Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 472/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 48 - 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 7 , 77 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.R. i J.M.R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 marca 2015r. nr [...] , znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] w Z. , a to I.R. i J.R. rozbiórkę budynku mieszkalnego, niepodpiwniczonego, 2-kondygnacjnego (parter i poddasze użytkowe), o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,04 m2, wybudowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. (w rejonie ul. [...] ).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dnia 18.06.2009r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie "dwóch budynków mieszkalnych wybudowanych na działce ewid. nr [...] obr.[...] w Z. (obecnie podzielona na działki ewid. nr [...] i [...] obr. [...] ) - bez wymaganego pozwolenia na budowę". W czasie kontroli w dniu 18.06.2009r. stwierdzono, że na opisanej wyżej nieruchomości znajdują się dwa budynki wolnostojące, murowane, składające się z parteru oraz poddasza o wym. 5,99 x 4,18 m i wysokości ok. 5,3m.

W dniu 20.12.2012r. organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadził kontrolę i stwierdzono, że przedmiotowe budynki są w stanie surowym zamkniętym, wykonane na fundamentach betonowych i pokryte gontem. Oba budynki posiadają przyłącz energetyczny z szafką pomiarową wykonaną obok budynku. Ponadto stwierdzono, że od czasu kontroli z dnia 18.06.2009r. zostało wykonane ocieplenie ścian zewnętrznych wraz z ich wyprawą z zewnątrz w postaci tynku.

W dniu 11.03.2014r. w czasie kontroli ustalono, że działka ewid. nr [...] obr. [...] w Z. została podzielona na dwie odrębne nieruchomości. Na mocy aktu notarialnego z dnia 02.11.2012r., repertorium A nr [...] , działka ewid. nr [...] wraz z znajdującym się na niej budynkiem w chwili obecnej stanowi własność I.R. i J.R. , natomiast działka ewid. nr [...] wraz z znajdującym się na niej budynkiem jest własnością J.F. i G.F. . Ze względu na powyższy fakt zawiadomieniem z dnia 02.07.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozdzielił postępowanie administracyjne znak: [...] obejmujące przedmiotowe obiekty budowlane na dwa odrębne postępowania administracyjne.

W dniu 14.07.2014r. pracownicy PINB w Z. dokonali kontroli obiektu budowlanego na działce [...] obr. [...] w Z. , w trakcie której ustalili, iż na wymienionej obok działce znajduje się budynek niepodpiwniczony o dwóch kondygnacjach (kondygnacja parteru i poddasza użytkowego). W rzucie poziomym budynek w kształcie prostokąta o wymiarach zewnętrznych parteru 6,11 x 4,26m, natomiast wymiary poddasza wynoszą 7,21 x 4,18m. Od strony południowej wykonano podest betonowy o wymiarach 4,43 x 2,1 m, na którym ustawiono dwa drewniane słupy podtrzymujące konstrukcję kondygnacji poddasza oraz dachu, w odległości ok. 1m od ściany parterowej budynku. Od strony północnej znajdują się dwa stopnie wraz z podestem betonowym o wymiarach 2,65 x 1,40m, na którym ustawiono 2 drewniane słupy podtrzymujące konstrukcję daszku nad wejściem do budynku. Słupy oddalone od ściany zewnętrznej budynku o 0,88 m. Ściany zewnętrzne parteru wykonane, jako murowane z pustaków piano-betonowych, ocieplone i wykończone tynkiem. Budynek z dachem dwuspadowym z otwarciami dachowymi, o drewnianej konstrukcji płatwiowo-jętkowej, pokryty gontem. Ścianki działowe parteru wykonane częściowo w technologii systemowej z płyt gipsowo - kartonowych, na poddaszu wykonane w technologii drewnianej (ścianki pionowe i skosy). Nad parterem wykonano drewniany strop belkowy. W ścianach zewnętrznych parteru: od strony północnej znajduje się otwór drzwiowy wraz z zamontowaną stolarką, od strony południowej znajduje się otwór okienno-drzwiowy wraz z zamontowaną stolarką. W ścianach szczytowych poddasza oraz w otwarciach dachowych wykonane otwory okienne wraz stolarką okienną i drewnianymi okiennicami. Na parterze zostały wydzielone dwa pomieszczenia oraz schody drewniane prowadzące na poddasze, natomiast w kondygnacji poddasza wydzielono trzy pomieszczenia użytkowe. Wysokość parteru to 2,86m, wysokość poddasza 2,5m. Wewnątrz wykonana instalacja wod-kan oraz elektryczna bez zamontowanego osprzętu. Obiekt przyłączony do sieci wod-kan i elektrycznej.

J. i G.F. (ówcześni inwestorzy) dnia 14.12.2005r. złożyli w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. zgłoszenie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25,0 m2 (każdy) na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z . Ponadto w dniu 08.03.2011 r. złożyli w/w wydziale zgłoszenie zamiaru budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z .

PINB w Z. zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny jednorodzinny (zgodnie z pełnioną funkcją, mimo iż zamierzeniem inwestorów była pierwotnie budowa budynku przeznaczonego na cele gospodarcze). Powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego obliczona przez organ wynosi: 30,71 m2 + 2,33 m2 = 33,04 m2. Została obliczona jako iloczyn wymiaru 4,26 m (szerokość budynku) x 7,21 m ( długość budynku w poziomie poddasza,) = 30,71 m2 oraz iloczyn wymiarów 2,65 m x 0,88 m = 2,33 m2 (przestrzeń pod daszkiem przy wejściu do budynku). Skrajną linię zabudowy budynku od strony południowej wyznacza rzut na płaszczyznę poziomą terenu obrysu kondygnacji nadwieszonej poddasza, a od strony północnej zewnętrzny obrys słupów podtrzymujących daszek na wejściem w poziomie parteru.

Organ wskazał, iż przepis art. 28 ust. 1 p.b. zezwala na rozpoczęcie robót budowlanych (a więc m.in. na realizację obiektów budowlanych budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi) po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyszczególnione w art. 29 p.b. zawierającym zamknięty katalog robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę, cyt. "1. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, (...) 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; (...)"

Przedmiotowy obiekt nie jest parterowym budynkiem gospodarczym, o powierzchni zabudowy mniejszej lub równej 25 m2 (zatem nie jest tożsamy z budynkiem, który obejmowało zgłoszenie), ponadto zawiera wewnętrzne instalacje i urządzenia techniczne oraz nie jest położony w terenach zabudowy zagrodowej. Organ I instancji jednoznacznie stwierdził, iż wykonanie przedmiotowego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i nie zachodzą tu okoliczności zawarte w art. 29 i 30 p.b., w związku, z czym w tym przypadku mamy do czynienia z samowolną budową obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 p.b. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym -w tym m.in. wyrokiem NSA z 21.05.2014r. (II OSK 3021/12) -stosowanie "procedury naprawczej" przewidzianej przepisami art. 50 i art. 51 P.b. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi " inne przypadki, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1" P.b., co wynika to wprost z brzmienia art. 50 ust. 1 ab initio P.b. Innymi słowy, w razie stwierdzenia samowoli wymagającej pozwolenia na budowę /art. 48 ust. 1, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie/, względnie samowoli budowlanej wymagającej zgłoszenia /art. 49b ust. 1/, nie jest dopuszczalne prowadzenie procedury naprawczej przewidzianej tymi przepisami. Jeśli chodzi natomiast o procedurę legalizacyjną będącą wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 48 ust. 1 p.b. /nakaz rozbiórki/, to podstawowym warunkiem skorzystania przez organ z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie, że budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z art. 48 ust. 3 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 06. 02. 2013r, znak: [...] (jeszcze przed dokonaniem podziału działki) nakazał ówczesnym inwestorom J.F. oraz G.F. zam. [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonywaniem budynków mieszkalnych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z. , oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla całego zamierzenia, zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31.07. 2013r. Ówcześni inwestorzy J. i G.F. nie przedłożyli wymaganych w/w postanowieniem dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z uwagi na poczynienie ustaleń o podziale nieruchomości na dwie odrębne działki ewid. oraz zmianę własności, postanowieniem nr [...] z dnia 03.07.2014r., znak: [...] uchylił postanowienie nr [...] z dnia 06.02.2013r., znak: [...] -z uwagi na jego bezprzedmiotowość w zaistniałym stanie faktycznym.

Przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolem 1.R/US (tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska) zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 19 sierpnia 2008r, nr 542, póz. 3506 (dalej mpzp.). W § 7 mpzp ustalono warunki zagospodarowania terenu: "1. Tereny rolne oznaczone symbolem 1.R/US pow. 19,76 ha, położone częściowo w granicy otuliny [...] Parku Narodowego. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów:

1) Przeznaczenie podstawowe terenów tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska;

2) Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego tereny sportów zimowych;

3) Obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem:

a) obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w tym instalacji do sztucznego śnieżenia tras narciarskich, oświetlenia i pomiaru czasu;

b) tymczasowych obiektów służących obsłudze imprez sportowych;

c) narciarskich tras biegowych o szerokości nie większej niż 11 m z urządzeniami towarzyszącymi typu: mostki i tunele na trasie biegowej;

4) Obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów, w tym pokazanych na rysunku planu;

5) Obowiązuje zakaz zalesienia obszarów. Dopuszcza się wykonanie nasadzeń zieleni śródpolnej, jako zakrzaczeń kępowych;

6) Obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń za wyjątkiem związanych z koszarowaniem owiec;

7) Obowiązuje utrzymanie istniejących dróg dojazdowych, dojazdów i ciągów pieszych;

8) Obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej ni 3 m (ścieżek pieszych i rowerowych, turystycznych tras narciarskich) oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 48-49 p.b. obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 prbud tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej, gdyż przedmiotowy obiekt zlokalizowany wg zapisów mpzp to teren, który nie dopuszcza realizacji budynków, zatem nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W związku z tym tut. organ nadzoru budowlanego odstąpił od udzielenia I. i J.R. możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. Odnosząc się do powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku w całości.

Na skutek odwołania I. i J.R. decyzją z dnia 24.02.2016r. nr [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając w tym zakresie – nakazał I.R. i J.R. rozbiórkę dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] w Z. , w rejonie ul. [...] . Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach przewidzianych przez przepisy prawa dla postępowania pierwszoinstancyjnego. W pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe".

Organ odwoławczy wskazał, że właściciele przedmiotowego obiektu twierdzą, iż budynek będzie wykorzystywany jako budynek gospodarczy i w braku takiego uznania upatrują naruszenie przepisów materialnych. Tymczasem już pobieżna analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż obiekt ten nie jest budynkiem gospodarczym. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015, poz. 1422, dalej: warunki techniczne) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W ocenie organu obiekt ten, pomimo używanej przez właścicieli terminologii, nie spełnia przywołanej definicji. Sposób jego wykonania oraz brak powiązania obiektu z innym budynkiem mieszkalnym, budynkiem zamieszkania zbiorowego lub budynkiem rekreacji indywidualnej powoduje, że obiektu tego nie można uznać za budynek gospodarczy, tym samym nie podlegał on zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., który to przewidywał procedurę zgłoszenia dla wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Już fakt nie spełniania definicji budynku gospodarczego oraz fakt posiadania dwóch kondygnacji powoduje, iż na budowę obiektu należało uzyskać pozwolenie na budowę. Dalej organ wskazał, iż nawet jeżeli zakwalifikowano by obiekt jako budynek gospodarczy, obiekt ten poprzez swoją powierzchnię zabudowy (wynoszącą ponad 25m2) nie spełniał kryterium zwolnienia budowy obiektu z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższego podniesiono, iż dokonane w dniu 22 grudnia 2005 r. przez inwestorów (J. i G.F. ) zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25,0 m2 w Starostwie Powiatowym w Z. , pomimo jego przyjęcia, należy uznać za bezskuteczne w kontekście wybudowania budynku o większej niż w zgłoszeniu powierzchni zabudowy oraz nie spełniającego definicji budynku gospodarczego. Podkreślono, iż zalegająca w aktach kopia załączników do ww. zgłoszenia budowy (k. 1-9 akt PINB), wskazuje, iż już zgłaszany obiekt budowlany nie spełniał w dacie zgłoszenia definicji budynku gospodarczego zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p. w poprzednim brzmieniu), bowiem (na co wskazuje rysunek pt. Przekrój A-A, k. 2 akt PINB) - obiekt ten posiadał dwie kondygnacje (zgodnie z § 3 pkt 16 warunków technicznych w brzmieniu z daty zgłoszenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa). Dalej organ wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego w brzmieniu które ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, nie znały pojęcia odstępstwa od zgłoszenia. Pojęcie to dotyczy tylko i wyłącznie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wychodząc od definicji zawartej w art. 3 pkt 6 p.b. organ wskazał, iż w sytuacji, kiedy inwestor wykonuje odmienny obiekt budowlany lub obiekt, który w dacie zgłoszenia wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to należy mówić o wykonywaniu innego obiektu budowlanego niż ten zawarty w zgłoszeniu, a tym samym dochodzi do innej budowy. Dlatego też takie działanie inwestora nie zasługuje na ochronę prawną, bowiem akceptując fakt budowy obiektu budowlanego innego niż uprzednio zgłoszony, organy administracji publicznej pozwalałyby na działania mogące nosić znamiona czynności zmierzających do obejścia obowiązującego prawa. Nadto zwolnienie przez ustawodawcę pewnej kategorii obiektów budowlanych od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nakłada na inwestora także obowiązek dochowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zgłoszonych robót budowlanych, czemu dano wyraz nie ustanawiając w przepisach prawa budowlanego możliwości wystąpienia odstępstwa od zamierzenia budowlanego zawartego w uprzednio dokonanym zgłoszeniu. Zatem to inwestor (a w następstwie przeniesienia prawa własności - każdy kolejny właściciel obiektu) ponosi ryzyko wykonania obiektu budowlanego niezgodnie ze zgłoszeniem. WINB podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt: II OSK 3105/13, w którym podniesiono, iż w przypadku korzystania przez inwestora z uproszczonej procedury polegającej na dokonaniu zgłoszenia, nie uzyskuje on rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w postaci decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, lecz niejako "milczącą zgodę" organu na prowadzenie robót. (...) W takim przypadku inwestor - w przeciwieństwie do sytuacji, gdy uzyskuje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na budowę - nie korzysta z domniemania legalności inwestycji objętej zgłoszeniem, lecz ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, z uwagi na inną funkcję obiektu oraz większą powierzchnię zabudowy, iż zgłoszenie z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczy de facto innej budowy niż objęta niniejszym postępowaniem.

Reasumując, wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę budynku, przedmiotowa budowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, do której likwidacji służą przepisy art. 48 p.b.

Dalej organ wskazał, iż kluczowym dla wyniku przedmiotowej sprawy, przy występowaniu wykazanej wcześniej samowoli budowlanej, jest sprawdzenie przesłanek, na podstawie których można by zainicjować postępowanie legalizacyjne. W myśl art. 48 ust. 2 p.b. legalizacja jest możliwa w sytuacji gdy jednocześnie występują następujące okoliczności: obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Powyższe oznacza, iż brak łącznego wypełnienia przesłanek zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 1 lub w art. 48 ust. 2 pkt. 2 p.b. powoduje niemożność legalizacji obiektu objętego postępowaniem. W ocenie organu, w niniejszej sytuacji mamy do czynienia z brakiem zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku likwidacji niezgodności z przepisami prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego bierze pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ. Dlatego też PINB zasadnie zbadał treść uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] " (Dz. Urz. Woj. [...] ). Obiekt położony jest na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem l.R/US - tereny rolne. Jak wskazuje zapis § 7 ust. 1 mpzp, przedmiotowe tereny przeznaczone są do użytkowania jako łąki i pastwiska, natomiast dopuszcza się realizowanie terenów sportów zimowych oraz zakazuje się realizacji nowych obiektów oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów. Jednocześnie w § 4 ust. 9 mpzp wskazano, że utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. Nie dotyczy to jednak obiektów, których budowa została rozpoczęta samowolnie, bowiem obiekty te nie mogą korzystać z ochrony prawnej poprzez aktualne naruszanie podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia, iż celem postępowania prowadzonego w związku z samowolą budowlaną jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, z zastrzeżeniem jednak, iż obiekt ten, poprzez swoją lokalizację lub budowę nie narusza zapisów obowiązującego mpzp. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest możliwość doprowadzania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przeznaczeniem dotychczasowym, dopuszczającym tylko tymczasowe przeznaczenie terenów i obiektów już istniejących, nie uwzględniając równocześnie, iż zgodnie z zapisami tego planu obszary należy zagospodarowywać zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w przepisach mpzp. Z tych też powodów przedmiotowego obiektu budowlanego nie można uznać za zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, wyraźne rozgraniczenie w art. 48 ust. 2 p.b. sytuacji niezgodności z przepisami planistycznymi od sytuacji naruszania innych przepisów, a co za tym idzie wskazanie ustawodawcy, że doprowadzać obiekt można do stanu zgodności z przepisami tylko w zakresie naruszania innych przepisów, prowadzi a contrario do wniosku, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu wybudowanego lub będącego w budowie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego organ odwoławczy uznał za prawidłowy wniosek PINB, iż w przedmiotowym zakresie zastosowanie znajdzie przepis art. 48 ust. 1 p.b., bowiem nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednocześnie należy wskazać, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, w ocenie WINB, iż przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować z uwagi na budowę obiektu i związaną z nim funkcję, jako budynek rekreacji indywidualnej, a nie jak to określił w swojej decyzji PINB, jako budynek mieszkalny. Powyższe wynika także z definicji budynku mieszkalnego zawartego w § 3 pkt 4 warunków technicznych, w którym wskazano, iż przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne. Nie budzi żadnych wątpliwości WINB fakt, iż przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Nie jest on także budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, bowiem za taki w świetle przepisów prawa należy uznawać budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b.). Zarówno budowa obiektu, jego powierzchnia jak i infrastruktura towarzysząca budynkowi nie pozwala na przyjęcie, iż obiekt ten służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego właścicieli. Za kwalifikacją obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej przemawia także okoliczność, iż jest on wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną czy też w taras, które to nie są potrzebne do normalnego wykorzystywania obiektu jako gospodarczego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1461/12).

Z uwagi na tę okoliczność, WINB korzystając z uprawnień o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonał reformacji zaskarżonej decyzji wskazując na poprawną, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, funkcję przedmiotowego obiektu budowlanego. Działanie takie, z uwagi na utrzymanie charakteru obowiązku nałożonego niniejszą decyzją (tzn. rozbiórki), nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius zawartego w art. 139 k.p.a. Ponadto proponowane w uzupełnieniu odwołania rozwiązania, które miałyby w rezultacie doprowadzić do zgodności obiektu budowlanego z przepisami w dacie wykonanego zgłoszenia z dnia 22 grudnia 2005 r., nie mogą w świetle przepisów prawa, sanować dokonanej samowoli budowlanej, a jedynym trybem postępowania w celu przywrócenia zgodności z prawem jest ten wskazany w art. 48 p.b.

Nie można się zgodzić także z oceną odwołujących się, iż organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceny wykonanego zgłoszenia, bowiem czym innym są czynności administracyjne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci prowadzenia postępowania w sprawie wydania sprzeciwu co do zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego, a czym innym jest kontrola stosowania przepisów prawa budowlanego będąca we właściwości organów nadzoru budowlanego, wynikającą wprost z art. 84 i 84a p.b.

Od tej decyzji skargę złożyli I.R. i J.R. , domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

-art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek działać na

podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji o rozbiórce zostało dokonane

bezpodstawnie;

-art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte

wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienie, czy w ogóle

doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość

zalegalizowania przedmiotowego budynku;

-art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek podejmować

czynności w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów oraz

należycie informować obywateli o skutkach podejmowanych czynności, a

tymczasem w przedmiotowej sprawie działania PINB w Z. wprowadziły w

błąd inwestorów, gdyż organ ten przez pierwsze 3,5 roku od pierwszej kontroli

utrzymywał, że wykonane roboty są zgodne z prawem (ze złożonym zgłoszeniem);

-art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie

polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny

zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a

w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania

naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego;

art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie zasady

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem

przez organ II instancji sprawy na nowo, w wyniku czego pominięto w rozważaniach

możliwości (powinność) zakwalifikowania przedmiotowej sprawy ewentualnie jako

wykonanie robót budowlanych z odstępstwami od zgłoszenia, a nie jako samowoli

budowlanej;

2. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż

przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej;

-art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego pominięcie przy

rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy;

-art. 49 ust. 2 p.b. poprzez jego pominięcie.

W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób twierdzić, iż przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej opisanej w art. 48 p.b., albowiem jak same organy obu instancji stwierdzają, inwestor złożył we właściwym organie wymagane prawem zgłoszenie i od zgłoszenia tego nie został złożony sprzeciw. Organy błędnie utożsamiają przekroczenie granic dokonanego zgłoszenia ze wzniesieniem obiektu bez jego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Sytuacja taka doprowadziła zatem do błędnego zakwalifikowania naruszeń jakie miały miejsce w czasie realizacji robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do nieistotnych odstępstw od warunków zgłoszenia, bowiem budynek, jak organ twierdzi, ma inną powierzchnię niż deklarowana w zgłoszeniu. W takich natomiast sytuacjach organ winien przeprowadzić ewentualnie postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 p.b., zamiast wszczynać postępowanie na podstawie art. 48 p.b.

Organy obu instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powinny uwzględnić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo należy wspomnieć, co zostało pominięte przez oba organy, iż przedmiotowy budynek wciąż pozostaje w budowie, albowiem w momencie wstrzymania robót postanowieniem z lutego 2013 roku (na błędnej podstawie - o czym niżej) nie był on jeszcze ukończony. Zatem wyliczenie powierzchni zabudowy (poddasza i jego wielkości) dla celów oceny zgodności z warunkami zgłoszenia, może zostać dokonane dopiero po ostatecznym zakończeniu robót budowlanych związanych z wzniesieniem budynku.

Organy obu instancji błędnie przyjmują, iż budynkiem gospodarczym nie można nazwać przedmiotowego budynku z uwagi na to, że "nie służy mieszkańcom budynku mieszkalnego" i nie jest powiązany z innymi budynkami mieszkalnymi. Ponadto budynek posiada dwie kondygnacje, co nie jest dopuszczalne przy budynkach gospodarczych, ponieważ zgodnie z definicją budynek gospodarczy może być jedynie jednokondygnacyjny. Jednakże zwrócić należy uwagę, iż w związku z nielegalnym wstrzymaniem robót budowlanych przez PINB w Z. nie mamy do czynienia z gotowym obiektem. Jego funkcja może być oceniana dopiero po wybudowaniu i przystąpieniu do użytkowania, nie natomiast na pierwszym etapie budowy. Podobnie ma się rzecz z arbitralną oceną organów (już na etapie budowy), że budynek nie będzie służył mieszkańcom budynku mieszkalnego. Przepisy nie określają w jakiej odległości od budynku gospodarczego ma znajdować się budynek mieszkalny (10 metrów czy np 100 metrów). Dlatego ponownie należy podkreślić, że ocena, czy budynek gospodarczy będzie służył mieszkańcom budynku mieszkalnego, będzie możliwa dopiero po przystąpieniu do jego użytkowania.

Przez okres trzy i pół roku po kontroli budowy i zapoznaniu się z aktami zgłoszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie uznawał przedmiotowej budowy za samowolę budowlaną wzbudzając tym samym w inwestorach przekonanie, iż obiekt jest budowany zgodnie z prawem. Działanie organów jest sprzeczne z art. 8 kpa zobowiązującym organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organu.

Organy pobieżnie przeanalizowały normę zawartą w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, która jednoznacznie zobowiązuje organy do umożliwienia legalizacji obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Taka legalizacja jest możliwa, jeżeli powstały obiekt jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. W przedmiotowej sprawie w/w obiekt spełnia obie przesłanki legalizacji. Tym samym skarżący winni uzyskać możliwość jego zalegalizowania. Nawet przyjmując za słuszną argumentację organów, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjęty uchwałą Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008 roku nie zezwala na budowę budynku gospodarczego na działce skarżących (co nie jest oczywiste), to podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy, które obowiązywały w dniu zgłoszenia robót i braku sprzeciwu na ich wykonanie, a zatem sprzed wejścia w życie MPZP [...] czego organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę. Przyjęły bowiem błędnie (pomimo tego, że zakazy z planu nie mogą działać wstecz), że zastosowanie mają jedynie przepisy o zagospodarowani przestrzennym w aktualnym brzmieniu, czyli MPZP [...] , który zaczął obowiązywać kilka lat po rozpoczęciu robót związanych z przedmiotowym obiektem. Przypomnieć należy, że zgłoszenie zamiaru budowy w/w obiektu wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 14 grudnia 2005 roku, a w wyniku braku sprzeciwu organu, inwestor uzyskał prawo zabudowy swojej działki, co w sposób legalny rozpoczął realizować. Przepisy sprzed daty wejścia w życie MPZP [...] dawały możliwość wybudowania budynku gospodarczego o kształcie, wymiarach i usytuowaniu jaki znajduje się na terenie działki skarżących.

Kwestia związana z tym, które z przepisów stosować w sytuacji popełnienia samowoli budowlanej do jej legalizacji została przesądzona w uchwale 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w niej, że co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym powinno być badane aktualne przeznaczenie gruntu. Sąd jednocześnie wskazał, że koniecznym jest również zbadanie przeznaczenia gruntu przez cały okres od daty jego budowy, bowiem odmowa zalegalizowania budynku z uwagi na jego niezgodność z zapisami aktualnego planu przestrzennego, w sytuacji, gdy w chwili jego realizowania pozwalały na to wówczas obowiązujące przepisy miejscowe, byłoby nie do pogodzenia z wynikającymi z konstytucji zasadami państwa prawnego oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa.

Ponadto w skardze zarzucono nieprecyzyjność decyzji rozbiórkowej.

W trakcie postępowania przed sądem zmarła skarżąca I.R. Sąd wezwał w jej miejsce jej następców prawnych, z których jeden to dotychczasowy skarżący, a drugi – J.M.R. wyraził wolę wstąpienia do postępowania jako podtrzymujący skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że sprawa nie mogła zostać właściwie skontrolowana wobec niekompletności akt administracyjnych przedstawionych Sądowi. Skarżący przedstawił zarzut w tym zakresie na rozprawie i zarzut ten, niezależnie od stwierdzenia takiego stanu rzeczy przez Sąd z urzędu, należy uznać za słuszny. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, opisując przebieg sprawy, wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 18 czerwca 2009r. w sprawie znak: [...] . Jak wynika z wyjaśnień organu, działka, na której jest położony przedmiotowy budynek, nosiła uprzednio oznaczenie nr [...] i tej działki dotyczyło postępowanie w sprawie, obejmujące dwa budynki znajdujące się na tej działce, wybudowane bez pozwolenia na budowę. Następnie działka podzieliła się na dwie, a to nr [...] i nr [...] i organ rozdzielił pierwotne postępowanie znak: [...] na dwa odrębne postępowania administracyjne: znak [...] , oraz przedmiotowe postępowanie znak [...] . Wiązać się to miało także z okolicznością, że pierwotnie właścicielami działki przed podziałem nr [...] a także inwestorami 2 budynków wybudowanych na działce byli J. i G.F. zaś następnie właścicielami działki nr [...] po podziale, na której posadowiony jest jeden z budynków, będący przedmiotem niniejszej sprawy zostali I.R. i J.R. . PINB wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 18 czerwca 2009r. Należałoby zatem uznać, że – skoro nie jest to nowa sprawa, a tylko sprawa odrębnie prowadzona od pewnego etapu – wcześniejszy etap postępowania winien być odzwierciedlony w aktach niniejszej sprawy, jako jej początkowa część. Innymi słowy, akta sprawy winny zawierać część dotyczącą postępowania w odniesieniu do całej działki nr [...] przed podziałem i obu budynków, oraz część dotyczącą działki nr [...] wobec następczego rozdzielenia spraw. Tymczasem taka okoliczność nie ma miejsca. Akta organu I instancji zawierają pewną część akt sprawy [...] , w tym kserokopie dokumentacji stanowiących załączniki do zgłoszeń budowy, 2 protokoły kontroli z 20 grudnia 2012r. oraz z 11 marca 2014r., oraz zawiadomienie o rozdzieleniu spraw, niemniej z całą pewnością nie zawierają dokumentów i rozstrzygnięć, które powołuje PINB w uzasadnieniu swej decyzji. Dotyczy to choćby protokołu kontroli z 18 czerwca 2009r., na który PINB się powołuje tak poprzez jego wymienienie wraz z załącznikiem, jak i odnosząc się do stanu ustalonego w czasie tej kontroli, w tym do wymiarów budynków. Dotyczy to także wspomnianego w decyzji PINB postanowienia nr [...] z dnia 6 lutego 2013r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów, a także postanowienia nr [...] z dnia 3 lipca 2014r. uchylającego wspomniane postanowienie nr [...] . Nie można zaaprobować faktu, że organ powołuje się w decyzji na dowody i rozstrzygnięcia, których brak w aktach sprawy. Nie można także zaaprobować okoliczności, że w sytuacji, gdy na pewnym etapie była to jedna sprawa administracyjna, ze sprawy dotyczącej tego etapu po rozdzieleniu jej na dwie sprawy - organ włącza wybiórczo pewne dokumenty, a inne nie, wedle nieznanego kryterium. PINB wspomniał w decyzji, że "do akt niniejszej sprawy zostały włączone materiały dowodowe z postępowania o sygn. [...] ", co nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, skoro nie włączono choćby wspomnianego protokołu kontroli z 18 czerwca 2009r. W tej sytuacji, skoro akta organu I instancji nie dokumentują całego przebiegu sprawy od momentu wszczęcia postępowania, nie jest możliwa kontrola postępowania pod kątem jego prawidłowości oraz w efekcie prawidłowa ocena wydanych decyzji organów obu instancji. Zaznaczyć należy, że już sama ta okoliczność prowadzić musi do uchylenia skarżonych decyzji, wobec niemożności stwierdzenia, jaki był przebieg postępowania oraz czy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, zgodny z treścią zebranych dowodów.

W odniesieniu do tego wątku wskazać dalej należy, że istotne, wręcz podstawowe dokumenty nie zostały w aktach zebrane w sposób prawidłowy. Dotyczy to w pierwszym rzędzie zgłoszenia wraz z załącznikami. W tym zakresie wskazać trzeba, że w aktach MWINB /k.46/ zalega kserokopia zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, datowanego na dzień 14 grudnia 2005r. z prezentatą organu z 22 grudnia 2005r., dotyczącego dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 na działce ewidencyjnej nr [...] , co do którego WINB sporządził notatkę urzędową, że w dniu 4 lutego 2016r. włączono do akt MWINB "k. 18 akt sprawy [...] której stronami postępowania były m.in. podmioty znajdujące się w rozdzielniku zaskarżonej decyzji PINB". Przedmiotowa kserokopia nie jest kserokopią dokumentu przesłanego PINB ze Starostwa, lecz kserokopią poświadczonej przez notariusza kserokopii oryginału dokumentu okazanego przez G.F. . Adnotacja WINB nie zawiera żadnego stwierdzenia, czy w aktach [...] znajdował się oryginał odpisu zgłoszenia poświadczonego przez notariusza, czy także jego kserokopia, a więc, jakim dokumentem dysponował organ II instancji. Z kolei akta PINB w części początkowej /k.1-10/ zawierają ksero pisma przewodniego Starostwa Powiatowego w Z. z 30 czerwca 2009r., poświadczonego w zakresie zgodności z oryginałem przez PINB, gdzie stwierdzono, że Starostwo "przesyła w załączeniu kserokopie dokumentacji stanowiących załączniki do zgłoszeń budowy budynków gospodarczych na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...] ". W tej sytuacji nie sposób ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakie dokumenty stanowiły załączniki do zgłoszenia z 14 grudnia 2005r. dotyczącego budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] Pismo przewodnie odnosi się bowiem do dwóch zgłoszeń, działki nr [...] na której przed jej podziałem stał przedmiot postępowania, oraz działki nr [...], na której, wedle mapy ewidencyjnej /k [...] również stoją dwa budynki. Co więcej, opis techniczny dwóch budynków gospodarczych /k.7/, znajdujący się w omawianej dokumentacji stanowiącej załączniki do zgłoszeń budowy budynków gospodarczych na obu działkach, dotyczy budynków na działce nr [...], a nie [...], podczas gdy pozostałe dokumenty zgodnie z ich treścią dotyczą działki nr [...].

W świetle powyższego, należy w sposób bezdyskusyjny ustalić, czy kserokopia zgłoszenia okazana w oryginale przez inwestora G.F. notariuszowi, a dotyczącego inwestycji na działce nr [...] - jest kopią odpowiadającą zgłoszeniu, które wpłynęło do Starostwa T. i powinno być zatem w dyspozycji tego organu. Nadto należy bez wątpliwości ustalić, jakie dokumenty zostały przez inwestorów p. F dołączone jako załączniki do tego zgłoszenia oraz czy wszystkie znajdują się w aktach sprawy. Należy bowiem wskazać, że treść zgłoszenia oraz załączników jest kluczowa dla możliwości jej skonfrontowania z tym, co zostało rzeczywiście wybudowane przez inwestorów, a w konsekwencji dla ustalenia właściwego trybu legalizacji. Przypomnieć bowiem należy, że jeżeli zrealizowane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tego, co w nim zamieszczono, albo wykonano je bez wymaganego zgłoszenia pomimo wniesienia sprzeciwu lub zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 lub 7 p.b., a mimo to właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to właściwy organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie z urzędu na podstawie norm adekwatnych do konkretnego stanu faktycznego, tj. art. 48-51 p.b. (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2015 r., II SA/Kr 1111/15, LEX nr 1939234). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie organy winny stosować adekwatne przepisy art. 48 – 51 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015r. Jak bowiem wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DZ.U.2015.443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015r., a do tego momentu nie zakończono sprawy decyzją ostateczną. Wskazać dalej należy, że art. 48 ust. 1 w wersji sprzed zmiany stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 50 ust. 1 p.b. stanowił, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 to sytuacja odmienna niż budowanie lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (tak wyrok z dnia 28 kwietnia 2004 r. NSA w Warszawie, OSK 108/04, publ. Lex/el. oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 311/10, LEX nr 607715). Z kolei realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia (art. 30 p.b.) oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 2016 r. NSA w Warszawie, II OSK 2027/14, LEX nr 2081367). Jako sytuację z przeciwnego bieguna należy wskazać, że jeżeli zakres realizowanych prac jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 p.b. (por. wyrok z dnia 7 października 2015 r. WSA w Warszawie, VII SA/Wa 2762/14, LEX nr 1941401). Istotne uwagi na temat rozgraniczania tych trybów zawarł WSA w Krakowie w trafnym rozstrzygnięciu z dnia 31 października 2016 r. II SA/Kr 919/16, LEX nr 2162435 z tezą: "1. Prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia powinno nastąpić przy wykluczeniu, czy w sprawie można mówić jednak o wykonaniu innego w swej istocie obiektu niż objętego zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 i 49 p.b. 2. Rozważania prowadzone w kontekście potencjalnego kwalifikowania stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia powinny nastąpić z wyprzedzającą te ustalenia oceną właściwego organu, czy w sprawie nie występują okoliczności stanu faktycznego wskazujące na wykonanie zupełnie innego obiektu niż objętego zgłoszeniem, co odpowiednio czyni zbędne rozważania w przedmiocie odstępstw a uzasadnia kwalifikowanie tak wykonanych robót budowalnych jako samowolną budowę obiektu budowlanego. 3. Ta ocena powinna być dokonywana w pierwszej kolejności, gdyż z ustaleniami pozytywnymi w tym zakresie, polegającymi na stwierdzeniu realizacji co do istoty obiektu innego niż w zgłoszeniu, przepisy p.b. wiążą dalej idące skutki prawne niż w przypadku odstępstwa od zgłoszenia robot budowlanych".

Jak wynika z przytoczonych judykatów, w sytuacji nie wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno - budowlany, a taka miała miejsce w niniejszej sprawie, kluczowym jest ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor zrealizował obiekt budowlany różny od tego określonego w zgłoszeniu i na czym dokładnie te różnice polegają. To decyduje bowiem o ocenie zachowania inwestora i o możliwości postawienia mu zarzutu samowoli, a tym samym zastosowania art. 48 p.b., względnie o uznaniu, że inwestor zasadniczo zrealizował obiekt taki jak w zgłoszeniu, ewentualnie z odstępstwami ( zwanymi tak nie w znaczeniu prawnym, ale dla określenia, że zrealizowano obiekt z naruszeniem zgłoszenia). W tej ostatniej sytuacji, a więc przy uznaniu, że organ bezzasadnie nie wniósł sprzeciwu, tryb legalizacji byłby prowadzony w oparciu o art. 50-51 p.b. Jak to bowiem stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. II OSK 1979/12, LEX nr 2081367, "realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, że organy administracji nie mogą prowadzić w stosunku do zrealizowanego na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego postępowania naprawczego, jeśli obiekt taki narusza przepisy techniczno-budowlane lub zrealizowany został niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 j.t.)". Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku, stwierdzając: "Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b p.b., jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b., w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 p.b." (tak wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Gd 439/15, LEX nr 1984855).

Wobec powyższego należy precyzyjnie ustalić treść zgłoszenia i jego załączników. Skoro z akt sprawy nie wynika, jakie dokładnie załączniki zostały dołączone do zgłoszenia inwestorów F. z dnia 14 grudnia 2005r., nie ma możliwości na tym etapie ustalenia dokładnej treści zgłoszenia. Tym samym nie ma możliwości prawidłowego zweryfikowania stanowiska organów, które wskazują w kwestionowanych decyzjach, (zwłaszcza WINB), ze obiekt został wybudowany o większej niż w zgłoszeniu powierzchni zabudowy (25 m2), a także że nie można go uznać za budynek gospodarczy wolnostojący, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w poprzednim brzmieniu, z uwagi na posiadanie dwóch kondygnacji. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii, należy wskazać, że gdyby przyjąć dokumenty na k. 1-4 akt PINB jako załączniki do przedmiotowego zgłoszenia dotyczącego działki nr [...], to wynika z nich, jak się wydaje, że projekt budynku przewidywał dwie kondygnacje (vide przekrój A-A z zaznaczeniem stropu budynku). Prawdopodobnie długość budynku w poziomie drugiej kondygnacji wynosiła nie 6 metrów, jak w poziomie parteru, ale 7,20 m jako suma 310 + 410 /k.3 akt PINB/. Potwierdza to zresztą rysunek elewacji bocznej /k.1/. Gdyby tak przyjąć, to już w dokumentacji zgłoszenia, o ile przedstawione rysunki ją stanowią, wskazano wymiary budynku do zrealizowania o powierzchni zabudowy zbliżającej się do 30 m2. Rysunki elewacji, wskazujące na rozwiązania podobne do lukarn w poziomie założonej drugiej kondygnacji oraz na wygląd budynku, w ocenie Sądu naprowadzać powinny nadto na stwierdzenie, że nie jest to budynek gospodarczy, lecz raczej budynek rekreacyjny.

W tej sytuacji, jak to już wyżej powiedziano, konieczne jest dokładne ustalenie, co wskazali inwestorzy w zgłoszeniu i dokumentach doń dołączonych, oraz zajęcie przez organ stanowiska, co w istocie było przedmiotem zgłoszenia, celem określenia, czy zrealizowano zasadniczo to, co wskazano w zgłoszeniu, czy też i w jakim zakresie przekroczono zakres zgłoszenia. "Przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że - jak wskazano wyżej - zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przy czym zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy." (tak wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2013r. II SA/Kr 1259/13, publ. Lex/el.).

Warto jeszcze w tym kontekście zacytować wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. LEX nr 2083545, z tezą, którą tutejszy Sąd w pełni akceptuje: " (...) Przy wykładni przepisów p.b. należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 p.b., wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy i stanowią ich naruszenie".

Kolejnym istotnym brakiem w zakresie ustaleń faktycznych, który stwierdzić można w obecnym stanie sprawy, jest brak ustaleń co do tego, kto i kiedy wybudował przedmiotowy budynek. Nie zostało to bowiem w ogóle w sprawie ustalone. Wiadomo, że budynek w takim kształcie, jak obecnie, stał w roku 2012, bo to wynika z protokołu kontroli z 20 grudnia 2012r, oraz stał również w takiej postaci

( poza ociepleniem ścian parteru i wytynkowaniem) w momencie kontroli z 18 czerwca 2009r., gdyż notatkę o tym zamieszczono w tymże protokole ( jednakże, jak już o tym była mowa, samego protokołu kontroli z 2009r. brak w aktach). Jak wynika z treści art. 30 ust. 5 p.b. w wersji obowiązującej na moment dokonywania zgłoszenia, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia robót na dzień 16 stycznia 2006r, zatem termin dwóch lat upływał w dniu 16 stycznia 2008r. Ustalenie zatem, kiedy rozpoczęto wykonywanie prac budowlanych, ma znaczenie dla oceny, czy można w ogóle mówić o wykonaniu ich w odniesieniu do zgłoszenia.

Z kolei zakładając, że rozpoczęto prace w okresie ważności zgłoszenia, ustalenie, kiedy powstał przedmiotowy budynek, może mieć znaczenie dla możliwości jego legalizacji. W tym zakresie organy przyjmując, że budynek powstał jako samowola budowlana, dokonały oceny, że jego legalizacja jest niemożliwa w świetle brzmienia zapisów uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]]i" z uwagi na przeznaczenie terenów, na których się znajduje. W tym zakresie skarżący w skardze wypowiadają pogląd kwestionujący wzięcie pod uwagę stanu prawnego, w tym zapisów planu miejscowego, z chwili dokonywania legalizacji. Taki pogląd należy zdecydowanie odrzucić i podkreślić, że dominujące w orzecznictwie zapatrywanie, z którym skład tutejszego sądu w pełni się zgadza, wskazuje, że "z brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 p.b. wynika, że organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów u.p.z.p." (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1979/12, LEX nr 1502247). Celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 99/14, LEX nr 1468454). Jak to bowiem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 706/14, LEX nr 1990923, "Istotą ustalenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego jest wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc". Niewątpliwie samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, bowiem powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu, poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2015 r. II SA/Gl 27/15, LEX nr 1926625).

W świetle powyższego, gdyby przyjąć samowolę budowlaną i oceniać stan prawny z chwili orzekania przez organy, w świetle zapisów planu miejscowego (§ 7 ust. 1), teren działki nr [...] ( części dawnej [...] leży na obszarze określonym w części graficznej planu jako 1.R/US – tereny rolne, gdzie obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, z wyjątkami, które nie dotyczą przedmiotowego budynku. Niemniej plan zawiera też zapis w Rozdziale II dotyczącym ustaleń dla wszystkich terenów objętych planem, a mianowicie § 4 pkt 9, zgodnie z którym utrzymuje się jako tymczasowe – dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie. W objaśnieniach określeń użytych w ustaleniach planu (§3) nie wyjaśniono sposobu rozumienia "dotychczasowego przeznaczenia" terenów i obiektów, natomiast niewątpliwie chodzić tu musi przynajmniej o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Nie ulega za to wątpliwości, że chodzi o takie obiekty, które istnieją w momencie wejścia w życie planu. W świetle tego zapisu, może mieć znaczenie, kiedy został wybudowany przedmiotowy budynek i czy miało to miejsce przed wejściem w życie planu. Oczywiście rację ma organ odwoławczy, gdy stwierdza, że w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czyli legalizacja winna odbywać się w oparciu o art. 48 p.b., nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przeznaczeniem dotychczasowym, skoro zgodnie z zapisami planu obszary należy zagospodarowywać zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w przepisach mpzp. Tego rodzaju zapatrywanie jest trafne i należy je podzielić. Natomiast gdyby okazało się, że przedmiotowy budynek istniał już w momencie wejścia w życie planu, a nadto, że został zrealizowany zasadniczo zgodnie ze zgłoszeniem, bądź też z odstępstwami, które nie kwalifikują do oceny, że miała miejsce samowola budowlana, a zatem, że zastosowanie znalazłby przepis art. 51 p.b., w ocenie Sądu zastosowania wskazanego przepisu przejściowego nie można całkowicie wykluczyć. Skoro bowiem budynek zostałby zrealizowany w oparciu o zgłoszenie lub z pewnymi tylko odstępstwami, to niezależnie od wadliwości samego zgłoszenia oraz wadliwości stanowiska organu polegającego na braku sprzeciwu ( co powodowałoby konieczność prowadzenia postępowania naprawczego) – nie można w takiej sytuacji mówić o samowoli budowlanej.

Zauważenia wymaga nadto, że nie jest wiadomym, jakie było przeznaczenie terenu, na którym wybudowano przedmiotowy budynek. Z mapy ewidencyjnej z roku 2013 /k. 33 akt PINB/ wynika, że budynek jest położony na terenie budowlanym "B". Taki stan rzeczy wynikał także z treści aktu notarialnego – umowy sprzedaży udziałów w prawie własności działki nr [...] z 2.11.2012r., w której odnotowano, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedłożonym przy kontrakcie część działki nr [...]była oznaczona jako tereny mieszkaniowe, a pozostała część jako pastwiska trwałe. Oczywiście nie jest to zgodne z aktualnym przeznaczeniem terenu w planie, ale gdyby taki stan rzeczy istniał w momencie wejścia planu w życie, to zgodnie z przepisem przejściowym taki stan rzeczy mógłby zostać zaakceptowany. Wobec tego należałoby ustalić, jakie było przeznaczenie terenu wedle ewidencji w chwili wejścia w życie planu, oraz czy rzeczony budynek już w ewidencji został na ten moment odnotowany (przy założeniu, że ustalenia wskażą na czas jego wybudowania przed wejściem w życie planu).

Należy także wskazać, że wbrew stanowisku organów, wspomniana wyżej umowa sprzedaży z 2.11.2012r nie była podstawą nabycia przez I. i J.R. własności działki nr [...] gdyż w oparciu o nią wymienieni stali się tylko współwłaścicielami działki nr [...] obok p. F. . Należy zatem ustalić podstawę i czas nabycia własności tej konkretnej działki przez małżonków R.

W powyższych zakresach nie poczyniono prawidłowych ustaleń faktycznych, a dodatkowo wobec niekompletnych akt postępowania nie wszystkie elementy wskazane w decyzjach i znajdujące się tam twierdzenia można zweryfikować w oparciu o przedstawiony materiał. Dotyczy to także twierdzeń skargi co do nielegalnego wstrzymania budowy przez PINB postanowieniem z dnia 6 lutego 2013r. nr [...] , którego brak w aktach sprawy, jak również postanowienia go uchylającego. W pełni uzasadnione są zatem z przyczyn wyżej określonych zarzuty skargi polegające na naruszeniu art. 7, 77, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., w stopniu mającym zasadniczy, istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu skarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Natomiast w kwestii zarzutów skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to zastosowania art. 48 p.b. w miejsce art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., to rozstrzygnięcie, czy zarzut ten znajduje uzasadnienie, jest na tym etapie niemożliwe bez poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Jak to bowiem słusznie wywiódł NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2078/14, LEX nr 1982782 – "o zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów".

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przede wszystkim skompletują całość akt sprawy, a więc także dołączą całość postępowania znak [...] , jak również dokumentację dotyczącą zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2005r. co do działki nr [...] wraz z załącznikami, ustalając precyzyjnie, jakie załączniki zostały dołączone do tegoż zgłoszenia. Ustalą też organy, kiedy rozpoczęto roboty budowlane i jak one przebiegały, oraz przez kogo były wykonywane, z uwzględnieniem, czy i co zostało zbudowane na chwilę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wymaga ustalenia, jakie są różnice budynku wybudowanego od tego, który występował w zgłoszeniu. Wszystko to winno prowadzić do przyjęcia adekwatnego trybu legalizacji, biorąc pod uwagę poglądy prawne w tym zakresie wyrażone wyżej. Jedynie przyjęcie, że zaistniała samowola budowlana i przyjęcie trybu z art. 48 p.b., w ocenie Sądu, wykluczy możliwość legalizacji, wobec konieczności brania pod uwagę stanu prawnego z momentu legalizacji, a zatem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008r., o ile nadal będzie obowiązywał. Natomiast przy przyjęciu trybu z art. 50- 51 p.b. przy jednoczesnym poczynieniu ustaleń co do istnienia budynku w momencie wejścia w życie planu, zgodnie z wyżej poczynionymi wskazaniami, nie jest wykluczone zastosowanie przepisu przejściowego planu (§ 4 ust. 9). Ustalenia wymaga także, kiedy i w jaki sposób I. i J.R. stali się właścicielami działki nr [...]

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.