Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2006/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót remontowo-budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r. Nr [...].

Ostatnio wymienionym orzeczeniem organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał właścicielowi dworu w [...], gm. [...] – A. R. w terminie do 30 września 2013 r. przeprowadzić roboty remontowo-budowlane w budynku dworu w [...], gm. [...], ze względu na zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku, obejmujące:

- remont ścian wewnętrznych i zewnętrznych wraz z detalem architektonicznym, polegający na osuszeniu i odgrzybieniu zawilgoconego i porażonego biologicznie muru, naprawach konstrukcyjnych muru, w zakresie reperacji oraz przemurowań w obrębie występujących spękań, uszkodzeń, ubytków, zarysowań, wraz z konieczną wymianą substancji historycznego muru oraz wykonanie nowych tynków,

- wykonanie przeciwwilgociowej izolacji pionowej i poziomej fundamentów oraz ścian fundamentowych,

- wykonanie nowej drewnianej więźby dachowej, przy zachowaniu formy, kształtu, gabarytów dachu oryginalnego oraz wykonanie nowego pokrycia dachowego z dachówki karpiówki,

- remont kominów w zakresie reperacji oraz przemurowań w obrębie występujących spękań, uszkodzeń, ubytków, zarysowań,

- wykonanie nowego stropu pomiędzy pierwszą a drugą kondygnacją o takiej samej konstrukcji – drewniany (z wieńcem obwodowym) lub inny ognioodporny żelbetowy lub ceramiczny,

- wykonanie obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych. Ponadto, organ w rozstrzygnięciu decyzji wskazał, że ww. prace należy wykonać na podstawie dokumentacji projektowej, sporządzonej w oparciu o wymaganą dokumentację przedprojektową:

-inwentaryzację architektoniczną obiektu (wraz z detalami architektonicznymi),

-aktualną ekspertyzę konstrukcyjną obiekty, w tym: więźby dachowej, ścian nośnych, stropów wraz z określeniem przyczyn i stopnia zawilgocenia murów oraz opracowaniem założeń do dokumentacji technicznej - projektowej, pozwalającej na powstrzymanie procesu dalszej degradacji obiektu, wykonaną przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego lub konstruktora posiadającego uprawnienia konstrukcyjne bez ograniczeń,

-aktualną opinię mykologiczną obiektu, występującej korozji biologicznej, tj. porażeń grzybami pleśniowymi, grzybami domowymi i przez owady (w drewnianych elementach konstrukcji obiektu), wraz z oceną stanu porażenia biologicznego ścian oraz badaniem stopnia zawilgocenia i zasolenia elementów obiektu w tym fundamentów, ścian wewnętrznych i zewnętrznych (elewacji), itd. z propozycją metod usunięcia korozji.

Zaskarżonym w sprawie orzeczeniem, wydanym na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego -na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.)- uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r. Nr [...] w części określającej termin wykonania robót i prac, i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 30 listopada 2014 r., nadto - uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej wymaganą dokumentację przedprojektową i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, iż decyzją Wojewódzkiego Konserwatora w [...] z [...] marca 1982 r. do rejestru zabytków został wpisany dwór w [...], gm. [...]. Pismem z 20 czerwca 2012 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego dworu. Decyzją z [...] września 2012 r. Nr [...], organ I instancji nakazał właścicielowi dworu w [...], w terminie do 30 września 2013 r., przeprowadzenie robót remontowo-budowlanych w budynku dworu w [...], gm. [...], ze względu na zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku (w sposób powyżej opisany). W uzasadnieniu tej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że dwór w [...] pochodzi z I poł. XIX w., jest to obiekt klasycystyczny, murowany na rzucie prostokąta z gankiem od strony południowej, nakryty dachem naczółkowym z dachówki karpiówki. Od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu, odwołała się A. R. podnosząc m. in., iż organ I instancji nie określił położenia (lokalizacji) dworu, a brak numeru ewidencyjnego działki i obrębu uniemożliwia stwierdzenie, czy decyzja dotyczy tego, czy może innego zabytku, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji stwierdza się, że nieruchomość objęta decyzją znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego miasta [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zmienił, w trybie art. 132 k.p.a., własną decyzję z [...] września 2012 r. Nr [...] (wskazując działkę, na której usytuowany jest budynek dworu w [...]). Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołała się A. R., podnosząc, że ze względu na stan techniczny elementów budowlanych zniszczonych w 90%, nakazane prace są niemożliwe do wykonania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu tego odwołania, uchylił decyzję z [...] października 2012 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 132 k.p.a. (uczynił to decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...]. W konsekwencji, Minister Kultury wskazał, że w sprawie powstała konieczność rozpatrzenia odwołania A. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r., Nr [...].

Zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie, Minister Kultury podał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek nałożony decyzją organu ochrony zabytków I instancji może dotyczyć wyłącznie prac konserwatorskich i robót budowlanych. Przepis art. 3 pkt 6 tej ustawy stanowi, że prace konserwatorskie są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, roboty budowlane natomiast, zgodnie z punktem 8 tego artykułu, są to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Robotami tymi, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 21994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jest budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika zatem, że przedmiotem decyzji, o której w nim mowa nie mogą być prace konserwatorskie, rozumiane zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy, jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że przepis art. 49 ust. 1 nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia obowiązku wykonania określonej dokumentacji, w tym ekspertyz. Zalecenia tego typu mogą natomiast stanowić treść wystąpień pokontrolnych. W związku z tym, zaskarżona decyzja została uchylona w części dotyczącej określenia wymaganej dokumentacji. Ponadto, z uwagi na bardzo duży zakres nakazanych prac i robót, konieczne jest wydłużenie terminu ich wykonania. W pozostałej części zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Dwór w [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, co potwierdza protokół jego oględzin z 10 lipca 2012 r., a także dokumentacja fotograficzna oraz opinie, zgromadzone w sprawie o skreślenie ww. dworu z rejestru zabytków. Zakres nakazanych prac i robót jest ściśle związany ze stwierdzonymi zniszczeniami i uszkodzeniami obiektu. Trzeba przy tym podkreślić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia przedmiotowego dworu z rejestru zabytków.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że obiekt, przy którym należy wykonać nakazane roboty, został w zaskarżonej decyzji wskazany w sposób nie budzący wątpliwości. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia w rozumieniu ścisłym jest dwór w miejscowości Przęsławice, wpisany do rejestru zabytków określonymi decyzjami. Jest to w istocie klasycystyczny dwór powstały w I poł. XIX w., jak wskazano w pierwszej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz w karcie ewidencyjnej opracowanej w 1967 r. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opis obiektu odpowiada cechom tego dworu. Trzeba przy tym podkreślić, że organowi odwoławczemu z urzędu wiadomo, że jest to jedyny tego typu obiekt, tj. dwór wpisany do rejestru zabytków, w Przęsławicach.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], skarżąca – A. R. -reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika- wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] września 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z opinii znajdujących się w aktach postępowania o wykreślenie dworu w [...] z rejestru zabytków.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż formułowanie przez organy ochrony zabytków nakazów, które zarówno ograniczają swobodę właściciela nieruchomości w korzystaniu z niej jak i powodują po jego stronie obciążenie finansowe, musi uwzględniać prawa właściciela nieruchomości. Organy ochrony zabytków nie mogą przyjmować bezwzględnego prymatu ochrony obiektu uznanego za zabytek nad prawem właściciela nieruchomości, na której zabytek ten się znajduje.

Dalej, skarżąca zauważyła, że na potrzeby postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przeprowadzony został tylko jeden dowód - oględziny zabytku. Dowód ten nie może być uznany za wystarczający do wydania decyzji. Skarżąca podniosła, że w posiadaniu organów ochrony zabytków - z pewnością w posiadaniu organu ochrony zabytków drugiej instancji, gdyż to on prowadził postępowanie administracyjne, na użytek którego dowody te zostały przeprowadzone - znajdują się dowody, które powinny zostać wykorzystane przez organ ochrony zabytków dla wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. I tak, skarżąca wskazała, że dołączona do wniosku o skreślenie z rejestru zabytków Ekspertyza stanu zachowania dworu w [...] koło [...], sporządzona przez P. M., datowana na marzec-lipiec 2011, wyklucza możliwość dezynfekcji i rewaloryzacji murów. Podobnie, sporządzona przez Laboratorium Muzeum Narodowego 7 lipca 2011 r analiza wyników badań mikrobiologicznych przeprowadzonych przez to Laboratorium, podkreśla narażenie murów na bardzo długi okres działania mikroorganizmów, które mogą mieć szkodliwe działanie dla zdrowia, a ponadto prowadzą do intensywnego przebiegu rozkładu murów. Materiały tworzące konstrukcję budynku - mury i materiały drewniane - zostały uznane w ww. analizie za w większości wymagające usunięcia, ze względu na ich rozkład i zniszczenie uniemożliwiające ponowne wykorzystanie. Wreszcie, sporządzona na wniosek samego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Oddziału Terenowego w Warszawie z [...] stycznia 2012 r., poza stwierdzeniem utraty przez budynek wartości zabytkowych, potwierdza ustalenia Ekspertyzy P. M. co do stanu murów, i przyjmuje ustalenia Laboratorium Muzeum Narodowego, co do niemożliwości wtórnego wykorzystania ocalałych materiałów. Przywołując powyższe dowody skarżąca podniosła, iż niemożliwe jest wykonanie obowiązków określonych w pkt 1 i 4 decyzji I instancji. Treść tych nakazów, sprowadzających się do nałożenia na adresata decyzji obowiązku wykorzystania istniejących murów w większości, stoi w sprzeczności z ustaleniami powyżej wymienionych dowodów wskazujących na niemożliwość rewaloryzacji istniejących murów ze względów sanitarnych i konstrukcyjnych. Skarżąca podniosła przy tym, iż organ I instancji wydał swoją decyzję bez żadnego odniesienia się do powyższych dowodów, a organ II instancji ogólnie wskazał na istnienie ekspertyz, jednak do ich ustaleń w żaden sposób się nie odniósł, choć skarżąca w odwołaniu od decyzji organ I instancji z [...] października 2012 r. nr [...], wydanej w trybie art. 132 k.p.a., wskazywała na niemożność wykonania nakazów zawartych w decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. W istocie więc, jak wskazała, organy administracji obu instancji wydały nakaz, który w świetle istniejącego materiału dowodowego jest niemożliwy do zrealizowania. Natomiast dowodów, które by pozwalały przyjąć wniosek przeciwny, nie przeprowadziły. Takie działania organów administracji obu instancji stanowią naruszenia wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dyrektyw dotyczących sposobu dokonywania ustaleń faktycznych będących podstawą dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- decyzja będąca jej przedmiotem, została wydana na skutek wadliwego, bo nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Wyrazem tego jest uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, nie spełniające wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to wskazuje na ogólnikowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy zasadniczych jej okoliczności oraz pominięcie dowodów, tj. tych istotnych dla skarżącej, a mogących mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

-Przed rozwinięciem powyższej oceny zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ten z urzędu winien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie tego organu było zgodne z prawem, winien on - stosownie do zasady prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie (niezależnie od instancji, w której organ ten orzeka), zmierzającym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i winien wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Należy przy tym dostrzec, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski i argumenty strony.

W niniejszej sprawie, z przyczyn przedstawionych poniżej, powyższe przepisy nie zostały zachowane.

-Przypomnieć wcześniej należy, iż kontrolowaną przez Sąd decyzją z [...] czerwca 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zasadniczym zakresie utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Decyzją tą organ I instancji nałożył na skarżącą jako właściciela zabytku, tj. dworu [...], gm. [...], m. in. obowiązek wykonania szeregu prac remontowo-budowlanych. Wskazana decyzja organu I instancji została wzruszona przez Ministra Kultury co do terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonych obowiązków w ten sposób, że termin ten został wydłużony do dnia 30 listopada 2014 r., nadto - decyzja ta została uchylona w części nakładającej obowiązek wykonania prac na podstawie dokumentacji projektowej, sporządzonej na podstawie dokumentacji przedprojektowej, w tym opinii mykologicznej obiektu. W tej części organ II instancji uznał, iż postępowanie organu I instancji (wobec brzmienia ww. art. 49) winno być umorzone (i tak też orzekł).

Wskazane decyzje wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu, w sprawie stanu technicznego budynku dworu w [...]. Z akt wynika, iż obiekt ten, wzniesiony w I połowie XIX w., został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] maja 1975 r., a wpis ten został przeniesiony do księgi rejestru zabytków województwa radomskiego decyzją z [...] marca 1985 r. (pod nr rejestru [...]). Z akt sprawy wynika również, iż skarżąca – A. R., nabyła dwór w [...] w drodze umowy kupna – sprzedaży od Gminy [...] w dniu 14 stycznia 2011 r., mając wiedzę co do tego, że ww. obiekt jest zabytkiem, a na jego sprzedaż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] wyraził zgodę Gminie [...], ale pod pewnymi warunkami. Powyższe wynika z akt administracyjnych sprawy dotyczącej wykreślenia ww. obiektu z rejestru zabytków (dołączonych do akt niniejszej sprawy), w których to znajduje się m. in. kopia wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] stycznia 2011 r. (nr repertorium [...]), w którym powyższe informacje zostały ujęte.

Zatem, jak wynika z powyższego, niniejsza sprawa dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków – dworu w [...], którego właścicielem od 14 stycznia 2011 r. jest A. R.. Skarżąca miała świadomość, iż nabyty przez nią obiekt jest objęty ochroną konserwatorską, a tym samym, że jako właściciel tego obiektu ma obowiązek stosować się do przepisów o ochronie zabytków. Warto przy tym dostrzec, iż w § 1 pkt 6 lit. B ww. aktu notarialnego zapisano, iż organ konserwatorski zobowiązał Gminę [...] do zawarcia w akcie notarialnym dotyczącym przeniesienia własności zabytku na nabywcę obowiązku użytkowania nabytej nieruchomości zgodnie z zasadami opieki nad zabytkami w sposób odpowiadający jej wartości zabytkowej, należytego utrzymania i przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury (Dz. U. z 2004 r., Nr 150, poz. 1579), ze wskazaniem terminu przeprowadzenia prac remontowo-konserwatorskich zabytkowego obiektu wraz z jego zagospodarowaniem. Jednocześnie, wskazać należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż przedmiotowy w sprawie, zabytkowy budynek dworu jest w złym stanie technicznym. Świadczą o tym nie tylko ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych w dniu 10 lipca 2012 r., bezpośrednio poprzedzających wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, ale również dowody zgromadzone na potrzeby postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wykreślenie ww. obiektu z rejestru zabytków. To zaś w pełni umożliwiało organowi wojewódzkiemu zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a Sąd zastosowania tego przepisu nie kwestionuje.

Uwzględnienie skargi spowodowane jest natomiast zakresem i charakterem nałożonym przez organ w oparciu o ww. przepis obowiązków, polegających na wykonaniu konkretnych robót konserwatorskich czy typowo budowlanych. Brak wyczerpującej analizy sprawy (w tym, pominięcie konkretnych dokumentów) spowodował, iż można mieć wątpliwości po pierwsze - co do tego, czy niektóre z tych prac mieszczą się w dyspozycji ww. przepisu, po drugie - co do tego, czy wobec stanu technicznego zabytkowego obiektu, część z nakazanych prac jest w ogóle możliwa do zrealizowania i spójna z dowodami, które należało w tym postępowaniu uwzględnić. Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia, z uwagi na zbyt ogólnikową treść jej uzasadnienia, nie usuwa wątpliwości w tym zakresie, a to zdaniem Sądu powodowało, iż nie mogła ona pozostać w obrocie prawnym.

-Rozwijając powyższe należy zauważyć, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku (v. art. 38 ust. 3 pkt 1). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. ustawy, z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, a ten zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (v. art. 39 ust. 2). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2, wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, w tym decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z art. 49 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, decyzja przewidziana w art. 49 ust. 1 ww. ustawy, może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. Wojewódzki konserwator zabytków może ale nie musi wskazany przepis zastosować, albowiem ustawa nie nakłada na niego obowiązku skorzystania z rozwiązań w tej normie przewidzianych. Niemniej, stosując ww. przepis, organ nie może wykroczyć poza jego dyspozycję. Z przepisu tego wynika zaś, iż obowiązki nałożone na jego podstawie mogą obejmować tylko prace konserwatorskie lub roboty budowlane, i to tylko te, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc te, które uchronią zabytek przed jego dalszą degradacją. Zauważyć bowiem należy, iż ustawodawca w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, zawarł definicję prac konserwatorskich, przez które należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. W art. 3 pkt 8 ww. ustawy zawarto natomiast definicję robót budowlanych, przez które należy rozumieć roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Stosując ww. przepis art. 49 ust. 1 i wydając decyzję na jego podstawie, należało zatem mieć na uwadze, iż zakres prac, jakie na jego podstawie mogą być nałożone nie może być dowolny, nałożone prace muszą mieć charakter albo prac konserwatorskich (zabezpieczających, utrwalających) albo robót budowlanych, przy czym - tylko tych niezbędnych, tj. mających spowodować zahamowanie procesu degradacji zabytku. Prace te nie mogą więc polegać na uzupełnieniu lub odtworzeniu zabytku (jego części), bo wówczas, zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy, byłyby to prace restauratorskie, a te nie zostały wymienione w ww. art. 49 ust. 1.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać zaś trzeba, iż choć organ II instancji podał, iż obowiązek nałożony decyzją organu ochrony zabytków może dotyczyć wyłącznie prac konserwatorskich i robót budowlanych, i nie może obejmować prac określonych w art. 3 pkt 7 ww. ustawy (prac restauratorskich), to jednak nie odniósł tego zupełnie do obowiązków sformułowanych w decyzji organu I instancji, a polegających na wykonaniu konkretnych robót. Tymczasem organ I instancji nałożył tego rodzaju obowiązki, które bez pogłębionej analizy organu (tj. bez przedstawienia dodatkowego stanowiska organu w tym zakresie) mogą sprawiać wrażenie wykraczających poza dyspozycję art. 49 ust. 1, jako mających charakter odtworzeniowy. Dotyczy to m. in. wykonania ścian fundamentowych, wykonania nowej więźby dachowej i wykonania nowego stropu pomiędzy pierwszą a drugą kondygnacją. Bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i przestawienia oceny w tym zakresie, nie sposób stwierdzić jednoznacznie, czy tego rodzaju prace mają jeszcze charakter zabezpieczający zabytek przed dalszą jego degradacją, czy już odtworzeniowy. Stąd też Sąd uznał, iż orzeczenie organu II instancji nie zawierające żadnego uzasadnienia w tej kwestii jest wadliwe, wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 3 pkt 6, 7 i 8 tej ustawy.

Nadto, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wymaga wzruszenia także z tego powodu, iż wydając to orzeczenie nie ustalono w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, co również miało znaczenie dla sformułowania obowiązków, jakie w decyzji wydanej w oparciu o art. 49 ust. 1 można było/należało na skarżącą nałożyć. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, iż Minister Kultury całkowicie zbagatelizował stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 132 k.p.a. (tj. od decyzji wydanej w dniu [...] października 2012 r. Nr [...]). Wprawdzie, zaskarżoną decyzję Minister Kultury wydał na skutek rozpatrzenia nie tego odwołania (bo nie od tej decyzji organu I instancji), niemniej miał wiedzę co do tego, iż w innym środku zaskarżenia (odnoszącym się w istocie do tej samej sprawy), skarżąca podniosła, że ze względu na stan techniczny elementów budowlanych zniszczonych w 90%, obowiązki nałożone decyzją I instancji są niemożliwe do wykonania. Tym samym w sprawie należało uzupełnić postępowanie w tej kwestii, wykorzystując w tym celu dowody, które wprawdzie zostały wytworzone na użytek innego postępowania (bo prowadzonego w przedmiocie wykreślenia obiektu z rejestru zabytków), ale odnoszą się do tego samego zabytkowego budynku - dworu w [...]. W takim więc zakresie, w jakim dotyczą stanu technicznego tego obiektu i mogą być przydatne dla sformułowania obowiązków na podstawie art. 49 ust.1, winny być wykorzystane. Podnosząc powyższe Sąd ma na uwadze powołane w skardze opinie i ekspertyzy, tj.: ekspertyzę stanu zachowania dworu w [...] z 2011 r. sporządzoną przez P. M., opinię sporządzoną przez Oddział Terenowy Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] stycznia 2012 r. oraz wyniki badań mikrobiologicznych dworu w [...] z [...] lipca 2011 r. Laboratorium Muzeum Narodowego w [...]. Z przywołanych dokumentów wynika jedna zgodna teza, a mianowicie to, że przedmiotowy obiekt jest w znacznym stopniu zniszczony i porażony biologicznie. "Większość materiałów tworzących konstrukcję budynku wymaga usunięcia, gdyż stopień ich rozkładu i zniszczenia przez organizmy żywe uniemożliwia ich ponowne wykorzystanie" (tak, we wnioskach końcowych do wyników badań Laboratorium Muzeum Narodowego w [...]). Wobec takich okoliczności wynikających z dowodów pominiętych w sprawie, trudno za prawidłowo sformułowane uznać te obowiązki określone w decyzji I instancji, które dotyczą remontu ścian polegającego na ich osuszeniu i odgrzybieniu. W tym też kontekście Sąd za zasadne uznał argumenty podniesione w skardze i stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podnosząc powyższe Sąd miał w szczególności na uwadze, iż organ wydając zaskarżoną decyzję pominął istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy w postaci powyżej wymienionych opinii i ekspertyz, zawierających ocenę stanu technicznego elementów drewnianych i murów przedmiotowego zabytku i wskazujących na to, że ich rewaloryzacja (z uwagi na stopień porażenia biologicznego) jest niemożliwa.

W konsekwencji, Sąd przyjął w sprawie, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym, a to skutkowało co najmniej przedwczesnym utrzymaniem w mocy w zasadniczym zakresie decyzji organu I instancji.

-Niezależnie od poczynionych powyżej uwag, Sąd uznał także, iż zaskarżona decyzja w części w jakiej zmienia termin wyznaczony na wykonanie prac nie uwzględnia nadal szerokiego zakresu nałożonych robót, jak również tego, iż część z nich musi być poprzedzona uzyskaniem stosownego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego, albowiem decyzja z art. 49 ust. 1 takiego zezwolenia nie zastępuje.

-Ponownie orzekając w sprawie organ II instancji winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz poddać analizie zakres prac nałożonych w decyzji I instancji mając na uwadze, iż nie mogą mieć one charakteru odtworzeniowego. Winien także uwzględnić w sprawie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dotyczącym wykreślenia obiektu z rejestru zabytków i rozważyć z jego uwzględnieniem, czy nakazane prace są w okolicznościach sprawy zasadne i wykonalne.

Z tych też przyczyn, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej ustawy, uwzględniając wpis uiszczony w sprawie w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa procesowego.