Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1305/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 56 ust. 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółka Jawna, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 611/09 w sprawie ze skargi Z.P., Z.P. i Prokuratora Rejonowego Łódź – Polesie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r. nr S.K.O. [...] i S.K.O. [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 611/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skarg Z.P., Z.P. i Prokuratora Rejonowego Łódź – Polesie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...],[...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rzgowa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. solidarnie na rzecz skarżących Z.P. i Z.P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Burmistrz Rzgowa ustalił na wniosek A. z siedzibą w S. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno – chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków poprodukcyjnych pochodzących z A. na działce nr [...] wraz z rurociągiem tłoczonym ścieków przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z wylotem brzegowym na działce nr [...] położonych we wsi S. przy ul. [...] - [...], gmina R.

Powyższe rozstrzygnięcie na skutek odwołania Z.P. zostało następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Według organu odwoławczego Burmistrz Rzgowa w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego powinien dokonać wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie wykreślić granice między poszczególnymi jednostkami urbanistycznymi, zwłaszcza gdy są one o różnym przeznaczeniu, tak aby uniknąć zarzutu dowolnego stwierdzenia o zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie jak zaznaczono organ zobligowany będzie ustalić, czy postanowienia wydane przez organy uzgadniające są postanowieniami ostatecznymi, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ winien także udzielić stronom stosownego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wniosków dowodowych oraz ustalić, czy zarzuty Z.P. odnoszące się do raportu zasługują na uwzględnienie, a następnie rozstrzygnąć co do meritum sprawy.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Burmistrz Rzgowa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1, art. 56 ust. 1-3, 7, 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i art. 104 k.p.a., określił na wniosek A. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków poprodukcyjnych pochodzących z A. na działce nr [...] wraz z rurociągiem tłoczonym ścieków przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z wylotem brzegowym na działce nr [...], położonych we wsi S. przy ul. [...]-[...], gmina R.

Od powyższej decyzji odwołali wnieśli Z.P. i Z.P. Z.P. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości z uwagi na to, że narusza ona interesy osób posiadających działki wraz z budynkami jednorodzinnymi w sąsiedztwie inwestycji. Jej zdaniem, dla dobra stosunków sąsiedzkich, inwestor powinien rozważyć możliwość przesunięcia planowanej inwestycji o 300-500 metrów w kierunku południowym w stronę cmentarza, ze względu na emisję zapachów i hałasu.

Z kolei Z.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wniosek odwołujący podniósł, że organ I instancji nie ustosunkował się do kwestii: przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, wymogów w zakresie transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wymogów w sprawie stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Jego zdaniem Burmistrz Rzgowa nie odniósł się do wytycznych wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., ponieważ nie dokonał wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie przewiduje bowiem możliwości budowy oczyszczalni ścieków na tym terenie, natomiast jednoznaczny zapis dla terenów oznaczonych jako [...]; [...] stanowi o obowiązku podczyszczania ścieków we własnym zakresie, a następnie odprowadzania ich do kanalizacji komunalnej. Ponadto funkcja mieszkaniowa w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji w postaci terenu od strony zachodniej i północno-zachodniej, siłą rzeczy musi taką inwestycję wykluczać. W ocenie strony w raporcie błędnie stwierdzono, że najbliższe obiekty przeznaczone na stały pobyt ludzi znajdują się 300 m od terenu oczyszczalni. Budynek mieszkalny od strony północno-zachodniej, położony przy ul. [...] znajduje się w linii prostej od terenu oczyszczalni w odległości 80 m, natomiast budynek mieszkalny położony przy ul. [...] od strony północnej inwestycji - w odległości 98 m. Dodatkowo Z.P. podniósł, że planowana oczyszczalnia graniczy poprzez drogę gruntową o szerokości 3 m z terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową od strony północnej i zachodniej. Część inwestycji w postaci rowu melioracyjnego oraz kanału wylotowego znajduje się bezpośrednio na tych terenach, które nie tylko mają wskazane wyżej przeznaczenie, ale są zgodnie z nim zagospodarowane, poprzez zabudowę jednorodzinną.

W dalszej części odwołania Z.P. podniósł, iż przepis art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje na obligatoryjną treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego zdaniem, skoro raport sporządzany jest na zlecenie inwestora, to stanowi on dokument prywatny. Z tego też powodu inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony, mają wynikającą z przepisów k.p.a. możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych, zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Powyższe oznacza więc, że organ I instancji winien ustosunkować się do raportu i dokonać jego oceny zgodnie z art. 7 k.p.a., a więc zbadać, czy uwzględnia on wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym także wariant o niepodejmowaniu przedsięwzięcia, skoro art. 52 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje na taką możliwość. Zdaniem strony organ I instancji nie dostrzega specyfiki tego przedsięwzięcia i jego ewidentnego wpływu na środowisko oraz uporczywie nie zauważa żadnych zagrożeń dla środowiska ze strony inwestora, przy czym nie dokonuje ich analizy, ani pod kątem normalnego funkcjonowania zakładu, ani sytuacji, w której dochodzi do awarii. Natomiast zdaniem odwołującego profil przedsięwzięcia determinuje sytuację, w której każda, najmniejsza nawet awaria, stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska w tym m.in. dla rzeki N. i stawów [...].

Dalej Z.P. zarzucił Burmistrzowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 10 k.p.a. oraz brak rzetelnej analizy wszystkich przesłanek wydania decyzji środowiskowej. Organ I instancji twierdzi, iż planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi, nie wskazując jednak tych przepisów i nie wyjaśniając, w czym tę zgodność należy upatrywać. Nadto raport stwierdza błędnie, że inwestycja wpłynie korzystnie na życie mieszkańców poprzez likwidację szamb, pomijając zupełnie okoliczność, że miejscowość S. jest skanalizowana i podłączona do gminnej sieci kanalizacyjnej, a jedyne istniejące szamba należą do A. w części [...] położonej przy ulicy [...]. Ten problem zostałby - według odwołującego - rozwiązany poprzez realizację wariantu inwestycji polegającego na budowie rurociągu tłocznego od części A. położonego przy ul. [...], do części A. zlokalizowanej przy ul. [...] i po ich podczyszczeniu - zrzut całości ścieków do kanalizacji gminnej. Takie rozwiązanie byłoby zresztą najkorzystniejsze dla środowiska. Odwołujący stwierdził także, iż nie bez powodu dla przedmiotowych terenów, dla ścieków technologicznych przewiduje się obowiązek podczyszczania tychże ścieków we własnym zakresie, a następnie odprowadzania ich do kanalizacji komunalnej.

Jak wynika z wcześniejszej korespondencji prowadzonej m.in. z Urzędem Rejonowym w P. (pismo z dnia [...] lutego 1997 r. [...]), jako docelowe rozwiązanie kwestii oczyszczania ścieków A. przyjęto podłączenie projektowanych obiektów do gminnej kanalizacji sanitarnej, które przewidywano na rok 2000, co w istocie miało miejsce w 2004 i kanalizacja ta funkcjonuje do chwili obecnej. Rozwiązaniem tymczasowym, które miało istnieć do momentu owego podłączenia, było wybudowanie dwóch szczelnych zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków technologicznych i sanitarnych. Z chwilą wybudowania gminnej sieci kanalizacyjnej i dokonania powyższych podłączeń problem odprowadzania ścieków z Zakładu inwestora został definitywnie rozwiązany, a jego prawidłowość zyskała społeczną aprobatę.

Pismem procesowym z dnia 23 marca 2009 r., będącym uzupełnieniem złożonego wcześniej odwołania, Z.P. biorąc pod uwagę treść postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego zakwestionował dodatkowo postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] września 2008 r. znak [...][...]. Strona podniosła następujące błędy merytoryczne:

1. określenie terenów położonych na północ od planowanej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] i [...], znajdujących się przy ul. [...], jako terenów o funkcji przemysłowej, co jest niezgodne z miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego;

2. brak opisu i oceny terenów sąsiadujących od północnego zachodu i zachodu z działką nr [...], na której ma być zlokalizowana przedmiotowa oczyszczalnia ścieków, a w związku z tym pominięcie w postanowieniu faktu, że na terenach na zachód i północny - zachód od przedmiotowej działki znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i zabudowane obiektami jednorodzinnymi oraz, że graniczą one z terenem planowanej inwestycji (najbliższa odległość 3 m);

3. brak opisu i analizy działki nr [...] tzw. wylot brzegowy, część inwestycji w postaci rowu melioracyjnego oraz kanału wylotowego znajduje się bezpośrednio na tych terenach, które nie tylko są przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, ale dodatkowo są zgodnie z nim zagospodarowane poprzez zabudowę jednorodzinną;

4. w raporcie brak jest analizy szkodliwości i zakresu oddziaływania odpadów powstałych w procesie oczyszczania ścieków, mimo tego, że będą one czasowo magazynowane na terenie oczyszczalni;

5. Inspektor Sanitarny błędnie nie zakwalifikował przedsięwzięcia, jako zagrożonego poważną awarią przemysłową w rozumieniu art. 3 pkt 23 oraz 24 i pominął jednocześnie kwestię zagrożeń, które można określić, jako wynikające z każdej innej awarii;

6. nietrafny jest pogląd organu sanitarnego, że inwestycja wpłynie korzystnie na życie mieszkańców poprzez likwidację szamb w sytuacji, gdy miejscowość S. jest skanalizowana i podłączona do gminnej sieci kanalizacyjnej, a jedyne istniejące szamba należą do A;

7. błędne jest stanowisko organu sanitarnego dotyczące oddziaływania hałasu, ponieważ przy sporządzaniu mapy pominięto część północno-zachodnią i zachodnią, na której znajdują się działki zabudowane przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz tereny budownictwa mieszkaniowego. Na tych obszarach bezspornie zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu, co potwierdza dokumentacja graficzna raportu;

8. nieprawdziwe jest stwierdzenie, że inwestor posiada umowę na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego R-1.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 56 ust. 1, 4 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał się na przepisy art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 2, 2a, 5, 8 i 9, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano po dokonaniu uzgodnień z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie z dnia [...] września 2008 r. nr [...]) oraz Starostą Łódzkim Wschodnim (postanowienie z dnia [...] września 2008 r. nr [...]).

W sprawie postanowienia Starosty Łódzkiego Wschodniego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wznowiono postępowanie, które w rezultacie zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] o odmowie uchylenia postanowienia Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] września 2008 r. Na wspomniane postanowienie strony nie złożyły zażalenia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że oba postanowienia w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są ostateczne.

Następnie Kolegium podkreśliło, że wpływ planowanej oczyszczalni ścieków na środowisko został opisany w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", który był przedmiotem oceny nie tylko w postępowaniu przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, ale także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. przez Starostę Łódzkiego Wschodniego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Nadto wyjaśniło, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest, w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, integralną częścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pod rządami tej ustawy raport sporządzany jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a jego autor jest powoływany przez inwestora. Konieczność sporządzenia raportu wynika albo z mocy samej ustawy, albo- jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie- z postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanego w trybie art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Raport jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód składany przez stronę, czy zgromadzony przez organ, podlega regułom postępowania dowodowego, w tym i swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a.

Mając na względzie treść art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Liczba wariantów w raporcie zależy wyłącznie od wnioskodawcy.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przedstawia minimum trzy analizowane warianty - dwa warianty, o których jest mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy i wariant wybierany.

Generalnie pogląd ten, w przekonaniu Kolegium, należy zaakceptować, z tym jednak zastrzeżeniem, że w niektórych sytuacjach wariant najkorzystniejszy dla środowiska będzie wariantem zaproponowanym do realizacji.

Z wyjaśnień autora raportu zawartych w uzupełnieniu Raportu z dnia [...] kwietnia 2009 r., wynika, że wpływ projektowanej instalacji na gminną kanalizację jest pozytywny i obejmuje zmniejszenie lub całkowite ograniczenie zrzutu nieczystości do kanalizacji, a tym samym zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do sieci gminnej. W wyniku wzrostu stopnia oczyszczania ścieków, nie brano pod uwagę wariantu obejmującego przyłączenie zakładu do sieci gminnej.

Na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków zakładowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz uwzględniając lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, stwierdzono, że przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanego rurociągu. W raporcie rozważono dwa warianty pracy oczyszczalni. Mianowicie wariant I - wprowadzanie oczyszczonych ścieków do ziemi (rów melioracyjny) i wariant II - wprowadzanie oczyszczonych ścieków do kanalizacji gminnej. Wariant II ze zrzutem ścieków do kanalizacji gminnej winien być realizowany w przypadku nieuzyskiwania właściwych stopni redukcji w instalacji oczyszczalni.

Raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczy między innymi planowanej realizacji kolektora tłocznego przesyłającego ścieki z A. przy ul. [...] do zakładowej oczyszczalni planowanej do realizacji przy A. przy ul. [...].

Odrębnym zagadnieniem - w ocenie organu II instancji - jest porównanie dwóch wariantów w rozdziale dotyczącym emisji hałasu. Analizie akustycznej poddano dwa warianty, z których za najkorzystniejszy został uznany wariant budowy oczyszczalni ścieków z rurociągiem tłoczonym ścieków surowych z ubojni.

Dalej Kolegium podniosło, że przyłączenie do gminnej kanalizacji jest nieekonomiczne, a realizacja oczyszczalni potencjalnie zmniejsza ładunek zanieczyszczeń trafiający na oczyszczalnię gminną, natomiast wariant realizacji samej oczyszczalni bez rurociągu, z uwagi na zwiększoną emisję hałasu ze źródeł transportu wywożących ścieki, jest niekorzystny dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego warianty te zostały odrzucone i nie były omawiane w sposób tak szczegółowy, jak projektowana inwestycja.

Mając jednakże na uwadze treść art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w uzupełnieniu Raportu przedstawiony został także wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, tzw. wariant zerowy, który nie może być w ogóle brany pod uwagę, z uwagi na obowiązek poddania wytwarzanych ścieków podczyszczaniu wstępnemu.

W ocenie Kolegium Burmistrz Rzgowa - wbrew twierdzeniom odwołującego - nie ograniczył się wyłącznie do wskazania obligatoryjnej treści raportu, ale ocenił wariant przedsięwzięcia przewidziany do realizacji i opisany w tym raporcie. W kwestionowanej decyzji został zawarty opis planowanego przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych i technologicznych, które mają za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków przemysłowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz biorąc pod uwagę lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, organ I instancji stwierdził, że przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanej kanalizacji. Z treści decyzji wynika, że obiekty oczyszczalni oraz sieć kanalizacyjna zostały zaplanowane z uwzględnieniem wszystkich wymogów technicznych zabezpieczających przed potencjalnym oddziaływaniem na gleby i wody. Przyjęty układ do oczyszczania ścieków daje gwarancję zachowania wartości dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń, określonych w przepisach szczególnych, w zakresie zrzutu ścieków do ziemi (rów melioracyjny). Założony system gospodarowania wodą i ściekami w A. jest optymalny i nie stanowi zagrożenia dla czystości wód gruntowych i wód podziemnych. Przyjęte rozwiązania techniczne oczyszczalni przy przestrzeganiu reżimu technologicznego na tym obiekcie, pozwolą, jak trafnie stwierdził Burmistrz, na dotrzymywanie norm, dopuszczalnych warunków, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984).

Poniżej wymaganych parametrów będą natomiast zanieczyszczenia, w przypadku kierowania ścieków do kanalizacji gminnej (rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych - Dz. U. Nr 136, poz. 964). Wobec tego niezasadny jest - w ocenie Kolegium - zarzut odwołującego dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ orzekający postępowania w zakresie analizy oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ II instancji, powoławszy się na treść art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem inwestora obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego wsi Starowa-Góra - zachód i części wsi Stara Gadka uchwalony uchwałą Rady Gminy Rzgów z dnia 24 października 2001 r. nr XXIX/240/2001 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 240, poz. 3684), zgodnie z którym teren przeznaczony pod budowę oczyszczalni ścieków znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] - tereny przemysłowe, magazynowe i handlu hurtowego. Stosownie do § 29 ust. 1-3 planu, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...];[...] plan ustala, jako podstawowe przeznaczenie terenu - zabudowę przemysłową, magazynową i handel hurtowy z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa wyżej, plan ustala parkingi, warsztaty rzemieślnicze, salony sprzedaży detalicznej i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania.

W raporcie oddziaływania na środowisko wskazano w sposób jednoznaczny, że opracowanie wykonano w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przeanalizowano wpływ inwestycji na poszczególne elementy środowiska i ustalono, że formą dominującą oddziaływania inwestycji na środowisko będzie gospodarka wodno-ściekowa i natężenie hałasu. W celu ustalenia stopnia wpływu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia wykonano symulację komputerową (obliczenia), dla określenia klimatu akustycznego. Przeprowadzona analiza akustyczna wykazała, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach terenu inwestora oraz terenów nienormowanych akustycznie. Porównując oba warianty Kolegium stwierdziło, że pod względem oddziaływania na klimat akustyczny wariant I realizacji przedsięwzięcia, zakładający przesył ścieków z ubojni do oczyszczalni rurociągiem tłocznym, jest wariantem korzystniejszym, gdyż nie występuje w nim negatywne oddziaływanie związane z transportem ścieków samochodami asenizacyjnymi.

W raporcie stwierdza się, że instalacja nie powoduje pogorszenia stanu środowiska oraz nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w odniesieniu do wartości dopuszczalnych emisji hałasu poza teren, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W tym stanie rzeczy organ uznał, że uciążliwość planowanej działalności nie będzie wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że planowana inwestycja związana jest funkcjonalnie z działalnością prowadzoną przez A., tj. z działalnością w przemyśle spożywczym, co powoduje, że jego realizacja pozostaje w zgodzie także z § 10 ust. 1 tego planu, który na terenach [...] dopuszcza lokalizację inwestycji z zakresu przemysłu spożywczego, tekstylnego, skórzanego, drzewnego i papierniczego. W tym stanie rzeczy - według Kolegium - organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowane zamierzenie jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem inwestora, mimo, iż w treści uzasadnienia nie odniósł się szczegółowo do tych ustaleń.

Takie działanie niewątpliwie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., jednakże wobec zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co istotne, w raporcie szczegółowo opisano aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich oraz terenu inwestycji, stwierdzono także, że analiza wpływu A. na środowisko naturalne pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zarówno na obecnym etapie eksploatacji, jak i po zabudowie Zakładu nie wystąpi transgraniczne oddziaływanie na środowisko, zaś analiza wpływu oczyszczalni na środowisko naturalne pozwala stwierdzić, że uciążliwość Zakładu nie przekracza granic terenu własności. Oznacza to, że dla oczyszczalni nie zachodzi konieczność ustanowienia obszaru ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Niezasadny jest w tym stanie rzeczy zarzut odwołującego o braku ustosunkowania się w decyzji do kwestii wymogów w zakresie transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz wymogów dotyczących konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się w następnej kolejności do kwestii przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z informacji zawartych w raporcie (pkt 16 str. 96-97) istotnie nie wynikało wprost, czy planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Tylko bowiem w takim przypadku istniałaby konieczność określenia w decyzji wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Wątpliwości w tym zakresie zostały jednakże usunięte poprzez wyjaśnienia autora Raportu zawarte w jego uzupełnieniu z dnia 27 kwietnia 2009 r., gdzie wskazano, że prowadzący zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia awarii zobowiązany jest do ochrony środowiska przed awariami, między innymi poprzez sporządzenie programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

Zaliczenie zakładu do grupy zakładów stwarzających zagrożenie (art. 248 ustawy Prawo ochrony środowiska) regulowane jest przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z uwagi na to, że Zakłady [...] nie stosują substancji niebezpiecznych, wymienionych w rozporządzeniu, nie są one zaliczane do grupy zakładów o zwiększonym ryzyku lub grupy zakładów o dużym ryzyku i inwestor nie ma obowiązku opracowania programu zapobiegania awariom przemysłowym.

Dodatkowo Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i zasadnie udzielił stosownego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Jednakże mimo, iż zastosował normę zawartą w art. 53 i w art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc zapewnił w postępowaniu udział społeczeństwa, to przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tak jak stanowi o tym art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie to zostało skutecznie konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.

Zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało wadliwie skierowane także do B.B., co do którego Kolegium ustaliło, że nie jest stroną niniejszego postępowania, albowiem współwłaścicielami działki nr [...] są wyłącznie M.B. (udział 5/8) i R.M. (udział 3/8).

W wykonaniu uprawnień wynikających z faktu posiadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Z.P. pismem z dnia 29 maja 2009 r. złożył wniosek o przeprowadzenie oględzin terenu przyległego w stosunku do terenu inwestycji oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania, co do którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiło dopuszczenia wnioskowanych dowodów.

Odnosząc się wreszcie do kwestionowania przez Z.P. w piśmie uzupełniającym odwołanie postanowienia uzgodnieniowego, Kolegium stwierdziło, że odwołanie od decyzji Burmistrza Rzgowa zostało złożone w ustawowym terminie.

W dniu 25 marca 2009 r. do organu wpłynęło pismo zatytułowane "Odwołanie -uzupełnienie", w którym strona podniosła zarzuty przeciwko postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2008 r. Zarzuty te zostały podniesione po upływie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Rzgowa i z tego też powodu nie mogły być rozważone w niniejszym postępowaniu, choć faktem jest, że w znacznym stopniu pokrywały się one z zarzutami odwołania i tym samym zostały przez Kolegium wyjaśnione w treści niniejszego uzasadnienia.

Powyższą decyzję Z.P. i Z.P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz wstrzymanie ich wykonania. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli w istocie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 611/09.

Decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi także przez Prokuratora Rejonowego Łódź-Polesie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na rozpatrzeniu odwołań Z.P. i Z.P. od decyzji organu I instancji, bez uprzedniego doręczenia jej wszystkim stronom postępowania administracyjnego, w tym wypadku bez doręczenia decyzji E.M. Powyższe uchybienie, zdaniem Prokuratora, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga Prokuratora została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 26/10.

Odpowiadając na skargę Z.P. i Z.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaś w odpowiedzi na skargę Prokuratora organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na wadliwość zarzutów skargi. Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy brak jest wykazu stron, którym decyzja Burmistrza Rzgowa z dnia [...] lutego 2009 r. została doręczona. W decyzji znajduje się natomiast jedynie informacja, że otrzymują ją strony. Z akt sprawy wynika, że E.M. była stroną przedmiotowego postępowania i nie była pomijana przy doręczaniu decyzji i postanowień wydawanych przez Burmistrza, Kolegium oraz organy uzgadniające.

Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 611/09 i II SA/Łd 26/10 oraz prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 611/09.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesione skargi zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Rzgowa o ustaleniu na wniosek A środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków poprodukcyjnych pochodzących z A na działce nr [...] wraz z rurociągiem tłoczonym ścieków przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z wylotem brzegowym na działce nr [...] położonych we wsi S. przy ul. [...], gmina R. Podstawę materialnoprawną wspomnianych decyzji, jak słusznie ustaliły organy orzekające w oparciu o regulację art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływania na środowisko stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 wspomnianego aktu prawnego realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej także "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".

Nadto Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia, do którego należy załączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich oraz w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w trzech egzemplarzach, wraz z jego zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych (art. 46a ust. 1, ust. 4 pkt 1 i 3). Przedmiotowy raport powinien zawierać enumeratywnie określone w art. 52 ust. 1 pkt 1-16 elementy, a zwłaszcza opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Dalej Sąd wskazał, iż wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (art. 49 ust. 1) oraz enumeratywnie wymienił, jakie informacje o planowanym przedsięwzięciu należy w szczególności dołączyć do zapytania. Nadto Sąd wyjaśnił, iż jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. (art. 46a ust. 5). Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 56 ust. 1). Zaś zgodnie z treścią art. 56 ust. 2 ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa:

1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia;

2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym;

4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii;

5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko;

6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Charakterystykę całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 3).

Nadto Sąd I instancji wskazał, że decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach można na wnioskodawcę nałożyć obowiązki:

1) dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej;

2) przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu rzeczona decyzja wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 56 ust. 7 i 8). Sąd, badając legalność wydanych w sprawie rozstrzygnięć w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa, których wykładnia nie nasuwa wątpliwości oraz zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnymi uchybieniami przepisów prawa materialnego i formalnego, które musiały skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, godzi się podnieść, że będące obecnie przedmiotem kontroli Sądu decyzje administracyjne zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. Jednym z zasadniczych powodów usunięcia z obrotu prawnego rzeczonej decyzji był zarzut uchylenia się przez Burmistrza Rzgowa od dokonania wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Rzgów z dnia 24 października 2001 r. nr XXIX/240/2001 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Starowa Góra - zachód i części wsi Stara Gadka (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 22 listopada 2001 r. Nr 240, poz. 3684). Wspomniany zarzut jest - w przekonaniu Sądu I instancji - aktualny również w niniejszej sprawie.

Ocena zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona przez Burmistrza Rzgowa w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. ograniczyła się w istocie do lakonicznego, jednozdaniowego stwierdzenia o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy starał się konwalidować uchybienia popełnione przez organ I instancji, jednak - co potwierdza zaskarżona decyzja - uczynił to nieprawidłowo, ograniczając się wyłącznie do analizy postanowień § 29 ust. 1-3 i § 10 ust. 1 planu. W ocenie Sądu na podstawie załączonego do akt wypisu i wyrysu planu, który nie jest dostatecznie czytelny z uwagi na brak legendy, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zaznaczony kolorem żółtym teren jest faktycznie terenem objętym całym zamierzeniem inwestycyjnym. Niemniej jednak § 29 ust. 1-3 określa jako podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]; [...] - zabudowę przemysłową, magazynową i handel hurtowy z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, dopuszczając parkingi, warsztaty rzemieślnicze, salony sprzedaży detalicznej, urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Jednocześnie wskazuje, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania. Z kolei § 10 na terenach oznaczonych symbolami [...]; [...] dopuszcza lokalizację inwestycji z zakresu przemysłu spożywczego, tekstylnego, skórzanego, drzewnego i papierniczego.

Sąd zauważył, że według wyrysu planu teren określony kolorem żółtym, oznaczony został nie tylko symbolem [...], zdefiniowanym w przytoczonych powyżej przepisach § 29 i § 10 planu, ale także symbolami [...]; [...] i [...], których przeznaczenie określają postanowienia § 22 i § 27 planu, a których wykładnia nie została przeprowadzona, ani przez Burmistrza, ani przez Kolegium.

Co istotne – zdaniem Sądu – symbol [...] odnosi się wyłącznie do działki o nr ewid. [...], co dowodzi, że analiza planu przeprowadzona przez organ odwoławczy ograniczyła się w zasadzie tylko do terenu nieruchomości, na której miałaby zostać zbudowana mechaniczno - chemiczno - biologiczna oczyszczalnia ścieków. Analizą nie objęto natomiast terenów, przez które miałby przebiegać rurociąg. Rację ma przy tym skarżący Z.P. twierdząc, że organy orzekające w sprawie, rozważając plan, powinny dodatkowo uwzględnić regulację § 15, normującego zasady odprowadzania ścieków sanitarnych, a w szczególności jego ust. 5, stanowiący, iż zakłady produkcyjne wytwarzające ścieki technologiczne obowiązane są podczyszczać ścieki przed ich wprowadzeniem do kanalizacji komunalnej na własnych urządzeniach oczyszczających do norm określonych w przepisach gminnych.

Brak rzetelnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na całym terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, świadczy - w przekonaniu Sądu - o naruszeniu art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stwierdzone uchybienie miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc następnie do kontroli raportu, Sąd I instancji przyznał rację Z.P., iż narusza on regulację art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez brak opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia.

Sąd potwierdził, iż faktem jest, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. w siedzibie Kolegium złożono pismo procesowe zatytułowane "Uzupełnienie do raportu o oddziaływaniu na środowiskowo dla przedsięwzięcia polegającego na Budowanie oczyszczalni ścieków dla A w S. ul. [...], Gm. R.", w którym autor raportu M.M. przedstawił opis wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu zerowego, rozwiązania wariantowe oraz nadzwyczajne zagrożenia - awarie. Ów dokument nie stanowi jednak integralnego elementu raportu, który pozwalałby jednoznacznie stwierdzić, że raport faktycznie odpowiada wymogom art. 52 ustawy. Ma to – w ocenie Sądu – o tyle istotne znaczenie, że raport według treści decyzji Burmistrza jest jej załącznikiem, którego jednak nie sposób zidentyfikować na podstawie akt administracyjnych. Zdaniem Sądu raport, co potwierdzają pieczęcie Urzędu Miejskiego w R., stanowi załącznik do pisma z dnia 29 sierpnia 2008 r. oraz do decyzji Burmistrza Rzgowa z dnia [...] października 2008 r. nr [...], a wspomniana decyzja, co jak się wydaje umknęło uwadze organów obu instancji, została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r.

Dalej Sąd podniósł, iż podobnie rzecz się przedstawia w przypadku mapy sytuacyjnej. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2009 r. W raporcie znajduje się natomiast rysunek nr 9 - plan zagospodarowania na mapie poglądowej w skali 1:2000, który zgodnie z pieczęcią Urzędu Miejskiego w R. stanowi załącznik do usuniętej z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] października 2008 r. Tożsama sytuacja, zdaniem Sądu, dotyczy charakterystyki przedsięwzięcia, która z mocy art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest załącznikiem do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rzeczonej charakterystyki nie dość, że brak w aktach administracyjnych sprawy niniejszej, to jeszcze nasuwa się pytanie, czy według organów orzekających rolę owej charakterystyki spełnia informacja o planowanym przedsięwzięciu w rozumieniu art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu załączniki do decyzji stanowią integralną część decyzji administracyjnej, co z kolei oznacza, że powinny być one tak oznaczone, aby nie zachodziła wątpliwość, której konkretnie decyzji dotyczą. Załączników nie można bowiem traktować inaczej jak decyzji. Brak któregokolwiek z załączników lub też nieprawidłowe ich oznaczenie skutkuje niekompletnością decyzji. Z taką sytuacją - w ocenie Sądu I instancji - mieliśmy do czynienia właśnie w rozpoznawanej sprawie.

Badając legalność rozstrzygnięć organów obu instancji Sąd stwierdził także istotne uchybienia natury procesowej.

W rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przytoczony przepis, zdaniem Sądu, nakłada na organ administracyjny obowiązek ustalenia katalogu stron postępowania, a więc jednoznacznego określenia podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku według art. 28 k.p.a. może dotyczyć konkretne postępowanie administracyjne i powiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania jest niewątpliwie jednym z przejawów realizacji zasady czynnego udziału stron postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, bezspornym jest, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji środowiskowej otrzymali inwestor oraz strony postępowania, których tożsamość można ustalić wyłącznie w oparciu o zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji. W aktach sprawy brak jest bowiem wykazu podmiotów, którym - w ocenie Burmistrza Rzgowa - przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co więcej, na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji nie jest możliwe stwierdzenie, jakie kryteria zadecydowały o powiadomieniu tych podmiotów o wszczęciu postępowania.

Sąd uznał także, iż podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o doręczenie decyzji Burmistrza Rzgowa z dnia [...] lutego 2009 r. Ustalenie komu wspomniane rozstrzygnięcie zostało doręczone jest możliwe wyłącznie na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji, których analiza prowadzi do wniosku, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nie została doręczona E.M., mimo iż została ona powiadomiona o wszczęciu postępowania i doręczono jej rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...] października 2008 r. Poza tym organ I instancji nie dostrzegł, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji skierowanej do B.B. wróciło z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, wynika natomiast, że B.B. został wadliwie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, ponieważ współwłaścicielami działki nr [...] są wyłącznie M.B. (udział 5/8) i R.M. (udział 3/8). Powyższą okoliczność organ odwoławczy ustalił na podstawie skróconego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2009 r. podpisanego z upoważnienia Burmistrza Rzgowa przez Zastępcę Burmistrza Rzgowa, którego - co jak się wydaje uszło jego uwadze - nie sposób odnaleźć w aktach sprawy i zweryfikować. B.B. wraz z M.B. i R.M. zostali bowiem uznani przez Burmistrza Rzgowa za strony rzeczonego postępowania i zawiadomieni o jego wszczęciu jedną przesyłką, wysłaną na ten sam adres zamieszkania, co może sugerować, że wbrew twierdzeniu organu był on współwłaścicielem w/w nieruchomości. Według tych samych reguł doręczono wspomnianym podmiotom decyzję z dnia [...] października 2008 r.

W ocenie Sądu organy administracyjne powinny ustalić i rzetelnie udokumentować, czy B.B. faktycznie był wpółwłaścicielem działki nr [...], a jeśli tak, to z uwagi na jego śmierć zgodnie z regulacją art. 30 § 4 k.p.a. zapewnić udział w postępowaniu następcom prawnym zmarłego. Sąd dodał również, że Kolegium wydało sporną decyzję bez uprzedniego ustosunkowania się do wniosku Dyrektora [...] w L. z dnia [...] marca 2009 r. o uznanie za stronę przedmiotowego postępowania. Takie działanie organu odwoławczego narusza niewątpliwie dyspozycję art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Rzgowa z dnia [...] lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy i z tego też powodu konieczne było wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu omówione wyżej błędy, a w szczególności brak doręczenia decyzji E.M., nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanych rozstrzygnięć w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak jak wnioskował skarżący Prokurator, lecz jak słusznie argumentowało Kolegium w odpowiedzi na skargę, mogłaby to być ewentualnie podstawa do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Rzgowa zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej wywody, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom prawa materialnego i procesowego.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rzgowa z dnia [...] lutego 2009 r. Zaś w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o należnych Z.P. i Z.P. kosztach postępowania, a w oparciu o regulację art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wywiedli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i A z siedzibą w S.

We wniesionej skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny w konsekwencji niepełnej i wadliwej,

b) art. 56 ust. 1b i ust. 3 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 2 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz uzupełnieniem stanowiąc całość) od charakterystyki całego przedsięwzięcia, gdyż w decyzji uwzględnia się ustalenia zawarte w raporcie, zaś załącznik do decyzji administracyjnej nie musi odpowiadać w swej formie decyzji,

c) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez rażąco błędną wykładnię, bowiem zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to zgodność z funkcją podstawową i uzupełniającą danej (danych) jednostki urbanistycznej planu oraz ustaleniami dotyczącymi infrastruktury technicznej jako całości, a nie poszczególnych "fragmentów" przedsięwzięcia,

d) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 22, § 27 uchwały Nr XX IX/240/2001 Rady Gminy Rzgów z dnia 24 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Starowa Góra - Zachód i części wsi Stara Gadka (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 240, poz. 3684) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym jest lokalizowanie zabudowy przemysłowej, magazynowej i handlowej o określonej uciążliwości od realizacji przedsięwzięcia, które wprost odnosi do ustaleń planu - § 15 pkt 5 w zw. z § 29 uchwały i nie koliduje z innym ustaleniami planu,

e) art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 15 pkt 5 uchwały Nr XXIX/240/ 2001 Rady Gminy Rzgów z dnia 24 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Starowa Góra-Zachód i części wsi Stara Gadka (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 240, poz. 3684) przez błędną wykładnię, bowiem normy aktu prawa miejscowego odnoszące się do infrastruktury technicznej wyraźnie wskazują, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

f) art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię, bowiem norma ta nie wprowadza zakazu uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez jego autora,

2. naruszenia przepisów postępowania, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż decyzja zaskarżona była prawidłowo skierowana do stron postępowania, a nie jest znanym w postępowaniu administracyjnym pojęcie "wykaz" stron, gdyż albo decyzja jest kierowana do strony, albo też nie jest doń kierowana,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie miało miejsca naruszenie tych norm, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, schematycznej z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, brak wykazania wpływu uchybień na wynik sprawy, poza ogólnymi stwierdzeniami,

e) art. 152 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlega wykonaniu, zatem nie jest możliwym orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu,

f) art. 135 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem w tym przypadku norma ta nie ma zastosowania,

g) art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie było przeszkód do zobowiązania organu administracji do dołączenia, gdyby w aktach sprawy ich nie było: map stanowiących załączniki graficzne do uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego w takim kształcie i kolorystyce, aby umożliwiły one ocenę Sądowi; charakterystyki przedsięwzięcia; wypisy z rejestru gruntów dotyczących właścicieli (użytkowników wieczystych) i zobowiązania organu administracji do wypowiedzenia się w tym zakresie,

h) art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta nie daje podstawy do orzekania o braku możliwości wykonania decyzji, która to nie podlega wykonaniu,

i) art. 106 § 4 p.p.s.a. bowiem norma prawa miejscowego jaką jest plan zagospodarowania przestrzennego została opublikowana, co jest faktem powszechnie znanym w Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 240, poz. 3684 i nie było przeszkód do zapoznania się z załącznikiem graficznym do uchwały.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, a w przypadku gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozwinęło przytoczone wyżej zarzuty skargi kasacyjnej.

Zaś A. także zaskarżył skargą kasacyjną w całości powyższy wyrok Sądu I instancji i zarzucił mu:

1) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza Rzgowa mimo, że skargi były oczywiście bezzasadne, gdyż organ II instancji nie dopuścił się uchybień natury procesowej, w szczególności nie naruszył dyspozycji art. 6, 7 i 8 k.p.a.

2) w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu II instancji narusza art. 56 ust. 1 i art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy oraz całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rozstrzygnięcie tego organu spełnia dyspozycje zawarte w ww. przepisach. Stanowiskiem wyżej wskazanym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując uchylenie decyzji mimo, iż była ona zgodna z prawem.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi w razie uznania zaistnienia tylko przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie A. podniosła, że nawet jeśli organ odwoławczy dopuścił się jakichś uchybień procesowych, to nie były one na tyle istotne, żeby mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez E.M. decyzji organu I instancji nie jest równoznaczne z nieotrzymaniem jej przez stronę, zwłaszcza że nie była ona pomijana przy doręczaniu postanowień i decyzji. Natomiast brak ustosunkowania się przez Kolegium do wniosku Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2009 r. nie oznacza, że nie został on uznany za stronę. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa materialnego. Ponadto wskazano, że organ II instancji rozpoznając sprawę nie ograniczył się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz rozpatrzył sprawę całościowo. Kolegium dokonało analizy planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wnioskowane przedsięwzięcie. Wskazało przy tym na ustalenia zawarte w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz na postanowienia uzgodnieniowe wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starostę Łódzkiego Wschodniego. Nadto podniosło, powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, iż sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu a to w tej sprawie nie ma miejsca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium dokonało wnikliwej i rzetelnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zamierzeniem inwestycyjnym, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, stosownie do postanowienia art. 56 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest w pełni uzasadniony.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej również fakt, że złożone w dniu 27 kwietnia 2009 r. w Kolegium "Uzupełnienie do Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: Budowie oczyszczalni ścieków dla A. w S. ul. [...], Gmina R., sporządzone przez autora Raportu M.A., choć formalnie nie stanowi części integralnej Raportu, pozwala na wyjaśnienie zarzutów Z.P. dotyczących Raportu. "Uzupełnienie do Raportu" wyjaśnia kwestię wariantu "zerowego" oraz rozwiązań wariantowych i jako dowód zostało przeanalizowane i ocenione przez organ odwoławczy, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zatem w tej sytuacji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie tej takie wady nie występują, to zaś nakazywało rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Natomiast obie wniesione skargi kasacyjne zawierają w większości usprawiedliwione zarzuty, które powodują że należało je uwzględnić, a w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Rację mają bowiem skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, a uchylając zaskarżone decyzje nie ocenił w sposób prawidłowy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowy w kontekście przyjętych naruszeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji przyjął bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Zgodnie z treścią tej normy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Z kolei stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. uchwała składu 7 sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, publikowana ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 66.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny.

Tym samym mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy też przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez Sąd I instancji wobec zaskarżonych decyzji należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w szczególności jeśli uwzględni się przedstawione w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Podzielając zarzuty zawarte w tym zakresie w obu skargach kasacyjnych nie można uznać stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego a to art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 25 z 2008 r. poz. 150 ze zm.). Argumentacja Sądu w opisanym zakresie w żadnym wypadku nie pozwala na przyjęcie tej tezy.

Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań będzie konieczna w przypadku niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ ma obowiązek badać taką zgodność w myśl art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji uznał, iż naruszenie tej normy prawa materialnego wynika z tego, że organy nie dokonały rzetelnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na całym terenie objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym gdyż ocenę taką dokonano w odniesieniu do samej mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków, a nie poczyniono rozważań co do zgodności planu w odniesieniu do przebiegu rurociągu odprowadzającego ścieki.

Nie budzi więc wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jedną z podstawowych kwestii jest dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność przesądza o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza zaskarżonych decyzji, a w szczególności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., prowadzi do wniosku, iż takiej oceny dokonano w tej sprawie w oparciu o przepisy prawa miejscowego, a to obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i część wsi S. uchwalonego uchwałą Rady Gminy Rzgów Nr XXIX/240/2001 z dnia 24 października 2001 r. (Dziennik Województwa Łódzkiego z 2001 r. Nr. 240, poz. 3684), generalnie przyjmując w obszernym uzasadnieniu decyzji, że taka zgodność z przedmiotową inwestycją jest zachowana. Stąd też takie stanowisko organu nie pozwalało Sądowi I instancji na uznanie, że doszło do naruszenia prawa materialnego a to art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ze wskazaniem, że nie dokonano rzetelnej oceny miejscowego planu zagospodarowania wobec nie objęcia analizą całego terenu zamierzenia inwestycyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnione byłoby stanowisko Sądu I instancji przyjmujące naruszenie prawa materialnego art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jedynie w sytuacji wyrażenia odmiennego poglądu niż organy administracyjne w tym zakresie a więc wobec stwierdzenia faktycznej niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami wskazanej uchwały Rady Gminy Rzgów z dnia 24 października 2001 r. wyłącznie po wcześniejszym dokonaniu niezbędnej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście planowanego zamierzenia. Takiej analizy jak i stosownych rozważań co do zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w tej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził mimo, że organy w sposób jednoznaczny wypowiedziały się w tym zakresie. Nieuprawnione więc jest w tych warunkach stwierdzenie Sądu, iż organ nie dokonał rzetelnej wykładni przepisów prawa miejscowego w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż nie uzasadnia ono przyjęcia naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zatem brak oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uregulowaniami prawa miejscowego czyni w tych okolicznościach nieskutecznym przyjęty przez Sąd I instancji wobec zaskarżonych decyzji zarzut naruszenia prawa materialnego art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków poprodukcyjnych pochodzących z A. na działce nr [...] wraz z rurociągiem tłoczonym ścieków przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z wylotem brzegowym na działce nr [...]położonych we wsi S. przy ul. [...], gmina R. Analiza akt sprawy pozwala zaś na stwierdzenie, że działka pod rurociąg to teren niezabudowany wzdłuż ciągów komunikacyjnych, pas drogowy drogi lokalnej.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań w istocie można uznać mając na uwadze argumentację Sądu I instancji w opisanym zakresie, że uchylono się od przedstawienia w ramach sądowej kontroli legalności decyzji oceny stanowiska organu co do zgodności planowanej inwestycji z prawem miejscowym. Jednocześnie brak odniesienia się przez Sąd I instancji do konkretnych rozwiązań tego prawa miejscowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że nawet mimo błędnego uzasadnienia wyrok w zakresie tejże kwestii odpowiada prawu.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Wprawdzie uznano w zaskarżonym wyroku, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono Raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko o opis wariantów przedsięwzięcia w tym wariantu zerowego, rozwiązania wariantowe oraz nadzwyczajne zagrożenia - awarie lecz niezależnie od tego przyjęto, że ów dokument nie stanowi integralnego elementu raportu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska (zarzut w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego) jak i nieprawidłowego zastosowania art. 52 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy (zarzut w skardze kasacyjnej A.).

Przepis art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska generalnie określa co powinien zawierać Raport oddziaływania na środowisko, zaś w ust. 1 pkt 3 tej regulacji statuuje, iż w raporcie tym należy zamieścić opis analizowanych wariantów w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (ppkt a), najkorzystniejszego dla środowiska (ppkt b) wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnienie Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania odwoławczego stanowi formę aneksu do tego raportu i niewątpliwie stanowi jego integralną część. Przyjęcie odmiennej wykładni nie jest możliwe, bowiem podzielenie stanowiska Sądu I instancji co do tej kwestii powodowałoby, że tak naprawdę należałoby raz jeszcze w całości sporządzić nowy Raport oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z brakującą treścią, która została dodana. Zresztą brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu, w jaki sposób należałoby tak wykazane naruszenie prawa -zdaniem Sądu - konwalidować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tych okolicznościach zatem brak jest w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Poza tym Sąd I instancji wskazuje w motywach zaskarżonego wyroku, że zaskarżone decyzje są wadliwe bowiem nie wiadomym jest co jest załącznikiem do decyzji, a załączniki do decyzji stanowią jej integralną część i nie można ich traktować inaczej jak decyzji. Rozważania te czynione są przy wskazywanym naruszeniu art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przy czym w tym zakresie Sąd I instancji jako załącznik do przedmiotowej decyzji zalicza raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Natomiast załącznikiem do decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest charakterystyka całego przedsięwzięcia co jak zasadnie wskazano w kasacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wprost wynika z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Raport jednakże nie jest takim załącznikiem, gdyż ustalenia zawarte w raporcie są uwzględniane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Poza tym podkreślić należy, iż charakterystyka przedsięwzięcia dotycząca planowanego przedsięwzięcia została w tej sprawie opracowana i niezależnie od tego czy w toku postępowania wydana została uprzednio decyzja, charakterystyka ta pozostaje aktualną nawet mimo błędnego oznaczenia jej jako załącznik do decyzji z innej daty. Taka charakterystyka pozostaje również załącznikiem do nowej decyzji. W tym zakresie również nie można mówić o takim naruszeniu prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie wskazywany w zaskarżonym wyroku brak mapy sytuacyjnej jako załącznik do decyzji musi być przez Sąd oceniony w kontekście istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a tego przecież skutecznie nie uczyniono w zaskarżonym wyroku.

Generalnie więc nie można uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a co skutecznie zakwestionowały obie skargi.

Brak było również uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., albowiem jak trafnie podniesiono w skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. takie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nie miało miejsca w tej sprawie. Skutecznie więc w kasacji zarzucono niewłaściwe zastosowanie tej normy przez Sąd I instancji.

Nie można uznać przy uwzględnieniu przedstawionej argumentacji Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Analizując zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że dostrzeżono w toku postępowania odwoławczego, iż B.B., uznawany wcześniej za stronę postępowania zmarł. Natomiast organ odwoławczy w toku postępowania instancyjnego ustalił, że w/w nie był stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też organ odwoławczy uznał, że błędem było przesłanie decyzji do B.B. i ustalając prawidłowo krąg stron a więc właścicieli działki nr [...], przesłał im zaskarżoną decyzję. Stan ten został ustalony przez organ na podstawie skróconego wypisu z rejestru gruntów, którego jak przyznano w zaskarżony wyroku brak jest w aktach. To ten brak wskazanego dokumentu w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi w istocie spowodował, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość tego ustalenia podkreślając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić i rzetelnie udokumentować czy B.B. faktycznie był współwłaścicielem działki nr [...], a jeżeli tak to zapewnić udział w postępowaniu następcom prawnym zmarłego. Ponadto Sąd I instancji zarzucił organom administracji, że w aktach sprawy brak jest wykazu podmiotów, którym przysługiwał przymiot stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Niezależnie od tego, że wykaz taki oczywiście znajduje się w aktach sprawy wbrew temu co stwierdza Sąd I instancji, to przede wszystkim ma on jedynie charakter porządkujący i z faktu umieszczenia w nim danej osoby nie można wywodzić skutków prawnych w postaci nadania statusu strony postępowania administracyjnego. Nadto wskazać należy, iż aby ocenić stanowisko organu odwoławczego w zakresie właściciela działki nr [...] niezbędne było w związku z jego brakiem w aktach wskazywanego wyżej dokumentu, dopuszczenie tego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., czego skutecznie jednak nie uczyniono. Jednakże bez zapoznania się z treścią skróconego wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 maja 2009 r. nie można było uznać wykazywanego naruszenia prawa jako skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Dodatkowo na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, że brak doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej E.M. nie mógł w żadnym wypadku uzasadniać przyjęcia zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Nawet wadliwe doręczenie decyzji organu I instancji tej stronie, ewentualnie brak zwrotnego poświadczenia jej odbioru w sytuacji doręczenia decyzji ostatecznej co jest niesporne, w żadnym wypadku nie uzasadnia twierdzenia, że ma miejsce wada uzasadniająca wznowienie postępowania. Przesłankę wznowieniową należy odnieść do decyzji ostatecznej a z tej decyzji wynika, że E.M. brała udział jako strona w postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu.

Na koniec również uznać należy za uzasadnione zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z analizy zaskarżonego wyroku wynika, iż naruszenie tej normy prawa procesowego Sąd I instancji upatruje w tym, że Kolegium wydało sporną decyzję bez uprzedniego ustosunkowania się do wniosku Dyrektora [...] w L. z dnia [...] marca 2009 r. cytat: "o uznanie za stronę przedmiotowego postępowania" – koniec cytatu.

Skutecznie wskazano w motywach skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., iż nie ma postępowania administracyjnego rozstrzygającego "o uznaniu za stronę" danego podmiotu, a jedyny wyjątek stanowi postępowanie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony organizacji społecznej natomiast Dyrektor [...] w L. nie jest organizacją społeczną. Podzielając ten pogląd strony skarżącej zauważyć należy, że Sąd I instancji wskazując na naruszenie przepisów procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego winien w swych rozważaniach poza wskazaniem tych norm jednocześnie określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego, co w zakresie omawianego naruszenia prawa procesowego nie uczyniono.

W tych zatem okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze przedstawione rozważania Sądu brak było podstaw do zastosowania konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji co wskazuje powyższe uzasadnienie nie przeprowadził prawidłowej zgodnej z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Jednocześnie za usprawiedliwiony w tych okolicznościach należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszącego się do uzasadnienia wyroku. Ten zarzut zgłoszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zasługiwał także na uwzględnienie, albowiem w niepełny sposób przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd nie dokonał w motywach zaskarżonego wyroku oceny zebranego materiału, nie określając w sposób przekonujący wpływu uchybień na wynik sprawy a przede wszystkim w sposób właściwy nie zawarto wskazań co do dalszego sposobu postępowania już po uchyleniu zaskarżonych decyzji.

Ujawnione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego skutecznie podniesione w obu skargach kasacyjnych spowodowały, iż należało je uwzględnić i uchylić zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Przy ponowny rozpoznaniu Sąd ten zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przywołane w niniejszym uzasadnieniu uwagi co do dalszego jej procedowania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w kasacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w szczególności tych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, a to niewłaściwego zastosowania art. 152, 135, 153 i 106 § 4 p.p.s.a. jednakże nie ma to żadnego wpływu na treść wydanego w tej sprawie wyroku albowiem generalnie skarga ta zasługiwała na uwzględnienie z innych powodów powyżej wskazanych.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że skarżący przed sądem I instancji nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji tego, iż skorzystali z prawa do sądu. Ponadto okoliczności przedmiotowej sprawy pozwalały na zastosowanie tej zasady słuszności określonej w w/w przepisie.