Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2255/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust 1, § 3 ust 2, § 8, § 9 ust 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art 91 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art 29 ust 1 i art 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art 135, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 333/12 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 333/12, na skutek skargi K.M., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznał K.M., jako funkcjonariuszowi Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia.

K.M., jako emerytowany funkcjonariusz Policji, wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Jednocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008.

Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 3 lutego 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.", osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. utraciły prawo do tego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na skutek skargi K.M. na bezczynność organu, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 40/09, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1750/09, oddalił skargę kasacyjną Komendanta Powiatowego Policji od powyższego wyroku.

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił K.M. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, natomiast Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10 uchylił ww. decyzje i wskazał, że załatwienie wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r. powinno zostać poprzedzone rozważeniem wdrożenia postępowania zmierzającego do oceny decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w kontekście jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , działając z urzędu, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)", art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. o przyznaniu K.M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., następuje w sytuacji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a przy tym, gdy nakazuje tego przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zdaniem organu, zaistniała zmiana stanu prawnego nie daje podstawy do istnienia po stronie emeryta (rencisty) policyjnego prawa do niniejszego równoważnika pieniężnego, a w konsekwencji czyni bezprzedmiotową decyzję przyznającą K.M. - jako funkcjonariuszowi Policji ten równoważnik. Z uwagi na brak przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu, w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty), podstawą wygaśnięcia tej decyzji staje się więc interes społeczny.

Komendant Wojewódzki Policji. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania K.M., utrzymał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że nowelizacja rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. przewidzianych w tych przepisach uprawnień przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zmiana stanu prawnego odebrała podstawę do istnienia po stronie emeryta (rencisty) policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. W konsekwencji bezprzedmiotowa stała się decyzja przyznająca K.M. - jako funkcjonariuszowi Policji ten równoważnik. Za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji przemawia zatem interes społeczny, polegający na tym, że z chwilą zwolnienia zainteresowanego ze służby w Policji, przestał istnieć podmiot stosunku prawnego ukształtowanego ww. decyzją.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz uznanie jego prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i obowiązku jego wypłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. uchylił decyzje z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] lutego 2011 r., uznając że organy naruszyły, wyrażoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10 nakazano organom odniesienie się do kwestii obowiązywania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanej na rzecz skarżącego, gdy jeszcze był funkcjonariuszem Policji oraz jej bytu prawnego po dniu 1 stycznia 2006 r. Kwestia ta bowiem ma decydujące znaczenie dla postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r. w kontekście istnienia podstawy prawnej, organu uprawnionego i właściwej formy zakończenia postępowania po zastosowaniu trybu właściwego dla stwierdzania wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowych. Sąd zauważył, że z treści oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji, a także akt postępowania wynika natomiast, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nastąpiło w ramach tego samego postępowania administracyjnego, w którym został złożony i był uprzednio rozstrzygany wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za wskazane w nim lata. Zdaniem Sądu organy bezzasadnie połączyły zatem tryby postępowania, tj. tryb nadzwyczajny (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) z procedurą zwykłą, w której rozpoznanie wniosku skarżącego następowało na zasadach ogólnych. Sąd wskazał ponadto, że z uzasadnienia wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., odnoszącego się do konieczności zbadania w sprawie przesłanek wymienionych w pkt 1 § 1 art. 162 k.p.a. wprost wynika obowiązek przeprowadzenie tego w trybie właściwym, tj. trybie nadzwyczajnym. Wszczęcie tego postępowania następuje natomiast na wniosek strony albo z urzędu, stosownie do art. 61 k.p.a. Z treści wydanych decyzji oraz akt sprawy nie wynika, by postępowanie nadzwyczajne zostało wyodrębnione, a postępowanie w przedmiocie wniosku załatwione wydaniem odrębnej decyzji lub oczekiwało na zakończenie postępowania nadzwyczajnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt l OSK 1915/11, na skutek skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że analiza zaskarżonych decyzji nie wskazuje na to, by w trakcie postępowania dotyczącego wygaszenia decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika, organy policyjne w jakikolwiek sposób odnosiły się, czy też rozstrzygały kwestię zasadności wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika za remont lokalu. NSA podał również, że w momencie wydawania zaskarżonego wyroku, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim znajdowała się już skarga K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i to właśnie ta decyzja dotyczyła merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r. Za oczywiste NSA uznał fakt, że samo rozstrzygnięcie w zakresie wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny będzie potem miało wpływ na sposób rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę tego równoważnika. Sąd wskazał ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2010 r. dotyczył sprawy z wniosku o wypłatę równoważnika za określone lata, a zatem odrębnej sprawy niż wygaszenie decyzji przyznającej ten równoważnik, stąd też nie wiąże w niniejszej sprawie. W obecnym postępowaniu koniecznym jest jedynie skontrolowanie przez Sąd, czy organy zasadnie stwierdziły wygaśnięcie decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. uchylił decyzje z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia. Decyzja ta została wydana w czasie, gdy skarżący pozostawał jeszcze w czynnej służbie Policji. Zwolniony ze służby został rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2004 r. nr [...], uchylonym następnie w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Orzeczeniem tym ustalono jednocześnie termin rozwiązania stosunku służbowego z K.M. na dzień [...] lutego 2005 r.

Przechodząc do badania prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Sąd wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje jedynie sytuację prawną funkcjonariuszy Policji i w żadnym przepisie nie odnosi się do emerytów policyjnych. Również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawiera podstawy prawnej, która pozwalałaby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, czy też remontu lokalu. Przepisy zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wskazywały wprawdzie, że emerytom policyjnym przyznawano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie takich samych przesłanek, jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie, jednak powyższe rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 12 maja 2005 r., spowodowała, że od tej daty nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów policyjnych. W związku ze zmianą stanu prawnego uzasadniony jest pogląd, że począwszy od dnia 12 maja 2005 r. brak jest podstawy prawnej do otrzymywania przez emerytów policyjnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył, że do dnia 12 maja 2005 r. organy Policji przyznawały i wypłacały emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a do dnia 1 stycznia 2006 r. równoważnik za remont zajmowanego lokalu – na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji. Dopiero nowelizacja rozporządzeń wykonawczych sprawiła, że zaprzestano wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym oraz zaczęto wydawać orzeczenia stwierdzające wygaśnięcie decyzji o przyznaniu tych równoważników.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r., natomiast stosunek służbowy rozwiązano z nim z dniem [...] lutego 2005 r. Skarżącemu wypłacano więc przedmiotowe świadczenie na podstawie ww. decyzji przed datą 12 maja 2005 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd uznał, że uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej (§ 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W razie bowiem uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Przepisy rozporządzenia zmieniającego z dnia 28 grudnia 2005 r., ani przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. wniósł Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez r.pr. T.D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, w tym: art. 165 § 1 pkt 1 i art. 16 k.p.a., art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zarzucenie organom, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zachodzi podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., w sytuacji gdy powołane okoliczności świadczą, że wymieniona decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym w rozumieniu tego przepisu;

b) art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), §1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. nadal wywołuje w stosunku do K.M. skutek prawny w postaci uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt: I OSK 2045/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 444/11 i oddalił skargę K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Sąd uznał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nie wywołuje w stosunku do skarżącego skutku prawnego w postaci uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych. Z powodu utraty przez K.M. statusu policjanta, wymieniona decyzja stała się bezprzedmiotowa, albowiem wydana została w oparciu o przepisy o Policji w czasie, gdy skarżący był jej funkcjonariuszem.

Skarżący kasacyjnie, w pełni zgadzając się z wykładnią prawa dokonaną w powyższym wyroku, wskazał że z przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., nie można wywodzić dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do omawianego uposażenia nie można wywodzić również z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Ustawa ta jako uprawnienia tych osób wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje ponadto oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z powyższego wynika, że od stycznia 2006 r. K.M. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia, od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu narusza więc ww. przepisy prawa materialnego. Zmiana statusu z funkcjonariusza Policji na emeryta policyjnego powoduje, iż decyzja przyznająca skarżącemu jako funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego stała się z chwilą zmiany tego statusu bezprzedmiotowa. Z uwagi przy tym na brak przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty), podstawą wygaśnięcia tej decyzji staje się natomiast interes społeczny, polegający na usunięciu z obrotu prawnego decyzji, która pozostaje w kolizji z obowiązującym prawem, który obecnie nie przewiduje po stronie emeryta policyjnego uprawnienia do równoważnika za remont lokalu. Formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem, wobec czego interes społeczny przemawia za tym, aby taki akt nie występował w obrocie prawnym. Z powyższych względów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasadny jest zarzut naruszenia 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) P.p.s.a., bowiem brak było podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok zaś, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznano K.M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu wydania tej decyzji był on funkcjonariuszem Policji. Z dniem [...] lutego 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W związku z toczącym się postępowaniem z wniosku K.M. z dnia 1 grudnia 2008 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, wszczęte zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. przyznającej K.M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Istotą niniejszej sprawy zatem było ustalenie, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., co zostało zalecone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1915/11 przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim.

W kwestii konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. W kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku przyjęto jeden z poglądów, że funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje jedynie pogląd co do braku zasadności wydawania decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu zaskarżony wyrok uchylający decyzje z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego odpowiada prawu. W odniesieniu zaś do poglądu co do prawa emerytowanego funkcjonariusza do otrzymywania takiego równoważnika musi być on zweryfikowany stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 9/13. Wprawdzie rozpoznawana sprawa nie dotyczy wypłaty emerytowanemu policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albowiem – jak wskazano powyżej - istotą niniejszej sprawy było ustalenie dalszego bytu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., to jednak zasadność zarzutów skargi kasacyjnej musiała być rozpatrzona w kontekście wyjaśnień przepisów prawnych zawartych w uzasadnieniu powyższej uchwały. Uchwała ta została podjęta w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i prowadzi do związania składów orzekających sądów administracyjnych poglądem rozszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale wyjaśniono, że po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r., decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej, jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, w dniu podjęcia czynności. Zmiana stanu prawnego lub faktycznego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności podjęcia czynności materialno-technicznej ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika. Uchylenie zatem § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie uprawnienia emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne. W cytowanej uchwale wyjaśniono, że wprawdzie trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym, jednakże nie jest dopuszczalne przypisywanie jej znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji, zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej.

Rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu z 2002 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego tworzy prawa nabyte w zakresie żądania wypłaty (ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika), skoro ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika za dany rok dokonywane są na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie.

W ww. uchwale przyjęto, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia z 2002 r. nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kodeku postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie obejmuje bowiem przypadki, gdy jest sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, a nie zostały spełnione przesłanki pozytywnego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, jak w uchwale wyjaśniono, po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Koncepcja ta wynika z przyjętego rozwiązania w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r. wprowadzającego złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika. Uzasadnia to wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej.

Z powyższego należy wywieść, że pozostawanie w obrocie prawnym wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie skutkuje automatycznie ustaleniem uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Z regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ustalenie tego uprawnienia nie ma cech trwałości, a dokonywane jest na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia. Wyklucza to jednorazową konkretyzację wysokości równoważnika pieniężnego, a tym samym nabycie prawa do równoważnika pieniężnego określonej wysokości. Skoro uprawnienie to konkretyzuje się corocznie w formie czynności materialno - technicznej wyłącznie na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takie prawo mają, to decyzja przyznająca prawo do równoważnika nie tworzy praw nabytych. A skoro tak, to nie ma potrzeby stwierdzania wygaśnięcia decyzji przyznającej to prawo w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Stosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. - co jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie - jest związane z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony. Bezprzedmiotowość decyzji dająca podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia może wynikać ze zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy zmiana uniemożliwia wykonanie decyzji. Przyjęcie rozróżnienia dwóch form działania organów administracyjnych w zakresie ukształtowania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika powoduje istnienie specyficznej konstrukcji w zakresie wykonania decyzji przyznającej to prawo. Decyzja przyznająca prawo do równoważnika jest "abstrakcyjnym" przyznaniem uprawnienia, a jej wykonalność następuje przez coroczne określanie wysokości równoważnika, coroczne konkretyzowanie tego uprawnienia. A zatem w przypadku decyzji przyznającej prawo do równoważnika nie można mówić o braku możliwości jej wykonania, skoro postępowanie wszczęte wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza Policji, który w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie ma, podlega badaniu w kontekście możliwości wyliczenia wysokości równoważnika. Wykonanie decyzji przyznającej prawo do równoważnika polega więc na podjęciu drugiej z form działania organu i może ulec zakończeniu decyzją o umorzeniu postępowania.

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek.

Nie jest wobec tego zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, w tym art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (omyłkowo oznaczonego jako art. 165 k.p.a., co wynika z uzasadnienia skargi) i art. 16 k.p.a., art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2045/11 poczyniona została na stanie faktycznym i prawnym badanej sprawy. Wskazany wyrok został wydany w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za określone lata, a zatem w odrębnej sprawie niż wygaszenie decyzji przyznającej ten równoważnik. Stąd też wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd nie wiąże w niniejszej sprawie.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) budzi wątpliwości co do prawidłowości jego sformułowania. Otóż kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. W świetle art. 174 P.p.s.a. nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" (wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.). Naruszenie zaś prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jeśli zatem skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia którejś z postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do naruszenia.

Skoro zatem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.