Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 206/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 4 stycznia 2021 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "Kpa", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" lub "Pb" – po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej także: strona, skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również: PINB) z 12 listopada 2020 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że skarżący, pismem z 4 września 2020 r., wniósł do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zainstalowania przez K. G. (dalej również jako inwestor) baterii fotowoltaicznej (przekraczającej wysokość 3 m) na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. W jego ocenie inwestor winien dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Strona wskazała na negatywne oddziaływanie baterii słonecznych na otoczenie, przejawiające się w zacienianiu jego ogrodu, co mieści się w pojęciu immisji z art. 144 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie podała w wątpliwość zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie wskazała, że między nią a inwestorem toczy się przed sądem spór co do przebiegu granicy między ich nieruchomościami.

Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził 28 października 2020 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że montaż baterii fotowoltaicznej odbył się w okresie od lipca do sierpnia 2020 r. Na dachu budynku gospodarczego znajduje się "stalowa ocynkowana konstrukcja wsporcza wykonana z profili giętych w postaci ceowników 60 i 80 połączonych ze sobą, tworzących przestrzenną konstrukcję, na której zamontowano pod kątem 18 szt. paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 KW. Konstrukcja ta została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie. Posiada ona wymiary odpowiednio: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m (od poziomu dachu po stronie posesji przy ul. [...]). Całość została osłonięta z dwóch stron płytami OSB grubości 2 cm, od strony posesji przy ul. [...] i od strony utwardzonej ścieżki prowadzącej do ogródków. Od strony tarasu brak osłony z płyty OSB. Maksymalna wysokość konstrukcji zamontowanej na budynku gospodarczym wynosi 1,63 m".

W toku oględzin skarżący podkreślił, że zamontowane panele oddziałują niekorzystnie na jego posesję i obniżają jej wartość. Równocześnie zauważył, że budynek gospodarczy usytuowany jest częściowo na terenie jego działki.

W odrębnym piśmie z 28 października 2020 r. inwestor oświadczył, że w dniu kontroli zaciemnienie mogła powodować legalna zabudowa, zgodna z projektem budowlanym i decyzją Prezydenta Miasta [...] z 18 grudnia 2001 r., nr [...] oraz decyzją PINB w Opolu z 16 lipca 2018 r., nr [...], a nie panele fotowoltaiczne. Do podniesionej okoliczności odniósł się skarżący, domagając się uzupełnienia protokołu o zaznaczenie w nim stron świata na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do tego dokumentu. W jego ocenie brak zaakcentowania, że sporny obiekt usytuowany jest od południowej strony jego ogrodu nie ukazuje jasno, że w okresie jesiennym, zimowym i wiosennym cała sąsiednia działka jest zacieniona. Zauważył też, że słońce nie dociera do tego terenu w ciągu całego dnia, co zaburza jej funkcjonalność, podkreślając, że podobnie będzie w okresie letnim. Kontynuując skarżący wyjaśnił, że "istotą wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest wysokość ponad 3 m całego obiektu, tj. garażu oraz nadbudowanej na nim instalacji fotowoltaicznej, a nie samej instalacji".

Podkreślił, że wysokość ani zamiar wykonania budowli, która osiąga ok. 5 m, w żaden sposób nie została z nim uzgodniona, a część konstrukcji jest usytuowana na terenie należącym do niego, co potwierdza posiadana opinia biegłego sądowego z 28 czerwca 2019 r.

Decyzją z 12 listopada 2020 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że wykonane roboty montażowe można zaliczyć do robót polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej w celu zamontowania paneli fotowoltaicznych, gdyż nastąpiło przymocowanie tejże konstrukcji do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Organ pierwszej instancji wskazał, że przymocowanie nie wiąże się z istotną ingerencją w konstrukcję budynku, jest ono niezbędne przed zainstalowaniem paneli fotowoltaicznych. W jego ocenie montując konstrukcję nie powstaje zwiększenie powierzchni użytkowej, co koniecznym jest przy stwierdzeniu nadbudowy obiektu. Kontynuując podkreślił, że nie została zmieniona konstrukcja zadaszenia istniejącego budynku, a instalacja ogniw fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kV wraz z konstrukcją mocującą na dachach nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia pod warunkiem, że zainstalowana całość nie przekroczy wysokości 3 m, co w ocenie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostało spełnione. Argumentując podjętą decyzję organ pierwszej instancji zauważył również, że inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego, a tym samym wykonane roboty na budynku gospodarczym przez właściciela posesji przy ul. [...] w [...] nie podlegają przepisom Prawa budowlanego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, działający przez pełnomocnika, w odwołaniu do OWINB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie doszło do nadbudowy obiektu budowlanego. Autor odwołania wskazał, że tworzenie na powierzchni budynku jakichkolwiek konstrukcji wiąże się z ingerencją w konstrukcję tego budynku, co w jego ocenie potwierdził PINB w swoim rozstrzygnięciu. Argumentując stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do obejścia obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, który należy stosować w powiązaniu z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przewidującym, że co prawda instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych jest możliwe bez pozwolenia na budowę, jednakże z wykluczeniem sytuacji, kiedy instalacja taka oznacza rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych. Następnie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do poruszonej we wniosku z 4 września 2020 r. kwestii zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie ponownie podniósł kwestię zacienienia jego nieruchomości przez zamontowaną instalację.

Decyzją z 4 stycznia 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu OWINB przytoczył regulacje postępowania administracyjnego w zakresie postępowań odwoławczych, a następnie stwierdził, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Następnie przytoczył treść art. 105 § 1 Kpa i wyjaśnił w jakich okolicznościach występuje bezprzedmiotowość postępowania, opierając się również na orzecznictwe sądowoadministracyjnym w tym zakresie. Kontynuując swoje uzasadnienie organ drugoinstancyjny dokonał subsumpcji opisanego stanu faktycznego z przytoczonymi normami prawa i wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność usytuowania na dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] stalowej, ocynkowanej konstrukcji wsporczej wykonanej z profili giętych w postaci połączonych ze sobą ceowników, na której zamontowano pod kątem 18 sztuk paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 kW. Dalej OWINB podał, że "konstrukcja o wymiarach: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m (od poziomu dachu po stronie posesji przy ul. [...]) została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych. Całość osłonięto z dwóch stron płytami OSB gr. 2 cm, od strony posesji przy ul. [...] i od strony utwardzonej ścieżki prowadzącej do ogródków". Cytując organ pierwszej instancji podkreślił, że maksymalna wysokość tej konstrukcji wynosi 1,63 m. Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego. Po przytoczeniu treści tego przepisu OWINB podkreślił, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawodawca – jak zaznaczył przy tym organ odwoławczy – posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że w odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych.

W jego ocenie to doprecyzowanie nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do tej instalacji urządzeń, na których mają one być zamontowane. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1685/17 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Odnosząc podniesioną kwestię do przedmiotowej sprawy OWINB wskazał, że maksymalna wysokość całej konstrukcji wynosi 1,63 m, a zatem nie przekracza 3 m, o których mowa w omawianych przepisach. Zaznaczył przy tym, że wysokość tę należy liczyć od poziomu dachu, na którym tę konstrukcję zainstalowano, a nie od poziomu gruntu, na którym posadowiony jest budynek gospodarczy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego jest mowa o wysokości samych urządzeń, a nie wysokości urządzeń wraz z obiektem budowlanym stanowiącym ich nośnik. Dalej zauważył, że z akt wynika, iż moc nominalna przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wynosi 6,39 kW, a więc brak było obowiązku dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy spornej inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że w sprawie nie doszło do wykonania samowoli budowlanej w ocenie OWINB organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaistniała przesłanka do umorzenia w całości prowadzonego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji nie zgodził się jakoby PINB błędnie zakwalifikował inwestycję. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowej inwestycji nie można uznać za nadbudowę budynku gospodarczego i podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Za nadbudowę należy uznać podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację, w wyniku czego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa. OWINB przytoczył również treść wyroku WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 528/12, w którym Sąd ocenił, że nadbudową na obiekcie budowlanym nie może być montaż instalacji odbiegającej funkcjonalnie od tego obiektu budowlanego.

Kontynuując organ odwołaczy podkreślił, że w toku realizacji spornej inwestycji nie doszło do budowy nowej kondygnacji i zwiększenia powierzchni użytkowej budynku gospodarczego. W ocenie organu drugoinstancyjnego obiekt ten jest wyłącznie nośnikiem zainstalowanej na nim konstrukcji wsporczej, do której zamontowano urządzenia fotowoltaiczne. Zauważył przy tym, że "nawet gdyby przyjąć za skarżącym, że w przedmiotowej sprawie doszło do nadbudowy – co tut. organ stanowczo wyklucza – to i tak nadbudowa taka nie wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Skoro bowiem każda nadbudowa jest traktowana przez ustawodawcę jako budowa (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego), to należy do kategorii robót budowlanych, a ustawodawca wyłączył konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w przypadku robót budowlanych polegających na instalacji konstrukcji wsporczych i związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, a także urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW".

W konsekwencji OWINB zauważył, że nawet przy przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie inwestycja stanowiłaby nadbudowę, to takie roboty budowlane na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego nie wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zauważył również, że w wyniku nadbudowy zmieniają się parametry obiektu budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tą płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Zdaniem OWINB w świetle tej definicji wysokość budynku gospodarczego po zamontowaniu na nim konstrukcji wsporczej nie uległa zmianie. Dalej podkreślił również, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się do problemu zacieniania działki, lecz do ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co jednak w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że przytoczone przez autora odwołania orzecznictwo nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się do przypadków, w których doszło do wykonania dodatkowych anten poza istniejącymi już wcześniej na obiekcie budowlanym antenami lub wymiany starych urządzeń na nowe. OWINB wskazał też, że wyroki nie odnosiły się do sytuacji "pierwotnego instalowania konstrukcji wsporczej i połączonych z nią urządzeń, które na mocy przepisów Prawa budowlanego w określonych sytuacjach zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie".

Następnie organ odwoławczy zauważył, że dla terenu, na którym została zrealizowana sporna inwestycja, brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można ustalić jej zgodności z planem miejscowym zgodnie z żądaniem strony. Jednocześnie podkreślił, że montaż baterii fotowoltaicznych dla potrzeb budynku jednorodzinnego ani nie zmienia przeznaczenia terenu zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej, ani też nie stanowi inwestycji pogarszającej lub mogącej pogorszyć stan środowiska oraz nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W dalszych motywach OWINB podał, że w świetle art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji w sprawach określonych tą ustawą. Kompetencje i zadania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zostały szczegółowo uregulowane w art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. W konsekwencji – jak podniósł – organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów między stronami o charakterze cywilnoprawnym.

Argumentując organ odwoławczy odniósł się także do kwestii podnoszonej przez skarżącego, że inwestycja jest źródłem niedozwolonych immisji, stosownie do art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), dalej także Kc, i wskazał, że jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy podkreślił, że ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką jest Prawo budowlane, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji budynku gospodarczego częściowo na działce skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem tego postępowania był wyłącznie montaż baterii fotowoltaicznych na tym obiekcie, a nie legalność usytuowania tego budynku. Podkreślił, że w sytuacji sporu między stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, do obowiązków nadzoru budowlanego nie należy ustalanie tej granicy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, która w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła mu naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, a to:

1) "art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie";

2) "art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż montaż baterii fotowoltaicznych nie podlega zgłoszeniu";

3) "art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady praworządności".

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego i zacytował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, w którym Sąd uznał, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Jednocześnie zacytował fragment wyroku NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2145/10, w którym Sąd przyjął, że ewentualna więc zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

Po zacytowaniu treści decyzji PINB, w której organ ten wskazał, że "konstrukcja stalowa została zamontowana na połaci dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie rozłożone i posiada wymiary odpowiednio: szerokość 4m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m od poziomu dachu" – autor skargi – stwierdził, że "w istocie doszło do nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, co organ pominął". Podkreślił następnie, że zamontowane baterie fotowoltaiczne wystają ponad budynek inwestora. Po czym – odwołując się do wyroków NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14 i z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15 – wskazał, że roboty polegające na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych z uwzględnieniem ich wysokości, mogą być kwalifikowane jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Zwrócił także uwagę, że w drugim z przytoczonych powyżej orzeczeniu Sąd uznał, że nie ma znaczenia, że wysokość nowo zainstalowanej anteny nie przekracza 3 metrów, bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego wynika, że zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, a więc o wysokości, którą spełniały zainstalowane konstrukcje, to jednak przepisu tego nie można stosować bez powiązania z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który przewiduje, co prawda instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych bez pozwolenia na budowę, jednakże z wykluczeniem sytuacji, kiedy instalacja taka oznacza rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych.

Kontynuując autor skargi przytoczył również wyrok NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1049/20, którego przedmiotem również była kwalifikacja prawna stacji bazowej telefonii komórkowej, w której Sąd zwrócił uwagę, że inwestycja obejmująca nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję wsporczą i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, w wyniku której powstała samodzielna, niepowiązania funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkowa, wskazywał na konieczność zakwalifikowania jej jako "budowli", a nie jako "urządzenia". W cytowanym orzeczeniu Sąd uznał, że stacja bazowa, będąca przedmiotem sprawy, nie jest urządzeniem techniczne związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Celem tego typu inwestycji nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem budynek może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim stacji. W ocenie Sądu tego typu inwestycja stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego na zasadzie analogii można powyższą argumentację odnieść do konstrukcji baterii fotowoltaicznych "z uwagi na podobną specyfikę". Dalej podniósł kwestię zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, której to organ zaniechał zbadania.

Kontynuując autor skargi wskazał, że "zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Następnie podkreślił, że skarżący podaje w wątpliwość dokonanie takiegoż zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego art. 30 Pb reguluje przypadki, które nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój charakter, tym niemniej dla wykonania których niezbędne jest zgłoszenie ich organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie powinno zawierać określenie rodzaju planowanych robót, zakresu i sposobu ich wykonywania, jak również termin ich rozpoczęcia. Dalej wyjaśnił, że instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, który można określić również jako odpowiednik wniosku o pozwolenie na budowę.

Zaakcentował, że instalacja baterii słonecznych sprawiła, iż skarżący "nie widzi własnego ogrodu", a "światło padające na ten ogród zostało w znacznym stopniu zniwelowane". Powyższe sprawia, iż roślinność znajdująca się w ogrodzie nie rośnie, co pozbawia go swoich właściwości i przeznaczenia. Dalej powołując się na art. 144 Kodeksu cywilnego wskazał, że wśród immisji pośrednich wyróżnia się immisje pozytywne, które oddziałują wprost na nieruchomości sąsiednie poprzez rozchodzenie się substancji lub energii, oraz negatywne, które polegają na tamowaniu przenikania na nieruchomości sąsiednie np. światła słonecznego. Oba rodzaje, jak podkreślił, mieszczą się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu. Następnie zauważył, że z punktu widzenia oceny, czy działanie zakłócające przekracza przeciętną miarę, nie ma znaczenia okoliczność, że dokonywana zabudowa odbywa się zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Z samego faktu istnienia takiego pozwolenia nie wynika, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą wykazywać, że budowa prowadzi do zakłócenia korzystania z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, co poparł stosownym orzecznictwem Sądu Najwyższego. Dalej odnosząc się do zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, autor skargi stwierdził, że organy winny gromadząc w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zdaniem pełnomocnika strony organy nie zrealizowały dyspozycji przytoczonych przepisów, w konsekwencji błędnie ustaliły, że montaż baterii fotowołtaicznych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia na zasadzie art. 30 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Zaznaczył przy tym, że zasadnicze powody, dla których wydano zaskarżoną decyzję, przedstawione zostały w jej uzasadnieniu. Następnie przytoczył stan faktyczny ustalony w toku postępowania i wskazał na okoliczności uzasadniające przyjęcie, że inwestycja nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie maksymalna wysokość całej konstrukcji wynosi 1,63 m, a zatem nie przekracza 3 m, o których mowa w przytoczonych w decyzji przepisach. Wysokość tę, jak zaznaczył, należy liczyć od poziomu dachu, na którym tę konstrukcję zainstalowano, a nie od poziomu gruntu, na którym posadowiony jest budynek gospodarczy. W art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego jest bowiem mowa o wysokości samych urządzeń, a nie wysokości urządzeń wraz z obiektem budowlanym stanowiącym ich nośnik. Kontynuując organ odwoławczy wyjaśnił, że moc nominalna przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wynosi 6,39 kW, a więc brak było obowiązku dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej.

Podniósł nadto organ odwoławczy, że pełnomocnik skarżącego powołuje orzecznictwo sądowoadministracyjne w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych oraz ocena, czy wymagały one pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, nie może być uczyniona niezależnie od konkretnie zrealizowanych prac w ściśle zindywidualizowanej sytuacji. Zdaniem OWINB wyroki przytoczone w skardze odnoszą się m.in. do przypadków, w których doszło do wykonania dodatkowych anten poza istniejącymi już wcześniej na obiekcie budowlanym antenami. Nie dotyczą natomiast pierwotnego instalowania konstrukcji wsporczej i połączonych z nią urządzeń, które na mocy przepisów Prawa budowlanego w określonych sytuacjach zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy ponownie podkreślił, że teren inwestycji nie jest takim aktem prawa miejscowego objęty. Jednocześnie powielił wyjaśnienia wskazane w treści decyzji odnośnie naruszenia prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że mocą art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej; P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu – zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty skarżącego, jak i jego w tym zakresie argumentację. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, pozwalający na przyjęcie zasadności stanowiska prezentowanego w jego rozstrzygnięciu.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 Kpa. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania jest następstwem oceny, że w sprawie inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy spornej inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że w sprawie nie doszło do wykonania samowoli budowlanej w ocenie OWINB organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaistniała przesłanka do umorzenia w całości prowadzonego postępowania administracyjnego.

Tym samym kluczowym dla sprawy jest ustalenie czy przeprowadzona w okolicznościach przedmiotowej sprawy instalacja baterii fotowoltaicznych mieści się w definicji pojęcia "rozbudowa obiektu", czy też podjęte przez inwestora przedsięwzięcie w ogóle wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc do istoty sporu jawi się uwaga natury ogólnej, iż poza sporem winno być, że instalacja fotowoltaiczna jest urządzeniem elektrycznym, z tego względu wymaga szczególnego podejścia do kwestii zabezpieczeń i oceny jest montażu oraz mocy przez organy inspekcji budowlanej, zwłaszcza w sytuacji gdy budowana inwestycja została poddana ich kontroli. Panele fotowoltaiczne są narażone na uderzenia pioruna i uszkodzenia w wyniku indukowanych przepięć spowodowanych wyładowaniami atmosferycznymi, dlatego też informacje o urządzeniu stanowiącym o przedmiocie postępowania administracyjnego muszą być urzędowo potwierdzone. Ponieważ falownik ma również wiele podzespołów elektrycznych, które w wyniku niewielkich skoków napięcia mogą ulec uszkodzeniu, to ocena organów umocowanych prawnie do kontroli procesu ich posadowienia musi być poprzedzona prawidłowo, rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Nie wiadomo bowiem dlaczego organ odwoławczy uznał, że "z akt wynika, iż moc nominalna przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wynosi 6,39 kW, a więc brak było obowiązku dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej". W aktach sprawy bowiem – poza protokołem oględzin, którego treść nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie, o czym szerzej poniżej – brak jest materiałów źródłowych pozwalających na jednoznaczne określenie mocy zamontowanych baterii, każdej z osobna ale i łącznie. W protokole nie zawarto bowiem żadnych odniesień do tego z czego wynika podana w nim wartość "mocy nominalnej 6,39 KW", czy z oświadczenia inwestora, czy z oznaczeń na panelach. Brak jest w tym przedmiocie dołączenia jakiejkolwiek dokumentacji z ich instalacji, czy stanowiska rzeczoznawcy, odzwierciedlającej te dane i poddające weryfikacji treść protokołu. Zwłaszcza, że jak wskazano powyżej w protokole oględzin, nie tylko nie odnotowano źródła pochodzenia utrwalonych danych, ale także nie odniesiono ich do materiałów potwierdzających te dane, a którymi musi dysponować inwestor, a organ powinien poddać kontroli w aspekcie ujawnionego stanu. Tymczasem stanowisko to w pełni zaakceptował organ odwoławczy nie dostrzegając braku poddania tak ważnej dla sprawy kwestii jakiejkolwiek weryfikacji. Analogicznie, jako nie poddające się odniesieniu do materiałów źródłowych, czy też nie poddające się zweryfikowaniu w jakikolwiek inny sposób Sąd ocenia wskazywane w protokole obliczenia, a brak nadto informacji (czy to w protokole, czy w zapisku urzędowym) odnośnie do użytych narzędzi pomiarowych, ich ewentualnego dopuszczalnego błędu, wzmacnia twierdzenie braku rzetelnych ustaleń dowodowych. Uwaga ta jest istotna albowiem art. 29 ustawy Prawo budowlane wylicza budowy obiektów i wykonywanie robót budowlanych, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie wymagając zgłoszenia oraz budowy obiektów i wykonywanie robót budowlanych, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wymagają zgłoszenia. I tak mocą art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, c) pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwany dalej "uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej", projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa. w art. 56 ust. 1a.

Tymczasem żaden z dokumentów źródłowych nie opisuje i nie obrazuje ani mocy spornych paneli ani także ich parametrów technicznych, a także tego jak ocenił organ konstrukcję, na której zostały one zamontowane, przez pryzmat art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego, zwłaszcza, że jego redakcja wskazuje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu dla urządzeń w nim wymienionych osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m.

Mając to na uwadze należy negatywnie ocenić decyzje organów z punktu widzenia przepisów proceduralnych, zwłaszcza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa, na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 Kpa. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Przy czym motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje niekorzystne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10. Zdaniem Sądu przytoczone powyżej, a objęte skargą, decyzje organów obu instancji zredagowane zostały wadliwie, nieprecyzyjnie. Przy czym – jak wskazano powyżej – stanowi to następstwo wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto nie sposób nie wskazać, że organy inspekcji budowlanej nie przeprowadzając rzetelnie postępowania dowodowego nie uwzględniły, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie – należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m.in. rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc budowa obiektu to wykonanie takich prac budowlanych w wyniku których powstanie nowy obiekt budowlany lub takich, w wyniku których obiekt już istniejący ulegnie rozbudowie lub nadbudowie. Pojęć rozbudowa i nadbudowa ustawa nie definiuje. Należy więc pojęcia te odnosić do znaczenia jakie nadają im definicje słownikowe czy rozumienie potoczne, ale przy uwzględnieniu pojęć już przez ustawę definiowanych w szczególności pojęcia przebudowy, które zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Sądy administracyjne poszukując definicji tych pojęć zasadnie, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, odwołują się do słownikowego ich ujęcia. I tak, wskazują, że według słownika PWN rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza Wydawnictwo PWN Warszawa 2003) – tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 865/20.

Tym samym w kontekście art. 3 pkt 7a Pb przez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym zwiększenie wysokości obiektu należy traktować jako nadbudowę. Istotą rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jej powiększenie a nadbudowy także zwiększenie wysokości.

Jakkolwiek terminu "kubatura" ustawa nie definiuje, to pojęciem tym posługuje się także w art. 36a ust 5 pkt 2, tj. przepisie ustalającym zakres dopuszczalnych odstępstw od zatwierdzanego projektu budowalnego. Z przepisu tego wynika, że istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest między innymi odstępstwo w zakresie zmiany wielkości kubatury obiektu. Pomocnym przy odkodowaniu tych pojęć może być rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem w jego § 3 pkt 24 prawodawca stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku – należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku.

Rozpoznając sprawę należało zatem, czego nie uczyniono, jak wskazano powyżej, odpowiedzieć także na pytanie – poza tym jaka jest rzeczywista mocą zainstalowanych baterii – czy prace jakie wykonano w związku z posadowieniem baterii fotowoltaicznych na istniejącym budynku, zmieniły jego charakterystyczne parametry, a w szczególności wysokość. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest – przy tak zebranym materiale dowodowym – niepełna. Orzekające w sprawie organy inspekcji budowlanej zobowiązane są zgromadzić, w sposób poddający się kontroli sadowej materiał dowodowy. Prawidłowo zebrany materiał dowodowy urzeczywistniający zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) muszą następnie poddać ocenie prawnej. Zwłaszcza na kanwie przedmiotowej sprawy zobowiązane są jednoznacznie ustalić i poddać ocenie prawnej w aspekcie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego, czy wykonane roboty budowlane polegały na zainstalowaniu na dachu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, a także jaka jest moc zainstalowanych urządzeń fotowoltaicznych, tj. czy jest większej niż 6,5 kW oraz czy sporne zamontowane panele mają produkować energię jedynie na potrzeby obiektu budowlanego czy też w celu odsprzedaży.

Kwestie te jawią się jako fundamentalne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem – jak wskazano powyżej – w sytuacji gdy wystąpiła ingerencja bezpośrednio w konstrukcję obiektu, to tego typu sytuacja kwalifikowana będzie jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wówczas dla inwestora ale także kontrolującego inwestycję organu nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu.

Podkreślenia wymaga, że użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, i z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 p.b. Ustawodawca posłużył się tym terminem mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie słowa "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 Pb "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" (zob.: Wielki słownik poprawnej polszczyzny, pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Pb nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw. Zdaniem Sądu analiza powołanych wyżej obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają nieskomplikowane technicznie, mniejsze zamierzenia budowlane. Przy czym w przedmiotowej sprawie z uwagi na braki danych istotnych dla oceny prawno materialnej wymagają li tylko zasygnalizowania.

Równocześnie należy mieć na względzie, że montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, o którym mowa w komentowanym przepisie, oznacza więc jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym (patrz: Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, opublikowano Lex/el, 2017). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jak wskazano powyżej pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy Prawo budowlane). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do tej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Organy odtwarzając stan faktyczny, niezależnie od powyższych braków, winny wziąć pod rozwagę, że urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego – definicja) to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b), gdyż celem baterii nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia ich na jego dachu. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przedstawionych wyżej okoliczności. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przy czym naruszenia te, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia innych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując należy podnieść, że realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zaś przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż zgodnie z treścią art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.