Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 335/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku ze skargi Gminy Moszczenica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 stycznia 2013 r. nr PNK.-I.4131.130.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28 grudnia 2012 roku nr XXX/269/12 w sprawie zobowiązania Wójta Gminy do podjęcia czynności zmierzających do przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy w spółkę kapitałową oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 335/13

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2013 r., znak PNK.-I.4131.130.2013 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 86 , art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Moszczenica z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXX/269/12 w sprawie zobowiązania Wójta Gminy do podjęcia czynności zmierzających do przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy w spółkę kapitałową.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXX/269/12 podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym; § 4 ust. 2 statutu Gminy Moszczenica stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Moszczenicy z dnia 30 listopada 2002 r., nr II/7/2002 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Moszczenica (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 2003 r. Nr 3 poz. 27) Rada Gminy Moszczenica w § 1 zobowiązała Wójta Gminy Moszczenica do podjęcia czynności zmierzających do przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy w spółkę kapitałową, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r. Nr 112 poz. 654 z późn. zm.).W § 2 uchwały Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Moszczenica, zaś w § 3 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 stycznia 2013 r.

Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Gminy Moszczenica o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż zastrzeżenia budzi brak upoważnienia dla Rady Gminy do nałożenia – w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym- zobowiązania na Wójta Gminy do realizacji konkretnej decyzji wskazanej przez Radę Gminy ( a nie kierunku działania), w sprawie, która jest zastrzeżona do kompetencji Wójta, zgodnie z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej.

Pismem z dnia [...] Rada Gminy Moszczenica wyjaśniła, że przedmiotem uchwały jest jedynie kierunek działań – zgodny z intencjami Wójta, który był wnioskodawcą podjęcia tej uchwały – a nie konkretna decyzja, która jest zastrzeżona do kompetencji Wójta. . Organ wskazał, że to właśnie Wójt wniósł o podjęcie "nieobligatoryjnej" uchwały, albowiem całkowite wyłączenie Rady Gminy z procesu przekształcenia SPZOZ-GZOZ w Moszczenicy w spółkę kapitałową nie leży w jego intencji.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2013 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Uzasadniając Wojewoda wskazał, że żaden ze wskazanych w podstawie prawnej przepisów nie upoważnił Rady Gminy do podjęcia w/w uchwały. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym sprawy ochrony zdrowia należą do zadań własnych gminy. Natomiast przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala radzie gminy na stanowienie o kierunkach działania wójta. Zgodnie z powołanym § 4 ust. 2 statutu Gminy Moszczenica samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

W ocenie organu nadzoru powołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest podstawą do wydawania aktów wewnętrznych, które nie mogą stanowić podstawy do nakładania na wójta gminy konkretnego obowiązku. W dyspozycji powołanego przepisu mieści się jedynie stanowienie wytycznych, zaleceń lub wskazówki dla organu wykonawczego, a nie uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 75 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej przewiduje wyłączną kompetencję Wójta do podjęcia decyzji w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową.

Zobowiązanie zaś przedmiotową uchwałą Wójta do podjęcia czynności zmierzających do dokonania przekształcenia nie pozostawiło mu wyboru w sprawie. Doszło więc do faktycznego podjęcia decyzji przez Radę Gminy zamiast przez Wójta.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że skutki podjęcia tej decyzji są adresowane nie tylko do Wójta Gminy, lecz głównie do mieszkańców Gminy korzystających ze świadczeń Gminnego Zakładu Opieki Zdrowia w Moszczenicy, jak również do pracowników tej placówki. Nie można więc uznać, że decyzja ta dotyczy wyłącznie sfery wewnętrznej działania organów gminy.

Z powyższych względów Wojewoda Łódzki uznał, że Rada Gminy Moszczenica uchwalając uchwałę Nr XXX/269/12 w sposób istotny naruszyła prawo tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, a także art. 7 Konstytucji RP.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone do Urzędu Gminy w Moszczenicy w dniu 31 stycznia 2013 r.( kserokopia dowodu doręczenia k-21 odw.) natomiast faksem zostało przesłane już w dniu 29 stycznia 2013 r.

W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Gminy Moszczenica podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a w dniu 4 marca skierowana została skarga do sądu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Moszczenica zarzuciła naruszenie art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez błędną subsumcję sytuacji statuowanej zapisem § 1 skarżonej uchwały, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Rada Gminy wkroczyła w wyłączne kompetencje Wójta Gminy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej powołany przepis art. 75 pkt 2 jest jedynie normą kompetencyjną i w tym kontekście niezupełną. Naruszony mógłby zostać jedynie np. jako pozostający w związku z art. 77 ustawy. Wtedy podstawą konkretnej decyzji byłby przepis art. 77 w zw. z art. 75 pkt 2 powołanej ustawy. Tymczasem treść § 1 zaskarżonej uchwały nie odnosi się do sporządzenia aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową. Podstawa prawna uchwały nie przywołuje żadnego przepisu ustawy o działalności leczniczej, a nazwa uchwały wskazuje na "czynności zmierzające do/../", a nie konkretne decyzje Uchwał określa zatem jedynie kierunek działań Wójta na co wskazuje także fakt, że wnioskodawcą podjęcia uchwały był Wójt Gminy Moszczenica, w którego intencjach nie leży całkowite wyłączenie Rady Gminy z procesu przekształcenia SPZOZ-GZOZ w Moszczenicy w spółkę kapitałową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, a w razie nie uwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę Łódzkiego, który jest organem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku Gminy Moszczenica, zgodnie z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art.86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Sąd bada zatem prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu wniesienia jej po terminie, z czym wiązałaby się jej niedopuszczalność i konieczność odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze doręczone zostało faksem 29 stycznia 2013 r. a pocztą 31 stycznia 2013 r. , a skarga została nadana na poczcie w dniu 4 marca 2013 r. Okoliczności te nie budzą żadnych wątpliwości w świetle znajdujących się w aktach dokumentów ( kserokopia dowodu doręczenia i raportu transmisji oraz koperta, w której nadano skargę). W ocenie Sądu zarzut wniesienia skargi z uchybieniem terminu nie jest jednak uzasadniony. Za datę doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego należy przyjąć 31 stycznia 2013 r. ( datę doręczenia przez pocztę) Licząc od tej daty termin 30 dni na wniesienie skargi upływałby w sobotę 2 marca 2013 r. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. , jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

Oznacza to, że ostatnim dniem terminu na wniesienie skargi był poniedziałek 4 marca 2013 r.

Sąd nie przyjął za datę skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego daty przesłania rozstrzygnięcia za pomocą telefaksu, gdyż, jak wyjaśnił pełnomocnik Wojewody, Wojewoda nie występował na podstawie art. 39¹ k.p.a. do Gminy Moszczenica o wyrażenie zgody na dokonywanie doręczeń w ramach postępowań nadzorczych za pomocą środków komunikacji elektronicznej i nie posiada takiej zgody.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W myśl ust. 2 art. 171 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Uregulowanie to zostało powtórzone w ustawach samorządowych. Pojęcie legalności jest jednolicie rozumiane w nauce prawa i orzecznictwie i oznacza sprawdzenie, czy działalność jednostki samorządu terytorialnego ma podstawę prawną i jest zgodna z obowiązującym prawem.

Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1500/03 ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy :tj istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewoda Łódzki mógł zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie jedynie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy w Moszczenicy naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda, stwierdzając nieważność uchwały Nr XXX/269/12 Rady Gminy Moszczenica z dnia 28 grudnia 2012 r., która zobowiązywała Wójta Gminy Moszczenica do podjęcia czynności zmierzających do przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy w spółkę kapitałową, uznał, że żaden ze wskazanych w podstawie prawnej przepisów nie upoważnił Rady do podjęcia takiej uchwały, zaś sprawa będąca przedmiotem uchwały należy kompetencji Wójta, zgodnie z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.).

Ocena zasadności takiego stanowiska wymaga analizy treści wskazanych w uchwale przepisów oraz kompetencji i zadań Wójta i Rady Gminy.

Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy ochrony zdrowia ( pkt 5).

W myśl art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W ust 2 tego przepisu wymieniono kwestie, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Do kwestii tych, jak stanowi pkt 2 , należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Wskazać także należy na art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 217) , który stanowi, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zwanym dalej "organem dokonującym przekształcenia" jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego

Należało zatem rozważyć, czy przytoczone wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Radę Gminy uchwały zobowiązującej Wójta do podjęcia czynności zmierzających do przekształcenia Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy w spółkę kapitałową, a konkretnie czy upoważnienie przez ustawodawcę Rady do stanowienia o kierunkach działania wójta obejmuje możliwość zobowiązania wójta do podjęcia określonych czynności.

W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie uznał, że zacytowane wyżej i powołane w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiego upoważnienia dla Rady Gminy nie zawierają. Takiego upoważnienia nie ma także w ustawie o działalności leczniczej, która wskazuje Wójta, jako organ dokonujący przekształcenia.

Stanowienie o kierunkach działania to nie to samo co zobowiązanie organu do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania określonego skutku, w tym przypadku przekształcenia SPZOZ w spółkę kapitałową. Rada Gminy jest organem stanowiącym, wyznaczającym kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego, a ustalone przez nią kierunki i zasady działania podlegają realizacji przez organ wykonawczy. Nie oznacza to jednak możliwości ( dopuszczalności ) zastępowania wójta w sprawach należących do jego kompetencji. Podkreślić przy tym należy, że jak stanowi art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy tylko w dwóch formach 1/ spółki kapitałowej bądź 2/ jednostki budżetowej. Zobowiązanie zawarte w uchwale ma tymczasem charakter dyrektywy nakazującej podjęcie w konkretnej sprawie działań nakierowanych na osiągnięcie określonego rezultatu, co nie mieści się w kompetencjach Rady, która może tylko stanowić o kierunkach działania organu wykonawczego. Dlatego trafnie Wojewoda uznał, że Rada działając w ten sposób nie pozostawiła Wójtowi wyboru w sprawie, podejmując faktycznie decyzję za wójta.

Stanowienie o kierunkach działania wójta generalnie oznacza władcze ( wiążące dla wójta) określenie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego ( wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też /../ polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu nie zgody bądź przyzwolenia. Stanowienie, którym mowa, nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy. ( A. Szewc Komentarz do do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym – pkt 8 ).

Za takim rozumieniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym opowiada się także orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11 ( LEX nr 11521920 ) wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy spraw wewnętrznych gminy i nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących nałożenia na członków wspólnoty określonych obowiązków/../. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia, wskazówki dla organu wykonawczego. Tymczasem, jak trafnie zauważył Wojewoda, skutki podjęcia uchwały nie dotyczyły wyłącznie sfery wewnętrznej działania organów gminy, a odnosiły się do wszystkich mieszkańców Gminy Moszczenica, korzystających z Gminnego Zespołu Ochrony Zdrowia w Moszczenicy

Równocześnie w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażona w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasada domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy nie dotyczy sytuacji, w której przepis prawa przyznaje kompetencję w sprawie innemu organowi, rozdzielając ich funkcje, a także sytuacji, w której przepis ten miałby stanowić samodzielną podstawę do wydania aktu ogólnie obowiązującego o charakterze normatywnym.

Podobnie orzekł też np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 listopada 2009r sygn. II SA/Op 356/09 wskazując, że w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy

Rozważyć również należy, że do zadań wójta zgodnie z art. 30 ustawy należy 1/ wykonywanie uchwał rady i 2/ wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa. W tym drugim przypadku chodzi o zadania gminy zastrzeżone przepisami prawa dla wójta gminy, a nie określone prawem zadania gminy, co wynika z zasady domniemania właściwości rady gminy sformułowanej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do zadań wójta (poza wykonywaniem uchwał rady gminy) należą więc tylko te sprawy z zakresu działania gminy, które zostały mu ustawowo przypisane

Przepisem szczególnym przekazującym do kompetencji Wójta, jako organu wykonawczego gminy, przekształcenie SP ZOZ jest cytowany wyżej art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Działania mające na celu dokonanie takiego przekształcenia mieszczą się w zadaniu przypisanym wójtowi, jakim jest gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Równocześnie należy podkreślić, że wyliczenie w art. 30 ust. 2 zadań należących do wyłącznej kompetencji wójta nie jest wyliczeniem wyczerpującym. Gospodarowanie majątkiem, w tym wypadku majątkiem komunalnym, oznacza kierowanie gospodarką instytucji, przedsiębiorstwa, w tym wypadku gospodarką gminy tj. dysponowanie czymś (aktywami i pasywami), decydowanie o sposobie wykorzystania tego co się ma, rozporządzanie, zarządzanie czymś . Takiego właśnie zakresu decyzji wymaga decyzja o przekształceniu SP ZOZ i czynności z przekształceniem związane, które określone zostały w art. 70-82 ustawy o działalności leczniczej. Chodzi przy tym zarówno o czynności faktyczne jak i czynności prawne.

Wójt jest samodzielny w realizowaniu tej kompetencji, a rada nie ma w odniesieniu do tej kompetencji uprawnień dyrektywnych, skoro to wójt ponosi odpowiedzialność za gospodarowanie mieniem komunalnym.

Zrozumiała jest przy tym oczywiście chęć uzyskania przez Wójta akceptacji Rady Gminy dla takiego działania jakim jest przekształcenie SP ZOZ w spółkę kapitałową, nie mniej nie może ona przybierać formy władczej, gdyż w tym zakresie Rada Gminy kompetencji nie posiada.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, a organ nadzoru prawidłowo ocenił, że brak jest przepisów, które stanowiłyby podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały, co oznacza, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nie narusza też przepisów ustawy o działalności leczniczej, a szczególnie cytowanego wyżej art. 75 pkt 2 tej ustawy, gdyż nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu organem dokonującym przekształcenia jest Wójt, a Radzie w tym zakresie ustawa nie przypisuje kompetencji. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

b.a.