Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 276/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 i  art. 68
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie palcówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. G. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny [...] w K. przy ul. [...].

W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...]nałożył na I. G. karę pieniężną w wysokości [...] tys. zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia w K. przy ul. [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Placówka ta obecnie nie funkcjonuje. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] wskazany organ nałożył karę pieniężną w wysokości [...] tys. zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia w K. przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny [...], w której przebywało więcej niż [...] osób. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. I. G. złożyła do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny [...] przy ul. [...]. Z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę jego braków, został on pozostawiony bez rozpatrzenia.

Kolejnym wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. ww. osoba ponownie wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie wskazanej uprzednio placówki.

Wojewoda [...], rozpatrując powyższe podanie, powołaną decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. G., w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że w dniach 4 - 6 maja 2015 r. została przeprowadzona kontrola w przedmiotowej placówce, w wyniku której wydano zalecenia pokontrolne, celem niezwłocznego wykonania, m.in. likwidacji barier architektonicznych, zapewnienia odpowiedniej liczby osób leżących w pokoju, zapewnienia metrażu we wszystkich pokojach mieszkalnych, zgodnie z wymaganym standardem, oddzielenia dwóch toalet w łazience na pierwszym piętrze, umieszczenia w widocznym miejscu informacji dotyczących podmiotu prowadzącego placówkę, dostosowania zapisów w umowie do obowiązujących przepisów prawa polskiego, zatrudnienia personelu na poziomie adekwatnym do świadczenia usług bytowych, opiekuńczych i wspomagających, zgodnie z wymaganym standardem, w stosunku do liczby mieszkańców. Wskazano też na konieczność pozyskania zezwolenia Wojewody na prowadzenie placówki, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w terminie - 30 dni. Kolejne kontrole odbyły się w dniach 8-12 czerwca 2015 r., 4 sierpnia 2015 r., 2 - 6 oraz 18 i 20 maja 2016 r. W ich trakcie inspektorzy stwierdzili dalsze występowanie barier architektonicznych mimo, że na schodach zamontowano urządzenia w postaci krzesełek, zapewniających transport osób. W ocenie Wojewody podmiot prowadzący placówkę nie spełnił wymaganych standardów koniecznych do uzyskania przedmiotowego zezwolenia, tj: w budynku brak jest windy - na półpiętro i I piętro prowadzą schody. Zamontowane krzesełka, służące do przewozu osób, stanowią dobrą alternatywę komunikacji w jednostkowych przypadkach dla celów poprawy funkcjonowania w domach prywatnych, ale nie w placówkach całodobowej opieki dla szerokiej grupy odbiorców. Placówka nie spełnia standardu, wynikającego z art. 68 ust 4 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że budynek i jego otoczenie nie powinno posiadać barier architektonicznych, zaś w budynkach wielokondygnacyjnych bez wind - pokoje mieszkalne usytuowane winny być na parterze. Ponadto zgodnie z art. 68 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, jeżeli pokój zajmują wyłącznie osoby leżące może być on czteroosobowy, a jego powierzchnia nie może być mniejsza niż 6 m2 na osobę. Pokój uznaje się za spełniający wymaganą normę jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5 %. Tymczasem pokoje mieszkalne w placówce są usytuowane na trzech kondygnacjach, na które prowadzi odpowiednio 6, 6 i 7 schodów. Funkcjonują na nich opisane krzesełka. Pokój mieszkalny nr 3 na parterze budynku nie spełnia standardu powierzchniowego oraz standardu liczby osób w nim zamieszkujących. Pokój o powierzchni 21,30 m2 zamieszkiwany jest przez 4 osoby, z tego 2 osoby leżące (powierzchnia przypadająca na osobę w pokoju to 5,3 m2). Sposób prowadzenia placówki zarówno pod względem dokonywania zakupów, planowania pracy - sprawia, iż nie ma gwarancji świadczenia usług dla mieszkańców na wymaganym poziomie i w należytej organizacji. W placówce brak grafików pracy oraz innego sposobu wskazania świadczenia usług całodobowo przez personel placówki na rzecz mieszkańców, a osoby świadczące pracę w placówce w formie wolontariatu działają niezgodnie z ustawą o pożytku publicznym i wolontariacie. Istnieje przez to ryzyko wystąpienia problemów w obszarze zapewnienia ciągłości opieki dla mieszkańców oraz wyżywienia. Organ stwierdził ponadto nieprawidłowości dotyczące zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając mu m.in. naruszenie: art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67, 68 i 68a ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz.U. Nr 86, poz. 739), art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8, 9 i 11 kpa. Ponadto wniosła o przeprowadzenie szeregu dowodów.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Organ II instancji uzasadnił, że w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeśli podmiot o nie występujący spełnia: warunki określone w ustawie o pomocy społecznej, tj. wypełnia standardy o których mowa w art. 68 ww. ustawy i przedstawi: wniosek o zezwolenie, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, zaświadczenie właściwego organu, potwierdzające możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), koncepcję prowadzenia placówki, informację o sposobie finansowania placówki oraz niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zobowiązany jest przedstawić informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby, która będzie kierowała placówką oraz zaświadczenie, że ze względu na stan zdrowia, jest ona zdolna do prowadzenia placówki. Wymienione przepisy ustawy o pomocy społecznej wyliczają zatem w sposób enumeratywny wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje zezwolenie. Decyzja o wydaniu lub braku zezwolenia na prowadzenie placówki zależy od spełnienia wymogów określonych w przepisach. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika natomiast, że placówka nie spełnia standardów, określonych w art. 68 i 68a ustawy o pomocy społecznej. Brak jest windy, zaś pokój nr 3 na parterze budynku nie spełnia standardu powierzchniowego oraz standardu liczby osób w nim zamieszkujących. Ponadto istnieją nieprawidłowości dotyczące zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia prawa materialnego Minister podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, że korzystanie i przydatność krzesełek przy schodach dla niepełnosprawnych i starszych osób z różnymi schorzeniami są ograniczone. Krzesełka nie umożliwiają przemieszczania się wszystkich mieszkańców, a jedynie tych, którzy będą potrafili usiąść, siedzieć w czasie przemieszczania się i wstać. Organ I instancji ocenił funkcjonalność tego urządzenia, jego przydatność i zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom. Skoro większość pokoi mieszkalnych w placówce usytuowanych jest na piętrze i półpiętrze, a pokój dzienny, pełniący też funkcję jadalni, usytuowany jest na parterze, to powyższe powoduje konieczność kilkukrotnego przemieszczania się na inne kondygnacje przy użyciu krzesełka w ciągu dnia. Z tego względu w trosce o zdrowie, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców, Minister nie przyjął rozwiązania komunikacyjnego w postaci krzesełek - uznając, iż w placówce nadal istnieją bariery architektoniczne w postaci schodów i braku windy.

Zarzut odwołania, dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i 80 kpa również nie jest zasadny w ocenie Ministra. Wojewoda [...] wyczerpująco zebrał i rozpatrzył obszerny materiał dowodowy. Organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie dokumenty. Przy czym w jego ocenie okoliczności dotyczące dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, zaległości w Urzędzie Skarbowym, korzystania z pracy wolontariuszy niezgodnie z przepisami, brak grafiku pracy, brak planowania zakupów, mogą świadczyć o braku gwarancji zapewnienia opieki mieszkańcom placówki. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową stanowi wyraźnie, że przy rozpatrywaniu wniosku o zezwolenie wojewoda bierze pod uwagę wyniki oględzin obiektu, w którym jest usytuowana placówka, szczególnie w zakresie spełniania standardów, określonych w art. 68 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda powinien więc, przed wydaniem decyzji odnośnie zezwolenia na prowadzenie placówki, ocenić, czy podmiot daje gwarancję świadczenia usług dla mieszkańców na należytym, zgodnym ze standardami, poziomie, czy nie ma ryzyka wystąpienia problemów w ciągłości opieki nad mieszkańcami, zapewnienia im wyżywienia i środków czystości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. G.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 pkt. 3 w zw. z art. 67, 68 ust. 4 pkt. 1 i 2, ust. 4a i 68a pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) w zw. z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. nr 86, poz. 739), poprzez bezzasadne odmówienie wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. G. w ramach działalności gospodarczej pod nazwą: Prywatny [...], NIP [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Prywatny [...], przy ul. [...], co spowodowane zostało przez błędną interpretację przepisów prawa przez organ w szczególności, poprzez uznanie, że: w budynku występują bariery architektoniczne (brak windy) podczas, gdy budynek wyposażony jest w krzesełka schodowe, które spełniają funkcję windy (a to zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 951/10) oraz niewystarczający jest metraż pokoju czteroosobowego, a prowadzenie w placówce dokumentacji w zakresie zawierania i prowadzenia umów jest nieprawidłowe, przy czym zastrzeżenia w zakresie braku dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, braku dostarczenia zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego, braku grafików pracy, świadczenia pracy przez osoby w placówce również w formie wolontariatu, bieżące planowanie wydatków w ogóle nie znajdują podstawy prawnej - co przyznał sam organ II instancji (str. 16-17 uzasadnienia decyzji).

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i niepodjęcie właściwego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji kiedy organ I Instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, a ten zebrany rozważył jednostronnie na niekorzyść skarżącej (czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa). Skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, lecz organ II instancji odmówił przeprowadzenia tych dowodów, w tym prawie wszystkich (za wyjątkiem świadków) bez podania konkretnej przyczyny (czym naruszył art. 136 w zw. z art. 107 § 3 kpa), a przeprowadzenie tych dowodów nie było ani skomplikowanie, ani nie doprowadziłoby do przedłużenia postępowania;

2) naruszenie art. 7, art. 11 art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 136 kpa, poprzez poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a to z uwagi na brak samodzielnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej z odwołania, które skarżąca z tej przyczyny przytacza poniżej powtórnie, pomimo wiedzy organu II instancji o okolicznościach niewziętych pod uwagę przez organ I Instancji - organ II instancji przyjął bez zastrzeżeń i głębszej analizy wadliwe stanowisko organu I instancji i nie rozpatrzył sprawy wszechstronnie, jak również nie uzupełnił materiału dowodowego przyjmując, że:

- krzesełka schodowe nie spełniają funkcji windy pomimo, trzech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z [...] maja 2014 r. i pisma z dnia 16 grudnia 2015 r., zezwalających na eksploatację tych urządzeń do przemieszczania osób niepełnosprawnych - przy czym nie chodzi tu o proste wzięcie pod uwagę danego dokumentu, ale o konkretne uzasadnienie dlaczego organ I i II instancji, nie mając do tego kompetencji, orzekają inaczej niż wynika z decyzji innych organów właściwych do oceny funkcji takich urządzeń, a jednocześnie organy te nie potrafią wskazać jakie konkretne urządzenia w tych warunkach spełniałyby funkcję widny.

- krzesełka schodowe nie spełniają funkcji windy pomimo pisma Urzędu Dozoru Technicznego w K. z dnia 16 grudnia 2015 r. informującego, że: "urządzenia jak wyżej zainstalowane w Państwa [...] przy ul. [...] w K. służą pokonywaniu barier architektonicznych w podczas transportu osób w pozycji siedzącej, posiadają aktualne decyzje zezwalające na ich eksploatację i są ewidencjonowane na terenie całej Polski jako urządzenia służące dla przemieszczania osób niepełnosprawnych.",

- skarżąca nie spłaca dobrowolnie kary pieniężnej, nałożonej na nią za prowadzenie placówki bez zezwolenia, co ma rzutować na jej wiarygodność finansową, podczas gdy jak to organy I i II instancji ustaliły należność z kar pieniężnych spłacana jest regularnie w toku postępowania egzekucyjnego, co w razie wątpliwości organ II instancji mógł potwierdzić, zwracając się do właściwego organu egzekucyjnego,

- skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego podczas, gdy na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne, za prowadzenie prywatnego domu opieki bez zezwolenia, a skarżąca spełnia przesłanki do udzielenia jej zezwolenia,

- pokój numer 3 na parterze nie spełnia standardu powierzchniowego oraz standardu liczby osób w nim zamieszkujących, podczas gdy na dzień wydania decyzji wniosek dotyczył [...] osób, a większa ilość łóżek faktycznie znajdująca się w budynku, nie ma znaczenia, gdyż istotna jest liczba osób zamieszkujących budynek (organ przy wydaniu decyzji kierował się stanem faktycznym z maja 2015 r. a nie z chwili wydania decyzji, nie biorąc pod uwagę zmienionego wniosku z 4 maja 2016 r., do czego organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował),

- w placówce brak grafików pracy, podczas gdy organ nie potrafił wyjaśnić podstawy prawnej żądania takich grafików (czym naruszono również art. 6 kpa), a skarżąca przedstawiła takie grafiki, do czego organ się w ogóle nie ustosunkował,

- osoby świadczące pracę w formie wolontariatu działają niezgodnie z ustawą o pożytku publicznym i wolontariacie, podczas gdy organ I instancji nie potrafił wyjaśnić podstawy prawnej takiego zarzutu (czym naruszono również art. 6 kpa), a organ II instancji ten zarzut w ogóle pominął nie próbując nawet ustalić jak powinna wyglądać obsada pracownicza placówki prowadzonej dla 17 mieszkańców,

- istnieje duże ryzyko wystąpienia problemów w obszarze zapewnienia ciągłości opieki dla mieszkańców oraz zapewnienia im wyżywienia oraz potrzebnych środków czystości, środków higienicznych, podczas gdy takie przypuszczenie organu I instancji było nieuzasadnione i niepoparte jakimikolwiek dowodami, tym bardziej, że organ I instancji stwierdził zarazem, że "zakupy są dokonywane na bieżąco, a praca jest planowana na bieżąco.", przy czym skarżąca dokonuje bieżących zakupów, a rozlicza się z nich w okresach miesięcznych zgodnie z zasadami rachunkowości - do tego zarzutu organ II instancji się nie odniósł,

- występują nieprawidłowości dotyczące zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami, w postaci braku podpisu pod zwartymi aneksami do 3 umów mieszkańców, związanych ze zmianą wysokości dokonywanych opłat za pobyt w placówce, umowa z L. P. została zawarta z datą wsteczną, podczas gdy takie nieprawidłowości nie występowały, a organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że: a) umowa z Panią [...] została zawarta prawidłowo, a spisana później, co nie przeczy obowiązującym przepisom ustawy o pomocy społecznej, b) aneks do umowy z W. S., która zmarła w sierpniu tego roku została podpisana przez jej męża, jako opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej, czego organ nie sprawdził, c) aneks do umowy z E. A. został podpisany przez jego córkę, umocowaną do działania w imieniu tego mieszkańca, czego organ również nie chciał dostrzec, d) A. S. nie jest już mieszkańcem domu opieki od czerwca 2016 r.,

- skarżąca ogłasza swoją działalność na portalach: [...], podczas gdy skarżąca nie zamieszczała, ani nie zlecała zamieszczenia ogłoszeń na tych portalach, a organ II instancji mimo oczywistości tego zarzutu nie dał wyrazu, że był on zasadny, co wskazuje na jednostronne rozważenie materiału dowodowego przez organ II instancji.

- skarżąca nie daje gwarancji prawidłowego funkcjonowania, zarówno pod kątem podstawowej opieki i pielęgnacji, jak również usług bytowych, w postaci wyżywienia i dokonywania podstawowych zakupów na rzecz mieszkańców (podczas gdy organ I instancji, ustalił w innym miejscu uzasadnienia, że jednak zakupy są dokonywane), opierając to stanowisko tylko i wyłącznie na "doświadczeniu" inspektorów, natomiast w uzasadnieniu decyzji nie znajduje się jakikolwiek przykład potwierdzający taki krzywdzący dla skarżącej wniosek, ponadto organy wprost wskazują, że "w placówkach zapewniających całodobową opiekę nie ustalono standardu zatrudnienia osób świadczących pracę przy realizacji narzuconych usług na wymaganym poziomie," - obecnie w placówce pracuje rehabilitant, kucharka, sprzątaczka, 4 opiekunki - jak wynika z przedłożonego grafiku, czego organ II instancji również nie wziął pod uwagę,

- odmowa udzielenia zezwolenia wg. organu II Instancji podyktowania jest tym, że: "przede wszystkim należy kierować się dobrem mieszkańca w każdym aspekcie jego funkcjonowania, gdyż właśnie dla mieszkańca ta placówka funkcjonuje", co skarżąca uważa za główny cel prowadzenia placówki, a organy w ogóle nie chcą dostrzec mimo oczywistych dowodów (np. oświadczenia samych mieszkańców, które powinny mieć donioślejsze znaczenie, niż oczekiwania i odczucia organów i osób dokonujących oględzin z ramienia organów.

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i niepodjęcie właściwego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 kpa i naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8, 9 i 11 kpa, w sytuacji, gdy organ II instancji potrafił podać podstawę prawną standardów, które powinna spełniać placówka tylko w zakresie: "braku windy i istnieniu barier architektonicznych, metrażu pokoju czteroosobowego oraz dokumentacji w zakresie zawierania i prowadzenia umów", z czego wynika, że pozostałe zarzuty organów do placówki jak; brak dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, brak dostarczenia zaświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz Urzędu Skarbowego, brak grafików pracy, świadczenie pracy przez osoby w placówce również w formie wolontariatu, bieżące planowanie wydatków, nie znajdują podstawy prawnej

W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ppsa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji organu I instancji, na zasadzie przewidzianej w art. 135 ppsa oraz, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, wymienionych w odwołaniu i wskazanych w skardze, tj. pisma: Urzędu Dozoru Technicznego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., odwołującej z dnia [...] maja 2016 r. i [...] maja 2016 r., Wiceprezesa Oddziału [...] M. W. z dnia [...] listopada 2015 r., a ponadto informacji z dnia [...] lutego 2016 r., zdjęć ukazujących dopuszczone do ruchu urządzenia krzesełkowe i platformy działające w podobnych warunkach, pomieszczeń budynków pokazujących rzeczywisty układ i ilość łóżek w budynku, grafiku pracy za okres 9 maja 2016 r. – 15 czerwca 2016 r. na okoliczność planowana pracy w domu opieki, oświadczenia odwołującej z dnia 19 października 2016 r., konsultacji internistycznej z dnia 5 kwietnia 2016 r, karty informacyjnej z leczenia szpitalnego L. P. z dnia 18 kwietnia 2016 r. na okoliczność stanu zdrowia mieszkańca L. P. i przyczyn zakwaterowania jej na parterze budynku oraz oświadczeń aktualnych mieszkańców domu opieki z dnia [...] października 2016 r. na okoliczność możliwość korzystania z krzesełek schodowych. Strona uzasadniła, że organ nie odniósł się w sposób konkretny do wielu zarzutów i wniosków dowodowych odwołania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na bezzasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez I. G. wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie w ramach działalności gospodarczej Prywatnego [...] zapewniającego całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, położonego w K. przy ul . [...].

Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2016.930 ze zm.) określają szczegółowo tryb postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawą wydania takiego zezwolenia jest art. 67 tej ustawy stanowiący, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący: spełnia warunki określone w niniejszej ustawie, spełnia standardy, o których mowa w art. 68, przedstawi wniosek o zezwolenie, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości, na której jest usytuowany dom, zaświadczenie właściwego organu potwierdzające możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), koncepcję prowadzenia placówki, informację o sposobie finansowania placówki i niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności osoby, która będzie kierowała placówką, i zaświadczenie, że ze względu na stan zdrowia jest ona zdolna do prowadzenia placówki. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący spełnia warunki określone w omawianej ustawie. Miejsce pobytu powinno spełniać następujące warunki:

1) budynek i jego otoczenie - bez barier architektonicznych;

2) w budynkach wielokondygnacyjnych bez wind - pokoje mieszkalne usytuowane na parterze;

3) pokoje mieszkalne - nie więcej niż trzyosobowe, z tym że:

a) pokój jednoosobowy - nie mniejszy niż 9 m2,

b) pokój dwu- i trzyosobowy - o powierzchni nie mniejszej niż po 6 m2 na osobę,

c) pokoje mieszkalne - wyposażone w łóżko lub tapczan, szafę, stół, krzesła i szafkę nocną dla każdej osoby,

d) pokój mieszkalny uznaje się za spełniający wymaganą normę, o której mowa w lit. a i b, jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5%.

4a. Jeżeli pokój zajmują wyłącznie osoby leżące może być on czteroosobowy, a jego powierzchnia nie może być mniejsza niż 6 m2 na osobę. Pokój uznaje się za spełniający wymaganą normę jeśli odstępstwo od wymaganej powierzchni nie jest większe niż 5%.

5. Placówka, o której mowa w ust. 1, powinna posiadać:

1) pokój dziennego pobytu służący jako jadalnia;

2) pomieszczenie pomocnicze do prania i suszenia;

3) jedną łazienkę dla nie więcej niż pięciu osób i jedną toaletę dla nie więcej niż czterech osób, wyposażone w uchwyty ułatwiające osobom mniej sprawnym korzystanie z tych pomieszczeń, z tym że jeśli liczba osób leżących przekracza 50% ogólnej liczby mieszkańców, dopuszcza się zmniejszenie liczby tych pomieszczeń o 25%. Ustęp 4 artykułu 67 zawiera delegację dla Minister właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu postępowania w sprawach dotyczących wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i wzoru wniosku o zezwolenie, uwzględniając konieczność zapewnienia właściwej opieki osobom przebywającym w takich placówkach. Na podstawie tej delegacji Minister Polityki Społecznej w dniu 28 kwietnia 2005 r. ( Dz.U.2005.86.739) wydał rozporządzenie w sprawie wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

W ocenie Sądu przywołane przepisy art. 67 – 68 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2015 r. 23 stanowią pełną i jasną regulację prawną dotyczącą możliwości, warunków i trybu uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej placówki. Z przepisów tych w niniejszej sprawie wynika zatem, że I. G. by uzyskać zezwolenie na prowadzenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, winna była złożyć stosowny wniosek określony przez Ministra Polityki Społecznej oraz spełnić warunki określone w niniejszej ustawie.

W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu przede wszystkim co do braku spełnienie przez placówkę warunków określonych przez art. 68 ust. 4. tj. miejsce pobytu powinno spełniać następujące warunki budynek i jego otoczenie - bez barier architektonicznych, a budynkach wielokondygnacyjnych bez wind - pokoje mieszkalne usytuowane na parterze. Z ustaleń organu wynika, że budynek, w którym znajduje się placówka przy ul. [...] jest wielokondygnacyjny, a pokoje mieszkalne znajdują się na różnych kondygnacjach. W budynku występują bariery architektoniczne w postaci schodów. W budynku brak windy, zamontowano urządzenie w postaci krzesełek. Pracownicy organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie placówki podczas oględzin badali funkcjonalność rozwiązania komunikacyjnego w postaci krzeseł. Organ I instancji wskazał na ograniczenia, jakie niesie ze sobą korzystanie z ww. krzesełek. Mieszkaniec musi każdorazowo korzystać z pomocy osób trzecich, a sposób zamontowania ww. krzesełek narzuca konieczność dwukrotnego przesiadania się w celu przemieszczenia się - na ostatnie piętro. Krzesełka nie umożliwiają przemieszczania się wszystkich mieszkańców, np. tych poruszających się na wózkach inwalidzkich, osób sparaliżowanych, niesprawnych ruchowo oraz intelektualnie, a jedynie tych osób, które będą potrafiły usiąść, siedzieć w czasie przemieszczania się i wstać. Zatem nie trafia ono do wszystkich mieszkańców, a jedynie do tych najsprawniejszych, którzy mogą skorzystać ze schodów lub tych całkowicie zależnych od osób trzecich. To rozwiązanie nie uwzględnia wszystkich mieszkańców, ich stanu zdrowia oraz schorzeń na jakie cierpią osoby przebywające w placówce. Z przebiegu postępowania wynika zatem, że organ prowadząc postępowanie nie kierował się wyłącznie literalną definicją pojęcia "winda", a skupił się na funkcjonalności tego urządzenia i jego przydatności. Tym samym skupił się na tych samych przesłankach, na które w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 951/10 ( publi. CBOiS) zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – funkcjonalność urządzenia. Zdaje się nie zauważać skarżąca, że w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność ustalenie czy platforma umożliwia przemieszczanie osób niepełnosprawnych pomiędzy kondygnacjami i zapewnia bezpieczeństwo dla osób tam przebywających oraz uznał konieczność oceny działania urządzenia w toku postępowania administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, organ w trakcie trwania postępowania dokonał oceny działania urządzenia, następnie bardzo szczegółowo uzasadnił dlaczego funkcjonalność rozwiązania komunikacyjnego w postaci krzeseł nie spełnia warunku braku barier architektonicznych w budynku. Z przedstawioną przez organ oceną w tym zakresie, sąd w składzie orzekającym w całości się zgadza. Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty skargi, że dokumentacja techniczna krzesełek schodowych w postaci trzech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z 2014 r. w sposób oczywisty wystarcza do uznania, że krzesełka spełniają funkcję windy.

Ponadto organ prawidłowo ocenił działanie krzesełek w zakresie ich przydatności do przemieszczenia się osób w sposób abstrakcyjny, bez odnoszenia się do możliwości przemieszczania się osób aktualnie znajdujących się w domu pomocy. Zasadą winno być najpierw otrzymanie zezwolenia i po jego uzyskaniu zacząć przyjmować pensjonariuszy. Skarżąca postąpiła odwrotnie, najpierw zaczęła prowadzić działalność gospodarczą i przyjęła pensjonariuszy, a dopiero po tym podjęła starania o uzyskanie stosownego zezwolenia. Zdaniem sądu dom pomocy społecznej powinien spełniać warunek braku barier architektonicznych w każdym zakresie, bez względu na to, jakie osoby w nim aktualnie przebywają. Powyższej oceny sądu nie zmieniają również dowody zawnioskowane przez skarżącą w skardze.

Organ prawidłowo również ocenił brak spełnienia przez skarżącą wymagań związanych z metrażem pokoju 4 - osobowego na parterze o pow. [...] m2. W trakcie kontroli stwierdzono, że pokój ten zajmują cztery osoby, w tym dwie osoby leżące. Zatem pokój ten nie spełnia minimum kryterium powierzchni wynoszącej 6 m2 na osobę. W trakcie przeprowadzonej kontroli skarżąca podnosiła, że jedna osoba zamieszkuje ten pokój czasowo na czas rehabilitacji. Ta kwestia nie ma jednak znaczenia. Podczas oględzin pokój o pow. 21,3 m2 zajmowały cztery osoby, w tym dwie leżące, nie spełniał zatem kryterium powierzchni. Wymogi określone przez ustawodawcę w tym zakresie są jasne i nie przewidującą żadnych odstępstw w tym zakresie, w tym czasowych. Ich brzmienie podyktowane zostało zapewnieniem komfortu osobom zamieszkującym w domu pomocy społecznej. Gdyby przyjąć za zasadne tłumaczenie skarżącej co do konieczności zajmowania w czasie kontroli czasowo pokoju trzyosobowego przez cztery osoby (ułatwienie wykonywania czynności uruchomienia pacjentki L. P.), wielkość minimalnej powierzchni przysługującej osobie, określonej przez ustawodawcę, byłaby przepisem martwym. Pensjonariusz ma prawo do minimalnej powierzchni w pokoju w celu zapewnienia mu intymności oraz komfortu przez cały czas pobytu, a nie tylko czasowo. Nie ma zatem znaczenia, że w pokoju nr [...] przeznaczonego dla dwóch osób w trakcie kontroli przebywała jedna osoba, skoro w pokoju nr 3 przeznaczonego dla trzech osób przebywały 4 osoby.

Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organu co do nieprawidłowości dotyczących zawierania i aneksowania umów z mieszkańcami. W czasie oględzin placówki w dniach 18-20 maja 2016 r. stwierdzono, że z trzyma osobami nieubezwłasnowolnionymi ( M. B., E. A. i A. S.) nie zostały podpisane aneksy do zawartych umów regulujących pobyt w placówce. Skarżąca nie kwestionuje również, że umowa z L. P. została zawarta z datą wsteczną. Nie można zatem mówić, że został spełniony warunek zawarty w art. 68 a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. prowadzenia szczegółowej dokumentacji w zakresie umów o świadczenie usług w placówce.

Natomiast zarzuty organu dotyczące dobrowolnej spłaty kary pieniężnej, zaległości w Urzędzie Skarbowym, korzystania z pracy wolontariuszy niezgodnie z przepisami, brak grafiku pracy, brak planowania zakupów, które mają według organu świadczyć o braku gwarancji zapewnienia opieki mieszkańcom placówki nie znajdują bezpośredniego uzasadnienia w ww. przepisach prawa. Ta kwestia jednak, ze względu na wyżej przedstawione stanowisko, co do braku spełnienia przez skarżącą innych przesłanek zawartych w art. 67- 68a ustawy o pomocy społecznej nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Niespełnienie jednego już warunku przez skarżącą (braku barier architektonicznych) jest już przesłanką wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że wydając decyzję odmowną organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, czyli art. 66- 68 a ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. ( Dz.U.2005.86.739) wydał rozporządzenie w sprawie wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Przedstawione okoliczności potwierdzają, że - wbrew zarzutom skargi – postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny na podstawie dowodów spełniających niezbędne ustawowe warunki i zgromadzonych w sposób przewidziany w przepisach regulujących postępowania administracyjne. Tym samym zarzuty skargi skupiające się na naruszeniu przepisów prawa procesowego również należy uznać za bezzasadne.

Z uwagi na powyższe, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosków skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.