Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 838/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) o warunkach zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r. nr (...) o warunkach zabudowy Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. B. (dalej jako: "Inwestor") z (...) r. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnic na funkcję usługową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark.(...), obręb Ł., położonej przy ul. S. (...) w P.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że działka objęta wnioskowaną inwestycją to teren o szerokości ok. 15 m, długości ok. 38 m i powierzchni 560 m2, położony po południowo-wschodniej stronie ul. S.. We frontowej części nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, z usługami w parterze, o powierzchni zabudowy ok. 193 m2. Budynek położony jest w granicy z działką sąsiednią nr 322. Posiada trzy kondygnacje nadziemne, wysokość ok. 12 m z dachem płaskim. W kondygnacji piwnicy przewiduje się wprowadzenie funkcji usługowej o pow. ok. 128 m2. Powierzchnia zabudowy, wysokość budynku, rodzaj dachu, linia zabudowy pozostają niezmienione. Wysokość pomieszczeń objętych zmianą wynosi 2,45 m.

Dla tak ustalonego zakresu wszczęto postępowanie – za którego strony uznano właścicieli działki wnioskowanej i graniczących z działką, na której przewidziano inwestycję – ponieważ działka ta leży w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."). Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 59 u.p.z.p., gdyż zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania piwnic na funkcję usługową jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie warunków zabudowy. Niesie ono za sobą zmiany m.in. warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, itp. Zmiana użytkowania wpływa również na zmianę funkcji części obiektu. Dla każdej z ww. funkcji przepisy inaczej regulują sprawy związane z użytkowaniem obiektu np. w zakresie wymagań, o których mowa wyżej.

Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że dla ustalenia wymagań nowej zabudowy wyznaczono – zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozp.now.zabud.") – obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczył przedmiotowy wniosek. Na tym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna, zarówno jedno- jak i wielorodzinna. Frontowym budynkom mieszkalnym często towarzyszą zabudowania o zróżnicowanym charakterze gospodarczo-garażowym, a w pojedynczym przypadku również warsztatowym (ul. S. (...)). Budynki zrealizowane są jako wolno stojące lub bliźniacze. W najniższych kondygnacjach budynków często zlokalizowane są lokale usługowe (np. ul. P. (...), ul. S. (...)). Dalej scharakteryzowano parametry istniejącej zabudowy, takie jak: średni wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna liczba kondygnacji budynków i ich maks. wysokość, średnia szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy. Ponadto wskazano, że w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie z kilkoma budynkami o dachach skośnych.

Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej Prezydent Miasta ustalił, że występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Takie kryteria spełniają działki z zabudową mieszkalną wielorodzinną i usługową leżące wzdłuż ul. Słonecznej i Palacza, jak również budynek objęty wnioskiem z usługami w parterze.

W ocenie organu I instancji, istotne w sprawie było rozstrzygnięcie o zasadności intensyfikacji funkcji usługowej w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, a także ustalenie czy wprowadzenie funkcji usługowej mieści się w pojęciu kontynuacji i czy stanowi uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Organ przy tym zaznaczył, że nieuciążliwe usługi w ograniczonej skali oraz usługi podstawowe mogą z założenia towarzyszyć lub powinny towarzyszyć funkcji mieszkaniowej, stanowiąc jej niezbędne uzupełnienie.

Zdaniem Prezydenta Miasta, wnioskowana zmiana nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, przy czym zapewniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w analizowanym obszarze. Zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się ze zmianą parametrów obiektu. Istotne w rozstrzygnięciu jest to, że do budynku mieszkalno-usługowego wprowadzane są usługi ograniczone do powierzchni 128 m2. W efekcie w obiekcie nadal zostanie utrzymana dominująca funkcja mieszkalna. Proponowana lokalizacja pomieszczeń usługowych pozwala pogodzić funkcję mieszkalną z usługową. Dlatego ustalenie warunków zabudowy na podstawie wyników analizy dla przedmiotowego zamierzenia należało uznać za uzasadnione przestrzennie i prawnie.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyła A. W. (dalej: "Odwołująca" lub "Skarżąca"), zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż w istniejących na sąsiednich działkach (w granicach obszaru analizowanego) budynkach mieszkalnych dopuszcza się działalność usługową jedynie w parterze, a nie w piwnicy;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 "pkt 1 i 2a" u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 roz.now.zab., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia rodzaju planowanych przez Inwestora usług, w związku z czym analiza urbanistyczna nie jest możliwa pod kątem spełnienia przesłanek pozytywnych do ustalenia warunków zabudowy, a ponadto dokonana analiza nie uwzględnia stosunku powierzchni użytkowej usług do powierzchni mieszkaniowej planowanej inwestycji w porównaniu z usługami dopuszczonymi w sąsiednich budynkach mieszkalnych;

3) art. 54 "pkt 2a pkt c" u.p.z.p., ponieważ decyzja w.z. nie może określać minimalnej ilości miejsc parkingowych, które to kwestie podlegają uszczegółowieniu w postępowaniu w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: “pr.bud.");

4) art. 54 "pkt 2c" u.p.z.p., ponieważ z uwagi na rozmiar działki nr 323 Inwestor nie jest w stanie zapewnić minimum 3 miejsc parkingowych dla 100 m² przewidzianych dla nowej funkcji usługowej, gdyż winien jeszcze dodatkowo zapewnić miejsca parkingowe dla lokali mieszkalnych.

Z powołaniem się na te zarzuty Odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. zmianę decyzji i oddalenie wniosku Inwestora, oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że przedstawiona analiza urbanistyczna nie wykazała, iż została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji dokonując tej analizy nie wziął pod uwagę, iż przy ul. P.(...) (gdzie mieści się biuro rachunkowe "A.", wejście od strony ul. S. z parteru), oraz przy ul. S. (...) (gdzie posadowiony jest budynek, w którym mieści się biuro firmy D., do którego wchodzi się również z parteru) wprawdzie istnieją lokale usługowe w budynkach mieszkalnych, jednakże usytuowane one są w parterze, a nie w piwnicy budynków. To wskazuje, iż ewidentnie został naruszony ład przestrzenny. Lokale usługowe w tych budynkach mieszkalnych mają znacznie mniejszą powierzchnię użytkową niż lokale przeznaczone do celów mieszkaniowych. Organ I instancji dopuścił możliwość przeznaczenia części piwnic na lokal usługowy o powierzchni użytkowej do 128 m². Przy tak dużej powierzchni użytkowej lokalu usługowego funkcja mieszkaniowa przestaje być dominująca, co ewidentnie narusza ład przestrzenny w kontekście kontynuacji funkcji przeznaczenia. Organ I instancji nie wskazał również, jaką powierzchnię użytkową mają lokale usługowe położone przy ul. P. (...) oraz przy ul. S. (...). Co jednak najważniejsze, zaskarżona decyzja ustaliła warunki zabudowy polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku bez określenia jakiego rodzaju usługi będą prowadzone na działce nr (...). W ocenie Odwołującej, rodzaj inwestycji winien być na tyle precyzyjnie określony, aby móc dokonać analizy funkcji, oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. W świetle bowiem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, aby móc ocenić, czy ma się do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania trzeba znać sposób zmiany użytkowania, czyli rodzaj usługi. Pojęcie usług jest szerokie i może obejmować różne sposoby użytkowania.

Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, jaką działalność w ramach usług zamierza prowadzić Inwestor. Ponadto organ nie wskazał, jakie usługi są realizowane na sąsiednich działkach, co oznacza, iż przeprowadzona analiza jest iluzoryczna i stanowi jedynie domysły. Natomiast twierdzenie organu, iż: "Nieuciążliwe usługi w ograniczonej skali, oraz usługi podstawowe mogą z założenia towarzyszyć lub powinny towarzyszyć funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym" jest twierdzeniem teoretycznym i ogólnym bez odniesienia do planowanej inwestycji. tym bardziej, że wobec treści zaskarżonej decyzji rzeczą niewiadomą jest, czy planowane usługi mają charakter "nieuciążliwy", czy "podstawowy" – jak to określa organ I instancji. Ponadto w polskim prawie brak jest definicji legalnej usługi "nieuciążliwej", czy "usługi podstawowej".

Ponadto Odwołująca podniosła, że niedopuszczalne było ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnej ilości miejsc postojowych, bowiem kwestia ta podlega doprecyzowaniu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę względnie w zgłoszeniu planowanej inwestycji.

Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną przyjętą przez organ I instancji. Ponadto wskazało, że w niniejszej sprawie obszar analizowany obejmuje działki, na których istnieją różne formy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wśród tej zabudowy, w parterze budynku (przy ul. S.j), vis a vis działki objętej wnioskiem) zlokalizowany jest lokal usługowy o powierzchni ok. 200 m². W świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wystarczające jest znalezienie w zasięgu obszaru analizowanego co najmniej jednego obiektu, budynku lub budowli, o podobnym przeznaczeniu, aby móc ustalić warunki zabudowy dla danego, planowanego zamierzenia. Zatem, w ocenie SKO, zasada "dobrego sąsiedztwa" została w tej sprawie spełniona. Bez znaczenia jest to, że istniejący lokal znajduje się w parterze budynku, a planowany lokal ma zostać wygospodarowany w pomieszczeniach piwnicznych, gdyż nie wpływa to ani na zmianę wielkości budynku istniejącego, ani też na możliwości zagospodarowania działek sąsiednich.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, SKO zauważyło, że Odwołująca sama wskazała, iż wśród obowiązujących przepisów nie ma takiego, który nakazywałby na etapie warunków zabudowy określać wymaganą ilość miejsc postojowych. Takiej obowiązkowej ilości miejsc postojowych i ich lokalizacji nie można określić na tym etapie procesu inwestycyjnego dla tego zamierzenia.

Ponadto SKO wskazało, że w decyzji w.z. nie określa się co do zasady profilu przewidzianej do prowadzenia działalności usługowej, w sytuacji, gdy działalność ta nie wiąże się z dodatkowymi wymogami technicznymi, służącymi np. dla zwiększenia poziomu bezpieczeństwa sanitarnego, bezpieczeństwa trwałości konstrukcji budynku, itp. Stąd także i ten zarzut nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

W ocenie organu II instancji, za okoliczność przemawiającą za pozostawieniem decyzji organu I instancji w obrocie prawnym należy uznać także to, że rozbudowa dotyczy już istniejącego budynku i zmiany sposobu jego użytkowania.

Natomiast negatywne skutki przestrzenne dla mieszkańców i zacienianie będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, A. W. zarzuciła naruszenie: (1) art. 15 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie istoty zagadnienia przez organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu I instancji; (2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, jedynie szczątkowe ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, które nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę, utrzymując w mocy decyzję nieprecyzyjną i niejasną, a także niezgodną z przepisami prawa; (3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. – poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak ustalenia z Inwestorem, w zakresie kompletnej oceny, funkcji, jakie ma spełniać projektowany budynek, a to z uwagi na istniejące wątpliwości co do prawidłowości ustaleń w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i pkt 2a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud.; art. 54 pkt 2c u.p.z.p. – w takim samym zakresie, jak w zarzutach odwołania.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r. oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: (a) decyzji nr (...) z dnia (...) r. PINB w P.; (b) projektu zamiennego do decyzji nr (...) PINB w P. z dnia (...) r. oraz (c) decyzji PINB w P. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla obiektu, przy ul. S. (...) w P. wybudowanego na podstawie decyzji nr (...) PINB w P. z (...) r.

W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała stanowisko, że przedmiotowa inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zwiększenie powierzchni usługowej, bez określenia ich kategorii i zakresu, może wpływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Z lokalami usługowymi związane są dodatkowe zagrożenia, takie jak zwiększony ruch klientów w godzinach otwarcia lokali, w tym ruch samochodowy, konieczność dostaw, często także w godzinach nocnych. O ile pojedyncze funkcje usługowe w budynkach mieszkalnych komponują się w całość, o tyle przeznaczenia całej kondygnacji parterowej i większości kondygnacji podziemnej na usługi, nie da się pogodzić z charakterem obszaru analizowanego. Dopuszczenie prawie w połowie budynku, na terenie głównie mieszkalnym, nieograniczonych możliwości w zakresie lokalizowania działalności usługowej, w budynku na dwóch kondygnacjach, na małej działce, w terenie gdzie są problemy parkingowe, bez zapewnienia adekwatnego i racjonalnego zagospodarowania potrzeb parkingowych i zieleni biologicznie czynnej, narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa". Istnienie w sąsiedztwie pojedynczych funkcji usługowych w budynkach na parterze nie uprawnia do stwierdzenia, że funkcja usługowa w projektowanym budynku na parterze uzupełniona o funkcję usługową w kondygnacji podziemnej, będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Skarżącej należy mieć na uwadze, że dodatkowa funkcja usługowa w budynku ma powstać na bazie likwidacji w nim funkcji garażowej w podziemiu i przeniesienie tej funkcji w całości na powierzchnię.

W ocenie Skarżącej, SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i nie oceniło ponownie decyzji wydanej przez organ I instancji, do czego było zobligowane. W tej sytuacji w dalszej części skargi ponowiono zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. pełnomocnik Skarżącej, r.pr. S. Z.i podtrzymał skargę. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów także w zakresie zastępstwa procesowego. Pełnomocnik podkreślił, że SKO niewłaściwe skontrolowało decyzję organu I instancji, nie rozpoznało sprawy w jej całokształcie, zwłaszcza w zakresie wymogu kontynuacji funkcji i tylko lakonicznie odniosło się do zarzutów odwołania. Tymczasem już obecnie w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie są spełnione wymagania w zakresie niezbędnych miejsc parkingowych, a projektowana zmiana sytuację tę tylko pogorszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 30 września 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne okazały się bowiem zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organy administracji rodzaju planowanej działalności usługowej, w kontekście ustawowego wymogu zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak planowane przedsięwzięcie, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09; z 03.08.2008 r., II OSK 134/07 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Przywołany pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a zarazem zauważa, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozp.now.zabud. przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej w skrócie: "rozp.oznacz.dec."), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (zob. § 2 pkt 2 rozp.oznacz.dec.).

Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" (pod red. P. Saternusa, Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

Wszystko to skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Wobec tego należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to, jak trafnie podnosi się w doktrynie, ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 59 Nb 2). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w cytowanym przepisie warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13 (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 134/07 (CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 pr.bud.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 02.10.2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 04.12.2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 61 Nb 2). Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. A ponieważ jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – postrzeganej przez prawodawcę, jak to już wyżej wskazano, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – są, związane z danym sposobem użytkowania, warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną.

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z 29.12.2009 r., II OSK 1/09; z 03.03.2008 r., II OSK 134/07; a także wyroki WSA: z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13; z 17.11.2011 r., II SA/Bd 1001/11; z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496/14 – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały jedynie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez wyjaśnienia rodzaju działalności usługowej planowanej przez Inwestora w ramach wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych – zwraca uwagę, że organy nie wyegzekwowały wskazanego w pkt IV lit. a (dot. budynków) formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymogu określenia "branży" planowanej działalności usługowej – i bez odniesienia tak sprecyzowanego rodzaju planowanej działalności do szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej występujących w obszarze analizowanym.

Z przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej dalej: "analizą urbanistyczną") wynika, że na obszarze analizowanym – którego sposób wyznaczenia w tej sprawie nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu – "w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna zarówno jedno jak i wielorodzinna. Frontowym budynkom mieszkalnym często towarzyszą zabudowania o zróżnicowanym charakterze gospodarczo-garażowym, a w pojedynczym przypadku również warsztatowym (ul. S. (...)). Budynki zrealizowane są jako wolno stojące lub bliźniacze. W najniższych kondygnacjach budynków często zlokalizowane są lokale usługowe (np. ul. P. (...), ul. S. (...))." (k. 79v. akt adm. I inst.). Z tak ogólnikowych ustaleń i wniosków analizy urbanistycznej – pozbawionych w szczególności określenia konkretnych rodzajów i rozmiarów działalności usługowej występujących na analizowanym obszarze – nie można było w sposób dostatecznie uprawniony i uzasadniony wyprowadzić wniosku, że planowane zamierzenie kontynuować będzie funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ustalenie to było tym bardziej nieuprawnione, że, jak to już wyżej wskazano, nie zostało wyjaśnione, na jaki rodzaj działalności usługowej przedmiotowe pomieszczenia mają zostać przeznaczone. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że będą to usługi "nieuciążliwe" bądź "podstawowe" (abstrahując tu od niejednoznaczności tych pojęć). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 26 maja 2014 r. wskazano bowiem jedynie ogólnikowo (i nie do końca jednolicie), że dotyczy on:

– "zmiany sposobu użytkowania kondygnacji sutereny (piwnica) na pomieszczenie usługowe w budynku mieszkalno-usługowym" (zob. s. 1 wniosku);

tudzież:

– "zmiany sposobu użytkowania sutereny w budynku wielorodzinnym z usługami w parterze" (zob. s. 2 pkt IV lit. a wniosku),

bez dookreślenia rodzaju ("branży") planowanych usług.

W tej sytuacji, organy administracji obu instancji co najmniej przedwcześnie – ponieważ nie mając wiedzy na temat rodzaju planowanej działalności usługowej przez Inwestora oraz nie dysponując danymi, jakiego rodzaju działalność usługowa występuje w obszarze analizowanym – stwierdziły, że planowane zamierzenie nie godzi w zastany stan nieruchomości sąsiednich, a w obrębie tego samego budynku, przy odpowiednim użytkowaniu lokali usługowych sąsiadujących bezpośrednio z lokalami mieszkalnymi, da się pogodzić nową funkcję z dotychczasową. W konsekwencji przedwczesna była też konkluzja organów, że proponowana lokalizacja pomieszczeń usługowych pozwala pogodzić funkcję mieszkalną z usługową i w tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy na podstawie wyników analizy dla przedmiotowego zamierzenia było uzasadnione przestrzennie i prawnie.

W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ stwierdzony brak danych dotyczących rodzaju planowanej przez Inwestora działalności usługowej oraz danych na temat rodzajów działalności usługowej występującej obecnie w obszarze objętym analizą urbanistyczną, należy ocenić jako brak istotny, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne kontynuować będzie funkcję zabudowy i zagospodarowania zastaną w obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe, jako niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne należy uznać ustalenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, iż w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktualnym stanie sprawy nie sposób bowiem wykluczyć, że Inwestor planuje podjęcie działalności usługowej, która w żaden sposób nie będzie nawiązywać do działalności usługowej występującej już w obszarze analizowanym.

Podkreślić należy, że bez wykonania prawidłowej analizy w zakresie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest możliwe prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków stosownie do wymagań prawa, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też analiza urbanistyczna musi być sporządzona prawidłowo w odniesieniu do wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nieproporcjonalnie dużo energii i miejsca poświęcił analizie parametrów zabudowy, które z oczywistych względów w ogóle nie ulegną zmianie w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego (tj.: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu), natomiast zaniedbał zbadania kwestii najistotniejszej – rodzajów działalności usługowej istniejących już w obszarze analizowanym oraz planowanych przez Inwestora.

SKO nie dostrzegając wszystkich tych uchybień, jakimi dotknięta była decyzja organu I instancji, i w rezultacie orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o jej utrzymaniu w mocy, w istocie wszystkie te błędy powielił.

Nietrafny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia "zasady dobrego sąsiedztwa" poprzez dopuszczenie zaskarżoną decyzją funkcji usługowej w piwnicy, podczas gdy dotychczas działalność usługowa w obszarze analizowanym występuje tylko na kondygnacjach parterowych. Należy podkreślić, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymaga tylko zapewnienia "nawiązania" przez nową (planowaną) zabudowę i nowe (planowane) zagospodarowanie terenu do zastanego na danym obszarze stanu zabudowy oraz występujących cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) – a nie ich powielania. Chodzi więc raczej o relację niesprzeczności, a nie absolutnej zgodności pomiędzy przedsięwzięciem planowanym a stanem istniejącym.

Sąd nie dopatrzył się tak rozumianej sprzeczności pomiędzy wprowadzeniem funkcji usługowej do kondygnacji sutereny (piwnicy), a dotychczas praktykowanym w obszarze analizowanym lokalizowaniem funkcji usługowej w kondygnacji parterowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnego ustalenia w zaskarżonej decyzji liczby miejsc postojowych należy wskazać, że decyzja w.z. winna w szczególności obejmować swą treścią kwestie, w których do jej ustaleń odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"; w skrócie: "rozp.war.tech."). O ile poszczególne warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego są zasadniczo badane dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne również z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, muszą (w braku planu miejscowego) być brane pod uwagę już przy wydawaniu decyzji w.z. A organy administracji architektoniczno-budowlanej będą związane ustaleniami zawartymi w takiej decyzji, co jasno wynika z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, co do których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji w.z., znajduje się m.in. określenie "wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych" (zob. § 18 ust. 2 rozp.war.tech). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna koniecznie precyzyjnie określać konkretną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. – mówiący o konieczności określenia w decyzji w.z. warunków i szczegółowych zasad "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" – nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 09.07.2009 r., II OSK 1129/08, CBOSA).

W ocenie Sądu określenie w kwestionowanej skargą decyzji o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych (trzy) "na każde 100 m2 powierzchni użytkowej dla nowej funkcji usługowej" (pkt. II.2.1.a decyzji Prezydenta Miasta) nie narusza powołanych wyżej przepisów prawa, stanowiąc przewidziane w § 18 ust. 1 rozp.war.tech. określenie wymagań co do liczby miejsc postojowych. Określenie to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagałoby jednak doprecyzowania (czy chodzi np. o każde "rozpoczęte" 100 m2), gdyż przy obecnym sposobie określenia nie wiadomo dokładnie, ile miejsc postojowych wymaga przedmiotowe zamierzenie – obejmujące wszak max 128 m2 powierzchni użytkowej (czy proporcjonalnie: 4 miejsca postojowe?). Natomiast okoliczność, czy Inwestor będzie w stanie zapewnić tak ustaloną liczbę miejsc postojowych, podlegać będzie badaniu na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się zaś zgłoszonych w skardze do wniosków dowodowych, należy stwierdzić, że przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów uzupełniających nie było w rozpoznawanej sprawie niezbędne w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 757 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności wezwie Inwestora o uzupełnienie wniosku co do określenia "branży" (rodzaju) planowanej działalności usługowej, a następnie ustali, w oparciu o stosownie uzupełnioną analizę urbanistyczną, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych kontynuować będzie istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, w aspekcie obecnie występujących obszarze analizowanym rodzajów działalności usługowej.