Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 326/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 ust. 6-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 7, 10 § 1, 12 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosków Burmistrza Dzielnicy [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...], odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2015r.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7 kondygnacyjnego z garażem podziemnym, wjazdem i wejściem od ul. [...], na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania E. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazując w uzasadnieniu, że nie ma żadnych przeszkód, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w sytuacji, gdy uznało decyzję organu l instancji za błędną, uchyliło tę decyzję i orzekło odmiennie co do istoty sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. i ustaliło warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7-kondygnacyjnego z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną oraz niezbędnymi urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], z wjazdem i wejściem od ul. [...], w Dzielnicy [...] w [...].

W dniu [...] lipca 2013 r. do SKO w [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (Wspólnota Mieszkaniowa "[...]") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie wskazano, że w dniu 20 czerwca 2013 r. pracownik spółki [...] Sp. z o.o. w [...] (będącej do dnia [...] stycznia 2013r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w [...]) – E. D. poinformowała wnioskodawcę o wydaniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji ostatecznej sygn. akt [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego przy ul. [...] w [...], przekazując wnoszącemu kserokopię przedmiotowej decyzji. W dniu [...] lutego 2013 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] spółka [...] Sp. z o.o. w [...] sprzedała pierwszy z lokali w położonym po sąsiedzku budynku przy ul. [...]. Tym samym z mocy prawa (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r. o własności lokali) z tą chwilą powstała Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości wspólnej położonej w [...] przy ul. [...]. Z tym dniem Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" powinna stać się stroną prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowania administracyjnego znak [...].

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Kolegium wznowiło postępowanie zakończone ww. decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013r.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] organ działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., co skutkuje wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ponadto Kolegium wskazało, iż po ponownym dokonaniu analizy akt sprawy oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r., Kolegium uznało, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium w decyzji nr [...] ustaliło warunki zabudowy, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1130/10. Kolegium uznało, że analiza obszaru została przeprowadzona prawidłowo, a wydana decyzja jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi. W jego ocenie wada postępowania polegająca na nie braniu udziału w postępowaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości [...] nie miała wpływu na treść orzeczenia Kolegium.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Burmistrz Dzielnicy [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]".

Burmistrz Dzielnicy [...] zarzucił, iż Kolegium nie zwróciło się do Prezydenta [...] o uzupełnienie analizy terenu. Rozpatrując sprawę naruszono również zapis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie uzgodniło obsługi komunikacyjnej obszaru przyległego do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi - o czym wprost napisał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/10. Skarżący zaznaczył, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej przez działkę ew. nr [...] (brak jakiegokolwiek tytułu do działki [...], choćby służebności). Nadto Burmistrz wskazał, iż E. G. kupując działkę ew. nr [...], w akcie notarialnym z [...] listopada 2007 r. Rep. A [...] oświadczył, że ma świadomość konsekwencji związanych z tym, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Burmistrz zarzucił także, iż przeprowadzona analiza terenu budzi wątpliwości co do jej wyników, bowiem na dzień sporządzenia analizy na wskazanym obszarze nie występowały budynki o parametrach, które zostały ustalone dla nowej zabudowy w decyzji Kolegium. W żadnym bowiem stopniu nie można w przypadku ustalenia takich warunków zabudowy jak 7 kondygnacji, linia zabudowy nie uwzględniająca odległości od granic terenu kolejowego, powierzchnia zabudowy, czy przeznaczenie obiektu (budynek biurowy) mówić, o kontynuacji parametrów czy funkcji, które mają kształtować ład przestrzenny tej części [...]. We wniosku podniesiono również, że decyzję wydano [...] kwietnia 2013 r., natomiast mapa, na której dokonano analizy była aktualna na dzień 5 stycznia 2012 r. Przy tak intensywnie rozwijającym się terenie dzielnicy, można mieć uzasadnione obawy, czy stan faktyczny obszaru analizowanego jest spójny z odwzorowaniem geodezyjnym załącznika do decyzji. W ocenie Burmistrza wątpliwości budzi również ustalenie kręgu stron postępowania, gdyż za stronę nie zostały uznane [...] jako właściciel działki nr [...] oraz [...] z siedzibą na [...], w miejsce którego w dniu [...] kwietnia 2015 r. wstąpił B. C. - jako jej użytkownik wieczysty.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła, iż podstawą wniosku o wznowienie był nie tylko fakt pominięcia w postępowaniu Wspólnoty, ale również istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, do których Kolegium nie odniosło się w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. We wniosku podniesiono, iż brak powołania się wprost na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie oznacza, iż wniosek o wznowienie nie został oparty na tej właśnie podstawie, skoro Wspólnota wskazała na wystąpienie w sprawie nowych, nieznanych organowi okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej Kolegium nie odniosło się do podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, a tym samym naruszyło art. 7 i art. 107 § 3 Kpa. We wniosku zarzucono również, iż Kolegium dokonało oceny dowodów w sposób dowolny co również stanowi naruszenie obowiązujących przepisów.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wskazała, iż analiza urbanistyczna w oparciu, o którą zostały ustalone warunki zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...], została przeprowadzona nierzetelnie i w oparciu o nieaktualną mapę geodezyjną oraz bez dokonania wizji w terenie. W ocenie wnioskodawcy planowany budynek nie będzie stanowił "kompozycyjnego zamknięcia kwartału zabudowy mieszkaniowej - osiedla "[...]", gdyż kompozycja osiedla to 4 bloki zwartej zabudowy w układzie pierzejowym od strony ulicy [...]. W ocenie Wspólnoty usytuowanie zabudowy na działce nr [...] niweczy założenia projektu planu miejscowego, który zakłada w tym miejscu przedłużenie ulicy [...] i włączenie jej do ul. [...]. W ocenie wnioskującego nie można zgodzić się również z ustaleniami analizy otoczenia, że na działkach w obszarze analizowanym nie ma powierzchni pokrytych roślinnością, gdyż tereny zielone są urządzone na działce [...] przylegającej do działki nr [...], jak również na działce przyszłej drogi. Tereny zieleni urządzonej stanowią 25% powierzchni inwestycji [...] Sp. z o.o., jak również inwestycji [...], a zatem wyznaczenie na sąsiadującej z osiedlem działce 10% powierzchni biologicznie czynnej jest niezgodne z zagospodarowaniem sąsiadujących działek będących w obszarze analizy. We wniosku zaznaczono także, iż działka nr [...] przylega bezpośrednio do terenów kolejowych (dz. nr [...] z obrębu nr [...] i nr [...] z obrębu [...]), a zatem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na wschodniej granicy działki nr [...] i na granicy terenu kolejowego jest niezgodne z § 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] września 2015 r. Uzasadniając wskazało, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy są co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania, jak również sąsiednich nieruchomości, o ile wykażą swój interes prawny, przy czym niekoniecznie nieruchomości te muszą bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycji, czyli w niniejszym postępowaniu są to: właściciel działki nr [...] – m[...] oraz jej aktualny użytkownik wieczysty – B. C.

Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] września 2015 r., iż decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z pominięciem jednej ze stron postępowania tj. Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...], co stanowiło podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Za niezasadne Kolegium uznało twierdzenia Wspólnoty, jakoby wskazała na istnienie nowych, nie znanych organowi orzekającemu okoliczności, co tym samym wypełniać mogłoby dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W ocenie organu, wnioskodawca nie wskazał bowiem na nowe istotne dla sprawy, a nie znane organowi orzekającemu, okoliczności sprawy, a jedynie na odmienną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też organ stwierdził, iż mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., co w świetle art. 146 § 2 Kpa uzasadniało odmowę jej uchylenia i obligowało do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (por. art. 151 § 2 Kpa).

SKO podniosło, iż warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wskazane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalone zostały w oparciu o analizę obszaru dokonaną przez uprawnionego architekta, w której zbadano funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego. W oparciu o wyniki powyższej analizy w sposób prawidłowy ustalono podstawowe parametry planowanej inwestycji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. uwzględnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199).

Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie dokonania analizy w oparciu o mapę aktualną na dzień 5 stycznia 2012 r. Kolegium wskazało, iż strony nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wskazywać na zmiany w sposobie zagospodarowania terenu analizowanego, które wpłynąć mogłyby na ustalone parametry planowanej inwestycji. Zauważyło, iż analiza, stanowiącej załącznik do decyzji, mapy obszaru analizowanego oraz map poglądowych Urzędu [...] nie wskazuje, aby na analizowanym obszarze nastąpiły zmiany mogące mieć wpływ na ustalone decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. parametry inwestycji. Poniosło, iż planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę budynku biurowego. Stanowić więc będzie kontynuację funkcji obiektów zlokalizowanych po północnej stronie ulicy [...] i kompozycyjne zamknięcie kwartału zabudowy mieszkaniowej - osiedla "[...]" od strony wschodniej - ulicy [...] i wiaduktu [...]. Jednocześnie zauważyło, iż wbrew twierdzeniom Wspólnoty, 4 bloki mieszkalne nie tworzą zwartej pierzei wzdłuż ul. [...], a budowa 7 kondygnacyjnego budynku biurowego na działce nr [...] nie zaburzy ładu przestrzennego i architektonicznego wskazanego obszaru. Zgodnie z wyznaczonymi parametrami ma to być bowiem budynek biurowy, którego parametry nawiązują do cech najbliższej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odnośnie nieprawidłowego określenia linii zabudowy planowanej inwestycji wskazało, iż dopuszczenie sytuowania budynku w granicy działki nastąpiło ze względu na racjonalne i ekonomiczne wykorzystanie niewielkiej powierzchni działki nr [...]. Ponadto zaznaczyło, iż linia zabudowy została wyznaczona wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], która nie graniczy z terenami kolejowymi, bowiem działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną od strony wschodniej, zaś działka kolejowa nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] (oddzielają ją działki nr [...] i nr [...]). Jednocześnie zauważyło, iż wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy według wschodniej granicy działki nr [...] nie przesądza przy tym o naruszeniu wskazanych w art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. z 2015, poz. 1297) odległości. Jak bowiem skazano w analizie obszaru granica terenu kolejowego ulega zmianom i nie stanowi właściwego odniesienia; odległość od skrajnego czynnego toru do granicy terenu planowanego zamierzenia budowlanego wynosi około 37 m.

Za zasadne organ uznał również zarzuty dotyczące braku podstaw do ustalenia maksymalnej wysokości planowanej inwestycji na 28 m (7 kondygnacji). Z analizy obszaru wynika bowiem, iż 7 kondygnacji (o wysokości 25 m) posiadają budynki mieszkalne z usługami w parterach po zachodniej stronie ul. [...] (na działce nr ew. [...] i [...]). Część budynku na działce nr [...] posiada zaś 15 kondygnacji. Stanowią więc one właściwe odniesienie dla wyznaczenia maksymalnej wysokości planowanej inwestycji na 7 kondygnacji

Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty odnośnie wyznaczenia na objętej inwestycją działce 10% wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ wskazał, że w decyzji ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, co nie oznacza, że stosunek powierzchni zieleni do powierzchni zabudowy nie będzie większy. Ponadto ustanowienie ww. wskaźnika wynikało z wielkości działki nr [...], a żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje sztywnych reguł określania udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenie planowanej inwestycji.

Za niezasadne Kolegium uznało również zarzuty w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nie posiadającej dostępu do drogi publicznej. Kwestia ta została bowiem przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/10.

W świetle powyższego oraz mając na uwadze, iż w zaświadczeniu Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] wskazano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, za nie zasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, na zasadność zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiska nie może mieć również wpływu zarzut niezgodności jej postanowień z założeniami projektu planu miejscowego, który zakłada na tym terenie przedłużenie ulicy [...] i włączenie jej do ul. [...]. Organ wskazał, iż postanowienia projektu planu miejscowego nie wiążą organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który może jedynie, w oparciu o art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wydawane są dla obszarów nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania terenu. Natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kolegium ustaliło, iż planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Miasto [...] (dalej: "skarżący") zarzuciło naruszenie:

I. przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 61 ust. 1 - 5 - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej: upzp) w związku z § 2 ust 3 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), poprzez opracowanie analizy niezgodnej ze stanem faktycznym, w sposób nierzetelny, w oparciu o nieaktualną mapę geodezyjną oraz bez dokonania wizji w terenie (art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r o transporcie kolejowym tekst jednolity: Dz. U. z 2015 poz. 1297, ze zm. - dalej: utk) - tj. niezachowania odległości od obszaru kolejowego linii zabudowy wskazanej w załączniku nr 3 decyzji z [...] kwietnia 2013. Nieprawidłowe zaś określenie obszaru analizowanego nie pozwala na przyjęcie, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co skutkuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 53 ust. 4 pkt. 9 upzp w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: udp), poprzez brak uzgodnienia projektowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz brak analizy czy istniejące parametry techniczne drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd i dojście do planowanego budynku spełniają zapisy w/w rozporządzenia;

2. § 2 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzez brak prawidłowego wyliczenia wskaźnika wymaganych ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji;

3. § 2 ust 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzez brak przeprowadzenia analizy ochrony interesu osób trzecich przed pozbawieniem ich dostępu do drogi publicznej, oraz pozbawienia dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 10 § 1, 12 §1 Kpa, poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny, braku zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przewlekle załatwianie sprawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2015r. utrzymująca w mocy decyzję ww. organu z dnia [...] września 2015r. odmawiającą uchylenia decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. o warunkach zabudowy, po wznowieniu postępowania.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, będącym odstępstwem od zasady trwałości decyzji, celem którego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami ściśle sprecyzowanymi w k.p.a. i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą, zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. wyrok uchwała 7 sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46).

Należy również zaznaczyć, że wznowienie postępowania nie jest ani trybem, którego uruchomienie prowadzi do kontynuacji postępowania zwykłego, ani też trybem, którego uruchomienie prowadzić by miało do doprecyzowania nieścisłości postępowania zwykłego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestionowane decyzje wydane zostały w toku postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest umożliwienie podmiotom materialnie uprawnionym poddanie weryfikacji decyzji ostatecznie rozstrzygającej o uprawnieniach i obowiązkach. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był przepis art. 146§2 w zw. z art 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji z dn. [...] kwietnia 2013r., co w świetle art.146§2 kpa uzasadniało odmowę jej uchylenia i uprawniało organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił ww. decyzji ( art.151§2 kpa).

SKO w [...] ww. decyzji potwierdziło, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r. została wydana z pominięciem jednej ze stron postępowania, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", co stanowiło podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art.145§1 pkt.4 kpa, co jednak nie skutkuje odmiennym rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" została postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 327/16 odrzucona.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] wskazał, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wskazane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. ustalone zostały w oparciu o analizę obszaru dokonaną przez uprawnionego architekta, w której zbadano funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego. W oparciu o tak przeprowadzoną analizę, w sposób prawidłowy ustalono podstawowe parametry planowanej inwestycji. W ocenie organu, decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r. uwzględnia wszystkie przesłanki wskazane w art.61 u.p.z.p.

Sąd generalnie zgadza się z ta oceną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Miasta [...] należy przede wszystkim wskazać, że zarzuty te w większości stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych na poprzednich etapach postępowania i były już przedmiotem analizy SKO w [...].

W odniesieniu do najdalej idącego zarzutu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia art.61 ust.1-5 u.p.z.p. poprzez opracowanie analizy niezgodnej ze stanem faktycznym, w sposób nierzetelny, w oparciu o nieaktualną mapę geodezyjną oraz bez dokonania wizji w terenie, tj. niezachowania odległości od obszaru kolejowego linii zabudowy, Sąd stwierdził jego niezasadność z następujących powodów.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art.61 ust.1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak i braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a z kolei porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (vide wyrok WSA w Poznaniu LEX 140 5105).

W rozpoznawanej sprawie nie występują tego rodzaju nieprawidłowości. Strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wskazywać na zmiany w sposobie zagospodarowania terenu analizowanego, które to zmiany miałyby wpływ na ustalone parametry planowanej inwestycji. Organ w ocenie Sądu trafnie podniósł, że analiza stanowiącej załącznik do decyzji mapy obszaru analizowanego oraz map poglądowych Urzędu [...] dostępnych na stronach internetowych urzędu nie wskazuje, aby na analizowanym obszarze nastąpiły zmiany mogące mieć wpływ na ustalone decyzją z dn. [...] kwietnia 2013r. parametry inwestycji.

W kontekście zarzutu wykorzystania nieaktualnej mapy, należy stwierdzić, że pomimo iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być mapą aktualną, to jednak wymóg ten wynika zarówno z art.7 i 104 kpa, jak i art.54 pkt.3 w zw. z art.61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p.

Mapa powinna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania( vide wyrok WSA w Krakowie z dn. 30.11.2009r. sygn. II SA/Kr 1482/09).

Tak rozumiane wymogi aktualności użytej w niniejszej sprawie mapy zostały zachowane.

Jednocześnie ponieważ żaden z załączników przedłożonych przez stronę skarżącą nie spełniał wymogów uznania go za dokument urzędowy, ani dokument prywatny, brak było podstaw by na podstawie art.106§3 p.p.s.a przeprowadzić dowód z tych załączników rozpoznając sprawę.

Jako niezasadny został oceniony zarzut braku uzgodnienia projektowanej inwestycji z zarządcą drogi i braku dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Kwestię tę przesądził NSA w wyroku z dn. 20.07.2011r. sygn. akt II OSK 285/11 stwierdzając, że na etapie warunków zabudowy inwestor nie musi się legitymować prawem do własności nieruchomości, powyższe jest wymagane na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji należy uznać, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, a zarzut naruszenia art.53 ust.4 pkt.9 u.p.z.p. nie jest uzasadniony.

Jako niezadany został także zakwalifikowany zarzut naruszenia §2 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. poprzez brak prawidłowego wyliczenia wskaźnika wymaganych miejsc postojowych dla planowanej inwestycji.

Należy stwierdzić, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy.

Takie podejście należy uznać za racjonalne z uwagi na zachodzącą często niemożliwość ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy (vide wyrok NSA z dn. 18.06.2014r. sygn. II OSK 128/13).

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia interesów osób trzecich, należy wskazać, że kwestie te podlegają badaniu organów dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Jak przewiduje przepis art.63 ust.2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tych względów, wszystkie zarzuty dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem interesów osób trzecich, mogą być zbadane dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide wyrok NSA z dn. 13.04.2011r. sygn. II OSK 643/10).

Sąd nie uznał także zasadności naruszenia przepisów postępowania wskazanych w treści skargi. Sąd ocenił, że organ ustalił i wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób przewidziany w kpa, umożliwił stronom udział w postępowaniu i zajęcie stanowiska, a wydana decyzja realizuje wymogi art.107 kpa.

Mając powyższe na względzie, wobec niezasadności skargi, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.