Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1694/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, 2, 6 art. 18 ust. 1 pkt 1 i 4; art. 4 pkt 22; art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 7 i 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8  art. 15 ust. 2; art. 13
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawodawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o nałożeniu na S. P., M. P. i L. B. S. kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postepowania administracyjnego wynika, że karę nałożono na wspólników spółki cywilnej Przewóz osób "J. " w K. za wykonywanie regularnego przewozu bez wymaganego zezwolenia (kara w wysokości 8.000 zł), nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (5.000 zł) oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (350 zł).

Ustalenia odnośnie naruszenia przepisów transportowych w tym zakresie wynikały między innymi z przeprowadzonej w dniu 15 marca 2012 r. kontroli autobusu na dworcu w K. oraz zgromadzonego następnie w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w tym z zeznań kierowcy S. R..

Organ ustalił, że od momentu przystąpienia jako wspólnik do spółki cywilnej, co zgodnie z aneksem do umowy spółki nastąpiło w dniu 30 września 2011 r., S. P. nie posiadał ważnego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób na linii regularnej K. F. -W. -L. . W dniu kontroli S. P. miał uprawnienia do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii K. F. -B. -L. . Dopiero w dniu 26 marca 2012 r. Marszałek Województwa L. udzielił na rzecz wspólników spółki cywilnej Przewóz osób "[...]" - M. P. , S. [...], B. S. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. F. -W.-L..

Ponadto kontrola wykresówek okazanych przez kierowcę oraz zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu wykazała, że w dniu 15 marca 2012 r. wykonując przejazd z bazy przedsiębiorstwa przy ul. [...] w K. na dworzec (na odcinku około 7 km), kierowca nie rejestrował przejazdu na tarczy tachografu. Z zeznań kierowcy S. R. wynika, że w dniu 15 marca 2012 r. nie był w posiadaniu wykresówki, a wykresówki powinien był kupić lub pożyczyć.

Analiza wykresówki z dnia 13 marca 2012 r. wykazała zaś, że kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 18 minut, nie korzystając z wymaganej przerwy po okresie czterech i pół godziny prowadzenia pojazdu.

Organ podniósł, że stosownie do art. 92 a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć 10.000 zł, w związku z czym została nałożona kara w ostatnio wskazanej wysokości.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. Okoliczności sprawy i dowody nie wskazują bowiem, by podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszeń oraz by nastąpiły one na skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92 b ustawy o transporcie drogowym stwierdzając, że nie zostało wykazane, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Inspektor Transportu Drogowego zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego (art. 92b ust. 1 w związku z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), poprzez niewłaściwą interpretację i niezastosowanie wymienionych przepisów i bezzasadne przyjęcie, że w sytuacji, kiedy przedsiębiorca wykonał wszystkie ciążące na nim obowiązki odnośnie przestrzegania przepisów o transporcie, można nałożyć karę pieniężną;

- przepisów prawa procesowego, poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranymi w sprawie dowodami, zbyt swobodnej i jednostronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że kierowca dokładnie opisał na wykresówce przyczynę niezastosowania przerwy w prowadzeniu pojazdu. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie ustalił czy kierowca rzeczywiście zjechał wówczas na diagnostykę po stwierdzeniu usterki pojazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 525/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Transportu Drogowego z [...] maja 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 1.600 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ niezgodnie regułami proceduralnymi określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzą pełne podstawy do nałożenia – w trybie art. 92 a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym - kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie przepisów transportowych, w tym za przekroczenie przez kierowcę maksymalnego czasu pracy prowadzenia pojazdu bez przerwy. Sąd nie zaakceptował stanowiska organu, który nie uwzględnił adnotacji o treści "skrócona pauza, zjazd na diagnostykę" zamieszczonej przez kierowcę na wykresówce urządzenia rejestrującego i stwierdził, że adnotacja nie tłumaczy powodów niewykorzystania przez kierowcę przysługującej mu – stosownie do art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. - przerwy po trwającym cztery i pół godziny okresie prowadzenia pojazdu. Rzeczą organu było wyjaśnić – przy pomocy dostępnych mu dowodów - nieprzewidzianą przez kierowcę oraz przedsiębiorcę awarię pojazdu, a następnie ocenić, czy nie zachodzą w rozumieniu art. 92c ustawy okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżący podniósł, iż awaria spowodowana została urwaniem dolnego wahacza przedniego zawieszenia z prawej strony i samochód został odholowany z L. do siedziby firmy. W tej sytuacji ustalenia organu na temat awarii pojazdu były i są niezbędne.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1215/14 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Inspektor Transportu Drogowego uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że za naruszające przepis art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i nie były temu organowi znane. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach wyroku zaznaczył, że M. P. wyjaśnił przyczyny awarii samochodu, tj. urwanie dolnego wahacza przedniego zawieszenia z prawej strony pojazdu. Jednakże awaria (oraz jej przyczyna) jako nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 w ogóle nie była podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i dopiero po raz pierwszy została wyartykułowana na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. Wobec powyższego, uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, ze wskazaniem organowi, iż powinien dokonać ustaleń na temat awarii było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił bowiem w swoim rozstrzygnięciu okoliczność faktyczną, o której dowiedział się na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r., a która nie wynikała z akt sprawy. Skarżący M. P. na żadnym etapie prawidłowo prowadzonego postępowania, w którym zagwarantowano mu udział na każdym etapie tegoż postępowania oraz możliwość wypowiadania się w sprawie, nie podał, że adnotacja na tachografie o treści "skrócona pauza zjazd na diagnostykę" wynikała właśnie z takich powodów, jakie podał na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się treścią art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji winien skontrolować zaskarżony akt administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ administracji dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił materiał dowodowy oraz prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy stanowiące podstawę decyzji.

Wskazać należy, że podstawa prawna kontroli przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy zawarta jest w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1444 z późn. zm.; dalej jako "u.t.d.").

Z art. 92a ust. 1 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Stosownie zaś do art. 92a ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł.

Według art. 4 pkt 22 u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz szczegółowo wymienionych w tym przepisie aktów prawnych, w tym (stosownie do art. 4 pkt 22 lit. h u.t.d.) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE.L.2006.102.1) oraz (stosownie do art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d.) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8).

Powyższe regulacje, jak i treść art. 93 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6, prowadzą do wniosku, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego albo dopuszczenie do powstania takich naruszeń organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej.

W myśl art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Konsekwencją naruszenia wskazanego przepisu i przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut jest nałożenie kary w wysokości 150 zł oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut – kary w wysokości 200 zł, a to zgodnie z lp. 5.2.1 oraz 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W kontrolowanym postępowaniu na podstawie analizy wykresówki kierowcy S. R. z dnia 13 marca 2012 r. właściwie ustalono, że doszło do naruszenia powyższego przepisu, gdyż kierowca przekroczył dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. Skarżący nie kwestionował prawidłowości tego ustalenia, podnosząc jednakże w skardze, iż było to spowodowane awarią samochodu, w związku z czym kierowca umieścił na wykresówce adnotację "skrócona pauza, zjazd na diagnostykę". Następnie na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że koniecznym było skorzystanie z pomocy stacji diagnostycznej z uwagi na awarię pojazdu, gdyż nastąpiło urwanie wahacza przedniego zawieszenia (protokół rozprawy k. 53).

W związku z tą argumentacją skarżącego wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 może więc stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednak tylko w wymienionych w nim okolicznościach, mających charakter nadzwyczajny oraz zgodnie z określonymi w nim warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Dowodem stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów. Niemniej jednak art. 12 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być wskazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Skoro zaś w art. 12 rozporządzenia wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., II GSK 1776/11, LEX nr 1291808 oraz z dnia 24 listopada 2011 r., II GSK 1183/10, LEX nr 1133553).

Natomiast, co trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na wykresówce z dnia 13 marca 2012 r. znajdował się jedynie napis "skrócona pauza, zjazd na diagnostykę", którego treść nie pozwalała na przyjęcie, iż skrócenie przerwy zostało spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami przewidzianymi w wyżej powołanym przepisie. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie w dniu 9 lipca 2015 r., skarżący M. P. na żadnym etapie prawidłowo prowadzonego postępowania, w którym zagwarantowano mu udział na każdym jego etapie oraz możliwość wypowiadania się w sprawie nie podał, że adnotacja na tachografie o przywołanej treści wynikała z takich powodów, jakie powołał w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, to jest awarii pojazdu polegającej na urwaniu dolnego wahacza przedniego zawieszenia. Trzeba zauważyć, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazano jedynie ogólnikowo, iż "awaria koła czy też awaria samochodu nie mogły być przewidziane przez kierowcę". Natomiast we wcześniejszym piśmie strony z dnia 26 czerwca 2012 r., złożonym po zapoznaniu się z aktami sprawy podano, iż tarcza tachografu z dnia 13 marca 2012 r. była opisana przez kierowcę S. R. "ze względu na stan techniczny pojazdu i zjazd na stację diagnostyczną". Zatem, niezależnie od obowiązku opisania na wykresówce, strona w toku postępowania nie powoływała żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w szczególności takich, jakie podała następnie w postępowaniu przed Sądem. Twierdzenia strony w tym zakresie wyraźnie ewoluowały. Wymaga też podkreślenia, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wskazywał na awarię pojazdu, która miała mieć miejsce w dniu 15 marca 2012 r., podczas gdy stwierdzone przez organ uchybienie przepisom ustawy o transporcie drogowym miało miejsce w dniu 13 marca 2012 r. Niespójne twierdzenia strony, które nie były powoływane w postępowaniu administracyjnym, w żadnym razie nie podważają więc prawidłowości ustaleń i oceny dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Trzeba podkreślić, że przy stosowaniu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 należy uwzględnić ratio legis tego przepisu, wprowadzającego przecież wyjątki od bardzo istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego wymogów co do czasu pracy i odpoczynku kierowców (art. 6-9 rozporządzenia). Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż mogłoby to prowadzić do negatywnego zjawiska obchodzenia wymogów w zakresie czasu pracy kierowców. W związku z tym należy uznać, że art. 12 może mieć zastosowanie tylko w przypadkach nadzwyczajnych, gdy ścisłe respektowanie wymogów co do odpoczynku kierowcy nie byłoby możliwe z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Tego rodzaju okoliczności nie zostały zaś wykazane w niniejszej sprawie.

Pozbawione podstaw są również zarzuty dotyczące stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, co zgodnie z lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary w wysokości 8.000 zł.

W świetle przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie budzi wątpliwości, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga posiadania zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu przewozów, odpowiednio przez jeden z organów wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 18 ust. 4 u.t.d. organy, o których mowa w ust. 1 pkt 1, i Inspektor Transportu Drogowego wydają przedsiębiorcy wypis albo wypisy z zezwoleń w liczbie określonej we wniosku przedsiębiorcy.

Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) jest zaś osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W świetle tej ustawy podmiotem gospodarczym jest więc wspólnik spółki cywilnej a nie spółka. Spółka jest wyłącznie wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym, ukształtowanym przez jej wspólników na zasadach i na warunkach określonych w kodeksie cywilnym – art. 860 k.c. Spółce cywilnej nie przysługuje podmiotowość prawna. Prowadzi to do wniosku, że wydawane na rzecz przedsiębiorcy zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, musi posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej. Zauważyć należy, że zezwolenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej i rodzi skutki prawne wobec określonego podmiotu w sferze publicznoprawnej. Zezwolenie, o którym mowa w art. 18 u.t.d., jest aktem indywidualnym, wydawanym na wniosek konkretnego przedsiębiorcy (art. 21 u.t.d.). Zezwolenie legitymuje przedsiębiorcę do realizowania przewozów zgodnie z jego treścią, która zawiera w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 oraz 1a u.t.d.).

Uprawnienie stwierdzone zezwoleniem, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, nie ma charakteru majątkowego, wobec tego nie może być przedmiotem wkładu do majątku spółki. Uzyskanie zezwolenia przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie powoduje więc przejścia uprawnienia w nim inkorporowanego na pozostałych wspólników spółki. Oznacza to, że jeżeli wykonywanie przewozów regularnych jest prowadzone w ramach spółki cywilnej, wszyscy wspólnicy spółki cywilnej powinni legitymować się zezwoleniem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe stanowisko, zaprezentowane też w zaskarżonej decyzji, znajduje oparcie w poglądach wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle zagadnienia charakteru prawnego uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu (por. np. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., II GPS 5/08) oraz zaświadczenia uprawniającego do przewozu rzeczy na potrzeby własne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r., II GSK 965/08).

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono, że od czasu przystąpienia do spółki, to jest od dnia 30 września 2011 r. S. P. nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii regularnej z K. F. przez W. do L.. Stosowne zezwolenie, udzielone na rzecz M. P., S. P. oraz L. B. S. zostało wydane dopiero w dniu 26 marca 2012 r. W tej sytuacji zarówno w dacie przeprowadzonej kontroli, jak i przez okres poprzedzających kilku miesięcy wykonywanie przewozów odbywało się z naruszeniem przepisu prawa, to jest art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zatem nałożenie kary za powyższe naruszenie było uzasadnione.

Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, w szczególności protokół kontroli z dnia 15 marca 2012 r. oraz zeznania przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy S. R. (k. 1 i 6 akt administracyjnych) w pełni potwierdzają też trafność ustaleń organu w zakresie stwierdzonego naruszenia normy art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W trakcie kontroli ustalono bowiem, że kierowca w czasie przejazdu z bazy przedsiębiorstwa na dworzec autobusowy, to jest na odcinku około 7 km, nie rejestrował przejazdu na tarczy tachografu, którą to okoliczność przyznał kierowca wskazując, iż nie posiadał wykresówki. Natomiast powołany przepis rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 stanowi, że kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, opisane naruszenie, polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, jest sankcjonowane karą w wysokości 5.000 zł.

Organ prawidłowo też zastosował przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. wymierzając łącznie za wszystkie naruszenia karę w wysokości 10.000 zł.

Wbrew zarzutom podniesionym skardze organ w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia.

Stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Powyższy przepis wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., III SA/Lu 738/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., III SA/Kr 1016/11, wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2014 r., III SA/Wr 245/14).

Według zaś art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W zakresie pojęcia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów wskazać należy na art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006, wedle którego to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 r.. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 r. Jednocześnie przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa (art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006).

Tak więc odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, iż ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Ma ona charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przedsiębiorca - w świetle obowiązujących przepisów - jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców, aby mogli oni przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem.

Mając na względzie przywołaną wyżej treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a także art. 92b ust. 1 u.t.d. uznać także należy za zasadne stanowisko, wedle którego ciężar udowodnienia wymienionych w tych przepisach okoliczności spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie, a także, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów wymienionych w art. 92b ust. 1 u.t.d. Jak podkreśla się w orzecznictwie, za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca. Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przewidziane w przepisach prawa przesłanki do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, który wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, LEX nr 746376, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2013 r., III SA/Kr 1550/11 oraz z dnia 26 listopada 2015 r., III SA/Kr 584/15).

W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania nie zostały przez stronę wykazane żadne okoliczności, które w świetle powołanych przepisów wyłączałyby odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Strona nie zgłaszała dowodów na tego rodzaju okoliczności. Powołane w skardze twierdzenia, w tym o przeprowadzanych szkoleniach kierowców oraz zwracaniu im uwagi na kwestie czasu pracy, prawidłowości wypełniania i rejestrowania czasu pracy stanu technicznego pojazdów oraz inne zagadnienia wpływające na bezpieczeństwo pasażerów, nie są wystarczające, a nadto znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym, z którym to materiałem strona była zapoznawana.

Powyższej oceny nie zmienia wskazanie przez stronę w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 7 września 2012 r., iż przedsiębiorca nie miał wpływu na zaniechanie rejestrowania tachografem przejazdu kierowcy, a po stwierdzeniu naruszenia kierowca został ukarany karą nagany oraz zobowiązano go do obowiązku używania tachografu podczas prowadzenia pojazdu.

Trzeba podkreślić, że przepis art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wprost nakłada zarówno na kierowcę, jak i na pracodawcę obowiązek zapewnienia poprawnego działania i odpowiedniego stosowania urządzeń rejestrujących. Z zeznań świadka S. R. wynika zaś jednoznacznie, że pracodawca nie zapewnił wydania kierowcy wykresówki w momencie przejęcia pojazdu, aby kierowca mógł stosować wykresówkę już od tego momentu, czego wymaga art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i nie zorganizował pracy w przedsiębiorstwie transportowym tak, aby niemożliwe było przejęcie pojazdu w sytuacji nieposiadania wykresówki przez kierowcę. Nie ma też podstaw do uznania, iż kierowca nie stosowałby wykresówki, gdyby była mu ona udostępniona. Przeciwna argumentacja podniesiona w skardze pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki.

Jeśli chodzi o naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy trzeba podkreślić, że w przypadku transportu sytuacją typową jest jego wykonywanie przez kierowcę bez obecności przedsiębiorcy, na którego rzecz transport jest wykonywany. Natomiast regulacje nakładające liczne obowiązki na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego, w tym zwłaszcza dotyczące czasu pracy kierowców, zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatem taki dobór kadry, zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK 2008/2/30).

Nie budzi także wątpliwości, że brak zezwolenia w przypadku jednego ze wspólników spółki cywilnej jest faktem bezpośrednio powiązanym z zaniechaniem po stronie osób prowadzących w takiej formie działalność polegającą na wykonywaniu przewozów regularnych. Od przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego wymaga się profesjonalizmu, który nakazuje uwzględnić obowiązujące przepisy prawa w przypadku zmian podmiotowych w spółce.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.