Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 574/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.113 § 1, art.125 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt.1 lit c/, 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,10 § 1, 77,80,107 § 3,113,154,155,157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Irla NSA Paweł Miładowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Pracodawców [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 883/08 w sprawie ze skargi Związku Pracodawców [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., I SA/Wa 883/08 oddalił skargę Związku Pracodawców [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżony akt administracyjny z [...] marca 2008 r., nazwany postanowieniem, jest w istocie decyzją administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2008 r. Akt administracyjny z [...] marca 2008 r. zawiera bowiem: oznaczenie organu administracji publicznej, który go wydał, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej jego wydania, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o przysługującej od decyzji skardze do sądu administracyjnego, podpisy członków składu organu z podaniem imion i nazwisk. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie prawa administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że o charakterze danego aktu administracyjnego rozstrzyga nie jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera (por. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu administracyjnym, Komentarz, Warszawa 2006 s. 25). A więc nawet rozstrzygnięcia nienazwane, jeżeli spełniają minimum elementów, o jakich mowa w art. 107 kpa, są decyzjami w rozumieniu tego przepisu. Powyższy pogląd ukształtował się już na początku orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (OSP 1982/2/169) Sąd ten stwierdził, że: ,,pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Nie ma więc racji skarżący, zarzucając, że organ nadzoru naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, stosując nieprawidłową formę rozstrzygnięcia poprzez rozpoznanie postanowieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pomimo nieprawidłowej nazwy aktu, organ prawidłowo wskazał postawy rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że powyższy przepis nie przewiduje możliwości działania organu w formie innej niż decyzja. Z osnowy i uzasadnienia aktu jednoznacznie wynika na skutek, jakiego środka zaskarżenia został on podjęty, czego dotyczy (jest wynikiem oceny zdolności skarżącego do wszczęcia postępowania nadzorczego), że odnosi się do kwestionowanej przez skarżącego decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 kpa, który to przepis również nie przewiduje innej formy prawnej działania organu niż decyzja. Także z pouczenia wynika wprost, że: "decyzja jest ostateczna".

Niewłaściwie użyte słowo ,,postanowienie" zamiast ,,decyzja" w nazwie kontrolowanego aktu (który wbrew swej nazwie jest decyzją), nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia co do stosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi podstawę do oceny interesu prawnego (art. 28 kpa) w żądaniu skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1997 r. Ponadto wadliwe słowo w nazwie kontrolowanego aktu, nie oznacza samo przez się, że z tego powodu akt jest dotknięty jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa oraz że narusza przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tylko błędna forma prawna działania organu polegająca na rozstrzygnięciu w drodze postanowienia, zamiast w drodze decyzji, oznaczałaby, że akt dotknięty byłby nieważnością. Jednakże taka sytuacja z powodów wyżej omówionych w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została podjęta bez ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 157 § 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 kpa). Otóż przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na podstawie art. 7 kpa i przepisów szczegółowych można przyjąć, że przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mającej znaczenie prawne. Określania faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa (por. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, 9 wyd. 2008, Art. 77 Nb 5 s. 413). Tym faktami w niniejszym postępowaniu nie są ani postępowania cywilne toczące się między skarżącym a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową ,, [...]" oraz z miastem W., ani postanowienie o zawieszenie postępowania przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie z powództwa [...] SM ,, [...]" przeciwko skarżącemu o wydanie nieruchomości, ani ewentualne przyszłe roszczenia o zwrot nakładów.

Celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenie normy prawa materialnego. W kontrolowanym postępowaniu wyjaśniającym chodziło wyłącznie o ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1997 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 zd. 1 posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy , którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tak więc tylko wskazanie przesłanek do zastosowania tej normy prawnej, mogło stanowić podstawę do skutecznego domagania się przez skarżącego wszczęcia postępowania nadzorczego.

W niniejszej sprawie ze skutecznym żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek strony może wystąpić tylko podmiot, który wykaże, iż to on, a nie uwłaszczona spółdzielnia, był posiadaczem gruntu 1 sierpnia 1988 r. oraz, że to wnioskodawcy, a nie gminie, przysługiwało w tym dniu prawo własności do nieruchomości, która została uwłaszczona. Są to przesłanki z art. art. 80 ust 2 zd. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Także obecnie posiadany tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości mógłby mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego. Tymczasem wnioskodawca na te przesłanki nawet się nie powoływał, a co istotniejsze w sposób oczywisty ich nie spełnia. Ponad wszelką wątpliwość skarżący nie był posiadaczem spornych nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., dopiero bowiem 14 lipca 1995 r. została zawarta umowa dzierżawy gruntu z Gminą W. B. (umowa dzierżawy w aktach adm). Ponadto, jak trafnie wskazał organ nadzoru, w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji umowa dzierżawy już wygasła na skutek upływu terminu jej obowiązywania. Wprawdzie organ omawiając brak interesu prawnego skarżącego nie odniósł się wprost do przesłanek z art. 80 ust. 2 ustawy, jednakże to uchybienie również nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ wskazał, bowiem, że skarżący wprawdzie posiadał nieruchomość jako dzierżawca, lecz nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją uwłaszczeniową, a w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności umowa dzierżawy już wygasła, wobec czego skarżący nie może z niej wywodzić interesu prawnego żądając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ nadzoru wskazał także, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa skarżący może wywodzić jedynie z normy prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego interesu prawnego lub obowiązku oraz że treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej.

Toczące się pomiędzy skarżącym i Spółdzielnią "[...]" postępowanie o wydanie nieruchomości, które zostało zawieszone przez sąd powszechny, a także przyszłe rozliczenia z tytułu poniesionych nakładów nie dotyczą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157§ 2 kpa. Nie wynikają bowiem z wyżej wskazanej normy prawa materialnego. Jak przyjmuje NSA w wyroku z 12 stycznia 1994 r.: "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Nawet ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie stworzy dla skarżącego praw i obowiązków, które będzie mógł realizować co do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, a które wynikać będą z decyzji administracyjnej kreującej jego uprawnienia i obowiązki. Zważyć należy, że prawo użytkowania wieczystego spółdzielnia wywodzi nie tylko z decyzji uwłaszczeniowej, lecz także z zwartej w formie aktu notarialnego umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skarżący, nie będący stroną umowy, nie może być skutecznie legitymowany czynnie w postępowaniach przed sądem powszechnym do wzruszenia aktu notarialnego. Nieskuteczne będzie też powództwo o ustalenie, czy spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym, gdyż jej prawa wynikają z tytułu prawnego, jakim jest akt notarialny i ewentualnie dokonany na jego podstawie wpis do księgi wieczystej.

Interes skarżącego nie wynika również z rozliczeń w przedmiocie nakładów. Nie ma tu stanu niepewności prawnej. Skarżący wie, kto jest właścicielem nieruchomości i kto jej użytkownikiem wieczystym. Wie z kim zawierał umowę dzierżawy i bez trudu może ustalić, kto korzysta z nakładów przez niego poczynionych. Wprawdzie organ nadzoru nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, jednakże ten brak nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ponadto, z przyczyn wyżej omówionych, nie była to okoliczność istotna dla ustalenia interesu prawnego skarżącego.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a następnie je umorzyć, w sytuacji gdy jednostka wnosząca podanie nie wywodzi własnego interesu prawnego oraz gdy w wyniku złożonego procesu wykładni organ dojdzie do przekonania, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Z tej przyczyny powołane w skardze wyroki NSA nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżący w sposób oczywisty nie ma przymiotu strony, o czym była mowa powyżej. Natomiast w powołanych w skardze orzeczeniach NSA były w tych kwestiach istotne wątpliwości. Rozumienie przepisu art. 157 § 3 kpa, jakie prezentuje skarżący w istocie oznaczałoby, że przepis ten jest zbędny. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., I SA 349/00; podobnie w wyrok NSA z 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02,).

Nie można też podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. art. 140 kpa. w zw. 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa. Organ nadzoru nie ograniczył się do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania, lecz w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 § 3 kpa i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Wynikiem tego rozpatrzenia było uchylenie własnej decyzji z [...] lutego 2008 r. i orzeczenie, co do istoty sprawy, co mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest chybiony.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w postępowaniu sądowym, gdyż dotyczyły one kwestii merytorycznych, które mogły by być badane dopiero po ewentualnym wszczęciu postępowania nadzorczego.

W skardze kasacyjnej Związek Pracodawców [...] reprezentowany przez adw. T. Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 145 § 1 pkt. 1 pkt. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i art. 127 § 3 kpa oraz art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z [...].03.2008 r. mimo wadliwości tego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, iż w sprawie zakończonej decyzją SKO w Warszawie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydało postanowienie, choć przepisy wymagają wydania decyzji w takim przypadku;

II. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia przez SKO w Warszawie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które skutkowało bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Bielany nr [...] z [...].12.1997 roku,

III. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa poprzez:

1) oddalenie skargi mimo, iż SKO w Warszawie wadliwie uznało, że Związek Pracodawców [...] nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy Warszawa Bielany nr [...], a także

2) sformułowanie błędnego poglądu prawnego, jakoby interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynikał wyłącznie z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydano przedmiotową decyzję,

3) sformułowanie błędnego poglądu prawnego, jakoby treścią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa było wyłącznie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym;

IV. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo, iż uzasadnienie postanowienia SKO w Warszawie nie spełniało wymogów określonych przepisami kpa,

V. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa i art. 77 oraz art. 80 kpa w zw. z 127 § 3 kpa i art. 140 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo, iż SKO w Warszawie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie rozpoznało wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym de facto pozbawiono Związek Pracodawców [...] prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy;

VI. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, to jest wadliwe przyjęcie, że SKO w Warszawie wyjaśniło w stopniu dostatecznym wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także uwzględniło wszystkie dowody zaoferowane przez Związek Pracodawców [...];

VII. art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku, mimo, iż postępowanie w przedmiocie sprostowania rzekomo oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu SKO w Warszawie z [...].03.2008 r. poprzez zmianę słowa "postanowienie" na "decyzja" nie zostało zakończone w chwili wyrokowania, a zarzut w tym zakresie zawarto w skardze do WSA;

VIII. art. 135 p.p.s.a. w ten sposób, iż wobec oczywistej nieprawidłowości formy orzeczenia z [...] marca 2008 r., to jest wydania orzeczenia w formie postanowienia zamiast decyzji, WSA w Warszawie nie uchyliło postanowienia z [...] czerwca 2008 roku wydanego przez SKO w Warszawie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej,

IX. art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo, iż w toku postępowania przed SKO Skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w sprawie, to jest organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

X. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z [...] marca 2008 r., w sytuacji, gdy podane stronie jako uzasadnienie argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a całe postępowanie prowadzone było przez organ w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywateli do organu.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu stwierdził, że:

Ad. 1) WSA w Warszawie, przyjmując pogląd, iż o charakterze rozstrzygnięcia organu administracji decyduje jego treść, nie zaś nazwa, jaką ten akt zawiera, pominął istotną okoliczność, która powoduje, iż w niniejszej sprawie pogląd ten nie ma zastosowania. Interpretacja aktów administracyjnych ze względu na ich treść merytoryczną, a nie formę, ma na celu ochronę praw adresatów tych decyzji ewentualnie innych podmiotów. Warto bowiem zdać sobie sprawę, że pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest słuszny, tylko w takich przypadkach, w jakich chroni prawa adresatów decyzji. Za taką interpretacją kpa stoi wola uniknięcia negatywnych skutków uchybień organów administracji w odniesieniu do stron postępowania. Różnice między decyzją administracyjną, a postanowieniem lub czynnością materialno-techniczną, są zbyt daleko idące, by ewentualne błędy organu w tym zakresie miałyby obciążać osoby trzecie. Ponadto nie można zapominać, że NSA, a za nim sądy administracyjne, przyjmowały wykładnię aktów administracji in favorem decisionis w tych wszystkich przypadkach, w których organy administracji ze szkodą dla praw obywateli unikały wydawania decyzji administracyjnych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie pominął całkowicie fakt podstawowy, to jest zasadę praworządności wyrażoną m.in. w art. 6 kpa zgodnie z którą, organy administracji działają w granicach prawa. Z tego wynika, iż jeśli ustawa wymaga wydania decyzji administracyjnej, organ nie może rozstrzygnąć sprawy w innej formie, choćby zbliżonej.

W skardze do WSA w Warszawie podkreślono, że wynik sprawy nie oznacza li tylko treści merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz także formę, w jakiej to rozstrzygnięcie nastąpiło. W tym zakresie WSA w Warszawie nie zajął stanowiska. Powyższy pogląd znajduje również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 10 maja 2007 roku NSA wyraźnie podkreślił, iż równorzędną w stosunku do treści aktu wartością wyniku sprawy administracyjnej, jest jego forma (wyrok NSA z 10.05.2007 r., I OSK 826/06; LEX nr 341393). W cyt. sprawie oraz podobnych (wyrok NSA z 23.05.2005 r., OSK 1185/04, LEX nr 165713; wyrok NSA z 24.04.2007 r., I OSK 783/06) zapadłych w sprawie rozstrzygnięć wydawanych przez IPN, NSA rozważał kwestię formy zakończenia postępowania administracyjnego. Z ich lektury wynika, iż w przypadku wydania niewłaściwego co do formy orzeczenia przez organ administracji, nie zawsze znajduje zastosowanie pogląd prawny, na którym oparł się w niniejszej sprawie WSA w Warszawie. Co do zasady wadliwość formalna rozstrzygnięcia ma wpływ na jego wynik, a co za tym idzie stanowi przesłankę jego uchylenia, niezależnie od jego treści.

W niniejszej sprawie istnieje stan niepewności prawnej, którego nie można usunąć inaczej, jak tylko poprzez uchylenie wadliwego co do formy postanowienia przez sąd administracyjny. Wyżej wskazano, iż niedopuszczalna jest konwalidacja postanowienia na decyzję w trybie sprostowania omyłki pisarskiej. Jednocześnie organ nie ma możliwości zmiany postanowienia we własnym zakresie, ponieważ art. 154 kpa i art. 155 kpa nie stosuje się do postanowień. Strona, jak i inne podmioty, związane są treścią orzeczenia zapadłego w sprawie i nie mogą samodzielnie zmieniać jego znaczenia, także w zakresie formy rozstrzygnięcia. Sytuacji tej nie zmienia nawet wydanie w niniejszej sprawie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, w uzasadnieniu którego sąd dokonał interpretacji postanowienia SKO w Warszawie z [...].03.2008 roku.

Ad 2) Zapatrywanie WSA w Warszawie, jakoby w niniejszej sprawie istotne znaczenie miały wyłącznie okoliczności objęte treścią art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości jest błędne. W ocenie Sądu na etapie badania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntów w użytkowanie wieczyste na podstawie wskazanego wyżej przepisu, organ powinien ograniczyć się wyłącznie do badania, czy strona żądająca wszczęcia postępowania spełnia warunki do uzyskania użytkowania wieczystego w trybie tego przepisu.

Skarżący w niniejszej sprawie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Zarząd Gminy Warszawa Bielany nie dlatego, że twierdzi, jakoby sam był uprawniony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, lecz z tej przyczyny, że decyzja ta narusza prawa Skarżącego. W tym przejawia się interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa. Żaden przepis kpa ani ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ogranicza możliwości żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 80 ust. 2 tej ustawy, do podmiotów, które spełniają przesłanki wymienione w tym przepisie. Każdy, kto ma interes prawny może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeśli strona, tak jak Skarżący w niniejszej sprawie, powołuje się na swoją sytuację prawną jako posiadacza części nieruchomości objętej decyzją nr [...], w tym zakresie powinno koncentrować się postępowanie dowodowe prowadzone przez organ. Skarżący wskazywał w toku postępowania przez SKO i WSA w Warszawie na istniejący spór, co do podmiotu uprawnionego do nieruchomości zajmowanej przez Skarżącego, a także na toczące się postępowania cywilne dotyczące tej nieruchomości, w których dla praw i obowiązków Skarżącego ma znaczenie kwestia legalności decyzji nr [...]. Stąd wbrew zapatrywaniu WSA podzielającego opinię SKO w Warszawie, kwestia toczących się postępowań cywilnych, w jednym z których sąd zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], ma znaczenie dla oceny interesu prawnego Skarżącego, a co za tym idzie, podlega ustaleniu przez organ zgodnie z regułami wyznaczonymi przez art. 7, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastępuje SKO w Warszawie rozpoznając wszystkie te zarzuty i twierdzenia Skarżącego, które były podnoszone już we wniosku o stwierdzenie nieważności. Abstrahując od trafności stanowiska WSA w powyższym zakresie, należy wskazać, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działań podjętych przez organ administracji, nie zaś wyręczanie organu w tym zakresie. Inaczej mówiąc, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie odnosić się do okoliczności faktycznych, a także prawnych, podnoszonych przez Skarżącego w postępowaniu przez SKO, jeśli nie uczynił tego organ administracji. Ponieważ w niniejszej sprawie nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego, Sąd I instancji powinien stwierdzić to uchybienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowienie uchylić nakazując organowi wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez Skarżącego.

Ad 3) Nie można podzielić poglądu, że interes prawny w niniejszej sprawie w odniesieniu do podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] należy badać wyłącznie z perspektywy art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, iż posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwo lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 roku nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie przewidzianej prawem, a także nie wystąpili do dnia 31 grudnia 1988 roku z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu m.in. w użytkowanie wieczyste. Tylko w takim przypadku, w którym Skarżący udowodniłby, że spełniał przesłanki z powołanego przepisu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, posiadałby jednocześnie interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której nastąpiło przekazanie. Takie zawężenie pojęcia interesu prawnego stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 28 kpa oraz ukształtowanym na tle art. 157 § 2 kpa w zasadzie jednolitym orzecznictwem sądowym. W istocie bowiem stanowisko WSA w Warszawie, wyrażone w niniejszej sprawie, powoduje, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, mogłaby być tylko strona postępowania, w którym tę decyzję wydano. Natomiast w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że jest wprost odwrotnie, tzn. stroną postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności mogą być podmioty, którym w postępowaniu zwykłym nie przysługiwał przymiot strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2004 r., II SA 2160/03, LEX nr 160419, wyrok WSA w Warszawie z 19.07.2007 r., VII SA/Wa 746/07, LEX ar 366247).

Zupełnie nietrafna jest argumentacja WSA w Warszawie, jakoby Skarżący wywodził swój interes prawny z umowy dzierżawy z [...] 1995 r. SKO w Warszawie powołało się na wyrok NSA z 24.10.2003 r. (I SA 3170/01, LEX nr 159223), w którym stwierdzono, iż dzierżawca nie jest stroną w postępowaniu o wymownie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o przekazaniu dzierżawionej przez niego nieruchomości Kościołowi Rzymskokatolickiemu na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie Skarżący nigdy nie ukrywał, że umowa dzierżawy na grunty objęte decyzją nr [...] wygasła w 2005 roku. Skarżący podnosił jednocześnie, że po tej dacie nadal korzysta z nieruchomości, a także, że w okresie trwania dzierżawy poniósł na nią znaczne nakłady, ma interes prawny w ustaleniu, kto jest uprawnionym do prowadzenia z tego tytułu rozliczeń. Potwierdza to fakt choćby wystąpienia [...]SB-M "[...]" z powództwem o wydanie nieruchomości. W postępowaniu tym Skarżący podniósł zarzut braku legitymacji czynnej po stronie Spółdzielni, wskazując, iż niezgodnie z przepisami nabyła prawo użytkowania wieczystego. Ponieważ użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na podstawie decyzji nr [...], decyzja ta podlega wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym. Sąd powszechny nie ma w tym zakresie kognicji. W takim układzie procesowym, jedynym sposobem wykazania w procesie, iż żądanie wydania nieruchomości pochodzi od osoby nieuprawnionej, jest wyeliminowanie z obrotu decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz [...]SB-M "[...]".

SKO w Warszawie w żadnym zakresie nie ustosunkowało się do faktu, iż Skarżący jest posiadaczem samoistnym części nieruchomości objętej decyzją nr [...]. Natomiast posiadaczowi samoistnemu przysługuje szereg praw w stosunku do nieruchomości, którą posiada, choćby właśnie w zakresie rozliczenia nakładów (art. 226 § 1 k.c.) oraz w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 225 k.c. i art. 227 k.c. Nie jest to sytuacja typowa, w której podmiot jest bezpośrednio dotknięty skutkami wadliwej decyzji, jednakże nie jest to też sytuacja wykluczona przepisami postępowania administracyjnego.

Nietrafny jest również pogląd WSA, jakoby interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa przejawiał się wyłącznie w publicznym prawie podmiotowym rozumianym jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, którą można realizować w postępowaniu administracyjnym. Takie rozumienie art. 28 kpa dotychczas nie było prezentowane w doktrynie, ani też judykaturze. Co więcej, NSA wskazuje na konieczność szerokiego rozumienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Na uwagę zasługuje tu wyrok NSA z 27 września 1999 r., w którym stwierdzono: mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa; IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Idąc tym tropem, SKO w Warszawie powinno ustalić, czy stwierdzenie nieważności miałoby wpływ na sytuację prawną Skarżącego, jakie skutki prawne w sferze prawnej Skarżącego wywołane zostałyby stwierdzeniem nieważności lub odmową stwierdzenia nieważności i dopiero wówczas rozważać kwestię zasadności żądania stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien sprawdzić, czy SKO w Warszawie zbadało wszystkie okoliczności dotyczące interesu prawnego Skarżącego, a w szczególności czy w odniesieniu do sytuacji prawnej Skarżącego rozważyło ewentualną zasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Sąd powinien również zauważyć, że skoro SKO w zasadzie nie odniosło się do żadnych z okoliczności podnoszonych przez Skarżącego w celu wykazania swojego interesu prawnego, to w takim przypadku konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ.

Ad 4) WSA w Warszawie dostrzegł braki w uzasadnieniu postanowienia SKO. Stwierdził, iż organ nie odniósł się do kryteriów oceny interesu prawnego Skarżącego w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo, iż sąd uznał tę kwestię za kluczową dla ustalenia interesu prawnego Skarżącego. WSA w Warszawie zauważył również, że w uzasadnieniu postanowienia SKO nie ustosunkowano się w jakikolwiek sposób do postępowań sądowych toczących się z udziałem Skarżącego. W zasadzie w postanowieniu SKO nie ma żadnych rozważań dotyczących interesu prawnego Skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z perspektywy twierdzeń zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie w powyższym zakresie nie mogą zaś tych braków naprawić. Ponadto WSA w Warszawie całkowicie pominął kwestię omówienia przez SKO w Warszawie przeprowadzonego postępowania dowodowego i jego ustaleń. Z uzasadnienia postanowienia SKO w Warszawie nie wynika, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe, ani też aby czynił w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia faktyczne, w tym aby oceniał pod względem dowodowym dokumenty zaoferowane przez Skarżącego.

Wbrew stanowisku WSA w Warszawie, braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKOsą tak rażące, iż nie pozwalają na pozostawienie tego orzeczenia w obrocie prawnym. Uzasadnienie to nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 kpa, a tym samym w istocie uniemożliwiają kontrolę legalności rozstrzygnięcia organu administracji. WSA w Warszawie bowiem nie oceniał legalności rozstrzygnięcia SKO w Warszawie w odniesieniu do ustalenia interesu prawnego Skarżącego, lecz dokonał w tym zakresie samodzielnych ustaleń niejako "w zastępstwie" organu administracji. Nadto należy zauważyć, że WSA bezpodstawnie przyjął, iż Skarżący nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W toku postępowania przed WSA nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a SKO w Warszawie również nie czyniło ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Ad 5) Wbrew stanowisku WSA w Warszawie, SKO nie rozpoznało ponownie sprawy, a tym samym nie zbadało w toku postępowania odwoławczego merytorycznie całości sprawy. SKO w Warszawie nie ustosunkowało się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie ustalenia braku interesu prawnego Skarżącego z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także zarzutu odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] mimo, iż został ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Całkowicie pominęło również kwestię zarzutu naruszenia art. 221 § 1 kpa w zw. z art. 227 kpa w zw. z art. 234 § 2 kpa w zw. z art. 237 § 3 kpa w zw. z art. 238 kpa. Ponadto, nie dokonało ponownej oceny merytorycznej wszystkich zgromadzonych materiałów w sprawie, a także nie zweryfikowało stanowiska prawnego wyrażonego w decyzji z [...] lutego 2008 r. Jedynie w zakresie zarzutów dotyczących wydania orzeczenia w przedmiocie nieobjętym postępowaniem organ uznał zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie wywołane takim wnioskiem zastępuje postępowanie odwoławcze, a zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i postępowania w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Wobec tego SKO rozpoznając wniosek powinno działać jak druga instancja, której zadaniem jest zweryfikowanie prawidłowości pierwotnego rozstrzygnięcia. Zatem, powinno odnieść się również do twierdzeń, wniosków i dowodów przedłożonych przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2006 roku. Z uzasadnienia postanowienia SKO z [...] marca 2008 roku nie wynika, aby SKO choćby w minimalnym zakresie rozpoznało na nowo sprawę, w tym dokonało wszechstronnego zbadania faktów i okoliczności prawnych podnoszonych przez Skarżącego. Samo porównanie uzasadnień decyzji z [...] lutego 2008 r. oraz postanowienia z [...] marca 2008 roku prowadzi do wniosku, iż zawierają tę samą argumentację; nie odnoszą się w istocie do wszystkich okoliczności sprawy i milczeniem zbywają twierdzenia Skarżącego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wyraźnie wskazał, iż SKO błędnie przyjęło, jakoby Skarżący czerpał swój interes prawny li tylko z umowy dzierżawy z dnia [...] 1995 r. W uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2008 roku SKO całkowicie pominął ten zarzut i ponownie podkreślił, iż Skarżący rzekomo opiera swój interes prawny na umowie dzierżawy. Zarówno w decyzji z [...] lutego 2008 roku, jak też w postanowieniu z [...] marca 2008 roku nie ustosunkowano się w jakimkolwiek zakresie do toczących się postępowań sądowych z udziałem Skarżącego oraz kwestii rozliczeń nakładów.

Ad 6). WSA w Warszawie przyjął, iż organ administracji w całości ponownie rozpatrzył sprawę w związku z wniesieniem przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie WSA w Warszawie rozważając kwestię interesu prawnego Skarżącego zauważył braki uzasadnienia postanowienia z [...] marca 2008 roku, to jest brak odniesienia się do kwestii przesłanek materialnoprawnych z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz kwestii toczących się postępowań przed sądem powszechnym z udziałem Skarżącego. Wobec powyższego skoro organ nie roztrząsał kwestii, które Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego, a które obszernie omówił sąd I instancji, nie sposób przyjąć, że organ zbadał wszechstronnie sprawę i jednocześnie w toku ponownej kontroli przeanalizował ją ponownie w pełnym zakresie. Wobec powyższego w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zachodzą sprzeczności, które prowadzą do konstatacji, iż sąd przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2008 roku brak jest choćby wzmianki o tym, że organ dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych przez Skarżącego. Brak również oceny materiału dowodowego i wskazania, w jakim zakresie prowadzono postępowanie dowodowe i które okoliczności uznano za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem prawdą, jakoby SKO w Warszawie wszechstronnie wyjaśniło stan faktyczny, zebrało materiał dowodowy i oceniło go zgodnie z zasadami przewidzianymi w kpa WSA w Warszawie nie odniósł się do faktu, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2008 roku brak jest jakichkolwiek rozważań faktycznych i dowodowych, które mogłyby uprawniać wniosek o procesowaniu przez SKO zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie polegające na wysnuwaniu wniosków dotyczących zarzutów skargi wbrew innym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu, pozwalają na przyjęcie, iż rozstrzygnięcie wyroku WSA w Warszawie nie jest wynikiem kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia SKO. Skoro WSA w Warszawie z jednej strony przyjmuje, że SKO w Warszawie nie dopuściło się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, a następnie wylicza pominięcia w uzasadnieniu odnośnie ustaleń interesu prawnego Skarżącego, a także twierdzi, że prowadzono postępowanie dowodowe, oznacza to, że WSA w Warszawie wydał rozstrzygnięcie nie znajdujące oparcia we własnych ustaleniach.

Ad 7) Na rozprawie 30 października 2008 roku pełnomocnik Skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania, powołując się na fakt, iż SKO w Warszawie [...] czerwca 2008 roku wydało postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu z [...] marca 2008 r. Jednocześnie wskazał, iż 9 września 2008 r. postanowienie to zostało zaskarżone do SKO. Ponieważ przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie było postanowienie z [...] marca 2008 roku, to postępowanie wywołane wydaniem postanowienia prostującego to orzeczenie wymagało odrębnego rozstrzygnięcia i należało do odrębnego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na postanowienia wydane w toku postępowania, na które przysługuje zażalenie – zob. art. 113 § 3 kpa.

Wynik postępowania administracyjnego toczącego się w związku z zaskarżeniem postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu z [...] marca 2008 roku miał znaczenie dla rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie. Stąd odmowa zawieszenia postępowania miała istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem rozstrzygnięcie w innym postępowaniu, mogło w sposób decydując zaważyć na rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie.

Ad 8) W ocenie Skarżącego zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy, a skarga powinna być uwzględniona. Konsekwencją takiego stanowiska, jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. polegający na odmowie uchylenia postanowienia z [...] czerwca 2008 roku o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu z [...] marca 2008 roku. Nie budzi wątpliwości, że w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, organ nie może zmieniać rodzaju wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, to jest zmieniać postanowienia na decyzję. Nie można zgodzić się z WSA w Warszawie, jakoby było to tylko "błędne nazwanie" rodzaju rozstrzygnięcia. Interpretacja przedstawiona przez WSA w Warszawie prowadzi do wniosku, iż w zasadzie przepisy regulujące prawne formy działania organów administracji tracą prawną doniosłość, skoro sąd administracyjny nie uznaje za rażące uchybienie przepisom prawa rozstrzygnięcie w formie postanowienia, kiedy ustawa nakazuje wydanie decyzji.

Ad 9) Postanowienie z [...] marca 2008 roku zostało wydane przez SKO w Warszawie z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, to jest bez umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych przez SKO w Warszawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzutu tego nie podniesiono w skardze do WSA w Warszawie, nie mniej jednak - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. WSA w Warszawie nie dostrzegł powołanego wyżej uchybienia. SKO nie zawiadomiło Skarżącego przed wydaniem postanowienia z [...] marca 2008 roku o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. Tym samym uniemożliwiono mu zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami i ich uzupełnienie, tudzież doprecyzowanie podstaw, na jakich opiera swój interes prawny Skarżący.

Ad 10) Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazywał, iż jego interes prawny nie opiera się na umowie dzierżawy, lecz wynika z innych okoliczności, które opisano wyżej. SKO w Warszawie w tym zakresie nie zajęło żadnego stanowiska, podając jako uzasadnienie swojej decyzji argumenty, które w żaden sposób nie miały związku z rzeczywistym stanem faktycznym. SKO w całości pominęło kwestię toczących się postępowań sądowych oraz istniejącej zdaniem Skarżącego sytuacji niepewności prawnej związanej z posiadaniem przez niego gruntów, które zostały przekazane przez Miasto Stołeczne Warszawa [...]SB-M "[...]". W uzasadnieniu decyzji brak jakiekolwiek argumentacji, która odnosiłaby się do tych kwestii.

Nie można także pominąć faktu, iż pierwotna decyzja z [...] lutego 2008 roku została wydana w przedmiocie całkowicie nie objętym postępowaniem, to jest organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Centrum nr [...] z [...] października 2004 roku. Dopiero w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ dostrzegł to rażące uchybienie i zmienił decyzję z [...] lutego 2008 roku. Jednakże i w tym zakresie dopuścił się rażącego uchybienia, bowiem zamiast wydać decyzję, orzekł postanowieniem. Organ dostrzegł to uchybienie dopiero po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie. Wówczas dopiero, SKO wydało postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Organ nie doręczył pełnomocnikowi Skarżącego odpisu postanowienia prostującego z [...] czerwca 2008 roku, a następnie doręczył pełnomocnikowi tylko kserokopię tego postanowienia. W sentencji postanowienia prostującego z [...] czerwca 2008 r., organ wskazał, iż prostuje postanowienie z [...] marca 2007 roku, choć w uzasadnieniu wskazano, iż chodzi o postanowienie z [...] marca 2008 roku.

Organ nie dochował również wymogu z art. 10 § 1 kpa to jest przed załatwieniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Orzeczenia zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 kpa.

Opisane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, iż postępowanie prowadzone było w sposób nie mogący pogłębić zaufania obywateli do organów administracji, a co za tym idzie, niezależnie od jego merytorycznego rozstrzygnięcia, powinno zostać przez WSA w Warszawie w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

1. Pierwszy z podniesionych zarzutów jest bezzasadny. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji SKO w Warszawie wydało w sprawie decyzję, którą mylnie nazwało postanowieniem, a nie jak twierdzi skarżący, że organ administracji wydał postanowienie zamiast decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest zgodne z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że o charakterze wydanego w sprawie aktu administracyjnego rozstrzyga nie jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera. W konsekwencji, powyższe uchybienie organu administracyjnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło być podstawą uwzględnienie skargi w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Występujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wynik sprawy nie oznacza li tylko treści merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz także formę, w jakiej to rozstrzygnięcie nastąpiło, został sformułowany na tle rozstrzygnięć wydawanych przez IPN. Z tego względu nie może być on zaakceptowany w niniejszej sprawie ze względu na odmienność stanów faktycznych. W sprawach rozpoznawanych przez IPN, wobec braku stosownych postanowień ustawy, powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, czy o statusie pokrzywdzonego należy orzekać w drodze decyzji administracyjnej, czy też status pokrzywdzonego może zależeć od treści czynności materialno-technicznej (zaświadczenia) podejmowanej w postępowaniu uproszczonym określonym w dziale VII kpa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie ma, ponieważ art. 157 § 3 kpa jednoznacznie stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje stan niepewności prawnej, którego nie można usunąć inaczej, jak tylko poprzez uchylenie wadliwego co do formy postanowienia przez sąd administracyjny, ponieważ niedopuszczalna jest konwalidacja postanowienia na decyzję w trybie sprostowania omyłki pisarskiej i jednocześnie organ nie ma możliwości zmiany postanowienia we własnym zakresie, ponieważ art. 154 i art. 155 kpa nie stosuje się do postanowień ma charakter demagogiczny. Gdyby skarżący wniósł o uchylenie lub zmianę przedmiotowego aktu administracyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2008 r. w trybie art. 154 lub 155, to jego sprawa zostałaby rozpoznana w tym trybie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie mylne nazwanie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 kpa.

2. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi mimo nieustalenia przez SKO w Warszawie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które skutkowało bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nieuzasadniony, ponieważ wskazane przez skarżącego okoliczności pozostają bez wpływu na jego legitymację procesową w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym rozpatrywanie ich przez organ administracji było zbędne.

Fakt, że skarżący jest posiadaczem części nieruchomości objętej decyzją nr [...] jest niesporny w sprawie. Jednakże posiadanie jest stanem faktycznym, który może jedynie uzasadniać interes faktyczny wnoszącego podanie, nigdy zaś interes prawny. Kwestia ta nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie.

Również fakt, że skarżący prowadzi spór przed sądem powszechnym co do władania przedmiotową nieruchomością również nie może być podstawą do uznania, że ma on interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...]SB-M "[...]", a więc i tej kwestii nie musiał rozważać organ administracji. To, że sąd cywilny zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, bo postanowienie o zawieszeniu postępowania cywilnego nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego w rozpoznawanej sprawie.

Także kwestia rozliczeń nakładów na nieruchomość nie może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

3. Również trzeciego z zarzutów nie można uznać za trafny, bo nawet w skardze kasacyjnej skarżący nie jest w stanie podać przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes w sprawie.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki – por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569). Stanowisko to powtórzono także w wyroku NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, na który zresztą powołuje się skarżący.

Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości – por. wyr. NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/2006, niepubl. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się wnoszący podanie powinien być aktualny. Podkreślano to wielokrotnie i konsekwentnie w orzecznictwie – por. np. post. NSA z 15 lutego 2006 r., II OSK 825/05, LEX nr 194006.

4. Zarzut naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 kpa nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ – nawet gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego – uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, co wywiedziono w punkcie 2 i 3 uzasadnienia niniejszego wyroku.

5. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również piątego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Faktu, że SKO w Warszawie nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można uznać za naruszenie prawa, w wyniku którego pozbawiono wnoszącego środek zaskarżenia prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jeżeli zarzuty te są oczywiście bezzasadne co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i co Sąd wykazał we wcześniejszych wywodach.

6. Także kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu sprawy przez Sąd I instancji niezgodnie ze stanem rzeczywistym nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku powinno dawać rękojmię, że sąd starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także ma być próbą przekonania stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia – por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06. Klasyczne uzasadnienie wyroku składa się z trzech części: a) tzw. części historycznej, b) wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i c) wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Par. 4 art. 141 nie wymienia bezpośrednio części uzasadnienia wymienionej pod lit. b), niemniej jednak można przyjąć, że mieści się ona w sformułowaniu "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy". Należy przez to ostatnie sformułowanie rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki, a zatem nie można uznać go za wadliwe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie ma racji skarżący, kiedy twierdzi, że WSA w Warszawie z jednej strony przyjmuje, że SKO w Warszawie nie dopuściło się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, a następnie wylicza pominięcia w uzasadnieniu odnośnie ustaleń interesu prawnego skarżącego. W rzeczywistości Sąd I instancji przytoczył dodatkową argumentację, dowodzącą, że SKO dokonało trafnej oceny, prawnej, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

7. Nie może się również ostać zarzut naruszenia art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. (Z uzasadnienia tego zarzutu NSA wnioskuje, że chodzi wnoszącemu skargę kasacyjną o art. 113 § 1 kpa). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy nie zależy od wyniku postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 113 ze względu na odmienne przedmioty obu postępowań. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena, czy organ administracji nie naruszył prawa przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...]SB-M "[...]". Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego jest ocena, czy błędne nazwanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2008 r. postanowieniem jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ tak, czy inaczej uchybienie SKO polegające na błędnym nazwaniu decyzji postanowieniem jest naruszeniem przepisów postępowania nie mającym wpływu na wynik sprawy.

8. Także ósmy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest błędny. Art. 135 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ skarga była bezzasadna, co wykazano wcześniej, a więc przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

9. Również dziewiąty zarzut jest nieuprawniony. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ administracji publicznej ma obowiązek umożliwić przed wydaniem decyzji wnoszącemu podanie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa) tylko w sytuacji, gdy w zebranym materiale dowodowym znajdują się środki dowodowe i żądania pochodzące od innych uczestników postępowania lub przeprowadzone przez organ z urzędu. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ SKO w Warszawie orzekało tylko i wyłącznie w oparciu o dokumenty przedstawione przez skarżącego.

10. Ostatni z podniesionych zarzutów jest w swej istocie jedynie kompilacją wcześniej podnoszonych zastrzeżeń. Nie ma w nim żadnych nowych argumentów, do których Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się już wcześniej, dlatego też należało go uznać za pozbawiony racji. Natomiast kwestia "postanowienia prostującego z [...] czerwca 2008 roku" wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i dlatego nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.