Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4535/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 6, art. 110, art. 123, art. 126
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1537
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1161/15 w sprawie ze skargi Z. S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oraz umorzenie postępowania 1. oddala skargę kasacyjna; 2. zasądza od Z. S.A. w P. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1161/15, oddalił w całości skargę Z. S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1382; powoływanej dalej jako: ustawa o ofercie) kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Z. S.A. w P. art. 57 ustawy o ofercie. Następnie organ rozszerzył przedmiot postępowania, wobec czego prowadzono je w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez stronę art. 56 i art. 57 ustawy o ofercie.

Komisja ustaliła, że w dniu [...] października 2011 r. z inicjatywy skarżącej spółki (wówczas pod firmą I. S.A. w I.) zawarty został list intencyjny z A.B. w przedmiocie podjęcia negocjacji zmierzających do uzgodnienia warunków, zasad i sposobu przeprowadzenia transakcji, w ramach której miało dojść do przeniesienia przez A.B. na skarżącą spółkę (emitenta) uzgodnionego w toku dalszych rozmów większościowego pakietu akcji (względnie 100% akcji) w spółce B. S.A. z siedzibą w P. (dalej "B."), której A.B. był jedynym akcjonariuszem, w zamian za podlegający negocjacjom pakiet nowo wyemitowanych w tym celu akcji spółki, zaoferowanych ww. inwestorowi. Celem stron listu Intencyjnego było wynegocjowanie umowy inwestycyjnej, określającej szczegółowy harmonogram działań oraz parametry transakcji. Z listu intencyjnego wynikało, że skarżąca zainteresowana była pozyskaniem perspektywicznej działalności operacyjnej w branży spożywczej. Celem A.B. było zaś utrzymanie wysokiego tempa rozwoju B., prowadzącej działalność w zakresie produkcji wyrobów mięsnych i wędlin oraz doprowadzenie do sytuacji, w której akcje tego podmiotu będą bezpośrednio lub pośrednio notowane na rynku regulowanym prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. (dalej także: "GPW").

W dniu [...] października 2011 r. skarżąca raportem bieżącym nr [...] opublikowała informację poufną o zawarciu Listu Intencyjnego i rozpoczęciu negocjacji. W treści raportu spółka nie podała danych inwestora prywatnego, z którym podjęła negocjacje, ale również nazwy podmiotu trzeciego, którego większościowy lub całościowy pakiet akcji spółka zamierzała nabyć od ww. inwestora oraz informacji o okolicznościach transakcji i jej wpływie na sytuację finansową i majątkową skarżącej oraz na strukturę jej akcjonariatu. Spółka przekazała do wiadomości publicznej informację o podjęciu negocjacji z prywatnym inwestorem, dotyczących warunków i sposobu przeprowadzania transakcji nabycia od niego pakietu 100% akcji w kapitale zakładowym spółki będącej jednym z wiodących producentów branży spożywczej w Polsce, którego roczne przychody wynoszą kilkaset milionów złotych. W treści raportu wskazano, że ww. akcje miały zostać nabyte przez skarżącą spółkę w zamian za podlegający negocjacjom pakiet nowo wyemitowanych akcji emitenta, zaoferowanych inwestorowi.

W dniu [...] listopada 2011 r. spółka (emitent) zawarła z A.B. umowę inwestycyjną, określającą warunki przeprowadzenia transakcji polegającej na sprzedaży przez A.B. bądź spółkę z nim powiązaną na rzecz strony skarżącej [...] akcji B. S.A., stanowiących 26,15% kapitału zakładowego, objęcia przez A.B. bądź podmiot z nim powiązany [...] akcji emitenta, stanowiących 65,95% kapitału zakładowego oraz dokonania potrąceń wzajemnych rozliczeń. A.B. jednocześnie zobowiązał się doprowadzić do zbycia na rzecz emitenta dalszych akcji w kapitale zakładowym B. tak, aby skarżąca stała się wobec B. podmiotem dominującym. Z umowy wynikało również, że oszacowana rynkowa wartość akcji B. wynosiła [...] złotych, tj. po [...] zł za 1 akcję, która to wartość uwzględniana była przy ustalaniu dalszych warunków umowy.

W tym samym dniu, spółka - działając na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie - opublikowała raport bieżący nr [...] o zawarciu umowy inwestycyjnej z A.B. W raporcie tym skarżąca podkreśliła, że B. jest jednym z największych i najnowocześniejszych w Polsce producentów wyrobów mięsnych, dostarczającym swoje produkty do największych sieci handlowych na terenie całego kraju, który w 2010 r. wypracował przychody ze sprzedaży w wysokości [...] mln zł i wynik na poziomie EBIDTA w wysokości [...] mln zł.

W wykonaniu ww. umowy, w dniu [...] grudnia 2011 r. nadzwyczajne walne zgromadzenie akcjonariuszy spółki podjęło uchwałę w sprawie emisji do [...] warrantów subskrypcyjnych serii A uprawniających do objęcia 1 akcji spółki serii D po cenie emisyjnej [...] zł oraz w sprawie warunkowego podwyższenia kapitału zakładowego emitenta o kwotę nie większą niż [...] zł poprzez emisję nie więcej niż [...] akcji serii D. Ponadto, [...] warrantów subskrypcyjnych zostało zaoferowanych podmiotowi powiązanemu z A.B. Następnie, w dniu [...] lutego 2012 r. podmiot ten objął [...] akcji emitenta serii D, stanowiących 65,95% kapitału zakładowego oraz ogólnej liczby głosów, która wynosiła wówczas [...]. W tym samym dniu emitent nabył od podmiotu powiązanego [...] imiennych akcji uprzywilejowanych co do głosu (2 głosy na 1 akcję) serii B spółki B. S.A. za łączną cenę [...] złotych, stanowiących 26,15% kapitału zakładowego. Strona skarżąca uznała nabyte akcje za aktywa znacznej wartości.

Organ ustalił, że podmiot powiązany sukcesywnie obejmował akcje serii D i E spółki, jako emitenta. W związku z powyższym oraz dokonywanymi przez ten podmiot oraz A.B. transakcjami, na dzień [...] lipca 2012 r. A.B. z podmiotem powiązanym posiadał łącznie [...] akcje spółki, stanowiące 65,98% kapitału zakładowego i ogólnej liczby głosów, która wynosiła [...].

W dniu [...] lipca 2012 r. spółka nabyła od podmiotu powiązanego [...] akcji B. S.A. za cenę [...] zł i po dokonaniu tej transakcji posiadała łącznie [...] akcje, stanowiące 63,93% w kapitale zakładowym tego podmiotu. Następnie, w dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca nabyła od podmiotu powiązanego [...] akcji B. za cenę [...] zł, stanowiących 32,67% kapitału zakładowego tego podmiotu i na ten dzień skarżąca posiadała łącznie 100% akcji spółki B. S.A. Z ustaleń wynika jednocześnie, że podmiot powiązany i skarżąca dokonały umownego potrącenia wzajemnych wierzytelności wynikających z wierzytelności spółki wobec tego podmiotu z tytułu wniesienia wkładu na pokrycie obejmowanych akcji w kapitale zakładowym spółki serii D i E oraz podmiot powiązany wobec skarżącej z tytułu ceny za nabycie łącznie 100% akcji B.

KNF ustaliła ponadto, że w dniu [...] marca 2012 r. nastąpiła zmiana firmy skarżącej spółki z dotychczasowej I. S.A. na Z. S.A. oraz siedziby spółki - z I. na P. Z ustaleń wynika także, iż w ramach realizacji umowy inwestycyjnej, w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżąca połączyła się z B. S.A. poprzez przeniesienie na spółkę całego majątku B. Celem połączenia, jak ustalił organ, było przejęcie przez skarżącą działalności operacyjnej B., która skupiała się na produkcji mięsa i wędlin.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego:

I. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, po rozpoznaniu sprawy prowadzonej w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Z. S.A. z siedzibą w P. (dawniej: I. S.A. z siedzibą w I.) art. 56 i art. 57 ustawy o ofercie - nałożyła na Z. S.A. w P. karę pieniężną w wysokości 150.000 zł wobec stwierdzenia, iż spółka ta nienależycie wykonała obowiązek informacyjny wynikający z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w związku ze sporządzeniem raportu bieżącego nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Oraz

II. działając na podstawie art. 105 k.p.a. i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, po rozpoznaniu sprawy prowadzonej w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Z. S.A. w P. art. 56 i art. 57 ustawy o ofercie - umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez Z. S.A. w P. art. 57 ustawy o ofercie.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. S.A., wnosząc o uchylenie decyzji I instancji w zakresie objętym pkt I i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o zmianę tej decyzji w zakresie jej pkt I, poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 150.000 zł wobec stwierdzenia, iż strona skarżąca nienależycie wykonała obowiązek informacyjny wynikający z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w związku ze sporządzeniem raportu bieżącego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Komisja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz uznała, że spółka dopuściła się nienależytego wykonania obowiązku informacyjnego z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez sporządzenie raportu bieżącego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o podpisaniu listu intencyjnego i rozpoczęciu negocjacji z inwestorem, w którym nie zawarła informacji o:

1) danych inwestora prywatnego, z którym Spółka podjęła negocjacje,

2) danych podmiotu trzeciego, którego większościowy lub całościowy pakiet akcji skarżąca spółka zamierzała nabyć od ww. inwestora oraz

3) okolicznościach planowanej transakcji i o jej wpływie na sytuację skarżącej spółki, w tym sytuację majątkową i finansową skarżącej oraz strukturę jej akcjonariatu.

Zdaniem organu, nałożona kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, o czym przesądzają takie okoliczności, jak waga i rodzaj naruszonych obowiązków, konsekwencje powstania i czas trwania stanu niezgodnego z prawem, a także proporcjonalność wysokości kary. Komisja stwierdziła, że doszło do naruszenia transparentności rynku kapitałowego, gdyż spółka nienależycie wykonała obowiązek informacyjny z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. W wyniku sformułowania raportu niezawierającego wszystkich informacji, inwestorzy i akcjonariusze nie otrzymali informacji, iż celem ekonomicznym planowanej transakcji było przejęcie przez A.B. skarżącej spółki i skupienie w niej dotychczasowej działalności operacyjnej prowadzonej przez B. Zdaniem KNF, powyższa informacja była o tyle istotna, iż oznaczała zmianę przedmiotu działalności skarżącej spółki oraz zapewnienie emitentowi stałego dopływu gotówki poprzez wprowadzenie działalności operacyjnej. Brak publikacji kompletnej informacji poufnej uniemożliwił również inwestorom uwzględnienie w podejmowanych przez nich decyzjach inwestycyjnych okoliczności, że w akcjonariacie skarżącej spółki pojawi się nowy dominujący akcjonariusz.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Z. S.A., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w całości.

Sąd I instancji przywołał treść art. 56 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538; powoływanej dalej jako: ustawa o obrocie), dotyczących obowiązków informacyjnych oraz stwierdził, że obrót papierami wartościowymi jest bardzo wrażliwy na nierówność w dostępie do informacji, albowiem ze względu na specyfikę rynku publicznego, osoby szybciej zdobywające pewne informacje mogą czerpać z tego tytułu ogromne zyski, gdyż cena instrumentów finansowych zależy nie tylko od faktycznej sytuacji emitenta, lecz także od udostępnionych uczestnikom rynku informacji na ten temat. Zdaniem WSA, brak przejrzystości informacyjnej uniemożliwia prawidłową wycenę papierów wartościowych. Tylko zaś pełna, rzetelna i powszechnie dostępna w tym samym czasie uczestnikom rynku kapitałowego wiedza na temat emitentów oraz papierów wartościowych umożliwia inwestorom podejmowanie optymalnych dla nich decyzji inwestycyjnych. W konsekwencji, przyjmuje się, że instytucja obowiązków informacyjnych emitentów jest kluczowa dla realizacji zasady powszechnego i równego dostępu do rzetelnej informacji rynkowej. Stanowi ona ponadto środek zapobiegający transakcjom z wykorzystaniem nieujawnionych innym inwestorom informacji poufnych.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe regulacje mają na celu ochronę jednej z fundamentalnych zasad, na których oparty jest publiczny obrót - zasady transparencji (przejrzystości) rynku, którą wyznaczają dwa podstawowe wymogi: informowania rynku przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Przepisy te mają również umożliwić Komisji Nadzoru Finansowego realizację funkcji nadzorczej. W celu zapewnienia przejrzystości rynku publicznego i tym samym zapewnienia inwestorom aktualnego i rzetelnego obrazu emitenta, ustawodawca nałożył na spółki publiczne (emitentów), a także na innych uczestników obrotu na rynku regulowanym ściśle określone obowiązki informacyjne, w tym związane z wszelkimi zdarzeniami mogącymi mieć wpływ na cenę papierów wartościowych oraz związane z publikowaniem informacji bieżących i okresowych. Jednym z takich obowiązków jest właśnie obowiązek przekazania KNF oraz spółce prowadzącej rynek publiczny, a w dalszej kolejności także i innym uczestnikom obrotu, informacji poufnych (art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie).

W ocenie Sądu, z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, iż wbrew ww. obowiązkom skarżąca spółka dopuściła się ewidentnego naruszenia zasady transparentności rynku regulowanego, bowiem - jak słusznie uznał organ nadzoru - nienależycie wykonała obowiązek informacyjny z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w związku ze sporządzeniem raportu bieżącego nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w którym nie zawarła informacji poufnych dotyczących danych inwestora prywatnego, z którym skarżąca spółka podjęła negocjacje, danych podmiotu trzeciego, którego większościowy lub całościowy pakiet akcji skarżąca spółka zamierzała nabyć od ww. inwestora oraz informacji o okolicznościach planowanej transakcji i o jej wpływie na sytuację skarżącej spółki publicznej, w tym sytuację majątkową i finansową tej spółki oraz strukturę jej akcjonariatu. Zdaniem Sądu, w wyniku takiego sformułowania raportu bieżącego, inwestorzy i akcjonariusze nie otrzymali stosownej informacji, iż celem ekonomicznym planowanej transakcji było przejęcie przez A.B. skarżącej spółki i skupienie w niej dotychczasowej działalności operacyjnej prowadzonej przez spółkę B. S.A. Sąd uznał jednocześnie, że informacja powyższa była o tyle istotna, iż oznaczała zmianę przedmiotu działalności skarżącej spółki oraz zapewnienie skarżącemu emitentowi stałego dopływu gotówki poprzez wprowadzenie działalności operacyjnej. Ponadto, jak słusznie przyjęła Komisja, brak publikacji kompletnej informacji poufnej uniemożliwił również inwestorom uwzględnienie w podejmowanych przez nich decyzjach inwestycyjnych okoliczności, że w akcjonariacie spółki pojawi się nowy dominujący akcjonariusz.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż informacja prezentująca dane osobowe inwestora prywatnego – A.B., z którym skarżąca spółka przystąpiła do negocjacji zmierzających do uzgodnienia warunków transakcji nabycia od niego większościowego lub całościowego pakietu akcji B. S.A. w zamian za wyemitowane w tym celu akcje skarżącej spółki wraz z podaniem firmy ww. podmiotu, przedstawieniem okoliczności planowanej transakcji i jej wpływu na sytuację skarżącej, w tym na sytuację finansową i majątkową oraz na strukturę akcjonariatu, stanowi informację poufną. Ryzyko oceny, czy dana informacja stanowi informację poufną podlegającą przekazaniu w trybie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie, leży zaś po stronie emitenta, jako dysponenta tej informacji, a ocena taka musi być dokonana ex ante, czyli przed przekazaniem informacji. Prawidłowość dokonywanej przez emitenta oceny jest weryfikowana przez rynek, a także KNF, która ostatecznie ocenia, czy dana informacja rzeczywiście była informacją poufną podlegającą upublicznieniu w trybie art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przed dniem [...] października 2011 r. informacja poufna o rozpoczęciu negocjacji z inwestorem i zawarciu listu intencyjnego nie została przekazana do publicznej wiadomości. Jednocześnie, sporna informacja poufna dotyczyła bezpośrednio zarówno skarżącej - odnosząc się do zamiaru zmiany przedmiotu jej działalności i wejścia w nową branżę, jak również akcji skarżącej spółki publicznej, bowiem przewidywała emisję akcji na rzecz prywatnego inwestora oraz zamiar prywatnego inwestora nabycia większościowego pakietu (względnie 100%) akcji skarżącej spółki.

WSA podzielił również pogląd organu, iż rozpatrywana informacja poufna miała też charakter precyzyjny, ponieważ wskazywała na okoliczności, których można było zasadnie oczekiwać. Zdaniem Sądu, informacja poufna zawarta w spornym raporcie bieżącym, uzupełniona o informację o zamiarze wprowadzenia do skarżącej spółki działalności operacyjnej wskutek połączenia z B. S.A., spełniała przesłankę precyzyjności, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego na chwilę zawarcia listu intencyjnego zasadne było oczekiwanie, że dojdzie do zawarcia transakcji pomiędzy skarżącą a A.B., w wyniku której dojdzie do przejęcia skarżącego emitenta, a następnie połączenia ze spółką B. S.A. celem wprowadzenia do skarżącej spółki działalności operacyjnej B. S.A., co umożliwiłoby temu podmiotowi uzyskanie dostępu do rynków finansowych. Sąd zgodził się z Komisją, iż powyższe intencje obu stron potwierdzają zarówno zeznania P. S., prezesa zarządu skarżącej spółki, jak i samego A.B. W związku z tym, wbrew stanowisku skarżącej, WSA uznał, że na podstawie oceny materiałów dowodowych, można było w uzasadniony sposób przewidywać, że na chwilę zawarcia listu intencyjnego, a więc ex ante, występowało co najmniej duże prawdopodobieństwo, że dojdzie do połączenia obu podmiotów, w związku z faktem, iż podejmowane działania były zbieżne z oczekiwaniami obu negocjujących stron.

Sąd uznał ponadto, że informacja poufna o podpisaniu listu intencyjnego i rozpoczęciu negocjacji spełniała również wymóg cenotwórczości, bowiem mogła - po jej opublikowaniu - w istotny sposób wpłynąć na cenę akcji skarżącego emitenta i zostać wykorzystana przez inwestorów przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych.

Sąd wskazał, iż w zakwestionowanym przez KNF raporcie bieżącym nie zostały przekazane wszystkie informacje, które z ówczesnej perspektywy mogły być określone jako cenotwórcze, albowiem przedmiotowy raport bieżący nie zawierał pełnej i kompletnej informacji poufnej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowa informacja, jakiej brakowało w raporcie dotyczyła planowanej zmiany przedmiotu działalności skarżącej spółki. Zdaniem WSA, podjęcie decyzji o zmianie przedmiotu działalności skarżącej i wejściu w nowy sektor - branżę spożywczą, było niewątpliwie informacją znaczącą dla inwestorów i akcjonariuszy, gdyż oznaczało całkowite przeorientowanie spółki, która z rynku motoryzacyjnego miała się przenieść na rynek spożywczy, a dokładnie na rynek przetwórstwa mięsnego. Sąd stwierdził, że Komisja słusznie przyjęła zatem, iż inwestorzy i akcjonariusze skarżącej powinni mieć świadomość, co do takiego zamierzenia oraz zapewnioną możliwość uwzględnienia tej okoliczności przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. W ocenie Sądu, uznać należy, że organ nadzoru zasadnie przyjął jednocześnie, iż planowany przez zarząd spółki zamiar wprowadzenia do niej bieżącej działalności operacyjnej stanowił istotną okoliczność, bowiem stwarzał możliwość zapewnienia stałych i dynamicznych wpływów do spółki, a przy tym zmianę dotychczasowej struktury finansowej skarżącego emitenta, który ze spółki inwestycyjnej miał się zmienić w spółkę produkcyjną, o stabilnym cashflow.

Za zasadne WSA uznał twierdzenie organu, iż raport bieżący nie zawierał również informacji o możliwym wpływie transakcji na strukturę akcjonariatu skarżącej pomimo, iż w wyniku transakcji A.B. miał uzyskać status akcjonariusza większościowego, zaś istota planowanych przekształceń sprowadzała się do przejęcia spółki przez A.B. i wprowadzenia do niej dotychczasowej działalności operacyjnej B. S.A. Trafność stanowiska KNF o potrzebie zawarcia w raporcie bieżącym informacji o wpływie transakcji na strukturę akcjonariatu emitenta potwierdza m.in. fakt, iż kwestia struktury akcjonariatu skarżącej po przeprowadzeniu transakcji była przedmiotem pytań akcjonariuszy, na które udzielono odpowiedzi raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Według Sądu, informacja poufna o zawarciu listu intencyjnego oraz rozpoczęciu negocjacji powinna zawierać także dane osobowe inwestora, tj. A.B., albowiem dotychczasowi akcjonariusze oraz inwestorzy powinni znać personalia przyszłego inwestora, który stanie się wiodącym akcjonariuszem spółki. Bez znaczenia pozostają przy tym argumenty skarżącej, że brak publikacji informacji o personaliach drugiej strony negocjacji wynikał z faktu, iż owa publikacja mogłaby naruszyć jej słuszny interes poprzez negatywny wpływ na przebieg lub wynik negocjacji, a także ze względu na ochronę swoich interesów i realizowanego przedsięwzięcia, ponieważ - jak zasadnie zauważyła Komisja - skarżący emitent, jako spółka publiczna, mógł podjąć decyzję w trybie art. 57 ustawy o ofercie i opóźnić publikację informacji poufnej o zawarciu listu intencyjnego oraz o rozpoczęciu negocjacji z prywatnym inwestorem.

W ocenie WSA, informacja poufna zawarta w raporcie bieżącym powinna zawierać jednocześnie precyzyjną informację o nazwie podmiotu, który potencjalnie miałby zostać kupiony przez skarżącą, gdy tymczasem skarżący emitent w raporcie zawarł jedynie opisową informację, że chodzi o negocjacje w sprawie nabycia 100% akcji w kapitale zakładowym jednego z wiodących producentów w branży spożywczej w Polsce, którego przychody wynoszą kilkaset milionów złotych. W ocenie Sądu, inwestor powinien mieć zapewnioną możliwość oceny ekonomicznej zasadności planów skarżącej, zaś ocena ta winna być oparta na precyzyjnej wiedzy na temat bieżących wydarzeń w spółce. Nie ulega wątpliwości, że inwestor oraz akcjonariusz nie powinni być zmuszani do poszukiwania i analizowania informacji, które powinny być im dostarczone przez spółkę publiczną.

Zdaniem Sądu, wymienione wyżej elementy były na tyle istotne, że ich brak w informacjach przekazywanych przez skarżącego emitenta spornym raportem bieżącym utrudniał uczestnikom rynku regulowanego właściwą ocenę dającą podstawę do podjęcia na tej podstawie ewentualnych decyzji inwestycyjnych. WSA uznał zatem, że skarżący emitent, przekazując informację poufną, nie dochował należytej staranności przy formułowaniu raportu bieżącego, który nie odzwierciedlał stanu wiedzy emitenta i nie zawierał wszystkich istotnych szczegółów, do ujawnienia których skarżąca spółka publiczna była obowiązana.

Za prawidłowe WSA uznał zatem stanowisko organu, iż działanie skarżącej naruszało art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, albowiem spółka, publikując raport bieżący z dnia [...] października 2011 r., nie wykonała należycie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nadzorze), WSA stwierdził, iż w sprawie nie doszło w dniu [...] lipca 2013 r. do bezprawnej modyfikacji postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem Przewodniczącego KNF z dnia [...] kwietnia 2013 r., gdyż prowadzone przez organ nadzoru postępowanie przez cały okres, aż do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., dotyczyło tego samego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, KNF uprawniona była do wszczęcia i prowadzenia postępowania zarówno w zakresie przestrzegania przez skarżącą art. 57 i art. 56 ustawy o ofercie, które regulują zasady przekazywania przez emitentów informacji poufnych. W związku z powyższym WSA stwierdził, że postępowanie administracyjne od dnia [...] lipca 2013 r. zasadnie prowadzone było zarówno w celu zbadania, czy skarżąca prawidłowo wypełniała obowiązki nałożone na nią przepisem art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, jak i w celu ustalenia, czy nie doszło do obrazy art. 57 tej ustawy. WSA uznał, że organ słusznie stwierdził w odpowiedzi na skargę, iż postanowienie Przewodniczącego KNF z dnia [...] lipca 2013 r. nie stanowiło niedopuszczalnej modyfikacji przedmiotu postępowania administracyjnego, jakim była prawidłowość wykonania przez skarżącą obowiązku przekazania do publicznej wiadomości treści informacji poufnej. W tej sytuacji Komisja w sposób prawidłowy nałożyła na skarżącą karę pieniężną w związku z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, jednocześnie zasadnie umarzając postępowanie administracyjne w zakresie podejrzenia naruszenia przez skarżącego emitenta art. 57 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał zarówno konieczność nałożenia, jak i wysokość kary pieniężnej. Nakładając na spółkę karę administracyjną w wysokości 150.000 zł, wzięto pod uwagę rodzaj ujemnych następstw czynu, a także cel i sposób jego popełnienia. Organ nadzoru miał również na względzie stopień naruszenia obowiązków ustawowych, wobec czego, w ocenie WSA, nałożona kara nie miała znamion nieuzasadnionego automatyzmu. Nałożona kara uwzględnia również wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, będąc adekwatną do stwierdzonego naruszenia, którego dopuściła się skarżąca. Sąd podkreślił, że stwierdzone naruszenia godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest interes uczestników rynku publicznego oraz bezpieczeństwo i przejrzystość (transparentność) tego rynku. Komisja prawidłowo uznała więc, że naruszenie obowiązków informacyjnych wymagało nałożenia kary dolegliwej, która ma działać wychowawczo w sferze prewencji indywidualnej, a także w sferze prewencji ogólnej, bowiem ma spowodować, że emitent zobowiązany do wypełniania obowiązków ustawowych z większą starannością będzie podchodził do realizacji obowiązków informacyjnych.

Skargę kasacyjną złożyły Z. S.A. w P., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi spółki na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i orzeczenia o uchyleniu decyzji administracyjnych obu instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego przed WSA oraz przed NSA.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ("Ustawa o Ofercie") w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym ("Ustawa o Nadzorze") w zw. z art. 110 i 126 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji nieostatecznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi Spółki w sytuacji, gdy Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję w dniu [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nieostateczną w dniu [...] lutego 2014 r. w sytuacji, gdy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., a zakres przedmiotowy postępowania został rozszerzony mimo związania Komisji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. i braku podstawy prawnej do dokonania przedmiotowego rozszerzenia;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacja poufna

przekazana w raporcie bieżącym nr [...] była niekompletna, kiedy to wymagane

przez Komisję Nadzoru Finansowego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie informacje nie spełniały ani kryterium precyzyjności ani też kryterium

cenotwórczości i nie mogły być zawarte w treści raportu nr [...],

w ramach zarzutu ewentualnego, zarzucam natomiast:

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które przejawiało się w nałożeniu kary pieniężnej i nieuwzględnieniu przy jej wymiarze zasady proporcjonalności, a także nieuwzględnieniu przy wymiarze kary administracyjnej szczególnych okoliczności takich jak jednorazowość dokonanego naruszenia, wszechstronną współpracę Spółki z Komisją Nadzoru Finansowego podczas trwania postępowania w celu wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z opublikowaniem raportu bieżącego [...] oraz kwestię niezwłocznego usunięcia przez Spółkę wszelkich aspektów naruszenia.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Z kolei podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zmierzać do wyjaśnienia, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, stanowiły próbę zwalczenia ustaleń faktycznych. W orzecznictwie NSA podnosi się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96).

Konieczne jest także szczegółowe sformułowanie przepisów, których naruszenie się zarzuca, to jest w przypadku w przepisu składającego się z kilku jednostek redakcyjnych, powinno się wskazać konkretne jednostki (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, Lex nr 1364261, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530 i przywołane tam orzecznictwo).

Z drugiej zaś strony sąd II instancji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przy tym na sądzie kasacyjnym spoczywa obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 110 i 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji nieostatecznej przez WSA w sytuacji, gdy Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję w dniu [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nieostateczna w dniu [...] lutego 2014 r. w sytuacji, gdy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., a zakres przedmiotowy postępowania został rozszerzony mimo związania Komisji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. i braku podstawy prawnej do dokonania przedmiotowego rozszerzenia należy zauważyć, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zagadnienia, do którego odnosi się opis sytuacji faktycznej opisanej w omawianym zarzucie nie regulują wskazane w zarzucie przepisy prawa. Art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest normą prawa materialnego, na podstawie której była wydawana decyzja wobec spółki. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania administracyjnego KNF i przed KNF prowadzonego w omawianych sprawach stosuje się bezpośrednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile inne przepisy nie stanowią inaczej. Art. 110 k.p.a. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej", a w świetle art. 126 k.p.a. "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie".

Żaden z tych przepisów nie dotyczy więc wprost kwestii dopuszczalności przedmiotowego rozszerzenia postanowienia o wszczęciu postępowania.

Należy jednak zauważyć, iż w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonywanie obowiązków informacyjnych obok powoływanych w skardze kasacyjnej ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym ma zastosowanie także ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. W szczególny sposób kwestia ta jest uregulowana w art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w którym ustawodawca wprost wskazuje, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, które następuje na podstawie ustaleń zakończonego postępowania kontrolnego lub postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 621 ze zm.), wskazuje się zakres i rodzaj zachowań, których dotyczy wszczęte postępowanie. Powoduje to, że w odróżnieniu od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego (gdzie w zasadzie przepisy nie określają formy prawnej wszczęcia postępowania), wszczęcie postępowania przed KNF musiało w omawianej sprawie nastąpić w formie postanowienia. Konsekwencją takiej regulacji jest sytuacji, w której jeżeli brak jest postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania to oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte. Z tego względu nie można wywodzić, iż postępowanie zostało wszczęte per facta concludentia (zob. A. Skoczylas w: Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Komentarz, pod red. T. Nieboraka, T. Sójki, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011, komentarz do art. 12). Jak już jednak wskazano autor skargi kasacyjnej nie powołał w niej w kontekście zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Taka decyzja kasatora powoduje że w związku ze związaniem NSA podstawami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.) skład orzekający w niniejszej sprawie musi pozostawić poza zakresem rozpoznawania kwestię ewentualnego naruszenia wskazanego wyżej art. 12 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym - NSA rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Jaki jest więc zakres związania KNF postanowieniem o wszczęciu postępowania na gruncie przepisu art. 126 k.p.a., nakazującego odpowiednie stosowanie do postanowień m.in. przepisu art. 110 k.p.a.?

Zdaniem NSA, aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie należy przede wszystkim wyjaśnić pojęcie "odpowiedniego" stosowania określonej normy prawnej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odpowiednie zastosowanie przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. W rezultacie odpowiednie zastosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 299 – 302 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00 publ. w OSNC z 2001 r., nr 4, poz. 47).

W tym kontekście należało zauważyć, że zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1) oraz że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym posiadającym takie cechy jak indywidualność, konkretność, zewnętrzność, jest wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, różniącym się jednak od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zakresem skutków prawnych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 471). Na gruncie stosunkowo ogólnie określonego w art. 123 k.p.a. zakresu pojęciowego i przedmiotowego aktu nazwanego "postanowieniem", w piśmiennictwie wyprowadzono cały szereg różnego rodzaju klasyfikacji postanowień w oparciu o wiele różnorodnych kryteriów (zob. M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 510 – 513). M. in. wyróżnia się wedle kryterium przedmiotu: postanowienia procesowe i dotyczące istoty sprawy, wedle kryterium wywoływanych skutków: postanowienia kończące postępowanie oraz niewywołujące takiego skutku w stosunku do postępowania, wedle kryterium możliwości wzruszenia: postanowienia samoistne wzruszalne w drodze zażalenia i postanowienia niesamoistne wzruszalne tylko w związku z zastosowaniem innego środka prawnego, nastawionego na wzruszenie innego aktu administracyjnego (np. decyzji).

Z tego punktu widzenia postanowienie o wszczęciu postępowania jest niewątpliwie postanowieniem procesowym wywierającym wpływ na dalszy bieg postępowania administracyjnego, ale też niewątpliwie nie kończącym postępowania.

Odpowiednie stosowanie art. 110 k.p.a. do tego typu postanowień musi uwzględniać specyfikę tego aktu administracyjnego, co przy uwzględnieniu wykładni funkcjonalnej i systemowej prowadzić musi do uznania dopuszczalności wydania przez KNF postanowienia rozszerzającego zakresu prowadzonego postępowania, gdy wymagają tego okoliczności faktyczne i prawne sprawy - zgodnie z zasadą legalności (praworządności). W takim wypadku organ nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu i może, kierując się nadrzędną zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), przystąpić do merytorycznej oceny sprawy w jej całokształcie. W piśmiennictwie podkreśla się, że zasada praworządności (legalności) jest podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa, a chociaż inne zasady ogólne mają również dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, to jednak, jeżeli stan faktyczny sprawy ustawi któraś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (zob. W Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski op. cit. str. 35). Podkreśla się też, że zasada ta doprecyzowuje wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, która bardziej ogólnie wskazuje, że wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. W Sawczyn op. cit. str. 35). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ponadto, iż doszło tu do naruszenia wskazywanych w skardze "odpowiednich gwarancji proceduralnych".

Strona miała wystarczający czas na zapoznanie się z nowym zakresem postępowania skoro przedmiot postępowania został pierwotnie wyznaczony postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wszczęciu postępowania, a następnie rozszerzony postanowieniem Komisji z dnia [...] lipca 2013 r., a postępowanie Komisja Nadzoru Finansowego zakończyła dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dodatkowo należy zauważyć, iż decyzja w następstwie rozpoznania środka odwoławczego została wydana po ponad roku, tj. w dniu [...] lutego 2015 r.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 154 ustawy o obrocie informacją poufną jest określona w sposób precyzyjny informacja dotycząca, bezpośrednio lub pośrednio, jednego lub kilku emitentów instrumentów finansowych, jednego lub kilku takich instrumentów finansowych albo nabywania lub zbywania takich instrumentów, która nie została przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę tych instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca dookreślił kryterium precyzyjności cechujące informację poufną. Jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, który to przepis zawiera 3 punkty, jednakże mając na uwadze treść poszczególnych punktów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej oraz wywody jej uzasadnienia, chodzi zapewne o punkt 1 i 2 tego ustępu.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 1 informacja jest określona w sposób precyzyjny, wtedy gdy wskazuje na okoliczności lub zdarzenia, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Istotną cechą informacji poufnej jest jej cenotwórczy charakter. W świetle art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie oznacza to, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że spółka dopuściła się naruszenia zasady transparentności rynku regulowanego, albowiem nienależycie wykonała obowiązek informacyjny przewidziany w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w związku ze sporządzeniem raportu bieżącego nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w którym nie zawarła informacji poufnych dotyczących danych inwestora prywatnego, z którym skarżąca spółka podjęła negocjacje, danych podmiotu trzeciego, którego większościowy lub całościowy pakiet akcji skarżąca spółka zamierzała nabyć od ww. inwestora oraz informacji o okolicznościach planowanej transakcji i o jej wpływie na sytuację skarżącej spółki publicznej, w tym sytuację majątkową i finansową tej spółki oraz strukturę jej akcjonariatu.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w wyniku takiego sformułowania spornego raportu bieżącego nr [...] inwestorzy i akcjonariusze nie otrzymali stosownej informacji, iż celem ekonomicznym planowanej transakcji było przejęcie przez A.B. skarżącej spółki i skupienie w niej dotychczasowej działalności operacyjnej prowadzonej przez spółkę B. S.A.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że informacja prezentująca dane osobowe inwestora prywatnego – A.B., z którym skarżąca spółka przystąpiła do negocjacji zmierzających do uzgodnienia warunków transakcji nabycia od niego większościowego lub całościowego pakietu akcji B. S.A. w zamian za wyemitowane w tym celu akcje skarżącej spółki wraz z podaniem firmy ww. podmiotu, przedstawieniem okoliczności planowanej transakcji i jej wpływu na sytuację skarżącej spółki, w tym na sytuację finansową i majątkową oraz na strukturę akcjonariatu, stanowi informację poufną.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, cenotwórcza jest taka informacja, której treść pozwala na przedstawienie prognozy dotyczącej potencjalnego wpływu jej upublicznienia na cenę papierów wartościowych. Natomiast w spornym raporcie bieżącym nr [...] nie zostały przekazane wszystkie informacje, które z ówczesnej perspektywy mogły być określone jako cenotwórcze, albowiem przedmiotowy raport bieżący nie zawierał pełnej i kompletnej informacji poufnej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowa informacja, jakiej brakowało w owym raporcie bieżącym dotyczyła planowanej zmiany przedmiotu działalności skarżącej spółki. Zdaniem Sądu, podjęcie decyzji o zmianie przedmiotu działalności skarżącej spółki i wejściu w nowy sektor - branżę spożywczą, było niewątpliwie informacją znaczącą dla inwestorów i akcjonariuszy, albowiem oznaczało całkowite przeorientowanie skarżącej spółki, która z rynku motoryzacyjnego miała się przenieść na rynek spożywczy, a dokładnie na rynek przetwórstwa mięsnego. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że informacja poufna o zawarciu listu intencyjnego oraz rozpoczęciu negocjacji powinna zawierać także dane osobowe inwestora, albowiem dotychczasowi akcjonariusze oraz inwestorzy powinni znać personalia przyszłego inwestora, który stanie się wiodącym akcjonariuszem skarżącej spółki. Ponadto w spornym raporcie bieżącym nr [...] powinna znaleźć się także precyzyjna informacja o nazwie podmiotu, który potencjalnie miałby zostać kupiony przez skarżącą spółkę.

W ocenie NSA nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które przejawiało się w nałożeniu kary pieniężnej i nieuwzględnieniu przy jej wymiarze zasady proporcjonalności, a także nieuwzględnieniu przy wymiarze kary administracyjnej szczególnych okoliczności takich jak jednorazowość dokonanego naruszenia, wszechstronną współpracę Spółki z KNF podczas trwania postępowania w celu wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z opublikowaniem raportu bieżącego [...] oraz kwestię niezwłocznego usunięcia przez Spółkę wszelkich aspektów naruszenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna, uwzględnia również wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia, którego dopuściła się strona skarżąca. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, KNF ustalając wysokość kary pieniężnej, prawidłowo skoncentrował się na stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowościach w wypełnianiu przez stronę skarżącą obowiązków informacyjnych i ich wadze. Nie ma bowiem wątpliwości, że stwierdzone przez KNF naruszenia godziły w interes uczestników rynku publicznego oraz bezpieczeństwo i przejrzystość (transparentność) tego rynku. Mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków z punktu widzenia interesów innych uczestników rynku publicznego, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny. W konsekwencji należy przyjąć, że Spółka nie wykazała, że nałożona kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, a sama kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa - zwłaszcza zważywszy, że wskazany delikt administracyjny był zagrożony karą pieniężną do wysokości 1.000.000 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Komisję Nadzoru Finansowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organowi za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował KNF już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 7.200 zł, co dało kwotę 5.400 zł.