Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 223/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: 1. Status organów administracji przysługuje również, tworzonym w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, zespołom orzekającym w sprawach opinii i orzeczeń, o jakich mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn. zm.).

2. Zespoły te podejmują swe rozstrzygnięcia, nazwane orzeczeniami, w formie decyzji administracyjnych.

3. Do postępowania w sprawach o wydanie orzeczenia, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

TEZY

1. Status organów administracji przysługuje również, tworzonym w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, zespołom orzekającym w sprawach opinii i orzeczeń, o jakich mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn. zm.).

2. Zespoły te podejmują swe rozstrzygnięcia, nazwane orzeczeniami, w formie decyzji administracyjnych.

3. Do postępowania w sprawach o wydanie orzeczenia, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi L. R., R. R. na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie indywidualnego nauczania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz skarżących L. i R. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2013 r. L. i R. R. (dalej też jako: "Wnioskodawcy", lub "Skarżący") zwrócili się do Zespołu Orzekającego działającego w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] (dalej jako: "Poradnia") o wydanie orzeczenia w przedmiocie indywidualnego nauczania ich [...], W. R., urodzonego [...] r., uczęszczającego do Szkoły Podstawowej [...].

Orzeczeniem nr [...] z [...] października 2013 r. Zespół Orzekający w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej [...] (dalej jako: "Zespół Orzekający" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.o.") – orzekł o potrzebie indywidualnego nauczania W. R. w okresie do końca zajęć dydaktycznych roku szkolnego 2013/14. W części ww. orzeczenia poświęconej diagnozie organ I instancji wskazał na nadpobudliwość psychoruchową dziecka na podłożu niedotlenienia okołoporodowego. Stwierdził, na podstawie dostarczonej przez rodziców dokumentacji oraz innych zebranych informacji i materiałów, że sprawność umysłowa [...] wykształcona jest poniżej norm rozwojowych. Prezentowany poziom opanowania materiału programowego jest, zdaniem organu, charakterystyczny dla dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym. Również badania przeprowadzone w Poradni (w latach 2008, 2009, 2011) świadczą o występowaniu niepełnosprawności intelektualnej u chłopca. Diagnoza neuropsychologiczna wykazuje, że istnieją podstawy do wnioskowania o organicznym uszkodzeniu ośrodkowego układu nerwowego. Skutkuje to występowaniem licznych i znaczących deficytów poznawczych, także w zakresie uwagi dowolnej i pamięci operacyjnej. Są to czynniki, które znacząco upośledzają procesy uczenia się, rozwój mowy oraz opanowywanie umiejętności szkolnych, w tym czytania, pisania i liczenia. Na podstawie analizy dokumentacji szkolnej stwierdzono, że [...] nie opanował wiadomości i umiejętności z zakresu podstawy programowej dla klasy pierwszej.

W dalszej części swego orzeczenia Zespół Orzekający sformułował następujące zalecenia: nauczanie indywidualne realizowane w odrębnym pomieszczeniu na terenie szkoły (w wymiarze godzin zgodnych z obowiązującym rozporządzeniem); lekarz nie przewidział możliwości udziału chłopca w zajęciach z grupą; przeprowadzenie diagnostyki neurologicznej (MRI głowy, EEG) i wprowadzenia ewentualnego leczenia; przeprowadzenie diagnostyki genetycznej; dbanie o rozwój społeczny ucznia – dostrzeganie i nagradzanie prawidłowych zachowań (w oparciu o indywidualnie skonstruowany system motywacyjny) w pracy z dzieckiem wykorzystanie elementów muzykoterapii i relaksacji; nauka czytania, pisania i umiejętności matematycznych z uwzględnieniem specyfiki funkcjonowania ucznia, np. czytanie globalne, wykorzystanie metod polisensorycznych w poznawaniu liter; rozwijanie umiejętności komunikowania potrzeb i stanów emocjonalnych; stymulowanie rozwoju wszystkich funkcji psychomotorycznych; utrwalanie zdobytych umiejętności; rozwijanie samodzielności; rozważenie zmiany trybu kształcenia na specjalne dla uczniów upośledzonych w stopniu umiarkowanym.

W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że na podstawie wniosku L. i R. R., dołączonej do niego dokumentacji oraz dokumentacji zawartej w karcie indywidualnej, biorąc pod uwagę diagnozę medyczną, psychologiczną i pedagogiczną zamieszczoną w niniejszym orzeczeniu, Zespół Orzekający stwierdził, iż uczeń wymaga indywidualnego nauczania zgodnie z art. 71b ust. 1a ustawy o systemie oświaty z uwagi na stan zdrowia znacznie utrudniający uczęszczanie do szkoły. Wskazano, że lekarz – członek Zespołu Orzekającego stwierdził, iż dziecko wymaga pilnej diagnostyki neurologicznej (MRI głowy, EEG) oraz ewentualnego włączenia leków, które będą wspomagały funkcjonowanie ucznia. W dostarczonej diagnozie neuropsychologicznej zawarto zalecenie indywidualizacji i dopasowania nauczania do możliwości dziecka, zarówno odnośnie do treści programowych, metodyki nauczania oraz formy prowadzonych zajęć. Podkreślono, że niniejsze orzeczenie reguluje jedynie formę prowadzonych zajęć jako nauczanie indywidualne. Indywidualizacja i dopasowanie kształcenia do możliwości dziecka w zakresie treści programowych oraz metodyki nauczania są możliwe jedynie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Od opisanego orzeczenia Zespołu Orzekającego, Wnioskodawcy złożyli odwołanie, w którym:

1) wnieśli o wykreślenie z zaskarżonego orzeczenia zdania 4., 5. i 6. "Diagnozy" na stronie 1. i 2. o treści: "Prezentowany poziom opanowania materiału programowego jest charakterystyczny dla dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym. Również badania przeprowadzone w tut. poradni (...) świadczą o występowaniu niepełnosprawności intelektualnej u chłopca" i daIej: "Diagnoza neuropsychologiczna wykazuje, że istnieją podstawy do wnioskowania o organicznym uszkodzeniu ośrodkowego układu nerwowego", a w szczególności użytych określeń: "z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym" oraz ,,niepełnosprawności intelektualnej u chłopca" użytych w tych samych wierszach;

2) wnieśli o wykreślenie z zaskarżonego orzeczenia wiersza 4. "Zaleceń" na stronie 2. o treści: "– przeprowadzenie diagnostyki genetycznej";

3) wnieśli o wykreślenie z zaskarżonego orzeczenia wiersza 7. "Zaleceń" na stronie 3. o treści: "– rozważenie zmiany trybu kształcenia na specjalne dla uczniów upośledzonych w stopniu umiarkowanym.";

4) zaskarżyli ostatni akapit orzeczenia mówiący o tym, iż "Lekarz, Członek Zespołu Orzekającego stwierdził, że dziecko wymaga pilnej diagnostyki neurologicznej (MRl głowy, EEG)" – gdyż, zdaniem Skarżących, lekarz ten w ogóle nie liczył się z opinią lekarza specjalisty przedłożoną do akt sprawy, a ponadto, według wiedzy Skarżących, zalecone badania są niewykonalne u ich dziecka bez szkody dla jego zdrowia. Również sugerowane w orzeczeniu "ewentualne włączenie leków", i to bez wskazania: jakich, budzi zdumienie. Sugestie ww. lekarza są problematyczne i wymagają weryfikacji, skoro jest, jak podkreślają Skarżący, diametralna różnica zdań w opiniach specjalistów neurologów w tej sprawie;

5) wnieśli o uzupełnienie orzeczenia o treść opinii specjalistyczno-lekarskiej [...], która ocenia i rokuje odmiennie niż treść zaskarżonego orzeczenia. Skarżący zarzucili, że opinia została złożona do akt sprawy, a mimo to pominięta.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdzili, że powyższe zdania oraz sformułowania przedstawiają ich syna jako osobę niepełnosprawną umysłowo, co, jak na razie, nie znalazło żadnego jednoznacznego potwierdzenia ani uzasadnienia, piętnując go tylko i przekreślając jako obywatela na cale życie, stawiając jego dalszą przyszłość pod znakiem zapytania. Wybitni lekarze prowadzący dziecko wzbraniają się bowiem przed określeniem, że widoczne u niego dysfunkcje można uznać jednoznacznie za trwałe. Zespół Orzekający wchodzi tymczasem w kompetencje lekarza specjalisty i zniekształca ocenę stanu dziecka oraz pespektywę jego rozwoju. Skarżący wyrazili zdziwienie, że w zaleceniach Zespołu Orzekającego znalazła się także sugestia przeprowadzenia badań genetycznych. W konkluzji Skarżący stwierdzili, że zaskarżone fragmenty orzeczenia powinny być zmienione poprzez wykreślenie wskazanych sformułowań, które, ich zdaniem, są oczywistą nieprawdą i naruszają godność osobistą rodziców oraz piętnują dziecko.

Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Wielkopolski Kurator Oświaty (dalej: "Kurator Oświaty" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 71b ust. 4 ustawy o systemie oświaty – utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kurator Oświaty wyjaśnił, że na podstawie § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072; dalej jako: "rozporządzenie MEN w sprawie orzeczeń i opinii", w skrócie "rozp.orz.op.") zwrócił się do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] w celu zasięgnięcia opinii psychologa, pedagoga i lekarza – uczestniczących w pracach zespołów orzekających. Z przesłanej przez tę poradnię opinii w sprawie odwołania wynika, iż nie stwierdzono uchybień o charakterze merytorycznym w prowadzonym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...] procesie diagnostycznym; samą diagnozę uznano za trafną, a sformułowane zalecenia za uzasadnione. Zarazem uznano, że diagnozy medyczne przedstawione przez rodziców są bardzo powierzchowne i nie uwzględniają przyczyn występujących u chłopca dysfunkcji. Jako uzasadnione oceniono zalecenia pogłębienia diagnostyki neurologicznej.

Mając na względzie przytoczoną opinię Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] oraz otrzymaną dokumentację, w tym protokoły z posiedzeń zespołów orzekających, Kurator Oświaty stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Zespołu Orzekającego. Podkreślił, że przedstawiona dokumentacja w aktach indywidualnych dziecka jest wystarczająca do postawienia diagnozy psychologicznej funkcjonalnej, która wskazuje na zasadność objęcia Wiktora kształceniem specjalnym. Nie znaleziono podstaw do podważenia opinii merytorycznych wydanych przez odpowiednich lekarzy. Nadto, ze znajdujących się w Karcie indywidualnej dziecka opinii lekarzy wynika również, że [...] wymaga kształcenia specjalnego, zgodnie z zaskarżonym orzeczeniem, oraz poszerzenia badań lekarskich diagnostycznych.

W skardze na opisaną decyzję Kuratora Oświaty L. i R. R. zarzucili temu organowi niewyjaśnienie zarzutów zawartych w odwołaniu oraz utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, krzywdzącej rodziców i dziecko. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdzili, że Kurator Oświaty w swojej decyzji nie odniósł się w ogóle do wskazanych przez nich uchybień i nie wyjaśnił powodów swojego stanowiska w sprawie. Podkreślili, że są stanowczo zainteresowani dalszym prowadzeniem indywidualnego nauczania syna w miejscowej szkole podstawowej przez wyspecjalizowanego pedagoga – co już się odbywa – natomiast straszy się ich od pewnego czasu zamiarem skierowania dziecka do szkoły specjalnej, co z uwagi na jej specyfikę oraz negatywne bodźce tam występujące spowodowałoby negatywne skutki dla jego dalszego rozwoju. Zdaniem Skarżących działania Poradni zmierzają właśnie w tym kierunku, co stało się przyczyną ich odwołań od podejmowanych decyzji w tej sprawie, zwłaszcza, że znalazły się w niej sformułowania, które nie mają podstaw i nie znajdują uzasadnienia, więc nie powinny znaleźć się w decyzji administracyjnej. Podkreślili, że kolejny raz Poradnia wydaje wadliwe orzeczenie. Skarżący zaznaczyli, że nie podważają diagnozy medycznej, ale nie zgadzają się częściowo z jej zaleceniami, co potwierdza załączona do skargi opinia lekarza prowadzącego, dra [...]. Orzeczenie jest dokumentem skierowanym do dyrekcji szkoły, w której dziecko ma realizować obowiązek szkolny, a więc powinno zawierać informacje dotyczące zaleceń co do warunków oraz sposobu nauczania .Szkoła nie może kierować ani realizować zaleceń medycznych, takich jak np. kierowanie na badania. Zdaniem Skarżących Poradnia dowolnie interpretuje rozporządzenie MEN w sprawie orzeczeń i opinii. Konflikt z Poradnią trwa od kilku lat. W ocenie Skarżących – powołujących się w tej mierze na lekturę pisma [...] z [...] października 2013 r. – Poradnia uznała ich odwołanie w części, czego nie uwzględniono w Kuratorium Oświaty.

W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że niezależnie od tego, iż Skarżący przedstawili nowy dokument w sprawie (zaświadczenie dra med. M. P. z \[...] grudnia 2013 r.) dopiero na etapie skargi do Sądu, mając na uwadze treść art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), organ zwrócił się do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] o odniesienie się do tego dokumentu. W odpowiedzi uzyskał informację, iż zespół pracowników merytorycznych, po ponownym przeanalizowaniu sprawy oraz przedstawionego zaświadczenia lekarskiego, stwierdził brak podstaw do zmiany wcześniejszej opinii.

Na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. pełnomocnik organu, radca prawny Ł. N., podtrzymał wnioski i wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia Zespołu Orzekającego o potrzebie indywidualnego nauczania stanowiły przepisy ustawy o systemie oświaty oraz, wydanego na podstawie jej art. 71b ust. 6, rozporządzenia MEN w sprawie orzeczeń i opinii.

W świetle art. 71b ust. 1a u.s.o. indywidualnym nauczaniem obejmuje się dzieci i młodzież, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły. Orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych (art. 71b ust. 3 zd. pierwsze u.s.o.). Skład zespołów orzekających, tryb ich powołania oraz szczegółowe zasady działania tych zespołów, określa – zgodnie z przywołanym wyżej art. 71b ust. 6 u.s.o. – w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, który ponadto normuje tryb postępowania odwoławczego, wzory orzeczeń oraz szczegółowe zasady kierowania dzieci i młodzieży do kształcenia specjalnego, indywidualnego rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego lub indywidualnego nauczania. Rozporządzenie powinno uwzględniać jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka, a także zapewnić możliwość dostosowania form przygotowania przedszkolnego oraz form kształcenia do aktualnych możliwości psychofizycznych dziecka. W wykonaniu tej delegacji ustawowej wydane zostało wyżej opisane rozporządzenie MEN w sprawie orzeczeń i opinii, które weszło w życie z dniem 15 października 2008 r. i zastąpiło, obowiązujące w okresie od 10 marca 2001 r. do 14 października 2008 r., rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114, z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie MEN w sprawie orzekania", w skrócie: "rozp.orzek.").

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia MEN w sprawie orzeczeń i opinii, w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, zwanych dalej "poradniami", są organizowane i działają na zasadach określonych w rozporządzeniu zespoły orzekające, z zastrzeżeniem ust. 2, które wydają: (1) orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie, wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, (2) orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, zwanego dalej "indywidualnym przygotowaniem przedszkolnym", dla dzieci, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej, zwanego dalej "przedszkolem", (3) orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania dla dzieci i młodzieży, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do szkoły, (4) orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim – zwane dalej "orzeczeniami" – oraz (5) opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole, zwane dalej "opiniami". Zespoły powołuje dyrektor poradni, a w skład każdego z nich wchodzą obligatoryjnie: (1) dyrektor poradni lub upoważniona przez niego osoba – jako przewodniczący zespołu; (2) psycholog, pedagog oraz lekarz; a ponadto inni specjaliści, jeżeli ich udział w pracach zespołu jest niezbędny (§ 4 ust. 1–3 rozp.orz.op.)

Zasadą jest, że zespoły orzekające, zwane dalej "zespołami", wydają orzeczenia dla uczniów szkół mających siedzibę na terenie działania poradni (§ 3 ust. 1 in principio rozp.orz.op.), na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka, zwanych dalej "wnioskodawcami" (§ 5 ust. 1 rozp.orz.op.). Jeżeli wniosek został złożony do zespołu niewłaściwego do jego rozpatrzenia, dyrektor poradni niezwłocznie przekazuje wniosek do poradni, w której działa zespół właściwy do rozpatrzenia wniosku, zawiadamiając o tym wnioskodawcę (§ 5 ust. 4 rozp.orz.op.). Natomiast jeżeli z treści wniosku o wydanie orzeczenia lub opinii wynika, że nie dotyczy on wydania orzeczenia albo opinii, dyrektor poradni zwraca wniosek wnioskodawcy wraz z wyjaśnieniem przyczyny zwrotu wniosku oraz informacją o możliwym sposobie załatwienia sprawy (§ 5 ust. 5 rozp.orz.op.).

Zespół wydaje orzeczenie większością głosów, przy czym w przypadku równej ich liczby rozstrzyga głos przewodniczącego zespołu (zob. § 7 ust. 1 i 2 rozp.orz.op.). W przypadku uwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania, zespół wydaje takie orzeczenie według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia, natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku – orzeczenie o braku potrzeby indywidualnego nauczania, według wzoru stanowiącego załącznik nr 7 do rozporządzenia (zob. § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozp.orz.op.). Orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania wydaje się na czas określony, wskazany w załączonym do wniosku zaświadczeniu o stanie zdrowia dziecka, nie krótszy jednak niż 30 dni (zob. § 9 ust. 4 rozp.orz.op.).

Od orzeczenia zespołu przysługuje wnioskodawcy odwołanie do kuratora oświaty, wnoszone za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia (zob.: art. 71b ust. 4 u.s.o., § 17 ust. 1 rozp.orz.op.). Jeżeli zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe (§ 17 ust. 2 rozp.orz.op.); od nowego orzeczenia służy wnioskodawcy odwołanie (§ 17 ust. 3 rozp.orz.op.). W pozostałych przypadkach odwołanie przekazywane jest kuratorowi oświaty, a ten zasięga, w miarę potrzeb, opinii psychologa, pedagoga, lekarza lub innego specjalisty (zob. § 17 ust. 4 i 5 rozp.orz.op.).

W świetle przepisów ustawy o systemie oświaty – a zwłaszcza jej art. 31 ust. 1, zgodnie z którym kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, w tym m.in.: wydaje decyzje administracyjne w sprawach określonych w ustawie (pkt 2) oraz wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: (a) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych; (b) w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów (pkt 5) – nie ulega wątpliwości, że kurator oświaty jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., i to także w zakresie działalności orzeczniczej normowanej w art. 71b u.s.o.

W ocenie Sądu, przywołany art. 71b u.s.o. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie orzeczeń i opinii dają podstawy do twierdzenia, że status organów administracji przysługuje również, tworzonym w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, zespołom orzekającym w sprawach opinii i orzeczeń, o jakich mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W szczególności przemawia za tym ustrojowe i funkcjonalne usytuowanie tych zespołów – jako podmiotów (organów) rozpoznających w pierwszej instancji sprawy (powyższe) rozpatrywane w wyższej instancji przez kuratora oświaty – a także sam charakter tych spraw: administracyjny (bo ściśle związany z wypełnianiem, niewątpliwie administracyjnoprawnego, obowiązku szkolnego) i indywidualny. Zespoły te podejmują swe rozstrzygnięcia, nazwane orzeczeniami, w formie decyzji administracyjnych. Specyfika takiego orzeczenia jako decyzji administracyjnej polega na tym, że łączy ono cechy "klasycznego" indywidualnego aktu administracyjnego oraz specjalistycznej, quasi-medycznej opinii biegłego, na co wskazuje już choćby obligatoryjne wyodrębnienie w treści orzeczenia takich części, jak "diagnoza" i "zalecenia" (zob. wzory orzeczeń stanowiące załączniki nr 1–4 do rozp.orz.op.). Podobne stanowisko wyrażono w doktrynie, choć, zapewne z uwagi na ów heterogeniczny charakter omawianych orzeczeń, zostały one tam sklasyfikowane jako akty administracyjne wykazujące "podobieństwo" do decyzji administracyjnych (tak M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013, uw. 6 do art. 71b). Od orzeczenia wydanego przez zespół przysługuje, jak to już wyżej wskazano, odwołanie do kuratora oświaty (art. 71b ust. 3 u.s.o.), a od wydanej po rozpatrzeniu odwołania decyzji kuratora oświaty – skarga do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Wybrane elementy postępowania w przedmiocie wydawania i zaskarżania w administracyjnym toku instancji omawianych orzeczeń – takie w szczególności, jak: wymagana zawartość wniosku o wydanie orzeczenia i wykaz niezbędnych załączników do tego wniosku, szczegółowe zasady działania zespołów orzekających, wzory orzeczeń wraz ze stosunkowo szczegółowym określeniem ich obligatoryjnych elementów oraz tryb postępowania odwoławczego – zostały uregulowane w przywołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie orzeczeń i opinii. Regulacja ta jest niewątpliwie daleka od zupełności. Zarazem jednak analizowane rozporządzenie, inaczej niż poprzedzające je rozporządzenie MEN w sprawie orzekania z 2001 r. (zob. jego § 11), nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w sprawach o wydanie orzeczenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo to, w ocenie Sądu, istnieją podstawy do uznania, że nadal obowiązuje zasada, iż do postępowania w sprawach o wydanie orzeczenia, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu w sprawie orzeczeń i opinii, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem, jak to już wyżej wskazano, omawiane orzeczenia są w istocie decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez organy administracji publicznej w indywidualnych sprawach, to uzupełniające stosowanie regulacji kodeksowych znajduje swoje oparcie wprost w treści klauzuli generalnej wysłowionej w przepisie art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. – zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – przy jednoczesnym braku wyraźnego wyłączenia stosowania tego kodeksu w analizowanej tu kategorii spraw. W tym kontekście fakt nierecypowania w rozporządzeniu w sprawie orzeczeń i opinii przepisu odpowiadającego uchylonemu § 11 rozp.orzek. należy postrzegać nie tyle w kategoriach zmiany normatywnej, ile raczej likwidacji dotychczasowego normatywnego superfluum. Pogląd, iż do wydawania orzeczeń, w zakresie odmiennie nieuregulowanym, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego został wyrażony także w doktrynie (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013, uw. 6 do art. 71b).

Konieczność i zasadność posiłkowania się regulacjami kodeksowymi ujawnia się już na płaszczyźnie stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6–art. 16 k.p.a.), na czele z zasadą prawdy obiektywnej unormowaną w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynikają bardziej szczegółowe obowiązki organu administracji: wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy poszczególne okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione (zob. art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie rozpatrującym sprawę w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Tym bardziej, że, zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w tej sprawie organy obu instancji zasadniczo wywiązały się z obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego – z jednym wyjątkiem, o którym mowa niżej. Przy tym w działaniach organów, udokumentowanych w aktach administracyjnych sprawy, widoczna była dbałość nie tylko o interes publiczny, ale także, zgodnie z dyspozycją art. 7 in fine k.p.a., o "prywatny" – słuszny interes uczestników postępowania, który w tym przypadku musi wyrażać się przede wszystkim w dbałości o dobro dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu. W tym zakresie Sąd nie podziela odmiennych, krytycznych ocen Skarżących.

Natomiast dostrzeżone przez Sąd uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dotyczyło niezasięgnięcia przez organy opinii specjalisty, [...], będącej, według twierdzeń Skarżących, jednym z lekarzy prowadzących dziecko, wymienionej "z imienia" w odwołaniu. Wprawdzie Zespół Orzekający podjął działania zmierzające do pozyskania takiej opinii – zaprosił nawet ww. specjalistę na swoje posiedzenie – ostatecznie jednak do takiego spotkania nie doszło, a w aktach sprawy pozostał jedynie ślad w postaci wydruku korespondencji mailow-ej pomiędzy dyrektor Poradni, [...], pełniącą zarazem funkcję przewodniczącej Zespołu Orzekającego, i [...]. Tego wydruku, zarówno z uwagi na samą treść utrwalonej tą drogą korespondencji (wysoce lapidarną i nie dość umotywowaną), jak i jej formę (brak należytego uwierzytelnienia autorstwa), nie sposób jednak uznać za pełnowartościowy dowód, lecz, co najwyżej, za jego "początek".

Powyższego uchybienia nie usunął Kurator Oświaty rozpoznający odwołanie, mimo że przepis § 17 ust. 5 rozp.orz.op. wyraźnie upoważniał go do zasięgnięcia "w miarę potrzeb" opinii lekarza lub innego specjalisty. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu – w postaci wspomnianej opinii [...] – wystąpiła. Przede wszystkim należy zauważyć, że był to dowód wyraźnie zawnioskowany przez Skarżących, mający służyć wykazaniu podnoszonych przez nich okoliczności i twierdzeń (tez dowodowych) mających znaczenie dla sprawy – bo dotyczących oceny aktualnego stanu i sprawności dziecka oraz rokowań co do jego dalszego rozwoju, a także niezbędnych warunków i działań wspierających taki rozwój – które dotychczas nie znalazły uznania w oczach organu. Już z tego względu należało stwierdzić, że był to dowód mogący mieć istotne znaczenie dla sprawy. Zgodnie zaś z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Żądania spełniającego powyższe wymagania organ może nie uwzględnić jedynie wyjątkowo – gdy nie zostało ono zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że miały one znaczenie dla sprawy (zob. art. 78 § 1 k.p.a.). Sąd w niniejszym składzie podziela, co do zasady, pogląd, w myśl którego, jeżeli strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast, jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (zob. wyrok WSA z 14.08.2012 r., IV SA/Wr 237/12, CBOSA).

Przeprowadzenie wskazanego dowodu należało uznać z potrzebne także z perspektywy zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z treści mail-a, którego wydruk znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 38 akt I inst.), można bowiem wysnuć wniosek, że [...] przychyla się do stanowiska organów – dotychczas konsekwentnie kontestowanego przez Skarżących – o potrzebie skierowania dziecka do kształcenia specjalnego. W tej sytuacji nie jest wykluczone, że sformalizowana, należycie umotywowana opinia tego specjalisty, mogłaby pozytywnie wpłynąć na zmianę nastawienia rodziców do takiego zalecenia.

W świetle powyższych uwag nieprzeprowadzenie omawianego dowodu – także przez organ odwoławczy, pomimo dozwolonego temu organowi prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) – należało ocenić jako naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Inne istotne uchybienie proceduralne, jakiego dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, wiązało się z niewłaściwie przyjętym zakresem kontroli treści zaskarżonego orzeczenia Zespołu Orzekającego – a zwłaszcza zawartych w nim zaleceń – dokonanej przez Kuratora Oświaty. Organ ten bowiem błędnie skoncentrował się wyłącznie na "merytorycznej", jak sam stwierdził, ocenie tych zaleceń (uznając je za w pełni uzasadnione) natomiast zaniechał tej kontroli w aspekcie formalnym, dotyczącym dopuszczalnego zakresu przedmiotowego (treściowego) takich zaleceń.

Ów zakres, w przypadku orzeczeń o potrzebie indywidualnego nauczania, wynika przede wszystkim z § 8 ust. 5 rozp.orz.op. oraz z zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia wzoru takiego orzeczenia. W myśl przywołanego § 8 ust. 5 rozp.orz.op., w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania określa się: (1) zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, a także możliwości uczestniczenia ucznia w życiu szkoły, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron ucznia i inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej; (2) w przypadku ucznia, którego stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do szkoły, zakres, w jakim uczeń może brać udział w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, organizowanych z oddziałem w szkole lub indywidualnie w odrębnym pomieszczeniu w szkole; (3) w przypadku ucznia szkoły prowadzącej kształcenie w zawodzie - także możliwość dalszej realizacji praktycznej nauki zawodu. Przepis ten wyznacza ramy, w jakich muszą się mieścić zalecenia formułowane w konkretnym orzeczeniu. Są to zarazem granice kompetencji orzeczniczej zespołów orzekających. Wykroczenie przez zespół orzekający w konkretnej sprawie poza tak określone ramy treściowe będzie równoznaczne z wydaniem orzeczenia w danej części bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Od razu należy zauważyć, że w zamieszczonym w § 8 ust. 5 rozp.orz.op. katalogu zagadnień podlegających określeniu w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania trudno dopatrzyć się prima vista możliwości formułowania zaleceń o ściśle medycznym charakterze. Jedyna "otwarta" klauzula zamieszczona w tym katalogu mówi bowiem tylko o "innych formach pomocy psychologiczno-pedagogicznej" (§ 8 ust. 5 pkt 1 in fine rozp.orz.op.).

Interpretując poszczególne postanowienia cytowanego § 8 ust. 5 rozp.orz.op. należy mieć przy tym na uwadze, że adresatem zaleceń formułowanych w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania jest zasadniczo dyrektor szkoły, której uczeń posiada takie orzeczenie, gdyż to dyrektor organizuje zalecone nauczanie, w porozumieniu z organem prowadzącym (art. 71b ust. 5c u.s.o.). Pogląd, iż formułowane w orzeczeniu zalecenia adresowane są (i być powinny) przede wszystkim do dyrektora szkoły, potwierdza analiza poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu organizowania indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży (Dz. U. Nr 175, poz. 1086; dalej w skrócie: "rozp.indywid.naucz."). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia dyrektor szkoły, zwany dalej "dyrektorem", organizuje indywidualne nauczanie w sposób zapewniający wykonanie określonych w orzeczeniu zaleceń dotyczących warunków realizacji potrzeb edukacyjnych dziecka oraz form pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Na podstawie orzeczenia dyrektor ustala zakres, miejsce i czas prowadzenia zajęć indywidualnego nauczania oraz formy i zakres pomocy psychologiczno-pedagogicznej (zob. § 6 rozp.indywid.naucz.). Zajęcia indywidualnego nauczania mogą być organizowane indywidualnie w odrębnym pomieszczeniu w szkole, w zakresie określonym w orzeczeniu w odniesieniu do dziecka, którego stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do szkoły (zob. § 3 ust. 5 pkt 2 rozp.indywid.naucz.). Wreszcie, zgodnie z § 9 rozp.indywid.naucz. dzieciom i młodzieży objętym indywidualnym nauczaniem, których stan zdrowia znacznie utrudnia uczęszczanie do szkoły, w celu ich integracji ze środowiskiem i zapewnienia im pełnego osobowego rozwoju, dyrektor, w miarę posiadanych możliwości, uwzględniając zalecenia zawarte w orzeczeniu oraz aktualny stan zdrowia, organizuje różne formy uczestniczenia w życiu szkoły, w szczególności umożliwia udział w zajęciach pozalekcyjnych, uroczystościach i imprezach szkolnych.

W tym kontekście wysoce wątpliwa wydaje się dopuszczalność zamieszczenia w kontrolowanym orzeczeniu Zespołu Orzekającego zaleceń nakazujących "przeprowadzenie diagnostyki neurologicznej (MRI głowy, EEG) i wprowadzenia ewentualnego leczenia" oraz "przeprowadzenie diagnostyki genetycznej" (bez względu na ich ewentualną merytoryczną zasadność), gdyż – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – szkoła (jej dyrektor) nie może realizować zaleceń medycznych, jak właśnie skierowanie na określone badania. Kurator Oświaty, jako organ dysponujący specjalistyczną wiedzą, winien wnikliwie zbadać, czy sformułowane w kontrolowanym orzeczeniu pierwszej instancji zalecenia, w tym zwłaszcza te wyżej wymienione, mieszczą się w ramach dopuszczalnej treści orzeczenia, zakreślonych w § 8 ust. 5 rozp.orz.op., a swe stanowisko należycie umotywować w uzasadnieniu decyzji – czego organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie zarzuty skargi okazały się niezasadne. W szczególności Sąd podkreśla, że poza zakresem jego kognicji, ale także kompetencji organu odwoławczego, mieści się ocena, czy treść (wskazane w odwołaniu konkretne sformułowania) orzeczenia organu I instancji mogły naruszyć dobra osobiste Skarżących. Kwestie te należą do właściwości sądów powszechnych. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tych sądów, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują określone procedury bądź nadają pewnym organom lub podmiotom określone kompetencje, to działanie w ich ramach – jeśli narusza sferę prawnie chronionych dóbr osobistych – z reguły nie jest bezprawne, chyba że dochodzi do wyraźnego i poważnego naruszenia przepisów, w szczególności polegającego na wykroczeniu poza cel i niezbędny zakres postępowania, lub wyrażeniu ocen bądź użyciu sformułowań nieuzasadnionych przedmiotem i potrzebami tego postępowania i naruszającymi godność osoby, której dotyczą (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.01.2014 r., I ACa 612/13, LEX nr 1428058).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kuratora Oświaty (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu, w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Kurator Oświaty uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne. Przede wszystkim uzupełni postępowanie wyjaśniające o przeprowadzenie dowodu z opinii [...], a następnie raz jeszcze przeanalizuje treść orzeczenia Zespołu Orzekającego – tym razem także z perspektywy przepisów prawa normujących wymagany, a zarazem dopuszczalny zakres przedmiotowy (treściowy) takiego orzeczenia. Jeśli organ doszedłby do przekonania, że konkretne zalecenia nie powinny jednak zostać zamieszczone w orzeczeniu I Instancji, jako wykraczające poza normatywne upoważnienie, winien to orzeczenie w odpowiedniej części uchylić i w tej części umorzyć postępowanie pierwszej instancji – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W każdym przypadku organ administracji winien podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.