Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 39/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszjący prawo
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i ust 5, art. 37,art.38,art.39,art.41, art.61 ust 2,ust 8 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygniecie Zarządu Województwa z dnia 27 grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, II. zasądza od Zarządu Województwa M. – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 na rzecz strony skarżącej Gminy K. koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych)


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Sądu jest rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, a zarazem Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej: IRP) z dnia 27 grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez Gminę K. (dalej: Wnioskodawca, Gmina, Skarżąca), od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu nr [...]; pn. "Rewitalizacja Gminy K. poprzez zagospodarowanie przestrzeni publicznej na cele usług rekreacyjno-wypoczynkowych z uwzględnieniem usług komercyjnych" (dalej: projekt), złożonego w ramach konkursu nr [...] (dalej: konkurs), ze względu na niespełnienie kryteriów "Kwalifikowalność projektu", "Kompletność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", "Poprawność przyjętych wskaźników", "Pomoc publiczna" oraz "Kwalifikowalność wydatków" określonych w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...], dnia 28 lutego 2017 r., 11 Oś Priorytetowa - Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich (dalej: regulamin konkursu).

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Gmina K. w odpowiedzi na ogłoszony w dniu 28 lutego 2017 r. konkurs złożyła powyższy projekt.

Instytucja Organizująca Konkurs - Departament Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (dalej: IOK), pismem z dnia 27 września 2017 r. wezwała Gminę do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnień w zakresie projektu. W wezwaniu wskazano, że niektóre z działań zaplanowanych w ramach projektu mających na celu przebudowę lub dokonanie prac konserwatorskich obiektów nie wpisują się w cele osi priorytetowej 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, gdyż planowane prace dotyczą obiektów, które nie są przeznaczone na cele społeczne. W związku z tym zasadniczą kwestią wezwania był aspekt przeniesienia kosztów tych działań do kosztów niekwalifikowalnych wydatków. Dodatkowo w wezwaniu wskazano na brak wymaganych załączników, m.in. dokumentacji technicznej dla robót wskazanych w działaniu 1.5 "Rewitalizacja Parku w Rynku w K. , na działce [...]". Kolejny aspekt poruszony w wezwaniu dotyczył braku możliwości potwierdzenia adekwatności wyboru rodzaju pomocy publicznej do przedstawionego zakresu rzeczowego oraz założonego celu projektu. Wskazano też na błędy, co do poprawności przyjętych wskaźników.

Pismem z dnia 13 października 2017 r. Gmina odniosła się do uwag IOK, jednak stwierdziła, że działania zaplanowane w ramach projektu wpisują się w cele osi priorytetowej 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej i w związku z tym nie zachodzi potrzeba przeniesienia kosztów tych zadań do kosztów niekwalifikowalnych. Gmina wskazała także, że nie będzie ubiegać się o pomoc publiczną inną niż de minimis.

W dniu 13 października 2017 r. Gmina przez system e-RPO przesłała ponownie wniosek wraz z załącznikami oraz wyjaśnieniami.

IOK nie zgodziła się z przedstawionymi wyjaśnieniami i pismem z dnia 26 października 2017 r. (znak sprawy: [...]) poinformowała Gminę, że projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na niespełnienie kryterium "Kwalifikowalność projektu", "Kompletność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", "Poprawność przyjętych wskaźników", "Pomoc publiczna" oraz "Kwalifikowalność wydatków".

Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina wniosła protest z dnia 9 listopada 2017 r. Wnioskodawca w pierwszej kolejności podniósł zarzuty w zakresie oceny kryterium "Kwalifikowalność projektu". Wnioskodawca wskazał, iż w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnień/wyjaśnień przedstawił obszerne wyjaśnienia dotyczące kwalifikowalności projektu, w tym dla działania 2.1 "Przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obręb S., gmina K. ". Wnioskodawca załączył szczegółowe założenia organizacyjne i programowe Agencji Promocji i Rozwoju Funkcji Uzdrowiskowych gminy K. "S. a", który ma powstać w ramach zadania drugiego projektu partnerskiego w ramach załącznika do wniosku oraz wyjaśnień /uzupełnień, wskazując, że wpisują się one w cele osi priorytetowej 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej. Dodatkowo Wnioskodawca wskazał, iż działanie 2.2 "Przebudowa części gruntu na działce nr [...], [...], [...] ob. K. , pod parking" jest ściśle powiązana z realizacją działania 2.1

Wnioskodawca podniósł, że także zadanie nr [...] "Wykonanie prac konserwatorskich remont budynków, dróg, ogrodzenia na terenie Dworku Gorce na działce nr [...] w miejscowości K." spełnia wymogi typu projektu A, typu C, jednak kluczowym typem dla tego projektu jest typ projektu B, z uwagi na fakt, iż Dworek Gorce pełni funkcję łączącą działania objęte przemysłami kultury, tj. organizacja imprez, wystaw, wernisaży, koncertów, spotkań z poetami, malarzami, muzykami z działaniami objętymi przemysłami czasu wolnego tj. udostępnianie miejsc noclegowych, prowadzenie restauracji oraz organizacja różnego rodzaju imprez okolicznościowych.

W zakresie oceny kryterium "Komplementarność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", Wnioskodawca podniósł przede wszystkim, że we wniosku dla działania 1.5 przedstawiono w ramach załącznika nr [...] zgłoszenie robót budowlanych, uwzględniając w nim także wymagany w ramach załącznika nr [...] opis planowanego przedsięwzięcia określając rodzaj zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz rzuty obiektów małej architektury.

W zakresie oceny kryterium "Poprawność przyjętych wskaźników", Wnioskodawca stwierdził, że stosownych wyjaśnień co do przyjętych wskaźników udzielił już w piśmie z 13 października 2017 r. Zdaniem Wnioskodawcy wybrane wskaźniki rezultatu były prawidłowe.

W zakresie oceny kryterium "Pomoc publiczna", Wnioskodawca zarzucił, że wezwanie IOK wskazujące na niewłaściwość formularza ubiegania się o pomoc publiczną było niezrozumiałe i chaotyczne.

W zakresie oceny kryterium "Kwalifikowalność wydatków", Wnioskodawca powtórzył wyjaśnienia z odpowiedzi na wezwania do uzupełnień/ wyjaśnień z dnia 13 października 2017 r., podnosząc, że wszystkie zadania i podejmowane w ramach tych zadań działania są kosztami kwalifikowanymi w projekcie.

W złożonym proteście Wnioskodawca wniósł również zarzuty o charakterze proceduralnym, dotyczące krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień (7 dni) oraz braku wyrażenia przez IOK zgody na przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień/ uzupełnień przez Wnioskodawcę.

Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r., IRP poinformowała Wójta G. K., że protest nie został uwzględniony.

W odniesieniu do twierdzeń wnioskodawcy co do kwalifikowalności projektu, IRP po analizie zakresu zadania 2.1 "Przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obręb S., gmina K. " wskazała, że dominująca powierzchnia budynku handlowo-usługowego przeznaczona będzie na usługi hotelarskie i restauracyjne. Co oznacza, że przedstawiony przez Wnioskodawcę opis zadania 2.1 nie pozwala uznać przedmiotowego działania za wpisujące się w typ projektu A dotyczącego przebudowy, rozbudowy, modernizacji i adaptacji obiektów infrastrukturalnych z przeznaczeniem na cele społeczne. IRP nie kwestionowała założeń organizacyjnych i programowych Agencji Promocji i Rozwoju Funkcji Uzdrowiskowych Gminy K. "S. " (dalej: Agencja), ale stwierdziła, iż budynek handlowo-usługowy z przeznaczeniem na Agencję, który objęty jest rewitalizacją w ramach zadania 2.1 dedykowany jest w głównej mierze działalności gastronomiczno-hotelarskiej. Jednocześnie IRP zwróciła uwagę, iż zaplanowane przez Wnioskodawcę zadanie 2.2 "Przebudowa części gruntu na działce nr [...], [...], [...] obr. K. , pod parking", związane jest bezpośrednio z planowaną działalnością gastronomiczno-hotelarską. W ocenie IRP trudno uznać, aby wyremontowany plac miał rozwiązywać jakiekolwiek problemy społeczne, w sytuacji gdy przeważająca cześć budynku znajdującego się bezpośrednio przy placu będzie służyć działalności gastronomiczno-hotelarskiej. Mając na uwadze powyższe, IRP potwierdziła słuszność argumentacji IOK, iż koszty dotyczące zadania 2.1 oraz 2.2 powinny zostać przeniesione przez Wnioskodawcę do kosztów niekwalifikowanych, z uwagi na fakt, iż zadania te nie wpisują się w cele osi priorytetowej 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej.

Mając na uwadze kwalifikowalność w zakresie zadania nr [...] "Wykonanie prac konserwatorskich remont budynków, dróg, ogrodzenia na terenie Dworku Gorce, na działce nr [...] w miejscowości K." IRP stwierdziła, że realizacja zadania nr [...] ma na celu podniesienie konkurencyjności oferty Ośrodka oraz ułatwienie rozwoju działalności gospodarczej Ośrodka poprzez poprawę estetyki i wizerunku Ośrodka. W ocenie IRP zaplanowane działanie związane jest stricte z działalnością komercyjną Ośrodka, a nie służy rozwiązywaniu problemów społecznych na obszarze rewitalizowanym. Tym samym IRP potwierdziła słuszność argumentacji IOK, iż koszty dotyczące zadania 3 powinny zostać przeniesione przez Wnioskodawcę do kosztów niekwalifikowanych, z uwagi na fakt, iż działania te nie wpisują się w cele osi priorytetowej 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej.

Mając na uwadze powyższe IRP stwierdziła, iż ocena kryterium "Kwalifikowalność projektu" oraz "Kwalifikowalności wydatków" została przeprowadzona przez IOK w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie kryterium "Komplementarność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", IRP przyznała, że Wnioskodawca w ramach załącznika nr [...] przedstawił zgłoszenie robót budowlanych dotyczące Rewitalizacji Parku w Rynku w K. na działce [...], jednakże w ocenie IRP niniejsze zgłoszenie nie uwzględniało wymaganego opisu planowanego przedsięwzięcia, które to Wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć w ramach załącznika nr [...], tj. wyciąg z dokumentacji technicznej. Jednocześnie IRP zwróciła uwagę, iż wartość dofinansowania określona we wniosku z dnia 13 października 2017 r., jest wyższa o ponad 890 tys. zł od wartości wskazanej w pierwotnym wniosku. IRP wskazała, iż Wnioskodawca pomimo zwiększenia wartości dofinansowania nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dla zmiany wartości dofinansowania.

Mając na uwadze powyższe IRP stwierdziła, iż Wnioskodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych Regulaminem konkursu oraz Instrukcją załączników, a co za tym idzie ocena kryterium "Komplementarność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników" została przeprowadzona przez IOK w sposób prawidłowy.

IRP potwierdziła też poprawność kontroli IOK w ramach kryterium "Poprawność przyjętych wskaźników", uznając, że przyjęte w projekcie wskaźniki nie zostały określone w sposób prawidłowy przez Wnioskodawcę.

Dodatkowo IRP zgodziła się z twierdzeniami IOK, że na podstawie informacji przedstawionych we wniosku oraz wyjaśnieniach brak jest możliwości potwierdzenia adekwatności wyboru rodzaju pomocy publicznej do przedstawionego zakresu rzeczowego oraz założonego celu projektu. Tym samym IRP stwierdziła również, iż ocena kryterium "Pomoc Publiczna" została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez IOK.

Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawcy o charakterze proceduralnym dotyczących krótkiego terminu na złożenie wyjaśnień (7 dni) oraz braku wyrażenia przez IOK zgody na przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień/ uzupełnień przez Wnioskodawcę, IRP wskazała, że wszyscy wnioskodawcy byli poinformowani z wyprzedzeniem o trybie, w którym składane mogą być wyjaśnienia oraz że to na wnioskodawcach ciążył obowiązek przedstawienia kompletnego i poprawnego wniosku. W związku z tym IRP nie dostrzegła uchybienia proceduralnego IOK w tym zakresie.

Podsumowując IRP wskazała, że nie stwierdzono błędów w ocenie przeprowadzonej przez IOK i dlatego też protestu nie uwzględniono.

Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IRP wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę wskazując, że nie zgadza się z dokonaną oceną formalną opierającą się na kryteriach wyboru projektu: "Kwalifikowalność projektu", "Komplementarność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", "Poprawność przyjętych wskaźników", "Pomoc publiczna" oraz "Kwalifikowalność wydatków". W uzasadnieniu skargi Gmina powtórzyła zarzuty sformułowane w proteście.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w K. zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu", "Kompletność oraz poprawność wypełnienia wniosku i załączników", "Poprawność przyjętych wskaźników", "Pomoc publiczna" oraz "Kwalifikowalność wydatków".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Gmina wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w S. z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi z urzędu stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w Regulaminie konkursu nr [...], 11 Oś Priorytetowa Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 28 lutego 2017 r.

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr [...] do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt".

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

Powyższe zapisy regulaminu KOP wynikają z zastosowania się przez Instytucję Zarządzającą RPO WM – Zarząd Województwa do obowiązujących w dacie podejmowania uchwały nr 286/17, zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: wytyczne z dnia 31 marca 2015 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP. Przeprowadzenie oceny spełnienia kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (panel członków KOP), w ramach której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Pomimo powyższych zapisów wytycznych z dnia 31 marca 2015 r. i zapisów regulaminu KOP w rozpatrywanej przez Sąd sprawie, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Należy dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r., poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby.

W rozdziale 10 wytycznych z dnia 6 marca 2017 r. zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do konkursów ogłoszonych przed terminem stosowania niniejszych wytycznych (przed 30 marca 2017 r.) stosuje się wytyczne z dnia 31 marca 2015 r., tym samym Minister Rozwoju i Finansów jednoznacznie rozstrzygnął kwestię, które wytyczne powinny być stosowane. Zamieszczenie powyższego przepisu w wytycznych jest wyrazem ochrony dla podmiotów przystępujących do konkursu według określonych reguł.

W niniejszej sprawie kwestią niebudzącą wątpliwości jest dzień ogłoszenia o naborze. Instytucja Zarządzająca RPO ogłoszenie o naborze wniosków w ramach konkursu nr [...] zamieściła na stronie internetowej Serwisu Regionalnego Programu Województwa Małopolskiego (http://www.rpo.malopolska.pl/skorzystaj/nabory/dzialanie-11-2-odnowa-obszarow-wiejskich---rpmp-11-02-00-iz-00-12-034-17), w dniu 28 lutego 2017 r., dlatego też w sprawie nie ma podstaw do stosowania wytycznych z dnia 6 marca 2017 r.

Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. nie rozstrzygały jednoznacznie, które zasady oceny należy stosować, to i tak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena, gdyż po ogłoszeniu konkursu nie dokonano stosownej zmiany regulaminu. Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

Stwierdzona nieprawidłowość w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.