Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 529/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki P. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]), orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. U. – właściciela nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami na wymienionych nieruchomościach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że we wniosku z dnia [...] października 2016 r. M. U. wystąpiła o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości jej nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 3,80 ha, nr [...] o pow. 2,93 ha i nr [...] o pow. 0,86 ha, powstałego na skutek budowy linii energetycznej wysokiego napięcia.

Starosta C. pismami z dnia [...] listopada 2016 r. wystąpił do Urzędu Gminy C. oraz do przedsiębiorstwa P. Oddział Z. z prośbą o przesłanie "dokumentacji (w szczególności decyzji) dotyczącej budowy linii energetycznej". Starosta C. nie wskazał ani znaku, ani też daty decyzji Naczelnika Gminy C. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pomimo, iż dysponował kserokopią tego dokumentu. Tak nieprecyzyjne zapytanie spowodowało, że Wójt Gminy C. nie udostępnił żadnych dokumentów, pomimo że jest następcą prawnym Naczelnika Gminy C. i winien posiadać wiedzę o miejscu przechowywania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. wraz z załącznikiem oraz aktami sprawy, jak również informacjami, czy od decyzji tej były składane odwołania. Przedmiotowe akta powinny być przechowywane w archiwum Urzędu Gminy C., a jeżeli zostały przekazane do innej instytucji lub archiwum państwowego, to należałoby oczekiwać wskazania, gdzie zostały przekazane i kiedy. Załącznik do tej decyzji zawierał bowiem wykaz właścicieli nieruchomości, przez które zgodnie z zezwoleniem mogła być wybudowana linia energetyczna 220 kV.

Przedsiębiorstwo P. . Oddział w R. w odpowiedzi na wystąpienie Starosty [...] potwierdziło, że przez nieruchomość położoną w obrębie R., gm. C., oznaczoną jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] przebiega linia energetyczna 220 kV C. i przesłało plik decyzji dotyczących budowy tej linii oraz decyzji dotyczących ograniczenia ich prawa własności. Pomimo tego przesłany odpis decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1977 r. (Nr [...]), również nie zawierał załącznika, ani też informacji o jej ostatecznym charakterze.

W opisanej sytuacji Starosta C., powołując się na przepisy art. 128 ust. 4 i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy decyzji z dnia z [...] sierpnia 2017 r. – odmówił ustalenia odszkodowania za rzecz M. U..

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że – zdaniem organu pierwszej instancji – M. U. uzyskała tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości w 1995 r. na skutek kolejno: spadkobrania oraz darowizny i zniesienia współwłasności nieruchomości, a co za tym idzie nie jest uprawniona do żądania ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową sieci energetycznej. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z roszczeniem tym mogli wystąpić tylko właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być zaś osoba, która nabyła taką nieruchomość w drodze umowy (sprzedaży, darowizny) po wybudowaniu tych urządzeń. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności.

Kolejną okolicznością wskazaną w uzasadnieniu decyzji było to, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta C. nie potwierdził, że została wydana decyzja, na podstawie której nastąpiło ograniczenie praw do nieruchomości, za które nie zostało wypłacone odszkodowanie. Wydanie decyzji o odszkodowaniu jest możliwe zaś jedynie wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie istnieje zasadnicza różnica pomiędzy treścią żądania a przedmiotem orzeczenia. Przedmiotem żądania zgłoszonego przez M. U. (wniosek z dnia [...] października 2016 r.) było "ustalenie (...) odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy (...) linii energetycznej wysokiego napięcia". Natomiast Starosta C. (zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r.) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "o ustalenie odszkodowania po ograniczeniu praw do nieruchomości", a następnie wydał decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ustawy (...) o gospodarce nieruchomościami".

Wojewoda zaznaczył, że dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Precyzyjne ustalenie przedmiotu żądania było niezbędne do ustalenia kompetencji Starosty [...] jako organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku M. U. z dnia [...] października 2016 r. oraz do ustalenia, czy wnioskodawczyni posiada legitymację do skutecznego żądania czynności organu. W przypadku ograniczenia prawa w korzystaniu z nieruchomości przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za zaistniałe szkody oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Gdyby jednak przedmiotem żądania miało być ustalenie odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, to jego ustalenie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, gdyż znajduje się w sferze prawa cywilnego. Jedną zaś z podstawowych zasad rządzących ustalaniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie jest zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania. W odniesieniu do ingerencji wywłaszczeniowej określonej w art. 124 u.g.n. – a wcześniej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.) – oznacza to w szczególności, że roszczenie o odszkodowanie powstaje z chwilą założenia (przeprowadzenia) na nieruchomości urządzeń przesyłowych i od razu obejmuje całość wynikłych stąd szkód, w tym związanych z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości i przysługuje osobie będącej właścicielem nieruchomości w chwili uskutecznienia tej ingerencji. W konsekwencji, za sam fakt i okres późniejszego (dalszego) utrzymywania urządzeń na nieruchomości nie przysługuje jej aktualnemu właścicielowi odrębne odszkodowanie (które przybierałoby w takim przypadku postać swoistego wynagrodzenia za korzystanie z jego nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe). "Nowe" odszkodowanie może przysługiwać aktualnemu właścicielowi nieruchomości tylko za ewentualne szkody wynikłe w związku z incydentalnym udostępnianiem przezeń nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6 w zw. z ust. 4 u.g.n.).

Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za jego szczególną postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 1958 r. – jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. W przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Skoro bowiem prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, to nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Nie może być także przedmiotem czynności prawnej skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przeniesienie prawa własności do nieruchomości nie skutkuje "automatycznie" przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji roszczenia.

Dlatego ustalając wytyczne dla organu I instancji Wojewoda podniósł, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Starosta C. ustali, jaki jest faktyczny przedmiot żądania M. U., a następnie zbada, czy jest organem uprawnionym do jego rozpatrzenia oraz czy strona posiada legitymację do jego zgłoszenia.

W sprzeciwie od powyższej decyzji P. . w K. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podniosła, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i stanowi, że organ drugiej instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie strony, jeśli Wojewoda powziął wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przedmiotu żądania w niniejszej sprawie to powinien skorzystać z uprawnień, które przysługują mu na mocy art. 136 k.p.a., a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie braki w zakresie materiału dowodowego należało uznać za niewielkie, a więc rzeczą organu odwoławczego było jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ ten ograniczył się wyłącznie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i wykładni art. 128 ust. 4 u.g.n., czyli prawa żądania odszkodowania przez osobę nie będącą stroną postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wykazał istotne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, ale przede wszystkim podkreślił konieczność ustalenia faktycznego przedmiotu zgłoszonego żądania. Dopiero to pozwoli ustalić, czy organ administracji publicznej jakim jest Starosta C. posiada kompetencje do rozpatrzenia wniosku w postępowaniu administracyjnym, czy też zgłoszone żądanie dotyczy sfery postępowania cywilnego. Ustalenie przedmiotu żądania pozwoli również na zbadanie legitymacji wnioskodawczyni M. U. do wniesienia tego żądania oraz ustalenia, czy w ewentualnym postępowaniu administracyjnym są jeszcze inne osoby, którym należy zapewnić czynny udział w sprawie jako stronom tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznaczała zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w omawianym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13).

Powyższe wyjaśnienia prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego. Zostało już powiedziane, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w tej sprawie. Organ pierwszej instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny jeszcze do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim przyznać należy rację Wojewodzie, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jasny (jednoznaczny i niebudzący wątpliwości), co jest przedmiotem żądania wniosku strony z dnia [...] października 2016 r., w którym M. U. wniosła o "ustalenie (...) odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy (...) linii energetycznej wysokiego napięcia" powołując się na przepis art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.).

Tymczasem poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że wnioskodawczyni jest obecnie właścicielem nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 3,80 ha, nr [...] o pow. 2,93 ha i nr [...] o pow. 0,86 ha, przez którą zgodnie z informacją Przedsiębiorstwa [...] [...] Oddział w R., przebiega linia 220 kV C. . Na skutek złożonego przez stronę wniosku Starosta C. zawiadomieniem z [...] listopada 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, określając jego przedmiot jako: "ustalenie odszkodowania po ograniczeniu praw o nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków gm. C. obrębu R. jako działki numer: [...], [...] i [...], bez ustalenia odszkodowania". Zasadnie więc organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie tej istnieje zasadnicza różnica pomiędzy treścią zgłoszonego żądania a przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Jeżeli zatem charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, to organ w pierwszej kolejności winien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zawsze w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek niezbędne jest tym samym dokładne ustalenie treści żądania strony, wyznacza ono bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest żądaniem tym związany i nie może samodzielnie z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji i treści tego żądania. Treść żądania wyznacza bowiem w dalszej kolejności zakres postępowania dowodowego w oparciu o stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego. Zatem w przypadku wątpliwości co do treści wniosku, organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Wyjaśnienie zaś treści żądania strony oznacza, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie. Nie powoduje to natomiast konsekwencji prawnych w postaci obowiązku organu uwzględnienia treści i zakresu zgłoszonego żądania. W świetle tego, na podstawie przyjętego w sprawie stanu faktycznego treść żądania i jego zakres determinuje całokształt procedowania przez organ pierwszej instancji.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, precyzyjne ustalenie przedmiotu żądania jest bezwzględnie konieczne do ustalenia kompetencji Starosty [...] jako organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku M. U. z dnia [...] października 2016 r. oraz do ustalenia, czy wnioskodawczyni posiada legitymację czynną do skutecznego żądania określonej czynności organu.

W okolicznościach tej sprawy należało zgodzić się z Wojewodą, że w przypadku ograniczenia prawa w korzystaniu z nieruchomości przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za zaistniałe szkody oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Gdyby jednak przedmiotem żądania miało być ustalenie odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, to jego ustalenie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, gdyż należy do sfery prawa cywilnego i kognicji innego organu, a zatem Starosta C. nie miałby podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w takim przedmiocie.

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, który orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. U. jako właściciela określonych nieruchomości za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami na tych nieruchomościach.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo administracyjne przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza własne postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Dlatego w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Tym samym organ odwoławczy nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień poprzez samodzielne ustalenie rzeczywistego przedmiotu zgłoszonego żądania dopiero w postępowaniu odwoławczym, albowiem postępowanie w tym przedmiocie ma charakter podstawowy i rozstrzygający dla końcowego załatwienia sprawy.

Reasumując uznać należało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe i prawa nie narusza.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – w sentencji wyroku orzekł o oddaleniu sprzeciwu.