Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1428/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2791/18 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr SKO/I/V/1224/2018 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2791/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. o na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej; SKO w Ciechanowie, Kolegium) z 14 sierpnia 2017 r. nr SKO/I/V/1224/2018 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od SKO w Ciechanowie na rzecz W. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 27 czerwca 2017 r. T. S. złożył do Wójta Gminy Lubowidz (dalej: organ I instancji) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich - chlewni o obsadzie łącznej do 3 100 sztuk tuczników (434 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] położonej w D., gm. L. Do wniosku został załączony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji w dniu 3 lipca 2017 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie (PPIS) oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, o czym zawiadomiono strony postępowania oraz społeczeństwo.

PPIS w Żurominie w dniu 17 lipca 2017 r. wydał opinię sanitarną nr ZNS.471.2.52.2017, mocą której zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję. W uzasadnieniu organ współdziałający wskazał, iż planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Międzyrzecza S., jest to obszar atrakcyjny krajobrazowo, który zaspokaja potrzeby mieszkańców miejscowości D. związane z turystyką i wypoczynkiem. Planowane przedsięwzięcie będzie generować odory, co będzie negatywnie (drażniąco) oddziaływać na zdrowie mieszkańców; emisje substancji zapachowo czynnych wykroczą poza teren planowanej inwestycji, budowa dwóch chlewni doprowadzi do konfliktów społecznych, a realizacja planowanej inwestycji naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju oraz zasadę równości wobec prawa.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. uwagi do planowanego przedsięwzięcia wniósł G. S. wskazując m.in., iż planowane przedsięwzięcie będzie generować nieprzyjemne zapachy i zmniejszy się atrakcyjność miejscowości D., co może doprowadzić do jej wyludnienia. Uwagi i zastrzeżenia o identycznej treści zgłosił również D. R. W dniu 7 sierpnia 2017 r. sołtys wsi D. przesłał do organu I instancji sprzeciw mieszkańców wsi D. (30 podpisów) przeciwko realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawcy wskazali, że planowane przedsięwzięcie będzie się wiązało z powstawaniem niebezpiecznych dla środowiska odpadów, chów bezściółkowy jest najbardziej niebezpieczny (powstaje gnojowica), chlewnie będą emitować niebezpieczne dla ludzi odory, inwestor już prowadzi podobną działalność we wsi, planuje kolejne chlewnie, a już teraz smród jest nie do wytrzymania, realizacja przedsięwzięcia zdecydowanie zmniejszy komfort życia mieszkańców i wpłynie negatywnie na cenne przyrodniczo tereny Natura 2000.

W dniu 7 sierpnia 2017 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia do Marszałka Województwa Mazowieckiego.

W dniu 9 sierpnia 2017 r. RDOŚ w Warszawie wezwał do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (czyszczenie i mycie pomieszczeń) oraz ochrony przyrody (zaprezentowanie elementów przyrodniczych środowiska oraz uzupełnienie zaprezentowanych wyników waloryzacji przyrodniczej). Na wniosek inwestora organ I instancji w dniu 7 września 2017 r. zawiesił postępowanie, które podjęto w dniu 10 października 2017 r. Raport we wskazanym zakresie został uzupełniony w dniu 6 października 2017 r.

W dniu 13 września 2017 r. o uzupełnienie raportu zwrócił się Marszałek Województwa Mazowieckiego. Inwestor przedłożył uzupełniony w żądanym zakresie raport w dniu 30 października 2017 r.

RDOŚ w Warszawie w dniu 4 grudnia 2017 r. wydał postanowienie nr WOOOŚ- I.4242.213.2017.AWI.6, mocą którego uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki, pod jakimi inwestycja może zostać zrealizowana. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r., nr PZ-II.7030.3.45.2017.MD, Marszałek Województwa Mazowieckiego zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji.

W dniu 22 stycznia 2018 r. Wójt Gminy Lubowidz wezwał inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej - o charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, w tym w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Uzupełnienie w żądanym zakresie inwestor przedłożył w dniu 8 lutego 2018 r.

W dniu 29 stycznia 2018 r. swoje uwagi do raportu (negatywne, dotyczące głównie emisji odorów, hałasu, konfliktów społecznych, obszaru Natura 2000 itd.) złożył do organu I instancji W. W. Zarzuty identycznej treści sformułował w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. B. S. Ze sprzeciwem wobec realizacji planowanej inwestycji wystąpili w dniu 6 lutego 2018 r. mieszkańcy wsi D. (30 podpisów).

W dniu 9 lutego 2018 r. organ I instancji ponownie wystąpił do organów uzgadniających, tj. PPIS w Żurominie, RDOŚ w Warszawie oraz Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia.

Marszałek Województwa Mazowieckiego w piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w opinii z dnia 6 grudnia 2017 r.. RDOŚ w Warszawie w dniu 13 marca 2018 r. wydał postanowienie nr WOOŚ-I4221.35.2018.AWI, mocą którego uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

W dniu 28 czerwca 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nr RGG.6220.9.2017, w której orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

W decyzji nr SKO/I/V/2018, której datę wydania określono na 14 sierpnia 2017 r., wydanej na skutek odwołania T. S. od decyzji organu I instancji z 27 czerwca 2018 r., nr RGG.6220.9.2017, odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa dwóch budynków inwentarskich - chlewni o obsadzie łącznej do 3.100 sztuk tuczników (434 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [...] położonej w D., gm. L. - SKO w Ciechanowie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło środowiskowe uwarunkowania realizacji dla planowanego przedsięwzięcia, określając warunki jego realizacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wniósł W. W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które powinno skutkować nieważnością decyzji, a to:

1. art. 30 i art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 u.u.i.ś., przez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji prawidłowej procedury informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu i tym samym niezapewnienie społeczeństwu udziału w kontrolowanej procedurze zarówno przez organ I jak i II instancji, co stanowiło rażące naruszenie prawa i zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji;

2. art. 15 k.p.a., przez nierozpoznanie sprawy merytorycznie na nowo w jej całokształcie i nieodniesienie się do kwestii wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r., a w szczególności przez niezweryfikowanie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. pod względem jego zgodności z prawem, co stanowiło rażące naruszenie prawa i zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji;

3. naruszenie przepisów postępowania, skutkujące wznowieniem postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. naruszenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r., zmieniającej dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez brak osób dysponujących fachową wiedzą niezbędną do wnikliwej i kompleksowej oceny raportu (art. 5 ust. 3 lit, b dyrektywy 2011/52/EU).

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które powinno skutkować wznowieniem postępowania, tj. art. 28 k.p.a., przez naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu na skutek wadliwego ustalenia kręgu stron i przyjęcie, że stronami są wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja i brak ustaleń co do oddziaływania planowanej inwestycji na inne nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływała.

W. W. zarzucił także zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., przez wydanie decyzji bez uwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;

2. art. 62 ust. 1 pkt a, b, d i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 2 u.u.i.ś., przez ich niezastosowanie i niedokonanie ustaleń co do wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi oraz na dobra materialne;

3. art. 66 ust. 1 pkt 2, 5, 6, 19 oraz ust. 5 u.u.i.ś., przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem tego przepisu, podczas gdy z akt sprawy wynika, że raport był niekompletny;

4. art. 77 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2, 5, 6, 19 oraz ust. 5 u.u.i.ś., przez uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia oraz określenie warunków tej realizacji w sytuacji, gdy raport złożony w niniejszej sprawie był niekompletny;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.c, u.u.i.ś., przez nieuzasadnienie swego stanowiska dotyczącego stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1;

2. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.a, u.u.i.ś., przez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim poprzez:

1. brak weryfikacji spełnienia przez raport wymogów określonych w art. 66 u.u.i.ś.;

2. brak weryfikacji treści raportu oraz jego uzupełnień;

4. art. 36 u.u.i.ś. i art 89 § 2 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, pomimo iż w niniejszym postępowaniu ujawniły się konflikty społeczne związane z planowaną inwestycją, a w toku sprawy zostały zgłoszone liczne protesty;

5. art. 84 § 1 k.p.a., przez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sprawie, pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, takich jak np. kwestia weryfikacji emisji poszczególnych substancji do powietrza;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności celem ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, zaś w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości, a w przypadku uznania przez Sąd, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności - o jej uchylenie w całości. Wniósł także o uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 grudnia 2017 r. w całości, a także o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że niezasadne są zarzuty skargi w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ II instancji prawidłowej procedury informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu i tym samym niezapewnienia społeczeństwu udziału w kontrolowanej procedurze zarówno przez organ I jak i II instancji. To samo dotyczy zarzutu niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czy też naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu na skutek wadliwego ustalenia kręgu stron. Wynika to wprost z akt postępowania administracyjnego, w szczególności z czynności podejmowanych przez organy w tym względzie.

W skardze kasacyjnej T. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. D. M. na podstawie art. 173 §1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 §1 pkt lit.a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano "rzetelnego" materiału dowodowego w postaci raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku, gdy organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadały wyczerpujący pod względem merytorycznym materiał dowodowy pozwalający na ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia i określenia warunków jego realizacji, a tym samym na oddalenie skargi wniesionej przez W. W.;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 89 §1 i 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki warunkujące konieczność przeprowadzenia tejże rozprawy administracyjnej;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy istniejące w sprawie okoliczności wymagające wiadomości specjalnych zostały kompleksowo wyjaśnione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie objęte i poddane rzetelnej analizie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co znalazło swój finał w wydanym przez niego postanowieniu z 4 grudnia 2017 r. numer WOOOŚ-I.4242.213.2017.AWI.6;

- art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. przez brak wskazania w sporządzonym przez siebie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu wyroku elementów wymaganych przez przepisy prawa tj. poprzez istniejące nieścisłości w treści uzasadnienia, brak przytoczenia konkretnych przepisów których naruszenia miało dopuścić się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, poprzez ogólnikowość uzasadnienia oraz poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy.

- Naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z 3 października 2008 r. (dalej: u.u.i.ś.) przez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treści postanowienia z dnia 4 grudnia 2017 r. nr WOOOŚ-I.4242.213.2017.AWI.6 wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) podczas gdy wydane przez ww. organ uzgodnienia mają charakter wiążący;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przedłożony przez skarżącego raport jest nierzetelny podczas gdy spełnia on wszystkie kryteria wskazane w dyspozycji przepisu art. 66 u.u.i.ś., co znalazło potwierdzenie w treści postanowienia z 4 grudnia 2017 r. nr WOOOŚ-I.4242.213.2017.AWI.6 wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozytywnego Postanowienia wydanego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu 06.12.2017 roku numer PZ- II.7030.3.45.2017.MD;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i oparcie wydanego rozstrzygnięcia na negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie podczas gdy wydana przez ww. Organ opinia z 17 lipca 2017r. numer ZNS.471.2.52.2017 nie ma charakteru wiążącego, a nadto została wydana wyłącznie w oparciu o subiektywne przekonanie organu polegającego na wskazaniu wniosków, które nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami; gdzie w konsekwencji doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. polegającej na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie "będzie negatywnie (drażniąco) oddziaływać na zdrowie mieszkańców" podczas gdy skarżący planuje zrealizowanie inwestycji z zastosowaniem najnowocześniejszych technologii chowu, co ograniczy mogące ewentualnie powstać nieznaczne uciążliwości odorowe do niezbędnego minimum;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 79 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.a, u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie polegające na uwzględnieniu konfliktów społecznych i wydaniu w oparciu o ich treść negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącego;

a nadto zarzucam naruszenie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 20 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które spowodowało naruszenie przez Sąd orzekający jednej z naczelnych zasad, jaką jest zasada wolności działalności gospodarczej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, z pominięciem wyrażonej w tej normie prawnej zasady ochrony własności prywatnej;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które zostało wydane z naruszeniem wyrażonej w wyżej wymienionej normie prawnej kwestii, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko z uwagi na ważny . interes publiczny;

art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. art. 140 k.c. przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, poprzez ograniczenie skarżącemu korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania takiego ograniczenia;

- art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wadliwe przyjęcie, że realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju, podczas gdy skarżący przedłożył wyczerpujący Raport, w którym szczegółowo określił wartości emisji odoru z planowanej inwestycji.

Powołując powyższe, wniesiono o: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 2. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym; 3. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd orzekający w sprawie jest związany pozytywnymi uzgodnieniami dokonanymi przez RDOŚ. Z art. 80 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ma charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ww. ustawie.

Wiążący charakter uzgodnienia, został wielokrotnie potwierdzony w orzeczeniach sądów administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie chodzi o formę o znaczeniu stanowczym. Uzgodnienie wiąże bowiem Sąd decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może, a wręcz powinno o treści wyroku.

Uzgodnienie zatem, jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążących opinii, jaką w tej sprawie wydał organ sanitarny.

Odnosząc się jeszcze na koniec w tym zakresie do treści uzasadnienia Sądu I instancji zawartego na stronie 31 in fine (akapit 5), autor skargi kasacyjnej zmuszony był skonstatować, że zawarty tam wywód orzeczniczy jawi się dla niego, jako niezrozumiały. Z jednej bowiem strony, Sąd nie kwestionuje wiążącego charakteru uzgodnienia RDOŚ, z drugiej zaś stanowi, że nie przesądza ono o decyzji wydawanej na skutek tego uzgodnienia, aby ostatecznie jednocześnie podkreślić, iż wydanie decyzji sprzecznej z uzgodnieniami RDOŚ możliwe jest wyłącznie po uprzednim dokonaniu "pogłębionej analizy i właściwego uzasadnienia". Tymczasem, skarżący nie dopatruje się w całokształcie przedmiotowej sprawy, aby dokonano w niej jakiejkolwiek analizy mającej być podstawą do poczynienia odmiennych ustaleń niż wynikające z treści postanowienia z 4 grudnia 2017 r. Nie wystąpiły w sprawie okoliczności, które ewentualnie mogłyby doprowadzić do wzruszenia powołanego wyżej postanowienia. Nie może także umknąć z pola widzenia, że orzekający Sąd sam słusznie wskazuje w treści swojego uzasadnienia, że RDOŚ jest "wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska" a jednocześnie bez wystarczającej ku temu podstawy podważa treść dokonanych przez ten organ uzgodnień. W kontekście powyższego, z pewnością za takie ustalenie podważające treść dokonanych przez RDOŚ uzgodnień nie można uznać argumentacji odnoszącej się do treści raportu w zakresie, jakim dotyczy on przyjętej ilości gnojowicy, która powstanie w ciągu cykli hodowlanych.

Na etapie opracowania raportu ilość gnojowicy oszacowano na podstawie załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych dla standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przyjmując stosowne wskaźniki dla tuczników. Przedmiotowy załącznik do rozporządzenia podaje wskaźnik produkcji gnojowicy w m³/rok, a nie jak błędnie przyjął Sąd na cykl hodowlany. Ilość gnojowicy, jaka powstanie z hodowli to 10850 m³/rok, co wyraźnie wskazano w raporcie i w tym kontekście czynienie zarzutu, co do Raportu jest błędem merytorycznym. Sąd błędnie przyjął, że wskazaną ilość gnojowicy należy pomnożyć przez ilość cykli i wyliczył ilość powstającej gnojowicy w oparciu o niepotwierdzone domysły.

W trakcie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z żądaniem organu dokumentację uzupełniono. Wniosek i złożone dokumenty wyczerpują wymagania ustawowe. Ustawodawca nie nałożył w żadnym punkcie na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia, jako załącznika do wniosku deklaracji zagospodarowania odpadów.

Odnosząc się do treści opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w polskim prawodawstwie nie występują uregulowania prawne w zakresie dopuszczalnych substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym. Brak norm w zakresie danego elementu ochrony środowiska nie może być podstawą do braku akceptacji konkretnej inwestycji. Bezspornym jest, że Polska nie posiada uregulowań prawnych w zakresie dopuszczalnych norm substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedłożonym raporcie na podstawie obowiązujących przepisów, referencyjnej metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu i rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, zostały przedstawione szczegółowe analizy odnoszące się do standardów jakości powietrza. Analizy te wykazały dotrzymanie ww. standardów, co zostało potwierdzone przedłożonymi zarówno do raportu odpowiednimi analizami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, warto przypomnieć ideę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czyli rzetelne przedstawienie prawdopodobnych oddziaływań na podstawie obowiązujących przepisów oraz za pomocą odpowiednich instrumentów, do których można zaliczyć programy komputerowe. W przypadku, gdy w prawodawstwie polskim nie ma aktu prawnego określającego dopuszczalne poziomy wartości uciążliwości odorowych, trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie kwestionowania analiz przyjętych w Raporcie, w którym zawarto zapisy dotyczące możliwości emisji substancji tzw. odorów. Nie można wykluczyć całkowicie oddziaływań zapachowych na powietrze, co jest również związane ze specyfiką rejonu, w którym ma się znaleźć planowana inwestycja. Ponadto, w analizach oddziaływania skumulowanego dokonanych przez skarżącego w Raporcie, nie stwierdzono przekroczeń, które uniemożliwiałyby powstanie omawianej inwestycji. Brak norm w zakresie danego elementu ochrony środowiska nie może być podstawą do braku akceptacji konkretnej inwestycji. Dodatkowo chów oraz hodowla zwierząt inwentarskich, stanowi tylko namiastkę prowadzonych w Polsce działalności, które generują do powietrza substancje odorowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w orzeczeniu sądowym dopuszczono się próby zakwestionowania prawidłowych ustaleń, obliczeń i analiz raportu bez wskazania, oprócz jedynie zdawkowo powołanych hipotez, merytorycznej ich podstawy, która chociaż w minimalnym stopniu dawałaby obiektywne przesłanki do konieczności weryfikacji treści raportu i ustaleń poczynionych przez RDOŚ. W przypadku istnienia konfliktów społecznych, stwierdzić należy, iż co prawda istnieje obowiązek wzięcia pod uwagę stanowiska mieszkańców, jednakże okoliczność ta miała w przedmiotowe sprawie już miejsce. Istnienie konfliktu społecznego nie oznacza jednakże, że mogłoby ono wpłynąć na treść decyzji, czy wyroku, jak również stanowić podstawę do wydania decyzji lub wyroku w formie odmownej.

W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w chwili składania przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z raportem nie występowały konflikty społeczne związane z realizacją przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie posiadał także wiedzy formalnej nt. mogących ewentualnie występować konfliktów społecznych. W wyniku pozaformalnego wywiadu osobistego inwestora wśród społeczności lokalnej, nie stwierdzono także jakichkolwiek sygnałów mogących świadczyć o rodzeniu się ewentualnych konfliktów. Wnioskodawca wskazywał jednakże, że organ prowadząc postępowanie z udziałem społeczeństwa, posiadać będzie jednak wiedzę dotyczącą konfliktów społecznych. Zaznaczyć należy nadto, iż w sytuacji eskalacji konfliktu typu NIMBY (a taki w ocenie wnioskodawcy pojawił się na późniejszych etapach postępowania, o czym jednakże wnioskodawca informowany nie był - wiedzę tę posiadł dopiero po analizie treści decyzji odmawiającej uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zwłaszcza, gdy ich inicjatorzy zainteresowani będą gromadzeniem kapitału politycznego wszelkie podejmowane przez wnioskodawcę racjonalne działania okazać mogą się nieskuteczne. Strategia kompromisu zakłada bowiem gotowość ustępstw każdej ze stron, co w przypadku konfliktów typu NIMBY może okazać się niemożliwe.

W kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zauważyć należy, iż nie ma ona charakteru obligatoryjnego. Podnieść także należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania.

Trudno natomiast zasadnie jest twierdzić, że swoista ewentualna rewizja decyzji wydanej przez SKO na tej podstawie przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że zainteresowana społeczność miała szansę wnieść wnioski i uwagi dotyczące realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do właściwego organu I instancji wydającego decyzję środowiskową. Jedną z naczelnych zasad k.p.a. jest zasada szybkości i prostoty postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Nie można oprzeć się wrażeniu, że w niniejszym postępowaniu organ miał na uwadze powyższą zasadę, która nie stała w sprzeczności udzielenia społeczeństwu możliwości swobodnego przedstawienia swoich stanowisk oraz jednoczesnego załatwienia sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt:1-6 skargi kasacyjnej, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 77 § 1 k.p.a. stwierdził, że organ nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób niewyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W skardze kasacyjnej w sposób skuteczny nie zakwestionowano oceny Sądu I instancji, w kwestii tego, że raport jest nierzetelny. Sąd I instancji stwierdził, że wynikająca z niego, a przyjęta przez organ ilość gnojowicy (10 850 m³) odnosi się do jednego cyklu hodowlanego, których ma być sześć w ciągu roku. Według Sądu I instancji, daje to łączną ilość gnojowicy wynoszącą 65 100 m³ w ciągu roku. Pociąga to za sobą dalsze konsekwencje, w postaci błędnych ustaleń w zakresie np. ilości azotu, który powstanie, ilości gruntów rolnych potrzebnych do zagospodarowania tej ilości gnojowicy, czy liczby samochodów potrzebnych do jej wywiezienia, jak również ilości wszelkich emisji. W konsekwencji stawia to pod znakiem zapytania również analizę porównawczą wariantów inwestorskiego i alternatywnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że na etapie opracowania raportu ilość gnojowicy oszacowano na podstawie załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych dla standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich przyjmując stosowne wskaźniki dla tuczników. Załącznik do rozporządzenia podaje wskaźnik produkcji gnojowicy w m³/rok. Ilość gnojowicy, jaka powstanie z hodowli to 10850 m³/rok, co wyraźnie wskazano w raporcie i w tym kontekście czynienie zarzutu, co do raportu jest błędem merytorycznym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że wskazaną ilość gnojowicy należy pomnożyć przez ilość cykli i wyliczył ilość powstającej gnojowicy w oparciu o niepotwierdzone domysły. Odnosząc się do wyjaśnień autora skargi kasacyjnej wskazać należy, że na str. 42 raportu znajduje się informacja, że odchody zwierzęce w ilości tj. 1050 m³ będą przekazywane uprawnionej jednostce na podstawie umowy – np. do biogazowni lub produkcji pasz. W raporcie na str. 42 znajduje się także informacja, że w związku z tym odchody zwierzęce podlegają ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, nr "0" poz. 21).

W uzupełnieniu raportu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 października 2017 r., które zostało opracowane na wezwanie RDOŚ w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., znak WOOŚ-I.4242.213.2017.AWI na str. 2 uzupełnienia raportu podano, że łącznie na terenie przedmiotowej parceli powstanie 11 129 m³/rok odpadów o kodzie 02 01 06.

W uzupełnieniu raportu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 30 października 2017 r., które zostało opracowane w odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Lubowidz z 12 października 2017 r., znak RGG.6220.9.2017 ma str. 2 wyjaśniono, że gnojownica będzie wypompowywana z kanałów poprzez studzienkę zlokalizowaną przy budynku. Posadzka na danym terenie będzie wykonana jako szczelna, nienasiąkliwa, odporna na działanie gnojowicy. W uzupełnieniu raportu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 lutego 2018 r., które zostało opracowane w odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy Lubowidz z 22 stycznia 2018 r., znak RGG.6220.9.2017 na str. 8 tego uzupełnienia raportu wskazano, że gnojowica będzie spływała do kanałów gnojowicowych. Kanały te usytuowane będą na głębokości około 1,6 m poniżej poziomu posadowienia. Spływ gnojowicy będzie następował w sposób grawitacyjny. Pojemność kanałów w budynku nr 1 wyniesie min. 1900 m³, a w budynku nr 2 najmniej 1750 m³. Pojemność będzie wystarczała na co najmniej 4 miesiące.

Mając na uwadze treść raportu oraz jego uzupełnienia Sąd I instancji miał podstawy do zakwestionowania na str. 31 uzasadnienia wyroku ilości gnojowicy, która została przyjęta przez organ (10 850 m³), która zdaniem tego Sądu odnosi się do jednego cyklu hodowlanego, których ma być sześć w ciągu roku. Daje to łączną ilość gnojowicy wynoszącą 65 100 m³ w ciągu roku. W słusznej ocenie Sądu I instancji, pociąga to za sobą dalsze konsekwencje, w postaci błędnych ustaleń w zakresie np. ilości azotu, który powstanie, ilości gruntów rolnych potrzebnych do zagospodarowania tej ilości gnojowicy, czy liczby samochodów potrzebnych do jej wywiezienia, jak również ilości wszelkich emisji. W konsekwencji stawia to pod znakiem zapytania również analizę porównawczą wariantów inwestorskiego i alternatywnego. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że w związku z powyższym powstaje kolejne istotne zagadnienie, a mianowicie dotyczące zagospodarowania tak ogromnej ilości gnojowicy. Brak jest bowiem w aktach administracyjnych dowodów na jakiekolwiek możliwości inwestora w tym względzie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że na etapie opracowania raportu ilość gnojowicy oszacowano na podstawie załącznika do rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowy załącznik do rozporządzenia podaje wskaźnik produkcji gnojowicy w m³, a nie jak błędnie przyjął Sąd na cykl hodowlany.

Odnosząc się do tak wyrażonego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że ww. rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005 r. Nr 17 poz. 142 nie jest aktem wykonawczym do ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.). Załącznik nr 1 do rozporządzenia z 18 stycznia 200 5 r. określa sposób obliczania rocznej zawartości azotu w nawozach naturalnych wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jaki przepis tego aktu został naruszony przez Sąd I instancji i w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Również w raporcie oraz cytowanych wyżej uzupełnieniach raportu nie powołano się na wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich , jako podstawę oszacowania ilości gnojowicy. Z powodów przedstawionych wyżej zarzut skargi kasacyjnej opisany w jej uzasadnieniu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 89 §1 i 2 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie de facto polemizuje z argumentami uzasadnienia, a nie wskazuje jego braków w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., co umożliwia jego kontrolę instancyjną. Art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Zgłaszając zarzut naruszenia tego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak, lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Tych wymogów nie spełnia zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wniesiony w niniejszej sprawie. Nie dość, że nie został on należycie uzasadniony (w tym nie wykazano, zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia), to nie wskazano na brak któregokolwiek elementu spośród określonych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone art. 141 § 4 p.p.s.a., włącznie z zaleceniem co do dalszego postępowania. Także nie można przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (CBOSA) stwierdzono, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 89 §1 i 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki warunkujące konieczność przeprowadzenia tejże rozprawy administracyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej został błędnie sformułowany, ponieważ powiązano go z treścią art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Procesowy charakter przepisu art. 89 § 2 k.p.a. nie może budzić żadnych wątpliwości (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2009 r., sygn. I OSK 1837/07, LEX nr 538606). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd I instancji nie stwierdził wbrew temu co podnosi autor skargi kasacyjnej, że "w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej". Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zważywszy na szczególne okoliczności sprawy, zwłaszcza jej społeczny wydźwięk, tj. stanowisko lokalnej społeczności oraz różnice pomiędzy wnioskami raportu o braku możliwości wystąpienia konfliktów społecznych, a rzeczywistym stanem rzeczy – organ rozważy zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej". Nakazanie organowi rozważenia przeprowadzenia rozprawy nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej przeprowadzenia jak sugeruje autor skargi kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i zgodne z treścią art. 89 § 2 k.p.a. Art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3321/19, LEX nr 3012151).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że nie został on sformułowany w sposób prawidłowy, ponieważ powiązano art. 84 §1 k.p.a. z treścią art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter procesowy. Redakcja przepisu art. 84 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że zasięgnięcie dowodu z opinii biegłego stanowi możliwość, nie zaś obowiązek organu procesowego. Jednakże przekształca się ona w obowiązek organu, jeżeli samodzielne poczynienie określonych ustaleń przekracza jego zdolności. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "Wskazane okoliczności powodują też, że zasadne może okazać się powołanie biegłego rzeczoznawcy z zakresu rolnictwa, posiadającego odpowiednią wiedzę z zakresu hodowli trzody chlewnej, celem oceny przedłożonego w sprawie raportu". Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności generalnie do zarzutów przedstawionych w pkt II skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że nie uzasadniono właściwie naruszenia prawa materialnego, które może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie treści postanowienia z 4 grudnia 2017 r. numer WOOOŚ-I.4242.213.2017.AWI.6 wydanego przez RDOŚ w Warszawie podczas gdy wydane przez ww. organ uzgodnienia mają charakter wiążący. Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji stwierdził, że nietrafione są zarzuty niezweryfikowania postanowienia RDOŚ w Warszawie z 4 grudnia 2017 r. pod względem jego zgodności z prawem, czy braku w tym organie osób dysponujących fachową wiedzą niezbędną do wnikliwej i kompleksowej oceny raportu. Sąd I instancji podkreślił, że RDOŚ w Warszawie jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska i dokonywanie wskazanych wyżej czynności należy do jego ustawowych kompetencji. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że słusznie organ wskazał na wiążący charakter uzgodnienia RDOŚ, a niewiążący opinii PPIS. Jednak Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że związanie to odnosi się to samej treści uzgodnienia, lecz nie przesądza o meritum decyzji wydawanej na skutek tego uzgodnienia. Ma rację też Sąd I instancji wskazując, że, mimo niewiążącego charakteru opinii, niepodzielenie jej wymaga pogłębionej analizy i właściwego uzasadnienia.

Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, który w jej uzasadnieniu stwierdził, że "Sąd orzekający w sprawie jest bowiem związany pozytywnymi uzgodnieniami dokonanymi przez RDOŚ". Autor skargi kasacyjnej uważa ponadto, że uzgodnienie wiąże bowiem Sąd decydujący w postępowaniu głównym. W ocenie autora skargi kasacyjnej, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może, a wręcz powinno o treści wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Wskazać należy, że pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 339/15, LEX nr 2102273). Tym bardziej pozytywne uzgodnienie nie obliguje Sądu do wydania wyroku zgodnie z pozytywnym uzgodnieniem. Przypomnieć bowiem należy treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Pogląd autora skargi kasacyjnej jest w istocie zaprzeczeniem sądowej kontroli działalności administracji publicznej. W orzecznictwie NSA za ugruntowany należy uznać pogląd, według którego "(...) wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii. Jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że pozytywna opinia czy uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyroki NSA: z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15, LEX nr 2199285 oraz z 10 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3873/19, LEX nr 3039257).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przedłożony przez skarżącego raport oddziaływania na przedsięwzięcie jest nierzetelny podczas gdy spełnia on wszystkie kryteria wskazane w dyspozycji przepisu art. 66 u.u.i.ś., co znalazło potwierdzenie w treści postanowienia z 4 grudnia 2017 r., wydanego przez RDOŚ. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że art. 66 u.u.i.ś. składa się z wielu jednostek redakcyjnych o bardzo zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której jednostki redakcyjnej art. 66 u.u.i.ś. dotyczy ten zarzut skargi kasacyjnej. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Z uwagi na niewskazanie konkretnej normy prawnej ww. zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji pozytywnego postanowienia wydanego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w dniu 6 grudnia 2017 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby nie zostało uwzględnione pozytywne postanowienie wydane przez Marszałka. Marszałek Województwa Mazowieckiego zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji, a Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska Marszałka.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i oparcie wydanego rozstrzygnięcia na negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie podczas gdy wydana przez ww. organ opinia z dnia 17 lipca 2017 r. nie ma charakteru wiążącego, a nadto została wydana wyłącznie w oparciu o subiektywne przekonanie organu polegającego na wskazaniu wniosków, które nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami; gdzie w konsekwencji doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. polegającej na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie "będzie negatywnie (drażniąco) oddziaływać na zdrowie mieszkańców" podczas gdy skarżący planuje zrealizowanie inwestycji z zastosowaniem najnowocześniejszych technologii chowu, co ograniczy mogące ewentualnie powstać nieznaczne uciążliwości odorowe do niezbędnego minimum. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.u.i.ś., gdyż: w niedostateczny sposób wziął pod uwagę opinię organu sanitarnego (PPIS w Żurominie). Sąd I instancji wyjaśnił także, że jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można tak jak podnosi to autor skargi kasacyjnej wyprowadzić tezy, że Sąd ten oparł rozstrzygnięcie w tej sprawie na negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję prawidłowo wskazał, że organ naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.u.i.ś., gdyż: 1) w niedostateczny sposób wziął pod uwagę opinię organu sanitarnego (PPIS w Żurominie), 2) oparł się na błędnych ustaleniach zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko co do ilości gnojowicy oraz wynikających z tego dalszych ustaleniach, zwłaszcza w kwestii porównania wariantu inwestorskiego z alternatywnym (co z kolei nie pozwala aktualnie ustalić czy jest on racjonalny), 3) niedostatecznie uwzględnił wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, które zresztą wskazują na błędne założenia raportu w tym przedmiocie).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 79 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a, u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie polegające na uwzględnieniu konfliktów społecznych i wydaniu w oparciu o ich treść negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że art. 85 u.u.i.ś. jest przepisem postępowania, co wprost wynika z jego treści. (zob. wyrok NSA 7 listopada 2014 r., sygn. II OSK 989/13, LEX nr 1657713). To, że określony przepis został zamieszczony w ustawie materialnego prawa administracyjnego nie oznacza automatycznie, że ma on charakter przepisu zawierającego normę materialnoprawną, tj. normę określającą przesłanki kształtowania sytuacji prawnej adresatów działań administracji i podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w drodze aktu administracyjnego. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia powyższego przepisu podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na kwestii procesowej, tj. tego, że zainteresowana społeczność miała szansę wnieść wnioski i uwagi dotyczące realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia do właściwego organu I instancji wydającego decyzję środowiskową. Wskazać dodatkowo należy, że wśród trzech przyczyn, które spowodowały, że Sąd I instancji uznał, że organ naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.u.i.ś. nie występuje przyczyna w postaci uwzględnienia przez Sąd konfliktów społecznych. Niedostateczne uwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, które wskazują na błędne założenia raportu w tym przedmiocie nie może być utożsamiane jako przyjęcie, że konflikty społeczne były dla Sądu I instancji jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał bowiem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważywszy na szczególne okoliczności sprawy, zwłaszcza jej społeczny wydźwięk, tj. stanowisko lokalnej społeczności oraz różnice pomiędzy wnioskami raportu o braku możliwości wystąpienia konfliktów społecznych, a rzeczywistym stanem rzeczy – organ rozważy zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem jest jednym z obligatoryjnych elementów treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przepisie tym ustawodawca nałożył obowiązek uwzględnienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Obowiązek ten nie oznacza natomiast konieczności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia tylko z powodu sprzeciwu lokalnej społeczności (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 430/18, LEX nr 3092968). Obowiązek analizy w raporcie możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem jest wyrazem realizacji zasad: partycypacji publicznej oraz subsydiarności. Słowo "partycypacja" pochodzi od angielskiego terminu participation. Termin ten określa relację między jednostką a jakąś organizacją, polegającą na tym, że jednostka uczestniczy w działaniu wielopodmiotowym organizacji wykonującej określone funkcje. Partycypacja może występować w dwóch zasadniczych formach: czynnej i biernej. W określonych grupach osób, organizacjach, pewna liczba osób posiada wspólne interesy i potrzeby. Działalność tych osób związana z realizacją wspólnych interesów i celów nazywana jest partycypacją. Zasada partycypacji publicznej jest obecnie jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa demokratycznego. Przestrzeganie zasady partycypacji publicznej jest jednym z probierzy respektowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności.

Zasadę tę należy zaliczyć do podstawowych praw obywatelskich. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "[...] współczesna administracja opierać musi swoje działania na pracy zespołów [...], a więc i aktywnie współdziałających podmiotów, zarówno w strukturach wewnętrznych aparatu administracyjnego, jak i w otoczeniu – środowisku działania, a więc wśród odbiorców tych działań". A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982, s. 10). Zasadę partycypacji publicznej można wyprowadzić z przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.). Fundamentalne znaczenie dla wyznaczenia kształtu zasady partycypacji publicznej miały dokumenty programowe przyjęte podczas konferencji w Rio de Janeiro. Zgodnie z treścią zasady 10 Deklaracji z Rio: "Zagadnienia środowiskowe są najlepiej rozwiązywane, na odpowiednim poziomie, z udziałem wszystkich zainteresowanych obywateli. Na poziomie narodowym każda jednostka powinna mieć zapewniony odpowiedni dostęp do informacji dotyczącej środowiska, w której posiadaniu jest władza publiczna. Obejmuje to informacje dotyczące substancji niebezpiecznych i działalności w obrębie społeczności, jak również możliwość udziału w procesie podejmowania decyzji. Państwa powinny ułatwić, jak również podnieść świadomość i udział społeczeństwa przez stworzenie szerokiego dostępu do informacji. Powinien zostać zapewniony efektywny i rzeczywisty dostęp do prawnych i administracyjnych środków, włączając w to środki kompensujące i zaradcze" (zob. Dokumenty końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój" – Szczyt Ziemi, Rio de Janeiro, 3–14.06.1992 r., przeł. I. Kulisz i in. Warszawa 1993, s. 15). Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych zgodnie z zasadą partycypacji publicznej gwarantują przepisy prawa unijnego. Zasada ta została ujęta w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska. Według art. 5 u.u.i.ś. zasada oznacza, że każdy, w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Realizacja zasady partycypacji publicznej w procesie wydawania decyzji dotyczących środowiska powinna przyczyniać się do wypracowania i podejmowania optymalnych decyzji zgodnych z najlepszą dostępną wiedzą w zakresie ochrony oraz zwiększać poziom kontroli społecznej w procesie stosowania przepisów prawa. Decyzje stosowania prawa, aby mogły być akceptowane przez społeczeństwo, powinny być podejmowane z możliwie największym udziałem przedstawicieli społeczeństwa i przy aktywnym udziale organizacji reprezentujących grupy społeczne. Zasada partycypacji publicznej w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska pozwala przedstawicielom danej społeczności realnie wpływać na realizację celów ochrony środowiska wynikających z polityki i prawa ochrony środowiska. Dzięki obowiązywaniu zasady partycypacji publicznej społeczeństwo współdecyduje i sprawuje bezpośrednią kontrolę w sferze ochrony środowiska. Zasada subsydiarności (pomocniczości), jako jedna z podstawowych zasad kształtujących organizację państwa i struktur ponadpaństwowych, a także podział zadań wykonywanych przez organy państwa i organy tychże struktur, w dziedzinie ochrony środowiska ulega pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te polegają na dość wysokim lokowaniu w strukturach organizacyjnych pewnych grup zadań, co służyć ma zapewnieniu określonej, niezbędnej jednolitości celów podejmowanych działań oraz zasad ich prowadzenia. Jednolitość ta w pierwszym rzędzie wynika z konieczności kompleksowego podchodzenia do problemów ochrony środowiska, nieuznającego granic administracyjnych czy państwowych. Równocześnie jednak realizowane są inne wspólne wartości, jak zapewnianie wszystkim członkom społeczności pewnych minimalnych warunków życia, patrząc na to od strony jakości środowiska, oraz tworzenie jednakowych warunków korzystania ze środowiska dla konkurujących ze sobą przedsiębiorców (zob. M. Górski, Zasada subsydiarności w prawie ochrony środowiska, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 96).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono istotny dla całościowego ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej pogląd, że w przypadku, gdy w prawodawstwie polskim nie ma aktu prawnego określającego dopuszczalne poziomy wartości uciążliwości odorowych, trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie kwestionowania analiz przyjętych w raporcie, w którym zawarto "zapisy" dotyczące możliwości emisji substancji tzw. odorów.

Odnosząc się do tak przedstawionego stanowiska autora skargi kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "podstawą ewentualnej odmowy ustalenia warunków środowiskowych dla danego środowiska, nie jest sam sprzeciw lokalnej społeczności, czy też subiektywne odczucia poszczególnych osób, a jedynie obiektywne ustalenia czy emisja odorów, czy też innych gazów z planowanego przedsięwzięcia na otoczenie terenu inwestycji jest do zaakceptowania. Ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pozwolić może na uzyskanie niezbędnej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej, niezbędnej do oceny oddziaływania emisji odoru i gazów na środowisko i poddać ocenie czy zgłaszane w tym zakresie zastrzeżenia przez lokalną społeczność są oparte li tylko na subiektywnych odczuciach, czy też nie. W niniejszej sprawie zbadanie w sposób wyczerpujący powyższej okoliczności jest szczególnie istotne z uwagi na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, jego wielkość, w tym usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Sam fakt, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania raporcie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania emisji odorów i gazów na środowisko, stwierdzenie, że nie będą one przekraczać granic terenu inwestycji, nie uzasadnia przyjęcia, że okoliczność ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona. Wymaga to wiedzy specjalistycznej (...)". (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 1066/21, LEX nr 3333942).

W okolicznościach tej sprawy wskazać należy, że odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska" (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1281/16, LEX nr 2469106). Zgodnie z funkcją prewencyjną prawa ochrony środowiska, której podstawą są zasada prewencji i zasada przezorności, uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła). Narzędzia i metody ograniczania uciążliwości odorowych (zapachowych) mogą obejmować: 1) odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli takie usytuowanie zakładów będących potencjalnym źródłem emisji odorów oraz budynków mieszkalnych, aby zapobiec kolizji interesów; 2) prawidłowe usytuowanie odpowietrzeń zbiorników w celu ich oddalenia od miejsc przebywania ludzi; 3) tworzenie strefy buforowej składającej się z obszarów pokrytych roślinnością wokół potencjalnych źródeł emisji odorów (np. składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków, ferm hodowlanych itp.); 4) odpowiednie kształtowanie krajobrazu przez sadzenie drzew, roślinności średnio- i wysokopiennej) (zob. G. Wielgosiński, R. Zarzycki, Technologie i procesy ochrony powietrz, Warszawa 2018, s. 356).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 20 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji jednej z naczelnych zasad, jaką jest zasada wolności działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji zasady wolności działalności gospodarczej i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia są właśnie unormowania zawarte w u.u.i.ś.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 140 k.c. przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, poprzez ograniczenie skarżącemu korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania takiego ograniczenia.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazać należy, że naruszenie uprawnień właścicielskich może nastąpić w granicach przewidzianych w przepisach u.u.i.ś. i nie narusza to konstytucyjnej zasady ochrony własności. Strona skarżąca kasacyjnie jest uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym przepisami u.u.i.ś.). Ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikają z przepisów u.u.i.ś., i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez wadliwe przyjęcie, że realizacja planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju, podczas gdy skarżący przedłożył wyczerpujący raport, w którym szczegółowo określił wartości emisji odoru z planowanej inwestycji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, który nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji nie stwierdził, że realizacja planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia naruszy zasadę zrównoważonego rozwoju. Sąd nie stwierdził również, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy zasady zrównoważonego rozwoju.

Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.