Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz W. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił A. I. (dalej strona lub skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem - S. I. . Uzasadniając przyjęte stanowisko organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem skarżąca jest nadal - mimo treści aneksu do umowy z dnia 2 stycznia 2017 r. powierzającej prowadzenie rodzinnego domu dziecka, w którym Starosta B. przyznał wynagrodzenie wyłącznie mężowi, A. I. - stroną tej umowy i świadczy na jej podstawie usługi.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji. Strona podkreśliła, że winna mieć przyznane wnioskowane świadczenie, bowiem wprawdzie wraz z mężem prowadzi rodzinny dom dziecka, ale to jedynie mąż jest wskazany w umowie jako osoba, której przysługuje wynagrodzenie; z kolei strona z tytułu tej umowy nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia i nie ma też odprowadzanych składek (z dniem 1 października 2017 r. została wygłoszona z ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na rezygnację z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym synem). Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 778/12, w którym analizowano kwestię zawarcia umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej w odniesieniu do statusu osoby bezrobotnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji, zarzuty odwołania. Następnie przybliżono stan prawny sprawy, cytując art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej też ustawa).

Kolejno organ opisał ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, w ramach których wskazał, że strona w dniu 4 października 2017 r. złożyła do Burmistrza W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S. I. (ur. [...] r.). Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. nr [.] o niepełnosprawności S. I. , łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad synem, który wymaga stałej opieki z jej strony.

Kolegium podało, że z materiału dowodowego sprawy wynika również, że strona wraz z mężem prowadzą rodzinny dom dziecka. Umowa powierzająca prowadzenie rodzinnego domu dziecka z dnia 2 kwietnia 2012 r. zawarta pomiędzy Starostą B. a A. I. wygasła w dniu 31 grudnia 2016 r. Natomiast kolejna umowa powierzająca prowadzenie rodzinnego domu dziecka tj. z dnia 2 stycznia 2017 r. została zawarta między Starostą B. A. i A. I. i (małżeństwem) na okres od 2 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 umowy z dnia 2 stycznia 2017 r. Starosta B. przyznał wynagrodzenie A. I. . Z kolei zgodnie z aneksem nr 1 z dnia 29 września 2017 r. zmianie uległa treść tego § 6 ust. 1 umowy w ten sposób, że Starosta B. przyznał wynagrodzenie wyłącznie A. I. . Ponadto A. I. z dniem 1 października 2017 r. została wygłoszona z ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 7 października 2017 r. oraz z zaświadczenia PCPR w B. z dnia [...] r.

Zestawiając stan faktyczny sprawy z przepisami prawa regulującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji oceniając, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka art. 17 ustawy o niepodejmowaniu bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Uzasadniając powyższe organ odwoławczy odniósł się do regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 41 ust. 1, art. 62 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm., dalej ustawa o systemie pieczy zastępczej). Nadto wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej ustawa o promocji zatrudnienia) "inna praca zarobkowa" to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Wywiódł, że skoro do przedmiotowej umowy o świadczenie usług, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia to świadczone na jej podstawie usługi stanowią świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia i zawierają się w pojęciu inna praca zarobkowa.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że A. I. jest nadal stroną umowy o świadczenie usług z dnia 2 stycznia 2017 r. powierzającej prowadzenie rodzinnego domu dziecka i nadal świadczy na jej podstawie usługi. Brak zatem możliwości do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie wystąpiło niepodejmowanie bądź rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie zmienia tego fakt, iż w aneksie do umowy z dnia 2 stycznia 2017 r. przyznano wynagrodzenie wyłącznie A. I. , ani to, że skarżąca została wygłoszona z ubezpieczenia w ZUS. A. I. i A.I. nadal prowadzą wspólnie rodzinny dom dziecka, co stwierdziła również sama strona w swoim odwołaniu. W kwestii przywołanego w odwołaniu wyroku sądu administracyjnego Kolegium stwierdziło, że został on wydany w odmiennym stanie faktycznym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie pielęgnacyjne, zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego – art. 62 ust. 1 i 4 ustawy o systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie, że umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka jest umową zlecenia sensu stricte – gdy faktycznie jest umową nienazwaną, a strona tej umowy wykonuje pracę zarobkową lub świadczy usługi na podstawie stosunku zlecenia sensu stricte w sytuacji, gdy nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie wykonuje zarobkowo czynności zorganizowanych, ciągłych i powtarzających się, a jedynie formalnie partycypuje w tej umowie jako małżonek uprawnionego do wynagrodzenia z tego tytułu,

2. przepisu prawa materialnego - art. 2 ust. 11 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, że w tej definicji ustawowej prawodawca pomieścił także przypadki wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umów nienazwanych – w tym umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, a takie umowy stanowią inną pracę zarobkową podczas, gdy strona nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie wykonuje zarobkowo czynności zorganizowanych, ciągłych i powtarzających się, a jedynie formalnie partycypuje w tej umowie jako małżonek uprawnionego do wynagrodzenia z tego tytułu,

3. przepisu prawa materialnego – art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy poprzez przyjęcie, że strona nie spełnia przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

4. przepisu postępowania – art. 15 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 62 ust. 1 i 4 ustawy o pieczy zastępczej jako podstawy materialnoprawnej decyzji podczas, gdy organ pierwszej instancji odwołał się do art. 54 tej ustawy; co skutkowało pozbawieniem strony prawa do podwójnej wnikliwej analizy prawnej kwestii spornej,

5. przepisów postępowania – art. 15 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 62 ust. 1 i 4 ustawy o pieczy zastępczej jako podstawy materialnoprawnej decyzji podczas, gdy organ pierwszej instancji odwołał się do art. 54 tej ustawy; co skutkowało nie wyjaśnieniem stronie w sposób zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania przesłanek, którymi kierowały się organy,

6. przepisów postępowania – art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo wskazania w uzasadnieniu przez ten organ odmiennych podstaw materialoprawnych,

7. przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wydanie orzeczenia reformatoryjnego przyznającego świadczenie,

8. przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego przywołane przez skarżącą poglądy judykatury są nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądania i argumentację prezentowaną w osobistej skardze strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spełnia obligatoryjną przesłankę pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego sformułowaną w art. 17 ust. 1 ustawy. Ustawodawca uzależnił bowiem przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanki: niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Opisane w części historycznej uzasadnienia ustalenia stanu faktycznego, na których oparł się organ odwoławczy Sąd uznaje za prawidłowe i przyjmuje za własne. W tym zakresie wystarczy przypomnieć, że strona w dniu 4 października 2017 r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S. I. . Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. nr [...] o niepełnosprawności syna, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje całodobową opiekę nad synem, który wymaga stałej opieki z jej strony; okoliczność ta jest bezsporna. Strona wraz z mężem prowadzą rodzinny dom dziecka. Umowa powierzająca prowadzenie rodzinnego domu dziecka z dnia 2 kwietnia 2012 r. zawarta pomiędzy Starostą B. a stroną wygasła w dniu 31 grudnia 2016 r. Kolejna umowa powierzająca prowadzenie rodzinnego domu dziecka, z dnia 2 stycznia 2017 r. została zawarta między Starostą B. a A. i A. I. i (małżeństwem) na okres od 2 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 umowy Starosta B. przyznał wynagrodzenie A. I. . Aneksem nr 1 z dnia 29 września 2017 r. zmianie uległa treść tego postanowienia umowy - wynagrodzenie zostało przyznane wyłącznie mężowi skarżącej, a strona z dniem 1 października 2017 r. została wygłoszona z ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, co jest bezsporne i należycie udokumentowane.

Organ odwoławczy twierdzi, iż samo pozostawanie przez skarżącą stroną umowy powierzającej prowadzenie rodzinnego domu dziecka - niezależnie od tego, że skarżąca nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu - oznacza, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Argumentowano, że skoro do przedmiotowej umowy o świadczenie usług, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia to świadczone na jej podstawie usługi stanowią świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia i zawierają się w pojęciu inna praca zarobkowa. Nie godzi się z tym skarżąca, która akcentuje, że umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka nie jest umową zlecenia sensu stricte, o której mowa w definicji legalnej; jest umową nienazwaną. Jako strona tej umowy skarżąca nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie wykonuje zarobkowo czynności zorganizowanych, ciągłych i powtarzających się, a jedynie formalnie partycypuje w umowie jako małżonek uprawnionego do wynagrodzenia z tego tytułu. Z tego względu brak podstaw do przyjęcia, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie została w sprawie spełniona. Nadto zarzucono naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i wynikające z tego naruszenia uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, łączone z faktem, iż organ pierwszej instancji wywodził brak przedmiotowej przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z odniesieniem do art. 54 ustawy o pieczy zastępczej (regulacja dotycząca rodziny zastępczej), a organ odwoławczy – z odniesieniem do art. 62 tej ustawy (regulacja dotycząca prowadzenia rodzinnego domu dziecka).

Przechodząc do analizy stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wyżej nadmieniono kluczowe w sprawie jest przesądzenie, czy skarżąca spełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Prawodawca zamieścił w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicję legalną wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy).

Mając na uwadze okoliczność, iż definicje legalne służą zachowaniu zasady pewności prawa Sąd stwierdza, że ten rodzaj przepisów winien być interpretowany przede wszystkim za pomocą dyrektyw językowych i to w sposób ścisły. Przepisy, w których odwołano się do pojęć definiowanych legalnie również przede wszystkim winny być – w szczególności w zakresie pomieszczonych w nich definicji legalnych – wykładane językowo. Jednakże w niektórych przypadkach konieczne jest odstąpienie od takiej interpretacji ze względu na założenie idealizacyjne racjonalności prawodawcy. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy wykładnia językowa prowadzi do wyników nielogicznych i pozostających w opozycji do podstawowych założeń aksjologicznych oraz funkcjonalnych analizowanej regulacji prawnej.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że definicja legalna określona w art. 3 pkt 22 ustawy ściśle językowo odkodowana prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie ustrzegł się sprzeczności logicznej. Zdaniem ustawodawcy inną pracą zarobkową jest bowiem świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia. Umowa zlecenia to umowa o dokonanie czynności prawnej. Inne umowy starannego działania – umowy o świadczenie usług w zakresie odmiennym przedmiotowo nie wchodzą w zakres tej umowy nazwanej i konsekwentne stosowanie wykładni literalnej prowadzi do wyłączenia ze zbioru innej pracy zarobkowej, tych umów. Z drugiej strony umowa nazwana zlecenia może być zawarta pod tytułem darmym (art. 735 kodeksu cywilnego); co w żaden sposób nie mieści się w racjonalnie rozumianym pojęciu pracy zarobkowej.

Zasygnalizowany brak precyzji i wewnętrzna sprzeczność definicji legalnej czyni koniecznym wsparcie procesu interpretacji przepisów za pomocą innych rodzajów wykładni niż wykładnia językowa (wykładni celowościowej, wykładni systemowej). Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest bowiem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i akceptowana hierarchia wartości. W zespole założeń o racjonalności prawodawcy założenia o racjonalności aksjologicznej mają wagę najwyższą, co przejawia się w tym, że w razie konfliktu z innymi złożeniami, założenia aksjologiczne są zawsze preferowane. Akceptacja tej preferencji stanowi w szczególności podstawę do przełamania nawet jednoznacznego rezultatu wykładni językowej.

Powodem wprowadzenia do regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy obligatoryjnej przesłanki pozytywnej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest wykluczenie kumulacji dochodów pochodzących z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z dochodami pochodzącymi z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej. Celem bowiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem chociażby częściowe zrekompensowanie utraty dochodów stanowiącej wynik niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy mieć na względzie, że rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia - w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - której ma ono częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 314; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2009, s. 65; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56) i orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 399/07, LEX nr 982972; uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, OSP 2014/3/27).

W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z 18 lipca 2008 r., P 27/07, w którym TK podtrzymał linię orzeczniczą dotyczącą zasiłku stałego, będącego poprzednikiem świadczenia pielęgnacyjnego; także wyrok z 22 lipca 2008 r., P 41/07; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku TK z 18 listopada 2014 r., SK 7/11, OTK-A 2014/10/112).

Sąd wskazuje, że jeżeli celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraty dochodów stanowiącej wynik niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to celem wprowadzenia ww. przesłanki pozytywnej jest zapobieganie sytuacjom, w których rekompensata jest zbędna. Gdyby nie wprowadzono tej przesłanki, to osoba uzyskująca dochody z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej byłaby uprawniona do równoległego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Byłby to dochód dodatkowy, a nie rekompensata w zakresie dochodu utraconego w podanym znaczeniu. Takim sytuacjom ustawodawca chciał przeciwdziałać. Dlatego ograniczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do przypadków, gdy istnieje potrzeba rekompensowania dochodów, których nie uzyska osoba podejmująca się opieki i w związku z tym rezygnująca z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) lub tej pracy zarobkowej (zatrudnienia) nie podejmująca. Taki jest efekt wykładni celowościowej.

Trzeba go jeszcze odnieść do systemowego odczytania przepisów, ze względu na potrzebę odpowiedzenia sobie na pytanie, czy w przypadku osoby będącej stroną umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, ale nie pobierającej z tego tytułu wynagrodzenia wystąpi efekt rekompensacyjny i czy wypłata świadczenia pielęgnacyjnego takiej osobie wpisuje się w cel regulacji dotyczącej zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Powyższe wymaga przybliżenia regulacji prawnej zawartej w ustawie o systemie pieczy zastępczej dotyczącej umów o prowadzenie rodzinnego domu dziecka.

Zgodnie z art. 62 ust. 1, 2 i 4 ustawy o systemie pieczy zastępczej praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (ust. 1). Z prowadzącym, o którym mowa w ust. 1, starosta lub podmiot, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, zawiera umowę, której elementy składowe (katalog otwarty) opisano w 16 punktach (ust. 2). Jeżeli umowę zawierają małżonkowie, wynagrodzenie przysługuje małżonkowi wskazanemu w umowie (ust. 4).

W myśl art. 64 ust. 1-3 i ust. 5a ustawy o systemie pieczy zastępczej starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka może zatrudnić osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (ust. 1). W rodzinnym domu dziecka, w którym przebywa więcej niż 4 dzieci, starosta lub podmiot organizujący rodzinny dom dziecka, na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka, zatrudnia osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich (ust. 2). Osobę do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich zatrudnia się na podstawie: 1) umowy o pracę albo 2) umowy o świadczenie usług, do której, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (ust. 3). Osobą zatrudnioną do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich może być także małżonek niepobierający wynagrodzenia z tytułu umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka (ust. 5a).

Art. 70 ust. 1 ustawy o systemie pieczy zastępczej stanowi, że osoba, której przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, nie może kontynuować lub podjąć dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez zgody właściwego starosty.

Jak wynika z przytoczonych przepisów prawnych ustawodawca istotnie zróżnicował sytuację małżonków prowadzących rodzinny dom dziecka. Oboje są stronami umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia - ale tylko jednemu z małżonków przysługuje wynagrodzenie z tego tytułu. Spersonalizowanie uprawnienia do wynagrodzenia winno być uwidocznione w umowie. Z uprawnieniem tym łączy się opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne. Małżonek uprawniony do wynagrodzenia nie może kontynuować lub podjąć dodatkowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez zgody właściwego starosty. Natomiast małżonek, który nie posiada uprawnienia do wynagrodzenia, nie ma opłacanych składek na ubezpieczenia społeczne, może podjąć dowolne zatrudnienie – bez zgody starosty; może również zostać zatrudniony do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich. W takim przypadku zawierana jest z tym małżonkiem druga umowa – umowa o pracę lub umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Sąd stwierdza, że wykładnia systemowa zewnętrzna art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy w zw. z art. 62 ust. 1 i 4 ustawy o systemie pieczy zastępczej wskazuje, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest spełniona w przypadku osoby nieaktywnej zawodowo zewnętrznie, a jedynie będącej stroną umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka – nie pobierającej z tego tytułu wynagrodzenia; jeżeli ta osoba nie została zatrudniona do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi i przy pracach gospodarskich na podstawie odrębnej umowy. Małżonek nie pobierający wynagrodzenia nie doznaje żadnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z zawartą umową o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Jeżeli takiego zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) nie podejmuje ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym, to istnieje podstawa do kwalifikowania tego zaniechania jako skutku podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W takim przypadku zostaje zachowany cel rekompensacyjny świadczenia pielęgnacyjnego i nie dochodzi do kumulacji dochodu z tego świadczenia z dochodami z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W świetle zaprezentowanego wyżej wywodu stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy w zw. z art. 62 ust. 1 i 4 ustawy o systemie pieczy zastępczej, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcie winno zostać oparte na wyżej zaprezentowanej wiążącej ocenie prawnej.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie podziela poglądu strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i wynikającego z tego naruszenia uchybienia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego; które strona skarżąca łączyła z faktem, iż organ pierwszej instancji wywodził brak przedmiotowej przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z odniesieniem do art. 54 ustawy o pieczy zastępczej (regulacja dotycząca rodziny zastępczej), a organ odwoławczy – z odniesieniem do art. 62 tej ustawy (regulacja dotycząca prowadzenia rodzinnego domu dziecka).

Sąd wskazuje, że organ pierwszej instancji prawidłowo kwalifikował skarżącą jako stronę umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, a jedynie wadliwie przywołał w uzasadnieniu art. 54 ustawy o pieczy zastępczej. Organ odwoławczy to uchybienie sanował odwołując się do art. 62 tej ustawy. Rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co w sprawie wystąpiło. Nadto, i to rzecz kluczowa, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ustawy, a nie przepisy ustawy o systemie pieczy zastępczej. Obydwa organy rozstrzygały w oparciu o ten właśnie przepis. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie została więc naruszona.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik; nie podziela również poglądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 11 ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarto przepis szczególny w postaci odrębnej definicji legalnej pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Odnosząc się do żądania skargi zobowiązania organu do wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie Sąd stwierdza, że okoliczności sprawy nie dały po temu podstaw, a interes skarżącej został należycie zabezpieczony poprzez sformułowanie w wyroku jednoznacznej wiążącej oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.