Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2307/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1e
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15 i art. 16 § 2, art. 28, art. 29, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2578/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2019 r. nr DAP-WN-727-65/2019/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na rzecz: a) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; b) Gminy Miasta Łódź kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 października 2019 r., nr DAP-WN-727-65/2019/BŁ, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2578/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Łódzki (Wojewoda) decyzją z 2 września 2008 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; powoływana dalej "Przepisy wprowadzające"), odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] m2 w obrębie [...], stanowiącej w tym dniu część działki nr 1 o pow. [...]m2 położonej w [...] przy ul. K[...] i ul. W[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 1[...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi -Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr 4[...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody oraz ww. decyzji Komisji, wystąpił Prezydent Miasta [...] (Prezydent).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z 2 sierpnia 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 2 września 2008 r.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra wystąpiły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Łódzkiego.

Minister, rozpatrując powyższe wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 23 października 2019 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z 2 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływana dalej jako "k.p.a." jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody z 2 września 2008 r. stanowił art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 2 września 2008 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto Łódź nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego, czyli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W art. 6 cyt. ustawy wskazano przedmiot działalności PKP, którym jest m. in. przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem, a także utrzymywanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, co wyklucza możliwość jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Ministra, stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę było całkowicie błędne. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem sądów administracyjnych nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty Polskich Kolei Państwowych S.A. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających wprowadza wyjątek od zasady komunalizacji mienia państwowego. Zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedozwolona. Zgodnie z ww. przepisem oraz ugruntowanym już poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Pojęcie "służenie" nawiązuje zatem do aspektu funkcjonalnego decydującego o wyłączeniu mienia z komunalizacji, nie zaś do uwarunkowań prawno-organizacyjnych. Ponadto dla wyłączenia mienia z komunalizacji nie było wystarczające zaistnienie okoliczności służenia wykonywaniu jakichkolwiek zadań publicznych. Musiały to być bowiem te zadania publiczne, które należały wyłącznie do właściwości organów administracji rządowej lub też sądów czy też organów władzy państwowej. Pomijając oczywisty fakt, że PKP nie wykonywało zadań publicznych należących do właściwości sądów czy organów władzy państwowej, stwierdzić trzeba, że w przedmiotowej sprawie z pewnością nie wykonywały również zadań należących do organów administracji rządowej. A zatem w ocenie Ministra w sposób rażący naruszając art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających Wojewoda w decyzji z 2 września 2008 r. błędnie uznał, że przewóz osób i rzeczy kolejami użytku publicznego stanowi realizację zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przyjmując takie założenie należałoby uznać, że w dniu 27 maja 1990 r. każda działalność związana z transportem publicznym, przewozem osób i towarów miała charakter realizacji zadań rządowych. Minister wskazał także, że dla uznania zaistnienia warunków wyłączających mienie z komunalizacji realizacja zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej łączyć musiała się z realizacją celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Tymczasem zarówno z kontrolowanej decyzji jak i ze zgromadzonej dokumentacji w żaden sposób nie wynika, aby sporna nieruchomość służyła tak kluczowym celom, dla których uznano właściwość organów administracji rządowej. Bez wątpienia działka, na której znajdowały się części obiektów służących do eksploatacji linii kolejowej nie spełniała kryteriów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających.

Zdaniem Ministra powyższe ustalenia, to jest okoliczność wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie niweczą ich pozostałe ustalenia Wojewody w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust 1 Przepisów wprowadzających. Minister podkreślił również, że akt sprawy nie wynika, by Skarżący legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości.

Od decyzji Ministra z 23 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (Skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji Ministra z 23 października 2019 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 2 sierpnia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 pkt 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji skarga okazała się zasadna, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu niniejszej sprawy podzielił stanowisko, że niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie danego podmiotu w charakterze organu i strony postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda w toku postępowaniu komunalizacyjnym występował po stronie biernej stosunku administracyjnoprawnego, jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji nie mógł on w toku postępowania nadzorczego, dotyczącego zgodności z prawem wydanej przez niego decyzji, reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Przyjęcie takiej konstrukcji może budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, w jakim charakterze podmiot ten działa w toku postępowania: czy jako organ, zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z k.p.a., w tym do stania na straży praworządności, i podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słuszny interes obywateli, czy też jako podmiot mający na względzie interesy ekonomiczne jednego z uczestników postępowania.

Wojewoda nie mógł zatem, zdaniem Sądu I instancji, występować jako przedstawiciel Skarbu Państwa w sprawach, w których wydał uprzednio decyzję podlegającą kontroli w ramach postępowania instancyjnego lun nadzwyczajnego. W takich sprawach, należy powrócić do zasady reprezentacji Skarbu Państwa wynikającej z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez Wojewodę winien zatem zostać uznany za wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony, co skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego takim wnioskiem. Zdaniem Sądu I instancji już ta okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra.

Ponadto Sąd I instancji przyznał rację Ministrowi, że stwierdzenie nieważności decyzji wymaga szczególnego podejścia. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Dopuszczalne jest zatem wyłącznie w sytuacji, w której zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, to pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zdaniem Sądu I instancji nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Na powyższe rozstrzygnięcie zostały złożone dwie skargi kasacyjne.

Pierwszą skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r. poz. 329;. dalej jako p.p.s.a.), to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Organu, podczas gdy należało ją utrzymać w mocy ze względu na nieuzasadnione podstawy skargi oraz zgodne z prawem orzeczenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, który faktycznie utrzymał w mocy swoją decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z 2 września 2008 r. oraz uwzględnić, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został w pierwszym rzędzie złożony przez PKP S.A. występującą w sprawie jako strona i uprawnioną do złożenia takiego wniosku oraz odrębnie przez Wojewodę jako uczestnika postępowania poprzez przyjęcie, że wnioski o ponowne rozpoznanie były dwa, złożone przez stronę i przez uczestnika, a nie przez błędne uznanie, że strona w postępowaniu nadzorczym był Wojewoda, co oznacza niedopuszczalność występowania Wojewody w charakterze organu i strony postępowania, podczas gdy stroną jest PKP S.A., a nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym problem ten nie jest postrzegany jednolicie, na co wskazał w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie dowolnie uznał, że podziela jedno z reprezentowanych stanowisk w orzecznictwie, że niedopuszczalne jest występowanie Wojewody jako uczestnika w postępowaniu nadzorczym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym zarzuceniu organowi niewykazania istnienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i mając na uwadze całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazał, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki w swojej decyzji z 2 września 2008 r. naruszył prawo w stopniu rażącym;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, podczas gdy Wojewoda, wydając decyzję z 2 września 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] z uwagi na błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość należąca do terenowych organów administracji stopnia podstawowego jednocześnie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do przedsiębiorstwa państwowego Polskie PKP S.A., co wykluczało możliwość jej komunalizacji, podczas gdy PKP S.A. nie wykonywała zadań publicznych, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających z uwagi na fakt, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 jest przepisem podlegającym wykładni, podczas gdy przepis ten jest przepisem stanowczo określającym przesłanki wyłączające możliwość komunalizacji, a czytanie jego treści w dowolny sposób może doprowadzić do jego zastosowania wbrew ratio legis Ustawodawcy i nie można tego usprawiedliwić poprzez stwierdzenie, że przepis ten podlega wykładni, gdyż zawiera on konkretny wyjątek, który nie znajduje zastosowania w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami Prezydent wzniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie.

Prezydent zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających jest przepisem podlegającym wykładni. Przepis ten bowiem w sposób stanowczy określa, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeśli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Stanowcze stwierdzenie ustawodawcy o zadaniach publicznych należących do wskazanych w ustawie organów władzy państwowej nie powinno budzić wątpliwości Wojewody, że koniecznym staje się zbadanie, w jaki sposób i na jakiej podstawie zostały przekazane owe zadania publiczne podmiotowi zewnętrznemu. Nie ma tutaj zatem miejsca na dokonywanie wykładni, jak widzi to sąd, natomiast pozostaje pole do działania praworządnego organu, który powinien ustalić w sposób nie budzący żądnych wątpliwości, że takie zadania publiczne zostały faktycznie przekazane przez właściwy indywidualny akt administracyjny na rzecz podmiotu nie będącego organem władzy publicznej. Brak ustaleń prawnych ze strony Wojewody należy, zdaniem Uczestnika, określić raczej jako niefrasobliwość i nieuprawnione nieczynienie, a niejako dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu prawa.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie w postępowaniu nadzorczym organu w charakterze tylko uczestnika postępowania, a nie strony. Nietrafione jest także wskazania na poparcie stanowiska Sądu uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, bowiem uchwała ta dotyczy po pierwsze organu jednostki samorządu terytorialnego, a po drugie organu występującego w charakterze strony postępowania, a nie uczestnika. Zdaniem Gminy Miasta [...] pismo Wojewody zatytułowane jako Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zostać potraktowany jako pismo wyrażające stanowisko Wojewody jako uczestnika w sprawie, a niejako wniosek strony.

Drugą skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 23 ust. 1e ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez jego nieuzasadnione (bezpodstawne) niezastosowanie pomimo jednoznacznego brzmienia (wykładnia contra legem) i uznanie, że Skarb Państwa nie jest reprezentowany w postępowaniu administracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, przez właściwego wojewodę, lecz przez właściwego starostę, zarówno na etapie postępowania l-instancyjnego, gdzie wojewoda jest organem, jak i na etapie postępowania ll-instancyjnego i sądowoadministracyjnego;

2) art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. (a także w związku z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej "k.p.a." - 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 u.g.n., skutkujące odmówieniem właściwemu wojewodzie prawa do reprezentowania Skarbu Państwa (zarówno na etapie postępowania l-instancyjnego, gdzie wojewoda jest organem, jak i na etapie postępowania ll instancyjnego i sądowoadministracyjnego), i przyjęcie, że w sytuacji, w której organ (w przedmiotowej sprawie wojewoda) miałby być jednocześnie organem rozstrzygającym sprawę w I instancji i stroną (tj. w przedmiotowej sprawie reprezentantem Skarbu Państwa), w postępowaniu administracyjnym Skarb Państwa reprezentuje (w dodatku niezależnie od instancji, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym) właściwy starosta, co w istocie jest wprowadzeniem pozaustawowej (nie ma tutaj analogicznej regulacji jak w ww. art. 23 ust. 1e u.g.n.) normy mającej wyłączać sytuację swoistego konfliktu interesów, która wyłącza jednak jednocześnie stosowanie ww. szczególnego przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. i doprowadza do jeszcze poważniejszego konfliktu interesów związanego z reprezentowaniem przez starostę dwóch osób prawnych o jednoznacznie sprzecznych interesach majątkowych, pozbawiając tym samym jednocześnie w praktyce Skarb Państwa rzeczywistej możliwości obrony swoich praw poprzez wnoszenie środków zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 3 § 1, art. 141 § 4 w związku i art. 153 p.p.s.a., a także w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n., poprzez niewłaściwą kontrolę zastosowania art. 23e ust. 1 u.g.n. w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza poprzez pryzmat wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, tj. z uwagi na jego niezastosowanie pomimo jednoznacznego brzmienia (wykładnia contra legem) i przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nie jest reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez właściwego wojewodę, lecz właściwego starostę, zarówno na etapie postępowania l-instancyjnego, gdzie wojewoda jest organem, jak i na etapie postępowania II instancyjnego i sądowoadministracyjnego;

z ostrożności procesowej

2) przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a, a także w związku z art. 11 ust. 1 u.g.n. (jak również w związku z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 16 § 2 k.p.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez niewłaściwą kontrolę zastosowania (a właściwie niezastosowania) art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. (poprzez niewłaściwą kontrolę jego zastosowania), zwłaszcza poprzez pryzmat wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, poprzez bezpodstawne, w świetle obowiązujących przepisów (oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego), przyjęcie w uzasadnieniu, że w sytuacji, w której organ (w przedmiotowej sprawie wojewoda) miałby być jednocześnie organem rozstrzygającym sprawę i stroną (tj. w przedmiotowej sprawie reprezentantem Skarbu Państwa), w postępowaniu administracyjnym Skarb Państwa reprezentuje właściwy starosta (zarówno na etapie postępowania l-instancyjnego, gdzie wojewoda jest organem, jak i na etapie postępowania ll-instancyjnego i sądowoadministracyjnego).

W związku z tak postawionymi zarzutami Minister wniósł o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a - o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia poprzez stwierdzenie, że Skarb Państwa w przypadku określonym w art. 23 ust. 1e u.g.n. nie jest reprezentowany przez starostę, a jest reprezentowany przez wojewodę, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co najwyżej za wyjątkiem postępowania I instancyjnego i odwoławczego, gdzie wojewoda, będąc organem nie pozostaje formalnie stroną – Skarbem Państwa, ale obiektywnie rozważa jego interesy (jak w ugruntowanym orzecznictwie dotyczącym analogicznej sytuacji, gdzie wójt pozostaje zarówno organem jak i reprezentantem strony - gminy);

2) ewentualnie (z ostrożności procesowej) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz organu (skarżącego kasacyjnie) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że przyjęcie stanowiska prezentowanego w wyroku WSA w Warszawie przeczyłoby istocie przywoływanej nowelizacji u.g.n. W tym przypadku Prezydent Miasta [...] mający pełne prawo i interes do wnoszenia, w imieniu Gminy [...], o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji miałby też formalnie pełne i wyłączne prawo do reprezentowania, w imieniu Skarbu Państwa, całkowicie odmiennego stanowiska. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca dostrzegł w takiej sytuacji konflikt interesów i uznał, że w takich okolicznościach Skarb Państwa winien być reprezentowany przez wojewodę. Zdaniem Ministra WSA w Warszawie w sposob bezpośredni pomija literalne brzmienie art. 23 ust. 1e u.g.n. i dokonuje swoistej jego interpretacji przywołując jednocześnie wyroki sądów administracyjnych, dotyczących de facto spraw o innym stanie prawnym i faktycznym.

Nie znajduje też adekwatności przedstawionej powyżej sytuacji konfliktu interesów do sytuacji, w której wojewoda w zupełnie odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dokonuje czynności w imieniu i za Skarb Państwa. Przy tym okoliczność skarżenia przez reprezentującego Skarb Państwa wojewodę decyzji eliminującej (stwierdzającej nieważność) decyzję tegoż wojewody, ale wydanej w innym postępowaniu administracyjnym nie może sama w sobie stanowić podstaw do zarzutu braku bezstronności, czy zaistnienia konfliktu interesów. Istotnym jest, że Wojewoda Łódzki, wydając decyzję, będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności, musiał bezwzględnie przestrzegać prawa, kierować się zasadami postępowania administracyjnego, jak zasada legalności, dochodzenia prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie natomiast Wojewoda Łódzki występował (w sferze dominium), reprezentując interes prawny Skarbu Państwa, jako osoby prawnej. W tym przypadku Wojewoda Łódzki, w ramach zadań powierzonych mu mocą art. 23 ust. 1e u.g.n., reprezentuje Skarb Państwa w tym postępowaniu administracyjnym.

Minister stoi na stanowisku, że przyjęcie za WSA w Warszawie, że w tego rodzaju sprawach należy wrócić do zasady reprezentacji Skarbu Państwa wynikającej z art. 11 ust. 1 u.g.n., a nie z art. 23 ust. 1e u.g.n., tj. normy mającej wyłączać sytuację swoistego konfliktu interesów, doprowadzi do jeszcze poważniejszego konfliktu interesów związanego z reprezentowaniem przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) dwóch osób prawnych o jednoznacznie sprzecznych interesach majątkowych. W takiej sytuacji trudno sobie nawet wyobrazić, aby prezydent miasta na prawach powiatu zaskarżył w imieniu Skarbu Państwa decyzję korzystną dla tego miasta. Skarb Państwa będący teoretycznie i de iure równorzędnym uczestnikiem obrotu prawnego byłby de facto pozbawiony ochrony w ramach rożnych postępowań.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Ministra, uzasadnionym jest przyjęcie stanowiska, że w postępowaniu nadzwyczajnym (dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji), w którym wojewoda nie ma statusu organu administracji publicznej, ale reprezentuje Skarb Państwa (działa w sferze dominium), w celu skutecznej obrony praw przysługujących Skarbowi Państwa, jako osobie prawnej, winien występować jako strona w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Tak więc niedostatki skargi kasacyjnej w zakresie konstrukcji zarzutów i ich uzasadnienia zmniejszają jej skuteczność z powodu ograniczenia wskazanej w tej skardze argumentacji "zwalczającej" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji oraz wynikającego stąd zawężenia zakresu kontroli kasacyjnej (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13).

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Odnosząc się zatem do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej złożonej przez Prezydenta Miasta [...] należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji po przywołaniu uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., OPK 14/00, z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, oraz zacytowaniu fragmentu uchwały z 9 października 2000 r. dotyczącego pojęcia strony zdefiniowanego w art. 28 i 29 k.p.a. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie może występować jako przedstawiciel Skarbu Państwa, ponieważ w sprawie tej wydał uprzednio decyzję podlegającą kontroli w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji należy wrócić do zasady reprezentacji Skarbu Państwa wynikającej z art. 11 ust. 1 u.g.n.

Sposób rozumienia art. 28 i 29 k.p.a. zaprezentowany przez Sąd I instancji nie może być uznany za prawidłowy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda jest państwową jednostką organizacyjną oraz że niewątpliwie w pewnych sytuacjach posiada kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawach gospodarowania nieruchomościami (zob. art. 23 ust. 1e u.g.n.). Nie można zatem odmawiać Wojewodzie możności występowania w przedmiotowym postępowaniu powołując się wyłącznie na art. 28 i 29 k.p.a.

Sąd I instancji przywołał kilka orzeczeń WSA w Warszawie dotyczących możliwości reprezentowania Skarbu Państwa przez Wojewodę w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących wydanych przez niego uprzednio decyzji. Po stwierdzeniu istnienia rozbieżności w przywołanych orzeczeniach Sąd I instancji podzielił stanowisko, że niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie danego podmiotu w charakterze organu i strony postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji złożony przez Wojewodę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien zatem zostać uznany za wniosek złożony przez podmiot nieuprawniony, co skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego takim wnioskiem (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Już ta okoliczność zdaniem Sądu I instancji uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra.

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie Prezydent Miasta [...], że zakwestionowanie legitymacji Wojewody do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy z uwagi na fakt, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła uprawniona strona, to jest PKP S.A. Należy podkreślić, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji albo wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez dwie lub więcej stron albo uczestników postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. Tak więc niezależnie od tego, ile stron lub uczestników postępowania złoży środek odwoławczy, przed organem odwoławczym toczy się jedno postępowanie z udziałem wszystkich stron i uczestników postępowania. Ewentualna decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji strony lub uczestnika postępowania do złożenia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozstrzyga jedynie co do legitymacji wnoszącego środek odwoławczy. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia merytorycznego ze względu na brak legitymacji innego podmiotu do wniesienia środka odwoławczego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. jest zatem zasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na błędnym zarzuceniu organowi niewykazania istnienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy wskazać, że zarzut ten nie został uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody z 2 września 2008 r. stanowił art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto Łódź nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego, czyli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W art. 6 cyt. ustawy wskazano przedmiot działalności PKP, którym jest m. in. przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem, a także utrzymywanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, co wyklucza możliwość jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Minister zajął stanowisko, zgodnie z którym dla wyłączenia mienia z komunalizacji nie było wystarczające zaistnienie okoliczności służenia wykonywaniu jakichkolwiek zadań publicznych. Musiały to być bowiem te zadania publiczne, które należały wyłącznie do właściwości organów administracji rządowej lub też sądów czy też organów władzy państwowej. Pomijając oczywisty fakt, że PKP nie wykonywało zadań publicznych należących do właściwości sądów czy organów władzy państwowej, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z pewnością nie wykonywały również zadań należących do organów administracji rządowej. A zatem w ocenie Ministra w sposób rażący naruszając art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających Wojewoda w decyzji z 2 września 2008 r. błędnie uznał, że przewóz osób i rzeczy kolejami użytku publicznego stanowi realizację zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru zakwestionował możliwość uznania, że sporna nieruchomość należała do PKP z mocy przepisów historycznych regulujących funkcjonowanie kolei państwowych od lat dwudziestych ubiegłego wieku. Kwestia możliwości wywodzenia przez PKP prawa do gruntu na podstawie przepisów historycznych regulujących powstanie tego podmiotu była przedmiotem dwóch uchwał NSA (uchwała z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, oraz uchwała z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17). Skoro kwestia ta była przedmiotem dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi, który wydał decyzję blisko dziesięć lat przed powzięciem tychże uchwał, rażącego naruszenia prawa, to jest art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

Zauważyć należy, że uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, dotyczyły wykładni art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Treść tych uchwał jest następująca: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy natomiast tego, czy Wojewoda w decyzji z 2 września 2008 r. w sposób rażący naruszył art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających przyjmując, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Przywołać należy wypowiadany ówcześnie pogląd o braku podstaw do uznania przedsiębiorstw państwowych za organy administracji państwowej. Ich działalność nie polega na wykonywaniu władztwa administracyjnego, nie stanowią one części aparatu państwowego, jakkolwiek mogą wykonywać zlecone funkcje administracyjne (zob. np. Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, PWN Warszawa 1984, s. 166-167). Jedynie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138; dalej: "ustawa z 1989 r.") mogłyby dawać podstawę do odmiennego twierdzenia.

Należy stwierdzić, że w art. 1 ustawy z 1989 r. określono Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" jako utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Wskazano, że PKP posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 1 tej ustawy), podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych na zasadach określonych w przepisach ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (art. 2 ust. 2 tej ustawy) oraz że organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności PKP w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych (art. 3 tej ustawy). Z unormowań tych wynika niewątpliwie, że PKP nie było organem administracji rządowej.

Analiza przepisów ustawy z 1989 r. określających przedmiot działalności PKO również nie wskazuje, że jest to działalność stanowiąca realizację zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy przedmiotem działalności PKP były mianowicie:

1) przewóz osób i rzeczy oraz świadczenie innych usług związanych z przewozem,

2) utrzymywanie i naprawa obiektów, taboru i urządzeń kolejowych w stanie zapewniającym sprawne wykonywanie przewozów, regularność i bezpieczeństwo ruchu kolejowego, ochronę środowiska naturalnego i przeciwpożarową oraz wymogi sanitarne,

3) budowa, przebudowa i modernizacja kolei,

4) produkcja i naprawa specjalistycznych maszyn, urządzeń i materiałów na potrzeby kolei,

5) prowadzenie spedycji krajowej i międzynarodowej,

6) zakładanie i używanie wewnątrzzakładowej kolejowej sieci telekomunikacyjnej.

Konkludując, przepisy ustawy z 1989 r. nie dawały podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających nie może mieć zastosowania do mienia PKP S.A., o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy z 1989 r. Wniosek taki można było odczytać z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających pamiętając o tym, w jaki sposób było ówcześnie rozumiane pojęcie przedsiębiorstwa państwowego. Nie można było zatem rozumieć art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających jako przepisu mogącego dotyczyć przedsiębiorstwa państwowego. Wojewoda przyjmując w decyzji z 2 września 2008 r. odmienną treść tego przepisu rażąco naruszył zatem art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Istniały zatem podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są zatem zasadne.

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej złożonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy w pierwszej kolejności zauważyć, że kasator wskazał wiele przepisów, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dotyczącą naruszenia art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1e u.g.n. Wskazano również, że przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu o zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 11 ust. 1 u.g.n. doprowadziło WSA w Warszawie do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n.

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do tak określonych zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1e u.g.n. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Z kolei art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. zawiera wyjątek od unormowania zawartego w art. 11 ust. 1 u.g.n., dlatego zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni przepisów prawa należy dokonywać wykładni ścisłej tego pierwszego przepisu. Przepis ten wprowadza zakaz kumulowania przez starostę roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego oraz reprezentanta Skarbu Państwa w postępowaniu w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Wojewoda uzyskuje kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w tego rodzaju postępowaniach z mocy ustawy. Nie ma znaczenia to, czy w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wojewoda wydał decyzję, której nieważność miałaby zostać stwierdzona. Istotne jest bowiem to, że użyte w omawianym przepisie pojęcie "strona lub uczestnik postępowania administracyjnego" należy rozumieć jako odnoszące się do stron postępowania administracyjnego w rozumieniu czysto procesowym.

Podkreślić należy, że istnieje zasadnicza różnica między postępowaniem zwykłym a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej albo załatwiana milcząco. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest natomiast sprawa istnienia wad decyzji stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności. Tak więc w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy indywidualnej.

Również w płaszczyźnie procesowej nie można stawiać znaku równości między postępowaniem zwykłym i postępowaniem nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, ale odrębnym od niego postępowaniem. Dodać należy, że o ile wojewoda był organem prowadzącym postępowanie zwykłe, to w postępowaniu nieważnościowym jest jedynie reprezentantem Skarbu Państwa. Nie można mówić w takiej sytuacji, że wojewoda kumuluje funkcję organu prowadzącego postępowanie oraz funkcję strony (uczestnika) postępowania.

Omawiany przepis nie może być zatem rozumiany jako wprowadzający zakaz kumulowania przez starostę roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego oraz reprezentanta Skarbu Państwa w postrzeganych łącznie postępowaniu zwykłym i postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Okoliczność, że wojewoda wydał decyzję w postępowaniu zwykłym, nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu wojewody w postępowaniu nieważnościowym jako reprezentant Skarbu Państwa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędną ocenę ich zastosowania, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie należy wrócić do zasady reprezentacji Skarbu Państwa wynikającej z art. 11 ust. 1 u.g.n.

Nie ma powodów, dla których należałoby uznać, że naruszenie ww. przepisów skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Skoro kasator podnosi, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skutkiem naruszenia art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n., to zarzut ten nie może być uznany za zasadny.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten określa skutki orzeczenia sądu administracyjnego. Do naruszenia tego przepisu może zatem dojść w przyszłości – po wydaniu orzeczenia przez sąd administracyjny. Nie sposób zatem zarzucać sądowi administracyjnemu wydającemu orzeczenie po raz pierwszy w danej sprawie, że naruszył art. 153 p.p.s.a.

Wobec powyższego, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, przeto zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Powody, dla których uznano, że skarga jest nieuzasadniona, wynikają wprost z okoliczności przytoczonych powyżej w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.