Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 129/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, 145a, 145b, 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] utrzymał w mocy wydaną w trybie wznowienia postępowania decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...]w części dotyczącej przejęcia nieruchomości [...].

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęta został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego:

W następstwie rozpoznania wniosku M. W.(jednego z następców prawnych S. D.), Wojewoda [...]ostateczną decyzją z [...] grudnia 2013 r stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) nieruchomości położonych w gromadzie [...], stanowiących własność S. D.

Podstawę stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, było uznania, ze niedookreślenie w nim przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. przejmowanych nieruchomości, i przywołanie jedynie ogólnej powierzchni gruntów przejmowanych w gromadzie [...], przy wymienieniu ich właścicieli, stanowiło rażące naruszenie art. 1 ust. 1 dekretu i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), a także § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...]września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. nr 45, poz. 416).

W dniu [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: "Skarb Państwa-Nadleśnictwo [...]") wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...]. Interes prawny legitymujący do udziału w sprawie Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] wywodziło ze sprawowanego przez Nadleśnictwo zarządu na stanowiącymi własność Skarbu Państwa nieruchomościami, które w przeszłości stanowiły własność S. D., a podstawą ujawnienia jako ich właściciela w księdze wieczystej było ww. orzeczenie z 1954 r.

W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2019 r. działając na podstawie art. 150 § 1, art.151 § 1 pkt 2 i art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. z naruszeniem prawa w zakresie w jakim strona, tj. Skarb Państwa- Nadleśnictwo [...] nie brał udziału w postępowaniu.

W motywach decyzji wskazano, że z odpisu księgi wieczystej [...], wykazu synchronizacyjnego dotyczącego tej księgi, sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S., a także wypisów z rejestru gruntów dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...][...],[...] i [...], położonych w powiecie [...], obrębie ewidencyjnym [...], wynika, że parcele gruntowe, wchodzące w skład nieruchomości stanowiącej byłą własność S. D., weszły w skład działek, których aktualnym właścicielem jest Skarb Państwa i znajdują się w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Ponieważ przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw, należało uznać Nadleśnictwo [...] za stronę postępowania. Podmiot ten, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o lasach (Dz. U. z 2015 r., Nr 2100 ze zm.), jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentujący Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, ma bowiem interes prawny w sprawie objętej kontrolą.

Odnosząc się do samej istoty postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. w kontekście wówczas wskazywanych wad prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego, organy podtrzymały stanowisko, że obarczone ono było wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem nie konkretyzowało nacjonalizowanej nieruchomości w sposób odpowiadający obowiązującym wówczas przepisom, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Zwracano przy tym uwagę, że istotą rozstrzygnięcia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej było odjęcie własności nieruchomości i miało ono stanowić podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Zatem brak opisania w nim konkretnych działek gruntu oznaczał nieokreślenie przedmiotu przejęcia. Wobec takich ocen, tak Wojewoda jak i rozpoznający odwołanie Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi uznali, że brak jest możliwości uchylenia decyzji z [...] grudnia 2013 r. z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co oznacza, zaistnienie negatywnej przesłanki jej uchylenia opisanej w art. 146 § 2 k.p.a. Minister wskazywał nadto, że na etapie postępowania odwoławczego ziściła się także kolejna negatywna przesłanka uchylenia ostatecznej decyzji nadzorczej, przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a., w postaci upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. W związku zaś z argumentacją Nadleśnictwa, że w postępowaniu nadzorczym nie ustalono jakim aktualnym działkom odpowiada wywłaszczona nieruchomość, organ zwracał uwagę, że w sytuacji, gdy kwestionowane orzeczenie z 1954 r. nie określało przedmiotu przejęcia, brak było także podstaw do jego ustalania w postępowaniu nieważnościowym. W kontekście natomiast braku odniesienia się przez organ wojewódzki do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1959 r. (nawiązującego w swej treści do orzeczenia z 1954 r. i obejmującego m.in. parcele należące do S. D.), Minister zauważył, że nie było ono objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności dotyczącego wydania orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], w części dotyczącej S. D., w sytuacji nie kwestionowania w całości orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r, a które to orzeczenie rzekomo miało być wydane z naruszeniem przepisów art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, braku indywidualnego oznaczenia nieruchomości S. D. i braku wyjaśnienia, do jakiej konkretnej nieruchomości została stwierdzona nieważność orzeczenia, a w konsekwencji nie ustalenia przedmiotu postępowania, a w szczególności oznaczenia nieruchomości, których właścicielem miał być poprzednik prawny wnioskodawczyni, a to wszystko przy jednoczesnym stwierdzeniu, że skutkiem prawnym orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], stanowiących w dacie przejęcia własność S. D. było nabycie własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa z równoczesnym pozbawieniem własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jak również ustaleniu istnienia kolejnego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1959 r. znak: [...] dotyczącego tych samych nieruchomości i identyfikującego nieruchomości te w sposób niewątpliwy;

2. art. 7 k.p.a., gdyż nie poczynienie ustaleń opisanych wyżej narusza interes społeczny, a w tym przypadku interes Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Nadleśnictwo [...], będącego aktualnym właścicielem nieruchomości należących wcześniej do poprzednika prawnego wnioskodawcy – S. D., przy jednoczesnym nie wykazaniu, na czym ma polegać rażące naruszenie przepisów art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., a powołane przepisy tylko w sposób ogólny regulują treść mających zapaść orzeczeń;

3. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. poprzez nie uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w sytuacji gdy:

a) Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] nie był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 grudnia 1954 r., a więc tym samym bieg 5-letniego terminu nie może być liczony od ostatniego doręczenia decyzji stronie, a od dnia, w którym Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] powziął informację o wydaniu przedmiotowej decyzji, co miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2014 r., a to wszystko w sytuacji, gdy od dnia wydania tej decyzji (tj. 4 grudnia 2013 r.) nie upłynął jeszcze okres pięciu lat,

b) nie poczynienia przez organ administracyjny stosownych ustaleń faktycznych, o czym mowa wyżej, wobec czego nie sposób stwierdzić czy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej,

c) nieruchomość ta aktualnie została obsadzona przez wnioskodawcę Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] lasem, co poprzez zmianę jej struktury doprowadziło do znacznej zmiany jej wartości i przeznaczenia, w konsekwencji czyniąc z niej strategiczny zasób naturalny kraju, a zatem działanie to wywołało niewątpliwie nieodwracalne skutki prawne,

d) ustalono, że poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni nadano grunt w miejscu jego przesiedlenia, zapewne tytułem ekwiwalentu za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa w/w decyzjami prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], czego dowód w postaci aktu nadania gruntu zalega w aktach niniejszej sprawy,

4. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. poprzez jego nadinterpretację i stosowanie zarzutu z tego przepisu w każdym przypadku jako rażące naruszenie prawa, skoro osoba objęta orzeczeniem z 1954 r. otrzymała grunt, a orzeczenie to stanowiło m.in. podstawę prawną ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych, przy jednoczesnym ustaleniu, że w stosunku do tych samych nieruchomości zostało wydane kolejne orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1959 r., a zatem wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczenie to winno być również wzięte pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. ;

5. niezgodność zaskarżonego orzeczenia z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w tym lasów państwowych stanowiących własność Skarbu Państwa,

6. art. 80 k.p.a. polegające na tym, że wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z treści powołanego artykułu, a polegającemu na wydaniu orzeczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, jak również prawidłowości ww. orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. i 19 maja 1959 r., skoro w oparciu o pierwszy z tych dokumentów zostało ujawnione w księdze wieczystej prawo własności obecnego właściciela, tj. Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...].

W oparciu tak sformułowane zarzuty, skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 4 lipa 2019 r. IV SA/Wa 954/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wywiedzionych od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. I OSK 3181/19 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd kasacyjny ocenił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu przepisów, które jego zdaniem miał naruszyć Minister i organ I instancji. W żaden sposób nie odniósł się również do stanowiska Ministra, zgodnie z którym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1959 r. nie było objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym, dlatego też nie zostało uwzględnione przez Ministra przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał jednakowoż uwagę, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest unieważnienie z mocą wsteczną ściśle zindywidualizowanej decyzji, tj. ustalenie, czy wydana uprzednio konkretna decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Granice postępowania nieważnościowego są zakreślone treścią art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Ustalanie przesłanek wzruszenia odnoszone jest zawsze do oznaczonej decyzji. Możliwe jest prowadzenie odrębnych postępowań nieważnościowych dla każdej z nich i odrębne badanie w odniesieniu do każdej z osobna wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

W dalszej kolejności wyjaśnił, że w przypadku wznowienia postępowania nieważnościowego organ bada wystąpienia przesłanki pozytywnej uzasadniającej wznowienie, a w razie jej stwierdzenia przechodzi do ustalania jednej z przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził zaś, iż w sprawie występuje przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a. Oznacza to, iż ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu nieważnościowym w granicach zakreślonych art. 156 § 1 i 2 k.p.a., dochodząc do wniosku, iż mimo wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 151 § 2 k.p.a., gdyż zachodzi przypadek z art. 146 § 2 k.p.a. Sąd kasacyjny nie przesądzał natomiast na tym etapie, czy zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, gdyż byłoby to przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Godzi się więc przypomnieć, że instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły zaś związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie to składa się z kilku etapów. W przypadku zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, w pierwszej kolejności organ bada wymogi formalne podania, tj. czy pochodzi ono od strony, czy zostało oparte na jednej z ustawowych przesłanek, czy dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzja ostateczną i czy zachowano przewidziany w art. 148 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W sytuacji spełnienie tych warunków, wydaje na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, które z kolei prowadzi do uruchomienie postępowania rozpoznawczego składającego się z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Działania organu w ramach tych faz wyznacza z kolei treść art. 151 k.p.a. Wynika z niego mianowicie, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, iż wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzając natomiast jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), chyba, że na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. – tj. upływ przewidzianych w § 1 tego artykułu terminów w jakich dopuszczalne jest uchylenie we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji; zaistnienie opisanej w § 2 art. 146 sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas, stosowanie do art. 151 § 2 organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taki stan rzeczy zaistniał w rozpoznawanej sprawie.

Organy obu instancji stwierdziły bowiem że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaną w trybie nadzorczym decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej decyzji, a więc stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nią nieruchomości stanowiących własność S. D. Dodatkowo na etapie postępowania odwoławczego ziściła się kolejna negatywna przesłanka uchylenia ww. decyzji związana z upływem 5 lat od jej doręczenia.

Ocenę organów obu instancji sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela. Okolicznością niesporną jest, że kontrolowanym przez Wojewodę [...] w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich [...], orzekł o przejęciu nieruchomości położonych w gromadzie [...], które stanowiły wówczas m.in. własność S. D. Przy czym w samym orzeczeniu nie oznaczono precyzyjnie przejmowanych nieruchomości, ale ograniczono się do przywołania łącznego areał gruntów objętych orzeczeniem ([...]ha) oraz wymienieniu imion i nazwisk [...] osób, od których nastąpiło owo przejęcie. Jedną z nich był S. D. (poz. 26 w wykazie).

Wyjaśnić zatem wypada, ze przywołany dekret stwrzał możliwość przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, gdy spełnione były łącznie następujące przesłanki: nieruchomość położona była w powiatach województw wymienionych w dekrecie, była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela (art. 1 ust. 1). Co przy tym istotne przejście własności w trybie omawianego dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Wobec tego – jak zasadnie wywiódł organ wojewódzki i z czym zgodził się Minister - istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Bez znaczenia przy tym dla powyższej konstatacji ma fakt, że przepisy dekretu z 27 lipca 1947 r. nie wskazywały elementów składowych (orzeczenia) decyzji. Godzi się bowiem zauważyć, że konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z obowiązującego wówczas art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja - obok innych koniecznych elementów - powinna zawierać także osnowę. Rozstrzygnięcie, określane mianem "osnowy" stanowi zaś o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Winna ona zatem być tak skonstruowana, by już w oparciu li tylko o jej treść (bez konieczności sięgania do dokumentacji z postępowania, względnie interpretacji jej treści przez pryzmat innych dowodów, możliwe było jej wykonanie. Jak przy tym trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2016 r. I OSK 3210/15 (Lex nr 2082607), zapadłym na kanwie sprawy o zbliżonym stanie faktycznym, "w sytuacji gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie". Z kolei obowiązek posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio z art. 4 dekretu 1949 r., stanowiącego, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienie w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. Skoro zaś przepisy owego dekretu nie przewidywały automatycznego przejmowania gruntów niepozostających we władaniu właścicieli, lecz jedynie dopuszczały możliwość takiego przejęcia, nie mogły być również traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów całych wsi (gromad) bez wyszczególnienia wchodzących w ich skład konkretnych parcel (działek) należących do danego właściciela. Zwłaszcza, że po myśli art. 5 dekretu właścicielowi takiemu przysługiwała możliwość nabycia gospodarstw (działek), a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość przejętej nieruchomości (art. 7 dekretu). Dlatego także dla zapewnienia im możliwości efektywnego ubiegania się o owe grunty rolne na zasadach wskazanych w art. 5 dekretu niezbędnym było określenie w orzeczeniu danych identyfikujących przejętą nieruchomość. Prawidłowa była zatem konstatacja organu wojewódzkiego, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., pozbawione takiej identyfikacji przejmowanych od S. D. nieruchomości rażąco naruszało przepisy art. 1, art. 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. To zaś stanowiło, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do jego eliminacji ze skutkiem ex tunc o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stały nieodwracalne skutki prawne orzeczeniem tym wywołane. Takich zaś organy w sprawie nie stwierdziły. Nie wykazał ich również Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...]. Nie wywołuje tego rodzaju skutku bowiem sam fakt zalesienia części przejętych nieruchomości pozostających obecnie w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...] (objętych księga wieczystą nr [...]) i zwiększenia w ten sposób jej wartości, czyniąc ją jednocześnie - jak podnosi skarżący - strategicznym zasobem naturalnym kraju. Aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie jest wszak czynnikiem, który przesadza o istnieniu lub nie "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., wywołanych orzeczeniem z 1954 r. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z: 21marca 2013 r. I OSK 1480/12, Lex nr 1339586; 17 maja 2018 r. I OSK 1690/16, Lex nr 2557566). W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się zatem cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważanie skutków prawnych tym obrotem wywołanych. Taki zaś w odniesieniu do nieruchomości, na których zarząd sprawuje Nadleśnictwo [...], nie nastąpił. Na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności kwestionowanego orzeczenia nie stoi także - wbrew temu co twierdzi skarżący - ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2018 r., poz. 1235), której unormowania nie ograniczają stosowania art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie nie chodzi bowiem o dokonywanie przekształceń własnościowych w rozumieniu jej rozumieniu, ale o stwierdzenie, że do żadnych przekształceń nie powinno dojść, bo o nabyciu własności przez Państwo orzeczono z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zatem uznać, aby zapis art. 7 cytowanej ustawy uniemożliwiał stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, gdyż stwierdzenie nieważności wywłaszczającego orzeczenia nie stanowi o przekształceniu własnościowym lasu państwowego, a dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r. I OSK 1219/15, Lex nr 2274845). Stąd zarzut jakoby wydanie w sprawie zaskarżonej decyzji, którą nie wyeliminowano decyzji ostatecznej Wojewody [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego) naruszało art. 2 i 7 tej ustawy pozostaje chybiony. Bez znaczenia dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego pozostawała także kwestia wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...][...] maja 1959 r. orzeczenia nr [...]obejmującego już skonkretyzowane nieruchomości przejmowane w gromadzie [...] (w tym te, które należały pierwotnie do S. D.). Jak bowiem zasadnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 1 grudnia 2020 r. "kontrola przesłanek nieważności decyzji dotyczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym o ważności lub nieważności decyzji PPRN w [...] z [...] grudnia 1954 r. nie może przesądzać decyzja tego organu z [...] maja 1959 r., lecz stwierdzenie lub nie stwierdzenie przesłanek pozytywnych lub negatywnych z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 1954 r.

Na tak zakreślone granice postępowania nadzorczego wskazywał także w istocie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwracając uwagę na str 5 uzasadnienia swojej decyzji, że orzeczenie z 1959 r. "nie było objęte prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem nieważnościowym". Skoro zatem prawidłowo była konstatacja organów, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe z 1954 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie wywołało skutków prawnych kwalifikowanych jako nieodwracalne, to także we wznowionym postępowaniu nadzorczym, koniecznym byłoby stwierdzenia nieważności owego orzeczenia, a zatem podjęcie decyzji o rozstrzygnięciu co do istoty tożsamym z tym jakie zapadło [...] grudnia 2013 r. W takiej zaś sytuacji, jak wskazano na wstępie zachodzi negatywna przesłanka uchylenia decyzji dotychczasowej opisana w art. 146 § 2 k.p.a. W związku z czym postępowanie wznowieniowe w tych uwarunkowaniach musi być zakończone w sposób opisany w art. 151 § 2 k.p.a. tj. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przy wskazaniu okoliczności z powodu których nie można jej uchylić. Tak też postąpił w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], co oznacza, że podjęta przezeń decyzja jest zgodna z prawem. W konsekwencji nie narusza także prawa utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Rację ma również Minister, że na etapie wydawania przezeń decyzji ziściła się dodatkowa negatywna przesłanka uchylenia decyzji z [...] grudnia 2013 r., opisana w art. 146 § 1 k.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a taka zaistniała w sprawie – co jest okolicznością niesporną) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Rozpoczęcie biegu tego terminu następuje od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony. Tak też konsekwentnie określa początek biegu pięcioletniego terminu dla stron pominiętych w postępowaniu judykatura, zwracając uwagę, że posługując się w redakcji omawianego przepisu zwrotem "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" ustawodawca nie wskazał cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2017 r. II OSK 687/16, Lex nr 2442277; 8 września 2016 r. II OSK 2903/14, Lex nr 2143519; 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/07, Lex nr 484885). Przy jego obliczaniu nie ma zatem znaczenia wskazana w skardze data powzięcia informacji przez stronę pominiętą (tu Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...]) o decyzji z [...] grudnia 2013 r. Ta ma jedynie znaczenia przy ocenie terminowości złożenia przez stronę pominięta wniosku o wznowienie postępowania.

Ostatnie doręczenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. miały zaś miejsce [...] grudnia 2013 r., co wynika z dat umieszczonych na zwrotnych potwierdzeniach jej odbioru znajdujących się w aktach. W takiej sytuacji ewentualne jej uchylenie w postępowaniu wznowionym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło nastąpić najpóźniej [...] grudnia 2018 r. Oznacza to, że w dacie podejmowania przez Ministra zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) termin ów już niewątpliwie ekspirował i już także tylko z tej przyczyny nie mogło dojść do jej eliminacji. Obowiązek zaś jego uwzględnienia – jak wskazuje się w orzecznictwie – obciąża nie tylko organ pierwszej instancji, ale również odwoławczy. W ramach postępowania odwoławczego ma on bowiem obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Co przy tym istotne rozstrzyga on wówczas w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydawania decyzji. Musi zatem także badać, czy w sprawie nastąpił upływ terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r. II OSK 1358/18, Lex nr 3093262). Z tych przyczyn sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez Ministra art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a., upatrywany w rzekomo wadliwym obliczeniu ww. terminu i doprowadzeniu w ten sposób do niezasadnej odmowy uchylenia decyzji z 2013 r., pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono także przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak przy tym wyjaśniono, dla oceny legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1954 r. nie ma znaczenia wydanie przez ten sam organ w 1959 r. orzeczenia o przejęciu w oparciu o tożsamą prawną nieruchomości w położonych w [...] (w tym należących do S. D.). Stąd brak jego uwzględniania przy formułowaniu tej oceny nie może być rozpatrywany w kategorii istnego naruszenia ustalonej w art. 75 k.p.a. reguły nakazującej organom dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podjęte przez Ministra rozstrzygnięcie uzasadnione zostało w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych, którymi kierował się on formułując swoje stanowisko, a to z kolei umożliwiało ocenę poprawności wyprowadzonych przezeń konkluzji, które skład orzekający w sprawie podziela.

Z tych przyczyn skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).