Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 665/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 1, art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2015 r., nr [...] oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzje Marszałka Województwa z dnia 20 lutego 2014 r., nr [...] i z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 4869 zł (cztery tysiące osiemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 20 lutego 2014 r. o wymierzeniu skarżącej Spółce opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za II półrocze 2012 r. w wysokości 4569 zł. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 665/15.

Spółka zaskarżyła również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 4 listopada 2014 r. o wymierzeniu skarżącej Spółce opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za rok 2013 w wysokości 22865 zł. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 666/15.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 665/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 666/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc ją dalej pod sygn. akt II SA/Gd 665/15.

Zaskarżone decyzje podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. Marszałek Województwa ustalił A. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za II półrocze 2012 r. w kwocie 4.569,00 zł. Organ wskazał, że wymierzona opłata stanowi opłatę podwyższoną za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 30 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., a jej wysokość wynika z różnicy pomiędzy określoną przez organ opłatą należną w kwocie 9.824 zł a opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę w dniu 5 lutego 2013 r. w kwocie 5.255 zł.

Decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. Marszałek Województwa ustalił A. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za rok 2013 w kwocie 22.865 zł, wskazując, że wymierzona opłata stanowi opłatę podwyższoną za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 1 stycznia do 2 czerwca 2013 r., a jej wysokość wynika z różnicy pomiędzy określoną przez organ opłatą należną w kwocie 33.774 zł a opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę w dniu 28 marca 2014 r. w kwocie 10.909 zł.

W każdej ze spraw A. wniosła jednobrzmiące odwołania wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono:

1. sprzeczność poczynionych przez organ ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz niedokładne ustalenie stanu faktycznego,

2. naruszenie art. 7 Konstytucji RP,

3. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 107 § 1 i § 3 k.p.a.,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1, art. 282, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 135 pkt 1 i art. 138 ustawy Prawo wodne.

Z treści obu odwołań wynikało, że skarżąca kwestionuje ustalenie organu, że wystąpiła ona o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na 9 dni przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia. Skarżąca stwierdziła, że wniosek z dnia 29 października 2012 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w dniu 20 listopada 2012 r., przy czym w nieuzasadniony sposób organ I instancji założył, że decyzja udzielająca stronie pozwolenia wodnoprawnego wygasła w dniu 29 listopada 2012 r. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego obowiązuje dopiero od czasu, gdy stanie się ostateczna, dopiero od tego momentu istnieje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki. Decyzji z 2002 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, więc stała się ostateczna po upływie 14 dni od doręczenia jej stronie. Według skarżącej, gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny to doszedłby do wniosku, że strona we właściwym czasie złożyła wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne, jednakże z przyczyn od niej niezależnych nowa decyzja została wydana kilka miesięcy później. Skarżąca zwróciła uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawi art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Rozpatrując oba odwołania decyzjami z dnia 9 września 2015 r. o sygn. akt [...] i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało je w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Starosta decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. nr [...], udzielił A. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z terenu Przedsiębiorstwa do basenu portowego oraz odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych z części terenu A. i terenu B. przez wspólną część kanalizacyjną do basenu portowego. Pozwolenia wodnoprawnego udzielono na okres 10 lat. Decyzję odebrał przedstawiciel A. w dniu 19 grudnia 2002 r. natomiast przedstawiciel B. odebrał decyzję 29 listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego z dniem doręczenia jej przedstawiciel B., tj. w dniu 29 listopada 2002 r.

Kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie do morskich wód wewnętrznych (wód basenu portowego, dz. nr [...], obr. W.) ścieków opadowych i wód pochodzących z utwardzonych ciągów komunikacyjnych, miejsc parkingowych oraz połaci dachowych, zlokalizowanych na terenie zakładu A. oraz terenu B. eksploatowanej przez C., Starosta udzielił A. decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. na okres od 3 czerwca 2013 r. do 3 czerwca 2018 r. (pkt 3 decyzji) W pkt 5 tej decyzji organ stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty z dnia 29 listopada 2002 r.

W tych okolicznościach organ I instancji mając wątpliwości co do przedłożonego przez Spółkę wykazu zawierającego informacje i dane w zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za II półrocze 2012 r. i za rok 2013, wszczął postepowanie, po przeprowadzeniu którego, wydał zaskarżoną decyzję.

W zakresie obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skutek wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z upływem okresu, na które zostało wydane, następuje z mocy samego prawa, a wydana na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma wyłącznie charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Zatem już sam upływ terminu, na który pozwolenie wodnoprawne zostało wydane wyczerpuje hipotezę art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tj. brak wymaganego pozwolenia, w związku z czym podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Organ wskazał, że brak wymaganego pozwolenia należy rozumieć w sposób bezwzględny, albowiem nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby na dokonywanie oceny przyczyn braku wymaganego pozwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu, według którego przy ustalania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska należy wziąć pod uwagę przyczyny braku pozwolenia oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały. Tym samym stanęło ono w wyraźnej opozycji do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w sytuacji wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego spółka jako podmiot korzystający ze środowiska była zobowiązana do poniesienia podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 30 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do 2 czerwca 2013 r. Zatem organ I instancji, po powzięciu wątpliwości co do prawidłowości przedłożonego wykazu był uprawniony do naliczenia odpowiedniej opłaty, stanowiącej różnicę między opłatą wskazaną w wykazie a należną (podwyższoną) opłatą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Organ odwoławczy uznała za niezasadny zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności początku obowiązywania decyzji Starosty z dnia 29 listopada 2002 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozwolenie to obowiązywało z dniem wejścia do obrotu prawnego tj. z dniem doręczenia decyzji jednej ze stron - B. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. A taka sytuacja miała miejsce w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego ww. decyzją Starosty.

W skargach na powyższe decyzje A. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 127 ust. 1, 135 pkt 1 i 138 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że początkową datą obowiązywania decyzji z 29 listopada 2002 r. nr [...] był dzień jej doręczenia jednej ze stron, a tym samym, że decyzja ta wygasła w dniu 29 listopada 2012r. oraz na uznaniu, iż sam upływ terminu wskazanego w decyzji powoduje wygaśnięcie wydanego pozwolenia wodnoprawnego

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez określenie podwyższonej opłaty za korzystanie z wód w sytuacji, gdy w okresie którego dotyczyła podwyższona opłata, nadal w obrocie prawnym pozostawała nie wygaszona decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 75 §1, 77 §1, 107 § 1 i § 3 oraz art. 110 k.p.a. oraz zastosowanie w sprawie nie mającego zastosowania art. 130 § 4 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowań w całości bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia skarg wynika, że skarżąca kwestionuje wskazaną przez organy datę zakończenia obowiązywania decyzji z dnia 29 listopada 2002 r., jako 29 listopada 2012 r. Decyzja ta została odebrana przez skarżącą w dniu 19 grudnia 2002 r., stała się ona ostateczna w dniu 3 stycznia 2003 r. Zatem 10-letni termin ważności decyzji upłynął 3 stycznia 2013 r. i brak było podstaw do naliczania opłaty za II półrocze 2012 r., gdyż do końca tego roku skarżąca Spółka posiadała ważne pozwolenie wodnoprawne.

Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego 21 listopada 2012 r. w więc we właściwym terminie, bowiem termin upływu ważności poprzedniego pozwolenia upływał 3 stycznia 2013 r.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wbrew orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, błędnie opowiedział się za poglądem o deklaratoryjnym charakterze decyzji z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie wodnoprawne powoduje, z mocy prawa wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Samo jednak wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze przewidzianego w art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska pojęcia "bez wymaganego pozwolenia". Samo wystąpienie skutku materialnoprawnego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Dopiero bowiem w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 ustawy Prawo wodne następuje potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca wskazała, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska, odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 ustawy oraz z przepisem art. 138 Prawa wodnego, powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Wadliwe jest wiec utożsamianie braku pozwolenia z sytuacją, gdy nastąpił upływ czasu jego ważności przy jednoczesnym braku decyzji o jego wygaśnięciu, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okresie ważności uprzedniego pozwolenia podmiot korzystający wystąpił o wydanie nowego pozwolenia i decyzję taką następnie uzyskał.

Skarżąca powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 22 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, wskazujące na konieczność badania w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska przyczyn braku takiego pozwolenia. Skarżąca stwierdziła, że czas i okoliczności złożenia kolejnego wniosku, czas jego rozpatrywania z uwzględnieniem przyczyn wydłużania się postępowania mają istotne znaczenie dla sprawy i organ powinien rozważyć te okoliczności i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniach obu kwestionowanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. bądź w innych przepisach.

Kontroli legalności poddano decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą których utrzymano w mocy decyzje Marszałka Województwa ustalające skarżącej opłaty podwyższone z tytułu wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie od dnia 30 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 2 czerwca 2013 r.

Po rozpoznaniu sprawy według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje, jak i decyzje organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469), zwanej dalej p.w.

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, które należy wykładać w zgodzie z definicją ustawową zawartą w art. 37 p.w. Przepis art. 37 pkt 2 p.w. stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Skarżąca ze względu na profil prowadzonej działalności gospodarczej miała obowiązek uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. na okres 10 lat. Następnie, przed upływem ważności powyższego pozwolenia złożyła do właściwego organu wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenia to zostało skarżącej udzielone decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r.

W tych okolicznościach faktycznych Marszałek Województwa uznał, że w okresie od dnia 30 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 2 czerwca 2013 r. Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło. Organ przyjął bowiem, że bieg 10-letniego terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 listopada 2002 r. rozpoczął się w dniu dokonania doręczenia decyzji obejmującej to pozwolenie B., tj. z dniem 29 listopada 2002 r. Zatem upływ tego terminu nastąpił z dniem 29 listopada 2012 r.

Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wynika z art. 273 ust. 1 p.o.ś., który w pkt 2 stanowi, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W myśl art. 276 ust. 1 u.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Określający wysokość tej opłaty art. 292 pkt 2 p.o.ś stanowi, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%.

Marszałek Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, uznając że korzystanie przez skarżącą ze środowiska od dnia 29 listopada 2012 r. następowało bez pozwolenia wodnoprawnego, którego moc obowiązująca wygasła z powodu upływu terminu, na które zostało wydane.

Rozstrzygnięcie skargi w niniejszej sprawie wymagało rozważenia:

- czy dla ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 292 ustawy p.o.ś. konieczne jest wydanie na podstawie art. 138 p.w. decyzji potwierdzającej wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego,

- kiedy upłynął termin ważności poprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego,

- czy i w jakim zakresie dla wymierzenia podwyższonej opłaty mają znacznie przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego, a w szczególności niewydanie przez organ pozwolenia wodnoprawnego mimo złożenia wniosku przed upływem terminu utraty ważności poprzednio wydanego pozwolenia.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że zgodnie z art. 135 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających w pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje z mocy samego prawa i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 p.w. stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji.

Decyzje administracyjne mogą mieć charakter konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Wskazać przy tym należy, że akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego.

Natomiast akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się.

Norma art. 138 p.w. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze:

- stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego,

- cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego,

- ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji.

Natomiast decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 135 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:

1) upłynął okres, na który było wydane;

2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu;

3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne;

4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego winna potwierdzać datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt 1 p.w. winna ona zatem wskazywać jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywoła skutków od daty jej wydania, lecz potwierdzi zaistniały przed jej wydaniem stan prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie, powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 p.o.ś. "bez wymaganego pozwolenia", zwrot ten swym znaczeniem obejmuje bowiem zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu) i ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest niewystarczające do nałożenia przez organ podwyższonych opłat. Wskazano, że użyte w przepisie art. 292 p.o.ś. sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Podkreślić należy, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 422/11 (LEX nr 821574), w którym zaprezentowano powyższe stanowisko, dotyczył decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na gruncie p.w. z 1974 r., wydanej na podstawie art. 205 p.w. z 2001 r. W wyroku tym stwierdzono, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Przepis art. 205 p.w. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Unormowanie to ma inny charakter niż unormowanie przewidziane w art. 135 pkt 1 p.w. Wprowadza ono bowiem wyjątkowe wygaśnięcie decyzji o pozwolenia wodnoprawnym, wprowadzone przez ustawodawcę w drodze aktu generalnego, który stanowił ingerencję w istniejący stosunek prawny.

W przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskutek upływu czasu, organ nie ma, zdaniem Sądu, obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w trybie art. 138 ust. 1 p.w. Wydanie takiej decyzji może być uzasadnione okolicznościami danej sprawy, w tym zaistnieniem dyspozycji art. 138 ust. 2 p.w., który stanowi, iż decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Nie jest ono jednak niezbędne do zaistnienia skutków w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty.

W ocenie Sądu, rozróżnienie w przypadku utraty ważności pozwolenia skutków materialnych i procesowych dla potrzeb wymierzenia podwyższonej opłaty nie jest uzasadnione i doprowadzić może do zniweczenia celu ustawodawcy, jakim jest ochrona środowiska i wprowadzenie sankcji w przypadku naruszeń prawa w tym zakresie. Wskazać należy, że z reguły wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje po upływie pewnego czasu od daty wygaśnięcia pozwolenia, często w decyzji wydającej nowe pozwolenie. Nie powinno to mieć wpływu na zakres uprawnień beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności po upływie okresu na jaki udzielono pozwolenia nie może być on traktowany jako osoba uprawniona do korzystania z wód w zakresie określonym w pozwoleniu. Brak takiej decyzji nie wyłącza zatem możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty.

Przeciwna interpretacja stawiałaby podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

Wskazać także należy, że nie ma przeszkód aby fakt wygaśnięcia i data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego zostały przez organ administracji ustalone przesłankowo w postępowaniu dotyczącym podwyższonej opłaty, dla wydania takiej decyzji nie jest zatem konieczne istnienie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia.

Sąd uznał natomiast za uzasadniony zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia przez organy daty wygaśnięcia wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Organy przyjęły za początkową datę biegu terminu obowiązywania pozwolenia datę doręczenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym B., jako potwierdzającą jego wejście do obrotu prawnego. Data ta, w której skarżącej nie doręczono jeszcze wydanej na posiedzeniu niejawnym decyzji, niewątpliwie nie może stanowić początku biegu terminu na jaki udzielono pozwolenia wodnoprawnego.

Za niezasadny uznać należało także podnoszony przez organy argument, że decyzja podlegała wykonaniu przed uzyskaniem przymiotu ostateczności bowiem uwzględniała ona w całość żądanie wniosku. Po wniesieniu skutecznego odwołania i ewentualnym jego uwzględnieniu, organ mógłby bowiem uchylić wydaną decyzję i oddalić wniosek. W takim przypadku korzystane ze środowiska miałoby charakter korzystania bez wymaganego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2274/13, LEX nr 1592134 dotyczący stosowania art. 130 § 4 k.pa. do wydania pozwolenia na budowę). Wskazać także należy, że wykonanie decyzji jest uprawnieniem a nie obowiązkiem strony. Zatem powiązanie biegu 10-letniego terminu z wykonalnością decyzji musiałoby się wiązać z ustaleniem, czy strona przed uprawomocnieniem się decyzji podjęła działania zmierzające do wykonania decyzji. Na marginesie wskazać należy, że w takim przypadku początek biegu okresu 10-letniego nie mógłby się rozpocząć przed datą doręczania skarżącej decyzji.

Momentem decydującym o obowiązywaniu decyzji administracyjnej według k.p.a. jest moment uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, co następuje zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., gdy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wniesieniu odwołania decyzja staje się ostateczna z chwilą, gdy organ II instancji utrzymuje taką decyzję w mocy. Ta właśnie data winna być przyjęta przez organ jako początek biegu 10-letniego terminu ważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

W tych okolicznościach konieczne jest ustalenie daty, z chwilą której decyzja z dnia 29 listopada 2002 r. stała się ostateczna, czyli daty od której rozpoczął swój bieg termin obowiązywania wynikających z niej uprawnień.

Ustalenie przez organ, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym została doręczona skarżącej w dniu 19 grudnia 2002 r. winno skutkować ustaleniem, że stała się ona ostateczna w dniu 3 stycznia 2003 r., a zatem 10-letni termin ważności decyzji upłynął w dniu 3 stycznia 2013 r. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, decyzja wymierzająca opłatę podwyższoną za okres od 30 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., jest w całości wadliwa, z uwagi na sprzeczność z przepisem prawa materialnego art. 276 ust. 1 u.o.ś., w okresie za jaki wymierzono opłatę skarżąca posiadała bowiem ważne pozwolenie wodnoprawne.

Decyzja wymierzająca opłatę podwyższoną za okres od 1 stycznia do 2 czerwca 2013 r., podlegała uchyleniu z kilku powodów.

Po pierwsze w decyzji tej wymierzono opłatę za okres dysponowania przez skarżącą pozwoleniem tj. od 1 do 3 stycznia 2013 r.

Po drugie w decyzji tej wskazano, że skarżąca złożyła wniosek o wydania pozwolenia wodnoprawnego w okresie kilku dni przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenie to nie jest prawidłowe, bowiem, jak wynika z ustaleń organu, wniosek o wydanie pozwolenia wpłynął do organu w dniu 20 listopada 2012 r., a zatem 43 dni przed utratą ważności poprzedniego pozwolenia. Termin ten (prawie półtoramiesięczny), jest w świetle unormowania art. 35 § 3 k.p.a. terminem adekwatnym do zakończenia sprawy administracyjnej.

Okoliczność ta nie wyklucza automatycznie możliwości wymierzenia skarżącej podwyższonej opłaty.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy (udzielenia pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska) nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 ustawy, to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, według którego stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie po uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku i przebieg postępowania w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że opłatę za korzystanie ze środowiska za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane i upłynął termin ważności dotychczasowego pozwolenia, opłata winna być poniesiona w takiej wysokości, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Wskazana uchwała stanowi wzorzec kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, dlatego też konieczne jest w niniejszej sprawie zbadanie, czy przyczyny przedłużenia się postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego zaistniały po stronie wnioskodawcy, czy też organu. Organy winny zatem uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, w tym termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, w tym terminowość i rzetelność wykonywania przez wnioskodawcę czynności wskazanych przez organ. Okoliczności te podlegać będą ocenie prawnej po zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego i dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie.

Zatem obciążenie skarżącej opłatami podwyższonymi za okres od 1 stycznia do 2 czerwca 2013 r., należało ocenić jako przedwczesne.

Zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 276 ust. 1 p.o.ś. i zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Marszałka Województwa z dnia 20 lutego 2014 r. i z dnia 4 listopada 2014 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ze względu na przepis art. 153 p.p.s.a., organy kierować się będą oceną prawną oraz wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 i § 6 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skarg w łącznej kwocie 869 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego – wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 4 000 zł.