Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 oraz art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 790/19 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 790/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...], 2) zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez K.N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2019 r.

W ocenie organu zaistniała przesłanka wynikająca z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem skarżąca odmówiła przyjęcia zaproponowanej przez PUP w [...] oferty stażu. Organ wskazał, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia przedstawionej przez urząd pracy propozycji, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozparzeniu odwołania K.N., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że przedstawiony przez skarżącą powód odmowy podjęcia pracy w ramach stażu nie jest uzasadnioną przesłanką z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, gdyż nie można uznać jej za obiektywną. W ocenie organu, skoro skarżąca zarejestrowała się w PUP w [...] to zobowiązana była do wykazywania gotowości do podjęcia pracy wskazanej przez Urząd, zaś argumentu o incydentalnym problemie zdrowotnym dziecka nie można uznać za konieczność sprawowania nad nim stałej opieki przez inną osobę.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, skarżąca zakwestionowała w całości decyzję Wojewody oraz wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując prezentowane wcześniej stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę K.N. uchylając decyzje organów obydwu instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że organy orzekające w sprawie przede wszystkim naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zbadały bowiem w sposób prawidłowy, czy odmowa przyjęcia propozycji stażu przez skarżącą miała charakter uzasadniony. Zdaniem Sądu, trudności w sprawowaniu opieki nad dzieckiem z tytułu pozostawania w gotowości do pracy nie mogą stanowić uszczerbku dla konstytucyjnych praw rodziny i dziecka wynikających szczególnie z art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś choroba dziecka winna być oceniona w aspekcie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącej jako osoby bezrobotnej.

Sąd I instancji nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewody wskazującym na subiektywność przyczyn odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji stażu. Zdaniem Sądu, konieczność zapewnienia dziecku opieki winna być uznana za przyczynę obiektywną, na którą strona skarżąca nie ma wpływu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – dalej u.p.z.i.r.p., poprzez przyjęcie, że skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy w sposób uzasadniony, podczas gdy odmowa ta była całkowicie niezasadna i bezpodstawna a także poprzez przyjęcie, że zgłaszane przez skarżącą uwarunkowania zdrowotne dziecka stanowią uzasadnioną przyczyny odmowy podjęcia stażu;

2. art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p przejawiające się przyjęciem, że fakt incydentalnej choroby dziecka i okoliczność terminu w jakim skarżąca uzyskała propozycję stażu (wakacje) stanowią uzasadnioną przyczynę odmowy podjęcia przez bezrobotną stażu i nie mogą wywoływać negatywnych konsekwencji polegających na pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, poprzez nieuwzględnienie ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wynikających z analizy sytuacji osobistej i rodzinnej, i w efekcie zarzucenie tym organom braku przeprowadzenia wnikliwej oceny tego, czy w przypadku przyjęcia propozycji stażu, skarżąca mogła sprawować pieczę nad dzieckiem, podczas gdy organy ustaliły, że skarżąca wprost oświadczyła, że jest gotowa do podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w godzinach 8-16, co pozwala jednoznacznie podważyć argumenty skarżącej stanowiące uzasadnienie skargi a także stanowi podstawę do kwestionowania skarżonego wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku art. art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p. poprzez przyjęcie - na skutek błędnych ustaleń faktycznych polegających na:

– błędnym ustaleniu, że skarżąca wykazała zasadność odmowy przyjęcia stażu,

– przyjęciu, że organy nie ustaliły czy odmowa miała charakter uzasadniony oraz pominęły okoliczności związane z sytuacją osobistą rodzinną skarżącej,

– nieuwzględnieniu faktu, iż skarżąca jednoznacznie przyjęła obowiązki wynikające z ustawy oraz oświadczyła, że przyjęłaby pracę w miejsce stażu, co całkowicie obala jej argumenty związane z brakiem możliwości zapewnienia pieczy nad dzieckiem, ze względu na jego stan zdrowia,

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji w wyniku wadliwej interpretacji Sądu.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, orzeczenie co do istoty sprawy o oddaleniu w całości skargi K.N. oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniono, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały analizy powodu odmowy przyjęcia przez skarżącą propozycji stażu uznając go za powód o charakterze subiektywnym. Skoro skarżąca miała świadomość, że nie będzie w stanie podjąć pracy czy stażu ze względu na obowiązek sprawowania opieki nad dzieckiem, nie powinna rejestrować się w PUP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – "p.p.s.a." – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.

Dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy podane przez K.N. przyczyny odmowy przyjęcia propozycji stażu, skutkujące utratą statusu osoby bezrobotnej, należy uznać uzasadnione.

Na wstępie wskazać należy, że za osobę bezrobotną, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) – dalej "u.p.z.i.r.p." uznaje się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danej służbie albo innej pracy zarobkowej (...).

Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 16 u.p.z.i.r.p., przez pojęcie odpowiedniej pracy należy rozumieć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Definicję stażu określa natomiast art. 2 ust. 1 pkt 34 u.p.z.i.r.p. stanowiący, że jest to nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą.

Ustawodawca, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p., w sytuacji odmowy przyjęcia zaproponowanej pracy bądź innej formy zatrudnienia, nałożył na organ administracji publicznej obowiązek pozbawienia osoby bezrobotnej tego statusu na oznaczony czas, chyba że odmowa wywołana była uzasadnioną przyczyną. Niepodjęcie natomiast stażu przez bezrobotnego, po otrzymaniu skierowania stanowi, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 8 u.p.z.i.r.p podstawę do pozbawienia go statusu bezrobotnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia zaproponowanej pracy/stażu rozumie się okoliczność natury obiektywnej, niezależną od woli bezrobotnego, a więc przeszkodę, na którą bezrobotny nie miał wpływu. Do takich należy zaliczyć szczególną sytuację osobistą lub rodzinną bezrobotnego, która uniemożliwia podjęcie konkretnego zatrudnienia, bądź wystąpienie okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiają wykonywanie konkretnej pracy w proponowanych przez pracodawcę warunkach w związku z przeciwwskazaniami do jej wykonywania (zob. wyroki NSA z: 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2877/16, 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3094/15, CBOIS).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest, że Powiatowy Urząd Pracy skierował skarżącą do odbycia stażu na stanowisku referenta w Biurze Wsparcia Inwestycyjnego oraz że skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji odbycia stażu (oświadczenie z [...] maja 2019 r.). Niesporne jest również, że w dacie rejestrowania się w PUP oraz dacie otrzymania skierowania, skarżąca miała dziecko, nad którym sprawowała osobistą opiekę. Istotnym w niniejszej sprawie jest natomiast, że skarżąca nigdy nie kwestionowała, że złożyła oświadczenie o gotowości podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Nadto, na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała swojej gotowości do podjęcia pracy. Wskazała jedynie, że przyjęcie propozycji innej formy pomocy określonej w ustawie – stażu – nie było możliwe z uwagi na chorobę dziecka, brak możliwości zapewnienia nad nim opieki osób trzecich, a także wynagrodzenie za przedłożoną propozycję stażu nie stanowiłoby dostatecznych środków finansowych na zapewnienie dziecku pobytu na wakacjach realizowanych w ramach półkolonii.

Nadmienić trzeba, że status osoby bezrobotnej nie jest nakładanym z urzędu obowiązkiem, jest zaś dobrowolnym uprawnieniem osoby się o niego ubiegającej. Z chwilą przyznania statusu osoby bezrobotnej na osobie, której taki status przyznano, spoczywają pewne zobowiązania, m.in. rodzic dziecka deklaruje bezwarunkową chęć i gotowość do podjęcia zatrudnienia bądź innej formy pomocy przy pełnej świadomości pogodzenia opieki z podjęciem pracy.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że brak możliwości powierzenia osobie trzeciej czy też wyspecjalizowanej instytucji opieki nad dzieckiem na czas pracy nie stanowi trwałej przeszkody w podjęciu pracy i nie można jej kwalifikować jako uzasadnioną przyczynę odmowy podjęcia zatrudnienia, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p. (zob. wyrok NSA z: 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1523/19). W takiej bowiem sytuacji zachodzi niemożność podjęcia pracy, co oznacza, że dana osoba nie może być traktowana jako zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji, osoba taka nie może być uznana za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca w złożonym przez siebie oświadczeniu zadeklarowała, że jest gotowa do podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w godzinach 8-16, co już na wstępie podważa zasadność odmowy podjęcia zatrudnienia w innej formie pomocy określonej w ustawie (stażu). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, syn skarżącej nie ma ani wdrożonego stałego leczenia ani nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, tym samym również w tej kwestii nie jest trafna argumentacja w zakresie uzasadnionej przyczyny odmowy podjęcia zatrudnienia. Trafne zatem należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że incydentalna choroba dziecka nie może być uznana za uzasadnioną przyczynę odmowy podjęcia stażu.

Konkludując, skoro skarżąca określiła swoją gotowość do podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w godzinach 8-16, odmawiając jednocześnie podjęcia stażu w tożsamych godzinach, to wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, opieki nad dzieckiem nie można uznać za obiektywną, uzasadnioną przyczynę niepodjęcia stażu. Tym samym, argument odnoszący się do uzasadnionej przyczyny odmowy podjęcia zaproponowanego przez PUP stażu, należało uznać za nietrafiony.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarówno Starosta [...] w swojej decyzji i jak i Wojewoda Wielkopolski, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zasadnie pozbawiły K.N. statusu osoby bezrobotnej.

Za trafny należało uznać zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 k.p.a. (postępowanie dowodowe), bowiem organy bez wątpienia w sposób wnikliwy rozpatrzyły cały materiał dowodowy wyjaśniając przy tym, że odmowa przyjęcia przez skarżącą propozycji stażu nie miała charakteru uzasadnionego.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.i.r.p.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 151 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od K.N. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie, z uwagi na charakter sprawy i sytuację materialną skarżącej. Brak było zatem podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.