Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1160/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. K. złożyła 18 lutego 2005 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, z należnymi odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek zobowiązana powołała się na swoją trudną sytuację majątkową, zdrowotną i rodzinną. Oświadczyła, że nie posiada żadnego majątku. Posiada natomiast status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Korzysta z pomocy rodziny, dzięki czemu zabezpieczone zostały jej potrzeby mieszkaniowe, a nadto zdołała wpłacić 1.000 zł na poczet zaległości składkowych. Przebyła poważną operację. Powołała się na stan depresji, w jakim pozostaje po śmierci byłego męża, z którym pomimo rozwodu prowadziła wspólne gospodarstwo domowe.

Decyzją z [...] maja 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powoływany dalej jako "Zakład" – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 – 3a i ust. 4, a także 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." – odmówił skarżącej umorzenia należności składkowych. Uzasadniając swoje stanowisko Zakład wskazał, że zobowiązana prowadziła do 1 marca 2002 r. działalność gospodarczą jako agent ubezpieczeniowy. Posiada zaległości składkowe oraz inne zaległe zobowiązania finansowe. Nie posiada majątku, do którego można byłoby prowadzić egzekucję. Korzysta z pomocy rodziny (matki i siostry). Pomimo nieskutecznej egzekucji Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Uznał bowiem, że pomimo statusu osoby bezrobotnej, jej sytuacja może ulec poprawie, jeżeli podejmie pracę "w okresie najbliższych lat". Zadłużenie nie jest zagrożone przedawnieniem. Istnieje zatem szansa na skuteczną egzekucję należności składkowych w przyszłości (przynajmniej częściowo). Zakład uznał nadto, że skoro nie jest prowadzona egzekucja do majątku zobowiązanej, to posiada ona możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał nadto na przyczyny powstania zadłużenia. Nie znalazł zatem podstaw do umorzenia należności składkowych.

Pismem z 3 czerwca 2005 r. A. K. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Prezes Zakładu") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oświadczyła, że trudno jest jej zgodzić się z argumentacją Zakładu powołaną w decyzji z [...] maja 2005 r. W ocenie skarżącej zachodzą bowiem przesłanki do umorzenia jej zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3 pkt 3 lub pkt 6, ewentualnie w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Uzasadniając wniosek powołała się okoliczności mające wpływ na podjęcie działalności gospodarczej. Ponieważ nie udało jej się podjąć zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, zdecydowała się na samozatrudnienie i związane z tym obowiązki co do opłacania należności składkowych. Ponieważ działalność gospodarcza przynosiła straty, nie miała możliwości opłacania składek i zmuszona była do jej likwidacji. Pozostawała na utrzymaniu byłego męża. Z chwilą jego tragicznej śmierci dalszemu pogorszeniu uległa jej sytuacja majątkowa. Stan psychiczny uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Opisała jednocześnie swoje problemy natury zdrowotnej. Wyraziła nadzieję, że Prezes Zakładu skorzysta z możliwości umorzenia jej zaległości z tytułu należności składkowych. Odnosząc się do decyzji Zakładu stwierdziła, że na jej kłopoty finansowe miała bezpośredni wpływ zmiana polityki dominującego kontrahenta.

Postanowieniem z [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako "K.p.a."), Zakład zawiesił postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznał bowiem, że "w toku postępowania zaszła konieczność ustalenia prawa własności nieruchomości położonych w P. (...) i w T.".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. art. 83 ust 4 u.s.u.s., decyzją z [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył ustalenia faktyczne dokonane w decyzji Zakładu i przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Zauważył, że "Podawane we wniosku [o ponowne rozpatrzenie sprawy – dopisek Sądu] okoliczności osobiste nie odnoszą się jednak do głównych powodów z jakich podjęto decyzję o odmowie umorzenia należności, tzn. braku zagrożenia przedawnieniem należności i możliwości podjęcia przez Panią zatrudnienia w przyszłości". Zdaniem Oddziału (podkreślenie Sądu) skarżąca nie wskazała okoliczności, które mogłyby doprowadzić do zmiany stanowiska w niniejszej sprawie. Dodał, że nadal nie ma podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, a dokonana w zaskarżonej decyzji ocena sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanej, nie uzasadnia umorzenia należności. Nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Reasumując, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (podkreślenie Sądu) nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z [...] maja 2005 r. i "ponownie odmawia umorzenia przedmiotowego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek".

Pismem z 27 lutego 2006 r. A. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu z [...] stycznia 2006 r., występując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie "o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu zadłużenia z tytułu z tytułu zaległych składek zgodnie z wnioskiem skarżącej", bądź też o przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu ministrowi. Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Postawiła nadto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu do dnia wejścia w życie nowelizacji tego przepisu, a także art. 19, art. 65 i art. 138 K.p.a., gdyż jej zdaniem w sprawie orzekł organ niewłaściwy. Wskazała nadto na naruszenie art. 6, 9 i 12 K.p.a., gdyż została błędnie pouczona o służącym jej prawie do odwołania. Zauważyła przy tym, że postępowanie zostało zawieszone na okres ok. sześciu miesięcy "z przyczyny, która w ocenie skarżącej mogła być usunięta w szybszym terminie".

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Obszerniej, niż w zaskarżonej decyzji, przedstawił okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych. Wskazał na interes społeczny innych ubezpieczonych oraz zadania Zakładu. Powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. OSNAP 2004/16/285, z której wynika, że Zakład może odmówić umorzenia należności składkowych w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności.

Pismem z 21 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej (radca prawny) podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze oraz wniósł o zwrot kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Dodał, że sytuacja materialna skarżącej nie uległa zmianie, w dalszym ciągu jest osobą bezrobotną i nie osiąga żadnych dochodów, a środków niezbędnych do utrzymania dostarcza jej córka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych względów, niż w niej podniesione.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.s.a.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu – zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu od 24 sierpnia 2005 r.

II. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu

w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 – zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części.

III. Analizując treść powyższych przepisów warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

Wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy K.p.a., zgodnie z art. 180 § 1. Na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów K.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

IV. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu oraz poprzedzająca ją decyzją Zakładu wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypełniona została zatem przesłanka ich uchylenia decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

Sąd zauważył, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, Prezes Zakładu nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia, a następnie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Zakładu. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, wskazujące w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził nadto, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes Zakładu nie odniósł się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zapewniając o ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dał jednak temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji.

V. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes Zakładu) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jego rozstrzygnięcie powinno uwzględniać zmianę zakresu wniosku. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Sąd zauważył nadto, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu wypowiada się niekiedy w imieniu Zakładu lub Oddziału, co mogłoby wskazywać na to, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Taki stan rzeczy powodowałby zaś konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezes Zakładu obowiązany będzie zatem konsekwentnie wskazywać właściwy organ, jeżeli będzie ponownie rozpoznawał sprawę.

Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej (podkreślenie Sądu) podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja majątkowa zobowiązanego może ulec w przyszłości poprawie, jeżeli podejmie zatrudnienie. Szczególne w sytuacji, gdy zobowiązany powołuje się na zły stan zdrowia.

VI. W ocenie Sądu, działanie organów dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Ka 1740/98), iż "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa.".

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Skarżąca nie została nadto zawiadomiono o podjęciu zawieszonego postępowania.

Niewywiązanie się przez Prezesa Zakładu z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że zarówno Prezes Zakładu, jak też Zakład, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

VII. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład obowiązany przy tym będzie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez skarżącą.

Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę podjął próbę rozwinięcia uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Działanie to Sąd uznał jednak za spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki: z dnia 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu.

Uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych i nie oznacza, że sytuacja skarżącej uzasadnia umorzenie w całości należności składkowych. Sąd nie podziela oczywiście zarzutów pełnomocnika skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Od 24 sierpnia 2005 r., zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpoznaniu przez Prezesa Zakładu.

Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 152, a także na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.