Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 405/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w zw. z  par. 2 pkt 5 i 6, art. 200, art. 205 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Firmy A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 listopada 2016 r. nr XVI/292/16 w przedmiocie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Firmy A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 listopada 2016 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2-4, ust. 4 pkt 1 i ust. 7, art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) oraz art. 18 pkt 19 lit. f, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486), podjął uchwałę nr XVI/292/16 w sprawie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 22 grudnia 2016 r. pod pozycją 5125.

Zgodnie z treścią § 2 uchwały połączenie nastąpi poprzez przeniesienie całego mienia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie (podmiot przejmowany) na Samodzielny Publiczny Wojewódzki Szpital Zespolony w Szczecinie (podmiot przejmujący). Dniem połączenia będzie dzień wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie (§ 3 ust. 1).

Z treści uchwały wynika (§ 3 ust. 2), że z dniem połączenia ww. podmiotów leczniczych Samodzielny Publiczny Wojewódzki Szpital Zespolony w Szczecinie przejmie udzielanie świadczeń zdrowotnych wchodzących w zakres zadań podmiotu przejmowanego; wstąpi we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem był podmiot przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków; przejmie zobowiązania i należności wynikające z działalności podmiotu przejmowanego, według stanu na dzień połączenia oraz mienie podmiotu przejmowanego według stanu na dzień połączenia. Z dniem połączenia podmiotów leczniczych pracownicy podmiotu przejmowanego stają się pracownikami podmiotu przejmującego na podstawie i zasadach określonych w art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (§ 3 ust. 3). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Zachodniopomorskiego (§ 5), natomiast w § 6 postanowiono, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r., Zarząd Wojewódzki Forum Związków Zawodowych Województwa Zachodniopomorskiego, stosownie do postanowień art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, wezwał Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując jako podstawę legitymacji do przedmiotowego wezwania naruszenie prawa Forum Związków Zawodowych do opiniowania założeń i projektu zaskarżonej uchwały, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Uchwałą Nr XX/335/17 z dnia 28 lutego 2017 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] r. Firma A (zwane dalej "Forum ZZ"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, na postawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na opisaną wyżej uchwałę nr XVI/292/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 oraz 21 w zw. z art. 1, art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881) poprzez pominięcie przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w procesie stanowienia tej uchwały, obowiązku opiniowania jej założeń i projektu z Zarządem Wojewódzkim Firmy A Województwa Zachodniopomorskiego w Szczecinie.

Wskazując na powyższe uchybienia, Forum ZZ wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Forum ZZ wyjaśniło, że jest ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową, utworzoną przez: ogólnokrajowe organizacje związkowe, zrzeszenia związków zawodowych oraz inne organizacje związkowe, w rozumieniu art. 11 ustawy o związkach zawodowych. Forum ZZ jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz.1240), zwaną dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego".

Forum ZZ zacytowało treść art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, stanowiący o prawie organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i podało, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, ani inny organ Województwa Zachodniopomorskiego nie skierował do odpowiedniej struktury terenowej Forum ZZ założeń i projektu przedmiotowej uchwały do zaopiniowania.

Zgodnie z art. 19 Statutu Forum ZZ Zarząd Wojewódzki Forum Związków Zawodowych Województwa Zachodniopomorskiego w Szczecinie, jest właściwym organem statutowym struktur terenowych Forum ZZ do reprezentowania Forum ZZ wobec terenowych organów samorządowych, w tym wobec Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego.

Organ ten wiadomość o podjęciu skarżonej uchwały z dnia 15 listopada 2016 r. Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego powziął z jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 22 grudnia 2016 r. Niezwłocznie po powzięciu informacji o podjęciu zaskarżonej uchwały i zapoznaniu się z jej treścią, pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. wezwał Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem strony skarżącej Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, jako organ samorządu terytorialnego, dopuścił się bezczynności w zakresie działalności prawodawczej, czym naruszył prawo Forum ZZ do wyrażenia opinii w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Tym samym zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego obarczona jest istotną wadą prawną, która sprawia, że koniecznym jest jej wyeliminowanie z porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sejmik, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 729/11) podał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem powszechnie obowiązującym o charakterze generalnym, lecz o charakterze indywidulanym, dlatego też nie istniał po stronie organu wynikający z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązek opiniowania tego aktu z odpowiednimi władzami statutowymi skarżącego.

Zdaniem organu, uchwała ta jest aktem o charakterze wewnętrznym, w którym krąg podmiotów zainteresowanych tworzą łączące się - Specjalistyczny Szpital im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie oraz Samodzielny Publiczny Wojewódzki Szpital Zespolony w Szczecinie. W tym przypadku nie ma mowy o przekształceniu czy likwidacji podmiotu leczniczego, co mogłoby ograniczyć działalność medyczną, a przeciwnie - poprzez połączenie doszło do zwiększenia zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych przez podmiot leczniczy. Ponadto, w wyniku połączenia sytuacja pacjentów nie zmieniła się, jak również nie zmieniła się sytuacja pracowników wskazanych szpitali.

W świetle powyższego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o które wnosi strona skarżąca, spowoduje nie tylko powrót do trudnej sytuacji finansowej przejmowanego szpitala, ale również niemożność jego dalszego funkcjonowania, a co za tym idzie - możliwe zwolnienia pracowników i inne dalekosiężne zmiany w zakresie struktury zatrudnienia.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wskazał dalej, że traktując konsolidację powyższych podmiotów jako czynność o charakterze wewnętrznym, przeprowadził przed podjęciem zaskarżonej uchwały szereg konsultacji ze wszystkimi związkami zawodowymi działającymi przy obu placówkach, w tym również powołując się na art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zarząd Województwa dwukrotnie zwrócił się do organizacji związkowych, działających w obu szpitalach (łącznie do siedmiu organizacji związkowych), o opinię do założeń połączenia szpitali w ustawowym terminie 30 dni oraz o opinię do projektu ww. uchwały w ustawowym terminie 30 dni. Część z organizacji związkowych działających w połączonych jednostkach wchodzi w skład skarżącego Forum. Przy Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym jest to Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych - Zakładowa Organizacja Związkowa, a przy Specjalistycznym Szpitalu im. prof. Alfreda Sokołowskiego jest to Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Medycznych Elektroradiologii - Organizacja Zakładowa, bądź Zakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych. Wszystkie związki zawodowe przedstawiły swoje opinie, zarówno do założeń, jak i do projektu uchwały. Zarząd Województwa dwukrotnie pisemnie ustosunkował się do tych opinii, po czym organizacje związkowe dwukrotnie miały możliwość przedstawienia stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. Ponadto, przed podjęciem uchwały o połączeniu szpitali przeprowadzono szereg spotkań informacyjnych i konsultacji ze stroną społeczną, przy udziale przedstawicieli Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego, w tym siedem posiedzeń Wojewódzkiej Rady Dialogu Społecznego, która skupia przedstawicieli różnych związków zawodowych, w tym czterech przedstawicieli Forum Związków Zawodowych.

W ocenie organu, nie jest prawdą, że Zarząd Wojewódzki Forum Związków Zawodowych powziął wiadomość o połączeniu Szpitali z publikacji informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Twierdzenie zawarte w skardze jest tym bardziej nieprawdopodobne, że proces konsolidacji był wielokrotnie przedmiotem doniesień medialnych, a nawet gorących debat politycznych na łamach prasy. Ponadto, w dniu podejmowania uchwały, tj. w dniu 15 listopada 2016 r. przedstawiciele wszystkich związków zawodowych Szpitali uczestniczyli w charakterze obserwatorów na sesji Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, a po jego zakończeniu prasa lokalna szeroko opisywała zasadnicze powody połączenia podmiotów, wskazując argumentację za i przeciwko połączeniu. Argumentacja przeciwko połączeniu częściowo pochodziła od strony związkowej.

Zdaniem Sejmiku, sporna uchwała powinna zostać uznana za tzw. "akt kierownictwa wewnętrznego". Materia uchwały dotyczy bowiem bezpośrednio praw i interesów pracowników zatrudnionych w łączących się szpitalach. Wobec powyższego, Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dwukrotnie wystąpił do siedmiu zakładowych organizacji związkowych z wnioskami o konsultacje. Uznano bowiem, że w tak niezwykłej, indywidualnej sytuacji Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie, prowadzącej do połączenia z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie, głos przedstawicieli załogi jest potrzebny, a nawet konieczny.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że spośród związków zawodowych biorących udział w konsultacjach, o których mowa w odpowiedzi na skargę, dwa z nich, tj. Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych oraz Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Medycznych Elektroradiologii (organizacje zakładowe) należą do Forum, ale nie są upoważnione do jego reprezentowania.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy), a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej : "P.p.s.a.". Kontrola legalności ww. aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując – w pierwszej kolejności - oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w terminie, z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała z dnia 15 listopada 2016 r., nr XVI/292/16 została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Uchwałą z dnia 28 lutego 2017 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne, czego konsekwencją było wniesienie w dniu [...] r. skargi do sądu.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się, w zasadzie, do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego jest aktem prawa miejscowego, czy jak argumentuje to organ, że jest to akt o charakterze indywidualnym, wewnętrznym. Ma to bowiem znaczenie dla kolejnego zarzutu skargi – tj. niespełnienia przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego obowiązku wynikającego z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych.

Wskazać trzeba, że ww. uchwała wydana została między innymi na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1631 ze zm.), który stanowi, że połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być dokonane przez przeniesienie całego mienia co najmniej jednego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (przejmowanego) na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (przejmujący), przy czym stosownie do art. 66 ust. 2 tej ustawy połączenie następuje przez wydanie stosownego aktu w tym przedmiocie, który może mieć formę rozporządzenia, zarządzenia, uchwały (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), bądź porozumienia, zależnie od tego, jaki podmiot uprawniony jest do dokonania połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Oceniając charakter prawny uchwały, o której mowa w art. 66 ust. 2 ww. ustawy należy zwrócić jednocześnie uwagę na treść art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz.486), który mówi, że "Na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części".

Powyższy przepis nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że cechą aktu prawa miejscowego jest to, że zawiera on przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc normy regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją. W ocenie Sądu, normy prawne dotyczące połączenia szpitali mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, dotyczą bowiem, między innymi, zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Akty podejmowane w ww. przedmiocie dotyczą w istocie dostępności do usług medycznych, a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że w tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała.

Ponadto fakt, że uchwały, jak w przedmiotowej sprawie, podejmowane są na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach pozwala na ich kwalifikację jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi powtórzenie przywołanego przepisu Konstytucji. Dlatego nie można uznać jak wskazywał to organ, że mają one charakter wyłącznie wewnętrzny, organizacyjny. Jest to pogląd błędny również w tym kontekście, że normy tej uchwały nie są skierowane jedynie do jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu, bowiem określają również sytuację prawną tych podmiotów, które korzystają z tych szpitali, także tych, którzy skorzystają w przyszłości z nowej formy organizacyjnej powstałej w wyniku połączenia. W tym sensie adresatem uchwały jest społeczność lokalna, chociażby potencjalnie korzystająca z zakładów opieki zdrowotnej w formie dotychczasowej, jak i w nowej formie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela skład orzekający, że uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1824/04, publ. LEX pod nr 227657; z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07, publ. LEX nr 455347 i z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2306/11, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pogląd ten wypowiadany był wprawdzie na tle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ale zachował aktualność na tle obecnej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jako że sam charakter podejmowanego aktu (utworzenie, przekształcenie, likwidacja zakładu opieki zdrowotnej) i jego skutki pozostały bez zmian.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie, wbrew stanowisku organu, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego.

Ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność organów samorządu województwa. Poza instytucją nadzoru, uregulowaną w rozdziale 7 tej ustawy, daje w art. 90 ust. 1 sposobność zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia.

Swój interes prawny i uprawnienie strona skarżąca wywodzi z brzmienia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. z 2015 r., poz. 1881), w myśl którego organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Analizując kwestię interesu prawnego skarżącego Forum ZZ należy podnieść, że wynika on zarówno z treści cytowanego powyżej art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jak również z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 tej ustawy, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. Z regulacji tych wynika, że związek zawodowy stanowi szczególny rodzaj organizacji społecznej powołanej do reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych i socjalnych pracowników i innych osób, o których mowa w art. 2 ustawy. Rozwinięcie i wzmocnienie takiej roli związków zawodowych znajduje się w postanowieniach statutowych skarżących związków zawodowych. Na tle przytoczonych unormowań ustawy o związkach zawodowych stwierdzić należy, że ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej musi być rozumiana szeroko.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. Prof. Alfreda Sokołowskiego w Szczecinie z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w Szczecinie mieści się w zakresie ustawowych zadań związków zawodowych powołanych do obrony szeroko pojmowanych interesów pracowniczych i jako akt normatywny, odnoszący się wprost do działalności związków zawodowych, funkcjonujących w podmiotach objętych skarżoną uchwałą, podlega opiniowaniu w trybie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy sprawy wynika, że projekt uchwały przedłożono do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 1 i 2 organizacjom związkowym. Nie oznacza to jednak, że określony w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb opiniowania projektów aktów normatywnych, został zachowany. Jak bowiem słusznie wskazuje strona skarżąca, projekt zaskarżonej uchwały nie został przedłożony do zaopiniowania właściwej (reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego) organizacji związkowej reprezentowanej przez właściwe władze statutowe. Projekt ten przesłano do zaopiniowania siedmiu organizacjom związkowym, działającym w obu szpitalach, z których część - jak podał organ - wchodzi w skład skarżącego Forum, mianowicie: przy Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym jest to Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zakładowa Organizacja Związkowa, a przy Specjalistycznym Szpitalu im. prof. Alfreda Sokołowskiego jest to Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Medycznych Elektroradiologii Organizacja Związkowa oraz Zakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych.

Z wyjaśnień strony skarżącej wynika natomiast, że spośród związków zawodowych biorących udział w konsultacjach, o których mowa w odpowiedzi na skargę, dwa z nich, tj. Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych oraz Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Medycznych Elektroradiologii (organizacje zakładowe) należą do Forum, ale nie są upoważnione do jego reprezentowania.

Tymczasem organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego są: NZZS "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych oraz właśnie skarżące Forum Związków Zawodowych. Zaznaczyć należy, że wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków, niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 829/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2329/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2961/14).

Ustalanie zatem odpowiedniej władzy statutowej związku - uprawnionej do opiniowania projektów aktów prawnych - Sejmik winien był rozpocząć od analizy treści statutu danego związku. To właśnie statut takiej organizacji wyznacza, jaki organ albo jaka struktura ma uprawnienie do podejmowania czynności w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych. Zgodnie z treścią art. 19 Statutu Forum ZZ z 2015 r. (t. j. z dnia 21 grudnia 2015 r.), to wojewódzkie i powiatowe struktury terenowe Forum reprezentują związek wobec terenowych organów państwowych, samorządowych, organizacji pracodawców, a także wobec regionalnych struktur organizacji politycznych, społecznych i zawodowych.

Oznacza to, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych należało uznać za zasadny.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego, będącego radcą prawnym, w wysokości [...]zł.