Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 812/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 6,  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Jacek Fronczyk, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. K. kwotę zł 200 (dwieście zł) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą to decyzją odmówił T. K. udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę rozstrzygnięcia odmowy udostępnienia informacji publicznej organ wskazał art. 104 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)

W motywach uzasadnienia wyjaśnił, że T. K. zwrócił się do organu, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., z żądaniem udostępnienia wszystkich dokumentów przedłożonych z wnioskami o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu następujących środków ochrony roślin: [...], z wyłączeniem tych danych, o których mowa w art. 58 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, na podstawie art. 14 Dyrektywy EU 91/414.

Dokonując kwalifikacji wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej. Wskazał, że nie można uznać wyników badań, informacji, danych oraz ocen, dotyczących środków ochrony roślin oraz ich substancji aktywnych, składanych na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie dopuszczenia do obrotu środków ochrony roślin, za informację publiczną, do której dostęp przysługuje każdemu, bez obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ww. ustawy).

Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji Minister uznał, że wyniki badań, informacje i dane składane wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, są dokumentami wytworzonymi przez podmiot ubiegający się o wydanie ww. zezwolenia lub na jego zlecenie. Dokumentami wytworzonymi przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zezwolenie na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin wraz z etykietą – instrukcją stosowania.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana w oparciu o uznanie organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Stąd też decyzja nie zawiera elementów wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących oznaczenia podmiotów, ze względu na ich dobro.

Organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że pierwotny wniosek T. K. z dnia [...] stycznia 2011 r. został zmieniony w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił też, że w toku postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy może być rozpoznana wyłącznie sprawa tożsama, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony, określonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, skarżący wnosił o nakazanie organowi udostępnienia dokumentów, określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadniając skargę wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprecyzował swoje żądanie informacyjne, wyjaśniając, że chodzi mu o informacje, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy o ochronie roślin. Podniósł również, że jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu wniosku, to powinien to wyjaśnić w trybie art. 35 k.p.a. Podkreślił, że nawet, jeżeli część żądanych przez niego informacji miała charakter poufny – dotyczący tajemnicy przemysłowej i handlowej, to pozostałe dokumenty winny być mu udostępnione na podstawie Dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że wyżej przywołana Dyrektywa 313 zmieniona została Dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchyliła dyrektywę Rady 90/313/EWG, albowiem została ona wdrożona w prawodawstwo krajowe, tj. ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W skardze podniesiono też, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów-informacji znajduje uzasadnienie w art. 8 i art. 9 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.u.i o.ś.

Skarżący nadto podkreślił, że:

* środki ochrony roślin mają negatywny wpływ na środowisko naturalne;

* zjawisko CCD (Colony Collapse Disorder) – zespół masowego ginięcia pszczół - jest związany ze stosowaniem środków ochrony roślin na bazie substancji aktywnych z grupy chemicznej [...] – w tym substancji chemicznych wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2011 r.,

* analogiczne do wnioskowanych dokumenty – informacje zostały udostępnione w kilku krajach świata, w tym w Niemczech, gdzie zjawisko wymierania pszczół porównano do awarii elektrowni atomowej;

* w 2010 r. doszło do "wycieku" dokumentacji dopuszczeniowej i skandalu dotyczącego badań toksyczności dla pszczół w ramach procedury dopuszczenia do stosowania [...] (jednej z wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2011 r.) z grupy chemicznej [...] w 2003 r. na terenie Stanów Zjednoczonych, skutkującym wydaniem Memorandum US EPA (Amerykańska Agencja Ochrony Środowiska) z dnia 2 listopada 2010 r. – i na tę okoliczność dołączył stosowne dokumenty (tłumaczenia);

* w dniu 10 marca 2011 r. ukazał się Program Środowiskowy Organizacji Narodów Zjednoczonych (UNEP), dostępny na stronie http://www.unep.org – Raport, który ukazuje fakt wymierania pszczół na całym świecie, a jedną ze wskazanych przyczyn jest stosowanie środków ochrony roślin z grupy insektycydów – do tej grupy należą preparaty wymienione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2011 r.;

Skarżący wskazał też, że jest [...]. Podkreślił, że Ministerstwo Rolnictwa wielokrotnie zapewniało [...], że zarówno oceny i raporty instytucji publicznych, jak również badania dopuszczeniowe przedłożone przez wnioskodawców są poprawne i nie mogą budzić żadnych wątpliwości, ale również wielokrotnie odmawiało dostępu do przedmiotowych dokumentów – informacji.

Skarżący podniósł, że tylko poprzez zapoznanie się z przedmiotowymi dokumentami – informacjami, środowisko [...] może obiektywnie ocenić poprawność wykonania badań dopuszczeniowych, ocen i raportów oraz dać wiarę zapewnieniom Ministerstwa Rolnictwa.

W konkluzji skarżący stwierdził, że zaskarżone decyzje uniemożliwiają społeczną kontrolę, czy działania podejmowane przez organy władzy publicznej nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, albowiem skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. nie żądał dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo, ale dokumentów przedłożonych przez podmiot ubiegający się o dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym miejscu przywołać należy pogląd, zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie, w odniesieniu do tych ustaw, takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.). Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził mianowicie, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują (II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), stwierdził, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane w sposób ostry (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest ustalenie, czy wniosek zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zawiera w sobie istotne błędy, które de facto uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli jej legalności.

Z osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają sprzeczności, które w pełni uzasadniają twierdzenie skarżącego, że zaskarżony akt nie spełnia podstawowych wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a.

Po pierwsze organ stwierdza (w uzasadnieniu decyzji), że żądanie informacje nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie (co wynika z osnowy decyzji) wydaje decyzję na podstawie art. 16 tej ustawy co oznacza, że traktuje żądane informacje jako informacje publiczne. Ta niekonsekwencja organu nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy organ żądane informacje zakwalifikował jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

Uszło też uwadze organu, że tylko w sytuacji, gdy zgłoszone żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 u.o.d.i.p., organ uprawniony jest wydać w oparciu o art. 16 tej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W pozostałych wypadkach (gdy żądane informacje nie zostają zakwalifikowane, jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy) wystarczającym jest powiadomienie wnioskodawcy (pismem), iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji nieprawidłowym jest wydawanie jakiejkolwiek decyzji w oparciu o u.o.d.i.p., albowiem ustawa ta nie znajduje zastosowania.

Skoro zatem organ uznał, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy. A właśnie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wydana została zaskarżona decyzja.

Kolejną niekonsekwencją organu (który twierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej) jest powoływanie się na wyłączenia ustawowe zawarte w art. 5 u.o.d.i.p.

Ponownie podkreślić należy, iż żądane informacje organ zakwalifikował jako nienależące do kategorii informacji publicznej, dlatego ustawa o dostępie do informacji publicznej przy takiej kwalifikacji nie mogła znaleźć zastosowania.

Wyjaśnić też należy, iż w tylko w przypadku zakwalifikowania żądanych informacji, jako informacji publicznych, (przy uznaniu, że u.o.d.i.p. znajduje zastosowanie), wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest wskazanie przyczyn takiej odmowy – podstawy prawnej – wynikających z art. 5 ustawy lub przepisów lex specjalis. Przedstawiona przez organ lakoniczna argumentacja, dotycząca podstawy prawnej wyłączeń dodatkowo nie pozwala na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Artykuł 107 § 3 k.p.a., określa jakie składniki powinna zawierać decyzja. Do nich ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wskazanie w sposób wyczerpujący, logiczny i spójny okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Niepełne lub nieprzekonujące uzasadnienie decyzji nie pozwala (stronie postępowania) na zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także nie poddaje się tym samym kontroli Sądu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona kwalifikacji żądania skarżącego. Oceni, czy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu tej ustawy. Przy zakwalifikowaniu żądanych informacji jako informacje publiczne (udostępni je w drodze czynności materialno technicznej) lub uznając, że nie mogą one zostać udostępnione (z uwagi na dobra prawem chronione) wskaże, z uwagi na jakie dobra udostępnienie tych informacji nie podlega. W szczególności uzasadni, dlaczego, jego zdaniem, dokumenty przedkładane z wnioskami o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin (kontrowersyjne społecznie, bo obarczane zarzutem niszczenia populacji pszczół co skutkuje obniżeniem plonów) nie stanowią informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie, przy istnieniu wątpliwości (czego, jakich żądań informacyjnych wniosek skarżącego dotyczy), organ zwróci się do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania. Oceni też, czy żądane informacje dotyczą informacji, o których mowa w art. 58 ust. 1, czy też art. 58 ust 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 r. o ochronie roślin (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 133, poz. 849).

Dokona również oceny, jaki charakter (prywatny, czy urzędowy) mają dokumenty składane w postępowaniu o wydanie zezwolenia na dopuszczenie środków ochrony roślin.

Z uwagi na naruszenie norm art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

.