Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 534/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 59 ust. 1 pkt 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2014 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowanej 3-kondygnacyjnej części mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. P. wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2002 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej 3-kondygnacyjnej części mieszkania nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

Decyzją z dnia 6 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie opisanej wyżej rozbudowy.

Przedmiotową decyzję poddano kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji 6 listopada 2003 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/11, oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2347, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), przy wydawaniu decyzji z dnia 6 listopada 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a nie art. 57 ust. 1 i 2 i art. 59a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Wskazano również, że w sposób rażący naruszono przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który nakładał na organy nadzoru budowlanego obowiązek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1 - 4 lub w art. 58 ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2003 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 września 2013 r. utrzymał ją w mocy.

W następstwie powyższego, powtórnie rozpoznając wniosek J. P. z dnia 28 sierpnia 2002 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r., podjętą w oparciu o art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (mieszkanie nr [...]), wykonanej przez inwestora po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 1993 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z dnia 30 grudnia 1993 r.

Z uzasadnienia wynika, że przeprowadzone w dniu 18 lutego 2014 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości ujawniły, że zakończoną już rozbudowę wykonano z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na: podwyższeniu jej do wysokości 7,86 m (projektowana: 6,53 m), wykonaniu ścian kolankowych I piętra o wysokości 1,5 m od podłogi (projektowana: 0,9 m), zwiększeniu szerokości nadbudowy I piętra do 5,56 m (projektowana: 4,80 m), zmianie kąta nachylenia dachu z projektowanego 38° i 40° do 45°; wykonaniu lukarny o szerokości 3,25m zamiast naświetla okiennego o szerokości 1,11m, zaniechaniu wykonania lukarny i wyjścia na taras od strony zachodniej. Organ wyjaśnił, że w związku z tymi odstępstwami prowadzone będzie postępowanie w trybie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy-Prawo budowlane. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tu: pozwolenie na użytkowanie), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślono, że w odniesieniu do dokonanych w dniu 18 lutego 2014 r. pomiarów rozbudowanej części budynku przy ul. [...], "Inwentaryzacja architektoniczna powykonawcza" z lipca 1997 r. i opracowane na jej podstawie dokumenty odbiorowe są nieaktualne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M., właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], zarzucając, że kwestionowana decyzja nie respektuje wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2347/11, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Odwołująca się wskazała, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu obligowały organ do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy. Nadto zarzuciła ona brak sprawdzenia zgodności dobudowy z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania i Rewaloryzacji S. z 1988 r.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec stwierdzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktu istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz braków w dokumentacji odbiorowej i nieadekwatności części dokumentów do wprowadzonych zmian, organ nadzoru I instancji zasadnie odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku.

Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji sprawę rozstrzygnięto na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, tym samym respektując wskazania prawne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w Gdańsku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt 178/06, zawarto wskazanie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy istnieje konieczność zbadania inwestycji pod kątem zgodności realizacji rozbudowy budynku (przy ul. [...]) z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888 z 2004 r.), w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Organ wskazał, że w świetle powyższego brak jest podstaw do orzekania przez organ o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w Gdańsku z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 496/05, nie uchylił decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy, we wznowionym postępowaniu, zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy budynku i decyzję organu II instancji, stwierdzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem prawa oraz odstępującą od jej uchylenia z podanego powodu.

W skardze na powyższą decyzję M. M. zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nierespektowanie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. poprzez niezastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane wskazanych w wyroku oraz niezajęcie stanowiska w kwestii zgodności rozbudowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o powołanie biegłego dla oceny szkód powstałych we własności skarżącej wskutek przedmiotowej rozbudowy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. M. M. zarzuciła brak uwzględnienia odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie wielkości ściany wybudowanej przed jej oknem kuchennym, która w projekcie ma 110 cm, a w rzeczywistości 143 cm i wskazała na konieczność szybkiego zakończenia przedmiotowej sprawy, albowiem wadliwie dokonana rozbudowa jest przyczyną nasączania wodą jednej ze ścian konstrukcyjnych domu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. skarżąca oświadczyła, że jej intencją jest, aby organy nadzoru budowlanego nie stosowały art. 51 Prawa budowlanego, lecz przepisy o nakazie rozbiórki do dobudowanej części obiektu z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami planistycznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Zaskarżone decyzje wydane zostały po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora z 2002 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazanej części budynku. Poprzednia decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydana w dniu 6 listopada 2003 r. została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r., z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa.

W sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie narusza ona bowiem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania, w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia przepisów prawnych, w oparciu o które, po usunięcie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia 6 listopada 2003 r., powinno dojść do rozpoznania wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie. W długim okresie pomiędzy złożeniem wniosku a jego rozpoznaniem doszło do istotnych zmian stanu prawnego regulującego udzielanie pozwoleń na użytkowanie, które wymagają uwzględnienia. Reguły dotyczące udzielania pozwolenia na użytkowanie uległy znaczącej zmianie wskutek uchwalenia ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r., obowiązującej od 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmiennie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie, co do zasady, w dniu 11 lipca 2003 r., a zatem przed zakończeniem decyzją ostateczną sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy. Do rozpoznania wniosku o pozwolenie na użytkowanie należało zatem zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2. uporządkowania terenu budowy.

Oznacza to, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały oceny zgodności wykonanych robót budowalnych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 grudnia 1993 r. Organ nie badał zgodności przeprowadzonej inwestycji z decyzją z dnia 5 kwietnia 1995 r. zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę łazienki i kuchni w części rozbudowanej budynku przy ul. [...] w S., ponieważ decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. stwierdzono jej wygaśnięcie, z powodu nie przystąpienia inwestora do realizacji robót budowlanych w ciągu 2 lat od dnia uostatecznienia się pozwolenia.

Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. organ winien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub art. 58. Z tego wynika, że koniecznym warunkiem pozwolenia było zbadanie zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę. Kwestia ta odgrywa zasadniczą rolę przy ocenie dopuszczalności udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu. Ustawodawca dokonał przy tym rozróżnienia na zmiany istotne od zatwierdzonego projektu i zmiany o charakterze nieistotnym. W dacie składania wniosku przez inwestora i wszczęcia postępowania w sprawie kategoria zmian istotnych nie była w Prawie budowlanym zdefiniowana. Stan ten uległ zmianie, gdyż ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) dodano do art. 36a przepis ust. 5 który wymienia, jakie zmiany nie stanowią nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Przepis ten, na mocy art. 2 ust. 1 tej ustawy, ma zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a do tej grupy należy zaliczyć sprawę objętą niniejszą skargą.

Organ nadzoru zatem kierując się dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego przeprowadził postępowanie dowodowe i w trakcie oględzin ustalił, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1993 r. zaistniały w odniesieniu do wykonanych robót budowalnych w ramach badanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w S. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zbadał zgodność inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę i zasadnie ocenił, że zaistniałe odstępstwa mają charakter istotny. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: wysokość, szerokość oraz kąt nachylenia dachu. Okoliczności te nie były w sprawie kwestionowane. Istnienie ewentualnych kolejnych odstępstw od projektu budowlanego zgłaszanych przez skarżącą będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Z dyspozycji art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wynikało, że kontroli i ocenie organów administracji poddana winna być również zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi na określonym terenie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Badaniu podlega bowiem zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, które wynikają bądź z decyzji ustalającej warunki zabudowy bądź z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy administracyjne w przedmiotowej sprawie uchyliły się od oceny zgodności przeprowadzonej inwestycji z obowiązującymi na danym terenie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., nie wyjaśniły okoliczności sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, którą organ orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ze względu na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ujawnione istotne odstępstwa musiały skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Niewątpliwie odstępstwa te stanowiłyby przyczynę odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie również wtedy, gdy inwestycja okazałaby się zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak oceny zgodności inwestycji z obowiązującymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającymi bądź z decyzji o warunkach zabudowy bądź z planu miejscowego, miałyby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję zezwalającą na użytkowanie. Natomiast w sytuacji wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkownie z uwagi na zaistniałe odstępstwa od projektu budowlanego niezbadanie zgodności inwestycji ze wskazanymi warunkami nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2347/11 przez zaniechanie zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z planem zagospodarowania przestrzennego bądź warunkami zabudowy nie jest uzasadniony. Art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wytyczne zawarte w tym wyroku wiązały sąd I instancji i organy orzekające ponownie o stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie kontrola legalności odnosi się do decyzji wydanych w trybie zwykłym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie.

Zastosowanie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego polega na tym, że załatwiając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadkach opisanych w tym przepisie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Użytkowanie obiektu jest bowiem końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony i to prawidłowo (zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Stosownie zaś do art. 59 ust. 5 ww. ustawy właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Odpowiednie zastosowanie w tej sytuacji winien znaleźć przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Zarówno brzmienie przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, jak i jego cel świadczą o tym, że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem, stosownie do brzmienia przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 tej ustawy, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu postępowaniu organów administracji w tym zakresie nie można przypisać uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy z powodu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru zmuszony jest odmówić pozwolenia na użytkowanie odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ winien podjąć działania mające na celu doprowadzenie istniejącego stanu faktycznego do zgodnego z prawem. Dopiero skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego badana będzie również zgodność przeprowadzonej inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwi inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Projekt budowlany zamienny sporządzany jest bowiem w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i wydaje – w razie zakończenia budowy - decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Tak wydawana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a to z kolei oznacza, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2007 r., II SA/Ke 5/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1585/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw do zastosowania normy art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, które dotyczą realizacji obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę (art. 48) bądź bez zgłoszenia (art. 49b). Legalizacja zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę winna nastąpić, jak słusznie wskazał organ, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ nadzoru budowlanego będzie weryfikował zaistniałe odstępstwa, jak również badał zgodność projektu zamiennego z warunkami zabudowy bądź obowiązującym planem miejscowym.

Wskazać należy, że kwestie związane z ewentualnym zniszczeniem lokalu skarżącej w wyniku wykonanych prac nie były przedmiotem niniejszego postępowania, a odszkodowania z tego tytułu skarżąca może dochodzić w procesie cywilnym przed sądem powszechnym.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ wydając decyzję, nie naruszył przepisów prawa materialnego, a naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem braku zweryfikowania zgodności inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż z innych przyczyn wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy było niemożliwe.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.