Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2417/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2417/13

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektora") od decyzji Burmistrza Miasta P. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

1. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z dniem [...] stycznia 2012 r. z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce o nr ew.[...] obręb [...] miasta P.

2. W dniu 2 kwietnia 2012 r. Burmistrz przeprowadził oględziny w terenie, z których został sporządzony stosowny protokół.

3. We wrześniu 2012 r. sporządzona została przez mgr L. K. – osoby posiadającej uprawnienia geologiczne z zakresu hydrologii Nr [...] i geologii inżynierskiej Nr [...] "Opinia dotycząca zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] obręb [...] miasta P. , spowodowanej przebudową drogi krajowej nr [...]" (dalej "opinia rzeczoznawcy").

4. Pismem z dnia 23 października 2012 r. Burmistrz zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o przeprowadzenie kontroli zgodności wykonania robót budowlanych związanych remontem drogi krajowej [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie przebudowy drogi krajowej [...]. W odpowiedzi na pismo Burmistrza Inspektor nie stwierdził nieprawidłowości we wskazanym wyżej zakresie.

5. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Burmistrz nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. wykonanie stosownych urządzeń i robót, mających prowadzić do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

6. W następstwie rozpatrzenia odwołania Dyrektora od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. SKO, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając wadliwie skierowanie decyzji Burmistrza do podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz wadliwe wskazania terminu wykonania nałożonych obowiązków.

7. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Burmistrz nakazał Dyrektorowi, jako zarządcy drogi krajowej nr [...]:

(1) wykonanie systemu drenażowego, odprowadzającego wody opadowe i roztopowe, w naturalny sposób napływające na infrastrukturę pasa [...]. W/w drenaż należy wykonać wzdłuż działek o nr ewid. [...], [...] oraz [...] obręb [...], miasta P. w taki sposób, aby jego dno znalazło się na głębokości co najmniej 0,3 m poniżej powierzchni terenu działek, przylegających do pasa drogowego;

(2) zmianę sposobu wyprofilowania zjazdu z [...] nr [...] na działkę nr ew.[...] obręb [...] miasta P., tak aby woda opadowa i roztopowa pochodząca z pasa drogowego ww. drogi nie spływała na powierzchnie działki nr ew.[...] obręb [...], miasta P.

8. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 r., SKO uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

9. Szereg osób fizycznych, będących stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego wniosło do Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO z dnia [...] czerwca 2013 r.

10. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] SKO, na zasadzie art.54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

11. W następstwie wyeliminowania przez SKO z obrotu prawnego własnej decyzji odwoławczej z dnia [...] czerwca 2013 r., organ ten przystąpił do ponownego rozpatrzenia odwołania Dyrektora od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 r.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie odwołanie Dyrektora od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 r., SKO utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę jest ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki z art. 29 ustawy - Prawo wodne tj. zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana stosunków wodnych, która okaże się szkodliwa dla gruntów sąsiednich, musi być postrzegana jako bezprawna (wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. II OSK 733/06, LEX nr 339435). Podstawą do wydania orzeczenia w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest jednakże takie naruszenie stosunków wodnych przez właściciela działki, które ma szkodliwy wpływ na działki sąsiednie.

2. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, opierając ocenę stanu faktycznego przede wszystkim na specjalistycznej opinii rzeczoznawcy.

3. Wskazując w stosownej opinii z września 2012 r. przyczyny podtopienia działki nr [...] obręb [...] miasta P. , rzeczoznawca wskazał, że jest nią: "likwidacja rowu odwadniającego, który nie tylko odwadniał pas drogowy i "przechwytywał" wody opadowe i roztopowe, dopływające do pasa drogowego z terenów położonych wyżej w stosunku do pasa drogowego. Sposób wyprofilowania jezdni [...] i zjazdu z [...] na działkę [...] powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na analizowaną nieruchomość. W pasie zieleni pasa drogowego [...] infiltracja wód opadowych jest niewielka."

Jak wykazał w opinii rzeczoznawca, rzędne terenu działki nie zmieniły się zarówno przed przebudową jak i po przebudowie [...] . Najniżej położony punkt działki lokuje się na wysokości 93,6 m n.p.m. Również rzędne jezdni na wysokości działki nr [...] pozostały bez zmian i lokują się na wysokości 93,8 m n.p.m.

Rów, o którym mowa znajdował się miedzy jezdnią, a granicą działki nr [...] rzędne dna 1 rowu, na wysokości wjazdu na działkę lokowały się na wysokości 93,2 m n.p.m. Przed przebudową [...] najniżej położony punkt działki położony był o 0,3 metra wyżej w stosunku do najniżej położonego punktu pasa drogowego leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Po przebudowie [...] najniżej położony punkt działki [...] znalazł się niżej w stosunku do pasa drogowego, przylegającego do analizowanej działki. W wyniku przebudowy [...] zmieniono nachylenie jezdni, które przed przebudową było południowo – wschodnie, zgodnie z nachyleniem terenu i działki. Teren działki nr [...] obniża się w kierunku południowo – wschodnim. Obecnie nachylenie jezdni jest wschodnie i zachodnie (najwyższy punkt znajduje się w osi jezdni), co spowodowało zmianę kierunku spływu wód - wykazano na mapie nr [...] będącej załącznikiem do opinii. Rzeczoznawca wykazał, że w wyniku prowadzonych prac przebudowy drogi krajowej [...] i zasypania istniejącego rowu odwadniającego, w miejsce którego urządzono pas zieleni i chodnik, spowodowano zalewanie i podtapianie działki nr [...]. Ponadto, pod pasem zieleni, urządzonym między chodnikiem a jezdnią występują gruzy nasypowe (gruz, płyty betonowe), utrudniające infiltrację wód opadowych i roztopowych.

Z analizy ukształtowania powierzchni terenu wynika więc, że [...] stanowi "przeszkodę" dla spływających z terenów położonych wyżej wód opadowych i roztopowych, z uwagi na zasypanie rowu, a tym samym podniesienie w tym miejscu rzędnych terenu. Jednocześnie sposób wyprofilowania jezdni [...] i zjazdu z [...] na działkę [...] powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na przedmiotową nieruchomość. W związku ze stwierdzeniem iż przyczyną podtopienia działki nr [...] była likwidacja rowu, który istniał w pasie drogowym, rzeczoznawca wnioskował o wykonanie systemu drenażowego i zmianę sposobu wyprofilowania zjazdu z [...] na działkę [...].

Ze względu na niemożność przywrócenia w przedmiotowej sprawie stanu poprzedniego, przyjęto rozwiązanie wskazane przez rzeczoznawcę, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji, jak wykazał w uzasadnieniu decyzji uznał, iż "nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie", stwierdził że "wybrany środek, będzie najbardziej racjonalny i ekonomicznie uzasadniony, zapewni także realizację interesów właścicieli nieruchomości, na których grunt szkodliwie wpłynęła zmiana".

4. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy wykonaną przebudową drogi krajowej [...], głównie likwidacją przydrożnego rowu odwadniającego, a podtopieniem działki nr [...].

5. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji nie odniósł się do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu własnej działki przez właściciela działki [...] do przydrożnego rowu oraz potwierdzenia przez Pana A. G., że woda z działki spływała do istniejącego rowu w pasie drogowym, pomimo iż zgodnie przepisami ustawy o drogach publicznych zabrania się odprowadzania wody i ścieków do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi, SKO stwierdza, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sprawie o naruszenie stosunków wodnych i jego celem było ustalenie, czy doszło do takiego naruszenia ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne. Inne przepisy nie miały zatem zastosowania w sprawie.

6. SKO podziela pogląd odwołującego się Dyrektora, że wykonany podczas modernizacji [...] system odwodniania nie odprowadza wód na grunty przylegające do pasa drogowego, to jednak zmiana wyprofilowania jezdni, jak i zjazdu na teren działki [...] powoduje, że po na walnych opadach atmosferycznych woda z jezdni i pasa drogowego spływa na działkę [...].

7. Zdaniem składu orzekającego Kolegium materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji uzasadnia twierdzenie, że przebudowa drogi krajowej nr [...] spowodowała bezprawne zmiany stanu wód na gruncie, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, dlatego też należało orzec jak w sentencji.

IV. Dyrektor wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko zaskarżonemu obecnie orzeczeniu odwoławczemu zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, której osnowa nieprecyzyjnie określa nałożone obowiązki, mimo, że regulacja ta wymaga wskazania w decyzji rozstrzygnięcia, które powinno być jasne i precyzyjne, nie wymagające interpretacji;

b) art.7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji, polegające na wybiórczym i nieobiektywnym rozpatrywaniu materii dowodowego przez organ II instancji, mimo, iż prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;

c) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji, polegające na nieskorzystaniu z prawa swobodnej oceny dowodów i bezkrytycznym przyjęciu opinii technicznej biegłego geologa, mimo, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliłaby na właściwe ustalenie stanu faktycznego;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego z pominięciem części materiału dowodowego przez organ I instancji, co mogło mieć wpływ na błędne stosowanie przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne ( U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm., dalej u.p.w.);

e) art. 84 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrologa celu ustalenia, czy nastąpiło naruszenie stanu wód dla gruntów sąsiednich mimo, że była ona niezbędna dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia;

Uzasadniając zarzuty skargi, Dyrektor wskazał w szczególności, co następuje:

1. Nałożone na Dyrektora obowiązki wykonania systemu drenażowego, odprowadzającego wody opadowe i roztopowe w naturalny sposób napływające na infrastrukturę pasa [...] oraz zmianę sposobu wyprofilowania zjazdu z [...] na działkę [...] obręb [...] miasta P. tak aby woda opadowa i roztopowa pochodząca z pasa drogowego ww. drogi nie spływała na powierzchnię działki nr ewid. [...] zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii geolog. Tym samym, w ocenie skarżącego zostały one sformułowane nieprecyzyjnie. Zauważyć więc należy, że nakazując wykonanie drenażu, zarówno organ I jak i II instancji nie odniosły się do zasadniczej kwestii ujścia odprowadzanej wody. Biorąc pod uwagę ważkość podnoszonej problematyki, stwierdzić należy, że przedmiotowe zobowiązanie zostało sformułowane w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie. Podkreślić więc należy, że decyzja sformułowana w taki sposób, że nie da się jej wykonać dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W sytuacji, w której zamieszczone w osnowie decyzji obowiązki Dyrektora, sformułowane zostały dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły, tj. w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, to obowiązkiem organów winno było być określenie ich samodzielnie.

2. Przy orzekaniu w sprawie nie uwzględniono rozbieżności występujących pomiędzy informacją uzyskaną od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r., a opinią techniczną biegłego geologa, sporządzoną na zlecenie Burmistrza. W konsekwencji powyższego organ II instancji pominął aspekt prawidłowości odwodnienia, zaprojektowanego i wykonanego w zgodzie z pozwoleniem wodno - prawnym (decyzja Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]). Organ odwoławczy nie poddał należytej ocenie faktu wykonania odwodnienia w zgodzie z projektem architektoniczno –budowlanym, sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ II instancji nie mógł więc dostrzec, że po przeprowadzeniu remontu ukształtowanie terenu nie uległo zmianie, tym samym wybudowana kanalizacja deszczowa, którą zastąpiono dotychczasowe odwodnienie powierzchniowe, nie zmieniła kierunku odpływu opadowych. Mając to na uwadze, organ odwoławczy uwzględnił wyłącznie opinię techniczną biegłego geologa, wykonaną z pominięciem analizy hydrologicznej prawidłowości zaprojektowanego i wybudowanego odwodnienia. Tym samym w sposób budzący wątpliwości rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy.

3. Opinia biegłego geologa, stanowiąca podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia, nie została poddana należytej weryfikacji, w szczególności w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów, związanych z jej zakresem, a także z brakiem właściwej specjalizacji osoby ją sporządzającej.

4. Organ odwoławczy dysponował pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2012 r. oraz decyzją Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo tego utrzymał w mocy decyzję, która w swojej treści wskazuje na "bezprawną zmianę stosunków wodnych na gruncie". Wskazać więc należy na wielce niekonsekwentne działanie organu II instancji, który wobec istnienia dokumentów potwierdzających legalność projektu jak i wykonania przedmiotowego odwodnienia potwierdza ustalenia organu I instancji.

5. Opinia sporządzona przez biegłego geologa o specjalizacji hydrologicznej nr V jest niewystarczająca dla stwierdzenia faktów mogących stanąć "podstawę rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia stanu wód. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. poz. 163, nr 981) kategoria V kwalifikacji geologicznych umożliwia wykonywanie, dozorowanie i kierowanie pracami geologicznymi, tj.: poszukiwanie i rozpoznawanie zasobów wód podziemnych, z wyjątkiem wód leczniczych, wód termalnych i solanek, określanie warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem substancji lub podziemnym składowaniem odpadów, składowaniem odpadów na powierzchni, ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, oraz wykonywanie i dokumentowanie prac geologicznych w celu wykorzystania ciepła Ziemi, a także projektowanie i wykonywanie otworów obserwacyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Tym samym opinia sporządzona przez biegłego geologa o specjalizacji hydrologicznej, z uwagi na wąski zakres specjalizacji nie jest relewantna w przedmiotowej sprawie. Tak więc, w celu uzyskania wiedzy specjalnej obejmującej swoim zakresie całościową problematykę organy rozstrzygające winny posiłkować się opinią sporządzoną przez biegłego hydrologa, dysponującego kompletną wiedzą fachową.

V. W dopowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Rady nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją SKO było wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązków, o których mowa w art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

W orzecznictwie podkreśla się, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie tej ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, wykonanie robót budowlanych np. wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia, a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028).

2. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest zatem dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 października 2009 r., w sprwie I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Lu 241/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

3. W ocenie Sądu trafnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że wystąpiły w niej przesłanki, upoważniające do nałożenia na Dyrektora obowiązków, o których mowa w art.29 ust.3 Prawa wodnego. Powyższe jest konsekwencją faktu, że przebudowa drogi krajowej nr 61, której zarządcą jest Dyrektor, spowodowała zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie. Przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach i ocenach, sformułowanych w zleconej w toku postępowania opinii rzeczoznawcy. Prawidłowość, wiarygodność i kompletność tej opinii rzeczoznawcy nie budzi zastrzeżeń Sądu. W następstwie powyższego nie można w ocenie Sądu uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Zarzuty skargi są nietrafne:

4. W specjalistycznej opinii z września 2012 r. wykazano w sposób niewątpliwy istnienie związku przyczynowo – skutkowego, zachodzącego pomiędzy przebudową drogi [...] , a podtopieniem działki nr [...] obręb [...] miasta P. .

Ustalenia rzeczoznawcy w tym zakresie przedstawiają się następująco:

(1). Przyczyną podtapiania działki jest likwidacja rowu odwadniającego, który nie tylko odwadniał pas drogowy ale i "przechwytywał" wody opadowe i roztopowe, dopływające do pasa drogowego z terenów położonych wyżej w stosunku do pasa drogowego. Sposób wyprofilowania jezdni [...] i zjazdu z [...] na działkę [...] powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na analizowaną nieruchomość. W pasie zieleni pasa drogowego [...] infiltracja wód opadowych jest niewielka.

(2). Rzędne terenu przedmiotowej działki nie zmieniły się zarówno przed przebudową jak i po przebudowie [...] . Najniżej położony punkt działki lokuje się na wysokości 93,6 m n.p.m. Również rzędne jezdni na wysokości działki nr [...] pozostały bez zmian i lokują się na wysokości 93,8 m n.p.m.

(3). Rów, o którym mowa znajdował się miedzy jezdnią, a granicą działki nr [...] rzędne dna 1 rowu, na wysokości wjazdu na działkę lokował się na wysokości 93,2 m n.p.m. Przed przebudową [...] najniżej położony punkt działki położony był o 0,3 metra wyżej w stosunku do najniżej położonego punktu pasa drogowego leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Po przebudowie [...] najniżej położony punkt działki [...] znalazł się niżej w stosunku do pasa drogowego, przylegającego do analizowanej działki.

(4). W wyniku przebudowy [...] zmieniono nachylenie jezdni, które przed przebudową było południowo – wschodnie, zgodnie z nachyleniem terenu i działki. Teren działki nr [...] obniża się w kierunku południowo – wschodnim. Obecnie nachylenie jezdni jest wschodnie i zachodnie (najwyższy punkt znajduje się w osi jezdni), co spowodowało zmianę kierunku spływu wód - wykazano na mapie nr 2 będącej załącznikiem do opinii.

(5). W wyniku prowadzonych prac przebudowy drogi krajowej [...] i zasypania istniejącego rowu odwadniającego, w miejsce którego urządzono pas zieleni i chodnik, spowodowano zalewanie i podtapianie działki nr [...]. Ponadto, pod pasem zieleni, urządzonym między chodnikiem a jezdnią występują gruzy nasypowe (gruz, płyty betonowe), utrudniające infiltrację wód opadowych i roztopowych.

(6). Z analizy ukształtowania powierzchni terenu wynika więc, że [...] stanowi "przeszkodę" dla spływających z terenów położonych wyżej wód opadowych i roztopowych, z uwagi na zasypanie rowu, a tym samym podniesienie w tym miejscu rzędnych terenu. Jednocześnie sposób wyprofilowania jezdni [...] i zjazdu z [...] na działkę [...] powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na przedmiotową nieruchomość. W związku ze stwierdzeniem iż przyczyną podtopienia działki nr [...] była likwidacja rowu, który istniał w pasie drogowym, rzeczoznawca wnioskował o wykonanie systemu drenażowego i zmianę sposobu wyprofilowania zjazdu z [...] na działkę [...].

Ze względu na niemożność przywrócenia w przedmiotowej sprawie stanu poprzedniego, przyjęto rozwiązanie wskazane przez rzeczoznawcę, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

5. Nie można podzielić zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art.107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, określającej w sposób nieprecyzyjny obowiązki nałożone na Dyrektora. W ocenie skargi, nakazując wykonanie drenażu, zarówno organ I jak i II instancji nie odniosły się do zasadniczej kwestii ujścia odprowadzanej wody. Powyższego zarzutu podzielić nie można, albowiem sposób określenia w decyzji obowiązków skarżącego uznać należy za prawidłowy. Wprawdzie poziom szczegółowości w ustalaniu obowiązków nakładanych na podmiot zobowiązany na podstawie art.29 ust.3 Prawa wodnego jest uzależniony od charakteru danej sprawy i natury rzeczy towarzyszy mu pewien margines uznaniowości organu, niemniej stwierdzić należy, że poziom ten musi w jasny sposób odzwierciedlać cel nałożenia wskazanych wyżej obowiązków, tj. jasno wskazywać nakazane działania, niezbędne do usunięcia stanu naruszającego stosunki wodne. Z decyzji wynikać ma zatem w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju czynności musi podjąć podmiot zobowiązany, aby przywrócić pożądany stan stosunków wodnych. O ile stopień szczegółowości decyzji wydawanej na podstawie art.29 ust.3 Prawa wodnego musi umożliwiać identyfikację konkretnych celów wyznaczonych podmiotowi zobowiązanemu, o tyle nie musi on się odnosić do wszystkich szczegółowych zagadnień technicznych, które będą się wiązały z wykonaniem decyzji przez podmiot zobowiązany. To na podmiocie zobowiązanym ciąży powinność doboru takich działań i środków, które zagwarantują osiągnięcie celu określonego w decyzji.

6. Nie można podzielić stanowiska skargi odnośnie braku podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków, o których mowa w art.29 ust.3 Prawa wodnego, mających usunąć skutki niewłaściwego sposobu odwodnienia drogi krajowej [...] , w sytuacji, w której wykonanie odwodnienia nastąpiło w sposób legalny, tj. w zgodzie ze stosownym pozwoleniem wodnoprawnym oraz w zgodzie z projektem architektoniczno – budowlanym. Przyjąć należy bowiem, że dopuszczalność zastosowania przez właściwy organ instrumentów z art.29 ust.3 Prawa wodnego nie jest uzależniona od stwierdzenia niezgodności z prawem działań, które doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych. Przesłanką wystarczając do wdrożenia wspomnianych instrumentów jest bowiem wyłącznie stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Fakt, że działania te zostały przez właściciela gruntu podjęte w sposób zgodny z prawem, tj. w szczególności na podstawie decyzji właściwego organu, nie znosi bowiem obowiązku zapewnienia ochrony stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Ochrona tu musi mieć pierwszeństwo przed ochroną praw właściciela gruntu, na którym podjęto działania niekorzystnie wpływające na grunty sąsiednie, wynikających z uzyskania stosownych zezwoleń na dokonanie tych działań. W świetle powyższego uznać należy, że sam fakt uznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wykonanej przebudowy drogi za zgodną z projektem architektoniczno – budowlanym i przepisami budowlanymi oraz legitymowanie się przez Dyrektora decyzją Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowiły przeszkody do nałożenia na Dyrektora obowiązków, zmierzających do przywrócenia pożądanego stanu stosunków wodnych na gruncie.

7. Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do zakwestionowania, jako niewystarczających, kwalifikacji osoby sporządzającej w niniejszej sprawy specjalistyczną opinię. W świetle art.50 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze kategoria V kwalifikacji w zakresie wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi (posiadana przez biegłego) obejmuje m.in. określanie warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym wykonywaniem odwodnień budowlanych. W świetle powyższego uznać należy, że autor opinii dysponował niezbędną wiedzą z zakresu hydrologii, upoważniającą go do ustalenia wpływu przebudowy drogi na stosunki wodne na nieruchomościach sąsiednich w szczególności w sytuacji, w której ocena tej kwestii sprowadza się w głównej mierze do zbadania funkcjonowania odwodnienia drogi krajowej po przebudowie, tj. ustalenia, czy funkcjonujący obecnie system odwadniania drogi zapobiega temu (w świetle dokonania zmiany wyprofilowania jezdni), aby po na walnych opadach atmosferycznych woda z jezdni i pasa drogowego spływała obecnie na działkę nr 58/1.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.