Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1048/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3342/15 w sprawie ze skargi M. S.A. w Ł. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S.A. w Ł. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. spółka akcyjna w Łodzi (dalej: Skarżąca), na decyzję Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisji NCBR), z dnia [...] kwietnia 2015r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Wnioskodawcy: Skarżąca, jako lider konsorcjum, oraz Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, złożyli wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Dezintegracja biologicznych osadów nadmiernych za pomocą maszyn [...], jako skuteczna metoda wzrostu produkcji energii odnawialnej z osadów ściekowych, w I Konkursie o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Programu Gekon - Generator Koncepcji Ekologicznych oraz Instytut Ochrony Środowiska — Państwowy Instytut Badawczy.

Wniosek otrzymał ocenę 25,67 pkt i znalazł się na liście rankingowej wniosków o dofinansowanie ocenionych pozytywnie, rekomendowanych do dofinansowania. W wyniku oceny danych zawartych w formularzu informacji, przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, jak również w związku z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1514 ze zm., dalej: rozporządzenie o udzielaniu pomocy ), uznano, że Skarżąca spełnia kryteria przedsiębiorstwa zagrożonego.

Z tego też względu, decyzją Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Dyrektor NCBR), z dnia [...] grudnia 2014 r., wnioskodawcom nie przyznano środków finansowych.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania Komisja NCBR decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 odmówiła przyznania środków finansowych.

Komisja NCBR stwierdziła, że zgodnie z przepisami rozporządzenia o udzielaniu pomocy, Centrum nie może udzielić pomocy publicznej przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, spełniającemu kryteria przedsiębiorstwa zagrożonego.

Wskazała bowiem, że z informacji zawartej we wniosku o dofinansowanie fazy B+R, to jest formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, oraz aktualizacji informacji wynika, iż wartość niepokrytych strat Skarżącej, przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego spółki, w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przed złożeniem informacji przewyższyła 25% wysokości tego kapitału.

Po rozpoznaniu skargi złożonej przez Skarżącą, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 25 maja 2016r. oddalił złożoną skargę.

Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 30 kwietnia 2010r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju ( t.j. Dz.U. 2014 poz. 1788, dalej: ustawa o NCBR), nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych postępowaniach konkursowych, w tym także w procedurze odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy.

Natomiast zasady postępowania w prowadzonych postępowaniach konkursowych, reguluje ustawia o NCBR oraz rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. nr 178, poz. 1200).

Z uwagi na fakt, iż Regulamin I Konkursu, jak też złożony i procedowany wniosek o dofinansowanie oraz decyzja Dyrektora NCBR, o odmowie przyznania środków wydana została w czasie obowiązywania rozporządzenia o udzielaniu pomocy, na podstawie którego pomoc mogła być przyznana do końca 2014r. co wynika z § 35 ust 2 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, te właśnie przepisy wykonawcze mają w sprawie zastosowanie, niezależnie od tego, że zaskarżona decyzja Komisji NCBR podjęta została w dniu [...] kwietnia 2015r., a więc tj. w czasie obowiązywania nowego rozporządzenia z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2015 r. poz. 299 ).

Zauważył również, że do wnioskowanej pomocy mają zastosowanie, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3, dalej: rozporządzenie nr 800/2008), oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5, dalej: rozporządzenie w sprawie pomocy de minimis.

Podkreślił, iż zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, pomoc publiczna nie może być udzielona mikro, małemu lub średniemu przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008. W formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, Skarżąca wskazała w części A w pozycji 6, że jest mikroprzedsiębiorstwem w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008, w części B, wskazała, że wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższa 25 % wysokości tego kapitału. Jak wynika natomiast z przedstawionej w poz. 8 części A informacji Skarżąca spółka utworzona została w dniu [...] lipca 2010r.

Tak więc ze złożonego formularza informacji, wniosku o dofinansowanie fazy B+R projektu w ramach programu Gekon wynika, że Skarżąca wyczerpała przesłankę, o której mowa w § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia o udzielaniu pomocy. Tym samym nie było podstaw do udzielenia pomocy publicznej.

Wskazał również, iż zgodnie z informacjami zawartymi w powyższym formularzu, w momencie składania wniosku o dofinansowanie, to jest [...] czerwca 2014r., Skarżąca istniała dłużej niż 3 lata, zatem informacje w pkt 1 części B formularza, co do sytuacji ekonomicznej miały zasadnicze znaczenie przy ocenie czy spełniała przesłanki przedsiębiorstwa zagrożonego, a tym samym, czy pomoc publiczna może być jej udzielona.

Natomiast zgodnie z zastosowanymi przepisami rozporządzenia o udzielaniu pomocy, które zostały wskazane w Regulaminie I Konkursu, jako podstawa prawna realizowania Programu Gekon - Generator Koncepcji Ekologicznych przez NCBR, NCBR nie może udzielić pomocy publicznej przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, spełniającemu kryteria przedsiębiorstwa zagrożonego.

Podkreślił nadto, że możliwą do uzyskania pomocą w ramach Programu Gekon — Generator Koncepcji Ekologicznych, jest pomoc horyzontalna na badania przemysłowe i na prace rozwojowe tj. pomoc publiczna. W ramach Programu Gekon — Generator Koncepcji Ekologicznych zgodnie z Regulaminem I Konkursu, ubiegający się o środki finansowe nie mieli możliwości wnioskowania o pomoc de minimis. Możliwości wnioskowania o pomoc de minimis nie przewidziano również w dokumentacji konkursowej.

Od powyższej decyzji skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm, dalej: p.p.s.a.)., tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj, przyjęcie, iż ubiegający się o środki finansowe nie mieli możliwości wnioskowania o pomoc de minimis, bo nie przewidziano tego w dokumentacji konkursowej, podczas gdy na podstawie Regulaminu I Konkursu o dofinasowanie w ramach Programu Gekon taka możliwość istniała, a Skarżący warunki o objęcie pomocą de minimis spełnił,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, podlegające na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj. poprzez dopuszczenie się niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 5 rozporządzenia o udzielaniu pomocy w zw. z art. 1 ust. 7 Rozporządzenia nr 800/2008, poprzez uznanie, że Skarżąca spółka znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej tj. jest przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia 800/2008, podczas gdy w/w przepisy polskiego rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej i pomocy de minimis uznają za przedsiębiorstwo zagrożone jedynie takie przedsiębiorstwo, któremu ma zostać udzielona pomoc publiczna, a nie pomoc de minimis - co w konsekwencji spowodowało powyższe naruszenia oraz wydanie przez WSA w Warszawie wyroku nie odpowiadającego prawu.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Ich przeprowadzenie jest bowiem, zdaniem Skarżącego niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była skuteczna.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania wyroku Sądu I instancji ze względu na uznanie, iż Skarżąca jest mikroprzedsiębiorstwem w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008, które spełnia przesłanki przedsiębiorstwa zagrożonego, co skutkuje niemożnością udzielenia pomocy publicznej. Skarżąca zarzuciła bowiem nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz przyjęcie, że ubiegający się o pomoc nie mieli możliwości ubiegania się o pomoc de minimis, oraz niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 3 w zw. z § 6 ust. 5 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, poprzez uznanie, iż Skarżąca jest przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenie nr 800/2008, bowiem przesłanki uznania przedsiębiorstwa za zagrożone mają znaczenie, przy przyznawaniu pomocy publicznej, a nie pomocy de minimis.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, do udzielania pomocy publicznej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 800/2008, oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie pomocy de minimis".

Jak stanowi § 6 ust. 3 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, pomoc publiczna nie może być udzielona mikro-, małemu lub średniemu przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008, za zagrożone uznaje się przedsiębiorstwo, jeżeli spełnia następujące warunki:

a. w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta tego kapitału w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub

b. w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki, jeżeli ponad połowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających 12 miesięcy; lub

c. bez względu na rodzaj spółki, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności.

Dla uznania przedsiębiorstwa za zagrożone wystarczy natomiast spełnienie jednej z wskazanych przesłanek.

Skarżąca wskazywała, iż w świetle podstaw prawnych programu Gekon, w tym jego regulaminie oraz przepisów prawa, możliwe było stosowanie wobec Skarżącej przepisów dotyczących pomocy de minimis. Z tego też względu Sąd I instancji winien przeanalizować zebrane dokumenty w celu wyliczenia kwoty wnioskowanej pomocy.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wiosek o dofinansowanie dotyczył fazy B+R, a informacje zawarte w tym wniosku wskazywały na wypełnienie przesłanek określonych w § 6 ust.3 rozporządzenia o udzielaniu pomocy publicznej, bowiem Skarżąca jest mikroprzedsiębiorstwem w którym wartość nie pokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego spółki, a wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przed złożeniem informacji, przewyższyła 25% wysokości tego kapitału.

Tak więc ocena ekonomiczna przedsiębiorstwa, czy Skarżąca spełnia warunki do udzielenia pomocy była dokonywana na etapie wniosku o dofinansowanie fazy B+R.

Zgodnie z punktem 4 pkt 1 ppkt a) i b), rozdziału II – Przeznaczenie i warunki dofinansowania dofinansowanie, Regulaminu konkursu, dofinansowanie może być przeznaczone w fazie B + R, na badania przemysłowe oraz prace rozwojowe. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, pomoc udzielana na badania podstawowe, badania przemysłowe lub prace rozwojowe jest pomocą publiczną. Powyższa pomoc publiczna, zgodnie z § 6 ust.3 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, nie może być natomiast udzielona mikro przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu art. 1 ust. 7 rozporządzenia nr 800/2008.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Skarżąca nie miała możliwości ubiegania się o pomoc de minimis, na etapie wniosku o dofinansowanie w fazie B + R.

Dodać należy, iż pomoc de minimis może być udzielona zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia o udzielaniu pomocy, na wsparcie komercjalizacji wyników badań naukowych i prac rozwojowych oraz innych form ich transferu do gospodarki. Potwierdza to uregulowanie punktu 4, podpunkt 2, rozdziału II – Przeznaczenie i warunki dofinasowania, stanowiące, iż dofinansowanie może być udzielone w fazie W na wdrożenie, czyli prace związane z uruchomieniem na skalę przemysłową produkcji nowego lub zmodernizowanego wyrobu, wdrożenie nowej technologii, bądź rozpoczęcie świadczenia nowych usług.

Tak więc nie zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w punkcie I, bowiem w prowadzonym postępowaniu nie popełniono uchybień które skutkowałyby konicznością uchylenia wyroku Sądu I instancji. Jak bowiem stwierdzono, Skarżąca nie mogła ubiegać się o pomoc de minimis, bowiem w fazie B + R udziela się pomocy na prace rozwojowe i badania podstawowe, która to pomoc jest pomocą publiczną. Nie zasadne okazały się w tym stanie faktycznym sprawy, również zarzuty określone w punkcie II, a więc niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia o udzielaniu pomocy.

Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej, określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. determinuje bowiem zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, wykluczone jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni go podziela.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz NCBR zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480,0 zł.