Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1000/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a, art. 200, 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. spółki z o.o. z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął sprzeciw L. sp. z o.o. (dalej jako strona, skarżąca, Spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji surowca gipsu w drodze przetwarzania i recyklingu odpadów w postaci płyt gipsowo kartonowych na dz. nr [...] i przekazującej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. L. sp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na produkcji surowca gipsu w drodze przetwarzania i recyklingu odpadów w postaci płyt gipsowo kartonowych na dz. nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz Miasta odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz umorzył postępowanie o wydanie decyzji w związku z odmową uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) z uwagi na stwierdzenie braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała z [...] stycznia 2019 r.) oraz na skutek stwierdzenia przez organ I instancji braku zgodności przedsięwzięcia z w/w miejscowym planem. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jak również możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że RDOŚ winien odnieść się do konkretnych postanowień Raportu oraz dokonać jego weryfikacji poprzez zważenie nie tylko zagrożeń wynikających z realizacji planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO organ I instancji, ani organ uzgadniający w żadnej mierze nie odniosły się do treści raportu oddziaływania na środowisko, wniosku inicjującego postępowanie i treści tam wskazanych. Według Kolegium organ uzgadniający nie przedstawił własnych wniosków, nie dokonał oceny dowodów, nie zrobił tego w sposób wszechstronny. Skład orzekający przychylił się do stanowiska Spółki, że nie jest logicznym interpretowanie przez organ I instancji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] nie jest spójny i kompletny.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia w w/w zakresie ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 29 stycznia 2019 r. Następnie w związku ze stwierdzeniem nieważności w/w uchwały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 622/20, organ ponownie zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie. Z uwagi na powyższe i faktem, że zaczęła obowiązywać uchwała Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] (Dz. Urz.Woj.. z 2006 r. Nr 68 poz. 1473), po ponownym zwróceniu się organu I instancji do RDOŚ, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia w w/w zakresie ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego miejscowego planu z dnia [...] maja 2006 r.

W następstwie powyższego Burmistrz Miasta , decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], powołując się na art. 80 ust. 2 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.), odmówił wydania Spółce wnioskowanej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wyjaśnił, iż obowiązującym przy rozpoznaniu sprawy jest miejscowy plan objęty uchwałą Rady Miasta z 25 maja 2006 r., zgodnie z którym działka nr [...], na której wnioskodawca zamierza prowadzić działalność, przeznaczona jest pod zabudowę techniczno-produkcyjną, w zakresie której mieszczą się obiekty produkcyjne, składowe i magazynowe. Część ogólna planu dotycząca wszystkich terenów ustala: "Zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszających jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów." Burmistrz wystąpił do RDOŚ o kolejne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na brak zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem. Wobec powyższego i z uwagi na fakt, że przepisy obowiązujące na całym obszarze planu wykluczają możliwość realizacji inwestycji z zakresu składowania, gromadzenia lub przetwarzania odpadów w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych Burmistrz Miasta uznał, że planowana inwestycja polegająca na przetwarzaniu odpadów nie jest zgodna z postanowieniami planu i odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka zarzucając naruszenie:

- art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie raportu środowiskowego przy wydaniu decyzji,

- art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na stanowisku RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2021 r. i powtórzenie tego stanowiska bez własnej analizy materiału dowodowego, zwłaszcza raportu oddziaływania na środowisko,

- art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia z dnia [...] maja 2021 r.,

- § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] poprzez błędną wykładnię, iż przepisy te są spójne i kompleksowo uregulowane, a ich łączna analiza wskazuje, iż realizacja zamierzonej inwestycji przez wnioskodawcę jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]. Wprawdzie w czasie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego niż w trakcie poprzedniego postępowania, to mimo wszystko zdaniem SKO Burmistrz uchybił przepisom art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Kolegium wskazało, że działka nr [...], miasto [...], na której wnioskodawca zamierza prowadzić działalność, zgodnie z uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przeznaczona jest pod zabudowę techniczno-produkcyjną, w zakresie której mieszczą się obiekty produkcyjne, składowe i magazynowe, to część ogólna planu dotycząca wszystkich terenów ustala, że: "Zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszających jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów." SKO zwróciło uwagę, iż przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale też treści innych przepisów oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcja ocenianej regulacji prawnej.

Następnie Kolegium podkreśliło, że celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jak również możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym znajważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji zarówno RDOŚ, jak i organ I instancji winny odnieść się do konkretnych postanowień Raportu oraz dokonać jego weryfikacji poprzez zważenie nie tylko zagrożeń wynikających z realizacji planowanego przedsięwzięcia, czego nie uczyniły, a tym samym niewiadomym jest, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta doszedł do przekonania o szkodliwości zamierzonego przedsięwzięcia. SKO wskazało, że opierając się na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji doszedł do błędnego przekonania, że przepisy obowiązujące na całym obszarze planu wykluczają możliwość realizacji inwestycji z zakresu składowania, gromadzenia lub przetwarzania odpadów w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych. Według SKO organ pominął zapis planu, który dodatkowo mówi o zakazie wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszających jakość środowiska, nie wykazując jednocześnie, że planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, czy też będzie miała wpływ na pogorszenie jakości środowiska. Burmistrz Miasta nie dokonał zatem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, formułując jedynie ogólnikowe motywy rozstrzygnięcia, opierając się na wątpliwym przekonaniu organu co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając całkowicie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W złożonym do tutejszego Sądu sprzeciwie Spółki od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo obowiązku orzeczenia przez organ odwoławczy reformacyjnie zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż organ drugiej instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, jak i nie ma konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego tylko dokonanie oceny zgromadzonych dowodów w sprawie a zwłaszcza w kontekście, iż decyzja z dnia [...] września 2021 r. jest tożsamą decyzją co decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. wydaną w tej sprawie, którą to decyzją uchylającą organ pierwszej instancji tj. Burmistrz Miasta, został zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy i nie uczynił tego w zakresie wskazanym przez organ drugiej instancji, co skutkowało ponownym zaskarżeniem decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, postąpienie wbrew zasadzie merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo, że postępowanie wyjaśniające nie jest potrzebne, ewentualnie może być przeprowadzone przez organ drugiej instancji na zasadzie art. 136 k.p.a., w szczególności mając na uwadze postępowanie Burmistrza, które od 2019 r. polega na przewlekłym prowadzeniu sprawy, braku zastosowania się do wytycznych SKO wskazanych w decyzji z dnia [...] stycznia 2020r.,

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny zgromadzonych dowodów w sprawie, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia, postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, treści wniosku o wydanie decyzji w sprawie, a w konsekwencji na braku merytorycznego rozpoznania sprawy,

- zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, gdyż Spółka próbuje od 2019 r. uzyskać merytoryczne stanowisko w zakresie planowanego przez siebie przedsięwzięcia, a organ pierwszej instancji podwójnie odmawia wskazanego uzgodnienia, lakonicznie uzasadniając swoje stanowisko, nie stosując się do wskazań organu drugiej instancji, a mimo tego, organ drugiej instancji, ponownie uchyla zaskarżoną decyzję, mimo zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie wytrzymuje krytyki, zaś w obliczu wniesionego przez Skarżącego ponaglenia na postępowanie organu pierwszej instancji, w pośpiechu, wydawana jest decyzja merytoryczna, tak aby nie można było mówić o dalszej bezczynności.

Wobec powyższych zarzutów, skarżący na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że SKO winno rozpoznać merytorycznie sprawę, wydać decyzję reformatoryjną, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Spółki w niniejszej sprawie poprzez złożenie wniosku zgodnego z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykazano, że sprawa powinna zostać rozpoznana zgodnie z żądaniem wniosku. Planowane przedsięwzięcie nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko. W sprawie wykazano nadto, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzone przedsięwzięcie może zostać wykonane, a nieruchomość skarżącego, według planu zagospodarowania przestrzennego, może być przeznaczona na cele składowe, zaś przedsięwzięcie nie jest uciążliwe dla środowiska.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w objętej sprzeciwem decyzji. SKO dodało, iż samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji ze względu na zakres uchybień nie było możliwe przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a., a do tego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy godziłby w zasadę dwuinstancyjności.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. pełnomocnik wnoszącej sprzeciw podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.329, dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na produkcji surowca gipsu w drodze przetwarzania i recyklingu odpadów w postaci płyt gipsowo-kartonowych i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, CBOSA).

Dodać przy tym należy, iż przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie dodatkowo zakresu dopuszczalnej kontroli dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem przez sąd administracyjny, która różni się od tej przeprowadzanej przez sąd przy wniesieniu skargi. Z uwagi bowiem na treść art. 64e p.p.s.a. w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest za przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli legalności uznał, iż objęta sprzeciwem decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniając jej uchylenie.

Podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie było stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym w chwili wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym przez Radę Miasta 25 maja 2006 r.) oraz odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wyrażona przez RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., także w związku ze stwierdzeniem niezgodności w/w inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 w zw. art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś).

Zdaniem Sądu SKO uchylając w/w decyzję organu I i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, w istocie nie wskazał, wbrew treści cyt. art. 138 § 2 k.p.a., jakie dokładnie przepisy postępowania zostały naruszone i w jakim zakresie organ I instancji powinien wyjaśnić istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zakres sprawy tj. jaki materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony. Co prawda lakonicznie SKO wskazało, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie odnosząc tego jednak do konkretnych okoliczności sprawy i nie wyjaśniając dokładnie na czym to naruszenie polegało. To powoduje, iż brak podstaw do uznania, iż wykazane zostało spełnienie przesłanki prowadzenia postępowania przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy co prawda powiązał stwierdzenie w/w naruszenia z brakiem wykonania przez organ I instancji wytycznych (choć nie precyzując ich) zawartych w poprzednio wydanej przez SKO decyzji kasatoryjnej z dnia [...] stycznia 2020 r. Podkreślić jednak należy przede wszystkim, iż decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. wydana została w odmiennych okolicznościach tj. z uwzględnieniem przepisów uchwały Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2019r., Nr V/26/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], której następnie nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 622/20. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż wiążące są dla organu I instancji jedynie wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, co wynika z treści art. 138 § 2 a k.p.a.

Zdaniem Sądu SKO nie wykazało także spełnienia przesłanki konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO, jak wynika z treści stosunkowo krótkiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zakwestionowało w istocie kompletności materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, a w zasadzie jego ocenę dokonaną przez organ I instancji, co jak należy podkreślić nie stanowi zagadnienia prawa procesowego, stanowiąc de facto kwestię właściwego zinterpretowania przepisów prawa i odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego. Dokonanie takiej oceny jest zaś rolą organów orzekających w sprawie, w tym, również SKO. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego bez wskazania na konieczność jego uzupełnienia.

Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem wskazuje, że organ odwoławczy dokonał w zasadzie nieprecyzyjnego i niejednoznacznego zakwestionowania interpretacji przepisów prawa i ich zastosowania przez organ I instancji, dotyczących przede wszystkim oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. treścią uchwały Rady Miasta z 25 maja 2006 r.). SKO wskazując w tym zakresie, iż przy wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do innej dyrektywy wykładni niż językowa, jednocześnie nie wskazało precyzyjnie sposobu interpretacji tego aktu. SKO jedynie ogólnikowo uznało, że przekonanie organu I instancjio co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu jest wątpliwe i w tym zakresie jednocześnie niejako przerzucając na organ I instancji obowiązek ponownej oceny i analizy sprawy w tym zakresie. Zauważyć należy przy tym, iż SKO z jednej strony zakwestionowało w uzasadnieniu decyzji stanowisko RDOŚ wyrażone w postanowieniu z [...] kwietnia 2021 r., będącego między innymi podstawą wydania decyzji I instancji, stwierdzając, iż RDOŚ (tak jak i organ I instancji) winien odnieść się do konkretnych postanowień Raportu i treści wniosku strony, a jednocześnie z drugiej strony nie uchyliło w/w postanowienia. Tymczasem organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest kompetentny do kontroli postanowień wydanych w postępowaniu akcesoryjnym (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09 - CBOSA). Jednak kontrola ta powinna przybrać jednoznaczną formę, tak żeby jej wynik był znany.

W tych okolicznościach stwierdzenie przez organ odwoławczy błędnej i niewszechstronnej w jego opinii oceny materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji, niewątpliwie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji kasatoryjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie jest bowiem organem kontrolnym, ale jest zobowiązany zgodnie z art. 15 k.p.a. do dokonania ponownej merytorycznej oceny sprawy objętej odwołaniem i w sytuacji, gdy uzna, że materiał dowodowy jest kompletny, obowiązany jest orzec merytorycznie.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14- CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048).

Wobec powyższego Sąd uznał, iż objęta sprzeciwem decyzja SKO nie zawiera przekonywującego wyjaśnienia, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać również trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przekraczało kompetencję organu wynikającą z art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium uchylając decyzję I instancji nie wskazało, jakie ewentualnie dodatkowe dowody i na jaką okoliczność miałby przeprowadzić organ I instancji. W tych okolicznościach uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO nie wyjaśniło przy tym powodów odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z powyższych rozważań SKO nie wyjaśniło przekonująco podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa uiszczona od udzielenia pełnomocnictwa (17 zł) , czyli łącznie 597 zł, zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).