Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 859/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 165, art. 184 w zw. z art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 19/12 oddalające wniosek o zmianę postanowienia z dnia 10 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia sędziego WSA Małgorzaty Roleder od orzekania w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Skarżąca wniosła o zmianę w trybie art. 165 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowienia sądu z dnia 10 maja 2012 r., którym odmówiono wyłączenia od orzekania w sprawie niniejszej sędziego WSA Małgorzaty Roleder. Powodem wyłączenia ma być, w ocenie wnioskodawczyni, nowa okoliczność ujawniona po złożeniu przez nią wniosku o wyłączenie sędziego, którą jest "fakt nieodróżniania przez sędziego WSA Małgorzatę Roleder bezczynności od przewlekłości postępowania". Skarżąca wywiodła, że powyższego braku wiedzy sędziego dowodzi fakt wydania przez nią (jako członka składu orzekającego) postanowienia z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 87/11. W jego uzasadnieniu błędnie wskazano, zdaniem strony, na brak możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. po tym, jak organ podjął działania w sprawie. Zdaniem wnioskodawczyni kwestia możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania jest diametralnie odmiennie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, zdaniem którego wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz nie zwalnia z oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony brak u sędziego WSA Małgorzaty Roleder umiejętności dostrzeżenia tego aspektu orzekania wywołuje obawę o prawidłowość orzeczenia w sprawie niniejszej. To powoduje, że strona ma wątpliwości co do bezstronności sędziego, zatem powinien on zostać wyłączony na podstawie art. 19 p.p.s.a. Tym bardziej że, jak wskazuje skarżąca, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie SK 53/04 wskazał, że instytucja wyłączenia sędziego powinna zostać tak ukształtowana i rozumiana, aby umożliwiała wyłączenie zawsze wówczas, gdy powstają uzasadnione wątpliwości nie tylko u strony postępowania, ale i u obiektywnego obserwatora. Wnioskowana do wyłączenia sędzia złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek oraz z urzędu nie stwierdził występowania podstaw wyłączenia sędziego z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 1 - 7 p.p.s.a. Sąd wskazał również, że na postanowienie w przedmiocie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziego w tej sprawie skarżąca złożyła zażalenie do NSA, które zostało oddalone. W obydwu tych orzeczeniach sądy szczegółowo odniosły się do wskazanych przez skarżącą argumentów. W tych okolicznościach dla skuteczności wniosku o wyłączenie, obecnie rozpoznawanego, skarżąca powinna podać nowe okoliczności sprawy, uzasadniające wyłączenie sędziego. W ocenie sądu wniosek skarżącej nie spełnia natomiast tego warunku i nie wynika z niego, aby od dnia prawomocnego rozpoznania pierwszego wniosku o wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Roleder (postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r.) zaszły nowe okoliczności wynikające ze stosunku osobistego pomiędzy sędzią, a skarżącą lub też zaistniały nowe i obiektywne okoliczności, dające podstawę do formułowania uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu tej konkretnej sprawy. Jako zmianę okoliczności skarżąca wskazuje brak u sędziego, w jej ocenie, umiejętności rozróżnienia instytucji przewlekłości postępowania od bezczynności organu administracyjnego, co skutkowało określoną oceną prawną sformułowaną przez tego sędziego (jako członka składu orzekającego) w sprawie II SAB/Bk 87/11. Zdaniem składu orzekającego przedmiotowe zastrzeżenie nie stanowiło "zmiany okoliczności sprawy", o której mowa w art. 165 p.p.s.a., uzasadniającej zmianę postanowienia z dnia 10 maja 2012 r. o odmowie wyłączenia sędziego. Okoliczności mogące skutkować uwzględnieniem wniosku na podstawie art. 165 p.p.s.a. powinny być bowiem relewantne (istotne) dla rozpatrywanej kwestii. W przypadku wniosku o wyłączenie sędziego okolicznością relewantną byłaby taka, która powstała po wydaniu poprzedniego postanowienia o odmowie wyłączenia i kwalifikowałaby się jako ustawowa podstawa wyłączenia wymieniona w art. 18 § 1 pkt 1-7 p.p.s.a. lub też byłaby okolicznością mogącą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie (art. 19 p.p.s.a.), według rozumienia tej przesłanki przyjętego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że aby stwierdzić wystąpienie przesłanki z art. 19 p.p.s.a. powinna zajść okoliczność obiektywna. Nie wystarcza subiektywne podejrzenie strony co do braku bezstronności, jeśli nie uzyskuje ono wsparcia we wskazaniu okoliczności obiektywnie podważających zaufanie do sędziego, takich przykładowo jak związanie osobistymi stosunkami sędziego ze stroną czy z jej przedstawicielem oraz inne uwarunkowania zewnętrzne lub wewnętrzne, w oparciu o które w sposób uzasadniony można by twierdzić, że sędzia nie jest zdolny do obiektywnej oceny sprawy (postanowienia NSA z dnia 30 stycznia 2012 r., II FZ 843/11, z dnia 6 marca 2012 r., II OZ 86/12). Sąd wskazał, że również wyłącznie subiektywne przeświadczenie strony co do tego, że sędzia prowadzi proces wadliwie czy nieobiektywnie nie oznacza, że istnieją podstawy do jego wyłączenia (postanowienia NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OZ 293/11 oraz z dnia 7 października 2010 r., I OZ 759/10). Ma to znaczenie w kontekście okoliczności uzasadniających, zdaniem strony, wyłączenie sędziego WSA Małgorzaty Roleder. Nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, sformułowana przez tego sędziego ocena prawna innej sprawy okazała się nieprawidłowa, to nie jest to okoliczność obiektywnie uzasadniająca powstanie wątpliwości co do bezstronności sędziego, bowiem nie świadczy o jakimkolwiek osobistym stosunku do strony, czy występowaniu sytuacji osobistego "uwikłania" sędziego w sprawy strony. Sąd przeanalizował również szczegółowo przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy i stwierdził, że co prawda jedno z postępowań ma w minimalnym stopniu podobny zakres czasowy do rozpatrywanej sprawy, lecz inny przedmiot.

Od tego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że skład sędziowski w rozpoznawanej sprawie naruszał standardy wyznaczone przez Trybunał Konstytucyjny. Sędzia WSA Małgorzata Roleder orzeka stronniczo, gdyż nie stwierdziła w kilku sprawach zainicjowanych skargą skarżącej, że bezczynność postępowania prowadzonego przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W innej z kolei sprawie sąd nie odniósł się do pism procesowych skarżącej w związku ze stwierdzonym po jej stronie z brakiem przymiotu strony. Sędzia zmieniła również przedmiot zaskarżenia wskazany przez skarżącą w innej sprawie. Skarżąca podała również szereg orzeczeń, w których sąd wydał orzeczenia niekorzystne dla niej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim zaznaczyć, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli, a ponadto muszą wyróżniać się odpowiednimi cechami osobowymi. W celu pełnej realizacji tej zasady prawo przewiduje szereg gwarancji. Jedną z nich jest instytucja wyłączenia sędziego, mająca zastosowanie w przypadku gdy uregulowane w ustawie okoliczności lub uzasadniona wątpliwość strony stwarzają podstawy do przyjęcia, że mógłby on nie orzekać w danej sprawie sposób bezstronny. Chodzi przy tym o wątpliwości uzasadnione, występujące w stosunku do obiektywnych okoliczności występujących faktycznie, nie zaś będących wynikiem subiektywnego przekonania składającego wniosek o wyłączenie sędziego lub występujących potencjalnie. Należałoby zatem wskazać na motywy ewentualnego stronniczego działania sędziego. Nie jest wystarczająca sama podejrzliwość strony bądź utrata wiary w bezstronność sędziego wynikająca z jednostronnych odczuć wnioskującego. Konieczne jest przy tym wskazanie poważnych powodów wnoszenia żądania. Dodatkowo należy zauważyć, że rozpatrzenie wniosku o wyłączenie sędziego powinno odbywać się każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem formułowanie zarzutów o generalnym braku bezstronności danego sędziego w oderwaniu od specyfiki i okoliczności jednostkowej sprawy. Przesłanki będące podstawą wyłączenia sędziego powinny pozostawać w związku przyczynowym między ich wystąpieniem a powstaniem oceny sądu w taki sposób, że prawdopodobne jest, iż w tych okolicznościach sędzia może okazać się nieobiektywny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 94). W literaturze podkreśla się, że bezstronność sędziego jest ściśle związana z obiektywizmem w rozstrzyganiu danej sprawy, a więc wolnego od emocji stosunku do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia bądź też emocjonalnego stosunku do strony wynikającego m.in. z więzi rodzinnej, przyjaźni lub koleżeństwa (por. Z. Tobor, T. Pietrzykowski, Bezstronność jako pojęcie prawne [w:] Prawo a wartość. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Nowackiego, Kraków 2003,, s. 273).

Nie jest również uzasadnioną wątpliwością co do bezstronności przeświadczenie strony co do tego, że sędzia prowadzi proces wadliwie, zwłaszcza nieobiektywnie czy też stronniczo, gdyż merytoryczne kwestionowanie rozstrzygnięć sądu może odbywać się za pomocą przysługujących stronie środków odwoławczych (por. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OZ 648/09). W szczególności wniosku o wyłączenie sędziego nie uzasadnia prowadzenie przez niego sprawy z naruszeniem przepisów postępowania oraz wadliwe prowadzenie innej sprawy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, na który powołuje się skarżąca) celem wyłączenia sędziego jest wyeliminowanie "wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy", nie chodzi przy tym o wątpliwości istniejące subiektywnie, gdyż prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12).

Wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. ma ponadto zapewnić obiektywizm sądu i nie może być traktowane jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08). W konsekwencji, nie może służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia (por. postanowienie NSA z 8 maja 2009 r., II FZ 128/09).

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że stosownie do art. 165 p.p.s.a. postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Na osobie zainteresowanej zmianą takiego postanowienia ciąży obowiązek wykazania, że okoliczności sprawy uległy zmianie, co uzasadnia uchylenie orzeczenia wydanego w sprawie. Skarżąca nie wykazała natomiast żadnych nowych okoliczności mogących skutkować zmianą tego postanowienia. Jako ową zmianę okoliczności skarżąca wskazuje brak u sędziego, w jej ocenie, umiejętności rozróżnienia instytucji przewlekłości postępowania od bezczynności organu administracyjnego, co skutkowało określoną oceną prawną sformułowaną przez tego sędziego (jako członka składu orzekającego) w sprawie II SAB/Bk 87/11. Argumentacja ta nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż dotyczy ona merytorycznej oceny działalności orzeczniczej tej sędzi w sprawach, w których stroną była skarżąca, a ocena ta należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach rozpoznawania poszczególnych środków prawnych od orzeczeń zapadłych z jej udziałem (por. postanowienia NSA o sygn. akt I OZ 617/11, I OZ 489/11, I OZ 291/11), nie może natomiast stanowić podstawy skutecznego żądania wyłączenia sędziego. Wskazać należy, że musiałyby to być okoliczności istotne, istniejące obiektywnie po wydaniu poprzedniego postanowienia w przedmiocie odmowy wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie. Skarżąca nie wykazała natomiast żadnej okoliczności tego rodzaju.

Wskazać ponadto należy, że sędzia, której wniosek o wyłączenie dotyczy, złożyła oświadczenie, że nie zachodzą żadne okoliczności mogące skutkować uzasadnioną wątpliwością co do jej bezstronności. Prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości, a więc wniosek o jego wyłączenie nie zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2011 r., I OZ 1067/11). Autorytet moralny sędziego przemawia bowiem za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia kwestionuje to oświadczenie, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które by podważały wiarygodność oświadczenia sędziego.

Wskazać dodatkowo należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 165 p.p.s.a. sąd nie bada zasadności pierwotnego wniosku (od orzeczenia w tym przedmiocie przysługuje osobne zażalenie), a jedynie wystąpienie nowych okoliczności podnoszonych przez stronę w zakresie objętym orzeczeniem wydanym w następstwie rozpoznania tego wniosku. Skarżąca wskazała natomiast tylko na odmienne od jej własnego stanowiska orzeczenia sędzi WSA M. Roleder, kwestionując merytoryczny aspekt tych spraw. Okoliczności te nie stanowią natomiast podstawy wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie, gdyż mogą tylko stać się przedmiotem innego środka prawnego – skargi kasacyjnej lub zażalenia. W obliczu braku okoliczności uzasadniających uwzględnienie zażalenia NSA stwierdził, że orzeczenie sądu wojewódzkiego w pełni odpowiada prawu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.