Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2538/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Zgromadzenia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 57
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 397
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 462/13 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizacji zgromadzenia publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...]; 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz J. N. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 462/13 oddalił skargę J. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 czerwca 2013 r. nr ZK-V.68.3.48.2013 w przedmiocie zakazu organizacji zgromadzenia publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r., znak BM-BP-II.5310.50.2013, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397), zakazał J. N. organizacji zgromadzenia publicznego w dniu 24 czerwca 2013 r. na Placu Łokietka w Lublinie.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zorganizowanie zgromadzenia publicznego w miejscu wzmożonego ruchu pieszego - trakt prowadzący na Stare Miasto oraz ul. Królewską - spowoduje utrudnienia w komunikacji pieszej i będzie bezpośrednio zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców miasta, turystów i uczestników zgromadzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. N. podniosła, że zgromadzenie będzie liczyć około 20 osób i nie będzie zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców. Zdaniem strony wydany zakaz narusza art. 57 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2013 r., znak ZK-V.68.3.48.2013, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko Lubelskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji podniósł, że przeprowadzenie zgromadzenia publicznego na Placu Łokietka w Lublinie stwarza realne zagrożenie zakłóceń ładu i porządku publicznego, ale również niebezpieczeństwo dla ruchu kołowego i pieszego w tym rejonie. Plac Łokietka stanowi ścisłe centrum miasta, zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie jednej z głównych arterii komunikacyjnych, co w połączeniu z godzinami popołudniowego szczytu w sposób szczególny wpłynąć może na wystąpienie utrudnień.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J.N. zarzuciła, że decyzje I i II instancji są sprzeczne z zasadą wolności zgromadzeń. Według stanowiska skarżącej, przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo mienia o znacznych rozmiarach nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd ten zauważył, iż organizator zgromadzenia wypełniła wszystkie wymagania formalne wynikające z ustawy - Prawo o zgromadzeniach. Zawiadomienie z dnia 18 czerwca 2013 r. o zgromadzeniu publicznym zawiera wszystkie niezbędne elementy. Skarżąca określiła środki służące zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia. Zachowany również został termin i tryb zawiadomienia oraz złożenia środka odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że celem zgromadzenia była pikieta przeciwko finansowaniu z budżetu miasta proaborcyjnych organizacji. Zgromadzenie miało się odbyć między godziną 15:30 a 16:30 przed Ratuszem na Placu Łokietka w Lublinie i miało polegać na postoju z plakatami oraz akcji informacyjno-edukacyjnej.

W ocenie Sądu, organy wykazały wystąpienie przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach stanowiącej podstawę zakazu zgromadzenia. Organy obu instancji trafnie uznały, że zgromadzenie ze względu na czas i miejsce organizacji stwarza zagrożenie zakłóceń ładu i porządku publicznego oraz niebezpieczeństwo dla ruchu kołowego i pieszego, a w konsekwencji może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, zwłaszcza, że deklarowana liczba uczestników (25-30 osób) może w sposób niekontrolowany ulec zwiększeniu.

Zdaniem WSA, realny charakter zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach potwierdza opinia Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, którą Wojewoda Lubelski otrzymał od Lubelskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji.

Z treści pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z 21 czerwca 2013 r., L.dz.Sz-1571/2/13 wynika, że zorganizowanie zgromadzenia na Placu Łokietka w bezpośrednim sąsiedztwie ruchliwej ulicy Królewskiej, na której znajdują się jedynie dwa przejścia dla pieszych, stwarza realne zagrożenie pod kątem bezpieczeństwa w ruchu kołowym. Plac Łokietka jest miejscem w centrum miasta, do którego prowadzą główne piesze ciągi komunikacyjne. Duża liczba osób przebywających i przemieszczających się w danym rejonie stwarza zagrożenie zakłócenia ładu i porządku publicznego, a w konsekwencji może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na dane statystyczne, z których wynika, że w pierwszym półroczu 2013 r. w omawianym rejonie przeprowadzono 94 interwencje, w tym 7 zakwalifikowano jako przestępstwa. Odnotowano również 15 zdarzeń z zakresu ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż zaskarżona decyzja nie stanowi generalnego zakazu zorganizowania zgromadzenia, ale jest zakazem zgromadzenia w konkretnym miejscu i czasie w ściśle określonym dniu.

W ocenie tego Sądu, w toku postępowania administracyjnego Wojewoda Lubelski prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy, uwzględniając okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

J. N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi kasacyjnej, na okoliczność, że poza wadliwą interpretacją prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji rolę odegrały także względy pozaprawne.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, wbrew znajdującym się w aktach sprawy dokumentom, iż organy administracji I i II instancji rozważyły realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców miasta, turystów i uczestników zgromadzenia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 57 Konstytucji RP w zw. z art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez uznanie, że sam fakt, iż zgromadzenie ma zostać zorganizowane na jednym z głównych placów w Lublinie spowoduje, że będzie bezpośrednio zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców miasta, turystów i uczestników zgromadzenia, w a w konsekwencji - poprzez zakazanie organizacji zgromadzenia zamiast podjęcia działań mających na celu ochronę bezpieczeństwa uczestników zgromadzenia oraz innych osób, w sytuacji, w której w tym miejscu i w pobliżu były i nadal są organizowane inne zgromadzenia;

- art. 57 Konstytucji RP w zw. z art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez zakazanie organizacji zgromadzenia publicznego w sytuacji, w której nie została spełniona żadna z przesłanek upoważniających organ administracji do wydania takiej decyzji;

- art. 57 Konstytucji RP w zw. z art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji (pomimo tego, że taki obowiązek spoczywał na nim w związku z brzmieniem art. 134 §1 p.p.s.a. i pomimo podniesienia odpowiedniego zarzutu przez skarżącą), że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 8 Prawa o zgromadzeniach.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona argumentowała, iż ograniczenie wolności zgromadzania się dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle. Wobec konfliktu wartości, prawo do wolności zachowuje pozycję równorzędną z takimi prawami jak bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie organy administracji wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie rozważyły realnego zagrożenia ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia dla mienia w znacznych rozmiarach, życia czy zdrowia. Rozstrzygnięcie oparły jedynie na opinii Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji, który wskazał na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym, przytoczył dane dotyczące ilości zdarzeń z zakresu ruchu drogowego i przeprowadzonych interwencji odnotowanych w pierwszym półroczu 2013 r. w rejonie Placu Łokietka w Lublinie.

Strona podniosła, iż organy administracji nie rozważyły możliwości podjęcia działań, mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa, czy też wyeliminowanie potencjalnego niebezpieczeństwa dla jego uczestników oraz innych osób w czasie zaplanowanego zgromadzenia np. poprzez asystę policji, czy czasowe skierowanie ruchu kołowego z ul. Królewskiej na inną trasę.

Według wnoszącej skargę kasacyjną, wskazane przez organy obu instancji zagrożenie nie było realne. Organy bezpodstawnie uznały, że wskazana w zgłoszeniu ilość uczestników zgromadzenia została znacznie zaniżona, podczas, gdy rzeczywista ilość osób uczestniczących w tym zgromadzeniu będzie znacznie większa. W szczególności nie wskazano, ile osób wzięło udział w zgromadzeniach, które wcześniej były organizowane przez skarżącą, a których celem również było promowanie życia ludzkiego od poczęcia.

Strona zaznaczyła, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność zgromadzeń obejmuje nie tylko prawo do ich organizowania, ale także do wyboru miejsca i czasu zgromadzenia. W rozpatrywanej sprawie na miejsce zgromadzenia wybrany został plac, na którym ruch pojazdów jest zabroniony, a celem zgromadzenia miało być zwrócenie uwagi na finansowanie proaborcyjnych organizacji z budżetu miasta. Forma, w jakiej zamierzano wyrażać poglądy (postój z plakatem, akcja informacyjno-edukacyjna) wykluczała zagrożenie dla życia czy zdrowia osób.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, poza wadliwą interpretacją prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji rolę odegrały względy pozaprawne tj. naciski osób i organizacji nieakceptujących propagowanych przez organizatorkę zgromadzenia wartości. Na powyższe - zdaniem strony - wskazuje fakt, że w okolicach placu Łokietka i ulicy Królewskiej odbywało się i nadal odbywa wiele zgromadzeń i akcji o charakterze kulturalno-happeningowym, które nie powodują, ani w przeszłości nie powodowały, realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników oraz osób postronnych. Większość z nich miała i ma miejsce w godzinach zbliżonych do godzin, w których miało odbyć się zakazane zgromadzenie. Tytułem przykładu wskazano na zgromadzenia mające na celu protest przeciwko zabijaniu nienarodzonych dzieci, które obyły się przed biurami posłów Platformy Obywatelskiej, przy ul. Królewskiej 2 w dniach: 18 października 2012 r. (godziny 15.30-16.30), 30 listopada 2012 r. (godziny 15.30-16.30), 10 stycznia 2013 r. (godziny 15.30-16.30), 21 lutego 2013 r. (godziny 15.30-16.30) i 8 marca 2013 r. (godziny 16.00-17.00). Jako dowody na tę okoliczność strona przedstawiła zawiadomienia o zgromadzeniach. Podniesiono również, że władze miasta Lublina wyraziły zgodę, by przed Ratuszem położona została kilkunastometrowa konstrukcja składająca się z torów kolejowych, która znacznie utrudnia ruch w tym miejscu, nie dopatrując się w tym zagrożenia dla bezpieczeństwa osób. Jako dowód przedstawiono zdjęcie torów oraz wydruk artykułu na temat torów ze strony internetowej. Wskazano ponadto, że w dniach od 8 sierpnia do 11 sierpnia 2013 r. w Lublinie odbywał się festiwal "Carnaval Sztuk-Mistrzów", w ramach którego część wydarzeń odbywała się na placu Łokietka. Na dowód tego przedstawiono wydruk programu festiwalu.

W odniesieniu do powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona argumentowała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób bezkrytyczny przyjął ustalenie dotyczące bezpieczeństwa zgromadzenia zawarte w opinii zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie. Tymczasem, stosownie do art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., na organach administracji spoczywał obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia - na wniosek lub z urzędu wszelkich czynności mających na celu dokładne jej wyjaśnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że zaskarżona decyzja zawierała szczegółowe uzasadnienie z powołaniem się nie tyko na lokalizację zgromadzenia, ale również na takie czynniki, jak termin (dzień powszedni), godzinę zgromadzenia (godziny szczytu) oraz nieprecyzyjne określenie przez organizatora ilości uczestników (wstępnie ok. 25 - 30 osób, w odwołaniu ok. 20). Wskazał ponadto, że Plac Łokietka podzielony jest na dwie części przez zbiegające się ulice Królewską i Lubartowską. Ulice te stanowią jedną z głównych i zarazem najstarszą arterię komunikacyjną łączącą północną i południową część Lublina. Trasą tą porusza się znaczna ilość taboru, w tym środki transportu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego oraz przewoźników prywatnych. Trasa ta, jako jedyna w kierunku północ - południe, wyposażona jest w trakcję trolejbusową. Wojewoda zaznaczył również, że udzielone wnioskodawcy w przeszłości zgody na zgromadzenia o tożsamej tematyce, na które powołano się w skardze kasacyjnej nie odbywały się na Placu Łokietka, ale na ul. Królewskiej 2. Instalacja fragmentu torów ramach festiwalu Open City, podobnie, jak coroczny festiwal sztukmistrzów miały stanowić formę rozrywki dla mieszkańców oraz promocję miasta. Nie były one zgromadzeniami, ale dużymi zorganizowanymi imprezami o charakterze kulturalno - rozrywkowym. Imprezy towarzyszące tym festiwalom odbywały się w różnych częściach miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w demokratycznym państwie prawa wolność należy do podstawowych wartości. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Na gruncie europejskim gwarancje te ujęte zostały w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej proklamowanej przez Parlament Europejski, Radę i Komisję na szczycie w Nicei w 2000 r. Określa je również art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Powołany przepis Konwencji w ustępie 1 stanowi, że każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się. Granice dopuszczalności ograniczenia tego prawa zakreśla ust. 2, zgodnie z którym jego wykonywanie nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

W polskim systemie prawnym, organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do "wolności" konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji RP państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. Na gruncie wskazanej regulacji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., K 21/05 stwierdził, iż władza publiczna ma obowiązek zapewnienia ochrony, każdemu, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie Faber v. Węgry, w którym wskazuje się na pozytywne obowiązki państwa w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków do korzystania z tej wolności. Stwierdza się mianowicie, iż organy zobligowane są do dokonania oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa oraz ryzyka zakłóceń, a następnie zastosowania odpowiednich środków dyktowanych przez ocenę takiego ryzyka. Środki te - jak podkreślił Trybunał - powinny być najmniej ograniczające i - co do zasady - umożliwiać przeprowadzenie demonstracji.

Zgodnie z art. 57 Konstytucji RP ingerencja władz publicznych ograniczająca wolność zgromadzeń jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacjach przewidzianych ustawą. Respektując wolność zgromadzeń, ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 397 (powoływana jako: Prawo o zgromadzeniach) w art. 8 daje podstawę do wydania przez organ gminy zakazu zgromadzenia publicznego, jeżeli jego cel lub odbycie sprzeciwiają się tej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych (pkt 1) jak również, jeżeli odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (pkt 2). Według ust. 2 tego artykułu organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego zgłoszonego później, także jeżeli organizator zgromadzenia, pomimo wezwania, o którym mowa w art. 7a ust. 1, nie dokonał we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Ostatni ze wskazanych przepisów powołany został w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej bez określenia, na czym miałoby polegać jego ewentualne naruszenie. Nie jest zatem możliwe merytoryczne odniesienie się do jego zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Koncentrując się zatem na przesłance wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, wskazanej jako podstawa wydanego w rozpatrywanej sprawie zakazu i jednocześnie podanej w podstawach kasacyjnych, zauważyć należy, że wykładnia tego przepisu uwzględniać musi wspomniane wartości i normy wyższego rzędu, wynikające z Konstytucji RP i powołanych przepisów aktów prawa międzynarodowego. Przewidzianą w nim przesłankę ograniczenia wolności zgromadzeń poprzez wysoce restrykcyjny zakaz przeprowadzenia zgromadzenia, należy interpretować wąsko. Pamiętać trzeba przy tym, iż w przypadku konfliktu konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń z innymi prawami, takimi jak bezpieczeństwo, porządek publiczny - wolność zajmuje pozycję równorzędną (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 983/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powołanych względów, w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko formułowanie przypuszczeń co do ewentualnych zagrożeń wynikających z planowanego zgromadzenia, ale wskazanie i wnikliwa identyfikacja negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy. Wymaga to wykazania, iż w okolicznościach konkretnej sprawy zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo mienia w znacznych rozmiarach ma charakter realny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że wypełnienie tej przesłanki z uwzględnieniem realnego charakteru występującego zagrożenia, nastąpiło np. w okolicznościach, gdy planowane zgromadzenie liczące 5 tys. uczestników, miało przejść głównymi trasami komunikacyjnymi stolicy w czasie Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, gdzie argumentacja organu dotyczyła nie tylko paraliżu komunikacyjnego, ale również odcięcia dróg ewakuacyjnych ze Stadionu Narodowego będącego centralnym punktem mających odbywać się właśnie wydarzeń sportowych (wyrok z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń), a także w przypadku zgromadzenia, które przejść miało trasą wyłączoną w danym czasie z ruchu na mocy decyzji właściwego organu ze względu na konieczność zapewnienia ochrony osobom wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy o BOR (wyrok z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2167/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń). W każdym z tych przypadków wskazane okoliczności znajdowały potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, okolicznością niekwestionowaną jest, że zawiadomienie o zgromadzeniu zawierało wszystkie niezbędne elementy wynikające z przepisów ustawy i wskazywało na pokojowy charakter zgromadzenia. Zachowany został termin oraz tryb zawiadomienia. Z zawiadomienia tego wynikało, że liczba uczestników zgromadzenia wynosiła będzie ok. 25 - 30 osób, a polegać ma ono na postoju z plakatami oraz akcji informacyjno-edukacyjnej na wskazanym placu przed siedzibą Urzędu Miasta. Planowane zgromadzenie miało charakter stacjonarny, nie obejmowało przemarszu ciągami komunikacyjnymi miasta. Czas trwania zgromadzenia określono na 1 godzinę (15.30 - 16.30).

Z tej perspektywy, dokonana przez organy obu instancji i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena co do zagrożenia dla życia lub zdrowia wynikającego z planowanego zgromadzenia, nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

W szczególności, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, zgodnie z którym o spełnieniu przesłanki zagrożenia dla życia i zdrowia, warunkującej zakaz zgromadzenia, decyduje samo przewidywane powstanie utrudnień w komunikacji pieszej i kołowej, poparte - na etapie postępowania odwoławczego - danymi ze statystyk policyjnych dotyczących zdarzeń w rejonie miejsca planowanego zgromadzenia w półroczu poprzedzającym zgłoszenie, nie odnoszącymi się bezpośrednio do warunków planowanego zgromadzenia określonych w zgłoszeniu. W zasadzie każde bowiem zgromadzenie wiązać się będzie z takimi utrudnieniami. Na konieczność poszanowania gwarantowanej konstytucyjnie wolności zgromadzeń, pomimo tego rodzaju uciążliwości zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt K 21/05. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1907/1 stwierdzając, iż art. 57 Konstytucji RP nie daje podstaw do wyprowadzenia, że jakiekolwiek utrudnienie w ciągłości ruchu drogowego stanowią podstawę do wyłączenia konstytucyjnych wolności.

Nie zasługuje na aprobatę również zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji argumentacja organu, że planowane zgromadzenie w wyniku wspomnianych uciążliwości stanowiłoby zagrożenie dla osób korzystających z placu, w okolicy którego znajdują się instytucje, banki, obiekty kultu religijnego i lokale usługowe. Zarówno bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w tym uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1994 r., sygn. W 8/93, publ. OTK 1994/1/18), Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt II RN 38/00, OSNP 2001 nr 81 poz. 546) oraz w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż kontrola zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego powinna brać pod uwagę przede wszystkim prawa obywateli wynikające z konstytucyjnie zagwarantowanej wolności do organizowania pokojowych zgromadzeń, a w dalszej kolejności odnosić się do ochrony praw i wolności innych osób.

W świetle powołanego na wstępie orzecznictwa, w tym wyroku ETPC z dnia 24 lipca 2012 r. wskazane przez organ okoliczności odnoszące do planowanego zgromadzenia, także dane z policyjnych statystyk dotyczące rejonu Placu Łokietka w Lublinie, służyć mogły podjęciu przez właściwe organy odpowiednich środków w celu zapewnienia bezpiecznego przebiegu zgromadzenia, nie zaś stanowić o bezwzględnym zakazie jego przeprowadzenia.

Jak trafnie podniosła skarżąca, charakter dowolny, niepoparty żadnymi ustaleniami miało również przyjęte przez organ odwoławczy założenie o możliwości niekontrolowanego zwiększenia ilości uczestników zgromadzenia. Założenie to wywiedzione wyłącznie z dokonanej przez organizatora na etapie postępowania odwoławczego zmiany liczby uczestników planowanego zgromadzenia z objętych zgłoszeniem ok. 25 - 30 osób do ok. 20 osób w powiązaniu z faktem, że zgromadzenie odbywać ma się w godzinach popołudniowego szczytu w ruchu miejskim wskazuje na wyłącznie potencjalny, a nie realny charakter ryzyka. Dodatkowo zauważyć należy, iż organiczenie liczby uczestników zgromadzenia, które - w ocenie organu - spowodować miało paraliż komunikacyjny miasta, a przez to zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w tym przechodniów i użytkowników dróg, wpłynąć mogło wyłącznie pozytywnie na zmniejszenie prawdopodobieństwa wystąpienia takiego zagrożenia.

W świetle powyższego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. Dokonana przez organy wykładnia art.8 ust. 1 pkt 2 prowadzi bowiem do naruszenia wolności konstytucyjnej. Skutkiem błędnej wykładni było przeprowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest prowadzona w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania organów administracyjnych. Pomimo zatem upływu terminu objętego zawiadomieniem zgromadzenia Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek orzec co do legalności podjętych w sprawie orzeczeń. Nie stoi to na przeszkodzie by w dalszym postępowaniu pozasądowym, mając powyższe rozważania Sądu na uwadze, ocenić czy jest ono nadal przedmiotowe.

Z omówionych względów, biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono naruszeń procedury, które wiązałyby się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Stąd, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w granicach sprawy stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.

Zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).