Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 63/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 1 pkt 5, ust. 2a, ust. 10h i ust. 10j
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 45 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 821
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2539/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2539/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 roku znak: [...] w przedmiocie kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Na mocy tej decyzji ustalono wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] na kwotę 478 zł w stosunku do K. K. Powołano się w szczególności na art. 130 ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137 ze zm.) dalej zwanej "p.r.d.".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie rozpoznana - rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytoczonego wyżej przepisu postępowania jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcia - w oparciu o przedstawiony w aktach sprawy materiał dowodowy - błędnych wniosków, że organ II instancji, na rozstrzygnięcie którego została złożona skarga, nie mógł stwierdzić, że przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania nie miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, że wydane w toku tego postępowania rozstrzygnięcie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. To błędne ustalenie stanu faktycznego skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku, na mocy którego Sąd oddalił skargę, a w konsekwencji powyższego został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wadliwego wyroku i jego błędne uzasadnienie.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j, ust. 6 i ust. 6a p.r.d. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej niewłaściwa wykładnia zarzucanego przepisu polega na przyjęciu, że stanowi on samoistną podstawę, w oparciu o którą właściciela pojazdu zobowiązuje się do pokrycia kosztów związanych z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu, jeżeli w trakcie usuwania pojazdu ustały przyczyny uzasadniające to usunięcie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zobowiązanie to "jest przede wszystkim rodzajem rekompensaty z tytułu podjęcia działań zmierzających do usunięcia pojazdu niewłaściwie zaparkowanego, noszącej pewne cechy odpowiedzialności administracyjnej" (s. 4-5 uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku), nie wskazując przy tym charakteru prawnego tego zobowiązania i okresu, w jakim jest ono wymagalne od daty zdarzenia powodującego powstanie kosztów, do pokrycia których właściciel został zobowiązany, o co (tj. o wskazanie charakteru prawnego zobowiązania i okresu, w jakim jest ono wymagalne) skarżący wnioskował w złożonej skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić wniesioną skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podniesiono, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana po upływie trzech lat od zdarzenia inicjującego podjęcie działań w sprawie, które miało miejsce w dniu [...] grudnia 2013 r. W tym dniu skarżący kasacyjnie nie zastosował się do znaku B-36 z tabliczką T-24, wobec czego strażnik miejski wydał dyspozycję usunięcia pojazdu i wezwał holownik. Od usunięcia pojazdu jednak odstąpiono z uwagi na zgłoszenie się właściciela pojazdu (skarżącego kasacyjnie).

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd błędnie przyjął, że nie było jego rolą rozpoznanie sformułowanego przez stronę skarżącą zarzutu bezczynności lub przewlekle prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Skarżący w dacie złożenia do Sądu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie mógł już skutecznie złożyć odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem decyzja w sprawie została już wtedy wydana.

Autorka skargi kasacyjnej zaznaczyła, że żaden przepis p.r.d. nie określa, w jakim czasie od daty zdarzenia inicjującego podjęcie działań zmierzających do usunięcia na koszt właściciela niewłaściwie zaparkowanego pojazdu organ może skutecznie dochodzić prawa do "rekompensaty" z tego tytułu. Żaden przepis tej ustawy nie odsyła też do innego przepisu prawa, zawierającego ogólną zasadę innej dziedziny prawa, który w sprawie może i mógłby zostać zastosowany. Wobec tego w jej ocenie zasadne jest zastosowanie w rozpoznawanej sprawie - dla określenia okresu, po upływie którego ulega przedawnieniu obowiązek uiszczenia opłaty - art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń. Przepis ten odnosi się do ustania karalności wykroczenia, w związku z którym wydana została przedmiotowa dyspozycja usunięcia niewłaściwie zaparkowanego pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznana w tak zakreślonych ramach skarga kasacyjna K. K. okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Pamiętać jednocześnie należy, że w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (dotyczącym pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, a więc nie mającym znaczenia w niniejszej sprawie). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sprawę wyznacza przedmiot zaskarżenia, który skarżący wskazuje przez określenie w skardze zaskarżonego aktu lub czynności. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza bowiem, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kwestionowane przez uprawniony podmiot (por. wyrok NSA z 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95, uchwała NSA (7) z 3 lutego1997 r. sygn. akt OPS 12/96 [za:] A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotem złożonej do WSA w Warszawie skargi K. K. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. Rację należy zatem przyznać Sądowi pierwszej instancji co do tego, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostają zawarte w tej skardze zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ rozpoznający sprawę. Podniesiona w skardze, a następnie powtórzona w skardze kasacyjnej kwestia przewlekłego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że skarga na decyzję organu administracji publicznej oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego stanowią niezależne środki ochrony prawnej. Zakres przedmiotowy każdej z nich jest odmienny. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego w ramach zawisłej przed nim sprawy ze skargi na decyzję administracyjną.

Wobec powyższego za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ II instancji, na rozstrzygnięcie którego została złożona skarga, nie mógł stwierdzić przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji (Prezydenta [...]). W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wadliwego wyroku i jego błędne uzasadnienie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał, że również on nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest zobowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (ust. 2a). Wysokość tych kosztów ustala corocznie, w drodze uchwały, rada powiatu, stosownie do art. 130a ust. 6 i 6a powołanej ustawy. Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i (niemających znaczenia w sprawie). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Stosownie do art. 130a ust. 10j zd. pierwsze p.r.d. termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że należący do skarżącego samochód marki [...] o nr rej. [...] został w dniu [...] grudnia 2013 r. zaparkowany przy ul. P. w W., w miejscu obowiązywania znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką T-24 wskazującą, że pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Po wydaniu przez straż miejską dyspozycji usunięcia tego pojazdu na koszt właściciela i przybyciu na miejsce holownika, zgłosił się właściciel pojazdu K. K. W tej sytuacji odstąpiono od usunięcia samochodu. Kosztami wydania tej dyspozycji w wysokości 478 zł obciążono właściciela pojazdu. Wysokość tych kosztów nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Podważono jedynie ustalenie organów i Sądu pierwszej instancji, że cytowane powyżej przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowią samoistną podstawę obciążenia skarżącego tymi kosztami. Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie określił charakteru prawnego nałożonego na skarżącego zobowiązania ani nie przyjął, że okres wymagalności tego zobowiązania powinien zostać obliczony stosownie do art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjmuje je za własne. Podkreślić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Sąd wojewódzki określił prawidłowo i wyczerpująco charakter prawny przedmiotowego zobowiązania. Wskazał, że zobowiązanie to jest rodzajem rekompensaty z tytułu podjęcia działań zmierzających do usunięcia pojazdu niewłaściwie zaparkowanego, która nosi pewne cechy odpowiedzialności administracyjnej. Tak jak odpowiedzialność administracyjna, ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy kierującego lub właściciela pojazdu. Właściciela pojazdu obciąża się bowiem kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d., niezależnie od tego, jaka była rzeczywista wysokość tych kosztów i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się naruszająca prawo osoba pozostawiając pojazd w miejscu niedozwolonym. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości tych kosztów. Zostały one ściśle określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 i 6a p.r.d. (w niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r. nr XLVIII/1309/2012). Z analizy przywołanych wyżej przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika, że nie pozwalają one na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia, ukarania za wykroczenie bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Obowiązek wydania decyzji o zapłacie tych kosztów powstaje w sytuacji, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu następuje zatem, gdy spełnione zostaną następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a u.p.r.d.; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 463/18). Warunki te zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione, czemu skarżący kasacyjnie nie zaprzeczył.

W świetle powyższych wywodów uznać należy, że przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowią samoistną podstawę obciążenia skarżącego kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. W szczególności - jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji - nie mają zastosowania przy wydawaniu decyzji w tej sprawie przepisy kodeksu wykroczeń. Podkreślić należy, że obciążenie właściciela nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu następuje niezależnie od tego, czy został ukarany za wykroczenie polegające na niezastosowaniu się do znaku drogowego ani od tego, czy karalność tego wykroczenia ustała wskutek upływu terminu przedawnienia z art. 45 § 1 k.w. Organ nie mógł prowadzić przedmiotowego postępowania administracyjnego i wydać decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy kodeksu wykroczeń z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie przepis kodeksu wykroczeń dotyczy wyłącznie przedawnienia karalności w sprawach o wykroczenia. Nie ma zastosowania w sprawach administracyjnych. Postępowanie toczące się w niniejszej sprawie nie dotyczyło kwestii popełnienia przez skarżącego wykroczenia i nałożenia na niego kary z tego tytułu. Konieczność zapłaty kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu nie jest karą za wykroczenie. Sama autorka skargi kasacyjnej słusznie wskazała, że organy administracji publicznej nie mogą stosować zasad ogólnych innych gałęzi prawa, chyba że konkretny przepis administracyjnego prawa materialnego odsyła do takiego przepisu. Nie wskazała jednak na przepis administracyjnego prawa materialnego, który odsyłałby do kodeksu wykroczeń. Co więcej, wprost przyznała, że stosowana w sprawie ustawa - Prawo o ruchu drogowym takiego przepisu nie zawiera. Nie wskazała też na naruszenie innych przepisów prawa, z których wynikałoby przedawnienie wymagalności żądania zwrotu kosztów na podstawie art. 130 ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia Sądowi Kasacyjnemu dalszą polemikę ze stanowiskiem skarżącego w tym zakresie.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.