Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1142/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania poddania partii produktu zabiegowi poprawnego oznakowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w sprawie nakazania poddania partii produktu [...] zabiegowi poprawnego oznakowania - postanowił uchylić w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniach 10 lutego oraz 12 i 16 marca 2009 r., pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Z. przeprowadzili kontrolę jakości handlowej przypraw w skarżącej spółce W. sp. z o. o. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu produktu o nazwie [...] , zastosowanie do wędlin, szynek, wyrobów podrobowych i garmażeryjnych, dane identyfikacyjne partii: nr partii [...], data minimalnej trwałości 02.03.2010 r., wielkość partii znajdującej się w magazynie 40 kg, o wartości 980 zł, wielkość partii produkcyjnej 100 kg, opakowanie jednostkowe - metalizowane woreczki polietylenowe 2 kg. Inspektorzy stwierdzili, iż w oznakowaniu opakowań jednostkowych przedmiotowej partii, przeznaczonej dla przetwórcy żywności, w wykazie składników podano jedynie nazwy ich kategorii bez uwzględnienia nazw poszczególnych przypraw naturalnych i koncentratów, które stanowią w środku spożywczym składniki dominujące.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Z. – działając na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) i art. 104 k.p.a. - wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], w wyniku której nakazał skarżącej spółce W. sp. z o.o. poddanie partii produktu [...]. , nr partii [...], zabiegowi poprawnego oznakowania poprzez umieszczenie szczegółowego wykazu przypraw i koncentratów przypraw.

W uzasadnieniu organ uznał, iż oznakowanie wprowadzanego do obrotu produktu nie spełnia wymagań art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) ze względu na umieszczenie w składzie surowcowym tylko kategorii produktu, tj. zapisu "przyprawy naturalne i koncentraty przypraw" zamiast nazw poszczególnych przypraw i ich koncentratów. Zdaniem organu I instancji informacje umieszczone na etykiecie produktu oraz na dołączonej do produktu specyfikacji produktu nie są kompletne, albowiem nabywca nie jest poinformowany o dokładnej zawartości artykułu. W związku z powyższym organ uznał, że oznakowanie produktu może wprowadzać w błąd co do składu i właściwości produktu. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzi podstawa do nakazania skarżącej spółce doprowadzenia do zgodności w zakresie wymagań jakości handlowej skontrolowanej partii produktu [...] , poprzez oznakowanie zgodne z cyt. przepisami ustaw. Jednocześnie organ uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na przepis art. 29 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W piśmie z dnia 23 marca 2009 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji strona skarżąca stwierdziła w uzasadnieniu odwołania, iż kupujący ma pełną wiedzę o składzie produktu, który zawarty jest w specyfikacji towarzyszącej każdej partii a zamieszczenie szczegółowego składu mieszanki w jej oznakowaniu naruszy tajemnicę handlową przedsiębiorstwa, co może mieć znaczny wpływ na obniżenie kondycji finansowej skarżącej spółki.

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. – postanowił uchylić w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. z dnia [...] marca 2009 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż podziela stanowisko organu I instancji, przedstawione w zaskarżonej decyzji, że oznakowanie przedmiotowej partii mieszanki przyprawowej w części dotyczącej wykazu składników było niewystarczające i mogło wprowadzać nabywcę w błąd. Organ stwierdził, że z powołanych przez organ I instancji przepisu art. 46 ust. l ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia jednoznacznie wynika, że oznakowanie przedmiotowej partii przypraw było nieprawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, iż nazwy poszczególnych przypraw zastąpiono nazwą ogólną kategorii: przyprawy naturalne i koncentraty przypraw, nie informując nabywcy środka spożywczego o dokładnej jego zawartości. Zdaniem organu II instancji w oznakowaniu przedmiotowego środka spożywczego powinny zostać wskazane poszczególne przyprawy wchodzące w skład kompozycji. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż powyższe zmiany w oznakowaniu nie naruszają w żaden sposób tajemnicy handlowej przedsiębiorcy, gdyż dokładna procentowa receptura mieszanki przyprawowej pozostaje w dalszym ciągu tajemnicą handlową skarżącej W. sp. z o.o. Organ odwoławczy zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone stronie razem z decyzją w dniu 12 marca 2009 r., naruszając tym samym prawo strony, sformułowane w art. 10 § 1 k.p.a., do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ uznał jednocześnie, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawione przez stronę dowody w postaci kserokopii wzorów poprawionych etykiet oraz oświadczenia strony o dokonaniu stosownych zmian w oznakowaniu zakwestionowanej partii są niewystarczające. Ponadto zarzucił, iż w przekazanym materiale dowodowym nie znajdują się oryginały zakwestionowanych etykiet. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji winien we własnym zakresie ustalić, czy zakwestionowana partia przypraw została oznakowana w sposób poprawny, zgodnie z przedstawionym wzorem etykiety, poprzez skontrolowanie magazynu wyrobów gotowych, bądź przesłuchanie świadków. Organ uznał ponadto, iż wyjaśnienia wymaga również kwestia poruszona przez stronę, według której kupujący ma pełną wiedzę o składzie produktu, która zawarta jest w specyfikacji towarzyszącej każdej partii towaru. W konsekwencji organ uznał, iż zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W dniu 22 maja 2009 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez merytoryczną ingerencję przez organ odwoławczy w sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji,

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. - poprzez narzucenie organowi I instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia skarżącej jednej instancji postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 45 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt l lit. b) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez uznanie, iż specyfikacja produktu "[...] " nie spełnia wymogu prawidłowego oznakowania środka spożywczego a przez to wprowadza odbiorców w błąd.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji i niewątpliwie stanowisko to faktycznie zaakceptował, w sposób jednoznacznie determinujący przyszłe rozstrzygnięcie organu I instancji. Według skarżącej sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzają, iż organ odwoławczy w sposób wyraźny zaakceptował rozstrzygnięcie organu niższej instancji w zakresie oznaczenia środków spożywczych. W ocenie skarżącej organ odwoławczy postąpił w sposób nieuprawniony, bowiem w opisany wyżej sposób faktycznie wskazał organowi I instancji kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego oraz zdeterminował treść decyzji, która zostanie wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z takim postępowaniem nie można się zgodzić, ponieważ – zdaniem strony - nie znajduje ono oparcia w przepisach procedury administracyjnej. Skarżąca uznała, iż merytoryczne odniesienie się do argumentacji strony w decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji narusza art. 138 § 2 k.p.a., oraz stanowi zaprzeczenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także w sposób ewidentny godzi w zasadę dwuinstancyjności wynikającą z przepisu art. 15 k.p.a. Strona powołała się na wyrok z dnia 18 października 2007 r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Sz 420/07, w którym WSA w Szczecinie trafnie – zdaniem strony - stwierdził, iż "przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (...)". Skarżąca wskazała, iż pogląd o niedopuszczalności merytorycznej ingerencji przez organ odwoławczy w sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a,. znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/99, czy też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 734/00) jak i poglądach doktryny (skarżąca powołała się na publikacje: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, LEX 2007, art. 138 nb. 7 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, art. 138 nb. VI 5). Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji naruszył art. 45 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. l pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w których to przepisach mowa jest o sposobie oznakowania środków spożywczych wprowadzanych do obrotu. Strona wskazała, iż zgodzić się należy, że bezpieczeństwo odbiorców, w tym również samych producentów oraz konsumentów - wymaga, aby podawać skład oferowanych do sprzedaży przypraw. Jednakże – zdaniem skarżącej - organ II instancji niezasadnie uznał, iż tego warunku nie spełnia specyfikacja, z której wynika dokładny skład mieszanki przypraw. Według skarżącej w powołanych przepisach wprost zostało wskazane, że informacje o danym środku spożywczym mogą być podawane nie tylko na etykiecie czy obwolucie, lecz również mogą być wymienione na osobnym dokumencie. Strona zaznaczyła, iż możliwość umieszczenia wymaganych danych w specyfikacji, bez konieczności ich podawania na etykiecie, jest dla skarżącej bardzo ważna, z uwagi na podnoszoną już kwestię ochrony tajemnicy jej przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie ma racji twierdząc, że brak podania proporcji składników należycie chroni tajemnicę receptury, albowiem właśnie skład jest często najistotniejszą wartością. Strona zaprzeczyła ponadto, iż poprzez niezamieszczenie informacji w przedmiocie składu przypraw w danym produkcie, jakikolwiek odbiorca mógł być wprowadzony w błąd.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dokonał wprawdzie interpretacji obowiązujących przepisów prawnych, lecz tylko w tym zakresie przyznał rację organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego była to interpretacja obowiązujących przepisów, tymczasem rozstrzygnięcie polega na porównaniu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z dyspozycją przepisu prawa. Organ II instancji wskazał, iż stan taktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organ I instancji, ponieważ postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Ponadto postępowanie obarczone było błędami formalnymi, między innymi pozbawieniem strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podkreślił, iż uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Główny Inspektor wskazał jedynie, jakie okoliczności należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i dopiero wynik przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ostatecznie miał przesądzić o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie wskazał, że "organ I instancji winien we własnym zakresie ustalić, czy zakwestionowana partia przypraw została oznakowana w sposób poprawny (...)". W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż biorąc powyższe pod uwagę, a także kierując się zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., nie wypowiedział się co do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2009 r. narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uchylając w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie nakazania poddania partii produktu [...] zabiegowi poprawnego oznakowania i przekazując sprawę w/w organowi I instancji do ponownego rozpoznania - dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Należy zauważyć na wstępie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Oznacza to, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.

Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei zgodnie z normą wyrażoną w § 2 art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego.

W świetle przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 811).

W literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego (decyzja kasacyjna) jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Niewątpliwie uznać należy, iż konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 282 i cyt. tam orzecznictwo NSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).

Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu uznać należy, iż skoro Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przyjął, że w niniejszej sprawie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co jest niezbędną przesłanką zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to winien wyraźnie wskazać dlaczego nie mógł przeprowadzić stosownego postępowania w ramach kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu, tym bardziej, że zgodnie z poglądami doktryny przyjmuje się, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne korzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak również m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Zakamycze 2005, s. 253 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, niepublik.).

W tej sytuacji uznać trzeba, iż organ II instancji nie może zasadnie powoływać się wyłączanie na fakt niedołączenia do akt sprawy oryginałów zakwestionowanych etykiet, czy też na rzekomą potrzebę skontrolowania magazynów wyrobów gotowych bądź przesłuchania bliżej niesprecyzowanych świadków. Za wadliwe pod względem procesowym uznać należy również ogólne powoływanie się przez organ odwoławczy na potrzebę wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii zakresu informacji zawartych w specyfikacji załączonej do kontrolowanej partii towaru. Zdaniem Sądu przyjąć należy bowiem, iż w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, że dla trafności rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie w/w dowodów i dodatkowych czynności wyjaśniających, winien zastosować przepis art. 136 k.p.a. i sam przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, bądź też wyraźnie wskazać, dlaczego przeprowadzenie tych dowodów i czynności nie jest możliwie w ramach kompetencji ustawowych Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Należy zauważyć, iż organ II instancji uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2009 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, równocześnie nie wykazał, ażeby przeprowadzenie wspomnianych dowodów stanowiło "znaczną część postępowania" wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto nie zostało wykazane, aby przeprowadzenie tych dowodów wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego.

Należy ponadto stwierdzić, iż dla usprawiedliwienia decyzji kasacyjnej nie jest wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję przed zakończeniem kontroli, gdyż uprawnienie do wydania takiego rozstrzygnięcia wynika z przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (vide: art. 29 ust. 2). Nie jest również - zdaniem Sądu - wystarczające dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ogólne powołanie się przez organ II instancji na okoliczność, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro sama strona skarżąca nie tylko nie wykazała, że naruszenie jej prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji pozbawiło ją prawa do obrony, ale w ogóle nie powoływała się na fakt wydania spornej decyzji z naruszeniem w/w przepisu procedury administracyjnej, skupiając się przede wszystkim na zarzutach stricte materialnoprawnych.

W ocenie Sądu podzielić należy utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za potrzebne przeprowadzenie niewielkiej ilości dowodów, to będąc powołanym do samodzielnego merytorycznego badania sprawy – winien samodzielnie uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązkiem tym można obarczyć organ I instancji wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzić trzeba w całości lub znacznej części.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (vide: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 270 i cyt. tam orzecznictwo NSA; tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA 5244/03, LEX nr 173943).

W tym kontekście należy uznać, iż skoro Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zastosował jednak instytucję orzeczenia kasacyjnego, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o - jak się zdaje - w miarę proste do przeprowadzenia dowody, to – zdaniem Sądu – powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać wyraźnie przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (tak również /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAP 2000, nr 9, poz. 338).

Ponadto należy podnieść, iż – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie można przyjąć, że poprzez podjęcie się próby wyjaśnienia np. problemu zakresu informacyjnego specyfikacji, czy też skontrolowania magazynu wyrobów gotowych (choć ten dowód w ogóle wydaje się zbędny, skoro spór dotyczy głównie zagadnień stricte materialnoprawnych), w trybie art. 136 k.p.a., organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu przeprowadzając postępowanie uzupełniające w powyższym zakresie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, nie naruszyłby w żaden sposób powyższej zasady proceduralnej, a jedynie skorzystał z przysługujących mu na mocy ustawy kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu należy ponadto zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. dopuścił się obrazy art. 138 § 2 k.p.a. również z uwagi na fakt, iż dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu I instancji i niewątpliwie stanowisko to faktycznie zaakceptował, w sposób jednoznacznie determinujący przyszłe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Należy stwierdzić, iż skarżąca spółka trafnie zarzuciła, iż sformułowania zawarte na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych potwierdzają, iż organ ten w sposób wyraźny zaakceptował rozstrzygnięcie organu niższej instancji w zakresie oznaczenia środków spożywczych. W ocenie Sądu organ odwoławczy postąpił w związku z tym w sposób nieuprawniony, bowiem w opisany wyżej sposób faktycznie wskazał organowi I instancji kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego oraz zdeterminował treść decyzji, która zostanie wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z takim postępowaniem nie można się zgodzić, ponieważ - jak zasadnie stwierdziła strona skarżąca - nie znajduje ono oparcia w przepisach procedury administracyjnej.

W świetle judykatury oraz poglądów nauki przyjmuje się zgodnie, iż merytoryczne odniesienie się do argumentacji strony w decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uznać trzeba bowiem, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, nie może natomiast merytorycznie ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, czy też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 734/00; podobnie WSA w Szczecinie /w:/ wyrok z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 420/07; patrz także poglądy doktryny – np. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Zakamycze 2005, s. 253, podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 814).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż organ II instancji w sposób istotny naruszył ciążące na nim obowiązki w zakresie możliwości skorzystania z instytucji orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z tym Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zobowiązany będzie w toku ponownego postępowania odwoławczego rozpatrzeć odwołanie wniesione przez spółkę W. sp. z o.o., dopełniając przy tym wszelkich obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym obowiązków wyrażonych w art. 138 k.p.a.

Z tej przyczyny Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a.