Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2582/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 629  Sprawy mienia przejętego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945 R., w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Teza: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. RP 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ nie dawał podstaw do przejęcia całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i że tylko takie nieruchomości "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 część druga".

Na cele reformy rolnej powyższy dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej.

Przy orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu.

TEZY

Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. RP 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ nie dawał podstaw do przejęcia całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i że tylko takie nieruchomości "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 część druga".

Na cele reformy rolnej powyższy dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej.

Przy orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stefana Franciszka D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (...), (...) w przedmiocie orzeczenia, czy nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) po rozpoznaniu wniosku (...) działając w powołaniu na art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ oraz par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ odmówił stwierdzenia, że nieruchomość, obejmująca działki o nr 231, 232, 233, 234 i 229 o łącznej powierzchni 3,73 ha położona w (...) wraz ze znajdującym się na tych działkach pałacem nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" powołanego dekretu z dnia 6 września 1944 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że działki o wskazanych wyżej numerach wchodziły w skład należącego do (...) majątku o powierzchni 2.658 ha, 6.745 m uregulowanego w Księdze hipotecznej pn. "Dobra Ziemskie (...) Miasto z folwarkami (...)" i majątek ten w całości został przejęty protokolarnie w dniu 27 września 1944 r. na własność Państwa jako podpadający pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W ocenie organu orzekającego - nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie wnioskodawcy, że pałac wraz z otoczeniem z uwagi na swój obronny charakter nie był nieruchomością ziemską i nie mógł być przejęty na Skarb Państwa, bowiem nie mieściło się to w celach reformy rolnej. Organ wskazał, że przejęty majątek obejmował działkę oznaczoną numerem 41 stanowiącą ośrodek majątku na terenie którego znajdował się pałac /tzw. zameczek obronny zamieszkiwany przez właściciela/, oraz cały szereg budynków gospodarczych i inwentarskich niezbędnych do funkcjonowania majątku jak również budynki mieszkalne służby folwarcznej - łącznie co najmniej 21 budynków o różnym przeznaczeniu.

Zdaniem organu orzekającego "(...), podobnie jak w setkach innych majątków, centrum administracyjno-gospodarcze stanowił ośrodek, gdzie zamieszkiwał właściciel, służba folwarczna i znajdowały sio budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie, była to więc nieruchomość funkcjonalnie i gospodarczo związana z całym majątkiem jako jego integralna część wraz z nim podlegała przejęciu na rzecz Państwa".

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, wniesionego przez (...) następcę prawnego byłego właściciela dóbr (...) decyzją z dnia 18 listopada 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentacja zawarta w motywach tego rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, że skoro powierzchnia omawianego majątku pod nazwą dobra ziemskie (...) wynosiła 2.658,67 ha a "cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu nie stały na przeszkodzie, jak w konkretnym przypadku, przejęciu nieruchomości ziemskiej o takiej powierzchni łącznie z obiektem mieszkalnym /pałacem/ i gruntami częściowo zabudowanymi niezbędnymi do prowadzenia dużego gospodarstwa rolnego stanowiącymi gospodarczą jedność w powiązaniu z pozostałymi gruntami", to nie ma podstaw do stwierdzenia, że część majątku /pałac i przyległe grunty/ nie była nieruchomością ziemską i jako nie związaną z majątkiem nie podlegała działaniu reformy rolnej. Na poparcie tego stanowiska przytoczono treść przepisu art. 6 dekretu stanowiącego, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmuje niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. F. D. W skardze zarzucono, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, bowiem dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny a "ani Konstytucja, ani Kodeks postępowania administracyjnego ani także przepisy dekretu o reformie rolnej nie zawierają przepisu prawnego dającego jakiemukolwiek organowi uprawnienia do wydania decyzji deklaratoryjnych".

Ponadto w skardze powtórzono wywody i zarzuty zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie i podtrzymane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzucono, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wykładnią art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 19 września 1990 r. W 3/89. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny definiując dekretowe pojęcie "nieruchomości ziemskiej" stwierdził, że są to nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że z analizy przepisów dekretowych nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolniczego. Zdaniem skarżącego w świetle powyższej uchwały Trybunał Konstytucyjny jest rzeczą oczywistą, że przejęcie zamku obronnego w C. stanowiącego mieszkanie /o powierzchni około 100 m/ właściciela i jego rodziny i zaliczenie tej nieruchomości do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym jest nadinterpretacją rozszerzającą przepisów dekretu, a tym samym - jest dokonana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego - nie uzasadnia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji - przytoczony przepis art. 6 powołanego dekretu. Przepis ten bowiem dotyczył przejmowania w zarząd państwowy budynków służących produkcji rolnej lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej, nie ma więc zastosowania dla oceny podpadania czy nie podpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu - zamku obronnego, znajdującego się na terenie otoczonym murem o wysokości 7 m, z bramą warowną, w obrębie którego znajdowały się - poza zamkiem - jedynie budynek dla służby pałacowej, szopa oraz piwnica. Błędnie przy tym, niezgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy przyjęto, że zamek obronny był centrum administracyjno-gospodarczym funkcjonalnie związanym z majątkiem ziemskim.

Skarżący twierdzi, że zarządzanie nieruchomościami ziemskimi wchodzącymi w skład majątku powierzone było osobom trzecim, które nie zamieszkiwały ani w zamku ani na terenie zespołu obronnego w budynku dla służby pałacowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że - wbrew temu, co skarżący twierdzi w skardze - dekret o reformie rolnej nie został dotychczas uchylony. Powoływana ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny /Dz.U. nr 55 poz. 321/ nie zawiera żadnych postanowień w tej kwestii. Nie utraciło wiec także mocy obowiązującej wydane na podstawie tego dekretu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/. Rozporządzenie to w par. 5 przyznaje uprawnienie do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, organowi administracji państwowej, który rozstrzyga te sprawy w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich wskazanych w tym przepisie jako organ właściwy do orzekania w tych sprawach - w wyniku kolejnych zmian w strukturze i właściwości organów administracji państwowej należały, a dacie wydania omawianej decyzji do Wojewodów, jako terenowych organów administracji rządowej.

Zarzut zatem, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody (...) wydane - zostały bez podstawy prawnej i przez organ do tego nieupoważniony - jest bezzasadny. Rozważając pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, że zarzuty te są trafne, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Przede wszystkim argumenty zawarte w motywach obu decyzji wskazują, że organy obu instancji oceniały, czy działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej podlegały dobra ziemskie należące do (...), traktując wszystkie działki, wchodzące w skład tego majątku jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość bez wyjaśnienia faktycznego charakteru tych działek. Ponieważ łączna powierzchnia gruntów, wchodzących w skład tych dóbr przekraczała wielkości określone w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, to w ocenie organów, dobra te w całości i bez wyłączeń przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Taka ocena, jest nie do utrzymania. Dekret nie dawał bowiem podstaw do konfiskowania, w powołaniu na reformę rolną całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i że tylko takie nieruchomości "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 część druga".

Dekret o reformie rolnej nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomości ziemskie". Pojęcie to zdefiniowane zostało w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/39. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu /"o przeprowadzeniu reformy rolnej"/ jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ np.:

1/ art. 1 ust. 2 lit. "a" i "b" dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych, samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych i drobnych dzierżawców;

2/ art. 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad przejętymi nieruchomościami rolnymi wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego, zaś z art. 11 ust. 1 dekretu wynika, że "inwentarz żywy i martwy przejęty z gospodarstw parcelowanych zostanie rozdzielony między nowoutworzone gospodarstwa dla bezrolnych (...)".

Z par. 6 powołanego wyżej rozporządzenia wynika natomiast, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju (...). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej z tym, że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939 r." Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, że dla wyodrębnienia części nieruchomości z przeznaczeniem na inny niż rolny cel nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej /hipotecznej, gruntowej/. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie muszą być one uwidocznione w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podzielając w pełni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przytoczonej uchwale uznał za szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele dekretu.

We wniosku z dnia 20 stycznia 1998 r. wszczynającym postępowanie w sprawie niniejszej (...) jednoznacznie sprecyzował przedmiot sprawy wskazując, że jego żądanie dotyczy pięciu działek o łącznej powierzchni 3,75 ha, które - z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania nie miały związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mogły więc być uznane za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i nie mogły służyć realizacji któregokolwiek z celów, określonych w art. 1 dekretu o reformie rolnej. Organy obu instancji, orzekające w sprawie na podstawie par. 5 powołanego rozporządzenia z 1945 r. nie dokonały ustaleń i ocen dotyczących tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy, a stwierdzenie, że ta część nieruchomości, która obejmowała wskazane przez wnioskodawcy działki była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym jest gołosłowne.

Organ I instancji dokonał bowiem takiej oceny w odniesieniu do terenów oznaczonych na jednej z map znajdujących się w aktach sprawy cyfrą 41 i uznając, iż teren ten stanowi ośrodek majątku C. bowiem w jego granicach znajduje się 21 budynków folwarcznych, inwentarskich i gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej, a także - zameczek obronny zamieszkały przez właściciela dóbr ziemskich - orzekł, iż zameczek ten z przyległymi gruntami nie może być wyłączony spod działania reformy rolnej, gdyż stanowi integralną część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym. Organ ten przeoczył jednak, że cyfra 41 nie jest numerem ewidencyjnym działki, lecz oznacza teren składających się z kilkudziesięciu działek o różnych numerach ewidencyjnych, wśród których znajdują się wprawdzie działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, ale w granicach tych działek żadne obiekty folwarczne, inwentarskie i gospodarcze niezbędne dla prowadzenia działalności rolniczej nie występują.

Organ odwoławczy natomiast powtórzył oceny zawarte w decyzji organu I instancji bez sprawdzenia, czy w odniesieniu do omawianych działek, których dotyczy wniosek S. F. D. oceny te są trafne, a dodatkowo powołał się na treść art. 6 dekretu nie dostrzegając, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym a wobec braku ustaleń czy istotnie taki charakter miały działki oznaczone we wniosku - treść tego przepisu nie mogła być przytaczana na poparcie odmownej decyzji w sprawie wyłączenia omawianych działek spod działania przepisów dekretu o reformie rolnej.

Wskazane wyżej braki i błędy ustaleń dokonanych przez organy obu instancji uzasadniają przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy, /art. 4, art. 77 par. 1, art. 107 Kpa/ co skutkować musi ich uchylenie na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

W aktach sprawy znajdują się mapy urzędowe (...) na których uwidocznione są granice działek objętych żądaniem wniosku. Znajdują się także dokumenty opisujące szczegółowo położenie, charakter zabudowy i zagospodarowania omawianych działek (...). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien więc - w oparciu o ten materiał aktowy dokonać ocen, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając przy tym na uwadze, iż stosownie do art. 30 powołanej ustawy o NSA - związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.