Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. – K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/10 w sprawie ze skargi L. R. – K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz L. R. – K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/10 oddalił skargę L. R. – K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], [...], [...], określoną w aktach notarialnych Rep. [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1943 r., jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy odwołała się L. R. – K.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. L. R. – K. złożyła wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną między ulicami [...], [...] oraz [...]. Wnioskodawczyni dołączyła do ww. wniosku m. in. akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1943 r. oraz akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1943 r. Pierwszym aktem notarialnym M. B. vel B. sprzedał J. K. 1/14 niepodzielną część należącą do niego nieruchomości położonej we wsi i gminie M., powiatu w., zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi pod Nr [...]. Natomiast aktem notarialnym Rep. [...] M. B. oraz część spadkobierców po jego żonie A. B.: A. B., M. R. oraz J. B., jako współwłaściciele 8/10 niepodzielnych części opisanej nieruchomości gwarantowali solidarnie J. K., że po przeprowadzonym podziale na podstawie zatwierdzonego planu J. K. w zamian nabytej współwłasności, otrzyma na własność plac o powierzchni użytkowej [...] m², oznaczony [...].

Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni. W przedmiotowej sprawie zarówno wnioskodawca, jak i jego pełnomocnicy nie przedstawili żadnych dowodów na przeprowadzenie wywłaszczenia nieruchomości opisanej w aktach notarialnych Rep [...] oraz [...] z dnia [...] czerwca 1943 r. Ponadto zgodnie z pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] nie ma dokumentów poświadczających o fakcie, że przedmiotowa nieruchomość była kiedykolwiek przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Również z treści pisma Biura Geodezji i Katastru [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że z przeprowadzonej analizy graficznej załącznika zaznaczona nieruchomość odpowiada szeregowi nieruchomości, których właścicielami ujawnionymi w ewidencji gruntów są osoby fizyczne. Z powyższych dokumentów nie wynikało, aby przedmiotowa nieruchomość była przeznaczana na realizację jakiegokolwiek celu publicznego.

W świetle powyższego za trafne zostało uznane stanowisko organu pierwszej instancji, który umorzył postępowanie w sprawie z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. R. – K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd ocenił, że prawidłowym działaniem organu było umorzenie postępowania, gdyż strona nie wskazała jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że nieruchomość opisana w aktach notarialnych z dnia [...] czerwca 1943 r. była przedmiotem wywłaszczenia, ani też innego dokumentu, z którego wynikałoby uprawnienie skarżącej do otrzymania odszkodowania. Również samodzielne ustalenia organu w tym zakresie nie wskazywały, iż w stosunku do tej nieruchomości miało miejsce wywłaszczenie. Nie ma zatem znaczenia jakie były losy prawne poszczególnych działek, które wchodzą w skład nieruchomości oznaczonej na mapie jako nieruchomość nabyta w 1943 r., gdyż podstawą do ustalenia odszkodowania jest dopiero zaistnienie takiego stosunku prawnego, który rodziłby obowiązek ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. R. – K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), polegające na niezastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez nieuwzględnienie obrazy przepisów:

a) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – do którego doszło w związku z pominięciem w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r., co uniemożliwiło kontrolę sądowoadministracyjną prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego,

b) art. 7, 10, 77, 78, 80 w zw. z art. 107 k.p.a. – do którego doszło w związku z nieuzasadnionym w żaden sposób przez Wojewodę Mazowieckiego nieuwzględnieniem zarzutu pominięcia zgłoszonych w terminie przez stronę wniosków dowodowych i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy,

c) art. 7 i 77 k.p.a. – do którego doszło w związku z nieprzeprowadzeniem przez organy administracyjne z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie,

d) art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy w sprawie nie zachodzi przesłanka "bezprzedmiotowości"

- i nie uchylenie w związku z tym zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka "bezprzedmiotowości".

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej wskazano, że w tej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a ocena legalności żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty – po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania dowodowego. Umorzenie postępowania na tym jego etapie ocenić należy jako niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że organ pomijając zgłoszone wnioski dowodowe, nie przeprowadził z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie, pomimo zgłoszonych przez wnioskodawczynię zastrzeżeń odnośnie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez L. R. – K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy.

Na wstępie należy nadmienić, że kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, oznacza to, że wojewódzkie sądy administracyjne zobowiązane są poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że decyzja Wojewoda Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...],[...],[...] określonej w aktach notarialnych Rep. [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1943 r. jako bezprzedmiotowe, jest zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonane w tej sprawie nie pozwalały na oddalenie skargi, bowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ wydana została decyzja administracyjna umarzająca postępowanie w sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające w sprawie o ustalenie odszkodowania nie mogło zostać prawidłowo uznane za zakończone. Fakt ten niewątpliwie umknął uwadze Sądu I instancji, przez co Sąd ten naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie zauważył, że właśnie zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez organy orzekające naruszone, na skutek co najmniej przedwczesnego wydania decyzji administracyjnych, których racje decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie.

Skarżąca zawnioskowała o ustalenie i wypłatę odszkodowania za "utraconą nieruchomość" położoną w W. przy ul. [...], [...] i [...], określoną w aktach notarialnych Rep [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1943 r. Organ wszczął postępowanie administracyjne, ale nie określił jakiej konkretnie nieruchomości dotyczy wniosek. Zauważyć ponadto należy, że organy administracji nie ustaliły - a Sąd I instancji zaakceptował takie działanie organów - czy na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1943 r. Rep. Nr [...] sporządzonego przed notariuszem S. B. doszło do przejścia na rzecz J. K. części osady włościańskiej, położonej we wsi i gminie M., powiatu w., zapisaną w tabeli likwidacyjnej tejże wsi pod [...]. Nie dokonano analizy, jaki charakter miała ta umowa, czy na jej podstawie doszło do przeniesienia własności, czy tylko zobowiązano się do przeniesienia własności po przeprowadzeniu podziału działki. W decyzji organów administracji zabrakło dokładnego geodezyjnego określenia wnioskowanej do odszkodowania działki, oznacza to że organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dokumentów potwierdzających aktualne oznaczenie "spornej" nieruchomości. Organy nie wskazały również jak zmieniało się na przestrzeni lat oznaczenie geodezyjne "spornej" nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił przebieg postępowania i dokonał analizy bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie zwrócił uwagi, że organy nie przeprowadziły z urzędu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia w jaki sposób aktualni właściciele weszli w posiadanie spornej nieruchomości, w szczególności w jaki sposób (na jakiej podstawie prawnej) wszedł w posiadanie poszczególnych działek Skarb Państwa (brak w aktach sprawy dokumentów z przeprowadzonych badań ksiąg wieczystych). Nie można uznać za zasadne twierdzenie Sądu I instancji, że losy prawne poszczególnych działek wchodzących w skład spornej nieruchomości nie mają znaczenia. Wręcz przeciwnie, ta kwestia sprowadzająca się do ustalenia podstaw prawnych nabycia spornej nieruchomości jest kluczowa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem pozwoli ukierunkować w prawidłowy sposób postępowanie administracyjne i doprowadzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w aspekcie istnienia ewentualnego obowiązku odszkodowawczego.

Dopiero po ustaleniu wszystkich wskazanych wyżej aspektów sprawy dla organów orzekających powstałaby możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania odszkodowania za sporną nieruchomość. Wydanie natomiast decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów orzekających, że w stosunku do wnioskowanej nieruchomości nie nastąpiło wywłaszczenie ani inny stosunek prawny który rodziłby obowiązek ustalenia odszkodowania, uznać należy za wadliwe, co najmniej przedwczesne, bo nie znajdujące wystarczającego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że nie przeprowadzono niezbędnego postępowania dowodowego, a decyzje wydano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Sąd I instancji powinien zatem mieć przede wszystkim na uwadze, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości było dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do rozstrzygnięcia, czy żądanie skarżącej o ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość jest zasadne. Zgromadzony w sprawie w tym zakresie materiał dowodowy nie wyjaśnia przedstawionej kwestii, czego Sąd I instancji nie dostrzegł przyjmując, że istotny stan faktyczny sprawy został przez organy administracyjne ustalony i wyjaśniony. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji, nie zauważając wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zaaprobował stanowisko organów, nie poparte konkretnymi dowodami.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego na które składają się: opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie odpisu zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem, wpis sądowy od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a i w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).