Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1403/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49 f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. K. jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2021 r. nr 710/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku położonego w M. przy ul. K. na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. i podał, że zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: do organu administracji publicznej musi zostać wniesione podanie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również musi zaistnieć uzasadniona przyczyna, która powoduje, że postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, PINB podkreślił, że skierowanie do organu administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania, które dotyczy załatwienia sprawy będącej przedmiotem toczącego się postępowania albo już wcześniej rozstrzygniętej decyzją administracyjną, jest przykładem "innych uzasadnionych przyczyn".

Sprawa, która była już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją, nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wydanie przez organ decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym, jest niedopuszczalne.

Następnie organ I instancji wskazał, że dla stwierdzenia, iż w wyniku postępowania nastąpiłoby naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw, składająca się z elementów tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Ta pierwsza występuje, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów. Tożsamość przedmiotowa z kolei ma miejsce, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Tożsamość stanu faktycznego musi być brana pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych.

Następnie organ powiatowy wskazał, że skarżący pismem z dnia 17 lipca 2017 r. wystąpił z wnioskiem w sprawie przedmiotowego budynku, dotyczącym zastosowania trybu naprawczego i uzyskania zezwolenia na jego użytkowanie. PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, będącym integralną częścią decyzji Urzędu Miejskiego w M. z dnia [...] września 1988 r. nr [...].

PINB stwierdził, że w omawianej sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, bowiem uprzednio rozpoznano wniosek skarżącego w sprawie budynku przy ul. K. w M. Zatem wniosek skarżącego dotyczy sprawy wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, wobec czego koniecznym było zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie MWINB podkreślił, że z art. 61 a k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Organ wojewódzki, powołując się na judykaturę sądów administracyjnych, wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku, a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie.

Następnie MWINB ocenił, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, ponieważ rozstrzyganie w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego co do budynku położonego w M. przy ul. K. nie jest możliwe. W sprawie tego obiektu prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., związane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ zauważył, że przedmiotem wniosku skarżącego było wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Prawa budowlanego w sprawie przedmiotowego budynku. W ocenie organu II instancji nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, gdyż organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nakładającą na skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym.

Skoro na budowę objętego wnioskiem obiektu, wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę i organ powiatowy przeprowadził postępowanie naprawcze związane z odstępstwami od tej decyzji, to nie można uznać budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. K. jako samowoli budowlanej, a w konsekwencji przeprowadzić postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f Prawa budowlanego, o co wniesiono w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r. Powyższe można stwierdzić już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, bez konieczności merytorycznej oceny i odnoszenia się do meritum sprawy.

MWINB wskazał, że dopóki ostateczna decyzja z dnia 11 kwietnia 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta z ochrony o jakiej mowa w art. 16 k.p.a. Nie można orzekać w sprawie budynku, jeśli inwestycja ta została już oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym w ramach postępowania naprawczego, w wyniku którego ostatecznie przesądzono, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej.

Fakt wydania ostatecznej decyzji przesądzającej, że obiekt o którym mowa we wniosku z dnia 7 stycznia 2021 r. nie stanowi samowoli budowlanej, jak też istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkuje odmową wszczęcia postępowania

Organ wojewódzki wskazał również na art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że PINB otrzymując podanie skarżącego z dnia 7 stycznia 2021 r. uprawniony był wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, o ile uznałby, że zachodzą ku temu podstawy. Również z tej przyczyny odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego była właściwa.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie MWINB z dnia 20 maja 2021 r., zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna dla której postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy istnienie w obrocie decyzji PINB nr [...], nie stanowi przeszkody do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego albowiem ocena w niej zawarta świadczy, że budynek przy ul. K. stanowi samowolę budowlaną, a zatem nie zachodzi inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania;

b) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja PINB nr [...] nakładająca w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem przesądza, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej, podczas gdy w uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził: "W czasie budowy dokonano istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę polegających na podniesieniu ścianki kolankowej na poddaszu oraz wyniesiono garaż ponad teren (...) W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, w ramach obejmujących czynności określone w projekcie budowlanym zamienny, ponieważ budynek usytuowany jest 2,5 metra od granicy działki", a tym samym budynek obarczony tak poważnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowi samowolę budowlaną.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Odpowiadając na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odmawiające P. K. wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącego, mający zainicjować postępowanie, dotyczył wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku położonego w M., przy ul. K. na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępnym etapie postępowania organ bada kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2021 r. zawierał żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, że na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), z dniem 19 września 2020 r. weszły w życie przepisy art. 49f dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 49f ust. 1 p.b w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Analiza powołanego przepisu prowadzi do uznania, iż dotyczy on wyłącznie obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnie więc organy nadzoru budowlanego oceniły, że należy odmówić wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wykazał, że w niniejszej sprawie budynek położony przy ul. K. w M. nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] Urząd Miejski w M. zatwierdził bowiem plan realizacyjny i udzielił zezwolenia na budowę powyższego budynku, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym, projektem architektoniczno-budowlanym, będącym integralną częścią przywołanej decyzji Urzędu Miejskiego w M.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, iż wydane przez PINB i Urząd Miejski w M. decyzje mają decydujące znaczenie co do uznania, iż obiekt, objęty wnioskiem skarżącego o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej, nie stanowi samowoli budowlanej i należy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić z innych uzasadnionych przyczyn wszczęcia postępowania.

W świetle powyższego Sąd ocenił, że w opisywanej sytuacji nie istniała możliwość wszczęcia w trybie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a organy nadzoru budowlanego zobligowane były do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo uczyniły.

Zarzuty i argumentacja skarżącego, zmierzające do wykazania, iż objęty wnioskiem z dnia 7 stycznia 2021 r. budynek stanowi samowolę budowlaną, nie znalazły aprobaty Sądu i nie podważyły oceny, przedstawionej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.