Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1137/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9-10a, art. 53 ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 uat. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 4 pkt 5 i pkt 9 lit. c, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 2 pkt 1 lit. b, par. 2 pkt 7 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 145 par. 1 pkt 1 l it. b, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 ust. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skarg A Sp. z o.o. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku A Sp. z o.o. z dnia 25 października 2010 r., decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (znak sprawy: [...]), ustalił na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego z poziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] położonych w [...] przy ul. [...], arkusz [...], obręb [...] (na terenie funkcjonalnego śródmieścia).

Wymagania dotyczące nowej zabudowy określone zostały w decyzji następująco:

a) linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): - obowiązująca linia zabudowy – w granicy frontowej działek, wyznaczona jako przedłużenie zabudowy pierzejowej zrealizowanej na działkach sąsiednich; - pozostałe odległości zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania; - wskazana jest lokalizacja budynku w granicy działki sąsiedniej nr [...] na całej długości istniejącego na tej działce budynku;

b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 78% powierzchni działek dla całej zabudowy kubaturowej łącznie,

c) szerokość elewacji frontowej: realizacja zabudowy na całej szerokości frontów terenu, z zachowaniem odległości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalna wysokość budynku: 21 m, dostosowana do wysokości budynków położonych przy ul. [...]; nowa zabudowa nie może przekroczyć wysokości tych kamienic, wyklucza się tworzenie dodatkowych kondygnacji technicznych, dopuszcza się realizację dowolnej liczby kondygnacji podziemnych,

e) geometria dachu: dach płaski ze spadkiem wymuszającym odpływ wód opadowych na teren objęty wnioskiem,

f) miejsca parkingowe: należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w łącznej liczbie: na 1 lokal mieszkalny minimum 1 miejsce parkingowe, minimum 11 miejsc postojowych na 1 000 m² powierzchni użytkowej dla funkcji biurowej i usługowej, minimum 7 miejsc postojowych na 1 000 m² powierzchni użytkowej dla funkcji handlowej,

g) inne: - bryłę budynku pod względem zasad podziałów płaszczyzn i brył, proporcji, wymiarów, rozwiązań detali, kolorystyki zastosowanych materiałów zharmonizować z budynkami występującymi w jego bezpośrednim sąsiedztwie, stanowiącymi wartościowe formy architektoniczne; - bryła budynku musi nawiązywać skalą i charakterem do otaczającej zabudowy, tworząc harmonijną całość w celu uzyskania kompozycyjnie spójnego rozwiązana architektonicznego i urbanistycznego; - wymagana jest wysoka jakość zastosowanych materiałów budowlanych; koncepcję architektoniczną należy uzgodnić w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta] oraz Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków przed przystąpieniem do wykonania projektu budowanego i wystąpieniem o pozwolenie na budowę; - ewentualne kolizje z istniejącymi na ternie inwestycji sieciami należy uzgodnić z właścicielami tych sieci i usunąć przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę; - ewentualne kolizje z zielenią należy uzgodnić w Wydziale Ochrony Środowiska w drodze odrębnego postępowania, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody.

Odnośnie warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko; inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.; na etapie projektowania i realizacji należy uwzględnić wskazania konserwatorskie określone w opinii Konserwatora z dnia [...] marca 2011 r., znak [...]: - przedmiotowa nieruchomość jest integralną częścią zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]; - ochronie konserwatorskiej na tym terenie podlega m.in. zagospodarowanie przestrzenne rejonu z układem ulic i nieruchomości, bryły poszczególnych budynków, ich gabaryty oraz kształt, całościowy układ i artykulacja elewacji, kształt dachu; - nowo projektowany budynek musi być dostosowany do gabarytami, linią zabudowy i formą architektoniczną do historycznej zabudowy tego terenu; - wysokość projektowanego budynku powinna zostać dostosowana do historycznej zabudowy ulicy [...], uwzględniając różnice poziomu terenu oraz bardzo zróżnicowane rozwiązania architektoniczne, przy czym jako główny punkt odniesienia ustala się zabudowę przy ul. [...]; - nowa zabudowa, wraz z tzw. kondygnacją techniczną, nie może przekraczać wysokości tych kamienic; - wyklucza się tworzenie dodatkowych kondygnacji technicznych, umieszczanie urządzeń technicznych na dachu itd.; - linia zabudowy winna nawiązywać do linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie budynki; - należy zrezygnować z prześwitów i podcieni; - w przypadku realizacji kondygnacji podziemnych należy uzyskać opinię archeologiczną; - wszystkie planowane na tym terenie prace budowlane, konserwatorskie, restauratorskie oraz podział nieruchomości, montaż reklam i urządzeń technicznych muszą uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Organ wyjaśnił przy tym, że z uwagi na brak możliwości realizacji prześwitów w nowo projektowanym budynku inwestor w dniu [...] maja 2012 r. przedstawił koncepcję zagospodarowania terenu, która została pozytywnie zaopiniowana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.), zaś sam projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ, powołując się na opinię wewnętrzną Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., przedstawił szczegółowe warunki lokalizacji i liczbę zjazdów z ul. [...]; zastrzegł, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach działek inwestora; wyraził postulat zaniechania lokalizowania ewentualnych wykuszy i nadwieszeń projektowanego budynku nad pasem drogowym ul. [...]; zwrócił uwagę na konieczność zachowania możliwości dojazdu i dojścia do nieruchomości położonych na zapleczu działek inwestora. Ponadto organ wskazał na warunki zasilania inwestycji w energię elektryczną i wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych, a także ogrzewanie zgodnie z umowami przedwstępnymi i opiniami odpowiednich dostarczycieli mediów, jak również na zasady gospodarowania odpadami.

W odniesieniu do linii rozgraniczających teren inwestycji organ stwierdził, że wyznaczono je na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren wskazany we wniosku inwestora znajduje się na obszarze, dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omówił uwagi, jakie zostały wcześniej wniesione przez strony w toku postępowania. W tym zakresie wyjaśnił, że kwestie związane z zapewnieniem poszanowania interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej, nasłonecznieniem, zacienianiem i zachowaniem warunków ochrony przeciwpożarowej będą badane dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek leżących po przeciwnej stronie ul. [...], gdyż skala inwestycji nie różni się od innych budynków znajdujących się w rejonie ul. [...] i [...] i jest charakterystyczna dla obszaru ścisłego śródmieścia. Z uwagi na to organ uznał, że nie zachodzi przesłanka, z której wynikałoby, że planowana zabudowa oddziałuje na wykonywanie prawa własności na przedmiotowych działkach. Ponadto stwierdził, że przedmiotu oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie stanowią zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości, a tym bardziej na subiektywne przekonania osób trzecich o naruszeniu ich interesu poprzez uciążliwość inwestycji, spadek atrakcyjności lub wartości działki.

W odpowiedzi na zastrzeżenia stron postępowania, które wniosły pisma w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ wyjaśnił, że, stosownie do wymagań konserwatorskich z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (podtrzymanych w pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r.) w związku z barkiem możliwości realizacji prześwitów, inwestor w dniu [...] maja 2012 r. przedstawił koncepcję zagospodarowania terenu, która została pozytywnie zaopiniowana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków; w nowym projekcie budynek został wydłużony do granicy działki nr [...] od strony ul. [...] i zakończony pełna ścianą, tak by w przyszłości umożliwić kontynuację zabudowy pierzei wzdłuż ul. [...]; koncepcja ta uwzględnia również zachowanie połączenia komunikacyjnego ul. [...] przez Pasaż [...] do ul. [...], które umożliwi wjazd i wyjazd na posesję; nowy układ komunikacyjny przewiduje również zachowanie wjazdu od strony sąsiedniego "budynku [...]" przy ul. [...], który umożliwi wyjazd z drogi pożarowej zabezpieczającej również budynki przy ul. [...]. Obsługa komunikacyjna hali garażowej oraz części handlowo-usługowej odbywać się będzie z drogi wewnętrznej.

Ponadto organ ustosunkował się do wniosku strony postępowania – B Sp. z o.o. o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] w P. sygn. [...], uznając, że kwestie przedstawione przez stronę nie są zagadnieniem wstępnym, gdyż koncepcja inwestora zakłada realizację drogi wewnętrznej, która umożliwi dostęp do nieruchomości usytuowanych głębiej względem ul. [...], a ponadto alternatywą dla nich może być dostęp przez ul. [...]. Stąd zawieszenie postępowania organ ocenił jako bezzasadne.

Omawiając wyniki analizy stanu fatycznego i prawnego, w tym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczył w promieniu 234 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze), jako trzykrotność szerokości frontowej granicy terenu (3x78 m), co pozwoliło objąć analizą teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...], na których znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami towarzyszącymi oraz zabudowa usługowa w zabudowie zwartej, pierzejowej centrum miasta. Organ wyjaśnił, że zwiększenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wynik ustaleń w zakresie warunków nowej zabudowy. Wskazał, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa usługowa.

Na podstawie analizy stwierdził, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy dla całej zabudowy kubaturowej wynosi 71,9% powierzchni działki i zawiera się w przedziale od 19,5% do 100%. Dla uzasadnienia ustalenia tego wskaźnika dla terenu inwestycji organ powołał przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Omawiając parametr wysokości budynku, organ wskazał, że z analizy wynika, iż wysokość planowanego budynku musi stanowić przedłużenie [górnej] krawędzi istniejących budynków położonych przy ul. [...], zgodnie z zasadą kształtowania zabudowy pierzejowej, co jest zgodne z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia i nawiązuje do wysokości zabudowy wzdłuż ul. [...] mającej maksymalne wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu od ok. 17 m do ok. 22 m, mierzone na rzędnej terenu ok. 72 m n.p.m. do ok. 74 m n.p.m.. Liczba kondygnacji i tym samym wysokość w najwyższym punkcie dachu projektowanego budynku nie przekroczą maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych i wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej organ ustalił, powołując się na przepisy § 6 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego i akcentując pierzejowy charakter zabudowy w obszarze analizowanym, w którym przeważa zabudowa z elewacjami zajmującymi całą szerokość frontu działek, niezależnie od ich szerokości, tworząc zabudowę zwartą. Ponadto organ wypowiedział się co do geometrii dachu występującej w sąsiedztwie, akcentując nawiązanie do geometrii dachów występujących w zabudowie położonej wzdłuż ul. [...].

Dalej wyjaśnił, że w obszarze analizowanym budynki położone są w przeważającej części we frontowej granicy działek, tworząc zwartą zabudowę pierzejową; kształt działek jest zróżnicowany, przeważają nieregularne. Zdaniem organu planowany obiekt odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (forma obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W związku z tym uznał, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., gdyż kontynuuje funkcję zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, co zapewni harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy. Działki znajdujące się przy ul. [...], na których znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami towarzyszącymi, organ uznał za spełniające kryteria działki sąsiedniej, o której mowa w powołanym przepisie ustawy. Zdaniem organu, istniejące sąsiedztwo potwierdziło spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również zostało wykazane, że zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Odwołania od decyzji z dnia [...] 2012 r. wnieśli: Zarząd [...] (samorządowa jednostka budżetowa województwa wielkopolskiego), S. K., B Sp. z o.o. i R. N.

Zarząd [...] zarzucił, że realizacja budynku całkowicie odizoluje istniejące wieżowce od ul. [...], co stworzy utrudnienia komunikacyjne interesantów z Urzędem [...], [...], [...] i pozostałymi instytucjami mającymi siedziby w tych budynkach, jak i prowadzenie akcji przeciwpożarowych. Nadto wskazał na zignorowanie przez organ I instancji, że pas gruntu przy wieżowcach nie pozwala na manewr wozów bojowych straży pożarnej i ochrony mienia, przy braku możliwości dojazdu od drogi publicznej. Przedmiotowe nieruchomości odizolowane, pozbawione dojazdu do drogi publicznej bez ustanowionego prawnie dojazdu, umiejscowione "na zapleczu" przyszłego budynku zdecydowanie stracą na wartości. Ponadto odwołujący podniósł, że trzy 11-piętrowe biurowce funkcjonujące na sąsiednich działkach zostały wybudowane zgodnie z wcześniejszym planem rozbudowy [...].

S. K. zarzuciła nieuwzględnienie w decyzji aktualnego stanu własności, a wnioskodawca nie wykazał, że ma wyłączne prawo do nieruchomości objętych wnioskiem ani że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli. Nadto strona podniosła nieuwzględnienie toczących się postępowań administracyjnych dotyczących zwrotu nieruchomości, o których Prezydent Miasta P. wie z urzędu, nieuwzględnienie specyfiki aktualnego sposobu zagospodarowania, w szczególności konieczności zachowania bezpiecznego dojazdu (w tym drogi ewakuacyjnej) do [...] i sąsiedniej restauracji [...], jak również pozostałych lokali w Pasażu [...]. Odwołująca zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy w zakresie badania spełnienia przez inwestycję kryterium "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji zabudowy. Podniosła także, że nie miała zapewnionej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, w szczególności nie doręczono jej przywołanych w uzasadnieniu decyzji, w tym wskazań Konserwatora Zabytków, a bezspornie [...] i sąsiednia restauracja z ogródkiem mają charakter zabytkowy i podlegają ochronie.

B Sp. z o.o. zarzuciła kwestionowanej decyzji sprzeczność z prawem materialnym i procesowym, jak również zaskarżyła postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r., a także postanowienie Zarządu Dróg Miejskich, jako sprzeczne z prawem, wobec czego domagała się ich uchylenia. Podtrzymując zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu z dnia 14 lipca 2011 r. od wcześniej wydanej przez organ I instancji decyzji, zarzuciła, że uczestnikami postępowania powinien być znacznie szerszy krąg właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek; Spółka podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji przy ul. [...], zapisanej w [...] (nr działek: [...]), która nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej i przybliżyła stan sprawy o ustanowienie drogi koniecznej, toczącej się przed Sądem Rejonowym [...] w P. sygn. [...], w której jeden z możliwych przebiegów służebności został wskazany na działce nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie strony wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozbawi wyżej opisaną nieruchomość dostępu do drogi publicznej; ponadto, zakwestionowała nieprzychylenie się przez organ do wniosku o zawieszenie postępowania i błędne ustalenia co do możliwości skomunikowania tej nieruchomości z ul. [...], gdy w samej decyzji nie został nałożony na inwestora obowiązek zapewnienia działkom sąsiednim dostępu do drogi publicznej. Powołując się na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] w P. pod sygn. [...] postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz firmy A S.A., Spółka podniosła, że ustalenie warunków zabudowy uniemożliwi przeprowadzenie służebności przesyłu (sieci [...]) przez działkę nr [...]. Podała również, że inwestor do dziś nie ustanowił nieodpłatnie służebności drogi koniecznej dla nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej, mimo że na takie zobowiązanie inwestora powołał się organ I instancji oraz wytknęła pominięcie w postępowaniu właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie ul. [...].

R. N. zarzucił nieuwzględnienie w wystarczający sposób interesów pozostałych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym działki nr [...]. W szczególności podniósł, że wysokość planowanej inwestycji może spowodować nadmierne zacienianie działki nr [...], a w konsekwencji ograniczyć możliwości inwestycyjne. Zarzucił, że określona w decyzji liczba miejsc parkingowych spowoduje zwiększenie ruchu na ul. [...], jak i zwiększenie liczby samochodów parkujących na tej ulicy, co znacznie utrudni korzystanie z tej ulicy, a tym samym negatywnie wpłynie na wartość innych nieruchomości położonych przy tej samej ulicy oraz zwrócił uwagę na wieloletnią praktykę ustalania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji w wymiarze 1,5 miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny i zakwestionował zasadność odstępstwa od tej praktyki akurat dla inwestycji lokalizowanej przy wąskiej i uczęszczanej ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia wykonawczego, uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji szczegółowo została przeanalizowana sytuacja terenu objętego wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami i w tym zakresie Prezydent Miasta P. wykonał wskazania Kolegium sformułowane we wcześniejszej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej (wielorodzinnej) wraz z usługami towarzyszącymi oraz o funkcji usługowej. Za prawidłowo uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu, bowiem wynika to z analizy urbanistycznej, która została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami.

W ocenie organu II instancji planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, ma zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium nie stwierdziło naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium za niezasadne uznało wnioski i twierdzenia dotyczące korzystania z nieruchomości sąsiednich w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz niemożności korzystania z istniejącego wyjazdu z tych nieruchomości. Podniosło, że przedmiotem badania w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie kwestia, czy działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej, a sprawa ustanowienia służebności drogowej dla działki sąsiedniej, która nie jest objęta wnioskiem inwestora, jako mająca charakter cywilnoprawny, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na zarzuty spółki B Sp. z o.o. Kolegium stwierdziło, że kwestia dostępu nieruchomości sąsiednich do drogi publicznej wykracza poza przedmiot postępowania i nie może być rozstrzygana w tym postępowaniu, zaś pomiędzy sprawą o ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej dla działek sąsiednich przez działkę objętą wnioskiem, a sprawą o ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie zachodzi tego rodzaju związek, że brak rozstrzygnięcia sądu cywilnego stanowiłby przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Nie daje to także podstaw do zawieszenia postępowania. Organ wyjaśnił, że orzeczenie sądu o ustanowieniu drogi koniecznej ma charakter konstytutywny, zatem jego skutki występują od chwili wydania wyroku i nie działają wstecz. Podobne stanowisko Kolegium zajęło względem zarzutu dotyczącego toczących się postępowań związanych ze zwrotem nieruchomości, które nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i podstawy do zawieszenia postępowania. Organ ponownie podkreślił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Również argumenty dotyczące utraty wartości nieruchomości sąsiednich organ uznał za nieuzasadniające uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniach, Kolegium powołało się na zasadę wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na potrzebę oceny ochrony interesów osób trzecich w kategoriach obiektywnych. Podkreśliło, że subiektywne kwestie dotyczące zwiększenia uciążliwości warunków zamieszkiwania w sąsiedztwie, czy też uciążliwości parkowania na ulicy i dojazdu osób korzystających z tej samej drogi publicznej nie podlegają ochronie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty dotyczące korzystania z nieruchomości sąsiednich w dotychczasowy sposób oraz zmiany wartości tych nieruchomości, jak i kwestii dostępu obywateli do instytucji mających siedziby w istniejących już budynkach oraz zarzuty dotyczące ewentualnego przesłaniania i zacieniania sąsiednich nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że kwestie dotyczące negatywnego przestrzennego oddziaływania planowanej zabudowy, zacieniania czy bezpieczeństwa pożarowego będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie Kolegium powołało się na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powołując się na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz stanowisko orzecznictwa, Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę oddzielenia dwóch etapów procesu inwestycyjnego, z których każdy regulowany jest innymi przepisami i których nie można dowolnie czy naprzemiennie stosować. Wobec tego organ uznał, że przy wydawaniu warunków zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach ustawy Prawo budowlane i za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13, 14 i 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, akcentując, że wspominane rozporządzenie nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ uznał również, że brak zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację spornej inwestycji nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Podobnie, przesłanki takiej nie stanowi w ocenie organu plan rozbudowy Poznania, który obecnie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia istniejącego stanu własności, argumentując, że wnioskodawca nie musi legitymizować się żadnym prawem do nieruchomości ani też dysponować zgodą właścicieli terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na zarzuty S. K. co do pominięcia jej w postępowaniu, Kolegium podniosło, że jej twierdzenia stoją w sprzeczności z dowodami doręczenia, znajdującymi się w aktach administracyjnych, co wskazuje na prawidłowe doręczanie korespondencji tej osobie.

Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty dotyczące liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych. W ocenie organu postanowienia decyzji nie naruszają w tym zakresie interesu osób trzecich, w tym również podmiotów, które wniosły odwołania. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, a w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., o czym w treści uzasadnienia zawiadomiło spółkę B Sp. z o.o., zgodnie z art. 66 k.p.a. Odnosząc się natomiast do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2011 r., określonego przez tę Spółkę jako postanowienie, Kolegium stwierdziło, że pismo to nie jest postanowieniem i nie mogło nim być, co wynika z ugruntowanej linii orzecznictwa. W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania ewentualnego uzgodnienia zarządcy drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie w sprawie warunków zabudowy, zatem tego rodzaju opinia nie ma formy postanowienia, jednak jej treść powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Swoje stanowisko organ wsparł poglądami orzecznictwa oraz odwołaniem się do treści przepisów art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 20907 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.), wskazując, że Zarząd Dróg Miejskich jest pomocniczą jednostką budżetową podległą Prezydentowi Miasta P., który jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu. Wobec braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie ma również zastosowania przepis art. 106 k.p.a., jakkolwiek ustalenia poczynione na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., nie przybierając formy postanowienia, powinny i mogą stanowić część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.

Skargi na decyzję Kolegium wnieśli: reprezentowana przez dwóch pełnomocników (adwokata oraz radcę prawnego) S. K. oraz reprezentowana przez radcę prawnego B Sp. z o.o.

Ze skarg S. K. z dnia 25 września 2013 r. (sporządzonej przez radcę prawnego) i z dnia 9 października 2013 r. (sporządzonej przez adwokata) wynika, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze z dnia 25 września 2013 r. S. K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, bowiem ustalone warunki zabudowy naruszają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności:

- decyzja jest niewykonalna, gdyż zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią tej decyzji a jej uzasadnieniem, skoro w decyzji organu I instancji został wskazany "dach płaski, ze spadkiem wymuszającym spadek wód opadowych na wnioskowany teren", natomiast w uzasadnieniu decyzji organ podał "(...) kształt dachu projektowanego budynku może być płaski lub stromy, nawiązując do istniejącej zabudowy sąsiedniej (...)"; w ocenie strony takie zapisy decyzji wskazują na dowolne ustalenie nachylenia dachu przez inwestora oraz ostatecznie nie wiadomo, czy projektowana zabudowa powinna mieć dach płaski czy też "płasko-pochyły" (to jest o niewielkim kącie zapewniającym swobodny odpływ wód), czy też wybór geometrii i kąta nachylenia dachu pozostawiono inwestorowi, co jest niedopuszczalne; organ określił geometrię dachu w sposób lakoniczny, pozostawiając dużo niepewności co do rodzaju dachu i kąta jego nachylenia, a pozostawienie inwestorowi tak dużego pola manewru przy projektowaniu dachu, mając na uwadze położenie przedmiotowej działki w zabytkowej części miasta, jest niedopuszczalne; skoro dach ma zapewnić naturalny spadek wody, to konieczne jest precyzyjne wskazanie kąta nachylenia dachu, a taki brak skutkuje koniecznością uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż rażąco narusza § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia wykonawczego;

- decyzja w sposób rażący narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", która wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie sposób się zgodzić z organem, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak i nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa";

- decyzja nie uwzględnia zastanych wymagań funkcjonalnych i gospodarczo-społecznych (niemożliwy dostęp od ul. [...] do niektórych nieruchomości znajdujących się za przedmiotową działką); planowana zabudowa utrudni dostęp obywateli do Urzędu [...], oddziału [...], jak i pozostałych placówek; uniemożliwi bezpośredni dostęp straży pożarnej do tych nieruchomości oraz ewentualną ewakuację, a duże samochody nie będą mogły manewrować na drodze wewnętrznej po wybudowaniu budynku zajmującego 78% powierzchni działki; ponadto niemożliwy będzie dojazd samochodów dostawczych od ul. [...] do niektórych lokali usługowych wewnątrz nieruchomości; rozpoczęcie realizacji inwestycji może stanowić nieodwracalną przeszkodę do zwrotu sąsiednich działek nr [...] i [...], o jaki wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli, w tym skarżąca;

- decyzja narusza również art. 64 ust. 2 u.p.z.p., gdyż decyzja organu I instancji nie określa warunków w zakresie powierzchni handlowych i nie wiadomo, czy decyzja ta zezwala na wybudowanie budynku o powierzchni handlowej powyżej 2 000 m²;

- Kolegium nie odniosło się do kwestii liczby kondygnacji podziemnych, a w ocenie skarżącej zbudowanie podziemnej dwupoziomowej hali garażowej spowoduje zniszczenia budynków na działkach sąsiednich poprzez pękanie fundamentów, ścian, podłóg i stropów; skarżąca jest współwłaścicielką m.in. budynku na działce [...], w którym ujawniły się już takie pęknięcia w związku z budową garaży podziemnych na działkach sąsiednich.

W skardze z dnia 9 października 2013 r. S. K. zarzuciła ponadto naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności specyfiki otoczenia działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz specyfiki Pasażu [...], a także nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie uczestniczce postępowania wzięcia udziału w tym postępowaniu od samego początku, a także brak doręczenia niektórych decyzji tym wskazań Miejskiego Konserwatora Zabytków;

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy lokali znajdujących się po drugiej stronie ul. [...] nie mają interesu prawnego, a tym samym pozbawienie ich możliwości udziału w tym postępowaniu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z ładem przestrzennym całej okolicy oraz zasadą dobrego sąsiedztwa.

Ponadto zarzuciła brak uwzględnienia całości stanu faktycznego, tj. istnienia Pasażu [...], [...] oraz budynków biurowych i usługowych znajdujących się w tym Pasażu i wynikającej ze specyfiki aktualnego sposobu zagospodarowania tego terenu, stanowiącego urbanistyczną całość, konieczności zachowania bezpiecznego dojazdu (w tym drogi ewakuacyjnej) do [...] i sąsiedniej restauracji [...], jak również pozostałych lokali w Pasażu [...], co w ogóle nie było przedmiotem badania na tym etapie sprawy. Podniosła brak uwzględnienia w analizie całości ul. [...] i udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się po drugiej stronie tej ulicy, mimo że inwestycja będzie miała bardzo duży wpływ na ich sytuację, w szczególności dostęp do światła naturalnego. Zarzuciła również nieuwzględnienie toczących się aktualnie postępowań administracyjnych w sprawie zwrotu nieruchomości oraz postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, które to postępowania dotyczą m.in. działek objętych decyzją o warunkach zabudowy, argumentując, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia tych postępowań.

B Sp. z o.o. w skardze z dnia 8 października 2013 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływało na nieruchomości znajdujące się na działkach sąsiednich;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13, 14 i 104 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w zgodności z przepisami odrębnymi, wskutek czego doszło do pozbawienia osób trzecich ochrony, która w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i dostępu światła dziennego, których to ram ochrony organ nie określił w decyzji o warunkach zabudowy i praktycznie pozbawił osoby będące właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości usytuowanych w drugiej linii zabudowy ul. [...], dostępu do drogi publicznej oraz poprzez nie wykonanie stosownych analiz dotyczących nasłonecznienia, dostępu działek usytuowanych w drugiej linii zabudowy do drogi publicznej i zapewnienia wystarczającej liczby miejsc parkingowych (mając na uwadze parametry techniczne stanowisk postojowych i dojazdów do nich, w tym dla osób niepełnosprawnych), które to kwestie mają istotne znaczenie dla sprawy;

b) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy, w tym brak zbadania, czy nie zachodzi podstawa uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., a w niniejszej sprawie brak jakiejkolwiek wzmianki, jakie było przeznaczenie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., co nie wyklucza konieczności dokonania dodatkowych uzgodnień; ponadto w skarze wskazano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został skonsultowany z Miejskim Zarządcą Dróg, a "uzgodnieniu" podlegał jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 4 i 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez nieprawidłowe ustalenie spełnienia warunku w postaci tzw. "dobrego sąsiedztwa", poprzez:

- brak szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, obejmującego analizę ich gabarytów, wzajemnego przestrzennego ulokowania, a także stosunku zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję, w sytuacji gdy inwestor poza określeniem we wniosku powierzchni sprzedaży na parterze planowanego budynku (ok. 1 350 m²) nie określił ile pięter przeznacza pod poszczególne funkcje (handlową, biurową i mieszkalną), co rodzi oczywistą trudność przy określaniu w analizie urbanistycznej kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej;

- ustalenie obowiązującej linii zabudowy z naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, gdyż zabudowa zlokalizowana na działkach przy ul. [...] usytuowanych naprzeciw działek objętych wnioskiem (do których nawiązuje Miejski Konserwator Zabytków, określając je "głównym punktem odniesienia") tworzy właśnie uskok w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich;

- nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, bowiem wskaźnik ten dla działek sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...] oscyluje w granicach 66%, a ponadto wbrew postanowieniem § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ustalono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną powinien wynosić co najmniej 25% powierzchni działki, co ze względu na przyjęty w analizie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy na poziomie 74% powoduje, że na urządzenie dróg wewnętrznych pozostaje zaledwie 1% powierzchni terenu, co jest rozwiązaniem co najmniej nietrafnym;

- nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej względem średniej wartości w obszarze analizowanym dla budynków wielorodzinnych z usługami wynoszącej 30 m, przy czym nawet inwestor we wniosku nie określił takiej szerokości elewacji frontowej ograniczając ją do 50 m ;

- sprzeczność ustalenia wymaganej liczby miejsc parkingowych z normatywem określonym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [..] 2008 r. w sprawie przyjęcia polityki [...], gdzie ustalono dla centrum: 24 miejsca parkingowe na 1 000 m² powierzchni użytkowej dla biur i urzędów (a nie, jak przyjęto w analizie, 11 miejsc), 20 miejsc parkingowych na 1 000 m² powierzchni użytkowej dla obiektów handlowych (a nie, jak przyjęto w analizie, 7 miejsc), a ponadto pominięcie problematyki miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, dla których normatyw wynosi w centrum: 2 miejsca na 1 000 m² dla biur i urzędów i tyle samo dla obiektów handlowych na każde 1 000 m² powierzchni użytkowej; co stanowi o całkowitym oderwaniu ustaleń w tym zakresie od potrzeb osób, które w przyszłości będą korzystały z miejsc parkingowych w okolicy planowanej inwestycji, w sytuacji, gdy już aktualnie parkowanie stanowi olbrzymi problem dla mieszkańców pobliskich budynków, a na tyłach planowanej inwestycji znajdują się instytucje, do których codziennie przybywa po kilkaset osób.

Ponadto skarżąca zakwestionowała prawidłowość zmiany wniosku przez inwestora, który do pisma z dnia 26 kwietnia 2011 r. nie dołączył zmienionego załącznika graficznego.

W podpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. Sąd połączył na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sprawy ze skarg S. K., sygn. akt II SA/Po 1136/13 ze sprawą ze skargi B Sp. z o.o. o sygn. akt II SA/Po 1137/13 i prowadził je dalej pod tą ostatnią sygnaturą.

W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podtrzymując stanowisko wcześniej wyrażone w postępowaniu administracyjnym.

W toku postępowania Sąd pozyskał z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. poświadczony za zgodność z oryginałem wyciąg z "Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. P." przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. z dnia [...] 1994 r. nr [...], poz. [...]) wraz z częścią graficzną z pomocniczo naniesionym terenem inwestycji.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki B Sp. z o.o. podtrzymał wnioski i argumentację skargi oraz poparł argumentację uczestnika postępowania – [...] Zarządu [...]. Nadto podniósł, że aktualny sposób zagospodarowania terenu, którego dotyczy postępowanie, jak i sąsiedztwa odpowiada koncepcji przyjętej w przeszłości przez urbanistów miejskich i co za tym idzie, dodatkowa zabudowa nie może być oceniana jako kontynuacja historycznego sposobu zabudowy tego terenu. Pełnomocnik Spółki podał, że zarzut naruszenia art. 54 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. ma charakter ściśle proceduralny; uzgodnienie, o jakim mowa w tych przepisach, jest niezbędne niezależnie od faktycznej treści planu, który utracił moc. Pełnomocnik skarżącej S. K. podtrzymał wnioski i argumentację skargi, podkreślając, że wydana decyzja nie uwzględnia specyfiki terenu, w tym w szczególności istnienia sąsiadujących wieżowców i pasażu [...]. Pełnomocnik uczestnika – Zarządu [...] wniósł o uwzględnienie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że realizacja inwestycji spowoduje odcięcie nieruchomości leżących w drugiej linii, a inwestor, podobnie jak przy poprzednich inwestycjach przy tej ulicy, wykorzystuje lukę prawną, jaką jest brak planu miejscowego dla tego terenu. Stanowisko pełnomocnika poparł przedstawiciel uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich pięciu wymienionych w nim warunków, w tym określonego w ust. 1 pkt 1 wymogu zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej – aby nie ograniczać nadmiernie inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych oraz nie doprowadzać do uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06, LEX 394807).

Warto również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o czym stanowi wprost art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca – adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub też któregoś z postępowań naprawczych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) – na podstawie art. 48 i art. 49 lub art. 49b, względnie – w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324).

Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa" nie oznacza co za tym idzie bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym warunkiem kontynuacji funkcji jest stwierdzenie, że planowana nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8). Poszczególne przepisy dopuszczają również inne ustalenie wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Stosownie do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Nie ma przy tym przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała wcześniej sporządzona analiza (w części opisowej i graficznej), a nie odrębny dokument zawierający wyniki analizy, jeżeli tylko zawiera ona dane pozwalające na ustalenie wyników analizy i nie wpływa na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie może prowadzić do nadmiernego formalizmu przy ocenie spełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 7 u.p.z.p. Przepisy powołanego rozporządzenia należy tak interpretować i stosować, aby został osiągnięty cel sformułowany w ustawie, należy zaś odrzucić taki kierunek wykładni, który prowadziłby do uznania, że dany przepis rozporządzenia (w tym wypadku § 9) został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Przenosząc ogólne rozważania dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i stwierdzenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że określenie charakteru planowanej inwestycji oraz dominującej w sąsiedztwie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miało podstawowe znaczenie dla zakresu analizy urbanistycznej i zastosowania w odniesieniu planowanej inwestycji wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy ustawy i rozporządzenia.

W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji (działek nr [...] [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]), obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 78 m = 234 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 6 czerwca 2012 r. (k. 404-410 akt adm.), jak i w samej osnowie decyzji z dnia [...] 2012 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie.

Ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne. Zgromadzone w sprawie materiały były – z pewnym zastrzeżeniem, o które będzie przedmiotem późniejszych rozważań – wystarczające do jej rozstrzygnięcia, a ich analiza prowadzi do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, datowana na 6 czerwca 2012 r., jakkolwiek jej wyniki w części tekstowej są dość zwięzłe, to jednak w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego część centrum [...] w otoczeniu działek stanowiących teren planowanej inwestycji (teren ten znajduje się przy ul. [...] w okolicy wylotu Pasażu [...] łączącego tę ulicę z ul. [...]), pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oraz zabudowy usługowej. To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy realizacji budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego.

Zdaniem Sądu nietrafne są zarzuty spółki B Sp. z o.o. w tym zakresie. Skarga pomija bowiem fakt, że inwestor uzupełnił i skorygował swój pierwotny wniosek, przedkładając organowi koncepcję urbanistyczno-architektoniczną planowanej zabudowy z dnia [...] maja 2012 r., jak również rzut zagospodarowania terenu z dnia 5 czerwca 2012 r. (k. 392, 399-401 akt adm.). Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, z uwagi na brak możliwości realizacji prześwitów w nowo projektowanym budynku inwestor w dniu [...] maja 2012 r. przedstawił koncepcję zagospodarowania terenu, która została pozytywnie zaopiniowana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.), zaś sam projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., która uwzględniała również opinię z dnia [...] maja 2012 r. Zatem żądania inwestora, przedstawione w formie tekstowej i graficznej, uwzględniające przy tym wymagania sformułowane w postępowaniu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, zostały należycie sprecyzowane, pozwalając na odniesienie planowanej zabudowy do aktualnego stanu zagospodarowania występującego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Dodać należy, ze w ramach analizy urbanistycznej zostało sporządzone wyczerpujące tabelaryczne zestawienie wyników analizy zabudowy i zagospodarowania 144 działek z obszaru analizowanego, ze wskazaniem funkcji poszczególnej zabudowy, procentu powierzchni zabudowy tych działek (na tej podstawie została wyliczona średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy), przebiegu linii zabudowy oraz szerokości elewacji frotowej (k. 535-539 akt adm.).

Co się tyczy domniemanych braków w zakresie analizy obiektów położonych w obszarze analizowanym, które miałyby tak dużą powierzchnię sprzedaży, jak określona we wniosku (1 350 m² parteru budynku), jak i zakresów znaczeniowych pojęć "handlowy" i "usługowy", stwierdzić należy, że i te zarzuty są bezpodstawne. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Żaden przepis prawa natomiast nie wskazuje natomiast na konieczność tak szczegółowego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak podnosi skarżąca, skoro decyzja o warunkach określa jedynie wymaganie dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/05, LEX nr 190608). Rozwijając to zagadnienie warto wyjaśnić, że przepis art. 64 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje konkretnie obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, co wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m². Lokalizacja takich obiektów handlowych może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (patrz art. 10 ust. 2 pkt 8 [brzmienie uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., publ. Dz.U. nr 123, poz. 803] i art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy określona powierzchnia sprzedaży wielkości takiej nie przekracza brak podstaw do porównywania planowanej powierzchni sprzedaży do tej powierzchni, która występuje w obiektach handlowych znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie można też odnosić do kwestii powierzchni sprzedaży zasad dotyczących określania wskaźnika powierzchni zabudowy działki (§ 5 rozporządzenia wykonawczego), bowiem żaden przepis prawa na tego rodzaju działanie organowi nie zezwala.

Wymóg kontynuowania funkcji zabudowy należy w ocenie Sądu odnosić do występowania w sąsiedztwie obiektów usługowych, za które również należy uważać obiekty handlowe. Istotnej wskazówki interpretacyjnej w tym zakresie dostarcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które w § 4 pkt 5 i 9 lit. c ustala wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu rozwiązań projektu planu miejscowego, w którym mowa jest o tymczasowych obiektach usługowo-handlowych i powierzchni obiektów usługowych, a w § 9 ust. 1 i załączniku nr 1 określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W odniesieniu do terenów zabudowy usługowej przedmiotowe rozporządzenie wskazuje: tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem "U" i tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m² oznaczone symbolem "UC". Co więcej, w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589 – dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) w określonym sposobie zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest wyłącznie o zabudowie usługowej (pkt 1 lit. b), nie wymienia się zaś w ogóle zabudowy handlowej. Mając na uwadze znaczenie i częstotliwość występowania obiektów handlowych w zabudowie miejskiej, należy przyjąć, że gdyby prawodawca traktował je jako zasadniczo inny rodzaj zabudowy niż usługowa, to wyraziłby to wprost w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec powyższego uznać należy, że zabudowa handlowa jest rodzajem zabudowy usługowej, służącej przede wszystkim sprzedaży towarów. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy treścią wniosku inwestora, a przeprowadzoną analizą urbanistyczną i określonymi warunkami zabudowy. Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy przez planowane przedsięwzięcie jest zachowany, skoro w obszarze analizowanym występują zarówno obiekty służące funkcji mieszkalnej (wielorodzinnej) z usługami, jak i obiekty usługowe.

Jedynie gwoli wszechstronnego naświetlenia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż w obszarze analizowanym znajduje się na rogu ulic [...] i al. Marcinkowskiego duży obiekt usługowo-handlowy w postaci Galerii [...].

Dodać należy, że z całości stanowiska organów w niniejszej sprawie wynika, że analiza urbanistyczna dotyczyła właśnie sąsiedztwa tworzącego urbanistyczną i architektoniczną całość, w tym również istniejącą zabudowę okolic Pasażu [...], który znajdował się w obszarze analizowanym. Natomiast fakt, że trzy wieżowce przy ul. [...], znajdujące się pomiędzy terenem inwestycji a omawianym pasażem, zostały pobudowane na podstawie wcześniejszej koncepcji zagospodarowania tego terenu, nie oznacza, że zastany stan zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezmienny, bowiem został raz ostatecznie przesądzony. Stan zabudowy miasta jest z perspektywy kilkudziesięciu lat zjawiskiem dynamicznym, a w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego nie można skutecznie powoływać się na zabudowę powstałą na podstawie wcześniejszych aktów planistycznych, jako sankcjonującą czy wręcz konserwującą dotychczasowy stan rzeczy i skutkującą brakiem możliwości zabudowy terenu planowanej inwestycji. Istniejąca wysoka zabudowa oczywiście ma znaczenie przy ocenie kontynuacji funkcji oraz ustalaniu wskaźników, parametrów i cech dla nowej zabudowy, jednak jej istnienie nie może uzasadniać tezy, że z samego faktu dotychczasowego zagospodarowania sąsiedztwa terenu objętego wnioskiem w postaci wieżowców wynika zakaz zmiany zagospodarowania sąsiedniego terenu. Dodać również należy, że wśród przesłanek z art. 61 u.p.z.p. i nie ma kryterium aktualnego zagospodarowana działki i co za tym idzie, ustalając warunki zabudowy, organ winien ograniczyć się jedynie do ustalenia, czy w świetle prawa istnieją podstawy do realizacji zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, niezależnie od zabudowy terenu inwestycji lub, szerzej, zagospodarowania tego terenu.

W tym miejscu, przed omówieniem poszczególnych zarzutów dotyczących ustalenia poszczególnych wskaźników, parametrów i cech nowej zabudowy, zasadne jest odniesienie się do zarzutów dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Otóż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a zatem w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy zatem przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11, LEX nr 1153742, dostępny jw.).

Jak już wspomniano, szczegółowe określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy ma miejsce dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia § 13 (naturalne oświetlenie pomieszczeń, § 14 (dojścia i dojazdy do nieruchomości) i § 104 (droga dojazdowa do garażu jednoprzestrzennego) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są całkowicie chybione. Przepisy o warunkach technicznych nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p., a to czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlegać będzie badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 156, poz. 1126, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.]) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, a co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia wprost wynika, że przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Wobec tego brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia § 39 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy powierzchni, która w odniesieniu do określonej kategorii zabudowy, w tym działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną wymaga urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis przewiduje zatem określony wskaźnik tego rodzaju powierzchni, dopuszczając jego inne ustalenie w planie miejscowym i – w przeciwieństwie do § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, którego zgodność z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą Prawo budowlane jest kwestionowana w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, LEX nr 1121197, dostępny jw.) – nie zawiera żadnego odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy. Dodać należy, że powyższy wskaźnik nie został wymieniony w § 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 wcześniej przywołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa), z którego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. przez określenie powierzchni zabudowy, w tym powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak ostatnia z powołanych okoliczności prawnych, jako wskazana jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (tj., zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., odpowiednio decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy) nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Jak już wspomniano, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia wykonawczego), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem regulacji warunków techniczno-budowlanych, które dopuszczają jego inne ustalenie jedynie w planie miejscowym. Wobec tego kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną będzie przedmiotem badania w następnej fazie procesu budowlanego.

Szczegółowa analiza zapisów osnowy decyzji o warunkach zabudowy wskazuje przy tym, że organ I instancji uwzględnił w istocie również wymogi formalne stawiane tej decyzji w § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, gdyż wypowiedział się co do kwestii ochrony środowiska oraz zastrzegł przy poszczególnych parametrach i wskaźnikach nowej zabudowy obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w zakresie przesłaniania i zacieniania i zachowania odległości pomiędzy budynkami, jak również wskazał na inne obowiązki inwestora, m.in. w zakresie kolizji z istniejącymi sieciami (infrastrukturą techniczną) i w zakresie ochrony przyrody (zieleni).

Również wszelkie zarzuty dotyczące przyszłego spodziewanego naruszenia interesu właścicieli i mieszkańców okolicznych nieruchomości, a także klientów instytucji mających swoje siedziby w istniejących trzech wieżowcach usytuowanych "w drugiej linii" od ul. [...] w zakresie dojazdu do posesji i parkowania przy tej ulicy, jak i kwestie dotyczące ewentualnej domniemanej utraty wartości okolicznych nieruchomości nie stanowią okoliczności, które mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tego rodzaju zarzuty nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zaś w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawy roszczeń z powodu zmniejszenia wartości działek związane z utrudnieniem korzystania z nich (co może mieć związek również z wystąpieniem spodziewanych utrudnień w korzystaniu z infrastruktury drogowej), w przypadku sporu, podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Z przepisu art. 63 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy powoduje niemożność lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości, właściciel nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości w całości lub w części. W przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu, właściciel może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Koszty realizacji tych roszczeń ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę.

Co się tyczy kwestii domniemanego pozbawienia dostępu do drogi publicznej działek znajdujących się "w drugiej linii" względem ul. [...], za terenem inwestycji, stwierdzić należy, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wymagania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, jak również w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Istotnie, ze względu na treść § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, należy uznać, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem m.in. dostępu do drogi publicznej. Niemniej jednak tego rodzaju ochrona może dotyczyć jedynie interesu prawnego, a nie faktycznego. Tymczasem, z niekwestionowanych przez żadną ze stron postępowania twierdzeń spółki B Sp. z o.o., prezentowanych chociażby w odwołaniu z dnia 29 listopada 2012 r. wynika, że nieruchomość zapisana w KW PO1P/00034563/5 (nr działek: 29, 30, 32, 34 i 51), której jest użytkownikiem wieczystym "nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej". Z okoliczności, że toczy się postępowanie cywilne o ustanowienie drogi koniecznej nie można wyprowadzić wniosku, że aktualnie, już w dacie orzekania przez organy, następuje pozbawienie strony dostępu do drogi publicznej. Nadto warto zauważyć, że skarżąca wyjaśniła, iż poprowadzenie drogi koniecznej przez działkę nr [...] jest tylko jednym z możliwych wariantów tej służebności. W takiej sytuacji uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może pozbawić tej skarżącej dostępu do drogi publicznej, którego, jak sama strona podnosi, w ogóle nie ma.

Jeszcze raz należy podkreślić, że na etapie ustalania warunków zabudowy można mówić jedynie o ewentualnym określeniu warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a warunków umożliwiających przyszłe poprowadzenie drogi koniecznej przez teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy. Względy ochrony dotyczą niewątpliwie takiego dostępu, który już istnieje i jest legalny (drogą wewnętrzną lub ustanowioną służebnością), nie zaś jednej tylko z potencjalnych możliwości (alternatyw) wytyczenia drogi koniecznej. Natomiast dopiero na następnym etapie procesu budowlanego (przed wydaniem pozwolenia na budowę) będą uwzględniane okoliczności dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej osobom trzecim w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. Ochrona w kolejnej fazie procesu budowlanego jest zatem silniejsza, na co wprost wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i porównanie jego treści z § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, mającego zastosowanie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie będzie oczywiście mógł samodzielnie ustanowić drogi koniecznej lub ustalić jej przebiegu, co w zależności od konkretnych okoliczności sprawy będzie mogło stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego w razie toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogowej. Natomiast w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z tej przyczyny na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do kwestii toczącego się postępowania o ustanowienie służebności przesyłu przez działkę nr [...] objętą terenem inwestycji dla przedsiębiorstwa ciepłowniczego, które przy tym samodzielnie zarzutów w postępowaniu nie podnosi (nie wniosło odwołania ani skargi). Przedstawiony wcześniej charakter omawianego etapu procesu budowlanego wskazuje również na to, że bezpodstawne byłoby zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uporządkowania spraw właścicielskich związanych z gruntem, skoro okoliczności te nie mają żadnego wpływu na dopuszczalność wydania warunków zabudowy.

Nadto trzeba mieć na uwadze, że w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność zachowania możliwości dojazdu i dojścia do nieruchomości położonych na zapleczu działek inwestora, zatem jasno wyartykułował w tym miejscu potrzebę zapewnienia legalnego dostępu tych działek do drogi publicznej.

Nie mogły spowodować uwzględnienia skargi także podnoszone przez skarżącą S. K. zarzuty, iż zbudowanie podziemnej dwupoziomowej hali garażowej spowoduje zniszczenia budynków na działkach sąsiednich poprzez pękanie fundamentów, ścian, podłóg i stropów. Okoliczność czy sposób realizacji danej inwestycji nie stanowi zagrożenia dla budynków istniejących na działkach sąsiednich stanowić bowiem będzie przedmiot oceny w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego to na projektancie ciąży bowiem obowiązek opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami Prawa budowlanego oraz innymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Biorąc pod uwagę, że pozostałe zarzuty skarg związane są w swej zasadniczej części z ustaleniem poszczególnych wskaźników, parametrów i cech nowej zabudowy, omówienie poszczególnych warunków architektonicznych ustalonych w decyzji organu I instancji będzie stanowiło zarazem ocenę zasadności poszczególnych zarzutów sformułowanych w skargach.

W odniesieniu do linii zabudowy stwierdzić należy, że została ona wyznaczona w granicy frontowej działki jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy pierzejowej, zrealizowanej na działkach sąsiednich, co znajduje swoją podstawie w przeprowadzonej analizie z dnia 6 czerwca 2012 r. oraz stanowi realizację wytycznych zawartych w uzgodnieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca spółka B Sp. z o.o. myli się, podnosząc, że Konserwator nakazał ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do zabudowy przy ul. [...] [...] (pod drugiej stronie ulicy względem zabudowy), takie wskazania donoszą się bowiem do ustalenia wysokości planowanego budynku, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Natomiast linia zabudowy winna być ustalona w nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednie budynki. Takie ujęcie tej kwestii wprost koresponduje też z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony na podstawie szczegółowej analizy zagospodarowania występującego w obszarze stanowiącym otoczenie (obszar analizowany) terenu inwestycji, organ wskazał przy tym działki o najmniejszym i największym wskaźniku zabudowy. Wbrew zarzutom Spółki nie został on ustalony na poziomie 74%, przy średnim wskaźniku wynoszącym 66% (w tym zakresie skarżąca odnosi się zapewne do wcześniejszej analizy z dnia 14 kwietnia 2011 r. – k. 267 i nast. akt adm.), lecz na poziomie 78% przy średnim wynoszącym 71,9%. Jest on zatem wprawdzie nieznacznie większy od średniego, lecz, jak wynika z analizy, w sąsiedztwie (w szerokim znaczeniu tego słowa) występują również działki zabudowane w 100%. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy jest w tym zakresie wprawdzie lakoniczne, jednak pozwala na stwierdzenie, że analiza, wskazując na wyższy stopień zabudowy działek w sąsiedztwie, dopuszcza również nieznaczne odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, na podstawie którego wyznacza się wielkość tego wskaźnika dla nowej zabudowy, co jest wprawdzie podstawową zasadą wskazaną w § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to jednak zarazem w § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem Sądu, ze względu na to, że wielkość omawianego wskaźnika ustala się nie w wysokości średniego wskaźnika, ale jedynie "na podstawie średniego wskaźnika" i możliwie jest inne jego określenie, za dopuszczalne należy uznać określenie tej wielkości w taki sposób, że wprawdzie nie odpowiada ona ściśle średniej wielkości tego wskaźnika, ale pozostaje w pewnej relacji do średniej wartości ustalonej w wyniku przeprowadzonej analizy.

Szerokość elewacji frontowej została określona w analizie w odniesieniu do charakteru planowanej zabudowy, tj. zabudowy pierzejowej, która odpowiada ostatecznemu kształtowi wniosku inwestora, jak i jest zgodna z wymogami w zakresie ochrony konserwatorskiej, określonymi w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], które wskazuje m.in. na dostosowanie planowanej zabudowy pod względem formy architektonicznej do historycznej zabudowy centrum [...] – zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], którego integralną częścią jest teren inwestycji. Skoro sąsiednie działki przy ul. [...], szczegółowo wymienione w decyzji, tj. leżące po tej samej stronie, co teren inwestycji, są zagospodarowana tego rodzaju zabudową, zaś elewacje frontowe większości zabudowy położonej po obydwu stronach ul. [...] pokrywają się z szerokością frontu działek, względnie zajmują prawie 90% tej szerokości (2 działki), to ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy pierzejowej (a zatem występującej na całej szerokości działki) całkowicie uzasadniało odstąpienie od określenia szerokości elewacji frotowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%) i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 tego rozporządzenia.

Co się tyczy określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej, jej gzymsu lub attyki, należy wyjaśnić, że wprawdzie sama analiza urbanistyczna w tym zakresie używa pojęć opisowych, odnosząc się do liczby kondygnacji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i zarazem wskazuje, że wysokość planowanego budynku wyznacza się jako przedłużenie górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, ale decyzja o warunkach zabudowy precyzuje już ten parametr, określając go maksymalnie na 21 m i zastrzegając, że wysokość powinna być dostosowana do wysokości budynków położonych przy ul. [...] nr [...] i nie może przekraczać wysokości tych kamienic. Ponadto wyklucza się tworzenie dodatkowych kondygnacji technicznych [nadziemnych]. Taki zapis decyzji wprost odnosi się do wymagań wynikających z uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], które są dla organu wiążące, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. W samej decyzji o warunkach zabudowy organ wprawdzie odwołał się do wcześniejszej opinii Konserwatora z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], ale zarazem przywołał ściśle wszystkie wytyczne sformułowane właśnie w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wymagania te zaś wprost wskazują, że w zakresie wysokości planowanej zabudowy wymagane jest dostosowanie jej do historycznej zabudowy ul. [...], uwzględniając różnice poziomu terenu oraz bardzo zróżnicowane rozwiązania architektoniczne, a jako główny punkt odniesienia ustala się zabudowę przy ul. [...] nr [...].

Przechodząc do kwestii określenia geometrii dachu, należy zauważyć, że wprawdzie trafnie skarżąca S. K. zauważyła pewną niekonsekwencję organu w określeniu tego parametru, jednakże w ocenie Sądu braki decyzji w tym zakresie nie są tego rodzaju, by powodowały niemożność prawidłowego zastosowania warunków zabudowy przy projektowaniu budynku. Istotnie, w decyzji organu I instancji został wskazany "dach płaski, ze spadkiem wymuszającym spadek wód opadowych na wnioskowany teren", natomiast w uzasadnieniu decyzji organ podał "(...) kształt dachu projektowanego budynku może być płaski lub stromy, nawiązując do istniejącej zabudowy sąsiedniej (...)", zaś w analizie urbanistycznej wskazano, że występują dachy płaskie i strome. W tym zakresie należy niewątpliwie dać pierwszeństwo sformułowaniu osnowy decyzji, która stanowi podstawową treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy i odpowiada wymogom § 8 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Natomiast ewentualne różnice pomiędzy osnową a uzasadnieniem należy interpretować w taki sposób, by decyzja stanowiła spójną całość, wiążącą organy architektoniczno-budowlane na kolejnym etapie procesu budowlanego. W tym miejscu nie ma zaś podstaw do rozważania, jaka dokładnie, technicznie konstrukcja dachu powinna odpowiadać tak ustalonym wymaganiom. Istotne jest natomiast to, że przyszły projektowany dach powinien być dachem płaskim, ale o takiej konstrukcji, która wymusi spadek (spływ) wód opadowych na teren inwestycji. Dodać należy, że forma architektoniczna, w tym i kształt dachu powinny być dostosowane do historycznej zabudowy przedmiotowego terenu, jak na to wskazuje uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec tego zarzut skargi dotyczący braku ustalenia kąta nachylenia dachu, który ma być zgodnie z osnową decyzji o warunkach zabudowy dachem płaskim, okazał się niezasadny. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienie proceduralne nie stanowi takiego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które należałoby uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę cel wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jakim jest przede wszystkim zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego oczywistym jest, iż przez użyte w decyzji sformułowanie dach płaski ze spadkiem wymuszającym odpływ wód opadowych rozumieć należy dach o minimalnym kącie nachylenia niezauważalnym dla zewnętrznego obserwatora.

W zakresie uwarunkowań komunikacyjnych i miejsc parkingowych stwierdzić należy, że, w decyzji o warunkach zabudowy powinny się znaleźć zapisy określające wymagania w tym zakresie. Wniosek taki wypływa z treści przepisu art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., interpretowanych z uwzględnieniem § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ponownie w tym miejscu podkreślić jednak należy, że interpretacja powołanego przepisu ustawy z uwzględnieniem powołanego przepisu warunków technicznych nie oznacza, że organy w niniejszej sprawie powinny badać zgodność planowanej zabudowy z tymi warunkami.

Sąd jest zdania, że określenie w formie liczbowej wymaganych stanowisk postojowych, jakkolwiek może być rozwiązaniem racjonalnym i zasadnym, to nie jest bezwzględnie konieczne w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać takie zapisy, które pozwolą na dostosowanie ich liczby i sposobu urządzenia do wymagań decyzji o warunkach zabudowy na etapie projektowania budynku. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08 (LEX nr 959047, dostępny jw.), że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ I instancji sformułował wymóg zabezpieczenia przez inwestora pełnych potrzeb parkingowych związanych z inwestycją i zarazem wskazał konkretną minimalną liczbę miejsc postojowych, co należy uznać za wystarczające wypełnienie wymogów określonych w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Brak jest podstaw do uznania za bezwzględnie wiążące postulatów wynikających z przyjętej przez Radę Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. "Polityki [...]". Tego rodzaju akt wprawdzie formułuje założenia w zakresie kształtowania tej polityki i w ten sposób służy również ukierunkowaniu określonej praktyki organów administracji, ale nie stanowi aktu prawa miejscowego, w przeciwieństwie np. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wiąże organy przy załatwianiu spraw administracyjnych. Odmienne ustalenie liczby miejsc parkingowych niż wynika to z przyjętej polityki Miasta P. czy też dotychczasowej praktyki Prezydenta Miasta nie może samo w sobie formalnie dyskwalifikować decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast same uwarunkowania komunikacyjne zostały określone w osobnym punkcie decyzji dotyczącym obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tym zakresie, powołując się na opinię wewnętrzną Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., organ przedstawił szczegółowe warunki lokalizacji i liczbę zjazdów z ul. [...] i zastrzegł, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach działek inwestor. Kwestia miejsc parkingowych została zatem wyartykułowana dwukrotnie.

Na zakończenie omawiania poszczególnych wymagań dotyczących nowej zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy dodać należy, że w osnowie decyzji o warunkach zabudowy sformułowano także wytyczne dotyczące innych wymagań, w szczególności w zakresie bryły i podziałów płaszczyzn (a zatem gabarytów) planowanego budynku, korespondujące z wymaganiami określonymi przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Co się tyczy kwestii uzgodnień, jakie w niniejszej sprawie zostały lub powinny zostać uzyskane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, Sąd stwierdza, że i w tym zakresie, pomimo pewnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można zarzucić organom naruszenia, które prowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, planowana inwestycja nie wymagała uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 lub 10a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może zaistnieć potrzeba jej uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji celów określonych w programach wydawanych na podstawie art. 48 u.p.z.p. (programy zawierające zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym) oraz inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. (inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa), w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sam plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić bezpośredniej podstawy prawnej decyzji administracyjnych i w odniesieniu do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. istotne jest aby określony teren był przeznaczony na cele z zakresu zadań rządowych albo samorządowych w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Przepis art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. znajduje przy tym zastosowanie nie wtedy, gdy inwestycją celu publicznego o charakterze ponadlokalnym lub krajowym jest inwestycja przyszła, czyli ta, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, ale wtedy gdy teren, na którym przyszłą inwestycję się planuje był przeznaczony na inwestycję celu publicznego o charakterze ponadlokalnym lub krajowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu widzenia istnienia podstaw do dokonania uzgodnień istotny jest nie charakter inwestycji przyszłej, a dotychczasowe przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/05, LEX nr 189793). W tej kwestii organy nie wypowiedziały się wprost, akcentując tylko uzgodnienie w zakresie ochrony konserwatorskiej z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., jednakże Sąd po zapoznaniu się z poprzednio obowiązującym planem miejscowym (prawem miejscowym) – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Pozn. z dnia [...] 1994 r. nr [...] poz. [...] - k. 247-264 akt sądowych) nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie. Analiza planu (znanego sądowi z urzędu w myśl zasady iura novit curia) wraz z częścią graficzną z pomocniczo naniesionym terenem inwestycji, pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji w nie był przeznaczony pod inwestycję celu publicznego o charakterze ponadlokalnym lub krajowym w planie miejscowym, który wygasł na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren ten bowiem znajduje się na obszarze oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem [...] w strefie I – wewnętrznej. Posługując się słowniczkiem planu (k. 250 akt sąd.) i szczegółowymi zapisami planu, stwierdzić należy, że teren inwestycji znajduje się w strefie intensywnego zagospodarowania usługowego w centrum miasta o funkcji usługowo-mieszkalnej, wchodzącego w skład terenów zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Dla terenu [...] (część B – ustalenia dla stref, rejonów i terenów; strefa I wewnętrzna, dla której poza usługami centrotwórczymi zachowana zostaje funkcja mieszkaniowa z możliwością uzupełnienia programu mieszkaniowego na terenach niezagospodarowanych) w postanowieniach szczegółowych planu nie zostały przewidziane inwestycje celu publicznego. Względnie rozległy teren [...] został określony, jako centrum miasta, teren koncentracji pożądanych i preferowanych usług centrotwórczych, unikatowych i wyspecjalizowanych, współistniejących z mieszkalnictwem. W zapisach tych brak wskazania rejonu ul. [...], jako objętego konkretnym programem rządowym lub przeznaczonym na przyszłe cele ponadlokalne (k. 259-260 akt sąd.). Stąd też brak było podstaw do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie do właściwego wojewody, marszałka województwa lub starosty o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w omawianym zakresie. W konsekwencji, brak wyartykułowania przez organy orzekające w niniejszej sprawie stanowiska w zakresie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., jakkolwiek naruszało art. 107 § 3 k.p.a., to jednak nie wskazywało na takie naruszenie procedury, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w konkretnym stanie prawnym obowiązku takiego po stronie organów nie było. W tym też zakresie nie doszło do ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Co się tyczy ogólnych zagadnień związanych z uzgodnieniami w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stwierdzić należy, że w postępowaniu tym zasadne było uzyskanie uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] (k. 431 akt adm.) wydane w ramach uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (Miejski Konserwator Zabytków działa w tym zakresie na podstawie porozumienia zawartego w dniu 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim, a Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r. nr [...], poz. [...]) miało charakter uznania administracyjnego i było dla organu prowadzącego postępowanie główne wiążące, wskutek czego zostało w pełni uwzględnione w treści wydanych warunków zabudowy.

Tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie miał natomiast zastosowania do sytuacji, w której przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska wewnętrznego do jednostki organizacyjnej jemu podległej, która nie jest innym organem administracji publicznej. Przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260, z późn. zm.) prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Zarząd drogi nie jest bowiem organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Wobec tego opinia takiej jednostki nie stanowi uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., lecz jako opinia wewnętrzna jest oceniana i uwzględniana samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 609/12, LEX nr 1369032). W tym zakresie stanowisko organu I instancji było całkowicie prawidłowe, a przywołanie w warunkach w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji szczegółowego stanowiska Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. k. 74 akt adm.) w pełni zasadne.

Na zakończenie omawiania zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy warto również dodać, że dostęp do drogi publicznej terenu inwestycji (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Spełniony był także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja mieści się w ramach kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej cechującej tereny sąsiadujące (bezpośrednie i dalsze otoczenie terenu inwestycji) poddane analizie urbanistyczno-architektonicznej, to tym samym nie wprowadza takiego zagospodarowania, które powodowałoby kolizję z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenów w sąsiedztwie. Natomiast względy ochrony interesu osób trzecich, nawet jeżeli nie znalazły satysfakcjonującego strony skarżące opisu i omówienia w decyzji o warunkach zabudowy, to muszą być respektowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa w postępowaniach należącym do dalszego etapu procesu budowlanego, w którym będzie miało miejsce zatwierdzenie określonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu (etap udzielania pozwolenia na budowę).

Analiza przebiegu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazała, aby doszło w tym postępowaniu do pozbawienia skarżących ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przy czym w tym miejscu trzeba również wyjaśnić, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 665/07 i z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 – orzeczenia dostępne jw.). Wobec tego podnoszony w skargach zarzut domniemanego pozbawienia niektórych właścicieli (względnie użytkowników wieczystych) nieruchomości leżących po przeciwnej stronie ul. [...]) udziału w postępowaniu nie mógł stanowić skutecznej podstawy uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Odnotować przy tym należy, że organy obydwu instancji wypowiedziały się o przyczynach, ze względu na które zakreśliły krąg stron postępowania z wyłączeniem właścicieli niektórych gruntów leżących po drugiej stronie ul. [...].

Również zarzut S. K. w zakresie pozbawienia jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu okazał się niezasadny. Po pierwsze strona nie wskazała, o których konkretnie aktach lub innych czynnościach proceduralnych postępowania głównego nie została zawiadomiona ani jak ewentualne uchybienie w tym zakresie przełożyło się na pozbawienie jej możliwości wzięcia udziału w sprawie. Stronie tej został doręczony szereg pism w toku całego postępowania, w tym niewątpliwie wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja organu I instancji z dnia [...] 2012 r. (k. 542 akt adm.) i decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 49 akt adm. II inst.), zaś strona skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, wnosząc najpierw odwołanie od decyzji z dnia [...] 2012 r., a następnie skargę od decyzji organu II instancji. Co się zaś tyczy domniemanego niedoręczenia stronie uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] – k. 431 akt adm.) należy podnieść, że okoliczność taka pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości postępowania głównego, a mogłaby co najwyżej stanowić ewentualnie zarzut rozpatrzony przed organem uzgadniającym w ramach postępowania o wznowienie, jeżeli spełnione byłyby przesłanki postępowania wznowieniowego określone w art. 145 § 1 k.p.a. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (tak NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1284/12, LEX nr 1394986, dostępne jw.).

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione zostały łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy czy planowanego sposobu zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Należy także podkreślić, że w przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem czy dostępem światła dziennego powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jedynie brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawowymi ograniczeniami zasady swobody zagospodarowania terenu uzasadniałby wydanie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Natomiast ze – znajdującej się w aktach administracyjnych i zarazem załączonej do decyzji organu I instancji – analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, zawierającej tabelaryczne zestawienie wyników analizy, składającej się z części tekstowej i graficznej, a także z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż zrealizowanie inwestycji wskazanej we wniosku wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania sąsiedztwa i spełnia warunki w zakresie wymagań ochrony ładu przestrzennego. Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z uzgodnieniem i opiniami Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., jak również opinią wewnętrzną Zarządu Dróg Miejskich w P., potwierdziła spełnienie warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony z zachowaniem wymogów zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., jak również sama analiza urbanistyczna została podpisana przez osobę wydającą decyzję o warunkach zabudowy (posiadającą uprawienia architektoniczne), której załączniki również były opatrzone podpisem tej osoby. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., przy czym, jak już wspomniano, brak było podstaw do uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.

Na koniec jeszcze raz warto podkreślić, że większość podnoszonych przez skarżących kwestii może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, lecz już przed organami architektoniczno-budowlanymi przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że należycie umotywowane jest – z zastrzeżeniem związanym z wyjaśnieniem w postępowaniu sądowym kwestii dotyczącej ewentualnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. – stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zamierzone przedsięwzięcie (w kształcie wynikającym z wniosku inwestora) jest możliwe do pogodzenia z istniejącym stanem rzeczy i nie narusza przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie organy nie naruszyły podstawowych zasad i innych przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś żadna ze stron skarżących nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane naruszenia procedury administracyjnej. W sprawie nie doszło również do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy administracyjne, które miało wpływ na wynik sprawy. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Wobec powyższego działanie organów administracji w sprawie uznał ostatecznie za zgodne z wymogami przepisów postępowania i prawa materialnego. W konsekwencji skargi, których zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, podlegały oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wyjaśnić również należy, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków skarżących o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów jest dopuszczalne wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.