Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 176/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 4, art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 września 2015 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży rurowej typu MONOBOT H-33 o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [...] przy ul. M. w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 21 września 2015 r. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży rurowej typu MONOBOT H-33 o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [...] przy ul. M. w G.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dokładną chronologię prowadzonego postępowania, z której wynika, że inwestor uzupełnił braki wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, a inwestycję uznano za przedsięwzięcie, które nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym brak jest obowiązku przeprowadzenia procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 7 sierpnia 2015 r. do Prezydenta Miasta wpłynęła kopia kierowanego do inwestora pisma właścicieli działki nr [...] w sprawie rozwiązania umowy dzierżawy tej nieruchomości. Ł. K. - strona postępowania zawnioskował o wstrzymanie procesu powstawania planowanego zamierzenia z uwagi na wypowiedzenie inwestorowi umowy dzierżawy ww. nieruchomości, negatywne oddziaływanie na mieszkańców, zagrożenie zmianami atmosferycznymi, brak stabilności planowanej wieży z uwagi na bliskie sąsiedztwo stawu i brak kompozycji z istniejącą zabudową.

Negatywne stanowisko wobec inwestycji wyraziła również Wspólnota Mieszkaniowa twierdząc, że stronami toczącego się postępowania powinna być nie tylko Wspólnota reprezentowana przez zarząd, ale również poszczególni jej członkowie. W odniesieniu do tego zarzutu inwestor wyjaśnił, że z projektu budowlanego w sposób jednoznaczny wynika, że promieniowanie nadajników, które mają zostać zainstalowane na wieży, nie oddziałuje na wszystkie podmioty powiadomione przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu - w szczególności, biorąc pod uwagę treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o postępowaniu nie powinny zostać zawiadomione Wspólnoty Mieszkaniowe przy ulicy M. Obowiązujący na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczenia wysokości obiektów technicznych takich jak wieża telekomunikacyjna, co oznacza, że tym bardziej urządzenia stacji bazowej nie oddziałują na znajdujące się w pobliżu zabudowania.

Współwłaściciele działki nr [...] wnieśli o umorzenie przedmiotowego postępowania wyjaśniając, że jako współwłaściciele działki stanowiącej dojazd do terenu objętego inwestycją nie wyrażają zgody, aby inwestor bądź jakikolwiek inny podmiot wykorzystywał przedmiotową nieruchomość dla celów komercyjnych lub dla celu publicznego, z naruszeniem przysługującego im prawa własności. Podkreślili, iż inwestor nie wystąpił do nich o zgodę na przejazd przez działkę nr [...] na teren działki nr [...]. Odrębnie Państwo M. i R. R., Państwo I. i P. L. oraz P. P. - współwłaściciele działki nr [...] wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji, podnosząc jednocześnie, iż działka nr [...] jest działką budowlaną, a nie drogową.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta zobowiązał inwestora do usunięcia do dnia 10 września 2015 r. stwierdzonych nieprawidłowości poprzez:

- przedłożenie dokumentu potwierdzającego zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji,

- skorygowanie w złożonym projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu,

- przedłożenie aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na informację o rozwiązaniu umowy dzierżawy działki inwestycyjnej zawartej zjej właścicielami,

- wyjaśnienie zapisu w opisie technicznym dotyczącego lokalizacji projektowanych szaf aparaturowych przy istniejącym obiekcie, a także zapisu, iż dojazd do projektowanej inwestycji odbywać się będzie z istniejącej drogi [...].

Inwestor wyjaśnił, że brak jest podstaw do domagania się przez ten organ zgody współwłaścicieli działki nr [...] na przejście przez działkę, ponieważ nieruchomość ta wykorzystywana będzie na podstawie zgody części jej współwłaścicieli, w związku z wykorzystaniem działki nr [...], w zakresie w jakim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na jej wykorzystanie. Pełnomocnik inwestora ustosunkowując się do żądania przedłożenia aktualnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśniła, że umowa zawarta z właścicielami działki nr [...] nadal obowiązuje, w związku z czym złożone oświadczenie jest prawidłowe.

Na podstawie zgromadzonego materiału organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując, że inwestor nie przedłożył wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], przez którą zapewniony miał zostać dostęp z działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Ponadto organ uznał, że kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie została wystarczająco ustalona, albowiem organ uzyskał informację o rozwiązaniu z inwestorem umowy najmu działki objętej inwestycją. W tej sytuacji ze względu na nieuzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2015 r., zasadnym było wydanie decyzji odmownej.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła A. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania, nie wskazując na ich interes prawny. W projekcie budowlanym określono, że zakres oddziaływania obiektu budowlanego (wieży) obejmuje tylko działkę nr [...]. Podczas gdy należało odróżnić zakres oddziaływania anten i związanego z nim sprawdzenia miejsc dostępnych dla ludności od oddziaływania samego obiektu budowlanego (wieży), które ogranicza się do działki nr [...]. Według skarżącej przepisy nie dają podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na nieprawidłowe - w opinii organu - ustalenie przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Skarżąca twierdziła, że organ bezpodstawnie jako jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji podał brak zgody współwłaścicieli działki nr [...] na przejazd. Właściciele działki inwestycyjnej nr [...] są bowiem również współwłaścicielami działki nr [...]. Dodatkowo inwestycja A. w żaden sposób nie ingeruje w działkę nr [...] i nie ogranicza jej wykorzystania. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wskazała, iż w przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, regulujące warunki zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń organu pierwszej instancji odnośnie braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlana i uznał, że inwestor złożył wymagane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa najmu działki nr [...] zawarta została na czas określony, tj. 10 lat, bez możliwości jej wypowiedzenia przed upływem tego terminu. Oznacza to, że strony nie przewidziały możliwości wcześniejszego rozwiązania umowy, a zatem właściciele działki nr [...] nie mogli skutecznie jej wypowiedzieć, co sami przyznali.

Wojewoda wskazał, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P.-M. rejon ulicy M. w mieście G., uchwalonego uchwałą Nr XLII/1494/05 Rady- Miasta Gdańska z dnia 29 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 105, poz. 2111). Jak wynika z karty terenu nr [...], działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem M/U31-teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej M22 (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna) i U33 (zabudowa usługowa komercyjna i publiczna), bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Na wskazanym terenie brak jest zakazu lokalizacji urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej. Zakaz taki obowiązuje jedynie na terenie oznaczonym symbolem Z64 (zgodnie z § 2 pkt 1 planu przez urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej rozumie się m.in. stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej). Maksymalna wysokość zabudowy wynosi 12 m. Zgodnie z § 2 pkt 4 planu, przez wysokość zabudowy rozumie się wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Wskazane ograniczenie dotyczy zatem jedynie obiektów kubaturowych takich jak budynki. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Z projektu budowlanego wynika, iż planowany do umieszczenia na projektowanej wieży system antenowy składa się z następujących elementów:

1) 3 anteny sektorowe 2100/900 MHz (UMTS) na azymutach:

- 115°, wysokość zawieszenia - 31,6 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-11°, izotropowo wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 1794 W,

- 230°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-7°, EIRP - 1794 W,

- 355°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-8°, EIRP - 1794 W;

2) 3 anteny sektorowe 1800 MHz (GSM i LTE) na azymutach:

- 115°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-11°, EIRP - 1835 W,

- 230°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-7°, EIRP - 1835 W,

- 355°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-8°, EIRP - 1835 W;

3) 3 anten sektorowych 800/2600 MHz (LTE) na azymutach:

- 115°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-11°, EIRP - 1903 W,

- 230°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-7°, EIRP - 1903 W,

- 355°, wys. zaw. - 31,6 m, tilt - 0-8°, EIRP - 1903 W;

4) 3 anten parabolicznych (radiolinia).

Zdaniem organu odowoławczego analiza załączonej do projektu dokumentacji prowadzi do wniosku, iż miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (str. 98-108). Z dokumentacji tej wynika także, iż obszary pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 występują w wolnej, niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego, przestrzeni ponad okoliczną zabudową (str. 86-95). Tym samym uznać należy, iż z uwagi na brak wystąpienia okoliczności wskazanych w hipotezie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie jest ona objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do uwag skarżącej w kwestii obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji organ podkreślił, iż obszar oddziaływania obiektu w przedmiotowej sprawie nie odnosi się jedynie do samej wieży, lecz również do zainstalowanych na niej urządzeń radiokomunikacyjnych. Za kluczowy dla ustalenia obszaru oddziaływania w niniejszej sprawie akt prawa materialnego uznano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia, przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególność ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. W kontekście tego przepisu, za akt prawny niezbędny dla ustalenia obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej uznać zatem należy również rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Niezależnie od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmował będzie obszar, w jakim poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekraczał będzie dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Przekroczenie tego dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma bowiem niewątpliwy wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia. Dla oceny czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej bez znaczenia pozostaje przy tym na jakiej wysokości dopuszczalne prawem poziomy pól elektromagnetycznych zostaną ewentualnie przekroczone, albowiem każde przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, chociażby dotyczące wysokości potencjalnie możliwej do realizacji zabudowy. Działki nr [...]-[...] znajdują się w obszarze objętym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej, a zatem ich właścicielom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast działka nr [...], na której usytuowano budynki wielorodzinne Wspólnoty Mieszkaniowej, znajduje się w osi głównej wiązki promieniowania anten A7, A8 i A9 (azymut 230°). Okoliczność, iż odległość od środka elektrycznego tych anten do granicy działki nr [...] jest większa niż 70 m, w związku z czym w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zmienia faktu, iż planowane zamierzenie oddziałuje na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] zatem jej właścicielom przysługuje przymiot strony. Podkreślono, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej, jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zastrzeżeń w zakresie niedostatecznych badań gruntu na terenie przewidzianym pod budowę projektowanego obiektu, Wojewoda wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą badać przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej w zakresie szerszym niż określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności organy te nie są uprawnione do oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego. Stanowisko to koresponduje z wprowadzoną do Prawa budowlanego zasadą wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej, którzy ponoszą odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie koncepcji i rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie spełniła wymogu zapewnienia dostępu z działki inwestycyjnej do drogi publicznej, to zaś po przeprowadzeniu procedury usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakładało na organ pierwszej instancji obowiązek wydania decyzji odmownej.

Wojewoda stwierdził że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zgodnie z pkt 9 ppkt 1 karty terenu nr [...] obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren M/U31 posiada dostęp do drogi publicznej od ulicy M. (teren 017-KD81) oraz od projektowanej ulicy [...] (również ul. M.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, dostęp działki nr [...] do drogi publicznej - ulicy M., oznaczonej w planie jako teren 017-KD81, prowadzi przez działkę budowlaną nr [...]. Treść prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] wskazuje, iż działka nr [...] obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu jedynie na rzecz B. na podstawie wniosku z dnia 30 września 1953 r. Działka ta w ewidencji gruntów figuruje jako działka budowlana, jednakże faktycznie stanowi ona drogę wewnętrzną. Stanowi współwłasność dziewięciu osób fizycznych (w tym właścicieli działki inwestycyjnej nr [...]) oraz jednej osoby prawnej (Sp. z o.o.). Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z należącej do nich nieruchomości. Tymczasem konieczność dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dostępu do drogi publicznej nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za oczywistą uznano tezę, że warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Inwestor pomimo wezwania Prezydenta Miasta nie wykazał prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Podał on jedynie w tym zakresie, że posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, który sam w sobie jest wystarczający.

Wobec powyższego Wojewoda przyjął, że w inwestor nie wykazał się prawem do działki nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych i osoby prawnej, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

A. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 4 Prawa budowlanego,

2. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującym,

3. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny,

poprzez uznanie, że z uwagi na sprzeciw współwłaścicieli nieruchomości (działka nr [...]), stanowiącej drogę wewnętrzną, poprzez którą jest dostęp z działki [...] do drogi publicznej, nie jest możliwe zrealizowanie przez skarżącą planowanej inwestycji na działce nr [...].

Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca zawarła z właścicielem działki nr [...] umowę najmu na okres 10 lat, na podstawie, której nabyła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie możliwym do realizacji inwestycji, jak również w zakresie dostępu działki [...] do drogi publicznej. W świetle ustaleń dokonanych przez organy w trakcie postępowania administracyjnego według skarżącej:

a) bezspornym jest, że współwłaściciele nieruchomości (działki [...]) posiadają tytuł prawny do działki nr [...] (droga wewnętrzna);

b) bezsporne jest, że przedmiotowe przedsięwzięcie może zostać zrealizowane na działce [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem - innymi słowy działka [...] może zostać wykorzystana na potrzeby realizacji inwestycji planowanej przez skarżącą;

c) bezspornym jest, że skarżąca zamierza zrealizować inwestycję tylko na działce nr [...] oraz że planowana przez skarżącą inwestycja nie będzie w żaden sposób ograniczać współwłaścicieli działki [...] z jej korzystania, a samo korzystanie przez Skarżącą z działki [...], nie będzie się różniło od korzystania przez właściciela działki [...];

d) bezsporne jest również, że działka [...] jest wykorzystywana przez jej współwłaścicieli jako droga wewnętrzna oraz że ma taki charakter;

e) bezsporne jest, że skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania działką [...] w zakresie realizacji inwestycji, w zakresie ustalonym umową z właścicielem tejże nieruchomości.

Wobec tego organy administracyjne naruszyły prawo odmawiając zgody na udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, ponieważ posiadając tytuł prawny do nieruchomości posiada również prawo do realizacji inwestycji. Skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że skoro inwestor jest współwłaścicielem działki stanowiącej drogę dojazdową do terenu inwestycji, to warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony. W tym zakresie nie jest wymagane przedstawienie oświadczenia, że inwestor dysponuję działką drogową na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia wymagane jest tylko w odniesieniu do nieruchomości objętych inwestycją. Jeśli inwestor jest współwłaścicielem działki drogowej to oznacza, że zgodnie z art 140 w zwiazku z art 295 K.c. jest uprawniony do korzystania z tej drogi wewnętrznej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, tj. wykorzystując ją jako drogę dojazdową do swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w G. Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy uznał, że inwestor, korzystając na zasadzie umowy dzierżawy ze wskazanej działki objętej inwestycją dysponuje nią na cele budowalne, ale nie legitymuje się uprawnieniem do korzystania z działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działki nr [...] łączącą tą działkę z drogą publiczną – ulicą M. W toku postępowania inwestor bowiem nie przedstawił zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z tej działki. Pozostali współwłaścicieli nie wyrazili zgody na przejazd i przejście ich działką na działkę objętą inwestycją. Z tego powodu organ uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu dostępu z działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a tym samym nie spełniła jednego z warunków determinujących udzielenie pozwolenia na budowę, wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy oceniły planowaną inwestycję jako zgodną z ustaleniami planu. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest błędne.

Działka nr [...], na której zaplanowano przedmiotową inwestycję znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – M. rejon ulicy M. w mieście G., uchwalonego uchwałą Nr XLII/1494/05 Rady- Miasta Gdańska z dnia 29 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 105, poz. 2111). Jak wynika z karty terenu nr [...], działka nr [...] znajduje się na obszarze, w którym przeznaczenie oznaczono symbolem M/U31 - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, obejmujący teren oznaczony symbolem M22 (zabudowa mieszkaniowa ekstensywna) i U33 (zabudowa usługowa komercyjna i publiczna), bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami.

Zgodnie z definicjami oznaczeń użytych w planie określonych w § 3 oznaczenie literowo – cyfrowe M22 oznacza teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, przez które rozumie się domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępne z jednej klatki schodowej. Oznaczenie U33 użyto dla określenia terenów zabudowy usługowej komercyjnej i publicznej z włączeniami w postaci: 1) rzemiosła produkcyjnego, 2) stacji paliw, 3) warsztatów samochodowych blacharskich i lakierniczych, 4) stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów. Dopuszczono natomiast: 1) parkingi i garaże dla samochodów osobowych, 2) salony samochodowe (z serwisem), 3) małe hurtownie do 2000m2 powierzchni, 4) budynki zamieszkania zbiorowego, 5) mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością mieszkaniową.

Wykładnia postanowień planu prowadzi do wniosku, że na terenie oznaczonym w planie M/U31 dopuszczalna jest m.in. zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, czyli domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępne z jednej klatki schodowej.

Z definicji sformułowanych w planie wynika, że uchwałodawca przewidział trzy rodzaje zabudowy mieszkaniowej, a mianowicie ekstensywną (M22), wielorodzinną (MW), wszystkie formy (M23) oraz intensywną (MW24). W karcie terenu nr [...] obejmującej działkę nr [...] przewidziano zabudowę ekstensywną, najbardziej zbliżoną do zabudowy jednorodzinnej.

Dopuszczalność planowanej inwestycji należało rozważyć w kontekście przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 880), zwanej dalej ustawą, zatytułowanego "Szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych".

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy przewiduje jednak, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z powyższego wynika, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków:

1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń,

2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W zakresie drugiego warunku wskazany przepis konkretyzuje sytuacje, w których nie zachodzi sprzeczność tego rodzaju inwestycji z obowiązującym przeznaczeniem terenu. Inwestycja z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z terenem o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Odnosząc powyższe regulacje prawne do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że według obowiązującego planu na terenie działki objętej inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej.

Rozważając uwarunkowania lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia zgodności z przeznaczeniem wskazanego terenu uwzględnić należy obowiązującą tam funkcję zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej oraz zabudowy usługowej. Podczas, gdy z przepisów wynika, że przeznaczenie usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej, lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej.

Na analizowanym terenie możliwa jest budowa domów mieszkalnych do 4 mieszkań, a więc domów jednorodzinnych, dwurodzinnych, trzyrodzinnych oraz czterorodzinnych. Zaznaczyć przy tym należy, że dom, w którym wydzielone są dwa lokale mieszkalne w świetle art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego ma charakter domu jednorodzinnego. Teren przeznaczony pod zabudowę mieszkalną do 4 mieszkań maksymalnie jest zatem terenem przeznaczonym m.in. pod zabudowę jednorodzinną.

Występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy kłóci się z możliwością umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej.

Przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie reguluje sytuacji gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane, tj. np. zarówno funkcja wielorodzinna jak i jednorodzinna, w nieustalonych przez planistę proporcjach. Zdaniem Sądu, w takim wykładnia językowo-logiczna przepisu winna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego winien prowadzić także ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej.

Planowana inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a w konsekwencji jej lokalizacja na terenie przeznaczonym pod budownictwo ekstensywne - domy mieszkalne do 4 mieszkań, a więc także domy jednorodzinne, jest niedopuszczalna. Dodatkowo wskazać należy, że teren ten według planu nie przewiduje budownictwa wielorodzinnego, które w świetle przepisu art. 46 ust. 2 ustawy współgra z inwestycjami z zakresu łączności publicznej.

Sprzeczności z planem Sąd upatruje również w przekroczeniu dopuszczalnej w strefie M/U31 maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m. Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę wykładnia przepisów planu miejscowego polegająca na stwierdzeniu, że zawarte w nim ograniczenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem M/U31 numer karty terenu [...] nie dotyczy wież stacji bazowych telefonii komórkowej, jest nieprawidłowa.

Plan miejscowy wprowadza bowiem ograniczenia dotyczące wszelkiej dopuszczalnej na tym terenie zabudowy, ponieważ w punkcie 7 karty terenu dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w ppkt 5 wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy dopuszczalnej na tym terenie wynosi 12 m. Zapis ten, jak wynika z jego treści, nie jest ograniczony do wysokości budynków, lecz dotyczy wszelkiej zabudowy. Zabudową są wszystkie obiekty budowlane. W świetle przepisów Prawa budowlanego obiektami budowalnymi są m.in. budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 778) niewątpliwie odnoszą się również do tego typu zabudowy. Podobnie oceniać należy uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zrealizowanie obiektu o wysokości 34,3 m na terenie, na którym wysokość zabudowy ograniczono do 12 m pozostaje w sprzeczności z założeniami organu planistycznego odnośnie kształtowania zabudowy na tym terenie.

W § 2 pkt 4 planu zawarto regulację dotyczącą pomiaru wysokości budynku. Okoliczność ta nie stanowi argumentu na poparcie tezy, że przewidziana w karcie terenu wysokość zabudowy dotyczy wyłącznie budynków. Unormowanie § 2 pkt 4 uchwały dotyczy budynków. W karcie terenu nie użyto natomiast pojęcia wysokości budynku lecz wysokości zabudowy, co świadczy o rozróżnianiu przez organ planistyczny tych pojęć i świadomym zabiegu unormowania w punkcie 7 ppkt 5 karty terenu wysokości wszelkiej zabudowy. Zatem w sytuacji, w jakiej plan miejscowy nie reguluje odrębnie kwestii wysokości zabudowy dla obiektów typu wieża stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazane w planie ograniczenie wysokości zabudowy odnieść należy również do tego typu budowli. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 r., II SA/Sz 713/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 395/11, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r., sygn. II SA/Gd 402/13, i z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 391/14, wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 r., sygn. II OSK 395/11 wskazał, że "to, że w planie wskazano określoną metodę ustalania dopuszczalnej wysokości przyszłej zabudowy na przykładzie budynków nie oznacza, że tej metody nie da się zastosować do innych elementów zagospodarowania terenu niż budynków. W innym wypadku doszłoby bowiem do zaprzepaszczenia podstawowego celu jakiemu ma służyć uchwalenie miejscowego planu, a mianowicie gwarancji spełnienia wymagań ładu przestrzennego. Skoro określona wspólnota samorządowa zadecydowała jak na danym terenie objętym planem ma kształtować się ład przestrzenny w zakresie maksymalnej zabudowy, to brak jest podstaw do dopuszczenia do odmiennego kształtowania zagospodarowania określonego w planie terenu" (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno z literalnej, jak i systemowej oraz celowościowej wykładni ustaleń planu miejscowego wynika zatem, że na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja możliwa jest zabudowa nie wyższa niż 12 m. Wymóg ten dotyczy wszelkiej zabudowy, a więc również dopuszczalnej wysokości wież stacji bazowych telefonii komórkowej. Wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się na tym terenie zostali w ten sam sposób ograniczeni co do wysokości możliwej zabudowy ze względu na wymagania ładu przestrzennego zawarte w obowiązujących przepisach prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie brak było możliwości wydania pozwolenia na budowę również z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie obowiązującej na terenie przeznaczonym pod inwestycję wysokości zabudowy.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody w zakresie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej z tego powodu, że skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] na korzystanie z niej dla celów dojazdu do działki objętej inwestycją.

Według Sądu, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli na wykorzystywanie wspólnej działki nr [...] jako drogi dojazdowej nie jest zasadna.

Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle natomiast art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Po pierwsze, inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą inwestycją, czyli w niniejszej sprawie działką nr [...]. Prawo inwestora do dysponowania tą działką na cele budowlane nie budzi wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie. W świetle bowiem wiarygodnych ustaleń organów poczynionych w toku postępowania inwestor jest uprawniony do korzystania z działki nr [...] na podstawie terminowej umowy dzierżawy zawartej na okres 10 lat, którą potwierdził dzierżawca. Co prawidłowo wyjaśnił w swojej decyzji Wojewoda organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie są uprawnione do kwestionowania ważności takiej umowy, co powoduje, że stanowi ona pełnoprawną podstawę dysponowania działką nr [...] na cele budowlane przez inwestora.

Odrębną natomiast od prawa do dysponowania działką zainwestowaną na cele budowlane jest kwestia dostępu tej działki do drogi publicznej, w tym wypadku ulicy M. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy M. poprzez działkę nr [...] pełniącą funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działka drogowa nr [...] stanowi przedmiot współwłasności dziewięciu osób, m.in. właściciela działki nr [...], a udział we współwłasności tej działki jest związany z własnością działki nr [...].

Oznacza to, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną co koresponduje w pełni z definicją legalną terminu dostęp do drogi publicznej sformułowaną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., według której przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z powołanej wyżej definicji wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Taka wykładnia pomijałaby użycie w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dwóch pojęć: drogi wewnętrznej i odpowiedniej służebności drogowej. Inaczej mówiąc, gdyby dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną miałby odbywać się poprzez odpowiednią służebność drogową ustanowioną na tej drodze wewnętrznej, to zastrzeżenie, że dostęp do drogi publicznej może polegać na dostępie przez drogę wewnętrzną, byłby zbędny, zwłaszcza, że ustanowienie służebności drogowej na rzecz inwestora na przedmiocie współwłasności, z której on korzysta w ramach umowy dzierżawy, jest niedopuszczalne. Sam fakt udziału we współwłasności działki nr [...] właściciela działki nr [...] przesądza o jego uprawnieniu do korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, które jest drogowe. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2015 r., II SA/Łd 690/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 155/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie dostępu do drogi publicznej dotyczy nieruchomości, a nie osoby inwestora. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości, posiadającej dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, której jest on współwłaścicielem, zawarł w inwestorem umowę dzierżawy nieruchomości, wydzierżawiona na cele zabudowy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym jak i przepisów Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego przyjąć należy, że dzierżawca jest uprawniony nie tylko do korzystania z nieruchomości, ale także do dojazdu do nieruchomości przez drogę wewnętrzną w ramach uprawnień przysługujących wydzierżawiającemu, jako jej współwłaścicielowi, nabytych od niego na podstawie zawartej umowy. Inna interpretacja umowy dzierżawy zawartej w celu zabudowy nieruchomości czyniłaby jej wykonanie niemożliwym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd uznał za prawidłowe wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Naruszenie przez organ prawa materialnego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, złożony wniosek podlegał bowiem oddaleniu z uwagi na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta odpowiada prawu.