Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 319/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 8, art. 30, art. 59
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] M. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia [...] października 2008 r. z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , nr [...] w przedmiocie:

1. uznania, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznany decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] i pobrany w okresie od dnia 10 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 1.517,80 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym;

2. nałożenia na M. B. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 10 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 1.517,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 620,84 zł do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.,

utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. M. B. wniosła między innymi o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. M. B. zarzuciła, że bez oświadczenia z jej strony o wspólnym wychowywaniu dziecka z jego ojcem została pozbawiona statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, a organ błędnie za podstawę ustalenia faktu wspólnego zamieszkiwania z ojcem dziecka przyjął: zameldowanie na okres czasowy ojca dziecka w mieszkaniu skarżącej (od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.), fakt rozliczania się ojca dziecka z Urzędem Skarbowym oraz uwzględnienia jego dochodu w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego. Ponadto w kwestionowanej decyzji został jej naliczony dochód z gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy skarżąca takiego dochodu nie uzyskiwała, ponieważ całość gospodarstwa przekazała w dzierżawę za czynsz w wysokości 100 zł przeznaczony na opłacenie podatku rolnego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej .

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. M. B. podniosła, że z treści art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż powinna być wcześniej pouczona jak w myśl ustawy należy w rozumieć pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" oraz "dochodu z gospodarstwa rolnego". Zdaniem skarżącej nie została o tym poinformowana, nie potwierdza tego decyzja wydana przez Kierownika MOPS, a także brak w aktach sprawy oświadczenia skarżącej o zapoznaniu się z takimi pojęciami prawnymi. Nie zostało również udowodnione świadome wprowadzenie w błąd organu. Natomiast w sprawie ma znaczenie fakt, iż przed dniem 1 maja 2004 r., to jest przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym, który rozpoczął się we wrześniu 2003 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. W myśl tej ustawy M. B. była osobą samotnie wychowującą dziecko, w związku z czym pobierała u swojego pracodawcy zwiększony zasiłek wychowawczy oraz zasiłek rodzinny na syna – M.L.. Przedłożyła pracodawcy umowę dzierżawy gospodarstwa i zgodnie z art. 15 b pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy nie osiągała dochodów z gospodarstwa rolnego. Z powyższych względów, kontynuując pobieranie świadczenia po dniu 1 maja 2004 r. skarżąca była przekonana, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie posiada dochodów z gospodarstwa rolnego. Skarżąca we wniosku o świadczenia rodzinne złożonym w maju 2004 r. nie wpisała gospodarstwa rolnego, ale nie miało to związku z zatajeniem dochodów, gdyż skarżąca wiedziała, że takich dochodów nie osiąga. Składając kolejny wniosek w 2005 r. skarżąca została pouczona przez pracownika MOPS o wliczaniu dochodu z posiadanego gospodarstwa niezależnie od zawarcia umowy dzierżawy i następnie wpisywała gospodarstwo rolne we wnioskach o świadczenia rodzinne.

Wnioskodawczyni ponownie stwierdziła, że wychowuje dziecko wspólnie z jego ojcem nieprzerwanie i stale od grudnia 2006 r., natomiast wcześniej miały miejsce tylko kończące się po kilku tygodniach próby wspólnego zamieszkiwania i wspólnego wychowywania dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając ponownie sprawę podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu zbadanie zgodności rozstrzygnięcia administracyjnego o charakterze ostatecznym z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. W ocenie Kolegium powołane przez M. B. argumenty nie wykazują, że doszło do wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Organ podniósł, że twierdzenie wnioskodawczyni o samotnym wychowywaniu syna nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Prawidłowo bowiem organ pomocy społecznej przyjął, że okoliczność wychowywania dziecka wspólnie z jego ojcem R. L. potwierdzają następujące dowody: zaświadczenie z Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2007 r. poświadczające tymczasowe zameldowanie ojca dziecka w mieszkaniu M. B. od dnia [...] stycznia 2004 r., pismo z tego Urzędu z dnia [...] grudnia 2007 r. informujące, że wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] lipca 2007 r. miała przyznany dodatek mieszkaniowy, a w deklaracji jako pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym wskazała syna M. i konkubenta R. L.a – ojca dziecka, nadto zaś fakt, że R. L. rozliczeń za lata 2002, 2003 i 2004 r. dokonywał w Urzędzie Skarbowym , co wskazuje na [...] jako miejsce jego zamieszkania.

Ubocznie organ zauważył, że wnioskodawczyni nie zaprzeczyła pozostawaniu R. L. we wspólnym gospodarstwie domowym w latach 2004 - 2007 poprzez sprostowanie deklaracji złożonej w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co skutkowałoby uznaniem dodatku za nienależnie pobrany i obowiązkiem jego zwrotu.

Organ wskazał również, że intencją przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest określenie ustawowego dochodu z gospodarstwa rolnego, bez względu na sposób jego użytkowania i wysokość faktycznie osiąganych z tego tytułu dochodów. Wobec powyższego okoliczność oddania przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego w dzierżawę nie ma znaczenia dla ustalenia uzyskanego z niego dochodu.

W konsekwencji Kolegium uznało, że pobrane przez wnioskodawczynię świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium wydając kwestionowaną decyzję organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie występuje sytuacja wprowadzenia organu właściwego w zakresie świadczeń rodzinnych w błąd co do przysługującego wnioskodawczyni statusu samotnego wychowania dziecka oraz niewskazania posiadanego gospodarstwa rolnego. Skoro wnioskodawczyni nie przysługiwał status matki samotnie wychowującej dziecko, pobrane świadczenia rodzinne, jakimi są podwyższony dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 505,80 zł miesięcznie, przyznany w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jedną z przesłanek przyznania podwyższonego dodatku do zasiłku rodzinnego była bowiem przesłanka samotnego wychowania dziecka, gdyż art. 59 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że osoba samotnie wychowująca dziecko, otrzymująca w dniu wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 10 na dziecko, na które korzystała z urlopu wychowawczego do dnia wejścia w życie ustawy, w wysokości 505,80 zł, jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jedynie powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art. 11 k.p.a. poprzez zupełny brak wyjaśnień zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a jedynie pozorne uzasadnienie decyzji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których się oparł, a co za tym idzie jedynie poprzez jedynie iluzoryczne uzasadnienie prawne, bez wskazania wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, których subsumpcja pod dowody uzasadniałaby słuszność i legalność decyzji, a które to braki czynią decyzję niezupełną, a nadto poprzez niewskazanie materialnoprawnej podstawy decyzji;

4) art. 30 i art. 8a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.

Powołując się na przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. B. podniosła, że rozstrzygając sprawę organ winien mieć na uwadze dobro małoletniego dziecka skarżącej, chorego na mózgowe porażenie dziecięce, u którego zdiagnozowano autyzm i padaczkę, stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną, w tym upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym. Natomiast w sprawie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe, a powoływane przez organ okoliczności nie potwierdzają rzeczywistego stanu faktycznego. Ustalenie okoliczności wspólnego z ojcem dziecka wychowywania syna M.L. jest błędne. Skarżąca ani ojciec dziecka nie składali oświadczenia o jego wspólnym wychowywaniu. Ponadto organ nie odniósł się do dowodu z dokumentu przedstawionego przez skarżącą na okoliczność oddania gospodarstwa rolnego w całości w dzierżawę. W takiej zaś sytuacji w świetle art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma mowy o utrzymywaniu się przez skarżącą z gospodarstwa rolnego. Na potwierdzenie prawidłowości tego stanowiska M. B. odwołała się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Bd 127/07. Skarżąca podniosła, że ubiegając się o świadczenie w 2004 r. złożyła umowę dzierżawy, ale umowa została jej zwrócona.

Skarżąca zarzuciła, że w stosunku do niej nie wykazano wystąpienia żadnej z sytuacji przewidzianych w art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ). Natomiast bez udowodnienia przewidzianych tym przepisem okoliczności organ, który przyznał świadczenie nie może żądać jego zwrotu. Podstawy do tego nie stanowi wydanie przez organ błędnej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Nigdy też nie składała fałszywych zeznań ani fałszywych dokumentów ani też świadomie nie wprowadzała w błąd pracowników ośrodka pomocy społecznej.

M. B. podniosła również, że świadczenie, którego dotyczy decyzja, winno zostać umorzone przez Burmistrza Miasta , gdyż na skutek dokonywanych w celu wyegzekwowania świadczenia potrąceń małoletni M. L. jest pozbawiony części środków pieniężnych potrzebnych do rehabilitacji i normalnego, godnego funkcjonowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] października 2008 r. z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , nr [...] w przedmiocie:

1. uznania, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznany decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] i pobrany w okresie od dnia 10 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 1.517,80 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym;

2. nałożenia na M. B. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od dnia 10 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 1.517,80 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 620,84 zł do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r.

Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określa przepis art. 156 k.p.a. stanowiąc w § 1, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zatem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.) obowiązany jest zbadać czy w przypadku decyzji, której to postępowanie dotyczy, nie wystąpiła jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie dotyczyło to w szczególności przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma charakter nadzwyczajny w tym sensie, że przesłanki stwierdzenia nieważności mogą stanowić wyłącznie wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ wyższego stopnia musi przestrzegać ogólnych zasad postępowania przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.

Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wyższego stopnia nie zastosował się do wskazanych wyżej reguł postępowania, nie rozważył bowiem wyczerpująco czy kwestionowana przez skarżącą decyzja z dnia [...] października 2008 r., uznająca wymienione w niej świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakładająca na M. B. obowiązek zwrotu tak określonego nienależnie pobranego świadczenia, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.

W związku z treścią przywołanego przepisu zwrócić należy uwagę, że mowa w nim nie o świadczeniu nienależnym, ale świadczeniu nienależnie pobranym. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie i tylko w sytuacji, gdy świadczenie zostało wypłacone na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, świadczenie traktuje się jako nienależnie pobrane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., I OSK 1710/09, LEX nr 595278, a także w wyroku z dnia 4 października 2011 r., I OSK 762/11, LEX nr 1069676, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2008 r., II SA/Go 645/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 961/10, LEX nr 957355). W szczególności, jak wskazano w ostatnio wymienionym wyroku, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Z kolei pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Celem pouczenia jest wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, a jednocześnie pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10, LEX nr 957287).

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentowała, że nie zostało w stosunku do niej udowodnione zachowanie polegające na świadomym wprowadzeniu w błąd organu. Podniosła też, że ubiegając się o świadczenia rodzinne w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej nie została pouczona o tym, jak w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko, a w myśl poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r., pod rządami której pobierała świadczenia z zakładu pracy, była osobą samotnie wychowująca dziecko, a nadto zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą nie osiągała dochodów z gospodarstwa rolnego, które zostało w całości przekazane w dzierżawę.

Kolegium wprawdzie przytoczyło powyższą argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale ponownie rozpatrując sprawę w żaden sposób się do niej nie odniosło. Trzeba zaś zwrócić uwagę, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przewidywał, iż przez osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie się osobę stanu wolnego: pannę, kawalera, rozwiedzioną, rozwiedzionego, wdowę lub wdowca. Przepis ten nie zawierał zatem zastrzeżenia o niewychowywaniu dziecka wspólnie z ojcem lub matką dziecka, przewidzianego w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującym w dniu wejścia tej ustawy w życie, to jest w dniu 1 maja 2004 r. Zasadnie zatem M. B. podniosła, że w świetle przepisów ustawy obowiązujących przed tą datą spełniała kryteria osoby samotnie wychowującej dziecko.

Kolegium nie rozważyło podniesionych przez M. B. argumentów w kontekście opisanej zmiany przepisów, która, jak podkreśliła skarżąca, miała miejsce w okresie pobierania przez nią świadczeń rodzinnych. W szczególności organ nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą kwestii braku stosownego pouczenia jej o treści obowiązujących od 1 maja 2004 r. przepisów prawa w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych – co do przesłanek uznania za osobę samotnie wychowująca dziecko, jak też wywodzonego braku pouczenia co do uzyskiwania dochodu z gospodarstwa rolnego.

Trzeba zarazem zwrócić uwagę, że wypełniając w 2004 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i samotnego wychowywania dziecka skarżąca wykreśliła zapis o niewychowywaniu dziecka wspólnie z jego ojcem (k. 7 v. akt adm.). Odczytana zgodnie z pozostawionym zapisem treść wniosku nie pozwalałaby zatem na uznanie, że M. B. złożyła takie oświadczenie. Mimo to organ przyznał skarżącej świadczenie traktując ją jako osobę samotnie wychowująca dziecko.

Jednocześnie brak w aktach administracyjnych, przed rozstrzygnięciem powyższego wniosku skarżącej, pouczenia jakie dochody podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych i winny być zgłoszone przez osobę wnioskującą o takie świadczenie, w szczególności zaś co do sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego. Należy zaś zauważyć, że podstawę przyznania na rzecz M. B. podwyższonego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego stanowił art. 59 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w ust. 1 przewidywał, że osoba samotnie wychowująca dziecko oraz osoba wychowująca troje lub więcej dzieci otrzymująca do dnia wejścia w życie ustawy podwyższony zasiłek wychowawczy nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 10, na dziecko, na które korzystała z urlopu wychowawczego do dnia wejścia w życie ustawy, w wysokości 505,80 zł, jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Przepis ten oznaczał zatem niejako kontynuację pobierania świadczenia w wyższej wysokości. Okoliczność takiej kontynuacji mogła więc utwierdzać osobę wnioskującą o świadczenie o uprawnieniu do jego otrzymania.

W ocenie Sądu nierozważenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem opisanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, wszystkich powyższych okoliczności mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa decydują występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, LEX nr 672887).

Jak podniesiono wyżej, przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości, w sytuacji nadto zmiany obowiązujących przepisów prawa, a wydanie decyzji przyznającej świadczenie byłoby w istocie następstwem błędnie przeprowadzonego przez organ postępowania, uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako rażąco naruszające art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przepis ten służy odzyskaniu wypłaconych osobie nieuprawnionej środków publicznych, ale jak wynika z jego treści, ustawodawca sam ograniczył zakres jego obowiązywania jedynie w stosunku do osób, które świadczenia "pobrały nienależnie", a zatem ze świadomością, że im się nie należą. Wiąże się to niewątpliwie z faktem, iż świadczenia, których dotyczy decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 to świadczenia rodzinne, służące, między innymi, częściowemu pokryciu kosztów utrzymania i opieki nad dziećmi, a przy tym są to świadczenia skierowane do osób o niewysokim poziomie dochodów. Będący konsekwencją decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane nakaz zwrotu takiego świadczenia wiąże się zaś z obciążeniem finansowym, które może negatywnie wpływać na sytuację rodziny, wywołując dotkliwe ekonomicznie skutki. Do tego rodzaju okoliczności także odwoływała się skarżąca w niniejszej sprawie.

Z omówionych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zważył jednocześnie, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał zarzut skarżącej, iż nakazana do zwrotu kwota winna podlegać umorzeniu. W myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Umorzenie może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., I OSK 96/09, LEX nr 580290) i w sytuacji wystąpienia przewidzianych w ostatnio wymienionym przepisie okoliczności.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu należnym ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, będącemu adwokatem, orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).