Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 14/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 80, art. 107 par. 7, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 23,  art. 40 ust. 1, 3, 6, 8, 11,  art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej we W. – S. S. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.19 ust.5, art. 40 ust.12 pkt. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 21 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 115 ze zm. zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową") w zw. z pkt. 1 załącznika nr 4 uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego nr 284 z dnia 24 października 2008 r. oraz upoważnienia nr 8/II/JO/08 z dnia 2 stycznia 2008 r. Prezydenta Wrocławia do wydawania decyzji administracyjnych i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") nałożono na "A", S.S. i M.W. sp. j. (zwanej dalej stroną skarżącą) karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu umieszczenia w pasie drogowym przy ul. H. we W. reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę wyliczono jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego od dnia [...] r. do dnia [...] r., przez 19 dni wskazanych w rozstrzygnięciu tej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy utrwalono za pomocą notatek służbowych i dokumentacji fotograficznej. Właściciela pojazdu ustalono na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, zaś powierzchnię reklamy (9,74 m2) według pomiaru dokonanego przez pracownika ZDiUM. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją samochód o numerze rejestracyjnym [...] "nie był pojazdem z aktualnymi dokumentami, dopuszczającymi go do ruchu drogowego". Zdaniem zarządcy drogi, kwestie stanu technicznego pojazdu i jego eksploatacji nie wpływają na fakt, że pojazd jest wykorzystywany jako element konstrukcyjny reklamy.

Organ zauważył ponadto, że w okresie objętym karą należący do strony samochód nie miał tablic rejestracyjnych z przodu i z tyłu pojazdu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jedynie za przednią szybą. Podkreślił również, że graficzna część reklamy (tj. strzałki) jednoznacznie wskazuje na lokalizację prowadzonej i reklamowanej działalności przy ul. św. J. we W..

Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła od w/w decyzji odwołanie zarzucając jej, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez bezzasadne uznanie samochodu ciężarowego jako reklamy, obiektu budowlanego, urządzenia lub budowli, co "okazało się równoznaczne z faktycznym żądaniem organu skierowanym do strony jako właściciela pojazdu, by ubiegała się ona o nieznaną w prawie zgodę organu na wykorzystywanie drogi publicznej przez samochód ciężarowy".

Drugi zarzut dotyczył natomiast naruszenia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach – poprzez dokonanie obmiaru – wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia – w sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, niedającego się zweryfikować, w szczególności zaś bez wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystywanego do pomiaru.

Pełnomocnik strony zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, mający zasadniczy wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne pominięcie przy orzekaniu, że stanowiący własność strony samochód ciężarowy nie był zaparkowany przy ul. H. we W. w dniach [...] r. oraz w dniach [...] r., co dowodzi, że samochód przemieszczał się, a więc – zgodnie z twierdzeniami strony – był i jest wykorzystywany w bieżącej działalności gospodarczej.

Pełnomocnik odwołującej się strony podniósł również, że objęty postępowaniem samochód specjalny miał badania techniczne ważne do dnia [...] r., o czym przekonuje dowód rejestracyjny wystawiony na poprzedniego właściciela pojazdu. Kilkumiesięczny okres przerejestrowywania pojazdu wynikał z zainicjowanej przez stronę procedury zmiany kwalifikacji pojazdu z samochodu specjalnego pożarniczego na samochód ciężarowy, która została zakończona w [...] r. Polisa ubezpieczeniowa została wystawiona – jak podniósł pełnomocnik - co prawda, dopiero w dniu [...] r., jednak umowę ubezpieczenia zawarto od dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że miejsce parkingowe położone było w obrębie pasa drogowego, w związku z tym należało rozważyć, czy pozostawienie w tym pasie drogowym pojazdu, na którym była zamontowana reklama, oznaczało umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Kolegium podkreśliło, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Skład orzekający podzielił przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, niezależnie od tego, czy osoba podejmująca taką próbę zdaje sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych takiego działania, czy też nie (np. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. I OSK 1408/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r. II SA/Po 672/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 marca 2009 r. II SA/Sz 960/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2009 r. III SA/Łd 579/08).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż należy rozstrzygnąć, czy w ustalonym stanie faktycznym doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy też działanie firmy "A" S.S., M.W. Spółka jawna nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi publicznej. Rozważając tę kwestię należało– według Kolegium – mieć na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy. W tym zakresie nie jest wystarczające – w ocenie Kolegium – samo stwierdzenie, że na pojeździe umieszczono reklamę (treści reklamowe), aby niejako automatycznie uznać, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Prowadziłoby to bowiem do konieczności zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez kierowcę samochodu ciężarowego opatrzonego napisami reklamowymi, czyniącego wymaganą prawem przerwę w podróży, czy kierowcę pojazdu asenizacyjnego, autobusu lub tramwaju MPK, na których umieszczono napisy reklamowe, czy też taksówki. Korzystanie z drogi publicznej (w tym z parkingu usytuowanego w pasie drogowym) zgodnie z jej przeznaczeniem, również przez pojazd opatrzony napisami lub elementami reklamowymi, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Dlatego też rozróżnienie obu tych sytuacji, a w konsekwencji stwierdzenie, że zachodzi ta druga, wymaga – jak podkreśliło Kolegium - przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 kpa.

Jednakże zgromadzony materiał dowodowy pozwala – zdaniem Kolegium – stwierdzić, że tablice zamontowane na samochodzie należącym do strony skarżącej stanowiły reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Wynika to z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawowa definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do jej części składowych zamocowania oraz elementy konstrukcyjne, to jednak nie uzależnia uznania danej informacji za reklamę od trwałego jej związania z gruntem ani od tego co w istocie stanowi nośnik, konstrukcję lub zamocowanie tej reklamy. Istotne znaczenie w sprawie ma fakt umieszczenia nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym bez zezwolenia, przy czym nie ma znaczenia, że nośnik ten został umieszczony na zaparkowanym pojeździe. Uwzględniając bowiem wymiary tablic reklamowych umieszczonych na pojeździe należącym do strony skarżącej, treść reklamy ([...]) z podaniem adresu, pod którym reklamowane usługi są świadczone oraz strzałki wskazujące kierunek, w jakim należy się udać od miejsca usytuowania tej reklamy a także utrwalony przez organ pierwszej instancji czas pozostawania pojazdu z reklamą w pasie drogowym, można przyjąć, że w tym konkretnym przypadku i w tych konkretnych okolicznościach faktycznych celem odwołującej się strony było umieszczenie reklamy w pasie drogowym, co w konsekwencji oznacza, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie bez znaczenia jest również - zdaniem Kolegium - wygląd zewnętrzny pojazdu wskazujący na to, że pojazd z reklamą nie przemieszczał się. Przez pewien czas pojazd pozbawiony był również tablic rejestracyjnych, co – wobec ustaleń organu pierwszej instancji, potwierdzonych dokumentacją przedstawioną przez stronę wraz z odwołaniem, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pojazd ten w ogóle nie był zarejestrowany – wywołuje uzasadnione wątpliwości, czy taki pojazd może poruszać się po drogach publicznych, a więc korzystać z tych dróg zgodnie z ich przeznaczeniem.

W związku z zarzutem - dokonania obmiaru "wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia w sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, nie dającego się zweryfikować, to jest w szczególności bez wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru", w świetle regulacji art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach oraz § 7 pkt 12 lit. a) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 13) - Kolegium pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: określenia sposobu dokonania pomiaru powierzchni reklamy; określenia przedmiotu podlegającego pomiarowi (reklama, nośnik) oraz określenia narzędzia wykorzystanego do pomiaru, uwzględniając fakt, że dla prawidłowego przeprowadzenia czynności pomiarowych, w wyniku których organ administracji publicznej nakłada jakiekolwiek opłaty lub kary, konieczne jest zastosowanie przyrządów podlegających stosownej, urzędowej kontroli metrologicznej.

W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do pomiaru stosowano metodę pomiarową podstawową – pośrednią, tzn. wartość powierzchni prostokątów stanowiących reklamę ustalono przez pomiar długości boków i na podstawie definicji pola powierzchni prostokąta dokonano obliczenia powierzchni reklamy. Pomiaru długości boków prostokąta dokonano przy pomocy materialnej miary długości – przymiaru (firmy Stanley o długości 5mb, stanowiącą wyposażenie techniczne ZDiUM), który to przymiar zgodnie z wymaganiami dotyczącymi przyrządów pomiarowych stosowanych w dziedzinach, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa o miarach, ma ważną legalizację (pięcioletni okres ważności legalizacji upływa w 2013 r,). Legalizacja została potwierdzona umieszczoną na przymiarze cechą legalizacji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29) w postaci znaku określonego w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia.

W dniu [...] r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. pełnomocnik strony zapoznał się z całością akt sprawy, w tym z ustaleniami organu pierwszej instancji poczynionymi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie szeregu przepisów procedury, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest:

• art. 7 k.p.a. i wywodzonej z niego zasady bezpośredniości postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, mające postać przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej jego części poza postępowaniem (przed jego wszczęciem);

• art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie strony w najistotniejszych dla orzeczenia czynnościach dowodowych przeprowadzonych w obu instancjach;

• przepisów k.p.a., regulujących instytucję oględzin w toku postępowania administracyjnego (tj. między innymi art. 89 § 2, art. 85 § 1, art. 79 § 1 i § 2 art. 67 § 2 pkt 3, art. 68 § 2 i inne), mające postać przeprowadzenia dowodu o cechach oględzin poza prowadzonym postępowaniem (przed jego wszczęciem), a więc (między innymi) bez obligatoryjnego zawiadomienia strony o takiej czynności i w konsekwencji bez jej udziału oraz bez sporządzenia obligatoryjnego protokołu dokonanych oględzin;

• art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pojedyncze pismo pochodzące od organu pierwszej instancji (nigdy nie doręczone stronie) stanowi prawidłowe wykonanie skierowanego do tego organu zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, chociaż treść tego pisma jawi się jako całkowicie dowolna i z pewnością niedająca się w żaden sposób zweryfikować;

• art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 ust. 1 punkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach w zw. z art. 8 ust. 6 tej ustawy i § 6 punkt 12. litera a (lub stosowny inny) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. 2008, Nr 3, poz. 13) poprzez dokonanie obmiaru wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia w sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, nie dającego się zweryfikować, to jest w szczególności bez wiarygodnego wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru;

• art. 73 §2 i art. 74 § 2 k.p.a., co wyraża się w zupełnym pominięciu, to jest nierozpoznaniu w toku postępowania odwoławczego, wystąpienia strony ujętego w oświadczeniu z dnia [...] r., w tym między innymi wniosku o doręczenie stronie odpisu pisma, mającego oddawać wynik rzekomo przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego.

Powtarzając zarzuty odwołania strona skarżąca zarzuciła ponadto decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

• art. 4 pkt. 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. oraz art. 2 punkty 31, 32, 33, 36 i 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez bezzasadne uznanie samochodu ciężarowego (a wcześniej samochodu specjalnego) jako reklamy, chociaż żaden przepis prawa nie daje organowi możliwości takiego osobliwego utożsamienia obu pojęć, a również materiał dowodowy zgromadzony w sprawie sprzeciwia się takiemu działaniu;

• art. 1, art. 39 ust. 1 punkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 punkt 3 tej ustawy poprzez bezzasadne, bezprawne uznanie samochodu ciężarowego (wcześniej samochodu specjalnego) jako obiektu budowlanego, urządzenia lub budowli, co okazało się równoznaczne z faktycznym żądaniem organu skierowanym do strony jako właściciela pojazdu, by ubiegała się ona o nieznaną w prawie zgodę organu na wykorzystywanie drogi publicznej przez samochód ciężarowy (wcześniej samochód specjalny);

• art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 13b i art. 13f ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, o ile miejsce parkowania pojazdu samochodowego stanowiącego własność strony znajdowało się w strefie płatnego parkowania.

Reasumując strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało zajmowane stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a.

Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie ma znaczenia albowiem jest to uprawnienie a nie obowiązek strony postępowania. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Podkreślenia nadto wymaga, iż organ II instancji - w związku z zarzutem dokonania obmiaru "wykorzystanego następnie przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia, w sposób sprawiający wrażenie zupełnie przypadkowego, niedającego się zweryfikować, to jest w szczególności bez wskazania sposobu dokonania pomiaru, przedmiotu podlegającego pomiarowi oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru" – na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie określenia sposobu dokonania pomiaru powierzchni reklamy; przedmiotu podlegającego pomiarowi (reklama, nośnik) oraz narzędzia wykorzystanego do pomiaru; uwzględniając fakt, że dla prawidłowego przeprowadzenia czynności pomiarowych, w wyniku których organ administracji publicznej nakłada jakiekolwiek opłaty lub kary, konieczne jest zastosowanie przyrządów podlegających stosownej, urzędowej kontroli metrologicznej (pismo z dnia [...] r., k. 76 akt administracyjnych). Wykonując natomiast zalecenia Kolegium organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, że do pomiaru zastosowano metodę pomiarową podstawową – pośrednią tzn. wartość powierzchni prostokątów stanowiących reklamę ustalono przez pomiar długości boków i na podstawie definicji pola powierzchni prostokąta dokonano obliczenia powierzchni reklamy. Pomiaru długości boków prostokąta dokonano zaś przy pomocy materialnej miary długości – przymiaru (firmy Stanley o długości 5 mb – wyposażenie techniczne ZDiUM). Ponadto organ I instancji wskazał, że dokonany przymiar, zgodnie z wymaganiami dotyczącymi przyrządów pomiarowych stosowanych w dziedzinach, o których mowa w art. 8 ust. 1 Prawa o miarach, ma ważną legalizację (pięcioletni okres ważności legalizacji upływa w 2013 r.). Legalizacja została natomiast potwierdzona umieszczoną na przymiarze cechą legalizacji według rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29) w postaci znaku określonego w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia (pismo z dnia 10 września 2010 r., k. 79 akt administracyjnych). Niniejsze ustalenia organu I instancji potwierdziły zatem jedynie prawidłowość i ważność uprzednio dokonanych pomiarów spornej dwustronnej tablicy reklamowej o pow. 9,74 m². (notatka służbowa, k. 4 akt administracyjnych).

W tym miejscu podkreślić nadto należy, iż w dniu [...] r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z całością akt sprawy, w tym z ustaleniami organu pierwszej instancji poczynionymi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, zapoznał się pełnomocnik strony skarżącej.

Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, w tym materiału pozyskanego w ramach przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uzupełniającego, Sąd nie dopatrzył się zatem aby organy te nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji publicznej prowadziły bowiem ustalenia, czy w rozważanym stanie faktycznym sprawy doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, czy też działanie strony skarżącej nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi publicznej, mając na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.). W konsekwencji zaś powyższych ustaleń organy administracji publicznej – prawidłowo zdaniem Sądu - oceniły, że umieszczona na samochodzie o numerze rejestracyjnym [...] dwustronna tablica reklamowa stanowi reklamę działalności spółki, oraz że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy H., obręb [...]) przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest zaś nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w powyższy sposób pobiera się opłatę. Opłatę tę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej wysokość stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 i 11 u.d.p.). Wysokość stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu reklamy nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały powyższe przepisy. Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. tj. przez okres 19 dni, w pasie drogowym przy ul. H. we W. zaparkowany został samochód o numerze rejestracyjnym [...] wraz z tablicami reklamowymi. Na tablicach umieszczono napis [...] z podaniem numeru telefonu ([...]) oraz adresu, pod którym reklamowane usługi są świadczone oraz strzałki wskazujące kierunek, w jakim należy się udać od miejsca usytuowania tej reklamy (ul. św. J we W.). Powyższa okoliczność została potwierdzona dokumentacją fotograficzną oraz protokołami z kontroli.

W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że jeżeli tablica umieszczona na samochodzie stanowiącym w rzeczywistości jej element konstrukcyjny, a zajmująca pas drogowy, stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z zarzutem spółki, że sporny samochód wraz z tablicą nie stanowi reklamy jej działalności. O tym co jest reklamą, decyduje przepis ustawy o drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia jako, cyt. "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami". Tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane. Innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądź dwustronna), ale i konstrukcja metalowa, bądź - co miało miejsce w niniejszej sprawie – samochód (w istocie służący jako konstrukcja metalowa), na którym jest umieszczony. Tym bardziej, iż wygląd zewnętrzny tegoż samochodu oraz jego stan techniczny, jednoznacznie wskazuje na to, że pojazd ten z dwustronną tablicą reklamową (w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji) po pierwsze nie przemieszczał się, a po wtóre wykorzystywany był jedynie jako element konstrukcyjny reklamy. Powyższe twierdzenie znajduje nadto uzasadnienie w okoliczności, iż samochód ten przez pewien czas pozbawiony był tablic rejestracyjnych, gdyż w okresie od dnia [...] r. do [...] r. w ogóle nie był zarejestrowany. Zatem nie mógł on – wbrew twierdzeniem strony skarżącej – "być wykorzystywany do prowadzonej działalności" i poruszać się po drogach publicznych, a zatem korzystać z tych dróg zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zważywszy na powyższe oraz na okoliczność, że znajdująca się na przedstawionej dwustronnej tablicy reklamowej informacja bezspornie stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej strony skarżącej i miejscu jej wykonania, przyjąć należy, iż organy administracyjne słusznie uznały ją, stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., VI SA/WA 2246/06, Lex nr 316825).

Wskazania nadto wymaga, iż o ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającemu opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy). Gdyby zatem strona skarżąca chciała przedmiotowy samochód jedynie zaparkować, tak aby nie stanowił on jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas bezopornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji jak już wcześniej Sąd wskazał wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanego aktu prawnego. Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko ze względu na to, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na samochodzie.

Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.