Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a i art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej powoływana jako "u.g.n".) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. E., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., [...], w sprawie odmowy zobowiązania K. S. - właściciela nieruchomości położonej w [...], gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] zapisanej w KW [...], do jej udostępnienia E.-O. S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ Lisewo - Rządz.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie udostępniania nieruchomości na cele związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń łączności publicznej reguluje art. 124b u.g.n. W dniu [...] października 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek E. S.A. o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia E. S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ Lisewo - Rządz, polegających na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów. Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny oraz konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania. Wnioskodawca wskazał, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu.

Starosta R. przeprowadził rozprawę administracyjną, a pismami z dnia 4 stycznia, 2 marca, [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie dokumentacji technicznej planowanych prac oraz wskazanie parametrów technicznych istniejącej linii. W odpowiedzi uzyskał informację, że planowany remont dotyczy fragmentów linii Lisewo – Rządz, nie zmieni się lokalizacja słupów. Ewentualna dokumentacja jest dopiero przygotowywana i będzie podlegała ocenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle powyższego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości do ich udostępnienia E.-O. S.A. W uzasadnieniu decyzji, wskazano, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła E. S.A. Odwołująca podkreśliła, że konieczny do wykonania zakres prac na działce nie wykracza poza zakres art. 124b u.g.n. Powołując się na definicję remontu zawartą w ustawie Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że wymianę słupów i przewodów należy traktować jako remont. Przewidywane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, ani zmiany jej długości.

Organ odwoławczy wskazał, że regulacja zawarta w art. 124b u.g.n. jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem polegającym na temporalnym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach. Organ orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia oraz że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

Jak wynika z powyższego, warunkiem koniecznym do wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n. jest ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, jak i tych pozyskanych z urzędu, potrzeby wykonania prac wskazanych w tym przepisie oraz wykazanie braku zgody właściciela danej nieruchomości, na której posadowiona jest infrastruktura, na dobrowolne jej udostępnienie. W świetle przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie należy uznać za spełniony. Z treści art. 124b ust. 1 u.g.n. nie wynika konieczność przedkładania szczególnych dowodów uzasadniających potrzebę wykonania wskazanych tam prac. Subiektywna ocena podmiotu zarządzającego daną infrastrukturą jest zatem wystarczającą przesłanką do uznania niezbędności ich przeprowadzenia.

Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.12.2015 r., II SA/Bd 1319/15, w którym stwierdzono, że "zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej". Starosta celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii Lisewo - Rządz, zwrócił się do inwestora m.in. o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi uzyskał jedynie informacje, że jest ona w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana celem uzyskania niezbędnych pozwoleń.

W oparciu o pozyskane informacje, analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę rozpatrywane inne sprawy z zakresu zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w związku z pracami planowanymi na linii elektroenergetycznej stwierdzić należy, że zakres robót wykracza poza definicję remontu.

Organy rozstrzygając sprawę wzięły pod uwagę zakres prac planowanych na całej linii energetycznej Lisewo - Rządz, która stanowi obiekt budowlany. Jak poinformował wnioskodawca, planowane prace dotyczą całej linii elektroenergetycznej Lisewo - Rządz wraz z odgałęzieniami o długości 36 km. Polegały one będą na wymianie fundamentów, słupów, i przewodów. Nie zmieni się długość linii.

W świetle powyższego, mimo braku dokładnych danych technicznych, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że zakres wymienionych prac stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to należało uznać, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 124b u.g.n.

Następnie organ, z uwzględnieniem treści art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, dokonał oceny, czy planowane prace mogą być potraktowane jako remont. Organ doszedł do wniosku, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu (wymiana fundamentów, słupów, izolatorów i linek na 36 km linii), a następnie jego wznoszeniu od nowa. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach sugeruje, w opinii Wojewody, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu czy konserwacji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. E. zarzucając jej naruszenie m.in. art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.118) poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i interpretacją tych przepisów oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wojewoda w błędny sposób ocenił jej argumenty, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącej planowane prace, mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n., zaś zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac, nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany czy też że istniejący obiekt podlega przebudowie.

Skarżąca zauważyła, że użycie nowych przewodów jest istotne z uwagi na zapewnienie bezpiecznej i niezakłóconej pracy linii. W tym celu do wykonania prac powinny zostać użyte nowoczesne urządzenia, spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne. Remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstawania. Nie ma konieczności ani możliwości wymiany przewodów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącego są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, z kolei zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost przepis art. 3 pkt 8 Prawo budowlane.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej przywoływana jako "P.p.s.a.").

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami, następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że, aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont, zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. np. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Przy czym, aby było to w ogóle możliwe, inwestor (skarżąca) jest zobowiązany do określenia zakresu planowanych prac (przedłożenia dokumentacji technicznej), w szczególności do wskazania parametrów nowych słupów i przewodów. Wbrew, zatem twierdzeniom skarżącej, dane te nie stanowią braków formalnych wniosku (czego nie twierdził sam organ wzywając skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 50 K.p.a.), lecz są niezbędne dla oceny merytorycznej złożonego wniosku. Skarżąca w piśmie z dnia [...].03.2017 r. stwierdziła nawet, że nie posiada dokumentacji technicznej dotyczącej planowanego remontu linii, której dotyczyło postępowanie, gdyż jest ona w trakcie realizacji. Z powyższego wynika, że organ nie dysponował wszystkimi danymi niezbędnymi do ustalenia pełnego zakresu planowanych prac, co uniemożliwiło ustalenie, czy stanowią one konserwację lub remont, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy, więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16). Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowych działkach odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej Lisewo - Rządz, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Wszystkie, zatem prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym muszą mieścić się w pojęciu remontu. Pozostałe parametry planowanych prac są natomiast, co wskazano wcześniej, nieznane, co uniemożliwia ocenę, czy spełniają one warunki określone w art. 124b ust. 1 u.g.n. Skoro skarżąca, pomimo wezwań organu, nie doprecyzowała ww. danych, organ nie mógł wydać decyzji zgodnej z wnioskiem.

Słusznie wskazuje skarżąca (czego zresztą nie kwestionuje organ), że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. W sprawie nie można jednak ustalić, z uwagi na postawę inwestora, czy wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).

W tym stanie organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu lub konserwacji, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Nie sposób, zatem podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.