Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 745/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 5 i 4 art. 14 ust. 5  art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1 art. 3 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2840/13 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 10 września 2013 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz M. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy C. nr ... z dnia 10 września 2013r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C..

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. M. w skardze na powyższą uchwałę, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy w C. do usunięcia naruszenia prawa zarzucił naruszenie:

- art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 18 ust. 6 Regulaminu Pracy Rady stanowiącego załącznik Nr 1 do Statutu Gminy C. przyjętego uchwałą Nr ... Rady Gminy C. z dnia 14 lutego 2003r., poprzez naruszenie zasad procedowania nad tym dokumentem;

- art. 5, 31 ust.1, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 2 i ust. 4 i art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 8 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez zawarcie zapisów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych, które to zapisy pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczas i nadal obowiązującymi zapisami studium;

- art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), poprzez niewłaściwe sporządzenie tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 11 pkt 11 u.p.z.p. poprzez nieudzielenie przez wójta informacji o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany studium;

- art. 11 pkt 12 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie Radzie Gminy przez Wójta do uchwalenia projektu zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych przez wójta uwag i przyczyn ich nieuwzględnienia;

- art. 12 u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu zmiany Studium w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia uchwały.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 maja 2014r. pełnomocnik skarżącego, jako nowe zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały wskazał naruszenie:

- art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej zwanej też p.g.g.), poprzez nie ujawnienie w załącznikach graficznych studium granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, wskazanie obszarów złóż nieudokumentowanych oraz nie wymienienie udokumentowanych wód podziemnych;

- art. 104 ust. 1 p.g.g. poprzez niewymienienie, ani nieoznaczenie w studium aktualnych obszarów i terenów górniczych;

- art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie aktualnych danych dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia a także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, jak również poprzez brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (zwane dalej: p.o.ś.) poprzez fakt, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego;

- art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez to, iż pomimo wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła jednocześnie warunków realizacji tego przedsięwzięcia umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska;

- art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez to, iż wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów, w szczególności dzierżawionych przez skarżącego działek ... oraz ... w obrębie 0013 G. D., o powierzchni łącznej 20,7686 ha, które w wyniku realizacji postanowień studium zostaną przeznaczone na cele nierolne, co spowoduje możliwość wypowiedzenia mu umowy dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G. D.;

Częściowo też doprecyzowano zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia zasad procedowania nad zaskarżoną uchwałą, w ten sposób, iż zarzucono naruszenie:

- art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p. poprzez nie zachowanie 21-dniowego terminu, wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu;

- § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieprzedłożenie radzie gminy wraz z projektem studium wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej;

- art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez to, iż: 1) rozpatrzenie uwag zgłoszonych w dyskusji publicznej nie stanowiło osobnego punktu porządku obrad rady gminy, poprzedzającego rozpatrzenie projektu zmiany studium;

- głosowanie nad poszczególnymi uwagi nie było poprzedzone dyskusją,

- uwagi nie zostały rozważone indywidualnie i poddane osobnemu głosowaniu (pkt IX).

W skardze podniesiono, że M. M. jest młodym rolnikiem, który w 2000r. wziął w dzierżawę tereny po byłym państwowym gospodarstwie rolnym, wówczas silnie zdewastowanym. Osiadłszy w G. D. podjął się szeregu działań i inwestycji zmierzających m.in. do ochrony zabytkowego parku podworskiego i zapobiegł dalszej degradacji budynków. W 2011r. zdołał wykupić część dzierżawionych nieruchomości za cenę 606.100 zł. Podstawą ekonomiczną jego działalności (i podstawą jego utrzymania) są jednak nieruchomości gruntowe, oznaczone jako działki ... oraz wciąż dzierżawione ... w obrębie 0013 G. D., o łącznej powierzchni 20,7686 ha. Są to grunty rolne klasy III i IV oraz łąki. Zgodnie z umową dzierżawy z 30 listopada 2000r. łączącej go z wydzierżawiającą Agencją Nieruchomości Rolnych w W., z przedmiotu dzierżawy mogą być wyłączone "grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne". W przypadku takiego wyłączenia dzierżawcy nie będzie przysługiwał pierwokup. Dwie wspomniane działki (... i ...) znajdują się na południe od drogi i powiatowej z G. do C., przylegając do niej. W ten sposób znajdują się w granicach zdefiniowanej w studium strefy V, usługowo-przemysłowej. Skarżący wyraził obawę, że już w momencie uchwalenia studium zachodzi sytuacja, w której grunty, będące przedmiotem dzierżawy zostaną (w przyszłości) przeznaczone na cele nierolne. Studium jest bowiem wiążące przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wyłączenie działek dzierżawy spowoduje, że skarżący pozbawiony zostanie źródeł utrzymania, a - co gorsza, wszystkie poczynione przezeń inwestycje stracą rację bytu. Odnosi się to zarówno do dokonanego zakupu części działek, jak również do szeroko zakrojonych inwestycji w środki produkcji rolnej.

Następnie w załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżącego podał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 października 2014r. Wojewoda M. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z 22 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie C. (Dz.Urz.Woj.M. z 17.10.2014r., poz. 9770). W tym kontekście odwołał się do zakwestionowanej przez Wojewodę możliwości sytuowania zabudowy na dzierżawionych przez niego działkach nr ... oraz nr ..., ze względu na położenie ich w strefie szczególnego zagrożenia powodzią.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie zarzucając, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na warunki dopuszczalności skargi w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd uznał, że skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: ..., o pow. 7,3786 ha, ..., o pow. 9,4300 ha oraz ... o pow. 0,8200 ha, obręb 0013 G. D., położonych w całości w granicach administracyjnych Gminy C., a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiadał interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia mu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, Sąd wywiódł, że art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest zatem wystarczającym kryterium zaskarżalności studium.

Sąd I instancji wskazał, że w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykładany jest do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem proponowanej zmiany. W ten sposób wykładany był projekt przedmiotowego studium. Nadto w myśl ust. 3 tego paragrafu, ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Tak sporządzone było przedmiotowe studium. Wobec tego, w ocenie Sądu, niezręczne sformułowanie Rady o zastąpieniu dawnego brzmienia Studium nowym ("część tekstową zastępuje się częścią tekstową stanowiącą załącznik Nr 1 do uchwały") nie oznacza w istocie ponownego uchwalenia tego Studium w zakresie nieobjętym przedmiotową zmianą, a więc ponownego uchwalenia go w całości. Zdaniem Sądu, odmienna interpretacja w sposób nieuprawniony prowadziłaby do ponownego otwarcia możliwości żądania stwierdzenia nieważności tego Studium także w tej części, która nie była objęta zmianą, a więc uchwalonej znacznie wcześniej. Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 94 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Nadto, Sąd wskazał, że zakres zmiany przedmiotowego Studium wynikał z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Nr ... z dnia 7 października 2011r. Zatem w ocenie Sądu, stwierdzenia nieważności przedmiotowego Studium można się było domagać tylko co do zakresu objętego zmianą.

Sąd uznał, że nie można przyznać racji skarżącemu, iż kwestionowana zmiana Studium ograniczyła realnie, a nie jedynie hipotetycznie sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do wskazanych nieruchomości (działek o numerach ew. ..., ... oraz ...). Zapisy zmiany Studium nie przesądzają bowiem o tym, w jaki sposób ostatecznie określone zostanie szczegółowe usytuowanie elektrowni wiatrowych na obszarze tej gminy. Niewątpliwie realizacja tych urządzeń na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. Izdebski H., Zachariasz I., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, 2013). Stąd też w studium wyznacza się jedynie obszary, na których rozmieszczone będą przedmiotowe urządzenia. Sąd zgodził się zatem z organem, że materia ta zastrzeżona jest dla aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie postanowienia Studium co do lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich obszarów ochronnych (rysunek Studium) nie można wywodzić, iż w planie miejscowym działka skarżącego nr ... rzeczywiście w części będzie stanowiła strefę ochronną elektrowni wiatrowych, co wiązałoby się z wyłączeniem możliwość jej zabudowy, a więc świadczyłoby o naruszeniu interesu prawnego skarżącego tym zapisem zmiany Studium w powiązaniu z częścią graficzną zmiany Studium. Stanowisko takie potwierdzają ustalenia planu, którego nieważność stwierdzona została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Nieważność jednakże wynikała z innych przyczyn.

Wobec tego trafne jest stanowisko organu, że obszar ochronny elektrowni wiatrowych w zmianie Studium wskazany został w sposób orientacyjny. Na etapie opracowywania tej zmiany Studium nie wiadomo bowiem ile rzeczywiście i w jakich lokalizacjach powstanie elektrowni wiatrowych, na obszarze wynikającym ze zmiany Studium. Faktyczny zakres tego obszaru określi plan miejscowy, w którym dopiero uzyskuje się zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne. Na tym etapie procedury zmierzającej do zmiany ukształtowania przestrzeni gminy jakim jest Studium nie jest wiadome, czy w myśl postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwe organy (odpowiednio właściwy Minister lub marszałek województwa) wyrażą zgodę na odrolnienie (zmianę przeznaczenia na cele nierolne) gruntów klasy III, w celu realizacji na tak dobrych gruntach uprawnych - elektrowni wiatrowych. Nie wiadomo też jeszcze dla jakiego faktycznie obszaru, w stosunku do przewidzianego na ten cel w zmianie Studium, zgoda taka zostanie udzielona. Na wymóg uzyskania tych zgód wskazuje także art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Jakkolwiek zatem w rozpatrywanej sprawie Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 października 2014r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z 22 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie C. (Dz.Urz.Woj.M. z 17.10.2014 r., poz. 9770), to z rysunku tego planu wynika, że na przedmiotowym zwartym obszarze, oznaczonym w zmianie Studium jako strefa - VII, elektrowni wiatrowych – przewidziano realizację jedynie 5 lokalizacji elektrowni wiatrowych, wszystkie znacznie oddalone, na zbliżoną odległość od granic działki skarżącego nr ..., której część (wg rysunku zmiany Studium) znajdowała się w strefie ochronnej elektrowni wiatrowych. Tereny te częściowo stanowiły grunty rolne III klasy i dla wielu z nich, jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, Minister nie wyraził zgody na ich odrolnienie. Wobec tego przesunęła się też strefa ochronna elektrowni wiatrowych, w tym też od strony nieruchomości stanowiących własność skarżącego (w tym działki nr ...) oraz od nieruchomości przez niego dzierżawionych. Zatem zgodnie ze wskazanym planem, którego stwierdzono nieważność, wskazana działka skarżącego nr ... nie stanowiłaby już części strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Zbędne w efekcie stawało się jej częściowe przeznaczenie na cel ochronny. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącego, że zapis planu przewidujący na części tej działki strefę ochronną, co wyłączałoby częściową jej zabudowę, naruszył jego interes prawny. Skarżący nie przedstawił też żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że działkę tę w tej części chce zabudować, a nie może tego uczynić. W ocenie Sądu, naruszenie interesu skarżącego ustaleniami Studium, z uwagi na naniesienie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych na rysunku zmiany Studium, ma charakter jedynie hipotetyczny. Nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego. Nie podzielił więc przekonania skarżącego, iż fakt częściowego przeznaczenia w zmianie Studium jego działki nr ... pod strefę ochronną elektrowni wiatrowych, w której wyłączona jest możliwość zabudowy (zakaz zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej), przyznana temu terenowi jako określonemu w Studium jako strefa II- osadniczo-rolnicza (na rysunku Studium gęste czerwone pionowe kreseczki) – narusza jego interes prawny. Załącznik graficzny wskazanego miejscowego planu, którego Wojewoda stwierdził nieważność - przeczy tej tezie, a umiejscowienie elektrowni wiatrowych na rysunku tego planu wynika właśnie z otrzymanych zgód na odrolnienie, jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie. Sąd uznał, że należy przy tym mieć na uwadze, że prawidłowa interpretacja art. 10 ust 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc części regulacyjnej Studium - nie oznacza wskazywania konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na danym terenie i podawania ich parametrów zarówno gabarytowych jak i technicznych. Użyty przez ustawodawcę zwrot, iż w studium ustala się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych oznacza w praktyce wskazanie obszaru gminy, na którym elektrownie takie i ich strefy ochronne mogą być lokalizowane. Istotą studium jest bowiem wskazanie w sposób ogólny owych przestrzeni, jeśli są przewidywane. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy - który ze swej istoty uszczegóławia ogólne postanowienia studium – określa granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz granice ich stref ochronnych (por. art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest więc dopuszczalne, by studium czyniło w tym zakresie więcej niż plan, zwłaszcza, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Na etapie uchwalania Studium nie jest też oczywiste, czy właściciel danego terenu wyrazi zgodę na lokalizację elektrowni wiatrowych na jego terenie (dzierżawę ziemi na ten cel), jakie dokładnie elektrownie zechce zrealizować inwestor (wielkość, parametry techniczne) i czy teren rolny (w większości gleby klasy I-III, tak jak w rozpatrywanej sprawie) uzyska zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Przygotowywanie zatem szczegółowych, kosztownych opracowań w tym zakresie na etapie wstępnym jakim jest Studium, podczas gdy w rzeczywistości, przy opracowywaniu planu, może nie dojść w ogóle do realizacji elektrowni wiatrowych na danym terenie, ze względów uprzednio wskazanych (chociażby braku zgody) - narażałoby Gminę na konieczność ponoszenia nieuzasadnionych i zbędnych kosztów. Taki zamiar nie mógł więc przyświecać racjonalnemu ustawodawcy.

Sąd podkreślił, że rozważania poczynił jedynie na marginesie sprawy, zważywszy, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu sposobu ustalenia obszaru strefy VII-elektrowni wiatrowych, bowiem tylko jedna z działek stanowiących jego własność (nr ...), jak wynika z mapy – wyciągu ze Studium dołączonego do kolejnego pisma organu uzupełniającego odpowiedź na skargę, znajdowała się i to częściowo w strefie ochronnej owych elektrowni wiatrowych. Skonkretyzowanie założeń Studium w przestrzeni następuje zawsze na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Wobec tego dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wraz z innymi przepisami - będą kształtowały w tym zakresie sposób wykonywania przez skarżącego na jego nieruchomościach, prawa własności.

Sąd podkreślił także, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń Studium co do nieruchomości oznaczonych numerami ew.: ... oraz ..., obręb 0013 G. D., których jest jedynie dzierżawcą. Oczekiwania dzierżawcy co do tych działek mogą dalece różnić się od zamierzeń ich właściciela. Jedynie, co do wskazanych działek mogły znajdować zastosowanie argumenty skarżącego, tyczące nieuwzględnienia w opracowaniach zbiornika wodnego na rzece Orz oraz "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej. Etap III. ...".

Wobec braku interesu prawnego skarżącego w tym zakresie, Sąd nie uczynił przedmiotem swych rozważań kwestii stosunków wodnych na wskazanej rzece i zagrożeń przeciwpowodziowych, w kontekście wprowadzenia m.in. na tych działkach, dotychczas o przeznaczeniu rolnym, strefy V, usługowo-przemysłowej, zakładającej dopuszczenie jej zabudowy, mimo regulacji art. 88l ustawy Prawo wodne. Było to zresztą przyczyną stwierdzenia nieważności przez Wojewodę wskazanego planu miejscowego.

Sąd zaznaczył, iż podniesiony przez skarżącego argument umieszczenia w umowie dzierżawy zapisu przewidującego wyłączenie z dzierżawy gruntów, które w planie zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne, stanowi o posiadaniu przez skarżącego - co do tych gruntów – jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Tej kwestii pełnomocnik skarżącego poświęcił znaczną część załącznika do protokołu rozprawy z 10 grudnia 2014r.

Co do zarzutów, dotyczących nieoznaczenia w Studium złóż kopalin, nieuwzględnienia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także braku aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego – Sąd wskazał, że regulacje te nie wynikały z przyjętej zmiany Studium, a skarżący nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny. Nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność. Nie można zatem stwierdzić, by w ich wyniku naruszony został jego interes prawny.

Sąd wskazał również, że Starosta Ostrołęcki w piśmie z 20 marca 2013r. opiniującym zmianę Studium, podniósł kwestię niewymienienia aktualnych obszarów i terenów górniczych, natomiast Dyrektor Okręgowego Okręgu Górniczego w W. w swym piśmie z 18.03.2013r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania zmiany, stwierdzając, że przewidziane zmiany Studium nie dotyczą terenów górniczych. Z kolei M. Wojewódzki Konserwator Zabytków 10.06.2013r. zaopiniował pozytywnie projekt zmiany Studium w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Na działce należącej do skarżącego nr ... znajduje się zabytkowy Park Dworski Krajobrazowy, wpisany do rejestru zabytków, ale nie został on objęty ani strefą elektrowni wiatrowych, ani jej strefą ochronną. Skarżący nie wskazał też na takie regulacje zmiany Studium, które uniemożliwiałyby mu korzystanie z tej działki w dotychczasowy sposób.

Zdaniem Sądu, nie doszło zatem także w tym zakresie do naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami Studium. Zarzuty skargi naruszenia: art. 5, 31 ust. 1, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych stanowią actio popularis, a skarga na zmianę Studium wnoszona przez skarżącego nie może mieć takiego charakteru. Winna być zindywidualizowana. Nadto trafnie zauważył organ, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów, które w sposób bezpośredni wprowadzałyby ograniczenia dotyczące lokalizacji farm wiatrowych, co do zachowania ich odległości od zabudowań. Takie ograniczenia zatem wynikają przede wszystkim z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przedłożone przez organ opracowanie ekofizjograficzne, nawet jeśli nie byłoby wystarczające z punktu widzenia dokonanej zmiany Studium, to skarżący nie wykazał w jaki sposób jego ewentualne braki mogłyby naruszać jego interes prawny. Wobec tego nie było podstaw do poddawania ocenie, czy doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Szczegółowe ustalenia, także z punktu widzenia ochrony przyrody, co do strefy elektrowni wiatrowych, winny być dokonane w planie miejscowym. Uchwalony plan, choć stwierdzono jego nieważność, wyłączał jednak działkę skarżącego nr ... ze strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, z uwagi na zawężenie w planie obszaru elektrowni i w rezultacie przesunięcie ich względem przedmiotowej działki skarżącego. Jest też bezsporne, że przeprowadzona została dla Studium strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Jednakże jej ocena przez Sąd również nie jest celowa, zważywszy, że argumentacja skarżącego i w tym wypadku nie prowadziła do wykazania naruszenia poprzez to opracowanie jego interesu prawnego. Skarżący nie wykazał zatem, na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego przez wskazane dokumenty i tym bardziej nie uprawdopodobnił, by jego interes prawny został przez to naruszony w sposób nieakceptowalny z punktu widzenia obowiązującego prawa, przy uwzględnieniu zarazem tzw. władztwa planistycznego służącego gminie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącego odwołuje się jedynie do interesu faktycznego i w znacznej mierze ma charakter actio popularis. Pozostałe uwagi wynikające z pism uzupełniających skargę odnosiły się do uchybień proceduralnych przy podejmowaniu uchwały. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07 (publ. cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Błędy proceduralne nie wystarczą zatem do uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 października 2012r., sygn. akt IIOSK 1847/12, publ. cbois.nsa.gov.pl).

Wobec tego nie zostały poddane sądowej kontroli zarzuty naruszenia art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p. przez niezachowanie 21 dniowego terminu na wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu. Termin ten zresztą został zachowany, wlicza się bowiem do niego także dni ustawowo wolne od pracy. Ze wskazanych względów nie może prowadzić do uwzględnienia skargi także i ten argument skargi, że nie rozpatrzono uwag do zmiany Studium jako odrębnego porządku obrad Rady Gminy oraz nie uczyniono tego w sposób indywidualny, nie przeprowadzono dyskusji przed głosowaniem uwag oraz nie poddano ich osobnemu głosowaniu, a część radnych nie otrzymała załączników do projektowanej uchwały. Podobnie podniesione przez skarżącego, zastosowanie w zmianie Studium powtórzeń lub modyfikacji przepisów obowiązującego prawa nie mogło prowadzić do wzruszenia przedmiotowej uchwały, nie stanowiło bowiem o jego interesie prawnym.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa własności, w stosunku do opisanych nieruchomości, do których odnosił się wniosek o usunięcie naruszenia prawa, Sąd stwierdził, iż w efekcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi zapisami zmiany Studium. Nie została więc spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wskazane przez skarżącego wadliwości Studium, w odniesieniu do działek stanowiących jego własność, polegające przede wszystkim na wprowadzeniu na części jego działki nr ... strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, co pozostawało w związku z zastosowaniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie mogło być przedmiotem pogłębionych rozważań Sądu, w kontekście naruszenia przepisów obowiązującego prawa, skoro kwestionowanymi w skardze zapisami zmiany Studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, wraz z zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania za obydwie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń studium co do nieruchomości, co do których przysługuje mu tytuł dzierżawy;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę zastosowania i nie uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów, w szczególności dzierżawionych przez skarżącego działek ... oraz ... w obrębie 0013 G. D., o powierzchni łącznej 20,7686 ha, które w wyniku realizacji postanowień studium zostaną przeznaczone na cele nierolne, co spowoduje możliwość wypowiedzenia mu umowy dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G. D.;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego przy zaskarżeniu studium nie może polegać na naruszeniu procedury planistycznej, a w konsekwencji, nie rozpoznanie zarzutów skarżącego w tym zakresie;

- art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, iż 21-dniowy termin wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu obejmuje także dni ustawowo wolne od pracy, a w konsekwencji także odmowę zastosowania;

- § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez odmowę zastosowania, w sytuacji w której nie doszło do przedłożenia radzie gminy, wraz z projektem studium, wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej;

- art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez odmowę zastosowania, w sytuacji w której: (a) rozpatrzenie uwag zgłoszonych w dyskusji publicznej nie stanowiło osobnego punktu porządku obrad rady gminy, poprzedzającego rozpatrzenie projektu zmiany studium; (b) głosowanie nad poszczególnymi uwagi nie było poprzedzone dyskusją, (c) uwagi nie zostały rozważone indywidualnie i poddane osobnemu głosowaniu;

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie zostało ustalone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w części na podstawie źródeł, znajdujących się poza aktami sprawy, tj. na podstawie załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy C. z 22 września 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie C., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

- art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, zw. dalej p.g.g., poprzez odmowę zastosowania, chociaż w załącznikach graficznych do uchwalonego zaskarżoną uchwałą studium nie ujawniono granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, nie wskazano obszarów złóż nieudokumentowanych oraz nie wymieniono udokumentowanych wód podziemnych;

- art. 104 ust. 1 p.g.g. poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie wymieniono ani nie oznaczono aktualnych obszarów i terenów górniczych;

- art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie uwzględniono aktualnych danych dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia a także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, jak również poprzez brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała, doprowadziła do zastąpienia części tekstowej poprzedniego studium częścią tekstową stanowiącą załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, co winno było prowadzić do wniosku, że wszystkie braki wytknięte przez organy konsultujące projekt studium, odnoszące się do całego obszaru gminy, winny były zostać uwzględnione przy ocenie zaskarżonej uchwały;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że braki studium polegające na nieoznaczeniu w studium złóż kopalin nieuwzględnienie zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia a także brak aktualnego rozpoznania dziedzictwa archeologicznego nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącego, gdyż skarżący "nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność" – a w konsekwencji, przez odmowę zastosowania;

- art. 881 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne poprzez odmowę zastosowania, chociaż uchwalone zaskarżoną uchwałą studium, przewidując przeznaczenie na cele przemysłowo usługowe dotąd niezabudowanych terenów położonych na południe od szosy O.-O. M., na odcinku pomiędzy G. D. a C., stanowiących działki geodezyjne ... i ..., dzierżawionych przez skarżącego – zakłada posadowienie na nich zabudowy;

- naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 94 Konstytucji oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania, chociaż zaskarżona uchwała zawiera szereg zapisów stanowiących powtórzenia lub modyfikacje przepisów obowiązującego prawa, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą hierarchii źródeł prawa oraz stanowi istotne naruszenie prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku części zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie zarzutu (ii) z załącznika skarżącego do protokołu rozprawy z 10 grudnia 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska poprzez odmowę zastosowania, chociaż przyjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego;

- art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez odmowę zastosowania, chociaż uchwalone zaskarżoną uchwałą studium, pomimo wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie zawiera jednocześnie warunków realizacji tego przedsięwzięcia umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargi kasacyjnej należało ją rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Podstawowym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej, jest wykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego, warunkującego w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały Rady Gminy C. nr ... z dnia 10 września 2013r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący kasacyjnie jest dzierżawcą (oznaczonych nr. ewid. ... oraz ..., obręb 0013 G. D.), na mocy umowy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych. Sąd I instancji oddalił skargę w tym zakresie uznając, że skarżący jako dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny.

Należy zatem podkreślić, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji skarżącego wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (p. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3). Dlatego tak ważne jest wykazanie przez organ uchwałodawczy niezbędności wprowadzonych ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich co do nieruchomości objętych danym aktem planistycznym. Pamiętać również należy, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego nie jest nieograniczona. Prawnie wadliwymi są zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają konkretne przepisy prawa ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zaznaczyć należy, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom wynikającym chociażby wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, ale też m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1629/09, 25 września 2012r. sygn. akt II OSK 1377/12, 3 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 936/12, 12 września 2012r. sygn. akt II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 64/10, 22 marca 2012r. sygn. akt II OSK 22/12, 31 sierpnia 2012r. sygn. akt II OSK 935/12, 9 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 829/10, 30 maja 2012r. sygn. akt II OSK 574/12, 18 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2563/12, 23 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2856/12, 25 września 2014r. sygn. akt II OSK 706/13, 11 września 2012r. sygn. akt II OSK 1573/12, 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1547/11, 26 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1765/07, 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 1716/07).

W sprawie niniejszej usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu co do nieruchomości, wobec których przysługuje mu prawo dzierżawy.

Sąd I instancji, odmawiając przyznania skarżącemu kasacyjnie legitymacji do zaskarżenia uchwały o zmianie Studium, co do działek oznaczonych nr ... i ... położnych na terenie objętym zmianą Studium kierował się tym, że skarżący jest ich dzierżawcą a nie właścicielem. Zatem istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności faktyczne wiązały się ze sferą praw strony skarżącej do nieruchomości, objętej regulacją zaskarżonej uchwały. Bezsporny jest status dzierżawcy gruntów przysługujący M. M. wynikający z umowy dzierżawy z dnia 30 listopada 2000r. Nr ..., zawartej pomiędzy nim a Agencją Nieruchomości Rolnych w Warszawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy aneksu do tej umowy z dnia 27 października 2011r. wynika, że umowa dzierżawy obejmuje nieruchomość, wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, która jest nieruchomością rolną niezabudowaną, stanowiącą działki o nr ... i ..., położone w obrębie 0013 G. D., gm. C., o ogólnej powierzchni 20,7686ha, w tym 10,4587ha gruntów ornych i 10,2407ha łąk trwałych. Umowa dzierżawy została zawarta na okres 22 lat, licząc od dnia 30 listopada 2000r., z możliwością jej przedłużenia. Skarżący kasacyjnie podniósł, że na podstawie przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 27 października 2011r. nabył także od Agencji Nieruchomości Rolnych w W. działki gruntu o powierzchni łącznej 17,93ha (nr ewid. ..., ..., ...) za cenę 606100zł, które zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z dnia 23 grudnia 2005r. przeznaczone są na działki osadnicze rolne, przy czym działka gruntu nr ..., stanowiąca zabytkowy park wpisana została do rejestru zabytków M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nr ...). Nabycie nastąpiło w celu założenia gospodarstwa rolnego.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że w wyniku realizacji postanowień zaskarżonej uchwały o zmianie Studium wydzierżawione działki, położone do tej pory na terenie osadniczo-rolnym przeznaczone zostaną na cele nierolne, co zgodnie z treścią umowy dzierżawy spowoduje możliwość wypowiedzenia mu dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G. D., jak również szeroko zakrojonych inwestycji produkcji rolnej. Zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie wywiedzione zostało z faktu dokonanej w uchwale o zmianie Studium zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego nieruchomość, będącą w jego dzierżawie poprzez wprowadzenie funkcji usługowo-przemysłowej w miejsce dotychczasowej funkcji rolnej.

Należy podkreślić, że fakt, iż studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego nie oznacza, że nie może w sposób realny oddziaływać na sferę uprawnień i obowiązków podmiotów, którym przysługują określone prawa do nieruchomości położonych na obszarze objętym studium. Bezspornym jest, że w ustaleniach zmiany Studium wydzierżawione działki znajdują się w strefie V, usługowo-przemysłowej. Nastąpi zatem zasadnicza zmiana przeznaczenia tych działek. W sytuacji przeniesienia kwestionowanych postanowień studium do planu miejscowego możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie będzie niemożliwa, co narusza jego prawa wynikające z umowy dzierżawy. Należy pamiętać, że do ochrony praw dzierżawcy w zakresie używania rzeczy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 694 i art. 690 kc.). W sprawie niniejszej, skarżący kasacyjnie – dzierżawca, w wyniku zmiany Studium zostanie pozbawiony prawa do korzystania z nieruchomości, zgodnie z jej dotychczasowym rolnym przeznaczeniem mimo, że miał to prawo zagwarantowane na okres co najmniej 22 lat. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można odmówić ochrony prawnej skarżącemu kasacyjnie w zakresie, w jakim postanowienia kwestionowanej uchwały mogą determinować zapisy planu miejscowego w sposób naruszający jego interes prawny.

W świetle przytoczonych uwag za nietrafne należało uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do działek o nr ... i ..., położonych w obrębie 0013 G. D., gm. C., co z kolei zamknęło drogę do kontroli jej legalności.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń procedury planistycznej nie mogły być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem Sąd I instancji odmawiając przyznania legitymacji skarżącemu kasacyjnie nie badał prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać, jak to czyni skarżący kasacyjnie w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta bowiem może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są przedwczesne. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, uwzględniając podniesione wyżej zalecenia, zbada także zarzuty w zakresie naruszenia przepisów procedury planistycznej, mając przy tym na uwadze, że naruszenie tej procedury musi mieć charakter istotny, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Co do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących nieoznaczenia w zaskarżonej uchwale granic złóż kopalin, obszarów terenów górniczych, nieuwzględnienia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także braku aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego – Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że regulacje te nie wynikały z przyjętej zmiany Studium. Skarżący kasacyjnie nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność, ani przedmiot dzierżawy; nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

1