Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3125/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183,184,188,189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 par. 3, art. 20 par. 1, art. 33,34,119 par. 1,122
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 26, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 ze zm.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2239/18 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2239/18 oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: MZ) z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) pismem z [...] stycznia 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] (dalej: W[...]) z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązanego Z. Z. jako opiekuna prawnego od obowiązku poddania małoletniego syna Y. Z. (data urodzenia - [...] stycznia 2015 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z wystawionym przez PPIS tytułem wykonawczym z [...] stycznia 2016 r. [...]. Powyższe wystąpienie zostało poprzedzone upomnieniem z [...] grudnia 2015 r.

WZ postanowieniem z [...] lutego 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a., nałożył na wniosek PPIS na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300 zł z powodu uchylania się od ww. obowiązku, wzywając zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie W[...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym, obciążając zobowiązanego opłatą za czynności egzekucyjne.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Z. Z., MZ postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ zażaleniowy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniego syna Y. Z. było prowadzone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu nakładającemu grzywnę, MZ wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151), dalej: u.o.z.o.z., który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.z.o.z. w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecka) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania uprawnień PPIS do podejmowania w sprawie działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. PPIS w tym zakresie działał jako wierzyciel a nie organ egzekucyjny, którym pozostawał W[...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, MZ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określony w art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849, ze zm.), dalej: r.o.s.o. Na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, jak zauważył organ, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych. Ich przedmiotem powinno być potwierdzenie bądź wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, niemniej skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. MZ wyjaśnił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny, jego zdaniem, skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanego grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Wymierzona grzywna, jak podkreślił MZ, została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargą Z. Z. zaskarżył powyższe postanowienie MZ z [...] sierpnia 2018 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a. wskutek niezbadania dopuszczalności egzekucji i z naruszeniem przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z.; błędną wykładnię art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. oraz § 1 i 4 r.o.s.o., a także zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych, jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny; art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a., polegającego na zaniechaniu zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów; art. 10 § 1, art. 81 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak i art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia; art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), dalej: EKPC.

W odpowiedzi na skargę MZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy. Sąd wyjaśnił, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z.), a oceny tej nie zmienia fakt, że Program Szczepień Ochronnych na dany rok ogłasza GIS na podstawie art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. w formie komunikatu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. W komunikacie tym zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, natomiast organy egzekucyjne orzekające w sprawie nie wywiodły z niego dodatkowych norm w zakresie egzekwowanego obowiązku niż te wynikające wprost z u.o.z.o.z. i r.o.s.o., w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się zatem wymagalny. Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, organy egzekucyjne były uprawnione do podejmowania działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku poddania syna skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Egzekwowanie obowiązku szczepień ochronnych oznacza równoczesne egzekwowanie przeprowadzenia nierozerwalnie związanego ze szczepieniem badania kwalifikacyjnego, dlatego nieprzeprowadzeniem tego badania wskutek niestawiennictwa skarżącego wraz z dzieckiem nie można uzasadniać niewykonalności obowiązku szczepienia. Sąd I instancji nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz 81 k.p.a. Sąd podkreślił, że tak w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w uprzednim postępowaniu przed organami PIS skarżący był informowany o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu. Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów Konstytucji i EKPC.

Skargą kasacyjną Z. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd, na mocy art. 134 p.p.s.a., w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów;

1) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. oraz § 1 i 4 r.o.s.o. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2) art. 17 § 1 u.o.z.o.z. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 r.o.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 5. rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15. roku życia (gruźlica) i 19. roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B);

3) art. 17 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego, mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 EKPC polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę, pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a., polegającego na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego, pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [...] oraz badań opublikowanych we wskazanym przez skarżącego czasopiśmie naukowym. Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 11 u.o.z.o.z. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 68 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim GIS ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem o wykładnię treści art. 8 ust. 1 EKPC odnośnie do tego, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 EKPC. Z uwagi na fakt, że zdaniem skarżącego powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, w skardze kasacyjnej wniesiono o zawieszenie postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MZ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Niezależnie od błędnego odniesienia zarzutów skargi kasacyjnej związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego do normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko sformułowane przez skarżącego w zakresie dotyczącym podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jest bezzasadne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie, którym MZ utrzymał w mocy postanowienie W[...] nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna (Y. Z.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozumiany jako przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu sztucznego uodpornienia przeciwko nim zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z.) jest tego rodzaju czynnością, przy czym, jako że dotyczy osoby małoletniej, odpowiedzialność z powodu niewykonania zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go zasadnie adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany podkreślić, że obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 10 u.o.z.o.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Korzystając z niej, MZ wydał r.o.s.o., w którym uszczegółowiony został obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z zamieszczoną w tym zakresie regulacją prawną pozostaje w łączności norma stanowiąca, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.o.z.o.z. (§ 5 r.o.s.o.).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że poddane przez Sąd I instancji kontroli postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny zostało wydane przez organ właściwy, o którym mowa w art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., po wystawieniu przez PPIS tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanego wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniego syna. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącego grzywna.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. W myśl art. 7 § 3 u.p.e.a., stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie wskazuje na to, by kwestionowany w postępowaniu sądowym akt został wydany bezprawnie z uwagi na przywołaną sytuację, albowiem zastrzeżenia, które sformułował skarżący względem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wynikają z uznawania, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego na wniosek PPIS przez organy egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne, a sam obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] stycznia 2016 r. pozostaje niewymagalny, jak i traktować należy go jako niewykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji te zarzuty wspierającej, które nawiązują do wskazanych wyżej zastrzeżeń, nie mógł objąć merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a. przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także sąd administracyjny kontrolujący postanowienie organu egzekucyjnego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też jego niewykonalnością lub brakiem wymagalności.

Takie stanowisko interpretacyjne jest przyjmowane w piśmiennictwie (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni aprobuje (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r., II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., II OSK 1822/10). Względy te determinowały uznanie, że okoliczności prawne akcentowane przez skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej nie mogły, wbrew odmiennemu stanowisku jej autora, ważyć na prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jeżeli ich charakter nie pozostawał w bezpośrednim związku z podstawą prawną nałożenia grzywny, pozwalał natomiast poddać je co do zasady merytorycznej ocenie w ramach skorzystania przez zobowiązanego z instytucji zarzutów. Przypomnieć w tym kontekście trzeba, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że skarżący z ww. środka prawnego skorzystał. W postępowaniu prowadzonym pod sygn. II OSK 3109/19 ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała skarga kasacyjna skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2240/18 oddalającego skargę skarżącego na postanowienie MZ z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wniosek obejmuje również sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 EKPC. W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym pozwala podjąć działania przymuszające do zrealizowania tego zobowiązania. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, egzekucja obowiązku nie prowadzi do poddania dziecka "zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa", albowiem nie może budzić wątpliwości to, że obowiązkowe szczepienia ochronne realizują obowiązek ustawowy. To, że prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszanym w formie komunikatu przez GIS nie oznacza, że tracą one swoje prawne umocowanie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że obowiązek szczepień małoletnich może być postrzegany jako niezbędny w demokratycznym społeczeństwie, przez co za dopuszczalne uznać trzeba na gruncie zobowiązań konwencyjnych stosowanie finansowych sankcji egzekucyjnych nakierowanych na doprowadzenie do wypełniania tego obowiązku przez zobowiązanego. Tenże wniosek potwierdził ETPC (Wielka Izba) w wyroku z 8 kwietnia 2021 r., skarga nr 47621/13, Vavřička i inni.

Powyżej wskazane względy skutkowały nieznalezieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnoszącym się do powołanego w skardze kasacyjnej zagadnienia. Z kolei odnośnie do wniosku o zwrócenie się do TSUE o dokonanie wykładni treści art. 8 ust. 1 EKPC zasadnicze wątpliwości budzić musi określenie we wniosku przez skarżącego organu sądowego, do którego Naczelny Sąd Administracyjny miałby skierować swoje wystąpienie. Jakkolwiek prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne, to nie może ulegać wątpliwości, że Unia Europejska nie przystąpiła do EKPC i nie stanowi on aktu prawnego, który został formalnie włączony do unijnego porządku prawnego. Brak jest zatem jakiejkolwiek łączności pomiędzy kompetencją TSUE do dokonywania wykładni aktów prawa unijnego a interpretacją art. 8 ust. 1 EKPC, której przeprowadzenie w sprawie miałoby być, zdaniem skarżącego, wymagane. Jeżeli intencją skarżącego było wystąpienie ze wskazanym w skardze kasacyjnej problemem prawnym do ETPC, a przywołanie TSUE ma charakter oczywistej omyłki, wymagane w sprawie było uprzednie rozważenie przez autora skargi kasacyjnej dopuszczalności wnioskowanego działania. Sprawa dotycząca interpretacji lub stosowania praw i wolności gwarantowanych w EKPC i jej protokołach dodatkowych, tak jak to ujmuje wniosek skargi kasacyjnej, powtarzający treść skargi wniesionej do Sądu I instancji, może się stać przedmiotem opinii doradczej ETPC wydawanej na żądanie sądu pytającego, niemniej wskazany instrument wynika z przepisów Protokołu nr 16 do EKPC, którego Rzeczpospolita Polska nie ratyfikowała. Pomimo, że Protokół ten wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r., nie ma on w polskim porządku prawnym charakteru aktu obowiązującego, wobec czego analizowane żądanie zamieszczone w skardze kasacyjnej musiało zostać ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako oczywiście nieuprawnione już z samych przyczyn formalnych.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.