Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 148/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73,  art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do dokumentów związanych z budynkiem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. K. W. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej - PINB), z żądaniem wglądu do wszystkich dokumentów dotyczących budynku zlokalizowanego przy ul. S. we W.. Na uzasadnienie żądań wnioskodawczyni podała, że jest stroną postępowania administracyjnego na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Wr 473/10 i nie otrzymuje do wiadomości pism wysyłanych do zarządcy budynku i nie są jej udostępniane dokumenty do wglądu od września 2014 r. Żądaniem wnioskodawczyni objęła wszystkie dokumenty przesyłane przez zarządcę budynku do PINB we W. i wysłane przez PINB do zarządcy budynku tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W treści pisma K. W. wskazała, że organ uniemożliwia jej dostęp do dokumentów przesyłanych przez zarządcę budynku i do zarządcy budynku jednocześnie wskazała na pojęcie ,,informacja publiczna", na art. 73 i 74 k.p.a. i na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt. II SAB/Wr 109/14) z dnia 18 marca 2015 r. Na koniec zaznaczyła, iż pismo PINB z dnia 17 czerwca 2015 r przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ wszystkie dokumenty PINB przesłał do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - (dalej - DWINB), a w dniu 17 czerwca 2015 r. udostępniono jej tylko 3 dokumenty.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej - k.p.a.), odmówił wnioskodawczyni wglądu do dokumentów związanych z budynkiem przy ul. S.. Na uzasadnienie postanowienia przytoczono treść żądania K. W., by następnie wyjaśnić, iż PINB dla miasta W. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S., które zostało zakończone decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...]. Z kolei rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie obecnie znajdują się akta sprawy związane z przedmiotowym postępowaniem.

W dalszej kolejności PINB podał, że w wyniku interwencji K. W. badana była także kwestia prowadzenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.. Do organu w dniu 28 listopada 2013 r. wpłynęły 3 pisma K. W., które zakwalifikowano jako skargi nie pochodzące od strony, zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. zawiadomiono skarżącą o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.. Wobec niepodjęcia przedmiotowego pisma w terminie pozostawiono je w aktach sprawy i korzysta ono z domniemania doręczenia.

Przechodząc do regulacji procesowych organ I instancji zaznaczył, że dopiero w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego ustalane są strony tego postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 i 74 k.p.a. Żądana dokumentacja nie stanowi akt postępowania administracyjnego, zatem nie może zostać udostępniona w trybie art. 73 i 74 k.p.a. Po przytoczeniu art. 73 § 1 k.p.a. organ zauważył, że przepis ten jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do żądania odpisów akt, ograniczając go jedynie do stron, natomiast na etapie postępowania wyjaśniającego, z uwagi na fakt, iż organ dopiero bada przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, nie ma określonych stron tego postępowania. PINB zaprezentował więc stanowisko, że nie można udostępnić dokumentacji zgromadzonej w toku podejmowanych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., osobom postronnym w oparciu o art. 73 i 74 k.p.a. Dodatkowo jako okoliczność uniemożliwiającą wgląd do akt podano, iż przedmiotowe akta zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz ze skargą wnioskodawczyni, a dalej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem wobec braku żądanej dokumentacji organ nie jest w stanie pozytywnie rozpatrzyć wniosku K. W.. Na koniec PINB wyjaśnił, iż nie może ustosunkować się do powołanego orzecznictwa gdyż wnioskodawczyni powołuje się w piśmie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wr 109/14, gdy wyrok o takiej sygnaturze został wydany w dniu 16 marca 2015 r., natomiast w dniu 18 marca 2015 r. wydany był wyrok o sygn. akt IV SAB/Wr 289/14.

K. W. oprotestowała postanowienie PINB zażaleniem, w którym określiła wydane rozstrzygnięcie za błędne i naruszające prawo. Podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wr 473/10 po 8 latach od złożenia pierwszego pisma w dniu 20 lutego 2003 r. i Rzecznik Praw Obywatelskich uznali ją za stronę, nadto DWINB po otrzymaniu wyroku wskazał, że postępowanie musi toczyć się w sprawie budynku S., a nie mieszkania S. [...]/[...]. W treści zażalenia jego autorka zamieściła zagadnienia związane z różnorakimi aspektami budowlanymi dotyczącymi budynku, samym postępowaniem administracyjnym oraz egzekucyjnym, a nawet wskazała na fałszowanie dokumentów i potwierdzanie nieprawdy żądając w tym zakresie wyjaśnienia sprawy przez DWINB. Finalizując swoje żądania K. W. podała, że w przedmiotowym postępowaniu występuję w charakterze strony, zatem posiada interes prawny i faktyczny w wyjaśnieniu sprawy i w podjęciu prawidłowych działań prawnych, zaś ocena PINB, co do słuszności i zasadności odmowy udzielenia jej wglądu w dokumentację, jest oceną błędną, sprzeczną z prawem i zasadami współżycia społecznego.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji w swoim postanowieniu odniósł się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, istotnych elementów postanowienia PINB dla miasta W. oraz istniejących okoliczności sprawy. W szczególności zaznaczył on, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a.. PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S., które zostało zakończone decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] -zarządcy budynku, usunięcie nieprawidłowości w terminie do dnia 30 września 2015 r.. DWINB decyzję tą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...], która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie przekazano akta sprawy.

Odwołując się do ustaleń PINB organ II instancji wyjaśnił, iż w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. udzielono K. W. odpowiedzi. Ponadto wobec uznania wystąpień wnioskodawczyni za skargi oraz niewszczęcia w tej sprawie postępowania nie było podstaw do wglądu w akta sprawy, gdyż prawa związane z posiadaniem statusu strony w postępowaniu administracyjnym można realizować dopiero po jego wszczęciu, a taki etap w sprawie dotyczącej docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. nie nastąpił.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia DWINB przypomniał o przekazaniu akt sprawy do Wojewódzkiego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wyłączało możliwość udostępnienia ich wnioskodawczyni. Zajmując własne stanowisko w sprawie DWINB skonstatował, że postanowienie organu I instancji wydane w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. jest zasadne, gdyż PINB dla miasta W. nie był w posiadaniu akt administracyjnych sprawy dotyczącej stanu technicznego zakończonego decyzją DWINB z dnia [...]. Z okoliczności tej organ II instancji wywiódł, iż organ I instancji nie mógł zrealizować żądania wnioskodawczyni, polegającego na wglądzie w akta sprawy stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. Dodatkowo przymiot strony K. W. w tym postępowaniu nie był przez organ kwestionowany, zaś w oprotestowanym postanowieniu organ I instancji sygnalizował jedynie brak fizycznej możliwości udostępnienia przedmiotowych akt. Uzasadniając niemożliwość wglądu do akt, których organ nie posiada organ odwoławczy posiłkował się orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Względem nieudostępnienia dokumentacji zgromadzonej podczas czynności sprawdzających zainicjowanych wnioskami K. W. za poglądami zaczerpniętymi z doktryny DWINB przyjął, że strona ma prawo do wglądu do akt sprawy, tylko i wyłącznie gdy są to akta zgromadzone w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, nie zaś jakiekolwiek akta będące w posiadaniu organu administracji publicznej. Organ I instancji wyjaśnił wnioskodawczyni, że żadne postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przez PINB dla miasta W. w wyniku analizy jej wystąpień. Zdaniem organu II instancji PINB dla miasta W. nie był władny do udostępnienia wnioskodawczyni zgromadzonych materiałów w trybie art. 73 k.p.a. Jako dodatkową okoliczność uniemożliwiającą udostępnienie przedmiotowych akt wskazano na to, że PINB dla miasta W. nie był w posiadaniu rzeczonej dokumentacji w dacie rozpoznawania wniosku z dnia 6 listopada 2015 r., ponieważ zostały one przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w związku ze skargą K. W., a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

K. W. na postanowienie DWINB z dnia [...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Względem zaskarżonego postanowienia, (błędnie nazywanego w skardze decyzją), skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.,

- art. 61a k.p.a. poprzez nieuzasadnione niewydanie postanowienia o niewszczęciu postępowania w sytuacji, gdy organ uznał skarżącą za osobę niebędącą stroną postępowania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego postanowienia, w szczególności brak wyjaśnienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.,

- art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia wglądu do akt oraz miejsca i sposobu ich udostępnienia w sytuacji, gdy nie są dostępne w siedzibie organu administracyjnego.

Po przytoczeniu wydanych na skutek wniosku skarżącej postanowień podała ona, że nie zgadza się ze stanowiskiem DWINB i zarzuca wydanemu postanowieniu szereg naruszeń, w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.. Kolejno podała, że organ naruszył art. 61a k.p.a. poprzez nieuzasadnione niewydanie postanowienia o niewszczęciu postępowania w sytuacji, gdy organ uznał skarżącą za osobę niebędącą stroną postępowania oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego postanowienia, w szczególności brak wyjaśnienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S.. Zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. skarżąca umotywowała odmową udostępnienia wglądu do akt oraz niewskazaniem miejsca i sposobu ich udostępnienia w sytuacji, gdy nie są one dostępne w siedzibie organu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie uzasadniając to tym, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, a zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały już wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu i pozostają one bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 - dalej - p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zaskarżone postanowienie należy do wyżej wskazanych postanowień, wobec czego możliwe było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Materialnoprawną podstawę podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć stanowił art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W stanie prawnym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązywał organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym wypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ mógł zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczyło akt, o których mowa w art. 74 § 1. Obecnie komentowany przepis wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Wymaga podkreślenia, co wyraźnie wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, iż prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje jedynie stronie postępowania (i uczestnikom postępowania na prawach strony). Przepis art. 73 k.p.a. ustanawia prawo strony do domagania się od organu zachowania określonego w § 1 oraz spełnienia żądań wymienionych w § 2. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa regulacja oznacza zatem, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony i w zależności od wyniku ustaleń w tym zakresie organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt (sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) lub podjęcia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie powyższego.

W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem objęła wszelką korespondencję między organem nadzoru budowlanego a zarządcą dotyczącą budynku zlokalizowanego przy ul. S.. Z wyjaśnień organu wynika, jak też Sądowi wiadome jest to z urzędu, że w sprawie przedmiotowego budynku służby nadzoru budowlanego wykonywały szereg czynności kontrolnych oraz prowadziły postępowania administracyjne. K. W. wystąpiła do organu z czytelnym żądaniem, które precyzyjnie wskazywało do jakich dokumentów żąda wglądu. PINB dla miasta W. przyjął, że nie jest w stanie pozytywnie rozpoznać wniosku, na co przedstawił dwojakiego rodzaju argumentację. Wskazał mianowicie, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. S., które zostało zakończone decyzją nr [...] utrzymaną w mocy DWINB nr [...], a akta sprawy w związku ze skargą zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wobec tego, że organ nie posiada akt administracyjnych w sprawie stanu technicznego budynku, jak podał PINB ,,nie jest w stanie pozytywnie rozpatrzyć wniosku K. W.".

Ponadto względem żądanych dokumentów w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku organ I instancji wyjaśnił, że wystąpienia wnioskodawczyni zostały zakwalifikowane jako skargi, o czym została powiadomiona lecz nie odebrała kierowanej do niej korespondencji, a ponadto organ nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu w tej sprawie postępowania administracyjnego i takie się nie toczy. W tej kwestii dodatkowo wypowiedział się organ II instancji twierdząc, że i w tym zakresie dokumenty dotyczące robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. także zostały przekazane do sądu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, wobec zarzutów i twierdzeń skargi, Sąd w składzie orzekającym przyjął, iż organy administracyjne odmawiając wnioskodawczyni wglądu do żądanych dokumentów odwołały się do niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody polegającej na fizycznym braku dokumentów. Pozytywne rozpoznanie wniosku K. W. z przyczyn niezależnych od organu było więc niewykonalne. W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego faktycznie nie mógł zadośćuczynić żądaniom wnioskodawczyni, co bez względu na inne okoliczności obligowało do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że ,,Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Tak więc organ podjął rozstrzygnięcie w prawem przewidzianej formie zaś motywy swojego stanowiska podał w uzasadnieniu postanowienia.

Mimo zasygnalizowanej już okoliczności należy odnieść się do stanowiska organu o odmowie udostępnienia akt dotyczących prowadzenia robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Si.. Organy nadzoru budowlanego wyjaśniły, że wnioski K. W. zakwalifikowano jako skargi, przeprowadzono czynności wyjaśniające, a postępowanie nie jest w sprawie prowadzone, zatem skoro organ nie ustalił stron postępowania nie może udostępnić akt, bo nie zostało wyjaśnione czy wnioskodawczyni posiada atrybut strony. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zatem z treści przywołanego przepisu wynikają dwie okoliczności - organ musi prowadzić postępowanie i z wnioskiem musi wystąpić strona tego postępowania. Co do robót dotyczących docieplenia budynku organ wyjaśnił, że nie prowadzi postępowania, a strony postępowania ustalane są z chwilą jego wszczęcia. Sąd rozpoznając to zagadnienie nie jest uprawniony do badania czy organy prawidłowo nie wszczynały postępowania i w konsekwencji nie mogły uznać skarżącej za stronę. W niniejszej sprawie Sąd jedynie bada czy zasadnie odmówiono skarżącej wglądu do akt. Jak już wyjaśniono skoro organ nie prowadził w związku ze skargami K. W. postępowania nie może być mowy o stronie postępowania uprawnionej do wzglądu do akt. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych).

W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu wpadkowym niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu w sprawie robót budowalnych polegających na dociepleniu budynku. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Istotnie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w k.p.a. służące do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.

Ani art. 73 i art. 74 kpa, ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tak więc nie przesądzając o prawidłowości zaniechania prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowych robót, bowiem nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy, zaś stronom przysługują w tym zakresie inne stosowne instrumenty prawne jak chociażby skarga na bezczynność, należy uznać, iż organ nadzoru budowlanego także i w tym przypadku nie miał podstaw do udostępnienia wnioskodawczyni żądanych akt.

Na koniec przyjdzie stwierdzić, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Co do nieuznania skarżącej za stronę postępowania wyjaśniono już wcześniej zależności między postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej i postępowaniem wpadkowym związanym z dostępem do akt administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania tej kwestii, jako że postępowania formalnie organ nie prowadzi. Uzasadnienie oprotestowanego skargą postanowienia posiada natomiast uzasadnienie prawne i faktyczne, którego treść dostatecznie wyjaśnia przesłanki i tok rozumowania organu prowadzący go do przekonania o konieczności odmowy udostępnienia żądanych akt administracyjnych, a więc także i ten zarzut nie jest trafny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.