Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2887/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11 ust.4, art. 59 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) zezwalającą, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.) oraz art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), dalej specustawa drogowa, na realizację inwestycji drogowej tj. rozbudowę drogi krajowej nr [...] z ul. [...] i [...], budowę wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] i niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszorowerowych, pn. "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] węzeł z [...]".

Minister wskazał, że przeanalizował materiał dowodowy, zbadał poprawność postępowania i decyzji oraz rozpatrzył zarzuty odwołania uzupełnionego w pismach.

Następnie odnosząc się zarzutu nieprawidłowego pełnomocnictwa udzielonego N. S. przez M. N. wyjaśnił, że M. N. zarówno w dniu udzielania pełnomocnictwa, jak i w dniu złożenia wniosku legitymował się pełnomocnictwem z dnia 29 lipca 2009 r. udzielonym przez GDDKiA, co potwierdza pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie odwołania M. N. ze stanowiska Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] z dniem 3 lutego 2014 r. Ponadto, w aktach znajduje się pismo GDDKiA z dnia 14 kwietnia 2014 r. stwierdzające, iż pełnomocnikiem reprezentującym GDDKiA był N. S.

Dalej organ wymienił szczegółowo dokumentację, jaką inwestor dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia.

Organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane i rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.).

Dalej wskazał m.in., że w toku postępowania skarżąca wniosła zastrzeżenia i wnioski, do których ustosunkował się inwestor.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej. Kolejny wniosek nie został rozpoznany. Wojewoda odniósł się do wniosku w decyzji, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Nadto, decyzja jest zgodna z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, także wymagania dot. powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000), zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazami zmian gruntowych). Określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy dróg innej kategorii, oraz sieci uzbrojenia terenu, jak i warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i potrzeb obronności państwa.

W postępowaniu odwoławczym złożono pełnomocnictwo Generalnego Dyrektora DKiA dla M. Ce., Z-cy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji DKiA.

Dalej podkreślił, że organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych rozwiązań. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku. Ich zadaniem jest sprawdzenie, czy linie rozgraniczające pas drogowy oraz rozwiązania techniczne odpowiadają prawu.

Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11i ust. 1 cyt. ustawy w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji.

Wezwany przez organ, pismami z 30 kwietnia 2014 r. i 23 maja 2014 r., inwestor odniósł się do uwag skarżącej, które przesłano skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu dot. braku zgody skarżącej na realizację ww. inwestycji na jej działce nr [...] w [...], organ wskazał na argumentację inwestora, iż nie ma możliwości zmiany jej lokalizacji przez ominięcie tej nieruchomości z uwagi na konieczność budowy na niej łącznicy wiaduktu. Inwestor wyjaśnił bowiem, że przy projektowaniu zastosowano częściowo bezkolizyjny typ węzła WB stosowany na drogach klasy GP (główna ruchu przyspieszonego jaką jest droga krajowa nr [...]), zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem MTiGM'. W zakresie potrzeb terenowych dla rzeczonej inwestycji drogowej inwestor jednoznacznie wyjaśnił, iż umiejscowienie części wiaduktu, jakim jest łącznica na działce skarżącej nr [...], jest jedynym możliwym miejscem.

Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie specustawy drogowej do budowy dróg serwisowych w ramach przedmiotowej inwestycji, oraz ciągów pieszo - rowerowych. Wyjaśnił, iż specustawa drogowa w art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy, jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Mając na uwadze art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Powołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 661/09, LEX nr 554033, w którym wskazano, że mimo braku zaliczenia do określonej kategorii dróg publicznych, ulica może być traktowana jak droga publiczna, w ciągu której jest położona, gdyż ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 2 przewiduje specyficzną sytuację, kiedy to ulice położone w ciągu dróg publicznych otrzymują status drogi publicznej nie będącej jednocześnie drogą publiczną na skutek podjęcia stosownej uchwały podjętej przez właściwy organ. W takim przypadku o podleganiu określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych.

Pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06).

Wyjaśniając pojęcie "ulice leżące w ciągu dróg krajowych" organ podał, że wobec braku jego legalnej definicji konieczne jest ustalenie jego znaczenia w oparciu o reguły wykładni językowej. Według Słownika języka polskiego pod pojęciem "ciąg" należy rozumieć nieprzerwaną ciągłość, tok czegoś, ciąg pieszy, ciąg komunikacyjny (por. M. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego, Wwa 1978, s. 290). Biorąc więc pod uwagę literalne brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych można stwierdzić, że ulice leżące w ciągu dróg publicznych to takie, które wraz z drogami publicznymi stanowią nieprzerwaną całość i połączone z nimi tworzą jeden ciąg komunikacyjny. Ponadto dla uznania drogi wewnętrznej za "leżącą w ciągu dróg publicznych" konieczne wydaje się połączenie jej z drogami publicznymi w taki sposób, że stworzony zostanie układ komunikacyjny, po którym będzie odbywał się swobodny ruch pojazdów - do ulicy tej każdy będzie miał swobodny dostęp. Ulica taka powinna spełniać wszystkie wymagania pozwalające zaliczyć ją do dróg publicznych, ale właściwe organy z pewnych względów nie podejmują stosownych czynności prawnych o takim zaliczeniu.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika realizacja dwupasmowych dróg serwisowych w obrębie węzła, stanowiących przełożenie obustronnych dróg serwisowych usytuowanych wzdłuż DK [...]. Projektowane drogi serwisowe będą posiadały klasę techniczną D lub L, kategorię ruchu KR3, prędkość projektową Vp = 3 szerokość jezdni - 6 lub 7 m. Drogi te zostały zatem zaprojektowane jako część drogi krajowej nr [...] i nie mają odrębnego od niej bytu prawnego, bowiem znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej.

Odnośnie zaś budowy w ramach inwestycji drogowej ciągów pieszo - rowerowych, organ podkreślił, iż interes właścicieli konkretnych nieruchomości może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, które ingerują w ich prawo podmiotowe. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Natomiast ciąg pieszo - rowerowy zaprojektowano wzdłuż ul. [...], której skrzyżowanie z drogą krajową nr [...] ulega rozbudowie oraz na budowie wiaduktu nad ww. drogą.

Niezależnie organ stwierdził, iż dopuszczalne było posługiwanie się w dokumentacji technicznej (i w decyzji) określeniem "ciąg pieszo - rowerowy". Brak definicji legalnej pojęcia nie wyklucza jego użycia dla celów sporządzenia dokumentacji czy wydawania orzeczeń administracyjnych, o ile jest ono zrozumiałe i użyte zgodnie z powszechnie przypisywanym mu znaczeniem (także branżowe określenia specjalistyczne). W tym przypadku, jak wynika z dokumentacji projektowej, zaprojektowany na wiadukcie ciąg pieszo - rowerowy jest chodnikiem dla pieszych i rowerzystów o szerokości o 3 m, który zaprojektowano na kapie chodnikowej i jest oddzielony od pasa ruchu dla pieszych barierą ochronną.

Zdaniem organu ciągi pieszo - rowerowe są elementem drogi podobnie jak m in. chodniki, zatoki autobusowe, zatoki postojowe. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez pojęcie drogi należy bowiem rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast, stosownie do art. 2 pkt 1 cyt. ustawy droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Art. 1 ust. 1 specustawy zakres regulacji ustawowej określa jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11, LEX nr 1162398).

Za bezzasadny organ uznał zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej z tego powodu, że decyzja swoim zakresem obejmowała m.in. budowę "zjazdów (łącznic)", do których nie ma zastosowania specustawa drogowa. Podkreślił, iż decyzja Wojewody nie obejmuje zjazdów, a jedynie łącznic, które stanowią element techniczny częściowo bezkolizyjnego typu węzła WB stosowanego na drogach klasy GP, o którym mowa w § 80 ust. 1 pkt rozporządzeniu. Jak wynika z dokumentacji projektowej w ramach projektowanego węzła drogowego przewidziano łącznice typu P1, czyli jednopasmowe łącznice kierunkowe, o których mowa w § 87 rozporządzenia MTiGM.

Dodał, iż skarżąca błędnie utożsamia pojęcie "zjazdu" z pojęciem "łącznicy", gdyż są to dwa różne elementy techniczne. Nie znajduje zatem przywołane orzecznictwo wskazujące, iż zjazd nie jest częścią drogi publicznej. Nadto, planuje się likwidację wyjazdu i wjazdu z drogi krajowej nr [...] do zakładów [...] z częściową zmianą pasów włączenia i wyłączenia na umocnione pobocza. Roboty te planowane są do wykonania w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Dalej organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, gdyż Wojewoda nie działał w ramach luzu decyzyjnego.

Natomiast zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, oznacza, iż podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą - w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej - oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stanowienia prawa. Nie można zarzucić Wojewodzie, iż akceptując przebieg inwestycji naruszył ww. zasadę, skoro ograniczenie prawa własności, poza skarżącą, dotyczy także innych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją.

W ocenie organu nie doszło także do naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wobec realizacji drogi nie służącej celowi publicznemu, a interesom jednego podmiotu (koncernu [...]), skoro prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość jego ograniczenia. Specustawa drogowa służy zaś budowie dróg publicznych, a jej skutki są rekompensowane w formie odszkodowania. Przy realizacji dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a sferą praw i wolności.

Sporna inwestycja jest zatem inwestycją celu publicznego, polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] poprzez skrzyżowanie dwupoziomowe z drogą gminną i przebudowę jezdni drogi nr [...] w zakresie pasów wyłączeń i włączeń do ruchu oraz odcinków dróg serwisowych. Jak wyjaśnił inwestor, z uwagi na dynamiczny rozwój Gminy [...] poprzez lokalizację działalności gospodarczej i perspektyw rozwoju, koniecznym jest wprowadzanie kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych poprawiających warunki i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Obecnie, w rejonie wiaduktu działa wiele firm po północnej i południowej stronie drogi krajowej nr [...], do których obecna komunikacja spełnia wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz usytuowanie po południowej stronie drogi krajowej tak dużego podmiotu jak operator centrum logistycznego firmy [...], przy deklarowanym dużym natężeniu ruchu drogowego, według inwestora jako podmiotu wyspecjalizowanego, wymagało wprowadzenia radykalnej zmiany w układzie komunikacyjnym.

Odnośnie zarzutu, iż budowa finansowana jest przez firmę [...], organ wyjaśnił, iż w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z tej regulacji wręcz wynika obowiązek takiego podmiotu do uczestniczenia w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Dodał, iż partycypacja podmiotu prywatnego w budowie drogi publicznej nie powoduje, że ta droga ma charakter drogi wewnętrznej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2012 r., II OSK 1227/12, LEX nr 1251769). Zastosowanie specustawy drogowej nie stanowi zatem obejścia prawa.

Odpowiadając natomiast na zarzut, iż w odległości kilometra na wschód i zachód od inwestycji istnieją już węzły drogowe łączące tereny po obu stronach drogi krajowej nr [...] organ podkreślił, iż niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, LEX nr 1367353).

Podobnie, za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 u.g.n. w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej, polegającego na wywłaszczeniu skarżącej z prawa własności nieruchomości ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji. Ponownie podkreślił, że organy orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Ocenie może jedynie podlegać zgodność z prawem przedsięwzięcia, w szczególności warunków specustawy drogowej. Ponadto, organ nie działał na podstawie art. 112 i 113 u.g.n. dlatego nie mogło dojść do ich naruszenia.

Podkreślił również, iż specustawa drogowa jest ustawą zawierającą szczególne rozwiązania w zakresie przeniesienia prawa własności nieruchomości niezbędnych pod budowę drogi. Przytoczył art. 12 ust. 4 cyt. ustawy wskazał, że nabycie własności nie jest przedmiotem orzekania, lecz stanowi skutek prawny decyzji. Natomiast art. 112 u.g.n. reguluje tryb wywłaszczania nieruchomości na zasadach ogólnych. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma w tym przypadku specustawa drogowa. Ponadto, zgodnie z art. 23 specustawy drogowej tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy u.g.n. Regulacje zawarte w specustawie drogowej są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia jej zapisów nie może być mowy o kolizji z przepisami innych aktów prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000).

Organ nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 25 ust 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji obejmującej również fragmenty drogi gminnej poza skrzyżowaniem. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Skoro inwestycja obejmuje dwupoziomowe skrzyżowanie z drogą gminną - ul. [...], poprzez budowę wiaduktu drogowego, to budowa tego skrzyżowania należy do zarządcy drogi wyższej kategorii, czyli zarządcy drogi krajowej.

Mając na uwadze art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, mimo brzmienia art. 11 a specustawy drogowej, stanowiącego, iż wojewoda wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, starosta zaś w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, to w przypadku zezwolenia na rozbudowę drogi krajowej, dopuszczalne jest wydanie przez wojewodę decyzji obejmującej rozbudowę (drogi gminnej, gdy wynika to z konieczności budowy (przebudowy) skrzyżowania dróg różnych kategorii. Przedsięwzięcie drogowe mieści się w pojęciu budowy skrzyżowania, może zatem dojść do zmiany granic/powstania nowego pasa drogowego również w odniesieniu do drogi niższej kategorii drogi gminnej. Potwierdza to również § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. Nr 235, poz. 1539, ze zm.) stanowiący, iż wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej. Stanowisko powyższe znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Łd 893/11, LEX nr 1153794).

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy decyzja zawiera w razie potrzeby m in. ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg innych kategorii. Natomiast zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h decyzja może zawierać określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolenie na ich wykonanie. W ramach tej inwestycji zaszła również konieczność przebudowy dróg gminnych ulic [...] i [...].

Organ podkreślił, że m.in. z mapy przedstawiającej linie rozgraniczające wynika, że w ramach szerszego zamierzenia inwestycyjnego, tj. zmiany układu komunikacyjnego w [...] - węzeł z drogą krajową nr [...], przewidziana jest również budowa drogi wewnętrznej od km 0+493,70 do km 0+775,00, ale na podstawie odrębnego pozwolenia.

Dalej wyjaśnił, że nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowi takiej wadliwości postępowania, która powodowałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 11 d ust. 6 pkt 1 specustawy drogowej, poprzez uznanie, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy. Zgodnie bowiem z art. 11 d ust. 6 pkt 1 specustawy drogowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości.

Z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika zaś, że właścicielką działki nr [...], powstałej po podziale działki nr [...], jest skarżąca. W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. W myśl natomiast art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Tym samym to skarżącej przysługuje prawo własności do spornej nieruchomości. Wyrażony zaś przez skarżącą (pismo z dnia 24 kwietnia 2014 r., str. 2) pogląd, iż "ustalenie kręgu podmiotów będących stronami nie może odbywać się na podstawie domniemań wynikłych z ksiąg wieczystych" organ uznał za absolutnie błędny.

Dalej, w zakresie zarzutów skierowanych do decyzji Wójta Gminy [...] organ zaznaczył, iż nie posiada legitymacji do oceny prawidłowości innych rozstrzygnięć, wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z § 3 pkt 60 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna. Zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - art. 11a ust. 4 specustawy drogowej. Chodzi o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11 (a) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, LEX. 2014). O tym, czy przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, rozstrzyga się biorąc pod uwagę szczegółowe uwarunkowania określone w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uwarunkowania wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Planowana inwestycja nie jest wymieniona w § 2 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie zachodzą również przesłanki z § 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko są "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody (...)". Natomiast długość planowanego przedsięwzięcia nie przekracza 1 km. Ponadto zgodnie z komentarzem do ww. przepisu, zawartym w "Przewodniku po rozporządzeniu Rady Ministrów", wydanym przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (Tomasz Wilżak, GDOŚ, Warszawa 2011), zwrot "w ciągu drogi o nawierzchni twardej' użyty w stosunku do obiektów mostowych oznacza z jednej strony, że przepis dotyczy obiektów związanych z drogami twardymi, a z drugiej, że obiekty te winny się znajdować w ciągu drogi, czyli w jej osi podłużnej, a nie poprzecznej (jak np. kładki dla pieszych nad drogą). Całkowita długość zmiany układu komunikacyjnego realizowania jest od km 162+800 do km 163+490, czyli na długości 690 m i wobec tego dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ powołał się przy tym na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 2 stycznia 2014 r. zaświadczające, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, z powodów opisanych powyżej. Inwestycja nie znajduje się w ciągu drogi o nawierzchni twardej, lecz w jej osi poprzecznej (przebiega poprzecznie nad drogą krajową nr [...]), co stanowi o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora umorzono postępowanie.

Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 specustawy drogowej, podając, że - jak wskazał inwestor - aktualnie dojazd do terenów po obu stronach drogi krajowej nr [...] jest utrudniony i odbywa się poprzez węzły w [...] i w [...], a następnie poprzez niedostosowane do przeniesienia zwiększonych natężeń ruchu, zwłaszcza pojazdów ciężarowych, drogi lokalne i drogi serwisowe, których parametry techniczne nie są przystosowane do przeniesienia wzmożonego ruchu drogowego, a zwłaszcza ciężarowego. W otoczeniu węzła w Sadach, w wyniku wzrostu natężenia ruchu drogowego, zwłaszcza samochodów ciężarowych, występują coraz liczniejsze protesty społeczne, dotyczące ograniczenia ruchu ciężarowego lub nawet jego całkowitego wyeliminowania z ul. [...] i [...], przy których zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna.

Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że planowe terminy realizacji inwestycji, poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg zawsze stanowić będą o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej

Na uwzględnienie, w ocenie organu, nie zasługiwał również zarzut naruszenia zarówno art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a także załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i w sprzeczności z interesem społecznym.

W ocenie organu, spełniono wymagania zawarte ww. przepisach. Rozstrzygnięcie ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w materialne dowodowym. Wojewoda należycie wypełnił dyspozycję art. 77 § 1 Kpa (poza niewydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania).

W niniejszej sprawie, według organu, w myśl zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, organ I instancji przedstawił w zaskarżonej decyzji proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa wskazując, że rozstrzygnięcie, mimo że jest niekorzystne dla skarżącej, jest zasadne, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym nie mógł postąpić inaczej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2006). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do zarzutów skarżącej wyjaśniając, iż w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie. Odniesienie się przez Wojewodę [...] do zarzutów zgłaszanych na etapie postępowania I instancyjnego świadczy o dokładnym zbadaniu przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Wobec powyższego, bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., wyrażającego zasadę przekonywania.

W ocenie organu, Wojewoda nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a

Dalej organ wskazał, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego.

Chybiony, w ocenie organu, był także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

Dalej organ przedstawił obszerna argumentację odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez ustalenie obowiązku zachowania wymagań zarządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wdrożenia wymagań techniczno-obronnych w zakresie przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne państwa.

Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, który zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tyle że decyzja będzie zawierać szczególne postanowienia w tym zakresie tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Tym samym obowiązek z art. 11 f ust. 3 pkt 4, będzie naruszony, jeśli mimo ustalenia istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów (wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 509/07, LEX nr 345936). Organ przytoczył art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego o podkreślił, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż pojęcie to winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" . Zauważyć więc należy, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Podnoszony przez skarżącą brak ustaleń w zakresie przyszłego oddziaływania na nieruchomości sąsiadujące (poprzez immisje) nie może stanowić o braku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotem takiej ochrony nie jest sposób użytkowania inwestycji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 844/13, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w [...] organ, iż zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej, organ wskazał, iż kwestie, których dowodzeniu miałyby służyć wnioskowane czynności zostały dostatecznie wyjaśnione.

Skargę na powyższą decyzję złożyła H. W. zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy znaczne fragmenty drogi w ramach ww. przedsięwzięcia nie mają charakteru drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) i nie można do ich budowy zastosować trybu określonego w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej;

2. art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) w zw. z § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) przez ich niezastosowanie w wyniku uznania, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna przy realizacji planowanej inwestycji;

3. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji, której realizacja nie służy celowi publicznemu, a partykularnym interesom jednego podmiotu gospodarczego, skutkującym naruszeniem istoty prawa własności skarżącej i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku celu publicznego, związanego z realizacją inwestycji;

4. art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 u.g.n. w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust.1 i art. 23 specustawy drogowej, polegające na wywłaszczeniu odwołującej z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji;

5. art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy drogowej, polegającym na uznaniu, że przez oznaczenie nieruchomości w katastrze, jej stan prawny jest niewątpliwy;

II. prawa procesowego:

1. art. 32 i 33 k.p.a. poprzez przyjęcie, że N. S. i M. N. legitymują się ważnymi pełnomocnictwami do działania w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "GDDKiA";

2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej ocen zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ustalenia okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego a w szczególności:

a) niedokonanie wnikliwej analizy, czy inwestycja służy jednemu tylko podmiotowi czy też interesem publicznym, w sytuacji gdy GDDKiA w piśmie z 30 kwietnia 2014 r. wprost przyznaje, że inwestycja służy tylko firmie [...],

b) brak dokonania wykładni istotnych pojęć niezdefiniowanych w przepisach jak "łącznica", "zjazd", "ciąg pieszo - rowerowy", "droga serwisowa" lub też oparcie się na wybiórczo wybranych definicjach tych pojęć,

c) bezzasadnie przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zakresie podnoszenia zarzutów odnoście ciągów pieszo - rowerowych.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zdaniem skarżącej ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

II. /Brak interesu publicznego w wydaniu decyzji, wydanie decyzji w interesie

jednego tylko podmiotu/

Według skarżącej decyzja Wojewody [...] została wydana w interesie jednego podmiotu tj. operatora centrum logistycznego firmy [...], budującego się w bezpośredniej bliskości inwestycji. Poza ww. podmiotem z węzła drogowego nie będą korzystały inne podmioty, gdyż dojazd do nich jest wystarczająco dobry już obecnie, a nowoprojektowana inwestycja nie poprawi ich obsługi komunikacyjnej. Potwierdził to inwestor w piśmie z 30 kwietnia 2014 roku wskazując, że obecna komunikacja do istniejących firm zlokalizowanych po północnej i południowej stronie DK [...] spełnia wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz "usytuowanie po południowej stronie drogi krajowej tak. dużej firmy, jaką jest [...], przy deklarowanym dużym natężeniu ruchu drogowego wymagało wprowadzenia radykalnej zmiany w obecnym układzie komunikacyjnym". Powyższe potwierdza twierdzenia skarżącej, że inwestycja służy tylko firmie [...], a co więcej dokonując jej oparto się jedynie na niezweryfikowanej deklaracji tego podmiotu w zakresie spodziewanego ruchu (brak jakiejkolwiek analizy ruchu w tym zakresie).

W ocenie skarżącej to za mało, by pozbawić ją dorobku życia działki [...]. W świetle zasad doświadczenia życiowego oczywiste jest, że każdy przedsiębiorca dąży do tego by posiadać wygodny zjazd "pod swoją bramę". Takie żądanie, nie powinno uzasadniać jednak odjęcia własności poprzez zastosowanie instytucji o charakterze wyjątkowym, których celem jest realizacja inwestycji o charakterze publicznym. Zastosowane rozwiązanie pozwala na dowolne realizowanie inwestycji i wywłaszczanie nawet w sytuacji, gdy takie inwestycje służą indywidualnemu inwestorowi.

Podała, że w odległości kilometra na wschód i zachód od inwestycji zlokalizowane są węzły drogowe umożliwiające należyte skomunikowanie terenów po obu stronach DK [...] i nie ma konieczności budowy nowego węzła. Brak jest zatem nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego i wywłaszczenie odwołującej. NSA stwierdził, że organy rozpoznające wniosek w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "(...) nie mogą zmienić parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja (...) uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich" .

Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wywiera skutki o charakterze wywłaszczeniowym. Prawo własności, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego, zawsze jednak dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym zasady proporcjonalności wymagającej stosowania środków prawnych zarazem skutecznych i niezbędnych. Organy winny zatem dokonać wnikliwej analizy, czy inwestycja służy jednemu podmiotowi czy też interesem publicznym - tym bardziej, że inwestor wprost wskazuje, że jest ona wykonywana tylko w interesie i na prośbę [...]. Wskazać przy tym należy, że za interes publiczny nie może zostać uznane "ściągnięcie" do gminy dużego inwestora, jakim niewątpliwie jest firma [...]. Interes tej firmy nie jest nadrzędny wobec prawa własności skarżącej.

W orzecznictwie panuje również pogląd, że organ, wydający taką decyzję pozostaje związany wnioskiem inwestora, a w razie ustalenia, że przewidziana w nim inwestycja jest niezgodna z prawem (w tym prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności), zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na jej realizację Strona, która w następstwie wydania decyzji, traci uprawnienia właścicielskie w stosunku do części czy też całości swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia rozstrzygnięcia,

Organ powinien bezspornie wykazać, że odjęcie praw skarżącej jest uzasadnione potrzebą realizacji celu publicznego i nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być wnikliwie wyjaśnione, czego organy zaniechały. Pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ jest związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może kontrolować, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli.

W powyższym zakresie został również naruszony art. 7 k.p.a. Zgodnie z poglądem prezentowanym w literaturze znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko dla prawa procesowego, ale również dla prawa materialnego . Identyczny pogląd jest także reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA wskazał również, że specustawa drogowa, z uwagi na jej wyjątkowy charakter, nie może służyć jako podstawa do szybkiego, uproszczonego przejmowania nieruchomości pod rozbudowę dróg w sytuacji, gdy nie są spełnione ustawowe przesłanki i nie może służyć innym celom niż w niej przewidziane .

W ocenie skarżącej, stosowanie tej ustawy zmieniło się w niedozwolone nadużycie prawa spowodowane nadużyciem i błędną interpretacją przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.

III. /Różne rodzaje i kategorie dróg objęte decyzją/

A. Poza drogami publicznymi zaskarżona decyzja zezwala również na budowę dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. dróg serwisowych oraz ciągów pieszo rowerowych czy łącznic (zjazdów). Wyżej wymienione rodzaje obiektów drogowych nie zostały zaliczone do dróg publicznych. Odpowiadając na zarzuty strony Organ ograniczył się do zacytowania oceny WSA w Warszawie w przedmiocie tego, czym jest droga serwisowa. Pojęcie to bowiem nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa i w powyższym zakresie nie jest możliwe w absolutny sposób powołanie się na jednostkowy pogląd wyrażony w literaturze.

Droga serwisowa przy drodze publicznej jest, co do zasady, drogą wewnętrzną. O zaliczeniu zatem danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują względy techniczne i prawne. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje zaliczeniem drogi do dróg wewnętrznych. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym, skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Do dróg nie będących drogami publicznymi nie stosuje się specustawy drogowej. Regulacje specustawy nie mogą być stosowane do jakichkolwiek inwestycji o szeroko rozumianym charakterze komunikacyjnym .

Powyższe wskazuje na brak możliwości zastosowania specustawy drogowej do dróg serwisowych i ciągów pieszo rowerowych, co oznacza, że wydane rozstrzygnięcie jest w znacznej części wadliwe z uwagi na nieistnienie prawnej możliwości wydania decyzji w odniesieniu do wskazanych powyższej inwestycji.

B. Zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organy jako podstawę prawną wskazują m.in. przepisy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja swoim zakresem obejmowały m.in. budowę łącznic. Organ niezasadnie rozdziela pojęcia "zjazd" i "łącznica". Takie rozróżnienie nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Co więcej, akty oraz dokumenty planistyczne posługują się nimi zamiennie. Zgodnie zaś ze stanowiskiem NSA zjazd nie jest częścią drogi publicznej . Budowa zjazdów może się odbywać zatem jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zezwalającej na budowę zjazdu (art. 29 ustawy o drogach publicznych), nie zaś na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Organ nie odniósł się szczegółowo w treści decyzji do sprawy ciągów pieszo rowerowych oraz dróg serwisowych. Tymczasem brak jest w ogóle definicji ciągu pieszo rowerowego, co tym bardziej przesądza o braku możliwości uznania go za drogę publiczną lub choćby część drogi publicznej.

IV. Oddziaływanie na środowisko

W ocenie skarżącej organ niezasadnie uznał, że dopuszczalne było odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a inwestycja winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt. 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody.

Wyłączeniu podlegają jedynie przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, które łącznie służą do obsługi stacji elektroenergetycznych oraz są zlokalizowane poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, a przedmiotowa inwestycja do nich się nie zalicza.

Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Odrębną całość technologiczno - użytkową stanowi DK [...] a odrębną droga gminna poprowadzona m.in. na nowobudowanym obiekcie mostowym. W ramach jednego pasa drogowego możliwe jest zlokalizowanie więcej niż jednej drogi. Za drogę twardą zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznaje się drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.

Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ogranicza się wyłącznie do dróg publicznych, zatem zasadne jest zsumowanie wszystkich dróg o nawierzchni twardej, jakie znajdą się na obszarze projektowanego węzła tj. m.in: przebudowa głównej jezdni DK [...] - 690 m, łącznice wjazdowe na DK [...]: około 727 m, droga poprzeczna: około 700 m, drogi serwisowe: około 683 m.

Dodatkowo drogi o nawierzchni twardej mogą również stanowić ciągi pieszo - rowerowe. Samo zatem porównanie ww. wartości wskazuje, że łączna długość budowanych i przebudowanych dróg o nawierzchni twardej przekroczy 1 km. Dodatkowo w ramach przedsięwzięcia powstanie nowy obiekt mostowy w ciągu drogi o nawierzchni twardej.

Organ nie odnosi się do długości dróg, lecz wskazuje na "długość przedsięwzięcia", ograniczając to pojęcie do inwestycji realizowanej na odcinku od km 162+800 do km 163+490 (690 metrów).

Niezasadne jest przy tym powoływanie się na przewodnik wydany przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Twierdzenie organu, że zwrot "w ciągu drogi o nawierzchni twardej" użyty w stosunku do obiektów mostowych oznacza z jednej strony, że przepis dotyczy obiektów związanych z drogami twardymi, a z drugiej, że obiekty te winny znajdować się w ciągu drogi czyli w jej osi podłużnej, w żaden sposób nie wynikają z przepisów, co więcej w ocenie skarżącej taka interpretacja jest interpretacją contra legem. Może ona co najwyżej odnosić się przy tym do kładek, ale nie do obiektów mostowych, po których poprowadzono drogi. Skarżąca wskazuje przy tym z daleko posuniętej ostrożności procesowej, że na obiekcie mostowym objętym decyzją poprowadzona jest droga.

Niezasadne organ również powoływał się na umorzenie postępowania wskutek wycofania przez inwestora wniosku.

Powyższe wskazuje na konieczność przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego inwestor zaniechał. Tak więc decyzje wydano bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Błędne zakwalifikowanie rodzaju inwestycji spowodowało wydanie decyzji z pominięciem przepisów ochrony środowiska, co powoduje że decyzja może zostać uznana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

V. Sprawa własności działki [...].

Skarżąca wskazała, że sporne jest prawo własności działki nr [...]. Poza skarżącą prawo to rości sobie Gmina [...]. Działka nr [...] powstała wskutek decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2004r. zatwierdzającej podział działki nr [...], o pow. 35432 m2.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (.../'. Zatem jednym z istotnych skutków prawnych decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości jest odebranie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących już dróg publicznych!' . W przepisie tym nie chodzi o takie drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należało określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, ze wskazaniem, z jakiego dokumentu planistycznego wynika takie przeznaczenie wydzielonej działki gruntu. Organ orzekający powinien również zawrzeć w decyzji informację o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. wobec działki wydzielonej pod drogę publiczną . Informacja ta powinna zawierać poza wskazaniem działki właśnie podmiot, na rzecz którego przechodzi z mocy prawa własność tj. Skarb Państwa, bądź to właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

WSA w Olsztynie stwierdził, że o tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ugn nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te powinny mieć oparcie w planach zagospodarowania przestrzennego województwa lub wynikać z wcześniejszych uzgodnień, poczynionych w trybie art. 17 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas miejscowy plan może precyzować, że planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Jednak takie ustalenia powinny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przeniesieniem własności wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania.

Wójt enigmatycznie wskazał jedynie, że działki [...] i [...] stanowią "rezerwę pod wiadukt wraz z projektowanymi włączeniami i włączeniami ruchu, łączący drogę krajową nr [...] z drogą zbiorczą [...]. Nie wiadomo jaką kategorią dróg, w dacie wydania decyzji, byłby wiadukt (a precyzyjniej droga na nim), o którym mowa w decyzji. Przedmiotowy brak ma doniosłe skutki. Na dziś dzień nie wiadomo, czy przejście własności nastąpiło ze skarżącej na inne podmioty i kto jest właścicielem działki, gdyż prawo własności roszczą sobie: skarżąca, Gmina [...], Skarb Państwa - GDDKiA. Gmina podjęła na podstawie ww. decyzji działania zmierzające do wpisania w księdze wieczystej jej, jako właściciela. Sąd I instancji odmówił dokonania wpisu wskazując, że z treści decyzji nie wynika na czyją rzecz nastąpiło przejście własności.

Ustawodawca wskazał jedynie na wysyłanie zawiadomień na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Nie oznacza to jednak ustalania stanu prawnego nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów. Taki skutek można byłoby bowiem wywodzić tylko z wyraźnie określonej przez ustawodawcę normy prawnej. Dla przykładu, norma taka zamieszczona jest w art. 20 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), według której do celów scaleniowo-wymiennych nieruchomości stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W specustawie nie ma takiej normy, mimo iż skutki prawnorzeczowe postępowania prowadzonego na jej podstawie są dalej idące niż skutki scalenia i wymiany gruntów. Nie można więc domniemywać, iż ze sposobu zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wynika także sposób ustalania stanu prawnego nieruchomości, który w konsekwencji wyłączałby ustawowe regulacje dotyczące ustalania stanu prawnego na podstawie tych rejestrów i dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże taki skutek (np. księga wieczysta, notarialna umowa przeniesienia własności nieruchomości itd.) Ewidencja gruntów i budynków rejestruje oczywiście stan prawny nieruchomości w wymiarze informacyjnym na podstawie dokumentów źródłowych, służących ustalaniu stanu prawnego. Nie stanowi jednak urzędowego rejestru służącego do ustalania stanu prawnego nieruchomości. Stan prawny wpisany do ewidencji gruntów ma zatem charakter tylko informacyjny i może nie być aktualny.

Organy obu instancji nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia, kto jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

VI. /nieprawidłowe pełnomocnictwa - nieskuteczne złożenie wniosku/.

Skarżąca podniosła, że nie było podstaw do przyjęcia, że występujący w imieniu GDDKiA N. S. był należycie umocowany do działania. Pełnomocnictwo udzielone w dniu 23 stycznia 2014 r. przez M. N. - Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] upoważniało do występowania wyłącznie przed Wojewodą [...]. M. N. z kolei działał na podstawie pełnomocnictwa z dnia 29 lipca 2009 r. wydanego przez dr. inż. T. R., zastępcę bliżej nieznanego departamentu GDDKiA, działającego rzekomo z upoważnienia Generalnego Dyrektora DKiA. Organ winien zweryfikować, czy dr. Inż. T. R. faktycznie jest upoważniony do podpisywania pełnomocnictw w imieniu Generalnego Dyrektora. Takie pełnomocnictwo zostało przekazane przez GDDKiA, przy czym upoważnia ono T. R. do zastępowania Generalnego Dyrektora a także do udzielania pełnomocnictw - wyłączne w czasie nieobecności Generalnego Dyrektora i w przypadku niewskazania innego pełnomocnika. Jest to pełnomocnictwo warunkowe.

Dr inż. T. R. nie wykazał swojego upoważnienia do udzielenia pełnomocnictwa N. S. w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż nie wykazano, że ziściły się warunki (nieobecność Generalnego Dyrektora i niewskazanie innej osoby) uprawniające do działania w imieniu Generalnego Dyrektora.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] węzeł z [...]" obejmującej rozbudowę drogi krajowej nr [...] z ul. [...] i [...], budowę wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] i niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo-rowerowych.

Stanowisko organu odwoławczego należało podzielić.

Odpowiadając na zarzuty skargi w pierwszej kolejności, jako chybiony ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jej niewłaściwe zastosowanie do budowy dróg serwisowych w ramach omawianej inwestycji, oraz ciągów pieszo - rowerowych.

Zaznaczyć należy, że zakres regulacji specustawy drogowej wyznacza art. 1 ust. 1 określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym chodzi nie tylko o przygotowanie samej drogi, ale również realizację całej, niezbędnej do jej prawidłowego funkcjonowania infrastruktury drogowej. Drogą publiczną w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych jest bowiem droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na pas drogowy, składa się natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Położenie ulic w ciągu dróg, o jakim mowa w powołanym przepisie, to takie ich usytuowanie, które wraz z drogami publicznymi, stanowi jeden określony ciąg komunikacyjny, który zapewnia możliwość wykonywania nieprzerwanego ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że bez tego układu ulice te - a więc i drogi serwisowe - nie mogą funkcjonować samodzielnie.

W świetle przedstawionych regulacji, przewidziana w ramach planowanej inwestycji budowa dróg serwisowych, jako jednego z elementów drogi krajowej nr [...], mieści się – zdaniem Sądu – w rozbudowie ww. drogi publicznej, a zatem mogła być wykonana w ramach specustawy drogowej.

Słusznie również wyjaśnił organ, że skarżąca mogła kwestionować prawidłowość udzielonego zezwolenia, tylko w takim zakresie w jakim przysługiwał jej interes prawny, a więc odnośnie działki nr [...], tym samym nie mogła podnosić zarzutów dotyczących innych nieruchomości.

Podobnie, nie można było podzielić argumentacji skargi odnośnie naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, którego skarżąca upatrywała w realizacji omawianej inwestycji niesłużącej celowi publicznemu, ale interesom jednego podmiotu (koncernu [...]).

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że inwestor wskazywał, iż usytuowanie tak dużej firmy doprowadzi do zintensyfikowania dotychczasowego ruchu drogowego na tym odcinku, co wymaga przeprowadzenia nowych rozwiązań, podkreślając jednocześnie, że obecny dojazd do trenów położonych w tym miejscu jest utrudniony, bowiem odbywa się węzłami położonymi w miejscowościach [...] i [...], a następnie - nieprzystosowanymi do przejazdu samochodów ciężarowych - drogami lokalnymi i serwisowymi. Inwestor podał przy tym, że w omawianym rejonie działa wiele rozwijających się podmiotów gospodarczych, co wymaga radykalnych zmian. Nie sposób zgodzić się zatem z zarzutami skargi, że – poza firmą [...] – z węzła nie będą korzystały również inne podmioty, a w konsekwencji, że omawiana rozbudowa nie służy interesowi publicznemu.

Wbrew zarzutom skargi, organ wykazał również, że odjęcie prawa własności działki nr [...] było podyktowane konkretną potrzebą realizacji rozbudowy na tym terenie. Powtórzyć w tym miejscu trzeba - podzielając obszernie powołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo sadów administracyjnych - że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje wyłącznie oceny prawnej dopuszczalności usytuowania danej inwestycji w podanym we wniosku miejscu. Do inwestora należy bowiem opracowanie koncepcji lokalizacji drogi publicznej, na określonych nieruchomościach, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań i ograniczeń prawnych terenu. Inwestor nie jest jednak związany określonymi przepisami w przypadku obszarów niepodlegających szczególnej ochronie. W takiej sytuacji wyznacznikiem ulokowania, czy rozbudowy drogi publicznej jest jej funkcjonalność i użyteczność dla jej przyszłych użytkowników.

Z akt sprawy wynika, że organ zwrócił się do inwestora o przedstawienie stanowiska odnośnie możliwości zmiany lokalizacji inwestycji, zgodnie z żądaniem skarżącej. W odpowiedzi (pisma dnia 30 kwietnia i 23 maja 2014r.) inwestor wskazał na brak takich możliwości, z uwagi na konieczność budowy łącznicy w tym właśnie miejscu, przedstawiając stosowną argumentację.

Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 21 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112 i art. 113 u.g.n. w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej, polegającego na wywłaszczeniu skarżącej z prawa własności nieruchomości ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uprzedniego zarzutu odnośnie możliwości korygowania przez organ przed wydaniem decyzji przebiegu inwestycji drogowej. Ponownie zatem podkreślić trzeba, że wyłącznie do inwestora należy wyznaczenie przebiegu inwestycji w terenie, co oznacza, że organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma możliwości oceny jej słuszności, czy racjonalności. W świetle treści art. 12 specustawy drogowej poza kontrolą organu wydającego takie zezwolenie pozostaje również postępowanie związane z nabyciem z mocy prawa nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej.

Ponadto, organ nie mógł mieć wątpliwości co do prawa własności działki nr [...], skoro w katastrze oraz księdze wieczystej Nr [...], jako jej właściciel została ujawniona wyłącznie skarżąca. Słusznie przy tym wyjaśnił organ - powołując się na regulację, o której mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o księgach wieczystych i hipotece - iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Stosownie natomiast do art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Ewentualna niezgodność między stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta wyłącznie w drodze orzeczenia sądu powszechnego zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego N. S. – jak wyjaśnił organ odpowiadając na zarzuty odwołania - została potwierdzona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r., a więc i w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 11 a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 ust. 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) powtórzyć należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - art. 11a ust. 4 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w wyżej przytoczonym przepisie, jeżeli spełnia kryteria wymienione w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W świetle powołanych regulacji organ prawidłowo ustalił, że inwestor nie był zobowiązany do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro omawiana inwestycja nie jest wymieniona zarówno w § 2 oraz § 3 ust. 1, jak i w § 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 cyt. rozporządzenia przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody (...)".

Zwrot w ciągu drogi odnoszący się do obiektów mostowych winien być rozumiany jako położenie wzdłuż drogi, na określonym jej odcinku, a więc w jej osi podłużnej, jak wskazał organ. Skoro przedmiotowa inwestycja realizowania jest między km 162+800 a km 163+490, a więc na długości 690 m, to inwestor nie był zobligowany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, nie można było zgodzić się z zarzutem skargi, że doszło do błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji z pominięciem przepisów dotyczących ochrony środowiska.

W konsekwencji, jako chybione należało ocenić również zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.