Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 514/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Janusz Furmanek, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko zastępcy kierownika Urzedu Stanu Cywilnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) powołała z dniem 1 maja 2007 roku na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. Panią E. S. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż w związku odwołaniem Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu w K., z wnioskiem o powołanie na stanowisko nowej osoby wystąpił Burmistrz Miasta K. wskazując, iż zgodnie z zapisem art. 5a ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, urząd stanu cywilnego znajduje się w strukturach organizacyjnych Urzędu Miejskiego. Burmistrz miasta może zatem wskazać pracownika urzędu, który po powołaniu przez Radę Miejską przejmie obowiązki Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Powołanie na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. obecnego pracownika urzędu, nie narusza w ocenie organu administracji art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), bowiem burmistrz powierzając nowe obowiązki modyfikuje istniejący stosunek pracy poprzez rozszerzenie dotychczasowego zakresu zadań realizowanego przez pracownika. Ustawa o pracownikach samorządowych nie wyjaśnia natomiast wprost czym jest wolne stanowisko urzędnicze, a zastosowanie wykładni rozszerzającej doprowadziłoby do stwierdzenia, że zatrudnieniem na wolnym stanowisku urzędniczym jest każde powierzenie lub przeniesienie pracownika na inne stanowisko w obrębie urzędu, co z kolei uniemożliwiałoby zmiany organizacyjne urzędu i ograniczałoby podstawowe prawo pracownika, jakim jest prawo do awansu zawodowego. Mając zatem na uwadze powyższe uwagi organ administracji podniósł, iż wolnym stanowiskiem urzędniczym jest tylko takie stanowisko, gdy zatrudniony pracownik pochodzi z zewnątrz organizacji i wówczas zatrudnienie bez przeprowadzenia konkursu stanowiłoby istotne naruszenie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto wskazano, iż zastępca kierownika Urzędu Stanu Cywilnego posiada swój zakres obowiązków wykonywanych jako obowiązki podstawowe, a zadania wynikające z zakresu ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego wypełnia jedynie sporadycznie, w niewielkim rozmiarze podczas nieobecności kierownika Urzędu Stanu Cywilnego.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności powyższego aktu stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, ponieważ powołany na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. kandydat nie został wyłoniony w drodze konkursu. Odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego wskazuje jedynie możliwość powierzenia wykonywania obowiązków kierownika Urzędu Stanu Cywilnego innej osobie niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a kwestie nawiązania stosunku pracy reguluje ustawa o pracownikach samorządowych Wojewoda [...] podkreślił, że analiza art. 2 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie mianowania. Stosownie zaś do treści art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Prawidłowość stanowiska w tym zakresie potwierdza zadaniem organu nadzoru dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), które zalicza kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do stanowisk kierowniczych (zał. 3 II Tabela) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie z dnia 22 czerwca 2006 roku (sygn. akt III SA/Lu 154/06), w którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w J. o powołaniu na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kandydata bez konkursu. Procedura powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. nie została natomiast poprzedzona otwartym postępowaniem konkursowym, pozwalającym na wyłonienie kandydata na wskazane stanowisko. Organ nadzoru podkreślił, iż nie podziela poglądu Rady Miejskiej w K., że ze względu na zmodyfikowanie istniejącego stosunku pracy nie zachodziła konieczność naboru na wolne stanowisko kierownicze. Pogląd ten nie znajduje bowiem uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa, a przepis art. 42 Kodeksu pracy nie znajduje zastosowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Rada Miasta w K. wnosząc o jego uchylenie w całości. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 42 Kodeksu pracy i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że okoliczności faktyczne, jakie zaistniały w niniejszej sprawie zdecydowały o konieczności podjęcia uchwały o powołaniu zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego wykluczając stwierdzenie, że mamy do czynienia z wolnym stanowiskiem urzędniczym. Ponadto, w ocenie strony skarżącej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dokonano wadliwej interpretacji zarówno przepisów ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, jak i ustawy o pracownikach samorządowych. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1995 roku, sygn. akt II URN 44/95 zgodnie, z którym podstawą nawiązania przez gminę stosunku pracy z kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego jest powołanie. Powołując się natomiast na obowiązujący Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w K. (§ 10 ust. 2) strona wskazała, że zastępca kierownika Urzędu Stanu Cywilnego zastępuje kierownika Urzędu Stanu Cywilnego wyłącznie podczas jego nieobecności w pracy, spowodowanej urlopem, chorobą lub inną przyczyną, wyłącznie w zakresie spraw dotyczących Urzędu Stanu Cywilnego (...). Tak sformułowany zakres zadań, zdaniem strony skarżącej w praktyce oznacza, że zastępca kierownika Urzędu Stanu Cywilnego wykonuje własne powierzone zadania, a sprawy dotyczące Urzędu Stanu Cywilnego wykonuje sporadycznie, zazwyczaj podczas nieobecności kierownika. Odwołując się natomiast do wykładni logicznej i funkcjonalnej art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych strona wskazała, że nie każde przesunięcie organizacyjne dokonane w ramach urzędu gminy powinno skutkować koniecznością przeprowadzenia konkursu na stanowisko urzędnicze zwłaszcza, że zmiany organizacyjne często wymuszone są zmianą zakresu praw i obowiązków przyznanych lub nałożonych na gminy, koniecznością dostosowania struktury organizacyjnej do bieżących potrzeb społecznych oraz koniecznością dostosowania się do aktualnej sytuacji pracowników. Powierzenie w niniejszej sprawie pracownikowi zatrudnionemu w Urzędzie Miejskim w K. na stanowisku inspektora dodatkowych zadań – należących do kompetencji kierownika Urzędu Stanu Cywilnego powoduje, że zadania te będzie wykonywał podczas jego nieobecności, przez niewielką liczbę dni w roku, a zatrudnienie dodatkowej osoby spoza grona pracowników Urzędu Miejskiego w K. byłoby nieracjonalne i niecelowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda [...] dodatkowo podkreślił, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, a nie na podstawie art. 42 Kodeksu Pracy, którego naruszenie zarzuca strona. Odwołując się do treści art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, organ nadzoru wskazał, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie mianowania, a więc istnieje konieczność zorganizowania otwartego i konkurencyjnego naboru na stanowisko, co potwierdza również treść art. 3a ust. 1 powołanej ustawy, który nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. naruszało przepisy prawa .

Dokonując oceny legalności zaskarżonego przez Radę Miasta K. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] należy w pełni podzielić zaprezentowane w nim stanowisko organu nadzoru, który w toku badania legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K., stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, ponieważ powołany na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. kandydat nie został wyłoniony w drodze konkursu.

Na tle przedstawionych okoliczności wskazać należy, że zagadnienia związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.). Czynności zaś z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) – art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców).

Powołane przepisy określają zatem, kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie na powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie, wskazując organ, który jest właściwy do tego powołania, a właściwie powierzenia czynności, bowiem przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego, niż wójt nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (w treści przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy).

Kwestie natomiast związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie uregulowanym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Odwołując się do treści art. 2 powołanej ustawy wskazać należy, że pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi.

Szczegółowe zaś unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych.

Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych i jako jedno ze stanowisk kierowniczych wskazuje zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego.

Zatem z przepisów tych wynika, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania.

Zgodnie natomiast z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy.

Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania.

Przepis art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę lub jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy na podstawie mianowania (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrz lub prezydenta) do zawarcia z powołanym na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kandydatem umowy o pracę lub sporządzenia aktu mianowania.

Skoro zatem zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny.

W rozpoznawanej natomiast sprawie, jak wynika akt sądowych, powołanie na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych i stało się podstawą do wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...], stwierdzającego na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K.

Badając zatem zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie dopatrzył się zatem żadnych uchybień, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.