Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 263/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1,3 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 230 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 844/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 263/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. w O. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wymierzył [...] Sp. z o.o. w O. opłatę podwyższoną w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres I półrocza 2006 r. - w kwocie 71 215 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podmiot korzystający ze środowiska, tj. składujący odpady, ustala opłatę za składowanie odpadów we własnym zakresie, według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska z ww. tytułu miało miejsce. Zgodnie z art. 274 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - wówczas marszałek województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W przypadku gdy podmiot składuje odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, zgodnie z art. 293 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska

Organ ustalił, że od 1 stycznia 2006 r. zakład nie posiadał obowiązującej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w miejscowości w U. Dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski zatwierdził warunkowo instrukcję eksploatacji składowiska. Przedsiębiorstwo złożyło informacje, w których wskazano ilość odpadów przyjętych na składowisko w poszczególnych dniach I półrocza 2006 r., co stanowiło podstawę do ustalenia ilości dób składowania odpadów w celu naliczenia opłaty podwyższonej za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Na podstawie danych przekazanych przez stronę organ określił wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska w I półroczu 2006 r. Opłatę podwyższoną wymierzono za okres od 1 stycznia 2006 r., tj. od dnia, kiedy strona nie posiadała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, do dnia 4 maja 2006 r., tj. do dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Sp. z o.o. w O., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie opłaty podwyższonej, bądź ewentualnie jej ograniczenie przez naliczenie jej za okres do dnia [...] stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu strona wskazała, że z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wystąpiła już 15 grudnia 2005 r. Decyzja taka powinna być wydana niezwłocznie, a w każdym razie nie później niż w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku (art. 35 § 3 k.p.a.). Strona podniosła, że Marszałek przystąpił do czynności wyjaśniających dopiero w wyniku monitu wewnętrznej jednostki - Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego, a decyzję wydał w dniu [...] kwietnia 2006 r.

W ocenie strony działanie Marszałka polegające na wymierzeniu opłaty podwyższonej za okres, w którym strona nie spełniła warunków określonych przepisami prawa wyłącznie z powodu bezczynności organu, narusza zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Strona podkreśliła, że procesu składowania odpadów nie można "przerwać" w oczekiwaniu na decyzję organu. Ponadto składowisko w U. jest jedynym składowiskiem obsługującym miasto i gminę O.

Zdaniem odwołującej się spółki, opłata została naliczona z naruszeniem art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z tym przepisem podwyższoną opłatę za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów ponosi podmiot korzystający ze środowiska w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W ocenie strony przez pojęcie "uzyskanie decyzji" należy rozumieć jej wydanie. Decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska nie jest decyzją nadającą się do wykonania i nie wymaga uzyskania statusu ostatecznej, by wywołać przewidziane w niej skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 273 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód oraz składowanie odpadów. Z powyższego uregulowania wynika, że obowiązek uiszczenia ww. opłaty występuje we wszystkich przypadkach korzystania ze środowiska zawartych w ww. przepisie, bez względu na to, czy wymaga to wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czy też nie. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika bowiem z mocy samego prawa.

Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 293 ust. 1 ustawy za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7).

W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował się do dyspozycji norm regulujących sposób ustalania wysokości opłat za umieszczenie odpadów na składowisku bez posiadania wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, oraz precyzyjnie ustalił masę oraz ilość dób składowania odpadów na składowisku w miejscowości U.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 8 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że z art. 276 ust. 1, art. 292 i art. 293 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przesłanki pozwalające na odstąpienie od obowiązku uiszczenia opłat podwyższonych. Oznacza to, że ustawodawca po prostu ich nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

W ocenie organu odwoławczego strona nie spełniała wymogów koniecznych do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W konsekwencji nie można uznać, że wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. jest wynikiem przewlekłości postępowania Wojewody Wielkopolskiego. Ponadto ocena, czy wniosek złożony został we właściwym czasie umożliwiającym otrzymanie nowej decyzji przed upływem okresu ważności poprzedniej, jak też ocena, czy i na ile zwłoka w wydaniu decyzji była wynikiem winy innego organu, a na ile wynikiem zaniedbań podmiotu, wynikających ze zbyt późnego złożenia wniosku czy jego wadliwości bądź braków wymaganej dokumentacji, a także ustalenie, jaki okres opóźnienia obciążałaby organ orzekający, wykraczają poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat za korzystanie ze środowiska.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło [...] Sp. z o.o.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w myśl art. 53 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, który to wniosek powinien zawierać elementy wymienione w ustępie drugim powyższego artykułu.

Z kolei podstawą prawną uprawniającą organ do wymierzenia spółce opłaty podwyższonej był art. 293 ust. 1 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 276 ust. 1 podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 293 ust. 1 za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

W niniejszej sprawie ustalono, że zarządca składowiska nie posiadał nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

Sąd I instancji stwierdził, że opłaty podwyższone są sankcją finansową, jaką podmiot korzystający ze środowiska ponosi m.in. w przypadku nieprawidłowego postępowania z odpadami (art. 292 w zw. z art. 293 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1, powstaje w związku ze składowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Skoro przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, to ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. Artykuł 276 ust. 1 ustawy nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ.

Zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżący składował odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Okoliczność ta okazała się bezsporna.

Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. skarżący składował odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, to tym samym zostały spełnione przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Jednakże w ocenie Sądu I instancji kwestią wymagającą wyjaśnienia jest przyjęcie przez organ daty końcowej, do której skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej. W ocenie organu jest nią data, w którym decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się ostateczna.

Z poglądem tym Sąd I instancji się nie zgodził. Aprobaty Sądu nie zyskał również pogląd strony skarżącej, że przez uzyskanie decyzji należy rozumieć jej wydanie, a dokładnie ujmując - jej podpisanie. Pod pojęciem "uzyskania decyzji" należy rozumieć sytuację, w której decyzją tą związany jest zarówno organ jak i strona, czyli doręczenie jej stronie. Do tego momentu podmiot korzystający ze środowiska składuje odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej, jednakże z naruszeniem przepisów prawa ustalił datę końcową okresu składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. skargę kasacyjną złożyło [...] Sp. z o.o. w O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1/ art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 8 i 12 k.p.a., poprzez uznanie, że usprawiedliwione jest naliczenie opłaty za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska za czas, w którym rozpatrywano wniosek skarżącego o zatwierdzenie takiej decyzji (i to z rażącym naruszeniem terminów załatwiania spraw), a nadto w sytuacji, gdy wobec [...] Sp. z o.o. nie zaistniała materialnoprawna podstawa do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej (Przedsiębiorstwo złożyło wniosek w wymaganym terminie i spełniało wymagania ustawy - Prawo ochrony środowiska do uzyskania pozytywnej decyzji);

2/ art. 293 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 130 § 4 k.p.a., poprzez uznanie prawidłowości naliczenia opłaty podwyższonej za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r., pomimo że Wojewoda Wielkopolski już [...] kwietnia 2006 r. zatwierdził instrukcję eksploatacji składowiska w U.; decyzja ta wywołała skutki prawne od dnia jej podpisania, a nadto - jako, że uwzględniała żądania wszystkich stron – była wykonalna od dnia jej wydania.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o wskazanie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w części nieprawidłowe.

Ponadto, w odniesieniu do zawartego w zaskarżonym wyroku postanowienia dotyczącego kosztów sądowych, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja dotyczyła należności pieniężnej w wysokości 71 215 zł; należało zatem zasądzić koszty zastępstwa radcy prawnego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 6 rozporządzenia.

Mając to na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oprócz argumentów odnoszących się do wskazanych zarzutów, jej autor podniósł, że mimo uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, nie może zgodzić się z oceną prawną przedstawioną w wyroku. Sąd zawarł w nim bowiem wskazania, które są dla [...] Sp. z o.o. nie do przyjęcia z punktu widzenia dalszego przebiegu sprawy, tym bardziej, że organy będą tymi wskazaniami związane.

W ocenie spółki działanie organu polegające na wymierzeniu opłaty podwyższonej za okres, w którym strona nie mogła spełnić warunków formalnych określonych przepisami prawa wyłącznie z przyczyn leżących po stronie innego organu (bezczynność Wojewody Wielkopolskiego), uchybia zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasady te wyrażają normy powszechnie obowiązujące na równi z innymi przepisami prawa, stąd powinny być one uwzględnione w przypadku rozstrzygania o nałożeniu na stronę obowiązku.

Nie można zatem zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że opłatę można naliczyć za okres, kiedy Wojewoda pozostawał w zwłoce w zakresie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska. Opłata ta jest bowiem bezpośrednim następstwem przewlekłego działania organu, który nie załatwiał sprawy pomimo, że wnioskodawca złożył wniosek w terminie umożliwiającym dokonanie tego przed wygaśnięciem dotychczasowej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem, że opłatę podwyższoną można naliczyć za okres po dniu wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję. W ocenie skarżącego przez pojęcie "uzyskanie decyzji" należy rozumieć jej wydanie, a dokładniej ujmując – jej podpisanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Stosownie zaś do art. 293 ust. 1 ww. ustawy za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] w O. Sp. z o.o. korzystało od 1 stycznia 2006 r. ze środowiska bez wymaganego zezwolenia (zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów). Sporne natomiast jest to, czy brak zezwolenia jest niezawiniony i czy powinien skutkować podwyższeniem opłaty za korzystanie ze środowiska.

Sąd I instancji zaprezentował stanowisko, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie uzależniają obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Nie uprawniają także organu właściwego i zobowiązanego do ustalenia opłat podwyższonych do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. Dlatego też dla Sądu I instancji istotne było w niniejszej sprawie jedynie to, że skarżąca spółka składowała odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Z poglądem prezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie można się zgodzić. Stoi on bowiem w sprzeczności z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w myśl której w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Sąd w ww. uchwale stwierdził m.in., że do oceny przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, jaką posłużył się w niniejszej sprawie Sąd I instancji, ale również wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia (decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów) nie ma znaczenia.

W niniejszej sprawie składająca skargę kasacyjną spółka, w okresie ważności decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w U. (do końca 2005 r.), wystąpiła w dniu 15 grudnia 2005 r. do właściwego organu o wydanie kolejnej decyzji zatwierdzającej taką instrukcję na okres od 1 stycznia 2006 r. Pozytywna dla strony decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana została jednak dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. Warto przy tym zauważyć, że z pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 13 kwietnia 2007 r., skierowanego do Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, wynika, że mimo stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości w sposobie eksploatacji składowiska, organ wydał w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzję zatwierdzającą instrukcję, pod warunkiem usunięcia owych nieprawidłowości w późniejszym, oznaczonym w decyzji terminie. Oznacza to, że wniosek [...] w O. Sp. z o.o. uznany został, po uprzednim złożeniu przez to Przedsiębiorstwo wyjaśnień i zobowiązań do dokonania określonych czynności, za wystarczający do wydania pozytywnej decyzji. Kompletność wniosku została bowiem potwierdzona wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wnioskodawca nie złożył bowiem żadnych nowych dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia instrukcji, a zobowiązał się jedynie do dostarczenia ich w przyszłości, co organ uznał za wystarczające.

Podkreślenia również wymaga okoliczność, że do chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie zostało stwierdzone wygaśnięcie poprzedniej, obowiązującej do końca 2005 r., decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Tymczasem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.o.ś. wymagają stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia także "po upływie czasu, na jaki zostało wydane". W rezultacie, pomimo ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia decyzji określonej w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu, na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzanie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. W konsekwencji uznać należy, że o ile wnioskodawca złożył przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał, ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Nie może być zatem zaaprobowane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że jedyną i wystarczającą przesłanką nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska jest brak w spornym okresie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Należy bowiem w takiej sytuacji wnikliwie rozpatrzyć przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia, oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania. Podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności.

Jakichkolwiek ocen w tym zakresie w zaskarżonym wyroku zabrakło. Tymczasem, jak już w wyżej poczynionych rozważaniach podkreślono, wniosek skarżącej spółki, mimo stwierdzonych na składowisku nieprawidłowości i mimo ich nieusunięcia (a jedynie na podstawie zobowiązania podmiotu, że to uczyni – co też nastąpiło), rozpatrzony został pozytywnie i decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska została wydana, choć dopiero po 4 miesiącach. Obowiązkiem organów niniejszej sprawie było zatem rozważenie, czy skarżąca spółka, składając w dniu 15 grudnia 2005 r. wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, dopełniła wszystkich obowiązków koniecznych do zatwierdzenia nowej instrukcji przed upływem ważności dotychczasowej. Tymczasem mimo takiej powinności organów, Sąd I instancji zaakceptował ich stanowisko, że działania takie były zbędne.

Za nieuzasadniony z kolei uznać należy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, że podwyższona opłata powinna zostać naliczona co najwyżej do dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., a nie do dnia jej doręczenia stronie. Kwestia ta oczywiście zależeć będzie od uznania, czy w ogóle podwyższona opłata powinna być naliczona, po przeprowadzeniu wyjaśnień, o których mowa była wyżej, odnośnie do okoliczności, które spowodowały, że instrukcja eksploatacji składowiska zatwierdzona została dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. Tym niemniej za zasadne należy uznać rozważania Sądu I instancji, że dopiero z chwilą doręczenia stronie decyzji administracyjnej wywołuje ona skutki prawne. Oznacza to, o ile oczywiście naliczenie podwyższonej opłaty będzie zasadne, że powinna być ona uiszczona za okres do dnia doręczenia podmiotowi korzystającemu ze środowiska decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji na następny okres. Zresztą nawet powoływany w skardze kasacyjnej art. 130 § 4 k.p.a. nie pozwala na inną interpretację. W myśl tego przepisu decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Skoro decyzja o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji zgodna była z żądaniem wnioskodawcy, to jej wykonalność rzeczywiście nie zależy od daty nabycia przez nią przymiotu ostateczności, jednak i tak momentem, w którym nadaje się do wykonania, jest data jej doręczenia stronie. Od tej bowiem chwili biegnie termin do wniesienia odwołania i od tej chwili również, w myśl art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlega wykonaniu.

Nieuzasadniony jest również zarzut autora skargi kasacyjnej odnośnie do zawartego w zaskarżonym wyroku postanowienia o zasądzonych na rzecz skarżącego kosztach zastępstwa procesowego. Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt za zakresu ochrony środowiska, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga na ten akt podlega wpisowi stałemu w wysokości 200 zł, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). A skoro tak, Sąd I instancji, zasądzając koszty zastępstwa procesowego, prawidłowo uczynił to na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty częściowo zasadne. Tym niemniej zaskarżony wyrok Sądu I instancji uchylał decyzje organów obu instancji. Zgodnie zaś z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Obecnie zatem wyrażenie w niniejszym wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji powoduje, że wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.