Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 277/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 i art. 4 ust.1
journal: Dz.U. 1996 nr 87 poz 395
law: Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 579/11 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 579/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. O. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2011 r, nr [...], a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją będącą przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej W. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynikało, iż organ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzickich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania pozytywnej decyzji. Strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów potwierdzających rodzaj i okres represji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż nie została wezwana przez organ do złożenia określonych dokumentów w danym terminie, zatem twierdzenie organu zawarte w decyzji nie jest uzasadnione.

Organ, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję. W motywach wskazano, że represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 roku na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945 (art. 2 pkt 2 lit. "a" w/w ustawy). Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 49/07 stwierdził, że art. 2 pkt 2 w/w ustawy, w zakresie w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na podstawie tego wyroku organ uznał, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem) z dotychczasowego środowiska. W tym zakresie organ wskazał na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Na tej podstawie organ uznał, że nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż skarżąca wraz z rodzicami została wysiedlona z rodzinnej miejscowości B. do miejscowości C.. W ocenie organu, brak było jakichkolwiek dowodów na okoliczność wykonywania przez rodziców skarżącej pracy w warunkach deportacji. Fakt, że rodzina dostała gospodarstwo oraz to, że ojciec każdego dnia rano wychodził z domu i wracał późnym wieczorem sugeruje, że represją jaką zastosował okupant wobec skarżącej i jej rodziny było wysiedlenie. Niewątpliwie sytuacja rodziny na skutek wysiedlenia i wojny uległa pogorszeniu, tym niemniej skarżąca przebywała w otoczeniu rodziny, co nie pozostaje bez znaczenia. Miejsce wysiedlenia znajdowało się w niewielkiej odległości od dotychczasowego miejsca zamieszkania, co wiąże się z tym, że skarżąca wraz z rodzicami w istocie przebywała w tym samym środowisku, zarówno kulturowo, jak i językowo.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, iż została wysiedlona, gdyż w jej rodzinnej miejscowości zorganizowany był poligon. Przedstawieni przez skarżącą świadkowie potwierdzają fakt wykonywania pracy przez jej rodziców. Ojciec pracował od świtu do nocy przemierzając każdego dnia kilkukilometrową drogę między miejscem zamieszkania, a poligonem, gdzie pracował.

Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Sądem pierwszej instancji skarżąca oświadczyła nadto, iż ojciec pracował przy budowie baraków, a matka w dwóch gospodarstwach rolnych zarządzanych przez Niemców. Skarżąca natomiast pomagała matce przy pracach związanych z doglądaniem zwierząt. Rodzina mieszkała w budynku przydzielonym przez okupanta, a nie w gospodarstwie rolnym.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, którym skargę uwzględnił.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), który stanowił podstawę orzekania przez organ administracji publicznej oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt K 49/07.

Powołując się na rozważania zaprezentowane w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego na gruncie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku było stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu, organ administracji nie poczynił wyjaśnień w odniesieniu do tej właśnie kwestii. Organ nie ustalił, czy w sprawie miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku. Przy uwzględnieniu przepisów ustawy i cytowanego wyroku, Sąd uznał, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała). Czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ miał obowiązek ustalić te wszystkie okoliczności, by móc stwierdzić, czy obowiązek przymusowej pracy skarżącej przybrał szczególnie dotkliwą formę, gdyż był połączony z wysiedleniem rozumianym jako przymusowa zmiana miejsca pobytu.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał przy tym, że uzasadnienia obu wydanych przez organ decyzji, poza powołaniem tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego i fragmentów uzasadnienia tegoż wyroku, ograniczyło się do kilku ogólnych zdań dotyczących rozumienia terminu deportacji (wywiezienia) i kryterium szczególnej dolegliwości represji. Brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie naruszał w ocenie Sądu wspomniany art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Dodatkowo wskazano, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynikało, że skarżąca w październiku 1941 r. wspólnie z rodzicami została wywieziona do miejscowości oddalonej o ponad 20 km od rodzinnej wsi. W rodzinnej miejscowości utworzony był poligon wojskowy. Podczas deportacji skarżąca była 3 – 8 letnim dzieckiem. Do domu rodzinnego powróciła po zakończeniu wojny. W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że nie zaistniała szczególna dolegliwość związana z represją (deportacją) do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu pogląd taki był wadliwy, albowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom organu, potwierdzał fakt świadczenia pracy przez ojca skarżącej. Sąd wskazał przy tym, że wszelkie okoliczności objęte postępowaniem dowodowym miały miejsce ponad 60 lat temu, do tego zarówno strona postępowania, jak i powołani świadkowie to osoby starsze. Oczywistym jest, że po tylu latach strona nie dysponuje dokumentami urzędowymi potwierdzającymi pracę rodziców. Nadto, w tym zakresie uwzględnić należało specyfikę czasów wojennych. Oczywistym było w ocenie Sądu, że okupant nie wydawał przymusowym pracownikom jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt świadczenia pracy. Organ uwzględniając wiek skarżącej w czasie deportacji i jej rozwój emocjonalny, psychiczny i fizyczny w tym okresie, nie dokonał oceny czy te okoliczności mogą stanowić istotne fakty świadczące o wyrwaniu z dotychczasowego środowiska i szczególnie dotkliwej formie deportacji. Sąd zakwestionował też pogląd organu, iż strona była deportowana na skutek działań wojennych, a nie w celu wykonywania pracy, gdyż w jej rodzinnej miejscowości zorganizowano poligon. Przesiedlenie strony w takich okolicznościach, w ocenie organu, nie miało na celu skierowania do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu, w sprawie organ powinien był też rozważyć, czy nawet jeśli skarżąca została deportowana wraz z rodzicami, to czy nie stanowiło wystarczająco uciążliwej represji zmuszanie jej do pracy, gdyż miała dopiero kilka lat. W ocenie Sądu sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości byłoby wywodzenie, że skoro np. skarżąca miała kontakt z rodzicami podczas deportacji na terenie kraju, to pomimo świadczenia pracy nie nabywa uprawnień do świadczenia tylko dlatego, że deportacji w granicach kraju podlegała wraz z rodzicami. Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji przytoczył wyroki NSA z dnia 11 maja 2010 roku, II OSK 918/09 i z dnia 2[...] stycznia 2009 roku , II OSK 1456/08, w których zaprezentowany został podobny pogląd.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu materialnego, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w tej ustawie. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.

Kasator zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec wskazania przez Sąd niedozwolonych reguł interpretacyjnych nakazujących organowi interpretacje faktów i dowodów w kontekście stwierdzenia przez Sąd, że okupant nie wydawał przymusowym pracownikom jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt świadczenia pracy, podczas gdy dokumenty takie (przynajmniej dwojakiego rodzaju) były wydawane, a fakt braku ich wydania w niniejszej sprawie miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgłaszając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniósł też o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator powołał się m.in. na orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach o tożsamym stanie faktycznym (dotyczących osób wysiedlonych w związku z budową tego samego poligonu pod Sieradzem).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca W. O. nie zgodziła się z podniesionymi kwestiami zawartymi w tej skardze. Uznała, że złożona skarga jest dla niej bardzo krzywdząca. Występując z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego pomimo upływu czasu od II wojny światowej przedłożyła wszystkie posiadane dokumenty oraz dowody w sprawie. Kontaktowała się również telefonicznie z Fundacją Polsko Niemieckie Pojednanie w sprawie dodatkowych dokumentów, jednak uzyskała odpowiedź, iż Fundacja nie posiada dokumentów, o których mowa w skardze. Nadmieniła także, iż sugerowanie dotyczące odległości wysiedlenia do pracy przymusowej o 7 kilometrów nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Odległość deportacji w jej przypadku wynosiła ówcześnie około 30 kilometrów. Obecnie z uwagi na wybudowanie krótszej drogi przez B. odległość ta z B. do C. wynosi 20 kilometrów. Wskazała dalej, że jest osobą starszą i zebranie przeze nią wszystkich dokumentów stanowi dla niej duży problem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami - zasadami postępowania administracyjnego Kierownik Urzędu winien prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko celem załatwienia sprawy. Zasada wnikliwości i prostoty postępowania wiąże się z ekonomiczną stroną postępowania administracyjnego, wyrażającą w oszczędności czasu ludzkiego oraz w oszczędności środków, z czym wiąże się sprawa kosztów postępowania, które obciążają zarówno organy administracji, jak i obywateli biorących udział w postępowaniu (art. 12 k.p.a.). Podniosła też zarzut przewlekłości postępowania. Wniosła o uznanie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i pozytywne dla niej rozpatrzenie sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2012 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i usprawiedliwiła swoją nieobecność podczas rozprawy ze względu na stan zdrowia.

Na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. pełnomocnik organu poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności przedwczesnym jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Nie sposób bowiem mówić o naruszeniu przepisu art. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającym na błędnej jego wykładni w sytuacji, kiedy Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz poprzez braki w postepowaniu dowodowym. Dopiero bowiem wszechstronne wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego, a także jego ocena pozwolą na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone stwierdzić przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. Za prawidłowe bowiem należy uznać ustalenia dokonane w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania.

W szczególności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei według art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w zakresie postępowania dotyczącego ustalenia lub odmowy przyznania świadczenia mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jak z tego wynika w toku postępowania wszczynanego na wniosek strony w w/w sprawach zasady te powinny być respektowane. Organ powinien dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a nie ograniczyć się do umożliwienia stronie wykazania okoliczności, od których wykazania zależy przyznanie świadczenia, tym bardziej, że strony w tego rodzaju sprawach to osoby w podeszłym wieku, których stan zdrowia często nie jest najlepszy.

Powoływany zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, dotyczył uznania za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w zakresie, w jakim pominął przesłankę wywiezienia do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Po tym wyroku nie budzi wątpliwości, że deportacja do pracy przymusowej na tereny, które leżały w granicach państwa polskiego przed 1 września 1939 r. także spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Świadczenie pieniężne przysługuje obywatelom polskim, którzy podlegali represji w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy) przy jednoczesnym nie spełnieniu tzw. przesłanek negatywnych, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia. Istotne jest, że deportacja (wywiezienie) musiało nastąpić do pracy przymusowej (taki miał być cel i przyczyn wywiezienia). Nie będzie represją w myśl przepisów ustawy wywiezienie z miejsca dotychczasowego zamieszkania w wyniku wysiedlenia, którego przyczyną nie było skierowane do pracy przymusowej. Nie będzie więc osobą uprawnioną do świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy osoba, która opuściła swoje miejsce zamieszkania a nawet została wywieziona z tego miejsca z innych przyczyn niż praca przymusowa.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 5/98 (ONSA z 1999 r., z.1, poz. 1), zwrócono uwagę, że ustawa o świadczeniu pieniężnym nie przewiduje objęcia świadczeniem wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego, nie dotyczy też wszystkich rodzajów i form represji, jakim w tym okresie poddani byli obywatele polscy. Należy przy tym mieć na uwadze, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowym, że ustawa o świadczeniu odróżnia samo pojęcie represji i osoby represjonowanej od świadczenia, którego wysokość jest związana z okresem wykonywania pracy przymusowej. Przepis art. 2 pkt 2 określa pojęcie represji polegającej na deportacji (wywiezieniu) do pracy przymusowej. Z uwagi na wiek skarżącej w okresie, kiedy deportacja ta miała mieć miejsce wskazać przyjdzie, że o deportacji (wywiezieniu) można mówić również wtedy gdy dziecko zostało wywiezione wraz z rodzicami na roboty przymusowe. O represji nie decyduje bowiem wiek dziecka oraz to, czy faktycznie pracowało.

Analiza akt sprawy administracyjnej musiała prowadzić do wniosku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zbyt ogólnikowy, aby można było sprawę uznać za dostatecznie wyjaśnioną. Wskazać bowiem przyjdzie, że zarówno z zeznań strony, jak i z zeznań świadków wynika, że praca, jaką wykonywał ojciec skarżącej miała charakter pracy przymusowej. Zasadniczą rolą organu było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy w świetle art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym skarżąca była osobą represjonowaną w rozumieniu tej ustawy. Zasadnie organ podjął próbę oceny charakteru represji, jaką dotknięta była skarżąca, przez pryzmat jej szczególnej dolegliwości. Potrzebę dokonania oceny w tym zakresie potwierdza utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, co zresztą zauważa organ w swoich rozważaniach. Błędnie natomiast organ doszedł do przekonania, że niewielka odległość wywiezienia rodziny skarżącej do przesądziła o braku zerwania więzi z dotychczasowym środowiskiem, a tym samym o uznaniu, że wywiezienie nie przybrało szczególnie dotkliwej formy. Kwestia odległości miejsca, do którego deportowano (wywieziono) skarżącą od miejsca jego stałego zamieszkania, jest jedynie jednym z czynników wskazujących na zaostrzony charakter represji i podlega ocenie organu przy uwzględnieniu wszystkich innych okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądowym powszechnie się przyjmuje, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała). Czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę. Wskazać też przyjdzie, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym nie zawiera żadnych wskazań co do odległości deportacji (wywiezienia). Nie można zatem z góry wykluczyć sytuacji, w której strona była deportowana w rozumieniu ustawy, mimo iż znajdowała się w niedalekim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Również przedwcześnie i pochopnie organ ocenił, że wywiezienie skarżącej nie łączyło się ze skierowaniem jej ojca do pracy przymusowej. W tym zakresie nie zgromadzono dostatecznych dowodów, jak również nie odniesiono się w sposób należyty do tych, które zostały przez stronę przedstawione w toku postępowania (zeznania świadków).

Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że organ w kontrolowanym postępowaniu przedwcześnie ocenił charakter i formę represji jaka dotknęła skarżącą. W szczególności organ pominął i nie wyjaśnił, jakie skarżąca miała warunki egzystencji, czy miała zapewnioną możliwość utrzymywania stałych kontaktów z osobami bliskimi, czy miała swobodę poruszania się, czy utrudniano jej kontakty z bliskimi, bądź pozbawiona była w ogóle możliwości ich utrzymywania. Z zeznań skarżącej oraz ze składanych przez nią wyjaśnień w toku postępowania administracyjnego, a także z treści skargi wynika, że zastosowana wobec niej represja miała zaostrzony charakter i przybrała szczególnie dotkliwą formę. W szczególności świadczy o tym zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, zerwanie więzi z dotychczasowym otoczeniem, ograniczony kontakt z rodzicami, szczególnie z ojcem, warunki bytowe w czasie deportacji, a także poczucie strachu i zagrożenia własnego życia.

Zasadniczą podstawą decyzji odmawiających prawa do świadczenia pieniężnego było nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających skierowanie do pracy oraz brak innych dowodów, które miałyby tę okoliczność potwierdzać. Gdyby postępowanie toczyło się z poszanowaniem podstawowych zasad wynikających z przepisów k.p.a., to w takiej sytuacji (gdy z przedstawionych dowodów nie wynika, aby wnioskodawca spełniał przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pieniężnego w oparciu o ustawę z 31 maja 1996 r.) stanowisko organu należałoby ocenić jako zgodne z prawem. Jak to jednak wcześniej przedstawiono – w kontrolowanym postępowaniu tak nie było. Skoro decyzje okazały się przedwczesne bo naruszono wyżej wskazane przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego (o czym już była mowa na wstępie). Podstawą bowiem wydania decyzji powinno być przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej postępowanie gwarantujące należyte wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone dowody rozpatrzone we właściwy sposób, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując powyższe stwierdzić przyjdzie, że zasadnie Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie na dalsze uchybienia formalne organu, na które nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji, a które dodatkowo świadczą o niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przez kasatora przepisami postępowania. Również te naruszenia organ weźmie pod uwagę rozpoznając sprawę ponownie. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym organ przyznaje świadczenie na podstawie wniosku zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych. W aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia takiego Stowarzyszenia. Jakkolwiek opinia taka nie jest wiążąca dla organu orzekającego o przyznaniu świadczenia, to jednak stanowi ona jeden z niezbędnych dokumentów w sprawie. Obowiązkiem organu jest zatem, szczególnie w przypadku wydawania negatywnej decyzji, ustosunkowanie się do treści tej opinii i wskazanie, z jakich przyczyn została ona pominięta. Wskazać też przyjdzie, że oświadczenie strony może być takim samym dowodem w sprawie, jak wszystkie inne (art. 75 § 2 k.p.a.). Odmowa wiarygodności i mocy dowodowej w stosunku do oświadczenia strony wymaga wskazania przyczyn, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił (art. 107 § 3 k.p.a.). To samo dotyczy też zeznań świadków.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a., to wskazać przyjdzie, iż zarzut ten po części jest uzasadniony. Istotnie bowiem okupant niemiecki osobie dorosłej pracującej przymusowo na rzecz III Rzeszy wydawał dokumenty, o których wspomina organ w skardze kasacyjnej. Wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż dokumenty dla robotników przymusowych nie były wydawane jest sprzeczne z wynikami badań historycznych. W świetle jednak wyżej naprowadzonych rozważań uznać należy, że to naruszenie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skutkowałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ pominie wskazania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Z kolei zarzut nieprzedstawienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi jest bezzasadny z uwagi na treść rozstrzygnięcia zawartą w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.