Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 966/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 279 ust. 2, art. 284 ust. 1, art. 284 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1, art. 75 par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. K. Sp. z o. o. w likwidacji na pismo Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczonych opłat za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżony akt w postaci pisma Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Marszałka Województwa W. na rzecz skarżącej S. K. Sp. z o. o. w likwidacji kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Czterema odrębnymi pismami datowanymi na dzień [...] grudnia 2009 r. S. K. Spółka z o.o. (dalej Wnioskodawczyni, Spółka albo Skarżąca) wniosła o stwierdzenie nadpłaty opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpowiednio w II, III i IV kwartale 2004 r. oraz I kwartale 2005 r. odpadów na zarządzanym przez siebie wysypisku w miejscowości K., obręb Cz. [...].

W uzasadnieniach złożonych podań Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w 2004 r. i w I kwartale 2005 r. prowadziła działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu składowiskiem odpadów w miejscowości K., na którym dokonywano unieszkodliwiania odpadów dostarczonych przez zewnętrznych kontrahentów. Z tytułu składowania odpadów Wnioskodawczyni rozliczała opłatę środowiskową, wnosząc ją na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska. Obowiązek rozliczenia opłaty środowiskowej wynikał wprost z obowiązujących w 2004 r. przepisów - art. 273, art. 275, art. 279 ust. 2, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i art. 293 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [ Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm., dalej poś].

W świetle tych regulacji w 2004 r., na podmiocie składującym odpady ciążył obowiązek uiszczania opłaty środowiskowej kwartalnie. Przy czym, jak stanowił art. 286 poś, wysokość opłaty środowiskowej podmiot korzystający ze środowiska ustalał samodzielnie w kwartalnym zestawieniu przekazywanym właściwemu marszałkowi województwa (w tym przypadku Marszałkowi Województwa W., dalej Marszałek).

W przypadku, gdy odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska był co do zasady podmiot, który przekazał odpady (art. 279 ust. 3 poś). W analizowanym okresie II, III, IV kwartału 2004 r. i w I kwartale 2005 r. Wnioskodawczyni nie dysponowała ważną decyzją Starosty P. udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów. Decyzja z dnia [...] marca 2002 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2002 r.) utraciła ważność z dniem [...] marca 2004 r. Decyzja ta sankcjonowała prawo podmiotu do prowadzenia działalności mającej w celu unieszkodliwianie odpadów na składowisku. Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ([Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.], dalej ustawa o odpadach bądź uoo), brak tego rodzaju aktu prawnego uniemożliwia przyjęcie odpadów od ich dostawców. W kontekście problematyki opłat środowiskowych konsekwencją niedysponowania ważnym zezwoleniem w zakresie gospodarki odpadami przez finalnego odbiorcę, tj. Wnioskodawczynię było wyłączenie obowiązku rozliczenia przez Spółkę opłat środowiskowych z tytułu korzystania ze środowiska i powstanie obowiązku w tym zakresie u dostawcy odpadów jako jego posiadacza.

Zdaniem Wnioskodawczyni, brak legitymowania się ważnym zezwoleniem, jak również fakt złożenia przez Spółkę Marszałkowi za okres II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r. wykazu zawierającego informację o odpadach umieszczonych na składowisku oraz uiszczenia uwidocznionych w wykazie kwoty opłaty środowiskowej odpowiednio w wysokości [...] zł za II kwartał 2004 r., w wysokości [...] zł za III kwartał 2004 r., w wysokości [...] zł za IV kwartał 2004 r. należy przyjąć, że Spółka nie miała prawnego obowiązku rozliczenia opisanej należności. W tej sytuacji uiszczona nienależnie kwota opłaty środowiskowej stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm., dalej op), która wraz z oprocentowaniem winna podlegać zwrotowi Wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na powyższe podania, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej pismo z [...] czerwca 2011 r.), Dyrektor Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego w P. (dalej Dyrektor) poinformował Wnioskodawczynię, że brak jest możliwości prawnych dokonania zwrotu wniesionych opłat za korzystanie ze środowiska w okresie II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r. z tytułu składowania odpadów przez wnioskodawczynię.

Zwrot uiszczonych opłat nie jest możliwy na podstawie przepisu art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc), z uwagi na ich potraktowanie jako bezpodstawne wzbogacenie. Obowiązek zwrotu należności wygasł ze względu na zużycie bezpodstawnie uzyskanych środków pieniężnych w sposób tzw. bezproduktywny. Oznacza to, że w wyniku redystrybucji wniesionych środków tytułem opłat za składowane odpady, zgodnie z art. 402 ust. 6 poś, (przed nowelizacją z dniem 1 stycznia 2010 r.) na powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska, które do końca 2009 r. były funduszami celowymi, nastąpiło zgodnie z prawem zużycie przekazanych należności. Środki pieniężne zasilające takie fundusze przeznacza się na ściśle określone cele, dlatego dokonanie wydatków na spłatę długu nie może odbywać się z innych źródeł, przy założeniu, że po noweli poś od 1 stycznia 2010 r. wpływy z tytułu opłat za składowane odpady stanowią dochód budżetu gmin i powiatów.

W przypadku tych opłat, po procesie ich redystrybucji zostały one wydatkowane na ściśle określone cele, wskazane w poś, w wysokości odpowiadającej środkom pieniężnym zgromadzonym na poszczególnych funduszach. Dokonując redystrybucji, Marszałek nie mógł przewidzieć, że zarządzający składowiskiem złoży wniosek o zwrot opłat. W związku z tym należy stwierdzić, że roszczenie Spółki o zwrot opłat za II, III, IV kwartał 2004 r. i I kwartał 2005 r. z tytułu składowania odpadów nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym.

Niezależnie od powyższego Dyrektor zwrócił uwagę, że prawnym obowiązkiem każdego podmiotu korzystającego ze środowiska jest ponoszenie odpowiedzialności finansowej w postaci należnych opłat, to jest za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód oraz składowanie odpadów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wnioskodawczyni zwróciła się do Marszałka z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 75 § 4 op, jeżeli organ kwestionuje prawo wnioskodawcy do stwierdzenia nadpłaty, ma obowiązek wydać decyzję. Prawo nie przewiduje innego trybu rozstrzygania negatywnie o wniosku o stwierdzenie nadpłaty, aniżeli przez wydanie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie pismem z [...] czerwca 2011 r. Wnioskodawczyni wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO albo Kolegium) odwołanie od pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., określając je mianem decyzji administracyjnej, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

a) art. 75 § 2 op przez nieuwzględnienie wniosków o stwierdzenie nadpłaty opłat środowiskowych za okresy rozliczeniowe: II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r., mimo że Spółka nie była zobowiązana do ich ponoszenia,

b) art. 405 kc w zw. z art. 281 ust. 1 poś przez uznanie, że przy rozstrzyganiu zasadności nadpłaty w przedmiocie opłat środowiskowych można odwoływać się do regulacji prawa cywilnego dotyczącej bezpodstawnego wzbogacenia z jednoczesnym pominięciem przepisów op,

c) art. 107 § 1 kpa przez wydanie decyzji, która nie spełnia wszystkich elementów formalnych,

d) art. 77 § 4 kpa przez przyjęcie, że Spółka musi przedstawić dowody na okoliczności znane Marszałkowi z urzędu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ustosunkowując się do złożonego wezwania o usunięcie naruszenia prawa Dyrektor pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wyjaśnił, że w związku ze złożonym odwołaniem, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe rozpatrzenie wezwania przez Marszałka.

W odpowiedzi na złożone odwołanie Dyrektor pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej pismo z [...] lipca 2011 r.) skierowanym do Kolegium wyjaśnił, że pismo z [...] czerwca 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Zostało w nim jedynie przedstawione stanowisko w przedmiocie zwrotu opłat za korzystanie ze środowiska w okresie II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r., i kontynuowania postępowania wyjaśniającego, wszczętego wskutek złożenia wniosku przez Spółkę wniosku o zwrot ww. opłat. Z uwagi na fakt wniesienia odwołania, Marszałek nie może wydać decyzji w trybie art. 132 kpa, gdyż odwołanie to jest bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wnioskodawczyni zaskarżyła czynność Marszałka polegającą na rozstrzygnięciu wniosków o stwierdzenie nadpłaty opłaty środowiskowej w innej formie, aniżeli decyzji administracyjnej. Skarżąca zarzuciła Marszałkowi naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 75 § 4 i art. 77 § 1 pkt 2 op przez rozstrzygnięcie wniosków o stwierdzenie nadpłaty opłaty środowiskowej w innej formie, aniżeli przez wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca, powołując art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa] wniosła o stwierdzenie obowiązku Marszałka do wydania rozstrzygnięcia co do wniosków o stwierdzenie nadpłaty opłaty środowiskowej w formie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że w okresie 2004 r. i I kwartale roku 2005 prowadziła działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu składowiskiem odpadów w miejscowości K., na którym dokonywano unieszkodliwiania odpadów dostarczonych przez zewnętrznych kontrahentów. Z tytułu składowania odpadów Skarżąca rozliczała opłatę środowiskową. Obowiązek rozliczenia opłaty środowiskowej wynikał z obowiązujących wówczas przepisów - art. 273, art. 275, art. 279 ust. 2, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i art. 293 poś. W świetle tych regulacji na podmiocie składującym odpady ciążył obowiązek uiszczania opłaty środowiskowej kwartalnie. Przy czym, jak stanowił art. 286 poś, wysokość opłaty środowiskowej podmiot korzystający ze środowiska ustalał samodzielnie w kwartalnym zestawieniu przekazywanym właściwemu organowi administracji samorządowej. W przypadku gdy odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, był co do zasady podmiot, który przekazał te odpady (art. 279 ust. 3 poś). Wyłączenie to ma istotne znaczenie dla oceny obowiązku Skarżącej do uiszczania opłaty środowiskowej za okres II, III i IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r. w związku z przyjęciami i unieszkodliwianiem odpadów. W analizowanych okresach rozliczeniowych Spółka nie dysponowała ważną decyzją Starosty Poznańskiego udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, ponieważ decyzja z [...] marca 2002 r. utraciła ważność z dniem [...] marca 2004 r.

Decyzja tego rodzaju była o tyle ważna, że sankcjonowała prawo podmiotu do prowadzenia działalności mającej na celu unieszkodliwianie odpadów na składowisku. Brak tego rodzaju aktu prawnego skutkuje niemożliwością przyjęcia odpadów od ich dostawców (art. 25 ust. 2 uoo). W kontekście problematyki opłat środowiskowych konsekwencją niedysponowania ważnym zezwoleniem w zakresie gospodarki odpadami przez finalnego odbiorcę było wyłączenie obowiązku rozliczenia przez Skarżącą opłat środowiskowych z tytułu korzystania ze środowiska i powstanie obowiązku w tym zakresie u dostawcy odpadów jako jego posiadacza.

Mając przedstawione rozważania na uwadze, a zwłaszcza brak posiadania ważnego zezwolenia, jak również fakt złożenia przez Skarżącą Marszałkowi za wskazane okresy rozliczeniowe wykazu zawierającego informację o odpadach umieszczonych na składowisku i uiszczenia uwidocznionych w wykazach kwot opłaty środowiskowej należy przyjąć, że Skarżąca nie miała prawnego obowiązku rozliczenia opisanej należności.

W tej sytuacji uiszczone nienależnie kwoty opłaty środowiskowej stanowią nadpłatę w rozumieniu 72 § 1 op, która wraz z oprocentowaniem winna podlegać zwrotowi Skarżącej.

Dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskami o stwierdzenie nadpłaty opłat środowiskowych za wskazane okresy rozliczeniowe - II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r. Dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek skierował do Skarżącej pismo, odmawiając uwzględniania wniosków. Z treści otrzymanego od organu pisma nie wynika wprost, by była to decyzja administracyjna, choć wobec dyspozycji art. 75 § 4 op, jeżeli organ kwestionuje prawo wnioskodawcy do stwierdzenia nadpłaty, ma obowiązek wydać decyzję. Należy przyjąć, że prawo nie przewiduje innego trybu rozstrzygania negatywnie o wniosku o stwierdzenie nadpłaty, aniżeli przez wydanie decyzji administracyjnej (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie (k. 9-12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga po części zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była czynność z zakresu administracji publicznej podjęta przez Dyrektora, polegająca na odmowie pismem z [...] czerwca 2011 r. dokonania zwrotu Skarżącej wniesionych opłat za korzystanie ze środowiska w okresie II, III, IV kwartału 2004 r. i I kwartału 2005 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora, niesporne między stronami, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Materialnoprawną podstawą poboru opłaty za korzystanie ze środowiska są przepisy działu I i II tytułu V poś. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 poś, opłata za korzystanie ze środowiska, stanowiąca rekompensatę finansową za pogorszenie jego stanu, ponoszona jest za składowanie odpadów. W dalszych przepisach działu I tytułu V poś określone zostały szczegółowe zasady obliczenia wysokości oraz poboru opłaty za korzystanie ze środowiska. W art. 279 ust. 2 poś ustawodawca stanowi, że w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 uoo, posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 poś). Stosownie do art. 285 ust. 1 poś, opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Posiadacz odpadów, zgodnie z art. 25 ust. 2 uoo, może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia.

Biorąc pod uwagę wyraźne określenie przez ustawodawcę sposobu pobrania oraz wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, z przedstawionych powyżej przepisów stosowanych łącznie z art. 75 § 1 i 4 op, należy wyprowadzić wniosek o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nadpłaty świadczenia publicznoprawnego którym jest owa opłata. Zgodnie z art. 3 pkt 3 lit. c op, pod podjęciem podatku należy rozumieć również opłatę oraz niepodatkową należność budżetową. Stosownie do art. 75 § 1 op, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości, organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę (art. 75 § 4 op). W doktrynie podnosi się, że decyzja stwierdzająca nadpłatę musi być wydana w przypadku, gdy nadpłata powstała w związku z dokonaniem wpłaty, bez konieczności złożenia deklaracji lub zeznania. Organ podatkowy określa wysokość takiej nadpłaty nawet w sytuacji, gdy jej zwrot nie budzi żadnych zastrzeżeń. Musi to zrobić w decyzji z uwagi na konieczność określenia wysokości zobowiązania, które nie wynika z deklaracji. Nie ma w tym przypadku możliwości zwrotu nadpłaty bez wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. Zwrot taki jest możliwy jedynie wówczas, gdy kwota nadpłaty wynika z niebudzącej wątpliwości deklaracji lub zeznania podatkowego (L. Etel, w: C. Kosikowski, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 475-477 uw. 3, 4; J. Zubrzycki, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Unimex 2011 r., s. 416 uw. 2, 3). Wydaniu decyzji administracyjnej nie może sprzeciwiać się brak, zdaniem Dyrektora, możliwości dokonania zwrotu wniesionych opłat za korzystanie ze środowiska z uwagi na ich wydatkowanie na inne cele, czy też prawny obowiązek każdego podmiotu korzystającego ze środowiska ponoszenia określonych w poś opłat za składowanie odpadów. Już z samego tego obowiązku oraz ustalenia przez ustawodawcę zasad jego realizacji należy wywieść możliwość dokonania zwrotu pobranej nienależnie opłaty. Podmiot podlegający obowiązkowi jej uiszczenia winien mieć stworzoną możliwość dochodzenia swych praw w trybie publicznoprawnym na wypadek nadpłaty należnej opłaty, a tym samym ochrony przysługujących mu publicznych praw podmiotowych.

Za zasadnością wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej przemawia również wzgląd na wywodzone z art. 2 Konstytucji RP prawo do procesu, którego istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym, z zagwarantowaniem wszelkich uprawnień, takich jak prawo do wysłuchania, czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego, a także prawa do zaskarżenia zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej do organu wyższej instancji, a następnie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca została pozbawiona tego prawa, a tym samym ochrony zgłoszonego przez siebie żądania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie koncepcję domniemania formy decyzji administracyjnej, której podstawą są trzy założenia. Po pierwsze, warunkiem wydania decyzji jest istnienie normy prawa materialnego, która określa treść działania właściwego organu wykonującego administrację publiczną wobec jednostki w zakresie jej praw i obowiązków. Po drugie, domniemanie formy decyzji administracyjnej należy stosować do wykładni prawa materialnego, która nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki przez właściwy organ wykonujący administrację publiczną oraz norm, które nie ustanawiają wprost form ich konkretyzacji. Po trzecie, władcze działanie organu wykonującego administrację publiczną zakłada, że winno ono zostać przybrane w formę, która otwiera przed jednostką prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa, co wymaga uwzględnienia rozwiązań prawnych obowiązujących w danym systemie prawa (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 17-19). W niniejszej sprawie normy materialnoprawne dotyczące sposobu ustalenia oraz wpłaty opłaty za korzystanie ze środowiska określone zostały w poś. Nie kształtują one stosunku materialnoprawnego wprost, dlatego ich wykładnia oraz zastosowanie winny znajdować wyraz w formie decyzji administracyjnej, od której Skarżącej przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego.

Pismo z [...] czerwca 2011 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 210 § 1 op – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie, podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Mimo, że pismo podpisała i opatrzyła pieczęcią "Dyrektor Departamentu Środowiska M. G.", nie wskazała on, że działa z upoważnienia Marszałka. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu Wnioskodawcy; przeciwnie – osoba pod nim podpisana wprost stwierdziła, że "uprzejmie informuje, że brak jest możliwości prawnych dokonania zwrotu poniesionych opłat", stanowi zatem realizację zasady udzielania informacji. Pismo z [...] czerwca 2011 r. nie ma solennej formy decyzji; nie zawiera także pouczenia, czy i w jakim trybie służy odeń odwołanie. Pismo to ma cechy wyłącznie pisma informacyjnego (odpowiednio - uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.1.2006 r., I OSK 928/05).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 30 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 9-10/82/169, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 425-426 nb 4). Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz "Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy" W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) uchylił zaskarżony akt w postaci pisma z dnia [...] czerwca 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Marszałek winien decyzją administracyjną orzec o żądaniach Skarżącej , będącej w latach 2004-2005 jako spółka prawa handlowego profesjonalistą, zawartych w każdym z podań wniesionych dnia 29 grudnia 2009 r. Należy w tym miejscu dodać, że na obecnym etapie postępowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiadając się za koniecznością wydania decyzji administracyjnej, wobec uchybienia o charakterze procesowym, nie badał problemu samej zasadności stanowiska organu administracji wyrażonego w piśmie z 13 czerwca 2011 r.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Sąd miał na względzie, że Skarżąca w piśmie inicjującym postępowanie sądowe zawarła dwa wykluczające się żądania. Z jednej strony zaskarżone zostało pismo z 13 czerwca 2011 r., a z drugiej strony Skarżąca powołując się na art. 149 § 1 ppsa stanowiący o rodzaju rozstrzygnięcia jakie zapada w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniosła o zobowiązanie Marszałka do wydania rozstrzygnięcia co do wniosków o stwierdzenie nadpłaty. Uchylając w pkt 1 wyroku zaskarżony akt w postaci pisma z [...] czerwca 2011 r., Sąd obowiązany był w pkt 2 wyroku do oddalenia skargi na bezczynność, która na skutek skierowania do Skarżącej przed wywiedzeniem skargi powyższego pisma, nie zachodziła.

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Marszałka na rzecz Skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wskazaną kwotę złożyła się suma: 200 zł uiszczonych tytułem wpisu od skargi na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) i 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 31, 33 akt sądowych).