Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2728/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań N.K. oraz [...] Sp. z o.o., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał

w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa

z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie niewyrażenia zgody na nabycie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] [...], [...] [...], nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, nr [...], położonej w obrębie [...], w Gminie [...], w powiecie [...], w województwie [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta o numerze: [...].

Stan sprawy, w świetle uzasadnienia decyzji organu I instancji, przedstawiał się następująco.

W dniu 5 lipca 2017 r. do Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] wpłynął wniosek zbywcy N.K. o wydanie decyzji administracyjnej na nabycie przez [...] Spółkę z o.o. nieruchomości rolnej, składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...] o powierzchni łącznej [...] ha, położonej w obrębie [...], w gminie [...], w powiecie [...], w województwie [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Księga Wieczysta o numerze: [...].

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...], działający z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie wyraził zgody na nabycie przez [...] Spółka z o,o. ww. nieruchomości rolnej. Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o., w następstwie którego Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 3 kwietnia 2018 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa wezwał [...] Spółka

z o.o. do przedłożenia oświadczenia o powierzchni posiadanych użytków rolnych

i przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuły prawne do nieruchomości wymienionych w oświadczeniu. W dniu 30 kwietnia 2018 r. do Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w [...] wpłynęło:

- oświadczenie Zarządu [...] Spółka z o.o. z którego wynika, że spółka jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym użytków rolnych o powierzchni [...] ha, lasów o powierzchni [...] ha i gruntów o charakterze przemysłowym

o powierzchni [...] ha a grunty te położone są na terenie miejscowości [...], [...] i [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...],

- pełnomocnictwo z dnia 19.04.2018 r. wraz z opłatą,

- wypisy z rejestru gruntów wraz z zestawieniami posiadanych nieruchomości przez [...] Spółka z o.o.

Analizując złożony wniosek oraz przedłożone dokumenty ustalono,

że przedmiotem sprzedaży była jedna nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha

w skład, której wchodzą działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] Księga Wieczysta o numerze: [...]. Zbywca skonfigurował w/w nieruchomość w ogłoszeniu z dnia

5 maja 2017 r., w skład której wchodzą działki sklasyfikowane jako grunty orne ([...], [...], [...], [...], [...]) oraz lasy ([...], [...]). Organ dodał, powołując się na stanowisko Krajowej Rady Notarialnej, że jeżeli część nieruchomości jest rolna, traktuje się ją jak rolną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r.

o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2052 ze zm., dalej: ustawa lub u.k.u.r.). Powołując się na stosowne przepisy ustawy oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca wykazał, że nie było możliwości zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r. oraz, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Z uwagi jednak na okoliczności, iż z oświadczenia

o powierzchni posiadanych użytków rolnych wynika, że [...] Spółka z o.o. posiada na własność lub w użytkowaniu wieczystym [...] ha użytków rolnych, oraz [...] ha lasów i [...] ha gruntów o charakterze przemysłowym, nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy, tj. w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Organ I instancji podkreślił, że powierzchnia posiadanych przez nabywcę nieruchomości przekracza 300 ha użytków rolnych, a w wyniku nabycia przedmiotowej nieruchomości rolnej doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Dyrektor Generalny KOWR wskazał przy tym, odwołując się do celów ustawy oraz wykładni pojęcia "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" zawartej w piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 30 marca 2017 r., że warunkiem wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka na nabycie nieruchomości rolnej jest to,

by w wyniku tego nabycia nie doszło do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c u.k.u.r., przy czym należy zauważyć, że za gospodarstwo rodzinne, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Skoro zatem nawet w przypadku preferowanego nabywcy, jakim jest rolnik indywidualny, powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych, to powierzchnia ta powinna być wytyczną dla innych podmiotów nabywających nieruchomości rolne. W konsekwencji, również w przypadkach nabycia nieruchomości rolnych na podstawie art. 2a ust. 4 ustawy nie może dochodzić do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych i to zarówno w przypadku, gdy do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych doszłoby w wyniku planowanej transakcji, jak też wówczas, gdy koncentracja taka ma już miejsce wcześniej. Dyrektor Generalny KOWR wskazał jednocześnie, że średnia wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2017 roku w kraju wynosiła 10,65 ha, natomiast w woj. [...] było to 5,67 ha (wg ogłoszenia Prezesa ARiMR z dnia 21 września 2017 r. w sprawie średniej powierzchni gruntów rolnych

w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w 2017 r.).

Od powyższej decyzji Dyrektora Generalnego KOWR z dnia [...] czerwca 2018 r. odwołanie wnieśli N.K. i [...] Sp. z o.o. Pierwszy z odwołujących się zarzucił organowi I instancji, iż ten nie wziął pod uwagę jego sytuacji oraz powodów chęci sprzedaży części gospodarstwa rolnego. Wskazał przy tym, że grunty, które planował sprzedać, są niskiej klasy bonitacyjnej, przynoszą straty i nie pozwalają na rozwój. Z kolei skarżąca spółka podniosła w swoim odwołaniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, zarzucając arbitralną, jednostronną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego z pominięciem istotnych i korzystnych dla strony okoliczności bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności zaś spółka zarzuciła organowi I instancji niezasadne przyjęcie jako jedynego i rozstrzygającego kryterium limitu 300 ha jako warunku udzielenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, wobec braku

w przepisach ustawy definicji legalnej pojęcia "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych". Spółka podniosła także wątpliwości co do prawidłowości powierzenia rozstrzygnięcia sprawy w I instancji ośrodkowi terenowemu KOWR w [...],

w sytuacji gdy statut tego Ośrodka przewiduje, że właściwym oddziałem

dla województwa [...] jest oddział w [...].

W następstwie ww. odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister podzielił argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego KOWR z dnia

[...] czerwca 2018 r., wskazując jednocześnie, że pojęcie "nadmiernej koncentracji gruntów" jest tzw. klauzulą generalną o charakterze wartościującym, dającym jednocześnie pewną swobodę decyzyjną. Dodał także, że uzasadnienie spełnienia tego warunku może zależeć od specyfiki danej transakcji, stanu faktycznego

i okoliczności sprawy, a ponadto pewien wpływ na rozstrzygnięcie kwestii wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej ma także specyfika struktury agrarnej

w danym regionie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powtórzył

za organem I instancji dane dotyczące średniej wielkości gospodarstw rolnych

w województwie [...], stwierdzając, że spółka planująca nabycie przedmiotowej nieruchomości prowadzi swoją działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przekracza powierzchnię 300 ha określoną ustawą dla gospodarstwa rodzinnego, co sprawia, że przesłanka nadmiernej koncentracji została spełniona. Organ odwoławczy odniósł się również do wątpliwości odwołującej się związanych z kwestią prawidłowego określenia ośrodka terenowego rozpatrującego sprawę, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana przez M. K.

– Zastępcę Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w [...], działającego

z upoważnienia Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wobec czego nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 4 pkt. 1 lit. c

w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie.

2. Obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a. art. 6 k.p.a. z związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP, polegającą na zaniechaniu dokonania własnej, kompleksowej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego z nakazem wykładni prokonstvtucvinei. a zamiast tego odwoływania się do bliżej nieokreślonych wyjaśnień, instrukcji, stanowisk Krajowej Rady Notarialnej, czy pism resortowych, stosowanie na niekorzyść stron analogii;

b. art. 7 k.p.a. poprzez całkowity brak rozważenia interesu stron,

a zwłaszcza argumentów zbywcy - rolnika indywidualnego - w realiach sprawy;

c. art. 7a k.p.a. poprzez jego pominiecie w procesie dokonywania wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego;

d. art. 8 k.p.a. poprzez zmienność stanowisk organu odwoławczego odnośnie konieczności uwzględnienia w procesie decyzyjnym konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia co do specyfiki gruntów, formy organizacyjnej nabywcy itp., bez bliższego uzasadnienia w zaskarżanej decyzji powodów nieustosunkowania się do tych kwestii, mimo niezmienionego stanu faktycznego:

e. art. 11 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a.

w związku z art. 140 k.p.a. poprzez skopiowanie uzasadnienia decyzji organu

I instancji bez wyczerpującego i kompleksowego odniesienia się do całości materiału dowodowego, pominięcie istotnych z punktu widzenia interesów stron dowodów

w postaci opinii burmistrza Gminy [...], instytucji związanych z ochroną rolnictwa, oświadczenia Zarządu Spółki, argumentacji zbywcy, a także zarzutów sformułowanych w odwołaniach od decyzji KOWR - co miało istotny wpływ na treść decyzji.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także o zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca spółka opisała stan faktyczny sprawy

i przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazała także, w kontekście zarzutów o charakterze konstytucyjnym, że zastosowane w niniejszej sprawie przepisy stały się przedmiotem wniosków skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ich zgodności z ustawą zasadniczą, podnosząc jednocześnie, iż in casu istnieje możliwość rozstrzygnięcia sprawy na gruncie obowiązującego prawa przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni. W niniejszej sprawie

– zdaniem skarżącej spółki – wykładnia systemowa wskazuje, że pomimo umieszczenia zagadnienia nabywania nieruchomości rolnych przez inne podmioty niż preferowane w jednym artykule, stanowią one w istocie odrębne jednostki redakcyjne, zawierające kompletne normy prawne. Posługują się terminami odmiennymi i brak jest jakiegokolwiek odwołania art. 2a ust. 4 pkt 1 do art 2a ust. 1

i 2 u.k.u.r. W ocenie skarżącej organy administracyjne przyjęły, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki z art 2a ust 4 u.k.u.r. Odnośnie zaś do warunku

z pkt 3 organ administracyjny posłużył się metodą analogii na niekorzyść stron, odwołując się do przepisu, którego nie ma w tej jednostce redakcyjnej, gdyż organ uznał, że do tej kategorii podmiotów ma zastosowanie wprost górny limit 300 ha. Zdaniem spółki organy pominęły przy tym dokumenty świadczące o tym,

że nabywane nieruchomości będą należycie wykorzystane rolniczo, w sposób realizujący cel w postaci spełnienia wymogów ochrony środowiska, nie rozważając także opłacalności przedmiotowych działek dla "klasycznego" rolnictwa i planów zbywcy co do zakupu innych nieruchomości rolnych przydatnych z jego punktu widzenia. Skarżąca nadto podniosła, że odwołanie się przez organ do średniej wielkości gospodarstwa rolnego jest absurdalne, gdyż oznaczałoby to, że obrót ziemią rolną powyżej tych wielkości jest w ogóle zakazany.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy

i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196 ze zm.), a konkretnie jej art. 2a ust. 4 pkt 1. Z przepisu tego wynika, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli:

a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty,

o których mowa w ust. 1 i 3,

b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,

c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Powodem niewyrażenia zgody na nabycie przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości było stwierdzenie przez organ I instancji, że na skutek tej czynności dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, a więc wystąpi negatywna przesłanka określona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy. Nie ulegało przy tym wątpliwości, że spełnione zostały pozytywne przesłanki określone w art. 2a ust. 4

pkt 1 lit. a i b., czemu organ I instancji dał bezpośredni wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 czerwca 2018 r.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy na wstępie zaznaczyć, że ustawodawca formułując w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy negatywną przesłankę wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej w postaci nadmiernej koncentracji gruntów rolnych w wyniku tej czynności, nie zdefiniował jednocześnie pojęcia owej "nadmiernej koncentracji". Jest to zatem termin niedookreślony, który każdorazowo wymaga zdekodowania na gruncie określonego stanu faktycznego. Niemniej jednak nie można, wbrew zarzutom skargi, stwierdzić, że dokonana przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji próba zdekodowania tego pojęcia, stanowiła naruszenie zasad konstytucyjnych bądź też zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady praworządności, nakazującej organom władzy publicznej działalnie na podstawie i w granicach prawa. Przypomnieć w tym miejscu trzeba pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym brak definicji legalnej nie wyklucza jeszcze możliwości odtworzenia ustawowego znaczenia określonego pojęcia w wyniku zestawienia kilku różnych przepisów. O definicji kontekstowej mówimy wówczas, gdy znaczenie danego pojęcia nie jest wprawdzie bezpośrednio określone w jednym przepisie, ale wynika ze sposobu jego użycia

w kilku różnych przepisach, z których każdy może służyć do rekonstrukcji znaczenia definiowanego wyrażenia (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 104-105). Wobec powyższego dążenie przez organy do ustalenia definicji "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" poprzez odniesienie się m.in. do normy obszarowej wyrażonej w art. 2a ust. 2 ustawy, czy też celów wyrażonych w preambule ustawy oraz zasad kształtowania ustroju rolnego określonych w jej art. 1 nie może być utożsamiane z zastosowaniem analogii w prawie publicznym. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, iż posiłkowanie się przez organy w procesie orzeczniczym interpretacjami określonych przepisów zawartymi w stanowiskach organów nadrzędnych czy wyspecjalizowanych jest a priori działaniem niezgodnym

z prawem, zwłaszcza w sytuacji, kiedy wyrażonemu w takich dokumentach stanowisku nie można zarzucić niezgodności z prawem. Jakkolwiek stanowiska

i interpretacje podmiotów zewnętrznych względem organów orzekających nie są dla tych organów wiążące podczas wydawania rozstrzygnięcia w danej sprawie,

to jednak mogą stanowić realny element wsparcia w procesie orzeczniczym, zwłaszcza w przypadku, gdy przedstawiony w nich pogląd pochodzi od podmiotu posiadającego specjalistyczną wiedzę i doświadczenie w zakresie określonej kategorii spraw. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, nie można podzielić zarzutów skargi, że odwołanie się w badanych rozstrzygnięciach do interpretacji prawnej Ministra, czy stanowiska Krajowej Rady Notarialnej jest samo w sobie niezgodne z prawem, skoro nie wykazano niezgodności tych stanowisk z ustawą

w toku instancji, a ponadto Sąd takowej niezgodności nie dopatrzył się w toku kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy nie można było więc podzielić zarzutu skargi naruszenia przez zaskarżone decyzje przepisu art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP, gdyż wbrew stanowisku skarżącej, organy dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jakie miały zastosowanie

w sprawie. W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy

i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy ustawy

o kształtowaniu ustroju rolnego realizują konstytucyjną zasadę oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych (art. 23 Konstytucji RP). Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie. Jednak definicja gospodarstwa rodzinnego, zawarta w ustawia nie pozostawia wątpliwości, że zgodnie z jej art. 5

ust. 1, za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.k.u.r., za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Cezura 300 ha, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowi zatem ustawowe ograniczenie prawa własności w zakresie obrotu gruntami rolnymi (por. również uzasadnienie projektu nowelizacji u.k.u.r. druk sejmowy nr 293 Sejm VIII kadencji, www.sejm.gov.pl). Mając na uwadze domniemanie konstytucyjności ustawy, Sąd

w niniejszej sprawie wyraża przekonanie, że należy poszukiwać takiej jej interpretacji, która pozwoli na uniknięcie wniosku o niekonstytucyjności normy. Sąd nie powziął przy tym wątpliwości, iż przepisy dotyczące nadmiernej koncentracji już na pierwszy rzut oka naruszają wskazane w skardze normy konstytucyjne, biorąc pod uwagę wykładnię uwzględniającą zarówno zasadę proporcjonalności,

jak i zasadę, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne

(art. 23 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że przyjęta przez organy interpretacja jest zbieżna z celem ustawy, która w art. 1 określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych; 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych;

3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów interpretacja art. 2a ust. 4 pkt 1

lit. c. ustawy nie wskazuje na to, by w sprawie, w zakresie pojęcia "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" pozostawały jeszcze wątpliwości co do treści wynikającej z tego przepisu normy prawnej, dlatego – w ocenie Sądu – chybiony jest zarzut naruszenia przez organy art. 7a k.p.a. i wyrażonej w nim zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie interesu stron, a zwłaszcza argumentacji zbywcy, należy zauważyć, że przepis ten

w zakresie regulującym zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego

i słusznego interesu jednostki jest interpretowany jednolicie jako mający zastosowanie w sprawach opartych o uznanie administracyjne, w ten sposób,

że w razie gdy interes społeczny nie stoi temu wyraźnie na przeszkodzie, wówczas organ powinien załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu jednostki. Zważyć trzeba, że choć przepis art. 2a ust. 4 ustawy stanowi o tym, iż nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej, to jednak nie jest to decyzja w pełni uznaniowa, bowiem wyrażenie takiej zgody uzależnione jest

z jednej strony od spełnienia przesłanek pozytywnych określonych w ust. 4 pkt 1 lit.: "a" i b" (dodać należy, że te zostały przez zbywcę spełnione), z drugiej zaś od niewystąpienia przesłanki negatywnej, o której stanowi ust. 4 pkt 1 lit. "c",

tj. że w wyniku nabycia nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Wystąpienie negatywnej przesłanki, co miało miejsce w badanym przypadku, przesądza o braku możliwości załatwienia sprawy zgodnie z wyrażanym przez nią interesem, obligując organ do wydania decyzji negatywnej. Wobec tego

art. 7 k.p.a., we wskazanym przez skarżącą zakresie, nie mógł zostać naruszony, gdyż nie miał w sprawie zastosowania.

Rację ma strona skarżąca, zarzucając organowi odwoławczemu zmienność stanowiska w sprawie. Faktycznie bowiem organ ten prezentował wcześniej pogląd, iż w sprawie należało badać m.in. kwestię struktury gruntów należących do nabywającej spółki, jej formę organizacyjną, czy formy władania danymi gruntami, podczas gdy w zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji nie wywiódł podobnych oczekiwań. Strona skarżącą poczytuje tę okoliczność w kontekście naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Co do zasady należałoby się z tym stanowiskiem zgodzić, bowiem organ administracji nie powinien bez uzasadnionej przyczyny prezentować innego niż wcześniej prezentowany poglądu w sprawie. Jednakże w niniejszym przypadku,

w ocenie Sądu, to wcześniej prezentowane przez organ stanowisko było błędne.

Z żadnego bowiem przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych należało interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów lub innego sposobu władania gruntami, którymi dysponuje nabywca. Zdaniem Sądu, istotny jest sam fakt ich posiadania,

a nie tytuł prawny, z którego to wynika, co powinno być nadto oceniane w kontekście daty podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie ma tu więc znaczenia, że niektóre

z nieruchomości, jakimi już dysponuje nabywca mogą być np. przedmiotem dzierżawy, przy czym według oświadczenia spółki dysponuje ona gruntami rolnymi na zasadzie własności lub użytkowania wieczystego. Istotne jest, że na dzień rozstrzygnięcia nabywca takimi gruntami dysponuje, co może w sytuacji przekroczenia normy obszarowej skutkować odmową wyrażenia zgody na nabycie kolejnych gruntów rolnych przez taki podmiot. Wobec tego zajęcie przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. stanowiska odmiennego od wcześniej prezentowanego (w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r.), w sytuacji gdy to właśnie obecne stanowisko jest zgodne z prawem, a wcześniejsze okazało się błędne, nie może być utożsamiane z naruszeniem zasady określonej w art. 8 k.p.a., ponieważ działanie zgodne z prawem nie stoi w sprzeczności z budzeniem zaufania do organów władzy publicznej. Sąd dostrzega jednak, iż organ odwoławczy nie dopełnił w powyższym zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia dokonanej zmiany poglądu w uzasadnieniu swojej decyzji, czym niewątpliwie naruszył wyrażoną

w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym w ocenie Sądu naruszenia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co miałoby się wyrażać w skopiowaniu przez organ I instancji uzasadnienia decyzji organu niższego stopnia bez wyczerpującego i kompleksowego odniesienia się do całości materiału dowodowego, w tym pominięcia takich dowodów jak: opinii burmistrza Gminy [...], instytucji związanych z ochroną rolnictwa, oświadczenia zarządu spółki, argumentacji zbywcy, a także zarzutów odwołania. Na wstępie wypada dostrzec,

że uzasadnienie zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego nie w pełni spełnia standardy tego elementu decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w istocie skupiło się na jednym aspekcie sprawy, tj. ustaleniu, czy przyjęta norma obszarowa 300 ha jest właściwym wyznacznikiem do tego, by uznać, że jej przekroczenie stanowi o nadmiernej koncentracji gruntów rolnych uzasadniającej odmowę wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Organ pominął natomiast wyjaśnienia dotyczące zmiany wcześniej zajmowanego stanowiska w sprawie, choć powinien był to uczynić, o czym była mowa wcześniej. Zdaniem Sądu deficyty uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią w niniejszym przypadku dowód na brak staranności organu w formułowaniu treści tego składnika rozstrzygnięcia i naruszenie formalne przepisów prawa, które nie mogło jednak przemawiać za koniecznością usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada prawu. Trudno też oczekiwać, by organ odwoławczy, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji miał z nim dodatkowo polemizować, zwłaszcza gdy w sprawie nie ujawniono na etapie postępowania odwoławczego dodatkowych, nowych okoliczności faktycznych. Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie organowi odwoławczemu, iż ten nie odniósł się do wymienionych wyżej dowodów. Zauważyć bowiem trzeba, że dokumenty te stanowiły przede wszystkim element materiału dowodowego służący wykazaniu, że w sprawie ziściły się pozytywne przesłanki wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości.

Ta część materiału dowodowego niewątpliwie została należycie zbadana na etapie postępowania przed organem I instancji, co znalazło odzwierciedlenie we wnioskach tego organu, iż przesłanki, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. "a" i " b" ustawy zostały spełnione. Skoro zatem kwestie, których wcześniej wspomniane materiały dowodziły, zostały rozpatrzone przez organ I instancji pozytywnie dla strony i nie było to elementem spornym, to nie było potrzeby, by organ odwoławczy miał się do nich dodatkowo odnosić, jeśli ich ocena w jego mniemaniu nie była odmienna od przyjętej przez organ niższego stopnia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie naruszył więc art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), gdyż zdaniem Sądu materiał ten został zgormadzony w pełni, a przy tym dokonana przez organy jego ocena nie miała charakteru dowolnego.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kwestii niesłusznego powoływania się przez organy na średnią wielkość gospodarstwa

w województwie [...] oraz średnią wielkość gospodarstwa rolnego

w kraju, to nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej spółki, iż ten zabieg jest absurdalny i de facto hamuje obrót ziemią rolną powyżej tych wielkości. Należy wszak podkreślić, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w województwie [...], gdzie położona jest nieruchomość objęta wnioskiem, wynosi 5,67 ha, natomiast dla kraju wielkość ta wynosi – 10,65 ha (dane za 2017 r. zawarte

w ogłoszeniu z dnia 21 września 2017 r. zamieszczonym w biuletynie informacji publicznej Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa), co znacznie odbiega od określonej ustawą normy granicznej 300 ha, w tym od wielkości areału posiadanego przez spółkę, który od tych średnich jest znacząco wyższy. Ponadto, odwołując się do średniej wielkości gospodarstwa na terenie województwa, jako dodatkowej przesłanki interpretacyjnej, organ w istocie uwzględnił zasadę równości, gdyż wielkość ta jest jednakowa dla wszystkich podmiotów ubiegających się na danym terenie o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Ten statystyczny wskaźnik jest zatem nie tylko miarodajnym, ale przede wszystkim stałym i powszechnie znanym wskaźnikiem pozwalającym na zastosowanie takich samych kryteriów w tego rodzaju sprawach, co rozpatrywany przypadek.

Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się ponadto innego rodzaju naruszeń prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałyby uchylenie zapadłych

w sprawie decyzji lub stwierdzenie ich nieważności, a jednocześnie wykazane wcześniej uchybienia formalne nie są tego rodzaju, by mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.