Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 671/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 19 § 2, art. 26 § 1, art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 5, 5a i 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 47 ust. 1, art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 39
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 442/12 w sprawie ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt I SA/Gl 442/12 uwzględnił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z 30 stycznia 2012 roku w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego wystawionego na M. N.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym ustalonym w toku postępowania podatkowego i przyjętym przez sąd I instancji.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 30 stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), -dalej "k.p.a." i art. 17, art. 18, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), - dalej "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 28 listopada 2011 r. o zwrocie tytułu wykonawczego z dnia 10 maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] uznał, że w otrzymanym do realizacji w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej tytule wykonawczym, obejmującym opłatę za pobyt M. N. w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, błędnie wskazano ten ośrodek jako wierzyciela wymienionych w nim należności. Wobec tego postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r. zwrócił otrzymany tytuł wykonawczy.

Na powyższe postanowienie Dyrektor Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych złożył zażalenie, zarzucając wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 20 kpa i art. 21 § 1 pkt 3 kpa.

Uzasadniając zażalenie strona zwróciła uwagę, że na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i Statutu, zmieniono nazwę Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawa na Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych. Strona podniosła, że art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi podstawę prawną do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z faktu niewpłacenia kwot stanowiących należności pieniężne ośrodka. Wyjaśniła, że stosownie do tego przepisu, Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest wierzycielem, bowiem jest bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. W ocenie Dyrektora, skoro jest on podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, to jest wierzycielem w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Ponadto strona podkreśliła, że pełnomocnictwo z dnia 3 lutego 2010 r. uprawnia Dyrektora do reprezentowania miasta stołecznego Warszawa we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością ośrodka, a więc także we wszystkich czynnościach wierzycielskich. Dyrektor ośrodka dodał także, że jest czynnym podatnikiem VAT, zobligowanym ustawowo do wystawiania faktur za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach stwierdził, że art. 11a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), - dalej także "u.s.g.", nie wymienia jednostki organizacyjnej gminy, nieposiadającej osobowości prawnej, jako organu administracyjnego. Dlatego jej kierownik działać może wyłącznie jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym mowa w art. 47 u.s.g. Z powyższego wywiódł, że jedynie organ właściwy, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest wierzycielem upoważnionym do wystawiania tytułu wykonawczego na nieuiszczoną opłatę za pobyt zobowiązanego w izbie wytrzeźwień. Z kolei zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r., Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną Miasta Stołecznego Warszawa nieposiadającą osobowości prawnej. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach stwierdził, że ponieważ nie jest on organem gminy, nie może być wierzycielem. Nie posiada więc też uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W konsekwencji organ odwoławczy uznał sporny tytuł wykonawczy za wadliwy, co uzasadniało odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego na jego podstawie i zwrot tytułu wykonawczego jako niespełniającego wymogów art. 27 § 1 u.p.e.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Dyrektor Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U. z 1955 r. nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 14 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi., a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 kpa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania. Przede wszystkim zaakcentowała, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1020/11, że status ośrodka jako wierzyciela wynika z art. 5 § 1 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., a jego potwierdzeniem są regulacje zawarte w art. 41 ust. 3 i ust. 4. Ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzenia, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 ze zm., dalej także "rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r."). Wskazała, że pogląd taki został wyrażony także w artykule Krzysztofa Sobieralskiego "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem" (artykuł NZS.2009.1.4). Niezależnie od powyższych wywodów, strona zauważyła, że organy nie wzięły pod uwagę, iż z treści pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010 r. wynika, że jest ono źródłem uprawnienia Dyrektora do kierowania statio municipii m.st. Warszawa, jakim jest Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych, w tym do reprezentowania kierowanej jednostki organizacyjnej we wszelkich sprawach związanych z jej działalnością w postępowaniach administracyjnych, sądowych i egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do statusu stationis municipii wyjaśnił, że posiadanie tego statusu oznacza, że jednostka nie działa we własnym imieniu, ale wyłącznie w zastępstwie jednostki samorządu terytorialnego i na jej rzecz.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pod pojęciem "wierzyciela" rozumie się, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a., podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z kolei z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W myśl art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazane wyżej przepisy umożliwiają określenie podmiotów, na które został nałożony obowiązek ponoszenia opłat oraz podmiotów uprawnionych do ich pobierania, a zatem uprawnionych do żądania wykonania tego obowiązku. Obowiązanym do ponoszenia tych opłat są osoby, które przebywały w izbie wytrzeźwień. Z kolei izba wytrzeźwień jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku, jak tego wymaga art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Dalej sąd uznał, że zasadnym jest odwołanie się do regulacji zawartej w § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ), zgodnie z którym, osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Regulacja ta nadaje uprawnienia wskazanym w nim osobom, w tym dyrektorowi izby do umożliwienia zobowiązanemu dobrowolnego uregulowania należności z tytułu pobytu w ośrodku, bez konieczności uruchamiania na podstawie art. 42 ust. 5 a postępowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie sądu uprawnienie to jest wstępnym etapem postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku wierzyciela, mającego także odzwierciedlenie w art. 15 § 1 u.p.e.a, zgodnie z którym, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Skoro zatem uprawnienie do przesłania takiego upomnienia/wezwania zostało przepisem prawa (rozporządzenia Ministra Zdrowia) przyznane dyrektorowi izby, to twierdzenie organu, że dyrektor ten – jako osoba uprawniona do reprezentacji ośrodka – nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego – pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami.

Ponadto sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle przywołanego wcześniej art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, a to oznacza, że przymiot wierzyciela nie przysługuje tylko i wyłącznie organowi, ale także instytucji, a więc jednostce organizacyjnej. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności szkoły publiczne czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne. Takim zakładem administracyjnym jest także izba wytrzeźwień. Natomiast odpowiednimi przepisami prawa w omawianej sprawie są regulacje art. 41 i art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. Ustawodawca wprost bowiem wskazał w nich na obowiązek dochodzenia przez wybrane podmioty zaległych opłat i kompetencje w dochodzeniu tych należności.

Odnotować także należy, że źródło finansowania izb wytrzeźwień stanowią opłaty pobierane od osób zatrzymanych. Opłaty te są pobierane z wyłączeniem prezydenta. Wpłaty z tytułu opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który będąc jednostką budżetową, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Przez wskazane w art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień należy rozumieć także podjęcie działań w celu egzekwowania opłat. Wynika to z faktu, ze przychody z tych opłat przeznaczane są na finansowanie działalności izb.

W świetle powyższego w ocenie WSA uzasadniony jest pogląd, że przepisy ustawy egzekucyjnej, ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r., przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela. Status ten jest konsekwencją uprawnienia izby do potrącenia należności za pobyt w izbie z depozytu pieniężnego, ustawowego prawa zastawu gwarantującego zabezpieczenie tych należności oraz ciążącego na dyrektorze izby obowiązku wystawienia wezwania do zapłaty. Ośrodek - jednostka organizacyjna wykonująca uprawnienia prezydenta w sferze administracji publicznej związanej z zachowaniem trzeźwości na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i bezpośrednio zainteresowana opłaceniem pobytu uprawniony jest nie tylko do pobierania opłat uiszczanych przy przyjęciu do izby wytrzeźwień lub uzyskiwanych w związku z zastawem na przedmiotach posiadanych przez pensjonariusza, ale także do egzekwowania ich w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ze skargą kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wystąpił Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W swoim środku zaskarżenia w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sformułował zarzut naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. : art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z 30 stycznia 2012 r. wskutek błędnego uznania, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego;

Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi postawił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie przysługuje status wierzyciela w rozumieniu powyższych przepisów i jest on uprawniony do egzekwowania opłaty za pobyt w ośrodku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznano, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; ; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług.

W dalszej części uzasadnienia, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyrokach z 14 listopada 2012 roku sygn., akt II FSK 411/12 oraz z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Stosownie zaś do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela decydować będą przepisy określające zakres ich działania. (por. P. Przybysz Administracyjne Środki Prawne w Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji, Lex 2012, str. 167)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie. Nadto jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Radu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz.7005) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy.

Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust.1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy i działa na podstawie pełnomocnictwa przez niego udzielonego. Ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a). Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie, a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualnie więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt. II FW 4/11, w którym to Prezydent m. st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na względzie za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, za zasadne, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Biorąc pod uwagę, że tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został wystawione przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co z kolei czyni uzasadnionym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i jego zwrot wystawcy.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 163, poz. 1349, ze zm).