Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1189/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 392/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia sołectwa i nadania mu statutu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 392/16, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 lutego 2015 r. nr V/47/15 w przedmiocie utworzenia sołectwa i nadania mu statutu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr V/47/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia Sołectwa i nadania mu Statutu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r., poz. 1634) w całości, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w [...] nie zrealizowała upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż nie określiła sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Regulacje wynikające z treści § 14 ust. 2 pkt 5 uchwały są w tym zakresie, zdaniem organu nadzoru, niewystarczające. Statut nie ustala również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W ocenie organu nadzoru kwestie te stanowią materię statutową, a nie materię innych, odrębnych, bliżej nieokreślonych uchwał.

Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. rada została zobowiązana do określenia w statucie zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy materię podlegającą regulacji statutowej. Zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie sołectwa. Rada podejmując uchwałę była obowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej. Brak tych elementów w statucie sołectwa stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Ponadto Wojewoda podniósł, że za istotnie naruszające prawo należy również uznać pozostałe zakwestionowane przepisy uchwały. Zdaniem organu nadzoru przepisy § 3 ust. 3-5 uchwały stanowiące, że: "Czynne prawo wyborcze tj. prawo wybierania organów Sołectwa oraz udziału i głosowania na Zebraniu Wiejskim przysługuje każdemu mieszkańcowi Sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w [...] (ust. 3). Bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu mieszkańcowi sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w [...] (ust. 4). W sprawach o których mowa w ust. 3 i 4 stosuje się przepisy kodeksu wyborczego (ust. 5)" oraz § 17 uchwały stanowiący, że: "wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są równe, bezpośrednie i tajne" stanowią modyfikację art. 36 ust. 2 ustawy i wykraczają poza delegację ustawową. Przepis ten przewiduje, że: "sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Jest on bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej, gdyż w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw, wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa. Organ nadzoru wskazał, że u.s.g. określa sposób i kluczowe zasady głosowania nad zgłoszonymi kandydaturami oraz krąg uprawnionych do tego głosowania. Lokalnemu prawodawcy zaś pozostawiono do uregulowania zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Wojewoda zauważył przy tym, że z przepisów prawa nie wynika wprost krąg podmiotów tworzących zebranie wiejskie. Zebranie wiejskie określić należy, jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie za zebranie wiejskie trzeba by uznać każde zgromadzenie mieszkańców wsi, także na imprezie sportowej, kulturalnej lub podczas uroczystości religijnej. Wojewoda stwierdził, że uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g.

Wojewoda wskazał również, że przepis § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu: "Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys" należy uznać za sprzeczny z art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie a wykonawczym sołtys. Rada sołecka jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo - doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady. Przyjęty przez Radę Miejską w [...] przepis ustalający sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W ocenie Gminy skarga jest niedopuszczalna, albowiem nie została podpisana osobiście przez Wojewodę, ale przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego, który załączył do skargi upoważnienie Wojewody do wniesienia skargi. Podkreślono, że skarga jest czynnością z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym i może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę z tego względu, że jego uprawnienie wynika wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

W wyroku uwzględniającym skargę Wojewody [...], Sąd pierwszej instancji uznał skargę podpisaną z upoważnienia Wojewody [...] za dopuszczalną. Wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie. W przepisie tym w sposób przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda będzie mógł powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie słów "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczne z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Do nich w świetle ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć zatem należy wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 u.s.g.), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu – sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g).

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g., określając materię pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g. O ile użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. Pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że statut nie zawiera regulacji dotyczącej zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Chodzi przy tym o zadania, które zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym należą do kompetencji gminy (art. 7 u.s.g.). Kwestia ta należy do obligatoryjnej materii statutowej, o czym stanowi art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. W związku z tym rada powinna określić w statucie konkretny zakres spraw, których realizacja będzie należała do sołectwa oraz sposób ich realizacji. Zdaniem Sądu zadania te zostały opisane przy kompetencjach organów sołectwa. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. do obligatoryjnej materii statutowej należy również określenie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Zatem określenie zadań organów tej jednostki stanowi odrębną materię statutową od zakresu zadań przekazanych jednostce oraz sposobu ich realizacji. Jednocześnie należy wskazać, że ustalanie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację tych zadań (art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 48 oraz art. 51 ust. 3 u.s.g.). Słusznie zatem, w ocenie Sądu meriti, wojewoda uznał, że w tym względzie rada powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić materię podlegającą regulacji statutowej we wspomnianym zakresie, czego jednak nie uczyniła. Brak ten stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii statutowej. Skoro zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposób ich realizacji musi znaleźć swoje uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej, to powiedzieć następnie trzeba, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 u.s.g. również w statucie jednostki pomocniczej muszą znaleźć się uregulowania dotyczące sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą, oraz uregulowania co do zakresu rozporządzania przez jednostkę pomocniczą dochodami z tego źródła, które służy realizacji tych zadań. Ponadto, statut winien określać zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w ramach przekazanego jej mienia. Za trafne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu nadzoru, że obligatoryjnym elementem statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, o czym stanowi art. 48 u.s.g. Statut ustala także zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Takiego uregulowania statut nie zawiera. Natomiast wbrew stanowisku Gminy zakres tego uregulowania powinien być unormowany nie odrębną uchwałą, jak o tym postanowiono w § 14 ust. 2 pkt 5 statutu, lecz w samym statucie Sołectwa. Wobec powyższego już tylko brak w przedmiotowym statucie obligatoryjnej regulacji określonej w art. 35 ust. 3 pkt 4 oraz art. 48 ust. 1 u.s.g. dyskwalifikuje w całości ten akt. Sąd meriti w składzie orzekającym w sprawie podzielił stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać, jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej.

Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki podzielił także zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. przez § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu "Przewodniczący Rady Sołeckiej jest Sołtys". Według art. 36 ust. 3 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa. Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazuje wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 ustawy o samorządzie gminnym organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może, więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.

Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organem nadzoru, że przepisy § 3 ust. 3 -5 uchwały określające, że czynne prawo wyborcze tj. prawo wybierania organów Sołectwa przysługuje każdemu mieszkańcowi Sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w [...] (ust. 3), bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu mieszkańcowi sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w [...] (ust. 4), w sprawach, o których mowa w ust. 3 i 4 stosuje się przepisy kodeksu wyborczego (ust. 5) oraz przepis § 17 uchwały stanowiący, że wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są równe, bezpośrednie i tajne stanowią modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g.

Natomiast za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut, że zawężenie przez Radę w § 3 ust. 3 statutu kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania ze względu na posiadanie praw wyborczych, narusza art. 32 Konstytucji. Zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Przepis art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewniona możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy, Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy, co dowodzi, że w obu przypadkach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzoną, na równych zasadach, możliwość uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

a) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 12 i art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że wojewoda może upoważnić do dokonywania czynności z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym inne osoby, a tym samym skarga na uchwałę rady gminy niepodpisana przez wojewodę jest skuteczna;

b) art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 1 i 2 i art. 48 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny do tego stopnia, że uzasadnia to jej stwierdzenie nieważności w całości;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 12 i 19 ustawy o wojewodzie, w związku z art. 93 u.s.g., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi niepodpisanej przez wojewodę;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 12 ustawy o wojewodzie, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten zawiera odesłanie do regulacji ustawy o samorządzie gminnym, jako ustawy odrębnej. Zasady nadzoru nie wynikają, więc z ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ale z ustaw ustrojowych. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera regulacji, na mocy których, jakikolwiek organ nadzoru mógłby upoważnić inną osobę do stosowania środków nadzorczych, a za taki należy uznać możliwość zaskarżenia uchwały do sądu. Już, więc to rozumowanie pozwala na stwierdzenie, że wojewoda nie jest uprawniony do upoważniania innych osób do wykonywania w jego imieniu czynności nadzorczych w stosunku do samorządu terytorialnego. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby zakres zadań i sposób ich realizacji stanowiły odrębną jednostkę redakcyjną Statutu. Co więcej jest to zbędne, jeżeli zadania te zostały określone już przy przepisach kompetencyjnych. Nawet, jeżeli uznać, że zadania sołectwa winny zostać uregulowane w sposób wyjątkowo precyzyjny albo w odrębnej jednostce redakcyjnej, to nie można uznać przyjętych rozwiązań za istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu dotyczącego dopuszczalności wniesienia skargi, przez osobę z upoważnienia Wojewody [...]. Z postanowień art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że jeżeli wojewoda w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały (zarządzenia) nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ. Ustawodawca łączy kwestię wniesienia skargi przez organ nadzoru po upływie 30 dni do stwierdzenia nieważności, z jego przekonaniem, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. W takiej sytuacji ocena legalności aktu należeć będzie do sądu administracyjnego, który – gdy stwierdzi istotne naruszenie prawa - wyda wyrok stwierdzający nieważność aktu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 93 ust. 1 nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że kompetencje wojewody w zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym, a do takich należy zaskarżanie uchwały do sądu, mają charakter kompetencji wyłącznych, co tym samym uniemożliwiają upoważnienie innych osób do ich wykonywania. Dlatego skarga podpisana, z upoważnienia Wojewody, przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Prawnego była niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona na podstawie 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. Dyrektor wydziału nadzoru prawnego w urzędzie wojewódzkim z upoważnienia wojewody może podpisać w jego imieniu rozstrzygnięcie nadzorcze. I nie będzie to stanowić podstawy do uznania takiego rozstrzygnięcia za nieważne. Możliwość upoważnienia wprowadza art. 19 ustawy o wojewodzie. Przepis ten stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wprawdzie nie ma wprost wskazanych w tym przepisie rozstrzygnięć związanych z nadzorem, nie można jednak wyciągać wniosku, że jest to niedopuszczalne. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn.. II OSK 1814/08, dostępny [w:] CBOSA). Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że przepis art. 19 ustawy o wojewodzie zawierając zwrot "w szczególności", otwiera katalog spraw, w których wojewoda może upoważnić swoich pracowników do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie. Co istotne omawiany przepis wprost stanowi, że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Z woli ustawodawcy jest to zatem jedyna kategoria spraw, które nie podlegają upoważnieniu i muszą być wykonane osobiście przez wojewodę. Nie można, więc uznać, że wykonywanie funkcji nadzoru zostało w jakiś sposób wyłączone spod ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę - w drodze upoważnień administracyjnych - zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Nie ma, więc podstawy prawnej do kwestionowania upoważnienia pracowników urzędu wojewódzkiego w kwestii podejmowania sensu largo środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4097/18, LEX nr 2602005).

Rozstrzygnięcie nadzorcze jest "środkiem załatwiającym sprawę nadzorczą". Wynikające z art. 19 ustawy o wojewodzie, upoważnienie do działania "w imieniu", jak i "na odpowiedzialność" wojewody, nie oznacza przeniesienia kompetencji na inny podmiot, ponieważ to jest ciągle kompetencja wojewody. Mamy tu bowiem do czynienia z dekoncentracją wewnętrzną. Dekoncentracja wewnętrzna to instytucja, dzięki której jest możliwa realizacja norm materialnego prawa administracyjnego. W wypadku jednoosobowych organów administracji publicznej takich jak wojewoda, realizacja norm prawa materialnego nie następowałaby, gdyby nie instytucja dekoncentracji wewnętrznej. Jest to rozwiązanie stricte organizacyjne, które jest stosowane ze względu na postulat sprawności działania administracji. Organy jednoosobowe zostały wyposażone w uprawnienia i obowiązki przekraczające możliwości jednej osoby, dlatego ustawodawca wprowadził, jako standard, system dekoncentracji wewnętrznej, która jest powszechnie stosowana w administracji publicznej (zob. J. Zimmermann (red.), Wartości w prawie administracyjnym, LEX 2015 r.). W wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 948/09, (LEX nr 595636), NSA podniósł, że: "Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej «Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa». Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. Przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego przyjmują dopuszczalność dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, którym dana kompetencja została przyznana. [...] Dekoncentracja wewnętrzna to przekazanie realizacji kompetencji wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej".

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Trafnie ocenił Sąd Wojewódzki, że § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu: "Przewodniczący Rady Sołeckiej jest Sołtys" narusza istotnie art. 36 ust. 1 u.s.g. Z treści tego przepisu wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Tym samym bezpodstawne są argumenty strony skarżącej, że rada na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie dopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym Rady Sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły również podważyć prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie zakresu materii statutowej sołectwa. Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. Stanowi on, że statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Stylizacja normatywna postanowień art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej.

Skarżąca Gmina argumentuje, że przepis art. 48 ust. 1 u.s.g. nie nakazuje umieszczenia w statucie materii dotyczącej mienia komunalnego, a jedynie daje radzie takie uprawnienie w sytuacji przekazania tego mienia sołectwu. Nie ma, więc potrzeby regulowania zasad zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli jednostka pomocnicza nie jest w żadne mienie wyposażona. Zdaniem Gminy o zakresie regulacji z art. 48 ust. decyduje rada gminy i regulacje te może dostosować do stanu faktycznego i warunków miejscowych. Co do mienia przekazanego Sołectwu Rada odesłała do uregulowań w innej uchwale z uwagi na fakt, że aktualnie Sołectwu nie przekazano żadnego mienia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie należy zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego, powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustalanie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację tych zadań (art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 48 oraz art. 51 ust. 3 u.s.g.). W tym względzie rada powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić materię podlegającą ex lege regulacji statutowej, czego jednak nie uczyniła w przedmiotowym statucie. Brak ten przesądza o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii statutowej.

Pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126). Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził nieważność uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.