Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3484/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 10, art. 277 ust. 1, art. 275 ust. 20-24
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: § 5 ust. 1 pkt 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 2 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2020 poz 333
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - t.j.
article: art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 265/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 265/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Polskiego Związku [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji kwartalnej nr [...], za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 614 zł za pobór wód podziemnych z dwóch studni głębinowych zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego.

Skarżącemu informację tę doręczono [...] grudnia 2019 r., zaś [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył reklamację, w której zakwestionował sposób obliczenia opłaty. Wniósł on o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, wskazując, że pobór wód z ujęcia na terenie ROD "[...]" służy do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji odstąpienie od ustalania opłaty stałej i zmianę wysokości opłaty zmiennej. Zdaniem skarżącego organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) oraz wskazał na potrzebę zdefiniowania pojęcia "cele rolnicze". Wywodził, iż ustawa Prawo wodne tego pojęcia nie definiuje, zatem zasadnym jest zdefiniowanie go w oparciu o inne akty prawne, tj. ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jego ocenie za posiłkowaniem się ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne przemawia przedmiot regulacji obu aktów, ponieważ każdy z nich tworzy ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, o czym świadczy również zestawienie art. 1 Prawa wodnego i art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto w jego ocenie, obie ustawy służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych, a różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez obie ustawy.

Zdaniem skarżącego, na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdefiniowanie pojęcia "cele rolnicze" jest możliwe w oparciu o wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ich wykładnia nakazuje uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na gruncie ROD mogło stanowić przesłankę do przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze" lub "cele nieleśne".

Wskazując zaś na art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, argumentował, że jeżeli ochrona gruntów rolnych, polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś przeznaczenie gruntu pod ROD jest równoznaczne z zakwalifikowaniem gruntu jako rolny, to z założenia przeznaczenia gruntu pod ROD, wyłącza możliwość uznania go za przeznaczony na "cel nierolniczy" lub "nieleśny", a co za tym idzie, nakazuje uznać za zajęty na cel rolniczy lub leśny, przy czym art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzasadnia zaklasyfikowanie do kategorii "cel rolniczy". Cytując zaś art. 15 ust. 1 ustawy o gruntach rolnych i leśnych wskazał, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymaniu na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Zdaniem skarżącego, logicznym zatem będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy Prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze jak dobra chronione przez prawo wodne.

Ponadto skarżący wskazał, że przedstawiona interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Rozpoznając odwołanie decyzją z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., określił skarżącemu za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 614 zł za pobór wód podziemnych z dwóch studni głębinowych zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego. Organ wskazując na art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176), dalej "u.r.o.d.", wyjaśnił, iż rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Podniósł, iż zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. W jego ocenie, w związku z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze.

Organ przywołał treść art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług oraz art. 4 i art. 2 pkt 2 u.r.o.d. wyjaśniając, iż w jego opinii z treści tych przepisów należy wnioskować, iż działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD, do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem poboru może być cel rolniczy. Tym samym mając na uwadze, że sprawa dotyczy opłat, do których mocą art. 300 ustawy Prawo wodne stosuje się Ordynację podatkową i wynikające z niej regulacje o charakterze stricte skarbowym, zdaniem organu zastosowanie definicji działalności rolniczej z ustawy o VAT jest najbliższe przedmiotowi sprawy i uzasadnione.

Powołując się na treść preambuły do u.r.o.d. oraz art. 4 u.r.o.d. organ wskazał, że ustawodawca przesądził, iż ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, których celem w pierwszej i podstawowej kolejności są cele rekreacyjno-wypoczynkowo-socjalne, zaś cele środowiskowe mają charakter drugoplanowy i nieprzesądzający o podstawowym i zasadniczym kierunku interpretacyjnym tych urządzeń. W ocenie organu wywodzenie celu rolniczego rozumianego na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko z faktu, że ustawa ta mówi o uprawach ogrodowych na własne potrzeby, to nadinterpretacja normy wyrażonej w art. 5 u.r.o.d., bowiem charakter urządzeń użyteczności publicznej obok ROD mają m.in. publiczne baseny i kąpieliska, boiska, stadiony, szkoły czy biblioteki publiczne.

Zdaniem organu II instancji słuszny jest pogląd doktryny, że ustawodawca błędnie ustalił w art. 5 u.r.o.d., że rodzinne ogrody działkowe korzystają z ochrony prawnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie przyrody i ochrony środowiska, bowiem powinien on wskazywać, że RODy to tereny zielone, zdefiniowane w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie środowiska. W przypadku natomiast, gdy już ustalił taką ochronę, to nie ta ochrona przesądza o istocie istnienia i funkcjonowania RODów, tylko intencje ustawodawcy wyrażone w preambule i art. 4 u.r.o.d. Ochrona, o której mowa w art. 5 u.r.o.d. służy jedynie ograniczonemu przeznaczeniu gruntów ROD, zapobieganiu degradacji i dewastacji gruntów, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych, ograniczeniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni, zaś cele rolnicze, o których mowa w ROD powinny być co najwyżej rozumiane przez pryzmat prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, o czym mowa w art. 4 u.r.o.d. Ponadto skala ochrony zawarta w art. 5 u.r.o.d. nie rozciąga się w żaden sposób na ochronę w zakresie opłat za usługi wodne, zaś ewentualne, przeszłe cele czy regulacje w zakresie ulgowego traktowania Rodzinnych Ogrodów Działkowych na gruncie opłat, nie obowiązują na gruncie obecnej ustawy Prawo wodne.

Organ konkludując wskazał na treść art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wyjaśniając, że Polski Związek [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] na pobór wód podziemnych z dwóch studni głębinowych zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IIl kwartału 2019 r. w wysokości 614 złotych za pobór wód podziemnych, bowiem reklamacja nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w [...]. Organ wskazał, iż określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 u.r.o.d., art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust.1 pkt 1, art. 298 pkt 1 oraz art. 270 ust. 1 i art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wyjaśniając, że wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 2502). Wskazał, iż organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, zaś zdaniem skarżącego stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że konieczne w przedmiotowym postępowaniu stało się wyjaśnianie celu, na jaki została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności, czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Cytując art. 4 oraz 3 u.r.o.d. oraz powołując się na preambułę do tej ustawy Sąd wyjaśnił, iż w jego ocenie ustawodawca wprost wskazał, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody.

Wskazując natomiast na orzecznictwo wyjaśnił, iż analiza przytoczonych przepisów daje podstawy do przyjęcia, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji, natomiast prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych, bowiem prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD (wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Go 822/19, wyr. WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Ol 1001/19, wyr. WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., III SA/Gd 625/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu I instancji argumentem przemawiającym za uznaniem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie jest treść art. 5 u.r.o.d., zgodnie z którym ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Przywołując treść art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.g.r.l. oraz art. 3 ust 1 pkt 1 tej ustawy wyjaśnił, iż objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Podkreślił, iż w judykaturze zwraca się uwagę, iż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Tym samym, w ocenie Sądu istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy można nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych.

Dodatkowo Sąd wskazał, iż do dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych objęty był zwolnieniem z opłat. Jednakże przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 Prawa wodnego, zaś ustawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących zwolnień od opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym, Sąd stanął na stanowisku, iż brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie, zaś wykładnia obowiązujących przepisów prawa nie może zmierzać do poprawiania ustawodawcy, którego celem było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach.

Jednocześnie zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r. złożone przez skarżącego w PGWWP Zarząd Zlewni w [...], w którym wskazano, że dokonano poboru wód w ilości 2671m3 na cel - inny niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Polski Związek [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 pkt 1 oraz 4 u.r.o.d., przez błędną wykładnię i nieprzyjęcie, że pobierana woda służy przede wszystkim nawadnianiu upraw;

2. art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich niezastosowania, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego, uzasadniającym jej uchylenie.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Sąd I instancji w sposób błędny wyłożył pojęcie "celów rolniczych" uznając, że do rodzinnych ogrodów działkowych nie może być zastosowana stawka opłaty ustalona przy celach rolniczych. Podniósł, iż w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie przy wykładni tego pojęcia uzasadnionym jest odwołanie się do treści art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., który daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Przywołując treść tego przepisu oraz art. 2 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy, skarżący wskazał, iż ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym, w jego ocenie, art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze, bowiem jeżeli zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Skarżący kasacyjnie wskazał za zasadne pomocnicze sięgnięcie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, za czym przemawia przedmiot regulacji tych aktów, gdyż obie ustawy tworzą ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych. W jego ocenie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji, co wynika z porównania art. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż taki pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z: 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 313/20, 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 41/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z: 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/19, z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść art. 5 u.r.o.d., zatem z nie można podzielić wykładni Sądu I instancji i uzasadniony jest wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Podkreślił również, iż likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie zwolnienia z opłat, tj. rezygnacją co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Na gruncie ustawy Prawo wodne ustawodawca w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych opłatami (w przypadku poboru wód naziemnych), względnie potraktował ten pobór w sposób preferencyjny (w przypadku poboru wód podziemnych).

Skarżący kasacyjnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych. Przy czym podkreślił, iż pierwszorzędną funkcją ROD jest właśnie prowadzenie tych upraw, a zatem pobierana woda jest w pierwszej kolejności pobierana na cele ich nawadniania. Kolejne funkcje ROD, takie jak wypoczynek i rekreacja są realizowane pośrednio poprzez dbanie o uprawy. Tym samym, zdaniem skarżącego, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 1, art. 4 oraz art. 5 u.r.o.d.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe oraz że argumentacja strony skarżącej, co do błędnego wyłożenia przez WSA pojęcia celów rolniczych, jest nietrafiona, bowiem Sąd kompleksowo przeanalizował przepisy prawa w rozstrzyganej sprawie oraz trafnie i szeroko przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając sprawę w oparciu o przytoczone przez skarżącego kasacyjnie podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Istotę sporu niniejszej sprawy stanowiła ocena czy pobór wód podziemnych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] dokonywany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2018 r. dokonywany jest do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, czy też powinien być uznany za pobór do innych celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Wskazać należy, że zagadnienie to było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1334/20, II OSK 1099/20, II OSK 1098/20 zaś skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wyrażone w nich stanowisko.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku wyjaśnić należy, iż w pierwszej kolejności konieczne jest dokonanie wykładni przepisów Prawa wodnego. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za pobór wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, o czym stanowi art. 270 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie zaś z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, zaś ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał - art. 270 ust. 10 Prawa wodnego.

Z kolei w art. 277 ust. 1 tej ustawy ustawodawca określił, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24. Jednocześnie w art. 274 Prawa wodnego ustawodawca określił maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, zakreślając w pkt 2 lit. zj górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności innych niż wymienione w lit. a-zi, zaś w pkt 3 lit. c górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór za pomocą urządzeń pompowych wód podziemnych do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Stawki te określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w § 5 ust. 1 pkt 36 określając wysokość stawki opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zaś w § 5 ust. 1 pkt 39 wysokość stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za pomocą urządzeń pompowych, do celów rolniczych lub leśnych, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Co istotne konstrukcja zarówno § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, jak i art. 274 pkt 2 lit. zj powodują, iż ustalenie stawki jednostkowej opłaty zmiennej za pobór wody poprzedzone musi być ustaleniem, że w danym przypadku tego rodzaju ustalenie nie powinno mieć miejsca w oparciu o przepis odnoszący się do poboru wody na konkretny cel.

Tym samym w pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie koniecznym jest ustalenie czy pobór wody spełniał kryteria określone w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, zaś w przypadku, gdy sytuacja taka nie zachodzi, należy rozważyć zastosowanie regulacji zawartej w § 5 ust. 1 pkt 36. Niewątpliwie zarówno Prawo wodne, jak i rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne nie zdefiniowano pojęcia celów rolniczych, którym posługuje się ustawodawca ustalając preferencyjną stawkę jednostkową opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych pobieranych w takim celu i na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

W ślad za wskazanymi wyżej orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzyć trzeba, iż ustalając treść pojęcia "celów rolniczych" w pierwszej kolejności odwołać się należy do zasad wykładni językowej. Jak już wskazywano "Słowo cel w języku polskim oznacza: 1. to, do czego się dąży, 2. to, czemu coś ma służyć, 3. miejsce, do którego się zmierza, 4. przedmiot lub osoba, których dotyczą zamierzone działania, 5. obiekt, do którego się strzela, 6. daw. muszka broni palnej (patrz Słownik języka polskiego PWN dostępny w sieci Internet pod adresem https://sjp.pwn.pl). Przymiotnik rolniczy to inaczej odnoszący się do rolnictwa lub rolnika, związany z rolnictwem zajmujący się rolnictwem (patrz Mały słownik języka polskiego PWN pod. red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, Warszawa 1969 oraz Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego dostępny pod adresem https://sjp.pwn.pl). Rolnictwo to według internetowego Słownik języka polskiego PWN: 1. dziedzina gospodarki obejmująca uprawę ziemi i roślin oraz hodowlę zwierząt, 2. zespół nauk związanych z tą dziedziną, zaś według Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego jeden z podstawowych działów gospodarki ludzkiej obejmujący uprawę polową roślin, ogrodnictwo i hodowlę zwierząt. Analogiczne znaczenie słowa rolnictwo przyjmuje także przywoływany już wyżej Mały słownik języka polskiego PWN."

Istotne dla przedmiotowej sprawy będzie również pojęcie "ogrodnictwa". Zgodnie z powołanymi wyżej słownikami pojęcie oznacza ono "gałąź gospodarki rolnej obejmującą warzywnictwo, sadownictwo, kwiaciarstwo itp. oraz umiejętność zakładania i prowadzenia ogrodów (Mały słownik języka polskiego PWN pod. red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, Warszawa 1969), uprawę i pielęgnowanie warzyw, drzew owocowych, kwiatów, umiejętność zakładania i prowadzenia ogrodów (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego), czy wreszcie uprawę warzyw, drzew owocowych i roślin ozdobnych oraz dział rolnictwa obejmujący warzywnictwo, sadownictwo oraz uprawę i hodowlę roślin ozdobnych (internetowy Słownik języka polskiego PWN)."

Reasumując przyjąć należy, iż pobór wód do "celów rolniczych" to pobór, który ma służyć szeroko rozumianemu rolnictwu obejmującemu także ogrodnictwo, a więc uprawę warzyw, owoców, kwiatów i roślin ozdobnych oraz prowadzenie ogrodów. Co istotne znaczenie pojęcia "rolnictwo" nie zakłada, iż dla przyjęcia, że mamy do czynienia z działalnością rolniczą, konieczne jest by działalność była ukierunkowana na sprzedaż płodów rolnych, czy osiąganie zysków przez osobę wykonująca taką działalność.

W orzecznictwie podkreśla się, iż z przedstawioną wyżej wykładnią językową współgra także wykładnia systemowa, która odwołuje się pomocniczo do znaczenia pojęcia działalności rolniczej w innych ustawach. Zwrócić należy uwagę, iż w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych zdefiniowano działalność rolniczą jako polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również jako produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza.

Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym wskazano, iż za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Definicję działalności rolniczej zawarto także w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, wskazując, że należy ją rozumieć jako produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą.

Zauważyć należy, że wszystkie z przytoczonych definicji pod pojęciem działalności rolniczej rozumieją produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i sadowniczą, która odpowiada językowemu znaczeniu ogrodnictwa. Co istotne w żadnej z przywołanych definicji ustawodawca nie powiązał pojęcia działalności rolniczej z działalnością gospodarczą prowadzoną w celu osiągnięcia zysku, czy też z działalnością zarobkową.

Zwrócić należy również uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 18 października 2016 r., I FSK 571/15) wskazano, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług i aktów wykonawczych do niej "dzierżawa gruntu przeznaczonego pod przydomowe ogródki działkowe i zieleń, który – zgodnie z umową – będzie wykorzystywany na cele rolnicze, korzysta ze zwolnienia od podatku od towarów i usług na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień (Dz. U. z 2013 r., poz. 1722), niezależnie od tego, czy dzierżawca jest rolnikiem ryczałtowym, czy też osobą wykorzystującą produkty rolne pochodzące z uprawy tego gruntu jedynie na własne potrzeby (konsumpcję)".

Pogląd ten jest o tyle istotny dla przedmiotowej sprawy, iż dotyczy kwestii dzierżawy gruntów przeznaczonych na cele rolnicze, a zatem zwrotem takim samym, jak znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy wprowadzające preferencyjną wysokość stawki jednostkowej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ze względu na wykorzystywanie ich w tym celu. Tym samym wskazać należy, iż sama okoliczność, że dane osoby nie będą dokonywać dostaw produktów ze swoich działek, nie oznacza, że nie będą one prowadzić działalności rolniczej, a ich ogrody nie będą służyły celom rolniczym, bowiem wykorzystywanie gruntu na cele rolnicze jest niezależne od tego, czy uprawiający dokonuje produkcji z przeznaczeniem na rynek, czy też wykorzystuje produkty rolne pochodzące z uprawy jedynie na własne potrzeby.

W świetle wyżej poczynionej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż skoro na terenach rodzinnych ogródków działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, to zakaz ten obejmuje również działalność rolniczą.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w dalszej kolejności konieczne jest dokonanie oceny czy na terenie ROD prowadzona jest działalność o charakterze ogrodnictwa stanowiącego gałąź rolnictwa.

Wyjaśnienia wymaga, że w preambule do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazano, iż jej przyjęcie jest następstwem uznania przez ustawodawcę pozytywnej roli ogrodnictwa działkowego, które to ogrodnictwo przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.r.o.d. działka jest podstawową jednostką przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, o określonej powierzchni maksymalnej, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. W treści art. 3 u.r.o.d. określono natomiast cele rodzinnego ogrodu działkowego, do których należy: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. W myśl natomiast art. 4 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Zwrócić należy uwagę, iż z treści art. 3 pkt 1, art. 4 oraz preambuły u.r.o.d. wynika, iż realizacja celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych dokonywać ma się poprzez prowadzenie na poszczególnych działkach upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Tym samym jest to podstawowy sposób korzystania z tych działek, co konsekwentnie pominął w swoich rozważaniach tak Sąd, jak i organ. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż mnogość celów jakim mają służyć rodzinne ogrody działkowe przesądza tym, iż nie można uznać, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw znajdujących się na terenie ogrodu działkowego nie służy celom rolniczym.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1334/20, iż wykładnia przepisów u.r.o.d. pozwala na przyjęcie, że rodzinne ogrody działkowe służą realizacji działalności ogrodniczej na własne potrzeby, przez którą osiągane są wszystkie pozostałe cele istnienia tych ogrodów, a która to działalność ogrodnicza jest elementem działalności rolniczej (rolnictwa). Tym samym przyjąć należy, iż realizowanie na terenie ogrodów działkowych celów rolniczych, do jakich należy prowadzenie działalności ogrodniczej, jest w zamyśle ustawodawcy narzędziem służącym realizacji wszelkich innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych wskazanych w ustawie.

Pomocniczo przywołać należy postanowienia ustawy o gruntach rolnych i leśnych. Tym samym przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.r.l. gruntami rolnymi, są między innymi grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Przepisy cytowanej ustawy jednocześnie ograniczają przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne w jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ponadto w art. 4 pkt 6 u.o.r.l. wskazuje się, iż przez przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zwrócić należy uwagę, iż skoro grunty rodzinnych ogród działkowych, niewątpliwie niebędące lasami, stanowią grunty rolne, to oznacza to, iż użytkowane są w sposób rolniczy.

Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z jego § 68 ust. 1 pkt 1 grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się grunty orne. W Załączniku nr 6 poz. 1 do tego rozporządzenia wskazano natomiast, iż do gruntów ornych zalicza się zarówno grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą (pkt 1), jak i grunty, na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe (pkt 2).

Nie sposób pominąć w rozważaniach także przepisów ustawy o podatku rolnym. W art. 1 tej ustawy wskazuje się, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Z kolei w art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy o podatku rolnym wprowadzono zwolnienie przedmiotowe obejmujące grunty położone na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, z wyjątkiem będących w posiadaniu podmiotów innych niż działkowcy lub stowarzyszenia ogrodowe w rozumieniu u.r.o.d. Co istotne zwolnienie to wskazuje, iż ustawodawca zakładał, iż na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność rolnicza. Przeciwne stanowisko bowiem nie wymagałoby zwolnienia tych gruntów od podatku rolnego.

Konkludując stwierdzić należy, iż pobór wód podziemnych dokonywany przez rodzinne ogrody działkowe może być uznany za pobór na cele rolnicze, o ile faktycznie służy prowadzeniu działalności ogrodniczej. Wyraźnie podkreślić należy, że ogrodnictwo obejmuje zarówno uprawianie warzyw, jak i roślin ozdobnych, a także zakładanie i prowadzenie ogrodów, czyli zarówno terenów zajętych pod uprawę warzyw, kwiatów i roślin owocowych, jak i terenów ozdobionych drzewami i klombami (por. Mały słownik języka polskiego PWN pod. red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, Warszawa 1969).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyjęciem wyżej przytoczonej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne i art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego przemawia także regulacja zawarta w art. 7a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tych okolicznościach biorąc pod uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia celów rolniczych zasadne wydaje się przyjęcie wykładni korzystniejszej dla strony zobowiązanej do poniesienia opłaty.

Co istotne dla zastosowania § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne konieczne jest nie tylko stwierdzenie dokonywania poboru wód podziemnych do celów rolniczych, ale również stwierdzenie dokonywania poboru na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Po myśli natomiast art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód.

W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu [...] maja 2018 r. wskazano, iż pobór wód jest dozwolony wyłącznie na potrzeby ogrodów działkowych do podlewania upraw. Tym samym przyjąć należy, iż w pozwoleniu wodnoprawnym określono, że pobierane wody służyć mają nawadnianiu gruntów i upraw na terenie rodzinnych ogródków działkowych.

W wyżej opisanych okolicznościach za słuszne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, co skutkowało koniecznością uchylenia wyroku Sądu I instancji, bowiem niezasadne było wyrażone w nim stanowisko, iż spełnienie przesłanki poboru wody na cele rolnicze wymaga prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a działalność niespełniająca tych kryteriów nie może być uznana za działalność rolniczą. Działając natomiast na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona rozpoznał skargę, bowiem również decyzja organu cechowała ta sama wada, którą cechował się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się zatem do rozważań prawnych poczynionych w przedmiotowym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).