Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 143/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1 i 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 330/19 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., oddalił skargę B. S. i T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił B. i T. S. wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych), zjazdu z ulicy [...] (działka nr [...] z obr. [...]), wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

B. i T. S. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji podkreślając, że sfałszowanie dowodu w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę jest oczywiste.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Zdaniem Wojewody, strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód zgromadzony w postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), powinna przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Wnioskodawcy na podstawie analizy zatwierdzonego projektu budowlanego dokonali oceny, że udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi mniej niż 60% powierzchni działki, co jest wymagane ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na obszarze inwestycji oraz, że zaniżenie tej powierzchni było celowe. W ocenie Wojewody subiektywnej oceny dokumentacji projektowej dokonanej przez skarżących, nie można traktować jako ujawnienia się fałszywego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. Brak jest przesłanek do uznania, że w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, doszło do sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, które jest oczywiste. Nie wystąpiła również przesłanka zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powstanie szkody dla interesu społecznego. Nie wystąpiła również przesłanka braku możliwości wszczęcia odpowiedniego postępowania przez organy ścigania lub inne organy z powodu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, przy występującej oczywistości sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji podkreślił, że zastrzeżenia skarżących, co do realizowanej inwestycji, mogą być zgłaszane w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Ponadto w przedmiotowej sprawie toczyło się wiele postępowań nadzwyczajnych w trybie k.p.a., w których strony mogły podnosić odpowiednie zarzuty, a sprawa była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przed organami administracji oraz wiążącymi orzeczeniami sądów, w których nie zakwestionowano ustaleń dotyczących zachowania m.in. pow. biologicznie czynnej w wyniku realizacji inwestycji. Nawet przedstawienie opinii uprawnionego projektanta, który zakwestionowałby obliczenia dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej, nie oznaczałoby oczywistości sfałszowania dowodu w postaci projektu budowlanego.

B. i T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku podkreślił, że co do zasady, w świetle poglądów doktryny i judykatury, wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe, na co trafnie zwróciły uwagę organy, dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Przyjmuje się, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja opisana w art. 145 § 2 k.p.a. W badanej sprawie jednak warunki, o których mowa w treści przytoczonego przepisu nie zachodzą, bowiem z wywodów skarżących wynika, iż fałszerstwo polegać miałoby na błędnym obliczeniu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Skarżący przedstawili przy tym własne obliczenia, wskazujące na to, że organ wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę oparł się na błędnych danych. Już sama ta okoliczność przesądza, zdaniem Sądu o tym, że w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o oczywistości sfałszowania dokumentów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Podnoszone przez skarżących argumenty musiałyby być bowiem skonfrontowane z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją podczas, gdy o oczywistości można mówić tylko wówczas, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych analiz widoczny jest fałsz dowodów i tylko w takim przypadku wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przed stwierdzeniem sfałszowania dowodów, jest dopuszczalne. Dodatkowo przy tym musi wystąpić druga z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., a więc gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W pozostałych wypadkach art. 145 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Skargę kasacyjną złożyli B. S. i T. S.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz "obrazę" prawa materialnego tj.:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art., 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę [...] powołanych przepisów k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji, dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej, było uchylenie zaskarżonego postanowienia wobec oczywistego ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 2 k.p.a;

2. art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na fakt wydania postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] przez pryzmat istnienia podstaw do wznowienia postępowania bez uprzedniego wszczęcia postępowania wznowieniowego podczas gdy rozpoznawanie zasadności uchylenia lub nie takiej decyzji następuje po wszczęciu postępowania wznowieniowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem, pomimo że organ dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów prowadzącej do wymagania przedłożenia przez Skarżących prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego fałsz dokumentu podczas gdy:

- taka wykładnia pozostaje sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. Na poparcie swego stanowiska powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r. I OSK 557/16 .

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia podczas gdy stosownie do tych przepisów treść uzasadnienia powinna m.in. obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. i 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącego, a tym samym wykazał należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji w mocy, pomimo także, że organ odwoławczy wydał postanowienie na niepełnym materiale dowodowym;

6. art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny;

7. art. 145 i art. 133 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, przyjmując bezkrytycznie, że organ drugiej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe oraz dokonał prawidłowo subsumpcji przepisów k.p.a. pod ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowo wydał postanowienie z w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż podczas przeprowadzanej w dniu 1 września 2018 r. analizy materiałów do skargi do WSA w Szczecinie na decyzję Wojewody, odkryli że wyliczenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym powierzchni utwardzonej Osiedla [...] II zostały zaniżone o około 500 m2 tj. o powierzchnie zajęte przez mury oporowe, murki między działkami, schody przydomowe, podjazdy do garaży (30 szt.) i powierzchnie miejsc na odpady komunalne. Powierzchnia ta nie została wskazana w charakterystycznych danych liczbowych w pkt. 8 części opisowej projektu, mimo że ujęte są w treści tego opisu w pkt. 3.3 ; 3.6; 3.1. Dodatkowo na planszy zagospodarowania terenu zaprojektowane zostały przestrzenie między budynkami o 8 metrowej szerokości, a w tych przestrzeniach zaprojektowano miejsca postojowe o szerokości 5 metrów. Co oznacza zlokalizowanie miejsc parkingowych w odległości 1,5 m od budynku, co nie spełnia wymagań z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym w ocenie skarżących kasacyjnie zmniejszeniu uległa powierzchnia ekopozytywna, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego powinna wynosić co najmniej 60%, a w zaistniałym stanie faktycznym wynosi 52%. Skarżący kasacyjnie wskazali, że organ drugiej instancji przystąpił do merytorycznej oceny decyzji oraz zaprezentowanych przez skarżących dowodów i twierdzeń przed wznowieniem postępowania. Oznacza to naruszenie reguły art. 149 § 2 k.p.a. bowiem dopiero po wznowieniu postępowania organ administracji uzyskuje kompetencję do zbadania zasadności uchylenia lub nie decyzji. Wskazano ponadto, że orzecznictwo sądowe uznaje za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1k.p.a., złożone pod wpływem błędu zeznania strony (w trybie art. 86 k.p.a.), a także złożone pod wpływem błędu oświadczenie strony, które stanowiło podstawę wydania ostatecznej decyzji, jeżeli błąd ten zostanie udokumentowany i nie był znany organowi, który wydał decyzję. Wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny, albowiem jest on oczywisty po sprawdzeniu przedstawionych przez wnioskodawcę decyzji obliczeń, co skutkowało wprowadzenie organu w błąd i musiało być celowe bowiem przedstawienie właściwych obliczeń skutkowałoby odmową wydania decyzji.

Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że na skutek wadliwego działania Prezydenta Miasta [...] - zostali pozbawieni uczestnictwa w postępowaniu pierwotnym. Prezydent Miasta [...] w ramach pierwotnego postępowania i Wojewoda [...] miał obowiązek sprawdzić dane podane przez inwestora tym bardziej, że akurat ta kwestia tj. powierzchnia zabudowy i udział powierzchni biologicznie czynnej decydowała o zgodności przedłożonego projektu z planem. Wskazywanie przez Wojewodę [...] oraz Sąd I instancji na to, że obliczenia do projektu przedstawił uprawniony projektant mają charakter rażąco oderwany od wymogów k.p.a. i prawa budowlanego. W ocenie skarżących kasacyjnie w ramach k.p.a. i prawa budowlanego nie funkcjonuje legalna teoria dowodów mówiąca o tym, że jedynym dowodem na okoliczność rozmiaru powierzchni biologicznie czynnej jest oświadczenie uprawnionego projektanta. Podkreślono, że Wojewoda w sposób lakoniczny i ogólnikowy uzasadnił zaskarżone postanowienie.

[...] sp. z o.o., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka stwierdziła, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 roku, jak i poprzedzające go postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. odpowiadają prawu. Organ, wbrew twierdzeniom skarżących, nie przeprowadził merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, a jedynie przeprowadził tzw. postępowanie wstępne, w którym badał wymogi formalne wniosku. Wobec oczywistego niespełnienia przesłanek wznowieniowych, organ wydał na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania Skarżący kasacyjnie nie wykazali też, aby zachodziły przesłanki z art. 145 § 2 i 3 k.p.a., które pozwalają na wznowienie postępowania bez stwierdzenia faktu fałszerstwa orzeczeniem sądu bądź organu. Organ należycie i jasno uzasadnił wydane w dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie, wskazując fakty i dowody, na których się oparł oraz wyjaśniając podstawy prawne, wskazując jednocześnie zastosowane przepisy prawa. Pozostałe zarzuty, przytoczone przez skarżących kasacyjnie również są oczywiście bezzasadne i powołane zostały tylko "dla zasady" celem przedłużenia postępowania. Organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wówczas, gdy z samego podania wynika w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Przystępując do oceny podniesionych zarzutów wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi stosownie do art. 149 § 2 k..p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, rozpoczynające postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 – 2 k.p.a. Jak podkreślano także w literaturze i orzecznictwie, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może dojść również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt 1747/07, niepubl.). Taka sytuacja wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy.

Z uwagi na to, że wznowienie postępowania może doprowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ jeszcze przed wznowieniem postępowania ocenił, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły i w oparciu o negatywną ocenę w tym zakresie odmówił wznowienia postępowania.

Analizując treść wniosku o wznowienie postępowania organy prawidłowo doszły do wniosku o konieczności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sposób oczywisty można bowiem z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między zgłoszoną podstawą wznowienia, a jej uzasadnieniem i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r., I OSK 1663/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący w rzeczywistości wyrazili wątpliwości co do oceny dowodów dokonanej przez organ administracyjny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ale nie przedstawili żadnych dowodów celem wykazania fałszu dokumentu, dowodu lub że popełnione przestępstwo jest oczywiste. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej odwołują się do bezprawnych czynności faktycznych polegających na zaniżeniu powierzchni biologicznie czynnej, co ich zdaniem wynika z wykonania działań matematycznych.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art.145 § 2 k.p.a. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem tego przepisu, postępowanie z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 art. 145 k.p.a. może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Nadto z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Żaden z powyższych przypadków wskazanych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. nie miał miejsca w przedmiotowym postępowaniu. W badanej sprawie należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że warunki, o których mowa w treści przytoczonego przepisu nie zachodzą, bowiem z wywodów skarżących wynika, iż fałszerstwo polegać miałoby na błędnym obliczeniu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Skarżący przedstawili przy tym własne obliczenia, wskazujące na to, że organ wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę oparł się na błędnych danych. Już sama ta okoliczność przesądza, o tym, że w realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o oczywistości sfałszowania dokumentów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Podnoszone przez skarżących argumenty musiałyby być bowiem skonfrontowane z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją podczas, gdy o oczywistości można mówić tylko wówczas, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych analiz widoczny jest fałsz dowodów i tylko w takim przypadku wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przed stwierdzeniem sfałszowania dowodów, jest dopuszczalne. Dodatkowo przy tym musi wystąpić druga z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., a więc gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W pozostałych wypadkach art. 145 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane w pkt. 3 do 7. Skarżący kasacyjnie zarzucają wadliwe, lakoniczne sporządzenie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, zebranie i rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącym postanowienie poddane kontroli Sądu I instancji zawiera elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a. w tym także uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnośnie ustalenia stanu faktycznego to skarga kasacyjna nie podważa skutecznie ustaleń poczynionych przez organy i podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że został on ustalony prawidłowo. Organy obu instancji nie naruszyły zatem przepisów postępowania regulujących zasady zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw by zarzucić organom przekroczenie granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocenę czy doszło do sfałszowania dowodu w zakresie ustalenia powierzchni czynnej biologicznie oparto na całokształcie materiałów zgromadzonych w sprawie i dokonano jej zgodnie z zasadami wiedzy powszechnej, doświadczenia życiowego i regułami logiki. Ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i prawny nie budzi żadnych wątpliwości.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w niepodjęciu przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w konsekwencji sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i pobieżny. Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie podkreślić należy , że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, lecz dokonuje kontroli działań organów administracji publicznej w tym zakresie. Innymi słowy sąd ocenia, czy w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny został ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. Co się tyczy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi przesłankami kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz odniesienie się do zarzutów skargi.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia art. 133, art. 145 p.p.s.a., nie precyzując które paragrafy zostały naruszone. Wskazać należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast z treść rozpoznanej skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca powołując się na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego. Koniecznym jest wobec tego podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej w sprawie oceny materiału dowodowego oraz zastosowania przepisu prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania . Z kolei brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego niweczy także zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. oraz – równolegle – niewłaściwego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, to jest określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Sąd zasadnie zatem zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji na podstawie art.184 p.p.s.a