Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2082/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 w sprawie ze skargi M.W. i Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.S. solidarnie na rzecz M.W. i Z.W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.W. i Z.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 10 z 1995 r., poz. 47) i art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego w U. na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji i zgodnie z projektem wykonanym przez S.K. w październiku 1998 r.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewoda Śląski wszczął z urzędu.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

W ocenie Wojewody przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, a konkretnie § 10 ww. rozporządzenia w związku z ust. 3.1 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XL/338/97 Rady Miejskiej Uzdrowiska [...] z dnia 26 września 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym [...] symbolami [...] i [...] oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, opracowanego w trybie zmiany planu. (Dz. Urz. Województwa Bielskiego Nr 7, poz. 91). W dniu wydania decyzji przedmiotowa działka była położona w strefie zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności oznaczonej symbolem [...]; strefie zieleni rekreacyjnej oznaczonej symbolem [...]; strefie infrastruktury komunalnej oznaczonej symbolem [...]. Fragment tej działki, na którym znajdował się budynek garażowy to wg ust. 3.1 lit. c tego planu - strefa zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej - wolnostojącej lub bliźniaczej z możliwością realizowania programu usługowego na pow. użytkowej max 30%.

Zdaniem organu, zmiana sposobu użytkowania nie prowadziła do realizacji programu usługowego. Niezależnie od nazwy przedsięwzięcia: warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku czy zakład wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, charakter prowadzonej działalność nie stanowi realizacji "programu usługowego" nawet w najszerszym rozumieniu tego pojęcia. O produkcyjnym profilu zakładu świadczą również: opis technologii produkcji czy protokoły Państwowego Inspektora Pracy oraz Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. W ocenie organu budynek przeznaczony na produkcję, w tym warsztat, nie jest budynkiem usługowym. Istniejące w dniu wydania decyzji oraz te objęte zmianą sposobu użytkowania (garaż) zajmują całą powierzchnię użytkową obiektu, co stanowi nawet mimo argumentacji strony o usługowym charakterze działalności, o rażącym naruszeniu zapisów planu, który dopuszczał realizację programu usługowego na powierzchni użytkowej max. 30%.

Dalej organ wskazał także, że przed wydaniem w 1998 r. spornej decyzji miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, o czym świadczy protokół kontroli z 8 października 1998 r. czy protokół odbioru warsztatu z 24 sierpnia 1998 r. A zatem przedmiotowa decyzja narusza także rażąco art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił również uwagę, że Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nie udzielił zgody na adaptację piętra na zaplecze socjalno-sanitarne załogi.

Jednakże, zdaniem Wojewody, dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że od dnia wydania kontrolowanej decyzji upłynęło prawie 18 lat, co w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności. Wprawdzie Trybunał nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" to zważywszy, że orzeczenie to dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego, niż dziesięcioletni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uznać należy, że wyrok ten dotyczy przedmiotowej sprawy w tym aspekcie, że od wydania spornej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu (prawie 18 lat) i adresat nabył na jej postawie uprawnienia. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że wobec faktu, iż od dnia wydania decyzji minęło ponad 10 lat nie stwierdza się również nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż mając na uwadze usytuowanie działki inwestycyjnej względem działki o nr [...](stanowiącej własność M. i Z.W.) oraz przedmiot spornej inwestycji (zmiana sposobu użytkowania budynku na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku) należy uznać, iż odwołujący się małż. W. posiadają legitymację prawną w kwestionowaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r., stąd w trybie art. 28 k.p.a. uznano ich za stronę przedmiotowego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji. Nadto dodano, że w dacie wydania decyzji z 1998 r. inwestor był właścicielem nieruchomości, a granice działki nie były sporne. Inwestor nie musiał także dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie wymagały tego ówczesne przepisy. Przyjął także, za organem pierwszej instancji, że przedmiotowa decyzja narusza pkt 3.1 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże naruszenie to nie jest rażące z uwagi na - w odniesieniu do pierwszego naruszenia - brak skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia, w tym ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji, a w stosunku do drugiego - znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji. Na nieruchomości inwestycyjnej istniał już zakład wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, a wyniki pomiarów natężenia hałasu i stanu środowiska areosanitarnego nie stwierdziły przekroczenia dopuszczalnych norm i zagrożenia środowiska. Ponadto od wydania decyzji z 1998 r. upłynęło już 18 lat. W tym czasie strony nie kwestionowały przedmiotowej decyzji, więc stwierdzenie jej nieważności pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana im dłuższa w danej sferze życia perspektywa podejmowanych działań.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, domagając się ich uchylenia w całości i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 213 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 121, poz. 770 ze zm.)

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji zostało oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, iż w motywach zaskarżonej decyzji wskazano, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części w związku z pkt. 3.1 lit. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska [...] uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 26 września 1997 r. w sprawie terenów oznaczonych w planie ogólnym symbolami [...] i [...] oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, zmieniającej uchwałę Rady Miasta Uzdrowiska [...] z dnia 24 kwietnia 1992 r. dotyczącą ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna działka nr [...] położona była bowiem w strefie oznaczonej na planie symbolem [...] tj. zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej - wolno stojącej lub bliźniaczej z możliwością realizowania programu usługowego na powierzchni maksymalnie 30%, z zaznaczeniem, że wszelkie inwestycje uwarunkowane są na wskazanym terenie wymogiem czystości ekologicznej rozumianej jako sposób użytkowania przestrzeni zgodnie z przepisami ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony przyrody i środowiska oraz prawa budowlanego (tak: pkt 6.5 uchwały oraz pkt 6.7). Ponadto wskazano, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. narusza także art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż w dacie jej wydania inwestor dokonał uprzednio faktycznej zmiany sposobu użytkowania garażu, a organ administracji zaniechał wdrożenia postępowania w oparciu o treść art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że w odniesieniu do kwestii naruszenia kontrolowaną decyzją postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wskazane naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nie powoduje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych z tej przyczyny, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza (czego strony nie kwestionują), iż na omawianej nieruchomości, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, istniał już zakład wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, poddawany m.in. kontrolom sanitarnym, natężenia hałasu oraz oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do powyższej kwestii oraz naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ wskazał ponadto, że oba te naruszenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo z uwagi na upływ czasu. Tej oceny Sąd pierwszej instancji nie podzielił co do pierwszej z wyżej podniesionych kwestii. Wyjaśniono bowiem, że z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r. o udzieleniu R.S. pozwolenia na przystosowanie istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy), stanowiąca w omawianej dacie podstawę jego działania, została oceniona przez Wojewodę Śląskiego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek organ odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ czasu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów administracji co do tego, że decyzja mimo iż została oceniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, to z uwagi na upływ czasu należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Sąd wyjaśnił, że na jego gruncie zarysowały się rozbieżne oceny. Opowiedział się jednak za poglądem, zgodnie z którym, ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten Sąd w pełni podzielił. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Dalej Sąd zauważył, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę uczynić organ administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor R.S., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (stan na dzień [...] grudnia 1998 r.)

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji w której naruszenie to nie było rażące, albowiem od momentu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. do momentu wydania w dniu [...] marca 2017 r. zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r., upłynęło ponad 18 lat, co powoduje wystąpienie przesłanki eliminującej naruszenie w stopniu rażącym i tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. nie może zostać uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ doszłoby do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 Konstytucji RP;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 ustawy Prawo budowlane (stan na dzień [...] grudnia 1998 r.) w zw. z § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r.

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia § 10 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana bez jej rażącego naruszenia, a to z uwagi na fakt, że nie spowodowała ona żadnych społeczno-gospodarczych skutków, bowiem w dniu jej wydania na nieruchomości istniała już działalność gospodarcza, a wyniki pomiarów natężenia hałasu i stanu środowiska nie stwierdziły przekroczenia dopuszczalnych norm zagrożenia środowiska. Nadto nikt przez 18 lat nie kwestionował tej decyzji i okres upływu 18 lat spowodował, że brak jest możliwości uchylenia tej decyzji z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z "art. Konstytucji";

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP

- poprzez zastosowanie błędnej wykładni regulacji proceduralnej stosowanej przez Sąd i uznanie, że przy wydawaniu decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie w jakim utrzymał on decyzję wydaną przez Wojewodę Śląskiego z dnia [...] lipca 2016 r. doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w związku z tym Sąd uchylił zarówno skarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji (vide: k. 14 akapit 3 uzasadnienia wyroku)

w sytuacji w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 Konstytucji (vide: k. 8 uzasadnienia wyroku z dnia 2 marca 2018 r.), a sprzeczność ta polega na rażącym naruszeniu zasady praworządności w związku z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji, poprzez uchylenie przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po upływie ponad 18 lat;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 8 Konstytucji RP

- poprzez uniemożliwienie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego skorzystania z uprawnienia jakie rodzi norma zawarta w art. 6 k.p.a. w związku z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażoną w jej art. 8, a co za tym idzie uznanie przez Sąd, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając skarżoną decyzję nie miał uprawnienia do skorzystania z faktu prawnego, wedle którego art. 156 § 2 w zakresie jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP:

- poprzez pominięcie przez Sąd, w czasie dokonywania kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz organu pierwszego stopnia w niniejszej sprawie, zasady prawdy obiektywnej, w szczególności w sytuacji, w której wydający decyzję organ pierwszego stopnia, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował kryteria wynikające z normy art. 7 k.p.a. i w związku z tym wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. z uwagi na fakt zaistnienia przesłanki znacznego upływu czasu winna zostać utrzymana w mocy, bowiem jest to realizacja interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

- poprzez pominięcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji zastosowali także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz działali zgodnie z zasadą proporcjonalności, co spowodowało brak stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. przez organ pierwszej instancji, a następnie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (reprezentowani przez pełnomocnika) wnieśli o: oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.) oraz przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie wniesionej przez siebie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu tego pisma skarżący kasacyjnie ustosunkował się do odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Następnie pismem z dnia 27 lipca 2018 r. skarżący przez Sądem pierwszej instancji odnieśli się do powyższego pisma skarżącego kasacyjnie.

W trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), pismami z dnia 30 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. oraz 13 lipca 2020 r. wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji wbrew podniesionym zarzutom przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. ujawniając naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego w tej sprawie, a to art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 158 § 1 k.p.a. - zastosowanego w sprawie (choć nie wskazanego bezpośrednio w zaskarżonym wyroku). Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się to tak ujawnionego naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługują na uwzględnienie albowiem w tej sprawie nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. czyli oddalenia skargi jako niezasadnej, czego domaga się skarżący kasacyjnie, albowiem podjęte w sprawie decyzje o niestwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ 18 letni okres czasu od jej podjęcia, nie zasługiwały na aprobatę sądu administracyjnego.

Przede wszystkim nie jest sporne w tej sprawie, iż skarżący kasacyjnie R.S. decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] listopada 1987 r. uzyskał na działce nr [...] w U. pozwolenie na adaptacje (przystosowanie) budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy). Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. skarżący kasacyjnie uzyskał zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego na tej samej działce co ww. budynek gospodarczy z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku bez naruszania konstrukcji budynku i zmian elewacji. Ponadto ustalono, co nie jest kwestionowane w sprawie, iż przed wydaniem decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r., miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania wskazywanego budynku garażowego, co potwierdzają w szczególności protokół kontroli z dnia 8 października 1998 r. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu oraz protokół Państwowego Inspektora Pracy z dnia 24 sierpnia 1998 r. – protokół z odbioru warsztatu wulkanizacji S.R. i M. związanego z modernizacją warsztatu oraz nowym rozmieszczeniem maszyn, po przeprowadzonym kapitalnym remoncie maszyn i urządzeń. Zarówno w dacie wydania pierwszej z wyżej wymienionych decyzji, jak i tej następnej inwestycja budowlana musiała być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przekazując Wojewodzie Śląskiemu sygnalizację co do potrzeby wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wymienionych powyżej decyzji (patrz: pismo z dnia 17 marca 2016 r.), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż inwestycje objęte wspomnianymi decyzjami mogą być niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie ich wydania, bowiem żaden z planów miejscowych obowiązujących dla działki nr [...] w U. od roku 1983 nie zezwalał na realizację funkcji produkcyjnej.

Jest faktem notoryjnym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w odniesieniu do decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 12 listopada 1987 r. Wojewoda Śląski, tak jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, uznał że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r.) podnosząc, iż w dacie wydania tej decyzji, na terenie działki nr [...] nie można było realizować warsztatów wyrobów z gumy. Takie przedsięwzięcie było przede wszystkim niezgodne z zapisami planu miejscowego oraz przepisami z zakresu ochrony środowiska. Ale z uwagi na upływ 29 lat od wydania tej decyzji w myśl wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) nie stwierdzono jej nieważności. Decyzja ta jednak, podobnie jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] maja 2017 r.), zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1678/17, który przyjął, iż skoro przedmiotowa adaptacja nastąpiła z rażącym naruszeniem elementarnych postanowień planu miejscowego i przepisów o strefach ochronnych, co oddziałuje wprost na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zaś wszczętego z urzędu przez Wojewodę Śląskiego postępowania nieważnościowego wobec decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r., która w istocie sprowadzała się do zwiększenia ilości pomieszczeń przeznaczanych dla działalności produkcyjnej na terenie działki nr [...] w U., bowiem dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji. Podstawowe znaczenie miało więc w tej sytuacji dokonanie sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stosownie do wymogu § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 1994 r.").

Jedną z wad kwalifikowanych decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy bowiem uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jednocześnie – jako iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92; wyroki SN: z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94; z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 71/94).

Trafnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano w tej sprawie, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących w dniu jej wydania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r., a konkretnie § 10 ww. rozporządzenia w związku z ust. 3.1 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XL/338/97 Rady Miejskiej Uzdrowiska [...] z dnia 26 września 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym [...] symbolami [...] i [...] oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, opracowanego w trybie zmiany planu. (Dz. Urz. Województwa Bielskiego Nr 7 poz. 91). W dniu wydania decyzji przedmiotowa działka była położona w strefie zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności oznaczonej symbolem [...]; strefie zieleni rekreacyjnej oznaczonej symbolem [...]; strefie infrastruktury komunalnej oznaczonej symbolem [...]. Fragment tej działki, na którym znajdował się budynek garażowy to wg ust. 3.1 lit. c tego planu - strefa zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej - wolno stojącej lub bliźniaczej z możliwością realizowania programu usługowego na pow. użytkowej max 30%. Właściwie przyjęto w realiach tej sprawy, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nie prowadziła do realizacji programu usługowego, lecz miała charakter produkcyjny. Zasadnie podkreślono w sprawie, że o produkcyjnym profilu zakładu świadczą również: opis technologii produkcji czy protokoły Państwowego Inspektora Pracy oraz Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Stąd też budynek przeznaczony na produkcję, w tym warsztat, nie jest budynkiem usługowym. Poza tym, jak ustalono, program usługowy dopuszczalny na spornej działce przekraczał max. 30%. powierzchni użytkowej, co także stanowiło o rażącym naruszeniu uregulowań ww. prawa miejscowego.

Ponadto w związku z wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r. doszło do oczywistego naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji. Nie jest w sprawie w żaden sposób kwestionowane, że przed wydaniem w 1998 r. spornej decyzji miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, o czym świadczy protokół kontroli z dnia 8 października 1998 r., czy protokół odbioru warsztatu z 24 sierpnia 1998 r. A zatem przedmiotowa decyzja narusza także, niezależnie od ustaleń wskazanego wyżej prawa miejscowego, art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ administracji zaniechał wdrożenia postępowania w oparciu o treść art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a jak stanowiła norma art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Powyższe rozważania wskazują w sposób jednoznaczny, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. naruszyła rażąco § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. w zw. z ust. 3.1 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XL/338/97 Rady Miejskiej Uzdrowiska [...] z dnia 26 września 1997 r. w opisanym wyżej zakresie, jak i przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem zezwalała na rozszerzenie działalności produkcyjnej umiejscowionej na działce nr [...], gdzie funkcjonował już zakładu emitujący szkodliwe substancje, co nie było w ogóle dopuszczalne w tej części miejscowości o uzdrowiskowym charakterze - patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1678/17. Zarówno oczywistość wskazywanego naruszenia, jego szeroki zakres jak i charakter naruszonych przepisów mających na celu w szczególności zapewnienie w miejscowości uzdrowiskowej wysokich standardów środowiskowych, gdzie wszelkie inwestycje realizowane w obszarze opracowania planu uwarunkowane były wymogiem czystości ekologicznej (rozdział VI planu pkt 6.5), a także skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (gospodarcze/społeczne) powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z 1998 r. objętej tym postępowaniem jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zatem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy błędnie przyjęły, że stwierdzone naruszenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo z uwagi na znaczny (osiemnastoletni) upływ czasu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest w pełni podzielane przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie.

Natomiast wszystkie rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż ujawnione naruszenia prawa w tej sprawie, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania spornej decyzji, nie mogą być zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo, stąd też w każdym z tych zarzutów powołano się na treść art. 156 § 2 k.p.a., w znaczeniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego albowiem przepisu tego nie znowelizowano.

Natomiast należy zgodzić się z tezą przedstawioną w zaskarżonym wyroku a wypracowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14), iż nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17).

Natomiast Trybunał w powołanym wyżej wyroku wskazał także na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mimo zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak też ochrony praw nabytych. Treścią tej ostatniej zasady jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe. Przedmiotem ochrony przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte - fragm. orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r. sygn. akt K 14/91; zob. np.: wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98; wyrok TK z 22 czerwca1999 r. sygn. akt K5/99.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takiej oceny, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad, Sąd musi dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji ale także pozostałych stron, bezpośrednio na których ta decyzja oddziaływuje, czy też ich dotyka. Przyjmowanie czasokresu obowiązywania decyzji (18 lat) jako wyłącznej przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji w powiązaniu z faktem nabycia przez inwestora (jej adresata) konkretnych uprawnień na podstawie decyzji, w tym wypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zaniechanie oceny negatywnych skutków oddziaływań tej inwestycji względem innych podmiotów naruszając ich prawo i nie akceptujących takiej decyzji, jak w przypadku skarżących, nie może być ocenione jako działanie zasługujące na aprobatę.

W tej sprawie jest oczywiste, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, dodatkowo uzupełniająca wcześniej zaadaptowany tam budynek gospodarczy na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy) na działce nr [...] w U. przewidzianej przez prawo miejscowe dla strefy zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej wolno stojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem usług o powierzchni max 30%, nie realizowała ww. zapisów uchwały nr XL/338/97 Rady Miejskiej Uzdrowiska [...] z dnia 26 września 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym [...] symbolami [...] i [...] oraz terenu ulicy zlokalizowanej między nimi, opracowanego w trybie zmiany planu. Tym samym taka działalność produkcyjna na obszarze Uzdrowiska [...], co już wyżej wykazano, w sposób rażący naruszała § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. w związku z ust. 3.1 lit. c powołanego wyżej prawa miejscowego, skoro wyrażono zgodę na przedmiotową zmianę nie dokonując wymaganego prawem sprawdzenia z uregulowaniami planu zagospodarowania przestrzennego i dodatkowo, wbrew woli lokalnego ustawodawcy. Nadto, co jest niekwestionowane, rażąco naruszono ww. decyzją art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, o czym wyżej także wspominano. Wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w świetle poglądów judykatury nie można wiązać z upływem czasu, nawet znacznym, jako okolicznością uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzeniu nieważności decyzji nie stoi na przeszkodzie upływ 18 lat od daty wydania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem, może zatem nastąpić w każdym czasie. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną.

Wydanie zgody na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na działce nr [...] w U. nie mogło, niezależnie od wcześniejszej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiekt i potrzeby wdrożenia wymaganego trybem art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane postępowania, przede wszystkim odbyć się bez analizy złożonych dokumentów w kontekście zgodności tej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Przy prawidłowym postępowaniu i dokonaniu wymaganej konfrontacji planowanego zamierzenia z prawem miejscowym, sporna decyzja nie mogłaby być wydana, gdyż aktualny w chwili podjęcia decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. plan nie przewidywał dla zainwestowanego terenu działalności produkcyjnej, a można wyraźnie powiedzieć, że wprost zakazywał. Tym samym wobec takiego aktu wydanego z rażącym naruszeniem prawa brak jest podstaw do ochrony konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji, skoro takie działanie organów narusza elementarną zasadę praworządności. Skoro uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Uchwalony plan jest właśnie wypadkową tych interesów, stąd też ład ten jest gwarantem powstawania na danym terenie wyłącznie obiektów dopuszczonych przez plan miejscowy, a obowiązkiem stron jest bezwzględne przestrzeganie uregulowań prawa miejscowego. W tej sprawie działań wymaganych prawem w tym zakresie nie podjęto.

Uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności zrealizowanie spornego obiektu w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wbrew wymogom art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co oddziałuje na prawa właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jak podkreślali skarżący w toku całego postępowania, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się bowiem nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący żądali kosztów postępowania kasacyjnego od organu (jak przed sądem pierwszej instancji), lecz ww. norma nie przewiduje tego wskazując, iż w sytuacji oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej ponosi je skarżący kasacyjnie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.