Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 466/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 327/15 odrzucające skargi C. H., K.F., L.D., A. O.-M. i M.O. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. odrzucił skargi C. H., K.F., L.D., A. O.-M. i M.O. na uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów położonych pomiędzy ulicami [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r. Nr 64, poz. 1431 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia 28 kwietnia 2011 r. złożył C. H.. Skargi na powołaną uchwałę złożyli również: K.F. (sygn. akt II SA/Gd 328/15), L.D.(sygn. akt II SA/Gd 333/15), A.O.M. (sygn. akt II SA/Gd 335/15) i M.O. (sygn. akt II SA/Gd 336/15). Wszystkie skargi zawierały jednobrzmiącą treść.

We wniesionych skargach ww. skarżący zakwestionowali postanowienia § 17 uchwały obejmującego kartę terenu nr 3, o przeznaczeniu terenu MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem 6.MN. W § 17 pkt 5 lit a) uchwały, w postanowieniach regulujących paramenty i wskaźniki kształtowania zabudowy, przewidziano wysokość zabudowy: nie więcej niż 12 m do kalenicy, nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze.

W skargach zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem zasady zachowania wymagań ładu przestrzennego,

- art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu bez uwzględnienia interesu publicznego,

- art. 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego,

- art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie trybu sporządzania uchwały polegające na niedochowaniu procedury informacyjnej w stosunku do społeczeństwa - mieszkańców R. - poprzez nie poinformowanie ich w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniu terminu do składania uwag oraz zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, co stanowi o istotnym naruszeniu procedury uchwalenia zmiany mpzp, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący zakwestionowali postanowienia planu odnoszące się do terenu, którym objęte są ich nieruchomości. Interes prawny do zaskarżenia uchwały o zmianie planu wywodzili z przysługujących im uprawnień właścicielskich do tych nieruchomości twierdząc, że ochrona ich sytuacji prawnej wynika z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Według nich bowiem dopuszczenie do zabudowy w układzie szeregowym o wysokości powyżej 10 m o dużej ilości wyodrębnionych lokali, czyli do facto zabudowy wielorodzinnej, spowoduje ujemne oddziaływanie na ich nieruchomości w drodze tzw. immisji pośrednich. Innymi słowy, realizacja takiej zabudowy skutkować będzie powstaniem osiedla wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy jednorodzinnej. W takiej sytuacji nastąpi zakłócenie korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Skarżący wyjaśnili, że przed wejściem w życie zaskarżonego planu oraz obecnie w strefie 6.MN wszystkie istniejące budynki nie przekraczają wysokości 10 m oraz występuje tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna oraz jednorodzinna bliźniacza. Stan ten wynikał z poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej strefie nigdy nie powstała zabudowa szeregowa. Natomiast kwestionowana uchwała przeznaczyła przedmiotowy teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 6MN), czyli zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a uchwały jako teren pod domy wolnostojące lub w układzie bliźniaczym lub szeregowym, jedno- lub dwumieszkaniowe. Natomiast jako parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy uchwała wprowadziła wysokość zabudowy: nie więcej niż 12 m do kalenicy; nie mniej niż 2 kondygnacje, nie więcej niż 3 kondygnacje, w tym poddasze (§ 17 - Karta terenu Nr 3).

Z uchwały wynika, że do zabudowy jednorodzinnej zaliczono budynki szeregowe oraz budynki bliźniacze do czterech mieszkań (odrębnych lokali). Według skarżących zgodnie z wolą uchwałodawcy dom wolnostojący w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki, w których łącznie można wyodrębnić aż 4 mieszkania (4 odrębne lokale). De facto budynek do czterech mieszkań to budynek czterorodzinny, czyli taki budynek jest, zgodnie z wolą Rady Miejskiej w R., budynkiem jednorodzinnym. Zaskarżona uchwała dopuszcza zatem do wyodrębnienia aż 4 odrębnych lokali w budynku z definicji jednorodzinnym. Może zatem dojść do sytuacji, że na działce o pow. ok. 500 m2 powstanie budynek bliźniaczy z łącznie aż 4 lokalami mieszkalnymi.

Ponadto wskazali, że dopuszczenie w tej strefie do wybudowania budynków o wysokości 12 m z 3 kondygnacjami do 4 mieszkań (lokali) spowoduje, że nie tylko nie zostanie zachowany ład przestrzenny, ale wręcz zostanie on naruszony. Spowoduje to, że strefa ta nie będzie tworzyła harmonijnej całości. Zmiana ta nie uwzględnia zatem istniejącej uporządkowanej zabudowy. W ocenie skarżących powstanie takiej zabudowy doprowadzi do chaosu architektonicznego.

Podali również, że sporna uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uchwała ta miała kształtować zabudowę "w sposób zharmonizowany z otoczeniem i spójny wewnętrznie poprzez czytelne strefowanie wysokości budynków". Szczegółowe zapisy tej uchwały określające podstawowe parametry zabudowy stoją zatem w sprzeczności z przepisem § 5 pkt 1 uchwały. To potwierdza według skarżących, że doszło do naruszenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Nadto skarżący twierdzili, że miejscowy plan uchwalono bez uwzględnienia interesu publicznego mieszkańców, których nieruchomości plan obejmuje. Dopuszczenie bowiem zabudowy de facto wielorodzinnej w otoczeniu zabudowy typowo jednorodzinnej narusza interes mieszkańców sąsiedniej prawdziwej zabudowy jednorodzinnej.

Wprowadzenie wyżej opisanych ustaleń planistycznych oznacza także, że Rada Miejska w R. w sposób dowolny i niczym nieuzasadniony przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie art. 6 u.p.z.p.

Zarzucili także naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie trybu sporządzania uchwały polegające na niedochowaniu procedury informacyjnej w stosunku do społeczeństwa - mieszkańców R. - poprzez nie poinformowanie ich w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniu terminu do składania uwag oraz zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, co stanowi o istotnym naruszeniu procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), połączył sprawy ze skarg., K.F., L.D., A. O.M. i M.O do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi C. H. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gd 327/15.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem odrzucił powyższe skargi.

Sąd I. instancji stwierdził, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że do kwestionowania uchwał organów gminy legitymuje właścicieli nieruchomości wyłącznie realne a nie hipotetyczne naruszenie ich interesu prawnego, którego w rozpoznawanych sprawach zabrakło. W ocenie Sądu wskazana przez skarżących argumentacja nie potwierdziła, ażeby doszło do naruszenia posiadanego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały.

Podał, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to jednak nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p. stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Analiza kwestionowanych przez skarżących postanowień planu z uwzględnieniem dopuszczonego zagospodarowania terenów sąsiednich nie potwierdza jednak, ażeby postanowienia te negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Przedmiotowa uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżących, a tym samym nie narusza tych praw. Objęte kwestionowanymi zapisami planu tereny zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednorodzinną z usługami w rozumieniu tej zabudowy zdefiniowanej przez uchwałę. Takie określenie funkcji terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności, w tym prawa do zabudowy czy rozbudowy na ich nieruchomościach, na których istnieje już zabudowa jednorodzinna. Sąd nie odnotował na tym etapie postępowania żadnych konkretnych negatywnych oddziaływań na nieruchomości skarżących, które wiązałyby się z uciążliwościami prowadzącymi do ograniczenia ich praw. Przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań z zakresu prawa budowlanego, które stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę.

W ocenie Sądu przedstawione w skargach stanowisko, że realizacja przewidzianej w planie funkcji na terenach objętych zaskarżonym planem spowoduje niedozwolone oddziaływanie na ich nieruchomości ma charakter hipotetyczny spekulacyjny, zatem nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g. Podkreślił, że realność naruszenia interesu prawnego musi być wykazana na dzień wejścia w życie skarżonej uchwały, a nie w związku z realizacją postanowień planu w wyniku postępowań administracyjnych. Wskazywane przez skarżących zagrożenia, które w ich ocenie mają prowadzić do ograniczenia prawa własności do nieruchomości, są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z ich nieruchomości. Natomiast charakter powoływanych zagrożeń, a jednocześnie brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżących powoduje, że nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie. Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami, nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżących.

Źródłem interesu prawnego nie może być ani naruszenie procedury planistycznej, ani też ogólna reguła, będąca klauzulą generalną, sformułowana w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., odnosząca się do obowiązku uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zdefiniowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny również nie zawiera takich treści normatywnych, z których skarżący mogliby wywodzić naruszenie swego interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia C.H. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że jego interes prawny nie został naruszony przedmiotową uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło.

Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym kwestionującym legalność zaskarżonego aktu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w ww. trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I. instancji wskazał, że analiza kwestionowanych postanowień planu z uwzględnieniem dopuszczonego zagospodarowania terenów sąsiednich nie potwierdza, ażeby postanowienia te negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie.

Zwrócić bowiem należy uwagę, iż kwestionowana uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżącego kasacyjnie - tym samym nie można mówić o naruszeniu tego prawa. Kwestionowane zapisy przeznaczającą tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednorodzinną z usługami. Określona w kwestionowanej uchwale funkcja terenu w żaden sposób nie ogranicza bądź nie uniemożliwia korzystania przez skarżącego kasacyjnie z przysługującego mu prawa własności, w tym prawa do zabudowy czy rozbudowy na jego nieruchomości. Brak jest też konkretnych negatywnych oddziaływań na nieruchomości skarżącego kasacyjnie, które wiązałyby się z uciążliwościami prowadzącymi do ograniczenia jego praw. Natomiast przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań z zakresu prawa budowlanego, które stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę.

Zdaniem Sądu podnoszona w niniejszej sprawie argumentacja ma charakter jedynie potencjalny i hipotetyczny, dlatego też nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w rozumieniu art. 101 u.s.g. Słusznie Sąd I. instancji podniósł, że realność naruszenia interesu prawnego musi być wykazana na dzień wejścia w życie skarżonej uchwały, a nie w związku z realizacją postanowień planu w wyniku postępowań administracyjnych. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie zagrożenia, które mają prowadzić do ograniczenia jego prawa własności do nieruchomości, są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z jego nieruchomości. Natomiast charakter powoływanych zagrożeń, a jednocześnie brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie powoduje, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie. Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami, nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego.

Odnosząc się natomiast do argumentacji z zakresu spadku wartości nieruchomości skarżącego kasacyjnie, wskazać należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost przewidziano roszczenia na wypadek obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 3), których można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10). Jeżeli więc rzeczywiście wartość nieruchomości skarżącego kasacyjnie uległa obniżeniu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, to jego interesy są w tym zakresie dostatecznie chronione w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie może więc skarżący kasacyjnie powoływać się jedynie na to, że na skutek uchwalenia planu miejscowego uległa obniżeniu wartość jego nieruchomości w celu zaskarżenia tego planu w trybie art. 101 u.s.g. Trafnie zatem Sąd I. instancji przyjął, że również ta okoliczność nie uzasadnia przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona C.H. podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.