Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 126/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2020 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2020 r. znak [...], którą odmówiono B. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej na częściach działek nr [...] i [...] w miejscowości B., gmina P.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. B. B. zwróciła się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...] i [...] z możliwością dokonania podziału geodezyjnego działki i wykonania zjazdu z drogi gminnej. Wniosek rozszerzyła w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. o budowę na działce nr [...] budynku gospodarczego do przechowywania warzyw i owoców oraz sprzętu i maszyn rolniczo-ogrodniczych.

W postępowaniu swoje stanowisko sformułowali I. i K. S. - właściciele sąsiedniej działki nr [...], będący stronami postępowania (pismo z [...] sierpnia 2019 r.).

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w zakresie wniosku o podział działek a ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2019 r.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania małżonków S., uchyliło rozstrzygnięcie Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło braki formalne dokumentacji, niewyjaśnienie sposobu rozumienia przez organ pierwszej instancji terminu "zabudowa zagrodowa" oraz sposobu powiązania planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym, niewyjaśnienie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i niewyrysowanie obszaru analizowanego na mapie w odpowiedniej skali. Zwróciło uwagę na konieczność objęcia postępowaniem całej działki a nie jej części oraz niezgodność zawnioskowanej szerokości elewacji frontowej z wielkością wynikającą z analizy zabudowy na obszarze analizowanym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, w wyniku czego złożyła wyjaśnienia w piśmie z [...] stycznia 2020 r. Organ przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalając, iż regułą obowiązującą na obszarze analizowanym jest zlokalizowanie budynków mieszkalnych przy drodze a budynków gospodarczych w drugiej linii zabudowy za budynkami mieszkalnymi (k. 39 akt adm.). Analiza została uzupełniona [...] lutego 2020 r. w ten sposób, że przeanalizowano zabudowę na działkach nr [...] i nr [...].

W dniu [...] marca 2020 r. B. B. złożyła organowi pierwszej instancji umowę dzierżawy gruntu ornego o powierzchni 3,81 ha zawartą [...] marca 2020 r. na okres 10 lat. Na okoliczność złożenia umowy pracownik Urzędu Gminy P. sporządził notatkę służbową.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na płody rolne i sprzęt rolniczy wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie zagrodowej na części działek nr [...] i [...] w miejscowości B., gm. P.. Organ wskazał, że w sprawie przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 promień obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działek objętych wnioskiem (szerokość frontu - 35,5 m, promień obszaru - 106,5 m). Organ uznał tę wielkość za wystarczającą, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa. Porównując średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie (10,01 ha) z wielkością gruntów rolnych posiadanych przez inwestorkę (7,14 ha), która jest mniejsza od średniej, wskazał że inwestycja nie jest zwolniona z konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i ustalenia, czy projektowana zabudowa zagrodowa związana będzie z gospodarstwem rolnym. Organ wskazał, że oprócz przedmiotowej sprawy prowadzi również sprawę o identyczne warunki zabudowy dla tej samej inwestorki, z tym że na działkę sąsiednią nr [...]. Mając to na uwadze, uwzględniając wyjaśnienia inwestorki o zamiarze przeniesienia dotychczasowego siedliska z działki nr [...] na działkę nr [...] a także i to, że zdaniem organu jedno gospodarstwo rolne (rozumiane według art. 553 Kodeksu cywilnego) może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, wskazał, że warunki zabudowy zagrodowej, w tym związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, spełnione są wyłącznie dla inwestycji na działce nr [...] ale już nie na podobnej inwestycji na działce nr [...].

Dokonując oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną zabudowę na działce nr [...] Wójt wskazał, że działki w obszarze analizowanym są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zagrodowej, za wyjątkiem linii zabudowy. Wskazane we wniosku wskaźniki (wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, ilość kondygnacji, geometria dachu) w większości mieszczą się w średnich wielkościach jaki występuje na działkach analizowanych. Wysokość głównej kalenicy jest większa niż średnia lecz mieści się w wielkościach występujących w obszarze analizowanym i nie naruszyłaby ładu przestrzennego. Nie mieści się natomiast w dopuszczalnych wskaźnikach wnioskowana jako 18 m szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego (szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi od 6,0 do 12,0 m, średnio 10 m). Natomiast możliwa byłaby realizacja budynku gospodarczego o wnioskowanych parametrach. Odnośnie linii zabudowy Wójt wskazał, że na obszarze analizowanym strefa budynków mieszkalnych zamyka się w odległości około 27 m (działka nr [...]) od granicy pasa drogi gminnej. Zabudowa sąsiednia jest uporządkowana, kolejne działki od strony ulicy gminnej są zabudowane, a linia zabudowy wykształcona. Istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (przedniej i tylnej) i wyznaczenia strefy lokalizacji budynku mieszkalnego, jednak nie w odległości 39 m od drogi jak wnioskuje inwestorka. Usytuowanie zabudowy w sposób zamierzony przez stronę zaburzyłoby ład przestrzenny, wprowadziło przypadkowe relacje urbanistyczne w uporządkowany stan rzeczy, w którym: od ulicy zlokalizowane są budynki mieszkalne a dopiero za nimi budynki gospodarcze i zaplecze gospodarcze w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym; nie występuje przemieszanie tych rodzajów budynków. Organ wskazał, że wprowadzenie budynku mieszkalnego na "zapleczu" gospodarstwa rolnego tzn. w strefie budynków gospodarczych i inwentarskich naruszy przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż na analizowanym obszarze nie występują budynki mieszkalne o wnioskowanej linii zabudowy, jak również mogłoby obiektywnie w przyszłości ograniczyć rozwój i kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego, zdaniem Wójta, choć zostały spełnione pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (gminnej), a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), nie dojdzie do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, co wyklucza wydanie pozytywnej decyzji.

W pozostałym zakresie Wójt wskazał, że brak jest przepisów prawa umożliwiających rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgłoszone przez inwestorkę zastrzeżenia do pierwotnej wersji analizy, dotyczące w szczególności zabudowy na działce nr [...], nie potwierdziły się po sporządzeniu uzupełnienia analizy. Budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się co prawda w znacznym oddaleniu od drogi gminnej (około 38 m od drogi), jednak kształt tej działki uniemożliwił jego bliższą lokalizację z uwagi na komunikację, zaś przyjęta lokalizacja nie powoduje jego usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie budynków gospodarczych czy inwentarskich a wśród zabudowy usługowej (świetlica wiejska). Inny budynek położony dalej od drogi zlokalizowany jest w odległości około 350 m od obszaru analizowanego. Takie lokalizowanie nie jest jednak zasadą na spornym obszarze, którą to zasadę wyznacza trzydzieści innych budynków mieszkalnych położonych bliżej drogi i położenie budynków gospodarczych za nimi. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje jeden budynek gospodarczy przy drodze (działka nr [...]), jednak jest on w złym stanie technicznym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B., która zarzuciła:

- nieuwzględnienie przez organ umowy dzierżawy z [...] marca 2020 r. skutkującej powiększeniem areału gruntów rolnych inwestorki do wielkości powyżej średniej w gminie, co wykluczało konieczność badania dobrego sąsiedztwa;

- błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną przez nieuwzględnienie zabudowy na działce nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny wyznaczający linię zabudowy w odległości około 45-55 m a nie 27 m od drogi;

- niezrozumiałe ustalenie o braku możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych za budynkami gospodarczymi. Strona wskazała, że budynki gospodarcze na działce nr [...] (wybudowane w 2005 r.) zostały wprowadzone w linię zabudowy mieszkaniowej a nie odwrotnie, nadto organ zezwolił na obszarze analizowanym na budowę budynku mieszkalnego za budynkami gospodarczymi;

- błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Strona wywiodła, że wieś B. ma długość około 3,5 km i około 140 domów, podczas gdy obszar został wyznaczony jako trzykrotność szerokości działki czyli 106,5 m co stanowi 3% całej wsi. Na badanym obszarze jest zaledwie osiem domów, bowiem reszta to działki rolne oraz dwie działki rolno-usługowe. W jej ocenie, należało wziąć pod uwagę większy obszar niż minimalny w związku z rozciągniętą, przyulicową zabudową, tak jak ma to miejsce przy ustalaniu warunków zabudowy w B. dla każdego innego wnioskodawcy (np. działka [...], [...] czy [...]). Umożliwiłoby to ustalenie, że organ zezwala budować domy jednorodzinne na działkach rolnych nie tylko w dużej odległości od drogi gminnej ale także o dużo szerszej elewacji frontowej niż przytoczone 12 m;

- błędne ustalenie linii zabudowy, podczas gdy z obszaru analizowanego wynika, iż występuje we wsi jedynie nieprzekraczalna a nie obowiązująca linia zabudowy. Dla wielu budynków jednorodzinnych linii zabudowy nie ustala się w ogóle (działki oddalone od drogi gminnej w znacznie większej odległości niż 50 m: [...]).

Uzasadniając zarzuty skarżąca wywiodła, że niedopuszczalne jest aby organ pozwalał na wprowadzanie na terenach rolnych nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nigdy nie będzie związana z rolnictwem, zaburzając w ten sposób ład przestrzenny oraz dyskryminując ją jako rolnika. Nie zgodziła się z twierdzeniem, iż gospodarstwo rolne może mieć wyłącznie jedno siedlisko. Wyjaśniła, że w jej przypadku w starym domu wymagającym gruntownego wręcz nieopłacalnego remontu mieszka 13 osób, którą tworzy czteropokoleniowa rodzina w wieku od 3 miesięcy do 94 lat. Przeniesienie siedliska na działkę nr [...] podyktowane jest złym stanem technicznym budynku oraz uciążliwościami w prowadzeniu gospodarstwa. Z kolei dom planowany na działce nr [...] nie będzie oddzielnym siedliskiem a jedynie częścią składową jednego gospodarstwa rolnego, miejscem zamieszkania jej rodziny i rodziny jej następcy, który obecnie pomaga w prowadzeniu gospodarstwa. Lokalizacja budynku na działce nr [...] jest zaplanowana w taki sposób aby umożliwić rozwój sąsiadom prowadzącym gospodarstwo rolne.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego B. B. i skarga ta została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 września 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 387/20. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było rozpatrzenie odwołania obarczonego brakiem formalnym (nie podpisane).

Ponownie rozpoznając odwołanie, Kolegium wezwało stronę do jego podpisania, a po uzupełnieniu braku formalnego – zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., chyba że zachodzi wyjątek z ust. 4 tego przepisu, tzn. inwestor posiada gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas nie bada się spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego a zabudowy zagrodowej tak jak wypracowało orzecznictwo, tzn. jako zespół budynków o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż:

- inwestorka nie posiada na terenie gminy P. odpowiedniej powierzchni nieruchomości rolnych uzasadniających ustalenie warunków zabudowy jak dla zabudowy zagrodowej. Organ ocenił, że nie można wliczyć do tej powierzchni gruntów stanowiących 3,81 ha wydzierżawionych przez stronę na podstawie umowy z [...] marca 2020 r., bowiem umowę zawarto wyłącznie z jednym z czterech współwłaścicieli gruntów (stan podmiotowy własności ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nieruchomości nr KW Nr [...]). Tymczasem umowa długoletniej dzierżawy stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (art. 199 K.c.) i powinna być zawarta za zgodą pozostałych współwłaścicieli a takiej w aktach brak. Umowa ta, jako zawarta z rażącym naruszeniem prawa, nie może być uznana za dowód wskazujący, że powierzchnia gospodarstwa rolnego strony jest większa niż średnia w gminie P.;

- nawet gdyby spełniony został warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to inwestorka nie wykazała prowadzenia gospodarstwa rolnego (produkcji ogrodniczej, zwierzęcej lub roślinnej) a wyłącznie posiadanie gruntów o charakterze rolnym (dane z ewidencji).

Analiza akt sprawy doprowadziła również Kolegium do wniosku, że nie ma podstaw aby przyjąć, że działki inwestycyjne nr [...] i [...] mogą stać się zapleczem dla gospodarstwa rolnego inwestorki, bowiem:

- działka nr 90 o powierzchni 3,1517 ha na wniosek inwestora została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,3294 ha z docelowym przeznaczeniem pod zabudowę, nr [...] o pow. 0,3002 ha z docelowym przeznaczeniem pod zabudowę, nr [...] o pow. 0,3001 ha z docelowym przeznaczeniem pod drogę dojazdową do działek powstałych po podziale, nr [...] o pow. 2,2220 ha pozostającą w rolniczym użytkowaniu;

- decyzjami z [...] czerwca 2019 r. oraz z [...] czerwca 2019 r. Wójt Gminy P. odmówił córkom inwestorki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] – w obydwu przypadkach wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (organ ocenił, że planowane inwestycje nie stanowią kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy zagrodowej). Rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy decyzjami Kolegium z [...] lipca 2019 r. i z [...] lipca 2019 r.;

- konsekwencją powyższych orzeczeń było wystąpienie przez inwestorkę z kolejnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy – tym razem na zabudowę zagrodową na tych samych działkach (przedmiotowa sprawa oraz równolegle tocząca się sprawa dotycząca działek nr [...] i [...]), które to wnioski zmodyfikowała [...] sierpnia 2019 r. dodając budynki gospodarcze;

- inwestorka na wezwanie organu pierwszej instancji o wyjaśnienie związku funkcjonalnego między planowanym budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej a posiadanym gospodarstwem rolnym, a także scharakteryzowania posiadanego gospodarstwa rolnego udzieliła nieprzekonującej odpowiedzi w piśmie z [...] stycznia 2020 r. Wskazała na usytuowanie obecnego budynku mieszkalnego między dwiema ruchliwymi drogami, utrudnienie w prowadzeniu gospodarstwa rolnego z tym związane, nieopłacalność remontu dotychczasowego budynku mieszkalnego. Wyjaśniła, że okoliczności te skłaniają ją do budowy dwóch budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] obsługujących gospodarstwo rolne (dom na działce nr [...] będzie przekazany następcy), w którym działalność skoncentrowana będzie na uprawach roślin oraz warzyw, docelowo plantacji nowych odmian sadzonek krzewów oraz drzew owocowych i ozdobnych, przeznaczeniu planowanych budynków gospodarczych do przechowywania sprzętu oraz maszyn rolniczych. W ocenie Kolegium, inwestorka nie przedstawiła żadnego dowodu obrazującego stan techniczny budynku mieszkalnego na działce nr [...] i nie wykazała związku funkcjonalnego między planowanym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w zabudowie zagrodowej a posiadanym gospodarstwem rolnym.

Zdaniem Kolegium, uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do konieczności zbadania, czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym celu sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) na obszarze wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu działki. Kolegium oceniło ten obszar jako wystarczający, bowiem znajdują się na nim zagospodarowane części działek nr [...] dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym znalazły się także części działek nr [...] i nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że choć obszar powinien obejmować całą powierzchnię działek ewidencyjnych, to w tym konkretnym przypadku włączenie całej powierzchni działek nr [...] i [...] do granic obszaru nie zmieniłoby wyników analizy. Kolegium oceniło analizę urbanistyczną jako sporządzoną prawidłowo, czytelnie, na podstawie oceny wszystkich działek wchodzących w skład obszaru, z uwzględnieniem wielkości poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym i przedstawieniem sposobu ich wyliczenia dla planowanej zabudowy (zestawienie tabelaryczne). W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada (z wyjątkiem błędnie ustalonej linii zabudowy i wskaźnika zabudowy) wymogom formalnym.

Natomiast, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń dotyczących linii zabudowy. Z analizy bowiem wynika, że:

- linia zabudowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i nr 93 sąsiadujących z działką inwestorki jest zlokalizowana w odległości około 5,5 m i około 2,5 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Jest to odległość zbyt mała w stosunku do odległości 8 m wymaganej w przepisach ustawy o drogach publicznych;

- linia zabudowy w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległości: budynki mieszkalne od 2,5 m do 15,0 m a budynki gospodarcze od 2,0 m do 25 m - od granicy pasa drogowego drogi gminnej;

- obowiązuje generalna zasada lokalizowania budynków mieszkalnych od strony drogi, zaś budynków gospodarczych za budynkami mieszkalnymi. Jedyny budynek gospodarczy (działka nr [...]) zlokalizowany przy drodze, będący w złym stanie technicznym, nie zmienia tej zasady.

Uwzględniając powyższe Kolegium wskazało, że zasadą jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do całości a nie części działki objętej wnioskiem. Skoro więc działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi gminnej, a działki w bezpośrednim sąsiedztwie są zabudowane, to istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy od frontu działki nr [...] na tej jej części, która przylega do drogi. Jak skonkludowało jednak, "błędne uzasadnienie przez organ pierwszej instancji braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy nie było jedynym powodem odmowy wydania wnioskowanych warunków zabudowy". Drugim powodem było ustalenie, że zawnioskowana szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego (18 m) znacznie przewyższa szerokość występującą na badanych działkach, która wynosi od 6,0 do 12,0 m (tę najwyższą posiadają dwa budynki w obszarze analizowanym, w tym jeden na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną), co zamyka się średnią 10 m. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej jako 18 m naruszyłoby ład przestrzenny na analizowanym terenie. Natomiast możliwa byłaby realizacja budynku gospodarczego o wnioskowanych parametrach mieszczących się w średnich parametrach na analizowanych działkach.

Jak skonkludowało Kolegium, wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zastaną w obszarze analizowanym funkcję nie będzie bezkolizyjne w związku z niedogodnościami wynikającymi z sąsiedztwa zabudowy zagrodowej. Decyzja nie mogła być więc pozytywna, mimo spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego B. B., która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., także w związku z art. 58 K.c. W jej ocenie, niewyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie wyjaśniono czy skarżąca faktycznie posiada na terenie gminy P. odpowiednią powierzchnię nieruchomości rolnych oraz czy faktycznie rolniczo użytkuje posiadane grunty rolne, w tym grunty dzierżawione. Zdaniem skarżącej, można było dokonać oględzin dzierżawionych nieruchomości, ewentualnie zwrócić się do wydzierżawiającego z żądaniem udzielenia informacji o stanie posiadania nieruchomości. Wskazała, że na podstawie zawartej umowy dzierżawy faktycznie użytkuje rolniczo 3,81 ha użytków rolnych stanowiących własność wydzierżawiającego, a w konsekwencji posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią obowiązującą na terenie gminy P.. Nadto, posiadane grunty są wykorzystywane na potrzeby hodowli i sprzedaży zwierząt gospodarskich jak również plantacji świerka pospolitego - o których to okolicznościach Wójt winien posiadać informacje, bowiem wydawał na oznaczone nieruchomości zaświadczenie o prowadzeniu plantacji świerka pospolitego a w związku z klęską suszy na nieruchomościach skarżącej komisja powołana przez Wójta szacowała zakres i wysokość szkód w gospodarstwie rolnym. Skarżąca zakwestionowała dokonanie przez organ oceny ważności umowy dzierżawy. Wskazała, że ani organom władzy publicznej, ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Może się to odbywać wyłącznie na podstawie art. 1[...] K.p.c. Strona nie zgodziła się też z ustaleniem, że na analizowanym obszarze nie występują budynki mieszkalne o wnioskowanej linii zabudowy, bowiem: a) na działce nr [...] posadowiono budynek, b) na działce nr [...] odbywa się budowa budynku.

Skarżąca wskazała, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że:

- definicja "zabudowy zagrodowej" zawiera sformułowanie "w szczególności", co wskazuje na wyliczenie przykładowe, a jeśli tak, to także inwestycja polegająca na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej; za przyjęciem takiego rozumowania przemawia charakter tej inwestycji, jako obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

- nie zachodzą przesłanki, by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich mocy produkcyjnych; w konsekwencji pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza;

- pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który chociażby z uwagi na to, że odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jak wskazała, nie można dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest ten przepis adresowany tylko do gospodarstw rodzinnych. Wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że umowa dzierżawy została zawarta 3 marca 2020 r. tj. w przededniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, zaś złożona została Wójtowi w dniu wydania tej decyzji, dlatego zarzut niedokonania oględzin dzierżawionych nieruchomości jest chybiony. Kolegium dodatkowo wskazało przepisy Kodeksu cywilnego o zarządzie nieruchomością wspólną wywodząc, że nawet gdyby wydzierżawiającemu, z którym skarżąca zawarła umowę, posiadającemu udział o wielkości 4/6 w nieruchomości wspólnej, przypadłaby do wyłącznego użytku powierzchnia 2,54 ha (proporcjonalna do wielkości udziału), to nadal powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej (7,14 ha + 2,54 ha) byłaby mniejsza od średniej gminnej (10,01 ha). Kolegium podkreśliło, że umowa dzierżawy podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym jak każdy inny dowód w sprawie. Wyjaśniło także, że działki nr [...] i [...] znajdują się poza obszarem analizowanym, dlatego nie zostały objęte analizą. Nie podzieliło zarzutów o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. własne stanowisko w sprawie sformułował uczestnik postępowania K. S., który podtrzymał wyjaśnienia złożone w sprawach II SA/Bk 386/20 i II SA/Bk 387/20, a także stanowisko organów obydwu instancji oraz wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie, umowa dzierżawy jest umową pozorną. Dotyczy 3,81 ha gruntów ornych, gdy tymczasem według powszechnie dostępnych danych internetowych na wydzierżawionej działce znajduje się las, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, zaś na pozostałej części łąka. Nadto, skarżąca nie wykazała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a załączone dokumenty (zaświadczenie o prowadzeniu plantacji świerka pospolitego, protokoły komisji szacującej zakres i wysokość szkód w gospodarstwie) nie mają znaczenia w sprawie, bowiem: na rozprawie w sprawach II SA/Bk 386/20 i II SA/Bk 3[...]/20 pełnomocnik przedłożył dokumenty wskazujące, że zaświadczenie poświadczające plantację świerka na całej działce nr [...] jest niezgodne z prawdą, protokoły suszowe sporządzane są na podstawie wniosków do ARMiR, a co prawda wskazane w nich działki są działkami, na które strona pobiera dotacje, jednak nie oznacza to że są przez nią użytkowane osobiście, z kolei przedstawione faktury dotyczą oleju napędowego zużytego w toku prac rolnych w gospodarstwie, podczas gdy skarżąca za lata 2019-2020 w dokumentacji dotyczącej zwrotu podatku akcyzowego podaje liczbę 0,00 DJP. Całokształt powyższych okoliczności, jak też wcześniejsze próby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tych samym działkach wskazują, zdaniem uczestnika postępowania, że rzeczywistą intencją skarżącej jest uzyskanie warunków zabudowy na budynki mieszkalne jednorodzinne dla córek. Wskazał, że nie sprzeciwia się budowie budynków mieszkalnych przez córki skarżącej na działce [...], z tym że powinno to się odbyć zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, tak aby nie kolidowała ona z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Podkreślił, że jeśli chodzi o decyzje wydawane przez Wójta na inne działki – nie ma na to wpływu, nawet jeśli są błędne. Natomiast w piśmie z [...] września 2020 r. Wójt udzielił informacji publicznej, zgodnie z którą na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej działki nr [...] żadna z działek w odległości około 150 m (znacznie większej niż możliwy obszar objęty analizą) nie była zabudowana zabudową mieszkalną jednorodzinną. Z map wynika, że żaden z domów nie był również ulokowany "w drugiej linii" zabudowy. Stąd uczestnik wywiódł, że decyzja dotycząca działki nr [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności, choć funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą w zabudowie zagrodowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Nie ulega wątpliwości, co trafnie uwypukliło Kolegium, że skoro skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej i żąda zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli zwolnienia z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, to w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie, że wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zagrodowy związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a w dalszej kolejności należy zbadać jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego dysponuje skarżąca, tzn. czy powierzchnia ta jest wyższa niż średnia gminna.

W sprawie niniejszej stanowisko organów obydwu instancji odnośnie charakteru zamierzonej zabudowy i prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego jest rozbieżne. Organ pierwszej instancji, nie zamieszczając odnośnie tej kwestii szerszego uzasadnienia, nie zakwestionował statusu skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, a także uznał za prawdopodobny zamiar przeniesienia przez skarżącą gospodarstwa rolnego na działkę nr [...]. Kolegium z kolei przyznało posiadanie przez skarżącą nieruchomości rolnych (na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków), a zakwestionowało prowadzenie na nich gospodarstwa rolnego w rozumieniu produkcji ogrodniczej, zwierzęcej i roślinnej. W konsekwencji skonkludowało o braku związku planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym (był to jeden z argumentów przemawiających, zdaniem Kolegium, za wydaniem decyzji odmownej).

Zdaniem sądu, nie ma wystarczających podstaw, w tym nie przedstawiło ich w sposób przekonujący Kolegium, do odmowy przyznania skarżącej statusu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne oraz do wykluczenia związku planowanej zabudowy na działce nr [...] z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skarżąca wykazała na podstawie ewidencji gruntów i budynków, że posiada około 7,14 ha użytków rolnych i jest podatnikiem podatku rolnego (k. 9 akt adm.). Wyjaśniła, że posiada drób, pasiekę i plantację świerków, sad i warzywa, uprawia ziemniaki i zboże (k. 49 akt adm.). Na przestrzeni lat dokonywała zakupu bydła i trzody chlewnej, wapna nawozowego, saletry, pasz dla niosek (załączyła faktury). Wykazała zaświadczeniem Wójta Gminy P. z [...] grudnia 2019 r. prowadzenie plantacji świerka pospolitego i kłującego założonej w 2009 r. Przedstawiła protokoły z lat 2015 i 2018 dotyczące oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Przedstawiła decyzje z lat 2012-2020 (z każdego roku) o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (k. 9-31 akt II SA/Bk 387/20). Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu zbyt formalistyczne jest stanowisko organu odwoławczego kwestionującego status skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Kolegium sformułowało swoje stanowisko bez podjęcia próby wyjaśnienia z czego skarżąca się utrzymuje, jeśli nie z gospodarstwa rolnego, a także bez analizy ww. dokumentów, bez odniesienia się do ich treści (podczas gdy znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy). Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się tymczasem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W świetle dokumentacji dostarczonej przez skarżącą odmówienie jej statusu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, bez dokonania analizy ww. dokumentacji i przy powołaniu się wyłącznie na dane z ewidencji gruntów jest nieuprawnione oraz narusza obowiązek uznania okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów (art. 80 K.p.a.). Zdaniem sądu, okoliczność posiadania niewielkiego areału i niehodowania bydła czy trzody chlewnej również nie świadczy o nieposiadaniu statusu rolnika. Obserwowana w dzisiejszych czasach koncentracja gruntów rolnych i ogromna często skala gospodarstw rolnych nie świadczą o tym, że gospodarstwem nie może być również rolnik małorolny bądź prowadzący produkcję nawet na niewielką skalę (jak w przypadku skarżącej hodowla pszczół i drobiu, uprawa świerka). Tylko na marginesie sąd wskazuje, że przykładowo w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1655 ze zm.) za gospodarstwo rolne uznaje się gospodarstwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha.

Reasumując, nie wytrzymuje krytyki ustalenie Kolegium, że skarżąca nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne a wnioskowana zabudowa nie będzie pozostawała w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także dowody przedstawione na rozprawie w sprawie II SA/Bk 387/20 przez uczestnika postępowania nie podważają dokumentów przedłożonych przez skarżącą do skargi w tamtej sprawie. Należy wskazać, że nie każdy może otrzymać dotacje suszowe czy zwrot podatku akcyzowego, a wyłącznie producent rolny posiadający gospodarstwo rolne i tak też jest określany w ww. protokołach i decyzjach o zwrocie podatku mąż skarżącej wspólnie z nią gospodarujący. Dodatkowo wskazać należy, że okoliczność powstania działek nr [...] i [...] na skutek decyzji podziałowej działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę (Kolegium nie wskazało o jaką zabudowę chodzi), wcześniejsze wystąpienie przez córki skarżącej z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr [...] i [...] (sprawa zakończyła się decyzjami odmownymi, które są ostateczne) i późniejsze wystąpienie przez skarżącą z wnioskami o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej – choć umożliwia bardziej wszechstronny obraz sytuacji, to jednak nie wyklucza faktu, iż przedmiotem procedowania organów był konkretny wniosek inwestorki, tj. wniosek z [...] lipca 2019 r. dotyczący zabudowy zagrodowej. W konsekwencji organy miały odpowiedzieć wyłącznie na pytanie, czy możliwa jest w tym konkretnym miejscu i w tym konkretnym przypadku zabudowa zagrodowa i na jakich warunkach, a nie o co wcześniej występowały córki skarżącej i jaki był wpływ tych postępowań na sprawę niniejszą.

Zdaniem sądu, zdecydowanie przedwcześnie i bez dodatkowych ustaleń, które w świetle okoliczności sprawy są niezbędne, organ odwoławczy odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy z powodu – jak stwierdził - niewiarygodności wyjaśnień o przeniesieniu (przeorganizowaniu) siedliska na działkę nr [...]. Trafnie odwołując się do ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojmowania terminu "zabudowa zagrodowa", nie zweryfikowało jednak Kolegium argumentów skarżącej o powodach tego przeniesienia, zbyt dużą uwagę przywiązując do okoliczności sprzed złożenia wniosku z [...] lipca 2019 r., a nie koncentrując się na istocie sprawy niniejszej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a pogląd ten sąd w sprawie niniejszej podziela, zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 3184/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się także, że "współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. [...] zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. [...] nie można z treści art. 61 ust. 4 upzp wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko" (vide wyrok w sprawie II OSK 2674/17). Ostatnio wskazana sprawa rozpoznana przez NSA dotyczyła co prawda gospodarstwa rolnego o znacznej powierzchni i zamiaru inwestora usytuowania drugiego siedliska, co jest stanem faktycznym odmiennym niż w sprawie niniejszej, jednak argumentacja NSA wskazuje, iż okoliczności sprawy należy analizować indywidualnie, w zależności od stanu faktycznego, nie przesądzając z góry wyniku sprawy. Innymi słowy, nie da się racjonalnie wykluczyć sytuacji, w której rolnik (inwestor) dokona przeniesienia własnego siedliska na inną działkę dla poprawy warunków mieszkaniowych wielopokoleniowej rodziny. Oznacza to w sprawie niniejszej, że skoro skarżąca deklaruje przeniesienie siedliska na działkę nr [...], a Kolegium ten zamiar kwestionuje, to powinno skutecznie twierdzenia skarżącej podważyć, a tak się nie stało. Skarżąca wskazała, że obecny dom nadaje się do remontu, którego koszty są nieopłacalne, że mieszka w nim wielopokoleniowa rodzina (13 osób w wieku od kilku miesięcy do 94 lat), że zamierza w przyszłości zapewnić warunki mieszkaniowe swemu następcy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Żadna z tych okoliczności nie została przez Kolegium zweryfikowana, podczas gdy nie są one do odrzucenia a priori. Organ twierdzi o możliwości istnienia jednego siedliska w ramach zabudowy zagrodowej, co – jak wyżej wskazano - nie zawsze jest założeniem trafnym oraz wskazał na okoliczności wcześniejszych postępowań z wniosków córek skarżącej, co nie dotyczy istoty sprawy. Tymczasem powinien był w tym postępowaniu wyjaśnić, czy faktycznie wystąpiły warunki do przeniesienia siedliska (ile osób mieszka w domu skarżącej i czy potrzeby mieszkaniowe skarżącej i jej rodziny są zaspokojone, jaki jest rzeczywisty stan budynku mieszkalnego, kto jest następcą prawnym jeśli chodzi o kontynuację prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy wybudowanie nowego siedliska będzie służyło zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej, a więc czy twierdzenia skarżącej polegają na prawdzie czy też są formułowane wyłącznie na potrzeby postępowania). Nie zażądano od strony dodatkowych dokumentów, nie przeprowadzono oględzin, nie sprawdzono stanu faktycznego na miejscu. W świetle dotychczasowego, niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przedwczesne a przez to naruszające obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. było zatem przyjęcie, że niedopuszczalna jest realizacja przez skarżącą zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w ramach siedliska powiązanego z dotychczas prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tymczasem zgodnie ze wskazanymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.); organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ustalić daną okoliczność za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a swym ustaleniom i ocenom dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, ze wskazaniem faktów które uznał za udowodnione i dowodów, którym dał wiarę, a także ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem sądu, organy tym regułom uchybiły w sposób wyżej wskazany, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że zakwestionowanie przez Kolegium statusu skarżącej jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nastąpiło wbrew treści przedstawionych przez stronę dokumentów, co narusza art. 553 K.c. Z kolei zakwestionowanie zamiaru skarżącej przeniesienia siedliska (ewentualnie, w zależności od ustaleń, wybudowania nowego budynku mieszkalnego celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny w ramach tego samego gospodarstwa rolnego) nie zostało dostatecznie wykazane i uzasadnione, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak zostanie bowiem dalej wykazane, jeśli warunki mieszkaniowe i gospodarowania uzasadniają wybudowanie spornego siedliska (przeniesienie siedliska) w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], co w pierwszej kolejności powinno być ustalone – nie występują podstawy do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie wskazać należy, że również i uczestnicy postępowania małżonkowie S. jednoznacznie wskazali, iż nie sprzeciwiają się budowie przez skarżącą budynku mieszkalnego na działce nr [...], jednakże wyłącznie z poszanowaniem ładu przestrzennego panującego na obszarze analizowanym.

Zdaniem sądu, Kolegium oraz organ pierwszej instancji bez naruszenia prawa odmówiły wiarygodności dowodowi z umowy dzierżawy z [...] marca 2020 r. Wbrew zarzutom skargi, czym innym jest ustalenie nieważności umowy cywilnoprawnej, której władny jest dokonać sąd powszechny i która eliminuje umowę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a czym innym jest ocena treści takiej umowy w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Działanie organów administracji publicznej w ramach art. 80 K.p.a. wywołuje skutek wyłącznie w konkretnym postępowaniu i nie eliminuje umowy z obrotu prawnego, ale wyklucza jako dowód na konkretną okoliczność stanu faktycznego. Zdaniem sądu, argumentacja organów, w szczególności Kolegium, jest w tej kwestii klarowna, przekonująca i nie narusza prawa. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że intencją strony skarżącej zawierającej umowę było skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednakże treść umowy nie pozwala przyjąć, że działanie to było skuteczne. Sąd w całości podziela zastrzeżenia Kolegium i wątpliwości uczestników I. i K. S. odnośnie tego, że umowę zawarto z jednym ze współwłaścicieli, choć jako czynność rozporządzająca rzeczą wspólną z długotrwałymi skutkami, a więc przekraczająca zakres zwykłego zarządu, powinna być poprzedzona zgodą wszystkich współwłaścicieli (lub rozstrzygnięciem sądu w razie braku takiej zgody - art. 199 K.c.). Uczestnicy postępowania nadto wskazali, że na działce znajduje się budynek mieszkalny, gospodarczy oraz las. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób działkę wydzierżawioną będzie wykorzystywać rolniczo, w tym jaki jest związek tej działki z obecnie prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zarzut skargi, iż nie ustalił tego organ nie wykluczał aktywności skarżącej w tym zakresie np. na etapie odwoławczym, a także na etapie sądowym, jednak skarżąca nie podważyła ustaleń organów żadnymi dowodami. Należy wskazać, że przepis art. 7 K.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej od 11 kwietnia 2011 r. zawiera wskazanie, iż czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy podejmuje organ z urzędu ale też na wniosek strony. Zatem aktywność strony jeśli chodzi o gromadzenie materiału dowodowego jest obecnie ugruntowana normatywnie. Okoliczności te uprawniają do wniosku, iż stanowisko organów odnośnie braku podstaw do uznania umowy dzierżawy za czynność powiększającą areał gruntów rolnych skarżącej ponad średnią gminną jest prawidłowe. To zaś oznacza, że w sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkiem przewidzianym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączającym konieczność badania dobrego sąsiedztwa. Dodać należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa, czyli inaczej – ma on umożliwić rolnikom zorganizowanie sobie miejsca pracy. Skarżąca jednak nie wykazała w sposób przekonujący, aby faktycznie posiadała na tyle duże gospodarstwo rolne, by z dobrodziejstwa tego przepisu skorzystać. Dlatego w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co trafnie ustaliły organy.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium o możliwości ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla działki ewidencyjnej jako całości a nie dla części działki, która faktycznie zostanie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 743/17, II OSK 2066/14). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1478/18, "w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 - publik. CBOSA). Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych".

Skarżąca zawnioskowała o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr [...] i wyrysowała o którą część konkretnie chodzi (oddaloną o kilkadziesiąt metrów od pasa drogowego). Jednakże z akt nie wynika, aby miała miejsce w sprawie któraś z wyżej wskazanych wyjątkowych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części a nie całości działki. W konsekwencji, organ powinien uwzględnić w postępowaniu całą działką ewidencyjną nr [...], a jako jej front powinna być przyjęta szerokość działki przylegająca bezpośrednio do drogi. Rodziło to określone konsekwencje w zakresie wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego oraz możliwości ustalenia linii zabudowy.

Jeśli chodzi o wielkość obszaru analizowanego, to prawidłowo ją wyznaczono jako trzykrotność frontu działki nr [...]. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Organ odwoławczy uzasadnił dlaczego promienia tego obszaru nie powiększył. Przekonująco wskazał, że zabudowa na tak wyznaczonym obszarze jest zabudową zagrodową, jest spójna, tworzy określony ład przestrzenny i pozwala na odkodowanie istniejących na nim reguł, które polegają na zlokalizowaniu budynków mieszkalnych w pierwszej linii zabudowy w granicach od 2,5m-15m a budynków gospodarczych w drugiej linii zabudowy, w głębi działek za zabudową mieszkalną. Tak opisana struktura urbanistyczna znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym, który potwierdza ustalenia organów. Sąd akceptuje jako trafne ustalenia i ocenę prawną, zgodnie z którymi ład przestrzenny wynikający z obszaru analizowanego był wystarczający do odkodowania reguł urbanistycznych na tym terenie obowiązujących i pozwalał na określenie poszczególnych zasad, parametrów i wskaźników bez konieczności powiększania tego obszaru w szczególności o działki nr [...] i [...]. Sytuacja działki nr [...] położonej w rozwidleniu dróg jest szczególna, a znajdująca się na niej zabudowa uwarunkowana takim właśnie położeniem. Dlatego oddalenie zabudowy mieszkalnej na tej działce od drogi (ponad odległość charakterystyczną dla pozostałej zabudowy mieszkalnej na obszarze analizowanym) nie może stanowić punktu oparcia dla zabudowy planowanej w sprawie niniejszej na działce nr [...]. Z kolei z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że zabudowa mieszkalna na działce nr [...] (zagrodowa jak wynika z odpowiedzi Wójta zawartej w piśmie z [...] września 2020 r., k. 66 akt II SA/Bk 3[...]/20) znajduje się w niedalekiej odległości od drogi gminnej i nie wkracza w pas zabudowy budynkami gospodarczymi. Natomiast wydanie warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla działek nr [...] (decyzja z [...] września 2018 r. załączona do odwołania) nie dowodzi istnienia na tych działkach takiej zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie świadczy jeszcze o tym, że zabudowa zostanie zrealizowana, co może wynikać wyłącznie z ostatecznego pozwolenia na budowę. Co prawda skarżąca wskazuje w skardze, że na działce nr [...] (prawdopodobnie powstałej z podziału działki nr [...]) trwa budowa budynku, jednakże nie wskazuje jaki jest to rodzaj zabudowy. Ta okoliczność powinna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz oceniona w całokształcie materiału dowodowego. Jeśli zaś chodzi o zabudowę działki nr [...], to wskazać należy że działka ta jest położona znacznie poza granicami obszaru analizowanego (około kilkaset metrów dalej), a brak było podstaw do tak znacznego zwiększenia granic tego obszaru.

Jeśli zaś chodzi o kwestię wyznaczenia linii zabudowy, to również trafnie Kolegium ustaliło, że wobec reguły ustalania warunków zabudowy dla całej a nie dla części działki, istnieje możliwość jej wyznaczenia wedle reguł wynikających z § 4 rozporządzenia, tzn. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie według przepisów odrębnych bądź w inny sposób, jeśli wynika to z analizy (ust. 1, 2 i 4 tego przepisu). Błędnie jednak i z naruszeniem tego przepisu Kolegium oceniło konsekwencje swojego ustalenia utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, podczas gdy należało – przy spełnieniu pozostałych warunków wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy - wyznaczyć linię zabudowy taką, jaka wynika z obszaru analizowanego. Należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Jeśli organ stwierdzi możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonej zabudowy i w zbliżonych do wskazanych przez stronę parametrach, powinien je ustalić tak jak wynika z analizy, nawet jeśli nie odpowiada to ściśle wnioskowi odnośnie konkretnych wskaźników. Natomiast w uzasadnieniu powinien wyjaśnić, dlaczego określony parametr określił inaczej niż wnioskowała strona. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nie jest właściwą praktyką wydawanie decyzji odmownych w sytuacji, gdy organ dostrzega możliwość ustalenia warunków zabudowy, ale o nieco innych parametrach niż wskazuje strona. Ta bowiem jest uprawniona do uzyskania informacji jaką zabudowę może zrealizować, nawet jeśli nie odpowiada ona ściśle parametrom wskazanym we wniosku. Innymi słowy, jeśli organ dostrzega możliwość wydania decyzji pozytywnej dla określonego rodzaju i funkcji zabudowy, ale o nieco zmodyfikowanych w stosunku do wniosku inwestora parametrach, powinien warunki zabudowy ustalić, natomiast to strona zadecyduje, czy akceptuje te warunki, czy będzie kwestionowała decyzję na drodze instancyjnej, czy też zrezygnuje z kontynuowania procesu inwestycyjnego.

Powyższe uwagi odnoszą się nie tylko do linii zabudowy, ale również do szerokości elewacji frontowej. Skarżąca zawnioskowała ten wskaźnik na poziomie 18 m, organ stwierdził na podstawie § 6 rozporządzenia, że średnia szerokość elewacji na obszarze analizowanym wynosi 10 m, z przewidzianą tym przepisem tolerancją -do 12 m, natomiast wielkość wnioskowana przez stronę zaburzy ład przestrzenny występujący na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Organy jednak nie zastosowały § 6 rozporządzenia i nie wyznaczyły linii zabudowy w sposób, jaki wynika z analizy. Odmówiły w tym zakresie wnioskowi strony, gdy tymczasem – jak wyżej wskazano – decyzja o warunkach zabudowy nie jest odpowiedzią organu na konkretny parametr wskazany przez stronę, ale jest ustaleniem "warunków zabudowy" dopuszczalnych do realizacji na danym terenie.

Wskazać też trzeba, że przepisy u.p.z.p. o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawniają organów do orzekania w decyzji ustalającej o podziale nieruchomości.

Reasumując, organ błędnie i w sposób zbyt formalistyczny odmawiając skarżącej statusu rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne (naruszenie art. 553 K.c.), w szczególności niedostatecznie ustalił kwestię związku zamierzonego siedliska na działce nr [...] z prowadzonym gospodarstwem rolnym skarżącej, bowiem nie zweryfikował twierdzeń o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych strony wymagających budowy nowego siedliska na działce nr [...]. Stanowi to naruszenie przepisów o postepowaniu wyjaśniającym w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ ustali te okoliczności w sposób pozytywny dla strony, rozważy – w świetle oceny prawnej sądu – możliwość ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej w sposób jaki wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzasadniając wyczerpująco wydane rozstrzygnięcie. Zakres niezbędnych ustaleń i wyjaśnień, mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, wymaga przy tym powrotu sprawy do organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wpis 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 15 marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.