Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1133/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit.c, art.152, art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: §3 ust.1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art.7,  10 §1, art.77 §1, art.107 §1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz F. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. F. M. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na rzecz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż [...] maja 2007 r. zakończył działalność gospodarczą - świadczenie usług tapicerskich - z uwagi na brak dochodów oraz zwiększającą się z miesiąca na miesiąc kwotę zaległości publicznoprawnych. Aktualnie jest zatrudniony w Przedsiębiorstwie Melioracyjnym z minimalnym wynagrodzeniem, które nie pozwala na utrzymanie trzyosobowej rodziny i spłatę choćby części zaległości. Podniósł także, iż jego wniosek podyktowany jest również pogorszeniem stanu jego zdrowia [...].

Decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FGŚP w łącznej kwocie 12.585,21 zł (należności główne + odsetki), jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto u.s.u.s. przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Sytuacje, w których możliwe jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanej dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r."). Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - czego w ocenie Zakładu Skarżący nie wykazał. Zakład podkreślił, że istnienie określonych w powołanym rozporządzeniu przesłanek nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności lecz stanowi uprawnienie.

W ocenie Zakładu opłacenie przez Skarżącego należności z tytułu składek w ratach, pozwoliłoby na zaplanowaną spłatę należności składkowych, dając możliwość wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku opłacenia należności z tytułu dochodzonych składek. Zakład podkreślił, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości, z której Zakład może dochodzić zaspokojenia swojej wierzytelności. Ponadto odległy 10 letni termin przedawnienia należności z tytułu składek i wiek Skarżącego pozwalający na wieloletnie zatrudnienie i uzyskanie dochodów przemawia za dalszym dochodzeniem należności Zakładu w całości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] października 2007 r. Skarżący wskazał, iż uzyskiwany przez niego miesięczny dochód w wysokości 700 zł. pozwala jedynie na zakup podstawowych artykułów żywnościowych. Podniósł również, iż złożył wszelkie dokumenty żądane przez Zakład i obrazujące jego sytuację materialną i życiową. Pismem z [...] listopada 2007 r. uzupełnił powyższy wniosek nadsyłając zaświadczenie lekarskie o pogorszenia się stanu jego zdrowia [...].

Prezes Zakładu decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentacją jak w decyzji z [...] września 2007 r., zaznaczając, że posiadany przez Skarżącego majątek nieruchomy zabezpieczony hipoteką Zakładu oraz prowadzona formalnie egzekucja administracyjna dają Zakładowi szansę na realizację swoich wierzytelności z tytułu składek.

Na powyższą decyzją Skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2008 r. w której zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego tj. nie wypełnienie wymogów z art. 107 k.p.a., naruszenia zasady praworządności z art. 7 k.p.a., naruszenie zasady wnikliwości z art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego, § 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez jego faktyczne niezastosowanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z [...] września 2007 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano jedynie przepis prawa materialnego określający sposób rozstrzygnięcia, nie wskazano natomiast norm prawa procesowego ani też norm prawa materialnego odnoszących się do rozstrzygnięcia. Zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, ponieważ w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż Skarżący kontynuuje prowadzenie działalności gospodarczej, która faktycznie została [...] maja 2007 r. zakończona. Odnosząc się do stwierdzenia zaskarżonej decyzji, iż nie zachodzą przesłanki uprawniające go do umorzenia zaległości z tytułu składek w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego, podniesiono, iż istniejący stan faktyczny tj. przewlekła choroba [...] Skarżącego nie pozwala ma na uzyskiwanie dochodów umożliwiających uiszczenie zaległości składkowych. Na dowód załączono zaświadczenia lekarskie z [...] sierpnia 2002 r. i [...] marca 2008 r. Podkreślono, iż wielu lat Skarżący leczy się z [...] i jest pod działaniem leków [...], które [...]. Czynniki te uniemożliwiają mu uzyskiwanie dochodów pozwalających na spłacenie istniejących zaległości, czego potwierdzeniem jest uzyskiwanie najniższego wynagrodzenia za prace w firmie D. Podniesiono, iż prowadzone wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne - na które powołano się w zaskarżonej decyzji - jest nieskuteczne, gdyż z uzyskiwane przez Skarżącego dochody nie podlegają egzekucji co przy jednoczesnym braku majątku ruchomego podlegającego egzekucji świadczy o jej nieskuteczności. Zarzucono, iż organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji, jaki rodzaj działalności gospodarczej prowadził Skarżący, czy zatrudniał pracowników, nie ustaliły jakie dochody osiągał w latach, w których prowadził działalność gospodarczą oraz nie wyjaśniły czy pozwalały one na opłacenie składek w tamtym okresie. Nie wyjaśniono także, jakie i czy w ogóle jakieś dochody osiągały osoby pozostające ze Skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym. Nie podano również, jakie wydatki miesięczne związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego ponosił Skarżący i jego rodzina oraz skąd brano środki na zapłatę należności bieżących, czy zaciągane były pożyczki. Ponadto zarzucono, iż Skarżący w trakcie postępowania nie był informowany o możliwości i terminie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi.

Sąd za trafne uznał zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień.

Zdaniem Sądu ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami tymi są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Skarżący podniósł, iż spełnia przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl których - Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przewlekłej choroby zobowiązanego (...) pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W niniejszej sprawie organ - ustosunkowując się do powyższego przepisu - stwierdził, iż w związku z kontynuacją przez Skarżącego działalności gospodarczej, przynoszącej dochody, wymienione wyżej przesłanki nie zostało spełnione.

Odnosząc się do powyższego Sąd uznał, iż powyższe stwierdzenia organu jest błędne. Przede wszystkim nie jest prawdą, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, ponieważ - jak wynika z akt sprawy - działalność ta została zakończona [...] maja 2007 r. Co prawda Skarżący uzyskuje dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę w Meblarskiej Spółdzielni Pracy "D.", jednakże okoliczność ta nie została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd wyraża stanowisko, iż aby stwierdzić, czy zobowiązany pozostaje w sytuacji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGP i PS (opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający w decyzji dochodów Skarżącego (które w zaskarżonej decyzji w ogóle nie zostały przedstawione), z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami Skarżącego i jego rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania.

Ponadto organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - powinien szerzej odnieść się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGP i PS dotyczącej sytuacji zdrowotnej Skarżącego udokumentowanej zaświadczeniami lekarskimi z [...] sierpnia 2002 r. i [...] marca 2008 r.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że Zakład ma możliwość także częściowego uwzględnienia wniosku o umorzenie zadłużenia. Bowiem należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. samych należności ubocznych w całości lub w części, co organ orzekający rozważy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu, w świetle przywołanych wyżej przepisów nie ma również przeszkód do umorzenia nie całości, ale części składek (co z mocy prawa spowoduje umorzenie odpowiedniej części należności ubocznych).

Za słuszne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wskazanie wszystkich przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji tj. przepisów u.s.u.s. oraz k.p.a. Przy czym podkreślić należy, iż nie jest to samoistna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ jedynie to naruszenie nie stanowiłoby przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie był natomiast trafne zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dotyczący nie poinformowania Skarżącego o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, ponieważ z akt administracyjnych wynika, iż organ informował Skarżącego o tym uprawnieniu - pisma z [...] sierpnia i [...] października 2007 r. (k. 19 i 39 akt adm.).

Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien ponownie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu