Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 65/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,2 art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") decyzją nr [...]

z [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "kpa") w związku z art. 60 pkt 1, art. 61, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako "ustawa o finansach publicznych") oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej jako "ustawa o finansowaniu zadań oświatowych") określił S. Ś. prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "[...]" w Z. (dalej także jako "strona") wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący, w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Z., do dnia zapłaty oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, na rachunek bankowy Gminy Z..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona otrzymała

z budżetu ww. gminy dotację podmiotową w 2018 r. na działalność oświatową, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Dotacja ta zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy mogła zostać przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną ponoszoną przez przedszkole. Kontrola przeprowadzona przez upoważnionych pracowników gminy wykazała, że nie wszystkie wydatki bieżące przedszkola z 2018 r. można uznać za zasadne, celowe, oszczędne i bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką.

Wójt zakwestionował przedstawioną w trakcie kontroli do rozliczenia fakturę vat na kwotę [...] zł za wykonanie w okresie od [...] stycznia do [...] października 2018 r. wskazanych w niej prac remontowych. Powyższe nastąpiło z uwagi na fakt, że przedszkole działa od [...] września 2017 r. i na ten dzień spełniało wszystkie wymogi techniczne dla takiej instytucji przed przekazaniem do użytkowania. Organ I instancji wskazał, że zawieranie przez stronę umowy z której nie wynika zakres prac wykonywanych oraz planowanie remontów bieżących z wyprzedzeniem jest niezasadne. Jeśli bowiem zachodzi potrzeba drobnych prac remontowych, to należy te wydatki ujmować w miesiącu wystąpienia danego remontu.

Za kolejny wydatek niezasadny uznano wykonanie renowacji podłogi wraz

z materiałami w sali przedszkolnej, na kwotę [...]zł. Do faktury z [...] lipca 2018 r. nie przedłożono bowiem umowy na wykonanie prac remontowych oraz protokołu odbioru. Ponadto przedszkole rozpoczęło działalność od [...] września 2017 r., a więc podłogi

w salach powinny spełniać wszystkie wymogi powiatowej stacji sanitarno – emidemiologicznej na ten dzień. Zatem, w ocenie Wójta, po tak krótkim okresie działalności, podłoga nadal winna być przydatna do użytku.

Kontrolujący zakwestionowali również zakup serwisu obiadowego porcelanowego na kwotę [...] zł. Z wyjaśnień strony wynika bowiem, że serwis obiadowy używany jest w celach reprezentacyjnych dla gości przedszkola, a dzieci spożywają posiłki na innych talerzykach. Zakup tego rodzaju należy uznać w świetle art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych za niekwalifikowalny, a więc taki wydatek należy sfinansować z własnych środków przedszkola.

Kontrola uznała za niezasadne wydatki w kwocie [...] zł związane

z wycieczkami oraz usługami przewozowymi uczniów przedszkola do parku rozrywki, kina oraz teatru. Takie wydatki, w ocenie organu I instancji dotyczą bowiem "atrakcji" dla dzieci, które z zasady są odpłatne i oparte na zasadzie dobrowolności związanej

z koniecznością wniesienia opłaty przez opiekunów dzieci. Uwzględnienie tych wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, gdzie wydatki za takie wycieczki są pokrywane przez rodziców. Zatem niepubliczne przedszkole pobierając opłaty od rodziców może sfinansować tego typu wydatki właśnie z tych opłat, a nie z dotacji.

W trakcie kontroli stwierdzono również rozbieżności na tle powierzchni przeznaczonej na działalność oświatową, na nieruchomości pod adresem gdzie znajduje się ww. przedszkole. W związku z powyższym, rozliczanie rachunków

w podziale proporcjonalnym dla przedszkola, dotyczących zużycia energii elektrycznej oraz materiału opałowego – ekogroszku było nieprawidłowe. Strona przedłożyła korektę wydatków sfinansowanych z dotacji oświatowej. Po skorygowaniu tych wydatków kwota nieprawidłowo sfinansowana z dotacji oświatowej na energię i materiał opałowy – ekogroszek wynosi [...] zł.

W konkluzji rozstrzygnięcia, Wójt stwierdził, że w związku z przedstawionym stanem faktycznym i niedokonaniem zwrotu dotacji w terminie przewidzianym w ustawie o finansach publicznych, zmuszony jest na podstawie art. 61 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zażądać zwrotu w trybie wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z [...] października 2019 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej nieuzasadnione ustalenie, że pobrana dotacja w kwocie [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i w związku z tym niezasadne nałożenie obowiązku jej zwrotu. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i w konsekwencji niewłaściwie go zastosował w stanie faktycznym sprawy. Odwołujący się, wnosząc o uchylenie decyzji Wójta, zarzucił wydanie jej w wyniku wadliwie przeprowadzonej kontroli, w oparciu

o nierzetelnie i nieobiektywnie ustalony stan faktyczny oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu ww. odwołania strony orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść stosownych przepisów ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy o finansach publicznych. Podzielił co do zasady ustalenia organu I instancji, że część wydatków sfinansowanych dotacją, związanych z wycieczkami do teatru, kina oraz parku rozrywki, zakupem serwisu obiadowego, remontem podłogi oraz remontami bieżącymi wykonanymi na przestrzeni okresu od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r. nie spełniała wymogów art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

SKO zgodziło się z organem I instancji, że wydatki w kwocie [...] zł przeznaczone na wycieczki oraz usługi przewozowe uczniów przedszkola do parku rozrywki, kina oraz teatru nie mogą zostać uznane w myśl powołanych wyżej przepisów za wydatki kwalifikowane, które mogą być rozliczone z dotacji. Co prawda wydatki te pośrednio są związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, jednak brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie pozwala na finansowanie w ramach dotacji wszystkich wydatków ponoszonych na realizację wymienionych wyżej zadań przedszkola, a tylko tych z nich, które są przeznaczone na cele wymienione w ww. przepisie. Kolegium stwierdziło, podobnie jak uprzednio Wójt, że uwzględnienie tych wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne

z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Niepubliczne przedszkole może zatem sfinansować tego typu wydatki z innych środków, np.

z programów pomocowych, opłat rodziców itp., a nie z dotacji oświatowej. Brak jest jakiegokolwiek uregulowania prawnego, które pozwalałoby na poniesienie wydatków na tego typu działalność z funduszy oświatowych, przekazanych w formie dotacji.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wydatki na prace remontowe wykonane w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r. w kwocie [...] zł i wykonanie renowacji podłogi

w kwocie [...] zł nie mogły być sfinansowane z dotacji. Poniesione wydatki związane są bowiem z bieżącą działalnością placówki i w istocie były pracami konserwacyjnymi,

a nie remontami. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, remont to wykonanie w istniejącym obiekcie budowalnym robót budowalnych, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego,

a nie stanowią bieżącej konserwacji. SKO wskazało przy tym, że konserwacją jest więc wszystko to, co prowadzi do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie techniczno – użytkowym. Wbrew twierdzeniu strony wydatki te nie mogą więc być zakwalifikowane jako związane z realizacją zadań kształcenia, wychowania i opieki.

W ocenie SKO niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowane zostały również środki w kwocie [...] zł na zakup serwisu obiadowego, mającego służyć do celów reprezentacyjnych. Jak bowiem wyjaśniła strona, dzieci i rodzice korzystają z tego serwisu na wszystkich organizowanych w przedszkolu uroczystościach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykorzystanie dotacji jest uwarunkowane jej przeznaczeniem na dofinansowanie zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, realizujących wymienione cele. Wykorzystanie dotacji niezgodnie

z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, polega w szczególności na przeznaczeniu środków z dotacji na realizację zadań lub celów inne niż te, na które została udzielona. Te wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych, a do takich wydatków należą niewątpliwie zakwestionowane wydatki w przedmiotowej sprawie, nie powinny podlegać finansowaniu z dotacji. Środki pochodzące z dotacji nie mogą stanowić źródła finansowania wydatków na utrzymanie podmiotu będącego organem prowadzącym placówkę, a także na pokrycie kosztów związanych z jej ogólną organizacją

i funkcjonowaniem, gdyż wydatki te nie są związane bezpośrednio z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki. Celem dotacji jest bowiem dofinansowanie realizacji zadań placówki, a nie dofinansowanie realizacji zadań organu prowadzącego.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że strona nie mogła przeznaczyć przyznanych środków finansowych na pokrycie każdego rodzaju wydatków związanych z prowadzeniem przedszkola. Podzielić zatem należy stanowisko Wójta, że wskazane w jego decyzji wydatki w kwocie [...] zł, wydatkowane zostały niezgodnie

z przeznaczeniem. Zasadnym jest więc utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że niewątpliwie wskazane w uzasadnieniu decyzji powody, dla których Wójt zakwestionował wydatki bieżące

w kwocie [...] zł i [...] zł jako niepodlegające finansowaniu w ramach dotacji oświatowej, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy uzasadniającej rozstrzygnięcie

w tym zakresie, bowiem przedszkole na dzień [...] września 2017 r. spełniało wszystkie wymogi techniczne dla instytucji przed przekazaniem do użytkowania, w żaden sposób nie przesądza o braku konieczności wykonania prac remontowych. Nie znaczy to jednak, że prace te mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej, a zatem pomimo nietrafnej argumentacji samo rozstrzygnięcie jest uzasadnione. Okoliczności zaś, podnoszone przez stronę, że trzy osoby spośród kontrolujących, nie okazały upoważnień do kontroli, oraz, że nie przekazano w momencie jej rozpoczęcia informacji dotyczących przewidywanego terminu zakończenia kontroli, nie miały wpływu na wynik sprawy.

W skardze na powyższą decyzję złożoną w ustawowo określonym terminie

w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. S. Ś. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego (dalej jako "skarżący") wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta, umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i prawnego sprawy, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpieniu bez uzasadnienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego samego rodzaju i w stosunku do tego samego podmiotu (strony), niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu

w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

2) art. 6 kpa polegającym na stosowaniu przepisów prawa w sposób dowolny, przejawiającym się w szczególności w ocenie wydatków rozliczonych z dotacji nie na podstawie realizacji zadań, na jakie przekazano dotację, oraz bez subsumpcji normy art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych do stanu faktycznego

w sprawie;

3) art. 15 kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez skarżącego środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego

w tej sprawie oraz bez starannego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co

w konsekwencji doprowadziło do bezrefleksyjnego przyjęcia w ślad za organem I instancji, że środki z dotacji oświatowej nie mogły być przeznaczone na wydatki związane z działalnością kształcenia, wychowania i opieki w przedszkolu;

4) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 kpa polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie zebranych w postępowaniu kontrolnym oraz złożonych przez stronę, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło do poczynienia

w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, brak uzasadnienia co do każdego konkretnego i zakwestionowanego wydatku, z przytoczeniem uzasadnienia prawnego i wyjaśnieniem podstaw prawnych, a jedynie poprzez zgadzanie się ze stanowiskiem organu I instancji bez własnego uzasadnienia

i wyjaśnienia, co czyni decyzję wadliwą z punktu widzenia art. 107 w zw. z art. 15 kpa oraz niezgodną z zasadami prawidłowego uzasadnienia zawartymi w art. 107 § 3 kpa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji

i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 35 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 236 i art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że określone wydatki, które zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych

w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, w tym także wydatki ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy

o finasowaniu zadań oświatowych jako realizujący cele należące do zadań szkół

i przedszkoli z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej,

o których mowa w art. 35 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych i dopuszczony przez ten przepis;

2) art. 35 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną interpretację i brak zastosowania tych przepisów do konkretnych wydatków poniesionych na rzecz przedszkola, co jest wprost sprzeczne z treścią powyższych przepisów;

3) art. 126, art. 131, art. 236 ust. 2 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

4) przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w szczególności załącznika nr 4, w zakresie określenia wydatków bieżących, zgodnych z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez zakwestionowanie wydatków, które zgodnie z klasyfikacją ww. rozporządzenia stanowią wydatki bieżące, zatem spełniają przesłankę określoną w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący w szczegółowy sposób rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta w sprawie określenia skarżącemu należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Z.. Na podstawie przedmiotowych decyzji określono skarżącemu wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący, w kwocie [...] zł, wraz

z odsetkami liczonymi, jak od zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji

z budżetu ww. gminy, do dnia zapłaty oraz nakazano dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, na rachunek bankowy gminy.

Jak wskazują organy obu instancji, przedmiotowa dotacja zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych mogła zostać przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną ponoszoną przez przedszkole. Kontrola zaś przeprowadzona przez upoważnionych pracowników gminy wykazała, że nie wszystkie wydatki bieżące przedszkola z 2018 r. można uznać za zasadne, celowe, oszczędne i bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką. Powyższe z kolei, skutkuje zgodnie

z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych podstawę do zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Słusznie wskazał skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2309/13, że orzeczenie zwrotu przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy

w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań takiego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności.

Przede wszystkim, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie są bardzo ogólnikowe i nie przekonywujące co do tego, że niektóre z poniesionych wydatków nie mogą być uznane za możliwe do sfinansowania z dotacji, a jako takie nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo skonstruowana decyzja winna bowiem każdy

z kwestionowanych wydatków ocenić pod względem jego kwalifikowalności do pokrycia z dotacji, dokonać analizy wydatku jako realizującego bądź nie realizującego cele określone w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ze szczegółowym uzasadnieniem. Przedmiotowe decyzje nie dokonują jednak takiej wyczerpującej analizy i oceny, a wyrażają jedynie przekonania, że wydatki nie realizują celów ustawowych i nie są związane z realizacją celów w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki. Tym samym, stwierdzić należy, że powyższe pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadami dotacji, określonymi w ustawie o finansach publicznych, jak

i przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 Prawo oświatowe. Brak zaś rzetelnego i zgodnego z kpa uzasadnienia decyzji powoduje możliwość ich uchylenia z uwagi na to, że takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się również ze skarżącym, że w przypadku wydatków sfinansowanych dotacją, tj. związanych

z wycieczkami i wyjściami dzieci do teatru, kina oraz parku rozrywki, remontem podłogi oraz remontami bieżącymi wykonanymi na przestrzeni okresu od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r., organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wydatki te w całości mogą mieścić się i są zgodne z ww. przepisem.

Powyższy przepis stanowi bowiem, że dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego

i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być m.in. wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły

i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony, w tym na na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej (...)

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,

o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe (...)

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych

i prawnych (...)

Stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące,

o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd co do zasady podziela stanowisko skarżącego, że w ramach dofinansowania realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność takiej placówki i z dotacji mogą być sfinansowane wszystkie potrzeby związane

z funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I Sa/Gl 1166/16) szerokiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, sprzyja także zmiana brzmienia przepisu art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gdzie podkreśla się, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących "każdy wydatek poniesiony na cele działalności", z wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Powyższe orzeczenie zachowuje w pełni aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych w zgodzie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, który jest identyczny jak poprzedni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, do zadań organu prowadzącego należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że rozdział funkcji wykonywanych przez organ założycielski od funkcji (zadań) przedszkola, jest błędny, a zadania określone

w art. 10 ust. 1 ww. ustawy jako obowiązki organu prowadzącego są wykonywane wyłącznie na rzecz i w interesie prowadzonej przez ten organ szkoły lub placówki. Zatem określone w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zasady wydatkowania dotacji, jako przeznaczonej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, obejmują w pełni także zadania organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zadania te są skoncentrowane na pracy placówki i zapewnieniu jej wszelkich niezbędnych warunków organizacyjnych, osobowych i rzeczowych, koniecznych do działalności. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie nakazuje wydatkowania dotacji na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem lub opieką, lecz na realizację zadań szkoły (przedszkola) w tym zakresie, a wydatki obejmują każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, co wyraźnie określa art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, za błędne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że poniesione przez skarżącego wydatki remontowe, w tym wydatek określony przez SKO jako prace konserwacyjne nie ma związku z celami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Jak bowiem wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych dotacje mogą być wykorzystane na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Z kolei z art. 10 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że zadaniem takim jest wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Ten sam rodzaj wydatku stanowi remont podłogi, polegający na zmianie zużytego pokrycia. Wydatki związane z bieżącym remontem pomieszczeń w których odbywają się zajęcia dydaktyczne którym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa dziecka, można więc uznać za wydatki przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Wobec tego, stwierdzić należy, że wydatki poniesione przez skarżącego

w kwocie [...] zł na prace remontowe czy też konserwację oraz [...] zł na naprawę podłogi stanowią wydatki zapisane i dopuszczone ustawą w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie podjęły zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa wyczerpujących kroków do zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego,

a w konsekwencji powyższego dowolnie a co najmniej przedwcześnie zakwestionowały wydatki skarżącego związane z wycieczkami dzieci, ich wyjściami do teatru, kina oraz parku rozrywki. Słusznie wskazuje skarżący, że tego rodzaju zajęcia stanowią normalną realizację podstawy programowej w przedszkolu. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wprowadza bowiem żadnego wyróżnienia ani zakazu, aby

w przedszkolach niepublicznych nie można było organizować zajęć programowych, które nie są realizowane w publicznych przedszkolach i finansować je z dotacji. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 ww. ustawy każdy wydatek poniesiony na rzecz działalności przedszkola jest do sfinansowania z dotacji, a tą działalnością jest kształcenie, wychowanie i opieka. Dotacja służy dofinansowaniu wszystkich zadań, w tym także różnego rodzaju zajęć, które bezpośrednio nie zostały sfinansowane przez rodziców. Służy temu zasada tzw. braku podwójnego finansowania. Skoro zaś brak jest jakichkolwiek dowodów, że skarżący pokrył przedmiotowe wydatki z pobieranego od rodziców dzieci czesnego, to brak było też podstaw do zakwestionowania tych wydatków. Realizacja różnych zadań, za które rodzice nie płacili, mieści się bowiem

w celach finansowanych dotacją.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo natomiast zakwestionowały zakup przez skarżącego serwisu obiadowego porcelanowego na kwotę [...] zł.

Z pierwotnych wyjaśnień skarżącego zawartych w osobiście przez niego podpisanym

w dniu [...] maja 2019 r. protokole z przeprowadzonej kontroli wynika bowiem, że ww. serwis obiadowy używany jest w celach reprezentacyjnych dla gości przedszkola,

a dzieci spożywają posiłki na innych talerzykach. Dopiero zaś na etapie odwołania oraz w postępowaniu przed Sądem skarżący wskazał, że zakupiony serwis obiadowy służy zaspokojeniu potrzeb dzieci uczęszczających do przedszkola na wszystkich organizowanych w przedszkolu uroczystościach, dlatego też jego zdaniem należy wydatek ten zakwalifikować jako realizację zadań przedszkola w zakresie wychowania

i opieki wobec uczniów. Taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem została przedstawiona przez skarżącego dopiero po wydaniu decyzji przez Wójta. Trafnie zatem wskazał organ I instancji, że zakup tego rodzaju należy uznać w świetle art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych za niekwalifikowalny, a więc taki wydatek skarżący winien sfinansować

z własnych środków przedszkola.

Słusznie też organ I instancji stwierdził, że nieprawidłowo została sfinansowana

z dotacji oświatowej kwota [...] zł. na energię i materiał opałowy. Powyższe nastąpiło w związku z rozbieżnościami na tle powierzchni przeznaczonej przez skarżącego na działalność oświatową, na nieruchomości pod adresem gdzie znajduje się przedszkole. Rozliczanie rachunków w podziale proporcjonalnym dla przedszkola, dotyczących zużycia energii elektrycznej oraz materiału opałowego było więc nieprawidłowe, co bezspornie potwierdza złożenie przez samego skarżącego korekty wydatków sfinansowanych z dotacji oświatowej. Przedmiotowa korekta została z kolei uwzględniona w podpisanym przez skarżącego osobiście w dniu [...] maja 2019 r. protokole z kontroli. W świetle powyższego stanu faktycznego uzasadnienie organu I instancji w tym zakresie, choć rzeczywiście dość lakoniczne, jest jednak wystarczające.

Wyjaśnić przy tym jeszcze wypada, że brak odniesienia się przez SKO

w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia do powyższej kwestii, podobnie jak i do zarzutów dotyczących nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania kontrolnego stanowi wprawdzie naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, nie miało ono jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Konkludując, należy stwierdzić, że zaistniały powody do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Brak jest natomiast, wbrew żądaniu skarżącego zawartemu w skardze, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem nie stało się ono w całości lub w części bezprzedmiotowe. Nadal istnieje podstawa do określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zwrotu przez skarżącego w części. Sąd administracyjny nie ma zaś możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego

w niniejszej sprawie. Dlatego też, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a. wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 11

i art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), bowiem skarżący był reprezentowany w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 806 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 3 600 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł.