Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1292/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1029/19 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1029/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą działkę nr [...] - i przekazującej sprawę do ponownego roz[...] organowi I instancji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 oraz w zw. z art. 28 w świetle art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a., wobec treści art. 33 oraz 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm., dalej: "k.c."), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia przekładające się na brak dostrzeżenia, że w postępowaniu zwykłym rozpoznano odwołanie podmiotu, któremu nie przysługiwał status strony postępowania, skoro:

a) stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania nie jest i nie może być Skarb Państwa, jeżeli jest ono ustalane przez właściwy organ administracji publicznej działający w ramach imperium jako Państwo i to ten organ jako reprezentant Skarbu Państwa odpowiada z uwagi na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") za to, aby doszło do wydania decyzji zgodnej z prawem i interesem Skarbu Państwa;

b) nie jest kreatorem interesu prawnego dla Prezydenta Miasta [...] ewentualny obowiązek wyartykułowany w art. 132 ust. 5 u.g.n., tj. dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty odszkodowania, skoro odszkodowanie ustalił w decyzji administracyjnej Starosta [...];

c) jest w konsekwencji niedopuszczalne, aby dwie jednostki organizacyjne - jedna jako rzekome statio fisci Skarbu Państwa, a druga jako organ orzekający w sprawie - mogły toczyć między sobą spory, a taki stan rzeczy miał miejsce na poziomie załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] w podważanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] i było to konsekwencją niedostrzeżenia, że Prezydent Miasta [...] nie mógł wnieść odwołania w tejże sprawie;

d) przyjęcie, że Prezydent Miasta [...] mógł odwołać się w imieniu Skarbu Państwa od decyzji Starosty [...] z tego powodu, że został wyłączony od roz[...] przedmiotowej sprawy i kompetencja do orzekania została scedowana na Starostę [...], godziłoby w zasadę równości wobec prawa, o jakiej mowa art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

e) w samym środku odwoławczym składający pismo nie wskazał nawet tego w czyim imieniu składa odwołanie;

f) w świetle art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę przy wykonywaniu władztwa publicznego w postępowaniu zwykłym - z pespektywy Skarbu Państwa - ponosił Starosta [...], a nie Prezydent Miasta [...];

II. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec treści art. 28 k.p.a. w świetle art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów będących źródłem norm dopełnienia i tym samym niezastosowanie normy odniesienia, a co było konsekwencją niedostrzeżenia tego, że wypłata odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa dokonywana jest przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i nie jest ów obowiązek źródłem interesu prawnego i konieczności reprezentacji Skarbu Państwa w sferze jego dominium przez tego starostę, lecz prawem (roszczeniem) przysługującym osobie wywłaszczonej, wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z konkretyzacji tego przepisu prawa;

III. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec treści art. 28 k.p.a. w świetle art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 u.g.n. w świetle art. 26 § 2 k.p.a.- poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów będących źródłem norm dopełnienia i tym samym niezastosowanie normy odniesienia, a co było konsekwencją niedostrzeżenia tego, że postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak [...], wyłączające Prezydenta Miasta [...] od wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie i przekazujące ten obowiązek na rzecz Starosty [...], doprowadziło także do scedowania na rzecz Starosty [...] nie tylko obowiązków z zakresu imperium Skarbu Państwa, ale także powinności w zakresie sfery dominium;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 32 oraz 33 § 1 k.pa.- poprzez ich niezastosowanie, chociaż w postępowaniu zwykłym doszło do rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę pełnomocnika dalszego R.C., który tak jak K. B. (pełnomocnik główny) nie posiadał umocowania udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] do reprezentacji w przedmiotowej sprawie Skarbu Państwa, z uwagi zarówno na aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy tego pełnomocnictwa, skoro:

a) pełnomocnictwo główne dla K. B.udzielił Prezydent Miasta [...] wskazując w nim na pierwszej stronie, że działa jako zarządca dróg publicznych z wyjątkiem dróg ekspresowych, położonych w obszarze [...] na zasadzie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), a nie jako Skarb Państwa, wykonując zadanie wyłącznie z zakresu administracji rządowej;

b) pełnomocnictwo dalsze dla R. C. udzieliła K.B., wskazując w nim na pierwszej stronie, że działa na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa głównego umocowującego ją do działania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa; (winno być "na rzecz i w interesie Skarbu Państwa", co w niniejszej sprawie stanowi istotną różnicę);

c) brzmienie punktu 4) pełnomocnictwa głównego - w odróżnieniu od punktów 1 — 3 - wskazuje, że umocowanie nie zostało udzielone do dokonywania określonych tam czynności w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, ale właśnie (biorąc pod uwagę oświadczenie Prezydenta Miasta [...] na stronie 1 pełnomocnictwa) Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy dróg publicznych; a zatem w obu pełnomocnictwach ich zakres przedmiotowy - biorąc pod uwagę treści punktów 1 - 4 tych dokumentów - nie odnosił się do reprezentacji przed organem administracji publicznej w sprawie o ustalenie odszkodowania, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a jakim to podmiotem był z mocy art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa;

V. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, chociaż w postępowaniu zwykłym doszło do rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę rzekomego pełnomocnika Skarbu Państwa w sytuacji, gdy w świetle okoliczności podniesionych w punkcie IV i rozszerzonych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej Wojewoda [...] zobligowany był przed rozpoznaniem odwołania wezwać stronę do podpisania odwołania, względnie nadesłania właściwego pełnomocnictwa, a równolegle doprecyzowania, w czyim imieniu odwołanie zostało w ogóle wniesione, albowiem dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie;

VI. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.- poprzez ich niezastosowanie, chociaż w postępowaniu nadzwyczajnym Minister Inwestycji i Rozwoju nie odniósł się do argumentacji i wszystkich zarzutów J. W. w takim stopniu, że doprowadził do możliwości postawienia temu organowi zarzutu braku rozpoznania sprawy;

VII. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a mianowicie przywołanych w punktach Ib-Ie oraz II i M petitum skargi z 17 kwietnia 2019 r., a co za tym idzie doprowadzenie do milczącej akceptacji przez Sąd I instancji, takiego postępowania organów, które prowadzą do nieposzanowania zasady działania na podstawie przepisów prawa;

b) nie zapoznanie się i zaniechanie sprawdzenia przez Sąd I instancji, jaka była w ogóle treść pełnomocnictw, jakimi dysponowali kolejno K. B. oraz R.C., tj. dokumentu z dnia 2 czerwca 2015 r. (repertorium [...]) oraz dokumentu z dnia 6 lipca 2015 r. (repertorium [...]).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie albo - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto oświadczył, że - stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te nie były uzasadnione i a ponadto nie zostały one w sposób całkowicie prawidłowy - pod względem formalnym - skonstruowane. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W związku z tym w skardze kasacyjnej należy wskazać nie tylko konkretny przepis prawa, którego naruszenia – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, ale i określić, jaki charakter ów przepis posiada. Z uwagi bowiem na treść art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. inne są wymagania dla oceny skuteczności zarzutów dotyczących prawa materialnego a inne w przypadku zarzutów opartych na przepisach procesowych. Tymczasem, wprawdzie autor skargi kasacyjnej podał na wstępie, że skargę tę wnosi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, ale nie sprecyzował,, które zarzuty oparte są na poszczególnych podstawach kasacyjnych a wymieniając w pkt I – V skargi kasacyjnej "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." nie wskazał żadnych, dalszych jego jednostek redakcyjnych a co ewentualnie umożliwiłoby ustalenie, na której podstawie kasacyjnej dany zarzut jest oparty. Powyższe jest zaś o tyle istotne, gdyż w każdym z w/w zarzutów pomieszane zostały przepisy prawa materialnego jak i procesowego a przecież Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się.

Mając więc powyższe na uwadze oraz to, że praktycznie rzecz biorąc, wspomniane wyżej zarzuty kasacyjne sprowadzały się w zasadzie do udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące tylko jednej kwestii, skład orzekający uznał, że w zaistniałej sytuacji ocena zasadności powyższych zarzutów winna być dokonana łącznie.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona, a opisana na wstępie, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nie naruszała prawa. Sąd przedstawił przy tym stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowo i dokładnie ją wyjaśnił. Zatem nie można było zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że - wydając zaskarżony wyrok - naruszył ( i to w sposób istotny) art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut zaś oparty na (cyt.) "art. 134 p.p.s.a." nie mógł w ogóle zostać oceniony, gdyż artykuł ten składa się z dwóch paragrafów a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było w tym przypadku dokładne wskazanie przepisu, który czyni przedmiotem zaskarżenia a czego nie uczynił.

Z treści zaskarżonego wyroku wynikało, że – zdaniem Sądu I instancji - Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie uznał, iż wniosek J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. W. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą działkę nr [...] - i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie był uzasadniony. Decyzja kwestionowana w trybie nadzorczym została bowiem wydana na skutek odwołania wniesionego przez Skarb Państwa reprezentowanego - jako statio fisci - przez Prezydenta Miasta [...], ale który to organ nie orzekał w tym przypadku jako organ I instancji. Na podstawie bowiem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], będący jednocześnie starostą, został wyłączony od rozpoznania wniosku J. W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która – z mocy prawa – stała się własnością Skarbu Państwa (art. 98 ust. 1 u.g.n.) i w związku z tym decyzję odszkodowawczą w I instancji wydał wyznaczony w tym celu Starosta [...]. Zdaniem Ministra więc, w sytuacji gdy prezydent miasta, reprezentujący w sprawie interesy Skarbu Państwa był zobowiązany do wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, nie mógł być pozbawiony statusu strony w sprawie o ustalenie tego odszkodowania.

Stanowisko to – jak wyżej wspomniano - podzielił Sąd Wojewódzki, który nie zgodził się z poglądem skarżącego, że Skarb Państwa nie ma interesu prawnego - rozumianego jako zdolność skargowa - w żadnej sprawie, w której na jakimkolwiek etapie orzekania występuje - w ramach imperium - organ administracji, który w innych sytuacjach - w ramach dominium - pozostaje statio fisci Skarbu Państwa.

Sąd I instancji odwołał się w tym miejscu zarówno do regulacji prawnych oraz do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podniósł, że sam ustawodawca zakłada niejednokrotnie łączenie ról w sprawie administracyjnej np. w regulacji zawartej w art. 23 ust. 1e u.g.n. Przepis ten bowiem, mając na celu zapobieganie sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.n.) przewiduje wprost, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.

Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1015/11) oraz w wyroku z dnia 23 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 903/16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli o odszkodowaniu należnym od Skarbu Państwa za nieruchomość, położoną na terenie gminy, orzekał wyznaczony stosownym postanowieniem Starosta [...], to gmina ta - reprezentowana przez Prezydenta Miasta, który był jednocześnie starostą miejskim - miała prawa strony, a więc i prawo do złożenia odwołania od decyzji I instancji i prawo do skargi do sądu administracyjnego.

Poza tym – jak zwracał uwagę Sąd Wojewódzki - kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zagadnienia odnoszące się do kwestii reprezentacji Skarbu Państwa nie są zaś oczywiste i jednolicie postrzegane a zatem już ta okoliczność również wykluczała przyjęcie stanowiska o wystąpieniu w analizowanym przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjęto bowiem, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący nie wskazał zaś wprost przepisu, który - jego zdaniem - został naruszony w sposób rażący, a cała argumentacja skargi opierała się na poglądach, wykształconych przez orzecznictwo, a przy tym orzecznictwo niejednolite.

Wreszcie, odnosząc się do części zarzutów zawartych w skardze, Sąd I instancji zaakcentował również, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, to stwierdzone wady kontrolowanej decyzji nie mogły być wadami jedynie o charakterze proceduralnym. Co do zasady bowiem naruszenia procedury nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażące naruszenie prawa nie można więc było w tym przypadku uznać np. niedoprecyzowania podmiotu skarżącego, skoro organ nie miał z jego rozpoznaniem problemu (w decyzji wojewody jednoznacznie wskazano kto jest podmiotem skarżącym, a w aktach sprawy znajdowało się stosowne, notarialne pełnomocnictwo do reprezentacji Skarbu Państwa dla dyrektora ZDM). Rażącego naruszenia prawa nie stanowiło też (jak twierdził skarżący) nie dość wnikliwe rozpoznanie sprawy, przejawiające się brakiem szczegółowego odniesienia się do zarzutów, czy np. naruszenie zasady przekonywania. Stwierdzenie nieważności decyzji – jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki - dotyczy bowiem wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kontroli nadzwyczajnej podlegała decyzja kasatoryjna, a nie decyzja definitywnie kształtująca prawa i obowiązki stron a przy tym, po wydaniu tej decyzji, Starosta [...] ustalił na rzecz skarżącego stosowne odszkodowanie i decyzja ta w tym zakresie stała się ostateczna.

Z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzał się skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił w szczególności, że (cyt.): "starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - ustalając odszkodowanie (sfera imperium), które wypłacić ma Skarb Państwa, tj. to samo odszkodowanie, które wypłacić będzie musiał później dokonując czynności materialno- technicznej zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. - dba także o sferę dominium Skarbu Państwa. Tym jednak, co w niniejszej sprawie zostało w całości pominięte przez WSA w Warszawie jest to, że zadania z zakresu administracji rządowej związane ze sprawą odszkodowania należnego J. W. za wywłaszczenie, zostały w całości scedowanie (przeniesione) na Starostę [...], a to z uwagi na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak [...].

Innymi słowy, zdaniem Skarżącego Kasacyjnie, reprezentacja Skarbu Państwa w danej sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami nie może być realizowana przez dwa równorzędne i konkurujące ze sobą podmioty (...). Wszak przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na rzecz Skarbu Państwa jest oczywiste to, że realizując obowiązek ze sfery imperium (prowadząc postępowanie będąc wyposażonym we władztwo administracyjne), domyślnie właściwy starosta ma także na uwadze sferę dominium Skarbu Państwa (albowiem dąży do tego, aby ustalone odszkodowanie było słuszne i określono je na poziomie właściwym). Nie ma jednak argumentów dla przyjęcia tezy, że wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy - dokonane postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., znak [...] - doprowadziło do rozszczepienia kompetencji domyślnie przysługujących Prezydentowi Miasta [...] w ten sposób, że sferę wyłącznie imperium realizuje Starosta [...] (prowadząc postępowanie administracyjne), a aspekt dominium ma na względzie inny organ (tutaj Prezydent Miasta [...]). Powyższe wynika stąd, że w skład zadania z zakresu administracji rządowej w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie określonej nieruchomości - spoczywającego na staroście - spoczywa zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jak i ustalenia tego odszkodowania na poziomie niegodzącym w interes Skarbu Państwa. Nie istnieje podstawa prawna do tego, aby sądzić, że to zadanie w jakikolwiek sposób można było podzielić przyjmując za prawdziwe twierdzenie, że prowadzący postępowanie organ nie ma baczenia na interes Skarbu Państwa w tej konfiguracji ról procesowych".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie było uzasadnione, choć zgodzić się trzeba z jej autorem, że Skarb Państwa jest specyficzną osobą prawną, bo – jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - nie posiada on siedziby, organów ani statutu a także nie podlega wpisowi do żadnego rejestru. Dla ścisłości jednak przy tym należy zauważyć, że nie jest prawdą, iż – jak twierdził skarżący - szczególny charakter Skarbu Państwa jako osoby prawnej, wyraża się także w tym, że zawsze dwie jednostki organizacyjne Skarbu Państwa nie mogą występować w postępowaniu o charakterze procesowym. Taka sytuacja bowiem wprawdzie występuje najczęściej, ale jednak nie zawsze. Możliwe jest bowiem, że Skarb Państwa reprezentować będzie kilka stationes fisci i każda z nich będzie podejmować samodzielnie czynności procesowe za Skarb Państwa (vide: SN orzeczenie z dnia 11 stycznia 1974 r. sygn. akt II CR 685/73, OSNCP 1975, nr 1, poz. 10). Dodać także trzeba, że choć instytucja Skarbu Państwa podstawowe znaczenie odgrywa w sprawach cywilnych i w procesie cywilnym (stąd regulacja dotycząca Skarbu Państwa jako osoby prawnej została zawarta w art. 33 i 34 kodeksu cywilnego), to jednak po zmianach ustrojowych, które miały miejsce w Polsce na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku, ma ona także znaczenie w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji a zwłaszcza w sprawach, w których przedmiotem rozpoznania są zagadnienia związane lub wywodzące się z materii prawa cywilnego. Przy istnieniu bowiem zasady zdecentralizowanej reprezentacji państwa ( Skarbu Państwa ) przez różne podmioty, przyjęcie poglądu proponowanego przez skarżącego, powodowałoby to, że interes Skarbu Państwa w praktyce nie byłby należycie (a nieraz w ogóle) chroniony. Ilość i różnorodność podmiotów, powołanych do działania w imieniu Skarbu Państwa (w tym państwowych oraz niepaństwowych, ale którym na podstawie konkretnych przepisów prawa uprawnienia do reprezentacji interesów państwa zostało powierzone) jest bardzo duża i różne są także ich zadania oraz związany z nimi zakres odpowiedzialności. Przypomnieć zaś w tym miejscu wypada, że powodem, dla którego w kodeksie cywilnym została wprowadzona konstrukcja prawna Skarbu Państwa była konieczność zapewnienia możności ustalenia, która jednostka organizacyjna, działająca w imieniu Skarbu Państwa (czyli która statio fisci) winna być w danym przypadku obciążona zasądzoną należnością z odpowiedniego budżetu, a co miało znaczenie z punktu widzenia zasad rozrachunku gospodarczego i dyscypliny finansowej (vide: orzeczenie SN z dnia 15 października 1971 r. sygn. akt I CR 393/71, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1968, nr 6 s. 222).

Dlatego też skład orzekający podziela w pełni pogląd zawarty w przywołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 903/16), a w którym Sąd, wyjaśnił, że Prezydent miasta na prawach powiatu jako starosta grodzki jest z jednej strony organem administracji publicznej wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i z zastrzeżeniem wyjątków, wynikających z przepisów szczególnych, jest uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w tych sprawach (art. 11 ust. 1 u.g.n.). Zatem, reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, właściwy starosta występuje jako organ administracji publicznej (prezydent miasta na prawach powiatu lub starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Z drugiej jednak strony – nie można wykluczyć, że Skarb Państwa będzie występował w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jako osoba prawna reprezentowana przez starostę jako kierownika jednostki organizacyjnej działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (statio fisci). Nie można bowiem – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - utożsamiać obydwu ról, w jakich może wystąpić starosta jako reprezentant Skarbu Państwa (organ administracji publicznej lub kierownik jednostki organizacyjnej będącej statio fisci). .

Zatem – zdaniem składu orzekającego - w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania, prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.(odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne), w świetle treści art. 132 ust. 5 u.g.n., to starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (z wyjątkiem ust. 6-8) jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za przejęte - z mocy prawa - nieruchomości, jeżeli własność ich przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Zapłata zaś tego odszkodowania jest dokonywana ze środków powiatu lub miasta na prawach powiatu. Oczywiście budżet obu tych jednostek jest w odpowiedni sposób zasilany z budżetu centralnego, ale kwestie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego są w tym wypadku zagadnieniem wtórnym.

Zwrócić też w tym miejscu należy uwagę na treść innego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 345/08, LEX nr 529522), a który został wydany w sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości ( to jest decyzji, która poprzedza wydanie decyzji odszkodowawczej) . W motywach powyższego orzeczenia Sąd wyraził bowiem pogląd, że skoro konsekwencją dokonania podziału nieruchomości, jest wydzielenie drogi, której własność (na skutek tego podziału) przejdzie - z mocy prawa - na rzecz odpowiednio: gminy, powiatu, czy województwa, a zatem skutkiem tego będzie konieczność wypłacenia dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, to – w okolicznościach takiej sprawy - przyjąć należy, że na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. odpowiednio: gmina, powiat, województwo ma własny interes do udziału w postępowaniu podziałowym. Zapadła w nim decyzja wywołuje bowiem skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego odszkodowanie.

Jak zatem z powyższego wynika orzecznictwo sądowoadministracyjne nigdy nie odmawiało prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza dotyczącym problematyki związanej z nieruchomościami) ani jednostkom samorządu terytorialnego, ani Skarbowi Państwa, oczywiście pod warunkiem, gdy organ orzekający w takim postępowaniu (sfera imperium) nie był tożsamy z podmiotem reprezentującym w nim interesy takiej jednostki lub Skarbu Państwa (sfera dominium).

Odnosząc więc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należało uznać, że skoro w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., w pierwszej instancji orzekał Starosta [...], to Prezydent Miasta [...] reprezentujący interesy Skarbu Państwa był stroną – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – tego postępowania a zatem był uprawniony do złożenia odwołania, w następstwie którego Wojewoda wydał w/w decyzję. Ważne bowiem w tym przypadku było to, że Prezydent Miasta [...] nie łączył w sobie obu funkcji, to jest: organu orzekającego i podmiotu reprezentującego w postępowaniu administracyjnym interes Skarbu Państwa.

Ponadto zgodzić się również trzeba z Sądem Wojewódzkim, że problematyka, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie była skomplikowana a winna być oceniana przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Pojęcie to wprawdzie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast. ) a przy tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana, musiał być w pełni jasny i czytelny.

W związku z tym powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa a tym samym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, w której wyrażono pogląd odmienny od aktualnie przyjmowanego (vide: wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 922/15 i I OSK 921/15, z dnia 28 października 2011 sygn. akt I OSK 1908/10, z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1503/12 i z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12).

Z tych powodów zatem skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 u.g.n. nie były uzasadnione.

Nietrafne było również wskazywanie w omawianej sprawie na rażące naruszenie przepisów procesowych (art. 29, 30, 26 § 2, art. 32, 33 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a.). przepisy te nie zostały w żadnym stopniu naruszone a ponadto - jak zasadnie na to zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - rażące naruszenie przepisów proceduralnych praktycznie nie występuje.

Uchybienia procesowe (o charakterze istotnym) mogą być natomiast eliminowane w innym trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania. Zgodnie przy tym z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie.

W skardze kasacyjnej jej autor zgłosił zastrzeżenia w stosunku do prawidłowości pełnomocnictw, na podstawie których działał reprezentujący Prezydenta Miasta [...] jego pełnomocnik w postępowaniu, w którym została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Uszło jednak uwagi strony skarżącej, że wadliwość w zakresie reprezentacji strony (w tym przypadku Skarbu Państwa w imieniu którego - jako statio fisci działał Prezydent Miasta [...]) zamyka się właśnie w konstrukcji braku udziału strony w postępowaniu. Ewentualny więc brak należytej reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana decyzja, musiałby być traktowany jako tzw. przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem przesłanka, która może doprowadzić do wznowienia postępowania, ale tylko na wniosek strony uprawnionej. W tym wypadku byłby nią Prezydent Miasta [...] działający jako statio fisci Skarbu Państwa.

Nieuprawnione także okazały się zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja zawierała bowiem dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia a okoliczność, że nie było ono satysfakcjonujące dla skarżącego, nie mogło, tylko z tego powodu, świadczyć o tym, iż organ uchybił powyższym przepisom.

Zarzut zaś oparty na art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie był w ogóle zrozumiały. Nie bardzo bowiem jest wiadomo, dlaczego – zdaniem autora skargi kasacyjnej - postępowanie administracyjne, zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego czyli decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. (a nie kasacyjną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. ) miałoby podlegać umorzeniu.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.