Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 701/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 152, art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. Nr[...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z [...] lutego 2013r. na podstawie art. 106 §5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 53 ust. 4 pkt. 6, ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości W. - gmina K.

W uzasadnieniu organ motywował, że Urząd Miasta i Gminy, wystąpił o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych zamierzenia inwestycyjnego dla działki o nr [...], położonej w miejscowości W., gm. K. Podstawą prawną wniosku jest art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Na podstawie operatu ewidencji gruntów i budynków Starosta stwierdził, że przedmiotowa działka oznaczona jest następująco:

- symbolem RIIIb - użytki rolne (R) klasy Illb o powierzchni 0,3036 ha,

- symbolem RIVb - użytki rolne (R) klasy IVb o powierzchni 0,0053 ha

- symbolem RIVa użytki rolne (R) klasy IVa o powierzchni 0,1911 ha.

Organ powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, ze ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

W wyniku analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, iż inwestycja planowana jest między innymi na gruntach stanowiących użytki rolne klasy Illb, które w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej podlegają szczególnej ochronie. Kierunek ochrony gruntów rolnych, który polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Pod inwestycje powinny być przeznaczane przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o niższej przydatności do produkcji rolniczej. Na przedmiotowej działce znajdują się grunty niższych klas, na których można ewentualnie, zlokalizować inwestycję.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.K. podnosząc, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi o ochronie gruntów klasy lllb dla terenów o powierzchni powyżej 0,5 ha. W związku z tym, że powierzchnia jego gruntów klasy lllb zajmuje powierzchnię 0,3036 ha, więc nie podlegają ochronie.

Nadmienił, że projekt "Studium", który przewiduje tereny usługowe i produkcyjne, miedzy innymi w obszarze jego działek tj. [...]; [...] w miejscowości W., zostanie przedstawiony Radzie Miejskiej w dniu 21 lutego br. do uchwalenia jako zmiana całego "Studium" Miasta i Gminy. Na podstawie uchwalonego "Studium" Miasto planuje rozpocząć opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu głównie o funkcji produkcyjnej i usługowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] marca 2013r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował, że wskazany teren zgodnie z operatem ewidencji gruntów stanowi użytki rolne klasy IIIb o powierzchni 0,3036ha, użytki rolne klasy IVb o powierzchni 0,0053ha i użytki rolne klasy IVa o powierzchni 0,191l ha. Teren ten graniczy z działką nr [...], która w znacznej części stanowi grunty rolne klasy III b. Zwarty kompleks tego typu gruntów o powierzchni 0,5ha podlega szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Planowana inwestycja polegająca na budowie stacji fotowoltaicznej na powierzchni 5100 m² faktycznie doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu i utraty charakteru gruntu rolnego.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z ustawą przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze winno być dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to za zgodą właściwych organów. Tym samym dla omawianej sprawy jest bez znaczenia, że omawiana działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest przewidziana na tereny o funkcji produkcyjnej i usługowej.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł M. K. zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego postanowienia Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami w sytuacji, gdy należało stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności w tymi przepisami oraz ma na celu pozyskiwanie energii w sposób umożliwiający ochronę środowiska naturalnego;

2. naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne zebranie i wyjaśnienie materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

3. naruszenie przepisu art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie skarżącemu przesłanek, którymi kierowały organy wydając przedmiotowe postanowienia;

4. naruszenie przepisu art. 80 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnione zostały wszelkie istotne okoliczności sprawy;

5. naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak powołania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowego postanowienia.

Skarżący argumentował, że organy administracji dokonały całkowicie dowolnej wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przepisów art. 6 ust 1 ustawy oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Wskazane przepisy faktycznie mają na calu ochronę gruntów rolnych i leśnych, nie jest to jednak ochrona bezwzględna, która całkowicie zabrania lokalizacji inwestycji na takich gruntach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że zagospodarowanie gruntów klasy I - III na cele nierolnicze jest dopuszczalne i zależy od analizy konkretnej inwestycji, jej przeznaczenia, celów oraz przydatności. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu ich przeznaczania na inne cele, a nie na całkowitym zakazie zmiany tego przeznaczenia.

Dalej skarżący podał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, a postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone rzetelnie. Organ nie dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz dokładnej analizy materiału dowodowego. Organ nie zbadał jakie dokładnie zamierzenie inwestycyjne ma powstać na analizowanym terenie, nie wziął pod uwagę, iż stacja fotowoltaiczna przyczyni się nie tylko do rozwoju technologicznego gminy, lecz przede wszystkim przyczyni się do ochrony środowiska na analizowanym terenie. Ponadto w postanowieniu organ nie wskazał i nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się wydając zaskarżone postanowienie, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu i utraty charakteru gruntu rolnego, całkowicie pomijając, iż taka zamiana jest, w świetle analizowanej ustawy dopuszczalna.

Podkreślono, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 107 kpa poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu rzetelnego uzasadnienia faktycznego, w szczególności brak określenia dowodów, na których organ się oparł, a którym dowodom odmówił wiary, a także brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia poprzez niewskazanie konkretnych przepisów prawa, na których się oparł oraz niedokonanie jakiejkolwiek wykładni zastosowanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości W. - gmina K.

Stosownie do treści art. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnienia wymaga, że uzgodnienie powyższe dotyczy inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc dotyczy nieruchomości, które w katastrze nieruchomości są oznaczone jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi.

Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce o nr [...], stanowiącej użytki rolne klasy Illb o powierzchni 0,3036 ha, użytki rolne klasy IVb o powierzchni 0,0053 ha oraz użytki rolne klasy IVa o powierzchni 0,1911 ha. Część powyższej działki stanowiącej użytki klasy IIIb nie stanowi więc działki, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Jednakże, w ocenie organów administracji publicznej, kryterium obszarowe, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się nie tylko do działki lub działek, na których jest planowana inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu, w skład którego one wchodzą. Ze stanowiskiem powyższym konsekwentnie nie zgadza się skarżący, podnosząc, że zwarty obszar projektowy, o jakim mowa w powyższym przepisie, odnosi się jedynie do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Istota sporu sprowadza się tym samym do ustalenia, jak należy rozumieć pojęcie "zwarty obszar projektowy".

Sąd wskazuje, że użyte w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym nie wykształciło się jednolite stanowisko, dotyczące jego wykładni. I tak, część sądów administracyjnych wskazywała, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami, dla określenia którego nie ma jednak znaczenia granica działki, która ma podlegać zainwestowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 13/08, Baza NSA). W części wyroków podnoszono natomiast, że kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, Baza NSA).

Sąd w niniejszym składzie aprobuje stanowisko, że pod pojęciem "zwartego obszaru" o jakim stanowił przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części. Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, zatem, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W powyższym świetle ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie, dotyczyło jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele.

Za nieuzasadnione uznać należało przy tym stanowisko organu, że dokonania powyżej wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu, w sytuacji ograniczenia przez inwestora powierzchni zabudowy do wyznaczonego minimum.

Podsumowując tą cześć rozważania wskazać należy, że kryterium obszarowe 0,5 ha należało odnieść do działki wskazanej przez skarżącego (tj. obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie), bez wliczania w to obszaru z którego działka wskazana przez skarżącego została uprzednio wydzielona.

Nadto, wskazać należy, że kwestią istotną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy grunty objęte wnioskiem mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie, w tym czy stanowią zwarty kompleks gotowy do produkcji przy uwzględnieniu, że ocena ta winna ograniczyć się terenu objętego inwestycją, z uwagi na specyfikę sprawy wynikającą z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu. Oznacza to, że właściwemu organowi ustawodawca pozostawia ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Ochrona gruntów rolnych nie może również być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem rozwoju inwestora, czy gminy, zważywszy że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają ochronie.

Wobec powyższego organ I, jak i II instancji, które wydały rozstrzygniecie dotyczące przedmiotu sprawy, bez dokonania rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności ją kształtujących, w konsekwencji czego dokonały niewłaściwej – bo niepełnej – oceny materiału dowodowego sprawy, dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa. Uzasadnia to również zarzut dowolności poczynionych ustaleń faktycznych, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Organy nie zrealizowały, zatem wymogów art. 124 §2 kpa, zgodnie z którym ustalenia faktyczne, prawidłowo przeprowadzonego postępowania, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w dniu 26 maja 2013 r., a więc przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 08 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) zmieniono art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Konieczne stało się tym samym rozważanie, czy ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy też będą zobowiązane do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w powołanej powyżej ustawie z dnia 08 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów dotyczących jej wejścia w życie. Okoliczność powyższa ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie, dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

W polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, "Nowe Prawo" 1965, Nr 6). Dodatkowo zwraca uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, gdzie podnosi się, że modyfikacje dokonywane przez wprowadzenia nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Stąd też szczególną rolę należy przyznać przepisom przejściowym, które zapobiegają naruszeniu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych.

W przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony było wynikiem dokonanej przez organy administracji publicznej błędnej oceny prawnej, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. Prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu, zgodne z zaprezentowaną powyżej wykładnią, skutkowałoby uzgodnieniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji otworzyłoby drogę do ustalenia, czy w sprawie spełnione są przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższą okoliczność zwrócić należy uwagę, jakie byłyby skutki zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu. Otóż skarżący zostałby pozbawiony możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zastosowanie przepisu, który wszedł w życie już po wydaniu wadliwego postanowienia, a który został wprowadzony na podstawie ustawy nie zawierającej przepisu przejściowego. W ocenie Sądu sytuacja powyższa jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywateli do państwa oraz regułami jej stosowania określonymi przez Trybunał Konstytucyjny (por. w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt K 52/02, OTK 2004, Nr 2, poz. 10). Niepodejmowanie przez ustawodawcę kwestii intertemporalnych w ustawach nowelizujących nie może bowiem nieść za sobą negatywnych konsekwencji dla obywateli (J. Mordwiłko – Osajda [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego pod. red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008).

Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do pozbawienia skarżącego możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy postanowienia Starosty oraz Kolegium były rezultatem błędnej oceny prawnej, a nowelizacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów intertemporalnych dotyczących wejścia w życia regulacji zaostrzającej możliwość odrolnienia gruntów. Zastosowanie nowych przepisów spowodowałoby, że w istocie to na skarżącego zostałby w całości przeniesione negatywne skutki związane zarówno z działaniami organu administracji publicznej, jak i wejściem w życie nowej regulacji prawnej. Jest to o tyle istotne, że brak uzgodnienia planowanej inwestycji, a w konsekwencji niewydanie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia skarżącemu zagospodarowanie działki, ograniczając w znaczny sposób uprawnienia, które przysługują mu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zaprezentowane powyżej argumenty przesądzają, w ocenie Sądu, że ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2013r., zostały wydane na podstawie błędnej wykładni art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. i przy niepełnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, celem poczynienia ustaleń faktycznych uzasadniających rozstrzygnięcie w sprawie, zwłaszcza w kwestii najniższej przydatności produkcyjnej o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, a następnie w oparciu o tak ustalony stan sprawy prawidłowo zastosować wykładnię art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490).

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.