Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1636/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz P. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2010 r. znak: [...], wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] września 2009 r. znak: [...].

Ostatnią z wymienionych decyzji organ, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. Nr 92, poz. 619), ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010 r. w wysokości 867,88 zł. Wskazał, że ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, jakim jest zapewnienie możliwości uzyskiwania przychodów z tytułu świadczonych usług po dniu 1 stycznia 2010 r., jak również interes społeczny, jakim jest zapewnienie świadczenia służ terminalowych użytkownikom przestrzeni powietrznej wykonującym operacje do/z lotnisk w Polsce, na których zapewniane są służby ruchu lotniczego, a w konsekwencji umożliwienie nieprzerwanego korzystania z transportu lotniczego pasażerom i nadawcom towarów i poczty, nadaje się decyzji, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 9 ww. rozporządzenia z dnia 15 maja 2007 r., w przypadku braku zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalnych do dnia 1 stycznia roku, w którym opłaty te mają obowiązywać, instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej stosuje stawkę jednostkową opłaty terminalnej ustaloną przez Prezesa ULC w oparciu o przedłożoną przez tę instytucję ostateczną podstawę kosztową oraz prognozę liczby jednostek usługowych. Zgodnie z przywołaną treścią § 7 ust. 9 rozporządzenia, stawka ta jest ustalona w oparciu o ostateczną podstawę kosztową przedstawioną przez instytucje zapewniającą służby żeglugi powietrznej oraz przekazaną wraz z tą podstawą prognozę liczby jednostek usługowych. Prezes ULC wskazał jednocześnie, że w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010 przedstawionej przez P. we wniosku z 22 października 2009 r., skorygowanym następnie kolejnymi pismami. Organ wyjaśnił, iż podstawą dla przedmiotowej odmowy był w szczególności fakt, że podstawa kosztowa opłaty terminalowej w zakresie kosztów osobowych P. nie została sporządzona z uwzględnieniem wymaganego przepisami prawa (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o P.) zatwierdzonego przez właściwego ministra regulaminu wynagrodzeń. Tym samym przedmiotowa podstawa kosztowa opłaty, a w konsekwencji stawka jednostkowa opłaty, została ustalona niezgodnie z przepisami prawa. Dalej, organ podał, że ww. decyzja z [...] grudnia 2009 r., została podtrzymana rozstrzygnięciem tego organu z [...] grudnia 2009 r. W konsekwencji Prezes ULC stanął na stanowisku, że brak zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010, obligował go do zastosowania trybu określonego w § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007r. w sprawie opłat nawigacyjnych i w oparciu o ten przepis do ustalenia stawki opłaty, która będzie stosowana od dnia 1 stycznia 2010 r. Wyjaśnił, iż ustalając stawkę jednostkową opłaty terminalowej uwzględnił wysokość kosztów przedstawionych we wniosku P. z 22 października 2009 r. (skorygowanym kilkakrotnie), z wyłączeniem zakwestionowanych wcześniejszymi decyzjami kosztów osobowych. W tym zakresie organ uwzględnił (jak wskazał), wysokość kosztów osobowych P. stanowiącą równowartość kosztów osobowych faktycznie poniesionych przez P. w związku ze świadczeniem usług nawigacji terminalowej w roku 2008. Organ podał, że dane te zostały zweryfikowane przez niezależnego biegłego rewidenta i zatwierdzone przez właściwego ministra w sprawozdaniu finansowym P. za 2008 r.

Z rozstrzygnięciem tym P. się nie zgodziła, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując zarówno możliwość wydania przez organ decyzji w oparciu o § 7 ust. 9 ww. rozporządzenia w sprawie opłat nawigacyjnych, jak i wysokość ustalonej opłaty w oparciu co do kosztów osobowych o dane z 2008 r. Wskazała również na wadliwe zakwestionowanie danych dotyczących kosztów osobowych przedstawionych przez nią we wniosku o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej, wynikające z błędnej interpretacji art. 10 ust. 2 ustawy o P.. Stosując ten przepis organ nie wziął bowiem pod uwagę art. 77² § 1 Kodeksu pracy.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie § 7 ust. 7 oraz 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] grudnia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności stanowiące podstawę decyzji z [...] grudnia 2009 r., nie uległy zmianie. Prezes ULC wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję ustalającą stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010 r. Podkreślił, że brak zatwierdzonej stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010 na dzień 1 stycznia 2010 r. jest elementem normatywnym nakazującym Prezesowi ULC zastosowanie podstawy z § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r., w aspekcie formalnym i materialnym, czyli samodzielnego ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej w oparciu o przedłożoną podstawę kosztową i prognozę liczby jednostek usługowych, bez względu na fakt, z jakiej przyczyny stawka z wniosku P. nie została zatwierdzona. Wskazał przy tym, iż obowiązująca stawka jednostkowa opłaty terminalowej musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też ustalając stawkę jednostkową opłaty terminalowej musiał uwzględnić treść decyzji z [...] grudnia 2009 r. w zakresie, w jakim wskazywała ona na brak zgodności podstawy kosztowej opłaty terminalowej, a tym samym stawki jednostkowej tej opłaty, z przepisami prawa. Mając na uwadze fakt, iż decyzja znak: [...] z [...] grudnia 2009 r. wskazywała na niezgodność z przepisami prawa podstawy kosztowej opłaty terminalowej w zakresie kosztów osobowych P., przy ustalaniu stawki stosowanej od dnia 1 stycznia 2010 r., Prezes ULC dokonał (jak wyjaśnił ponownie) korekty wysokości kosztów przedstawionych we wniosku P. z 22 października 2009 r., skorygowanym kolejnymi pismami, w zakresie prognozy wartości kosztów osobowych P., celem zapewnienia zgodności podstawy kosztowej opłaty, a tym samym stawki jednostkowej, z przepisami prawa. W pozostałym zakresie ustalona przez Prezesa ULC stawka jednostkowa opłaty w całości uwzględniała treść wniosku P. z 22 października 2009 r. (skorygowanego dnia 29 października 2009 r. i dnia 3 listopada 2009 r. oraz uzupełnionego dnia 28 października 2009 r., dnia 29 października 2009 r., dnia 3 listopada 2009 r., dnia 13 listopada 2009 r. i dnia 19 listopada 2009 r. oraz skorygowanego w zakresie kosztów IMGW w związku z pismem IMGW z dnia 30 października 2009 r.). Tym samym stawka jednostkowa opłaty terminalowej została ustalona przez Prezesa ULC w sposób zgodny z § 7 ust. 9 ww. rozporządzenia i wyniosła 867,88 złotych. Organ podniósł również, że wydając decyzję ustalającą opłatę terminalową działał w oparciu o przepisy prawa, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli zapewniając, by wysokość opłaty terminalowej uiszczanej przez użytkowników przestrzeni powietrznej była ustalona w sposób zgodny z przepisami prawa. Nadto dopełnił obowiązku poinformowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazał także, że stawka jednostkowa opłaty terminalowej została ustalona z uwzględnieniem ostatecznej podstawy kosztowej oraz prognozy liczby jednostek usługowych dla zatwierdzonej strefy pobierania opłaty terminalowej na rok 2010. W toku postępowania organ I instancji nie odmówił uznania za dowód żadnej z pozyskanych informacji, jednocześnie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Decyzja została podjęta w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonej dokumentacji i zawierała wszystkie elementy wymagane przepisami prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosząc się do podniesionego przez stronę odwołującą się zarzutu naruszenia art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej (Dz. Urz. UE L 341 z 7.12.2006r., str. 3, "rozporządzenie 1794/2006/WE"), organ wskazał, iż decyzja w sprawie ustalenia stawki opłaty terminalowej została właściwie uzasadniona, poprzez wskazanie zarówno przesłanek prawnych, jak i faktycznych, które stanowiły dla Prezesa ULC podstawę dla jej wydania. Ustalając stawkę jednostkową opłaty terminalowej, Prezes ULC miał z jednej strony na uwadze realizację przywołanego wyżej § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministerstwa Transportu, a z drugiej zapewnienie jej zgodności z przepisami prawa. Podkreślił dalej, iż weryfikacja zgodności z prawem wysokości kosztów osobowych P. przedstawionych we wniosku P. z 22 października 2009 r., skorygowanym kilkoma pismami i uzupełnionym, została dokonana w toku odrębnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji znak: [...] z [...] grudnia 2009 r. utrzymującej w mocy w całości decyzję znak: [...] z [...] grudnia 2009 r. odmawiającą zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010. Tym samym wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2009 r., iż za bezzasadne należy uznać twierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ULC, że stawki jednostkowe opłat terminalowych są niezgodne z przepisami prawa ponieważ podstawa kosztowa opłat terminalowych w zakresie kosztów osobowych [...] nie została sporządzona z uwzględnieniem wspomnianego przepisami prawa zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw transportu zakładowego regulaminu wynagrodzeń, nie stanowi zarzutu dotyczącego decyzji znak: [...] z [...] grudnia 2009 r., ale decyzji Prezesa ULC z [...] grudnia 2009 r. odmawiającej zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010, utrzymanej w mocy w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ podniósł przy tym, że fakt, iż w P. na skutek zdarzeń historycznych obowiązuje inna regulacja dotycząca warunków wynagradzania niż regulamin wynagrodzeń, nie może prowadzić do obejścia stosowania przepisu art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o P., przedmiotowy przepis powinien być stosowany do innych instytucji prawa pracy określających warunki wynagradzania za pracę zastępujących regulamin wynagradzania (zakładowy regulamin wynagrodzeń). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skutków decyzji Prezesa ULC dla przychodów P., organ odwoławczy wskazał, że minister właściwy do spraw transportu w piśmie z 12 lutego 2009 r. zatwierdzającym plan finansowy P. na rok 2009 zobowiązał Prezesa P. do zweryfikowania planu w kontekście spadku przewozów lotniczych i niezwłocznego przedłożenia przedmiotowego dokumentu do ponownej akceptacji. Stosowna weryfikacja została dokonana przez P. w 2009 r., a tym samym skutki finansowe zmniejszenia przychodów w roku 2009 wynikające ze znacznego spadku ruchu lotniczego powinny zostać zminimalizowane. Zgodnie z rozporządzeniem 1794/2006/WE ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, skutki finansowe niepełnego pokrycia kosztów mogą być rozliczane przez okres do 5 lat, a więc w przypadku różnicy w kosztach planowanych, a faktycznie poniesionych w roku 2010 – aż do roku 2016 włącznie. Dodatkowo, ocena skutków finansowych ustalenia przez Prezesa ULC stawki opłaty terminalowej w wysokości 867, 88 zł dla stawki jednostkowej tej opłaty w latach kolejnych możliwa będzie dopiero w roku 2011, po weryfikacji faktycznego wykonania kosztów stanowiących podstawę ustalenia tejże stawki opłaty oraz przychodów z tytułu tej opłaty, stanowiących pochodną ruchu lotniczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] marca 2010 r. strona skarżąca – P. wniosła o jej uchylenie w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

-postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.art. 6, 7, 9, 10, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r., ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej,

-prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;

-art. 10 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o P., w zw. z art. 9 i art. 77² § 1 Kodeksu pracy, przez błędną wykładnię.

Skarżąca podniosła, że wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów miały wpływ na sprawy.

Wskazała, że wnioskiem z 22 października 2009 r. wystąpiła o zatwierdzenie proponowanej stawki jednostkowej opłaty terminalnej na 2010 r. Decyzją z [...] grudnia 200r. Prezes ULC odmówił zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej przez P.. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. Jednocześnie decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes ULC sam ustalił stawkę jednostkową opłaty terminalowej, która stosowana będzie przez P. od dnia 1 stycznia 2010 r., w wysokości 867, 88 zł.

I dalej, skarżąca podniosła, że stanowiący podstawę decyzji ustalającej opłatę terminalową przepis § 7 ust. 9 rozporządzenia z 15 maja 2007 r. nie jest adresowany do Prezesa ULC lecz do wymienionej w nim "instytucji", w tym przypadku P.. Organ nie mógł zatem wydać decyzji w oparciu o taką podstawę prawną co oznacza, że postępowanie jest przeprowadzone nieprawidłowo. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, iż postępowanie wnioskowe uregulowane w § 7 ust. 6-8 rozporządzenia, powinno zakończyć się ostatecznie zanim wydana zostanie z urzędu decyzja ustalająca wysokość stawek jednostkowych (o ile w ogóle taka winna być wydana). Tylko wtedy można bowiem uznać, że do zatwierdzenia propozycji stawek nie doszło. Dopiero wtedy tez możliwie jest wydanie decyzji ustalającej wysokość stawek. Wątpliwości musi zatem budzić sytuacja, gdy tego samego dnia wydane i doręczone zostają dwie decyzje, podczas gdy dopiero wraz z doręczeniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia propozycji stawek, powinno zostać wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia wysokości stawki jednostkowej. Skarżąca stwierdziła przy tym, iż organ zbyt późno podjął decyzję na mocy § 7 ust. 7 ww. rozporządzenia krajowego, co spowodowało, iż nie było możliwości wyczerpania drogi odwoławczej przed końcem 2009 r.

Skarżąca zauważyła następnie, że zgodnie z literalnym brzmieniem § 7 ust. 9 rozporządzenia w sprawie opłat nawigacyjnych, Prezes ULC za punkt wyjścia przy ustalaniu wysokości stawek powinien przyjąć "przedłożone ostatecznie podstawy kosztowe oraz prognozy liczby jednostek usługowych dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych". Zaskarżona decyzja sprzeczna jest z tymi wskazaniami, ponieważ Prezes ULC nie mógł ustalić (a to uczynił) wysokości stawki jednostkowej w dowolnej wysokości, w tym odpowiadającej wysokości kosztów osobowych P. za 2008 r., nawet jeśli te właśnie koszty zostały zatwierdzone przez biegłego rewidenta. Organ winien ustalić tę stawkę bez żadnych zmian jedynie w oparciu o przedłożone ostatecznie podstawy kosztowe, o których mowa w ust. 4 ww. § 7. P. nie przedkładała tymczasem jako propozycji stawek kalkulowanych w oparciu o koszty osobowe za 2008 r., bowiem dane te są nieaktualne.

Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, państwa członkowskie gwarantują, że decyzje podejmowane zgodnie z rozporządzeniem będą właściwie uzasadnione i że będą podlegać skutecznej procedurze kontrolnej i/lub odwoławczej. Decyzja Prezesa ULC ustalająca opłatę terminalową nie tylko nie została prawidłowo uzasadniona, czym naruszono art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) oraz ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę przekonywania i zaufania do organu, lecz także w niepełny sposób wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W końcu skarżąca rozwinęła zarzut naruszenia w sprawie art. 10 ustawy o Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej w zw. z art. 77² § 1 i art. 9 Kodeksu pracy podnosząc, iż podstawy kosztowe wskazane we wniosku o zatwierdzenie proponowanych stawek opłat terminalowych były skonstruowane prawidłowo. Podniosła przy tym, iż w P., zatrudniającej więcej niż 20 pracowników, obowiązuje zakładowy układ zbiorowy pracy, a zasady wynagradzania pracowników wraz z tabelą kategorii zaszeregowania i wymagań kwalifikacyjnych stanowią część tego aktu. Stąd też P. nie jest zobligowana do wprowadzania regulaminu wynagradzania, a to powoduje, że art. 10 ust. 2 ustawy o P. nie został pominięty (czy błędnie zastosowany) przy ustalaniu kosztów osobowych. Skoro nie obowiązuje regulamin wynagrodzeń, to organ nie mógł żądać, aby został zatwierdzony przez właściwego ministra, bo dopiero wówczas stawka terminalowa będzie ustalona zgodnie z prawem. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę również na to, że dotychczas kwestia ta nie była przez organ podnoszona, nie stanowiła negatywnej przesłanki podejmowanych przez Prezesa ULC decyzji. Wskazała jednocześnie na decyzję tego organu wydaną [...] grudnia 2008 r. znak: [...] zatwierdzającą (pomimo braku zatwierdzenia regulaminu wynagradzania) propozycję stawek przedstawioną przez P. na 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 30 lipca 2010 r. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/10 wskazany wniosek został rozpoznany pozytywnie. W piśmie procesowym z 9 listopada 2010 r. (uzupełnionym pismem z 31 stycznia 2011 r.) uczestnik postępowania - Z., przyłączając się do strony skarżącej, przedstawił zarzuty pod adresem skarżonego aktu. Podniósł, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, w szczególności prawa unijnego. Wskazał na pkt 20 i 22 preambuły rozporządzenia (WE) Nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej oraz na art. 15 i 16 wymienionego aktu, a także na przepisy wykonawcze ujęte w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) Nr 1794/2006 ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Z. wskazał w konsekwencji, że skoro podstawą kosztową opłat (w świetle wskazanych przepisów) mają być realne koszty, jakie instytucja poniesie w danym roku kalendarzowym, to jedyną podstawą do ustanowienia opłat w wysokości odpowiadającej tym kosztom powinny być prognozy instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej na dany rok kalendarzowy, w którym będą stosowane opłaty. W innym przypadku, opłaty nie będą odpowiadać realnym kosztom. Uczestnik postępowania zwrócił przy tym uwagę m. in. na Załącznik II rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1794/2006 i podniósł, że w tabeli sprawozdawczej instytucja podaje faktyczne wartości kosztów za 3 lata wstecz oraz planowane wartości na dany rok, jak i lata następne, przy czym tylko faktyczne koszty ustala się na podstawie zrewidowanych ksiąg rachunkowych. W piśmie z 31 stycznia 2011 r., uzupełniającym stanowisko w sprawie, uczestnik postępowania popierając w całości stanowisko P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał raz jeszcze na wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa unijnego, a dobitnym potwierdzeniem tego faktu ma być (jak podniósł) to, iż organ w tym roku (tj. na rok 2011 r.) zatwierdził stawkę jednostkową opłaty terminalowej zgodnie z wnioskiem P.. Różnica pomiędzy stawką kwestionowaną w sprawie a zatwierdzoną na rok 2011 jest znaczna, co tylko uzasadnia stwierdzenie, iż na pierwsza była nieadekwatna do ponoszonych przez instytucję kosztów.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2010 r. strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uzupełniła skargę o dodatkowe zarzuty. Wskazała na naruszenie w sprawie:

-art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1794/2006 przez niezastosowanie tych przepisów, co wprost wynika z podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji;

-motywu (20) i (22) preambuły rozporządzenia (WE) Nr 550/2004 w sprawie zapewniania służby żeglugi powietrznej, przez niezastosowanie tych przepisów, co wprost wynika z podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji;

-art. 15 ust. 1 i 2a ww. rozporządzenia (WE) Nr 550/2004, z tej samej przyczyny;

-§ 7 ust. 4, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a także wydanie decyzji na podstawie przepisu, który narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji, bowiem zawiera kryterium oceny ostatecznych podstaw kosztowych sprzeczne (niewymienione) ani w przepisach ww. rozporządzeń, ani w przepisach ustawy – Prawo lotnicze.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na wniosek uczestnika postępowania, postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o dopuszczeniu dowodu z decyzji Prezesa ULC zatwierdzającej stawkę opłaty terminalowej na rok 2011 i zobowiązał jednocześnie organ do przedstawienia tej decyzji w zakreślonym terminie.

Przy piśmie z 4 marca 2011 r., ww. decyzja Prezesa ULC z 16 grudnia 2010 r. została dołączona do akt sprawy, wraz ze stanowiskiem organu odnoszącym się do je treści. Organ wyjaśnił w złożonym piśmie, iż stan faktyczny w momencie wydawania decyzji dotyczącej stawki na rok 2011, różnił się od tego występującego w niniejszej sprawie, albowiem P. posiadała już wówczas zatwierdzony regulamin wynagradzania.

Wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P. wniesionej w niniejszej sprawie na decyzję Prezesa ULC z [...] marca 2010 r., skargę tę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), złożył Z.. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. Art. 33 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie stanowiska Z. [dalej jako Z.] dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Nieuwzględnienie stanowiska uczestnika, nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonej przez niego argumentacji i stawianych zarzutów, wręcz nawet brak jakiejkolwiek wzmianki o tym by uczestniczył on w postępowaniu, uzasadnia stwierdzenie, iż działający na prawach strony Z. w przedmiotowej sprawie został pominięty, a zajęte przez Z. stanowisko i podniesiona przez niego argumentacja nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

2. Art. 33 § 2, art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przy wyrokowaniu uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zatwierdzającej stawkę jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. przeprowadzonego na wniosek Z. zgłoszony na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. W konsekwencji wydany wyrok nie uwzględnia całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przez pominięcie istotnego dowodu wskazującego na znaczną różnicę w wysokości stawek jednostkowych opłaty terminalowej ustalonych przez Prezesa ULC na rok 2010 oraz zatwierdzonych przez ten organ na rok 2011 r.

3. Art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w pismach procesowych uczestnika postępowania:

a) pisma Z. z dnia 9 września 2010 r., w którym wskazano m.in. na § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej oraz

b) pisma Z. z dnia 9 listopada 2010 r. i z dnia 31 stycznia 2011 r., w których wskazano m.in. na pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, a także przepisy wykonawcze ujęte w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, których w ocenie Skarżącego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się w toku postępowania administracyjnego.

Owa "milcząca" akceptacja naruszeń prawa materialnego skłania Z. (jak podniósł skarżący) do postawienia zaskarżonemu wyrokowi także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi P. pomimo naruszenia przez Prezesa ULC przepisów § 7 ust. 9 i ust. 2 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, nakazujących stosowanie art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a także pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej oraz przepisów wykonawczych ujętych w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak wywodził bowiem Z. we wspomnianych pismach procesowych, uwzględnienie przepisów Unii Europejskiej przy ustalaniu stawki opłaty terminalowej na 2010 r. wymagało wzięcia pod uwagę realnych kosztów ponoszonych przez P., a nie kosztów historycznych wyliczonych na podstawie danych sprzed dwóch lat (tj. 2008), jak to uczynił Prezes ULC.

4. Art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskutek wadliwego przyjęcia, że dla oceny zaskarżonej decyzji nie miał znaczenia art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o P. w zw. art. 772 § 1 k.p., podczas gdy przepisy te zostały powołane w zaskarżonej do WSA decyzji Prezesa ULC dla skorygowania kosztów osobowych w podstawie kosztowej. Prezes ULC z powołaniem się na brak zatwierdzonego regulaminu wynagrodzeń w P. nie tylko odmówił zatwierdzenia stawek terminalowych wnioskowanych przez P. na 2010 r., ale także dokonał korekty podstawy kosztowej przy samodzielnym ustalaniu wysokości tych stawek.

Skarżący zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. postanowień § 7 ust. 9 w zw. § 7 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 92, poz. 619) przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż przepisy prawa europejskiego nie znajdują zastosowania w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej, podczas gdy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a więc także w przypadku ustalania tych opłat przez Prezesa ULC w oparciu o § 7 ust. 9 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy Prezes ULC odmówił uprzednio zatwierdzenia stawek opłat terminalowych w oparciu § 7 ust. 7 cyt. rozporządzenia.

2. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o P. w zw. art. 772 § 1 k.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 10 ust. 2 ustawy o P. wymaga zatwierdzonego regulaminu wynagradzania także w sytuacji, gdy w P. obowiązuje zakładowy układ zbiorowy pracy. W konsekwencji zaskarżony wyrok ocenił jako zgodną z prawem decyzję Prezesa ULC, w której z powołaniem się na wadliwą interpretację w/w przepisów, organ odmówił uwzględnienia kosztów osobowych w wysokości planowanej na rok 2010 i odniósł się do kosztów osobowych za 2008 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 120/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1073/10 i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasądzając koszty postępowania na rzecz strony skarżącej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd kasacyjny wskazał, iż za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 2 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił bowiem o dopuszczeniu Z. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi P. na decyzję Prezesa ULC w sprawie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2010 r. Od tego też momentu Z. brał w sprawie czynny udział. Tymczasem Sąd I instancji zupełnie pominął stanowisko zajęte w sprawie przez Z.. Nie odniósł się do żadnego z podnoszonych przez niego w toku postępowania zarzutów i argumentacji w tym przedmiocie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany również z naruszeniem postanowienia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zatwierdzającej stawkę jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. "na okoliczność znacznej różnicy pomiędzy stawką na rok 2010 a 2011". WSA w Warszawie postanowił o dopuszczeniu wnioskowanego dowodu i zobowiązał Prezesa ULC do jego przedłożenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, aby Sąd zamykając rozprawę i wyrokując opierał się na całokształcie zgromadzonego w aktach sprawy materiału. Dowód, o którym mowa wyżej nie został wzięty pod uwagę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się ani do tego, że dowód ten został dopuszczony w sprawie, ani nie wyjaśnia, czy okoliczność z niego wynikająca (różnica w wysokości stawek w 2010 i 2011) została wzięta pod uwagę przy wyrokowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut naruszenia w sprawie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię. Zaznaczył, iż w sprawie będącej przedmiotem osądu rozstrzygnięcie powinno opierać się na zastosowaniu i interpretacji przepisów unijnych regulujących schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Podniósł w efekcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisów § 7 ust. 9 i ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006, a także pkt 20 i 22 preambuły oraz art. 15 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 550/2004 z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, a także przepisów wykonawczych ujętych w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej.

Zaskarżonemu wyrokowi Sąd kasacyjny zarzucić też naruszenie § 7 ust. 9 w zw. z § 7 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych, przez błędną jego wykładnię. Sąd przyjął bowiem, że w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy prawa krajowego. Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych podstawą do ustalenia tych opłat winny być podstawy kosztowe przedstawione zgodnie z właściwymi przepisami prawa UE (a więc zgodne z nimi). W konsekwencji Sąd kasacyjny stwierdził, że stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a zatem także w przypadku ustalania tych opłat przez Prezesa ULC w oparciu o § 7 ust. 9 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy Prezes ULC odmówił uprzednio, zatwierdzenia stawek opłat terminalowych w oparciu § 7 ust. 7 cyt. rozporządzenia.

Sąd kasacyjny wskazał w końcu, że rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji lakoniczne stwierdzenie, że "podziela przyjęty przez Prezesa ULC tryb ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej", jednakże bez wyjaśnienia tej istotnej kwestii. W tym zakresie NSA wskazał na wadliwą interpretację art. 10 ust. 2 ustawy o P. poprzez brak uwzględniania przy jej dokonywaniu art. 77² § 1 Kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione, ale nie w pełnym zakresie (o czym poniżej). Niemniej uznał, iż kontrolowany akt należy wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na jego wydanie zarówno z naruszeniem norm procesowych, jak i prawa materialnego, w tym prawa unijnego, w stopniu mającym wpływ na końcowy wynik sprawy.

Sąd dokonując takiej oceny wziął pod uwagę także stanowisko uczestnika postępowania, tj. zarzuty sformułowane przez Z., w tym dotyczące nieuwzględnienia w sprawie przepisów prawa europejskiego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stawki jednostkowej opłaty terminalowej.

Przed rozwinięciem powyższego przypomnieć jednak przede wszystkim wypada, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] marca 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną wskazanego organu z [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu stawki jednostkowej opłaty terminalowej, która stosowana będzie od dnia 1 stycznia 2010 r., w wysokości 867,88 zł. Zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) wydana została w oparciu o § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych. Organ żadnego innego przepisu materialnego w tej decyzji nie powołał i nie uwzględnił, czego wyrazem jest tak sentencja jak i uzasadnienie tego orzeczenia. Stosując ww. przepis prawa krajowego organ miał na uwadze decyzję własną z [...] grudnia 2009 r. znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. o odmowie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej na rok 2010 r., przedstawionej przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej – P. we wniosku z 22 października 2009 r. (uzupełnionym i skorygowanym późniejszymi pismami), w kwocie 980,74 zł. Powodem wydania tej negatywnej decyzji było ustalenie przez organ, iż podstawa kosztowa opłaty terminalowej została skalkulowana niezgodnie z prawem. Niezgodność ta dotyczyła kosztów osobowych, które ustalono z pominięciem przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o P., który wymaga, aby regulamin wynagrodzeń pracowników P. był zatwierdzony przez właściwego ministra. Koszty osobowe nie zostały zaś ustalone w oparciu o tego rodzaju dokument. W takich okolicznościach, Prezes ULC uznał, że po pierwsze - winien wydać decyzję z urzędu w celu ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, na co pozwala mu przepis § 7 ust. 9 ww. rozporządzenia krajowego, a -po drugie- przy ustalaniu stawki winien zweryfikować dane dotyczące kosztów osobowych przedstawione przez P. i uwzględnić w tym zakresie dane zweryfikowane, tj. zatwierdzone, za 2008 r. I tak też organ zaskarżoną decyzją (i decyzją ją poprzedzającą) uczynił. Ustalając stawkę opłaty terminalowej oparł się na danych przedstawionych przez stronę skarżącą we wniosku, ale z wyłączeniem kosztów osobowych. W tym zakresie przyjął wysokość kosztów osobowych P. stanowiącą równowartość kosztów osobowych faktycznie poniesionych w związku ze świadczeniem usług nawigacji terminalowej w roku 2008. Dane te wynikały ze sprawozdania finansowego za 2008 r. zatwierdzonego przez właściwego ministra do spraw transportu.

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 120/12) uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem w sposób nieprawidłowy, naruszający przepisy prawa, ustala stawkę jednostkową opłaty terminalowej na rok 2010 r. na poziomie 867,88 zł. Nieprawidłowe ustalenie wskazanej stawki jest przede wszystkim wynikiem nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego organ całkowicie pominął przepisy unijne znajdujące w tego rodzaju sprawach zastosowanie. W efekcie bezpodstawnie zakwestionował dane w zakresie kosztów osobowych, przedstawione przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej jaką jest strona skarżąca. Wyliczając zaś wysokość stawki wadliwie, bo niezgodnie z normami prawa unijnego, oparł się na nierealnych danych, bo dotyczących 2008 r., a więc okresu "historycznego".

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na względzie stanowisko wyrażone w sprawie przez Sąd kasacyjny, Sąd I instancji kontrolując zaskarżony akt uznał przede wszystkim, iż Prezes ULC mógł co do zasady wydać decyzję ustalającą stawkę jednostkową opłaty terminalowej, w oparciu o § 7 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych. Przypomnieć zaś należy, iż strona skarżąca kwestionowała taką możliwość podnosząc, iż ww. przepis rozporządzenia nie jest przepisem kompetencyjnym i nie upoważnia organu do wydania aktu administracyjnego, a skierowany jest wyłącznie do tego rodzaju instytucji jak P.. Zarzut ten, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestię dotyczącą możliwości wydania decyzji przez Prezesa ULC z urzędu w przedmiocie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przesądził bowiem ostatecznie w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Choć bezpośrednio tej kwestii Sąd kasacyjny nie rozważał, to jednak (analizując przepisy prawa materialnego) wskazał, że "(...) stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) Nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, a zatem także w przypadku ustalania tych opłat przez Prezesa ULC w oparciu o § 7 ust. 9 cyt. rozporządzenia w sytuacji, gdy Prezes ULC odmówił uprzednio, zatwierdzenia stawek opłat terminalowych w oparciu § 7 ust. 7 cyt. rozporządzenia." Z powyższego wynika, iż Sąd kasacyjny przyjął, że Prezes ULC wypowiada się w zakresie stawki jednostkowej opłat nawigacyjnych tak na wniosek (§ 7 ust. 7 ww. rozporządzenia), jak i z urzędu (§ 7 ust. 9 tego rozporządzenia), przy czym ta ostatnia sytuacja może mieć miejsce po uprzedniej odmowie zatwierdzenia stawki opłaty na wniosek, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Wprawdzie, w kontrolowanej sprawie, można organowi zarzucić, iż decyzję w oparciu o § 7 ust. 9 wydał zanim decyzja ostateczna wydana na podstawie § 7 ust. 7 omawianego rozporządzenia krajowego dotarła do strony, niemniej tylko z tego powodu nie można stwierdzić wadliwego działania organu, naruszającego wskazany przepis prawa krajowego. Nie można bowiem przyjąć, iż nie ziścił się warunek, o którym mowa w § 7 ust. 9, tj. warunek dotyczący braku zatwierdzenia stawki opłaty do dnia 1 stycznia roku, w którym opłata ma obowiązywać. W powyżej przedstawionym zakresie (i z przyczyn wskazanych), Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego wydanie decyzji w oparciu o przepis nie zawierający żadnego upoważnienia dla organu do wydania decyzji. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał natomiast w całości za zasadne.

Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia w szczególności art. 6, art. 7, art. art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1794/2006 ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Przepisy te naruszono w szczególności z uwagi na pominięcie w sprawie tych danych, do których odsyła ww. § 7 ust. 9. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z tą normą prawną w przypadku braku zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat terminalowych do dnia 1 stycznia roku, w którym opłaty te mają obowiązywać, instytucja stosuje stawki jednostkowe opłat terminalowych ustalone przez Prezesa Urzędu w oparciu o przedłożone ostateczne podstawy kosztowe oraz prognozy liczby jednostek usługowych przedstawionych dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych, o których mowa w ust. 4. W ust. 4 postanowiono zaś, iż instytucja przekazuje Prezesowi Urzędy najpóźniej do dnia 20 października roku poprzedzającego rok obowiązywania opłat terminalowych ostateczne podstawy kosztowe opłat terminalowych wraz z prognozą liczby jednostek usługowych przedstawioną dla każdej ze stref pobierania opłat terminalowych. Z przytoczonych przepisów wynika, iż organ ustalając z urzędu stawkę opłaty obowiązany był oprzeć się na danych przedstawionych przez instytucję. Miał więc obowiązek ustalić stawkę opłaty w oparciu "o przedłożone ostateczne podstawy kosztowe". Organ tymczasem wziął pod uwagę inne dane, tj. takie, których P. nie przedkładała, z uwagi na ich nieaktualność (dla stawki opłaty mającej obowiązywać w roku 2010). Takim działaniem organ, naruszył nie tylko wskazane przepisy procesowe poprzez wadliwe procedowanie (i uwzględnienie niewłaściwego materiału dowodowego, a pominięcie tego, który w tym przypadku był kluczowy), ale także ww. przepis § 7 ust. 9 oraz przepisy unijne, te ostatnie - poprzez ich niezastosowanie.

W tym miejscu wskazać należy za Sądem kasacyjnym, iż zgodnie z § 7 ust. 9 podstawą do ustalenia opłat przez Prezesa ULC winny być podstawy kosztowe przekazane przez P. zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis ten nakazuje ich opracowywanie w zgodzie z prawem UE, w szczególności załącznikami do rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) Nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Załączniki te odzwierciedlają normy zawarte w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) Nr 1794/2006. Zasady prawa europejskiego w odniesieniu do opłat instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej zawarto w pkt 20 i 22 preambuły rozporządzenia (WE) Nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Zasady te wyznaczają podstawy dla interpretacji przepisów regulujących system tworzenia, zatwierdzania i stosowania opłat terminalowych i nawigacyjnych, zawartych w art. 15 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 550/2004, a także w przepisach wykonawczych ujętych w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) Nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającym wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. To zaś oznacza, iż w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie powinno opierać się na zastosowaniu i interpretacji tych przepisów unijnych, regulujących schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, powyższe przepisy nie tylko nie zostało przywołane w zaskarżonej decyzji, ale także nie znalazły w sprawie zastosowania. Organ wadliwie przyjął, jak wynika z uzasadnienia kontrowanego orzeczenia, iż w procedurze ustalania stawki jednostkowej opłaty terminalowej zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy prawa krajowego. Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat nawigacyjnych podstawą do ustalenia tych opłat winny być podstawy kosztowe przedstawione zgodnie z właściwymi przepisami prawa UE (a więc zgodne z nimi). Ponadto, w myśl § 4 cyt. rozporządzenia w sprawie opłat nawigacyjnych stawki jednostkowe opłat nawigacyjnych są ustalane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Nr 1794/2006. Ustalenie jednostkowej stawki opłaty terminalowej winno zatem nastąpić (na co również zwrócił uwagę Sąd kasacyjny) w zgodzie z ww. przepisami unijnymi.

Dostrzegając powyższe Sąd jednocześnie zauważa, iż zgodnie z pkt 20 preambuły rozporządzenia (WE) Nr 550/2004 w sprawie zapewniania służby żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, opłaty uiszczane przez użytkowników powinny stanowić zapłatę za wyposażenie i służby zapewniane przez dostawców służb żeglugi powietrznej oraz Państwa Członkowskie. Poziom opłat ponoszonych przez użytkowników powinien być proporcjonalny do kosztu, uwzględniając cele, jakim są bezpieczeństwo i skuteczność ekonomiczna. Stosownie zaś do pkt 22 preambuły, instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej oferują wyposażenie i usługi bezpośrednio związane z operacjami statków powietrznych, których koszty powinny być w stanie odzyskać zgodnie z zasadą "użytkownik płaci", co oznacza, że użytkownicy przestrzeni powietrznej powinni pokrywać koszty, które generują, w całości lub z największym możliwym przybliżeniem. W kontekście przytoczonych zasad, które całkowicie zostały przez organ zbagatelizowane, zgodzić należy się tak ze stroną skarżącą jak i uczestnikiem postępowania, iż podstawą kosztową opłat winny być koszty realne, tj. najbardziej zbliżone do tych, które w roku obowiązywania opłaty mają być poniesione. Trudno zaś za spełniające takie kryterium uznać koszty z lat poprzednich, tylko dlatego, że zostały zatwierdzone, zweryfikowane przez właściwy organ.

Sąd I instancji, uwzględniając stanowisku Sądu kasacyjnego, podzielił także zarzut skargi dotyczący naruszenia w sprawie art. 10 ust. 2 ustawy o Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej. Stosując ten przepis organ dokonał jego wadliwej wykładni, na co ostatecznie zwrócił uwagę Sąd Naczelny.

Prezes ULC przyjął, że wobec braku zatwierdzonego regulaminu wynagradzania, koszty osobowe przedstawione przez P. w tym zakresie nie odpowiadają przepisom prawa. Z tego też powodu nie zatwierdził stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej przez P. (decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2009 r.), a następnie ustalając stawkę opłaty z urzędu, dokonał weryfikacji kosztów osobowych. Powyższe stanowiło -jak wskazał NSA- wynikało z pominięcia przy interpretacji postanowień art. 10 ust. 2 ustawy o P., przepisu art. 77² § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym jeżeli obowiązuje układ zbiorowy pracy, nie należy wymagać regulaminu wynagradzania. Sąd kasacyjny wskazał, iż prawidłowa - systemowa wykładnia przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o P. prowadzi do wniosku, że regulamin wynagradzania, podlegający zatwierdzeniu przez właściwego ministra, jest wymagany tylko wówczas, gdy nie obowiązuje układ zbiorowy pracy. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o P. uzupełnia bowiem regulację zawartą w art. 77² § 1 Kodeksu pracy wprowadzającą wymóg zatwierdzenia regulaminu wynagradzania w sytuacji, gdy nie obowiązuje układ zbiorowy. Interpretacja art. 10 ust. 2 ustawy o P., dokonana w oderwaniu od art. 77² § 1, prowadzi do wniosku, że możliwość zawierania układów zbiorowych w P. jest właściwie wykluczona, skoro tylko regulamin wynagrodzeń zatwierdzony przez właściwego ministra gwarantuje "zgodność kosztów osobowych z prawem". Taka interpretacja, jak stwierdził Sąd kasacyjny, godzi w gwarancje określone w art. 59 ust. 2 Konstytucji RP według, których związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy oraz innych porozumień. Konstytucyjne prawo do rokowań stanowi konkretyzację zasady dialogu społecznego oraz zasady subsydiarności.

Konkludując, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem błędnych danych (skutkującym naruszeniem norm prawa materialnego) i z pominięciem przepisów unijnych, w tym zasad prawa europejskiego odnoszących się do opłat instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Ustalenie kosztów osobowych, a na jego podstawie – stawki opłaty terminalowej na rok 2010, w oparciu o dane finansowe P. za 2008 r. nie tylko stoi bowiem w sprzeczności z przepisem § 7 ust. 9 rozporządzenia krajowego, ale także narusza przede wszystkim cyt. powyżej pkt 20 i 22 preambuły rozporządzenia (WE) Nr 550/2004. Nadto, pominięcie przy ustalaniu opłaty, kosztów osobowych przedstawionych we wniosku przez instytucję, z uwagi na ich niezgodność z przepisami, tj. art. 10 ust. 2 ustawy o P. ( o czym powyżej), wynikało (jak wskazał Sąd kasacyjny) z błędnej wykładni tego przepisu i było nieuprawnione.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 31 tej ustawy.

O naruszeniu wskazanej zasady postępowania administracyjnego, w myśl której (w stanie prawnym obecnie obowiązującym) organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, świadczy wydanie przez Prezesa ULC dwóch decyzji o odmiennej treści w tym samym przedmiocie i w tym samym stanie faktycznym oraz prawnym. Sąd stwierdzając powyższe ma na względzie powołaną w skardze decyzję Prezesa Urzędu z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] dotyczącą zatwierdzenia stawki opłaty na wniosek skarżącej, na 2009 r. Decyzja ta zapadła w tych samych okolicznościach, jak w sprawie niniejszej, tj. zatwierdziła (odmiennie od decyzji kwestionowanej) stawkę opłaty pomimo braku zatwierdzonego regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o P.. W tym czasie bowiem, tak jak i rok później, w Agencji obowiązywał zakładowy układ zbiorowy pracy. Tym niemniej okoliczność ta nie została negatywnie oceniona i nie stała się przesłanką do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia stawki opłaty. Organ, nie wiadomo z jakich przyczyn, swoje stanowisko w tym zakresie zmienił natomiast w kontrolowanej w sprawie decyzji. Takie działanie organu musiało być ocenione jako naruszające ww. art. 8 Kodeksu.

Jednocześnie warto w tym miejscu dostrzec, iż inna sytuacja faktyczna (od tej opisywanej w ww. decyzjach), miała już miejsce w dacie wydawania przez organ decyzji zatwierdzającej stawkę opłaty na rok 2011. Wówczas już bowiem, jak wynika z decyzji Prezesa Urzędu z 16 grudnia 2011 r., w P. obowiązywał zatwierdzony przez właściwego ministra regulamin wynagradzania, a koszty osobowe zostały określone na jego podstawie. Z tego też powodu decyzja ta (na którą to wskazał w sprawie uczestnik postępowania) nie mogła mieć istotne znaczenia. Niemniej wynika z niej, iż stawka jednostkowa opłaty terminalowej jest znacznie wyższa od tej, ustalonej na rok 2010, a to tylko może potwierdzać, iż ustalenie tej ostatnie nastąpiło w oparciu o nieprawidłowe dane, odbiegające od realnych kosztów.

O naruszeniu w sprawie art. 31 k.p.a. regulującego uczestnictwo w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej, przesądził zaś ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 545/11, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/10 w sprawie ze skargi Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Sąd jedynie na marginesie dostrzega uchybienie w tym zakresie popełnione przez organ orzekający w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ULC winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.