Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 791/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6a i 16, art. 98a ust. 1 i 4, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 i 3, par. 26
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] [w P.] z dnia [...] 2013 r. o numerze [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych:

Dyrektor [...] (dalej: Dyrektor ZGiKM [...]) decyzją z dnia [...] 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n., § 9 uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1716), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność J. J., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], na skutek jej podziału na działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że podział przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3 [...] m² zatwierdzony został decyzją Dyrektora ZGiKM [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...], ostateczną od dnia [...] 2010 r., a w wyniku podziału powstały działki nr: [...]/X o powierzchni 1 [...] m², [...]/Y o powierzchni 1 [...] m² i [...]/Z o powierzchni 1 [...] m². Podział nastąpił zgodnie z wydaną na wniosek J. J. decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2010 r.) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej.

Organ wyjaśnił, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań ZGiKM [...], a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu, na podstawie uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu [...] Przedsiębiorstwa [...] [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2004 r. nr 125, poz. 2557 ze zm.), zaś stawka przedmiotowej opłaty, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Organ I instancji ustalił, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł (wartość nieruchomości przed podziałem: [...] zł, wartość nieruchomości po podziale: [...] zł), wobec czego zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości [...] zł (30% z kwoty [...] zł). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona na podstawie, uznanego za wiarygodny dowód w sprawie, operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2012 r. sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego [...] T. K. Odwołując się do treści operatu, organ wyjaśnił, że biegły rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, a mógł zastosować to podejście, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej; szacując wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr [...], o powierzchniach 2 [...] m², 3 [...] m² i 4 [...] m² położonych na terenie obrębów Spławie, [...] i [...], natomiast szacując wartość nieruchomości wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości położonych na terenie obrębów [...] i [...] – odpowiednio o powierzchniach: 1 [...] m², 1 [...] m² i 1 [...] m², tj. nieruchomości najbardziej podobnych do działek nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z; przy tym ograniczenie możliwości zagospodarowania części nieruchomości (konieczność pozostawienia wzdłuż rowu odwadniającego pasa ochronno-roboczego o szerokości 4 m) rzeczoznawca uwzględnił poprzez zastosowanie współczynnika korekcyjnego "K" na poziomie 0,[...] dla działki nr [...] i powstałej w wyniku podziału działki nr [...]/X, zaś w przypadku pozostałych działek nr [...]/Y i [...]/Z oprócz tego ograniczenia uwzględnił również dłuższy niż przeciętny dojazd drogą nieutwardzoną i zastosował współczynnik korygujący na poziomie 0,[...]. Organ uznał, że rzeczoznawca właściwie określił i ocenił szczególne cechy szacowanej nieruchomości i jej otoczenia. Organ wspomniał również, że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz udziału w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2013 r.

Od decyzji tej odwołanie złożył J. J., zarzucając przede wszystkim: krzywdzące ustalenie znacznie wyższej wysokości przedmiotowej opłaty (o ponad 50%) w stosunku do opłaty adiacenckiej ustalonej dla sąsiedniej nieruchomości o podobnej wielkości, stanowiącej działkę nr [...]/S, przylegającej do jego nieruchomości; niewłaściwy dobór transakcji nieruchomości poprzez przyjęcie cen nieruchomości, które – jak się wydaje – miały nadal tendencję wzrostową, co jest sprzeczne z rzeczywistą sytuacją na rynku nieruchomości; błędne ustalenie – poprzez jego zawyżenie – współczynnika korygującego wynikającego z niekorzystnego ukształtowania terenu (znacznie nachylenie – skarpa i konieczność zachowania odległości od rowu), który to współczynnik powinien wynosić około 0,8. Ponadto podniósł, że partycypował w kosztach budowy sieci wodociągowej oraz w kosztach utwardzenia dojazdu do jego działki i działek sąsiednich, jak również poświęcił swój czas i pieniądze na doprowadzenie infrastruktury elektroenergetycznej i gazowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) wskazało, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela łub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości siała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, było wystąpienie trzech przesłanek:

1.pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że skarżący złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji została wydana ostateczna decyzja Dyrektora ZGiKM [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzająca projekt podziału zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Poznaniu. Okoliczność ta – jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jest jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wskazał też, że kwestią bezsporną pozostaje, iż w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości ruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zbadał dowód w postaci operatu szacunkowego.

W ocenie Kolegium sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, a dowód ten jest sporządzony zgodnie z przepisami prawa i zasadami sztuki. Organ wskazał, że stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku i wyboru nieruchomości o znanych cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W ocenie organu, na potrzeby wyceny nieruchomości przed podziałem biegły prawidłowo przyjął do porównań transakcje gruntami o powierzchniach z przedziału od ok. 2 [...] m² do 4 [...] m² przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś na potrzeby wyceny nieruchomości po podziale przyjął do analizy transakcje gruntami o powierzchniach z przedziału od ok. 1 [...] m² do 1 [...] m² o takim samym przeznaczeniu. Uwzględniając powierzchnię i przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (działka nr [...] o powierzchni 3 020 m² oraz działki o nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z o powierzchniach odpowiednio: 1 [...] m², 1 [...] m² i 1 [...] m²) dobór transakcji przez biegłego organ uznał za niebudzący zastrzeżeń. Stwierdził, że dobór cech nieruchomości w postaci położenia, powierzchni, uzbrojenia terenu, kształtu działki, otoczenia i sąsiedztwa a także dostępności komunikacyjnej również nie budzi zastrzeżeń organu; rzeczoznawca skorygował też wartość nieruchomości za pomocą liczbowo wyrażonych współczynników "K" w wysokości 0,9[...] dla działek nr [...] przed podziałem i [...]/X po podziale, z uwagi na niekorzystne ukształtowanie terenu i sąsiedztwo rowu, zaś wartość działek nr [...]/Y i [...]/Z została skorygowana współczynnikiem 0,9[...] częściowo z uwagi na niekorzystne ukształtowanie terenu, a częściowo z uwagi na dojazd drogą nieutwardzoną. Zdaniem organu wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości, jak również uzasadniony został brak trendu czasowego, a dobrane do porównania transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, że rzeczoznawca majątkowy obszernie wyjaśnił podstawy zastosowanej metodologii i przyjętych założeń przy dokonywaniu wyceny, a zarzuty sprowadzają się przede wszystkim do dyskusji z biegłym na poziomie wiedzy specjalistycznej, natomiast dobór transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag został pozostawiony uznaniu biegłego, który dokonuje jej w oparciu o wiedzę specjalistyczną i doświadczenie.

Kwestię wyceny i opłaty adiacenckiej dla sąsiednich działek Kolegium uznało za pozbawione wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Co do poniesionych przez skarżącego nakładów na nową infrastrukturę Kolegium wyjaśniło, że tego rodzaju nakłady podlegają rozliczeniu jedynie w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł J. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, dopuszczenia dowodu z dokumentu ("załącznika graficznego z podziałem nieruchomości") i zasadzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) niezgodność z art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli, argumentując w tym zakresie analogicznie jak w odwołaniu; 2) niezgodność z art. 4 i art. 154 u.g.n. oraz § 26 [ust. 3] rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ) – dalej: rozporządzenie RM w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez błędne ustalenie cech różnicujących nieruchomości w odniesieniu do współczynnika korygującego wartość nieruchomości, a czas analizy transakcji na rynku nieruchomości w sposób nieuzasadniony przepisami prawa zawężono do dwóch lat; 3) niezastosowanie przez organ I instancji art. 157 u.g.n. i przeprowadzanie oceny prawidłowości operatów szacunkowych w sytuacji, gdy dysponował dwoma znacznie różniącymi się od siebie operatami (czego skutkiem jest ustalenie w niniejszej sprawie opłaty adiacenckiej większej o jedną trzecią) dla dwóch nieruchomości spełniających kryterium nieruchomości podobnej ("niemal identycznej"); niezgodność z art. 7 Konstytucji RP oraz § 133 – 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), bowiem organ powołuje się na uchwały, nie podając ich późniejszych zmian oraz na takie, które odnoszą się do przepisów niezgodnych z ustawą, tj. art. 98 ust. 4 u.g.n. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 10/06) – w zakresie ostatniego zarzutu skarżący stwierdził, że skoro w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przestał obowiązywać art. 98 ust. 4 u.g.n., to odpowiednia rada gminy powinna dopilnować zgodności uchwały z ustawą i Konstytucją, a w konsekwencji zmienić uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. lub podjąć nową uchwałę. Nadto, w ocenie skarżącego przedstawiciele Miasta P. powinni zaproponować członkom stowarzyszenia na rzecz budowy sieci wodociągowej w rejonie, w którym znajduje się nieruchomość objęta przedmiotową opłatą adiacencką, rozliczenie tej opłaty w zamian za przeniesienie na rzecz miasta własności działek stanowiących drogi wewnętrzne, co znajduje swoje oparcie w art. 98a ust. 4 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wybór transakcji dotyczących nieruchomości z ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę wynika z punktu 3.3 Noty Interpretacyjnej nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, wobec czego biegły dokonał powyższego zgodnie z zasadami sztuki. Ponadto Kolegium uznało, że trudno podzielić zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdyż zróżnicowanie wysokości opłat adiacenckich będące skutkiem odmiennych (do pewnego stopnia) ustaleń w toku odrębnych postępowań nie pozwala na stwierdzenie naruszenia konstytucyjnych praw strony. Organ podniósł także, że przepis art. 157 u.g.n. odnosi się do operatów sporządzonych w celu ustalenia wartości tej samej nieruchomości, a nie nieruchomości podobnych, a co więcej, ze względu treść art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego innej nieruchomości nie może być podstawą kwestionowania operatu w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że sam skarżący, bierny na etapie postępowania administracyjnego w I instancji, nie przedstawił kontroperatu odnoszącego się do jego nieruchomości. Kolegium stwierdziło też, że mimo kolejnych zmian w uchwale rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. jest ona aktem obowiązującym i stanowi podstawę do podejmowania czynności przez Dyrektora ZGiKM [...]. W kwestii ważności uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotyczącej ustalenia stawki opłaty adiacenckiej Kolegium, powołując się na stanowisko orzecznictwa: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 171/10, stwierdziło, że podziela pogląd, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność przepisu prawa z Konstytucją nie spowodował automatycznie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego podjętego na podstawie przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Organ stwierdził, że powołana uchwała obowiązywała na długo przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, w konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. nie jest trafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności sformułowanym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września.2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. określa zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], ostateczną od dnia 5 maja 2010 r., Dyrektor ZGiKM [...] zatwierdził na wniosek skarżącego podział działki nr [...] o powierzchni 3 020 m², w wyniku czego powstały działki nr: [...]/X o powierzchni 1 [...] m², [...]/Y o powierzchni 1 [...] m² i [...]/Z o powierzchni 1 [...] m². Nadto podział nastąpił zgodnie z wydaną na wniosek J. J. decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej.

Ponadto należy też stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1716). Wobec tego uprawnione było – pod warunkiem stwierdzenia, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości – ustalenie opłaty adiacenckiej według stawki określonej w tej uchwale. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nie mogła być podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, skoro wydano ją na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 u.g.n., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, przez to, że narusza zasadę ochrony zaufana jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić należy, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku." W ocenie Trybunału kontrolowana przez niego regulacja nie naruszała natomiast praw nabytych ani interesów w toku (pkt 9 i 10 uzasadnienia wyroku TK). Nie można więc z takiej oceny Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzić kategorycznego wniosku, jak to uczynił skarżący, że uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, wydana na podstawie przepisu niezgodnego z przepisami Konstytucji, nie mogła mieć w sprawie zastosowania. Trzeba pamiętać, że Trybunał powiązał wymóg obowiązywania uchwały określającej w sprawie stawek opłaty adiacenckiej tylko ze zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku uiszczenia opłaty, a więc z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przepis ten wiąże zatem z decyzją o podziale nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1534/11 i z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1664/11, orzeczenia dostępne jw.). Pogląd, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął na dalsze obowiązywanie uchwał rad gmin, podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., znajduje potwierdzenie także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010 sygn. akt I OSK 738/09, LEX nr 707784; z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 171/10, LEX nr 745139; z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 301/10, LEX nr 745207 – powołane w wyroku NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1534/11 ). Reasumując tę kwestię stwierdzić należy, że skoro w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej, to nie było przeszkód do jej zastosowania w postępowaniu o ustalenie tej opłaty.

Sąd stwierdza również, że zarzut skargi dotyczący niezgodności z art. 7 Konstytucji RP oraz § 133 – 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) okazał się nietrafny. W istocie zarzut ten powinien dotyczyć naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego decyzji. Jakkolwiek organ nie powołał kolejnych zmian uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], to stronie niewątpliwie znane są te kolejne zmiany tej uchwały, które zostały przedstawione w skardze, natomiast skarżący nie zakwestionował faktu, że przedmiotowa uchwala nadal istnieje w obrocie i stanowi podstawę do orzekania przez Dyrektora ZGiKM [...] w sprawach ustalania opłat adiacenckich.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały (obecnie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organy wykonawcze jednostek pomocniczych, o których mowa w art. 5 ust. 1, oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Ponadto rada gminy uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym może przekazać kompetencje innemu podmiotowi – organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania – do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, LEX nr 531834, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Go 241/2009, LEXPolonica nr 2141861).

W uchwale z dnia [...] czerwca 1991 r. wskazano, że do zadań ZGiKM [...] należy organizacja i prowadzenie katastru miejskiego, realizowanie zadań służby geodezyjnej miasta, prowadzenie gospodarki gruntami i nieruchomościami na terenie miasta (§ 4 uchwały). W § 9 uchwały Rada Miejska upoważniła Dyrektora ZGiKM [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań, o których mowa w § 4. W ocenie Sądu w tak zakreślonym upoważnieniu mieści się również wydawanie decyzji w sprawach podziału nieruchomości jak i związanych z tym kwestii dotyczących opłat adiacenckich. Co też znajduje swoje potwierdzenie w § 6 ust. 1 pkt 9 Statutu ZGiKM [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powołany przepis statutu wprost stanowi, że jednym z przedmiotów działalności podstawowej Zarządu jest ustalanie opłat adiacenckich.

Dodać należy, że w podstawie prawnej uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (akt dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej: http://bip.poznan.pl oraz http://www.[...].pl/bip/index.php?t=200&id=42) powołano m.in. § 10 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. "w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] »[...]« w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego »[...]«", zmienionej następującymi uchwałami Rady Miasta P.: uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r.; uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu [...] Przedsiębiorstwa [...] [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie reorganizacji Urzędu Miasta P. i Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu [...] Przedsiębiorstwa [...] [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...].

Z uwagi na powyższe uprawniony jest wniosek, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania w zakresie dokładnego powołania podstawy prawnej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, skoro decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej została wydana przez uprawniony organ i na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Warto też mieć na uwadze, że prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Po 499/10, LEX nr 757246). W zakresie wykazania kompetencji organu I instancji do orzekania w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] 2013 r. spełnia podstawowe wymagania proceduralne (przepis kompetencyjny uchwały organu samorządu terytorialnego został powołany w podstawie prawnej decyzji).

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, w której decyzję wydał upoważniony i kompetentny w sprawie organ, jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiły przesłanki do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], wzrosła wartość tej nieruchomości na skutek jej podziału na działki nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z, jak również wysokość samej opłaty związana z wysokością ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Przy czym tak organy obydwu instancji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązane były mieć na względzie, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1425/06, dostępny jw.). Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego tylko faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 729/06, dostępny jw.). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 (uchwała dostępna jw.), zgodnie z którym "w przypadku podziału nieruchomości na wniosek właściciela (a tylko w takim przypadku może powstać obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej), podział nieruchomości, którego skutkiem może być wzrost wartości nieruchomości, następuje na jego koszt. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą." Elementem przesądzającym bowiem o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 912/11, LEX nr 1113892).

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane – w zakresie oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który to stały się podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej – z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. operat szacunkowy z dnia [...] 2012 r., a tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. W konsekwencji, akceptując ustalenia operatu w zakresie oszacowania wartości nieruchomości po podziale, naruszyły również przepis prawa materialnego (art. 98a ust. 1 i art. 4 pkt 6 u.g.n.).

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także treści samego operatu szacunkowego, organy administracji publicznej dokonały pozytywnej oceny przedłożonego operatu, uznając, że został on sporządzony na podstawie przepisów prawa i mógł stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu dokonana ocena jest jednak wadliwa, zaś przedłożony operat jest obarczony dyskwalifikującymi go wadami.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust 6a u.g.n. przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...] stanowiąca działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], która na podstawie powołanej powyżej decyzji Dyrektora ZGiKM [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. została podzielona na 3 działki geodezyjne nr [...]/X, [...]/Y i [...]/Z.

Co warte podkreślenia, nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiada również systematyka ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ustawy wykluczył sam prawodawca, formułując w powołanej ustawie legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr PO1P/00223855/1.

Równocześnie podnieść należy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12 (orzeczenie dostępne jw.), że przepisy prawa nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku, wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności.

W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, stosując metodę porównywania parami (s. 9-10 operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości rozporządzenia, który stanowi że, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie wyceny, tj. metodzie porównywania parami, nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, porównuje się kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Tym samym ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby taki sposób szacowania wartości nieruchomości był wolą ustawodawcy, to zostałby jasno wyartykułowany w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując tak w metodzie porównywania parami jak i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, faktycznie dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości. W istocie zatem oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło niezgodnie z przepisami prawa.

Sąd podkreśla, że zasadność przedstawionych powyżej wniosków potwierdza również doktryna, podnosząc, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury. Dlatego też błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które – co ma zasadnicze znaczenie – nie są jednak cechami nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce – problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109 – stanowisko powołane przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 478/13, dostępnym jw.).

Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15 i późniejszy wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 459/12, dostępny jw.). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku co do zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część.

Podsumowując powyższe merytoryczne rozważania, wskazać należy, że nieruchomość będąca w obu przypadkach – przed (działka nr [...]) i po podziale (działki nr [...]/X, [...]/Y, [...]/Z) – przedmiotem wyceny (zapisana w księdze wieczystej nr [...]) ma powierzchnię 3 [...] m², tj. 0,3[...] ha. Tymczasem, dokonując wyceny tej nieruchomości po podziale, a w zasadzie, jak to dosłownie wskazał rzeczoznawca na str. 10 operatu, (zd. ostatnie) "dla potrzeb wyceny wartości rynkowej działek według stanu po podziale", rzeczoznawca przyjął grunty o powierzchniach z przedziału od 1 [...] m² do 1 [...] m² (nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną), a zatem nieruchomości o powierzchni w sposób zasadniczy różniący się (znacznie mniejszy) od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Konsekwentnie, w tabelach na s. 13 operatu przedstawiono zestawienie wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i zsumowano je, tym samym wskazując jednoznacznie, że w ten sposób ustalono wartość całej nieruchomości po podziale (str. 14 operatu).

Powołane przez rzeczoznawcę majątkowego przepisy regulujące zasady określania wartości rynkowej i zastosowania podejścia porównawczego uregulowane zostały w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Samo pojęcie wyceny nieruchomości zostało zdefiniowane w Dziale I "Przepisy ogólne" powołanej powyżej ustawy, przy czym w żadnym z trzech rozdziałów Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących części tej nieruchomości. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić z brzmienia przepisów Działu I tej ustawy. Stąd też uznać należało, że operat został sporządzony z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 6a i 16 u.g.n.

Reasumując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przyjęły jako dowód w sprawie operat sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. W szczególności należy stwierdzić, o czym była mowa wyżej, że przy sporządzaniu przedmiotowego operatu doszło do naruszenia przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. Opierając zatem swoje rozstrzygnięcie na tym dowodzie, organy nie tylko naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które nie zostały wcześniej omówione, Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły art. 98a ust. 4 u.g.n. Zarzut dotyczący tego naruszenia jest całkowicie niesłuszny. Powołany przepis nie dotyczy ustalania opłaty adiacenckiej, lecz rozliczenia należności z tytułu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, które to rozliczenie następuje co do zasady w formie pieniężnej. W omawianym przepisie dopuszczono jednak możliwość rozliczenia opłaty, a także rozliczenia zaległości wynikających z tego tytułu, w formie przeniesienia na rzecz gminy praw do działki gruntu wydzielonej w ramach dokonanego podziału nieruchomości. Skoro zatem regulacje dotyczące rozliczania opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu poprzez przeniesienie na rzecz gminy prawa do działki gruntu nie znajdują zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, to niezastosowanie tych przepisów przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji w ogóle nie mogło stanowić naruszenia prawa materialnego.

Ze względu na wagę i skutki stwierdzonych naruszeń prawa bezprzedmiotową rzeczą jest omawiane pozostałych zarzutów skargi, w tym zarzutu błędnego zastosowania czynnika korygującego przy wycenie, jak i ewentualnego nierównego traktowania skarżącego względem innych obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej (właścicieli sąsiedniej nieruchomości, dla której została ustalona opłata adiacencka z tytułu jej podziału). Dodać należy, że w sprawie nie był stosowany przez rzeczoznawcę ani przez organy § 26 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości, bowiem przepis ten dotyczy określania wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Całkowicie chybiony był natomiast – jak na to trafnie zwrócił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – zarzut naruszenia art. 157 u.g.n., bowiem przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4). Niemniej jednak słuszna była ogólna wymowa skargi dotycząca przeprowadzenia niedostatecznej oceny operatu szacunkowego przez organy orzekające w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ZGiKM [...] z dnia [...] 2013 r. W konsekwencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł co do wykonalności zaskarżonej decyzji.

W razie ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, organ będzie zobowiązany uwzględnić zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną co do niedopuszczalności dokonywania wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości działek powstałych na skutek jej podziału.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.