Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2829/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c-30d
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; - oddala skargę.


UZASADNIENIE

I W dniu 30.04.2013 r. [...] Spółka partnerska Sp. k. w Krakowie złożyła wniosek o dofinansowanie w regionalnej Instytucji Finansującej – [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej RIF) w ramach Działania 8.2 projektu "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu B2B" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Do wniosku dołączono biznes plan.

II Pismem z dnia 12.07.2013 r. poinformowano Wnioskodawcę, że wniosek - w ocenie eksperta nr 1 – nie uzyskał pozytywnej oceny albowiem nie spełnił kryteriów merytorycznych nr:

a) 4, tj. planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu.

"1 WNP 3.8 – 25000 PLN – w przedstawionych ofertach brak jest uzasadnienia kwot tych ofert zaproponowanych przez firmy, które wysłały Wnioskodawcy oszacowane propozycje;

2. INS 6.1 – 6.9 – 165250 PLN – ceny wg treści biznes planu i wyjaśnień określono na podstawie średniej stawki roboczogodziny w [...], ale brak jest informacji skąd Wnioskodawca i w jaki sposób oszacował liczbę roboczogodzin;

3. DOR 8.1 – 8.3-123000 PLN – ceny wg biznes planu i wyjaśnień określono na podstawie średniej roboczogodziny w [...], ale brak jest informacji skąd Wnioskodawca i w jaki sposób oszacował liczbę roboczogodzin."

b) 6, tj. wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia.

"Wnioskodawca błędnie określił rok osiągnięcia i wartość docelową wskaźnika rezultatu "średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej". Z danych zawartych w pkt 17 wniosku oraz pkt 13 biznes planu wynika, iż będzie to rok 2016. Natomiast prawidłowy rok osiągnięcia ww. wskaźnika rezultatu powinien zostać określony jako rok po upływie kolejnych 12 miesięcy kalendarzowych po miesiącu, w którym nastąpi zakończenie realizacji projektu, wskazanym w pkt 18 wniosku o dofinasowanie, czyli:

- rok zakończenia realizacji projektu to 31.8.2014;

- rok osiągnięcia wartości docelowej wskaźnika rezultatu "średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" będzie to 2015 r., a nie 2016 r., który wskazał Wnioskodawca.

W konsekwencji czego również wartość docelowa ww. wskaźnika została błędnie wyliczona, gdyż Wnioskodawca przyjmuje wartości do wyliczeń z 18 a nie 12 następujących po okresie zakończenia realizacji projektu.

Ponadto istnieją błędy w wyliczeniach tzn. 545 583 PLN – 3.500 PLN = 542 083 PLN, a nie jak wskazała Wnioskodawca 541 800 PLN".

c) 8 tj. środki będą wykorzystywane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat).

"Brak jest wiarygodnego uzasadnienia dla ponoszenia w ramach projektu przyjętych przez Wnioskodawcę wydatków, w zaplanowanych wartościach, brak wiarygodnego oszacowania i uzasadnienie kosztów projektu (zarzuty skoncentrowane w ocenie kryterium nr 4). Wobec powyższego brak jest możliwości uznania, iż środki będą wykorzystane w sposób efektywny".

Z kolei ekspert nr 2 w ramach kryteriów nr:

a) 4 – zwrócił uwagę, że projektowane wydatki:

– w kategorii WNP na ogólną kwotę 25000,00 PLN zostały uznane za niekwalifikowalne

3.8. zakup licencji na system ZPZ B2B – 1 licencja (125 roboczogodzin prac programistycznych x 200 zł).

W biznes planie Wnioskodawca przedstawił sposób oszacowania wydatku na podstawie wstępnych ofert otrzymanych od trzech potencjalnych dostawców takiego oprogramowania. W przedstawionych ofertach udostępnionych w trakcie wyjaśnień przez Wnioskodawcę brak jest uzasadnienia wskazanych kwot, a nadto jest brak merytorycznego uzasadnienia założonych ilości roboczogodzin i wartości jednej roboczogodziny. Zgodnie z instrukcją do biznes planu w przypadku wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców powinna być uzasadniona cena wskazana przez firmy.

- w kategorii INS na ogólną kwotę 165250.00 PLN zostały uznane za niekwalifikowane

6.1 Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z posiadanym przez kancelarię oprogramowaniem DMS (200 roboczogodzin x 150zł) 30000.00 PLN,

6.2 Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z posiadanym przez kancelarię oprogramowaniem My Office (240 roboczogodzin x 150zł) 36000.00 PLN,

6.3 Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z posiadanym przez kancelarię oprogramowaniem Billing (260 roboczogodzin x 150zł) 39000.00 PLN,

6.4 Nabycie usług techniczno-informatycznych związanych z instalacją, konfiguracją i rozruchem roboczym serwerów - (65 roboczogodzin x 150 zł) 9750.00 PLN,

6.5. Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z posiadanym przez kancelarie oprogramowaniem do udostępniania i współdzielenia dokumentów cyfrowych (200 roboczogodzin x 150 zł) 30000.00 PLN,

6.6. Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z posiadanym przez kancelarię oprogramowaniem Low Tracker (30 roboczogodzin x 150zł) 4500.00 PLN,

6.7c Nabycie usług techniczno-informatycznych związanych z instalacją, konfiguracją, strojeniem i testowaniem oprogramowania do wykonywania kopii zapasowych serwerów wirtualnych - (65 roboczogodzin x 150 zł) 7000.00 PLN,

6.8. Zakup usług techniczno-informatycznych związanych z instalacją, konfiguracją, strojeniem i testowaniem oprogramowania Microsoft Exchange Server (56 roboczogodzin x 150 zł) 8400.00 PLN,

6.9. Zakup usług informatycznych polegających na integracji systemu ZPZ B2B z nabytym w ramach projektu przez kancelarię oprogramowaniem Exchange server (4 roboczogodziny x 150 zł) 600.00 PLN.

W biznes planie Wnioskodawca przedstawił sposób oszacowania w/w wysokich wydatków wg średniej stawki godzinowej za tego rodzaju usługi na rynku krakowskim ale nie uzasadnił merytorycznie wskazanych ilości roboczogodzin. W przedstawionych wyjaśnieniach złożonych w trakcie oceny merytorycznej Wnioskodawca przedstawił również oszacowanie wydatków na podstawie wstępnych ofert trzech potencjalnych dostawców. W przedstawionych ofertach udostępnionych w trakcie wyjaśnień przez Wnioskodawcę stwierdza się brak uzasadnienia wskazanych wysokich kwot wydatków, brak merytorycznego uzasadnienia założonych ilości roboczogodzin i wartości jednej roboczogodziny. Zgodnie z instrukcją do biznes planu w przypadku wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców powinna być uzasadniona wskazana przez firmy cena.

- w kategorii DOR na ogólną kwotę 123000.00 PLN zostały uznane za niekwalifikowane.

8.1. Opracowanie projektu systemu ZPZ B2B oraz projektu integracji ZPZ B2B z wykorzystywanymi w kancelarii systemami informatycznymi: DMS, Billing, Lowtracker, My Office i oprogramowaniem do udostępniania i współdzielenia dokumentów cyfrowych (360 roboczogodzin x 150 zł) 54000.00 PLN.

8.2. Wykonanie analizy informatycznej (230 roboczogodzin x 150 zł) 34500.00 PLN.

8.3. Wykonanie audytu bezpieczeństwa wdrożonego systemu informatycznego (230 roboczogodzin x 150 zł) 34500.00 PLN.

W biznes planie – zdaniem oceniającego - Wnioskodawca przedstawił sposób oszacowania w/w wysokich wydatków wg. średniej stawki godzinowej za tego rodzaju usługi na rynku krakowskim ale nie uzasadnił merytorycznie wskazanych ilości roboczogodzin. W przedstawionych wyjaśnieniach złożonych w trakcie oceny merytorycznej Wnioskodawca natomiast powołuje się na oszacowanie wydatków na podstawie wstępnych ofert trzech potencjalnych dostawców. W przedstawionych ofertach udostępnionych w trakcie wyjaśnień przez Wnioskodawcę brak uzasadnienia wskazanych wysokich kwot wydatków, brak merytorycznego uzasadnienia założonych ilości roboczogodzin i wartości jednej roboczogodziny. Zgodnie z instrukcją do biznes planu w przypadku wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców powinna być uzasadniona wskazana przez firmy cena. Wartość wydatków kwalifikowanych – 191800 PLN. Wartość wydatków niekwalifikowanych – 313250 PLN.

Ponieważ zmniejszenie budżetu wydatków kwalifikowanych przekracza 10% całkowitej wartości wydatków kwalifikowanych projektu, to zgodnie z Regulaminem przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka działania 8.2 kryterium nie jest spełnione.

b) 6 – dostrzegł, że w pkt 13 biznes planu "Wnioskodawca podaje błędną metodologię obliczania wartości docelowej wskaźnika: średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej: Prognozowana średnia miesięczna wartość zysków z działalności [...] związanej z projektem za okres 18 miesięcy po zakończeniu projektu (czyli od 1.09.2014 do 28.02.2016) wymiernie zgodnie z prognozami i przyjętymi założeniami 541 800 PLN. Zgodnie z instrukcją metodologia powinna obejmować okres od 1.09.2014 do 31.09.2015 r. W pkt 17 wniosku został wskazany błędny rok docelowy dla ww. wskaźnika – 2016, powinien być wskazany rok 2015".

c) 8 – zwrócił uwagę, że w ramach tego kryterium " Wnioskodawca nie przedstawił we wniosku o dofinansowanie odpowiedniego uzasadnienia dla wartości wydatków w kategorii WNP, INS i DOR, w związku z tym nie można potwierdzić faktu określenia wydatków w sposób prawidłowy (nie przeszacowania ich), a także wykorzystania środków (planowanych nakładów na inwestycję) w sposób efektywny".

III Pismem z dnia 29.07.2015 r. Wnioskodawca złożył protest, w którym zanegował trafność dokonanych ocen.

IV Pismem z dnia 3.12.2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej IP) poinformował Wnioskodawcę, że protest nie zasługuje na uwzględnienie.

a) Ad kryterium nr 4.

W proteście Wnioskodawca wskazał, że zanegowane wydatki zostały oszacowane na podstawie ofert otrzymanych od potencjalnych wykonawców. Oferty zostały udostępnione ekspertom oceniających projekt - na etapie oceny merytorycznej. Wszystkie oferty zawierają informacje na temat sposobu skalkulowania cen oferowanych usług oraz czasu wykonania poszczególnych usług w roboczogodzinach oraz stawki wynagrodzenia za roboczogodzinę. Stawki wynagrodzenia podane w ofertach zawierają się w przedziale od 180 PLN/h do 250 PLN/h, a Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie założył ich wysokość na 150 PLN/h. Wnioskodawca tym samym przewiduje, że uda mu się takie stawki finalnie wynegocjować. Z jego punktu widzenia istotny jest zakres zamawianych usług, termin i jakość ich wykonania oraz ostateczna cena. Sposób w jaki potencjalni dostawcy/wykonawcy kalkulują swoje ceny nie ma żadnego znaczenia. Dla Wnioskodawcy ważne jest, aby system ZPZ B2B był sprawny i niezawodny, posiadał pełną zakładaną funkcjonalność, został oddany do użytku w założonym terminie, a koszt jego wykonania zmieścił się w planowanym budżecie. Wnioskodawcy zależy także, aby niepotrzebnie za to wszystko nie przepłacić. Dlatego też wybór faktycznych wykonawców przeprowadzony zostanie w wyniku postępowania ofertowego. Może się okazać, że najkorzystniejsze oferty będą tańsze od spodziewanych, albo że będą droższe, jak również to, że Wnioskodawca wybierze zupełnie innych wykonawców niż tych, którzy złożyli oferty wstępne. Wybór wykonawców nastąpi na podstawie obiektywnych kryteriów. Najważniejszym obiektywnym i mierzalnym kryterium w porównania ofert będzie cena. W opinii Wnioskodawcy kryteriami wyboru wykonawców nieakceptowanymi są: wysokość stawki wynagrodzenia za roboczogodzinę oraz liczba roboczogodzin przewidzianych na wykonanie danej usługi, ponieważ są one jedynie elementami kalkulacji ceny, a nie samoistnymi parametrami ofertowymi. Wnioskodawca zgadza się w tym względzie ze stanowiskiem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i odrzuca tym samym argumenty obu ekspertów, którzy twierdzą, że jego projekt nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 4.

IP podzieliła konkluzję RIF odnośnie braku adekwatnego uzasadnienia zanegowanych przez RIF wydatków. Zgodnie z § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 (Dz. U. poz. 412) wydatki kwalifikowalne to:

wydatki określone w rozporządzeniu, faktycznie poniesione i udokumentowane, bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji, pomniejszone o naliczony podatek od towarów i usług, z wyjątkiem gdy zgodnie z odrębnymi przepisami podmiotom, o których mowa w § 4 ust. 2 i § 9 ust. 2 oraz §14, nie przysługuje prawo do jego zwrotu lub odliczenia od należnego podatku od towarów i usług.

Jednocześnie zgodnie z Przewodnikiem:

sprawdzeniu podlega, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu, np. czy są niezbędne do prawidłowej i efektywnej realizacji projektu oraz osiągnięcia założonych celów projektu. Nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności.

Podkreślenia – zdaniem IP – wymaga, że zgodnie z instrukcją wypełniania pkt 8 biznes planu:

należy odnieść się do poszczególnych wydatków, wskazując przeznaczenie danego zakupu i uzasadniając jego niezbędność dla projektu. Opis i uzasadnienie powinny odnosić się również do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatku. Uzasadnienie odnoszące się do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatków powinno być przedstawione możliwe szczegółowo i konkretnie, np. poprzez wskazanie odpowiednio:

- ilości zakupywanych dóbr,

- wymaganej wydajności/innych istotnych wymagań technicznych zakupywanych elementów infrastruktury informatycznej,

- pracochłonności usług planowanych do zlecenia firmom zewnętrznym,

- wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców, nazwy tych przedsiębiorców, wskazanej przez nich ceny i jej uzasadnienia,

- raportów lub analiz rynkowych i innych opracowań wraz miejscem ich publikacji (adresy stron internetowych), na podstawie których została oszacowana wysokość wydatków, itp.

Z powyższego wynika, że to obowiązkiem Wnioskodawcy jest wykazanie zasadności wydatków. Powinno to nastąpić w dokumentacji aplikacyjnej, w szczególności w pkt 8 biznes planu. Podkreślenia wymaga przy tym, że uzasadnienie w tym zakresie podlegać powinno regułom ustalonym w Przewodniku, jak i instrukcji w pkt 8 biznes planu. Tym samym mają rację Oceniający wskazując na brak uzasadnienia w przedstawionych ofertach zarówno liczby roboczogodzin przewidzianych na wykonanie prac w kategoriach wydatków WNP, INS i DOR jak i stawki za roboczogodzinę. Przy przyjęciu przez Wnioskodawcę sposobu uzasadnienia wydatków opierającego się na ofertach potencjalnych wykonawców niezbędne było, zgodnie z przywołanym fragmentem biznes planu, przedstawienie uzasadnienia. Wnioskodawca samodzielnie dokonał zabiegu obniżenia pracochłonności tych wydatków oraz stawki za roboczogodzinę. Przewidywanie, że prawdopodobnie na etapie rzeczywistego zamawiania usług uda się uzyskać niższe stawki jest prawdopodobnie zasadne. Nie zwalniało to jednak Wnioskodawcy z maksymalnie rzetelnego oszacowania tych wydatków na etapie aplikowania o środki. Nie jest to jedynie formalny wymóg mający na celu utrudnienie ubiegania się o środki. Prawidłowe oszacowanie wydatków na etapie aplikacji wpływa wprost na kwotę dofinansowania przyznanego na dany projekt w umowie o dofinansowanie, a tym samym na rozdysponowanie środków, którymi dysponuje instytucja przyznająca dofinansowanie. Jest to niezmiernie istotne w kontekście zarządzania alokacją środków na dane działanie. Późniejsze uwolnienie środków, które może nastąpić w wyniku tańszego zamówienia usług, skutkować może utratą możliwości dysponowania tymi środkami przez ww. instytucję na inne projekty (np. w wyniku zakończenia perspektywy finansowej). Powyższy wymóg nie stoi przy tym w sprzeczności z przytaczanym przez Wnioskodawcę rozumowaniem, że ostatecznie cena usług zostanie określona na etapie faktycznego wyboru wykonawców. Kwestia, czy ustalenie ceny usług na etapie wdrażania projektu nastąpiło w prawidłowy sposób (z zastosowaniem obiektywnych kryteriów wyboru wykonawców i zachowaniem zasady efektywności) jest kwestią odrębną od oceny rzetelności oszacowania wydatków na etapie aplikowania o środki. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na przeszacowanie stawki wynagrodzenia za roboczogodzinę w odniesieniu do usługi zakupu licencji na system ZPZ B2B (kategoria WNP). Przyjęta przy obliczaniu kosztów stawka w wysokości 200 zł/roboczogodzina netto (stawka brutto byłaby więc wyższa - por. wyjaśnienia zawarte w piśmie Wnioskodawcy z dnia 11 czerwca 2013 r.) podważa, jako przekraczająca stawki rynkowe, prawidłowość określenia wydatku. Z raportu Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych wynika, iż wynagrodzenia programistów różnej specjalności w regionie małopolskim oscylują w granicach 5 000,00 - 12 000,00 zł miesięcznie brutto. Przyjmując wskazaną przez Wnioskodawcę stawkę 200,00 zł za roboczogodzinę netto miesięczne wynagrodzenie wyniosłoby około 32 000,00 zł netto (200,00 zł x 8 h x 20 dni w miesiącu - brutto odpowiednio więcej). Niewątpliwym więc jest, że poziom wynagrodzenia przyjęty w odniesieniu do planowanej usługi przekracza stawki rynkowe (nawet przy założeniu, że do ww. stawki dodać należałoby określone narzuty wykonawcy zatrudniającego pracowników - programistów). Nie podważa tego fakt ustalenia tych wynagrodzeń przez Wnioskodawcę na podstawie informacji uzyskanych od potencjalnych usługodawców. Obowiązkiem Wnioskodawcy jest przeprowadzenie analizy rynkowej w sposób rzetelny. Z kolei instytucje oceniające wniosek o dofinansowanie mają obowiązek kontroli takiej analizy przez pryzmat danych obiektywnych w celu oceny, czy wydatek może zostać uznany za niezbędny. Podobną w istocie argumentację można podnieść w odniesieniu do stawki wynagrodzenia za roboczogodzinę w kontekście wydatków z kategorii INS i DOR.

Wobec przekroczenia przez kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne (313 250,15 zł) progu 10% wydatków zadeklarowanych jako kwalifikowalne (505 050,00 zł) nie było możliwe zmniejszenie budżetu projektu i uznanie kryterium za spełnione. Ocena RIF była więc prawidłowa.

b) Ad kryterium nr 6.

Wnioskodawca wyjaśnił, iż na str. 36 i 37 biznes planu dokładnie opisana została metodologia obliczenia wartości bazowej i docelowej wskaźnika. Przedstawił obliczenia pokazujące wartość docelową wskaźnika w kolejnych miesiącach po zakończeniu projektu w przyjętej przez niego perspektywie 18 miesięcy wykazując, że wartość ta będzie ostatecznie taka sama, także w wypadku przyjęcia jako punktu odniesienia okresu 12 miesięcy po zakończeniu projektu. Jest w opinii Wnioskodawcy oczywiste, gdyż zawsze jest ona sumą dwóch stałych wartości (512 250,00 zł + 33 333,00 zł). Nie może być inaczej, ponieważ dodatkowy średniomiesięczny zysk z działalności operacyjnej za dany okres, będący rezultatem projektu w każdym miesiącu musi być identyczny, aby spełniał definicję zysku średniomiesięcznego. Wnioskodawca wskazał na różnicę pomiędzy pojęciami zadeklarowanej wartości wskaźnika, a obliczoną jego wartością. Wartość zadeklarowana wskaźnika może różnić się od wartości wynikającej z obliczenia średniego miesięcznego zysku z działalności operacyjnej. W przypadku projektu Wnioskodawcy powinna ona zawierać się w przedziale od 512 250 zł do 545 583 zł, co wynika z reguł logiki matematycznej. Wnioskodawca zadeklarował w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie, że wartość docelowa wskaźnika wyniesie 541 800 zł, a zatem mieści się ona w ww. przedziale. Wskazana przez pierwszego eksperta pomyłka w obliczeniu różnicy 545 583 - 3 500 zł, nie ma żadnego znaczenia w punktu widzenia spełnienia kryterium nr 6. Wnioskodawca faktycznie przez pomyłkę napisał, że 545 583 zł - 3 500 zł = 541 800 zł, ale pomyłka ta nie polega na błędnym obliczeniu wyniku odejmowania. Polega ona na odjęciu od obliczonej wartości docelowej wskaźnika kwoty 3 500 zł zamiast 3 783 zł. Prawidłowy zapis powinien wyglądać następująco 545 583 zł - 3 783 PLN = 541 800 zł. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że poprawna i zgodna z wymaganiami konkursu jest każda zadeklarowana docelowa wartość wskaźnika "średni miesięczny zysku z działalności operacyjnej", która mieści się w przedziale pomiędzy wartością minimalną (wartość bazowa), a wartością maksymalną (obliczona wartość docelowa). Wnioskodawca sam określa metodologię obliczenia wartości docelowej wskaźnika i ma pełne prawo dowolnego oszacowania ryzyka, że nie uda się osiągać prognozowanego zysku z działalności operacyjnej, a co za tym idzie ma całkowitą swobodę w zakresie częściowego obniżenia docelowej wartości wskaźnika w stosunku do wartości wynikającej bezpośrednio z jego własnych prognoz finansowych. Zarzuty ekspertów oceniających projekt, że Wnioskodawca jako rok osiągnięcia wartości docelowej wskaźnika wpisał rok 2016, a powinien wpisać 2015 jest słuszny. Tyle tylko, że nie jest to błąd merytoryczny, tylko błąd formalny, który nie został dostrzeżony na etapie oceny formalnej. Wpisanie w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie daty 2016 nie pociąga za sobą żadnych innych skutków, a w szczególności nie ma wpływu na wartość, ani na sposób obliczenia wartości wskaźnika. Omawiana pomyłka powinna była podlegać poprawie na etapie oceny formalnej.

IP podzieliło stanowisko RIF odnośnie błędów w określeniu wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej uniemożliwiających uznanie spełnienia kryterium nr 6.

Zgodnie z Przewodnikiem:

sprawdzeniu podlega prawidłowość informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu, mając na uwadze specyfikę działań przewidzianych w ramach projektu oraz spójność wskaźników z całym projektem. Badaniu będzie podlegało, czy wskaźniki odpowiednio odzwierciedlają deklarowane efekty projektu oraz czy są możliwe do zmierzenia (na podstawie danych, gromadzonych w tym celu przez Wnioskodawcę/Beneficjenta oraz danych ogólnodostępnych z jednoznacznie zidentyfikowanych, wiarygodnych źródeł). Sprawdzamy, czy określono wskaźniki produktu i rezultatu zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku.

Jednocześnie sprawdzeniu podlega:

czy określono wskaźniki produktu i rezultatu zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz wewnętrzną instrukcją biznes planu.

Nie ulega wątpliwości (co przyznaje również w proteście Wnioskodawca), że błędnie wskazano jako rok osiągnięcia wartości docelowej omawianego wskaźnika rok 2016 zamiast roku 2015 (co wynika wprost z Instrukcji wypełniania wniosku). Wbrew jego twierdzeniom błąd ten jest bardzo istotny. Deklarowany moment osiągnięcia wskaźnika jest bowiem punktem odniesienia dla oceny, czy Wnioskodawca w terminie osiągnął cele projektu. Jednocześnie na mocy wyraźnych postanowień Regulaminu przeprowadzania konkursu (§ 7 ust. 1 pkt 4) część D wniosku o dofinansowanie (w tym pkt 17 obejmujący wskaźniki) nie podlega, z wyjątkiem pkt 20-22 (w pewnym zakresie), możliwości zmiany, poprawy lub uzupełnienia w Toku oceny formalnej. Na mocy ww. postanowienia poprawie nie podlega również biznes plan. Tym samym błąd w określeniu momentu omawianego wskaźnika uniemożliwiał pozytywną ocenę kryterium. Podobnie należy ocenić okoliczność błędnego obliczenia wartości docelowej wskaźnika. Wyjaśnienia zawarte w proteście prowadzą de facto do modyfikacji przedstawionych obliczeń. Wbrew twierdzeniom zawartym w proteście nie jest wcale oczywiste, czy błędnie wskazano komponent odejmowania (3 500 zł zamiast 3 783 zł). Równie uprawnione jest założenie, że wynik odejmowania został nieprawidłowo obliczony, a wartość wskaźnika obliczona tym samym błędnie. Podkreślić przy tym należy, że ani RIF, ani IP nie ingerowały w ocenę ryzyka możliwości osiągnięcia deklarowanej przez Wnioskodawcę wartości wskaźnika. Nie podważały też zakresu możliwych do przyjęcia wartości tego wskaźnika. Błąd Wnioskodawcy polegał na tym, że w świetle przedstawionych w biznes planie danych wyjściowych obliczenie wskaźnika było błędne. Tym samym nie został on ustalony w sposób prawidłowy i adekwatny, czego wymaga Przewodnik. Stwierdzić więc należy, że ocena kryterium była prawidłowa.

c) Ad kryterium nr 8.

Wnioskodawca wskazał, że wobec wykazania błędnej oceny kryterium nr 4 te same argumenty przemawiają za nieprawidłowością oceny kryterium nr 8.

W opinii IP negatywna ocena RIF w zakresie omawianego kryterium była prawidłowa. W sytuacji, w której duża część wydatków w projekcie jest niekwalifikowana w szczególności ze względu na brak ich zasadności (przeszacowanie) lub nieadekwatne uzasadnienie czasochłonności (por. uzasadnienie kryterium nr 4) stwierdzić należy, że instytucja oceniająca wniosek nie ma de facto możliwości pozytywnej oceny efektywności projektu.

Należy wskazać, że w ramach kryterium nr 8 (zgodnie z Przewodnikiem) sprawdzeniu podlega:

czy poszczególne wydatki zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Sprawdzeniu podlega rentowność projektu w ramach analizy wskaźnikowej oraz części opisowych biznes planu

oraz

rentowność projektu w ramach analizy wskaźnikowej oraz części opisowych biznes planu: sprawdzamy oczekiwaną stopę zwrotu inwestycji, czy, kiedy i jak planowane nakłady na inwestycję zostaną zwrócone.

Dokonanie w sposób poprawny tych sprawdzeń nie było możliwe w opisanej wyżej sytuacji. Tym samym przyjąć należy, że kryterium nr 8 nie zostało spełnione, a ocena RIF była prawidłowa.

Wobec podtrzymania negatywnej oceny zaskarżonych merytorycznych kryteriów obligatoryjnych protest nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 30b ust. 8 u.z.p.p.r. w zw. z art. 60 lit. "a" rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 2006 r. Nr L 201/25 z późn. zm.) dofinansowanie może uzyskać jedynie projekt, który spełnia kryteria wyboru projektów.

V. W skardze – żądającej ustalenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

A). Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wobec braku prawidłowych ustaleń w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie wniosków całkowicie sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności wobec uznania, iż miarodajną, rynkową stawką wynagrodzenia za roboczogodzinę w odniesieniu do usługi zakupu licencji na system ZPZ B2B jest kwota wynagrodzenia programistów różnej specjalności, określona zgodnie z Raportem Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, podczas gdy metodologia polegają na oparciu własnej wyceny na rynkowych ofertach potencjalnych wykonawców, jako obiektywna i rzeczywista, bo bazująca na stawkach rynkowych, w pełni koresponduje z wymogami, aby planowane wydatki były kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu;

b) naruszenie § 7 ust. 1 pkt 3 Regulaminu przeprowadzania konkursu w zw. z art. 77 § 4 KPA, poprzez brak wezwania Wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku o dofinansowanie, polegającego na wpisaniu 2016 roku zamiast 2015 jako roku osiągnięcia wartości docelowej wskaźnika średniego miesięcznego zysku z działalności operacyjnej, podczas gdy zarówno z przyjętej metody obliczeń, jak i wymogów formalnych wniosku o dofinansowanie, znanych Organowi z urzędu, jasno wynika, że wartość docelowa wskazanego wskaźnika została przyjęta na rok 2015.

B). Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

c) naruszenie § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013 roku w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w zw. z art. 6b ust. 10 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zw. z § 17 ust. 4 rozporządzenia MRR w zw. z Kryterium 4 i 8 Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 poprzez przyjęcie, że przedstawienie wydatków, za pomocą ofert potencjalnych wykonawców uniemożliwia ich weryfikację przez Organ, a w efekcie brak było możliwości uznania ich jako wydatków kwalifikowanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna doprowadzić do wniosku, iż przewidywane i właściwie zaprezentowane przez Skarżącą wydatki jako bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji, są kwalifikowane, natomiast skorzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w zakresie świadczenia usług właściwych do zrealizowania danego elementu projektu, jest działaniem nie tylko adekwatnym, ale i oczekiwanym z punktu widzenia efektywności przewidzenia potencjalnych kosztów inwestycji;

d) naruszenie § 17 ust. 4 rozporządzenia MRR w zw. z art. 6b cyt. ustawy o utworzeniu PARP w zw. z Kryterium 8 Przewodnika wobec dowolnego uznania, iż wniosek o dofinansowanie nie zawiera danych potrzebnych do dokonania odpowiedniej analizy wskaźnikowej prowadzące do ustalenia stopy zwrotu inwestycji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego kryterium, oparte na zastosowaniu w pełni obiektywnych zasad nauk ekonomicznych, winno doprowadzić do uznania, w świetle założonych warunków wyjściowych, iż kryterium nr 8 zostało spełnione.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

Ponowiono je w piśmie z dnia 6.02.2014 r., podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięcia.

VI. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wyżej przedstawionych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

II. W kwestii zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasługują one na wnikliwa ocenę. Wskazać trzeba, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinno zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.

III Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że wprawdzie należy podzielić ostateczne stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, to jednak ocena wniosku została dokonana na granicy istotnego naruszenia prawa.

Przede wszystkim pismo z dnia [...].07.2013 r. to nie stanowisko oceniającego Organu lecz prezentacja poglądów obu ekspertów. Na dodatek Organ ani jednym zdaniem nie zaprezentował własnego stanowiska, które uogólniałoby rozbieżne – w szczegółowych kwestiach – poglądy biegłych.

Powyższa okoliczność ma nie tylko teoretyczne znaczenie albowiem rodzi się zasadnicze pytanie: co miało być przedmiotem protestu?

Czy w tym środku zaskarżenia należy negować poszczególne tj. wszystkie zarzuty każdego z ekspertów, czy jedynie te, które są podnoszone jednocześnie przez oceniających?

Na dodatek – o czym już była wyżej mowa – brak własnego stanowiska Organu w piśmie z dnia [...].07.2013 r. uniemożliwia nie tylko stronie ale i sądowi ustalenie przesłanek podjęcia negatywnego stanowiska, a także trafności rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do sądu, a to z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia sprzeciwem.

Wreszcie – o czym można było się przekonać analizując treść dokumentacji złożonej przez stronę skarżącą przed rozprawą – część dokumentacji została przekazana Organowi w języku obcym. Uniemożliwia to kontrolę rozstrzygnięcia także w kontekście ustaleń faktycznych (vide k. 90-91, 94 akt sądowych).

IV W kontekście zarzutów podniesionych w skardze wskazać trzeba, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów k.p.a. (vide art. 37 u.z.p.p.r.). Sąd zatem pomija tę kwestię podniesioną w zarzutach (zob. zarzut obrazy art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 4). Ma rację pełnomocnik skarżącego wskazując w piśmie z dnia 6.02.2014 r., że dominującą zasadą – zakładającą funkcjonowanie w praktyce treści art. 7 i 77 k.p.a. – jest dyrektywa praworządności wynikająca z Konstytucji.

Patrząc przez pryzmat tej zasady niewątpliwie zadaniem Organu jest – między innymi – obiektywne rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W swej ocenie winien kierować się zasadami logiki, dorobku nauki, a także doświadczenia życiowego.

Podzielić w szczególności należy stanowisko WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 1.12.2011 r., I SA/Sz 944/11, że wyłącznie stosowania w art. 37 u.z.p.p.r. k.p.a. nie upoważnia do pełnej dowolności w zakresie określenia reguł proceduralnych.

V Kluczowe - w kontekście oddalenia skargi – jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy określenie osiągnięcia wartości docelowej wskaźnika średniego miesięcznego zysku z działalności operacyjnej na rok 2016 r. (zamiast 2015) winno skutkować wezwaniem do usunięcia braku formalnego wniosku o dofinansowanie – jak sformułowano to w skardze, czy negatywnym stanowiskiem Ministra wyrażonego w zaskarżonym piśmie.

Wskazać tutaj należy, że decydujące znaczenie dla oceny dylematu mają fakty, a te przedstawiają się następująco:

a) z danych zawartych w p-kcie 17 wniosku oraz p-kcie 13 biznes planu wynika, że Wnioskodawca określił rok osiągnięcia i wartości docelową wskaźnika rezultatu "średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" na 2016 r.

b) tymczasem rok zakończenia realizacji projektu to 31.08.2014 r., a zatem rok osiągnięcia w/w. wskaźnika rezultatu – po upływie kolejnych 12 miesięcy po miesiącu w którym nastąpi zakończenie realizacji projektu – winien być określony na 2015 rok.

c) w konsekwencji zastało błędnie określona wartość docelowa w/w. wskaźnika odniesiona do 18, a nie 12 miesięcy następujących po okresie zakończenia realizacji projektu (czyli od 1.09.2014 r. do 28.02.2016 r.).

d) zgodnie z instrukcją metodologia powinna obejmować okres od 1.09.2014 r. do 31.09.2015 r.

VI W ocenie Sądu w ramach określenia kryterium nr 6 badaniu podlega zgodność określenia wskaźników z Instrukcją wypełniania wniosku oraz adekwatność wskaźników. Niewątpliwie wskaźnik "średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" został określony niezgodnie z ww. instrukcją oraz nieadekwatnie (skoro z reguł określenia wskaźnika wynika że nie może on zostać osiągnięty poza pewnym horyzontem czasowym).

Wskazać należy, że regulamin przeprowadzania konkursu wprost wskazuje w § 7 ust. 1 pkt 4, że część wniosku o dofinansowanie w której skarżący wpisał nieprawidłową datę osiągnięcia wskaźnika (pkt 17 w części D) nie podlega poprawie. Postanowienia Regulaminu przewidują (§ 7 ust. 3 pkt 3 – 5) możliwość usuwania uchybień formalnych w zależności od tego czy mają one zasadniczy charakter czy nie. Wyłączając możliwość poprawy wniosku o dofinansowanie w pkt 17 przesądzono tym samym o zasadniczym charakterze ewentualnych błędów w tym punkcie wniosku. Nieistotne jest przy tym, że to czy ustalenie daty osiągnięcia wskaźnika na 2016 r. wpływa na wartość wskaźnika (bo nie wpływa). Istotne pozostaje przesunięcie w czasie momentu osiągnięcia wskaźnika, co było niedopuszczalne.

VII Uznając bezzasadność zarzutów skargi odnośnie kryterium nr 6 sąd uznał, iż nie ma potrzeby oceny tych, które podnoszone są względem niespełnienia kryterium nr 8. To ostanie łączy się ściśle z oceną kryterium nr 4, którego prawidłową weryfikacją – z przyczyn wyżej wskazanych – nie jest możliwe (vide pkt III, IV i uzasadnienia) np. załączona do akt sprawy dokumentacja w języku obcym nie pozwala ustalić czy wydatki – w świetle złożonych ofert – zostały określone prawidłowo.

VIII Summa summarum należy przyjąć, że skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie w zakresie negacji ustaleń poczynionych w kwestii braku spełnienia kryterium 4 i 8. W tej materii Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem prawa. Nie rzutuje to jednak na treść rozstrzygnięcia.

IX Końcowo należy nadmienić, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia byłoby uzasadnione jedynie wtedy gdyby skarżący wykazał, że wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie; niestety nie można było uwzględnić skargi dot. kryterium nr 6. Mało tego, nawet gdyby Sąd wydał wyrok pozytywny dla strony skarżącej to wskazane wyżej przepisy uniemożliwiają modyfikację złożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji.

X Mając na względzie treść art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. należało orzec jak w sentencji.