Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1912/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej również "Pr.bud."), w wyniku rozpatrzenia odwołania Y. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Sp. k. z siedzibą w W., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. P. (róg ulicy S. i ul. P.) w Dzielnicy [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Wojewodę [...].

W dniu 17 kwietnia 2018 r. Y. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Spółką" bądź "Skarżącą") złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. P. (róg ulicy S. i ul. P.) w Dzielnicy [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, nieprawidłowości występujących w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej załączonej do wniosku z 17 kwietnia 2018 r.

W dniu 22 maja 2018 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji prośba Spółki o przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji do dnia 18 czerwca 2018 r.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] zmienił wskazany we wcześniejszym postanowieniu z [...] maja 2018r. termin usunięcia nieprawidłowości na dzień 18 czerwca 2018 r.

Tego dnia Spółka wypożyczyła dokumentację projektową i zwróciła się do organu o zawieszenie postepowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, wskutek czego, Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Następnie organ pierwszej instancji, postanowieniem z [...] września 2018 r. podjął – także na wniosek Spółki – ww. postępowanie i postanowieniem nr [...] nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia w terminie 7 dni, wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.

Skarżąca pismem z 20 września 2018 r. poinformowała organ o uzupełnieniu dokumentacji projektowej w myśl ww. postanowienia z [...] września 2018 r., jednakże w dniu 26 września 2018 r. Spółka po raz drugi wypożyczyła dokumentację projektową, a organ postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], zmienił termin wykonania obowiązku na dzień 8 października 2018 r.

W dniu 8 października 2018 r. Skarżąca przekazała do organu projekt budowlany wraz z naniesionymi poprawkami.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2018 r., [...] po raz kolejny nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia w terminie 14 dni braków i wadliwości dokumentacji projektowej.

W dniu 24 października 2018 r. Skarżąca wypożyczyła projekt budowlany, a organ pierwszej instancji na wniosek Spółki, postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] przedłużył termin uzupełnienia dokumentacji do 8 lutego 2019 r.

Pismem z 6 grudnia 2018 r. Spółka odniosła się do wszystkich punktów postanowienia z [...] października 2018 r., nr [...], natomiast w piśmie z 10 grudnia 2018 r. poinformowała o przekazaniu decyzji lokalizacyjnej dot. przyłącza sieci wod.-kan. dla przedmiotowej inwestycji.

18 grudnia 2018 r. wpłynął do organu miejskiego wniosek Spółki o niezwłoczne wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

Prezydent [...] kolejnym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...] uzupełnił orzeczenie z [...] października 2018 r., nr [...] o nakaz doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy nr [...] w zakresie powierzchni całkowitej inwestycji oraz przypomniał, że nie wszystkie nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z [...] maja 2018 r. nr [...] zostały usunięte.

Skarżąca pismem z 20 grudnia 2018 r. odniosła się do poszczególnych punktów postanowienia z [...] maja 2018 r.

W dniu 3 stycznia 2019 r. Spółka zwróciła się do organu o natychmiastowe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, po czym pismem z 25 stycznia 2019 r. zwróciła się kolejny raz do Prezydenta [...] o zawieszenie postępowania w omawianej sprawie, co nastąpiło postanowieniem tego organu z [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Postępowanie zostało podjęte w dniu [...] lutego 2021 r. i postanowieniem z tej daty nr [...] organ ponownie nałożył na Skarżącą obowiązek usunięcia w terminie 30 dni nieprawidłowości, a co za tym idzie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. B. zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2018 r. poz. [...], dalej także "m.p.z.p." bądź "plan miejscowy").

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. P. (róg ulicy S. i ul. P.) w Dzielnicy [...].

Skarżąca, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła odwołanie do organu wyższej instancji.

Wojewoda [...] powołał się w pierwszej kolejności na art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego zakres przedmiotowy sprawdzeń, jakich dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wojewoda przypomniał, że kierując się zapisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., Prezydent [...] nakładał wielokrotnie na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia i usunięcia występujących nieprawidłowości w przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji projektowej. Organ pierwszej instancji także wielokrotnie na wniosek Spółki zmieniał termin usunięcia tych nieprawidłowości. Z pisma pełnomocnika Spółki z 3 stycznia 2019 r. wynika, że kompletnej odpowiedzi na pierwsze postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], Skarżąca udzieliła dopiero 20 grudnia 2018 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. B. zatwierdzony Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. pod poz. [...] i zgodnie z § 31 m.p.z.p. wszedł w życie 30 grudnia 2018 r. Zdaniem Wojewody, w niniejszym przypadku dokumentacja projektowa o pozwolenie na budowę (co wynika z akt sprawy i treści odwołania) była wielokrotnie poprawiana i uzupełniana, a mimo to nie została sporządzona w sposób pozwalający organowi pierwszej instancji na zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przed uchwaleniem m.p.z.p.

Wojewoda [...] wskazał, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Spółka już przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązana była złożyć kompletny projekt budowlany sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem, a wymogi w tym względzie są jasno i precyzyjnie sformułowane w art. 34 Pr.bud. oraz uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany był sporządzony w sposób nieprawidłowy, co skutkowało nakładaniem przez organ miejski obowiązku jego uzupełnienia.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że Spółka dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany sporządzony w oparciu o decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], przeniesioną na rzecz Skarżącej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], natomiast w trakcie toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę został na tym obszarze uchwalony m.p.z.p. W przypadku uchwalenia planu miejscowego, decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której jeszcze nie zostało wydane pozwolenie na budowę, zostaje wygaszona (jeśli jej ustalenia są inne niż planu miejscowego).

Dlatego organ wojewódzki uznał, że kierując się zapisami art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud. Prezydent [...] prawidłowo nałożył na Spółkę postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...], obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami m.p.z.p.

Rygorem niezastosowania się do wezwania organu (art. 35 ust. 3 Pr.bud.) nie jest jednak pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Gdy zatem organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., tryb z art. 35 ust. 3 Pr.bud. ma zastosowanie, albowiem ma na celu umożliwienie inwestorowi doprowadzenie projektu budowanego do zgodności z konkretnymi ustaleniami planu i przepisami warunków technicznych, co powinno nastąpić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. W razie bezskutecznego upływu terminu, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale w istocie dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą lub brakiem, których inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. W takiej sytuacji organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał i miał oparcie w źródłach prawa powszechnie obowiązującego.

W rozpoznawanej sprawie, podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę było natomiast niewypełnienie nałożonego przez Prezydenta [...] postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] obowiązku dostosowania projektu budowlanego do stanu zgodności z zapisami m.p.z.p. Wojewoda [...] wskazał, że nałożony ww. postanowieniem wymóg przede wszystkim nie wskazywał jakichkolwiek zapisów m.p.z.p., z którymi przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa miałaby być niezgodna. Organ pierwszej instancji nie przytoczył ani jednego przepisu m.p.z.p. uzasadniającego żądanie od Spółki dostosowania dokumentacji projektowej do zapisów Planu. Ww. postanowienie nie wyjaśnia w sposób szczegółowy powodów, dla których organ uznał, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p,, a co za tym idzie winien być skorygowany. Prezydent [...] nie dokonał ponownego sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami nowo uchwalonego m.p.z.p. i nie wskazał w jakim konkretnie zakresie i z jakimi konkretnie przepisami planu przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny. Dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o omawianą regulację jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Brak takich podstaw unicestwia bowiem zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie.

W konsekwencji Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 Pr.bud., gdyż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone prawidłowo i zgodne z przepisami k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie rozstrzygnięcia Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu w niniejszej sprawie, wobec tego, że brak jest koniecznego do wyjaśnienia przez Prezydenta zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwagi na to, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] uniemożliwiało wydanie pozwolenia na budowę, wobec diametralnych różnic pomiędzy warunkami zabudowy określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a uchwalonym m.p.z.p.

Mając na uwadze ww. zarzuty Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Spółka wnosi również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w tym m.in.: uchwały Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., na okoliczność jej treści, w szczególności fundamentalnych różnic treści Planu z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu, parametrów zabudowy i przeprowadzenia przez nieruchomość drogi oraz na okoliczność, że jedyną przyczyną wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego było uchwalenie m.p.z.p., które uniemożliwiało dostosowanie projektu budowlanego do jego warunków bez zaprojektowania całkowicie innej inwestycji niż zgłoszona w niniejszym postępowaniu, co stanowi także o bezcelowości zastosowania trybu kasatoryjnego w niniejszej sprawie, a także korespondencji kierowanej przez Skarżącą do organów Gminy, na okoliczność ich treści, w tym uwag i naruszeń zgłaszanych przez stronę wtoku procedury planistycznej, braku uwzględnienia tych uwag w Uchwale, starań Strony nakierowanych na zapobieżenie ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości w sposób wpływający na obniżenie wartości nieruchomości. Skarżąca domaga się również dopuszczenia dowodu z operatu CBRE z dnia [...] czerwca 2019 r. w szczególności na okoliczność mniejszej rentowności potencjalnej inwestycji zgodnej z przepisami m.p.z.p. względem inwestycji planowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Wojewoda pominął zupełnie wpływ jaki na toczące się postępowanie wywarło wejście w życie m.p.z.p. Skarżąca brała udział w zgłaszaniu zastrzeżeń do projektu planu miejscowego, tak by móc realizować planowaną inwestycję objętą przedmiotowym postępowaniem zgodnie z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy, jednak pozostały one nieuwzględnione. Zdaniem Spółki, Wojewodzie umknęło, że rzeczywistą i jedyną przyczyną odmowy wydania jej pozwolenia na budowę było uchwalenie m.p.z.p. o takim, a nie innym przeznaczeniu terenu, dla którego wcześniej obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy, fundamentalnie różniąca się od treści uchwalonego Planu miejscowego. W niniejszej sprawie Skarżąca nie pozostawiła żadnych zastrzeżeń i wezwań organu pierwszej instancji bez odpowiedzi, zatem to nie brak uzupełniania dokumentacji projektowej stanowił podstawę niemożności wydania pozwolenia, a wyeliminowanie warunków zabudowy, w oparciu o które powstał projekt inwestycji i cała dokumentacja projektowa.

Skarżąca wskazuje na konkretne różnice pomiędzy wskaźnikami zabudowy określonymi w decyzji WZ a postanowieniami m.p.z.p., których wejście w życie spowodowało wygaśnięcie tej decyzji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki uzasadnił potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji koniecznością wskazania przez Prezydenta [...], jakie konkretnie sprzeczności z m.p.z.p. zawiera projekt. To rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, a także treścią odwołania strony, bowiem Wojewoda pominął, że z uwagi na fundamentalne różnice między decyzją o warunkach zabudowy a m.p.z.p., w tym przedzielenie terenu inwestycji drogą, Spółka musiałaby przedstawić projekt budowlany dla całkowicie innego zamierzenia budowlanego, w innym razie nie mógłby on pozostawać w zgodzie z ww. Planem miejscowym.

Z tego też względu to wygaśnięcie decyzji WZ wskutek wejścia w życie m.p.z.p. stanowiło jedyną i nieusuwalną przyczynę niemożności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzjach organów obu instancji, które konsekwentnie pomijają tę kwestię.

Skarżąca wskazuje, że Uchwała o przyjęciu m.p.z.p. została opublikowana dopiero [...] grudnia 2018 r. i weszła w życie 29 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wielokrotnie wzywał Spółkę do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej, co niejednokrotnie nie miało uzasadnienia. Pomimo tego, żadne z wezwań organu I instancji nie pozostało bez odpowiedzi Skarżącej. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie Wojewody, że Spółka udzieliła odpowiedzi na zagadnienia zasygnalizowane przez Prezydenta w piśmie z 17 maja 2018 r. "dopiero w dniu 20 grudnia 2018 r." Organ odwoławczy pomija fakt, że z samego pisma z 20 grudnia 2018r. wynika, że Skarżąca podtrzymuje w tym zakresie wcześniejsze stanowisko, ponownie prezentując wyjaśnienia powołane już w piśmie z 31 lipca 2018 r., które stanowiło jej odpowiedź na wezwanie z 17 maja 2018 r. Ponadto najpoważniejszy zarzut dotyczący niezgodności z decyzją WZ oraz informacja, że zdaniem Prezydenta [...] nie zostały uzupełnione braki z wezwania z 17 maja 2018r., zostały Skarżącej zakomunikowane dopiero po uchwaleniu m.p.z.p. Odpowiedź Spółki i uzupełnienie rzekomych braków miało miejsce pismem z 31 lipca 2018 r., a zatem niemal 5 miesięcy potrzebował organ I instancji na ocenę tej odpowiedzi, co oznacza, iż niezasadnie organy próbują przenieść na Spółkę odpowiedzialność za niewydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Skarżąca zwraca również uwagę na znaczne koszty i nakłady, jakie wynikły w związku z planowaną inwestycją, a które przez takie, a nie inne działanie organów, wobec aktualnego braku możliwości realizacji inwestycji, będzie musiała ponieść. Dalsze postępowania nie doprowadzi bowiem do zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż m.p.z.p. przewiduje zupełnie inny rodzaj inwestycji o zupełnie innych parametrach, niż dopuszczała to decyzja o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie okazał się zasadny.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo wykazał konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale wyjątkowo, tj. jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać z uwzględnieniem art. 136 k.p.a., w efekcie - winien on znaleźć zastosowanie zawsze wtedy (wyłącznie wtedy), gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w powyższym zakresie, Sąd uznał za niezbędne w pierwszej kolejności odniesienie się do wniosku Skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

W tej kwestii należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczy po pierwsze treści uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej akt prawa miejscowego. Sąd nie przeprowadza jednak dowodu z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z tymi przepisami. Po wtóre, skarżąca domaga się dopuszczenia dowodów z korespondencji kierowanej przez Skarżącą do organów Gminy w toku procedury uchwalania ww. Planu miejscowego, a także z operatu CBRE z [...] czerwca 2019 r. mającego wskazywać na spadek rentowności inwestycji, która mogłaby zostać zrealizowana na jej nieruchomości po wejściu w życie zapisów m.p.z.p. W tym względzie Sąd stwierdza, że okoliczności, które miałyby zdaniem Skarżącej zostać wykazane tymi dowodami w żadnym razie nie mogą przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Z tej przyczyny wniosek Skarżącej, w ocenie Sądu nie mógł zostać uwzględniony. Sąd postanowił zatem odmówić dopuszczenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy zauważyć trzeba, że stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ I instancji wbrew dyspozycji art. 35 ust. 1 Pr.bud. nie skontrolował przedłożonej przez Skarżącą Spółkę dokumentacji projektowej pod kątem zgodności z m.p.z.p., który wszedł w życie w toku postępowania, a stosując ust. 3 art. 35 Pr.bud. nie wskazywał jakichkolwiek zapisów m.p.z.p., z którymi przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa byłaby niezgodna.

W tym kontekście wskazać przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że Skarżąca występując do Prezydenta [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzonego przedsięwzięcia, dysponowała decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy, przeniesioną na rzecz Skarżącej decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...].

Nieruchomość inwestycyjna stanowiąca działki nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...] została jednak objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. B. zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., które zgodnie z treścią § 31 m.p.z.p. weszły w życie 30 grudnia 2018 r.

Według zgodnych poglądów judykatury, decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z komentowanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w tej decyzji. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2018).

Wobec powyższego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jak podkreśla NSA, nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, LEX nr 737693).

Skutkiem wejścia w życie planu miejscowego, który zawiera odmienne uregulowania zasad zagospodarowania danego terenu, jest więc utrata mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy a oceny zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 152/10, LEX nr 952961).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawowym zadaniem organu pierwszej instancji w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, z chwilą wejścia w życie postanowień m.p.z.p., tj. z dniem 30 grudnia 2018 r., było odpowiednio do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr.bud. dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami tego Planu miejscowego.

Kwestia ta, jako dotycząca zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym jest kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i ma zasadnicze znaczenie dla jej wyniku. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu pierwszej instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Przede wszystkim w sprawie niezbędne było więc dokonanie przez Prezydenta [...] analizy nowo obowiązujących postanowień m.p.z.p. i porównanie ich z zapisami decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej przez Skarżącą. Następnie, w przypadku stwierdzenia odmienności ustaleń Planu miejscowego względem warunków zabudowy określonych w ww. decyzji, organ zobowiązany był skontrolować zgodność rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie budowlanym z tymi postanowieniami m.p.z.p. W sytuacji ustalenia niezgodności tych rozwiązań, organ powinien był w dalszej kolejności prawidłowo zastosować tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Pr.bud. i wezwać Skarżącą do usunięcia występujących nieprawidłowości, wskazując na konkretne zapisy m.p.z.p., z którymi złożona dokumentacja projektowa jest niezgodna.

Zasadnie wyjaśnił przy tym organ II instancji, że wynikiem niezastosowania się przez inwestora do postanowienia wystosowanego w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr.bud. może być decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie pozostawienie wniosku inwestora bez rozpoznania. Celem tej normy prawnej jest bowiem umożliwienie inwestorowi doprowadzenie projektu budowanego do zgodności z konkretnymi ustaleniami planu miejscowego i przepisami warunków techniczno-budowlanych. W razie bezskutecznego upływu wskazanego w takim postanowieniu terminu, organ wydaje merytoryczną decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz jest to konsekwencją stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom m.p.z.p., których to braków inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. Organ nie może natomiast odmówić wydania pozwolenia na budowę z tej tylko przyczyny, że wnioskodawca nie zastosował się do wezwania organu. Tak tymczasem postąpił na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji.

Trafnie więc w tym zakresie zastrzeżenia podniósł Wojewoda [...] kwalifikując tę okoliczność jako powód wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy ona bowiem kwestii decydującej o możliwości wydania pozwolenia na budowę bądź odmowy jego udzielenia. Sąd pragnie przy tym zaznaczać, że odróżnić należy sytuację, w której organ pierwszej instancji dokonuje merytorycznej oceny sprawy i przedstawia w uzasadnieniu swojej decyzji interpretację postanowień planu miejscowego i zastosowania następnie wyniku tej wykładni do konkretnych rozwiązań projektu budowlanego, z którą to interpretacją i stosowaniem organ odwoławczy może się nie zgodzić – od sytuacji całkowitego braku wypowiedzi organu pierwszej instancji w istotnej kwestii i de facto przerzucenia całości oceny w tym zakresie na organ odwoławczy. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z drugą sytuacją. Organ pierwszej instancji w zasadzie ograniczył się wyłącznie do wezwania Skarżącej do wykazania zgodności projektu budowlanego z uchwalonym m.p.z.p., bez wskazania jego konkretnych zapisów, którym nie odpowiadała złożona dokumentacja projektowa, po czym w uzasadnieniu decyzji lakonicznie stwierdził, że taka zgodność nie występuje.

Z uwagi na powyższe, Skarżąca słusznie podkreśla, że to nie brak uzupełnienia przez nią dokumentacji projektowej stanowić powinien podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę, ale obowiązywanie nowych zapisów Planu miejscowego, którym może nie odpowiadać projektowana inwestycja. Sąd nie podzielił jednak argumentacji Skarżącej, która zmierza do wykazania bezzasadności przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia, skoro po wejściu w życie postanowień m.p.z.p., niemożliwe – w jej ocenie – stało się wydanie wnioskowanego przez nią pozwolenia na budowę, wobec diametralnych różnic pomiędzy warunkami zabudowy określonymi w decyzji z [...] kwietnia 2017 r., a uchwalonym Planem miejscowym. Okoliczności te powinien bowiem ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego administracji architektoniczno-budowlanej, po prawidłowym wezwaniu strony do usunięcia wad i braków projektu budowlanego, wskazując na czym konkretnie one polegają. Jak już wyjaśniono, organu pierwszej instancji w tym zadaniu nie może zastąpić organ odwoławczy, albowiem prowadziłoby to do oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie można zatem niejako a priori przesądzać, jak wskazuje Skarżąca, że inwestycja według przyjętych rozwiązań projektowych nie może zostać zatwierdzona, gdyż kwestia ta powinna być dopiero przedmiotem całościowej analizy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Poza powyższym wymaga zauważenia, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem, które może być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. To zatem do Skarżącej, jako dysponenta wniosku, należy przede wszystkim rozważenie, czy wobec uchwalenia m.p.z.p., uznaje Ona za zasadne dalsze procedowanie przez organ w przedmiocie zatwierdzenia inwestycji w zamierzonym przez nią kształcie, czy też uważa, że powinna zmodyfikować bądź wycofać złożony wniosek.

W niniejszym postępowaniu zadanie Sądu nie polegało natomiast na ocenie prawidłowości decyzji Wojewody przez pryzmat argumentacji Skarżącej wskazującej na nieuprawnione przedłużanie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które miało być spowodowane wskazywaniem rzekomych braków w złożonej dokumentacji projektowej. Jak już wyjaśniono na wstępie, w rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do oceny przesłanek istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd nie bada merytorycznych aspektów sprawy, w tym np. tego, czy organ pierwszej instancji zasadnie, czy też nie, wzywał Skarżącą do uzupełnienia wskazywanych braków w dokumentacji projektowej w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, jak i tego, czy Skarżąca zastosowała się do tych wezwań i braki te uzupełniła. Okoliczności te pozostają bowiem irrelewantne w kontekście wejścia w życie w toku postępowania postanowień m.p.z.p. i treści orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy.

Niejako na marginesie przedstawionych rozważań Sąd pragnie jedynie zauważyć, że stronie przysługiwały w tym postępowaniu środki prawne przewidziane w przepisie art. 37 k.p.a., w postaci ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby Skarżąca skutecznie skorzystała z przysługujących jej praw.

Nie jest także przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie, kwestia kosztów i nakładów, jakie Skarżąca poniosła w związku z planowaną inwestycją i wypowiadanie się na temat ewentualnych przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazywania osób winnych tej sytuacji. Jeśli Skarżąca uważa, że koszty te wynikły z nieprawidłowego działania organów administracji, może dochodzić swoich racji w tym przedmiocie w ramach odrębnej procedury.

Sąd stwierdził zatem, że organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.