Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N., A. R. i A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi A. N., A. C. i A. R. (dalej: "Strony", "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] dotycząca odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej także: "Decyzja Podstawowa"), utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] (dalej: "Zarząd") z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], orzekającą o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na lokal usługowo-handlowy wraz z przebudową, modernizacją i adaptacją wnętrz oraz aranżacją dziedzińca (dalej: "Inwestycja") na terenie inwestycji obejmującej działkę nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd wydał [...] czerwca 2019 r. decyzję, którą odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej na wstępie Inwestycji. Podstawą odmowy był brak uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (dalej: "Konserwator"). Organ ten postanowieniem z [...] lutego 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że inwestycja wpłynęłaby negatywnie na spójność funkcjonalną i formalną budynku. Podwyższenie byłych garaży, konieczne dla połączenia ich z lokalem [...] w parterze budynku, obniżyłoby wartość historyczną budynku. Wprowadzenie w przestrzeń dziedzińca funkcji publicznej nie znajduje uzasadnienia w historii pierwotnie zrealizowanego projektu, w którym wspólny dla dwóch kamienic wewnętrzny był zaaranżowany jako przestrzeń wypoczynku mieszkańców." Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r., w którym organ II instancji podzielił zastrzeżenia Konserwatora. Powyższe stanowisko organów uzgodnieniowych spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Zarządu, SKO decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy odmowę ustalenia warunków zagospodarowania terenu i zabudowy.

Wnioskiem z 16 października 2019 r. Strony zwróciły się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją Podstawową. Wniosek ten uzasadniano faktem wydania 15 listopada 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1883/18, którym uchylono postanowienie Ministra z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Konserwatora z [...] lutego 2018 r. Ponieważ Decyzja Podstawowa oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu były wydane w oparciu o stanowisko wyrażone w ww. postanowieniach, które zostało następnie uznane we wskazanym wyroku WSA w Warszawie za wydane z naruszeniem przepisów i wyeliminowane z obrotu prawnego przez, w ocenie Stron zaistniała wskazana w art. 145 par. 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") przesłanka wznowienia postępowania.

SKO wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udzielenie informacji, kiedy został doręczony Stronom odpis wyroku z 15 listopada 2018 r.. Pismem z 26 listopada 2019 r. Sąd poinformował, że odpis wyroku z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi Stron 18 grudnia 2018 r.

Wobec powyższego SKO postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania. Jako podstawę odmowy wskazano niedochowanie przez Strony terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przy jednoczesnym braku wskazania okoliczności, które wskazywałyby na jego dochowanie.

Strony wniosły o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zgadzając się ze stanowiskiem SKO. W ich ocenie, sam fakt uchylenia postanowienia Ministra stanowi wystarczającą podstawę do wznowienia postępowania przez organy administracji. W wyniku rozpoznania wniosku SKO wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2020 r., utrzymując w mocy odmowę wznowienia postępowania zakończonego Decyzją Podstawową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło konieczność zbadania dopuszczalności wydania orzeczenia o wznowieniu postępowania, wskazując na zachowanie terminu do złożenia wniosku, który został wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. i wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

SKO zaznaczyło, że przesłanką wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania jest w ocenie Stron wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., którym uchylono postanowienia Ministra oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które były podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich Inwestycji.

Zgodnie z pozyskanymi przez Kolegium informacjami, Strony wiedzę o ww. wyroku uzyskały - czego nie kwestionowały - najpóźniej 18 grudnia 2018 r., kiedy doręczono A. R. odpis ww. wyroku wraz z uzasadnieniem. W tej sytuacji złożenie wniosku o wznowienie postępowania 16 października 2019 r. nastąpiło z uchybieniem wskazanego wyżej terminu jednego miesiąca. Powyższe stanowi podstawę odmowy wznowienia postępowania. Podkreślono przy tym wagę zachowania terminu, albowiem wszczynanie postępowań nadzwyczajnych z jego uchybieniem godziłoby w porządek prawny, w tym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów Stron z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO zaznaczyło, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, a nie obowiązkiem i brak jest możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej.

Strony złożyły na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ czynności niezbędnych do dokonania ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i brak wszczęcia postępowania o wznowieniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z urzędu, wobec przedstawienia przez strony dokumentów potwierdzających uchylenie z dniem 15 listopada 2018 roku wyrokiem WSA do sygn. IV SA/Wa 1883/18 postanowienia Ministra z [...] maja 2018 roku i poprzedzającego je postanowienia Konserwatora z [...] lutego 2018 roku, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem decyzja Zarządu z [...] czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy oraz Decyzja Podstawowa były negatywne wyłącznie w oparciu o stanowisko uchylonych postanowień, a ich uzasadnienie nie przewidywało innych negatywnych przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy. Działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od obowiązku stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na celu interes społeczny i słuszny interes strony;

2. art. 8 k.p.a. poprzez podważenie swoimi działaniami wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

3. art. 11 k.p.a. poprzez zbyt ogólne i niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich podniesionych okoliczności podania, w szczególności do wskazanych przez skarżących okoliczności o zaistnieniu przesłanek warunkujących wznowienie postępowania z urzędu;

4. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. i nieprzeprowadzenie z urzędu oceny materiału dowodowego przedstawionego przez stronę w spóźnionym podaniu o wznowienie, co doprowadziło do braku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, w przypadku gdy z zebranego materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że akt objęty w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie został wydany w oparciu o postanowienie Ministra z [...] maja 2018 r. i poprzedzające go postanowienie Konserwatora z [...] lutego 2018 r., uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/18.

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. lub 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było doprowadzenie po wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia w sytuacji, gdy WSA w Warszawie jednoznacznie wypowiedział się na temat konieczności ponownego zbadania stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o wydanie warunków zabudowy wobec uchylenia postanowień Ministra z [...] maja 2018 r. i poprzedzającego go postanowienia Konserwatora z [...] lutego 2018 r. Działanie SKO miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy pomimo, że jedynym kryterium odmowy ich ustalenia jakie zastosowano w postępowaniu było stanowisko organu, które ostatecznie sąd uchylił.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wznowienie zawierał także wniosek o podjecie przez organy, w oparciu o art. 147 k.p.a., działań z urzędu, mających na celu uwzględnienie okoliczności uchylenia przez sąd postanowień będących podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżących, w zaistniałym stanie faktycznym SKO było zobowiązane do ich podjęcia na mocy tego przepisu, ponieważ nie zaszły wskazane w nim okoliczności wyłączenia - żądanie wznowienia postępowania było oparte o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie o art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., gdzie do wznowienia postępowania konieczny jest wniosek strony postępowania administracyjnego.

Skarżący przytoczyli szerokie stanowisko doktryny oraz orzecznictwa, z którego wynika, że organy administracji - w sytuacji ujawnienia się przesłanki wznowienia postępowania - powinny wydać orzeczenie o jego wznowieniu nawet w sytuacji, gdy wniosek został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., albowiem tak należy rozumieć zobowiązanie nałożone przez art. 145 § 1 k.p.a. Jedynie tam, gdzie kodeks wprost wskazuje na wyłączną inicjatywę stron w tym zakresie, można ograniczyć się do odmowy wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku. Podkreślili jednocześnie, że SKO w niniejszej sprawie nawet nie podjęło rozważań w tym przedmiocie i skupiło się wyłącznie na niedochowaniu przez Skarżących terminu złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga była niezasadna.

Niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podstawy wznowienia postępowania zostały wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest wskazane w pkt 8 wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§2).

Zgodnie w ustalonym w sprawie stanem faktycznym, Decyzją Podstawową Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu z [...] czerwca 2018 r., którą odmówiono ustalenia warunków zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla Inwestycji planowanej przez Skarżących. Odmowa nastąpiła w oparciu o treść postanowienia Konserwatora z [...] lutego 2018 r., utrzymanego w mocy postanowieniem Ministra z [...] maja 2018 r., które to postanowienia zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Wa 1883/18 i przekazane do ponownego rozpoznania. Postępowanie sądowe zostało zainicjowane przez Skarżących, a odpis wyroku z uzasadnieniem otrzymali oni 18 grudnia 2018 r. Wniosek o wznowienie postępowania Skarżący złożyli 16 października 2019 r., a następnie uzupełnili 30 października 2019 r.

Powyższy stan faktyczny nie jest kwestionowany przez żadną ze stron, a spór sprowadza się do oceny, czy Kolegium ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Okoliczność uchybienia wyżej wskazanemu terminowi jest bezsprzeczna, skoro wyrok WSA z 15 listopada 2018 r. został doręczony stronom w dniu 18 grudnia 2018 r., a zatem termin ten upływał 18 stycznia 2019 r., natomiast skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w dniu 4 października 2019r.

Zarzut naruszenia art. 147 kpa w zw. z art. 149 § 1 kpa był chybiony. W ocenie Sądu odmowa wznowienia postępowania przez Kolegium była prawidłowa, skoro wniosek został złożony po terminie. Z treści art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli ziści się któraś ze wskazanych w nim przesłanek. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. zd. pierwsze, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wbrew stanowisku Skarżących z tych przepisów nie wynika obowiązek organu do podjęcia wznowienia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy strona złoży wniosek po terminie. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, w myśl którego zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r. I OSK 2918/19, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r.II OSK 915/05, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1675/15). Przekonujaco argumentuje się w wymienionych orzeczeniach, że gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. Wznowienie postępowanie z urzędu jest prawem organu, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny (por. W. Chrościelewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019, teza 3). Należy również zwrócić uwagę na fakt, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/18 uchylono niekorzystne dla Stron postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednak nie oznacza to, że postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało definitywnie zakończone, ale musi zostać przeprowadzone ponownie, przy uwzględnieniu oceny prawnej i zaleceń Sądu. Nie zostało dotąd wydane ostateczne postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., II OSK 1490/18 "Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne.")

Wobec powyższej argumentacji bezprzedmiotowe są również pozostałe zarzuty wystosowane pod adresem zaskarżonej decyzji tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W świetle wszystkich powyższych rozważań, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.