Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2087/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/16 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w N. kwotę 1394 (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Wałbrzycha decyzją z dnia [...] marca 2001 r., udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w L., warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. [...] w W. i jednocześnie zobowiązał wymienioną stronę do:

– prowadzenia "Instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów";

– zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r., oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r.;

– odprowadzenia wód drenażowych odcieków z terenu składowiska do wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym;

– prowadzenia badań wpływu wód drenażowych i odcieków na środowisko gruntowo- wodne, min. 1 raz w roku.

Ponadto Prezydent Miasta Wałbrzycha w decyzji z dnia [...] marca 2001 r., zobowiązał Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...]" z siedzibą przy ul. [...]w L.:

– do zapewnienia nadzoru inwestorskiego (zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3a w nawiązaniu do § 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (M.P. 2/95 poz. 28);

– do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Następnie Prezydent Miasta Wałbrzycha decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. w ten sposób, że w miejsce strony na rzecz której została udzielona decyzja warunkowego pozwolenia na użytkowanie oraz zobowiązanej do wypełnienia decyzji z dnia [...] marca 2001 r., wpisał firmę "[...]" z siedzibą w K.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 23 lipca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej:

– do zapewnienia nadzoru inwestorskiego;

– do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r., [...] S.A. z siedzibą w N. złożyła do organu wojewódzkiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej "do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. " oraz w części zobowiązującej "do zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r."

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r.

Na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2016 r., [...] S.A. z siedzibą w N. wniosła zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia oraz dokonanej analizie materiału dowodowego sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego WINB z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazał, że w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższy przepis dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej); żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Żądanie skarżącej Spółki zawarte we wniosku z dnia 17 grudnia 2015 r dotyczy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w stosunku do której z urzędu zostało już takie postępowanie wszczęte i zakończone decyzją ostateczną Dolnośląskiego WINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. była już więc zweryfikowana pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekłby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz będący przedmiotem mniejszego postępowania wniosek Skarżącej z dnia 17 grudnia 2015 r., są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż dotyczą oceny obarczenia wadą nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w tym samym stanie faktycznym, w sprawie występują te same strony postępowania oraz dotyczą praw i obowiązków strony. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Dolnośląski WINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że w jej ocenie Dolnośląski WINB w decyzji z dnia [...] września 2015 r., zbadał jedynie prawidłowość dwóch punktów decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., a poza jego zainteresowaniem pozostały natomiast pozostałe punkty, gdyż w sentencji decyzji z dnia [...] września 2015 r., nie zawarł rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w jej pozostałym zakresie, wskazał, że organ wojewódzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. a nie jej części decyzji.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wyjaśnił, że obowiązkiem organu nadzoru jest badanie całej decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. gdyż organ nadzoru nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności i zawsze bada całą decyzję pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjątek od tej zasady, tzn. dopuszczalność wybiórczego (częściowego) kontrolowania decyzji w trybie nieważnościowym, stanowią inwestycję liniowe, w przypadku których można badać pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tylko część decyzji, w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy występującego o stwierdzenie jej nieważności.

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wprawdzie Dolnośląski WINB w uzasadnieniu i sentencji decyzji z dnia [...] września 2015 r., stwierdzając (w określonej części) nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., nie odniósł się do pozostałej części decyzji (np. przez odmowę stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części), jednakże nie dostrzegając innych wad badanej decyzji nie stwierdził również jej nieważności w pozostałej części. W związku z powyższym, nie można przyjąć, że organ wojewódzki w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zbadał całej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka Mo-Bruk S.A. z siedzibą w Niecwi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nadzorczy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania trafnie wskazując, że w stosunku do kwestionowanej decyzji takie postępowanie zostało już przeprowadzone. Mianowicie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 23.07.2015 r zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej:

– do zapewnienia nadzoru inwestorskiego;

– do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Stroną tego postępowania była skarżąca spółka, która nie złożyła odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. lecz w dniu 17 grudnia 2015 wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w części zobowiązującej "do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r." oraz w części zobowiązującej "do zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r."

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zgodzić należało się z organem, iż przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania, może być m.in. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Ostateczna decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz będący przedmiotem niniejszego postępowania wniosek skarżącej z dnia 17 grudnia 2015 r., są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż dotyczą oceny obarczenia wadą nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., w tym samym stanie faktycznym, w sprawie występują te same strony postępowania oraz dotyczą praw i obowiązków strony. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekając w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wbrew zarzutom skarżącej spółki postępowanie zakończone decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia v[...] września 2015 r. dotyczyło kontroli całej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., a nie tylko jej części. Wynika to wyraźnie z zawiadomienia stron o wszczęciu w dniu 23 lipca 2015 r. z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. Wprawdzie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając w określonej części nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. nie odniósł się do pozostałej części decyzji (np. poprzez odmowę stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części) jednakże nie dostrzegając innych wad badanej decyzji, nie stwierdził również jej nieważności w pozostałej części.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie można przyjąć, że organ wojewódzki w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zbadał całej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]S.A. z siedzibą w N., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, polegających na przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. znak [...] była już w całości przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), pomimo że przedmiotem kontroli były jedynie dwa podpunkty tej decyzji, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez poczynienie ustaleń wewnętrznie sprzecznych, a to z jednej strony przyjęcie, że w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 numer [...] brak jest odniesienia do pozostałej części decyzji z [...] marca 2001 r., brak też ustosunkowania się Organu do ww. decyzji w postaci odmowy stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części oraz równoczesne przyjęcie, iż samo zawiadomienie stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenie na użytkowanie przesądzało o zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do istoty sprawy i zaniechanie zbadania wniesionego przez Skarżącą wniosku, w którym wyraźnie powołano się na art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. in principio w odniesieniu do nałożenia w decyzji z [...] marca 2001 r. niektórych obowiązków bez podstawy prawnej, podczas gdy w przypadku decyzji stwierdzającej w części nieważność kwestionowanej decyzji badana była przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, tj. wydanie części decyzji z rażącym naruszeniem prawa; a nawet w przypadku przyjęcia, że i w obecnej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to związane z tymi naruszeniami przepisy prawda materialnego są różne w przypadku każdego z tych postępowań,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie przez Sąd I instancji uzasadnionej skargi, co uniemożliwia skarżącym realizację prawa do sądu, a to poprzez błędne uznanie, że przedmiot wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. jest tożsamy z przedmiotem decyzji stwierdzającej w części nieważność decyzji, konsekwencją czego jest niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, podczas gdy w przedmiotowych okolicznościach nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowań,

e) art. 134 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 61 a § 1 k.p.a. przez pominięcie uchybienia jakiego dopuściły się organy obu instancji, które odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., pomimo że nie stwierdzono braków wniosku ani wystąpienia jednej z dwóch przesłanek przewidzianej przez ww. normę prawną, co w konsekwencji prowadziło do błędnego wydania postanowienia o odmowne wszczęcia postępowania, zamiast wszczęcia postępowania i rozpoznania merytorycznego, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji i skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione. Sąd Wojewódzki wadliwie ocenił kontrolowane postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych.

Organy nadzoru budowlanego wskazały w niniejszej sprawie, że zaistniała przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2001 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r., którą orzeczono z urzędu o nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] marca 2001 r. w części zobowiązującej: do zapewnienia nadzoru inwestorskiego i do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Oczywiście prawidłowe jest założenie, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadnione jest m.in. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc występuje stan tzw. res iudicata. Niedopuszczalność postępowania wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiącego, że nieważna jest decyzja organu administracji publicznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi sprawami (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, LEX WK, Warszawa 2009, s. 817).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął w pewnym uproszczeniu tezę, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. może być przypadek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Rzecz w tym, że przesłanką niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest uprzednie zbadanie, czy nowy wniosek jest tożsamy przedmiotowo z zakresem rozpoznania dokonanym we wcześniejszej sprawie w przedmiocie nieważności określonej decyzji. Pamiętać należy, że przedmiotem postępowania organu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej lecz zbadanie prawidłowości decyzji pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dlatego stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. o niedopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nieważności można mówić wówczas, gdy strona żądając stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje na te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania poprzedniej sprawy rozstrzygniętej na podstawie art. 156 k.p.a.

Jeżeli więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tylko w określonej części, to nie można wykluczyć, że dopuszczalny będzie wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej części, o ile nie będzie dotyczył kwestii, rozpoznanych i rozstrzygniętych uprzednio przez właściwy organ. W szczególności nie jest przeszkodą do ponownego uruchomienia trybu nadzwyczajnego z art. 156 k.p.a. taki przypadek jak w niniejszej sprawie, gdy wniosek strony dotyczy stwierdzenia nieważności części decyzji, a wcześniej właściwy organ z urzędu orzekł o nieważności innej części kwestionowanej decyzji, przy czym z uzasadnienia decyzji organu nadzoru nie wynika aby badał przedmiotową decyzję pod kątem wad wskazywanych w aktualnym wniosku strony.

Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia powtórzył w całości argumentację organu nadzoru, nie dostrzegając przedstawionych wyżej uwarunkowań.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakimi względami kierował się Sąd Wojewódzki wywodząc, że: "Wbrew zarzutom skarżącej spółki postępowanie zakończone decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. dotyczyło kontroli całej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzych z dnia [...] marca 2001 r., a nie tylko jej części".

Tymczasem w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r. zawarto tylko uzasadnienie odnoszące się wyłącznie do rozstrzygnięcia o częściowej nieważności decyzji z [...] marca 2001 r., brak natomiast jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na to, że organ nadzoru badał przedmiotową decyzję pod kątem innych wad kwalifikowanych.

Podkreślić należy, że wniosek złożony przez skarżącą zawiera żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji niewzruszonej uprzednio w trybie nadzwyczajnym, a wskazywane przez skarżącą kwalifikowane wady decyzji z [...] marca 2001 r. dotyczą kwestii prawnych, co do których organ nadzoru nie wypowiedział się w decyzji z [...] września 2015 r. Nieuprawnione było więc wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że organ nadzoru ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto błędnie wskazał Sąd Wojewódzki, że z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r. można wywodzić, iż organ nadzoru dokonał kontroli całej wymienionej decyzji, a nie tylko jej części. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, dla ustalenia zakresu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) nie może mieć przesądzającego znaczenia sama treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania bądź wniosku inicjującego postępowanie, lecz to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Prawidłowe określenie mocy wiążącej decyzji, stwierdzającej nieważność w części określonej decyzji wymaga uwzględnienia nie tylko samej sentencji, ale też uzasadnienia.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, że w przypadku orzekania z urzędu organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji w części powinien jednocześnie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, to jednak z uzasadnienia decyzji powinno wynikać jednoznacznie jaki był zakres rozpoznania sprawy. Skoro z treści decyzji z [...] września 2015 r. nie wynika wyraźnie, że decyzja z [...] marca 2001 r. była badana przez organ nadzoru również w aspekcie wadliwości zarzucanych w aktualnym wniosku skarżącej, to nie było podstaw do wyprowadzania wniosku o niedopuszczalności wszczęcia kolejnego postępowania w zakresie określonym żądaniem strony. W konsekwencji kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postanowienia powinny być uchylone, jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.