Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 329/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 442/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Ke 442/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.u.i.ś.), polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na uznanie naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z planowaną inwestycją w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania wniosek taki nie wypływa;

- przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.ś., polegające na dokonaniu oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat warunków zawartych w aktualnej koncesji na wydobycie, zamiast w oparciu o kryterium nienaruszania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w pierwszej kolejności powinno być dokonane w oparciu o literalną wykładnię tego aktu;

- przez pominięcie zastosowania art. 6 ust. 1 pkt. 8 i 11 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2033); - przez niedopuszczenie zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie dla określenia mocy dowodowej przedłożonej przez skarżącego dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę i kwestionowania zawartych w niej ustaleń poprzez prywatną ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę nie posiadającego stosownych uprawnień.

II. Naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prze organy administracyjne:

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez zaniechanie dogłębnej weryfikacji postanowienia RDOŚ w K., konsekwencją czego decyzja o odmowie wydania środowiskowych uwarunkowań zapadła w oparciu o postanowienia RDOŚ w K. "o odmowie wydania uzgodnień środowiskowych", podczas gdy w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany był do weryfikacji stanowiska organu współdziałającego i wydania decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

- art. 15 k.p.a. przez brak zagwarantowania skarżącej dwuinstancyjnego postępowania jurysdykcyjnego, czyli dwukrotnego pełnego merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy i ograniczenia się do powielenia stanowiska zawartego w decyzji organu pierwszej instancji oraz RDOŚ w K. z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającą na niewyczerpującym rozpatrzeniu i ocenie zgromadzonego całego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego, dokonanie oceny aktualnych warunków hydrogeologicznych z pominięciem wniosków końcowych płynących z jedynie prawnie wiążącego dokumentu, jakim jest dokumentacja hydrogeologicznej i załączonego do niej dodatku nr 1.;

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegającej na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, braku oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji w oparciu wyłącznie o prywatną opinię wykonaną na zlecenie organu przez osobę nie posiadającą kompetencji i uprawnień do kwestionowania dokumentacji hydrogeologicznej.;

- art. 75 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie i pominiecie dowodów złożonych przez Inwestora w postaci opinii geologicznej dr S. S.; ekspertyzy autorstwa prof. dr hab. S. S. oraz uwag krytycznych do koreferatu autorstwa prof. T S.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów obu instancji oraz organu uzgodnieniowego jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i w następstwie tego uchylenie decyzji SKO w K. z [...] maja 2019 r., znak: [...], a także uchylenie postanowienia RDOŚ w K. z [...] grudnia 2018 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przez planowane przedsięwzięcie wystąpiło naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organów obu instancji, które zostało poparte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, planowane przedsięwzięcie w zakresie dotyczącym wydobycia złoża w warstwie wodonośnej narusza zapisy § 16 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie ocenił należycie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a przez to nie dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku razi lakonicznością i skrótowością w zakresie odniesienia się do zarzutów strony, kwestionujących prawidłowość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony, kwestionujących moc dowodową prywatnej opinii dr. C., jak i twierdzeń skarżącej dotyczących braku weryfikacji postanowienia RDOŚ w K.

Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ponieważ nie jest możliwe odtworzenie rozumowania WSA w newralgicznych kwestiach. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organy art. 80 ust. 2 i 3 u.u.i.ś., a w następstwie ponownej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na naruszenie przez planowaną inwestycję postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeprowadzona przez organy obu instancji interpretacja miejscowego planu zagospodarowania, poparta następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, została dokonana z całkowitym pominięciem nie tylko językowych reguł wykładni, ale także nastąpiła w oparciu o wybiórczo wybrany przez oba organy materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, za całkowicie nieuprawniony należy uznać wniosek organów obu instancji, poparty twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że dalsza dokumentacja złóż w celu powiększenia istniejącego powinna być ograniczona tylko do warstwy suchej. Ograniczenie takie w żadnym miejscu wprost nie wynika obowiązującego ten teren miejscowego planu zagospodarowania.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie aktualną koncesją. Z zapisów językowych planu płynie jednoznaczny wniosek, że plan dopuszcza zmianę poziomu wydobycia określonego w dotychczasowej koncesji, uzależniając ewentualne poziomy wydobycia od aktualnych warunków hydrogeologicznych. Zatem z literalnego brzmienia zapisów planu wynika, że to aktualne warunki hydrogeologiczne powinny być przesądzające w przedmiocie analizy naruszenia przez planowane przedsięwzięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokonał analizy aktualnych warunków hydrogeologicznych realizacji przedsięwzięcia przez sporządzenie i przedłożenie przewidzianej prawem dokumentacji. Z dokumentacji tej płyną jednoznaczne wnioski, wskazujące na możliwość zejścia z eksploatacją złoża "[...]" do poziomu +220 m n.p.m. pod warunkiem prowadzenia odwodnienia za pomocą drenażu poziomego oraz zachowania bezpiecznych dla środowiska warunków eksploatacji wapieni. Odnośnie do samego oddziaływania odwodnienia kopalni na okoliczne tereny przedmiotowa dokumentacja, załącznik, stwierdza nikłe oddziaływanie dla studni głębinowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji dokonały wybiórczego wyboru wyrwanych z kontekstu argumentów wyłącznie na potrzeby poparcia własnego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaś zaaprobował to stanowisko.

Przygotowana przez inwestora dokumentacja hydrogeologiczna została zatwierdzona w całości, bez zastrzeżeń, zgodnie z art. 93 Prawo geologiczne i górnicze przez Marszałka Województwa [...] decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] (decyzja ta znajduje się w aktach sprawy). Jest to zatem dokument prawnie obowiązujący, stanowiący dokument źródłowy w zakresie uwarunkowań hydrogeologicznych kopalni i jej rejonu. Tym samym stanowi ona najbardziej miarodajny i podstawowy środek dowodowy służący ustaleniu aktualnych warunków hydrogeologicznych dla danej inwestycji.

Według skarżącej kasacyjnie, zarówno Sąd I instancji, jak i organ II instancji w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów zawartych w skardze, jak i w odwołaniu, dotyczących postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, w istocie nie weryfikując zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo że stanowisko organu uzgadniającego w istocie zdeterminowało kierunek załatwienia sprawy. Nie można dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Sedno sprawy sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Poszerzenie zakresu eksploatacji złoża "[...]" w granicach poziomych do rzędnej +220 m n.p.m. wraz z wykonaniem rowu odprowadzającego wody kopalniane z rozbudową i modernizacją zakładu przeróbczego oraz budową hali do produkcji granulowanych mieszanek mineralnych" w obrębie działek ewidencyjnych obręb [...]:[...], obręb [...]:[...], obręb [...]:[...], z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarze Miasta i Gminy C. - Uchwała Nr XVI/137/08 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 21 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 164, poz. 2239 z dnia 1 sierpnia 2008 r.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu zarzuca zaniechanie dogłębnej weryfikacji postanowienia RDOŚ w K.

Z uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w której organ odmówił wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że analizując ponownie przedmiotowe przedsięwzięcie, uzupełnił materiał dowodowy m.in. o postanowienie RDOŚ w K., znak: [...], z [...] grudnia 2018 r. Zgodnie z zaleceniami SKO w K. organ I instancji wystąpił [...] października do RDOŚ w K. z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Na powyższe wystąpienie RDOŚ w K. w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Poszerzenie zakresu eksploatacji złoża "[...]" w granicach poziomych do rzędnej +220 m n.p.m. wraz z wykonaniem rowu odwadniającego wody kopalniane oraz rozbudową i modernizacją zakładu przeróbczego oraz budową hali do produkcji granulowanych mieszanek mineralnych" z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarach miasta i gminy C. z [...] maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 164, poz. 2239). W ocenie organu I instancji, wyrażonej na str. 10 uzasadnienia decyzji tego organu z [...] lutego 2019 r., RDOŚ w K. w obszernym wywodzie wykazał kolizję przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, po przeanalizowaniu stanowiska Rady Miejskiej w C. i stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy C., popartych opiniami R. K., autorki planów, eksperta z zakresu hydrologii dr hab. inż. M. C. oraz biorąc pod uwagę planowany sposób dalszego wydobycia kopaliny ze złoża "[...]", przedstawiony w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji zwrócił uwagę, że w podsumowaniu postanowienia RDOŚ w K. organ ten zauważył, że w ramach przedsięwzięcia inwestor zakłada prowadzenie wydobycia kopaliny ze złoża "[...]" na poziomach poniżej aktualnego położenia zwierciadła górno-jurajskiego poziomu wodonośnego, znajdującego się na rzędnej +251 m n.p.m., co wiąże się z koniecznością prowadzenia odwodnienia i jest rozbieżne z ustaleniami koncesji z 2003 r., dotyczącej prowadzenia eksploatacji w warstwie suchej, której wydanie stanowiło przesłankę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji ocenił, że RDOŚ w K. wykazał i uzasadnił, prawnie i faktycznie, brak zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, oceniając treść uzgodnienia RDOŚ w K., zwrócił ponadto uwagę, że organ uzgadniający wskazał, że już sama okoliczność, że przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania jest niecelowe, a organ prowadzący postępowanie główne jest zobligowany do odmowy wydania decyzji. Stanowisko RDOŚ w K. w tym zakresie jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa NSA. Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.

Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast, w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245).

Sąd I instancji miał podstawy, aby stwierdzić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom, zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego, stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ocenił także treść postanowienia RDOŚ z [...] grudnia 2018 r. i zwrócił uwagę, że RDOŚ w K. odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia, wskazując, że prowadzenie wydobycia kopaliny ze złoża "[...]" na poziomach poniżej aktualnego położenia zwierciadła górno-jurajskiego poziomu wodonośnego, znajdującego się na rzędnej +251 m n.p.m., wiąże się z koniecznością prowadzenia odwodnienia i jest rozbieżne z ustaleniami koncesji z 2003 r. dotyczącymi prowadzenia eksploatacji w warstwie suchej, której wydanie stanowiło przesłankę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Sądu I instancji, organ ten, po analizie stanowisk Rady Miejskiej w C., Burmistrza Miasta i Gminy w C., popartych opiniami autorki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, eksperta z zakresu hydrogeologii dr hab. inż. M. C. oraz biorąc pod uwagę planowany sposób dalszego wydobycia kopaliny ze złoża "[...]", przedstawiony w raporcie oddziaływania na środowisko stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie występuje kolizja przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wyrok oddalający skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów prawa, nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem WSA w Kielcach nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. SKO w K., ponownie sprawę rozpoznało i rozstrzygnęło, wydając decyzję z [...] maja 2019 r. SKO w K. nie ograniczyło się jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia decyzji SKO w K. z [...] maja 2019 r. nie można uznać, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, do powielenia stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji.

Nie są trafione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przez orzekające w sprawie organy, które nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 k.p.a. W sprawie zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy faktyczne do wydania decyzji odmawiającej Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarze Miasta i Gminy C. w uchwale Nr XVI/137/08 Rady Miejskiej w Chmielniku z 21 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarze miasta i gminy C. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 164, poz. 2239). W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie i pominięcie dowodów złożonych przez inwestora w postaci opinii geologicznej dr S. S., ekspertyzy prof. dr hab. S. S. oraz uwag krytycznych do koreferatu "prof. T. S.". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 3-4) wynika, że organ ten wskazał, że inwestor przedłożył ww. dokumenty. Organ I instancji odniósł się do treści tych dokumentów na str. 11 uzasadnienia decyzji oraz ocenił, że w powyższych opracowaniach, przedłożonych przez inwestora, nie analizowano kwestii możliwości realizacji przedsięwzięcia pod kątem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Zaś skarga kasacyjna nie wykazała istotności tego uchybienia na wynik sprawy.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przedstawione w skardze kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 80 ust. 2 i ust. 3 u.u.i.ś. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że jednym z warunków wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia jest zbadanie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 80 ust. 2 i 3 u.u.i.ś. Orzekające w sprawie organy, na podstawie obszernej dokumentacji, zawartej w aktach sprawy, wykazały brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stosowania przez orzekające w sprawie organy art. 80 ust. 2 i 3 u.u.i.ś.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, orzekające w sprawie organy nie mogły ocenić zgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem warunków koncesji na wydobywanie przedmiotowej kopaliny. Wskazać należy, że koncesja, jako forma administracyjnej reglamentacji działalności gospodarczej, określa jednocześnie zakres dozwolonego korzystania z zasobów środowiska. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 poz. 2126 ze zm., dalej: u.p.g.g.), koncesja może określać inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.g.g., jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa, w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z ich przeznaczeniem, określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tych planów – uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. W piśmiennictwie wskazano, że "obowiązek ochrony środowiska ustawodawca wiąże w omawianym artykule przede wszystkim z kwestią racjonalnej gospodarki złożem kopaliny. Prawo ochrony środowiska w dziale VII reguluje podstawowe zasady ochrony kopalin. Złoża kopalin, ze względu na swój ograniczony i nieodnawialny charakter, podlegają ochronie, która koncentruje się na kwestii ich racjonalnego i kompleksowego wykorzystania. Wartości te zostały wyeksponowane zarówno w art. 125 p.o.ś., dotyczącym bezpośrednio ochrony złóż, jak i w art. 126 p.o.ś., dotyczącym zarówno ochrony złóż, jak i pozostałych elementów środowiska, na które eksploatacja kopalin oddziałuje" (por. G. Klimek, Art. 29. [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz LEX, 2015).

Nakaz oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem warunków koncesji wynika z treści przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarze miasta i gminy C., określającym ustalenia szczegółowe planu, wskazano, że "zakres i sposób wydobycia, użyte środki bezpieczeństwa - określa aktualna koncesja uwzględniają projekt zagospodarowania złoża (PZZ). Eksploatacja będzie prowadzona do poziomu określonego w aktualnej koncesji na podstawie badań hydro-geologicznych. Dopuszcza się w granicach terenu górniczego dalszą dokumentację złóż surowców mineralnych w celu powiększenia istniejącego złoża. Ilość poziomów wydobywczych może ulec zmianie w zależności od aktualnych warunków hydro-geologicznych". Ponadto w myśl art. 16 ust. 4 ww. planu "w obszarze górniczym «[...]» ustala się nakaz ochrony wód powierzchniowych poprzez zachowanie czystości powierzchni terenu, prowadzonej gospodarki wodno ściekowej, gospodarki materiałami pędnymi i chemicznymi. Wynika to z istnienia wychodni wapieni jurajskich stanowiących w rejonie Celin użytkowy zbiornik wód podziemnych".

Wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w ramach planowanego przedsięwzięcia inwestor zamierza prowadzić wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" na poziomach poniżej aktualnego położenia zwierciadła górnojurajskiego poziomu wodonośnego, znajdującego się na rzędnej +251 m. n.p.m., co będzie związane z koniecznością prowadzenia odwodnienia i stoi w sprzeczności z treścią koncesji z 2003 r. na prowadzenie eksploatacji w warstwie suchej, której wydanie stanowiło jedną z przesłanek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w świetle powyższych okoliczności SKO w K. prawidłowo uznało, że koncesja ograniczała wydobycie kopaliny jedynie do warstwy suchej. Natomiast z przedłożonego przez Spółkę Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej, określającej warunki hydrogeologiczne w związku z projektowaniem odwodnienia złoża wapieni jurajskich "[...]" z czerwca 2016 r., stanowiącego załącznik do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, aktualnie eksploatowane są poziomy I, II i III, które nie wymagają prowadzenia odwodnienia wyrobiska, gdyż zwierciadło wody górnojurajskiego poziomu wodonośnego w rejonie złoża "[...]" znajduje się obecnie poniżej rzędnej +251 m n.p.m. Prowadzenie eksploatacji na niższych poziomach będzie wymagało odwodnienia wyrobisk.

Z akt sprawy wynika, że odwodnienie wyrobisk spowoduje zagrożenie dla zapewnienia realizacji potrzeb wodnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że "potrzeby wodne są to niezbędne ilości wody o określonej jakości, dostarczone w odpowiednim czasie, potrzebne do życia człowieka i zwierząt, utrzymania ekosystemów oraz dla różnych dziedzin gospodarki narodowej" (T. Okruszko, S. Tyszewski, Potrzeby wodne, [w:] Podstawy gospodarowania wodą, red. A. Ciepielowski, Warszawa 1999, s. 128). Zapewnienie ludności odpowiedniej ilości i jakości wody jest obowiązkiem gminy. Zarządzanie zasobami wodnymi, zgodnie z art. 10 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), ma służyć zapewnieniu odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności. Ochrona wód, w tym również podziemnych i środowiska związanego z tymi zasobami, jest elementem ochrony środowiska. Ochrona środowiska obejmuje przede wszystkim działanie ludzkie objęte eksploatacją zasobów, w tym kopalin. Powinny one być tak wyważone, aby podczas eksploatacji kopalin na warunkach określonych w koncesji, nie pogorszyć zaspokajania potrzeb wodnych.

Sąd I instancji, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że w ramach tego przedsięwzięcia planowane jest bardzo głębokie odwodnienie górotworu i obniżenie zwierciadła wód podziemnych łącznie aż o 31,5 ma (dla poziomu VI). Planowane przedsięwzięcie będzie miało zatem istotny wpływ na bezpieczeństwo zaopatrzenia ludności gmin C. i B. w wodę pitną z miejscowości Z. Planowany bardzo intensywny drenaż górniczy, aż do 30-metrowego obniżenia aktualnego naturalnego poziomu zwierciadła wód podziemnych, skutkować będzie uformowaniem się wokół kopalni rozległego leja depresji (o zasięgu kilkunastu-, kilkudziesięciu km²), w obrębie którego nastąpią przeobrażenia naturalnych warunków hydrogeologicznych. Zdaniem Sądu I instancji, planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne do zrealizowana z uwagi na jego sprzeczność z treścią cytowanego wyżej § 16 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania przed organami administracji wykazano, że planowane przedsięwzięcie stwarza poważne zagrożenie dla wód podziemnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególną rolę w wodach podziemnych odgrywają wody kopalniane, to znaczy te, które są odpompowywane w celu udostępnienia i eksploatacji górniczej złóż surowców mineralnych metodami odkrywkowymi lub podziemnymi (por. A.S. Kleczkowski, Problematyka ochrony wód podziemnych przeciw zubożeniu zasobów i degradacji jakości, [w:] red. A.S. Kleczkowski, Ochrona wód podziemnych, Warszawa 1984, s. 19). Zasobność śródlądowych wód podziemnych określa się zwykle w związku z ich odnawialnością. Można pobierać tylko taką ilość wód podziemnych, jaka nie narusza równowagi między zasilaniem a eksploatacją i nie wpływa na niekorzystną zmianę jakości wód. Wśród działań geotechnicznych, powodujących degradację jakości wód podziemnych, w piśmiennictwie wymienia się eksploatację górniczą odkrywkową, otworową i podziemną oraz podziemne magazynowanie substancji. Działania te mogą powodować daleko idące zmiany oraz zagrożenia jakości wód podziemnych (por. A.S. Kleczkowski, Klasyfikacja czynników i warunków degradacji jakości wód podziemnych, [w:] A.S. Kleczkowski (red.), Ochrona wód podziemnych, Warszawa 1984, s. 77).

Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania organ uzyskał opinię urbanistyczną autora miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, R. K. z [...] maja 2017 r., uzupełnioną o dodatkowe wyjaśnienia z [...] listopada 2017 r., w której biegła przedstawiła pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy nie zakłada zmiany stosunków wodnych spowodowanych występowaniem leja depresyjnego oraz oddziaływania wykraczającego bardzo znacząco poza aktualny teren górniczy, który z definicji obejmuje cały obszar oddziaływania wynikający z eksploatacji złoża. Zdaniem biegłej, eksploatacja złoża poniżej poziomu wodonośnego, tj. poniżej rzędnej 252 m n.p.m., wymaga opracowania, uzgodnienia oraz uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasługuje zatem na akceptację pogląd Sądu I instancji, który podzielił stanowisko SKO w K., że przedstawione opinie nie pozostają w sprzeczności z opinią, sporządzoną na zlecenie skarżącej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący pominięcia zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 8 i 11 w zw. art. 50 ust. 1 i 2 u.p.g.g. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033). Zarzut ten nie może być oceniony przez NSA z powodu jego błędnego sformułowania. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej składa się z 28 artykułów oraz sześciu załączników. W skardze kasacyjnej nie uszczegółowiono tego zarzut przez wskazanie, jakie przepisy ww. rozporządzenia zostały naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 8 wskazano ogólnie, że "z przepisów r.d.h.g. wynika przy tym jednoznacznie, że osoba sporządzająca dokumentację hydrogeologiczną, powinna posiadać numer posiadanych kwalifikacji geologicznych albo numer decyzji uznającej posiadane przezeń kwalifikacje zawodowe w dziedzinie geologii". Skarżąca kasacyjnie na tej podstawie wyprowadza tezę, że wnioski wynikające z prywatnej opinii dr Czopa nie mogą zostać uznane za wykluczające wartość dowodową wniosków płynących z dokumentacji hydrogeologicznej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia wskazać należy, że samo ogólnikowe jego wskazanie, bez podania konkretnego przepisu, nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej ma 28 artykułów, co w przypadku braku uzasadnienia i niewskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia instancyjną kontrolę orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamanie jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić sądowi pierwszej instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Samo ogólnikowe wskazanie zarzutu, bez podania konkretnego przepisu, nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.