Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 456/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), oraz na podstawie art. 11 g zrid - ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), po rozpatrzeniu odwołania Diecezji [...] Kościoła Katolickiego reprezentowanej przez adw. [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] (obiekt kategorii XXV) na odcinku od granicy z działką nr [...]z obrębu [...] do ulicy [...], oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] wstrzymał rygor natychmiastowej wykonalności ww. decyzji Prezydenta [...]. Podkreślił, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2017 r. zasługuje na uchylenie w całości.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy zrid, wniosek do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji złożył zarządca drogi - Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...]. Wniosek dotyczył wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "budowie ulicy [...] na odcinku od granicy z działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] do ulicy [...] wraz z budową oświetlenia w zakresie: budowy jezdni z jednostronnym chodnikiem, oświetlenia oraz wdrożeniem projektu stałej organizacji ruchu".

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy zrid precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach.

Zdaniem Wojewody [...], we wniosku nieprawidłowo określono w rodzaj obiektu budowlanego, który może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy zrid. Określając nazwę przedmiotowej inwestycji, wnioskodawca winien mieć na uwadze ustawę zrid, która dotyczy budowy dróg publicznych, natomiast zarówno w projekcie budowlanym, jak i w decyzji zrid zastosowano nazwę: "budowa ulicy", co jest niespójne z wolą ustawodawcy, zawartą w ww. ustawie, bowiem w art. 1 wskazano: Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ramy powyższej definicji ograniczają się jedynie do rodzaju robót i obiektów budowlanych polegających na budowie czy też rozbudowie, zatem roboty budowlane nie mogą polegać na budowie ulic, które są jedynie elementem składowym drogi. Artykuł 4 pkt 2) ustawy o drogach publicznych jednoznacznie definiuje, pojęcie "droga", które oznacza: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Przywołać również należy art. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "1. Drogi publiczne ze względu na funkcje w

sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. 2. Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi." Z powyższego wnika, że to dla dróg, w ciągu których leżą ulice, określa się kategorię drogi, a zatem właściwym terminem do posługiwania się w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy zrid jest termin "droga".

Ponadto, zgodnie z art. 11a ust. 1 zrid, "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi". Przytoczone fragmenty wyraźnie świadczą o nieprawidłowym określeniu obiektu budowlanego w analizowanym postępowaniu organu I instancji.

Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na fakt ujęcia we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "[...] wdrożenie projektu stałej organizacji ruchu". Zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych (brak w ww. paragrafie mowy elementach związanych z organizacją ruchu, o których mowa we wniosku o wydanie decyzji zrid).

Zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z 2 lipca 2007 r., znak: [...]) podstawowym celem urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu osób pracujących przy drodze, a w niektórych przypadkach także użytkowników terenów przyległych. Urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowlanymi ani urządzeniami budowlanymi. W konsekwencji wykonanie ich nie stanowi wykonywania robót budowlanych, a co za tym idzie - nie podlegają regulacjom ustawy Prawo budowlane, nie mogą być również przedmiotem inwestycji przewidzianej w ustawie zrid.

Ponadto, art. 11 d ustawy zrid wymienia enumeratywnie załączniki, które wymagane są obligatoryjne do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli jakaś decyzja lub opinia nie jest wymagana dla zawnioskowanego przedsięwzięcia, inwestor winien zawrzeć taką informację we wniosku i ją uzasadnić. Do wniosku załączono kopie dokumentów takich jak np.: opinia Zarządu Województwa [...] w [...] z [...] stycznia 2017 r., opinia Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r., opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] grudnia 2016 r. nie zostały właściwie uwierzytelnione, tj. zgodnie z zasadą określoną w art. 76 i 76a k.p.a. . Organ I instancji również pod tym względem nie dopełnił obowiązku nałożenia na wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., uzupełnienia wymaganych ww. przepisem dokumentów.

Wojewoda [...] ocenił, ze decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć

wpływ na wynik sprawy. Jeżeli wniosek nie spełniał wymagań przepisów prawa organ winien wezwać do dostosowania wniosku do obowiązujących aktów prawnych. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ administracji publicznej powinien z urzędu podjąć niezbędne czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia oraz sprecyzowania rzeczywistej woli wnioskodawcy. Nie jest natomiast dopuszczalna zmiana kwalifikacji prawnej żądania z urzędu. Organy administracji publicznej nie mają bowiem kompetencji do samodzielnego precyzowania treści złożonego pisma. Takie działanie mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany charakteru i zakresu żądania wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Sprecyzowanie zakresu żądań w niniejszym postępowaniu jest warunkiem jego dalszego prowadzenia przez tutejszy organ. W przypadku, gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, wówczas organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem uzupełnienia braków. Postępowanie na wniosek strony wszczyna się bowiem z dniem doręczenia żądania strony organowi, co należy rozumieć w ten sposób, że skutek taki powstaje po stwierdzeniu

przez organ administracji publicznej istnienia w sprawie powyższych przesłanek względnie po stwierdzeniu przez organ, że strona uzupełniła braki formalne i procesowe wniosku.

Wojewoda [...] wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, organ I instancji także powinien dokładnie przeanalizować przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany, stanowiący załącznik obligatoryjny do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem zawiera on braki i nieprawidłowości.

Organu drugiej instancji stwierdził następnie, że zgodnie z art. 11 i ustawy zrid, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, tym samym ma zastosowanie art. 35 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pozwolenia na budowę). Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Organ II instancji stwierdził, że nie określono linii rozgraniczających projektowanej drogi - brak jest takiej informacji w legendzie, natomiast w zaskarżonej decyzji Prezydent [...], w pozycji "II" wskazał, że linie rozgraniczające terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oznaczono zieloną linią ciągłą i literami: A-B-C-D-E-F-G-A. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga i związane z nią urządzenia powinny mieć formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającego zagospodarowania. Dokonując oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa należy mieć na uwadze definicję pasa drogowego określonego w art. 4 ustawy o drogach: publicznych pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W wyniku weryfikacji projektu zagospodarowania terenu, Wojewoda [...] stwierdził, że jego wątpliwości budzi przede wszystkim kształt projektowanej inwestycji. Przedmiotowy projekt przewiduje podzielenie działki skarżącej - dz. o nr ew. [...] z obrębu [...], na działkę o nr ew. [...] (o powierzchni 0,2992 ha) - przeznaczoną pod budowę inwestycji i działkę o nr ew.[ (o powierzchni 0,0738 ha) - przewidzianą do pozostania we władaniu dotychczasowego właściciela. Zaprojektowano drogę o szerokości 13 m składającą się z jezdni o szerokości 6m, jednostronnego chodnika o szerokości 2m usytuowanego bezpośrednio przy jezdni, a także "niską zieleń drogową" - zlokalizowaną w określonych w decyzji liniach rozgraniczające terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oznaczonych zieloną linią ciągłą i literami: A-B-CD- E-F-G-A - wspomniana zieleń zajmuje szerokość 1,5m (w zachodniej części działki) i szerokości 3,5m (we wschodniej części działki). Wzdłuż wskazanego pasa niskiej zieleni drogowej znajduje się rów melioracyjny - który stanowi działka nr ew. [...], pozostająca we władaniu dotychczasowego właściciela, wydzielona z działki o nr ew. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości budzi prawidłowość zaprojektowanego obiektu budowlanego - w szczególności linii rozgraniczających planowanej drogi. Szerokość działki o nr ew. [...], która zostaje przejęta od dotychczasowego właściciela, jest w głównej mierze warunkowana przez większe niż określone w warunkach technicznych jako wymaganą minimalną szerokość pasów ruchu, a przede wszystkim – przez projektowaną zieleń. Natomiast zaprojektowana poza liniami rozgraniczającymi drogi część działki nr ew. [...], którą przewidziano do pozostawienia u dotychczasowego właściciela, to działka nr ew. [...], której to właściciel w zasadzie nie ma możliwości zagospodarować, z uwagi na jej kształt i to, że stanowi ona jedynie rów melioracyjny. Dodatkowo należy zauważyć, że z rysunku projekt zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie - z oznaczonych spadków terenu, wody opadowe będą kierowane właśnie do rowu melioracyjnego - czyli na działkę skarżącego.

Przewidziana jako tzw. resztówka działka nr ew. [...] stanowić będzie nieruchomość gruntową, której ani wielkość, ani cechy geometryczne, nie pozwolą na jej wykorzystanie przez dotychczasowego właściciela. W tym miejscu konieczne jest nawiązanie do wykładni zawartej w Uchwale 3 Sędziów Sądu Najwyższego z 11 września 2013 r., Sygnatura akt III CZP 35/13, w której mowa jest o art. 13 ustawy zri1 niemożności prawidłowego wykorzystania niewywłaszczonej części działki na dotychczasowe cele będącej następstwem odłączenia od niej części wywłaszczonej. W ww. uchwale analizie podlega sytuacja pozbawienia właściciela nieruchomości własności części nieruchomości (kupno lub wywłaszczenie), gdy to ograniczenie zakresu przedmiotu własności, wywołuje konsekwencje w postaci nieprzydatności okrojonej części, do dalszego wykorzystywania, na dotychczasowe cele. Przedstawiono także stanowisko dotyczące zbieżności art. 13 ust. 3 ustawy zrid z treścią art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Wojewody [...], przedstawiona powyżej wykładnia wydaje się być również racjonalną i pozostającą w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że w sytuacji kiedy nieruchomość prywatna zostaje wywłaszczona, konieczne jest zastosowanie procedury zapewniającej ocenę wszystkich konsekwencji wywłaszczenia - w szczególności kwestia przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2, który mówi o szerokości drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę, wskazując, że obejmuje ona: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 m, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, to konieczne jest, by miał on na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. W tym przypadku, w ocenie organu odwoławczego nie wzięto pod uwagę tych uwarunkowań. W związku z powyższym przy ponownie rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, należy przeanalizował zgodność z obowiązującymi przepisami - nie tylko ustawy zrid, ale także ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 146), zaprojektowanych linii rozgraniczających planowaną inwestycję.

Wojewoda [...] stwierdził również, że przedstawiony projekt należy także uzupełnić o informację o obszarze oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, jednocześnie należy wskazać przepisy prawa, na podstawie których określono obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z § 13a rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Następnie organ drugiej instancji zauważył, że niezgodnie z ustawą zrid nie określił terminu wydania nieruchomości, w związku z posiadaniem przez decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdził, że użycie w art. 16 ust. 2 ustawy zrid sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Potwierdzeniem powyższego stanowią wyroki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapadłe w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1587/13 oraz sygn. akt VII SA/Wa 682/14, gdzie wskazano, że: "Obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Uzyskanie przez decyzję organu I instancji waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji. Specyfika specustawy drogowej, a w szczególności analiza treści art. 16 ust. 2, prowadzi do wniosku, że niezależnie od fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji ma obowiązek w jej sentencji określić termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawno rzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania tych praw w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. O ile dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty tracą swoje prawa do nieruchomości ujętych w obszarze wyznaczonego w decyzji pasa drogowego z chwilą, gdy ta decyzja stanie się ostateczna, o tyle podmioty te nie muszą jednocześnie wydawać posiadania tych nieruchomości Tak więc mamy tu do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu I instancji i funkcjonującym tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności."

Wojewoda [...] wskazał także, że zatwierdzona przez Prezydenta [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r. dokumentacja stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, opisana jako Tom I i II stanowi, w całości projekt budowlano-wykonawczy, co jest niezgodne z przepisami prawa, bowiem zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 7 zrid, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie projektu budowlanego. Dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: 1. projekt zagospodarowania działki lub terenu, oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy, oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu; 2. projekt architektoniczno- budowlany i wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 4 ustawy.

Prezydent [...], jako załączniki do zaskarżonej decyzji wskazał mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (zał. 1), analizę powiązania z istniejącymi drogami (zał. 2), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (zał. 4). Podkreślił, że ustawodawca, w art. 11 f ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy zrid, jednoznacznie określił elementy stanowiące integralne załączniki do decyzji zrid, tj. zamieścił zapisy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. W związku z powyższym, wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo uznał za załączniki do swojego rozstrzygnięcia ww. materiały.

Zdaniem Wojewody [...] całe postępowanie było objęte wadami, które uniemożliwią organowi II instancji rozpatrzenia merytorycznie sprawy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Odnosząc się do zarzutów zarzuty podnoszonych w odwołaniu Diecezji [...] Kościoła Katolickiego, reprezentowanej przez adw. [...], Wojewoda [...] stwierdził co następuje.

Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii lokalizacji i kształtu planowanej inwestycji - przeznaczonego pod inwestycję terenu objętego wywłaszczeniem i tzw. resztówki, organ wyjaśnił, że stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2416/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 707/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Podkreślił, że - co prawda to inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji - jednakże organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W związku z tym, że decyzja organu pierwszej instancji jest obarczona błędem, zarzut ten został przyjęty przez Wojewodę [...].

Odnosząc się natomiast do kwestii kierowania zawiadomień o poszczególnych etapach postępowania, organ II instancji wskazał, iż w nawiązaniu do wniesionych w odwołaniu uwag, Prezydent [...] przedstawił stanowisko odnośnie projektowanej inwestycji pismem z 26 września 2017 r. wyjaśniając, że: "Odnosząc się do zarzutów wyjaśniam: 1. Zawiadomienie o wydaniu decyzji nr [...] zawiera wszelkie niezbędne informacje zgodnie z przepisami art. 11 f ust. 3 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), a mianowicie: podstawę prawną oznaczenie organu administracji publicznej, numer i datę wydania decyzji, rozstrzygnięcie, zakres inwestycji, adres inwestycji czyli oznaczenie nieruchomości lub ich części wg. katastru nieruchomości, objętych udzielonym zezwoleniem (decyzją), a także informację o miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji ale również pouczenie o przysługującym odwołaniu terminie do wniesienia odwołania, organie właściwym do rozpatrzenia odwołania, miejscu złożenia odwołania, oraz miejscu, gdzie można uzyskać informację w sprawie przysługującego odszkodowania. 2. Data napisania zawiadomienia nie powinna mieć znaczenia dla stron, gdyż do ustalenia terminu ostateczności decyzji liczy się data dokonania publicznego obwieszczenia, a w przypadku decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności data odbioru zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Data odbioru zawiadomienia przez właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zezwoleniem ma istotne znaczenie ze względu na przepisy rozdziału 3 specustawy, a szczególnie art. 18 ust. 1e pkt 1, który stanowi: "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego". Informacja o przysługującym prawie była podana wytłuszczonym drukiem na str. 5 decyzji nr [...]. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i na podstawie art. 17 ust. 3 specustawy inwestor miał uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych bez oczekiwania na ostateczność decyzji. Ponadto, rygor natychmiastowej wykonalności uprawnia również do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę budowanej drogi, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do wydania przez organ administracji architektonicznobudowlanej dziennika budowy. Za termin publicznego obwieszczenia w przedmiotowej sprawie należy uznać 7 lipca 2017 r. tj. 14 dzień od dnia ukazania się ogłoszenia w prasie lokalnej – [...]. Zawiadomienie o wydaniu tej decyzji ukazało się w pierwszej kolejności na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m. [...]. Obwieszczenie w prasie lokalnej ukazało się później ze względu na ustaloną w tut. Urzędzie procedurę. Z tego względu termin na wniesienie odwołania od zaskarżonej decyzji termin należy liczyć od dnia 7 lipca 2017 r. jak podano powyżej. W dniu przygotowania zawiadomienia termin ten nie był wiadomy, stąd w treści zawiadomienia wskazano przepis prawa, wg. którego jest ustalana jest data publicznego obwieszczenia. Jednocześnie informują, że przez cały okres trwania obwieszczenia decyzja nr [...] była dostępna do wglądu w Urzędzie Dzielnicy [...], w Wydziale Architektury i Budownictwa oraz na tablicy ogłoszeń (parter). Strona zapoznała się z treścią decyzji, gdyż świadczą o tym przytaczane w odwołaniu szczegóły jej zawartości. 3. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Diecezja [...] Kościoła Katolickiego otrzymała 8 maja 2017 roku. W terminie 22 dni do dnia wydania decyzji, czyli do 30 maja b.r. nie stwierdzono wpływu wniosków, nikt też nie zgłaszał się do tut. Urzędu Wydziału Architektury dla Dzielnicy [...], gdzie znajdowała się dokumentacja w celu uzyskania szczegółowych informacji i zapoznania się z aktami sprawy, w tym z projektem budowlanym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane do właścicieli nieruchomości na adres widniejący w katastrze nieruchomości, zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zawiadomienie było też ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.[, było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...], a także opublikowane w prasie lokalnej "[...], ... i [...] nr [...]. Potwierdzenie znajduje się w przekazanych przy piśmie z 10 lipca 2017 r. aktach sprawy. Strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Jednocześnie informuję, że do dnia przekazania akt Wojewodzie [...] pełnomocnik strony również nie skorzystał z możliwości wglądu w akta pomimo, że w odwołaniu wskazał, że będzie dokonywał szczegółowej kwerendy akt. Nie stwierdzono też wpływu żadnego wniosku o wgląd w akta. Pomimo to, jak wynika z treści odwołania, gdzie powołano się na szczegóły, tj. dane dotyczące wywłaszczanej nieruchomości, przebieg projektowanej drogi oraz decyzja jest stronie dobrze znana. 4. Odpowiadając na zarzuty dotyczące procedury wywłaszczenia wyjaśnić należy, że o zawartości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w tym wywłaszczającej, wydanej w trybie specustawy drogowej decyduje art. 11 f ust. 1 ww. ustawy oraz wniosek inwestora – zarządcy drogi. Na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nabycie nieruchomości na rzecz podmiotów publicznoprawnych nie jest przedmiotem rozstrzygania w ramach klasycznego wywłaszczenia lecz następuje z mocy prawa. Ponadto przepis art. 12 ust 4b specustawy stanowi, że decyzję o odszkodowaniu wydaje się w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na 10 realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Taka treść oznacza, że postępowanie odszkodowawcze następuje po wywłaszczeniu i jest wszczynane z urzędu. Jest to odrębna regulacja od obowiązującej na gruncie art. 129 ust. 5 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust 4g specustawy drogowej od dnia wydania zezwolenia z rygorem natychmiastowego wykonania organowi biegnie 60 dniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej. Ze względu na ww. przepisy zawiadomienie o terminie wydania nieruchomości zostało bezzwłocznie wysłane do stron. Wskazane przypuszczenia, jakoby Diecezja [...] miała nie otrzymać odpowiedniej kwoty za teren wywłaszczony przed przeprowadzeniem postępowania odszkodowawczego na podstawie przepisów specustawy świadczy o nieznajomości tej procedury."

Wojewoda [...] uznał przedstawione przez Prezydenta [...] wyjaśnienia odnośnie powiadamiania skarżącej o poszczególnych etapach postępowania. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy, właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony, Prezydent [...] zawiadomił w drodze obwieszczeń, na tablicy ogłoszeń w urzędzie właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie Dzielnicy [...], na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...] i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne wnioski.

Wojewoda [...], odnosząc się do zarzutów dotyczących wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod przedmiotową inwestycję drogową i związane z tym powiększenie wysokość odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości, wskazał, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właściwy organ nie orzeka o odszkodowaniu za przejęte na rzecz jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości lub ich części. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy zrid, właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie, stanowiące konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności, które zostanie ustalone decyzją w odrębnym postępowaniu. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za ww. nieruchomości, stosownie do treści art. 12 ust. 4a i 4b ustawy zrid, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania wszczynane jest z urzędu, a następnie zlecane jest wykonanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę wyłonionego w przetargu. Kolejnym etapem jest wydanie decyzji odszkodowawczej, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Zatem kwestie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania są przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, odrębnego od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ I instancji winien ponownie rozpatrzyć sprawę, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia niniejszej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy nie przesądził o treści ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto [...]. Decyzji organu drugiej instancji zarzuciło:

1. naruszenie przepisu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że nieprawidłowo określono w decyzji rodzaj obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania poprzez nadanie mu nazwy "budowa ulicy" co jest niespójne z ustawą, podczas gdy literalne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ulica jest to droga na terenie zabudowy(....),

2. naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ponieważ urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowlanymi ani urządzeniami budowalnymi i ich wykonanie nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane to nie mogą być przedmiotem inwestycji przewidzianej w zrid, podczas gdy "droga" (a na terenie zabudowy "ulica") oznacza "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym", a zatem musi być wyposażona na etapie budowy w urządzenia bezpieczeństwa ruchu zapewniające możliwość prowadzenia bezpiecznego ruchu drogowego zgodnie z wdrożonym projektem stałej organizacji ruchu,

3. naruszenie przepisu art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że jeśli jakaś opinia lub decyzja nie jest wymagana przepisami dla zawnioskowanego przedsięwzięcia inwestor winien zawrzeć taką informację we wniosku, podczas gdy w ww. przypadku opinia nie była wymagana, a z żadnego przepisu nie wynika obowiązek zawierania informacji we wniosku oraz uzasadniania jej,

4. naruszenie przepisu § 6 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że zachodzą nieprawidłowości w zakresie wydzielenie pasa drogowego,

5. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2016. poz. 23) poprzez błędne przyjęcie, że w projekcie nie ma informacji o obszarze oddziaływania, podczas gdy pełna, wnikliwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że taka informacja znajduje się w dokumentach (str. 8 pkt 8.5 jest informacja, że obszar oddziaływania obiektu drogowego liniowego zamyka się w pasie drogowym ulicy [...]), który został określony w oparciu o warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i ma to odzwierciedlenie w dokumentacji budowlanej,

6. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a. przez uchylenie przez organ II instancji decyzji Prezydenta [...], co przeczy zasadzie praworządności ze względów na powyższe zarzuty. Skarżące Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja nie odpowiada ww. kryteriom.

Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a Wojewoda [...] bezpodstawnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Sąd kontrolował decyzję kasatoryjną, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie zaistniały żadne wady postepowania przed organem pierwszej instancji, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady opisanej w art. 15 k.p.a.

Powtórzmy - Sąd orzekający w niniejszej sprawie, rozpoznający sprzeciw, a nie skargę na decyzję, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Wojewoda [...] ocenił, że błędnie określono rodzaj obiektu objętego wnioskiem w trybie ustawy zrid a także zatwierdzono "wdrożenie projektu stałej organizacji ruchu" a to nie podlega ustawie Prawo budowlane. Odmienna, od organu pierwszej instancji, ocena w powyższym zakresie nie stanowi uzasadnienia dla decyzji kasatoryjnej.

Koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej nie mogło być również dostrzeżone przez organ drugiej instancji załączenie do projektu budowlanego nieuwierzytelnionych kopii dokumentów. W przypadku wątpliwości co do ich zgodności z oryginałami Wojewoda [...] miał możliwość wezwania inwestora do okazania oryginałów lub złożenia kopii w stanie oczekiwanym przez organ.

Podobnie nie było uzasadnioną podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzut, że nie określono linii rozgraniczeniowych projektowanej drogi, wezwany w tym przedmiocie inwestor z pewnością pomógłby organowi w rozpoznaniu tego zagadnienia na podstawie danych wynikających z Tomu I str. 25 rys. 1 projektu inwestycji. Także wbrew wskazaniom organu drugiej instancji w opisie projektu zagospodarowania określony został obszar oddziaływania inwestycji, zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 34 ust 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Podobnie nie uzasadniał rozstrzygnięcia podjętego w kontrolowanej przez Sąd decyzji zarzut, że zatwierdzono projekt budowlany wykonawczy, bo taki charakter ma tom I i II. Wątpliwości w tym zakresie organ powinien rozstrzygnąć również po wyjaśnieniu tej okoliczności przez inwestora ten bowiem zwraca uwagę na prawidłowe sformułowania zawarte w metryczkach rysunków jako projektu budowlanego a tylko omyłkowe zatytułowanie "wykonawczy".

Wojewoda [...] zdaje się mieć pełna świadomość tego, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji inwestor jest kreatorem inwestycji. W przypadku ich liniowego charakteru nieuniknione jest wkraczanie w różnym zakresie we własność osób czy podmiotów trzecich, ale o ile inwestycja spełnia warunki techniczne określone stosownymi przepisami to organ administracji architektoniczno budowlanej nie ma podstaw kwestionowania projektu. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, jednak organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji. Zadaniem organu jest zatem sprawdzenie, czy inwestycja odpowiadają regulacjom prawnym, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, dlatego kontrolując przedłożoną dokumentację z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika z przepisów prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna byłaby również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. To wnioskodawca wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze.

Oceniając to, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

Wojewoda [...] nie sformułował tezy o niezgodności inwestycji z przepisami prawa. Posłużył się określeniami o tym, że przebieg inwestycji "budzi jego wątpliwości". Postępowanie przed organem drugiej instancji nie ma na celu li tylko określania wątpliwości. Wątpliwości organ powinien był rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie. Miał możliwość utrzymania decyzji organu pierwszej instancji albo jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na realizację tej inwestycji. Powoływana w tym kontekście uchwała Sądu Najwyższego nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Odnosi się bowiem do zagadnień odszkodowawczych i wywłaszczeniowych na tle już odrębnego postępowania niż przedmiotowe, w niniejszej sprawie.

Przesłanką koniecznego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie był także brak określenie w niej terminu wydania nieruchomości.

Decyzji organu pierwszej instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, odstąpiono od określenia tego terminu. Rygor ten został uchylony postanowieniem organu drugiej instancji Przepis art. 16 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności nie zachodziła potrzeba określenia wskazanego w przepisie terminu. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 3 pkt 2 - 4 ustawy decyzja zaopatrzona w rygor zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia pomieszczeń, uprawnia zarządcę do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i uprawnia do rozpoczęcia robót. Skoro jednak organ odwoławczy uznał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło bezpodstawnie to właśnie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy mógł wyznaczyć termin, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Z wyznaczenia takiego terminu organ odwoławczy zwolniony byłby tylko wówczas gdyby ustalił fakt zrealizowania inwestycji drogowej w oparciu o decyzję organu I instancji zaopatrzoną w rygor. Określenie terminu z art. 16 ust. 2 ustawy ma to znaczenie, że do czasu jego upływu byłym już właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości (którzy utracili własność z chwilą wydania ostatecznej decyzji w sprawie) przysługuje uprawnienie do ich bezpłatnego użytkowania przez okres co najmniej 120 dni. Samo rozpoczęcie robót przez inwestora, czy nawet ich częściowe zrealizowanie w oparciu o decyzję organu I instancji zaopatrzoną w rygor nie czyni bezprzedmiotowym wyznaczenia terminu z art. 16 ust. 2 ustawy. Termin ten powinien być przez organ odwoławczy zastrzeżony dla tych właścicieli i użytkowników wieczystych, których działki jeszcze do momentu rozpatrzenia odwołania nie zostały objęte w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (por. art. 17 ust. 3 pkt 3 ustawy). Wyłącznie więc fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o nadany decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności wskazywałby na zbędność i niecelowość rozstrzygania przez organ odwoławczy (w przypadku uchylenia rygoru) o terminie z art. 16 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie brak jest w tym zakresie ustaleń.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).