Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 468/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 789/18 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 789/18 oddalił skargę B. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta K. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku B. C., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 374 m2 poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej części parceli l. kat. [A] b. gm. kat. [...] na rzecz wnioskodawcy. Organ ustalił, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1973 r. znak: [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), która stała się ostateczna z dniem 30 lipca 1973 r., nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela gr. l. kat. [A] o pow. 3 207 m2 obj. Iwh [...], położonej w b. gm. kat. [...] jako niezbędnej Skarbowi Państwa na cele Zespołu Baz "[B]" w S.

Organ stwierdził, że wykorzystanie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jako fragmentu drogi dojazdowej do kompleksu Przedsiębiorstwa [C] w S. stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] czerwca 1973 r. Konieczność wybudowania drogi dojazdowej z głównej szosy (K. - [...]) była w pełni uzasadniona potrzebami powstałego Zespołu Baz.

W wyniku rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości ustalono, że nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] o pow. 374 m2 poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] jest usytuowana na północ od wiaduktu ulicy [D] w S. Jej północna granica przebiega wzdłuż żelaznej barierki oddzielającej drogę. Przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, w całości porośnięta trawą i chwastami.

Odnosząc się do aktualnego stanu nieruchomości organ wyjaśnił, że wykorzystanie jej na cel inny niż wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu po prawidłowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie rodzi obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, organ l instancji pozyskał stosowne materiały archiwalne wytworzone na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, pozwalające na sprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego jako budowa Zespołu Baz "[B]" w S. Przy czym, pod pojęciem "Zespołu Baz [B]" należy rozumieć budynki wraz z całą infrastrukturą zapewniającą możliwość użytkowania planowanego zespołu obiektu (w tym infrastrukturą drogową), zgodnie z jego przeznaczeniem, bez których główna inwestycja nie mogłaby prawidłowo spełniać swej funkcji.

Wojewoda Małopolski podzielił również ustalenia organu I instancji, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość miała stanowić element drogi dojazdowej do kompleksu określonego jako Zespół Baz [B] w S. Ustalenia wynikające z analizy zdjęć lotniczych wykonanych w 1974 r. i 1982 r. dowodzą, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel jej wywłaszczenia, co wyklucza możliwość uznania jej za zbędną na ten cel i orzeczenia o jej zwrocie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma znaczenia, czy powstała droga jest wyasfaltowana czy też nie, tylko jaki jest/był faktyczny sposób użytkowania. Z materiałów zebranych w sprawie w postaci zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika, że droga znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości była utwardzona i stanowiła fragment drogi dojazdowej do kompleksu Zespołu Baz Przedsiębiorstwa [C] w S. Zauważył również, że droga ta nie istniała w 1974 r. Zatem, zarzut odwołującego, że "droga widniejąca na zdjęciu lotniczym z 1974 r. mogła powstać dużo wcześniej i być wykorzystywana przez okolicznych mieszkańców, na przykład jako droga dojazdowa do pól uprawnych bądź też w różnych innych celach" nie ma znaczenia dla stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia, skoro w 1982 r. droga ta istniała jako urządzona.

Dla stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomości nie ma również znaczenia, że droga została wytyczona i przeprowadzona również na terenie nieruchomości sąsiednich. Także okoliczność późniejszej zmiany wykorzystywania terenu objętego wnioskiem o zwrot na cel wywłaszczenia nie świadczy o jego zbędności w świetle art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku wydanego po rozpoznaniu skargi B. C. na decyzję z [...] kwietnia 2018 r., podkreślił że dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kluczowe jest ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, jaki był cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został zrealizowany. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż wnioskowana do zwrotu działka znajdowała się na zaprojektowanej i zrealizowanej drodze dojazdowej prowadzącej do Zespołu Baz "[B]" w S. Ponieważ nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. należało odmówić zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, celem wykazania faktu, że teren wywłaszczonej nieruchomości "z góry" przeznaczony był pod budowę drogi dojazdowej do budowy zespołu baz "[B]", organy zebrały wystarczający materiał dowodowy. Następnie, na potwierdzenie tego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył okoliczności wynikające z akt sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające było ustalenie, że droga dojazdowa (nieurządzona, w postaci wyjeżdżonego pasa terenu) do terenu budowy zespołu baz istniała już w 1974 r., jak również istniała w 1982 r., kiedy wybudowano obiekty bazy. Nie ma również znaczenia, czy droga dojazdowa powstała tylko i wyłącznie w celu realizacji celu wywłaszczenia.

Ze zdjęcia satelitarnego wykonanego w 1982 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że droga dojazdowa, w obrębie której znalazła się działka nr [...], została zrealizowana. Na zdjęciu tym widoczna jest również droga biegnąca poza terenem inwestycji, od wschodu, zaznaczona na mapie "Orientacja", łącząca się z drogą [...]-K., która w obrębie działki nr [...] pokrywa się z drogą dojazdową do terenu baz. Fakt ten nie neguje ustalenia, że droga dojazdowa do terenu baz była objęta celem wywłaszczenia.

Ze zdjęcia satelitarnego z 1982 r. nie można jednakże wysnuć wniosku, że droga dojazdowa była drogą asfaltową. Zdjęcie to potwierdza jedynie, że droga taka została urządzona. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie ma znaczenia, czy droga dojazdowa została zrealizowana jako droga asfaltowa, gdyż istotne jest tylko to, że zgodnie z planem realizacyjnym, do którego odwoływała się decyzja wywłaszczeniowa, została ona wykonana i służyła do komunikacji z terenem baz. Sąd zaznaczył, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości, ale całego przedsięwzięcia. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, że aktualnie, po 45 latach od wywłaszczenia, na przedmiotowej nieruchomości brak jest jakichkolwiek śladów użytkowania wywłaszczonej działki jako drogi dojazdowej, w szczególności brak pozostałości istnienia drogi asfaltowej widocznej na zdjęciu z 1982 r. Jak wynika z wykazu wywłaszczeniowego nieruchomość wywłaszczona J. C. stanowiła użytek rolny Ł IV. Według wypisu z rejestru gruntów z 13 sierpnia 2013 r. działka nr [...] stanowi użytek Bi. Zgodnie zaś z § 68 ust.3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), symbolem Bi oznaczane są grunty zabudowane i zurbanizowane – inne tereny zabudowane. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych. Oznacza to, że ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny. Tak więc oznaczenie przedmiotowej działki w ewidencji gruntów symbolem Bi musiało być związane z faktem, że działka utraciła charakter łąki, stając się gruntem zabudowanym.

Sąd podzielił stanowisko organów, że wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, ale po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jest możliwe i nie powoduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, co powoduje, że może on nią dysponować, w tym przeznaczyć nieruchomość na inny cel. Dlatego też aktualny stan zwrotowej nieruchomości nie jest prawnie relewantny i nie oznacza, że w przeszłości nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy na przedmiotowej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej oraz wszelkich towarzyszących jej dokumentach, co stanowiło naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do uznania decyzji organów administracji za prawidłowe, a co za tym idzie do oddalenia skargi w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną wykazał, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji pominął całkowicie zarzut skargi, że z żadnego z ujawnionych w aktach postępowania dokumentów nie wynika, kiedy uwieczniona na zdjęciach lotniczych przedmiotowej nieruchomości "droga dojazdowa" faktycznie powstała i czy jej powstanie ma jakikolwiek związek z wywłaszczeniem nieruchomości pod budowę zespołu baz "[B]", a więc czy w jakikolwiek sposób wiąże się z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie droga taka powstała w innym miejscu i istnieje do dziś. Sąd nie wziął również pod uwagę, że w toku postępowania administracyjnego nie przeanalizowano Opisu technicznego do Planu Realizacyjnego (znak: [...]), a w szczególności "informacji o terenie oraz opisu położenia zakładu". Znaleźć można tam stwierdzenia wskazujące na to, że planowana na południe od bazy droga publiczna położona była poza obszarem bazy i stanowić miała drogę osiedlową. Droga taka, jak wskazano w skardze, uwidoczniona została na mapie orientacyjnej oznaczonej symbolem [...], gdzie również zostały zaznaczone granice realizacji zakładu. Spora część nieruchomości oznaczonej nr [A], to jest działka oznaczona aktualnie nr [E], została zajęta pod pas drogowy i stanowi aktualnie teren ul. P., niemniej jednak wnioskowana do zwrotu część nieruchomości oznaczona aktualnie nr [...] nigdy nie stała się drogą publiczną. To jednoznacznie przeczy twierdzeniu, że "z góry" miała zostać przeznaczona na taką drogę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał również, że "[B]" uzyskał uzgodnienie wstępne Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych z [...] maja 1972 r. dotyczące włączenia drogi dojazdowej do drogi państwowej IV klasy K-31 K. – [...]. Nie zostało w żadnym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wprost potwierdzone, że cały teren nieruchomości oznaczonej nr [A] przeznaczony ma zostać pod budowę drogi dojazdowej. Treść pisma Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych wskazuje w sposób jednoznaczny, że planowana droga dojazdowa w przyszłości stać się miała drogą publiczną (państwową) i tak faktycznie stało się z częścią wywłaszczonej nieruchomości, która jest oznaczona aktualnie nr [E] i która to część nieruchomości stanowi dziś ul. P. w S. Dowodzi to, że teren przedmiotowej nieruchomości ([...]) nigdy nie był przeznaczony na budowę drogi dojazdowej do zespołu baz "[B]" w S.

Ponadto, w treści Zaświadczenia lokalizacji ogólnej nr [...] wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego w dniu [...] maja 1970 r. odnaleźć można stwierdzenie, że "w związku z kompleksowym zagospodarowaniem terenów magazynowo-składowych w S. inwestor winien partycypować w realizacji następujących inwestycji wspólnych: bocznicy kolejowej kotłowni c.o. oraz drogi dojazdowej, tzw. ul. P.". Określenie takie oraz późniejsze nazwanie powstałej drogi publicznej ulicą P. w jasny sposób wskazuje, że droga dojazdowa planowana była od początku tylko i wyłącznie na terenie działek, na których wybudowano drogę publiczną nazwaną następnie ulicą P., a która nosi tę nazwę do dziś. Są to nieruchomości położone na północ od wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

Na nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [...] mógł kiedyś odbywać się przypadkowy i "niejako przy okazji" budowy drogi na nieruchomości sąsiedniej, ruch kołowy. Jednocześnie, pomimo tego, nigdy w treści żadnej dokumentacji ta nieruchomość nie została wskazana jako nieruchomość, na terenie której ma zostać zrealizowana droga dojazdowa do Zespołu Baz "[B]". Nie została też ona w żaden sposób zagospodarowana, co świadczyć może o tym, że na jej terenie nigdy nie realizowano działań, które mogłyby zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia. Nie sposób więc zgodzić się z twierdzeniem organów, popartym przez Sąd I instancji, że samo zdjęcie lotnicze, na którym uwidoczniony został pas gruntu noszący ślady przejazdu pojazdów, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. O tym, że cel ten nigdy nie został zrealizowany świadczyć mogą również, że drogi dojazdowe realizowane były na nieruchomościach sąsiednich, a uwidocznione na zdjęciach lotniczych ślady użytkowania przedmiotowej nieruchomości traktować można jedynie w kategoriach przypadkowego użytkowania przez pracowników wykonujących drogi na nieruchomościach sąsiednich, a nie jako realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie drogi dojazdowej do zespołu baz "[B]".

Wskazując na pismo Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych z [...] maja 1972 r. jako jeden z dowodów świadczących o tym, że teren przedmiotowej nieruchomości "z góry" przeznaczony był pod budowę drogi dojazdowej do zespołu baz "[B]", Sąd I instancji zaprzeczył niejako swoim twierdzeniom dotyczącym tego, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Treść tego pisma w sposób jednoznaczny wskazuje, że droga dojazdowa miała stać się drogą publiczną (państwową), a teren działki nr [...] nigdy statusu drogi publicznej (państwowej) nie miał i nigdy też go nie uzyskał.

W orzecznictwie odnaleźć można pogląd wskazujący na to, że użytkowanie nieruchomości wywłaszczonej, jako tymczasowej drogi dojazdowej nie może oznaczać realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia. Zgodnie z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2608/17, "Wszelkie tymczasowe drogi jako dojazd do placu budowy (które, {...}, nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji głównej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowane.".

Ślady użytkowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości ujawnione na zdjęciach lotniczych znajdujących się w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym uznane zostały przez organy oraz Sąd I instancji za drogę dojazdową. Jednakże, w świetle przytoczonego wyżej orzeczenia, powinny być uważane co najwyżej za przejaw wstępnego etapu prac, bądź też za nieznajdujące podstaw w dokumentacji projektowej obiektu, nazywanego zespołem baz "[B]", użytkowanie przypadkowe, spowodowane inicjatywą oddolną pracowników budowlanych, a nie realizacją celu wywłaszczenia jako takiego. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 25 kwietnia 2018 r.: "Zdaniem Sądu zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest bowiem samo w sobie celem wywłaszczenia.". W związku z powyższym to, że na przedmiotowej nieruchomości kiedykolwiek mógł odbywać się przypadkowy ruch kołowy, nie powinno mieć decydującego wpływu na ustalenie, czy na nieruchomości tej zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie można wskazywać co najwyżej na tymczasowe wykorzystanie terenu nieruchomości przez robotników realizujących cel wywłaszczenia na nieruchomościach sąsiednich, czego w świetle wskazanego wyżej orzeczenia nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia, jak wielokrotnie podkreślano, była budowa zespołu baz "[B]" w S. Jej składową miała być budowa drogi dojazdowej do zespołu baz. Nie można więc uznać śladów przypadkowego użytkowania nieruchomości sąsiedniej za realizację celu wywłaszczenia, a co najwyżej za zajęcie terenu pod zaplecze budowy, co nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Uznanie powstania gruntowej drogi dojazdowej na terenie przedmiotowej nieruchomości nie może więc usprawiedliwiać odmowy zwrotu niewykorzystanej do realizacji głównego celu wywłaszczenia nieruchomości.

Przypadkowe i pozbawione podstawy w dokumentach planistycznych wykorzystanie nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których realizowana była inwestycja główna nie może zostać uznane za jakąkolwiek "budowę". Zgodnie z przepisami art. 1 ust 4 pkt 8 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) przez budowę należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego oraz remonty obiektów budowlanych. Przypadkowe, niemające oparcia w żadnych dokumentach projektowych, a inicjowane zapewne oddolnie działania pracowników używających nieruchomości sąsiadujących, nie stanowią budowy, a więc nie mogą również być wskazywane jako podstawa do twierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości noszącej ówcześnie nr [A], a tylko części tej nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [...]. Nieruchomości, która nie została urządzona jako droga stała, a jedynie, co wynika ze zdjęć lotniczych z 1974 r. odnaleźć można było na jej terenie ślady przypadkowego użytkowania, czy też przejazdu pojazdów użytkowanych przez robotników biorących udział w realizacji celu wywłaszczenia, to jest budowie zespołu baz "[B]". Realizacja dodatkowej drogi dojazdowej (poza tymi, które powstały i istnieją na nieruchomościach sąsiadujących z działką wnioskowaną do zwrotu) nie znajduje podstaw w dokumentacji projektowej. Skarżący nigdy nie domagał się zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi, to jest działki oznaczonej obecnie nr [E], ale tej części nieruchomości wywłaszczonej, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to jest działki o nr [...].

O braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczy również fakt, że działka ta w porównaniu do innych działek wywłaszczonych na ten sam cel, pozostała niezagospodarowana, leży poza terenem zespołu baz "[B]", a także nie ma i nigdy nie miała żadnego powiązania gospodarczego z zespołem baz "[B]" w S. Inwestycja ta została zrealizowana na terenie innych nieruchomości.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie nie wskazano dowodu na to, że inwestycja objęta celem wywłaszczenia została zrealizowana. Zdaniem organu o tym, że inwestycja została zrealizowana świadczy decyzja Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. nr [...], na mocy której przekazano na rzecz Gminy [...] "mienie państwowe należące do Przedsiębiorstwa [C] [B] – jako Zakład [...] z siedzibą w S.". Nie wskazano przy tym, dlaczego akurat treść tej decyzji znajdującej się w aktach postępowania miałaby wskazywać na fakt realizacji tej inwestycji. Z treści decyzji nie wynika nic poza tym, że Wojewoda Krakowski zdecydował, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające stawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, o przekazaniu na rzecz Gminy [...] mienia państwowego należącego do Przedsiębiorstwa [C] "[B]" w Krakowie, "jako zakładu [...] z siedzibą w S.". Nie zostało w żaden sposób określone, czy wspomniany zakład [...] jest tożsamy z zespołem baz "[B]" w S., a więc wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej celem wywłaszczenia, czy też była to inna inwestycja.

Jak wynika z informacji posiadanych przez wnoszącego skargę kasacyjną, ale również z informacji powszechnie dostępnych, zakłady "[B]" znajdowały się w S., ale w miejscu innym niż okolice ul. P. (konkretnie na ul. T.). Oznacza to, że były znacznie oddalone od przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo [C] "[B]" swoją siedzibę miało zaś w K. Z powyższego wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie nie udowodnił w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia dokonanego na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1973 r. w ogóle został zrealizowany.

Dlatego też, nie sposób przyjąć, że organy administracji poprawnie zinterpretowały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, a w rezultacie, że Sąd I instancji poprawnie wypełnił nałożone na niego przepisami ustawy obowiązki kontroli działalności organów administracji publicznej i zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego złożoną przez B. C.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie wywnioskował, że cel wywłaszczenia został na terenie przedmiotowej nieruchomości zrealizowany i że decyzje organów administracji publicznej są prawidłowe.

Ponadto, wszelkie dowody przedstawiane dotychczas w postępowaniu, a uznane przez Sąd za wystarczające do podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, w przeważającej większości jedynie ogólnikowo odnoszą się do samego zagadnienia budowy drogi dojazdowej do planowanego zespołu baz. Nie sposób wskazać konkretnego dokumentu wskazującego, że to właśnie na terenie przedmiotowej nieruchomości miała zostać bądź została zrealizowana taka droga dojazdowa. Okoliczności wskazane powyżej, tzn. że od samego początku planowana była budowa drogi obsługującej zespół baz oraz powstałe obok niego osiedle mieszkaniowe wskazują na to, że droga ta od początku planowana była, jako droga publiczna. Droga taka, jak jest powszechnie wiadome, powstała na terenie nieruchomości sąsiedniej i obecnie stanowi ul. P. Dlatego też, bezpodstawne jest twierdzenie, że to właśnie na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci drogi dojazdowej do zespołu baz "[B]" w S.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącego kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 468/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. B. C. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wskazując, że nie zachodzą przeszkody techniczne do uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Pozostali uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 11 października 2021 r. sygn. akt I OSK 468/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności wymagane jest rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Wskazać jeszcze trzeba, że zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. wskazuje na błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, że decyzje organów administracji były prawidłowe, co w rezultacie skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy wykazane zostało w skardze, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje fakt powstania drogi na terenie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] o pow. 374 m2 poł. w obrębie [...], jedn. ew. [...], gdyż jego zdaniem, droga powstała w innym miejscu i istnieje tam obecnie. Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy też tego, że z żadnego dokumentu ze znajdujących się w materiale dowodowym nie wynika, kiedy uwieczniona na zdjęciach lotniczych przedmiotowej nieruchomości "droga dojazdowa" faktycznie powstała i czy jej powstanie ma jakikolwiek związek z wywłaszczeniem nieruchomości pod budowę zespołu baz "[B]", a więc czy w jakikolwiek sposób wiąże się z realizacją celu wywłaszczenia. Jego zdaniem nie potwierdzają tego w szczególności dokumenty: Opis techniczny do Planu Realizacyjnego (znak: [...]), uzgodnienie wstępne Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych z [...] maja 1972 r., a także zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego [...] maja 1970 r.

Zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania przez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny materiału dowodowego, zmierza więc do wykazania, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r.

Podkreślenia wymaga, że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.

Wskazać jeszcze trzeba, że rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych, co w przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy odnieść do stanu zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Z bezspornych okolicznościach przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [A] b. gm. kat. [...] został określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1973 r. znak [...], jako Zespół Baz "[B]" w S. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji dookreślono cel wywłaszczenia, wskazując, że "(...) nieruchomości te są niezbędne na cele budowy Zespołu Baz [B] w S., zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].IX. 1972 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., znak: [...]." Z niespornych ustaleń wynika też, że tą ostatnią decyzją zatwierdzono plan realizacyjny Zespołu Baz dla [B] obejmujący ustalenie lokalizacji szczegółowej, strefy ochronnej oraz rozwiązań urbanistycznych, architektonicznych i budowlanych. Jej integralną częścią był plan zagospodarowania w skali 1:500, projekt sieci zewnętrznych oraz orientacja w skali 1:5 000 wraz z opisem technicznym.

Sąd I instancji przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż wnioskowana do zwrotu działka znajdowała się na zaprojektowanej i zrealizowanej drodze dojazdowej prowadzącej do Zespołu Baz Z[C] "[B]" w S., swoje stanowisko oparł o następujące dokumenty: wydanej dla inwestora Z[C] "[B]" informacji o terenie z [...] kwietnia 1972 r. znak: [...], w której podano, że "warunkiem uzyskania lokalizacji jest partycypacja w kosztach urządzeń komunalnych, droga ew. bocznica kolejowa itp." (k.193 a.a., k.232 a.a), zaświadczeniu o lokalizacji ogólnej z [...] maja 1970 r. nr [...] wydanym przez PWRN w K., w którym podano, że "w związku z kompleksowym zagospodarowaniem terenów magazynowo - składowych w S. inwestor winien partycypować w realizacji następujących inwestycji wspólnych: bocznicy kolejowej, kotłowni c.o., drogi dojazdowej tzw. ul. P." (k.194 a.a., k.232 a.a), uzgodnieniu wstępnym z [...] maja 1972 r. Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych dotyczącym włączenia drogi dojazdowej do drogi państwowej IV klasy K – 31 (k.191 a.a., k.232 a.a.), piśmie z [...] sierpnia 1972 r., przy którym "[B]" przedstawił Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W K. do zatwierdzenia plan realizacyjny – ogólny plan zagospodarowania Zespołu Baz w S. przy ul. T. (k.235 a.a.), planie realizacyjnym Zespołu Baz Z[C] "[B]" w S. (klauzula Nr [...]) z czerwca 1972 r., z którego wynika, że w tomie IV części III znajduje się opracowanie dotyczące drogi dojazdowej Z[C] "[B]" w S., założeniach techniczno-ekonomicznych dla Zespołu Baz Z[C] "[B]" w S., z których wynika, że w części IV ZTE – części drogowej – przewidziano drogę dojazdową (k.205/2 a.a.), a "z uwagi na położenie terenu w pobliżu drogi K.-[...] ograniczony zostanie bardzo poważnie zakres budowy drogi dojazdowej" (k.210 a.a.), metryce planu realizacyjnego "IV Obiekty wspólne", w której pod pozycją 36 wpisano obiekt – droga dojazdowa (k.174 a.a.). Droga ta widoczna jest na dokumentach z planu realizacyjnego (k.212, k.173, k.169 a.a.), decyzji z [...] sierpnia 1972 r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny Zespołu Baz dla "[B]" w S. (k.245 a.a.), wystąpieniu inwestora z 25 stycznia 1973 r. do Prezydium Rady Narodowej w K. o zatwierdzenie skorygowanego planu realizacyjnego, przy czym zmiana w stosunku do planu zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1972 r. znak [...] dotyczyła jedynie zwiększenia zakresu przedsięwzięcia o budowę Zakładu [F] od strony północnej z zespołem baz (k.158 a.a.). Granice lokalizacji w stosunku do wydanej uprzednio informacji o terenie z [...] kwietnia 1972 r. nie uległy zmianie (k.164/2 a.a.), planie sytuacyjnym zagospodarowania, który został zatwierdzony [...] lutego 1973 r. (k.172 a.a.), mapie "Orientacja", z której wynika, że po wschodniej części terenu inwestycji istniała droga polna o przebiegu zaznaczonym na łączącej się z drogą [...] – K. (k.238 a.a.), nosząca nazwę ul. P. (k.237a.a.); droga ta widoczna jest również na mapie z k.218 a.a., a także mapa będąca częścią planu realizacyjnego (k.217 a.a.) wskazująca projektowane miejsce włączenia omawianej drogi dojazdowej do drogi K. – [...].

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dowodem potwierdzającym realizację celu wywłaszczenia są również zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na których dokonano naniesienia fragmentu mapy wysokościowo-sytuacyjnej w celu zlokalizowania działki nr [G] obręb [...]. Ze zdjęcia satelitarnego wykonanego w 1982 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że droga dojazdowa, w obrębie której znalazła się działka nr [...] została zrealizowana. Obrazuje ono drogę dojazdową (nieurządzoną, w postaci wyjeżdżonego pasa terenu) do terenu budowy zespołu, która na terenie działki nr [G] obręb [...] istniała już w 1974 r. i w 1982 r., kiedy wybudowano obiekty Bazy. Na zdjęciu tym widoczna jest również droga biegnąca poza terenem inwestycji, od wschodu, zaznaczona na mapie "Orientacja", łącząca się z drogą [...] – K., która w obrębie działki nr [...] pokrywa się z drogą dojazdową do terenu baz. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem organów zaaprobowanym przez Sąd I instancji, że nie ma znaczenia to, czy droga dojazdowa istniała tam wcześniej i w jakim stanie została wykonana, istotne jest, czy powstała w celu realizacji celu wywłaszczenia i służyła do komunikacji z terenem Zespołu Baz. Indyferentnie prawnie są podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności wskazujące, że na tym terenie nie powstała później droga publiczna, czy że urządzenie drogi nie wiązało się z przeprowadzeniem procesu budowlanego. Nie znajduje również wsparcia dla stanowiska skarżącego kasacyjnie przywołany przez niego wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2608/17, ponieważ dotyczy on odmiennego stanu faktycznego. W wyroku tym bowiem wyraźnie sprecyzowany cel wywłaszczenia, jako budowa szpitala i infrastruktury drogowej, nie został zrealizowany, natomiast w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Zespół Baz Z[C] "[B]" w S. powstał na terenie przewidzianym w ww. dokumentach.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. (por. np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). Stanowisko to jest adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Nie można zatem podzielić zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie zostały wystarczająco dokładnie przeanalizowane i w rezultacie zostały błędnie ocenione przez organy administracyjne, a ocena ta została błędnie zaakceptowana przez Sąd I instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy na przedmiotowej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej oraz wszelkich towarzyszących jej dokumentach. Argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu wskazuje zatem, że kwestą wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dotyczących przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, lecz w istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organ i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co w sprawie nie nastąpiło. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.