Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 671/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 148,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Ustroń na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2018 r. nr NPII.4131.1.55.2018 w przedmiocie ustanowienia i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 9 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Miasta Ustroń z dnia 21 grudnia 2017 r. nr XXXIII/401/2017 w sprawie ustanowienia i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2018 r. nr NPII.4131.1.55.2018 Wojewoda Śląski (dalej organ nadzoru lub Wojewoda), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej też u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/401/2017 Rady Miasta Ustroń z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie ustanowienia i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury (dalej uchwała) w części § 3, § 9 ust. 4 i § 11 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 862, dalej ustawa).

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Ustroń ustanowiła doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury oraz określiła warunki i tryb ich przyznawania. Przepisem § 3 załącznika do uchwały Rada Miasta określiła krąg podmiotowy uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie nagrody. Przepisem § 9 ust. 4 załącznika do uchwały Rada przewidziała z kolei, że decyzja o przyznaniu nagrody podjęta przez Burmistrza Miasta Ustroń jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie. Wreszcie unormowaniami § 11 załącznika Rada rozstrzygnęła o zasadach wręczania nagród.

Twierdzenie o sprzeczności z prawem uchwały w wyspecyfikowanej części organ nadzoru motywował w pierwszej kolejności odwołując się do treści art. 7a ustawy. Stwierdził, że biorąc pod uwagę tę regulację ustawową, jak również regulację samej uchwały uznać należy, iż przyznanie nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny, a jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz poglądów judykatury wskazał, że jedyną właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji administracyjnej. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 935/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt. III SA/Gl 878/14. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał na wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, Nr 9, poz. 176 oraz komentarz: A. Wróbel, w: Jaśkowska, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2000 r., s. 569. Akcentował, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "nakłada obowiązek", "przyznaje prawo" lub "tego prawa pozbawia".

Na kanwie powyższego wywodu wskazał, że procedura w sprawie przyznania nagród składa się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego. Rozpoczyna się ona złożeniem wniosku, następnie ma miejsce jego rozpoznanie i wreszcie kończy się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie wydane w toku tej procedury ma charakter władczy i jednostronny. Wiąże ono organ administracji wydający decyzję o przyznaniu lub o odmowie przyznania nagród, z osobą fizyczną, do której jest kierowana ta decyzja - która w konsekwencji tego związania, staje się stroną postępowania administracyjnego. Tym samym czynność przyznania nagrody, winna zostać zakończona decyzją administracyjną, która na zasadach ogólnych podlega zaskarżeniu.

Wojewoda stwierdził, że pozbawiając, przepisem § 9 ust. 4 załącznika do uchwały, osoby uprawnione - strony - prawa odwołania się od decyzji, Rada Miasta naruszyła art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierający fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności. Przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1206/16 (publikowany w CBOSA).

Nadto organ nadzoru zwrócił uwagę na nieprawidłowość unormowania § 3 załącznika do uchwały formułującego katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie nagrody, gdyż narusza ono w sposób istotny art. 28 k.p.a.

Za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał również unormowanie § 11 załącznika do uchwały. Wskazał, że wobec wyraźnej i konkretnej normy prawnej zawartej w art. 7a ust. 3 ustawy, upoważniającej do określenia w uchwale jedynie szczegółowych warunków i trybu przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, unormowania uchwały w przedmiocie zasad wręczania takich nagród wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Miasto Ustroń (dalej strona skarżąca) zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając te żądania strona skarżąca wskazała, iż ustawodawca w art. 7a ustawy przyznał organowi stanowiącemu gminy kompetencje do ustanawiania i przyznawania nagród. Przy czym z normy tej nie można wywieźć prawa do domagania się ani obowiązku organu do przyznania i ustanowienia takiej nagrody. Ustawodawca wyraźnie użył w tym przepisie słowa, iż organy "mogą ustanawiać i przyznawać" nagrody. W sytuacji gdy organ stanowiący uzna za celowe ustanowienie i przyznanie tego rodzaju nagród, zgodnie z dyspozycją art. 7a ust. 3 ustawy, określa w drodze uchwały szczegółowe warunki i tryb przyznania tych nagród. W związku z powyższym, już z samej konstrukcji prawnej powołanych przepisów wynika, iż procedura przyznania nagrody odbywa się według trybu określonego w uchwale rady miasta, a nie według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślono przy tym, że organ nadzoru pominął istotny fakt, iż w celu wydania decyzji administracyjnej musi istnieć norma prawna - przepis prawa materialnego - na podstawie którego wydawana jest decyzja. W przedmiotowej sprawie podstawy takiej z pewnością nie stanowi art. 7a ustawy ani tym bardziej ogólny przepis art. 104 k.p.a. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał jaki przepis prawa materialnego miałby stanowić podstawę prawną wydania decyzji, a decyzja wydana bez podstawy prawnej obarczona jest wadą nieważności.

W celu wsparcia prezentowanej argumentacji strona skarżąca odwołała się do poglądów prezentowanych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 72/10, akcentując twierdzenie, że z art. 7a ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika upoważnienie (delegacja) organu do wyboru, w jakiej formie przyznawana będzie nagroda. Sam tryb i zasady muszą być określone właśnie w uchwale. W zakresie pojęciowym "zasady i tryb przyznawania" mieści się kompetencja organu samorządowego do wskazania formy orzeczenia przyznającego nagrodę.

Akcentowano tezę, że upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej nie można bowiem domniemywać. W związku z faktem, że przepisy ustawy nie wskazują wprost w jakiej formie może być przyznana nagroda za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury, niedopuszczalne jest domniemanie, że właściwą formą ma być właśnie decyzja administracyjna.

Wskazano, że w świetle tych rozważań niezasadne jest stanowisko Wojewody odnośnie stwierdzenia nieważności § 3 Regulaminu jako naruszającego art. 28 k.p.a. Podkreślono, że organ nadzoru nie wyjaśnił przy tym kto miałby być uprawniony do złożenia wniosku o przyznanie nagrody. Strona skarżąca przyjęła, że w świetle stanowiska Wojewody wniosek taki miałaby złożyć osoba ubiegająca się o nagrodę ponieważ tylko ona posiadałaby interes w uzyskaniu takiej nagrody. Jednakże zadając pytanie o istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w takim przypadku, strona skarżąca wywiodła, że trudno wyobrazić sobie zastosowanie tego przepisu w sytuacji przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości kulturalnej czy artystycznej, ze względu na brak przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.

Odwołano się przy tym do poglądu prezentowanego w wyroku NSA z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1409/10 iż ogólne domniemanie załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych zostało uchylone przez art. 7a ustawy na rzecz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym wyroku Sąd uznał za ważny i przekonujący również argument, że charakter i funkcja nagrody wykluczają zastosowanie decyzji. Nagroda stanowi bowiem przejaw uhonorowania twórczych dokonań artysty, jak również dokonań w dziedzinie upowszechniania i ochrony kultury. Decyzja administracyjna wraz z poprzedzającym ją jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i tokiem instancji nie jest adekwatnym sposobem uhonorowania, wyrażenia uznania za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W pełnym zakresie podtrzymał stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazał, że czynność przyznania dorocznych nagród nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., przybliżając charakter prawny decyzji administracyjnej. Odnosząc wywód doktrynalny do treści art. 7a ustawy organ nadzoru wskazał, że z tego przepisu wynika, że organ przyznający nagrodę stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, norma ta nie kształtuje w sposób oczywisty stosunku prawnego i wymaga konkretyzacji, norma ta nie przewiduje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w sprawie. Tym samym przyznanie nagrody będzie wymagało konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Odwołano się przy tym do poglądów prezentowanych w judykaturze w podobnych sprawach, w których opowiedziano się za formą decyzji administracyjnej jako formą właściwą dla przyznawania nagród sportowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7 § 2 art. 3 ustawy p.p.s.a.) - przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Zgodnie z art. 148 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Przesłanki kontroli legalności uchwał czy zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl ustępu 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W myśl art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z ust. 5 art. 98 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

W przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał (zarządzeń), przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność.

Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIII/401/2017 Rady Miasta Ustroń z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie ustanowienia i przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury w części § 3, § 9 ust. 4 i § 11 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W myśl § 3 załącznika do uchwały Burmistrz Miasta Ustroń może przyznać nagrodę z inicjatywy własnej lub na wniosek: 1) instytucji kultury, 2) związków i stowarzyszeń kulturalno-społecznych, 3) innych podmiotów, których działalność statutowa obejmuje zadania w dziedzinie kultury i sztuki, 4) komisji właściwej ds. kultury Rady Miasta Ustroń, 5) grupy minimum 10 mieszkańców Miasta Ustroń.

Zgodnie z § 9 ust. 4 załącznika do uchwały decyzja co do przyznania lub rezygnacji z przyznania nagrody podjęta przez Burmistrza Miasta Ustroń jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie.

Stwierdzając nieważność tych przepisów organ nadzoru stanął na stanowisku, że przyznanie nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a właściwą formą zakończenia postępowania w przedmiocie przyznania nagrody jest decyzja administracyjna. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że pozbawiając, przepisem § 9 ust. 4 załącznika do uchwały, osoby uprawnione – strony, prawa odwołania się od decyzji, Rada Miasta naruszyła art. 15 k.p.a., tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast co do § 3 załącznika do uchwały wywiódł, że formułując katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie nagrody, narusza w sposób istotny art. 28 k.p.a., odwołujący się do kategorii interesu prawnego lub obowiązku. Odwołano się przy tym do poglądu judykatury wypracowanego w kwestii charakteru prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nagród za osiągnięcia sportowe.

Nie godzi się z tymi zarzutami strona skarżąca podnosząc, że domniemanie załatwiania spraw w drodze decyzji zostało uchylone mocą art. 7a ustawy; przyznanie nagrody odbywa się według trybu określonego w uchwale rady miasta, a nie według przepisów k.p.a. Podkreślono, że charakter i funkcja nagrody wykluczają zastosowanie decyzji, gdyż decyzja administracyjna wraz z poprzedzającym ją jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i tokiem instancji nie jest adekwatnym sposobem uhonorowania, wyrażenia uznania za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.

W opisanym wyżej zakresie Sąd podzielił pogląd strony skarżącej. Przytoczone przepisy uchwały nie są dotknięte wadliwością mającą charakter istotnego naruszenia prawa. Tym samym ingerencja nadzorcza Wojewody nie odpowiada prawu i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 9 ust. 4 załącznika do uchwały podlega uchyleniu.

Jak wyżej opisano sporna była prawna forma przyznawania nagród i procedura w ramach której te nagrody są przyznawane oraz pozycja prawna zainteresowanych podmiotów. Źródłem tego sporu jest lapidarna, nieprecyzyjna regulacja art. 7a ustawy.

Zgodnie z tym przepisem prawnym minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury (ust. 1). Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu (ust. 2). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury (ust. 3).

Z przepisu wynika, że odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego może – ale nie musi, ustanowić doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W przypadku odstąpienia od podjęcia uchwały brak środków prawnych umożliwiających żądanie ustanowienia takich nagród; przepis nie daje podstaw do domagania się wydania uchwały i ustanowienia nagród. W sytuacji, gdy jednak uchwała zostanie podjęta, ma ona charakter aktu prawa miejscowego, co wyraźnie wynika z art. 7a ust. 3 ustawy i co nota bene nie było kwestionowane w badanej sprawie. Skoro minister wydaje rozporządzenie, które bez wątpienia jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), to nie ma powodów, aby odmiennie kwalifikować analogiczną (choć w skali Gminy) uchwałę, mającą za przedmiot nagrody miejskie.

Przechodząc do kwestii spornej Sąd stwierdza, że regulacja zamieszczona w art. 7a ustawy uchyliła ogólne domniemanie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie prawnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu prawnego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród. W zakresie pojęciowym "warunki i tryb przyznawania" mieści się kompetencja organu jednostki samorządu terytorialnego do wskazania formy orzeczenia przyznającego nagrodę. Słusznie strona skarżąca wywodzi, że charakter i funkcja nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury wyklucza zastosowanie formy decyzji administracyjnej stanowiącej uwieńczenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odkodowanie wzmiankowanego przepisu w sposób zakładający przyznawanie tych nagród w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie jurysdykcyjne nie da się pogodzić z założeniem idealizacyjnym racjonalności prawodawcy. Nie sposób skonstruować precyzyjnych kryteriów, których spełnienie podlegałoby połączeniu z roszczeniem o przyznanie nagrody. Nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury obejmują szeroki zakres działań i dokonań. Uhonorować można wydanie tomiku poezji, namalowanie obrazu, ale i ciekawą formę edukacji artystycznej, czy stworzenie projektu z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego. Wszystkie tego typu efekty działań podlegają jedynie ocenom (estetycznym, ale i aksjologicznym, a w niektórych przypadkach również pragmatycznym – upowszechnianie czy ochrona kultury) – bez możliwości skonstruowania kryteriów mierzalnych.

Podkreślić przy tym trzeba, że ustawodawca w żadnym przepisie prawa obowiązującego nie wskazał wprost decyzji administracyjnej jako formy prawnej przyznania przedmiotowych nagród. Z tego względu zaprezentowana wykładnia pozajęzykowa nie pozostaje w opozycji do wyników wykładni literalnej, bo ta ostatnia nie daje jednoznacznego efektu.

Dodatkowo można jeszcze wskazać, że wybrany przez Sąd wynik wykładni uformował również regulację zawartą w analogicznym zakresie w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania dorocznych nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury (Dz. U. z 2012 r., poz. 610), w którym przewidziano tryb konkursowy i pozakonkursowy przyznawania nagród; w żadnym jednak wypadku nie przewidziano trybu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i formy decyzji administracyjnej.

Sąd nie podzielił poglądu organu nadzoru, że w tej sprawie można oprzeć się na dorobku judykatury dotyczącym formy prawnej przyznawania nagród za osiągnięcia sportowe. Nie ma żadnych podstaw do dokonywania analogicznej kwalifikacji formy prawnej przyznania nagrody za osiągnięcia artystyczne, gdyż w przypadku nagród za osiągnięcia sportowe brany pod uwagę dorobek sportowy jest mierzalny i może być analizowany w świetle obiektywnych kryteriów (np. przyznanie nagrody za zdobycie medalu na mistrzostwach Polski juniorów, za powołanie do kadry, itp.). Z tak sprecyzowanymi kryteriami można połączyć roszczenie o przyznanie nagrody; w takim przypadku jurysdykcyjny tryb administracyjny jest właściwym trybem załatwienia sprawy, a zakończenie postępowania administracyjnego przybiera formę decyzji administracyjnej. Jak już wyżej wskazano kryteriów tego typu nie da się skonstruować w celu klasyfikowania dokonań artystycznych.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych przyznanie nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w innej formie przyjętej w akcie prawa miejscowego. Przy czym przyznanie nagrody nie zostaje wyjęte spod kontroli zewnętrznej, gdyż stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W świetle zaprezentowanego poglądu brak podstaw do kwalifikowania jako istotnego naruszenia prawa przepisów § 3 i § 9 ust. 4 załącznika do uchwały, gdyż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie był obowiązany konstruować kręgu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przyznanie nagrody w sposób odpowiadający kręgowi stron w postępowaniu administracyjnym; nie był również zobowiązany do honorowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w trybie przyznawania nagród, gdyż przyznawanie nagród nie odbywa się w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i wyłączenie możliwości złożenia odwołania od rozstrzygnięcia organu wykonawczego nie uchybia prawu.

Tym samym ingerencja nadzorcza Wojewody w opisanym wyżej zakresie nie odpowiada prawu i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 9 ust. 4 załącznika do uchwały podlega uchyleniu.

Natomiast Sąd podzielił pogląd organu nadzoru co do kwalifikacji § 11 załącznika do uchwały jako istotnie naruszającego prawo, co skutkowało oddaleniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność tego przepisu.

W myśl § 11 zatytułowanego "Termin wręczenia nagrody", o miejscu i terminie wręczenia nagrody decyduje Burmistrz Miasta Ustroń, z tym że winno ono mieć miejsce podczas sesji Rady Miasta Ustroń albo podczas uroczystości organizowanej przez Miasto (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 w przypadku niemożliwości uczestniczenia w uroczystym wręczeniu nagrody, laureat jest zobowiązany poinformować o swojej nieobecności oraz wyznaczyć osobę, która w jego imieniu odbierze pamiątkowy dyplom.

Wojewoda zarzucił, że przepis ten wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Sąd tę kwalifikację w pełni podziela. W myśl bowiem art. 7 ust. 3 ustawy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione jedynie, aby w drodze uchwały, określiły szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród. Delegacja ustawowa nie obejmuje określenia zasad wręczania nagród.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania ich wykładni zawężającej lub rozszerzającej. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkuje w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia polegające na uregulowaniu również zasad wręczania nagród – w sytuacji, gdy delegacja ustawowa daje podstawę jedynie do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania nagród – stanowi istotne naruszenie prawa. Zasady wręczania nagród nie mieszczą się w zakresie warunków i trybu przyznawania nagród; dotyczą już kolejnego etapu – wręczania nagród, po zakończeniu procesu ich przyznawania. Tym samym Sąd przyznał rację organowi nadzoru i ocenił jako odpowiadające prawu rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 11 załącznika do uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania ze względu na ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych, a strona skarżąca nie wykazała poniesienia kosztów związanych z udziałem w sprawie.