Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4225/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 179, art 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 156 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 900/17 w sprawie ze skarg P. S.A. z siedzibą w W. oraz K. P. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., I SA/Wa 900/17, po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. S.A. z siedzibą w W. oraz K. P. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. P. [...], ozn. nr hip. [...] – w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2016 r., nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. P. i A. S. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Opisana na wstępie zabudowana nieruchomość o pow. 664,82 m2 objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność A. i S. małż. R., którzy w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości.

Orzeczeniem z [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło byłym właścicielom przyznania żądanego prawa podając, że "zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod zieleń użyteczności publicznej i komunikację", w konsekwencji czego korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie.

Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi, wedle ustaleń organów, w skład stanowiących własność komunalną działek nr: [...],[...] i [...] z obrębu [...], a także stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr [...].

Wnioskiem z 16 stycznia 2014 r. J. D., R. R. oraz M. D. (następcy prawni byłych właścicieli) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do obszaru wchodzącego w skład działek nr [...] i [...], nieważność orzeczenia dekretowego stwierdzono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2013 r. nr [...]

W efekcie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] lipca 2016 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2017 r., stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium naruszenie to przejawia się w braku wskazania konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki miał stanowić przeszkodę przyznania prawa własności czasowej, a także niewykazania (a nawet próby wykazania), że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Kolegium odwołało się przy tym do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów (wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2008 r. I SA/Wa 1780/07 oraz wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r. I OSK 1152/08), że odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania wyraźnego i jednoznacznego ustalenia przeznaczenia gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) oraz brak wykazania, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem powoduje, że orzeczenia niezawierające tych ustaleń rażąco naruszają prawo. Odwołując się obszernie do fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, organ wskazał, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednocześnie Kolegium oceniło, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia opisana w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeniem tym wywołanych.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: P. S.A. w W. (dalej: P.) oraz K. P. i A. S., zostały one postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli również następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości, tj.: J. D., S. D. i M. D.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze było ustalenie jaki w dacie podejmowania weryfikowanego orzeczenia obowiązywał dla przedmiotowej działki plan zagospodarowania przestrzennego. Tylko takie podejście pozwala bowiem na skontrolowanie poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej w W. do mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu, w szczególności w art. 7 ust. 2. Sąd I instancji wyjaśnił, że taki plan (podobnie jak ma to miejsce obecnie) był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza, że jego uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniu dekretowym nie podano danych identyfikujących ów plan (wskazując jedynie na bliżej nieoznaczony "prawomocny plan"), bądź podano nieadekwatny wzorzec planistyczny, nie może automatycznie oznaczać, że w ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie załatwiające meriti sprawę administracyjną obarczone jest wadą rażącego naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istoty tej wady upatrywać należy bowiem w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy (a więc sposób jej załatwienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków nie wywołuje. Sąd I instancji nie podzielił tym samym poglądów, że w sytuacji gdy organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to odmowa przyznania w takich uwarunkowaniach prawa własności czasowej traktowana być musi jako rażąco naruszająca prawo. Sąd I instancji wskazał, że podziela natomiast pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2014 r., I SA/Wa 2145/14, wedle którego pominięcie w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązującego planu wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenie w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym".

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium tego rodzaju ustaleń nie poczyniło, uznając błędnie, że już sam brak wskazania przez Prezydium Rady Narodowej konkretnego planu (jego numeru, daty uchwalenia) jest wystarczający dla stwierdzenia obarczenia wydanego przez nie orzeczenia kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, Kolegium nie odniosło się nawet do ustaleń poczynionych przez samych inicjatorów postępowania nadzorczego w zakresie prawidłowego wzorca planistycznego, jakim w tym wypadku był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], o uchwaleniu którego obwieszczono 1 października 1949 r. w M.P. Nr A-73, poz. 925. Ten zaś przewidywał przeznaczenie terenu na cele użyteczności publicznej – parki, zieleńce z dopuszczeniem wzniesienia na części tych terenów wolnostojących budynków użyteczności publicznej. W kontekście zatem tak zdefiniowanego przeznaczenia gruntu winno dokonywać się oceny legalności orzeczenia z 1950 r. mając przy tym na uwadze, że przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń grunt na te cele, przy założeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego, jako czasowemu właścicielowi, prawa podmiotowe. Instytucja własności czasowej w świetle przepisów dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana bowiem została, jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej, a tym samym z prawem tym związane były także atrybuty właściwe dla własności, jak uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium nie przeprowadziło kontroli orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w sposób zgodny z regułami procesowymi wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego przezeń postępowania i doprowadziło co najmniej do przedwczesnego sformułowania oceny o obarczeniu orzeczenia wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił również, że odrębną kwestią jest natomiast brak w aktach miarodajnych dowodów pozwalających na przesądzenie jaka część dawnej nieruchomości hipotecznej istotnie zlokalizowana była na terenie wchodzącym aktualnie w skład przedmiotowej działki. Zważywszy jednak na treść prowadzonej dla tej działki księgi wieczystej nr [...], w której dziale I-O wskazano, że przedmiotowa działka utworzona została m.in. z terenów objętych dawną księgą hip. nr [...], sama kwestia wielkości obszaru dawnej nieruchomości jaki znalazł się w granicach owej działki nie ma znaczenia relewantnego dla postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do obejmującego ją orzeczenia dekretowego odmawiającego byłym właścicielom przyznania do niej prawa własności czasowej. Stwierdzenie bowiem jego nieważności nie prowadzi do zmian istniejących na gruncie stosunków własnościowych, a jedynie otwiera byłym właścicielom możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru oceni, czy ujęte w uchwalonym 1 października 1949 r. planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] funkcje planistyczne, jakie miały być na gruncie obejmującym dawną nieruchomość [...] realizowane, mogły stanowić w ówczesnych uwarunkowaniach przeszkodę w przyznaniu były właścicielom prawa własności czasowej i w zależności od wyprowadzonych w tym aspekcie konkluzji podejmie rozstrzygnięcie, którego treści Sąd obecnie nie przesądza.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej bez wskazania i analizy planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez wyjaśnienia niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie – nie narusza rażąco art. 7 ust. 2 dekretu;

- art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do istoty sprawy – także w sytuacji, gdy postępowania takiego nie przeprowadził organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 156 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie nadzorcze "podlega takim samym regułom jak postępowanie zwykłe" oraz że obowiązkiem organu nadzoru jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego zgodnie z tym "jak on się rzeczywiście przedstawiał na dzień podejmowania kontrolowanej decyzji" – podczas gdy celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania sprzecznych z istotą postępowania nadzorczego – zmierzających do wyręczenia organu rozpatrującego wniosek dekretowy w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz do zobowiązania organu nadzoru do merytorycznego rozpatrzenia wniosku dekretowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji prowadzi do pomieszania zakresu obowiązków organu rozpoznającego sprawę co do meritum oraz organu prowadzącego postępowanie nadzorcze. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uznawany w orzecznictwie za przepis prawa materialnego – np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r. II OSK 920/06) stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykonanie wskazań Sądu I instancji prowadziłoby do rozpatrzenia sprawy co do istoty w postępowaniu nadzorczym. Co więcej, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium miałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozpoznać wniosek dekretowy w zakresie, w jakim nie uczynił tego w ogóle organ I instancji (tj. organ rozpatrujący wniosek). Sąd I instancji wadliwie określił zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Owszem, przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ale w granicach wyznaczonych przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem przyjąć, jakoby organ nadzoru miał prowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, jak gdyby miał wydać decyzję w postępowaniu zwykłym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie możliwe do stwierdzenia przez "proste zestawienie treści decyzji z przepisem prawa". Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że ocena wystąpienia powyższej przesłanki wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do meritum i dopiero wówczas ustalenia, czy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem. Inaczej mówiąc, całkowicie dowolna i arbitralna decyzja bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez dokonania oceny przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego – nie jest w ocenie Sądu I instancji wydana z rażącym naruszeniem prawa, o ile organ "trafił" z rozstrzygnięciem (w znaczeniu zgodności sentencji z przepisami prawa materialnego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym). Aby zaś ocenić, czy decyzja wydana bez postępowania dowodowego akurat "trafiła" w przesłanki określone w przepisach prawa materialnego, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma przeprowadzić postępowanie dowodowe tak, jakby miał wydać decyzję merytoryczną. W takiej sytuacji nie można już mówić o "prostym zestawieniu treści decyzji z przepisem prawa". Sąd I instancji nałożył nawet na Kolegium obowiązek dokonania oceny, czy funkcje planistyczne "mogły stanowić w ówczesnych uwarunkowaniach przeszkodę w przyznaniu byłym właścicielom prawa własności czasowej". Zatem Kolegium winno wyręczyć organ rozpatrujący wniosek także w zakresie ustalenia uwarunkowań prawnych z 1950 r. odnoszących się do możliwości realizacji określonej funkcji planistycznej oraz przeprowadzenia analizy owych uwarunkowań – mimo że kwestia ta w ogóle nie została poruszona w decyzji będącej przedmiotem postępowania. W realiach niniejszej sprawy zestawienie treści orzeczenia Prezydium z treścią art. 7 ust. 2 dekretu jest wystarczające do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem tegoż przepisu. Jest to typowe "powielaczowe" rozstrzygnięcie, w którym z założenia nie przewidziano nawet miejsca na wyjaśnienie funkcji planistycznej terenu, ani tym bardziej na jakiekolwiek analizy, czy przeznaczenie terenu istotnie nie było do pogodzenia z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Orzeczenie nie wskazuje planu, który winien być przedmiotem oceny organu, co w istocie uniemożliwia dokonanie kontroli rozstrzygnięcia. Nie chodzi zatem o nieistotne uchybienia w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji, lecz o rażące naruszenie przepisów dekretu, które uzależniały wydanie decyzji odmownej od ustalenia powyższych okoliczności i dokonania ich analizy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Ponadto, w zaskarżonym wyroku całkowicie pominięto wskazania wynikające z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której wielokrotnie podkreślono, jakie obowiązki spoczywały na organie rozpatrującym wniosek dekretowy. Kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie dekretowe zostało wydane z oczywistym naruszeniem tychże obowiązków, co jest równoznaczne z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Orzeczenie odmówiło przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie terenu "pod zieleń użyteczności publicznej i komunikację" – bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, o jaką zieleń i o jaką komunikację miało tutaj chodzić, bez wyjaśnienia, dlaczego dawni właściciele nie mogli realizować tak określonych funkcji, bez wyjaśnienia jaka część nieruchomości miała być przeznaczona pod zieleń, a jaka pod komunikację, abstrahując nawet od zaniechania wskazania planu, z którego takie przeznaczenie miało wynikać.

Co więcej, Sąd I instancji ustalił, że plan zagospodarowania przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości "na cele użyteczności publicznej – parki, zieleńce z dopuszczeniem wzniesienia na części tych terenów wolnostojących budynków użyteczności publicznej". A zatem Sąd ustalił inne przeznaczenie nieruchomości niż organ rozpoznający wniosek dekretowy i jednocześnie nakazał Kolegium zbadanie w postępowaniu nadzorczym możliwości pogodzenia tego przeznaczenia z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela w realiach prawnych panujących w 1950 r., tak jakby to Kolegium miało rozpoznać merytorycznie wniosek dekretowy. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę na niebezpieczeństwo płynące z zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji, które mogłoby prowadzić do swego rodzaju przyzwolenia organom administracji na wydawanie arbitralnych decyzji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji takie decyzje nie podlegałyby stwierdzeniu nieważności, o ile po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przed organem nadzoru okazałoby się, że rozstrzygnięcie było w istocie zgodne z przepisami prawa materialnego. Przykładowo, jeżeli organy administracji przestałyby przyznawać jakiekolwiek świadczenia ze środków publicznych, wydając masowo powielaczowe decyzje na wzór orzeczeń Prezydium bez postępowania dowodowego – ciężar prowadzenia postępowań wyjaśniających i oceny spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego zostałby przerzucony na organy prowadzące postępowania nadzorcze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 27 października 2018 r., określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak legitymacji skargowej Kolegium do wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Pismem z 12 marca 2019 r. pełnomocnik uczestników postępowania – S. D. i M. D. poinformował o śmierci uczestniczki postępowania – J. D., załączając akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej, z którego wynika, że spadek nabyli ww. uczestnicy.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19) skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię. Sąd I instancji bynajmniej nie stwierdził, że organ w postępowaniu nadzorczym ma obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. Nie budzi wszak wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie będzie wydanie orzeczenia w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. Zasadnie natomiast Sąd I instancji dostrzegł, że postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji odnosi się do przypadków kwalifikowanych wad decyzji, zaś jej stwierdzenie wywiera skutek niweczący z mocą ex tunc. Sprzeciwia się to praktyce powierzchownego traktowania przesłanek nieważności. Wzgląd na stabilność stosunków prawnych i bezpieczeństwo obrotu prawnego wymagają, aby instytucja stwierdzenia nieważności była stosowana w przypadkach oczywistej i niewątpliwej kwalifikowanej wadliwości decyzji. Przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa posługuje się kategorią o charakterze klauzuli generalnej, co oznacza konieczność dokonania w każdym przypadku oceny wagi naruszenia prawa przez pryzmat znaczenia tego naruszenia dla porządku prawnego i skutków społecznych. Organ nadzoru działa zatem w postępowaniu nadzwyczajnym w charakterze kontrolującego działania i rozstrzygnięcie innego organu, formułując oceny o przedmiocie kontroli z punktu widzenia reguł, jakie rządziły wydaniem kwestionowanej decyzji. Odbywa się to z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W przypadku decyzji pochodzących sprzed kilkudziesięciu lat powinno się to także odbywać z uwzględnieniem ówczesnych standardów postępowania administracyjnego i poziomu kultury prawnej. Argument uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujący się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 nie jest trafny, a to w szczególności ze względu na zastrzeżenie zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały, że przyjęte w uchwale stanowisko co do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Obawy wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji może legitymizować wydawanie decyzji "powielaczowych" i arbitralnych są oczywiście bezzasadne, albowiem wydawane aktualnie decyzje w pierwszej kolejności podlegają weryfikacji w trybie instancyjnym, a następnie kontroli sądowej i taka naganna praktyka, pod warunkiem zachowania standardów kontroli, nie może się utrwalić.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym Kolegium było zobligowane zbadać, czy z punktu widzenia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zawarte w nim rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa w dostatecznie silnym stopniu, skutkując rażącym naruszeniem prawa. Nie da się tego zrobić bez rekonstrukcji stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia, w tym ustaleń ówcześnie obowiązującego planu miejscowego i odniesienia do stanu faktycznego nieruchomości. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia słusznie Sąd I instancji uznał za okoliczność, która nie może w sposób wyłączny i samodzielny decydować o zastosowaniu skutku pod postacią stwierdzenia nieważności. Nie jest przy tym tak, aby kwestionowane orzeczenie dekretowe w ogóle pomijało kwestię przeznaczenia planistycznego gruntu, zidentyfikowano ją jako "zieleń użyteczności publicznej i komunikację", Kolegium dysponuje zatem kryterium w oparciu o które można dokonać weryfikacji, czy po pierwsze to przeznaczenie jest zgodne z ówcześnie obowiązującym planem, a w konsekwencji czy takie przeznaczenie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenie dekretowe bynajmniej "przez proste zestawienie treści decyzji z przepisem prawa" wcale nie prowadzi do wniosku o "oczywistej" sprzeczności z art. 7 ust. 2 dekretu. Przepis ten warunkuje uwzględnienie wniosku dotychczasowego właściciela od możliwości korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Zarówno zatem odmowa uwzględnienia wniosku, jak i jego przyczyna, mieszczą się w granicach wyznaczonych art. 7 ust. 2 dekretu i nie może być mowy w tym przypadku o "oczywistej" i "prostej" sprzeczności orzeczenia dekretowego z art. 7 ust. 2 dekretu. Także zarzut naruszenia art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie nie jest uzasadniony. Odmawiając uwzględnienia wniosku dekretowego, organ dał wyraz zastosowanej podstawie prawnej i ocenie stanu faktycznego, co w postępowaniu nadzorczym wymaga weryfikacji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Jakkolwiek zatem odmienny jest zakres rzeczowy rozstrzygnięcia organu nadzoru, prowadzone przez niego postępowanie administracyjne poddane jest ogólnym zasadom k.p.a., w tym art. 7, 77 § 1 k.p.a. Wypowiedzi organu nadzoru są wypowiedziami "drugiego stopnia", formułowanymi na temat innego orzeczenia, ale nie sposób ich we właściwym zakresie sformułować bez weryfikacji prawdziwości ustaleń faktycznych i miarodajności stanu prawnego na datę wydania kwestionowanego orzeczenia. Organ nadzoru nie ma przy tym ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawy co do istoty, ale ma dać wyraz ocenie, czy jej rozstrzygnięcie takie, jak podjęte w postępowaniu zwykłym, rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy. Sąd I instancji nie naruszył art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na taką właśnie powinność organu nadzoru, a uchylając wydane w sprawie decyzje, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. S. A. w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wniosek A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Strona nie poniosła kosztów sądowych, a sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Natomiast zgodnie z § 14 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dniu od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 10 września 2018 r., pismo datowane na 27 października 2018 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.