Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1279/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "E" sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 września 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

W toczącym się na wniosek Firma A . postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "[...]" o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr [...] w miejscowości W. z możliwością etapowania inwestycji" Wójt Gminy O. wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., znak [...] Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego np. "budowa instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "[...]" o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr [...] w miejscowości W. z możliwością etapowania inwestycji".

Starosta [...] ustalił, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działce nr [...] jedn. ewid. O., użytkowanej rolniczo, na gruntach: 1) oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki gruntowe RIVb, 2) na których występują urządzenia melioracji wodnych – sieć drenarska, 3) przeznaczonych w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe i ogrodnicze, oznaczone jako "R" – nie objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Teren ten nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze.

Starosta wskazał ponadto, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., a tym samym nie stanowi uzbrojenia terenu. Skoro jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, a nie funkcja służebna względem innych urządzeń lub obiektów, przedsięwzięcie należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej.

W kontekście takich uwarunkowań Starosta uznał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a konsekwencji – odmówił uzgodnienia.

Na skutek złożonego przez Firma A zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że nie budzi jego wątpliwości ustalenie, zgodnie z którym działka nr [...] stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium wynika z przywołanych przepisów wyraźnie, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy, gdy wymagają, zgody, o której mowa w ust. 2. W aktualnym stanie prawnym nie dotyczy to zatem jedynie gruntów stanowiących użytki rolne klas IV-VI.

Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, grunty rolne klas IV-VI są objęte ochroną w zakresie ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazano również, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów, wykorzystywanych na cele rolnicze w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie tylko gruntów klas I-III.

Oceniając zaskarżone postanowienie Kolegium wskazało, że działka nr [...] w Wielopolu leży w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Tereny sąsiednie w stosunku do tej działki również stanowią tereny rolnicze, jak wynika ze sporządzonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy analizy. Kolegium odwołało się również do charakterystyki przedsięwzięcia, z której wynika, że inwestor planuje przekształcić teren całej działki o powierzchni 1,86 ha. W ocenie Kolegium niewątpliwie działka utraci dotychczasowy charakter i przestanie być działką wykorzystywaną do działalności rolniczej. Podkreślono również, w nawiązaniu do § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839), przemysłowy charakter systemów fotowoltaicznych.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 138 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt upzp poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej ustawa), podczas gdy nieruchomości, na których jest ona planowana leżą poza tymi przewidzianymi przepisach art. 6, art. 7 i art. 11 tej ustawy, a mimo tego ta przyczyna (materialnoprawna) nie stała się podstawą uchylenia postanowienia organu I instancji, naruszeniem objęte są również powołane przepisy ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 107 §3, art. 126 i art. 11 Kpa, w ten sposób, że organ II instancji nie uzasadnił zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił swojego stanowiska, co do tego czy art. 3 ustawy obliguje do wydania postanowienia o związanym charakterze oraz czy i jakie kryteria oceny przewiduje; art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 53a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że są one podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w świetle art. 6 Kpa są nimi tylko wymogi określone w art. 61 upzp. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie odmawiające uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegające na "budowie instalacji wolnostojących paneli fotoltaicznych "[...]" o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości W. z możliwością etapowania inwestycji" ze względu na niezgodność z celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rozpocząć należy od wskazania, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W świetle art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.) należy uznać, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.

Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1191, dalej: u.g.n.) w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 poz. 276) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa sprawa dotyczy planowanej inwestycji na działce nr [...] stanowiącej użytek rolny klasy RIVb.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 528/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p. jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych, a tylko taki przypadek uprawnia do odmowy uzgodnienia.

W odniesieniu do kluczowej dla sprawy zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

(...)

5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W pierwszej kolejności należy poddać analizie treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., z którego wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych – kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić i przyjąć, że norma wynikająca z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów.

W tym kontekście wskazać należy, że w przypadku uzgodnienia mamy do czynienia z najściślejszą postacią współdziałania, co oznacza, że tylko uzgodnienie przez organ współdziałający (pozytywne stanowisko) umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A contrario, odmowa uzgodnienia skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 5a u.p.z.p. O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Trzeba dalej dostrzec, że chociaż zakres przedmiotowy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. rozciąga się na grunty rolne wszystkich bonitacyjnych, to wykładnia systemowa ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca szczególną ochronę przewiduje dla gruntów rolnych o klasach bonitacyjnych I-III. Stanowisko to wzmacnia, w ocenie Sądu, treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, w którym teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, co dotyczy właśnie gruntów o klasach I-III. W konsekwencji trzeba przyznać rację skarżącej, która zarzucała brak w zaskarżonym postanowieniu określenia zakresu i ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntu klasy IV.

W ocenie Sądu dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma znaczenia treść § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r. poz. 1839), zgodnie z którym zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć. Przyjęty w tym przepisie przemysłowy charakter przedsięwzięcia, ze względu na przepisy środowiskowe, nie determinuje oceny tego przedsięwzięcia ze względu na ochronę gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający powinien dokonać własnej oceny inwestycji, ze względu na przyjęte ustawowe kryteria ochrony gruntów rolnych klasy IV, uwzględniając zakres i charakter inwestycji, także to, czy realizacja inwestycji doprowadzi do trwałego przekształcenia gruntów na cele nierolnicze.

W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., jak też art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej.

Mając zatem na względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku