Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 194/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 111 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2 pkt 2, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o. o. w P. (zwanej dalej Spółką) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], uchylił decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego:

- z dnia [...] nr [...],

- z dnia [...] nr [...],

- z dnia [...] nr [...] i orzekł o:

1. wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie Hindu Point w S. ul. [...] podejrzanych produktów pod nazwą:

- Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy;

2. zatrzymaniu powyższych produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w ilości ogółem 48 saszetek, w tym:

- Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 11 sztuk opakowań,

- Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 9 sztuk opakowań,

- Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 6 sztuk opakowań,

- Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 7 sztuk opakowań,

- Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 7sztuk opakowań,

- Cząstka Boga Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu – 8 sztuk opakowań,

z których pobrano próbki do badań w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie w ilości ogółem 12 sztuk opakowań - po 2 z każdego asortymentu;

3. nakazaniu Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu [...] w [...] ul. [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia kontroli, tj. do dnia 24 grudnia 2013r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu [...] pracownicy organu I instancji przeprowadzili w sklepie Hindu [...] przy ul. [...] w [...] kontrolę sanitarną, w wyniku której ustalono, że w dwóch należących do Spółki gablotach znajdują się produkty, co których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, to jest:

- Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Uszas 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu.

Na oznakowaniu opakowań brak było wymaganych informacji dotyczących opisu produktu, czyli: składu, przeznaczenia i pochodzenia, a przede wszystkim informacji dla konsumentów o ewentualnych zagrożeniach związanych z nieprawidłowym użyciem produktu.Przedstawiciele organu I instancji pobrali ze stanu sklepu próbki (po dwie sztuki opakowań z każdego asortymentu łącznie 6 sztuk opakowań), w celu przeprowadzenia badań na obecność substancji zawartych w podejrzanych produktach i oceny ich bezpieczeństwa w laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, natomiast pozostałe produkty (łącznie 20 sztuk opakowań) zostały, w obecności sprzedawczyni przeliczone, zabezpieczone, zatrzymane i przekazane do depozytu w Komendzie Powiatowej Policji.

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli organ I instancji, działając na podstawie art. 12 ust. 1, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263) w zw. z art. 4 pkt 27, art. 44 b i art. 44 c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r. poz. 124) wydał w dniu [...] decyzję którą:

1. wstrzymał wprowadzania do obrotu produktów o nazwie: Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy;

2. zatrzymał i zabezpieczył następujące produkty, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi, zdeponowane w Komendzie Powiatowej Policji:

- Cząstka Boga Vinshu – 9 sztuk saszetek po 0,3g,

- Cząstka Boga Surja – 7 sztuk saszetek po 0,5g,

- Cząstka Boga Uszas – 4 sztuki saszetek po 4g,

co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi – w celu zaprzestania obrotowi detalicznymi tymi wyrobami;

3. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od ww. decyzji Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 K.p.a., art. 27c ust. 1 www. ustawy o PIS oraz art. 77 ust. 6, art. 79, art.79a, art. 79b i art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, domagając się uchylenia w całości tego rozstrzygnięcia oraz umorzenia w całości postępowania organu I instancji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS poprzez pominięcie ustanowionego tym przepisem nakazu i połowiczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – a w konsekwencji brak osiągnięcia celu wyznaczonego przez ustawodawcę. W tym zakresie wskazano, że zakwestionowana decyzja jest niekompletna – wobec czego nie może funkcjonować w obrocie prawnym, orzekając jednocześnie (oprócz powielenia rozstrzygnięć I instancji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu i zatrzymaniu podejrzanych produktów) o nakazaniu Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym sklepie. Uzasadniając powyższe stanowisko organ podkreślił, że przepisy art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o PIS są ze sobą ściśle związane, a zatem, jeżeli zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 27c ust. 1 o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z brzmieniem art. 27c ust. 3 zobowiązane są zatrzymać podejrzane produkty i jednocześnie nakazać zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu do obrotu takich produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożeń, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podkreślił, że konsekwencją braku zawarcia w zakwestionowanej decyzji nakazu czasowego wstrzymania prowadzenia działalności przez Spółkę była jego nieskuteczność. Firma ta, zachowując ciągłość sprzedaży, zaczęła bowiem wprowadzać do obrotu kolejne podejrzane produkty – co wykazała kolejna, przeprowadzona w dniu [...] kontrola sklepu "..." przy ul. [...] w [...]. Mianowicie, podczas tej kontroli stwierdzono, że jakkolwiek w sklepie tym nie sprzedawano już produktów wymienionych w decyzji z dnia [...] to wprowadzano do obrotu nowe podejrzane produkty o nazwie: Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu oraz Cząstka Boga Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. W związku z powyższym pracownicy organu I instancji podjęli czynności w celu zabezpieczenia i zatrzymania wyżej wymienionych produktów, w ilości 22 sztuki opakowań, z których pobrano 3 próbki (po dwie sztuki z każdego asortymentu – łącznie 6 sztuk opakowań), w celu przeprowadzenia badań na obecność substancji zawartych w podejrzanych produktach i oceny ich bezpieczeństwa w laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie.

W powyższym zakresie wskazano, że organ I instancji, powziąwszy uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu przez Spółkę nowe produkty są również środkami zastępczymi i mogą stwarzać realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi wydał w dniu [...] decyzję, która nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwie:

- Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Ganga 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu.

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy oraz zatrzymał podejrzane wyżej wymienione produkty, a ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy, odnosząc się do powyższej decyzji, wskazał że rostrzygnięcie to również zostało wydane z naruszeniem art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS poprzez pominięcie ustanowionego tym przepisem orzeczenia nakazu zaprzestania prowadzenia działalności przez Spółkę w pomieszczeniach sklepu przy ul. [...] w [...]. W rezultacie, podobnie jak w przypadku decyzji z dnia [...], rozstrzygnięcie to jedynie połowicznie rozstrzyga co do istoty sprawy, a będąc tym samym niekompletne, nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, po ponownej analizie całości materiału dowodowego, wydał w dniu [...] decyzję, którą na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS nakazał Spółce zaprzestanie działalności w pomieszczeniach sklepu "..." przy ul. [...] w [...], służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 8 lutego 2014r. W tym zakresie organ I instancji błędnie stwierdził, że datą powstania zagrożenia jest dzień jej wydania, a nie data pierwszej kontroli, czyli 24 września 2013r., co - zdaniem organu odwoławczego - stanowi wadę omawianego rostrzygnięcia, skutkującą wycofaniem jej z obrotu prawnego.

Reasumując, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że decyzje organu I instancji z dnia [...], [...] oraz z dnia [...] są nieprawidłowe, gdyż naruszają art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS i w swojej istocie nie osiągają celu wyznaczonego przez ustawodawcę. Ze względu na powyższe konieczne było zastosowanie trybu merytoryczno-reformacyjnego, jako że ww. decyzje dotkniete są wadą istotną, nieusuwalną w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie art. 111 - 113 K.p.a.,

a ustalony stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości organu odwoławczego i nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Sp. z o. o. zakwestionowała wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji - w całości, wskazując na:

- naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie trzech decyzji organu I stopnia i wydanie rozstrzygnięcia, rażąco wykraczającego poza "istotę" rozpoznania sprawy - poprzez nałożenie na stronę obowiązków, które wcześniej zostały skarżącego nałożone uchylonymi przez organ II instancji decyzjami, mimo nieustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniach skarżącego zarzutów co do ich nieprawidłowości;

b) art. 15 K.p.a. przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego– poprzez nałożenie na skarżącego, w II instancji, obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, który to obowiązek nie był przedmiotem zaskarżonej decyzji, a tym samym organ II instancji naruszył rażąco zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i uniemożliwił stronie wniesienie odwołania od decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności;

c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości na jakiej postawie prawnej organ, wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu, a także dlaczego mimo istnienia decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności uznał, że jest ona wadliwa (przy zupełnym braku ustosunkowania się do słusznych zarzutów skarżącego, podnoszonych w odwołaniach) i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze, a także całkowite niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te "stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia", niewyjaśnienie okoliczności na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu;

d) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mającym istotny wpływ na wynik tej kontroli, biorąc pod uwagę fakt, że gdyby organ postępował w zgodzie z literą prawa musiałby odstąpić od czynności kontrolnych i zwrócić stronie próbki pobranych produktów;

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 27c ust. 1 ustawy o PIS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów, wymienionych w decyzji i nie wykazał istnienia uzasadnionego podejrzenia,

b) art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o PIS poprzez jego błędne zastosowanie przez organ II instancji, mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje i zakaz ten był już na spółkę nałożony;

e) art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. – poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ I instancji – w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w części, to jest w pkt 1, 2 i 3 decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów – stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji merytoryczno-reformatoryjnej – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie cyt. przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 424/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organ odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania.

Przechodząc do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny:

I. uchylił – w całości następujące decyzje organu I instancji:

1. z dnia [...] (co do której w niniejszej sprawie wniesiono odwołanie) o:

a) wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi, to jest:

- Cząstka Boga Vinshu 0,3 znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu.

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy;

b) zatrzymaniu ww. podejrzanych produktów, stwarzających zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, ogółem 20 saszetek

2. z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów o nazwie:

- Cząstka Boga Bramha 0.3 g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Waruna 0.5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

- Cząstka Boga Ganga 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

3. z dnia [...] o nakazaniu Spółce zaprzestania działalności w pomieszczeniach sklepu "..." przy ul. [...] w [...], służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 8 lutego 2014r.

II. i orzekł o:

1. wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie [...] w [...] ul. [...] podejrzanych produktów pod nazwą:

a) Cząstka Boga Vinshu 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

b) Cząstka Boga Surja 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

c) Cząstka Boga Uszas 1g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

d) Cząstka Boga Bramha 0,3g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

e) Cząstka Boga Waruna 0,5g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu,

f) Cząstka Boga Ganga 1,0g znad Indyjskich gór i doliny Gangesu

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy;

2. zatrzymaniu powyższych produktów, wymienionych w pkt a – f, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w ilości ogółem 48 saszetek, z których pobrano próbki do badań w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie w ilości ogółem 12 sztuk opakowań - po 2 z każdego asortymentu;

3. nakazaniu firmie [...] Sp. z o. o. w P. zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu [...] w [...] ul. [...]na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia kontroli, tj. do dnia 24 grudnia 2013r.

Porównując treść opisanej powyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] (co do której w niniejszej sprawie wniesiono odwołanie) z decyzją organu odwoławczego z dnia 2 grudnia 2013r. – w kontekście przywołanych na wstępie regulacji – nie sposób uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny– wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydał bowiem w tym trybie decyzję, którą orzekł co do istoty sprawy, wychodząc poza zakres uchylonej decyzji organu I instancji. Tymczasem procedura administracyjna takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje. Powyższe rozważania dotyczą skierowanego do skarżącej – na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263) – nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu [...] w [...] ul. [...]na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia kontroli, tj. do dnia 24 grudnia 2013r. – w sytuacji gdy uchylona decyzja z dnia [...] nie zawierała jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i w oparciu o tę właśnie podstawę prawną. W tym miejscu należy przywołać wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009r. o sygn. akt II SA/Wr 197/09, LEX nr 563861, zgodnie z którym "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)".

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy – po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzania działalności w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Od takiego rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji.

Kolejnym naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów postępowania – jakiego dopuścił się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny – było skontrolowanie (w toku postępowania z odwołania skarżącej Spółki od decyzji z dnia [...]) również decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz z dnia [...]. W tym miejscu, mając na uwadze wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, wskazać trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy – ale wyłącznie w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 o sygn. akt I GSK 1005/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało, jako że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylając decyzje z dnia [...] oraz z dnia [...] (bazujące na późniejszych kontrolach i dotyczące innych produktów i czasokresów prowadzonej działalności), niejako "wyszedł" poza granice postępowania z odwołania Spółki z dnia 18 października 2013r. "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]" (k. 45 akt administracyjnych). Należy przy tym wyjaśnić organowi II instancji, że przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do regulacji art. 111 § 2 ustawy P.p.s.a. – nie przewidują możliwości połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed organem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rezultacie, każde z wniesionych przez Spółkę oddzielnymi pismami odwołań od ww. rozstrzygnięć (które jak wynika ze skargi strona wniosła od decyzji organu I instancji ) powinno być rozpoznane odrębnie.

Ze względu na opisane powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji merytoryczno-reformatoryjnej bezprzedmiotowe są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących postępowania przed organem I instancji.

W obecnej sytuacji, po uchyleniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, niejako "odżywa" uprzednio złożone odwołanie od decyzji z dnia z dnia [...], w którym Spółka formułuje zarzuty w tym samym zakresie co w złożonej w niniejszej sprawie skardze. To samo dotyczy wniesionych później odwołań Spółki od decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz z dnia [...], których – jak już to powyżej wskazano – będą dotyczyć zupełnie odrębne postępowania odwoławcze.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy mając na uwadze przedstawioną ocenę prawną wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.