Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 927/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 555/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 555/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 1 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odbytych spotkań Prezesa Rady Ministrów w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponadto zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2014 r. [...] zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym we wskazanym okresie spotkaniu Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie jego daty (dzień i - jeżeli istnieje - godzina spotkania) oraz informacji, z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 15 lipca 2014 r. skarżącej udzielono informacji, że Prezes Rady Ministrów nie prowadzi kalendarza spotkań. Kalendarz elektroniczny, wykorzystywany w bezpośrednim sekretariacie Prezesa Rady Ministrów na potrzeby roboczego planowania i organizacji pracy gabinetu oraz sekretariatu, a także planowania i organizacji spotkań, ma charakter pomocniczy i doraźny. Ze względu na dynamikę agendy spotkań Prezesa Rady Ministrów liczne spotkania, organizowane ad hoc, przeważnie nie są odnotowywane. Jednocześnie wiele planowanych spotkań wpisywanych do kalendarza nie dochodzi do skutku ze względu m. in. na częste zmiany harmonogramu zajęć. Nie jest on zatem kalendarzem spotkań i nie zawiera zapisów umożliwiających odtworzenie dnia pracy Prezesa Rady Ministrów. Z powyższych powodów nie jest również możliwe odtworzenie informacji dotyczących spotkań Prezesa Rady Ministrów w okresie 1 stycznia – 30 czerwca 2014 r. Ponadto poinformowano skarżącą, że bieżące informacje o wielu spotkaniach Premiera są dostępne na stronie www.premier.gov.pl.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako EKPC), poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Prezesa Rady Ministrów i wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i międzynarodowej literatury prawniczej, skarżąca podkreśliła, że nieudzielenie informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez władze państwowe, co do których nie istnieją określone ustawowo przepisy uniemożliwiające ich udostępnienie, jest ewidentnym naruszeniem art. 10 EKPC i naruszeniem praw człowieka. Zdaniem skarżącej nie sposób wskazać, na jakiej podstawie Prezes Rady Ministrów uważa, iż nie ma obowiązku udostępnienia informacji o spotkaniach, jakie odbywa wykonując swoje obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżącej została udzielona odpowiedź, zaś żądanie zawarte we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). Terminarz spotkań nie jest bowiem dokumentem urzędowym, gdyż nie zawiera oświadczeń woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, wspomagającym organizację i planowanie pracy piastuna organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie.

Organ podkreślił również, że informacja publiczna może dotyczyć jedynie sfery faktów. Skoro zatem elektroniczny terminarz, będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym, jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy spotkanie odbyło się, czy też nie), to nie odnosi się do sfery faktów, tj. do stanu faktycznego.

Prezes Rady Ministrów zwrócił ponadto uwagę, że nie jest jego rolą tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi (w tym przypadku zestawienia wszystkich odbytych spotkań), ale udostępnianie wyłącznie tych informacji, które posiada.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w wymienionej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 poprzez otwarty katalog przykładowych informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianych organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, lecz wykonujących zadania publiczne. Pojęcie to obejmuje zarówno dokumenty wytworzone bezpośrednio przez wskazane podmioty, jak też używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od tych podmiotów.

Takie rozumienie pojęcia informacji publicznej, uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, uzyskało akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013, poz. 1435).

Dalej Sąd I instancji zauważył, że do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, określonego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należą władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Prezes Rady Ministrów. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 148, że kieruje m.in. pracami Rady Ministrów oraz koordynuje i kontroluje pracę jej członków.

Oceniając natomiast wniosek skarżącej pod względem przedmiotowym, Sąd I instancji uznał, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kalendarz (terminarz) taki jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na wspomniany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W ocenie NSA dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako "informacja o charakterze roboczym - zapiski, notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie WSA w Warszawie żądany przez skarżącą kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, lecz nieprzesądzającym o kierunkach jego działania, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Można go potraktować co najwyżej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle wyroku TK nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza Prezesa Rady Ministrów. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji z 2000 r. (Freedom of Information Act 2000-FOI). W powołanej ustawie również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania), determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. spotkaniach Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd doszedł do przekonania, że zasadniczo żądanie to może dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Prezes Rady Ministrów jako piastun organu w ramach wykonywania swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków spotykał się służbowo np. z ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej bądź innymi podmiotami w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić (pkt 3 wyroku).

Natomiast na uwzględnienie w świetle poczynionych przez Sąd rozważań zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Prezesa Rady Ministrów spotkań w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. Organ nie udostępnił informacji w tym zakresie, błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zarazem uznać za miarodajne wyjaśnień organu, że brak kalendarza spotkań uniemożliwia odtworzenie dnia pracy Prezesa Rady Ministrów. Pytanie Stowarzyszenia nie zmierzało bowiem do odtwarzania dnia pracy, a do informacji o odbytych przez organ spotkaniach. Niewątpliwie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oprócz rzeczonego terminarza istnieje inna dokumentacja pozwalająca na udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie, przynajmniej w zakresie części odbytych spotkań, organ wszak nie podał, aby takowej dokumentacji było brak, chociażby w odniesieniu do części spotkań, którym można przypisać walor informacji publicznej. W swoim stanowisku organ odniósł się tylko do kalendarza spotkań. Podkreślenia przy tym wymaga, że informacja o odbytych spotkaniach należy do informacji o faktach i nie można uznać, jak twierdzi organ, że na potrzeby jej udzielenia trzeba wytworzyć nowe materiały. Z tego względu WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej.

Prezes Rady Ministrów zaskarżył powyższy wyrok w punkcie 1. "w części zobowiązującej Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie punktu 2 odnośnie do informacji o odbytych spotkaniach Prezesa Rady Ministrów za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r."

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa) naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przepisu art. 49 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ustanowiona w nim norma ochrony tajemnicy komunikowania się doznaje ograniczenia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez pominięcie faktu, iż sposób realizacji prawa przez wnioskujących prowadzi do jego nadużycia sprzecznego z celem prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne oraz ustanowioną ochroną tajemnicy komunikowania się zawartą w art. 49 Konstytucji RP,

3. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1, 6 i 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacja o wszystkich odbytych spotkaniach jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie niniejszej ustawy oraz że ustawa o dostępie do informacji publicznej może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji,

4. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji o każdym odbytym spotkaniu Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej,

5. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na takim rozumieniu powyższej regulacji, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada,

6. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez pominięcie wyjaśnienia, dlaczego możliwość zakwalifikowania informacji o jakimś odbytym spotkaniu Premiera jako informacji publicznej ma przesądzać o możliwości dostępu do informacji o wszelkich kontaktach osobistych (czyli spotkaniach), a nie tylko dotyczących danych kategorii osób lub tematu, który jest w zakresie zainteresowania wnioskodawcy,

7. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 ppsa wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

8. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za właściwą czynność organu, a w szczególności powodów, dla których sąd uznał, iż udzielona odpowiedź nie jest wystarczającym rozpoznaniem wniosku, co miałoby skutkować pojawieniem się stanu bezczynności po stronie organu wezwanego do udzielenia informacji publicznej,

9. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i brak wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności dotyczących sposobu udzielenia informacji o wszystkich spotkaniach w sytuacji, gdy organ poinformował o niemożliwości odtworzenia ich wykazu.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył informacji o każdym odbytym w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2014 r. spotkaniu Prezesa Rady Ministrów poprzez podanie daty spotkania (dzień i - jeżeli istnieje - godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. Nie zakreślał on zatem ani rodzaju spotkań (oficjalne, robocze, itp.), miejsca ich odbycia (w kraju, za granicą, w siedzibie KPRM, w Sejmie itp.), ani kategorii osób spotykających się z Premierem (np. z przedstawicielami państw obcych, członkami Rady Ministrów, doradcami, politykami, posłami, przedstawicielami organów władzy państwowej, sądownictwa i innych organów orzekających, samorządu, służb publicznych, przedstawicieli kultury i sportu czy też z obywatelami lub pracownikami KPRM). Wniosek nie wskazywał również tematyki spotkań z udziałem Prezesa Rady Ministrów lub rodzaju spraw, których te odbyte spotkania miałyby dotyczyć. Tak sformułowane żądanie miało zatem na celu uzyskanie informacji o wszelkich kontaktach osobistych (czyli spotkaniach) Premiera wykonywanych w związku z pełnioną funkcją, bez względu na ich cel, przedmiot oraz osoby spotykające się. Informacja o wszystkich spotkaniach nie staje się informacją publiczną tylko przez to, że wiadomość o którymś z nich ze względu na swój charakter może mieć taki walor.

Wskazano jednocześnie, że kwestia dopuszczalności udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zbioru dokumentów lub zbioru różnego rodzaju informacji była już przedmiotem rozważań NSA. I tak, w uchwale z dnia 9 grudnia 2013, sygn. akt I OPS 7/13, rozważając czy żądanie udostępnienia akt jako zbioru różnorodnych materiałów jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, NSA stwierdził, że "podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będąca przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawiera bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. I tak np. określenie " działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne " ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania."

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 (oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/11), stwierdzając, że żądanie skarżącego nie jest z pewnością informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego bowiem nie dotyczył konkretnej sprawy, nie wskazywał rodzaju korespondencji (tematyki, adresata), żądał on natomiast zawartości całej skrzynki e-mailowej danych pracowników z określanego przedziału czasowego. W ocenie Sądu skarżący w istocie nie określił przedmiotu swojego żądania z punktu widzenia informacji publicznej.

Wskazane wyżej wyroki są przykładem utrwalonego już w orzecznictwie poglądu, iż żądania udostępnienia zbioru dokumentów lub zbioru różnego rodzaju informacji (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) bez wskazania we wniosku konkretnych interesujących wnioskodawcę informacji, nie są wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem Sąd I instancji z naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznał taki wniosek Stowarzyszenia za wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Aby norma ta mogła być stosowana, żądana informacja musi być informacją publiczną, w przeciwnym bowiem wypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu skargi na bezczynność jest wyraźne określenie czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy wniosek powinien być rozpoznany w trybie określonym wspomnianą ustawą. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie udziela na tak postawione pytanie żadnej odpowiedzi i poza rozważaniami natury ogólnej nie zajmuje się tą kwestią. Należało w tej sytuacji przede wszystkim ustalić, czy informacja o wszystkich spotkaniach jako zbiór różnorodnych informacji jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie czyniąc tego doprowadzono do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1, 5 i 7 powołanej ustawy.

Ponownie podkreślono w tym miejscu, że do kategorii "spotkań Premiera" można zaliczyć niezwykle szeroki zakres kontaktów osobistych o różnym charakterze (np. oficjalny, roboczy) oraz z osobami o różnym statusie (np. osoby prywatne, dyplomaci, przedstawiciele państw obcych, kościołów, administracji i innych instytucji). Jedynie informacja o niektórych z nich może mieć walor informacji o sprawach publicznych.

W myśl art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawowym aktem wypełniającym odesłanie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP jest ustawa o dostępie do informacji publicznej regulująca zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m. in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5).

Dalej podkreślono, że jeżeli wnioskodawcy dążyli do uzyskania informacji o bliżej nieokreślonych sprawach publicznych, to sposób realizacji tego celu poprzez zapoznawanie się z całym zbiorem wiadomości o wszystkich spotkaniach prowadzi do nadużycia tego prawa. Należy przy tym zauważyć, że art. 49 Konstytucji RP zapewnia wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. Nie ma w przepisach ustawowych ograniczenia tej wolności w stosunku do funkcjonariuszy publicznych, dlatego też zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku w zakresie udostępnienia informacji o wszystkich spotkaniach Premiera doprowadziło do błędnej wykładni, a w następstwie tego do błędnego zastosowania art. 49 Konstytucji RP.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wszak nie wszystko, co znajduje się w posiadaniu organu, stanowi informację publiczną.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w stanowisku Sądu I instancji zachodzi sprzeczność, gdyż akceptując fakt, że posiadana dokumentacja może dotyczyć tylko części spotkań, jednocześnie Sąd nakazuje udzielenie informacji o wszystkich spotkaniach, nie dając przy tym żadnych wskazań co do wykonania wyroku ani w zakresie rodzaju dokumentacji ani co do przesłanek, jakimi powinien kierować się organ, żeby danemu spotkaniu przypisać walor informacji publicznej. Sąd nie rozważył, jak w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wytworzyć żądaną informację i czy jest to w ogóle możliwe.

Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za właściwą odpowiedź lub czynność materialno-techniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, czym naruszył przepis postępowania art. 141 § 4 zd. 1 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu pominięto bowiem wyjaśnienie organu, że bieżące informacje o wielu spotkaniach Premiera są dostępne na stronie www.premier.gov.pl. Jest to o tyle istotne, że te informacje to przede wszystkim relacje ze spotkań Prezesa Rady Ministrów, którym właśnie można przypisać walor informacji publicznej, mających charakter oficjalny, zazwyczaj z udziałem mediów (na całości wydarzenia lub na początku w formie photo opa), takich jak: wizyty krajowe i zagraniczne i spotkania im towarzyszące, konferencje prasowe, oficjalne spotkania w KPRM, posiedzenia Rady Ministrów, spotkania Prezesa Rady Ministrów: z zagranicznymi gośćmi, z przedstawicielami różnych grup społecznych i zawodowych, z organizacjami społecznymi i stowarzyszeniami, z przedstawicielami przedsiębiorców, z przedstawicielami administracji centralnej i samorządowej, z przedstawicielami środowisk politycznych, udział w obchodach rocznic i świąt państwowych oraz innych imprezach okolicznościowych, wywiady z przedstawicielami mediów, spotkania i wystąpienia w Sejmie. Z tych względów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinno znaleźć się również wyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał, iż wiadomości zamieszczone na stronie internetowej KPRM nie są wystarczające do uznania, że została udzielona odpowiedź zgodnie z wnioskiem.

Reasumując należy stwierdzić, że organowi nie można przypisać bezczynności, ponieważ informacja publiczna w zakresie "wszystkich spotkań" nie istnieje, a w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. podano miejsce, gdzie o części z nich można uzyskać informacje tj. stronę internetową KPRM.

Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie spełniać oczekiwań zainteresowanego. Jeżeli zatem organ udzielił odpowiedzi, która nawet nie zawiera żądanej informacji publicznej, wówczas nie pozostaje on w bezczynności.

Tak też było w niniejszej sprawie, ponieważ KPRM w swojej odpowiedzi zaznaczyła, że "ze względu na dynamikę agendy spotkań PRM liczne spotkania organizowane ad hoc przeważnie nie są odnotowywane". W takiej sytuacji wykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji doprowadziłoby do tworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku. Prowadziłoby zatem do generowania informacji nowej, "pod wniosek", w przeważającej mierze opierającej się na pamięci pracowników organu.

Odtwarzanie z pamięci ludzkiej spisu spotkań mających miejsce w przeszłości byłoby obarczone ryzykiem dużego błędu, co pozbawiałoby tak wytworzoną informację waloru obiektywizmu i zasadniczo dyskwalifikowało jako źródło poznania faktów. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12).

Sprawowanie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu wymaga jednoznaczności i precyzji w zakresie ustalania obowiązującego stanu prawnego i dokonywania oceny prawidłowości zastosowania tego prawa przez organ administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymagań tych nie spełnia. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie występują obligatoryjne elementy. Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Odnosi się to również do uzasadnienia prawnego. Jeżeli strony w uzasadnieniu wyroku nie uzyskają odpowiedzi na przedstawione przez nie kwestie i wątpliwości, to takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa. Pominięcie milczeniem niektórych zarzutów organu świadczy o braku jednego z elementów uzasadnienia, wymaganego przez ostatnio wymieniony przepis, a mianowicie obowiązku wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Obowiązek oceny rozstrzygnięcia administracyjnego przez Sąd zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym, jest faktem oczywistym i niekwestionowanym, przy czym Sąd powinien dokonać wszechstronnej analizy prawnej. Brak odniesienia się do wskazanych kwestii powoduje, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jest w pełni uzasadniony.

Stowarzyszenie [...] nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej sprawie uzupełniają się jednak wzajemnie w sposób uzasadniający ich łączne rozpoznanie. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, które znalazło wyraz w podniesionych zarzutach, koncentruje się wokół dwóch kwestii: braku przymiotu informacji publicznej w odniesieniu do danych żądanych we wniosku Stowarzyszenia oraz niemożliwości udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji we wnioskowanym zakresie.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczne jest zatem ustalenie, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż stan bezczynności może zaistnieć tylko przy łącznym spełnieniu obydwu wymienionych przesłanek.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że Prezes Rady Ministrów zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wchodzi on w skład Rady Ministrów, zaś na mocy art. 148 kieruje m. in. pracami Rady Ministrów oraz koordynuje i kontroluje pracę jej członków. Pozwala to uznać adresata wniosku za organ władzy publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W analizowanym przypadku sporny jest natomiast charakter żądanych informacji w świetle przepisów wymienionej ustawy. Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia w zakresie dotyczącym udostępnienia kalendarza spotkań Prezesa Rady Ministrów i ta część rozstrzygnięcia nie została zaskarżona, tak więc nie będzie przedmiotem rozważań Sądu odwoławczego. Organ zakwestionował zaś stanowisko WSA w Warszawie, uwzględniające skargę na bezczynność w odniesieniu do nieudzielenia informacji o odbytych spotkaniach Prezesa Rady Ministrów w oznaczonym przez wnioskodawcę okresie.

W ocenie NSA pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku w pełni zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, jest ściśle związane z zasadą jawności życia publicznego i umożliwia sprawowanie społecznej kontroli nad wykonywaniem zadań władzy publicznej oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stąd też zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej, w zakresie której niewątpliwie mieszczą się dane objęte wnioskiem Stowarzyszenia. Dotyczą one bowiem bezpośrednio funkcjonowania organu administracji i realizowania przez niego zadań publicznych. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że informacje na temat spotkań Prezesa Rady Ministrów, odbywanych w ramach wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, stanowią informację publiczną. Na organie tym, jako podmiocie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co do zasady spoczywa obowiązek informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji.

Mając na uwadze, że złożony przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosek dotyczy informacji publicznej, w dalszej kolejności rozważenia wymaga kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Należy jednak zauważyć, że fakt dokonania przez organ jednej z wymienionych czynności nie zawsze zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jest to konsekwencją ukształtowania się w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia przedmiotu skargi na bezczynność. Przysługuje ona m. in. w sytuacji zawiadomienia strony skarżącej przez podmiot zobowiązany, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy mają one taki charakter (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2223/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzupełniając powyższe uwagi należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność, uregulowana w art. 149 ppsa, ma na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu lub dokonania czynności. Innymi słowy, skorzystanie z tego środka prawnego w intencji ustawodawcy powinno zmierzać do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też uwzględniając skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. I OSK 211/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Merytoryczne załatwienie sprawy nadal leży w gestii organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy NSA zauważa, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów koncentruje się z jednej strony na kwestionowaniu waloru informacji publicznej w odniesieniu do danych wskazanych we wniosku Stowarzyszenia, z drugiej strony wskazuje na brak możliwości pełnego zrealizowania wniosku na podstawie zasobu dokumentacji posiadanej przez organ. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie przyznaje, że część spotkań Prezesa Rady Ministrów, mających charakter oficjalny i relacjonowanych na stronie internetowej, stanowi informację publiczną. Tak przedstawione stanowisko jest niespójne i niejednoznaczne. Tym niemniej odnosząc się do zasadniczych zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności NSA podkreśla, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji nakazał organowi "udzielenie informacji o wszystkich spotkaniach, nie dając przy tym żadnych wskazań co do wykonania wyroku ani w zakresie rodzaju dokumentacji ani co do przesłanek, jakimi powinien kierować się organ, żeby danemu spotkaniu przypisać walor informacji publicznej" (karta nr 57 akt). WSA w Warszawie stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia może – co do zasady – dotyczyć informacji publicznych. Nie oznacza to nakazu informowania o wszelkich spotkaniach Prezesa Rady Ministrów. W zaskarżonym wyroku zobowiązano jedynie organ do rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy w jednej z form przewidzianych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. poprzez udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Rozpatrując wniosek organ powinien mieć na względzie stanowisko Sądu I instancji, że walor informacji publicznej mają te spotkania Prezesa Rady Ministrów, które są związane z realizacją zadań publicznych. W ramach postępowania ze skargi na bezczynność Sąd nie mógł natomiast udzielić wytycznych odnośnie do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy.

W nawiązaniu do powyższego NSA dostrzegł również akcentowany w skardze kasacyjnej problem ogólnikowego sformułowania wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Należy jednak zauważyć, że w takiej sytuacji organ miał możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, np. w sposób zawężający jego zakres do określonych kategorii spotkań Prezesa Rady Ministrów, czego nie uczynił. Odesłanie do informacji udostępnianych na stronie internetowej nie może być uznane za prawidłowe załatwienie wniosku, gdyż znajdujące się tam informacje nie obejmują wszystkich oficjalnych spotkań organu, mieszczących się w zakresie informacji publicznej, co wynika wprost z odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy w dniu 15 lipca 2014 r. ("bieżące informacje o wielu spotkaniach Premiera są dostępne na stronie www.premier.gov.pl"). Ponadto Prezes Rady Ministrów w toku postępowania nie stwierdził wyraźnie, że nie posiada informacji innych niż te opublikowane na stronie internetowej. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że fakt nieposiadania informacji przez podmiot zobowiązany musi być uwiarygodniony, zaś wypowiedź w tej mierze jednoznaczna (wyroki NSA z dnia 22 września 2016 r.: I OSK 128/15 oraz I OSK 336/15). W ocenie NSA mało wiarygodne wydają się, chociażby w świetle przepisów dotyczących zabezpieczania wizyt, twierdzenia organu o braku jakiejkolwiek innej niż terminarz dokumentacji spotkań o charakterze oficjalnym, odbywanych w ramach wykonywania zadań publicznych.

Ponadto w odniesieniu do zarzucanego przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 49 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu tajemnicy komunikowania się, podkreślenia wymaga, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie mógł naruszyć wspomnianego przepisu, gdyż go nie stosował, a zatem nie dokonał również jego wykładni. Kwestia ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłaby stać się przedmiotem kontroli sądowej dopiero w przypadku wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej.

Dodatkowo w nawiązaniu do powołanej w skardze kasacyjnej uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 należy zauważyć, że analizowane w niej zagadnienie prawne nie występuje w niniejszej sprawie, dotyczyło ono bowiem udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej akt postępowania karnego jako zbioru dokumentów, czyli instytucji procesowej regulowanej przepisami odrębnymi. Z kolei przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 zapadł na tle odmiennego stanu faktycznego, gdyż złożony w tej sprawie wniosek odnosił się do zawartości służbowej skrzynki poczty elektronicznej konkretnych pracowników organu, która zdaniem sądów administracyjnych obu instancji nie stanowiła informacji publicznej. Tymczasem wniosek Stowarzyszenia z dnia 1 lipca 2014 r. obejmował pewne fakty z publicznej działalności Prezesa Rady Ministrów, bez wątpienia posiadające walor informacji publicznej. Okolicznością wymagająca rozważenia w omawianym przypadku jest jedynie zakres udostępnienia wnioskowanych informacji.

Wobec powyższego NSA uznał za niezasadne zarzuty sformułowane w punktach 1 – 5 skargi kasacyjnej, dotyczące charakteru prawnego żądanych danych oraz sposobu ich udostępnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów kwestionujących poprawność sporządzenia uzasadnienia, należy zauważyć, że elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku określa art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia pozwoliła jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji poddać je kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 311/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uzasadniało rozpatrzenie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ujętych w punktach 6, 8 i 9, w dalszej kolejności po zarzutach obrazy prawa materialnego. W istocie jednak zarzuty te wiązały się z oceną zarzutów natury materialnej, które w ocenie NSA okazały się bezzasadne, co rzutowało także na ocenę zarzutów procesowych.

W świetle przedstawionych wyżej uwag za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 oraz art. 151 ppsa, zawarty w punkcie 7., gdyż wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części odpowiada prawu, nie było zatem podstaw do jego uchylenia.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Stąd też NSA, działając w warunkach związania granicami środka odwoławczego i podstawami zaskarżenia, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.