Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 412/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 50, art. 51, art. 71 ust. 1, art. 71a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant Referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi "T." spółki z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T Spółka z o.o. jest decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania w/w Spółki od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r., dotyczącej przebudowy i prowadzenia robót budowlanych w budynku wpisanym do rejestru zabytków w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, którą organ I instancji nakazał Spółce:

I. doprowadzenie w terminie do dnia 30 września 2020 r. do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót w zakresie wentylacji lokalu oraz usunięcia usterek instalacji elektrycznej poprzez wykonanie określonych decyzją robót budowlanych,

II. doprowadzenie do stanu poprzedniego wykonanych robót budowlanych poprzez: demontaż nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju, demontaż nowopowstałego okna z PCV w pomieszczeniu łazienki i wstawienie w istniejący otwór okna drewnianego oraz usunięcie - demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzonych przewodów instalacji c.o.,

III. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr 5 (obiekt zamieszkania zbiorowego) na lokal mieszkalny,

uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt I sentencji decyzji (to jest: doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót w zakresie wentylacji lokalu oraz usunięcie usterek instalacji elektrycznej poprzez wykonanie określonych tą decyzją robót budowlanych) i w tym zakresie wyznaczono termin wykonania obowiązku na 6 (sześć) miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Po powzięciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji, że w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] prowadzone są roboty budowlane, w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny w/w nieruchomości w celu ustalenia stanu faktycznego. W wyniku oględzin ustalono, że lokal nr 5 znajdujący się w suterenie budynku mieszkalnego składa się z kuchni, 7 pokoi, 2 łazienek, skrytki. Lokal jest wykończony - ściany gładzone i malowane, podłogi wykończone płytkami ceramicznymi oraz panelami podłogowymi, łazienki wyposażone w sanitariaty, prysznice, umywalki, baterie. Lokal posiada instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, instalację c.o. ze wspólnej kotłowni. W czasie oględzin lokal pozostawał niezamieszkany. Wszystkie roboty zakończono. Nie stwierdzono występowania rys, spękań ścian, sufitów, nadproży. Pismem noszącym datę dnia [...] marzec 2018 r., przedstawiciel T Sp. z o.o. poinformował m. in., że w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r. w lokalu dokonano skuwania tynków, wymiany nadproża drzwiowego w miejscu istniejącego otworu drzwiowego, podziału jednego pokoju poprzez wybudowanie ścianki z płyt kartonowo-gipsowych, wymiany okna w łazience, wymiany drzwi wejściowych do lokalu oraz drzwi wewnętrznych w istniejących otworach, przeprowadzono remont instalacji wodno-kanalizacyjnej, c.o., elektrycznej oraz gazowej. Ponadto w w/w piśmie przedstawiciel Spółki oświadczył, że roboty prowadzone były bez nadzoru osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach oraz że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.

W toku dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że budynek mieszkalny położony przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – wymagały, zdaniem organu I instancji, pozwolenia na budowę, a jej brak stanowił o prowadzeniu przez inwestora robót w warunkach samowoli budowlanej. W związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości rozwiązań technicznych i materiałów budowlanych zastosowanych podczas robót budowlanych, prowadzeniem tych robót bez nadzoru osób uprawnionych oraz zgłaszanymi przez właścicieli sąsiednich lokali uszkodzeniami budynku w wyniku prowadzonych robót, na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nałożył na inwestora przedmiotowych robót obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz dotyczących oceny elementów konstrukcyjnych, instalacji gazowej, elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, kominowo- wentylacyjnej. Żądana ekspertyza została złożona przez Spółkę w dniu 21 maja 2018 r., która została uzupełniona na żądanie organu ekspertyzą uzupełniającą noszącą datę [...] maja 2018 r. Zgodnie z przedłożoną ekspertyzą wraz z jej uzupełnieniem w lokalu nr 5 przy ul. [...] stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. Nadproże drzwiowe wykonano niezgodnie z przepisami - z betonu lekkiego komórkowego bez zbrojenia, bez wypełnienia betonem konstrukcyjnym. Zgodnie z zaleceniami ekspertyzy należy wykonać wymianę nadproża na trzy belki nadprożowe strunobetonowe NSB 71 o wysokości przekroju 71 mm wykonane z betonu C40/50.

2. Instalację gazową wykonano na połączenia skręcane. Zgodnie z ekspertyzą należy zdemontować istniejącą instalację gazową i zamontować ponownie z zachowaniem wymagań § 164 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 poz. 2285 - dalej RozWT). Część instalacji gazowej zabudowano szczelnym stropem podwieszanym, co powoduje brak możliwości sprawdzenia szczelności instalacji. Nowo zamontowane przewody należy prowadzić po wierzchu ścian, a przejścia przewodów przez ściany i stropy należy zabezpieczyć stalową rurą osłonową. Gazomierz zamontowano w nie wentylowanej skrzynce wraz z przewodami elektrycznymi. Należy doprowadzić do zgodności z § 166-169 RozWT. Przepływowy gazowy podgrzewacz wody zamontowano w pomieszczeniu nie spełniającym wymogów kubatury (§ 172 ust. 3 RozWT). Należy doprowadzić do zgodności z § 172-174 RozWT.

3. Wentylacja zastosowana w lokalu nie zapewnia równomiernej i dostatecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach mieszkalnych, higieniczno-sanitarnych oraz w pomieszczeniu gazowego przepływowego podgrzewacza wody. Zgodnie z ekspertyzą należy dokonać przebudowy wentylacji z zastosowaniem wentylatora wyciągowego o przepływie 250 m3/h z podłączeniem łazienek i kuchni osobnymi kanałami o przekroju min. 0100 mm oraz należy zamontować w każdym oknie nawiewniki okienne o przepływie max 29 m3/h. Należy zapewnić spełnienie wymagań § 147 ust. 1, § 149 ust. 1 i ust. 5, § 150 ust. 2 i ust. 8-9, § 155 ust. 2-4 RozWT oraz odpowiednie wymogi Polskiej Normy PN-83/B-03430: Wentylacja w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - wymagania.

4. W odniesieniu do instalacji elektrycznej ekspertyza techniczna wskazuje, iż należy wymienić zabezpieczenie CLS6-B20A na B16 dla obwodu gniazd kierunek łazienka nr 1.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ nałożył na inwestora – T sp. z o.o. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z prowadzona przebudową spornego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem poprzez wymianę nadproża nad otworem drzwiowym, doprowadzenie instalacji gazowej i wentylacyjnej do stanu zgodnego z prawem oraz usunięcie usterek instalacji elektrycznej, które winny być przeprowadzone do 31 sierpnia 2018 r.

W wyniku wniesionego odwołania przez D. i R.C., I. i K.W. oraz I.S.-B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał na nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji przez PINB dotyczące niezapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. Ponadto organ wojewódzki wskazał na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń dotyczących wykonanych robót budowlanych przez inwestora oraz ich skutku w postaci uszkodzeń pozostałych lokali mieszkalnych, a także nakazał zbadanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność uzgodnienia z organem ochrony zabytków decyzji obejmującej zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w obiekcie objętym ochroną konserwatorską.

Biorąc pod uwagę powyższe organ powiatowy przeprowadził postępowanie uzupełniające. W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania. W toku oględzin ustalono, że lokal mieszkalny nr 5 w budynku przy ul. [...] składa się z 7 pokoi mieszkalnych, 2 łazienek, skrytki gospodarczej i kuchni. Lokal jest po remoncie, który przeprowadzono w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r. Ściany gładzone i malowane, podłogi wykończone płytkami ceramicznymi i panelami podłogowymi. Łazienki wyposażono w sanitariaty, prysznice, umywalki, baterie. Lokal posiada instalację elektryczną, gazową, wodno-kanalizacyjną, c.o. ze wspólnej kotłowni. Stwierdzono, że w nowo wykutym otworze drzwiowym osadzono nadproże z gazobetonu bez wypełnienia betonem, widoczne pręty zbrojeniowe. W lokalu nr 5 nie stwierdzono widocznych rys, spękań, ugięć ścian i sufitów. Widoczne ślady zawilgocenia ścian przy podłodze. W ramach remontu wymieniono okno w łazience drewniane na PCV bez zmiany wymiarów otworu okiennego. Gazomierz znajduje się wewnątrz lokalu, umieszczony w metalowej szafce, rury gazowe poprowadzono pod sufitem, zakryto płytami g-k (sufit podwieszany) z pozostawieniem ok. 20 cm przestrzeni. Zamontowano jedną rozetkę wentylacyjną. Częściowo rury gazowe poprowadzono na zewnątrz lokalu - we wspólnej pralni. Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie montażu rur gazowych w pralni wspólnej. We wspólnej pralni zostały również wyprowadzone przy podłodze i zaślepione przewody c.o. lokalu nr 5. Na przedmiotowe roboty inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Obiekt wpisany jest do rejestru zabytków. Na wniosek członków wspólnoty mieszkaniowej uzupełniono informację: w lokalu nr 5 znajdują się 2 łazienki: w pierwszej znajdują się 2 umywalki, 2 wydzielone wc- ustępy, kabina prysznicowa; w drugiej łazience znajduje się 1 umywalka, kabina prysznicowa oraz miska ustępowa. W kuchni znajdują się dwie kuchenki gazowe 4-palnikowe. W lokalu nr 3 stanowiącym własność I.S.-B. ustalono, że przy wejściu do lokalu na ścianach klatki schodowej widoczne są ślady wilgoci - spulchnienia tynków. W lokalu w pokoju parkiet drewniany z minimalnym rozejściem. Miejsce zaznaczono na planie, pomierzono odległości: 2,98 m od ściany szczytowej sąsiadującej z budynkiem nr 34 oraz ok. 6,67 m od ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] (frontowej).

W lokalu nr 1A stanowiącym własność D. i R.C. przy wejściu do lokalu na suficie stwierdzono spękania tynku. W sypialni na ostatniej kondygnacji stwierdzono podłużne spękania tynków na suficie. W pokoju dziennym ukośna rysa (na ścianie) o niewielkim rozwarciu, pojedyncze spękania sufitów. Natomiast w lokalu nr 2 będącego własnością I. i K.W. ustalono, że nad oknem przy stolarce okiennej (okno z lukiem) występują pojedyncze rysy na suficie. Nadto oględziny budynku z zewnątrz ujawniły spękanie nad oknem w ścianie frontowej powyżej 3 kondygnacji. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic lokalu nr 5.

Następnie pismem z dnia [...] października 2018 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta z wnioskiem o udostępnienie posiadanych szkiców inwentaryzacyjnych i innych dokumentów mogących potwierdzić stan lokalu sprzed przebudowy w okresie 2017-2018 r. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami UM przedłożył kopię szkicu sytuacyjnego oraz opisu technicznego sporządzonych w kwietniu 1998 r. Szkic bez zachowania skali i szczegółów technicznych wskazuje jedynie orientacyjnie układ pomieszczeń oraz ich pomierzoną przez rzeczoznawcę powierzchnię użytkową i nie może być podstawą do precyzyjnego określenia wymiarów i kształtów konkretnych pomieszczeń, a jedynie powierzchni użytkowej. Pismem z dnia [...] października 2018 r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazanie kopii szkicu inwentaryzacyjnego oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonych na potrzeby postępowania w sprawie wpisu budynku przy ul. [...] do rejestru zabytków. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2018 r. WKZ przekazał dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin w dniu [...] września 2015 r. oraz kopię karty ewidencyjnej zabytku. Zgodnie z przekazanymi dokumentami w listopadzie 2016 r. stwierdzono m. in.:

- silne zawilgocenia na poziomie sutereny,

- tynk cementowy z ubytkami, spękaniami, odspojeniami,

- ściany wewnętrzne - miejscowe zawilgocenie na poziomie przyziemia,

- sklepienia, stropy - miejscowe powierzchniowe spękania powierzchni tynkowanych,

- całość okien w piwnicy jest wtórna o współczesnym charakterze,

- lokal mieszkalny nr 5 w suterenie jest w całości wyremontowany z wtórnymi podziałami, posadzkami oraz tynkami.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w całości z uwagi, iż postępowanie w ocenie organu stało

się bezprzedmiotowe. Jako uzasadnienie powyższej decyzji powołano się na rozstrzygnięcie sprawy przez Powiatowego Konserwatora Zabytków, który decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał Spółce T doprowadzenie zabytku wpisanego do rejestru pod nr [...] - kamienicy przy ul. [...] do jak najlepszego stanu w zakresie wymienionym w sentencji niniejszej decyzji. Decyzja ta zdaniem organu I instancji rozstrzyga merytorycznie kwestie wykonanych robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru oraz określa konieczne do wykonania roboty w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu WINB wskazał brak podstaw do umorzenia postępowania przez PINB. Wskazano na autonomiczny charakter postępowania toczącego się przed organem ochrony zabytków oraz zachodzącą relację współstosowania ustaw o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz prawo budowlane. Podkreślono, że w tego rodzaju sprawach pierwszeństwo powinno mieć postępowanie konserwatora, bowiem to od jego decyzji będzie zależało, czy możliwe jest w ogóle pozytywne zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

W toku dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego wystąpił pismem z dnia [...] marca 2019 r. do Powiatowego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie koniecznych do wykonania (a wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego) robót budowlanych zapewniających dalsze bezpieczne i zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi użytkowanie lokalu nr 5.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Powiatowy Konserwator Zabytków uzgodnił przedstawione rozwiązania, mające zapewnić doprowadzenie wykonanych robót budowlanych w spornym lokalu mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę nadproża nad otworem drzwiowym, doprowadzenie instalacji gazowej i wentylacyjnej do stanu zgodnego z prawem, usuniecie usterek instalacji elektrycznej, usunięcie – demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzenie przewodów instalacji c.o. z części wspólnej nieruchomości (pralni), wymianę okna w łazience na drewniane o wymiarach i podziałach jak dotychczasowe okno. Powyższe prace konserwator zabytków nakazał wykonać w oparciu o ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. P.B.. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone przez strony niniejszego postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi T Sp. z o.o. doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę nadproża nad otworem drzwiowym, doprowadzenie instalacji gazowej i wentylacyjnej do staniu zgodnego z prawem, usunięcie usterek instalacji elektrycznej, usunięcie – demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzenie przewodów instalacji c.o. z części wspólnej nieruchomości pralni oraz wymianę okna w łazience na drewniane o wymiarach i podziałach jak dotychczasowe okno. Jednocześnie organ zastrzegł w decyzji, że powyższe roboty budowlane należy przeprowadzić zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej z dnia [...] maja 2018 r. która stanowi załącznik do niniejszej decyzji, uzupełnionej pismem z dnia [...] maja 2018 r.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez inwestora – T sp. z o. o. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ponownie decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakazał organowi I instancji zbadanie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 5 z lokalu mieszkalnego na lokal o funkcji zamieszkania zbiorowego, jeżeli tak czy jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności przepisami techniczno- budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nadto, nadal nie została w sposób należyty wyjaśniona kwestia dysponowania przez inwestora przedmiotowym lokalem mieszkalnym na cele budowlane w związku z samowolnie wykonanymi robotami ingerującymi w część wspólną nieruchomości. W zależności od dokonanych ustaleń organ I instancji winien wydać decyzję w oparciu o prawidłową normę prawa materialnego. Ewentualna decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego winna określać jakie roboty należy wykonać w tym celu, aby była możliwość ich ewentualnego wyegzekwowania w toku postępowania egzekucyjnego.

Rozpatrując ponownie sprawę pismem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta o wyrażenie stanowiska w zakresie zgodności rozpatrywanej inwestycji w lokalu nr 5 "przystosowującej mieszkanie do funkcji obiektu zamieszkania zbiorowego" z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Architekt Miejski stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony 30 grudnia 2009 r. przez Radę Miejską plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje bowiem dla tego terenu zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej – wielorodzinnej oraz przewiduje lokalizację na tym terenie tego samego rodzaju zabudowy z zakazem lokalizacji usług w budynkach mieszkalnych i gospodarczych. Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków o wyrażenie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi, w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta, działający jako organ ochrony zabytków, wyraził w sprawie negatywne stanowisko, stwierdzając między innymi, że "omawiany dom jest przykładem budownictwa willowego, które nie było historycznie ani obecnie nie jest przystosowane pod względem funkcjonalnym do pełnienia funkcji obiektu zamieszkania zbiorowego".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Spółki

z o. o. T o złożenie wyjaśnień, czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] na cele budowlane w zakresie wykonanych w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r. robót budowlanych oraz jaki jest zakres tego prawa. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik Spółki, radca prawny D.P. wyjaśnił, że Spółka posiada tytuł prawny do lokalu nr 5, co sprawia że jest również współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości. Pełnomocnik Spółki wskazał w związku z tym, że nie zbadano, czy w jakimkolwiek stopniu działania podjęte przez Spółkę naruszają prawa innych współwłaścicieli, przy czym "konieczność ingerencji na obszarze części wspólnej nieruchomości wynikała z niedostosowania budynku do wprowadzenia usprawnień niezbędnych dla właściciela lokalu nr 5". Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że "w żadnym przypadku działalność Spółki nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli, w związku z czym nie zachodziła konieczność podjęcia uchwały wyrażającej zgodę wspólnoty na ingerencję".

Mając na względzie powyższe ustalenia PINB wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Spółce z o.o. T:

1. doprowadzenie w terminie do dnia 30 maja 2020 r. wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez:

- likwidację (poprzez zamurowanie z materiałów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i certyfikaty) nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju (w ścianie pomiędzy korytarzem a jednym z pokoi) znajdującego się w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...];

- demontaż nowowstawionego okna z PCV w pomieszczeniu łazienki (samowolnie wymienionego podczas robót budowlanych w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r.) oraz wstawienie w istniejący otwór okna drewnianego o wymiarach i podziałach jak dotychczasowe okno;

- doprowadzenie wentylacji lokalu do stanu zgodnego z prawem, w sposób określony w ppkcie c, pkt 1-14 pisma z dnia [...].05.2018 r. będącego załącznikiem nr 1 do decyzji;

- usunięcie usterek instalacji elektrycznej, w sposób określony w pkcie 4 ekspertyzy technicznej instalacji elektrycznej będącej załącznikiem nr 2 do decyzji;

- usunięcie - demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzonych przewodów instalacji c.o.;

2. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr 5 (obiekt zamieszkania zbiorowego) na lokal mieszkalny.

Powyższa decyzja PINB została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych ze względu na pominięcie w postępowaniu pełnomocnika inwestora. Ponadto organ odwoławczy wyraził zastrzeżenia co do określenia terminu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Strony nie skorzystały z tej możliwości. Następnie PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2020r. którą, którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2019 r., poz. 1186 ze zmianami), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przebudowy i prowadzenia robót budowlanych w budynku wpisanym do rejestru zabytków w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazał Spółce z o.o. T:

I. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 września 2020 r. poprzez:

1) doprowadzenie wentylacji lokalu do stanu zgodnego z prawem, w sposób określony w ppkcie c, pkt 1-14 pisma z dnia [...].05.2018 r. będącego załącznikiem nr 1 do decyzji, z zastrzeżeniem, iż w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] należy wykonać przebudowę istniejącej wentylacji z zastosowaniem wentylatora wyciągowego typu np. Aereco VAM o przepływie 250 m3/h z podłączeniem pomieszczeń łazienek i kuchni osobnymi kanałami o przekroju min 100 oraz należy zamontować w każdym oknie nawiewniki okienne typu Aereco EMM 707 o przepływie max 29m3/h, a ponadto:

- przewody wentylacyjne powinny być zamocowane do przegród budynków w odległości umożliwiającej szczelne wykonanie połączeń poprzecznych. W przypadku połączeń kołnierzowych odległość ta powinna wynosić co najmniej 100 mm;

- przejścia przewodów przez przegrody budynku należy wykonywać w otworach, których wymiary są od 50 do 100 mm większe do wymiarów zewnętrznych przewodów lub przewodów z izolacją. Przewody na całej grubości przegrody powinny być obłożone wełną mineralną lub innym materiałem elastycznym o podobnych właściwościach;

- przejścia przewodów przez przegrody oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane w sposób nie obniżający odporności ogniowej tych przegród;

- izolacje cieplne przewodów powinny mieć szczelne połączenia wzdłużne i poprzeczne, a w przypadku izolacji przeciwwilgociowej powinna być ponadto zachowana, na całej powierzchni izolacji, odpowiednia odporność na przenikanie wilgoci;

- izolacje cieplne nie wyposażone przez producenta w warstwę chroniącą przed uszkodzeniami mechanicznymi oraz izolacje narażone na działanie czynników atmosferycznych powinny mieć odpowiednie zabezpieczenia, np. przez zastosowanie osłon na swojej zewnętrznej powierzchni;

- materiał podpór i podwieszeń powinna charakteryzować odpowiednia odporność na korozję w miejscu zamontowania;

- metoda podparcia lub podwieszenia przewodów powinna być odpowiednia do materiału konstrukcji budowlanej w miejscu zamocowania,

- odległość między podporami lub podwieszeniami powinna być ustalona z uwzględnieniem ich wytrzymałości przewodów tak, aby ugięcie sieci przewodów nie wpływało na jej szczelność właściwości aerodynamiczne i nienaruszalność konstrukcji;

- zamocowanie przewodów do konstrukcji budowlanej powinno przenosić obciążenia wynikające z ciężarów: przewodów materiału izolacyjnego elementów instalacji niezamocowanych niezależnie zamontowanych w sieci przewodów, np. tłumików, przepustnic elementów składowych podpór lub podwieszeń osoby lub osób, które będą stanowiły dodatkowe obciążenia przewodów w czasie czyszczenia lub konserwacji;

- zamocowanie przewodów wentylacyjnych powinno być odporne na podwyższoną temperaturę powietrza transportowanego w sieci przewodów, jeśli taka występuje;

- elementy zamocowania podpór lub podwieszeń do konstrukcji budowlanej powinny mieć współczynnik bezpieczeństwa równy co najmniej trzy w stosunku do obliczeniowego obciążenia;

- pionowe elementy podwieszeń oraz poziome elementy podpór powinny mieć współczynnik bezpieczeństwa równy co najmniej 1,5 w odniesieniu do granicy plastyczności pod wpływem obliczeniowego obciążenia;

- poziome elementy podwieszeń i podpór powinny mieć możliwość przeniesienia obliczeniowego obciążenia oraz być takiej konstrukcji, aby ugięcie między ich połączeniami z elementami pionowymi i dowolnym punktem elementu poziomego nie przekraczało 0,4 % odległości między zamocowaniami elementów pionowych;

- połączenia między pionowymi i poziomymi elementami podwieszeń i podpór powinny mieć współczynnik bezpieczeństwa równy co najmniej 1,5 w odniesieniu do granicy plastyczności pod wpływem obliczeniowego obciążenia;

2) usunięcie usterek instalacji elektrycznej, w sposób określony w pkt 4 ekspertyzy technicznej instalacji elektrycznej będącej załącznikiem nr 2 do j decyzji, z zastrzeżeniem, iż należy:

- przedłożyć uzgodniony przez E schemat zasilania instalacji elektrycznej lokalu nr 5,

- ponumerować oraz opisać obwody na tablicy rozdzielczej,

- wymienić zabezpieczenie CLS6-B20A na B16 dla obwodu gniazd kierunek łazienka nr 1;

- przedłożyć pomiary odbiorcze instalacji elektrycznej zgodnie ze stanem faktycznym, schematem i opisami w tablicy rozdzielczej;

II. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez:

1) likwidację (poprzez zamurowanie z materiałów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i certyfikaty) nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju (w ścianie pomiędzy korytarzem a jednym z pokoi) znajdującego się w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...];

2) demontaż nowowstawionego okna z PCV w pomieszczeniu łazienki (samowolnie wymienionego podczas robót budowlanych w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r.) oraz wstawienie w istniejący otwór okna drewnianego o wymiarach i podziałach jak dotychczasowe okno;

3) usunięcie - demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzonych przewodów instalacji c. o.;

III. na podstawie art. 71a Prawa budowlanego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr 5 (obiekt zamieszkania zbiorowego) na lokal mieszkalny.

Jednocześnie w sentencji decyzji organ zobowiązał inwestora do zawiadomienia inspektoratu o wykonaniu obowiązku.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosła Spółka z o. o. T, reprezentowana przez radcę prawnego D.P., nie zgadzając się z obowiązkiem wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych oraz nakazem przywrócenia sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem skarżącej Spółki "lokal mieszkalny nr 5 ciągle posiada konstytutywne cechy lokalu mieszkalnego, a nie jak twierdzi organ lokalu zamieszkania zbiorowego". W odwołaniu zarzucono ponadto, że nałożony obowiązek dotyczący wentylacji lokalu "godzi w obiektywny stan faktyczny" bowiem organ powiatowy pominął wniosek Spółki do zarządcy budynku "o udrożnienie głównych kominów", zaś "przebudowa wentylacji miała na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu wentylacji w mieszkaniu i jest konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków w mieszkaniu". Zdaniem skarżącej Spółki instalacja elektryczna została wykonana prawidłowo i nie wymaga jakiegokolwiek przebudowania, przy czym "ekspertyza zamówiona na zlecenie organu I instancji nie uwzględnia wszystkich możliwości prawidłowego doprowadzenia instalacji elektrycznej". Odnośnie obowiązku dotyczącego otworu drzwiowego skarżąca Spółka podniosła, że w ramach przebudowy lokalu dokonała jedynie wymiany nadproża i z tego powodu nałożony obowiązek w postaci likwidacji całego otworu drzwiowego nie będzie stanowić o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Spółki nieracjonalne jest również nakazanie jej "ponowne wstawienie drewnianego okna, gdyż wszystkie okna znajdujące się w budynku są z PCV", natomiast "wymiana tego okna miała na celu ujednolicenie okien w nieruchomości". Nadto w odwołaniu wskazano, że jakkolwiek Spółka planuje przeprowadzić prace wymagane do przywrócenia odpowiedniego stanu budynku, jednak liczba i zakres prac uniemożliwia wykonanie ich w terminie, określonym w decyzji PINB. Zdaniem skarżącej Spółki organ I instancji nie uwzględnił "wszelkich okoliczności sprawy przy wyznaczeniu terminu do wykonania zobowiązania, co powinno skutkować jego zmienieniem, poprzez przedłużenie terminu co najmniej do dnia 30 września 2021 r., celem umożliwienia Spółce wykonania wszelkich prac przy dołożeniu należytej staranności, która jest wymagana przy ingerencjach budowlanych w obiekcie stanowiącym zabytek".

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt I sentencji decyzji (to jest: doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót w zakresie wentylacji lokalu oraz usunięcie usterek instalacji elektrycznej poprzez wykonanie określonych tą decyzją robót budowlanych) i w tym zakresie wyznaczono termin wykonania obowiązku na 6 (sześć) miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podobnie jak w poprzednich decyzjach kasacyjnych, podzielił przyjętą przez PINB kwalifikację rozpatrywanego zamierzenia budowlanego jako przebudowę budynku. Uznał, że ustalony dotychczas przez organ powiatowy zakres robót budowlanych odpowiada definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prace polegające na wydzieleniu nowego pomieszczenia, poprzez wprowadzenie stałych przegród wewnętrznych w budynku, świadczą o przebudowie lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (niezależnie od ilości pomieszczeń, jakie powstały w wyniku tego rodzaju robót). Na skutek robót o powyższym zakresie następuje zmiana parametrów użytkowych polegających na wykonaniu nowych pomieszczeń lokalu. Zmianę parametrów użytkowych budynku powoduje również wykonanie nowego otworu okiennego lub też, jak w omawianym przypadku - otworu drzwiowego w istniejącej ścianie zewnętrznej lub wewnętrznej przenoszącej obciążenia (tzw. ściana nośna). Natomiast prace polegające na wykonaniu zmian w przebiegu instalacji w budynku, w tym w lokalu znajdującym się w tym budynku, stanowią roboty budowlane, które należy, zdaniem organu odwoławczego, zakwalifikować jako przebudowę urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem WINB, skoro sporne roboty budowlane były wykonywane w budynku wpisanym do rejestru zabytków, to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a skoro inwestor takim pozwoleniem się nie legitymował, zasadnie organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z akt administracyjnych organu powiatowego wynika, iż przedmiot postępowania - samowolne roboty budowlane przeprowadzone w związku z zamiarem zmiany sposobu użytkowania lokalu (wprowadzenie stałych przegród) jest związany z ewentualnym skutkiem tych robót w postaci zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkania na obiekt zamieszkania zbiorowego. W takim zaś przypadku, zasadniczą i podstawową kwestią jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawo budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.05.2016r. sygn. akt II OSK 2577/15). Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29.02.2008r. sygn. akt II OSK 119/07).

Następnie organ II instancji, odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu przypadków, w których następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie WINB, poprzez przeznaczenie na wynajem pokoi utworzonych w wyniku przebudowy, rozpatrywany lokal stanowi część budynku o funkcji zamieszkania zbiorowego, przeznaczonej do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju funkcja budynku została wymieniona w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy budynek mieszkalny, w tym wielorodzinny, wymieniono w pkt 4 tego przepisu. Nie ma przy tym prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie. Zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie tego rozporządzenia, a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wynika to z treści § 207 ust. 1, § 209 ust. 2 czy też § 216 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia podobieństwa funkcjonalnego jest bez znaczenia, zaś zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ podniósł, że również faktyczną zmianę sposobu eksploatacji obiektu należy zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, w omawianym przypadku PINB zastosował prawidłową procedurę naprawczą w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie rozstrzygnął w omawianej sprawie poprzez nałożenie na inwestora obowiązków określonych w sentencji decyzji. I tak przede wszystkim, organ II instancji podzielił zasadność wydanego przez PINB w drodze zaskarżonej decyzji nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego wykonanych robót budowlanych poprzez: likwidację nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju, demontaż nowopowstałego okna z PCV w pomieszczeniu łazienki i wstawienie w istniejący otwór okna drewnianego oraz usunięcie - demontaż instalacji gazowej oraz wyprowadzonych przewodów instalacji c.o.

Zdaniem WINB, dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia niektórych z wykonanych w ramach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uprawniała do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia tych robót do stanu poprzedniego. Sytuacja taka dotyczy montażu okna z PCV w pomieszczeniu łazienki w rozpatrywanym lokalu, co narusza ustalenia obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LVI/349/09 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2009 r. Zgodnie z postanowieniami tego planu dla budynków wpisanych do rejestru zabytków wprowadzono zakaz stosowania stolarki PCV. Jak wynika z akt administracyjnych budynek mieszkalny, w którym znajduje się stanowiący przedmiot postępowania lokal mieszkalny jest wpisany do rejestru zabytków pod pozycją [...].

W ocenie WINB zasadny jest również orzeczony przez PINB nakaz likwidacji (poprzez zamurowanie z materiałów budowlanych posiadających odpowiednie atesty i certyfikaty) nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju (w ścianie pomiędzy korytarzem a jednym z pokoi) w rozpatrywanym lokalu oraz nakaz demontażu instalacji gazowej oraz wyprowadzonych przewodów instalacji c.o. Zakres tych robót dotyczył części wspólnych budynku przy ul. [...], zaś inwestor wykonując te roboty nie dysponował (i nie dysponuje) nieruchomością na cele budowlane. Po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ obowiązany jest skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem organu odwoławczego, na aprobatę zasługiwało również odrębne rozstrzygnięcie przez organ I instancji w decyzji w zakresie robót naprawczych dotyczących robót związanych wyłącznie z rozpatrywanym lokalem, to jest: wentylacji oraz instalacji elektrycznej lokalu. Jak należy wnosić z ustaleń organu powiatowego, roboty w tym zakresie wykonano w obrębie lokalu (bez ingerencji w części wspólne budynku), zaś ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe było w drodze rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji robót spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych instalacyjnych (wentylacyjnych i elektrycznych) zrealizowanych w lokalu nr 5 bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniem. Zakres robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych między innymi w opracowaniach technicznych, przedłożonych w toku postępowania na żądanie PINB, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe, a oceny w nich zawarte organ uznał za miarodajne i wiarygodne. Żądane przez organ oceny i ekspertyzy wykonane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.2008 r. sygn. akt II OSK 563/07 - LEXnr 489630). Na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych w taki sposób, aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi.

Odnośnie zaś zarzutu skarżącej Spółki co do terminu wykonania obowiązku określonego w pkt I sentencji zaskarżonej decyzji, WINB podniósł, że fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania decyzji PINB w tym zakresie, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w decyzji termin wykonania nałożonego w jej sentencji obowiązku. Zgodnie więc z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie, jak w sentencji decyzji. Organ określił przy tym termin (6 miesięcy od daty doręczenia decyzji inwestorowi) uwzględniając faktyczny okres czasu, w którym decyzja PINB nie podlegała wykonaniu z powodu wniesienia środka odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego określony termin jest wystarczający dla wykonania nałożonego obowiązku. Przy czym na akceptację zasługuje uzasadnienie co do długości terminu, jakie zawarto w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Roboty, które należy wykonać nie należą do szczególnie skomplikowanych prac budowlanych i dotyczą one wnętrza obiektu, co powoduje że nie będą wpływać na ich przebieg warunki atmosferyczne.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo orzekł również w drodze zaskarżonej decyzji o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nr 5 (obiekt zamieszkania zbiorowego) na lokal mieszkalny. Z dotychczasowych ustaleń organu powiatowego jednoznacznie wynika, że w związku z wykonaniem rozpatrywanych robót budowlanych lokal nr 5 w budynku przy ul. [...] użytkowany jest w sposób inny niż lokal o funkcji mieszkalnej, a konkretnie jako lokal o funkcji zamieszkania zbiorowego. Natomiast taki sposób użytkowania jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr LVI/349/09 z dnia 30 grudnia 2009 r., co znalazło potwierdzenie w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia, w związku z czym wniesione od tej decyzji odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. W ocenie WINB postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie nie narusza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze T sp. z o.o. wniosła o uchylenie:

a) zaskarżonej decyzji organu wydanej w dniu [...] lipca 2020 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązku określonego w pkt I sentencji decyzji i orzeczenia w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję w sprawie dotyczącej przebudowy i prowadzenia robót budowlanych w budynku wpisanym do rejestru zabytków w lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę,

b) poprzedzającej ww. rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiocie nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr 5 położonego przy ul. [...] na lokal mieszkalny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Nadto skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz zwrot kosztów procesu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 51 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącą stanowiły przebudowę budynku oraz nie mogą zostać zalegalizowane i stanowią samowolę budowlaną;

- art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na zamieszkania zbiorowego;

- art. 11 k.p.a. poprzez nie przekonanie strony o rozsądności skarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ich ocenie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie objętym skarżoną decyzją;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia przez skarżącą prac naprawczych, odtworzenia przez skarżącą pierwotnego, oryginalnego wyglądu obiektu budowlanego oraz brak uwzględnienia obiektywnej rzeczywistości w połączeniu z racjonalnością w zakresie spraw związanych z kwestiami budowlanymi;

- art. 6 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez naruszenia zasady legalizmu polegające na niewskazaniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji;

- § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezzasadne uznanie, iż przedmiotowy lokal mieszkalny kwalifikuje się jako budynek mieszkalny wielorodzinny;

- § 3 pkt 4 ww. Rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie, iż przedmiotowy lokal nie spełnia aktualnie przesłanek do uznania go za lokal mieszkalny;

- art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Ponadto skarżonej decyzji zarzucono wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na bezzasadnym przyjęciu przez organ, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na obiekt zamieszkania zbiorowego, podczas gdy nie jest to prawdą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji uznać należy, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego nakładająca na inwestora, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, obowiązek doprowadzenia wskazanych w decyzji robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej do stanu poprzedniego (pkt II decyzji organu I instancji) oraz do stanu zgodnego z prawem (pkt I decyzji organu I instancji), którą skarżący zakwestionował w całości.

Ocenę zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od dokonania kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą Spółkę T w lokalu mieszkalnym nr 5 położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ulicy [...], co winno poprzedzać zdefiniowanie pojęć "przebudowa" oraz "zmiana sposobu użytkowania".

Definicja przebudowy, o której stanowi art. 3 pkt 7a ustawy, składa się z dwóch oddzielonych od siebie części składowych. W pierwszej z nich ustawodawca określił w sposób właściwy czym jest przebudowa obiektu budowlanego, akcentując, że polega ona na zmianie jego parametrów użytkowych lub technicznych z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Skoro ustawodawca nie doprecyzował jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych i technicznych w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Zakres ingerencji w układ funkcjonalny w przypadku jego przebudowy podobnie jak remontu, jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy. Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie tylko zmieniają parametry techniczne obiektu budowlanego, ale które powodują także zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 924/17, LEX nr 2452241). Takim parametrem użytkowym jest również układ korytarza w budynku wielorodzinnym, stąd też wydzielenie części korytarza na odrębne pomieszczenie, połączone ze zmianą sposobu korzystania z tej części korytarza, powoduje zarazem zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, co należy kwalifikować jako przebudowę (np. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1972/14, LEX nr 2081353 oraz wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1033/13, LEX nr 1592110). Również w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 459/18, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym, a tym samym przez zmianę układu pomieszczeń (np. wydzielenie dodatkowych) następuje zmiana parametrów użytkowych lokalu. Jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane należy uznać także wykonanie instalacji gazowej wraz z montażem nowego piecyka gazowego, wykonanie nowej instalacji elektrycznej czy też wentylacyjnej. Niewątpliwie wykonanie powyższych robót budowlanych powoduje zmianę parametrów użytkowych obiektu budowlanego, również w sytuacji, gdy są to nowe instalacje wykonywane w miejsce starych, już wyeksploatowanych, wymagających wymiany w całości, a nie tylko poszczególnych jej elementów.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w spornym lokalu mieszkalnym skarżąca wykonała nową instalację gazową, służącą do podgrzewania wody w kuchni i pomieszczeniach sanitarnych, której część poprowadziła przez pomieszczenie wspólne (pralnie) należące do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz zamontowała w jednym z pomieszczeń określanym jaka spiżarnia podgrzewacz gazowy. Strona skarżąca przeprowadziła także remont instalacji elektrycznej, wykonała instalację wentylacyjną oraz wymieniła okno w łazience, montując w miejsce okna drewnianego okno wykonane z PCV. Nadto, w trakcie prowadzonych robót budowlanych został wykonany w ścianie konstrukcyjnej znajdującej się pomiędzy korytarzem a jednym z pokoi nowy otwór drzwiowy. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie nie tylko w oświadczeniach składanych przez uczestników postępowania naprawczego, będących właścicielami pozostałych lokali mieszkalnych położonych w budynku, ale także w ustaleniach poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2018 r. oraz [...] października 2018 r. i sporządzonej dokumentacji fotograficznej, która przedstawia stan wykonanych robót budowlanych. Powyższy materiał dowodowy pozwala także wnioskować, że roboty te były wykonywane w jednym okresie. Fakt wykonania nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej znajduje potwierdzenie w dokumentacji dołączonej do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2018 r. i dołączonym do niego szkicu, przedstawiającym aktualną na dzień oględzin ilość pomieszczeń w lokalu mieszkalnym, ich rozmieszczenie oraz prowadzących do nich drzwi (k. 20 akt sprawy administracyjnej) oraz w przesłanym na wniosek organu przez Urząd Miejski szkicu sytuacyjnym tego lokalu, przedstawiającym rozkład poszczególnych pomieszczeń oraz ich powierzchnię według stanu na kwiecień 1998 roku. Z porównania tych dokumentów jednoznacznie wynika, że pomieszczenie oznaczone nr 4 na szkicu pochodzącym z kwietnia 1998 roku, do którego prowadziło jedno wejście z korytarza zostało następnie podzielone na dwa i do nowo powstałego wykuto nowy otwór drzwiowy prowadzący z korytarza. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez stronę zwiększono ilość pomieszczeń poprzez postawienie ścianki działowej, w której nie wykonano otworu drzwiowego. Tym samym należy uznać, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż w trakcie prowadzonych prac remontowych w 2018 roku strona skarżąca wykonała między innymi wszystkie roboty budowlane, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Strona nie przedstawiła w toku całego postępowania dowodowego, jak i złożonej skardze, dowodów pozwalających podważyć poczynione w tym zakresie ustalenia przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a., tj. zasadzie swobody oceny materiału dowodowego.

W przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, którego przebudowę strona przeprowadziła, wskazać należy, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazana w ustawie definicja opiera się na przykładowym, a nie wyczerpującym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania jakiegoś obiektu budowlanego. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc o podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innymi słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14)

Zgodzić należy się z organem II instancji, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko zmianę przeznaczenia obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to wyżej wskazane skutki. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, zgromadzony materiał dowodowy przez orzekające organy nadzoru budowlanego pozwala przyjąć, iż strona skarżąca dokonując przebudowy lokalu mieszkalnego, a następnie wynajmując pomieszczenia osobom trzecim, w szczególności pracownikom budowlanym, co znajduje potwierdzenie w oświadczeniach składanych przez uczestników postępowania, będących właścicielami pozostałych lokali mieszkalnych położonych w tym budynku pozwala przyjąć, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu znajdującego

się w dyspozycji strony. Świadczy o tym również fakt zwiększenia liczby pomieszczeń w tym lokalu mieszkalnym m.in. poprzez podział jednego z pokojów na dwa mniejsze, dwóch łazienek, kuchni, spiżarni. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek, że została zachowana funkcja mieszkalna lokalu, lecz właściwa dla budynków zamieszkania zbiorowego, a nie dla budynków wielorodzinnych. Tego rodzaju funkcja budynku został wymieniona w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy budynek mieszkalny, w tym wielorodzinny, został wymieniony w pkt 4 tego przepisu. Z treści tego przepisu wynika, że dla przyjęcia, iż dany budynek pełni funkcję zabudowy zbiorowej nie ma znaczenia czy jest to hotel, motel, pensjonat czy też inny budynek. Prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Przekroczenie określonej liczby osób przebywających w takim obiekcie może mieć co najwyżej wpływ na stawiane im wymogi, w szczególności dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przepis ten, wymieniając określone rodzaje budynków, poprzedził to wyliczenie zwrotem "w szczególności". Jak zasadnie przyjęły organy, prawodawca wprowadził zróżnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie tego rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności wymogów dotyczących zasad projektowania i związanej z tym eksploatacji dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego (§ 207 ust. 1 rozporządzenia), co zostało w sposób szczegółowy przedstawione w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji. Nadto taki sposób użytkowania budynku ma wpływ na wymogi, jakie się stawia między innymi z zakresie sanitarno- higienicznego (np. § 82 rozporządzenia). W wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 204/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wprost stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w następstwie oferowania przez właściciela pokoi do wynajęcia w budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowo-hostelowym, co powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Natomiast w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1425/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, zgodnie z którym brak ustawowej definicji lokalu przeznaczonego do zamieszkiwania zbiorowego nie wyklucza możliwości wyodrębnienia lokalu przeznaczonego do zamieszkiwania zbiorowego jako części budynku o innym przeznaczeniu, powołując się jednocześnie na wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 28 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1968/16. Stwierdzić należy, że w takiej sytuacji stawiane przez prawodawcę niektóre warunki techniczne, dotyczące np. bezpieczeństwa pożarowego, mogą mieć zastosowanie do całego budynku, a nie tylko tego lokalu. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w postępowaniu czy to legalizacyjnym czy naprawczym organy nadzoru budowlanego badają zgodność wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli również z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego obszaru takowy został uchwalony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że budynek mieszkalny, w którym wykonano sporne roboty budowlane, mające na celu zmianę sposobu korzystania z lokalu mieszkalnego, jest położony na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr LVI/349/09 z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmujący kwartały zabudowy pomiędzy ulicami: [...] (k. 48 akt sprawy administracyjnej). Budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ulicy [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r. został wpisany do rejestru zabytków pod pozycją [...]. Zgodnie z postanowieniami powyższego planu na terenie, na którym położony jest budynek, przewiduje się zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami (teren oznaczony symbolem MWU). Tym samym należy przyjąć, iż organy zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie strona zmieniła sposób użytkowania lokalu z przeznaczenia o charakterze mieszkalnym na obiekt przeznaczony do zamieszkiwania zbiorowego. Powyższe ustalenia czynią pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia § 3 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie przez organy, że skarżąca zmieniła sposób użytkowania lokalu z funkcji mieszkalnej na obiekt przeznaczony do zamieszkiwania zbiorowego.

Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 ustawy Prawo budowlane wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2577/17)

W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego połączona była z uprzednio wykonanymi robotami budowlanymi, które wyżej już wykazano, a które należy zakwalifikować do robót odpowiadających definicji przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane z uwagi na fakt, że budynek został wpisany do rejestru zabytków pod pozycją

[...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r., zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymagały od inwestora uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro strona takim pozwoleniem nie legitymowała się, co jest bezsporne, należało uznać, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego dotyczące postępowania naprawczego.

Za uzasadnione należy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać nałożony na stronę jako inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązek usunięcia – demontażu wykonanej instalacji gazowej, likwidację poprzez zamurowanie nowopowstałego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej prowadzącego do pokoju (w ścianie pomiędzy korytarzem a jednym z pokoi) oraz demontaż wstawionego okna z PCV w pomieszczeniu łazienki i wstawienie w to miejsce okna drewnianego. Te obowiązki zostały nałożone na stronę w pkt II decyzji organu I instancji, utrzymanej w tym zakresie w mocy przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz ten, jak wynika z zestawienia tej normy z normami zawartymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonywania dalszych czynności określonych w art. 51. W każdej sprawie należy indywidualnie zbadać, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Z przedłożonej na żądanie organu nadzoru budowlanego przez stronę ekspertyzy, dotyczącej stanu technicznego między innymi instalacji gazowej, sporządzonej przez P.B. i Ł.Z., posiadających uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, sporządzonej w dniu [...] maja 2018 r., a następnie uzupełnionej na żądanie organu w dniu [...] maja 2018 r. jednoznacznie wynika, że wykonana przez stronę instalacja gazowa zawiera wady, które uniemożliwiają jej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności podgrzewacz gazowy został zamontowany w pomieszczeniu nie odpowiadającym warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. niewłaściwa kubatura pomieszczenia, brak wentylacji, a w sąsiednich wykonano mechaniczną wentylację wywiewną, która może zakłócić pracę grawitacyjną urządzenia gazowego. Powyższe znajduje potwierdzenie także w ekspertyzie sporządzonej przez mistrza kominiarskiego inż. W.K. z dnia [...] maja 2018 r. Nadto, zamontowane przewody gazowe nie mają wymaganego spadku; poszczególne rury gazowe nie zostały w sposób prawidłowy połączone (na połączenia skręcane, a winny być wykonane na spawy). Przechodząc przez przegrody nie zostały poprowadzone przez rury osłonowe, a prowadząc je w pobliżu przewodów innych instalacji nie zachowano wymaganej ze względów bezpieczeństwa oraz możliwości wykonywania prac konserwatorskich odległości, nie zachowano podstawowej zasady prowadzenia przewodów po wierzchu ścian w pomieszczeniach (przewody gazowe zostały w niniejszej sprawie umieszczone pod sufitem i zostały przykryte szczelnym stropem podwieszanym, co powoduje brak możliwości sprawdzenia jej szczelności). Mając na uwadze, że ekspertyza dotycząca instalacji gazowej została sporządzona przez osoby posiadające stosowne przygotowanie zawodowe i posiadające wymagane w tym zakresie uprawnienia budowlane, brak jest podstaw do podważenia wniosków z niej wynikających, zgodnie z którymi instalacja ta winna zostać zdemontowana i wykonana na nowo z zachowaniem wszystkich wymogów technicznych. Odnośnie nałożonego obowiązku demontażu nowowstawionego okna z PCV oraz nałożonego obowiązku zamontowania okna drewnianego wskazać należy, że budynek mieszkalny – jak już wskazano – jest wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, w takich budynkach położonych w obszarze oznaczonym symbolem MWU, obejmującym między innymi budynki wielomieszkaniowe przy ulicy [...], wprowadzono zakaz stosowania stolarki okiennej z PCV. Nie usprawiedliwia działania strony podnoszony w skardze fakt, że w innych mieszkaniach mimo takiego zakazu zamontowano okna wykonane z PCV. Nie stanowi to bowiem przedmiotu oceny w niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie wynika, że okno z PCV strona zamontowała, gdy już obowiązywał dla danego terenu plan miejscowy oraz budynek był już wpisany do indywidualnego rejestru zabytków. Skarżący nie wykazał okoliczności, które ewentualnie by uzasadniały wykonanie takiej wymiany okna. Nadmienić należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., któremu powierzono niektóre kompetencji z zakresu właściwości Wojewody, realizowanych przez Konserwatora Zabytków, w którym negatywnie zaopiniowano prace związane z przebudową lokalu mieszkalnego nr 5 w budynku mieszkalnym położonym w budynku przy ulicy [...] (k.93).

Zasadnie organy nadzoru budowlanego nałożyły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek likwidacji poprzez zamurowanie wykonanego przez inwestora otworu drzwiowego, prowadzącego z korytarza lokalu mieszkalnego do wyodrębnionego – poprzez postawienie ścianki działowej – nowego pokoju. Po pierwsze, otwór drzwiowy został wykonany z naruszeniem norm prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. oględzin lokalu mieszkalnego, jak i dołączonych do akt wyżej już wymienionych ekspertyz budowlanych, nadproże wykonano z lekkiego betonu, bez zbrojenie, bez wypełnienia betonem konstrukcyjnym. Zgodnie z ekspertyzą nadproże winno być wykonane z trzech belek nadprożowych strunobetonowych NSB 71 w sposób odpowiedni osadzonych. Po drugie, otwór drzwiowy został wykonany w ścianie konstrukcyjnej budynku mieszkalnego, czyli elementu stanowiącego przedmiot współwłasności wszystkich współwłaścicieli budynku, będących jednocześnie właścicielami poszczególnych lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. Ponieważ takie roboty budowlane nie tylko są wykonywane w części wspólnej, ale także mają wpływ na stabilność konstrukcji budynku, ich wykonawca winien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, co wynika z treści art. 199 k.c. Roboty te należy zaliczyć do bezpośrednio ingerujących w tą część wspólną budynku i to niezależnie od usytuowania nowego otworu drzwiowego w obrębie lokalu stanowiącego odrębną własność. Wykonanie takich robót budowlanych należy zaliczyć do czynności, które przekraczają zwykły zarząd w rozumieniu w/w przepisu. Nadmienić należy, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w okresie od listopada 2017 roku do marca 2018 roku. Zarówno w momencie wykonywania tych robót, jak i na dzień orzekania w niniejszej sprawie, strona – jako inwestor, nie legitymowała się w tym zakresie prawem do dysponowaniem obiektem na cele budowlane, które to prawo zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym podlega badaniu także w postępowaniu naprawczym. W związku z powyższym, organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości legalizacji takiej samowoli budowlanej.

Brak jest również podstaw do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego w części dotyczącej obowiązków nałożonych na stronę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanej instalacji wentylacyjnej oraz instalacji elektrycznej. Powyższy obowiązek dotyczy robót budowlanych, które mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a stan ten może być osiągnięty w następstwie dokonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wykonując instalację elektryczną w warunkach samowoli budowlanej strona nie posiadała i nie przedłożyła organom w toku postępowania naprawczego jej projektu budowlanego, w tym uzgodnionego układu pomiarowego przez dostawcę energii elektrycznej. Na tablicy rozdzielczej nie opisano obwodów instalacji – brak jest numeracji obwodów. Nadto na tablicy rozdzielczej na jednym obwodzie gniazd wtykowych zastosowano zabezpieczenie nadmiarowoprądowe o wartości 20A co nie może mieć miejsce przy zastosowanym osprzęcie (gniazda wtykowe) 16A. Poza tym strona nie przedstawiła pomiarów odbiorczych instalacji elektrycznej zgodnie ze stanem faktycznym. Powyższe wady zostały stwierdzone w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania przez posiadającego wymagane w tym przedmiocie uprawnienia biegłego inż. J.J.Ł.. Nałożone w tym zakresie obowiązki wykonania określonych czynności mają na celu doprowadzenie wykonanej instalacji elektrycznej do stanu zgodnego z prawem (pkt I decyzji organu I instancji). W złożonej skardze strona, podnosząc bezzasadność nałożonych obowiązków w tym zakresie, zakwestionowała jedynie w sposób ogólny sporządzoną ekspertyzę stwierdzając, że nie uwzględnia ona wszystkich możliwości prawidłowego poprowadzenia instalacji elektrycznej, nie wskazując konkretnie, odnośnie których ustaleń wspomnianą ekspertyzę podważa, a tym bardziej nie przedstawiła dowodów ją podważających, np. ekspertyzy sporządzonej przez innego biegłego posiadającego stosowne uprawnienia i przygotowanie zawodowe. Również nałożone na stronę obowiązki w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej instalacji wentylacyjnej zostały oparte na ekspertyzie sporządzonej w tym zakresie przez J.K., Ł.Z. i P.B., osoby posiadające w tym przedmiocie uprawnienia i stosowne przygotowanie zawodowe. W sposób szczegółowy, zwłaszcza w ekspertyzie uzupełniającej noszącej datę [...] maja 2018 r., biegli ci wskazali jakie wady posiada wykonana instalacja wentylacyjna i jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić ją do stanu zgodnego z prawem.

Podnoszone przez stronę zawinienia pozostałych współwłaścicieli, dotyczące braku drożności przewodów kominowych i wentylacyjnych, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest instalacja wykonana przez nią w lokalu mieszkalnym nr 5 i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Brak jest również, zdaniem Sądu, podstaw do zakwestionowania określonego przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania w/w obowiązków. Organy wyznaczyły termin 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie decyzji organu II instancji. Nałożone obowiązki dotyczą wykonania czynności i robót budowlanych nie będących zbytnio skomplikowanymi. Dotyczą wnętrza lokalu, a więc mogą być wykonywane niezależnie od warunków atmosferycznych. Nie może również ujść uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od kwietnia 2018 roku i od tej daty znany jest stronie przedmiot postępowania. Nadto, w przypadku wystąpienia faktycznie obiektywnych okoliczności, uzasadniających brak możliwości wykonania nałożonych obowiązków, strona może ewentualnie złożyć do organu nadzoru budowlanego wniosek o jego przedłużenie.

Zasadnie z uwagi na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ustawy Prawo budowlane nałożono na stronę również obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr 5, tj. z obiektu zamieszkiwania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. na lokal mieszkalny. Jak już wyżej wskazano, wykonane przez stronę roboty budowlane w ramach przebudowy oraz wynajmowanie pomieszczeń na pobyt okresowy świadczyły o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która to zmiana nastąpiła z naruszeniem nie tylko art. 71 ust. 2 powołanej ustawy, ale także postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, przewidującego utrzymanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. O takim użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego w toku prowadzonego postępowania naprawczego świadczą zeznania właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych, znajdujących się w tym samym budynku mieszkalnym, złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu

[...] października 2018 r., jak również zeznania przesłuchanych świadków, tj. V.L., L.M., M.B., z których wynika, że w mieszkaniu tym zamieszkuje jednorazowo po kilka, a nawet kilkanaście osób, w tym cudzoziemców. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w zamieszczanych przez Spółkę ogłoszeniach dotyczących wynajmu mieszkania na pokoje (k. 100 akt sprawy). O takim sposobie użytkowania spornego lokalu świadczy również pismo uczestników postępowania złożone w trakcie postępowania odwoławczego, a noszące datę [...] czerwiec 2020 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniające poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów, dotyczących statusu budynku mieszkalnego, w którym jest położony lokal mieszkalny, jak również dowody z oględzin, przesłuchania świadków na okoliczność sposobu jego użytkowania przed i po wykonaniu spornych robót budowlanych, zakresu wykonanych robót budowlanych, a rozstrzygnięcie w zakresie nałożonych obowiązków zostało oparte między innymi na ekspertyzie sporządzonej przez osoby posiadająca wymagane przygotowanie zawodowe i uprawnienia w zakresie budownictwa. Ocena materiału dowodowego została dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, wyrażonej w art. 80 k.p.a., przy uwzględnieniu wszystkich zgromadzonych w toku postępowania dowodów.

Nadmienić należy, że strona skarżąca nie przedstawiła ani w toku całego postępowania administracyjnego, ani przed sądem, dowodów podważających wiarygodność materiału dowodowego, na którym organy oparły swoje ustalenia. Powyższe stwierdzenia, jak i fakt, że strona była zawiadamiana o wszystkich czynnościach, jakie organy przeprowadzały w celu wyjaśnienia sprawy, nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 k.p.a.

Uznając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.