Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1346/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 2, § 4 ust 2, § 5
journal: Dz.U. 2006 nr 155 poz 1109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych  w celu złagodzenia skutków suszy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Krupiński (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 sygn. akt I SA/Wa 440/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 440/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy K. odmówił udzielenia J. M. jednorazowej pomocy w formie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w 2006 r. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że zainteresowany nie załączył protokołu oszacowania szkód, który jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. stwierdzając, iż powodem nie sporządzenia protokołu oszacowania szkód w jego gospodarstwie był brak właściwej informacji od sołtysa i Urzędu Gminy. Nadto wskazał, iż nie może ponosić odpowiedzialności za brak protokołu szkód, bowiem nie był uprawniony do jego sporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż forma pomocy, o jaką ubiega się J. M., przysługuje przy spełnieniu przesłanek ściśle określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., zaś decyzje wydane na jego podstawie nie opierają się na uznaniu administracyjnym. Dokonując analizy przepisów, organ stwierdził, iż jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskodawcy pomocy jest to, aby średnia wysokość szkód w użytkach rolnych gospodarstwa przekroczyła 30%. Jedynym możliwym dowodem na tę okoliczność jest protokół oszacowania szkód, sporządzony przez komisję powołaną przez Wojewodę. Nie dołączenie przez osobę ubiegającą się o pomoc protokołu nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia, ponieważ żaden z przepisów rozporządzenia nie ustanawia takiego obowiązku po stronie osoby ubiegającej się o pomoc. Obowiązek przekazania takiego protokołu, jeżeli został sporządzony, ciąży na Wojewodzie. W przypadku jednak gdy szkody powstałe w związku z suszą w ogóle nie zostały oszacowane, podobnie jak w gospodarstwie J. M., to brak jest możliwości stwierdzenia, że przekroczyły one 30%, a w konsekwencji nie można przyznać tej formy pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umożliwienie mu skorzystania z dofinansowania jego gospodarstwa w celu złagodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Urząd Gminy informując poprzez sołtysa rolników o możliwości otrzymania kredytu suszowego, jednocześnie nie zawiadomił ich o powołaniu komisji do spraw szacowania powstałych szkód i to było jego zdaniem powodem nie sporządzenia protokołu szkodowego, dotyczącego jego gospodarstwa. Skarżący nie starał się o kredyt, a tylko rolnicy starający się o kredyt suszowy zostali wpisani na listę nazwaną protokołem szkodowym. Zatem postępowanie w sprawie udzielenia pomocy przewidzianej stronom rozporządzania zostało przez władze Gminy K. przeprowadzone niewłaściwie, a u ponad 90% rolników nie dokonano oględzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), wywiódł, iż obowiązkiem Wojewody było spowodowanie dokonania przez komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Zdaniem Sądu powyższe dodatkowo potwierdza przyjęty w powoływanym rozporządzeniu terminarz czynności, który zakłada, iż przekazanie przez wojewodę wójtom protokołów szacowania szkód następowało do dnia 15 września 2006 r., natomiast upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ustalony został na dzień 15 października 2006 r. Oznacza to, że przekazanie przez wojewodę wójtom przedmiotowych protokołów następowało jeszcze przed ustaleniem, który z poszkodowanych wskutek suszy rolników wystąpi o udzielenie mu pomocy. Nie można natomiast z żadnego przepisu rozporządzenia wywieść obowiązku zgłaszania przez rolnika szkody w gospodarstwie rolnym, czy to do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy do wojewody, albo też do komisji powołanej przez wojewodę, a w szczególności obowiązku tego nie można wyprowadzić z wzorca wniosku stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Ostatecznie, skoro J. M. w dniu 22 września 2006 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu, złożył w OPS w K. wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego, to winien on być rozpoznany w oparciu o protokół szacowania szkody przekazany wójtowi wcześniej przez Wojewodę M. W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku, z powodu nie sporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej wykładni przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) polegającego na przyjęciu, że odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia przez komisję powołaną przez wojewodę protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o te świadczenie, nie znajduje podstawy prawnej oraz niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis w odniesieniu do ustaleń faktycznych sprawy, jako materialna podstawa rozstrzygnięcia winien być również zastosowany. Nadto wskazał na zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, kiedy w rzeczywistości Kolegium zastosowało właściwą interpretację tychże przepisów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania jednak jakie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone;

- art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia jego

podstawy prawnej oraz nie zawarcie wskazań co do dalszego postępowania organów administracji;

- art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, nakazującego oddalenie nieuzasadnionej skargi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazano, iż Sąd I instancji w żadnej mierze nie wskazał w uzasadnieniu, jakie przepisy prawa procesowego (procedury administracyjnej) Kolegium przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy naruszyło. Podniesiono także, iż jedynym dowodem na potwierdzenie spełnienia przez wnioskodawcę obligatoryjnej przesłanki do udzielenia mu pomocy, w postaci przekroczenia 30% średniej wysokości szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa, jest - zgodnie z § 2 pkt 2 i z § 4 ust. 2 rozporządzenia - protokół oszacowania szkód, sporządzony przez komisję, powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Brak takowego protokołu powoduje, iż organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, nie ma prawa samodzielnie szacować wysokości szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa w oparciu o inne środki dowodowe, jak choćby zeznania świadków, bowiem taką możliwość wykluczył prawodawca. Podniesiono, iż Sąd był zobligowany do wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a nie uczynił tego odnośnie zastosowanej normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie zawarł także niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie ogólnikowo podał, że organy administracji mają obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku J. M. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Wadliwość uzasadnienia w tym zakresie wprowadza niepewność organu administracji co do kierunku dalszych czynności postępowania administracyjnego po wydaniu wyroku, a tym samym uniemożliwia realizację przez organ zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zarówno precyzyjne wskazanie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które jego zdaniem zostały naruszone, wykazanie na czym to naruszenie polegało oraz uzasadnienie, że skutki naruszenia prawa procesowego były na tyle istotne, że wpłynęły na kształt rozstrzygnięcia, a nie tylko np. na kształt uzasadnienia.

W pierwszym zatem rzędzie należało stwierdzić, że w postępowaniu przed sądem I instancji nie można dopatrzeć się uchybień, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., powodujących nieważność postępowania. Zarzut taki nie został również postawiony w kasacji.

Spośród zarzutów kasacyjnych w pierwszym rzędzie, jako najdalej idący należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poprzez obrazę przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., a w związku z tym pośrednio również przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, a z prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wynika wykładnia zastosowanych norm prawa materialnego, możliwe jest ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego skontrolowanie, czy Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał subsumcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Naruszenia przepisów skarżący dopatrywał się w braku zajęcia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego stanowiska prawnego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy i braku wskazań co do dalszego postępowania.

Z zarzutami tymi należało się zgodzić, aczkolwiek przyjęta w zaskarżonym wyroku podstawa prawna - przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) - okazała się prawidłowa. Na tle wykładni i możliwości stosowania przepisów tego rozporządzenia doszło jednak do zasadniczej kontrowersji pomiędzy organem administracji a sądem. W uzasadnieniu wyroku ograniczono się w tej mierze tylko i wyłącznie do przytoczenia przepisów rozporządzenia oraz do wskazania, że na ubiegającym się o pomoc rolniku nie ciążył obowiązek dostarczenia do organu pomocy społecznej, właściwego do rozpoznania sprawy, protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powoływaną przez wojewodę. Bezpośrednio po takiej konstatacji Sąd stwierdził, że "odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powodu niesporządzenia przez właściwe organy protokołu (...), nie znajduje podstawy prawnej w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu instancji polega na niewłaściwej interpretacji § 4 i § 6 ust. 3 rozporządzenia". Oznacza to, że Sąd poprzestał na krytyce stanowiska organów administracyjnych, nie zajmując w sprawie wykładni przepisów rozporządzenia i możliwości pozytywnego ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy jakiegokolwiek własnego poglądu. Tymczasem aby można było prawidłowo rozpoznać skargę J. M. konieczna była wykładnia tych przepisów rozporządzenia, które wskazują na pozytywne przesłanki warunkujące możliwość udzielenia pomocy, co do spełnienia których przez skarżącego organy administracji powzięły poważne wątpliwości. Skoro intencją Sądu I instancji było nakazanie organowi objęcia skarżącego żądaną przez niego formą pomocy, to bezwzględnym w tej mierze obowiązkiem, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. było wskazanie tych unormowań, które – mimo braku protokołu oszacowania szkód – umożliwiają ustalenie wysokości szkody oraz udzielnie zasiłku. Zaniechanie powyższego obowiązku uniemożliwia przy tym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w postępowaniu kasacyjnym kontrolę prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Istotnym brakiem uzasadnienia wyroku był także brak jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania. Wymóg zawarcia tego rodzaju wytycznych wynika z treści przepisu art. 141 § 4 zdanie ostatnie P.p.s.a. Wątpliwości co do konieczności zawarcia wyraźnych wskazań można by mieć w przypadku, gdyby z całokształtu rozważań prawnych wskazania takie wypływały. Skoro jednak – jak już wspomniano – uzasadnienie nie zawiera własnego stanowiska prawnego i nie wyjaśnia podstawy prawnej, jaka ma lec u podstaw przyszłego rozstrzygnięcia, to tym bardziej bezwzględnym obowiązkiem Sądu było zawarcie w uzasadnieniu tego rodzaju wytycznych. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie zawierać musi podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, jak i wskazania co do dalszego toku postępowania, w przypadku uwzględnienia skargi i rozpatrywania sprawy ponownie przez organ administracji. Wytyczne wojewódzkiego sądu administracyjnego są niezbędnym elementem uzasadnienia, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyroku z dnia 9 września 2005 r., sygn. FSK 2033/04 (nie publ.), w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. II FSK 1488/05 (nie publ.), w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. II FSK 1099/05 (nie publ.) i in.

W świetle powyższego zbyteczne było odnoszenie się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż w istocie w zaskarżonym wyroku Sąd nie stosował i nie dokonywał wykładni właściwych przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego, z uwagi na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nie zajęcia stanowiska prawnego w sprawie i poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania przed organami administracji, mimo uwzględnienia skargi, zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a., przy czym Sąd miał tu na względzie niewątpliwie trudną sytuację życiową skarżącego, jako osoby dotkniętej klęską żywiołową.