Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1328/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 20/15 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy T. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym K., tereny nad Zalewem [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru podał, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Dalej organ wskazał, że Rada Miejska uchwaliła plan, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (zał. 1) oraz 1:1000 (zał. 2). Zauważył, że wprawdzie w planie wprowadzono zakaz zabudowy (w § 1 ust. 2 uchwały) oraz w § 8 pkt 1 określono tereny, na których obowiązuje zakaz zabudowy, wskazując przy tym, że jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce, to jednocześnie dopuszczono dla terenów ujętych w załączniku nr 1 do uchwały (sporządzonego w skali 1:5000) lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony przez Radę Miejską zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym, o czym oprócz brzmienia § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 1 uchwały świadczy także uzasadnienie uchwały. Za konstatacją taką, zdaniem organu nadzoru, przemawia także nieuprawnione zawężenie w § 8 pkt 1 uchwały zakazu zabudowy jedynie do budynków, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, łączącymi pojęcie budowy z pojęciem obiektu budowlanego rozumianego, oprócz budynku, także jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury.

Ponadto organ nadzoru ocenił, że plan zawiera również inne istotne naruszenia prawa odnoszące się do zasad jego sporządzania. Podniósł, że Rada Miejska, ustalając w § 6 pkt 3 uchwały, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, gdyż uregulowała – i to w sposób odmienny - materię zawartą w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił, że wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy uznać z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne.

Przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską organ nadzoru stwierdził także w treści § 11 pkt 1 uchwały. Zauważył bowiem, że Rada Miejska, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, nie określiła lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem organu nadzoru, treść § 11 pkt 1 uchwały wprowadza możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów, co dodatkowo pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Organ nadzoru zakwestionował także treść § 8 pkt 6 zd. 2, § 11 pkt 1 uchwały, dopuszczających możliwość dowolnego lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowli i wydzielania ich geodezyjnie na całym terenie objętym planem. Ocenił, że regulacje te pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (stanowiącym, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania), z cytowanym powyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniósł, że w granicach planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów.

Za nieuprawnione, w świetle art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., organ nadzoru uznał także odstąpienie w § 13 uchwały od ustalenia stawki, stawek procentowych opłaty planistycznej dla części terenu. Podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że możliwość nieustalenia stawki procentowej takiej opłaty dla konkretnych terenów wymaga bezspornego ustalenia, że dla tych terenów nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru tej opłaty. Zauważył, że w przedstawionej wraz z uchwałą dokumentacji planistycznej brak jest szczegółowej analizy w tym zakresie odnoszącej się do terenów dla których nie określono stawki procentowej, a w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu", odnoszących się do opłaty planistycznej wskazano jedynie, że "na terenie, dla którego sporządzony jest plan miejscowy ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu". Zdaniem organu nadzoru, takie stwierdzenie Rady Miejskiej nie pozwala na przyjęcie, że zaistniała sytuacja granicząca z pewnością, że uchwalenie planu nie spowoduje zamiany wartości nieruchomości objętych tych planem, dla których nie określono stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina T. wniosła o stwierdzenie, że uchwała będąca jego przedmiotem nie narusza prawa i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi nadzoru niewłaściwe rozumienie terminu "zakaz zabudowy", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zauważono, że obszar położony w granicach objętych opracowaniem planu stanowią przede wszystkim tereny użytkowane rolniczo. Podano, że Rada Miejska oparła się zarówno na potocznej wykładni znaczenia pojęcia "zabudowa", jak i na analizie kontekstów, w jakich pojęcie "zabudowa" i pojęcie "budynek" występują w obowiązujących normach i przepisach. Oceniono, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach, gdzie nie ma żadnej zabudowy, rozumianego jako ogół budynków na działce, było wystarczające do stosowania map w skali 1:5000.

Ponadto podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, ustalenia zawarte w § 6 pkt 3 uchwały nie są sprzeczne z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym, niż obowiązki i ograniczenia wynikające z tego przepisu. Wyjaśniono, że ustalenia te wskazują jedynie na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego (wymienionego w § 6 pkt. 3 uchwały), co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zauważono przy tym, że w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia się, jako jedną z form ochrony zabytku, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowano także twierdzenie organu nadzoru, że w planie dopuszcza się lokalizację wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, takich jak: oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody. Zauważono, że takie obiekty nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych lub leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu, z czym nie mamy do czynienia w uchwale. Stwierdzono więc, że w uchwale tej nie ma dopuszczenia sytuacji naruszającej art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie ma możliwości lokalizowania zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami planu, które prowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Za wystarczające uznano także uzasadnienie dla przyjętych w § 13 uchwały rozwiązań dotyczących stawki procentowej opłaty planistycznej zawarte w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu" (pkt 4.1., 5.1., 5.2.).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sad podzielił stanowisko organu nadzoru, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2014 r. było konieczne z uwagi na naruszenie przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego.

Przywołując treść art. 16 ust. 1 u.p.z.p., Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w ww. przepisie, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wagi tego naruszenia nie zmniejsza sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map. Z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, że sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W kontrolowanej sprawie Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy, którego rysunek sporządzono w formie dwóch załączników graficznych do uchwały na mapach odpowiednio w skali 1:5000 (zał. 1) oraz 1:1000 (zał. 2), przy czym sporządzenie części planu na mapie w skali 1:5000 uzasadniono wprowadzeniem na terenie, którego dotyczy ten załącznik, zakazu zabudowy. Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych w tym przepisie obowiązuje zakaz zabudowy; jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w § 8 pkt 3 uchwały dopuszczono na całym terenie objętym planem lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. W świetle powołanych regulacji uchwały Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że wprowadzony przez Radę Miejską zakaz zabudowy nie jest zakazem zupełnym, a tylko taki uprawniałby do sporządzenia planu z wykorzystaniem map w skali 1:5000.

Sąd wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. Wobec tego, interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1202/14). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym – w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, ze zalicza się do nich m.in.: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Skoro więc w uchwale dopuszczono lokalizację budowli i obiektów małej architektury, to – w ocenie Sądu - nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Sąd podkreślił, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia terminu "zabudowa".

W § 8 pkt 1 uchwały wprowadzono wprawdzie ustalenia o zakazie zabudowy, ale już w pkt 3 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez Radę Miejską innych zasad sporządzania planu miejscowego wyszczególnionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Rada Miejska, uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Tymczasem w § 6 pkt 3 uchwały Rada Miejska ustaliła w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446). Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 tej ustawy, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

Sąd, porównując treść § 6 pkt 3 uchwały i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdził, że w § 6 pkt 3 uchwały Rada Miejska uregulowała zagadnienie będące przedmiotem regulacji w cytowanym powyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. Sąd zaznaczył, że § 6 pkt 3 uchwały stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą interpretacją przepisu ustawy. Wprowadzanie modyfikacji regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, należy zaś uznać za bezwzględnie niedopuszczalne z punktu widzenia techniki prawodawczej.

Nadto Sąd zauważył, że Rada Miejska dokonała błędnej wykładni art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle tego przepisu, w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu, np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą.

Sąd zgodził się również z oceną organu nadzoru co do przekroczenia przez Radę Miejską kompetencji wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., czego wyrazem było dopuszczenie (w § 11 pkt 1 uchwały) lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem. Sąd zauważył, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w szczególności w § 4 pkt 9 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu, wbrew przywołanym, uregulowaniom Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, co skutkuje tym, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił również zastrzeżenia organu nadzoru, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego (§ 8 pkt 3 uchwały), a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie (§ 11 pkt 1 uchwały) może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), wymagającego – w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach.

Sąd zgodził się wreszcie z oceną organu nadzoru co do nieuprawnionego odstąpienia przez Radę Miejską w § 13 uchwały od ustalenia stawki, stawek procentowych opłaty planistycznej dla części terenu objętego planem. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Dlatego też regulacja, wskazująca na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania zresztą, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzedni obowiązujący plan, nie rozwiewa - zdaniem Sądu wątpliwości - co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym § 13 pkt 2 i 3 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina T., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przez Sąd art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że Gmina uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła art. 28 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000 uzasadniając to wprowadzeniem zakazu zabudowy,

2. naruszenie przez Sąd art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., art. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię dotyczącą ustaleń w zakresie dopuszczenia lokalizacji budowli i obiektów małej architektury, w rozumieniu prawa budowlanego oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej,

3. naruszenie przez Sąd art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że plan nie może określać zakresu ochrony zabytków,

4. naruszenie przez Sąd art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określone stawki procentowe nie są zgodne z wymaganiami ustawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. prowadzący do niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż przyjęcie dla uchwalenia planu mapy sporządzonej w skali 1:5000 było uzasadnione wprowadzeniem zakazu zabudowy. Nie zgadza się przy tym z zaprezentowanym przez Sąd I instancji sposobem odkodowania użytego w powołanym przepisie sformułowania: "zakaz zabudowy" wywodząc, że zakaz ten odnosi się do budynków, a nie wszystkich rodzajów obiektów budowlanych.

Przystępując do rozważań nad tak postawionym zagadnieniem należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy Prawo budowlane tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego. Nie sposób zatem interpretować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oderwaniu od norm zawartych w ustawie Prawo budowlane. Wprowadzony w art. 16 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wyjątek dopuszcza stosowanie zwiększonej skali mapy (1:5000) w przypadku, gdy plan sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia grunty pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W doktrynie wskazuje się, iż nie byłoby wskazane sporządzenie planu w tak dużej skali dla obszarów, na których plan wprowadza zakaz nowej zabudowy, ale obszary te są już zabudowane i na podstawie zmian sposobu zagospodarowania terenów wydawane będą decyzje o pozwoleniu na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd.C.H. Beck, 2011, s. 171). Większa skala planu będzie więc możliwa do zastosowania dla terenów, co do których plan nie przewiduje wydawania pozwoleń na budowę. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie wykluczyć nie sposób. Na objętym regulacją planistyczną obszarze występuje różnorodna zabudowa, dla której ustalono odpowiednie parametry i funkcje, a zatem zarówno przy wznoszeniu nowych budynków, jak i przy wykonywaniu niektórych robót budowlanych w budynkach istniejących, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, koniecznym będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprowadzony więc zakaz zabudowy jedynie na części terenu objętego planem nie może usprawiedliwić zastosowanej w niniejszej sprawie dla projektu planu mapy w skali 1:5000. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Nieusprawiedliwionym pozostać również musiał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia dla wykazania zasadności tego zarzutu, tym samym w powyższym zakresie nie odpowiada wymaganiom formalnym określonym w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważając jednakowoż zasadność podniesionego zarzutu, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że doszło do dokonania przez Sąd błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów. Jak przyjęto w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwijając powyższe wymogi w § 4 pkt 9 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, iż ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia planistyczne w tym zakresie muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury sprawia, że owe kwestie pozostawione zostały inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Przechodząc kolejno do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej powyższy zarzut wiąże z pominięciem przez Sąd okoliczności, iż wprowadzony w strefie ochrony archeologiczno-konserwatorskiej nakaz znajduje swoje uzasadnienie w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć zatem należy, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przy czym wymogiem ustawowym jest określenie w planie miejscowym zasad ochrony zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co należy rozumieć obowiązek wskazania obiektów i terenów chronionych planem, a także przedstawienie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Formułując owe ograniczenia, czy wymogi rada musi przestrzegać norm hierarchicznie wyższych, mając w szczególności na uwadze, iż kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi i nadzorem budowlanym w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i ustawie Prawo budowlane. Powyższe prowadzi do przyjęcia, iż normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Wobec powyższego nie sposób podzielić poglądu Gminy T., iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przechodząc do materii, do jakiej odnosi się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zauważyć należy, że stawki opłaty planistycznej nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, niekiedy bowiem przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1506/12, powtórzyć należy, że odstąpienie od ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest pewne, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego nie spowoduje skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającego pobranie renty planistycznej. Może to mieć miejsce także w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej powinno to znaleźć swoje uzasadnienie w materiałach planistycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym plan miejscowy nie określa stawek opłaty planistycznej dla terenów objętych planem (§ 13 uchwały), a odstąpienie od określenia tych stawek nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą na etapie procedury planistycznej, prowadząc do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. W tej sytuacji nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 ww. ustawy.