Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1763/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 3, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], niewyrażającą zgody na umieszczenie tablicy reklamowej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na początku wyjaśnił, czym jest reklama (nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - art. 4 pkt 23 cyt. ustawy o drogach publicznych - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ponadto przywołał treść art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sytuowanie obiektów budowlanych, w pobliżu drogi publicznej podlega regułom art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższy przepis ustala dozwolone przez ustawodawcę odległości sytuowania, a więc i wznoszenie wszelkich obiektów odpowiadających ustawowej definicji obiektu budowlanego. Przepis art. 43 ww. ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kryteriami podziału minimalnych odległości sytuowania obiektów budowlanych są kategoria drogi publicznej oraz klasa dróg. Kryterium wskazujące klasę dróg zawężono do autostrad i dróg ekspresowych. Ponadto wpływ na minimalną odległość ma położenie drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Cytowana na wstępie ustawa o drogach publicznych nie wyjaśnia pojęcia "droga w terenie zabudowy" i "droga poza terenem zabudowy", jednak ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że cyt. "przez pojęcie "terenu zabudowy", użytego w przepisie art. 43 ustawy o drogach publicznych rozumieć należy obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, tak jak stanowi to art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podzielić zatem należy pogląd Naczelnego

Sądu Administracyjnego, wypowiedziany w wyroku z 11 stycznia 1999 r., sygn. II SA 1617/98, że za taką wykładnią tego pojęcia przemawiają funkcje i cele przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odległości zostały ustawowo ustalone we wskazanym przepisie ze względów na płynność i bezpieczeństwo ruchu odbywającego się na drodze.

Przez pojęcie terenu zabudowy użytego w przepisie art. 43 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustalenie na podstawie powyższego, że teren objęty wnioskiem jest terenem budowy, rozstrzygnięcie odmawiające wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowej reklamy w terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...] należy uznać za prawidłowe. W tym miejscu należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na usytuowaniu przedmiotowej reklamy na działce nr [...], w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Uzgadniając powyższy projekt decyzji o treści zaproponowanej przez Burmistrza Skwierzyny, zarządca drogi krajowej nr [...] kierował się przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, mając na względzie płynność i bezpieczeństwo ruchu na drodze. Następnie decyzją nr [...] znak: [...], z dnia [...] maja 2010 r., o ustaleniu warunków zabudowy, Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której w pkt 4.8 określono cyt.: "Planowaną inwestycję zlokalizować w odległości nie mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy przedstawioną na załączniku graficznym".

Zasada wyznaczająca minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych nie jest jednak traktowana bezwzględnie. W art. 43 ust. 2 i 3 ww. ustawy o drogach publicznych upoważniono właściwego zarządcę drogi do wyrażania zgody na sytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wyznaczone w art. 43 ust. 1. Możliwość udzielenia zgody została jednak ograniczona. Zgodę zarządca może wyrazić jedynie w odniesieniu do przypadku szczególnie uzasadnionego. Wykazanie istnienia takiego przypadku obciąża wówczas wnioskodawcę. Tymczasem wnioskodawca zarówno we wniosku z dnia 27 lutego 2012 r., jak i z dnia 27 marca 2012 r., nie uzasadnił w sposób należyty, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Argumenty wskazywane przez stronę, cyt. "Reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu. Nie odwraca uwagi kierujących. (...) Przedmiotowa reklama nie

wpływa na stan środowiska. Nie utrudnia widoczności, ani nie oślepia.", nie znajdują racji bytu. Przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się przejście dla pieszych. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jakie występuje na ww. drodze krajowej. Według danych z pomiaru generalnego ruchu z 2010 r., średni dobowy ruch na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosił aż 14 814 poj./dobę. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Tak więc zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa reklama jest adresowana do uczestników ruchu drogowego. Ponadto należy wskazać, że przedmiotowa tablica jest znacznych rozmiarów, a niosąc podaną w atrakcyjnej formie informację, odwraca ona uwagę kierowców od sytuacji panującej na drodze, co może powodować zagrożenie w ruchu drogowym.

Tak więc w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena organu, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową.

Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

W wyroku z dnia 11 października 2004 r., sygn. akt V SA/Wa 1526/2004 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że: "słuszny interes strony", nawet najszerzej rozumiany - aż do kolizji z "interesem społecznym", w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go zastępować. Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów". W sprawie zakończonej niniejszą decyzją zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa wyżej, przyznając priorytet ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. złożył J. S. wnoszą c o jej uchylenie.

W przedmiotowej skardze z dnia 14 czerwca 2012 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzuca, iż w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie usług Biura Rachunkowego wynikła potrzeba usytuowania reklamy w taki sposób, aby spełniała swoje zadanie. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości nr [...], na której prowadzi ww. działalność gospodarczą w zakresie usług biura rachunkowego.

Z powyższego wynika potrzeba usytuowania reklamy w taki sposób, aby spełniała ona swoje funkcje. Nie jest to obiekt budowlany, nie wymaga pozwolenia na budowę, i nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, nie wpływa też negatywnie na stan środowiska, nie odwraca uwagi kierowców, nie ogranicza widoczności i nie oślepia.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma więc przeszkód na wyrażenie takiej zgody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna.

Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą organ odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Podstawę prawną decyzji I instancji z dnia [...] marca 2012 r. stanowił art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 art. 43 obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Art. 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze krajowej w odległości bliższej niż 10 m może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo Wykonania robót budowlanych. Zarządca drogi rozpatrując wniosek bada czy jest to rzeczywiście "szczególnie uzasadniony przypadek".

Z przytoczonych regulacji wynika, że zasadą ustawową jest ochrona pasa drogowego, a umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam dopuszczalne jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż proponowana przez niego lokalizacja takiego urządzenia lub reklamy jest szczególnie uzasadniona, zaś organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach, (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2010 r., II SA/Go 638/10, LEX nr 767517). Nie ma potrzeby w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Przeciwnie, to wnioskodawca musiałby dowieść, że jego reklama wyjątkowo tej ogólnej zasadzie nie uchybi, a umieszczenie reklamy właśnie na skrzyżowaniu jest z konkretnych powodów szczególnie uzasadnione, (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09). Powołany wyrok NSA zawiera również tezę, iż zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań (a zatem także dróg krajowych o dużym natężeniu ruchu), które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zgodzić się trzeba z opinią organu należy wyjaśnić, iż reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy o drogach publicznych). Ponadto artykuł 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowi, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są obiektami budowlanymi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związana, nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy Prawo budowlane trwałe czy też nietrwałe połączenie z gruntem (wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06, LEX nr 337411). Niezależnie od tego, czy tablica reklamowa osadzona na stopie fundamentowej zostanie uznana za trwale związaną z gruntem czy też nie, nie można zgodzić się poglądem że tego rodzaju tablica reklamowa nie jest obiektem budowlanym. Zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definicja obiektu budowlanego jest tzw. definicją cząstkową. Tego rodzaju definicja pośrednio informuje o znaczeniu określonego terminu nie określa jednak wyczerpująco sposobu posługiwania się nim. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymienia jedynie przykładowo co należy rozumieć pod pojęciem budowli. Generalnie z przepisu tego wynika reguła, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. To, że w przepisie tym nie wymieniono jako przykładu budowli - tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem, nie oznacza, że tablica taka nie jest budowlą. W przepisie tym nie wymieniono też szeregu innych budowli, które dla odmiany wymienione zostały np. w art. 29 Prawa budowlanego jak np. parkometrów z własnym zasilaniem, pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, znaków geodezyjnych. Do obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne obiekty, o analogicznych właściwościach jak te obiekty, które wymienione zostały w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obiektem budowlanym będzie więc budowla w postaci tablicy reklamowej osadzonej na stopie fundamentowej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 444/08). Nie leży natomiast w gestii zarządcy drogi krajowej nr 3 wypowiadanie się na temat tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany wymaga, czy też nie wymaga pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że sporna reklama nie wpływa negatywnie na stan środowiska wskazać należy, że jest on jest niezasadny, gdyż nie ma wpływu na wynik postępowania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego niezagrażania treści spornej reklamy bezpieczeństwu ludzi czy mienia oraz nieograniczania widoczności wskazać skarżącemu należy, że jest on mocno chybiony i właściwie nie wiadomo na jakiej podstawie skarżący ocenia ewentualne zachowania uczestników ruchu drogowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego podzielić należy argumentację organu, że sporna reklama może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza, że w obrębie usytuowania tablicy reklamowej znajduje się przejście dla pieszych. Reklama ze swojej strony ma przyciągać uwagę, a zatem powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, a taką drogą jest droga krajowa nr [...]. W czasie zainteresowania kierowcy informacją z różnych elementów otoczenia, w tym reklam, kierowca odrywa uwagę od sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Zadaniem zarządcy drogi jest zaś tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji eliminujących zagrożenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że cyt. "(...) podobne urządzenia reklamowe, o wymiarach większych niż moje usytuowane są przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...]" wskazać trzeba, że każdy wniosek o usytuowanie reklamy w pasie drogi krajowej rozpoznawany jest indywidualnie w oparciu o stosowne przepisy w odniesieniu do szeregu zindywidualizowanych dla danej sprawy czynników. Przy czym organ zaznaczył, że podejmie działania mające na celu zbadanie prawidłowości usytuowania ww. urządzeń reklamowych.

Mając na uwadze przeprowadzoną analizę stwierdzić należy, że organ zasadnie ocenił brak możliwości umieszczenia tablicy reklamowej, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...] (ul. [...]) w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], prawidłowo zatem odmówił wyrażenia na jej umieszczenie zgody.

Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.