Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1530/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2003 r., sygn. akt: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, póz. 115), po rozpatrzeniu odwołania Spółki F., ul. [...] z dnia [...].2003 r. od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia [...].2003 r., znak: [...]. ustalającej na wniosek J. M. D. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania na rozbudowę budynku handlowego sieci "[...]" polegającą na dobudowie o pow. ok. 25 m2 części handlowej w poziomie parteru na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...].2003 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, Skrażąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, iż wszelka korespondencja w sprawie powinna być kierowana na adres pełnomocnika (radcy prawnego B. M. –P.), a nie samej Spółki, gdyż od wcześniej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji (z dnia [...].2002 r.) odwołanie składała pełnomocnik Spółki, a pełnomocnictwo to uznane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe skoro swoją decyzję z dnia [...].2003 r. Kolegium doręczyło pełnomocnikowi a nie Spółce. Strona odwołując się podniosła, że nie może ustosunkować się do skorygowanego wniosku inwestora, ponieważ nie zapoznała się z wprowadzonymi zmianami, licząc, że zrobi to pełnomocnik, który nie został jednak zawiadomiony, iż może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto zdaniem strony odwołującej z treści zaskarżonej decyzji nie wynika czy inwestycja -rozbudowa - objęta wnioskiem, nie została już zrealizowana. Ustalenie tego jest zdaniem strony wnoszącej odwołanie istotne dla sprawy, gdyż w przypadku istnienia projektowanej zabudowy zachodzi przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Spółka skrażąca wskazała wreszcie, iż "nie zgadza się na projektowaną rozbudowę, gdyż narusza to jej uzasadnione interesy i uniemożliwi zagospodarowanie własnych nieruchomości".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyjątki określone zostały w ust. 2 art. 39 tej ustawy). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to pierwsza z decyzji wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego. Analiza pozostałych zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że cel tej decyzji został ograniczony do rozstrzygnięcia o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia na określonym terenie, przy czym podstawą do ustalenia tej kwestii jest przeznaczenie obszaru zagospodarowania terenu określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przewidział dla organu dwie możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w oparciu o art. 43 właściwy organ: 1) ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego - jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzja pozytywna), 2) odmawia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu (decyzja negatywna).

Uwzględniając powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że pierwszoplanową i najistotniejszą czynnością w sprawie było zbadanie przeznaczenia wnioskowanego terenu, wynikającego z aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Wskazano, że objęta wnioskiem działka nr [...] (obręb [...]) znajduje się w obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta symbolem: "S.04.U.3.B.II"- który zgodnie z częścią tekstową ustaleń powyższego Planu oznacza - "Tereny usług ogólnomiejskich (U), dla których warunki zagospodarowania terenu "wykluczają możliwość realizacji obiektów nie związanych z funkcją usługową poza urządzeniami infrastruktury technicznej określonymi każdorazowo w warunkach technicznych procesów inwestycyjnych", o maksymalnej ilości 3-ch kondygnacji (3). Powyższy obrys objęty jest zasięgiem "Strefy centralnej (S)", dla której warunki zagospodarowania terenu stanowią "obszar centralnej funkcji miasta. Podlega wzmożonemu nadzorowi architektonicznemu ze względu na reprezentacyjny charakter obszaru w krajobrazie miejskim, w celu zapewnienia pełnego wykorzystania jego walorów przestrzenno - krajobrazowych. W strefie centralnej Plan ustala koncentrację obiektów i urządzeń usługowych z zakresu: administracji państwowej, organizacji politycznych i społecznych, bankowości, finansów i ubezpieczeń, kultury, specjalistycznej służby zdrowia, transportu, łączności, gastronomii, handlu i turystyki. W strefie winny dominować procesy porządkowania struktury przestrzennej poprzez wyprowadzenie zainwestowania czasowego, baz, składów, funkcji przemysłowe}'. Nadto teren ten położony jest w "Strefie częściowej ochrony struktury przestrzennej (B)", dla której warunki zagospodarowania terenu stanowią o utrzymaniu podstawowych elementów kompozycji przestrzennej oraz obiektów o istotnych wartościach historyczno-artystycznych, a warunki działalności realizacyjnej wykluczają możliwość lokalizacji obiektów naruszających kompozycje przestrzenne. Realizacja nowych obiektów i przebudowa winny odbywać się pod nadzorem konserwatorskim.

W kontekście powyższych zapisów planu miejscowego Kolegium stwierdziło, że objęta wnioskiem inwestycja, polegająca na rozbudowie w parterze powierzchni handlowej (o około 25 m2) sklepu spożywczego sieci "[...]" - jest zgodna z przytoczonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w aktach o sygn. [...] zalega pełnomocnictwo upoważniające radcę prawnego B. M. –P. "do prowadzenia sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...].2002r., Znak: [...] przed wszelkimi instancjami, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Z treści przywołanego pełnomocnictwa załączonego przez radcę prawnego B. M. –P. do odwołania w imieniu Spółki F. od precyzyjnie wskazanej w treści pełnomocnictwa decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2002 r., w żadnym razie nie wynika - w ocenie organu odwoławczego - że pełnomocnictwo to rozciąga się również na inne decyzje niż decyzja z dnia [...].2002 r. Tym samym - w ocenie organu odwoławczego - organ pierwszej instancji postąpił w sposób prawidłowy doręczając stronie odwołującej się zawiadomienie z dnia [...].2003 r., informujące, iż materiały dotyczące postępowania wszczętego na wniosek J. M. D. Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania na rozbudowę sklepu sieci "[...]" na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. zostały zgromadzone oraz informujące, iż w związku z powyższym w ciągu 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia można zapoznać się z aktami sprawy oraz zgłosić ewentualne uwagi i wniosku. W zawiadomieniu tym wskazano również, iż dokonana w dniu [...].2003 r. korekta wniosku inwestora ograniczona została do opisanej we wniosku "rozbudowy sklepu sieci [...]" w miejsce wcześniej sformułowanego zamierzenia inwestycyjnego określonego jako "rozbudowa i remont". Z faktu doręczenia powyższego zawiadomienia Spółce Akcyjnej F. nie zaś B. M. –P., jak również i z rozdzielnika powyższego zawiadomienia wynikało już, iż organ pierwszej instancji uznał, że Spółka F. działa samodzielnie, bez pełnomocnika, skoro takowemu nie doręczył omawianego zawiadomienia.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprawdzenie, czy opisana we wniosku inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego i jakie winna spełniać warunki wynikające z tego planu lub przepisów szczególnych. Postępowanie to ma więc charakter abstrakcyjny, dotyczy bowiem inwestycji z założenia będącej dopiero zamierzoną do realizacji na określonym terenie. Bez znaczenia przy tym

pozostaje, czy ów konkretny teren jest i w jaki sposób już zagospodarowany. Stwierdzenie zatem, ze opisana we wniosku inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego żadną miarą nie oznacza akceptacji dla ewentualnej samowoli budowlanej, w wyniku której obiekt odpowiadający opisanemu we wniosku został wzniesiony i nie powoduje konieczności umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "jako bezprzedmiotowego", na co wskazuje odwołujący się. Treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest bowiem ani pozwolenie na użytkowanie takiego (samowolnie wzniesionego) obiektu ani pozwolenie na jego budowę. Decyzję w sprawie budowy obiektu na terenie objętym decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podejmuje organ w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Również ten organ, a nie organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, związany jest zakazem wynikającym z treści art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem dopuszczalne dowolne przesuwanie kompetencji przynależnych organowi w danym postępowaniu do postępowania o zupełnie innym przedmiocie. Powołano się przy tym na niepublikowany wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 1153/99.

Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że strona odwołująca się nie zgadzając się na projektowaną rozbudowę w żadnym stopniu nie uzasadniła dlaczego objęta wnioskiem inwestycja "naruszy jej uzasadnione interesy i uniemożliwi zagospodarowanie własnych nieruchomości".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2003 r., sygn. akt: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Spółka Akcyjna F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie przez organy administracyjne ustaleń art. 7, art. 9, art. 10, art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...].2003 r. Prezydent Miasta w wyniku ponownego rozpoznania wniosku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania na rozbudowę budynku handlowego sieci "[...]" polegające na dobudowie części handlowej w poziomie parteru na działce numer [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. Od powyższej decyzji odwołanie zostało złożone przez stronę skarżącą, która wnosiła o jej uchylenie z uwagi na następujące zarzuty: 1) niedoręczenie zawiadomienia o uzupełnieniu wniosku oraz zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej, co uniemożliwiło zapoznanie się z zabranym materiałem dowodowym, 2) bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na fakt, iż zdaniem strony skarżącej inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została już zrealizowana, 3) naruszenie uzasadnionych interesów strony skarżącej, wskutek realizacji projektowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska reprezentowanego przez skarżącą stronę i w dniu 23 maja

2003 r., wydało zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedłożone do akt pełnomocnictwo dotyczyło jedynie złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2002 r., i dlatego organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...].2003 r. nie miał obowiązku doręczać jej pełnomocnikowi strony.

W ocenie strony skarżącej, kwestionowane pełnomocnictwo z dnia [...].2002 r., upoważnia pełnomocnika do prowadzenia sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o ściśle określonej sygnaturze akt: [...] przed wszelkimi instancjami a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona skarżąca podnosi, iż jest to nadal to samo postępowanie administracyjne, o czym świadczy sygnatura akt, zapisy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].2003 r., w których organ pierwszej instancji swoje działania uzasadnia wytycznymi i zaleceniami zawartymi w decyzji SKO uchylającej decyzję z dnia [...].2002 r., oraz ten sam podmiot i przedmiot postępowania. Z treści kwestionowanego pełnomocnictwa nie można - zdaniem strony skarżącej - wywieść stanowiska reprezentowanego przez SKO, iż Skarżąca upoważniała jedynie pełnomocnika do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...].2003 r., gdyż nie obejmowałoby ono wówczas zapisu przed wszystkimi instancjami i przed NSA, bądź w sposób precyzyjny upoważniało jedynie do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...].2002 r. Zdaniem strony skarżącej na uwagę zasługuje fakt, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji i doręczeniu jej stronie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].2003 r., a więc po upływie 7 dni od daty wydania zaskarżonej decyzji wzywało pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa.

Odnosząc się do kolejnych twierdzeń organu odwoławczego strona skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z twierdzeniami, iż fakt zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ administracji powinien w trakcie prowadzonego postępowania ustalić czy teren objęty wnioskiem jest w dacie rozpoznawania zabudowany, czy też nie, w szczególności, że fakt ten jest podnoszony przez stronę skarżącą i w przypadku stwierdzenia samowolnej zabudowy nieruchomości powiadomić o tym właściwy organ -Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ściąga z organów administracji obowiązków dokonywania innych czynności i rzetelnego informowania stron postępowania o podjętych działaniach, ustaleniach oraz przekazywania wniosków do kompetentnych organów.

Strona skarżąca odnosząc się do zarzutu nieuzasadnienia przez nią, na czym konkretnie polega naruszenie uzasadnionych interesów i uniemożliwienie zagospodarowania własnych nieruchomości, podniosła, iż zgodnie z zasadami i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego odwołujący się nie ma obowiązku uzasadniać swojego stanowiska, obowiązek uzasadniania swojego stanowiska spoczywa natomiast na organach administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, które wydając zaskarżone decyzje winny uzasadnić dlaczego ich zdaniem nie nastąpi naruszenie interesów strony skarżącej, a przede wszystkim dlaczego nie nastąpi ograniczenie zabudowy nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej. Decyzje organów obydwu instancji nie zawierają żadnego stanowiska w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację, odniósł się do zarzutów strony skarżącej oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej F. -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r, nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta

Miasta z dnia [...].2003 r., znak: [...] ustalającą na wniosek J. M. D. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania na rozbudowę budynku handlowego sieci "[...]" polegającą na dobudowie o pow. ok. 25 m2 części handlowej w poziomie parteru na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., l SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r, nr 1, póz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].2003 r., znak: [...] nie zostały doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej ustanowionemu pismem z dnia [...].2002 r. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest, czy Spółka F. działała w postępowaniu, w którym zapadały powyższe przez należycie umocowanego pełnomocnika.

W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...].2002 r. udzielone przez organ uprawniony do reprezentowania Spółki F., tj. przez prezesa zarządu spółki radcy prawnemu B. M. –P. "do prowadzenia sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Prezydenta Miasta decyzją z

dnia [...].2002 r., znak: [...] przed wszelkimi instancjami, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w imieniu Spółki F.". Treść tego pełnomocnictwa została sformułowana szeroko ze wskazaniem, iż obejmuje ono umocowanie do występowania w sprawie administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego dokonano decyzją z dnia [...].2002 r., znak: [...]. Nie wynika z niego jednakże, że dotyczyło ono wyłącznie postępowania odwoławczego od powyższej decyzji, lecz przeciwnie wszelkich instancji, a także postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Należy podkreślić, że w jednej sprawie administracyjnej może toczyć się kilka następujących po sobie postępowań administracyjnych w różnych instancjach. Nie jest bowiem wykluczona sytuacja kilkakrotnego podejmowania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych w związku ze stwierdzonymi uchybieniami wcześniej podejmowanych decyzji organu pierwszej instancji w jednej sprawie administracyjnej. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że zakres pełnomocnictwa procesowego udzielonego na podstawie art. 33 k.p.a. obejmuje umocowanie do działania w postępowaniu administracyjnym zarówno głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych (zob. B. Adamiak: Glosa do postanowienia SN z dnia 27 września 1989 r., II ARN 29/89, publ.: OSP z 1990 r., nr 11-12, poz. 375).

Okoliczność, że w przedmiotowym pełnomocnictwie powołano się na decyzję z dnia [...].2002 r., znak: [...] nie daje podstaw do przyjęcia - jak to uczynił organ odwoławczy - że dotyczy ono wyłącznie postępowania odwoławczego od wskazanej decyzji, skoro jednocześnie w pełnomocnictwie tym wskazano, iż jest ono udzielone "do prowadzenia sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" i to przed wszelkimi instancjami, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Szeroki zakres pełnomocnictwa nie powinien w tym stanie rzeczy budzić wątpliwości, a w sytuacji gdyby mimo wszystko wątpliwości takie organ powziął, to należało zakres pełnomocnictwa wyjaśnić przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że skarżący już na etapie postępowania odwoławczego podnosił, że pełnomocnictwo, którego udzielił w dniu [...].2002 r. ma szeroki zakres obejmujący również postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Niewątpliwie natomiast nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że przedmiotowe pełnomocnictwo dotyczyło tylko postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...].2002 r.

W tym stanie rzeczy organy administracji pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle sygnalizowanych przez stronę skarżącą już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].2002 r. wątpliwości dotyczących zrealizowania już inwestycji, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków

zabudowy i zagospodarowania terenu, a polegającej na dobudowie do budynku handlowego sieci "[...]" części handlowej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., jako uchybienie organów obydwu instancji należy potraktować niewyjaśnienie kwestii, czy wskazywane przez wnioskodawców zamierzenie inwestycyjne w chwili podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało już zrealizowane.

Wyjaśnienie kwestii, czy w chwili podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, określone przez inwestorów zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane, jest zasadnicze z punktu widzenia przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodności z prawem, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96, publ. OSS 1998 r, nr 4, póz. 108). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu załatwiająca tego rodzaju sprawę administracyjną, a zatem rozstrzygająca w kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem i ustalająca warunki realizacji tego zamierzenia na określonym terenie wskazanym przez wnioskodawcę jako obszar przyszłego zagospodarowania, mogła być zatem wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. W sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne na skutek jego realizacji przestało być zamierzeniem, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanego już zamierzenia stawało się bezprzedmiotowe.

W świetle analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego można stwierdzić, że przyjmuje się w nim, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą zabudowy i zagospodarowania terenu i że w związku z tym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji może nastąpić jedynie przed podjęciem działań, dla których obowiązujące przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 6 września 1996 r., SA/Po 159/96 (publ.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 162) NSA stwierdził, że "...decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy człon w procesie przygotowania inwestycji. Roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach prawa) co oznacza, że takie pozwolenie może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót (art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. Nr 89, poz. 414). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - poprzedzającej i warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt b Prawa budowlanego) - jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu budowlanego w całości, czy też części". W orzecznictwie sądowym wskazuje się wprost, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków

zabudowy i zagospodarowania terenu oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r., IV SA 2297/00, LEX nr 81728).

Również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnym aktem prawnym, a jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie o zgodności zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu. Do określonego terenu odnosi się ona o tyle tylko, że - podobnie jak każdy akt administracyjny - charakteryzuje się tzw. podwójną konkretnością. Skoro zamierzenie zainteresowanego określone w jego wniosku musi być skonkretyzowane co do miejsca (art. 41 ust. 2 pkt 1), to i rozstrzygnięcie o niesprzeczności zamierzenia nie może pozostawać bez związku z konkretnym miejscem. Omawiana decyzja nie odnosi się natomiast do samego terenu. Od jej wydania do momentu uzyskania pozwolenia na budowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego nie jest ona aktem rzeczowym, lecz o charakterze osobistym (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 167)

Jako zasadę należy zatem traktować stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy.

Na organach administracji w niniejszej sprawie ciążył zatem obowiązek zweryfikowania wynikających z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy informacji o zrealizowaniu planowanego przez inwestorów zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne było także ustalenie w przypadku stwierdzenia budowy obiektu na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., czy inwestycja ta jest tożsama z inwestycją określoną we wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt istnienia dobudowanej do budynku handlowego sieci "[...]" części handlowej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. nie czyniłby postępowania w sprawie bezprzedmiotowym, gdyby okazało się, że zamierzenie wskazane we wniosku inwestorów dotyczy budowy w przyszłości innego obiektu na tej działce. Gdy chodzi bowiem o postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu, dla tego samego wnioskodawcy i na podstawie tego samego stanu prawnego (w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) elementem stanu faktycznego rozstrzygającym o przedmiocie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zamierzenie wnioskodawcy co do zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak zamierzenia inwestycyjnego spowodowany np. tym, że zostało ono już zrealizowane przesądza o braku sprawy administracyjnej, a tym samym o bezprzedmiotowości postępowania. Z kolei zmiana zamierzenia oznacza zmianę stanu faktycznego, a to oznacza w konsekwencji zaistnienie nowej sprawy wymagającej rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji.

Należy podkreślić, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego determinuje konieczność jego umorzenia. Wydanie merytorycznej

decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną w sytuacji, gdy sprawa ta nie istnieje ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Dlatego też brak wyjaśnienia przez organy administracji, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przed ustaleniem dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji naruszyły zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady ogólne art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo należy wskazać, że organy administracyjne obydwu instancji rozpatrując wniosek z dnia [...].2002 r. (data wpływu [...].2002 r.) J. M. D. Spółki z o.o. nie zweryfikowały umocowania do działania w imieniu Spółki osób, które podpisała ten wniosek. Wniosek został bowiem podpisany przez A. W. i M. B., przy czym z akt sprawy nie wynika, czy podmioty te były uprawnione do występowania w imieniu J. M. D. Spółki z o.o. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pełnomocnictwo z dnia [...].2002 r. (k. 28 akt administracyjnych) udzielone A. W. m.in. do reprezentowania J. M. D. Spółki z o.o. przez Urzędami Administracji Państwowej i Samorządowej, jednakże organy obydwu instancji nie wyjaśniły, kto jest uprawniony do reprezentacji Spółki - w tym do udzielania pełnomocnictw i czy osoby podpisane pod pełnomocnictwem były uprawnione do jego udzielenia. Nie wyjaśniono również umocowania M. B. do reprezentowania Spółki. Tym samym naruszono obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy podkreślić, że w przypadku, w którym okazałoby się, że wniosek został złożone przez nielegitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzająca o jej nieważności. Podkreślić należy, że zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].2003 r., znak: [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla J. M. D. Spółka z o.o., a nie dla A. W. i M. B.

Zauważyć wreszcie należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Tymczasem w aktach sprawy dokumentacja w tym zakresie jest niekompletna. Jedynym nawiązaniem do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedna strona nieczytelnej kserokopii części graficznej planu oraz dwie strony części opisowej planu. Nie jest możliwa w związku z tym ocena prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2003 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia [...].2003 r., znak: [...] ustalającą na wniosek J. M. D. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania na rozbudowę budynku handlowego sieci "[...]" polegającą na dobudowie o pow. ok. 25 m2 części handlowej w poziomie parteru na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).