Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1371/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 145
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej
article: w zw. z art. 15, art. 127 i art. 7 oraz art. 10, art. 77 a także art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasadzą od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz M. B. kwotę 4 617,00 (cztery tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/08 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej M.B. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy Ch. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie S. w Gminie Ch. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 stycznia 2005 r.

W związku ze wzrostem wartości nieruchomości, Wójt Gminy Ch. decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...]ustalił dla M.B. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł.

Od powyższej decyzji M.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez wydanie i doręczenie zaskarżonej decyzji po upływie 3 lat od ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2004r. zatwierdzającej podział nieruchomości, a ponadto naruszenie art. 7, 8, 9, i 10 K.p.a. przez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w sprawie oraz naruszenie art. 73 § 2 i 74 § 2 K.p.a. przez odmowę wydania z akt sprawy operatu szacunkowego i nie wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2008r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2005 r. W niniejszej sprawie zastosowano stawkę określoną w uchwale Rady Gminy w Ch. z dnia [...] września 2000r. w wysokości [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] maja 2007r. wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, a po dokonaniu podziału wynosiła [...] zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie określonym w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem decydujące znaczenie mają daty decyzji ostatecznej o podziale, jak również decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W jego ocenie decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w terminie 3 lat, lecz musi zostać w tym terminie wydana. Wskazał, że skoro decyzja w tej sprawie o podziale nieruchomości z dnia [...] grudnia 2004 r. stała się decyzją ostateczną w dniu [...] stycznia 2005 r., a organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką w dniu [...] grudnia 2007 r., to decyzja ta została wydana przed upływem terminu określonego w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdziło, że strona nie była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2007r. z którego wynika, że oględziny nieruchomości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej przeprowadzi rzeczoznawca majątkowy w terminie ustalonym z M.B. Odwołująca się miała zatem możliwość uczestniczenia w postępowaniu przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji. Ponadto, z akt sprawy wynika również, że dokonano z jej udziałem w dniu [...] maja 2007 r., oględzin nieruchomości i nie zgłaszała ona żadnych zastrzeżeń.

Natomiast pismem z dnia [...] maja 2007r. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania, bowiem organ pierwszej instancji nie poniósł żadnych kosztów związanych z podziałem nieruchomości i w przeciągu trzech lat nie poniósł kosztów infrastruktury technicznej terenu czy modernizacji dróg. Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie, iż w przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek strony.

Ponadto, organ drugiej instancji wskazał, że odwołująca zapoznała się z operatem szacunkowym i zgłaszała do niego uwagi, do których z kolei ustosunkował się rzeczoznawca. W ocenie Kolegium organ administracyjny nie miał obowiązku przekazania odwołującej kserokopii całego operatu szacunkowego i brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie. Przy czym wskazało, że sprawa zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wydania z akt sprawy operatu szacunkowego, została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie został naruszony art. 7 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należycie i wyczerpująco informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił cały materiał dowodowy oraz uzasadnił rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzuciła naruszenie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie, a w szczególności wydanie i doręczenie decyzji po upływie 3 lat od ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2004r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości oraz przyjmowanie różnych wartości przez tego samego biegłego dla tych samych terenów i w tym samym okresie. Ponadto wskazała na naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 14 K.p.a. w zw. z art. 73 § 2 i 74 § 2 K.p.a. przez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w sprawie, odmowę wydania jej odpisu czy też kopii operatu szacunkowego i niewydanie stosownego postanowienia; niewskazanie przez organ, że w niniejszej sprawie nie wystąpił ważny interes uniemożliwiający wydanie jej żądanych dokumentów. W jej ocenie wskazuje to na całkowicie dowolną interpretację powyższego przepisu oraz na nieudzielenie przez rzeczoznawcę wyczerpującej odpowiedz na piśmie.

Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP, gdyż uczestnikom innych postępowań organ pierwszej instancji wydawał odpis lub kserokopię operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej uzasadnia to także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 124 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 434/08 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie odmowy doręczenia stronie skarżącej kserokopii operatu szacunkowego. Sąd uznał, że organ pierwszej instancji pozbawił stronę rzeczywistego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym i naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylenie w/w postanowienia ma zasadnicze znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji, albowiem uniemożliwienie stronie uczestnictwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje też, że decyzja tego organu nie mogła zostać poddana właściwej kontroli instancyjnej. Stronę pozbawiono możliwości wykazania, że decyzja ustalająca opłatę w zakwestionowanej przez nią wysokości oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Przy czym podkreślił, że nie oznacza to, iż ustalenia operatu są wadliwe. Konieczne jest natomiast umożliwienie stronie, która została zobowiązana do zapłaty opłaty adiacenckiej przeprowadzenia dowodu przeciwnego dającego możliwość dokonania przez organ oceny wskazanych ustaleń.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie kserokopii operatu szacunkowego stronie skarżącej sprawi, że organ odwoławczy będzie miał możliwość dokonania oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, po merytorycznym ustosunkowaniu się skarżącej do jego treści.

Z tych względów kierując się względami ekonomiki procesowej uchylił tylko decyzję organu odwoławczego, gdyż uznał, że prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji podlegać będzie ocenie organu ponownie rozpoznającego sprawę w postępowaniu odwoławczym.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.B. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w części w jakiej nie uchylono decyzji Wójta Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 127 § 1,2, w zw. z art. 7, art. 10 w zw. z art. 77 § 1,2,3 oraz art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że ze względu na zasady ekonomiki procesowej niecelowym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, której prawidłowość podlegać będzie ocenie organu ponownie rozpoznającego i rozstrzygającego sprawę w ramach postępowania odwoławczego oraz, że wydanie kserokopii operatu szacunkowego sprawi, że organ odwoławczy będzie miał możliwość oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu po merytorycznym ustosunkowaniu się strony do jego treści, co stanowi pozbawienie strony dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podała, że w jej ocenie wyrok Sąd pierwszej instancji jedynie częściowo rozstrzyga sprawę prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wskazała, iż zaskarżonym wyrokiem została pozbawiona możliwości poddania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 434/08 uchylono tylko postanowienie w sprawie odmowy wydania operatu szacunkowego. Podkreśliła, że przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę prawa do odwołania. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podniosła, że dopiero po otrzymaniu operatu szacunkowego będzie mogła powołać biegłego celem zweryfikowania otrzymanego operatu. Zdaniem skarżącej zostanie ona faktycznie pozbawiona możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, albowiem wysokość opłaty adiacenckiej jest już ustalona, a zatem po ponownej analizie sprawy przyjęciu jej zastrzeżeń i ewentualnych wniosków, które będą mogły mieć wpływ na wysokość przedmiotowej opłaty, Wójt Gminy Ch. powinien wydać nową decyzję.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Natomiast trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenkciej. A zatem okres ważności decyzji w tej sprawie upłynął.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W tej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15, art. 127 § 1 i 2, w związku z art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 2, 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował wyżej powołany przepis lecz uchylił jedynie zaskarżoną decyzję. Przyjął bowiem, że ze względu na zasady ekonomiki procesowej niecelowym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, której prawidłowość podlegać będzie ocenie organu ponownie rozpatrującego odwołanie skarżącej, oraz, że wydanie jej kserokopii operatu szacunkowego sprawi, iż organ ten będzie miał możliwość dokonania oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, po merytorycznym ustosunkowaniu się do jego treści.

Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy w tej sprawie Sąd pierwszej instancji winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając celowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. wskazać należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania.

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 – art. 156 ust. 3 ustawy. Jak stanowi art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia, tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Z akt sprawy wynika, ze operat szacunkowy został sporządzony w dniu 4 maja 2007 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uchylając tylko zaskarżoną decyzję nie rozważył bowiem, czy z uwagi na upływ znacznego okresu czasu (4 maja 2007 – 11 lutego 2009 r.) możliwe będzie końcowe załatwienie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy operat szacunkowy utracił ważność. Termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bowiem również organu odwoławczego.

Przed wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji wskazując na uchylenie przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 434/08 postanowienia odmawiającego skarżącej doręczenia kserokopii operatu szacunkowego wskazał, iż w postępowaniu przed Wójtem Gminy Ch. skarżąca była pozbawiono rzeczywistego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym. Niewątpliwie w takiej sytuacji przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie art. 136 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. jak i wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia skarżącej służącego jej prawa do odwołania. Wskazać bowiem należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem pierwszej instancji.

Wskazuje na to zarówno treść art. 140 K.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale w szczególności treść art. 138 § 2 K.p.a., które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, 3 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).