Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 251/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 1155
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
article: art. 54 par. 2, art. 62 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 306/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr O-160364-5111-Dd03/18 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu 1.475 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Wr 306/18 po rozpoznaniu skargi F (...) Sp. z o.o. w L. (dalej: spółka, strona) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu (dalej: OIP) z 27 kwietnia 2018r. nr O-160364-5111-Dd03/18 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od OIP na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach: 5, 8, 11, 15, 18, 20 grudnia 2017 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę spółki, w trakcie której stwierdził nieprawidłowości dotyczące aktywności i czasu odpoczynku kierowców (czas pracy kierowców).

Ustalenia z czynności kontrolnych opisano w protokole kontroli, który 28 grudnia 2017 r. podpisał T. P.- Prezes zarządu spółki. Kontrolowany wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli, które nie odnosiły się do tej części protokołu, która dotyczyła zagadnień związanych z czasem pracy kierowców.

W oparciu o powyższe ustalenia inspektor pracy wydał 28 grudnia 2017r., doręczony tego samego dnia stronie, nakaz nr rej.: (...) zawierający decyzję, w której nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 6.250 zł.

Od ww. decyzji spółka wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego OIP zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 786; dalej: ustawa o PIP).

Organ odwoławczy podał, że ustalenia dotyczące czasu pracy kierowców dokonywane były w oparciu o dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących kierowców: J. A. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r., 420 dni), M. A. (za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 listopada 2017 r., 449 dni), J. R. ( za okres od 1 marca 2018 r. do 30 listopada 2017 r., 453 dni), W. Z. S. (za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r., 453 dni), G.W.(za okres od 1 marca 2016 r. do 30 listopada 2017 r., 453 dni).

Ponadto podniósł, że spółce został przedstawiony protokół kontroli w dniu 20 grudnia 2018 r. Wtedy też inspektor pracy doręczył stronie pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zarówno protokół kontroli, jak i zawiadomienie zawierały pouczenie o uprawnieniach przysługujących podmiotowi kontrolowanemu. Spółka nie wzięła czynnego udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Inspektor pracy, dopiero po upływie terminów do skorzystania przez stronę z przysługujących jej praw, gwarantujących czynny udział, wydał decyzję. W jej uzasadnieniu szczegółowo opisał naruszenia przez spółkę obowiązków w zakresie prowadzenia przez nią przewozu drogowego, w tym okoliczności ich powstania, szczegółową ich kwalifikację prawną oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. Wskazał na art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006), dopuszczający dokumentowanie odstępstw od czasu pracy kierowców jedynie poprzez odręczną adnotację kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy. Zatem opisany sposób dokumentowania omawianych okoliczności ograniczał zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach k.p.a., co oznaczało, że posłużenie się przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. Przy tym, jak OIP zauważył, organ I instancji wydał decyzję w oparciu o stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli na podstawie dokumentów przedłożonych przez pracodawcę, który miał nieograniczoną możliwość uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z art. 12 rozporządzenia 561/2006. Spółka na żadnym etapie postępowania, przed żadnym z organów, nie okazała jakichkolwiek dowodów potwierdzających jej stanowisko.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując sprawę, rozważył możliwość zastosowania art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał twierdzenia, że spółka, wykonując przewozy nie miała wpływu na powstanie naruszeń, które nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a organizacja i dyscyplina pracy zapewniała przestrzeganie przez kierowców przepisów.

Z powyższą decyzją nie zgodził się kontrolowany przedsiębiorca i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę OIP podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). uchylił zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlegała ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd ma wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy tym aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, obejmujące materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu w obu instancjach. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd, oceniając legalność zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Kontrola legalności zaskarżonego aktu (w tym wypadku decyzji) nie może być przeprowadzona w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego, który wobec tego musi znajdować się w aktach sprawy.

Sąd I instancji dostrzegł jednak istotne braki dowodowe w postaci dokumentacji związanej z postępowaniem w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej. O ile w przedłożonym WSA materiale znajdował się protokół z kontroli podpisany przez kontrolowany podmiot i starszego inspektora pracy, to zabrakło zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, wniesionych 28 grudnia 2017r., stanowiących załącznik nr 1 do protokołu. Dodatkowo w rubryce zawierającej ustosunkowanie się inspektora pracy do wniesionych zastrzeżeń do protokołu znajdował się nieczytelny dla WSA tekst.

Sąd I instancji podkreślił, że głównym zadaniem protokołu kontroli jest dokumentacja przebiegu kontroli, ale protokół nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jednakże podmiot kontrolowany ma możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień, albo też skorzystania z prawa odmowy podpisania protokołu. Prawo składania zastrzeżeń jest prawem niezależnym od prawa odmowy podpisania protokołu, dlatego jego realizacja powinna mieć miejsce przed złożeniem podpisów. Prawo to z zasady jest ograniczone w czasie (7 względnie 14 dni) od otrzymania protokołu kontroli.

Zdaniem WSA w sprawie zabrakło istotnych dowodów, tym bardziej, że według OIP zarzuty wnoszone do protokołu nie odnosiły się do kwestii podnoszonych w zaskarżonej decyzji, czego strona nie potwierdzała. Przy tym podnosiła, że 80% ujętych w protokole przypadków nie było naruszeniami podlegającymi jakiejkolwiek sankcji, skoro przekroczono ustawowy okres 360 dni, a organ I instancji nie umożliwił przedstawienia dowodów (wydruków, na których kierowcy opisywali okoliczności, w jakich do naruszenia doszło), co miało być zgłaszane kontrolującemu w toku kontroli oraz w rozmowie telefonicznej. Ponadto ustalenia zawarte w protokole kontroli dokonane były na podstawie kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących kierowców, których to dokumentów w aktach zabrakło. Te ostatnie dokumenty stanowiły zaś podstawę orzekania, gdyż OIP wywodził, że wskazywały na naruszenia czasu pracy kierowcy, czemu spółka przeczyła.

Sąd zauważył, że poza wymienionym protokołem z kontroli w aktach znalazły się i inne dokumenty związane z tą kontrolą, szczegółowo wymienione, ale nie ponumerowane ani w żaden inny sposób uporządkowane, nie były też zszyte.

W ocenie WSA brak dołączenia kluczowych dowodów na okoliczności będące istotą sporu, przy rozbieżnych stanowiskach stron skutkowało brakiem możliwości weryfikacji twierdzeń, zarówno organu, jak i strony. Budziło też wątpliwości co do rzetelności działań organów.

W konsekwencji, zdaniem WSA, ww. braki w materiale dowodowym uniemożliwiały stwierdzenie, na jakim materiale dowodowym ustaleń dokonywał OPI, czy bezpośrednio weryfikował twierdzenia spółki z materiałem źródłowym, także w zakresie możliwości zastosowania art. 92b ust. 1 i 92c u.t.d.

Sąd odwołał się do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., określającego tryb składania skargi do sądu administracyjnego oraz § 2 tego artykułu, określającego, co powinien przekazać organ odwoławczy wraz ze skargą do sądu. Podkreślił, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem obu instancji, przedkładane sądowi, powinny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. W ocenie WSA, niespełnienie tych wymagań nie daje sądowi możliwości wyjaśnienia wątpliwości, uznania za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy OIP szczegółowo wyjaśnił jakie zarzuty i w ramach konkretnie jakiego zakresu postępowania kontrolnego zostały złożone, aby odniósł się do twierdzeń spółki odnośnie dokładnego zakresu materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono przebieg czasu pracy kontrolowanych kierowców oraz wykazał to stosownymi dowodami, w taki sposób, aby można było zweryfikować jego twierdzenia przez sąd administracyjny. Organ powinien dać wyraz, co do możliwości zastosowania wobec spółki art. 92b ust. 1 i 92c u.t.d., wskazując na konkretne działania lub ich brak u skarżącej. Takie odniesienie musi znaleźć odzwierciedlenie w pełnym materiale dowodowym zebranym sprawie.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się OIP i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzucił wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a i art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że materiał dowodowy zawiera braki wobec których Sąd nie był w stanie stwierdzić, na jakim materiale dowodowym swoich ustaleń dokonywał OIP, co poddaje w wątpliwość rzetelność skarżącego kasacyjnie jako organu oraz powoduje, że wskutek tych braków Sąd nie miał możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, podczas gdy w ocenie OPI materiał dowodowy był wystarczający do oddalenia przez Sąd skargi jako bezzasadnej, a nawet jeśli przyjąć odmiennie, to Sąd miał instrument prawny pozwalający mu na przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, w razie uznania, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, z którego to instrumentu nie skorzystał, co doprowadziło do niesłusznego, przedwczesnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji OIP;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że przedstawione przez skarżącego kasacyjnie akta sprawy były niekompletne i nieuporządkowane, tj. w szczególności nie zawierające pełnej dokumentacji stanowiącej dowód przeprowadzonych przez OIP czynności prawnych oraz dowodów pozwalających skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżącego, podczas gdy OIP zadośćuczynił normie wynikającej z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. bowiem przekazał Sądowi wszystkie akta sprawy, jakie posiadał w sprawie objętej postępowaniem, co doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji skarżącego kasacyjnie.

W związku z powyższymi zarzutami OIP wnosił na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej OIP przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 28 kwietnia 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 czerwca 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w ostatnio powołanym przepisie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Kierując się powyższymi wytycznymi skarga kasacyjna OIP zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było nałożenie przez inspektora pracy na spółkę kary pieniężnej w wysokości 6.250 zł za nieprawidłowości w zakresie aktywności i czasu odpoczynku kierowców (czas pracy kierowców), stwierdzenie podczas kontroli przedsiębiorstwa. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 5.3.1., 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz przepisy rozporządzenia 561/2006. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów spółki z odwołania, że nie uwzględniono dokumentów przez nią posiadanych, ale podczas kontroli nie okazanych, powoływał się na art. 12 rozporządzenia 561/2006 (s. 5 decyzji OIP). Z przepisu tego wynika, że jedynym dowodem stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy (w przypadkach ściśle określonych w art. 16 cyt. rozporządzenia). Do pracodawcy należy obowiązek prowadzenia ewidencji pracy kierowców na mocy art. 25 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2005 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 z późn. zm.) oraz przechowywania jej przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego, z mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o czasie pracy. Zatem dokumentacja ta powinna znajdować się w przedsiębiorstwie i być okazana podczas kontroli inspektorowi pracy. Zatem, określenie w art. 12 rozporządzenia 561/2006 w jednoznaczny sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców powoduje, że posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. W tym zakresie organ przywołał ugruntowane orzecznictwo NSA (por. też wyroki NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1590/15 i II GSK 4972/16; 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1398/12; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji tego stanowiska co do granic postępowania dowodowego nie kwestionował.

Stwierdził jedynie, że brak dokumentów źródłowych – załączników do protokołu kontroli: zastrzeżeń spółki do protokołu kontroli, kart kierowców lub wydruków z urządzeń rejestrujących oraz nieczytelny zapis inspektora w rubryce protokołu obejmującej ustosunkowanie się tego inspektora do wniesionych zastrzeżeń do protokołu uniemożliwiały temu Sądowi kontrolę ustaleń dokonanych przez OIP (s 7-8 uzasadnienia). Do tego przedstawione akta administracyjne nie zawierały kompletu dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, co stanowiło naruszenie wymogów z art. 54 § 2 p.p.s.a. (s. 8-9 uzasadnienia wyroku). Opisane uchybienia, według WSA, uniemożliwiały wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości, uznanie za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji, do czego obligowały organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przepisy szczegółowe w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów (nie wymienione przez WSA) oraz art. 54 § 2 p.p.s.a.

Stanowisko WSA, również i w tym zakresie było co najmniej przedwczesne, gdyż nie uwzględniało wszystkich warunków kontroli sądowoadministracyjnej. Obowiązujący w dacie wnoszenia skargi do WSA art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) stanowił, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Do uregulowania tego nawiązuje art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W przypadku, gdy akta nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., to przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Akta, o których mowa w art. 54 § 2 i art. 62 pkt 1 p.p.s.a. to zarówno akta sądowe sprawy, jak i akta administracyjne sprawy. Ostatni powołany przepis stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat., M. Niezgódka-Medek, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX/el.2021, komentarz do art. 62; wyroki NSA z 28 września 2018 r sygn. akt I OSK 737/17 I OSK 1763/18; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W oparciu o art. 62 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie można przeprowadzać uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, ale w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., według którego może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1448/19; 15 marca 2017 r sygn. akt I OSK 1130/15; H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 106 p.p.s.a.).

Sąd I instancji nie odwoływał się do regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednakże raz twierdził, że "Sąd dostrzegł istotne braki dowodowe w postaci dokumentacji związanej z postępowaniem" (s. 6 uzasadnienia), by dalej mówić, że wystąpił "Brak dołączenia kluczowych dowodów na okoliczności będące istotą sporu", czy też, że "przedstawione braki w materiale dowodowym powodują, że nie jest w stanie stwierdzić, na jakim materiale dowodowym swoich ustaleń dokonywał organ odwoławczy" (s. 8 uzasadnienia). Stąd powstały wątpliwości Sądu kasacyjnego, czy tylko niedołączenie materiałów zgromadzonych przez organy uniemożliwiało WSA skontrolowanie decyzji OIP, szczególnie w zakresie poczynionych ustaleń, czy też chodziło o nowe dowody z dokumentu, których przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości.

Jednakże Sąd I instancji, przed zajęciem stanowiska o brakach (i ich charakterze) w nadesłanych przez OIP aktach powinien był przeanalizować protokół kontroli, w którym inspektor szczegółowo opisał ustalenia związane z czasem pracy i odpoczynku kierowców pracujących w spółce (k. -5 i nast.). W protokole zostało zawarte stanowisko inspektora co do wniesionych zastrzeżeń do protokołu (k. -34), które dodatkowo wyjaśniał w piśmie przekazującym organowi II instancji odwołanie od jego decyzji. Ustalenia kontroli, powtórzone w decyzji inspektora z 28 grudnia 2017 r. Sąd I instancji powinien był skonfrontować z rygorami dowodowymi nałożonymi przez art. 12 rozporządzenia 561/2006 oraz odwołaniem spółki, w którym raczej powoływała się na swoją bierną postawę, wynikającą z braku pouczenia, co miało naruszyć jej prawo do obrony, aniżeli na nierozpatrzenie jej zastrzeżeń przez kontrolującego (s. 2 odwołania). Mogłoby więc takie zachowanie spółki sugerować, że zastrzeżenia nie dotyczyły uchybień związanych z czasem pracy kierowców, a innych uchybień stwierdzonych podczas kontroli. Ponadto, przy ocenie chronologii przebiegu kontroli i postępowania pierwszoinstancyjnego, zapewnienia skarżącej możliwości podejmowania czynności związanych z jej prawem do obrony, WSA powinien był kierować się treścią art. 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786 z późn. zm.). Przepis ten określa elementy, które musi spełniać protokół kontroli, w tym opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (ust. 2 pkt 7 cyt. aktu), a także dalszy przebieg dokumentowania czynności kontroli.

I tak: podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole ust. 4); zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5); w razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 4, inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest je zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6), kopię protokołu kontroli inspektor pracy pozostawia podmiotowi kontrolowanemu (ust. 9).

Przy tym z protokołem kontroli dołączono do akt nakaz i wystąpienie inspektora pracy z 28 grudnia 2017r., kartę "Kontrola przepisów w zakresie czasu jazdy i czasu postoju oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców oraz czasu pracy kierowców" oraz zestawienie danych z kontroli. Dokumentów tych w powiązaniu z powołanymi wyżej uregulowaniami Sąd I instancji nie ocenił, co mogło stanowić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego, inspektor pracy wydawał decyzję, dysponując wszystkimi materiałami, także tymi, których oczekiwał WSA. Organ odwoławczy, opierając się na, przekazanym przez organ I instancji, materiale dowodowym nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zwrócił uwagę, że spółka nie wniosła ani zastrzeżeń do protokołu w zakresie uchybień związanych z czasem pracy kierowców, ani nie skorzystała z czynnego udziału we wszczętym postępowaniu w sprawie nałożenia kary. Inspektor nie skrócił siedmiodniowego terminu na skorzystanie przez spółkę z przysługujących jej uprawnień. Po upływie ww. 7 dni umocowany przedstawiciel strony podpisał protokół kontroli.

Podsumowując, orzekanie na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przekazane przez organ akta, lecz o wszystkie materiały, w oparciu o które rozstrzygnięcie podjął ten organ. Jeżeli zatem z lektury akt sprawy wynika, że przekazane Sądowi akta nie są pełne, to obowiązkiem Sądu było wezwanie do ich uzupełnienia przed wydaniem wyroku.

Jak zauważa się w literaturze, na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany oraz czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61).

Sąd zaś nie przeprowadzając szczegółowej analizy, czy przedstawione akta spełniały wymogi z art. 54 2 p.p.s.a. czyli były kompletne i uporządkowane, stwierdził, że nie pozwalają ocenić ustalonych przez organ okoliczności, co naruszać miało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego opinie tę należało uznać za nieuzasadnioną.

Dlatego za uzasadnione należało uznać zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie przeanalizuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze uregulowania p.p.s.a. oraz rozporządzenia 561/2006, ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustali, czy akta przedstawione przez organ odpowiadają wymogowi kompletnych i uporządkowanych akt, a jeżeli nie- to podejmie działania przewidziane przez art. 62 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie przez art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wpis od skargi kasacyjnej -125 zł oraz że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji, sporządził i wniósł skargę kasacyjną, orzekł jak w wyroku.