Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz w takiej samej części uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 i 78; art. 7 i 77 § 1 oraz w zw. z art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88o
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1872/14 w sprawie ze skargi J. K.-O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia terenu do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 (drugim), 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] z obrębu 0017 Lubajny, 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej J. K.-O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1872/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi J. K.-O. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia terenu do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu 0017 Lubajny, w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie, o którym mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 4. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Dyrektor RZGW w Gdańsku przeprowadził dnia 29 grudnia 2011 r. kontrolę stanu działek nr [...],[...] i [...], obręb 1107 Lubajny, w trakcie której stwierdzono zmianę ukształtowania terenu polegającą na usypaniu warstwy odpadów zmieszanych z ziemią, co spowodowało podwyższenie rzędnych terenu o ok. 0,7-1,3 m w stosunku do stanu pierwotnego (protokół kontroli Nr UK-IV-296). Protokół został przekazany właścicielce działek – J. K. – a ta nie wniosła uwag do protokołu. Dyrektor RZGW w Gdańsku wydał następnie zarządzenie pokontrolne Nr [...], w którym zobowiązał J. K. do natychmiastowego zaprzestania podwyższania rzędnych wysokościowych terenu działki nr [...], obręb 0017 Lubajny.

Pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., Dyrektor RZGW w Gdańsku zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...], obręb 0017 Lubajny, gmina Ostróda, robót lub czynności, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz 88l ust. 1 nieobjętych decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm., dalej uPw). W trakcie postępowania organ ustalił, że przedmiotowa zmiana ukształtowania terenu została wykonana bez uzyskania jakichkolwiek decyzji, zezwoleń bądź pozwoleń (pismo Starostwa Powiatowego w Ostródzie z dnia 15 lutego 2012 r.; pismo Wójta Gminy Ostróda z dnia 2 marca 2012 r.). J. K. pismem z dnia 21 lutego 2012 r. poinformowała organ, że nie zdawała sobie sprawy z robót, które były wykonywane na przedmiotowych działkach, tj. z nawożenia odpadów oraz podnoszenia rzędnych terenu; ponadto zaś nie była świadoma faktu, że działki te są zlokalizowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem nie zdawała sobie sprawy z ograniczeń, które ich dotyczą.

Prowadzone postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na konieczność rozpatrzenia przez sąd zagadnienia wstępnego, tj. określenia, kto wykonał bez zezwolenia prace polegające na podwyższeniu rzędnych działki o ok. 0,7-1,3 m w stosunku do stanu pierwotnego. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., [...], Sąd Rejonowy w Ostródzie Wydział II Karny uznał J. K. winną popełnienia wykroczenia z art. 194 pkt 13 uPw.

W związku z powyższym, na podstawie cytowanego wyroku sądowego, organ I instancji przyjął, że osobą odpowiedzialną za wykonanie przedmiotowych robót na terenie szczególnego zagrożenia powodzią jest J. K. i decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], zobowiązał ją do przywrócenia działek o nr ewid.: [...],[...] i [...], obręb 0017 Lubajny, gm. Ostróda, zlokalizowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. K.-O.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Prezes KZGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej K.p.a.), w zw. z art. 88o ust. 1 uPw, po rozpatrzeniu ww. odwołania J. K.-O., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji był zobowiązany do uznania w ślad za ww. wyrokiem Sądu Rejonowego, że J. K. jest winna wykonania czynności określonej w art. 194 pkt 13 uPw, tj. wykonania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót utrudniających ochronę przed powodzią.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Warszawie J. K.-O. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 88o uPw poprzez błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że to skarżąca dokonała podwyższenia rzędnych terenu działek [...],[...] i [...] obręb 0017 Lubajny. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

a. zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący,

b. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że rzędne terenu zostały podniesione na działkach [...],[...] i [...];

2. art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie ustalenie rzeczywistego sprawcy zasypu przedmiotowych nieruchomości;

3. art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że sprawcą dokonania zasypu przedmiotowych nieruchomości była skarżąca;

4. art. 75 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych przez skarżącą świadków oraz przyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia [...] lipca 2012 r. (sygn. akt [...]), jest wystarczającym dowodem w sprawie, przez co organ I i II instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego;

5. art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 200 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] lipca 2014 r., oraz uchylenie w całości decyzji poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r., oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie WSA w Warszawie zasadnie organy przyjęły, że opracowanie sporządzone na zlecenie Dyrektora RZGW w Gdańsku pozwala przyjąć, że działki objęte zaskarżoną decyzją zlokalizowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Drwęcy, a opracowanie to może być podstawą kształtowania praw i obowiązków. Opracowanie takie sporządzano w latach 2001-2009 na podstawie art. 79 ust. 2 uPw, było ono opiniowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a jego treść była ogólnodostępna. Obszary ujęte w takim studium ochrony przeciwpowodziowej uwzględniane były przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd wojewódzki zauważył, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159 – dalej: nowela uPw z 2011) studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, a wyznaczone w nich obszary szczególnego zagrożenia uznaje się w myśl art. 17 cyt. ustawy za obszary szczególnego zagrożenia powodzią.

Uznano przeto, że zasadne było przyjęcie, że w odniesieniu do takich terenów zastosowanie znajduje przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 uPw zabraniający m. in. gromadzenia materiałów, które mogą zanieczyścić wody. W myśl z kolei art. 88l ust. 1 pkt 3 uPw zabronione jest wykonywanie na tych obszarach robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Od tych zakazów może zwolnić dyrektor właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Za bezsporne uznano, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono zmianę ukształtowania trzech działek – nr [...],[...] i [...], polegającą na usypaniu warstwy odpadów zmieszanych z ziemią. Protokół z czynności przekazano stronie – J. K., zobowiązano ją ponadto do zaprzestania podwyższania rzędnych wysokościowych. W toku postępowania ustalono, że zmieniono ukształtowanie terenu bez stosownego zezwolenia. W ocenie sądu wojewódzkiego uzasadnione było wydanie decyzji na podstawie art. 88o uPw nakazującej przywrócenie stanu nieutrudniającego ochronę przed powodzią na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. Nie ma także znaczenia okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielką działki nr [...].

W motywach wyroku częściowo uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew stanowisku strony skarżącej organy, które zgodnie z art. 6 K.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zobligowane były uwzględnić prawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Ostródzie Wydział II Karny sygn. akt. [...] z dnia [...] lipca 2012 r., uznającego skarżącą za winną wykonania w okresie od lipca 2011 r. do dnia 18 stycznia 2012 r. na terenie działek nr [...] i [...] obręb 0017 Lubajny gm. Ostróda, stanowiących częściowo obszar szczególnego zagrożenia powodzią, robót utrudniających ochronę przed powodzią, tj. o wykroczenie z art. 194 pkt 13 uPw. Należało bowiem mieć na uwadze, że nakaz karny prawidłowo doręczony, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub sprzeciw cofnięto, traktuje się w zakresie wykonania tak jak prawomocny wyrok skazujący i jak każdy wyrok skazujący, tak i wyrok nakazowy podlega wykonaniu w oparciu o przepisy Kodeksu karnego wykonawczego. Tym samym wynikające z niego ustalenia są wiążące dla strony, organów i sądu. W tym aspekcie zarzuty skarżącej odnośnie konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania w zakresie wynikającym z wyroku, uznano za nieuzasadnione.

W ocenie sądu I instancji analiza akt sprawy nie pozwalała na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, tak jak uczyniły to organy, że to skarżąca dokonała ww. robót utrudniających ochronę przed powodzią również na działce nr [...]. Przytoczony powyżej wyrok Sądu Rejonowego w Ostródzie, czego nie zauważyły organy nie odnosi się do działki nr [...]. Tym samym ustalenia poczynione przez sąd karny co do sprawcy czynu, organy w sposób nieuzasadniony przeniosły także na tę działkę, nie dokonując w tym zakresie żadnych indywidualnych ustaleń.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – J. K.-O. zaskarżyła ww. wyrok w części, tj. co do pkt 2 i zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji również w zakresie działek [...] i [...], pomimo iż organy naruszyły:

a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela - strony postępowania;

b) art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i nieuprawnione przyjęcie przez organ, iż sprawcą dokonania zasypu przedmiotowych nieruchomości, była skarżąca,

c) art. 75 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych przez skarżącą świadków oraz przyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], jest wystarczającym dowodem w sprawie, przez co organ I i II instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego;

II. naruszenie (błędna wykładnia) przepisów art. 88o, art. 40 ust. 1 pkt 3 i "art."

uPw w zw. z art. 14 i 17 noweli uPw z 2011 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego

zanieczyszczenia wód, na koszt tego, kto zlokalizował na obszarach szczególnego

zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na

środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a

także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub

unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, jeśli obszar

bezpośrednio zagrożenia określony na podstawie przepisów obowiązujących przed

wspomnianą ustawą nowelizującą nie został ani zawarty w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, ani uwzględniony się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy,

- pomimo że warunkiem zastosowania wobec jednostki nakazu określonego art. 88o uPw, ze względu na naruszenie zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 3 uPw jest uprzednie uwzględnienie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w aktach prawa powszechnie obowiązujących i podlegających opublikowaniu bądź w decyzjach indywidualnych określonych w przepisach art. 17 noweli uPw z 2011;

w konsekwencji

III. naruszenie (błędne zastosowanie) przepisu art. 88o uPw poprzez bezpodstawne przyjęcie, że to skarżąca dokonała podwyższenia rzędnych terenu działek [...], [...] i [...] obręb 0017 Lubajny i bezpodstawne nałożenie na skarżącą obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na koszt skarżącej.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i w zw. z art. 188 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i rozpatrzenie skargi. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, jakoby w odniesieniu do działek nr [...] i [...] organ dostatecznie przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sprawy podniesienia rzędnych tych działek. Nie można przyjąć, że organ tylko z tego względu, że zapadł skazujący wyrok sądu karnego, jest zwolniony od obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy. W procedurze administracyjnej brak jest odpowiednika art. 365 § 1 K.c. Przywołując wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 54/2010, eksponuje się nakaz zachowanie w postępowaniu administracyjnym "samodzielności i niezależności organu administracji publicznej w przeprowadzaniu postępowania dowodowego". Wyeksponowano konieczność respektowania obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Z akt sprawy wynikać ma, że organy nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie, kto dokonał zasypu części działki nr [...] i działki nr [...], pomijając dowody z zawnioskowanych przez stronę świadków, czym naruszyć miano art. 76 i 78 K.p.a., a ograniczając się do powtórzenia sentencji wyroku nakazowego. W tym aspekcie wskazywano na możliwość pozostawienia odpadów na tych działkach przez pracowników firm kamieniarskich czy pracowników [...]. Zignorowano informacje skarżącej o jej interwencji u Straży Miejskiej przeciw pozostawieniu na działkach odpadów. WSA w Warszawie nie dostrzegając tych uchybień w postępowaniu uchybić miał przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej podkreśla się ponadto, że skarżąca nie wiedziała o tym, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią obszar szczególnego zagrożenia powodzią i stanowią tereny zalewowe. Skarżąca nie wiedziała więc o ograniczeniach istniejących na przedmiotowych nieruchomościach, a wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 uPw i nawet przy zachowaniu najwyższe staranności nie mogła się o nich dowiedzieć. O tym, że działki objęte zaskarżoną decyzją położone są w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi nie wiedzieć miały także organy samorządu terytorialnego. Ustalenia studium ochrony przeciwpowodziowej będą miały charakter wiążący jedynie wewnętrznie, wobec właściwych organów na zasadzie art. 84 uPw, a dopiero będą wiążące wobec jednostki, gdy zostaną właściwie inkorporowane do systemu norm prawa powszechnie obowiązującego. Podobne wnioski wyprowadzić należy z obowiązujących obecnie rozwiązań zawartych w art. 88f ust. 1-7 uPw. Odmienne rozumienie przepisów będzie ewidentnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że nałożony obowiązek przywrócenia rzędnych terenu do stanu poprzedniego, przynosi bardzo negatywne skutki dla niej, gdyż wiąże się z ogromnymi kosztami, wynajęciem ciężkiego sprzętu i wywiezieniem znacznej ilości ziemi. Podwyższenie terenu nastąpiło na niewielkim obszarze w porównaniu do powierzchni terenu zalewowego rzeki Drwęcy w okolicy m. Lubajny. W tym aspekcie skarga kasacyjna eksponuje konieczność uwzględnienia treści art. 7 K.p.a. w zakresie, w jakim należy uwzględniać słuszny interes strony. Nie ma ponadto przeszkód, aby niemożliwe było wydanie decyzji zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 uPw, zwłaszcza, że na sąsiedniej działce nr [...] dokonano zmiany ukształtowania terenu i uzyskano stosowną decyzję. Przywrócenie stanu poprzedniego na działkach wskazanych w decyzjach organów może okazać się bezcelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 Ppsa).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 Ppsa przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 Ppsa wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 Ppsa, to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733).

Uwzględniając powyższe wywody przyjdzie uznać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w części zostały sformułowane wadliwie pod względem formalnym, w sposób który uniemożliwia ich rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosi się to do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75 i 78 K.p.a. Obydwa te artykuły Kodeksu dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne – paragrafy – a w części wstępnej skargi kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, której z nich dotyczą sformułowane zarzuty. Uchybienia tego nie usuwa uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie dość że nie usunięto tam powyższej wadliwości, to dodatkowo zawarto w nim zarzut naruszenia art. 76 Kodeksu, nie wymienionego w petitum skargi kasacyjnej. Cyt. artykuł Kodeksu odnosi się wszak do mocy dowodowej dokumentów urzędowych w postępowaniu administracyjnym, z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie sposób powiązać uzasadnienia powyżej wskazanych w petitum zarzutów naruszenia przepisów procesowych z argumentacją autora środka odwoławczego. Te okoliczności nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać zarzutu naruszenia powyżej wskazanych przepisów.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sprowadzają się one do uznania, że sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji w zakresie działek nr [...] i [...], nie dostrzegając, że organy zaniechały zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszając przy tym słuszny interes obywatela oraz dokonując niewłaściwej i błędnej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że sprawcą "zasypu" nieruchomości była skarżąca. Jak wynika z uzasadnienia powyższych zarzutów skarżąca kwestionuje uznanie przez sąd wojewódzki za legalne takiego działania organów orzekających w sprawie, które dla przyjęcia, że to skarżąca była sprawcą dokonania "zasypu" części działki nr [...] i działki nr [...], ograniczyły się do tego, że w tej kwestii skarżąca została uznana winnym popełnienia takiego czynu mocą nakazowego wyroku sądu karnego. Eksponuje się przy tym, że w procedurze administracyjnej brak jest regulacji, na wzór przepisu art. 365 § 1 K.p.c., która pozwalałaby przyjąć istnienie związania organów ustaleniami dokonanymi w postępowaniu sądowym wynikającym z prawomocnego wyroku sądu.

Podkreślanie w skardze kasacyjnej braku w przepisach polskiej procedury administracyjnej normy na wzór art. 365 § 1 K.p.c. stanowiącego, iż "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" w realiach kontrolowanej sprawy nie ma jednak znaczenia, w tym aspekcie nietrafne było powoływanie się na w/w przepis w motywach zaskarżonej decyzji przez Prezesa KZGW. Ze względu na zamieszczenie powyższego przepisu w K.p.c. nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o orzeczenia zapadłe w postępowaniu cywilnym, tymczasem w przedmiotowej sprawie orzekające organy powoływały się na orzeczenie sądu karnego. Niezależnie od tej okoliczności warto dostrzec te wypowiedzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podają w wątpliwość trafność kierunku argumentacyjnego autora skargi kasacyjnej. W judykatywie wskazuje się bowiem, że art. 365 § 1 K.p.c. jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Podnosi się również, iż pomimo ulokowania w ustawie innej niż Ppsa, przepis art. 365 § 1 K.p.c. powinien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne, bowiem m. in. tego typu sądy są adresatami normy zawartej w tym przepisie. Ratio legis art. 365 § 1 K.p.c. polega na tym, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1054/08, z dnia 13 maja 2015 r., II FSK 1116/14, z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 939/14 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej podniesionych w pkt. I a) i b) zarzutów należy dokonać po uprzednim dostrzeżenia normy wynikającej z art. 11 Ppsa, wedle którego "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny". Co prawda WSA w Warszawie wprost na ten przepis w uzasadnieniu swego wyroku się nie powołał, ani nie podnosi naruszenia go autor skargi kasacyjnej, niemniej argumentacja zawarta zarówno w tym uzasadnieniu, jak i w motywach wniesionego środka odwoławczego wskazuje, że istota zarzutów pośrednio koncentruje się wokół konstrukcji mającej swe źródło w przepisie art. 11 Ppsa.

Związanie sądu administracyjnego skazującym i prawomocnym wyrokiem karnym odnosi się tylko do faktu popełnienia przestępstwa, a więc sfery ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Związanie to zostało wprowadzone, aby uniknąć sytuacji, w których na podstawie tych samych stanów faktycznych zapadałyby różne orzeczenia w postępowaniu karnym i sądowoadministracyjnym. Rozwiązanie to eliminuje potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych faktów w różnych postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym. W judykaturze słusznie wskazuje się, że istota zasady wyrażonej w przepisie art. 11 Ppsa, sprowadza się do zakazu dokonywania przez sąd administracyjny tych samych ustaleń, których dokonał sąd karny, co do popełnienia przestępstwa. Oczywiście związanie to znajdzie sens jedynie w sytuacji, gdy ustalenia wyroku karnego będą dotyczyć okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia postępowania przed organami administracji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 r., I FSK 434/07, LEX nr 475572). Z przepisu art. 11 Ppsa wynika, że sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do sfery faktów dowodowych istotnych dla stwierdzenia popełnienia przestępstwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., I FSK 844/14, LEX nr 1794496). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., I GSK 231/13, wskazano, że związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej (organu podatkowego) zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego (podatkowego) zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (LEX nr 1771818). Zasada wynikająca z art. 11 Ppsa pośrednio odnosi się do organów administracyjnych, które dokonują ustaleń faktycznych ocenianych następnie w drodze kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 393/13, LEX nr 1446569), zatem związanie ustaleniami sądu karnego zawartymi w prawomocnym wyroku skazującym znajdzie sens jedynie w sytuacji, gdy ustalenia wyroku karnego będą dotyczyć okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia postępowania przed organami administracji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy − jeżeli ustalenia sądu karnego są wiążące dla sądów administracyjnych, to tym bardziej w tym samym zakresie są wiążące dla organów administracji publicznej.

WSA w Warszawie podkreślając znaczenie przepisu art. 6 K.p.a. wywodził, że organy te zobligowane były uwzględnić prawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Ostródzie [...] z dnia [...] lipca 2012 r., uznający skarżącą winną wykonania na terenie działek nr [...] i [...] stanowiących częściowo obszar szczególnego zagrożenia powodzią, robót utrudniających ochronę przed powodzią, tj. o wykroczenie z art. 194 pkt 13 uPw. Zgodnie z cyt. przepisem "Kto wykonuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią roboty lub czynności utrudniające ochronę przed powodzią, zwiększające zagrożenie powodziowe lub zanieczyszczające wody, podlega karze grzywny". W ocenie sądu wojewódzkiego wynikające z tego wyroku ustalenia były wiążące dla "strony, organów i sądu", co skłoniło w konsekwencji do stwierdzenia, iż nieuzasadnione były twierdzenia odnośnie obowiązków organu przeprowadzenia "odrębnego postępowania w zakresie wynikającym z w/w wyroku", gdy to organ był inicjatorem postępowania (s. 9 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1872/14). Rzecz jednak w tym, że umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, iż z normy art. 11 Ppsa wynika, że tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa (podkr. Sądu) wiążą sąd administracyjny. Niesporne jest, że czyn, którego − wedle wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia [...] lipca 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. [...] − dopuściła się skarżąca, stanowił wykroczenie (art. 194 pkt 13 w zw. z art. 195 uPw) nie zaś przestępstwo. Oznacza to, że powyższy wyrok, jako że zapadł w postępowaniu w sprawie o wykroczenia, nie może oznaczać związania sądu administracyjnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (por. M. Romańska, w: T. Woś, (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 151). W konsekwencji wyrok powyższy nie wiązał także organów administracji publicznej orzekających w sprawie przywrócenia nieruchomości do stanu nie utrudniającego ochronę przez powodzią. Innymi słowy organy te – powołując się na związanie ustaleniami zawartymi w wyroku nakazowym w sprawie o wykroczenia, nie były uprawnione do zaniechania podjęcia przez siebie czynności dowodowych w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała, aby to ona dokonała nawiezienia gruzu i innych odpadów na obszar działek nr [...],[...] i [...] w miejscowości Lubajny. Organy ograniczyły się w czynnościach faktycznych do akceptacji ustaleń zawartych w przytoczonym powyżej wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie. Doszło zatem w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. zobowiązującego m. in. organ administracji publicznej do podjęcia w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przepisu art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązującego organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a w konsekwencji także przepisu art. 80 K.p.a. nakazującemu oceniać przez organ czy dana okoliczność została udowodniona, dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nie dostrzegając tych naruszeń sąd wojewódzki dopuścił się uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie stosując powyższego przepisu, skoro skargę oddalono.

C. Na marginesie powyższych uwag wypadnie zauważyć, że odpowiednikiem przepisu art. 11 Ppsa na gruncie K.p.c. jest art. 11 tego kodeksu, wedle którego "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Jednakże osoba, która nie była oskarżona, może powoływać się w postępowaniu cywilnym na wszelkie okoliczności wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzialność cywilną". W orzecznictwie sądów powszechnych nie budzi wątpliwości, że z cyt. przepisu wynika reguła, wedle której skazanie w postępowaniu karno-administracyjnym nie ma w zakresie poczynionych ustaleń znaczenia wiążącego w rozumieniu art. 11 K.p.c. dla postępowania cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1970 r., II PR 192/69, OSNC 1971/2/31), nie wiążą sądu w postępowaniu cywilnym ustalenia poczynione w innych orzeczeniach, wydanych w postępowaniu karnym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2016 r., V ACa 603/15, LEX nr 2004569).

D. Co się tyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, to wobec skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), przedwczesne byłoby dokonywanie oceny trafności zaprezentowanych w skardze kasacyjnej ocen materialnoprawnych. W części zresztą zarzuty skargi kasacyjnej, zostały sformułowane wadliwie formalnie, w sposób uniemożliwiający ich rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uwagi w pkt. A niniejszego uzasadnienia). Wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 88o uPw (abstrahując od nieaktualnego przywołania w skardze kasacyjnej publikatora tej ustawy w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) dzieli się na kilka ustępów – w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie sprecyzowano, którego z nich dotyczy zarzut błędnej wykładni.

E. Z podanych powyżej względów należało uchylić zaskarżony wyrok w jego pkt. 2, uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu 0017 Lubajny.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, mając na względzie zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem wojewódzkim w pkt. 4 zaskarżonego wyroku.

G. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe uwzględniając jego reguły objęte przepisami K.p.a., nic nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach postępowania wyjaśniającego dopuścić dowód z dokumentu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia [...] lipca 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. [...]. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania organ rozważy zasadność wydania odpowiedniej decyzji, a swoje stanowisko prawidłowo uzasadni.