Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Z. i A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK w B.) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w części odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów obrębu B. gm. D. dotyczącej działki nr [...] i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Decyzja PWINGiK w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. T. Z., J. Z., J. Z., E. L., J. Z., A. M. i P. G. wnieśli o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jako uzasadnienie wniosku wskazali, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], która stwierdziła nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody B. z dnia [...] listopada 1948 r., nr [...] w części dotyczącej gruntów o powierzchni 25 ha stanowiących część działek oznaczonych numerami [...] w Rejestrze Pomiarowym dla wsi i majątku Z., ówczesnej gminy S., nabytych przez A. Z. na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lipca 1934 r.

Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], odmówił wprowadzenia zmiany w operatach ewidencji gruntów. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokumenty określające poprzedni stan prawny nieruchomości nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami, z którymi ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego nieruchomości i ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów i budynków. Organ ustalił, że działki objęte żądaniem wprowadzenia zmian o numerach [...] stanowią własność Gminy D., natomiast w odniesieniu do działki [...] Urząd Miejski w D. figuruje w ewidencji gruntów jako władający. Organ podkreślił rejestracyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz niemożność rozstrzygania sporów własnościowych w postępowaniu ewidencyjnym. Charakter ewidencji gruntów i budynków nie pozwala na wprowadzanie w operatach ewidencji zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których ujawnione zostały w ewidencji kolejne tytuły własności.

Odwołanie od powyżej decyzji wnieśli T. Z., J. Z., J. Z., E. L., J. Z., A. M. i P. G.

PWINGiK w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu skargi wnioskodawców na powyższą decyzję, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 555/16, uchylił zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu wskazał, że organ II instancji niezasadnie uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w ubieganiu się o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i że daje to podstawę do umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu przez PWINGiK w B. odwołania wnioskodawców od decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej wprowadzenia wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów.

Po rozpoznaniu skargi wnioskodawców od powyższej decyzji, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 313/17, uchylił zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy uchybił zasadzie wyrażonej w art. 10 k.p.a., bowiem po zwrocie akt w ogóle nie zawiadomił wnioskodawców o zebranym materiale dowodowym i nie umożliwił im wypowiedzenia się w sprawie.

Po kolejnym rozpoznaniu odwołania, PWINGiK w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w części odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów obrębu B. gm. D. dotyczącej działki nr [...] i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny, a mianowicie, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1934 r. Nr Repertorium [...] aktu [...], sporządzonym przez K. K. zastępcę A. M. notariusza w S., K. Z. darował swojej żonie A. Z. 25 ha działki położonej w Z., w tym 20 ha z działki o nr [...] o ogólnej powierzchni 81,5408 ha oraz 5 ha z działki o nr [...] o ogólnej powierzchni 17,6740 ha. Na akcie tym znajduję się również informacja, że "na mocy aktu sporządzonego przed Notariuszem w B. W. K. dnia [...] grudnia 1934 r. pod Nr [...] repertorium – A. Z. sprzedała C. S. 8 ha 1178 metrów kwadratowych gruntu z nieruchomości swojej objętej aktem niniejszym".

Wojewoda B. decyzją z dnia [...] listopada 1948 r., Nr [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska Z. o obszarze ogólnym 91,3087 ha oraz gospodarstwo we wsi M. o obszarze ogólnym 7,1300 ha, stanowiące byłą własność K. Z., podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r., Nr [...], z tym że ogólny obszar nieruchomości ziemskiej Z., podlegający przejęciu na cele reformy rolnej ustalił na 117.6656 ha.

Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. Nr: [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody B. z dnia [...] listopada 1948 r., Nr [...]w części dotyczącej gruntów o powierzchni 25 ha stanowiących część działek oznaczonych numerami [...] w Rejestrze Pomiarowym dla wsi i majątku Z., ówczesnej gminy S., ułożonego w 1933 r. przez mierniczego przysięgłego S. B., nabytych przez A. Z. na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lipca 1934 r., w S. przez notariusza A. M. (Repertorium [...], aktu [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy w zaskarżonej części decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 480/13, oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a następnie NSA wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 353/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie.

Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie oceny wymaga, czy prawomocna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], stanowi podstawę do wpisania spadkobierców A. Z. jako właścicieli działek objętych wnioskiem. Spadkobiercami tymi obecnie zaś są: T. Z., J. Z., J. Z., E. L., J. Z. i, A. M., P. G., A. T. oraz A. G.

Zdaniem organu, wskazana decyzja nie daje podstaw do dokonania żądanego wpisu. Ani bowiem z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), ani z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520) nie wynika, aby decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej, wydanej na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, mogła być samodzielną podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podobne jest też stanowisko sądów administracyjnych, wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 323/12 oraz w wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1839/10.

Dalej organ wyjaśnił, że działki darowane przez K. Z. swej żonie A. Z. nie zostały geodezyjnie wydzielone. Nie jest więc rzeczą organu ewidencyjnego ustalanie, gdzie te działki faktycznie się znajdowały. Na etapie postępowania przed WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 555/16) pełnomocnik wnioskodawców przedstawił opinię biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii R. K., który sporządził wykaz działek, które obecnie znajdują się obszarze darowanym A. Z. Opinia biegłego nie uwzględnia jednak aktu sporządzonego przed Notariuszem w B. W. K. z dnia [...] grudnia 1934 r. pod Nr [...] repertorium, którym to A. Z. sprzedała C. S. 8 ha 1178 metrów kwadratowych gruntu z nieruchomości swojej. Ponadto z opinii biegłego wynika, że tylko część działki o nr [...] leży na obszarze należącym niegdyś do A. Z. W swojej opinii biegły stwierdził również, że jednoznacznie określenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wchodzących w zakres zlecenia, a tym samym wyliczenia ich powierzchni może zostać wykonane jedynie w drodze rozgraniczenia, które jednak nie zostało przeprowadzone. Powyższe jednoznacznie potwierdza więc, że na dzień dzisiejszy strony nie przedstawiły dokumentów, które zobowiązywałyby organ do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu odwoławczego dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Rozpatrując więc pozytywnie podanie wnioskodawców, organ ewidencyjny wcieliłby się w organ rozstrzygający o prawach rzeczowych do nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] posiada założoną księgę wieczystą o nr [...], a z treści tej księgi wynika, że właścicielem działki jest Gmina D. Zastąpienie w ewidencji gruntów właściciela tejże działki z Gminy D. na spadkobierców A. Z., stałoby w sprzeczności z zapisami księgi wieczystej i byłoby w istocie nieskuteczne albowiem wpis w ewidencji gruntów i budynków nie przesądza o własności nieruchomości, inaczej mówiąc nie kreuje praw podmiotowych.

Ponadto, zdaniem organu, należy mieć również na uwadze, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] sierpnia 2015 r., działka nr [...] położona w Z. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a zatem stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, może stanowić wyłącznie własność gminy. To zaś powoduje, że drogi są wyłączone z obrotu prawnego i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (w tym przypadku poza gminą).

W związku z powyższym, zdaniem organu, zaskarżoną decyzję Starosty S. w części odmawiającej wprowadzenia zmiany w operatach ewidencji gruntów obrębu Z. gmina D. dotyczącej działek nr [...] należało utrzymać w mocy albowiem jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Natomiast w części odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów obrębu B. gm. D. dotyczącej działki nr [...], zaskarżoną decyzję Starosty S. należało uchylić i w tej części umorzyć postępowanie. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, że skarżący już na etapie składania wniosku nie mieli interesu prawnego odnośnie powyższej działki. A. Z. nie była bowiem właścicielką obecnej działki o nr [...] położonej w B., a ta nie została przejęta na cele reformy rolnej decyzją Wojewody B. Z uwagi na powyższe wnioskodawcy nie mają interesu prawnego aby wykazano ich w ewidencji jako właścicieli działki o nr [...] położonej w B. Brak interesu prawnego świadczy o tym, że osoby takie nie mogą być stronami postępowania toczącego się w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, tyczących się działki o nr [...].

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli T. Z. i A. M., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony, a w szczególności niewyjaśnienie zasadności i podstawy prawnej przyjętego poprzez organ rozstrzygnięcia,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i tym samym pominięciu twierdzeń i dowodów wskazanych przez wnioskodawców,

c) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie mają interesu prawnego w ubieganiu się o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów, obrębu Z. gm. D. dotyczącej działek nr [...], a tym samym nie mogą być stroną postępowania, gdyż nie są właścicielem lub innym podmiotem władającym konkretną działką ewidencyjną,

d) nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie działki [...] w sytuacji, gdy dokonali modyfikacji wniosku za pismem z dnia [...] września 2016 r.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 22 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego oraz § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia w sprawie Ewidencji poprzez przyjęcie, iż istniejąca dokumentacja oraz analiza wyżej wskazanego rozporządzenia nie pozwalają na zmianę przedmiotowego zapisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części, tj. w zakresie jej punktu 2, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w ich ocenie organ nie dokonał gruntownej analizy materiałów dowodowych, które zostały załączone do wniosku. Organ ten w sposób prosty uznał, iż skoro wnioskodawcy nie przedstawili dowodu potwierdzającego własność do działek, to nie maja interesu prawnego w ubieganiu się do dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Tymczasem na niniejsza sprawę spojrzeć należy nieco szerzej. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z 1949 r. jest to, że przywrócony został pierwotny stan własności jaki istniał przed jego wydaniem. W tym kontekście należałoby uznać, że skarżący dysponują tytułem własności nieruchomości. Uznanie za nieważne orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych powoduje jego zniesienie (wraz ze wszystkimi jej następstwami) ze skutkiem ex tunc. Własność przedmiotowej nieruchomości jest więc traktowana, jak gdyby nigdy nie została odjęta stronie skarżącej. W tym też kontekście trudno uznać by skarżący nie legitymowali się interesem prawnym, a jedynie faktycznym.

Dalej skarżący wyjaśnili, że swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wywodzą z prawa własności, a zatem zasadnie domagają się, by ich prawa zostały ujawnione w ewidencji. Tymczasem organ zinterpretował statut skarżących wąsko bez wdawania się w szerszą analizę przedstawionych dokumentów. Organ nie zajął stanowiska, co do przedstawionej w odwołaniu argumentacji, w której wyraźnie podnoszono, że skoro decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzająca nieważność decyzji z 1949 r., stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2013 r., to okoliczność powyższa stworzyła podstawy do ubiegania się o dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym gruntów.

Dalej skarżący wyjaśnili, że we wniosku dowodowym z dnia [...] września 2016 r. wskazywali, że wnioskiem nie powinna być objęta działka nr [...], albowiem nie pozostawała ona w granicach nieruchomości o nr [...]. W granicach ww. nieruchomości pozostawała natomiast częściowo działka oznaczona nr [...]. Oznacza to, że organ winien był rozpoznać również tą kwestię odnoszącą się do ww. działki. Odnosząc się do pisma z dnia [...] września 2016 r., wskazać należy, że intencją strony skarżącej było modyfikacja wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. poprzez wskazanie, że działka [...] nie powinna być objęta wnioskiem, a wnioskiem tym powinna być objęta działka [...]. Tym samym organ nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy. Nieodniesienie się przez organ w ogóle do ww. kwestii świadczy bowiem o tym, że organ w ogóle jej nie rozważył. A to powoduje, że decyzja obarczona jest wadą i sąd powinien ją uchylić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarżący mają interes prawny w ubieganiu się o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie działek o numerach [...]. Odnośnie zaś działki o nr [...] organ wyjaśnił, że nie była ona przedmiotem postępowania. Po pierwsze wniosek jej nie dotyczył, po drugie niedopuszczalna też była zmiana wniosku na etapie przed organem odwoławczym, a po trzecie jeśli skarżący chcą, to wniosek taki mogą złożyć do organu I instancji i zostanie mu nadany bieg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja PWINGiK w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], która uchyliła decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w części odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów obrębu B. gm. D. dotyczącej działki nr [...] i w tej części umorzyła postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji, która odmówiła wprowadzenia zmiany w operatach ewidencji gruntów obrębu Z. gm. D. dotyczącej działek nr [...], utrzymała w mocy.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101; dalej: p.g.ik.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034; dalej: rozporządzenie).

Na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.ik., podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Ze wskazanego art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.ik. wynika zaś, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ponadto z art. 2 pkt 8 p.g.ik. wynika, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Z kolei § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że prawa właścicieli do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, ostatecznych decyzji administracyjnych, oraz dyspozycji zawartych w aktach normatywnych.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. I tak, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegający na tym, że organ nie wziął pod uwagę skutków stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1949 r. W tej mierze zauważenia więc wymaga, że wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Zauważenia bowiem wymaga, że czym innym są skutki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w sferze własności wywłaszczonych nieruchomości i co za tym idzie posiadanie interesu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej żądania wpisu w ewidencji gruntów, a czym innym legitymowanie się stosownym dokumentem uprawniającym do uwzględnienia takiego wniosku. Nie jest prawdą, że oba organy nie dostrzegły i nie wzięły pod uwagę kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1949 r. i wiążącej się z tym kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego do żądania wpisu w zakresie działek o numerach [...]. O posiadanym interesie prawnym skarżących w tym zakresie przesądził już bowiem WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 555/16. Również sam fakt merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie przez oba organy świadczy o tym, że interes prawny skarżącym został przyznany i byli oni traktowani jako pełnoprawne strony postępowania administracyjnego. W związku z powyższym jako całkowicie niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. (zarzut z pkt I. c) skargi). Skarżący bowiem wbrew ich stanowisku, zostali uznani za strony postępowania w zakresie wniosku dotyczącego działek o numerach [...]

Sąd nie podziela także zarzutu z pkt I. a) skargi, dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Organy w sposób precyzyjny i wyczerpujący wyjaśniły bowiem, dlaczego wniosek skarżących w zakresie działek o numerach [...] nie może być uwzględniony. Przyczyną nieuwzględnienia wniosku był bowiem brak stosownych dokumentów uzasadniających dokonanie wpisu. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów obowiązane są bowiem dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1488/06).

Ze wskazanych zarzutem łączy się też zarzut z pkt II. a) skargi, który dotyczy naruszenia art. 22 ust 1 i 2 p.g.ik. oraz § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia. Jest on oczywiście nieuzasadniony. Zauważenia bowiem wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1174/17, dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji powinna być udokumentowana, a Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane wynikające z odpowiednich opracowań. Z kolei § 45 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, w jakim celu następuje aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, zaś § 35 rozporządzenia wskazuje na źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji.

W ocenie Sądu przepisy te nie zostały przez organy naruszone, gdyż skarżący do wniosku nie dołączyli żadnych dokumentów uzasadniających wpis, zaś samo wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z 1949 r. nie stanowiło podstawy do uznania, że decyzja PWINGiK stwierdzająca nieważność tej decyzji, mieści się w kategorii decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 22 ust. 2 p.g.ik. oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Ma racje organ odwoławczy, powołując się zresztą na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 323/12, że w rozpoznawanej sprawie organ nie mógł samodzielnie wywieść prawa własności skarżących z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r., tj. z aktu, który wprawdzie nie rozstrzyga prawa własności, ale pośrednio może uprawdopodobniać odzyskanie własności. Prawa osób i jednostek o jakich mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia muszą wynikać z nich wprost , aby mogły stanowić podstawę do dokonania zmian. W przypadku braku stosownych dokumentów lub też w sytuacji gdy określone prawo nie wynika bezpośrednio z wpisów w księgach wieczystych, z treści prawomocnych orzeczeń sądowych, umów, czy ostatecznych decyzji administracyjnych brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Nie jest dopuszczalne dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o domniemanie istnienia określonego prawa, oparte na dokumentach pośrednio wskazujących na jego istnienie.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut z pkt I. d) skargi, odnośnie nierozpoznania istoty sprawy w zakresie działki o nr [...]. Zauważenia wymaga, że we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący jednoznacznie wnieśli o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów, dotyczącej działek o nr [...] i nr [...]. W tym też zakresie orzekał organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ II instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 555/16, organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 313/17 i organ II instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Ma rację organ odwoławczy, że brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących z dnia [...] września 2016 r., może stanowić modyfikację wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Zauważenia bowiem wymaga, ze wniosek ten został skierowany nie do organu, tylko do WSA w Białymstoku przed wydaniem przez ten sąd wyroku z dnia 20 października 2016 r. We wniosku tym nie ma też sformułowania, iż jest to modyfikacja wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., a jest jedynie informacja, że z treści opinii geodety R. K. wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. nie powinna być objęta działka o numerze ewidencyjnym [...], albowiem nie pozostawała ona w granicach nieruchomości o nr [...]. Odnośnie zaś działki o nr [...], znalazło się sformułowanie: "W granicach ww. nieruchomości pozostaje natomiast działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (częściowo)".

Jak z powyższego zatem widać, wskazane sformułowanie w żadnym razie nie mogło zostać uznane przez organ odwoławczy za modyfikację wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Za modyfikację taką nie uznał tego WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 555/16, ani WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 313/17. W tym ostatnim wyroku nakazano jedynie, aby organ II instancji wyjaśnił, jaki jest zakres przedmiotowy żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i czy pokrywa się z uprawnieniami skarżących do gruntów wynikającymi z dokumentów przez nich powołanych, ustalił precyzyjnie jaki jest aktualny stan prawny poszczególnych działek objętych żądaniem wpisu uprawnień skarżących i zróżnicował ocenę prawną wniosku w zależności od tego, czy stan prawny gruntów objętych wnioskami jest -w świetle aktualnych wpisów w ewidencji - uregulowany czy nie.

W ramach realizacji powyższego zalecenia, po otrzymaniu akt z sądu w dniu 31 sierpnia 2018 r., organ kilkakrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżących (adwokata) i samych skarżących z żądaniem różnych informacji, a ci odpowiadali na te pisma. Ani razu jednak ani pełnomocnik skarżących ani sami skarżący nie wnieśli formalnie o rozszerzenie wniosku w zakresie działki o nr [...]. Podkreślenia także wymaga, że z dołączonej do wniosku dowodowego opinii biegłego R. K. wynika też, że w obszar nieruchomości darowanej A. Z. przez K. Z. wchodzą obecnie działki o numerach: [...]. Czy zatem organ odwoławczy, wbrew brzmieniu wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., miał objąć postępowaniem także wszystkie pozostałe działki wymienione w tym operacie? Odpowiedź na powyższe pytanie może być, zdaniem Sądu, jedynie negatywna. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że nie był on uprawniony do ingerencji w treść żądania wyrażoną we wniosku z [...] lutego 2016 r. i przeprowadzać postępowania w stosunku do wszystkich ww. działek. Organ ten związany był bowiem zakresem wniosku z dnia [...] lutego 2016 r.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II instancji wnioskodawcy byli reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego jakim jest adwokat. Obowiązki organów administracji publicznej wynikające z art. 9 k.p.a. nie polegają na informowaniu adwokata o treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, w której adwokat ten występuje jako pełnomocnik strony (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 3136/12). Pełnomocnik winien zatem wiedzieć, że aby zmienić treść żądania należy przedłożyć organowi prowadzącemu postępowanie pismo zmieniające treść żądania.

Sad przychyla się też do stanowiska organu odwoławczego w zakresie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie była prawnie dopuszczalna zmiana treści żądania na etapie postępowania odwoławczego albowiem naruszyłoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem zmieniać rodzaju sprawy, a więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak przed organ I instancji. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06). W realiach niniejszej sprawy nic też nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący wystąpili do Starosty S. z kolejnym wnioskiem o wszczęcie postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie tylko w zakresie działki o nr [...], ale też i pozostałych działek wymienionych w opinii biegłego R. K.

W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że organ trafnie rozstrzygnął w zakresie działki o nr [...]. Skoro skarżący nie posiadali interesu prawnego w stosunku do tej działki (ich wstępna nie była nigdy jej właścicielem), należało na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w tym zakresie.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.