Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 939/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184, art. 151, art. 178 pkt 2, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 24, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1266/17 w sprawie ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1266/17 oddalił skargę J. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy Stryszawa, powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – określanej dalej jako u.P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako K.p.a.) nakazał J. i D. K. usunięcie usypanego wału ziemnego na działce o nr ewid. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powszechnego korzystania (działka o nr ewid. [...]) położonej w miejscowości S. w celu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie.

W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. D. K. i I. P. oraz J. B. zwrócili się do Wójta Gminy Stryszawa o pomoc w sprawie zablokowania naturalnego odpływu wód, spowodowanego przez usypanie nasypu ziemnego przez J. i D. K. na działce o nr ewid. [...] położonej w S..

Próby ugodowego załatwienia sprawy nie powiodły się, w związku z czym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. organ powołał biegłego z zakresu hydrogeologii w celu wydania opinii w przedmiotowej sprawie.

Organ przyjął na podstawie oświadczenia strony, że przedmiotowy wał ziemny powstał w maju i czerwcu 2016 r. Jak wynika z danych zawartych na mapie stanowiącej załącznik nr 5 opinii wodnoprawnej oraz co potwierdzają fotografie stanowiące dowód w sprawie oraz obserwacje podczas wizji w terenie, główny kierunek nachylenia stoku przebiega generalnie w kierunku wschodnim. Działka o nr ewid. [...] należąca do J. i D. K. znajduje się na wschód od lokalnej drogi (dz. o nr ewid [...]), poniżej tej drogi. Przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w jej północnej części. Na południu graniczy z działką o nr ewid. [...] należącą do I. P., na której również zlokalizowany jest budynek mieszkalny w odległości około 6 m od granicy pomiędzy obiema działkami oraz drogą powszechnego korzystania. Kąt nachylenia obu działek w spornym miejscu jest porównywalny. Główny napływ wody na omawianym terenie odbywa się wzdłuż drogi powszechnego korzystania (działka o nr ewid. [...]). Następnie woda po osiągnięciu skrzyżowania z drogą położoną na działce o nr ewid [...] (usytuowaną w przybliżeniu pod kątem prostym do niej) rozdziela się w dwóch kierunkach północnym i południowym. Przedmiotem postępowania było zbadanie czy zostały naruszone stosunki wodne na południe od skrzyżowania dróg. Droga, którą płynie woda od skrzyżowania obniża się w kierunku południowym przez około 20 m gdzie osiąga najniższy punkt na wysokości działki J. i D. K.. Następnie przedmiotowa droga podnosi się dalej w kierunku południowym poza teren nieobjęty postępowaniem. Przedmiotowy nasyp ziemny jest zlokalizowany w zachodniej części działki o nr ewid. [...] na odcinku od opisanego wyżej skrzyżowania dróg do granicy z działką o nr ewid. [...].

Organ wskazał, że fundamentalnym dowodem w niniejszej sprawie była opinia biegłego, w której to biegły w swoich wnioskach kategorycznie stwierdził między innymi, że wykonane przez J. i D. K. nadsypanie ziemne (wał ziemny), obejmujące swym zasięgiem pas zachodniej części ich działki nr [...], graniczącej z drogą powszechnego korzystania (działka nr [...]) spowodowało zmianę stanu wody na gruncie polegającą na: zmianie naturalnego kierunku spływu wód opadowych, tj. z okolicznych terenów położonych na stoku na drogę powszechnego korzystania (działka nr [...]), a poprzez tę drogę również na działkę nr [...] i następne działki poniżej oraz na zablokowaniu napływu tych wód na działkę nr [...] i przekierowaniu wód poprzez drogę powszechnego korzystania (dz. nr [...]) na działkę nr [...] I. P. i D. K., powodując szkody na tej działce oraz w zabudowaniach położonych na niej, jak również utrudniając przejazd oraz przejście drogą powszechnego korzystania (działka nr [...]) w S. - os. [...]. Jak zatem wykazała ekspertyza biegłego hydrogeologa przed powstaniem przedmiotowego nasypu napływająca woda w najniższym punkcie drogi przelewała się na działkę [...] należącą do J. i D. K.. Następnie w wyniku usypania wału, teren wzdłuż działki podniósł się na tyle, iż wody opadowe na całej długości opisanego terenu zostały zablokowane gromadząc się w obniżeniach tej drogi, a przy bardzo dużym spiętrzeniu miejsce przelewania się tych wód zostało przesunięte w kierunku działki I. P., wlewając się na nią, powodując tam szkody (m.in. niszczenie podmurówki ogrodzenia oraz podtopienie budynku mieszkalnego).

Materiałem dowodowym – w ocenie organu I instancji - jest także dokumentacja fotograficzna dostarczona przez J. i D. K. przedstawiająca przepływ wód opadowych przed powstaniem budynków mieszkalnych stron (stan pierwotny na gruncie). Wykonane fotografie potwierdzają również, że powstanie nasypu ziemnego miało wpływ na zmianę stosunków wodnych. Pierwsza fotografia obrazuje, że pierwotnie woda płynąca z góry (drogą na działce o nr ewid. [...]) na skrzyżowaniu zmienia kierunek na południe (płynie w prawo), po czym gromadzi się w najniższym punkcie i dalej przelewa się na działkę poniżej drogi. Potwierdza to różnica w barwie wody. Ciemniejsza, powstała w wyniku rozpuszczenia się w niej gliny z wykopu powyżej drogi, stanowi marker przedstawiający kierunek spływu wody na spornym terenie. Na przedmiotowej fotografii widać wyraźnie, że jaśniejsza woda (czysta) znajduje się po obu stronach wody ciemniejszej. Świadczy to o tym, że woda opadowa napływa z jednej i drugiej strony drogi, w związku z powyższym ciemniejsza barwa wody wyznacza najniższy punkt opisywanej drogi. Brak rozprzestrzeniania się wody ciemniejszej wzdłuż drogi świadczy o tym, że woda musi przelewać się właśnie w najniższym punkcie drogi na działkę poniżej należącą do J. i D. K.. Z kolei następne fotografie (w szczególności trzecia) również przedstawiają ślad płynącej wody oraz miejsce, w którym przelewała się na działkę poniżej. Natomiast dostarczone przez I. P. i J. B. fotografie wykonane już po usypaniu wału ziemnego oraz fotografie i nagrania wideo wykonane podczas intensywnych opadów deszczu przez pracownika UG [...] przedstawiają wyraźnie, że naturalny odpływ wody z drogi przesunął się w kierunku granicy działek J. i D. K. i I. P. doprowadzając do podtapiania działki tej ostatniej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i D. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o odmowie stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a mianowicie:

- art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, brak ustalenia granic oraz stanu prawnego nieruchomości, na których gromadzi się woda, oraz brak ustalenia daty wykonania przez odwołujących się nasypu ziemnego na działce nr [...], co ma istotne znaczenie dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. że zmiana stosunków wodnych miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ocenę stanu faktycznego opartą na wybranym materiale dowodowym, tj. opinii biegłego hydrogeologa, a nie na jego całokształcie,

- art. 75 K.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego J. i D. K. zawartego w piśmie z 19 lutego 2017 r. o włączenie do akt sprawy dowodu w postaci fotografii oraz filmów z monitoringu domowego, podczas gdy wskazane dowody przedstawiały fakty istotne, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotu sprawy,

- art. 86 K.p.a. poprzez oddalenie zawartego w piśmie z 21 marca 2017 r. wniosku dowodowego o przeprowadzenie przez organ dowodu z przesłuchania stron J. i D. K. na okoliczność braku zmiany stanu wody na gruncie, podczas gdy okoliczności sprawy nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione,

- art. 24 § 3 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracowników organu od załatwienia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników prowadzących niniejsze postępowanie,

- art. 24 § 1 K.p.a. poprzez niewyłączenie się pracowników organu od udziału w postępowaniu pomimo faktu, iż stroną postępowania powinna być Gmina Stryszawa ze względu na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących się działki będącej we władaniu Gminy,

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania i prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie, a dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony osób, które takiego interesu prawnego nie posiadały.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 29 ust. 3 u.P.w. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały spełnione kumulatywne przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie tj. J. i D. K. swoim działaniem nie doprowadzili do zmiany stosunków wodnych na terenie objętym postępowaniem w sposób szkodliwy dla gruntów sąsiednich,

- art. 29 ust. 3 u.P.w. poprzez nałożenie na odwołujących obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie w sposób nieprecyzyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy Stryszawa z należytą starannością i rzetelnie przeprowadził postępowanie dowodowe. Kolegium podzieliło w całości ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji podnosząc, że jak wykazała ekspertyza biegłego hydrogeologa, przed powstaniem przedmiotowego nasypu, napływająca woda w najniższym punkcie drogi przelewała się na działkę [...]. Następnie w wyniku usypania wału, teren wzdłuż działki podniósł się na tyle, iż wody opadowe na całej długości opisanego terenu zostały zablokowane gromadząc się w obniżeniach tej drogi, a przy bardzo dużym spiętrzeniu miejsce przelewania się tych wód zostało przesunięte w kierunku działki I. P., wlewając się na nią powodując tam szkody (m.in. niszczenie podmurówki ogrodzenia oraz podtopienie budynku mieszkalnego). Materiałem dowodowym w ustaleniu stanu przed wybudowaniem wału ziemnego na spornym gruncie jest także pozyskana dokumentacja fotograficzna.

Kolegium stwierdziło, że organ l instancji prawidłowo przyjął, że J. i D. K. nie mogą prowadzić na swoim gruncie takich prac, które powodowałyby naruszenie stosunków wodnych, a w szczególności na spornym terenie gdzie, jak przyznaje ich pełnomocnik, jest duże naturalne nachylenie terenu. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania wskazując, że Wójt Gminy Stryszawa ustalił datę wykonania nasypu ziemnego na działce nr [...], tj. w okresie maj - czerwiec 2016 r. Organ dokonał również oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie: opinii biegłego hydrogeologa i jego późniejszych wyjaśnień do opinii, wizji w terenie, w której uczestniczyły wszystkie strony postępowania, fotografii dostarczonych przez pełnomocnika J. i D. K., dotyczących stanu na gruncie sprzed usypania wału ziemnego.

Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, iż oddalenie dowodu w postaci fotografii oraz filmów z monitoringu domowego z listopada i grudnia 2016 r., a więc z okresu kilku miesięcy po usypaniu wału i wszczęciu postępowania, wobec zebranych już innych dowodów, nie miało znaczenia w ustaleniu czy wał ziemny ma wpływ na przepływ wody.

Za nietrafny organ odwoławczy uznał także zarzut o oddaleniu wniosku dowodowego z przesłuchania stron J. i D. K. na okoliczność braku zmiany stanu wody na gruncie, ponieważ od wszczęcia postępowania strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu i brały w nim udział, mając możliwość bieżącego wypowiadania się w sprawie.

Z kolei zarzut niewyłączenia się pracowników organu od udziału w postępowaniu pomimo faktu, iż stroną postępowania powinna być Gmina Stryszawa ze względu na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących się działki będącej we władaniu Gminy, tj. drogi powszechnego korzystania - działka o nr ewid. [...] - nie znajduje uzasadnienia ani w przepisie prawa, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stosownie do art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: po pierwsze, jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; po drugie, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Powołane wyżej reguły wyłączania pracownika oraz organu w ocenie Kolegium nie znajdą zastosowania w przypadku postępowania dotyczącego stosunków wodnych na gruntach prowadzonego na podstawie art. 29 u.P.w., w odniesieniu do nieruchomości, której gmina jest właścicielem bądź użytkownikiem. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie może mieć wpływu na "prawa i obowiązki" Wójta. To oddziaływanie jest sytuowane w płaszczyźnie materialnoprawnej. Przepis art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. nie powinien być wykorzystywany w sytuacjach, w których chodzi o pozostawanie ze stroną w stosunku prawnym innym niż materialnoprawny. Podejmowanie zatem przez Wójta decyzji administracyjnych w sprawach, w których zostało mu to powierzone wprost przepisem ustawy i jest wyrazem administracyjnej funkcji powoduje, że taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem, w sytuacji gdy stroną jest Gmina.

Organ II instancji podkreślił również, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jedynie wtedy, gdy po pierwsze stwierdzi naruszenie stosunków wodnych na gruncie oraz, po drugie szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym wpływaniem na grunty sąsiednie jest wymagany. Zmiana stosunków wodnych na gruncie może polegać także na zmianie kierunku odpływu wód opadowych. Z kolei szkodliwe wpływanie na grunty oznacza powstanie konkretnej szkody na gruncie sąsiednim spowodowanej zmianą stosunków wodnych na gruncie. Istotą art. 29 ust. 3 u.P.w. jest ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Ta szkoda ma być rzeczywista, a nie potencjalna, to znaczy, że może zaistnieć w przyszłości. Ponadto art. 29 ust. 3 u.P.w. ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikała z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu.

D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez:

- zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- niewykazanie należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez m.in. brak precyzyjnego ustalenia szkody, stanu wód przed wykonaniem nasypu, rozminięcie się przedmiotu postępowania, gdyż wszczęto i prowadzono w kierunku zalewania i uszkodzenia drogi a zakończono na niczym nie wykazanym uszkodzeniem budynków,

- oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na dowodzie z opinii biegłego bez poddania go należytej ocenie,

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:

- brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,

- całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymaganych prawem elementów, w tym wskazania szkody, związku przyczynowego, co utrudnia ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia.

3. art. 8 i art. 15 K.p.a. poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co skutkuje praktycznym pozbawieniem strony prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji;

4. art. 75 K.p.a. oraz 86 K.p.a. poprzez:

- oddalenie wniosku dowodowego J. i D. K. zawartego w piśmie z 19 lutego 2017 r. o dopuszczeniu dowodu w postaci fotografii oraz filmów z monitoringu domowego, podczas gdy wskazane dowody przedstawiały fakty istotne, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotu sprawy,

- oddalenie zawartego w piśmie z 21 marca 2017 r. wniosku dowodowego o przeprowadzenie przez organ dowodu z przesłuchania stron J. i D. K. na okoliczność braku zmiany stanu wody na gruncie, podczas gdy okoliczności sprawy nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione,

- nierozpoznanie wniosku dowodowego J. B. i D. K. oraz I. P. z 25 listopada 2016 r. o dopuszczeniu dowodu z przesłuchania wszystkich strona oraz wymienionych w nim świadków,

5. art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania i prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie, a dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony osób, które takiego interesu prawnego nie posiadały,

6. art. 29 ust. 3 u.P.w. poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie w sposób nieprecyzyjny, co powoduje, iż nie jest on możliwy do wykonania,

7. art. 142 w z w. z art. 84 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych wobec postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, iż z treści art. 29 ust. 3 u.P.w. wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Sąd uznał, iż poza sporem jest, że skarżący zrealizowali wał ziemny wzdłuż granicy należącej do nich działki nr ewid. nr [...], w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powszechnego korzystania na działce nr [...]. Przyznają to sami skarżący m. in. w piśmie reprezentującego ich pełnomocnika z 25 października 2016 r., w którym wskazano, że nasyp ten wykonali pod ogrodzenie, zakupionej wcześniej działki nr [...].

W ocenie organów w rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że w wyniku wykonania na działce nr [...] wału ziemnego od strony działki drogowej nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., dokonano zmiany kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki nr [...]. Szkoda ta, jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy, a także z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz decyzji I instancji polega na zalewaniu gruntów działki nr [...] oraz niszczeniu podmurówki ogrodzenia oraz podtopień znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. W ocenie natomiast skarżących kwestia zalewania wodami opadowymi działki nr [...] nie została dostatecznie wyjaśniona, a wykonanie przedmiotowego wału ziemnego nie wpływa negatywnie na stan wody na gruncie wyżej wymienionej działki.

WSA w Krakowie podzieliło stanowisko organów. Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi - materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i w sposób wyczerpujący przy czym, przedmiotem tych ustaleń było przede wszystkim zbadanie czy wykonany przez skarżących wał ziemny wpłynął na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich obejmujących przede wszystkim działkę ewid. nr [...] w związku ze zmianą kierunku odpływu wód opadowych gromadzących się na drodze nr [...].

Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sprawy nie jest kompleksowa regulacja stosunków wodnych w obszarze spływu wód z terenu drogi powszechnego użytku (działka nr [...]), drogi lokalnej, określanej też jako droga powszechnego użytku (działka nr [...]) oraz działek sytuowanych na wschód od wyżej wymienionej drogi lokalnej, w tym przede wszystkim działki skarżących o nr [...] i działki graniczącej z nią od strony południowej o numerze [...], ale przedmiotem sprawy jest stan wód powstały na gruncie działki nr [...] i [...] związany z wykonaniem na gruncie działki nr [...] przedmiotowego wału ziemnego i szkody z nim związane. Jest to zgodne m.in. treścią notatki służbowej sporządzonej w dniu 31 sierpnia 2016 r. z wizji na gruncie (przedłożonej do akt administracyjnych na karcie 26). Powyższe wynika także z treści postanowienia Wójta Gminy Stryszawa z [...] listopada 2016 r. o powołaniu biegłego hydrologa. W powyższym postanowieniu wskazano, że "przedmiotem opinii ma być w szczególności wpływ usypania wału ziemnego na działce nr ewid. [...] wzdłuż drogi powszechnego korzystania na swobodny przepływ wody na przedmiotowym terenie", a organy skoncentrowały się na działce nr [...], na której zwiększył się napływ wody opadowej z terenu przylegającej powyższej drogi, powodując szkodliwą zmianę.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo wydały skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, stosując jako materialnoprawną podstawę przepis art. 29 ust. 3 u.P.w. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "lub" wskazuje, że od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawodawca wskazał bowiem dwa rozwiązania, tj. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, nie preferując żadnego z tych rozwiązań, pozostawiając wybór uznaniu organu administracyjnego. Wybrane rozwiązanie, powinno zapewnić skuteczne rozwiązanie problemu, ale też nie powinno w sposób zbędny obciążać właściciela, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Przyjęte rozwiązanie powinno zapewniać realizację interesu właściciela, na którego grunt szkodliwie wpłynęła zmiana. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie na podstawie poczynionych ustaleń organy zasadnie nałożyły na skarżących, którzy są inwestorami przedmiotowego wału ziemnego, obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie przez usunięcie wału ziemnego na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie drogi nr [...].

Sąd I instancji wskazał, iż nałożony w decyzji organu I instancji i utrzymany w mocy przez organ odwoławczy obowiązek jest sformułowany precyzyjnie, gdyż jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji obejmuje on "usunięcie usypanego wału na działce skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powszechnego korzystania (działka o nr ewid. [...]), położonej w miejscowości S. w celu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie". Nakaz ten nie obejmuje zatem części przedmiotowego wału, lecz jednoznacznie określa, że nakazem objęty jest wał ziemny przylegający do drogi, a znajdujący się działce skarżących. W ocenie WSA w Krakowie w związku z takim stanem faktycznym nie było potrzeby dokonywania pomiarów długości i szerokości przedmiotowego wału i umieszczania tych danych w sentencji decyzji. W sprawie poza sporem jest kto zrealizował przedmiotowy wał i gdzie został on zrealizowany. Spór między stronami dotyczył natomiast szkodliwego wpływu przedmiotowego wału na stosunki wodne na działkach sąsiednich, w tym przede wszystkim na działce nr [...].

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na dowodzie z opinii biegłego, przy czym wskazał, że w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych, które dla ich wyjaśnienia najczęściej wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresy hydrologii, hydrogeologii oraz z zakresu postępowań wodnoprawnych - opinie biegłych stanowią podstawowy środek dowodowy. I tak, w rozpoznawanej sprawie organy uwzględniły spójne ustalenia poczynione w opinii wykonanej na zlecenie organu I instancji przez hydrogeologa mgr inż. M. P. biegłego, w zakresie postępowania wodnoprawnego (nr upr. [...]), wykonanej w grudniu 2016 r. W opinii tej, uzupełnionej załącznikami mapowymi, fotograficznymi i kopiami wybranych dokumentów z akt administracyjnych wskazano, że wykonany na działce nr [...] przedmiotowe nadsypanie ziemi (wał ziemny) graniczące z drogą na działce nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, polegającą na zmianie naturalnego kierunku spływu wód opadowych, tj. z okolicznych terenów położonych na stoku spływ wód opadowych na drogę powszechnego korzystania (działka nr [...]), a poprzez tę drogę również na działkę ewid. nr [...] i następnie działki poniżej oraz na zablokowanie napływu tych wód na działkę ewid. nr [...] i co najistotniejsze - przekierowaniu tych wód - poprzez drogę (działka ewid. nr [...]) - na działkę ewid. nr [...] stanowiącą własność I. P. i D. K.. W konsekwencji powoduje to szkody na działce nr [...] oraz zabudowaniach położonych na niej, jak również utrudnia przejazd i przejście drogą powszechnego korzystania (działka nr [...]). Sąd I instancji podkreślił również, że ustalenia poczynione w powyższej opinii, w szczególności wskazujące na zablokowanie – po wykonaniu przedmiotowego wału - dotychczasowego odpływu wód opadowych zgodnie z nachyleniem stoku poprzez drogę na działkę skarżących, są spójne z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu, w tym z treścią pisma pełnomocnika skarżących z 25 października 2016 r., z którego wynika, że ze względu na powyższy spływ wód opadowych na działkę nr [...] skarżący – nie mogąc się doczekać na kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych - wykonali przedmiotowy nasyp (określany przez organy jako wał ziemny). Z kolei z przedłożonych map wysokościowych nie ulega wątpliwości, że naturalne nachylenie stoku kieruje spływ wód z zachodu na wschód oraz, że działka nr [...] jest położona nieco niżej od działki skarżących. Materiałem dowodowym w sprawie była także dokumentacja fotograficzna dostarczona m.in. przez pełnomocnika skarżących, jak i właścicieli działki nr [...]. Z obszernego materiału fotograficznego - jak ustaliły organy – wynika również, że wykonanie wału ziemnego wpłynęło na zmianę stosunków wodnych na gruncie – co dokładnie opisano w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji.

Jako chybiony Sąd I instancji uznał zarzut nierozpatrzenia zarzutów odwołania przez organ II instancji, a przez to naruszenie zasady z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył bowiem całość sprawy podzielając stanowisko organu I instancji o konieczności sporządzenia opinii przez biegłego, poczynił też ustalenia w oparciu o powyższą opinię wraz załącznikami (mapy i fotografie). Uzasadnił również też dlaczego oddalił wnioski dowodowe, w tym dotyczące przesłuchania skarżących i uwzględnienie kolejnego dowodu z fotografii wskazując, iż skarżący brali aktywny udział w całym postępowaniu, a dodatkowe zdjęcia wykonane po usypaniu wału nie wnoszą nic nowego do sprawy. Nadto odniósł się szczegółowo do zarzutu naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji normy z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.

Co do zarzutu w zakresie nieprawidłowego ustalenia kręgu stron WSA w Krakowie wskazał, że w postępowaniu brali udział zarówno właściciele działki nr [...] działający samodzielnie i przez fachowego pełnomocnika, jak i właściciele działki nr [...], dla których powyższa zmiana stosunków wodnych stała się szkodliwa powodując większy spływ wody na działkę ewid. nr [...]. W odniesieniu do zarzutu braku udziału wszystkich stron zainteresowanych uregulowaniem stosunków wodnych w obszarze dróg na działkach nr [...] i [...] Sąd wskazał, że stronom pominiętym w postępowaniu administracyjnym przysługuje żądanie wznowienia postępowania, natomiast fakt, że w postępowaniu brała udział osoba niebędąca stroną postępowania nie stanowi uchybienia procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. K. i D. K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości z uwagi na:

– oddalenie wniosku dowodowego J. i D. K. zawartego w piśmie z dnia 19 lutego 2017 r. o dopuszczeniu dowodu w postaci fotografii oraz filmów z monitoringu domowego, podczas gdy wskazane dowody przedstawiały fakty istotne, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia przedmiotu sprawy,

– oddalenie zawartego w piśmie z dnia 21 marca 2017 r. wniosku dowodowego o przeprowadzenie przez organ dowodu z przesłuchania stron J. i D. K. na okoliczność braku zmiany stanu wody na gruncie, podczas gdy okoliczności sprawy nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione,

– nierozpoznanie wniosku dowodowego J. B. i D. K. oraz I. P. z dnia 25 listopada 2016 r. o dopuszczeniu dowodu z przesłuchania stron oraz wskazanych tam świadków,

– nierozpatrzeniu przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych wobec do opinii biegłego hydrologa, co skutkowało brakiem rzetelnej oceny tegoż dowodu,

– niewykazanie należytej dbałość i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez m.in. bark precyzyjnego ustalenia szkody, stanu wód przed wykonaniem nasypu, związku przyczynowego pomiędzy działaniem skarżących z szkodami opisanymi w orzeczeniu;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie nowych dowodów zgłoszonych przez skarżącego na etapie skargi, które to dowody rzutowały w sposób istotny na ocenę prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania i prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie, a dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony osób, które takiego interesu prawnego nie posiadały;

4. art. 28 K.p.a. w z w z 24 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak przyznania Gminie Stryszawa statusu uczestnika, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia przez Wójta Gminy Stryszawa, który winien być wyłączony od rozpoznania sprawy;

5. art. 29 ust. 3 u.P.w poprzez nałożenie na odwołujących się obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie w sposób nieprecyzyjny, co powoduje iż nie jest on możliwy do wykonania;

6. art. 7 oraz art. 8 w związku z art. 77 § 1, art 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza w zakresie licznych zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez skarżących do sporządzonej w sprawie opinii biegłego, które to zarzuty pozostawione zostały przez organy obu instancji bez jakiegokolwiek odniesienia i analizy, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co z kolei uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zwrot skarżącym kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto domagali się przeprowadzenia dowodu z postanowienia Wójta Gminy Stryszawa z dnia [...] grudnia 2017 r. na okoliczność interesu prawnego powyższej Gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania I. P. i D. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Odnosząc się do zarzutów zawartych pkt 1 i 6 skargi kasacyjnej sprowadzających się do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także pominięcie zgłoszonych wniosków dowodów przez organu obu instancji, co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji należy zauważyć, iż są one niezasadne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W związku z wadliwą konstrukcją powyższy zarzut nie mógł osiągnąć skutku wespół z przepisami art. 7, 9, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wywodzenie faktu niezebrania całego materiału dowodowego i niewystarczającego przedstawienia stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji. Jak już wyżej wskazano ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić powiązany z przepisami K.p.a. przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., I OSK 844/17, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., II OSK 2166/18). Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko WSA w Krakowie, iż

organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczały przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w.

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Modyfikacja kierunku spływy wody jest jedną z postaci zmiany stanu wody na gruncie, wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1053/15). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 u.P.w. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 u.P.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 7/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżących kasacyjnie argumentacja jest w istocie jedynie polemiką z prawidłowo poczynionymi ustaleniami i próbą rozszerzenia postępowania na całościowe uregulowanie stosunków wodnych na zamieszkałym przez nich osiedlu. Podkreślić należy, iż poddane kontroli sądów administracyjnych postępowanie dotyczyło jedynie rozstrzygnięcia czy usypany przez skarżących kasacyjnie wał ziemi na działce nr [...] (co jest okolicznością bezsporną) spowodował zmianę stosunków wodnych, polegającą na uniemożliwieniu lub ograniczeniu przelewania wód spływających ze stoku na ich działkę i gromadzeniu się ich na drodze (działka nr [...]), a następnie zalewaniu działki nr [...], należącej do uczestników I. P. i D. K.. Pominięte przez organy dowody, albo dotyczyły okoliczności już ustalonych, albo takich, które w istocie zmierzały do wykazania istnienia jeszcze innych przyczyn zalegania wody na działce drogowej i zalewania działki nr [...], a więc wykraczających poza wyżej wskazany przedmiot postępowania. Również dokonana przez organy, a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji, ocena zgromadzonego materiału dowodowego mieści się w granicach swobody oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. Szczególnie istotne znaczenie miał oczywiście dowód z opinii wodnoprawnej, sporządzonej przez biegłego hydrogeologa M. P. (opinia z grudnia 2016 r. oraz opinia uzupełniająca, zawarta w piśmie z dnia 2 marca 2017 r.). Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie organy administracji nie miały podstaw to jej zakwestionowania. W sposób bowiem logiczny i przekonywujący biegły wyjaśnił dlaczego uznał, że budowa powyższego wału spowodowała naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla właścicieli działki nr [...]. Wskazał bowiem w oparciu o wiedzę hydrogeologiczną, dokumentację geologiczną, fotograficzną oraz własne ustalenia poczynione podczas wizji na spornym terenie, iż nastąpiło podsypanie ziemi, które od strony działki nr [...] wynosi 0,7 -1,0 m, od strony drogi jest łagodniejsze i wynosi ok. 0,4 m, co w jego ocenie jest wystarczające, aby wody opadowe na całej długości granicznej część działki nr [...] nie przelewały się na nią, lecz gromadziły się w obniżeniach tej drogi, a przy dużym spiętrzeniu przelewały się kierunku wschodnim, na działkę nr [...]. Mając na uwadze wysokość tego podsypania, nie sposób zakwestionować wywiedzionych przez biegłego ostatecznych wniosków. Stąd zarzuty skarżących kasacyjnie - odwołujących się do prywatnej opinii biegłego B. R. - o braku własnych obserwacji przez biegłego M. P., przedstawienia swojej argumentacji oraz toku rozumowania, czy też ustaleń rzędnych nasypu wobec drogi są chybione. Zwrócić również należy uwagę, iż nawet we wspomnianej prywatnej opinii jej autor nie twierdzi, iż górna krawędź nasypu jest wyrównana z drogą, lecz używa niedookreślonego zwrotu "jest niemal wyrównana", droga i nasyp mają "niemal idealnie poziomy przebieg" wskazując, iż "nasyp ziemny będący przedmiotem postępowania utworzony na działce [...] (...) w taki sposób, aby lokalnie podnieść powierzchnię tej działki do wysokości w przybliżeniu równiej wysokości gruntowej na działce nr [...]". Jednocześnie podkreślił, iż wał "nieznacznie wystaje powyżej zagłębień kolein w drodze", co – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - niewątpliwie może powodować gromadzenie się wód na drodze i blokować ich dotychczasowy spływ na działkę nr [...]. Ponadto przedstawione przez autora tej opinii zdjęcia dokumentują stan już po wydaniu ostatecznej decyzji, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji, a jego krytyczna ocena opinii wodnoprawnej biegłego M. P. odnosi się jedynie opracowania z grudnia 2016 r., pomija całkowicie opinię uzupełniającą z dnia 2 marca 2017 r. W kontekście powyższej analizy nie budzi również wątpliwości stwierdzenie, iż powyższa zmiana stosunków wodnych oddziałuje szkodliwie na sąsiednie nieruchomości, tj. działki nr [...] oraz [...]. Przejawia się to ich zalewaniem wodami opadowymi, powodując tym samym negatywny uszczerbek majątkowy w aktywach strony oraz sytuację, w której niemożliwym staje się użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Nietrafny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie łączą ten zarzut z oddaleniem przez Sąd I instancji ich wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wspomnianej powyżej opinii prywatnej, sporządzonej przez hydrologa B. R.. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominujący jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, wykluczający możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013/4, poz. 42 ,wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2011 r., II OSK 1445/11). Ponadto formułując zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinni byli, stosownie do art. 105 P.p.s.a, zgłosić zastrzeżenie do protokołu rozprawy, kwestionując naruszenie przez WSA przepisów o postępowaniu dowodowym (por. W. Piątek, Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia (art. 105 p.p.s.a.), ZNSA 2011 r., z. 4, s. 41 i nast., wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., II FSK 129/06). Obowiązek ten był o tyle realny do spełnienia, gdyż podczas rozprawy przed Sądem I instancji skarżący kasacyjnie byli reprezentowani przez adwokata.

Rację mają skarżący odwołując się w skardze kasacyjnej do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, iż stronami w postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 29 u.P.w. są co do zasady: właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które powyższe zmiany oddziałują (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 1463/15), a ewentualne utrudnienia komunikacyjne w dotarciu do własnej nieruchomości, nie mogą być uznane w tym postępowaniu jako interes prawny wyznaczający przymiot strony (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., II OSK 1463/15). W kontekście powyższych uwag, powoływanie się przez J. B. jedynie na fakt utrudnionego korzystania z drogi w związku z gromadzeniem się na niej wód rzeczywiście nie jest wystarczające do przypisania jej interesu prawnego, legitymującego ją do udziału w kontrolowanej sprawie na prawach strony. Jednakże nie oznacza to, iż podstawa wskazana w pkt 3 skargi (naruszenie art. 28 K.p.a.) jest usprawiedliwiona. Konieczne jest bowiem - zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - nie tylko wykazanie naruszenie przepisów postępowania, ale również, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby dopuszczenie wyżej wymienionej do udziału w sprawie na prawach strony miało jakikolwiek wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.

Również nie jest zasadne powoływanie się przez skarżących, iż nie wszystkie uprawnione podmioty wzięły udział w postępowaniu. Abstrahując od trafności tego twierdzenia, iż jakikolwiek podmiot mający interes prawny nie wziął udziału w kontrolowanym postępowaniu, należy podkreślić, iż uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r. , II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r., II OSK 1475/12).

Powyższy zarzut łączy się z kolejnym, a mianowicie zgłoszonym w pkt 4, który polega na naruszeniu art. 28 K.p.a. w zw. z 24 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak przyznania Gminie Stryszawa statusu uczestnika, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia przez Wójta Gminy Stryszawa, który winien być wyłączony od rozpoznania sprawy.

Przepisy art. 24 K.p.a. ( w tym powoływany przez skarżących art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.), podobnie jak art. 25 K.p.a. nie mają zastosowania do sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie. Aktualnie jednolicie przyjmuje się, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta od załatwienia sprawy, która dotyczy interesów gminy. Podstawy takiej nie mogą stanowić powołane przepisy art. 24 i 25 K.p.a., które odnoszą się do pracownika organu (wójt jest organem, a nie pracownikiem – art. 24 K.p.a.) i do organu (art. 25 K.p.a.), ale tylko wtedy gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych. Po reaktywowaniu samorządu terytorialnego wprowadzono przepis art. 27a K.p.a. stanowiący o wyłączeniu organów gminy od załatwienia sprawy, w której gmina jest stroną, ale w praktyce i orzecznictwie jego stosowanie budziło kontrowersje i został on uchylony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX 2018, t. IV.8 do art. 24, t. 3 do art. 25, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1186/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. , I OSK 3379/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10).

Podkreślić ponadto należy, iż ustawa może organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów K.p.a. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanej sprawie, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 3291/14, postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na mocy powołanego przepisu art. 29 ust 3 u.P.w. wójt (burmistrz lub prezydent miasta) został wskazany, jako organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej, której treść będzie rezultatem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, a następnie wydania stosownego do tych ustaleń rozstrzygnięcia, które przybierze formę decyzji. Wobec tego na mocy przepisów prawa materialnego – u.P.w Wójtowi Gminy Stryszawa jako organowi samorządu terytorialnego została wyznaczona rola organu, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., to jest organu właściwego do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej, tym samym po stronie powyższej Gminy zaistniał brak legitymacji do występowania w charakterze strony w kontrolowanej sprawie. Stąd też bezprzedmiotowe były wnioski dowodowe zgłoszone w skardze kasacyjnej nakierowane na wykazanie, iż Gmina Stryszawa powinna być stroną w sprawie.

Jeśli chodzi o zarzut podniesiony w pkt 5 skargi kasacyjnej to został on wadliwie skonstruowany. Nieprecyzyjność sentencji decyzji może być bowiem zwalczana poprzez sformułowanie zarzutu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 800/15), w niniejszej sprawie dodatkowo w powiązaniu z naruszeniem art. 151 P.p.s.a., a nie jak to uczynili skarżący poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Z powyższych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a.