Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1621/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 757/13 w sprawie ze skargi S.S. i T.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 757/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skarg S. S. i T. S. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz, utrzymaną tą decyzją w mocy, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), nakładającą na B.R. wykonanie robót budowlanych w budynku położonym przy ul. P. [...] w L., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że sprawa, jak wynika z jej akt, została ponownie rozpoznana w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął – mając na uwadze całokształt dotychczasowego postępowania i poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 8 listopada 1995 r. sygn. akt IV SA 21/95 – że w marcu 1991 r. sporny obiekt budowlany już był wybudowany (w stanie surowym) i że bezprzedmiotowe jest orzekanie o pozwoleniu na budowę obiektu, który został już wybudowany. Wskazano, że z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r. jednoznacznie wynika, iż sporny obiekt budowlany został uznany przez ten Sąd za wybudowany. Ocena ta wiąże organy administracji publicznej oraz sądy w rozpoznawanej obecnie sprawie. Z ustaleń stanu faktycznego, wynika, że sporny budynek użytkowany jest w części jako sklep z obuwiem i odzieżą. Brak posadzek, tynków w niektórych pomieszczeniach oraz brak przyłączy wodno-kanalizacyjnego i gazowego, jak również nieotynkowanie dwóch elewacji nie świadczy o tym, że są wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Pominięcie wiążącego w sprawie poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., spowodowało zaś, że ustalenia organów nadzoru budowlanego są zbyt powierzchowne, gdyż nie wynika z nich, które roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy, czyli jednocześnie przed 1 stycznia 1995 r. oraz, czy i jakie roboty są prowadzone aktualnie, i czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku: czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, rozpoznając ponownie sprawę, wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r., znak:[...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] ustalił lokalizację, zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił B. R. pozwolenia na budowę zakładu [...] na działce położonej przy ul. P. (obecnie [...]) [...] w L., która w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...]. Decyzja ostateczna organu II instancji została uchylona wyrokiem NSA z dnia 22 stycznia 1991 r. sygn. akt SA/Lu 829/90. W związku z tym decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. udzielająca B.R. pozwolenia na budowę ww. inwestycji funkcjonowała w obiegu prawnym od [...]stycznia 1989 r. do [...] stycznia 1991 r., czyli przez okres dwóch lat, w ciągu którego to czasu obiekt został wybudowany. Z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji, sprawa pozwolenia na budowę stała się bezprzedmiotowa, wobec czego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r., znak:[...], uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana w oparciu o będące w obiegu prawnym pozwolenie na budowę, a w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 1991 r. sporny obiekt budowlany już był wybudowany (w stanie surowym). Poza tym wyjaśnił, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, iż inwestor działał nielegalnie w momencie, gdy realizował inwestycję w oparciu o pozwolenie, które wówczas funkcjonowało w obrocie prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie: "PINB") prowadząc postępowanie wyjaśniające, ustalił, że budynek handlowy usytuowany przy ul. P. [...] w L. był użytkowany już w październiku 1991 r., co potwierdza kopia decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., znak: [...], w uzasadnieniu której znajduje się stwierdzenie, że w decyzji z [...] października 1991 r. powołuje się fakt rozpoczęcia użytkowania pomieszczeń przez B.R. w nowo wzniesionym budynku, nie dopełniając wymogu zgłoszenia obiektu do użytkowania. Z kolei stan zaawansowania robót po rozpoczęciu użytkowania przedmiotowego budynku handlowego określony został w protokole Państwowej Inspekcji Pracy z kontroli przeprowadzonej w dniu grudnia 1991 r., w którym stwierdzono, że obiekt może być użytkowany w zakresie detalicznej sprzedaży [...], a także w protokole kontroli sporządzonego przez inspektorów Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993 r. w sprawie budowy i określenia sposobu użytkowania budynku usługowego przy ul. P. [...] w L. przez B.R.. Powyższe dokumenty, w ocenie organu, wskazują na zakończenie budowy przedmiotowego budynku w stopniu umożliwiającym jego użytkowanie już w październiku 1991 r. Dalej organ przytoczył także ustalenia protokołu z czynności kontrolnych dokonanych przez PINB w dniu [...] sierpnia 2005 r., a także z ostatnich oględzin przedmiotowego budynku, które odbyły się w dniu [...] października 2012 r.

Zawarte w tych dokumentach ustalenia co do stanu zaawansowania robót budowlanych przy budowie spornego budynku handlowego wskazują na zakończenie jego budowy w zakresie umożliwiającym jego użytkowanie w okresie, gdy pozwolenie na budowę tego obiektu budowlanego było w obiegu prawnym. Jeśli zaś inwestor prowadził później roboty, to albo wykraczające poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli roboty budowlane w istniejącym obiekcie (np. sprawa docieplenia, która została załatwiona w odrębnym postępowaniu) lub takie, które nie wymagają pozwolenia albo zgłoszenia, tj., które nie podlegają regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotowej budowy nie można zatem traktować jak samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 pr.bud. W związku z tym prawidłowo organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. Roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowego zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a więc zachodzą przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. Doprowadzenie wykonanej budowy spornego obiektu budowlanego – który w świetle definicji legalnej z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie MI z 12.04.2002 r.") jest budynkiem użyteczności publicznej – do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku wykonania określonych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych, tj. do stanu zgodnego z wymogami przepisów: § 55 ust. 2 i § 232 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy – mając na uwadze ocenę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1338/07 – w celu ustalenia dokładnej daty zakończenia budowy obiektu budowlanego zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. (dalej w skrócie: "OIP") z prośbą o przekazanie kopii zgłoszenia do użytkowania wniesionego przez B.R., którego następstwem była kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1991 r. Z uzyskanej informacji wynika, iż OIP obecnie nie dysponuje takim wnioskiem, ani nie może wskazać jego daty, gdyż upłynął już okres archiwizacji tego dokumentu (5 lat).

Niezależnie od powyższego, organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.

Po rozpatrzeniu skarg wniesionych na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2013 r. przez T. S. oraz S. S. – w których podkreślono m.in. tę okoliczność, że inwestor nigdy nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a jego udział we współwłasności tej nieruchomości wynosi wyłącznie 8% – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 757/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji ocenił, że w ponownym postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostały ww. decyzje, nie uwzględniono w całości wytycznych zawartych w zapadłym i wiążącym w tej sprawie (art. 190 p.p.s.a.) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07. W wyroku tym podniesiono bowiem, że ustalenia organów nadzoru budowlanego były zbyt powierzchowne, gdyż nie wynikało z nich, które roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy, czyli jednocześnie przed 1 stycznia 1995 r. oraz, czy i jakie roboty były prowadzone aktualnie i czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W wytycznych NSA wskazał, że dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku – czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. – oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas będzie można ocenić, czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zatem obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było – zgodnie z zasadami postępowania wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – ustalenie:

– jakie roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy,

– czy i jakie roboty były prowadzone aktualnie,

– czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji nie wykonały w pełni wytycznych, tj. nie wskazały dokładnie, jakie aktualnie prace budowlane są prowadzone przy spornym budynku oraz czy wymagają one pozwolenia bądź zgłoszenia organowi budowlanemu. Z rozstrzygnięcia wyroku NSA bowiem jasno wynika, że ma to wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, gdyż ustalenie to determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Dlatego okoliczności te organ powinien był ustalić. Pominięcie wiążącego w sprawie poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. spowodowało zaś, że ustalenia wskazane w protokołach oględzin organów nadzoru budowlanego są zbyt powierzchowne i niewystarczające w niniejszej sprawie. Nie odnoszą się bowiem konkretnie do okoliczności, które mogą wskazywać na zakres wykonanych prac budowlanych podlegających zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że "ustalenia dokonane na podstawie dokumentów wskazują, że B.R. zakończył budowę w zakresie umożliwiającym użytkowanie budynku w czasie, kiedy posiadał pozwolenia na budowę. Jeśli prowadził później roboty, to albo wykraczające poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli roboty budowlane w istniejącym obiekcie (np. sprawa docieplenia, która została załatwiona w odrębny postępowaniu) lub takie, które nie wymagają pozwolenia albo zgłoszenia (np. wykonanie przyłączy)." Natomiast organ odwoławczy do powyższych ustaleń się nie ustosunkował. Uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się przede wszystkim do powtórzenia w znacznej części uzasadnienia organu I instancji i powołania licznego orzeczenia sądów administracyjnych, a tylko jednozdaniowo organ wyjaśnił, że w sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. bez szerszego uzasadnienia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazanie jedynie na przykładowe prace budowlane prowadzone przy spornym budynku, jak i dość ogólne uzasadnienie w tym zakresie, jest na tyle niewystarczające, że ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, jak i nie wypełnia wskazań NSA. Przytoczona przez organ – dość ogólna od wskazanych w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. – argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia. Wskazuje jedynie, że organ dokonał uproszczonej oceny stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawy i nie uwzględnił art. 190 p.p.s.a.

Zatem, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe uwagi i wskazania oraz wszechstronnie przeanalizować całokształt okoliczności sprawy, w szczególności biorąc pod uwagę roboty prowadzone przy budynku, rozważyć, czy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Uzasadnienie decyzji powinno zaś zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Ponadto organ powinien mieć na uwadze, że budynek został wzniesiony na terenie działki nr [...] która podlega ochronie konserwatorskiej jako element układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [..] stycznia 1967 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 1985 r. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną wraz z wymienioną działką do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] stycznia 1967 r.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie mógł odnieść się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne w sytuacji, gdy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Skargi kasacyjne od całości opisanego wyroku WSA w Lublinie wywiedli: organ ([...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) oraz uczestnik postępowania B. R..

Organ, zastępowany przez radcę prawnego W.B., w swej skardze opartej na podstawie "art. 173 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 177" p.p.s.a. zarzucił:

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud., poprzez przyjęcie że nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów w sytuacji dokonanych ustaleń w zakresie wykonania robót budowlanych przez inwestora;

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi S. S. i T. S. na decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie należało skargę oddalić ze względu na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud., które to przepisy obowiązane były zastosować organy nadzoru budowlanego w konsekwencji dokonanych ustaleń;

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych, jakich dokonał Sąd w trakcie procedowania, tj. poprzez uznanie, że organ I, jak również organ II instancji nie dokonał ustaleń, do jakich był zobowiązany prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, a także nie wyjaśnił, kiedy zostały zakończone roboty budowlane i czy były wykonywane inne roboty budowlane w obiekcie w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne;

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. dokonanie sprzecznych ustaleń i wewnętrznie niespójnych w obliczu zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz nieprecyzyjne wskazanie co do dalszych działań, jakie winny zostać podjęte przez organ,

przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym pełnomocnik [...]WINB wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie, (2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik [...]WINB podkreślił, że organy dokonały ustaleń w oparciu o dokumenty, jakie udało się pozyskać w postępowaniu administracyjnym oraz czynności kontrolne dokonane w dniu [...] października 2012 r. Opierając się na dostępnych dokumentach urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.), tj. decyzjach administracyjnych i protokołach kontrolnych, w braku możliwości dokonania innych ustaleń, organ w szczególności uznał, że za datę przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku handlowego należy przyjąć październik 1991 r. Zdaniem organu nie pozostaje przy tym wątpliwe, że obiekt budowlany zrealizowany przez inwestora B.R., nadaje się do użytkowania, mając na uwadze stopień jego zrealizowania. Natomiast skarżący zaprzeczają faktom i ustaleniom dokonanym przez organy obu instancji, nie prowadząc przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 ust. 3 k.p.a. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, roboty budowlane zakończono i nie prowadzi się innych robót budowlanych w budynku, na wykonanie których wymagana byłaby zgoda administracyjna, co zostało potwierdzone w treści protokołu z kontroli z [...] października 2012 r. Wykonanie karton-gipsu i boazerii nie stanowi robót budowlanych, na wykonanie których wymagana byłaby taka zgoda.

Zatem, w ocenie [...]WINB, nie jest zrozumiały zarzut braku dokonania ustaleń co do daty zakończenia robót budowlanych, a zarzucana lakoniczność ustaleń organów jest całkowicie niezasadna w kontekście lakonicznego uzasadnienia wyroku Sądu, z którego tak naprawdę nie da się ustalić, jakie czynności należy wykonać w celu zadośćuczynienia wymogom stawianym organom.

Z kolei w skardze kasacyjnej B.R., reprezentowanego przez adwokata M.M.Ł., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1" lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skarg T. S. i S. S., i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji w wyniku błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organy administracji obu instancji nie wykonały w pełni wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, tj. nie wskazały dokładnie, jakie aktualnie prace budowlane są prowadzone przy spornym budynku oraz czy wymagają one pozwolenia bądź zgłoszenia organowi budowlanemu, ograniczając się do wskazania na przykładowe prace budowlane prowadzone przy spornym budynku i uzasadniając wydane decyzje w sposób zbyt ogólny, podczas gdy ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji I i II instancji były obszerne, prawidłowe, wszechstronne i zgodne z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku NSA, a uzasadnienia wydanych decyzji, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i zastosowanych norm prawnych, były logiczne, spójne i wyczerpujące;

– art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sprowadzającym się do ogólnikowego stwierdzenia, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono w całości wytycznych z ww. wyroku, i przywołaniu wybiórczych przykładów, które w ocenie Sądu mają o tym świadczyć, oraz powtórzenia wytycznych NSA, co skutkuje brakiem przekonującego wyjaśnienia stanowiska Sądu i uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

– art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zbędne i wadliwe orzeczenie o uchyleniu także decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rodzaj stwierdzonych uchybień polegających, zdaniem Sądu, na braku ustosunkowania się do części ustaleń organu I instancji i powtórzeniu w znacznej części uzasadnienia organu I instancji, których istnienie skarżący kwestionuje, nadawał się do wyjaśnienia na etapie postępowania przez organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., który mógłby przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia zgromadzonych dowodów i materiałów, które w ocenie Sądu są niewystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy;

– art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 136 k.p.a. poprzez orzeczenie w sposób znacznie przedłużający merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie B.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jakoby organy administracyjne nie uwzględniły w pełni wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, poczynione przez nie ustalenia były ogólnikowe, a uzasadnienia decyzji na tyle niewystarczające, że ma to wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Twierdzenia te są całkowicie chybione, nieuprawnione, jak również nie zostały w sposób przekonujący uzasadnione przez Sąd.

Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że nie można zapominać, iż z uwagi na znaczny upływ czasu – ponad 20 lat – nie wszystkie dokumenty mogące stanowić dowody istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały zachowane, co nie znaczy, że ustalenia organów I i II instancji nie są miarodajne i wyczerpujące, a zastosowanie w oparciu o nie norm prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – przedwczesne. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, czego w ocenie materiału dowodowego dokonanej przez organ nie zamieszczono, choć należało to uczynić. Nie wystarcza bowiem, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, poprzestać na sformułowaniu zarzutu ogólnikowości dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, lecz należało wskazać, czego w tych ocenach brakuje i dlaczego nie są one wystarczające.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie B.R., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, zaś te, które się w nim znalazły, stanowią w istocie powtórzenie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zostały w pełni zrealizowane przez organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]WINB, T. S., reprezentowany przez radcę prawnego K.B., wniósł o jej oddalenie jako nie mającej uzasadnionych podstaw.

Takie samo stanowisko w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]WINB zajęła Gmina L., reprezentowana przez radcę prawnego Z.D..

Z kolei S. S. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną B.R., wnosząc o jej oddalenie.

Obecni na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r.: pełnomocnik skarżącego kasacyjnie B.R., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie [...]WINB, pełnomocnik skarżącego T. S. oraz skarżący S. S., podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawszy, w tak zakreślonych granicach, skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie przez organ ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz inwestora (B.R.), należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, że zarówno zaskarżona decyzja ww. organu z [...] czerwca 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zasługiwały na uchylenie, jednakże błędnie zidentyfikował przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził mianowicie, że organy obu instancji nie wykonały w pełni wytycznych zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1338/07, "tj. nie wskazały dokładnie, jakie aktualnie prace budowlane są prowadzone przy spornym budynku oraz czy wymagają one pozwolenia bądź zgłoszenia organowi budowlanemu", oraz że uchybienie to miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Taka ocena nie jest trafna, co zasadnie zarzucili autorzy obu skarg kasacyjnych. Wprawdzie w motywach kwestionowanych decyzji organy rzeczywiście jedynie przykładowo wskazały na roboty budowlane, jakie były prowadzone w spornym budynku po zakończeniu jego budowy, ale uchybienie to przyjdzie zakwalifikować jedynie jako naruszenie art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a., które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie bowiem organy dokonały kluczowych – z perspektywy wytycznych zawartych ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07 – ustaleń, że budowę spornego budynku w zakresie umożliwiającym jego użytkowanie zakończono w okresie, gdy pozwolenie na budowę tego obiektu pozostawało w obiegu prawnym, oraz że roboty później prowadzone przez inwestora bądź wykraczały poza zakres objęty wznoszeniem budynku, czyli stanowiły roboty budowlane w istniejącym obiekcie (podlegające ewentualnej weryfikacji w odrębnych postępowaniach), bądź w ogóle nie wymagały pozwolenia albo zgłoszenia. Ustalenia te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez strony w postępowaniu administracyjnym, ani podważone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Znajdują przy tym dostateczne oparcie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym (w tym w protokołach oględzin, z których ostatnie przeprowadzono [...] października 2012 r.), który w tym zakresie nie wykazuje istotnych braków, zwłaszcza jeśli uwzględni się czas, jaki upłynął od momentu wzniesienia spornego budynku (rok 1991), uniemożliwiający już w naturalny sposób pozyskanie pewnych środków dowodowych (jak choćby wzmiankowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosku inwestora do OIP). W konsekwencji należy uznać, że ustalenia te stanowiły niewadliwą i wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia przez organy administracji "kwestii zasadniczej" wskazanej w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07: według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji: czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Wobec powyższego, w świetle całokształtu ustaleń poczynionych przez organy administracji oraz przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07, w tym co do znaczenia ustaleń i ocen zawartych w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r. o sygn. akt IV SA 21/95, należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB, że w rozpoznawanej sprawie do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), a dokładniej: tryb "naprawczy" normowany przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Już jednak sposób zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie przez organu obu instancji był obarczony wadami, które uzasadniały uchylenie wydanych przez te organy decyzji – co trafnie zawyrokował Sąd pierwszej instancji (acz, jak to wyżej wskazano, z błędnym uzasadnieniem).

Organy administracji nie uwzględniły bowiem należycie w swych ustaleniach i rozważaniach następujących istotnych kwestii.

1. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły, czy inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 pr.bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 03.07.2012 r., II OSK 755/11; z 01.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 06.03.2014 r., II OSK 2426/12; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13; z 31.03.2015 r., II OSK 2079/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 pr.bud. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 pr.bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 pr.bud. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.bud (por. wyroki NSA: z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12 – CBOSA).

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 pr.bud. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 03.07.2012 r., II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12, CBOSA).

Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 29.03.1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35).

W świetle wcześniejszych uwag, niespełnienie tego wymogu przez inwestora w rozpoznawanej sprawie skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie – koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z 01.02.2013 r., II OSK 270/12; z 11.02.2014 r., IIOSK 2168/12 – CBOSA).

Natomiast w przypadku ustalenia przez organy w toku postępowania dowodowego, że inwestor legitymuje się wymaganym prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, powinnością organów będzie podjęcie w ramach kontynuowanego postępowania naprawczego dalszych, niżej wymienionych działań.

2. Należy wyjaśnić, czy sporny budynek został wzniesiony zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

W tym zakresie organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia – skądinąd uprawnionego w świetle dokonanych ustaleń oraz ocen wyrażonych w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1338/07 – że "budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana w oparciu o będące w obiegu prawnym pozwolenie na budowę". Niezasadnie jednak organy odstąpiły od wyjaśnienia, czy nie doszło w tym przypadku do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Godzi się zauważyć, że kwestia ta była przedmiotem uwagi organów na wcześniejszym etapie postępowania, ale została zarzucona na skutek ówcześnie przyjętego stanowiska (jak się ostatecznie okazało: błędnego) o wykonaniu przedmiotowych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. decyzję [...]WINB z 23.[...].2006 r., znak:[...], uchylającą decyzję PINB z 02.[...] 2005 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). Wobec wiążącego ustalenia, że jednak przedmiotowy budynek został wzniesiony w oparciu o obowiązujące ówcześnie pozwolenie na budowę, kwestia zgodności inwestycji z tym pozwoleniem na powrót zyskała na aktualności.

W tym kontekście należy jeszcze wyjaśnić, że przyjęta przez organ podstawa prawna wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. nie wiąże organu w dalszej fazie postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pr.bud., gdyż jest to jedno i to samo postępowanie administracyjne – postępowanie "naprawcze" (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51, s. 689).

3. Należy uzyskać, we właściwej formie, stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na terenie działki podlegającej ochronie konserwatorskiej i w sąsiedztwie podlegającej takiej ochronie, zabytkowej kamienicy – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.), odpowiednio, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 pr.bud., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego oraz współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków, i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 pr.bud. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. wyrok NSA z 20.06.2012 r., II OSK 524/11, CBOSA). Skoro przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej – a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem – to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu (por. wyrok NSA z 27.01.2010 r., II OSK 153/09, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wydając kwestionowane decyzje nie dysponowały wymaganym i we właściwej formie wyrażonym stanowiskiem organu konserwatorskiego.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., a to zwłaszcza wobec słuszności podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów odnośnie do lakoniczności i nietrafności uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej przyczyn uchylenia obu decyzji i związanych z tym wskazań co do dalszego postępowania.