Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f), pkt 3 lit. b), pkt 5 lit. a), art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) – zwanej w skrócie: "u.d.i.p." – poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej odpowiedzi szczątkowej oraz wymijającej, a ponadto zawierającej informacje powszechnie dostępne i niezwiązane z treścią wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że 16 lipca 2018 r. wystąpiła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. algorytmu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr [...], w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania rezonansu magnetycznego (RM). Celem wniosku było uzyskanie dokładnej informacji, w jaki sposób NFZ dokonuje obliczenia wartości przyszłego kontraktu przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami wybranymi w wyniku postępowania konkursowego, albowiem informacje te nie są powszechnie dostępne, a sposób podziału środków finansowych budzi uzasadnione wątpliwości.

Dalej skarżąca podniosła, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W reakcji na pismo skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał jedynie, iż komisja konkursowa zobowiązana jest stosować jednolite zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz przywołał ogólne kryteria oceny ofert, tj. wartość zamówienia, maksymalną liczbę umów, które mają zostać zawarte, wykazany potencjał, liczbę oraz cenę świadczeń, a także pozycję oferenta w rankingu otwarcia.

W ocenie skarżącej powołanie się na ogólne regulacje obowiązujące NFZ przy prowadzeniu postępowań konkursowych nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek. Celem zapytania było bowiem ustalenie dokładnej metody obliczania wartości przyszłych kontraktów, w tym w szczególności wzajemnej relacji poszczególnych wartości wykazanych w ofercie. Wydaje się bowiem, iż dokonując podziału środków finansowych i szacowania kwoty kontraktów, NFZ posługiwać się winien jakimś ogólnym wzorem (algorytmem) pozwalającym na ustalenie wartości umowy, odpowiedniej ze względu na zapotrzebowanie na świadczenie opieki zdrowotnej oraz dane zawarte w ofercie.

Skarżąca podkreśliła również, że Dyrektor [...]OWNFZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, będących informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938) – zwanej dalej: "u.ś.o.z.". Zdaniem skarżącej, Dyrektor NFZ, będąc osobą reprezentującą państwową jednostkę organizacyjną, bezsprzecznie jest zatem zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że wnosiła o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym wnioskowane dane stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, a ponadto znajdującą się w posiadaniu [...]OWNFZ, a więc podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Według skarżącej, zaniechanie udostępnienia informacji publicznej ocenić należy jako sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Nie udzielając odpowiedzi na zapytanie wnioskodawcy, organ dopuścił się zatem naruszenia w szczególności art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., statuujących prawo do uzyskania informacji publicznej, a także art. 13 ust. 1 u.d.i.p., określającego 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek. Do dnia wniesienia skargi, skarżącej nie zostały bowiem udostępnione wnioskowane informacje.

Skarżąca ponownie podkreśliła, że odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób ogólnikowy oraz niepełny, organ okazał daleko idącą ignorancję względem wnioskodawcy. Taka odpowiedź nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącej. Nie jest bowiem udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też udziela informacji wymijającej bądź niepełnej. Sytuację taką - w ocenie skarżącego - traktować należy jako nieudzielanie żądanej informacji.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, uznać należy, iż w sprawie doszło do bezczynności Dyrektora [...]OWNFZ w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Organ co prawda, udzielił odpowiedzi na zapytanie, niemniej jednak odpowiedź ta jest wymijająca oraz niepełna, a przede wszystkim nie odpowiada treści wniosku. Nie sposób przy tym uznać jakoby Dyrektor [...]OWNFZ wykazał dobrą wolę dla załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, wydaje się bowiem, że intencją organu było od początku jedynie jej zwodzenie, zaś pismo z 26 lipca 2018 r. zostało skierowane do wnioskodawcy wyłącznie w celu odsunięcia ryzyka poniesienia odpowiedzialności z tytułu zaniechania udostępnienia informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są całkowicie bezzasadne, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone ewentualnie skarga wina zostać oddalona.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ wskazał, że wywiązał się z obowiązków nałożonych przez ww. ustawę. Skarżąca we wniosku z 16 lipca 2018 r. (data wpływu 18 lipca 2018 r.) wniosła o udostępnienie algorytmu (wzoru) podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr (...) w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej. Dalej skarżąca wskazała, że chciałaby dokładnie poznać sposób w jaki organ publiczny dokonuje podziału objętej konkretnym postępowaniem konkursowym wartościowej puli środków przewidzianych do realizacji świadczeniodawcom.

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ udzielił żądanej informacji publicznej pismem z 26 lipca 2018 r., poprzez wskazanie elementów jakie komisja konkursowa każdorazowo bierze pod uwagę przygotowując propozycję do negocjacji, tj. - wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną w ogłoszeniu o postępowaniu w

sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- potencjał wykazany przez oferenta w ofercie;

- liczbę świadczeń zamieszczona przez oferenta w ofercie (czy oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia);

- pozycję oferenta w rankingu otwarcia (ranking powstały w oparciu o łączną liczbę punktów oceny, uwzględniającej wszystkie kryteria różnicujące oferty, tj. jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne, cena).

Organ wskazał także w powyższym piśmie z 26 lipca 2018 r., że komisja konkursowa bierze pod uwagę ww. elementy podejmując decyzję o negocjacjach, tj. po ich przeprowadzeniu, wyborze zaproszonych oferentów i przygotowując propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów. Następnie organ wskazał, że ostateczna wartość co do liczby i ceny (ostatecznie zatem wartości kontraktu) świadczeń opieki zdrowotnej zapada po ustaleniach stron w trakcie negocjacji.

W ocenie organu wskazano zatem cały wzór - model postępowania co do podziału środków w danym konkursie (jak i w pozostałych enumeratywnie wskazanych w treści pisma) jakim kierowała się komisja konkursowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie są to dane ogólnie i powszechnie znane. Nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czy też przepisu zarządzeń Prezesa NFZ, w których wskazywano by na ww. podane przez organ elementy jakie komisja bierze łącznie pod uwagę, podejmując decyzję o negocjacjach, zapraszaniu poszczególnych oferentów czy przygotowaniu propozycji negocjacyjnych. Jedynie § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. 2014, poz. 1980 ze zm.) wskazuje, że do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupienia liczby świadczeń lub wartości zamówienia.

Podobnie jedynie art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych mowa, że w części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego

udzielania świadczeń opieki zdrowotnej

Z kolei z ust. 6 ww. artykułu wynika, że komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Natomiast ust. 7 art. 142 ww. ustawy stanowi, że komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent.

Są to jednak przepisy bardzo ogólne. Elementy natomiast podane przez organ w piśmie z 26 lipca 2018 r. są enumeratywnie, precyzyjnie i wyczerpująco wymienione. Przy czym organ dodatkowo wskazał, że ostateczna liczba i cena świadczeń stanowi wynik końcowych negocjacji stron. Nie ma innego wzoru czy modelu - w przedmiotowym postępowaniu konkursowym komisja konkursowa kierowała się ww. "modelem" postępowania.

Organ zaznaczył, że jak podniosła skarżąca, celem wniosku było uzyskanie dokładnej informacji, w jaki sposób NFZ dokonuje obliczenia wartości przyszłego kontraktu przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami wybranymi w wyniku postępowania konkursowego, albowiem informacje te nie są powszechnie dostępne. Wniosek dotyczy wzoru podziału środków finansowych, wnioskodawca chciał poznać sposób w jaki organ publiczny dokonuje podziału objętej konkretnym postępowaniem konkursowym wartościowej puli środków przewidzianych do realizacji świadczeniodawcom. Sposób ten organ przedstawił i opisał wnioskodawcy.

Dodatkowo organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednoznacznie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. Całkowicie niezrozumiały jest zatem zarzut niepełności i czy wymijającej odpowiedzi udzielonej przez organ. Organ nie posługuje się innym modelem, sposobem podziału środków w danym postępowaniu konkursowym, inne sformalizowane wzory/ algorytmy nie istnieją. Organ nie może zatem odczytywać "głębszych" intencji, czy potrzeb wnioskodawcy, czy też udzielić mu takiej informacji jaka "zadowoli" w formie i treści wnioskodawcę. Organ zgodnie z nałożonymi przez ustawodawcę obowiązkami zawnioskowaną informacje publiczną w posiadaniu jakiej był w ustawowym terminie skarżącej udzielił.

Zdaniem organu subiektywne zarzuty dotyczące złej woli organu i działania w celu jedynie uniknięcia odpowiedzialności za brak udostępnienia informacji publicznej wskazują na brak powściągliwości skarżącej w kreowaniu zarzutów nie merytorycznych, a ponadto jest powiązane z żądaniem nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże grzywna taka jest środkiem represyjno-dyscyplinującym i powinna być stosowana jako ostateczność w drastycznych przypadkach zwłoki organu i gdy istnieje obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

Organ podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udostępnił wnioskowane informacje publiczne, a biorąc pod uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 16 lipca 2018 r., odpowiedź wystosowano 26 lipca 2018 r., a przedmiotowa skarga do WSA wpłynęła do organu 14 sierpnia 2018 r., nie zachodzi przesłanka zwłoki organu. Brak zatem w ocenie organu przesłanek do nałożenia grzywny na podstawie ww. przepisów prawa.

W ocenie organu, żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie powinien się ostać. Wobec przedstawionych powyżej argumentów, wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość lub oddalenie skargi jest w pełni uzasadniony.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018r. strona skarżąca, popierając skargę, przedłożyła kopię odpowiedzi na wniosek, udzielonej przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ, oświadczając, iż stanowił on udostępnienie informacji na wniosek tożsamej treści. W ocenie skarżącej, dowodzi to nierzetelności organu bezczynnego w niniejszej sprawie, który analogicznych informacji nie udostępnił.

Przedstawiciel organu podniósł natomiast, iż odpowiedź udzielona przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ jest, co do treści, analogiczna do udzielonej przez jego mandanta, dodatkowo wskazując, iż organ nie dysonuje żadnym algorytmem (wzorem), w oparciu o który oceniane są przedłożone wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącej z 16 lipca 2018 r. Przypomnieć wypada, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Zaznaczyć należy, że niewątpliwe Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł., do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. reprezentującym państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., sygn. akt II SAB 289/02 – niepubl.).

W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.).

Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej;

2. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

3. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

4. powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej, albo powiadomić, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że co do zasady żądane przez skarżącą informacje w zakresie sposobu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mają charakter informacji publicznej. Jednakże skarżąca zażądała przedstawienia jej konkretnego algorytmu (wzoru), którym posłużono się w celu podziału środków publicznych, o których wyżej mowa. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ wyjaśnił, jakie okoliczności komisja konkursowa bierze pod uwagę przygotowując propozycję do negocjacji, a następnie podkreślił, że w oparciu o ww. dane komisja konkursowa podejmuje decyzję o przeprowadzeniu negocjacji, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów. Wyjaśniono również, że ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obowiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajduje odzwierciedlenie w protokole końcowym.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że algorytm, według słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, jest pojęciem matematycznym, które oznacza ustalone reguły postępowania przy obliczaniu wartości polegające na periodycznym wykonywaniu pewnego zespołu działań. W matematyce algorytmem nazywamy działanie, które prowadzi do wyniku po skończonej liczbie kroków wykonywanych zupełnie mechanicznie. Przez algorytm rozumie się również określony sposób rozwiązania jakiegoś problemu (zadania), składający się z ciągu następujących po sobie czynności (lub instrukcji). Zadaniem algorytmu jest przeprowadzenie systemu z pewnego stanu początkowego do pożądanego stanu końcowego.

Jak wynika z wyjaśnień organu, poza informacjami przekazanymi skarżącej, nie dysponuje on żadnym ustalonym algorytmem (wzorem), którym posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Końcowy podział środków finansowych jest natomiast wynikiem pewnego procesu myślowego członków komisji konkursowej, obejmującego przetworzenie posiadanych informacji, skutkującego zajęciem wspólnego stanowiska. Jest to zatem pewien etap (stadium) na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odzwierciedlenie tego procesu, jak wskazał organ, znajduje się w protokole końcowym komisji konkursowej.

Podkreślenia wymaga również to, że o bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wtedy, gdy żądana informacja publiczna istnieje - została wytworzona. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest inicjowanie działań mających na celu dopiero wytworzenie nowej informacji, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Skoro zatem, jak twierdzi organ, nie istnieje żądany przez skarżącą konkretny algorytm (wzór), którym komisja konkursowa posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie udostępnienia takiego algorytmu (wzoru). Tym samym nie można zobowiązać organu do udostępnienia nieistniejącej informacji publicznej, co do której skarżąca podejrzewa jedynie, że "powinna istnieć". Fakt niezadowolenia skarżącej ze sposobu załatwienia jej wniosku nie może natomiast przesądzać o zasadności skargi.

Przedłożona przez stronę skarżąca informacja, udzielona przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ (przy założeniu, że odnosi się do tożsamego wniosku) nie może natomiast przesądzać o "niekompletności" czy też "nieprawdziwości" informacji udzielonej przez organ w niniejszej sprawie, dowodząc co najwyżej braku precyzji wniosku, który pozwalał różnym organom na różne odczytywanie jego brzmienia. Jak wyżej wskazano, pojęcie algorytm (przy nieistnieniu "wzoru"), rozumiane jako ciąg następujących po sobie czynności (lub instrukcji), prowadzących do określonego rezultatu, obejmować może szereg różnych operacji. Dla różnych podmiotów, operacje te określone mogą być w sposób odmienny lub też w odmienny sposób stosowane. Ich odmienność (w tym także jedynie nomenklaturowa, na co zwraca uwagę strona przeciwna) nie stanowi o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, sformułowany bez tego rodzaju precyzji, która umożliwiałaby szczegółową kontrolę zakresu udostępnionej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, uznając ją za bezzasadną.

dc