Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1448/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 151, 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skarg A. G. i J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. W., od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek W. W. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], znak: [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...]z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej J. C. oraz A. G., zwanymi dalej "skarżącymi", pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o numerach ewid. [...],[...] oraz [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w P., postanowił: (1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz (2) stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2007 r., nr [...].

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", a także oceny prawne i wskazania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...]lipca 2007 r. Starosta [...]wydał decyzję nr [...], znak: [...] (sprostowaną następnie postanowieniem Starosty z dnia [...] października 2007 r.), w której zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. C. i A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o numerach ewid. [...],[...], [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w P..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła do Wojewody [...] w dniu 1 lipca 2008 r. W. W. zarzucając decyzji Starosty [...] naruszenie przepisów prawa budowlanego, w szczególności poprzez: (a) niezgodne z prawem określenie kategorii obiektu budowlanego; (b) ustalenie takiej wysokości budowanego obiektu, że kominy umiejscowione na sąsiedniej części budynku, tzn. drugiej połowie domu jednorodzinnego, tzw. "bliźniaka", znalazły się poniżej poziomu wyznaczonego przez § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania; oraz (c) błędne dokonanie wytyczeń fundamentów rozbudowywanej części budynku, przez co budowany obiekt wraz kominami i przewodami wentylacyjnymi znalazł się faktycznie kilkadziesiąt centymetrów na nieruchomości wnioskodawczyni W. W.. W omawianym wniosku nie podniesiono kwestii braku udziału wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...]lipca 2007 r.

Po zbadaniu okoliczności sprawy Wojewoda [...]wydał w dniu [...]stycznia 2009 r., decyzję nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2007 r. Zdaniem organu wojewódzkiego inwestorzy pominęli wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury uzależnienie wysokości komina od wysokości wykonywanej przez nich dobudowy, co jednak zdaniem Wojewody nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podobnie jak zmniejszenie odległości ściany w stanie surowym od granicy o ok. 20 cm, mimo że stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

W. W. złożyła odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "organem odwoławczym" lub "GINB"), który decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że odniesieniu do wysokości kominów i w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. W. zarzucając naruszenie m.in. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym i częściowym materiale dowodowym; art. 8 i 11 k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; art. 9 i 10 k.p.a. tj. zasady informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej zwane też "pr.bud.") przez nieprzyznanie W. W. przymiotu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zachodzące przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę naruszenia nie stanowią rażących naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 912/09, uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2009 r., nr [...], znak: [...]. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Sąd podkreślił jednak, że z uwagi na fakt, iż przebudowie poddawana jest część budynku łącznie ze ścianą dzielącą oba budynki, to zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. W. W. powinny służyć w sprawie pozwolenia na budowę prawa strony. Organ winien zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważyć, czy nie został naruszony w sposób rażący art. 10 k.p.a.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. C.. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku WSA oboje skarżący zwracali wszakże uwagę na to, że brak udziału W. W. bez jej winy w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczono przy tym, że skarżąca bezskutecznie starała się o wzruszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w trybie wznowienia postępowania i dopiero później wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, oddalił jednak skargi kasacyjne od ww. wyroku WSA o sygn. akt VII SA/Wa 912/09. NSA uznał za słuszne stanowisko skarżących o odrębności postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. NSA podkreślił wszak, że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z próbami W. W. wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej. W tych okolicznościach pod kątem rażącego naruszenia prawa musi być zbadane stanowisko Starosty [...], który w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej w ogóle się nie odniósł. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć bowiem także przepisów postępowania. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględniać także skutki tego naruszenia oraz jego wagę w kontekście wartości reprezentowanych przez system prawny. W związku z tym, zdaniem NSA, należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne, jako istotne wartości wskazuje ochronę praworządności (art. 7 k.p.a.) i działanie budujące zaufanie wobec organów administracji (art. 8 k.p.a.). Jak w każdej sprawiedliwej procedurze, tak i w postępowaniu administracyjnym istotną wartością jest nakaz wysłuchania, przy czym wysłuchanie nie sprowadza się tylko do umożliwienia wypowiedzenia się, ale także do obowiązku odpowiedzi na zgłoszone wnioski i argumenty. Normatywnego wyrazu tych wartości należy poszukiwać w art. 10 § 1, art. 11, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. dlatego też NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z powyższymi orzeczeniami sądów administracyjnych, Wojewoda [...] ponownie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2007 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę ww. budynku mieszkalnego.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., W. W. odwołała się w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...]. Organ II instancji podkreślił swoje związanie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych orzeczeniach sądowych, w szczególności w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10. GINB podkreślił przy tym, że złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budziło wątpliwości Starosty [...], a zatem organ nie miał obowiązku przeprowadzania w tym zakresie szerszego postępowania dowodowego i jego postępowanie nie stanowiło rażącego naruszenia powołanych przepisów prawa budowlanego. Do podobnych wniosków prowadziła analiza zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami Polskiej Normy dla kominów murowanych.

W kwestii, czy organ administracji prawidłowo odniósł się do żądania W. W. wzięcia udziału w postępowaniu GINB potwierdził swoją pełną zgodę z interpretacją przepisów k.p.a. wyrażoną w wyroku o sygn. akt II OSK 213/10. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że w analizowanym przypadku ewentualne naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu nie mogą być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zdaniem GINB na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja W. W. w innych kwestiach materialnoprawnych i technicznych.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. została zaskarżona przez W. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak Sąd wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/12, oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13, uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/12, oraz uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu NSA zamieścił wiążące dla organu administracji wskazania co do postępowania w sprawie. NSA podkreślił przede wszystkim, że organy właściwe do oceny prawnej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku nie przeprowadziły postępowania w sposób wskazany w wyroku NSA z 26 stycznia 2011 r. (II OSK 213/10). W szczególności organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z tym, że skarżąca próbowała wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej wobec jej działki nieruchomości. Pod kątem rażącego naruszenia prawa musi być zatem zbadana postawa Starosty [...], który w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. nie odniósł się w ogóle do kwestii udziału W. W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. NSA podkreślił przy tym, że badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma inny charakter niż naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zmienia to faktu, że obowiązkiem organu jest zbadanie regulacji materialnej przesłanek przyznania jednostce przymiotu strony. Należy tego dokonywać w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud.

W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze wskazania zawarte w przywołanych wyżej prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął następujące stanowisko. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]lipca 2007 r., a także orzekł co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej skarżącym J. C. i A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o numerach ewid. [...], [...]oraz [...], obr. [...], położonych przy ul. [...]w P..

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył wcześniejszą argumentację, że w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 pr.bud. Skoro bowiem nie było uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji, a zatem nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Natomiast w kwestii naruszenia art. 28 ust. 2 pr.bud. zdaniem GINB na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja J. C. oraz A. G., zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Zawarte w tym dokumencie twierdzenia dotyczące wadliwych ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również nieprawidłowej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13, nie mogą odnieść skutku. W istocie sprowadzają się one bowiem do próby zakwestionowania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego /s. 7 uzasadnienia decyzji/. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy bowiem nie w sferze faktów, ale na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się organy administracji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 pr.bud., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na ostateczną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. G. w dniu [...]czerwca 2015 r. oraz J. C. w dniu [...]czerwca 2015 r.

Skarżący A. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB zarzucając jej nieprawidłowe zastosowanie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego a przez to naruszenie: (1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne odczytanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 231/10 oraz z dnia 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1234/13 oraz (2) brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, że w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud. W odniesieniu do pierwszego zarzutu zdaniem skarżącego organ odwoławczy utożsamił odmowę przyznania W. W. przymiotu strony z zaniechaniem przedstawienia należytego wyjaśnienia tego stanowiska, a pozbawianie W. W. prawa do czynnego udziału w postępowaniu (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uznał za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca J. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust 2 pr.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, ze W. W. była strona postępowania zakończonego decyzja Starosty [...]z dnia [...]lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę, a nadto, że Starosta [...]dokonał odmowy uznania jej za stronę tego postępowania, co – jako rażące naruszenie prawa – stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę A. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] było rażące naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. a nie inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taką ocenę okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1234/13 i tę oceną organ odwoławczy jest związany. Analogiczne argumenty zawierała odpowiedź GINB na skargę J. C..

Odpowiedzi na obie skargi złożyła też uczestniczka postępowania W.W. w dniu 27 czerwca 2015 r. Podkreśliła ona związanie organu administracji na mocy art. 153 p.p.s.a. zarówno ocena prawną, jak i "wskazaniami co do dalszego postępowania". Zdaniem uczestniczki kluczowym przejawem rażącego naruszenia prawa przez Starostę [...] było to, że nie wziął on pod uwagę art. 28 ust. 2 pr.bud., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przy ocenie prawidłowości decyzji Starosty [...] w pierwszej kolejności powinien zostać uwzględniony charakter zabudowy bliźniaczej, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie oraz obszar oddziaływania podjętej inwestycji. Starosta tych okoliczności w ogóle nie wziął pod uwagę i z tego względu jego decyzja w sposób rażący naruszała prawo, a przez to zasługiwała na uchylenie.

Na rozprawie dniu 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. G. (sygn. akt VII SA/Wa 1448/15) oraz J. C. (sygn. akt VII SA/Wa 1449/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd zwraca uwagę, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powoływanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w pełni zgodna z prawem, czyli stanowi prawidłowe zastosowania przepisów obowiązującego prawa, w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ w sposób trafny dokonał wykładni powołanych przepisów prawa, kierując się przy tym ich oceną prawną przeprowadzoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r ., sygn. akt II OSK 1234/13. Dlatego też Sąd stwierdza, że skargi A. G. oraz J. C. na decyzję GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]lipca 2007 r. są bezzasadne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, nie podlega wątpliwości ani zastrzeżeniom obowiązek organu administracji kierowania się oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w orzeczeniach sądowych wydanych w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] , a w szczególności powoływanego wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r ., sygn. akt II OSK 1234/13. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł całkowicie zgodnie z prawem, interpretując mające zastosowanie przepisy prawa bez ograniczenia się do wąskiej, wyłącznie językowej wykładni prawa, co sugerowali skarżący. NSA przyjął bowiem wynikające z wykładni systemowej (poprzez wskazanie konieczności odwołania się w procesie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do innych przepisów k.p.a. oraz do art. 28 ust. 2 pr.bud.), a także wykładni funkcjonalnej sensu largo, uwzględniającej zarówno wartości chronione przez powołane przepisy, jak i skutki zastosowania tych przepisów. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w powoływanych orzeczeniach.

Rozpatrując skargi A. G. i J. C., Sąd uznał również za w pełni przekonujące stanowisko NSA, że przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., a także w kolejnych postępowaniach dotyczących tej decyzji, doszło do rzeczywistej odmowy udziału W. W. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wbrew interpretacji skarżących nie była to odmowa wprost wysłowiona w określonym akcie, lecz odmowa konkludentna, polegająca na podejmowaniu takich decyzji (w szczególności odmowie wznowienia postępowania) oraz takich czynności, które de facto uniemożliwiały osobie sąsiadującej z inwestorami właściwy udział w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę nieruchomości sąsiedzkiej i części "domu-bliźniaka".

Taki właśnie sens miało stanowisko NSA, według którego postawa Starosty [...] konsekwentnie nie odnoszącego się do kwestii udziału W. W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę musiała być zbadana pod kątem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przy okazji niniejszy Sąd zauważa, że wykładnia przepisów prawa oraz ocena prawna decyzji Starosty [...] dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny mają charakter wykładni naprawczej. Taką rolę wykładni przyjmuje się w nauce prawa od co najmniej kilkunastu lat. Między innymi Maciej Zieliński, profesor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Uniwersytetu Szczecińskiego w swoich pracach podkreślał, że w procesie stosowania prawa niezbędne jest niekiedy eliminowanie wieloznaczności lub niejednoznaczności występujących w tekstach prawnych. Mają one swoje źródło w błędach redakcyjnych tekstu prawnego lub wynikają z natury skrótowo ujmowanych, ale wymagających konkretyzacji przepisów prawnych (vide: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5., Warszawa, 2010, s. 231 [Nb 419]; także: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia prawa a wspólnoty sędziów, w: W poszukiwaniu dobra wspólnego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 73-75). Istotę takiej roli naprawczej w procesie stosowania prawa doprecyzowała uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. (sygn. akt II FPS 6/12). Zwraca ona bowiem uwagę, że co do zasady orzecznictwo sądów nie może być postrzegane jako podstawowy środek naprawczy niejasno zredagowanego prawa. Prowadziłoby to bowiem do zaburzenia roli organów władzy państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest odpowiedzialny za kształt przepisów prawa, lecz za ich stosowanie. Jednak nie podważając roli ustawodawcy, NSA w swoich orzeczeniach wskazuje, że w drodze wyjątku, sąd może, a niekiedy musi określić właściwy sposób rozumienia i stosowania przepisów prawnych.

Takim przypadkiem, w którym niezbędne było odejście przez NSA od wykładni językowej przepisów k.p.a., jest sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2007 r. NSA orzekał przecież w tej sprawie już po raz drugi. Dlatego w omawianym wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r ., sygn. akt II OSK 1234/13. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał właśnie wykładni pełniącej rolę naprawczą, odnosząc ją do aktów stosowania prawa przez Starostę [...]. NSA uznał, że kwestia, czy W. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, powinna być rozstrzygnięta jeszcze w 2007 r., kiedy toczyło się postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Sposób rozstrzygnięcia i uzasadnienia, a także konsekwentne upraszczanie procesu wykładni prawa oraz niewyjaśnianie stanowiska przez Starostę [...]w spornej kwestii legitymacji procesowej wnioskodawczyni, w rzeczywistości pozbawiał ją możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mimo że wnioskodawczyni domagała się takiego udziału. Na tym właśnie polegało rażące naruszenie prawa w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. Okoliczności tej nie rozpatrzył należycie ani Wojewoda [...] , ani Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach podjętych do dnia [...] sierpnia 2012 r. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku o sygn. akt II OSK 1234/13 o uchyleniu decyzji GINB oraz decyzji Starosty [...]. Dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...]maja 2015 r. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wziął pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania prawne zawarte w powyższym wyroku NSA i w rezultacie uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]lipca 2007 r., nr [...].

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w ostatnio wydanej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Jednocześnie po analizie zarzutów podniesionych w skargach złożonych przez A. G. i J. C. Sąd stwierdził, że nie może uznać ich za wiarygodne i przekonujące. Wspomniane wyżej związanie organu administracyjnego prawomocnym orzeczeniem sądu oznacza, że organ nie może on formułować ocen prawnych odmiennych od przyjętych przez sąd, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Polemika lub wysnuwanie argumentów przeciwnych wobec wskazań zawartych w wyroku NSA przez skarżącego (tu: skarżących), który nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia sądu, nie może odnieść pomyślnych skutków prawnych. Dlatego też Sąd w niniejszej sprawie nie mógł podzielić interpretacji przepisów prawa przedstawianej przez skarżących. Sąd nie był gotów podzielić stanowiska skarżących również z powodów merytorycznych, o których wyżej, a nie tylko ze względu na obowiązek wynikający z art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.