Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1638/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 76 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 123 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 817/18 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 817/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2018 r., [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchylono zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymywała w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] orzekającą o nienależnie pobranym zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. i w tej części postępowanie administracyjne umorzono, a w pozostałej części skargę oddalono.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji.

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2018 r. o nienależnie pobranym zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. w kwocie brutto [...] zł oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł.

Postępowanie to uruchomiono po zakończeniu prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (w trybie wznowieniowym) sprawy, co nastąpiło orzeczeniem o utracie przez E. G. (dalej "skarżący") statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia [...] czerwca 2013 r. z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy przez Wojewodę Wielkopolskiego, a ta, poddana kontroli sądów administracyjnych obu instancji, stała się prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 697/15 oddalił bowiem skargę, zaś wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1009/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji Wojewoda Wielkopolski przywołał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 pkt f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym podczas rejestracji skarżącego w 2009 r. oraz w brzmieniu obowiązującym podczas jego kolejnej rejestracji w 2012 r. Wskazał, że skarżący podczas rejestracji w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz w dniu [...] października 2012 r. został poinformowany na druku "Informacji o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej", że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Pomimo to, nie poinformował organu o posiadanym wpisie do CEIDG. W konsekwencji organ stwierdził, że w sprawie spełniła się przesłanka z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, ponieważ skarżący obiektywnie złożył nieprawdziwe oświadczenia co do braku posiadania wpisu o ewidencji działalności gospodarczej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o braku wiedzy co do tego, że przez cały czas posiada niewykreślony wpis do ewidencji działalności gospodarczej, będąc przy tym przekonany o wykreśleniu wpisu w 1999 r., organ stwierdził, że wskazana argumentacja nie może zasługiwać na uwzględnienie z uwagi na obiektywny fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia skarżącego składanego w dniu rejestracji. Organ II instancji uznał jednocześnie, że roszczenie o zwrot zasiłku pobranego przez skarżącego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. nie uległo przedawnieniu, ponieważ wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Starosta skutecznie przerwał bieg terminu przedawnienia tego roszczenia. Wydanie decyzji o zwrocie zasiłku stanowi bowiem czynność bezpośrednio zmierzającą do zwrotu tego świadczenia i przerywa bieg terminu przedawnienia. Zatem, w ocenie Wojewody, organ I instancji może skutecznie dochodzić od skarżącego zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł. Według organu odwoławczego, podstawy do orzeczenia o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych, wynikają również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. II SA/Po 697/15.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zakwestionowano prawdziwość wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarcze (CEIDG), a nadto postawiono zarzut przedawnienia z uwagi na upływ trzech lat od wypłaty zasiłku, organ wniósł natomiast o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne.

Na wstępie swoich rozważań, powołując się na treść art. 170 P.p.s.a. Sąd wskazał na związanie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 697/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1009/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanymi w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do zasiłku bezrobotnego. W przywołanych wyrokach, jak zauważył Sąd I instancji, zostało przesądzone, że skarżący obejmował swoją świadomością okoliczność, iż nie może być jednocześnie bezrobotnym i posiadać zarejestrowanej działalności gospodarczej.

Sąd przypomniał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmował swoją kontrolą decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Starosty, z uwagi na zajście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W dniu [...] sierpnia 2014 r. okazało się bowiem, że w CEIDG istnieje wpis działalności gospodarczej pod firmą przedsiębiorcy "G. E. Ośrodek Wypoczynkowy w A.". Natomiast w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietna 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w dacie wydania pierwszej z uchylonych decyzji (tj. z dnia 6 kwietnia 2009 r.), jak również w brzmieniu późniejszym z daty 15 października 2012 r. (wydanie decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od tej daty z prawem do zasiłku dla bezrobotnych), status osoby bezrobotnej przysługiwał osobom, które poza spełnieniem licznych przesłanek, nie posiadały wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Działalności gospodarczej, którą skarżący prowadził od [...] maja 1995 r. nie zawieszał, a deklaracja jej zaprzestania nastąpiła w dniu [...] lipca 2014 r., z wykreśleniem wpisu z rejestru w dniu [...] lipca 2014 r. W wyroku WSA wyrażono pogląd, iż przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie od rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz od nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Posiadanie statusu bezrobotnego nie jest więc powiązane z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, lecz z okolicznością formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tylko formalne wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, zawieszenie tej działalności lub jej nie rozpoczęcie, stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. Organy orzekające były więc zobowiązane uwzględnić istniejący w dacie wymienionych na wstępie decyzji Starosty dowód w postaci wpisu działalności gospodarczej skarżącego do CEIDG. WSA przyjął także, że w dniu wydania przez Starostę decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, wiedział on, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma znaczenie przy ocenie przyznania statusu osoby bezrobotnej. Akta sprawy zawierają bowiem informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy, podpisaną przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2009 r., w której m.in. wskazuje się, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący nie mógł zatem zasłaniać się nieznajomością prawa. Starosta dowiedział się natomiast o istnieniu wpisu działalności gospodarczej dopiero [...] sierpnia 2014 r.

Sąd I instancji przywołał także główne motywy wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA i wskazał, że NSA podzielił stanowisko WSA, co do tego, że posiadanie statusu bezrobotnego nie jest powiązane z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, lecz z okolicznością formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tylko formalne wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, zawieszenie tej działalności lub jej nie rozpoczęcie, stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. NSA przesądził, że w aktach administracyjnych znajdowała się, podpisana przez skarżącego kasacyjnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", w której pkt II.11. istnieje zapis: "Status bezrobotnego ma osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". NSA przesądził także, że skarżący kasacyjnie został poinformowany o warunkach uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wynikających w szczególności z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pomimo uzyskania przez skarżącego wiedzy, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, skarżący nie ujawnił posiadania wpisu w CEIDG. NSA przesądził również, że istnienie wpisu w CEIDG o działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie przez cały okres przypisanego mu statusu osoby bezrobotnej do 2014 r., nie budzi wątpliwości. Zaś okoliczność, że wpis ten nie został wykreślony z urzędu, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest jej przedmiotem ocena prawidłowości istnienia tego wpisu.

Mając na względzie przedstawioną ocenę prawną dokonaną przez orzekające w sprawie sądy administracyjne, Sąd I instancji odwołał się do treści art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, a także ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia regulujących obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego oraz definiujących pojęcie nienależnie pobranego świadczenie pieniężnego. Uznał na tej podstawie, że świadczenia pobierane przez skarżącego za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. w kwocie brutto [...] zł oraz za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł były świadczeniami nienależnymi.

Uzasadniając przyczynę częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia). W konsekwencji świadczenia wypłacone za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. uległy przedawnieniu. Zatem nie było prawnie dopuszczalne wypowiadanie się przez organ w zaskarżonej decyzji o tym, czy były ono, czy też nie były nienależnie pobrane, albowiem jako przedawnione nie podlegają dalszej prawnej ocenie.

W pozostałym zakresie, Sąd nie dostrzegł wad postępowania skutkujących koniecznością eliminacji zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przyjął, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w procedurze administracyjnej, w szczególności z uwzględnieniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a rozstrzygnięcia są prawidłowe w kontekście przywołanych przepisów prawa materialnego i spełniają wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w ocenie NSA okoliczność braku wykreślenia wpisu w CEIDG z urzędu nie podlega ocenie w ramach kontrolowanego postępowania. Ocena prawidłowości istnienia tego wpisu nie jest bowiem jej przedmiotem i Sąd nie może "polemizować" z treścią wpisu.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika przyznanemu skarżącemu z urzędu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: u.p.z.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż omawiany przepis uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie od rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz od nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej;

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z. poprzez błędne przyjęcie, że brak świadomości skarżącego co do posiadania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 76 ust. 3 u.p.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roszczenie za okres od dnia 23 października 2012 r. do dnia 4 czerwca 2013 r. nie uległo przedawnieniu.

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo, iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7 K.p.a. w zw. z. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stwierdzenie, że okoliczność faktycznego nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej i brak świadomości co do jej figurowania w rejestrze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że błędna wykładnia art. 2 ust 1 pkt 2 u.p.z. jakiej dokonał Sąd I instancji, doprowadziła do niesłusznego uznania, że omawiany przepis uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie od rzeczywistego braku prowadzenia działalności gospodarczej lecz od formalnego wykreślenia jej z ewidencji gospodarczej, co jest nielogiczne i sprzeczne z celem ustawy. Ani organy ani Sąd I instancji nie miały wątpliwości, że przez cały czas pobierania zasiłku dla bezrobotnych skarżący nie posiada środków do życia, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie uzyskuje z tego tytułu dochodu. W chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu października 2012 r. od dawna nie prowadził już Ośrodka Wypoczynkowego w A., gdyż sprzedał przedsiębiorstwo w dniu [...] maja 1999 r. Tym samym nie sposób uznać, by pobrane przez niego w okresie od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. świadczenie było nienależne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. do uznania za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne wymagane jest pouczenie strony o okolicznościach powodujących nienależność pobrania. Nienależnie pobranym świadczenie jest także świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń łub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierająca to świadczenie. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie był świadomy, że jego działalność gospodarcza nadal jest zarejestrowana, gdyż dokonał sprzedaży przedsiębiorstwa. Był natomiast przekonany, że jego działalność, jako zawieszona, po roku została wyrejestrowana. Dowiedział się o istniejącym wpisie do ewidencji dopiero [...] sierpnia 2014 r. przy okazji kolejnej rejestracji. Zatem trudno mu zarzucić zatajenie informacji o wpisie do ewidencji gospodarczej.

Powołując się na treść art. 76 ust. 3 u.p.z. skarżący wskazał, że roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od ich wypłaty. Skarżący pobierał świadczenia w okresie od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r., tym samym uległy one przedawnieniu.

Uzasadniając zarzut naruszenie prawa procesowego wskazano, że organ nie podjął działań w celu wyjaśnienia okoliczności, w jakich doszło do zaprzestania działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie, ani też czy do faktycznego zaprzestania oraz zawieszenia tej działalności doszło we wskazanym terminie oraz z jakich przyczyn nie została ona wyrejestrowana z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, co ma miejsce w sprawie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zarzuty przedstawione na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., konieczne jest zwrócenie uwagi na formalne niedociągnięcia, które w zestawieniu z wyznaczonymi P.p.s.a. sądowi odwoławczemu w art. 183 § 1 P.p.s.a. ograniczonymi uprawnieniami kontrolnymi, zasadniczo nie pozwalają na merytoryczne rozpoznanie uchybień przypisywanych przepisom określonym jedynie numeracją bez określenia aktu, z którego pochodzą ("art. 145 § 1 pkt 1 lit a").

W zarzucie nr I skarżący kasacyjnie wskazał obok art. 145 § 1 pkt 1 lit a, już prawidłowo oznaczony przepis, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, kwestionując ocenę prawną przedstawioną przez Sąd I instancji, co do tego, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej uzależnione jest nie od rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz od nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Umknęło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że negowana przez skarżącego kwestia były przedmiotem rozważań w dwóch, przytaczanych przez Sąd I instancji wyrokach (II SA/Po 697/15 i I OSK 1009/16).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, powołując się w sposób wyraźny na reguły wynikające z art. 170 P.p.s.a., uznał problem ten za ostatecznie i wiążąco rozstrzygnięty w rozumieniu wskazanego przepisu.

Skarżący kasacyjnie nie zarzucił natomiast Sądowi I instancji ani błędnej interpretacji, ani też niewłaściwego zastosowania art. 170 P.p.s.a.

Badając ratio legis regulacji prawnej zawartej w art. 170 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że jej celem jest gwarancja zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegająca funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 235/16, publ. CBOSA).

Zgodnie z brzmieniem art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wprawdzie literalnie odczytując wskazany przepis, stwierdzić można byłoby, że powaga rzeczy osądzonej obejmuje jedynie sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, zasadnicza linia orzecznicza wykreowana przed sądami administracyjnymi, a także Sądem Najwyższym, pozwala poszerzyć powagę rzeczy osądzonej również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (przykładowo wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1200/16, z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt FSK 107/17 CBOSA, czy wyrok SN z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV CSK 305/17, LEX nr 2577337).

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje w pełni pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest także w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 235/16).

W przywoływanym przez Sąd I instancji prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po 697/15 wyrażono ocenę prawną nakazującą przyjąć, że osoba posiadająca w chwili rejestracji jako bezrobotna wpis do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to, czy działalność tę wykonywała, nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej.

Także w przywoływanym przez Sąd I instancji wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1009/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził istotną dla sprawy ocenę prawną wskazując, że treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej "ustawa o promocji zatrudnienia lub u.p.z.") nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, gdyż ustawodawca związał status osoby bezrobotnej nie tyle z niewykonywaniem działalności gospodarczej, ile z samym faktem nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bądź ze zgłoszeniem do tej ewidencji wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Ustawodawca wykluczył bowiem możliwość bycia jednocześnie osobą bezrobotną i osobą ujętą w ewidencji działalności gospodarczej, w której wpis powoduje uznawanie danej osoby za prowadzącą działalność gospodarczą, niezależnie od faktycznego jej prowadzenia. Nadto zauważono, że okoliczność, iż wpis ten nie został wykreślony z urzędu, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest jej przedmiotem ocena prawidłowości istnienia tego wpisu. Okoliczność braku wykreślenia wpisu w CEIDG z urzędu nie podlega ocenie w ramach kontrolowanego postępowania. Ocena prawidłowości istnienia tego wpisu nie jest bowiem jej przedmiotem i Sąd nie może "polemizować" z treścią wpisu. Natomiast skarżący miał obowiązek ujawnić fakt rejestracji.

Zarzut zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie mógł być zatem uwzględniony, gdyż w istocie zmierzał do niedopuszczalnego prawnie dokonania ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą.

Oceniając kolejny zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej w ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a to zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne rozpoznać go przed zarzutami procesowymi, bowiem jego skuteczność determinuje zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.

Analiza zasadności tego zarzutu pozwala uznać go za skuteczny.

Wskazany art. 76 ust. 2 u.p.z. zawiera katalog różniących się od siebie zdarzeń, które odpowiadają pojęciu "nienależnie pobrane świadczenie".

W podstawie prawnej decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2018 r. wskazuje się dwie przyczyny, które mają łącznie świadczyć o nienależnym pobraniu świadczenia (art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Organ czyni tak, mimo zwrócenia mu uwagi w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2018 r., że nie wyjaśnił w jaki sposób "zainteresowany spełnił jednocześnie obie przesłanki" i nie wskazał "na czym miało polegać świadome działanie" strony. Okoliczność ta nie została poddana wymaganej analizie w rozważaniach zawartych w zaskarżonym wyroku.

W art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia wskazano zdarzenie, które dotyczy zaistnienia okoliczności w trakcie pobierania świadczenia. Przepis ten mówi bowiem o okolicznościach powodujących "ustanie" prawa do jego pobierania. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

O przypadku, o którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia można mówić w sytuacji, gdy strona w momencie zgłoszenia się do urzędu pracy w celu uzyskania statusu bezrobotnego i przysługujących z tego tytułu świadczeń, zataja okoliczności lub fakty lub oświadcza nieprawdę, będąc świadoma - w wyniku udzielonego jej pouczenia - prawnego znaczenia tych faktów oraz okoliczności decydujących o uznaniu za osobę bezrobotną, jak też zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne.

Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę (bezrobotnego) istotne jest spełnienie dwóch warunków.

Pierwszym z nich jest świadomość strony, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń.

Drugim warunkiem jest natomiast, by pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organ.

Sąd I instancji, powołując się na ustalenia prawne i faktyczne dokonane w dwóch wydanych w sprawie skarżącego kasacyjnie wyroków, był uprawniony uznać za przesądzoną, kwestię związaną z zaistnieniem pierwszego z wymienionych warunków.

Z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem jednoznacznie jaki stan faktyczny legł u jego podstaw. Stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie istnienie wpisu w CEIDG o działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie przez cały okres przypisanego mu statusu osoby bezrobotnej do 2014 r., nie budzi wątpliwości.

Stwierdzono także, że skarżący (obecnie skarżący kasacyjnie) przedłożył Staroście W. podpisaną "Informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", włączoną do akt na okoliczność ustaleń faktycznych m.in. w przedmiocie poinformowania go o tym, że za osobę bezrobotną uznaje się taką osobę, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Został poinformowany o warunkach uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wynikających w szczególności z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Miał zatem wiedzę, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, a mimo tego nie ujawnił posiadania wpisu w CEIDG. Dowodowy charakter powołanej Informacji potwierdza adnotacja w Karcie Rejestracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione ustalenia faktyczne, oparte na oświadczeniu skarżącego, okazały się fałszywe, jako niezgodne ze stanem faktycznym wynikającym z powołanej ewidencji, co prawidłowo zostało ocenione jako przesłanka do utraty statusu bezrobotnego.

Natomiast w wyrokach przywoływanych przez Sąd I instancji nie zostało i nie mogło być ocenione zaistnienie drugiego z warunków wymaganych dla spełnienia się przesłanki nienależnie pobranego świadczenia opisanego w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu wydany w sprawie utraty statusu bezrobotnego, a nie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia.

Sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem dotyczy nienależnie pobranego świadczenia, a więc dalszych następstw utraty statusu bezrobotnego i innych przesłanek, których zaistnienie warunkuje możliwość przypisania stronie takiego działania, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia.

Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. W postępowaniu nakazującym zwrot świadczenia nienależnie pobranego organ jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy strony, a zatem wykazania umyślnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na wprowadzenie organu w błąd. Pobraniu świadczenia, zdefiniowanemu ww. art. 76 ust. 2 pkt 2 musi towarzyszyć zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania. Zachowanie takie organy powinny wykazać w swym postępowaniu dowodowym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu się ono nie należy. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy (przykładowo wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1034/08 czy z dnia 19 września 2018 sygn. akt I OSK 2664/16 – CBOSA).

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, że wskazane w podstawie prawnej kontrolowanych decyzji dwie odrębne przyczyny pobrania nienależnie świadczenia wymagają dla swego spełnienia tych samych przesłanek. Błędnie zatem przyjął, że dla spełnienia się przesłanki nienależenia pobranego świadczenia opisanego w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy wystarczy świadomość skarżącego wynikająca z przekazanego mu pouczenia, a zatem, że nie może być jednocześnie bezrobotnym i posiadać zarejestrowanej działalności gospodarczej. Przyjął nadto, że obiektywnie nieprawdziwe oświadczenie co do braku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest równoznaczne z subiektywnym stanem świadomości strony. Pominął bowiem, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu ono się nie należy, a więc działanie, które przybiera formę umyślności.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien ustosunkować się do zawartych w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stwierdzeń uzasadniających wystąpienie przesłanek opisanych w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wskazanego w podstawie prawnej decyzji Starosty W. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że oświadczenie skarżącego kasacyjnie (k. 88 akt administracyjnych – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) o braku świadomości, że przez cały czas posiada niewykreślony wpis do ewidencji nie może zasługiwać na uwzględnienie "z uwagi na obiektywny fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia składanego w dniu rejestracji". Starosta W. stwierdził natomiast wyłącznie, że "w dniu rejestracji był Pan w pełni świadomy, że posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej".

Przy analizie stanowiska organów Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania i oceni, czy ustalenia organów zostały prawidłowo wywiedzione z przeprowadzonych w sprawie dowodów, a nadto, czy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.

Sąd oceni także, czy podstawa prawna przywołana w kontrolowanych decyzjach, obejmująca łącznie dwie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, jest właściwa w stanie faktycznym sprawy.

W sytuacji, gdy ocena spełnienia się przesłanki nienależnego pobrania świadczenia wymaga ponownej oceny ze strony Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że ustosunkowanie się do zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu tych świadczeń byłoby ściśle teoretyczne. Nie mniej jednak wskazuje, że ustawodawca w art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia nakazał w sprawach dotyczących m.in. nienależnie pobranych świadczeń odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Jak wynika z art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 Kodeksu cywilnego nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest zasadniczo inna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. Z kolei w postępowaniu administracyjnym organ, przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nawet przed wszczęciem postępowania w tym zakresie, musi wzruszyć i w prawie przewidzianym trybie wyeliminować decyzję przyznającą prawo do danego świadczenia. Co więcej, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć przymiot ostatecznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu, odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania postanowieniem Starosty W. z dnia [...] września 2014 r. W tym czasie nie doszło jeszcze do przedawnienia nienależnie pobranych świadczeń objętych pkt II kontrolowanego wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.