Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 907/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. J. i M. Ja. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2020 r., Nr [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 28 stycznia 2020 r., nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżących T. J. i M. J. solidarnie od Wojewody kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. J. i M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 9 lipca 2019 r. A. (dalej: inwestor lub Spółka), wystąpiła do Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w oparciu o art. 124 u.g.n., o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia relacji ul. C. w T. do nieruchomości o charakterze przemysłowym przy ul. Z. w T. Powyższe dotyczy części nieruchomości, położonej w obrębie [..], gmina T., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] o powierzchni 0,0759 ha, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości obejmuje zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 110 PE i długości 24,5 m. Obszar nieruchomości niezbędny w celu budowy oraz dalszego funkcjonowania linii to:

• powierzchnia zajęta na czas budowy gazociągu wynosi 0,0067 ha, wyznaczona jako pas gruntu o szerokości 2 m i długości 33,5 m.

• powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną wynosi 0,0024 ha, wyznaczona jako pas technologiczny o szerokości 1 m i długości 24,5 m.

Wnioskodawca wystąpił do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w związku z brakiem uzyskania zgody od właścicieli, tj. T. J. oraz M. J.

Pismem z 4 września 2019 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W dniu 17 września 2019 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika właścicieli informujące o podjęciu ponownych rokowań pomiędzy stronami. W dniu 13 grudnia 2019 r. pełnomocnik inwestora poinformował o niepowodzeniu ponownych rokowań i ich zakończeniu. Tym samym podtrzymał wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Pismem z 18 grudnia 2019 r. zawiadomiono strony stosownie do art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. o zebranym materiale dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia. We wskazanym terminie, jak i w późniejszym okresie, strony nie skorzystały z prawa do wglądu w akta sprawy.

Decyzją z 28 stycznia 2020 r., nr [..], Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [..], miasto T., stanowiącej własność T. E. J. i M. J. J. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [.]. o powierzchni 0,0759 ha, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..], poprzez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia relacji ul. C. do nieruchomości o charakterze przemysłowym przy ul. Z. w T. Przebieg gazociągu oraz obszar nieruchomości, na której następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały wskazane na załączniku graficznym do decyzji. Powierzchnia pasa zajęcia na czas budowy wynosi 67 m2. Powierzchnia strefy kontrolowanej wynosi 24,5 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że można zastosować art. 124 u.g.n. jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: potrzeba założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, brak zgody właścicieli na przeprowadzenie inwestycji, inwestycja przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Starosty, inwestor w sposób przekonujący przedstawił okoliczności świadczące zarówno o niezbędności, jak i o konieczności realizacji inwestycji, podyktowanej względami publicznymi oraz bezpieczeństwem energetycznym regionu. Wskazana argumentacja nie budzi zastrzeżeń. Organ uznał, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego, wpisując się w dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto, w kontekście drugiej przesłanki, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor próbował uzyskać od właściciela nieruchomości zgodę na założenie i przeprowadzenie planowanej inwestycji (pisma kierowane do właścicieli z 15 listopada 2018 r., z 4 marca 2019 r., z 23 kwietnia 2019 r. i 20 maja 2019 r. oraz z 10 października 2019 r.), jednakże inwestor nie uzyskał odpowiedzi. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że właściciele otrzymali od pełnomocnika inwestora projekt planowanej inwestycji uwzględniający przebieg gazociągu, granice strefy kontrolowanej oraz granice robót ziemnych. Właścicielom zostały przedstawione również warunki korzystania z nieruchomości w pasie strefy kontrolowanej. W odniesieniu do trzeciej przesłanki Starosta zauważył, że budowa gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 110 PE, jest realizowana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., przyjętego uchwałą nr XXVIll/263/2005/303/17 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [..] położonej w obrębie [..] położony jest w jednostce urbanistycznej UP 6 - "[..]", należącej do strefy produkcyjnej.

Pismem z 30 stycznia 2020 r. pełnomocnik właścicieli wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu przyspieszenia postępowania jak i uzgodnienia interesów stron w celu dojścia do porozumienia, jednakże pismem z 7 lutego 2020 r. Starosta poinformował strony, że po wydaniu decyzji z 28 stycznia 2020 r. nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek czynności. Strony wniosły więc odwołanie, w którym m.in. stwierdziły, że inwestycja nie stanowi celu publicznego, gdyż ma stanowić przyłączenie do sieci gazowej tylko jednego odbiorcy.

Organ wystąpił do Prezydenta Miasta i w odpowiedzi zaświadczeniem z 15 czerwca 2020 r. poinformowano, że działka nr [..] jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. poz. 2166 z dnia 30 kwietnia 2020 r.), w którym zapisana jest w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem UP6 - "[..]", należącej do strefy produkcyjnej. Pismem z 25 czerwca 2020 r. przesłano dodatkowe wyjaśnienia i uzupełnienie do zaświadczenia z 15 czerwca 2020 r.

Następnie, Wojewoda wystąpił do inwestora z prośbą o uzasadnienie wyboru poprowadzenia gazociągu na przedmiotowej nieruchomości jak i wykazania do jakiego działania (lokalnego, ponadlokalnego czy krajowego) można zaliczyć projektowaną linię gazociągu wraz z uzasadnieniem, że stanowi ona realizację celu publicznego. Zapytano również, czy inwestor przy planowaniu przebiegu gazociągu średniego ciśnienia kierował się przesłanką niezbędności w ingerencję w prawo własności oraz czy istnieje możliwość poprowadzenia inwestycji w innym miejscu. Pismem z 2 lipca 2020 r. inwestor odniósł się do wyżej wymienionych kwestii.

Pismem z 16 lipca 2020 r. Wojewoda zawiadomił, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Strony nie wniosły uwag ani wniosków. Pismem z 22 września 2020 r. Wojewoda ponownie zawiadomił w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma, z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego poprzez rysunek graficzny, który będzie stanowił załącznik do decyzji. Strony nie wniosły uwag ani wniosków.

Decyzją z 12 października 2020 r., nr [..], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], położonej w obrębie nr [..], gminie miasta T., dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, prowadzi księgę wieczystą nr [..], przez udzielenie zezwolenia A., na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 110 PE relacji ul. C. w T. do nieruchomości o charakterze przemysłowym przy ul. Z. w T. Długość linii gazociągu wynosić będzie 24,5 m. Szerokość strefy kontrolowanej wynosić będzie 1 m, po 0,5 m każdą stronę od osi gazociągu, o łącznej powierzchni 24,5 m2, natomiast obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas budowy wynosić będzie 67 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym, integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że inwestor wskazał, iż planowana inwestycja stanowi cel publiczny o znaczeniu lokalnym, gdyż ma na celu przyłączenie nieruchomości ozn. jako dz. nr [..] do sieci gazowej. Co więcej, wskazano, że będzie istniała możliwość przyłączenia do tej sieci kolejnych odbiorców oraz że budowa gazociągu przyczyni się do rozwoju systemu dystrybucji i przesyłu gazu w strefie przemysłowej miasta T. Organ wyjaśnił, że budowa inwestycji liniowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanej linii, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Zatem planowana budowa gazociągu średniego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a zarzut skarżących dotyczący braku spełnienia przesłanki inwestycji celu publicznego organ uznał za chybiony.

Następnie Wojewoda wskazał, że zaopatrzenie w gaz przewidziane zostało w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzonym uchwałą nr XXVlII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. W zaświadczeniu wydanym przez Urząd Miejski z 15 czerwca 2020 r. oraz w piśmie z 25 czerwca 2020 r. będącym uzupełnieniem zaświadczenia wskazano, że w uchwale w treści § 15 pt. "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" ustalający zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej przedstawia opis stanu istniejącego, planowanego infrastruktury technicznej uzbrojenia w sieci, w oparciu o który istnieje możliwość budowy sieci, m.in. zaopatrzenia w gaz. Zdaniem Wojewody, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację gazociągu na przedmiotowej działce a starosta słusznie uznał w zaskarżonej decyzji, że spełniona jest przesłanka podstawowa art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż projektowany gazociąg nie narusza ustaleń planu miejscowego. Organ przypomniał również, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego, zatem celem postępowania odwoławczego nie jest analiza, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. Jednakże mając na uwadze fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają dokładnego przebiegu linii gazociągowej, a jedynie dopuszczają istnienie tejże infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda wystąpił do inwestora o ustosunkowanie się do planowanego przebiegu inwestycji, wnosząc o uzasadnienie wyboru poprowadzenia gazociągu na przedmiotowej nieruchomości oraz czy istnieje możliwość poprowadzenia linii w innym miejscu. Inwestor w odpowiedzi z 2 lipca 2020 r. powołał się na orzecznictwo, które wskazuje, że organ nie jest uprawniony do analizowania przebiegu gazociągu w innej lokalizacji niż wskazał inwestor. W konsekwencji, Wojewoda wskazał, że nie jego rolą ocena umiejscowienia inwestycji liniowej, a jedynie inwestor kierujący się wiedzą z zakresu projektowania infrastruktury technicznej, działając w zakresie dopuszczonym w zapisach miejscowego planu, planuje dokładny przebieg poprowadzenia inwestycji. Wojewoda zauważył, że przed wydaniem decyzji Starosta nie dokonał analizy ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji, co nie jest uchybieniem, bowiem orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite, a przepisy u.g.n. nie nakładają na organ takiego obowiązku. Pismem z pismem z 26 czerwca 2020 r. Wojewoda skierował do inwestora zapytanie, czy przy planowaniu przebiegu gazociągu kierował się przesłanką niezbędności w ingerencję w prawo własności. Pismem z 2 czerwca 2020 r. inwestor wskazał, że projektowany gazociąg na dz. nr [..] usytuowany został w możliwie najmniejszej odległości od krawędzi skarpy [..], między skarpą a krawężnikiem drogi technologicznej służącej do obsługi kanału. W żaden sposób nie zwiększy uciążliwości w sposobie zagospodarowania działki. Zatem zdaniem Wojewody, planowana inwestycja jest zaprojektowana z uwzględnieniem uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela jest sprowadzony do niezbędnego minimum.

Następnie, organ odwoławczy potwierdził, że inwestor przeprowadził z właścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu, o czym świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy korespondencji. Powołując się na orzecznictwo organ przypomniał, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W tym miejscu organ zauważył, że korespondencja była wysyłana na adres M. J. (adres zgodny z adresem z rejestru gruntów), natomiast mimo, że adresatem pisma była również T. J., na jej adres - inny niż współmałżonka, korespondencja nie była kierowana. Jednakże organ powołał się na wyrok NSA, zgodnie z którym przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ przypomniał również, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji kierowanej na adres M. J. wynika, że były one odbierane, a więc nastąpiło skuteczne doręczenie zgodne z przepisami k.p.a. Natomiast odnosząc się do faktu, który został przedstawiony przez pełnomocnika współwłaścicieli w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, że mieszkają oboje za granicą i nie mieli możliwości zapoznać się z treścią kierowanej do nich korespondencji Wojewoda zauważył, że inwestor we wniosku wskazał, że właściciel nieruchomości podjął kontakt telefoniczny z inwestorem i poinformował, że "nie zapoznał się jeszcze z załącznikami i odrzucił zaproponowaną kwotę wynagrodzenia. Równocześnie nie przedstawił swoich żądań ani nie przysłał żadnej odpowiedzi." Wobec tego inwestor uznał, że właściciel odrzucił zaproszenie do prowadzenia negocjacji. Wojewoda zaś podziela stanowisko inwestora, ponieważ proces nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. Ponadto, w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania (wynagrodzenia), jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. W ocenie Wojewody, prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Na marginesie organ dodał, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji została podjęta ponowna próba dojścia do porozumienia w kwestii zawarcia umowy służebności przesyłu. Strony reprezentowane przez pełnomocnika zaproponowały wynagrodzenie w kwocie 30.000,00 zł w zamian za wyrażenie zgody na wykonanie prac na ich gruncie. Kwota ta była nie do zaakceptowania przez inwestora zatem pismem z 13 grudnia 2019 r. inwestor poinformował Starostę, że ponowne rokowania również okazały się bezskuteczne i podtrzymano wniosek z 9 lipca 2019 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania wskazanej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu z odwołania dotyczącego nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu dojścia do porozumienia stron o spornych interesach, Wojewoda podkreślił, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n. Jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest bowiem przeprowadzenie rokowań z właścicielem przed złożeniem wniosku przez inwestora. Jak już wcześniej wskazano, rokowania te zostały przeprowadzone prawidłowo, ponadto jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę inwestor ponownie próbował zawrzeć porozumienie z właścicielami nieruchomości, co też nie przyniosło pożądanego efektu. Zatem trudno się zgodzić ze stanowiskiem odwołujących, że w celu zawarcia ugody pomiędzy stronami niezbędne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej lub dowodu w postaci przesłuchania stron. Co więcej, wniosek pełnomocnika właścicieli z 30 stycznia 2020 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej został złożony już po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Następnie, odnosząc się do zarzutu braku wskazania w decyzji konieczności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego jak i wskazania maksymalnego terminu na wykonanie prac budowlanych, Wojewoda wskazał, że z art. 124 u.g.n. nie wynika, aby w rozstrzygnięciu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości miało znaleźć się zobowiązanie inwestora do wypłaty odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Decyzja nie może zawierać tego elementu, bowiem nie ma na to podstawy prawnej. Kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej - w przypadku jeżeli strony nie dojdą w tej kwestii do porozumienia - po zakończonych robotach budowlanych na nieruchomości. Co więcej, powołując się na wyrok NSA organ wyjaśnił, że art. 124 u.g.n. nie wymaga, aby decyzja wydawana na jego podstawie określała okres zajęcia nieruchomości polegający na założeniu określonych ciągów, przewodów czy urządzeń przesyłowych a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzone decyzją ma charakter stały i nie jest ograniczone datą końcową.

Z kolei odnośnie do wniosku o zasądzenie na rzecz odwołujących się kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego Wojewoda poinformował, że żadne przepisy administracyjnoprawne nie przewidują zwrotu kosztów poniesionych przez odwołujących. Postępowanie administracyjne jest nieodpłatne, a posiadanie profesjonalnego pełnomocnika dobrowolne.

Wojewoda wskazał, że w sentencji decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. organ winien przede wszystkim określić podmiot któremu udziela się zezwolenia, rodzaj zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiot, czyli wskazanie nieruchomości. Oprócz wymienionych powyżej elementów, w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w związku z koniecznością uwzględnienia uzasadnionego interesu właściciela, osnowa decyzji powinna również zawierać zakres ograniczenia, to jest określenie konkretnego obszaru zajęcia wraz z przebiegiem inwestycji przez nieruchomość. Precyzyjne rozstrzygnięcie w tym zakresie ma niebagatelne znaczenie, pamiętać bowiem należy, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególną formę wywłaszczenia (ograniczenia prawa własności) i wyznacza zakres nałożonego na właściciela nieruchomości obowiązku związanego z budową wskazanej w niej inwestycji. Zatem zdaniem Wojewody, Starosta w niewystarczający sposób wskazał przebieg planowej inwestycji przez nieruchomość. Zbyt ogólne sformułowania w osnowie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stwarzają ryzyko dokonania ograniczeń ponad potrzebną miarę. Ta niejednoznaczność skutkowała więc uchyleniem punktu 1 i 2 decyzji i orzeczeniem we własnym zakresie, o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jedynie z jej części zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. J. i M. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości i orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących oraz przyjęciu, że skarżący nie wyrazili zgody na budowę gazociągu i że w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono rokowania oraz że zakończyły się one z wynikiem negatywnym, a także że ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego;

2) art. 7 k.p.a. poprzez nie wypełnienie przez organy I i II instancji obowiązku podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżący odebrali korespondencję kierowaną przez inwestora przed wszczęciem niniejszego postępowania;

3) art. 8 k.p.a., poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w ten sposób że organy administracji obu instancji oparły się w całości na dokumentach przekazanych przez inwestora, nie weryfikując w żaden sposób tego czy korespondencja (a nie tylko informacja o zamiarze zrealizowaniu inwestycji) dotarła do skarżących zamieszkałych na stałe w Wielkiej Brytanii oraz ignorując całkowicie fakt, że skarżąca T. J. została pominięta przez inwestora na etapie rokowań, gdyż w ogóle nie doręczano jej korespondencji na etapie rokowań, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania błędnego rozstrzygnięcia;

4) art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodejmowanie przez organy I i ll instancji czynności skłaniających strony o spornych interesach do zawarcia ugody, podczas gdy skarżący deklarowali chęć dojścia do porozumienia i wnosili o przeprowadzenie rozprawy;

5) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w niniejszym postępowaniu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia czy w niniejszej sprawie, przed wszczęciem postępowania przez inwestora, doszło do rzeczywistych rokowań pomiędzy stronami, czy tylko do rokowań pozornych;

6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organy I i II instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie wyjaśniono dostatecznie niniejszej sprawy, w szczególności nie przeprowadzono dowodów zmierzających do ustalenia czy w niniejszej sprawie, przed wszczęciem postępowania przez inwestora, doszło do rzeczywistych rokowań pomiędzy stronami, czy tylko do rokowań pozornych;

7) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a przez to błędną, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, w wyniku tej wadliwej oceny, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;

8) art. 86 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z przesłuchania stron, w sytuacji kiedy z powodu braku środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy;

9) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, co w konsekwencji doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, przejawiającego się w błędnym uznaniu, że spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących;

10) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do rzeczywistych rokowań pomiędzy stronami i spełniły się wszystkie przesłanki niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on nie tylko dopuszczać realizację inwestycji celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zalety. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Skarżący nie zgodzili się z Wojewodą, że wskazane przez nich orzecznictwo powinno zostać pominięte z uwagi na czas wydania ww. wyroków. Wskazane orzeczenia są stosunkowo nowe i pozostają aktualne, a więc winny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, że nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne wydania przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela.

Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1427/19, skarżący wskazali, że pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym, drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa wart. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących, o ile przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu określonego w art. 6 pkt 3 u.g.n., o tyle w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy nie można uznać, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności. Podkreślić bowiem należy, że jak wynika z oświadczenia inwestora, inwestycja ma na celu przyłączenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb [..], do sieci gazowej. Skoro zatem beneficjentem planowanej budowy ma być jedynie jedna działka, to brak podstaw aby taką inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego. W ocenie skarżących, inwestor w żaden sposób nie wykazał, że przedmiotowa sieć będzie mogła służyć jakiejkolwiek społeczności lokalnej, a zatem czy w ogóle można ją uznać za inwestycję celu publicznego. Zdaniem skarżących, organ powołał się na przepisy planu miejscowego, dotyczące nie tyle inwestycji celu publicznego, lecz przepisy ogólne, dopuszczające uzbrojenie terenu w trybie zwykłym, tzn. w takie uzbrojenie, które nie może zostać zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Z zaświadczenia z 15 czerwca 2020 r., wydanego przez Urząd Miejski, nie wynika, że plan miejscowy przewiduje możliwość budowy sieci, w tym sieci zaopatrzenia w gaz. Dodatkowo, w treści zaświadczenie wyraźnie zastrzeżono, że teren na którym miałby być zlokalizowany gazociąg jest obszarem niebezpieczeństwo powodzi. Organy jednakże nie odniosły się do tych okoliczności, więc nie sposób ocenić również, czy inwestycja będzie w pełni bezpieczna. Przypomniano wreszcie, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu, lecz konieczne jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszyły dyspozycję art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., a ponadto istotnie naruszyły dyspozycję przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, naruszenie dyspozycji z art. 124 ust. 3 u.g.n. dotyczyło oceny przeprowadzonych rokowań. Skarżący stoją bowiem na stanowisku, że w sprawie nie przeprowadzono rzeczywistych rokowań, a jedynie rokowania pozorne. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że korespondencja kierowana do skarżącego M. J. listem poleconym nie była przez niego podejmowana, a do skarżącej T.J. żadna korespondencja nie była wysyłana przez inwestora (skarżąca została pominięta przez inwestora przy rokowaniach i nie miała żadnego wpływu na ich przebieg). W trakcie postępowania skarżący wykazali, że nie mieszkają w Polsce, lecz stale zamieszkują w Wielkiej Brytanii. Ponadto, inwestor powołał się jedynie na ofertę zawarcia umowy, której treści skarżący nie mogli faktycznie negocjować w żadnym zakresie. Mimo że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia wydania decyzji od pozytywnego wyniku rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., to bez wcześniejszego podjęcia rzeczywistych rokowań decyzja zezwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości, jak również postępowanie prowadzące do wydania takiej decyzji mogą być uznane za dotknięte wadą nieważności. Zdaniem skarżących, w sprawie zabrakło również podjęcia przez organy obu instancji czynności skłaniających strony do zawarcia ugody oraz przesłuchania stron, mimo że w sprawie występują strony o spornych interesach, a skarżący wyrażali chęć ugodowego zakończenia postępowania, a nadto wnieśli o przeprowadzenie rozprawy, która umożliwiłaby "naprawę" wadliwych rokowań, które przybrały formę negocjacji pozornych i zapewniłaby stronom szansę rzeczywistego uzgodnienia spornych kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przeprowadzona przez sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z 12 października 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z 28 stycznia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną powyższych decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że jedną z kluczowych przesłanek ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w ocenie orzekających w sprawie organów został spełniony. Natomiast zdaniem sądu kwestia ta nie została dostatecznie w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona, a tym samym zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego budzi wątpliwości.

Wskazać bowiem należy, że § 15 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (zwanej dalej Planem lub uchwałą), na który powołują się organy, zawiera zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenia w ciepło. W tym zakresie plan przewiduje, że stan funkcjonalny systemu ocenia się jako zadowalający i stwarzający możliwości rozwoju miasta. Ulegnie on dalszej poprawie po zrealizowaniu drugiej nitki gazociągu wysokiego ciśnienia relacji "[..]". Natomiast tereny, dla których określono w Planie przeznaczenie związane z rozwojem miasta, położone są w zasięgu obsługi istniejących gazociągów średniego i niskiego ciśnienia, a ich wewnętrzne uzbrojenie powinno być zrealizowane w ramach działalności inwestycyjnej zmierzającej do ich zagospodarowania. Z kolei ustalenia szczegółowe planu dla jednostki UP6 "[..]", w której znajduje się działka objęta ograniczeniem, nie odnoszą się do kwestii infrastruktury technicznej, w tym gazowej, na tym terenie. W § 52 planu określono w sposób ogólny zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, a w odniesieniu do jednostki UP6 wskazano jedynie, że jest ona położona na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, dlatego działania inwestycje na jej obszarze muszą uwzględniać możliwość zalania wodami powodziowymi.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że plan miejscowy jedynie w postanowieniach ogólnych przewiduje na obszarze objętym jego przepisami lokalizację gazociągu, jednakże lokalizacja ta nie została doprecyzowana ani w sposób dokładny, ani przybliżony. Z kolei postanowienia szczegółowe dotyczące analizowanej działki czy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej nie wskazują, że na jej terenie możliwa jest lokalizacja takiego gazociągu.

Nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu, zdaniem sądu, hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco. Jednocześnie też należy uwzględnić cel wprowadzenia do porządku prawnego tego rodzaju wywłaszczenia w drodze decyzji. Omawiana regulacja dopuszcza więc wydawanie decyzji ograniczających prawo własności, aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady więc celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma zaś jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W związku z tym wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości.

W konsekwencji, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania omawianej instytucji musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Organ rozstrzygający sprawę opartą o art. 124 ust. 1 u.g.n. zobowiązany jest więc dokonać oceny rozwiązań przyjętych przez lokalnego prawodawcę. Co prawda, w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planistycznych wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n., tym niemniej nie oznacza to, że organ orzekając w omawianym trybie zwolniony jest od prowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśniającego. Najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa, że szczególny rodzaj wywłaszczenia przez ograniczenie sprzeciwia się takiej interpretacji, która pozwalałaby niejako a priori przyjmować zgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia powyższego w oparciu o analizę konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości (zob. wyroki NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1887/20; z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/20; z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1062/20, wszystkie dostępne w CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wyraźnie domaga się, aby w planie miejscowym określone zostało przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym aby określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Są to elementy konieczne planu. Przepisy art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Ujęcie w planie określonego zagadnienia wskazanego w art. 15 ust. 3 u.p.z.p., rodzi obowiązek wyznaczenia granic obszaru, na którym będzie ono realizowane. Jeżeli zatem miejscowy plan przewiduje realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to winien określać granice terenów rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji (art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.). Analizując powyższą kwestię należy także mieć na uwadze, że miejscowy plan, podobnie jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowią ekwiwalentne źródła planistyczne dla możliwości uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Oczywistym jest przy tym, a na co zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie odnoszącym się do omawianej kwestii, że wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może i nie musi nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Wynika to m.in. z faktu, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To właśnie rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, dostępny w CBOSA). Należy jednak mieć na uwadze, że owa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym właśnie zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021., sygn. akt I OSK 1887/20, dostępny jw.).

Popierając przedstawioną wyżej argumentację sąd uznał, że ogólne postanowienia miejscowego planu o inwestycji celu publicznego związanej z dostarczaniem gazu nie są wystarczające dla możliwości rozstrzygania o ograniczeniu korzystania z prywatnej nieruchomości. Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ pogląd o zgodności inwestycji z planem oparł wyłącznie na jego postanowieniach ogólnych, które jednak nie odnoszą się do konkretnego, czy też nawet przybliżonego terenu, ale całego obszaru objętego postanowieniami aktu planistycznego. W konsekwencji, inwestorowi została pozostawiona całkowita swoboda w lokalizacji inwestycji związanej z przeprowadzeniem gazociągu średniego ciśnienia, co przy akceptacji poglądu o tym, iż rolą organu nie jest ocena umiejscowienia inwestycji liniowej zgodnej z planem, prowadzi do wypaczenia instytucji decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. W tych bowiem okolicznościach ma ona charakter jedynie akceptu dla szczegółowych ustaleń poczynionych samodzielnie przez inwestora. Natomiast trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom.

Z tych względów sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał należycie, na jakiej podstawie ustalił, iż projektowana lokalizacja gazociągu jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, że wnioskowany zakres ograniczenia mieści się w granicach zakreślonych przez konkretne przepisy planu przewidujące przebieg danej inwestycji celu publicznego. Przy czym, jak wykazano, do stwierdzenia takiej zgodności, nie mogły wystarczyć ogólne postanowienia § 15 ust. 1 pkt 6 uchwały planistycznej, gdyż nie odnoszą się one nawet w przybliżony sposób do lokalizacji takiej inwestycji.

W związku z tą oceną, wskazującą na wadliwość postępowania organów administracji w niniejszej sprawie i w konsekwencji wydanych przez nie rozstrzygnięć, w zakresie, który ma kluczowe znaczenie dla wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi nie jest konieczne. Brak bowiem wykazania przesłanki zgodności z planem powoduje, że dalsze ustalenia ze strony organów zmierzające do wydania decyzji ograniczającej były przedwczesne.

Niemniej jednak odnosząc się do zarzutu wskazującego, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego wyjaśnić należy, że sam fakt, iż przedmiotowe zamierzenie aktualnie służy przyłączeniu do sieci gazowej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem, że o ile planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11; z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13, dostępne w CBOSA). Przeprowadzenie owego gazociągu niewątpliwie na początku będzie służyło wskazanej nieruchomości, lecz w przyszłości będzie mogło być wykorzystane do innych celów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sieć gazowa w mieście to zespół "naczyń połączonych", stanowiących pewien zwarty system, składający się z indywidualnych odbiorców gazu, co jednak nie oznacza, że każdy z nich ma doprowadzoną z elektrowni indywidualnie energię, niezależnie od innych odbiorców. Powyższe uwarunkowania wskazują, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, na oddziaływanie o znaczeniu lokalnym inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11, dostępny w CBOSA).

Zdaniem sądu nie mają też racji skarżący zarzucając wadliwość przeprowadzonych rokowań. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że inwestor kilkukrotnie wysyłał do właścicieli pisma ofertowe, lecz ze względu na fakt kierowania ich na adres krajowy, podczas gdy skarżący mieszkali za granicą, były one podejmowane przez inne osoby – członków rodziny. Mimo to, w dniu 31 maja 2019 r., skarżący skontaktował się z inwestorem informując, że nie zgadza się na zaproponowaną kwotę wynagrodzenia, jednocześnie nie przedstawiając swoich warunków. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, przesłankę przeprowadzenia rokowań można uznać za spełnioną, gdyż z akt wynika, że skarżący zapoznali się z ofertą i jednoznacznie ją odrzucili. Nie ma przy tym znaczenia, że korespondencja była adresowana wyłącznie do M. J., gdyż same oferty były kierowane do obojga małżonków. Nie ma także dowodów na to, że kontaktując się telefonicznie z inwestorem skarżący działał wyłącznie w swoim imieniu, a stanowisko skarżącej do zaproponowanej oferty było inne. Wreszcie wskazać trzeba, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Należy też podkreślić, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym - w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Natomiast organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielami oraz brak ich zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. m.in. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19, dostępny w CBOSA). Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki warunkującej możliwość wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza zatem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Z taką zaś sytuacją, tj. brakiem akceptacji zaproponowanych warunków zajęcia nieruchomości, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając to na uwadze sąd uznał, że kontrolowane decyzje są niezgodne z prawem, gdyż nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kwestii, która ma kluczowe znaczenie dla wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, tj. w zakresie przesłanki zgodności z planem miejscowym, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Te uchybienia doprowadziły zaś do przedwczesnego zastosowania przepisów prawa materialnego, dlatego także w tym zakresie należy uznać wadliwość decyzji organów administracji. Powyższa ocena uzasadnia natomiast uchylenie zarówno decyzji Wojewody, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do przeprowadzenia analizy postanowień planu, stosując się do przytoczonych poglądów, i stosownie do tak dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył organ, a pozostałe strony nie sprzeciwiły się w wyznaczonym terminie.