Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1158/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Anna Fyda – Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].02.2022r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, dalej jako ustawa) Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].10.2021 r. znak: [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., obręb [...] (nr kw w aktach).

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy i podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] ha, nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, stanowiła natomiast współwłasność A.S. i A.S.[1]. Ponadto, jak podał, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- uchwały Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ([...]), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich,

- art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1.01.1999 r. stała się drogą gminną.

W tym zakresie organ podał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu a przy tym, że jednoczesne władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. Wg organu pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym polegającym na dokonywaniu na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego bez uzyskania zgody właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Jak podał organ działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę, co ustalono na podstawie mapy sytuacyjnej nieruchomości według wykazu powierzchni z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na dzień 31.12.1998 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].11.2010 r. pod nr [...]. Z mapy tej, jak podał minister, jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę.

Wg ministra w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia obecne usytuowanie płotu w granicach działki nr [...], albowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy, organ bada stan faktyczny aktualny w dniu 31.12.1998 r., natomiast fakt przestawienia (wybudowania) ogrodzenia po 2010 r. potwierdzili skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].10.2021 r. Odnośnie do zarzutów minister wyjaśnił, że faktycznie w dniu 31.12.1998 r. nie istniała działka nr [...], jednakże z uwagi na zajęcie części działki nr [...] pod drogę publiczną we wskazanej dacie, koniecznym było wydzielenie części nieruchomości zajętej pod ul. [...], i nadanie jej nowego numeru. O tym zaś, że przedmiotowa nieruchomość (działka) pozostawała we władaniu publicznym świadczy wg organu:

- zlecenie z dnia [...].05.1995 r. zawarte pomiędzy Urzędem Gminy [...], a firmą [...], obejmujące profilowanie nawierzchni gruntowej z nadaniem właściwych spadków w przekroju poprzecznym i podłużnym drogi oraz zagęszczenie przez wałowanie wraz z wykazem ulic objętych profilowaniem, w którym wymieniona jest ul. [...],

- protokół odbioru ww. robót z dnia [...].06.1995 r.,

- protokół zdawczo-odbiorczy dokumentacji projektowej dla oświetlenia rejonu ul. [...] w [...] z dnia [...].04.1998 r., w którym wymieniona jest m.in. ul. [...],

- rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...].04.1998 r. za wykonanie dokumentacji projektowej oświetlenia ulicznego m.in. w ul. [...],

- kosztorys modernizacji oświetlenia ulicznego, m.in. wzdłuż ulicy [...], z dnia [...].05.1998 r.

- sprawozdanie z wykonania budżetu w Gminie [...] za 1998 r., z którego wynika, że na ul. [...] wykonywane były prace porządkowe,

- pismo Zastępcy Burmistrza z dnia 12.09.2011 r., w którym potwierdził władanie na dzień 31.12.1998 r., przez Dzielnicę [...], gruntami zajętymi pod ul. [...] (dawna ul. [...]), w tym m.in. projektowaną działką nr [...]. Władanie polegało na stałej konserwacji gruntów nawierzchni ulicy (profilowanie), pracy w zakresie letniego i zimowego utrzymania nawierzchni oraz zainwestowaniu w budowę infrastruktury technicznej, tj. oświetlenia elektrycznego.

Dalej organ wyjaśnił, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (minister przywołał tu liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne). Wg ministra nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych, gdyż nie stanowi to przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Ponadto, jak podano, niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego (wskazano tu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 695/17).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 19.10.2021 r. minister podał, iż władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek, resztą wydzielonych dopiero w toku postępowania.

W skardze na ww. decyzję A.S. (dalej jako skarżąca) zarzuciła organowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ustawy poprzez :

- uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z ww. przepisu, mimo, iż z akt sprawy nie wynika, aby gmina [...] władała jak właściciel nieruchomością skarżących nr ew. [...] przed 1 stycznia 1999 r., tym samym brak jest podstaw do uznania, iż zaistniały warunki wskazane w dyspozycji ww. przepisu, dające podstawy do stwierdzenia, iż nieruchomość skarżących stała się własnością Skarbu Państwa na mocy ww. specustawy;

- badanie przez organ zaistnienia przesłanek tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości nr ew. [...],mimo okoliczności, iż działka nr ew. [...] nie figuruje w Rejestrze Gruntów i Budynków, a sporna nieruchomość, będąca przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej ma nr ew. [...];

- niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, iż przesłanki warunkujące możliwość zastosowania dyspozycji tego przepisu istnieją nawet w przypadku niewykazania przez organ tzw. władztwa danej gminy nad przejmowanym terenem, a wystarczającą podstawę do przejęcia gruntu w tym trybie stanowi już samo twierdzenie jednostki samorządu terytorialnego, iż władała danym terenem w sposób dorozumiany przed 1.01.1999 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę brak wykazania przez organy obu instancji aby 1.01.1999 r. Gmina [...] - [...] rzeczywiście władała terenem, należącym do skarżącej o nr ew. [...] i powierzchni [...]m2, jak również całym odcinkiem drogi publicznej tj. odcinkiem ul. [...] (począwszy od skrzyżowania z ulicą [...], w stronę ulicy [...]);

- niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, iż do wykazania zaistnienia przesłanek z ww. przepisu, wystarczające jest powołanie się na tzw. domniemane władztwo gminy przed 1.01.1999r., nawet w przypadku gdy niniejsze domniemanie zostało skutecznie obalone, argumentacją i dowodami, przedstawionymi zarówno w postępowaniu przed organem I jak i organem II instancji;

- dokonanie przejęcia gruntu skarżącej w trybie tego przepisu, podczas gdy inwestycja drogowa na ulicy [...] w Dzielnicy [...] została ukończona i oddana do użytku dwa i pół roku przed wydaniem decyzji przez organ I Instancji, a przejęcie tego terenu nie ma żadnego logicznego uzasadnienia.

II. przepisów postępowania administracyjnego tj.:

- art. 10 § 1 kpa w związku z art. 73 kpa, poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wglądu w akta sprawy, w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, co de facto pozbawiło skarżących prawa do czynnego udziału w sprawie;

- art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie dokonania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza mimo przedstawienia przez skarżącą licznych dowodów z dokumentów prywatnych i dokumentów urzędowych, potwierdzających okoliczność braku władztwa Gminy [...] nad tym terenem przed 1.01.1999r.;

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie przez organy zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnej oceny dowodu z dokumentów i uznanie na tej podstawie, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Gminy [...] przed 1.01.1999r. o czym według organu II Instancji świadczą dowody wymienione w uzasadnieniu decyzji podczas gdy przedmiotowe dokumenty nie potwierdzają władania gminy ani terenem należącym do skarżących ani nawet odcinkiem drogi [...], począwszy od skrzyżowania z ulicą [...] w stronę ulicy [...], bowiem są to dokumenty dotyczące całej, dość długiej ulicy [...], nie dotyczą natomiast terenu leżącego bezpośrednio w okolicy nieruchomości skarżącej, gdzie ww. czynności, wynikające z ww. dokumentów nie były wykonywane przed 1.01.1999 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...].02.2022 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a lub 1 c ppsa wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi II Instancji do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów i fotografii: umowy nr [...] zawartej przez Gminę [...] z Zakładem [...] wraz z załącznikami - na okoliczność niewykonywania prac związanych z budową oświetlenia na ulicy [...] przed 1.01.1999r., pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...].01.2022r. znak: [...] na okoliczność niewykonywania prac związanych z budową oświetlenia na ulicy [...] przed 1.01.1999 r., pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z dnia 30.06.2021r. na okoliczność braku figurowania w Rejestrze Gruntów działki o nr ew. [...]; dwóch zdjęć obrazujących stan ulicy [...] w lipcu 2009r. - na okoliczność braku podejmowania jakichkolwiek czynności zarządczych przez gminę na terenie ulicy [...] (na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] w stronę ulicy [...]) wiele lat po 1.01.1999r., co rodzi domniemanie, iż tym bardziej te czynności nie były podejmowane przez 1.01.1999r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (...). Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) powiatu.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego. Skarżąca zanegowała stanowisko organu i jego argumentację podając, że na spornym odcinku [...] nie było wykonywane władztwo publicznoprawne, gdyż oświetlenie wzdłuż pasa drogowego powstało dopiero w 1999 r.

Argumenty podniesione w skardze nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Oczywiste jest, że działka [...] powstała dopiero na potrzeby niniejszej procedury, a więc że działka o formalnym numerze [...] nie istniała w końcu 1998 r. – stanowiła natomiast część działki [...], z której wydzielono ww. działkę stosownie do zajętości pasa drogowego w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy. Argument dotyczący nieistnienia w ewidencji gruntów i budynków działki określonej jako zajęta pod drogę publiczną w końcu 1998 r. jest więc całkowicie chybiony. Istotny jest areał gruntu zajęty pod pas drogi publicznej. W realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu zgromadzonych dokumentów a także mapy geodezyjnej, proste negowanie ustaleń organu nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu argumentacja organu co do kwestii władania pasem drogowym – w zakresie zarządu daną drogą publiczną pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Natomiast o kwestii zajętości danej części nieruchomości pod drogę publiczną decyduje fakt jej wybudowania (utwardzenia, ewentualnego zajęcia pod chodnik czy zjazd) a także kwestie dotyczące uzbrojenia – wyposażenia w publiczną infrastrukturę techniczną, takie jak wodociąg, kanalizacja, oświetlenie itd.

W tej sprawie kluczowym okazało się wybudowanie na ww. części działki nr [...] w 1999 r. oświetlenia posadowionego na betonowych słupach. Jest to w realiach tej sprawy okoliczność przesądzająca o władztwie publicznoprawnym nad pasem gruntu przylegającym bezpośrednio do drogi publicznej. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że ww. oświetlenie zostało wybudowane dopiero w 1999r. skoro przygotowanie tego typu inwestycji zakładało pewien konieczny areał czasu i świadczyło o przekonaniu podmiotu publicznoprawnego o faktycznym nieograniczonym władaniu ww. gruntem. Z kolei argumenty i zarzuty skargi powinny być choćby uprawdopodobnione. Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby skarżąca bądź współwłaściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] protestowali w jakiejkolwiek formie przeciwko wybudowaniu 1999 r. na ich prywatnej nieruchomości oświetlenia drogi publicznej. Dowodzenie ewentualnego sprzeciwu co do swobodnego dysponowania przez zarządcę drogi pasem gruntu bezpośrednio przylegającym do nawierzchni drogi, w ocenie Sądu, obciąża stronę skarżącą. Skoro jednak nie wykazano aby tak ostentacyjny akt jak trwałe zajęcie ww. części gruntu i posadowienie betonowych słupów z oświetleniem publicznej drogi na posesji skarżącej wzbudził z jej strony jakikolwiek sprzeciw, który odzwierciedlałby jej przekonanie co do braku możliwości faktycznego władania ww. gruntem w ww. dacie 31 grudnia 1998r., a także bezpośrednio przed nią i bezpośrednio po niej, to organ zasadnie przyjął, posiłkując się dowodami zawartymi w aktach sprawy, że władztwo publicznoprawne nad ww. gruntem było sprawowane przez podmiot publicznoprawny. Świadczy o tym właśnie posadowienie słupów z oświetleniem drogi m.in. na działce [...] i w jej ciągu w dacie następującej bezpośrednio po 1 stycznia 1999r.

Jeśli więc chodzi o kwestię władania publicznoprawnego – Sąd nie podziela zarzutów skargi. Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, które nie budzi wątpliwości, a stanowisko swoje rzeczowo uzasadnił. Przede wszystkim zasadne jest stanowisko organu co do tego, że nie jest obowiązkiem organów administracji dokumentowanie władztwa publicznego nad objętą postępowaniem pojedynczą działką (tu częścią działki [...] powstałą m.in. na potrzeby kontrolowanego postępowania), a wykazanie władztwa i czynności podejmowanych na określonej drodze publicznej. Samo zajęcie gruntu pod urządzony na stałe pas drogowy, pobocze czy posadowienie w linii drogi infrastruktury (oświetlenia) – jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - oznacza władanie ww. areałem gruntu. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu składających się na ww. drogę.

Zarzuty skargi w tym zakresie pozostają zatem nieuzasadnione. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też aktualny stan nawierzchni ww. drogi publicznej, czy – jak podniósł organ – posadowione w 2010 r. ogrodzenie.

W konsekwencji Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów proceduralnych, ani do naruszenia art. 73 ustawy. Sąd nie uznał w szczególności, że można organowi zarzucić przekroczenie zasad swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 7, 80 oraz art. 77 kpa), Skarżąca nie wyartykułowała jakich czynności organ nie podjął a miał obowiązek podjąć bądź w realiach tej sprawy byłyby uzasadnione a nie zostały dokonane. Samo negowanie ustaleń organu polegające na zarzucie niewystarczającego wyjaśnienia sprawy czy zaniechanie inicjatywy dowodowej – w sytuacji niewskazania konkretnych zaniechanych czynności nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W sprawie nie wykazano też naruszenia przez ministra art. 10 kpa. Skarżąca nie wykazała w szczególności jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu; zwłaszcza, że aktywny udział w sprawie przeczy narracji o braku możliwości udziału w postępowaniu.

Uzasadnienie decyzji ministra jest zgodne z dyspozycją art. 107 par. 3 kpa.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).