Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2590/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku R.T. (dalej skarżący, rzeczoznawca majątkowy) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. orzekającą, na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej ugn), o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego R.T. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 94 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister (dalej też organ) wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego R. T. (skarżącego) przy sporządzaniu pięciu operatów szacunkowych z dnia [...] listopada 2010 r. Wyceny zostały wykonane na zlecenie Starosty Powiatowego w S., dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i obejmowały:

a) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat [...], woj. [...], obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]". Określona wartość nieruchomości wynosiła 1 821 145 zł;

b) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat [...], woj. [...], obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]. Określona wartość nieruchomości wynosiła 6 961 983 zł;

c) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat [...], woj. [...], obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]". Określona wartość nieruchomości wynosiła 460 089 zł;

d) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...], powiat [...], woj. [...], obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]". Określona wartość nieruchomości wynosiła 147 078 zł;

e) "Operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w S., powiat [...], woj. [...], obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]". Określona wartość nieruchomości wynosiła 53 509 zł.

Postępowanie toczyło się z uwagi na złożoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skargę, w której zarzucono naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa poprzez:

1) przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych (niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej), co powoduje iż ustalone w nich wartości nie odzwierciedlają wartości rynkowej wycenianej nieruchomości,

2) brak dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomości, analiza jest powierzchowna i nie znajduje odzwierciedlenia w doborze transakcji, których ceny wykorzystano do określenia wartości nieruchomości,

3) niezamieszczenie w operatach szacunkowych opisu nieruchomości przyjętych do porównań, co nie pozwala na weryfikację twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że są one podobne do nieruchomości wycenianych i spełniają kryteria wyceny określone w § 4, § 27 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), co może sugerować, że głównym kryterium doboru transakcji porównawczych mogła być cena sprzedaży,

4) brak uzasadnienia sposobu określenia katalogu cech rynkowych i ich wag oraz niezamieszczenie analizy, która uzasadniałaby przyjętą w operatach szacunkowych skalę ocen tych cech oraz ich wpływ na wartość nieruchomości.

Ww. decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 195a ust. 1 ugn orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego (skarżącego) kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2014 r.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA), który to Sąd wyrokiem z 16 grudnia 2016 r. VI SA/Wa 1583/16, uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu organ naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (brak uwzględnienia wniosku skarżącego o wyznaczenie późniejszego terminu posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej /KOZ/ z uwagi na zaplanowany wyjazd w ramach urlopu wypoczynkowego).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie ww. decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych i niezamieszania w operatach szacunkowych opisu nieruchomości przyjętych do porównań Minister wskazał, że w operatach szacunkowych a), b), c), d) dotyczących nieruchomości o łącznej powierzchni odpowiednio 30 690m2, 117 646m2, 7 753m2 i 2 087m2 skarżący przyjął do porównań pięć nieruchomości o powierzchniach 1 031m2, 1 283m2, 4 189m2, 710m2 i 6 020m2, a więc wielokrotnie mniejszych od powierzchni nieruchomości wycenianej, a ceny jednostkowe tych nieruchomości zawierały się w przedziale od 35,81zł/m2 do 110,00zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy (skarżący) ustalił cztery cechy rynkowe - "lokalizację" o wadze 30%, "kształt, konfigurację" o wadze 25%, "powierzchnię gruntu" o wadze 25%, "uzbrojenie i dostęp do drogi" o wadze 20% i dla każdej z cech rynkowych określił gradację (stany) w skali trzystopniowej. Żadna z czterech wycenianych nieruchomości w dacie określenia ich wartości nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. nieruchomości objęte operatami szacunkowymi wymienionymi w pkt a), b), c) i d) znajdowały się na terenach o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Skarżący nie wskazał w operatach szacunkowych przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównań, a z kopii zaświadczenia Referatu Architektury i Planowania Przestrzennego Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (przekazanej przez skarżącego) wynikało, że nieruchomości porównawcze znajdują się na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają one zróżnicowane przeznaczenie, to jest nieruchomość nr 1 i nieruchomość nr 3 położone są na terenach o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych z dopuszczeniem funkcji ogólnomiejskich, w części stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej, w części tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi; nieruchomość nr 2 położona jest w obszarze wielofunkcyjnym o przewadze funkcji usług i mieszkalnictwa wielorodzinnego; nieruchomość nr 4 położona jest na terenach osiedla zabudowy jednorodzinnej; nieruchomość nr 5 położona jest na terenach parku miejskiego, zespołu historycznego osiedla robotniczego oraz usług ogólnomiejskich.

Organ zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie opisał w operatach szacunkowych nieruchomości przyjętych do porównań pod względem ustalonych cech rynkowych. W tabelarycznym zestawieniu transakcji podał jedynie numery obrębów, oznaczenia aktów notarialnych, daty zawarcia umów sprzedaży, powierzchnie nieruchomości, ceny transakcyjne i ceny jednostkowe. W dalszej treści operatów szacunkowych ograniczył się do podania ocen przymiotnikowych trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, np. "lokalizacja" - zadowalająca lub dobra, "kształt i konfiguracja" - dobry lub zadowalający, "uzbrojenie i dostęp do drogi" - średni lub słaby, przy czym te oceny określone jako stany cech rynkowych zostały scharakteryzowane w sposób ogólnikowy, bez odniesienia do analizowanego rynku i indywidualnych cech nieruchomości porównawczych w zbiorze transakcji stanowiącym podstawę wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał także jako jedną z cech rynkowych "powierzchnię gruntu", jednak w analizie porównawczej nie dokonał korekt cen uwzględniających zróżnicowanie nieruchomości w tym zakresie. Przyjął trzy stany tej cechy, to jest niekorzystna - powierzchnia poniżej 1 100m2 i powyżej 4 000m2, średnio korzystna - powierzchnia od 1 100m2 do 1 600m2, korzystna - powierzchnia od 1 600m2 do 3 000m2. Organ stwierdził, że żadna z pięciu nieruchomości porównawczych nie spełnia kryterium powierzchni korzystnej, a więc stany tej cechy nie mają związku z materiałem porównawczym. Nielogiczne są również oceny nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 117 646m2 i trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań o powierzchniach 1 031m2, 4 189m2 i 6 020m2. Rzeczoznawca majątkowy ocenił powierzchnię wszystkich czterech nieruchomości jako niekorzystną, co skutkowało niedokonaniem żadnych korekt cen w zakresie tego atrybutu w procesie porównywania parami. Identycznie rzeczoznawca majątkowy postąpił przy wycenie nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni 30 690m2.

W ocenie organu powyższe ustalenia przeczą twierdzeniom skarżącego w trakcie posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] maja 2017 r., że ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych zostały skorygowane przez przyjęcie cechy rynkowej "powierzchnia gruntu". Rzeczoznawca majątkowy stwierdził także, że analizował wpływ wielkości powierzchni na kształtowanie się cen transakcyjnych poprzez sporządzanie notatek, jednakże notatki takie nie zostały przedstawione.

W dalszej części decyzji organ wskazał, że przy wycenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2 193m2 (operat wymieniony w pkt e) rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań cztery nieruchomości o cenach jednostkowych od 6,34 zł/m2 do 25,00 zł/m2, ograniczając się do ogólnikowych ocen, nie podając ich charakterystyk, przeznaczenia, pomimo specyfiki nieruchomości wycenianej wynikającej z zapisu w studium uwarunkowań - lasy o funkcji otuliny dla zakładów przemysłowych o specjalnym poszyciu, nieprzydatne do rekreacji, dla których należy dokonać zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z możliwością zainwestowania na funkcje produkcyjne. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, o czym stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia. Podobieństwo nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości wycenianej. Cechy nieruchomości uznanych za podobne powinny być opisane w operacie szacunkowym. W innym przypadku kontrola ich doboru jest niemożliwa. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego przyjął on takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2016 r. I OSK 364/15).

Organ powołał się również na przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia zobowiązujący rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Niezamieszczenie opisów nieruchomości przyjętych do porównania pod względem cech mających istotny wpływ na poziom osiągniętych cen świadczy o naruszeniu tego przepisu. W operatach szacunkowych nie ma odpowiedniego uzasadnienia dokonania wyceny nieruchomości o powierzchniach 30 690m2 i 117 646m2 na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o powierzchniach 1 031m2, 1 283m2, 4 189m2 i 6 020m2. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił jakiejkolwiek analizy wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na ceny transakcyjne, nie opisał nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, nie dokonał wystarczającej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, nie opisał cech rynkowych i ich stanów w odniesieniu do indywidualnych cech nieruchomości porównawczych. Dlatego nie można stwierdzić, czy znane mu były cechy nieruchomości uznanych za podobne.

Organ nie podzielił również stanowiska skarżącego, że obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują rzeczoznawcy majątkowego do opisu przeznaczenia nieruchomości porównawczych. Wskazanie ich przeznaczenia jest bowiem jedną z podstawowych informacji, którą rzeczoznawca majątkowy powinien zamieścić w operacie szacunkowym. Niczym nieuzasadnione stwierdzenie, iż nieruchomości przyjęte do porównania są podobne do nieruchomości wycenianej, jest niewystarczające i nie spełnia wymagań określonych ww. przepisami. Uniemożliwia również dokonanie oceny stopnia podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości przyjętych do porównania.

Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy naruszył również przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. Okoliczności te świadczą jednoznacznie o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego art. 175 ust. 1 ugn poprzez wykonanie czynności szacowania nieruchomości niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego.

W dalszej części decyzji organ odniósł się do zarzutu braku dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomości oraz braku uzasadnienia sposobu określenia katalogu cech rynkowych i ich wag oraz niezamieszczenia analizy. Wskazał, że w operatach sporządzonych przez skarżącego zabrakło wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wymaganej przepisem § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W operatach szacunkowych nie ma określenia konkretnych cech charakterystycznych dla rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości o funkcjach produkcyjno-magazynowych. Skarżący ograniczył analizę do stwierdzenia, że "rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o cechach zbliżonych do wycenianej jest słabo rozwinięty", "odnotowano niewiele transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej", "większość transakcji dotyczy działek o powierzchni 700 - 1 500m przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności", "ceny takich gruntów kształtują się w przedziale 60 -120 zł/m2".

W punkcie "Analiza rynku nieruchomości niezabudowanych" rzeczoznawca majątkowy wskazał cztery cechy rynkowe "lokalizacja", "kształt i konfiguracja", "powierzchnia gruntu", "uzbrojenie i dostęp do drogi", jednakże operaty szacunkowe nie zawierają charakterystyki rynku pod względem żadnego z tych atrybutów, a z ich treści nie wynika na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy je wyodrębnił. Na stronie 8 rzeczoznawca majątkowy powołał się na "analizę odnotowanych transakcji oraz badanie rynku lokalnego", jednak nie przedstawił wyników tych obserwacji. Podał jedynie cechy rynkowe i ich stany oraz wagi. Poza tym stopniowanie ocen cechy rynkowej "powierzchnia gruntu" jest zdaniem organu nielogiczne.

Organ zwrócił też uwagę, że cechy rynkowe, które ustala się przy stosowaniu podejścia porównawczego, są to te atrybuty, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości podobnych przyjętym do wyceny. Ustalenie cech rynkowych, ich wag oraz stanów powinno przede wszystkim wynikać z analizy indywidualnych cech nieruchomości podobnych i uzyskanych za nie cen transakcyjnych. W przeciwnym wypadku może to prowadzić do wypaczenia wyników szacowania. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operatach szacunkowych, jak również w toku postępowania wyjaśniającego, jakichkolwiek analiz "preferencji potencjalnych nabywców" i nie wskazał żadnych "biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami" (o jakich pisał w wyjaśnieniach z 7 czerwca 2017 r.).

Zdaniem organu niepełna, a także przeprowadzona w sposób niekonsekwentny analiza i charakterystyka rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, jest niezgodna z przepisem § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co stanowi o naruszeniu art. 175 ust. 1 ugn poprzez brak szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości.

Niezależnie od oceny zasadności zarzutów postawionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ uznał, że zachodzą także inne okoliczności, wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa normujących zasady wyceny nieruchomości. Opisując stan prawny szacowanych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na wpisy w dziale III ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości wymienionych w pkt a) i b) (odpłatna służebność przechodu i przejazdu) oraz nieruchomości wymienionych w pkt c) i d) (prawo odpłatnego użytkowania działki nr [...] o powierzchni 108m2). Nie wyjaśnił jednak, czy te ograniczone prawa rzeczowe mają wpływ na wartość wycenianych nieruchomości, z wyjątkiem operatu szacunkowego wymienionego w pkt b), w którym określił wartość służebności drogowej i uwzględnił ją w oszacowanej wartości nieruchomości. Przy sporządzaniu pozostałych trzech operatów szacunkowych naruszył zatem przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Skarżący określił wartości nieruchomości na dzień [...] listopada 2010 r. i przyjął do porównania nieruchomości będące przedmiotem transakcji w okresie od [...] października 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r. Nie przeprowadził analizy zmiany cen wskutek upływu czasu. Wskazał tylko, iż "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero". Operaty szacunkowe nie zawierają informacji, na jakiej podstawie przyjęto taką konkluzję i jakie czynności poprzedzały jej sformułowanie. Podczas posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) w dniu [...] maja 2017 r. skarżący tłumaczył, że analizę taką przeprowadził na podstawie rynku lokalnego i rynków równoległych, przepisy prawa nie precyzują w jaki sposób należy przedstawić taką analizę, a na podstawie dwóch transakcji z 2010 r. nie było możliwości określenia trendu cenowego.

Zdaniem organu wyjaśnienia te nie zasługują na uwzględnienie, bowiem rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do zamieszczenia w operacie szacunkowym informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazania podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w przedmiotowych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych, czym naruszył przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Zastrzeżenia organu budziło również uzasadnienie wyniku wyceny, albowiem ograniczało się we wszystkich operatach szacunkowych do zapisu "Tak określona wartość rynkowa nieruchomości mieści się w granicach cen [zł/m2] uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości. Z tego względu otrzymany wynik można uznać za bliski cenie możliwej do osiągnięcia w obrocie rynkowym". W ocenie organu zamieszczony zapis ma ogólnikowy charakter, nie zawiera w sobie żadnych istotnych dla uzyskiwanych wyników informacji, w tym uzasadniających oszacowane wartości nieruchomości, co stanowi naruszenie przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że operaty szacunkowe nie zawierają analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, a jedynie informacje ogólne. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił istotnych elementów analizy rynku z punktu widzenia celu i sposobu wyceny, nie wskazał jednoznacznie, jakie było przeznaczenie nieruchomości uznanych za podobne, w jakim trybie zostały sprzedane, jakie było, np. ich uzbrojenie, stan zagospodarowania i stan otoczenia. Z treści operatów szacunkowych nie wynika ponadto, w jaki sposób określone zostały cechy rynkowe i ich wagi. Organ nie zgodził się z argumentacją, że na dzień sporządzenia przedmiotowych wycen nieruchomości nie było obowiązku, wynikającego z ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, co do opisu stanu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu, w jakim wykonane zostały operaty szacunkowe. Uzbrojenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej mieściło się w pojęciu stanu techniczno-użytkowego nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatów szacunkowych. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy rażąco naruszył § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 175 ust. 1 ugn w zakresie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości.

Organ wskazał także, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej bada się przede wszystkim, czy przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawca majątkowy stosował przepisy prawa i standardy zawodowe oraz spełnił inne wymogi wskazane w art. 175 ust. 1 ugn. Przedmiotowe wyceny nieruchomości zostały sporządzone na zlecenie Starostwa Powiatowego w S. w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste; miały być zatem podstawą do zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste, tym samym oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości miały wpływ zarówno na wysokość wnoszonych opłat stanowiących dochód Skarbu Państwa, jak i na sprawy majątkowe użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Zgodnie z zasadą szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości operat szacunkowy powinien być pozbawiony błędów i rozbieżności, które mogłyby podważać jego wiarygodność oraz moc dowodową. W sprawie wszystkie zarzuty wobec skarżącego potwierdziły się w toku prowadzonego postępowania. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła dodatkowo inne istotne uchybienia w pracy skarżącego.

Reasumując organ stwierdził, że nieprawidłowości w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne i należy zastosować karę dyscyplinarną adekwatną do stwierdzonych w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń przepisów prawa. Uwzględniając całość zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności uzyskanego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także zakres naruszenia przepisów prawa i postawę rzeczoznawcy majątkowego, najbardziej właściwą w przedmiotowej sprawie będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn. Skarżący podczas sporządzania przedmiotowych operatów szacunkowych naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Stwierdzone uchybienia podważają wiarygodność pracy rzeczoznawcy majątkowego. Z przedmiotowych operatów szacunkowych nie wynika, w jaki sposób określone zostały cechy rynkowe oraz przyjęte ich stany i wagi. Ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń i stanowić logiczną całość. Natomiast z opracowań sporządzonych przez skarżącego wynika, że nie zostały zawarte w nim informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił istotnych elementów analizy rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny nieruchomości, niejednoznacznie określił rodzaj i obszar badanego rynku nieruchomości. Nieprawidłowo przeprowadzona analiza podważa wiarygodność dokonanej wyceny. Powyższe okoliczności stanowią podstawę wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Dodatkowo postawa rzeczoznawcy majątkowego wskazuje, że nie dostrzega on popełnionych przez siebie nieprawidłowości, wręcz przeciwnie - uważa, że czynności szacowania nieruchomości zostały wykonane prawidłowo i w jego ocenie brak jest podstaw do orzeczenia którejkolwiek z kar dyscyplinarnych. Jednak ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń prawa jest na tyle istotny, że przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary upomnienia lub nagany. Jednocześnie nie stwierdzono okoliczności łagodzących, które pozwoliłyby na obniżenie wymiaru kary dyscyplinarnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 kpa, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ wydając zaskarżoną decyzję w sposób dowolny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym wyjaśnienia (ustne i pisemne) skarżącego, jak również dokumenty w postaci operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia [...] listopada 2010 r. sporządzonych na zlecenie Starosty S. dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów błędnie ustalając, że skarżący naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, co zostało przedstawione i uzasadnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności ustalenie cech rynkowych nieruchomości i ich stanów dokonane zostało bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości i ma związek z niewłaściwie przeprowadzoną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Ponadto Minister orzekając o karze dyscyplinarnej orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy z uwagi na brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy orzeczona kara nie będzie zbyt surowa biorąc pod uwagę sytuację materialną skarżącego oraz fakt, że rzeczoznawstwo majątkowe jest jego jedynym źródłem dochodu;

- art. 175 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że skarżący przy sporządzeniu operatów szacunkowych (5 szt.) z dnia [...] listopada 2010 r. naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości i nie zachował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, a przez to należy wszcząć postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy brak jest podstaw by przyjąć, iż skarżący naruszył przepisy prawa we wskazanym zakresie oraz, że nie dochował szczególnej staranności, albowiem biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie sporządzenia operatów szacunkowych, w tym przepisy dotyczące wyceny nieruchomości, dochował on szczególnej staranności wymaganej ówczesnymi przepisami prawa oraz, że operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z tymi przepisami. Analizowanie treści operatów szacunkowych (po niemal 9 latach od daty ich sporządzenia) i wskazywanie, że autor powinien w inny sposób - szerszy zgodnie z oczekiwaniami organu, dokonać analizy rynku, dokonać doboru nieruchomości porównawczych, czy też opisać nieruchomości porównawcze w sposób szerszy niż to uczyniono powołując się na orzecznictwo NSA z okresu późniejszego niż data sporządzenia operatu szacunkowego, w ocenie skarżącego jest nieuprawnione;

- art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 42 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nałożenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji dotyczącej nałożenia ww. kary dyscyplinarnej jest niewystarczające, opiera się na bliżej nie określonych kryteriach przez co nie można go poddać kontroli. Ponadto kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jawi się jako szczególnie surowa biorąc pod uwagę fakt, że rzeczoznawstwo majątkowe dla skarżącego stanowi jedyne źródło utrzymania, przez co kara ta jest nadmiernie surowa z uwagi na to, że organ mógł nałożyć karę upomnienia lub nagany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej analizy, czy sytuacja osobista skarżącego nie spowoduje, że nałożenie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy będzie nadmiernie surowe. Skarżący wskazał też na zakres oddziaływania art. 42 Konstytucji RP na poszczególne rodzaje odpowiedzialności, w tym także dyscyplinarnej rzeczoznawców majątkowych. Zwrócił uwagę na wątpliwości co do konstytucyjności przepisów regulujących postępowanie w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pismo Rzecznika Praw Obywatelskich oraz uwagi zgłaszane przez organizacje samorządowe zrzeszające rzeczoznawców majątkowych (Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych). Według skarżącego najczęstszym zarzutem stawianym rzeczoznawcom majątkowym jest zarzut niezachowania i naruszenia zasad "szczególnej staranności", o której mowa w artykule 175 ust.1 ugn. Pojęcie "szczególnej staranności" nie zostało zdefiniowane w ustawie ugn ani w innym powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Jest to pojęcie niedookreślone, co powoduje powstanie rozbieżności w jego interpretacji pomiędzy poszczególnymi zespołami KOZ i wydawanie rozstrzygnięć bez faktycznego wyjaśnienia okoliczności danej sprawy;

- § 38 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżący w operatach szacunkowych nie wyjaśnił, czy ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych mają wpływ na wartość szacowanej nieruchomości za wyjątkiem operatu szacunkowego dot. nieruchomości ozn. nr ewid. [...], w sytuacji gdy powyższe było przedmiotem analizy przez autora operatu szacunkowego, czego właśnie potwierdzeniem jest ww. operat szacunkowy. W pozostałych przypadkach ograniczone prawo rzeczowe nie miało wpływu na wartość szacowanej nieruchomości, zatem rzeczoznawca majątkowy zaniechał dokonywania wyliczeń bowiem przepis nakłada taki obowiązek jedynie w sytuacji, gdy prawo ograniczone ma wpływ na wartość nieruchomości;

- § 55 ust. 2 w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że operaty szacunkowe nie zawierają informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazania uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń, w sytuacji gdy każdy z operatów szacunkowych sporządzonych przez skarżącego zawiera niezbędne elementy wymienione w § 56 ust. 1 rozporządzenia. Organ powołuje się na niedookreślone elementy np. "odpowiednie uzasadnienie dokonania wyceny nieruchomości" lub "wyczerpująca analiza i charakterystyka rynku nieruchomości", jakie jego zdaniem winny znaleźć się w operacie szacunkowym. Jednocześnie organ nie poinformował adresata zaskarżonej decyzji co należy rozumieć pod tymi pojęciami. To czy dana charakterystyka rynku jest "wyczerpująca" lub też nie jest taka oraz czy uzasadnienie jest "odpowiednie" lub takie nie jest należy raczej do subiektywnej oceny odbiorcy operatu szacunkowego, natomiast postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej winno opierać się raczej na obiektywnych przesłankach w przedmiocie ustalenia czy doszło do naruszenia przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. Organ niezasadnie wskazał, że autor operatów szacunkowych winien opisać przeznaczenie nieruchomości porównawczych, co nie wynika z obowiązujących przepisów w zakresie wyceny nieruchomości. Fakt, że dana nieruchomość została przyjęta jako porównawcza do nieruchomości szacowanej wskazuje, że analiza w ww. zakresie została przeprowadzona. Skarżący wskazał na bezzasadne formułowanie zarzutu naruszenia § 55 ust. 2 rozporządzenia w zakresie w jakim nie uzasadnił - zdaniem organu - wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, w sytuacji gdy analiza treści operatów szacunkowych wskazuje, że ich autor w sposób jasny i czytelny uzasadnił dobór nieruchomości przyjętych do porównania po uprzednim dokonaniu analizy lokalnego rynku nieruchomości;

- art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżący nie uwzględnił w operatach szacunkowych zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Z § 56 ust. 1 rozporządzenia (przepisu szczególnego w stosunku do ugn) nie wynika aby elementem operatu szacunkowego było przedstawienie sposobu obliczenia trendu czasowego, dlatego zarzut ten kierowany pod adresem autora operatu należy uznać za chybiony. Według skarżącego powyższe było przedmiotem analizy, o czym informował w swoich wyjaśnieniach;

- § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżący przeprowadził w sposób niekonsekwentny analizę i charakterystykę rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, w sytuacji gdy taka analiza została sporządzona na łamach operatów szacunkowych, których fragmenty organ szeroko cytuje na łamach uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

- § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim organ zarzuca, że operaty szacunkowe nie zawierają opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej dla celu w jakim zostały wykonane operaty szacunkowe, podczas gdy skarżący wskazywał w swoich wyjaśnieniach ustnych i pisemnych, iż na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów ugn nie miał obowiązku opisu nieruchomości szacowanej w stopień uzbrojenia urządzeń infrastruktury technicznej. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa na dzień sporządzenia przedmiotowych operatów szacunkowych obowiązek opisu nieruchomości szacowanej był jedynie w sytuacji określenia wartości dla potrzeb opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie skarżącego powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego spowodowały naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na temat tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie; podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 8 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 1777/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił uchybienia w zakwestionowanych operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącego, jednakże nie odniósł się do winy rzeczoznawcy oraz nie uzasadnił wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Sąd podzielił ustalenia dokonane przez organ w zakresie nieprawidłowości w operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącego i wskazał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi co do zasady zastrzeżeń, skarżący ustaleń organu co do opisanych nieprawidłowości skutecznie nie podważył, jednakże Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wymiaru kary.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 29 września 2020 r. II GSK 634/20 uchylił zaskarżony kasacją wyrok WSA z 8 stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych przepisem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), warunków uznania go za prawidłowe. NSA wskazał, że Sąd I instancji - pomimo właściwego zaprezentowania administracyjnoprawnej regulacji nakładania kar dyscyplinarnych, to jest art. 178 ust. 2 ugn, i kryteriów oraz zasad ich wymierzania, jak i kategorycznego stwierdzenia, że podziela ustalenia organów co do dopuszczenia się przez skarżącego rażącego naruszenia szczegółowo opisanych w decyzji naruszeń przepisom prawa i pociągnięcie go do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi wątpliwości – uchylił zaskarżoną decyzję nakładającą na skarżącego karę dyscyplinarną zawieszenia wykonywania zawodu na okres trzech miesięcy. Szczegółowo uzasadniając to rozstrzygnięcie - Sąd I instancji stwierdził najpierw, że "gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu". Dokonując tej wykładni prawa materialnego powszechnie przyjmowanej w judykaturze - Sąd I instancji jednocześnie w dwu innych fragmentach uzasadnienia wyroku uznał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary dyscyplinarnej narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie rozważył sytuacji osobistej skarżącego i stopnia zawinienia, a stan faktyczny pod tym kątem nie został kompleksowo ustalony. Stwierdził również, że organ pominął celowość rozważenia zmiarkowania zastosowanej wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia lub nagany, nie poświęcając w ogóle uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary, to jest winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również jego osobistej postawie, a mianowicie czy po raz pierwszy, czy kolejny wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, i jaką posiada opinię, cechy osobowe, oraz jak przedstawia się dotychczasowy przebieg jego kariery zawodowej. Sąd I instancji dostrzegł przy tym jednocześnie, że organ w zaskarżonej decyzji podał okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary - akcentując, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do przepisów z zakresu szacowania nieruchomości, poddające pod wątpliwość rzetelność rzeczoznawcy, lecz nie uwzględnił stopienia staranności rzeczoznawcy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ nie zindywidualizował wymiaru kary, która powinna uwzględniać stopień zawinienia. W ocenie NSA powyższe wskazuje nie tylko na wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu I instancji, który z jednej strony przyjął – w ślad za judykaturą – że gradacja kar dyscyplinarnych wyrażona jest w katalogu tych kar, skoro kryterium wymierzania tych kar jest rozmiar niewypełnionych obowiązków, a więc ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę; skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz rzeczoznawca wykonywał czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego, polegającego min. na utrzymaniu zaufania publicznego do tego zawodu. Z drugiej strony jednak przeniósł na wymiar kar dyscyplinarnych – nie wskazując podstawy prawnej oraz nie wyjaśniając powodów takiego zabiegu i wbrew wcześniejszej prawidłowej ocenie charakteru kar dyscyplinarnych – reguły wymiaru kar kryminalnych, określone w szeroko rozumianym prawie karnym, a mianowicie nakazał miarkować wymiar tej kary i uwzględniać elementy podmiotowe, takie jak wina i postawa sprawcy naruszenia prawa oraz jego sytuacja majątkowa.

NSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie w sposób spójny, konsekwentny i logiczny zaprezentować dokonaną ocenę legalności zaskarżonej decyzji, w tym wyjaśnić wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności prawne i faktyczne, zwłaszcza zaś charakter i zasady wymiaru kar dyscyplinarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Wykładnia prawa - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnię - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są bowiem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Mając powyższe na względzie - w ocenie Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją ww. decyzja organu z [...] maja 2014 roku, nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości podczas wykonywania tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ugn, to jest czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Art. 178 ust. 1 ugn stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 – 3 tej ustawy, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wobec powyższego należy zauważyć, że odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego, o jakiej mowa w art. 178 ust. 1 ugn, nie jest oparta na zasadzie winy, tylko na naruszeniu któregokolwiek z przepisów wymienionych we wskazanym art. 175 ust. 1-3 ugn. Jeżeli wina ma być tu brana pod uwagę, to tylko w kwestii przesłanki dochowania przez rzeczoznawcę przy wykonywaniu czynności szacowania szczególnej staranności, do czego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest na podstawie art. 175 ust. 1 ugn. Ponadto odpowiedzialność zawodową rzeczoznawcy majątkowego należy oddzielić od odpowiedzialności cywilnej czy też odpowiedzialności karnej. To odpowiedzialność karna jest oparta na zasadzie winy i będzie ona dotyczyła przypadku dopuszczenia się przestępstwa przy wykonywaniu czynności rzeczoznawstwa majątkowego.

Wracając do kar dyscyplinarnych, które mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego niewypełniającego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 ugn, wskazać należy, że ich katalog zawarty został w ust. 2 art. 178 tej ustawy i są to 1) upomnienie, 2) nagana, 3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku, 4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, 4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie, 5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Wymienione rodzaje kar dyscyplinarnych posiadają różny stopień dolegliwości dla rzeczoznawcy majątkowego, można je podzielić na dwie podstawowe kategorie:

- kary dyscyplinarne o mniejszej dolegliwości, które nie pozbawiają rzeczoznawcy majątkowego możliwości wykonywania czynności rzeczoznawstwa – upomnienie i nagana;

- kary dyscyplinarne skutkujące odebraniem rzeczoznawcy prawa do wykonywania czynności zawodowych na określony czas lub do ponownego uzyskania uprawnień (por. P. Czechowski (red.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz Lex, art.178).

Gradacja kar dyscyplinarnych - od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych - wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 ustawy, jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. II GSK 1881/15).

W niniejszej sprawie wobec rzeczoznawcy majątkowego została orzeczona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Tym samym nie została przez organ orzeczona najmniej dolegliwa kara jaką jest upomnienie, jak również najbardziej dolegliwa - pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia. Natomiast orzeczona kara dyscyplinarna jest - w ocenie Sądu - adekwatna do stwierdzonych po stronie skarżącego uchybień/naruszeń; uwzględnia w okolicznościach ustaleń faktycznych tej sprawy ich ciężar gatunkowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 29 września 2020 r. II GSK 634/20 jest to kara "obiektywnie to oceniając jedna z łagodniejszych – po upomnieniu i naganie - kar w katalogu kar dyscyplinarnych (...)".

Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 6 ugn operat szacunkowy przedstawia postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Ponadto w § 55 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W § 56 ust. 1 rozporządzenia sprecyzowano, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7), a także przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9).

W świetle ww. unormowań organ prawidłowo ustalił w tej sprawie, że rzeczoznawca majątkowy (skarżący) w operatach szacunkowych nie przedstawił odpowiedniego uzasadnienia do dokonania wyceny nieruchomości o powierzchni 30 690m2 i 117 646m2 na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o znacznie mniejszych powierzchniach 1 031m2, 1 283m2, 4 189m2, 6020m2, nie przedstawił analizy wpływu wielkości powierzchni nieruchomości na ceny transakcyjne, nie opisał nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej, nie dokonał wystarczającej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, nie opisał cech rynkowych i ich stanów w odniesieniu do indywidualnych cech nieruchomości porównawczych. Skarżący naruszył art. 55 ust. 2 rozporządzenia – operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawienia toku obliczeń. W sporządzonych operatach szacunkowych nie było wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Operaty nie zawierały konkretnych cech charakterystycznych dla rynku lokalnego obejmującego nieruchomości o funkcjach produkcyjno-magazynowych, czy też charakterystyki rynku pod względem wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego cech rynkowych takich jak lokalizacja, kształt i konfiguracja, powierzchnia gruntu, uzbrojenie i dostęp do drogi. Rzeczoznawca majątkowy naruszył również § 38 ust. 1 rozporządzenia poprzez pominięcie w trzech z pięciu operatów szacunkowych wpływu ograniczonego prawa rzeczowego (odpłatnej służebności przechodu i przejazdu, prawa odpłatnego użytkowania działki) na wartość wycenianych nieruchomości. Ponadto przyjęcie przez rzeczoznawcę (w odniesieniu do problematyki analizy zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu), że "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero" nie zawierało wyjaśnienia, ani analizy dla takiego założenia, co jest sprzeczne z art. 153 ust. 1 ugn, stosownie do którego rzeczoznawca jest zobowiązany do uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Skarżący nie przedstawił w kwestionowanych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych, a tym samym naruszył § 55 ust. 2 rozporządzenia. Zasadne jest także stwierdzenie przez organ naruszenia § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia – uzasadnienie wyniku wyceny nieruchomości w operatach jest lakoniczne, ogólnikowe, nie zawiera informacji uzasadniających oszacowanie wartości nieruchomości. Stawiane skarżącemu zarzuty nie zostały przez niego skutecznie podważone.

Dodatkowo - w ocenie Sądu - orzeczona wobec rzeczoznawcy majątkowego kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na 3 miesiące ma charakter przestrogi (spełnienia funkcję prewencyjną kary dyscyplinarnej) w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Orzeczonemu przez organ rodzajowi kary nie można też zarzucić dowolności; organ prawidłowo wyjaśnił, że ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń był na tyle istotny, że postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary upomnienia lub nagany. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów stawianych przez skarżącego w pismach oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast orzekając o karze dyscyplinarnej organ zasadnie nie brał pod uwagę takich okoliczności jak sytuacja majątkowa skarżącego, czy tego że rzeczoznawstwo jest jedynym źródłem dochodu skarżącego. Orzeczona kara dyscyplinarna ma być bowiem adekwatna do rozmiaru niewypełnienia obowiązków zawodowych rzeczoznawcy, o których mowa w art. 175 ugn. Ponadto za szczególnie surową karę nie można przyjąć kary orzeczonej w tej sprawie wobec skarżącego, skoro zawieszenie mu uprawnień zawodowych zostało orzeczone na najkrótszy z możliwych okresów (najdłuższy okres zawieszenia uprawnień zawodowych wynosi 1 rok), a nie została orzeczona bardziej dolegliwa kara - zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie, pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia. Ta ostatnia kara dyscyplinarna jest najsurowszą z katalogu możliwych kar dyscyplinarnych – w niniejszej sprawie taka najsurowsza kara nie została orzeczona. Natomiast wskazywany przez skarżącego art. 42 Konstytucji RP dotyczy odpowiedzialności karnej, a nie dyscyplinarnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże odnosząc się do wywodu skarżącego, jakoby organ po 9 latach od sporządzenia opinii domagał się, aby były one sporządzane zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami, standardami, orzecznictwem NSA, wskazać należy, że to w jaki sposób ma zostać sporządzony operat szacunkowy, czy też przeprowadzona wycena nieruchomości określają przepisy prawa. Rzeczoznawca majątkowy, a więc osoba mająca wyłączne prawo do określania wartości nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego (art. 7 ugn), jest obowiązany przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Przestrzeganie przepisów obliguje do przedstawienia w operacie szacunkowym sposobu dokonywania wyceny nieruchomości, m. in. analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), czy też znajomości pojęcia nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 ugn). Treść wskazanych przepisów nie uległa zmianie od 22 września 2004 r.(data wejścia w życie rozporządzenia); wobec tego skarżący w chwili sporządzania operatów był zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa, których brzmienie jest takie same, jak również był zobowiązany zachować szczególną staranność właściwą dla charakteru wykonywanych czynności zawodowych. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "szczególnej staranności" w ustawie o gospodarce nieruchomościami (ugn) nie zostało zdefiniowane; nie oznacza to jednak, że rozumienie tego pojęcia jest dowolne. Pojęcie szczególnej staranność występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i powszechnych. W postanowieniu z 26 stycznia 2021 r. II GZ 402/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, odnosząc się do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu (art. 86 § 1, 87 § 2 p.p.s.a), że szczególna staranność to taka, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. W wyroku z 9 lutego 2010 r. II OSK 268/09 NSA odnosząc się do szczególnej staranności w sprawowaniu nadzoru starosty nad działalnością spółek wodnych wskazał, że szczególna staranność będzie polegała na zachowaniu przepisów prawnych, które mają zastosowanie w postępowaniach kończących się wydaniem decyzji w przedmiocie nadzoru. W wyroku z [...] stycznia 2013 r. [...] Sąd Apelacyjny w L., odnosząc się do szczególnej staranności do jakiej zobowiązany jest dziennikarz podczas przekazywania informacji wskazał, że szczególna staranność to nic innego jako powinność sprawdzenia zgodności z prawdą uzyskanych informacji, ich weryfikacja u osób, których dotyczy opisywane zdarzenie. Ponadto "należyta staranność" została zdefiniowana w art. 355 § 1 ustawy Kodeks cywilny – jest to staranność ogólnie wymagana w stosunkach danego rodzaju.

Skoro zatem nie każdy może sporządzić operat szacunkowy, a jedynie rzeczoznawca majątkowy, to od niego jako od osoby z dodatkowymi kwalifikacjami należy oczekiwać, że sporządzając operat szacunkowy będzie posiadał odpowiednie umiejętności, wiedzę, profesjonalizm, operat będzie transparentny, spójny, logiczny, bez braków i niejasności, tak aby nie było wątpliwości, czy coś zostało przez rzeczoznawcę uwzględnione czy też pominięte. W niniejszej sprawie kwestia pominięcia lub uwzględnienia dotyczyła chociażby wpływu ograniczonych praw rzeczowych na wartość wycenianych nieruchomości (z wyjątkiem jednego operatu szacunkowego), a tym samym § 38 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. W ocenie Sądu pominięcie w operacie całkowicie tej kwestii/brak odniesienia się do niej - nie jest równoznaczne z brakiem wpływu ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości, gdyż może również oznaczać, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał oceny wpływu ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości. Taka sama uwaga dotyczy zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego art. 153 ust. 1 ugn, to jest uwzględniania zmiany poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął, że skarżący określając wartość nieruchomości na dzień [...] listopada 2010 r. i przyjmując do porównania nieruchomości będące przedmiotem transakcji w okresie od [...] października 2008 r. do [...] kwietnia 2010 r. nie przeprowadził analizy zmiany cen wskutek upływu czasu. Stwierdzenie "trend czasowy ze względu na upływ czasu przyjęto równy zero" nie zawiera informacji na jakiej podstawie, po przeprowadzeniu jakich czynności, skarżący taki wynik przyjął. Pominięcie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności i przyjętych rozwiązań merytorycznych narusza przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto uzbrojenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej mieściło się w pojęciu stanu techniczno-użytkowego nieruchomości, o jakim mowa w art. 4 pkt 17 ugn w brzemieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu szacunkowego.

Wobec powyższego w działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Materiał dowodowy został w toku postępowania administracyjnego w sprawie zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił uchybienia w zakwestionowanych, a sporządzonych przez skarżącego, operatach szacunkowych. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego ani materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 22 grudnia 2020 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W świetle przepisów art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a), czyli z urzędu rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Taki sposób procedowania przez sąd administracyjny gwarantuje, że mimo rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie zostaje naruszony żaden słuszny interes i prawa stron/uczestników postępowania przed tym sądem. Ponadto należy w tym miejscu powołać się również na tezę nr 1 uchwały NSA z 30 listopada 2020 r. II OPS 6/19 zgodnie z którą "Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", za dopuszczalne uznać wypadnie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19 (...)" – sprawa dotyczyła zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.