Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1551/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 par 1, art. 84; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1; art. 38 ust. 1 i ust. 2; art. 39 ust. 1 i ust. 3; art. 40 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddalono skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. (data wpływu do organu administracji [...] maja 2007 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) wystąpiła o wydanie decyzji o przedłużeniu zajęcia odcinka pasa drogowego ul. G. rej. ul. A. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o pow. 36 m², poczynając od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca została poinformowana, że w sprawie zajęcia ww. terenu zostanie wydana decyzja odmowna.

W nawiązaniu do powyższego wniosku skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2007r. zmodyfikowała wskazaną we wniosku datę końcową zajęcia pasa drogowego i określiła tę datę na [...] sierpnia 2008 r.

Dyrektor ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich w W, działając na podstawie upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej powołanej jako u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który to materiał składały się:

1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005r.;

3. opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r.;

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy;

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

W oparciu o powyższe materiały organ ustalił, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m., a przy prędkości 70 km/h od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). W ocenie organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,5 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Minimalna odległość tego typu reklamy od krawędzi jezdni wynosi bowiem 8 m. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 – zalecającym usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Ponadto przedmiotowa reklama znajduje się na trawniku. Lokalizacja obiektów reklamowych w obrębie zieleni powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej, bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2070 pojazdów na godzinę. Tymczasem zgodnie ze wskazaną powyżej opinią należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Nadto organ zważył, że proponowane jest podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. G. do 70 km/h. Propozycja ta wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji.

W ocenie organu, biorąc od uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając to wszystko na uwadze organ stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie organ uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, zasadne było odnowienie wydania zezwolenia na lokalizację ww. reklamy.

Od powyższej decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych, bez przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego. Zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały mu na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy instalacja ta będzie zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe wymieniane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace studialne". Tymczasem z treści opinii nie wynikało by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń. Według skarżącej, bazującej na wynikach badań Instytutu Transportu Virginia Tech w Virginii, bilbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odwołując się do treści przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. organ stwierdził, że przepis ten ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi. Nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości. W ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu należy założyć, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takim względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego. tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ jako bezzasadny ocenił zarzut dowolności zaskarżonej decyzji, a przez to naruszenia art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. To podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, powinien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ nie musi zatem wykazywać negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano na potencjalne zagrożenia jakie niesie usytuowanie reklamy w pasie drogowym. Organ w sprawach udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania reklam stosuje obecnie jasne i sprecyzowane kryteria: poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce poprzez eliminowanie zagrożeń określonych w opinii IBDiM, przy uwzględnieniu wzrostu natężenia ruchu i zmiany jego organizacji, poprzez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów. I chociaż kryteria te odnosić się mogą do wielu lokalizacji, to jednak organ wskazując natężenie ruchu w miejscu, w którym reklama miałaby zostać zlokalizowana, wykazał, że stanowisko organu odnosi się również do tej konkretnej sprawy.

W ocenie organu już uzasadnione przypuszczenie, że usytuowanie reklamy może spowodować wzrost liczby kolizji, stanowi wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., uznając, że nie jest władny oceniać okoliczności wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Zezwolenia wydawane są na określony czas, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.

C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji, wstrzymania jej wykonania i zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na:

ـ przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

ـ braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy wcześniejszymi decyzjami zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszono przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 u.d.p. uznając, że jego hipoteza wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi za zgodą wydaną przez zarządcę dróg W.

Konkludując skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, o następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. nie naruszają prawa.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Dopiero w treści uzasadnienia skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., (sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643), w którym podano, że "niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną." Również w literaturze prawniczej uznaje się, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (vide: D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe, mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw.

W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Wyniki tych analiz, ekspertyz służą wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i dlatego też nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, należy zauważyć, iż sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i typowy wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., (sygn. akt OSK 1026/04), stwierdził m. in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170).

Należy także zauważyć, że istota reklamy, jak podkreślono to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, tak by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdu przez kierowców doświadczonych, o pełnej zdolności psychometrycznej, takie obiekty jak np. reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmiernie zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłączenie reklamy powodują rozproszenie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne, o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest zatem przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich w jego granicach należy uznać więc za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 u.d.p.; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m. in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (sygn. akt VI SA/Wa 251/06), stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje skarżąca.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez określenie miejsca zlokalizowania nośnika reklamowego oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku. ZDM w W. uwzględnił również, iż dopuszczalny limit prędkości na tym odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, ma zostać zwiększony do 70 km/h. Przy takiej dopuszczalnej prędkości do całkowitego zatrzymania pojazdu kierowca potrzebuje od 54 m do 79,2 m.

Organ uwzględnił również priorytet wskazany w programie Gambit 2005 zalecający usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Ma to na celu zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Przedmiotowa reklama posadowiona 2,5 m od krawędzi jezdni takim obiektem niewątpliwie jest, stwarzając zagrożenie dla uczestników ruchu.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne.

W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Stronę obciąża obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. G. w rej. ul. A. jest szczególnie uzasadnione. Złożyła wniosek bez żadnego uzasadnienia. Poinformowana pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., że zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu, również nie podjęła jakichkolwiek działań w celu przekonania organu, że istnienie wnioskowanej reklamy jest uzasadnione z uwagi na szczególne okoliczności.

Natomiast organ ustalił, że w przypadku przedmiotowej reklamy występują zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym wynikające z nadmiernego zbliżenia nośnika reklamowego do krawędzi jezdni. Ocena organu, na co wskazano powyżej, nie była dowolna, lecz oparta o materiał zgromadzony w związku z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że ciężar dowodu wykazania, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu spoczywa na skarżącej. W wyroku z dnia 29 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 275/08) NSA wskazał, że "wykazanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie". W rozpoznawanej sprawie organ jednak, na co wskazano powyżej, na podstawie obszernego materiału dowodowego uznał, że występują zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co sprawia, że nie zachodzą okoliczności zezwalające na umieszczenie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji. Ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego.

Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy wskazanego okresu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 października 2008 r. (sygn. akt II GSK 398/08) działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1 u.d.p. następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawienie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest – na co Sąd zwracał już uwagę - decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenia wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwolenie na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako ustawowy wyjątek, może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy, określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.