Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 606/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, ust. 1b, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalającą opłatę adiacencką z obowiązkiem zapłaty na rzecz gminy Miasto [...] przez A. P. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Prezydent Miasta [...] - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...], ustalił na rzecz gminy opłatę adiacencką w wysokości 3.250,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy przez A. P. współwłaściciela w 1/6 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 67/1, o powierzchni 5510 m², z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki o numerach: 67/2, 67/3, 67/4, 67/5, 67/6, 67/7.

Kwestionując decyzję organu I instancji A. P. złożył odwołanie zarzucając głównie, iż sporządzony dla potrzeb sprawy operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Zdaniem strony, rzeczoznawca niezasadnie dokonał zsumowania wartości powstałych po podziale działek, gdyż przedmiotem wyceny tak przed, jak i po podziale jest wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej a nie odrębne działki gruntu.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia i ocenę organu I instancji przytoczył zapisy art. 98a ustawy i podkreślił, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości,

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna z dniem [...]. Z kolei w uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. Nr 401 poz. 4195). Organ odwoławczy nie ma także wątpliwości, iż zasadnie Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...], w którym biegły rzeczoznawca wykazał, iż różnica wartości rynkowej nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 65.000,00 zł, z czego 30% stanowi kwotę 19.500,00 zł, a przy udziale w nieruchomości wynoszącym 1/6 daje to kwotę 3.250,00 zł, która stanowi opłatę adiacencką.

Analizując sporządzony operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia [...], stanowiących odpowiedź na zarzuty strony zawarte w odwołaniu. Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika bowiem, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości, a operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. W warstwie merytorycznej Kolegium uznało za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym, a dodatkowe wyjaśnienia za wyczerpujące. Oceniając operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy.

Odnosząc się do zrzutów odwołania Kolegium oceniło je jako niezasadne. Zgodnie z art. 98a ust. 1b dodanym przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz.1509), zmieniającym ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017 r., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nowelizacja ustawy w tym zakresie ostatecznie przesądziła o sposobie szacowania nieruchomości po podziale, a tym samym rozwiała wszelkie wątpliwości interpretacyjne na tym tle, jakie mogły się pojawić w sytuacji, gdy takiego zapisu sformułowanego wprost w ustawie nie było.

Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Stanowią one też kryterium oceny postępowania dowodowego. Biegły w przedmiotowym postępowaniu uznał, po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej części nieruchomości stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 ustawy. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, zdaniem organu, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą natomiast nieruchomości, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny.

Kolegium dodało, iż prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne - każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny - może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. A skoro zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołania, iż operat szacunkowy jest wadliwy z tej przyczyny, że dane dotyczące transakcji przyjętych do porównań, są niewystarczające do ich zidentyfikowania. Zamieszczenie w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych (lokalizacja, data transakcji, cena, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie) szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację, w tym np. numerów działek, numerów repertoriów aktów notarialnych, jest niczym innym jak naruszeniem przepisu art. 175 ust. 3 ustawy i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej.

Kolegium nie zgodziło się ze stroną, iż dobór nieruchomości do porównań był niewłaściwy i nieodpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy. Błędne jest nadto przekonanie strony, iż organ zobowiązany jest wyjaśnić zastrzeżenia co do operatu, włącznie ze zleceniem dokonania jego oceny przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji takiego obowiązku. Organ administracji nie przeprowadza zatem takiego dowodu, jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu, tak jak w niniejszej sprawie, zostały dostatecznie wyjaśnione. Odrębną rzeczą jest to, czy strony przyjmują te wyjaśnienia do wiadomości, czy też nie.

W ślad za organem I instancji Kolegium powtórzyło, iż wniosek strony dotyczący rozliczenia opłaty adiacenckiej w drodze przeniesienia na rzecz gminy prawa własności działki drogowej nr 67/1 nie może być rozpatrzony na obecnym etapie postępowania administracyjnego, a jego złożenie przez stronę nie wpływa na przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną, co do naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem o każdej czynności procesowej strony były informowane, zapewniono im czynny udział w postępowaniu, czego dowodzi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] A. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., jak również art. 96a § 1 k.p.a. Nadto zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1, ust. 1b w związku z art. 146 ust. 1a w związku z art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 ustawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała m.in., iż biegły nie ustalił wartości nieruchomości nr 36/1 tak przed, jak i po podziale, nie jest zatem możliwe stwierdzenie, że wskutek podziału nieruchomości nastąpił jakikolwiek wzrost jej wartości. Konieczność oszacowania wartości całej nieruchomości, a nie tylko niektórych składających się na nią części wynika wprost z art. 98a ust. 1b ustawy. Nadto, zdaniem strony, działka drogowa nie stanowi działki możliwej do samodzielnego zagospodarowania, nie powinna być jej wartość brana pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Nadto, co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalającą opłatę adiacencką z obowiązkiem zapłaty na rzecz gminy Miasto [...] przez A. P. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji odnajdujemy w zapisach art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1509), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r.

Na skutek nowelizacji ust. 1 art. 98a uzyskał następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Dodany też został nowelizacją ust. 1b o treści: "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej - do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowanie to zezwala na stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji tylko w dwóch przypadkach - w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy obowiązujące przed wprowadzeniem tej ustawy.

Z ostatniego zdania dodanego do art. 98a ust. 1b ustawy wynika zaś jednoznacznie, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zapis ten rozstrzyga dotychczasowe rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie, wskazywane w skardze i odwołaniu.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowa ocena organów administracji, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie bowiem dokonano podziału nieruchomości – decyzja podziałowa wydana na wniosek współwłaścicieli w dniu [...] stała się ostateczna z dniem [...], rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej – uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, został wykazany wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, co odzwierciedla sporządzony na zlecenie organu operaty szacunkowy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do próby podważenia oceny organu co do spełnienia ostatniej z przesłanek, poprzez zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego jako wadliwie sporządzonego.

Zdaniem Sądu, oceniając wykonany dla potrzeb postępowania operat szacunkowy pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka operatu, dokonując wyceny, uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłą założeń i metodyki wyceny nieruchomości, jak też co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1894/12 – dostępny, jak i pozostałe cytowane w uzasadnieniu orzeczenia w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11).

Dostrzec należy, iż strona skarżąca mimo szeregu zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego dla potrzeb sprawy operatu nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy. Strona wprawdzie sugerowała organowi, aby o taką kontrolę wystąpił, jednakże organ nie miał wątpliwości co do wiarygodności operatu w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w nim, nie miał zatem podstaw, aby z tego uprawnienia skorzystać. Ocenę organu w tym zakresie Sąd ocenia jako zasadną.

Co więcej, mimo szeregu zastrzeżeń do merytorycznej zawartości operatu i jego mocy dowodowej, strona skarżąca nie skorzystała także z możliwości przedłożenia kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ dysponując takim kontroperatem musiałby wykazać, którą ocenę uznaje za wiarygodny dowód, a której odmawia wiarygodności i dlaczego. Nie dysponując takim dowodem organ zasadnie skupił się wyłącznie na analizie operatu, jasno i logicznie opisując wnioski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, na co zasadnie wskazał organ, nie sposób zgodzić się ze stroną co do braku wystarczającej identyfikacji przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych. Podane przez rzeczoznawcę dane o okolicznych transakcjach, które miały miejsce na danym rynku, nie mogą zawierać ani danych osobowych dotyczących właściciela ani danych umożliwiających zidentyfikowanie danej nieruchomości. Operat szacunkowy powinien bowiem z jednej strony zawierać prawdziwe i wiarygodne dane, na podstawie których dokonano wyceny, a z drugiej strony w możliwie jak najszerszy sposób powinien chronić dane osobowe. Dla potrzeb wyceny nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy, nie są natomiast potrzebne dane identyfikacyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 78/18).

Podsumowując, w ocenie Sądu, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy. Organy administracji dokonały jego analizy i poddały ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów i prawidłowo wywiodły, iż operat ten jasno, spójnie i logicznie wykazał, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości.

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 ustawy. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 851/16).

Przechodząc do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności Sąd podziela ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. O ile przed wspomnianą już nowelizacją faktycznie istniały rozbieżności w tej kwestii, o tyle obecnie ustawodawca w art. 98 ust. 1b ustawy wskazał jednoznacznie, iż wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Niewątpliwie, jak wskazuje praktyka, po podziale zbywane są działki uzyskane w wyniku tegoż podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Niewątpliwie każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego i uzyskać większą wartość transakcyjną.

Strona skarżąca upatruje wadliwości operatu także w braku uwzględnienia w nim wyceny działki nr 36/1, która wraz z działką objętą podziałem wpisane są do jednej księgi wieczystej, co powoduje, że w sensie wieczystoksięgowym stanowią one jedną nieruchomość. W ocenie Sądu nie wpływa to na administracyjnoprawne oraz cywilistyczne pojmowanie tych nieruchomości, które stanowią ewidencyjnie i prawnie dwie odrębne nieruchomości, które mogą być niezależnie od siebie odrębnymi przedmiotami obrotu, tym bardziej, iż wniosek współwłaścicieli, w tym skarżącego, o zatwierdzenie projektu podziału dotyczył jedynie działki nr 67/1. Organ nie był zatem uprawniony do podejmowania jakichkolwiek władczych działań w stosunku do działki nr 36/1 i co za tym idzie, nie był również uprawniony do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z uwzględnieniem wartości działki ewidencyjnej nr 36/1, skoro nie była przedmiotem podziału, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka uprawniająca do ustalenia przedmiotowej opłaty dla tej działki. Bezsprzecznie, zakres przedmiotowy sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie może dotyczyć działek niepodlegających podziałowi w trybie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi także uwzględnienie w operacie działki drogowej oznaczonej po podziale nr 67/7. Analiza operatu wskazuje, iż biegły rzeczoznawca ustalając wartość tej działki, jako jednej z kilku powstałych na skutek podziału działki nr 67/1, przyjął zarówno na potrzeby wyliczenia wartości przed, jak i po podziale tę samą wartość jednostkową. Wbrew stanowisku strony, taki sposób ustalenia wartości omawianej działki należy ocenić jako prawidłowy.

Analiza akt administracyjnych zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu nie uzasadnia zarzutu skargi co do naruszenia art. 10 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, a zatem w niniejszej sprawie organ nie miałby podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uzasadniając powyższy zarzut strona wskazuje na uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wyznaczył taki termin, po czym przed jego upływem wydał rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, iż strona złożyła odwołanie, w którym sformułowała swe zastrzeżenia i stanowisko, co istotne zainicjowała postępowanie odwoławcze, w trakcie którego także była uprawniona do wglądu w materiał dowodowy. Lektura akt administracyjnych wskazuje przy tym na dużą aktywność pełnomocnika strony skarżącej. Co ważne, to na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, takiego związku strona w argumentach skargi nie wykazała.

Podobnie jako nieuzasadniony ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 96a k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia mediacji. Charakter niniejszej sprawy, jak słusznie ocenił organ, sprzeciwia się prowadzeniu mediacji. Decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma charakteru decyzji uznaniowej, dającej organowi pewien luz decyzyjny co do oceny celowości i wysokości ustalenia opłaty, w którym to zakresie strony mogłyby czynić ustalenia w ramach mediacji. Przeciwnie, organ decyzyjny jest związany materialnoprawnymi przesłankami decyzji ustanowionymi w ustawie. Oznacza to między innymi, że organ ma obowiązek przeprowadzić dowód z pisemnej opinii o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wbrew stanowisku strony wartości ustalone w operacie nie podlegają negocjacjom. Sposobem na podważenie ustaleń operatu jest przedłożenie kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony, jednakże z tej możliwości skarżący nie skorzystał.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, tak dotyczących naruszenia procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W szczególności, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., organy orzekające dokonały oceny operatu szacunkowego i wyjaśniły dlaczego może stanowić on podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ II instancji podał motywy rozstrzygnięcia obrazujące jego tok myślowy. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

rp