Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 746/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.51 ust.1 pkt 1 i ust.7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr) Sędzia del.WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 589/11 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 589/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego budynku gospodarczego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 2 listopada 2010 r. E. Z. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu (dalej: PINB), iż jego sąsiad – R. P. "wybił" okno w ścianie budynku zlokalizowanego wzdłuż granicy z jego działką.

W wyniku oględzin wykonanych 24 listopada 2011 r. (powinno być 24 listopada 2010 r. – zob. k- 4 akt adm.) PINB ustalił, że w pomieszczeniu gospodarczym o wymiarach 5,10 x 2,18 x 2,6 m w ścianie zewnętrznej przylegającej do działki sąsiada znajduje się otwór okienny o wymiarach 70 x 40 cm (wewnętrzne) z osadzoną stolarką okienną drewnianą typ krosnowy. W dniu oględzin otwór okienny zasłonięty był od środka pomieszczenia płytą wełny mineralnej. Ościeża otworu od wewnątrz wykończone wyprawą tynkarską bez widocznych śladów bieżących robót. otworze okiennym cegły przylegające do okna od strony zewnętrznej o gr. 12 cm, R. P. wyjaśnił, że około miesiąca przed przeprowadzoną kontrolą zdemontował w istniejącym otworze okiennym cegły stanowiące wypełnienie otworu. Wypełnienie otworu nie było wykonane przez niego. Jego zamiarem była wymiana istniejącej stolarki okiennej. W protokole oględzin zapisano, że E. Z. udzielił pełnomocnictwa synowi R. Z., który wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego, czyli zamurowanie otworu okiennego.

Po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, PINB [...] maja 2011 r. PINB, działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej: P.b) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: K.p.a.), decyzją nr [...] nakazał R. P. przywrócić stan poprzedni budynku gospodarczego na nieruchomości w G. ul. [...]na działce nr ewid. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że usunięcie wypełnienia otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego zlokalizowanego przy granicy działki spowodowało zmianę parametrów użytkowych tego budynku. Roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu przepisów P.b. Inwestor powinien przed ich rozpoczęciem uzyskać pozwolenie na budowę, decyzji takiej jednak nie okazano. PINB zaznaczył, że wymagania w zakresie sytuowania okien w budynkach zawarto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że minimalna odległość nowo wznoszonego budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy powinna wynosić nie mniej niż 4,0 m od granicy działki. Natomiast § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej lokalizację budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią jedynie wówczas, gdy w ścianie granicznej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie PINB, roboty naruszają warunki techniczne w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R. P. i złożył od niego odwołanie do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB), zaznaczając, że otwór okienny został jedynie odsłonięty a ponadto budynek pochodzi z XIX w. i wtedy też powstał otwór okienny.

LWINB decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję.

LWINB podzielił stanowisko PINB, iż ustalony zakres robót, polegający na usunięciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego stanowi w świetle art. 3 pkt 7a P.b. o przebudowie tej części budynku. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ zaznaczył, że wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych urządzenia stanowiącego element użytkowanego legalnie obiektu budowlanego (w konsekwencji przebudowa obiektu budowlanego), nie zostało na mocy postanowień art. 29 ust. 2 P.b. zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 P.b. wykonywanie takich robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Usuwanie zaś skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, podlega reżimowi z art. 50 i 51 P.b., z tym, że do robót już wykowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. lub pkt 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

W takim stanie rzeczy LWINB podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego budynku gospodarczego na nieruchomości nr ewid. [...]poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. Wykonanie tego obowiązku spowoduje doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Istniejąca sytuacja narusza bowiem te przepisy w sposób nie dający możliwości naprawy.

Odnosząc się do odwołania LWINB wyjaśnił, że w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Organ zaznaczył przy tym, że powyższa regulacja obowiązywała również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), a mianowicie art. 196 tego aktu prawnego.

LWINB wskazał, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno-budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od daty wykonania otworu. Sytuacji takiej nie może natomiast zaakceptować organ nadzoru budowlanego. W ocenie LWINB, bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, iż otwór mógł istnieć w momencie budowy budynku, co miało miejsce, jak wskazał R. P. , w XIX w. Istotne dla sprawy są regulacje prawa polskiego, przy czym skoro otwór był wcześniej zamurowany, ściana budynku spełniała wymagania przepisów. Samowolne zaś działanie właściciela obiektu – R. P., polegające na usunięciu zamurowania należało uznać jako wykonanie robót polegających na przebudowie budynku.

R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) skargę na powyższą decyzję LWINB zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b oraz art. 51 ust. 7 P.b przez jego wykładnię i zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego. Zaskarżonej decyzji zarzucił także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego i uznanie, że skarżący wykonywał roboty polegające na wykonaniu otworu okiennego oraz nie uznanie okoliczności, że otwór okienny był wybudowany tak jak i cały budynek w okresie przedwojennym oraz naruszenie art. 80 K.p.a przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący zobowiązany jest do zamurowania otworu okiennego, a także naruszenie art. 7 K.p.a przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia od jakiego okresu otwór okienny istnieje.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

LWINB wniósł odpowiedź na powyższą skargę domagając się jej oddalenia i wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania, WSA ustalił, że następcami prawnymi zmarłego E. Z. są: I. H. Z. , M. Z. i R. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011r., wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej były przepisy P.b. Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także przebudowa (czyli wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31.

W tych przepisach ustawodawca wymienił enumeratywnie rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle powyższego, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego zostały jednak wyposażone w środki prawne przewidziane P.b., aby taką samowolę likwidować. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., mającym zastosowanie poprzez art. 51 ust. 7 tej ustawy odpowiednio do robót już wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 P.b., w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inną możliwością jest nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalone przez PINB wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku gospodarczego, przyległej do granicy z działką nr [...]. Zdaniem WSA, organ zasadnie przyjął, iż wykonane przez skarżącego prace, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prawidłowo zatem uznał, że dokonana bez stosownego pozwolenia przebudowa nosi znamiona samowoli budowlanej. W tych warunkach prawem, a jednocześnie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z treścią w/w przepisów, w pełni uzasadnione, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest zatem oparcie zaskarżonej decyzji o tę regulację prawną.

Zdaniem Sądu I instancji Sąd I instancji, istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno- budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od daty wykonania spornego otworu okiennego. Jak wynika bowiem ze szczegółowej analizy organu, znajdującej odzwierciedlenie w stanie faktycznym sprawy, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez kolejne akty prawa polskiego, aż do dnia obecnego, tj. obowiązywania P.b. (oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), żaden z tych aktów prawnych nie zezwalał na wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki. Powyższe oznacza, że realizacja takich otworów była i jest niedopuszczalna. W takiej sytuacji, prawidłowo organ podjął działania celem wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą stał się przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Skoro tak, to w postępowaniu organów nie można doszukać się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 P.b, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika R. P. zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, to jest art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, jak również uznaniu przez sąd braku wpływu czasu zaistnienia otworu okiennego oraz jego samowolnego zamurowania na wyniki sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane z dnia 07.07.1994 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. H. Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żaganiu (dalej PINB) nr [...]z dnia [...] maja 2011 r. nakazującą R. P. przywrócić stan poprzedni budynku gospodarczego na nieruchomości w G. ul. [...]na działce nr ewid. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie przebiegającej wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej: P.b).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. nr 6, poz. 120.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. z powołaniem się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., skarżący kasacyjnie kwestionuje wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Expressis verbis wskazuje się na dwie okoliczności. Po pierwsze, że sporny otwór okienny istniał "od początku", tj. od jego wybudowania w okresie przedwojennym. Po drugie, że otwór ten został bez jego zgody i wiedzy zamurowany przez sąsiada, a zatem to działania sąsiada spowodowały zmianę parametrów budynku.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, orzekający NSA zauważa, że okoliczność, od kiedy istniał w budynku gospodarczym skarżącego sporny otwór okienny, nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Istotne znaczenie ma natomiast ustalony w trybie kontroli zakres robót polegających na usunięciu wypełnienia otworu okiennego, co stanowiło podstawę do ich zakwalifikowania jako przebudowa. W dalszej zaś kolejności, wobec stwierdzenia, że skarżący nie wystąpił o pozwolenie na wykonanie w/w/ robót, do ich uznania jako samowoli budowlanej i prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut, to należy przypomnieć, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania jest samowola budowlana polegająca na odsłonięciu przez skarżącego otworu okiennego ("zdemontowaniu w istniejącym otworze okiennym cegieł stanowiących wypełnienie otworu" – cytat z wyjaśnień skarżącego do protokołu oględzin z dnia 24.11.2011 r.) w jego budynku gospodarczym, bez wymaganego pozwolenia na taką przebudowę obiektu. Zatem zarzut powyższy, wskazujący na działania sąsiada o charakterze "samowoli" nie mieści się w granicach sprawy i – jako taki – nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu.

Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, bądź nietrafnie powołane, a co za tym idzie, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie podważony, można przejść do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący podnosi niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b., które to przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wyjaśniono jednak, ani na czym polega błędna wykładnia tych przepisów, ani na czym polega błędne ich zastosowanie.

Sformułowanie powyższego zarzutu ma też i tę wadę, że naruszone przepisy prawa materialnego nie łączy z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Tymczasem, adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznanie wskazanych zarzutów. Są jednak inne przeszkody w ich rozpoznaniu.

Chodzi o to, że w uzasadnieniu zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie wyjaśniono na czym polega błędna ich wykładnia oraz na czym polega błędne ich zastosowanie.

W związku z powyższymi wadami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, NSA przypomina, że przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20.07.2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14.10.2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).

Akceptując powyższe stanowiska w kwestii prawidłowego formułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie ani nie wyjaśnił, jak wskazane przez niego przepisy powinny być rozumiane, ani nie wykazał braku związku tych przepisów z ustalonym stanem faktycznym. Powyższe wady konstrukcyjne nie pozwalają orzekającemu NSA na rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.