Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 777/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i art. 23a ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 101/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. na rzecz Starosty P. kwotę 220 złotych (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 101/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując Starostę P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. z dnia 28 sierpnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od Starosty P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy K. w Gdyni zwróciło się do Starosty P. o udzielenie informacji zawartych w serwisie WebEWID w formie dostępu do map, z uwidocznionym podziałem na działki, numery działek i numery ksiąg wieczystych, wskazując, że dane te są niezbędne do realizacji zadań statutowych Stowarzyszenia.

Po uzyskaniu dostępu do mapy geodezyjnej, pismem z dnia 3 września 2012 r. Stowarzyszenie zwróciło się o zrealizowanie wniosku w zakresie dostępu do numerów ksiąg wieczystych, poprzez udzielenie żądanej informacji lub wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Następnie, pismem z dnia 12 września 2012 r. Stowarzyszenie, działając w oparciu o przepisy ww. ustawy, wniosło o dostęp do danych zawartych w serwisie WebEWID, prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w P., w zakresie określonym we wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r.

W piśmie z dnia 2 października 2012 r. Starosta P., odpowiadając na ww. wniosek, wyjaśnił, że realizując przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), udostępnia mapę ewidencyjną Powiatu P. za pomocą serwisu internetowego WebEWID. Wnioskodawcy przekazano dane dostępowe do serwisu, w związku z czym ma on dostęp do mapy ewidencyjnej Powiatu, zawierającej aktualne podziały działek i ich numery. Z kolei numery ksiąg wieczystych dla danych nieruchomości nie stanowią treści mapy ewidencyjnej, czyli części graficznej operatu ewidencyjnego. Są częścią danych opisowych rejestru gruntów i budynków i w związku z tym nie podlegają przepisom ww. ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Numer księgi wieczystej dla danej działki jest informacją jawną, udostępnianą na podstawie przepisów ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w formie skróconego wypisu z rejestru gruntów i budynków, niezawierającego danych osobowych. Na podstawie art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym wypisów z operatu ewidencyjnego, jest odpłatne. Opłata za sporządzenie jednego wypisu skróconego, zawierającego informację o numerze księgi wieczystej, dla każdej działki lub lokalu wynosi 3,60 zł. Udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej w formie wypisu skróconego jest możliwe po złożeniu wniosku pisemnego z podaniem numeru działki (działek), nazwy obrębu i gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy K. wniosło o dostęp do żądanych we wniosku informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej oddalenie lub o umorzenie postępowania, wskazując, że udostępnianie informacji, będących informacjami publicznymi, zawartych w operacie ewidencyjnym, regulują przepisy szczególne, określone w ww. ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie mają tu zastosowania przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze częściową realizację wniosku oraz udzielenie odpowiedzi stronie, Starosta wniósł, jak na wstępie odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie art. 23b ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno otrzymać żądaną informację bezpłatnie. Natomiast Starosta P. wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, wszak z analizy treści wniosku oraz akt sprawy wynika, iż żądana informacja, będąca informacją publiczną, w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie została udostępniona skarżącemu Stowarzyszeniu. Jedynie bowiem wówczas, gdyby organ, po wniesieniu skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a przed wydaniem wyroku przez Sąd, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej, zachodziłaby podstawa do umorzenia postępowania. Brak byłoby w takiej sytuacji przedmiotu postępowania, to jest prawnej bezczynności organu. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi, gdyż Starosta P. pismem poinformował wnioskodawcę, że informacja dotycząca numerów ksiąg wieczystych działek nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował przy tym, że informacja ta jest informacją publiczną. W ocenie Sądu, pismo to nie stanowiło żadnego z dopuszczalnych rozstrzygnięć, podejmowanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Gdańsku wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Z kolei bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przezeń stosownych czynności w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o czym stanowi art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że – co do zasady – organ właściwie ocenił, iż żądana informacja w zakresie numerów ksiąg wieczystych dla poszczególnych działek jest informacją publiczną, lecz nieprawidłowo przyjął, że do tego rodzaju informacji nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, iż całość żądanych przez skarżące Stowarzyszenie danych stanowi informację publiczną, powoduje, zdaniem Sądu, obowiązek organu rozpatrzenia wniosku w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniono.

WSA w Gdańsku zaznaczył, że konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej doznaje pewnych ograniczeń. Po myśli art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania tych informacji określają ustawy. I tak, podstawowym aktem w tym zakresie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednak zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, w ocenie Sądu, że niektóre z informacji publicznych mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie lub na odmiennych zasadach.

Odnosząc te regulacje do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że zarzucana w skardze bezczynność dotyczyła nieudostępnienia informacji zawartych w zasobie geodezyjno – kartograficznym, przy czym strona skarżąca uzyskała dostęp do mapy ewidencyjnej, poprzez uzyskanie danych dostępowych do serwisu internetowego, w którym mapa jest zamieszczona. Dane dotyczące numerów działek oraz odpowiadających im numerów ksiąg wieczystych zawarte są w ewidencji gruntów. Udostępnienie danych z tego zasobu, obejmującego informacje ujęte w operatach ewidencyjnych, uregulowane zostało w przepisach ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). W myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (pkt 1); budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (pkt 2); lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (pkt 3). Zgodnie natomiast z ust. 2 tej regulacji, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (pkt 1); miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1 (pkt 2); informacje o wpisaniu do rejestru zabytków (pkt 3); wartość nieruchomości (pkt 4). Po myśli art. 24 omawianej ustawy, informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (ust. 1). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy, starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: pkt 1 – właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 2 – organów administracji publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 3 – innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, jedynie uzyskanie z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie wymaga legitymowania się interesem prawnym (art. 24 ust. 4 ww. ustawy). Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, powinno być poparte wykazaniem interesu prawnego wnioskodawcy (art. 24 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), nawet gdy nie dotyczy wypisu z operatu ewidencyjnego. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności Państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i – co Sąd podkreślił – potrzebom obywateli. Zawierające się w tym zasobie mapy topograficzne, bez względu na formę ich utrwalania (tradycyjna, czy metodą elektroniczną), stanowią opracowania kartograficzne (art. 5 pkt 6 ww. ustawy). Opracowanie kartograficzne, jako treść wiedzy utrwalona i podpisana przez pracownika posiadającego kompetencje do takiego działania i złożona do zbioru geodezyjnego i kartograficznego, wykazuje cechy dokumentu urzędowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentu urzędowego. W tym zakresie Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd stwierdził przy tym, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, mają charakter informacji publicznych, jednak analiza cyt. wyżej przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej, jeżeli nic innego nie wynika z okoliczności sprawy, winien być rozpatrzony w trybie ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością było jednak to, że z treści żądania, a ponadto z treści oświadczenia złożonego przez stronę skarżącą na rozprawie, wynikało, że jej wniosek mógł być potraktowany również jako żądanie udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Kwestii tej organ w żaden sposób nie rozpatrzył, podczas gdy jego obowiązkiem było dokonanie analizy treści żądania strony pod kątem zakwalifikowania objętej wnioskiem informacji publicznej do właściwej kategorii.

Sąd zaznaczył, że odmiennie uregulowany został w ustawie tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych, a inaczej tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Z tego względu, zdaniem Sądu, żądanie udostępnienia numerów działek wraz z odpowiadającymi im numerami ksiąg wieczystych można rozpatrywać w kategorii żądania udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. W odniesieniu do ponownego wykorzystania informacji publicznej, ustawodawca celowo wprowadził odmienne zasady udostępniania. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP VI kadencji, nr druku 4434, publ. sejm.gov.pl) podano, że podstawowym celem projektowanych zmian jest wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Chodzi zatem o rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania ustawy o "ponowne wykorzystanie informacji publicznej", jako że każdemu przysługuje prawo do jej ponownego wykorzystania.

Sąd zauważył, że ustawodawca w art. 23a ust. 3 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidział wyłączenia stosowania przedmiotowego trybu dostępu w stosunku do określonej kategorii podmiotów, w której nie wymienił służby geodezyjnej i kartograficznej. Natomiast w art. 23a ust. 5 ustawy prawodawca przewidział ograniczenia w stosowaniu postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez stwierdzenie, iż przepisy niniejszego rozdziału nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady wykorzystywania informacji publicznej, pod warunkiem, że stwarzają gwarancje zachowania zasad wynikających z niniejszej ustawy. W ocenie Sądu, wprowadzenie przedmiotowej normy kolizyjnej miało na celu określenie wzajemnego stosunku znowelizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz innych ustaw regulujących wykorzystywanie informacji publicznej. Wobec tego kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, którą ustawę należy stosować, ma zbadanie, czy odrębna ustawa gwarantuje zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym zasady przejrzystości (art. 23h), niedyskryminacji (art. 23d) i niewyłączności (23e).

WSA w Gdańsku wskazał, że w powołanym powyżej uzasadnieniu do projektu ustawy podano, iż na etapie uzgodnień organizacje społeczne złożyły wniosek mający na celu wprowadzenie zasady bezwarunkowego wykorzystania informacji publicznej, przy jednoczesnym sprecyzowaniu w drodze ustawy katalogu sytuacji, w których określone warunki mogłyby być wprowadzane. W związku z powyższym, art. 23b ustawy stanowi, iż podstawową zasadą udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania jest udostępnianie bez ograniczeń i bezpłatnie. W ustawie stwierdzono, że podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, udostępnianej na wniosek o ponowne wykorzystywanie tej informacji, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. W opinii Sądu, w omawianym przypadku, nakładając opłatę, uwzględnia się koszty przygotowania i przekazania informacji publicznej w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, jakie będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Chodzi o takie nietypowe zlecenia, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji w danym podmiocie zobowiązanym. Zdaniem Sądu, przepis ten odpowiada dyrektywie 2003/98/WE. Łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie.

Tym samym, w ocenie WSA w Gdańsku, jeżeli inne regulacje ustawowe stosują rozwiązania mniej korzystne, niż określają to standardy (podstawowe zasady), zawarte w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji w celu jej ponownego wykorzystania powinien się odbywać na zasadach tej ustawy. Skoro zatem jedną z fundamentalnych zasad dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania jest bezpłatność (odpłatność to odstępstwo od zasady, które należy stosować tylko w uzasadnionych i ściśle określonych przypadkach), a tryb dostępu wskazany przez organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej przewiduje odpłatność za uzyskanie wnioskowanej informacji, to prymat należy przyznać ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem, w ocenie Sądu, przemawiającym za przyjęciem powyższego rozwiązania, jest stosowanie reguły kolizyjnej lex posteriori derogat legi priori. Rozwiązania w zakresie odpłatności, przewidziane w powołanym przez organ art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako przyjęte wcześniej, nie przewidywały udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu ich ponownego wykorzystania w celach komercyjnych lub niekomercyjnych. Zatem organ może uwolnić się od zarzutu stosowania niewłaściwego trybu dostępu do informacji publicznej tylko wówczas, gdy wykaże, iż odpłatność związana z realizacją wniosku strony, ustalana na podstawie ww. art. 40 ust. 3c, jest niezbędna z uwagi na koszty przygotowania i przekazania informacji i nie przekracza kosztów ustalonych na zasadzie art. 23c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, takiej analizy organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził, lecz arbitralnie ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej tylko z tego względu, że tryb uzyskania informacji o numerach ksiąg wieczystych jest uregulowany w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to tryb przewiduje odpłatne udzielanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów.

Sąd podkreślił, że analiza treści art. 23g ustawy prowadzi do wniosku, że niezależnie od charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jak i przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym trybie, odmowa powinna mieć formę decyzji. Wśród rozstrzygnięć negatywnych w stosunku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania ustawa wyróżnia decyzje o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej (art. 23g ust. 7 pkt 3, ust. 8-9) oraz decyzje o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania (art. 23g ust. 11), z tym że do decyzji o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podejmowanych przez podmiot zobowiązany, niebędący organem władzy publicznej, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stosuje się odpowiednio (art. 23g ust. 12), a do decyzji o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost, przy czym ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia w tym zakresie pomiędzy podmiotami będącymi i niebędącymi organami władzy publicznej.

WSA w Gdańsku stwierdził, że Starosta P. nie uwzględnił wniosku skarżącego Stowarzyszenia, jak też nie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej zarówno na zasadach ogólnych, jak i na zasadach dotyczących ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W ocenie Sądu, w tej sytuacji Starosta P. dopuścił się bezczynności. Przekazanie stronie skarżącej danych dostępowych do serwisu WebEWID nie oznacza bowiem częściowego uwzględnienia żądania. Z treści wniosku wynikało, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie wglądu do mapy ewidencyjnej Powiatu z uwidocznionym podziałem na działki oraz numery wszystkich działek z przyporządkowanymi im numerami ksiąg wieczystych dla tych działek urządzonych. Z tych względów Sąd uznał, że organ pozostaje w prawnej bezczynności w pełnym zakresie złożonego wniosku.

WSA w Gdańsku wyjaśnił przy tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W myśl zaś art. 23g ust. 5 ustawy, wniosek złożony w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej rozpatruje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku. W sprawach szczególnie skomplikowanych podmiot zobowiązany może przedłużyć załatwienie sprawy o kolejne 20 dni, po zawiadomieniu wnioskodawcy w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku.

Formułując wytyczne dla Starosty P., Sąd wskazał, że organ będzie obowiązany rozpatrzyć wniosek strony skarżącej, mając na względzie, że żądanie Stowarzyszenia może mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym zarówno rozdziału 2, jak i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ winien mieć także na względzie, że zgodnie z art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy, przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, w przypadkach, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, chyba że została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, ewentualnie – została udostępniona w inny sposób i zostały określone warunki ponownego wykorzystywania. Sąd zaznaczył, że organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy domaga się udostępnienia informacji publicznej za zwykłych zasadach, czy też w celu jej ponownego wykorzystywania. Jeżeli wnioskodawca wyjaśni, że domaga się udostępnienia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, obowiązkiem wnioskodawcy będzie złożenie wniosku według właściwego wzoru. Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w celu ponownego jej wykorzystywania – odmiennie niż w przypadku udostępniania informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) – od początku ma sformalizowany charakter. Wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Wniosek ten powinien zatem posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie wskazywać informacje dotyczące m.in. oznaczenia wnioskodawcy (imię, nazwisko, nazwa, adres zamieszkania lub siedziby), formy przekazania informacji, a treść wniosku determinuje jego kwalifikację. Nie zawsze – jak zaznaczył Sąd – złożenie wniosku na urzędowym formularzu przesądza o tym, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, celem jej ponownego wykorzystywania. Umieszczenie we wniosku wzmianki, w jaki sposób informacja będzie wykorzystana, w zasadzie pozwala na jego kwalifikację jako wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Brak uzasadnienia wniosku w tym zakresie pozwala na zakwalifikowanie go jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej na zasadach ogólnych. Wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej można złożyć również w formie dokumentu elektronicznego, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). Zdaniem Sądu, dopiero złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku pozwoli organowi na ostateczną kwalifikację żądania i zastosowanie jednego z określonych w ustawie trybów. W razie zaś zaistnienia przesłanek do zastosowania trybu udostępnienia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, zdaniem Sądu, organ winien więc zastosować przepisy rozdziału 2a ustawy, w szczególności winien mieć na względzie przepis art. 23c ustawy, zgodnie z którym podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na wniosek, o którym mowa w art. 23g ust. 2, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów (ust. 1); nakładając opłatę, o której mowa w ust. 1, uwzględnia się koszty przygotowania i przekazania informacji publicznej w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, jakie będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji; łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie (ust. 2).

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosując art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia. W oparciu o powyższy przepis Sąd nie stwierdził, by istniejąca w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy że odpowiedź organu, jakkolwiek zawierająca błędne stanowisko, ale została udzielona w ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Starosty P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta P., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania – na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezastosowania tego przepisu; art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie; art. 23a ust. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, skutkujące uznaniem, że przepis ten wyłącza zastosowanie przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy; art. 23a ust. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, co polegało w szczególności na uznaniu, iż przepis ten wyłącza normę zawartą w art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu lub oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2013 r. Starosta P. podtrzymał swoje zarzuty i twierdzenia kasacyjne, zwracając uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, w którym przyjęto, że ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu organ zmodyfikował zawarte w skardze kasacyjnej wnioski, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zwykle w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120). Jednakże w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie odnosi się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, natomiast jest konsekwencją zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Toteż Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania koncentruje na analizie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako mających podstawowe znaczenie prawne dla sprawy.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem Starosta P. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. dotyczy informacji publicznej, wszak informacja tworzona przez organ władzy publicznej w ramach rejestrowania i ewidencjonowania danych geodezyjno – kartograficznych mieści się w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" tej ustawy, podlega udostępnieniu jako informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Wprawdzie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi o udzielaniu informacji "o posiadanych rejestrach", a nie o udostępnianiu danych w nich zawartych, niemniej jednak z samego faktu gromadzenia przez organ władzy publicznej danych geodezyjno – kartograficznych należy wyprowadzić wniosek o publicznym charakterze tego rodzaju danych, jako przetwarzanych w celu realizacji ustawowych zadań i kompetencji organu, zwłaszcza że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętego katalogu informacji publicznych.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

Stosownie do art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 235). Przepis ten wprowadza więc zasadę odpłatności za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za udostępnianie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast art. 40 ust. 3d ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, w jakich sytuacjach i którym podmiotom wydaje się nieodpłatnie wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że WSA w Gdańsku błędnie wywodzi, iż skoro jedną z zasad dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania jest bezpłatność, to pierwszeństwo w stosowaniu należy przyznać ustawie o dostępie do informacji publicznej. Argumentem mającym, zdaniem Sądu I instancji, potwierdzać tę tezę w odniesieniu do informacji zwartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ma być reguła kolizyjna lex posteriori derogat legi priori, gdyż art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako aktu przyjętego wcześniej, nie przewidywał udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu ich ponownego wykorzystywania. Jednakże, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach inną ważną regułę kolizyjną, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie lex posteriori generali non derogat legi priori speciali, zgodnie z którą ustawa ogólna późniejsza nie uchyla ustawy szczególnej wcześniejszej. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustawą szczególną wcześniejszą jest w tym przypadku ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne (przyjęta w 1989 r.), natomiast ustawą ogólną późniejszą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (przyjęta w 2001 r.). Wejście w życie tej ostatniej nie spowodowało zatem derogowania przepisu art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że podlega on stosowaniu. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, jaki zaprezentował Sąd I instancji, wówczas przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej byłyby wykorzystywane w celu obchodzenia wymogu uiszczania opłat za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, który to wymóg wynika wprost z ustawy szczególnej, którą jest ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy tej ustawy określają zasady i tryb dostępu do danych, informacji i innych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjno – kartograficzny i zagadnienia te zostały w niej unormowane w sposób kompleksowy. Zatem wniosek o udostępnienie informacji zawartych w zasobie geodezyjno – kartograficznym winien być przez organ rozpatrywany w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Wyłączenie zatem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, dotyczy każdego dostępu do informacji publicznej uregulowanego w ustawie, również w rozdziale 2a, a zatem także udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Wynika z tego, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania nie może naruszać przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Tymczasem dostęp do materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny jest – co do zasady – odpłatny, zgodnie z art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że przy udostępnianiu danych, informacji i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 1 ust. 2 i art. 23a ust. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, pominął istotną różnicę w przedmiocie regulacji obu tych norm kolizyjnych. O ile bowiem w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest o przepisach innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, o tyle w art. 23a ust. 5 tej ustawy mowa jest o przepisach innych ustaw, określających odmienne zasady wykorzystywania informacji publicznej. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, iż hipotezy oraz dyspozycje obu tych przepisów nie pokrywają się. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że w przypadku udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania, zastosowanie ma wyłącznie norma z art. 23a ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy zastosowanie przy udostępnianiu każdej informacji publicznej, w tym także w celu jej ponownego wykorzystania, ma norma z art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Zatem, jeżeli ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji, będących informacjami publicznymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już zostało zaznaczone, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadza zasadę odpłatności za dostęp do danych, informacji i materiałów zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jest to więc zasada odbiegająca od ogólnej zasady bezpłatności za dostęp do informacji publicznych, wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o dostępie bezpłatnym. Wynikająca z przepisu art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zasada odpłatności za dostęp do informacji zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jako zasada ustawowa, nie może zostać wyłączona mocą art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mogą być udostępnione nieodpłatnie ani w ramach zwykłego dostępu do informacji publicznej, ani tym bardziej w ramach dostępu w celu jej ponownego wykorzystania. Innymi słowy, jeżeli dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mogą zostać udostępnione nieodpłatnie do zwykłego ich wykorzystania, to tym bardziej dane te nie mogą zostać udostępnione w celu ich ponownego wykorzystania w sposób dowolny, w tym również komercyjny, który byłby całkowicie oderwany od celu, w jakim zostały zgromadzone.

Przyjmując na podstawie przepisów art. 23a i nast. ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w rejestrach publicznych, nie tylko w rejestrach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale także w innych rejestrach prowadzonych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dostęp do których warunkowany jest wniesieniem opłaty, należałoby dojść do wniosku, którego nie da się pogodzić z założeniem o konsekwencji racjonalnego prawodawcy, bowiem uznać by należało, że na podstawie przepisów o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej możliwy jest nie tylko nieograniczony dostęp do danych, który – co do zasady – podlega odpłatności, ale także nieskrępowane dalsze ich przetwarzanie i rozpowszechnianie, w tym także odpłatne. Wystarczyłoby zatem, aby podmiot zainteresowany dostępem do danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podał, że zamierza ponownie wykorzystywać dane, a te podlegałyby wówczas nieodpłatnemu udostępnieniu. W ten sposób obchodzona byłaby zasada odpłatności za udostępnianie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co z pewnością nie było zamierzeniem ustawodawcy.

Nie bez znaczenia jest tu także i ten wniosek, który wypływa z ustanowionej w przepisie wcześniejszym o charakterze szczególnym zasady odpłatności, o wykluczeniu możliwości ponownego wykorzystywania danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, których to danych zasada odpłatności dotyczy.

Przepis art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w swej treści odwołuje się także do przepisów ww. ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, które to przepisy potwierdzają powyższe stanowisko. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, z udostępnieniem i ponownym wykorzystaniem danych mamy bowiem do czynienia również przy prowadzeniu i korzystaniu z usług danych przestrzennych, rozumianych jako operacje, które mogą być wykonywane przy użyciu oprogramowania komputerowego na danych zawartych w zbiorach danych przestrzennych lub na powiązanych z nimi metadanych. Ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej definiuje dane przestrzenne jako dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego. Niewątpliwie dane gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zawierają informacje o położeniu lub obszarze geograficznym. Udostępnianie zbiorów za pośrednictwem usług pobierania oraz usług umożliwiających uruchamianie usług danych przestrzennych odbywa się – co do zasady – z zachowaniem przepisów dotyczących rejestrów publicznych zawierających te zbiory (art. 12 ust. 3 ww. ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej). Organy administracji publicznej pobierające, na podstawie odrębnych przepisów, opłaty za usługi pobierania, przekształcania oraz umożliwiające uruchamianie usług danych przestrzennych, zapewniają realizację tych usług z uwzględnieniem przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 12 ust. 4 ww. ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej). Dane zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stanowią informację publiczną, tak więc korzystanie z usług tych danych przestrzennych jest ponownym wykorzystaniem informacji publicznej – przestrzennej. Ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej, będąc lex specialis względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznacza dopuszczalny zakres ponownego wykorzystania danych przestrzennych, ustalając go znacznie węziej, aniżeli czyni to ustawa o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do ogółu informacji publicznej, wszak z art. 12 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej wynika, że wolą ustawodawcy było wyłączenie danych przestrzennych z ogólnego reżimu ponownego wykorzystania informacji przestrzennej. Regulacja zatem ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, zestawiona z regulacją ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyłącza w stosunku do danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie ponownego korzystania z danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Reasumując, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie miał wobec tego podstaw do wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy K. z dnia 28 sierpnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, bowiem wystarczającą i właściwą formą odpowiedzi na wniosek było pismo Starosty P.. Stowarzyszeniu Mieszkańców Gminy K. przekazane zostały dane dostępowe do serwisu internetowego WebEWID, umożliwiające dostęp do mapy ewidencyjnej, w tym do numeracji działek Powiatu P.. Stowarzyszenie natomiast domaga się nieodpłatnego udostępnienia także numerów ksiąg wieczystych, gdy tymczasem numery te, jakkolwiek są częścią informacji tworzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, nie stanowią treści mapy ewidencyjnej, czyli części graficznej operatu ewidencyjnego. Wchodzą bowiem w zakres danych opisowych rejestru gruntów i budynków, do których dostęp realizowany jest w trybie i na zasadach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 i art. 23a ust. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego, które w rezultacie doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.