Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 460/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 5, 6, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, 12, art. 60 ust. 6, art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 268a, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...] 2008r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez M. M. rozbiórki budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz budowy altany na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonych w miejscowości C. nr [...], w gminie W..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. M. M. zgłosiła zamiar rozbiórki budynku gospodarczego na działce o nr [...] oraz budowy altany o powierzchni około 17 m² na działce nr [...] w miejscowości C.. Do zgłoszenia dołączyła umowę dzierżawy działki nr ewidencyjny [...] oraz zgodę Burmistrza Miasta i Gminy W. na wzniesienie altany o powierzchni około 10 m² na powyższej działce. Rozpatrując zgłoszenie ustalono, że inwestorka nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapy sytuacyjnej w skali 1:500 lub 1:1000 z zaznaczonym budynkiem do rozbiórki, szkiców lub rysunków projektowanego budynku oraz zgody właściciela działki na budowę altany o powierzchni 17 m². Dlatego też, postanowieniem z dnia [...] 2008 r. wezwano inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia. W wyznaczonym terminie inwestorka przedłożyła mapę zasadniczą w skali 1:500 z zaznaczeniem budynku przewidzianego do rozbiórki oraz szkic planowanej altany.

Z uwagi na fakt, że zgłaszająca do dnia wydania decyzji nie zastosowała się w całości do wezwania organ I instancji zgłosił sprzeciw od zgłoszenia rozbiórki i budowy altany.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Odwołująca się podnosiła, że zaskarżona decyzja wydana została po upływie terminu, w którym Starosta był uprawniony do wydania sprzeciwu zgłoszonych robót.

Podkreśliła, że zgłoszenie dotyczyło dwóch niezależnych od siebie czynności, a zatem de facto były to dwa osobne zgłoszenia, jedno dotyczące zgłoszenia budowy na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a drugie to zgłoszenie rozbiórki na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji był zatem uprawniony do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie każdej ze wskazanych powyżej czynności. Jednak zaskarżona decyzja I instancji nie wskazuje, którego z dokonanych zgłoszeń dotyczy sprzeciw (posługując się liczbą pojedynczą), a zatem nie jest możliwe uznanie jej za skuteczny sprzeciw dotyczący którejkolwiek ze zgłaszanych czynności.

Ponadto wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej. Organem właściwym do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji był w przedmiotowej sprawie Starosta S. (art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego). Jednak zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego oznaczenia organu administracji publicznej ją wydającego, w szczególności w nagłówku decyzji widnieje oznaczenie "Starostwo Powiatowe w S." i decyzja opatrzona jest pieczęcią Starostwa Powiatowego. Starostwo Powiatowe tymczasem nie jest organem administracji publicznej, gdyż pod tym pojęciem w myśl art. 5 §3 pkt 3 kpa rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 kpa. A z kolei zgodnie z art. 5 §2 pkt 6 kpa organem jednostki samorządu terytorialnego jest starosta, a nie starostwo powiatowe.

Ponadto wskazała, że osoba podpisująca decyzję powołała się na upoważnienie uprawnionego podmiotu, którego nie dołączyła do zaskarżonej decyzji.

Odwołująca się podniosła, że rozważenia wymaga to, czy wymienione w zgłoszeniu dotyczącym "altany" roboty "budowlane" w ogóle wymagały zgłoszenia. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia 28 sierpnia 2008 r. tzw. altana nie jest trwale związana z gruntem, a więc ma przymiot tymczasowego obiektu budowlanego. Podobnie rozważenia wymaga uprawnienie do żądania uzupełnienia dokumentów załączonych do zgłoszenia poprzez przedłożenie zezwolenia na budowę obiektu wskazującego powierzchnię obiektu, albowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mówi o oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie o oświadczeniu o zgodzie na budowę obiektu o określonej powierzchni.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...] 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Po 78/09 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2008r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego posadowionego na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz budowy altany na działce o numerze ewidencyjnym [...], położnych w C., gmina W..

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar realizacji dwóch zamierzeń inwestycyjnych, na dwóch różnych nieruchomościach, przy czym jedno z nich miało polegać na budowie drewnianej altany na działce [...], a drugie na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego na działce [...].

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sprawy budowy domu drewnianego o pow. 17m² (altany), wskazano, że jest to obiekt, którego budowa w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, jego realizacja wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z woli ustawodawcy, do zgłoszenia takiego inwestor jest zobowiązany dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" została określona przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający m.in. również ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (por. załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r., (Dz. U. Nr 120, poz. 1127).

Sąd wskazał, że z istoty umowy dzierżawy nieruchomości rolnej nr [...] nie wynika, więc prawo zabudowy dzierżawionego gruntu. Stosunkiem zobowiązaniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego może być, więc umowa dzierżawy pod warunkiem jednak, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści.

Odnosząc się, z kolei do sprawy zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] Sąd zauważył, że skarżąca poinformowała, iż jest właścicielem tej nieruchomości i wskazała numer prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Do pisma dołączyła mapę zasadniczą dotyczącą działki nr [...].

Wśród przesłanek dokonania skutecznego zgłoszenia istnieje wymóg rzeczywistego posiadania wspomnianego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jakkolwiek ustawodawca nakłada na zgłaszającego obowiązek przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednocześnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek dokonania oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 kpa).

Nałożenie przez ustawodawcę na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, świadczy de facto o możliwości poprzestania przez organ na samym tylko twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza natomiast związania organu wyłącznie oświadczeniem. W świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest, bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 kpa jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Również oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pt 2 Prawa budowlanego jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, a badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego.

Tymczasem, orzekający w powyższej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów na okoliczność posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Uwadze organu odwoławczego umknęło, iż w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady sprowadza się natomiast do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach przeprowadzenie postępowania z pominięciem oceny znajdujących się w aktach sprawy materiałów, a także nie skorzystanie z przysługującej organowi odwoławczemu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, stanowiło naruszenie przepisów postępowania ze wspomnianego art.15 kpa i art. 7 kpa.

Postępowanie w sprawie prowadzone było również z naruszeniem art. 8 kpa i art. 9 kpa. O ile bowiem organ odwoławczy uznał, że konieczne jest złożenie przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego to dla wyciągnięcia konsekwencji, o których mowa w motywach zaskarżonej decyzji konieczne było uprzednie wezwanie inwestora do złożenia stosownego oświadczenia, co najmniej ze wskazaniem nazwy i publikatora aktu, w którym określono wymogi przewidziane dla tego oświadczenia. Brak takiego pouczenia stanowi naruszenie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podkreślono przy tym, że ocena takiego oświadczenia każdorazowo musi uwzględniać, iż domniemanie jego prawdziwości może być obalone dowodami przeciwnymi, a nawet wiadomościami znanymi organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa).

Skoro, więc do akt sprawy załączono kopię umowy dzierżawy nieruchomości rolnej (działki [...]) zawartej pomiędzy Gminą a skarżącą oraz oświadczenie Burmistrza stanowiące w istocie zgodę na budowę budynku o pow. 10 m², a nadto skarżąca złożyła mapę zasadniczą działki nr [...], na której widnieje zapis, że jest jej właścicielem, a także numer księgi wieczystej, to rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było dokonać analizy i oceny tych materiałów.

Nadto za bezzasadny uznano zarzut skarżącej dotyczący wniesienia sprzeciwu po terminie. Jakkolwiek w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ ma 30 dni, aby zająć stanowisko w formie sprzeciwu, to jednocześnie nie powinno budzić wątpliwości, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Skoro więc, w rozpoznawanej sprawie zakreślony postanowieniem termin do uzupełnienia zgłoszenia upływał z dniem 23 września 2008r., którego to dnia skarżąca wykonując postanowienie z dnia 5 września 2008r. nadesłała do organu dokumenty, to przyjąć należało, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 23 października 2008r. Stosowną decyzję organ wydał 13 października 2008r. i jak wynika z akt administracyjnych sprawy złożył w Urzędzie Pocztowym w dniu 14 października 2008r.

Nadto za nieuprawniony uznano również zarzut skarżącej dotyczący braku upoważnienia członka zarządu do wydania zaskarżonej decyzji w imieniu Starosty. W pierwszej kolejności sad wyjaśnił, że możliwość udzielenia przez Starostę Szamotulskiego pisemnego upoważnienia wicestaroście, poszczególnym członkom zarządu, pracownikom starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierownikom jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji wynika z treści §56 Statutu Starostwa Powiatowego w S. ([...]). Na zarządzenie Sądu, do akt sprawy przesłano kopię pisemnego upoważnienia udzielonego w dniu 17 stycznia 2007r. przez Starostę S. członkowi zarządu K.M. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań Wydziału Architektury i Budownictwa i Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Fakt niezałączenia omawianego upoważnienia do akt sprawy administracyjnej pozostaje, więc bez wpływu na wynik sprawy.

Na akceptację Sądu nie zasługiwał też zarzut skarżącej dotyczący niemożności ustalenia, którego z dokonanych przez nią zgłoszeń de facto dotyczy wniesiony sprzeciw. Z sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również z treści jej uzasadnienia jasno bowiem wynika, że organ rozpoznał sprawę zarówno w zakresie zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...], jak i budowy altany na działce nr [...], i wskutek rozpatrzenia tego zgłoszenia wniósł sprzeciw dotyczący obu zamierzeń inwestycyjnych.

W wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał dokonania oceny przez organ II instancji zgromadzonych już w sprawie dokumentów, w szczególności dowodów mających w ocenie skarżącej przemawiać za przyjęciem, że posiada prawo do dysponowania obiema działkami na cele budowlane, a nadto uwzględnienie rozważań co do dopuszczalności przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego uzupełniającego postępowania dowodowego, a także konieczności precyzyjnego określenia z powołaniem się na odpowiednie przepisy formy i treści żądanych dokumentów od zgłaszającego zamiar przeprowadzenia robót.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 1903/09) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. M., uznając bezzasadność podniesionych przez nią zarzutów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 r. wskazał, że konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Odwołująca się została wezwana do złożenia przez oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (lub nieruchomościami) na cele budowlane, na których planowana jest inwestycja (roboty budowlane) w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz .U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Do wezwania organ odwoławczy dołączył wzór oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ II instancji wezwał inwestorkę do przedłożenia planu zagospodarowania działki lub terenu wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania planowanego niezwiązanego trwale z gruntem gotowego domku -altany o powierzchni około 17 m2 (działka nr [...]). Ponieważ do dnia wydania decyzji nie zastosowano się do przedmiotowego wezwania, organ odwoławczy uznał ,że jest zobligowany utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie wydaną przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawczyni w zgłoszeniu powinna określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia dołączając zawsze - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane przepisami odrębnymi pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Istotne znaczenia w omawianej sprawie ma treść art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia został ustalony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, (Dz. U. Nr 120, poz. 1127) i przesłany skarżącej. W oświadczeniu należało podać szereg informacji, które - w myśl rozporządzenia - są niezbędne do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu. Do informacji tych należy m.in. oznaczenie działki w ewidencji gruntów z zaznaczeniem numeru, obrębu i jednostki ewidencyjnej oraz wskazanie dokumentów, z których wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest już wymagane załączenie do wniosku odpowiednich dokumentów. Wystarczy podać np. numer księgi wieczystej lub aktu notarialnego. Należy podkreślić, że złożenie fałszywego oświadczenia jest zagrożone odpowiedzialnością karną z art. 233 § 6 k.k. Przepis ten przewiduje sankcję w postaci kary pozbawienia wolności do lat trzech. Warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej, która grozi za fałszywe zeznanie.

W ocenie organu odwoławczego oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez odwołującą się nie czyni zadość wymogom przewidzianym przez powołane powyżej rozporządzenie. Podkreślono, że obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Z załączonych akt sprawy wynika, że wydanie decyzji poprzedziła konieczność uzupełnienia braków dokumentacji przewidziana z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wydaje wówczas postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie. Niewykonanie tego obowiązku skutkuje zgłoszeniem sprzeciwu. Należy przyjąć, że w okresie pomiędzy wydaniem wspomnianego postanowienia, a upływem wyznaczonego w nim terminu uzupełnienia dokumentów nie płynie trzydziestodniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu. W niniejszej sprawie termin 30-dniowy rozpoczął swój bieg z dniem 27 września 2008 r., skoro uzupełnienie zgłoszenia wpłynęło do organu w dniu 26 września 2008 r. Koniec biegu terminu nastąpił natomiast 27 października 2008 r., bowiem 30 dzień jakim był 26 października 2008 r., przypadał w niedziele. Tym samym skoro decyzję wydaną w dniu 13 października 2008r. nadano na poczcie 14 października 2008r., to wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez stronę skarżącą nastąpiło w terminie 30 dni o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 §1 k.p.a. odnośnie "niewłaściwego oznaczenia organu administracji publicznej wydającego przedmiotową decyzję" oraz wątpliwości odwołującej "iż osoba podpisująca zaskarżoną decyzję nie powołała się ani tym bardziej nie dołączyła do zaskarżonej decyzji udzielonego pełnomocnictwa do podejmowania jakichkolwiek czynności w imieniu uprawionego podmiotu" organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja administracyjna, w której zamiast prawidłowego oznaczenia organu (w tym przypadku winno być: Starosta S.) będzie znajdowało się wskazanie na aparat pomocniczy tegoż organu, będzie decyzją wadliwą, jednakże wadliwość ta nie będzie wpływała na ważność wydanej decyzji. Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję. Podpis pod decyzją zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest niezbędnym składnikiem struktury każdej decyzji administracyjnej. Podpis taki składa osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z jego upoważnienia udzielonego na mocy art. 268 a k.p.a. albo przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] 2008 r. zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego podpisującego decyzję a także informację, iż czynione jest to z upoważnienia Starosty - co spełnia wymóg podpisu pod decyzją o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 107 §1 k.p.a.

Odnośnie wątpliwości czy altana wymaga zgłoszenia organ odwoławczy wyjaśnił, że altana, jako obiekt budowlany, została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z dnia [...] 2011r. wniosła M. M. domagając się jej uchylenia w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] 2008r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 5 oraz art. 31 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 10 kpa i art. 107 §1 i 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w sprawie brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu, o których mowa w art. 30 ust 6 oraz w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zarówno w zaskarżonej decyzji Wojewody, jak również w decyzji Starosty.

Zdaniem skarżącej przepis art. 31 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - brakujących dokumentów, a w przypadku nie uzupełnienia - wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji. Możliwość taką przewiduje wyłącznie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i to wyłącznie w odniesieniu do zgłoszeń, o których mowa w art. 30 przywołanej ustawy, a nie do stanów faktycznych objętych dyspozycją art. 31 Prawa budowlanego.

Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ I instancji i przez organ II instancji art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie jej dostatecznego udziału w postępowaniu, a przede wszystkim brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań ani przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji I instancyjnej.

Skarżąca ponowiła także zarzuty zawarte w odwołaniu, bez wskazania nowych okoliczności, dotyczące wydania zaskarżonej decyzji po upływie terminu, w którym Starosta był uprawniony do jej wydania, dotyczące naruszenia art. 107 §1 i §3 k.p.a. oraz braku dołączenia udzielonych pełnomocnictw do podejmowania jakichkolwiek czynności w imieniu uprawnionych podmiotów. Skarżąca ponownie poddała w wątpliwość konieczność zgłoszenia zamiaru robót budowlanych dotyczących wzniesienia altany, tym bardziej że nie jest ona trwale z gruntem związana, a więc posiada przymiot tymczasowego obiektu budowlanego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż z innych względów niż podnosi skarżąca.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając sprawę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestorkę zgłoszenia poprzez przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. W tym miejscu należy podkreślić, że chodzi o dwie nieruchomości położne w miejscowości C.– działkę o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Nadto właścicielem działki nr [...] jest Gmina W., a skarżąca dysponuje tą działką na podstawie umowy dzierżawy i na tej działce zamierzała wznieść altanę o powierzchni 17 m², co zgłosiła właściwemu organowi. Druga działka nr [...] jest własnością skarżącej, co wynika z jej oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 26 września 2008r. (k. 5 akt adm. I instancji) oraz mapy zasadniczej, gdzie skarżąca figuruje jako właściciel działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...]. Na tej działce skarżąca zgłosiła zamiar rozbiórki budynku gospodarczego.

Organ I jak i ponownie rozpatrujący sprawę organ II instancji rozróżnia dwa zamierzenia planowane na tych dwóch odrębnych nieruchomościach, i w związku z tym wydany sprzeciw traktować należy jako sprzeciw co do wzniesienia altany na działce [...] oraz sprzeciw co do rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...]. Takie też ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie w wyroku Sądu z 22 lipca 2009r.

Chybiony jest zatem zarzut skarżącej, że organy nie rozróżniają, w zasadzie, dwóch zgłoszeń odrębnych robót budowlanych na dwóch sąsiadujących działkach.

Zgodnie z wytycznymi Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009r. organ odwoławczy zobowiązany został do analizy i oceny znajdujących się w aktach sprawy materiałów, zgodnie z zasadą dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a także do skorzystania z przysługującej organowi II instancji możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że organ II instancji skorzystał z uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów. Wezwał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia domagając się przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, prawidłowo pouczając ją o podstawie prawnej dotyczącej tego oświadczenia i skutkach braku jego przedłożenia, wezwał do przedstawienia zgody właściciela działki [...] na wzniesienie altany o powierzchni 17 m² oraz do przedłożenia projektu zagospodarowania działki, na której skarżąca planuje budowę altany (k. 75 akt adm. II instancji). Jednak organ II instancji na tym poprzestał. Na skutek niewykonania przez skarżącą wezwania, pisemna odpowiedź skarżącej nie była satysfakcjonująca dla organu II instancji, Wojewoda utrzymał w mocy sprzeciw Starosty co do zgłoszonych robót budowlanych. Organ II instancji nie dokonał natomiast jakiejkolwiek oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego stwierdzając, że skoro inwestorka do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zastosowała się do przedmiotowego wezwania, to organ zobligowany był utrzymać w mocy decyzję Starosty.

Tymczasem już Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lipca 2009r. wskazał, że do zgłoszenia budowy altany skarżąca przedłożyła umowę dzierżawy działki [...] z której wynikało, że nie może ona bez zgody wydzierżawiającego wznosić na dzierżawionych gruntach budynków lub obiektów budowlanych oraz zgodę właściciela działki na posadowienie drewnianego domku o powierzchni powyżej

10 m², co oznaczało, że w takich okolicznościach brak było podstaw do budowy altany o powierzchni 17 m² na działce o numerze [...]. Nadto z powyższego wynika również, że skarżąca wykazała prawo do nieruchomości w zakresie budowy altany o powierzchni 10 m².

Powtarzając za argumentacją Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 22 lipca 2009r. wskazać należy, że dla skutecznego zgłoszenia robót budowlanych wymagane jest posiadanie rzeczywistego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dla wykazania tego prawa wystarczające jest zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, zgodnie ze wzorem, co pozwala organowi na poprzestaniu na takim oświadczeniu inwestora. Ma to być swoistym uproszczeniem postępowania budowlanego, które zwalania zgłaszającego od obowiązku wykazania konkretnymi dowodami, że rzeczywiście tym prawem dysponuje. Nie oznacza to jednak, że organ związany jest wymogiem posiadania wyłącznie takiego oświadczenia. Nadto wskazać należy, że w świetle art. 75 kpa nie można danej okoliczności udowadniać jedynie określonymi środkami dowodowymi.

Inwestorka przedłożyła dokumenty, które wprost podlegają ocenie, czy dysponuje ona prawem do dysponowania nieruchomością w celu wzniesienia na działce nr [...] planowanej altany o powierzchni 17 m², czy też nie. Organ II instancji powinien je ocenić i stwierdzić, czy w oparciu o takie dokumenty wykazane zostało prawo do dysponowania nieruchomością i w związku z tym, czy skuteczne było zgłoszenie tych robót na przedmiotowej działce, a czego wbrew wskazaniom Sądu organ odwoławczy ponownie nie uczynił.

Jakkolwiek podkreślić należy, że do wzniesienia przedmiotowej altany, czy domku drewnianego o powierzchni 17 m² w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga się pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², a także altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m²w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (art. 29 ust. 1 pkt 4). Chybiony jest więc zarzut skarżącej, że do budowy altany nie jest wymagane nawet zgłoszenie, gdyż planowany jest obiekt nietrwale z gruntem związany, mający charakter tymczasowego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12) zgłoszenia wymaga nawet budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce określone w zgłoszeniu.

Podobnie rzecz się ma w przypadku zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...]. W tym przypadku inwestorka poinformowała, że jest właścicielką tej działki, wskazała nawet numer księgi wieczystej, gdzie jest ona zapisana. Nadto dołączyła mapę zasadniczą działki [...].

W tym miejscu wskazać należy, że w art. 31 Prawa budowlanego został uregulowany szczególny rodzaj robót budowlanych – rozbiórka obiektu. W ust. 1 art. 31 Prawa budowlanego zawarto, że pozwolenia na budowę nie wymaga rozbiórka budynków i budowli – niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych opieka konserwatorską – o wysokości poniżej 8 m, jeżeli odległość od granicy działki jest mniejsza niż połowa wysokości. Ze zgłoszenia rozbiórki przedmiotowego budynku w niniejszej sprawie wynika, że budynek jest niższy niż 8 m i usytuowany w odległości 5 m od granicy działki. Nie jest zatem wymagane pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Przepis art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi jednak, że rozbiórka powyższych budynków wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że zgłoszenia rozbiórki należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu och rozpoczęcia.

Co prawa ustawodawca nie określił wprost jakie zasady odnoszą się do sprzeciwu, zgłaszanego w trybie omawianego przepisu, to jednak odesłania do art. 30 ust. 5 Prawa budowanego wskazuje, że do sprzeciwu tego będą odnosić się zasady określone w art. 30 Prawa budowanego. Stosując wykładnię przepisu per analogiam, należy także sięgnąć do stosowania ustępu 6 art. 60 Prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck W-wa 2007, str. 385). Nadto odesłanie zawarte w art. 31 ust. 2 daje podstawę do zastosowania analogii z art. 30 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oznacza to w konsekwencji, że do zgłoszenia dołączyć należy oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez doktrynę (Prawo budowlane. Komentarz R. Dziewiński, P. Ziemski wyd. ABC 2006).

Wobec powyższego także w przypadku zgłoszenia rozbiórki w razie konieczności organ ma prawo wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnieść sprzeciw w drodze decyzji.

W tym zakresie aktualne są także rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2009r. dotyczące wykazania prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] za pomocą innych środków dowodowych i konieczności ich oceny z punktu widzenia art. 80 kpa, o czym była mowa powyższej. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, a którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uznać należy, jako jeden z możliwych środków dowodowych służących wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością.

Jak już wskazano, do zgłoszenia rozbiórki budynku gospodarczego inwestorka przedłożyła dokumenty wprost potwierdzające prawo do dysponowania działką nr [...], jest bowiem jej właścicielką. Organ II instancji wbrew wskazaniom Sądu, poprzednio rozpoznającego sprawę, nie ocenił zebranego materiału dowodowego i w tym zakresie, utrzymał w mocy sprzeciw od zgłoszenia rozbiórki z tego tylko powodu, że mimo wezwania skarżąca nie przedłożyła oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...]. Nieprawidłowość takiego postępowania jest tym większa, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej o prawie własności do tej działki oraz mapa zasadnicza terenu, gdzie potwierdzono osobę skarżącej jako właściciela działki nr [...], ze wskazaniem numeru księgi wieczystej (k. 5 i 5a akt ad. I instancji).

Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 15 kpa, art. 75 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym organ II instancji nie zastosował się do treści przepisu art. 153 p.p.s.a. Powyższe naruszenia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jak orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż brak było przesłanek do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowanego oraz że podstawę prawną wniesienia sprzeciwu stanowi tylko art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już z samego literalnego brzmienia przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stanowi on samodzielną przesłankę do wniesienia sprzeciwu, w przypadku braku uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty. Przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowanego natomiast stanowi dodatkowe przypadki obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu przez organ, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdy budowa lub wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje.

W niniejszej sprawie z całą pewnością nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

Co do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 §1 kpa, art. 107 §1 i §3 kpa oraz dotyczących terminu wniesienia sprzeciwu stwierdzić należy, że są to te same zarzuty, jakie skarżąca podnosiła w poprzednim postępowaniu przed Sądem Administracyjnym. Zostały one też ocenione przez Sąd, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2009r. Z uwagi na treść przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do ponownej ich oceny.

Chybiony jest także zarzut, że organ II instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę nie ustosunkował się do powyższych zarzutów. Z treści decyzji z dnia 13 kwietnia 2011r. wynika, że Wojewoda odniósł się do zarzutów skarżącej w tym zakresie i to zgodnie z oceną wyrażoną przez Sąd Administracyjny w powyżej cytowanym wyroku.

Następnie, nie znalazł potwierdzenia zarzut braku wykazania upoważnienia Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej do podpisania decyzji z upoważniania Wojewody. Nie ma bowiem podstaw do żądania przedłożenia odrębnego pisemnego umocowania do podpisania decyzji z upoważnienia organu, wystarczające jest wskazanie na przepis art. 268a kpa.

Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, zwłaszcza co do konieczności oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów przemawiających za wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] oraz działki nr [...] w zakresie budowy altany o powierzchni 10 m². W oparciu o poczynione ustalenia organ II instancji ponownie oceni zasadność sprzeciwu zarówno co do zgłoszenia rozbiórki, jak i oddzielnie sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru budowy domku drewnianego.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie II i III sentencji wyroku.