Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 664/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46, art. 57 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu P. D. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 664/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 marca 2013 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej wykonanie na działkach położonych w miejscowości G., oznaczonych w ewidencji numerami: [...], urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku zmiany stanu wody na gruncie, stwierdzając że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec działek sąsiednich w stosunku do wskazanych powyżej, prowadzono równolegle postępowanie o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z tym skorzystano z dowodów w postaci przeprowadzonych w innej sprawie opinii biegłych geologów oraz protokołu z przeprowadzonych w tych sprawach oględzin nieruchomości.

Wójt Gminy [...] wskazał, że z informacji Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. wynika, że działka nr [...] była uzbrojona w sieć urządzeń melioracji wodnej szczegółowej.

Organ wskazał, że z opinii sporządzonej w dniu 24 stycznia 2013 r. przez geologa J. W., wynika iż w celu uporządkowania gospodarki wodnej - odprowadzania wód opadowych, w rejonie G., należy wykonać system kanalizacji deszczowej zaprojektowany dla całego realizowanego jak i projektowanego osiedla mieszkaniowego oraz, że z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe brak jest możliwości zaprojektowania indywidualnego odprowadzenia wód opadowych poprzez studnie chłonne. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, iż właściciele poszczególnych nieruchomości zmienili stan wody na gruncie i że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Organ uznał, że nie jest możliwe nakazanie budowy studni chłonnych na wskazanych nieruchomościach oraz odbudowy drenaży. Organ wskazał, że rozwiązaniem sytuacji może być tylko budowa kanalizacji deszczowej przez Gminę [...], czym nie można obciążyć stron postępowania. Organ nadmienił, iż w lutym 2013 r. Rada Gminy [...] pozytywnie zaopiniowała projekt inwestycyjny: "Budowa kanalizacji deszczowej wzdłuż ulicy M. w G.". W dniu 1 lutego 2013 r. organ wszczął postępowanie mające dotyczyć budowy systemu kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] z odprowadzeniem do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], co ocenił jako podstawę do ostatecznej poprawy stosunków wodnych na wymienionych na wstępie działkach.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyła M. W., właścicielka działki nr [...] w obrębie G. W odwołaniu oraz w składanych w toku postępowania przed organem II instancji pismach zarzuciła m.in. brak ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na wskazanych w decyzji nieruchomościach oraz czy zmiany te powodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Przedmiotem postępowania winno być w jej ocenie ustalenie, czy doszło do zniszczenia (zerwania) melioracji przez właścicieli działek nr [...] i [...], które nastąpiło w związku z budową domów jednorodzinnych oraz ustalenie, czy doprowadziło to do zalewania sąsiednich działek w tym gruntu należącego do skarżącej, a po wykazaniu tych okoliczności ustalenie odpowiedniej sankcji.

M. W. zaznaczyła, iż fakt istnienia melioracji na działce rolnej nr [...] był znany Wójtowi już od 2004 r. kiedy informował o tym Terenowy Oddział Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., wskazując, że na rozpatrywanym terenie konieczne jest odprowadzanie wód opadowych z dachów i powierzchni utwardzonych do kanalizacji deszczowej. W odwołaniu wskazano, że Wójt Gminy [...] nie przeprowadził podstawowego dowodu czyli inwentaryzacji sieci drenarskiej w terenie za pomocą odkrywek i dokładnego ustalenia przebiegu sieci drenarskiej na poszczególnych działkach. Ustalenia dotyczące istnienia sieci drenarskiej i jej zniszczenia stanowią jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, której treścią nie musi być przywrócenie stanu poprzedniego, ale może nim być budowa innych urządzeń zapobiegających szkodom. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza opinie biegłych, nie miały żadnego znaczenia dla sprawy i zastosowania tego przepisu. M. W. dodała, że fakt uszkodzenia instalacji drenarskiej był widoczny gołym okiem w trakcie dokonywania odkrywek przez urzędników Gminy [...] na działce rolnej nr [...] przy granicy z działką nr [...], mającej stanowić pas drogowy. Podobne ustalenie miało dotyczyć innej działki nr [...], na której wydobyto rurki drenarskie przy budowie fundamentów domu. Odwołująca się wskazała, że przedmiotowe tereny były poprzednio wykorzystywane rolniczo, co nie byłoby możliwe w przypadku braku sprawnej melioracji.

W odwołaniu wskazano, że treścią decyzji powinno być podłączenie połaci dachowych poszczególnych budynków do kanalizacji deszczowej w zakreślonym stronom terminie od jej ukończenia oraz wykonanie drenaży opaskowych na każdej z posesji w celu podłączenia ich do kanalizacji wykonanej w przyszłości przez gminę.

M. W. złożyła wnioski dowodowe m.in. o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – poprzednich właścicieli nieruchomości, których dotyczy postępowanie, na okoliczność stanu gruntu przez rozpoczęciem inwestycji budowlanych oraz dowodu w postaci oględzin nieruchomości połączonych z wykonaniem odkrywek na gruncie, w celu ustalenia zniszczenia sieci drenarskiej na terenie przedmiotowych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 28 maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek [...] nie został zebrany w sposób wyczerpujący, co narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie zbadano podstawowej kwestii dotyczącej szkodliwości zmian wprowadzonych na obszarze działek powstałych z podziału nieruchomości nr [...] w związku z jego zabudową. Organ wskazał, że w sprawie nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia sporządzona dla rejonu G. opinia geologa J. W., odnosząca się w sposób ogólny do warunków gruntowych na terenie ww. działek, która wskazuje na niekorzystne warunki glebowe oraz filtracyjne gruntu. Nie dotyczy ona bowiem stanu zagospodarowania na spornym terenie i zmian na poszczególnych działkach nr [...]. Podobnie rozstrzygającego znaczenia nie ma opinia załączona do akt równolegle prowadzonej sprawy, w której organ wydał decyzję nr [...] z dnia 28 marca 2013 r. Przywołana opinia sporządzona, przez geologa M. M., dotyczyła rozpoznania warunków gruntowo - wodnych w podłożu działek nr [...], w celu zbadania możliwości wykonania studni chłonnych. Nie dotyczy natomiast zmian stosunków wodnych wynikających z działań na gruncie właścicieli wymienionych poprzednio działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązany jest do przeanalizowania stanu zagospodarowania działek nr [...], gdy chodzi o zmianę stosunków wodnych mogącą wynikać z podwyższenia terenu (w tym działań niwelacyjnych) oraz wykonania urządzeń kierujących wody na działki sąsiednie. Stwierdziło, że w aktach nie ma dowodów podważających twierdzenia odwołującej się strony. Jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie nie daje, znajdujący się w aktach sprawy nr [...] przegląd działek powstałych z podziału działki nr [...] w G. z dnia 7 października 2011 r. Ustalenia wynikające z tego dowodu winny zostać poddane analizie w odniesieniu do obecnego stanu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości i możliwego wpływu ich zagospodarowania na zmianę stosunków wodnych na wskazanym wyżej obszarze. W tym celu, jak wskazał organ odwoławczy, wymagane jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wpływu zmian wykonanych przez właścicieli poszczególnych działek na stosunki wodne i jego szkodliwości. Ustalenia te wymagają korelacji z twierdzeniem organu dotyczącymi zmian, jakie ma przynieść budowa kanalizacji deszczowej i działań jakie w związku z tym powinni podjąć właściciele przedmiotowych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wskazany przepis zobowiązuje organy do zbadania, czy spływ wody na działkę [...] pozostaje w związku przyczyno-skutkowym z działaniem właścicieli innych działek, czy wynika tylko z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. W szczególności konieczne jest zatem w ocenie organu odwoławczego poczynienie ustaleń, jaki wpływ na zmianę stosunków wodnych na powyższych działkach mają zmiany wprowadzone na poszczególnych działkach powstałych z podziału działki nr [...] związane z ich zagospodarowaniem (np. podwyższenie poziomu gruntu, nawiezienie lub usunięcie ziemi, wykonanie budynków, opasek, utwardzenie terenu, bądź dróg, bądź wykonanie urządzeń, które to łącznie działania powodują kierowanie wody na inne działki, a w tym zamianę spływu wód gruntowych i powierzchniowych). W tym celu należy zlecić przeprowadzenie obserwacji wpływu na stosunki wodne opadów atmosferycznych ze wskazaniem, kiedy i jakie opady wystąpiły, w jakim rozmiarze oraz jaki wpływ miały na stan wody na powyższych działkach. Konieczne będzie też ponowne określenie kierunku spływu wód gruntowych i powierzchniowych (jeśli występują) wraz ze szczegółowym opisem i uzasadnieniem podstaw tych ustaleń. Opinia winna zawierać opis i ustalenia wpływu zmian gruntowych na nieruchomości sąsiednie w tym działkę nr [...]. Organ obejmie postępowaniem także tę nieruchomość. Analizie wymagającej specjalistycznej opinii należy bezpośrednio poddać jej stan zagospodarowania wraz z oceną przyczyn jej podtapiania (jeśli ma ono miejsce), a w szczególności czy wynika z działań właścicieli działek sąsiednich, czy też bezpośrednio ze stanu zagospodarowania tej działki oraz stanu urządzeń mających służyć odprowadzaniu wody z tej działki (np. na działkę nr [...]). W przypadku zarzutu zalewania działki nr [...] przez działania właścicieli działek wydzielonych z nieruchomości nr [...], istotne znaczenie ma określenie kierunku spływu wód. Organ wskazał, że mapa będąca załącznikiem do opinii M. M. wskazująca prawdopodobny kierunek spływu wód gruntowych z działek należących z tej nieruchomości w kierunku działki [...] uzasadnia konieczność weryfikacji powodu, dla którego woda w tym przypadku zatrzymuje się na tej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niezbędne uznało ustalenie czy poczynione zmiany gruntowe w rejonie G. dotyczące podzielonej działki nr [...], jak i działek sąsiednich mają wpływ na zmianę stosunków wodnych i ewentualnie, dlaczego wpływu takiego nie mają ze wskazaniem co jest podstawą takiego wnioskowania. Opinia winna też dotyczyć wpływu na te zmiany stanu systemu sieci drenarskiego oraz melioracyjnego w obrębie spornych działek, w tym działki nr [...] oraz na działce nr [...] stanowiącej rów odprowadzający wodę. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji, jak i opinia biegłego winny odnosić się do poszczególnych zarzutów strony stawianych przez stronę w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w sprawie istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości pełnej oceny zarzutów odwołania.

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r., wskazując, że decyzję tę zaskarża w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi albo, w przypadku niewuzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż nie spełnia ona wymogów formalnych przewidzianych w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm.), gdyż skarżąca nie określiła naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko co do meritum sprawy.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała, że uzupełnia skargę poprzez wskazanie, że decyzję z dnia 28 maja 2013 r. wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów wynika, w opinii skarżącej, z zaniechania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wykonania odkrywek celem ustalenia czy doszło do zerwania (przerwania) istniejącego systemu melioracyjnego przez właścicieli działek wskazanych w decyzji.

Ponadto w piśmie procesowym z 4 marca 2014 r., M. W. wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku została wydana z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem przepisów

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.- poprzez zaniechanie wskazania konieczności dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które powinny polegać na wykonaniu odkrywek celem ustalenia istniejącego przed i po zrealizowaniem inwestycji na działkach sąsiednich stanu faktycznego urządzeń systemu melioracyjnego istniejących zarówno na działce nr [...] (będącej we władaniu skarżącej) oraz na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w obrębie geodezyjnym G., jak również na działkach objętych zaskarżonymi przez skarżącą decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], których dotyczą - zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku - postępowania oznaczone sygn. akt II SA/Gd 663/13 i II SA/Gd 665/13 - na okoliczność ustalenia czy i jak - w związku ze zrealizowaną inwestycją - na działkach sąsiadujących z działką skarżącej został zmieniony stan systemu melioracyjnego, skutkujący zmianami stanu wody na działce skarżącej;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie wskazania, że opinię dotyczącą zmiany stanu wody na gruncie, w szczególności wpływu na stosunki wodne zmian wykonanych przez właścicieli poszczególnych działek i szkodliwości tego wpływu powinien wydać biegły z zakresu melioracji, a nie geodeta lub geolog;

- art. 29 ust. 1 - 3 ustawy Prawo wodne - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zaniechaniu wskazania, że obowiązki organów samorządu terytorialnego - Gminy [...] w zakresie kompleksowej regulacji stosunków wodnych na swoim terenie, nie wyłączają odpowiedzialności administracyjnej właścicieli gruntów - działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], jak również działek objętych zaskarżonymi - przez skarżącą - decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], których dotyczą - zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku - postępowania oznaczone sygn. akt II SA/Gd 663/13 i II SA/Gd 665/13, jeżeli właściciele tych gruntów spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie - na działkę skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 46 oraz 57 § 1 p.p.s.a. Skarga ta spełnia również wymóg wskazany w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w tym przepisie, należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu - przepisów - prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże - nawet w sposób bardzo ogólny - na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352). Wymóg taki został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż z treści skargi, nawet w jej pierwotnej formie wynika, że skarżąca naruszenia jej interesu prawnego upatruje w niezasadnej odmowie nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Nadto skarżąca w późniejszych pismach procesowych sprecyzowała zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, wyliczając przepisy, które w jej opinii zostały przez organ naruszone. Wskazać także należy, iż obowiązkiem Sądu, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. jest kompleksowa ocena prawidłowości wydanego aktu administracyjnego niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Skarga M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie ze z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przytoczony przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się przy tym, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją "drugoinstancyjną", niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest podejmowanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 598/12 i z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 462/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, wszystkie wyroki cytowane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tego decyzji kasacyjnej wyłącznie wtedy, gdy zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie sprawy i nie jest możliwe jego uzupełnienie w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. Rolą Sądu w sprawie, której zakres wyznacza decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zbadać, czy organ odwoławczy kompetencji tej nie przekroczył.

Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy mógł (powinien) merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym kontekście, a także z uwagi na znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy i ustalone przez organ odwoławczy okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykazało w jej uzasadnieniu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło orzeczenia w przedmiocie nałożenia na właścicieli działek nr [...] i [...] położonych w G. obowiązków zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Materialnoprawną podstawą orzekania przez organ odwoławczy stanowił art. 29 Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich,

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Natomiast z art. 29 ust. 3 tej ustawy wynika, że jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędnym było ustalenie, czy właściciele działek nr: [...] i [...], swym działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie oraz, czy zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Oznacza to, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo – skutkowy. Ustalenie tego związku przyczynowego jest najistotniejszym elementem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na organach orzekających w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 420/12).

Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 556/12). Będzie to również działanie polegające na zniszczeniu istniejącej melioracji wodnej, w tym urządzeń służących odprowadzaniu wody opadowej, bądź innego systemu drenażu.

Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, na co słusznie zwracał uwagę organ pierwszej instancji, jest możliwe jedynie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że jego działania spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dodać jednak należy, że jak w każdym postępowaniu administracyjnym i na gruncie tego typu postępowania niezbędne jest wyczerpujące zebranie i dokładna analiza materiału dowodowego.

Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze Słupsku orzekło, że niniejszej sprawie rzeczą organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy właściciele wskazanych powyżej działek dopuścili się działania skutkującego zmianą stosunków wodnych na gruncie oraz, czy zmiany te miały wpływ na działkę skarżącej.

Wójt Gminy [...] stwierdził, opierając się na opinii ekspertów, że obszar objęty postępowaniem wymaga uporządkowania stosunków wodnych i z uwagi na charakter podłoża nie jest możliwa budowa studni chłonnych. Na podstawie informacji uzyskanej z Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., organ przyznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia, iż na omawianym obszarze znajdowała się melioracja wodna szczegółowa. Była ona budowana dla gruntów rolnych, a wobec późniejszego zurbanizowania tych terenów byłaby ona nieskuteczna. Nadto nie jest znana szczegółowa lokalizacja tych urządzeń w gruncie. Nie ma zatem, w opinii Wójta podstaw do stwierdzenia, że któryś z właścicieli wskazanych działek zniszczył meliorację. Organ przyznał, że do wyjaśnienia kwestii dokładnego przebiegu tej sieci konieczne byłyby odkrywki na gruncie celem ustalenia przebiegu urządzeń, jednak wobec konieczności budowy nowego systemu kanalizacji deszczowej, jest to bezcelowe i niegospodarne. Mając na uwadze wskazane powyżej przesłanki organ uznał, że nie ma podstaw do nałożenia na właścicieli działek obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że sprawa niniejsza na tle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego pozostała niewyjaśniona. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie było bowiem ustalenie:

- czy na terenie działek nr: [...] i [...] doszło do zmiany stosunków wodnych, bądź poprzez zniszczenie systemu melioracyjnego bądź poprzez realizację obiektów budowlanych

- oraz czy zmiana ta miała wpływ na nieruchomość skarżącej.

Przesłanki te nie zostały przez organ pierwszej instancji zbadane. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia, jaki jest wpływ zabudowania działek rolnych na stosunki wodne na gruntach sąsiednich, w tym działce skarżącej.

Usprawiedliwieniem odstąpienia od ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych spowodowanych działaniem właścicieli wskazanych działek nie może być, niezależnie od celowości zamierzenia, planowana budowa kanalizacji przez Gminę. Przedmiotem omawianego postępowania nie było bowiem stwierdzenie w jaki sposób można poprawić stosunki wodne na wskazanym obszarze, a ustalenie, czy w związku z określonymi działaniami właścicieli konkretnych nieruchomości doszło do zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta jest przyczyną szkody na działce skarżącej. Ustalenie wystąpienia obu tych okoliczności obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Fakt, że właściwy miejscowo Oddział Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest w posiadaniu danych o dokładnym przebiegu sieci drenarskiej nie uzasadniał wniosku, że właściciele nieruchomości objętych postępowaniem nie spowodowali zmiany stosunków wodnych na swoich działkach. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zniszczenie urządzeń mających charakter zaewidencjonowanych urządzeń melioracji wodnych i nakazanie ich odtworzenia. Organ winien w sprawie ustalić, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr: [...] i [...], przy czym zmiana ta mogła nastąpić w jakikolwiek sposób, także poprzez zniszczenie urządzeń drenujących - rowów lub rur odprowadzających wodę, niezależnie od tego czy stanowiły one element sieci melioracyjnej na tym terenie, jako całości.

Warto wskazać, że jak wynika z opinii hydrologicznej ze stycznia 2013 r., na będącym przedmiotem ustaleń terenie budowane są domy jednorodzinne na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji tych wynika, jak wskazał biegły w sporządzonej w sprawie opinii, że wody opadowe z połaci dachowych oraz terenów utwardzonych poszczególnych siedlisk powinny być odprowadzone do gruntu, poprzez system studni chłonnych. Jednocześnie w opinii tej uznano, a stwierdzenie to organ pierwszej instancji przyjął za podstawę orzeczenia, że uwarunkowania gruntu nie pozwalają na budowę na tym terenie tego typu studni. Co więcej, jak wynika z opinii, w części zrealizowanych obiektów budowlanych widoczne jest wyprowadzenie rynien odprowadzających wodę bezpośrednio na powierzchnię gruntu, a woda ma w tym wypadku spływać na działki sąsiednie. Skoro zatem przy ustalaniu warunków zabudowy na działkach, będących wcześniej gruntami rolnymi, prawdopodobnie brano pod uwagę konieczność realizacji infrastruktury poprawiającej stosunki wodne, tj. studni chłonnych i nie mogły one zostać wybudowane, to wyjaśnienia wymaga, jak okoliczność ta wpłynęła na stosunki wodne na omawianym obszarze.

Podzielić trzeba zatem pogląd, że do wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 marca 2013 r. doszło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wyłączał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W odniesieniu do wskazywanych przez skarżącą argumentów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, iż są one chybione.

Wskazać trzeba bowiem, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Przyjmuje się, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia i nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (tak: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138, LEX 2014).

Tym samym organ bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje jakie konkretnie dowody wymienił jako konieczne do przeprowadzenia organ odwoławczy. To organ pierwszej instancji prowadzić będzie postępowanie w sprawie i do organu tego należy inicjatywa dowodowa. Rolą organu odwoławczego było natomiast, stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wskazać jaki okoliczności winny być wzięte pod uwagę. Wskazania takie zostały w zaskarżonej decyzji zawarte.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 29 § 3 Prawa wodnego poprzez stwierdzenie, że realizacja przez Gminę obowiązków w zakresie melioracji gruntów może wyłączać odpowiedzialność właścicieli gruntów, którzy zmienili stosunki wodne na gruncie. Twierdzeń takich Sąd w zaskarżonej decyzji nie odnalazł. Jeśli natomiast chodzi o skorelowanie ewentualnych obowiązków w zakresie zapobiegania szkodom, które mogą być nałożone na skutek ponowionego postępowania z budową kanalizacji deszczowej stwierdzić należy, że sugestie takie są słuszne. Za celowe uznać należy, by nakładanie indywidualnych obowiązków w zakresie zapobiegania szkodom związanym ze zmianą stosunków wodnych nie nastąpiło w oderwaniu od inwestycji prowadzonych w tym celu przez Gminę.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że sprawa stosunków wodnych na tym terenie rozpatrywana była przez Sąd także w związku z kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 maja 2013 r., którą organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego uchylił decyzję organu I instancji umarzająca postępowanie i odmówił nakazania właścicielom działek nr [...] wykonania na tych działkach urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została przez Sąd uchylona, a w uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy podobnie, jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu złożył wniosek o przyznanie kosztów wraz z oświadczeniem, że nie zostały one pokryte. W związku z powyższym, Sąd na podstawie z art. 250 p.p.s.a. orzekł o należnym pełnomocnikowi wynagrodzeniu, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. Uz 2013 r. poz. 490) wraz z należnym podatkiem od towarów i usług.