Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 621/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 75, 76, 77 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń wskazanych podczas kontroli 1. uchyla zarządzenie pokontrolne w punktach 1, 3 i 4; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego W. Spółki z o.o. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. w dniach [...] listopada 2020 r. – [...] grudnia 2020 r. przeprowadził kontrolę w oczyszczalni ścieków przy ulicy [...] w B. prowadzonej przez W. Spółkę z o.o. w B.. Z kontroli sporządzono protokół nr [...], który przesłano kontrolowanej Spółce. Osoby reprezentujące Spółkę odmówiły podpisania protokołu. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. złożyły pisemne wyjaśnienia oraz zastrzeżenia do ustaleń protokołu.

Następnie doszło do wymiany pisemnych stanowisk, które organ zaprezentował w pismach z [...] lutego 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r. a kontrolowana Spółka w pismach z [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r.

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: PWIOŚ) nałożył na kontrolowaną Spółkę obowiązki:

1. rzetelnego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Termin realizacji: działalność ciągła;

2. uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 19 08 02 - Zawartość piaskowników. Termin realizacji: do [...] czerwca 2021 r.;

3. rzetelnego sporządzania sprawozdań odpadowych. Termin realizacji: działalność ciągła;

4. prawidłowego magazynowania wytwarzanych odpadów. Termin realizacji: działalność ciągła.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na [...] lipca 2021 r. W podstawie prawnej zarządzenia wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), dalej: uIOŚ. Odnośnie poszczególnych naruszeń PWIOŚ wyjaśnił następująco:

ad. 1 - kontrolowany podmiot nierzetelnie prowadzi ilościową i jakościową ewidencję odpadów przez niewypełnianie wszystkich wymaganych rubryk w karcie ewidencji odpadu. Nie wypełniono karty ewidencji odpadu o kodzie 16 10 02 oraz 19 08 05 w zakresie sposobu zagospodarowania, nieprawidłowo wypełniono kartę dla kodu 19 08 05 - odpad wpisany jako odebrany a nie przyjęty. Zdaniem organu, przepis art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779) określa wszystkie wymagane informacje, które powinny być zawarte w ewidencji odpadów, a informacji tych nie zamieszczono;

ad. 2 - kontrolowany podmiot nie posiada pozwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 02 - Zawartość piaskowników. Spółka dysponuje decyzją Marszałka Województwa P. z [...] czerwca 2014 r. znak [...], w której Rozdziale II pkt 1 określono rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia. W punkcie tym nie określono możliwości przetwarzania odpadu o kodzie 19 08 02 - Zawartość piaskowników. Przedmiotowe odpady mogą zostać wytworzone w związku z pracą instalacji do oczyszczania ścieków i przetwarzania odpadów. Organ wskazał przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach;

ad. 3 - kontrolowany podmiot nierzetelnie sporządził sprawozdanie odpadowe za rok 2019, bowiem nie wykazał sposobu zagospodarowania odpadu o kodzie 16 10 02, tj. nie wykazał odpadu jako magazynowanego, w związku z czym odpad został zagospodarowany. Nie wypełnił także Działu III Tabela 1. "Informacja o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, instalacji do termicznego przekształcenia odpadów - w zakresie gospodarki odpadami w instalacji lub urządzeniu". Zdaniem organu, skoro wypełniona została tabela 1 przedmiotowego działu w zakresie odpadów powstających w wyniku procesu odzysku lub unieszkodliwiania, należało wypełnić również tabelę w zakresie gospodarki odpadami w instalacji lub urządzeniu. PWIOŚ wskazał przepis art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach jako określający dane, które powinny zostać zawarte w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami;

ad. 4 - kontrolowany podmiot nieprawidłowo magazynuje wytworzone odpady. Podczas kontroli ustalono, iż w miejscu magazynowania odpadów panował nieporządek, nie wszystkie odpady posiadały oznaczenia umożliwiające ich łatwą identyfikację, w niektórych miejscach magazynowane były odpady inne niż wskazywało na to oznaczenie (stwierdzono nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów o kodach 15 02 02*, 15 02 03 - odpad powinien być magazynowany w pomieszczeniu magazynu głównego, 17 04 05 - brak oznakowania wszystkich miejsc, w których magazynowany jest odpad). Zdaniem PWIOŚ, w punkcie I ppkt 6 wydanej dla kontrolowanej Spółki decyzji Marszałka Województwa P. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] określono miejsce i sposób magazynowania poszczególnych odpadów, których to wymagań Spółka nie dotrzymuje.

Kontrolowany podmiot pouczono o treści art. 31a ust. 1 i 2 uIOŚ.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. Spółka sformułowała swoje stanowisko w sprawie odnosząc się do poszczególnych przypisanych jej naruszeń. Wywiodła, że: karty ewidencji odpadów prowadziła zgodnie z dotychczasową praktyką, nie stwierdzano nieprawidłowości w tym zakresie, niemniej jednak skorygowała karty w sposób wskazany w zarządzeniu; od [...] lipca 2021 r. zawartość piaskowników będzie przekazywana firmom zewnętrznym; korektę sprawozdań odpadowych złożyła [...] stycznia 2021 r.; sposób magazynowania odpadów obecnie następuje zgodnie z decyzją Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. , zaś w zakresie odpadów 17 04 05 dodatkowo oznakowała miejsca ich magazynowania.

Skargę na zarządzenie pokontrolne, kwestionując ten akt w całości, wniosła Spółka W.. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego treść w pkt 2 zobowiązuje skarżącą do uregulowania stanu formalnoprawnego przetwarzania odpadów o kodzie 19 08 02 - Zawartość piaskowników, gdy tymczasem:

1) skarżąca na dzień wydania zarządzenia nie wytwarza i nie przetwarza odpadu o takim kodzie i nie planuje go wytwarzać lub przetwarzać, zatem zarządzenie w pkt 2 jest bezprzedmiotowe;

2) treść zarządzenia pokontrolnego nie pozwala na ustalenie, jakiego rodzaju działania mają być podjęte, by zaprzestać rzekomych naruszeń tj. nie określono lub zbyt ogólnie określono zakres nakazu z pkt 2 zarządzenia;

3) organ przekroczył swoje uprawnienia;

4) wskazano wyłącznie jeden przepis prawa tj. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, bez uwzględnienia przepisów art. 45 ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli, bez przedstawienia stanu faktycznego odnośnie przetwarzania odpadu o kodzie19 08 02 i wskazania na czym polegało naruszenie;

5) nierealnie wskazano termin na wykonanie nakazu z pkt 2 zarządzenia;

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego treść w zakresie pkt 4 zobowiązuje skarżącego do prawidłowego magazynowania odpadów o kodzie 15 02 02* i 15 02 03 w pomieszczeniu magazynu głównego, w sytuacji gdy na dzień wydania zarządzenia odpady te powinny być i są magazynowane w pomieszczeniu magazynowym budynku socjalno-warsztatowego, zatem zarządzenie w pkt 4 jest bezprzedmiotowe;

3. art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ przez wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 4 bez wskazania przepisu prawa, który został naruszony i bez odniesienia się do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli;

4. art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 uIOŚ przez wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 2 i 4 w momencie, gdy rzekome naruszenia były bezprzedmiotowe oraz pkt 1 i 3 w momencie, gdy naruszenia już nie istniały.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ przez błędną wykładnię i zastosowanie przyjmując, że skarżąca nie posiada pozwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 02 – Zawartość piaskowników;

2. art. 45 ust. 4, 6, 7, 8 ustawy o odpadach przez ich niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie posiadała pozwolenia na przetwarzanie odpadu o kodzie 19 08 02.

Spółka nie zgodziła się z wydanym zarządzeniem w całości. Wyjaśniła, że jest to akt władczy z zakresu administracji publicznej, dlatego powinien spełniać wymagania co do rozstrzygnięcia i uzasadnienia jak inne podobne akty, nadto powinien mieć treść wskazującą na określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania podmiotu zobowiązanego oraz nie może wybiórczo odwoływać się do stanu prawnego. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie spełnia tych cech. Spółka zwróciła uwagę, że [...] grudnia 2020 r. Marszałek Województwa P. wydał decyzję znak [...] zmieniającą własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. stanowiącą pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na przetwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem instalacji do oczyszczania ścieków i przetwarzania odpadów zlokalizowanej w B. przy ulicy [...]. Decyzję z [...] grudnia 2020 r. PWIOŚ otrzymał do wiadomości. Stała się ona ostateczna [...] stycznia 2021 r. Z decyzji zmieniającej wynika, że skarżąca obecnie nie wytwarza i nie przetwarza w prowadzonej instalacji odpadu o kodzie 19 08 02 - Zawartość piaskowników oraz nie planuje go wytwarzać i przetwarzać. Punkt 2 zarządzenia jest zatem bezprzedmiotowy. Nie wskazano w nim także sposobu "uregulowania stanu formalnoprawnego", przed jego sformułowaniem nie ustalono stanu faktycznego, nie sięgnięto do protokołu kontroli, nie wyjaśniono stanu prawnego, pominięto niektóre obowiązujące regulacje, wyznaczono nierealny termin na wykonanie tego obowiązku, zatem organ przekroczył swoje uprawnienia.

Odnośnie punktu 4 zarządzenia pokontrolnego Spółka wywiodła, że w decyzji zmieniającej Marszałka z 30 grudnia 2020 r. zmieniono miejsce magazynowania odpadów o kodzie 15 02 02* i 05 02 03, zatem zarządzenie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego odpady te powinny być i są magazynowane w pomieszczeniu magazynowym budynku socjalno-warsztatowego. Nadto nie wskazano przepisów prawa, które zostały naruszone i nie odniesiono się do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli.

Spółka wskazała, że uzasadnienie punktów 2 i 4 zarządzenia pokontrolnego nie odpowiada wymaganiom, które powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie powinny znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot naruszył przepisy prawa.

Odnośnie naruszeń wskazanych w punktach 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego wskazała, że uchybienia zostały przez nią wyeliminowane jeszcze w trakcie kontroli, zatem sformułowane nakazy również są bezprzedmiotowe. Karty ewidencji odpadów były zawsze prowadzone rzetelnie według procedur z lat poprzednich, a kontrole organów nie wykazywały uchybień w tym zakresie, choć WIOŚ i skarżący prezentowały inne interpretacje przepisów.

W efekcie, zdaniem skarżącej Spółki, PWIOŚ naruszył przepisy art. 12. ust. 2 uIOŚ w zakresie całego zarządzenia pokontrolnego.

Do skargi Spółka załączyła ostateczną decyzję Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. znak [...].

Przed przekazaniem sądowi skargi, w dniu [...] sierpnia 2021 r. aktem znak [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, PWIOŚ uchylił punkt 2 własnego zarządzenia pokontrolnego z [...] czerwca 2021 r. Wyjaśnił, że z decyzji zmieniającej Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. wynika, iż Spółka nie wytwarza odpadu o kodzie 19 08 02, a zawartość piaskowników od [...] lipca 2021 r. będzie przekazywała firmom zewnętrznym, co czyni zaskarżone zarządzenie pokontrolne odnośnie punktu 2 bezprzedmiotowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że bezzasadnym jest zaskarżanie punktu 4 zarządzenia wobec treści wyjaśnień Spółki zawartych w piśmie z [...] lipca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na zarządzenie. Skoro zarzucone naruszenia nie istniały na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego (magazynowanie odpadów zostało dostosowane do zapisów decyzji Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r.), to wystarczyło jedynie fakt ich wyeliminowania wskazać w odpowiedzi na zarządzenie, co w istocie nastąpiło. Natomiast wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, jakie naruszenie zostało ustalone w trakcie prowadzonej kontroli oraz wskazał, który punkt decyzji z 2014 r., określający miejsce i sposób magazynowania odpadów, został naruszony na dzień kontroli. Końcowo organ wskazał, że skoro Spółka w odpowiedzi na wydane zarządzenie pokontrolne poinformowała o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie naruszeń, to zrozumiała treść zarządzenia. Ponadto fakt, iż Skarżąca poinformowała o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego świadczy o wystąpieniu naruszeń.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. skarżąca Spółka złożyła oświadczenie o cofnięciu skargi w części dotyczącej punktu 2 zarządzenia pokontrolnego, a w pozostałym zakresie skargę podtrzymała. Wyjaśniła, że skoro na dzień wydawania zarządzenia pokontrolnego naruszenia były wyeliminowane – wydawanie w tym zakresie zarządzenia było bezzasadne. Odnośnie zarzutu dotyczącego kart ewidencji odpadów wyjaśniła, że wcześniejsze kontrole w tym zakresie nie wykazywały uchybień, zaś odnośnie sprawozdań odpadowych – że sprawozdanie za rok 2019 było zgodnie z przepisami wypełniane po raz pierwszy według nowego wzoru w systemie informatycznym. Spółka wypełniła sprawozdanie zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą. To względy interpretacyjne spowodowały zastrzeżenia tak odnośnie kart ewidencji odpadów jak i sprawozdań odpadowych. Zarzucone naruszenia zostały wyeliminowane jeszcze w trakcie kontroli.

Podczas rozprawy w dniu [...] października 2021 r. sąd dopuścił, zawnioskowany przez pełnomocnika skarżącej Spółki, dowód z protokołów poprzednich kontroli przeprowadzonych przez organ na okoliczność ich wyników; zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia załączników do pisma skarżącego z [...] stycznia 2021 r., w szczególności skorygowanych kart ewidencji odpadów, pisma skarżącego z [...] stycznia 2021 r. wraz z załącznikami stanowiącymi skorygowane sprawozdanie odpadowe za 2019 r. oraz wskazania w jakiej dacie organ dowiedział się o wydaniu decyzji Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. nr [...], które to dowody zdecydował dopuścić poza rozprawą uznając ją za zbędną w tym zakresie.

W zakreślonym terminie pełnomocnik organu zastosowała się do zobowiązania przedkładając pismo z [...] października 2021 r. (k. 86). Wyjaśniła, że:

- decyzja zmieniająca Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. została przekazana PWIOŚ [...] stycznia 2021 r. i nie była wówczas ostateczna. Do wpływu skargi na zarządzenie pokontrolne, tj. do [...] lipca 2021 r. organ nie znał terminu uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Nie poinformowała o tym strona w przedkładanych pismach z [...] stycznia 2021 r., [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r.;

- Spółka nie przedłożyła organowi pisma z [...] stycznia 2021 r. oraz sprawozdań odpadowych. Sprawozdania takie są składane właściwemu marszałkowi województwa (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach), sporządzane są za pośrednictwem indywidulanego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). W piśmie Spółki z [...] stycznia 2021 r. znajduje się informacja, że [...] grudnia 2020 r. złożyła korektę sprawozdania w zakresie odpadu o kodzie 16 10 02, z którą PWIOŚ zapoznał się za pomocą platformy BDO informując następnie Spółkę o nieprawidłowości tej korekty. O kolejnej korekcie Spółka nie poinformowała PWIOŚ, a o tym, że została złożona [...] stycznia 2021 r. dowiedział się [...] lipca 2021 r. tj. z informacji o sposobie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Zobowiązanie w zarządzeniu pokontrolnym do rzetelnego sporządzania sprawozdań odpadowych było więc prawidłowe.

Pełnomocnik organu przekazała również skan pisma Spółki z [...] stycznia 2021r. (wydruk z systemu EZD) wraz z załączonymi kartami ewidencji odpadu o kodach 161002 i 190805 za 2019 – korekta (odłączonymi od pisma podczas kopiowania dokumentacji). Organ zaznaczył, iż ustalenia kontroli obejmują konkretny okres i konkretny stan faktyczny, a ujawnione nieprawidłowości zobowiązywały organ do sformułowania obowiązku ich wyeliminowania w zarządzeniu pokontrolnym. Organ nie zobowiązał Spółki wyłącznie do skorygowania konkretnej dokumentacji, lecz do rzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów oraz rzetelnego sporządzania sprawozdań w sposób ciągły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 3 i 4 zarządzenia pokontrolnego, a postępowanie sądowe podlega umorzeniu odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tego zarządzenia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "l" uIOŚ, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy, między innymi, kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 i 784). Stosownie do treści art. 11 ust. 1, 2 i 3 uIOŚ, z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z kolei przepis art. 12 ust. 1 uIOŚ reguluje zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, które może być podjęte na podstawie ustaleń protokołu kontroli. Są to: 1. wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2. wydanie na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej; 3. wszczęcie egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Natomiast kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 31a uIOŚ, dla osoby, która: w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień (pkt 1), niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (pkt 2) – przewiduje się sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Z powyższego wynika przede wszystkim, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska "może wydać zarządzenie pokontrolne" (art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ) na podstawie ustaleń stwierdzonych podczas kontroli i odnotowanych w jej protokole, a osoba reprezentująca podmiot kontrolowany "ma obowiązek" poinformowania organ o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie naruszeń wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym. Natomiast przepisy uIOŚ nie regulują wprost przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej a przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu, nie bez znaczenia dla odpowiedzi na pytanie o dopuszczalny sposób zachowania się organu w takiej sytuacji jest istota zarządzenia pokontrolnego oraz właśnie regulacja art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ z zawartym w niej sformułowaniem "może wydać zarządzenie pokontrolne".

W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko, które sąd w sprawie niniejszej podziela, iż celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Badanie legalności zarządzenia oznacza więc konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, w tym czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (przepisów, decyzji), lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. Podkreślić należy za orzecznictwem sądów, że istotą kontroli jest po pierwsze – badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym (spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności), po drugie – ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Przekazanie ustaleń i dyspozycji ma charakter aktu władczego ale podejmowanego w granicach uznania administracyjnego ("może wydać"), co wyklucza obligatoryjny charakter zarządzenia pokontrolnego (zamiast wielu vide II SA/Op 183/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowe zarządzenie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej kwalifikowanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., tj. innym niż decyzja bądź postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Powtórzyć należy za tutejszym sądem w sprawie II SA/Bk 360/18 (na który powoływała się również skarżąca Spółka), iż należy oczekiwać nadania zarządzeniu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretnie przepisy prawa doszło do ustalenia naruszenia. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Powyższe jest aktualne także wobec faktu, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 uIOŚ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co również jest poglądem niekwestionowanym i jednolicie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem sądu, powyższe wywody są niezbędne dla sformułowania konkluzji, iż konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego ("może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to – w ocenie sądu - nie powinien abstrahować od zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem – to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń. Jeśli zarządzenie pokontrolne jest aktem władczym, któremu stawia się wymagania jak dla decyzji administracyjnej, to oznacza to również konieczność oceny zasadności jego wydania. W sprawie niniejszej było to tym bardziej uzasadnione, że upłynęło prawie sześć miesięcy między doręczeniem protokołu kontroli i wydaniem kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego, a organ miał wiedzę o zmianie stanu faktycznego i prawnego w tym okresie. Powyższy kierunek rozumowania potwierdził zresztą sam organ, który po wpłynięciu skargi uchylił punkt 2 zarządzenia pokontrolnego uwzględniając zmianę stanu prawnego w zakresie istnienia obowiązku posiadania przez kontrolowaną Spółkę pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 02 – co było skutkiem wydania decyzji zmieniającej Marszałka Województwa P. z 30 grudnia 2020 r.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi ocenić je należy jako uzasadnione i skuteczne.

W protokole kontroli na s. 14 wskazano na "nierzetelne prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów – niewypełnienie karty ewidencji odpadu o kodzie 16 10 02 oraz 19 08 05 w zakresie sposobu zagospodarowania, nieprawidłowe wypełnienie karty dla kodu 19 08 05 – odpad wpisany jako odebrany a nie przyjęty". Wskazano w protokole kontroli jako źródło obowiązku art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Z kolei sformułowanie zarządzenia pokontrolnego odnośnie tego naruszenia jest ogólne i nie nawiązuje do konkretnych kodów odpadów, których nieprawidłowości dotyczą, zaś uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego wskazuje art. 67 ust. 3 ustawy o odpadach bez wskazania konkretnego punktu tego przepisu, których to punktów jest 11. W przedłożonych sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej Spółki z [...] stycznia 2021 r., w którym wyjaśniono, że karty prowadzone były jak dotychczas, kontrole organów nie wykazywały uchybień w tym zakresie (co potwierdziły protokoły kontroli załączone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2021r. i dopuszczone przez sąd jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), a nadto do pisma tego – jak wskazał jego autor – dołączono karty ewidencji odpadów skorygowane w sposób wymagany przez organ. Kart tych w aktach administracyjnych nie było, fakt ich przedłożenia wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r. potwierdził jednak pełnomocnik organu przy piśmie z [...] października 2021 r. (jak wskazał "oryginały tych kart zostały odłączone od pisma podczas kopiowania dokumentacji"). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z zacytowanej treści protokołu kontroli wynikał nie fakt – jak ujęto to ogólnie w rozstrzygnięciu zarządzenia pokontrolnego – nierzetelnego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, ale niewypełnienie konkretnych rubryk kart za rok 2019 odnośnie konkretnych kodów. Co więcej, jak wskazali przedstawiciele skarżącej Spółki w piśmie z [...] września 2021 r. (k. 58), sposób wypełnienia tych rubryk ma charakter interpretacyjny (vide ponownie protokoły z lat wcześniejszych). W tych okolicznościach, zwłaszcza gdy Spółka niezwłocznie, bo zaledwie w kilka dni po otrzymaniu protokołu kontroli, usunęła wskazane nieprawidłowości – wydawanie ponad pięć miesięcy później zarządzenia pokontrolnego, z którego punktu 1 rozstrzygnięcia nota bene nie wynika precyzyjnie ani konkretne uchybienie, ani sposób jego usunięcia, jest bezprzedmiotowe i nie powinno mieć miejsca. Nie służy to dobrej praktyce administracyjnej, budowaniu zaufania obywateli do organów państwa, nie służy też zasadzie ekonomii procesowej. Nieznajdujące racjonalnego i przekonującego uzasadnienia jest również określenie terminu usunięcia tej nieprawidłowości jako "działalność ciągła". Przy tak określonym obowiązku nie jest jasne, co PWIOŚ nakazał usunąć i w jakim terminie. Zdaniem sądu, "termin wyznaczony w zarządzeniu pokontrolnym", o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ to termin konkretny, precyzyjny, podlegający weryfikacji, np. "w ciągu miesiąca", "w ciągu 14 dni", ale także "natychmiast", "bezzwłocznie"). Nie sanuje powyższej nieprawidłowości uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie wskazuje właściwego punktu art. 67 ust. 3 ustawy o odpadach oraz nie konkretyzuje terminu usunięcia uchybień.

W protokole kontroli na s. 14 ustalono nieprawidłowość w postaci nierzetelnego sporządzenia sprawozdania odpadowego za rok 2019 – niewypełnienie wszystkich wymaganych danych. Jako podstawę prawną obowiązku podmiotu kontrolowanego wskazano art. 75 ustawy o odpadach. Podobnie jak w przypadku karty ewidencji odpadów, sformułowanie zarządzenia pokontrolnego odnośnie tego naruszenia jest ogólne i nie precyzuje czego konkretnie dotyczy nieprawidłowość (rubryki, kodu odpadu, sposób zagospodarowania itp.). Uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego wymienia art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach bez wskazania konkretnego punktu tego przepisu, których to punktów jest 10. Niezależnie jednak nawet od sposobu sformułowania zarządzenia pokontrolnego i jego uzasadnienia w tym zakresie, nie może ujść uwadze ta istotna okoliczność, iż zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach, podmioty obowiązane do sporządzenia sprawozdań, o których mowa w art. 73, art. 74a i art. 75, składają je w terminie do dnia [...] marca za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi województwa właściwemu ze względu na okoliczności wskazane w punktach 1-3 tego przepisu. Już z tej okoliczności wynika, że to nie PWIOŚ w przypadku skarżącej Spółki był właściwy do otrzymania sprawozdania odpadowego za rok 2019. Potwierdził tę konkluzję pełnomocnik organu w piśmie z [...] października 2021 r. przyznając, że organ zapoznał się ze sprawozdaniem poprawionym i załączonym przy piśmie z [...] grudnia 2020 r. na platformie BDO (k. 83 verte). Z kolei zgodnie z art. 77 ustawy o odpadach, marszałek województwa weryfikuje informacje zawarte w sprawozdaniach, o których mowa w art. 73, art. 74a i art. 75, za poprzedni rok kalendarzowy, w terminie do [...] września następnego roku, z tym że w zakresie sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ust. 2 pkt 6 oraz art. 75 ust. 2 pkt 9 i 10 - w terminie do dnia [...] kwietnia następnego roku (ust. 1); jeżeli z weryfikacji, o której mowa w ust. 1, wynika, że informacje zawarte w sprawozdaniu są niezgodne ze stanem faktycznym, marszałek województwa wzywa za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami do korekty sprawozdania, określając termin przekazania korekty nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Przepis art. 76 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2). A zatem również marszałek województwa jako organ właściwy do otrzymania sprawozdania odpadowego – dokonuje jego weryfikacji. Niezależnie także od powyższego, jak wynika z art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach, sprawozdania składa się do [...] marca za poprzedni rok kalendarzowy, zatem określenie terminu realizacji tego obowiązku jako "działalność ciągła" nie znajduje uzasadnienia (por. np. wyrok w sprawie II OSK 3202/19). Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że zaskarżone zarządzenie w punkcie 3 nie miało podstawy prawnej w świetle treści art. 76 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Tytułem wyjaśnienia należy dodać, że zobowiązanie na rozprawie w dniu [...] października 2021 r. pełnomocnika organu do przedłożenia pisma skarżącego z [...] stycznia 2021 r. zawierającego załączniki w postaci skorygowanych sprawozdań odpadowych wynikało z konsekwentnego powoływania się przez skarżącego na złożenie takich sprawozdań bez wskazania któremu organowi to nastąpiło.

W protokole kontroli na s. 14 ustalono "nieprawidłowość w magazynowaniu odpadów – oznaczenia niezgodnie z faktycznie magazynowanymi odpadami, nieporządek, magazynowanie niezgodnie z warunkami decyzji" - punktem I ppkt 6 decyzji Marszałka Województwa P. z [...] czerwca 2014 r. znak [...]. Sformułowanie zarządzenia pokontrolnego odnośnie tego naruszenia jest znowuż ogólne jako "prawidłowe magazynowanie wytwarzanych odpadów. Termin realizacji: działalność ciągła". Z doprecyzowania tej nieprawidłowości w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wynika, że chodzi o nieprawidłowe magazynowanie odpadu o kodach 15 02 02* i 15 02 03 (powinien być magazynowany w pomieszczeniu magazynu głównego) oraz 17 04 05 (brak oznakowania wszystkich miejsc, w których magazynowany jest odpad).

W tym zakresie wskazać trzeba, że choć w aktach sprawy nie znajduje się decyzja Marszałka Województwa P. z [...] czerwca 2014 r. znak [...], jednak co do brzmienia punktu I ppkt 6 tej decyzji i wynikającego z niego obowiązku magazynowania odpadów o kodach 15 02 02* i 15 02 03 w pomieszczeniu magazynu głównego nie było sporu. Z protokołu kontroli wynika, że odpady te w dniu kontroli przechowywano na podwórku w miejscu zadaszonym oraz niezadaszonym (zdjęcie 13 i 17 protokołu kontroli). Istotne jest jednak, jak trafnie wskazała skarżąca, że [...] grudnia 2020 r. została wydana decyzja Marszałka Województwa P. z [...] grudnia 2020 r. zmieniająca decyzję tego organu z [...] czerwca 2014 r. odnośnie magazynowania odpadów o ww. kodach 15 02 02* i 15 02 03 (vide tabela s. 3 tej decyzji, k. 12). W momencie wydawania zarządzenia pokontrolnego decyzja zmieniająca funkcjonowała w obrocie prawnym. Co prawda organ argumentuje, iż dowiedział się o decyzji zmieniającej [...] stycznia 2021 r. kiedy nie była jeszcze prawomocna, zaś o uzyskaniu przez nią przymiotu prawomocności Spółka organu nie poinformowała, jednak nie może to mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Podobnie jak w przypadku punktu 2 zarządzenia (pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 02), decyzja Marszałka z [...] grudnia 2020 r. zmieniła stan prawny odnośnie sposobu magazynowania odpadów o ww. kodach 15 02 02* i 15 02 03, co w dacie wydawania zarządzenia pokontrolnego powinno być uwzględnione. Postulowanie bowiem, przy opisanej zmianie sposobu magazynowania odpadów, aby Spółka uwzględniła treść decyzji Marszałka z 2014 r. nie znajdowało uzasadnienia nawet przy założeniu o braku wiedzy organu o ostateczności decyzji zmieniającej. Zobowiązano bowiem Spółkę do wypełnienia obowiązku, który nie był już aktualny (nie znajdował umocowania w ostatecznej decyzji administracyjnej). Zresztą uzyskanie wiedzy o uzyskaniu przez decyzję zmieniającą przymiotu ostateczności nie było działaniem skomplikowanym. Marginalnie dodać należy, że organ niekonsekwentnie uwzględnił skutki wydania ww. decyzji z [...] grudnia 2020 r., bowiem odnośnie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego skargę uwzględnił, czego nie uczynił w stosunku do punktu 4 tego zarządzenia w powyżej opisanym zakresie.

Z kolei sposób sformułowania punktu 4 zarządzenia pokontrolnego przesądził o wyeliminowaniu go w całości, mimo iż z pisma wyjaśniającego Spółki sporządzonego po otrzymaniu spornego zarządzenia wynika, iż przyznała ona nie w pełni prawidłowe oznakowanie wszystkich miejsc magazynowania odpadu o kodzie 17 04 05 i zastosowała się do zarządzenia w tym zakresie (dodatkowe oznakowanie tych miejsc jak zalecono w zarządzeniu). Nie dało się wyodrębnić dla potrzeb wyroku rozstrzygnięć punktu 4 zarządzenia pokontrolnego odnośnie poszczególnych rodzajów kodów odpadów, których ten punkt dotyczy.

Reasumując, zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlegało wyeliminowaniu w punktach 1, 3 i 4 z uwagi na naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ polegające na jego wydaniu w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw. Nieprawidłowości bowiem usunięto (punkt 1 i w części punkt 4), bądź organ nie był właściwy do nakazania usunięcia konkretnej nieprawidłowości (punkt 3) oraz niemożliwe było wyodrębnienie rozstrzygnięcia zarządzenia odnośnie nieprawidłowości zarzuconej błędnie (magazynowanie odpadów o kodach 15 02 03 i 15 02 02*) od nieprawidłowości wyeliminowanej dopiero po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, a więc co do której strona uznała swój obowiązek (dodatkowe oznakowanie miejsc magazynowania odpadów o kodzie 17 04 05).

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż wystarczyło aby kontrolowany podmiot po wydaniu zarządzeniu pokontrolnego poinformował o wyeliminowaniu nieprawidłowości - także tej, którą wyeliminował przed jego wydaniem. Należy wskazać, iż skoro usunięto nieprawidłowość przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, a organ miał o tym wiedzę lub powinien był mieć (karty ewidencji odpadów, sprawozdanie odpadowe) bądź mógł tę wiedzę w prosty sposób uzyskać (o ostateczności decyzji Marszałka Województwa z [...] grudnia 2020 r.) – wydawanie w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego było bezprzedmiotowe.

Z wyżej wskazanych względów sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

O umorzeniu postępowania sądowego odnośnie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie doszło do skutecznego cofnięcia skargi. Zgodnie z art. 60 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przesłanki do niezwiązania sądu oświadczeniem o cofnięciu skargi nie wystąpiły. Dodatkowo potwierdza wystąpienie tych przesłanek treść aktu organu z [...] sierpnia 2021 r. wydanego po wpłynięciu skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład kosztów wliczono następujące kwoty: 200 zł - wpis od skargi, 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.