Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2006/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.188 ,art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ,art. 203 pkt 1  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. G. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r. M. i W. S. (dalej: "inwestorzy") wystąpili do Starosty Kwidzyńskiego ze zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości na działce geodezyjnej nr A, obręb G., gm. P..

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Starosta Kwidzyński, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. C32 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia wskazując, że inwestorzy nie wykazali zgodności planowanej inwestycji z zapisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXlV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, wprowadzającej zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, a ponadto z załączonej kopii mapy zasadniczej wynikało, że planowany obiekt będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr B/4, stanowiącej jezioro Dzierzgoń.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestorów Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. działając na podstawie art. C8 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Kwidzyńskiego i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazał, że ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę Kwidzyńskiego była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, zawartego w § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego wystąpiła skarżąca.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego. Zauważył, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności działek nr C/19 i C/23 oraz prawa użytkowania wieczystego działek nr C/25, C/26, C/3 w miejscowości G., przy czym jedynie działka C/25 stanowiąca drogę, bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną nr ew. A. Podkreślił, że zgłoszenie przewiduje budowę budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości o poj. 6000 I na działce nr A. Z przedłożonego wraz ze zgłoszeniem planu zagospodarowania działki nr A wynika, że sporny domek został zaprojektowany w odległości ok. 6 m od granicy z będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej działką nr C/25, natomiast zbiornik na nieczystości w odległości ok. 3,5 m od granicy z ww. działką. Biorąc pod uwagę przedstawione usytuowanie projektowanego budynku względem działki nr C/25 GINB wskazał, że interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nie wynika z § 12 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

GINB wyjaśnił, że wysokość projektowanego budynku letniskowego (4,99 m) oraz odległość dzieląca go od działki nr C/25 (ok. 6 m) sprawiają, że nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym na podstawie § C rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto z przedłożonego planu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że pozostałe działki skarżącej znajdują się w odległości ponad 12 m od działki inwestycyjnej.

Interes prawny skarżącej nie wynika także z § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz z przepisu § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia jej działek dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że z przedłożonego przez skarżącą aktu notarialnego sporządzonego 20 września 2013 r., Rep. A - nr [...] wynika, że działki nr C/25, C/26 i C/3 są użytkowane jako drogi.

Źródłem interesu prawnego nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., Nr 259/XXIV/16 w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Podobnie źródła interesu nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Z tych samych względów źródła interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowanego, bowiem pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, do którego odnosi się ww. przepis winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w powiązaniu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przewidzianymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem sporna inwestycja nie ogranicza skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości.

Podobnie, zdaniem GINB, z art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego, nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek skarżącej.

W skardze na powyższą decyzję GINB A. G. wniosła o jej uchylenie w całości i zarzuciła naruszenia:

- art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej, nie jest stroną w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem na etapie po wniesieniu sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia należy ustalić krąg stron postępowania z uwzględnieniem przesłanek z art. 28 K.p.a.;

- art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej, nie jest stroną w postępowaniu w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że użytkownicy wieczyści i właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mają interes prawny w możliwości uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane;

- art. 50 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie, a skoro skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją wojewody, to należy badać jej interes prawny na nowo w nowym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosków, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności są nie tylko podmioty, które były stroną postępowania zwykłego, lecz również osoby, które bez swej winy nie brały udziału w tym postępowaniu, co generuje konieczność zbadania, czy wnioskodawczyni powinna była uzyskać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r.

- art. 50 P.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszenie przepisów prawa materialnego, z których skarżąca wywodzi interes prawny, nawet jeżeli miało miejsce, nie stanowi źródła interesu prawnego ponieważ nie ogranicza strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów, w szczególności art. 28 K.p.a. powinna prowadzić do wniosków, że pojęcie interesu prawnego nie ogranicza się do wykazania niemożliwości zagospodarowania nieruchomości przez podmiot, który ubiega się o status strony, ale interes prawny powinien być postrzegany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że powołane w skardze zarzuty naruszenia przez organ art. 50 P.p.s.a zostały sformułowane nieprawidłowo.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, ocena okoliczności faktycznych i prawnych sprawy związana z kwestią oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości należące do skarżącej jest prawidłowa i zasługuje na akceptację.

Sąd za prawidłowe uznał działanie organu, który po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, w pierwszej kolejności zajął się kwestią jej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może jednak doprowadzić organ do konieczności zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., a zastosowanie tego przepisu należy uznać za prawidłowe m.in. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną.

Sąd stwierdził, że taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym spornym orzeczeniem Wojewody Pomorskiego, które zapadło w wyniku odwołania inwestorów od decyzji Starosty Kwidzyńskiego wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m² oraz szczelnego zbiornika na nieczystości na działce geodezyjnej nr A, obręb G., gm. P.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że "jako osoba, która powinna być stroną postępowania zwykłego, należy przyznać mi status strony także w postępowaniu nadzwyczajnym" Sąd wyjaśnił, że co prawda, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ze sprzeciwu wniesionego w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie precyzują kto jest stroną postępowania w sprawie sprzeciwu zamiaru budowy obiektu budowlanego, jednak dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów tej ustawy Sąd doszedł do wniosku, że krąg stron tego postępowania powinien być odpowiednio wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia po wszczęciu postępowania, zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd odnotował, że kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonywał oceny interesu prawnego skarżącej w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przyjmując wadliwie, że od momentu wniesienia sprzeciwu krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., to w istocie ustalił granice obszaru oddziaływania spornego obiektu i doszedł do prawidłowego wniosku, że nie ma on wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej.

Organ uwzględnił wszystkie okoliczności i przepisy prawa, które dla oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę usytuowanie spornego domku typu "holenderka" względem działek należących do skarżącej wskazując, że wszystkie te działki, za wyjątkiem działki nr C/25 znajdują się w odległości ponad 12 m oddziałki inwestycyjnej. Uwzględnił również charakter planowanej zabudowy, w tym wysokość domku letniskowego, usytuowanie względem tych nieruchomości szczelnego zbiornika na nieczystości. Organ wskazał, że jedynie działka nr C/25 stanowiąca drogę sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestorów. Wyodrębniona geodezyjnie działka drogowa nr C/25 nie może podlegać zabudowie, dlatego trudno mówić w odniesieniu do niej o ograniczeniach w możliwości jej zagospodarowania, skoro jako droga służy wyłącznie do obsługi przylegających do niej nieruchomości. Zatem rozważania organu w odniesieniu do działki drogowej w kontekście powodowania ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów, czy nasłonecznieniem pomieszczeń, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych należało uznać za zbędne.

Sąd stwierdził, że nie zmienia to jednak prawidłowej oceny GINB, że planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, energia, telekomunikacja), jak również nie pozbawia jej działek dostępu do drogi publicznej, a w efekcie nie ma wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Ustaleń organu w powyższym zakresie skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała.

Organ wziął pod uwagę również okoliczności podnoszone przez skarżącą wskazując słusznie, że źródłem jej interesu prawnego nie może być ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego wprowadzającej ograniczenia nowej zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Dzierzgoń.

Podobnie prawidłowo GINB ocenił, że interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie ma wpływu na ocenę organu dokonaną w zaskarżonej decyzji, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyby takie się toczyło, zostałaby uznana za stronę tegoż postępowania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 59 i następne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu na skutek wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie skarżąca powinna była wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikają jej określone uprawnienia, mogące być ograniczonymi przez fakt zrealizowania na działce nr A domku letniskowego. Skarżąca tego nie uczyniła.

Wymogu takiego nie spełnia w szczególności powołanie się pełnomocnika skarżącej na rozprawie na materiał zdjęciowy obrazujący "zakłócenie" dotychczasowego widoku skarżącej na jezioro Dzierzgoń, jak również okoliczność, że nabywając nieruchomości w miejscowości G. skarżąca brała pod uwagę bliskość jeziora oraz zakaz budowy nowych obiektów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G. Wyrok zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że status strony w postępowaniu administracyjnym po wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia należy oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stosowanego w ramach wykładni rozszerzającej a nie prawidłowo na podstawie art. 28 K.p.a.;

2. art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a także § 5 pkt 8 lit a Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego ze wskazanych przepisów pomimo, że jako użytkownik wieczysty działek sąsiednich, w tym graniczących z działką A, ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu służącemu wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane;

3. art. 144 K.c. w zw. z § 5 pkt 8 lit a Uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego ze wskazanych przepisów pomimo, że nabyła nieruchomość położoną na obszarze chronionym z obowiązującym całkowitym zakazem stawiania nowych obiektów budowlanych i mimo dalszego obowiązywania tego zakazu, wynikającego z cytowanych przepisów prawa miejscowego, dopuszczono do postawienia nowych obiektów budowlanych w pasie chronionym, zatem skarżąca miała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, w którym rozstrzygano o możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości;

4. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie dla oceny interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcie, że interes prawny do wszczęcia tego postępowania należy badać w oparciu o niewłaściwie zastosowany także do postępowania zwyczajnego zakończonego kwestionowaną decyzją art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będącego skutkiem niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez, będące skutkiem błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., niezastosowanie tych norm dla oceny interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcie, że interes prawny do wszczęcia tego postępowania należy badać w oparciu o niewłaściwie zastosowany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję o sprzeciwie należy ocenić w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1303 ze zm.).

Zaskarżony wyrok został oparty na stanowisku, według którego, krąg stron postępowania w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robot budowlanych powinien być wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wywód Sądu, przedstawiony w uzasadnieniu zaskrzonego wyroku, zmierzał do wykazania, że postępowanie w trybie art. 157 § 2 K.p.a. może być wszczęte na żądanie strony, zaś skarżąca nie mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Abstrahując od trafności poglądu o stosowaniu w każdym przypadku, w odniesieniu do postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu, przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zauważyć należy, że nie można tego postępowania utożsamiać z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie sprzeciwu (w tym przypadku decyzji organu odwoławczego uchylającej zaskarżoną decyzję o sprzeciwie i umarzającej postepowanie organu pierwszej instancji).

Przypomnieć warto wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, według którego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, możliwe jest wystąpienie interesu prawnego wykraczającego poza ramy postępowania zwykłego. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uprawniają do przyjęcia, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 456/18).

Ocenę te należy odnieść do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie sprzeciwu, konkretnie zaś decyzji organu odwoławczego uchylającej zaskarżoną decyzję o sprzeciwie i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji.

Interes prawny w kwestionowaniu decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji może wynikać z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.).

Zarówno w dacie wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2017 r. o uchyleniu w całości decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sprzeciw mógł być wniesiony z uwagi na ochronę interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Świadczy o tym art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, w którym przewidziano, że jedną z podstaw wniesienia sprzeciwu, którym organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgłoszonego obiektu budowlanego lub zgłoszonych robót budowlanych, jest wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie można też wykluczyć, że interesów osób trzecich może dotyczyć sprzeciw wniesiony także z innych powodów, np. na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego lub też z uwagi na naruszenie ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy albo możliwość naruszenia tych ustaleń (art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 zdanie wstępne Prawa budowlanego). Skoro zaś zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, to powinien on także mieć prawo brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty budowlane są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tym samym, interesu prawnego takiego podmiotu dotyczy też postępowanie, w którym rozstrzyga się o tym, czy w ogóle w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych wymagana była decyzja o warunkach zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 835/17).

W okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu ze sprzeciwu, a wnioskując o stwierdzenie nieważności domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszeniu prawa z powodu nieprzeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego, warunkiem zrealizowania obrony jej interesu prawnego, wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie. Możliwość taką stwarzało, na etapie składania wniosku, postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że oceniając posiadanie przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, należy ograniczyć się do oddziaływania inwestycji objętej sprzeciwem na nieruchomość skarżącej. Nie rozważył okoliczności związanych z przewidzianą w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochroną interesu prawnego skarżącej przy zagospodarowaniu terenów objętych inwestycją.

Naruszenie polegające na zastosowaniu, w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności, przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 K.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizę tego zagadnienia rozpocząć można od spostrzeżenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w zaskarżonej decyzji, iż kryterium oceny posiadania przez skarżącą interesu prawnego jest art. 28 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kwalifikując stanowisko organu jako błędne, przyjął jednocześnie, że organ "w istocie ustalił granice obszaru oddziaływania spornego obiektu i doszedł do prawidłowego wniosku, iż nie ma on wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej".

W związku z tym należy skonstatować, że gdyby w zaskarżonej decyzji wyczerpująco rozważono posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, na podstawie art. 28 K.p.a., a jedynie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do badania tego interesu w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszenie Sądu nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Pozostałaby jedynie kwestia merytorycznej prawidłowości dokonanej przez organ oceny interesu prawnego.

Jednak uchybienia, którymi obarczone są: zaskarżona decyzja oraz zaskarżony wyrok mają szerszy wymiar. W obu tych aktach stwierdzono, że interes prawny skarżącej nie wynika z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To stwierdzenie GINB i Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym w poprzedzających rozważaniach niniejszego uzasadnienia.

Przypominając to stanowisko należy powtórzyć, że w ramach ochrony przyznanej przepisem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca jako właścicielka nieruchomości ma prawo do udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się o tym, czy w ogóle w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych wymagana jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie rozważył zagadnienia w tym kontekście. Stwierdził, że nie ma znaczenia, czy skarżąca uznana zostałaby za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a niezależnie od tego, nie można utożsamiać kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z kręgiem stron w procesie inwestycyjno-budowlanym. Stwierdzenia Sądu, oczywiście trafne, nie dotykają istoty problemu, który występuje w niniejszej sprawie.

GINB stwierdził zaś, że A. G. nie może wywodzić interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powołaniem się na prawo brania udziału w postępowaniu, w którym rozstrzyga się m.in. o tym, czy projektowane roboty będą zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem GINB, ewentualne uchybienie w tym zakresie, w najmniejszym stopniu nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa. Jest zaś rzeczą oczywistą, że o ile GINB, jako organ nadzorczy w stosunku do działań organów nadzoru budowlanego jest uprawniony, w stopniu odpowiednim do charakteru prowadzonego postępowania, do oceny ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przez osoby trzecie (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), o tyle wypowiadanie się o zagadnieniach stanowiących kompetencje organu lokalizacyjnego do tych uprawnień nie należy. Zagadnienia lokalizacyjne mogą być, w braku planu miejscowego, rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, o ile decyzja taka jest wymagana w świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak wypowiedzi organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności co do tego, czy sporna budowa stanowiła zmianę zagospodarowania terenu wymagającą ustalenia warunków zabudowy oznacza, w świetle stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawionego powyżej, że umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było przedwczesne.

W konsekwencji przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentowanego stanowiska, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu złożonego z powołaniem się na art. 144 K.c. oraz § 5 pkt 8 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Opis naruszenia wskazuje na związek podniesionych okoliczności z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Kwestia ta może być badana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wymagania dotyczące nowej zabudowy są zaś ustalane na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jest oczywiste, że również ta kwestia jest badana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Warunkiem koniecznym, tego zbadania jest zaś przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu wymagała decyzji o warunkach zabudowy, a także, że brak tej decyzji stanowił naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, który wydał decyzję o sprzeciwie.

Tym bardziej nie jest możliwe wypowiadanie się, na obecnym etapie sprawy, co do dalszych losów spornej inwestycji i ewentualnych postępowań z tą inwestycją związanych, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

Oczywiste wydaje się w tym zakresie tylko to, że nawet stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje powrót sprawy do etapu rozpatrzenia odwołania inwestorów od decyzji o sprzeciwie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a.