Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 708/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15g ust. 1, art. 15g ust. 1`7, art. 15g ust. 20, art. 15zzzh ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: § 2 st. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art. 45, art. 49, art. 54
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 141 poz 1 motyw 4
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników  wewnątrz Unii.(Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. GmbH jest akt Dyrektora Wielkopolskiego Urzędu Pracy w Poznaniu (zwany dalej "Dyrektorem") z dnia [...] lipca 2020 r., [...], którym organ odmówił skarżącej zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...]zł.

Przed przystąpieniem do dalszego wywodu Sąd wskazuje, że w niniejszym uzasadnieniu przywoływać będzie przepisy wielu aktów prawnych, w tym specustaw o rozbudowanych nazwach. Z tego powodu, dla zapewnienia zwięzłości i przejrzystości tekstu, postanowił wymienić je poniżej, zarazem przypisując im robocze, skrótowe określenia, które będą dalej stosowane:

- ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (na datę zaskarżonego aktu Dz. U. poz. 374 z późn. zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), dalej "specustawa-2020";

- ustawa z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 669 z późn. zm.), dalej "specustawa-2013";

- ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035 z późn. zm.), dalej "specustawa-2009";

- ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 7 z późn. zm.), dalej "u.ochr.prac.";

- ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 z późn. zm.), dalej "P.p.";

- ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1252), dalej "u.z.u.p.zagr.";

- ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.";

- Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., s. 47-388), dalej "TFUE";

- ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1219, dalej "u.równ.tr.UE").

Zaskarżony akt Dyrektora wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Dnia 29 maja 2020 r. M. GmbH wystąpiła o przyznanie jej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (zwanego dalej także "Funduszem") na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Wystąpienie oparła na art. 15g ust. 1 specustawy-2020. Wskazała, że ubiega się o wypłatę świadczeń z Funduszu za okres od 15 maja 2020 r. i nastąpić to ma z tytułu obniżenia wymiaru czasu pracy 61 pracowników. Dofinansowanie miało objąć dopłaty do wynagrodzenia w kwocie [...]zł oraz z przeznaczeniem na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...]zł ([...] zł + [...] zł = [...] zł). M. GmbH oświadczyła, że jest przedsiębiorcą (art. 4 ust. 1 i 2 P.p.) oraz między innymi, że odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne od wynagrodzeń polskich pracowników (art. 15g ust. 4 specustawy-2020).

Do wniosku dołączono uzasadnienie, w którym wskazano, że u przedsiębiorcy M. GmbH, który wykonuje działalność gospodarczą w Polsce, w Poznaniu przy ul. [...], doszło 15 kwietnia 2020 r. do zawarcia z przedstawicielami pracowników porozumienia, mocą którego w zakładzie wprowadzono przestój ekonomiczny. Następnie jednak, 4 maja 2020 r., doszło do zniesienia czasowego ograniczenia handlu detalicznego w obiektach handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Zawarto więc nowe porozumienie dotyczące wprowadzenie w miejsce przestoju ekonomicznego – obniżenia czasu pracy z dniem 4 maja 2020 r. W tych okolicznościach M. GmbH wystąpiła z kilkoma wnioskami, w tym między innymi o przyznanie dofinansowania, którego dotyczy skarga w niniejszej sprawie, odnoszącego się do okresu od 15 maja 2020 r. i obejmującego wsparcie do wynagrodzeń pracowników z obniżonym wymiarem czasu pracy (k. 8-9 akt administracyjnych).

M. GmbH przedłożyła też egzemplarz jednostronnie podpisanej umowy o wypłatę świadczeń (k. 10-12 akt administracyjnych), informację z Krajowego Rejestru Sądowego odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców (M. GmbH sp. z o.o. oddział w Polsce) (k. 13-17 akt administracyjnych) oraz pełnomocnictwo udzielone dla pełnomocnika przez zarząd oddziału w Polsce (k. 6 akt administracyjnych).

Wniosek M. GmbH został poddany analizie i ustalono, że nie spełnia on wymogów ustawowych oraz kwalifikuje się do odmowy zawarcia umowy i wypłaty świadczeń (zob. formularz analiz na k. 18 akt administracyjnych).

Aktem z dnia 8 lipca 2020 r., [...] Dyrektor, działając na podstawie art. 9 ust. 2 specustawy-2013 w zw. z art. 15g ust. 1 specustawy-2020 odmówił M. GmbH zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu w łącznej wysokości [...] zł. Organ wskazał, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do dofinansowania.

W motywach aktu Dyrektor wyjaśnił, że M. GmbH nie spełnia wymagań formalno-prawnych do uzyskania dofinansowania wynagrodzeń pracowników, albowiem pracodawca jest oddziałem przedsiębiorcy zagranicznego w Polsce, który nie posiada takich uprawnień.

Organ wywodził dalej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 P.b. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Tymczasem, zgodnie z art. 3 pkt 4 u.z.u.p.zagr. oddział jest wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie częścią działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Oddział nie stanowi zatem bytu odrębnego od przedsiębiorcy zagranicznego, a jedynie swoista formę organizacyjno-prawną, za pomocą której przedsiębiorca zagraniczny może prowadzić swoją działalność na terytorium Polski. Dyrektor podkreślił, że oddziału przedsiębiorcy zagranicznego nie można uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p. W konsekwencji oddział taki nie może też ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidziane w art. 15g specustawy-2020.

Skargę na akt Dyrektora – odmowę dofinansowania z dnia 8 lipca 2020 r., [...] – wniosła M. GmbH powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarzuciła przy tym naruszenie:

1. art. 9 ust. 2 specustawy-2013 w związku z art. 15g ust. 1 specustawy-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędną odmowę zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Miało to nastąpić na skutek mylnego przyjęcia, że wpłynął wniosek "M. GmbH sp. z o. o. Oddział w Polsce" i jako taki nie spełnia on wymagań formalno-prawnych. Skarżąca podniosła, że w ocenie Dyrektora pracodawca – oddział przedsiębiorcy zagranicznego w Polsce – nie może wystąpić o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, a tymczasem z wnioskiem o przyznanie dofinansowania wynagrodzeń pracowników wystąpił inny podmiot: M. GmbH. Podmiot ten spełnia warunki, o których mowa w przepisach, tym samym nie było podstaw do zastosowania przez organ naruszonego przepisu. To naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy wypłaty wnioskowanych świadczeń, pomimo że wnioskodawca spełniał kryteria określone w przepisach uprawniające go do otrzymania dofinansowania;

2. art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 P.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do dofinansowania, podczas gdy nie jest tak, że zawarte w pierwszym z przepisów odwołanie do art. 4 ust. 1 i 2 P.p. oznacza wyłączenie osób i przedsiębiorców zagranicznych. Definicja przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. nie zawiera ograniczenia polegającego na posiadaniu siedziby na terytorium RP, nadto w art. 4 ust. 3 P.p. nie wskazano takiej odrębnej definicji podmiotu zagranicznego, a przepis ten stanowi jedynie odesłanie do przepisów regulujących zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne;

3. art. 49 w zw. z art. 54 TFUE poprzez jego niezastosowanie i pominięcie go w wykładni art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. skutkujące przyjęciem błędnego, nieznajdującego uzasadnienia na gruncie przepisów prawa unijnego stanowiska, że art. 15g ust. 1 specustawy-2020 odsyła do definicji przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p., a do podmiotów zagranicznych odnosi się art. 4 ust. 3 P.p., zgodnie z którym zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne określają odrębne przepisy, a więc wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do dofinansowania – co prowadzi do naruszenia swobody przedsiębiorczości poprzez odmówienie świadczeń wyłącznie z powodu prowadzenia działalności w [...] w formie oddziału przedsiębiorcy zagranicznego z państwa członkowskiego UE innego niż Polska oraz jest sprzeczne z zasadą niedyskryminacji i swobody przedsiębiorczości gwarantowaną przez naruszone przepisy;

4. art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 u.równ.tr.UE poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie się dyskryminacji przedsiębiorcy z uwagi na jego przynależność państwową (siedzibę), a nadto dyskryminacji jego pracowników z uwagi na przynależność państwową (siedzibę) i formę prawną ich pracodawcy;

5. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do odmowy zawarcia umowy z naruszeniem podstawowej zasady konstytucyjnej i w konsekwencji stanowi dopuszczenie się dyskryminacji przedsiębiorcy z uwagi na jego przynależność państwową (siedzibę) i formę prawną w jakiej wykonuje działalność gospodarczą, a nadto dyskryminacji jego pracowników z uwagi na przynależność państwową (siedzibę) i formę prawną ich pracodawcy;

6. art. 4 ust. 1 u.z.u.p.zagr. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie się dyskryminacji przedsiębiorcy z uwagi na jego przynależność państwową wbrew zasadzie prowadzenia działalności przez osoby zagraniczne z państw członkowskich na takich samych zasadach jak obywatele polscy.

Wskazując na powyższe M. GmbH wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi M. GmbH wyjaśniła, że jest niemiecką spółką prawa handlowego. W Polsce prowadzi działalność gospodarczą w ramach oddziału przedsiębiorcy zagranicznego i zatrudnia w Polsce pracowników, których pracodawcą jest oddział. Skarżąca prowadzi w Polsce działalność polegającą na sprzedaży detalicznej odzieży w wyspecjalizowanych sklepach. Czasowe ograniczenie handlu wprowadzone w Polsce w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, które objęło skarżącą, spowodowało spadek jej obrotów i znaczne pogorszenie sytuacji finansowej. M. GmbH podkreśliła przy tym, że ustawodawca zakazał handlu wszystkim podmiotom w sklepach wielkopowierzchniowych, a nie tylko podmiotom polskim. Pomimo zniesienia zakazu handlu z dniem 4 maja 2020 r. obecność klientów w sklepach nadal była znikoma, dlatego spółka nie chcąc zwalniać pracowników, wprowadziła obniżony wymiar czasu pracy i wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń.

Powyższego dotyczył właśnie wniosek z dnia 29 maja 2020 r. Miał on na celu ochronę miejsc pracy w sytuacji obniżonego wymiaru czasu pracy pracowników, w następstwie wystąpienia COVID-19. Dofinansowanie miało objąć 61 pracowników za okres 1 miesiąca od 15 maja 2020 r. w łącznej kwocie [...]zł. M. GmbH podniosła, że złożenie wniosku było konsekwencją zawarcia porozumienia z dnia 4 maja 2020 r. pomiędzy nią (M. GmbH), pracodawcą (M. GmbH sp. z o. o. Oddział w Polsce) i przedstawicielami pracowników wprowadzającego obniżony wymiar czasu pracy na okres od 4 maja do [...] czerwca 2020 r. Porozumieniem tym uchylono poprzednie porozumienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wprowadzające przestój ekonomiczny.

Aktem z dnia 8 lipca 2020 r., [...] Dyrektor odmówił zawarcia z M. GmbH z siedzibą w Stephanskirchen umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu.

Wskazując na powyższy fakt, spółka zwróciła uwagę, że organ błędnie określił, że wniosek został złożony przez M. GmbH sp. z o.o. Oddział w Polsce, a dalszą argumentację oparł na tezie o braku możliwości wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie z Funduszu właśnie przez oddział przedsiębiorcy zagranicznego, który nie spełnia definicji przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p.

W kolejnych motywach skargi M. GmbH podkreśliła, że w jej ocenie odmowa dofinansowania wynagrodzeń pracowników stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt ten podlega tym samym kontroli przez sądy administracyjne. Akt taki nie jest decyzją ani postanowieniem, a jednocześnie jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego wydającemu go organowi i ma charakter indywidualny, bowiem skierowany jest do konkretnego adresata znajdującego się w określonej sytuacji. Akt wydano także w sprawie "z zakresu administracji publicznej" i jako rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, jakim jest Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Organ ten korzystając ze swoich władczych kompetencji, odmówił zawarcia umowy i wypłaty środków z Funduszu. Zdaniem M. GmbH powyższe odnosi się do uprawnienia z art. 15g specustawy-2020 w zw. z specustawą-2013 (art. 9 ust. 2), gdyż z przepisów tych wynika, że przedsiębiorca spełniający określone kryteria może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. Gdy przedsiębiorca warunki spełnia, organ zawiera z przedsiębiorcą umowę, natomiast jeśli przedsiębiorca tych warunków nie spełnia, organ odmawia w formie pisemnej zawarcia umowy. To organ dokonuje oceny, czy przedsiębiorca określone warunki spełnia i jednostronnie decyduje o przyznaniu dofinansowania, co powoduje skonkretyzowanie prawa do otrzymania świadczenia lub ustalenie braku tego prawa. Nie oznacza to jednak, że organ dysponuje dowolnością w sposobie załatwienia sprawy. W przypadku stwierdzenia spełnienia warunków przez przedsiębiorcę organ potwierdza bowiem jedynie jego uprawnienie do otrzymania dofinansowania, wynikające wprost z przepisów prawa.

M. GmbH nadmieniła, że sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego z uwagi na fakt, że pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia umowy. Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, którego wynikiem jest podjęcie władczego rozstrzygnięcia (zajęcie stanowiska) w przedmiocie przyznania dofinansowania lub odmowy przyznania takiego dofinansowania (odmowy zawarcia umowy), ma charakter administracyjnoprawny. Zawarcie umowy jest jedynie sposobem wykonania powziętej "decyzji" o przyznaniu świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że domaga się kontroli przez sąd właśnie tej odmowy, jako aktu polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnień wynikających z przepisów prawa.

M. GmbH wywodziła dalej, że w orzecznictwie poświęcono odrębną uwagę kwestii kognicji sądów administracyjnych w sprawach podobnych, jak ta, w której wywiodła obecnie skargę. Przytoczyła wiele przykładów wyroków, jako chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1736/11, gdzie dopuszczono możliwość złożenia skargi na czynność odmowy refundacji z Funduszu Pracy (która zamyka drogę do dalszego zawarcia ewentualnej umowy).

Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy M. GmbH jeszcze raz przypomniała, że powody odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie zostały przez organ odniesione do sytuacji, jakoby wniosek składał oddział przedsiębiorcy zagranicznego. Tymczasem o pomoc wystąpiła spółka, która spełnia warunki określone w art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 P.p. Wnioskodawczyni jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p.

Odnosząc uwarunkowania sprawy do własnej sytuacji M. GmbH zwróciła uwagę, że Dyrektor w motywach swego rozstrzygnięcia akcentował, iż odesłanie z art. 15g specustawy-2020 dotyczy definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 P.p., a do podmiotów zagranicznych odnosi się art. 4 ust. 3 P.p. Skarżąca wywnioskowała więc, że według organu wnioskodawca (jako przedsiębiorca zagraniczny) nie jest podmiotem uprawnionym do dofinansowania. Zarazem M. GmbH nadmieniła, że z taką tezą nie może się zgodzić.

W ocenie skarżącej jest ona przedsiębiorcą w rozumieniu z art. 4 ust. 1 P.p. Wskazała, że zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą, natomiast zgodnie z definicją zawartą w ust. 2, przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Zdaniem M. GmbH ustawodawca w art. 15g specustawy-2020 nie bez powodu odsyła do definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 P.p. i nie jest to argument świadczący na niekorzyść skarżącej. Jest to podyktowane faktem, że ust. 3 nie zawiera wcale żadnej definicji, do której mógłby odesłać ustawodawca, stanowi jedynie odesłanie do przepisów, które regulują zasady podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne. Tym samym nie może prowadzić to do wniosku, że ustawodawca z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dofinansowanie wyłączył osoby zagraniczne, bowiem w ust. 3 nie zawiera takiej odrębnej definicji.

Ponadto skarżąca wskazała, że definicja przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. nie zawiera elementów dotyczących jego siedziby, czyli ograniczenia polegającego na wymogu posiadania siedziby na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaje się to sugerować organ, uznając że podmioty zagraniczne nie są podmiotem uprawnionym do dofinansowania, a contrario, że podmiotem takim są jedynie przedsiębiorcy krajowi.

Prowadzi to do wniosku, że pojęcie przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 P.p. jest pojęciem szerszym, obejmującym zarówno przedsiębiorców krajowych, jak i zagranicznych (osoby zagraniczne). Tym samym osoba zagraniczna i przedsiębiorca zagraniczny mieszczą się w definicji przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2, jednak do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez te podmioty stosuje się odrębne przepisy, do których odsyła ust. 3. W piśmiennictwie wskazuje się zresztą, że trudno doszukać się racjonalnych powodów zamieszczenia tego odesłania do przepisów regulujących zasady podejmowania działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne właśnie w art. 4 P.p., a trafniejszym rozwiązaniem byłoby umieszczenie odesłania dotyczącego osób zagranicznych w art. 1 P.p., który określać ma zakres całego aktu. Ustawodawca tak jednak nie zrobił, a biorąc pod uwagę tezę o jego racjonalności, należy przyjąć, że było to celowe, podyktowane właśnie faktem, że definicja przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. jest szeroka - nie obejmuje tylko podmiotów krajowych, lecz także zagraniczne, do których stosuje się jednak odrębne przepisy. To potwierdza też piśmiennictwo, w którym wskazuje się, że definicja zawarta w P.p. nie tylko ma znaczenie dla materii uregulowanej w ustawie, lecz aspiruje do pełnienia funkcji definicji bardziej ogólnej, podstawowej, uniwersalnej, wykraczającej poza obszar P.p. Zdaniem M. GmbH potwierdza to również fakt, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.u.p.zagr. ustawa ta reguluje podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czasowe oferowanie lub świadczenie usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez osoby zagraniczne będące przedsiębiorcami oraz określa zasady tworzenia przez osoby zagraniczne będące przedsiębiorcami oddziałów i przedstawicielstw w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wprowadza natomiast przy tym odrębnej definicji przedsiębiorcy. Prowadzi to do wniosku, że osoba zagraniczna świadcząca usługi czy tworząca oddział lub przedstawicielstwo na terytorium RP musi być przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p.

M. GmbH wywodziła dalej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 P.p. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 5 u.z.u.p.zagr. pojęcie osoba zagraniczna oznacza osobę fizyczną nieposiadającą obywatelstwa polskiego, osobę prawną z siedzibą za granicą, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną posiadającą zdolność prawną, z siedzibą za granicą. Przepis ten wskazuje więc na takie same rodzaje podmiotów jak art. 4 ust. 1 P.p., lecz posiadające zdolność prawną, a jedynym elementem zawężającym pojęcie osoby zagranicznej jest jej siedziba. Przedsiębiorca zagraniczny natomiast oznacza osobę zagraniczną wykonującą działalność gospodarczą za granicą oraz obywatela polskiego wykonującego działalność gospodarczą za granicą. Z powyższych przepisów jasno wynika wzajemna relacja tych definicji: przedsiębiorca zagraniczny może być osobą zagraniczną, a osoba zagraniczna może być przedsiębiorcą.

W ocenie M. GmbH opisana wyżej sytuacja ma miejsce w sprawie. Skarżąca jest przedsiębiorcą zagranicznym i jednocześnie osobą zagraniczną: osobą prawną z siedzibą za granicą. Jako osoba prawna natomiast jest również przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. Przeciwna wykładnia, którą prezentuje Dyrektor (że definicja z art. 4 ust. 1 P.p. nie dotyczy podmiotów zagranicznych) prowadziłaby do wniosków nie do zaakceptowania, że osoba prawna z siedzibą za granicą nie jest osobą prawną.

Skarżąca podkreśliła, że powyższe potwierdza art. 2 ust. 2 u.z.u.p.zagr., zgodnie z którym osoby zagraniczne będące przedsiębiorcami mogą tworzyć w Rzeczypospolitej Polskiej oddziały, przedstawicielstwa lub czasowo oferować lub świadczyć usługę, na zasadach określonych w ustawie. Skarżąca jako przedsiębiorca zagraniczny i osoba zagraniczna utworzyła w Rzeczypospolitej oddział. Oddział taki mogą tworzyć jedynie osoby zagraniczne będące przedsiębiorcami, przy czym ustawa o zasadach uczestnictwa nie wprowadza odrębnej definicji przedsiębiorcy. W ocenie M. GmbH z tych przepisów wynika, że jako GmbH (Gesellschaft mit beschrankter Haftung - odpowiednik polskiej sp. z o.o.) jest osobą prawną, a tym samym jest przedsiębiorcą, tyle, że posiada siedzibę za granicą. Przepisy prawa niemieckiego przyznają jej status osoby prawnej. Z uwagi to, zgodnie z przedstawionymi wyżej przepisami skarżąca jest przedsiębiorcą zagranicznym, który jest osobą zagraniczną, która jest jednocześnie przedsiębiorcą. Spełnia więc wymogi określone w przepisach przez ustawodawcę uprawniające ją do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników.

Dalej M. GmbH, przywołując poglądy doktryny (W. Baran, red., Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 15g, Nb. 1.22, Warszawa 2020, wyd. el.) zaznaczyła, że inna interpretacja art. 15g ust. 1, to jest taka jak prezentowana przez organ (zgodnie z którą podmioty zagraniczne będące przedsiębiorcami miałyby być nieobjęte tą definicją przedsiębiorcy), prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń osób zagranicznych będących przedsiębiorcami w stopniu graniczącym z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Ponadto prowadziłoby to także do nieakceptowalnego rozróżnienia sytuacji pracowników jako pośrednich beneficjentów tych świadczeń tylko z uwagi na kwestię statusu podmiotu zatrudniającego. Tym samym odwołanie do pojęcia przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. nie wyklucza powyższej kategorii podmiotów (podmiotów zagranicznych będących przedsiębiorcami) z zakresu podmiotowego art. 15g specustawy-2020 również z uwagi na ciążący na organach państwowych obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym i z jego ratio legis (ochrona miejsc pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej).

Niezależnie M. GmbH uwypukliła, że w Polsce występując o dofinansowanie z art. 15g specustawy-2020 działała przez oddział będący pracodawcą. Ubiegając się o świadczenie występuje jako przedsiębiorca, a nie formalnie pracodawca, lecz mimo takiej struktury (która może występować niekiedy w strukturach wielozakładowych), nie ulega wątpliwości, że dochodzone świadczenie ma służyć ochronie miejsc pracy. Grupą docelową pomocy są więc w praktyce pracownicy. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne powinny zatem być rozstrzygane w ten sposób, by realizować konstytucyjne prawo pracowników do pracy.

Koleje argumenty uzasadnienia skargi M. GmbH poświęciła prawu unijnemu. W jej ocenie doszło do naruszenia zarówno art. 49 jak i z art. 54 TFUE poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w wykładni art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 P.p.

Skarżąca podniosła, że w istocie nie zawarto z nią umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy tylko z uwagi na fakt, że podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest podmiotem zagranicznym, a swoją działalność w Polsce prowadzi w formie oddziału. Organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów zobowiązujących do równego traktowania przedsiębiorców pochodzących z Unii Europejskiej i zakazujących ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego.

M. GmbH wywodziła, że zakaz dyskryminacji przedsiębiorców jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego wynika z art. 49 w zw. z art. 54 TFUE, a więc z aktów pierwotnego prawa unijnego. To ma z kolei pierwszeństwo stosowania w razie kolizji z regulacjami ustaw krajowych poszczególnych państw członkowskich. Art. 49 TFUE jest bezpośrednio skuteczny w stosunkach między jednostką a państwem członkowskim, umożliwia bowiem powołanie się przed organami krajowymi, zwłaszcza przed sądami krajowymi, na uprawnienia wynikające ze swobody przedsiębiorczości na przykład w celu zakwestionowania działań państwa (decyzji administracyjnej, przepisów krajowych etc.) jako sprzecznych z tą swobodą oraz na uprawnienie domagania się niedyskryminacyjnego traktowania ze względu na przynależność państwową i możliwość dochodzenia tego uprawnienia przed sądami krajowymi.

Nawiązując do powyższego M. GmbH jeszcze raz przypomniała, że prowadzi w Polsce działalność polegającą na sprzedaży detalicznej odzieży w wyspecjalizowanych sklepach. Czasowe ograniczenie handlu wprowadzone w Polsce w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, które objęło skarżącą, spowodowało spadek jej obrotów i znaczne pogorszenie sytuacji finansowej. Sytuacja była trudna nawet po zniesieniu zakazu handlu z dniem 4 maja 2020 r., ponieważ obecność klientów w sklepach nadal była znikoma. Nie chcąc zwalniać 61 pracowników skarżąca wprowadziła obniżony wymiar czasu pracy i wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń, które stanowiło niezbędny element dalszego prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Tymczasem Dyrektor odmówił zawarcia umowy i wypłaty świadczeń skarżącej tylko z uwagi na fakt, że nie posiada ona siedziby na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i nie jest podmiotem krajowym, a działalność w Polsce prowadzi w ramach oddziału.

Skarżąca opisane wyżej działanie organu uznała za nieprawidłowe. Przypomniała, że ograniczenie handlu wprowadzone przez ustawodawcę nie obejmowało tylko podmiotów polskich, bowiem zakazano handlu wszystkim podmiotom w sklepach wielkopowierzchniowych. Prowadzi to również do sytuacji, w której M. GmbH pomimo opłacania składek na rzecz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, nie może korzystać z rozwiązań służących ochronie miejsc pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej finansowanych właśnie z tego Funduszu tylko z tego powodu, że w ocenie organu nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p.

M. GmbH nadmieniła też, że opisane relacje w stosunku do prawa unijnego wyrażone zostały też w polskim prawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.u.p.zagr. osoby zagraniczne z państw członkowskich mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Przepisy te wprowadzają zasadę, że osoby zagraniczne z państwa Unii Europejskiej wykonują działalność gospodarczą w Polsce na takich samych zasadach jak podmioty polskie. Również art. 15g ust. 1 nie zawiera bezpośredniego ograniczenia, z którego wynikałoby, że podmioty zagraniczne nie mogą zwrócić się z wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, jako jeden z warunków wprowadza jednak wymóg posiadania statusu przedsiębiorcy z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. W praktyce więc, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a w szczególności po zastosowaniu jedynie wykładni literalnej komentowanego przepisu przez organ, z pominięciem wykładni celowościowej i prowspólnotowej, okazuje się, że z przewidzianego rozwiązania mogą skorzystać jedynie podmioty krajowe – nie może być to ani przedsiębiorca zagraniczny, ani jego oddział. Stanowi więc to naruszenie art. 49 w zw. z art. 54 TFUE.

Skarżąca zasygnalizowała nadto, że zakaz dyskryminacji został sformułowany też w art. 21 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Odrębne uwagi M. GmbH poświęciła także kwestii zarzuconego organowi naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 u.równ.tr.UE., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.z.u.p.zagr.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że skarżąca M. GmbH nie mieści się w żadnej kategorii enumeratywnie wymienionych kategorii podmiotów wskazanych w art. 15g ust. 1 specustawy-2020, w szczególności nie można uznać jej za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 P.p. Artykuł 15g ust. 1 powołanej ustawy odsyła bowiem do definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 P.p., a do podmiotów zagranicznych odnosi się art. 4 ust. 3 P.p. Osoby zagraniczne (w tym osoby zagraniczne będące przedsiębiorcami) pozostają poza zakresem regulacji.

Dyrektor nadmienił dalej, że ustawodawca, wprowadzając pakiet ustaw w ramach tzw. "konstytucji dla biznesu" wydzielił regulacje dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do odrębnego (od P.p.) aktu prawnego, to jest u.z.u.p.zagr., co podkreśla istniejący dualizm prawny w odniesieniu do podmiotów krajowych i zagranicznych.

Wobec tego wyłączenie z zakresu art. 15g specustawy-2020 osób zagranicznych (w tym będących przedsiębiorcami) znajduje uzasadnienie także w wykładni systemowej, ponieważ ustawodawca nie dokonał odesłania do właściwych przepisów u.z.u.p.zagr.

Organ wywodził dalej, że M. GmbH jest zagraniczną osobą prawną, która na terytorium RP występuje jako oddział zagranicznej osoby prawnej. Organ badając czy dany podmiot należy do kręgu adresatów art. 15g specustawy-2020 miał na uwadze okoliczność, że choć we wniosku jako przedsiębiorca wnioskujący o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy wskazana została M. GmbH, to de facto można zasadnie twierdzić, że wnioskodawcą i adresatem pomocy, o której mowa w art. 15g ust. 1 specustawy-2020 był M. sp. z o.o. GmbH Odział w Polsce, będący pracodawcą dla pracowników, którzy zostali objęci wnioskiem. Taka sytuacja miała miejsce także w przypadku pierwszego wniosku złożonego do organu w dniu 30 kwietnia 2020 r., zarejestrowanego pod sygnaturą akt WUP [...] Wniosek taki można wyprowadzić na podstawie domniemania faktycznego uzasadnionego treścią pierwszego wniosku, zmodyfikowanego następnie wnioskiem niniejszym, albowiem wskazują na to złożone na pierwszym wniosku podpisy osób (Dieter Holzer oraz Jurgen Hahn), uprawnionych do działania zarówno w imieniu spółki jak i jej oddziału, które posługiwały się pieczęcią oddziału, a nie samej spółki, jak również treścią załączonego do pierwszego wniosku porozumienia zawartego dnia 15 kwietnia 2020 r. pomiędzy Spółką (M. GmbH), pracodawcą (M. GmbH sp. z o.o. Odział w Polsce) i przedstawicielami pracowników, zastąpionego następnie nowym porozumieniem, w którym dokonano zmiany polegającej na wprowadzeniu w miejsce przestoju ekonomicznego obniżonego wymiaru czasu pracy z dniem 4 maja 2020 r.

W opisanych okolicznościach uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu nie było możliwe, albowiem pracodawca - odział przedsiębiorcy zagranicznego w Polce nie może wystąpić o dofinansowanie wynagrodzeń dla pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy. Takie stanowisko jest zgodne z wykładnią przepisów przeprowadzoną przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r., DF.III.058.22.2020.PG.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 P.p., przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna łub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że dla uzyskania statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. konieczne jest łączne spełnienie dwóch kryteriów – kryterium podmiotowego (przedsiębiorca musi być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną) oraz kryterium przedmiotowego polegającego na wykonywaniu działalności gospodarczej we własnym imieniu.

W ocenie Dyrektora nie tylko M. GmbH, ale również M. GmbH sp. z o.o. Oddział w Polsce nie może ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzeń przewidziane w art. 15g specustawy-2020.

Końcowo Dyrektor zwrócił uwagę, że nie jest umocowany do dokonywania oceny powołanych w skardze przepisów, w tym art. 15g specustawy-2020 z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności i jako takie organ ma obowiązek stosować. Poza tym z uwagi na fakt, iż pomoc przewidziana w art. 15g specustawy-2020 ma charakter pomocy publicznej, a organ jest związany dyscypliną finansów publicznych, niedopuszczalna jest dokonywanie przez organ wykładni rozszerzającej (systemowej, teleologicznej, funkcjonalnej, pro wspólnotowej) dotyczącej podmiotów uprawnionych oraz stosowanie tych przepisów per analogiam.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Jakkolwiek Dyrektor Wielkopolskiego Urzędu Pracy w Poznaniu nie żądał odrzucenia skargi M. GmbH (domagał się jej oddalenia, akceptując zarazem możliwość jej merytorycznego rozpoznania), to jednak Sąd uznał za konieczne z urzędu odniesienie się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia jest akt Dyrektora z dnia 8 lipca 2020 r., [...], którym organ – kierując się przesłankami materialnymi z art. 15g ust. 1 specustawy-2020 i art. 4 ust. 1 i 2 P.p., a działając na podstawie art. 15g ust. 17 w zw. z art. 9 ust. 2 specustawy-2013 – odmówił skarżącej zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...]zł.

Forma działania organu administracji uregulowana przywołanymi wyżej przepisami – w każdym razie w swej podstawowej konstrukcji i postaci – jest uregulowana w sposób prosty i przejrzysty.

Specustawa-2020 jak powszechnie wiadomo jest aktem prawnym o charakterze interwencyjnym i ma w realiach epidemii zapoczątkowanej w 2020 r. zapewniać instrumenty prawne, jak zresztą stanowi sam tytuł ustawy, zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. Ustawa ma także przeciwdziałać wywołanym chorobą sytuacjom kryzysowym. Specustawa-2020 i jej najdalej idące zmiany wprowadzane były od marca 2020 r. w warunkach poważnych społecznych obaw związanych z możliwym rozwojem nowej, nierozpoznanej epidemii i zagrożeniami z nią związanymi, a także w warunkach równolegle wprowadzanego ogólnopolskiego tzw. lockdown’u. Wiele spośród przepisów specustawy-2020 składa się na pakiety przepisów określane w przestrzeni publicznej jako kolejne "tarcze antykryzysowe". Są to rozwiązania wprowadzane przez ustawodawcę szybko, możliwie proste w formie oraz zastosowaniu i ukierunkowane na wsparcie określonych grup beneficjentów.

Jedną z takich antykryzysowych form pomocy jest dofinansowanie, o którym stanowi art. 15g specustawy-2020. Służy ono – ujmując to w największym uproszczeniu – przedsiębiorcom i innym wymienionym podmiotom gospodarującym i ma na celu "ochronę miejsc pracy", która zapewniana jest przez wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 (art. 15g ust. 1 specustawy-2020).

Epidemia COVID-19 jest zjawiskiem bez precedensu we współczesnej historii Polski, stąd wydawać by się mogło prima facie, że rozwiązania prawne składające się na interwencyjną ochronę antykryzysową także nie będą miały odpowiedników. Gdy jednak uważnie przeanalizujemy art. 15g specustawy-2020 możemy zostać zaskoczeni tym, że wiele podobnych regulacji prawnych już wcześniej w polskim prawie wprowadzono w 2009 r. (specustawa-2009) w reakcji na kryzys ekonomiczny oraz rozwinięto w specustawie-2013.

W art. 15g specustawy-2020 posłużono się sprawdzonym już rozwiązaniem obejmującym dofinansowanie z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników za czas przestoju ekonomicznego albo częściowe zrekompensowanie obniżenia wymiaru czasu pracy. Pierwszy raz taką regulację zaproponowano art. 14 specustawy-2009, a następnie zastąpiono bardziej rozbudowaną zawartą w specustawie-2013, zwłaszcza w art. 5. Specustawa-2013 nadal obowiązuje, stąd w art. 15g ust. 17 specustawy-2020 zdecydowano się sięgnąć do uregulowanego tam trybu rozpatrywania wniosków.

Przechodząc do zagadnienia najistotniejszego z perspektywy niniejszej sprawy, a więc do kwestii ochrony prawnej przysługującej przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi ubiegającemu się o świadczenia dofinansowujące wynagrodzenia pracowników, warto zauważyć, że wszystkie wymienione wyżej specustawy (2009, 2013 i 2020) powiązane zostały z Funduszem Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, który z kolei uregulowany został w u.ochr.prac z 2006 r. Ostatni wskazany tu akt prawny ustanowiony został pierwotnie w nieco innych celach, aniżeli te, którym przyświecały kolejne specustawy antykryzysowe. Fundusz ukonstytuowano w celu ochrony roszczeń pracowniczych w razie niemożności ich zaspokojenia z powodu niewypłacalności pracodawcy. Gospodarowanie i uruchamianie środków finansowych z Funduszu następuje zawsze w warunkach istnienia lub następstw istnienia stosunków pracy, których wynagrodzenia zabezpiecza, i następuje na skutek zgłoszeń zainteresowanych pracowników (osób z nim powiązanych) lub podmiotów ze strony pracodawcy (pracodawca, zarządca, syndyk, likwidator lub inna osoba sprawująca zarząd majątkiem pracodawcy) (art. 12a i art. 15-17 u.ochr.prac.). U.ochr.prac. określa sposób administrowania finansowaniem wynagrodzeń, zakładający stosowanie K.p.a., za wyjątkiem przepisów o decyzjach i postanowieniach (zob. wprost art. 18 u.ochr.prac.). W konsekwencji – skoro wypłaty z Funduszu dotyczą bezpośredniego substratu wynagrodzenia za pracę – w przypadku odmowy udzielenia wsparcia, zainteresowanemu przysługuje w terminie 30 dni od zawiadomienia o odmowie, prawo do wystąpienia do sądu pracy o rozstrzygnięcie sporu (art. 20 u.ochr.prac.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jeszcze na podstawie poprzednio obowiązującego aktu prawnego (odpowiednika u.ochr.prac.), przesądzono, że nie tylko zainteresowany pracownik, ale i pracodawca jest czynnie legitymowany w sporze o zapłatę świadczeń z Funduszu (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1995 r., I PZP 4/95, OSNP 1995/16/203).

Podsumowując powyższe uwagi można więc stwierdzić, że "standardowe" roszczenia wobec Funduszu, jako, że dotyczą po prostu nie wypłacanych wynagrodzeń, są z tego Funduszu finansowane, przy czym gospodarowanie Funduszem realizowane jest w trybie administracyjnym (K.p.a.), rozstrzygane aktem administracyjnym przez marszałka województwa, z tym jednak zastrzeżeniem, że spory wynikłe w przypadku odmowy wypłacenia środków z Funduszu poddane zostały mocą przepisu szczególnego kognicji sądu pracy.

Specustawy z 2009, 2013 i 2020 tworzą wyłom w uporządkowanym schemacie działania Funduszu, który został opisany wyżej. Mocą specustawy-2009 do u.ochr.prac. dodano art. 21a, który otworzył furkę do posłużenia się jego infrastrukturą i zasobami w sytuacjach kryzysowych innych aniżeli związane z niewypłacalnością pracodawcy. W myśl tego przepisu "ze środków Funduszu mogą być wypłacane także inne świadczenia na zasadach określonych w odrębnych ustawach, o ile Fundusz otrzyma dodatkowe środki finansowe przewidziane na ich wypłatę".

Powiązanie kolejnych specustaw kryzysowych z Funduszem rodzi poważne wątpliwości, co do tego jak rozumieć charakter dokonywanych z tego Funduszu wypłat. Otóż te akty prawne nie przewidują już wypłat kwot będących, jak w przypadku u.ochr.prac., prostym substratem wynagrodzenia ze sfery prawa pracy, ale przewidują wypłatę "świadczeń" (specustawa-2009, specustawa-2013), czy "dofinansowania" (obecna specustawa-2020). Chodzi więc o coś jakościowo innego: wparcie, za pośrednictwem i przy wykorzystaniu Funduszu, pracodawców i przedsiębiorców specjalnie na ten cel przeznaczonymi środkami publicznymi.

Specustawa-2009 była najbardziej czytelna, jeśli chodzi o formy rozstrzygania o "świadczeniach" za czas przestoju ekonomicznego i na zrekompensowanie obniżenia wymiaru czasu pracy. Zawierała regulację, która najpierw przewidywała konieczność uzyskania przez przedsiębiorcę zaświadczenia o spełnieniu warunków określonych w ustawie do uzyskania wymienionych uprawnień, a to dalej otwierało drogę do zawarcia umowy z dysponentem Funduszu. W przypadku nie spełnienia przez przedsiębiorcę warunków określonych w ustawie wydawało się "decyzję o odmowie wydania zaświadczenia". Jak zauważono w doktrynie, była to forma, którą należało traktować jako decyzję w rozumieniu K.p.a. (tak: M. T. Romer [w:] Łagodzenie skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców. Komentarz [w:] Prawo pracy. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2009, wyd. el., art. 16).

W specustawach z 2013 i 2020 (istotna jest ta pierwsza, gdyż najnowsza się do niej odwołuje – zob. wspomniany art. 15g ust. 17 specustawy-2020) zabrakło przepisu, który nakreślałby jak kwalifikować i rozumieć formę działania organu, który odmawia uwzględnienia wniosku zainteresowanego podmiotu. Art. 9 ust. 1 i 2 specustawy-2013 (znajdujące odpowiednie zastosowanie do art. 15g specustawy-2020) stanowią, że marszałek województwa w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki określone ustawą, w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń, występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu marszałek województwa w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń (ust. 1). Natomiast w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków określonych ustawą, "marszałek województwa w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń" (ust. 2).

W ocenie Sądu akt wydany na podstawie art. 9 ust. 2 specustawy-2013 w zw. z art. 15g ust. 1 i 17 specustawy-2020 zaliczyć należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że regulacja z art. 9 ust. 2 specustawy-2013 dotyczy form gospodarowania Funduszem i jest ona łudząco podobna do tej, która zawarta jest w art. 20 u.ochr.prac. Dotyczy ona skierowanego na zewnątrz do adresatów spoza administracji aktu gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, przez organ administracji (z tym zastrzeżeniem, że w przypadku specustawy-2020 organem administracji jest dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, zob. art. 15g ust. 20). Obie regulacje różni jedynie to, że art. 20 u.ochr.prac. stanowi o rozstrzyganiu bezpośrednio o wypłacie środków z Funduszu, a odmowa takiej wypłaty została przepisem szczególnym poddana kognicji sądu pracy (było to uzasadnione, gdyż – jak już sygnalizowano – według u.ochr.prac. standardowe wypłaty z Funduszu stanowiły substrat wynagrodzenia za pracę) .

W art. 9 ust. 2 (w zw. z art. 15g ust. 1, 17 i 20 specustawy-2020) nie stanowi się o kognicji sądu pracy. Zarazem są wystarczające przesłanki, aby domniemać, że mamy do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej. Jak już zaznaczono, specustawy (2009, 2013 i 2020) korzystające z Funduszu, jako instrumentu rozprowadzającego "świadczenia" i "dofinansowania" antykryzysowe, odnoszą się do specjalnie do tego przeznaczonych kwot, które nie są substratem wynagrodzenia w takim sensie ja to wynika z u.ochr.prac. W kolejnych specustawach nie ma mowy o prostej relacji "wypłacający-pracownik(pracodawca)", która pozwalałaby łatwo wywieść powództwo ze sfery prawa pracy, ale ustawodawca przewiduje wyprzedzające i wstępne rozstrzyganie dopiero o prawie (to jest o spełnieniu przesłanek) zawarcia umów określających warunki wypłaty świadczeń/dofinansowania. Z tych wszystkich przyczyn uznać należy, że według art. 9 ust. 2 specustawy-2013 marszałek województwa, a w powiązaniu z art. 15g ust. 1, 17 i 20 specustawy-2020 dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydają akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawie do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Powyższy wywód warto uzupełnić także o pewną dodatkową uwagę. Otóż Sądowi z urzędu jest wiadomym, że w kontekście stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. na przestrzeni lat ujawniło się wiele sporów. Nie zawsze też akty lub czynności administracji, nawet charakteryzując się elementami władztwa, uznawano za takie, które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Spory te dotyczyły zwłaszcza regulacji prawnych, w których przewiduje się dwustopniowe działanie organu (zgoda organu, umowa cywilna). Problematyka związana z wykładnią i stosowaniem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest tak bogata i zróżnicowana, że mogłaby wyczerpać opracowanie monograficzne. Na potrzeby niniejszej sprawy można natomiast pokusić się o wyprowadzenie z dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych następującej wskazówki: otóż akt lub czynność organu administracji z reguły podlegać będzie kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jeżeli alternatywnie, to przy hipotetycznym założeniu braku takiej kognicji, trudno byłoby ze względów proceduralnych wyobrazić sobie wywiedzenie powództwa przed sądem powszechnym.

Powyższy zamysł daje się przykładowo wyczytać z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006 4 poz. 95). Uchwała ta z pozoru może pozostawać w sprzeczności z konkluzjami obecnie orzekającego w tej sprawie Sądu, gdyż stanowi, że "1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) 2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego".

Gdy jednak uważniej wczytać się w uzasadnienie uchwały II GPS 1/06 dostrzeżemy właśnie, że stosunek prawny, rozważany pod kątem objęcia go kognicją sądu administracyjnego, nie jawił się jako taki, co do którego wywiedzenie powództwa przed sądem powszechnym mogłoby napotkać przeszkody. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że organ po pierwsze udziela pożyczek (więc działa w formie jednoznacznie cywilnoprawnej, na podstawie umowy nazwanej i określonej ustawą co do treści), po drugie organ udzielający pożyczek na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ma swobody kontraktowej, a udzielanie pomocy jest jego ustawowym zadaniem i wreszcie po trzecie, prawo określało szczegółowo przesłanki otrzymania pożyczki i kryteria ubiegania się o nią. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez przeszkód możliwe było wywiedzenie przed sądem cywilnym roszczenia o udzielenie wyżej opisanej pożyczki. W takich warunkach zbędne byłoby poddawanie odmowy zawarcia pożyczki odrębnej kontroli sądu administracyjnego.

W odniesieniu do art. 9 ust. 2 specustawy-2013 w zw. z art. 15g ust. 1, 17 i 20 specustawy-2020 sytuacja kształtuje się zgoła inaczej jak w uchwale II GPS 1/06. Wywiedzenia powództwa przed sądem powszechnym dotyczącego dofinasowania (wypłaty ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19) jawi się jako dalece utrudnione, jak nie niemożliwe. Po pierwsze trudno wyobrazić sobie, w jaki sposób, według jakiego trybu, można byłoby ubiegać się o zawarcie umowy o dofinansowanie, która nie jest nawet umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń. Po drugie wreszcie, należy podkreślić, że zawarcie umów z art. 9 ust. 2 specustawy-2013 w zw. z art. 15g ust. 1, 17 i 20 specustawy-2020 nie jest obowiązkowe, lecz można tego zaniechać, jeżeli dysponent Funduszu (minister właściwy do spraw pracy – zob. art. 24 ust. 2 u.ochr.prac.) nie udzieli limitu świadczeń (zob. art. 9 ust. 1 zd. 1 specustawy-2013).

To wszystko tylko dodatkowo skłania ku uznaniu, że odmowa w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę dofinansowania z art. 15g powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego, jeżeli taka odmowa opiera się na stwierdzeniu, że wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych obiegania się o pomoc. Z kolei uchylenie przez sąd aktu odmowy oznacza tylko tyle, że beneficjentowi nie można na tej samej podstawie ponownie odmówić zawarcia umowy (np. jak tej sprawie, z powodu, że jest przedsiębiorcą zagranicznym).

Przechodząc do merytorycznego badania skargi M. GmbH Sąd wyjaśnia, że w sprawie częściowo rację ma tak organ jak i skarżąca.

W ocenie Sądu nie jest przekonująca najbardziej forsowana i najszerzej przedstawiona argumentacja M. GmbH, w myśl której już na płaszczyźnie interpretacji prawa krajowego odesłanie z art. 15g specustawy-2020 do art. 4 ust. 1 i 2 P.p. należy poczytywać jako odesłanie do pojęcia "przedsiębiorcy", które miałoby swym zakresem znaczeniowym obejmować "przedsiębiorcę zagranicznego". Sąd zgadza się z organem, że odniesienie art. 15g ust. 1 specustawy do art. 4 ust. 1 i 2 P.p. miało na celu wskazanie, iż z "wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy" mogą występować polscy przedsiębiorcy. Art. 4 ust. 1 P.p., stanowi, że przedsiębiorcą "jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą". Co prawda – jak zauważyła skarżąca – nie ma w tym przepisie zastrzeżenia, że chodzi o przedsiębiorcę z siedzibą w Polsce, to jednak jest w nim pośrednie powiązanie z podmiotami ukonstytuowanymi w polskim obszarze prawnym. W art. 4 ust. 1 P.p. mowa jest bowiem między innymi o jednostkach organizacyjnych, którym "odrębna ustawa" (czyli polski akt prawny) przyznaje zdolność prawną. Są także inne argumenty świadczące o tym, że ustawodawca – odwołując się tylko do art. 4 ust. 1 i 2 P.p. w z art. 15g ust. 1 specustawy-2020 – chciał odróżnić "przedsiębiorców" od "przedsiębiorców zagranicznych". Przemawia za tym siatka pojęciowa P.p. i u.z.u.p.zagr., gdzie podmioty z siedzibą za granicą, określane są "osobami zagranicznymi", ale gdy wykonują też działalność gospodarczą za granicą, "określane są przedsiębiorcami zagranicznymi. Wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne i przedsiębiorców zagranicznych uregulowano z kolei odrębnie w u.z.u.p.zagr. Wynika stąd, że przedsiębiorcy zagraniczni z u.z.u.p.zagr. są odrębną od przedsiębiorców z art. 4 ust. 1 i 2 P.p. kategorią podmiotów.

Wreszcie warto zwrócić uwagę, że w regulacji z art. 2 ust. 1 u.ochr.prac., analogicznej do tej, jaką zawarto w art. 15g specustawy-2020, wprost wymieniono w jednym zdaniu "pracodawcę będącego przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 P.p.", aby dalej, odrębnie wskazać na uprawnienie "przedsiębiorcy zagranicznego pochodzącego z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Porozumieniu Gospodarczym, który utworzył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddział lub przedstawicielstwo, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1079, 1214, 1495 i 1655) [...]". Z przywołanego przepisu wynika, że jeżeli ustawodawca intencjonalnie chce wyposażyć przedsiębiorcę zagranicznego w określone prawa, to wprost wymienia go w stosowym przepisie.

Podsumowując więc przyjąć należy, że – w warstwie językowej – odesłanie z art. 15g ust. 1 specustawy-2020 do art. 4 ust. 1 i 2 P.p. poczytywać należy jako odesłanie do polskich przedsiębiorców, przeciwstawianych osobom zagranicznym i zwłaszcza "przedsiębiorcom zagranicznym", których aktywność reguluje u.z.u.p.zagr. (art. 4 ust. 3 P.p.).

W ocenie Sądu językowy rezultat wykładni art. 15g specustawy-2020 w zw. z art. 9 ust. 2 specustawy-2013, która stał się podstawą odmowy M. GmbH zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...]zł wyrażonej w akcie z dnia 8 lipca 2020 r., [...], jest nie do zaakceptowania w świetle prawa unijnego.

Należy uświadomić sobie, że w przypadku M. GmbH, niemieckiej spółki prawa handlowego prowadzącej działalność w Polsce w formie oddziału – czyli korzystającej w sposób modelowy z unijnej wtórnej swobody przedsiębiorczości – należy uszanować zasady traktatowe, które dotyczą tej swobody. Jedną z naczelnych reguł wynikających z TFUE, jak i konkretyzowanej w odniesieniu do konkretnych swobód, jest zakaz dyskryminacji i to zarówno jawnej jak i ukrytej, oraz bezpośredniej i pośredniej, ze względu na przynależność państwową przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 49 TFUE ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego Państwa Członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit drugi TFUE, "na warunkach określonych przez ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli". Dodać można, że w myśl wspomnianego art. 54 TFUE, na potrzeby stosowania postanowień rozdziału TFUE dotyczącego swobody przedsiębiorczości, spółki założone zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego i mające swą statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty są traktowane jak osoby fizyczne mające obywatelstwo państw członkowskich.

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące swobody przedsiębiorczości jest bardzo rozbudowane, niemniej już bez jego szczegółowej analizy jawi się jako oczywiste, że zasada równego traktowania zapisana w art. 49 TFUE zakazuje nie tylko dyskryminacji jawnej ze względu na przynależność państwową, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (zob. np. wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C-383/05 Talotta (Zb.Orz. str. I-2555, pkt 17). Niedopuszczalne są wszelkie takie regulacje krajowe, które uniemożliwiają lub zniechęcają obywatela państwa członkowskiego do opuszczenia państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu i do swobody przedsiębiorczości (zob. np. wyrok z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-9/02 De Lasteyrie du Saillant, Rec. s. I-2409, pkt 42).

W niniejszej sprawie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w zaskarżonym akcie odmawiającym skarżącej zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, a później także w odpowiedzi na skargę, argumentuje, że świadczenia w celu ochrony miejsc pracy mogą być przyznane tylko przedsiębiorcy polskiemu wymienionemu w art. 4 ust. 1 i 2 P.p., a nie przedsiębiorcy zagranicznemu w rozumieniu u.z.u.p.zagr. Nie ulega więc wątpliwości, że organ optuje za literalną wykładnia polskiego prawa i wprost dąży do różnego traktowania przedsiębiorców ze względu na przynależność państwową.

Tymczasem przytoczony wyżej art. 49 TFUE oczywiście sprzeciwia się takiej regulacji krajowego prawa polskiego, wedle której publiczne dofinansowanie przedsiębiorcy w celu ochrony miejsc pracy jego pracowników nie może być przyznane tylko dlatego, że przedsiębiorca, który się o nie ubiega, ma siedzibę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Polskie prawo (art. 15g specustawy-2020 w zw. z art. 9 ust. 2 specustawy-2013) stawia bowiem polskiego przedsiębiorcę w znacznie lepszej sytuacji, aniżeli przedsiębiorcę zagranicznego, a kryterium dyskryminacji opiera się na przynależności państwowej. Zdaniem Sądu należy więc w niniejszej sprawie bezpośrednio zastosować przepis Traktatu (art. 49 TFUE) w zakresie w jakim stanowi on o obowiązku traktowania przedsiębiorcy mającego siedzibę terytorium jednego państwa członkowskiego, a wykonującego działalność gospodarczą na terytorium innego państwa członkowskiego (także z uwzględnieniem swobody wtórnej – zakładania oddziałów) "na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli". Oznacza to, że M. GmbH, jako legalna spółka i osoba prawna prawa niemieckiego, będąca przedsiębiorcą zagranicznym, ma prawo korzystać na terenie polski, w granicach wyznaczonym zakresem działalności jej polskiego oddziału, z takich samych praw jak przedsiębiorcy polscy. W konsekwencji, skarżącej nie można odmówić zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych tylko z tego powodu, że jest przedsiębiorcą z siedzibą na terenie Niemiec.

Uzupełniając powyższe dodać należy, że M. GmbH prowadzi w Polsce w formie oddziału standardową działalność gospodarczą o profilu handlowym, zatrudnia polskich pracowników i wywiązuje się z obowiązków podatkowych oraz w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne z tego tytułu, a czyni to na takich samych zasadach jak przedsiębiorcy polscy. Nie ma więc żadnych powodów do tego, aby z jakichkolwiek powodów przedmiotowych aktywność skarżącej w zakresie jej polskiego oddziału traktować na odmiennych zasadach.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przyjmując powyższe stanowisko, miał na uwadze, że zgodnie z art. 52 TFUE postanowienia rozdziału Traktatu dotyczące swobody przedsiębiorczości oraz środki podjęte na ich podstawie nie przesądzają o zastosowaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

W ocenie Sądu w odniesieniu do sytuacji M. GmbH o zastosowaniu wyjątku z art. 52 TFUE nie może być mowy. W bardzo obszernym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej od kilkudziesięciu już lat konsekwentnie podkreśla się, że ograniczenie swobód unijnych z powołaniem na przepisy szczególne TFUE, takie jak art. 52, może następować w wyjątkowych tylko przypadkach. Formułuje się w tym zakresie pewne reguły. Przepisy krajowe mogące utrudniać lub zniechęcać do korzystania z podstawowych swobód chronionych na mocy traktatu muszą spełniać cztery warunki: muszą być stosowane w sposób niedyskryminacyjny, muszą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, muszą prowadzić do realizacji celu, jakiemu służą, i nie mogą wykraczać poza to, co konieczne do jego osiągnięcia (zob. wyroki Trybunału z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Reinhard Gebhard vs. Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori de Milano, Zb. Orz. 1995, s. I-4165, punkt 6 sentencji oraz z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie C-152/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Federalnej Niemiec, ZOTSiS 2008/1/I-39, czy z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-104/06 Komisja przeciwko Szwecji, Zb.Orz. s. I-671, pkt 25 i przywołane orzecznictwo).

Odmowa M. GmbH prawa do ubiegania się o możliwość zawarcia umowy o świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy – dofinansowanie wynagrodzeń 61 polskich pracowników, zatrudnionych w Polsce, przez pracodawcę/oddział w Poznaniu, od których wynagrodzeń odprowadzane są składki na polski Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – tylko dlatego, że mamy do czynienia z przedsiębiorcą z siedzibą na terenie Niemiec (a konkretnie: bo z tego powodu nie jest "przedsiębiorcą" w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p., ale "przedsiębiorcą zagranicznym" w rozumieniu u.z.u.p.zagr.) jest oczywiście dyskryminujące.

Trudno także dopatrzeć się, aby za wyłączeniem z prawa do ubiegania się o świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy, o której mowa w art. 15g ust. 1 specustawy-2020, mogły przemawiać nadrzędne względy interesu ogólnego, czyli przesłanka od lat eksponowana przez TSUE i zaliczona do acquis UE. Jak opisano w części sprawozdawczej, organ odmawiając M. GmbH zawarcia umowy o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników powołał się wyłącznie na wynik wykładni literalnej prawa krajowego, to jest art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 (oraz a contrario ust. 3) P.p. W szczególności nie wywodził na przykład, że ze względu na realia epidemii COVID-19 należy objąć z jakichś przyczyn tylko przedsiębiorców polskich. W ocenie Sądu paradoksalnie nadrzędne względy interesu ogólnego nie tylko nie przemawiają za odmówieniem M. GmbH prawa do zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ale nawet wskazywałyby na konieczność przyznania skarżącej takiego prawa. Rozsądnie rozumiany interes ogólny sugeruje bowiem, że powinna być zapewniona ochrona miejsc pracy – chodzi przecież o 61 polskich pracowników, zatrudnionych w Polsce, przez pracodawcę/oddział w Poznaniu, od których wynagrodzeń odprowadzane są składki na polski Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Gdyby natomiast zaakceptować stanowisko organu, że skarżąca o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy a limine ubiegać się nie może, to właśnie przede wszystkim owi polscy pracownicy pozbawieni byliby pośredniej ochrony odnoszącej się do ich miejsc pracy i zagrożeni zwolnieniami.

Skądinąd powyższa refleksja prowadzi także do wniosku, że skoro określeni pracownicy traciliby pośrednią ochronę ich miejsc pracy z powodu przynależności państwowej pracodawcy, to można również skutecznie wywodzić, iż mamy do czynienia z naruszeniem swobody przepływu pracowników, o której mowa w art. 45 TFUE. Doszłoby bowiem do dyskryminacji pośredniej ukrytej. Naruszenie swobody przepływu pracowników co prawda występowałoby w warunkach terytorialnie krajowych (polscy pracownicy zatrudniani w Polsce), jednak z wyraźnym elementem międzynarodowym wyrażającym się w zapewnieniu pewnym pracownikom gorszych warunków wsparcia/ochrony miejsc pracy z uwagi na przynależność narodową przedsiębiorcy zatrudniającego. W ocenie Sądu można byłoby w takim przypadku postawić zarzut pośredniego ograniczenia swobody przepływu pracowników, niedopuszczalnego w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do art. 45 TFUE oraz kolidującego z zasadami wyrażonymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 27 maja 2011, str. 1-12, zob. zwłaszcza motyw 4, zdanie 3).

Kontynuując rozważania dotyczące prawa unijnego Sąd zaznacza, że wydając niniejszy wyrok brał pod uwagę, iż akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 8 lipca 2020 r., [...] dotyczy nadzwyczajnej pomocy związanej z sytuacją kryzysową w następstwie wystąpienia epidemii COVID-19. Nie ma jednak żadnych powodów, aby to przemawiało za ograniczeniem wsparcia niektórych przedsiębiorców z uwagi na przynależność państwową, zwłaszcza, że zatrudniają oni pracowników w Polsce, których skutki epidemii dotykają w taki sam sposób, jak wszystkich innych polskich przedsiębiorców i pracowników.

Dodać też należy, że zapewnienie ochrony miejsc pracy przez dofinansowanie wynagrodzeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych skierowane do przedsiębiorcy zagranicznego zatrudniającego polskich pracowników nie rodzi wątpliwości związanych z udzielaniem pomocy publicznej. Zgodnie z art. 15zzzh ust. 1 specustawy-2020 świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy z art. 15g nie traktuje się jako pomoc publiczną na warunkach zawartych w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20 marca 2020, str. 1). Skądinąd taka kwalifikacja tych świadczeń wzmacnia tylko tezę, że z punktu widzenia ekonomicznego służyć mają one przede wszystkim pracownikom, a mają finansować przedsiębiorcy. To też tym bardziej wskazuje, że zagraniczna przynależność przedsiębiorcy nie powinna mieć większego znaczenia z perspektywy ratio legis art. 15g specustawy-2020, chroniącego miejsca pracy.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd przyjął za pierwszoplanową potrzebę bezpośredniego zastosowania art. 49 w zw. z art. 52 TFUE i przełamanie przez to zaprezentowanej przez organ wykładni literalnej art. 15g ust. 1 specustawy-2020 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 P.p., to w konsekwencji Sąd odstąpił od analizy sytuacji M. GmbH pod kątem art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 u.równ.tr.UE, którego naruszenie zarzucono w skardze. Z tych samych odstąpiono od oceny zaskarżonego aktu pod kątem naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżony akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 8 lipca 2020 r., [...] o odmowie zawarcia z M. GmbH umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...]zł – tylko z powodu nie uznania skarżącej za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p., w sytuacji, gdy jednak jest ona przedsiębiorcą z siedzibą na terenie państwa członkowskiego UE (czyli w polskiej nomenklaturze "przedsiębiorcą zagranicznym") – prowadziłoby do rezultatu stosowania prawa krajowego w sprzeczności z art. 49 w zw. z art. 52 TFUE. Dodać też należy, że dogłębna analiza okoliczności, w jakich znajduje się M. GmbH, nie pozwoliła Sądowi na zidentyfikowanie jakichkolwiek przyczyn, dla których uzasadnione byłoby odstępstwo od zasady swobody przedsiębiorczości i odmówienie skarżącej a limine prawa do ubiegania się o wsparcie w celu ochrony miejsc pracy w polskim oddziale, zatrudniającym zwłaszcza polskich pracowników i od których wynagrodzeń odprowadzane są składki na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W tych uwarunkowaniach Sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł, a na kwotę tą złożyły się kwota wpisu od skargi ([...] zł, k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w odniesieniu do jednego z pełnomocników, czyli w zakresie koniecznym do ustanowienia profesjonalnej reprezentacji (17 zł – k. 26 akt sądowych) (pkt 2. sentencji wyroku). Na marginesie Sąd zaznacza, że nadpłacony wpis od skargi zostanie rozliczony w odrębnym postanowieniu.