Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 245/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 2, art. 110 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...], przyznającej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 120zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015r. A. B. zwróciła się o przyznanie dla jej trzyosobowej rodziny zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz zasiłku okresowego. W celu ustalania sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni w dniu 17 grudnia 2015r. został przeprowadzony wywiad środowiskowo – rodzinny, podczas którego zebrano niezbędne informacje i dokumenty do ustalenia dochodu rodziny. W trakcie wywiadu ustalono, że A. B. mieszka z dziećmi A. w wieku 9 lat i A. w wieku 2,5 roku, z którymi wspólnie gospodaruje i z mężem P., z którym prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania A. B. i dzieci jest renta z ZUS w wysokości 643,02zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne po 153,00zł, zasiłek rodzinny z dodatkami w wysokości 307,00zł oraz dobrowolne alimenty w wysokości 20,00zł, świadczone przez P. B. na dwoje dzieci.

Następnie organ wskazał, iż w dniu 2 grudnia 2015r. A. B. otrzymała w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. kserokopię kontraktu socjalnego, celem zapoznania się. Głównym postanowieniem tego kontraktu było zobowiązanie wnioskodawczyni do złożenia pozwu o alimenty na dwoje dzieci od ich ojca. Termin podpisania kontraktu został wskazany przez organ na dzień 17 grudnia 2015r. Nadto organ I instancji podał, iż A. B., mimo wielokrotnych informacji od pracownika socjalnego o możliwości pozyskania wyższego świadczenia alimentacyjnego drogą sądową, nie podjęła własnymi siłami działań mających na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych dzieci; nie podejmowała i nie podejmuje aktywności w celu poprawy swojej sytuacji finansowej, jak też nie wykorzystała własnych zasobów i możliwości, przez co organ rozumie możliwość złożenia pozwu do sądu powszechnego o alimenty od ojca dzieci. Organ I instancji podkreślił, że podczas wizyty pracownika socjalnego w dniu 17 grudnia 2015r. A. B., w obecności świadków (męża i pracowników socjalnych), odmówiła podpisania kontraktu. W takiej sytuacji organ I instancji, powołując się na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), dalej przywoływanej jako "ustawa", wskazał, iż w związku z odmową podpisania kontraktu socjalnego organ może odmówić przyznania świadczenia, uchylić decyzję o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać świadczenie pieniężne z pomocy społecznej.

Dalej organ wskazał, iż uwzględnił sytuację rodzinną A. B., na której wychowaniu jest dwoje dzieci i na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy ograniczył pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przyznając kwotę 120zł na zakup żywności dla dzieci. Organ wskazał następnie, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że dochód rodziny wynosi 1.276,02zł, tj. 425,34zł na osobę w rodzinie i nie przekracza 150% kryterium dochodowego, co kwalifikuje do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 23 stycznia 2014r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie podjęła współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy sytuacji finansowej wykorzystując własne zasoby i możliwości, i odmówiła podpisania kontraktu socjalnego zobowiązującego ją do złożenia pozwu do sądu rodzinnego o alimenty na dzieci. Organ rozważył sytuację życiową wnioskodawczyni pod kątem udzielenia pomocy i uwzględniając posiadane na utrzymaniu dzieci nie odmówił, a jedynie ograniczył wnioskowaną pomoc w związku z odmową podpisania kontraktu socjalnego.

Od powyższej decyzji A. B. wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji przekroczenie uprawnień oraz nierozważenie całokształtu sytuacji, co miało wpływ na treść kwestionowanej decyzji. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego w pełnej wysokości oraz o wyłączenie od udziału w sprawach związanych z jej rodziną Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. oraz wskazanego pracownika socjalnego, z uwagi na istniejący konflikt. Skarżąca podniosła, że była zmuszana do podpisania kontraktu socjalnego wbrew swojej woli, mającego na celu wytoczenie mężowi sprawy sądowej o alimenty. Wyjaśniła, iż w sporządzonym kontrakcie socjalnym nie zostało zawarte, że wraz z dziećmi mieszka w domu należącym do męża i teściowej, że korzysta z dziećmi z mieszkań, mebli, urządzeń, budynków gospodarczych i wszystkich rzeczy należących do męża. Od męża dostaje co miesiąc 20zł na dzieci, a nadto mąż daje dzieciom różne potrzebne rzeczy i wraz ze skarżącą sprawuje opiekę nad dziećmi, pomaga w ich wychowaniu, jeździ do lekarzy i na zebrania do szkoły i w tej sytuacji uważa, że powództwo o alimenty zostałoby oddalone. Zaznaczyła nadto, że nie bez znaczenia jest także to, iż na dzień wydania decyzji dochód jej trzyosobowej rodziny (jej i dzieci) wyniósł 1.276,02zł, przy kryterium wynoszącym dla trzyosobowej rodziny 2.313zł. Nadto dodając do dochodu rodziny dochód męża wynoszący 724,34zł, dochód ten wyniósłby 2.000,54zł, co powoduje, że do przekroczenia dochodu brakłoby jeszcze 312,46zł, a przecież żaden sąd nie pozbawiłby całego dochodu na rzecz alimentów. Ponadto skarżąca podniosła, że w dniu 2 grudnia 2015r. informowała pracowników organu, co uczynił też jej mąż w dniu 4 grudnia 2015r., iż od stycznia 2016r. cała rodzina będzie prowadzić wspólne gospodarstwo domowe. Przy czym zostały podane powody prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego. Skarżąca zaznaczyła, iż już od Wigilii Bożego Narodzenia 2015r. prowadzi z dziećmi i z mężem wspólne gospodarstwo domowe.

Odwołująca wskazała także, iż nie miała możliwości zgłoszenia uwag bądź zarzutów do treści kontraktu socjalnego. Zaznaczyła, iż ze względu na stan zdrowia i niski dochód mąż kwalifikował się do udzielenia pomocy na żywność i taka też decyzja została wydana dnia [...], co świadczy o tym, że wspólne gospodarowanie całej rodziny wraz z mężem uprawnia ją do zasiłku celowego na żywność, a nadto po zliczeniu wszystkich dochodów rodzina uprawniona jest też do ubiegania się o zasiłek okresowy. Nadto sama już zapowiedź wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego i wspólnego gospodarowania dochodami wyklucza zawieranie jakiegokolwiek kontraktu socjalnego, do czego była zmuszana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe odwołanie wskazało, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy, a także uregulowania wynikające z uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywienia "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (MP z 2013r. poz. 1024 ze zm.), oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 23 stycznia 2014r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014r. poz. 747).

Organ podkreślił, iż przedmiotem tej sprawy jest zasiłek celowy na zakup żywności. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dz. U. z 2015r. poz. 1058), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku udzielenia pomocy na dożywianie w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", finansowanego z budżetu państwa, kryterium dochodowe dla osób korzystających z tej formy pomocy na terenie Gminy W.– ww. uchwałą Rady Gminy – zwiększono do 150% kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ustawy, co stanowi kwotę 771zł. Organ podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, że rodzina wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania wnioskowanej pomocy. Wysokość tej pomocy w związku z odmową podpisania kontraktu socjalnego organ ograniczył. Nie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia jedynie z uwagi na posiadanie przez wnioskodawczynię na utrzymaniu dwojga dzieci.

Podzielając co do zasady punkt widzenia organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że powody, dla których odmówiono przyznania pomocy (powoływanie się na brak współdziałania ze strony beneficjenta), muszą być rzetelne i szczegółowo uzasadnione. W sprawie szczegółowo opisano natomiast jedynie sytuację dochodową rodziny, do której zaliczono skarżącą wraz z dziećmi. Poza wskazaniem, że wnioskodawczyni odmówiła podpisania kontraktu socjalnego, którego celem było wytoczenie ojcu dzieci powództwa o alimenty, brak jest jakichkolwiek innych dowodów przemawiających za tym, że skarżąca nie wykorzystuje posiadanych uprawnień i możliwości, a w szczególności nie wskazano o jakie możliwości chodzi. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 108 ust. 1 ustawy, w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną. Za kontrakt socjalny – zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 ustawy – uważa się pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Celem kontraktu jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Tak więc ustawa określa kontrakt socjalny jako umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony tejże umowy.

Organ odwoławczy podkreślił, iż trudno nie zgodzić się z poglądem, że swoboda zawarcia kontraktu jest pozorowana, o ile bowiem odmowa zawarcia umowy przez pracownika socjalnego nie rodzi żadnych konsekwencji, o tyle taka sama odmowa drugiej ze stron może stanowić podstawę nieprzyznania świadczenia lub jego pozbawienia. Organ ma prawo tak określić warunki kontraktu, by mieściły się one w ramach uregulowań ustawy, mając na względzie cele pomocy (art. 2 i 3 ustawy), a także obowiązek zainteresowanego, który powinien przede wszystkim zaspokoić swoje potrzeby we własnym zakresie, a dopiero gdy jest to niemożliwe, korzystać z pomocy społecznej. Kształtowanie treści umowy przez obydwie strony nie jest ani w pełni swobodne, ani równe, ale jest to charakterystyczne dla wszystkich umów zawieranych przez administrację publiczną. Niemniej w przypadku kontraktu socjalnego ustalanie treści umowy ma szczególne znaczenie zarówno z punktu widzenia zaangażowania osoby, której udzielana jest pomoc, jak i ze względu na specyfikę omawianego narzędzia w pracy socjalnej. Zawarcie kontraktu jest poprzedzone szeregiem czynności ustalających sytuację (życiową, rodzinną, dochodową, mieszkaniową, zdrowotną) przyszłej strony umowy, diagnozujących jej problemy, wyznaczających cele działania oraz dobierających odpowiednie metody i formy pomocy. Konieczne są również ocena zdolności osoby lub rodziny do współdziałania i jej determinacja w uzyskaniu życiowej samowystarczalności. Ustalenie treści kontraktu jest wypadkową negocjacji i narzucania pewnych reguł przez pracownika socjalnego, które mają zmotywować drugą stronę, ale również wyeliminować jej postawę roszczeniową.

Organ wskazał także, iż w literaturze nie bez racji zauważa się, że w gruncie rzeczy większość postanowień kontraktu jest formułowana przez pracownika socjalnego, który jako skuteczny strateg powinien tak określić prawa i obowiązki w nim zawarte, aby druga strona umowy była przekonana, że jest ich głównym autorem (vide: I. Sierpowska, Komentarz do art. 108 ustawy o pomocy społecznej, Lex). W realiach niniejszej sprawy pracownik socjalny ustalił, iż przyczyną trudnej sytuacji skarżącej jest nie wykorzystywanie własnych uprawnień i możliwości zwiększenia dochodów rodziny poprzez uzyskanie większej kwoty alimentów od męża. Tym samym jako możliwość poprawy trudnej sytuacji życiowej rodziny dostrzeżono jedynie wystąpienie o alimenty na dzieci.

Organ odwoławczy podkreślił, iż brak jest jednocześnie wnikliwej oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, mieszkaniowej i zawodowej skarżącej (możliwości podjęcia zatrudnienia). Nadto organ I instancji nie dostrzegł i pominął podane przez skarżącą informacje o ponownym wspólnym prowadzeniu z mężem gospodarstwa domowego od stycznia 2016r. (oświadczenie męża skarżącej z dnia 17 grudnia 2015r.) i wygaśnięciu konfliktu między małżonkami, o czym to organ miał być informowany już na początku grudnia 2015r. Niewątpliwie okoliczności te mają wpływ na sytuację rodziny, do których to organ I instancji w żaden sposób się nie odniósł. Niezależnie zatem od odmowy podpisania przez skarżącą przedstawionego jej kontraktu socjalnego przedwczesne jest twierdzenie, iż skarżąca swym zachowaniem wypełniła dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 ustawy.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż kontrakt socjalny ma na celu pewną pracę socjalną, ponieważ jest to instrument, który umożliwia usamodzielnienie osoby i wyprowadzenie z systemu pomocy społecznej, a zatem co do zasady nie powinien zobowiązywać jedynie do wykonania konkretnej czynności. Nadto w świetle przepisów ustawy nie ma żadnych podstaw do formułowania warunku uzyskania pomocy społecznej w postaci wystąpienia o świadczenie alimentacyjne. Jakkolwiek słuszne jest twierdzenie organu I instancji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, osoby i rodziny powinny przezwyciężać swoje trudne sytuacje życiowe, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia, to jednak ustawa wskazuje na różne metody do osiągnięcia tego celu. Organ wskazał, iż stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może – w drodze umowy – ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. O ile zatem system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku – zgodnie z zasadą subsydiarności – wysuwa obowiązek alimentacyjny, o tyle nie nakazuje aby obowiązek ten musiał być koniecznie spełniony przez jego wyegzekwowanie w drodze powództwa cywilnego. Organ pomocy społecznej może bowiem w drodze umowy z członkami rodziny, w tym z małżonkiem, ustalić wysokość świadczonej pomocy alimentacyjnej na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził zaś stosownych wyjaśnień na okoliczność, czy mąż skarżącej dobrowolnie mógłby się zobowiązać do świadczenia alimentów w większym wymiarze niż 20zł miesięcznie. Przy czym, jak informuje skarżąca w odwołaniu ojciec dzieci w miarę możliwości daje im "różne potrzebne rzeczy".

Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż z treści art. 110 ust. 5 ustawy wynika, że kierownik ośrodka pomocy społecznej może samodzielnie wytoczyć na rzecz obywatela powództwo o roszczenie alimentacyjne, jeśli oczywiście uzna to za usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Skoro więc organy uważają, że dzieciom skarżącej należą się alimenty od ich ojca, a ona sama nie zamierza o nie wystąpić powinny podjąć działania w kierunku ich uzyskania. Odmowa, czy też ograniczenie przyznania zasiłku z powołaniem się na brak wystąpienia o alimenty nie może zatem znaleźć akceptacji.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż niezależnie od powyższych uwag – w kontekście przedstawionych w odwołaniu informacji o wspólnym korzystaniu przez skarżącą wraz z dziećmi ze wszystkich mebli, urządzeń, budynków i rzeczy należących do męża i ponownym wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego z mężem od Wigilii Bożego Narodzenia 2015r. – wątpliwość budzi także prawidłowość ustalenia przez organ składu rodziny. Organ I instancji w żaden sposób nie wypowiedział się, czy w istniejących warunkach lokalowych dało się wyodrębnić odrębne gospodarstwa skarżącej i męża. Wspólne gospodarowanie to bowiem nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego. Nie przesądzając jaki jest faktyczny stan sprawy, organ I instancji winien tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby ustalenia dotyczące prowadzenia przez męża skarżącej gospodarstwa samodzielnie lub wspólnie z rodziną znalazły potwierdzenie w ustaleniach obiektywnych. Wiedza organu o faktycznej sytuacji osoby, która zwraca się z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej winna być obiektywna i zobowiązuje organ do rzeczowego, logicznego i popartego ustaleniami stwierdzenia, że strona wnioskująca o pomoc znajduje się w takiej, a nie innej sytuacji, uzasadniającej przyznanie świadczenia w ogóle, ale i świadczenia w określonej wysokości, gdyż pojęcie rodziny w art. 6 pkt 14 ustawy, nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa i powinowactwa, a bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty.

Ostatecznie organ odwoławczy wskazał, iż mając na uwadze powyższe, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", przeprowadzi wnikliwie postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia ww. wątpliwości.

Jeśli zaś chodzi o wniosek wyłączenia pracowników organu I instancji, tj. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. H. F. i pracownika socjalnego M. K., organ odwoławczy wskazał, iż wniosek taki został złożony dopiero na etapie odwołania, a zatem po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z treścią art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Stąd też organ odwoławczy nie jest legitymowany do rozpatrzenia takiego wniosku, albowiem jedynym podmiotem upoważnionym do jego rozpoznania jest bezpośredni przełożony pracownika, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. Akta sprawy nie potwierdzają zaś, aby wniosek w tym przedmiocie został złożony na etapie postępowania przed organem I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła A. B. kwestionując – zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – stwierdzenie, iż "kierownik ośrodka pomocy społecznej może samodzielnie wytoczyć na rzecz obywatela powództwo o roszczenia alimentacyjne, jeśli oczywiście uzna to za usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Skoro więc organy uważają, że dzieciom skarżącej należą się alimenty od ich ojca, a ona sama nie zamierza o nie wystąpić powinny podjąć działania w kierunku ich uzyskania". Skarżąca domaga się podjęcia przez sąd administracyjny interwencji i nakazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. natychmiastowego usunięcia naruszeń prawa oraz wyeliminowania naruszającego prawo ww. stwierdzenia i zastąpienia go właściwym poprzez zapisanie, że "kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać powództwa na rzecz obywateli za ich zgodą wyrażoną na piśmie".

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż powyższe stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji narusza prawa i wolności obywateli, jak również przepisy prawa. Skarżąca podniosła, iż do odwołania od decyzji organu I instancji było załączone pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 1 grudnia 2015r., jasno stwierdzające, że bez pisemnej zgody osoby uprawnionej i wbrew jej woli powództwo o alimenty nie może zostać wytoczone przez ośrodek pomocy społecznej i jak również taka zgoda czy też pełnomocnictwo nie mogą być domniemywane bądź narzucane.

W ocenie skarżącej kwestionowane stwierdzenie nie jest niczym innym jak tylko podżeganiem do dalszych bezprawnych działań naruszających prawa i wolności obywateli, co może pociągnąć za sobą dalsze ujemne skutki dla osób, których prawa są naruszane i doprowadzić do całkowitego rozbicia rodzin oraz powstawania nieodwracalnych konfliktów. Skarżąca podkreśliła, iż do takiego konfliktu w jej rodzinie doprowadziła H. F. – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. K., która jest skonfliktowana z jej rodziną i którą uważa za odpowiedzialną za to, że mający z nią rozdzielność majątkową mąż, od sierpnia 2014r. do grudnia 2015r. prowadził odrębne gospodarstwo domowe.

Dalej skarżąca wskazała na okoliczności, które legły u podstaw odrębnego prowadzenia przez jej męża gospodarstwa domowego podkreślając, iż H. F. ani razu nie chciała sprostować pomówień kierowanych pod adresem skarżącej, jak również ani razu nie próbowała pojednać skarżącej z mężem.

Skarżąca podkreśliła, iż sądy cywilne oddalają bądź odrzucają pozwy samodzielnie wniesione przez ośrodki pomocy społecznej, ponieważ zgodnie z prawem na wytoczenie powództwa o alimenty musi być pisemna zgoda obywateli. Wskazała, iż osoba, w imieniu której jest wytoczone powództwo może się przyłączyć do procesu jako strona i następnie cofnąć pozew lecz już samo wniesienie sprawy wbrew czyjejś woli wywołuje zagrożenie i stres u osób, które takiej sprawy nie chciały.

Podniosła także, iż od Wigilii 2015r. wraz z mężem i dziećmi prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a mąż w styczniu i lutym 2016r. oddał jej całe swoje dochody. Podkreśliła, że jeśli w takiej sytuacji zostanie bezprawnie wniesiony przeciwko jej niepełnosprawnemu mężowi pozew o alimenty, to ona nie czekając na rozstrzygnięcie sądu wyniesie się wraz z dziećmi z męża domu, bo inaczej czułaby się tam jak intruz. Wskazała na możliwość bezdomności dzieci, obarczając odpowiedzialnością za taki stan rzeczy organy pomocy społecznej.

Wskazała nadto, że nie została zawiadomiona o przesłaniu jej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., a w dniu 12 lutego 2016r. otrzymała zaskarżoną decyzję i przez to nawet nie miała możliwości wniesienia wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518 – 519).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ ten może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

W realiach niniejszego postępowania należy wskazać, iż dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie zbierania i oceny dowodów dyskwalifikują decyzję organ I instancji, a zakres owej wadliwości – prawidłowo dostrzeżony przez organ odwoławczy – przekreśla możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty wyłącznie przez organ odwoławczy. W szczególności należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji wymaga uzupełniania w takim zakresie, który uniemożliwia organowi odwoławczemu zastosowanie art. 136 K.p.a.

Przechodząc do oceny okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku strony skarżącej o wypłatę świadczenia z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż podstawą ustaleń faktycznych w tego rodzaju sprawie jest rodzinny wywiad środowiskowy, który przeprowadzany jest przez pracownika socjalnego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny, aby na podstawie uzyskanej w ten sposób wiedzy można było dokonać analizy i oceny sytuacji danej rodziny i sformułować wnioski, stanowiące podstawę planowania pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia dokonane przez organ I instancji, których podstawą – jak należy zakładać – był przeprowadzony wywiad środowiskowy, istotnie odbiegają od oświadczeń skarżącej oraz jej męża złożonych w toku postępowania. Wadliwość tą zasadnie wytknął organ odwoławczy uznając, iż już przed organem I instancji podnoszone były przez skarżącą i jej męża oświadczenia na temat ich zaplanowanego wspólnego zamieszkania i gospodarowania. Okoliczności te – istotne z punktu widzenia art. 6 pkt 14 ustawy – zupełnie umknęły organowi I instancji i stały się podstawą błędnego wyznaczenia składu osobowego rodziny skarżącej, a w ślad za tym wadliwego ustalenia dochodów rodziny (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy). Powyższa wadliwość organu I instancji w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) wymaga przeprowadzenia od nowa wywiadu środowiskowego i objęcia nim wszystkich osób stanowiących rodzinę skarżącej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez organ odwoławczy nie jest objęte dyspozycją art. 136 K.p.a. i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Należy także przyznać rację organowi odwoławczemu, który uznał za zbyt daleko idące sankcje zastosowane wobec skarżącej w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że w okolicznościach niniejszej sprawy – wynikających ze szczątkowo zgromadzonego i pobieżnie ocenionego materiału dowodowego – działania organu I instancji zmierzające do zawarcia ze skarżącą kontraktu socjalnego, którego treścią jest wyłącznie wystąpienie z powództwem o alimenty, są działaniami, które w sposób wątpliwy realizują dobro rodziny skarżącej. Zaniechanie przez organ I instancji dostrzeżenia i jakiejkolwiek oceny przedstawianego przez skarżącą szerszego kontekstu wystąpienia z ewentualnym powództwem o alimenty każe wątpić czy rzeczywiście dobro rodziny skarżącej było celem działań organu pomocowego. Przed organem pomocowy – co celnie wskazywał organ odwoławczy – stoi cała paleta możliwych środków i działań, które pozwalają bez antagonizowania członków rodziny osiągać cele, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Organ I instancji wybierając dla osiągnięcia tego celu wyłącznie kontrakt socjalny ze skarżącą z pewnością nie przeanalizował celowości swego działania i jego skutków, w szczególności tych, które mogą mieć charakter uboczny. Gdyby to uczynił, dokonany wybór z pewnością wydałby mu się nie tylko nieadekwatny do okoliczności sprawy ale wręcz arogancki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej w kontekście sformułowanej przez organ odwoławczy tezy o możliwości samodzielnego wytaczania powództw o alimenty przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, to należy wskazać, iż przepis art. 110 ust. 5 ustawy wyraźnie wskazuje, że kierownik ośrodka pomocy społecznej może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. W postępowaniu przed sądem stosuje się wówczas odpowiednio przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym. Przepisy, o których mowa, to art. 55 – 60 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014r., poz. 101 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.c.", które wskazują, iż prokurator, wytaczając powództwo na rzecz oznaczonej osoby, powinien ją wskazać w pozwie. Nie dotyczy to spraw niemajątkowych z zakresu prawa rodzinnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 55 K.p.c.) Osobę, na rzecz której prokurator wytoczył powództwo, sąd zawiadamia o tym, doręczając jej odpis pozwu. Osoba ta może wstąpić do sprawy w każdym jej stanie w charakterze powoda; w tym wypadku do udziału prokuratora w sprawie stosuje się odpowiednio przepisy o współuczestnictwie jednolitym, przy czym prokurator nie może samodzielnie rozporządzać przedmiotem sporu (art. 56 §1 i 2 K.p.c.).

Na gruncie powyższych regulacji postępowania cywilnego nie budzi wątpliwości, iż prokurator działa w imieniu własnym, a jego legitymacja procesowa ma charakter formalny, tzn. wnosząc pozew, staje się powodem w znaczeniu formalnym. Natomiast powodem w znaczeniu materialnym jest podmiot, na rzecz którego prokurator wytoczył powództwo. Powództwo prokuratora jest samodzielne i korzysta on z własnej materialnoprawnej legitymacji procesowej i jest stroną rzeczywistą (vide: P. Telenga [w:] J.Bodio, T.Demendecki, O.Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, Lex/el 2016, uwagi do art. 55 K.p.c.; oraz E. Stefańska [w:] M. Manowska (red), A. Adamczuk, P. Pruś, M. Radwan, M. Sieńko, E. Stefańska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, WP 2015r., wydanie III, tom I, uwagi do art. 55 K.p.c.).

Skoro art. 110 pkt 5 ustawy, w postępowaniu o ustalenie alimentów, wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.c. o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym, to należy przez to rozumieć odpowiednie stosowanie uprawnień procesowych prokuratora do kierownika ośrodka pomocy społecznej. Tym samym wytaczając powództwo o alimenty na rzecz osoby trzeciej, kierownik powinien ją wskazać w pozwie. Sąd winien powiadomić tę osobę, doręczając jej odpis pozwu, a osoba zainteresowana może wstąpić do sprawy w charakterze powoda. Jak wynika z przytoczonych przepisów, zgoda osoby uprawnionej do alimentów na wytoczenie powództwa przez kierownika ośrodka pomocy społecznej nie jest potrzebna. (vide: I Sierpowska, Pomoc społeczna Komentarz Lex 2014r., uwagi do art. 110 ustawy, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014r. w sprawie II SA/Lu 694/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponadto należy wskazać, iż kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji nie pozbawia skarżącej możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem także zarzut pozbawienia – wskutek wydania zaskarżonej decyzji – możliwości dowiedzenie określonych okoliczności uznać wypada za nietrafiony. Tym bardziej, że skarżąca dotychczas nie przedstawiła nawet tezy dowodowej istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy ani też środków dowodowych mających ją wykazać.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

ms