Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 519/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi C. M. i W. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oddala skargę


UZASADNIENIE

C.M. i W.M. wnieśli skargę na uchwalę Rady Gminy K. z dnia [...].11.2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w części dotyczącej działki nr [...] obręb S. oraz działek nr [...] i [...] obręb A.

Powyższej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego prowadzące do nieważności uchwały we wskazanej części, tj. art. 12 ust. 1, w zw. z art. 11 pkt 12 oraz w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), dalej określanej jako u.p.z.p., poprzez istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., polegające na ograniczeniu się Rady Gminy K. jedynie do poddania pod glosowanie uchwały nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., bez poddania pod głosowanie poszczególnych uwag z listy uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w tym uwag wniesionych przez skarżących;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w trakcie ustalania przeznaczenia działki nr [...] obręb S. w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. dotychczasowego zagospodarowania terenu, interesu prywatnego właścicieli nieruchomości oraz złożonych przez nich uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

- art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niedoręczenie radnym Rady Gminy K. na 4 dni przed sesją Rady, wraz z zawiadomieniem o terminie sesji projektu uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wraz z załącznikami, co stanowiło naruszenie par. 30 ust. 2 i 5 Statutu Gminy K. , określającego tryb procedowania Rady, którym Rada jest związana z mocy ustawy.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części, na podstawie art. 28 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że W. i C.M. są właścicielami działki nr [...] obręb S. oraz działek nr [...] i [...] obręb A. Działki nr [...] i [...] obręb A. stanowią nieruchomości rolne. Natomiast działka nr [...] obręb S. do tej pory posiadała przeznaczenie MR - 1 (teren zabudowy zagrodowej). Na nieruchomości tej znajduje się dom jednorodzinny oraz zabudowania gospodarcze, z których skarżący korzystają przez cały rok. Powyższa nieruchomość wykorzystywana jest przez skarżących do celów rolniczych (wskazali, że otrzymują dotacje z Unii Europejskiej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), dlatego też posiadają na niej również sprzęt rolniczy.

Skarżący wyjaśnili, że radni nie otrzymali przed sesją projektu uchwały w sprawie zmiany studium, tak więc nie mieli możliwości zapoznania się z dokumentami potrzebnymi do prowadzenia dyskusji i podjęcia uchwały. Przy przyjmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium zabrał głos skarżący C.M. Rada Gminy K. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zgodnie z nią, działka należąca do skarżących otrzymała oznaczenie ML 1 (teren zabudowy rekreacji indywidualnej). Głosowanie nad uchwałą odbyło się bez oddzielnego głosowania nad poszczególnymi uwagami z listy uwag wniesionych do projektu zmiany studium, w tym uwagami wniesionymi przez skarżących. Skarżący podnieśli, że radni jedynie w jednym głosowaniu opowiedzieli się za przyjęciem uchwały nr [...] (w tym zakresie skarżący powołali się na protokół nr [...] z obrad X sesji Rady Gminy K. z dnia [...].11.2015 r.). Wywodzili, że zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p. wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium, wraz z listą nieuwzględnionych uwag dotyczących projektu studium. Następnie, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie np. o osobie rozpatrzenia ww. uwag do projektu studium. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. Powołując się na stanowisko zawarte w orzecznictwie podali, że rada gminy nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium i nie może rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.03.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14, Legalis 2015; wyrok NSA z dnia 20.04.2010 r., sygn. akt II OSK 337/10, OwSS 2010 nr 3, str. 73). Jednoczesne (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały w sprawie studium mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności. Stąd też podjęcie uchwały w sprawie gminnego studium i jednoczesne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniem w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag (wyrok WSA siedziba w Olsztynie z dnia 5.04.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 150/12, Legalis 2015).

Odwołując się do powyższego stanowiska skarżący wywodzili, że Rada Gminy K. nie mogła - tak jak to uczyniła - podjąć w jednym glosowaniu zbiorczej uchwały co do studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika, nie rozpatrzywszy merytorycznie oraz nie przegłosowawszy wcześniej stanowiska wobec każdej ze zgłoszonych uwag. NSA uznał, że brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie studium (wyrok NSA z dnia 20.04.2010 r., sygn. akt II OSK 337/10). Tym samym – zdaniem skarżących - Rada Gminy K. istotnie naruszyła art. art. 12 ust. 1, w zw. z art. 11 pkt 12 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Organ nie uwzględnił bowiem - co do działki nr [...] obręb S. oraz działek nr [...] i [...] obręb A. - ani dotychczasowego zagospodarowania terenu, ani też interesu prywatnego właścicieli nieruchomości oraz złożonych przez nich uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Skarżący złożyli bowiem uwagi co do planowanego przeznaczenia działek nr [...] i [...] obręb A., mając na względzie interes publiczny i prywatny, które nie zostały uwzględnione, jak również wskazywali, że na działce nr [...] obręb S. posiadają dom i gospodarstwo, istniejące tam od wielu lat. Podali, że o zmianę przeznaczenia ww. nieruchomości z terenu zabudowy zagrodowej na teren zabudowy rekreacji indywidualnej nie tylko nie występowali z wnioskiem, lecz zmiana taka jest znaczącym ograniczeniem użytkowania tej działki oraz stoi w całkowitej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem i korzystaniem z terenu. Rada Gminy K. nie kierowała się przy zmianie studium dyrektywami zawartymi w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., dopuszczając się tym samym naruszenia tegoż przepisu. Na powyższe wskazuje również to, że Rada nie zajęła się szerzej licznymi uwagami złożonymi przez właścicieli nieruchomości co do ww. studium, a sami radni nie mieli wcześniejszej wiedzy, co do złożonych uwag oraz samego projektu uchwały w sprawie zmiany studium. Na powyższe wskazał bowiem radny Gminy K. , A.T. Podniósł on, że radni nie otrzymali przed sesją projektu uchwały w sprawie zmiany studium, tak więc nie mieli możliwości zapoznania się z dokumentami potrzebnymi do przeprowadzenia dyskusji i podjęcia uchwały. Zgodnie zaś z § 30 ust. 2 i 5 Statutu Gminy K. , o sesji zawiadamia się wszystkich radnych na 4 dni przed terminem rozpoczęcia obrad i do zawiadomienia dołącza się projekty uchwał i inne niezbędne dokumenty. Natomiast stosowanie do art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Niedoręczenie radnym Rady Gminy K. przed sesją Rady wraz z zawiadomieniem o terminie sesji projektu uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wraz z załącznikami stanowiło naruszenie § 30 ust. 2 i 5 Statutu Gminy K. , określającego tryb procedowania Rady oraz art. 22 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze wszystkie ww. naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 12, w zw. z art. 27 u.p.z.p., w ocenie skarżących, uchwałę Rady Gminy K. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. należy uznać za nieważną, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w części dotyczącej działki nr [...], obręb S. oraz działek nr [...] i [...] obręb A.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 9 u.p.z.p.). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym wiążącym wyłączenie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek "zasadę" dla działania Rady Gminy K. na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących działki [...] obręb S. Gmina podała, że działka Nr [...], obręb S., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. posiada przeznaczenie MR - teren zabudowy zagrodowej. W zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. działka ta otrzymała przeznaczenie: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. Gmina podała, że na str. 99, Studium określa podstawowe i dopuszczalne kierunki przeznaczenia, standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: ML1- tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, objęte ochroną przyrody związane z ochroną rzeki S., standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: nakaz uwzględnienia przepisów odrębnych obowiązujących dla form ochrony przyrody, wskazanych w rozdziale XV.1. Polityka ochrony przyrody i krajobrazu, występujących na danym terenie zgodnie z rysunkiem studium, utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością rozbudowy, nadbudowy, odbudowy i przebudowy w terenach ML1, położonych w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią - zakaz lokalizacji nowych budynków, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością rozbudowy i nadbudowy, maksymalna wysokość zabudowy do 8 m, dowolne formy dachów, minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 60% działki budowlanej, postulowana minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej 500 m², dopuszcza się wydzielenie mniejszych działek w uzasadnionych przypadkach lub jeżeli wynika to z obowiązujących m.p.z.p. W Studium określono zasady kształtowania polityki przestrzennej Gminy K. , które należy traktować jako wytyczne do m.p.z.p. Wskazanie przez skarżących, że zaistniała zmiana jest znaczącym ograniczeniem użytkowania tej działki stoi w całkowitej sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem i korzystaniem z terenu.

Gmina argumentowała, że to nie z ustaleń Studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Uchwalone Studium nie zmienia sytuacji prawno-pianistycznej przedmiotowej nieruchomości, bowiem dopiero m.p.z.p., jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie działki skarżących, gdyż zgodnie z obowiązującym planem zachowuje swoją funkcję MR - teren rolny z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. W rejestrze gruntów działka pozostaje w dalszym ciągu jako działka rolna (grunty rolne). Wprowadzenie zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w uchwalonym studium nie ogranicza i nie zmienia sposobu dotychczasowego użytkowania działki. Nie formułuje żadnych nakazów lub zakazów co do sposobu jej użytkowania. Nie ma wpływu na ograniczenie prowadzenia działalności rolniczej przez skarżących, ani na pobieranie z tego tytułu dotacji z Unii Europejskiej. Nie zmienia charakteru znajdujących się na działce zabudowań zagrodowych, ani nie ogranicza korzystania z posiadanego sprzętu rolniczego. Naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas ciążący. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem. Gmina wyraziła stanowisko, że w tym stanie sprawy przedmiotowa uchwała nie ogranicza opisanych przez skarżących możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie narusza art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym nie narusza ich interesu prawnego. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w art. 101 § 1 u.s.g. legitymująca skarżących do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej jej części.

W stosunku do działek Nr [...] i [...] obręb A. Gmina wyjaśniła, że skarżący złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia tych działek z trenów rolnych na przemysłowe, działalność produkcyjną, usługi, administrację, składy i hurtownie. Wniosek skarżących nie został uwzględniony, z powodu położenia działek w oderwaniu i znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy oraz wyznaczonych terenów budowlanych. Znaczne tereny budowlane w obrębie A. nie są jeszcze zainwestowane, przeznaczenie kolejnych terenów budowlanych spowodowałoby niecelowe rozpraszanie zabudowy oraz infrastruktury technicznej.

Gmina podała, że w treści Studium zawarty jest następujący zapis:

"Elementem kształtowania polityki przestrzennej gminy powinno być, w przypadku podjęcia opracowania zmian m.p.z.p., przeciwstawianie się tendencjom dalszego rozpraszania zabudowy i oczekiwaniom przeznaczenia na cele budowlane dowolnie wskazanych terenów położonych w oddaleniu o istniejącej zabudowy lub w terenach o silnej ekspozycji krajobrazowej". W ocenie Gminy przepis ten mieści się w zakresie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Gmina podkreśliła, że naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 LEX Nr 437511; wyrok z 9.11.2011 r. WSA w Łodzi SA/Łd 718/11 LEX Nr 1153777). Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 12 w zw. z art. 27 u.z.p.p. Gmina oceniła jako bezpodstawny. Wskazała, że przepis art. 12 ust. 1 u.z.p.p. nie wymaga, by każda z uwag zgłoszonych do Studium musiała być rozstrzygana w sposób indywidualny przez Radę Gminy. Wyjaśniła, że Rada Gminy procedując nad przedstawionym przez wójta projektem Studium i podejmując następnie uchwałę w przedmiocie studium, sankcjonuje niejako dotychczasowe czynności organu wykonawczego. Powyższe pozwala na przyjęcie, by zwieńczone uchwałą merytoryczne prace nad treścią studium polegały również na możliwości całościowego rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy zgłoszonych uwag. To bowiem na Radzie Gminy spoczywa odpowiedzialność za uchwaloną treść studium, która kompleksowo i perspektywicznie pozwoli na realizację polityki przestrzennej Gminy. Analogicznie, rekomendowanie Radzie sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag może być dokonane również przez właściwą komisję Rady Gminy. Gmina podkreśliła, że załącznik Nr 4 do przedmiotowej Uchwały (rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) został odczytany i w trakcie jego odczytywania obecni na sali właściciele nieruchomości zadawali pytania dotyczące nieuwzględnionych uwag do Studium. Odpowiedzi i wyjaśnień udzielał pracownik wykonawcy, który opracował zmiany studium. Uwagi zostały przedstawione w kolejności zgodnie z załącznikiem. Następnie, Przewodniczący Rady zapytał, czy ktoś z radnych zgłasza uwagi do przeczytanego załącznika nr 4 do uchwały zamiany Studium oraz przedstawionego sposobu rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Uwag nie zgłoszono. Uchwałę przegłosowano większością 8 głosów. 2 radnych głosowało przeciw, 2 radnych wstrzymało się od głosu. Głosowało 12 obecnych radnych.

Zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 u.s.g. oraz § 30 ust. 2 i 5 Statutu Gminy K. polegający na niezachowaniu 4 dniowego terminu do zawiadomienia o sesji Rady i do doręczenia radnym stosownego projektu Studium, Gmina również uznała za nieuzasadniony. Poprzez przyjęcie porządku obrad sesji (większością II głosów na 12 radnych obecnych), w czasie której rozpatrywano projekt Studium, radni, w ramach swych prerogatyw stanowiących jako Rada Gminy, zgodzili się i zaakceptowali taki stan rzeczy (por. art. 20 ust.1a u.s.g.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest gminny akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) w postaci uchwały rady gminy w przedmiocie przyjęcia studium w zakresie obejmującym nieruchomości należące do stron skarżących. Jakkolwiek w fazie rozpoznania skargi na studium legalnościowe kryterium kontrolne nie podlega ograniczeniu, to jednak w fazie orzekania kompetencja sądu administracyjnego do sankcjonowania naruszeń prawa poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.) zostaje poddana limitacji na podstawie przepisu szczególnego, który przewiduje, że skarga na tego rodzaju uchwałę może zostać uwzględniona jedynie w razie zaistnienia co najmniej jednej z trzech ustawowych podstaw.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 18.11.2015 r., podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części studium są jedynie istotne naruszenia zasad sporządzania studium, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Powyższy przepis stanowiący regulację szczególną względem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz dopełnienie treściowe art. 147 p.p.s.a. stanowi podstawę pozbawienia mocy obowiązującej studium tylko w przypadkach naruszeń prawa materialnego i formalnego, które dodatkowo i co do zasady muszą mieć charakter istotny.

Oznacza to po pierwsze, że naruszenia warunków materialnych sporządzenia studium muszą być w aktualnym stanie prawnym istotne, to znaczy muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią (np. w zakresie konstytucyjnych zasad równości lub proporcjonalności lub w zakresie ustawowych zasad – np. ochrony własności, przyrody, środowiska) podstawę studium, które mają bezpośredni i realny wpływ na treść tego aktu. Po drugie, istotne muszą być także naruszenia warunków proceduralnych wydania studium (procedury planistycznej). W tym wypadku chodzi o tego rodzaju naruszenia trybu sporządzania, które są w stanie bezpośrednio i realnie wpłynąć na treść lub formę aktu planistycznego.

Naruszenie interesu prawnego będące przesłanką legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. może być legalne albo nielegalne, a kryterium zgodności z prawem podlega dodatkowo kwalifikacji z punktu widzenia cechy istotności, albowiem sąd administracyjny jest upoważniony do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej zasadniczo (poza wypadkiem naruszenia właściwości) jedynie wtedy, gdy ustali, że w sprawie doszło do realnego i bezpośredniego wpływu naruszenia prawa materialnego lub formalnego na formę lub treść aktu planistycznego. W niniejszej sprawie trzeba ponadto mieć na względzie charakter skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w przedmiocie której sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach naruszonego interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia trybu lub zasad sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 25.11.2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, CBOSA). Jeśli więc strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej części studium, która dotyczy tej nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, jednakże nie wyklucza się możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można - kierując się tylko charakterem prawnym studium - wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, nie wyklucza zatem automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15.03.2016 r., sygn. akt II OSK 1771/14, 8.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1222/13 i z dnia 25.09.2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, CBOSA). W ocenie składu orzekającego wątpliwości w tym zakresie w przedmiotowej powinny być rozstrzygnięte przez Sąd na rozprawie, co otwierało drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz zarzuty podniesione w skardze, kontrola legalności zaskarżonej uchwały powinna rozpocząć się od zbadania jej zgodności z przepisami o właściwości organów i trybie sporządzania studium. O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251- 253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego studium nie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania.

Odnośnie do działki Nr [...], obręb S. słusznie Rada wywodziła, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie działki skarżących, gdyż zgodnie z obowiązującym planem zachowuje swoją funkcję MR - teren rolny z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. W rejestrze gruntów działka pozostaje w dalszym ciągu jako działka rolna (grunty rolne). Istotne jest, co wymaga zaakcentowania, że wprowadzenie zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w uchwalonym studium nie ogranicza i nie zmienia sposobu dotychczasowego użytkowania działki i nie ogranicza prowadzenia działalności rolniczej przez skarżących, ani na pobieranie z tego tytułu dotacji z Unii Europejskiej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że Gmina wprowadzając odnośnie do przedmiotowego terenu w zmianie studium przeznaczenie: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej ML1- tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, objęte ochroną przyrody związane z ochroną rzeki S., standardy kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu: nakaz uwzględnienia przepisów odrębnych, obowiązujących dla form ochrony przyrody, wskazanych w rozdziale XV.1 naruszyła przepisy prawa, w tym przepisy odrębne, dotyczące ochrony środowiska. Przepis art. 88k pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 145, ze zm.) stanowi, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Nie ma wątpliwości, że idea, która legła u podstaw wyznaczenia terenów rekreacji, jako zielonej przestrzeni wiąże się z dostrzeżoną przez organ planistyczny potrzebą zaspokojenia naturalnej ludzkiej potrzeby jaką jest kontakt z przyrodą. Ponadto Gmina obecność terenów rekreacyjnych potraktowała jako sprzyjającą Jej rozwojowi, ze względu na obecność rzeki S., wskazując m.in. na niedobór bazy noclegowej oraz ogólnodostępnych terenów wypoczynkowo-rekreacyjnych wzdłuż rzeki S. (str. 42 przedmiotowej uchwały). Wnikającym ze studium założeniem jest maksymalna ochrona wszystkich cennych obiektów i struktur (str. 115 przedmiotowej uchwały). Podano, że około ¼ całej powierzchni gminy zajmują tereny predysponowane do rozwoju turystyki i rekreacji w postaci zabudowy letniskowej. W rozdziale XV.1 wskazano formy ochrony przyrody znajdujące się na terenie Gminy, w tym: rezerwat rzeki S., obszar Natura 2000, [...] Park Krajobrazowy, [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Nie wprowadzono w studium zakazu zabudowy, wskazano jedynie na potrzebę ograniczenia antropomorfizacji terenów i przestrzeganie przepisów odrębnych dotyczących ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Istnienie tych form ochrony powoduje, że Gmina ma swoją specyfikę, a na wysokie walory przyrodniczo-krajobrazowe wskazuje to, że 80,6% obszaru gminy została objęta ochroną prawną (o czym mowa na str. 146 studium).

Istotne jest, że Gmina w studium nie może abstrahować od przepisów powszechnie obowiązujących i wprowadzonych na ich podstawie form ochrony środowiskowej (o czym przesądza art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Ważnym elementem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie Sądu kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia studium nie naruszają zasady proporcjonalności także w tym jej aspekcie. Natomiast w odniesieniu do m.p.z.p., który może zostać uchwalony w przyszłości, Sąd jedynie na marginesie nadmienia, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw.

Naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas istniejący. Gmina słusznie wyraziła stanowisko, że w tym stanie sprawy przedmiotowa uchwała nie ogranicza opisanych przez skarżących możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie narusza art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym nie narusza ich interesu prawnego.

W stosunku do działek oznaczonych Nr [...] i [...] obręb A. skarżący złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia tych działek z trenów rolnych na przemysłowe, działalność produkcyjną, usługi, administrację, składy i hurtownie.

Z załącznika nr 4 do przedmiotowej uchwały pt. "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. " wynika, że skarżący wnieśli uwagę dotyczącą zmiany przeznaczenia tych działek, a Gmina uzasadniła brak potrzeby dokonania zmiany ich przeznaczenia, wyjaśniając że działki te położone są w oderwaniu i znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy oraz wyznaczonych terenów budowlanych, znaczne tereny budowalne we wsi A. nie są jeszcze zainwestowane, a przeznaczenie kolejnych terenów budowlanych spowodowałoby niewskazane rozpraszanie zabudowy oraz infrastruktury technicznej. Skarżący nie wykazali jaki wpływ na ich prawo własności miałoby niepoddanie pod odrębne głosowanie uwag, skoro Gmina w logiczny sposób uzasadniła nieuwzględnienie wniosku skarżących. Zdaniem Sądu, istotne jest również, aby rada gminy obradowała nad uwagami, co miało miejsce w tej sprawie. Przebieg sesji przedstawia protokół nr [...] z obrad X sesji Rady Gminy K. z dnia [...].11.2015 r. Zbadanie jego treści umożliwiło ocenę przez Sąd, że doszło do rozpatrzenia uwag przedłożonych do projektu planu w sposób nie naruszający trybu uchwalenia studium, tj. przed podjęciem uchwały zatwierdzającej studium. Dokonując takiej oceny, Sąd miał na uwadze, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy, poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Przepis ten nie wprowadza zatem wymogu, by nad każdą uwagą głosowano odrębnie. W orzecznictwie uznaje się, że brak indywidualnego podejścia przez radę gminy do zgłoszonych do projektu studium czy planu uwag, nie stanowi naruszenia trybu uchwalania planu, ani podstawy od stwierdzenia nieważności uchwały (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 24.05.2013 r., sygn. akt II SA/Sz 262/13, CBOSA). Dlatego, podzielając stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd uznał, za najbardziej właściwe dokonanie oceny właśnie na podstawie protokołów z sesji (tak np. wyroki NSA: z dnia 8.06.2010 r. sygn. akt II OSK 589/2010, z dnia 15.06.2010 r. sygn. akt II OSK 713/2010, z dnia 1.02.2012 r., sygn. akt II OSK 1989/2011, CBOSA).

Wskazać zatem należy, że uwagi zostały przedstawione w kolejności zgodnie z załącznikiem. Następnie, Przewodniczący Rady zapytał, czy ktoś z radnych zgłasza uwagi do przeczytanego załącznika nr 4 do uchwały zamiany Studium oraz przedstawionego sposobu rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Uwag nie zgłoszono. Uchwałę przegłosowano większością 8 głosów. Oznacza to, że radni zaaprobowali sposób rozpatrzenia uwag i poddali go głosowaniu w ramach całości druku. Nie doszło do odroczenia obrad sesji z powodu terminu zapoznania się z projektem studium. Uchwalono studium z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag, co nie jest sprzeczne z wymogami u.p.z.p. Ta okoliczność, w powiązaniu z przedstawioną przez Gminę argumentacją dotyczącą sposobu rozpatrzenia uwag i umożliwieniem dyskusji nad nimi w trakcie sesji rady, w tym przedstawienia uwag przez właścicieli działek (por. wyraźne stanowisko w tym zakresie Przewodniczącego Rady – m.in. str. 1 protokołu z dnia 17.11.2015 r.) oraz poddaniem pod głosowanie usunięcia z porządku obrad głosowania nad przyjęciem projektu przedmiotowego Studium przesądza, że nie miało miejsce istotne naruszenie trybu uchwalenia skarżonego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tego względu najdalej idący zarzut skargi okazał się bezzasadny.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zauważa, że z protokołu z dnia 17.11.2015 r. wynika, że skarżący miał sposobność argumentacji w trakcie obrad. C.M. w trakcie obrad wskazywał, że na 150 zgłoszonych uwag Gmina uwzględniła zaledwie 7 (str. 6 protokołu). Następnie poprosił o wyjaśnienie nieuwzględnienia pod zabudowę skupiska jego działek w A. (str. 8 i 9 protokołu). Pracownik wykonawcy studium zabrał głos w tej sprawie.

Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że tworzenie studium ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. W sprawie będącej przedmiotem skargi doszło prawidłowego, racjonalnego i proporcjonalnego rozważenia spornych interesów gminy oraz skarżących. W szczególności – stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne.

Wobec powyższej argumentacji nie sposób uznać, że organ planistyczny przekroczył granice wynikającego z jego kompetencji władztwa do kształtowania planistycznego przestrzeni. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Tego rodzaju przypadek nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez skarżony organ musi zostać oddalony jako bezzasadny, i można stwierdzić, że treść studium stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania i stabilizacji zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego studium. Skarżący nie wywiedli w dostateczny sposób, w jaki sposób zostało naruszone ich prawo własności i dotychczasowy sposób korzystania.

Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd doszedł do przekonania, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad sporządzania studium okazały się nieuzasadnione, a zatem również ta podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie została wykazana.

Wobec niestwierdzenia naruszenia właściwości organów w toku procedury planistycznej oraz istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania studium, Sąd był zobowiązany oddalić skargę na podstawie art. 151, w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.