością od wielkości działki wycenianej, lecz również istotnie droższe od średniej ceny nieruchomości o wielkości od 1500 do 2000 m2. Wartość 1m2 przyjętych do porównania działek wynosi bowiem odpowiednio 311,64 m2 dla działki o pow. 1091 m2 zlokalizowanej przy ul. [...] w P. i 286,89m2 dla działki o pow. 1220 m2 zlokalizowanej na [...] w P. Również ta okoliczność nie została przez organy orzekające dostrzeżona i należycie zbadana.

Odnosząc się zaś do kwestii sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego na gruncie nieobowiązującego w dacie sporządzania operatu przepisu § 41 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) [uchylony z dniem 26 sierpnia 2011 r.] stwierdzić należy, że okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem dostrzec, że metoda określania wartości nieruchomości przed i po podziale na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej określona w uchylonym § 41 rozporządzenia odpowiada zasadniczo treści art. 98a ust. 1 ugn. W szczególności w obu przepisach – uchylonym rozporządzenia i obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 98a ust. 1 ugn – prawodawca przyjął, że wartość nieruchomości określa się według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zaś po podziale – na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Sąd przychyla się natomiast do zarzutu skargi, iż niedopuszczalna była aktualizacja operatu szacunkowego w formie sporządzenia do niego aneksu. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ugn). Stosownie zaś do § 55 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy (tj. postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości). Operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (ust. 2). Przepis § 56 ust. 1 rozporządzenia określa, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Zamieszcza się w nim także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust. 3) oraz dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 rozporządzenia). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Przepis § 57 ust. 2 stosuje się odpowiednio (§ 58 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1 (ust. 2).

Wskazać należy, iż zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do (inaczej: aktualizacji) operatu szacunkowego. Opracowanie takie nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 ugn i w rozumieniu § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powołana ustawa i rozporządzenie nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu poprzez dokonanie korekty wartości w nim ustalonej. Według § 58 rozporządzenia z 21 września 2004 r. można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza jedynie o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. I SA/Wa 192/10, Lex nr 750747).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 7 października 2011 r., zgodnie z powołanymi przepisami dokonał potwierdzenia jego aktualności (klauzula z dnia 18.10.2012 r. z podpisem rzeczoznawcy na okładce operatu – k. 58 akt adm. I inst.), a następnie zmieniając jego treść dokonał korekty wartości oszacowanej nieruchomości aneksem z dnia 27 stycznia 2012 r. Zważywszy, że treść tego aneksu nie odpowiada wymogom operatu określonym w § 56 rozporządzenia (obejmuje on bowiem jedynie korektę procedury szacowania nieruchomości nr [...], a więc przed podziałem – k. 75-78 akt adm. I instancji) i jednocześnie wprowadza istotne zmiany w wartości oszacowanej nieruchomości, uznać należy, że naruszenie przepisów postępowania dotyczących formy sporządzenia operatu szacunkowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dał racji zarzutowi skargi, jakoby nałożenie opłaty adiacenckiej na skarżących należało uznać za czynność nieważną na podstawie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, jako sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. Stwierdzić należy, że przepis ten jako przynależny innej gałęzi prawa (prawu cywilnemu) nie mógł mieć zastosowania w sprawie administracyjnej jaką jest sprawa o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z podziałem nieruchomości.

Reasumując Sąd, mając na względzie wykazane naruszenia przepisów postępowania obciążające organy obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny mieć na uwadze, że termin ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 98a ust. 1 ugn jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 183/12 (również: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Uwzględniając więc fakt, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w P. stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2009 r. stwierdzić należy, że 3 letni termin upłynął z dniem [...] listopada 2012 r.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] zł – wynagrodzenie pełnomocnika, [...] zł – kwota wpisu od skargi oraz [...] zł – kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.