Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1159/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 7-8, art. 31zy ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 roku sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "Zakład", "ZUS") decyzją z 10 czerwca 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "strona", "spółka") na decyzję z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Spółka wystąpiła do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych w rozporządzeniu. We wniosku zadeklarowała, że prowadzi jako przeważającą na 30 listopada 2020 r. działalność według PKD [...]

ZUS II Oddział w P. decyzją z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], odmówił spółce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r.

Zakład przywołał treść § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM") i stwierdził, że w wyniku analizy danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym ustalono, że podane PKD nie było zgłoszone jako przeważające na dzień 30 listopada 2020 r. Zmiany PKD dokonano 13 kwietnia 2021 r. Organ może natomiast uznać tylko zmiany zgłoszone do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu zauważono także, że według oświadczenia na wniosku spółka podała, że otrzymała pomoc na ratowanie, która nie została spłacona lub pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka powołała się na pismo z Urzędu Statystycznego z 29 kwietnia 2021 r. wskazując, że wynika z niego, że przeważającym rodzajem działalności przez nią prowadzonej jest działalność określona kodem PKD [...], co usuwa jedyną przeszkodę uniemożliwiającą otrzymanie pomocy.

ZUS utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji wskazał, że w wyniku analizy danych zawartych w bazie REGON ustalono, że podany we wniosku kod przeważającej działalności [...] nie jest zgodny z rejestrem REGON według stanu na 30 listopada 2020 r. W bazie REGON figurował wówczas PKD [...], który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wnioskowany okres.

W skardze skierowanej do tut. Sądu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a jednocześnie o uznanie jej uprawnienia do zwolnienia z opłacania składek za objęty nimi okres, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania pomocy z tarczy antykryzysowej w postaci zwolnienia od płacenia składek za miesiące od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r.,

2) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie z uwagi na zbyt ogólne twierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niezrozumiałe i nielogiczne wyjaśnienie dlaczego skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania pomocy z tarczy antykryzysowej w postaci zwolnienia od płacenia składek za miesiące od grudnia 2020 r. do kwietnia 2021 r.

W piśmie procesowym z 8 lipca 2021 r. spółka wniosła o załączenie do skargi kolejnych – poza już załączonymi – dokumentów.

Zakład w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Do pisma procesowego z 23 sierpnia 2021 r. skarżąca załączyła z kolei pismo Zakładu z 19 lipca 2021 r. informujące o zwolnieniu jej z opłacania składek za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021 r. Jednocześnie spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z 25 sierpnia 2021 r. do postępowania wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.,), przez brak ustalenia przez organ w toku prowadzonego postępowania dowodowego, że skarżąca faktycznie uzyskuje przychody z działalności oznaczonej kodem PKD [...] i to właśnie ta działalność, jest jej działalnością przeważającą,

- art. 7a K.p.a. w zw. z art. 10, art. 11 Prawa przedsiębiorców, przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej uprawniającej do uzyskania przez skarżącą zwolnienia z opłacenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne na korzyść skarżącej,

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia RM w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 2, art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców, przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów prawa, czego wynikiem było błędne odmówienie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie od 1 grudnia do 28 lutego 2021 r., w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania takiego prawa.

W piśmie procesowym z 7 września 2021 r. Rzecznik przychylił się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że w skarżąca wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żaden z pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, zaistniały przesłanki określone w ostatnio przywołanym przepisie. Jak stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, przewidzianej w art. 10 P.p.s.a.

Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z 10 czerwca 2021 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu do jakiego doszło w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Zakład – rozpoznając wniosek skarżącej – mógł ograniczyć się przy określeniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, określając jej oznaczenie według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, wyłącznie do danych zawartych w rejestrze REGON, jak wynika ze stanowiska organu, czy też powinien uwzględnić rzeczywiście prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą, jak wynika ze stanowiska skarżącej oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Skarżąca swoją argumentację skupia wprawdzie wokół próby zakwestionowania prawidłowości wpisów dokonanych w rejestrze REGON, jednak akcentuje przy tym, że od chwili powstania faktycznie wykonuje działalność oznaczoną według PKD [...]

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), a także rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W art. 31zo ustawy COVID-19 przewidziano podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek. Zgodnie zaś z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Jak przewidziano w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM – w brzmieniu sprzed 4 maja 2021 r. – zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. albo za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z – którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.

Stosownie zaś do § 10 ust. 2 rozporządzenia RM zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.

Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia RM oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

W ocenie tut. Sądu zawarte w § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia RM sformułowanie o prowadzeniu działalności oznaczonej według PKD określonym kodem (w kontrolowanej sprawie: [...]), jako rodzaju przeważającej działalności, rozumieć trzeba, jako faktycznie (rzeczywiście) prowadzoną przez płatnika składek działalność gospodarczą. Rację w nakreślonym na wstępie sporze przyznać zatem trzeba skarżącej.

Należy pamiętać o tym, że rejestr REGON, do którego odwołuje się § 10 ust. 3 rozporządzenia RM, prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 955). Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD ujawnionymi w tym rejestrze. Wspomniany rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu.

Wskazać trzeba, że ani ustawa COVID-19, ani rozporządzenie RM nie zawierają definicji wyrażenia: "przeważająca działalność gospodarcza", do którego odwołują się odpowiednio w art. 31zy ust. 2 pkt 2 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM. Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). W § 9 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia postanowiono, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O rodzaju przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ostatnio cytowanym rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM nie można pominąć powyższego znaczenia pojęcia rodzaju przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze REGON.

W świetle dotychczasowych twierdzeń należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RM nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważającej. Odmienna wykładnia tego przepisu niż przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu mogłaby tymczasem spowodować, że przedmiotową pomoc otrzymałby przedsiębiorca, który wpisany ma w rejestrze REGON kod wymieniony w analizowanym przepisie, pomimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Z drugiej strony natomiast nie można pomocy tej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako rodzaju przeważającej działalności, tej która wymieniona została w § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RM, działalność taką w istotnym dla sprawie okresie rzeczywiście prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z danych w rejestrze REGON nie spełniałoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 i rozporządzenia RM wydanego na ich podstawie mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19, przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia wszystkim tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio objęci, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez odpowiednio wczesną aktualizację danych.

W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, aby § 10 ust. 3 rozporządzenia RM ustanawiał wyłączny środek dowodowy, jaki może służyć wykazaniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika składek. Wnioskodawca może istotne w tym względzie okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia dla przedsiębiorców faktycznie prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, a uregulowanego przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

W realiach kontrolowanej sprawy, w której zachodzi sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności podanym przez skarżącą spółkę w złożonym wniosku (49.39.Z – Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany, zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.), a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 30 listopada 2020 r. w oparciu o dane z bazy REGON (49.31.Z – Transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski) – choć w aktach administracyjnych brak jest w tym względzie jakichkolwiek dokumentów dane te potwierdzające – organ rentowy zobowiązany był zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a.

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Jak stanowi natomiast art. 79a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże powinien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 79a).

Jak powyżej wskazano z brzmienia § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM wynika, że prawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tych przepisów wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nich bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia RM prawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku (...) dokonuje się na podstawie"). Środek ten wprowadza domniemanie prawne zakładające, że wpis w rejestrze REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Obalenie tego domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru REGON.

Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, zob. także art. 180 K.p.a. i art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek inicjując postępowanie administracyjne, zaś Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla niej decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Organ rentowy powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc równocześnie zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i art. 78 § 1 K.p.a. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka przedkładała już natomiast przed organem środki dowodowe zmierzające w istocie do podważenia prawidłowości wpisu w rejestrze REGON, na którym oparł swoje ustalenia organ, co zostało jednak przez organ całkowicie zignorowane, czym dopuścił się także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Powyższej przedstawione stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zob. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 337/21, wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 373/21, wyroki WSA w Szczecinie z 7 października 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 580/21, z 14 października 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 569/21, WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 660/21, WSA w Bydgoszczy z 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 415/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stornie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z podanych względów poddaną kontroli tut. Sądu decyzję uznać trzeba za wadliwą, to jest wydaną z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tut. Sąd nie jest jednak uprawniony do tego, aby za organ rentowy przeprowadzić wymagane postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Choć przepis ten przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodów z dokumentów, to dowody te mogą mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi, bowiem Zakład ograniczając się do informacji z rejestru REGON nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywiście prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej.

Brak było także podstaw do tego, aby tut. Sąd skorzystał z art. 145a § 1 P.p.s.a., do czego zmierzała skarżąca spółka wnosząc o jednoczesne uznanie przez tut. Sąd uprawnienia, o które ubiega się w postępowaniu przed organem rentowym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Jako że uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem stwierdzono w niej, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, skorzystanie z art. 145a § 1 P.p.s.a. stało się niedopuszczalne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Zakład przede wszystkim weźmie pod uwagę i oceni z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dotychczas już przekazany przez skarżącą materiał dowodowy. Organ w oparciu o ten materiał oceni, z uwzględnieniem przepisów ustawy COVID-19 oraz rozporządzenia RM i z zachowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, czy zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżąca zgodnie z wnioskiem rzeczywiście prowadziła jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD [...], a gdyby uznał ten materiał za niewystarczający powinien go uzupełnić, chociażby poprzez wezwanie skarżącej o przesłanie dodatkowych, określonych rodzajowo dokumentów, bądź przez odebranie od skarżącej wyjaśnień.

Organ rentowy rozpatrzy także spełnienie przez skarżącą pozostałych przesłanek uprawniających do rzeczonego wsparcia, pamiętając przy tym, że obowiązek informacyjny z art. 79a § 1 K.p.a. odnosi się do wszelkich przesłanek zależnych od strony i w razie, gdyby nie były one w ocenie tego organu spełnione, powinien on po tę regulację sięgnąć w pierwszej kolejności – przed wydaniem ewentualnej decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.