Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 419/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, SKO) znak: [...] z [...] kwietnia 2018 r.

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o łącznej mocy do 0,65 MW, składającej się

z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i turbiny wiatrowej o mocy do 0,02 MW, położonej w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], gmina [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] PHP A.B., ul. [...] w [...] (dalej: inwestor), złożony 5 lutego 2016 r., który dotyczył inwestycji polegającej na budowie elektrowni o mocy do 0,7 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy 0,63 MW i elektrowni wiatrowej o mocy 0,07 MW. Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) [...] kwietnia 2016 r. decyzją znak: [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Ze względu na deklarację inwestora o zmianie parametrów planowanej inwestycji, SKO decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po kilkukrotnym uzupełnieniu wniosku przez inwestora (13 września, 15 września i 20 października 2016 r. oraz 2 czerwca i 9 czerwca 2017 r.) ostatecznie planowana inwestycja ma mieć powierzchnię do 0,7 ha i ma się składać z: - modułów fotowoltaicznych o łącznej mocy do 0,63 MW (do 2000 sztuk paneli o mocy 315 W każdy), - wolnostojących konstrukcji wbijanych do ziemi do montażu ogniw fotowoltaicznych, - turbiny wiatrowej o mocy do 20 kW i wysokości wieży 14,5, średnica turbiny 7,425 m, - kontenerowej stacji transformatorowej, towarzyszącej infrastruktury technicznej (m.in. inwertery, przewody łączące panele, urządzenia zabezpieczające).

Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Wójt odmówił ustalenia warunków i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że złożony równolegle przez inwestora wniosek na inwestycję pod nazwą: budowa elektrowni o mocy do 0,94 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej

o mocy do 0,86 MW i 2 sztuk elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 0,08 MW na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowi jedną inwestycję

z obecnie rozpatrywaną, bo służącą zaspokojeniu potrzeb jednego wnioskodawcy

i stanowiącą jeden podsystem energetyczny oraz że lokalizacja elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 0,12 MW nie stanowi mikroinstalacji i nie może być lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2017 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie uzasadnił, czym kierował się i na jakiej podstawie dokonał zsumowania mocy turbin na dwóch działkach: nr [...]

i [...].

Decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni na terenie działki nr [...]

o parametrach zmodyfikowanych w toku postępowania przez inwestora. Na skutek odwołania J. K. (dalej: skarżący, strona) Kolegium decyzją znak: [...] z [...] listopada 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało na rozbieżność między treścią decyzji Wójta a analizą urbanistyczną, z której wynikał brak spełnienia łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (negatywnie oceniono przesłankę z punktu 1 i 5). Kolegium uznało, że analiza wymagała ponownego opracowania, w tym dokonania szczegółowych ustaleń odnośnie do istniejącej zabudowy w obszarze analizy i stwierdzenia, czy tego rodzaju inwestycja da się pogodzić z zastanym zainwestowaniem.

W wyniku przeprowadzonej ponownie w niniejszej sprawie analizy Wójt decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy

z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), ponownie ustalił sposób zagospodarowania terenu

i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni o łącznej mocy do 0,65 MW, składającej się z elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,63 MW i turbiny wiatrowej o mocy do 0,02 MW, położonej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił rodzaj inwestycji jako zabudowę produkcyjną, szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym: nieprzekraczalną linię zabudowy - 13 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej - działki nr [...], wysokość budynku stacji kontenerowej - do 6 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kontenerowej stacji transformatorowej – do 4,25 m, szerokość elewacji frontowej stacji kontenerowej – do 15,25 m, geometria dachu – dach jedno, dwu lub wielospadowy, nachylenie połaci do 45º, dopuszcza się dach płaski, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – max. 13,18%, powierzchnia biologicznie czynna – min. 30%. Planowana inwestycja leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań w odległości od 185 m do 230 m. Północna część działki nr [...] leży na obszarze rolnym, południowa w granicach terenu mieszkaniowo-usługowego. Turbina wiatrowa znajduje się w odległości około 140 m od stumetrowego pasa od drogi, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Obszar oddziaływania zamyka się w granicy działki nr [...].

Organ I instancji uznał, że rozpatrywana budowa elektrowni fotowoltaicznej

o mocy do 0,63 MW i turbiny wiatrowej o mocy do 0,02 MW na działce nr [...]i budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,86 MW i 2 sztuk turbin wiatrowych o wspólnej mocy do 0,04 MW na działce nr [...] stanowią dwa oddzielne przedsięwzięcia, które nie są powiązane technologicznie. Dlatego nie sumuje się mocy tych turbin, każda

z inwestycji jest mikroinstalacją i dwoma odrębnymi przedsięwzięciami. Ponadto uznano te instalacje jako dwa podsystemy energetyczne o braku wzajemnych sprzężeń, pomimo złożonych wniosków na dwie działki przez jednego wnioskodawcę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie

i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy lub uchylenie decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak uwzględnienia interesu społecznego mieszkańców miejscowości [...] oraz niewyjaśnienie przez organ przesłanek, dla których uznał, że inwestycje na działkach inwestora nr [...] i nr [...] to oddzielne przedsięwzięcia, niepowiązane technologicznie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:- art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez nieprawidłowe zrozumienie przez organ definicji "przedsięwzięcia powiązanego technologicznie" i tym samym jego błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie przez organ tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, ponieważ zabudowa, która ma powstać nie nawiązuje do sąsiedniego budownictwa zagrodowego, mieszkaniowego, wskutek czego brak kontynuacji funkcji mającej powstać inwestycji.

Decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2018 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że inwestor złożył wniosek w przedmiotowej sprawie, który spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja została poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu co do możliwości budowy elektrowni na działce nr [...]. Analizę wykonano w formie graficznej i tekstowej, a zawarte w niej ustalenia są szczegółowe i dają podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Inwestycja zrealizowana

w zabudowie mieszkaniowej, zagrodowej i usługowej, stanowić będzie funkcję uzupełniającą tej zabudowy. Poza tym inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody rolnej i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W takiej sytuacji nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie można uznać, że decyzja narusza słuszny interes mieszkańców wsi [...], bowiem skarżący może formułować zarzuty tylko we własnym imieniu, nie zaś w odniesieniu do wszystkich mieszkańców. Planowana inwestycja, chociaż podobna do tej realizowanej na działce nr [...], nie może być uznana za jedną inwestycję; odrębność tych inwestycji została wyjaśniona w toku postępowania. Również nie można podzielić zarzutu, że inwestycja nie nawiązuje do istniejącego budownictwa. W ocenie Kolegium, inwestycja będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy w zakresie zaspokojenia potrzeb w zakresie energii, a więc spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. .

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Autor skargi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez naruszenie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz naruszenie wymogu przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego, gdyż organ odwoławczy powierzchownie i lapidarnie odniósł się do zarzutów skarżącego, - art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nawiązuje do istniejącego budownictwa i tym samym spełnia zasadę kontynuacji funkcji, podczas gdy budowa elektrowni w żaden sposób nie wpisuje się w obecną tam funkcję oraz przez pominięcie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, które naruszy planowana inwestycja.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji

o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez skarżącego inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków nowej zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadku elektrowni fotowoltaicznej przyjmuje się, że nie stanowi ona urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15, z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16 i z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17, wszystkie publ. cbosa).

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika więc, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu)

i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, publ. Lex nr 171198, z 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, publ. Lex nr 214349, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 167/18, publ. cbosa oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Legalną definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny

z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie, stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę urbanistyczną w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu w toku postępowania była sporządzana przez jednego architekta czterokrotnie: 14 marca 2016 r., 28 listopada 2016 r., 12 czerwca 2017 r. i 27 grudnia 2017 r. Każdorazowo obszar analizowany był ustalony jednakowo i obejmował w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...] działki sąsiednie w całości o następujących numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], część działek o numerach ewidencyjnych:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], drogi powiatowe na działkach nr [...]

i nr [...] oraz drogę wewnętrzną (dojazd do pól) – działkę nr [...]. Każdorazowo autor analizy urbanistycznej wskazywał, że podstawową funkcją obszaru analizowanego w tej sprawie jest zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i usługowa (oświata i handel) oraz użytkowanie rolnicze terenu (bez zabudowy). Trzykrotnie stwierdzał, że w związku

z tym planowana funkcja terenu inwestycji – produkcyjna nie stanowi kontynuacji funkcji obszaru analizowanego oraz jest sprzeczna z istniejącą funkcją terenu. Natomiast

w analizie sporządzonej po raz czwarty stwierdził, że rozpatrywana planowana zabudowa produkcyjna to przedsięwzięcie nienależące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nieoddziałujące negatywnie na funkcje istniejące. Dlatego nie jest z nimi sprzeczna, tylko komplementarna do funkcji obszaru.

Organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] stycznia 2018 r.

w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn zmiany stanowiska architekta sporządzającego analizę w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji. Natomiast SKO poprzestało na stwierdzeniu, że jako funkcja uzupełniająca istniejącej zabudowy będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy

w zakresie zaspokojenia potrzeb energetycznych.

Zdaniem Sądu, zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) jest w tej sytuacji w pełni uzasadniony. Przekonywanie polega na informowaniu stron postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, a także na wskazywaniu stronie okoliczności przemawiających za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy. Zasada przekonywania wiąże się z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Elementy wyjaśniające i przekonujące do zajęcia danego stanowiska organ administracji powinien zawrzeć w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Funkcją uzasadnienia rozstrzygnięcia jest również umożliwienie sądowi administracyjnemu skontrolowania toku rozumowania organu administracji (vide: wyrok NSA z 8 czerwca 1999 r., sygn. akt III SA 673/99, publ. Lex nr 47319).

Tymczasem uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie są przekonujące ani – jak wynika ze skargi – dla skarżącego (właściciela działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną), ani dla Sądu orzekającego.

Bezsporne jest, że elektrownia fotowoltaiczna zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, co wynika wprost z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z dotychczasowej funkcji na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 838/16, publ. cbosa).

Niewątpliwie żadna z podstawowych funkcji terenu leżącego w obszarze analizowanym nie jest tożsama z funkcją przemysłową planowanej inwestycji. Zespół paneli fotowoltaicznych na obszarze 0,7 ha (do 2000 sztuk paneli o mocy 315 W każdy

i wysokości do 2,5 m każdy) wraz z układami połączeń między nimi, kontenerową stacją transformatorową, turbiną wiatrową o wieży do 14,5 m stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Wprawdzie nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego

w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, jednakże jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję (vide: wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, publ. Lex nr 1217126). O ile przykładowo za niewchodzącą

w kolizję z funkcją mieszkaniową, lecz stanowiącą jej kontynuację można uznać budowę garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu (tak orzekł NSA w wyroku z 25 marca 2011 r. w sprawie II OSK 518/10, publ. Lex nr 1080334), o tyle organy orzekające w sprawie nie uzasadniły, na czym ma polegać uzupełniająca funkcja przemysłowa planowanej inwestycji w stosunku do istniejących

w obszarze analizowanym. Powołanie się na okoliczność, że inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma nic wspólnego z analizą, czy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym

z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego.

Z analizy uzasadnień obu kontrolowanych decyzji wynika, że organ I instancji

w ogóle nie wykazał, na czym ma polegać komplementarność funkcji przemysłowej elektrowni fotowoltaicznej w analizowanym obszarze, a Kolegium ograniczyło się tylko do lakonicznego i powierzchownego odniesienia się do zarzutu odwołania, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa), bowiem planowana "inwestycja będzie służyć obsłudze istniejącej zabudowy w zakresie zaspokojenia potrzeb odnośnie energii". Rację ma skarżący, że organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił tego argumentu, ponieważ inwestycja nie spowoduje jej bezpośredniego "podłączenia" do istniejącej zabudowy, a jedynie podłączenie do już istniejącej sieci.

Organy nie rozważyły, czy budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi

do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu w obszarze analizowanym, czy nowa zabudowa da się pogodzić z istniejącym zainwestowaniem, czy nie narusza ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Brak jest również przekonywującego uzasadnienia, dlaczego w okolicznościach tej sprawy funkcja przemysłowa planowanej inwestycji jest funkcją uzupełniającą do istniejących funkcji obszaru analizowanego.

Zatem zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a, jak również w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji ma stać

na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada prawdy obiektywnej z kolei jest realizowana przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.

Komentowany przepis nakazuje również załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednak nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. W sytuacji decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia właśnie z decyzją związaną, ponieważ organ administracji nie posiada możliwości modyfikacji wniosku o warunki zabudowy czy interpretacji w sposób niezgodny z intencją wnioskodawcy, a w sytuacji spełnienia wszystkich warunków

z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z wnioskiem.

Z uwagi na zarzuty naruszenia przede wszystkim przepisów procesowych, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie jest w stanie jednoznacznie wypowiedzieć się, czy w tej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taka ocena na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi dodatkowe postępowanie w zakresie uzupełnienia analizy urbanistycznej w kierunku oceny, czy budowa planowanej elektrowni fotowoltaicznej prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu w obszarze analizowanym, czy nowa zabudowa da się pogodzić z istniejącym zainwestowaniem, czy nie narusza ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Następnie Wójt dokona oceny wniosku inwestora z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku.