Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2 w zw. z art. 64d par. 1 i  art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), decyzją nr [...] z dnia [...]r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w L. przy ul. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Ogólnopolskie Stowarzyszenie " B" w R. podniosło, iż pozwolenie na budowę nie było wydane dla konkretnych parametrów technicznych anten zamontowanych na działce o numerze ewidencyjnym 1 w L., na istniejącej wieży "A", gdzie w miesiącu grudniu 2014 roku domontowano do konstrukcji 3 sektory anten w ramach modernizacji instalacji telekomunikacyjnej oraz infrastrukturę towarzyszącą, tj. okablowanie i urządzenie sterujące. Następne roboty realizowano w 2017 poprzez zmianę tychże urządzeń.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, czy też przebudowa istniejącej na wieży "A" instalacji.

Od decyzji tej sprzeciw wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" w R. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 501/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciwy Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "B" w R. oraz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W wyniku złożenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie "B" w R. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję ŚWINB z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu podniósł, iż wydanie przez PINB decyzji z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej było podyktowane wynikami kilkuletniego postępowania legalizacyjnego, a następnie naprawczego. Z treści tej decyzji wynika, że po zmianie kwalifikacji robót wykonanych w ramach istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej w latach 2014 -2017 prowadzono postępowanie naprawcze, zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, co do przebudowy obiektu. Wyjaśniając przyczyny umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 k.p.a., PINB wskazał, że wobec zgodności wykonanych robót z przepisami prawa (Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska) nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestora obowiązków naprawczych w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierował się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, że: "w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b. jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 kpa, gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygnięcia o istocie postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora" (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12). Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie wnioskowanie co do bezprzedmiotowości postępowania było w istocie efektem merytorycznej oceny organu nadzoru budowlanego, co do zgodności z prawem wykonanych przez inwestora robót budowlanych. NSA akcentował, iż w takich samych przypadkach organy nadzoru budowlanego podejmują również decyzje merytoryczne, orzekając o odmowie nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Praktyka organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie jest jednolita, co jest dostrzegane w orzecznictwie. Zasadniczo dominuje pogląd, że właściwą formą zakończenia postępowania naprawczego nie powinna być decyzja umarzająca w omawianej sytuacji, lecz decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków, o ile nie zachodzi potrzeba wydania innych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 801/12). Sądy administracyjne w wielu sprawach akceptują jednak wydawanie decyzji umarzających postępowania naprawcze uznając, że w istocie takie rozstrzygnięcia w swych skutkach nie różnią się od decyzji zawierających rozstrzygnięcia "odmowne". W powołanym wyżej wyroku NSA zawarta została ponadto teza, że jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzje naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nie negując słuszności tego stanowiska, trzeba jednocześnie wskazać na potrzebę uwzględnienia w każdej sprawie przyczyn stwierdzonej "bezprzedmiotowości" postępowania. Poza tym formalny charakter decyzji umorzeniowej nie zwalnia organu odwoławczego od weryfikacji stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną bez wskazania przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] r. przedstawił wyłącznie uwagi dotyczące prawnej kwalifikacji robót budowlanych, przy czym uczynił to w sposób nieadekwatny do treści decyzji organu I instancji. Mimo bowiem wyraźnego wskazania w decyzji PINB z dnia [...] r., że postępowanie było prowadzone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy co do przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, to organ odwoławczy zanegował stanowisko PINB przyjmując błędnie, że: "organ I instancji ponownie wydał decyzję w stosunku do rozbudowy obiektu zamiast orzec co do jego przebudowy". Dodatkowo, wskazując na potrzebę uchylenia decyzji PINB, organ odwoławczy stwierdził "brak tożsamości przedmiotowej (przebudowa, a nie rozbudowa)". Z niespójnej argumentacji organu odwoławczego wynika w rezultacie, że zastrzeżenia co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych były zasadniczą przyczyną wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy jednocześnie nie stwierdził jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ powiatowy, a przede wszystkim nie wskazał w jakim zakresie sprawa ma być jeszcze wyjaśniona. Przytaczając szeroko stan faktyczny z decyzji PINB nie poddał ocenie ustaleń dokonanych przez organ powiatowy, ani też nie stwierdził żadnych braków w postępowaniu wyjaśniającym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie znaczenia ma wskazywana przez niego kwalifikacja robót budowlanych w kontekście oceny prawnej organu powiatowego co do zgodności obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej z przepisami Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro, organ odwoławczy nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, nie odniósł się do ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu powiatowego, nie określił zakresu robót budowlanych stanowiących przedmiot sprawy, to przedwczesne jest twierdzenie, że powinien utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość w rozumieniu sugerowanym przez skarżącą stronę. Organ odwoławczy musi rozpoznać sprawę ponownie z zachowaniem wymogów proceduralnych omówionych wyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WINB obowiązany będzie do uwzględnienia nie tylko wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale też oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 12 maja 2017 r. II SA/Gl 191/17, która jest wiążąca na mocy art. 153 p.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że poprzedni wyrok zapadł wskutek rozpoznania skargi od decyzji kasacyjnej, a zatem ocena Sądu Wojewódzkiego dotyczyła również przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

W wyniku powrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ŚWINB zostało przez PINB przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe, zgodnie z postanowieniem ŚWINB z dnia [...]r., nr [...].

Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2020 r. ŚWINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną przez PINB w toku oględzin wieży w dniu [...] r. i jej zdjęć, oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 stycznia 2021 r.

ŚWINB decyzją z dnia [...]r. [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, czy też przebudowa istniejącej na wieży "A" instalacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaakcentował, iż niniejsze postępowanie toczy się w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora, tj. "A" sp. z o.o. z siedzibą w W., obejmujących rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w L. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że inwestor w grudniu 2014 roku, a następnie w 2017 roku dokonywał zmian w przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie montażu anten sektorowych, okablowania, elementu mocującego oraz urządzenia sterującego. Zgodnie z decyzją z dnia [...] roku numer [...] Starosty [...] projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w L. na działce o numerze ewidencyjnym 1 przewidywał zaopatrzenie jej w sześć anten sektorowych [...] na wysokości 46,2 metrów oraz azymutach odpowiednio 60, 180 i 300, a także antenę radioliniową (3x2). Z akt sprawy wynika, że w grudniu 2014 roku domontowano na istniejącej konstrukcji wsporczej pionowy element mocujący (w środkowej części), do którego zamontowana jest antena sektorowa. Montażu anten dokonano na wszystkich trzech wspornikach, na azymutach 00, 1200 i 2400. Na poziomie 0,45 m n.p.t. domontowano szafę sterującą [...] wraz z okablowaniem do anten oraz sterownikami RRU. Następnie w 2017 roku inwestor zdemontował szafę [...], anteny sektorowe [...] (3 sztuki) i [...] (3 sztuki) wymienił na anteny [...] (6 szt.) wraz z okablowaniem nowych anten. Wymiana anten związana była z obniżeniem częstotliwości 800 MHz. Z uzasadnienia decyzji PINB wynika, iż powyższe roboty zostały zakwalifikowane jako przebudowa stacji bazowej, mimo, iż w sentencji tej decyzji znalazło się sformułowanie "rozbudowa". Dokonując oceny tej decyzji ŚWINB zauważył, iż zważywszy na rodzaj i charakter wykonanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowalnego i powołał się w tym zakresie na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16 oraz WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 641/19. Zdaniem ŚWINB przepis ten może mieć też zastosowanie przy instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń antenowych, konstrukcji wspornych i instalacji radiokomunikacyjnych o charakterze odbiorczym, nie powodujących emisji fal elektromagnetycznych. Uchylając poprzednie rozstrzygnięcie ŚWINB, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. stwierdził, iż organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt 11 SA/Gl 191/17, która jest wiążąca z mocy art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym WSA w Gliwicach stwierdził, iż: "Tym samym w ocenie organu odwoławczego doszło nie tylko do montażu na istniejącym maszcie nowych anten, ale także, na przebudowie instalacji wewnętrznych stanowiących część obiektu budowlanego. W rezultacie prace te doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu i z takim stanowiskiem organu odwoławczego należy się zgodzić. (...) Zgodnie z orzecznictwem roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym są rozbudową (cytat): "Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy - stanowi nowe przedsięwzięcie (...)". Wobec powyższego należy uznać, iż z uwagi na rodzaj i charakter robót należy je zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego. Do rozbudowy konieczne było zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszelkimi tego dalszymi konsekwencjami, w tym wynikającymi z treści art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowa rozbudowa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29-30 tego prawa. Wobec tego umorzenie postępowania było w niniejszej sprawie przedwczesne, a skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB jest działaniem koniecznym.

W toku postępowania odwoławczego, wystąpiły również zupełnie nowe okoliczności faktyczne, polegające na zamontowaniu 6 anten sektorowych w miesiącu lutym 2018 r., należących do "C", anteny radioliniowej oraz modułów. Dodatkowo, zamontowano siłownię [...] oraz inne urządzenia sterujące na ruszcie i pomoście roboczym. Oprócz powyższego zmianie uległy w miesiącu październiku 2019 r. urządzenia [...], tj. wymieniono 3 sztuki anten sektorowych i dołożono jedną antenę radioliniową. W związku z tym ŚWINB uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. Obecnie poza nowymi antenami należącymi do [...], pojawiły się również anteny należące do innego podmiotu świadczącego usługi telekomunikacyjne, a mianowicie do sieci "C". W tym zakresie ŚWINB podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 593/15, iż w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaakcentował, iż tożsame stanowisko zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92. Istotna zmiana stanu faktycznego przedmiotowej sprawy skutkuje koniecznością ponownego wydania przez ŚWINB decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Od decyzji ŚWINB z dnia [...]r. sprzeciw wniosła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, oraz błąd polegający na nieprzeprowadzeniu samodzielnie uzupełniającego postępowania dowodowego, a końcowo poczynienia wiążących dla sprawy ustaleń, w tym dokonania oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i odniesienia do przepisów prawa materialnego mających w tej sprawie zastosowanie. Dodatkowo, naruszenie art. 15 k.p.a., bowiem ŚWINB ograniczył się tylko do kontroli decyzji PINB a był zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji przyczyn, które uzasadniały uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skutkuje to również błędnym zastosowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6-12 k.p.a., oraz przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu podała, że odmienna kwalifikacja prawna robót budowlanych będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu (przebudowa a nie rozbudowa) nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej o ile nie ma wpływu na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rozbudowa czy przebudowa, lecz roboty budowlane, które miały miejsce w grudniu 2014 r. i polegały na zamontowaniu na istniejącej wieży 3 anten sektorowych, urządzenia sterującego wraz z okablowaniem. Odmienna kwalifikacja prawna wykonanych robót stanowi sama w sobie naruszenie przepisów prawa materialnego a nie prawa procesowego, zatem nie jest wystarczającą przesłanką, by przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Sam fakt zainstalowania nowych urządzeń przez innego operatora oraz wymiany urządzeń przez "A" Sp. z o.o. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej o ile nie ma wpływu na wynik postępowania. Na tą okoliczność przywołała obszerne cytaty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja ŚWINB z dnia [...]r. o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...]r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że PINB orzekał na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które przestały obowiązywać z dniem [...] r., bowiem z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 w związku z art. 28 pkt 1 lit. a) ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 przywołanej ustawy do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 (Prawo budowlane) stosuje się co do zasady w brzmieniu dotychczasowym, tj. o treści obowiązującej przed 19 września 2020 r.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

PINB za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05).

Zadaniem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20).

Istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okolicznością jest to, że ŚWINB w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...]r. orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, dokonanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18 (uchylającym decyzję ŚWINB z dnia 7 maja 2018 r.), ale też oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 191/17, która jest wiążąca zarówno dla Sądu, jak i organów administracji (por. art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a.).

Oceniając prawidłowość kolejnej decyzji kasacyjnej należało mieć na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy ukształtowany wydanymi uprzednio wyrokami oraz okoliczności faktyczne istniejące na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu trzeba dostrzec, że nie sposób jest dokonać prawidłowo oceny przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie wówczas, gdy nie został ustalony jej aktualny stan faktyczny. Każda ocena całokształtu materiału dowodowego musi się odnosić do ustaleń faktycznych również w zakresie wykonanych prac i robót budowlanych na istniejącym obiekcie wieży w L., stanowiących przedmiot sprawy.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano nowe okoliczności konieczne do wyjaśnienia, których szeroki zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz nie były wcześniej znane.

W dniu [...]r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej stacji bazowej, w wyniku których ustalił co następuje: "w stosunku do stanu z dnia 04.08.2017 r. na obiekcie pojawił się "C" (luty 2018 r.), a w związku z tym zamontowano 6 anten sektorowych (azymunt 60 stopni, 150 stopni, 320 stopni), antena radioliniowa oraz moduły. Dodatkowo zamontowano siłownię [...] oraz inne urządzenia sterujące na ruszcie i pomoście roboczym. Szczegółowy zakres robót przedstawiono na rysunku T-1 dołączonym do protokołu wraz z projektem technologicznym. Oprócz powyższego zmianie uległy w październiku 2019 r. urządzenia [...], tj. wymieniono 3 sztuki anten sektorowych i dołożono jedną antenę radioliniową, szczegółowy zakres robót przedstawia rysunek T-2 i T-4 oraz dokumentacja techniczno-formalna" (wyciąg z protokołu z dnia [...]r., akta administracyjne karta bez numeru).

Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez ŚWINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., ale postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez PINB zgodnie z wiążącą także ten organ oceną prawną i wskazaniami, a nadto przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Prawem każdej strony postępowania administracyjnego jest dopuszczalność poddania kontroli instancyjnej zasadności orzeczenia administracyjnego, zwłaszcza w tak istotnych kwestiach, jak podniesione przez NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019r. sygn. akt II OSK 3389/18 (uchylającym decyzję ŚWINB z dnia [...] r.), ale też oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 191/17, mających przecież decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego, są przedwczesne i będą mogły ewentualnie mieć znaczenie wówczas, gdy dojdzie do ich merytorycznej oceny.

Dla porządku trzeba wskazać, że zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania, zasadniczo art. 6-12, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a., czy też art. 105 § 1 k.p.a. nie są zasadne bowiem zdemontowanie urządzeń, których instalacja była podstawą do wszczęcia postępowania w 2014 r. wymusza obowiązek na nowo uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego w dacie podejmowanych nowych rozstrzygnięć.

Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl