Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., Nr 79, poz.1659), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zezwalającą T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na zajęcie w W., na terenie Dzielnicy M., pasa drogowego drogi gminnej ul. C. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) pod obiekt budowlany - ogrodzenie liniowe o wymiarach 4,49 m2 w terminie: od 10.11.2015 r. do 31.12.2018 r. w miejscu wskazanym na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 14.10.2015 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta W. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w celu umieszczenia w nim ogrodzenia liniowego o powierzchni rzutu poziomego określonego w załącznikach.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent W. zezwolił na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi gminnej ul. C. w celu funkcjonowania w nim obiektu budowlanego tj. ogrodzenia liniowego w terminie od 10 listopada 2015 r . do 31 grudnia 2018 r. Ponadto organ ustalił opłatę za zajęcie ww. pasa drogowego w wysokości 10309,04 zł. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż jego zdaniem została wydana zgodnie z wnioskiem strony. Decyzja została doręczona stronie w dniu 15 grudnia 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. sp. z o.o. z siedzibą w K. wskazała na naruszenie art. 3 i art. 9 Ustawy prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie opłaty w wysokości obliczonej niezgodnie z ww. przepisem i obliczenie stawki niewłaściwej dla urządzenia budowlanego. Ponadto wskazała na naruszenie § 4 ust. 1 Uchwały m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 poprzez obliczenie stawki dla urządzenia budowlanego stawką dla innych obiektów budowlanych i pominięcie, że urządzeń budowlanych nie można sklasyfikować według załącznika do ww. Uchwały. Strona wskazała też na naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 107 § 1, 3 i 4 kpa poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia pomimo zaistnienia ku temu podstaw. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał obowiązujące w sprawie przepisy prawne Podkreślił, że obliczenia opłaty za zajecie pasa drogowego dokonano w sposób prawidłowy tj. 4,49 m2 x 2 zł x 1148 dni = 10309,04 zł. Zaznaczył, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie doszedł do takiego samego wniosku jak organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za chybione. Zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Powyższy przepis nie wskazuje bezpośrednio czy ogrodzenie może zostać zakwalifikowane jako obiekt budowlany. Art. 3 ust. 9 ww. ustawy mówi, że poprzez urządzenia budowlane - należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ocenie organu odwoławczego skoro art. 3 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane nie definiuje bezpośrednio co jest obiektem budowlanym, a przepis art. 3 ust. 9 wymienia wśród urządzeń budowlanych ogrodzenie to nie można wykluczyć możliwości zakwalifikowania ogrodzenia jako obiektu budowlanego z powyższego powodu. Chybiony jest zatem zarzut błędnej wykładni prawa. W art. 3 pkt 9 ogrodzenie wymienione jest jako przykład urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym: rozumiane jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Wskazuje to na prawidłowość traktowania ogrodzenia jako obiektu budowlanego, którym, zgodnie z art. 3 pkt la jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Nie wyklucza to również traktowania ogrodzenia jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3, skoro ma ono ewidentnie charakter budowli ochronnej,. Ogrodzenie może być też traktowane jako obiekt malej architektury. W każdym przypadku stanowi obiekt budowlany wymieniony w art. 30 ustawy, jako wymagający zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy.

Wobec powyższego, zdaniem organu zasadnym było zakwalifikowanie ogrodzenia do kategorii określonej w pkt 10 załącznika 10 ww. Uchwały m.st. Warszawy. Odmienne interpretowanie powyższych przepisów prowadziłoby do braku możliwości ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji byłoby sprzeczne z art. 40 ust. 3 UDP, który bezpośrednio mówi że za zajęcia pasa drogowego pobiera się opłatę.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy odpowiada prawu i została wydana po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu niezbędnego materiału dowodowego. Powtórna analiza całokształtu sprawy doprowadzała organ odwoławczy do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym zajmującym pas drogowy w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w konsekwencji czego błędnie przyjęto, iż należy ustalić opłatę za umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie,

- art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) - dalej: "PB", przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, w konsekwencji czego błędnie przyjęto, iż należy uiścić opłatę za umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie,

- art. 40 ust. 6 DP, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy ogrodzenia wynosi 4,49 m2, podczas gdy w rzeczywistości jest ona znacznie mniejsza, w konsekwencji czego ustalono zawyżoną opłatę za umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym,

- art. 40 ust. 3 i art. 40 ust. 8 UDP w zw. z par. 4 ust. 1 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawka dzienna za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy ogrodzenia (obiektu budowlanego) wynosi 2 zł, w konsekwencji czego ustalono zawyżoną opłatę za umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 kpa., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, pomimo, że ogrodzenie zajmuje pas drogowy w celach związanych z utrzymaniem i ochroną dróg oraz jest urządzeniem budowalnym, za umieszczenie którego w pasie drogowym Uchwała nie przewiduje jakichkolwiek opłat,

- art. 138 § 2 kpa. w związku z art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa. oraz art. 80 kpa. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo tego, że została ona wydana z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, w tym przy dokonaniu dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również przy braku rozpoznania wszystkich dowodów, a także przy braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 § 1, 3 i 4 kpa. w zw. z art. 138 § 2 kpa. - polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo tego, że została ona wydana z naruszeniem zasad dotyczących wydawania i uzasadniania decyzji, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji nie wymaga uzasadnienia i odstąpienie od uzasadnienia decyzji, pomimo braku ku temu podstaw, a tym samym nie wyjaśnienie podstawy prawnej oraz nie wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które naliczono opłatę, co w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę decyzji organu I instancji i powinno skutkować uchyleniem przez organ II instancji decyzji organu I instancji,

- art. 15 kpa i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. w związku z art. 77 § 1 kpa. i art. 8 kpa., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia przez organy obu instancji wnikliwego badania stanu faktycznego sprawy, zebrania i oceny dowodów oraz przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań skarżącej,

- art. 6 kpa. i art. 8 kpa. w zw. z art. 138 § 2 kpa., m.in. poprzez dokonanie interpretacji przepisów Uchwały w sposób całkowicie jednostronny i niekorzystny dla Skarżącej, w konsekwencji czego nastąpiło utrzymanie w mocy decyzji organ I instancji, co nie miałoby miejsca, gdyby organ II instancji należycie zastosował powołane przepisy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o Ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 roku poz.1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w myśl § 2 w/w artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art 57 a (art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 roku p. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.)

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu I instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust., 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych), zaś opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stosownie do przepisu art. 40 ust. 11 omawianej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczył wydania przez Prezydenta W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w W. (dz. Ew. nr [...] z obrębu [...]) w celu postawienia w nim obiektu budowlanego – ogrodzenia liniowego w terminie od 10.11.2015 r. do 31.12.2018 r. Definicję pasa drogowego i drogi zawiera przepis art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Uchwała m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 w załączniku wskazuje na wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy. W punkcie 10 ww. załącznika wskazana jest stawka za "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-9". Powyższa dzienna stawka w przypadku pasa drogi gminnej to 2 zł za 1 m2.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że ogrodzenie liniowe stanowi obiekt budowlany, za umieszczenie którego w pasie drogowym będzie miała zastosowanie stawka opłaty 2 złote za 1 m2. Jak uznano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA/Kr 1914/98 (publ. cbois.nsa.gov.pl), "Chybiony jest również zarzut błędnej wykładni prawa. W art. 3 pkt 9 (ustawy Prawo budowlane) ogrodzenie wymienione jest jako przykład urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym: rozumiane jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Wskazuje to na prawidłowość traktowania ogrodzenia jako obiektu budowlanego, którym, zgodnie z art. 3 pkt 1a jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Nie wyklucza to również traktowania ogrodzenia jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3, skoro ma ono ewidentnie charakter budowli ochronnej, przykładowo wspomnianej w tym przepisie. Ogrodzenie może być też traktowane jako obiekt małej architektury. W każdym przypadku stanowi obiekt budowlany wymieniony w art. 30 ustawy, jako wymagający zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy." Zasadne jest więc zakwalifikowanie ogrodzenia do kategorii określonej w pkt 10 załącznika 10 ww. Uchwały m.st. Warszawy. Odmienne interpretowanie powyższych przepisów prowadziłoby do braku możliwości ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji byłoby sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który bezpośrednio mówi że za zajęcia pasa drogowego pobiera się opłatę.

Należy podkreślić, że wydane przez właściwy organ zezwolenie stanowi tytuł prawny upoważniający do zajęcia pasa drogowego na warunkach w nim określonych. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia wiąże się ze wspomnianym już obowiązkiem uiszczenia opłaty. Kluczową funkcją tej opłaty jest rekompensowanie ewentualnych ograniczeń z jakimi musi liczyć się zarządca drogi zezwalając na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. W niniejszej sprawie opłata za zajęcie pasa drogowego została obliczona w sposób prawidłowy tj. 4,49 m2 x 2 zł x 1148 dni, co stanowi kwotę 10309,04 zł.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też obu orzekającym organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Z tych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.