Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1785/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 287 ust. 1 pkt 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 2 pkt 2, art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274, art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 55/12 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 55/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Łodzi na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Łodzi z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 236 b ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196 poz. 1217), w związku z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 215, poz. 1664) oraz zgodnie z art. 53 § 1, 4, art. 55 § 1, § 2 i art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), określił dla Spółki Akcyjnej [...] opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w lI półroczu 2009 r. w kwocie 434 271,00 zł i wskazał, że od kwoty stanowiącej zaległość należy naliczyć odsetki liczone od dnia następującego po upływie terminu płatności opłaty do dnia wpłaty włącznie.

W uzasadnieniu Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, opłata za lI półrocze 2009 roku winna być naliczona na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odwołując się do przepisów art. 284 ust. 1 oraz art. 285 ust. 2 i art. 286 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, przy czym zastosowanie mają przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Organ ustalił, że [...] S.A. prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta Łódź, zlokalizowane na terenie EC-2, EC-3 i EC-4, posiada także zbiorniki retencyjne popiołu (w EC- 2 oraz ECS po dwa zbiorniki retencyjne, w EC-4 cztery zbiorniki retencyjne), zbiornik sorbentu, zbiornik PPR-u oraz klimatyzatory. Dodatkowymi źródłami emisji są: proces spalania paliw w silnikach samochodów (emisja niezorganizowana), spalanie gazu w kotłowniach ryczałtowych. Warunki prowadzenia przez stronę instalacji energetycznego spalania paliw wraz z urządzeniami pomocniczymi określił Wojewoda Łódzki decyzjami w sprawie pozwolenia zintegrowanego: Nr PZ/28 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-2), Nr PZ/29 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-3), Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zmieniającą decyzję Wojewody Łódzkiego PZ/30 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-4). W pozwoleniach została określona między innymi metodyka prowadzenia pomiarów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 28,3 poz. 2842) - obowiązek prowadzenia pomiarów ciągłych, okresowych oraz kontrolnych. Spółka, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń jest zobowiązana do przekazywania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Obowiązek ten jasno określa art. 236b ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Rodzaje działalności podlegające temu obowiązkowi zostały wymienione w załączniku nr l do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE, wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń w załączniku nr II tego rozporządzenia.

Rozporządzenie wskazuje założenia i cele sprawozdawczości podmiotów w ramach rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń (określanym jako PRTR). W myśl art. 236b ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych w sprawozdaniu PRTR ocenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności – w myśl założeń wymienionego rozporządzenia Nr 166/2006. Spółka złożyła przedmiotowe sprawozdanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 236b ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Realizując zaś obowiązek wynikający z art. 284-287 ustawy - Prawo ochrony środowiska strona dnia 31 lipca 2009 r. przedłożyła Marszałkowi wykaz o gazach lub pyłach wprowadzanych do powietrza w lI półroczu 2009 r. Wyliczona kwota w wysokości 3 074 354,00 zł. dotyczyła opłaty za emisję zanieczyszczeń z instalacji spalania paliw, instalacji pomocniczych na terenie miasta Łodzi, z kotłowni gazowych na terenie miasta Radomsko oraz z procesów spalania paliw w silnikach samochodów. W wykazie, w części dotyczącej instalacji spalania paliw w poszczególnych blokach EC, Spółka wykazała i wyliczyła opłatę dla 5 zanieczyszczeń: pył, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, benzopiren. Z kolei w przedłożonym sprawozdaniu PRTR za rok 2009 Spółka, oprócz emisji wymienionych wyżej zanieczyszczeń powstających w procesie energetycznego spalania paliw wykazała emisję metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisję podtlenku azotu, PCDD+ PCD dioksan i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI). W związku z zaistniałą różnicą w sprawozdawczości, polegającą na odmiennym składzie jakościowym gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza w roku 2009, wezwano Spółkę do sporządzenia i przesłania korekt wykazów, które miały uwzględniać opłatę pominiętych w wykazie zanieczyszczeń. Strona nie odpowiedziała na wezwanie i nie sporządziła korekt wykazów dotyczących l i II półrocza 2009 r., powołując się na stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zamieszczone na stronie internetowej w dniu 1 lutego 2008 r.), które miało potwierdzać brak podstaw prawnych uzasadniających obowiązek ponoszenia opłat w oparciu o sprawozdanie PRTR. W konsekwencji organ uznał, że wysokość naliczonej opłaty należy określić dla wszystkich rodzajów substancji, dla których ustawodawca ustalił jednostkowe stawki opłat, a podmiot zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie do powietrza wszystkich zanieczyszczeń powstałych w wyniku prowadzenia procesów technologicznych. Minister Środowiska określił przedmiotową listę w tabeli A rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska. W tabeli A zamieszczone zostały: arsen w pozycji 8, kadm w pozycji 28, nikiel w pozycji 36, rtęć w pozycji 55, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI) w pozycji 31 (kwasy nieorganiczne), podtlenek azotu w pozycji 43 oraz dioksyny i furany w pozycji 44. Opłatę za II półrocze 2009 r. organ określił na podstawie przesłanego przez Spółkę wykazu dotyczącego lI półrocza 2009 r., sprawozdania PRTR dotyczącego roku 2009 oraz jednostkowych stawek opłat obowiązujących w roku 2009. Kserokopię sprawozdania PRTR przekazał Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi (pismo z dnia 17 marca 2011 r. znak 1.6737.48.2011). Do opłaty wyliczonej za zanieczyszczenia z instalacji spalania paliw ( określonej przez Spółkę w wykazie opłatowym ) doliczono opłatę za emisję: podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksan i furanów oraz za emisję metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu. Z uwagi na fakt, że sprawozdawczość PRTR dotyczy całego roku 2009, do określenia opłaty za lI półrocze 2009 r. przyjęto 50% wykazanej emisji rocznej zanieczyszczeń. Ładunek pyłu z wykazu za lI półrocze 2009 r. został pomniejszony o połowę sumy ładunków metali ciężkich wykazanych w PRTR za rok 2009. Do wyliczenia opłaty za emisję dioksan i furanów został przyjęty współczynnik toksyczności równy 1.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółka Akcyjna.

Zaskarżoną decyzją SKO w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, przechodząc zaś do rozważań wskazało, że zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 ustawy). Obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy samego prawa. Wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Rodzaje gazów i pyłów, których wprowadzanie do powietrza wiąże się z opłatą za korzystanie ze środowiska, zostały szczegółowo wyliczone w obowiązującej w 2009 r. tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał w 2009 r. do powietrza choćby jeden z 67 rodzajów gazów i pyłów to był zobowiązany do poniesienia stosownej opłaty z tego tytułu. Podmiot korzystający ze środowiska musi we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ustawodawca nie przesądził w jaki sposób korzystający ze środowiska ma to zrobić. Dla ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska istotny jest sposób przeprowadzenia pomiaru i jego wynik. Nie ma znaczenia z jakiego powodu pomiar został dokonany. Tym samym strona może przy ustalaniu opłaty za korzystanie ze środowiska korzystać ze wszelkich, zgodnych z przepisami danych będących w jej posiadaniu. Jeżeli dysponuje sprawozdaniem PRTR może i powinna go wykorzystać. Odwoływanie się do pojęcia "systemu opłatowego" to w istocie, na co wskazuje sama strona, odwoływanie się do praktyki a nie do norm prawnych. Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dowiódł w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez [...] S.A. Marszałkowi Województwa Łódzkiego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy, spółka zawarła informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu. Nie budzi zastrzeżeń Kolegium to, że ustalenia te zostały poczynione również na podstawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR). W toku postępowania administracyjnego zasadnie podniesiono, że w świetle danych wykazanych w sprawozdaniu PRTR w okresie, za który należna była opłata, skarżąca wyemitowała więcej rodzajów zanieczyszczeń, aniżeli wynika to z wykazu sporządzonego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w myśl art. 288 ust. 2 ustawy marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1); innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2), co upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Skarżąca jest podmiotem, który prowadzi działalność wymienioną w poz. Nr l c (Elektrociepłownie i inne instalacje do spalania paliw) załącznika Nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz.U.L. 33 z 04 lutego 2006 r. str. 1), co zobowiązuje ją do składania sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń (PRTR). Obowiązek ten reguluje przepis art. 236b ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 236b ust. 2 ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ocenia jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR), w szczególności pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Dane dotyczące podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu zawarte w sprawozdaniu PRTR za 2009 r. znajdują się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Oznacza to, że niezależny organ administracji publicznej uznał je za kompletne, spójne i wiarygodne.

Sprawozdanie PRTR stanowi materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie można ustalić ilość i rodzaj substancji wprowadzonych do powietrza, a które nie zostały wyszczególnione w wykazie sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy.

Kolegium zaznaczyło, że dokonało weryfikacji poprawności obliczeń, które zostały przedstawione w decyzji i uznało je za prawidłowe. Jedynie błędnie wykazano w tabeli "Kwota różnic" na str. 9 pozycję 8 "cynk". Nie została ona jednak uwzględniona w obliczeniach. Prawidłowo zakwalifikowano podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), PCDD+PCDF (dioksyny + furany) (jako Teq) (wyrażone jako I-TEQ) oraz rtęć i jej związki, kadm i jego związki, nikiel i jego związki oraz arsen i jego związki do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 8 i 9 K.p.a., a strona nie wyjaśniła na czym owo naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Kolegium w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ani art. 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie zostały przez organ zastosowane.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółka Akcyjna, wnosząc o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji.

Strona argumentowała, że już w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa podniosła zarzut wydania decyzji na podstawie nieistniejącej w dacie wydania decyzji podstawy prawnej tj. art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska uchylony przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070). SKO uznając, że powołanie podstawy prawnej art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w decyzji było zbędne, nie usunęło w ten sposób wskazanej wady. Tym samym zdaniem skarżącej należy uznać, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej wymaganej art. 107 K.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Niezależnie od wskazanego wyżej zarzutu, najistotniejszym problemem w sprawie, zdaniem skarżącej, jest możliwość ustalenia decyzją opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o porównanie dwóch dokumentów składanych przez stronę - sprawozdania PRTR i wykazu zawierającego dane o ilości gazów wprowadzonych do powietrza. Skarżąca wskazała, że nie można się zgodzić z przyjętą przez organ administracyjny metodą określenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że spółka mogła już wnieść opłaty na podstawie przygotowanego przez siebie wykazu, w których zawarte są opłaty za gazy uwzględnione w PRTR, tylko pod inna pozycją, w szczególności, że dane z tych dwóch dokumentów nie są spójne. Ustalenia organu pierwszej instancji w ocenie strony, nie mogą być dowolne, przy zastosowaniu porównania dwóch różnych, stworzonych dla innych celów dokumentów.

W odpowiedzi na skargę, SKO w Łodzi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 55/12, oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez stronę w skardze zarzutu wydania decyzji na podstawie nieistniejącej w dacie wydania decyzji podstawy prawnej, tj. art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, uchylonego przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Sąd przywołał treść art. 287 ust. 1 pkt 1, a następnie stwierdził, że abstrahując od faktu, czy powołanie tegoż przepisu przez organ pierwszo instancyjny w podstawie prawnej było istotne dla rozstrzygnięcia, czy też jak określiło to Kolegium było zbędne to jednak, jego zdaniem, nie sposób tegoż zarzutu podzielić, bowiem zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r. stosuje się przepisy art. 285-288 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazane uregulowanie jest jasne i czytelne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za l półrocze 2009 r., a więc niewątpliwie obejmującej okres zakreślony przywołanym art. 60a ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Tym samym, za bezzasadne uznać należy żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej oraz ją poprzedzającej.

W ocenie Sądu, zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie istotą sporu, okazała się możliwość wykorzystania sprawozdania Pollution Release and Transfer Register – określanego jako PRTR dla celu ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wykazaną przez stronę.

Przystępując do omówienia wymienionej kwestii Sąd wskazał, że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 ustawy). Nadto podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1), a opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1). Przy czym podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 ustawy). Podmiot ten w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat ( art. 286 ust. 1 ustawy). Dodatkowo podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości (art. 287 ust.1 pkt 1 ustawy, z upoważnienia wynikającego z art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). Sąd wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Sąd stwierdził, że ww. przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, wprowadzają generalną zasadę ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, którą należy rozumieć jako ekwiwalent za rzeczywiście dokonane emisje. Świadczy o tym konstrukcja przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 i art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślił, że ustawodawca w treści art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawił co do tego żadnych wątpliwości posługując się zwrotem: "opłata jest ponoszona". Z kolei wysokość tychże opłat uzależniono, zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy, od ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, nie wskazując wprost sposobu czy metody pozyskiwania danych dotyczących emisji, przy czym zaznaczyć trzeba, odnosząc się do argumentów skargi, że nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa wytyczne, wskazania czy też opinie ministra czy też inspektora ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, niewątpliwie doniosłe znaczenie w systemie ochrony środowiska ma system monitorowania emisji zanieczyszczeń wprowadzony rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz. U. L. 06.33.1 zm. Dz. U. L. 09.188.14), stanowiący w preambule (4), że zintegrowany i spójny PRTR daje społeczeństwu, przemysłowi, naukowcom, zakładom ubezpieczeniowym, władzom lokalnym, organizacjom pozarządowym oraz innym decydentom solidną bazę dla porównań i przyszłych decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do takiej kategorii decyzji dotyczących środowiska naturalnego należy. Przyjmuje się przy tym, co podkreślało już Kolegium, że wskazany rejestr winien zawierać dane kompletne, spójne i wiarygodne, a jakość danych dostarczanych przez operatorów zakładów, podlegających wymaganiom sprawozdawczości w zakresie emisji, oceniają właściwe organy (art. 9 rozporządzenia Nr 166/2006) – w tym przypadku dane dotyczące podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu zawarte w sprawozdaniu PRTR za 2009 r. znajdują się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W ocenie Sądu, powyższe uzasadniało niewątpliwie uruchomienie procedury przewidzianej w art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Jak ustalono to w toku prowadzonego postępowania nie budzi wątpliwości, że dane wykazane w wymienionym wyżej sprawozdaniu PRTR odbiegają w sposób istotny, bo zawierają inne jeszcze wyemitowane związki, od danych wskazanych przez skarżącą Marszałkowi Województwa Łódzkiego w ramach obowiązku nałożonego przez art. 286 ust. 1 ustawy, co do których to związków stosowna opłata nie została uiszczona.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podzielił pogląd zaprezentowany w przywołanym już przez Kolegium uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/296/11, że "(...) pobieranie opłat za korzystanie ze środowiska w postaci emisji gazów i pyłów do powietrza, połączone z nałożonym na podmioty korzystające ze środowiska obowiązku ujawnienia rozmiarów emisji dokonanej w danym okresie realizuje doniosły interes społeczny, jakim jest z jednej strony reglamentowane bodźcami ekonomicznymi emisji gazów i pyłów do powietrza, z drugiej zaś uzyskiwanie przez organy administracji możliwie najdokładniejszych danych na temat rozmiarów tych emisji. Realizacji tego interesu służy niewątpliwie prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Szczegółowe instrumenty, za pomocą których weryfikacja taka może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym, przy czym sformułowanie <>, o którym mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy, uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym. Powyższe upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Za wykorzystaniem tego dokumentu przemawia jego wysoka wiarygodność, wynikająca z faktu, ze jego autorem jest sama skarżąca".

Tym samym wbrew argumentacji skargi Sąd jednoznacznie opowiedział się za możliwością wykorzystania sprawozdania PRTR dla ustalenia opłaty za rzeczywiście wyemitowane do powietrza gazy i pyły.

W ocenie Sądu, powyższe uzasadnia stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zakwalifikowano (wymienione sprawozdaniu PRTR) związki jak: podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), PCDD+PCDF (dioksyny + furany) (jako Teq) (wyrażone jako I-TEQ) oraz rtęć i jej związki, kadm i jego związki, nikiel i jego związki oraz arsen i jego związki do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów wymienionych w tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217). Zasadnie także przyjęto wielkości emisji z rozdzieleniem na okresy półroczne stosownie do art. 285 ust. 1 i 2 ustawy. Do tak ustalonych wielkości prawidłowo zastosowano stawki wynikające z ww. rozporządzenia, bowiem owo rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego, co należy podkreślić, wraz z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska, podstawę naliczania opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skargi wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w niniejszej sprawie, przez organy obu instancji. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalenie dla Spółki Akcyjnej [...] opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za emisję gazów i pyłów do powietrza w l półroczu 2009 r. nastąpiło prawidłowo. Zatem przedmiotowa skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zawarte nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274, art. 284 ust. 1 art. 286 ust. 1 art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że organ administracyjny w celu weryfikacji prawidłowości opłat za korzystanie ze środowiska może oprzeć się na sprawozdaniu zawierającym informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwolnień i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., art. 107 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: ROIII.7252.1036.2011.AJ, była wydana z powołaniem podstawy prawnej - art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nieistniejącej w dniu jej wydania, a organ administracyjny nie uzasadnił powołania ww. podstawy prawnej, ponadto SKO na skutek odwołania od ww. decyzji skarżącej decyzją wydaną w dniu [...] października 2011 r., nr SKO 4740/2011, stwierdziło, że powołanie powyższego przepisu "było zbędne" i zmieniło podstawę prawną tej decyzji, co spowodowało, że Sąd sprawując kontrolę legalności, powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. nieusprawiedliwione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, aby Sąd I instancji nie przeprowadził należycie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji co do nieprawidłowego stosowania nieobowiązującego już przepisu art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.". Wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, iż twierdzenia Spółki na okoliczność nieobowiązywania wymienionego przepisu są nieusprawiedliwione. Sąd I instancji przywołał treść art. 287 ust. 1 pkt 1 stanowiącą, że podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości. Wskazał, że aczkolwiek przepis art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070) uchylił art. 287 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., to w odniesieniu do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r. w dalszym ciągu stosuje się przepisy art. 285-288 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, o czym stanowi przepis przejściowy tej ustawy w art. 60a ust. 1. Sąd I instancji podniósł dalej, że wymieniony przepis art. 60a ust. 1 ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja ustaliła opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za I półrocze 2009r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powyższe stwierdzenie odpowiada prawu obowiązującemu na datę orzekania w sprawie (obecnie termin określony art. 60a ust. 1 został wydłużony do końca roku 2016).

Analiza akt wykazuje również, że organ administracyjny I instancji powołując się na obowiązywanie art. 287 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wskazywał na przepis przejściowy art. 60a ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Zatem wszelkie twierdzenia skarżącej kasacyjnie o stosowaniu przez organ I instancji nieobowiązującego przepisu art. 287 ust.1 pkt 1 p.o.ś. są nieusprawiedliwione. Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie aby działanie organu w tym zakresie naruszało zasadę zaufania do organów państwa z art. 8 K.p.a. lub też zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji odnosi się również do wymienionego przepisu, przy czym organ wskazuje na zbędność powoływanie się na ten przepis w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie to jest poprzedzone ustaleniem, że określona w decyzji różnica między opłatą należną za korzystanie ze środowiska, a wynikającą z wykazu za II półrocze 2009 r. została ustalona w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 i na podstawie art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., a dane potrzebne do jej określenia zostały przyjęte ze sprawozdania Pollution Release and Transfer Register (PRTR) za 2009 r., sporządzonego przez skarżącą kasacyjnie na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś. W tych warunkach twierdzenie skarżącej kasacyjnie o nieprawidłowościach dotyczących art. 287 ust. pkt.1 p.o.ś. w decyzjach organów administracyjnych działających w sprawie, w tym naruszenia art. 107 K.p.a., nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 107 K.p.a. nie wskazała nawet jaki paragraf tego przepisu został naruszony.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że kontrola Sądu I instancji akceptującego powyższe ustalenia była prawidłowa. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Nie było też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w przypadku ustalenia naruszenia prze organ przepisów postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Takich ustaleń Sąd I instancji nie dokonał. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała natomiast aby to ustalenie dokonane w zaskarżonym wyroku uchybiało prawu i to w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się błędnej wykładni art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt.1, art. 274, art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na czym polegało naruszenie hipotezy wskazanych norm prawnych przez Sąd I instancji. Zarzut ten w rzeczywistości sprowadza się do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, przez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny sprawy oparty na danych ze sprawozdania PRTR za 2009 r. wypełnia dyspozycję wskazanych przepisów prawnych. Zważywszy, że nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne w sprawie oparte na powyższym dowodzie oraz zważywszy na dopuszczalną z art. 7 p.o.ś. metodę szacunkową pozwalającą na określenie wielkości wyemitowanych zanieczyszczeń do powietrza, nie można stwierdzić niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego z art. 236b, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 (skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, który z 8 ustępów tego przepisu został nieprawidłowo zastosowany), art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1 i art. 288 ust.1 pkt.2 p.o.ś. Hipoteza art. 274 ust. 1 (taką podstawę prawną wskazywała zaskarżona decyzja) p.o.ś. stanowiąca, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza musi być interpretowana w zgodzie z art. 7 ust. 1 p.o.ś. stanowiącym, iż "zanieczyszczający płaci" oraz w zgodzie z art. 273 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, a także w zgodzie z art. 284 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska stanowiącym, że to podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego wraz z wykazem zawierającym informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat w myśl art. 286 ust. 1 ustawy. Brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do dopuszczenia metody szacunkowej aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 p.o.ś. Podnieść należy, że zasada "zanieczyszczający płaci" z art. 7 p.o.ś. nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy. Prawidłowo zatem stosował i interpretował powyższe przepisy Sąd I instancji.

Przypomnieć należy, że [...] S.A. w Łodzi prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta Łódź, zlokalizowane na terenie EC-2, EC-3 i EC-4, posiada także zbiorniki retencyjne popiołu (w EC-2 oraz ECS po dwa zbiorniki retencyjne, w EC-4 cztery' zbiorniki retencyjne), zbiornik sorbentu, zbiornik PPR-u oraz klimatyzatory. Dodatkowymi źródłami emisji są: proces spalania paliw w silnikach samochodów (emisja niezorganizowana), spalanie gazu w kotłowniach ryczałtowych. Wobec powyższego jest podmiotem obowiązanym do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, tj. emisję gazów i pyłów do powietrza – zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzeń, wnosi się na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce rejestracji podmiotu korzystającego ze środowiska, w niniejszej sprawie na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego (art. 277 ust. 2 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. W przedmiotowej sprawie dotyczy to II półrocza 2009 r. Obowiązywały wówczas jednostkowe stawki opłat opublikowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217).

Podmiot korzystający ze środowiska poprzez wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza spośród substancji wymienionych w tym rozporządzeniu, winien naliczać opłaty za korzystanie ze środowiska za wszystkie zanieczyszczenia gazowe i pyłowe, jakie wprowadza do powietrza w wyniku prowadzonej działalności. Wynika to z zasady zawartej w art. 7 p.o.ś.

Okresem rozliczeniowym jest półrocze w myśl art. 285 ust. 2 p.o.ś. W tym samym terminie podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do przedkładania marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska (art. 286 ust. 1 p.o.ś.).

Jeżeli natomiast w wykazie zawierającym informacje i dane w zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat znajdują się informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa zobowiązany jest do wymierzenia, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w myśl art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, czy też na podstawie innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 p.o.ś.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie prowadząca instalacje mogące znacząco zanieczyszczać środowisko, zobowiązana była do uzyskania pozwolenia zintegrowanego ustalającego warunki emisji w myśl art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1 p.o.ś. Pozwolenie takie uzyskała na mocy decyzji Wojewody Łódzkiego w sprawie pozwolenia zintegrowanego: Nr PZ/28 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-2), nr PZ/29 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC3), Marszałka Województwa Łódzkiego Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zmieniającą decyzję Wojewody Łódzkiego PZ/30 z dnia 30 czerwca 2006 r. (dla instalacji na terenie EC-4.

Z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynika, że skarżąca kasacyjnie w roku 2009 wyemitowała do powietrza inne zanieczyszczenia, nie ujęte w wykazie zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za II półrocze 2009 r. z naliczoną opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza na kwotę 3.074.354,00 zł, która to opłata została wniesiona w całości na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego.

Była to emisja metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisja podtlenku azotu, PCDD+PCD dioksan i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI).

Potwierdza to sprawozdanie skarżącej kasacyjnie PRTR złożone za rok 2009 dla celów Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, a następnie dla celów Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, ustanowionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r., nr 166/2006 w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. L nr. 33.1).

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała tego faktu. W postępowaniu administracyjnym spór przenosiła na wyliczenie wielkości emisji i opłat za korzystanie ze środowiska z tego tytułu.

Wskazać należy, że przepis art. 236b ust. 1 p.o.ś., podnoszony przez skarżącą kasacyjnie jako nieprawidłowo odczytany przez Sąd I instancji, stanowi o obowiązku przedłożenia przez prowadzącego instalację obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia nr 166/2006, w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w wymienionym rozporządzeniu (sprawozdanie PRTR). Skarżąca kasacyjnie, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwalniania zanieczyszczeń jest zobowiązana do sporządzania i przekazywania sprawozdania PRTR.

Sprawozdanie Pollution Release and Transfer Register (PRTR) określone jest wymienionymi przepisami unijnymi rozporządzenia 166/2006. Rozporządzenie to w art. 5 ust. 1 odwołuje się do sporządzenia PRTR w oparciu o dane oparte na pomiarze, obliczeniu, czy oszacowaniu. Wszystkie wskazane metody w rzeczy samej odwołują się do danych technicznych lub technologicznych. Pomiary, to szczegółowo określone dane techniczne co do czasu, miejsca i ilości emisji zanieczyszczeń. Obliczenia, to wielkości wynikające z takich danych wyjściowych jak prowadzona działalność, używane paliwo, wydajność produkcji, współczynniki emisji. Metoda szacunkowa może polegać na określeniu emisji poprzez najlepsze założenie lub opinię przy braku pełnych danych na temat uwolnień i transferów, i braku ważnych metodyk obliczenia emisji i wytycznych dobrej praktyki.

Każda z tych metod może być podstawą sporządzenia powyższego sprawozdania PRTR. Sprawozdanie to powinno być przygotowane zgodnie z założeniem art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych informacji, które mogą obejmować dane z monitorowania, wskaźniki emisji, równania bilansu masy, pośrednie monitorowanie lub inne obliczenia, oceny techniczne oraz inne metody zgodne z art. 9 ust. 1 rozporządzenia oraz zgodne z metodykami uznanymi na poziomie międzynarodowym, jeżeli są dostępne.

Zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowały aby dane zawarte w sprawozdaniu skarżącej PRTR za 2009 r., nie były kompletne, spójne i wiarygodne w myśl wymagań przepisów unijnych.

W toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji skarżąca kasacyjnie nie wykazała innej metody i sposobu wyliczenia poziomu emisji dodatkowych zanieczyszczeń ujawnionych w sprawozdaniu PRTR, a nieobjętych w wykazie zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska za II półrocze 2009 r. oraz wysokości należnych opłat wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20, 43 w zw. z art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 1 p.o.ś.

Obecne twierdzenia kasacyjne skarżącej o braku spójności między wykazem zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a sprawozdaniem PRTR zawierającym jedynie informację o uśrednionych danych dotyczących przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń nie mogą dowodzić o naruszeniu przez organ, a następnie prze Sąd I instancji, przepisów art. 236b i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.

Przede wszystkim w świetle powyższych uwag nieuprawnione jest twierdzenie o włącznie informacyjnym charakterze sprawozdania PRTR. Sprawozdanie to zawiera dane, które zgodnie z punktem 12 preambuły rozporządzenia nr. 166/2006 powinny być kompletne, spójne i wiarygodne, czyli zgodne z rzeczywistością. Przepis art. 236b ust.1 p.o.ś stanowi jedynie o obowiązku przedłożenia sprawozdania PRTR. Nie definiuje tego sprawozdania. Nie czyni tego również rozporządzenie wykonawcze Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009r w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz. U. Nr 141, poz. 1154), wydane na podstawie art. 236b ust.5 p.o.ś., odsyłające do przepisów rozporządzenia unijnego nr 166/2006. Zatem zarzut, że doszło do naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię przy argumentacji, że dokonano tego przez odmowę przyznania sprawozdaniu wyłącznie charakteru informacyjnego nie znajduje uzasadnienia w sprawie.

Nie można też uznać zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni powyższego przepisu w powiązaniu z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez odmowę uznania wyłącznie charakteru informacyjnego sprawozdania PRTR.

Wskazać należy, że wymieniony przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi o podstawie ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska opartych na danych technicznych i technologicznych. Przepis nie definiuje tych danych. Wobec faktu, iż skarżąca kasacyjnie mimo ciążącego na niej obowiązku nie wykazała, w złożonym w trybie art. 286 ust.1 wykazie, wszystkich wyemitowanych szkodliwych zanieczyszczeń do powietrza, organ skorzystał z instrumentu prawnego przewidzianego art. 288 p.o.ś. Przepis ten nie wyklucza zastosowana danych zawartych w sprawozdaniu PRTR dotyczących emisji zanieczyszczeń do powietrza. Był to dowód w sprawie, a nie forma zastosowania innego systemu informacyjnego w celu naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska.

Podkreślić należy, że substancje, które zostały wyemitowane do powietrza w 2009 r. przez skarżącą kasacyjnie powinny zostać wskazane zarówno w wykazie informacji sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1 jak i w sprawozdaniu PRTR. Nieuwzględnienie w wykazie złożonym za II półrocze 2009 r. zanieczyszczeń wyemitowanych do środowiska nie zwalnia skarżącej kasacyjnie z opłat. Z treści art. 288 ust. 2 p.o.ś. wynika, że w takiej sytuacji, jaka zaistniała u skarżącej marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych. Zatem wymieniony przepis w pkt 2 daje podstawy do dowodzenia w inny sposób wielkości emisji. Związane jest to z faktem, że na datę ustalania stanu sprawy, ani podmiot korzystający ze środowiska, ani organy administracji nie mogą dokonać pomiarów emisji i w związku z tym przy wymierzaniu wysokości opłaty należy zastosować tzw. metodę szacunkową.

Przepisy prawa o ochronie środowiska dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza. Pozwala to na realizację zasady ogólnej ochrony środowiska uznawanej na gruncie międzynarodowym, wspólnotowym, krajowym, że zanieczyszczający płaci (the polluter pays).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1757/08 oraz z dn. 10.01.2003 r. sygn. akt. II OSK 1606/11, dopuszczające zastosowanie metody szacunkowej. Wynika ona z interpretacji przepisu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uwzględniającej zasadę ogólną z art. 7 prawa ochrony środowiska. Jest to zasada "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją m.in. Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W prawie wspólnotowym jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 174 ust. 2 TWE (dawny art. 130r ust. 2), który stanowi: Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (...) opiera się (...) na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W tych warunkach stwierdzenie Sądu I instancji, iż art. 288 daje organom pewien zakres swobody, w ramach którego mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR jest w pełni uprawnione. Uruchomiona przez organ procedura z art. 288 p.o.ś. umożliwia zastosowanie metody szacunkowej. Przyjęcie natomiast sprawozdania PRTR jako dowodu w sprawie znajduje pełne uzasadnienie zważywszy na dane w nim zawarte i ich charakter. Uwagi podniesione wyżej odnoszące się do tego sprawozdania nie dają podstawy do uznania, że sprawozdanie to nie zawiera danych określonych pkt 2 ust. 2 art. 288 p.o.ś. i powinno być odrzucone z założenia przy wykładni tego przepisu.

Nie jest zatem uprawniony zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.