Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1074/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał M. Ż. – inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] w miejscowości B. gmina W. W. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na dz. nr [...] w m. B. , gm. W. W. -wykonywanych bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 1 lutego 2019 r. zaświadczenia Wójta Gminy W. W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy należy dodatkowo dostarczyć w w/w terminie: a/ cztery egzemplarze projektu budowlanego obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) wraz z wewnętrznymi instalacjami wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt o jej przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego; b/ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na stan zaawansowania budowy - nie ma konieczności zastosowania zabezpieczeń budowy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 22 maja 2018 r. ustalono, że na działce nr [...] B. znajduje się budynek o wymiarach 7,70 m x 7,66 m, pokryty dachem jednospadowym, z pokryciem eternitowym (budynek oznaczony jako 2 w załączniku nr 1 do protokołu). W budynku jest prowadzona działalność usługowo-handlowa w zakresie wymiany i sprzedaży opon dokonana na podstawie zgłoszenia do Starosty [...] zmiany sposobu użytkowania znak: [...] Budynek został wybudowany około 2000 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 8.10.1997 r. Z. S., współwłaściciel dz. nr [...] , m. B. oświadczył, że jego żona nie wyraziła zgody na budowę budynku w granicy działki, on natomiast taką zgodę wyraził. Natomiast w wyniku oględzin w sprawie dotychczas prowadzonej w przedmiocie budynku inwentarsko-składowego ustalono, że na działce nr [...] B. znajduje się budynek o wymiarach 7,92 m x 14,10 m, pokryty dachem dwuspadowym z pokryciem z blachy trapezowej, ocynkowanej (budynek oznaczony jako 3 w załączniku nr 1 do protokołu). Według M. Ż. budynek powstał w latach 80-tych XX w. (adnotacja urzędowa z dnia 14.09.2018 r.). Z. S., współwłaściciel dz. nr [...], w miejscowości B. oświadczył do protokołu oględzin, że ww. budynek został wybudowany na początku lat dwutysięcznych, poprzedni budynek został wyburzony, zostały wylane nowe fundamenty, z przesunięciem do granicy jego działki i nie był informowany o żadnym postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy w/w budynku. W dniu 24.05.2018 r. w organie stawił się M. Ż. i przedstawił projekt budowlany w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon samochodowych). Pismem z dnia 24.05.2018 r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego, Filia w [...] o wypożyczenie akt sprawy znak: [...] w sprawie ww. zmiany sposobu użytkowania, które otrzymano w dniu 18.06.2018 r. W dniu 24.05.2018 r. postanowieniem Nr [...] wyznaczono termin zakończenia postępowania w sprawie budynku gospodarczego — magazynu sprzętu rolniczego na dzień 17.09.2018 r., zaś postanowieniem Nr [...] wyznaczono termin zakończenia postępowania w sprawie budynku inwentarsko-składowego również na dzień 17.09.2018 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] położonego w miejscowości B., gm. W. W., PINB zmienił przedmiot niniejszego postępowania, określony wstępnie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako "w sprawie budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego na dz. nr [...] w m. B. , gm. W. W." oraz postępowania "w sprawie budynku gospodarczo-składowego na dz. nr [...] w m. B. , gm. W. W.", na jedno połączone postępowanie w sprawie "budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na dz. nr [...] -w m. B. , gm. W. W.", bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, które będzie kontynuowano pod znakiem [...] Organ wskazał, że przedmiotowe budynki dotychczas określane jako: gospodarczy - magazynu sprzętu rolniczego i inwentarsko-składowy to w rzeczywistości jeden budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon). W aktach związkowych znajduje się decyzja Wójta Gminy W. W. z dnia 8.10.1997r.,dotycząca budowy nowego budynku gospodarczego -magazynu sprzętu rolniczego, jednakże analiza akt sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz wynik oględzin z dnia 22.05.2018 r. daje podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy budynek jest w istocie jednym budynkiem niż zatwierdzony w pozwoleniu na budowę z 08.10.1997 r. Decyzja z dnia z 8.10.1997 r. przewidywała również budowę wspólnego dachu nad istniejącym budynkiem garażu, co nie nastąpiło. Analiza zdjęć pozyskanych ze strony M. Infrastruktury Informacji Przestrzennej ukazuje jako niezabudowane miejsce w którym plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] w B. sporządzony 5.05.1997 r. przewiduje projektowaną wiatę na narzędzia rolnicze, natomiast aktualnie obszar ten zajęty jest przez jedno z pomieszczeń budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon samochodowych). Zatem zabudowa tego obszaru działki powstała po 5.05.1997 r. Również projekt budowlany znajdujący się w aktach sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon samochodowych), oraz ustalenia poczynione w trakcie oględzin wskazują, że jest to w istocie jeden budynek połączony wewnątrz drzwiami. Odnośnie części budynku, kiedyś użytkowanego jako budynek inwentarsko-składowy, po analizie akt należy również przyjąć, że aktualnie istniejący budynek nie jest tożsamy z obiektem określonym w planie realizacyjnym z 1978 r. oraz obiektem ukazanym w dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 8.10.1997 r., zarówno w zakresie miejsca posadowienia na terenie działki, jak i charakterystycznych wymiarów budynku, czy też kształtu dachu. Sam fakt skutecznego zgłoszenia do Starosty [...] zmiany sposobu użytkowania obiektu nie oznacza, że obiekt jako taki jest budynkiem legalnym. Inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę budynku, którego rzuty zostały załączone do zgłoszenia.

Na to postanowienie zażalenie wniósł M. Ż. domagając się jego uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2019 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał błędną datę wydania postanowienia organu I instancji czyli 19 września 2018 r. zamiast 17 września 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) usytuowanego na terenie działki nr [...] w m. B. , gm. W. W. uznając, że w niniejszej sprawie inwestor na wykonanie przedmiotowego obiektu winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 22 maja 2018 r. w połączeniu z dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia 23 kwietnia 2013 r. powalają na przyjęcie iż PINB zasadnie połączył dotychczas prowadzone postępowania dotyczące budynku gospodarczego inwentarsko-składowego oraz dotyczące budynku gospodarczego - magazynu sprzętu rolniczego w jedno postępowanie dotyczące budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon). Jak ustalono w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania, M. Ż. - właściciel działki zabudowanej spornym obiektem legitymuje się: decyzją Urzędu Gminy W. W. nr [...] z dnia 20 lutego 1978 r. pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w miejscowości B., decyzją Urzędu Gminy W. W. z dnia 8 października 1997 r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - magazynku sprzętu rolniczego na działce nr [...] w miejscowości B., zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. na budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon samochodowych) z dnia 23 kwietnia 2013 r., przyjętym przez Starostę K. tzw. milczącą zgodą. W tym miejscu wskazać jednak należy, iż zgodnie z kserokopią planu realizacyjnego z 1978 r. budynek inwentarsko-składowy objęty decyzją o pozwoleniu na budowę Urzędu Gminy W. W. nr [...] z dnia 20 lutego 1978 r. miał być zlokalizowany w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią. Plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości B. wykonany maju 1997 r. ukazuje ww. budynek inwentarsko-składowy zrealizowany w oddaleniu od działki nr [...]. Aktualny stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB, wskazuje na odmienne zagospodarowanie działki nr [...], aktualnie część obiektu stanowiącego poprzednio budynek inwentarsko-składowy znajduje się w granicy działki. Powyższe ustalenia powodują, iż organ dał wiarę oświadczeniu Z. S., że budynek został wybudowany na początku lat 2000tych, poprzedni budynek został wyburzony, zostały wykonane nowe fundamenty, z przesunięciem do mojej granicy. Tymczasem M. Ż. nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę budynku znajdującego się w granicy z działką nr [...], stanowiącego obecnie część budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) na działce nr [...] w miejscowości B.. Zatem, jak słusznie zauważył organ I instancji, pomimo iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, budynek usługowo-handlowy (wymiana i sprzedaż opon) na działce nr [...] w miejscowości B. stanowi samowolę budowlaną, bowiem inwestor wybudował obiekt inny niż wskazywały ww. rozstrzygnięcia (decyzja Urzędu Gminy W. W. nr [...] z dnia 20 lutego 1978 r., decyzja Urzędu Gminy W. W. nr [...] z dnia 8 października 1997-r.), zatem powstał nowy obiekt budowlany. Reasumując, zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy prawo budowlane jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno - administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obie ww. przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Przez pojęcie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wprost wynika z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Tym samym organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności umożliwić Inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej zobowiązując go do przedłożenia stosownych dokumentów. W niniejszej sprawie PINB zatem słusznie wydał zaskarżone postanowienie. Dodać należy, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] [...] Rady Gminy W. W. z dnia 11 marca 2005 r. działka nr [...] położona w miejscowości, B. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.MNU1 tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Zatem legalizacja budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) będzie możliwa jeśli M. Ż. przedłoży w wyznaczonym terminie żądane dokumenty, a w szczególności zaświadczenie Wójta Gminy W. W. o zgodności budowy obiektu budowlanego - budynku usługowo-handlowego (wymiana i sprzedaż opon) na działce nr [...] w m. B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zreformował skarżone postanowienie PINB w zakresie terminu do wykonania nałożonego obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30 listopada 2019 r. umożliwiając tym samym realną możliwość przedłożenia żądanych dokumentów.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. Ż. zarzucając, że krąg stron postępowania nie został ustalony prawidłowo, ze względu na pominięcie poprzedniego właściciela i inwestora B. Ż.. Ponadto stwierdził, że mapa, która jest w posiadaniu organu nie jest wiarygodna, gdyż według tej mapy działka numer [...] ma 22 metry szerokości, a tak naprawdę działka ma 18 metrów szerokości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia dokumentów wydanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu skarżący nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę dla obiektu zlokalizowanego w granicy z działką sąsiednią. Obiekt, na który wydano pozwolenie na budowę w 1978 r. miał być zrealizowany 4 m. od granicy tej działki. W tej sytuacji organ dał wiarę oświadczeniu właścicielowi działki sąsiedniej, że przedmiotowy obiekt był zrealizowany na początku lat 2000-nych w miejsce wyburzonego wcześniej obiektu z przesunięciem fundamentów do granicy działki sąsiedniej. W ocenie sądu organ nie dysponuje dowodami pozwalającymi na dokonanie ustaleń, w oparciu o które wydał skarżone postanowienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.(dalej; ustawa) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust 2 ustawy przesadza, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, choćby nie były już prowadzone i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu) a kończy postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki.

Jak mowa wyżej, drugi etap postępowania – wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedstawienia dokumentów determinuje ustalenie organu, że po pierwsze obiekt budowlany zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, po drugie obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (posadowieniu obiektu nie sprzeciwia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa miejscowego i po trzecie, stan techniczny obiektu jest na tyle dobry, że można go doprowadzić do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawową przesłanką do uruchomienia wyżej opisanego postępowania jest ustalenie przede wszystkim, że obiekt budowlany lub jego część realizowana w ramach samowoli budowlanej, daje się wyodrębnić bez konieczności ingerencji w część obiektu legalnie zrealizowaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r. II OSK 1248/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 767/16). Brak prawidłowości stwierdzenia takiego faktu tj.,. że obiekt budowlany lub niego samodzielna (wyodrębniona) część została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę daje podstawę do eliminacji postanowienia wydanego w oparciu o art. 48 ust 2 ustawy z obrotu prawnego. Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49b (samowola budowlana dotycząca prac podlegających zgłoszeniu) likwidacji stanu samowoli budowlanej służą także przepisy art. 50-51 ustawy. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy), oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy). Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej lub istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (art. 51 ust 4 ustawy) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust 5 ustawy).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ nie ustalił podstawowego faktu tj. czy przedmiotowy obiekt jest wybudowany nielegalnie. W aktach sprawy jest bowiem decyzja z dnia 8 października 1997 r. o udzieleniu pozwolenie na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego dla realizacji budynku gospodarczego – magazyn sprzętu rolniczego (także decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia) oraz decyzja o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Organ nie ustalił, jaki obiekt miał być realizowany w oparciu o tę decyzję i jak obiekt istniejący ma się do obiektu, który inwestor mógł w oparciu o to pozwolenie na budowę realizować. Ustala jedynie i to we oparciu o dowolne kryteria (o czym poniżej), że obiekt był zrealizowany na początku lat 2000-nych a zatem w okresie, kiedy decyzja z dnia 8 października 1997 r. o udzieleniu pozwolenie na budowę była w obrocie prawnym i na jej podstawie inwestor mógł legalnie prace budowlane prowadzić. Organ II instancji żadnych ustaleń w tym zakresie nie dokonuje a organ I instancji czyni "szczątkowe" i chaotyczne ustalenia, że cyt. "jednakże analiza akt sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz wynik oględzin z dnia 22.05.2018 r. daje podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy budynek jest w istocie jednym budynkiem niż zatwierdzony w pozwoleniu na budowę z 08.10.1997 r.". Jak się wydaje intencją organu było wyrażenie, że zrealizowany obiekt jest innym (nie jednym) niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Niżej organ I instancji wskazuje cyt. "odnośnie części budynku, kiedyś użytkowanego jako budynek inwentarsko-składowy, po analizie akt należy również przyjąć, że aktualnie istniejący budynek nie jest tożsamy z obiektem określonym w planie realizacyjnym z 1978 r. oraz obiektem ukazanym w dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy W. W. z dnia 8.10.1997 r., zarówno w zakresie miejsca posadowienia na terenie działki, jak i charakterystycznych wymiarów budynku, czy też kształtu dachu’.

Pytanie, czy zatem według organu I instancji doszło do budowy nowego obiektu czy rozbudowy obiektu już istniejącego a zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 r. Braki w ustaleniu tego podstawowego faktu tj. czy doszło do samowoli budowlanej i na czym miała ona polegać czy też inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego czynią decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Nie jest to jedyna wadliwość postępowania, jakiej dopatrzył się sąd. Otóż jak mowa wyżej, przechodząc do drugiego etapu postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy, organ dokonuje oceny czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) a stan techniczny obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Oceny takiej nie dokonał organ I instancji (w ogóle) ani organ odwoławczy ocenił tę kwestię w stopniu niedostatecznym. Organ II instancji wskazuje wprawdzie, że teren na którym posadowiony jest obiekt będący przedmiotem postępowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze MNU1 i legalizacja jest możliwa, nie czyni jednak żadnych ustaleń, czy legalizację umożliwia lokalizacja przedmiotowego obiektu w granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) sytuowanie budynku w bezpośrednio przy tej granicy działki jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ nie zweryfikował czy możliwość taka (legalizacji obiektu) wynikała by z § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nie ocenił także stanu technicznego obiektu w aspekcie, o którym mowa w art. 48 ust 2 ustawy.

Podkreślenia wymaga, iż organ winien wzywać inwestora do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnie wybudowanego obiektu tylko po weryfikacji, że legalizacja jest możliwa. Wzywanie inwestora do przedłożenia dokumentacji by później po złożeniu przez niego wymaganych dokumentów nakazać rozbiórkę z powodu niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub techniczno-budowlanymi, kłóci się z ogólnymi zasadami, jakimi rządzi się postępowanie administracyjne. W szczególności postępowanie takie narusza art. 7 K.p.a. który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 § 1 K.p.a. który mówi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Podnieść też należy, iż organ II instancji wskazując, że "dał wiarę oświadczeniu Z. S. : budynek został wybudowany na pocz. lat 2000tych, poprzedni budynek został wyburzony, zostały wykonane nowe fundamenty, z przesunięciem do nowej granicy". Organ nie uzasadnia jednakże, dlaczego oświadczenie to uznał za wiarygodne. Organ nie ustalił jak składający oświadczenie wiedzę tę uzyskał. Czy był naocznym świadkiem tych wydarzeń czy też wie o nich z relacji innych osób. Dlaczego nie reagował na budowę obiektu w granicy z jego działką w czasie jego realizacji. Są to podstawowe kwestię, które przesądzają o wiarygodności lub niewiarygodności źródła dowodowego. Zresztą, o czym mowa była wyżej, realizacja obiektu budowlanego w roku 2000 była możliwa legalnie na podstawie, decyzji o pozwoleniu na budowę z 8 października 1997 r. W końcu wskazać też należy, że organ II instancji utrzymuje postanowienie organu I instancji w mocy wskazując w wyrzeczeniu na datę jej wydania 19 września 2018 r., tymczasem w aktach administracyjnych zalega postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy doszło do samowoli budowlanej w aspekcie pozwolenia na budowę z 8 października 1997 r., przy czym o samowoli mowa być może jeżeli doszło do realizacji innego w sensie funkcjonalnym, gabarytowym lub lokalizacyjnym obiektu niż ten na który inwestor pozwolenie na budowę uzyskał. Inne przypadki należy traktować, jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W zależności od ustaleń organ wdroży właściwy tryb postępowania, przy czym jeżeli ustalenia stanu faktycznego nakazywały będą wszcząć postępowanie za art. 48 ustawy organ w pierwszej kolejności oceni czy legalizacja przedmiotowego obiektu jest możliwa przez pryzmat art. 48 ust 2 ustawy (zgodność obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.