Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 341/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271, art. 273, art. 270
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Dyrekcji na decyzję Dyrektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej Dyrekcji kwotę 370 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że "[...]r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w O (dalej PGWWP Zarząd Zlewni w O) na podstawie art. 271 ust.1 pkt. 3 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (dalej Pw) ustaliło w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O (dalej GDDKiA w O, skarżąca) za okres "[...]"r. – "[...]"r. opłatę stałą w wysokości "[...]" zł, w tym:

- "[...]" zł. za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód,

- "[...]" zł. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód,

- "[...]" zł. za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód,

- "[...]" zł. Za odprowadzenie wód opadowych do wód.

Jak wskazano w informacji, niniejsza opłata dotyczyła usług wodnych wynikających z decyzji Marszałka Województwa W w O z dnia "[...]"r., znak "[...]". Decyzja pozwolenie wodnoprawne jest ważna do "[...]"r. Organ podnosił, że przedmiotowa opłata obliczona była zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 271 ust.4 Pw oraz §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502).

Od powyższego aktu, "[...]"r., GDDKiA w O złożyła reklamacje, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, ustaloną we wskazanej wyżej informacji rocznej. GDDKiA w O podnosiła, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas gdy istnieje system odwadniania, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest to jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w nim systemu odprowadzania wód opadowych. Reklamacja dotyczy opłaty rocznej, która została naliczona na podstawie decyzji z dnia "[...]"r. znak. "[...]"., dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy O w ciągu drogi krajowej nr "[...]", które nie zostało zrealizowane, w związku z czym opłata jest nienależna.

PGWWP Zarząd Zlewni w O nie uznało reklamacji GDDKiA w O, gdyż jak wskazywał organ, opłata stała dotyczy posiadania możliwości korzystania z usług wodnych i należy ją uiszczać niezależnie od faktu korzystania z usługi w danym roku. Wobec wskazanych wyżej okoliczności, na podstawie art. 273 ust. 6 Pw oraz § 6 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502) Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O dokonał określenia wysokości opłaty stałej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem ww. decyzji z "[...]"r. opłata stała został ustalona w wysokości "[...]" zł., tj. w takiej samej wysokości, tak co do całości jak i poszczególnych składowych jak w informacji rocznej PGWWP Zarząd Zlewni w O z "[...]"r.

Od powyższej decyzji, pismem z "[...]"r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O wywiodła GDDKiA w O, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 16 pkt. 65 ppkt. a i f, art. 267 pkt.1, art. 268 ust.1 pkt.3a, art. 270 ust.1 i ust. 11, art. 271 ust.1 pkt.3a i ust.4 pkt.1, art. 298 pkt.1, art. 389 pkt. 1 i 6 Pw poprzez błędna ocenę i niewłaściwe zastosowanie w drodze uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do określenia skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne na podstawie wskazanej w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia decyzji marszałka Województwa W z dnia "[...]"r., znak: "[...]", w tym bez uwzględnienia faktu, że pozwolenie to zostało w części cofnięte i określono nowe warunki mocą decyzji Marszałka Województwa W z dnia "[...]"r. znak "[...]", jak również niezasadne przyjęcie, iż w niniejszej spawie wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do wód, w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że wykonanie urządzeń wodnych objętych zezwoleniem ma służyć do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód i ziemi, czego nie wziął pod uwagę organ wymierzając opłatę stałą

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne mimo niezaistnienia przesłanek obowiązek ten warunkujących

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego raz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie

- art. 107 § 1 i 3 oraz art.11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w reklamacji, nie zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz brak wskazania, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono przede wszystkim, że organ w sposób niezgodny z prawem wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzenie do wód: wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – z faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy, to odprowadzanie jeszcze nie nastąpiło. Skarżący wskazywał także, że samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ, jak w przedmiotowej sprawie, pozwolenie precyzuje warunki, od których zależy możliwość odprowadzania wód opadowych tj. uprzednie wykonanie urządzeń wodnych. Jak zaznaczano, podkreślenia wymaga, że wykonanie tych urządzeń wodnych następuje w ramach realizacji inwestycji budowlanej - w tym wypadku obwodnicy O, w ciągu drogi krajowej nr "[...]". Mając na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy zgody na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej inwestycji budowlanej, dla zaistnienia odprowadzania wód niezbędnym warunkiem jest zakończenie tej inwestycji i przekazanie jej w użytkowanie. Tylko bowiem zakończona inwestycja budowlana, w tym wykonanie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych spowoduje faktyczną możliwość ich odprowadzania, co w następstwie zrodzi obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne. Samo pozwolenie wodnoprawne nie stanowi wystarczającej podstawy obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne.

Skarżący podnosił również, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O, przyjął, że zobowiązanie po stronie skarżącego jest warunkowane pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Marszalka Województwa W z dnia "[...]"r. znak "[...]", które zmieniało warunki poprzednio wydanego pozwolenia z dnia "[...]"r znak "[...]". Organ pominą natomiast fakt, że warunki wodnoprawne ustalone ww. pozwoleniem zostały następnie zmodyfikowane w drodze decyzji Marszałka Województwa W z dnia "[...]"r. znak "[...]". Dotyczy to cofnięcia zakresu poprzednio obowiązującej decyzji, którą organ przyjął za podstawę do naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie. W dalszej części wywodu skarżący podnosił, że ustawodawca w art. 270 ust.11 Pw wprowadzając system opłat za usługi wodne oraz za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych wskazał, że składają się na nie opłata stała oraz opłata zmienna. Użycie przez ustawodawcę spójnika łącznego (oraz) wskazuje, że w sytuacji, gdy zaktualizuje się obowiązek ponoszenia opłat za odprowadzanie wód zobowiązany uiszcza zarówno opłatę stałą jak i opłatę zmienną. System opłat stałych i zmiennych skarżący traktuje jako wzajemnie zależny. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podnosił, że skarżący nie kwestionuje sposobu wyliczenia i wysokości opłaty stałej, lecz kwestionuje sam fakt nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne. Organ wskazywał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody/przyjęcia ścieków adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust.4 Pw, wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił, nie jest istotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez organ zmian w zakresie decyzji wodnoprawnych wydanych przez Marszałka Województwa W, organ wskazał, że wynikająca z nich ilość odprowadzanych wód pozostaje niezmienna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 z późn.zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi GDDKiA w O jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w O z dnia "[...]"r., którą określono opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres "[...]" do "[...]"r. w łącznej wysokości "[...]" zł.

Zgodnie z powoływanym w podstawie prawnej decyzji art. 271 ust.4 Pw "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast

- ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód."

Należy zwrócić uwagę, że redakcja ww. przepisu jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 Pw. W przypadku art. 271 ust.2 Pw regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust.4 Pw. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jasno wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 - składową jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilości wód odprowadzanych. Różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r. s.118). Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Pw, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Nie mogą być one przy tym identyczne z regułami odnoszącymi się do poboru wód, skoro przepis stanowiący ich podstawę został zredagowany odmiennie. Różnica ta dotyczy przede wszystkim użycia sformułowania "odprowadzanych do wód" zamiast "może być pobrana".

Dokonując wykładni literalnej przepisów prawa należy uwzględniać fakt, że ustawodawca kierować się powinien przy ich tworzeniu regułami gramatycznymi i składniowymi języka, w jakim je redaguje. Dokonując wykładni konkretnej normy nie można jednak ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód." pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód, tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w ust. 2 i 3 art. 271 formą "może być pobrana" wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Przedwczesne jest w tym miejscu rozstrzyganie momentu aktualizującego powstanie obowiązku dokonania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, tj. czy aktualizuje się on z chwilą faktycznego powstania urządzeń odprowadzających wody, uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji czy też wskazywanie innego momentu. Podkreślenia wymaga jednak, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

Zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r., s. 82). Mając na uwadze powyższe, dokonując analizy art. 271 ust. 4 Pw w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust.11. Dopiero wówczas, możliwe będzie ustalenie jego prawidłowego znaczenia. Zgodnie z brzmieniem art. 270 ust.11 Pw opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni, a wiec zasadą in dubio pro tributario, oraz zakazem stosowania wykładni in dubio pro fisco, nie należy ustalać znaczenia przepisu nakładającego na zobowiązanego określone ciężary wynikające z danin publicznych w sposób dla niego najbardziej niekorzystny. Co więcej w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne stosować możemy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego. Ciężary wynikające z ustawy Prawo wodne mają wszak charakter danin publicznych. Zgodnie zatem z zasadą nullum tributum sine lege nie można zaakceptować sytuacji w której ustalone zostaje powstanie zobowiązania publicznoprawnego, przy braku zaistnienia wyraźnych przesłanek ustawowych. Zaistnienia takiego zobowiązania nie można wyinterpretować z brzmienia przepisów, tym bardziej stosując wykładnię rozszerzającą. Wynikać musi ono wprost z literalnego brzmienia przepisu. W razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na zobowiązanego, te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść. Zasada ta jest bezpośrednio wyrażona w art. 7a k.p.a. Mając na uwadze powyższe i wobec braku wyraźnego wskazania momentu powstania zobowiązania z tytułu opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie można pominąć treści art. 271 ust.4 stanowiącego, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Tym samym mowa jest o zdarzeniu odprowadzania wód opadowych, a więc sytuacji nie potencjalnie możliwej, lecz istniejącej. Wobec powyższego przyjąć można, że moment powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej nie może być wcześniejszy od momentu w którym z racji istnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dochodzi do odprowadzania wód opadowych (niezależnie od skali).

W procesie analizy brzmienia art. 271 ust.4 Pw w kontekście niniejszej sprawy nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust.2 i 3 to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust.4 brak podobnych zastrzeżeń. Wynika to z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód, ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość. Są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Instrumentem tej ochrony są zaś m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne. Ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. W tym ostatnim wypadku mogą one mieć postać mniej dolegliwą. Podnieść należy również, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Mając na uwadze wskazane wyżej cele jakie przyświecały ustawodawcy w toku uchwalania ustawy Prawo wodne oraz ustalania wynikających z niej opłat wskazać, należy, że skoro ciężary te mają służyć kompensacji szkód jakie w środowisku wywołuje wykorzystywanie zasobów wodnych (pobór wód, odprowadzanie wód), to opłaty te powiązane winny być, jeśli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże innych przesłanek, z realnym wykorzystywaniem zasobów wodnych. Skoro zatem ustawodawca w art. 270 ust.11 i 271 ust. 4 Pw nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wynika tylko i wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc jedynie potencjalnej możliwości korzystania z zasobów środowiska, to przyjęcie takiego założenia będzie sprzeczne z ratio legis ustawy. Opłaty te co do zasady mają być instrumentem kształtującym efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi. Stanowią wiec formę kompensaty, lub obciążenia finansowego związanego z korzystaniem z zasobów wodnych, a nie potencjalną jedynie możliwością ich wykorzystania.

Podnieść należy, że analizie poddana winna być również sama natura opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W świetle przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia istnienia lub nie istnienia zobowiązania z tytułu opłaty. Według organów orzekających opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a §1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust.4 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę".

Spostrzeżenia te pozostają aktualne w odniesieniu do innych spraw o charakterze administracyjnym. Przenosząc tę regułę na poziom postępowań przed organami administracji, należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. W świetle powyższego przepis 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Zasadne są także zarzuty skarżącej dotycząc naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ istotnie dopiero w treści odpowiedzi na skargę odniósł się do faktu, że określenie skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne nastąpiło na podstawie wskazanej w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia decyzji marszałka Województwa W z dnia "[...]"r., znak: "[...]", natomiast bez uwzględnienia faktu, że pozwolenie to zostało w części cofnięte i określono nowe warunki mocą decyzji Marszałka Województwa W z dnia "[...]"r. znak "[...]". Okoliczność ta winna zostać w sposób wyczerpujący przeanalizowana w toku postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, także w kontekście rzeczywistej realizacji uprawnień wynikających z będących w obrocie prawnym pozwoleń wodnoprawnych.

Podnieść należy także, nieokreśloność przedmiotu opłaty w niniejszej sprawie. Jest ona o tyle szczególna, że była by w istocie zastrzeżona pod warunkiem (rozwiązującym) co wynika wprost z art. 414 Pw normującego instytucje wygaszenia decyzji. Przepis ten stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: upłynął okres, na który było wydane; zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego; zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne; inwestor w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w "[...]"r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Pw - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Pw, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Pw., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

W związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 271 ust. 4 Pw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).