Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3270/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 61 poz 710
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy.
article: art. 87 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 650/14 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 650/14, oddalił skargę Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, Rada Miejska w Ł. uchwaliła między innymi, że radnym w okresie sprawowania mandatu przysługuje dieta miesięczna, wypłacana w terminie do dnia 10-tego każdego miesiąca za miesiąc poprzedni (§ 1 ust. 1 uchwały). Według § 2 ust. 1 uchwały dieta jest zróżnicowana w zależności od funkcji pełnionych przez poszczególnych radnych i wynosi odpowiednio:

1) dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady - 85% stawki diety maksymalnej,

2) dla radnych pełniących funkcje Wiceprzewodniczącego Rady - 70% stawki diety maksymalnej,

3) dla radnych pełniących funkcje Przewodniczących Komisji Gospodarki Finansowej i Budżetu oraz Komisji Rewizyjnej - 65% stawki diety maksymalnej,

4) dla radnych pełniących funkcję Przewodniczącego Komisji stałej lub doraźnej - 50% stawki diety maksymalnej,

5) dieta pozostałych radnych- 45% stawki diety maksymalnej.

Rada ponadto uchwaliła, że traci moc wcześniej obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (§ 7 uchwały) oraz, że nowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 marca 2014 r. (§ 9 uchwały).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. - w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 w brzmieniu: "z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2014 r.".

Organ wskazał, że maksymalna wysokość diet przysługujących radnym w gminach jest uzależniona od liczby mieszkańców danej gminy. Ustalenie wysokości diet winno nastąpić także z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny sprawując dane funkcje musi ponieść. Jednocześnie wysokość diet przysługujących radnemu nie może miesięcznie przekroczyć "widełek" zakreślonych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710) oraz półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w gminach o największej liczbie mieszkańców. Jak stanowi § 3 pkt 2 rozporządzenia, w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, radnemu przysługuje miesięczna dieta w wysokości 75% maksymalnej diety. Z treści natomiast § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały wynika, że dieta ustalona dla Przewodniczącego Rady wynosi 85% stawki diety maksymalnej, co w ocenie organu nadzoru przekracza określoną procentowo w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2000 r. wysokość tej diety. Ustalając wysokość diety dla Przewodniczącego, Rada Miejska przekroczyła ustalony w § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. limit, co w ocenie organu nadzoru stanowi istotne naruszenie prawa.

Wojewoda Lubelski podniósł także, że nadanie uchwale w § 9 wstecznej mocy obowiązującej w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji RP. Podkreślono, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy bezwzględnie takich sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata aktu sytuację prawną. Z porównania treści przedmiotowej uchwały z uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, wynika, iż uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. Rada Miejska w Ł. obniżyła wysokość miesięcznych diet dla radnych pełniących funkcję Przewodniczących Komisji stałych lub doraźnych i dla pozostałych radnych (nie pełniących żadnych dodatkowych funkcji w Radzie). Takie działanie Rady, w ocenie organu, pogorszyło sytuację prawną adresatów uchwały i w rezultacie uniemożliwiło nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Nadto, Wojewoda Lubelski wskazał, że § 9 uchwały z dnia [...] marca 2014 r. zawiera dwie sprzeczne normy prawne - pierwsza, wedle której uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i druga - wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej z dniem 1 marca 2014 r. Wprowadzono zatem dwie różne daty, od których uchwała wywołuje skutki prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710, dalej powoływane także jako rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000 r.), polegające na błędnym uznaniu, że dietą maksymalną w rozumieniu zakwestionowanej uchwały jest kwota ustalona w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) ,

- § 51 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w wyniku przyjęcia, że zakwestionowana uchwała stanowi akt normatywny, do którego nie ma zastosowania regulacja, wynikająca z tegoż przepisu,

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że Gmina Ł. należy do gmin, w których liczba mieszkańców mieści się w przedziale od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. W związku z tym – zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy - radnym Gminy Ł. przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 75 % maksymalnej wysokości diety. Pojęcie "maksymalna wysokość diety" oznacza – zgodnie z art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz zgodnie z § 2 w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r., wysokość diet określoną w art. 25 ust. 6 u.s.g. jako półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przy tym maksymalna wysokość diet odpowiadająca kwocie określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g. oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. W przepisie § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. ustalono radnym w gminach o największej liczbie mieszkańców przysługują diety w wysokości do 100% maksymalnej wysokości diety.

Sąd podniósł, że ustalając wysokość diet dla radnych Rada Miejska w Ł. posłużyła się w § 2 uchwały z dnia [...] marca 2014 r. stawką procentową i odniosła tę stawkę do pojęcia "diety maksymalnej". W związku z brakiem w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. definicji diety maksymalnej, a także niemożnością odczytania na podstawie przepisów uchwały, czy i jaką specyficzną dla tej uchwały treść zawiera pojęcie "dieta maksymalna", organ nadzoru prawidłowo zdekodował to pojęcie jako odpowiadające "maksymalnej wysokości diety" w rozumieniu przepisów art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Wskazywane przez Gminę Ł. zamieszczenie we wstępie do uchwały przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia nie daje podstawy do definiowania pojęcia "diety maksymalnej" w sposób proponowany przez Gminę. Jest to bowiem jedynie wskazanie jednego z przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały, z którą ta uchwała okazała się w rezultacie niezgodna.

W związku z powyższym uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. w § 2 ust. 1 pkt 2 jest sprzeczna z prawem, ponieważ przewiduje dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady dietę w wysokości 85 % stawki diety maksymalnej (maksymalnej wysokości diety), a więc w kwocie wyższej niż dopuszczalna według przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Według tego przepisu dieta może wynosić do 75 % maksymalnej wysokości diety.

Sąd stwierdził również, że § 9 uchwały z dnia [...] marca 2014 r. jest sprzeczny z prawem, bowiem niedopuszczalnym było nadanie przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Wskazano, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i innych aktów prawnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 4 w sposób jednoznaczny formułuje zasadę, że akty prawne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni, licząc od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. obniżyła wysokość miesięcznych diet dla radnych pełniących funkcję Przewodniczących Komisji stałych lub doraźnych i dla pozostałych radnych (nie pełniących żadnych dodatkowych funkcji w Radzie). Działanie Rady spowodowało, że niektórzy adresaci uchwały tracą uprawnienie i już z tego powodu niemożliwe jest nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Nie ma w tej sytuacji znaczenia fakt, że płatność diet (ich wymagalność) następuje z dołu do 10 dnia miesiąca, ponieważ uchwała dotyczy także diet za marzec, do których uprawnienie (które jest czym innym niż wymagalność) powstało przed podjęciem uchwały. W ocenie Sądu pogorszenie sytuacji prawnej niektórych adresatów uchwały sprawia, że nadanie uchwale mocy wstecznej jest sprzeczne z prawem, bowiem jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Ł., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:

- § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710), polegającą na błędnym uznaniu, że dietą maksymalną w rozumieniu zakwestionowanej uchwały jest kwota ustalona w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z pózn. zm.),

- § 51 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w wyniku przyjęcia, że zakwestionowana uchwała stanowi akt normatywny, do którego nie ma zastosowania regulacja, wynikająca z tegoż przepisu, a art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym z tytułu zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż z treści uchwały nie wynika pojęcie "diety maksymalnej" jako diety w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, pomimo przywołania tegoż przepisu w podstawie prawnej uchwały, która stanowi przecież jej integralną część składową.

W ocenie Rady Miejskiej w Ł. zakwestionowana uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest innym aktem prawnym; aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Miejskiej w Ł. i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Ł.. Zwrócono uwagę, że argumentacja Sądu w kontekście publikacji aktów normatywnych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na to, że uchwała w sprawie diet nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i to nie warunkuje jej wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi kascyjnej, podtrzymując argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował normy art. 25 ust. 4-6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z pózn. zm. – dalej "u.s.g.") i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710).

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według art. 25 ust. 6 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 i Nr 291, poz. 1707 z późn. zm.). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

W myśl § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1. 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2. 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3. 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Z przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego wynika, że przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy, rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę, zarówno liczbę mieszkańców danej gminy, a także funkcje pełnione przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny, sprawując daną funkcję, musi ponieść. Wysokość diet nie może miesięcznie przekroczyć kwot procentowych określonych w § 3 rozporządzenia.

Strona skarżąca kasacyjnie argumentuje, że użyte w treści § 2 uchwały Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, określenie "diety maksymalnej" oznacza dietę maksymalną w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy, a nie dietę o maksymalnej wysokości w gminach o największej liczbie mieszkańców w rozumieniu postanowień ust. 7 art. 25 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęte w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. pojęcie: "dieta maksymalna", należy interpretować w kontekście regulacji ustawowych (art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g.) i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, jako odpowiadające pojęciu "maksymalnej wysokości diety". Ustalając zatem procentową wysokość diet dla radnych pełniących określone funkcje Rada Miejska posłużyła się w § 2 uchwały pojęciem "diety maksymalnej", która wprost określona została w rozporządzeniu. Przepis § 2 ust. 1 pkt. 1 uchwały stanowiący, że dieta dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady wynosi 85% stawki diety maksymalnej wskazuje w sposób jednoznaczny, że Rada Miejska przekroczyła limit normatywny ustalony w § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżacej kasacyjnie Gminy uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W kontekście poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Miejskiej w Ł. i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Ł.. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Gdyby przyjąć argumentację skarżącej Gminy to uchwała w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania kadencji danej rady. Jest to błędny pogląd biorąc pod uwagę, że obowiązująca uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zastąpiła uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, która obowiązywała dziesięć lat i wywierała skutki prawne w stosunku do radnych kilku kadencji.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro postanowienia uchwały w sprawie ustalenia wysokości diety dla Przewodniczącego Rady Gminy Ł. są sprzeczne z przepisami ustawy i rozporządzenia, to tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa świadczy wprowadzenie ich z mocą wsteczną.

W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jednak ani ten przepis, ani żaden inny przepis Konstytucji nie przewiduje wstecznego działania prawa. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co prawda art. 5 ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, jednakże przepis art. 5 nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Należy go bowiem traktować wyjątkowo, tj. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Przepis art. 5 ustawy nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdzie usunięciu wadliwych postanowień uchwały służy instytucja stwierdzenia nieważności.

Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niej odstąpić, np. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jednak możliwość skorzystania z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych powinna mieć charakter nadzwyczajny, wyjątkowy. Z regulacji tej wynika nakaz stosowania postanowień zawartych w podjętym przez prawodawcę akcie normatywnym, z poszanowaniem zasady demokratycznego państwa prawnego, do stanów faktycznych (zdarzeń) mających miejsce przed jego wejściem w życie, a nie o zmianę obowiązującego w przeszłości prawa i nadaniu mu innego brzmienia. Mówiąc o "wstecznym obowiązywaniu" aktów normatywnych, chodzi o sytuację, kiedy to dziś wydany akt prawny wiąże skutki prawne z faktami, które miały miejsce przed jego wydaniem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 września 2010 r., sygn. II SA/Kr 734/10, Lex nr 863901).

Z punku widzenia przepisów Konstytucji, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz zasad techniki legislacyjnej "nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może być jednak tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie." (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 828). Ewentualna dopuszczalność nadawania mocy wstecznej aktowi normatywnemu, nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, tylko gdy dotyczy aktów korzystniejszych dla adresatów tego aktu i niepogarszających ich sytuacji prawnej.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że skoro Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. obniżyła wysokość miesięcznych diet dla radnych pełniących funkcję Przewodniczących Komisji stałych lub doraźnych i dla pozostałych radnych (nie pełniących żadnych dodatkowych funkcji w Radzie), to wsteczne działanie uchwały spowodowałoby, że niektórzy adresaci normy prawnej utraciliby uprawnienie i już z tego powodu niemożliwe jest nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Zakaz retroakcji dotyczy bezwzględnie takich sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata aktu sytuację prawną. Pogorszenie sytuacji prawnej niektórych adresatów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. sprawia, że nadanie uchwale mocy wstecznej jest istotnie sprzeczne z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.