Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2571/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] Sp. j. w Ełku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 271/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. w Ełku na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Bk 271/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Sp. j. w E. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skierowanym do Prezydenta Miasta Suwałk wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. [...] Spółka z o.o. w W. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S., w skład której to stacji miały wejść urządzenia szczegółowo wymienione we wniosku.

W toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Suwałk postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz obowiązek dostosowania projektu budowlanego do ustaleń i wymogów tej decyzji oraz wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), w szczególności przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całości inwestycji z kompletem oryginalnych uzgodnień wymaganych przepisami. W wykonaniu powyższych obowiązków inwestor przy piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. przedłożył projekt budowlany wraz z załącznikami oraz stwierdził, że jego zdaniem inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Prezydent Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewypełnienie przez inwestora nałożonych ww. postanowieniem obowiązków. Decyzję tę uchylił Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m. in., że wydanie decyzji nastąpiło przed upływem terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się ze zgłoszonym materiałem dowodowym, brak było również podstawy prawnej do nałożenia na inwestora w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. obowiązku dostosowania projektu budowlanego do treści decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy uchwałą z dnia 26 lipca 2013 r. Nr XXXIX/422/2013 przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicą Wojska Polskiego, zabudową mieszkaniową osiedla Polna, ulicą Utrata, terenami wojskowymi i ulicą łączącą ulice Utrata i ulicę Sportową w Suwałkach (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 3143). Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, pomimo wejścia w życie powyższego planu miejscowego, nie stwierdziło wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej, to jednak ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, zatem ocena inwestycji powinna uwzględniać treść planu. Wojewoda Podlaski wskazał ponadto, że organ I instancji powinien był ocenić, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), czy inwestycja została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 marca 2014 r. nie wskazał również inwestorowi jakie konkretnie nieprawidłowości, jego zdaniem, zawiera przedłożony projekt zagospodarowania terenu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu pełnomocnik [...] Spółki z o.o. w piśmie z dnia 2 października 2014 r. zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę poprzez zmniejszenie pochylenia (tiltu) anten sektorowych, które - jak wskazał - obecnie będą wynosić: 1) 6° dla sektora U 21 na azymucie 60°, 2) 3° dla sektora U 22 na azymucie 180°, 3) 4° dla sektora U 23 na azymucie 300°. Pełnomocnik przedłożył też opracowania: "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" oraz "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko", w których przedstawiono przewidywane rozkłady pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne z uwzględnieniem maksymalnej wysokości zabudowy określonej w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 lipca 2013 r. Zdaniem pełnomocnika inwestora, dla przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m² nie występują w miejscach dostępnych dla ludności (uwzględniając przewidzianą planem maksymalną wysokość zabudowy). Z opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Suwałkach (pismo z dnia 7 listopada 2014 r.) z kolei wynika, że rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak też przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, w związku z czym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wymagane.

Prezydent Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia [...] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 23 MW/U - tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usług z obowiązującą wysokością kalenicy lub górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy - do 14,5 m. W sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. na działce nr [...] dokonano zmiany sposobu użytkowania części budynku na potrzeby przedszkola, kolejne przedszkole znajduje się na działce nr [...]. Ponadto na działkach o nr [...] i [...] zrealizowane zostały dwa budynki mieszkalne wielorodzinne oddane do użytku, na działkach nr [...],[...] i [...] realizowane są kolejne trzy budynki mieszkalne wielorodzinne na podstawie wydanych pozwoleń na budowę. Działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] zabudowane są dwoma budynkami znajdującymi się w ewidencji zabytków. Pozostałe działki należące do [...] Sp. j. nie są zabudowane, tym niemniej zamiarem inwestora jest kontynuacja zabudowy wielorodzinnej, a docelowa ilość budynków mieszkalnych wielorodzinnych ulegnie zwiększeniu do dziewięciu, gdyż inwestor planuje budowę kolejnych czterech budynków wielorodzinnych na działkach nr [...]. Z przedłożonego przez dewelopera projektu zagospodarowania terenu wynika, iż dwa z tych budynków zostaną zlokalizowane w następujących odległościach: 6,07 m (budynek J na działce [...]) oraz 9,69 m (budynek H na działce [...]) od granicy z działką nr 32963/27, na której lokalizowana jest stacja bazowa. Planowana lokalizacja stacji bazowej [...] znajduje się w narożniku działki przy granicy z działką o nr [...] wcześniej oznaczoną nr 32963/28 w odległości 3,5 m (zmiana numeracji nastąpiła w wyniku decyzji podziałowej). Takie usytuowanie powoduje, że najbliżej projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] zbliżony będzie do projektowanego obiektu stacji na odległość tylko około 9,57 m. W oparciu o powyższe organ ustalił, że istniejąca zabudowa usługowa, w tym przedszkola (usługi chronione) oraz mieszkaniowa wielorodzinna realizowana przez developera jak też inna zabudowa wielorodzinna ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obrysie 23 MN/U znajdować się będzie w obszarze 150 metrowej strefy oddziaływania przedmiotowej anteny. W ocenie organu I instancji, fakt oddziaływania projektowanej anteny na tereny sąsiednie potwierdzają dane dołączone do akt sprawy, między innymi zawarty w załączniku nr 1 do klasyfikacji instalacji radiokomunikacyjnej - rzut poziomy osi głównej wiązki promieniowania w odległości 70 i 150 metrów od środka elektrycznego anten sektorowych. Zdaniem organu I instancji, przeciwko wydaniu decyzji uwzględniającej wniosek inwestora przemawia nieuzupełnienie przez niego braków wynikających z postanowienia z dnia 6 marca 2014 r. (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego). Nadal bowiem projekt nie spełnia wymagań § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie zawiera wskazania faktycznego oddziaływania obiektu zgodnie z dołączonymi przez inwestora do wniosku dokumentami (obszar oddziaływania wskazano dopiero w opracowaniu pt. "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko").

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Podlaski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda Podlaski wywiódł, że nieprawidłowa była odmowa wydania pozwolenia na budowę z powołaniem się na niewykonanie zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Zostało ono wydane przez organ I instancji w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyloną następnie przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2014 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta Suwałk, prowadząc ponownie postępowanie, powinien na nowo ocenić, czy w sprawie występują naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeśli tak - powinien wydać nowe postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku jego niewykonania organ mógł orzec odmownie na podstawie ostatnio wskazanego przepisu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji takiego nowego postanowienia nie wydał. Organ odwoławczy wskazał również, że inwestor pismem z dnia 2 października 2014 r. zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę poprzez zmniejszenie pochylenia anten sektorowych, jednakże nie zostało to uwidocznione w projekcie budowlanym, który zawiera nieaktualną analizę instalacji radiokomunikacyjnej (pkt X, s. 88-104 projektu) dla anten sektorowych przed zmianą pochylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Bk 271/15 oddalił skargę [...] Sp. j. w E. na ww. decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszym rzędzie wskazał, że wydanie decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wówczas, gdy organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być zatem traktowane jako wyjątek a nie reguła. Pogląd ten jest konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu, przepis art. 138 § 2 k.p.a. rozumiany w sposób wyżej wskazany nie został naruszony przez organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że w pełni zaakceptować należy ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą główne uchybienia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji wiązały się z nieprawidłowym zastosowaniem art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Przepis powyższy należy rozumieć w ten sposób, że niespełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1, stanowiące podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, musi znajdować swoje odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Zmierza to do unikania zaskakiwania inwestora negatywnymi konsekwencjami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzony. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd zauważył że inwestor w piśmie z dnia 2 października 2014 r. zmodyfikował pierwotną treść wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie podstawowych parametrów inwestycji, albowiem zmniejszył zadeklarowane pochylenie (tilt) anten sektorowych z 10° do wartości niższych (6°, 4°, 3°). Nadto do pisma modyfikującego dołączył dwa dokumenty zawierające analizę obszaru oddziaływania projektowanej stacji bazowej dla zmodyfikowanego pochylenia (tiltu) anten sektorowych. Tymczasem organ I instancji, nie dokonując wezwania do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez uwzględnienie w jego treści powyższych danych (wprowadzenie do projektu budowlanego zmian wynikających z pisma modyfikującego), a jednocześnie w tym samym akapicie uzasadnienia decyzji błędnie zarzucając inwestorowi niewykonanie wezwania do uzupełnienia projektu budowlanego zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. – ocenił, że ponieważ projekt budowlany nie wskazuje obszaru oddziaływania inwestycji zgodnie z dokumentami przedłożonymi przez inwestora, to projekt ten nie spełnia wymagań wynikających z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W sposób trafny odrzucił to stanowisko organu I instancji Wojewoda Podlaski, stwierdzając naruszenie przez Prezydenta Miasta Suwałk art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeśli bowiem inwestor modyfikuje wniosek w zakresie dotyczącym jednego z podstawowych parametrów inwestycji (np. pochylenie anten skutkujące koniecznością ponownej analizy obszaru oddziaływania inwestycji) i czyni to w odrębnym piśmie procesowym składanym do akt postępowania, a nie poprzez wprowadzenie zmian do treści dokumentu jakim jest projekt budowlany, to organ architektoniczno–budowlany nie może zatwierdzić projektu budowlanego lub odmówić takiego zatwierdzenia bez uprzedniego wezwania inwestora do wprowadzenia modyfikacji do treści projektu budowlanego. Zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczyć powinna bowiem dokumentu rozumianego jako całość składająca się z elementów określonych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu.

Zdaniem Sądu I instancji, co prawda organ I instancji wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r.) do uzupełnienia braków projektu, a następnie powołał się na niewykonanie tegoż postanowienia, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego, to jednakże w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. argument ten pozostawał bezzasadny. Wskazane postanowienie nie dotyczyło bowiem uzupełnienia projektu budowlanego o dane wynikające ze zmodyfikowanego w dniu 2 października 2014 r. wniosku (w zakresie zmniejszenia pochylenia anten sektorowych), ale wskazywało na braki projektu budowlanego stwierdzone na wcześniejszym etapie postępowania. W konsekwencji, niewykonanie tegoż postanowienia nie mogło być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., albowiem po wydaniu poprzedzającej ją decyzji kasacyjnej w dniu [...] września 2014 r. – zgodnie z jej treścią – organ miał obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a zatem ponownie ocenić projekt budowlany zgodnie z wymaganiami art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Istotnym uchybieniem organu I instancji skutkującym niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy i potwierdzającym trafność orzeczenia w instancji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu, było również zaniechanie uzyskania stanowiska organów ochrony środowiska w kwestii konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się kilka opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Suwałkach zawierających rozbieżne wnioski co do kwalifikacji przedsięwzięcia. Ponadto "Analiza instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" z listopada 2011 r., stanowiąca część projektu budowlanego dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyła wskazanych przez inwestora parametrów inwestycji przed ich modyfikacją wnioskiem z dnia 2 października 2014 r., do którego dołączono dwa dokumenty zawierające ponowną kwalifikację inwestycji i jej graficzny model oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem zmodyfikowanych parametrów stacji bazowej. Wynika z nich brak możliwości kwalifikacji stacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – z uwagi na brak miejsc dostępnych dla ludności w odległościach do 70 m i do 150 m od środka elektrycznego każdej anteny. W piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. zawierającym opinię pracownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Suwałkach zaakceptowano stanowisko inwestora zawarte w powyższych dokumentach jako prawidłowe, co skutkowało uznaniem przez organ I instancji, że dla przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie jednak w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji ustalił na podstawie projektu zagospodarowania terenu sąsiedniego, którym dysponuje na potrzeby budowlane uczestnik postępowania [...] sp.j., że najbliżej projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny na działce sąsiedniej nr [...] zbliżony będzie do projektowanego obiektu stacji na odległość tylko około 9,57 m. Wobec powyżej opisanych okoliczności związanych z kwalifikacją stacji bazowej i ustaleniem obszaru jej oddziaływania nie można było, zdaniem Sądu, bez uzyskania stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony środowiska przesądzić, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej (ponieważ wystarczająca jest opinia pracownika – w formie pisma), jak to uczynił organ I instancji. Co prawda ocena wniosku o pozwolenie na budowę pod kątem konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego jest dopuszczalna we własnym zakresie przez organ architektoniczno – budowlany, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże w sytuacji, gdy odnośnie do tej samej inwestycji w toku postępowania formułowane są rozbieżne oceny co do jej kwalifikacji (jako mogącej znacząco lub mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej, a w samej decyzji pierwszoinstancyjnej organ niejednoznacznie wypowiada się co do wystąpienia w granicach oddziaływania inwestycji miejsc dostępnych dla ludności – poprzestanie wyłącznie na ocenie organu architektoniczno – budowlanego jest niewystarczające i może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W takim przypadku organ I instancji powinien był wykorzystać instytucję postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego i zobowiązać inwestora do przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podał również, że umknęło organowi I instancji, iż spółka [...] zwracała mu uwagę na możliwość zdalnego sterowania antenami, umożliwiającą zmianę kierunku wiązki promieniowania, co niewątpliwie powinno zostać uwzględnione przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Potwierdzenie się takiej możliwości wymagałoby bowiem ustalenia, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2002/13). Do tej okoliczności organ I instancji w ogóle się nie odniósł, a jedynie przytoczył w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji wypowiedź uczestnika postępowania w tym zakresie, co nie wypełnia znamion ustosunkowania się do zgłaszanych w postępowaniu wątpliwości.

W kontekście stanowiska inwestora, że równoważną moc promieniowaną izotropowo ustala się dla jednej anteny niezależnie od ilości anten, Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, by powyższa regulacja była brana pod uwagę przy kwalifikacji przedsięwzięcia, którego projekt budowlany oceniano.

Niezależnie od powyżej wskazanych uchybień postępowania wyjaśniającego w I instancji, potwierdzających trafność orzeczenia odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd wskazał również, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji został przedstawiony na nieaktualnej mapie. Nadto, zdaniem Sądu, organy nie dość wnikliwie zbadały prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. j., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych wytycznych odnośnie do kwestii uwzględnienia maksymalnych tiltów anten, albowiem z jednej strony organ ma uwzględnić wniosek inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, a z drugiej ustalić maksymalne tilty w sytuacji, w której zostały one podniesione celem uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i tym samym przyjęcie, że wydane postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. w niniejszej sprawie automatycznie zostało uchylone bez wskazania podstawy prawnej, z której to wynika,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo sformułował wytyczne dla organu I instancji w zakresie uwzględnienia zmodyfikowanego wniosku, co powoduje, że żadna inwestycja nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor może tilty dopasować do własnych potrzeb.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że Sąd miał obowiązek w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, czy kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, czy też inwestor decyduje o pochyleniu anten. W kontekście powyższego stanowisko Sądu wyrażone w wyroku jest sprzeczne, albowiem z jednej strony Sąd podaje, że należy uwzględnić tilty wskazane przez inwestora, a z drugiej zastrzega, że należy ustalić, czy można je pochylić i to w sytuacji, w której inwestor sam to potwierdził. Należy w tym miejscu podkreślić, że wyrażenie zgody na zmianę pochyleń anten prowadzi do uznania, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są przepisami martwymi z uwagi na to, że zawsze można dopasować pochylenie anten do wysokości danego terenu tym bardziej, że w późniejszym czasie nikt nie jest tego w stanie monitorować. W zaistniałej sytuacji Sąd I instancji powinien był przesądzić, jakie pochylenia anten należy uwzględnić podczas prowadzenia dalszego postępowania.

[...] Sp. j. w odniesieniu do fragmentu uzasadnienia, w którym Sąd wskazał na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podała, że stanowisko zawarte w wyroku oznacza odniesienie się do kwestii, która nie była jeszcze przedmiotem merytorycznej analizy organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim powołany przepis nakłada na sąd obowiązek zawarcia w treści uzasadnienia wszystkich jego wymaganych elementów, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z założeniem prezentowanym przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że prawidłowość spełnienia przez sąd administracyjny wskazanego wyżej obowiązku jest uzależniona nie tylko od ustalenia, że sporządzone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie jego wymagane elementy, ale również od uznania, że treść orzeczenia jest wewnętrznie logiczna i zrozumiała (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 1347/16; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2717/13). Nawet jeżeli przyjętym przez sąd ustaleniom można przypisać popełnienie błędu w wykładni przepisu lub jego błędne zastosowanie, to spójność wypowiedzi pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło do wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności wniesionej skargi. W przypadku, gdy istotne elementy sprawy nie zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku w logicznym ciągu dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna zapadłego wyroku staje się niemożliwa, albowiem jej istotą pozostaje analiza kwestii prawnych, a nie rozważenie poszczególnych wypowiedzi sądu pierwszej instancji pod kątem tego jak powinny być one poprawnie rozumiane.

Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w żaden sposób nie dostrzega, by wskazane mankamenty strukturalne uzasadnienia wyroku obarczały zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Pogląd skarżącej spółki co do tego, że w uzasadnieniu wyroku Sąd sformułował sprzeczne wytyczne odnośnie do uwzględnienia maksymalnych tiltów anten stacji bazowej oparty jest na niezrozumieniu treści obu fragmentów wypowiedzi Sądu przywołanych w skardze kasacyjnej oraz relacji w jakiej względem siebie one pozostają. Stanowisko Sądu, które nawiązuje do zmodyfikowania przez inwestora pierwotnej treści wniosku o pozwolenie na budowę wynikało z konieczności uwzględnienia przez organ tej ogólnej przesłanki prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, którą jest obowiązek zapewnienia, by treść zatwierdzanego projektu budowlanego odpowiadała przedmiotowi wniosku. Skoro złożony projekt budowlany nie został odpowiednio zaktualizowany, gdyż nie obejmował wnioskowanego pismem z dnia 2 października 2014 r. zmniejszenia pochylenia anten sektorowych, to obowiązkiem organu było wezwanie inwestora – jak przyjął Sąd - do uzupełnienia projektu, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wskazanie to nie może być odczytywane w sposób zakładany przez stronę skarżącą, tj. jako konieczność uwzględnienia przez organ nominalnych wskaźników pochylenia anten podanych przez inwestora, gdyż – co wynika wyraźnie z całokształtu rozważań Sądu I instancji – odnosząc się do zaznaczonej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wyłącznie na uwadze niedostrzeżenie przez organ orzekający w sprawie, że modyfikacja przez inwestora w sposób istotny wniosku powinna za sobą pociągać zmianę przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Potwierdza to cytowany przez spółkę fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd I instancji, odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, nakazał przy ustalaniu obszaru oddziaływania stacji bazowej uwzględnienie wskazywanej możliwości sterowania antenami (zmiany kierunku padania wiązki promieniowania). Sprzeczność pomiędzy obiema przedstawionymi wypowiedziami Sądu jest więc tylko pozorna, albowiem każda z nich odnosiła się do innego aspektu oceny prawidłowości wniosku [...] Spółki z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w S.

Wbrew odmiennemu stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, przywołanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd – jak wskazano – oceny merytorycznej zagadnienia, które nie było przedmiotem analizy obu organów. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wskazał w świetle jakich przepisów Prezydent Miasta Suwałk powinien był ocenić wniosek spółki P4. Ocena, że wskazywana norma § 3 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia przy kwalifikacji przedsięwzięcia nie została uwzględniona było o tyle istotne, że dodatkowo uzasadniała prawidłowość kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia organu odwoławczego opartego o przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach czynienie Sądowi I instancji zarzutu łączonego z odniesieniem się do przepisu, który nie był powołany przez organy orzekające w sprawie jest oczywiście nieusprawiedliwione. Ponieważ w ramach postawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe merytoryczne rozważenie prawidłowości przyjętej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny pominął tę część argumentacji skargi kasacyjnej, która nawiązywała do treści wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13. Okoliczność, że zaskarżony wyrok ma być sprzeczny - zdaniem strony skarżącej - ze stanowiskiem zaprezentowanym we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje bez znaczenia dla kwestii, czy sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie spełnia wszystkie warunki konstrukcyjne określone przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wskutek przyjęcia, że postanowienie Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2014 r. należy traktować jako akt nieobowiązujący. Należy przypomnieć, że wskazane postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej (art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), jako postanowienie niezaskarżalne, podlegało zaskarżeniu wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powołanego przepisu kodeksu przyjmuje się, że stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości tego rodzaju niezaskarżalnego postanowienia nie jest formułowane w sentencji decyzji odwoławczej, ale wynika z rozważań organu zamieszczonych w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1461/11). Jest to spowodowane tym, że przyjęta przez ustawodawcę niemożność uruchomienia odrębnego postępowania zażaleniowego w przedmiocie legalności wydanego postanowienia sprawia, iż jego weryfikacja opiera się na ocenie zarzutów procesowych sformułowanych przez stronę względem postanowienia w odwołaniu. Odniesienie się do nich może mieć zatem miejsce tylko w tym elemencie decyzji, który polega na uzasadnieniu prawnym wydawanego rozstrzygnięcia. W kontrolowanym postępowaniu nie może budzić wątpliwości, że postanowienie Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2014 r. przestało obowiązywać, dzieląc byt prawny decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda Podlaski w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2014 r. w sposób wyraźny zakwestionował bowiem prawidłowość ww. postanowienia, podnosząc, że nałożenie na spółkę [...] obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji było obarczone szeregiem istotnych wadliwości. W tych warunkach stwierdzenie przez Wojewodę Podlaskiego nie tylko naruszenia przez organ prowadzący postępowanie przepisów procesowych, ale również przepisów prawa materialnego (prawa budowlanego) wiązało się z koniecznością wydania przez Prezydenta Miasta Suwałk kolejnego postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, skoro niewątpliwym pozostawało, że inwestorowi należało przypisać naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Zarzut, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku "nie udowodnił", że sporne postanowienie Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2014 r. uległo "automatycznemu uchyleniu" wynika zatem z niewystarczającego rozważenia treści wskazanej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2014 r. w kontekście wniosków, jakie należy wyprowadzić z treści art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. jest niezasadny z tej przyczyny, że wskazane przepisy nie mogą zostać uznane za regulację prawną, w oparciu o którą może zostać rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo wskazana w skardze kasacyjnej kwestia prawidłowości sformułowanych przez Wojewodę Podlaskiego wytycznych dla organu I instancji w zakresie wymogu uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe zagadnienie ma charakter materialnoprawny, przez co środkiem służącym jego rozstrzygnięciu nie może być ocena zastosowania przez Sąd I instancji przepisu procesowego kształtującego ogólne uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego przez pryzmat przepisu określającego dopuszczalny zakres prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, wobec czego formułowanie zarzutu w oparciu o nieadekwatny wzorzec kontroli wyroku Sądu I instancji pozbawione jest oczekiwanej skuteczności.

W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.