Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1290/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jarosława Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 października 2022 r. nr KO.411.1496-1497.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. K. i A. K. od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną Burmistrz C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "Budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb L., gmina C. – L.". Inwestycja obejmuje przede wszystkim budowę farmy o mocy do 1 MW - do 2500 sztuk paneli fotowoltaicznych, na powierzchni zabudowy do 0,49 ha.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. K. i A. K., wskazując, że farma fotowoltaiczna ma bezpośrednio przylegać do ich działki nr [...], na co się nie zgadzają. Od blisko 20 lat zajmują się pszczelarstwem i prowadzą pasiekę bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], gdzie ma powstać farma fotowoltaiczna. Jeśli zaś chodzi o decyzję sygnowaną "L." i rozmieszczenie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] nie mają zastrzeżeń co do lokalizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., rozpoznając sprawę, wskazało, że organ I instancji uznał za prawnie dopuszczalne wydanie dla przedmiotowego zamierzenia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp). Organ odwoławczy nie podzielił tych ustaleń organu I instancji, mając z urzędu wiedzę o tym, że ten sam inwestor dla sąsiadującej z ww. terenem części tej samej działki nr [...] ubiegał się i uzyskał w równoległym postępowaniu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z [...] sierpnia 2022 r., znak [...], dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "L." o mocy do 1 MW i powierzchni zabudowy do 0,49 ha. Odwołanie od tej decyzji o warunkach zabudowy nie było skutecznie wniesione i w efekcie decyzja stała się ostateczna (sprawa odwoławcza: [...]). W istocie więc prowadzone były równolegle dwa postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla budowy farm fotowoltaicznych o mocy do 1 MW każda, nazwanych przez inwestora "L. A" i "L. B", zarazem planowanych na jednej działce ewidencyjnej, jako sąsiadujące, z tym samym wjazdem i częściowo komunikacją wewnętrzną, co w istocie rodzi zastrzeżenia dotyczące działania w celu ominięcia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których będzie mowa niżej.

Kolegium, opierając się na art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, stanęło na stanowisku, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego obejmującego lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii i nie mieszczącego się w wyłączeniach, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, wymaga ustalenia rozmieszczenia takich urządzeń w studium, a także określenia granic terenów na ten cel przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W efekcie, lokalizacja takich urządzeń możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W art. 15 upzp, odnoszącym się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowano z kolei, że w planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (ust. 3 pkt 3a).

Trzeba wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem polityki przestrzennej gminy i jest uchwalane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie prawo decydowania o rozmieszczeniu urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW i o mocy zainstalowanej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, co stanowi wyraz ochrony interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp). Koreluje to z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które ustawodawca przyjął za podstawę polityki przestrzennej. Gmina nie ma zatem obowiązku wskazywania w studium terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej mniejszej niż 500 kW i o mocy zainstalowanej mniejszej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko wyznacza się w zależności od potrzeb. Potrzeba taka zachodzi zatem wówczas, gdy gmina (jej organ stanowiący), przejawiając zamiar dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju obiektów na swym terenie, już w studium takie tereny przewidziała. Podstawą do wyznaczenia w studium terenów pod takie urządzenia jest powołany wcześniej art. 10 ust. 2a. Organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (czyli m.in. farmy fotowoltaicznej), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone, to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok NSA z 2.03.2017 r., II OSK 2807/16 i z 5.07.2018 r., II OSK 1470/18; WSA w Gliwicach z 24.06.2016 r., II SA/Gl 248/16).

Konsekwencją wyznaczenia na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyjątków), w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w jego treści granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp, ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 upzp). Oznacza to zasadniczo, że ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp), ale także przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu miejscowego dla danego terenu nie oznacza możliwości lokalizacji na nim inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe jest to wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego, którego obowiązek sporządzenia dla przewidzianych w studium obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW znajduje swe źródło w przepisach art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp

Nawet gdyby przyjąć, że mimo powyższych regulacji dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to i tak organ nie może pominąć stosowania art. 61 ust 3 upzp z uwzględnieniem wykładni systemowej.

W realiach sprawy podzielenie zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] na dwa zamierzenia nazwane przez inwestora "L. A" i "L. B", prowadzi do ominięcia wymienionych wyżej regulacji, bowiem części te mieszczą się w wyjątku, o którym mowa w art. 10 ust. 2a upzp, co uzasadniałoby brak potrzeby badania stadium, a także brak wymogu lokalizowania inwestycji w oparciu o plan miejscowy. Jednocześnie jednak Kolegium nie dostrzegło w oparciu o akta obu spraw administracyjnych ([...] i [...]) przesłanek przemawiających za faktyczną, nie tylko pozorną, odrębnością obu instalacji. Obie farmy są planowane do realizacji przez jednego inwestora na sąsiadujących ze sobą częściach tej samej działki, dzielą ten sam wjazd na teren i częściowo komunikację wewnętrzną, ta sama infrastruktura - linia niskiego napięcia została wskazana na mapach, jako służąca planowanym inwestycjom, inwestor okazał się też w obu postępowaniach tym samym oświadczeniem gestora – E. w sprawie zapewnienia dostawy energii, które, co więcej, wskazuje na jeden obiekt - farmę fotowoltaiczną L., zlokalizowaną w miejscowości L. dz. nr [...] gm. C. (oświadczenie z [...].04.2021 r., znak [...]).

Z tych względów, wobec przedstawionej wcześniej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii Kolegium nie mogło uznać za prawidłowe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej L. A, jako że taki sposób działania może zmierzać do ominięcia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić z udziałem inwestora kwestię faktycznej odrębności obu instalacji planowanych na działce nr [...], dokonać oceny tego zagadnienia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a w przypadku braku możliwości uznania za odrębne urządzenia - uzyskać stanowisko inwestora odnośnie dalszego procedowania niniejszego wniosku albo cofnięcia wniosku. Zważyć trzeba, że dla inwestycji oznaczonej przez inwestora jako "L. B" uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy. W świetle więc przedstawionej wyżej interpretacji przepisów ewentualne jej rozbudowanie (w zakresie objętym niniejszym postępowaniem) do parametrów, które wymagają określenia w studium i planie miejscowym wyłączałoby co do zasady możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym odnośnie stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących farm fotowoltaicznych, Kolegium wskazało, że sądy w takich sprawach nie wykluczają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej zwracają uwagę na potrzebę stosowania wykładni systemowej art. 61 ust 3 upzp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał w wyroku z 17.08.2021 r., II SA/Bd 392/21, odwołując się do wyroku NSA z 19.12.2020 r., II OSK 3705/19, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 upzp w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami) (chodzi o art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp). Jak dalej stwierdził Sąd, odwołując się do przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami) na obszarze gminy zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 upzp zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z wyłączeniami), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu, nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Zatem, przychylenie się przez organ do przedstawionych wyżej stanowisk będzie wymagało pełnej analizy warunków z art. 61 ust. 1 upzp

Reasumując, ze względu na wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, skutkujące wadliwością decyzji, zaskarżone orzeczenie będące przedmiotem odwołania nie mogło się w ocenie Kolegium się ostać, stąd konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sprzeciw od ww. decyzji złożyła P. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Skarżąca), zarzucają jej:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.:

1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;

2. art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwolnienie ze spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii uzależnione jest od mocy planowanego przedsięwzięcia;

3. art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się SKO we W., odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza C. z dnia [...].08.2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw należało uwzględnić.

Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako ppsa), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem, a więc nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.

Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidualnej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska SKO, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, a nawet do 1000 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby on podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Tym samym zasadny był zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp.

Ponadto Kolegium wyraziło pogląd, że w sprawie wymagane było spełnienie przez inwestycję wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W tym zakresie wskazać trzeba, że przedmiotową inwestycję należało uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej powoływana jako uoze), o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26.04.2022 r., II SA/Bd 1591/21 i przyjmuje je jako swoje.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 uoze, instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej sprzeciwem decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki WSA w Olsztynie z 22.12.2020 r., II SA/Ol 547/20, NSA z 11.01.2022 r., II OSK 667/21; WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., IV SA/Po 96/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 uoze, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenie tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 uoze instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Należy zaznaczyć, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.) art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze dodano więc do art. 61 ust. 3 upzp jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 upzp, ani z treści art. 2 pkt 13 uoze, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 upzp instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 upzp odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 uoze). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 upzp wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 upzp. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że stanowisko SKO nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych - o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

W świetle poczynionych uwag wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp, instalacji o mocy przekraczającej 100 kW, co dodatkowo potwierdza aktualne brzmienie przepisu art. 10 ust. 2a upzp normującego kwestię wymogu ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w którym to przepisie w następstwie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873) zwiększono moc urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ze 100 kW do 500 kW, a w przypadku określonej ich lokalizacji aż do 1000 kW. Trudno jest bowiem uznać instalacje fotowoltaiczne o mocy bliskiej 1 MW za instalacje prosumenckie.

Należy też zaznaczyć, że skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 uoze, to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW (aktualnie 500 kW). Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wyjaśniono także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW (aktualnie 500 kW). .

W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO nie wskazało w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uzasadnieniem wskazanym przez organ odwoławczy i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem błędnych okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa, orzeczono jak w sentencji.

Słusznie SKO zwróciło uwagę na rozbicie planowanej inwestycji na dwie części, co może mieć znaczenie przy ocenie jej oddziaływania na środowisko. Umknęła bowiem organowi odwoławczemu regulacja przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), zgodnie z którą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie zatem pod uwagę to, czy ww. przepis może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.