Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 615/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.2 ust.1, art.4 ust.1, art.10 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.147 §1, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S.A. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w odniesieniu do ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...], 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej D. S.A. w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżący, strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) jest uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z [...] grudnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. (cz. 1) w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. L. i ul. C. w W..

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Gminy W. podjęła w dniu [...] grudnia 1999 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. (cz. 1). Skarżący nabył działki leżące w obszarze tego planu w 2004 r. Następnie pismem z 2 stycznia 2020 r. pełnomocnik spółki wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w część działek nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] wskazując, że nieruchomość została przeznaczona w planie na cele drogi publicznej. Skarżący wniósł o zmianę przeznaczenia tych działek na funkcje budowlane. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Następnie skarżący pismem z 12 lutego 2020 r. złożył skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały odnośnie działek nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "u.z.p." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w odniesieniu do spornych działek.

Skarżący wskazuje, że przedmiotowy plan przeznaczył działkę nr [...] na cele drogi publicznej, natomiast na działce nr ew. [...] usytuował nieprzekraczalną linię zabudowy od strony planowanej drogi oraz funkcję związaną z tą droga tj. preferowane usługi. Z kolei działka nr ew. [...] została przecięta granicą obszaru planu w taki sposób, że w całości nie nadaje się do zagospodarowania na żaden cel. Skarga podkreśla, że pomimo uchwalenia planu 21 lat temu, cel publiczny nie został zrealizowany na działkach strony. Zajęcie tego gruntu na cele inwestycji publicznej było przypadkowe, nieprzemyślane i bezzasadne. Przebieg drogi w tym miejscu został zakwestionowany przez Prezydenta Miasta W., który wydał [...] kwietnia 2011 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. P. oraz P. na odcinku od ul. O. do ul. P. poprzez budowę jezdni, chodnika, zjazdów, dwóch zatok autobusowych, oświetlenia, odwodnienia, przebudowę sieci. Na mocy tej decyzji wydano pozwolenie na budowę drogi publicznej – obecnej ul. C.. Ulica ta ma inny przebieg, niż ustalony w planie.

Ponadto zdaniem spółki nie można ustalić rzeczywistego zasięgu obowiązywania uchwały ponieważ żaden z wymienionych i charakterystycznych obiektów nie istniał w dacie uchwalania planu. Oznacza to, że rysunek planu przecina działkę nr [...] w taki sposób, że jej część ok. 200 m kw. zalicza się do planu, a ok. 100 m kw. pozostawiono poza granicami opracowania.

Na działce nr ew. [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo- jednorodzinną/zieleń usytuowano nieprzekraczalną linię zabudowy od strony terenu planowanej trasy komunikacyjnej K. Ponadto ze względu na tę trasę część działki nr ew. [...] przeznaczono na rysunku planu pod tereny, na których preferowana jest lokalizacja usług. Nie jest wobec tego w rezultacie wiadome na jaki cel plan przeznacza działkę nr [...] – pod zabudowę mieszkaniową, czy usługi.

Zdaniem spółki ma ona interes prawny (jako właściciel działek w obszarze planu) w złożeniu skargi i ów interes został naruszony wskutek przeznaczenia działek w planie pod funkcję komunikacyjną. Uniemożliwia on bowiem korzystanie z działek na potrzeby właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ twierdzi, że spółka nie ma interesu prawnego, bowiem załączony do skargi odpis zwykły z księgi wieczystej dotyczy zupełnie innych nieruchomości.

Organ dalej podnosi, że plan uwzględnia ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miasta W. z [...] września 1992 r. Ustalenia zawarte w planie ogólnym były wiążące wówczas dla gmin [...], plan ten ustalał strefę mieszkaniowo-usługową MU-14. Plan także przewidywał na północnych częściach działek przebieg projektowanej trasy T. o klasyfikacji Gt – trasa główna tranzytowa, a na południowej części działki nr ew. [...] plan ustalał przebieg ul. T..

Dalej podano, że działki znajdują się w obszarze, dla którego sporządzany jest projekt nowego planu rejonu A. – część I (przygotowanie do czwartego wyłożenia do publicznego wglądu). Konieczność objęcia tego terenu nowym planem wynika m.in. z potrzeby aktualizacji rozwiązań przestrzennych i układu drogowego w dostosowaniu się do obowiązującego studium, które ustala rezygnację z przebiegu projektowanego T.. Zgodnie z projektem działki nr ew. [...], [...] i północna część działki [...], znajdują się w terenie oznaczonym na rysunku pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (dopuszcza się usługi z zakresu handlu w parterach budynków). Południowa część działki nr [...] przeznaczona została w projekcie pod tereny dróg publicznych. Powyższe wskazuje, że mimo zrealizowania części układu komunikacyjnego na podstawie decyzji zrid nadal celowa jest dalsza realizacja inwestycji drogowej na części nieruchomości skarżącego.

Organ podkreśla, że istnieje pogląd prawny, iż zakup nieruchomości po uchwaleniu planu kreuje związanie dla nabywcy zastanym stanem prawnym. Skarżący nabywając działki znał ustalenia planu i ograniczeń zeń płynących. W zakresie ustaleń planu dla działki nr [...], to znajduje się ona w obszarze MN/Z. Podkreślono, że ustalenia planu oznaczają lokalizację usług w budynkach od strony terenów komunikacyjnych. Po wtóre nie jest to ustalenie planu, gdyż nie zostało określone w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Odnośnie wrysowania na działce nr ew. [...] linii zabudowy od wyznaczonej w planie trasy komunikacyjnej było to celowe zamierzenie planistyczne. Ponadto ewentualne uznanie przekroczenie w tej kwestii władztwa planistycznego nie uzasadnia stwierdzenia nieważności wszystkich ustaleń dla przedmiotowej działki. Wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności rysunku planu w zakresie wyznaczonej na działce nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenu trasy komunikacyjnej. Wówczas lokalizacja budynków będzie następowała na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych.

\W piśmie procesowym z 27 lipca 2020 r. pełnomocnik strony twierdzi, że ma ona interes prawny; załączył odpisy z ksiąg wieczystych na okoliczność wykazania tytułu prawnego spółki do spornych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w szerokim zakresie, jedynie odnośnie działki nr ew. [...] stwierdzono nieważność planu w części przebiegu ustalonej na działce nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności działek położonych na terenie objętym planem. Wynika to ze złożonych przy piśmie z 27 lipca 2020 r. odpisów z ksiąg wieczystych. Regulacje planu odnoszą się do wskazanych trzech działek leżących w obszarze planistycznym w ten sposób, że przewidują przebieg przez części obszaru działki nr [...] drogi publicznej, jak również na części działki nr [...] w części objętej planem. Natomiast na działce nr ew. [...] plan przewiduje funkcję MN/Z, co wedle postanowień planu zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 uchwały oznacza przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny przeznaczone pod zieleń na obszarze zainwestowania. Szczegółowe zasady odnoszące się do tych obszarów zostały uregulowane w § 9 i 14 planu.

Oznacza to, że skarżąca spółka ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do wystąpienia ze skargą na ten plan, ale także interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie interesu prawnego następuje bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie nastąpiło pozbawienie skarżącej spółki prawa do korzystania z dotychczasowego charakteru oraz funkcjonalności działek poprzez przeprowadzenie przez teren drogi publicznej oraz poprzez ustalenie ze względu na przebieg tej drogi nieprzekraczalnej linii zabudowy, zdeterminowanej wyłącznie ustaleniem drogi na działce nr [...]. Skarżący co prawda nie został pozbawiony regulacjami planu prawa własności, niemniej w razie realizacji zamierzenia przewidzianego tym planem, w następstwie dalszych aktów administracyjnych, tego prawa mógłby zostać pozbawiony.

W kwestii ustalenia przebiegu drogi publicznej na terenie działek skarżącego to spór sprowadza się do tego, czy przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne powodując naruszenie interesu prawnego spółki, nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady. Jednocześnie należy nadmienić, co zasadnie podnosi skarżący, że nabycie działek po uchwaleniu planu nie wyłącza prawa nowego nabywcy do złożenia skargi na plan.

Plan został uchwalony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. Oznacza to konieczność zbadania zasadności skargi w oparciu o normy skonstruowane w tamtym akcie prawnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego wówczas prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z. zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne co do zasady stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 u.z.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie.

Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji, nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiących, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Taką ustawą w obowiązującym porządku prawnym jest m.in. u.z.p. Przy czym za zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). Skoro w planie przeznaczono tereny pod szeroko rozumianą zabudowę, koniecznym było zapewnienie skomunikowania ich z systemem dróg publicznych. Temu celowi służyło wytyczenie spornej drogi. Niemniej miało to miejsce w 1999 r. i po tej dacie wystąpiła istotna zmiana okoliczności, która wskazuje, że zarezerwowany w planie teren stał się zbyteczny pod lokalizację drogi publicznej. Otóż w trybie szczególnym została zrealizowana droga, mająca nieco inny przebieg i omijająca sporne działki skarżącego. Prezydent Miasta W. wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. P. oraz P. na odcinku od ul. O. do ul. P.. Na mocy tej decyzji wydano pozwolenie na budowę drogi publicznej – obecnej ul. C.. Ponadto, co przyznaje organ, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania układ drogowy uległ zmianie i zrezygnowano z budowy w tym miejscu projektowanego T., który wymusił lokalizację drogi w przebiegu jak w planie. Dalej – w procedowanym obecnie projekcie nowego planu miejscowego rejonu A. – część I układ komunikacyjny zatwierdza istniejącą drogę publiczną wybudowaną w oparciu o decyzję zrid, a teren działek nr [...] i [...] (część północna) przeznacza po zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (F.2.MW). Projekt nowego planu potwierdza brak celowości i zasadności lokalizacji przebiegu drogi publicznej przez działki skarżącego. Oznacza to, że wyznaczenie w kontrolowanym planie drogi publicznej i zarezerwowanie tego terenu przez okres ponad 20 lat, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Brak racjonalności w takim rozwiązaniu znajduje potwierdzenie w decyzji lokalizacyjnej oraz obecnie przy procedowaniu projektu nowego planu miejscowego. Ważenie interesów publicznego i jednostki prowadzi do konkluzji, że nadany prymat interesowi społecznemu spowodował nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę. Przyjęte w u.z.p. rozwiązania prawne oparte były na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 437/08 - LEX nr 490102). Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. W niniejszej sprawie Rada nie dokonała wyważenia interesów, jak również nie wykazała, aby ze względu na interes publiczny konieczny, niezbędny był przyjęty w zaskarżonym planie przebieg drogi publicznej. W istocie taki przebieg drogi w planie podyktowany był ustaleniami studium. Dalsze natomiast zdarzenia prawne potwierdzają, że zajęcie działek skarżącego pod drogę publiczną było niecelowe i nieracjonalne.

W konsekwencji również wyznaczenie na rysunku planu na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony przebiegu tej drogi straciło rację bytu. Nie oznacza to jednak konieczności stwierdzenia nieważności planu odnośnie tej działki i w konsekwencji wyłączenia tej działki spod regulacji planu. Otóż w planie działka nr [...] uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pod zieleń na obszarze zainwestowania. Skarżący natomiast wywodzi, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie na jakie cele plan przeznaczył te działkę – czy pod zabudowę i zieleń, czy pod usługi, skoro jej część pokryto na rysunku planu oznaczeniem "tereny na których preferowana jest lokalizacja usług". Zdaniem Sądu stanowisko powyższe jest błędne. Otóż przeznaczenie terenu zostało określone precyzyjnie, a jest nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/zieleń. Faktem jest, że na rysunku planu część działki od strony planowanej drogi została oznaczona "kratką". Jednocześnie jednak z legendy rysunku wynika, że oznaczenia pod nr rzymskim III - to elementy informacyjne planu. Wśród nich wymieniona jest owa "kratka" jako tereny, na których preferowana jest lokalizacja usług. Jednocześnie tekst planu w § 4 ust. 2 stwierdza, że oznaczenia graficzne wymienione w pkt I i II w legendzie na rysunku są obowiązującymi ustaleniami. Wykładnia zatem tych regulacji prowadzi do konkluzji, że charakter normatywny jako źródło prawa mają jedynie te oznaczenia na rysunku planu, które opisane są w pkt I i II legendy. Tym samym oznaczenia opisane w pkt III, co wynika także z rysunku mają charakter wyłącznie informacyjny, nie zaś wiążący. Ponadto nie pozostaje w sprzeczności z treścią planu, gdyż plan wyraźnie wskazuje, które elementy rysunku mają charakter normatywny, a które informacyjny. Postanowienia informacyjne mogą być pomocniczo zastosowane w celu realizacji planu, ale nie muszą. Innymi słowy możliwe jest lokalizowanie usług w pasie działki nr [...] od planowanej drogi publicznej, ale nie obligatoryjne. Z tego względu nie stwierdzono, aby zaistniała sprzeczność wewnętrzna planu. Na terenie działki nr [...] ustalone przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zabudowa - § 9 planu i zieleń - § 14 planu). Jednocześnie zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 2) jako przeznaczenie dopuszczalne na całym terenie dopuszczono usługi nieuciążliwe I i II stopnia obsługi w formie wbudowanej i wolnostojącej z zachowaniem ustaleń zawartych w § 10. Z kolei § 7 pkt 7 planu definiuje przeznaczenie dopuszczalne jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe i nie kolidują z nim. Zatem wzajemne relacje między zabudową mieszkaniową i usługami w jednostce planistycznej wynikają jasno z regulacji planu.

Z tego względu w zakresie stwierdzenia nieważności planu odnośnie działki nr [...] w całości skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji). Natomiast stwierdzono nieważność rysunku uchwały w odniesieniu do wyznaczenia na tej działce nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...]. Stwierdzono także nieważność planu w odniesieniu do działki nr ew. [...] i [...]. Podstawę procesową stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a.