Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 400/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.71 ust.2 i ust.3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Firmy"A" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokali handlowych I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Firmy"A" kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta B. P. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. ([...]) wstrzymał użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na handel artykułami kosmetycznymi, prasą i wyrobami tytoniowymi, mięsem i wędlinami, pieczywem i art. cukierniczymi, obuwiem i artykułami jubilerskimi, usytuowanych w pasażu budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1146/7 przy ul. J.P.. W uzasadnieniu wskazał na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń pawilonu handlowo-usługowego "[...]" o łącznej powierzchni sprzedaży 111,20 m kw., polegającą na realizacji funkcji handlowej zamiast określonej funkcji usługowej.

Powyższe funkcje określone zostały w decyzji Prezydenta Miasta B.P. podjętej w dniu [...] lipca 2003 r. ([...]) udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, zlokalizowanego w B.P. przy ul. J.P., nr 163 (dz. nr geod. 1146/7). W ramach określenia poszczególnych powierzchni, powierzchnia zabudowy wynosi 4.347,50 m kw., natomiast w ramach powierzchni usługowo-handlowej wydzielono salę sprzedaży ze strefą kas (1995,70 m kw.), powierzchnię usługową z wyłączeniem handlu (425,30 m kw.), powierzchnię magazynu (699,70 m kw.) oraz powierzchnię pomocniczą (2569,90 m kw.), wskazując na dołączony do decyzji rysunek powykonawczy wraz z zestawieniem powierzchni.

Na postanowienie powyższe zażalenie złożyła firma [...] sp. z o.o. (właściciel obiektu), która wskazała, iż w przedmiotowych pomieszczeniach o powierzchni 111,20 m kw. realizowana jest wprawdzie funkcja handlowa, ale dokonuje się to równocześnie z funkcją usługową. Postanowieniu zarzucono także błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez nie ustalenie rodzaju działalności prowadzonej w określonych pomieszczeniach. Wskazano także, iż nie została przekroczona powierzchnia sprzedaży (wynosi ona 1995,40 m kw.), natomiast uzasadniona względami ekonomicznymi jest pewna zamian samych miejsc sprzedaży w ramach określonej w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie powierzchni maksymalnej.

W uzupełnieniu zażalenia skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 78 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie zgłoszonego przez stronę skarżącą dowodu, polegającego na pomiarze powierzchni sali sprzedażowej z odliczeniem powierzchni kas oraz ciągów komunikacyjnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując na zmianę przeznaczenia pomieszczeń, na brak podstaw do przyjęcia, iż w pomieszczeniach handlowych prowadzona jest także działalność usługowa (ta ostatnia nie ma bowiem charakteru ciągłego, a ponadto polega ona zazwyczaj na przyjmowaniu zleceń wykonywanych poza tymi lokalami). Organ wskazał także na poprawność wyliczenia powierzchni sprzedażowej.

[...] Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o umorzenie postępowania w sprawie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 71 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na gruncie kryteriów art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto strona skarżąca podniosła ponownie zarzut błędnego ustalenia sposobu użytkowania powierzchni oraz zarzuty proceduralne, polegające na naruszeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu siedmiodniowego do przesłania zażalenia organowi odwoławczemu.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, przyznając naruszenie procedury, ale jednocześnie uznając, że nie miało ono wpływu na rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ wskazał ponadto na argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

1. Podstawa prawna, na której opiera się argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu, określona jest w przepisach art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jak trafnie wywodzi strona skarżąca w skardze, a co nie jest kwestionowane przez organ administracyjny, podstawą prawną jest przepis powyższy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.

Przepis powyższy określa zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, od stwierdzenia której zależy zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 71 ust. 3 ustawy, w sposób następujący: (1) jako przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, oraz (2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe sytuacje, pozwalające na stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania określone są w przepisie "w szczególności", co na gruncie ustalonych reguł wykładni tekstu prawnego pozwala na przyjęcie, iż nie jest to katalog wyczerpujący.

Wskazania powyższe uzależniają wynik oceny prawnej zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem od prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych oraz od prawidłowej kwalifikacji tych faktów na gruncie podanych w przepisie kryteriów.

2. Proces ustalania stanu faktycznego uregulowany jest w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu wskazują wyraźnie na obowiązek organu administracyjnego podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Równie ważna dla tego segmentu czynności i rozumowań w procesie decyzyjnym jest normatywna kwalifikacja ustalonych faktów, której istota sprowadza się do określenia, czy ustalone fakty mieszczą się w zakresie zastosowania zrekonstruowanej normy prawnej.

Zakres zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który stanowi podstawę kwalifikacji ustalonych faktów określony jest w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zmiana taka oznacza, po pierwsze, przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, po drugie, przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, oraz po trzecie, podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego nie odwołują się bezpośrednio do żadnego z powyższych sformułowań normatywnych. Tym bardziej nie poddają żadnego z nich analizie, która pozwalałaby na określenie podstaw kwalifikacji ustalonych faktów. Dotyczy to w szczególności powołania się przez organ na zmianę funkcji usługowej na funkcję handlową, która, niezależnie od jej stwierdzenia w ustalonej przez organ wielkości, powinna zostać odpowiednio zakwalifikowana na gruncie powyższych kryteriów. Nie spełnia tego proste przyjęcie, iż zmiana funkcji usługowej na funkcję handlową części pomieszczeń o wielkości 111,20 m kw. oznacza zmianę przeznaczenia pomieszczeń, o której mowa w powołanym wyżej przepisie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy.

3. Ustalenie stanu faktycznego oraz należyta jego normatywna kwalifikacja powinny być następnie właściwie i wyczerpująco uzasadnione. Wskazuje na to treść art. 107 § 3 kpa. W szczególności z ustaleń powyższych powinno wynikać, jaką tezę przyjmuje organ odnośnie do ustaleń faktycznych oraz ich kwalifikacji i jaką rolę pełnią one w określeniu treści sentencji decyzji.

W tym kontekście nie jest jasne powołanie się przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu na ustaloną powierzchnię sprzedaży. Organ wskazuje bowiem, iż bezpodstawny jest również zarzut strony skarżącej o niewłaściwym obliczeniu przez organ pierwszej instancji powierzchni sprzedażnej, bowiem pomiary potwierdziły wskazaną w pozwoleniu na użytkowanie obiektu powierzchnię sprzedaży wynoszącą 1995 m kw. Użyty w tym fragmencie uzasadnienia wyraz "również", wskazuje na nawiązanie do argumentu poprzedzającego ten fragment uzasadnienia, który wyznacza jednak kierunek argumentacji przeciwny do konkluzji tego fragmentu. Nie można w związku z tym określić funkcji wskazanej tezy uzasadnienia dla treści zaskarżonego postanowienia. Zwłaszcza, że we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń o łącznej powierzchni 111,20 m kw. stała się podstawowym argumentem przyjęcia, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń.

4. Wymogów powyższych co do ustalenia stanu faktycznego nie spełnia także powołany przez organ pierwszoinstancyjny i przytoczony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie argument zmiany warunków higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska. Powołanie się na powyższy argument byłoby poprawne, gdyby zostało ono poparte odpowiednim dowodem oraz gdyby wyczerpująco określono jego znaczenie dla odpowiedniej kwalifikacji zmiany warunków na gruncie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wymogi zawarte w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa powinny znaleźć tu pełne zastosowanie. Mógł to także uczynić organ odwoławczy w zastosowaniu art. 136 kpa.

Jest to istotne o tyle, że przepis wskazuje jedynie na zmianę, nie określając kierunku zmiany tych warunków. Należy więc szczególnie starannie określić nie tylko samą zmianę, ale także kierunek zmiany oraz związek tego kierunku z treścią przepisu, w tym także z jego celem i funkcją w zakresie relacji pomiędzy treścią decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie a faktycznie prowadzoną działalnością. Istotność tych ustaleń wynika także z wiedzy opartej na doświadczeniu, że działalność handlowa zwykle (co nie znaczy, że zawsze i w każdych warunkach) wiąże się z mniejszymi obciążeniami higieniczno-sanitarnymi.

5. W konkluzji należało przyjąć, iż organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji nie poświęciły należytej uwagi podstawowemu dla treści podjętych postanowień zagadnieniu, sprowadzającemu się do analizy możliwości zastosowania art. 71 ust. 3 w kontekście prawidłowej kwalifikacji określonych faktów jako samowolnej zmiany użytkowania na gruncie kryteriów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jednoznacznie określonych wywodów, które wskazywałyby na wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz prezentuje powierzchowną ocenę materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 27 września 2002 r. (IV SA 2147/00, ONSA 2003, poz. 137). Aktualny, także dla ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, jest zwłaszcza ten jego fragment, który wskazuje na sposób interpretacji art. 71 ustawy w kontekście kwalifikacji ustalonych faktów. "Art. 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", ale z cała pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określania granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (...) wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego(...)".

Organ powinien zatem ustalić w sposób precyzyjny fakty, które jego zdaniem mieszczą się w zakresie nazwy "zmiana sposobu użytkowania" (ważne jest tu w szczególności dokładne określenie powierzchni sprzedaży oraz zmiany warunków higieniczno-sanitarnych), następnie odpowiednio, po dokonaniu wykładni wszystkich składników przepisu art. 71 ust. 2 ustawy, dokonać kwalifikacji ustalonych zmian z punktu widzenia możliwości potraktowania ich jako zmiany przeznaczenia na gruncie pkt 1 tego przepisu oraz niezgodnej z intencją ustawodawcy zmiany warunków higieniczno-sanitarnych na gruncie pkt 2 tego przepisu. Należy przy tym wskazać, iż zawarte w przepisie określenie "w szczególności" pozwala na objęcie pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu także innych zmian faktycznych, pod warunkiem, że się je należycie ustali, zakwalifikuje oraz uzasadni. Ustaleniom i kwalifikacji w powyższym kontekście powinno zatem towarzyszyć wszechstronne i spójne wewnętrznie uzasadnienie, wspierające sentencję postanowienia.

W związku z argumentacją przedstawioną powyżej nie jest uzasadnione, zawarte w skardze, żądanie umorzenia postępowania, bowiem ustosunkowanie się do tego zarzutu może być przeprowadzone dopiero po usunięciu braków stwierdzonych wyżej.

W ocenie sądu trafna jest ocena organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 133 kpa w zw. z art. 144 kpa jest uchybieniem, które jednak, w kontekście całokształtu sprawy, nie miało wpływu na samo rozpatrzenie zażalenia.

Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonego postanowienia z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.