Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3502/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 141 § 4, art. 153, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2067/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 28 czerwca 2017 r. nr 2/06/2017 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2067/17, w wyniku rozpoznania skargi M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) z 28 czerwca 2017 r. nr 2/06/2017 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na realizację projektu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że skarżący złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "(...)" w ramach III Konkursu Programu LIDER.

Wniosek o dofinansowanie projektu, po dokonaniu przez pracowników NCBiR oceny formalnej, został skierowany do oceny merytorycznej. Przebiegała ona w dwóch etapach. Warunkiem poddania projektu ocenie merytorycznej w drugim etapie było uzyskanie w pierwszym etapie oceny - powyżej 65 pkt. Projekt oceniony został na 76,67 pkt i został skierowany do drugiego etapu oceny merytorycznej. Poprzedzało ją przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej przez Zespół Kwalifikacyjny Programu LIDER. Na tym etapie ocenie podlegały następujące kategorie: Umiejętność prezentacji projektu; Innowacyjność projektu; Koncepcja zarządzania projektem; Możliwość wykorzystania wyników projektu w praktyce; Mobilność. W wyniku przeprowadzenia procedury konkursowej projekt nie uzyskał liczby punktów kwalifikującej go do dofinansowania.

W tej sytuacji Dyrektor NCBiR decyzją z 11 lipca 2012 r. nr 761/2012 odmówił przyznania środków finansowych.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji do Komisji Odwoławczej Rady NCBiR (dalej: KO), która decyzją z 18 września 2012 r. nr 113/2012 odmówiła przyznania środków finansowych.

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję KO, WSA wyrokiem z 28 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 282/13 uchylił decyzję z 18 września 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że KO rozpoznając odwołanie powinna była szczegółowo uzasadnić, dlaczego zarzuty skarżącego dotyczące przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej są nieuzasadnione. Brak takiego uzasadnienia decyzji pozbawiło sąd możliwości weryfikacji, czy ten etap oceny projektu został przeprowadzony prawidłowo. WSA wskazał, że zgodnie z pkt 6.3. "Rozpatrywanie odwołań" zawartym w dokumencie “Procedura: postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów" (dalej: Procedura odwoławcza), KO może podjąć uchwałę o zwróceniu się do Dyrektora o powołanie eksperta w celu sporządzenia opinii w sprawie zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu. WSA stwierdził, że pożądane było powołanie eksperta, który po zapoznaniu się z przebiegiem rozmowy kwalifikacyjnej, mógłby wypowiedzieć się na temat merytorycznej wartości wypowiedzi skarżącego w odniesieniu do zadawanych mu pytań oraz tego czy treść rozmowa pozwalała na uznanie, że deklarowana przez Zespół Kwalifikacyjny ocena poszczególnych kryteriów II etapu oceny merytorycznej była adekwatna do wiedzy i sposobu przedstawienia zarówno projektu. Ocena eksperta byłaby pomocna również przy uzasadnianiu stanowiska KO.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, KO decyzją z 26 listopada 2014 r. nr 355/2014 ponownie odmówiła przyznania środków finansowych.

W uzasadnieniu decyzji KO wyjaśniła, że zwróciła się do Dyrektora o powołanie dodatkowego eksperta. Ze sporządzonej ekspertyzy z 16 maja 2014 r. wynikało, że drugi etap oceny merytorycznej wniosku został przeprowadzony wadliwie. Z tej przyczyny KO zwróciła się do Dyrektora o powołanie ekspertów, którzy 17 października 2014 r. przeprowadzili ze skarżącym kolejną rozmowę kwalifikacyjną, a ocena uzyskana z tej rozmowy wyniosła 34,14 pkt. W związku z tym KO, ponownie odmówiła przyznania środków finansowych na realizację projektu.

WSA prawomocnym wyrokiem z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15 uchylił decyzję KO z 26 listopada 2014 r. Sąd wskazał, że KO – na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) – była związana oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 28 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 282/13, do których nie zastosowała się.

WSA wskazał, że decyzja KO z 26 listopada 2014 r. dotyczyła odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora z 11 lipca 2012 r. Tymczasem odwołanie to wadliwie zostało ocenione na podstawie przeprowadzonej kolejnej rozmowy kwalifikacyjnej z 17 października 2014 r. WSA podkreślił, że KO nadal zobowiązana jest do przeanalizowania odwołania i wskazanych w nim zarzutów dotyczących decyzji z 11 lipca 2012 r. KO powinna to uczynić "wykorzystując w tym celu opinię z 16 maja 2014 r.".

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy KO decyzją z 28 czerwca 2017 r. nr 2/06/2017 ponownie odmówiła skarżącemu przyznania środków finansowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało poprzedzone opinią dodatkowego eksperta, powołanego w oparciu o uchwałę KO z 19 kwietnia 2017 r. Opinia została sporządzona 19 maja 2017 r. i odnosi się do zarzutów odwołania z 8 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji KO wskazała, że rozstrzygając wzięła pod uwagę "opinię sporządzoną przez dodatkowego eksperta, powołanego na potrzeby rozpoznania odwołania, sporządzoną na podstawie materiałów z przebiegu oceny dokonanej przez Zespół Kwalifikacyjny oraz nagrania audio, które było również udostępnione Wnioskodawcy na potrzeby rozpoznania zasadności podniesionych przez niego zarzutów". Analiza uzasadnienia, stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w opinii eksperta z 19 maja 2017 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję KO z 28 czerwca 2017 r.

W motywach wyroku WSA wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji musiała zastać przeprowadzona nie tylko z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, ale także wynikających z art. 153 ppsa.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z pkt 6.3 Procedury odwoławczej, KO może podjąć uchwałę o zwróceniu się do Dyrektora o powołanie eksperta w celu sporządzenia opinii w sprawie zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu.

WSA podkreślił, że w prawomocnym i wiążącym KO wyroku z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/WA 1466/15, jasno wskazano, że dokonując analizy odwołania od decyzji Dyrektora z 11 lipca 2012 r. organ powinien wykorzystać opinię z 16 maja 2014 r., a ocena rozpatrywanego środka zaskarżenia powinna mieć "na względzie opinię eksperta z dnia 16 maja 2014 r.". WSA stwierdził, że w organ zdaje się nie akceptować wniosków opinii eksperta z 16 maja 2014 r. Wydanie kontrolowanej obecnie decyzji poprzedziło uzyskanie opinii dodatkowego eksperta z 19 maja 2017 r., której wnioski są w pewnym zakresie diametralnie różne od treści opinii z 16 maja 2014 r. WSA uznał, że możliwość powołania kolejnego (drugiego już) eksperta w celu oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku nie wynika przy tym bynajmniej z pkt 6.3 Procedury odwoławczej. Z przedstawionych WSA materiałów nie wynika też podstawa prawna powołania takiego kolejnego eksperta.

Z uwagi na powyższe WSA uznał, że decyzja KO z 28 czerwca 2017 r., wbrew wiążącemu organ wskazaniu sądu, nie odnosi się w żadnej mierze do opinii eksperta z 16 maja 2014 r. Uzasadnienie decyzji, w szczególności punkty od 14 do 24, stanowią powielenie argumentacji przedstawionej w dodatkowej opinii z 19 maja 2017 r. Dlatego WSA uznał za zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 153 ppsa.

WSA stwierdził także, że sprawie doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96 poz. 616 ze zm.; dalej: uNCBiR) przez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych po dokonaniu przez organ oceny zarzutów i argumentów odwołania bez uwzględnienia i odniesienia się do opinii eksperta z 16 maja 2014 r., której organ zdaje się konsekwentnie nie akceptować.

Mając na uwadze powyższe WSA wskazał, że organ powinien ponownie przeanalizować odwołanie z 8 sierpnia 2012 r. i odnieść się do wskazanych w nim zarzutów dotyczących pierwotnie przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej, mając na względzie opinię eksperta z 16 maja 2014 r.

Dodatkowo WSA zaznaczył, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 40 ust. 3 uNCBiR nakazującego KO rozpatrzenie odwołanie nie później niż w terminie 3 miesięcy od jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła KO, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) pkt 6.3 Procedury odwoławczej, zgodnie z którym, Komisja Odwoławcza może podjąć uchwałę o zwróceniu się do Dyrektora o powołanie eksperta w celu sporządzenia opinii w sprawie zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu w zw. z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej, w przypadku, gdy uzna to za konieczne, może zwrócić się do Dyrektora Centrum o powołanie, zgodnie z obowiązującymi w Centrum procedurami, eksperta, który dokona zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, poprzez przyjęcie, że z powyższego punktu w związku z powyższym paragrafem nie wynika możliwość powołania kolejnego eksperta do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 ppsa poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w wyroku z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15 oraz w wyroku z 28 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 282/13, mimo że decyzja uwzględniała zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych wyrokach;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 54 § 2 ppsa poprzez brak przedstawienia stanowiska organu znajdującego się w odpowiedzi na skargę.

Z uwagi powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów w punkcie 2.2. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 54 § 2 ppsa poprzez brak przedstawienia stanowiska organu znajdującego się w odpowiedzi na skargę.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że odpowiedź na skargę nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko sądów administracyjnych oraz doktryny jest w tym zakresie jednoznaczne. Wskazuje się w nim, że jak wynika z samej nazwy "odpowiedzi na skargę" umożliwia ona organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Ocenie sądu podlega tylko argumentacja podnoszona w zaskarżonym akcie. To bowiem nie odpowiedź na skargę podlega kontroli sądu administracyjnego lecz decyzja będąca aktem indywidualnym, w którym organ rozstrzyga o uprawnienia lub obowiązkach strony postępowania. Strona ma bowiem prawo poznać argumentację organu, która powinna znajdować się w uzasadnieniu tego aktu, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje. Natomiast odpowiedź na skargę stanowi jedynie wypowiedzenie się organu co do zarzutów skargi. Jakiekolwiek więc dodatkowe argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a nie w decyzji i mające uzasadniać prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie mogą być przez sąd uwzględnione. (por. np. postanowienie NSA z 7 marca 2013 r,, sygn. akt II FSK 1376/11 czy wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I FSK 1769/14).

W związku z tym zarzut braku przytoczenia przez WSA argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, która nie była przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie brak odniesienia się do niej, nie narusza art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie elementy, tj. jasno z niego wynika jaki stan faktyczny sprawy WSA przyjął do rozpoznania sprawy, jakie przepisy zastosował, dlaczego uwzględnił skargę, a także zamieścił wskazania co do dalszego postępowania. Przy czym podkreślić należy, że motywu wyroku pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

Z kolei niezrozumiały jest zarzut, dlaczego skarżąca kasacyjnie uważa, że WSA naruszył art. 54 § 2 ppsa, w myśl którego organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Z opisu stanu faktycznego sprawy wynika, że WSA odnotował wpływ odpowiedzi na skargę i wniosek organu o jej oddalenie. Dlatego zarzut ten należy uznać za chybiony.

Na marginesie jednak zauważyć należy, że akta administracyjne sprawy, które zgodnie z treścią art. 52 § 2 ppsa, powinny przekazane przez organ sądowi w komplecie, a takimi nie są. Trafnie w tym zakresie WSA dostrzegł, że z przedstawionych materiałów nie wynika podstawa prawna powołania kolejnego eksperta. Brakuje bowiem w aktach sprawy m.in. pism KO dotyczących zleceń przeprowadzenia tzw. ekspertyz rozstrzygających (obu ekspertyz z 16 maja 2014 r. i 19 maja 2017 r.), a także skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15.

Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zawarty w punkcie 1.1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 153 ppsa poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w wyrokach z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15 i z 28 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 282/13, mimo że decyzja uwzględniała zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych wyrokach.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Bezsporne jest, że przez ocenę prawną należy rozumieć nie tylko wyjaśnienie treści przepisów prawnych, ale także sposób ich zastosowania w danej sprawie, do ustalonego stanu faktycznego. Zatem stwierdzenie sądu, że przepisy prawa materialnego i procesowego w sprawie zostały zastosowane prawidłowo będzie prowadziło do wniosku, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości, bądź odwrotnie. Przy czym skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2506/12). Zatem ocena ta wiąże sąd i organ administracyjny także w przyszłości, w każdym kolejnymi postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Ponadto związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 297/15).

Przechodząc do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ, podporządkował się jedynie częściowo co do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 28 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 282/13, powołując dodatkowego eksperta, który sporządził opinię z 16 maja 2014 r. Wskutek tej opinii została przeprowadzona kolejna rozmowa kwalifikacyjna z 17 października 2014 r., a następnie została wydana decyzja KO z 26 listopada 2014 r.

Powyższa decyzja została mocą wyroku WSA z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15 uchylona. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że organ zobligowany jest do przeanalizowania odwołania skarżącego z 2012 r. i odniesienia się do wskazanych w nim zarzutów dotyczących przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej, mając na względzie opinię eksperta z 16 maja 2014 r. Zatem z treści motywów jasno wynikało, że organ ma obowiązek, przey rozpoznania odwołania, wykorzystać treść opinii eksperta z 16 maja 2014 r. Jeżeli organ nie zgadzał się z opisanymi wytycznymi WSA, powinien to kwestionować poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu, że taka skarga kasacyjna została wniesiona przez organ, a następnie wycofana (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 759/16 o umorzeniu postępowania kasacyjnego). W tej sytuacji, gdy wyrok WSA z 13 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1466/15 uprawomocnił się, organ był zobligowany do podporządkowania się jego wytycznym.

Tymczasem, jak trafnie to ocenił w obecnie zaskarżonym wyroku WSA, organ właściwie zignorował powyższe, pomijając z niewiadomych przyczyn opinię eksperta z 16 maja 2014 r. Próżno bowiem szukać w treści decyzji KO z 28 czerwca 2017 r., jakiejkolwiek wzmianki o opinii eksperta z 16 maja 2014 r. (i to nawet w części dotyczącej przebiegu postępowania!). Co więcej KO nie przytacza także wyraźnych wskazówek WSA z wyroku z 13 października 2015 r. o konieczności wzięcia pod uwagę opinii z 16 maja 2014 r., poprzestając na ogólnym stwierdzeniu o potrzebie szczegółowego uzasadnienia, dlaczego zarzut przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Tak więc uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie daje pełnej relacji z przebiegu postępowania, ale również przekłamuje pełny obraz sprawy, nie przedstawiając korzystnych dla skarżącego faktów, tj. wniosków opinii z 16 maja 2014 r. i pełnych wytycznych wyroku WSA z 13 października 2015 r.

Reasumując, zarzut skargi kasacyjnej o naruszaniu przez WSA art. 153 ppsa jest ewidentnie chybiony. W żaden sposób wytyczne, w szczególności wyroku WSA z 13 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/15, nie zostały przez organ wykonane. Tak więc już z tylko z tego powodu, tj. braku uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna musiała zostać oddalona.

W punkcie 1.1. petitum skargi kasacyjnej zarzucano naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pkt 6.3 Procedury odwoławczej w zw. z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej, poprzez przyjęcie, że z wymienionych przepisów nie wynika możliwość powołania kolejnego eksperta do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zgodnie z pkt 6.3 Procedury odwoławczej – Komisja Odwoławcza może podjąć uchwałę o zwróceniu się do Dyrektora o powołanie eksperta w celu sporządzenia opinii w sprawie zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu.

W myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej – Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora Centrum o powołanie eksperta, zgodnie z obowiązującymi w Centrum procedurami, który dokona zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku.

Z powyższego przepisu wynika, że KO ma uprawnienie, w trakcie rozpoznawania odwołania, do powołania eksperta dla oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny do oceny merytorycznej wniosku. Nie ulega też wątpliwości, że uprawnienie do dotyczy powołania jednego eksperta, skoro użyto liczby pojedynczej. Brak jest jakiegokolwiek umocowania do wnioskowania o powołanie dowolnej liczby ekspertów uzasadnionej potrzebami organu. Tym bardziej, że z treści pkt 6.3 Procedury odwoławczej wynika, że celem postępowania odwoławczego jest odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a zatem ponowna ocena merytoryczna już raz odbytej rozmowy kwalifikacyjnej. Trafnie zatem WSA uznał, że możliwość powołania kolejnego eksperta w celu oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku nie wynika z pkt 6.3 Procedury odwoławczej.

Przy czym dostrzec należy, że pozostałe postanowienia Procedury odwoławczej nie zakazują powołania kolejnego eksperta. Niemniej jednak, ewentualna konieczność powołania kolejnego eksperta – co sam skarżący kasacyjnie zauważa – może dotyczyć tylko sytuacji, w której ocena pierwszego dodatkowego eksperta byłaby wprost wadliwa, niepełna lub bezstronna (np. między oceniającym a oceniamy istniały przesłanki wyłączające). Takie wyjaśnienie przyczyn powołania kolejnego eksperta powinno jednak zostać wyraźnie wytłumaczone i musi mieć to odzwierciedlenie w aktach sprawy. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, gdy pierwotna dodatkowa opinia ekspercka jest pomijana z niewyjaśnionych względów, a KO zleca dodatkową opinię, tylko dlatego, że się z nią nie zgadza.

Przechodząc na stan rozpoznawanej sprawy, przyjąć należało – co trafnie zauważa skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że kolejna opinia z 19 maja 2017 r. nie ma swojego umocowania prawnego. Jeżeli KO uważała, że przekazana opinia z 16 maja 2014 r. jest niekompletna – choć to wydaje się nierealne zważywszy na jej treść zamieszczoną na 8 stronach merytorycznej, precyzyjnej oceny – uzasadnionym byłoby zwrócenie się w wnioskiem o jej uzupełnienie. Taki bowiem sposób procedowania mieści się w zakresie działania określonym jako "powołanie dodatkowego eksperta" w celu dokonania oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku – tym samym ścisła i literalna wykładnia spornej regulacji nie czyni ją dysfunkcyjną. Nieuprawniona jest natomiast, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, twierdzenie organu, uzasadniające przyjętą wykładnię celowościową obowiązujących regulacji, jeżeli jest to tylko uzasadnione potrzebami Komisji Odwoławczej. Taka wykładnia prowadzi bowiem do braku pewności prawnej dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu, narusza transparentność procedur, równe traktowanie uczestników postępowania i nosi cechy dowolności.

Ponadto nie znajduje uzasadnienia, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy twierdzenie, że powołanie dodatkowego eksperta wymusiła zawiłość sprawy, a jego rolą było podsumowanie całej sytuacji, w tym także uwzględniając opinię dodatkową z 16 maja 2014 r., a wydana decyzja uwzględnia całokształt okoliczności, w tym opinię z 16 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w formularzu oceny z 19 maja 2017 r. dokonanej przez drugiego eksperta, ani w ramach w jakich na wstępie zakreślono zleconej oceny, ani w żadnym innym miejscu tej oceny nie wskazano, aby nowy ekspert odniósł się do opinii pierwszego eksperta z 16 maja 2014 r. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, gdy to wszystko dzieje się w warunkach "związania" organu prawomocnym wyrokiem na mocy art. 153 ppsa.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że wyrok WSA odpowiada prawu.

Wobec tego, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa się sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która brała udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.