Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 566/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.18 ust.1h w zw. z art.12 ust.4a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.,

nr [...]uchylającą decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia

[...] maja 2014 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że podaniem z dnia 6 lutego

2014 r. A.P. i U.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o ustalenie odszkodowania za wartość nasadzeń, urządzeń i obiektów na działce nr [...] położonej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego "[...]" w R.. Wskazali, że wskutek decyzji tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Al. [...] z ul. [...], etap I, budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" rodzinny ogród działkowy przestał funkcjonować.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia żądanego odszkodowania ustalając, że w okolicznościach sprawy nie miała miejsce likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy z dnia

13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). Na dzień ostateczności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Polskiemu Związkowi Działkowców nie przysługiwały żadne prawa do przedmiotowego terenu, które zostałyby zbyte lub wygaszone. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania.

Wskutek uwzględnienia odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnie zastosowano przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r., zamiast ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto R..

Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niedopuszczalną.

Zdaniem Sądu, w przypadku gdy - wydaną m. in. na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) - decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta R., Gminie Miastu R. nie przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi od orzeczenia Wojewody [...], wydanego na skutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Prezydent Miasta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel Gminy, której jest organem wykonawczym, zmierzającej do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasto R., podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust.1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto R. jako stronę postępowania o odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto R. dowodziła istnienia przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A.P. i U.P. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.

Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miasto R. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należało uznać za nieuzasadnione.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.