Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 486/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.28 ust.5
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art.36 ust.3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5,art.190,art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Mrągowo na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) w dniu 20 marca 2015 r., na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) dalej jako u.o.p., wydał zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 (zwanym dalej: zarządzeniem, planem zadań ochronnych).

Na powyższe zarządzenie, zmienione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, Gmina Mrągowo wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie wymienionych w skardze przepisów: Konstytucji RP, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. Nr 34, poz. 186 ze zm.) dalej jako: rozporządzenie z 17 lutego 2010 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1348)

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan zadań ochronnych został sporządzony z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 28 ust. 10 u.o.p. oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z 17 lutego 2010 r. RDOŚ wyjaśnił, że organem opracowującym projekt listy obszarów Natura 2000, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, jest GDOŚ.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1323/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Sąd kontrolując zaskarżone zarządzenie uznał, że podczas sporządzania planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...) zostały naruszone przepisy rozporządzenia z 17 lutego 2010 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Następnie wyrokiem z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1693/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał m.in., że nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby tylko z powodu braku weryfikacji terenowej siedlisk przyrodniczych żółwia błotnego nastąpiło naruszenie prawa w tej sprawie uzasadniające unieważnienie zarządzenia. Badania terenowe dotyczące występowania, populacji i zagrożeń bytności żółwia błotnego przeprowadzono, a brak weryfikacji ustalonych danych nie stanowił oczywistego naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia z 17 lutego 2010 r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że to na składającym skargę ciąży obowiązek wykazania naruszenia jego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Nie wystarcza więc wykazanie, że dane zarządzenie narusza interes faktyczny strony skarżącej pojmowany w sposób subiektywny. Niewątpliwie prawo własności nieruchomości może uzasadniać w określonych okolicznościach sprawy istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowego zarządzenia, jednakże skarżąca Gmina ani razu nie powołała się na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości, które byłoby ograniczone na skutek wejścia w życie ww. zarządzenia. Także Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjmuje, że prawo własności przysługiwało Gminie i zaskarżone zarządzenie ingeruje w sposób jego wykonywania. Interes prawny lub uprawnienie nie może być wywodzony z przepisów ustrojowych, określających zadania publiczne poszczególnych organów samorządu. Okoliczność, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że ten przepis stanowi o interesie prawnym lub prawnie określonym obowiązku rady gminy jako źródle legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Nakładane przez ustawodawcę na organy samorządu terytorialnego zadania publiczne nie mogą być źródłem interesu prawnego takiej jednostki samorządu. Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykonuje kompetencję związaną z nałożonym zadaniem publicznym na taką jednostkę samorządu, a nie reprezentuje swój interes prawny, którego w takiej sytuacji nie posiada. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji polegający na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Lakoniczne stwierdzenie, że Gmina posiada prawo własności nieruchomości mimo, że nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani też na tę okoliczność nie wskazywała sama Gmina w skardze, nie może uzasadniać dokonania takiej oceny przez Sąd.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumenty (zaświadczenia, uproszczone wypisy z rejestru gruntów, wydruki z ksiąg wieczystych oraz mapę), potwierdzające przysługiwanie skarżącej prawa własności do działek znajdujących się na obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem, mające potwierdzić okoliczność naruszenia interesu prawnego Gminy w przedmiotowej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2019 r. pełnomocnik organu wskazał, że żadna z nieruchomości gminnych znajdujących się w obszarze kluczowym nie jest przeznaczona pod zabudowę, w tym pod zabudowę mieszkaniową. Gmina wywodzi naruszenie swoich uprawnień właścicielskich w braku możliwości zabudowy nieruchomości, których jest właścicielem z uwagi na wprowadzenie zapisu załącznika nr 9 zarządzenia. W ocenie pełnomocnika organu, nawet gdyby tak przyjąć (co w ocenie organu jest niezasadne) to aktualne przeznaczenie terenów i sposób ich wykorzystania jasno wskazuje, że wprowadzona regulacja w żaden sposób nie ogranicza Gminy w dysponowaniu czy korzystaniu z własnych nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, a wskazane przez Gminę nieruchomości są przeznaczone na wykonywanie zadań publicznych niezwiązanych z zabudową mieszkalną. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia że Gmina posiada indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie.

Natomiast w piśmie procesowym z 22 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w obszarze kluczowym położone są działki ewidencyjne o numerach: "[...]". Podniósł, że już samo prawo własności tych nieruchomości przysługujące Gminie uzasadnia stanowisko o istnieniu legitymacji skarżącej w niniejszej sprawie.

Argumentował dalej, że jednym z działań ochronnych przewidzianych w zaskarżonym zarządzeniu w załączniku nr 5 do tego zarządzenia w pozycji L.p. 8 jest "modyfikacja zasad gospodarowania poprzez ograniczenie prac powodujących obniżenie poziomu wód gruntowych". Jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie tego działania ochronnego wskazani zostali " Właściciele i zarządcy gruntów na podstawie porozumienia z RDOŚ". Wskazane wyżej nieruchomości Gminy położone są na obszarze wdrażania wskazanego działania ochronnego, położone są bowiem w obszarze kluczowym, w szczególności w promieniu 500 m od stanowiska A.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że Gmina jako właściciel wskazanych wyżej nieruchomości położonych na tym obszarze jest podmiotem, na który zaskarżone zarządzenie nałożyło obowiązek wdrożenia wskazanego wyżej działania ochronnego na nieruchomościach będących jej własnością. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną i prawnie chronioną sytuacją Gminy jako właściciela nieruchomości. Obowiązek wynikający ze wskazanego zapisu zarządzenia ogranicza bowiem prawo własności nieruchomości Gminy i ingeruje w sposób wykonywania tego prawa zakazując prowadzenia wskazanych wyżej prac na nieruchomościach Gminy i czyniąc Gminę odpowiedzialną za wdrożenie działań ochronnych. Zaskarżone zarządzenie godzi zatem w sferę prawną Gminy i wywołuje dla niej negatywne konsekwencje prawne w postaci nałożenia na skarżącą jako właściciela tych nieruchomości nie istniejących wcześniej obowiązków i ograniczeń. Powyższe oznacza, że już z uwagi na wskazany zapis załącznika nr 5 do zaskarżonego zarządzenia Gmina posiada indywidualny interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji już z tej przyczyny posiada legitymację do wniesienia skargi.

Dodatkowo w piśmie procesowym z 22 listopada 2019 r. wskazano, że prawo własności wskazanych wyżej nieruchomości uzasadnia istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego do wzięcia udziału w niniejszej sprawie również z uwagi na zapisy załącznika nr 9 do zaskarżonego zarządzenia.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że wbrew twierdzeniom organu wskazane wyżej nieruchomości stanowiące własność Gminy położone w obszarze kluczowym są w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod zabudowę, w tym zabudowę mieszkaniową. W tym kontekście wymieniono działkę nr "[...]" przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod parking samochodowy (KS). Wyjaśniono, że zgodnie ustaleniami planu miejscowego dopuszcza się także sytuowanie na działce obiektów małej architektury, ławek i zadaszeń itp. Wskazano dalej w piśmie procesowym, że działka nr "[...]" usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem MR. Zgodnie z postanowieniami planu tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MR przeznaczone są pod zabudowę zagrodową związaną z gospodarką rolną i w szczególności dopuszcza się przebudowę istniejących budynków i budowę nowych. Dalej pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, działka nr "[...]" - usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem ZP w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla tego terenu zaś plan dopuszcza

sytuowanie obiektów małej architektury - ławek zadaszeń, elementów rzeźbiarskich, oraz terenowych urządzeń sportowych wraz z towarzyszącymi im budowlami i budynkami.

Pełnomocnik skarżącej argumentował dalej, że niczym nie uzasadnione jest twierdzenie organu, iż nieruchomości te przeznaczone są na wykonywanie zadań

publicznych niezwiązanych z zabudową mieszkaniową. W szczególności przeczą temu

wskazane wyżej zapisy dopuszczające zabudowę zagrodową.

Wywiedziono dalej, że na tych nieruchomościach, których przeznaczenie nieruchomości nie zostało określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sposób ich zagospodarowania nie jest ograniczony postanowieniami takich planów lecz wynika z art. 140 k.c. i innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 ustawy Prawo budowlane, przewidujących wolność zagospodarowania nieruchomości i jej zabudowy.

W ocenie pełnomocnika skarżącej wbrew stanowisku organu zapisy zawarte w załączniku nr 9 zaskarżonego zarządzenia mają bezpośredni wpływ na sytuację Gminy jako właściciela takich nieruchomości. To zatem nie ewentualne zmiany w przyszłości w dokumentach planistycznych będą wpływ taki wywierać, ale wpływ taki wywiera już obecnie owo zaskarżone zarządzenie, co jedynie deklaratoryjnie i obowiązkowo potwierdzą akty planistyczne uwzględniając wskazania wynikające z zaskarżonego zarządzenia.

Pełnomocnik skarżącej podniósł wreszcie, że istnienie interesu prawnego Gminy wynika również z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym i z odpowiedzialności Gminy za obniżenie wartości nieruchomości będące skutkiem zakazów wynikających z zaskarżonego zarządzenia. Argumentowano, że zgodnie z art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli w związku

z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W takiej sytuacji, nawet w przypadku gdy to nie gmina wprowadza zakazy i ograniczenia, lecz wynikają one już z innych aktów prawa miejscowego (w niniejszej sprawie z zaskarżonego zarządzenia) to gmina nadal ponosi odpowiedzialność za konsekwencje tych ograniczeń. Powyższe oznacza, że również z tej przyczyny Gmina posiada interes prawny związany z zapisami załącznika nr 9 do zaskarżonego zarządzenia bowiem zapisy te skutkują koniecznością ponoszenia przez gminę cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przytoczonym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu powinno być w pierwszej kolejności ustalenie, czy stronie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w zakresie objętym art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i dopiero wykazanie, że interes prawny tej strony został naruszony, dopuszczalnym będzie merytoryczne rozpoznanie skargi przy czym rozpoznając skargę należy uwzględnić stopień naruszenia prawa i wpływ tego naruszenia na treść przepisów objętych zaskarżonym zarządzeniem.

Wskazać zatem należy, że skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 63 ust. 1 umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Niewątpliwie, zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie RDOŚ stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla Obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt.

Skarga wnoszona w trybie art. 63 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, a warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zaskarżeniu w trybie art. 63 ust. 1 podlega zatem akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, godzący w sferę prawną skarżącego - wywołujący dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Akt ten, czy konkretne jego postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.

W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 63 ust. 1, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący powinien bowiem wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Uwzględnienie danej skargi może tym samym mieć miejsce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/2009, Lex Polonica nr 2321959 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. I OSK 208/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym w przywołanym wyroku z 23 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że interes prawny lub uprawnienie nie może być wywodzony z przepisów ustrojowych, określających zadania publiczne poszczególnych organów samorządu. Okoliczność, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że ten przepis stanowi o interesie prawnym lub prawnie określonym obowiązku rady gminy jako źródle legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego.

W niniejszej więc sprawie interes prawny mógł być więc wywodzony jedynie z przysługującego gminie prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym uregulowaniami zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu Gmina nie wykazała w sprawie, że jej interes prawny został naruszony.

Z wniesionej skargi nie ulega wątpliwości, że skarżąca kwestionuje zaskarżone zarządzenie w całości, domagając się także stwierdzenia jego nieważności w całości, nie zaś w części.

Tymczasem skarżąca nie wykazała dlaczego zaskarżone w całości zarządzenie narusza jej interes prawny. Skarżąca powołując się na naruszenie własnego indywidualnego interesu prawnego wskazywała na konkretne działki gruntu do których Gminie przysługuje prawo własności. W skardze oraz piśmie procesowym z 22 listopada 2019 r. nie wykazała jednak z jakich przyczyn ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącej winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonego zarządzenia w całości, skoro ewentualne naruszenie tego interesu wykazywano poprzez naruszenie prawa własności przysługującego do oznaczonych nieruchomości. Regulacje zarządzenia dotyczą znacznie większego obszaru niż powierzchnię nieruchomości skarżącej i nawet ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącej mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia w odniesieniu do poszczególnych działek będących we władaniu Gminy, nie zaś całego zarządzenia organu. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano na możliwość stwierdzania nieważności uchwał w odniesieniu do konkretnych nieruchomość danego podmiotu w zakresie naruszenia jego interesu prawnego, co nie wiązało się jednak ze stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 328/14, 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, że skarżąca nie wykazała także, by zapisy zarządzenia naruszały jej interes prawny w odniesieniu do wymienionych przez skarżącą działek, co z kolei mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności spornego zarządzenia w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości skarżącej.

Zauważyć należy, że działki należące do skarżącej za wyjątkiem działki nr "[...]" stanowią drogi co wynika z przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń, uproszczonych wypisów z rejestru gruntów oraz map.

Skarżąca powoływała się na zapisy załącznika nr 5 do zarządzenia w pozycji L.p. 8. W załączniku tym wskazano na działania ochronne w postaci "modyfikacji zasad gospodarowania poprzez ograniczenie prac powodujących obniżenie poziomu wód gruntowych". Podniesiono, że Gmina jako właściciel wskazanych wyżej nieruchomości położonych na tym obszarze jest podmiotem, na który zaskarżone zarządzenie nałożyło obowiązek wdrożenia wskazanego wyżej działania ochronnego na nieruchomościach będących jej własnością. Niemniej jednak skarżąca nie wskazała w odniesieniu do których działek zamierza wykonać roboty lub czynności, które skutkować będą obniżeniem poziomu wód gruntowych. Zarządzenie nie wprowadza zakazu wykonywania takich prac nakłada na właścicieli gruntów jedynie obowiązek porozumienia z RDOŚ. Niemniej jednak do wykazania, że zapis ten narusza interes prawny skarżącej koniecznym było konkretne wskazanie, że w stosunku do konkretnych działek skarżąca zamierza podjąć czynności powodujące obniżenie poziomu wód gruntowych. Jak wskazano wyżej naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Podmiot wywodzący naruszenie interesu prawnego musi wskazać konkretne przesłanki, by naruszenie to wykazać.

Dalej skarżąca wywodzi naruszenie interesu prawnego z zapisów załącznika nr 9 do zarządzenia. Przy czym Gmina podzieliła działki niejako na dwie grupy, tj. te które leżą na obszarach dla których sporządzono miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i te leżące poza tymi obszarami.

I tak w odniesieniu do pierwszej grupy skarżąca wskazała na działkę nr "[...]" podnosząc, że działka ta jest przeznaczona pod parking (ponadto dopuszcza się tam sytuowanie obiektów małej architektury, ławek, zadaszeń itp.); działkę nr "[...]" - teren zabudowy zagrodowej związanej z gospodarką rolną (dopuszcza się przebudowę istniejących budynków i budowę nowych) oraz działkę "[...]" dopuszcza się sytuowanie obiektów małej architektury - ławek zadaszeń, elementów rzeźbiarskich oraz terenowych urządzeń sportowych wraz z towarzyszącymi im budowlami i budynkami.

Same zapisy załącznika nr 9 do zarządzenia stanowią zaś:

1. wprowadzenie zapisu odnośnie obszarów kluczowych dla ochrony miejsc lęgowych żółwia błotnego - 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych, zgodnie z załącznikiem nr 8, która ma za zadanie ochronę tych miejsc przed nową zabudową mieszkaniową, oddaloną od istniejących zabudowań, mogącą negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony w obszarze Natura 2000 (wpływ wykaże przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000);

2. wprowadzenie zapisu odnośnie zakazu budowy wielkoprzemysłowych ferm i tuczarni na obszarze zlewni jezior.

Przy czym zapisy te zawierają wskazania do zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A i wymienionych w załączniku nr 9 do zarządzenia miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zestawienie zapisów załącznika nr 9 do zarządzenia z argumentami podnoszonymi przez skarżącą nie pozwalają na przyjęcie, że został naruszony interes prawny skarżącej.

Powyższe zapisy zarządzenia nie dotyczą bezpośrednio sytuacji właściciela nieruchomości. Zapisy te nakładają obowiązek na gminę uwzględnienia ograniczeń wynikających z zarządzenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w planach miejscowych. W istocie dopiero więc zapisy planów miejscowych będą kształtowały sytuację prawną właściciela nieruchomości. Wtedy też właściciel nieruchomości będzie mógł wywodzić naruszenie jego interesu prawnego i ewentualnie je kwestionować. Tym bardziej, że pierwszy z przywołanych zapisów załącznika nr 9 w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jest w istocie warunkowy i niepewny. Wpływ na ochronę gatunkową ma wykazać dopiero przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000.

Kwestią najistotniejszą jest jednak to, że już na tym etapie zapisy te z żadnym stopniu nie dotykają interesu prawnego Gminy jako właściciela wymienionych działek.

Po pierwsze, działka nr "[...]" jest przeznaczona m.in. pod parking, nie zaś zabudowę mieszkaniową. Działkę nr "[...]" leży wprawdzie na terenie zabudowy zagrodowej (nie zaś mieszkaniowej, jak stanowi załącznik nr 9) związanej z gospodarką rolną, niemniej jednak działka ta ma 20 m², w związku z powyższym oczywistym jest, że gmina na działce o takiej powierzchni nie może wybudować zabudowy zagrodowej związanej z gospodarką rolną, pomijając już kwestie podmiotowe związane z taką zabudową. Działkę zaś nr "[...]" leży wprawdzie na terenie, na którym dopuszcza się sytuowanie obiektów małej architektury - ławek zadaszeń, elementów rzeźbiarskich, niemniej jednak jest to działka drogowa także nie przeznaczona na cele wymienione w załączniku nr 9, co do których wprowadzono ograniczenia w inwestowaniu jakie mają zostać zapisane w planach miejscowych oraz studium. Oczywistym jest także, że działki te nie są przewidziane pod zabudowę wielkoprzemysłowych ferm i tuczarni.

Po drugie, pozostałe działki skarżącej nieobjęte uregulowaniami planów miejscowych stanowią drogi w związku z powyższym oczywistym jest, że skarżąca nie może lokować na tych działkach zabudowy mieszkaniowej, ani tym bardziej wielkoprzemysłowych ferm i tuczarni.

Powyższe rozważania wskazują, że skarżąca nie wykazała, by jej interes prawny jako właściciela nieruchomości został naruszony zapisami powyższego zarządzenia, zatem brak jest podstaw do badania zgodności z prawem konkretnych zapisów tego zarządzenia.

Na zakończenie wreszcie wskazać należy, że również zapisy z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i kwestie związane z odpowiedzialności Gminy za obniżenie wartości nieruchomości będące skutkiem zakazów wynikających z zaskarżonego zarządzenia nie mogły skutkować uznaniem naruszenia interesu prawnego gminy w tej sprawie. Jak wskazano wyżej w uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nakładane przez ustawodawcę na organy samorządu terytorialnego zadania publiczne nie mogą być źródłem interesu prawnego takiej jednostki samorządu. Jeżeli rada gminy wykonuje kompetencję związaną z nałożonym zadaniem publicznym na taką jednostkę samorządu, to nie reprezentuje swojego interesu prawnego, którego w takiej sytuacji nie posiada. Te rozważania Sądu dotyczyły wprawdzie uchwalania planów miejscowych, ale należy je także odnieść do spraw odszkodowawczych wynikających z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na okoliczność, że skarżąca powoływała się w trakcie postępowania na naruszenie jej interesu prawnego sąd w oparciu o ostatnio cytowany przepis skargę oddalił, nie zaś odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.