Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 649/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 1, art. 3, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. D. D. zwróciła się do Wójta Gminy S., na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o udzielenie odpowiedzi na pytanie: "Czy Pani M. Z., jako radna Powiatu [...], uczestnicząca (w obecnej i poprzedniej kadencji) w pracach Rady Powiatu [...] i dwóch komisji odbywających się w godzinach pracy szkoły, której jest dyrektorem, pobierała w tym czasie również wynagrodzenie w tejże szkole, czyli w Publicznym Gimnazjum w S.?".

Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Wójt Gminy S. poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie D. D. pismem z dnia 2 lipca 2014 r. zakwestionowała stanowisko organu, że objęta wnioskiem informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Zaznaczyła, że zgodnie z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za gminne jednostki samorządowe wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę. Oznacza to, że wniosek urlopowy, delegację, ryczałt samochodowy itp. dyrektora szkoły powinien podpisywać wójt. Co więcej, karty wynagrodzeń w części, w jakiej zawierają informacje o wysokości wszelkich wynagrodzeń otrzymywanych przez funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w urzędzie gminy oraz jednostkach organizacyjnych gminy mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacje zawarte w kartach są informacjami szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń, faktycznie wypłacane w poszczególnych okresach.

Niezależnie od powyższego wnioskodawczyni wskazała, że jej wniosek dotyczy udostępnienia informacji dotyczących wynagrodzenia pobieranego przez funkcjonariusza publicznego - dyrektora publicznego gimnazjum w S., a jednocześnie radnej Powiatu [...]. Zaznaczyła, że o ww. informacje występuje jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej - mieszkanka Powiatu [...]. Uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia oceny funkcjonowania gminy i powiatu, realizacji budżetów, jak również spraw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazała również, że prawa do ujawnienia żądanych informacji publicznych upatruje w regulacjach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), w świetle których publiczna gospodarka finansowa jest jawna. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), prawodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia radnemu brania udziału w pracach organów powiatu.

Końcowo wnioskodawczyni wskazała, iż oczywistym jest, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że kwestie poruszone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej są szczególnie istotne dla interesu publicznego i mogą w znaczący sposób wpłynąć na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków w przyszłości.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy S., mając na uwadze wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pobrania przez M. Z. - radną Powiatu [...], uczestniczącą w pracach Rady i Zarządu Powiatu w godzinach pracy szkoły, której jest dyrektorem - wynagrodzenia wypłacanego przez Publiczne Gimnazjum w S., stwierdził, że wnioskowana informacja nie może zostać udzielona.

Podał, że zakres informacji, które organy władzy publicznej są zobowiązane udostępniać na żądanie osób trzecich realizujących konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nakazuje udostępniać każdą informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), pod warunkiem, że udostępnianie tej informacji nie podlega wyłączeniu ze względu na interes podmiotu, którego informacja ta dotyczy bądź ze względu na konieczność zachowania tajemnicy ustawowo chronionej (art. 5 u.d.i.p.). Przy kwalifikacji określonych danych (informacji), jako podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p., kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy dane te odznaczają się cechami określonymi w ustawie. Udostępnieniu podlegają zatem wyłącznie informacje publiczne, tj. informacje dotyczące spraw publicznych. Artykuł 6 u.d.i.p. precyzuje typowe kategorie informacji publicznych, podlegających udostępnieniu, przy czym wymienia on przykładowo informacje o osobach sprawujących funkcje w organach władzy publicznej i ich kompetencjach, a także informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Brak wymienienia określonych informacji w katalogu zawartym w art. 6 u.d.i.p. nie przesądza o tym, że dane te nie są informacją publiczną, bowiem powyższy katalog ma charakter otwarty. W przypadku niewymienienia określonej kategorii spraw w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., na podmiocie występującym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek przeprowadzenia dowodu, że dana sprawa mieści się w pojęciu sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku powyższym, oraz mając na względzie fakt, iż wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego, który warunkuje udzielenie wnioskowanych informacji publicznych, należało - zdaniem organu - udzielić odpowiedzi odmownej.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. D. D. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. M. Z..

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wydania w ustawowym terminie decyzji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i poprzestanie na udzieleniu pisemnej odpowiedzi, że nie zachodzą warunki do udostępnienia żądanej informacji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Wójta Gminy S. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku,

- o orzeczenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w przypadku, gdyby w chwili wyrokowania, istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie, wskutek wydania takiego aktu po wniesieniu skargi do sądu,

- o wymierzenie organowi - na zasadzie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała, iż Wójt Gminy S. uznając, że objęta wnioskiem informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie, że dla jej udostępnienia niezbędnym jest wykazanie interesu publicznego w jej udostępnieniu, czego - w ocenie organu - skarżąca nie uczyniła, winien - zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - wydać decyzję o odmowie udzielenia żądanej informacji. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia działanie Wójta Gminy S., który w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. udzielił skarżącej "odpowiedzi odmownej" w przedmiocie złożonego wniosku.

Wójt Gminy S., nie wydając w ustawowym terminie decyzji w przedmiocie złożonego wniosku i poprzestając na udzieleniu skarżącej pisemnej odpowiedzi, że nie zachodzą warunki do udostępnienia żądanej informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny zgodnie z wnioskiem zawartym w petitum skargi. Wymierzenie grzywny w takiej sytuacji będzie pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również prewencyjną, przez co służyć będzie zapobieganiu podobnym naruszeniom prawa w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o odrzucenie skargi w całości.

Wskazał, iż pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca zażądała od Wójta Gminy S. - w trybie u.d.i.p. - odpowiedzi na pytanie dotyczące wynagrodzenia M. Z. - radnej Powiatu [...] i Dyrektor Publicznego Gimnazjum w S.. Wójt ostatecznie odmówił udzielenia takiej odpowiedzi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. W reakcji na ową decyzję skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu.

Organ podniósł, iż skarżąca dokonała błędnej kwalifikacji decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. uznając ją za "odpowiedź odmowną". Wprawdzie, zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t .j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", decyzja powinna zawierać: oznaczenie organ administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, jednak nie wszystkie z tych elementów są wymagane, by daną formę działania administracji zakwalifikować jako decyzję. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Wobec tego, niewątpliwym jest, iż wystosowane do skarżącej pismo z dnia [...] lipca 2014 r. nosi wszelkie cechy niezbędne dla uznania go za decyzję administracyjną - decyzję odmowną w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r.

Nie ma zatem podstaw, by uznać skargę za dopuszczalną, gdyż zgodnie z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skarga dopuszczalna jest tylko w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Natomiast w przedmiotowej sprawie, wobec faktu, iż w dniu [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję odmowną, skarżącej przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji Wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856). Z tych względów przedmiotowa skarga winna podlegać odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Wójta Gminy S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie - winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - przesłanki takie zostały spełnione.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy S. - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Skarżąca domaga się bowiem udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące pobierania wynagrodzenia przez osobę będącą dyrektorem publicznej szkoły w S., a jednocześnie wykonującej mandat radnej Powiatu [...], a zatem informacji dotyczącej okoliczności wypłacania środków pieniężnych z zasobów publicznych na rzecz osoby pełniącej funkcje publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Istnieją zatem wszelkie podstawy ku temu, by uznać, że żądana przez skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z akt sprawy, w tym również z odpowiedzi na skargę wynika, że powyższa okoliczność nie jest przez organ kwestionowana. Zauważyć bowiem należy, że pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stojąc na stanowisku, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną - przetworzoną.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w stanie bezczynności, czy też zrealizował wniosek skarżącej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zatem w sytuacji uznania przez organ, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 i art. 17 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany wydaje również w sytuacji, gdy uzna, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a nie zaistniała w sprawie przesłanka "szczególnej istotności interesu publicznego", a nadto, pomimo wezwania, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, publ. LEX nr 741347). Zaznaczenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na skutek stwierdzenia braku szczególnie istotnego interesu publicznego ma charakter uznaniowy. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy tę kwestię zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1600/02, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, uznać należy, że Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na brak wykazania przez skarżącą "interesu prawnego". Tak bowiem w ocenie Sądu należy zakwalifikować formę prawną działania organu, w jakiej zrealizował on wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazać przy tym należy, że decyzja administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, który stosuje się z określonymi wyjątkami do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku poprzez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie skutków prawnych (v. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX stan prawny na 2015 r.).

Oświadczenie woli organu administracji publicznej musi posiadać określoną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać określone skutki prawne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego, gdzie stwierdzono, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ". W świetle powyższego, każde pismo organu, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

"Pismo" Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata - strony skarżącej, rozstrzygnięcie o istocie sprawy - o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz podpis osoby reprezentującej organ - Wójta Gminy S.. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że ww. "pismo" zawiera oświadczenie woli, a nie wiedzy organu odnośnie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z treści tego "pisma" jednoznacznie bowiem wynika, że organ odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z określonych powyżej przyczyn.

Odrębną kwestią pozostaje natomiast, czy powyższa - ułomna przecież - decyzja administracyjna, niezawierająca wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., w tym pouczenia o trybie i terminie złożenia odwołania, pozostaje aktem zgodnym z prawem, czy też wadliwym. Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie ocenia prawidłowości wydanego aktu. Akt ten może być przedmiotem oceny zgodności z prawem tylko wówczas gdy zostaje zaskarżony do sądu po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że skarżąca - jako adresatka wydanej decyzji - może uzyskać ochronę swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie ewentualnego przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie (a także brak pouczenia) w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże fakt mylnego pouczenia strony o trybie i terminie wniesienia odwołania, bądź brak takiego pouczenia, nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie (brak pouczenia) będzie zatem stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli skarżąca zechce z tej możliwości skorzystać i dochowa przewidzianych prawem warunków. Skuteczność przywrócenia terminu w sytuacji braku pouczenia co do prawa wniesienia odwołania od decyzji uzależniona jest od wniesienia podania o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienia uchybionej czynności (art. 58 § 2 K.p.a.).

W konkluzji stwierdzić należy, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi odnośnie pozostawania Wójta Gminy S. w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skoro organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a więc załatwił wniosek w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie można czynić mu skutecznie zarzutu bezczynności. Z tego względu skarga - jako nieuzasadniona - podlegała oddaleniu. Wobec nieuwzględnienia skargi brak było podstaw do orzeczenia przez Sąd, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także do wymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., o co wnosiła skarżąca.

Brak było również podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu. Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność Wójta Gminy S. wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś decyzja administracyjna tegoż organu w sytuacji niewyczerpania przez skarżącą przysługujących jej środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że wniesienie skargi na bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. nie musi być poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 52 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, publ. LexPolonica nr 2144855).

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.