Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 969/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 4, 5. 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Kiełczygłów z dnia 11 lutego 2020 roku nr XV/112/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz § 3 ust. 4 i 5 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", a także § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2020 r. Rada Gminy Kiełczygłów podjęła uchwałę Nr XV/112/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.", poprzez pominięcie w § 2 ust. 4 uchwały wskazania dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 za każdy dzień powierzchni chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych;

2) art. 40 ust. 4 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień;

3) art. 40 ust. 9 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 1 uchwały, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia:

1) poza obszarem zabudowanym – 100,00 zł i 2) w obszarze zabudowanym – 150,00 zł;

4) art. 40 ust. 5 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 3 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz w § 3 ust. 5, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim;

5) art. 40 ust. 9 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 4 ust. 1 uchwały, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące dzienne stawki opłat za 1 m2 powierzchni:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego a) poza terenem zabudowanym - 0,50 zł i b) w terenie zabudowanym - 1,00 zł.

W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, że uchwalana przez radę gminy uchwała dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 40 ust. 8 u.d.p., a ponadto musi być zgodna z regulacjami zawartymi art. 40 ust. 4, 5, 6, 9 i 10 u.d.p. W ocenie skarżącego w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Kiełczygłów w sposób istotny dokonała naruszenia powyższych przepisów u.d.p. W § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie określono dokładnie stawki, jaka ma zastosowanie do zajęcia chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. wysokość stawki może zależeć od procentowej wielkości zajmowanej szerokości, ale tylko w odniesieniu do jezdni. Kryterium zróżnicowania wysokości stawki w zależności od procentowej wielkości zajmowanej powierzchni nie dotyczy zatem pozostałych elementów pasa drogowego takich jak chodniki, place, zatoki postojowe i inne. Ustalając wysokość stawki dziennej za zajęcie tych elementów pasa drogowego uchwała powinna określać konkretną stawkę za zajęty element, bez względu na procentową wielkość zajmowanej jego szerokości.

W ocenie skarżącego do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały, wskazującym, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, bowiem przepis ten stanowi w istocie niedopuszczalne powtórzenie art. 40 ust. 4 u.d.p.

Dalej skarżący stwierdził, że do istotnego naruszenia art. 40 ust. 9 u.d.p. doszło także w § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, bowiem organ gminy zastosował w tych przepisach kryterium zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nieznane ustawie. W art. 40 ust. 9 u.d.p. wśród kryteriów, jakie uwzględnia się przy ustalaniu stawek opłat nie ma bowiem kryterium obszaru zabudowanego lub niezabudowanego.

Ponadto prokurator podniósł, że rada gminy przekroczyła ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 5 u.d.p., dokonując nieuprawnionej modyfikacji ustawowego uregulowania w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 3 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz w § 3 ust. 5, poprzez wskazanie, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tym samym rada gminy odmiennie niż wynika to z ustawy określiła wysokość stawek, bowiem odniosła się do terminu "rok kalendarzowy" zamiast do terminu "rok". W ocenie skarżącego modyfikacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ organ uchwałodawczy zmieniając brzmienie zapisów ustawowych wykroczył poza przyznane mu ustawą kompetencje.

Z powyższych względów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kiełczygłów w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kiełczygłów wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o nieobciążanie jej kosztami postępowania, wskazując, że uchwałą z 20 listopada 2020 r. Nr XX/146/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uchyliła zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 7 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w całości albo w części.

W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała Rady Gminy Kiełczygłów z 11 lutego 2020 r. Nr XV/112/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam będąca aktem prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej również "u.s.g." na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam na terenie Gminy Kiełczygłów niewątpliwe odpowiadają powyższym kryteriom aktów prawa miejscowego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) - dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Jak stanowi art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Stosownie zaś do art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ponadto w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, za zasadny należy uznać zarzut wskazujący na pominięcie w treści § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazania dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Zauważyć należy, że w § 2 ust. 1 uchwały ustalono dwie wysokości stawek opłat w zależności od procentowej wielkości zajętej szerokości jezdni, co jest zgodne z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p., który dopuszcza możliwość różnicowania stawek opłat ze względu na procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Przepis ustawy odnosi się jednak tylko do szerokości zajmowanej jezdni, a nie innych elementów pasa drogowego. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 stawki określone w ust. 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Za nieuprawnione należy uznać zatem przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w zależności od procentowej wielkości zajmowanej powierzchni pozostałych elementów pasa drogowego wymienionych w § 2 ust. 4 uchwały. Zdaniem sądu rada gminy, ustalając wysokość stawki dziennej za zajęcie takich elementów pasa drogowego jak chodniki, place, zatoki postojowe i autobusowe, ścieżki rowerowe i ciągi pieszych, powinna uchwalić jedną stawkę opłat w stosunku do wszystkich wymienionych elementów pasa drogowego, bez względu na szerokość zajmowanego elementu, tak jak prawidłowo to uczyniła w § 2 ust. 2 i 3 uchwały w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz wodociągowej i kanalizacyjnej. Wobec powyższego zgodzić się należy z Prokuratorem, że § 2 ust. 4 nie określa w sposób jednoznaczny wysokości stawek za zajecie 1m2 powierzchni wymienionych w tym zapisie elementów pasa drogowego. Z tego względu Rada Gminy Kiełczygłów treścią wskazanego przepisu uchwały wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 u.d.p.

Z upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały rada gminy przyjęła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 3 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zaś w § 3 ust. 5 uchwały określiła sposób obliczania stawek opłaty za niepełny ok kalendarzowy. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140, w Białymstoku z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045).

Za zasadny uznać również trzeba zarzut skarżącego przekroczenia upoważnienia ustawowego treścią § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Z brzmienia art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. We wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriach brak jest kryterium charakteru obszaru, na którym dochodzi do zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ gminy określił roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa § 1 pkt 2 przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: poza obszarem zabudowania – 100,00 zł (pkt 1), w obszarze zabudowanym – 150,00 zł (pkt 2), zaś w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjął, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące dzienne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: a) poza terenem zabudowanym - 0,50 zł; b) w terenie zabudowanym - 1,00 zł. Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie upoważniał Rady Gminy Kiełczygłów do wprowadzenia w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały dodatkowego, niewymienionego w ustawie kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego przyjęte w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zlokalizowania zajętej drogi w obszarze zabudowanym lub poza takim obszarem stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego.

Powyżej wskazane zakwestionowane przez prokuratora przepisy uchwały stanowią przekroczenie norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwych przepisów zaskarżonej uchwały (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 516/10, w Olsztynie z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w CBOSA).

Za niezasadny sąd uznał natomiast sformułowany w skardze zarzut naruszenia upoważnienia ustawowego treścią § 2 ust. 6 uchwały. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Niemniej jednak dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09, dostępne w CBOSA). W § 2 ust. 6 uchwały rada gminy wskazała, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Regulacja ta stanowi dosłowne powtórzenie części art. 40 ust. 4 u.d.p. W ocenie sądu samo powtórzenie bez żadnych modyfikacji zapisu ustawowego nie stanowi istotnej wady kontrolowanego aktu prawnego. Tym samym § 2 ust. 6 uchwały nie narusza prawa w takim w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Odnosząc się do treści udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że uchylenie zaskarżonego aktu uchwałą Rady Gminy Kiełczygłów z 20 listopada 2020 r. nr XX/146/20 nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, dostępne w CBOSA).

Z powyższych przyczyn, uznając, że § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz § 3 ust. 4 i 5 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", a także § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak pkt. 1 w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

e.o.