Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2375/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: art. 153, art. 183 par. 1i 2, art. 184, art. 204 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 20, art. 5, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 71/10 w sprawie ze skargi E. N. i F. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 2 grudnia 2009 r. nr WI.III.MW.7111/6-11/08/09 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Lublinie na rzecz F. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 71/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi E. N. i F. N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 02 grudnia 2009 r. nr WI.III.MW.7111/6-11/08/09 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Bielskiego z dnia 02 listopada 2009 r. numer AŚ.7351-278/2007/2008 oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 24 lipca 2007 r. znak 275/2007 Starosta Bielski, w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie gruntów wsi Burchaty gm. Brańsk, na nieruchomościach szczegółowo wskazanych w pozwoleniu. Decyzja stała się ostateczna w dniu 14 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 04 czerwca 2008 r. E. i F. małżonkowie N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją Starosty Bielskiego z uwagi na niezapewnienie im udziału w postępowaniu. Decyzją z 16 lipca 2008 r. Starosta Bielski odmówił żądanego wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.").

Po rozpatrzeniu odwołania E. i F. małżonków N. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 26 września 2008 r. utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty Bielskiego.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało zaskarżone przez E. i F. małżonków N. do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 799/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego oraz decyzję Starosty Bielskiego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że badanie legitymacji skarżących na gruncie materiału z akt administracyjnych pierwotnego postępowania dowodzi niedopuszczalnego dokonania merytorycznej oceny statusu skarżących już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego tj. jeszcze przed jego wznowieniem. Analizując przy tym projekt organy obydwu instancji stwierdziły, że skoro nie przewiduje on przebudowy napowietrznej linii niskiego napięcia na odcinku obejmującym grunty skarżących ani przebudowy przyłącza napowietrznego biegnącego od słupa nr 13 do budynku skarżących położonego we wsi Burchaty pod nr 11, to skarżący nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Pozostawiając poza przedmiotem oceny przyczynę (jej słuszność) pominięcia przez inwestora przebudowy fragmentu sieci na odcinku obejmującym grunty skarżących, sąd zauważył, że mają oni interes prawny w tym, by sprawdzić rozwiązania projektu pod kątem prawidłowości zabezpieczenia dalszego zasilania swoich budynków, czy gwarancji niezawodności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, którego część jedynie będzie przebudowywana. Obszar oddziaływania linii elektroenergetycznej z pewnością obejmuje tereny, na których są zlokalizowane urządzenia elektroenergetyczne umożliwiające przesył energii. Jak wskazał sąd, objęta kwestionowanym pozwoleniem na przebudowę linia elektroenergetyczna niskiego napięcia biegnie przez nieruchomości skarżących i zasila ich budynek (położony w Burchatach pod nr 11). Na nieruchomościach skarżących usytuowana jest też część słupów linii niskiego napięcia częściowo przebudowywanej w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym skarżący nie uczestniczyli. Już z tej właśnie przyczyny, że przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę była przebudowa linii, która na pewnym odcinku biegnie przez nieruchomości skarżących, nie można było odmówić żądanego przez nich wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że we wznowionym postępowaniu dopiero należałoby ocenić, czy w rzeczywistości szczegółowe rozwiązania projektu budowlanego naruszają interes prawny skarżących w rozumieniu prawa budowlanego. Przepisami odrębnymi, w oparciu o które organy winny badać obszar oddziaływania inwestycji objętej zatwierdzonym projektem, powinny być przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Bielski postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr AŚ.7351/278/2007/2008 wznowił na żądanie E. N. i F. N. postępowanie zakończone pozwoleniem z 24 lipca 2007 r. nr 275/2007 na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie gruntów wsi Burchaty gm. Brańsk, na nieruchomościach wskazanych w pozwoleniu na budowę.

Następnie Starosta Bielski decyzją z dnia 2 listopada 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 24 lipca 2007 r. Organ I instancji wskazał na treść przepisu art. 146 § 2 k.p.a., a także podniósł, iż po wybudowaniu projektowanej linii i budowie nowych odcinków linii niskiego napięcia inwestor zamierza zdemontować część linii istniejącej. Demontaż tej linii nie został przewidziany na działce oznaczonej nr 61 stanowiącej własność małżonków N. oraz niezaprojektowano przyłącza do ich domu, podczas gdy projektem objęto wszystkie sąsiednie działki. Organ podkreślił, że nie leży w kompetencjach administracji architektoniczno – budowlanej ocena przyczyn nieobjęcia demontażem linii niskiego napięcia działek małżonków N.. Jak stwierdzono, organ nie może wpływać na zmianę zakresu wniosku złożonego przez inwestora. W dalszej części uzasadnienia decyzji Starosta powtórzył w całości argumentację z uchylonej przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 799/08 własnej decyzji z 16 lipca 2008r. Wskazał na zachowanie wymaganych Polską Normą z 07 czerwca 1976 r. PN-76/E-05125 odległości linii energetycznej nn - 100 cm od granicy pasa drogowego i nowego słupa w działce drogowej nr 62 oraz 50 cm od granicy działki nr 63/3 stanowiącej własność skarżących. W ocenie organu zaprojektowanie słupa w drodze nr 62 naprzeciw wybudowanej przez skarżących bramy na działce 63/3 (w oparciu o zgłoszenie dokonane już po wydaniu spornego pozwolenia na budowę linii energetycznej), nie stanowi sprzeczności budowlanej. Z przedłożonego projektu wynika, że w miejscu lokalizacji słupa nie ma zjazdu na działkę nr 63/3 z drogi nr 62, gdyż taki zjazd mógł być wykonany tylko na podstawie pozwolenia na budowę. W związku z tym nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na nieruchomość skarżących nr 63/3.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli F. i E. N.. Wskazali, iż inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę nie dokonał uzgodnień z właścicielami gruntów przyległych, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, natomiast pozostawiona linia niskiego napięcia ze względu na zły stan techniczny powoduje awarie urządzeń. Odwołujący zarzucili naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wskazując, iż wszyscy sąsiedzi, na których działkach posadowione są słupy, zostali uznani za strony postępowania. Przymiotu stron odmówiono tyko małżonkom N. F. N. podniósł, iż decyzją nr 2 z 2009 r. znak AŚ.7351/284/2009 K. N. - właściciel działki o nr geodezyjnym 77 został uznany za stronę postępowania, ze względu na okoliczność, iż bezużyteczna linia SN przebiega nad jego działką. W kwestii prawidłowości lokalizacji słupa wskazali, że na ogrodzenie i usytuowanie bramy wjazdowej posiadają pozwolenie zgodnie z wymaganym projektem i szkicem posadowienia, które organ zatwierdził w sprawie Aś.7352-281/07. Na tych podstawach wywiedli, iż posiadają interes prawny w niniejszej sprawie.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 02 grudnia 2009 r. nr WI.III.MW/7111/6-11/08/09 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Bielskiego. Organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek nie dotyczył pozwolenia na roboty budowlane w obrębie należących do skarżących działek o numerach 61 i 63/2, gdyż nie dotyczył prowadzenia robót budowlanych na tych działkach. W ocenie organu odwoławczego analiza projektu budowlanego pozwala ustalić, iż wykonanie planowanej linii energetycznej zgodnie z pozwoleniem na budowę nie ograniczy zagospodarowania terenu skarżących. Zdaniem organu decyzja z dnia 24 lipca 2007 r. nie porządkuje całkowicie sprawy przebudowy linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami, bowiem w wyniku jego realizacji przebudowana została tylko część linii napowietrznej i tylko część przyłączy, a część pozostanie fizycznie w terenie. Jednakże organ odwoławczy nie może wpływać na zakres wniosku inwestora.

Sprawa stała się przedmiotem skargi E. i F. małżonków N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zarzucili organom obu instancji nieprawidłowe ustalenia, iż nie są stroną postępowania i naruszenie art. 28 pkt 2 prawa budowlanego, naruszenie art. 32 pkt 1 Konstytucji RP poprzez wykluczenie jako jedynego ich budynku w przebudowie linii energetycznej niskiego napięcia oraz art. 32 pkt 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację tj. umożliwienie inwestorowi pozostawienie w złym stanie technicznym instalacji energetycznej budynku. Skarżący argumentowali, iż są właścicielami gruntów przyległych do drogi gminnej, przy której (w tym naprzeciw bramy wjazdowej na działkę nr 63/3 stanowiącą ich własność) wznoszone będą pozostające w kolizji z korzystaniem z gruntów, słupy średniego napięcia i niskiego napięcia.

Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi, w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przytoczył argumentację stanowiącą uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny, czy Starosta Bielski zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 799/08 z 26 maja 2009 r. przeprowadził wznowione postępowanie i odmówił uchylenia decyzji z dnia 24 lipca 2007 r. Zdaniem Wojewody Starosta nie naruszył obowiązujących przepisów.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę wskazując jednocześnie, iż jest związany wytycznymi dotyczącymi ponownego przeprowadzenia postępowania zawartymi w wyroku tegoż sądu z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 799/08. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy wykonały zalecenia Sądu co do wznowienia postępowania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obydwu instancji ponownie prowadząc postępowanie nie zastosowały się jednak do związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. w zakresie dotyczącym zbadania interesu prawnego skarżących. W ten sposób doszło do naruszenia przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że był zobowiązany do uchylenia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. - zarówno decyzji zaskarżonej Wojewody Podlaskiego z 02 grudnia 2009 r., jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Bielskiego z 02 listopada 2009 r.

Sąd pierwszej instancji niezależnie od oceny prawnej i wskazań sformułowanych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 799/08, ale też jak wymaga art. 153 p.p.s.a. niesprzecznie z nimi, wskazał, iż odmawiając małżonkom N. statusu strony z uwagi na zgodność posadowienia słupa energetycznego z Polską Normą - organ dokonał zawężającej wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania inwestycji". Przedmiotowy obszar, "wyznacza się" na podstawie przepisów odrębnych. Oznacza to, że zachowanie minimalnych odległości obiektów budowlanych od granicy działek, granicy pasa drogowego, czy od innych obiektów nie przesądza jeszcze o ograniczeniu obszaru oddziaływania obiektu do terenu w tych minimalnych granicach (vide wyrok NSA z 28.03.2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawodawca po to wprowadził zapis o przepisach odrębnych, by analiza "obszaru oddziaływania" nie zamykała się do jednej kategorii przepisów, ale ujmowała (wyznaczała) ten obszar w sposób kompleksowy. Sąd stwierdził, że w takim kontekście należało przeprowadzić analizę zakresu terenu oddziaływania dodatkowego słupa nr 15a, a więc nie ograniczając się wyłącznie do regulacji Polskiej Normy, ale również sięgając do przepisów szczegółowych np. Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia wymaga, czy istnieją przepisy prawa administracyjnego, inne niż Polska Norma z 1976 r., przesądzające o tym, że nieruchomość małżonków N. nr 63/3 znajduje się lub nie znajduje się w obszarze oddziaływania linii NN objętej pozwoleniem z 24 lipca 2007 r. Sąd uznał, że należałoby sięgnąć do przepisów prawa cywilnego określających zakres dopuszczalnego ingerowania w wykonywanie prawa własności, bowiem źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 k.p.a). Sąd pierwszej instancji wskazał, że taką normę stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Brak analizy prawnej w powyżej wskazanym kierunku spowodował, że nie jest obecnie możliwa ocena prawidłowości stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w zakresie odmowy uznania interesu prawnego skarżących w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę linii NN, a więc i konsekwentnie w postępowaniu wznowionym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezspornie, jak podnosi organ i co wynika z akt sprawy, uzyskanie pozwolenia na przebudowę linii NN, w tym na posadowienie spornego słupa, stało się ostateczne, a przez to wykonalne dnia 14 sierpnia 2007 r. Nastąpiło to przed zgłoszeniem i wykonaniem bramy wjazdowej na działce nr 63/3 naprzeciwko słupa, który zrealizowano w 2009 r., podczas gdy bramę w 2007 r. (vide oświadczenie skarżącego z rozprawy k. 173). Bezsporne jest również, że skarżący nie posiadają prawnie zagwarantowanego wjazdu w miejscu posadowienia bramy. Powstała zatem sytuacja, gdy dwa legalnie zrealizowane obiekty tworzą stan faktyczny co najmniej budzący wątpliwości pod względem prawnym, bo prowadzący do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rzetelna i wyczerpująca analiza przepisów odrębnych, w tym przepisów prawa budowlanego i prawa cywilnego, na podstawie których można wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu, powinna powyższe wątpliwości rozstrzygnąć. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zobowiązany jest przy tym wziąć pod uwagę, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Sąd pierwszej instancji przyjął, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na terenie narażonym na szkodliwe oddziaływanie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (vide wyrok NSA z 07.04.2010 r., II OSK 1342/09, wyrok NSA z 19.11.2009 r., II OSK 1798/08 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena, iż określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia (jak ustalono w postępowaniu administracyjnym w sprawie niniejszej), powinna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z tym uzasadnieniem, iż brak przymiotu strony wyłącza konieczność merytorycznej oceny decyzji. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wskazany wyżej przepis wymieniono w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej, natomiast w jej uzasadnieniu powołano art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji ta podstawa prawna ma jednak zastosowanie wyłącznie po przeprowadzeniu merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji, kończącej wznowione postępowanie. Przedmiotowej oceny w sprawie nie dokonano "zatrzymując się" na etapie oceny interesu prawnego skarżących. Sąd pierwszej instancji uznał, iż powołanie przepisu art. 146 §2 k.p.a. było zatem nieuprawnione, powoduje istnienie sprzeczności w zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji rozumowaniu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z uwagi na to, że powyższego uchybienia nie dostrzegł i nie wyeliminował organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną – jego rozstrzygnięcie również można uznać za dotknięte tę samą wadą. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uszła również uwadze organu konieczność oceny zależności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie wznowienia pozwolenia na budowę z 24 lipca 2007 r. a pozostającym w toku postępowaniem o stwierdzenie jego nieważności. Jak wynika z akt sprawy ostatnim chronologicznie rozstrzygnięciem w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 stycznia 2010 r. nr DOA/ORZ/711/1887/09/10 LWA – 1 uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Wojewody Podlaskiego z 01 września 2009 r. GINB wskazał na konieczność oceny interesu prawnego małżonków N. w postępowaniu nieważnościowym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją ex tunc (od daty jej wydania) powodując powstanie sytuacji, jakby nigdy nie istniała w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu eliminuje decyzję wyłącznie na przyszłość (od daty uchylenia). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze to, iż stwierdzenie nieważności pozwolenia z 24 lipca 2007 r., o ile nastąpi, może wyeliminować pozwolenie z obrotu prawnego, a więc i pozbawić przedmiotu postępowanie wznowione – konieczna jest ocena zasadności zawieszenia wznowionego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nieważnościowego. Sąd stwierdził, że tej okoliczności organy w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu nie wzięły pod uwagę, co stanowi o uchybieniu przepisowi art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym ponownie, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ po raz kolejny dokona oceny interesu prawnego skarżących z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ rozważy czy nieruchomości małżonków N. znajdują się w "obszarze oddziaływania inwestycji" rozumianym w sposób wyłożony przez skład orzekający w niniejszej sprawie oraz w sprawie II SA/Bk 799/08. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sięgnąć należy zatem do regulacji prawa energetycznego, prawa budowlanego i przepisów prawa cywilnego. Przeprowadzone rozumowanie i jego wynik organ wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym ustosunkowanie się do wszystkich wytycznych z uzasadnienia w sprawie II SA/Bk 799/08 i niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Lublinie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co dotyczy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także:

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy obydwu instancji ponownie prowadząc postępowanie nie zastosowały się do związania oceną prawną i wskazaniami sądu ze sprawy II SA/Bk 799/08 i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieprawdą jest jakoby organy obydwu instancji ponownie prowadząc postępowanie nie zastosowały się do związania oceną prawną i wskazaniami sądu ze sprawy lI SA/Bk 799/08, a tym samym naruszyły art. 153 p.p.s.a. Starosta Bielski w decyzji z dnia 16.07.2008r., wydanej na skutek wznowienia postępowania przez małżonków N., jak też Wojewoda Podlaski w decyzji z dnia 26.09.2008 r. wydanej na skutek odwołania wniesionego od decyzji Starosty, oceniając status strony małżonków N. w niniejszym postępowaniu wskazali właśnie na przepisy szczególne prawa energetycznego, mianowicie Polską Normę z 07.06.1976 r., PN 76/E-05125 "Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe: projektowanie i budowa." Ponadto, na powyższe przepisy szczególne powołały się, zgodnie z wytycznymi sądu ze sprawy II SA/Bk 799/08, odpowiednio organy ponownie rozpatrujące sprawę tj. Starosta Bielski w decyzji z dnia 02.11.2008r. i Wojewoda Podlaski w decyzji z dnia 02.12.2009 r. Stąd też w ocenie skarżącej kasacyjnie, organy obydwu instancji ponownie prowadząc postępowanie zastosowały się do wytycznych sądu ze sprawy II SA/Bk 799/08. Podniesiono, że małżonkowie N. w żadnym ze swoich dotychczasowych środków zaskarżenia nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do uznania, że obszar oddziaływania inwestycji budowlanej rozciąga się również na ich działkę, co dodatkowo przesądza o niezasadności żądań małżonków N. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ulega również wątpliwości, że w zaskarżonym wyroku zostały naruszone art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przede wszystkim poprzez uznanie za przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przepisów kodeksu cywilnego i w konsekwencji dokonywaniu oceny statusu stron przez organy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w oparciu właśnie o te przepisy. Wskazano, że ratio legis przepisu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane jest bardziej restrykcyjne niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco, w innych poza pozwoleniem na budowę postępowaniach. Pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, iż niewątpliwie ocena statusu stron w postępowaniu administracyjnym, na podstawie przepisów prawa cywilnego, które de facto stanowi odrębną gałąź prawa i który reguluje w sposób odmienny niż prawo administracyjne pewne kwestie, prowadzi do takiego rozszerzającego interpretowania art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Podniesiono, że z uwagi na to, że zgodnie z analizą przepisów prawa budowlanego jak i prawa energetycznego, poczynioną przez organy obu instancji rozpatrujące przedmiotową sprawę, nieruchomość małżonków N. nie znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji" i wykonanie planowanej linii energetycznej zgodnie z pozwoleniem na budowę nie ograniczy zagospodarowania terenu małżonków N. i nieuznanie ich za strony w niniejszym postępowaniu było właściwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zatem organy wydające decyzję zastosowały się do obowiązujących przepisów prawa, jak również wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 799/08. Pełnomocnik skarżącej Spółki podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca pragnie nadto zaznaczyć, iż w wytycznych wskazanych w zaskarżonym wyroku, Sąd błędnie zinterpretował definicję "obszaru oddziaływania inwestycji", zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co również miało wpływ na wynik postępowania. Uznaje się, że obszar oddziaływania to teren, którego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest przy tym, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Poza tym, analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. Mając na uwadze powyższe oraz prawidłowe ustalenia poczynione przez organy obu instancji odnośnie braku ograniczeń zagospodarowania terenu małżonków N. przy wykonaniu planowanej linii energetycznej zgodnie z pozwoleniem na budowę, należy stwierdzić, że Sąd wydając zaskarżone orzeczenie dokonał własnej, błędnej, interpretacji i wykładni tej definicji, mającej istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku są nietrafne.

Na wstępie podkreślić należy, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specjalis do art. 28 k.p.a. określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane czy też sanitarne, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wynika z powyższego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, iż E. i F. małżonkowie N. są właścicielami działek 61, 63/1, 63/2 oraz 63/3 znajdujących się w obrębie przedmiotowej linii, nadto na działce nr 61 usytuowane są trzy słupy energetyczne, stanowiące element starej linii energetycznej.

Wobec powyższego rozważając kwestię interesu prawnego stwierdzić należy, iż E. i F. małżonkowie N. - oprócz okoliczności podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 maja 2009r. jak i w zaskarżonym wyroku - mają interes prawny już chociażby z tej przyczyny, że inwestor dokonując przebudowy przedmiotowej linii pozostawił na ich nieruchomości starą linię energetyczną. Na tą okoliczność zwracał także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wymienianym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Bk 799/08, który podkreślił, że małżonkowie N. "mają interes w tym by sprawdzić rozwiązania projektu pod kątem prawidłowości zabezpieczenia dalszego zasilania swoich budynków, czy gwarancji niezawodności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Poza tym podkreślić trzeba, iż małżonkowie N. dokonali zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia i usytuowanie bramy wjazdowej zgodne z wymaganym projektem i szkicem, które organ zatwierdził w sprawie Aś.7352-281/07, a ze względu na to, że nie byli stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi Burchaty, to w dniu dokonywania zgłoszenia ogrodzenia i bramy wjazdowej na działce nr 63/3 nie wiedzieli o posadowieniu słupa na wysokości ich działki w miejscu usytuowania bramy wjazdowej. Okoliczność powyższa jak niewadliwie stwierdził Sąd I instancji może prowadzić do ograniczenia uprawnień właścicielskich małżonków N. Przy czym zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Z uwagi na powyższe rozważania uznać należy, iż twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy administracji oceniając status strony małżonków N. wskazały przepisy szczególne prawa energetycznego tj. Polską Normę z 7 czerwca 1976 r. (PN 76/E-05125) "Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe: projektowanie i budowa", wobec czego wykonały zalecenia zawarte w wyroku Sądu wojewódzkiego sygn. akt II SA/Bk 799/08, jest pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Powołanie przez organy administracji tylko przepisów Polskiej Normy z dnia 7 czerwca 1976r. jest niewystarczające, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując, że decyzje objęte kontrolą w sprawie II SA/Bk 799/08 zawierały analizę zgodności z przepisami Polskiej Normy z 1976 r. tj. wpływu posadowienia słupa energetycznego na drodze 62 i w sąsiedztwie działki skarżących nr 63/3. Poza tym należy stwierdzić, iż przepisy w/w Polskiej Normy dotyczą linii kablowych a nie napowietrznych a ponadto nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż od 1 stycznia 2003 r. ich stosowanie jest dobrowolne ( art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji Dz.U. nr 169, poz. 1386 ze zm.)

Wobec powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Bk 799/08, do czego były zobligowane, a tym samym naruszyły postanowienia art. 153 p.p.s.a. Ponownie przeprowadzając postępowanie wznowieniowe organy administracji architektoniczno – budowlanej przeprowadzą je z udziałem jako stron postępowania małżonków F. i E. N. i przeprowadzą postępowanie co do istoty sprawy mając na uwadze, że inwestycja w postaci bramy wjazdowej i ogrodzenia działki nr 63/3 została wykonana zgodnie z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, stanowiącą równowartość kosztów przejazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego publicznym środkiem komunikacji, co wykazał skarżący na rozprawie w dniu 14 marca 2012 roku.