Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3008/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 217/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 217/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 grudnia 2017 r. nr 744/2017 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zgłosił we wniosku w ramach działki A i B powierzchnię, która nie była użytkowana rolniczo (tereny zadrzewione, zakrzewione, porośnięte równinnością charakterystyczną dla obszarów podmokłych). Przy czym zastrzeżenia, wnioski i dowody zgłoszone przez skarżącego ostatecznie doprowadziły do uznania przez organ granic działek A i B wskazanych przez stronę w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w 2014 r. Organ przyjął granice działek wskazane przez skarżącego w 2014 r., i w rezultacie uznał, że zgłoszona działka A ma powierzchnię 61,37 ha, a działka B powierzchnię 38,04 ha. Brak jednak było podstaw, aby przyjmować stan użytkowania rolniczego działek zgłoszonych do dopłat z 2014 r. w roku 2013, gdyż stan ten mógł być już inny, z uwagi na upływ czasu i możliwość doprowadzenia do właściwego stanu terenów wykluczonych z płatności w roku 2013 r. Dlatego oparcie ustaleń w zakresie powierzchni upraw zakwalifikowanych do płatności terenów wyłączonych z uprawy na materiale fotograficznym z kontroli z 2013 r. i ortofotmapie obrazującej stan na 6 maja 2013 r. było, w ocenie sądu I instancji, prawidłowe. Sąd za nieuzasadnione uznał też zarzuty, że organ nie uwzględnił wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii na okoliczność prawidłowości wytyczenia linii przebiegu działek A i B i okoliczność zgodności postępowania inspektorów terenowych z wytycznymi "Instrukcji realizacji kontroli powierzchniowych w zakresie kwalifikowalności powierzchni". Z kolei zarzucana przez skarżącego obecność jakiejś kobiety w czasie kontroli gospodarstwa w 2013 r. nie ma, zdaniem sądu I instancji, znaczenia dla oceny materiału w postaci zdjęć fragmentów działek, ponieważ przede wszystkim one oraz ortofotomapa z 6 maja 2013 r. stanowiły podstawę wykluczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1-2 i 4, art. 3 ust. 3 i art. 31 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), art. 7, 8, 10 § 1, 52, 67 § 1 i 2, 68 § 1, 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 123 § 1 i 2 k.p.a., § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji oraz z art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów polegającymi m.in. na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. przy zastosowaniu przypuszczeń zamiast ustaleń i rozstrzyganiu wątpliwości na niekorzyść strony, na formułowaniu odmiennych wniosków z podobnych przesłanek wnioskowania tam, gdzie było to niekorzystne dla strony, z naruszeniem zasad prawidłowego rozumowania i wskazań doświadczenia życiowego, przy braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie, w tym na niedopuszczeniu dowodów wnioskowanych przez stronę, pomimo braku podstaw prawnych do ich nieuwzględnienia, na zaaprobowaniu wiarygodności raportu z czynności kontroli na miejscu z 2013 r. nr (...) i jego załączników jako dowodu w sprawie, pomimo różnego rodzaju wadliwości tej czynności i stwierdzonych (choć bez docenienia ich wagi oraz skali) lub też wysoce prawdopodobnych nierzetelności tej czynności i tego dowodu, w tym tych dotyczących udziału osoby nieuprawnionej, niepodpisanej, ani niewymienionej w tym raporcie, na zaaprobowaniu oparcia się przez organ na dowodzie z ortofotomapy z 6 maja 2013 r., która, m.in. z uwagi na jakość obrazu, warunki terenowe, jak i datę (i tak wątpliwą) jej sporządzenia, nierelewantną do daty ustalenia stanu faktycznego, pozbawiona była cech i właściwości umożliwiających ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności, a czynność dowodowa ostatecznego pomiaru wykonanego na jej bazie nie została w sposób formalny udokumentowana, na niezapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania, mimo jej stosownego żądania, w tym na dołączeniu do akt dowodu z ortofotomapy dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nierozpoznaniu niektórych zarzutów skargi, bądź na ich niepełnym rozważeniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej tej części zaskarżonej decyzji, która obejmuje nieuwzględnienie wniosku o przyznanie płatności (tj. w zakresie zastosowanego pomniejszenia wysokości płatności) i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku, tj. obejmującej utrzymanie w mocy zastosowania pomniejszenia wysokości płatności oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części nieuwzględniającej wniosku, tj. obejmującej zastosowanie pomniejszenia wysokości płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oparta została na naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej zaś kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idący. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W jego ramach nie jest jednak możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz sądu I instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powiązał z grupą przepisów, jednakże nie przypisał konkretnych jednostek do konkretnego naruszenia. Powiązanie treści zarzutów opisanych w punkcie a/ z uzasadnieniem skargi kasacyjnej pozwala jednak dostrzec, że oscylują one wokół trzech zasadniczych kwestii: przyjęciu wyników raportu z kontroli prowadzonej w 2013 r., zaaprobowaniu ustaleń wynikających z ortofotomapy i niedopuszczeniu dowodów wnioskowanych przez stronę. Odnosząc się do tych kwestii należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny za w pełni prawidłowe uznaje stanowisko sądu I instancji, że ustalenia poczynione trakcie kontroli w 2013 r. w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo, są wiarygodne. Należy wyeksponować okoliczność, że nieprawidłowość zawarta w raporcie z 2013 r. była tylko częściowa, dotyczyła przebiegu granic. Ta kwestia została zresztą uwzględniona przez organ i nie stanowi przedmiotu sporu. Brak jest natomiast podstaw, aby z powodu tej częściowej wadliwości, dezawuować całość ustaleń. Raport był bowiem prawidłowy pod względem formalnym. Innymi słowy, uznanie części wyników kontroli za niemiarodajne dla sprawy nie dyskwalifikuje reszty ustaleń. Tym bardziej, że zostały one poparte pozostałym materiałem dowodowym. Sąd I instancji wskazał przy tym, że są to szkice, fotografie i ortofotomapa. Odniósł się przy tym do zarzucanej przez skarżącego kwestii nieczytelności tych fotografii. Wskazał, że na podstawie szkiców pomiaru można zlokalizować fotografowane miejsca, a w razie dalszych wątpliwości, można je porównać z fotografiami, które stanowią ich powielenie, a mają czytelny opis. Wnioski te znajdują pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Kolejną nieprawidłowość kontroli skarżący kasacyjnie upatruje w obecności dodatkowej osoby, nieuprawnionej do przeprowadzania czynności kontrolnych. Jak trafnie wskazał sąd I instancji, obecność jakiejś kobiety w czasie kontroli gospodarstwa w 2013 r. nie ma znaczenia dla oceny materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym, w jaki sposób ta okoliczność miałaby dyskredytować ustalenia organu.

Jak wyżej wskazano, ustalenia kontroli zostały uzupełnione wynikami z analizy ortofotomapy. W tym zakresie sąd I instancji przedstawił szeroką argumentację wyjaśniającą walor tego środka dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące takie postępowanie sądu, nie zawierają jednak żadnego argumentu podważającego ustalenia sądu. Nie stanowi tego argument, że ortofotomapa została załączona do akt sprawy na zbyt późnym etapie, bo po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący miał przecież możliwość kwestionowania jej wyników, co sukcesywnie czynił. Na przeszkodzie do jej uwzględnienia nie stoją, wbrew zarzutom, jakość obrazu, czy data sporządzenia. Warunki techniczne mapy nie przeszkodziły w przyjęciu ustaleń z niej wynikających. Data jej sporządzenia, czyli 6 maja 2013 r., mogła stanowić podstawę do określenia obszarów wyłączonych z powierzchni użytkowanych rolniczo. Jak trafnie zauważył sąd I instancji, aprobując w tym zakresie wnioski organu, sposób użytkowania spornych terenów w okresie między sporządzeniem mapy a datą kontroli nie mógł w sposób istotny ulec zmianie. Jest to wniosek logiczny i dlatego należy go zaakceptować.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej podważające wyżej wymienione dowody, są bezzasadne. Rozpoznawana sprawa wymusiła bowiem konieczność ich całościowej oceny, nie zaś fragmentarycznej, jak wskazują to zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej. Łączna ocena ustaleń prawidłowo sporządzonego raportu w 2014 r. w zakresie granic działek oraz ustaleń prawidłowo sporządzonego raportu w 2013 r. w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo, uzupełniona szkicami, fotografiami i ortofotomapą, dawała umocowanie do ustalenia zakresu upraw kwalifikujących się do przyznania pomocy za 2013 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sąd I instancji wyjaśnił przy tym, dlaczego ocena ta nie mogła uwzględniać wyników kontroli jednostki certyfikującej A., a argumenty w tym zakresie zasługują na pełną akceptację. Trafnie wskazano, że jej ustalenia nie są adekwatne dla niniejszej sprawy, a ponadto zostało przeprowadzona dwa tygodnie po kontroli wykonanej z ramienia organu, i w tym czasie część zachwaszczeń i zakrzaczeń mogła zostać usunięta.

Stan faktyczny ustalony przez organ, a zaakceptowany przez sąd I instancji, nie budzi wątpliwości. W zakresie zaś wniosków dowodowych skarżąca kasacyjnie wskazała na ich nieuwzględnienie, niemniej w żadnym zakresie nie sprecyzowała ich choćby potencjalnego wpływu na ustalenia poczynione w sprawie. To sprawia, że zarzuty w tym zakresie pozostają bezzasadne. Ten sam wniosek należy poczynić w sprawie zarzutu niezapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).