Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 699/14 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 699/14 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a nadto przyznał adw. K. C. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 360 zł podwyższone o kwotę 82,80 zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 442,80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał W. B., ustawowo reprezentowanej przez matkę S. W., rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej (parametry rozbudowy: 8,20 m x 4,60 m = 37,72 m2 + 1,60 m x 1,50 m = 2,40 m2, łącznie 40,12 m2), zlokalizowanego w miejscowości [...] (dz. nr [...]) w gminie [...]. W toku prowadzonego z urzędu postępowania w trakcie czynności kontrolnych pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] ustalili, że S. W. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalność dokonanej rozbudowy oraz oświadczyła, że roboty budowlane zostały zrealizowane w 2006 r. Organ I instancji ustalił, że w dniu 1 czerwca 2006 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś brak decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej tą rozbudowę. Powyższe – zdaniem organu – naruszyło art. 28 u.p.b. Organ I instancji wskazał przy tym, że rozbudowa stanowi zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy), a w związku z tym rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu o nowe dodatkowe pomieszczenie. Dlatego też organ I instancji zobowiązał S. W. do dostarczenia określonych dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Następnie organ I instancji przedłużył na wniosek S. W. termin do dostarczenia tych dokumentów do dnia 31 lipca 2013 r., które – jak zostało to później stwierdzone – z brakami zostały przez nią złożone w dniu 28 sierpnia 2013 r. Ostatecznie pomimo dalszego przedłużenia terminu do dnia 6 grudnia 2013 r. wymagane dokumenty nie zostały przedłożone, w związku z czym organ na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.p.b. był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła S. W., kwestionując zasadność nałożonego m. in. na nią obowiązku, jednocześnie podnosząc, że z uwagi na ciężką sytuację finansową nie była i nie jest w stanie dostarczyć w terminie organowi projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy ustalił, że podczas przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2012 r. oględzin na nieruchomości pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] ustalili, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym. Stara część budynku została wybudowana ok. 80 lat temu przez poprzednich właścicieli. Inwestorami rozbudowy, która miała miejsce ok. 8 lat temu, byli J. i W. K., rodzice S. W., natomiast w 2003 r. umową darowizny inwestorzy przekazali nieruchomość małoletniej W. B. Dalej organ odwoławczy wskazał, że rozbudowując budynek inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, a w związku z tym obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze posiadającym tytuł prawny do obiektu, zaś w przypadku braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel nieruchomości. Tym samym, skoro w wyznaczonym terminie, nie wywiązano się z przedłożenia kompletu niezbędnych dokumentów, o które organ wzywał dwukrotnie przedłużając termin do wykonania obowiązku, a przedłożony projekt był niezgodny z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy z 2006 r., to organ I instancji zobligowany był do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że tylko złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwiałoby legalizację samowolnie dokonanej rozbudowy. Nadmienił również, że względy finansowe odwołującej nie mogą mieć tu znaczenia bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu I instancji, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z kolei, w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest przesłanek mogących mieć wpływ na podjęcie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca – S. W., domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że nie rozbudowywała budynku, a inwestycję tą wykonali jej rodzice, którzy w 2006 r. przepisali nieruchomość na rzecz jej małoletniej córki W. B. Skarżąca wskazała także, że w chwili obecnej mieszka ona w tym budynku z trójką małoletnich dzieci, które sama wychowuje, ponieważ ich ojciec odbywa karę pozbawienia wolności. Nigdzie nie pracuje, a jej jedynym źródłem utrzymania są zasiłki z pomocy społecznej. Skarżąca podkreśliła, że wymagany projekt został wykonany, jednak ze względu na brak środków finansowych, nie jest w stanie go odebrać i przedłożyć w organie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostawało, iż przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na dz. nr [...], w miejscowości [...]. Właścicielem nieruchomości jest małoletnia W. B. – córka skarżącej, zaś inwestorami rozbudowy budynku byli J. i W. K. Skarżąca nie pracuje, samotnie wychowuje troje nieletnich dzieci. Roboty budowlane prowadzone przez poprzedników prawnych nieletniej właścicielki nieruchomości wykonywane były ok. 7 lat temu, bez stosownych pozwoleń organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w ocenie Sądu I instancji ustalony zakres wspomnianych robót i związany z tym obowiązek rozbiórki, jak również ustalony przez organy krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę budzi zasadnicze wątpliwości.

W ocenie Sądu I instancji, co do zasady, podzielić należy zatem stanowisko organów obu instancji, iż w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b., jednakże wymaga to od organów precyzyjnego i jednoznacznego określenia obiektu (lub jego części) podlegających rozbiórce. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki, a nie inny zakres rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki posiada wady, wynikające z niepełnego, przeprowadzonego z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu I instancji, organy nieprecyzyjnie określiły bowiem zarówno rodzaje robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej, jak również przedmiot rozbiórki (rozbudowana część budynku mieszkalnego od strony północnej – parametry rozbudowy :8,20m x 4,60m = 37,72 m2 + 1,60 m x 1,50 m = 2,40 m2, łącznie 40,12 m2) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w [...] (dz. nr [...]), gm. [...]. Ponadto w ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśniły też, kiedy dokładnie nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz skarżącej w 2006 r., a do samowolnej rozbudowy budynku przyznają się poprzedni właściciele, która to okoliczność nie została wyjaśniona przez organy obu instancji. Nadto Sąd I instancji wskazał, że organ nie dokonał także oceny, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia, czy też dobudowano część obiektu, którego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił również, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rozebrana ma zostać część rozbudowana, lecz nie jest jasne jaka to część, podane są jedynie parametry, a nadto z decyzji nie wynika z jakich pomieszczeń składa się część "dobudowana". Zdaniem Sądu I instancji, w rozstrzygnięciu decyzji nakładającym obowiązek rozbiórki konieczne jest natomiast zamieszczenie szczegółowych parametrów obiektów lub ich części, które mają podlegać rozbiórce i konkretnej ich lokalizacji. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego powodu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania, spowodowania jego wykonania w drodze egzekucji.

W ocenie Sądu I instancji organ powinien też rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku. W kontrolowanej sprawie, obowiązek ten został nałożony na nieletnią W. B., reprezentowaną przez matkę – przedstawiciela ustawowego S. W. Sąd I instancji podkreślił, że nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W ocenie Sądu I instancji, przywołującego treść art. 52 u.p.b., w pierwszej kolejności określony nakaz powinien być zatem skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. Jeżeli natomiast inwestor, utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Niemniej jednak Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, organy powinny rozważyć, czy adresatem obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym ma być osoba małoletnia, czy faktyczni inwestorzy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], powołując się na treść art. 77 § 2 k.p.a., zmienił postanowienie własne z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w ten sposób, że dokonał zmiany adresata postanowienia oraz terminu wykonania nałożonego obowiązku. W takim przypadku w ocenie Sądu I instancji organ powinien wydać nowe postanowienie, a nie zmieniać poprzednie. Dodatkowo, zdaniem Sądu I instancji, postanowienie to jest nieważne, albowiem przedmiotowe obowiązki powinny być nałożone na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b., a nie art. 77 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wezwał błędnie skarżącą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Zdaniem Sądu I instancji – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – okoliczność powyższa miała znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem postanowienie to nakładało na skarżącą dodatkowe obowiązki, nie wynikające z ustawy, co tym samym spowodowało, iż skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do ich wykonania, nie będąc w rzeczywistości zobowiązaną do ich wykonania. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, organ I instancji nakładając na skarżącą obowiązek dostarczenia określonych w ww. postanowieniu dokumentów – wykraczających poza zamknięty ich katalog z art. 48 u.p.b. – przekroczył przysługujące mu uprawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:

1. mylnym rozumieniu treści art. 52 u.p.b., która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, że nadzór budowlany jest uprawniony nakazać wykonanie przymusowej rozbiórki, o jakiej mowa w art. 52 u.p.b. podmiotom, które są inwestorami zrealizowanej przebudowy (rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego), lecz jednocześnie nie posiadają tytułu prawnego umożliwiającego im wykonanie obowiązku, gdyż w 2003 r. wyzbyli się nieruchomości umową darowizny (s. 6/7 uzasadnienia wyroku),

2. mylnym rozumieniu treści art. 48 ust. 3 pkt 2 in fine w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 i art. 20 ust. 2 u.p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż legalizacja samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymaga sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, przez co w ocenie Sądu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. było nieprawidłowe ([...]) (s. 7 uzasadnienia wyroku).

naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) w błędny sposób ustalili stan faktyczny, tj. że w ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie ustalono: a) rodzaju wykonanych robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej, b) przedmiotu rozbiórki oraz c) kiedy dokładnie nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku (s. 5 uzasadnienia wyroku),

2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie, nienawiązującym do realiów sprawy, że: a) w decyzjach nadzoru budowlanego brakuje precyzyjnego określenia obiektu budowlanego lub jego części, podlegającego rozbiórce, b) z uzasadnienia decyzji niejednoznacznie wynika, dlaczego organ określił zakres rozbiórki (s. 5 uzasadnienia wyroku),

3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające się w: a) dowolnym uznaniu przez Sąd szczegółowych ustaleń faktycznych poczynionych przez nadzór budowlany zawartych w uchylonych decyzjach, jednoznacznie wskazujących na niezrealizowanie obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 u.p.b.; innymi słowy oparcie się przez Sąd na wybiórczo ocenionym przez siebie stanie faktycznym, b) dowolnym formułowaniu przez Sąd zaleceń dla nadzoru budowlanego, bo niemających wpływu na zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. "(...) nie dokonał także oceny, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu, którego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części" (s. 6 uzasadnienia wyroku),

4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażająca się w zarzucie, że nie była dopuszczalna zmiana postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (s. 7 uzasadnienia wyroku),

5. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 142 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nie uchylenie przez Sąd postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wraz z postanowieniami je zmieniającymi.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego (lub inne decyzje wydawane w procedurach określonych w art. 48-51 u.p.b.) w pierwszej kolejności powinna być skierowana do inwestora, pod pojęciem którego rozumie się tu sprawcę samowoli budowlanej mającego tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności do właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcy. Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie, w realiach przedmiotowej sprawy, zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, adresatem obowiązków określonych w art. 52 u.p.b. powinna być małoletnia W. B., działająca przez przedstawiciela ustawowego S. W., a nie W. K. i J. K. Uzasadniając drugi ze wskazanych zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł, że stosownie do treści art. 20 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.b. projekt budynku jednorodzinnego, zaliczony do prostych konstrukcji nie wymaga tzw. sprawdzającego projektanta, niemniej jednak, gdy dom jednorodzinny lub jego część powstaje w warunkach samowoli budowlanej i w stosunku do niego jest prowadzona procedura legalizacyjna, w ramach, której jest wydawane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b., to w takim przypadku do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b., co oznacza, że przy legalizacji budowy (lub rozbudowy) budynku jednorodzinnego projekt musi zostać sporządzony przez projektanta i sprawdzony przez innego projektanta. Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że w realiach przedmiotowej sprawy postanowienie nr [...] nakładało obowiązek na S. W. matkę i przedstawiciela ustawowego małoletniej córki W. B., zaś postanowienie nr [...] nakładało obowiązek na W. B. ustawowo reprezentowana przez matkę S. W. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że zmiana ta była niedopuszczalna. Skarżący kasacyjnie, powołując się na stanowisko doktryny, podkreślił przy tym, że z art. 77 § 2 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej może uzupełnić lub nawet powtórzyć postępowanie dowodowe, jeżeli odpowiednio strona zgłosiła nowe twierdzenia lub nowe dowody albo wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 52 nie obejmują całej tezy dowodowej, co w ocenie skarżącego uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie 4. Skarżący kasacyjnie podzielił również ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego opisane w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. odnośnie przedmiotu rozbiórki, rodzaju wykonanych robót (tj. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej na dz. nr [...] w miejscowości [...]; parametry rozbudowy: 8,2m x 4,6m = 37,72m2 i 1,6m x 1,5m = 2,2 m2; łącznie: 37,72m2 + 2,4 m2 = 40,12 m2), na kogo i z jakich przyczyn został nałożony obowiązek rozbiórki (tj. na W. B. ustawowo reprezentowaną przez matkę S. W., gdyż jest ona właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, choć nie jest inwestorem samowolnej rozbudowy), czasu dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego (zrealizowana ok. 2006 r. przez W. K. i J. K.), opisu dokonanej rozbudowy (ustalony w oparciu o protokół z kontroli pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2012 r.), sentencji jak i uzasadnienia decyzji obu instancji, z których w ocenie skarżącego kasacyjnie jasno wynika, że organ nakazał rozbiórkę części samowolnie rozbudowanego ok. 2006 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej, a nadto dlaczego organ nadzoru budowlanego określił nakaz rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a mianowicie, że jest on wynikiem rozbudowy bez pozwolenia na budowę i niewywiązania się z postanowienia, wydanego w trybie art. 48 ust. 3 u.p.b. mimo kilkukrotnej zmiany jego terminu na żądanie podmiotu uprawnionego. Powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punktach 1 i 2. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchylone przez Sąd I instancji decyzje są wyczerpujące i szczegółowo opisują ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, a nadto treść sentencji i uzasadnienia obu decyzji są precyzyjne i jednoznaczne. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, w realiach przedmiotowej sprawy, zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych czy brzmienia sentencji ma charakter całkowicie dowolny. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, formułowanie przez Sąd I instancji zalecenia dla nadzoru budowlanego, zgodnie z którym organ nie dokonał oceny, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu, którego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części, podkreślając, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części – jest dowolne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że powiązanie funkcjonalne i użytkowe legalnie wzniesionego obiektu z nielegalną rozbudową nie jest przeszkodą do nakazania przymusowej rozbiórki, a nadto – w ocenie skarżącego kasacyjnie – w realiach sprawy samowolna rozbudowa w parterze da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie sugestia, iż powiązanie funkcjonalne i użytkowe części legalnej budynku z nielegalnie dokonaną rozbudowaną może mieć jakikolwiek wpływ na zastosowanie przepisu o przymusowej rozbiórce jest całkowicie dowolna, podobnie jak dowolny i zbędny charakter mają w tym kontekście zalecenia prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co tym samym uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie 3 b.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. będąca przedstawicielem ustawowym małoletniej W. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu poparła stanowisko Sadu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż częściowo nie posiada usprawiedliwionych podstaw a zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Te zarzuty skonstruowane są w ten sposób, że skarżący nie tyle zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co wyciąganie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wniosków i ocen w przedmiocie kontrolowanej sprawy, z którymi skarżący się nie zgadza. Inaczej mówiąc, skarżący kasacyjnie organ stwierdza, że z treści wyroku Sądu I instancji wynikają oceny wskazujące, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji, z czym skarżący się nie zgadza.

Dokonując oceny tej ww. grupy zarzutów, Sąd II instancji stwierdza, że należy się zgodzić z Sądem I instancji co do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 ust. 3 k.p.a., w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy co przełożyło się przede wszystkim na nieprecyzyjne wskazanie w sentencji decyzji przedmiotu rozbiórki w postaci ogólnego sformułowania, że podlega jej "rozbudowana część budynku mieszkalnego od strony północnej – (parametry rozbudowy :8,20m x 4,60m = 37,72 m kw + 1,60 m x 1,50 m = 2,40 m kw, łącznie 40,12 m kw) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w [...], działka nr [...], w gm. [...]. Ten brak precyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, w znaczeniu czego nakazana rozbiórka konkretnie dotyczy, stanowi zasadniczy argument, z powodu którego Sąd II instancji pozostawił kwestionowany wyrok Sądu I instancji w obrocie prawnym. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie w sentencji decyzji administracyjnej nałożonego obowiązku jest konieczne nie tylko z uwagi na wymogi pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego i art. 7 k.p.a. ale również z tego powodu, że organ administracyjny ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania, spowodowania jego wykonania w drodze egzekucji.

Sąd w tym miejscu zarazem zauważa, że pewien umowny "spór" o zakres i stopień szczegółowości prawidłowego ustalenia stanu faktycznego wynika stąd, że Sąd I instancji pomimo nieskomplikowanego, prostego od strony architektoniczno-budowalnej charakteru budynku, którego sprawa dotyczy, kierował się opartymi na Prawie budowlanym pewnymi standardami jakich powinien przestrzegać organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stąd Sądowi I instancji brakowało tych standardowych ustaleń, gdyż w pewnym zakresie ich nie było, albo nie były one określone wprost, tylko częściowo "rozproszone" w treści uzasadnienia. Do tego standardu zalicza się określenie: wykazu rodzaju robót budowlanych wykonanych w ramach samowoli budowlanej, a nie tylko "wynikowego" opisu przedmiotu kwestionowanej rozbudowy; dokładnego i uzasadnionego, w stopniu maksymalnym na ile pozwalają realia sprawy, terminu rozbudowy przedmiotowego budynku; oceny, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia, czy też – dobudowano część obiektu, którego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części i jakie to ma znaczenie dla tej "pierwotnej" części. Jest to związane z tym tezami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które podnoszą, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że z uwagi na prosty charakter rozbudowy i samego rozbudowanego budynku organ uznał, że pewne kwestie nie muszą być wyjaśniane/rozważane, gdyż są oczywiste. Ponieważ w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie chodzi o nakaz rozbiórki, Sąd ten wymaga, i jest to stanowisko prawidłowe zdaniem Sądu II instancji, aby pomimo tej względnej oczywistości pozornej prostoty sprawy w uzasadnieniu decyzji znalazły się szczegółowe ustalenia i wypowiedzi organu administracyjnego w powyżej wskazanych kwestiach, gdyż są to jednak kwestie potencjalnie posiadające znaczenie dla wyniku sprawy w przedmiocie rozbiórki i nie powinny pozostać w sferze wnioskowania i dedukcji z całości obrazu stanu faktycznego sprawy. Bez względu na stopień skomplikowania stanu faktycznego każdy podmiot prawa administracyjnego ma prawo do tego, aby jego indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej była rozpatrzona przy uwzględnieniu maksymalnego dążenia do realizacji zasady prawdy materialnej. W świetle powyższych stwierdzeń Sąd nie podziela stanowiska, że w realiach przedmiotowej sprawy, zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, czy brzmienia sentencji - ma charakter całkowicie dowolny. W ramach podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na naruszeniu przepisów postępowanie zawarty jest także zarzut dot. naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w stwierdzeniu Sądu I instancji, że nie była dopuszczalna zmiana postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Sąd w tym miejscu zauważa, że kwestia ta posiada obok charakteru proceduralnego wymiar materialny, który przez skarżącego kasacyjnie został pominięty, co ogranicza kontrolę Sądu II instancji, ale w ramach tak postawionego zarzutu, Sąd II instancji stwierdza, że od strony proceduralnej, zmiana postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 409 z późn.), jest dopuszczalna na zasadach przewidzianych w k.p.a. a zarazem kwestia nieważności aktu administracyjnego powinna być zawsze rozpatrywana nie jedynie przez pryzmat podstaw prawnych podanych w głowie danego aktu, lecz w drodze weryfikacji, czy w systemie obowiązującego prawa znajdują się podstawy prawne do wydania danego aktu administracyjnego. Wypowiedź Sądu I instancji o nieważności ww. postanowienia wobec braku wyraźnej wypowiedzi w tym przedmiocie sentencji wyroku należy rozumieć postulatywnie i zarazem z uwzględnieniem powyższej wskazówki Sądu II instancji, przy czym skoro rozpatrywany w tym miejscu zarzut był formułowany po linii przepisów proceduralnych, Sąd stwierdza, że od strony proceduralnej kontrolowana zmiana ww. postanowienia była możliwa. Rozpatrywany zarzut z uwagi na podniesienie przez skarżącego kasacyjnie jedynie kwestii proceduralnych, przy pominięciu zarzutów materialnoprawnych, które były motywem dokonanej zmiany, czyni ten zarzut niekontrolowalny w zakresie merytorycznym/materialnoprawnym.

Powyżej Sąd II instancji zaznaczał, że kontrolowany wyrok posiada w pewnym zakresie błędne uzasadnienie objęte zarzutami skargi. W ramach tego błędnego uzasadnienia mieści się nieprawidłowa wykładnia art. 48 ust. 3 pkt 2 in fine w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 i art. 20 ust. 2 u.p.b. przez przyjęcie, iż legalizacja samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymaga sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W myśl art. 20 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.b. projekt budynku jednorodzinnego, zaliczony do prostych konstrukcji nie wymaga tzw. sprawdzającego projektanta, niemniej jednak, gdy dom jednorodzinny lub jego część powstaje w warunkach samowoli budowlanej i w stosunku do niego jest prowadzona procedura legalizacyjna, w ramach, której jest wydawane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b., to w takim przypadku do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b., co oznacza, że przy legalizacji budowy (lub rozbudowy) budynku jednorodzinnego projekt musi zostać sporządzony przez projektanta i sprawdzony przez innego projektanta. Sąd II instancji nie podziela jednak zarzutu materialnoprawnego strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał jednoznaczne negatywnej i wiążącej oceny w przedmiocie ustalenia przez organ adresatów kontrolowanej decyzji. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu II instancji wynika, że Sąd ten poddał do jedynie do rozwagi i należyte uzasadnienia tego wyboru. Nakazał przy tym jedynie rozważyć, czy adresatem obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym ma być osoba małoletnia, czy faktyczni inwestorzy, wskazując, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (tak wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1234/08, Lex 552842).

W sprawie przyznania pełnomocnikowi z urzędu skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, Sąd II instancji informuje, że w tej sprawie jest właściwy zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, w tym precyzujące w granicach skargi kasacyjnej zakres błędnego uzasadnienia w wyroku Sądu I instancji, i po ustaleniu, że kontrolowany wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.