Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2398/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 1, art.106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,b, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.102 ust.1, art.108 ust. 1, art. 109 pkt 1, art. 110 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 281/09 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. R. na rzecz Szefa Agencji Wywiadu kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 281/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. R. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sad wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu wniosku K. R. z dnia [...] września 1994 r., decyzją nr [...] przyznał pełną wysokość pomocy finansowej w kwocie 63.744.000 zł.

Wnioskiem z dnia 19 września 2007 r. wymieniony zwrócił się o przydział lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt jego nieposiadania w miejscu pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej, stwierdzając jednocześnie, iż udzielona mu w 1994 r. pomoc finansowa została umorzona.

Decyzją Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym mieszkalnej [...] m2.

Pismem z dnia 22 lutego 2008 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi, czy jest zobowiązany, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie i w jakiej wysokości, do spłaty otrzymanej pomocy finansowej, podnosząc, iż owa pomoc z 1994 r. na budownictwo przekształciła się w bezzwrotną z mocy prawa po upływie 10 lat służby. Pismem z dnia 2 czerwca 2008 r. K. R. złożył zażalenie do Prezesa Rady Ministrów na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 lutego 2008 r., a w dniu 2 lipca 2008 r. złożył skargę do Sądu. W dniu 2 czerwca 2008 r. odnotowano wpływ na rzecz organu od skarżącego kwoty 6.374,40 zł tytułem ewentualnego zwrotu pomocy finansowej, którą następnie odebrał 12 września 2008 r.

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale lokalu mieszkalnego K. R. podnosząc, iż stosownie do treści art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 ustawy, przy czym – w myśl art. 110 ust. 2 ustawy – można wydać decyzję o przydziale lokalu funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową, a przesłanki tę muszą być spełnione łącznie. Wskazano, iż skarżący nie został przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości. Ponadto, zdaniem organu, fakt pełnienia służby w innej formacji nie może być pominięty tylko dlatego, że pomoc została przyznana na podstawie innych przepisów, zaś brak obowiązku jej zwrotu po upływie 10 lat, nie oznacza jej "umorzenia". Niezależnie od powyższego – stosownie do brzmienia § 3 zarządzenia nr 5 Szefa Wywiadu z dnia 17 stycznia 2003 r. – funkcjonariuszowi wydaje się decyzję o zwrocie udzielonej pomocy finansowej przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, czego w niniejsze sprawie zabrakło. Organ uznał, iż dopuszczono się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, tym bardziej że skarżącemu przydzielono lokal nieodpowiadający normom zaludnienia i odstąpiono od uzasadnienia decyzji.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż art. 102 ust. 1 ustawy nie może być rozpatrywany w oderwaniu od innych przepisów, zaś zawnioskowane przez skarżącego dowody nie mają znaczenia dla sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. R..

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 18 maja 2009 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty ze skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) dalej ustawa, jak również – dla analogii – na przepisy art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, Sąd wskazał, iż "Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa". Wskazał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy – uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie można interpretować w oderwaniu od treści art. 109 ustawy, bowiem zasadą jest, iż prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przysługuje funkcjonariuszowi w sytuacji, kiedy zostały już zaspokojone jego potrzeby poprzez przyznanie pomocy finansowej na cele mieszkalne i jest to kategoryczny (niepodlegający uznaniu) zakaz.

Natomiast przepis art. 110 ust. 2 ustawy, stanowiący wyjątek od powyższej zasady przewiduje, iż funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie. Innym słowy, jeżeli udzielona wcześniej pomoc finansowa nie zostanie zwrócona, to nie można wydać decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

Sąd wskazał natomiast, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że po rozpatrzeniu wniosku K. R. z dnia 15 września 1994 r., Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] przyznał wymienionemu pełną wysokość pomocy finansowej w kwocie 63.744.000 zł. Nie budzi również wątpliwości, że Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przydzielił skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Ponadto poza sporem pozostaje fakt, że skarżący przed przydzieleniem mu powyższego lokalu mieszkalnego, nie zwrócił udzielonej mu wcześniej pomocy finansowej, o czym organ wiedział, mając za podstawę wniosek skarżącego.

Wobec powyższego, skoro przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, co do zwrotu pomocy finansowej, a do czego zobowiązały go przepisy zarządzenia nr 5 Szefa Agencji Wywiadu z dnia 17 stycznia 2003 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Agencji Wywiadu przeniesionemu do służby w innej miejscowości – zdaniem Sądu – przy zastosowaniu ponadto niepełnej podstawy prawnej tylko z art. 102 ust. 1 ustawy i całkowitym pominięciu zbadania przesłanki z art. 110 ust. 2 ustawy, decyzja została wydana przedwcześnie. Mając zaś na uwadze, iż postępowanie prowadzone w trybie nadzoru jest postępowaniem kasatoryjnym, nie zaś postępowaniem w sprawie, w której orzeka co do istoty rozstrzygniętej wadliwej decyzji, w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji nie uznał zarzutu skarżącego, iż uzyskana wcześniej pomoc była "bezzwrotna", skoro otrzymał ją na podstawie nieobowiązującej już ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, bowiem po pierwsze nie podlega ona "umorzeniu" po 10 latach – przepis art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy zobowiązuje jedynie do jej zwrotu w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat i to w sposób definitywny, a nie do zwolnionego ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa i przyjętego ponownie do służby w Agencji Wywiadu. Po drugie, zniesienie Urzędu Ochrony Państwa, na podstawie art. 221 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, nie spowodowało fizycznej likwidacji tej formacji jako specjalnego aparatu państwowego, lecz jej organizacyjne przekształcenie w dwa odrębne podmioty (Agencje ABW i AW) przejmujące poszczególne kompetencje po zniesionym Urzędzie. Natomiast funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, stali się funkcjonariuszami ABW, za wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, którzy stali się funkcjonariuszami Agencji Wywiadu przy zachowaniu ciągłość służby – art. 228 ust. 1 i 2 ustawy. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 (publik. OTK ZU-A 2004, nr 4, poz. 30, nr 107448), w którym wyjaśniono, iż ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu nie wprowadziła zmian, w stosunku do ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, w ustawowych formach działania tych organów i ich charakterze. W wyroku tym przesądzono następstwo prawne AW po UOP i ciągłość służby funkcjonariuszy UOP w AW, tym samym – jak wskazał Wojewódzki Sąd – nie ma znaczenia w sprawie, czy skarżący rozwiązał stosunek służbowy z UOP i nawiązał go na nowo w AW, czy też z mocy prawa doszło do przekształcenie stosunku służbowego. Okres służby w UOP i uprawnienia w tej formacji nabyte stanowią kontynuację stosunku służbowego w AW i podlegają reżimowi ustawy o ABW oraz AW.

Zdaniem Sądu nie ma również znaczenia okoliczność wpłaty na rzecz organu kwoty z tytułu ewentualnego zwrotu pomocy finansowej, bowiem zwrot ten został dokonany już po wydaniu decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Ponadto wnioskowane przez skarżącego dowody nie mają żadnego znaczenia w sprawie, gdyż są one jedynie interpretacją przepisów, a te zaś ostatecznie ocenił Sąd w niniejszej sprawie, który równocześnie stwierdził, iż przekroczenie terminów w prowadzeniu sprawy, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś zarzut niezapoznania skarżącego z aktami postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji ostatecznej nie może być skuteczny, jeżeli zważy się, iż na tym etapie postępowania materiał dowodowy nie został w żaden sposób rozszerzony i organ wypracował decyzję ostateczną na tym samym materiale, który został zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją poprzedzającą. Nadto skarżący nie wykazał, aby podczas postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ pomimo żądania strony odmówił zapoznania z aktami sprawy.

Zdaniem Sądu, wada decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie polega na różnicy w wykładni prawa, lecz wprost na pominięciu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu. W niniejszej sprawie w ogóle nie można mówić o różnicy wykładni prawa, albowiem aby prezentować określony sposób rozumienia danej normy należy najpierw ją zastosować i powołać. W niniejszym przypadku decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w ogóle od tej normy abstrahuje. Jest to zatem obejście prawa, poprzez niedostrzeganie niekorzystnego dla określonego wyniku sprawy, przepisu prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. R. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ustawy o ABW oraz AW, poprzez błędne uznanie, że do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego skarżącego stosuje się art. 109 w zw. z art. 228 ustawy o ABW oraz AW;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w następującym zakresie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji gdy organ błędnie uznał, że do ustalonego przez organ stanu faktycznego dotyczącego skarżącego K. R. stosuje się art. 109 ustawy o ABW oraz AW w związku z art. 228 ustawy o ABW oraz AW,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie art. 109, 110 i nast. ustawy o ABW oraz AW stanowi rażące naruszenie prawa,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ten sposób, że ten sam pracownik, piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu (w osobie M. H.) podejmował decyzję zarówno w I instancji, jak i na skutek wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ponownie rozpatrywał jego sprawę,

d) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał na podstawie akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy p.p.s.a.,

e) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie niekompletnego zbioru akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy p.p.s.a.,

f) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podniesionego przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu wskazując, iż Sąd dokonał błędnej subsumcji przepisów o ABW i AW poprzez uznanie, iż mają zastosowanie do stanu faktycznego, którego podmiotem jest K. R., zaś jego kluczowym elementem jest niekwestionowany fakt, iż skarżący był od 1991 r. funkcjonariuszem UOP, a następnie ABW do dnia 19 listopada 2006 r., to do tego okresu dotyczy ciągłość służby na skutek likwidacji UOP oraz powołania ABW.

Skarżący K. R. będąc, w dniu wejścia w życie ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszem UOP, w oparciu o art. 228 ust. 1 tej ustawy stał się funkcjonariuszem ABW. Następnie z upływem 19 listopada 2006 r. wygasł na podstawie rozkazu personalnego stosunek służbowy łączący skarżącego z ABW a wraz z nim wygasły prawa i obowiązki dotyczące czynnego funkcjonariusza. Z kolei w dniu 20 listopada 2006 r. na podstawie rozkazu personalnego nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu na nowych warunkach i z nowym zakresem obowiązków.

Jak podkreślił skarżący, ustawa o ABW oraz AW przewiduje w wielu miejscach uprawnienia dla funkcjonariuszy AW, którzy wcześniej pełnili służbę w innych formacjach, w tym UOP i ABW. W zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych akt wykonawczy do art. 108 ustawy o ABW oraz AW przewiduje jedno uprawnienie polegające na zaliczeniu do lat służby, od których zależy obniżenie kwoty uzyskanej pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, okresów służby w innych formacjach mundurowych, w tym ABW i UOP. Zarówno przepisy o ABW oraz AW jak również orzeczenie TK z faktu pełnienia wcześniej służby w innej formacji mundurowej nie dają podstaw do twierdzenia, iż art. 109 ustawy o ABW oraz AW może mieć zastosowanie także do pomocy finansowej uzyskanej podczas pełnienia służby w innej formacji. W sytuacji skarżącego obowiązek zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jednak nie powstał, gdyż jego zwolnienie nastąpiło po upływie 10 lat służby. Z punktu zaś widzenia przepisów ustawy o ABW oraz AW bez znaczenia pozostaje długość okresu na jaki ustał stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Agencją – w przypadku ponownego przystąpienia do służby funkcjonariusz nie może ponosić negatywnych skutków swojej poprzedniej służby. Ponadto, jak wskazał skarżący, otrzymał on pomoc mieszkaniową na podstawie § 4 ust. 1 w zw. z § 9 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania, nie zaś na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, do którego nawiązuje przepis art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Nakładanie więc na skarżącego w drodze analogii dodatkowego obowiązku jest – w jego ocenie – niedopuszczalne.

Ponadto niezwykle istotnym zarzutem, co do którego nie odniósł się Sąd jest naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegający na wydaniu obu zaskarżonych decyzji przez tę samą osobę – Szefa Agencji Wywiadu w osobie M. H., który rozpatrywał sprawę w trybie szczególnym, będącym wyjątkiem od klasycznego modelu odwoławczego postępowania, a który podlega reżimowi wskazanego przepisu. Powołano się w tym zakresie na orzecznictwo NSA w tym uchwałę sygn. akt II GPS 2/06, wyrok II OSK 213/06 oraz wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03, które jednoznacznie wskazuje, iż decyzja powinna być uchylona z uwagi na istniejące wady na etapie jej wydania. Z kolei nieodniesienie się przez WSA do podniesionego zarzutu skutkuje naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kopii akt postępowania przed organami obu instancji, a nie oryginalnych akt, które pozostały w posiadaniu organu. Jednocześnie zaznaczył, że nie miały miejsca żadne szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać procesowanie na podstawie kopii akt sprawy. Zarzut ten jest istotny o tyle, gdyż w podobnej sprawie o sygn. akt II SA/Wa 435/09 funkcjonariusz Agencji Wywiadu poświadczył nieprawdę, bowiem oryginał decyzji skarżący odebrał osobiście, zatem nie było możliwości aby w aktach sprawy tego samego dnia znajdował się oryginał decyzji, co w konsekwencji czyniło niemożliwym aby poświadczyć za zgodność z oryginałem kopii tego dokumentu nadesłanego do Sądu. Ponadto akta sprawy nie zawierają istotnego z punktu widzenia skarżącego dokumentu jakim są zastrzeżenia złożone przez Szefa AW do zaleceń pokontrolnych wydanych przez kontrolerów Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdzie organ stwierdza, że decyzje o przydzieleniu m.in. skarżącemu lokalu mieszkalnego są zgodne z przepisami ustawy o ABW oraz AW. Dokument ten jest o tyle istotny, że ww. zalecenia z kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, najpierw w trybie art. 155 k.p.a., a następnie art. 156 k.p.a., dotyczącego decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r., powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie wszczęte skargą kasacyjną K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 281/09 do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej M. D., w której podniesiono zarzut niekonstytucyjności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art.127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim nie wyłącza osoby piastującej stanowisko monokratycznego, centralnego organu administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji w której osoba ta wydała zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji.

Trybunał Konstytucyjny, po rozpatrzeniu powyższej skargi konstytucyjnej wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. SK 3/11 orzekł, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym Sąd rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie ze zgłoszonymi zarzutami uznając, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się zatem do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. odpowiednio a/, b/ i c/ nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że artykuł 3 wskazanej ustawy jest przepisem prawa o charakterze ustrojowym, który statuuje i wyjaśnia zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, dlatego też nie można tego przepisu traktować (nawet w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ tej ustawy), jako przepisu określającego tok postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazany przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, ewentualnie ustalenie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ lub c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy ani nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, ponieważ brak było w nim dokumentów zawierających zastrzeżenia złożone przez Szefa Agencji Wywiadu do zaleceń pokontrolnych wydanych przez kontrolerów Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdzie organ ten stwierdza, że decyzje o przydzieleniu lokalu mieszkalnego m.in. skarżącemu są zgodne z przepisami ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Taki zarzut nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczającego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80), a w szczególności pominął część materiałów dowodowych, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy, który polegałby na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością. Tak sformułowanego zarzutu nie zawiera złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 tej ustawy. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując złożoną skargę posiadał jedynie kopię a nie oryginał akt administracyjnych sprawy. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią powołanego art. 54 § 2 organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy organ nadesłał akta wraz z odpowiedzią na skargę. Brak jest zatem podstaw do uznania zasadności postawionego zarzutu naruszenia art. 54 § 2 powołanej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że co do zasady podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej. Z tego przepisu nie można wywieść, ze przesyłane do Sądu akta sprawy muszą zawierać oryginały zebranych dokumentów, a nadesłanie ich kopii potwierdzonej przez organ niweczy ich wartość dowodową w sytuacji braku zastrzeżeń co do wiarogodności poszczególnych dokumentów. Rygorystyczne przyjęcie zasady, że zebrany przez organ materiał dowodowy musi być bezwzględnie, niezależnie od okoliczności, które występują w każdej indywidualnej sprawie, w całości nadsyłany Sądowi wyłącznie w oryginale, nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia w treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Istotna jest możliwość dokonania przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Natomiast to, czy dany dokument jest przedstawiony Sądowi w postaci oryginału, czy potwierdzonej przez organ za zgodność kopii tego dokumentu może mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, jeśli Sąd (sam lub na wniosek strony postępowania sądowego) poweźmie wątpliwości co do zgodności kopii nadesłanego dokumentu z jego oryginałem lub autentyczności przedstawionego dokumentu. Ponadto jeśli Sąd uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie przez organ lub stronę.

Dodać należy, iż w niniejszej sprawie potwierdzenia zgodności kopii dokumentu z oryginałem dokonał radca prawny, który posiada kompetencje w tym zakresie.

Niezasadny jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w wyroku do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że z akt sprawy wynika, iż w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze nie zawarto zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł się zatem w wydanym orzeczeniu ustosunkować do zarzutu, którego w złożonej do tego Sądu skardze w ogóle nie było. Kwestię zaś zgodności z Konstytucją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jednoznacznie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11. W wyroku tym Trybunał stanął na stanowisku, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, iż już w uchwale z dnia 20 maja 2012 r. w sprawie I OPS 13/09 Naczelny sąd Administracyjny zaprezentował pogląd o braku zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnego administracji publicznej.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 109 w związku z art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzja Szefa Agencji Wywiadu, stwierdzająca nieważność decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § kpa, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek. Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji zgodnie ze stanem faktycznym i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676, ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże art. 109 pkt 1 tej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania przez funkcjonariusza z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, czyli pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przy czym zgodnie z treścią art. 110 ust. 2 powołanej ustawy funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom, o którym mowa w tym przepisie, oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie.

Treść powołanych przepisów jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie jasna i przejrzysta i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Przeprowadzone postępowanie jest natomiast konsekwencją wadliwej i nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawa praktyki organów orzekających w zakresie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom.

W rozpatrywanej sprawie jest kwestią niesporną, że skarżący w 1994 r. będąc wówczas funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, uzyskał na mocy wówczas obowiązujących przepisów prawa pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przywołane zaś powyżej przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jednoznacznie stanowią, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego może przybrać jedną z dwóch form: albo formę przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej albo przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Uzyskanie jednej z form pomocy co do zasady wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi (poza przypadkami określonymi w ustawie) drugiego rodzaju tej pomocy. Oznacza to, że przydzielenie skarżącemu przez Szefa Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lokalu mieszkalnego w Warszawie, w sytuacji uzyskania już w 1994 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji skarżący nie zwrócił, bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, czyli decyzja Szefa Agencji Wywiadu dnia [...] lutego 2008 r. zawiera wadę skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organu nadzoru są prawidłowe.

Za całkowicie nieprawidłowe i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa uznać należy twierdzenie skarżącego, że art. 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie może mieć zastosowania do pomocy finansowej uzyskanej przez skarżącego podczas wcześniejszej służby w innej formacji, ze względu na fakt, że z upływem dnia 19 listopada 2006 r. wygasł stosunek służbowy łączący skarżącego z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego i w dniu 20 listopada 2006 r. nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu. Ani fakt zmiany przepisów prawa regulujących dana materię, ani też fakt przerwy w służbie skarżącego nie oznacza, jak błędnie to przyjmuje skarżący, że następuje swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa. W szczególności zgodnie z treścią art. 228 stanowiącego przepis przejściowy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ustawodawca zachował ciągłość niniejszej regulacji prawnej. Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa musi mieć wpływ na ocenę uprawnień skarżącego do przydziału lokalu pod rządami obecnej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę, jak słusznie podniósł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, kiedy została udzielona skarżącemu pomoc finansowe na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ani w jakim czasie skarżący rozwiązał stosunek służbowy z ABW i nawiązał stosunek służbowy z Agencją Wywiadu. Ważny jest fakt, że w dacie wydania przez Szefa Agencji Wywiadu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przydzielającej skarżącemu lokal mieszkalny w Warszawie skarżący wcześniej już raz skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe.

Wskazać należy, że skarżący błędnie operuje pojęciem "wygaśnięcie" stosunku służbowego, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki "wygaśnięcia stosunku służbowego" określone w art. 61 ustawy, a skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Wbrew stwierdzeniom skargi kasacyjnej obecnie obowiązujące normy prawne dot. mieszkań funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w sposób jednoznaczny odwołują się do uprzednich unormowań prawnych w tym zakresie obowiązujących w Urzędzie Ochrony Państwa.

Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zarówno pod rządami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (art. 81 ust. 1) jak i ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (art. 108 ust. 1) stanowiła i stanowi zastępczą formę realizacji uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego. Przy czym obie te ustawy przewidują i przewidywały zasadę, że w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, funkcjonariuszowi nie przydziela się już lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji (art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW oraz art. 82 pkt 1 ustawy o UOP). Obecnie obowiązujące, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 108 ust. 5 ustawy o ABW oraz AW, rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Wywiadu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. Nr 160, poz. 1556) w § 7 ust. 1 jednoznacznie stwierdza, iż taka pomoc nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz skorzystał z pomocy finansowej na podstawie dotychczasowych przepisów.

Natomiast skarżący skorzystał z pomocy na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz.Urz. MSWiA z 1993 r. Nr 3).

W takiej sytuacji twierdzenia skargi kasacyjnej, że uzyskanie pomocy finansowej na podstawie powyższych przepisów nie może być traktowane jako uzyskanie tej pomocy na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy, są całkowicie chybione. Zwłaszcza że powołana ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie wprowadziła generalnej zasady wygaśnięcia dotychczasowych decyzji wydanych na podstawie m.in. ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, a wręcz potwierdzała ich ważność (art. 225 ustawy).

Ponadto zauważyć należy, że przyjęcie koncepcji skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji zamiany obowiązujących przepisów prawa lub rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku służby "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów prawa uprawnienia funkcjonariuszy, w tym konkretnym przypadku prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie przez funkcjonariusza z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całkowitej sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Z przedstawionych powodów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadniony.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że niniejsza sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji nadzorczych w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.