Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1474/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 147/10 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 147/10, po rozpoznaniu skargi A. R. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla B. W. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z obiektami towarzyszącymi (miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, miejsce do grillowania, studnia kopana, drenaż opaskowy) na działce nr ewid. [...] położonej w K. wraz ze zjazdem z drogi publicznej z działki nr ewid. [...] położonej w K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z dnia 17 sierpnia 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 wraz z późn. zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 sierpnia 2008 r. inwestor, B. W., złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Wskazano, że Gmina Kościelisko posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko, zatwierdzony uchwałą nr XXIII/157/2001 Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. Zgodnie z ustaleniami planu, działka nr ewid. [...] leży w terenie M8 - w zespole "[...]", przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne, wewnętrzne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskaźnik intensywności zabudowy do powierzchni terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi wynosi 0,38. Liczba kondygnacji projektowanych budynków - 1 nadziemna i 1 w kubaturze dachu (zgodnie z miejscowym planem liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej, w kubaturze dachu można wbudować nie więcej niż dwie kondygnacje użytkowe). Maksymalna odległość krawędzi okapu od poziomu terenu nie przekracza odległości wymaganej w planie, tj. 4,5 m. Dach każdego z budynków zaprojektowano z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku jako dwuspadowy symetryczny o jednakowym nachyleniu obu połaci pod kątem 53° zgodnie z założeniami miejscowego planu. Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Miejsca parkingowe zostały wyraźnie zaznaczone na planie zagospodarowania terenu, a ich ilość jest zgodna z założeniami planu. Powierzchnia biologicznie czynna została wyliczona i stanowi około 50%. Inwestor posiada warunki przyłączeniowe budynków do sieci elektroenergetycznej z dnia [...] marca 2008 r., warunki przyłączenia budynków do kanalizacji sanitarnej z dnia [...] marca 2008 r. jednakże ten zakres inwestycji nie został objęty niniejszym pozwoleniem. Ponadto, projektowane budynki zaklasyfikowane zostały jako nierozprzestrzeniające ognia. Odnośnie zarzutów dotyczących zjazdu z drogi, projekt zagospodarowania terenu przewiduje wykonanie zjazdu w narożniku północno - wschodnim działki. Sposób planowanego włączenia inwestycji do drogi gminnej został uzgodniony z zarządcą drogi postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Na budowę w/w zjazdu wydana została decyzja Wójta Gminy K. w dniu [...] marca 2008 r. Organ wyjaśnił, że zakres inwestycji zależy od inwestora oraz projektanta, który projektuje ją zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ nie ma wpływu na zakres rozwiązań projektowych, w tym przypadku projektowanego zjazdu.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. R. i T. U. Do odwołania dołączono kopię pisma z 3 października 2008 r. wniesionego do organu I instancji, w którym odwołujący podnieśli uwagi i zarzuty do projektowanej inwestycji. Zarzucili niezgodność lokalizacji budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, linii rozgraniczającej drogę i potok o części zachodniej. Podnieśli, że teren budowy jest źle obliczony, tj. zawyżony, nie są odliczone linie rozgraniczające. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Kościeliska, linia rozgraniczająca od strony potoku jest znacznie głębiej usytuowana w wewnętrzną część działki. W konsekwencji powierzchnia działki pod zabudowę jest mniejsza. Lokalizacja pierwszego domu jest za blisko w stosunku do budynku [...]. Drugi budynek jest natomiast zlokalizowany na terenie będącym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poza terenem budowlanym. Skarżący podnieśli, że podana kubatura budynków została zawyżona w stosunku do części działki budowlanej oraz zarzucili naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem wykonania przyłączy energetycznego i kanalizacji sanitarnej, a także art. 32 w/w ustawy z uwagi na nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo wniesiono o zobowiązanie inwestora do kompleksowego odbioru budynków przez PINB. W piśmie z 3 października 2008 r. podniesiono także zarzuty co do projektowanego sposobu odprowadzenia wód opadowych do studni chłonnych, lokalizacji miejsca do gromadzenia odpadów stałych tzw. śmietnika, brak projektu na wykonanie studni głębinowej, usytuowania tzw. "grilla" ze względów bezpieczeństwa pożarowego, braku oznaczenia miejsc parkingowych, zbyt bliskie usytuowanie projektowanych budynków od granicy lasu. Do odwołania dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, na której odręcznie kolorem niebieskim oznaczono działkę inwestycji, kolorem czerwonym podkreślono linię przerywaną opisując ją jako linię rozgraniczającą oraz zwymiarowanie. Do odwołania dołączono też oświadczenie A. R., w którym stwierdza, jako właściciel, że część budynku [...], tj. na I piętrze i poddaszu wykonana jest z nieimpregnowanych płazów świerkowych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Wojewoda M. działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że niektóre z podniesionych przez stronę postępowania zastrzeżeń wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda M. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie, czy złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest aktualne oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki nr ewid. [...] przyjętą do obliczeń przez projektanta, a wskazaną w księdze wieczystej. Ponadto zlecono uzupełnienie materiału dowodowego o wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla przedmiotowego terenu oraz informację o możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Analiza materiału dowodowego wskazała na wypełnienie przez inwestora w/w warunków. Zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M 8. Inwestor przedłożył wymagane uzgodnienia i opinie oraz oświadczenia właściwych jednostek o zapewnieniu dostaw mediów do projektowanej inwestycji oraz jej połączenia z drogą publiczną. Zauważyć należy, że zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę nie obejmuje przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, mówiących o naruszeniu przepisów bezpieczeństwa pożarowego, organ wyjaśnił, że przyjęte rozwiązania projektowe przedstawione przez uprawnionego projektanta kwalifikują projektowane budynki jako nierozprzestrzeniające ognia. W trakcie postępowania odwoławczego projekt budowlany został uzupełniony. W opisie do projektu architektoniczno-budowlanego, projektant opisał warunki ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo przedłożono opinię rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych z 14 kwietnia 2009 r., potwierdzającą prawidłowość rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym. Opinia została podpisana i opieczętowana przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych - bryg. w st. spoczynku mgr inż. R. S., podobnie jak i dołączona do opinii fotografia budynku nr [...] znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych, w tym zachowanie wymaganych odległości przepisami bezpieczeństwa pożarowego, została potwierdzona wpisem rzeczoznawcy opiniującego na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że za prawidłowe, zgodne z projektem wykonanie obiektu i zastosowanie zaprojektowanych zabezpieczeń przeciwpożarowych odpowiada kierownik budowy, natomiast użytkowane budynki podlegać winny okresowej kontroli i spełniać warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnośnie podnoszonego zarzutu o niezachowaniu wymaganej odległości projektowanych budynków od granicy lasu, organ wyjaśnił, że odległość projektowanych budynków, przy założeniu, że ich ściany zewnętrzne nie są ścianami rozprzestrzeniającymi ognia, od granicy lasu nie może być mniejsza niż 12 m, co wynika z analizy przepisów § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu, rozpatrując wymóg zachowania odległości od granicy lasu, o tym czy jakiś obszar należy traktować jako las, przesądza określenie tego użytku na mapie ewidencyjnej. Aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...], wskazuje jako jej użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Najbliżej położonym użytkiem określonym w ewidencji jako las i grunty leśne są niezabudowane działki nr ewid.: [...] i [...] położone po drugiej stronie potoku. Wymagana odległość 12 m od granicy tych działek jest zachowana. Odnośnie wniesionej przez skarżących jako dowód "Opinii w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe", którą opracował rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. M., organ stwierdził, że opinia ta prezentuje ogólną wykładnię pewnego zakresu przepisów bezpieczeństwa pożarowego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodną z interpretacją stosowaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. w st. spoczynku mgr inż. R. S., przedłożona przez inwestora jako uzupełnienie materiału dowodowego, odnosi się do konkretnej dokumentacji projektowej rozpatrywanej sprawy. Organ wskazał też, że przedmiotowy projekt nie wymaga obligatoryjnie uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W niniejszej sprawie, jako dowód złożona została opinia rzeczoznawcy i dowód ten został przez organ przyjęty, jako dowód uzupełniający i potwierdzający zgodność projektu z wymogami przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. W rozpatrywanej sprawie prawidłowość przeniesienia kwestionowanych linii rozgraniczających została potwierdzona przez geodetów, którzy aktualizowali przedmiotową mapę do celów projektowych. W tej sytuacji uznano, że linie stanowią treść mapy do celów projektowych, opracowania geodezyjnego i nie podlegającego ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odnośnie zarzutu rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki przyjętą do obliczeń w projekcie budowlanym, a powierzchnią wykazaną w ewidencji gruntów i księdze wieczystej, organ odwoławczy wskazał, że projektant w ramach postępowania uzupełniającego, zleconego organowi I instancji, wyjaśnił przyczynę rozbieżności oraz przedstawił skorygowane zestawienie (bilans) z uwzględnieniem powierzchni z wypisu z rejestru gruntów. Zlecanie postulowanej szczegółowej analizy nasłonecznienia budynków (prawdopodobnie tzw. linijki słońca) nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie z uwagi na projektowaną wysokość budynków, której wartość jest znacznie mniejsza od odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a budynkami na działkach sąsiednich. Zauważyć należy, że wymagany przepisami § 60 rozporządzenia czas nasłonecznienia, uważać można za spełniony w mieszkaniu wielopokojowym jeżeli spełniony jest chociaż w jednym z pokoi. Odnośnie zarzutu kwestionującego możliwość wydania pozwolenia na budowę z wyłączeniem przyłączy, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa Prawo budowlane przewiduje uzyskanie tytułu do wykonania przyłączy także na zasadach zgłoszenia w trybie art. 30 lub art. 29a ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył oświadczenia o możliwości zapewnienia dostaw mediów i odbioru ścieków dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3. Odnośnie sugestii likwidacji zjazdu istniejącego, wskazano, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje nasadzenie zieleni wysokiej w miejscu istniejącego (dotychczasowego) zjazdu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. R. i T. U. Skarżący zarzucili naruszenie art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszenie art. 32 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a oparcie się wyłącznie na stanowisku organu I instancji przedstawionym w postępowaniu odwoławczym z naruszeniem zasady obiektywizmu i dwuinstancyjności postępowania. Zarzucili również naruszenie § 6 ust. 2 pkt 6 lit. "a" zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, gdzie inwestycja ma być prowadzona, naruszenie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż budynek przy ul. [...] winien być traktowany jako nierozprzestrzeniający ognia (NRO) w sytuacji gdy jest on wykonany na I piętrze i poddaszu z nieimpregnowanych płazów świerkowych, oraz w zakresie wymaganej odległości projektowanego budynku od granicy lasu.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2010 r. skarga T. U. została odrzucona z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga A. R. zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek duża część zarzutów skargi w ocenie Sądu jest bezzasadna.

Sąd wskazał, ze przedmiotem badania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji - Starosty T., w której zatwierdził on projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z obiektami towarzyszącymi (miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, miejsce do grillowania, studnia kopana, drenaż opaskowy) na działce nr ewid. [...] położonej w K. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest niewadliwa a postępowanie przeprowadzone w tej sprawie (po jego uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a.) było prawidłowe. Sąd nie podzielił tego stanowiska.

Przede wszystkim, odnośnie podnoszonego zarzutu o niezachowaniu wymaganej odległości projektowanych budynków od granicy lasu, organ odwoławczy wskazał, iż o tym czy jakiś obszar należy traktować jako las przesądza określenie użytku na mapie ewidencyjnej. Aktualny wypis z rejestru gruntów dla działki [...], wskazuje jako jej użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Najbliżej położonym użytkiem określonym w ewidencji jako las i grunty leśne są niezabudowane działki nr ewid.: [...] i [...] położone po drugiej stronie potoku. Wymagana odległość 12 m od granicy tych działek jest więc zachowana. Ocena taka jest błędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. II SA/Gd 702/07 orzekł, iż tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu. Nie mają w tej kwestii znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić, przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Ustawa o lasach definiuje pojęcie "las" na potrzeby gospodarowania lasami i ich ochrony, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy, a nie na potrzeby ustalania możliwości przeznaczenia konkretnego terenu na tereny leśne.

Stanowisko wyrażone w wyżej przytoczonym wyroku jest zdaniem Sądu w pełni prawidłowe. Celem przepisów zamieszczonych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r.), a w szczególności w rozdziale 7 jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwa obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej ich przyrody – w tym głównie lasów. Interpretacja tych przepisów musi zatem odwoływać się do celu tej regulacji. Wykładnia pojęcia "las" nie może zatem abstrahować od zamiaru prawodawcy jakim była ochrona przeciwpożarowa obiektów budowlanych, ale także ochrona obszarów leśnych i wprowadzać oderwane od tego celu definicje, choćby nawet były usprawiedliwione na kanwie innych przepisów np. podatkowych. W tym znaczeniu definiując pojęcie "las" należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze faktyczne zadrzewienie występujące na danym obszarze oraz definicję ustawową tego pojęcia zamieszczoną w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2011 Nr12 poz. 59).

W tym kontekście bez znaczenia (a przynajmniej ze znaczeniem drugorzędnym) są zapisy zamieszczone w ewidencji gruntów. Jak zasadnie podniósł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Gd 702/07, ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia w sprawach przeciwpożarowych. Na skutek wadliwych lub nieaktualnych zapisów ewidencji gruntów, obszar który jest faktycznie lasem w rozumieniu ustawy o lasach, może być bowiem oznaczony jako inny rodzaj użytku. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z postępowania przed organami administracji, ewidencja gruntów dla działki [...], wskazuje ją jako użytki Ps IV - pastwiska trwałe i RVI - grunty orne. Tymczasem według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cześć tej działki leży w terenach leśnych o małej powierzchni w tym lasów stanowiących obudowę potoków. Nawet w sytuacji braku zadrzewienia tego obszaru, spełniłby on ustawowe wymogi stawiane danemu obszarowi do zakwalifikowania go jako lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach (o ile wypełniałby kryteria powierzchniowe – czego organy nie ustaliły), gdyż stanowiłby grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pozbawiony roślinności leśnej, ale w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony do produkcji leśnej – a więc do zadrzewienia. W przyszłości byłby to zatem obszar leśny nie tylko w rozumieniu ustawy o lasach i zapisów planu miejscowego, ale po zadrzewieniu także w rozumieniu faktycznym. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżący przed organem wykazywali, iż część działki nr [...], jest pokryta roślinnością leśną (załączane do akt sprawy fotografie działki oraz pisma zawierające takie twierdzenia). Okoliczność ta była jednak przez organy administracji ignorowana, a wszelkie ustalenia co do oznaczenia obszarów leśnych oraz zachowania ich minimalnej odległości od projektowanych budynków organ dokonał wyłącznie w oparciu o zapisy z ewidencji gruntów. Jak mowa o tym wyżej, zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie przepisów przeciwpożarowych należy poddać wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Inna wykładnia pojęć takich jak "las" (nawet uprawniona celem definiowania tego pojęcia na potrzeby innych uregulowań) na kanwie tego rozporządzenia jest niedopuszczalna.

Zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych wskazań co do zachowania minimalnych odległości od budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach w kontekście przepisów przeciwpożarowych, co jest tym bardziej rażące, że w postępowaniu strony wyraźnie zarzucały, iż wymogi w tym zakresie, jakie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są zachowane w stosunku do budynku nr [...]. Okoliczności tych nie wyjaśniła w szczególności opinia rzeczoznawcy zamieszczona w piśmie z 14 kwietnia 2009 r. Według opisu zamieszczonego w tej opinii, budynku nr [...] nie można zakwalifikować jako nierozprzestrzeniający ognia. Świadczy o tym opis budynku oraz zamieszczony niżej fragment, że pozostałe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji (tj. w rozumieniu sądu, inne niż budynek nr [...]) posiadają ściany zewnętrzne i pokrycia dachowe nierozprzestrzeniające ognia. W opinii niżej, podniesiono natomiast jedynie, że minimalna odległość projektowanych obiektów od istniejących budynków będzie wynosiła 8,39 (nie wskazano jaka będzie odległość tych obiektów od budynku [...]) wobec wymaganej odległości 8 m, pod warunkiem, że ściany i pokrycia dachów nie są nierozprzestrzeniające ogień. Z opinii tej można zatem zdaniem Sądu wywieść przeciwny wniosek niż dokonały to organy. Skoro bowiem budynku nr [...] nie można zakwalifikować jako nierozprzestrzeniające ognia to minimalna odległość od projektowanych budynków może nie być zachowana.

W ocenie Sądu wadliwe jest także stanowisko organu co do braku potrzeby przeprowadzenia analizy nasłonecznienia budynków (tzw. linijki światła). Zdaniem organu II instancji (stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zlecanie wykonania opinii nie znajduje uzasadnienia, z uwagi na projektowaną wysokość budynków, której wartość jest znacznie mniejsza od odległość pomiędzy tymi budynkami, a budynkami na działkach sąsiednich. Stanowisko organu jest zdaniem Sądu niezrozumiałe, gdyż po pierwsze, wbrew wymogom zawartym w § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt budowlany w części opisu technicznego nie zawiera danych co do wysokości projektowanych budynków (podany jest tylko grupa wysokościowa do 12 m) – co jest wadliwością projektu budowlanego, której próby skorygowania nie podjęły się organy tak I jak i II instancji. Organ I instancji w piśmie z 10 sierpnia 2009 r. kierowanym do Wojewody M. wskazuje jedynie, że wysokość projektowanych budynków to około 8 m (nie podając źródeł tej przybliżonej wielkości). Po drugie - brak danych co do odległości projektowanych budynków od zabudowań już istniejących. Jedynie w przytoczonej wyżej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazana jest odległość 8,39 m. Na jakiej zatem podstawie organ odwoławczy podaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wysokość projektowanych budynków jest znacznie mniejsza od odległość pomiędzy projektowanymi budynkami a budynkami już posadowionymi – czym uzasadnia brak konieczności przeprowadzenia analizy nasłonecznienia. Szczegółowe ustalenia organów w tym zakresie są zatem konieczne.

Sąd wskazał, że wobec zarzutów podnoszonych w postępowaniu, ograny powinny także zająć stanowisko w przedmiocie kubatury projektowanych budynków (wartości kubatury wskazanej w projekcie budowlanym) w kontekście prawdziwości danych tam zawartych. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na wymóg określony § 6 ust. 2 pkt 6a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko, dotyczący wskaźnika intensywności zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. przepisów zamieszczonych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki wskazane w w/w przepisach rozporządzenia, a w szczególności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego nowopowstałym obiektom budowlanym, ale także bezpieczeństwa obiektów już posadowionych w ich otoczeniu oraz otaczającej ich przyrodzie - w tym głównie lasom - co miało bezpośredni wpływ na wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie;

2. art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez błędne przyjęcie, że wskazane dane w rejestrze gruntów mają jedynie charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż nie można wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w niniejszej ewidencji gruntów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów i ich uzasadnienia, czy też formułowania domysłów w tym zakresie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. To autor skargi kasacyjnej, sformalizowanego środka zaskarżenia, powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I FSK 2093/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni przepisów zamieszczonych w dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie spełnia powyższych wymogów. Ogólne wskazanie na naruszenie przepisów zamieszczonych w określonym dziale aktu normatywnego nie stanowi wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie strona zarzuca. Wobec tego omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazać należy, że Sąd zasadnie przyjął, że przeznaczenie terenu jest ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają w tej kwestii decydującego znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji, jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem normatywnym, i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże także organy gminy oraz organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę obiektu budowlanego. Odzwierciedleniem takiej rangi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem normatywnym, jest regulacja § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w myśl której z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z aktów normatywnych. Dlatego też dane zawarte w ewidencji gruntów, sprzeczne przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić wiążącej podstawy ustaleń dotyczących kwestii przeznaczenia terenu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego.

W konsekwencji, omawiany zarzut należało uznać za niezasadny.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

12