Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 728/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4 , art. 271 ust. 5a, art. 271 ust. 5b
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił A. Spółce z o.o. Spółce Komandytowej z siedzibą w G. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za 2020 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją z dnia 24 marca 2020 r. (nr [...], [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 - dalej powoływanej jako: "u.p.w.") – ustalił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce Komandytowej z siedzibą w G. (zwanej dalej "spółką", "skarżącą", "stroną"), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. PGW WP decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]), za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 124 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych do wód.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej także jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł; czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni oraz maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0.136 m3/s. Wskazano, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w podanych terminach.

Spółka złożyła reklamację na powyższą informację podnosząc, że naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych do wód było przedwczesne. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 5b u.p.w. w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, a w przedmiotowej sprawie użytkowanie to jeszcze się nie rozpoczęło.

W uzasadnieniu wskazano, że urządzenia wodne, stanowiące wylot kanalizacji deszczowej [...] i wylot kanalizacji deszczowej [...] do rzeki S., na budowę których spółka otrzymała pozwolenia wodnoprawne z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]) oraz z dnia 29 kwietnia 2019 r. (nr [...]) nie zostały zrealizowane. Co więcej, spółka nie wystąpiła nawet do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę tych urządzeń wodnych, jak i kanalizacji deszczowej oraz inwestycji mieszkaniowej, w związku z którą spółka uzyskała przedmiotowe pozwolenia wodnoprawne.

Spółka podkreśliła, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z rzeczywistym istnieniem systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W konsekwencji zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 25 maja 2020 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") – określił spółce za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 124 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Odnosząc się do podniesionej przez stronę okoliczności, że inwestycja mieszkaniowa wraz z całą infrastrukturą nie została zrealizowana, organ nie uwzględnił reklamacji stwierdzając, że okoliczność ta nie zwalnia spółki z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, ponieważ zaplanowana inwestycja nie miała charakteru obiektu liniowego. W uzasadnieniu podkreślono, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2-5 u.p.w. Zgodnie z art. 271 ust. 5a u.p.w. zasadą przy tym pozostaje, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wyjątek od tej reguły stanowi jedynie realizacja przedsięwzięć w zakresie obiektów liniowych, o czym mowa w art. 271 ust. 5b u.p.w. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Natomiast z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, iż inwestycjami liniowymi są sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektro-energetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, cieplne - o długości większej niż 10 km oraz drogi, z wyjątkiem dróg dojazdowych i dojść do budynków, będących urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym.

Zatem z uwagi na fakt, że podmiot zgodnie z treścią powołanego powyżej ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego nie realizuje przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłata stała została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. pomimo nie przystąpienia spółki do realizacji inwestycji.

Organ przywołał treść art. 273 ust. 6 u.p.w. i stwierdził, że A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]), wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. PGW WP na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wylotem [...] do wód rzeki S. podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z terenów projektowanego zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w G. przy ul. T.

W tej sytuacji zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., która wynosi 124 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, a w konsekwencji reklamacja spółki nie zostaje uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w G.

Organ wyjaśnił, że określenie wysokości opłaty stałej zostało dokonane w oparciu o art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wynika natomiast, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę z 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Mając to na uwadze przedmiotowa opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (366 dni) i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,136 m3/s.

A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego uzasadnia naliczenie opłaty stałej za usługę wodną w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, podczas gdy warunkiem koniecznym korzystania z ww. usługi oraz powstania obowiązku uiszczania opłaty pozostaje uprzednie ujęcie wód opadowych lub roztopowych w oznaczone rodzaje urządzeń tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej;

2) art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, bez względu na okoliczność wykonania i oddania do użytku urządzeń, w ramach których usługa może być realizowana, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne jest jedynie źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, zaś samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty;

3) art. 271 ust. 5b u.p.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegają na przyjęciu, że realizacja urządzenia wodnego - wylotu Ø 400 (rura PCV) kanalizacji deszczowej do rzeki S. w G. nie stanowi przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy przedmiotowe urządzenie wodne stanowi element końcowy kanalizacji deszczowej, mającej charakter inwestycji liniowej;

4) art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i powołanie się na nieistniejącą definicję "obiektu liniowego", podczas gdy właściwa definicja legalna stanowi, że obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, nie wskazując przy tym minimalnej wartości tego parametru;

5) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegających na błędnych ustaleniach faktycznych i przyjęciu, że skarżąca nie realizuje przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne wymagane jest i obejmuje jedynie wykonanie urządzenia wodnego - w tym przypadku wylotu kanalizacji deszczowej, który stanowi element większej całości, jaką jest instalacja kanalizacji deszczowej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że żaden przepis u.p.w. nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty stałej tylko za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, wręcz przeciwnie - przepisy tej ustawy ściśle wiążą obowiązek tej opłaty z faktycznym korzystaniem z usługi wodnej przez dany podmiot. Skarżąca w całości podtrzymała argumentację podniesioną uprzednio w ramach reklamacji, tj. że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wynika, że usługa w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie do tego art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. stanowi, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zaś zbiór urządzeń, takich jak: kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, będących obiektami liniowymi. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że obowiązek

ponoszenia opłaty stałej dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, tj. poprzez urządzenia kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te służą bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem zaś uznania danych urządzeń za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Wobec powyższego - zdaniem skarżącej - możliwość korzystania z przedmiotowej usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją wskazane w przytoczonych przepisach ustawy urządzenia, takie jak otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. Reasumując w ocenie strony nieistnienie opisanych wyżej urządzeń powoduje, że nie można skutecznie stwierdzić, iż w sprawie skonkretyzowała się hipoteza z art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., która obligowałaby spółkę do poniesienia opłaty.

Niezależnie od powyższej argumentacji spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie wbrew ocenie organu miał zastosowanie - obowiązujący od 23 listopada 2019 r. - art. 271 ust. 5b u.p.w. Spółka podkreśliła bowiem, że wylot, na którego realizację skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, jest bowiem zakończeniem kanalizacji deszczowej, która - w ocenie strony skarżącej - stanowi niewątpliwie inwestycję liniową. Organ przyjmując stanowisko przeciwne powołał się natomiast na nieistniejącą definicję "obiektu liniowego", bowiem właściwa definicja obiektu liniowego nie zawiera ograniczenia pozwalającego zaliczyć do tej kategorii tylko obiekty mające długość przynajmniej 10 km lub więcej.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca podkreśliła, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazano wyżej brak kanalizacji deszczowej z samej swej istoty wyklucza bowiem możliwość zrealizowania usługi odprowadzenia wód. Jednocześnie źródło wiedzy organu administracji o realizowaniu przez inwestora obiektu liniowego nie może się zatem sprowadzać tylko do analizy pozwolenia wodnoprawnego, skoro objęte jest nim tylko dane urządzenie wodne, stanowiące element większej całości.

W tej sytuacji strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód pomimo nieprzeprowadzenia w sprawie adekwatnego z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów u.p.w. postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił dodatkowo, że skarżąca popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądowym nie zwróciła uwagi, że zapadło ono w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 2170). Z dniem 23 listopada 2019 r. rozpoczął bowiem obowiązywanie dodany na mocy wskazanej ustawy do art. 274 u.p.w. ustęp 5a, zgodnie z którym: "opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia łub utraty mocy bez względu na przyczynę". O ile zatem przed wejściem w życie nowej regulacji mogły istnieć wątpliwości co do intencji ustawodawcy odnośnie sposobu naliczenia opłaty, o tyle obecnie w ocenie organu jednoznacznie można stwierdzić, że opłata stała naliczana jest nawet wówczas, gdy nie następuje korzystanie z usług wodnych objęte danym pozwoleniem wodnoprawnym. Opłata stała nałożona w wyniku uzyskania przez podmiot zgody na korzystanie ze środowiska (odprowadzenie wód do wód) stanowi bowiem swoisty abonament za korzystanie z usług wodnych i jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do obciążenia zasobów wodnych.

W ocenie organu nie mają także uzasadnienia argumenty odnośnie zaniechania przez organ zastosowania w sprawie art. 271 ust. 5b u.p.w., tj. realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych. Wybudowanie urządzenia wodnego - wylotu Ø 400 (rura PCV) nie może być uznane, jako realizacja obiektu liniowego, którego definicja zawarta w prawie budowlanym wskazuje, że należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Nie jest zatem właściwa dokonana przez skarżącego interpretacja, z której wynika, że jako wykonanie obiektu liniowego (co wyłączałoby obowiązek uiszczania opłaty za usługi wodne przed oddaniem go do użytkowania) należy uznać wykonanie wylotu z rury PCV. Urządzenie wodne, o którym mowa w art. 16 pkt 65 u.p.w. nie stanowi obiektu liniowego przede wszystkim z powodu braku możliwości zdefiniowania go za pomocą podstawowego parametru odróżniającego obiekt liniowy od innego, jakim jest długość.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2020 r. skarżąca podkreśliła, że w art. 271 ust. 5b u.p.w. mowa jest o "realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego", którego elementem jest urządzenie wodne służące realizacji usług wodnych. Spółka zwróciła uwagę, że na wykonanie obiektu liniowego w postaci przewodów kanalizacji deszczowej, pomimo że przewody te służą odprowadzaniu wód do wód, nie jest wymagana pozwolenie wodnoprawne, a jedynie pozwolenie na budowę. Nie można zatem ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte nie będą stanowić – co do zasady – tego rodzaju obiektu. Organ pominął, że przedmiotowe urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 u.p.w. (tj. wylot Ø 400 rura PCV), jest jedynie elementem większej całości, tj. sieci kanalizacji deszczowej, która niewątpliwie stanowi obiekt liniowy. Przedmiotowy wylot niewątpliwie nie istniałby samodzielnie, bez kanalizacji deszczowej, tj. bez obiektu liniowego, której jest elementem "końcowym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, oparta o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.w."), wydana została po rozpatrzeniu reklamacji skarżącej spółki od przekazanej informacji rocznej o wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy możliwe jest ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, mimo że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym – wylotu kanalizacji deszczowej (do rzeki), ani też nie zrealizował przedsięwzięcia, w związku z którym uzyskał pozwolenie wodnoprawne.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Z art. 267 u.p.w. wynika, że jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne.

Przepisy art. 268 i art. 269 u.p.w. formułują regułę, w myśl której do usług wodnych, za które pobiera się opłaty, zalicza się m.in. odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w.).

Przepis art. 270 ust. 11 u.p.w. stanowi natomiast, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowi przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., w myśl którego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

W orzecznictwie podkreślano, że opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych można naliczyć tylko wówczas, gdy wody te są faktycznie odprowadzane, poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo kanalizacji zbiorczej do wód. Do takiego wniosku prowadzi m.in. odmienność w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu - ust. 2 i ust. 3, w których ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego/na podstawie tych pozwoleń". Natomiast w treści art. 271 ust. 4 oraz ust. 5 u.p.w. ustawodawca nie posłużył się słowem "może", lecz określeniami "odprowadzanych do wód", "wprowadzanych do wód lub do ziemi". Różnica ta powinna być brana pod uwagę w toku wykładni przepisów, bowiem różnym zwrotom nie można nadawać tego samego znaczenia. Zaznaczano też, że różnica ta uzasadnia przyjęcie stanowiska, że moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnienia lub realną możliwością wykorzystywania uprawnienia w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zwracano także uwagę na to, że pobór wód stanowi ingerencję w dostępne zasoby wód, natomiast wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od ich odprowadzania, a infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzaniem powoduje zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania, względnie ich jakości.

Skarżącej spółce ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]) udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych oraz na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu (rura PCV) kanalizacji deszczowej do rzeki - na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji (Dz. U. z 2018 r., poz.2268 ze zm.).

Organ, odnosząc się do twierdzeń skarżącej spółki, dotyczących niezrealizowania urządzenia wodnoprawnego i całej inwestycji, wskazał na przepis art. 271 ust. 5a u.p.w., który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Organ argumentował, że jedynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, co wynika z art. 271 ust. 5b u.p.w.

Podkreślić wobec tego należy, że ust. 5a i 5b dodano do art. 271 ustawy - Prawo wodne z dniem 23 listopada 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170). Uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy 3695 ) nie odnosi się jednak do powyższych zmian.

Przepis art. 271 ust. 5a u.p.w. kładzie akcent na to, że opłatę stałą ponosi się od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Jednak przepis ten nie obowiązywał w czasie wydania skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego.

W orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy -Prawo wodne z 2017 r., należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 u.p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz.37) Trybunał Konstytucyjny wskazał na konstytucyjne wymogi ciążące na ustawodawcy, aby precyzyjnie określał relacje między jednostką a państwem w sferze prawa daninowego, stwierdzając, że: "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b u.p.w., to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą - Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, przywołaną powyżej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r., wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód – wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych , tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Podnoszona w reklamacji okoliczność niewykonania urządzenia wodnego, jak też niewykonania inwestycji, w związku z którą skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, nie była przedmiotem ustaleń organu, który uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej istotne jest jedynie istnienie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Ograniczenie postępowania jedynie do tej jednej okoliczności w ocenie Sądu spowodowało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w przypadku braku urządzeń ujmujących uprzednio wody opadowe i roztopowe, zanim zostaną odprowadzone do wód, nie byłoby możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., i – co za tym idzie - możliwości ustalenia opłaty stałej.

Jednak nawet w przypadku niepodzielenia powyższego stanowiska zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu.

Organ, stając na stanowisku, że przedmiotowa opłata stała powinna być wobec skarżącej spółki ustalona, wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 5b u.p.w. jedynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, a skarżąca zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego nie realizuje przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych.

Organ podał przy tym, że z definicji art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wynika, że inwestycjami liniowymi są sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, cieplne – o długości większej niż 10 km oraz drogi, z wyjątkiem dróg dojazdowych i dojść do budynków, będących urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że przytoczona przez organ definicja obiektu liniowego nie pokrywa się z definicją obiektu liniowego, ujętą w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – tak w brzmieniu z dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 - obiekt liniowy - "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego"), jak i w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz.1186 - obiekt liniowy – "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego"). Podkreślenia szczególnie wymaga, że w definicji zawartej w przepisach Prawa budowlanego brak jest, wskazanego przez organ, parametru, jakim jest "długość większa niż 10 km".

Należy zgodzić się też ze stanowiskiem skarżącej spółki, że organ wadliwie rozumie treść art. 271 ust. 5b u.p.w., bowiem mowa w nim o "realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych", którego to pojęcia nie można, jak uczynił to organ, odnosić jedynie do realizacji urządzenia wodnego. Z przytoczonej powyżej definicji obiektu liniowego wynika, że obiektem takim są, przykładowo drogi, które z całą pewnością – co wynika z kolei z definicji zawartej w art. 16 pkt 65 u.p.w. – urządzeniami wodnymi nie są.

Zdaniem Sądu organ wadliwie zawęził dyspozycję art. 271 ust. 5b u.p.w., dotyczącą realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, jedynie do urządzenia wodnego objętego pozwoleniem wodnoprawnym, choć wydaje się oczywiste – z uwagi na definicję obiektu liniowego, że "realizacja przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych" wykracza poza granice realizacji urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził , że organ – pozostając w błędnym przekonaniu o tym, czym jest obiekt liniowy oraz błędnie interpretując treść art. 271 ust. 5b u.p.w. - nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących tego, czy można mówić o realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego, mimo podnoszonych przez nią w reklamacji twierdzeń w tym zakresie. Nie można wobec tego uznać, że organ zebrał i rozważył w całości materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru, zakresu i rodzaju przedsięwzięcia, którego częścią miało być – jak wynika z twierdzeń skarżącej - urządzenie wodne, tj. wylot kanalizacji deszczowej, objęte pozwoleniem wodnoprawnym. Działanie takie pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy art. 271 ust. 5 b u.p.w. w niniejszej sprawie miałby zastosowanie.

W tej sytuacji Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.