Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2916/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, 141 PAR 4, 147 PAR 1, 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 UST 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 23 ust 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 910/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 04 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 910/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały [...]Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Biskupcu (dalej też jako "Rada Miejska"), na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; dalej "u.s.g."), podjęła w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec (zwaną też dalej "Uchwałą").

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako "Wojewoda"), zarzucając, po pierwsze, iż narusza ona § 3 rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r.: Nr 23 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1697), Nr 25 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kobułckie Wzgórza" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1699), Nr 26 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1700) oraz z 19 grudnia 2006 r. Nr 54 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. z 2007 r. Nr 1, poz. 3) – gdyż przepis ten zakazuje zmiany sposobu użytkowania ziemi, a także likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, podczas gdy ustalenia tekstowe Studium (zaliczające zespoły przyrodniczo-krajobrazowe do obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej kategorii I – bezinwestycyjnych) wykazują w tym zakresie sprzeczność z ustaleniami graficznymi na rysunku (według których, w ocenie Wojewody, ww. zespoły znalazły się w II kategorii zagospodarowania, zaliczanej do obszarów inwestycyjnych).

Po drugie Wojewoda zarzucił, że z przekazanej dokumentacji planistycznej wynika, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt studium nie został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej też jako "RDOŚ") stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, ze zm.; dalej "u.o.p."). Wprawdzie Burmistrz Biskupca (dalej też jako "Burmistrz") pismem z [...] września 2015 r. wystąpił o uzgodnienie, lecz był to wniosek w oparciu o art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dotyczący opiniowania, a nie uzgadniania projektu. Poza tym, jak wynika z pisma RDOŚ z [...] listopada 2015 r., w teczce planistycznej Studium brakuje istniejących dokumentów potwierdzających późniejsze wystąpienia o uzgodnienia projektu zmiany Studium oraz wniosku o wycofanie się z wcześniejszego żądania uzgodnienia. Brak takiego uzgodnienia stanowi natomiast istotne naruszenie trybu sporządzenia studium.

Po trzecie Wojewoda podkreślił, że przygotowana i opiniowana zmiana studium nie odpowiada wymogom obecnie obowiązującej u.p.z.p. wynikającym z wejścia w życie ustawy o rewitalizacji, określonym w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (w tym dotyczącym bilansu terenów, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d). Nadto winny być zastosowane regulacje art. 10 ust. 5–7 u.p.z.p. skoro powyższe wymogi ustawy weszły w życie 18 listopada 2015 r., a więc w trakcie wyłożenia projektu Studium do wglądu. Tym samym należało w procedurze planistycznej zastosować regulację art. 10 ust. 6 u.p.z.p. Brak niezbędnych materiałów i analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., przed uchwaleniem zmiany Studium skutkuje, w ocenie organu nadzoru, koniecznością wyeliminowania skarżonego Studium w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Biskupca wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do:

– pierwszego z zarzutów – Burmistrz wskazał, że Wojewoda błędnie odczytał zapisy Studium jakoby obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zaliczone zostały do kategorii II, skoro zgodnie z zapisem pkt 1.3.1 lit. a Części II Studium obszary te zostały zakwalifikowane do I kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wyjaśnił, że obszary ww. zespołów na rysunku Studium zostały oznaczone szrafurą, jednak być może zastosowana technika w odniesieniu do tła wzbudziła wątpliwości co do interpretacji przeznaczenia tych terenów. Nadto Studium nie narusza zakazów wynikających ze wskazanych rozporządzeń Wojewody;

– drugiego z zarzutów – Burmistrz wyjaśnił, że wystąpił o uzgodnienie do RDOŚ, ale organ ten nie zajął stanowiska w określonym terminie. Mianowicie 16 września 2015 r. wystąpiono do RDOŚ z dwoma wnioskami – jednym dotyczącym opinii, a drugim dotyczącym uzgodnienia do przekazanego projektu Studium. Z pisma RDOŚ skierowanego do Wojewody w dniu 10 listopada 2015 r. wynika natomiast, że oba te pisma zostały przez organ potraktowane jako wystąpienie o zaopiniowanie przesłanego projektu, mimo jasnego określenia ich przedmiotu. Ponieważ w ustawowym terminie Burmistrz nie otrzymał odpowiedzi co do uzgodnienia zmiany Studium, na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni uznał za uzgodnienie projektu Studium. Burmistrz zwrócił uwagę, że projekt Studium przedstawiony RDOŚ do weryfikacji spełniał merytorycznie i zakresowo wymagania konieczne do jego opiniowania, jak i uzgadniania w trybie art. 23 ust. 5 u.o.p. RDOŚ wydał opinię obejmującą cały projekt Studium, w tym także część dotyczącą zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, co oznacza, że opinia ta zawiera w sobie faktycznie "uzgodnienie". To zaś oznacza, że brak odrębnego pisma nazwanego uzgodnieniem nie może być podstawą do uznania za istotne naruszenie prawa, skoro RDOŚ zweryfikował cały projekt Studium, zwłaszcza zapisy dotyczące zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Nadto, zdaniem Burmistrza, wszystkie uwagi zawarte w opinii RDOŚ zostały uwzględnione, poza sporządzeniem dodatkowych rysunków w większej skali, gdyż to ostatnie żądanie nie miało podstawy prawnej;

– ostatniego zarzutu – że przygotowana zmiana Studium nie zawiera elementów wynikających z ustawy o rewitalizacji – Burmistrz wskazał, iż ze względu na nowość tych regulacji nie wiadomo, jak ma wyglądać ich uwzględnienie w studium. Poza tym podniósł, że w dniu ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o rewitalizacji, czyli na dzień wejścia w życie tych przepisów Gmina Biskupiec (dalej też jako "Gmina") posiadała już gotowy projekt tego dokumentu. Zdaniem organu ustawa o rewitalizacji dotyczy w szczególności nowych terenów pod zabudowę, a skarżona uchwała nie wyznacza dodatkowych terenów o kierunkach zagospodarowania określonych jako tereny przewidziane pod zabudowę, które spowodowałyby konieczność wyliczeń wskaźników dla nowych terenów.

W konkluzji Burmistrz stwierdził, że wobec podnoszonych zarzutów, zakładając nawet hipotetycznie, iż uchwalone Studium zawiera jakiekolwiek uchybienia, to żadne z nich nie stanowi istotnego, czyli oczywistego i bezpośredniego, naruszenia prawa, a tylko takie może stanowić podstawą stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały Gminy.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej Uchwały – przywołanym na wstępie wyrokiem z 04 października 2016 r. o sygn. akt II SA/Ol 910/16 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił stanowisko Wojewody, że uchwała dotycząca zmiany Studium podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia studium, natomiast w odniesieniu do naruszenia trybu postępowania nie można stwierdzić, aby zaistniałe uchybienie miało charakter naruszenia istotnego.

Przyjąwszy, że w tej sprawie RDOŚ winien wyrazić zarówno opinię, jak i był uprawniony do wyrażenia uzgodnienia, Sąd I instancji za uchybienie proceduralne, acz o nierażącym charakterze (z uwagi na skutki wadliwego działania) uznał okoliczność, że Burmistrz zwrócił się wprawdzie dwoma pismami do RDOŚ (jednym o opinię, a drugim o uzgodnienie), lecz posiadającymi ten sam numer i datę dzienną, jak również wskazano w nim tę samą podstawę prawną, w przypadku uzgodnienia wadliwą (art. 11 ust. 6 u.p.z.p. zamiast art. 23 ust. 5 u.o.p.). To bowiem doprowadziło RDOŚ do przekonania, że otrzymane zostały dwa identyczne wnioski, dotyczące tej samej sprawy, tj. przedstawienia opinii do projektu studium. Na takie potraktowanie otrzymanych wniosków wskazuje treści opinii RDOŚ z 13 października 2015 r., w której organ ten wskazał na konieczność wystąpienia przez Burmistrza o uzgodnienie projektu studium w zakresie form ochrony przyrody na podstawie art. 23 ust. 5 u.o.p. Podsumowując ten fragment rozważań Sąd Wojewódzki stwierdził, że podzielił stanowisko Skarżącego, iż niewątpliwie doszło do uchybienia po stronie Burmistrza w zakresie przytoczenia czytelnej i prawidłowej podstawy prawnej do przedstawienia przez RDOŚ uzgodnienia przedłożonego projektu Studium, jednak z uwagi na okoliczność, iż w przedstawionej opinii zawarte zostały również uwagi odnośnie do form ochrony przyrody, które winny być uwzględnione, aby uzgodnić projekt Studium, przyjęto, że uchybienie trybu procedury planistycznej nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko Gminy, że skoro w wyznaczonym terminie 21 dni nie otrzymano stanowiska w zakresie uzgodnienia przez RDOŚ projektu studium, to stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznano, że nastąpiło jego uzgodnienie.

Poza niekonsekwencją organu Gminy w ocenie charakteru otrzymanego pisma-stanowiska RDOŚ z 13 października 2015 r., Sąd I instancji wytknął też temu organowi pozostawanie w błędnym przekonaniu, iż uwagi RDOŚ do przedstawionego projektu Studium związane z zapisami dotyczącymi zespołów przyrodniczo-krajobrazowych były uwagami uzgadniającymi, skoro RDOŚ na str. 3 i 4 ww. pisma wypunktował zapisy studium niezgodne z przepisami prawa, które dotyczyły dwóch kwestii podniesionych następnie przez Wojewodę w zarzucie pierwszym skargi. Przyjęcie przez Burmistrza, że uwagi RDOŚ zostały uwzględnione w projekcie Studium, jest, zdaniem Sądu, nadużyciem, ponieważ organ uzgadniający wskazał na sprzeczność ustaleń tekstowych Studium z ustaleniami na jego załączniku graficznym, na którym obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zostały umieszczone w II kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a zatem zaliczone do obszarów inwestycyjnych, co jest niezgodne z zakazami wynikającymi z rozporządzeń Wojewody. Zakwestionowano także możliwość turystycznego zagospodarowania jezior obiektami ogólnodostępnych urządzeń służących sportom i rekreacji wodnej zlokalizowanym w granicach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Nadto wskazano na konieczność przedstawienia graficznie obszarów obejmujących zwartą zabudowę wsi w skali mniejszej na rysunku Studium, z uwagi na okoliczność, że to graficzne określenie zwartej zabudowy wsi będzie miało znaczenie normatywne przy ustalaniu dopuszczalności zabudowy na terenach objętych tą formą ochrony przyrody. Ponieważ, jak stwierdził Sąd Wojewódzki, zastrzeżenia te nie zostały, wbrew twierdzeniu Burmistrza, uwzględnione w skarżonej uchwale, bezpodstawnie przyjęto pogląd, jakoby RDOŚ w wydanej opinii uzgodnił projekt Studium. Brak zaś uwzględnienia przedstawionego stanowiska uzgadniającego stanowi o naruszeniu zasad postępowania planistycznego, i to o charakterze istotnym, skoro brak takiego dokładnego oznaczenia terenu zwartej zabudowy wsi na rysunku Studium może prowadzić do nieuzasadnionego naruszenia zasad ochrony przyrody. Poza tym Sąd I instancji wyjaśnił, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut Wojewody, iż przedstawiona część graficzna Studium pozostaje w sprzeczności z zapisami części tekstowej w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczących rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenach obejmujących zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Faktycznie z zapisów Studium wynika, że na terenach objętych tą formą ochrony przyrody może być prowadzona tylko rolnicza działalność bezinwestycyjna, jednak z załącznika graficznego wynika, iż zastosowana kolorystyka tych terenów uzasadnia przekonanie, że obszar zespołów przyrodniczo-krajobrazowych położony jest na terenie przeznaczonym dla II kategorii rolniczego zagospodarowania, czyli dopuszczono tam inwestowanie mimo zakazów wynikających z rozporządzeń Wojewody. W ocenie Sądu w tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. – zgodnie z którym oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony – gdyż tego wymogu załącznik graficzny do Studium w analizowanym zakresie nie spełnia.

Także kolejny zarzut Wojewody, dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w zakresie braku wszystkich wymaganych dokumentów planistycznych, Sąd I instancji uznał za zasługujący na uwzględnienie. Podkreślił, że w dacie podjęcia Uchwały obowiązywały już znowelizowane przepisy u.p.z.p. w brzmieniu opisanym ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (w skrócie "u.rewit."). Ustawa ta nie zawiera uregulowań przejściowych co do zastosowania zmienionych, czy dodanych przepisów u.p.z.p. odnośnie do procedur uchwalania studium, czy planu miejscowego, będących już w toku, co oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost. Nie budzi więc żadnej wątpliwości – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – że taka dokumentacja planistyczna, której obowiązek sporządzenia został wprowadzony znowelizowanymi przepisami, przed uchwaleniem zmian do Studium winna być przygotowana, a fakt, iż są to instytucje nowe nie może świadczyć o braku potrzeby ich sporządzenia, jak również nie może uzasadniać odstąpienia od ich przygotowania. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja Gminy, że skoro procedura planistyczna była już na etapie wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu, to nie znajdują do niej zastosowania nowe regulacje wprowadzone do u.p.z.p. Ponieważ omawiany wymóg zaczął obowiązywać w rozpatrywanym przypadku w czasie wyłożenia projektu Uchwały do publicznego wglądu, możliwe było – zdaniem Sądu – sporządzenie stosownych opracowań na tym etapie bez konieczności powtarzania procedury. Chodziło bowiem tylko o zweryfikowanie czy zakres wprowadzonych zmian jest zgodny z wprowadzonymi ograniczeniami dla nowej zabudowy.

W konkluzji Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na podniesione naruszenia, które mają charakter istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do zasad sporządzania studium, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Olsztynie wniosła Gmina Biskupiec, reprezentowana przez adw. [...], która temu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

A) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu, co stanowi naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady sądowej ochrony tej samodzielności,

B) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności Uchwały z uwagi na uchybienie procedury planistycznej, w sytuacji gdy Burmistrz zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu zmiany studium i takie uzgodnienie otrzymał,

C) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i na błędnym uznaniu, że brak analiz i dokumentów przygotowanych na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 i 5–7 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium,

D) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000, zaś projekt zmiany Studium jest zgodny z tymi przepisami,

E) § 7 pkt 5 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że załącznik graficzny nie jest czytelny;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

A) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo braku przesłanek ku temu,

B) "art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a." przez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności Wojewody i pominięcie argumentów strony skarżącej wskazanych w odpowiedzi na skargę,

C) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, przez zignorowanie zarzutów Gminy, jak również zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania Sądu,

D) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień Burmistrza w zakresie położenia obszarów na określonej kategorii terenów i w efekcie uznanie, że załącznik graficzny nie jest czytelny.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz powtórzył treść zarzutów proceduralnych, z tym że w odniesieniu do ostatniego z tych zarzutów dodatkowo podniósł, że treść oraz rysunek skarżonej uchwały dotyczyła zmiany Studium, a nie opracowania nowego dokumentu. Sąd Wojewódzki nie zażądał, w celu dokładnego rozpatrzenia sprawy, Studium, które wcześniej obowiązywało i które było zmieniane. Zdaniem Gminy, gdyby Sąd dysponował tym dokumentem, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Także zarzuty Sądu dotyczące kolorystyki w zakresie I, II i III kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej są, według Skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne, ponieważ taka kolorystyka jest użyta w zmienianym dokumencie. Poza tym są to odcienie żółci, które określają kierunek zagospodarowania przestrzennego określony w Studium jako tereny wykorzystywane rolniczo. A podział ich na kategorie nie miał na celu wskazania poszczególnych kategorii na cele inwestycyjne, a jedynie podkreślić, które tereny najlepiej nadają się na rolnictwo (np. ze względu na bonitację ziemi – klasy gruntów). Nawet z treści legendy można odczytać, że np. II kategoria rolniczej przestrzeni produkcyjnej jest obszarem intensywnego rozwoju rolnictwa, a nie terenem dobrym pod inwestycje. Ponadto autor skargi kasacyjnej nadmienił, że podziału na kategorie rolniczej przestrzeni produkcyjnej dokonano w pierwotnym dokumencie, a nie w jego zmianie. Skala rysunku Studium jest taka sama, jak w dokumencie pierwotnym i zmiana Studium nie dotyczyła zmiany skali.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. D. K., wniósł o jej oddalenie, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem oraz podkreślając, że Sąd I instancji wszechstronnie wyjaśnił przedmiotową sprawę, prawidłowo ustalił jej stan faktyczny oraz odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, natomiast fakt, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i wysłuchanie wyjaśnień strony skarżącej (kasacyjnie) nie doszedł do tych samych wniosków co ta strona, nie może stanowić podstawy do uznania, iż naruszył tym przepisy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty nr I.A–I.E), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty nr II.A–II.D). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostają zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Przystępując zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie zarzutów (verba legis: "podstaw kasacyjnych"), ale także ich uzasadnienie. Trzy pierwsze z zarzutów proceduralnych tego wymogu nie spełniają, gdyż zarzuty nr II.A i II.B w ogóle nie zawierają uzasadnienia (w motywach skargi kasacyjnej ograniczono się tylko do powtórzenia treści zarzutów z jej petitum), a uzasadnienie zarzutu nr II.C jest szczątkowe – co już przesądza o tym, że wskazane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w pkt II.A petitum skargi, jest tzw. przepisem wynikowym – którego zastosowanie zależy od stwierdzenia naruszenia zaskarżoną uchwałą innych przepisów prawa, dających podstawę do uwzględnienia skargi – i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Z kolei wskazany w zarzucie nr II.B "art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a." nie istnieje, gdyż przepis art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na ustępy (jest jednozdaniowy; poza tym artykuły p.p.s.a. dzielą się na paragrafy, a nie ustępy) i poświęcony jest definicji legalnej "sprawy sądowoadministracyjnej", a nie zasadom sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Tego ostatniego zagadnienia dotyczy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a."), i niewykluczone, że wytknięcie naruszenia tych właśnie przepisów było intencją autora skargi kasacyjnej. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny domniemywać niewysłowionych w skardze kasacyjnej intencji jej autora, ani tym bardziej w oparciu o takie domniemania korygować sformułowanych przezeń zarzutów. Dlatego więc jedynie ubocznie wypada zauważyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, iż art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (podobnie jak art. 3 § 1 p.p.s.a.) mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie – co w kontrolowanym postępowaniu z pewnością nie miało miejsca. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.01.2018 r., II FSK 39/16; z 12.01.2018 r., I OSK 297/16 – dostępne w CBOSA).

Natomiast w odniesieniu do zarzutu nr II.C – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – należy wskazać, że zgodnie z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela, na podstawie ww. przepisu nie można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, CBOSA). Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA).

Żadną z wymienionych wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, gdyż wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie zawiera ono wyszczególnione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron (w tym przypadku: zarzutów Gminy oraz ich uzasadnienia przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie), a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego wyroku.

Chybiony jest także ostatni z zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej (nr II.D), dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – które miało polegać na oparciu wyroku Sądu I instancji nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej, oraz wyjaśnień Burmistrza w zakresie położenia obszarów na określonej kategorii terenów. Przede wszystkim zarzut ten jest w istotnej mierze gołosłowny i nazbyt ogólnikowy, już choćby z tego względu, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnie, które dokumenty z akt sprawy lub z dokumentacji planistycznej oraz które fragmenty wyjaśnień organu zostały przez Sąd I instancji pominięte. Zamiast tego w ramach omawianego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej – podkreśliwszy, że treść oraz rysunek skarżonej uchwały dotyczyły zmiany Studium, a nie opracowania nowego dokumentu – wytknął, iż Sąd Wojewódzki nie zażądał dokumentu Studium w wersji obowiązującej przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą.

Jest to wytyk niezasadny, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, kwestii prowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów nie normuje art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis w podstawach skargi kasacyjne nie został przywołany. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – a zapewne i wbrew intencjom uchwałodawcy lokalnego – zaskarżona uchwała nie stanowiła zmiany studium dotychczas obowiązującego, lecz w istocie wprowadziła studium nowe (acz swą treścią w znacznej mierze nawiązujące do studium poprzedniego, "zmienianego"). Przesądza o tym unormowanie § 3 Uchwały, którym uchylono ("Traci moc...") dotychczasowe Studium, przyjęte przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. i zmienione uchwałą nr [...] [a nie nr "[...]", jak podano w analizowanym § 3 zaskarżonej uchwały – uw. NSA] z [...] lipca 2006 r.

W tym miejscu należy zaakcentować różnicę pomiędzy zmianą studium, a uchwaleniem nowego studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania niepodlegającej zmianie. Wobec tego, jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt, którym przyjęto pierwotne studium, zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego, to nie mamy do czynienia ze "zmianą" studium, lecz z uchwaleniem nowego. Nie ma zatem znaczenia, jaki jest zakres przewidzianych zmian w ramach "zmiany" studium, tj. czy są to "pojedyncze" ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, jak to już wyżej wskazano, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji – wówczas mamy do czynienia ze zmianą studium – czy też jej całkowita derogacja, co oznacza, że wprowadzana regulacja jest w istocie nowym studium (por. wyrok WSA z 16.12.2014 r., II SA/Bd 1216/14, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie dotychczasowe Studium zostało wyraźnie derogowane przez § 3 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji całkowicie niezasadne są wszystkie te argumenty skargi kasacyjnej, które opierają się na błędnym założeniu, jakoby zaskarżona uchwała obowiązujące Studium "tylko" zmieniała, a nie wprowadzała nowego; w tym także argumenty powołujące się na kontynuację dotychczasowego sposobu oznaczania poszczególnych kategorii terenów wykorzystywanych rolniczo.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że pierwszy z nich (nr I.A) dotyczył niezastosowania art. 165 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, co stanowiło, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady sądowej ochrony tej samodzielności. Rozwijając te myśl w motywach skargi kasacyjnej wskazano, że: "Stwierdzenie nieważności uchwały wskutek skargi organu nadzoru stanowi nadmierną ingerencję w swobodę wykonywania uprawnień przez Gminę Biskupiec w zakresie uchwalania studium, czy też jego zmian, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że powodem stwierdzenia nieważności jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa co niewątpliwie stanowi kategorię ocenną."

Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie zaś z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Te przywołane w analizowanym zarzucie przepisy należy uzupełnić jeszcze o art. 184 Konstytucji RP – który stanowi, że: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej" – a także o art. 7 Konstytucji RP. W świetle tego ostatniego przepisu działalność uchwałodawcza rady gminy, jak każda forma aktywności organów administracji (a szerzej: organów władzy publicznej), może być podejmowana tylko "na podstawie i w granicach prawa". Zasady tej nie zmienia przywołany art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że przepis ten nie statuuje bezwzględnej ochrony niczym nie ograniczonej (absolutnej) samodzielności jednostek samorządu terytorialnego – gdyż, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, samodzielność ta ma zawsze charakter względny, który wyraża się w tym, że jednostka samorządu terytorialnego ("j.s.t.") działa w ramach prawa i jest podporządkowana temu prawu (zob. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Warszawa 2011, s. 47) – a jedynie gwarantuje jej ochronę "sądową".

Ta zaś jest w analizowanym przypadku zapewniona przez to, że to sąd administracyjny ostatecznie rozstrzygał o zasadności zarzutów organu nadzoru (Wojewody) wobec zaskarżonej uchwały, przyjmując za podstawę oceny, kryterium zgodności z prawem oraz relewantność tylko naruszeń prawa "istotnych". W tym kontekście, wbrew zarzutom Gminy, zaskarżony wyrok nie może być żadną miarą postrzegany jako naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności j.s.t., lecz raczej jako tej zasady urzeczywistnienie. Podobnie zawarte w wyroku rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności Uchwały) nie stanowi "nadmiernej ingerencji w swobodę wykonywania uprawnień przez Gminę", lecz autorytatywne stwierdzenie, że opracowując i przyjmując zaskarżoną uchwałę organy Gminy wykroczyły poza przyznany im zakres uprawnień, limitowany powinnością działania "na podstawie i w granicach prawa".

Okoliczność zaś, że oceny w tym zakresie Sąd I instancji zobligowany był dokonać w oparciu o zwrot niedookreślony ("kategorię ocenną", jak to ujęła Skarżąca kasacyjnie): istotnego naruszenia prawa, nie jest w praktyce niczym nadzwyczajnym ani tym bardziej nagannym, i samo w sobie, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie świadczy o wadliwości, a zwłaszcza niedopuszczalnej arbitralności, zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK"), niepodobna stawiać znaku równości między posłużeniem się zwrotami niedookreślonymi a arbitralnością rozstrzygnięcia. Posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi jest tradycyjną techniką ustawodawczą, niebudzącą zastrzeżeń z punktu widzenia dookreśloności przepisów, które takimi zwrotami się posługują, jeżeli tylko zachowane są gwarancje proceduralne dotyczące wypełniania tych zwrotów realną treścią (zob. wyrok TK z 08.05.2006 r., P 18/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 53). Choć zatem wymóg "określoności" przepisów prawa – stanowiący komponent zasad prawidłowej (poprawnej) legislacji, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – zasadza się na trzech elementach: poprawności, precyzyjności (jednoznaczności znaczenia) oraz jasności (zrozumiałości) regulacji, to jednak wymóg precyzji nie może być interpretowany w ten sposób, iż stanowi on zakaz posługiwania się pojęciami nieostrymi lub klauzulami generalnymi. Wręcz przeciwnie, to całkowita rezygnacja z posługiwania się takimi zwrotami i klauzulami skutkowałaby niezrozumiałą i nadmierną kazuistyką obowiązującego prawa, która – jak zasadnie zauważa się w orzecznictwie trybunalskim – w konkretnych sytuacjach prowadzić może do deformacji idei państwa prawnego (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTKA 2004, nr 4, poz. 36).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów prawnomaterialnych (nr I.B) – naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.; w skrócie "u.o.p."). Po pierwsze, wbrew treści tego zarzutu, Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na "uchybienie procedury planistycznej", lecz z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do wymaganego uzgodnienia projektowanej zmiany Studium przez RDOŚ na podstawie art. 23 ust. 5 u.o.p. oraz że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w tym przypadku instytucji (fikcji prawnej) dorozumianego uzgodnienia z art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Uzupełniając wywody Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie należy zauważyć, że działanie instytucji publicznych w każdym przypadku powinna cechować m.in. rzetelność oraz współdziałanie władz (zob. preambuła do Konstytucji RP). Nie sposób zaś uznać za realizujące te wartości konstytucyjne działań Burmistrza, który zorientowawszy się najpewniej, że jego wniosek o uzgodnienie został przez RDOŚ błędnie potraktowany jako kolejny wniosek o opinię (zresztą nie bez winy organu Gminy, który w tym wniosku podał niewłaściwą podstawę prawną) – na co wyraźnie wskazywała zamieszczona w opinii RDOŚ z 13 października 2015 r. wzmianka, iż: "W przedmiotowym przypadku nie wystąpiono o uzgodnienie projektu studium (...), co Burmistrz Biskupca powinien uczynić przed przyjęciem dokumentu przez Radę Gminy" (s. 6) – nie zmierzał do wyjaśnienia zaistniałego nieporozumienia (np. przez czytelne ponowienie wystąpienia o uzgodnienie), lecz de facto do wyzyskania ww. błędu organu uzgodnieniowego poprzez sięgnięcie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. i uznanie uzgodnienia za milcząco uskutecznionego. Co więcej, z niezakwestionowanych przez Gminę wyjaśnień RDOŚ (w piśmie do Wojewody z 10 listopada 2015 r., załączonym do skargi) wynika, że Burmistrz ponownie, i to dwukrotnie, wystąpił z wnioskami o uzgodnienie (brak kopii tych wniosków w dokumentacji planistycznej), ale następnie je wycofał, prawdopodobnie wobec spodziewanej negatywnej odpowiedzi organu uzgadniającego.

Takie działania organu Gminy z pewnością nie zasługują na ochronę prawną.

Nietrafny okazał się także kolejny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (nr I.C) – które w tym przypadku miało polegać na błędnym uznaniu, że brak analiz i dokumentów przygotowanych na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 i 5–7 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Zgodnie z przywołanym art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium (...), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium, należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium. Według art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II SOK 1608/17, CBOSA).

Bez wpływu na taką ocenę istotności bilansu terenów (a odpowiednio także: pozostałych analiz i dokumentów wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.) z perspektywy zasad sporządzania studium pozostaje podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, iż: "Zaskarżona zmiana studium nie wprowadza, ani nie wyznacza nowych terenów pod zabudowę poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej." Po pierwsze, jak to już wyżej wyjaśniono, zaskarżona uchwała nie stanowiła zmiany studium, lecz wprowadzała studium nowe. Po drugie, jak wynika z art. 10 ust. 5–7 u.p.z.p., to właśnie prawidłowo sporządzony bilans terenów ma dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze i na jakich terenach. Zatem niesporządzenie takiego bilansu w kontrolowanej sprawie miało swoje bezpośrednie przełożenie – z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością – na wadliwość treści uchwalonego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – co też trafnie orzekł Sąd I instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu (nr I.D) niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – który to przepis stanowi, że projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do 1:25000 – należy zauważyć, że cytowany przepis zasadniczo pozostawia organom gminy swobodę w wyborze skali użytej mapy topograficznej, która to swoboda jest wszakże limitowana, z jednej strony, celami regulacyjnymi studium, określonymi w art. 10 ust. 2–3a u.p.z.p., a z drugiej, dostępnością map w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym lub wojskowych map topograficznych. Oznacza to, że jeżeli jest to wymagane dla precyzyjnego (efektywnego i jednoznacznego) ujęcia określonych uregulowań studium (co w kontrolowanej sprawie sygnalizował RDOŚ w odniesieniu do obszarów zwartej zabudowy wsi), organ planistyczny powinien posłużyć się mapą o dokładniejszej niż 1:25000 skali – o ile takowa jest dostępna.

W niniejszej sprawie Skarżąca kasacyjnie podniosła, że mapy topograficzne w państwowym zasobie geodezyjnym dla terenu gminy Biskupiec są w skali 1:50000, 1:25000 i dodatkowo dla terenu miasta – 1:10000. Skarżąca kasacyjnie nie wypowiedziała się natomiast odnośnie do ewentualnej dostępności wojskowych map topograficznych. Wszystkie te okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę i wyjaśnione przez Sąd I instancji, czego ten nie uczynił (zapewne dlatego, że jak wynika z akt sprawy, zarzut braku dostępności map w odpowiedniej skali został podniesiony dopiero na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a to wobec trafnie stwierdzonych przez Sąd I instancji pozostałych istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, jakich dopuściły się organy Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę.

Natomiast niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 7 pkt 5 ww. rozporządzenia MI (pkt I.E petitum skargi kasacyjnej) – nakładającego wymóg stosowania oznaczeń graficznych na rysunku projektu studium w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony – gdyż rzeczywiście oznaczenia barwne (odcienie żółci) zastosowane w odniesieniu do poszczególnych kategorii terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a zwłaszcza terenów kategorii pierwszej oraz drugiej, nie są w dostatecznym stopniu zróżnicowane, aby zapewniały wymaganą czytelność odnośnych fragmentów mapy. Argument zaś, że takie samo oznaczenie było stosowane w dotychczasowym ("zmienianym") Studium nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie, skoro, jak to już wyżej wyjaśniono, zaskarżona uchwała w całości to studium zastąpiła.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.