Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1532/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej

chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres. To czy zakład opieki zdrowotnej będzie miał charakter zakładu publicznego

czy niepublicznego ma też zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15.04.2005r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych

zakładów opieki zdrowotnej, której postanowienia mają zastosaowanie wyłącznie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

2. Po nowelizacjach ustawy o ZOZ, zwłaszcza z 1997r., zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany ze spółką zo.o. czy fundacją jako jego

założycielem stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył.Badanie czy interes prawny skarżącego został naruszony

musi uwzględnić zatem badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym, a zarzut nieudowodnienia niektórych zarzutów przez skarżącego, jeśli

dotyczy istotnych kwestii, może wiązać się z uzupełnionym postepowaniem dowodowym.

TEZY

1. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej

chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres. To czy zakład opieki zdrowotnej będzie miał charakter zakładu publicznego

czy niepublicznego ma też zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15.04.2005r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych

zakładów opieki zdrowotnej, której postanowienia mają zastosaowanie wyłącznie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

2. Po nowelizacjach ustawy o ZOZ, zwłaszcza z 1997r., zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany ze spółką zo.o. czy fundacją jako jego

założycielem stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył.Badanie czy interes prawny skarżącego został naruszony

musi uwzględnić zatem badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym, a zarzut nieudowodnienia niektórych zarzutów przez skarżącego, jeśli

dotyczy istotnych kwestii, może wiązać się z uzupełnionym postepowaniem dowodowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. F. oraz Prokuratora Okręgowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 98/07 w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz H. F. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 98/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę H. F. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K..

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżając w/w uchwałę skarżący zarzucił, iż narusza ona rażąco prawo, a szczególnie przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89) wskutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępność, warunków udzielania i jakości. Uchwała powinna bowiem uwzględniać wszystkie statutowe rodzaje usług medycznych, nie może pomijać tych usług, które przejściowo nie są w dacie likwidacji świadczone, nie może także odsyłać do podmiotów, które są tworzone bezprawnie, a za taki skarżący uważa Spółkę kapitałową [...] S.A. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały świadczenia ma przejąć powiatowe Centrum Zdrowia (nazwane: Niepubliczny ZOZ Szpital Powiatowy w K.), z tym, że świadczenia te nie obejmują szpitalnego oddziału ratunkowego, a ponadto zakłada się znaczną redukcję personelu, ilości pododdziałów oraz łóżek. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 60 ustawy o zoz, który wyłącza możliwość niekontrolowanego cedowania obowiązku zapewnienia mieszkańcom powiatu powszechnej opieki zdrowotnej na niepubliczne zoz-y i całkowitą likwidację publicznej służby zdrowia w powiecie. Likwidując jedyny publiczny zoz w powiecie, zdaniem skarżącego, pozbawiono go uprawnień wynikających z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz, a uchwała prowadzi do dyskryminacji mieszkańców tego powiatu w stosunku do mieszkańców innych powiatów, na terenie których znajduje się publiczny zoz. Skarga została uzupełniona pismami z dnia 26 września 2006 r. i 5 maja 2007 r., w których skarżący podniósł kolejne argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi, dotyczące naruszenia uchwałą art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 38, art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 43 ust. 2 oraz art. 60 ust. 4b ustawy o zoz oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez pominięcie oceny prawnej i wytycznych, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03).

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii samorządów gminnych w powiecie, związków zawodowych, Wojewody O. oraz Rady Społecznej SP ZOZ w K. W uchwale stwierdzono, że zapewnia się mieszkańcom powiatu świadczenia przez N ZOZ Szpital Powiatowy w K. zarejestrowany w dniu [...] marca 2004 r. w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej. Doraźną pomoc medyczną zapewnia pogotowie ratunkowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Z uchwały o likwidacji SP ZOZ w K. wynika, że świadczenia zdrowotne będą zapewnione przez N ZOZ Szpital Powiatowy w K., bez istotnego ograniczenia ich dostępności. Zdaniem Rady świadczenia będą udzielane w sposób nieprzerwany, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości, z zachowaniem gwarantowanych konstytucyjnie zasad prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń. Rada Powiatu wskazała, że uchwała o likwidacji SP ZOZ w K. została podjęta po nieudanej próbie restrukturyzacji zakładu, podjęcie tej uchwały nie naruszało także uprawnień pracowników w zakresie uprawnień wynikających z kodeksu pracy, jako że wszystkie czynności dokonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do zaspokojenia roszczeń pracowniczych i innych wierzycieli zobowiązany jest likwidator, a po likwidacji zakładu – Powiat; ustalony termin zakończenia czynności likwidacyjnych ([...] sierpnia 2008 r.) pozostaje zaś w zgodzie z art. 60 ust. 6 ustawy o zoz.

Postępowanie w sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2006 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 142/06) i podjęte postanowieniem z dnia 26 lutego 2007 r. w związku z rozpoznaniem przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej od tego wyroku (sygn. akt II OSK 1274/06).

Prokurator Okręgowy w O. poparł skargę H. F., zarzucając w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. naruszenie uchwałą przepisu art. 43, art. 60 ust. 4b pkt 3 i 4 ustawy o zoz oraz art. 86 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na te zarzuty pełnomocnik Rady Powiatu podniósł, że nie doszło do wskazywanych naruszeń, podtrzymując dotychczasowe argumenty oraz wskazał, że sposób i forma zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej pozostaje w kompetencji władzy publicznej i nie ma wpływu na uprawnienie członka wspólnoty, obowiązek prowadzenia przez powiat publicznych zoz-ów nie wynika z żadnych przepisów, a zakłady opieki zdrowotnej mogą funkcjonować w różnych formach. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że część zarzutów zmierzała do uzyskania ochrony w zakresie, w jakim przepisy prawa takiej ochrony nie przewidują, a pozostałe zarzuty odnoszące się do braku realizacji gwarancji, jakich prawodawca udzielił mieszkańcom w sytuacji likwidacji zakładu świadczącego usługi medyczne są nieuzasadnione, ponieważ nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie.

Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że skarżącemu przysługuje ochrona prawna wynikająca z art. 60 ustawy o zoz., przepis ten nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych jednostki, dlatego ani H. F. ani Prokurator nie mogą skutecznie podnosić argumentów zmierzających do kwestionowania legalności zabiegów organizacyjnych Rady Powiatu w K., co do formy prawnej w jakiej nowy zakład zapewni sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością, ani co do trybu w jakim przeprowadzono likwidację, czy też "kompletności" zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, który powołał się na argumentację wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06 - ani z art. 68 Konstytucji RP, ani z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ani z przepisów ustawy o zoz, czy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki, co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat.

Sąd nie stwierdził, by uchwała naruszała wymogi art. 43 ust. 1 i art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zoz, skoro N ZOZ Szpital Powiatowy w K. działa w oparciu o umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, z których wyraźnie wynika, że wszyscy ubezpieczeni mają zagwarantowane bezpłatne usługi lecznicze. Sąd stwierdził także, że nowy zakład nie musi zapewniać realizacji usług zdrowotnych tożsamych z usługami dotychczas świadczonymi, o ile uszczuplenie to nie będzie miało charakteru istotnego ograniczenia, prowadzącego do braku możliwości realizacji prawa do ochrony zdrowia. Tymczasem zarzuty w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami, iż redukcja personelu i ilości łóżek, podyktowana zapewne oceną potrzeb zdrowotnych ludności na terenie powiatu, jak i rachunkiem ekonomicznym, spowodowała ograniczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych. Ponadto Sąd wskazał, że z § 2 uchwały wynika, iż stosownie do wymogów art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, Rada Powiatu wskazała konkretny, funkcjonujący podmiot, który zapewnił udzielanie świadczeń zdrowotnych w sposób nieprzerwany wszystkim mieszkańcom powiatu, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków i jakości – bezpłatnie na podstawie § 2 umowy z dnia [...] stycznia 2004 r. pomiędzy NFZ z SP ZOZ w likwidacji. Tym bardziej wadliwy jest pogląd skarżącego i Prokuratora Okręgowego w O., iż likwidacja SP ZOZ w K. i utworzenie N ZOZ Szpitala Powiatowego w K. narusza przepis art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, skoro w/w N ZOZ –owi przysługuje status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zoz i pozostaje w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej, gdyż udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków (publicznych) Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o zawierane z tym Funduszem kontrakty. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie, jakoby mieszkańcy powiatu zostali pozbawieni równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Sąd ponadto wskazał, że w tej sytuacji uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, zatem uzasadnione jest stanowisko Sądu o braku legitymacji skargowej H. F., czego konsekwencją jest oddalenie skargi i brak możliwości zbadania pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia uchwałą art. 53a ustawy o zoz, art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz zarzutów związanych z brakiem przeprowadzenia w sposób prawidłowy przez organ powiatu trybu konsultacji.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniósł H. F. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w O.

W skardze kasacyjnej H. F. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 8 lit i, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 68 w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 151 i 147 w zw. z art. 50 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odrzucił skargi H. F., co obligowało go do rozpoznania merytorycznego skargi, tymczasem Sąd jedynie selektywnie odniósł się do niektórych zarzutów, pomijając także obowiązek wynikający z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligujący do zbadania zgodności z prawem wszystkich przepisów zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku, z którego nie wynika, aby Sąd rozważył wszystkie zarzuty skargi, nie spełnia zatem warunków umożliwiających kontrolę pełną kontrolę rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego w zakresie przepisów o charakterze ochronnym – art. 68 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8, 38, 43, 54, 55, 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a ponadto przepisy prawa ustrojowego – art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tymczasem Sąd skupił się w rozstrzygnięciu na poszukiwaniu naruszenia faktycznego interesu skarżącego, odnosząc się do nieistotnych dla sprawy kwestii. Zdaniem skarżącego, wskutek wyeliminowania publicznego zoz z obrotu prawnego wraz z regulującym jego status prawny reżimem wynikającym z ustawy o zoz wyeliminowano również prawne gwarancje pierwszeństwa dostępu do świadczeń zdrowotnych i ich nieodpłatności. Gwarancji takiej nie stanowi wskazywana przez Sąd umowa NFZ z [...] S.A., która jest krótkoterminowa i wiąże jedynie jej strony. Brak ustawowej gwarancji nieodpłatności i pierwszeństwa dostępu do świadczeń zdrowotnych stanowi konkretne naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Odnośnie naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o zoz podniesiono, że Rada Powiatu zlikwidowała Szpitalny Oddział Ratunkowy i Oddział Intensywnej Opieki Medycznej, nie wystąpiła nawet o rozszerzenie kontraktu z NFZ na te oddziały. Ponadto w statucie [...] S.A. m.in. nie ma Poradni Kardiologicznej w K., Przychodni Specjalistycznej w W., Poradni Ginekologicznej w W., Działu Pomocy Doraźnej z Sekcją Transportu, na które to ograniczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie zwrócił w ogóle uwagi. Powyższe istotne ograniczenie dostępności do świadczeń zdrowotnych zostało zauważone przez Sąd w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03 unieważnił uchwałę o likwidacji SP ZOZ w K. z dnia [...] listopada 2003 r. Kolejna uchwała Rady Powiatu - aktualnie zaskarżona - z dnia [...] lipca 2005 r. zawiera te same istotne naruszenia. Według pełnomocnika teza Sądu, iż "uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie powiatowym, zwłaszcza w jej art.12 pkt 8 lit i, gdzie do wyłącznej kompetencji rady powiatu pozostawiono sprawy m.in. likwidacji jednostek organizacyjnych, a także w art. 4 ust. 1 pkt 2, w którym do zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym zaliczono sprawy promocji o ochrony zdrowia" jest w świetle orzecznictwa nieuprawniona, art. 12 pkt 8 lit i ustawy o samorządzie powiatowym nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do działań normodawczych dla Rady Powiatu.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że Sąd I instancji pobieżnie przeanalizował zarzut naruszenia art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika obowiązek zapewnienia równego dostępu do świadczeń publicznej opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Likwidacja publicznego zoz i powołanie niepublicznego zoz-u pozbawia mieszkańców powiatu uprawnienia do korzystania z publicznej opieki zdrowotnej w zakresie przewidzianym ustawą o zoz.

Błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż niepublicznemu zoz-owi przysługuje "status zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu ustawy o zoz i pozostaje w sferze opieki zdrowotnej publicznej, niezarobkowej", skoro żadna norma prawna nie nakazuje stosowania przepisów działu II ustawy o zoz do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. W skardze kasacyjnej podkreślono także, ze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 566/05) stwierdził, że "utworzenie zaskarżoną uchwałą (Rady Powiatu z dnia [...] października 2003 r.) [...] S.A, zakładające równoczesną likwidację SP ZOZ w K., prowadziło do takiego przekształcenia, które sprzeciwia się obowiązującemu porządkowi prawnemu". Za bezprawną i naruszającą uprawnienia każdego mieszkańca należy uznać zatem każdą uchwałę organu o likwidacji publicznego zoz-u, gdy jednocześnie w jego miejsce nie powołuje się innego publicznego zoz-u.

W skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O. zarzucono: 1) naruszenie przepisów art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 30, 32 i 68 Konstytucji RP, art. 8 ust.1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej polegające na błędnej ocenie legitymacji procesowej skarżącego, pominięcie aspektów obiektywnych i subiektywnych pojęcia strony, nieuwzględnieniu przepisów ustaw samorządowych w zakresie, w jakim określają podstawy skargi do sądu administracyjnego, a które nie utraciły mocy obowiązującej na zasadzie lex posterior derogat legi priori w związku z wejściem w życie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będąc lex specialis wobec art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy; 2) naruszenie art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieudzielanie stronie występującej bez fachowej pomocy żadnych wskazówek co do czynności procesowych oraz niepouczenie o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań w sytuacji powzięcia przez Sąd wątpliwości odnoszących się do właściwego wykazania dowodów na wysuwane przez skarżącego zarzuty i stwierdzenie, że "H. F. (...) na potwierdzenie tych zarzutów nie przedstawił żadnych dowodów, co uniemożliwia Sądowi ocenę ich prawdziwości (..)" ; 3) naruszenie art. 105 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227-257 kpc przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co doprowadziło do dokonania ustaleń faktycznych na niepełnym dokumencie i przyjęcie w sposób bezkrytyczny twierdzenia, iż szpitalny oddział ratunkowy i oddział intensywnej opieki medycznej w rzeczywistości nie funkcjonowały w dniu podjęcia spornej uchwały; 4) naruszenie art. 17 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zmianę składu orzekającego bez zarządzenia zmieniającego i procesowanie w dniu 10 maja 2007 r. bez oznaczenia powodu zmiany składu i niewskazanie w zarządzeniu z dnia 30 maja 2007 r. powodu zmiany składu, co niewątpliwie miało wpływ na treść orzeczenia. Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator stwierdził, że Sąd wskazując, iż legitymację do ochrony interesu publicznego posiadają jedynie organy nadzoru, zaś skarżący posiada uprawnienie ochrony naruszonego w rzeczywistości własnego interesu prawnego lub uprawnienia pominął fakt, że uchwały rady powiatu ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ponadto przystąpienie Prokuratora do postępowania nakładało na Sąd obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do uchwały. Zdaniem Prokuratora, w świetle art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, ustawodawca nie może zrezygnować z finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Sąd błędnie zinterpretował także art. 8 ustawy o zoz, zawierający wyraźne wskazania, przez kogo może być utworzony zakład opieki zdrowotnej. Ponadto ,zdaniem Prokuratora, istotnym uchybieniem było procesowanie z naruszeniem przepisów art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji powzięcia wątpliwości odnoszących się do prawidłowego wykazania dowodów na wysuwane przez skarżącego zarzuty Sąd był zobligowany do udzielenia stronie stosownych wskazówek, a udział prokuratora nie zwalniał Sądu z tego obowiązku. Kolejnym uchybieniem było dokonanie zmiany składu orzekającego, które odbyło się z naruszeniem przepisu art. 17 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd dał zatem przyzwolenie do cedowania przez organy samorządowe zadań publicznych na podmioty prawa handlowego, jakim jest założona przez Gminę spółka. Powstały podmiot nie korzysta ani z ochrony przewidzianej dla podmiotów publicznych, ani z przywilejów, czy gwarancji państwowych, jego byt uzależniony jest od osiąganych zysków, co przy braku zapewnienia równolegle publicznego dostępu do świadczeń zdrowotnych prowadzi do działania na szkodę mieszkańców. Z akt administracyjnych nie wynika także, aby opinia w tej sprawie została wyrażona przez komisje Rady Powiatu.

W odpowiedzi z dnia 17 września 2007 r. na skargi kasacyjne wniesiono o oddalenie ich w całości, z uwagi na to, że podniesione zarzuty zostały dokładnie przeanalizowane i Sąd słusznie stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi dopuszczalność likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (co jest przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Powiatu) w sytuacji gdy jego zadania ma przejąć i wykonywać niepubliczny zakład opieki zdrowotnej powołany przez spółkę, utworzoną przez Powiat. Inne wskazane w obu skargach naruszenia prawa materialnego wiążą się lub są konsekwencją likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a w konsekwencji prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia. Prywatyzacja określonej kategorii zadań publicznych musi mieć podstawę ustawową. Takiej jednoznacznej podstawy prawnej obecnie nie ma, a taka sytuacji sprawia, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) możliwość tworzenia spółek do wykonywania zadań opieki zdrowotnej musi budzić wątpliwości. Problem przekształceń własnościowych w sferze ochrony zdrowia jest materią wysoce dyskusyjną na płaszczyźnie politycznej i prawnej a taki jej charakter potwierdzają prowadzone obecnie prace nad projektem ustawy dopuszczającej takie przekształcenia i dążenie do nadania zamierzonej regulacji prawnej funkcji ochrony prawa do świadczeń publicznej opieki zdrowotnej. Prace legislacyjne nad stworzeniem podstaw do takich przekształceń organizacyjno-własnościowych (zastępowania zakładów publicznych ochrony zdrowia zakładami niepublicznymi, tworzonymi przez spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego) potwierdzają tezę o braku aktualnie podstaw prawnych do takich przekształceń, zwłaszcza w sytuacji gdy likwidowany publiczny zakład opieki zdrowotnej był jedynym takim zakładem na terenie powiatu i gdy w regulacji prawnej brak mechanizmów zmierzających do zapewnienia mieszkańcom - w razie takiego przekształcenia - dotychczasowego poziomu i rodzajów świadczeń medycznych. Przepisy ustawy o zoz są przepisami szczególnymi w stosunku do rozwiązań zawartych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z kolei przepis art. 8 ust.2 ustawy o zoz w sposób jasny stanowi że publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3b (czyli ministra, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną oraz Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego) a niepublicznym zakładem jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez instytucje i osoby o których mowa w ust. 1 pkt 4-8 (czyli także zakład utworzony przez inną krajową lub zagraniczną osobę prawną, a taki status ma spółka utworzona w związku z likwidacją samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej).W myśl art. 8 ust.1a ustawy o zoz zakładu nie może utworzyć samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej oraz spółka, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420). Za ratio legis powołanych przepisów, wprowadzonych późniejszymi nowelizacjami, należy uznać ograniczenie możliwości dokonywania przekształceń organizacyjno -własnościowych w sferze ochrony zdrowia. Stanowisko zajęte w uchwale składu 3 sędziów SN z dnia 22 września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005/1/1) iż - w świetle art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma w zakresie świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia – status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziła przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej nie spotkało się z jednoznacznym poparciem doktryny i musi, w kontekście jego uzasadnienia budzić poważne wątpliwości. Zawarty w powołanej uchwale pogląd zrodził się w związku z roszczeniami pracowniczymi, będącymi konsekwencją takich przekształceń. Uzasadniając go SN wprost stwierdził, że "regulacja art. 8 ust. 1a ustawy o zoz ma służyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu publicznego zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organizacyjno-prawnych" i uznał, na gruncie rozpoznawanej sprawy, iż rozciągnięcie zakresu stosowania przedmiotowej normy na przypadki polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego organizacyjno-prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, założenia spółki kapitałowej i powołania nowego zakładu opieki zdrowotnej, z punktu widzenia art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., jest możliwe tylko na gruncie wykładni rozszerzającej. Posłużenie się taką regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy sens przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonujące uzasadnienie aksjologiczne art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców o szerszym zakresie normowania, przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastosowania lub normowania niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z o.o., powołaną przez jednostkę samorządu w celu świadczenia usług zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylania się od obowiązku wynikającego z art. 4 a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. O ile na gruncie powołanej przez SN ustawy da się znaleźć uzasadnienie aksjologiczne dla wykładni rozszerzającej, to w świetle powołanych przepisów ustawy o zoz, na gruncie przepisów ustrojowych uzasadnienia takiego znaleźć nie można. Stanowisko Sądu Najwyższego spotkało się z krytyką doktryny, odmienne zdanie na gruncie obecnej regulacji prawnej wyrażał m.in. w glosie do tej uchwały Z. Kubot, PiZS 2005/11/27, M. Dercz w komentarzu do art. 8 ustawy o zoz, w: M. Dercz, T. Rek, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz (Lex OMEGA 47/2007), częściową tylko aprobatę wyraził w glosie P. Kucharski, PiP 2005/12/118. Zdaniem powołanych autorów w obowiązującym stanie prawnym spółka kapitałowa (spółka z o.o., spółka akcyjna) nie jest zakładem opieki zdrowotnej a utworzony przez nią zakład ma charakter niepubliczny. Zdaniem M. Dercza, likwidacja publicznego zoz (a w powiecie k. był to jedyny taki publiczny zakład) może być traktowana jako obejście prawa. W uchwale z dnia 22 lutego 2006 r., II PZP 10/05 (Biuletyn SN 2006/2/24) SN przyjął tezę odmienną uznając iż "zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której większość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, nie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców". Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K.20/99, (OTK 2000/5/140) potwierdził tezę o szczególnym znaczeniu pojęcia "publiczny zakład opieki zdrowotnej" stwierdzając, iż "... poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, by uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i j.s.t. podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą realizować cele, dla których je utworzono. Wiąże się z tym – w określonych ustawowo sytuacjach – zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działalnością. Ani organ administracji rządowej ani jednostka samorządu terytorialnego nie może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przyzwolenia. W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochrona zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji".

Oceniając zatem ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącego należy, w sytuacji braku jasnych podstaw prawnych i rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie mieć na względzie także to, że tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zoz określa przesłanki, wymogi i tryb likwidacji (art. 43 i art. 60 ustawy o zoz). Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami, można w każdej chwili zaprzestać udzielania świadczeń lub znacząco ograniczyć ich zakres. To czy zakład opieki zdrowotnej będzie miał charakter zakładu publicznego czy niepublicznego ma też zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) której postanowienia mają zastosowanie wyłącznie do publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Po nowelizacjach ustawy o zoz, zwłaszcza z 1997 r. zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany ze spółką z o.o. czy fundacją jako jego założycielem, stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył. Badanie, czy interes prawny skarżącego został naruszony, musi uwzględniać zatem badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym a zarzut nieudowodnienia niektórych zarzutów przez skarżącego, jeśli dotyczy istotnych kwestii, może wiązać się z uzupełniającym postępowaniem dowodowym.

W skargach kasacyjnych podniesiony został zasadny zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokuratora Okręgowego. O ile bowiem w przypadku innych osób skarżących uchwały organów j.s.t. przedmiotem kontroli sądowej musi być naruszenie interesu prawnego skarżącego to w przypadku prokuratorów ich udział w postępowaniu musi prowadzić do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego, legitymacja procesowa prokuratora jest bowiem odmienna. W myśl art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, przysługują mu wtedy prawa strony. W istocie oddalając skargę i odmawiając stwierdzenia naruszenia interesu H. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu poprzestał na stwierdzeniu, że skoro H. F. nie posiada legitymacji skargowej, nie było możliwe badanie pozostałych merytorycznych zarzutów jego skargi. W sytuacji gdy w postępowaniu uczestniczył Prokurator Okręgowy należało poddać kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę w jej całokształcie, sąd nie będąc związany zarzutami skargi powinien wziąć pod rozwagę także wszystkie zarzuty i argumenty zarówno H. F. jak i Prokuratora, który przystąpił do postępowania.

Nie może natomiast być uznany za zasadny – w okolicznościach danej sprawy – zarzut procesowy zmiany składu sędziowskiego, w sytuacji gdy był to skład należyty to nawet wyznaczenie go w trybie niewłaściwym nie ma wpływu na wynik sprawy. Inne zarzuty procesowe - naruszenia m.in. art. 6, art. 134, art. 50 § 1 musiały być uznane za uzasadnione m.in. z uwagi na ograniczenie zakresu kontroli sądowej z uwagi na przyjęcie braku legitymacji procesowej H. F.

W sytuacji zatem gdy większość zarzutów skarg kasacyjnych była uzasadniona, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.