Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi: O. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił bezczynności i przewlekłe prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie mają miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku z 30 października 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wniesionego do Wojewody Wielkopolskiego, a następnie przekazanego Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) w dniu 7 października 2021r. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się w prowadzonym postępowaniu bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 10000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy;

Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91, dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak, w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W tej sytuacji podstawowym problemem jest ocena wpływu nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona 6 grudnia 2021 r. czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r.

Z przepisu art.13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy.

Nowelizacja nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przez stronę przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może badać przewlekłości w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać w czasie jej wniesienia. W konsekwencji - niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej.

Zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może badać przewlekłości w oparciu o przepisy, których strona nie mogła znać w czasie jej wniesienia. W konsekwencji - niemożliwym jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej.

Przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) - "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Z kolei pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Terminy załatwienia spraw zostały uregulowane w art. 35 § 1-3 k.p.a., który stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, wyrażonej w powołanym wyżej art. 12 k.p.a. § 1 art. 35 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie § 2 - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością oraz przewlekłym działaniem organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżąca w dniu 30 października 2018 r. złożyła wniosek do Wojewody Wielkopolskiego o zezwolenie na pobyt czasowy. W dniu 19 kwietnia 2021 r., ze względu na zmianę miejsca zamieszkania, zawnioskowała o przekazanie sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu. Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił Wojewodę Dolnośląskiego o konieczności przekazania mu sprawy ze względu na właściwość miejscową. W dniu 7 października 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęły akta sprawy strony skarżącej. Pismem z 4 października 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, a 6 grudnia 2021 r. - skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Organ w dniu 20 grudnia 2021 r. przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie i w tym samym dniu wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie Wojewoda wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej, naruszając jednocześnie zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. – o czym Sad orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje sprawdzenia wniosku już tylko pod względem formalnym i podejmuje pierwszą czynność w sprawie dopiero po dwóch i pół miesiącach od jego przekazania zgodnie z właściwością miejscową, już po wpłynięciu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mimo przekroczenia terminu, organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed upływem wyznaczonego terminu o niezałatwieniu sprawy i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując innego terminu załatwienia sprawy. Nie uszło również uwadze Sądu, że Wojewoda przekazał ponaglenie, które otrzymał 11 października 2021 r. dopiero pismem z 20 grudnia 2021 r., tym samym naruszył termin określony do dokonania tej czynności wynikający z art. 37 § 4 k.p.a.

Biorąc natomiast pod uwagę, że czas trwania postępowania przed Wojewodą Dolnośląskim jedynie nieznacznie (na dzień wniesienia skargi) przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie mają cech rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, Sąd podkreśla, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Istotne jest, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sąd zobowiązuzał Wojewodę do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie orzeczenia w sprawie w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas, w jakim organ pozostawał bezczynny, stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę, że naruszenie prawa przez organ nie miało charakteru rażącego. Łączny czas, w którym doszło do bezczynności i zawinionego przez Wojewodę Dolnośląskiego przewlekłego prowadzenia postępowania, wynosi nieco ponad 2 miesiące, wobec czego Sąd w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.