Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2083/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 272/17 o odrzuceniu skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 272/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku, odrzucił skargę (pkt I postanowienia); zwrócił E.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt II postanowienia).

W uzasadnieniu postanowienia podano, że E.K. pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Sąd ten podał, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Stwierdzenie bowiem niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz dopuszczalności dokonania aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości została uregulowana w przepisach art. 77 do art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n.

Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy na tym etapie procedurę aktualizacyjną.

W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia Kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.).

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed Kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Sąd I instancji, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10 podał, że odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed Kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

Sąd ten podał, że do postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.", "Kodeks") dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, załatwiania spraw, doręczeń, wezwań, terminów i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.).

W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., Kolegium posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów Kodeksu dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest Kolegium, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach Kodeksu (zdeterminowanym treścią art. 58 – 59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwości rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń Kolegium, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organem administracyjnym, jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14).

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter incydentalny, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji podał, że orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku.

Przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w Kodeksie, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi art. 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie Kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia (por. postanowienie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 760/14, postanowienia NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 980/16).

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonego postanowienia o charakterze incydentalnym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podlegających kognicji sądu administracyjnego.

Sąd I instancji podał, że jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty".

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako nienależącej do kognicji sądów administracyjnych, a tym samym jako niedopuszczalnej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego;

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jednak w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych zakończonych rozstrzygnięciami co do różnych kwestii procesowych. Skoro zatem - jak podniesiono w uzasadnieniu - Kolegium miało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu powinno nastąpić również w oparciu o przepisy procedury administracyjnej (k.p.a.), w tym przepisy o przywróceniu terminów. Jak stanowi art. 59 § 1 k.p.a., rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia. Od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie przysługuje w obecnym stanie prawnym, na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw - jako szczególny środek zaskarżenia - służy wyłącznie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. W konsekwencji należy uznać, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Kolegium wydając przedmiotowe postanowienie o odmowie przywrócenie terminu z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniło wprost pogląd prawny wyrażony min. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1008/09.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wskazał, że powołana w nim uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 rozstrzyga kwestię wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego - natomiast nie odnosi się w sposób bezpośredni do dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie kolegium w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Stwierdzenia w uzasadnieniu uchwały, że: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty" - nie należy traktować w sposób rozszerzający, bowiem powodem podjęcia uchwały było wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie możliwości wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego. Uchwała ta nie odnosi się wprost do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie kolegium w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do problemu, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczone postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższe wynika w faktu, iż postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane było i jest nadal uregulowane, w ustawodawstwie szczególnym. To jest w tzw. ustawach gruntowych. Obecnie normują je art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to więc - jak wyżej wspomniano - postępowanie szczególne. Istota jego polega zaś na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (nie godząc się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś, po doręczeniu odpisu wniosku ww. organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 80 ust. 1 u.g.n. - wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. - zastępuje w nim pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.), a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10 (Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

Zwrócić w tym miejscu należy też uwagę, że wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej.

W szczególności, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Wskazać bowiem w tym miejscu można więc na regulację, którą zawierał poprzednio art. 160 k.p.a. Przepis ten przewidywał również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym, bo o odszkodowanie, ale w tym przypadku art. 160 § 5 k.p.a. mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji.

Poza tym – zgodnie z art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej.

Zauważyć także należy, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych lecz w tym przypadku, uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Zaakcentować też wypada, że wspomniane wyżej przepisy ustawy gruntowej zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n., twierdzić, że orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymienienie w art. 79 ust. 7 u.g.n. rodzajów przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, ma charakter enumeratywny. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, aby w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu - Zasady ogólne). Lepszym wydaje się zatem określanie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, iż wydane w toku takiego postępowania postanowienia wpadkowe, w tym postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, są orzeczeniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Ten pogląd jest tym bardziej uzasadniony, że w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – dopuścił możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając – w uzasadnieniu uchwały – że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty".

A zatem odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej w wyroku Sądu I instancji nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.