Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153 w zw. z art. 190, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 185/16 w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 185/16), oddalił skargę E.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Organ ustalił, że umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1932 r. E.D. nabył od swoich rodziców "niepodzielną połowę ośmiu morgów [...] kw. [...] czyli czterech hektarów siedmiu tysięcy stu siedemdziesięciu kw. metrów z osady włościańskiej nr [...] w O. i niepodzielną połowę osady włościańskiej nr [...] w U., mającej ogólnej przestrzeni sto trzy kw. pręty, czyli tysiąc dziewięćset dwadzieścia dwa kw. metry, wraz z odnośnymi prawami i przynależnościami, tudzież jedną czwartą domu, jedną czwartą obory i jedną czwartą część stodoły".

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), dalej jako "dekret", tj. jako nieruchomość będąca własnością obywateli Rzeszy niemieckiej nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Następnie orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], dalej jako "PPRN", z dnia [...] września 1955 r. Nr [...] nadano J.K. nieruchomość pochodzącą z majątku E.D., o powierzchni [...] ha, położoną w L. (ok. [...] arów) ul. [...] i we wsi O., W. ([...] ha).

Z kolei w dniu [...] czerwca 1958 r. wydano na nazwisko J.K. dokument nadania ziemi Nr [...] potwierdzający, że na podstawie ww. orzeczenia PPRN osoba ta otrzymała na własność nadział ziemi, na który składały się ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną o obszarze ok. [...] ha, położoną w L. (ok. [...] arów) i we wsi O., W. ([...]ha), stanowiącą własność E.D.

Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo E.D. o ustalenie nieistnienia przesłanek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i wydanie nieruchomości wskazując, że w stanie faktycznym i prawnym z daty zamknięcia rozprawy w obiegu funkcjonowała decyzja z dnia [...] czerwca 1960 r. wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71), dalej jako "u.s.p.n.r." Zatem dopiero stwierdzenie nieważności ww. decyzji umożliwi dochodzenie przez E.D. roszczeń na drodze procesu cywilnego.

E.D. działając zgodnie ze wskazaniami sądu cywilnego doprowadziła do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] (decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]).

Następnie wnioskiem z dnia 2 lutego 2015 r. E.D. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności "decyzji o nadaniu własności nieruchomości (przejętej od spadkobierców W.D.) zabudowanej o powierzchni [...] ha, położonej w L. (ok. [...] arów) UL. [...] i we wsi O., W. ([...] ha)". Wojewoda rozpatrując ten wniosek wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do uruchomienia postępowania administracyjnego nie wystarczy przekonanie osoby o statusie strony ani też wniesienie podania lub żądania w interesującej ją sprawie. Musi istnieć obiektywny, regulowany przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek podmiotu inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w nim. Biorąc pod uwagę powyższe organ przyjął, że złożony przez E.D. wniosek jest niedopuszczalny, a niedopuszczalność ma charakter podmiotowy. Wnioskodawczyni nie miała bowiem legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] czerwca 1958 r. Nr [...]. W dacie jego wydania zarówno wnioskodawczyni jak i jej poprzednikowi prawnemu nie przysługiwał interes prawny wynikający z przepisu materialnego, a więc tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tytuł ten przysługiwał J.K. na mocy orzeczenia PPRN z dnia [...] września 1955 r. Nr [...]. Natomiast E.D. nie przedłożyła dokumentu wskazującego posiadanie przez nią praw do spadku po J.K.

Mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania.

Wskutek wniesienia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW" decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji w pełni podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne w sprawie.

Następnie E.D. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego wskazując, że E.D.2 nie mógł być pozbawiony prawa własności do swojej nieruchomości bowiem nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit b i e dekretu. Skarżąca podkreślała, że w dacie wejścia w życie dekretu E.D.2 nie podpisał tzw. volkslisty i był obywatelem polskim, za co był represjonowany w czasie okupacji. Zażądała unieważnienia przekazania nieruchomości majątkowej E.D.2 na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu oraz uchylenia decyzji Ministra.

Sąd I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę podzielając ustalenia faktyczne i prawne organów administracyjnych w sprawie. Nadto wskazał, iż art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa i nie było potrzeby wydawania w tym zakresie jakichkolwiek aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania do nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu drogi administracyjnoprawnej. Dochodzenie w związku z tym praw dotyczących nieruchomości z art. 2 ust. 1 pkt b, a więc praw cywilnych, może mieć miejsce w postępowaniu przed sądem powszechnym, a w związku tym dokonywanie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie (tj. czy to grunt został przejęty przez Skarb Państwa, czy istniały ku temu postawy określone w art. 2 ust. 1 pkt b dekretu) w postępowaniu administracyjnym jest niemożliwe. Ponadto akt nadania ziemi z dnia [...] czerwca 1958 r. w ogóle nie rozstrzygał o przejęciu spornej nieruchomości, lecz stanowiąc kolejny etap całościowej procedury przeprowadzania reformy rolnej, normował jedynie stosunki pomiędzy Skarbem Państwa a J.K., a nie między skarżącą a Skarbem Państwa, czy też między skarżącą a J.K. W związku z tym zarzuty skarżącej sprowadzające się de facto do podważenia zasadności przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, są bezprzedmiotowe dla oceny ważności aktu administracyjnego w postaci przedmiotowego dokumentu nadania ziemi. Dokument nadania ziemi miał umocowanie w przepisach prawa i stanowił wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza, tytuł do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy. Kwestie natomiast, czy rzeczywiście grunty objęte tym dokumentem były własnością Skarbu Państwa w związku z wejściem w życie postanowień dekretu, czy podstawą przewłaszczenia była przesłanka określona w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu i czy w skład gruntów wchodziły ziemie wskazane przez skarżącą, z przyczyn podanych powyżej, w tym przypadku nie mogły być badane przez organy administracyjne, gdyż należą one do kompetencji sądu powszechnego. I to rozstrzygnięcie właśnie tych kwestii na drodze postępowania cywilnego może ewentualnie wpłynąć na ocenę ważności dokumentu nadania ziemi. Odwrócenie kolejności w tym zakresie nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Kwestionowany akt nadania ziemi przesądzał jedynie o nadaniu określonych gruntów, stanowiących z mocy prawa własność Skarbu Państwa. W konsekwencji Sąd I instancji zgodził się z organami administracyjnymi, że złożony przez E.D. wniosek o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] czerwca 1958 r. Nr [...] jest niedopuszczalny ze względów podmiotowych i dlatego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.D., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153, w związku z art. 190 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji art. 7, 8, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 107 k.p.a. w z w. z art. 28 k.p.a. poprzez: zaakceptowanie ustaleń przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy z akt sprawy wynikało, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał na przypisanie skarżącej statusu strony w znaczeniu procesowym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie w całości sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest całkowicie nieuzasadniony. Jest on przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując np. w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że również przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zarzut ten nie został zresztą szerzej uzasadniony.

Dalej należy stwierdzić, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż bierze on pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a ponadto należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym - i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych - jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, Naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. byłoby trafne, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Z rozważań Sądu Wojewódzkiego wynika, że uwzględnił cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, nie pominął żadnego z dowodów tam zawartych, ani też nie oparł się na dowodach, których nie było w aktach. Takowych też nie wskazuje skarżący kasacyjnie, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby odnieść skutek. Natomiast przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, której strona nie podziela.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu I instancji co do tego, że nie posiadała ona statusu strony w przedmiotowej sprawie. W świetle tych powołanych wyżej przepisów zarzut ten jest bezskuteczny.

Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Takich wymogów rozpatrywana skarga kasacyjna nie spełnia.

Jako niezasadne należy także uznać powiązanie powyższych zarzutów z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie był bowiem podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nadto zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony również dlatego, że nie było podstaw do jego zastosowania. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do rozstrzygnięcia organu odwoławczego uznać należało w pełni za prawidłowe.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a., a sam zarzut w tym zakresie także nie został szerzej uzasadniony i nie sposób się domyślać na czym miało polegać naruszenie tych przepisów.

Odnosząc się natomiast do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały powiązane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.), to przypomnieć należy, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 105 § 1 k.p.a. Ocena zastosowania tego przepisu nie została przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób zakwestionowana. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak stwierdzić, że spór o prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się do braku podjęcia przez organy działań, które miałyby doprowadzić do potwierdzenia legitymacji skarżącej (art. 28 k.p.a.). W świetle powyższych uwag, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż nie sposób było dopatrzyć się zarzucanego organom uchybienia, mającego polegać na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie to konkretnie dowody zostały przez organy niesłusznie pominięte, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podaje również, jakie ewentualne dalsze czynności miałyby poczynić organy w celu przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] czerwca 1958 r.

Zasadniczą kwestią w tej sprawie, do której zmierzały podniesione w skardze zarzuty - było ustalenie czy stronie skarżącej przysługiwał status strony w ramach postępowania nieważnościowego, dotyczącego wzruszenia dokumentu nadania ziemi z [...] czerwca 1958 r. nr [...], wydanego na rzecz J.K.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Od interesu prawnego trzeba niewątpliwie odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Powyższe rozumienie interesu prawnego ma zastosowanie przy wszczęciu postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, zarówno organ administracyjny jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, że złożony przez E.D. wniosek o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z [...] czerwca 1958 r. jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Wnioskodawczyni nie przysługiwała bowiem legitymacja do jego zakwestionowania z uwagi na brak interesu prawnego (zarówno po stronie skarżącej jak i jej poprzednika prawnego). Przedmiotowa nieruchomość została znacjonalizowana na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i do dnia wydania zakwestionowanego przez skarżącą aktu nadania ziemi nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, a następnie z datą [...] czerwca 1958 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na J.K.

Mając na uwadze powyższe, skoro w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca (ani jej poprzednik prawny) – na dzień wydania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu z [...] czerwca 1958 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do wskazanych nieruchomości, to tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ramach postępowania nadzwyczajnego. Zasadnym zatem było w tak ustalonych okolicznościach faktycznych umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sam fakt wykazania sukcesji prawnej po poprzednim właścicielu (sprzed reformy rolnej) przedmiotowej nieruchomości nie mógł przesądzić o istnieniu po stronie skarżącej legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego, a to dlatego, że nieruchomość ta została przejęta ex lege na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu. Przejęcie majątku przez Skarb Państwa nie zostało skutecznie zakwestionowane. Podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia, że E.D.2 został bezprawnie pozbawiony prawa własności, nie mogły być rozpoznane w toku przedmiotowej sprawy, bowiem wykraczały nie tylko poza jej granice ustalone zakresem wniosku o stwierdzeniem nieważności, ale co najważniejsze – wykraczały poza zakres kontroli administracji publicznej, a zatem były irrelewantne dla zapadłego rozstrzygnięcia. Postępowanie w tym zakresie należy do kognicji sądów powszechnych. Wobec umorzenia postępowania administracyjnego z tych przyczyn, organy administracyjne, a później Sąd pierwszej instancji nie orzekały w sprawie merytorycznie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.