Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1976/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145a par. 1 i 2, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 1 pkt 1 i 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta [...] oraz A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie przez gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stwierdził nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...].

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wystąpił Prezydent Miasta [...]. Jako podstawę wniosku wskazano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekający o niezgodności art. 156 § 2 KPA, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r..

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] wystąpili Prezydent Miasta [...], A. Z.

Rozpatrując sprawę ponownie organ podniósł. że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenia prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 §1 i art. 145a § 1 KPA, art. 145b § 1 KPA okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanej wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 KPA.

Podstawę wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. stanowi art. 145a § 1 KPA, który stanowi, że "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja." Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 KPA). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 46/13, przywołany ww. w wniosku został wydany z dnia 12 maja 2015 r. (data ogłoszenia 21 maja 2015 r.). Zatem po przeanalizowaniu akt sprawy, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez stronę postępowania, w terminie przewidywanym w art. 145a § 2 KPA, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 KPA. Wobec powyższego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wznowił postępowanie.

Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 KPA, według którego postanowienie o wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez strony. Pojęcie granic rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania mieści w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez A. Z. nie zawierał merytorycznych argumentów warunkujących jego niezadowolenie z rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie.

Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent [...], wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Strona zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 78, art. 6 w zw. z art. 190 ust. 1 konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 156 § 2 KPA poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie. Prezydent Miasta [...] podnosi, że organ administracji publicznej powinien w niniejszej sprawie zastosować wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 §2 KPA w pełni uwzględnia orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez Stronę organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego ww. wyroku wprost wyjaśnił, iż "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretniej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 KPA w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 KPA, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. (...). Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 KPA dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych."

W praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się różne rodzaje orzeczeń. We wskazanym przypadku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ II instancji, stoi na stanowisku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy o pominięciu prawodawczym, co w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcie prawodawcze jest jedynie zobowiązaniem ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Przedmiotowy wyrok z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 KPA nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "znaczny upływ czasu" dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] i Gmina Miejska [...] zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania:

– art. 77 § 1 w związku z art. 7 KPA poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

– art. 6 KPA w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie,

– art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w sytuacji gdzie naruszenie prawa w niniejszej sprawie nie miało charakteru oczywistego i rażącego,

– art. 156 § 1 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Organ, że od daty wydania przez Wojewodę [...] z dnia [...] maja 1991 roku znak [...] nie upłynął znaczny upływ czasu, podczas gdy od daty wydania ww. decyzji upłynęły 25 lata, co winno być uznane przez organ jako znaczny upływ czasu,

wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1150/15) cyt. "kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r." (...) "tak więc wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 KPA, w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył w niniejszej sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 KPA, która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. (...) Tym samym zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Dokonana przez organ wykładnia "rażącego naruszenia prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa)."

Skarżący podnieśli też , iż w Systemie Prawa Administracyjnego wskazano, że "w wypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego dochodzi do oceny "pełnej treści normatywnej zaskarżonego przepisu" i orzeczenia o niekonstytucyjności norm w nich zawartych, w zakresie, w jakim nie obejmują materii, która powinna zostać uregulowana z uwagi na normy konstytucyjne. W takim wypadku wywodzone z oznaczonego w sentencji przepisu normy nie wyczerpują zakresu regulacji podyktowanej konstytucyjnym standardem. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że "o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych." Zdaniem skarżących, wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwe ukształtowanej (tj. obarczonej luką zidentyfikowaną wskutek podniesionego zarzutu pominięcia).

Powołanie się przez stronę postępowania administracyjnego na przepis wskazany w sentencji negatywnego wyroku w przedmiocie pominięcia prawodawczego, który stanowił element podstawy prawnej ostatecznej decyzji administracyjnej, uzasadnia wznowienie postępowania, jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest prostym orzeczeniem negatywnym. W wypadku, w którym przybiera on postać wyroku zakresowego, wznowienie postępowania możliwe jest, jeżeli decyzja została oparta na niekonstytucyjnej normie, którą Trybunał zrekonstruował w sentencji swojego wyroku. W tym kontekście należy zauważyć, że na gruncie analogicznej procedury sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość wznowienia postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego – podkreślając, "że z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji RP i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku" (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego Tom 2, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2012, srt. 345 – 349).

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż w jego ocenie skarga jest niezasadna. Organ przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 43/13, jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, co w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Przedmiotowy wyrok z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 KPA nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "znaczny upływ czasu" dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Skarbem Państwa – Prezydentem Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...], a Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., o której mowa w art. 145a § 1 KPA umożliwiającą uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 KPA i ponowną ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku stanowiska.

Odnosząc się do tego zagadnienia zważyć należy jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 KPA. Administracyjne postępowanie wznowieniowe składa się, nie z dwóch jak wznowieniowe postępowanie sądowoadministracyjne, ale z trzech faz. Jeżeli chodzi o wznowienie postępowania oparte na podstawie z art. 145a § 1 KPA w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o przepis art. 145a § 1 KPA i czy wniosek ten został złożony w terminie ustawowym (art. 145a § 2 KPA). Jeżeli te wymogi są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA). W drugiej fazie postępowania organ bada, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 KPA (art. 149 § 2 KPA), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak to, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to wówczas uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli okaże się, że nie występują przeszkody z art. 146 KPA. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne, tak jak gdyby w sprawie nie była wydana dotychczas żadna decyzja i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 KPA).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 KPA mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a KPA nie wskazuje bowiem o jaki wyrok trybunału chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie, co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA, odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r.

Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 KPA, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 KPA i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 KPA dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 KPA ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżący pomijają to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawnego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w drugiej fazie postępowania był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał oceny, czy wskazany wyżej wyrok trybunału ma przełożenie na niniejszą sprawę w tym sensie, że świadczyłby o potwierdzeniu się ustawowej podstawy wznowienia z art. 145a KPA, na której opierał się wniosek wznowieniowy z dnia 19 czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający w sprawie wznowieniowej trafnie uznał, że wyrok ten nie może mieć istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Wobec tego decyzja ta nie kreowała nabycia przez skarżącą prawa lub ekspektatywy.

Organ odwoławczy prawidłowo zdaniem Sądu wywiódł, że gdyby nawet uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjno – konstytutywny, to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego nie da się wywieść terminu, którego upływ świadczyłby o przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani też żadnych kryteriów dla organu stosującego prawo do ustalenia tego terminu w kontekście przesłanki "znacznego upływu czasu".

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej fazie postępowania wznowieniowego nie miał podstaw do oceny stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w zakresie ustalenia, czy w wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego można na tle niniejszej sprawy określić termin, którego upływ stanąłby na przeszkodzie w częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r. Taka ocena wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego mogłaby wchodzić w grę, gdyby organ wznowieniowy wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 KPA, tj. uchylił kwestionowaną decyzję nadzorczą i przeszedł do trzeciej (merytorycznej) fazy postępowania wznowieniowego, ponownie oceniając legalność decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

Zatem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący pomijają to, że wspomniany wyrok trybunalski może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawa lub ekspektatywy nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z dnia 15 maja 1991 r. stwierdzała nabycie przez Gminę Kraków, z mocy samego prawa nieodpłatnie własności do konkretnego mienia (m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 90/12). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Sądu, charakter prawny decyzji administracyjnej wynika z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem prawa własności określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w sobie, w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę dla celów dowodowych ostateczną decyzją komunalizacyjna, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15).

Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Tymczasem kontrolowana w objętym wnioskiem o wznowienie postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy [...]. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystaniu zakresowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej z uwagi na podobny charakter decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej), wskazane wyżej stanowisko NSA jest aktualne, także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zapadł na tle sprawy w której, po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy, przywracalny i w związku z tym tak orzekł w swej decyzji. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru, w orzecznictwie termin ten był traktowany jako termin prawa materialnego, nieprzywracalny (por. np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPL 19/96). Na tle sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2011 r. Wskazywana przez Gminę [...] podstawa wznowienia z art. 145a § 1 KPA nie potwierdziła się na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organ wznowieniowy winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu, w szczególności samodzielnie ustalić "przesłankę znacznego upływu czasu". Jak wyżej wskazano, aby rozważać kwestię wykładni wskazanych wyżej przepisów właściwych dla sprawy nieważnościowej z uwzględnieniem wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego, wpierw należało wyjaśnić, czy niniejsza sprawa wznowieniowa odpowiada w swych istotnych okolicznościach rodzajowi sprawy administracyjnej na tle której zapadł tenże wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym.

Sąd zwraca uwagę, że zestawienie ze sobą obu spraw administracyjnych, tj. niniejszej i objętej wyrokiem P 46/13 prowadzi do wniosku, że wspomniany wyrok nie mógł być skutecznie przywoływany przez skarżących w ramach podstawy wznowienia z art. 145a § 1 KPA, ponieważ dotyczy innego typu sprawy administracyjnej. Ta zaś okoliczność winna stanowić o odmowie uchylenia decyzji nadzorczej w ramach sprawy o wznowienie postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 KPA). Skoro wskazany wyżej wyrok trybunalski zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu".

Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie (o sygn. akt I SA/Wa 1150/15) przesłanki "znacznego upływu czasu" jako przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zwraca uwagę, że to zagadnienie jest dyskusyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. II OSK 651/14 stwierdził bowiem, że wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosowanych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ten pogląd co do zasady podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został naruszony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Organ wznowieniowy słusznie uznał, że spełnione są przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności trafnie przyjął, że wniosek o wznowienie opiera się na podstawie wznowienia wskazanej w art. 145a § 1 KPA. Wobec tego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wznowił postępowanie nieważnościowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 stanowił zatem w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania. Trzeba jednak odróżnić postępowanie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania (w którym organ m.in. bada, czy wniosek odnosi się chociażby do jednej z ustawowo określonych podstaw wznowienia postępowania) od późniejszego postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia postępowania (w którym organ ustala, czy wskazywana we wniosku podstawa wznowienia w realiach danej sprawy rzeczywiście wystąpiła). To, że wniosek o wznowienie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia nie oznacza automatycznie, że wskazywana w tym wniosku podstawa wznowienia znalazła potwierdzenie w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Jak wskazano we wcześniejszych wywodach powoływany przez skarżącą we wniosku wznowieniowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 był nieadekwatny do niniejszej sprawy przez co nie było podstaw do przejścia przez organ wznowieniowy do trzeciej fazy postępowania wznowieniowego, o której mowa w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 KPA.

Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mogła naruszać przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w sposób zarzucany przez skarżącą. Organ odwoławczy orzekał w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ta cenzura czasowa dotyczy także kontroli sądu administracyjnego. Stan prawny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie rodzi takie same skutki dla wszystkich podmiotów o określonych cechach relatywnych (gmin), które poprzez żądanie wznowienia postępowania w oparciu o wyrok P 46/13 starają się obalić skutki decyzji stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych. Żaden tego typu podmiot nie jest zatem dyskryminowany. Z kolei zmiany stanu prawnego jakie następują w czasie, z założenia, powodują zmiany w sytuacji prawnej podmiotów prawa, które w różnym okresie nabywały prawa. Obecnie nie wiadomo w jaki sposób ustawodawca wykona wyrok P 46/13, a zatem przedwczesne byłoby rozważanie tego zagadnienia w kontekście naruszenia zakazu dyskryminacji z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu wznowieniowym zasadnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 KPA i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.