Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 409/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  67 ust. 1; art. 184; art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 14;  art. 5 ust. 1 pkt 5; art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 53 § 1 i § 3; art. 54; art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Starszy asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. spółka z o.o. z siedzibą w W. w dniu 27 grudnia 2017 r. zawarła z Instytucją Zarządzającą RPO WL umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]". W prawa i obowiązki ww. Beneficjenta (w związku z jego podziałem dokonanym na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych) weszła wydzielona nowo zawiązana firma M. spółka z o.o. z siedzibą w W., która z dniem 13 września 2019 r. została następcą prawnym w zakresie realizacji przedmiotowego projektu.

Jego celem głównym była aktywizacja zawodowa 45 osób (39 kobiet/ 6 mężczyzn), które pracują lub zamieszkują na terenie miasta P. i opiekują się dzieckiem do lat 3, z czego 27 osób (60% grupy docelowej, 24 kobiet/3 mężczyzn) powracać miało na rynek pracy po urlopach macierzyńskich/rodzicielskich oraz 18 osób (40% grupy docelowej,15 kobiet/3 mężczyzn) bezrobotnych lub biernych zawodowo; w tym 60% grupy docelowej stanowić miały osoby o niskich kwalifikacjach. Projekt zakładał utworzenie 45 nowych miejsc w żłobku dla dzieci w wieku do 3 lat w okresie od 01 kwietnia 2018 r. do 31 sierpnia 2020 r. Wniosek o dofinansowanie projektu zakładał realizację:

- Zadania nr 1 Faza przygotowawcza - przygotowanie i adaptacja bazy lokalowej niezbędnej do uruchomienia nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 oraz placu zabaw (5 miesięcy: 01.04.2018-31.08.2018);

- Zadania nr 2 Prowadzenie żłobka - bieżące koszty nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 (24 miesiące: 01.09.2018 - 31.08.2020).

Skorygowany wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał dodatkowe Zadanie nr 3: Zakup środków ochrony w związku z panującą epidemią COVID-19.

Zgodnie z § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie całkowita wartość projektu wynosiła 2 158 355,65 zł. Kwota dofinansowania została określona na 1 996 478,96 zł stanowiąca nie więcej niż 92,50 % całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu (§ 3 ust. 1 umowy). Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie 161 876,69 zł (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie).

W trakcie realizacji projektu Beneficjent złożył 12 wniosków rozliczeniowych i wypłacono mu umówioną kwotę dofinansowania w wysokości 1 996 478,96 zł.

Organ stwierdził, że w trakcie realizacji projektu doszło do nieprawidłowości dotyczącej głównie wynagrodzenia dyrektora żłobka w postaci niezaplanowanej we wniosku o dofinansowanie – premii (zwiększającej to wynagrodzenie). Wydatek został wykazany przez Beneficjenta we wniosku o płatność za okres od dnia 01 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r. Za niekwalifikowalne wydatki przedstawione do rozliczenia dotyczące kosztów bezpośrednich uznane zostały:

- Poz. 5, 28 i 29 Zestawienia dokumentów, dotyczących kategorii kosztów: "wynagrodzenie personelu merytorycznego - pracowników żłobków i innych form opieki nad dziećmi do lat 3 - Wynagrodzenie dyrektora żłobka -1 etat x 24 miesiące - umowa o pracę, kwota brutto", z uwagi na przekroczenie wysokości wynagrodzenia dyrektora żłobka, w stosunku do kwoty zatwierdzonej w poz. 108 wniosku o dofinansowanie projektu tj. 5 000,00 zł/miesiąc, w związku z przyznaniem premii dyrektorowi żłobka:

- Poz. 5 - wynagrodzenie dyrektora - 7 499,99 zł, wysokość wydatków niekwalifikowalnych: 2 499,99 zł;

- Poz. 28 - wynagrodzenie dyrektora - 11 813,85 zł, wysokość wydatków niekwalifikowalnych: 6 813,85 zł;

- Poz. 29 - wynagrodzenie dyrektora - 11 813,85 zł, wysokość wydatków niekwalifikowalnych: 6 813,85 zł.

Beneficjenta wezwano do zwrotu części dofinansowania (wezwanie z dnia 20 kwietnia 2021 r. dotyczące kwoty 17 155,83 zł).

Beneficjent nie uregulował należności w terminie do dnia 18 maja 2021 r. Twierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania poniesionego wydatku wynikającego z wypłaconej premii.

W tych okolicznościach w dniu 21 września 2021 r. organ wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał Beneficjenta do zwrotu - w terminie 14 dni - środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, w kwocie 17 155,83 zł ( stanowiącej płatność ze środków europejskich w kwocie 15 764,82 zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 1 391,01 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia 9 czerwca 2020 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił m. in., iż środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Wykrycie nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych powoduje konieczność dochodzenia ich zwrotu, co wynika nie tylko z przepisów prawa, ale również z postanowień umowy o dofinansowanie projektu. Według § 3 ust. 3 umowy, dofinansowanie jest przeznaczone na sfinansowanie wydatków kwalifikowanych. W myśl § 3 ust. 4 umowy, do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej, stosuje się wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej jako "Wytyczne"). Beneficjent poniósł wydatki niekwalifikowalne w okresie lipiec - wrzesień 2020 r. Zatem zastosowanie będzie miała wersja Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r.

Wydatkiem kwalifikowalnym, zgodnie z postanowieniami Podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu, z zachowaniem warunków określonych w Podrozdziale 6.1,

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu współfinansowanego ze środków EFS, z zastrzeżeniem pkt 10 i 11 Podrozdziału 8.3, a w przypadku projektów współfinansowanych ze środków FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie projektu,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w Rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ RPO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych,

w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 Podrozdziału 6.4,;

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w Rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Dalej organ argumentował, że z postanowień Podrozdziału 6.15 pkt 1 Wytycznych wynika, iż koszty związane z wynagrodzeniem personelu projektu mogą być kwalifikowalne w ramach projektu, o ile wynika to ze specyfiki projektu, na warunkach określonych w Wytycznych lub w SZOOP. Zgodnie z brzmieniem sekcji 6.15 pkt 10 Wytycznych, wydatki na wynagrodzenie personelu projektu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u Beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na analogicznych stanowiskach lub na stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii.

Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowy wniosek został nadany przez Beneficjenta listem zwykłym w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu 15 października 2021 r. Wniosek wpłynął do IZ RPO WL w dniu 17 marca 2022 r.

W dniu 19 października 2021 r. Beneficjent reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył za pomocą ePUAP wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prawomocnym postanowieniem Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 22 marca 2022 r. stwierdzono, że wniosek złożono z uchybieniem terminu.

W toku postępowania IZ RPO WL wyznaczyła termin 30 dni, liczonych od dnia doręczenia pisma z dnia 3 listopada 2021 r., znak: [...] (data doręczenia: 8 listopada 2021 r.), na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W dniu 7 grudnia 2021 r. złożono wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarząd Województwa Lubelskiego postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. odmówił M. sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w skorzystaniu z przysługującego jej środka zaskarżenia, o którym została prawidłowo pouczona. Nie wykazała również należytej staranności w terminowym dokonaniu czynności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było też podstaw do przyjęcia, że zachodziły jakiekolwiek przeszkody od niej niezależne (zewnętrzne), istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej.

We wniosku z dnia 15 października 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjent ponowił swoją dotychczasową argumentację wskazującą, że błędnym jest stanowisko o naruszeniu warunków kwalifikowalności określonych w rozdziale 6.2 Wytycznych oraz § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Zdaniem Beneficjenta, wydatki poniesione na premie dla dyrektora poniesione zostały bowiem w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny.

Zarząd Województwa ponownie rozpoznał sprawę i wydał w dniu 14 czerwca 2022 r. decyzję, którą utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 21 września 2021 r.

W uzasadnieniu organ argumentował m.in., że:

- stan faktyczny ustalono w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach postępowania administracyjnego i nie stwierdzono żadnych podstaw do kwestionowania jej prawidłowości;

- zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu;

- stosownie do § 4 ust. 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent przy realizacji umowy zobowiązał się do stosowania m. in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków;

- na podstawie § 4 ust. 11 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się również sfinansować, w pełnym zakresie, wszelkie wydatki niekwalifikowalne w ramach projektu;

- w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, a także odpowiednie przepisy prawa UE oraz właściwe akty prawa krajowego, w tym w szczególności ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (§ 34 umowy);

- przepis Rozdziału 6, Podrozdziału 2 pkt 1 Wytycznych wskazuje, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie;

- przepis Rozdziału 6, Podrozdziału 2 pkt 3 Wytycznych określa jakie warunki musi spełniać wydatek, aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny;

- za niekwalifikowalną należy uznać kwotę 17 155,83 zł, stanowiącą nieprawidłowość w związku z przyznaniem premii dyrektorowi żłobka (wydatek ten nie był niezbędny do realizacji celu przedmiotowego projektu oraz osiągnięcia założonych wskaźników, jak również nie przyczyniał się do rozwiązania, złagodzenia lub zmniejszenia zdiagnozowanych problemów wskazanych we wniosku o dofinansowanie);

- punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie;

- Spółka nie zaplanowała we wniosku o dofinansowanie środków na wypłacenie premii dyrektorowi żłobka, co znajduje potwierdzenie m.in. w piśmie Beneficjenta z dnia 5 marca 2021 r.;

- zgodnie z § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent może dokonywać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia Instytucji Zarządzającej nie później niż na 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie w celu uzyskania akceptacji Instytucji Zarządzającej w terminie 15 dni roboczych;

- w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono, że Beneficjent naruszył postanowienia Wytycznych (Podrozdział 6.2 pkt 1, 2 i 3 lit f i g) oraz zapisów umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 3, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 4) i przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) w związku z wypłaceniem, niezaplanowanej we wniosku o dofinansowanie premii dyrektorowi żłobka;

- naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013;

- zasadnie obciążono Spółkę obowiązkiem zwrotu dofinansowania w zakresie określonym w sentencji decyzji, tj. [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia 9 czerwca 2020 r.;

- środki finansowe wydatkowane w ramach projektów unijnych zgodnie z przepisami ufp są środkami publicznymi, do których zastosowanie ma szczególnego rodzaju reżim prawny;

- fakt przekazania środków finansowych Beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania;

- tym samym, wszystkie wydatki muszą być według art. 44 ust. 3 ufp dokonywane:1)w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a)uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań;

- w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie art. 207 ufp podkreśla się, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia warunków umowy przez Beneficjenta;

- przepisy ufp nie normują kwestii winy Beneficjenta lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków;

- wobec tego organ nie badał winy, czy też zamiaru Beneficjenta, jego dobrej lub złej wiary;

- w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 zdefiniowano pojęcie nieprawidłowości;

- z powyższego przepisu wynika, iż dla powstania nieprawidłowości wystraczającym jest aby dane działanie lub zaniechanie prowadziło do możliwości powstania szkody (faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania danego zachowania jako nieprawidłowości);

- przy dokonywaniu interpretacji pojęcia nieprawidłowości koniecznym jest uwzględnienie znaczenia wykrywania nieprawidłowości w całym systemie wdrażania programów finansowanych z funduszy strukturalnych;

- w tym kontekście za błędne należy uznać odnoszenie pojęcia szkody wyłącznie do jego rozumienia przyjmowanego na gruncie prawa cywilnego (za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych – przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 lipca 2020 r. sygn. akt: III SA/Łd 1016/19);

- zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 ufp w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy;

- przepis art. 184 ust. 1 ufp stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu;

- zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego;

- decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie wskazanym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej;

- organ odwoławczy otrzymał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 17 marca 2022 r., co oznacza, że dwumiesięczny okres na wydanie decyzji został przekroczony;

- zatem odsetek nie należy naliczać za okres od dnia 18 maja 2022 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W skardze do WSA w Lublinie Spółka zarzuciła naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (punktu 6.15.1. ust. 4 Wytycznych, poprzez uznanie za niekwalifikowalne wydatków na dodatkowe wynagrodzenie dla dyrektorki żłobka w P. w sytuacji, gdy: przyznana jej premia ma związek z realizacją zadań w ramach projektu, możliwość przyznawania premii wynika z obowiązującego w Spółce regulaminu wynagradzania z dnia 1 października 2019 r., zasady przyznawania premii potencjalnie obejmują wszystkich pracowników Spółki) oraz punktu 6.15 ust. 10 Wytycznych, poprzez uznanie za niekwalifikowalne wydatków na dodatkowe wynagrodzenie (premię) dyrektorki żłobka w P. w sytuacji, gdy wysokość przyznanej premii odpowiada stawkom faktycznie stosowanym w Spółce poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych.

Spółka zarzuciła ponadto błędne przyjęcie, że:

- doszło do naruszenia warunków kwalifikowalności określonych w Rozdziale 6.2 Wytycznych oraz w § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy wydatki na dodatkowe wynagrodzenie (premię) dyrektorki żłobka w P. zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w pkt 6.15.1. ust. 4, w pkt 6.15 ust. 10 Wytycznych oraz w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny;

- w trakcie realizacji projektu doszło do przeznaczenia dofinansowania na sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych w sytuacji, gdy wydatki na wynagrodzenie (premię) dyrektorki żłobka w P. powinny zostać uznane za kwalifikowalne;

- w trakcie realizacji projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.

W wypadku uznania, że Spółka dopuściła się nieprawidłowości, strona podniosła zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków finansowych w sytuacji, gdy wydatki te powinny zostać pokryte ze środków budżetu państwa.

W ocenie Spółki, niezasadnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych w sprawie zwrotu udzielonego dofinansowania w tym zakresie. Bezpodstawnie także zobowiązano Beneficjenta do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, podczas gdy wydatki te spełniają kryteria kwalifikowalności.

W oparciu o powyższe zarzuty i ich uzasadnienie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Spółki dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 i art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. określający, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Wspomniany art. 184 u.f.p. przewiduje w ust. 1, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18).

Z akt sprawy wynika, że Beneficjent zobowiązał się m. in. do przestrzegania wytycznych MIiR/2014-2020/12(4) w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020

Wytyczne wydano na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020), dalej także jako ustawa wdrożeniowa.

Wspomniany przepis (art. 5 ust. 1 pkt 5) stanowi, że minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych.

Beneficjent poniósł wydatki niekwalifikowalne w okresie lipiec - wrzesień 2020 r. Organ przyjął w tej sytuacji, że zastosowanie będzie miała wersja Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. zatwierdzona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Odnosząc się do głównych zarzutów skargi (w zakresie naruszenia zasad kwalifikowalności wydatków) należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że stosownie do Wytycznych (pkt 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatku"), ocena ta polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (podpunkt 1).

Według podpunktu 2, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie projektu. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do podpunktu 3, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają

zastosowanie,

c) jest zgodny z PO i SZOOP,

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub

ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Z akt sprawy nie wynika, aby wszystkie powyższe warunki zostały spełnione przez Beneficjenta przy wydatkowaniu środków finansowych na wypłatę spornej premii. Przede wszystkim podnieść należy, że Beneficjent dobrowolnie zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu (§ 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie).

Przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu nie przewidywał możliwości sfinansowania dodatkowego wynagrodzenia. Plan finansowy zakładał wynagrodzenie dla dyrektora żłobka w ściśle określonej wysokości (5 000 zł miesięcznie). Realizując projekt wypłacono dodatkowe wynagrodzenie znacznie odbiegające od parametrów ekonomicznych podanych we wniosku. Wydatkowano bowiem z tytułu premii poniższe kwoty w rozliczeniu za 3 miesiące wynoszące – 2 499,99 zł; 6 813,85 zł oraz 6 813,85 zł powiększające deklarowane wynagrodzenie limitowane kwotą 5 000 zł za miesiąc pracy dyrektora placówki. Nie można pomijać, że projekt o dofinansowanie (projekt zatwierdzony) zakładał ściśle określoną wysokość wynagrodzenia. Beneficjent miał prawo do zmiany wniosku o dofinasowanie, czego dowodzi umowa o dofinansowanie projektu. Nie wystąpił jednak z taką inicjatywą w celu zmiany istotnego dokumentu, jakim niewątpliwie był wniosek o dofinansowanie.

Dopuszczalność zmian wynika z art. 52 a ustawy wdrożeniowej. Wspomniany przepis określa, że umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 14 września 2021 r. sygn. I GSK 124/21, przepis ten nie nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązku jego zastosowania, a jedynie przewiduje taką możliwość. Wskazano także, że w przepisie nie określono pozytywnych przesłanek uzasadniających możliwość dokonania zmian, jednak uznać należy, że zmiany takie mogą być dokonywane, gdy przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności, których ocena należąca do organu, nie może być dowolna.

Wydatkowanie spornej kwoty nie było konieczne do realizacji celów projektu, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Według Wytycznych, wydatek kwalifikowany musi być niezbędny do realizacji celów projektu. Jego realizacja nie może polegać na dowolnym finansowaniu wydatku, bez uprzedniej formalnej zmiany wniosku o dofinansowanie projektu inwestycyjnego. Spółka przyznała, że budżet projektu nie przewidywał możliwości finansowania wydatku w postaci dodatkowego wynagrodzenia (premii). Szczegółowy budżet projektu zaprezentowany we wniosku o dofinasowanie mógł być zmieniony, ale nie poprzez faktyczne działania Beneficjenta, czego powinien być on świadomy w świetle § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Wydatek ma być i racjonalny i efektywny, aby uznać go kwalifikowalny (lit. g/ podpunkt 3 Wytycznych). Tego rodzaju kryterium nie zostało spełnione wbrew stanowisku Spółki podnoszącej okoliczność dużego zaangażowania dyrektora żłobka, jako usprawiedliwionej podstawy do wypłacenia premii w trudnym czasie epidemii.

W tych okolicznościach nieskuteczną jest argumentacja Beneficjenta o naruszeniu Wytycznych w tej materii.

Dalej należy wyjaśnić że koszty związane z wynagrodzeniem personelu mogą być kwalifikowalne w ramach projektu, o ile wynika to ze specyfiki projektu, na warunkach określonych w Wytycznych lub w SZOOP (punkt 6.15.1 Wytycznych).

Według podpunktu 2, wydatki związane z wynagrodzeniem personelu są ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Stosownie do podpunktu 3, kwalifikowalnymi składnikami wynagrodzenia personelu są w szczególności wynagrodzenie brutto, składki pracodawcy na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odpisy na ZFŚS oraz wydatki ponoszone na Pracowniczy Program Emerytalny zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o pracowniczych programach emerytalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1449).

W ramach wynagrodzenia personelu niekwalifikowalne są wydatki wymienione w podpunkcie 4 lit. a/ - e/. Kwalifikowane są jednak koszty składek i opłat fakultatywnych, niewymaganych obowiązującymi przepisami prawa krajowego, jeżeli zostały przewidziane w regulaminie pracy lub regulaminie wynagradzania danej instytucji lub też innych właściwych przepisach prawa pracy (i.) oraz zostały wprowadzone w danej instytucji co najmniej 6 miesięcy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (ii.), oraz potencjalnie obejmują wszystkich pracowników danej instytucji, a zasady ich odprowadzania/przyznawania są takie same w przypadku personelu zaangażowanego do realizacji projektów oraz pozostałych pracowników beneficjenta (iii.).

Według podpunktu 8, wydatki związane z zaangażowaniem zawodowym personelu projektu w projekcie lub projektach są kwalifikowalne, o ile:

a) obciążenie z tego wynikające nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie,

b) łączne zaangażowanie zawodowe personelu projektu, niezależnie od formy zaangażowania, w realizację wszystkich projektów finansowanych z funduszy strukturalnych i FS oraz działań finansowanych z innych źródeł, w tym środków

własnych beneficjenta i innych podmiotów, nie przekracza 276 godzin miesięcznie. Do ww. limitu wlicza się okres urlopu wypoczynkowego oraz czas niezdolności do pracy wskutek choroby. Spełnienie warunków, o których mowa w lit. a i b, należy zweryfikować przed zaangażowaniem osoby do projektu (przedmiotowej weryfikacji można dokonać posiłkując się pisemnym oświadczeniem złożonym przez osobę mającą być zaangażowaną do projektu). Warunki te powinny być spełnione w całym okresie kwalifikowania wynagrodzenia danej osoby w tym projekcie, przy czym w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w lit. b, za niekwalifikowalne należy uznać wynagrodzenie personelu projektu (w całości lub w części) w tym projekcie, w ramach którego zaangażowanie personelu projektu spowodowało naruszenie tego warunku.

W myśl podpunktu 10, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i FS na analogicznych stanowiskach lub na stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii.

Bezpodstawny jest zarzut skargi o naruszeniu Wytycznych (pkt 6.15.1.4 oraz pkt 6.15.10). Przyznana premia nie ma bezpośredniego związku z realizacją zadań projektu. Regulamin wynagradzania "obowiązujący w Spółce" z dnia 1 października 2019 r. – jak wywodzi skarżąca – dopuszcza możliwość przyznawania premii potencjalnie wszystkim pracownikom. Obwieszczenie dotyczące organizacji i porządku w procesie pracy oraz sposobu wynagradzania w M. Sp. z o.o. nosi datę 6 sierpnia 2018 r. Skarżąca Spółka wstąpiła w prawa i obowiązki Beneficjenta w dniu 13 września 2019 r. (zgodnie z aneksem do umowy o dofinansowanie dnia 8 lutego 2021 r. – k. 81 akt adm.).Według danych z KRS nr [...] uchwała o podziale Spółki M. została podjęta w dniu 1 lipca 2019 r. W wyniku podziału tego przedsiębiorcy zawiązano skarżącą Spółkę M.. W obrocie prawnym – według danych z KRS nr [...] - występuje też inny przedsiębiorca M. spółka z o.o. z siedzibą w P.. Wspomniane Obwieszczenie dotyczące zasad wynagradzania w "M. Sp. z o.o." z dnia 6 sierpnia 2018 r. jest tak ogólnikowym dokumentem (potwierdzonym za zgodność z oryginałem – k. [...] akt adm.), że tylko na podstawie oświadczenia samej skarżącej Spółki można przyjąć, że art. 32 ww. Obwieszczenia był podstawą do przyznania uznaniowej premii. Regulamin wynagradzania obowiązywał od dnia 20 sierpnia 2018 r. (art. 46 Obwieszczenia). Spornej premii nie sfinansowano jednak ze środków własnych (prywatnych) Beneficjenta.

Przyznane środki finansowe na realizację projektu to środki publiczne. Nie straciły one takiego charakteru z chwilą ich przekazania Beneficjentowi. Powyższe oznacza, że ich wydatkowanie powinno nastąpić zgodnie z ustawą o finansach publicznych, zobowiązującą do celowego i oszczędnego gospodarowania (art. 44). Beneficjent zobowiązał się – jak wcześniej wykazano - do zapłaty wynagrodzenia w kwotach miesięcznych wynoszących [...] zł. Przyjętego na siebie zobowiązania nie wykonał w tym zakresie, niezgodnie z projektem o dofinansowanie oraz wiążącą umową, co potwierdzały sporządzone listy płac.

Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (§ 5 ust. 4 umowy).

Powyższe oznacza, że nietrafna była szeroka argumentacja podniesiona w skardze sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia, że dynamiczna sytuacja na początku pandemii skutkująca nałożeniem na dyrektorkę żłobka dodatkowych wymuszonych obowiązków wynikających m.in. z wprowadzonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego i Ministerstwo Zdrowia ograniczeń, uzasadniała przyznanie premii jako elementu niezbędnego do realizacji celu projektu.

Wydatek kwalifikowalny – według Wytycznych – to koszt lub wydatek poniesiony w związku z realizacją projektu w ramach PO, które spełniają kryteria refundacji, rozliczenia (w przypadku systemu zaliczkowego) zgodnie z umową o dofinansowanie. Zarzut skargi o błędnym przyjęciu przez organ, że naruszone zostały warunki kwalifikowalności oraz obowiązki płynące z § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie, okazał się więc nieskuteczny.

Zdaniem składu orzekającego WSA w Lublinie, organ prawidłowo zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w sytuacji, kiedy doszło do wadliwego wydatkowania środków finansowych, co zostało poddane wyczerpującej analizie mającej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie Beneficjent dopuścił się naruszenia wiążących go procedur (wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020).

Beneficjent poniósł wydatki, które organ słusznie uznał za niekwalifikowalne w rozumieniu Wytycznych.

W konsekwencji zaistniała podstawa zwrotu dofinansowania w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca Spółka dopuściła się nieprawidłowości. Definicję legalną instytucji "nieprawidłowości" określono w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013. Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17).

Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. W pojęciu procedur mieszczą się również zasady postępowania ustanowione w dokumentach programowych dotyczących danego programu operacyjnego (wyrok WSA w Kielcach z 23 stycznia 2020 r., I SA/Ke 428/19).

Zgodnie z § 30 ust. 4 umowy o dofinansowanie: niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Zarządzającą w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu.

Powyższe oznacza, że ewentualne "oszczędności" poczynione przez Spółkę nie mogły być przeznaczone na wypłacenie premii.

W § 13 umowy o dofinansowanie przewidziano obowiązek Beneficjenta zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że zostało ono wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia Beneficjentowi wezwania w tej sprawie.

W świetle powyższych rozważań Beneficjent nieskutecznie podważa legalność zaskarżonej decyzji argumentując, że dodatkowe wynagrodzenie przyznane dyrektorce żłobka w P. – na podstawie §32 Regulaminu wynagradzania zawierającego wewnętrzne uregulowania stanowiące podstawę wypłacania pensji, premii i nagród - było usprawiedliwione szerokim zakresem czynności podejmowanych przez nią w związku z zaistniałą na przełomie II i III kwartału 2020 r. sytuacją pandemiczną wymuszającą nowe zadania i obowiązki dla placówek opiekuńczych.

Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W myśl zaś ust. 9 pkt 2 powołanego artykułu w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Przepis art. 2 pkt 14 u.z.r.p. definiuje nieprawidłowość indywidualną jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, to jest rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Dla ustalenia, iż mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nie jest konieczne wykazanie przez organ, że w budżecie Unii rzeczywiście wystąpiła określona szkoda. Przepis art. 2 pkt 36 wymienionego rozporządzenia za nieprawidłowość uznaje wszelkie naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę (szkoda potencjalna). Omawiany przepis ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych, dlatego obejmuje także szkodę potencjalną. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w powyższym rozumieniu wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1984/15 oraz z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1871/18).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiono zarówno sam fakt dopuszczenia się naruszenia, jak i jego potencjalnie negatywne skutki dla budżetu Unii. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja jednoznacznie wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieprawidłowości przewidzianej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Ze stwierdzonym naruszeniem, polegającym na sfinansowaniu nieuzasadnionego wydatku mogła bowiem wiązać się potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej.

Zatem w sprawie doszło do naruszenia procedur o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada zaś na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 - obowiązek dokonania korekt finansowych. Na podstawie powołanego przepisu państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.

W takiej sytuacji na mocy art. 24 ust. 9 pkt 2 u.z.r.p. Instytucja Zarządzająca zobowiązana była do wszczęcia procedury zmierzającej do nałożenia korekty finansowej.

Zatem niezasadnym okazał się zarzut skargi o bezpodstawnym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków finansowych. Zawiadomienie organu z dnia 19 sierpnia 2021r. w tej sprawie zostało doręczone skarżącej Spółce. Nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku zwrotu środków finansowych w kwocie w kwocie 17 155,83 zł (stanowiącej płatność ze środków europejskich w kwocie 15 764,82 zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 1 391,01 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. 9 czerwca 2020 r. do dnia zapłaty, było czynnością usprawiedliwioną w stanie faktycznym sprawy.

Zaskarżoną decyzję wydano bez naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określa, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie (por. np. Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590, wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986/2, s. 37) zgodnie przyjmuje się, organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Sądu, w opisanym stanie faktycznym (wskazującym bezspornie na sfinansowanie wydatku na premie wypłacone dyrektorowi żłobka) i prawnym, którego ramy prawne określone zostały ustawą o finansach publicznych, ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. – wykluczyć należało pogląd o bezprzedmiotowości postępowania. Organ miał obowiązek podjęcia czynności windykacyjnych w tej sprawie, co wyżej wykazano. Wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 21 września 2021 r. został więc prawidłowo przeanalizowany w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Stosownie do art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.).

Dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany "Zobowiązania podatkowe" zawiera przepisy normujące m. in. kwestię odsetek za zwłokę w regulowaniu należności publicznoprawnych. Zasadą jest, że od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę (art. 53 .§ 1 Ordynacji podatkowej). Odsetki za zwłokę nalicza podatnik, płatnik, inkasent, następca prawny lub osoba trzecia odpowiadająca za zaległości podatkowe (art. 53 § 3).

Wyłączenie naliczania odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych unormowano w art. 54 § 1 pkt 1 - 8 Ordynacji podatkowej. Odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 (art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej). W świetle jej art. 55 § 1, odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego. Powyższe oznacza, że podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia i wpłacenia odsetek za zwłokę.

Jak wyjaśnia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. I SA/Wr 355/21, naliczenie odsetek następuje bez wcześniejszego działania organu w tym zakresie np. w postaci wezwań, upomnień, pism informacyjnych.

Niezasadny jest zarzut o naruszeniu art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. wyjaśniono wprost, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu 17 marca 2022 r., że decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie wskazanym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, że dwumiesięczny okres na wydanie decyzji został przekroczony i w tej sytuacji odsetek nie należy naliczać za okres od dnia 18 maja 2022 r. do dnia doręczenia decyzji. Doręczono ją stronie w dniu 28 czerwca 2022 r. Z treści skargi wynika, że w dniu 6 lipca 2022 r. Spółka zwróciła w całości należność wskazaną w decyzji wraz z odsetkami w łącznej kwocie 20 270,83 zł. Bezspornym jest w sprawie, że przekazanie Spółce środków finansowych nastąpiło w dniu 9 czerwca 2020 r. (dzień realizacji zlecenia). W tej sytuacji organ słusznie stwierdza, że odsetki należy naliczać od dnia przekazania środków finansowych (od 9 czerwca 2020 r.). Przepis art. 207 ust. 1 ufp wyraźnie określa, że w przypadkach wymienionych w pkt 1- 3, środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Spółka nieskutecznie zarzuca naruszenie art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz. U. 2022.1758 t.j.). Wspomniany przepis w ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości.

W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).W myśl jej art. 5 ust. 4, kwota, o której mowa w ust. 1, jest pokrywana ze środków budżetu państwa.

Wydatki, o których mowa w ust. 1, podlegają bieżącej weryfikacji przez instytucję zarządzającą. Instytucja ta przekazuje do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, po upływie każdego kwartału, sprawozdanie zawierające kwoty, o które zostały pomniejszone wydatki ujęte w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność przekazywanych do Komisji Europejskiej, za poszczególne miesiące danego kwartału, w podziale na programy operacyjne i projekty (art. 5 ust. 5 cyt. ustawy).

Powyższe uregulowania dotyczą korygowania wydatków w przypadku nieprawidłowości indywidualnej wywołanej COVID-19. Nieprawidłowość indywidualna jest usprawiedliwiona, o ile jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19 (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie stwierdzona przez organ nieprawidłowość nie została wywołana wystąpieniem COVID-19. Została spowodowana wyłącznie zarządczymi działaniami Beneficjenta, który zdecydował o wypłacie premii dla dyrektora żłobka w związku z "ponadprzeciętnym" zaangażowaniem kierownika tej placówki wymuszonym występującą epidemią COVID-19.

Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych przewiduje w art. 3 ust. 2, że w przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 istnieje konieczność zawieszenia stosowania wytycznych, w całości albo w części, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy wdrożeniowej, informację o zakresie i terminie, w jakim zawieszone zostaje stosowanie określonych wytycznych albo ich części.

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej zdecydował o częściowym zawieszeniu w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. stosowania Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r. w sprawie kwalifikacji wydatków, podając w informacji z dnia 19 maja 2020 r. zakres zawieszenia postanowień sekcji 6.12.1pkt 6, podrozdział 6.12 pkt 8 lit. b, sekcji 6.15.1 pkt 1,sekcji 6.15.1 pkt 6, podrozdział 7.5 pkt 2.

Częściowe zawieszenie Wytycznych z powodów wskazanych w powyższej Informacji (przytoczono je w treści skargi) nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie uprawniało do stwierdzenia, że zakres kwalifikowalności wydatków – w porównaniu do pierwotnych kryteriów - należy poszerzyć z uwagi na ważną rolę w przeciwdziałaniu i zapobieganiu oraz usuwaniu skutków COVID -19.

Wniosek dowodowy zgłoszony w skardze podlegał oddaleniu na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Obwieszczenie dotyczące organizacji i porządku w procesie pracy oraz sposobu wynagradzania w M. Sp. z o.o. z dnia 6 sierpnia 2018 r. figurujące w aktach, w art. 32 przewidywało możliwość wypłaty przez pracodawcę premii uznaniowej w wysokości od 50 do 200 % podstawowego miesięcznego wynagrodzenia. Okoliczność ta podniesiona została we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wcześniej w piśmie Spółki z dnia 5 marca 2021 r., w którym powołano się na "wewnętrzne uregulowania". W decyzji organu z dnia 21 września 2021 r. dokonano szczegółowej analizy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, akcentując m.in., że punktem wyjścia do weryfikacji kwalifikowalności wydatku powinien być zaakceptowany wniosek o dofinansowanie projektu, wyjaśniając także, że wszystkie wydatki – zgodnie z art. 44 u.f.p. – muszą być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Spółka przyznała wprost, że Beneficjent nie zaplanował premii dla dyrektora żłobka w Szczegółowym budżecie projektu wniosku o dofinansowanie. Z akt sprawy wynikało, że wynagrodzenie dla dyrektora żłobka Beneficjent zaplanował w wysokości 5 000 zł miesięcznie (poz. 101 Szczegółowego budżetu projektu wniosku o dofinansowanie, kwota tę wskazano w skorygowanym wniosku - poz. 108).

Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. III OSK 3930/21).

W tym stanie rzeczy wniosek dowodowy nie mógł być uwzględniony.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że Spółka nie podważa wysokości korekty finansowej (17 155,83 zł) i mechanizmu jej wyliczenia wskazującego, że kwota ta obejmuje (zapłacone zwiększone wynagrodzenie z tytułu premii – 2 499,99 zł; 6 813,85 zł ; 6 813,85 zł łącznie 16 127,69 zł oraz tzw. "wkład" własny – 1 028,14 zł).

Skarżąca Spółka – jak twierdzi - uregulowała należność określoną w decyzji w dniu 6 lipca 2022 r.

Ubocznie należy podnieść, że sposób dysponowania środkami finansowymi przyznanymi w ramach dotacji na inne cele, wykraczał poza ramy tematyczne niniejszej sprawy.

W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stąd też wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.