Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1245/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 199 poz 1671
law: Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.
article: art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 93 ust. 7, Załącznik l.p. 6.5.4.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Janusz Zajda Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 92/12 w sprawie ze skargi Z. E. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. E. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 92/12, oddalił skargę Z. E. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. na przedsiębiorcę Z. E. (dalej: skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usługowo Handlowy "Z." z siedzibą w D. nałożono karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było nieprzesłanie wojewodzie, w ustawowo określonym terminie, rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę, której przedmiotem były regulacje związane z obowiązkiem wyznaczenia doradcy do spraw przewozu towarów niebezpiecznych, obowiązek przesłania rocznego sprawozdania w terminie do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego towarów niebezpiecznych ADR lub przewozów na potrzeby własne. Ustalenia poczynione podczas kontroli udokumentowano protokołem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na treść art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) i przepisu 1p. 6.5.4. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że roczne sprawozdanie skarżącego z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2010 r. zostało wysłane do kancelarii Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w dniu [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że organ nadzoru - właściwy wojewoda - najpóźniej w dniu 31 stycznia 2011 r. powinien mieć możliwość fizycznego zapoznania się z dokumentem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż skarżący - wykonując przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek bądź rozładunek towarów - podlegał obowiązkowi przesłania właściwemu wojewodzie jednego egzemplarza rocznego sprawozdania w terminie do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, o czym stanowi art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Bezsporne w sprawie jest również, że wymagane prawem sprawozdanie zostało złożone po terminie określonym w powołanym przepisie.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Niewykonanie zaś określonego obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez organy inne niż wojewoda, do którego powinno zostać przesłane roczne sprawozdanie w terminie podanym w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

W związku z powyższym Sąd I instancji podniósł, ze termin określony tym przepisem również jest przepisem prawa materialnego, zaś jego upływ powoduje skutek w postaci obowiązku zapłacenia kary pieniężnej w kwocie 5000 zł, określonej w lp.6.5.4 załącznika do u.t.d. Nałożenie i ustalenie jej wysokości nie podlega zatem swobodnemu uznaniu przez organ i nie jest uzależnione od innych czynników. Sąd I instancji wskazał ponadto, że nie ma możliwości przywrócenia tego terminu, niezależnie od tego, jakie przyczyny spowodowały jego uchybienie.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania administracyjnego, jeżeli okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Sąd podniósł, że przepis ten - zgodnie z jego ust. 1 - znajduje zastosowanie w przypadku, gdy podczas kontroli drogowej stwierdzone zostaną naruszenia obowiązku posiadania wymaganych dokumentów, zasad dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku i zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących. Nałożona kara jest bowiem skutkiem naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nie zaś naruszeń, których mowa w art. 92a ust. 4 u.t.d.

W ocenie Sądu, wykluczone jest również zastosowanie art. 93 ust. 1 u.t.d. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że okoliczności w sprawie powodują konieczność oceny decyzji pod kątem art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym nie nakłada się kary w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Za powód uchybienia terminu nie można albowiem uznać podnoszonej przez skarżącego choroby. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że Z. E. był chory w okresie od 20 stycznia do 7 lutego 2011 r. Sprawozdanie zostało natomiast sporządzone w dniu 25 stycznia 2011 r., a więc - zdaniem Sądu - nie była to choroba niespodziewana, nagła, której nie można było przewidzieć. Nie było żadnych przeszkód, aby sprawozdanie za rok 2010 przesłać w zakreślonym w ustawie terminie, chociażby za pośrednictwem doradcy ds. transportu towarów niebezpiecznych, czy też członka rodziny. Sąd I instancji wskazał, że nie ma obowiązku złożenia sprawozdania przed upływem terminu (dostarczenia go do siedziby organu) osobiście przez przedsiębiorcę. Obowiązek "przesłania" sprawozdania będzie właściwie wykonywany, gdy podmiot zobowiązany przy należytej staranności, dokona w celu jego realizacji wyboru czynności, które z reguły zapewniają dotarcie przesyłek do adresata. W ocenie Sądu, nie można będzie kwestionować, że zobowiązany zachował należytą staranność, gdy przesyłka zostanie nadana (w szczególności listem poleconym) w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, i to obojętne czy przez zobowiązanego, czy inną osobę, w terminie do dnia 31 stycznia. Sąd I instancji podniósł przy tym, że skarżący, chorując od 20 stycznia 2011 r., mógł przewidzieć, że choroba może uniemożliwić mu osobiste przesłanie sprawozdania w terminie określonym ustawą.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Z. E., zaskarżając je w całości i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie pominięcie okoliczności, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem powołanych przepisów, w szczególności przez nieodniesienie się, jak i brak jakiejkolwiek oceny zgłoszonego dowodu z zaświadczenia lekarskiego wskazującego, że skarżący uchybił terminowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych wskutek choroby, tj. okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

2. prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, poprzez jego błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprawozdanie z działalności przedsiębiorcy w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych mogło być przesłane przez doradcę ds. transportu towarów niebezpiecznych (jak można przypuszczać bez podpisu przedsiębiorcy) oraz naruszenie art. 93 ust. 7 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, a to przez przyjęcie, że choroba przypadająca w okresie upływu terminu nie jest w rozumieniu powołanego przepisu zdarzeniem uzasadniającym niestosowanie kary pieniężnej (przepisów art. 93 ust. 1-3 u.t.d.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, okolicznością istotną z punktu widzenia ewentualnego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. było ustalenie, czy skarżący był chory oraz, czy choroba ta uniemożliwiała mu wykonanie ustawowego obowiązku. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ogóle nie odnosi się do zgłoszonego przez stronę dowodu z zaświadczenia lekarskiego na okoliczność choroby w okresie od 20 stycznia do 7 lutego 2011 r. Nie można zatem stwierdzić, czy zdaniem organu odwoławczego choroba skarżącego stanowiła okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d., a nadto nie można też ocenić, czy dowód ten miał dla organu jakiekolwiek znaczenie. Zdaniem skarżącego, we wskazanym okresie z przyczyn obiektywnych nie mógł on nie tylko dopełnić obowiązków ustawowych, ale również nie mógł wykonywać żadnych innych czynności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji, nie mając właściwie ustalonego stanu faktycznego, nie powinien był sam domniemywać, bądź czynić hipotetycznych założeń, w tym poprzez formułowanie przypuszczeń, że skarżący mógł sprawozdanie wysłać za pośrednictwem członka rodziny lub zlecić to doradcy. Za niezrozumiałe przy tym uznano twierdzenie Sądu, że choroba skarżącego nie była nagła i nie można było jej przewidzieć. Skarżący podniósł, że faktycznie na podstawie akt sprawy nie można dokonać oceny, czy choroba była nagła i nieprzewidywalna, bowiem ani organ I, ani organ II instancji nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Skarżący stwierdził, że wprawdzie wymóg przygotowania sprawozdania przez wykwalifikowanego doradcę wynika z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, jednakże obowiązek przesłania sprawozdania spoczywa na przedsiębiorcy (art. 23 ust. 2). Przesłanie sprawozdania przez doradcę bez udziału przedsiębiorcy, nie stanowi zatem realizacji ustawowego obowiązku, bowiem na przedsiębiorcy spoczywa również obowiązek podpisania tego dokumentu, zgodnie z wzorem rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 października 2005 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1733).

W świetle powyższego skarżący podniósł, że wobec nieustalenia przez organy stanu faktycznego w sposób prawidłowy i wyczerpujący oraz nieodniesienia się do tej kwestii przez Sąd I instancji, uznać należy, że Sąd ten nie dokonał kontroli legalności wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie – mimo, iż nie wszystkie podstawy kasacyjne uznać można za usprawiedliwione.

Nietrafny w szczególności okazał się zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca lub inny podmiot, o których mowa w art. 21 ust. 1, jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.

Zdaniem składu orzekającego podzielić należy pogląd - wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 578/08, a zaakceptowany przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że przytoczony przepis jest przepisem prawa materialnego. Określony nim obowiązek nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, bowiem obowiązek przedsiębiorcy "przesłania" sprawozdania przed upływem materialnoprawnego terminu, określonego przytoczonym art. 23 ust. 2 pkt 1, wynika wprost z ustawy. Zgodzić należy się także z tym, że niewykonanie tego obowiązku może wywołać skutek w postaci zastosowania sankcji, a to nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d. (za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych) oraz ust. 4 u.t.d. i l.p. 6.5.4. załącznika do tej ustawy. Nałożenie kary i ustalenie jej wysokości nie podlega swobodnemu uznaniu organu.

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych roczne sprawozdanie przygotowuje doradca - wyznaczony stosownie do art. 21 ust. 1 - w dwóch egzemplarzach, podpisując je imieniem i nazwiskiem oraz wskazując numer świadectwa doradcy - o którym z kolei mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Sprawozdanie to - zgodnie z wzorem, określonym w załączniku do rozporządzenia z 7 października 2005 r. w sprawie wzoru formularza rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz sposobu jego wypełnienia - przedsiębiorca zobowiązany jest podpisać.

Z treści art. 23 ust. 1 powołanej ustawy nie można jednak wyprowadzić wniosku, że przedsiębiorca jest zobowiązany do przesłania sprawozdania osobiście. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji z brzmienia omawianego przepisu nie wywiódł, że dla wypełnienia omawianego obowiązku wystarczające jest przesłanie rocznego sprawozdania przez doradcę – bez podpisu przedsiębiorcy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowisko WSA – co do możliwości przesłania sprawozdania przez doradcę - odnosiło się wyłącznie do oceny, czy powoływane przez skarżącego okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej – na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d.

Według ostatniego z powołanych przepisów, /.../ jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy /.../ organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Poza sporem przewidziane w przytoczonej regulacji "okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć" nie zostały przez ustawodawcę dookreślone. Zwrot ten zaliczyć należy do zwrotów nieostrych. Ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum.

Mając powyższe na uwadze – przy odniesieniu się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. - należy mieć na względzie, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Subsumcja należy więc do sfery stosowania prawa. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że w przypadku przepisów zawierających zwroty nieostre, ukonkretnienie znaczenia przepisu następuje przez odniesienie do stanu faktycznego, co oznacza stosowanie prawa, nie zaś przez odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).

W tym stanie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d. - przez przyjęcie, że choroba przedsiębiorcy, przypadająca w okresie terminu do przesłania rocznego sprawozdania, nie jest zdarzeniem uzasadniającym niezastosowanie kary pieniężnej - trafny nie jest.

Kwestia prawidłowości zastosowania tego przepisu – co także wskazano jako podstawę kasacyjną - wymaga zaś oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone w sposób prawidłowy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem - co do zasady - to organy zobligowane są z urzędu podejmować działania, zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej.

W tym stanie rzeczy to organy - w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. - zobowiązane są wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy w zakresie istotnym do załatwienia tej sprawy. W tym zakresie ustalenia faktyczne podważane nie są. Poza sporem skarżący podlegał określonemu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych obowiązkowi przesłania rocznego sprawozdania i terminowi wskazanemu w tym przepisie uchybił, przesyłając to sprawozdanie (sporządzone przez doradcę 25 stycznia 2011 r.) dopiero w dniu 8 lutego 2011 r.

Oczywiste jest, że organom nie można przypisać jednak obowiązku przeprowadzania z urzędu dowodów na okoliczności, o istnieniu których nie wiedzą i istnienia których nie mogą przewidywać. Odnośnie zatem możliwości umorzenia postępowania - na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. - przyjąć należy, że to na stronie, w stosunku do której toczy się postępowanie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d., spoczywa obowiązek wskazania zdarzeń lub okoliczności, pozwalających uwolnić się od ustawowej odpowiedzialności. W orzecznictwie przyjmuje się w związku z powyższym, że udowodnienie okoliczności, objętych hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d., spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, wynikające z powołanej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. II GSK 1117/10; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznać należy jednak, że gdy strona powołuje konkretne zdarzenia/okoliczności oraz przedstawia konkretne dowody - dla wykazania, że nie mogła okoliczności tych przewidzieć - to w sytuacji wątpliwości, co do przedstawionych dowodów, na organie spoczywa obowiązek podjęcia inicjatywy dowodowej dla wyjaśnienia spornych kwestii. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie tego typu wątpliwości zaistniały.

Należy przypomnieć, ze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ - odnosząc się do twierdzeń przedsiębiorcy, że powodem uchybienia terminu była choroba (potwierdzona zwolnieniem lekarskim w okresie od 20 stycznia do 7 lutego 2011 r.), której nie mógł on przewidzieć - ograniczył się do stwierdzenia, że przedsiębiorca od odpowiedzialności nie uwolnił się. Organ I instancji uznał zaś, że mimo choroby strona miała wystarczająco dużo czasu (od 1 do 19 stycznia 2011 r.) na sporządzenie i przesłanie sprawozdania. Kontrolując legalność kwestionowanych decyzji Sąd I instancji zaprezentował natomiast stanowisko – uwzględniając datę sporządzenia sprawozdania przez doradcę oraz udokumentowany czas trwania choroby przedsiębiorcy – że nie było przeszkód, aby sprawozdanie zostało przesłane w ustawowym terminie, chociażby za pośrednictwem doradcy lub członka rodziny.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z zarzutami skargi kasacyjnej, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na ustalenie, czy okoliczności powoływane przez przedsiębiorcę były nie do przewidzenia – w rozumieniu art. 93 ust. 7 u.t.d.

Niewątpliwie przewidziana ustawą kara pieniężna, wprowadzona art. 92 ust. 1 u.t.d., ma zagwarantować prowadzenie działalności gospodarczej w określonym prawem zakresie z należytą starannością. Jednakże odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest odpowiedzialnością absolutną. Za trafne uznać należy zatem stanowisko, że celem art. 93 ust. 7 u.t.d. jest, by przedsiębiorca – w sytuacji, gdy ustawodawca nakłada na niego określone obowiązki – miał możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku i zaistnienie stanu niezgodnego z prawem jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. II GSK 1191/10 i powołane tam orzecznictwo; dostępny w CBOIS – j.w.).

Jak już wyżej stwierdzono, treść art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nie wskazuje, by obowiązek przesłania sprawozdania przedsiębiorca musiał wykonać osobiście. W rozpoznawanej sprawie brak jednak ustaleń czy w stanie choroby - udowodnionej niekwestionowanym zwolnieniem lekarskim - skarżący rzeczywiście miał możliwość podpisania i przesłania sprawozdania korzystając z pomocy innych osób (np. doradcy, innych pracowników, domowników) i czy dołożył celem wypełnienia ustawowego obowiązku należytej staranności.

Wobec powyższego trafny jest zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybienia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasadnie zarzucono też naruszenie art. 80 tej ustawy. Ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną mieści się bowiem w granicach swobodnej oceny dowodów tylko wówczas, gdy została oparta na całokształcie materiału dowodowego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.