Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 931/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 177/05 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji administracyjnej w sprawie eksmisji z zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od J. B. na rzecz E. i M. K. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 177/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i M. małżonków K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak prawomocnego wyroku sądu powszechnego orzekającego eksmisję wobec wyżej wymienionej. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 roku (sygn. akt I SA 794/01), w którym stwierdzono m.in., iż "z treści kserokopii wyroku z dnia 1 października 1991 roku Sądu Rejonowego w [...] nie wynika, aby Sąd orzekł eksmisję wobec J. B. Biorąc pod uwagę fakt, iż w dacie wyrokowania J. B. była osobą pełnoletnią i samodzielną, to uznać należy, że nie ma do niej zastosowania klauzula zawarta w punkcie l wyroku". W odwołaniu od tej decyzji E. i M. K. podnieśli, iż eksmisja J. B. z zajmowanego przez nią lokalu została orzeczona wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 października 1991 roku (sygn. akt C 20/91), co potwierdził Sąd w [...] w postanowieniach: z dnia 18 listopada 2002 roku (sygn. akt I C 215/02) oraz z dnia 4 listopada 2003 roku (sygn. akt I C 290/03), odrzucając pozwy E. i M. małż. K. o eksmisję J. B. z zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu stwierdził, że "wyrokiem prawomocnym z dnia 1.X.1991 roku w sprawie C 20/91 orzeczona została eksmisja z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] X. B. wraz z rzeczami i osobami prawa jej reprezentującymi. X. B. - obecnie nieżyjąca - była matką J. B. Obie zamieszkiwały w przedmiotowym lokalu. Tytuł wykonawczy wydany na podstawie w/w orzeczenia obejmował więc także J. B.".

W niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie egzekucyjne, albowiem 4 stycznia 2000 roku E. i M. K. wnieśli o wszczęcie w stosunku do J. B. postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 1 października 1991 roku. W dniu 22 lutego 2000 roku wniosek wierzycieli został przekazany Burmistrzowi Miasta [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 roku Burmistrz Miasta [...] wszczął przeciwko J. B. postępowanie egzekucyjne o opróżnienie lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] i znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ulicy [...] oraz wezwał J. B. do dobrowolnego opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego, w terminie 30 dni. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 1 października 1991 roku, sygnatura akt C 20/91.

Postanowieniem z dnia [...] października 2000 roku Burmistrz Miasta [...] nie uwzględnił zarzutów J. B. od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Po rozpatrzeniu zażalenia J. B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2000 roku i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 roku, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i M. małżonkowie K. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podnieśli, że tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 1 października 1991 roku obejmuje swym zakresem także J. B.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2001 roku w sprawie I SA 794/01 oddalił skargę wskazując, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu podniósł, że podjęcie decyzji o wszczęciu egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr. 36, poz.161 ze zmianami). Podkreślił, że brak przesłania upomnienia stanowi istotne uchybienie i daje podstawę do złożenia zarzutów, a w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast przesłanie upomnienia przez organ egzekucyjny nie stanowi o wywiązaniu się przez wierzyciela z obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wierzyciele E. i M. małżonkowie K. nie dokonali czynności, o których mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uwzględniając powyższe uwagi należy uznać, że pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 lipca 2000 roku, skierowane do J. B., nie może zostać uznane za wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 15 ustawy.

Ponadto NSA wskazał również, że z treści kserokopii wyroku z dnia 1 października 1991 roku Sądu Rejonowego w [...] nie wynika, aby Sąd orzekł eksmisję wobec J. B. Biorąc pod uwagę fakt, iż w dacie wyrokowania J. B. była osobą pełnoletnią i samodzielną, to uznać należy, że nie ma do niej zastosowania klauzula zawarta w punkcie 1 wyroku. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego zamieszkiwanie z najemcą jego pełnoletnich i utrzymujących się własnymi siłami dzieci jest stosunkiem prawnym zbliżonym do użyczenia.

W konsekwencji Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] orzekł o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec J. B. zamieszkałej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wierzyciel M. K. nie dokonał doręczenia J. B. upomnienia, o którym jest mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] i przeprowadzenie się do lokalu socjalnego przy ul. [...] m [...]. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt l SA 794/01 z dnia 14.08.2001 r. i podniósł, że również z tej przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec J. B., ponieważ wyrok z dnia 1.10.1991 r. Sądu Rejonowego w [...] nie orzekł eksmisji wobec J. B., ale wobec X. B., która w roku 1991 zamieszkiwała w [...] przy ul. [...] m [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 roku nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. i M. K. z dnia 23 listopada 2001 r. od orzeczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

Wobec powyższego E. i M. K. dwukrotnie wystąpili do Sądu Rejonowego o eksmisję J. B. Sąd Rejonowy w [...] w sprawie IC 215/02 postanowieniem z dnia 18 listopada 2002 r. odrzucił pozew, jak również odrzucił pozew w sprawie IC 290/03 postanowieniem z dnia 4 listopada 2003 r. W uzasadnieniach obu postanowień powołał się na res iudicata odnośnie J. B. Podniósł przy tym, że interpretacja wyroku sądu powszechnego w zakresie eksmisji dokonana przez NSA była nieuprawniona.

Pismem z dnia 17 lipca 2003 roku M. K. po raz kolejny zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wszczęcie egzekucji i wykonanie eksmisji J. B. z zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. W załączeniu powołał się na postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie IC 215/02 oraz IC 290/03 odrzucające pozew o eksmisje J. B. z uwagi na res iudicata.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w uzasadnieniu wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 1 października 1991 roku nie orzekł eksmisji wobec J. B., ale wobec jej matki X. B.

Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania SKO wskazało, że analiza treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 1 października 1991 roku (sygn. akt C 20/91), jak i postanowień tegoż Sądu z dnia 18 listopada 2002 roku (sygn. akt I C 215/02) oraz z dnia 4 listopada 2003 roku (sygn. akt I C 290/03) nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do tego, że na mocy wspomnianego wyroku orzeczona została eksmisja obu pozwanych, tj. X. B. i J. B., z zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...].

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. B. W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie egzekucyjne wobec niej zostało umorzone decyzją nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, podniosła iż SKO wskazało błędną podstawę prawną, nie wskazało z jakiego powodu została uchylona decyzja Burmistrza Miasta [...] oraz iż dowodem na to, że sprawa została prawomocnie osądzona, jest wyrok NSA z dnia 14.08.2001 roku.

Uznając skargę za uzasadnioną Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoduje stosownie do art. 60 uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Pozostają jednak w mocy prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności.

Zdaniem Sądu, wszczęcie ponownej egzekucji dotyczy szczególnej sytuacji opisanej w art. 61 cytowanej ustawy, gdy postępowanie umorzono, jeśli było oczywiste, że w toku postępowania nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, mowa o tym w art. 59 § 2 cyt. ustawy. W takiej sytuacji przepisy pozwalają na ponowne wszczęcie egzekucji. Przepisy postępowania egzekucyjnego nie pozwalają poza sytuacją opisaną w art. 61 cyt. ustawy na wszczęcie ponownej egzekucji w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z innej przyczyny niż opisana w art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Oznacza to, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku nr [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec J. B. i decyzja ta odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż podane w jej uzasadnieniu. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. numer [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec J. B. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2001 roku nr [...] utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 roku. Oznacza to, że administracyjne postępowanie egzekucyjne dotyczące eksmisji J. B. zostało zakończone poprzez jego umorzenie.

Przesłanką uzasadniającą umorzenie był art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skutkiem tego nie jest możliwe wszczęcie ponownej egzekucji wobec J. B., gdyż w obrocie prawnym znajduje się decyzja umarzająca postępowanie egzekucyjne z tej przyczyny. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa, gdyż uchylił zgodną z prawem decyzję organu pierwszej instancji i ten przepis powołał w decyzji. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a po drugie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W omawianej sytuacji organ odwoławczy, skoro decyzja organu l instancji jest zgodna z prawem, powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie miał podstaw, aby zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy w obrocie prawnym znajdują się dwie sprzeczne decyzje, jedna umarzająca postępowanie egzekucyjne, a druga późniejsza wszczynająca postępowanie egzekucyjne w tej samej sprawie. Skuteczne prowadzenie egzekucji wobec J. B. byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby doszło do wyeliminowania z obrotu z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 roku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2001 roku [...].

Skargą kasacyjną z 3 kwietnia 2006 r. E. i M. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów art. 59 § 1 pkt 7 i § 2, art. 60 i art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez przyjęcie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o treść art. 59 § 1 pkt 7 przesądza o niemożności wszczęcia ponownej egzekucji w tej sprawie,

2) naruszenie przepisów art. 107 i art. 138 § 2 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało - w niniejszym przypadku - podstaw dla zastosowania przepisu § 2 art. 138 kpa,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, w szczególności naruszenie art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przekroczenie granic orzekania, a mianowicie przez objęcie orzekaniem orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji wydanych przed złożeniem przez skarżących wniosku o wszczęcie egzekucji z dnia 17.07.2003 r. oraz przepisów art. art. 145 § 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniesiono o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) o zasądzenie od zobowiązanej lub od organów na rzecz skarżących wierzycieli kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd - powołując się na przepisy art. 59 § 1 pkt 7, art. 59 § 2, art. 60 i art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał, że: 1) dopóki w obrocie prawnym znajdują się: decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2001 r., ponowne postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte, 2) SKO jako organ odwoławczy - wydając decyzję kasacyjną – naruszyło przepis art. 138 § 2 kpa.

Uznanie to jest w obu przypadkach błędne, a zaskarżony wyrok - niesłuszny. Uzasadnienie zaś wyroku w części odnoszącej się do skutków umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisu art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - należałoby uznać za wręcz żenujące.

Ad. 1. Wbrew temu, co przyjął Sąd, zarówno decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r., jak i późniejsze postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2001 r. nie mają żadnego negatywnego wpływu na możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Prawdą jest, że - jak stanowi przepis art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - postępowanie egzekucyjne umarza się między innymi w przypadku, jeżeli zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, którego obowiązek doręczenia ciążył na wierzycielu. Wobec tego, iż w sprawie bezspornym jest, że zgodnie z treścią przepisu art. 15 tejże ustawy na wierzycielach faktycznie ciążył obowiązek doręczenia zobowiązanej upomnienia przed wszczęciem egzekucji oraz że wbrew temu obowiązkowi - upomnienie to nie zostało zobowiązanej doręczone, umorzenie postępowania egzekucyjnego przez Burmistrza Miasta [...] należałoby uznać za zasadne.

Absolutnie jednak nie ma racji Sąd stwierdzając, iż "wszczęcie ponownej egzekucji dotyczy szczególnej sytuacji opisanej w art. 61 cytowanej ustawy, gdy postępowanie umorzono, jeśli było oczywiste, że w toku postępowania nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, mowa o tym w art. 59 § 2 cytowanej ustawy. W takiej sytuacji przepisy pozwalają na ponowne wszczęcie egzekucji." I dalej, gdzie Sąd stwierdza: "Przepisy postępowania egzekucyjnego nie pozwalają poza sytuacją opisaną w art. 61 cyt. ustawy na wszczęcie ponownej egzekucji w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z innej przyczyny niż opisana w art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Rozumowanie to jest bezzasadne. Treść cytowanych wyżej przepisów jest bowiem tak oczywista i jednoznaczna, że ich interpretacja we wskazanym przez Sąd kierunku wręcz kłóci się z zasadami logicznego rozumowania. Wyraża się to w tym, że art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia taksatywnie przypadki, w których postępowanie egzekucyjne umarza się, przy czym jednym z takich przypadków jest pkt 7 tego paragrafu, natomiast art. 59 § 2 ustawy stanowi o możliwości umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty egzekucyjne. Każdy więc z paragrafów tego artykułu reguluje zupełnie inną materię.

Co się zaś tyczy przepisu art. 61 tej ustawy, to przepis ten jedynie ogranicza możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, umorzonego na podstawie art. 59 § 2 ustawy do przypadku, w którym zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższającego kwotę wydatków egzekucyjnych. Oznacza to, że poza tym przypadkiem ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego umorzonego w trybie art. 59 § 2 ustawy, nie może mieć miejsca. I nic więcej.

Nie ma natomiast w ustawie podobnego ograniczenia w odniesieniu do przypadków umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7. Okoliczność ta, a także użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "postępowanie egzekucyjne umarza się" oraz ten oczywisty fakt, że stanowiące podstawę egzekucji orzeczenie merytoryczne nie traci swej mocy przez sam fakt umorzenia egzekucji wskazują, iż postępowanie egzekucyjne umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy może być w każdym czasie wszczęte ponownie. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w treści art. 60 tej ustawy, w którym stwierdza się, że umorzenie postępowania powoduje uchylenie dokonanych już czynności egzekucyjnych. O pozostawieniu w mocy praw osób trzecich nie może tutaj być mowy, gdyż wskutek wszczęcia egzekucji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r. osoby trzecie nie nabyły żadnych praw.

Na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego w żadnym razie nie stoi też fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza i postanowienie SKO, utrzymujące tę decyzję w mocy. A to dlatego, iż decyzja Burmistrza o umorzeniu egzekucji została wydana nie w tym celu, by pozostać "w obrocie", ale w celu likwidacji, unicestwienia, albo - jak kto woli - zniesienia postępowania egzekucyjnego, wadliwie uprzednio przez Burmistrza wszczętego. Podobnie jest z postanowieniem SKO, utrzymującym decyzję Burmistrza w mocy. Postanowienie to po prostu potwierdza zasadność decyzji Burmistrza, tj. zasadność unicestwienia postępowania egzekucyjnego, wszczętego wskutek wniosku wierzycieli z dnia 4 stycznia 2000r. Jest więc wprost przeciwnie niż to przyjmuje Sąd; właśnie fakt wydania i uprawomocnienia się postanowienia SKO umożliwił wierzycielom złożenie w dniu 17 lipca 2003 r. wniosku o wszczęcie nowego postępowania egzekucyjnego. Na możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego pomimo jego uprzedniego umorzenia wskazują Roman Hauser i Zbigniew Leoński w przypiskach do art. 59 ustawy na str. 96 swojego komentarza pod tytułem "Egzekucja Administracyjna Komentarz do Ustawy o Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji, Warszawa 1992" gdzie stwierdza się, co następuje: "Pewne z tych naruszeń proceduralnych (zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego upomnienia) prowadzą wprawdzie do umorzenia egzekucji, ale mogą być naprawione przy ponownym wszczęciu postępowania egzekucyjnego".

Wobec tego, że na długo przed tą datą, a mianowicie w dniu 30 stycznia 2003 r. wierzyciele wysłali dłużniczce upomnienie wzywające ją do dobrowolnego opuszczenia lokalu, ustały przeszkody dla prawidłowego wszczęcia egzekucji na podstawie tego wniosku. Tymczasem Burmistrz Miasta [...] - wykorzystując zawartą w ostatnich akapitach uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2001 r. uwagę, jakoby wyrok eksmisyjny sądu powszechnego z dnia 1 października 1991 r. nie dotyczył dłużniczki J. B., gdyż jej zamieszkiwanie z matką było stosunkiem prawnym zbliżonym do użyczenia - pozbył się niewygodnej petentki odmawiając jej wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Ad. 2. Zarzut Sądu, jakoby SKO - uchylając decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania - naruszyło przepis art. 138 § 2 kpa, jest nietrafny. Wbrew bowiem temu co stwierdza Sąd, w niniejszej sprawie zachodziła jednak konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ciążącego właśnie na organie administracji samorządowej wszczynającym egzekucję. Są to czynności, o których mowa w rozdziale 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17.06.1966 r., w szczególności w przepisach art. 26 i art. 27 tej ustawy. Wprawdzie w przepisach tych jest raczej mowa o dodatkowych obowiązkach ciążących na wierzycielach, to jednak jest trudno wyobrażalnym, by o wszczęciu egzekucji orzekało kolegium odwoławcze i w ramach tego orzeczenia nakładało na wierzycieli wynikające z cyt. wyżej przepisów obowiązki.

Nic też nie przemawia za tym, by w niniejszym przypadku kolegium odwoławcze zobowiązane było do wskazania organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ten organ wziąć pod uwagę. Wskazanie takie bowiem - jak to wynika z treści art. 138 § 2 kpa - jest fakultatywne, a przepis art. 107 kpa takiego składnika decyzji administracyjnej po prostu nie wymienia.

Zważywszy na to, że postanowieniem z [...] grudnia 2001 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2001 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, należało przyjąć, że tym samym ta część postępowania została całkowicie zniesiona. A skoro tak, to bezcelowym było ponowne analizowanie treści tych orzeczeń i ocenianie ich wpływu na dalszy tok postępowania. Tym samym Sąd naruszył art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie, szeroko polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem, twierdziła m. in., że Sąd I instancji był związany wykładnią NSA na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 i § 2 w zw. z art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (cyt. dalej jako "upea") należy uznać za usprawiedliwiony.

Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, że nie wszystkie przepisy zawarte w ustawie procesowej muszą koniecznie być przepisami postępowania. Przykładowo, w kodeksie postępowania administracyjnego, jego trzon stanowią przepisy procesowe, niemniej jednak można w nim znaleźć zarówno przepisy prawa ustrojowego, (np. art. 21, regulujący właściwość miejscową organów administracji publicznej), jak i prawa materialnego (np. art. 156 § 1, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest zaliczana do procesowych aktów normatywnych, niemniej jednak zawiera ona zarówno przepisy postępowania (regulujące tryb postępowania egzekucyjnego), jak i przepisy prawa materialnego (stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w tym postępowaniu). Tych ostatnich jest stosunkowo dużo, ponieważ w naszym systemie prawa nie ma materialnoprawnej ustawy egzekucyjnej. Jeśli chodzi o instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego, to przepisami prawa materialnego są zarówno art. 59 § 1 i 2 (regulujący przesłanki umorzenia postępowania), jak i art. 61, w którym określono przesłanki wszczęcia ponownej egzekucji należności pieniężnych. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 jako przepisu prawa materialnego należy uznać za prawidłowo sformułowany.

Natomiast przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię, zgodnie z którą art. 61 upea stanowi jedyny przypadek dotyczący możliwości wszczęcia ponownej egzekucji, gdy stanie się ona dopuszczalna, należy uznać za błędną. Wskazany przepis jest wszakże przepisem szczególnym, który reguluje tylko i wyłącznie możliwość ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych, które wcześniej zostało umorzone z powodu stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W rezultacie przepis art. 61 upea nie może być odnoszony do umorzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, ponieważ ta nie może zostać umorzona z przyczyny określonej w art. 59 § 2 upea. Przyjęte przez Sąd I instancji rozumowanie jest niepoprawne, ponieważ jest niezgodne z powszechnie przyjętymi dyrektywami interpretacji przepisów prawa.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 upea. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej np. śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu – por. np. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 353-354; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 288.

Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Nie można mu również przypisywać waloru res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), ponieważ organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 upea). Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia – poza przypadkiem wskazanym w art. 61 upea – jest niedopuszczalne również z tego powodu, że de facto pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych.

Wbrew pozorom problemu tego nie załatwia możliwość wznowienia postępowania egzekucyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem o jego umorzeniu na podstawie art. 145 kpa w zw. z art. 18 upea – por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 8 marca 2001 r., SA/Sz 1723/99, LEX nr 48962. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem ostatecznych decyzji (postanowień) wadliwych (trzeba wykazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu dotkniętym wadą, stanowiącą podstawę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 kpa), co wyklucza możliwość ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej, jeżeli postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego byłoby niewadliwe.

Pozostałe zarzuty są nietrafne, co jednak pozostaje bez wpływu na zasadność skargi kasacyjnej.

Drugi z zarzutów jest całkowicie chybiony. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący, a właściwie jego pełnomocnik, musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przez pełnomocnika skarżących przepisów art. 107 i art. 138 § 2 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego.

Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również na gruncie orzecznictwa NSA powstałego po 1 stycznia 2004 r. – por. np. wyrok NSA z 27.07.2004 r., OSK 628/04, niepubl.

Natomiast Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawy" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wszystkie rozważane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów administracji, a także wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., I SA 794/01 zostały wydane w sprawie eksmisji J. B. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Tak więc analizowanie treści tych orzeczeń i ocenianie ich wpływu na dalszy tok postępowania, jak najbardziej mieściło się w granicach sprawy, do której odnosi się art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na marginesie, Sąd pragnie zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej J. B., art. 190 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania w sprawie, ponieważ ustawa go zawierająca jest z 2002 r., a zatem zawarte w niej przepisy nie mogą odnosić się do orzeczeń NSA, wydanych przed 1 stycznia 2004 r., tj. przed datą wejścia jej w życie. Tym bardziej, że NSA orzekał wówczas w pierwszej instancji, a przepis art. 190 dotyczy dostępowania odwoławczego prowadzonego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji powinien m. in. rozważyć, jakie znaczenie – w świetle art. 153 p.p.s.a. – ma ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 14 sierpnia 2001 r., I SA 794/01, wobec pozostawania w obrocie prawnym postanowień Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z 18 listopada 2002 roku (sygn. akt I C 215/02) oraz z 4 listopada 2003 roku (sygn. akt I C 290/03).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.