Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 12  ust. 1 i  ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Wr 590 /13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją organu I instancji ustalono M. T. jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582,30 zł, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako grunty orne klasy gleboznawczej IIIb (RIII b) o powierzchni 0,33 ha oraz pastwiska trwałe klasy gleboznawczej III (PsIII) o powierzchni 0,09 ha, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], w pkt 1 ustalił M. i M. T. jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582,30 zł, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej wymienionych użytków rolnych. W pkt 2 rozstrzygnięcia organ zobowiązał małżonków T. do uiszczenia określonej tą decyzją opłaty, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wnieśli M. T. i M. T.. Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty L. wyeliminowało z obrotu prawnego. Skład orzekający kolegium nie podzielił wówczas wprawdzie stanowiska odwołujących, dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, poza kwestią związaną z ustaleniem faktycznego sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 28 k.p.a. Natomiast, przyznając rację stronom, kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzją starosta naruszył przepisy proceduralne, a mianowicie art. 7, wspomniany już art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie podano, że po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582.30 zł, i zobowiązał do jej uiszczenia sprawcę wyłączenia gruntu – M. T., w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podane konto bankowe. W podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia przywołano art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i ust. 13 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie starosta podał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu - zawiadomieniem z dnia 23 października 2012 r., z inicjatywy Urzędu Miasta i Gminy w Ś., który pismem z dnia 17 października 2012 r. poinformował o niezgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. zagospodarowaniu ww. działki. Powyższą okoliczność, jak podaje organ I instancji, potwierdziły dwukrotne oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniach 16 listopada 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r. W toku postępowania organ ustalił, że stanowiąca współwłasność M. i M. T., działka nr [...], o powierzchni 1,55 ha w operacie ewidencji gruntów sklasyfikowana jest w użytkach: Rlllb - 0,33 ha, RIVa - 0,45 ha, RIVb - 0,59 ha, PsIII - 0,09 ha i PsIV - 0,09 ha. Użytki te wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., zatwierdzonym uchwałą Nr [...], działka nr [...] oznaczona jest symbolem R/1-37 tereny rolnicze - uprawy polowe z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (przeznaczenie podstawowe). Na działce dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej - zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) oraz zalesienie terenu - po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży opału. Część działki ogrodzono ogrodzeniem trwałym. Dodatkowo na gruncie znajdowały się m.in. płyty betonowe (na których składowano materiał opałowy), kiosk, waga towarowa, materiały budowlane, a także kostka brukowa stanowiąca dojście do kiosku.

Kolejno wskazano, że pismem z dnia 16 listopada 2012 r., Biuro Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wystąpiło do właścicieli o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków nowego sposobu użytkowania gruntów w granicach działki nr [...], , a następnie, w dniu 18 grudnia 2012 r., dokonano pomiaru terenu ogrodzonego, na którym prowadzono działalność, celem wyliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej. Starosta wyjaśnił również, że w toku postępowania małżonkowie T. złożyli oświadczenia, z których wynika, że to M. T. prowadził na działce nr [...] sprzedaż opału, w ramach prowadzonej działalności. Jak podaje organ I instancji, w swoim oświadczeniu M. T. dodał, że obecnie na działce nie prowadzi żadnej działalności - usunął wszelki sprzęt i materiały, a także płot, na dowód czego załączył dokumentację fotograficzną. W świetle powyższych okoliczności, dopuszczając jako dowód w sprawie kierowane do M. T. decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., nakazujące stronie rozbiórkę wykonanego ogrodzenia terenu działki nr [...], bez wymaganego zgłoszenia oraz rozbiórkę wykonanego utwardzenia - stanowiącego plac składowy opału, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, starosta uznał, że sprawcą wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...], niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest M.T.. Ustalenia powyższe skutkowały naliczeniem sprawcy tego wyłączenia jednorazowej opłaty w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582,30 zł, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,55 ha. W końcowej części uzasadnienia starosta poinformował, że stosownie do postanowień art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. Mimo pisemnego powiadomienia o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, do dnia wydania decyzji strona nie skorzystała z przysługujących mu praw.

Natomiast M.T., nie godząc się z rozstrzygnięciem Starosty L., pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Powtórzył większość zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 4 stycznia 2013 r., a mianowicie: błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że posadowienie na części działki nr [...] (tj. na użytkach rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych jako grunty orne klasy gleboznawczej Illb (RIIIb) i pastwiska trwałe klasy gleboznawczej III (PsIII) o łącznej powierzchni 0,42 ha), płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej, stanowiącej dojście do kiosku, a także ogrodzenie działki płotem, spowodowało trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej. To błędne ustalenie doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie). Dalej zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 225.582,30 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ww. ustawy trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu, w związku z czym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw. W końcu zaś podniósł zarzut nieprawidłowego naliczenia przez starostę jednorazowej opłaty - w przypadku uznania, że były podstawy do jej naliczenia. W takim wypadku naruszony został przez organ I instancji art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego niezastosowanie, polegające na nieumniejszeniu wymienionej opłaty o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Uzasadniając swoje stanowisko M.T. zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego, niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1, w związku z art. 4 pkt 12 ustawy, należności w formie jednorazowej opłaty w podwójnej wysokości ustała się z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Odwołujący uważa, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, jakoby doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w sposób trwały, co skutkowałoby naliczeniem jednorazowej opłaty. Dokonując ponownie interpretacji zwrotu "trwałego wyłączenia" (z odwołaniem się do definicji przyjętej w słowniku języka polskiego), strona stwierdza, że ogrodzenie części działki nr [...] płotem oraz posadowienie na niej płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej, stanowiącej dojście do kiosku, nie jest równoznaczne z trwałym wyłączeniem tego obszaru z produkcji rolniczej, szczególnie że wymienione elementy nie zostały trwale związane z gruntem ani go nie uszkodziły. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, jak motywuje M.T., ogrodzenie również nie zostało trwale połączone z gruntem. Nadto możliwe było na takim ogrodzonym terenie dokonanie określonych upraw rolnych, możliwe też było na takiej działce, jako działce rolnej, wykonanie drogi, co potwierdza przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kontynuując strona podkreśliła, że przedstawiony przez organ I instancji stan przedmiotowej działki trwał zaledwie ok. czterech miesięcy. Pod koniec stycznia 2013 r. odwołujący usunął z niej wszelkie sprzęty i materiały, a także płot ją okalający, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Strona konsekwentnie uważa, że kilkumiesięczne zagospodarowanie działki ruchomymi materiałami, przy nienaruszeniu substancji gruntu, nie może być potraktowane jako trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Tym bardziej, że stan nietrwałego wyłączenia z produkcji rolnej może trwać nawet 20 lat (art. 4 pkt. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zatem, jego zdaniem, to nie kryterium czasu decyduje o zakwalifikowaniu danego stanu jako trwałego lub nietrwałego wyłączenia, a sposób jego dokonania.

Nadto odwołujący się wyjaśnił, iż zajęcie części działki nr [...] miało charakter czasowy, incydentalny, a związane było z wypowiedzeniem przez gminę Ś. umowy dzierżawy gruntu, na którym prowadził dotychczasową działalność gospodarczą. Przeniósł więc część niezbędnych materiałów na grunty działki nr [...] -na czas poszukiwań na terenie tej gminy innego gruntu przemysłowego. Skarżący wskazuje następnie na przepis art. 4 pkt. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym opłatę ustala się za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, wnioskując jednocześnie, iż skoro w niniejszej sprawie doszło jedynie do czasowego, krótkotrwałego zajęcia gruntu (nie naruszającego jego substancji) -naliczenie przez starostę jednorazowej opłaty w wysokości 225.582,30 zł, w oparciu o art. 28 ust. 1 omawianej ustawy, nie znajduje uzasadnienia. Nadto strona w dalszym ciągu twierdzi, że przy naliczeniu opłaty organ niezasadnie pominął postanowienia art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie pomniejszając w konsekwencji należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Na poparcie tego twierdzenia przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/2008. Wskazane w odwołaniu uchybienia, według strony, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego, po raz kolejny strona wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - do czasu ostatecznego zakończenia sprawy.

Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Starosty L. stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte zostało na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy o brzmieniu: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Przepis ten umieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Już samo umiejscowienie przepisu oznacza, że kontrola wykonania przepisów ustawy obejmuje również sprawdzenie, czy podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze i leśne, przestrzegają zasad dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej wynikających z omawianego aktu. Analizując treść ustawy można stwierdzić, że w odniesieniu do gruntów rolnych, podstawowa zasada zawarta w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna zasada wynika z art. 11 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IV a, IV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kolejną istotną zasadą jest wprowadzenie, dla osoby która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych (art. 12 ust. 1). Z przedstawionych zasad wynika zatem, że o niezgodności wyłączenia gruntu z przepisami ustawy można mówić, gdy wyłączenie nie zostało dokonane w ramach i zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i bez ponoszenia ustawowo przewidzianych opłat. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W orzecznictwie przyjmuje się, że "wyłączenie z produkcji" jest czynnością faktyczną która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Z kolei opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy stanowi konsekwencję faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis musi wykazać po pierwsze "stwierdzenie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", tj. ustalenie faktu polegającego na realnych zmianach w rzeczywistości sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów; po drugie - w postępowaniu musi zostać ustalone, że wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów tej ustawy - a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne, w odniesieniu do których plan miejscowy nie przewiduje wyłączenia z produkcji rolnej; po trzecie - w postępowaniu tym musi zostać ustalony sprawca takiego wyłączenia. Ustalenie w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym powyższych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości obliguje organ do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy i naliczenia sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że małżonkowie T. nabyli działkę nr [...] położoną w obrębie T., gmina Ś., aktem notarialnym z dnia [...]. Nabywcy byli świadomi, iż nabywana nieruchomość zlokalizowana jest poza obszarem urbanistycznego zainwestowania wsi, na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą nr [...]) symbolem R/1-37 tereny rolnicze - uprawy polowe, z bezwzględnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (pkt 4 § 2 aktu notarialnego). Powyższy plan dopuszcza prowadzenie na ww. działce sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej (zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi), jak również prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) oraz zalesienie terenu - ale po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. W sprawie bezspornym jest także, iż od dnia nabycia nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych działki nr [...] na cele nierolne, jak również to, iż nabywcy działki nie legitymują się decyzją zezwalającą na wyłączenie spornych gruntów z produkcji. M.T. nie kwestionuje ustaleń organu I instancji, iż na części działki nr [...] w obrębie T., po jej odpowiednim zagospodarowaniu, składował - w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - opał. Potwierdził ten fakt w oświadczeniu złożonym w dniu 28 lutego 2013 r. Strona uważa jednak, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przechodząc zatem do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, kolegium stwierdziło, że nie podziela tych argumentów odwołania, które uzasadniać mają, że M.T. w ogóle nie powinien być obciążony podwyższoną opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, gdyż jego zdaniem nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem kolegium, organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość i wskazał w motywach decyzji, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej polegało na wykorzystaniu terenów rolnych na cele powadzonej przez stronę działalności gospodarczej, polegającej na składowaniu opału. Działalność ta swoim zasięgiem objęła część działki nr [...], w zakresie szczególnie chronionych gruntów klasy III i IIIb, co potwierdzają protokoły z oględzin terenu z dnia 16 listopada 2012 r. (wraz z dokumentacją fotograficzną) i z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz pomiar terenu ogrodzonego, na którym prowadzona jest działalność, dokonany przez Biuro Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L..

W niniejszej sprawie M.T. ewidentnie nie zachował ustawowych wymogów dopuszczalności wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, co stanowi o jego działaniu niezgodnym z ustawą. Natomiast, ze względu na wiążący charakter normy art. 28 ust. 1 ustawy, usunięcie sprzętu, materiałów oraz płotu, nie wyłącza jego odpowiedzialności administracyjnej. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. IV SA/Wa 1202/09 - LEX nr 574135).

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przez jego niezastosowanie, mając na uwadze przytoczone wcześniej regulacje prawne, kolegium stanęło na stanowisku, iż artykuł 12 ust. 6 ustawy nie ma zastosowania w przypadku wydawania decyzji w trybie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1307/11. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2011 r" sygn. IV SA/Wa 2297/10. W sytuacjach związanych z dyspozycją art. 28 ust. 1 tej ustawy - jak już wyżej podkreślono - organ nie wydaje decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z danej produkcji, tylko decyzję ustalającą opłatę. I chociaż opłata ta ma być ustalona w wysokości dwukrotnej należności, to nie można jej utożsamiać z należnością. Oczywiście, aby ostatecznie ustalić opłatę należy najpierw wyliczyć należność zgodnie z art. 12 ust. 11, a następnie pomnożyć ją przez dwukrotność. Pomniejszenie zaś należności o wartość gruntu, zgodnie z normą art. 12 ust. 6, następuje tylko wówczas, gdy organ wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 11 ust. 1-2 i art. 28 ust. 2). Do osoby wyłączającej dany grunt z produkcji niezgodnie z prawem nie można stosować takich samych zasad, jak do osoby wyłączającej grunt z produkcji zgodnie z prawem. Pierwsza z wymienionych osób obciążona byłaby jedynie opłatą w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1), do tego - jak chce M.T. -pomniejszonej o wartość gruntu (art. 12 ust. 6). Z kolei na drugiej spoczywałby obowiązek zadośćuczynienia aż dwóm zobowiązaniom finansowym: musiałaby ona uiścić należność i opłaty roczne. Zapewne więc w pewnych przypadkach mogłoby nawet dochodzić do sytuacji takich, że podmiot na nieprzestrzeganiu prawa finansowo wychodziłby korzystniej niż podmiot działający zgodnie z prawem.

Podobnie jak w decyzji z dnia [...] r., orzekający w niniejszej sprawie skład kolegium nie podzielił stanowiska M. T. w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 11 ust. 1, w związku z art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy. W powołanej decyzji kolegium wyjaśniło, że wg art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumieć należy właśnie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 174/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażenie "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej" winno być rozumiane w kontekście stwierdzenia faktu zaprzestania produkcji rolnej w postaci faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, co oznacza stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, dodatkowo określonych co do rodzaju i przedmiotu tego użytkowania i w tym zakresie konstytuujących wysokość opłaty za wyłączenie. Nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. W kontekście powyższego, posadowienie na części działki nr [...] płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej (stanowiącej dojście do kiosku), a także ogrodzenie działki płotem niewątpliwie spowodowało wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej, bowiem ewidentnie nastąpiło inne niż rolnicze jego użytkowanie. Natomiast oczywistym jest, że wykorzystywanie części działki nr [...] do składowania opału nie stanowi przerwy w rolniczym użytkowaniu gruntów, spowodowanej zmianą kierunków produkcji rolniczej. Bez znaczenia pozostaje tu wskazywany przez odwołującego fakt nie naruszenia substancji gruntu, czy też okres na jaki grunt został zajęty pod prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży opału.

Reasumując, w niniejszej sprawie kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o bezwzględnie wiążącym charakterze normy art. 28 ust. 1. Podkreślić należy, że wydawana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter decyzji związanej. Jeżeli spełnione zostaną warunki określone w art. 28 ust. 1 ustawy - co w niniejszej sprawie miało miejsce - organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i niezależnie od stopnia zawinienia strony zobowiązany jest ustalić podwójną opłatę. Błędy sprawcy wyłączenia, nawet jeśli były niezawinione, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r. II SA 2169/00).

Nie godząc się z przytoczonym stanowiskiem organu II instancji M.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zaskarżył w całości i wniósł o jej uchylenie i o uchylenie decyzji organu I instancji. Nadto zażądał wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucono, że decyzja kolegium została wydana na skutek błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że posadowienie na części działki nr [...] (t.j. na użytkach rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy gleboznawczej III b (RIII b) i pastwiska trwałe klasy gleboznawczej III (PsIII) o łącznej pow. 0,42 ha), płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej stanowiącej dojście do kiosku, a także ogrodzenie działki płotem, spowodowało trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej. To błędne ustalenie doprowadziło jednocześnie do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie). Nadto zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., że Starosta L. słusznie naliczył opłatę w wysokości 225.582,30 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy, trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu, w związku z czym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw. Jako ostatni postawiono zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niezastosowanie polegające na nieumniejszeniu przedmiotowej opłaty o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji - w przypadku uznania, że były podstawy do naliczenia wymienionej opłaty.

Skarżący podkreślił, że nie może zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem organu. Zarówno kolegium, jak i starosta błędnie przyjęły, że w mniejszej sprawie zaszły przesłanki pozwalające obciążyć skarżącego jednorazową opłatą w wysokości 225.582,30 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy, trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Skarżący raz jeszcze podkreśla, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego, niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 ust. 11 ustawy). Co więcej, zwraca on uwagę, że należności w formie jednorazowej opłaty w podwójnej wysokości ustala się z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy). Rozumieć przez to należy, że opłata powinna zostać naliczona tylko w przypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący zauważa, że przedmiotowa ustawa nie definiuje pojęcia trwałego wyłączenia. Niezbędne w związku z tym jest odwołanie się do definicji przyjętej w słowniku języka polskiego: "trwały przym. Ia, trwalszy 1. "istniejący przez dłuższy okres; stały, permanentny". 2. niezmieniający się pod wpływem czynników zewnętrznych; odporny, mocny, pewny" (Słownik współczesnego język polskiego, Reader's Digest Przegląd sp. z o.o., Warszawa 1996, str. 444). Mając na uwadze powyższą definicję, nie sposób przyjąć, że ogrodzenie działki płotem przez skarżącego oraz posadowienie na niej płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej stanowiącej dojście do kiosku, stanowi trwałe wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej. Skarżący raz jeszcze z całą stanowczością podkreśla, że wskazane przedmioty nie naruszyły substancji gruntu w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do stanu poprzedniego. Nie zostały one trwale związane z gruntem ani nie uszkodziły go. W każdej chwili możliwe było usunięcie ww. ruchomych materiałów bez szkody dla niego, co dotyczy również ogrodzenia, które nie zostało trwałe połączone z gruntem. Posadowienie niezwiązanego z gruntem ogrodzenia nie może przesądzać o dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntu. Co więcej, skarżący pragnie zauważyć, że na gruncie możliwe było dokonanie określonych upraw rolnych. Ponadto możliwe, też było na takiej działce jako działce rolnej, wykonanie drogi (§ 2 ust. 4 aktu notarialnego Repertorium [...]).

Zdaniem skarżącego, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że już po zaledwie czterech miesiącach przedmiotowa działka została przywrócona do poprzedniego stanu, ponieważ pod koniec stycznia 2013 r. skarżący usunął z tej działki wszelkie sprzęty i materiały oraz okalający ją płot (co potwierdza, także dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy). Powyższe pozwala przyjąć, że w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej. Skarżący pragnie zwrócić uwagę na art. 4 pkt. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym stan nietrwałego wyłączenia z produkcji rolnej może trwać nawet 20 lat. Oznacza to, że właśnie sposób dokonania, a nie kryterium czasu decyduje o zakwalifikowaniu danego stanu jako trwałego lub nietrwałego wyłączenia, a sposób jego dokonania. Nie można traktować zaledwie czteromiesięcznego zagospodarowania działki ruchomymi materiałami, nienaruszającymi substancji gruntu, jako trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Prowadziłoby do przyjęcia, że właściciel gruntu rolnego nie mógł na nim składować jakichkolwiek ruchomych materiałów, do tego jeszcze, gdy w żaden sposób nie dokonuje on zmian w substancji gruntu poprzez na przykład: palowanie, szalowanie, czy wylanie na nim betonu. Jeżeli w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, to nie mogło, też dojść do naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący podkreślił, że zajęcie przez niego działki miało charakter jedynie czasowy, incydentalny, a było konieczne z uwagi na wypowiedzenie przez gminę Ś. umowy dzierżawy gruntu, na którym prowadził on dotychczasową działalność gospodarczą. Skarżący został zmuszony do poszukiwania na terenie tej gminy innego gruntu przemysłowego i zajął przedmiotową działkę tylko na ten czas, by przenieść na nią część niezbędnych materiałów - bacząc przy tym, by nie naruszyć postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dowód: - oświadczenie z 28 lutego 2013 r., zdjęcia w aktach).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, zdaniem skarżącego, że naliczenie przedmiotowej opłaty było bezpodstawne. Skoro w tej sprawie doszło jedynie do czasowego, krótkotrwałego zajęcia gruntu - nawet nienaruszającego jego substancji, naliczenie wskazanej opłaty nie mogło być uzasadnione. Skarżący nie zgadza się również ze stanowiskiem organu II instancji dotyczącym prawidłowego obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty (w przypadku uznania, że były podstawy do jej naliczenia). Obydwa organy nie wzięły pod uwagę przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który należy stosować przy obliczaniu należności z art. 28 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 marca 2009 r. wyraźnie zaznaczył, że " (...) art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12 ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Bez postanowień art. 12 nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy. Sankcje bowiem za wyłączenie gruntów z produkcji, o których mowa w art. 28 ustawy nawiązują do pojęcia należności, zdefiniowanej w art. 4 pkt 12 i obliczonej zgodnie z art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" (sygn. akt: VIII SA/Wa 475/2008, LEX Polonica 2063838; tak też: wyrok WSA w Krakowie z 25.01.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/2007, Lex Polonica nr 2231798). Niezbędne jest w związku z tym umniejszenie wymienionej opłaty o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty L., ustalającą skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Sąd stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), który zarówno w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tejże ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Kwestia należności jest uregulowana również w art. 12 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W ust. 6 zaś przewidziano, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy ustalono w art. 12 ust. 7 w formie tabeli. Dodać jeszcze wypada, że w myśl art. 4 pkt 11 ustawy, przez "wyłączenie gruntów z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Natomiast przez "należność" należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy).

Zdaniem sądu cytowane przepisy ustawy zostały przez organy obu instancji w niniejszej sprawie zastosowane prawidłowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb T., gmina Ś. o powierzchni 1,55 ha. Nieruchomość tę nabył w drodze umowy kupna z dnia [...] r. zawartej w formie aktu notarialnego (rep. [...] – w aktach administracyjnych). Z treści umowy wynika, że nieruchomość ta ma charakter rolny (pastwiska trwałe i grunty orne, bez zabudowań). Nadto w § 6 umowy kupujący (skarżący wraz z małżonką) oświadczyli, że nabywana nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne i wejdzie w skład stanowiącego ich własność gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy G.. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się informacja z rejestru gruntów, która wskazuje, że działka nr [...] składa się z gruntów oznaczonych jako RIIIb, RIVa, RIVb, PSIII, PSIV (grunty orne i pastwiska trwałe), a zatem z gruntów rolnych. Dodatkowo w aktach znajduje się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ś., który potwierdza rolnicze przeznaczenie gruntów (uchwała Nr [...]).

W ocenie sądu prawidłowe były ustalenia organów poczynione w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości, a mianowicie, że skarżący przystąpił do innego niż rolniczy sposobu użytkowania działki nr [...] w części. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 16 listopada 2012 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, na nieruchomości posadowiono kiosk, ogrodzenie, wyłożono ją płytami betonowymi i użytkuje się ją jako skład handlowy opału. Ustalenia te potwierdziły oględziny w dniu 18 grudnia 2012 r., w trakcie których dokonano precyzyjnego ustalenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej. Należy również zauważyć, że okoliczności osobistego prowadzenia działalności gospodarczej na opisanej nieruchomości w zakresie handlu opałem nie kwestionował sam skarżący. Wobec tego – w ocenie sądu – okoliczności powyższe należało uznać za udowodnione, co organy prawidłowo uczyniły.

W kontekście wskazanych okoliczności za niezasadne należało uznać zarzuty skarżącego, że organy dokonały nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem w istocie miało nie dojść do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Sąd nie podziela zapatrywania skarżącego, iż nie dokonał on wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nawet uwzględniając okoliczność, że po 4 miesiącach skarżący zdemontował wszystkie urządzenia i ogrodzenie okalające działkę. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że wyłączenie gruntów z produkcji to już samo rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania (art. 4 pkt 11 ustawy). W ocenie sądu – w realiach niniejszej sprawy – rozpoczęcie prowadzenia składu opału na gruncie rolnym uniemożliwiało prowadzenie na nim produkcji rolniczej. Zatem rozpoczęcie prowadzenia tego rodzaju działalności na terenie nieruchomości oznaczało w istocie wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że fizyczna odwracalność dokonanych przez niego przekształceń wyklucza uznanie, iż doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Należy bowiem pamiętać, że przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt II SA 2169/00, niepubl.). Dodatkowo, dla naliczenia kwestionowanej opłaty nie ma znaczenia, że skarżący usunął obiekty, które uprzednio na gruncie posadowił. Nie można bowiem zgodzić się, ze skarżącym, że organy byłyby uprawnione do naliczenia kwestionowanej opłaty wyłącznie w razie dojścia do "trwałego" wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (do czego, zdaniem skarżącego, nie doszło). Sąd rozpoznający skargę przyjął wyrażany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, w myśl którego przesłanką zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 ustawy jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom ustawy (tu: bez decyzji zezwalającej). To zaś przesądza, iż aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w tym wypadku okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Za takim stanowiskiem przemawia już nawet samo brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca nie używa wyrazu "trwały" dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Sytuacja, w której organ powołany do ochrony gruntów miałby niejako oczekiwać, aż nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji przybierze charakter "trwałości" byłaby nie do przyjęcia z punktu widzenia celów, jakim służy omawiany akt prawny.

Dalej należy powiedzieć, że sąd doszedł do przekonania, iż uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy obu instancji znajduje ustalenie powierzchni gruntów klas IIIb i III, co do których wyliczono należność. Z całej powierzchni działki (1,55 ha) organy słusznie wyodrębniły 0,33 ha gruntów oznaczonych jako RIIIb i 0,09 ha gruntów oznaczonych jako PsIII, które uległy wyłączeniu z produkcji rolniczej. Wbrew głównemu zarzutowi skarżącego, organy obu instancji dokonały prawidłowego wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Za grunt oznaczony jako RIIIb prawidłowo naliczono kwotę 173.121,30 zł (wynik działania: 262.305 zł x 0,33 ha x 2), a za grunt oznaczony symbolem PSIII prawidłowo naliczono 52.461,00 zł (wynik działania: 291.450 zł x 0,09ha x 2). Trzeba bowiem powiedzieć, że nie ma racji skarżący, argumentując, iż do wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy ma zastosowanie przepis art. 12 ust. 6 ustawy, który nakazuje pomniejszyć należność o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji.

Sąd uznał, że prawidłowo organy obu instancji przyjęły, iż przepis art. 12 ust. 6 ustawy nie ma zastosowania do ustalania opłaty w trybie art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem sądu za trafny należy w tym względzie uznać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1307/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), że taka wykładnia jest uzasadniona przez sposób, w jaki ustawodawca uporządkował przepisy ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że skoro art. 12 ustawy uregulowany został w rozdziale rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej", a art. 28 mieści się w rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy", to są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd NSA, że "Nie można więc zgodzić się (...), że art. 28 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. i w konsekwencji użyte w art. 28 pojęcie "należności" powinno być rozumiane a w konsekwencji traktowane, jak należności o których mowa w art. 12 ustawy.". Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest zatem konkluzja, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi swoisty "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Reasumując, trzeba powiedzieć, że sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.