Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2060/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 6, art. 79 us. 1, 4-6, art. 84c, art. 84c, art. 79a ust. 6 pk 6, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 100/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 100/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na [A] Sp. z o.o. w G. (dalej: spółka A) karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za:

1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

2) brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów dotyczących imienia i nazwiska kierowcy

3) nieokazanie podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu,

4) udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy,

5) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.

W wyniku wniesionego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 4 pkt 22 lit. a/ i h/ oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 267, dalej: u.t.d.) , lp. 5.3, lp. 6.3.6. lp.6.3.7, lp. 6.3.9. i lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 8, i 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku prawidłowego zawiadomienia spółki [A] o kontroli, GITD podniósł, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została wrzucona do skrytki pocztowej przedsiębiorcy prowadzonej przez UP G. w dniu 15 lutego 2012 r. Według organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedsiębiorca wiedział ze stosownym wyprzedzeniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli i mógł się do niej należycie przygotować, a podczas kontroli przedstawił wszystkie dokumenty, jakie posiadał. GITD wskazał, że członek zarządu przedsiębiorstwa J. S. przesłuchany w charakterze świadka w dniu 28 lutego 2013 r. zeznał, że korespondencję zaadresowaną do spółki odbiera osobiście w UP. Ponadto na pytanie organu, czy był w dniu 24 lutego 2012 r. przygotowany do kontroli, świadek udzielił odpowiedzi, z której wynika, że był przygotowany i udostępnił dokumenty. Organ odwoławczy przypominał, że w poprzednim zeznaniu (z dnia 5 marca 2012 r.) świadek ten również zeznał, że do kontroli okazał wszystkie wymagane dokumenty oraz pliki z tachografów i kart kierowców i nie posiada innych dokumentów oraz danych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik spółki [A] wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), art. 39 k.p.a., art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 2 Konstytucji RP.

W skardze podkreślono, że zawiadomienie o kontroli nigdy nie dotarło do adresata, a przez Pocztę Polską zostało uznane za przesyłkę zaginioną, za co operator wypłacił nadawcy odszkodowanie. W ocenie strony skarżącej, skoro w sprawie nie doszło do zawiadomienia, nie powinno było także dojść do kontroli, a materiały zebrane w jej toku nie mogą być uznane za dowody w sprawie. Zaakcentowano, że organy co prawda wskazują, że pomimo wadliwego zawiadomienia, spółka została powiadomiona o kontroli. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje jednak, aby zawiadomienia o kontroli można było dokonać za pomocą telefonu. Argument organu, jakoby doręczenie zostało uznane za prawidłowe w związku z faktem, że przedsiębiorca był przygotowany do kontroli, w ocenie strony skarżącej jest niezrozumiały. Skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji wypaczono treść zeznań złożonych przez J. S., który w rzeczywistości nie oświadczył, że był przygotowany do kontroli i wiedział, kiedy ma się ona rozpocząć, a jedynie, że z dniu 24 lutego 2012 r., kiedy to inspektorzy stawili się z upoważnieniem do kontroli, był obecny w firmie i na żądanie kontrolujących udostępnił dokumenty. W ocenie strony skarżącej nietrafiony jest również zarzut, aby zlecenie przez skarżącego placówce pocztowej wkładania listów poleconych i krajowych nadesłanych do adresata do skrzynki doręczeniowej mogło konwalidować niewłaściwe doręczenie zawiadomienia o kontroli. Z kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że umowa skarżącego z pocztą nie może dotyczyć listów poleconych, do których doręczenia wymagane jest potwierdzenie odbioru przez adresata. W skardze wskazano ponadto, że kara została nałożona na spółkę m.in. z uwagi na niewydanie kontrolującym wszystkich wymaganych dokumentów. Gdyby jednak przedsiębiorca wiedział o planowanej kontroli, mógłby się do niej odpowiednio przygotować poprzez skompletowanie brakujących dokumentów i sprawdzenie poprawności wczytania danych z tachografu w przypadku ujawnienia błędu w plikach (tak jak w przypadku pliku z pojazdu GA9687N). Tymczasem nie wiedząc o planowej kontroli, przedsiębiorca nie mógł się do niej należycie przygotować i nie sprawdził, czy wszystkie pliki cyfrowe z kart kierowców i pojazdów są prawidłowo wczytane. W ocenie spółki [A], organy błędnie określiły liczbę brakujących wykresówek kierowcy P. G. Organ zażądał bowiem okazania wykresówek tego kierowcy również za dni ustawowo wolne od pracy, tj. 10 kwietnia 2011 r. (niedziela), 25 kwietnia 2011 r. (poniedziałek wielkanocny) i 3 maja 2011 r. (święto państwowe).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga spółki [A] jest uzasadniona. Wskazał, że spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczy dopuszczalności nałożenia kary w oparciu o dowody zgromadzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji u skarżącego przedsiębiorcy w dniach od 24 lutego 2012 r. do dnia 12 marca 2012 r. Odwołując się do art. 89 c) u.t.d., Sąd I instancji stwierdził, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (również - wykonującego transport drogowy) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w dacie przeprowadzania kontroli: t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm., dalej u.s.d.g.). Stosownie zaś do art. 79 ust. 1 u.s.d.g., organ kontroli ma obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (art. 79 ust. 4). Do zawiadomień o kontroli, o których mowa w art. 79 u.s.d.g., nie stosuje się przepisów kodeks postępowania administracyjnego, w tym przepisów o doręczeniach. Ustawodawca jednoznacznie wskazał ponadto, że zakres odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w ramach czynności kontrolnych przedsiębiorcy ogranicza się jedynie do rozpoznawania sprzeciwów wnoszonych przez przedsiębiorcę wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych oraz rozpoznawania zażaleń na postanowienie o odstąpieniu lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84 c ust. 16 w zw. z art. 84 c ust. 9 i 10 u.s.d.g.). Sąd I instancji stwierdził, że czynności kontrolne nie są postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak, skoro ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że skuteczne zawiadomienie jest koniecznym warunkiem przeprowadzenia kontroli, przed jej wszczęciem kontrolujący jest zobowiązany posiadać dowód doręczenia przedsiębiorcy stosownego zawiadomienia. Zawiadomienie o kontroli - poza określonym czasem, w którym powinno być doręczone - musi spełniać szereg wymogów formalnych, tj. zawierać: oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, oznaczenie przedsiębiorcy, wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli i podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Według Sądu I instancji, zachowanie opisanych wyżej wymogów dotyczących zawiadomień jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu I instancji, dla skutecznego przeprowadzenia kontroli konieczne jest zawiadomienie przedsiębiorcy o kontroli. Brak tego zawiadomienia niewątpliwie w istotny sposób wypływa na jej wynik, gdyż uniemożliwia przedsiębiorcy należyte przygotowanie do czynności kontrolnych. Według Sądu, taka wykładnia przepisów nie jest w przedmiotowej sprawie kwestionowana przez organ. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że istnieją ściśle określone przypadki, gdy nie dokonuje się zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 2 pkt 1-6 u.s.d.g.), jednakże w przedmiotowej sprawie organy kontroli takich okoliczności nie stwierdziły i wysłały zawiadomienie do przedsiębiorcy, tj. spółki [A] Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. [...]. Sąd podkreślił przy tym, że spółka [A] nie kwestionuje, że przesyłka została przez organ wysłana, konsekwentnie twierdzi jednak, że zawiadomienie do skarżącej nie dotarło, zatem wynik przeprowadzonej kontroli nie może stanowić podstawy do nałożenia kary w toku postępowania administracyjnego. Uwzględniając skargę spółki [A] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że pomimo dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co do znaczenia braku zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli, organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia spółce zawiadomienia o kontroli z dnia 13 lutego 2012 r. Jednocześnie z akt wynika, że w dniu 10 września 2012 r. organ I instancji wystąpił do Poczty Polskiej z reklamacją w sprawie ustalenia daty doręczenia zawiadomienia. Z kolei pismem z dnia 12 października 2012 r. Poczta Polska poinformowała organ, że przesyłka zawierająca zawiadomienie została uznana za zaginioną. Na tej podstawie organowi, jako nadawcy, przyznano odszkodowanie za utratę reklamowanej przesyłki. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy należy zatem uznać, że pismo uwzględniające reklamację stanowi jednoznaczny dowód na brak doręczenia spółce zawiadomienia o kontroli. Sąd I instancji, odwołując się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz pierwszej wydanej na gruncie tej sprawy decyzji kasatoryjnej GITD z dnia 14 grudnia 2012 r. wskazał, że organ odwoławczy - pomimo posiadanej informacji o zaginięciu przesyłki - zobowiązał organ I instancji do poszukiwania dalszych dowodów wyjaśniających czy przedsiębiorca otrzymał zawiadomienie. Sąd I instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który obecnie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, pomimo iż w sprawie nie zebrano żadnych nowych dowodów potwierdzających fakt doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a w materiale dowodowym sprawy znajdowało się pismo Poczty Polskiej o przyznaniu organowi I instancji odszkodowania za zaginięcie przesyłki. Sąd podkreślił, że pomimo braku dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć twierdzenia spółki i treść pisma Poczty, organ odwoławczy tym razem uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający dla przyjęcia, że spółka została prawidłowo zawiadomiona o kontroli. Zdaniem Sądu, ze względu na to, że art. 79 u.s.d.g. wskazuje na takie konieczne elementy zawiadomienia, jak oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, zakres kontroli i podpis oraz określa czas, w jakim powinno być doręczone, należy przyjąć, że zawiadomienia dokonuje się na piśmie. Z uwagi natomiast na treść art. 77 ust. 6 cyt. ustawy, organ powinien wykazać, że zawiadomienie o kontroli zostało doręczone w stosownym czasie. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalne jest przerzucanie tego obowiązku na kontrolowanego, podobnie jak kwestionowanie jednoznacznych dowodów przeciwnych, tylko z tego powodu, że podmiot objęty kontrolą aktywnie w niej uczestniczył, pomimo braku prawidłowego zawiadomienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Postawił zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art.174 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a oraz art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 1 i ust.4-6, art. 84 u.s.d.g. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, gdyż brak w aktach sprawy dowodu doręczenia skarżącej pisemnego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli skutkować musiał wyłączeniem możliwości orzeczenia wobec skarżącej kary pieniężnej za stwierdzone w toku kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia, podczas gdy wszystkie dowody mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zostały uzyskane w toku kontroli w sposób zgodny z przepisami u.s.d.g. regulującymi jej przebieg, w tym w ustawowych ramach czasowych trwania kontroli określonych w art. 83 ust.1 u.s.d.g. zostały przedłożone przez kontrolowanego na wezwanie organu, przy czym zarazem złożył on oświadczenie, że okazał do kontroli za wskazany okres wszystkie posiadane dokumenty oraz pliki z tachografów i kart kierowców i nie posiada innych dokumentów oraz danych, wobec tego nie mogło dojść do wykorzystania w postępowaniu dowodów zebranych podczas kontroli z naruszeniem przepisów ustawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a oraz art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 1 i ust. 4-6, art. 84 u.s.d.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że sam brak dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli stanowił naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w rezultacie takiego działania organów, dowody na których oparły się organy zostały uzyskane niezgodnie z przepisami u.s.d.g., podczas gdy zarzut nieprawidłowego postępowania organu dotyczył działania poprzedzającego kontrolę, tj. samego poinformowania skarżącej o zamiarze kontroli, względem którego skarżącej służyła możliwość wniesienia środków przewidzianych w przepisie art. 84 c) u.s.d.g., z czego jednak ta nie skorzystała, nie zaś działań podejmowanych już w jej toku, których dopiero naruszenie mogłoby niweczyć wartość dowodową zgromadzonych materiałów, stosownie do treści art. 77 ust. 6 u.s.d.g.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił natomiast

3) naruszenie art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 1 i ust. 4-6, art. 84 c) u.s.d.g. przejawiające się w błędnej ich wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że niedoręczenie skarżącej zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli stanowiło naruszenie niweczące wartość dowodów zgromadzonych w jej trakcie i tym samym wyłącza możliwość orzeczenia kary za stwierdzone na ich podstawie naruszenia, podczas gdy z treści normy zawartej w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wynika jednoznacznie, że nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu jedynie te dowody, które w toku kontroli – a więc już po jej wszczęciu - zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy, a zatem nie niweczy ich wartości dowodowej naruszenie przepisów regulujących postępowanie organu dopiero poprzedzające kontrolę, jak na przykład dotyczących zawiadomienia o zamiarze kontroli czy normujących jej zakończenie, przy czym na te działania organu służy stronie możliwość wniesienia sprzeciwu przewidzianego w art. 84 c) u.s.d.g.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka [A] nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła odnieść skutku sformułowanego w jej wnioskach.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Przy takim zarzucie najpierw należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, dlatego w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego - art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 1 i ust. 4-6 , art. 84 c) u.s.d.g.

Skarżący kasacyjnie organ, zarzuca Sądowi I instancji błędną interpretację powyższych przepisów polegającą na przyjęciu, że niedoręczenie spółce [A] zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli stanowiło naruszenie niweczące wartość dowodów zgromadzonych w jej trakcie i tym samym wyłącza możliwość orzeczenia kary za stwierdzone na ich podstawie naruszenia. Tymczasem, według autora skargi kasacyjnej, z treści normy zawartej w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wynika jednoznacznie, że nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu jedynie te dowody, które w toku kontroli - a więc już po jej wszczęciu - zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy, a zatem nie niweczy ich wartości dowodowej naruszenie przepisów regulujących postępowanie organu dopiero poprzedzające kontrolę, jak na przykład dotyczących zawiadomienia o zamiarze kontroli czy normujących jej zakończenie, przy czym na te działania organu służy stronie możliwość wniesienia sprzeciwu przewidzianego w art. 84 c) u.s.d.g.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest ono prawidłowe, choć w istocie autor skargi kasacyjnej ma rację, że z treści art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wynika jednoznacznie, iż nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu jedynie te dowody, które w toku kontroli - a więc już po jej wszczęciu - zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów ustawy. Formułując swój pogląd odnośnie do roli (wpływu) niedoręczenia przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli na ocenę wartości dowodów zgromadzonych w jej trakcie skarżący kasacyjnie pomija, po pierwsze: że przepis art. 79 ust.1 u.s.d.g. kreuje obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia planowanej kontroli, w sytuacji gdy nie występują wyjątki od tej powinności, wymienione m.in. w ust. 2 tego uregulowania, po drugie: argumentacja skarżącego nie uwzględnia, że w art. 79 ust.4 u.s.d.g. wskazano termin, w którym można wszcząć kontrolę. Ponieważ w tej sprawie nie jest sporne (i nie było to kwestionowane w skardze kasacyjnej), że nie wystąpiły wyjątki od zasady określonej art. 79 ust.1 u.s.d.g., Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie czynił rozważań odnośnie do precyzyjności katalogu wyłączeń. Należy wyraźnie podkreślić, że omawiany przepis art. 79 ust.1 u.s.d.g. ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw przedsiębiorcy w postępowaniu kontrolnym, a nawet szerzej - z punktu widzenia skuteczności ochrony działalności gospodarczej w procesie kontroli przedsiębiorców. Ochronie uprawnień kontrolowanego służy uprzedzenie go o zamierzonej kontroli i wskazanie jej zakresu (przedmiot kontroli oraz okres objęty kontrolą). Określenie zakresu kontroli powinno być identyczne również w późniejszym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli (art. 79a ust. 6 pkt 6 u.s.d.g) i nie może wykraczać poza zakres wskazany w zawiadomieniu (art. 79a ust. 8 u.s.d.g.). Należy zauważyć, że choć przepisy o zawiadomieniu nie nakładają obowiązku podania, kiedy organ przystąpi do czynności kontrolnych, to zawierają ogólne wskazanie terminu, w którym można wszcząć kontrolę. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 u.s.d.g. wszczęcie kontroli może nastąpić w okresie od ósmego do trzydziestego dnia od doręczenia zawiadomienia, a jeśli organ nie zdąży rozpocząć kontroli w ciągu 30 dni, wówczas zobligowany jest do ponownego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej przeprowadzenia. Z powyższych przepisów wynika zatem, że brak jednoznacznego ustalenia, w jakiej dacie doręczono przedsiębiorcy zawiadomienie o zamierzonej kontroli nie pozwala na ustalenie daty wszczęcia kontroli a w konsekwencji nie pozwala na ustalenie ram czasowych tejże kontroli, w toku której można przeprowadzać dowody mogące następnie stanowić dowody w innym postępowaniu dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy (v. art. 77 ust.6 u.s.d.g.). Podstawy do takiej interpretacji daje również analiza przepisów dotyczących czasu trwania kontroli (art. 83 u.s.d.g.). Limity czasu trwania kontroli z oczywistych względów odnoszą się w pierwszej kolejności do jej początkowego terminu (daty wszczęcia kontroli). Bez ustalenia tej daty (co można uczynić, jak już powiedziano, wyłącznie w oparciu o ustalenie daty doręczenia zawiadomienia o kontroli), nie ma możliwości przedłużenia czasu trwania kontroli, choć ustawodawca dopuścił taką możliwość (v. art. 83 ust. u.s.d.g.). Również strona kontrolowana byłaby pozbawiona możliwości wykazywania, które z dowodów zostały zebrane poza ramami kontroli i wywodzenia na tej podstawie określonych skutków. Jak już wskazywano, z punktu widzenia przedsiębiorców oraz organów kontrolnych w ramach wykonywania czynności kontrolnych najistotniejsze jest ich wszczęcie oraz zakończenie. Organy kontroli mogą podjąć i prowadzić kontrolę w ramach określonej cezury czasowej. To w rezultacie musi prowadzić do wniosku, że w razie niedopełnienia przez organ kontrolujący obowiązku zawiadomienia kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli (art. 79 ust.1 u.s.d.g.) przedsiębiorca ma możliwość kwestionowania dowodów pozyskanych w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem tego przepisu. Dowody te, jako pochodzące z postępowania wszczętego i prowadzonego z naruszeniem prawa, mogą zostać uznane za sprzeczne z prawem. Postępowanie takie świadczy bowiem o naruszeniu przez organ zasady praworządności. Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że organ może działać wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawie indywidualnych przepisów prawa materialnego i procedury, prawidłowego ustalania obowiązującego stanu prawnego i poprawnej wykładni przepisów. Za nietrafne należy uznać odwołanie się przez skarżący kasacyjnie organ do możliwości wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu na czynności kontrolne (art. 84 c) u.s.d.g). Problematyka stosowania art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej była przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r. nr 4, poz. 55), w której przesądzono o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z całą stanowczością należy podkreślić, że fakt, iż spółka [A] nie skorzystała z prawa wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c u.s.d.g. nie czyni zgodnym z prawem działania organu, który wydał decyzję o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej, na podstawie dowodów zebranych naruszeniem przepisów o kontroli działalności gospodarczej. Trzeba zaakcentować, że przedsiębiorca ten konsekwentnie od samego początku, już w toku kontroli a następnie w trakcie postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji kwestionował działania organu z punktu widzenia zgodności z przepisami, podnosząc, że nie został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli. Zarzucał, że wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej organ oparł się na dowodach zebranych nielegalnie.

Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

W konsekwencji nie można uznać zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (punkt 1 i 2 petitum niniejszej skargi). Na gruncie sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem nie można bowiem uznać, że dowody zgromadzone w trakcie kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy w dniach od 24 lutego 2012 r. do 12 marca 2012 r. mogły stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.