Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2668/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 178/18 w sprawie ze skargi E.M. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2018 r., II SA/Wr 178/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę E.M. i J.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (DWINB) z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zawiadomieniem z 3 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) poinformował o wszczęciu na wniosek E.M. i J.M. postępowania w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w L., z decyzją Starosty [...] z [...] maja 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy przeprowadził oględziny, w protokole z których wskazał, że wnioskodawcy nie sprecyzowali jednoznacznie w jakim zakresie budynek na działce nr [...] wybudowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę zastrzegając, że kontroli powinien podlegać budynek zlokalizowany na działce nr [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nie jeden lokal na działce nr [...].

Kolejno w wyroku wskazano, że PINB decyzją z [...] września 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie, zaś DWINB decyzją z [...] listopada 2012 r. uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyroku przywołano, że rozpoznając ponownie sprawę PINB przeprowadził kolejne oględziny, w ich trakcie ustalił wymiary segmentu mieszkalnego z garażem. Ustalono ponadto, że na dachu garażu wykonana jest posadzka z płytek ceramicznych oraz wykonano balustradę. W lukarnie budynku od strony garażu zlokalizowane są drzwi balkonowe. Wobec dokonanych ustaleń PINB decyzją z [...] marca 2013 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji DWINB decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił w/w decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że nie przeprowadzono czynności dowodowych w sposób na tyle szczegółowy, aby mogły one stanowić podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Dalej w wyroku II SA/Wr 178/18 przywołano, że skargę do WSA we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję DWINB wnieśli K. H.-Ł. i D. Ł. - właściciele segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], wyrokiem z 6 grudnia 2013 r., II SA/Wr 636/13, skarga została oddalona.

Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że ponownie rozpoznając sprawę PINB przeprowadził kolejne oględziny, a w ich trakcie ustalił, że na poziomie parteru budynku mieszkalnego wydzielono przestrzeń pod schodami, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanego przestrzeń pod schodami jest otwarta, w pozostałej części parteru rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. Na poziomie piętra zmieniono usytuowanie ścianek łazienki w stosunku do pomieszczeń oznaczonych na projekcie budowlanym symbolami 2B/3 i 2B/4. W pozostałej części piętra rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. PINB ustalił ponadto, że budynek jest zlokalizowany na działce w sposób zgodny z projektem zagospodarowania działki będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas oględzin przedstawiciel właścicieli budynku przedłożył do wglądu zaświadczenia Starosty [...] z [...] września 2012 r. i z [...] maja 2013 r. poświadczające brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych w budynku.

W wyroku podano następnie, że PINB decyzją z [...] sierpnia 2013 r. kolejny raz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z pozwoleniem na budowę, zaś rozpatrując odwołanie od niej DWINB decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że konieczność umorzenia postępowania wynika z braku podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem winny być również roboty wykonane na działce nr [...]. Organ ten wskazał, że w efekcie podziału działki nr [...] na dwie działki (decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2009 r., Nr [...]) oraz decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], o przeniesieniu pozwolenia na budowę z [...] maja 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstał stan, w którym mimo tego, że podstawę do realizacji robót stanowi jedna decyzja o pozwoleniu na budowę, to występują dwie niezależne inwestycje realizowane przez różne podmioty. Powołując się na poprzednie rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez Starostę [...] i Prezydenta Miasta [...]. Stąd też kwestionowanie tych rozstrzygnięć oraz wynikłego z nich stanu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie mogło mieć na to postępowanie żadnego przełożenia. Organ II instancji przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala stwierdzić, że obiekt zrealizowany został w sposób zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kilkukrotne oględziny oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie wykazują żadnych różnic w usytuowaniu budynku na działce w stosunku do tego co zostało zaprojektowane.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na opisaną wyżej decyzję DWINB skargę do WSA we Wrocławiu złożył J.M. Wyrokiem z 8 lipca 2014 r., II SA/Wr 258/14, WSA we Wrocławiu oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że na skutek oddalenia wyrokiem z 6 grudnia 2013 r. skargi na uprzednią decyzję organu II instancji z [...] czerwca 2013 r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie, jaki został wyznaczony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2012 r., tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że nie można obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objąć kwestii bezpośrednio dotyczących prawidłowości wyznaczonego tym zawiadomieniem zakresu prowadzonego postępowania, a tym bardziej oceniać je odmienne – jak oczekuje tego skarżący, który w licznej korespondencji adresowanej do organu nadzoru budowalnego wskazywał na szereg nieprawidłowości, których w jego ocenie, dopuszczono się przy budowie budynku przy ul. [...] w [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J.M., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2016 r., II OSK 3122/14, uchylił wyrok II SA/Wr 258/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. W ocenie wówczas orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji niezasadnie ograniczył przeprowadzoną w sprawie kontrolę zakwestionowanego aktu, powołując się na związanie uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem z 6 grudnia 2013 r. i nie odniósł się do istotnej w tej sprawie kwestii, a mianowicie czy organy administracji prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie wyznaczonym zawiadomieniem z 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, mimo iż jak zauważył sąd wojewódzki "podjęto je po wnioskach skarżących w których domagali się oni od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie robót wykonywanych po zgłoszeniu zakończenia budowy".

Rozpoznając ponownie sprawę WSA we Wrocławiu wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., II SA/Wr 823/16, uchylił decyzję DWINB we W. z [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że organy nie wyjaśniły żądania wnioskodawców i w konsekwencji wszczęły postępowanie w niewłaściwym zakresie, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu decyzji obu instancji. Sąd wojewódzki odwołując się do okoliczności stanu faktycznego wskazał, iż rzeczą organów w niniejszej sprawie było wyjaśnienie przedmiotu zaskarżenia, a nie jego samodzielne dookreślenie.

W wyroku II SA/Wr 178/18 wskazano dalej, że rozpoznając ponownie sprawę PINB wezwał wnioskodawców do jednoznacznego określenia żądania co do przedmiotu postępowania i zakresu czynności organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na wezwanie E.M. i J.M. złożyli w dniu 28 lipca 2017 r. pismo, w którym wskazali, że: "istota żądania sprowadzała się do wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania (względnie w zależności od obowiązujących przepisów postępowań) mającego na celu (...) nałożenia na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych odnoszących się do wszystkich przedsiębranych po 26 listopada 2010 r. robót budowlanych (...)".

Sąd pierwszej instancji przytoczył dalej, że w tak kształtujących się okolicznościach PINB w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. ([...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że biorąc pod uwagę żądanie stron, okoliczności oraz przepisy Prawa budowlanego, określające właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, organ ustalił przedmiot postępowania na: "w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. L. w [...], wykonywanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy". Organ I instancji analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, że kwestionowane przez wnioskodawców roboty budowlane polegały m. in. na: ułożeniu na stropodachu garażu okładziny z płytek ceramicznych oraz zabezpieczeniu brzegów stropodachu obróbką blacharską. Z kolei w przypadku robót budowlanych wewnątrz budynku w trakcie kontroli w dniu 30 marca 2012 r., ustalono, że brak jest posadzek i podłóg na parterze i piętrze budynku, brak jest okładzin schodów żelbetowych oraz balustrad, stolarki drzwiowej oraz wyposażenia łazienek.

Zdaniem organu powiatowego wykonane przez K. H.-Ł. i D. Ł. roboty wykończeniowe polegające na: ułożeniu na stropodachu garażu okładziny z płytek ceramicznych, zabezpieczeniu brzegów stropodachu obróbkami blacharskimi, montażu barierek tarasu na dachu garażu, wykończeniu posadzek na parterze i piętrze, wykonaniu okładzin schodów, montażu balustrad, montażu armatury łazienkowej i wewnętrznej stolarki drzwiowej, choć zostały wykonane już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku, były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2008 r. (nr [...]) i nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tym samym organ uznał, że brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], wykonywanych po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, gdyż przepisy art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1322, uPb) nie mają w tym przypadku zastosowania i tym samym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.).

Odwołanie od w/w decyzji złożyli E.M. i J.M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyroku II SA/Wr 178/18 wskazano następnie, że powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. DWINB utrzymał w mocy w/w decyzję organu powiatowego, wywodząc iż organ I instancji trafnie umorzył postępowanie, gdyż w sprawie brak było podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, bowiem roboty budowlane, choć zostały wykonane już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku, były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym i nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu organ nadzoru budowlanego I stopnia nie dokonał zawężenia zakresu postępowania administracyjnego wyłącznie do działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], ponieważ to sami skarżący określili, iż "istota ich żądania sprowadzała się do wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania mającego na celu (...) nałożenie na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych odnoszących się do wszystkich przedsiębranych po dniu 26.11.2010 r. robót budowlanych". Natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 26 listopada 2010 roku dotyczy jedynie budynku na działce nr [...]. Ponadto w trakcie całego postępowania skarżący składali wnioski dotyczące robót wykonywanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku.

Nie godząc się z w/w decyzją DWINB skargę na nią złożyli E.M. i J.M., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 K.p.a. przez jego nieprawidłowe (nieuprawnione) zastosowanie;

- art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. przez błędne odczytanie intencji wnioskujących, przy jednoczesnym zignorowaniu ciążących na organie obowiązków wypływających w szczególności z zasady praworządności oraz informowania;

- art. 105 § 1 K.p.a. przez jego aplikację, podczas gdy prawidłowa ocena zasadności wniosku skarżących, obejmująca tak ich intencję, jak i obowiązujące przepisy prawa wraz z towarzyszącym sprawie całym kontekstem faktycznym i prawnym winna skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania naprawczego w odniesieniu do całego wznoszonego obiektu budowlanego w trybie art. 50 - 51 uPb;

- art. 138 § 1 K.p.a. przez jego nieprawidłowe (nieuprawnione) zastosowanie wobec okoliczności, że organ I instancji naruszył art. 105 § 1 K.p.a. przez jego przynajmniej przedwczesną aplikację wobec okoliczności nie wykazania, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ze złożonego przez nich pisma będącego reakcją na wezwanie do sprecyzowania ich żądania nie wynika, aby ich intencją było wszczęcie postępowania administracyjnego w takim przedmiocie i zakresie w jakim ono zostało umorzone, czyli w sprawie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. Tak wyznaczony przez organ I instancji zakres postępowania jest niezgodny z ich intencją, gdyż nie przesądzili oni czy postępowanie w sprawie robót budowlanych przedsiębranych już po formalnoprawnym oddaniu części realizowanego obiektu budowlanego do użytkowania miało być prowadzone jedynie w stosunku do części zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...], a więc tej części, która miała zdaniem organów obu instancji zostać skutecznie przyjęta do użytkowania.

W dalszej części skarżący podnieśli, że na mocy wyroku NSA z 24 listopada 2017 r. potwierdzono ich przymiot strony, w efekcie czego mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., na mocy której przeniesiono na rzecz K. P. decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008 r. (nr [...]). Wyeliminowanie z kolei tejże decyzji z obrotu prawnego będzie rzutowało na ocenę przyjętego przez organ stopnia powiatowego w dniu 26 listopada 2010 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, które trzeba będzie uznać za bezprzedmiotowe i tym samym niewywołujące skutku w postaci milczącej zgody na użytkowanie. Z tego też względu zdaniem skarżących organ winien zawiesić postępowanie.

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny zostać uchylone także z tego względu, iż organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach:

- nie precyzują jakie konkretne roboty miały zostać ich zdaniem wykonane przez inwestora w odnośnej części obiektu już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy,

- nie precyzują jaki jest ich status prawny, a więc czy objęte są jakąś formą reglamentacji prawnej i ewentualnie czy zachodzi konieczność wdrożenia procedury naprawczej,

- nie wskazały w oparciu o jakie czynności kontrolne ustalono, że sporne roboty nie naruszają przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że prawidłowo i wychodząc naprzeciw wytycznym zawartym w wyroku tegoż sądu z 18 stycznia 2017 r. organy ustaliły, iż po dacie przyjęcia do użytkowania w obrębie spornego obiektu w okresie od 2011 do 2013 r. przedsięwzięto roboty budowlane polegające na: montażu okapników na tarasie nad garażem, roboty związane z wykończeniem tarasu na dachu garażu oraz roboty wykończeniowe wewnątrz budynku, a wykonanym pracom nie można zarzucić wadliwości pod względem technicznym czy też uchybień w zakresie wymogów uPb. Twierdzenia te znajdują swoje uzasadnienia w protokołach z przeprowadzonych oględzin. Tym samym – w ocenie tegoż sądu – brak było w sprawie podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 uPb, które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem sądu pierwszej instancji skoro w realiach niniejszej sprawy organy ustaliły, że w zakresie sprecyzowanego przez skarżących żądania przeprowadzenia postępowania w zakresie wykonanych robót po przyjęciu do użytkowania spornego obiektu nie doszło do uchybienia przepisom uPb, zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wreszcie sąd wojewódzki wskazał, że zakresem kontrolowanego postępowania objęto roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, wykonane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a zatem po 26 listopada 2010 r., stąd w tak oznaczonych granicach organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do badania legalności wszystkich wykonanych robót przed podziałem działki nr [...], oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też przesądzać wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. o przeniesieniu na rzecz K. P. w części obejmującej lokal "A" pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.M. (skarga kasacyjna E.M. została prawomocnie odrzucona) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 61 § 1 K.p.a. (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator cyt. ustawy – uwaga Sądu) w zw. art. 6, 7, 8, 9 i 15 K.p.a. polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w niewłaściwym przedmiocie, wskutek nieprawidłowego, tj. tak zniekształconego, jak i niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, odczytania intencji wnioskujących.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich aplikację, podczas gdy prawidłowa ocena zasadności wniosku skarżących, obejmująca tak ich intencję, jak i obowiązujące przepisy prawa wraz z towarzyszącym sprawie całym kontekstem faktycznym i prawnym winna skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w odniesieniu do całego wznoszonego (na podstawie decyzji z [...] maja 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz M. D. i W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami, w tym wewnętrzną instalacją wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i wewnętrzną linią zasilającą, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]), w trybie przepisów art. 50-51 uPb.

Z ostrożności procesowej sformułowano zarzut naruszenia:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w zw. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe (nieuprawnione) zastosowanie wobec okoliczności, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której jest mowa w przepisie art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że właściwa ocena zasadności źródłowego wniosku skarżących, obejmująca tak ich intencję, jak i obowiązujące przepisy prawa wraz z towarzyszącym sprawie całym kontekstem faktycznym i prawnym, winna skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w odniesieniu do całego wznoszonego obiektu budowlanego w trybie przepisów art. 50-51 uPb. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z sądem pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaszła bezprzedmiotowość postępowania.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.

Pismem procesowym z 31 maja 2021 r. wniesionym imieniem skarżących, wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, podtrzymano w całości skargę kasacyjną tak co do wniosków, jak i ich uzasadnienia, dodatkowo przedstawiając nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2021 r., VII SA/Wa 1802/20, uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie strony eksponowano, że w przedmiotowym wyroku orzekający WSA w Warszawie stwierdzić miał, że każda część budynku, o którym mowa i w niniejszej skardze, nie może samodzielnie funkcjonować konstrukcyjnie bez drugiej części obiektu, podział pierwotnej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę rażąco naruszać ma prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie mogły odnieść skutku wywody zawarte w piśmie procesowym z 21 maja 2021 r. wniesione imieniem skarżących, a odwołujące się do zapadłego w WSA w Warszawie w dniu 26 marca 2021 r. wyroku VII SA/Wa 1802/20, którym uchylono decyzję GINB z [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. przenoszącej na K. P. – w części obejmującej lokal mieszkalny "A" na działce nr [...] – decyzję Starosty [...] z [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. D. i W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego szeregowego, dwulokalowego przy ul. [...] w [...]. Po pierwsze, wyrok ten zapadł już po podjęciu zaskarżonej decyzji, a ponadto po wydaniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku, już choćby z tego względu sąd pierwszej instancji nie mógł tej kwestii w ogóle uwzględnić w ramach swego wyrokowania. Po drugie, wskazywany w piśmie procesowym przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie został wskazany w podstawach kasacyjnych sformułowanego w przedmiotowej sprawie środka odwoławczego. W myśl art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, z treści cyt. przepisu wynika zatem pośrednio zakaz formułowania nowych podstaw kasacyjnych. Z tego względu supozycja pominięcia przez sąd wojewódzki przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro tego przepisu nie ujęto w podstawach kasacyjnych, nie może stanowić przedmiotu oceny zaskarżonego wyroku przez Sąd Naczelny.

Ewentualne uprawomocnienie się przywołanego wyroku WSA w Warszawie tworzyć będzie nową sytuację faktyczno-prawną mającą związek z oceną legalności decyzji o przeniesieniu w części źródłowego pozwolenia na budowę w odrębnym postępowaniu.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano w pierwszej kolejności z licznymi przepisami K.p.a., a to art. 61 § 1 w zw. z art. art. 6, 7, 8, 9, 15. Istota tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się do tego, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a to wskutek prowadzenia go w niewłaściwym przedmiocie, wobec nieprawidłowego odczytania wniosku skarżących. Z obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołującej także oświadczenia składane przez skarżących na wcześniejszych etapach sprawy, niż ostatnio prowadzone postępowanie przez organ I instancji, wynikać ma, że organ odwoławczy – w świetle argumentacji przedstawianej w odwołaniu – nie wyjaśnić miał samodzielnie i właściwie intencji skarżących i nie objęto w ten sposób postępowaniem naprawczym całego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na dwóch odrębnych działkach geodezyjnych (nr [...] i [...]). Stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie oceny wniosku skarżących uznano w tym zakresie za niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne. Argumentacji tej i w konsekwencji powyższej podstawy kasacyjnej Sąd Naczelny nie podziela.

Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że sprawa była rozpoznawana na skutek uchylenia poprzednich decyzji organów nadzoru budowlanego wyrokiem WSA we Wrocławiu z 18 stycznia 2017 r., II SA/Wr 823/16, z uwagi na stwierdzenie zaniechania wyjaśnienia żądania wnioskodawców i tym samym prawidłowe określenie przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji, iż ta okoliczność miała istotne znaczenie dla kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 153 Ppsa (związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania). Prawidłowo w zaskarżonym wyroku wskazano, że skład orzekający sądu wojewódzkiego był związany tą oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym wyroku II SA/Wr 823/16, gdzie zobowiązano organy do ustalenia treści żądania skarżących oraz przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Dalej w obecnie kontrolowanym wyroku zasadnie przywołano, iż PINB działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżących do jednoznacznego określenie żądania co do przedmiotu postępowania i zakresu czynności organu nadzoru budowlanego, w terminie 7 dni, jednocześnie informując o swojej kognicji w aspekcie uprzednio podnoszonych wobec robót budowlanych zarzutów. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował treść pisma skarżących z 28 lipca 2017 r., w którym wskazano, że przedmiotem ich żądania było prowadzenie postępowania mającego na celu nałożenie na inwestora stosownych obowiązków legalizacyjnych co do "wszystkich przedsiębranych po dniu 26 listopada 2010 r. robót budowlanych". W konsekwencji PINB jako przedmiot postępowania określił roboty budowlane przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], wykonywane po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Organ powiatowy tak określając przedmiot postępowania i dając temu wyraz w postanowieniu o jego wszczęciu, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, uwzględnił sprecyzowanie żądania skarżących. Organ miał na uwadze i to, że w dniu 26 listopada 2010 r. inwestorzy zawiadomili o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Trafna jest przeto konstatacja sądu a quo, że tym samym nie można było stawiać organom uzasadnionego zarzutu, iż dokonały one niewłaściwej kwalifikacji określając przedmiot sprawy jak w osnowie zaskarżonej decyzji. To nie stanowisko sądu pierwszej instancji jest niespójne, ale niespójnie zachowywali się w postępowaniu administracyjnym skarżący, w istocie odstępujący od swego pisemnego oświadczenia co do przedmiotu ich źródłowego wniosku i wywodzący o swych intencjach. Jeśli przeto – wbrew ich intencjom – a zgodnie z treścią pisma stron wyjaśniającego odnośnie przedmiotu postępowania PINB wszczął postępowanie dotyczące oznaczonych zakresowo robót budowlanych i nie znajdując przesłanek do orzekania meriti w sprawie postępowanie umorzył, to trafnie oceniono tę decyzję w postępowaniu odwoławczym jako zgodną z prawem, sąd zaś pierwszej instancji zasadnie nie doszukał się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

D. W konsekwencji uprzednich uwag nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie w skardze kasacyjnej podnoszono argumentację antycypującą tymczasowość decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. przenoszącej pozwolenie na budowę na rzecz K. P. w części dotyczącej obejmującej lokal mieszkalny "A" na działce nr [...]. Jak to jednak uprzednio wskazano, uwzględniając zaprezentowaną tu konstrukcję podstaw kasacyjnych, argumentacja skarżącego kasacyjnie odnośnie związku między prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem, a postępowaniem nieważnościowym, której przedmiotem była w/w decyzja Starosty [...] o przeniesieniu w części pozwolenia na budowę, nie wiąże się z przepisami ujętymi w tu przywołanym zarzucie kasacyjnym. Zaskarżona decyzja zapadła w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała w/w decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r. odnośnie przeniesienia w części źródłowego pozwolenia na budowę. Toczące się postępowanie nieważnościowe względem powyższej decyzji, a następnie tenor wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1802/20, nie mogły mieć znaczenia, z punktu widzenia skuteczności zarzutów odnośnie naruszenia wskazanych w roztrząsanej podstawie kasacyjnej przepisów prawa, skoro w stanie faktycznym istniejącym w dacie podejmowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o przeniesieniu w części źródłowego pozwolenia na budowę, decyzja o podziale pierwotnej działki inwestycyjnej nr [...] w obr. [...] w [...].

E. Nie mógł także odnieść skutku wywód skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przywołanych uprzednio przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a., a to w następstwie argumentacji, iż przedsiębrane po dniu oddania do użytkowania przedmiotowego budynku roboty budowlane polegające na montażu okapników na tarasie nad garażem, roboty związane z wykończeniem tarasu, jak również roboty elewacyjne czy wykończeniowe wewnątrz budynku, były robotami samowolnymi, zaś ocena sądu wojewódzkiego w tym aspekcie akceptująca ziszczenie się stanu bezprzedmiotowości wszczętego postępowania niezasadna. Skarżący kasacyjnie podniósł argument prowadzenia tych robót w warunkach samowoli budowlanej, nadto kwestionuje, aby wydane uprzednio pozwolenie na budowę obejmujące taki zakres robót budowlanych, których samowolne wykonywanie po oddaniu przedmiotowego budynku do użytkowania eksponowano, mogło stanowić jakiekolwiek odniesienie do prawnej kwalifikacji bezprzedmiotowości postępowania. Rzecz w tym, że w podstawach skargi kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego po myśli art. 174 pkt 1 Ppsa, to zaś uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – uwzględniając nakaz związania podstawami kasacyjnymi – na wypowiedź w tej kwestii.

Sąd pierwszej instancji za niewadliwe uznał ustalenia organów, iż po dacie przyjęcia do użytkowania w obrębie spornego obiektu w okresie od 2011 do 2013 r. przedsięwzięto roboty budowlane polegające na: montażu okapników na tarasie nad garażem, roboty związane z wykończeniem tarasu na dachu garażu oraz roboty wykończeniowe wewnątrz budynku, a ponadto, że wykonanym pracom nie można zarzucić wadliwości pod względem technicznym czy też uchybień w zakresie wymogów Prawa budowlanego. W konsekwencji w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że tym samym brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 50 i 51 uPb, które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie pozostają w kolizji z przepisami prawa. Stanowisko sądu pierwszej instancji wypadnie przeto podzielić, tym bardziej, że jak to wynika z treści protokołu kontroli z 14 sierpnia 2013 r. pełnomocnik właścicieli budynku na działce nr [...] w Lubienie, okazał zaświadczenia Starosty [...] odnośnie braku wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania oznaczonych robót budowlanych o charakterze remontowym przy przedmiotowym budynku.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.