Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 832/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), , Protokolant ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. znak: KOC/356/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 70/U/2021; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego Karola Poździała kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej jako "skarżący" lub "inwestor"), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] (dalej jako "Zarząd Dzielnicy"), z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na części dz. nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w W.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący w dniu 27 lipca 2021 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części przedmiotowej działki.

Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że skarżący jako teren inwestycji podał jedynie część działki. W sytuacji natomiast, gdy inwestor wskazuje dowolnie określoną cześć działki ewidencyjnej do wykorzystania pod zabudowę, organ nie ma możliwości jednoznacznie określić, jaki jest obszar inwestycji, a w związku z tym nie może prawidłowo ustalić kręgu stron postępowania, a w dalszej perspektywie określić obszaru analizowanego. Brak zgodności wniosku z przepisami prawa jest wadą zobowiązującą organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto inwestor, mimo stosownego wezwania do uzupełnienia wniosku, nie przedłożył potwierdzonych za zgodność z oryginałem warunków technicznych przyłączenia, ani nie przesłał pozyskanych elektronicznie warunków w celu weryfikacji podpisu kwalifikowanego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", decyzję można wydać po spełnieniu warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W celu spełnienia tego przepisu inwestor winny jest przedłożyć stosowne dokumenty potwierdzające ten fakt, tj. umowy zawarte z właściwymi jednostkami organizacyjnymi lub warunki przyłączenia. Dokumenty te, zgodnie z art. 76a § 2 i § 2b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym, bądź też przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu.

Kolegium decyzją z [...] lutego 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Taka wykładnia ww. przepisu pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Takich jednak uwarunkowań, czy wyjątków organ nie dostrzegł w niniejszej sprawie. W tej sytuacji zasadne było wydanie, na podstawie art. 59 w zw. z art. 61 u.p.z.p., decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez Zarząd Dzielnicy nieprzedłożenia przez inwestora umów zawartych z jednostkami organizacyjnymi gwarantujących, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, Kolegium zauważyło, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Z przepisu tego nie wynika bowiem wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę energii, czy wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci. Z akt sprawy, w tym załączników odwołania wynika, że skarżący przedłożył oświadczenia oraz warunki techniczne dotyczące przyłączenia do wskazanych sieci bez umów w tym zakresie. Powyższe spełnia warunki art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a zatem nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana zagospodarowania terenu inwestycji rozumianego tylko i wyłącznie jako cała działka lub całe działki ewidencyjne, a w konsekwencji, że brak jest możliwości wydania takiej decyzji w stosunku do części działki ewidencyjnej, mimo że brak jest podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiego stanowiska;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z żądaniem skarżącego, podczas gdy zamierzona inwestycja spełnia wszelkie warunki, o którym mowa w powołanym przepisie;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy w całości w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do jej utrzymania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na gruncie całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca używa pojęcia "terenu" zamiast "dziatki ewidencyjnej", co pozwala wywnioskować, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być ograniczana jedynie do całej działki ewidencyjnej. Powyższa praktyka ustawodawcy zauważalna jest nawet w fundamentalnym art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzającym zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, w którym ustawodawca posługuje się "terenem", jako przestrzenią podlegającą zagospodarowaniu, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowym postępowaniu kluczowe przepisy, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust 1 u.p.z.p. odnoszą się do pojęcia terenu. Co więcej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została nawet ukształtowana definicja działki ewidencyjnej. Pozwala to na stwierdzenie, że warunki zabudowy mogą zostać wydane tak dla obszaru całej "działki", jak i dla "terenu" obejmującego kilka działek lub jedynie określoną część działki. Istotne jest to, by "teren" lub "działka" objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia i przedstawienia na załączniku graficznym do decyzji. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania C. Sp. z o.o. w W. w piśmie procesowym z 1 czerwca 2022 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Takie zaś szczególne sytuacje w niniejszej sprawie nie występują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] grudnia 2021 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na części dz. nr [...], położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle, opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, tym bardziej, gdy konieczność takiego określenia terenu inwestycji wynika ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19; https://cbois.nsa.gov.pl); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20; https://cbois.nsa.gov.pl); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Przyjęcie natomiast restrykcyjnej zasady, że teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21; https://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które to zupełnie pominęły okoliczność, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja miałaby stanowić kolejną już zabudowę tej nieruchomości, stąd we wniosku wskazano jedynie na część terenu działki, którego wprost dotyczy wniosek skarżącego.

Na poparcie powyższego stanowiska wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka wprawdzie według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem cytowane wyżej przepisy nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21; https://cbois.nsa.gov.pl).

Konkludując wskazać należy, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która w części jest już zabudowana, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Na uwzględnienie zasługują w związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organu obu instancji art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali, jakie są granice terenu objętego wnioskiem i na tej podstawie rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonej przez skarżącego części przedmiotowej działki, uwzględniając przy tym dokumenty dołączone do odwołania (tj. oświadczenia oraz warunki techniczne dotyczące przyłączenia inwestycji do sieci bez umów w tym zakresie).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.