Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2762/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1 i 9 art. 28 art. 1 ust. 2 art. 15 ust. 2 pkt 8  art. 22 art. 35 art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2840/17 w sprawie ze skargi R. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. L. (skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący zarzucając mu naruszenie:

przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147§ 1 p.p.s.a. w zw. art. 17 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej “u.p.z.p." poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo nieprawidłowego ogłoszenia w prasie miejscowej o przystąpieniu do planu miejscowego oraz o wyłożeniu planu miejscowego i dyskusji publicznej, co uniemożliwiło skarżącemu pozyskanie informacji o tym, iż przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego, a następnie wyłożono projekt planu dla terenu przy ul. [...] w [...] i złożenia wniosków, a następnie uwag do planu;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego przez co uniemożliwiono skarżącemu wykazanie niewłaściwego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a następnie o jego wyłożeniu i tym samym uniemożliwiono mu składanie wniosków i uwag do planu;

3) art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności powinien sprawdzić jakie ustalenia mają plany miejscowe wokół terenu objętego zaskarżoną uchwałą, a nie przyjmować arbitralnie poprzez bezkrytyczne danie wiary twierdzeniem pełnomocnika organu podczas rozprawy, że dla całego obszaru objętego planami minimalna wielkość przy scaleniu 3000 m2 odnosi się do całego obszaru, podczas gdy w rzeczywistości minimalna wielkość działek przy scaleniu wokół zaskarżonego planu jest zdecydowanie niniejsza.

- przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 k.c. poprzez błędną wykładnię i niestwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez przetoczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w [...] oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez niezgodne z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu planu miejscowego i dyskusji publicznej, co uniemożliwiło skarżącemu składanie wniosków do planu, a następnie uwag;

2) art. 140 k.c. w zw. z art. 5 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego przez zapisy planu dotyczące parametrów jego nieruchomości;

3) art. 15 ust. 2 pkt. 3a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowania i niezamieszczenie w planie zasad kształtowania krajobrazu.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...], względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd nieprawidłowo przyjął, że ogłoszenie w prasie miejscowej o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] oraz o wyłożeniu planu miejscowego nastąpiło prawidłowo. Ogłoszenie zostało zamieszczone zamiast zwyczajowo w gazecie lokalnej "[...]" w gazecie reklamowej "[...]", którą trudno uznać za gazetę miejscową, co przesądza o tym, że trudno uznać, iż spełnione zostały warunki prawidłowego ogłoszenia. W opinii skarżącego kasacyjnie potwierdziłyby to także dowody zgłoszone w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. pismo z dnia [...] marca 2017 r. o dołączenie do akt sprawy protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] z [...] kwietnia 2016 r. z listą obecnych osób, z którego wynika, iż dyskusja na powyższy temat nie odbyła się, a obecni na spotkaniu nie byli zainteresowani tematem i przybyli w innej sprawie. Zwrócił również uwagę, że wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentów: stenogramu z sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2014 r. i [...] czerwca 2016 r. oraz wykazu z ilością ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem wykazania niewłaściwego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszaru. Zignorowanie zaś wskazanych dowodów sprawiło, że został pozbawiony możliwości składania wniosków do planu, co w istotny sposób naruszyło tryb sporządzenia planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w całości.

Wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić. Wyjaśnił, że na rozprawie pełnomocnik organu wskazał, że plan miejscowy zatwierdzony zaskarżoną uchwałą wpisuje się w ogólną politykę przestrzenną obejmującą również tereny wokół obszaru objętego zaskarżoną uchwałą i także w planach miejscowych w sąsiedztwie tego obszaru minimalna wielkość przy scaleniu 3000 m2 odnosi się do sąsiednich obszarów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie opieranie się przez Sąd I instancji na twierdzeniach pełnomocnika nie jest wystarczające, gdyż powinien on był zobowiązać organ do przedłożenia stosownych dokumentów, z których określone fakty by wynikały. Zaniechanie wykonania tych czynności stanowiło naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że plan obejmuje nieruchomości trzech właścicieli ale uwzględnia w zasadzie interes tylko jednego - Gminy [...]. Zaznaczył, że w jego ocenie jest to spowodowane chęcią sprzedaży tych terenów dla dewelopera, z pokrzywdzeniem jednak interesów pozostałych właścicieli, którzy na tym obszarze prowadzą działalność gospodarczą. Wskazał, że zapisy planu w sposób wyraźny ingerują w uprawnienia tych właścicieli oraz pozbawiają ich możliwości rozwoju prowadzonej obecnie na tych działkach działalności gospodarczej. Powyższe naruszenie powoduje, że tym samym doszło także do naruszenia art. 140 k.c.

Podniósł również art. 15 ust. 2 pkt. 3a u.p.z.p. wymaga określenia w planie zasad kształtowania krajobrazu, którego to wymogu nie spełnia zaskarżony, bowiem określa tylko zasady ochrony krajobrazów kulturowych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Miasto [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazując, że ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] wraz z terminem składania wniosków ukazało się w tygodniku [...] z dnia [...] lutego 2015 r., ponadto wywieszono je na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Organ wskazał, że po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach [...] kwietnia - [...] maja 2016 r., zaś obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu wraz z terminem składania uwag i terminem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu, zostało zamieszczone w tygodniku [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz opublikowane na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Uwagi można było składać do dnia [...] maja 2016 r. Wskazał również, że termin dyskusji publicznej z udziałem projektanta został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2016 r. na godz. 16, natomiast nie było osób zainteresowanych obszarem planu przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi do projektu planu. Ponadto dodatkowo powiadomieniem SMS przekazano mieszkańcom informację o wyłożeniu do wglądu publicznego dwóch planów miejscowych z odesłaniem do strony internetowej o zapoznanie się ze szczegółami.

Organ podkreślił również, iż zamieszczenie ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu planu i dyskusji publicznej w bezpłatnym tygodniku [...] nie narusza art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Tygodnik ten posiada bowiem status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN-[...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do zarzutów i podstawy prawnej wskazanej w skardze i pismach uzupełniających, ale również badał czy uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] obarczona jest wadami kwalifikowanymi.

Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów, gdyż nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż zamieszczenie ogłoszenia w gazecie lokalnej, innej niż ta, którą przegląda skarżący kasacyjnie wpływa na prawidłowość procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił również, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczą zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie możliwości zabudowy już istniejących działek. Ponadto wskazał, że nie ma konieczności ustalania odrębnych zasad kształtowania krajobrazu z uwagi na to, że jest to jeden stosunkowo niewielki teren funkcjonalny. Zasady te odzwierciedlone są m.in. w parametrach i wskaźnikach zabudowy zawartymi w uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p.

Art. 17 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei z punktu 9 tego artykułu wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe przepisy zostały naruszone, gdyż po pierwsze, obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o jego wyłożeniu nastąpiło w gazecie "[...]", którą trudno uznać za gazetę miejscową.

Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że nie doszło w sprawie do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że "[...]" posiada status gazety lokalnej, co wynika z jej oznaczenia międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN-[...]. Nie ma przy tym znaczenia, że jest to gazeta bezpłatna. Podkreślić bowiem należy, że na terenie [...] funkcjonują trzy bezpłatne gazety lokalne i wszystkie wykorzystywane są w toku procedury planistycznej. Podzielić więc należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ogłoszenie o sporządzeniu zmiany planu nastąpiło w miejscowej prasie, przez obwieszczenie jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W związku z powyższym wszelkie informacje dotyczące składania wniosków, uwag, dyskusji publicznej czy wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przekazane zostały zainteresowanym zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., a jednocześnie zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., albowiem w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Podkreślić bowiem za Sądem I instancji należy, że zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego jak i w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek wpływu zarzuconego naruszenia trybu na treści uchwalonego planu. Jedynie bowiem istotne naruszenie sporządzenia planu miejscowego, a więc takie, które miało wpływ na treści planu bądź prawa uczestników procesu planistycznego może stanowić podstawę to stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z treści uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do charakteru gazety "[...]". Mając na względzie powyższą okoliczności zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w oparciu, o który skarżący kasacyjnie domagał się sprawdzenia w postępowaniu sądowym przeznaczenia terenów nie objętych kontrolowaną uchwałą planistyczną. Dokonując takiej oceny zgodnie z żądaniem skarżącego Sąd I instancji wyszedłby poza granice kontrolowanej sprawy, albowiem granice te zakreśla treść kontrolowanej przez Sąd uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...].

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 5 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego przez postanowienia planu dotyczące parametrów nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Przywołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 140 k.c. wyznacza na gruncie prawa cywilnego granice treściowe prawa własności, wyraźnie zastrzegając jednak, że są one kształtowane przede wszystkim przez ustawy. Do ustaw tych należy m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w przepisach art. 1-6 wyznacza ogólne zasady wykonywania przez organy gminy kompetencji planistycznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest zatem możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Nie budzi zatem wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a zatem że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.

Również w ujęciu konstytucyjnym ochrona prawa własności doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń dopuszczonych na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Oddziaływanie planu miejscowego na chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64) wymaga, by granice władztwa planistycznego gminy oceniać przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle przyjętych w ostatnio powołanym przepisie standardów konstytucyjnych, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się zatem do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane. Realizacja tego założenia następuje w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnośnie do kwestii parametrów nieruchomości określonych w planie miejscowym nie zasługują na uwzględnienie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera jedynie zasady i warunki dokonywania scaleń i podziałów - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie pozbawia on możliwości zagospodarowania działek o powierzchni mniejszej niż 3000 m2. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały nie wskazano terenów przewidzianych do scalania i podziału nieruchomości. Zatem nawet brak określenia powyższych parametrów nie miałoby wpływu na ważności uchwały (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. II OSK 1405/12). Brak bowiem wyznaczenia zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziałów, powoduje, że nie zachodzi obowiązek ich dokonywania. Nie istnieje bowiem obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości (art. 22 u.p.z.p.). Parametry te nie dotyczą możliwości aktualnego zagospodarowania nieruchomości.

Ponadto wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie może nadal prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą. Wynika to wprost z treści § 16 ust. 6 planu oraz art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro w planie miejscowym nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania to skarżący może prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. W badanym przypadku nie istniała konieczność ustalenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu. Należy wskazać, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., ustanawiający obowiązek określenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu, został wprowadzony do tego aktu mocą ustawy z dnia 24 kwietniu 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), która weszła w życie dnia 25 lipca 2015 r. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3 wskazanej ustawy). Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] podjęto w dniu [...] grudnia 2014 r., zatem na Radzie Miasta nie ciążył obowiązek określenia w planie zasad kształtowania krajobrazu.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.