Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 316/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 , 145 , 200 , 232 , 135 , 205 , 134 , 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 4 , 6 , 61 , 52 , 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: st. sek. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi O. L. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 stycznia 2017 r., nr: SKO ZP 415/746/2016 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę O. L.; II. zarządza na rzecz O. L. zwrot kwoty 500,00 zł ( pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi; III. w uwzględnieniu skargi E. M. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 997,00 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 26.09.2016 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek H.C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek H.C. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 08.02.2012 r. Protokołem z 20.02.2012 r. pełnomocnik uściślił tytuł zamierzenia inwestycyjnego.

Przedmiotowa decyzja jest czwartą decyzją wydana w tej sprawie, pozostałe trzy zostały uchylone przez organ II instancji i przekazane do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy zweryfikowano krąg stron postępowania, ustalając, że O.L.-K. (właścicielka działki nr [...] obr. [...]) została uznana za stronę postępowania - wykazała swój interes prawny w piśmie z 24.11.2015 r. złożonym do SKO. Natomiast właściciele nieruchomości nr [...] obr. [...] nie zostali uznani za stronę postępowania, albowiem ich nieruchomość graniczy tylko punktowo z działką inwestycyjną, a budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...] (dz. nr [...] położony jest w znacznej odległości od budynku objętego wnioskiem. Ponadto budynek przy ul. [...] nr [...] położony jest na północny - zachód od terenu inwestycji, w związku z czym oddziaływanie wnioskowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na ten budynek, jak również nie ograniczy dostępu światła dziennego.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 07.03.2012.r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 07.03.2012 r. w zakresie ochrony środowiska. Ponadto organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z uwagi na fakt, iż w terminie 14 dni od przesłania projektów decyzji o warunkach zabudowy organy te nie zajęły stanowiska w sprawie, należało uznać, zgodnie z treścią art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Minister Środowiska i Marszałek Województwa [...] uzgodnili projekt decyzji pozytywnie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

Organ wskazał, że na terenie inwestycji znajduje się obiekt budowlany o parametrach zbliżonych do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym wyjaśnił, że w świetle aktualnego brzmienia art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r., sygn. akt P 37/06, warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych/będących w trakcie realizacji.

W toku ponownego postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń odnośnie wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji odwołania zostały wniesione przez J.W. i E.M. . Oba odwołania były tożsamej treści i zawierały te same zarzuty. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe żądanie odwołujący podali, że na przedmiotowej nieruchomości jest już zrealizowany obiekt budowalny, przeto powstaje wątpliwość czy istotnie ustalone obecnie parametry są prawidłowe i aktualne, tym bardziej, że wykonana na potrzeby sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna tego zagadnienia nie rozwija. W szczególności wątpliwości budziło ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wskaźniki w terenie analizowanym winny odpowiadać aktualnemu stanowi zagospodarowania. Dla działki inwestycyjnej wskazano ten wskaźnik na poziomie 26% stwierdzając, iż w takiej wysokości był on przed rozbudową i nadbudową. Odwołujący nie wiedzą więc, ile wynosi on obecnie. Ponadto okoliczność, że ustalono wskaźnik na poziomie 46 %, czyli inaczej niż wynosi średni wskaźnik z obszaru analizowanego, wskazuje na to, iż starano się tak go ustalić, by odpowiadał właśnie tej wielkości, wyższej niż średnia. Ponadto nie wiadomo jaki w istocie jest wskaźnik zabudowy dla działki nr [...]. Bowiem jeśli w dwóch decyzjach o warunkach zabudowy dla tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji wskazano ten wskaźnik wielkości 46%, to po zsumowaniu wskaźnik ten wynosić będzie 94 %. A taki wskaźnik w terenie nie występuje.

Wątpliwości odwołujących wzbudziła również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która ustalono w nawiązaniu do wysokości obiektu na działce nr [...], po przeciwnej stronie ul. [...] .

Zakwestionowali również stanowisko organu odnośnie nieuznania za strony właścicieli działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 2.01.2017 r., znak: [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji .

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie.

Dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie wykonano ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną i to zgodnie w wymogami rozporządzenia. Ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z 28.01.2015 r. na podstawie wykonanej do sprawy analizy urbanistyczno - architektonicznej zostały, w związku z oprotestowaniem tej decyzji przez strony postępowania, zbadane przez poprzedni skład orzekający kolegium, który swoje stanowisko w tym zakresie zawarł w rozstrzygnięciu z 4.12.2015 r. Zgodnie z tym stanowiskiem, ustalone wówczas w sprawie wszystkie niezbędne dla niej cechy, funkcje wskaźniki i gabaryty, zostały uznane za prawidłowe, mające poparcie w obszarze analizowanym. Także stosowane odstępstwa od podstawowych zasad ustaleń tych warunków, zostały wówczas rzeczowo i szczegółowo uzasadnione, co stało sią podstawą do wyrażenia przez poprzedni skład orzekający w decyzji z 04.12.2015 r., stanowiska o prawidłowości wyznaczenia wszystkich wymaganych warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu. Jedyną podstawą do uchylenia wówczas badanej decyzji była kwestia ponowienia badań kręgu stron postępowania, co zostało uwzględnione w toku procedowania poprzedzającego wydanie obecnie badanej decyzji. Kolegium wskazało zatem, że skoro nowa decyzja w taki sam sposób jak poprzednia, która podlegała już weryfikacji przez organ drugoinstancyjny, ustala ponownie takie same warunki zabudowy dla określonego we wniosku terenu i przedmiotu inwestycji, to poprzednio wyrażone stanowisko w pełni popiera i uznaje za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, kolegium wyjaśniło, że w przedmiocie ustalenia wielkości wskaźnika zabudowy, organ I instancji przyjął możliwość wyznaczenia go wg zapisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Średni bowiem wskaźnik wyliczono na poziomie 31%, a istniejąca już prawnie zrealizowana zabudowa działki nr [...] obr. [...], posiada obecnie ów wskaźnik w wielkości 26 %, czyli mniej, niż średni z obszaru. Natomiast, jak podano w analizie, wskaźniki zabudowy poszczególnych nieruchomości w obszarze różnią się bardzo, a ich rozpiętość wynosi od ok. 12 % do ok. 67 %. Nadto, co zostało także zauważone, działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji posiadają ten wskaźnik również zdecydowanie większy, niż średni, bowiem działka nr [...] (bezpośrednie sąsiedztwo) liczy 56 %, a działka nr [...] - 67 %. Stąd też dla terenu inwestycji i przedmiotu niniejszej decyzji ustalono przedmiotowy wskaźnik w wielkości 46 %, który jest wartością średnią wskaźników znajdujących się na sąsiednich działkach, tj. działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] obr. [...] Powyższe ustalenie jest w pełni zasadne, jako że opiera się ściśle na wyliczonych i wskazanych wielkościach znajdujących się w obszarze analizowanym, a możliwość zastosowania innego wskaźnika, niż średni, o ile ma to oparcie w wynikach analizy, przewidują obowiązujące przepisy.

Ponadto w analizie urbanistyczo-architektonicznej poprzedzającej wydanie badanej decyzji Prezydenta Miasta K. znajdują się dane uzyskane przy pomocy programu komputerowego [...], dotyczące wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków istniejących w obszarze. Dane te wykazują, iż wysokości do okapu wahają się od 3m, poprzez 4m, 6m, 8,5m, 8m-9m, , 8,5- 9m, zaś wysokości kalenic - od 7m, 9m, 10,5m, 12m-12,5m, 13m - 13,5m (powyższą najwyższą wysokość kalenicy ma budynek na działce nr [...] obr. [...], czyli bezpośrednio sąsiadujący z teren inwestycji). Co za tym idzie, wyznaczenie tego parametru dla terenu inwestycji wynoszącego 12,8m dla górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, oraz 13,5m dla wysokości kalenicy, ma w pełni oparcie w terenie dla ustalonej obecnie wysokości.

Zdaniem organu II instancji, warunki zachowania istniejącego ładu urbanistycznego zostały dochowane. Podkreślił również, że "wydana decyzja wz, ustalająca wymagane warunki jakie winna spełniać inwestycja na wskazanym terenie, będzie dopiero podstawą do stwierdzenia zgodności takiej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencje do takiego stwierdzenia będzie miał organ budowlany".

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły niezależnie od siebie O.L.-K. oraz E.M.

O.L.-K. zarzuciła: nieścisłość w nazwie inwestycji, przez co nie wiadomo, czy inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego, czy wielorodzinnego, brak sprecyzowania - w oparciu o istniejący stan faktyczny (inwestycja została już zrealizowana) - linii zabudowy, nieuprawnione odstępstwo od ustalenia wskaźnika zabudowy jako wartości średniej w stosunku do obszaru analizowanego, oparcie się przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontonowej na danych dostarczonych przez wnioskodawcę. Zgłosiła również wątpliwości, czy projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, w sytuacji gdy wysokość budynku została ustalona w istocie przez Zespół Konsultacyjny. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w I i II instancji.

E.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 8 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i §1 -9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że w odwołaniu wyrażono wątpliwość co do prawidłowości ustalenia parametrów zabudowy z uwagi na brak uwzględnienia już istniejących na działce inwestora zabudowań, a także innych wydanych dla tej nieruchomości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na omawianej nieruchomości (działce nr [...]) powstał nowy obiekt, który jest zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik graficzny. Został on opisany literą B - "część budynku w fazie realizacji (nadbudowa i rozbudowa budynku pierwotnego) realizowana obecnie na podstawie innej decyzji." Rodzi się zatem wątpliwość co do prawidłowości i aktualności ustalonych parametrów zabudowy, zwłaszcza, że w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do faktu istnienia na działce nowego budynku, poza jego stwierdzeniem. Wskaźniki w terenie analizowanym zawierać winny aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Tymczasem dla działki inwestycyjnej wskazuje się wskaźnik 26 %, podczas gdy obecnie jest on o wiele wyższy, co zresztą zauważono w kolejnym zdaniu analizy wskazując, iż wynosił on 26 % przed rozbudową i nadbudową. Nie wiadomo zatem ile wynosi obecnie. Nadto w odwołaniu podniesiono, przytaczając tezy zawarte w analizie urbanistycznej, że należy się zastanowić jaki w istocie jest wskaźnik zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego działkę nr [...]. Jeśli bowiem dwie decyzje o warunkach zabudowy na tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji pozwalają na uzyskanie wskaźnika zabudowy na poziomie 46%, to po zsumowaniu wskaźnik ten będzie wynosił aż 94%. Takiego wskaźnika nie ma w obszarze analizowanym. Kwestia powyższa nie została przez organ zauważona, ani wyjaśniona. Z obserwacji nieruchomości objętej treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i porównania z załącznikami graficznymi do decyzji wydaje się, iż uzyskanie takiego stanu zabudowania działki jest zamiarem inwestora; sugeruje to rozmieszczenie inwestycji na nieruchomości.

W skardze zakwestionowano również sposób ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z analizy wynika, iż jego wysokość będzie równana do budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego po przeciwnej do terenu inwestycji stronie ulicy. Uzasadnienie ustalenia wysokości budynku zawarte w analizie jest niewystarczające.

Zdaniem skarżącej, nie jest dopuszczalne, by organ odwoławczy opierał przekonanie o prawidłowości decyzji o ustalenia poczynione w poprzednio prowadzonych postępowaniach. Umknęło uwadze organu II instancji, iż jest on zobligowany do całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie tej części, która była zakwestionowana w poprzednio wydanych w sprawie decyzjach. Kolegium w ogóle nie wypowiedziało w kwestii ustalenia kręgu stron w postępowaniu. Fakt, iż działka [...] graniczy jedynie punktowo z działką inwestycyjną nie znaczy, iż brak będzie oddziaływania na nią przez planowaną inwestycję. Odległości między budynkami nie są wielkie zatem logicznym jest, że oddziaływanie inwestycji będzie miało szerszy zasięg.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem referendarza sądowego z 22 marca 2017 r. skarżąca O.L.-K. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi oraz nadesłanie 10 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych. Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 24 marca 2017 r. skarżąca została wezwana, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi w wysokości 500 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skargi.

Wezwania zostały skutecznie doręczone skarżącej O.L.-K. w dniu 11 kwietnia 2017 r. W dniu 19 kwietnia 2017 r., a więc dzień po upływie wyznaczonego terminu, skarżąca uiściła wpis od skargi i przedłożyła pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą adw. P.C.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Stosownie do art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd.

O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Już na wstępie należy wskazać, że skarga O.L.-K. podlega odrzuceniu.

Zarządzeniem referendarza sądowego z 22 marca 2017 r. skarżąca O.L.-K. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi oraz nadesłanie 10 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych.

Zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 24 marca 2017 r. skarżąca została wezwana, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi w wysokości 500 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skargi.

Wezwania zostały skutecznie doręczone skarżącej O.L.-K. w dniu 11 kwietnia 2017 r. W dniu 19 kwietnia 2017 r., a więc dzień po upływie wyznaczonego terminu, skarżąca uiściła wpis od skargi i przedłożyła pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą adw. P.C.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Stosownie do art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd.

Skarga E.M. jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. z 2 stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z 26.09.2016 r,, która na wniosek H.C. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K ".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015. 199 dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalenie warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku m.p.z.p.- w decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, warunki zabudowy ustalono w formie decyzji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: rozporządzenie).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W myśl przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Istotnym dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji - przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego - i jaka jest jego szerokość. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi wyznaczania granic obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 495/11; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12). Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r. , sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Na koniec ogólnych rozważań trzeba wskazać, że jeżeli w analizowanym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej ) oraz zbliżonych parametrach, a zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja o warunkach zabudowy są nieprawidłowe, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona zgodnie z powołanymi przepisami, a organy nie ustaliły prawidłowych parametrów i wskaźników wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi bowiem główny dowód w sprawie i pełni kluczowa role w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Trzeba podkreślić, że tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z ww. przepisami.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że kwestionowana w skardze decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w związku z już zrealizowaną nielegalnie tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego tj. w ramach tzw. postępowania naprawczego. Wydawanie w tym trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla już wykonanego obiektu budowlanego jest – wbrew zarzutowi skargi zgodne z prawem ( art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Jak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została w dniu 28 kwietnia 2016 r. przez mgr inż. arch. I.M. posiadająca wymagane uprawnienia (art. 60 ust.4 u.p.z.p.). Analiza ta przyjęta została bez zastrzeżeń przez organ l i II instancji i stanowi ona podstawę ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został także sporządzony przez I.M. .

Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w kontekście ww. analizy wątpliwości wzbudza już prawidłowość nazwy zamierzenia inwestycyjnego, która zgodnie z wnioskiem inwestora została bezkrytycznie określona jako rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] O ile nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe warunki zabudowy są ustalane dla wykonanej rozbudowy i nadbudowy budynku na ww. działce, to wątpliwości dotyczą określenia budynku rozbudowanego i nadbudowanego budynku jako jednorodzinnego. Zarówno bowiem z treści analizy, jak z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji zawierającego wyniki analizy nie wynika, że nadbudowany i rozbudowany budynek jest nadal budynkiem jednorodzinnym. Analizator, a zanim organ, wskazali bowiem, że pierwotnie budynek był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (użytkowanym także jako przedszkole), z czego jednak nie wynika że po rozbudowie i nadbudowie pozostaje nadal budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. art. 2 ust. 2 pkt 2a Prawa budowlanego. Zgodnie z def. legalną z ww. przepisu in fine budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek (....), w którym dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. Całkowitej budynku. Gabaryty dokonanej nadbudowy i przebudowy wskazane we wniosku i ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, a także pozostały mat. dowodowy w tym kserokopie zdjęć wykonanych w trakcie przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy (k [...] akt administracyjnych) wskazują, iż organy nie wyjaśniły tej kwestii i bezkrytycznie przyjęły nazwę przedsięwzięcia wskazaną we wniosku. Nie odniosły się w szczególności do niemal dwukrotnego powiększenia pow. Istniejące poprzednio zabudowy na działce nr [...], wynoszącej 26% , a po rozbudowie powiększonej do 46 % z tolerancją plus minus 2% pow. działki, przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie: 12,8 m z tolerancją plus minus 0,5 m, przy płaskim dachu i kalenicy: - 13,5 z tolerancją 0,5 m, rozbudowany i nadbudowany budynek ma 4 kondygnacje naziemne. Znamienne jest również określenie w analizie (s. [...]) iż : "teren inwestycji jest zabudowany budynkiem prawdopodobnie mieszkalnym - pierwotnie jednorodzinnym, obecnie w trakcie nadbudowy i przebudowy", co nie wyklucza, a nawet naprowadza, że po rozbudowie i nadbudowie nie będzie to już budynek jednorodzinny. Mając zatem na uwadze znaczne powiększenie gabarytów obejmujące rozbudowę i co należy podkreślić nadbudowę przedmiotowego budynku przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wątpliwości i prawidłowo określi nazwę przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W ocenie Sądu nie została prawidłowo wyznaczona dopuszczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny jw.). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, jednak w określonych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej pierzejowej. Wynika to z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 329/16). Należy podkreślić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, a wiec przez przez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej.

W kontrolowanych przez Sąd warunkach zabudowy (załącznik nr 1) wskazano, że: linia zabudowy została wyznaczona zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia w odległości 2,0-2,5 m. od granicy z działką drogową nr [...] – ul. [...] , na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez elewacje budynku sąsiedniego na dz. nr [...] (jej kontynuację) zgodnie z załącznikiem graficznych Nr 2 i 4 decyzji organu I instancji oraz warunkami ZIKiT. Oceniając powyższe należy przede wszystkim zakwestionować "widełkowe" ustalenie linii zabudowy. W ocenie Sądu zarówno linia dopuszczalna jak i nieprzekraczalna powinny być wyznaczane w sposób jednoznaczny, przy czym w sytuacji obowiązującej linii zabudowy inwestor nie ma żadnej możliwości innego sytuowania budynku niż ustalono w decyzji. Trzeba zauważyć , że także w opinii ZIKiT z dnia 7 marca 2012 r., wskazano, że "obiekt powinien być usytuowany od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] w odległości zgodnej z linią zabudowy. W piśmie z 27 grudnia 2012 r. ZKiT wskazał nadto jednoznacznie, że "budynek na dz. nr [...] należy dowiązać do istniejącej zabudowy budynku zlokalizowanej na działce sąsiedniej. nr [...] . Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że linia zabudowy na dz. nr [...] i [...] przed realizacją inwestycji jest ustalona, bez uskoków. W tej sytuacji ustalenie linii zabudowy na poziomie 2,0 -2,5 m od granicy z działką drogową należy ocenić jako nieprawidłowe. Na marginesie można zaznaczyć, ze jak wynika z przedłożonych w aktach administracyjnych zdjęć przedmiotowy budynek nie ma po przebudowie balkonów od strony ul. [...]

Oceniając ustalenie wskaźników pow. nowej zabudowy i parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz parametrów wysokości i geometrii dachu należy wskazać, ze zostały one ustalone z odstępstwami, co w każdym przypadku wymaga wnikliwego uzasadnienia nawiązującego do analizy architektoniczno-urbanistycznej. W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały spełnione, analizator obliczył średnie wartosci dla ww. wskażników i uzasadnił przyjęte odstępstwa, nawiązując przede wszystkim do zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] .

Zastrzeżenia Sądu budzi nadto uznanie przez organy za stronę postepowania o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy właścicielki działki nr [...] – O.L.-K. , a pominięcie jako strony postępowania w właścicieli działki nr [...] . Należy podkreślić, ze zarówno działka nr [...] jak nr [...] graniczą punktowo z działką nr [...] , i obie są zabudowane budynkami jednorodzinnymi.

Poczynione wywody są w ocenie Sądu decydujące dla uznania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy administracyjnej, co prowadziło do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, rozstrzygając ponownie w przedmiocie wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy winny w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono o zwrocie uiszczonego przez O.L.-K. wpisu od skargi mając za podstawę art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

W punkcie III sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie IV sentencji orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, kwota 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.