Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 692/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7;  art. 10;  art. 80;  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 21;  art. 39 ust. 1 i 3;  art. 40 ust. 1,  art. 40 ust. 2  pkt 2;  art. 40 ust. 5; 8 i 11;  art. 40 ust. 12  pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję Kierownika Działu Zezwoleń i Opłat Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W., wydaną z upoważnienia Prezydenta W., wymierzającą spółce z o.o. pod firmą: A z siedzibą we W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (sieci wodociągowej), z przekroczeniem terminu określonego w decyzji zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w oparciu o art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami), § 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 284 poz. 3106 z dnia 24.10.2008 r.), nałożył na A Spółkę z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej: ul. W. od ul. O. [...] w kierunku nr [...] - etap III, W. od np. działki nr [...] do skrzyżowania np. nr [...] -etap [...], W. przy bud. nr [...] - etap [...] we W. o nadanej kategorii drogi powiatowej, celem umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w postaci sieci wodociągowej, z przekroczeniem terminu określonego w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] roku nr [...].

Organ I instancji wskazał w decyzji, że ustalona wysokość kary pieniężnej została naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego ulicy celem umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, w następujący sposób: 1) zgodnie z § 2 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku opłata roczna za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m2 rzutu poziomego urządzenia dla dróg powiatowych i gminnych, wynosi: [...] zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad jezdnią, torowiskiem, [...].zł za umieszczenie urządzeń pod lub nad innymi elementami pasa drogowego. 2) zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy, co po przemnożeniu stawki przez 10 określonej w pkt. 1 daje stawkę [...] zł rocznie za każdy 1m2 powierzchni zajęcia i [...] zł rocznie za każdy 1m2 powierzchni zajęcia. 3) powierzchnia zajęcia pasa drogowego drogi publicznej: ul. W. od ul. O. [...] w kierunku nr [...] - etap [...], W. od np. działki nr [...] do skrzyżowania np. nr [...] - etap [...], W. przy bud. nr [...] - etap [...] we W. celem umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] r. wynosi:1.W. od ul. O. [...] w kierunku nr[...] - etap 3 w okresie od [...] do [...] rzut poziomy poza jezdnią-[...]m2 2.W. od np. działki nr [...] do skrzyżowania np. nr [...] - etap 2 w okresie od [...]do [...] rzut poziomy poza jezdnią-[...]m2 3. W. przy bud. nr [...] - etap 1 w okresie od [...] do [...] rzut poziomy pod jezdnią-[...]m2, rzut poziomy poza jezdnią-[...]m2. Wedle art. 40 ust. 10 ustawy zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 4) wyliczona wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej celem umieszczenia urządzenia sieci wodociągowej z przekroczeniem terminu zajęcia, z uwzględnieniem nazwy elementu pasa drogowego, jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia, ustalonej stawki opłaty rocznej, liczby dni umieszczenia sieci wodociągowej - zajęcia pasa wynosi: 1. ul. W. od ul. O. [...] w kierunku nr [...] - etap 3 w okresie od [...] do [...]rzut poziomy poza jezdnią [...]m2, [...]z,ł [...]dni - kara [...]zł 2.ul.W. od np. działki nr [...] do skrzyżowania np. nr [...] - etap 2 w okresie od [...] do [...] rzut poziomy poza jezdnią [...]m2 [...]zł, [...] dni - kara [...]zł 3.ul.W. przy bud. nr [...] - etap 1w okresie od [...] do [...] rzut poziomy pod jezdnią [...]m 2, [...]zł, [...]dni-kara-[...]zł, rzut poziomy poza jezdnią [...]m 2, [...]zł, [...]dni-kara-[...]zł. Wysokość należnej kary pieniężnej wynikającej z pkt. 4 wyniosła łącznie [...] zł.

W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podał, że w dniu [...] roku na wniosek strony A Spółka z o.o. we W. wydano decyzję zezwalającą na umieszczenie przez spółkę w pasie drogowym drogi publicznej: ulicy W. od ul. O. [...] w kierunku nr [...] - etap 3, W. od np. działki [...] do skrzyżowania np. nr [...] - etap 2, W. przy bud. nr[...]- etap 1 we W. o nadanej kategorii drogi powiatowej urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci: sieci wodociągowej, w okresie od dnia [...] roku do [...] roku (etap 3) od [...] roku do [...] roku - etap [...], oraz od [...] roku do [...] roku - etap 1.Pismem z dnia [...]r. B zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy oraz wezwał do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] r. strona wniosła do protokołu o przedłużenie terminu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego od dnia [...] do końca 2011 roku i na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] zezwolono spółce na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej ulicy W. od ul. O. [...] w kierunku nr [...] - etap 3, W. od np. działki [...] do skrzyżowania np. nr [...] - etap 2, W. przy bud. nr [...] - etap 1 we W. o nadanej kategorii drogi powiatowej urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci sieci wodociągowej w okresie od [...] do [...] roku i na czas nieokreślony. W wyniku postępowania organ ustalił, że w okresie od dnia [...] roku do [...] roku strona zajmowała nadal pas drogowy. Na podstawie akt sprawy, organ stwierdził, że strona nabyła status podmiotu zajmującego pas drogowy z chwilą umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogami – sieci wodociągowej. Zobowiązana jest więc do posiadania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Ponieważ strona zaniechała swojego obowiązku wynikającego z przepisów prawa i nie złożyła w stosownym terminie wniosku o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, to od [...] roku do [...] roku zajmowała pas drogowy drogi publicznej na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Organ podkreślił, że z treści art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872) wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 roku ulica Wińska we Wrocławiu stała się drogą powiatową. Zasady i tryb zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym również umieszczanie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego regulują przepisy art. 40 ust. 1-16 ustawy o drogach publicznych. Natomiast warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego określa przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który zawiera między innym - planowany okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z przywołanymi przepisami bezwzględny zakaz zajmowania pasa drogowego na jakiekolwiek cele niezwiązane z gospodarką drogami może zostać uchylony jedynie w przypadku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub na podstawie takiego zezwolenia ale z naruszeniem warunków w nim określonych stanowi podstawę do zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy. Art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Dlatego też zasadnym w ocenie organu było wymierzenia spółce kary pieniężnej na podstawie decyzji administracyjnej.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się spółka "wskazując całkowicie błędne podstawy faktyczne dla wydanego orzeczenia".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(zwanej dalej ustawą) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tak więc podstawową zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. W przepisach ustawy ustawodawca wprowadził w art.4 pkt 1 definicję pojęcia pasa drogowego. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z akt sprawy w ocenie Kolegium bezspornie wynika, że przedmiotowe urządzenie infrastruktury technicznej usytuowano w granicy pasa drogowego.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zasadą jest zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli niesłużących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Również w art. 40 ustawy wyjaśniono, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 powyższego przepisu dotyczy - między innymi - umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, wymierza on, w formie decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 -6. Podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ zaznaczył, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. (VI SA/Wa 820/2008 – Lex Polonica 1990639, jak też wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Sz 600/2008 – Lex Polonica 1991224)"zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

W opinii Kolegium rozstrzygnięcie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga nie tylko ustalenia, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, ale wymaga również precyzyjnego określenia zajętej powierzchni i okresu tego zajęcia, a także elementu pasa drogowego oraz celu zajęcia. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, organ administracji publicznej jest związany rygorami procedury administracyjnej. Podkreślił, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., VI SA/Wa 1850/2008 - LexPolonica 2150352, że postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością

Zdaniem Kolegium stan akt rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ pierwszej instancji spełnił powyższe standardy postępowania administracyjnego co wynika jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Według organu odwoławczego bezspornym jest, że w dniach: od [...] r. (etap III), od [...] r. (etap II), od [...] r. (etap I) do dnia [...]r. w pasie drogowym ul. W. we W. znajdowało się, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, urządzenie infrastruktury technicznej - odcinek sieci wodociągowej. Organ podzielił także stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 maja 2009 r. II GSK 910/2008 - LexPolonica nr 2150377), który stwierdził, że "możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia(...). Mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres". Sieć wodociągowa została zlokalizowana w pasie drogowym na podstawie decyzji zarządcy drogi z dnia [...]r. Termin zajęcia pasa drogowego określony w wyżej wymienionym zezwoleniu upłynął w dniach: [...] r. (etap III), [...] r. (etap II) i [...] r. (etap I). Z momentem upływu tych terminów sporne urządzenie pozostawało w pasie drogowym bezprawnie. Kolejne zezwolenie Spółka otrzymała dopiero w dniu [...] r. Zdaniem Kolegium słusznie organ pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji, wymierzył stosowną karę pieniężną. W świetle oświadczenia pełnomocnika spółki zapisanym w protokole z dnia [...]r. nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że we wspomnianym okresie spółka pozostawała właścicielem sieci. Powołując się z kolei na stanowisko WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. (III SA/Wr 519/2009 - LexPolonica nr 2150481) "w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na umieszczone urządzenia w postaci sieci wodociągowe i kanalizacji powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą" Kolegium uznało, że zebrany materiał dowodowy oraz przedstawione okoliczności faktyczne wskazują na zasadność wymierzenia kary pieniężnej odwołującej się spółce.

A Spółka z o.o. we W. /dalej strona skarżąca, spółka/ wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego na z dnia [...] r. podnosząc następujące zarzuty: "1. przyjęcie przez organ całkowicie błędnych podstaw faktycznych dla wydanego orzeczenia,2. nie wyjaśnienie sprawy, ograniczenie się do przyjęcie stanowiska zawartego w pierwszej decyzji, bez analizy wystąpienia skarżącego, bez wyjaśnienia rozbieżności faktycznych, 3.ograniczenie wydanej decyzji do zagadnień prawnych, bez poznania okoliczności faktycznych..." Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i cofnięcie sprawy do ponownego postępowania dowodowego z wystąpieniem do Wydziału Architektury z wnioskiem o przedłożenie wydanych rozstrzygnięć wobec skarżącego ewentualnie o umorzenie postępowania i orzeczenia o kosztach postępowania. Strona skarżąca podniosła, że "przy rozstrzygnięciu sprawy całkowicie pominięto wyrażone- w ocenie skarżącego w sposób wiążący i wykluczający zasadność wydania takiej decyzji – stanowisko przez inny organ administracji". Zaznaczyła również, że "Skoro jako stronie postępowania administracyjnego, skarżącemu nakazano określone zachowanie, skarżący podporządkowując się takiemu nakazowi, wykonał ciążące na nim obowiązki, wykonał przedmiot inwestycji zgodnie z założeniami Wydziału Architektury we Wrocławiu, to nie może równocześnie z tego tytułu ponosić sankcji kary ze strony Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniosło, że nie sposób odnieść się do zarzutu strony skarżącej " niewyjaśnienia w zasadzie żadnych okoliczności związanych z treścią rozstrzygnięcia Wydziału Architektury" bo nie sprecyzowała w skardze o jaką "opinię"," rozstrzygnięcie", czy "nakaz określonego zachowania" Wydziału Architektury chodzi. Zważyło, że zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężna na podstawie art.40 ust.12 ustawy o drogach publicznych, co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Oświadczył, że przeprowadzono roboty w pasie drogowym w związku z umieszczeniem sieci wodociągowej na potrzeby budowanego przez spółkę osiedla mieszkaniowego w czasie określonym w zezwoleniu na zajęcie pasa. Spółka miała zezwolenie na zajęcie pasa w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony przez Wydział Architektury, zgłosiła wybudowanie wodociągu Wydziałowi Budowlanemu, a ZDiUM nie powinien wydać decyzji o nałożeniu kary pieniężnej lecz ustalić opłatę skarżącej. Organy powinny z urzędu informować stronę o przepisach, a nie karać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Tak więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając prawidłowość wydanych decyzji należy, w pierwszej kolejności ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a.

Tym regułom organy nie uchybiły, w szczególności zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu, a okoliczność, czy i w jakim zakresie strona z tej możliwości skorzystała nie ma znaczenia albowiem jest to uprawnienie a nie obowiązek strony postępowania. Organ administracji przed wydaniem decyzji umożliwił stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie, Sąd nie dopatrzył się aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy prowadziły ustalenia, czy w rozważanym stanie faktycznym sprawy doszło do zajęcia przez stronę skarżącą zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie sieci wodociągowej z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i w ocenie Sądu, prawidłowo oceniły, że strona skarżąca będąc nadal posiadaczem powyższego urządzenia zajmowała dalej pas drogowy przekraczając tym samym termin określony w decyzji z dnia [...]r..

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego następuje również przez umieszczenie pod jej powierzchnią urządzeń infrastruktury technicznej. Za zajęcie w ten sposób pasa drogowego zarządca drogi pobiera opłatę, którą uprzednio ustala w drodze decyzji administracyjnej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 i 11 ustawy). Wysokość stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, z tym że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczeniu urządzenia infrastruktury technicznej nie może przekroczyć kwoty określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6 art.40 u.d.p.

Zważyć należy, że konsekwencją zdefiniowania pasa drogowego w art.4 pkt 1 u.d.p. jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc - zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m.in. urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego urządzenia, obiektu budowlanego ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego urządzenia infrastruktury technicznej, obiektu.

W przypadku strony skarżącej, posiadała ona już na wskazaną lokalizację decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie sieci wodociągowej o podanych w decyzji szczegółowych danych. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego z dnia [...]r. została wydana w oparciu o złożony przez stronę wniosek z przedłożoną również decyzją Wydziału Architektury, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w ciągu ulicy W. i S. we W. W decyzji tej określono również zgodnie z żądaniem spółki, działającej jako inwestor, wysokość opłaty na wskazany okres czasu. W decyzji zawarto także zapis, że protokolarne przekazanie powierzchni pasa drogowego ( zajętej przez rzut poziomy urządzenia ) w celu umieszczenia urządzenia odbędzie się w pierwszym dniu objętym decyzją.

Zdaniem Sądu trzeba zwrócić uwagę, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w decyzji okres; ma więc ono charakter czasowy, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel urządzenia technicznego, obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Ponadto mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. ( por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r. , sygn. akt VI SA/Wa 2340/09 , Lex nr 519824). Tak więc decyzja zezwalającą na zajęcie pasa, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem urządzenia, obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o drogach publicznych. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że w dniach: od [...] r. (etap III), od [...] r. (etap II), od [...] r. (etap I) do dnia [...] r. w pasie drogowym ul. W. we W. znajdowało się, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, urządzenie infrastruktury technicznej - odcinek sieci wodociągowej. W ślad za organem, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił również stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 maja 2009 r. II GSK 910/2008 - LexPolonica nr 2150377), który stwierdził, że "możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia(...). Mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres".

Organy administracyjne należycie ustaliły, że sieć wodociągowa została zlokalizowana w pasie drogowym na podstawie decyzji zarządcy drogi z dnia [...] r. Termin zajęcia pasa drogowego określony w tym zezwoleniu upłynął w dniach: [...] r. (etap III), [...]r. (etap II) i [...] r. (etap I). Z momentem upływu tych terminów urządzenie pozostawało nadal w pasie drogowym bezprawnie. Strona skarżąca nie wystąpiła w stosownym czasie do organu o wydanie nowego zezwolenia na następny okres. Został więc przekroczony termin zajęcia pasa przez pozostawanie sieci wodociągowej określony w pierwotnym zezwoleniu. Kolejne zezwolenie Spółka otrzymała dopiero w dniu [...] r. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia sieci wodociągowej na okres od [...]r. do [...]r. i na czas nieokreślony i za ten czas organ ustalił opłatę. Słusznie więc organ, za czas bezprawnego pozostawania wodociągu w pasie drogowym, wymierzył na podstawie art.40 ust.12 ustawy stosowną karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6. Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość obliczenia wysokości kary na podstawie ustawy i uchwały Rady Miejskiej W. W świetle oświadczenia pełnomocnika spółki złożonym do protokołu w dniu [...]r. nie budzi wątpliwości, że we wspomnianym okresie spółka pozostawała właścicielem sieci. Organy prawidłowo ustaliły prowadząc postępowanie z urzędu, że bezspornie posiadaczem urządzenia i korzystającym z tego urządzenia jest skarżąca spółka i tylko ona może być obciążona karą za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. W świetle art.39 ust.4 ustawy utrzymanie obiektów i urządzeń, o których mowa w ust.3,należy do ich posiadaczy. Myli się więc strona skarżąca twierdząc, że skoro zgłosiła wykonanie projektu Wydziałowi Budowlanemu, to zarządca drogi nie powinien wymierzać kary lecz ustalić opłatę za zajęcie pasa. Postępowanie w sprawach dotyczących prawa budowlanego jest zupełnie odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Prawa i obowiązki strony wynikają też z odrębnych przepisów prawa materialnego - prawa budowlanego i prawa o drogach publicznych. To na stronie skarżącej, jako przedsiębiorcy -prowadzącemu inwestycję- ciążył, w związku z upływem terminów określonych według żądania samej strony w pierwotnym zezwoleniu, obowiązek poinformowania organu B o fakcie dalszego pozostawania sieci wodociągowej w pasie drogowym, oraz wystąpienia z nowym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego kolejny czas, a stosowne pouczenie o przepisach strona skarżąca otrzymała na odwrocie pierwotnej decyzji, jak i w następnych decyzjach. Taka interpretacja charakteru prawnego omawianej instytucji zajęcia pasa drogowego uregulowanej w ustawie o drogach publicznych została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony w nim czas inicjuje nowe postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że w sytuacji, gdy dany przedmiot już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione. ( por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. , sygn. akt II GSK 542/08, Lex nr 518212).

Za istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie można uznać więc tego, że na skutek niezgodnych z prawem zachowań strony skarżącej, poniosła ona prawem przewidziane konsekwencje.

Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.