Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skarg M. C., J. C., A. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 11 lipca 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część Jezioro [...] w P. (dalej: "uchwała" lub "Plan").

W dniu 19 sierpnia 2017 r. M. C., J. C., A. O. – działając przez pełnomocnika adwokata J. E., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności.

Radzie Miasta skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej "u.p.z.p."), poprzez podjęcie uchwały w sprawie Planu mimo braku zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 23 września 2014 r., dalej "Studium") w zakresie przeznaczenia terenów na działkach nr [...], [...], 383, [...], [...] (teren 25MN, 29MN i 8ZO), [...] i [...] (teren 30MN i 8ZO), [...], [...], [...] (teren 25MN, 7ZO i 9ZO).

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w Planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w Planie zwymiarowania linii zabudowy oraz wymiarów określających szerokość dróg;

4) art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w Planie zasad kształtowania krajobrazu;

5) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w Planie minimalnej intensywności zabudowy oraz gabarytów obiektów;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie w Planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów [...] i [...] polegające na odwołaniu do "zagospodarowania" innych dróg, położonych poza granicami Planu, zamiast wyraźnego określenia tych parametrów i wskaźników;

7) § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr [...], poz. 1587) w zw. z art. 72 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, z późn. zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1298), poprzez podjęcie uchwały w sprawie Planu w oparciu o opracowania ekofizjograficzne z roku 2002 i 2003, sporządzone na 15 i 14 lat przed uchwaleniem Planu, mimo iż przez ten okres na obszarze objętym Planem zaszły istotne zmiany prawne i faktyczne, mające znaczenie dla planowania przestrzennego;

8) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, z późn. zm.), poprzez wyznaczenie w Planie terenów zieleni (otwartej) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], których aktualne zagospodarowanie nie może realizować żadnej z funkcji terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody;

9) art. 1 ust. 2 pkt 1-7, 9, 11 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w Planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, w tym krajobrazu priorytetowego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walorów ekonomicznych przestrzeni, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, potrzeb interesu publicznego oraz udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez:

a) przeznaczenie terenów działek skarżących, które nie są cenne przyrodniczo i które zostały przygotowane pod zabudowę, na tereny zieleni otwartej (obszar 7ZO),

b) przeznaczenie terenów o dużej wartości przyrodniczej na tereny pod zabudowę mieszkaniową i drogi (obszar 32MN i 17KDWx),

c) zaplanowanie drogi na terenie 11KDWxs (dz. [...]) w sposób naruszający prawo własności właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...],

d) zaplanowanie drogi na terenie 1 KD-Dxs pomiędzy wpisaną do rejestru zabytków Aleją [...],

e) przeprowadzenie procedury planistycznej bez znajomości stanu faktycznego obszaru objętego procedurą,

f) przeznaczenie pod zabudowę nieskonsumowanych jeszcze zabudową terenów o istotnych walorach krajobrazowych (m.in. 16MN, 17MN, 22MN),

g) nieuwzględnienie istotnych uwag wskazujących na kwestie związane zarówno ze zmianami urbanizacyjnymi, jak i koniecznością ochrony terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowe;

10) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie przez Radę Miasta podczas głosowań na LII sesji Rady Miasta z dnia 11 lipca 2017r. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu polegające na głosowaniu nad "listą" uwag do projektu planu, nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta P.;

11) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Planie na tereny zieleni otwartej bez prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a w konsekwencji błędne uznanie wyższości interesu publicznego, który nie został w zaskarżonej uchwale zdefiniowany, nad interesem prywatnym skarżących;

12) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p., poprzez ograniczenie Planem prawa własności do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przysługującego skarżącym w sposób naruszający istotę prawa własności i z przekroczeniem władztwa planistycznego w ten sposób, iż skarżących pozbawiono uprawnienia do zabudowy przedmiotowych działek;

13) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie Planem prawa własności do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przysługującego Skarżącym, przeznaczając te działki na tereny zieleni otwartej i wprowadzając na nich zakaz zabudowy, mimo że takie zagospodarowanie działek nie doprowadzi do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej zarzutów.

W piśmie z dnia 7 maja 2018 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i zarzucili zaskarżonej uchwale dodatkowo:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu w Planie wymagań ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych poprzez:

a) brak dopuszczenia w zakresie budowy infrastruktury technicznej na terenach 3E, 5E, 1K oraz 3K lokalizacji wyłącznie podziemnych stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, obiektów związanych z magazynowaniem i tłoczeniem ścieków,

b) lokalizację: terenów 3E i 5E w granicach strefy zieleni na terenach MN, terenu 1K w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru 8ZO, teren 3K w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru 7ZO;

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. art. 4, art. 5 pkt 3 i 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3 art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ograniczenie w załączniku nr [...] do uchwały obszaru wpisanej do rejestru zabytków Alei [...], co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zakresu prawnej ochrony alei, a nadto poprzez użycie w zaskarżonej uchwale i załączniku nr [...] błędnej nazwy zabytku;

3) naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały z załącznikiem nr [...], mimo braku jej zgodności ze Studium wraz z załącznikiem nr [...] i nr [...] w zakresie powierzchni obszaru dawnego założenia dworsko-parkowo-folwarcznego oraz parku przy dworze w Umultowie, który wpisany jest do rejestru zabytków;

4) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p., poprzez uniemożliwienie korzystania z nieruchomości znajdujących się na obszarach MN i MN/U zgodnie z ich przeznaczeniem, a to wobec treści § 4 pkt 2 lit. a, § 4 pkt 2 lit. f, uchwały, które to przepisy uniemożliwiają stworzenie tzw. zaplecza budowy niezbędnego przy prowadzeniu robót budowlanych, w szczególności przy wznoszeniu budynków;

5) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p., poprzez ustalenie w Planie terenu zieleni (7ZO), zamiast terenu drogi wewnętrznej na nieruchomościach stanowiących działki ewidencyjne nr [...] (KW nr [...] [...]), [...] oraz [...] (KW nr [...] [...]), które obciążone są służebnością gruntową, której treścią jest m.in. prawo przechodu i przejazdu na rzecz skarżących – właścicieli nieruchomości, stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], co doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości korzystania ze służebności gruntowej i dostępu do należących do nich działek;

6) naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie skarżącym korzystania z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zgodnie z klasyfikacją tych działek w ewidencji gruntów jako użytków rolnych, tj. do prowadzenia na nich gospodarki rolnej, jak również korzystania z nich w celach rekreacyjnych, a to wobec treści § 4 pkt 2 lit. a, § 4 pkt 2 lit. f, § 13 pkt 2 lit. a, § 18 pkt 5 uchwały, które to przepisy uniemożliwiają: parkowanie pojazdów na działkach skarżących; wzniesienie budynku gospodarczego lub innego podobnego, w którym możliwe byłoby przechowywanie narzędzi związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej lub plonów rolnych, a także mogącego służyć do przebywania osób sprawujących pieczę nad uprawami i plonami; lokalizację sanitariatów i toalet;

7) naruszenie art. 41 ust. 2 i 3 oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie w § 3 pkt 6 uchwały terenu zabudowy usługowo - sakralnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem UK, podczas gdy na tym terenie znajduje się kościół i dom sakralny, wobec czego w zaskarżonej uchwale przyjęto błędne znaczenie zabudowy "sakralnej", sprzeczne ze znaczeniem wynikającym z ww. ustawy.

M. C. i J. C. wnieśli w piśmie z dnia 9 maja 2018 r. kolejny zarzut dotyczący zaskarżonej uchwały, wskazując na naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p., poprzez brak zapewnienia właściwych rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów pomiędzy granicami dzielnic, polegające na braku zaprojektowania drogi łączącej zaprojektowaną drogę 11KDWxs z drogą KDWsx, pomiędzy którymi wyznaczono klin zieleni (obszar 9ZO), który w praktyce stanowi teren prywatnej działki nr [...] (jest terenem ogrodzonym i niedostępnym).

W piśmie z dnia 10 maja 2018 r. skarżący zarzucili uchwale dodatkowo naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, bowiem na działkach skarżących nr [...], [...], oraz [...], [...], [...], [...] ustalono zakaz zabudowy, mimo że tereny te znajdują się na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a nadto są w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy. Wraz z pismem skarżący przedłożyli szereg opinii: opinię architektoniczno-urbanistyczną, opinię gleboznawczą i ocenę geotechniczną, oszacowanie wpływu zagospodarowania działek na zasoby wodne oraz na potrzeby planowania przestrzennego, opinię ws. wpływu zabudowy jednorodzinnej wspomnianych działkach na klimat lokalny i jakość powietrza atmosferycznego, stanowisko w przedmiocie przyjętych rozwiązań zagospodarowania przestrzennego na wskazanych działkach. Według skarżących, mając na uwadze treść przestawionych powyżej opinii, zarówno z punktu widzenia istniejących na działkach skarżących warunków glebowych i geotechnicznych, wpływu zagospodarowania działek na zasoby wodne, klimat lokalny, jakość powietrza atmosferycznego oraz na ochronę środowiska – brak jest uzasadnienia dla zakazania w Planie na działkach skarżących wzniesienia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na specjalnych warunkach zagospodarowania. Natomiast jeszcze przed uchwaleniem Planu istniały podstawy do wydania na rzecz skarżących decyzji ustalających warunki zabudowy.

Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty sformułowane w skargach i ponadto zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia postanowień § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. polegający na braku możliwości powiązania treści miejscowego planu z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr [...].

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. skarżący przedstawili dalsze stanowisko w sprawie, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez podjęcie uchwały z załącznikiem nr [...], mimo braku jej zgodności ze Studium wraz z załącznikiem nr [...] i nr [...] w zakresie przeznaczenia działki [...], ark. 35, obręb M., oraz części działki nr [...], ark. 13, obręb U., na tereny ZO, a przez to przerwanie ciągłości istniejącego systemu melioracyjnego, który przebiega także w północno-wschodniej części działki nr [...] i w sąsiedztwie działek skarżących.

Skarżący podtrzymali postawione w sprawie zarzuty w piśmie procesowym z dnia 19 września 2018 r.

Podczas rozprawy w dniu 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt opinię urbanistyczno-architektoniczną z dnia 25 września 2018 r. i podtrzymał skargę.

Skarżący M. C. wskazał, że Plan obarczony jest wadą polegającą na braku w nim zasad podziału nieruchomości oraz określenia gabarytów obiektów i intensywności zabudowy. Jego zdaniem brak takich ustaleń narusza art. 1 ust. 2

pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei pełnomocnik skarżonej jednostki samorządu terytorialnego, odnosząc się do zarzutów z pisma z dnia 31 sierpnia 2018 r., wskazał na § 13 pkt 1 lit. b Planu. Odnośnie do dopuszczalności zabudowy klinów zieleni wskazał natomiast, iż ze Studium wynika, że taka dopuszczalność jest wyjątkowa i dotyczy tylko niektórych klinów zieleni, lecz nie obejmuje działek skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na mocy zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morasko - R. - Umultowo" część Jezioro Umultowskie w P..

Uchwała ta zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako "u.s.g.").

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany p.p.s.a. oraz u.s.g., zgodnie z ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (11 lipca 2017 r.) w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy p.p.s.a. i u.s.g. obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że przed wniesieniem skargi nie było wymagane uprzednie wezwanie Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa.

II. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy, jak przyjmuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia sąd administracyjny czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (zob.: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podziela go w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący M. C. jest właścicielem działki nr [...], ark. 25, obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Skarżący J. C. jest współwłaścicielem działek: nr [...], ark. 25, obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nr [...], ark. 25, obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; oraz nr [...], ark. 25, obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Skarżący A. O. jest współwłaścicielem w wysokości [...] udziałów: w nieruchomościach oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...], ark. 25, obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

Wskazane nieruchomości zgodnie z rysunkiem Planu objęte zostały jednostkami planistycznymi o symbolu 7ZO. Dla terenów objętych symbolem 7ZO Plan ustala zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania, w tym: pól, łąk, zadrzewień, zachowanie zbiorników i cieków wodnych jako otwartych. Plan zakazuje lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów, stacji transformatorowych, budynków (§ 18 Uchwały). Dla obszarów cennych przyrodniczo, wskazanych na rysunku planu, stanowiących element klina zieleni, przyjmuje się utrzymanie dotychczasowego użytkowania, z wyjątkiem stref ogrodów na terenach: 7ZO (§ 5 Uchwały).

Skarżący wywiedli w treści skargi oraz w kolejnych pismach składanych w toku postępowania sądowego, że nie będą mogli wznieść na swych działkach jednorodzinnych budynków mieszkalnych, mimo że kształt geodezyjny działek, otoczenie działek oraz sposób ich zagospodarowania, w tym uzbrojenie w sieć gazową i elektryczną oraz ogrodzenie działek wskazują na potencjalne przeznaczenie terenu ww. działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według skarżących, brak jest obiektywnych podstaw do przeznaczenia tych działek pod tereny zieleni otwartej kosztem przysługującego im prawa własności.

Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym działki należące do skarżących narusza ich interes prawny, ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu, na którym przedmiotowe działki się znajdują, wprowadza ograniczenia możliwości ich zabudowy, tym samym ingerując w zakres wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2018 r., II SA/Kr 1554/17, LEX nr 2458260). W tym miejscu wyjaśnić należy, że każdy ze skarżących posiada swój własny, indywidualny interes w zaskarżeniu uchwały, wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, przy czym M. C., J. C.

i A. O. zaskarżyli przedmiotową Uchwałę jednym pismem datowanym na dzień 18 sierpnia 2017 r. Tak wniesiona skarga została opłacona przez każdego ze skarżących należnym wpisem.

III. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zarzuty skarżących odnoszą się do zasad oraz trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.

Zasady sporządzania planu to wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Powołane powyżej przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium, dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia w tym miejscu jednakże wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń Studium – silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, oraz wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, publ. j.w.). Sytuacja braku zgodności lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego.

Podnieść ponadto należy, iż Studium stanowi jedną całość, zatem część tekstową oraz graficzną tego aktu należy odczytywać łącznie. Studium jest przy tym aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną gminy dla całego jej obszaru, lecz jednocześnie uwzględnia stan faktyczny istniejący na danym terenie. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w polityce przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów.

IV. Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionując zasadność i racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych skarżący podnieśli, że Plan uchwalono w oparciu o nieaktualną ocenę stanu środowiska – opracowania ekofizjograficzne z roku 2002 i 2003, sporządzone na 15 i 14 lat przed uchwaleniem Planu. Według skarżących, przez ten okres na obszarze objętym Planem zaszły istotne zmiany prawne i faktyczne, mające znaczenie dla planowania przestrzennego. Równocześnie skarżący wskazali na wyznaczenie w Planie terenów zielni (otwartej) na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy aktualne ich zagospodarowanie nie może realizować żadnej z funkcji terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, ze względu na zlokalizowane tam ogrodzenia czy infrastrukturę energetyczną i gazową. Zdaniem skarżących, poprzez uchwalenie Planu ograniczono prawa własności do należących do nich działek – w sposób naruszający istotę prawa własności i z przekroczeniem władztwa planistycznego – w ten sposób, że pozbawiono ich uprawnienia do zabudowy przedmiotowych działek. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; zagospodarowanie działek zgodnie z Planem nie doprowadzi – ich zdaniem – do ochrony któregokolwiek z celów wskazanych w tym przepisie. Ustalenie przeznaczenia wskazanych nieruchomości na tereny zieleni otwartej jest równoznaczny z uznaniem wyższości interesu publicznego – który nie został w zaskarżonej uchwale zdefiniowany – nad interesem prywatnym skarżących.

Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca powierzył gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Stanowiący o tym przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest jednak absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Podkreślić należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły Sąd do wniosku, że Rada Miasta uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu, organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. W szczególności – stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – organ planistyczny wyważył w sposób prawidłowy interes publiczny oraz interesy prywatne związane z zachowaniem lub zmianą zagospodarowania terenu, uwzględniając sporządzone w toku ocenianej procedury dokumenty środowiskowe.

Uwadze Sądu nie uszły okoliczności dotyczące etapu poprzedzającego uchwalenie niniejszego Planu. Otóż, działki skarżących powstały w wyniku podziałów działki nr [...]. W związku ze zmianą Studium z 2008 r., zakładającą w analizowanym rejonie nowe tereny pod rozwój zabudowy, pierwotni właściciel nieruchomości (przed podziałem na mniejsze działki) uzyskali możliwość zabudowy mniejszych działek – powstałych w drodze podziału – zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Przy czym większe części działek powstałych w drodze podziału powinny zostać wyłączone z zabudowy. Sytuacja ta, obrazująca swoisty "kompromis" pomiędzy organem a pierwotnymi właścicielami nieruchomości, widoczna jest na znajdującej się aktach sprawy mapie przedstawiającej stan własnościowy w rejonie ulic Huby [...] na tle Planu oraz Studium. Skarżący A. O. nabył udział w działkach [...] i [...] w dniu 25 czerwca 2007 r. Natomiast skarżący M. C. i J. C. nabyli działki w dniu 29 kwietnia 2016 r. Wobec tego organ administracji zasadnie zwrócił uwagę w odpowiedzią na skargę, że działki o numerach: [...], [...], [...] i [...] zostały nabyte w 2016 r. przy pełnej wiedzy i świadomości o projektowanym przeznaczeniu działek w projekcie Planu – czyli działek, na których nie zakładano ustanowienie funkcji budowlanych. W procesie konsultacji zainteresowani skorzystali z możliwości opiniowania projektu planu, składając w dniu 20 stycznia 2016 r. pismo zawierające wniosek m.in. o zmianę Studium poprzez umożliwienie wprowadzenia zabudowy na działkach skarżących, a także o wyłączenie z opracowywania planu miejscowego swoich działek, celem ich zabudowy. Swoje stanowisko podtrzymali skarżący na etapie składania uwag do projektu Planu. Wobec powyższego nie sposób uznać, by Rada Miasta nie wyważyła w sposób właściwy interesów prywatnych skarżących oraz interesu publicznego.

V. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego. Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z definicją legalną zrównoważonego rozwoju, zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm., zwana dalej p.o.ś.), rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Ponadto w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że Rada Miasta uchwaliła przedmiotowy Plan po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami Studium. Plan nie przewiduje możliwości przekształcenia terenów objętych symbolem ZO w tereny zieleni urządzonej, jak również nie dopuszcza ww. inwestycji, zachowując dotychczasowy sposób ich zagospodarowania i dopuszczając jedynie lokalizację tablic informacyjnych i obiektów małej architektury (§ 4 Planu), lokalizację budowli hydrotechnicznych i urządzeń wodnych (§ 5 Planu), lokalizację ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych, innych niż wymieniony w pkt 1 lit. c, z uwzględnieniem pkt 1 lit. d (§ 13 Planu). Ukształtowane postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżących, znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego Studium, który to dokument planistyczny znacznie ogranicza możliwość zabudowy przedmiotowych terenów. Sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

W rozpatrywanym przypadku Rada wyjaśniła, z jakich względów zdecydowała o utrzymaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych terenów (względy przyrodnicze i krajobrazowe), dlaczego nie dopuściła przekształcenia tego terenu na tereny zieleni urządzonej (m.in. z uwagi na peryferyjne położenie tego terenu) oraz nie przyjęła możliwości lokalizacji ogniw fotowoltaicznych (z uwagi na walory krajobrazowe, konieczność zachowania terenów zieleni, zachowania i odtworzenia korytarzy ekologicznych). W ocenie Sądu przyjęte w tym zakresie rozwiązania są racjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej i znajdują uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej, z której wynika, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod tereny zieleni było związane z przyjętymi przez organ założeniami co do ograniczenia procesu zabudowy na terenie objętym planem z uwagi na jego walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz jego znaczenie dla całego miasta.

VI. Skarżący podnoszą zarzuty, które kwestionują potrzebę zachowania dotychczasowego zagospodarowania tych nieruchomości z uwagi na potrzeby środowiska. Tymczasem przedstawione Sądowi dokumenty planistyczne potwierdzają, że uchwalenie zaskarżonego planu z jednej strony spowodowane było koniecznością zapewnienia ochrony środowiska, z drugiej zaś stanowiło kontynuację przyjętej dla tego terenu polityki planistycznej Miasta P., prowadzonej od kilkudziesięciu lat. Powyższe wynika ze znajdujących się w aktach sprawy opracowań ekofizjograficznych oraz sporządzonej na potrzeby Planu Prognozy oddziaływania na środowisko. Sąd nie podziela zarzutu skarżących, iż Plan uchwalony został w oparciu o nieaktualne opracowania oraz z pominięciem oceny stanu istniejącego na tym terenie. Przygotowując projekt planu posłużono się kilkoma opracowaniami ekofizjograficznymi sporządzonymi w 2002 r., 2003 r. oraz 2004 r. oraz aktualizacjami tych opracowań z 2012 r. Co istotne, z uwagi na charakter prawny tych opracowań oraz wymóg ich aktualności na moment przystąpienia do prac nad planem miejscowym, na etapie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" sporządzone zostały następujące opracowania:

- "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu mpzp Morasko-Radojewo-Umultowo, cz. I Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej (A. Czaban, M. Mielcarek, J. Borysiak, A. Siekierska, J. Pudliszak, A. Kijowski, Poznań, 2003 r.)

- "Poznań Obszar Morasko-Radojewo-Umultowo Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Etap I, część I Obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony" (prof. dr hab. J. Borysiak, dr W. Stachnowiecz, Poznań 2002 r.).

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, iż wymogi względem dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to definiuje dwa pojęcia: dokumentacji planistycznej oraz materiałów planistycznych. Zgodnie z § 2 § 5 r.w.z.p za materiały planistyczne uważa się opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania (§ 10 ust. 1 r.w.z.p.). Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (§ 10 ust. 2 r.w.z.p.). Natomiast zakres dokumentacji planistycznej, przekazywanej organowi nadzoru wraz z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, enumeratywnie określa § 12 r.w.z.p., który nie wymienia opracowania ekofizjograficznego, co z kolei oznacza, że ewentualna nieaktualność opracowania ekofizjograficznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Jak wynika z analizy wymienionych opracowań ekofizjograficznych, dokumenty te zachowały swoją aktualność w odniesieniu do terenu objętego zaskarżoną Uchwałą. Przede wszystkim wskazać należy, że każde z kolejnych opracowań wskazuje na potrzebę ochrony przedmiotowego terenu i zachowania jego sposobu zagospodarowania, jaki określony został w pierwotnym tekście Studium oraz jego kolejnych nowelizacjach, z których ostatnia miała miejsce w 2014 roku.

Ponadto na potrzeby Planu sporządzona został Prognoza oddziaływania na środowisko, która opracowana została z uwzględnieniem dokumentów i opracowań wymienionych na str. 6 oraz wizji terenowej w listopadzie 2016 r. i styczniu 2017 r.

Z wszystkich tych dokumentów jednoznacznie wynika, że znaczna część terenów analizowanego Planu znalazła się w zasięgu klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta P., dla którego jako nadrzędne wskazane jest zachowanie i odtwarzanie ciągłości oraz podbudowę biologiczną istniejących elementów tego systemu. Teren ten częściowo wchodzi w skład północnego klina zieleni. Dokumentacja planistyczna zawiera ustalenia z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego oraz ochrony przyrody. Dla obszaru cennego przyrodniczo, wskazanego na rysunku planu, a stanowiącego element klina zieleni, ustalono utrzymanie dotychczasowego użytkowania, z wyjątkiem stref ogrodów na terenach [...] Wskazano, że Studium wskazuje na konieczność dążenia do zapobieżenia istotnym zmianom w środowisku, do czego doprowadzi dalsza postępująca zabudowa terenów dotąd zielonych, wykorzystywanych rolniczo. Istnieje zagrożenie, ze tereny przekształcane na tereny budowlane, zainwestowane zostaną zbyt intensywnie. Z kolei zbyt intensywne zainwestowanie poszczególnych terenów i związane z tym trwałe uszczelnienie znacznych powierzchni, wpłynie niewątpliwie na zmniejszenie zdolności infiltracyjnych gruntów. Zwiększenie odpływu powierzchniowego wody skutkuje ograniczeniem stopnia zasilania lokalnych zasobów wodnych (zarówno wód powierzchniowych, jak i podziemnych), co może w konsekwencji doprowadzić do znacznego obniżenia poziomu wód i zanikania zlokalizowanego w granicach opracowania Jeziora Umultowskiego (str. 31 Prognozy).

Ponadto z Prognozy wynika, że w celu poprawy jakości powietrza i jakości życia mieszkańców w planie powinny znaleźć się zapisy o utrzymaniu dotychczasowego użytkowania na terenach 7ZO i 8ZO – dla obszaru cennego przyrodniczo. Powyższe założenie realizuje cele ochrony środowiska określone w Programie Ochrony Środowiska dla Miasta P. na lata 2013 – 2016, z perspektywą do 2020 roku (str. 33 – 34 Prognozy). Uznano, że z punktu widzenia ochrony powierzchni ziemi i warunków gruntowych najbardziej korzystnym zapisem projektu mpzp jest wyłączenie z zabudowy terenów [...] Ustalenie dla tych terenów zakazu lokalizacji budynków, jak również wyznaczenie granic terenu cennego przyrodniczo w klinie zieleni, z jednoczesnym nakazem utrzymania jego dotychczasowego użytkowania (z wyjątkiem stref ogrodów na terenach 7ZO i 8ZO) pozwoli na całkowite wyeliminowanie zagrożeń, wynikających ze znaczących przekształceń powierzchni ziemi i warunków gruntowych na skutek realizacji nowych inwestycji budowlanych. Jednocześnie na str. 36 Prognozy wskazano, że uniemożliwienie wprowadzenia znaczących zmian w dotychczasowych właściwościach występujących tu gruntów, wpłynie w sposób niezwykle istotny na ograniczenie ryzyka wystąpienia zmian siedliskowych w odniesieniu do zinwentaryzowanych na przedmiotowych terenach siedlisk i gatunków roślin i zwierząt, w tym również podlegających ochronie prawnej (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 925/17 ze skargi na ta sama uchwałę).

VII. Skarżący wywodzą, że plan zmienił dotychczasowe przeznaczenie ich nieruchomości. W piśmie z dnia 10 maja 2018 r. skarżący wywiedli, że na działkach skarżących (nr ewid.: [...], [...], oraz [...], [...], [...], [...]) ustalono zakaz zabudowy, mimo że tereny te znajdują się na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a nadto są w najwyższym stopniu przygotowane do zabudowy. Według skarżących, mając na uwadze treść przestawionych powyżej opinii, zarówno z punktu widzenia istniejących na działkach skarżących warunków glebowych i geotechnicznych, wpływu zagospodarowania działek na zasoby wodne, klimat lokalny, jakość powietrza atmosferycznego oraz na ochronę środowiska – brak jest uzasadnienia dla zakazania w Planie na działkach skarżących wzniesienia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na specjalnych warunkach zagospodarowania. Tymczasem zgodnie z zapisami Studium, teren ten stanowił rolę i poza możliwością zabudowy siedliskiem w istocie był wyłączony z zabudowy. Uchwalając w 2017 roku zaskarżony plan miejscowy nie zmieniono zatem przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżących, tylko utrzymano stan już wcześniej istniejący, ukształtowany postanowieniami studium. Skarżący musieli mieć zatem świadomość wprowadzenia ograniczeń w możliwości zagospodarowania należących do nich działek, ponieważ takie ograniczenia istniały już przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu.

Okoliczność, iż przez ostatnie lata powstawała na tym terenie zabudowa mieszkaniowa, wynikała z braku planu miejscowego, gdy na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dochodziło do zabudowy poszczególnych działek. Należy jednakże podkreślić, że z punktu widzenia prawidłowych zasad kształtowania przestrzeni, to plan miejscowy powinien określać sposób zagospodarowania terenu.

Należy także podkreślić, iż przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę różnorodne kryteria, nie ograniczające się tylko do walorów architektonicznych i ekonomicznych, na które powołują się skarżący, ale obejmujące również m.in. uwarunkowania środowiskowe, zrównoważony rozwój, a także ład przestrzenny, stosownie do postanowień przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wobec powyższych konkluzji jako niezrozumiałe jawi się twierdzenie skarżących, wskazujących w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. na niemożność korzystania ze służebności gruntowej i dostępu do należących do nich działek – wobec ustanowienia na sąsiednich działkach (nr [...], [...] oraz [...]) terenu zieleni (7ZO), zamiast terenu drogi wewnętrznej. Skoro dotychczas możliwe było wykonywanie wspomnianej służebności gruntowej, a – jak ustalono wyżej – sposób korzystania z nieruchomości w analizowanym obszarze nie zmieni się, to nie sposób przyjąć, by wobec wejścia w życie Planu miało dojść do faktycznej niewykonalności tej służebności.

VIII. Sąd stwierdził, że nie jest także uzasadniony argument zawarty w piśmie procesowym skarżących z dnia 7 maja 2018 r., wskazujący na uniemożliwienie im korzystania z przedmiotowych działek jako użytków rolnych, wobec treści § 4 pkt 2 lit. a, pkt 2 lit. f, § 13 pkt 2 lit. a i § 18 pkt 5 uchwały. Wbrew twierdzeniu skarżących, w przywołanych postanowieniach zaskarżonej uchwały prawodawca nie zabrania lokalizowania urządzeń służących gospodarce rolnej, lecz takich, które związane byłyby z działalnością budowlaną lub zbliżoną do tej, która służy realizacji funkcji mieszkaniowych. Stąd w przepisach tych mowa jest o: "tymczasowych obiektach budowlanych", "blaszanych garażach", "blaszanych budynkach gospodarczych", "miejscach postojowych dla samochodów" oraz "zakazie lokalizacji budynków". Wprowadzenie tych regulacji również nie ogranicza dotychczasowej funkcji przedmiotowych nieruchomości oraz sposobu wykonywania przez skarżących z prawa własności.

Według Sądu, organ planistyczny dokonał dopuszczalnego i mieszczącego się w granicach jego władztwa zróżnicowania sytuacji prawnych skarżących oraz właścicieli działek położonych na terenach oznaczonych w Planie symbolami MN. Sytuacje prawne skarżących oraz właścicieli działek na terenach oznaczonych wskazanymi symbolami różnią się zasadniczo. Właściciele działek na tych terenach uzyskali bowiem – w przeciwieństwie do skarżących – przed uchwaleniem Planu ostateczne pozwolenia na budowę, a ponadto już realizowali lub zrealizowali inwestycje budowlane, co organ planistyczny zobowiązany był uwzględnić. W sprawie nie doszło zatem do pozbawionego podstaw prawnych różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

IX. Należy zauważyć, że zabudowa jaka powstała na tym terenie w ostatnich latach zrealizowana została na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które wydane zostały już po podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr [...] z dnia 9 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P.. Po podjęciu uchwały intencyjnej organ planistyczny był bierny i przez okres ponad 10 lat nie procedował nad projektem planu. Prace planistyczne zostały podjęte ponownie w roku 2016 i zakończyły się uchwaleniem zaskarżonego planu w dniu 11 lipca 2017 r. W okresie bezczynności organu teren ten ulegał przekształceniom, bowiem powstawała zabudowa mieszkaniowa, a na części terenów wcześniej użytkowanych rolniczo zaprzestano tej działalności. Właściciele tych nieruchomości, w tym skarżący, podjęli działania faktyczne i prawne w celu ich przekształcenia na działki budowlane. Przeprowadzone zostały podziały nieruchomości w wyniku których wydzielone zostały działki budowlane oraz drogowe, działki te zostały ogrodzone, doprowadzone do nich zostały media w postaci sieci energetycznej, wodnej, gazowej.

Skarżący podnoszą, że podejmowali kroki prawne w celu uzyskania decyzji ustalających warunki zabudowy dla nowowydzielonych działek, lecz działania te nie odniosły skutku, bowiem odmawiano im ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nią zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia – wspomnianej już powyżej – istoty prawa własności. Wyłączenie możliwości zabudowy nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, a nie budowlanym. Poza zakresem bezpośredniej oceny pozostaje natomiast okoliczność przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta P. postępowań w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działek skarżących.

X. Nie jest także uzasadniony – zawarty w skargach, a także w piśmie z dnia 10 maja 2018 r. – zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, w tym krajobrazu priorytetowego, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walorów ekonomicznych przestrzeni, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, potrzeb interesu publicznego oraz udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, treść planu stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania i stabilizacji zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego planem oraz ochrony tych walorów środowiska, którym zagrażał niekontrolowany i postępujący proces urbanizacji. Dążeniem organów planistycznych było niedopuszczenie do dalszej degradacji środowiska; okoliczność, że działanie organu w tym względzie było celowe i dopuszczalne, jednoznacznie wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej.

XI. Odnośnie do argumentu ujętego w piśmie skarżących z dnia 9 maja 2018 r., wskazującego na brak zapewnienia właściwych rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów pomiędzy granicami dzielnic, należy stwierdzić, że w tym względzie Plan odpowiada wymogom z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Plan miejscowy jest tak skonstruowany, by zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowych terenów. Zaskarżony Plan określa przebieg dróg wewnętrznych, co zważywszy na potrzeby spełnienia wskazanego wymogu uznać należy za prawidłowe. Rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, w odniesieniu do całego terenu objętego procedurą planistyczną, mając zwłaszcza na uwadze to, aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne dróg (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11, publ. jw.). Przedmiotowy Plan spełnia powyższy warunek.

XII. Skarżący postawili również zarzuty wskazujące na brak ustalenia w Planie: zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości; zwymiarowania linii zabudowy oraz wymiarów określających szerokość dróg; zasad kształtowania krajobrazu; minimalnej intensywności zabudowy oraz gabarytów obiektów.

Należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że skarżący nie wykazali, by postawione przez nich zarzuty naruszały ich interes prawny. Podniesione przez nich kwestie nie mają charakteru skonkretyzowanego do ich nieruchomości. Już z tego powodu wywiedzione przez nich argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od tego, na marginesie należy wskazać, że in genere nie jest zasadny zarzut odnoszący się do nieustalenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, obowiązek zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny. Gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, stosownie do ww. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w przypadku gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 578/15 (publ. jw.), że rada gminy może pominąć określenie tych zasad. Unormowania te zamieszcza się tylko razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Ponadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że nie w przepisach uchwały obejmującej plan miejscowy nie ma obowiązku zwymiarowania planowanej inwestycji komunikacyjnej. Dopiero projekt inwestycji drogowej obejmuje precyzyjne parametry drogi, w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Plan miejscowy wyznacza jedynie linie rozgraniczające terenu przeznaczonego pod drogę, jej przebieg oraz klasę – co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sposób obrazowania linii rozgraniczających jest także zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Poza tym, w badanym przypadku nie istniała konieczność ustalenia w Planie zasad kształtowania krajobrazu. Należy wskazać, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., ustanawiający obowiązek określenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu, został wprowadzony do tego aktu mocą ustawy z dnia 24 kwietniu 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774), która weszła w życie dnia 25 lipca 2015 r. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3 wskazanej ustawy). Uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P. podjęto w dniu 9 września 2003 r., zatem na Radzie Miasta nie ciążył obowiązek określenia w Planie zasad kształtowania krajobrazu.

Podobnie w zaskarżonym Planie nie określono minimalnej intensywności zabudowy, gdyż taki obowiązek nie spoczywał na organie stanowiącym. Jak wspomniano, uchwałę o przystąpieniu do sporządzania Planu podjęto w dniu 9 września 2003 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, w niniejszym przypadku należało stosować przepisy dotychczasowe, które wspomnianego obowiązku nie przewidywały.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 3a, 6 i 8 u.p.z.p.

XIII. Sąd stwierdził zgodność z prawem trybu sporządzania analizowanego planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż po uprzednim wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], Rada Miasta w dniu 9 września 2003 r. podjęła wspomnianą uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P., określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Projekt planu uległ następnie podziałowi na mniejsze obszary opracowań, w tym także zaskarżonego Planu, zgodnie z ww. uchwała intencyjną. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta P. oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystywali przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, wnosząc wnioski i uwagi. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta P.. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół. Ponadto z przedłożonych akt planistycznych wynika, że w rozpatrywanym przypadku organy planistyczne miały na względzie zmianę przepisów, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie w dniu 18 listopada 2015 r. przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). W sporządzonym uzasadnieniu do uchwały, którą plan przyjęto, zawarte zostały te wszystkie elementy, których zmieniony przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wymaga.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rada Miasta nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

XIV. Zważywszy na istotę postępowania ze skargi na akt prawa miejscowego, która wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. i która nakazuje oceniać naruszenie indywidualnego interesu prawnego każdego ze skarżących, Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżących, które nie dotyczyły ich indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dotyczyło to zarzutów sformułowanych zarówno w skargach, jak i późniejszych pismach procesowych, wskazujących na naruszenie: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 1 skargi i pkt 3 pisma z dnia 7 maja 2018 r.); art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. (pkt 1 pisma z dnia 7 maja 2018 r.); art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. art. 4, art. 5 pkt 3 i 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3 art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (pkt 2 pisma z dnia 7 maja 2018 r.); art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p. (pkt 4 pisma z dnia 7 maja 2018r.); art. 41 ust. 2 i 3 oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 7 pisma z dnia 7 maja 2018 r.).

Jak wskazano powyżej, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: jw.).

Co za tym idzie jeżeli podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty nie dotyczą naruszenia przez kwestionowana uchwałę jej interesu prawnego, lecz mają charakter ogólny, względnie odnoszą się do tych części planu, które nie są związane z naruszeniem jej konkretnego interesu prawnego, to nie mogą być one rozpoznane przez Sąd, albowiem stanowiłoby to obejście prawa w zakresie przysługiwania danemu podmiotowi uprawnienia do poddania uchwały jednostki samorządu terytorialnego kontroli sądowoadministracyjnej.

XV. Analogicznie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżący nie wykazali także w związku z podniesionym zarzutem naruszenia § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na braku możliwości powiązania treści miejscowego planu z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr [...]. W szczególności nie wykazali bowiem by te rzekome uchybienia uniemożliwiały ustalenie przeznaczenia ich nieruchomości, a nadto by były one spowodowane przez podejmujący zaskarżoną uchwałę organ..

XVI. Odnosząc się w tym miejscu do szeregu przedłożonych przez skarżących do akt sprawy sądowej opracowań i opinii wskazać należy, iż nie miały one wpływu na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Opracowania te dotyczą bowiem oceny przyjętych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań pod kątem ich racjonalności i skuteczności w osiągnięciu założonych przez prawodawcę lokalnego celu oraz zawierają propozycje rozwiązań odmiennych niż przyjęte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny ograniczona jest zaś do zbadania jej zgodności z prawem, a więc do oceny pod kątem legalności.

Zdaniem Sądu działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym miejscowym planie ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

XVII. Podkreślenia nadto wymaga, że w toku procedury planistycznej i przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie są związane dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu oraz zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa, jak ma to miejsce w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uchwalenie dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter aktu stanowienia prawa i służyć ma co do zasady nie utrzymaniu dotychczasowego ładu przestrzennego obowiązującego na danym obszarze, lecz ukształtowaniu tego ładu zgodnie z oczekiwaniami i zamierzeniami wspólnoty lokalnej.

W ramach władztwa planistycznego rada gminy może bowiem nie tylko ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, bowiem oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt argumentacji zawartej w skardze stwierdzić należy, iż okoliczność, że doszło do obniżenia wartości nieruchomości skarżących uzasadnia jedynie wystąpienie przez nich z odpowiednim roszczeniem przed sądem powszechnym, a nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Co za tym idzie dla oceny zgodności z prawem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zupełnie obojętnym pozostaje, iż przed jego przyjęciem określona zabudowa mogła być na danym obszarze realizowana w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też okoliczność, że decyzje takowe nie były dla skarżących wydawane ze względu na przewlekanie postępowań je dotyczących przez właściwe organy Miasta P..

XVIII. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały, bowiem ograniczanie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalania, Sąd stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.