Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 40/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 8, art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za odbudowę (od poziomu betonowego stropu nad piwnicą) wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 49,46 mkw., zrealizowanego przez A. G. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przy ul. L. w miejscowości S., na działce nr [...], w wysokości 25.000 złotych.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że działając z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opisanych wyżej robót budowlanych, prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej przez A. G. Organ wyjaśnił, że budowa wolnostojącego budynku gospodarczego wymagała - zgodnie

z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć także odbudowę obiektu budowlanego. Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zrealizowania przez inwestora powyższego obowiązku, organ - działając w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalił - w związku z samowolną budową przedmiotowego budynku gospodarczego, zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł - 50 x 500 zł x 1,0 x 1,0. Powołując się na art. 59g ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że opłatę legalizacyjną należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. G. wniósł o jego uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że zaświadczeniem z dnia 28 listopada 2012 r. Starosta potwierdził, iż złożone w dniu 27 listopada 2012 r. przez G. i A. G. zgłoszenie robót budowlanych, polegających na remoncie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S., w zakresie otynkowania ścian zewnętrznych, wymiany pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówkę oraz wymiany stolarki okiennej w istniejących otworach okiennych, jest kompletne i nie wnosi sprzeciwu do wykonania planowanych robót budowlanych ww. zgłoszeniem.

Skarżący wskazał też, że dokumentację projektową oraz niezbędne zezwolenia na przeprowadzenie remontu wykonało mu biuro projektowe, które reprezentowało go w "postępowaniu budowlanym". Jego zdaniem oznacza to, że w toku procesu budowlanego posłużył się osobami, które posiadają niezbędną wiedzę, umiejętności oraz wykształcenie w procesie budowlanym, jak również uprawnienia nadawane przez organy państwa. Z tego względu nie może ponosić negatywnych skutków błędów osób profesjonalnie trudniących się usługami w procesie budowlanym.

Ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że inwestycja polegała na odbudowie budynku. Skarżący dokonał bowiem tylko przemurowania rozluźnionych pustaków gazobetonowych. Budynek zaś istniał i istnieje nadal. Tymczasem odbudowa to wznoszenie na nowo zniszczonych budowli. W sprawie nie doszło do wznoszenia na nowo budynku gospodarczego, zatem nie istniała potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji brak było podstaw prawnych do nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli doraźnej w dniu 22 kwietnia 2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że na działce nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej (ul. L.), w miejscowości S. został wybudowany budynek. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił zainteresowane strony o terminie kontroli. Podczas kontroli w dniu 21 maja 2013 r., przeprowadzonej w obecności A. G. - inwestora oraz A. K. - inspektora ds. planowania i inwestycji Urzędu Gminy, ustalono, że na działce znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach

6,30 m x 7,85 m, częściowo podpiwniczony, parterowy, z poddaszem; budynek zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], odległość ściany od ogrodzenia – zmienna: od 0,8 m do 1,60 m, odległość od drogi gminnej - 0,5 m, wysokość budynku — od 4 do 4,5 m, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty papą, strop: nad piwnicą betonowy, nad parterem na belkach drewnianych o wymiarach 6/12 (na belkach drewnianych znajduje się płyta OSB), wysokość pomieszczeń w poziomie parteru - 1,85 m, ściany murowane z bloczka gazobetonowego, ocieplone styropianem o grubości 5 cm, okna PCV oraz luksfery (2 sztuki, okna sztuk 7). Według oświadczenia A. G., jesienią 2012 r. z uwagi na częściowe zawalenie ściany od strony działki nr [...] budynek się przechylił, co spowodowało nadmierne ugięcie konstrukcji dachu. Inwestor po tym zdarzeniu dokonał rozbiórki budynku do poziomu piwnic od strony zachodniej, natomiast do poziomu parteru od strony wschodniej. Pierwotnie budynek był o konstrukcji drewnianej (ściany + więźba dachowa). Następnie - po rozbiórce drewnianych ścian - inwestor wybudował nowe ściany częściowo od poziomu stropu nad piwnicą (0,5m nad poziomem terenu) - ściany szczytowe i frontowa oraz ścianę od strony działki nr [...] od 2,5m od poziomu terenu. Inwestor wyjaśnił też, że do jesieni 2012 r. budynek był o konstrukcji drewnianej pokryty eternitem. Ponad 30 lat temu jego ojciec w środku budynku zrobił piwnicę, zalał betonem, a następnie w poziomie parteru murował ściany z cegły od wewnątrz budynku na wysokość ok. 1,5m od poziomu terenu. Z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny muru z cegieł od 2010 r. inwestor sukcesywnie dokonywał rozbiórki ścian z cegieł. Od jesieni 2012 r. ścianę z cegły zastąpił ścianą z bloczka gazobetonowego. Ściana z bloczka gazobetonowego została wymurowana na wysokość budynku tj. do okapu i kalenicy istniejącej wówczas konstrukcji drewnianej. Fundament pod konstrukcję istniał od ponad 30 lat, był wykonany przy wylewaniu piwnic "na mokro". Budynek drewniany (pierwotny) nie posiadał stropu nad parterem, strop ten został wykonany jesienią 2012 r.

Organ wyjaśnił dalej, że w dniu kontroli na powyższą odbudowę budynku gospodarczego inwestor przedłożył zawiadomienie Starosty z dnia 28 listopada 2012 r., w którym Starostwa nie wniósł sprzeciwu do otynkowania ścian zewnętrznych, wymiany pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówkę oraz wymiany stolarki okiennej w istniejących otworach. W dniu kontroli roboty nie zostały jeszcze zakończone - brak faktury elewacyjnej i blachodachówki (w dniu kontroli konstrukcja dachu była pokryta papą), brak rynien i rur spustowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w toku postępowania przesłuchano świadków: A. S., G. G., E. Ś. – G. oraz odebrano oświadczenie od pełnomocnika H. R. – L. R. - D. Przesłuchano także w charakterze strony A. G.

A. S. wyjaśniła, że: inwestorem budynku był A. G., jesienią 2012 roku był robiony projekt remontu budynku, przed przystąpieniem do opracowania dokumentacji świadek była na działce, budynek był już murowany (cegła i bloczki gazobetonowe), budynek był w dobrym stanie technicznym, roboty budowlane zostały rozpoczęte przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia w starostwie.

Z oświadczenia L. R. – D. - pełnomocnika H. R., wynika, że: H. R. jest sąsiadem inwestora – A. G., jego ogród graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której posadowiony jest budynek gospodarczy, przed robotami budowlanymi budynek był drewniany, w listopadzie 2012 r. na budynku rozpoczną się roboty budowlane, inwestor zaczął rozbierać ściany drewniane wokół budynku i odsłonił ściany wykonane z bloczków gazobetonowych, w poziomie poddasza wykonano otwór z luksferami.

G. G. wyjaśnił, że jest sąsiadem A. G., od co najmniej 10 lat, od 2003 r. na posesji znajdował się budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, pokryty eternitem, od jesieni 2012 r. budynek był od środka murowany, a konstrukcja drewniana była sukcesywnie usuwana, budynek ma nową stolarkę okienną i drzwiową.

E. Ś. – G. zeznała, że jest sąsiadką A. G., początkowo budynek był drewniany, pokryty eternitem, tak było do jesieni 2012, potem coś działo się w budynku, słychać było odgłosy robót budowlanych, sukcesywnie były rozbierane ściany drewniane budynku, a potem pojawiła się nowa konstrukcja z białych bloczków gazobetonowych, zmieniło się poszycie dachu, dodatkowo wstawiono okna.

A. G. wyjaśnił, że: do jesieni 2012 roku budynek był o konstrukcji drewnianej pokryty eternitem; ponad 30 lat temu jego ojciec w środku budynku zrobił piwnicę, zalał betonem, a następnie w poziomie parteru wymurował ściany z cegły od wewnątrz budynku na wysokości około 1,5 m od poziomu terenu; z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny muru z cegieł, A. G. od 2010 roku sukcesywnie dokonywał rozbiórki ścian z cegieł; od jesieni 2012 roku ścianę z cegieł zastąpił ścianą z bloczka gazobetonowego; budynek drewniany - pierwotny nie posiadał stropu nad parterem, strop został wykonany jesienią 2012 roku; posiada tylko zgłoszenie robót budowlanych; projektant zapewnił go, że wszystko jest zgodny z prawem.

Organ odwoławczy opisał też treść postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 listopada 2013 roku.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 27 listopada 2012 r. G. i A. G. zgłosili Staroście zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S., w zakresie otynkowania ścian zewnętrznych, wymiany pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówkę oraz wymiany stolarki okiennej w istniejących otworach okiennych. Starosta nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Do ww. zgłoszenia zostało załączone opracowanie, według zapisów którego: budynek gospodarczy przeznaczony do remontu stanowi jedną bryłę o funkcji gospodarczej, jest obiektem wolnostojącym, parterowym z poddaszem, bez podpiwniczenia, usytuowany jest w północno-wschodniej części nieruchomości, projektuje się remont budynku gospodarczego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia. Dołączona do ww. opracowania informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest niespójna z opisem technicznym, gdyż m.in. wskazuje na zagrożenia związane z wykonywaniem robót zbrojarskich przy wykonywaniu fundamentów i wieńców, wskazuje na roboty związane z wykonaniem wykopów i prac na wysokości, jak również odwołuje się do bliżej nieokreślonej decyzji w związku z koniecznością zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki W.

Organ wyjaśnił też, że w związku z postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. inwestor przedłożył projekt budowlany z marca 2014 r. dotyczący inwestycji - odbudowa budynku gospodarczego, w zakresie rozbiórki dotychczasowego budynku oraz odtworzenia parametrów bryły budynku, a także decyzję Wójta Gminy z dnia 11 lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu położonego w S. przy ul. L. na działce nr [...] dla inwestycji - odbudowa budynku gospodarczego w zakresie rozbiórki dotychczasowego budynku oraz odtworzenia parametrów bryły budynku; rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - zagospodarowanie towarzyszące. Dodatkowo - pismem z dnia 12 czerwca 2014 r., Wójt poinformował organ I instancji, że ww. decyzja została wydana celem legalizacji budynku gospodarczego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Wskazując na treść przepisów art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych wskazują na faktyczną budowę - odbudowę budynku gospodarczego, a nie na remont lub przebudowę tego budynku. Od jesieni 2012 r. inwestor najpierw wykonał bowiem - w środku istniejącego wówczas na terenie przedmiotowej działki budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (po usunięciu, z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny, ścian z cegły od wewnątrz budynku na wysokości ok. 1,5 m od poziomu terenu) roboty polegające na wymurowaniu ścian z bloczka gazobetonowego oraz wykonaniu nad parterem stropu na belkach drewnianych, jak również na (por. pismo - oświadczenie inwestora z dnia 5 czerwca 2013 r., karta 8 w aktach I instancji) rozbiórce konstrukcji dachu, a następnie rozebrał zewnętrzną konstrukcję drewnianą dotychczas istniejącego budynku ("obicie ścian murowanych od zewnątrz deskami"). Nowy dach budynku został pokryty blachodachówką.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że o odbudowie obiektu budowlanego - budynku można mówić zarówno w przypadku, gdy dotychczas istniejący budynek uległ zniszczeniu (np. na skutek pożaru), a inwestor wybudował podobny lub tożsamy, co do parametrów i funkcji, nowy budynek, jak i w przypadku, gdy poszczególne elementy konstrukcyjne (ściany, dach) dotychczas istniejącego budynku były w określonych odstępach czasu rozbierane i sukcesywnie zastępowane nowymi elementami. W każdym z tych przypadków, pod względem faktycznym (konstrukcyjnym) mamy do czynienia z definitywnym zakończeniem fizycznego bytu dotychczas istniejącego ("starego", "pierwotnego") obiektu - budynku. Dla prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych - jako odbudowy, w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie może mieć przy tym znaczenia fakt, że odtworzony obiekt budowlany ma takie same wymiary (gabaryty) jak dotychczas istniejący obiekt, lokalizacja obiektu nie uległa zmianie, czy też, że podczas robót wykorzystano części, elementy, materiały budowlane, z których składał się dotychczas istniejący obiekt.

Warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. W wyniku remontu nie może więc powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zakres pojęcia "remont" nie może być rozszerzany na sytuacje polegające na odbudowie czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie roboty wykonane przez inwestora niewątpliwie doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i zastąpienia tego budynku budynkiem o konstrukcji murowanej. Tym samym prawidłowe było zakwalifikowanie tych robót jako odbudowy. Organ dodał, że za kwalifikacją robót wykonanych przez inwestora od jesieni 2012 r. jako odbudowy przemawiają - załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, zeznania świadków i samego inwestora, jak również przedłożone przez inwestora - decyzja Wójta Gminy oraz dokumentacja projektowa.

Organ przytoczył art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i stwierdził, że budowa/odbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 49,45 mkw. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie przedstawił. Fakt skutecznego zgłoszenia z dnia 27 listopada 2012 r. zamiaru wykonania robót budowlanych nie może mieć wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, ponieważ zgłoszenie to dotyczyło jedynie remontu, a nie budowy/odbudowy budynku gospodarczego, zaś objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane (jak wynika z akt sprawy) zostały rozpoczęte jeszcze przed dokonaniem tego zgłoszenia. Naruszenie przepisów art. 28 ustawy – Prawo budowlane oznacza, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Inwestor A. G. przedłożył wymagane dokumenty, z których wynika, że Wójt Gminy, ustalając w decyzji z dnia 11 lutego 2014 r. warunki zabudowy przedmiotowego terenu wskazał m.in., że dopuszcza zachowanie usytuowania dotychczasowego budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym prawidłowo przewidziano usunięcie stolarki okiennej i wstawienie luksferów w istniejącym otworze okiennym w ścianie - elewacji południowo-wschodniej z uwagi na posadowienie budynku przy granicy z działką sąsiednią nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że w załączniku do ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane polegające na odbudowie istniejącego obiektu budowlanego nie zostały ujęte jako osobna kategoria z własnymi współczynnikami. W konsekwencji, w świetle przepisów art. 48 ust. 1 (dotyczącego także budowy części obiektu budowlanego), art. 49 oraz art. 59f ustawy - Prawo budowlane, dla ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu wykonania przedmiotowej budowy/odbudowy budynku gospodarczego należało przyjąć współczynniki właściwe dla kategorii powstałego obiektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalana według ustawowego wzoru i stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosząca 500 zł podlegała pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu w związku z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Do obliczenia opłaty zostały przyjęte współczynniki kategorii i wielkości obiektu budowlanego przewidziane dla kategorii III obiektów budowalnych, według załącznika do ustawy - Prawo budowlane tj. dla innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty przedstawione w zażaleniu w świetle okoliczności sprawy nie mogły mieć wpływu na niniejsze postanowienie. Dodał, że skoro w niniejszym przypadku inwestor przedłożył dokumenty wskazane w sentencji postanowienia wydanego na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji zobligowany był do ustalenia wysokości i następnie do nałożenia na zobowiązanego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy/odbudowy budynku gospodarczego. Termin, w którym należy uiścić opłatę legalizacyjną po spełnieniu obowiązków nałożonych na podstawie postanawiania, nie jest ustalany dowolnie przez organ nadzoru budowlanego, natomiast jest wyraźnie określony w przepisach ustawy. Wysokość opłaty legalizacyjnej jest ustalana według ustawowego wzoru, który wynika z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej z uwzględnieniem faktycznej wartości obiektu lub jego części, jak również z uwzględnieniem sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do uiszczenia tej opłaty. W postępowaniu w trybie przepisów art. 48

i art. 49 ustawy – Prawo budowlane nie ma podstaw do brania pod uwagę motywacji, zamierzeń czy też stopnia winy strony/inwestora za zaistniały stan faktyczny. Stroną postępowania w odniesieniu do obiektu budowlanego realizowanego (zrealizowanego) w warunkach samowoli budowlanej jest przede wszystkim (kolejno) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że stroną zobowiązaną w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku powinien być projektant, czy też biuro projektowe. Kwestie roszczeń z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych (w tym umów zlecenia) są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie A. G. wniósł o jego uchylenie, zarzucając mu rażące naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku stanowi jego odbudowę, a nie remont czy też bieżącą konserwację, a konsekwencji przyjęcie, że prowadzenie tychże robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 59f w zw. z art. 59a ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sankcja administracyjna może być nałożona w przypadkach, gdy prawo nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

Zarzucił także uchybienie przepisom proceduralnym, a w szczególności przepisom: art, 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 kodeksu postępowania cywilnego (zdaje się Sądowi, że skarżący miał na myśli kodeks postępowania administracyjnego).

Skarżący wyjaśnił, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż skarżący - wykonując roboty budowlane w przedmiotowym budynku gospodarczym, zobowiązany był posiadać pozwolenie na budowę. Wykonane roboty budowlane stanowią bowiem bieżące konserwacje, a w najgorszym przypadku spełniają ustawową definicję remontu. Wskazując na art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane stwierdził, że za remont budowlany uważa się także roboty, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Tak więc remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dodał, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Natomiast roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne, nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego będą stanowiły bieżącą konserwację.

Skarżący podniósł, że ustawodawca w ustawie - Prawo budowlane odróżnia pojęcia remontu, bieżącej konserwacji oraz odbudowy. Stosuje do nich odrębne definicje. Ustawowa definicja terminu remont została określona w art. 3 pkt 8 ustawy, która także obejmuje definicję pojęcie bieżącej konserwacji. Natomiast o odbudowie jest mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy przy definiowaniu pojęcia budowa. Zatem termin budowa nie obejmuje pojęcia remontu. Nie są to pojęcia tożsame w jakimkolwiek zakresie. Remont dotyczy bowiem wykonania robót budowlanych w istniejącym obiekcie, gdy budowa polega na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu (od podstaw, a więc gdy nie istnieje), a także jego odbudowie, rozbudowie i nadbudowie. Przy czym, aby mogło dojść do odbudowy obiektu musi dojść do jego unicestwienia. Musi takowy obiekt przestać istnieć. Tylko wtedy może nastąpić odbudowa. Słuszność powyższej tezy wynika nie tylko z analizy definicji ustawowych pojęć zawartych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, ale także z definicji terminu odbudowa, zawartej w słowniku języka polskiego PWN, pod redakcją naukową prof. Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r. str. 424, który mówi, że odbudowa to wznoszenie na nowo zniszczonych budowli.

Skarżący dodał, że okolicznością bezsporną jest, co wprost wynika z zeznań zacytowanych w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotowy budynek nie uległ zniszczeniu, nie był wznoszony na nowo. Wszak posiadał zarówno ściany, jak i dach. Zatem istniał. Roboty budowlane były wykonywane w jego środku. Do wykonania tego rodzaju robót (przy remoncie i bieżącej konserwacji) dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Przy czym roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne, nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego stanowią bieżącą konserwację.

Skarżący zacytował art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane i stwierdził, że jego budynek gospodarczy nie jest wpisany do rejestru zabytków, przeto wykonane w nim roboty budowlane (remont) nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ budynek gospodarczy nie ma 12 m wysokości to i jego docieplenie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącego dokonane przez niego zgłoszenie do właściwego organu oznacza, że spełnił wszelkie prawem przewidziane wymogi. Wobec powyższego brak podstaw do zastosowania w stosunku do niego kary administracyjnej przewidzianej art. 59f ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego, postępowanie zostało także przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych. Zostały naruszone prawa skarżącego do obrony, do uczestniczenia w każdym stadium postępowania.

Skarżący wskazał, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nie zawiadomił go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając art. 10 § 1 k.p.a., co powoduje nieważność postępowania. Ponadto skarżący nie był zawiadamiany także przez organ pierwszej instancji o fakcie, że mają być przeprowadzone dowody, chociażby z przesłuchania świadków. W konsekwencji został pozbawiony możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu tych dowodów, a w szczególności możliwości zadawania pytań czy też składania wyjaśnień w związku z zeznaniami świadków. Jest to naruszenie ogólnych zasad postępowania, ale również naruszenie obowiązku wyrażonego

w art. 79 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organy naruszyły także obowiązek wyrażony w art. 77 k.p.a. albowiem część zeznań świadków została pominięta, zaś zeznania te dowodzą, że nie doszło do odbudowy budynku gospodarczego, a przynajmniej są wątpliwości czy wykonane roboty budowlane miały charakter remontu czy remontu bieżącego. Ponieważ skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to przytoczone przez organ okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.). Ponadto oceny czy dana okoliczność została udowodniona należy dokonać na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie tylko wyrwanych z kontekstu fragmentów zeznań świadków. Zwłaszcza, że świadkowie potwierdzali, że obiekt budowlany istniał, a roboty były wykonywane wewnątrz. Przy czym świadkowie nie byli wewnątrz remontowanego obiektu budowlanego. Zatem ich zeznania przynajmniej w części to domysły. W takich okolicznościach nie można dokonać ustalenia, że została dokonana odbudowa obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli organ chciał ustalić, że wykonane roboty były odbudową, to mógł w tym zakresie przeprowadzić dalsze dowody z zeznań świadków czy też dowód z opinii biegłego. Takowych dowodów jednak nie przeprowadził, a więc nie mógł ustalić, że została dokonana odbudowa skoro obiekt istniał. Istniejący obiekt można tylko remontować albo przeprowadzać w nim bieżącą konserwację (art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 4 września 2013 r. zawiadomił skarżącego o terminie (data, godzina) i miejscu przesłuchania świadków i stron postępowania, jednocześnie podając dane imienne osób, które zostaną przesłuchane. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 18 września 2013 r., czyli na ponad 7 dni przed dniem przesłuchania - zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. W ocenie organu, dokumentacja przedłożona w związku z postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz jednoznaczne pouczenie zawarte w treści tego postanowienia pozwalają na stwierdzenie, że inwestor dobrowolnie skorzystał z uprawnienia, jakim jest procedura legalizacji samowolnie wybudowanego (odbudowanego) obiektu budowlanego i miał wiedzę na temat skutków przedłożenia dokumentacji wskazanej w treści postanowienia z dnia 5 listopada 2013 r. Organ odwoławczy dodał, że przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej nie było konieczne zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, skoro opłata ta została ustalona w oparciu o istniejący materiał dowodowy, tj. decyzję o warunkach zabudowy, dokumentację projektową, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dostarczony organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji właśnie przez inwestora.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z powyższym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z przepisami prawa i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie, którym ustalono skarżącemu opłatę legalizacyjną w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną, polegającą na odbudowie (od poziomu betonowego stropu nad piwnicą) wolnostojącego budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd podziela bowiem stanowisko organów, że w omawianym przypadku doszło do odbudowy przedmiotowego budynku, a nie tylko jego remontu, jak to wywodził skarżący.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 tej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast z art. 3 pkt 6 tejże ustawy wynika, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

Podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym, w przypadku remontu - obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1169354).

W wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1151902) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie stanowi remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która - zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, zaliczana jest do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zasadnicza różnica pomiędzy tymi dwoma pojęciami wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego - w stosunku do samego aktu odtworzenia - rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 582/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1081799) stwierdzając, że aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu

art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie mamy zatem do czynienia z remontem jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym.

W innym wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1536/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 746618), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli inwestor rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku, stawiając w ich miejsce nowe, traktując to jako odtworzenie stanu pierwotnego. Takie działania inwestora mieszczą się w definicji budowy lub przebudowy.

Podzielając w pełni przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni pojęć "remont" i "odbudowa", Sąd orzekający w tej sprawie zważył, co następuje.

W przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo ustalone, że budynek usytuowany na działce skarżącego jest częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem, o murowanych z gazobetonowych bloczków ścianach i dwuspadowym dachu konstrukcji drewnianej pokrytym papą. Strop nad piwnicą jest betonowy, a nad parterem wykonany z płyty OSB przymocowanej na drewnianych belkach.

W toku kontroli budynku w dniu 21 maja 2013 r. inwestor wyjaśnił, że jesienią 2012 r. - z uwagi na częściowe zawalenie ściany od strony działki nr [...], budynek się przechylił, co spowodowało nadmierne ugięcie konstrukcji dachu. Po tym zdarzeniu inwestor, jak sam podał, dokonał rozbiórki budynku do poziomu piwnic od strony zachodniej, natomiast do poziomu parteru od strony wschodniej, przy czym budynek pierwotnie był konstrukcji drewnianej (ściany i więźba dachowa) – co potwierdza również dokumentacja zdjęciowa w aktach administracyjnych pierwszej instancji. Potwierdził też, że pierwotnie budynek był o konstrukcji drewnianej (ściany i więźba dachowa). Z wyjaśnień inwestora wynika też, że następnie - po rozbiórce drewnianych ścian - wybudował nowe ściany - częściowo od poziomu stropu nad piwnicą oraz częściowo od poziomu terenu (k. 3 protokołu z kontroli).

Przesłuchiwany w charakterze strony skarżący potwierdził, że do jesieni 2012 roku budynek był o konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym eternitem. Wyjaśnił też, że ponad 30 lat temu jego ojciec w drewnianym budynku zrobił piwnicę, zalał betonem, a następnie w poziomie parteru murował ściany z cegły od wewnątrz budynku na wysokości około 1,5 m od poziomu terenu. Skarżący przyznał też, że z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny muru z cegieł, od 2010 r. sukcesywnie dokonywał rozbiórki tych ścian. Od jesieni 2012 roku ściany z cegły zastąpił ścianami z bloczka gazobetonowego. Ściany z bloczka gazobetonowego wmurował na wysokość budynku, tj. do okapu i kalenicy istniejącej wówczas konstrukcji drewnianej. Wyjaśnił nadto, że budynek drewniany (pierwotny) nie posiadał stropu nad parterem, strop ten został wykonany jesienią 2012 r. Rozebrał również poszycie dachu z eternitu i przykrył dach nowym poszyciem. W piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. przyznał też, że rozebrał cała konstrukcję dachu. Z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania wynika nadto, że następnie dokonał rozbiórki ścian drewnianych, ponieważ - jak sam skarżący potwierdza, do rozbiórki kwalifikowało się też "obicie ścian" (pismo skarżącego z dnia 5 czerwca 2013 r., akta administracyjne pierwszej instancji).

Zdaniem Sądu, tak opisane przez samego skarżącego roboty budowlane wskazują na wykonanie odbudowy budynku gospodarczego, wraz z rozbiórką jego dotychczasowej konstrukcji. Skarżący wyjaśnił, że stara, co do zasady drewniana konstrukcja budynku była w złym stanie technicznym, w związku z czym należało go rozebrać i wykonać od nowa ściany i dach. Skoro poprzednia konstrukcja budynku przestała istnieć, to możliwa była tylko jego odbudowa, a nie remont. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący najpierw wybudował - wewnątrz drewnianych ścian - w istocie nowy budynek z gazobetonowych bloczków, a następnie te drewniane ściany rozebrał. W rezultacie tych czynności powstał bowiem nowy obiekt budowlany – o murowanych z gazobetonowych bloczków ścianach oraz poddaszu, którego wcześniej nie było (pierwotny budynek nie posiadał stropu nad parterem), a stary - drewniany budynek przestał istnieć.

Potwierdzeniem okoliczności, że pierwotnie na działce skarżącego usytuowany był budynek drewniany, a następnie jego konstrukcja drewniana została rozbierana i na działce pojawił się budynek o konstrukcji murowanej z bloczków gazobetonowych, są zeznania przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego świadków. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, zeznania te zostały wnikliwie przeanalizowane przez organy, szczególnie przez organ drugiej instancji.

Powyższe ustalenia pozawalają stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie należała do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła samowolę budowlaną. Wykonywanie odbudowy budynku stanowi bowiem roboty budowlane, na których wykonywanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego był obowiązany rozstrzygnąć o możliwości legalizacji tej inwestycji albo orzec nakaz rozbiórki.

Z tych też względów nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty budowlane objęte zostały przyjętym przez Starostę (zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2012 r.) zgłoszeniem zamiaru wykonania remontu budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. Z uwagi na zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego kształtu przedmiotowego budynku, jako odbudowy - wymagającej pozwolenia na budowę, zgłoszenie zamiaru wykonania remontu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nawet jeżeli pierwotnie skarżący zamierzał ograniczyć prowadzone roboty budowlane do czynności remontu, to ostatecznie – w wyniku dokonania rozbiórki budynku od poziomu betonowego stropu nad piwnicą do dachu włącznie, oraz wykonania nowych ścian, stropu nad parterem i dachu – przeprowadził odbudowę budynku. Roboty budowlane nie stanowiły zatem, wbrew stanowisku skarżącego - ani remontu, ani tym bardzie bieżącej konserwacji obiektu budowlanego.

Ponadto - jak wynika z zestawienia wyjaśnień skarżącego (który przyznał, że roboty budowlane wykonał jesienią 2012 roku, a rozbiórkę wewnętrznych ścian nawet wcześniej), oraz daty zgłoszenia (27 listopada 2012 r.), a także zeznań (przygotowującej dokumentację dotyczącą remontu) architekt A. S., zgłoszenie zostało dokonane już po wykonaniu opisanych powyżej robót, a ponadto obejmowało jedynie otynkowanie ścian zewnętrznych, wymianę pokrycia dachu z blachy ocynkowanej na blachodachówką oraz wymianę stolarki okiennej w istniejących otworach okiennych. Niewątpliwie zatem nie obejmowało zakresu robót wykonanych przez skarżącego w tej sprawie.

Prawidłową kwalifikację wykonanych robót budowlanych dokonaną przez organy obu instancji zdaje się potwierdzać także przywołany przez skarżącego w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt

II OSK 1835/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie miał bowiem wątpliwości, że w stanie faktycznym ww. sprawy zakres wykonanych przez skarżącego prac - określanych przez niego jako remont, a polegających przede wszystkim na obudowie drewnianego budynku mieszkalnego ścianami wykonanymi z pustaka ceramicznego na fundamencie betonowym /wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego/, w myśl przepisów prawa budowlanego nie stanowił remontu. Sąd zaznaczył przy tym, że nie miał znaczenia – dla oceny charakteru tych robót, fakt stopniowej wymiany segmentów ścian budynku. W wyroku tym przedstawiono również pogląd, który Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziała, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu budynkowi. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 i z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 814/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Z kolei w stanie faktycznym stwierdzonym w sprawie o sygn. akt II OSK 460/06, zakończonej powołanym w skardze wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r. (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zakres prac wykonanych w lokalu mieszkalnym, polegający na: "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowaniu ścian sufitów" nie wymagał odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zakres wykonanych przez skarżącego w tym postępowaniu robót budowlanych w żaden sposób nie przystaje do stanu faktycznego sprawy opisanej w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analizując pozostałe zarzuty skarżącego, Sad zważył, że skarżący jako inwestor bezzasadnie wykazywał, że nie ponosi odpowiedzialności za wykonanie odbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem korzystał z usług uprawnionego projektanta. Wyjaśnić bowiem należy, że procedura legalizacyjna może toczyć się wyłącznie w stosunku do inwestora, zaś o tym, czy określone roboty budowalne wymagają uzyskania pozwolenia na budowę decydują przepisy prawa budowlanego, a nie czynności podejmowane przez projektanta wykonującego projekt na zlecenie inwestora. Proponowane przez projektanta rozwiązania konstrukcyjne oraz jego ewentualne stanowisko dotyczące zakresu reglamentacji proponowanych robót budowlanych przez przepisy prawa budowlanego nie zwalniają również organu nadzoru budowlanego od samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót.

W konsekwencji powyższych ustaleń, należało stwierdzić, że prawidłowo w niniejszej sprawie organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z odbudową budynku gospodarczego i nałożył określone obowiązki. Wykonując nałożone obowiązki inwestor przedłożył projekt budowlany z marca 2014 r. dla inwestycji polegającej na "Odbudowie budynku gospodarczego, w zakresie rozbiórki dotychczasowego budynku oraz odtworzenia parametrów bryły budynku". Przedłożył także decyzję Wójta Gminy z dnia 11 lutego 2014 r. o warunkach zabudowy dla tak opisanej inwestycji.

Powyższe działania inwestora należy również ocenić jako potwierdzenie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako odbudowy budynku. Gdyby bowiem skarżący od początku opierał swoje stanowisko w sprawie na stanowczym twierdzeniu o wykonaniu jedynie remontu, nie przystąpiłby do wykonania obowiązków określonych postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. w opisany wyżej sposób, lecz kwestionowałby stanowisko organów nadzoru budowlanego w drodze skarżenia ewentualnej decyzji orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Tymczasem inwestor wykonał obowiązki nałożone w powyższym postanowieniu, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2).

Zaznaczyć należy, że wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przechodzi bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Samo wykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozwala na legalizację samowoli budowlanej. Jak już wyżej wskazano, warunkiem koniecznym wydania stosownej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obowiązany był - stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalić mu w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

Wysokość opłaty legalizacyjnej wynika ściśle z obowiązującego prawa budowlanego i organy nie mają możliwości jej zmieniania lub zwalniania od niej strony. Nie ma znaczenia z jakich przyczyn doszło do samowoli budowlanej. Przepisy prawa budowlanego mają bowiem charakter bezwzględnie wiążący i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu przy rozpatrywaniu spraw samowoli budowlanej. O konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia opłat na podstawie art. 59f ustawy – Prawo budowlane wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 (Dz. U. nr 71, poz. 618). Również Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie w tym względzie, podnosząc np. w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 293/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że nakładanie opłat legalizacyjnych jest jednym z instrumentów prawnych służących przeciwdziałaniu niekorzystnemu społecznie i gospodarczo zjawisku, jakim są samowole budowlane. Wszyscy obywatele mają, wynikający również z Konstytucji, obowiązek przestrzegania prawa. Prowadzący bezprawnie roboty budowlane narażają się na konieczność ich rozbiórki. Uchronić ich może przed rozbiórką spełnienie ustawowych warunków, do których należy także uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia wysokości tej opłaty - w myśl art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa

w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f ustawy – Prawo budowlane wynosi:

s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k oznacza współczynnik kategorii obiektu budowlanego, a w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki

k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy - Prawo budowlane).

Skarżący zrealizował odbudowę budynku gospodarczego, to jest obiektu budowlanego zaliczonego w załączniku do ustawy - Prawo budowlane do kategorii III

– inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk łącznie. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 1, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Natomiast stawka opłaty (s) jest stała i została ustalona przez ustawodawcę w wysokości 500 zł.

Z powyższego wynika, że opłata za legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego wynosić powinna: 50 x 1 x 1 x 500 zł = 25.000 zł, a zatem tyle, ile ustaliły organy obu instancji.

Termin wniesienia opłaty legalizacyjnej został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 59g ust. 2 ustawy – Prawo budowlane , który stanowi, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zatem żadnych zastrzeżeń.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania oraz składania wniosków, wyjaśnień i uwag. Dokonanie takiego zawiadomienia na etapie postępowania zażaleniowego było zbędne z uwagi na wydanie zaskarżonego postanowienia bez podejmowania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ drugiej instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, został on również zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków z zachowanie terminu określonego w art. 79 k.p.a. (por. zawiadomienie z dnia 4 września 2013 r., akta administracyjne pierwszej instancji). Okoliczności ustalone po przeprowadzeniu tych dowodów mogły zatem stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, skoro skarżącemu zapewniono możliwość uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodów oraz ustosunkowania się do zeznań.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był w ocenie Sądu wystarczający do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako odbudowę przedmiotowego obiektu gospodarczego. Podstawowym źródłem dowodowym była kontrola dokonana przez inspektorów organu pierwszej instancji oraz wyjaśnienia samego skarżącego. Zeznania świadków natomiast stanowiły uzupełnienie materiału dowodowego, przy czym świadkowie ci zgodnie zeznali, że budynek pierwotnie posiadał drewniane ściany, po rozebraniu których ukazały się ściany z bloczków gazobetonowych. W tych okolicznościach obecność świadków wewnątrz budynku nie była konieczna dla oceny ich zeznań jako wiarygodnych.

Ponadto - dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych - wystarczająca była wiedza pracowników organów obu instancji, a zatem brak było podstaw do powoływania dowodu z opinii biegłego.

Stwierdzenie w niniejszej sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowości obliczenia jej wysokości powoduje, że nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.