Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 305/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 16b i 16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną w wysokości 3.175 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, Prezydent [...] wyżej opisaną decyzją ustalił Spółce karę pieniężną w wysokości 3.175 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 27 lutego - 02 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim jednostronnej reklamy o treści "[...] o łącznej powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że informacja w postaci napisu "[...] umieszczona w pasie drogowym ulicy [...] nr [...] stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p., a nie szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie, że zajęcia dokonała Spółka.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Strony. Odwołało się do art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) dopuszczającego w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wyłącznie na podstawie zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Doprecyzowanie tej zasady zawiera art. 40 w ust. 1-13 u.d.p. Uregulowano w nim, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której zasady obliczania zawarto także w art. 40 u.d.p. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi

(pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi, na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. wymierza, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Kolegium, kierując się orzecznictwem sądowym, stwierdziło, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Ten sam podmiot w przypadku reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do nałożenia i naliczenia, według zasad określonych w u.d.p., kary w drodze decyzji administracyjnej. Z istoty samej reklamy i możliwości umieszczenia jej w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nad tą płaszczyzną, a nie na niej. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi, ale także przestrzeń nad tą powierzchnią. Przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Reklamą jest zaś każdy nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (poza informacjami nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę). Reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ud.p., której powierzchnię trzeba uwzględniać przy wyliczeniach dokonanych na podstawie art. 40 ust. 6 tego aktu, stanowią zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania.

Mając powyższe uregulowania na uwadze SKO doszło do wniosku, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z [...] lutego 2020r., mapy zajęcia pasa drogowego, wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 27 lutego - 2 lipca 2020 r. umieszczona była reklama jednostronna o treści "[..] o łącznej powierzchni 0,41 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium nie znalazło podstaw, by odmówić tym dowodom wiarygodności. Droga była drogą powiatową. Reklama była umieszczona w tym samym miejscu w sposób ciągły. W tych zatem okolicznościach nie można było uznać, że nie znajdowała się w pasie drogowym.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy SKO uznało za zupełny, wiarygodny i wystarczający do ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanych w decyzji organu I instancji dniach. Decyzja organu I instancji zawierała też elementy wymagane dla decyzji administracyjnej. Kolegium zaś, w ramach zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i podwójnego merytorycznego rozpoznania sprawy obszerniej niż organ I instancji uzasadniło swoje stanowisko wyjaśniając podstawy prawne wydanej decyzji oraz omawiając dokładne stan faktyczny.

Kolegium podkreśliło, że Spółka nie kwestionowała tego, iż jest właścicielem reklamy. W ocenie SKO reklama nie była szyldem. Ewidentnie zawierała treści informujące o centrum handlowym, czyli miała cechy reklamy. Organ I instancji miał więc podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dla ustalenia kary istotne było stwierdzenie, że doszło do takiego zajęcia, co w niniejszej sprawie stwierdzono. W protokole, a przede wszystkim w pomiarze sytuacyjnym reklamy zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego. Stąd, w ocenie SKO organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr [...] Rady [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] (Dz. Urz. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Kolegium nie stwierdziło też przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

W ocenie SKO Strona miała zapewniony dostęp do materiałów dowodowych i innych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wszelkie gwarancje procesowe zostały więc stronie zapewnione.

Spółka, nie zgadzając się z opisaną decyzją, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości. Na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w postaci napisu "[...] umieszczona w pasie drogowym ulicy [...] stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p., a nie szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p.;

2) naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, to jest poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w dacie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez organ I instancji dnia [...] lutego 2020 r., pas drogowy w rejonie ul. [...] nr [...] był zajmowany w dniach w dniach 27 lutego - 2 lipca 2020 r. przez Skarżącą jako właściciela reklamy bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a tym samym poprzez nieprawidłowe ustalenie, że Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. w sposób prawidłowy, podczas gdy należało przyjąć, że zamieszczona informacja w istocie stanowi szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., a nie reklamę i tym samym nie podlega dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. abstrahując od wątpliwości, kto powinien ponosić odpowiedzialność za jakiekolwiek przekroczenie granicy działki drogowej skoro szyldu nie umieściła Skarżąca;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.)) w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., polegające na braku zbadania przez SKO, czy umieszczona na terenie pasa drogowego informacja w rzeczywistości stanowi szyld, czy reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz poprzez brak rozważenia przez SKO, czy w rzeczywistości to Skarżąca (a nie inny podmiot) dopuściła się przedmiotowego naruszenia, a w konsekwencji - czy decyzja Organu I instancji została prawidłowo wydana, które to naruszenie spowodowało, że SKO, nie pochylając się nad powyższymi kwestiami, przyjęło, że to Skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów u.d.p. w ten sposób, że bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi zamieściła reklamę w pasie ruchu drogowego, w wskutek czego utrzymana została w mocy wadliwa decyzja Organu I instancji;

2) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, a w szczególności poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się SKO do kwestii podniesionej przez Skarżącą w odwołaniu, dotyczącą wyjaśnienia, czy to rzeczywiście Skarżąca dopuściła się zarzucanego naruszenia, jak również poprzez pobieżne i niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia, czy zamieszczona w pasie ruchu drogowego informacja stanowi w istocie reklamę, czy szyld, mimo że w odwołaniu Skarżąca podniosła odpowiednie zarzuty i argumenty przemawiające za zasadnością uchylenia decyzji Organu I instancji oraz niewystarczające poparcie ustaleń faktycznych Organu I instancji zgromadzonym materiałem dowodowym wobec braku zgromadzenia i wskazania koniecznej dokumentacji geodezyjnej;

3) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, podczas gdy obarczona jest ona licznymi wadami, a przede wszystkim została wydana pomimo tego, że umieszczona w pasie ruchu drogowego informacja stanowi w istocie szyld, którego zamieszczenie, nawet częściowo w pasie ruchu drogowego nie podlega dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.; z tego powodu postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na brak naruszenia przepisów prawa było bezprzedmiotowe i powinno było zakończyć się decyzją o jego umorzeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wnosiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania przed SKO jako organem II instancji i na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie również pierwszoinstancynej i umorzenie postępowania przed Organem I instancji oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI WSA z 29 marca 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Rozpoznając skargę, Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy napis "[...] umieszczony w pasie drogowym ulicy [...] w W. stanowi reklamę, umieszczoną w tym miejscu bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkowało wymierzeniem Spółce kary pieniężnej z tego tytułu. Zdaniem Skarżącej był to napis informujący o działalności prowadzonej w pobliskim centrum handlowym, nie zawierający żadnych haseł reklamowych czyli był to szyld, a nie reklama. Ponadto Strona podnosiła brak ustaleń co do tego, czy jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie nośnika reklamowego wraz z nośnikiem informacyjnym "[..] a tym samym czy dopuściła się przypisanego jej naruszenia. Jednocześnie Strona nie podważała, że nośnik z napisem "[...] uznany przez organy za reklamę został umieszczony w pasie drogowym.

Przechodząc do wyjaśnienia stosunku pojęć: "reklama" a "szyld", należy odwołać się najpierw do definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p.. Przepis ten mówi, że reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Z treści powołanego uregulowania wynika szeroka definicja "reklamy", którą jest każdy nośnik informacji wizualnej (w tym tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe) wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, za wyjątkiem urządzeń wymienionych w omawianym przepisie, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest także tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei według art. 2 pkt 16c u.p.z.p. przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zatem reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2749/15, opubl.: Lex nr 2330112)

Akceptowane przez Sąd pojęcie "reklamy", prezentowane także przez Kolegium obejmuje także informacje, które zdaniem Spółki mieszczą się w definicji "szyldu", ujętej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Jak wynika z przytoczonej reguły, szyldem jest tablica reklamowa (która też jest reklamą według art. 4 pkt 23 u.d.p.) oraz urządzenie reklamowe (także jest reklamą w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p.). Szyld informuje o działalności (czyli zawiera treści, które według art. 4 pkt 23 u.d.p. mogą także być umieszczone na reklamie). Od reklamy, zdefiniowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. szyld różni się przede wszystkim swoim usytuowaniem i węższym zakresem przekazu, tj. informuje o działalności (taki przekaz w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. jest reklamą) prowadzonej na nieruchomości, na której ten szyld się znajduje. Zatem szyld umieszczony na nieruchomości, która jest w pasie drogowym jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Z odmiennym końcowym rozumieniem szyldu przez SKO nie można się zgodzić. Informacje zawarte na spornym nośniku informowały o jednej z działalności prowadzonych w centrum handlowym, przy czym centrum zlokalizowane było na innej nieruchomości niż sporna część reklamy. Sporna część reklamy o powierzchni 0,41 m2 (cała powierzchnia reklamy wynosiła 0,5 m2) znajdowała się w pasie drogowym. Jak zaznaczono, okoliczności tej Skarżąca nie kwestionowała. Umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym potwierdzały: protokoły kontroli z dołączoną dokumentacją fotograficzną (k. – 1,2, 26 akt adm.), mapy zajęcia pasa drogowego (k. – 3, 4 akt adm.), wypis z rejestru gruntów i wypis z mapy ewidencyjnej (k.- 22, 23 akt adm.).

Bezsporne było także to, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia na umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym.

Skarżąca próbowała dopiero w skardze zakwestionować swoją legitymację. Jednakże, oprócz wyjaśnień, nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mających potwierdzić zasadność jej stanowiska. Przy tym z jej oświadczeń wynikało, że ponownie od czerwca 2018 r. posiada nieruchomość, na której zlokalizowane jest centrum handlowe. Nie kwestionowała, aby nie posiadała nośnika reklamowego, na którym umieszczono sporną reklamę. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma wystąpić ten, kto ten pas chce zająć. Obecnie Spółka, jako posiadacz nośnika, zajmuje pas drogowy i na niej ciążył obowiązek wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa.

Z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15). Z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Wszystkie wymagane przez art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przesłanki odpowiedzialności zostały przez organ wykazane. Spółka zajmowała pas drogowy, w którym była umieszczona sporna reklama dotycząca działalności prowadzonej w centrum handlowym, znajdującym się na nieruchomości będącej w posiadaniu Strony i objętym jej działalnością (por. odpis z KRS w katach sprawy). Spółka na umieszczenie reklamy nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi. Liczbę dni zajmowania pasa i wielkość reklamy ustalono na podstawie protokołu z kontroli pasa drogowego, czego Skarżąca nie zakwestionowała.

Wymierzona kara, na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiła dziesięciokrotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4- 6. Z kolei wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, m.in. przez reklamy określa uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Jak już zaznaczono, przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Przepisy Działu IVa k.p.a., zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", zawierające dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej.

Dlatego, mając na względzie okoliczności sprawy, treść przepisów zawartych w Dziale IVa k.p.a. oraz u.d.p. oraz to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, co słusznie stwierdziło SKO (por. wyrok NSA z 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 674/20, opbl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zbędne były rozważania co do niewystąpienia przesłanej z art. 189f k.p.a.

Ustalenia organów były jednoznaczne, wyczerpujące, uwzględniające całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie doszło więc do naruszenia przez organy przepisów k.p.a., wymienionych w skardze, jak art. 7, art. 77, 80 k.p.a. Organy stanowisko w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a., także do zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu. Należy zauważyć, że Kolegium nie prowadziło dodatkowego postępowania dowodowego, oparło się na materiale zebranym przez organ I instancji. Nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. Decyzja odwoławcza została oparta na prawidłowej podstawie procesowej, czyli wystąpiły przesłanki z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego, skoro nie doszło do naruszenia mających istotne znaczenie przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę jako bezzasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.