Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1672/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 893/15 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 893/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne M. T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że organ I instancji orzekł o odmowie wykonania czynności technicznej polegającej na opłacaniu składki, podczas gdy powinien rozstrzygać w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wnioskodawczyni, stosując przepis z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. 2015 r. poz. 581 ze zm.). Uzasadnienie decyzji sprowadzało się przy tym do lakonicznego stwierdzenia, że organ I instancji nie znalazł przesłanek do opłacania składki zdrowotnej. Oznacza to, że sprawa nie została rozstrzygnięta w I instancji w sposób prawidłowy.

M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję SKO w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. Zdaniem skarżącej SKO w Gdańsku niezasadnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania i uchyliło się od podjęcia merytorycznej decyzji. Spowodowało to przedłużanie postępowania, a także krzywdzącą M. T. sytuację, w której skarżąca w dalszym ciągu nie może korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca wskazała ponadto, że nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego postępowanie się przedłuża, skoro na gruncie pozostałych spraw dotyczących zasiłków organy nie dają wiary twierdzeniom, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i wskazują, że członkowie rodziny skarżącej nie są zobowiązani do opłacania jej składek ZUS i NFZ. Skoro zatem, opierając się na dochodzie ustalonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, takie ubezpieczenie nie będzie skarżącej przysługiwało, organ odwoławczy powinien wskazać, skąd skarżąca może uzyskać ubezpieczenie zdrowotne, szczególnie że sprawa dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką skarżącej nad matką także ciągle jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2016 r. stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, iż skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zastosowany przez SKO w Gdańsku art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie zauważył, że wniosek skarżącej o finansowanie składek na ubezpieczenie ze środków publicznych nie został rozpoznany we właściwym trybie, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Właściwą podstawą prawną do rozpoznania wniosku skarżącej jest art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Osobie nieubezpieczonej, mieszkającej w Polsce i posiadającej obywatelstwo polskie będzie przysługiwało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), a jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego nie zostanie stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 ustawy o pomocy społecznej).

Co istotne, decyzja przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy, ma charakter decyzji czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 8 cyt. ustawy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje osobie nieubezpieczonej od dnia określonego w decyzji przez okres 90 dni od tego dnia. Nie ma jednak przeszkód, aby po wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do świadczeń, osoba nieubezpieczona wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem, co zainicjuje kolejne, odrębne postępowanie administracyjne.

WSA w Gdańsku podkreślił, że skarżąca zwróciła się do organu, wyraźnie wskazując, że z uwagi na swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną, chciałaby móc korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo tego, że nie jest ubezpieczona i nikt z rodziny nie chce pomóc skarżącej w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pomimo że skarżąca nie napisała, że składa wniosek na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powyższe wynikało bezpośrednio z treści złożonego przez skarżącą wniosku.

Skarżąca jako osoba nieubezpieczona mogła wystąpić do organu tylko o wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy. I tak złożony przez skarżącą wniosek powinien być interpretowany przez organ, który zna prawo i ma obowiązek orientować się w zakresie zadań własnych i zadań zleconych gminy. Pomimo tego organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wniosek skarżącej spełnia kryteria wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Sąd I instancji dostrzegł, że z powodu ww. uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, postępowanie w sprawie istotnie się przedłużyło. Do czasu rozpoznania wniosku M. T., w trybie określonym w art. 54 cyt. ustawy, skarżąca nie może korzystać z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W obecnej sytuacji skarżącej tryb z art. 54 cyt. ustawy jest jednak jedynym możliwym sposobem, w jaki skarżąca może uzyskać pomoc w opłacaniu składek NFZ. Sytuacja ta może oczywiście w przyszłości ulec zmianie w związku z ewentualnym podjęciem pracy przez skarżącą czy też uzyskaniem świadczeń z opieki społecznej w związku z opieką, jaką skarżąca sprawuje nad chorą matką.

SKO nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania, że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie, czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego

Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga, czy wniosek skarżącej o opłacanie składek może być uwzględniony, czy też nie. Jak wynika z treści skargi, z tego właśnie powodu zaskarżona decyzja jest odbierana przez skarżącą jako niekorzystna. W istocie jednak zaskarżona decyzja chroni przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosku w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten powinien być jednocześnie zebrany przez organ I instancji w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dokonane przez organy w odrębnych postępowaniach ustalenia, co do sytuacji życiowej skarżącej, nie były dla niej korzystne. Istotne jest jednak to, że ustalenia te nie są wiążące w innych postępowaniach, w tym nie jest możliwe, aby były bezrefleksyjnie przyjęte przez organ I instancji, który został zobowiązany przez SKO do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 54 tej ustawy, organ jest zobowiązany przeprowadzić nowy wywiad środowiskowy, który ustali aktualną sytuację dochodową i majątkową skarżącej.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że SKO prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzyga się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wskazując właściwą podstawę prawną dla rozpoznania wniosku, wywiązało się z obowiązku wskazania organowi pierwszej instancji zakresu postępowania dowodowego, a więc okoliczności, które muszą zostać bezopornie ustalone przed podjęciem decyzji o tym, czy skarżącej może zostać przyznane czasowe prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też nie. W tym celu organ I instancji będzie musiał przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ustalając wcześniej, czy skarżąca jest osoba samotnie gospodarującą, czy też jest osobą w rodzinie.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, iż sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna. Sama skarżąca nie posiada żadnych dochodów, a członkowie najbliższej rodziny, którzy uzyskują świadczenia z pomocy społecznej, nie zgadzają się na przeznaczanie tych środków na potrzeby skarżącej, pomimo tego, że skarżąca opiekuje się chorą matką i pomaga im w domu. Podobnego rodzaju sytuacje trudno jednoznacznie zakwalifikować jako współdziałanie domowników w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wskazana kwestia będzie musiała zostać rzetelnie rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 tej ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie występuje element wspólnego gospodarowania.

Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania. Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma. Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty.

Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie.

Ponieważ w podlegającym ocenie Sądu Wojewódzkiego postępowaniu administracyjnym kwestia, w jaki sposób skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo domowe (razem czy oddzielnie), nie została jak dotąd ustalona, nie może być ona również przedmiotem wiążących ustaleń Sądu. Wypowiedzieć się w tej sprawie musi organ I instancji, opierając się na wynikach przyszłego wywiadu środowiskowego i przy uwzględnieniu ustawowych definicji osoby samotnie gospodarującej i rodziny, zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Z tych względów uchylenie przez SKO dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odmowy opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej było konieczne i prawidłowe.

M. T. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 893/15. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

‒ naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 12 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo że ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, polegające na nieustaleniu okoliczności, iż prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie uzyskuje dochodów oraz żaden z członków rodziny nie chce opłacać składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej, a jednocześnie z uwagi na oczekiwanie rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką, skarżąca nie może poddać się aktywizacji zawodowej przez podjęcie pracy lub rejestrację w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a w konsekwencji również zaniechanie ustalenia, iż realizuje ona kryterium dochodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej, czego na gruncie wniosku skarżącej wymaga art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

‒ naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń na podstawie faktów znanych organowi z urzędu, tj. z postępowań zakończonych decyzjami w sprawach SKO [...], SKO [...], SKO [...], SKO [...] oraz SKO [...], w których przeprowadzono wywiady środowiskowe dotyczące skarżącej i które to wywiady mogły zostać inkorporowane do materiału dowodowego niniejszej sprawy, znosząc potrzebę uchylania decyzji organu I instancji i kierowania sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia wywiadu,

‒ naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez SKO w Gdańsku przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenie wysokości dochodów skarżącej z punktu widzenia art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty z uwagi na dostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął, że przesłanek opisanych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie można ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego przez czynności dowodowe organu badającego sprawę w II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zbyt szeroko potraktowało uprawnienia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. i orzekło kasatoryjnie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także materiał dostępny z innych postępowań, których wyniki oraz podstawy rozstrzygnięć są znane organowi z urzędu, pozwala na stanowcze ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Oceny wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia na tle art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych można dokonać w wyniku analizy samego tylko odwołania skarżącej. Skarżąca jasno opisuje podstawowe dla sprawy fakty. M. T. jest osobą samotnie gospodarującą, nie uzyskuje obecnie żadnych dochodów, m.in. na skutek systematycznego odmawiania jej pomocy przez DOPS nr [...] G., ponieważ oczekuje na rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego związanego z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca nie podejmie pracy, ponieważ nie pozwala na to zakres opieki. Ponadto wyjaśniła, że członkowie jej rodziny kategorycznie odmawiają zarówno finansowania jej potrzeb bytowych, jak również opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Suma tych okolicznościach świadczy jednoznacznie o potrzebie uzyskania wsparcia z systemu zabezpieczeń społecznych i że wsparcie to obejmuje pomoc w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Przewlekanie postępowania w związku z nieuzasadnioną potrzebą uzupełniania postępowania dowodowego stawia skarżącą w bardzo trudnym położeniu. Znaczenie zasady szybkości postępowania powinno być w postępowaniu dotyczącym skarżącej szczególnie wzmocnione z uwagi na to, iż jest to postępowanie, które wiąże się z podstawami bytowymi skarżącej.

SKO nie podjęło działań zmierzających w kierunku uzupełnienia postępowania dowodowego, co skróciłoby dojście do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie jest pozbawiona ubezpieczenia zdrowotnego, a jej położenie życiowe uniemożliwia obecnie podjęcie pracy oraz rejestrację w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej. Skarżąca nie jest osobą bezrobotną. Zajmuje się niepełnosprawną matką, czeka na rozstrzygnięcie w sprawie przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Rejestracja w powiatowym urzędzie pracy wykluczałaby możliwość uzyskania takiego świadczenia.

Przykładowe czynności, które SKO w Gdańsku mogło przeprowadzić w celu uzupełnienia postępowania dowodowego, to przesłuchanie świadków – ojca skarżącej K. T. oraz jej matki T. T. Wszelkie wymagane prawem wywiady środowiskowe znajdują się w aktach innych postępowań, do których SKO ma wgląd.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wszystkie opisane wyżej uchybienia przeniknęły do postępowania sądowoadministracyjnego i nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji. Wskazane wadliwości są tej rangi, że kwalifikują decyzję SKO w Gdańsku do uchylenia lub zmiany oraz przyznania prawa do opłacania skarżącej kasacyjnie składek na ubezpieczenie społeczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej, oparty na powołanych w niej przepisach postępowania, sprowadza się do twierdzenia, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd I instancji niewłaściwie ocenił działanie organu odwoławczego, który miał kompetencję do wydania orzeczeń kasacyjno-reformacyjnych i powinien był – w ocenie skarżącej kasacyjnie – wydać decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty.

Na wstępie zatem wyjaśnienia wymaga funkcja, jaką spełnia w postępowaniu administracyjnym, ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta – skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy. O wadze tej zasady świadczy umieszczenie jej wśród zasad konstytucyjnych. Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (..). Sprawa administracyjna musi zatem zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dowodowego, a nie jedynie wydanie dwóch rozstrzygnięć dwóch organów rożnych stopni. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 15 k.p.a.

Zadanie organu odwoławczego sprowadza się więc do obowiązku ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, lecz wyłącznie o tyle, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy jednak pamiętać, że organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu I instancji. Regułą bowiem jest, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy.

Niemniej jednak zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadminisracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając niniejszą sprawę, ma na uwadze wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko strony, która znajduje się w sytuacji trudnej, oczekując na ostateczne rozstrzygnięcie swojej sprawy, jak i to, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika uprawnienie strony do odwołania się od każdej decyzji nieostatecznej. Niemniej jednak powołane w skardze kasacyjnej okoliczności, w tym także zasada szybkości postępowania nie mogą stać w sprzeczności ze wskazanymi wyżej gwarancjami konstytucyjnymi strony. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Obowiązek rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy spoczywa na organie orzekającym. Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. Z tych względów nie byłaby możliwa akceptacja poglądu strony skarżącej, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej.

Z unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika, że Sąd jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli nastąpiło naruszenie przepisów postępowania i mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję, musiałby znaleźć uchybienia procesowe, w wyniku których wydane zostało wadliwe rozstrzygnięcie.

W realiach niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Pomijając, słusznie wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie podstawy prawnej i właściwej oceny wniosku skarżącej oraz wydania w tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia, szczególną uwagę zwrócić należy na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, które nie mogło być w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzone przez organ odwoławczy. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że organ ten nie wskazał motywów podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji sprowadza się w istocie do jednego zdania wyrażającego odmowę organu, który nie znalazł podstaw do uznania żądania strony. Tymczasem uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., musi odzwierciedlać tok rozumowania organu w danej konkretnej sprawie, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy i indywidualnego żądania strony. Zapewnia to stronie możliwość poznania przyczyn podjęcia przez organ decyzji danej treści i właściwe ustosunkowanie się do rozstrzygnięcia, co nie zawsze wiązać będzie się z wniesieniem odwołania. Jeżeli jednak odwołanie zostanie złożone, organ odwoławczy ma możliwość poznania oceny organu pierwszoinstancyjnego i podjęcia decyzji z uwzględnieniem argumentacji, która legła u podstaw wydania decyzji zaskarżanej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności w sposób rzetelny i niebudzący żadnych wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy i wydać decyzję w odpowiedniej formie i z odzwierciedleniem stanowiska we właściwie skonstruowanym uzasadnieniu pozwalającym na ocenę, czy sprawa została rozpoznana w sposób wyczerpujący.

Odniesienie się do żądania skarżącej i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy nie było zatem możliwe, co słusznie zauważył Sąd I instancji, oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jako prawidłową. Zakres koniecznego postępowania dowodowego wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego. Organy mają obowiązek zbadania (zatem w pierwszej kolejności organ I instancji), czy skarżąca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sytuacji, gdy dokonają takiej kwalifikacji złożonego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że z racji sytuacji skarżącej kasacyjnie, organom są znane niektóre fakty z urzędu, niemniej jednak chociaż fakty te należy uwzględnić, nie mogą one stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Podobnie materiał dowodowy z innych spraw może być inkorporowany do obecnego postępowania wyłącznie w sytuacji, kiedy będzie aktualny i adekwatny do przedmiotu prowadzonego postępowania. Niedopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie o sytuacji skarżącej ubiegającej się o potwierdzenie uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie nieaktualnych danych. W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z 2014 r., z którego wynika, że organ oceniając sytuację rodzinną skarżącej kasacyjnie miał zamiar wystąpić o wszczęcie procedury założenia "Niebieskiej karty". W postępowaniu administracyjnym okoliczność ta powinna była zostać poddana ocenie, przy rozważaniu kwestii uprawnień skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.