Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 477/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2021 r., nr 812/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

J. P., (dalej - skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB), którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. skarżący zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej - PINB), przeprowadzenia kontroli na terenie nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] we W., której konieczność uzasadniał ,,wielokrotną samowolą budowlaną, której dopuścili się państwo T. i S. A., będący współwłaścicielami w/w nieruchomości".

W dniu 30 września 2020 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, zaś poczynione ustalenia odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli nr [...]. Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. PINB poinformował skarżącego, że skargę dotyczącą robót budowlanych uznał za bezzasadną. Skarżący w reakcji na pismo organu pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. złożył ,,odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia 20 listopada 2020 r.". DWINB postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r., nr 274/2021 stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z kolei pismem z dnia 9 marca 2021 r. organ II instancji poinformował skarżącego, że uznał skargę na bezczynność PINB. W piśmie tym zawarto także polecenie kierowane do PINB bezzwłocznego załatwienia sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2021 r. organ nadzoru budowlanego I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [... i [...] w budynku przy ul. [...] we W. W dniu 5 maja 2021 r. PINB wydał decyzję nr 1105/2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym) przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb Z.).

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż nieruchomości przy ul. [...] we W. zabudowana jest parterowym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (trzylokalowym), wzniesionym w technologii tradycyjnej murowanej, ocieplonym i otynkowanym, w części podpiwniczonym, z dachem dwuspadowym krytym papą (w części zachodniej) oraz gontem bitumicznym we wschodniej części połaci dachowej (nad lokalami nr [...] i [...]). Na elewacji południowej wykonano ścianki osłonowe pod balkonami znajdującymi się po wschodniej i zachodniej części schodów terenowych (wydzielono dwie komórki). W poziomie płyt balkonowych żelbetowych wykonano trzy ścianki pełniące funkcję przepierzenia do wysokości balustrady. Od strony elewacji wschodniej nad wejściem do budynku wykonano zadaszenie w konstrukcji metalowej spawanej (obudowane od spodu płytą i pokryciem od góry) wraz z rynną zakończoną żygaczem oraz obróbkami blacharskimi, które wsparto na czterech kształtownikach metalowych. Pod schodami wejściowymi do budynku, w obrębie zejścia prowadzącego do piwnicy usunięto niewielki murek o wysokości około 40 cm.

W obrębie połaci dachowej znajduje się 5 trzonów kominowych murowanych (jeden z cegły klinkierowej, pozostałe cztery murowane i otynkowane). Komin na połaci północno-zachodniej wykazuje oznaki zużycia technicznego, liczne uszkodzenia mechaniczne i spękania. Trzony kominowe na połaci wschodniej w obrębie pokrycia bitumicznego są po remoncie wykonanym około 2001 r. Kominy zakończono czapami, na przewodach wentylacyjnych wykonano wyloty boczne obustronne). Komin z cegły klinkierowej został przemurowany przez właściciela lokalu nr [...] około 4 lata temu. Pokrycie dachowe w części wschodniej z gontu bitumicznego (nad lokalami nr [...] i [...] ) po remoncie, a pozostała część z papy nad lokalem nr [...] posiada oznaki znacznego zużycia technicznego i wyeksploatowania.

Lokale nr [...] i [...] posiadają ogrzewanie gazowe - kocioł c.o. gazowy jednofunkcyjny zamontowany w pomieszczeniu podpiwniczenia. Ciepła woda użytkowa pochodzi z gazowego przepływowego podgrzewacza znajdującego się w pomieszczeniu kuchni. Nad podgrzewaczem pod stropem kuchni widoczna kratka wentylacji wywiewnej grawitacyjnej osadzona na wolcie do przewodu kominowego. W trakcie kontroli użytkownicy lokalu nr [...] i [...] okazali do wglądu protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej z września 2020 r. oraz dokumentację techniczną z 1995 r. sporządzoną na okoliczność wykonania instalacji gazowej wraz z montażem przyborów gazowych (tj. zapewnienie dostawy gazu z P., umowa na czas nie oznaczony na dostawę gazu, opinia kominiarska nr [...] z dnia 8 lipca 1995 r. z wyników przeprowadzonych oględzin-ekspertyz urządzeń grzewczo-kominowych (wraz ze szkicem orientacyjnym wskazującym przewody kominowe i usytuowania miejsca na podłączenia), projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej kocioł gazowy na potrzeby lokalu nr [...] i nr [...] oraz protokół odbioru technicznego instalacji gazowej z dnia 8 lipca 1995 r.

Zdaniem organu poza wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem grzewczych przyborów gazowych na potrzeby lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] pozostałe roboty polegały przede wszystkim na remoncie przegród zewnętrznych elewacyjnych i pokrycia dachowego wraz z trzonami kominowymi ponad dachem oraz bieżącej konserwacji i czynnościach związanych z codziennym utrzymaniem obiektu w niepogorszonym stanie technicznym. Celem poprawy funkcjonalności i możliwości prawidłowego użytkowania wschodniej części obiektu nad wejściem do budynku w elewacji wschodniej wykonano zadaszenie wraz z balustradą przy wejściu do budynku oraz murowane przegrody (przepierzenia) balkonów od strony południowej. Elementy te znajdują się w odpowiednim stanie technicznym - nie wykazują uszkodzeń mechanicznych, spękań, zarysowań oraz innych wad mogących stanowić zagrożenie.

Przestrzeń pod płytami balkonowymi z obu stron schodów terenowych została wydzielona przegrodą. Na skutek tych robót nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak powierzchnia zabudowy, szerokość, długość, wysokość, czy liczba kondygnacji. Wykonana ścianka wydziela jedynie niewielką przestrzeń pod płytami balkonowymi i pozostaje bez wpływu na stan techniczny obiektu. Są to prace o nieskomplikowanym charakterze, nie stwierdzono żadnych wad w wykonaniu przegrody i jej negatywnego oddziaływania na budynek, nastąpiło wzmocnienie żelbetowych płyt balkonowych, poprzez wykonanie dodatkowej podpory pomiędzy istniejącymi słupami i wspornikami.

Według PINB wykonanie instalacji gazowej zasilanej gazem ziemnym (miejskim) z sieci gazowej nie zostało mocą art. 29 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego inwestor wykonując przedmiotową instalację bez stosownego pozwolenia, naruszył dyspozycję art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zawierającą ogólną zasadę stanowiącą, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestor ciążącego na nim obowiązku formalnego nie dopełnił ale dochował należytej staranności, aby wykonana instalacja gazowa oraz zamontowane urządzenia grzewcze nadawały się do bezpiecznego użytkowania i spełniały wymagania określone w przepisach techniczno-budowalnych. Świadczy o tym dokumentacja projektowa opracowana na tę okoliczność w lipcu 1995 r. przez inż. Z. T., posiadającego uprawnienia projektanta i kierownika budowy w zakresie sieci i instalacji sanitarnych. Poza projektem zawierającym część opisową i rysunkową wraz ze schematem rozwinięcia instalacji, inwestor w dacie wykonywania robót posiadał wstępną opinię kominiarską (sporządzoną przez uprawnionego mistrza w rzemiośle kominiarskim) wskazującą wolny przewód kominowy spalinowy do podłączenia kotła gazowego i przewód wentylacyjny dla prawidłowego zewentylowania korytarza piwnicznego z zamontowanym przyborem gazowym. Prawidłowość wykonania instalacji gazowej potwierdza protokół odbioru technicznego podpisany przez wykonawcę głównej próby szczelności instalacji i dostawcę gazu. Dodatkowo w trakcie kontroli przedłożono do wglądu protokół kontroli przewodów kominowych i instalacji gazowych z września 2020. Z dokumentów tych wynika, że przewody kominowe są drożne i posiadają prawidłowy ciąg, natomiast instalacja gazowa jest szczelna i wykonana prawidłowo. Pomieszczenia z przyborami gazowymi posiadają prawidłową wentylację.

Odnośnie pokrycia dachowego z gontu bitumicznego nad lokalem mieszkalnym nr [...] i [...] , organ stwierdził, że nie wykazuje ono oznak złego stanu technicznego, czy innych nieprawidłowości, w przeciwieństwie do pokrycia papą w części zachodniej, które nosi ślady dużego zużycia technicznego. Ponadto wykonane w 2014 r. roboty miały charakter naprawczy, wymieniono zniszczone, nieszczelne pokrycie dachowe, destrukcyjnie wpływające na obiekt, dach stanowi kluczową przegrodę zewnętrzną zabezpieczającą nieruchomość przed zalewaniem przegród budowlanych i niszczeniem substancji budynku. Usuwanie wad w utrzymaniu obiektu, przywracanie jego sprawności technicznej, eliminacja zagrożenia, jest działaniem jak najbardziej pożądanym z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem właściciela jest utrzymywanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, przeprowadzanie okresowych kontroli obiektu w trybie art. 62 ust. 1 Prawa budowalnego i usuwanie stwierdzonych nieprawidłowości.

W ramach remontu trzonów kominowych ponad połacią dachową poza ich naprawą doprowadzono głowice kominów do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami, poprzez wykonanie czap kominowych, wylotów górnych dla przewodów spalinowych i bocznych obustronnych (na przestrzał) dla przewodów wentylacyjnych. Sposób zakończenia przewodów kominowych ponad dachem należy wykonywać zgodnie z: PN-89/B-10425 - "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". Zgodnie z punktem 3.3.2.3. Przewody wentylacyjne należy prowadzić od wlotu do wylotu komina (rys. [...] normy PN-89/B-10425). W kominach powinny być wykonane boczne otwory wylotowe. Dopuszcza się stosowanie górnych otworów wylotowych pod warunkiem stosowania nasad blaszanych nad wylotem. W świetle powyższego na wylotach przewodów wentylacyjnych należy wykonać boczne otwory wylotowe (na przestrzał) lub górne otwory wylotowe pod warunkiem stosowania nasad blaszanych nad wylotami. Tym samym zarzut wykonania czap kominowych i wylotów bocznych jest zupełnie chybiony.

Zdaniem PINB z zebranego materiału dowodowego wynika, że roboty objęte przedmiotem skargi wykonano kilka i kilkanaście lat temu (instalacja gazowa w 1995 r" roboty w obrębie elewacji w systemie gospodarczym 2001 r" remont pokrycia dachowego wraz z kominami w 2014 r.). Zrealizowane na przestrzeni lat inwestycje (poza instalacją gazową na potrzeby grzewcze), charakteryzowały się niewielkim stopniem skomplikowania, były wykonywane w systemie gospodarnym w ramach planowanych remontów i bieżącej konserwacji. Nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, doprowadziły natomiast tę część obiekt do odpowiedniego stanu technicznego oraz poprawiły jego funkcjonalność i użyteczność.

Organ podał, że dokonanie szczegółowych ustaleń co do okoliczności związanych z wykonywaniem kwestionowanych robót oraz relacji pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nastręcza znaczne trudności, z uwagi na upływ czasu od ich wykonania (25 lat w zakresie instalacji gazowej i 20 lat w zakresie przegród elewacyjnych) oraz zmianę stanu właścicielskiego na przestrzeni lat. Ponadto w okresie realizacji w obrębie lokalu nr [...] nr [...] robót - panował spokojny stan władania nieruchomościom przy ul. [...] we W., co może świadczyć o zgodzie na ich wykonanie przez ówczesnego właściciela, a później współwłaścicieli (przez blisko ćwierć wieku wykonanie tych robót nie było kwestionowane).

Pozwolenia na budowę, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne - wymagały roboty budowlane związane z instalacją gazową, które wykonano w 1995 r., a więc w czasie, gdy nieruchomość znajdowała się w zasobie komunalnym stanowiącym własność Gminy W. Tym samym zarzut skarżącego, że roboty te wykonano bez jego zgody, a kocioł zamontowano w części wspólnej jest chybiony. Co najmniej do 1998 r. obiekt stanowił mienie komunalne (był we władaniu jednego właściciela). Jak wynika z analizy akt archiwalnych dopiero w 1998 r. jego najemcy podejmowali działania o wykup lokali i nabyli je w 1999 r.

Pomimo, że obecnie nieruchomość formalnie stanowi współwłasność, to faktycznie każdy lokal ma niezależne wejście, a jego właściciele korzystają, władają, utrzymują i zarządzają przegrodami budowlanymi (wraz z ich elementami, tj. balkony, schody, kominy) oraz pomieszczeniami piwnicznymi znajdującymi się w obrębie należących do nich lokali (brak wewnętrznej komunikacji w poziomie podpiwniczenia pomiędzy lokalami - istnieje ściana oddzielająca piwnice dla lokalu nr [...] i [...] od piwnicy należącej do skarżącego).

Poczynione ustalenia dały organowi nadzoru budowlanego podstawę do zbadania sprawy w trybie zacytowanych przezeń przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednakże PINB uznał, iż w zakresie wykonanych robót nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Większość z nich to czynności związane z utrzymaniem budynku, które spoczywają na każdym właścicielu budynku, jako podmiocie zobowiązanym do bieżącego dbania o jego odpowiedni stan techniczny i niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia obiektu. Brak jest podstaw by w tej sytuacji doprowadzać obiekt do stanu poprzedniego, skoro aktualny stan techniczny budynku w zakresie objętym skargą nie narusza prawa, a prace opisane w skardze wykonane zostały prawidłowo. Od wykonania większości prac minęło już kilkanaście lat, co również potwierdza ich prawidłowość w obliczu aktualnego dobrego stanu technicznego tej części budynku. Brak jest widocznych wad, uszkodzeń i innych nieprawidłowości, które mogłyby budzić wątpliwości lub stanowić zagrożenie.

Odnośnie gazowej instalacji grzewczej także nie stwierdzono nieprawidłowości, co wynika z przeprowadzonej kontroli oraz przedstawionych dokumentów, tj. protokołu odbioru technicznego instalacji gazowej oraz aktualnego protokołu przeglądu technicznego instalacji gazowej z września 2020 r., które potwierdzają jej szczelność i prawidłowość wykonania. Brak jest podstaw do doprowadzania tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wydania jakiegokolwiek nakazu w tym przedmiocie.

Końcowo organ uzasadniając umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podał, że żądanie rozbiórki elementów budynku prawidłowo wykonanych przez sąsiadów lub doprowadzenia do stanu poprzedniego wyremontowanej przez nich wschodniej części budynku pozostaje niezrozumiałe. Stan poprzedni, czyli w istocie stan podobny do tego w jakim obecnie jest użytkowana przez skarżącego część budynku, jest nieodpowiedni. Nakazanie więc doprowadzenia wschodniej części budynku do takiego stanu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Dodatkowo zgodnie z jedną ze zmian w Prawie budowlanym obowiązującą od 19 września 2020 r. brak jest aktualnie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla instalacji gazowych. Obecnie instalowanie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych wymaga zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego).

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżący oprotestował ją złożonym w terminie odwołaniem. Po podniesieniu zarzutów naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołujący się podniósł, że instalacja gazowa została wykonana bez pozwolenia na budowę. Wykazywał brak takiego dokumentu, który musiał zostać poprzedzony oświadczeniem o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako niezrozumiałe określił on odstąpienie od postępowania legalizacyjnego. Względem przeprowadzonego postępowania uznał je za niewystarczająco wnikliwe, gdyż nieprawidłowo zdaniem odwołującego się zakwalifikowano likwidację murka, co narusza normy budowlane i powoduje zagrożenie. Dodatkowo kwestionował dokonaną przez organ ocenę robót dotyczących pokrycia dachowego oraz robót wykonanych w obrębie balkonów, przestrzeni pod nimi oraz korytarza, które dotyczyły części wspólnej.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2021 r., nr 812/2021 DWINB przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, opisaniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz twierdzeń odwołania, w ramach własnych rozważań organ II instancji omówił ustawowe przesłanki umorzenia postępowania. Oceniając ustalone przez PINB okoliczności, organ odwoławczy uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż za wyjątkiem wykonania wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem grzewczych przyborów gazowych na potrzeby lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...], pozostałe roboty polegały w głównej mierze na remoncie przegród zewnętrznych elewacyjnych i pokrycia dachowego wraz z trzonami kominowymi ponad dachem oraz bieżącej konserwacji i czynnościach związanych z codziennym utrzymaniem obiektu w niepogorszonym stanie technicznym. Celem poprawy funkcjonalności i możliwości prawidłowego użytkowania wschodniej części obiektu nad wejściem do budynku w elewacji wschodniej wykonano zadaszenie wraz z balustradą przy wejściu do budynku oraz murowane przegrody balkonów od strony południowej. Przestrzeń pod płytami balkonowymi z stron schodów terenowych została wydzielona przegrodą. Na skutek tych robót nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Wykonane roboty mają nieskomplikowany charakter, a PINB nie stwierdził, aby posiadały wady, czy też negatywnie oddziaływały na budynek.

Odnośnie wykonania instalacji zasilanej gazem ziemnym DWINB potwierdził, że na jej wykonanie konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Jednak zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że została ona wykonana prawidłowo i zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Potwierdza to dokumentacja projektowa opracowana w lipcu 1995 r., która zawiera część opisową i rysunkową wraz ze schematem rozwinięcia instalacji, ponadto inwestor w dacie wykonywania robót posiadał wstępną opinię kominiarską, sporządzoną przez uprawnionego mistrza w rzemiośle kominiarskim, wskazującą wolny przewód kominowy spalinowy do podłączenia kotła gazowego i przewód wentylacyjny dla prawidłowego zwentylowania korytarza piwnicznego z zamontowanym przyborem gazowym. Prawidłowość wykonania instalacji gazowej potwierdza również protokół odbioru technicznego podpisany przez wykonawcę głównej próby szczelności instalacji i dostawcę gazu. Nadto podczas kontroli obiektu przedłożono do wglądu protokół kontroli przewodów kominowych i instalacji gazowych z września 2020 r., z których wynika, że przewody kominowe są drożne i posiadają prawidłowy ciąg, instalacja gazowa jest szczelna i wykonana prawidłowo, pomieszczenia z przyborami gazowymi posiadają prawidłową wentylację.

Według organu roboty wykonane w 2014 r. dotyczące pokrycia dachowego miały charakter naprawczy. Wymieniono zniszczone, nieszczelne pokrycie dachowe, destrukcyjnie wpływające na obiekt. W ramach remontu trzonów kominowych ponad połacią dachową poza ich naprawą doprowadzono głowice kominów do stanu zgodnego z przepisami oraz Polskimi Normami, poprzez wykonanie czap kominowych, wylotów górnych dla przewodów spalinowych bocznych obustronnych (na przestrzał) dla przewodów wentylacyjnych, co jest zgodne z PN-89/b-10425.

Zdaniem DWINB instalację gazową wykonano w 1995 r., roboty w obrębie elewacji wykonano w 2001 r. systemem gospodarczym, natomiast remont pokrycia dachowego wraz z kominami w 2014 r. Wskazane inwestycje za wyjątkiem instalacji gazowej, charakteryzowały się niewielkim stopniem skomplikowania, były wykonywane w systemie gospodarczym w ramach planowanych remontów i bieżącej konserwacji, nie wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co więcej doprowadziły rzeczoną część budynku do odpowiedniego stanu technicznego oraz poprawiły jego funkcjonalność i użyteczność. Z uwagi na znaczny upływ czasu od wykonania powyższych robót oraz zmianę stanu właścicielskiego, dokonanie szczegółowych ustaleń co do okoliczności dotyczących kwestionowanych robót oraz relacji pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, przysparza trudności. W okresie realizacji robót w obrębie lokalu nr [...] i nr [...] (do 2020 r.), nikt ich nie kwestionował, co może oznaczać, że na ich wykonanie była zgoda ówczesnego właściciela, a w późniejszym czasie również współwłaścicieli. Ponadto roboty związane z instalacją gazową, które wykonano w 1995 r., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w czasie kiedy owa nieruchomość znajdowała się w zasobie komunalnym stanowiącym własność Gminy W. Wobec czego zarzut skarżącego dotyczący wykonania robót bez jego zgody i wykonania kotła zamontowano w części wspólnej jest niezasadny. Co najmniej do 1998 r. obiekt stanowił mienie komunalne (władała nim w całości Gmina). Z ksiąg wieczystych wynika, iż obecni właściciele nabyli przedmiotowe lokale w 1999 r., a aktualnie nieruchomość formalnie stanowi współwłasność, niemniej jednak faktycznie każdy lokal ma niezależne (odrębne) wejście, a jego właściciele korzystają, władają, utrzymują i zarządzają przegrodami budowlanymi (łącznie z ich elementami tj. balkony, schody, kominy) oraz pomieszczeniami piwnicznymi znajdującymi się w obrębie należących do nich lokali (brak wewnętrznej komunikacji w poziomie podpiwniczenia pomiędzy lokalami - istnieje ściana oddzielająca piwnie dla lokalu nr [...] i [...] od piwnicy dla lokalu nr [...] należącego do skarżącego).

Dalej organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jednak ze względu na niestwierdzenie nieprawidłowości czy niezgodności z przepisami instalacji grzewczej, nie było podstaw do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wydania jakiegokolwiek nakazu lub zakazu w tym przedmiocie. Wobec czego za zasadne uznano umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego.

Końcowo w uzasadnieniu decyzji organ II instancji odniósł się do twierdzeń odwołania nie stwierdzając ich zasadności.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż pomimo stwierdzenia braku pozwolenia/zgłoszenia umorzono postępowanie i nie przeprowadzono procedury naprawczej;

2) art. 4 Prawa budowlanego wobec zaniechania ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością;

3) art. 3 pkt 7, art. 7a i art. 8 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęć w nich określonych, w tym charakterystycznych parametrów budynku;

4) art. 30 Prawa budowlanego przez brak zakwalifikowania prac jako wymagających pozwolenia/zgłoszenia;

5) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania gdy w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego wykryto niezgodności z prawem, które powinny być usunięte;

6) art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy dla budynku w części lokalu 1 i 2 zrealizowano okresową kontrolę obiektu przeprowadzaną w cyklu 5 letnim oraz okresowe badania instalacji elektrycznej budynku, zwłaszcza, gdy doszło do powstania i remontu przegród zewnętrznych;

7) art. 7 k.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie, że przepierzenia były jedynie naprawiane, gdy doszło do ich likwidacji i wykonania w zupełnie inny sposób, gdy stanowiło to co najmniej remont;

- poprzez brak ustalenia, że wykonanie instalacji gazowej odbyło się także bez zgody właściciela nieruchomości, tj. Gminy W. - pomimo wyraźnego wskazania tej okoliczności w odwołaniu;

- przyjęcie, że wykonanie dachu w innej technologii stanowi jedynie naprawę i nie wymaga pozwolenia/zgłoszenia;

- błędne przyjęcie, że istniała zgoda współwłaściciela, gdy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można domniemywać;

8) art. 6. k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych przepisów Prawa budowlanego;

9) art. 8 k.p.a. postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, w zakresie rzetelności, oceny prawnej, zupełności postępowania dowodowego i właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia przedstawionych zarzutów;

10) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu jednemu ze współwłaścicieli lokalu nr [...];

11) art. 11. k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia przesłanek podjętej decyzji, zwłaszcza umorzenia wobec stwierdzenia nieprawidłowości wymagających podjęcia postępowania naprawczego, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i nakazanie podjęcia czynności zmierzających do pozyskania dokumentacji, w szczególności wymaganej przepisami prawa przy realizacji tego rodzaju inwestycji oraz wymaganych okresowo podczas użytkowania obiektu.

W treści pisma procesowego autor skargi szeroko uzasadnił zarzuty i wnioski skargi traktując wykonane roboty jako samowolę budowlaną. Wykluczył prawidłowość przeprowadzonego postępowania wskazując na orzecznictwo, z którego wywodził konieczność przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością przez inwestora.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że merytoryczne uzasadnienie zawarto w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji trzeba mieć na względzie to, że w orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 442/12, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 291/13, wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: II GSK 467/11). Zatem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 742/11). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).

Orzekające w sprawie organy oceniły, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co argumentują poprawnością techniczną wykonanych robót potwierdzoną w toku postępowania. Niewątpliwie, a uwaga ta odnosi się w szczególności do organu I instancji, przeprowadzono w sprawie czynności, które pozwalają na ustalenie zakresu wykonanych robót, czasu ich prowadzenia, a część z ekspertyz czy opinii daje podstawy do potwierdzenia ich prawidłowości. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że przynajmniej dla części robót budowlanych, (wykonanie instalacji gazowej), w chwili wykonywania robót niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a obecnie konieczne jest poprzedzenie inwestycji zgłoszeniem właściwemu organowi. Uwzględniając regulacje prawnomaterialne, w tym art. 50-51 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ zasadniczo uwzględnił wyłącznie poprawność techniczną zrealizowanej inwestycji, jest co najmniej przedwczesne. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawo budowlane zrezygnowały z badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do zrealizowanych przez niego robót budowlanych.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organy orzekające rozważając możliwość legalizacji wykonanych robót pominęły bardzo istotną kwestię, która warunkuje dopuszczalność legalizacji. Jest to zgoda współwłaściciela na wykonane roboty budowlane. Wyjaśnić należy, że samowola budowlana nie oznacza tylko działania bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), ale dotyczy również działania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Pod określeniem "przepisy" użytym przez ustawodawcę w tym unormowaniu należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące, w tym inne przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jako - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu, kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym ustawodawca nie wymaga, aby inwestor przedkładał dokumenty, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że wnioskodawca złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego).

Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości badania zgodności z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego także jest zobowiązany zbadać tę kwestię, stosownie do realiów sprawy (por. wyroki NSA: z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1338/21; z 28 maja 2020 r., sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 714/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości, zaś jak wynika z przedłożonych dokumentów, dokonano także jej podziału do użytkowania. Jeżeli inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą współwłaściciela (tak NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19, CBOSA). Zarysowany na kanwie niniejszej sprawy spór właścicielski powinien zatem skłonić organy do zbadania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta jest bowiem podstawową przesłanką rozpoczęcia robót budowlanych, a w konsekwencji ich legalizacji. W przeciwnym razie mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, CBOSA).

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (dostępnej w CBOSA), wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak też wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym w CBOSA).

NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., (sygn. akt II OSK 2175/17), wskazał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie ma podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1882/15, CBOSA). NSA wyjaśnił, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 Kodeksu cywilnego uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Tym samym inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 316/98, CBOSA).

Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2018 r., (sygn. akt II OSK 2648/16, publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody - współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.

Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał bowiem skarżący w sporządzonej skardze nie zgłosił w tym zakresie wniosku, zaś na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r., na pytanie Sądu oświadczył, że nie wnosi o zwrot kosztów postępowania.