Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 125/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1-4a i ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 106 ust. 1, art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2, art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 15, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 134, art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 roku sprawy ze skargi L. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie działki oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy P., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P., wykonującego funkcje starosty, z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta P., sprawujący funkcję starosty, decyzją nr [...] z dnia [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy A na odcinku od ulicy B do granicy działki nr ewid. 24/2 obręb [...], położonej przy ulicy C w P. wraz z budową skrzyżowania z ulicą B, budową zjazdów na posesję w granicach pasa drogowego i budową obustronnych chodników. Inwestycja obejmowała również budowę kanalizacji deszczowej z przykanalikami w granicach pasa drogowego i wpustami ulicznymi oraz z przyłączami do nieruchomości w granicach pasa drogowego, budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do przyległych posesji w granicach pasa drogowego oraz budowę sieci wodociągowej.

W dniu 14 listopada 2012r. Prezydent Miasta P., sprawujący funkcję starosty, wszczął postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za działkę nr 29/10 o powierzchni 0,0934ha.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] orzekł o odszkodowaniu w łącznej wysokości 181.283,55zł na rzecz L. i W. małżonków Z. tytułem przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Miasta P. działki nr 29/10 o pow. 0,0934ha, a także zobowiązał Urząd Miasta P., do wypłaty ustalonej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 12 ust. 4a, 4b, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, 1c, 1d, 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej jako: "specustawa") oraz art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina P. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołaniu podniesiono liczne zarzuty do przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, w tym m.in. że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości nie są nieruchomościami porównywalnymi, a określenie wag poszczególnych cech nieruchomości nie zostało w operacie uzasadnione. W odwołaniu stwierdzono, iż biegła oszacowała wartość działki przyjmując rynek nieruchomości budowlanych, pomimo że na terenie miasta występują liczne wykupy gruntów pod drogi.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...], wspomnianą na wstępie decyzją, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29/10 o pow. 0,0934ha. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta P., sprawującego funkcję starosty, w dniu 20 grudnia 2012r.. Organ podkreślił, iż organy administracji w toku postępowania mają obowiązek ocenić wiarygodność otrzymanego operatu uwzględniając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Przytoczywszy regulacje u.g.n. organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania uzyskał potwierdzenie, iż wyceniana działka, według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...], znajdowała się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem Z – ulica zbiorcza. Zatem na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, stosownie do ustaleń powołanego planu, sporna działka miała przeznaczenie drogowe. Na tej podstawie Wojewoda uznał, iż w sprawie zastosowanie winien mieć § 36 ust. 4 rozporządzenia. W świetle treści tego przepisu organ przyjął, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Po analizie przedstawionego operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, iż jest on wadliwy, bowiem rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, pomijając zupełnie konieczność dokonania wnikliwej analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomościami drogowymi. W ocenie organu operat szacunkowy nie zawiera jakiejkolwiek informacji, czy na analizowanym rynku zanotowano transakcje nieruchomościami drogowymi i czy transakcje te można uznać jako wykreowany rynek nieruchomościami podobnymi do szacowanego gruntu. Nadto, w operacie brak jest poprawnego zdefiniowania przeznaczenia wycenianej nieruchomości w obowiązującym dokumencie planistycznym, co – w ocenie Wojewody – stanowi poważną wadę operatu szacunkowego.

Powyższe uwagi organ odwoławczy podsumował stwierdzeniem, iż operat jest niepełny, a dokonanie wyceny nieruchomości uwzględniając przeznaczenie przeważające wśród gruntów sąsiednich narusza przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu przepis prawa przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Nadto organ dostrzegł, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj. art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W sprawie bowiem organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość był Prezydent Miasta P. działający w charakterze starosty, który jest jednocześnie organem wykonawczym miasta P. – miasta na prawach powiatu – czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania z uwagi na obowiązek jego wypłaty. Prezydent Miasta jest zatem nie tylko przedstawicielem strony, ale także treść wydanej przez niego decyzji będzie miała wpływ na sferę majątkowa Miasta. Wojewoda wyraził zatem pogląd, iż w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a..

W skardze na powyższą decyzję L. Z. i W. Z. wnieśli o jej uchylenie w całości wskazując na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 24 i art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie organ uchybił również treści art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, bowiem uznał, że operat nie jest prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

W realiach niniejszego postępowania należy wskazać, iż dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego w postaci naruszenia norm o wyłączeniu pracownika, dyskwalifikują decyzję wydaną przez ten organ i tym samym przekreślają możliwości rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty. Powyższą okoliczność – dostrzeżoną i należycie ocenioną przez organ odwoławczy – należy wskazać jako zasadnicze usprawiedliwienie dla wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej. Ponadto należy także zauważyć, iż zebrany w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy wymaga uzupełniania w takim zakresie, który mógł uniemożliwiać organowi odwoławczemu zastosowanie w sprawie art. 136 K.p.a..

Przechodząc do oceny okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość, co do której wydano ostateczną decyzję o lokalizacji drogi publicznej. Tryb ustalania i wypłaty tego odszkodowania został uregulowany w specustawie oraz w u.g.n.. Zgodnie z treścią art. 11a ust 1 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 – 4a specustawy), a do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Z powyższym koresponduje przepis art. 106 ust. 1 u.g.n. stanowiący, iż za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą, a jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, odszkodowanie to ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ.

Z analiza wyżej wskazanych przepisów wynika, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4a specustawy Prezydent Miasta P. działający w charakterze starosty, który jednocześnie jest organem wykonawczym Miasta P. (miasta na prawach powiatu) czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania z uwagi na obowiązek jego wypłaty.

W takiej sytuacji zasadnie organ odwoławczy dostrzegł wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta P. (dominium), ze sferą władczych uprawnień przynależnych Prezydentowi tegoż Miasta (imperium). Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś do wypłaty tego odszkodowania zobowiązana jest ta sama jednostka. Skoro wypłata odszkodowania ma wpływ na budżet owej jednostki samorządu, a Prezydent, jako jej organ wykonawczy jest m.in. zobowiązany do dbania o jej majątek, to zasadnym jest twierdzenie, że Prezydent Miasta P. nie tylko jest przedstawicielem Miasta P., a więc strony niniejszego postępowania, ale także treść wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej będzie miała bezpośredni wpływ na sferę majątkową Miasta.

W orzecznictwie podkreśla się, że podobna sytuacja ma miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów u.g.n. i wówczas ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia poprzez wprowadzenie art. 142 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l K.p.a.. Podobne rozwiązane przewiduje art. 124 ust. 8 u.g.n. w odniesieniu do decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych urządzeń infrastruktury technicznej. Co prawda brak jest podobnego, wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od rozpatrzenia sprawy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż w tego rodzaju sprawach prezydent miasta na prawach powiatu jako jego organ wykonawczy i reprezentujący owe miasto na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r.,w sprawie sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1093/10; wyrok NSA z dnia 29 września 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1620/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 831/11, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 504/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zasadnie zatem wskazał organ odwoławczy, iż prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. Co więcej wniesienie odwołania przez Miasto P. od decyzji wydanej przez Prezydenta tegoż Miasta sprawującego funkcję starosty wskazuje wręcz na problem dwubiegunowości w działaniu. Nieskorzystanie w takiej sytuacji z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, narusza zasadę obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec faktu, iż w istocie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji – prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, wniosło miasto na prawach powiatu, którego przedstawicielem jest prezydent tegoż miasta. Obrazowo puentuje tą sytuację skarżący wskazując, iż to organ pierwszej instancji "zaskarżył własną decyzje".

Analizując powyższą kwestię na wstępie wypada wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych taką sytuację uznaje się za dopuszczalną, motywując ją koniecznością poszanowania praw właścicielskich gmin i niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej gmin na prawach powiatu i gmin, których organy nie wykonują zadań starostów (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 383/10; wyrok NSA z dnia 23 października 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 1286/08; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 2405/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Co prawda powyższy pogląd dotyczył możliwości wystąpienia przez organ gminy sprawujący funkcję starosty ze skargą do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję w sprawie, w której ów organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ale z punktu widzenia wskazanych powyżej motywów brak jest przeszkód aby rozciągnąć go także na możliwość wniesienia odwołania. Można mieć jednak wówczas poważne wątpliwości co do koherencji działań podejmowanych przez ów organ, chociażby z punktu widzenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, takich chociażby jak zasada bezstronności, czy pogłębiania zaufania do organów państwa. Ponieważ Sąd jedynie sygnalizuje istnienie powyższego poglądu, nie podzielając go, to za zbędne uznaje dalsze jego analizowanie.

Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy za istotne uznać wypada spostrzeżenie, że istnienie po stronie określonego podmiotu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. zależne jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść i warunkuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 1220/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 176/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uprawnienia strony postępowania mając charakter pierwotny winny determinować jej zachowanie także w sferze wykonywanego imperium. Uprawnienie podmiotu do rozstrzygania spraw administracyjnych mając charakter procesowy, który wypada uznać za wtórny wobec posiadanych przez ów podmiot praw o charakterze podmiotowym i jednocześnie zastępowalny (instytucja wyłączenia organu) nakazuje organowi tegoż podmiotu – co do zasady – ograniczenie się od rozpoznawania sprawy, w której podmiot ów jest stroną postępowania, a zatem jest żywotnie zainteresowany rozstrzygnięciem. Jeśli zatem Miastu P. z racji posiadania interesu prawnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym odszkodowania, które – po jego ustaleniu – winno wypłacić, to jest to płynące z prawa materialnego uprawnienie procesowe, które nie podlega wyłączeniom bądź nawet ograniczeniom w toku prowadzonego postępowania. Tym samym wniesione przez organ tegoż podmiotu odwołanie uznać należy za pochodzące od strony postępowania i jako takie winno podlegać rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Nie było zatem powodu do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 .K.p.a.. Jednocześnie należy podkreślić – mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane o potrzebie wyłączenia się organu strony postępowania od załatwiania tej sprawy – że skonstatowanie przez organ odwoławczy, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi o właściwym rozumieniu przez ten organ stosowanych regulacji prawnych i tym samym należycie uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Powodem, który uzasadniał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji mógł być także wadliwie zgromadzony materiał dowodowy. Przy czym z punktu widzenia treści art. 138 § 2 K.p.a. uznać wypada, iż pod pewnymi warunkami istniała możliwość wyeliminowania owej wadliwości samodzielnie przez organ odwoławczy. Odnosząc się do powyższej kwestii na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości – która to kwestia ma podstawowe znaczenie dla oceny legalności działań organów – należy odwołać się do treści przepisów u.g.n. wskazujących, iż w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 – 3 u.g.n.). Wobec takiego brzmienia przepisów ustawy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na treść komplementarnego wobec ustawy § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowiącego, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Mający zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1 – 3 rozporządzenia jednoznacznie wskazują m.in., iż wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Analiza powyższych regulacji nie pozostawia wątpliwości, iż kluczowe znaczenie dla określenia przeznaczenia nieruchomości zajętej pod drogę mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony w powyższym zakresie jest zatem prawidłowy. Jeśli natomiast uwzględni się, iż dla terenu, na którym znajduje się przejęta nieruchomość uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa nieruchomość od 1999r. przeznaczona jest pod drogę publiczną, to za uzasadnione uznać wypada zarzuty organu odwoławczego o pominięciu – przy szacowaniu wartości nieruchomości – ustalenia jej przeznaczenia przy uwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogową determinowało dalsze działania przy wycenie jej wartości. W pierwszym rzędzie wartość ta winna być ustalona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdy byłoby to niemożliwe – choćby z uwagi na brak wykształconego rynku tego rodzaju nieruchomości – wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jeśli wobec takiego brzmienia przepisów, brak jest w sporządzonym operacie szacunkowym informacji o przyczynach zaniechania ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i ustalenie owej wartości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (przeznaczenie mieszkaniowe), to zasadnie organ odwoławczy wskazuje, iż operat szacunkowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia.

Z punktu widzenia treści art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. nie było przeszkód do samodzielnego podjęcia przez organ odwoławczy próby wyjaśnienia przyczyn pominięcia ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Przy czym tylko w przypadku ustalenia, iż powyższe pominięcie jest konsekwencją braku dostatecznej liczby możliwych do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi, tak na rynku lokalnym, jak i regionalnym, organ odwoławczy miałby możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ustalenie przez organ odwoławczy, iż istnieje dostatecznie wykształcony rynek nieruchomości drogowych umożliwiający ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 zdanie 1 in fine, uzasadniałoby wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w takiej sytuacji samodzielne ustalenie wartości nieruchomości przez ten organ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) tylko przy określonym ustaleniu dokonanym przez organ odwoławczy mogło uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej. Skoro jednak zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., to dodatkowe wytknięcie błędów popełnionych przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodnego uznać wypada za działanie usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Zarzuty skargi formułowane w zakresie wadliwej oceny kwestii przeznaczenia nieruchomości nie wytrzymują próby sił w konfrontacji z precyzyjnie brzmiącymi przepisami, które jednoznacznie wskazują pod jakim warunkiem możliwe jest ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Ustalenie tego czy istnieje dostateczna ilość transakcji podobnych nieruchomości drogowych winno być przedmiotem ustaleń rzeczoznawcy. Zarzucanie w skardze, iż takich transakcji w ogóle nie ma i być nie może jest próbą formułowania ocen a priori i jako takie nie może zasługiwać na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

a.bł.