Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145   par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy skargi M. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 6 października 2011 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę gminną nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. G. wskazując, iż nie zostało udowodnione zajęcie spornych nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. i władztwo publicznoprawne.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ – powołując przepis art. 73 ust. 1 ustawy – wskazał, że nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, działki nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) i nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M.i i B. małżonków S., a zatem w tym dniu stanowiła własność osób ﬁzycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Umową darowizny z dnia [...] grudnia 2003 r., Rep. A Nr [...] M. i B. małżonkowie S. darowali M. G. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Następnie na podstawie umowy darowizny i umowy ustanowienia nieodpłatnej służebności osobistej z dnia [...] lipca 2008 r., Rep. A Nr [...] M. i B. małżonkowie S. darowali J. G. nieruchomość położoną w [...] w gminie [...] oznaczoną m.in. jako działka nr [...] (z której następnie wydzieliła się działka nr 853/3). J. G. umową darowizny z dnia [...] lipca 2010 r., Rep. A Nr [...] darowała M. G. nieruchomość położoną w [...] w gminie [...] oznaczoną jako działka nr [...].

Minister wskazał, że z załącznika do rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne pozostały drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Następnie na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. dot. nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w Województwie [...] drodze gminnej nr [...] – [...] nadano numer [...]. Zdaniem organu odwoławczego, na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału m.in. działek nr [...] i nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograﬁcznego w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...] oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] z którego wynika, że powyższa mapa odzwierciedla stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem powyższe dokumenty potwierdzają, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej.

Minister dodatkowo wyjaśnił, że fakt wyasfaltowania drogi gminnej dopiero w 2004 r. nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż przejęcie nieruchomości w trybie art. 73 ustawy ma zastosowanie do wszystkich dróg zaliczonych do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, bez znaczenia, czy jest to droga asfaltowa, czy gruntowa. Organ odwoławczy zauważył, że M. G. nie przedstawił również żadnych dowodów potwierdzających, że stan przedstawiony na znajdującej się w aktach sprawy mapie z projektem podziału nie odpowiada stanowi faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia M. B. (k.60) i Z. T. (k.39) oraz zbiorowe poświadczenie mieszkańców wsi [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. (k.37) potwierdzają, że droga gminna nr [...] również przed położeniem asfaltu w 2004 r. była drogą szeroką, przejezdną dla samochodów ciężarowych i ciągników rolniczych, a nie jak wskazuje M. G. stanowiła jedynie ciąg pieszy.

Minister zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwaliﬁkowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do deﬁnicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia W dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdeﬁniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Odnosząc się do wynikającej z art. 73 przesłanki władztwa Minister wskazał, że dla udowodnienia Władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. W piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wskazano, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. droga [...] nie posiadała nazwy, ani kategorii drogi publicznej i posługiwano się wobec niej nazwą przysiółka, nazwiskiem osoby dojeżdżającej drogą, nazwą części miejscowości lub miejsca gdzie dochodziła droga. Dlatego na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej władztwo publicznoprawne droga ta określana jest nazwą [...] lub Droga dojazdowa do [...]. Znajdujący się w aktach sprawy rachunek nr [...] z dnia [...] września 1998 r. (k.46) potwierdza wykonanie na zlecenie Sołectwa [...] remontu cząstkowego drogi [...] do cmentarza. Również w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. (k.38) S. S., który pełnił funkcję sołtysa wsi [...] W latach 1991-1998 potwierdził, iż we wskazanych latach wielokrotnie przyznawane były środki ﬁnansowe na naprawę i modernizację drogi pod cmentarzem m.in. zakup żwiru i klińca, na co wskazują również znajdujące się w aktach sprawy rachunki nr [...] i [...] (k.44-45) za zakup klińca. Ponadto z oświadczenia podpisanego przez Z. T., M. T., S. T., E. T., B. T., G. T., M. K., T. B., I. B., M. B., S. B. oraz J. B. - mieszkańców wsi [...] - wynika, że stan urządzenia drogi gminnej [...] nie zmienił się i jest taki sam jak na początku lat osiemdziesiątych, a Gmina [...] dokonywała wszelkich czynności koniecznych do utrzymania przejezdności drogi w sezonie zimowym i letnim.

Minister wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne spornymi nieruchomościami zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. a) art. 73 ustawy poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, będące konsekwencją niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny materiału dowodowego, a przez to subsumcję tegoż przepisu pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wypełniała przesłanki, o których mowa w powyższym przepisie; b) art. 2 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260) poprzez jego błędną wykładnię spowodowaną mylnym uznaniem, że w niniejszej sprawie miały miejsce czynności zarządcy polegające na utrzymaniu drogi, tj. wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, co nie wynika z materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji; 2) przepisów Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, iż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wyczerpała przesłanki art. 73 ustawy, a w szczególności fakt sprawowania władztwa nad nieruchomością, natomiast dokonana przez organ l i ll instancji ocena stanu faktycznego sprawy zamiast swobodny miała charakter dowolny, z całkowitym pominięciem twierdzeń skarżącego, a zatem nastąpiło przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; b) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w odwołaniu, a także w postępowaniu przed organem l instancji, w szczególności dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania, co spowodowało, że organ podjął zaskarżone rozstrzygniecie w oparciu o ocenę materiału dowodowego z faktycznym pominięciem dowodów i oświadczeń wnioskowanych przez stronę skarżącą, powołanych na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyniku jednostronnego przyjęcia stanowiska Gminy [...], na podstawie oświadczenia Wójta Gminy [...] art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także nie odniesienie się do twierdzeń, wniosków dowodowych i zastrzeżeń skarżącego, składanych w toku postępowania i niewskazania w uzasadnieniu, przyczyn z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; c) art. 9 i art. 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim całkowicie pominął i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, podnoszonych w postępowaniu przed organem I i ll instancji oraz pozostawienie pism skarżącego składanych w postępowaniu bez odpowiedzi składanych w toku postępowania; d) art. 75 § 1 i art. 83 Kpa w zakresie w jakim uznane zostały za udowodnione fakty wynikające z oświadczenia osób zainteresowanych utrzymaniem w mocy zaskarżonych decyzji, z pominięciem kodeksowych regulacji dotyczących postępowania dowodowego, polegających na wysłuchaniu tychże osób w charakterze świadków. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu M. G. wskazał, że zarzuca obu organom naruszenie zasady praworządności (art. 7 Kpa) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błąd subsumcji i tym samym niewłaściwe stosowanie przepisów art. 73 ustawy. Stosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego obejmuje po pierwsze ustalenie, że norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, po drugie uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów w oparciu o przyjętą teorię dowodów, po trzecie subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i po czwarte wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Dla każdego postępowania istotne jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wówczas możliwe jest prawidłowe stwierdzenie, jaką normę prawa materialnego należy zastosować, aby rozstrzygnięcie nie naruszało przepisów prawa. Nadto, w ocenie strony skarżącej sposób prowadzenia postępowania przez organy obu instancji nie tylko naruszał zasadę praworządności, ale również zasadę pogłębiania zaufania do organów (art. 6 Kpa). Skarżący wskazał, że organ l instancji nie tylko nie zebrał całości materiału dowodowego, ale również nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędnie ustalił stan faktyczny.

W niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły złożone przez stronę materiały dowodowe w postaci zdjęć i map geodezyjnych, w sposób arbitralny uznając twierdzenia strony przeciwnej. Zarówno organ l jak i II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawem przewidziany bowiem nie wskazał na podstawie jakich materiałów dowodnych zgłaszanych przez stronę skarżącą oparł swoje rozstrzygnięcie, a jakim odmówi wiary i dlaczego. Wszelkie kategoryczne wypowiedzi i stanowisko organów wyrażone w decyzjach winny być poprzedzone przeprowadzeniem bardzo dokładnego postępowania wyjaśniającego, które eliminowałoby wszystkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, stanowi wadę postępowania wpływającą w sposób istotny na wynik sprawy i powinno być uznane za podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.

Organ wydając zaskarżoną decyzję, nie udowodnił w oparciu chociażby o protokół z ustalenia granic drogi podziału gruntów przedmiotowej nieruchomości, że wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajętą pod drogę publiczną. W ocenie skarżącego organ błędnie wywiódł w oparciu o mapę z projektu podziału m. in. działek [...] i [...] przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...], że powyższa mapa z 2011 r. odzwierciedla stan faktyczny zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż dokument z 2011 r. potwierdza, że sporna nieruchomość jest zgodna ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. i że w tym dniu znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej, idąc dalej, że to właśnie ona stanowiła drogę [...].

Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ winien wydać decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywować w uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Zatem nie sposób uznać za dowód oświadczeń M. B. i Z. T., jak też zbiorowego poświadczenia mieszkańców wsi [...], iż droga ta była drogą przejezdną dla samochodów ciężarowych i ciągników rolniczych bowiem oświadczenie to nie stanowi dowodu w świetle przepisów Kpa i pozostaje w sprzeczności w stosunku do twierdzeń skarżącego, podnoszonych w postępowaniu wskazującego, że transport ten odbywał się drogą położoną przy działce [...] (obecnie działka nr [...]) bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...], która znajdowała się pomiędzy działką nr [...] i [...] i stanowiła właśnie tzw. [...], co wynika z map geodezyjnych z 1999 r., dalej prowadząc drogą na działce [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) do [...], którego nieruchomość znajduje się na działce nr [...], za którą już nie ma dojazdu do cmentarza. Z kolei M. B. ze swojej posesji oznaczonej nr działki [...] miała i ma dostęp bezpośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto, organ I jak i ll instancji, pominął zarzuty podniesione przez skarżącego, iż wskazane oświadczenia osób określonych w decyzji jako mieszkańcy wsi [...], stanowiących wyłącznie rodziny Z. T., M. B. (siostry T. B. i T. B.), nie znajdowały się wcześniej w aktach sprawy. W aktach znajdowały się jedynie oświadczenia M. B., G. S., H. S. i Z. T., do których skarżący odniósł się w odwołaniu do decyzji. Natomiast nie znane mu były oświadczenia pozostałych osób, jako osób zainteresowanych zaskarżonym rozstrzygnięciem i spokrewnionych ze sobą. W szczególności wskazać T. B. i I. B. są bezpośrednio zainteresowani dojazdem przez nieruchomość skarżącego, ponieważ na dotychczasowej drodze [...] na działce nr [...] utworzyli sad i trawnik. Ponadto, nieruchomość B. została wybudowana na działce nr [...] w latach 80, w którym zamieszkał w 1991 r. i materiały dostarczał drogą dojazdową gminną obecnie działką [...] stanowiącą drogę i własność Urzędu Gminy w [...] oraz drogą na działce [...] stanowiącą drogę i własność W. S. (obecnie własność T. B.), co wynika z wykazu zmian działek z dnia [...] lipca 2011 r.

Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem organu l i ll instancji, podtrzymujących, że podział działki nr [...] na działki [...] i [...], a także podział spornej nieruchomości nr [...] i [...], bez udziału skarżącego (w dacie 29 czerwca 2011 r., wynikającej z zawiadomienia o czynnościach geodety nikt się nie pojawił na posesji skarżącego), został przeprowadzony zgodnie z prawem i są zgodne ze stanem faktycznym. Przeczą temu fakty wynikające z mapy satelitarnej [...], tj. wskazujące, że w miejscu rzekomej drogi [...] jest obecnie sad i trawnik T. B., co wskazuje że jest on osobiście zainteresowany, aby uzyskać dojazd do swojej posesji, drogą prowadzącą od skarżącego (Mapa satelitarna z dnia 24 maja 2013 r.; Mapa ewidencyjna na której znajduje się nieistniejąca obecnie droga na działce nr [...] i [...]).

Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest ,,władztwo publicznoprawne" na nieruchomości, jednakże wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzygać winien stan jej urządzenia bądź sposobu korzystania z niej, w dniu 31 grudnia 1998 r. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby okoliczność ta została udowodniona. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie nie można uznać za dowód wykonywanego zarządu drogą publiczną rachunków uznanych przez organ l i ll instancji, tj. rachunku nr [...] z dnia [...] października 1998 r. w kwocie [...] zł na zakup klińca z adnotacją ,,zakupiono na remont dróg w Sołectwie [...]", czy rachunek nr [...] z dnia [...] października 1998 r. na zakup klińca w kwocie [...] zł z adnotacją "zakupiono na remont dróg w Sołectwie [...]" bowiem nie stanowią one żadnego dowodu, na okoliczność na jaką zostały wskazane. Są natomiast dowodem tego, że Gmina [...] wydatkowała w 1998 r. kwotę [...] zł na remont dróg w Sołectwie [...]. Z dowodu tego, choćby pośrednio nie można wnioskować przy uznaniu logiki i doświadczenia życiowego, że kwoty te zostały wydatkowane na drogę dojazdową do posesji skarżącego. Ponadto, rachunek nr [...] z dnia [...] września 1998 r. wskazuje na remont drogi [...] i nie może stanowić dowodu w sprawie bowiem obecnie jak w poprzednim stanie faktycznym droga o [...] od działki [...] i droga [...] na działce [...] nie prowadziły do cmentarza. Organ zbierając materiał dowodowy nie ustalił ile w rzeczywistości w Sołectwie [...] jest dróg do cmentarza, a ile pod cmentarzem, choć strona skarżąca w postępowaniu w I i ll instancji wskazywała, że są co najmniej trzy takie drogi, co organ zupełnie pominął. Również załączone protokoły z posiedzeń Rady Sołeckiej wsi [...] jedynie wskazują na postulowane koszty remontów dróg w całym Sołectwie. Zastrzeżenia budzą ponadto, protokół z dnia [...] lutego 1998 r., w którym odręcznie zmieniono zapis z Droga [...] na Droga [...]. Przy czym organ nie udowodnił, że kwoty wskazane w wybiórczo przedłożonych protokołach zostały wydatkowane. Wskazując na powyższe trudno dać wiarę iż mając na względzie utrzymanie drogi gminnej przez zarządcę pochłonęło ono jedynie [...] zł i to właśnie na sporną nieruchomość.

Skarżący wskazał, że zaliczenie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] do drogi publicznej zapewne dokonane zostało na mocy uchwały Rady Gminy [...], a następnie rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ nie wykazał w toku postępowania na mocy jakiego (poza rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.), Rada Gminy uznała, że sporna nieruchomość stanowi drogę gminną, a w konsekwencji nie wykazała, że droga dojazdowa do nieruchomości skarżącego jest właśnie drogą nr [...] – [...] (zmieniona na nr [...]), a nie jest nią droga prowadząca przez działkę gminą [...] prowadzącą do działki [...] (obecnie [...] i [...]) i to ona stanowi drogę [...] do [...] i z tego też względu, w latach poprzednich posługiwano się takimi nazwami.

Aby zatem droga uznana została za drogę publiczną, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W niniejszej sprawie organ l i ll instancji nie wykazały, żadnym niebudzącym uzasadnionych wątpliwości, środkiem dowodowym, że droga na nieruchomość stanowi właśnie drogę o numerze [...], która to została urządzona przed 1 stycznia 1999 r. Wątpliwości budzi natomiast stan urządzenia drogi, w szczególności to, co można uznać za pas drogowy i jakie są jego granice. Ma to bowiem bezpośrednie przełożenie na stan władania sporną nieruchomością, oznaczoną nr działek[...] i [...], wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący kwestionuje istnienie w tym miejscu drogi, uważa, że nigdy jego działka nie była w tej części we władaniu publicznym, przy czym organ l jak i ll instancji nie przedstawił żadnego dokumentu (protokołu z oględzin, z podziału gruntów etc.), czy innego dowodu władztwa (rachunków za odśnieżanie, utrzymania drogi, itp.).

Okoliczność tę, co do istnienia drogi i zakresu władania nieruchomością należy uznać za sporną, a skoro tak, to prowadząc postępowanie dowodowe na tę okoliczność organ nie powinien był poprzestać na oświadczeniu zainteresowanych takim rozstrzygnięciem rodzin [...], B., S. i B., natomiast osoby które podpisały oświadczenie należało przesłuchać w charakterze świadków, z rygorami wynikającymi z art. 83 § 3 Kpa. Fakt wydatkowania przez Gminę w [...] w 1998 r. środków budżetowych na remont dróg w Sołectwie [...] nie przesądza o władaniu sporną nieruchomością bowiem nie zostało wykazane, że w ramach zarządu rzekomą w tym miejscu drogą Gmina [...] faktycznie wykonywała czynności, o których mowa w art. 20 pkt 4, 11 ustawy o drogach publicznych, wskazujących na publiczne władztwo nad sporną nieruchomością. Ocena granic władztwa publicznego nad sporną nieruchomością musi być dokonana na zasadach określonych w art. 80 Kpa. Podkreślania wymaga złamana przez organ zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 i skonkretyzowana w art. 77 § 1 Kpa wskazująca, iż ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Poza sporem jest to, że w dacie 31 grudnia 1998 r., istotnej z punktu widzenia przesłanek nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, na mocy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...], poz. [...]), które weszło w życie w dniu 31 grudnia 1998 r., do kategorii dróg gminnych została zaliczona droga Nr [...] o nazwie "[...]" we wsi [...].

Wątpliwości Sądu budzą jednak ustalenia poczynione przez Wojewodę [...] i Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie przebiegu tej drogi, w szczególności to, czy wskazana wyżej droga publiczna przebiegała wzdłuż działek nr [...] i [...], wydzielonych z pierwotnej działki nr [...] stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność B. i M.i małż. S..

Ze sporządzonej w sprawie mapy z projektem podziału sporządzonej w trybie art. 73 ustawy wynika, że drogi położone w miejscowości [...] tworzą działki ewidencyjne np. nr: [...] i [...], [...]. Ciąg komunikacyjny wzdłuż działek [...] i [...] M. G. nie jest oznaczony odrębnym numerem ewidencyjnym. Z wykazu działek sporządzonego przez T. M., że działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki drogowej nr [...], która nie przebiega wzdłuż działek skarżącego nr [...] i [...].

Z protokołów z posiedzeń Rady Sołeckiej wsi [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Droga pod [...] (skreślono) [...]. Z protokołu z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rady Sołeckiej wsi [...] wskazuje się - Droga dojazdowa do [...]. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że od dnia 31 grudnia 1998 r. droga gminna ma nazwę [...], a wcześniej była to Droga dojazdowa do [...].

Z § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – Część "B" (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że obowiązuje włączenie ruchu drogowego spowodowanego zabudową na działce nr [...] w [...] do drogi wewnętrznej "KDW", a ponadto, że włączenie ruchu do drogi publicznej klasy L (powiatowej) może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi.

Z powyższych dowodów i uchwały zmieniającej plan miejscowy zdaje się wynikać, że droga gminna nr [...] o nazwie [...], to wcześniejsza Droga [...] [...] oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], a później jako działki nr [...] i [...]. Nazwa droga [...] sugeruje, że droga oznaczona wcześniej jako działka nr [...] przebiegała pod [...] znajdującym się na działce nr [...] i biegła wzdłuż działek nr [...], [...] i [...], z jednej strony oraz działek nr [...], [...] i [...], z drugiej strony, skręcając następnie w stronę [...], biegnąc pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Sąd zwraca uwagę, że ciąg komunikacyjny biegnący wzdłuż działek skarżącego nr [...] i [...] nie znajduje się [...], lecz obok niego, z prawej strony. Okoliczność te zdaje się potwierdzać § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały zmieniającej plan miejscowy, z którego wynika, że działka nr [...], położona naprzeciwko działki nr [...], graniczy z dwoma drogami – drogą wewnętrzną i drogą powiatową. Z przedstawionej na mapie z projektem podziału szerokości obu dróg zdaje się wynikać, że droga powiatowa to droga oznaczona jako działka nr [...], natomiast droga wewnętrzna to droga położona pomiędzy działkami nr [...] i [...], biegnąca także wzdłuż działek nr [...] i [...].

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśniony przebieg drogi gminnej nr [...] o nazwie [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem wyjaśnienie tego zagadnienia ma podstawowe znaczenie dla sprawy. Dopiero ustalenie jaki był przebieg powyższej drogi gminnej stanowi punkt wyjścia do oceny, czy część gruntu M. G. oznaczonego jako działki nr [...] i [...] została zajęta pod drogę publiczną, a jeżeli tak to, czy właściwy podmiot publicznoprawny sprawował nad tą drogą władztwo.

W tej sytuacji Sąd uznał, decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, a decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni jaki przebieg według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. miała droga gminna nr [...] o nazwie [...]. W tym celu organ podejmie czynności procesowe mające na celu pozyskanie dowodów określających przebieg powyższej drogi. Jeżeli okaże się, że brak w tym zakresie dokumentów urzędowych organ przeprowadzi na tę okoliczność dowody ze źródeł osobowych, nie wyłączając dowodu z zeznań świadków i z przesłuchania stron. Organ rozważy także celowość przeprowadzenia w sprawie rozprawy z udziałem stron, świadków i biegłego geodety (art. 89 § 2 Kpa).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).