Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zwiazku z art. 134 K.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2293/11 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2293/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził, że odwołanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniesione przez P. O. i uzupełnienie odwołania z dnia [...] maja 2010 r., wniesione przez pełnomocnika K. O., od decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w Markach, wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego postanowieniem Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art.129 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1544/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Wojewody Mazowieckiego stwierdzające, że odwołanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. i uzupełnienie odwołania z dnia [...] maja 2010 r. P. O. oraz pełnomocnika K. O., od ww. decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] marca 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art.129 §2 K.p.a.

Organ powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu, w którym Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki poprzednio rozpoznając sprawę przedwcześnie uznał skuteczność doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji Starosty Wołomińskiego z [...] marca 2010 r. Z dowodu doręczenia decyzji nie wynika bowiem komu została ona doręczona. Odbiór decyzji pokwitowała w dniu 15 kwietnia 2010 r. osoba o nazwisku "O.". Na dowodzie tym brak jest jakichkolwiek adnotacji doręczyciela z której wynikałoby, czy decyzję odebrał pełnomocnik strony, a więc osoba wskazana jako adresat/sama strona, czy też inna osoba o takim samym nazwisku. Tak więc organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, że doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata i nie może z faktu doręczenia wywodzić skutków prawnych dla skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda zwrócił się do "Poczty Polskiej" S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy Warszawa-Wschód o ustalenie komu listonosz doręczył przesyłkę adresowaną do P. O., pełnomocnika K. O., albowiem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej znajdującej się w aktach sprawy jest jedynie nazwisko O. i data [...] kwietnia 2010 r. Na dowodzie tym brak jest jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela, z której wynikałoby, czy decyzję odebrał pełnomocnik strony więc osoba wskazana jako adresat, sama strona, czy też inna osoba o takim samym nazwisku.

Poczta Polska S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy Warszawa-Wschód po rozpatrzeniu ww. reklamacji poinformowała, że przesyłka została odebrana w dniu 15 kwietnia 2011 r. przez W. O. - siostrę adresata. W załączeniu przesłano duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Przesłany duplikat różnił się od zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w posiadaniu organu odwoławczego, dlatego też Wojewoda ponownie zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Poczta Polska poinformowała ponownie, że reklamowana przesyłka została doręczona w dniu 15 kwietnia 2011 roku – zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.). Odbiór pokwitowała W. O., podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nieco różni się od pierwotnego, gdyż jak wynika z wyjaśnień listonosza W. O. podpisywała pismo opierając się na płocie. Zatem organ II instancji uznał, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo, zgodnie z art. 43 K.p.a.

Wojewoda wskazał, że decyzja Nr [...] Starosty Wołomińskiego została wydana w dniu [...] marca 2010 r. Decyzja ta zawierała pouczenie następującej treści: "Od decyzji przysługuje odwołanie do Wojewody Mazowieckiego – Warszawa, PI. Bankowy 3/5, za pośrednictwem organu wydającego decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia". Decyzja organu I instancji, jak wyżej ustalono zgodnie z zaleceniami sądu administracyjnego, doręczona została P. O., pełnomocnikowi K. O. w dniu 15 kwietnia 2010 r. Natomiast odwołanie zainteresowany nadał w Urzędzie Pocztowym w dniu 30 kwietnia 2010 r.

Z zestawienia wyżej wymienionych dat wynika, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Skarżący miał czas na złożenie odwołania do dnia 29 kwietnia 2010 r.

Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu. Odwołanie należało wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Przy czym powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przeważa pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości.

Wojewoda nadmienił też, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej zw. P.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył K. O.. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu na skutek nielogicznych i sprzecznych wyjaśnień urzędu pocztowego.

Zdaniem skarżącego, naruszenie art. 134 K.p.a. nastąpiło poprzez uznanie, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo, podczas gdy dane osobowe osoby odbierającej przesyłkę nie odpowiadają danym osobowym żadnego z domowników. Organ wskazał, że decyzję odebrała W. O., tymczasem córką skarżącego jest W. O.. Z kolei naruszenie art. 153 P.p.s.a., zdaniem skarżącego, nastąpiło poprzez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do dalszego postępowania (niedostateczne wyjaśnienie okoliczności doręczenia przesyłki stronie).

Wojewoda Mazowiecki, w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2293/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że postanowienie to zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1544/10, w którym Sąd ten zobowiązał organ do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności i ustalenia daty doręczenia skarżącemu decyzji i na tej podstawie ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Z dowodu doręczenia decyzji nie wynikało komu została ona doręczona. Odbiór decyzji pokwitowała w dniu 15 kwietnia 2010 r. osoba o nazwisku "O.". Na dowodzie tym brak było jakiejkolwiek adnotacji doręczyciela, z której wynikałaby, czy decyzję odebrał pełnomocnik strony (a więc osoba wskazana jako adresat) sama strona, czy też inna osoba o takim samym nazwisku. Zdaniem Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę, organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, że doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata i nie może z faktu doręczenia wywodzić skutków prawnych dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy ustalić, czy organ administracji zastosował się do wytycznych Sądu zgodnie z art. 153 P.p.s.a i tym samym prawidłowo wydał ponowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd wskazał, że Wojewoda zwrócił się do "Poczty Polskiej" SA Centrum Poczty Oddział Rejonowy Warszawa-Wschód o ustalenie komu listonosz doręczył przesyłkę adresowaną do P. O., pełnomocnika K. O., zgodnie z ww. wskazaniami Sądu. Poczta Polska po rozpatrzeniu reklamacji ww. przesyłki poleconej poinformowała, że przesyłka została odebrana w dniu 15 kwietnia 2011 r. przez W. O. – siostrę adresata. W załączeniu przesłano duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z uwagi na fakt, iż zdaniem organu podpis na przesłanym duplikacie różnił się od zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w posiadaniu organu odwoławczego, Wojewoda ponownie zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Poczta Polska poinformowała, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nieco różni się od pierwotnego, gdyż jak wynika z wyjaśnień listonosza W. O. podpisywała pismo opierając je na płocie. Z tego względu Wojewoda uznał, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo, zgodnie z art. 43 K.p.a. w dniu 15 kwietnia 2010 r., a termin do jego wniesienia upływał w dniu 29 kwietnia 2010 r. Odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu 30 kwietnia 2010 r., a więc jeden dzień po terminie.

Sąd stwierdził, że złożenie odwołania zobowiązuje organ odwoławczy, w myśl regulacji zawartych w K.p.a., do zbadania w pierwszej kolejności, czy zostało ono wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy wniesione zostało w ustawowym trybie i terminie.

W myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że doszło do uchybienia terminu podczas składania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja Starosty Wołomińskiego zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, a jedyną kwestią sporną w sprawie była okoliczność komu została doręczona decyzja. Organ ustalił, że decyzję odebrała córka skarżącego W. O., która, jak wynika z akt, jest domownikiem zamieszkującym razem ze skarżącym. Doręczenia decyzji dokonano zatem w zgodzie z art. 43 K.p.a. (w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). Na gruncie tego przepisu wystarczy zatem doręczyć do rąk dorosłego domownika korespondencję za pokwitowaniem, by uznać, że doręczenie wywołało skutek prawny, a zatem że doszło do skutecznego doręczenia. Różnica w podpisie, zdaniem Sądu, mogła wynikać, z nietypowego ułożenia podpisywanego poświadczenia odbioru (oparcie o płot) i w tym zakresie Sąd podzielił ustalenia organu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 K.p.a., upłynął zatem skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2011 r. Strona złożyła zaś odwołanie w dniu 30 kwietnia 2011 r., a więc dzień po upływnie terminu.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści przepisu (np. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej decyzji organu I instancji, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania bądź zażalenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że błąd w imieniu córki skarżącego należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, która nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł K. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że dla ustalenia, kto rzeczywiście odebrał przesyłkę adresowaną do skarżącego i czy doszło od skutecznego jej doręczenia dostateczne były informacje udzielone przez placówkę pocztową bez jednoczesnego umożliwienia skarżącemu odniesienia się do poczynionych ustaleń, a tym samym bez zapewnienia mu możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ podjął działania mające na celu uwzględnienie w pełni wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/10,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 43, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie i nieodniesienie się do kwestii tego, czy osoba odbierająca przesyłkę poleconą zaadresowaną do skarżącego była dorosłym domownikiem, a zwłaszcza do kwestii tego, czy zobowiązała się ona do przekazania przesyłki adresatowi, a przyjęcie w tym zakresie, że na gruncie art. 43 K.p.a. wystarczy doręczyć do rąk dorosłego domownika korespondencję za pokwitowaniem by uznać, że doszło do jej skutecznego doręczenia.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na organie administracji ciąży szczególny obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd wskazał również na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przy podejmowaniu działań mających na celu ustalenie i jednoznaczne wyjaśnienie okoliczności i daty doręczenia przesyłki. Tymczasem organ administracji wykonując wskazania Sądu w istocie przerzucił obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego na operatora pocztowego, zwracając się do niego dwukrotnie o informacje i wyjaśnienia oraz ograniczył się do tych czynności. Organ administracji nie zapewnił jednocześnie żadnej ze stron, w szczególności skarżącemu, możliwości ustosunkowania się do odpowiedzi udzielonej przez placówkę pocztową. Ani placówka pocztowa, ani organ administracji nie przesłały stronom pisma wyjaśniającego, chociaż zostały doręczone im pisma organu skierowane do placówki pocztowej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jednostką organizacyjną Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego prowadzącą postępowanie jest Oddział Infrastruktury i Środowiska w Delegaturze - Placówce Zamiejscowej w Ostrołęce, chociaż siedziba Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego znajduje się w Warszawie, a nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja położona jest w odległości 16 km od siedziby Urzędu. Postępowanie w I instancji prowadzone było natomiast przez jednostkę organizacyjną Starostwa Powiatowego w Wołominie mającą siedzibę w Radzyminie. Organ swoim postępowaniem i przyjętym rozwiązaniem organizacyjnym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uniemożliwił mu dostęp do materiałów postępowania i realizację prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności odniesienie się do informacji pochodzących z placówki pocztowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ administracji nie pokusił się o to, by skonfrontować u źródeł informacje udzielone przez placówkę pocztową. Organ nie podjął żadnych działań mających na celu uzyskanie bezpośredniego potwierdzenia tych informacji od córki skarżącego np. poprzez zwrócenie się do niej na piśmie lub przesłuchując ją w charakterze świadka. Organ administracji, w ocenie skrzącego kasacyjnie, powinien był poważnie wziąć pod uwagę przesłuchanie w charakterze świadka również listonosza, który doręczał przesyłkę i doprowadził do wypełnienia w nieprawidłowy sposób zwrotnego poświadczenia odbioru.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że z uzyskanych przez niego informacji wynika, iż siedziba placówki pocztowej odpowiedzialnej za doręczenie przesyłki mieściła się w pawilonie handlowo-usługowym, w którym prowadzona była inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie stwierdził też, że placówka ta nie jest już odpowiedzialna za dokonywanie doręczeń przesyłek poleconych dla terenu, na którym on mieszka, zaś obowiązki te powierzone zostały innej placówce.

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, obligowały organ administracji do zachowania wzmożonej i ponadprzeciętnej staranności oraz ostrożności a jednocześnie skrupulatności przy czynieniu ustaleń odnoszących się do prawidłowości doręczenia przesyłki oraz krytycznego odnoszenia się do wiadomości udzielonej przez placówkę pocztową.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jego córka, która podpisała zwrotne poświadczenie odbioru na skutek działań podjętych przez placówkę pocztową twierdzi, że podpisując ten dokument została wprowadzona w błąd przez listonosza. Podejmując kolejne próby wyjaśnienia rozbieżności po uzyskaniu pierwszej odpowiedzi z placówki pocztowej Wojewoda ponownie zwrócił się o udzielenie informacji do tej placówki. Listonosz podjął ponowną próbę skontaktowania się z pełnomocnikiem skarżącego kasacyjnie, a następnie udzielił lakonicznej i niejasnej odpowiedzi organowi, na której to organ oparł zaskarżone do Sądu postanowienie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał w sposób bezkrytyczny, że w stanie faktycznym sprawy należało zgodzić się z ustaleniami organu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. Sąd nakazał organowi administracji jednoznaczne wyjaśnienie okoliczności i ustalenie daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Tymczasem Sądowi I instancji umknęło, że organ administracji z obowiązku tego się nie wywiązał. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że organ administracji podjął działania mające na celu uwzględnienie w pełni wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/10.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, czy osoba odbierająca przesyłkę poleconą zaadresowaną do skarżącego była dorosłym domownikiem, a zwłaszcza tego, czy na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajduje się informacja od operatora pocztowego, że osoba, której wydano przesyłkę zobowiązała się do jej przekazania adresatowi. Sąd stosując daleko idące uproszczenie błędnie przyjął, iż na gruncie art. 43 K.p.a. wystarczy doręczyć do rąk dorosłego domownika za pokwitowaniem, by uznać, że doszło do skutecznego doręczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec obiektywnego braku możliwości wyjaśnienia okoliczności i usunięcia wszelkich wątpliwości towarzyszących przesłaniu pełnomocnikowi skarżącego przesyłki pocztowej, zawierającej decyzję Starosty Wołomińskiego organ powinien był ponownie ją przesłać, dokonując tym samym prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.

Art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdził wniesienie przez skarżącego kasacyjnie odwołania z uchybieniem terminu. Zarówno organ administracji jak i Sąd I instancji nie wyraziły też poglądu, że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia nie jest postanowieniem ostatecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania przeprowadzone zostały przez organy administracji niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy czynności. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było wyjaśnienie, w którym dniu nastąpiło doręczenie skarżącemu kasacyjnie decyzji organu I instancji. Słusznie Sąd I instancji uznał, że dowody w postaci informacji uzyskanych od podmiotu doręczającego korespondencję, to jest Poczty Polskiej S.A. kwestię tę wyjaśniły. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania wiarygodności i przydatności dowodowej tych informacji. Zasadnie organ administracji uznał, że dowody te mogą być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Z art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszym wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z dowodu doręczenia decyzji nie wynika, komu decyzja ta została doręczona oraz stwierdził, że organ administracji powinny wyjaśnić, kto decyzję tę w dniu 15 kwietnia 2010 r. odebrał. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał, jakie dowody organ administracji ma przeprowadzić jak również nie wskazał, że przeprowadzenie określonego rodzaju dowodów będzie niewystarczające. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy dokonując ustaleń tylko na podstawie informacji uzyskanych z Poczty Polskiej nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/10. W konsekwencji nie ma też podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę na kontrolowane postanowienie naruszył wymogi wynikające z art. 153 P.p.s.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 43 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy przesyłkę skierowaną do skarżącego kasacyjnie odebrała osoba będąca dorosłym domownikiem oraz czy zobowiązała się do przekazania skarżącemu kasacyjnie tej przesyłki.

W toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie ustanowił pełnomocnika w osobie P. O.. W dokumencie pełnomocnictwa wskazany był adres pełnomocnika i na ten adres skierowana została korespondencja organu przeznaczona dla skarżącego kasacyjnie. Nie ulega wątpliwości, że decyzję tę adresat otrzymał, gdyż wniósł od niej odwołanie. Fakt, że decyzja dotarła do pełnomocnika pozwala na wywiedzenie uprawnionego wniosku, że osoba, której listonosz przesyłkę przekazał zobowiązała się do przekazania tej przesyłki adresatowi. Nie było więc podstaw do dokonywania przez Sąd I instancji rozważań na temat tego, czy osoba odbierająca przesyłkę zobowiązała się do jej przekazania adresatowi.

Zarówno w odwołaniu jak i w uzupełnieniu odwołania pełnomocnik nie kwestionował, że przesyłka odebrana została przez dorosłego domownika. Zarzut, że przesyłkę odebrała osoba, która nie była dorosłym domownikiem adresata nie został w wiarygodny sposób uprawdopodobniony. Tylko wówczas, gdyby twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tej kwestii były uprawdopodobnione organ administracji miałby obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w celu jej wyjaśnienia.

Z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że przesyłkę skierowaną do adresata odebrała siostra pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Nie był to jedyny przypadek, kiedy osoba ta odbierała przesyłki kierowane do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ustanowionego na etapie postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru pisma o nr [...]. Potwierdzenie odbioru pisma skierowanego do P. O. odebrała jego siostra. Także odpis postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania został odebrany przez siostrę P. O. w dniu 8 sierpnia 2010 r. Skarżąc to postanowienie skarżący nie kwestionował prawidłowości jego doręczenia, w tym faktu, że korespondencja doręczona została do rąk dorosłego domownika. Również postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało odebrane przez siostrę P. O. W. O. w dniu 24 sierpnia 2011 r. Także w tym przypadku nie była kwestionowana okoliczność, że korespondencję odebrał dorosły domownik.

Organ odwoławczy nie miał obowiązku przesyłania pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie pism zawierających informacje udzielone przez Pocztę Polską. Postępowanie odwoławcze prowadzone było przez właściwy organ. Okoliczność, iż siedziba organu znajduje się w znacznej odległości nie oznacza, że organ administracji uniemożliwił w ten sposób skarżącemu kasacyjnie możliwość czynnego udziału w sprawie.

Sugestia, że ponieważ siedziba placówki pocztowej odpowiedzialnej za doręczenie przesyłki mieściła się w pawilonie handlowo-usługowym, w którym prowadzona była inwestycja, to mogło to mieć wpływ na prawidłowość postępowania dowodowego w sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest pozbawiona podstaw. Nie jest rolą organów administracji wskazywanie Poczcie Polskiej, które z placówek pocztowych mają dokonywać doręczania korespondencji.

Za pozbawione podstaw uznać również należy, że córka skarżącego, została wprowadzona w błąd przy podpisywaniu duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 §1 K.p.a. poprzez to, że przed wydaniem postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu organ ten nie powiadomił skarżącego kasacyjnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dotyczy więc postępowań, które kończą się wydaniem decyzji jednakże odpowiednio powinien on mieć miejsce także w postępowaniach kończących się wydaniem postanowienia. Organ odwoławczy nie powiadomił wprawdzie skarżącego kasacyjnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednakże uchybienie to w realiach niniejszej sprawy nie miało wpływu na wynik postępowania. Skarżący kasacyjnie miał możliwość przedstawienia swojej argumentacji, co do wydanego przez organ odwoławczy postanowienia w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powiadomienie skarżącego kasacyjnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym mogłoby skutkować, co najwyżej wcześniejszym podniesieniem tych argumentów w piśmie procesowym skierowanym do organu odwoławczego. Tymczasem argumenty te, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nie dawały podstaw do kwestionowania prawidłowości kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. W konsekwencji stwierdzić należy, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia i nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia z tego powodu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.