Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 458/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 301/18 w sprawie ze skarg [...], [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 301/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi [...] i [...] oraz skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, orzekł jak następuje: I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], solidarnie, na rzecz [...] i [...] kwotę 997,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 980,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej także: "PINB") wszczął postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w tym okien w zachodniej ścianie budynku gospodarczego, zrealizowanego wraz z częścią garażową na działce nr ewid. 142 k.m.1, położonej w [...], przy ul. [...]. Organ ustalił między innymi, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 maja 1993 r. Po zbadaniu okoliczności sprawy organ powiatowy decyzją z [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na [...] i [...] (dalej: "inwestorzy") obowiązek zamurowania dwóch spornych okien.

Nałożony na inwestorów obowiązek został wykonany, co potwierdzono decyzją z [...] stycznia 2010 r. Jednak w dniu 21 maja 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Ponadto w dniu 1 grudnia 2010 r. [...], właścicielka działki sąsiedniej (nr ewid. 141), złożyła wniosek o rozbiórkę ww. budynku lub o dostosowanie go do stanu zgodnego z prawem (legalizację). Działania podejmowane w kolejnych latach przez powiatowy organ nadzoru budowlanego były kontrolowane przez organ administracji wyższego stopnia, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 210/13, zakończonej uchyleniem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wydanych w latach 2010-2013 (wyrok z 26 lipca 2013 r.).

W tym stanie rzeczy PINB przeprowadził w dniu 16 września 2014 r. kolejne oględziny spornego budynku, sporządzając przy tym odpowiednią dokumentację. W związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa, organ powiatowy decyzją nr [...] z [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na [...] i [...] obowiązek wykonania do dnia 31 marca 2015 r. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych wcześniej robót związanych z budową przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W szczególności inwestorom nakazano skrócenie o 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na odcinku o długości 6,09 m na terenie działki nr ewid. 141. Po rozpatrzeniu odwołania [...], organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i odmówił nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 307/15, oddalił skargę [...] utrzymując tym samym brak obowiązku wykonania robót budowalnych przez inwestorów. Jednak wniesiona przez uczestniczkę postępowania skarga kasacyjna została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 26 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 310/16, uchylono bowiem zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. NSA stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8-9 Prawa budowlanego. NSA wskazał przy tym, że dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeśli inwestycja powstała niezgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W związku ze wskazanymi orzeczeniami sądów administracyjnych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił decyzję PINB z [...] października 2014 r. i nałożył na [...] i [...] obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nakazane roboty budowlane obejmowały m.in. przymurowanie nowej ściany budynku na odcinku 7,20 m, tak aby lico ściany pokrywało się z linią granicy obu działek. Jednocześnie należało wziąć pod uwagę fakt, że część fundamentu ściany budynku wystająca wcześniej poza granicę między działkami została skuta i obecnie – na danym odcinku - jest równa ze ścianą budynku. Wobec tego nałożony decyzją z 29 października 2014 r. nakaz usunięcia 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na działkę nr ewid. 141 na długości 6,09 m jest nieaktualny. Dodatkowo do oceny przedmiotowego budynku powinny być zastosowane znowelizowane przepisy prawa, w tym zmieniony § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [...] i [...] domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę do WSA w Opolu na decyzję organu odwoławczego wniosła także [...], również żądając uchylenia decyzji [...] WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy z obu skarg w celu wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólna sygnaturą akt II SA/Op 301/18.

Rozstrzygając sprawę, Sąd I instancji uznał, że zarzuty sformułowane w obu ww. skargach uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji [...] WINB. Sąd miał na względzie ograniczenia wynikające z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 26 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 310/16, a także dwoma wyrokami WSA w Opolu z 2013 i 2015 r. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy nie są wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, że zaistniały podstawy do nałożenia na [...] i [...] obowiązków określonych w sentencji zaskarżonej decyzji. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oznaczało zatem brak zgodności rozstrzygnięcia z wymogami postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę możliwości zastosowania w sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, włącznie z warunkiem, że przepis ten może być stosowany tylko, gdy pozwala na to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przedwcześnie uznał więc, że przepisem właściwym w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu jest wyłącznie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy nie wziął wszakże pod uwagę faktu, że § 12 ust. 1-4 ww. rozporządzenia należy interpretować i stosować w związku z § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczy możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Regulacja ta dotyczy wszystkich budynków, a więc także budynków gospodarczych. Organ nie dokonał wystarczających ustaleń i oceny, czy sporny budynek spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, a zatem, czy stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo czy powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Op 301/18 wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 i w zw. z ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - przez przyjęcie, że za budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy należy w całości uznać budynek, którego ściana choćby tylko częściowo znajduje się w granicy działki, nawet jeśli fragmenty budynku (ściany) znajdują się w odległości pomiędzy granicą i 1,5 m od granicy, a w konsekwencji, że ściany budynku usytuowane w odległości poniżej 1,5 m od granicy działki nie naruszają wymogów z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

2) naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - poprzez przyjęcie, że podstawą legalizacji budynku gospodarczego inwestorów jest § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3, pomimo że wyrok NSA z 26 października 2017 r. w sposób jednoznaczny wskazywał na legalizację budynku gospodarczego na podstawie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia;

3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - przez przyjęcie, że podstawą nałożenia obowiązków na inwestorów mogą być tylko ustalenia w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego przez ścianę budynku zwróconą w kierunku granicy z działką nr ewid. 141, a tym samym, że pozostałe obowiązki nałożone decyzją [...] WINB są niezasadne;

4) naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - poprzez przyjęcie, że pkt 1 wyłącza stosowanie ograniczeń co do budynków garażowych zawartych w pkt. 3, o ile budynek garażowy znajduje się w zabudowie mieszkaniowej na działce o szerokości nieprzekraczającej 16 m;

5) naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków określonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo - a tym samym przeprowadzenie postępowania naprawczego. Nie wystarczy bowiem ocena spornego budynku jedynie z punktu widzenia aktualnej zgodności usytuowania obiektu z przepisami o warunkach technicznych budynków. Stanowisko Sądu I instancji wynikało z błędnej, zawężającej wykładni ww. przepisów co do zakresu postępowania legalizacyjnego w sytuacji usytuowania budynku bez zachowania odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

6) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i legalizację obiektu w dotychczasowej lokalizacji, którego ulokowanie na granicy działki budowlanej narusza uzasadniony interes skarżącej, będącej właścicielką działki sąsiedniej uniemożliwiając swobodną zabudowę tej działki i tym samym stanowiąc naruszenie prawa swobodnej zabudowy własnej działki. Stanowisko Sądu I instancji polegało na błędnej wykładni pojęcia uzasadnionych interesów osoby trzeciej i kryteriów wyważenia wzajemnych interesów stron – a także na niezastosowaniu przepisów art. 140 i 144 k.c., które nakazują powstrzymanie się przez właściciela działki od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad miarę;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a. - przez dokonanie wykładni i ocen prawnych w uzasadnieniu wyroku w sposób sprzeczny z ocenami prawnymi dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 310/16;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 k.p.a. - przez uznanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji w obu instancjach za prawidłowe, przy jednoczesnym niedostrzeżeniu w tym zakresie żadnych innych uchybień, pominięciu zarzutów dotyczących nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej i uznaniu za prawidłowe wniosków wyciągniętych z zebranego materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez pominięcie faktu, że organ administracyjny przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie całkowicie zaniechał dokonania ustaleń co do oddziaływania zabudowy przebiegającej w granicy działki z działką sąsiednią, w szczególności, czy zabudowa ta nie uniemożliwia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej - przy uwzględnieniu jej kształtu i szerokości - co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną mając na względzie przede wszystkim fakt, że przy wydaniu wyroku Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych. Zdaniem NSA kontynuowanie postępowania naprawczego przez organ II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było prawidłowe, gdyż budynek został oryginalnie wykonany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 1993 r. Późniejsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie wymagała zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Brak pozostającej w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem objęty przesłanką prowadzenia postępowania naprawczego określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a użycie w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyrażenia "wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" prowadzi do wniosku że rozpatrywaną sprawę należało uznać za "przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1". Tym samym należało przyjąć, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę odpowiadało warunkom określonym w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w związku z tym niezbędne było zastosowanie przepisu zobowiązującego organ nadzoru budowlanego do "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności ..." (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zarzut skarżącej kasacyjnie w tym zakresie opiera się więc na błędnej wykładni prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej kasacyjnie mających za podstawę przepisy zawarte w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wyjaśnić kilka istotnych okoliczności sprawy i zarazem błędów interpretacyjnych.

Po pierwsze, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie podważył dopuszczalności zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wbrew skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, że jedynie dopuszczalnym przepisem jest § 12 ust. 2 rozporządzenia i nie dopuścił się jego naruszenia. Sąd I instancji stwierdził tylko, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego II instancji zostało wydane przedwcześnie, a więc bez sprawdzenia, czy możliwe jest zastosowanie § 12 ust. 2 ze względu na postanowienia planu. To jest inne rozstrzygnięcie. Z tego też względu zaskarżona decyzja wymagała uchylenia jako nie mająca pełnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a nie w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

Po drugie, rozpatrując wcześniejsze wątpliwości interpretacyjne, sprowadzające się do rozważań, który z przepisów wymienionych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinien być zastosowany, NSA przyjął następujące stanowisko.

Wykładnia systemowa, a także wykładnia funkcjonalna § 12 ww. rozporządzenia wskazują wyraźnie, że poszczególnym przepisom, to znaczy ustępom 1-10, nadano strukturę, której nie wolno pomijać. Otóż, § 12 ust. 1 przewiduje najbardziej ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej (4 m lub 3 m w zależności od tego, czy w ścianie zwróconej w stronę granicy wykonane są okna lub drzwi). Natomiast, przepisy § 12 ust. 2-4 zawierają wyjątki, czyli tak zwane przepisy szczególne (leges speciales) od ogólnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Wyjątki te nie mogą być wybierane przez organ administracji i stosowane na podstawie swobodnego wyboru inwestora bądź organu administracji publicznej. Każdy z wyjątków może być stosowany tylko wtedy, gdy ustalone ponad wszelką wątpliwość fakty sprawy (okoliczności faktyczne) odpowiadają hipotezie określonej normy prawnej. Zgodnie z przyjętymi w Polsce zasadami rozumowania prawniczego należy więc ustalić, jakie okoliczności faktyczne wskazane w konkretnym przepisie uzasadniają dokonanie wyboru któregoś z przepisów § 12 ust. 2-4 ww. rozporządzenia. Należy zauważyć - dla przykładu - że przepis § 12 ust. 2 dopuszcza sytuowanie budynku bez okien i drzwi w ścianie granicznej lub w odległości 1,5 m od granicy, jeśli taką możliwość przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, § 12 ust. 4 dopuszcza trzy rozwiązania niezależnie od postanowień miejscowego planu, ale z kolei odnosi się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Dodatkowo, w § 12 ust. 4 pkt 1-3 przewidziane są dalsze warunki zastosowania poszczególnych przepisów: szerokość działki budowlanej nie większa niż 16 m (§ 12 ust. 4 pkt 1), albo gospodarczy charakter budynku i określone wymiary ściany granicznej – maksymalnie 6,5 m x 3 m (§ 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia). Obowiązkiem organu jest zatem bardzo dokładne sprawdzenie, jakie fakty mają miejsce w rozpatrywanym przypadku i dopiero po ich ustaleniu organ może dokonać wyboru przepisu przesądzającego o dopuszczalnej odległości budynku od granicy. Co do zasady organ II instancji nie dysponował dokładnymi ustaleniami organu I instancji, a także wbrew kompetencji przewidzianej w art. 136 k.p.a. sam ustalił wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przedmiotowego budynku. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło m.in. do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał na konieczność ustalania stanu faktycznego dotyczącego spornego budynku gospodarczego nie tylko w kontekście warunków i okoliczności przewidzianych w § 12 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale również wprost wskazanych §§ 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie praktyczne mają §§ 271-273 odnoszące się do odległości między zewnętrznymi ścianami budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Uwzględnienie tej ostatniej z wymienionych okoliczności będzie pełniło kluczową rolę w rozstrzygnięciu o legalności lub możliwości legalizacji spornego budynku gospodarczego. Dopiero więc na podstawie łącznego zestawienia wszystkich wskazanych przepisów można wybrać prawidłową normatywną podstawę rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, że złożoność i wzajemna współzależność różnych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji słusznie uznał rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za przedwczesne i wymagające uchylenia.

Z powyższych powodów Sąd I instancji nie rozstrzygnął kwestii podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie w pierwszym zarzucie skargi, a mianowicie, czy dopuszczalne jest uznanie, że budynek jest usytuowany w granicy działki (w rozumieniu (§ 12 rozporządzenia), jeśli tylko część jego ściany ma faktycznie takie położenie, a część ściany jest odsunięta od granicy o ok. 30 cm. Wobec niepełnego materiału dowodowego, brak przesądzającego stanowiska Sądu I instancji nie może być wszak traktowana jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W przedstawionym stanie rzeczy organ odwoławczy będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić analizę wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w kontekście takich okoliczności istotnych dla rozpatrywanej sprawy, jak szerokość działki inwestycyjnej, odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odległość od innych budynków itd.

Kontynuując wątek odsunięcia części ściany na odległość 30 cm od granicy należy dodać, że interpretując powołane przepisy rozporządzenia organ odwoławczy będzie upoważniony do przyjęcia, że § 12 ust. 1-4 posługują się pojęciem "sytuowania budynku", a także zwrotem "bezpośrednio przy granicy działki", a nie na przykład "w ostrej granicy działki". Z tego względu fakt, że ściana spornego budynku gospodarczego jest odsunięta od granicy działek na odległość około 32 cm, nie powinien być interpretowany jako naruszenie prawa materialnego wymagające albo uchylenia decyzja organów nadzoru budowlanego, albo nałożenia na inwestorów obowiązku dostawiania nowych ścian, tak aby ich lico przebiegało dokładnie wzdłuż granicy działki. Nałożenie bowiem obowiązku wynikającego z tak rygorystycznie dokonanej wykładni wydaje się po prostu niecelowe. Nie ma bowiem wpływu ani na bezpieczeństwo konstrukcji spornego budynku, bezpieczeństwo pożarowe innych budynków, ani na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Co więcej, wyrażenie "bezpośrednio przy granicy" użyte zarówno w § 12 ust. 2, jak i w § 12 ust. 4 pkt 1, może być interpretowane jako dopuszczające odsunięcie części ściany budynku na odległość 32 cm bez konieczności wykonywania dodatkowych robót budowlanych. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że druga część ściany (ok. 6-7 m) przebiega wzdłuż granicy obu działek. W związku z tym można uznać, że nieuzasadnione są obowiązki nałożone przez organ na inwestora, a zwłaszcza obowiązek przymurowania nowej ściany o grubości 32 cm na odcinku o długości 7,20 m do istniejącej już ściany oddalonej wszakże od granicy działki. Dodanie takiej nowej ściany nie ma bowiem żadnego znaczenia technicznego ani konstrukcyjnego, a uzasadnione było tylko przekonaniem o konieczności literalnego spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa.

W przedstawionym kontekście stwierdzenie zgodności istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. 142 k.m.l. z powołanymi przepisami technicznymi będzie wystarczające dla zakończenia prowadzonego postępowania naprawczego. Ewentualne dalsze opinie skarżącej kasacyjnie o naruszeniu granicy nieruchomości przez inwestorów w związku z wykonaniem przedmiotowego budynku gospodarczego powinny być oceniane przez sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem szósty zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego za nietrafny. Tylko część z powołanych przepisów znajduje bowiem zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie ma podstaw faktycznych, aby twierdzić, że sporny budynek gospodarczy na działce nr ewid. 142 k.m.1 jest wykorzystywany przez jego właścicieli niezgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (art. 140 k.c.). W odniesieniu do pozostałych przepisów należy natomiast zwrócić uwagę skarżącej kasacyjnie, że powołane przez nią przepisy odsyłają do nieostrych, a więc cennych i podlegających interpretacji standardów. Mowa jest bowiem o "istotnym odbieganiu wykonanych robót od przepisów prawa" (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), obowiązku "poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich" (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) oraz o "powstrzymywaniu się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości" (art. 144 k.c.). Skarżąca nie wykazała natomiast na czym polega jej uzasadniony interes w żądaniu dobudowania 32 cm dodatkowej ściany, ani też dlaczego oddalenie część ściany przedmiotowego budynku zakłóca korzystanie z nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie bierze też pod uwagę faktu, że każde wybudowanie budynku zgodnie z § 12 ust. 1 - 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, zwłaszcza w przypadku wąskich działek (15 m). Jeśli jednak omawiane przepisy techniczne dopuszczają określone usytuowanie budynku, to znaczy, że ustawodawca dopuścił takie ograniczenie interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie można więc żądać nakładania obowiązków na inwestora, jeśli należący do niego nie powoduje istotnych naruszeń prawa ani uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie mają usprawiedliwionych podstaw przedstawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rzeczywiście w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale właśnie z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. To nie Sąd dopuścił się błędów w postępowaniu dowodowym. Z kolei analiza treści wydanych w sprawie orzeczeń sądowych nie potwierdza też opinii skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 153w związku z art. 190 i 193 p.p.s.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało zatem uznać za nietrafne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do kosztów postępowania sądowego Sąd kasacyjny wziął pod uwagę fakt, że wnioski w przedmiocie kosztów obu pozostających w sporze stron (inwestorów oraz skarżącej kasacyjnie) zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Natomiast w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji, wobec braku odpowiedzi na skargę kasacyjną, NSA uznał, że na podstawie art. 204 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. należy odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.