Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 477/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta P. uznał W. K. z dniem 16 kwietnia 2013 r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku od dnia 24 kwietnia 2013 r. w wysokości 953,10 zł brutto w okresie 3 pierwszych miesięcy posiadania prawa do zasiłku i w wysokości 748,40 zł miesięcznie brutto w kolejnych miesiącach posiadania prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] (znak: [...]) Starosta P. orzekł o utracie przez W. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 października 2013 r. i utracie prawa do zasiłku z dniem 10 października 2013 r. Decyzja powyższa stała się ostateczna wobec niezaskarżenia jej przez adresata.

Postanowieniem z dnia [...]2013 r. Starosta P. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a) postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] 2013 r. znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...]2014 r., znak: [...] Starosta uchylił decyzję z dnia [...]2013 r. znak: [...] i orzekł o utracie przez W. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 21 września 2013 r. - w związku z podjęciem pracy. Decyzja została doręczona zainteresowanemu w dniu 13 stycznia 2014 r. i nie została zaskarżona instancyjnie, w następstwie czego uzyskała przymiot ostateczności..

Decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...] Starosta P. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a orzekł o obowiązku zwrotu przez W. K. kwoty 1 034,80 zł nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 21 września 2013 r. do 31 października 2013 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zainteresowany zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej: PUP w P.) w dniu 16 kwietnia 2013 r., nabywając z tym dniem status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku od dnia 24 kwietnia 2013 r. na okres jednego roku; zasiłek dla bezrobotnych pobierał w okresie od 24 kwietnia 2013 r,. do 31 października 2013 r. Dalej wyjaśnił, że w dniu 20 listopada 2013 r. zaineresowany poinformował PUP w P., przedkładając zaświadczenie od pracodawcy - "A" Sp. z o.o. o podjęciu pracy z dniem 10 października 2013 r., natomiast z przedłożonego w dniu kolejnej rejestracji zaświadczenia pracodawcy z dnia 25 listopada 2013 r., wynika, że od 21 września 2013 r. zainteresowany był zatrudniony w "B" Sp. z o.o.

Przywołując treść przepisu art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, statuującego obowiązek zawiadomienia przez bezrobotnego w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym zainteresowany został poinformowany w dniu rejestracji, Starosta P. wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia 3 stycznia 2014 r. orzekł o utracie przez zainteresowanego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem podjęcia zatrudnienia, tj. od 21 września 2013 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że zasiłek dla bezrobotnych pobrany za okres od 21 września 2013 r. o 31 października 2013 r. w kwocie brutto 1 034,80 zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu prawnym organ podniósł, że zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Stwierdził, że w dniu rejestracji zainteresowany został skutecznie pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do zasiłku. W dalszej części uzasadnienia przybliżył treść art. 76 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy oraz zawarł wyjaśnienie co do sposobu egzekucji nienależnie pobranego świadczenia w razie jego nieuiszczenia w terminie. Ponadto poinformował zainteresowanego o treści art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z dnia 2012 r., poz. 361, z późn. zm.).

W odwołaniu od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2014 r. W. K., podniósł, że nie wiedział o obowiązku zgłoszenia umowy zlecenia w PUP w P., tym bardziej, że we wrześniu pracował tylko jeden dzień (przeszkolenie), a w październiku 5 dni, zaś w dniu 25 października 2014 r. rozwiązano z nim umowę. Ponadto wyjaśnił, że nie zgłosił tego faktu w PUP w P. z niewiedzy i nie było to działanie zamierzone. Uznając, że decyzja o uchyleniu prawa do zasiłku została podjęta zbyt pochopnie, domagał się przywrócenia prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda W. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty P.ego z dnia 31 stycznia 2014 r.

Przywołując ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę P.ego, Wojewoda stwierdził, że W. K. nie dowołał się od decyzji Starosty P.ego z dnia 3 stycznia 2014 r., którą organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 10 października 2010 r. i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 21 września 2013 r. w związku z podjęciem przez zainteresowanego innej pracy zarobkowej.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że W. K. przedstawił w PUP w P. zaświadczenie, z którego wynikało, że był on zatrudniony na podstawie umowy zlecenia od 21 września 2013 r. do 30 września 2013 r. i uzyskał przychód za ten okres w wysokości 39,62 zł brutto, oraz że za ten okres W. K. pobrał zasiłek dla bezrobotnych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej. Dalej organ podniósł, że zainteresowany został pouczony w dniu 16 kwietnia 2013 r. w PUP w P. (druk specjalnego oświadczenia) o konieczności poinformowania urzędu w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia na podstawie innej pracy zarobkowej (umowa zlecenia). Ponadto organ podniósł, że takie samo pouczenie zainteresowany przyjął do wiadomości w dniu 16 kwietnia 2013 r. na druku karty rejestracyjnej, część C, pkt 18 lit. e.

W uzasadnieniu prawnym Wojewoda przywołał treść art. 34 ust. 4 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11, a także art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazując na wcześniej przedstawione okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że W. K. został prawidłowo, zgodnie z art. 9 K.p.a., pouczony o niemożności posiadania statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy wykonywał inną prace zarobkową, bowiem nie pozwalana to jednoznaczne brzmienie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda wyjaśnił, ze osoba bezrobotna nie może jednocześnie wykonywać innej pracy zarobkowej, choćby przez jeden dzień, a zainteresowany nie powiadomił organu, że od dnia 21 września 2013 r. rozpoczął wykonywanie pracy na umowę zlecenia. Dalej wyjaśnił również, ze PUP w P., skoro wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy w postaci wykonywania przez zainteresowanego pracy zarobkowej, miał podstawy do uchylenia decyzji z dnia 21 listopada 2013 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 października 2013 r. i orzeczenia o utracie tego statusu wraz z prawem do zasiłku z dniem 21 września 2013 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że zasiłek wypłacony za okres od 21 września 2013 r. do 31 października 2013 r. stał się świadczeniem nienależnym.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] dotyczyła odmowy przyznania W. K. prawa do zasiłku z dniem 15 listopada 2013 r., nie dotyczyła zaś utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 września 2013 r. wraz z prawem do zasiłku, która została wydana w odrębnym postepowaniu. Stąd też organ odwoławczy uznał, że uchylenie decyzji Starosty P. z dnia 25 listopada 2013 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku powiązane z przekazaniem tej sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wpływa na prawną możliwość orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za wcześniejszy okres do dnia 21 września 2013 r. do 31 października 2013 r., który stanowi nienależnie pobrane świadczenie.

Organ odwoławczy wspomniał również o możliwości wystąpienia przez zainteresowanego z wnioskiem do Starosty P. o odroczenie płatności, rozłożenie na raty lub umorzenie nienależnie pobranego zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K. wniósł o umorzenie pobranego [...] zasiłku [...] w kwocie 1 034,80,- złotych, przedstawiając argumentację wcześniej sformułowaną w odwołaniu. Uściślił, że za jeden dzień pracy we wrześniu 2013 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości 35 zł, a za przepracowanie 5 dni w października 2013 r. otrzymał około 165 zł. Wskazując na różnice w zapisach umowy, na podstawie której jest aktualnie zatrudniony, z poprzednimi, podniósł, że to "uśpiło [jego] czujność" i przez to nie zgłosił tego faktu do PUP w P. w określonym terminie lecz w późniejszym. Dodał, że nie było to działanie zamierzone. Ponadto przedstawił sytuację finansową i bytową swojej rodziny, wyjaśniając, że korzysta z pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Występując na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że nie był przez firmę "A" pouczony w umowie, że musi zgłosić fakt jej zawarcia do urzędu pracy. Potwierdził, że nie odwołał się do decyzji o odebraniu prawa do zasiłku z dnia 3 stycznia 2014 r., mimo że uważał, iż była ona niesłuszna. Ponadto wyjaśnił, że w ramach umowy zawartej z "B" przepracował jeden dzień, dodając, że było to przeszkolenie, które odbyło się w niedzielę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skoro zatem przedmiot rozpoznania Sądu stanowiła skarga na decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu przez W. K. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 21 września 2013 r. do 31 października 2013 r., to ocenie Sądu nie mogła podlegać wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzja z dnia 3 stycznia 2014 r., którą orzeczono o utracie przez W. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 21 września 2013 r.

Biorąc bowiem pod uwagę, iż uzyskanie statusu bezrobotnego w rozumieniu ustawy wiąże się z faktem rejestracji, a decyzja przyznająca prawo do zasiłku dla bezrobotnych na określony okres jest decyzją konstytutywną tworząca określony stan prawny, to również pozbawienie statusu bezrobotnego oraz będące jego oczywistą konsekwencją pozbawienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych ma charakter konstytutywny i musi następować w trybie przewidzianym przepisami.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674) starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2.

Powyższe oznacza, iż jedynie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 33 ust. 4 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dopuszczalne jest ustalenie zaistnienia przesłanek utraty statusu bezrobotnego, a jednocześnie, iż wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie ostateczne tworzy stan prawny wiążący organy i sądy orzekające w innych postępowaniach.

Inaczej rzecz ujmując faktu utraty statusu bezrobotnego nie można domniemywać, względnie wykazywać w innych postępowaniach administracyjnych dostępnymi środkami dowodowymi, lecz każdorazowo musi on wynikać wydania decyzji o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Reasumując to w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2014 r., rozstrzygnięta została kwestia utraty przez W. K. statusu bezrobotnego i to w ramach tegoż postępowania mógł on kwestionować ustalenia organów co do zaistnienia i czasu wystąpienia zdarzeń uzasadniających pozbawienie go tego statusu i co za tym idzie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Dalej wskazać należy, iż stanowiący podstawę materialno prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego samego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się między innymi świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.

Z treści powyższej regulacji wynika, iż decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (w niniejszej sprawie zasiłku dla bezrobotnych) nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Jeżeli okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania zasiłku jest utrata statusu bezrobotnego, to organ wydający decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia związany jest w tym zakresie – jak wykazano to już powyżej – ostateczną decyzją o pozbawieniu statusu bezrobotnego.

Na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ nie może badać zarówno sytuacji majątkowej zobowiązanego, jak i oceniać potencjalnej możliwości wykonania decyzji, jak również ponownie weryfikować zasadności pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w następstwie utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego doszło do ustania prawa do pobierania zasiłku oraz że skarżący był pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku.

Odnośnie zaistnienia drugiej z wskazanych powyżej przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane Wojewoda trafnie wskazał, iż odpowiednie pouczenia zostały skarżącemu udzielone w dniu 16 kwietnia 2013 r. przy rejestrowaniu się przez niego jako osoba bezrobotna, co potwierdził on własnoręcznym podpisem.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż udzielone w tym zakresie skarżącemu pouczenie było zrozumiałe i jednoznacznie wynikało z niego, iż winien on zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu jakiegokolwiek zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż odpowiednich pouczeń o konieczności powiadomienia o podjęciu innej pracy zarobkowej nie udzieliły mu zatrudniające go podmioty, albowiem żaden przepis nie nakłada na pracodawcę obowiązku udzielania zatrudnianym osobom takowych pouczeń, jak również nie uzależnia możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ud udzielenia takiego pouczenia przez pracodawcę.

Pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej skardze zaskarżona decyzja nie mogła się jednakże ostać jako wydana z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest wprawdzie w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 K.p.a.

W decyzji z dnia z dnia 24 marca 2014 r., organ II instancji podaje bowiem jedynie finalną kwotę, do zwrotu której zobowiązana jest strona, nie przedstawiając sposobu przeprowadzenia obliczeń w następstwie których ustalił wysokość kwoty do zwrotu, której zobowiązał W. K..

Również w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wskazania w jaki sposób wielkość ta została ustalona - poza nieprzejrzystym i nie wiadomo przez kogo sporządzonym wydrukami w aktach administracyjnych organu I instancji, z których to wydruków również nie daje się wyprowadzić kwota 1 034,80 zł do zwrotu, której zobowiązano skarżącego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd, nie może przeprowadzać samodzielnie odpowiednich ustaleń i obliczeń, albowiem sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków, jak również uniemożliwia sądowi przeprowadzenie rzetelnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji..

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ II instancji, a które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, w tym w szczególności w sposób jednoznaczny ustalić stan faktyczny sprawy, przy czym wyniki poczynionych ustaleń winien szczegółowo uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.).

W tym miejscu, gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz mając na uwadze przepis art. 6 P.p.s.a. zobowiązujący sąd do udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z ustawową definicją pojęcia bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) ze statusu tego mogą korzystać tylko osoby pozostające poza zatrudnieniem lub niewykonujące innej pracy zarobkowej. Powyższe oznacza, iż jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie jako zatrudnienie, lub inna praca zarobkowa stanowi przesłankę utraty tego statusu i to niezależnie od jej wymiaru czasowego czy też wysokości uzyskiwanych dochodów. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z definicją legalną pojęcia innej pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) oznacza ono wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Definicja powyższa wyraźnie łączy podjęcie innej pracy zarobkowej z wykonywaniem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie z samym zawarciem tychże umów.

Powyższe rozróżnienie jak się wydaje zostało pominięte w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty P. z dnia 3 stycznia 2014 r. orzekającą o utracie przez W. K. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, albowiem w uzasadnieniu tej decyzji wskazano jedynie na fakt zawarcia przez stronę w dniu 21 września 2013 r. umowy cywilnoprawnej, nie ustalając jednocześnie jaka była treść tej umowy, w tym w szczególności czy ustalała on dzień rozpoczęcia wykonywania pracy, a przede wszystkim kiedy wykonywanie pracy przez W. K. na podstawie tej umowy faktycznie nastąpiło.

Dokumentów, bądź innych dowodów pozwalających na ustalenie tej okoliczności, to jest czasu faktycznego rozpoczęcia wykonywania pracy brak również w przedłożonych sądowi aktach, a okoliczność ta jest istotna dla sprawy, albowiem pozwala na ustalenie daty zaistnienia przesłanki uzasadniającej pozbawienie W. K. statusu bezrobotnego w rozumieniu ustawy.

Weryfikacji decyzji Starosty P. z dnia 3 stycznia 2014 r. strona może dochodzić samodzielnie w ramach przewidzianych w K.p.a. trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, względnie zwrócić się do prokuratora z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w art. 184 § 1 K.p.a.