Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2304/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonywana w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 10 czerwca 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") wpłynęło pismo A. S. zwanej dalej Skarżącą, w którym zwróciła się o umorzenie zaległych odsetek oraz o rozłożenie należnych składek na raty. Swój wniosek umotywowała trudną sytuacją finansową. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż nie pracuje, zaś ona z końcem czerwca prawdopodobnie zostanie zwolniona z pracy. Gospodarstwo rolne, które posiadają nie przynosi dochodów, gdyż nie mają żadnych maszyn, ani zwierząt. Ponadto znajduje się ono daleko od miejsca zamieszkania Skarżącej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] 7Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") "nie umorzył" odsetek z tytułu nieterminowego regulowania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kwartału 2001 r. do I kwartału 2005 r. w kwocie 908,40 zł, natomiast należność w łącznej wysokości 3.070,90 zł rozłożył na raty odrębną decyzją. Wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono fakt, iż Skarżąca nie udokumentowała żadnych zdarzeń losowych, jak również okoliczności które miałyby wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek. Organ zauważył ponadto iż Skarżąca posiada stałe źródło utrzymania, a sytuacja materialno-bytowa rodziny nie odbiega od sytuacji w innych gospodarstwach rolnych.

Skarżąca pismem z dnia 4 lipca 2005 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, powołując się na trudną sytuację materialną. Poza przywołanymi we wniosku z dnia 10 czerwca 2005 r. okolicznościami, podniosła ponadto, iż kilka lat temu u rodziców Skarżącej spalił się budynek gospodarczy i część maszyn rolniczych, rok temu zaś w związku z powodzią nie zebrali oni żadnych plonów. Dodatkowo niedawno padła im krowa, za którą nie otrzymali żadnych pieniędzy. Skarżąca zaznaczyła również, iż przebywa obecnie na zwolnieniu lekarskim (ciąża), a po zakończeniu pobierania zasiłku macierzyńskiego pozostanie bez dochodów, gdyż zakład, w którym pracowała został zamknięty.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS "odmówił umorzenia" odsetek w kwocie 908,40 zł, wskazując, iż zdarzenia losowe na które Skarżąca się powołuje miały miejsce w gospodarstwie rodziców, a nie Skarżącej.

Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę, w której ponownie przedstawiła swoją trudną sytuację finansową. Przyznała ponadto że opisane przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności zaistniały w gospodarstwie rodziców w którym Skarżąca się wychowała, pracowała od dzieciństwa i w którym nadal pracuje wraz z mężem. Skarżąca wniosła o umorzenie odsetek od zaległych składek.

W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

Uzasadnienie decyzji organ I instancji ograniczył do stwierdzenia, że Skarżąca nie udokumentowała żadnych zdarzeń losowych, jak również okoliczności, które miałyby wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek, zaś sytuacja materialno-bytowa rodziny nie odbiega od sytuacji w innych gospodarstwach rolnych. Ponadto Skarżąca posiada stałe źródło utrzymania. Prezes KRUS nie sprecyzował przy tym, o jakie źródło utrzymania chodzi, mimo że z wniosku Skarżącej o umorzenie należności wynikało, iż posiada ona dwa źródła przychodu - gospodarstwo rolne i umowę o pracę.

Taki sposób uzasadnienia decyzji polegający na użyciu zwrotów, które można by zastosować we wszystkich postępowaniach prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych, świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.

W świetle zaś stwierdzenia organu I instancji, że Skarżąca nie udokumentowała żadnych zdarzeń losowych, które miałyby wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek, należy stwierdzić, że to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obciążający organ obowiązek zebrania materiału dowodowego nie wyklucza jednocześnie, obowiązku strony przedstawienia posiadanych przez nią dokumentów potwierdzających sytuację, w jakiej się znajduje.

Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ ocenia materiał dowodowy, a ocena ta następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

Z kolei decyzja wydana w II instancji podkreśla jedynie iż zdarzenia losowe na które Skarżąca się powołuje miały miejsce w gospodarstwie rodziców, a nie Skarżącej.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. dwuinstancyjność postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.

W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż okoliczności na które powołuje się Skarżąca miały miejsce w gospodarstwie rodziców, a nie Skarżącej. Poza tym takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcia zawarte w sentencjach decyzji wydanych w obu instancjach.

Prezes KRUS, mając na względzie art. 41a ust. 1 zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o których umorzenie ubiegała się Skarżąca. Zamieszczenie w sentencji decyzji I instancji zwrotu "nie umorzył" odsetek, nie jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim z uwagi na treść art. 107 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS wydane w II instancji powinno natomiast odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "odmówił umorzenia" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis.

Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie.

Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.