Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3229/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 ust. 11
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pozostawania osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz D. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w dniu [...] grudnia 2010 r., zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym D.G. – dalej: "Skarżąca" z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności z R. G.. W dniu [...] września 2007 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172), która znowelizowała art. 109 ustawy świadczeniach. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 109 ust. 3, wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w art. 109 ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym może również zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.

2. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził, że Skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu bycia osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej Pana R. G., od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Podstawą faktyczną przyjęcia powyższego okresu podlegania ubezpieczeniu zdrowotnego z powyższego tytułu były ustalenia postępowania kontrolnego przeprowadzonego u płatnika: "[...] R. G.", w trakcie którego Skarżąca do protokołu przesłuchania podała, iż w czasie choroby męża – tj. R. G., od dnia[...] czerwca 2005 r. do połowy 2007 roku, nadzorowała działalność firmy. Na tę okoliczność płatnik przedłożył kserokopię pełnomocnictwa udzielonego Skarżącej w dniu [...] lutego 2002 r. Ponadto organ kontrolny ustalił, że w księdze przychodów i rozchodów w okresie od [...] czerwca 200 r. do połowy 2007 r. znajdują się dowody w postaci podpisów Skarżącej na fakturach, świadczące o aktywności zawodowej w cukierni wymienionego przedsiębiorcy, tj. średnio w miesiącu w księdze przychodów i rozchodów znajduje się 200 faktur sprzedażowych, z czego połowa jest podpisana przez Skarżącą. Z wyliczeń organu wynika, że w okresie od [...] czerwca 2005 r. do połowy 2007 roku około 20% podpisów na fakturach to podpisy Skarżącej, która nie została jednak z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności z R. G. zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalono też, że Skarżąca w wymienionym okresie nie podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z emerytury.

W związku z powyższym Dyrektor OW NFZ uznał, że Skarżąca była osobą współpracującą z mężem w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej "[...] R. G." albowiem zgodnie z art. 5 pkt 24, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (w okresie rozstrzygającym objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pozostawania osobą współpracującą) była osobą współpracującą w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 z póżn. zm) – dalej: "u.s.u.s."

3. Od tej decyzji Skarżąca wniosła w dniu [...] kwietnia 2011 r. odwołanie.

4. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

5. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła skargę, po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1598/11 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu wskazał, że wydając ponownie decyzję należy zbadać czy Ubezpieczona była osobą współpracującą poprzez zbadanie, czy wykonywana przez nią praca charakteryzowała się zorganizowaniem i ciągłością w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.s.u.s., a w przypadku ustalenia, że taka sytuacja miała miejsce należy udowodnić okres, w którym Ubezpieczona była osobą współpracującą.

6. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia.

7. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uznał Skarżącą za objętą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pozostawania osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej R.G., od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r.

8. Od tej decyzji Skarżąca wniosła w dniu [...] marca 2013 r. odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca odniosła się do zebranego przez organ materiału dowodowego i stwierdziła, że zarzuty i twierdzenia podniesione przez organ w treści decyzji są wynikiem nie tylko błędnej, ale również nieobiektywnej interpretacji ich treści. Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe oświadczenia potraktowano wybiórczo i dokonano selekcji tylko tych których treść zdaniem organu w sposób bezsprzeczny popiera stanowisko organu.

9. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2013 nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. powtórzył zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1598/11. Biorąc powyższe pod uwagę [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., wezwał Skarżącą oraz płatnika: R. G. do przedłożenie szeregu dokumentów. Skarżąca na powyższe wezwanie odpowiedziała pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że:

- płatnik i Skarżąca nie kwestionują faktu, że Ubezpieczona była osobą współpracującą w okresie od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] września 2003 r., strony kwestionują obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego w dalszym okresie,

- Skarżąca jest żoną płatnika i prowadzi wraz z płatnikiem wspólne gospodarstwo domowe,

- płatnik prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji wyrobów cukierniczych od dnia [...] marca 1984 r. (co wynika z informacji zawartych w centralnej Ewidencji i Informacji o działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej),

- z przedłożonego pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2002 r. wynika, że Skarżąca ma prawo do podejmowania wszelkich działań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem zakładu tj. zawieranie wszelkich kontraktów, występowanie wobec urzędów administracji samorządowej, banków, osób prawnych i fizycznych oraz składania wszelkich oświadczeń i wniosków jakie w zakresie udzielonego pełnomocnictwa okażą się niezbędne,

- płatnik zatrudnia pracowników, którzy mają prawo do reprezentowania go w trakcie jego nieobecności spowodowanej wypadkiem losowym lub wyjazdem służbowym, a także urlopem przed dostawcami towarów i usług dla przedsiębiorstwa. Pracownicy ci mają również prawo do składania podczas nieobecności płatnika: zamówień surowców i produktów niezbędnych do zapewnienia ciągłości produkcji, podpisywania odbiorów i przyjęć do magazynu przedmiotów zamówienia, kwitować odbiór na dokumencie WZ lub tożsamym, podpisywać faktury VAT lub rachunki za dostarczony towar. Ponadto mogą oni również podczas nieobecności właściciela decydować o wielkości produkcji oraz ustalać z poszczególnymi klientami ilości oraz terminy realizacji zamówień (tymi pracownikami są Pan J. K. oraz D. N.),

- Skarżąca ze względu na wyłączenia z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych w okresie od [...] października 2003 r. do nadal z tytułu pozostawania osobą współpracującą mogła być objęta tylko obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym (od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżąca była zatrudniona w [...] A. M. M., natomiast od dnia [...] stycznia 2005 r. do nadal posiada status emeryta),

- płatnik w okresie od [...] stycznia 2004 r. do końca czerwca 2012 r. miał sfinansowane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia 119 świadczeń opieki zdrowotnej (co wynika z informacji zawartej w bazie danych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia),

- Skarżąca była osobą współpracującą w orzekanym okresie od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W tym czasie pełniła funkcję głównego zarządcy.

Ponadto organ podkreślił, że jeden z pracowników zeznał, że Skarżąca przeprowadziła rozmowę kwalifikacyjną oraz wprowadziła w obowiązki (wydała świadectwo pracy jak i umowę o pracę).

Organ odwoławczy wskazał, że zarówno decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzyga o stwierdzeniu objęcia Skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Wyjaśnił, że objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, powstaje z mocy prawa i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją norm prawnych regulujących podleganie ubezpieczeniu. Zatem zarówno decyzja dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie stwierdzenia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym są decyzjami, które jedynie stwierdzają istnienie uwarunkowanej elementami stanu faktycznego określonej sytuacji prawnej (bycia objętym bądź nie ubezpieczeniem zdrowotnym), ale sytuacji tej nie tworzy ani nie kształtuje. Moment zarówno powstawania, jak i ustania obowiązku ubezpieczenia został określony w sposób ścisły w przepisach prawa i jest on niezależny od woli lub świadomości strony. Oznacza to, że nawet jeżeli strony wykazałyby, że zostały wprowadzone w błąd, co do obowiązującego prawa, to zarówno dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie mieliby prawnych możliwości, ażeby orzec o nieobjęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, albowiem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma prawnych możliwości orzekania na zasadach słuszności.

W dalszej części uzasadnienia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że zasadnicze znaczenie mają przepisy prawa obowiązujące w okresie bycia przez Skarżącą osobą współpracującą tj. art. 8 pkt 1 lit. c, w związku z art. 1a pkt 1, art. 11, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, z późn. zm.), art. 5 pkt 19, art. 9 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 12 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm.) a także art. 5 pkt 24, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 74, art. 85 pkt 4 ustawy o świadczeniach. Norma prawna powstała z tych artykułów stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi.

Jednocześnie powyższe przepisy nakładają na osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika) obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego osoby współpracującej oraz pobierania, obliczania i odprowadzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne z dochodu osoby współpracującej. Z wymienionymi artykułami koresponduje art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 pkt 5 u.s.u.s. Artykuły te stanowią, że osoby współpracujące spełniają warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi od dnia rozpoczęcia współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej albo umowy zlecenia do dnia zakończenia tej współpracy.

Biorąc zatem pod uwagę ww. przepisy a także całokształt zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca spełniała wszystkie przesłanki prawnej definicji osoby współpracującej wyrażonej w art. 8 ust. 11 u.s.u.s., który stanowi, że za osobę współpracującą z osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz zleceniobiorcami, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.s.u.s., uważa się małżonka, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodziców, macochę i ojczyma oraz osoby przysposabiające, jeżeli pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia; nie dotyczy to osób, z którymi została zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca w okresie od [...] października 2003 r. do [...] kwietnia 2012 r. była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pozostawania osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej R. G..

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działalność Skarżącej w ramach prowadzonej przez płatnika działalności gospodarczej nie miała charakteru incydentalnego, którą można by określić mianem zwykłej pomocy małżeńskiej. Skarżąca będąc odpowiedzialna za szereg czynności związanych z prowadzoną przez płatnika działalnością gospodarczą w sposób oczywisty swym działaniem przyczyniała się do uzyskania przez płatnika przychodu, który zasilał wspólnie prowadzone gospodarstwo domowe.

Słusznie zatem wskazał dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, że fakt udzielenia przez płatnika umocowania do dokonywania szerokiego spektrum czynności w formie pełnomocnictwa utwierdza w przekonaniu, że Skarżąca była osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej, albowiem płatnik stworzył komfortowe warunki do zarządzania przez Skarżącą działalnością gospodarczą (de facto pełnomocnictwo zawierało wszelkie możliwe czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej).

W ocenie organu bez znaczenia dla objęcia Skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym byłoby to, gdyby Skarżąca dokonywała czynności w stanach wyższej konieczności i tylko pod nieobecność Płatnika, ponieważ nie ma to wpływu na obowiązek zgłoszenia Skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pozostawania osobą współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Częste przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej przez płatnika (choroby) powinny skłonić płatnika do zatrudnienia profesjonalnego pracownika na stanowisku zarządcy/prokurenta jeżeli płatnik nie chciał rezygnować z ewentualnego przychodu (żaden z pracowników nie posiadał uprawnień do czynności związanych z zarządzaniem kadrami). Mając również na względzie jakie czynności Skarżąca wykonywała, zasadne jest w ocenie organu stwierdzenie, że płatnik w orzekanym okresie potrzebował pracownika na stanowisku zarządcy/prokurenta zwłaszcza, że z zebranych materiałów wynika, że płatnik miał więcej niż jeden punkt, w którym działalność gospodarcza była prowadzona, a Skarżąca mając ku temu bezsprzecznie niezbędne doświadczenie (co wynika chociażby z tego, że strony nie kwestionują, że Skarżąca była osobą współpracującą od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] września 2003 r.) była osobą, która jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji "trzymała pieczę nad całym interesem".

10. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art.77 § 1, art.80, art.61 § 1, art. 107 k.p.a. a także art. 8 i art.6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.s.u.s. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasada ta stanowi o wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań strony. Organ administracji jest nadto zobowiązany do tego, aby do w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca oceniając przeprowadzone postępowanie dowodowe, w szczególności postępowanie z oświadczeń pracowników płatnika, podniosła, że organ nie zrealizował również przesłanek zasady prawdy obiektywniej, którą realizują przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.

Ponadto, zdaniem Skarżącej wszystkie złożone przez pracowników płatnika oświadczenia powinny być rozpatrzone indywidualnie i dopiero na tej podstawie organ powinien szczegółowo i rzetelnie ocenić ich moc dowodową ze wskazaniem, którym z oświadczeń dał wiarę a którym odmówił wiaty, a także uzasadnić swoje stanowisko w tej sprawie w taki sposób aby strona mogła odnieść się do tak przyjętego stanowiska. Ogólne stwierdzenia, pomijanie oświadczeń (również byłych pracowników) pracowników nie popierających stanowiska organu, narusza nie tylko ww. zasady postępowania administracyjnego i przepisy k.p.a., ale także szeroko rozumiane zasady przewidziane w Konstytucji RP tak jak zasadę demokratycznego państwa prawa (art.2) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) służącą ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki.

Przesłuchanie świadków w formie pisemnej, uniemożliwiło stronie branie czynnego udziału przy przeprowadzaniu tego środka dowodowego. Złożenie zeznań przez świadków w formie ustnej, pozwoliłoby stronie i organowi wyjaśnić wszystkie wątpliwości i nieścisłości, które pojawiły się w nadesłanych przez pracowników oświadczeniach.

11. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.

12. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź Skarżącej na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę Skarżąca podkreśliła, że działania Dyrektora Oddziału NFZ w prowadzonym przez niego postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji, zostały obarczone rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji bądź postanowieniu został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/WA 1598/11 oraz zawarta w nim ocena prawa. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego oraz organu tą oceną i zaleceniami co do dalszego postępowania, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. A. Kabat, t. 6 w: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX).

5. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, LEX nr 1145122, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku innego sądu wiążą w sprawie sąd orzekający. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem, co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364).

6. Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie zostały związany wykładnią i zaleceniami co do dalszego postępowania wyrażoną w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/WA 1598/11. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały bowiem wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie.

7. W powołanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1598/11 wskazał, że wydając ponownie decyzję należy zbadać czy Skarżąca była osobą współpracującą poprzez zbadanie, czy wykonywana przez nią współpraca charakteryzowała się zorganizowaniem i ciągłością w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.s.u.s., a w przypadku ustalenia, że taka sytuacja miała miejsce należy udowodnić okres, w którym Skarżąca była osobą współpracującą. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w celu wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego należy zbadać jaka była struktura i organizacja pracy zakładu celem ustalenia sprawowanej przez Skarżącą funkcji i zakres przyczynienia się do osiągnięcia dochodów zakładu z tytułu współdziałania w prowadzeniu tegoż zakładu. Sąd polecił także dokonać analizy uzyskanego od płatnika: Pana R. G. przez Skarżącą pełnomocnictwa cywilnego.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. powtórzył zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które w postępowaniu administracyjnym miał wykonać [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w celu wnikliwego wyjaśnienia sprawy.

W ocenie Sądu organy administracji procedujące w przedmiotowej sprawie w obu instancjach nie wykonały w sposób właściwy zaleceń z wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1598/11. Organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające, rozszerzył zakres czynności procesowych odnośnie postępowania dowodowego, ale nie w zakresie wskazanym przez Sąd. Wezwał on wybranych przez siebie obecnych i byłych pracowników przedsiębiorcy Pana R. G. do złożenia wyjaśnień i udzielenia odpowiedzi na zadane pytania w zakresie charakteru współpracy z Skarżącej przy prowadzeniu pozarolniczej działalności z R. G..

W ocenie Sądu organ nie wykonał pozostałych zaleceń z wyroku WSA z 8 listopada 2011 r., tj. analizy księgi przychodów i rozchodów płatnika, co pozwoliłoby na ostateczne ustalenie faktycznej ilość faktur, które zostały rzeczywiście podpisane przez Skarżącą. Nie ustalono również struktury organizacyjnej płatnika, co pozwoliło by na ustalenie którzy pracownicy i w jakim zakresie są uprawnieni do podejmowania określonych decyzji, co w sposób istotny przesądza o zakresie ich obowiązków. Płatnik przekazał organowi niezbędne informacje w tym dokumenty obejmujące zakresy obowiązków poszczególnych pracowników z których wynikają ich poszczególne prawa i obowiązki. Przedmiotowa analiza była więc możliwa. Powyższe okoliczności przy ocenie stanu faktycznego zostały przez organ pominięte, a sama struktura organizacyjna w zakładzie pracy nie została zbadana.

Organ nie dokonał jednak analizy udzielonego pełnomocnictwa przez R. G.. Powyższe oznacza, że pomimo wytycznych Sądu organ nie dokonano analizy treści pełnomocnictwa i nie wykazano związku pomiędzy jego udzieleniem a czynnościami prawnymi i faktycznymi, które miała wykonywać Skarżąca. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "treść umocowania do dokonywania szerokiego spektrum czynności w formie pełnomocnictwa utwierdza w przekonaniu, że Pani D. G. była osoba współpracującą przy prowadzeniu działalności gospodarczej". Sąd podziela ocenę Skarżącej, że tak lakoniczne stwierdzenie nie stanowi analizy do której przeprowadzenia organ był zobowiązany. Przeprowadzając ponowne postępowanie w sprawie organy przeprowadzą postępowanie dowodowe w powyższym zakresie.

8. W kontekście dostrzeżonych uchybień w działaniach organu I i II instancji należy zauważyć, że funkcja przepisu art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo zaskarżenia podjętej decyzji do sądu, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazani do dalszego postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 537/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 października 2013 r., II SA/Kr 959/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), który to uznał, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane zasługują na uwzględnienie.

9. Mając więc na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie Organy zastosują się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku.

10. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, o niewykonalności uchylonych decyzji orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a.