Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 10/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 43a ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 50, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.

TEZY

Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z wniosku Zarządu Miasta L. w przedmiocie zbadania zasadności wypowiedzenia przez Kierownika Urzędu Rejnowego w L. dotychczas obowiązującej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w L. przy ul. R. nr 9, i zaproponowania nowej jej wysokości, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu:

1. Czy wniosek współużytkownika wieczystego gruntu o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione, złożony w trybie art. 43[a] ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 października 1994 r. o zmianie tej ustawy - Dz.U. nr 123 poz. 601/, wywołuje skutki prawne względem drugiego współużytkownika wieczystego, mimo że ten ostatni nie kwestionuje zaproponowanej w ofercie nowej wysokości opłaty rocznej?

2. Czy możliwe jest w niniejszej sprawie zawarcie ugody przez jednego współużytkownika wieczystego z właścicielem gruntu w przedmiocie ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie, po rozpatrzeniu w dniu 27 lutego 1996 r. wniosku składu orzekającego, na podstawie art. 22 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ podjęło uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ uregulowano kompetencje, ustrój, zasady działania i finansowania tych kolegiów.

Samorządowe kolegia odwoławcze są w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a należących do zadań własnych gminy /art. 1 ust. 1/. W tych sprawach są one właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz skarg i wniosków, w trybie uregulowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 2 ustawy/.

W świetle przytoczonych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem kolegiów jest sprawowanie funkcji orzeczniczej, to jest kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad działalnością organów gmin w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, z wyjątkiem zleconych gminom zadań z zakresu administracji rządowej.

Stosownie do art. 21 ust. 2 powyższej ustawy kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - art. 64/.

Nową kompetencję samorządowych kolegiów odwoławczych stanowi wprowadzone przez ustawę z dnia 12 października 1994 r. prawo występowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy /art. 22 ust. 1/. Uchwała Sądu zawierająca rozstrzygnięcie zagadnień prawnych przedstawionych przez Kolegia w formie pytań prawnych zapada w składzie 5 sędziów i wiąże w danej sprawie. Podobnie problematykę tę uregulowano w art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Artykuł 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że "uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie", mający odpowiednio zastosowanie do odpowiedzi na pytania prawne kolegiów, oznacza, że ocena prawna wyrażona w uchwale sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji samorządowej.

W świetle tego należy uznać, że prawo kolegium do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, łączy się integralnie z funkcją orzeczniczą kolegiów, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, w których Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) dotyczy problematyki uregulowanej w art. 43[a] - 43[g] ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ i łączy się z zagadnieniem aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów.

Kompetencję do rozstrzygania sporów między właścicielem nieruchomości /Skarb Państwa, gmina/ a użytkownikiem wieczystym o wysokość opłat za użytkowanie wieczyste nadano kolegiom w kilka dni po wejściu w życie cytowanej ustawy z dnia 12 października 1994 r.; ma ona uzasadnienie w art. 1 ust. 2 tej ustawy, przewidującym, że na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1, dotyczącym kompetencji orzeczniczej kolegiów.

Łączy się to z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. K.3/92, w którym uznano art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ za niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 3 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy przez Ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Przepis ten przewidywał szczególną formę aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i ustalania wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej w drodze oświadczenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub zarządu gminy. Przestał on obowiązywać z dniem 28 grudnia 1993 r. w wyniku bezskutecznego upływu terminu na zajęcie stanowiska przez Sejm /obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1993 r. - Dz.U. nr 131 poz. 629/.

Wypełniając lukę, jaka powstała w przepisach prawa, ustawodawca w powołanych wyżej przepisach art. 43a - 43g ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powierzył kolegiom rozpatrywanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. (...)

Instytucja użytkowania wieczystego jest uregulowana przepisami kodeksu cywilnego oraz cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., normującej głównie zagadnienia administracyjnoprawne.

Artykuł 238 Kc stanowi, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas korzystania z prawa użytkowania wieczystego opłatę roczną. Wysokość tej opłaty i sposób jej ustalania regulują przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z dniem 5 grudnia 1990 r. stan prawny uległ zasadniczej zmianie, gdyż ustawodawca odstąpił od dotychczasowego dwustopniowego systemu ustanawiania użytkowania wieczystego, rezygnując z wydawania decyzji. Od tej daty - po dopełnieniu określonych czynności wstępnych - następuje zawarcie umowy, która prowadzi do powstania użytkowania wieczystego, a opłaty za to użytkowanie są ustalane w zawieranej przez strony umowie /art. 19 i 42 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./. Dokonując powyższej zmiany, ustawodawca miał na celu uproszczenie drogi prowadzącej do powstania użytkowania wieczystego oraz podkreślenie cywilnoprawnego charakteru tej instytucji.

Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Przed dniem 5 grudnia 1990 r. charakter prawny opłaty za użytkowanie wieczyste był przedmiotem rozbieżnych poglądów, natomiast po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przeważa zapatrywanie, że opłata ta ma charakter cywilnoprawny /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93, nie publ./. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny /uchwała z dnia 21 kwietnia 1994 r. III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11 poz. 209, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 1993 r. III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11 poz. 190 oraz glosa Z. Radwańskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1995 r. I SA 1251/94/.

Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia /art. 43e ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./. W takim wypadku sąd powszechny nie będzie kontrolował orzeczenia kolegium, lecz rozpozna sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.

Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej /art. 43d ust. 1 i 2 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./.

W świetle przedstawionych wyżej zasad postępowanie przy rozstrzyganiu przez kolegia sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.

Do postanowień i orzeczeń wydanych w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy o zaskarżaniu aktów administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Świadczy o tym zarówno treść art. 43c ust. 5 w związku z art. 43e ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i przepisy art. 19 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym: Sąd ten nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów oraz w sprawach, które mają charakter cywilnoprawny.

Uwzględniając zatem charakter sporu o aktualizację opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu i niedopuszczalność wnoszenia w tych sprawach skarg do sądu administracyjnego, można sformułować następującą tezę ogólną:

Przepisy art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ nie dają podstaw do wystąpienia przez pełny skład samorządowego kolegium odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie przez kolegium sporu o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, to jest sporu majątkowego o charakterze cywilnym, którego rozpatrzenie następuje według przepisów art. 43a - 43g ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. /.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. podejmuje uchwały dotyczące zagadnień prawnych w kwestiach budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, przedstawionych w formie pytań prawnych przez samorządowe kolegia odwoławcze w tych sprawach, wyłącznie w zakresie, w jakim jest uprawniony do sprawowania kontroli orzecznictwa w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której sąd administracyjny, nie mający kompetencji do rozpatrywania skarg na orzeczenia kolegiów w omawianych sprawach, udzielałby wiążącej w danej sprawie odpowiedzi na pytanie prawne dla sądu powszechnego, który jest właściwy do rozpoznania sporu po wniesieniu sprzeciwu. Byłoby to wreszcie naruszenie przepisu art. 2 par. 1 Kpc, stanowiącego, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Sądy właściwe do rozpoznawania spraw cywilnych, to jest sądy powszechne, samodzielnie rozstrzygają kwestie prawne i nie mogą być wiązane poglądem prawnym wyrażonym w danej sprawie przed wszczęciem postępowania sądowego.

Z tych przyczyn na podstawie powołanych wyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).