Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3748/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2331/19 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2331/19, oddalił skargę S.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 września 2017 r. S.P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). We wniosku podał, iż w okresie od dnia 15 września 1979 r. do dnia 28 sierpnia 1983 r. był podchorążym Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Zmechanizowanych [...]. Po ukończeniu szkoły, jako żołnierz zawodowy Wojsk Ochrony Pogranicza, rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej [...], gdzie pracował do dnia 15 maja 1991 r. W tym okresie zajmował się jedynie kontrolą osób przekraczających granicę, nie pracował operacyjnie, nikogo nie prześladował. Zaznaczył, że był dyscyplinowany przez swoich przełożonych za to, iż wziął ślub kościelny. W 1991 r. skarżący rozpoczął służbę w placówce Straży Granicznej [...] jako starszy specjalista. Przez kolejne lata awansował aż do objęcia w 2006 r. funkcji Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. Skarżący w ramach służby wykonywał powierzone zadania z zaangażowaniem, starając się zachować wysoki poziom ich realizacji. Jego rzetelność w wywiązywaniu się z obowiązków służbowych potwierdzają otrzymane nagrody, wyróżnienia i awanse.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu 30 września 2009 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od dnia 5 września 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni. Natomiast całkowity okres służby wynosi 30 lat i 16 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Według opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte w opiniach służbowych, rozkazach o wyróżnieniu, rozkazach o podwyższeniu dodatku służbowego oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, ani prowadzonych przeciwko skarżącemu postępowań karnych lub karno-skarbowych. Wprawdzie wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń z narażeniem życia i zdrowia, jednak Komendant Główny SG podniósł, iż skarżący wykonywał okresowo zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, których charakter może wskazywać na wystąpienie sytuacji zagrażających jego życiu i zdrowiu.

Następnie Minister podkreślił, że przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ wyjaśnił, iż należy ją każdorazowo oceniać indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r ).

Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Ministra, nie została spełniona przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni stanowi około 23% całego okresu służby skarżącego i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Blisko 7-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego.

Jednocześnie organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W konsekwencji Minister stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że Graniczne Placówki Kontrolne, w której skarżący pełnił służbę w latach 1985-1991 nie były organami Zwiadu WOP, a to oznacza, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Ocenił również wystąpienie zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia. Wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat i 16 dni, z czego okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 30-letniego ogólnego stażu służby ponad jedna piąta pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Ponad jedną piątą okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, gdzie "bezwzględnie, dokładnie i terminowo wykonywał rozkazy" (obniżenie oceny w opinii okresowej za lata 1984 - 1988 spowodowane było nielegalnym przekroczeniem granicy). Przez ten ponad 6-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).

W ocenie Sądu, organ dostatecznie ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca około 23% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wskazane w tym przepisie przesłanki należy interpretować w oderwaniu od celów wprowadzenia ustawy, a także z pominięciem zasady sprawiedliwości społecznej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 2 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu wskazanej normy pomimo, iż wprost wynika taka możliwość z Konstytucji, a było to uzasadnione:

a) obietnicą złożoną skarżącemu, podczas jego weryfikacji przed przyjęciem do Straży Granicznej, przez organy władzy publicznej działające wówczas w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, że będzie on w przyszłości traktowany identycznie jak funkcjonariusze powołani do służby w Straży Granicznej wcześniej nie służący w WOP;

b) koniecznością zastosowania wprowadzonej tą normą zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą ściśle wiąże się zasada ochrony praw słusznie nabytych, co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie, szczególnie w kontekście wątpliwości co do faktycznego pełnienia służby w organach totalitarnego państwa przez skarżącego,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegającego na arbitralnym przyjęciu za swoje argumentacji organu, bez podjęcia rozważań co do słuszności wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym szczególnie co do przesłanki krótkotrwałości, rzetelności oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, a także pominięcia przez organ ustaleń co do braku faktycznego pełnienia służby w organach totalitarnego państwa przez skarżącego, ograniczając się wyłącznie do cytowania przebiegu służby skarżącego bez argumentacji, co do stanowiska Sądu a quo;

4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na automatycznym przyjęciu za organem administracji, że skarżący pełnił służbę w organach totalitarnego państwa, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jedynie, że służył w GPK [...], która to jednostka nie należała do organów Zwiadu WOP.

Naruszenie przez Sąd a quo przepisów P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy, doszedłby do przekonania, iż wątpliwości budzi sam fakt przyjmowanej przez organ za pewnik służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, wówczas wydałby skarżony wyrok z poszanowaniem reguł zawartych w zarzucanych mu przepisach.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uznanie, że w przypadku skarżącego zaszły przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a przez to znajduje on zastosowanie przy ponownym przeliczeniu emerytury skarżącego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonana przez organ wykładnia przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w oparciu wyłącznie o informację z IPN, jest co do zasady błędna. Informacja ta oparta została na potwierdzeniu faktu pełnienia służby w GPK [...], czemu skarżący kasacyjnie nie zaprzecza. Jednak nie może ona potwierdzać pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do którego odwołuje się art. 15c ust. 1 tej ustawy, gdyż skarżący nie pełnił służby na rzecz organów wymienionych w przepisie art. 13b ustawy. Organ nie może bez bezspornego potwierdzenia faktu wykonywania obowiązków służbowych na rzecz Zwiadu WOP ograniczać świadczenia emerytalnego skarżącego. Tym samym Sąd pierwszej instancji, dokując kontroli decyzji organu, winien wnikliwie pochylić się także nad tą kwestią.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret 8) wprowadza określenie Zwiad WOP. Przy czym ustawodawca, wskazując na Zwiad WOP, nie określił bliżej jego struktur. Oznacza to, że osobami pełniącymi służbę w jego strukturach są wyłącznie ci funkcjonariusze, którym można przypisać zajmowanie stanowiska w jego strukturach, choćby były one określone tylko wewnętrznymi aktami tego organu. Niedopuszczalnym w takim razie jest ,w oparciu o ten zapis, rozszerzanie jego działania na inne osoby, które nie pełniły służby w sposób bezpośredni. Osoby te zaś służyły w komórkach (np. GPK), które tylko mogły wypełniać zadania na rzecz tego organu SB.

W zarządzeniu nr 024/82 Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że zakres działań Zwiadu WOP obejmuje zadania operacyjne realizowane przez kadrę wydziałów zwiadu brygady, terenowych grup operacyjnych zwiadu, granicznych placówek kontrolnych i lądowych strażnic WOP. Powyższy zapis wskazuje, że dla uznania funkcjonariusza za osobę pełniącą służbę w organach bezpieczeństwa państwa musi on "realizować" działania operacyjne, a nie ewentualnie je wykonywać.

Załącznik do wprowadzonego 15.12.1984 r. zarządzenia nr 071 w postaci wytycznych Szefa Zarządu Zwiadu WOP, wprowadza dalej idące ograniczenia w zakresie uprawnień do wykonywania czynności operacyjnych. Stosownie do pkt 4 ppkt. 1 zarządzenia 071 do organów Zwiadu WOP należą Wydziały wywiadu brygady, Sekcje zwiadu batalionu granicznego WOP, Grupy operacyjne wydziału /sekcji/ zwiadu WOP. GPK oraz lądowe strażnice kadrowe w myśl ppkt 2 pkt 4 zarządzenia 071 zostały uznane za pododdziały graniczne wykonujące zadania operacyjne. Grupy operacyjne GPK nie należały do organów Zwiadu WOP. Cytowane zarządzenie nie umieszcza grupy operacyjno - kontrolerskich czy kontrolerskich GPK wśród organów Zwiadu WOP. Takie komórki GPK nie są wymienione w zarządzeniu 071. W pkt 5 ppkt. 4 natomiast wskazane są "grupy operacyjne GPK" jako podmioty odpowiedzialne za strefę działań operacyjnych. Dlatego zasadnym jest twierdzenie, że określenie, iż skarżący był kontrolerem grupy kontrolerskiej samo z siebie nie oznacza pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa, a tym samym na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący przyznaje, iż był kontrolerem GPK i w tym zakresie wykonywał wyłącznie czynności kontroli podróżnych przekraczających granice państwa. Stan taki miał miejsce od chwili rozpoczęcia służby w GPK [...], w strukturach WOP, a także po przejściu do SG. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście pkt 9 zarządzenia 071. Podstawowe czynności operacyjne w ograniczonym zakresie mogli wykonywać - decyzją szefa wydziału zwiadu brygady WOP i po przeszkoleniu specjalistycznym - podoficerowie lądowej strażnicy kadrowej (...) oraz kontrolerzy (...). Kontrolerzy mogli wykonywać w ograniczonym zakresie podstawowe czynności operacyjne jednak musieli być umocowani do tego decyzją szefa wydziału zwiadu brygady WOP, a nadto przejść specjalistyczne przeszkolenie. Skarżący zaprzecza aby decyzją Szefa Wydziału Zwiadu [...] lub [...] Brygady WOP został uprawniony do wykonywania czynności operacyjnych w ograniczonym zakresie.

Zakres czynności operacyjnych określony zarządzeniem 071 dotyczy wyłącznie grup operacyjnych GPK. Pkt 6 wskazanego aktu mówi: "Organa zwiadu brygady WOP, GPK i lądowe strażnice kadrowe realizują zadania operacyjne w zakresie (...)". Aktem tym nie unormowano zakresu działania GPK co do całości lecz wyłącznie wyodrębnioną jego komórkę, tj. grupy operacyjne, nie zaś grupy operacyjno - kontrolerskie jak i kontrolerskie. Podobnie jak we wcześniejszym zarządzeniu nr 024/82 MSW, realizacje zadań operacyjnych określono w sposób kategoryczny - realizuje - a nie fakultatywnym - może realizować. Dlatego zasadny jest fakt, że aby przypisać skarżącemu służbę w organach bezpieczeństwa (Zwiadzie WOP) koniecznym jest wykazanie, że jako kontroler czynności operacyjne wykonywał, decyzją mu zleconą, a do tego przeszedł odpowiednie w tym zakresie przeszkolenie. Zdaniem skarżącego, Sąd bezkrytycznie podszedł do tej kwestii, akceptując brak ustaleń dowodowych organu w tym zakresie, a tym samym bezpodstawnie uznał, iż skarżący pełnił służbę na rzecz Zwiadu WOP.

Pominięcie powyższej argumentacji prowadzi do absurdalnego wniosku, że wszyscy kontrolerzy WOP, pełniący służbę na przejściach granicznych (GPK), pełnili służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Jednak w takiej sytuacji, mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy, obok Zwiadu WOP lub zamiast niego wskazani byliby w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym wszyscy funkcjonariusze WOP pełniący służbę na granicach państwa. Takie podejście prowadzi do wprowadzenia odpowiedzialności zbiorowej. Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, niedopuszczalne jest dokonanie wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i uznanie, że skoro kontrolerzy GPK mogli wykonywać czynności operacyjne to takie czynności wykonywał skarżący. Sąd poprzestał na potwierdzeniu stanowiska organu, nie zagłębiając się w zawiłości wewnętrznych regulacji dotyczących tamtego okresu, szczególnie co do przesłanek przemawiających za pełnieniem służby na rzecz Zwiadu WOP. Instytut Pamięci Narodowej przekazał informację, z której wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od dnia 5 września 1983 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat 10 miesięcy i 26 dni, co stanowi około 23% całego okresu służby. Całkowity okres służby wynosi 30 lat i 16 dni. Przy czym zauważenia wymaga, że do wysługi zakład emerytalny w 2009 r. zaliczył skarżącemu okres służby trwający ponad 39 lat, w tym 32 lata, 7 miesięcy i 20 dni na rzecz III Rzeczypospolitej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w Wolnej Polsce wypracował 75% świadczenia emerytalnego, ponieważ w tym okresie zaliczono mu ponad 30 lat służby. Zdaniem skarżącego, nie sposób pominąć przy wykładni art. 8a ustawy aspektu związanego z latami wysługi w służbie na rzecz III RP, tym bardziej jeśli w tym okresie był licznie nagradzany, wysoko oceniany przez przełożonych, a w konsekwencji otrzymał stopień pułkownika. Sąd a quo przyjął, iż szczególnie uzasadniony przypadek to tylko taki, który charakteryzuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Takie stanowisko jest sprzeczne z przyjętą wykładnią tego przepisu przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Uznać należy zatem, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisu prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego na okoliczność błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na wstępie rozważań przytoczyć należy treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.).

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym pomimo, że ma ograniczony zakres, wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Dlatego też, zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa". Koniecznym jest bowiem ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Wskazać należy, że już samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego negatywne znaczenie, tym samym można uznać, że "służba na rzecz" takiego państwa ma również charakter pejoratywny.

Służba "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Skoro restrykcyjne unormowania zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym znajdują aksjologiczne uzasadnienie wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to jednak brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały zastosowanie wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów.

Dlatego też, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować jako instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy konkretnego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgodnie z wynikającą z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Organ, oceniając spełnianie przez skarżącego kasacyjnie warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tymczasem organ w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji do charakteru służby skarżącego kasacyjnie, natomiast Sąd pierwszej instancji, mimo podjętej próby wyjaśnienia tej kwestii, zrobił to w sposób niewystarczający.

Wynikające z podanej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustalenia nie zostały w niniejszej sprawie przez organ poczynione w sposób prawidłowy, co czyni uzasadnionym także zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego kasacyjnie, uwzględni przedstawioną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone. Ponadto organ ustali jaki jest całkowity okres służby skarżącego kasacyjnie. Z akt administracyjnych wynika, że wysługa służby skarżącego na dzień 1 października 2017 r. wynosi 32 lata, 7 miesięcy i 20 dni, natomiast w zaskarżonej decyzji podano, że wysługa ta wynosi 30 lat i 16 dni. Powyższe pozwoli na ustalenie, czy okres służby skarżącego kasacyjnie przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium krótkotrwałości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty te wynoszą 360 złotych, na które składa się wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.