Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 336/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50 , art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi A S.A . z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 listopada 2008 r Nr : [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia : s k a r g ę o d r z u c i ć


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 września 2009r.

W dniu 28 listopada 2008r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473). Zgodnie z § 1 pkt 1 tej uchwały, punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży mogą być zlokalizowane w odległości co najmniej 100 m od następujących obiektów: przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom (internaty, bursy, domy dziecka, świetlice środowiskowe itp.), schronisk i noclegowni dla bezdomnych, dworców kolejowych i autobusowych, obiektów kultu religijnego, w których regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych. Z kolei pkt 2 § 1 stanowił, że odległość, o której mowa w pkt 1 mierzona będzie najkrótszą drogą dojścia prowadzącą od wejścia na teren posesji na której znajduje się obiekt do wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uwzględnieniem przepisów o ruchu drogowym.

W dniu 29 grudnia 2008r. wpłynęło do Rady Miasta pismo firmy A S.A. z siedzibą w K. z dnia 22 grudnia 2008r., w którym firma ta wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa przez w/w uchwałę Nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. poprzez jej uchylenie. Zdaniem spółki A S.A., wskazana uchwala rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa. W szczególności uchwała została podjęta z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, nakazującej organom administracji publicznej korzystanie jedynie z takich środków prawnych, które są niezbędne dla osiągnięcia określonego celu, a tym samym wyważenie interesu publicznego i prywatnego. Według spółki A S.A., ustalenie powyższą uchwałą zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych spowoduje, iż na przestrzeni kilku najbliższych lat konieczne będzie zamknięcie większości lokali gastronomicznych przez przedsiębiorców, którzy ulokowali już swoje inwestycje właśnie na terenie miasta. Narusza to nie tylko prawa majątkowe tych przedsiębiorców oraz wspomnianą zasadę proporcjonalności, ale także fundamentalną zasadę zaufania do państwa, która chronić powinna przed nagłymi i niespodziewanymi zmianami prawa. W opinii spółki A S.A., uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. stanowi nadmierną i pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia ingerencję w ustawowo gwarantowane wolności obywatelskie w tym swobodę działalności gospodarczej.

Ponadto, spółka A S.A. podniosła, że oceniając powyższą uchwalę z punktu widzenia wspomnianej już zasady proporcjonalności, nie sposób nie odnieść się do jej celu, zdeterminowanego z kolei celem i przeznaczeniem ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Trudno uznać, zdaniem spółki A S.A., iż kwestionowana uchwała w jakikolwiek sposób może przyczynić się do osiągnięcia celów powyższej ustawy, tj. przeciwdziałania alkoholizmowi. Spółka podkreśliła, że wielu przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną zlokalizowało swoje inwestycje zgodnie z dotychczas obowiązującą uchwałą regulująca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem uchwała nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. zmienia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, co w prosty sposób nie przekłada się na zmniejszenie dostępności alkoholu, a jedynie powoduje dla przedsiębiorców prowadzących na terenie miasta działalność gastronomiczną znaczne straty związanie z koniecznością likwidacji funkcjonujących od wielu lat restauracji, które zyskały już renomę i stałych klientów. Tym samym oczywistym jest, iż skoro Rada Miasta - zmierzając do realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mającej wprost określony cel (życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu) - podejmuje w jej ramach działania nie realizujące tego celu, a tylko ingerujące w sposób nieuzasadniony w gwarantowane konstytucyjnie prawa i wolności - działa niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej.

Spółka A S.A. podkreśliła w swoim wezwaniu, iż podawanie i sprzedaż alkoholu jest zgodna z prawem, a tylko zajmujący się taką działalnością musi spełnić określone warunki. Zadaniem gmin jest natomiast prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie zaś likwidacja na terenie gminy większości punktów sprzedaży alkoholu, w sytuacji gdy nie jest to w żaden sposób uzasadnione. Obowiązki gmin w tym zakresie precyzuje przepis art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tym samym, według spółki A S.A., kwestionowana uchwała nie przyczynia się w żadnym razie do realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wkracza natomiast bezpodstawnie w gwarantowaną konstytucyjnie zasadę swobody działalności gospodarczej, czym narusza cytowaną już zasadę proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze, spółka A S.A. zaznaczyła także, iż uchwała Nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. narusza także przepis art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek "przychylności" dla przedsiębiorców w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, stanowiąc zasadnicze wytyczne dla administracji rządowej i samorządowej w ich stosunkach względem przedsiębiorców. Najistotniejszym przejawem prawidłowej realizacji tej normy jest stworzenie korzystnych warunków dla podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Uchwała, której bezpośrednim efektem będzie likwidacja większości placówek gastronomicznych na terenie miasta jest zaprzeczeniem powyższej zasady tworzenia na tym terenie korzystnych warunków rozwoju przedsiębiorczości. Przepisy gminne nie mogą niweczyć wynikającego z ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej prawa do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

Jednocześnie spółka A S.A. zwróciła uwagę, iż ustalenie przez Radę Miasta w kwestionowanej uchwale zasad lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu w sposób powodujący konieczność likwidacji większości istniejących punktów nastąpiło bez jednoczesnego uzasadnienia potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zmiana sposobu usytuowania miejsc podawania i sprzedawania napojów alkoholowych, której bezpośrednim skutkiem jest ich likwidacja, powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z programu tego powinno bowiem wynikać jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji celów ustawy i jakie miejsce wśród nich zajmuje ograniczenie dostępności alkoholu, przy czym warunki te winny były zostać spełnione w dacie podejmowania przez Radę Miasta zakwestionowanej uchwały. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały w ogóle spełnione. Istotnym jest, iż uchwała podjęta na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie ma charakteru technicznego i nie może wprowadzać ograniczenia dostępności alkoholu w oderwaniu od potrzeb, natomiast stanowić winna element realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W szczególności w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2009, uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia 28 listopada 2008r., brak jakiejkolwiek analizy zjawiska alkoholizmu prowadzącej do konieczności zmian w usytuowaniu miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie niekorzyść przedsiębiorców prowadzących już taką działalność. Przy podjęciu uchwały nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. nie zostały także uwzględnione okoliczności odzwierciedlające dotychczasowe, rzeczywiste i zweryfikowane potrzeby rynku. Realizacja kompetencji Rady Miasta do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie może być mechaniczna i nie może polegać na określeniu jakichkolwiek punktów w jakichkolwiek lokalizacjach. Nie występuje bowiem prosta relacja między usytuowaniem punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a ograniczeniem spożycia alkoholu. Rozwiązania przyjęte w uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. nie odpowiadają powyższym warunkom, a tym samym naruszają przepis art. 12 ust. 2 cyt. ustawy.

Zastrzeżenia spółki A S.A., co do zgodności z prawem budzi także rozwiązanie przyjęte w § 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały, dotyczące określenia punktów, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości, a to pomiędzy wejściem do punktu sprzedaży alkoholu, a wejściem na posesję, na której znajduje się obiekt chroniony. W szczególności § 1 pkt 1 lit. f uchwały określa dozwoloną odległość punktu sprzedaży alkoholu od obiektów kultu religijnego, w których regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych. Nie ulega więc wątpliwości, iż obiektami sakralnymi tj. miejscami chronionymi, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. f uchwały są obiekty dostępne dla wyznawców danego kultu, w których odbywają się nabożeństwa, czy inne zbiorowe uroczystości, a więc kościoły, cerkwie, synagogi, meczety. Nie jest natomiast miejscem kultu religijnego sam teren, na którym wzniesiony został obiekt sakralny, bowiem trudno generalnie uznać, iż teren ten w każdym dającym się przewidzieć przypadku wymaga ochrony powagi i atmosfery koniecznej dla działań kultowych. Tym samym brak uzasadnienia dla przyjętego w uchwale sposobu liczenia odległości pomiędzy miejscem sprzedaży alkoholu, a miejscem chronionym, tj. od wejścia do punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na posesję, na której znajduje się obiekt chroniony.

Spółka A S.A. zwróciła także uwagę, iż rozwiązanie przyjęte w § 4 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. w ogóle nie mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy bowiem rozumieć ich rozmieszczenie w terenie w tym w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Zasady dotyczące budowy obiektów regulują przepisy prawa budowlanego, a do postępowania w przedmiocie oceny danego obiektu pod kątem spełnienia wymogów architektoniczno - budowlanych powołane są właściwe organy nadzoru budowlanego. Spółka A S.A. powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienia rady gminy do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie obejmuje upoważnienia gminy do wskazania obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz że rada gminy nie ma kompetencji do określania na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dalszych, nie wymienionych w art. 14 tej ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Katalog miejsc chronionych zawarty został w art. 14 ust. 1-5 ustawy i jest to katalog zamknięty. Tym samym, zdaniem spółki A S.A., Rada Miasta nie miała prawa rozszerzać tego katalogu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. A zatem uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 listopada 2008 roku narusza także i ten przepis.

Podsumowując, spółka A S.A. podniosła, że brak jest w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienia ustawowego dla organów samorządu terytorialnego, odnoszącego się do zakazu wydawania zezwoleń na podawanie i sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na brak pozwolenia na budowę danego obiektu. Określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży nie oznacza bowiem stanowienia przepisów prawnych zawierających powszechnie obowiązujące zakazy. Tego rodzaju postanowienia uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. nie znajdują uzasadnienia w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a więc są pozbawione podstawy prawnej.

Uchwałą z dnia [...] 2009r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Rada Miasta uznała wezwanie spółki A S.A. z dnia 22 grudnia 2008r. za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 9 marca 2009r. spółka A S.A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w części dotyczącej jej § 1 pkt 1 lit. f i pkt 2 oraz § 4 i wniosła o uchylenie tej uchwały. Zaskarżonej uchwale spółka A S.A. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.) poprzez ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta bez uprzedniego określenia potrzeb ograniczania dostępności alkoholu w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Kolejny zarzut spółki A S.A. dotyczył naruszenia art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ustanowienie w § 4 uchwały - wykraczających poza ten przepis prawa - miejsc, gdzie nie może odbywać się sprzedaż napojów alkoholowych, a tym samym przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ponadto spółka A S.A. zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez posłużenie się w § 1 pkt 1 lit. f uchwały pojęciem niezdefiniowanym, przy równoczesnym braku odesłania do innych aktów normatywnych taką definicję legalną zawierających, a także poprzez zaostrzenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu w sposób dowolny bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek badań, z których wynikać by mogło, iż inny - bardziej restrykcyjny - sposób obliczania odległości przyczyni się do profilaktyki lub rozwiązywania problemów alkoholowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wyjaśniła, iż jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność polegającą m.in. na prowadzeniu restauracji, w których to restauracjach sprzedawany jest alkohol. Na terenie miasta strona skarżąca prowadzi siedem restauracji usytuowanych przy lub w pobliżu ulicy B. Jedna z tych restauracji - C. przy ulicy B 1, znajduje się w takiej odległości od Kościoła p.w. [...], iż zgodnie z nowymi zasadami usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, niemożliwym będzie zgodnie z zaskarżoną uchwałą Rady Miasta, otrzymanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wprawdzie, zarówno na dzień podjęcia uchwały jak i w czasie jej zaskarżenia, skarżąca posiada zezwolenie na sprzedaż alkoholu, jednakże po wygaśnięciu tego zezwolenia, niemożliwym będzie uzyskanie go ponownie. W związku z powyższym strona skarżąca stwierdziła, iż jej interes prawny już w momencie podjęcia spornej uchwały został naruszony, albowiem zarówno skarżąca spółka, jak i inne podmioty gospodarcze, czynią plany w zakresie funkcjonowania i rozwoju w perspektywie dłuższej niż okres, na który wydawane są zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W przypadku skarżącej niemożność sprzedaży alkoholu spowoduje znaczny spadek dochodów.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż możliwość pogorszenia się sytuacji gospodarczej podmiotu, ma wpływ na jego zdolność kredytowo - pożyczkową, czego skarżąca skutki może odczuć, jeśli zaskarżona uchwała pozostanie w mocy. Skarżąca spółka uzyskała bowiem zapewnienie podmiotu dominującego - Spółki pod firmą D Spółka Akcyjna z siedzibą w K., o możliwości udzielenia wieloletniej pożyczki celowej na remont i modernizację lokalu restauracji C., pod warunkiem, iż możliwe będzie prowadzenie w tym lokalu działalności gastronomicznej po okresie upływu ważności aktualnie obowiązujących zezwoleń na podawanie w niej napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała Rady Miasta pogorszy sytuację finansową skarżącej, a co za tym idzie uniemożliwi jej uzyskanie pożyczki.

Uzasadniając z kolei podniesione zarzuty skarżąca spółka stwierdziła, iż na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rady gminy mają prawo określać zasady sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednakże uchwała taka nie może być oderwana od innego aktu prawa miejscowego, jakim jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Tym samym zdaniem skarżącej spółki, uchwała rady gminy w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest jakby wykonawcza do gminnego programu profilaktyki. Tymczasem w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia strategii rozwiązywania problemów społecznych Miasta na lata 2008-2013, której załącznikiem nr 1 jest "Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych", została uchwalona wprawdzie w tym samym dniu, co zaskarżona uchwała, jednakże patrząc na numer uchwały - [...] - została ona podjęta w dalszej kolejności. Dodatkowo program ten ani jednym słowem nie wspomina o potrzebie ograniczenia dostępności alkoholu, a tym samym również nie określa żadnych zasad czy kierunków tego ograniczenia. Konieczność uprzedniego lub jednoczesnego określenia potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu dla legalności uchwały podejmowanej w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, została w sposób nie budzący wątpliwości wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 1994r. (SA/Wr 2162/93). Jeżeli, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, uchwała rady gminy w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu została podjęta bez uprzedniego lub równoczesnego określenia potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu w gminnym programie profilaktyki, to uchwała taka nie odpowiada warunkom art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Ponadto Rada Miasta wprowadziła do § 4 zaskarżonej uchwały regulację niezgodną z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się bowiem, iż wprowadzanie dalszych nie wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi naruszenie prawa. Zasady dotyczące budowy obiektów regulują bowiem przepisy prawa budowlanego, a do postępowania w przedmiocie oceny danego obiektu pod kątem spełnienia wymogów architektoniczno-budowlanych powołane są właściwe organy nadzoru budowlanego.

Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że mimo użycia w § 1 zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta pojęcia "obiekty kultu religijnego, w których regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych", Rada nie wyjaśniła tego pojęcia w samej uchwale, ani nie wskazała aktu normatywnego, gdzie definicja ta się znajduje, a który to akt powszechnie obowiązujący mógłby mieć zastosowanie przy zatwierdzaniu przez organy wykonawcze gmin, spełniania bądź nie spełniania warunków zawartych w uchwale przez konkretne podmioty starające się o zezwolenie. Nie można więc wykluczyć, zdaniem strony skarżącej, iż może nastąpić zróżnicowanie konkretnych podmiotów występujących o zgodę na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w oparciu o definicję obiektu kultu religijnego zawartą w różnych aktach normatywnych.

Na zakończenie strona skarżąca podniosła, iż nie jest wiadomym z jakich przyczyn Rada Miasta dokonała zmiany uprzednio obowiązującej uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, a zwłaszcza w zakresie sposobu liczenia odległości pomiędzy obiektem chronionym, a obiektem, gdzie sprzedaż ta się odbywa. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia, a przede wszystkim brak przeprowadzenia jakichkolwiek badań, z których by miało wynikać, iż inny - bardziej restrykcyjny - sposób obliczania odległości przyczyni się do profilaktyki lub rozwiązywania problemów alkoholowych.

W związku z tym skarżąca spółka stwierdziła, iż działania Rady Miasta w tym zakresie noszą znamiona dowolności, podważające fundamentalną zasadę zaufania obywateli, przedsiębiorców do Państwa. Jej zdaniem zaskarżona uchwała stanowi nadmierną i pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia ingerencję w ustawowe wolności obywatelskie, w tym swobodę działalności gospodarczej, a tym samym jako naruszająca prawo winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miasta stwierdziła, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze spółka A S.A. nie wykazała jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, iż zaskarżona uchwała narusza jej określony interes prawny. Co więcej skarżąca sama przyznała, iż do dnia 31 grudnia 2012r. ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, w tym sprzedaży napojów alkoholowych w karczmie C. Tym samym zaskarżona uchwała nie naruszyła interesów skarżącej spółki, ale wyłącznie hipotetycznie w przyszłości może wpłynąć na nieotrzymanie przez nią zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Będzie istniało takie ryzyko przy założeniu prowadzenia tego lokalu przez spółkę po 2013r. Z tego też powodu na dzień złożenia skargi nie zaistniało naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Rada Miasta podkreśliła, iż w § 5 zaskarżonej uchwały zagwarantowano wszystkim podmiotom, które uzyskały decyzje administracyjne pod rządami poprzedniej uchwały, możliwość prowadzenia działalności aż do dnia upływu terminu wskazanego w decyzji. Zgodnie z art. 18 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży są wydawane na czas oznaczony nie krótszy niż 4 lata. Każdy więc przedsiębiorca otrzymujący takie zezwolenie ma uprawnienie do sprzedaży alkoholu wyłącznie przez czas oznaczony. Prawo sprzedaży napojów alkoholowych nie jest jednak prawem nieograniczonym terminowo i bezwarunkowym. Może być np. cofnięte w wyniku nieprzestrzegania przez podmiot zasad sprzedaży alkoholu lub nie opłacenia koncesji. Z tego też powodu uprawnienie do sprzedaży napojów alkoholowych nie jest absolutne.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Rady Miasta, nie wykazano żadnego naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie. Spółka nie uwiarygodniła, że uchwała naruszyła prawo i negatywnie wpłynęła na jej sferę prawno - materialną. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli skarżąca nie wykazała, że nastąpiło, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny) to nie może ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miasta stwierdziła również, że przedłożone przez spółkę dokumenty odnośnie kredytu są wewnętrznymi dokumentami sporządzonymi przez dwie spółki powiązane ze sobą kapitałowo i mające nawet tą samą siedzibę. Stąd też wewnętrzne analizy finansowe i kwestie kredytowe nie mają znaczenia w sprawie, bowiem nie uwiarygodniają naruszenia przez Radę Miasta interesu prawnego spółki. Dodatkowo przedmiotem głównej działalności spółki w karczmie C. jest gastronomia, a nie sprzedaż napojów alkoholowych. Z uwagi na powyższe, twierdzenia skarżącej o hipotetycznym spadku przychodów po 2013r. wyłącznie z powodu niemożności sprzedaży alkoholu jest wątpliwe. Zdaniem Rady Miasta, skarga spółki A S.A. ma charakter wyłączny skargi action popularis i nie spełnia warunków wymaganych art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miasta nie zgodziła się również z twierdzeniem skarżącej, iż wprowadziła do uchwały nowe pojęcie "miejsca kultu religijnego", bowiem już w uchwale Rady Miasta z dnia [...] 1995r. w sprawie ustalenia limitu oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholowych było wyraźnie wskazane, iż do chronionych obiektów zaliczono miejsca kultu religijnego. Zastosowanie takiej konstrukcji nie budziło żadnych wątpliwości, było jasne i nie kwestionowane do tej pory przez podmioty uzyskujące zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w tym skarżącą. Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia 28 listopada 2008r. zostało to pojęcie uściślone do miejsc kultu religijnego, w których odbywają się zgromadzenia wiernych. Z uwagi na fakt, iż na terenie miasta występują różne wyznania nie sposób jest jednoznacznie i taksatywnie wyliczyć wszystkich miejsc kultu religijnego. Do interpretacji tego pojęcia należy zastosować reguły wykładni językowej, a więc zgodnie z nią za miejsca kultu religijnego powszechnie uważa się świątynie takie jak kościoły, meczety, synagogi, domy modlitwy, zbory, cmentarze. Pojęcie to jest powszechnie stosowanie i rozumiane przez wszystkich. Sam ustawodawca posługuje się pojęciem obiektów kultu religijnego w aktach prawa i nie stworzył definicji ustawowej, bowiem jest to pojęcie jasne i oczywiste. Skoro zatem ustawodawca nie stworzył definicji ustawowej, a sam posługuję się tym pojęciem, to Rada Miasta nie miała prawnych podstaw do tworzenia definicji wyłącznie na potrzeby uchwały.

Rada Miasta podniosła także, iż w uchwale z dnia [...] 1995r. Rady Miasta wskazano, iż odległość 100 m liczona będzie najkrótszą drogą dojścia do wejścia do obiektów, o których mowa w § 2 ust. 2 do wejście do punktu sprzedaży alkoholu. Treść zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 28 listopada 2008r. nie wprowadza żadnych zasadniczych zmian, lecz jedynie dookreśla sposób liczenia tej odległości, tak aby miało ono charakter jednoznaczny. W orzecznictwie bowiem wskazuje się, że pojęcie np. "szkoły" nie ogranicza się jedynie do obiektu, w którym odbywają się zajęcia edukacyjne, ale obejmuje również całość należącego do szkoły terenu, na którym znajduje się wspomniany obiekt oraz pozostałe budynki (np. sala gimnastyczna, aula). Rada Miasta mając na uwadze, iż objęty ochroną nie powinien być wyłącznie obiekt, ale także teren wokół niego, dokonała uściślenia zapisów odnośnie zasad pomiaru. Ochronie podlega więc m.in. teren boisk szkolnych, ogródki przedszkolne, tereny dworcowe, tereny przy kościołach. Takie zapisy znajdują potwierdzenie w regulacji prawnej wynikającej z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która zakazuje sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół, jak również w miejscu i czasie masowych zgromadzeń, w miejscach i obiektach komunikacji publicznej. Dookreślenie więc sposobu liczenia odległości jest dostosowaniem prawa miejscowego do regulacji ustawowych. Zapisy zaskarżonej uchwały precyzują zapisy uchwały Rady Miasta z 1995r. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie uległa zmianie wielkość odległości i w dalszym ciągu wynosi ona 100 metrów.

Według Rady Miasta, skarżąca spółka nie ma racji opierając swoje zarzuty na niedostosowaniu zapisów zaskarżonej uchwały z dnia 28 listopada 2008r. w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do zapisów gminnego programu rozwiązywania problemów alkoholowych. Przede wszystkim powoływana przez spółkę uchwała nr [...] z dnia 28 listopada 2008r. wprowadza gminny program na rok 2009. Uchwała zaś weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009r. Stąd też na dzień podjęcia uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 31 stycznia 2008r. w sprawie uchwalenia strategii rozwiązywania problemów społecznych na lata 2008-2013. Głównym zadaniem wynikającym z ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest ograniczanie dostępności alkoholu. Jak wynika ze strategii jednym z najważniejszych problemów społecznych w mieście jest alkoholizmu, zaś choroba alkoholowa powoduje szereg negatywnych zjawisk, w tym wykluczenie społeczne. Zgodnie z art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i rozwiązywaniu problemów alkoholowych zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności do alkoholu. Na podstawie art. 4 ustawy jako zadanie własne gminy wskazuje się działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowanie miejsc sprzedaży powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu, określonych w gminnych programie. Biorąc pod uwagę, iż zostały zachowane dotychczasowe regulacje odnośnie wielkości odległości z uchwały z 1995r. brak jest podstaw do wywodzenia zarzutów o zaostrzeniu kryteriów.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2009r. Burmistrz Miasta poinformował, iż w dniu 17 lipca 2009r. skarżąca spółka A S.A. z siedzibą w K. zawarła ze spółką E. Sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. umowę sprzedaży przedsiębiorstwa. Na podstawie tej umowy skarżąca spółka przekazała spółce E. m.in. prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy lokali, w tym lokalu przy ul. B. 4 w Z., w którym funkcjonuje restauracja C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 listopada 2008r. Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przez skarżącą spółkę A S.A. z siedzibą w K. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z brzmienia tego przepisu wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Uchwała w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta Zakopane miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżąca spółka dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 22 grudnia 2008r.). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w dniu wniesienia skargi strona skarżąca posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązujące do dnia 31 grudnia 2012r., a zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane przed wejściem w życie tej uchwały zachowują swoją moc do czasu upływu terminu ich ważności. Tym samym zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej spółki. Skarżąca twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, iż w przyszłości, gdy ponownie będzie ubiegać się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych może go nie otrzymać. Sąd podkreśla jednak, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, nie można uznać, że uchwała z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny skarżącego, jeżeli to naruszenie miałoby charakter hipotetyczny, czyli dotyczyło sytuacji, która może, lecz nie musi się wydarzyć w przyszłości.

Na marginesie należy również zauważyć, że skarżąca spółka nie prowadzi już restauracji C. w lokalu przy ul. B. 4 w Z. W dniu 17 lipca 2009r. skarżąca sprzedała spółce E. prowadzone przedsiębiorstwo w tym m.in. prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy lokali, także w/w lokalu przy ul. B. 4 w Z. Do dnia zawarcia umowy sprzedaży (tj. 17 lipca 2009r.) skarżąca spółka mogła sprzedawać napoje alkoholowe w w/w restauracji na podstawie posiadanego zezwolenia, co potwierdza jedynie, że zaskarżona uchwała nie naruszała jej realnego interesu prawnego.

Skoro skarżąca nie wykazała, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ze względu na treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, konsekwencją tego jest konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, a nie jej oddalenia o co wnosił organ.

Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.