Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2687/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del WSA Marek Wroczyński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 389/13 w sprawie ze skargi M. K. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 389/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą decyzję tego organu z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., nr [...] (sprostowana postanowieniem z [...] marca 1994 r., nr [...]), o uwłaszczeniu fabryki Samochodów Osobowych w W. nieruchomością położoną w m. K., stanowiącą Zespół Zamkowo-Parkowy w K., oznaczony numerem ewidencyjnym działek szczegółowo opisanych w decyzji – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Ocena wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa związana była z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w której potwierdzono, że część nieruchomości stanowiącej zespół zamkowo-parkowy w K., oznaczona obecnie jako działki nr [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PWKN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym odpadła podstawa wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela ww. nieruchomości w księdze wieczystej.

W związku z powyższym, wobec nieprzysługiwania Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa własności do ww. nieruchomości organ stwierdził, że nie została spełniona ustawowa przesłanka uwłaszczenia Fabryki Samochodów Osobowych w W. przedmiotową nieruchomością.

Minister, powołując się na treść art. 156 § 2 K.p.a., dostrzegł, że w stosunku do ww. nieruchomości zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Organ wyjaśnił, że odwracalność lub nieodwracalność skutków należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania (por. uchwała siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSN CP 1992/12/211). Zatem jeżeli organ nie posiada kompetencji do cofnięcia zaistniałych skutków przez wydanie decyzji to objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny.

Ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym A. S.A., tj. jednoosobowa spółka Skarbu Państwa.

Z aktu notarialnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i własności budynków i urządzeń z dnia [...] grudnia 1997 r., Rep [...], wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i związane z nim prawo własności znajdujących się na nich budynków i urządzeń pozostało do dyspozycji Skarbu Państwa po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym Fabryka Samochodów Osobowych w W., co jest zgodne ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, który w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 14 marca 1995 r., sygn. akt III CZP 165/94, stwierdził, że przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu prawo użytkowania wieczystego nie wygasa w razie przekształcenia tego przedsiębiorstwa w spółkę lub jego likwidacji w celach określonych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Następnie prawo użytkowania wieczystego i związane z nim prawo własności budynków i urządzeń zostało wniesione przez Ministra Skarbu Państwa ww. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r. aportem do A. S.A. z siedzibą w W. na pokrycie objętych przez Skarb Państwa akcji imiennych serii F w podwyższonym kapitale akcyjnym Spółki.

Organ nie podzielił stanowiska jakoby nieodwracalne skutki prawne należało łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, a nie również z dalszymi zdarzeniami prawnymi. W ocenie organu pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w treści art. 156 § 2 K.p.a., a za jego niezasadnością przemawia uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (Biuletyn Sądu Najwyższego 2011/2, OSNC 2011/7-8 poz. 76, Palestra 2011/3-4 str. 170).

W świetle powyższego organ stwierdził, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności budynków i urządzeń na Spółkę w drodze aportu stanowi dla organu nadzoru nieodwracalny, w zakresie przysługujących mu kompetencji, skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej. Jego cofnięcie wykracza bowiem poza prawne ramy działania organu nadzoru, który działa w granicach art. 156 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] października 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze sformułowano szereg zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., art. 158 § 1 i § 2, art. 247 K.c., art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotekach, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie oceny organu co do pojęcia i wystąpienia "nieodwracalnych skutków prawnych" oraz niemożności cofnięcia skutków prawnych jakie zaistniały po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a także pominięcie okoliczności istotnych dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...], mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 389/13, uwzględniając skargę wskazał, że odstąpienie od zasady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji, powinno być poprzedzone szczególnie wnikliwym rozważeniem, jakie skutki prawne wywołała decyzja Wojewody [...] z 1994 r. Wynika to z art. 156 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd zgodził się z Ministrem, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracyjny nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego (powoływana już uchwała SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92; uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96; uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99). Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że czynność prawna wniesienia aportem prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności budynków i urządzeń do A. S.A., dokonana w formie aktu notarialnego stanowi nieodwracalny skutek, gdyż organ nie jest władny, w ramach własnych kompetencji, w postępowaniu administracyjnym, cofnąć skutku prawnego czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego. Do tego wyłącznie właściwy jest sąd powszechny.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieodwracalne skutki prawne nie należy łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, ale również z dalszymi zdarzeniami prawnymi. Następnie Sąd I instancji ponownie powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt III AZP 4/92 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt OPS 7/96. Ponadto wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako bezpośrednie następstwo wydania tej decyzji podnoszone jest w licznych wyrokach NSA (np. wyrok z 3 września 2010 r., I OSK 923/10; wyrok z 19 października 2010 r., I OSK 303/10).

W konsekwencji Sąd uznał, że wniesienie przez Ministra Skarbu Państwa aportem do A. S.A. z siedzibą w W., aktem notarialnym z [...] grudnia 1997 r., prawa użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 1994 r. Wynika z materiału dokumentacyjnego, że uwłaszczona Fabryka Samochodów Osobowych w W. została postawiona w stan likwidacji zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z [...] grudnia 1995 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Decyzją z [...] lutego 1996 r., nr [...], Ministra Przemysłu i Handlu przedsiębiorstwo państwowe Fabryka Samochodów Osobowych zostało uznane za zlikwidowane. Dopiero aktem notarialnym z [...] grudnia 1997 r., Rep. A nr [...], Minister Skarbu Państwa przeniósł tytułem aportu prawo użytkowania wieczystego i własności budynków oraz urządzeń, którymi została uwłaszczona zlikwidowana Fabryka Samochodów Osobowych na rzecz A. S.A. Tak więc czynność prawna przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji uwłaszczeniowej lecz jest skutkiem zdarzeń prawnych, które wystąpiły po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 1994 r.

W ocenie Sądu, zasadnie wobec tego skarżący zarzuca naruszenie art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a., gdyż organ nadzoru błędnie uznał, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, gdy nieodwracalny skutek prawny w postaci czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego nie jest bezpośrednim skutkiem tej decyzji. Skutkowało to wydaniem decyzji, w której organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast przy prawidłowej ocenie skutku prawnego organ powinien był stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w żądanym zakresie, gdyż nie występuje negatywna przesłanka, o jakiej stanowi art. 156 § 2 K.p.a. Dlatego stwierdzone naruszenie uzasadnia uchylenie decyzji, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagane będzie od organu uwzględnienie ww. oceny Sądu.

Obszerne rozważania skargi, odnoszące się do zarzutu sformułowanego w pkt 2, zdaniem Sądu, pozostają poza oceną w niniejszej sprawie, gdyż odnoszą się one do instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która jest instytucją prawa cywilnego, a podnoszone w skardze problemy z tą instytucją podlegają wyłącznie ocenie sądu powszechnego jako właściwego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz A. S.A.

Minister swoją skargę kasacyjną oparł na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez sprzeczność uzasadnienia wyroku, w którym Sąd dokonał analizy art. 156 § 2 K.p.a. pod kątem materialnoprawnych przesłanek jego stosowania, a wskazaną podstawą rozstrzygnięcia, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit c odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ nadzorczy powinien stwierdzić nieważność decyzji uwłaszczeniowej, pomimo że Sąd w niniejszej sprawie wskazał, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego stanowi nieodwracalny dla organu skutek prawny.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu tego przepisu nie jest wniesienie aportu w postaci prawa użytkowania wieczystego, którego nabycie potwierdzono w decyzji uwłaszczeniowej, mimo, potwierdzenia przez Sąd I instancji, że odwrócenie skutków prawnych umowy cywilnoprawnej przekracza zakres kompetencji organu administracji, a tym samym stanowi dla niego skutek nieodwracalny.

A. S.A. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wywołanie w wyniku decyzji jedynie bezpośrednio nieodwracalnych skutków prawnych, jak również przez uznanie, że nabycie wskutek wniesionego aportu przez A. S.A. prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności budynków położonych w Krasiczynie, nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak: [...]), co skutkuje uchyleniem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), w wyniku czego uwzględniono skargę M. S., mimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 158 § 1 i 2 K.p.a.

W dniu 23 września 2013 r. do sprawy wpłynęło zgłoszenie się pełnomocnika spadkobierców po zmarłym skarżącym M. S.. Zgodnie z przedstawionym w załączeniu odpisem aktu poświadczenia dziedziczenia, spadkobiercami zmarłego skarżącego w zakresie przedmiotowej nieruchomości, jako zapisobiercy windykacyjni, zostali A. S. oraz S. S.. Została tym samym wykazana legitymacja procesowa spadkobierców skarżącego.

A. Sapieha oraz S. S. złożyli odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczących błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. Zarzuty skarg kasacyjnych w tym zakresie w istocie dotyczą naruszenia prawa materialnego, ponieważ kwestia błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. ma bardziej wymiar prawnomaterialny niż procesowy. Dotyczy bowiem sporu o samą treść normy prawnej zawartej w przepisie znajdującym się w akcie prawnym co do zasady o charakterze procesowym, tj. Kodeksie postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na pytanie, o jakich nieodwracalnych skutkach decyzji administracyjnej mowa w art. 156 § 2 K.p.a., w pierwszej kolejności należy postawić następujące pytanie.

Czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] możliwe jest cofnięcie skutku tej decyzji w postaci nabycia praw do przedmiotowej nieruchomości przez Fabrykę Samochodów Osobowych w drodze uwłaszczenia, a tym samym powrót tej nieruchomości do następców prawnych po byłych właścicielach tej nieruchomości w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej?

Z uwagi na określone zdarzenia cywilnoprawne zaistniałe po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Nie jest bowiem możliwe w wyniku władczego działania organu administracji wzruszenie czynności cywilnoprawnych, z prostej przyczyny. A mianowicie organ administracyjny nie posiada ku temu kompetencji. Nie można tym samym uciec także od pośrednich skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku tej decyzji mamy bowiem do czynienia z zagadnieniem prawnym, które dotyczy prawa własności. Bez uwłaszczenia byłej Fabryki Samochodów Osobowych prawem użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynków i urządzeń niemożliwe byłoby przeniesienie aportem tych praw na rzecz A. S.A. Specyfika prawa własności wiąże się bowiem z problematyką rozporządzania tym prawem w ramach stosunków cywilnoprawnych, które zasadniczo nie podlegają kontroli organów administracyjnych. Ponadto z samego charakteru tego prawa w wyniku rozporządzania tym prawem może dojść w konsekwencji do pośrednich skutków takiej czynności prawnej. Tym samym przy problematyce prawa własności nie można uciec od skutków pośrednich przeniesienia tego prawa, które nie muszą, ale mogą zaistnieć w przyszłości, co w niniejszej sprawie właśnie nastąpiło w związku z zawartym aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r., Rep. [...].

W tym miejscu wskazania wymaga, że problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była już przedmiotem stosunkowo bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestię związaną z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji administracyjnej przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, oraz z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, wykorzystując dotychczasowy dorobek orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach tych zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.". Jednak sformułowanie takiej tezy nie oznaczało odejścia, czy też kwestionowania poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211), w której stwierdzono, że "jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". To samo dotyczy istotnych sformułowań zawartych w jej uzasadnieniu. Chodzi zwłaszcza o stwierdzenia, według których decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny, gdy "ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". Ponadto zasadniczo dla przesądzenia niniejszej sprawy miarodajne nie mogą być wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 303/10 oraz I OSK 923/10, na które powołał się Sąd I instancji. Wyroki te odpowiednio dotyczą bowiem nieruchomości objętych dekretem warszawskim, kwestii braku nieodwracalnych skutków prawnych, które związane były z prywatyzacją uwłaszczonego nieruchomością podmiotu, objęciem większościowych udziałów w tym podmiocie przez nowy podmiot, dokonaniu nakładów na nieruchomość; przejęcia na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Ponadto w wyroku o sygn. akt I OSK 923/10 Naczelny Sąd Administracyjny choć wskazał na konieczność odróżnienia skutków prawnych (bezpośrednich i pośrednich), jednak podkreślił, że z dorobku orzecznictwa wynika również pogląd, zgodnie z którym "można praktycznie przyjąć, że jedynie dalsze rozporządzenie przez podmiot publiczny przejętą własnością, dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić, podstawę do oceny, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek, przy czym w sposób wyraźny zaznaczył, że nie dotyczy to takich rozporządzeń prawem własności, które w latach 90-tych XX w. następowały w procesie komercjalizacji lub uwłaszczenia osób prawnych" (por. R. Bąka: Wpływ wadliwej decyzji administracyjnej na prawo własności nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2006, nr 3, s. 50 i nast.; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09).

W związku z powyższym, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko podnoszone w doktrynie i orzecznictwie, że kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.

Wynika to z tego, że organ nie może opierać się na ewentualnych przyszłych zdarzeniach prawnych, co do których w dacie wydania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności nie jest w stanie przewidzieć skutków tych przyszłych zdarzeń. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie powoduje wprost odwrócenia skutku prawnego takiej decyzji w odniesieniu do prawa własności nieruchomości. Należy mieć na względzie, że przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej. A cofnięcie skutków takiej umowy nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie mówiąc już o skutku wniesienia prawa użytkowania wieczystego jako aportu celem pokrycia akcji imiennych spółki akcyjnej.

Nie można wobec tego rozpatrywać skutków prawnych decyzji administracyjnej – co do ich odwracalności albo nieodwracalności – poza zakresem tych przepisów prawnych, które normują działanie organu administracyjnego w sprawie indywidualnej. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie może być wobec tego oceniana w granicach całego porządku prawnego państwa, lecz musi być rozpatrywana pod względem procesowym w zakresie mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz tych przepisów prawa materialnego, stanowiących część prawa publicznego, które stosują organy administracji publicznej. Artykuł 156 § 2 K.p.a. jest jednym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zakres jego mocy obowiązującej nie może być traktowany jako wykraczający poza moc obowiązującą tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211). Inaczej to ujmując – odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12, poz. 244).

Ponadto w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nawiązywał także do pkt 2 tezy powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. o sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że "Jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny na tym tle uznał, że jeżeli nabywcy lokali działali w warunkach określonych w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, to miałaby zastosowanie zasada wynikająca z powyższej uchwały Sądu Najwyższego o nieodwracalnych skutkach prawnych.

Skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia (por. uzasadnienie cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie skoro nabycie przez A. S.A. użytkowania wieczystego i budynków i urządzeń przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy choć było poprzedzone decyzją administracyjną w tym przedmiocie, tj. uwłaszczenia w ww. zakresie, to właśnie ta umowa była podstawą przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, przeniesienia własności budynków i urządzeń. W tym samym nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych tej umowy w wyniku uruchomienia drogi postępowania administracyjnego. W związku z powyższym okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a., dotyczą decyzji Wojewody Przemyskiego z 21 grudnia 1994 r., nr G.III-7228-58/93 (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2015 r., I OSK 2934/13; z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12; z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12).

Z tych też względów, skarga M. S., w którego miejsce wstąpili A. S. oraz S. S., na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy nie można było bowiem stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków jako pośrednich, a tym samym, że wywołała jedynie bezpośrednie skutki możliwe do cofnięcia w wyniku stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skoro wyrok Sąd I instancji opierał się na takim wadliwym stanowisku, który wynikał z błędnej wykładni prawa materialnego, w sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie mógł znaleźć art. 188 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie związane było z błędną oceną jaką dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.