Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia obowiązku zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i określenie terminu, od którego nalicza się odsetki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r., nr [...], II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1569 ze zm., obecnie j.t. DZ.U. 2017 poz. 1257) – dalej powołana jako: [K.p.a.], po rozpatrzeniu odwołania A w [...] (dalej określanej jako: "skarżąca", "strona") – będącej organem prowadzącym dla B w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r. nr [...], którą określono kwotę 19.612,65 zł przypadającą do wpłaty do budżetu Miasta Opola tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. w związku z funkcjonowaniem szkoły wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia 13 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że w 2015 r. B w [...], jako niepubliczna jednostka oświatowa otrzymała z budżetu Miasta Opola dotację przeznaczoną na wydatki bieżące jednostki w kwocie 283.870,65 zł. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r. (nr [...]) wysokość miesięcznej stawki dotacji na ucznia niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych w 2015 r. wyniosła 332,40 zł. Natomiast według sprawozdań złożonych przez organ prowadzący w 2015 r. do ww. B uczęszczało w spornym okresie łącznie 795 uczniów. Kwota dotacji należnej z budżetu Miasta Opola, przy uwzględnieniu liczby uczniów wyniosła 264.258,00 zł. Ponieważ kwota 19.612,65 zł nie została zwrócona, organ I instancji – Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 19 października 2016 r. nakazał zwrot dotacji pobranej w 2015 r. jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Jednocześnie od podlegającej zwrotowi dotacji w decyzji określono na dzień 13 stycznia 2016 r. odsetki za zwłokę, które nalicza się od daty wskazanej, jako szesnasty dzień od daty zarządzenia.

W złożonym odwołaniu, strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

• naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2

Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. 2016 poz.1943 ze zm.) – dalej w skrócie : u.s.o. ,w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. 2016 poz.1870) – dalej w skrócie u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Opola, zarządzeniem wydanym w dniu 28 grudnia 2015 r. zmniejszył wysokość przyznanej rocznej dotacji, już po wypłaceniu jednostce dotowanej, ostatniej (12) transzy tej dotacji, podczas, gdy z powołanych przez pełnomocnika przepisów wynika, że warunkiem otrzymania dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę niepubliczną wniosku o udzielenie dotacji, do organu dotującego w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W ocenie strony, w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, zatem "z góry" zobowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego zadeklarowanego ucznia". Tym samym obniżenie ostatniej transzy dotacji już wypłaconej bez spełnienia przesłanek z art. 90 ust. 3 u.s.o. i żądanie zwrotu wypłaconej dotacji jest niezgodne z prawem.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przystępując do przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia przytoczyło brzmienie i dokonało analizy treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazało m.in. na przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r., oraz stanowiący materialnoprawną podstawę zwrotu dotacji art. 252 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Natomiast stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych u beneficjenta.

Na podstawie tych przepisów Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr XXIX/449/12 z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Opolskiego. z 2012 r. poz. 1199 ze zm.). W uchwale tej uregulowano w szczególności kwestie dotyczące podstawy obliczenia dotacji i jej wysokości. Wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały podstawą do ustalenia wysokości dotacji są w szczególności wydatki bieżące ponoszone przez organ dotujący na ucznia danego typu i rodzaju szkoły prowadzonej przez organ dotujący - na uczniów szkół nie wymienionych w pkt 2 (dotyczącym uczniów szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki). Następnie w myśl § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały podstawą do wyliczenia kwoty dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły, o których mowa w § 1 ust. 2 będzie kwota wydatków bieżących ustalona w uchwale budżetowej na dany rok w poszczególnych typach i rodzajach szkół. Wysokość dotacji miesięcznej na ucznia danego typu i rodzaju szkoły ustalono w § 11 uchwały. Z kolei wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola (§ 15).

W dalszej kolejności Kolegium powołując się na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 2013 r. (nr [...]), w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na ucznia (wychowanka) przyznawanej z budżetu Miasta Opola dla niepublicznych oraz publicznych jednostek systemu oświaty nie będących jednostkami budżetowymi prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz w sprawie określenia terminów ustalania i przeliczania wysokości kwot dotacji, wskazało, że ustalenie wysokości dotacji następuje po otrzymaniu przez Miasto Opole tzw. metryczki części oświatowej subwencji ogólnej, a wysokość dotacji podlega trzykrotnemu przeliczeniu, w podanych szczegółowo okresach roku (zał. nr 1 pkt 4, 6 i 7), w tym trzecie przeliczenie dotacji dokonywane jest do 30 grudnia roku, w którym dotacja jest przekazywana w oparciu o plan wydatków bieżących w poszczególnych typach i rodzajach szkół według stanu na dzień 30 listopada danego roku (...).

Następnie stwierdzono, że według załącznika nr 2 do ww. zarządzenia, w brzmieniu zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r., wysokość miesięcznej dotacji należnej dla jednego ucznia/wychowanka w 2015 r. niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych wyniosła 332,40 zł (poz. 35). W okresie wcześniejszym 2015 r. "była ona ustalona w kwocie 352,45 zł (poz. 35 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 maja 2015 r., nr [...]) oraz 357,07 zł (poz. 35 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 września 2015 r., nr [...]).

Wskazano, że dotacja ma charakter roczny, a jedynie jej przekazanie następuje w miesięcznych częściach. Kwota dotacji odpowiada określonej wartości procentowej ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Budżet gminy, jakkolwiek stanowi roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki i jest uchwalany na rok budżetowy (art. 211 u.f.p.), to może ulegać w trakcie roku zmianom. Zdaniem Kolegium, dopuszczalna jest ingerencja organów w wysokość ustalonej zaliczkowo i wypłacanej zaliczkowo dotacji, w okresie po jej realizacji. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 571/15 Nie może wg SKO budzić wątpliwości uprawnienie organu stanowiącego do dokonywania w ciągu roku zmian uchwały budżetowej, także w zakresie ustalania wydatków ponoszonych na poszczególne, własne jednostki oświatowe.

W dalej czynionych rozważaniach Kolegium wskazało, że pomimo, iż brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania przez organ jednostki samorządu terytorialnego decyzji określającej termin, od którego nalicza się odsetki, to w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w tym zakresie. Informacja taka została prawidłowo wskazana w stanie niniejszej sprawy, jako dzień kolejny po upływie 15 dni od daty wydania zarządzenia z dnia 28 grudnia 2015 r.

Końcowo wyjaśniło, że celem sanowania uchybienia organu I instancji, związanego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyznaczono skarżącej termin na dokonanie przysługujących jej czynności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik konsekwentnie powtórzyła stanowisko prezentowane w odwołaniu, i argumentację przedstawioną na ich poparcie. Wskazała, że w ślad za obniżką wysokości ostatniej transzy dotacji przyznawanej z budżetu Miasta Opola, dokonanej zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na ucznia przyznanej z budżetu Miasta Opola dla niepublicznych oraz publicznych jednostek systemu oświaty nie będących jednostkami budżetowymi prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz w sprawie określenia terminów ustalania i przeliczania wysokości kwot dotacji nie podjęto stosownej uchwały w sprawie zmiany budżetu Miasta Opole, choć niewątpliwie uchwała taka jest niezbędna, by w sposób ważny i skuteczny kształtować prawa i obowiązki stron.

Zdaniem pełnomocnik Kolegium błędnie uznało, że w przedmiotowej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Opola jest wystarczającym aktem prawnym kształtującym obowiązki strony w postaci nakazu zwrotu części dotacji, uznając tym samym, że zbędny jest tu akt wyższego rzędu, tj. uchwała o zmianie budżetu.

Według pełnomocnik wydana przez organ odwoławczy decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego w postaci powołania przepisów prawa, w myśl których akt najniższego rzędu jakim jest zarządzenie Prezydenta Miasta nie mające oparcia w uchwale ani ustawie może kształtować prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego.

Następnie wskazano, że organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" zobowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego zadeklarowanego ucznia". Stawka dotacji stanowi zatem dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz podstawę do jej rozliczenia. W niniejszej sprawie stawka dotacji ustalona i w całości wypłacona stronie w dacie sprzed 28 grudnia 2015 r. była podstawą do planowania działalności szkoły prowadzonej przez organ. Zarówno w zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r. jak i w zaskarżonej decyzji nie ma odwołania się do zmiany uchwały budżetowej Miasta Opola na rok 2015, co zdaniem pełnomocnik stanowi naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.u.

Jednocześnie zaakcentowano, że o ile możliwość zmiany stawki, w tym jej obniżenia, w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy należy uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej już w całości, tj. we wszystkich 12 transzach, jest nieprawidłowe. Organ prowadzący szkołę nie może być zaskakiwany decyzjami, które działają wstecz, a tak jest w przedmiotowej sprawie w której Prezydent w dniu 28 grudnia 2015 r. obniżył wysokość należnej i wypłaconej już w całości we wszystkich 12 częściach dotacji. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. Fakt zmiany stawki dotacji przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Zdaniem pełnomocnik przedmiotowa decyzja narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego, albowiem brak jej podstawy prawnej, tj. uchwały dotyczącej zmiany uchwały budżetowej Miasta Opola na rok 2015.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację faktyczną i prawną, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016,poz.1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t.. Dz.U. 2017, poz.1369 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej skargą A w [...], jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r. nakazująca organowi prowadzącemu zwrot dotacji w łącznej kwocie 19.612,65 zł pobranej w 2015 r. z budżetu Miasta Opola w nadmiernej wysokości na prowadzenie B w [...].

Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że B w [...], w 2015 r. otrzymała z budżetu Miasta Opola dotację w wysokości 283.870,65 zł. Liczba uczniów uczęszczająca we wskazanym okresie do ww. szkoły, według sprawozdań złożonych przez organ prowadzący wynosiła łącznie 795 uczniów i nie była w sprawie kwestionowana. Natomiast zmiana stawki miesięcznej, przypadająca na jednego ucznia spowodowana była zmianą treści załącznika nr 2 do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 2013 r., w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na ucznia (wychowanka) przyznawanej z budżetu Miasta Opola dla niepublicznych oraz publicznych jednostek systemu oświaty nie będących jednostkami budżetowymi prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz w sprawie określenia terminów ustalenia i przeliczenia wysokości kwot dotacji, w brzmieniu zmienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r. i dla jednego ucznia wyniosła 332,40 zł. Z powyższych względów Prezydent Miasta Opola obniżając wysokość miesięcznej stawki dotacji przyznawanej z budżetu miasta wskazał, że wielkość przyznanej pierwotnie dotacji w odniesieniu do ilości uczęszczających uczniów za wszystkie miesiące 2015 r. stanowiła kwotę 264.258,65 zł.

Różnica pomiędzy wielkością przyznanej w ciągu roku dotacji, a jej kwotą należną według wyliczenia uwzględniającego zmianę wysokości stawki dotacji, dokonaną z dniem 28 grudnia 2015 r. stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 października 2016 r. zobowiązującą stronę do zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości kwoty dotacji przyznanej z budżetu Miasta Opola doręczono stronie w dniu 2 listopada 2016 r.

Ponadto wskazać należy, że przepisem materialnoprawnym, będącym podstawą nakazania zwrotu dotacji jest art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.. Zgodnie z nim, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Natomiast dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania.

Odrębnymi przepisami w rozumieniu powołanego artykułu są przepisy ustawy o systemie oświaty.

I tak, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3a u.s.o. są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Stosownie natomiast do treści art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z powyższym założeniem Rada Miasta Opola podjęła w dniu 5 lipca 2012 r. uchwałę Nr XXIX/449/12 w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Opolskiego. z 2012 r., poz. 1199 ze zm.).

Stosownie do jej postanowień (§ 4 ust.1) organ prowadzący, uprawniony do otrzymywania dotacji, podaje informację o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, przy czym dotacja przysługuje na każdego ucznia szkoły ( § 4 ust. 2 i 3).

Natomiast zgodnie z treścią § 6 ust. 1 dane o faktycznej liczbie uczniów, o której mowa w § 4, a także dane uczniów obejmujące: imię, nazwisko, nr PESEL, adres zamieszkania oraz inne niezbędne dane do ustalenia prawidłowej kwoty dotacji na danego ucznia organ prowadzący uprawniony do otrzymywania dotacji rejestruje w systemie informatycznym wskazanym przez organ dotujący i przekazuje w formie elektronicznej w terminie do 5 dni roboczych po upływie terminu wskazanego w § 4 ust.1.

Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały przekazanie dotacji przypadającej na dany miesiąc następuje do ostatniego dnia każdego miesiąca na podstawie informacji, o której mowa w § 6. Według § 10 ust. 1 pkt 3 podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez organ dotujący na ucznia danego typu i rodzaju szkoły prowadzonej przez organ dotujący - na uczniów szkół nie wymienionych w pkt 2, przy czym stosownie do ust. 3 podstawą do wyliczenia kwoty dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły, o których mowa w § 1 ust. 2 będzie kwota wydatków bieżących ustalona w uchwale budżetowej na dany rok w poszczególnych typach i rodzajach szkół.

Stosownie do § 15 uchwały jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Opola.

Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r. ([...]) zmieniającym zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na ucznia (wychowanka) przyznawanej z budżetu Miasta Opola dla niepublicznych oraz publicznych jednostek systemu oświaty nie będących jednostkami budżetowymi prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz w sprawie określenia terminów ustalania i przeliczania wysokości kwot dotacji dokonano zmiany stawki miesięcznej dotacji należnej dla jednego ucznia w 2015 r. niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych w wysokości 332,40 zł, która pierwotnie ustalona i wypłacona skarżącej stanowiła kwotę 357,07 zł na jednego ucznia (poz. 35 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 września 2015 r. ([...]). Zmiana ta spowodowała, że w wyniku dokonanego przeliczenia ustalono, że w roku budżetowym 2015 doszło do wypłaty stronie dotacji w nadmiernej wysokości, albowiem wypłacona skarżącej kwota 283.870,65 zł winna stanowić 264.258,65 zł. Tym samym różnica pomiędzy wielkością dotacji przekazaną stronie w ciągu roku 2015, a należną wyniosła 19. 612,65 zł.

Zastosowanie obniżenia stawki w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej stronie, w stosunku do miesięcy poprzedzających jej obniżenie jest, zdaniem Sądu, nieprawidłowe i w tym zakresie Sąd nie podziela poglądu WSA w Olsztynie cyt przez skarżona decyzję.

W treści powołanego przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach), w których znajdują się szkoły publiczne, przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat.

Natomiast zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma wątpliwości, że wydatki te należy odczytywać, jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (por. wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane orzeczenia są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, wykonanie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2012 r. powierzone Prezydentowi Miasta Opola w § 15 tej uchwały nie obejmuje uprawnienia do dokonywania pomniejszeń kwot dotacji, w szczególności poza uchwałą budżetową.

Z powyższego zapisu, wbrew stanowisku Kolegium nie wynika aby możliwym było decydowanie przez organ o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie tuż przed zakończeniem danego roku lub też w terminie odleglejszym od wypłacenia i wydatkowania przez zainteresowanych dotacji. Dokonując zmiany stawek dotacji, organ wykonawczy nie wykazał, że omawiana zmiana była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej Miasta Opola. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano natomiast upoważnienia na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji, czy możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej, niż w uchwale budżetowej, natomiast takiej uchwały w odniesieniu do zmiany stawek dotacji na rok 2015 organ nie wskazał. Jak wyżej podkreślono zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących. Stwierdzić należy, że przyjęcie innej metody ustalenia podstawy dotacji dla szkoły niepublicznej, niż w uchwale budżetowej nie jest dopuszczalne. Tak wypracowana zasada ustalania dotacji uzasadniona jest koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie zatem w trakcie roku, a zwłaszcza na trzy dni przed jego zakończeniem zmiany ostatecznej kwoty dotacji (tj. obniżenia jej wysokości) i jednocześnie po upływie zapłaty ostatniej raty dotacji narusza tą stabilność.

Należy zauważyć, że dopuszczalne jest pomniejszenie kwoty dotacji wynikające z jej "rozliczenia", tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów. Okoliczność ta stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji, przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Niemniej jednak nie można uznać za prawidłowe takiego postępowania organu, który dokonuje zmiany stawki na dany rok kalendarzowy, tj. 2015 r. przez jej pomniejszenie na trzy dni przed zakończeniem roku kalendarzowego i po wypłaceniu ostatniej raty dotacji. Mając wprawdzie świadomość, że brak jest przepisów regulujących prawne kwestie terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, nie sposób uznać, że organ wykonawczy – Prezydent Miasta Opola może tego dokonać, w każdym czasie, powodując negatywne skutki po stronie organu prowadzącego daną szkołę. Nie mając wiedzy o dokonanych przeliczeniach dotacji za 2015 r. strona miała prawo ją wykorzystać do końca roku budżetowego, unikając konieczności jej zwrotu, jako niewykorzystanej części dotacji ( por. też wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2017 r. sygn. akt ISA/Kr 65/17).

Zdaniem Sądu w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano możliwości innego ustalenia podstawy dotacji dla szkoły niepublicznej, z której jednocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na jednego ucznia niż określony w uchwale budżetowej rady gminy. Taka zasada pozwala zapewnić stabilność sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie zmian stawek w ciągu roku taką stabilność podważa i może nastąpić w wyjątkowych zupełnie okolicznościach, gdy zmiany prawa stanowionego przez samorząd , czyli prawa miejscowego mogą być dokonane z mocą wsteczną.

Stwierdzić również należy, że uwzględniając wymóg zgłaszania przez szkoły niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego ucznia", czyli na wszystkich zgłoszonych przez szkołę uczniów. Oznacza to, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący taką szkołę, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia.

Niewątpliwie stawka dotacji przeznaczona na wydatki bieżące jednostki, przyznana skarżącej w 2015 r. była podstawą do planowania działalności szkoły prowadzonej przez stronę. Skarżąca mogła stawki dotacji uwzględniać przy planowaniu na rok 2015 i ponoszeniu w ciągu tego roku wydatków związanych z prowadzeniem szkoły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że organ wykonawczy zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w taki sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną lub zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej).

Ponadto Sąd wskazuje, że unormowanie, co do zwrotu dotacji w trybie art. 252 u.f.p. wymaga zawinionego zachowania ze strony podmiotu dotowanego, natomiast w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy takiego działania strony nie stwierdzono.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa dotacja była otrzymywana zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. również w odniesieniu do miesiąca grudnia 2015 r. i w całości została przeznaczona na cele statutowe prowadzonej przez stronę szkoły, a także wypłacona została zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy.

W niniejszej sprawie dokonując oceny przepisów będących podstawą prawną wydanych decyzji, w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. raz jeszcze podkreślić należy, że zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano jednak możliwości innego ustalenia podstawy przyznania dotacji dla szkoły niepublicznej, niż w uchwale budżetowej.

Ponieważ zgodnie z § 15 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2012 r (nr XXIX/449/12) wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola, aktem prawnym, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia jego legalności jest również wspomniane wyżej zarządzenie Prezydenta Miasta Opola, które jak wynika z uzasadnienia organów, z uwagi na odesłanie przewidziane w § 15 ww. uchwały stało się podstawą zmiany wielkości dotacji na rok 2015, w konsekwencji zaś podstawą wydania zaskarżonych w sprawie decyzji.

Reasumując , organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ,że przyznana stronie kwota dotacji, co do zasady jest wielkością stałą na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowaną przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej. Brak wyjaśnienia kwestii zmiany podstawy prawnej podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć, a tym samym brak odwołania się do zmiany uchwały budżetowej Miasta Opola na rok 2015, mającej kluczowe znaczenie dla sprawy , naruszało zasadę zaufania do organów władzy publicznej

Samo powołanie się przez organy na treść zapisów zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2015 r., jako podstawy prawnej do pomniejszenia stawek dotacji nastąpiło sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o.. Takie rozumowanie potwierdza wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa i w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Miasta Opola, dokonanych w 2015 r. w zakresie podstaw dotacji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną przez organ I instancji.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę 697,00 zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200,00 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480,00 zł określone na podstawie § 14 ust.1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).