Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2605/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 659/12 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 659/12 oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił J. D. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu tj. przebudowy domu.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. strona złożyła wniosek o udzielenie pomocy – przyznanie środków na generalną przebudowę domu, podnosząc, że z powodu powodzi w maju 2010 r. jest w trudnej sytuacji życiowej tj. brak mieszkania.

Podniesiono, że J. D. nie zgłaszała wcześniej potrzeby usunięcia szkód które powstały rzekomo podczas powodzi, a co za tym idzie ze względu na brak zgłoszenia w tamtym okresie rzeczoznawca nie dokonał oględzin budynku. Podkreślono, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, zajmuje jedną izbę w domu jednorodzinnym, warunki mieszkaniowe złe, mieszkanie bardzo zaniedbane, wymaga remontu. Strona jest osobą w wieku poprodukcyjnym, utrzymującą się z emerytury ZUS. Dochód strony wynosi łącznie 691,25 zł i przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 477,00 zł. Wskazano także, że organ z urzędu rozważył możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono, że mając powyższe na względzie organ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. postanowił przyznać stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie części kosztów przebudowy budynku mieszkalnego w wysokości 200 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, zaś gruntowna przebudowa domu nie mieści się w możliwościach finansowych GOPS w K. ze względu na posiadane obecnie ograniczone środki finansowe na udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, przy znacznej i rosnącej liczbie osób ubiegających się o przyznanie tego świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji strona ponownie wskazywała, że szkody w domu powstały podczas powodzi. Podnosiła, iż mimo deklaracji organu I instancji, że pomoże w umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej i będzie dopłacał do jej pobytu , to jej zdaniem posiadane przez nią dochody są za niskie, aby otrzymała takie miejsce.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w pierwszym rzędzie organ odwoławczy przedstawił zasady przyznawania pomocy społecznej. Wskazał, że J. D. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą w podeszłym wieku, legitymuje się dochodem miesięcznym w wysokości 691,25 zł, a co za tym idzie przekracza kryterium dochodowe określone dla osoby samotnie gospodarującej w art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 477 zł. Podkreślono, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku strony uznał, że wskazane przez w/w problemy mieszkaniowe (związane z koniecznością gruntownej przebudowy domu) nie odpowiadają celom jak również nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zaznaczono, że organ biorąc pod uwagę sytuację osobistą J. D. oraz trudności lokalowe, w trakcie prowadzonego wywiadu środowiskowego poinformował w/w o możliwości ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej (DPS), na co nie wyraziła zgody, a ponadto organ działając z urzędu na zasadzie art. 41 § 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej decyzją [...] stycznia 2012 nr [...] przyznał stronie zasiłek celowy specjalny w wysokości 200 zł.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, co do odmowy udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu domu, albowiem żądanie strony nie stanowi celu pomocy społecznej i nie mieści się w możliwościach tej pomocy, określonych w art. 3 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Odpowiadając na zarzuty strony Kolegium wskazało, że odmowę stanowić może również fakt dysponowania przez organ I instancji ograniczonymi środkami finansowymi i koniecznością zabezpieczenia podstawowych potrzeb innych podopiecznych, których minimum kształtuje się poniżej kryterium ustawowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. D. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia jej wnioskowanej pomocy. Skarżąca ponownie wskazywała, że szkody powstały podczas powodzi w 2010 r. Stwierdziła, że organ I instancji nie chce jej umieścić w DPS, lecz w "punkcie interwencyjnym".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą dokonały właściwych ustaleń i wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącą pomoc nie została jej przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego jak i zasiłku celowego specjalnego.

Sąd powołując się treść art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), wskazał, że w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej, a więc skarżącej, kwota dochodu uprawniająca do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej wynosi 477 zł. Za dochód stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że dochód jaki skarżąca uzyskuje w wysokości 691,25 zł przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W takiej sytuacji organ prawidłowo rozważył wniosek skarżącej w kontekście art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej J. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 200 zł w związku z niespełnianiem przez skarżącą kryterium dochodów określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy okoliczności podnoszone przez skarżącą wskazują, że w przedmiotowej sytuacji powinien zostać zastosowany art. 40 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego możliwe jest przyznanie zasiłku celowego osobie, która podniosła straty w wyniku zdarzenia losowego bez względu na wysokość uzyskiwanych dochodów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie na rzecz adwokata M. T. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, w tym koszów zastępstwa adwokackiego, albowiem koszty te nie zostały pokryte w całości ani w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż w trakcie postępowania zostały pominięte okoliczności faktyczne, które legły u podstaw złożenia wniosku. Skarżąca zwróciła się o przyznanie środków na remont domu, ze względu na to, że został on zniszczony w trakcie powodzi, a więc zdarzenia losowego. Zatem wniosek J. D. powinien zostać rozstrzygnięty z zastosowaniem art. 40, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Niewątpliwie powódź jest zdarzeniem losowym.

Wskazano nadto, że przeznaczone udzielenie zasiłku na podstawie art. 41 u.p.s. powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych takich jak żywność czy lekarstwa. Natomiast w uzasadnieniu decyzji o zasiłku wskazano, że został on przyznany na częściowe pokrycie kosztów przebudowy budynku mieszkalnego. Niewielka kwota zasiłku przyznanego przez OPS nie może realnie pokryć żadnych kosztów przebudowy czy remontu, a jedynie możliwe jest to na podstawie art. 40 poprzez przyznanie stosownego zasiłku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie kasator oparł wniesioną skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie w petitum wniesionego środka zaskarżenia wytknięto naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. art. 41 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 200 zł w związku z niespełnianiem przez skarżącą kryterium dochodów określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji, gdy okoliczności podnoszone przez skarżącą wskazują, że w przedmiotowej sytuacji powinien zostać zastosowany art. 40 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego możliwe jest przyznanie zasiłku celowego osobie, która podniosła straty w wyniku zdarzenia losowego bez względu na wysokość uzyskiwanych dochodów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r. jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: "u.p.s."), a szczególności jej art. 39 ust. 1 i 2. W myśl tych przepisów w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw mieszkania. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że świadczenie to może, ale nie musi zostać przyznane, nawet w przypadku spełnienia przez wnoszącego o taki zasiłek przesłanek do jego przyznania. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków ustawowych, zarówno co do kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., jak i w zakresie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 1-15 u.p.s. (np. ubóstwo, długotrwała choroba, czy niepełnosprawność) nie jest równoznaczne z obowiązkiem przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Przyznanie bądź odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia, ze względu na jego uznaniowy charakter, uzależnione jest dodatkowo od oceny organu dokonanej w ramach art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s.. Przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. konstytuuje zasadę pomocniczości w pomocy społecznej, zgodnie z którą obowiązkiem organów pomocy społecznej jest przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osobom i rodzinom, ale tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto zaś jak stanowi przepis art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Mając na względzie powołane przepisy należy stwierdzić, że skarżąca J. D. wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. zwróciła się po raz kolejny o udzielenie pomocy w zakresie przyznania świadczenia pieniężnego na remont, przebudowę budynku, wskazując, że z powodu powodzi w maju 2010 r. jest w trudnej sytuacji życiowej, tj. brak mieszkania. Orany obu instancji, biorąc pod uwagę kryterium dochodowe określone dla osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), które stanowi 477 zł uznały, że skarżąca otrzymująca dochód w wysokości 691,25 zł nie spełnia ustawowego kryterium przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego. Podkreślono przy tym, iż gruntowna przebudowa domu nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, że cel, który miałby zostać zrealizowany żądanym przez skarżącą zasiłkiem celowym został w części zaspokojony poprzez przyznanie stronie na zasadzie art. 41 § 1 u.p.s. zasiłku celowego specjalnego w kwocie 200 zł decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, trafnie oddalono skargę, wywodząc o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] czerwca 2012 r.

Po pierwsze, biorąc pod uwagę przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego zawartego w art. 8 u.p.s. niespornym jest, iż strona nie spełnia przesłanki warunkującej jej przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego. Po drugie, zważywszy na treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., należy wyjaśnić, iż problemów mieszkaniowych, związanych z koniecznością gruntownej przebudowy domu nie można utożsamiać z drobnym remontem czy też naprawą, które mają na celu jedynie zwykłe odnowienie mieszkania i utrzymanie go we właściwym stanie technicznym. W niniejszej sprawie intencją wnioskodawczyni było uzyskanie pomocy finansowej na przebudowę budynku, który, jak wynika z ustaleń dokonanych podczas przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jest zaniedbany, w bardzo złym stanie technicznym, nieremontowany od wielu lat. Zakres wnioskowanej pomocy, obejmujący w zasadzie pokrycie wszelkich kosztów związanych z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi przebudowy budynku, niewątpliwie wykracza poza możliwości finansowe pomocy społecznej. Treść art. 3 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powołany przepis stanowi klauzulę generalną i organy administracji publicznej stosując go wobec skarżącej działają właśnie w ramach uznania administracyjnego, które cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Należy podkreślić, iż na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.).

Należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena potrzeb skarżącej musiała być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że udzielona J. D., na podstawie art. 41 § 1 u.p.s., wcześniejsza pomoc finansowa w wysokości 200 zł nie pozwala zrealizować zamierzeń skarżącej w istotnym stopniu, jednakże odzwierciedla możliwości organu pomocy społecznej, który posiadane środki finansowe musi przeznaczyć na zasiłki służące zaspokojeniu elementarnych potrzeb w zakresie bieżącego utrzymania osób i rodzin nie osiągających dochodów powyżej ustawowego kryterium, które w przypadku skarżącej zostało przekroczone, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji życiowej strony pozostaje nadto okoliczność, że skarżąca mimo deklarowanych problemów mieszkaniowych, nie wyraziła zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.

Wskazując na bezzasadność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że kwestia niezastosowania wobec skarżącej podstawy z art. 40 wskazanej wyżej ustawy nie ma w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia. Na cele usuwania skutków powodzi z maja 2010 r. przeznaczone były bowiem specjalne fundusze, których przyznawanie nastąpiło w oparciu o ustalenia komisji ds. szkód powodziowych, dokonywane bezpośrednio po wystąpieniu powodzi. Występowanie z żądaniami dopiero po 2 latach od powodzi wyklucza skorzystanie przez stronę z owych specjalnych funduszy. Na marginesie można zauważyć, że nawet w przypadku normatywnie określonego programu pomocy dla rodzin rolniczych poszkodowanych przez powódź w 2010 r. przewidziane było składanie wniosków tylko do dnia 30 września 2010 r. (vide: § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. – Dz. U. Nr 132, poz. 889).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.