Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 641/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r, Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływanej jako przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako kpa), stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, własności części nieruchomości położnej w B. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..], zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością T. B. oraz jego żony T. B. - w ustawowej wspólności, zaliczonej od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych.

Pismem z dnia 19 grudnia 2006 T. i T. B. wystąpili z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 kpa., ustalił na rzecz T. i T. B. odszkodowanie w wysokości 2.084,00 zł za wskazaną powyżej nieruchomość oraz zobowiązał Prezydenta B. do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz T. i T. B., ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [..] stanie się ostateczna. Jednocześnie organ stwierdził, iż w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną do ustalenia na rzecz T. i T. B. odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...], nabytą z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę B. W związku z tym, w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego wnioskodawcom, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu J. G. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności wskazanej działki. Powołany rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 9 września 2008 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2.084,00 zł., co stanowi ok. 173,64 zł za 1 m 2. Organ wskazał, iż sporządzony operat szacunkowy uznał jako dowód w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, zaś wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająco uzasadniony. Wyjaśnił, iż na wyznaczonej na dzień 25 listopada 2008 r. rozprawie administracyjnej strony postępowanie nie stawiły się, w związku z czym rozprawa się nie odbyła. Wskazał także, iż pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. T. i T. B. poinformowali organ, że akceptują ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę odszkodowania.

Od wskazanej decyzji Prezydent Miasta B. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia i orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji Starosty B. zarzucił naruszenie art.130 i art.134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie RM) r.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W uzasadnieniu odwołania Prezydent Miasta By. wskazał, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do przyjętej jako podstawa wyceny spornej działki metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM i określenie wartości rynkowej działki jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 rozporządzenia RM, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM. Wyjaśnił, iż z treści przepisów § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia RM wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych na te cele, a dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Intencją prawodawcy było bowiem takie uregulowanie, by wartość nieruchomości była określana przy porównywaniu nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien podjąć próbę wyczerpania metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia RM. Ustosunkowując się do opinii rzeczoznawcy majątkowego, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nie mógł być zastosowany na potrzeby sporządzenia przedmiotowej wyceny, gdyż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, nabywanych w drodze umowy jak i wywłaszczenia, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym (uzyskiwane ceny w obrocie drogami mają charakter odszkodowania, sprzedawana nieruchomość nie jest wystawiana na sprzedaż – eksponowana na rynku, nabywcą zawsze może być wyłącznie jeden podmiot: Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a także ponieważ poziom uzyskiwanych przy nabywaniu przez Gminę B. działek gruntu zajętych pod drogi gminne kształtuje się na poziomie od ok. 80 do 150 zł m 2, a ceny te są niższe niż ceny uzyskiwane za nieruchomości o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz z uwagi na stanowisko wyrażone w opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (PFSRM) o braku podstaw do stosowania przy dokonywaniu wyceny zasad określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, odwołujący zaznaczył po pierwsze, iż poza przypadkami nabycia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządowego nieruchomości z mocy prawa i na podstawie aktów administracyjnych, nabywanie nieruchomości drogowych następuje również w drodze czynności cywilnoprawnych, na dowód czego załączył do odwołania kopie umów takich sprzedaży, ponadto w praktyce spotyka się również transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zawierane pomiędzy osobami fizycznymi po drugie zaś nie ma żadnych podstaw, zdaniem odwołującego, do uznania, że ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie są cenami rynkowymi. Wyjaśnił, iż strony zawieranych umów są od siebie niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, a cena nieruchomości ustalona jest w drodze negocjacji stron, dla których podstawą jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. W celu zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego o braku rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jako nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że wykluczenie możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust.1 rozporządzenia RM jest nieuprawnione oraz, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskiwana w następstwie notarialnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 87/08, wyrok z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz wyrok z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08). W ocenie odwołującego przytoczone okoliczności wskazują, że stanowisko rzeczoznawcy majątkowego nie znajduje oparcia nie tylko w obowiązujących przepisach prawa, ale również w istniejącym stanie faktycznym oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo odwołujący podkreślił, iż wyższe odszkodowanie, obliczone według korzystniejszej wyceny, o której mowa w opinii rzeczoznawcy majątkowego J. G., nie stanowi o jej zgodności z prawem oraz, że opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM nie jest źródłem obowiązującego prawa, a jedynie uzasadnieniem potrzeby zmian przepisów obowiązujących w tym zakresie, które nie uległy jednak zmianie od dnia 7 października 2005 r. i których rzeczoznawcy majątkowi nie mogą, dopóki nie zastaną one przez ustawodawcę zmienione, podważać i dowolnie interpretować.

Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła, zdaniem odwołującego, do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości spornej nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych, wcześniej już rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Brak wnikliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, stanowi w ocenie odwołującego istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, jak wskazał odwołujący, dowód w postaci opinii rzeczoznawcy jest dowodem obligatoryjnym, a jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, to jednak organ orzekający nie jest zwolniony z kontroli operatu w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 73 przepisów wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

§ 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na okoliczność, że odwołujący zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody oraz materiału porównawczego dla sporządzenia wyceny spornej nieruchomości, obowiązkiem jego było w szczególności dokonanie, w myśl założeń art. 80 kpa, oceny przyjętego w sprawie dowodu w postaci operatu szacunkowego. Po przeprowadzeniu zaś na podstawie akt sprawy oceny przyjętego przez organ I instancji dowodu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż należy podzielić ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji i przyjąć jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 9 września 2008 r. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM, co miało znaczenie z uwagi na okoliczność, że § 36 rozporządzenia RM w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, niemniej zadaniem organu II instancji nie miało to wpływu na ostateczną treść skarżonego rozstrzygnięcia. W przyjętym bowiem jako dowód w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J. G. bardzo szczegółowo uzasadniła wybór metody wyceny, wskazując iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym, gdyż transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej o których mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto uzasadniając przyjętą metodę wyceny wyjaśniła, jak wskazał organ odwoławczy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą korzyści, wartość rynkową nieruchomości określa się według "aktualnego" sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. "Aktualny" zaś sposób użytkowania zakłada wykorzystanie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie ze sposobem jej użytkowania przed przeniesieniem własności na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Natomiast "alternatywny" sposób użytkowania, który jest związany z celem wywłaszczenia, funkcją jaką będzie pełniła lub pełni nieruchomość po wywłaszczeniu, stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Organ II instancji podkreślił, iż wycena nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, dokonywana w oparciu o "alternatywny" sposób użytkowania, niezmiernie rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawianych prawa własności, od wyceny dokonanej w oparciu o "aktualny" sposób użytkowania. Tymczasem z opinii rzeczoznawcy majątkowego J. G. wynika, iż zapisy § 36 ust. 1 rozporządzenia RM nie dają możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści, nakazując z góry konieczność określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania (drogi), bez względu na okoliczność, która sytuacja jest dla osoby wywłaszczanej korzystniejsza. Takie samo stanowisko podzielone zostało w wskazanej powyżej opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM. Organ II instancji wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów odwołującego, iż podziela jego stanowisko że opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM nie jest źródłem obowiązującego prawa, i w związku z tym organy obu instancji nie traktowały jej jako źródła prawa, niemniej może ona stanowić część materiału dowodowego podlegającego swobodnej ocenie organu, zważywszy że została ona sporządzona przez znamienitych specjalistów analizowanych w niej zagadnień. Organ odwoławczy wskazał również, iż pomimo, jego zdaniem, rzetelnego uzasadnienia zastosowanej w operacie szacunkowym metody wyceny, wziął pod uwagę zarzuty odwołującego, i w związku z tym w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, dołączył do akt niniejszej sprawy pisemne wyjaśnienia J. G. złożone w sprawie o sygn. akt [...], dotyczące niemalże identycznej działki, położonej przy tej samej ulicy co przedmiotowa nieruchomość, a odnoszące się do zarzutów Prezydenta Miasta B. o podobnej treści w stosunku do zarzutów zawartych w odwołaniu od skarżonej decyzji. Z przedstawionych wyjaśnień rzeczoznawcy jednoznacznie wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż rzeczoznawca sporządziła operat bardzo rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatem tak dokonanej oceny jest wniosek, iż cechy zakupionych przez gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne, nie spełniały warunków podobieństwa – porównywalności, z cechami działki wycenianej, w zakresie stanu prawnego czy sposobu użytkowania. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczyła, iż nieruchomości zakupione przez gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość odnotowania jedynie sporadycznych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, a poza tym transakcje te dotyczą działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie może być wykorzystana jako baza porównawcza w stosunku do nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do argumentów odwołującego związanych z wykazaniem, m.in. poprzez załączone do odwołania kopie umów sprzedaży nieruchomości drogowych, istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ odwoławczy wskazał, iż nie mogły one zostać uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym, albowiem żadna z nich nie jest nieruchomością podobną w stosunku do nieruchomości wycenianej. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie wyjaśnił, iż akt notarialny z dnia [...] został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego, tj. po 9 września 2008r., natomiast akty notarialne z dnia [...] i [...] dotyczą nieruchomości nieporównywalnych pod względem stanu prawnego i sposobu użytkowania, zaś akty notarialne z dnia [...] i [...] nie mogły zostać wzięte pod uwagę ze względu na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienia w szczególności aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił również, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych oraz, że kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. Aby bowiem określonej transakcji można było przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji, bowiem możliwości negocjacji ceny w przypadku gdy przejście własności z mocy prawa już nastąpiło są dość ograniczone i są uzależnione od dobrej woli organu ustalającego odszkodowanie. Właściwie to, zdaniem organu odwoławczego, transakcje o charakterze rynkowym, można dostrzec przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Te pierwsze bowiem dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie) i zwykle stanowią niezabudowane działki o nieutwardzonej powierzchni i braku infrastruktury, zaś działki przejęte z mocy prawa jako zlokalizowane na terenie miasta zwykle są zagospodarowane i to z reguły w bardzo różny sposób (jedne stanowią części jezdni, inne części ciągów pieszych, na niektórych zamontowane są urządzenia infrastruktury drogowej, różnią się od siebie powierzchnią, kształtem, sposobem użytkowanie, lokalizacją itd.), w związku z czym także i transakcje dotyczące gruntów pod planowane (nowe) drogi rzadko mogą stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi i leżących w zwartej zabudowie. W ocenie organu odwoławczego za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, przemawia także treść § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, zgodnie z którym źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Zdaniem organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na okoliczność, że bezpośrednie stosowanie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia RM będzie przeważnie stało w sprzeczności z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, więc zastosowanie tego przepisu będzie krzywdzące dla osób pozbawianych prawa własności, co w konsekwencji spowoduje naruszenie także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonała dogłębnej analizy możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia RM, wobec czego nie mogło dojść do jego naruszenia. Tym samym organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, zaznaczając iż rzeczoznawca majątkowy przedstawiła bardzo rzetelną analizę stanu sprawy, a nie zwrócenie się przez organ I instancji do rzeczoznawcy o złożenie dodatkowych wyjaśnień, nie miało w ostatecznym rozrachunku wpływu na treść wydanej decyzji.

Na powyższą decyzję Prezydent Miasta B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Starosty B. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art.151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia RM oraz przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w sprawie dowodów załączonych do odwołania, iż zamiarem odwołującego nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych, lecz wykazanie, za pomocą załączonych umów sprzedaży nieruchomości drogowych, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, ale również przez osoby fizyczne. Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest, dlaczego organ odwoławczy potraktował przedłożone dowody wyłącznie jako nieruchomości porównawcze, zważywszy że w dotychczas rozpoznawanych sprawach uznawał on przedłożone dowody i na ich podstawie stwierdzał zasadność przedstawionych zarzutów i udowodnienie faktów.

Podkreślił również, iż organ odwoławczy uznając, że ceny transakcji dotyczących dróg zajętych pod drogi publiczne nie spełniają warunków definicji wartości rynkowej, błędnie przyjął, że umowy te są zawierane pod groźbą wywłaszczenia, ten tryb bowiem zarezerwowany jest wyłącznie do nabywania nieruchomości, na których dopiero ma być realizowany cel publiczny. Ponadto wskazał, że za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ odwoławczy, stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu, zdaniem skarżącego, na ustalenie, że w 2007r. Miasto Bydgoszcz zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008r. - 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Jednocześnie zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji, Miasto B. nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, albowiem z przedłożonych prze skarżącego dowodów wynika, iż nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał odnosząc się do zarzutu skarżącego, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, że organy administracyjne nigdy nie kwestionowały tego faktu. Jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Organ powołał się przy tym na dołączone do materiału dowodowego pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego J. G., w których biegła wyjaśniła, iż uzyskiwane w ramach zawieranych w 2008 r. przez Miasto B. umów sprzedaży, ceny transakcyjne są wprost odzwierciedleniem wartości określonej przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, nie są one więc wynikiem przeprowadzonych przez Miasto B. negocjacji. Odnośnie argumentu sprzedaży dziełek z przeznaczeniem pod drogi pomiędzy osobami fizycznymi, organ wskazał, iż faktycznie taka sprzedaż ma miejsce, niemniej są to sytuacje rzadkie i zazwyczaj dotyczą one nie samych działek gruntowych przeznaczonych pod drogi, lecz nieruchomości, zwykle działek zabudowanych lub budowlanych, w których na części urządzono drogę, a pozostała część posiada inne przeznaczenie. Organ odwoławczy podkreślił również, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii o ograniczonym obrocie prawnym. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), który mówi że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, wynika bowiem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie. Zatem transakcje gruntami zajętymi pod drogi publiczne ograniczone są tylko do wskazanych podmiotów. Ponadto po dniu 1 stycznia 1999 r. drogi publiczne nie mogły być już budowane na gruncie prywatnym, wobec czego grunty takie musiały być wcześniej nabyte przez podmioty uprawnione do budowy dróg. Ceny nabycia takich gruntów nie miały więc charakteru wolnorynkowego, gdyż tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca takiego gruntu. Ponadto organ odwoławczy odniósł się także do wyrażonego w skardze poglądu, że ceny zawarte w umowach sprzedaży, których dotyczy art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie są cenami ustalanymi pod groźbą wywłaszczenia, wobec czego strony negocjujące "cenę" stoją na równej pozycji, stwierdzając iż niewątpliwie w takiej sytuacji nie występuje groźba wywłaszczenia, gdyż przejście prawa własności już wcześniej nastąpiło, a czasami nawet osoby pozbawiane prawa własności nie były w żaden sposób informowane o tym fakcie, jednakże – jak wskazał organ - ustalanie "ceny" po definitywnym zajęciu gruntu rodzi sytuację zdecydowanie niekorzystną z uwagi na pozycję negocjacyjną strony pozbawionej własności z mocy prawa, a sama możliwość negocjacji ceny w takim wypadku jest ograniczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z tym ocena zasadności skargi wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartej w tym przepisie.

Stosownie do treści przepisów art. 73 ust. 1, 4 i 5 wskazanej ustawy za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a które zostały zajęte pod drogi publiczne i które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością wymienionych podmiotów, należne jest odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego terminu roszczenie wygasa, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, z tym że nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z powołanych przepisów wynika, iż kwestie dotyczące ustalenia wysokości i następnie wypłaty odszkodowania za wywłaszczone w ten sposób nieruchomości, poza ściśle określonymi w art. 73 w/w ustawy specyficznymi regulacjami dotyczącymi tej problematyki, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dział III rozdział 5, dział IV) i stanowiące akt wykonawczy do niej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 w/w ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: tj. po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, po drugie zaś upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 w/w ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rodzaje zaś metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia). W myśl § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi natomiast, iż dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku zaś braku transakcji porównywalnych (cen transakcyjnych) dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 sposobów szacowania gruntów nie można stosować zamiennie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt K 47/07 orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 o zgodności art. 73 ust 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z Konstytucją RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż wprawdzie art. 73 ust. 4 w/w ustawy używając określenia "odszkodowanie" odsyła do zasad i trybu ustalania go przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to jednak z uwagi na okoliczność, że rozwiązania dotyczące nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi, są rozwiązaniami szczególnymi, jednorazowymi, mającymi na celu uporządkowanie bez potrzeby prowadzenia długotrwałych postępowań administracyjnych stanu prawnego dróg (który od blisko 50 lat nie pokrywa się ze stanem faktycznym), zasadnym jest odstąpienie od pełniej ekwiwalentności odszkodowania (pełnego wynagrodzenia szkody) ze utraconą własność.

Mając na uwadze powyższe oraz biorąc pod uwagę zarzuty skarżącego, które w gruncie rzeczy sprowadzają się do rzetelności sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 9 września 2008 r. oraz zasadności przyjęcia go jako dowodu w sprawie, należy wskazać iż przyjęty w sprawie operat szacunkowy, stanowiący jak już Sąd wcześniej wskazał podstawowy środek dowodowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, iż w sprawie niezmiernie istotne znaczenie ma powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, wskazuje on bowiem sposób i kierunek interpretacji przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Z wyroku Trybunału, w ocenie Sądu, wynika, iż odszkodowanie w przypadkach określonych w art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, jest jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie, jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy, rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody, ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty jej własności, ograniczając odpowiedzialność jedynie do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą rekompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeżeli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony.

Ustawodawca zatem odstąpił od pełnej ekwialentności odszkodowania, ograniczając zakres szkody jedynie do utraty prawa własności. O odstąpieniu od ekwiwalentności świadczy chociażby odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, brak określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Wydaje się, że ratio legis art. 73 w/w ustawy tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Przytoczony sposób i kierunek interpretacji rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 w/w ustawy determinuje sposób wykładni przepisów § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., które w myśl § 36 ust. 5, należy stosować odpowiednio do określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazane przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zatem dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). Takie rozumienie § 36 w/w rozporządzenia uzasadnione jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie za wcześniejsze pozbawienie prawa władania nieruchomością.

W ocenie Sądu w przyjętym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J. G. wykluczyła możliwość zastosowania, dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku nieruchomości i bez podjęcia próby skorzystania z metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, która z woli ustawodawcy powinna być stosowana w pierwszej kolejności, bowiem jak już Sąd wcześniej wskazał dopiero w przypadku stwierdzenia jej nieskuteczności możliwym jest przejścia do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt. 2 w/w rozporządzenia.

Powołana do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy podała, iż przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, nabywanych w drodze umowy jak i wywłaszczenia, brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym oraz, że § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści, nakazując z góry konieczność określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania (drogi), bez względu na to, która sytuacja jest dla osoby wywłaszczonej korzystniejsza. Określiła więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia. Należy wskazać, iż rzeczoznawca majątkowy nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, w ocenie Sądu, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy Miasta B. na przestrzeni ostatnich dwóch lat dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, w wyjaśnieniach uzupełniających rzeczoznawca majątkowy wskazała, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże rynek nieruchomości drogowych nie jest rynkiem wolnym, co powoduje, że ceny gruntów zajętych pod drogi nie odzwierciedlają wartości rynkowej nieruchomości zdefiniowanej w art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiej oceny charakteru cen wskazywanych przez strony umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. Również założenie z góry, że § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia nie może być zastosowany, bowiem narusza wyrażoną w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadę korzyści, de facto przesądza o martwości przepis § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, już od chwili jego ustanowienia. Tymczasem, jak już Sąd wskazał powyżej, cele leżące u podstaw wprowadzenia unormowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją RP, nakazują przyjęcie, że regulacja szczególna zawarta w § 36 ust. 1 aktu wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomości jest zgodna z intencjami prawodawcy i nie może pozostawać "martwa." Ponadto należy podkreślić, odnosząc się do opinii rzeczoznawcy, iż skoro § 36 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to tym samym zasada korzyści sformułowania w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy, a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania.

W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że wobec istnienia na terenie Gminy B. transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 w/w rozporządzenia, uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 w/w ustawy i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art.73 ust. 1 w/w ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem.

Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.