Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3313/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2005r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r sprawy ze skargi A.K. , J.R. , R.L.-S. , R.P. , P.S. , M.P.-G. , W.B. , Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 grudnia 2000r , Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2000 r. Budownictwa Mieszkaniowego A. Spółki cywilnej A.T. , M.T. , R.P. z siedzibą w K. przy ul [...] , o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...] , dz. nr ewid. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku o czterech lokalach mieszkalnych ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załącznikach graficznych Nr 2 i Nr 2a, które stanowią integralną część niniejszej decyzji".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów B.-K. zatwierdzonego uchwałą Nr V/47/89 Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 16 marca 1989 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kiel Nr 13, poz. 186, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 436/93 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 24 czerwca 1993 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kiel. Nr 8, poz. 88 oraz uchwałą Nr 94/94 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 listopada 1994 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kiel. Nr 11 poz. 113 - działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. położona jest na terenie oznaczonych symbolem [...] , którego dotyczą następujące ustalenia: ustalenia realizacyjne szczegółowe: użytkowanie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - do zachowania 1 budynek mieszkalny, projektowanych 11 budynków mieszkalnych oraz ustalenia realizacyjne ogólne: pkt 1.3.2. Za zgodny z planem uważa się sposób zabudowy działki lub terenu inny niż przedstawiony w rysunku planu Nr 1, jeżeli nie utrudnia on przewidzianego w planie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, nie będących przedmiotem wniosku.

Wskazano również, że zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, jednolity tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) zabudowa jednorodzinna jest to: budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle powyższego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez mieszkańców domu nr [...] przy ul[...] w K. : W.B. , Z.S. , J.R. , P.S. , R.P. , M.P. i M.S. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. , znak: [...] zakwalifikowanej przez Kolegium jako decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o czterech mieszkaniach i związanych z budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. , sygn. akt: [...] uchyliło punkt 5 warunków ustalonych w załączniku tekstowym Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji w części o treści: "W przypadku usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 25,0/7 należy zastosować rozwiązanie zabezpieczające przed oddziaływaniem hałasu powodowanego przyszłym ruchem kołowym w projektowanej ulicy N. " i w tym zakresie - przy uwzględnieniu nie tylko warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również wymogów wynikających z przepisów szczególnych - nadało temu punktowi brzmienie: "Realizacja projektowanych budynków o funkcji mieszkaniowej w odległości mniejszej niż 25,00 m od krawężnika projektowanej jezdni ulicy N. zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona", a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli dla danego obszaru został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to przeznaczenie oraz zasady jego zagospodarowania ustala ten plan. Wówczas zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w myśl art. 43 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Przepisy te oznaczają że kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego ma decydujące znaczenie przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, a odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy zostanie wykazana sprzeczność zamierzenia z ustaleniami tego planu.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że wnioskowana do zabudowy budynkiem o czterech lokalach mieszkalnych działka Nr [...] zgodnie z ustaleniami planu miejscowego położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zasadnie stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.

Kolegium odniosło się również do zarzutów odwołujących się stron postępowania, według których w punkcie [...] załącznika tekstowego do zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji dopuszczono możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 25,0 m od krawężnika projektowanej ulicy N. , sugerując zastosowanie rozwiązań zabezpieczających przed hałasem. Zdaniem odwołujących się odległość ta wytycza linię zabudowy, poza którą nie wolno realizować zabudowy a linia ta nie została wrysowana na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podnieśli również, że określona linia zabudowy ma zagwarantować umieszczenie w tym pasie infrastruktury technicznej naziemnej i podziemnej, zaś jej niezachowanie spowoduje zagrożenie poprawnej jej realizacji. Ponadto, w ulicy [...] brak jest kanalizacji deszczowej, zaś zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek sformułowań odnośnie do odprowadzenia wód deszczowych w zabudowie jednorodzinnej. Podniesiono też, iż przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z zasadami wiedzy technicznej oraz nie uwzględnia przepisu § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140) zabraniającego kierowania wód opadowych na tereny sąsiednich nieruchomości. Odwołujący się wyrazili obawę, iż niezachowanie linii zabudowy od ul. N. spowoduje możliwość kontynuowania istniejącej budowy, wstrzymanej przez NSA, podczas gdy pozwolenie na budowę tego budynku zostało uchylone wyrokiem NSA z 12 maja 2000 r.

W odniesieniu do powyższych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w punkcie 5 załącznika tekstowego Nr 1 do zaskarżonej decyzji organ l instancji podał: "zaleca się usytuowanie budynku w odległości min. 25 m od krawężnika projektowanej jezdni ulicy N. (15 KG 1/2), zaznaczonej na załączniku graficznym Nr 2 linią przerywaną koloru [...]. W przypadku usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 25 m należy zastosować rozwiązanie zabezpieczające przed oddziaływaniem hałasu powodowanym przyszłym ruchem kołowym w projektowanej ulicy N".

Tymczasem z punktu 1.6 ustaleń realizacyjnych ogólnych do planu miejscowego wynika, że "realizacja projektowanych budynków o funkcji mieszkaniowej oraz utrwalanie istniejących budynków o tej funkcji, znajdujących się w odległości mniejszej niż 25 m od krawężnika projektowanej jezdni ulicy N. wymaga zgody Terenowego Organu Administracji Państwowej stopnia wojewódzkiego w porozumieniu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym", z czego nie wynika zakaz realizacji budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 25 m.

Kolegium podniosło, że z końcowej części cytowanego wyżej zapisu planu wynika, iż realizacja budynków w odległości mniejszej niż 25 m od krawędzi jezdni wymaga zgody właściwych organów. Kolegium zasygnalizowało, że miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów B.-K. zatwierdzony został w 1989 r., ze zmianami dokonanymi w 1993 r. i 1994 r. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62). Przepisy § 24 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia określały odległości między budynkami z pomieszczeniami na pobyt ludzi a drogami publicznymi. Przepis § 24 ust. 5 stanowił, iż "terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, po porozumieniu z wojewódzkim państwowym inspektorem sanitarnym, na podstawie analizy poziomu hałasu i innych czynników wpływających na poziom uciążliwości, wynikających z przewidywanego maksymalnego natężenia ruchu może ustalić inne odległości między budynkami a drogami lub ulicami niż określone w tabeli (§ 24 ust. 2) oraz w miarę potrzeby -warunki tych zmian". W ocenie Kolegium zapis ustaleń realizacyjnych ogólnych do planu miejscowego jest zatem spójny z cytowanymi wyżej przepisami dopuszczającymi zmianę odległości budynków mieszkalnych od krawędzi jezdni.

Podkreślono jednocześnie, że zapisy te w aktualnym na dzień podejmowania decyzji stanie prawnym znacznie się zdezaktualizowały. Przestało bowiem obowiązywać w/w rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które oprócz ustawy o drogach publicznych regulowało sprawę odległości od dróg publicznych. Z kolei obowiązujące w chwili orzekania przez Kolegium rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 140) takiej regulacji nie zawiera. Zapis punktu 1.6 z ustaleń realizacyjnych ogólnych do planu miejscowego w części dotyczącej wymogu zgody terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w porozumieniu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym nie mógł być zatem realizowany, gdyż nie istniał już organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego powołany do wyrażenia zgody na odstępstwo od w/w odległości.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miał obowiązek stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określić warunki wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1.6 ustaleń generalnych) a także warunki wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.). Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie określiła warunków wynikających z przepisów szczególnych, Kolegium uchyliło w części warunek określony w punkcie 5 załącznika tekstowego do tej decyzji i w to miejsce orzekło w ten sposób, iż określono warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych, tj. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie wrysowanie linii zabudowy na załączniku graficznym Nr 2 do zaskarżonej decyzji nie stanowi wady decyzji bowiem rysunek planu szczegółowego (załącznik nr 2a do omawianej decyzji) również nie zawiera takiego oznaczenia. Nie wrysowanie tej linii nie jest więc sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza o dowolności usytuowania budynku. Brak linii zabudowy na załączniku graficznym nie spowoduje zagrożenia poprawnej realizacji infrastruktury technicznej ulicy N. bowiem na załączniku tym oznaczono linię rozgraniczającą projektowanej ulicy.

W stosunku do zarzutu, iż zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek sformułowań odnośnie do odprowadzenia wód deszczowych w zabudowie jednorodzinnej Kolegium wyjaśniło, iż zarzut ten jest przedwczesny. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego i - jeżeli tak - to na jakich warunkach. Sprawa dotycząca odprowadzenia wód deszczowych będzie przedmiotem analizy na etapie opracowania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, ustalenia planu miejscowego nie normują bowiem tej kwestii. Sprawa rozpoczętej i wstrzymanej przez Naczelny Sąd Administracyjny budowy nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2000 r. , sygn. [...] złożyli A.K. J.R. , R.L- S. , R.P. , P.S. , M.P.-G. , W.B. oraz Z.S. z wnioskiem o "cofnięcie" zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawa dotyczy działki nr [...] przy ul.[...] w K. , na której realizacja budynku wielorodzinnego została wstrzymana przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, a wyrokiem z dnia 12 maja 2000r. uchylona została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i pozwolenie na budowę tego budynku (sygn. Akt II S.A. Kr 2301/99). W ocenie skarżących wydane przez Prezydenta Miasta K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki są sprzeczne z prawem i ogólnie dostępną wiedzą budowlaną i w przypadku ich nie odrzucenia umożliwią kontynuowanie uchylonej budowy. Wskazano, iż zdaniem skarżących Architekt Miasta mgr inż. J.P. działa niezgodnie z prawem, a Urząd Miasta podejmuje decyzje mające na celu kontynuowanie realizacji tego samego budynku pod inną nazwą - nie budynku wielorodzinnego lecz zespołu dwu budynków 4 rodzinnych i jednego jednorodzinnego o 4 mieszkaniach. Wskazano, że sprawa wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących dwu budynków 4 rodzinnych zostało zaskarżona do NSA w dniu 10 października 2000 r. (sygn. akt II SA II Kr 2620/00), obecnie przedmiotem zaskarżenia są warunki zabudowy jednego budynku 4 rodzinnego.

W skardze zarzucono:

a) brak potwierdzenia, iż budynek nie wykroczy poza linię zabudowy.

Wskazano, że w punkcie załącznika tekstowego Nr 1 do skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. dopuszczono możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 25 m od krawężnika projektowanej ulicy N. , sugerując zastosowanie rozwiązań zabezpieczających przed hałasem. Odległość 25 m wytycza tzw. linię zabudowy, poza którą nie wolno realizować zabudowy. Linia ta nie została wrysowana na załączniku graficznym dołączonym do skarżonej decyzji. Celem przestrzegania linii zabudowy jest nie tylko ochrona mieszkańców przed hałasem, ale także zagwarantowanie umieszczenia w tym pasie infrastruktury technicznej naziemnej (oświetlenie, chodniki, parkingi itd.) i podziemnej (kanalizacja sanitarna, deszczowa, sieci wodociągowe, gazowe, ciepłownicze, elektryczne, teletechniczne, telewizji kablowej, a w przyszłości poczty pneumatycznej, nowych nośników energii oraz innych mediów, będących efektem rozwoju cywilizacyjnego miasta). Rozwiązania zabezpieczające przed hałasem stosowane są bardzo rzadko i wyłącznie w przypadku budowy lub poszerzania ulic w obszarach już zabudowanych, a w żadnym wypadku nie mogą być stosowane w sytuacji wznoszenia nowych budynków, szczególnie w zabudowie jednorodzinnej. Akceptacja niezachowania linii zabudowy w przypadku nowo projektowanego budynku byłaby precedensem na skalę europejską niezgodnym z prawem i wiedzą budowlaną. Stwierdzono w skardze, iż brak jest podstawy prawnej i uzasadnienia technicznego w przypadku przedmiotowej działki na zaakceptowanie proponowanego rozwiązania.

Na tak długiej działce (ok. [...] m) można zaprojektować dom jednorodzinny poza linią zabudowy, nie uciekając się do szukania jakichkolwiek tzw. "szczególnie uzasadnionych przypadków", aby ubiegać się we właściwym zarządzie dróg o zgodę na usytuowanie budynku w odległości przekraczającej linię zabudowy. Niezachowanie linii zabudowy, sprzeczne z prawem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego spowodowałoby m.in. zagrożenie poprawnej realizacji infrastruktury technicznej dla projektowanej ul. N. oraz zagrożenia wskazane w dalszej części skargi.

b) brak zapisu, iż skala projektowanego budynku nie będzie różniła się od skali zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wskazano, że zapis taki był dotychczas zawsze zawarty w decyzjach Prezydenta Miasta K. określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, także w przypadku poprzedniej decyzji, uchylonej przez NSA. Brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia go ze skarżonej decyzji. Skala projektowanego budynku, z uwagi na fakt, iż jest on w zabudowie jednorodzinnej, nie powinna odróżniać go ze względów architektonicznych (i innych technicznych) od zabudowy jednorodzinnej, przyjętej w planach szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów B.-K. Niezachowanie linii zabudowy mogłoby spowodować zaprojektowanie budynku o dowolnej długości ponad 34 m i wtedy skala budynku rażąco odbiegałaby od skali zabudowy jednorodzinnej, gdzie średnia długość budynku wynosi około 10 m. Zaprojektowany budynek byłby zatem dłuższy od przeciętnego 3-4 razy.

c) brak zapisu zabraniającego kierowania wód opadowych na sąsiednie nieruchomości oraz ustalającego dopuszczalny stopień utwardzenia działki.

Podniesiono, że zgodnie z punktem 1 załącznika tekstowego Nr 1 do skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. budynek na przedmiotowej działce należy zaprojektować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Z uwagi na brak kanalizacji deszczowej w ul. [...], uściślenie stopnia utwardzenia działki, aby nie zatapiać sąsiednich działek, w tym działki skarżących. Decyzja Prezydenta Miasta K. nie zawiera jakichkolwiek sformułowań w tej sprawie. Powołano się przy tym na poglądy przytaczane w publikacjach o charakterze naukowo-technicznym (opisane w skardze) ukazujące aktualny stan wiedzy w zakresie problematyki odprowadzania wód deszczowych w zabudowie jednorodzinnej. Zdaniem skarżących brak jest podstaw do nierespektowania wiedzy zawartej w tych publikacjach oraz publikacjach zamieszczonych w dołączonej bibliografii. Zgodnie z tymi publikacjami, w przypadku przekroczenia linii zabudowy ul. N. przez projektowany budynek, stopień utwardzenia działki wyniesie około 70 % powierzchni całej działki, zamiast maksymalnie 25 - 30%. Spływ wód opadowych zwiększy się o około 1200%, a w przypadku najsilniejszych nawałnic na sąsiednie działki spłynie ponad 40 m3 wód deszczowych.

Planowana inwestycja jest zatem sprzeczna z zasadami wiedzy technicznej i spowoduje ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na sąsiednich działkach.

W skarżonej decyzji nie uwzględniono także przepisu § 29 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zamieszczonego w Dzienniku Ustaw RP nr 15 z dnia 25 lutego 1999 r. zabraniającego kierowania wód opadowych na tereny sąsiednich nieruchomości. Podniesiono, że przepis ten jest uwzględniany w wielu miastach w Polsce przez Architektów Miejskich, którzy w tego typu decyzjach (w przypadku braku kanalizacji deszczowej) dopuszczają maksymalny stopień utwardzenia działki równy 30%.

Stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż ustalenia planu miejscowego nie normują kwestii odprowadzenia wód deszczowych, nie stanowi w przekonaniu skarżących podstawy do nie uwzględnienia tego wymogu w przypadku, gdy zamiast normalnego domku jednorodzinnego planuje się budowę domu o 4 mieszkaniach. Plan miejscowy tworzono wtedy, gdy na przedmiotowej działce można było wybudować tylko domek jednorodzinny dla jednej rodziny. Dom taki z reguły nie stwarza zagrożeń wynikających z nadmiaru wód deszczowych na obszarze działki. Warunku zabraniającego kierowania wód opadowych na sąsiednie nieruchomości oraz stopnia utwardzenia działki nie sformułowano w skarżonej decyzji, a jest on niezwykle ważny z uwagi na bliskość cieku wodnego, okresowo wysokie poziomy zwierciadła wody gruntowej oraz planowane usytuowanie budynku nr [...] w obszarze podpowierzchniowego cieku wodnego (w przypadku przekroczenia linii zabudowy). Zaistniałoby wtedy zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w sąsiednim budynku nr [...], a jest to zabronione ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, że sąsiedni budynek (nr [...]) już obecnie bardzo często jest podtapiany nadmiarem wód deszczowych.

Ponadto w skardze zarzucono, że niezachowanie linii zabudowy ul. N. spowodowałoby możliwość kontynuowania istniejącej budowy, w przypadku której wielokrotnie rażąco naruszono prawo. Pozwolenie na budowę tego budynku zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2000 r. W przypadku kontynuowania tej budowy linia zabudowy byłaby przekroczona o ok. 9 m. Realizacja tej budowy w niezmienionym rzucie poziomym, a zmienioną tylko funkcją użytkową (4 rodziny zamiast 10), spowodowałaby wystąpienie ponownie kilkunastu dodatkowych naruszeń prawa.

Brak sformułowania wymogów opisanych wyżej uniemożliwia zdaniem skarżących na wskazanym terenie (działka nr [...] przy ul. [...] w K. ) realizację wnioskowanego zamierzenia. Istnieje oczywista sprzeczność proponowanego rozwiązania z ustaleniami planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2005 r. strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] , jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło istotnych uchybień w decyzji organu pierwszej instancji, a zatem decyzja organu odwoławczego w zasadniczej części utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji jest również niezgodna z prawem.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.)), a sam wniosek musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy, tj. zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera ogólnikowe stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji i jej ewentualnego oddziaływania na otoczenie. Sama nazwa inwestycji jest określona w sposób nieprecyzyjny, tj. jako "budynek o czterech lokalach mieszkalnych" a charakteryzowana przez wnioskodawcę jako "budynek o czterech lokalach mieszkalnych w przyziemiu garaże parter + piętro poddasze nieużytkowe" i nie pozwala tym samym ustalić, na czym konkretnie miało polegać zamierzenie inwestycyjne.

Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2000 r. Budownictwa Mieszkaniowego A. Spółki cywilnej A. T. , M.T. , R.P. z siedzibą w K. przy ul. [...] dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku o czterech lokalach mieszkalnych zlokalizowanej na terenie położonym w K. przy ul. [...] , dz. nr ewid. [...] . Tymczasem organy administracyjny pierwszej instancji nie określił inwestycji, dla której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczając się do stwierdzenia, iż "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w załączniku tekstowym Nr 1 i w załącznikach graficznych Nr 2 i Nr 2a, które stanowią integralną część niniejszej decyzji", a organ odwoławczy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o czterech mieszkaniach i związanych z budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych.

Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania.

Ponadto należy wskazać, że zgodność inwestycji z planem i przepisami prawa może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni norm prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast interpretacji planu organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przepisania niektórych postanowień planu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dopiero dokonanie stosownych ustaleń, ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej i stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym upoważnia organ administracji do określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne jest przy tym nie tylko zbadanie, czy planowana przez strony inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, ale również należy wykazać istnienie tej zgodności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie.

Zarówno załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Wobec faktu nie podpisania przez organ rozstrzygający sprawę załączników zawierających ustalenia co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uznać należy, że warunków tych nie ustalono. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne szczegółowe odniesienie się do większości zarzutów skargi, które to zarzuty koncentrują się na poprawności ustalenia w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wyrażenie w tym zakresie wiążącej oceny prawnej. Należy jednak podkreślić, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy - wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Podnieść przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym załącznik graficzny sporządzony na mapie w stosownej skali powinien zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji i ustawodawca nie przewidział, aby załącznik ten obejmował również szereg okoliczności, na które wskazują skarżący w swojej skardze.

Zasygnalizowania wymaga wreszcie okoliczność, iż organy administracyjne obydwu instancji rozpatrując wniosek z dnia [...] sierpnia 2000 r. Budownictwa Mieszkaniowego A. Spółki cywilnej A.T. , M.T. , R.P. z siedzibą w K. przy ul.[...] nie zweryfikowały umocowania do działania w imieniu Spółki osoby, która podpisała ten wniosek. Wniosek został bowiem podpisany nieczytelnie przez jedną osobę, a nie przez wszystkie podmioty czynności prawnej, jaką jest umowa spółki cywilnej. Brakuje też w aktach odpowiedniego pełnomocnictwa wspólników dla ewentualnego pełnomocnika składającego w ich imieniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym naruszono obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy podkreślić, że w przypadku, w którym okazałoby się, że wniosek został złożone przez nielegitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzająca o jej nieważności.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2000 r., znak: [...].

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 97 § 1 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w § 2 art. 97 Przepisów wprowadzających ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza się, że w sprawach, o których mowa w § 1 cyt. ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych.