Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 495/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg Ł. K. i J. K. oraz A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Ł. K. i J. K. solidarnie kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ oraz na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Ł. i J.K. oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S., dalej "PGKiM" jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dalej "PWINB", z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowalnych.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej "PINB", decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] nakazał J. i Ł.K. oraz J.M., jako inwestorom budowy odcinka kanalizacji sanitarnej, przebiegającego przez działki nr 973/2, 1494, 1495 i 1486 położone w S. w obrębie ulicy [...], wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia w/w odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami.

PINB ustalił, że przedmiotowy odcinek kanalizacji rozpoczyna się od studzienki rewizyjnej 0800 na działce nr 973/2 i wykonany jest z dwóch ciągów rur PCV 0100 ułożonych obok siebie, przebiegających przez działkę nr 1494 z włączeniem do studzienki rewizyjnej istniejącej na działce nr 1495. Od tej studzienki dalszy odcinek kanalizacji wykonany jest z rury PCV 0160 z włączeniem do kanalizacji ogólnospławnej istniejącej w ulicy [...] w S. - działka nr 1486. W ocenie PINB przedmiotowy odcinek kanalizacji powstał w latach 1986 - 1987, co skutkowało koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r."). W dacie jego budowy obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "Strzyżów — Zachód" zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej w Strzyżowie Nr 63/364/71 z dnia 27 października 1971 r. ogłoszony z Dz. Urz. WRN NR 15 z dnia 30 października 1971 r., z którego wynika, że działki nr 973/2, 1494, 1495 leżały w terenach zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Dopuszczał on zatem możliwość budowy przedmiotowej kanalizacji. Wobec tego, że przedmiotowy odcinek kanalizacji został wybudowany bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, ale znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy był przeznaczony pod tego typu zabudowę, a ponadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to brak było przesłanek do wydania orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 37 w/w ustawy.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2016 r. Ł. i J.K. oraz J. M. zarzucili skierowanie nakazu objętego decyzją do nieodpowiedniego podmiotu. W ocenie odwołujących nakaz wynikający z decyzji powinien być nałożony na PGKiM jako właściciela przedmiotowego odcinka kanalizacji. Odwołujący nie posiadają tytułu prawnego, który umożliwiłby skuteczne wykonanie przedmiotowej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania PWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2016 r. w całości i nakazał PGKiM jako właścicielowi kanalizacji sanitarnej istniejącej w obrębie ul. [...] w S. — rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr: 973/2, 1494,1495 i 1486 położonej w S. w obrębie ul. [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że po myśli art. 103 ust. 2 P.b. oceny zgodności budowy dokonanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. z przepisami należy dokonać w oparciu o przepisy P.b. z 1974 r. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowania art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania. Brzmienie powołanych wyżej regulacji wskazuje, że dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom organu I instancji z akt sprawy wynika, że warunek legalizacji określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. nie został spełniony. Do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt. 2 P.b. z 1974 r., niewystarczające jest zwykłe pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, będące wynikiem np. nie zachowania przepisów techniczno - budowlanych, a konieczne jest zaistnienie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowany jest pogląd, że zaistnienie przesłanki uprawniającej do wydania nakazu rozbiórki obiektu, wymienionej w pkt. 2, tj. niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, wiąże się z faktycznym stworzeniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Powinnością organu w takim przypadku jest jednoznaczne wykazanie, na czym polega zaistnienie takich okoliczności i na czym organ opiera swoje stanowisko.

Z opracowanej przez mgr inż. J.W. oceny stanu technicznego przedmiotowego odcinka kanalizacji wynika, że odcinek ten winien być wykonany o średnicy min. 150 mm, a wykonano dwa przewody ułożone równolegle o średnicy 100 mm, co jest niewłaściwe. Nieprawidłowe jest zagłębienie tego odcinka kanalizacji, które wynosi od 55 do 108 cm, a winno wynosić min. 120 cm. Niewłaściwy jest również spadek, który wynosi od 0,20 - 0,75 %, a winien wynosić 3 % dla średnicy 100 mm i 1,5 % dla średnicy 150 mm. Niewłaściwa jest również studzienka na działce nr 973/2 gdyż jest studzienką osadczą, a winna być przepływowa. Organ odwoławczy wskazał, że kanalizacja posadowiona na głębokości mniejszej niż głębokość przemarzania gruntu narażona jest na działanie mrozów, co może skutkować zamarzaniem ścieków, tworzeniem się zatorów oraz rozszczelnieniem i pęknięciem rur. To z kolei grozi zanieczyszczeniem bakteriologicznym i chemicznym wód oraz gleby. Zbyt płytkie posadowienie przewodu kanalizacyjnego wpływa również na trwałość kanału z uwagi na obciążenie dynamiczne terenu, a ponadto w studzienkach osadczych w skutek gromadzenia się ścieków dochodzi do ich zagniwania w wyniku procesów biologicznego rozkładu, a to prowadzi do powstania odorów (wydzielania się toksycznych gazów), w tym przede wszystkim zagrażającego życiu ludzi siarkowodoru. A zatem istniejący odcinek kanalizacji powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co uzasadnia orzeczenie o jego rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zakres robót wskazany w sentencji decyzji organu I instancji wiąże się z rozebraniem istniejącego odcinka kanalizacji oraz studzienki i ich odbudową, zatem przekracza dyspozycję art. 40 P.b. z 1974 r.

Kolejna kwestia do jakiej odniósł się organ odwoławczy to sprawa podmiotu, do którego należało skierować objęty decyzją nakaz. Otóż organ I instancji ustalił, że inwestorami przedmiotowego odcinka kanalizacji byli Ł. i J.K. oraz J.M. podczas gdy zgodnie z art. 49 § 1 ustawy Kodeks cywilny wynika, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z umowy z dnia [..] czerwca 1993 r. nr [...] zawartej pomiędzy J.K. a PGKiM oraz umowy z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] zawartej pomiędzy J.M. a PGKiM, właścicielem przedmiotowego odcinka kanalizacji jest PGKiM. Wobec powyższego adresatem obowiązku rozbiórki przedmiotowego odcinka kanalizacji winno być PGKiM. Nałożenie powyższego obowiązku na inwestorów Ł. i J.K. oraz J.M. spowodowałoby naruszenie własności PGKiM.

W związku z powyższym należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji co do nałożonego obowiązku oraz co do podmiotu zobowiązanego do jego wykonania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. i Ł.K. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika zaskarżyli powołaną na wstępie decyzję w całości zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 w z w. z art. 40 P.b. z 1974 r., polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki konieczne do nakazania przymusowej rozbiórki odcinka sieci kanalizacyjnej, podczas gdy istnieje realna możliwość doprowadzenia odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę istniejących rur PCV o średnicy 100 mm na rury o średnicy 150 mm, z ułożeniem na głębokości min. 1,2 m od poziomu terenu i zachowaniem spadku min. 3,0 % oraz poprzez dostosowanie istniejącej studzienki na działce nr 973/2 w taki sposób, aby była przepływowa, a nie osadcza, jak dotychczas. W ocenie skarżących powyższy katalog prac mieści się w zakresie pojęcia "zmian, przeróbek i robót budowlanych" w rozumieniu art. 40 P.b. z 1974 r. Ich wykonanie może bowiem polegać na częściowej rozbiórce obiektu z usunięciem jego elementów naruszających prawo lub jego przebudowie polegającej na zastąpieniu pewnych elementów innymi. O ocenie skarżących stanowisko organu o skutkach zbyt płytkiego posadowienia kanalizacji w postaci zamarzania ścieków, tworzenia się zatorów, rozszczelniania i pękania rur, zagrożenia trwałości kanału z uwagi na obciążenie dynamiczne terenu oraz procesu biologicznego rozkładu i wydzielania się toksycznych gazów, nie zostały potwierdzone przez wykonawcę oceny stanu technicznego odcinka kanalizacji - mgr inż. J.W. Zagrożenie powoływane przez organ jest zagrożeniem czysto teoretycznym, tym bardziej, że przedmiotowy odcinek kanalizacji funkcjonuje prawidłowo nieprzerwanie już od 1986 – 1987 r., a podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w terenie w dniu 20 września 2016 r. ustalono, że na terenie działek 973/2, 1494, 1495, 1486 nie stwierdzono wypływu ścieków lub zastoisk ścieków świadczących o nieszczelności wyżej opisanego odcinka kanalizacji. Wykonanie odcinka kanalizacji niezgodnie z wymogami technicznymi nie oznacza jednocześnie związanych z tą niezgodnością zagrożeń wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Nakaz rozbiórki, jako środek najbardziej dolegliwy może być orzeczony tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia zagrożeń czy pogorszeń określonych w w/w przepisie, a w niniejszej sprawie możliwość taka istnieje,

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, mimo iż decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim nakazuje wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, a przynajmniej organ II instancji takich okoliczności nie wykazał. Orzeczenie przez organ II instancji nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji, zamiast pierwotnego nakazu organu I instancji jest orzeczeniem zdecydowanie negatywnie rzutującym na sytuację skarżących, którzy w wykonaniu tej decyzji zostaną de facto pozbawieni kanalizacji. Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa, kwalifikujące decyzję organu II instancji do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji nakazującej PGKiM, jako właścicielowi kanalizacji sanitarnej - wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia w/w odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie PINB do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji nakazującej PGKiM - wykonanie niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia w/w odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami oraz zasądzenie od organu odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

PGKiM w skardze na powołaną na wstępie decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 103 ust. 2 P.b. i art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez powierzchowne i nieuzasadnione przyjęcie do rozstrzygnięcia i do uzasadnienia decyzji iż PGKiM jest właścicielem kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr 973/2, 1494, 1495 i 1486 położonej w S., podczas gdy z treści dokumentów zgromadzonych w sprawie taki fakt nie wynika;

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w drugiej instancji w sposób skutkujący brakiem zaufania do organów administracji i naruszeniem świadomości i kultury prawnej obywateli uczestniczących w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu podniósł, że organ nie zgromadził materiału dowodowego w sposób wystarczający nie ustalając tym samym czy faktycznie doszło do przeniesienia własności spornego odcinka kanalizacji na PGKiM, a przede wszystkim czy kanalizacja wobec tak długiego funkcjonowania powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczane pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na jego rzecz koszty postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skargi zasługują na uwzględnienie, ale w głównej mierze z przyczyn, które Sąd dostrzegł i uwzględnił z urzędu.

Przedmiotem zaskarżenia jest reformatoryjna decyzja PWINB, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. nakazano PGKiM, jako właścicielowi kanalizacji sanitarnej rozbiórkę jej odcinka po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji. Uchylona decyzja PINB formułowała na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. nakaz wykonania niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia ww. odcinka kanalizacji do stanu zgodnego z przepisami, a adresatem nakazu byli inwestorzy: J. i Ł.K. oraz J.M. Organ I instancji stanął na stanowisku, że odcinek kanalizacji został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy; znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem nielegalna kanalizacja nie spełnia przesłanek orzeczenia o rozbiórce. Natomiast Organ odwoławczy uznał to stanowisko za błędne i wskazał, że z oceny stanu technicznego spornego odcinka kanalizacji wynika, że został on wykonany niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co stanowi wystarczającą przesłankę do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b z 1974 r.

Nie stanowi kwestii to, że przedmiotowa samowola budowlana winna być oceniana przez pryzmat przepisów P.b. z 1974 r. Do ich zastosowania obliguje organy nadzoru art. 103 ust. 2 P.b. Zatem nałożenie przewidzianego w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. nakazu wymagało uprzedniego ustalenia, że odcinek kanalizacji znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub (pkt 1) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać wyniki postępowania dowodowego. Po myśli art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W ocenie Sądu Organ odwoławczy naruszył te przepisy, bowiem nie powołał się w uzasadnieniu decyzji na jakiekolwiek uregulowania, jakim uchybiono przy budowie przedmiotowego odcinka kanalizacji, powielając właściwie stanowisko zawarte w Ocenie stanu technicznego opracowanej przez mgr inż. J.W.

PWINB w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że przedmiotowy odcinek kanalizacji wykonany został niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i normami, pozostawiając bez odpowiedzi pytanie, istotne dla uzasadnienia wydanego nakazu, jakie dokładnie przepisy oraz normy zostały naruszone. Innymi słowy, Organ nie wskazuje słowem normatywnego wzorca, z którym inwestycja pozostaje w ustalonej przez niego sprzeczności. Abstrahując od tego, że Ocena została sporządzona przez osobę dysponującą fachową wiedzą techniczną, jakiej nie posiadają Organy rozstrzygające sprawę, to Organ odwoławczy nie był uprawniony do bezrefleksyjnego powtarzania wyrażonego w niej stanowiska o wykonaniu kanalizacji "niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i normami", skoro na żadne "normy ani przepisy" nie powołano się w tej Ocenie. Organ wydając rozstrzygnięcie w oparciu o tak sformułowany dokument tym bardziej zobligowany był jednoznacznie wskazać na te regulacje prawne, które w związku z budową kanalizacji naruszono lub też zwrócić się do autora o uzupełnienie jego stanowiska w powyższym zakresie.

We wskazanych okolicznościach uznanie przez organ, że w sprawie zaistniała przesłanka rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. skutkowała oczywistym naruszeniem tej regulacji, a obarczone wskazanymi wyżej brakami uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi skontrolowanie wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o kryterium legalności zaś strony postępowania mogą mieć uzasadnione wątpliwości względem sformułowanego nakazu rozbiórki.

O istotnym naruszeniu prawa przesądza także niewyjaśnienie powodów, dla których nakaz rozbiórki został przez Organ odwoławczy skierowany do właściciela odcinka kanalizacji sanitarnej, a nie do inwestora.

Otóż w rozpoznawanej sprawie właściwie ustalono, że inwestorem kanalizacji byli właściciele działek, na których go ulokowano, tj.: J.i Ł.K. oraz J.M. Sąd nie podziela stanowiska PGKiM o braku po jego stronie przymiotów właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Otóż z art. 49 § 1 K.c., stanowiącego o własności urządzeń przesyłowych wynika, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Fakt podłączenia odcinka kanalizacji sanitarnej do zakładu oraz to, że stał się częścią sieci kanalizacyjnej jednoznacznie potwierdza umowa z [...] czerwca 2013 r., o nr [...], zawarta pomiędzy J.K. a PGKiM w przedmiocie m.in. odbioru ścieków komunalno – bytowych poprzez kanalizację miejską. W § 11 umowy strony ustaliły zgodnie, że sieć kanalizacyjna począwszy od przyłącza do ostatniej studzienki licząc od budynku odbiorcy do kolektora głównego stanowi majątek PGKiM. Zapis o identycznej treści znajduje się w umowie z [...] marca 1995 r., nr [...], zawartej pomiędzy J.M. a PGKiM. Wobec tak jednoznacznych zapisów umów, nie można podzielić stanowiska Przedsiębiorstwa o braku podstaw do przypisania mu własności tego odcinka kanalizacji.

W związku z tymi ustaleniami, należało w decyzji rozbiórkowej wyjaśnić powody wskazania adresata obowiązku tj. PGKiM - art. 37 w zw. z art. 38 P.b. z 1974 r., - tym bardziej, że był nim inny podmiot niż wskazany w decyzji Organu I instancji nakładającej obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek (art. 40 P.b. z 1974 r.). Ustawodawca podaje w art. 38 ust. 1 jak również w art. 40 P.b. z 1974 r., że decyzje wydane na ich podstawie mogą być skierowane do inwestora, właściciela lub zarządy obiektu. Użycie partykuły "lub" wskazuje, że ustawodawca dopuścił alternatywny wybór konkretnego adresata takich decyzji, w tym decyzji o nakazie rozbiórki, przy czym nie zostały wskazane kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze adresata decyzji. Uzasadnienie wyboru adresata nakazu obciąża organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie, z samej konstrukcji powołanych przepisów, a zwłaszcza kolejności wymienienia w nim adresatów nakazów wynika, że jest to kolejność której należy przestrzegać (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 1074/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie dominuje pogląd, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, zwłaszcza gdy jest on jednocześnie dysponentem terenu na jakim ten obiekt się znajduje, to organ orzekający o rozbiórce posiada kompetencje aby skierować nakaz rozbiórki do tego właśnie uczestnika procesu inwestycyjnego (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 942/96, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla, iż przytoczona wyżej argumentacja nie przesądza o tym, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ale brak jakiegokolwiek wyjaśnienia kwestii wyboru adresata nakazu rozbiórki, świadczy o naruszeniu przez Organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Opisana wyżej wadliwość decyzji Organu odwoławczego bezpośrednio przełożyła się na kolejny i to bardzo istotny mankament postępowania odwoławczego, jakim było naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, której źródeł należałoby poszukiwać w art. 78 Konstytucji RP. Konkretyzacja tej normy konstytucyjnej następuje poprzez treść art. 15 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Respektując tą zasadę organ pierwszej instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś organ drugiej instancji do jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Istota dwuinstancyjności nie ogranicza się tylko do kontroli podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, ale polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Dlatego skierowanie przez Organ II instancji nakazu rozbiórki do podmiotu innego niż ten, do którego organ I instancji skierował nakaz wykonania określonych zmian i przeróbek, pozbawiło rozpatrywaną sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając PGKiM przysługujące mu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście prawidłowości wyboru adresata tego obowiązku. To również świadczy o naruszeniu przez PWINB norm postępowania administracyjnego w postaci art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi naruszenia zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 k.p.a. Kwestię tę należy rozpatrywać z nieco innej perspektywy niż wskazana w skardze. Otóż zakaz orzekania na niekorzyść należy rozumieć jako zakaz pogarszania sytuacji odwołującego się. W przedmiotowej sprawie do takiego pogorszenia nie doszło, skoro nakaz rozbiórki został skierowany do innego podmiotu niż odwołujący się.

Przedstawione wyżej względy zadecydowały o tym, iż Sąd zobligowany był stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Organ II instancji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na przyjęty w decyzjach wynik sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie dopuszczając się naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a., a zdecydowanie nieprzekonujące uzasadnienie decyzji spowodowało naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym nałożeniem nakazu rozbiórki na wskazany w decyzji podmiot i tym samym uchybieniem regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r.

Ponownie rozstrzygając sprawę Organ odwoławczy będzie zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia. Będzie to wymagało wykazania czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do rozbiórki w świetle art. 37 P.b. z 1974 r. z powołaniem się na konkretne regulacje prawne, które zostały naruszone w związku z jej budową. Jeśli inwestycja kwalifikuje się do rozbiórki, Organ będzie zobligowany do rozważenia do którego z podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. należy skierować ten nakaz. Analogiczny obowiązek będzie obciążał Organ odwoławczy w sytuacji uznania, że zasadnym jest zastosowanie w sprawie art. 40 P.b. z 1974 r. W obu wypadkach we właściwe sporządzonym uzasadnieniu decyzji winno znaleźć się uzasadnienie wyboru adresata nakazu. PWINB winien także pamiętać o konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania w ustalonych granicach podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej.

Przedstawione wyżej przyczyny zadecydowały o uchyleniu decyzji Organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.