Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 162 ust. 2, art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 33 § 2 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 521/17 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Sygn. akt I OSK 267/18 POSTANOWIENIE Dnia 23 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 521/17 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 października 2017 r., II SAB/Wa 521/17, odrzucił skargę R. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przedmiot niniejszego postępowania wyklucza możliwość dokonania jego kontroli przez sąd administracyjny. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Skarżący zarzucając Dyrektorowi IAS bezczynność w przedstawieniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS powołał art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"). Zatem, aby ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora IAS należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a i czy, co za tym idzie, przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Pisemna propozycja dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem PwKAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Rozważenia wymaga zaś kwestia, czy pisemna propozycja dyrektora IAS nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, który lub która dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca nie definiuje wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". Niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtować sytuację prawną podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 p.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 165 ust. 1 PwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 PwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm. dalej jako: "u.K.A.S."), oraz stosunki służbowe w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 PwKAS przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 PwKAS wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 PwKAS umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. Skoro zaś pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji.

Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć należy, że w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Zgodnie z art. 172 ust. 1 u.K.A.S. w przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej, staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowym. W takim przypadku, w myśl art. 172 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępującej w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikację i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odrzuceniu proponowanych warunków. W razie odmowy przyjęcia proponowanych warunków funkcjonariusza zwalnia się po upływie terminów wskazanych w art. 172 ust. 4 u.K.A.S. Natomiast w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej na podstawie art. 172 ust. 5 u.K.A.S. wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa K.A.S. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Tym samym art. 165 ust. 7 i art. 170 PwKAS powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.K.a.s. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł R. P., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora IAS w W. propozycji służby dla skarżącego do dnia 31 maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji w której ma ona taki charakter i istniał po stronie Dyrektora IAS w W. obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów); a także naruszenie przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącego organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że po pierwsze na mocy PwKAS istniał prawny obowiązek Dyrektora IAS, aby każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej złożyć propozycję służby. Sąd w ogóle nie prowadził analizy przepisów pod tym kątem. Po drugie, aktualne orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jest takie, że uchylane są zaskarżone propozycje pracy i Sądy uznają obowiązek Dyrektorów IAS do wręczenia propozycji służby lub względnie uznają nawet, że stosunek służby istnieje nadal. Wynika to z niekonstytucyjności przepisów pozwalających funkcjonariuszom wręczać propozycję pracy. Po trzecie, nie można zgodzić się z oceną co do charakteru prawnego propozycji – jakoby w ogóle nie był to akt prawny podlegający "jurysdykcji" sądów administracyjnych. Tym samym niezasadne jest odrzucenie złożonej skargi, powinna być ona merytorycznie rozpoznana. Wskazać należy, że sądy powszechne (sądy pracy) jednoznacznie opowiadają się za tym, iż przekształcenia kadrowe w KAS na mocy PwKAS mają charakter decyzji (względnie – innych czynności lub aktów) podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych i odmawiają rozpoznawania takich spraw.

Na mocy art. 165 ust. 3 PwKAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres nie budzi niczyich wątpliwości i nie było to kwestionowane przez Szefa KAS lub przez Dyrektorów IAS. Powyższa okoliczność jest niezwykle ważna z uwagi na treść w/w przepisu, który stanowi, że: "Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.". Ustawodawca w wskazanym przepisie użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem – wyznaczał zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą tezę potwierdza również fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu, który wskazuje na alternatywę wykluczającą się, czyli tzw. dysjunkcję. Należy podkreślić, że dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Ten tok rozumowania prowadzi do konkluzji, że pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". W kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca posługuje się również zwrotami "odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcja "albo" co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy by zastosować je tak jak w art. 165 ust. 3 PwKAS. Wskazany przepis ma następujące brzmienie: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami tj. "odpowiednio" oraz "albo", co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy odpowiedni organ (Dyrektor IAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również druga część zdania wówczas brzmiałaby inaczej, powinien był być zapisany w niej zwrot, który brzmiałby: "określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby". Ewentualnie ustawodawca również miał możliwość zapisania wskazanego przepisu w inny sposób by zapisać i stworzyć możliwość ewentualnego zamiennego składania rodzaju propozycji (czego jednak nie uczynił). Powyższej argumentacji żadną miarą nie zmieniają zapisy art. 170 ust. 1 PwKAS, a wręcz ją potwierdzają. Jeśli chodzi o element potwierdzający prawidłowość toku rozumowania treści art. 165 ust. 7 PwKAS trzeba zauważyć, że art. 170 ust. 1 również ma taką konstrukcję że wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. W związku z powyższym obowiązkiem Dyrektora IAS było przedstawienie propozycji służby każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej. Przyjmowanie koncepcji odwrotnej, tj. iż Dyrektor IAS mógł ją składać tylko wybranym osobom powinna prowadzić do stwierdzenia niezgodności art. 165 ust. 7 PwKAS z Konstytucją przez naruszenie zasady działania organów tylko w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji) z uwagi na brak określenia jasnych, obiektywnych przesłanek takiego postępowania. Niekonstytucyjność tego przepisu prowadziłaby do niemożliwości jego stosowania, a tym samym prowadziłaby do wniosku o konieczności złożenia każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji służby (czego właśnie domaga się skarżący). Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Ewentualnie – z najdalej idącej ostrożności podniesiono, że gdyby Sąd powyższych argumentów nie podzielał i uznał za zgodną z Konstytucją samą możliwość braku złożenia propozycji służby, to jednocześnie jednak nadal w sprawie tej istniałaby taka sytuacja, w której Sąd nie zbadał czy w tej konkretnej sprawie odnośnie do osoby skarżącego takie zachowanie (brak złożenia propozycji) przez Dyrektora IAS jest zgodne z przepisami tj. przesłankami z art. 165 ust. 7 PwKAS (bo jeśli by nie było, to przecież zarzut bezczynności lub ewentualnie przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie wręczenia propozycji służby byłby potencjalnie właśnie zasadny).

Ustawodawca faktycznie nie określił wprost charakteru prawnego propozycji służby i konieczna jest jego interpretacja. Nie mniej, można jasno wskazać że jest to decyzja administracyjna, lub ewentualnie – z ostrożności – "inny akt" organu z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Istotą oceny tego środka jest ocena skutków jego złożenia i tu należy wskazać wprost, że skutki te są bezpośrednimi skutkami o charakterze materialnoprawnym – kreują sytuację prawną funkcjonariusza w kontekście jego statusu (czy pozostanie on tym funkcjonariuszem, czy też jego stosunek zostanie wygaszony). Ponadto, ugruntowane orzecznictwo wskazuje na to, że zawsze wtedy, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., I OSK 2689/12 i postanowienie NSA z 13 października 2011 r., I OSK 1881/11). Skarżący otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (vide: wyrok NSA z: 12 marca 2002 r., II SA 2154/01 i 1 lipca 2011 r., I OSK 199/11). W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). W sytuacji zaś gdyby przyjąć, że propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, należałoby przyjąć, iż jest inną czynnością organu administracji wskazaną w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Powyższe twierdzenie wynika z faktu, że spełnia ona definicję takiej czynności sformułowaną w literaturze (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009 str. 30-31), tj. jest to akt skierowany do skarżącego jako indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny (czyli jest wydany przez organ administracji publicznej), dotyczy obowiązków i uprawnień przewidzianych przepisami prawa oraz akt ten objęty jest zakresem kompetencji organu (charakteryzującym się władztwem administracyjnym). Akt ten też spełnia przesłanki określone przez B. Adamiak (vide: B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)"), które pozwalają określić czy "mamy do czynienia" z innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a: 1. akt lub czynność nie mogą być decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego; 2. akty lub czynności mają charakter indywidualny; 3. akty lub czynności wymagają potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; 4. akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej tj. objęte są zakresem kompetencji organu charakteryzującym się władztwem administracyjnym; 5. akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną; 6. legitymację do zaskarżenia aktu/czynności ma ten, kto ma w tym interes prawny, wyprowadzany z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przy założeniu, że propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, to spełnia ona wszystkie powyższe przesłanki "innego aktu lub czynności" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzuty podniesione skardze kasacyjne, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną wykładnię w/w przepisów oraz brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie), nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w powyższej uchwale przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

W niniejszej zaś sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącemu propozycji służby. Podkreślić należy, że jak wynika zarówno ze skargi, jak i z odpowiedzi na nią, pismem z 22 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w W. poinformował skarżącego, że na podstawie art. 165 ust. 6 PwKAS, z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę/świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w W., realizując zadania w Urzędzie Skarbowym W. w W. Z związku z powyższą informacją 28 lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi otrzymał pismo z 24 marca 2017 r. informujące, że przekazana informacja nie miała charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od niej środki zaskarżenia. W dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżącemu doręczono decyzję Dyrektora IAS w W. z [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 162 ust. 2 u.K.A.S., przenoszącą go do pełnienia służby w Drugim Dziale Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym W. Pismem z 20 kwietnia 2017 r. skarżący złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na brak przedstawienia propozycji służby pismem z 31 maja 2017 r. wezwał organ do jej przedłożenia zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS. Następnie 13 czerwca 2017 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 czerwca 2017 r. w odpowiedzi na pismo z 31 maja 2017 r. organ poinformował, że przedłożona skarżącemu "propozycja zatrudnienia w IAS w W. w Urzędzie Skarbowym W. znajduje oparcie w przepisach prawa".

Tym samym, w niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który na str. 7 zaskarżonego uzasadnienia wskazał, że "w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego". W niniejszej sprawie organ wydał decyzję przenoszącą skarżącego do pełnienia służby w Drugim Dziale Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym W. (na podstawie art. 162 ust. 2 u.K.A.S.), od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zaś Sąd I instancji trafnie podniósł, że "ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa K.A.S. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 października 2017 r., II SAB/Wa 521/17, odrzucił skargę R. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł R. T.

Wnioskiem z 2 lutego 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 p.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.