Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 147/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda, Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.), Jerzy Sulimierski, Protokolant Jarosław Poturnicki, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 301/05 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. M. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. o sygnaturze III SA/Wa 301/05 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2004 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS. Sąd stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości w sprawie ze skargi S. M. Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymała w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r.

Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi wada kwalifikowana powodująca z mocy prawa nieważność decyzji. Chodzi o naruszenie przepisu dotyczącego właściwości - określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był organem uprawnionym do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych przez właściwy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ I instancji. Organem uprawnionym był Minister Polityki Społecznej jako organ nadrzędny wyższego stopnia. Wynika to z art. 66 ust. 2, 4, 83 ust. 2, 4, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) w związku z art. 15, 17, 127 § 1 i 2 k.p.a. Brak możliwości wykonania decyzji oparto o przepis art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Powyższe oznaczało, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w K. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 180 i 181 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu podał, że zaprezentowane stanowisko Sądu nie jest prawidłowe. Wynika to z odrębności przepisów. Chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 181 dziale III stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy. Oznacza to, że jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Nigdy zatem i w żadnym przypadku – Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Organ ten określają odrębne przepisy. Wynika to z art. 83a-83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż Prezesowi nadano prawo działania z uprawnieniami organu nadzorczego. W sytuacji gdy Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego i pozostaje organem administracji publicznej, to Prezes jest jego kierownikiem i ma prawo weryfikować decyzje pierwszoinstancyjne w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Chodzi wówczas o art. 66, 73 ustawy w związku z art. 1 pkt 2, 5 § 2 pkt 3, 127 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna jest identyczna z kilkunastu innymi, jakie zostały wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących tego samego rodzaju spraw, w których mimo nieco odmiennie prezentowanych motywów Sąd odniósł się do tej samej w istocie problematyki prawnej. Jednorodne we wszystkich sprawach stany faktyczne oraz identyczna lub podobna argumentacja wykorzystana przez strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym usprawiedliwiały posłużenie się w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zbliżoną do siebie lub taką samą argumentacją. Dotyczy ona głównie oceny wymogów formalnych skargi kasacyjnej i szeregu kwestii prawnych powstałych na tle kluczowego problemu jakim jest właściwość organu do rozpoznania środka odwoławczego.

W myśl art. 183 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 180 i 181 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. l pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. l i 4 oraz art. 83 ust. l wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt l tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § l i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt l i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ l rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.