Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 335/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Będzina z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXXI/318/2012 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1) stwierdza nieważność § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Rady Miejskiej Będzina na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. A Sp. z o.o. w Ł., działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej Będzina z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXXI/318/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta Będzina niepublicznych szkól przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Wniesienia skargi poprzedzono wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, do którego Rada Miejska Będzina odniosła się w uchwale z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXXV/360/2013 w sprawie stanowiska na wezwanie A sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa.

1.1. W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 punkt 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 uchwały, a także zasądzenia kosztów postępowania.

1.2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie :

1) art. 94 Konstytucji R.P. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,

2) art. 90 ust. 2 u.s.o. poprzez błędne wskazanie, że dotacja oświatowa ma charakter dotacji celowej i winna być rozliczana na podstawie kryteriów właściwych dla dotacji celowych,

3) art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez uregulowanie odmiennej procedury zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz poprzez rozszerzenie katalogu przesłanek warunkujących zwrot dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

1.3. W uzasadnieniu skargi powołano się na treść art. 90 ust. 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty i podkreślono, że uchwała w zaskarżonej części narusza te przepisy.

1.3.1. Odnośnie naruszenie § 4 ust. 1 punkt 3 uchwały w zakresie, w jakim osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do prowadzenie odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dodał, że dotacja ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać rozliczeniu z aspekcie jej wykorzystania. Zatem niedopuszczalne są zapisy uchwały, nakładające obowiązek na podmiot dotowany do sporządzenia zbiorczego zestawienia obejmującego informację o kwocie wykorzystanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków, a wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o.

1.3.2. Naruszenie przepisu § 7 ust. 4 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku braku na terenie miasta Będzina szkoły publicznej danego typu i rodzaju, o których mowa w § 2 punkt 3 uchwały, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju polega, zdaniem pełnomocnika na braku wskazania przez organ stanowiący sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Brak takiej regulacji może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

1.3.3. Z kolei naruszenie § 9 ustęp 1 uchwały w zakresie, w jakim po przekazaniu pierwszej raty dotacji, warunkiem przekazania kolejnych rat jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego organowi dotującemu w terminie do 15 dnia następnego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją za dany miesiąc oraz wykazu uczniów, polega na wydaniu przepisu z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że informacje o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły za dany miesiąc oraz wykaz uczniów, warunkują jedynie wysokość kolejnych dotacji i mogą być elementem trybu jej przyznawania, nie mogą jednak stanowić przesłanki przekazania kolejnych rat dotacji.

Wobec powyższego uznał, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia żądanych informacji nie może być sankcjonowane wstrzymaniem dotacji, która przecież zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczona jest na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Uzależnienie przekazania transzy dotacji na kolejny miesiąc od złożenia żądanych w uchwale informacji przez organ prowadzący szkołę jest sprzeczne z art. 90 ust. 3c u.s.o.

1.3.4. Naruszenie § 9 ustęp 2 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego osoba prowadząca powinna przekazać niezwłocznie organowi dotującemu ostateczne rozliczenie wykorzystania dotacji, a w przypadku wystąpienia nadpłaty dotacji dokonać zwrotu w terminie 30 dni od daty zakończenia działalności, pełnomocnik Spółki uznał za naruszający przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., zgodnie z którym dotacje o których mowa w ust. 2-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Wyprowadził z tego wniosek, że skoro ustawa w jednoznaczny sposób określa kwestie przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą, to Rada Miejska, w przepisie wykonawczym do regulacji ustawowej, nie ma podstaw prawnych do modyfikacji jednoznacznego charakteru normy ustawowej.

Ponadto Spółka zaznaczyła, że pojęcie "nadpłata dotacji" nie występuje w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Beneficjent dotacji zobowiązany jest do zwrotu dotacji na podstawie z art. 252 ustawy o finansach publicznych jeżeli dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z tych okoliczności. W przepisach ustawowych brak jest także uregulowań związanych z procedurą postępowania w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, w związku z czym organ dotujący nie posiada upoważnienia do wydania przepisów w tym zakresie.

1.3.5. Pełnomocnik Spółki zarzucił także nieprawidłowości w zapisie § 12 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie w jakim zwrotowi do budżetu miasta podlega dotacja: pobrana w nadmiernej wysokości, niewykorzystana – nierozliczona dowodem poniesienia wydatków bieżących, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na pokrycie innych wydatków niż określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, rozliczona niewłaściwie, niezgodnie ze stanem faktycznym (ust. 1) oraz w zakresie w jakim zwrot dotacji następuje w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych (ust. 2).

Zdaniem Spółki dotacje te przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, ale jest to już kwestia do rozważenia na etapie rozliczenia dotacji a nie jej przyznawania. Jeżeli w trakcie roku okaże się, że liczba uczniów z różnych względów będzie inna od planowanej, to istnieje obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych.

2. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. strona skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dot. uchwały XXXI/318/2012, a następnie – wniosła skargę do Sądu.

3.1. Miasto Będzin reprezentowane przez Prezydenta Miasta – w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Organ powołał się na stanowisko zawarte w uchwale Rady Miejskiej Będzina z dnia 27 marca 2013 r., które zostało przesłane pełnomocnikowi skarżącej w dniu 4 kwietnia 2013 r. W tym kontekście stwierdził, że wniesiona przez spółkę skarga, przed przewidzianym prawem terminem na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, winna być uznana za przedwczesną, co z kolei winno skutkować odrzuceniem skargi.

3.2. W uchwale z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXXV/360/2013 w sprawie stanowiska na wezwanie A sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXXI/318/12 Rady Miejskiej Będzina z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta Będzina niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 23 stycznia 2013 r., poz. 728), Rada Miejska w pkt 1 przyjęła stanowisko odnośnie wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa, w pkt 2 odmówiła dokonania zmian w uchwale. W Załączniku Nr 1 do tej uchwały Rada Miejska wyraziła następujące stanowisko w zakresie zaskarżonych przepisów uchwały:

1) § 4 ust. 1 punkt 3 – zdaniem organu zapis ten daje możliwość porównania czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w ustawie o systemie oświaty i sprawdzenia, czy dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Kwestionowany zapis uchwały reguluje sposób postępowania podmiotu dotowanego zobowiązanego podczas kontroli do udokumentowania prawidłowości wykorzystania dotacji;

2) § 7 ust. 4 – organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 roku sygn. alt II SA/Ke 657/09 stwierdził, że użyte w ustawie określenie "przez najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednej gminie lub powiecie. Skoro ustawodawca nie zamieścił w ust. 3 art. 90 u.s.o. kryteriów "najbliższego powiatu", to respektując zasadę samodzielności gminy, wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, pozostawił organom samorządu swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej miasta i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju;

3) § 9 ust. 1 – w ocenie organu oprócz ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji upoważniono radę gminy do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Może ona ustanowić obowiązek comiesięcznego rozliczenia wykorzystania środków pieniężnych, informowania o rzeczywistej liczbie uczniów z uwzględnieniem ustawowego warunku obecności uczniów w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz wykazu uczniów. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Gd 1321/11;

4) § 9 ust. 2 – intencją uchwałodawcy nie było ustalenie sytuacji prowadzących do wstrzymania dotacji, a jedynie zobowiązanie wnioskodawcy do składania informacji na podstawie których, zgodnie z aktualnym prawem, ustala się wysokość dotacji w danym miesiącu. Od 1 stycznia 2013 r. miesięczna wysokość dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny i obowiązek nauki uwarunkowana jest dodatkowo liczbą uczniów uczestniczących w 50 % zajęć edukacyjnych. Brak informacji o rzeczywistej liczbie uczniów może skutkować pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Zaproponowany zapis w § 9 ust. 1 chroni interesy finansowe gminy i uniemożliwia szkole korzystanie ze środków w wysokości nienależnej;

5) § 12 ust. 1 i 2 – zdaniem organu w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego staje się czytelny i zrozumiały. Podkreślił, że w uchwale Rady Miejskiej nie doszło do modyfikacji zapisu ustawowego dotyczącego zasad zwrotu do budżetu miasta Będzina dotacji udzielonej szkole lub placówce niepublicznej.

4. Wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 523/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a).

5. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2252/13 i sprawę przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swe orzeczenie NSA wskazał, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznał za zasadna. Jako nieuzasadnione ocenił zarzuty dotyczące § 4 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 1 i 2 uchwały, stwierdzając, że nie przepisy te zostały wydane z zachowaniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Do tej części wywodów NSA Sąd odwoła się w dalszej części uzasadnienia wyroku.

Natomiast za zasadny uznał NSA zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 90 ust. 4 oraz art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w zw. z § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie stwierdził, że strona skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów poprzez brak wskazania przez organ stanowiący w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały sposobu i kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu prowadzącego szkoły publiczne danego typu lub rodzaju, których wydatki bieżące powinny być podstawą ustalania wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. W konsekwencji jednym z głównych powodów nieprawidłowości w finansowaniu szkół niepublicznych są rozbieżności w sposobie interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Do naruszeń dochodzi szczególnie na gruncie art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o., w którym ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "najbliższa gmina lub powiat". Wskazany przepis określa podstawę obliczania dotacji w przypadku, gdy na terenie gminy lub powiatu nie ma publicznej szkoły tego samego typu i rodzaju co ubiegająca się o dotację szkoła niepubliczna. W takiej sytuacji podstawę do ustalenia wysokości dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej takiego typu lub rodzaju przez najbliższą gminę lub powiat. Problem w tym - jak podnosi skarżąca kasacyjnie - że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez wyrażenie "najbliższa gmina lub powiat". Jej zdaniem to rada gminy, stanowiąc prawo miejscowe, ma obowiązek sprecyzować kryterium i sposoby wyboru najbliższego powiatu, którego wydatki będą podstawą naliczenia dotacji dla szkoły niepublicznej. Nie uczyniła tego także Rada Miejska Będzina. Ten brak powoduje, że samorządy często zupełnie dowolnie, wskazują gminę lub powiat, którego wydatki służą za podstawę do obliczania dotacji. Tymczasem dobór najbliższej gminy lub powiatu, który dostarcza danych porównawczych, ma bezpośredni wpływ na wysokość podstawy obliczania dotacji, a tym samym na ostateczną jej kwotę.

NSA wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie. Poza przywołaniem stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. o sygn. akt GSK 1187/04, powtórzonego następnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Ke 657/09 - nie przeprowadził jakiejkolwiek własnych wywodów w tym zakresie. Tym bardziej, że w przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach nie odnoszono się do tego problemu, a zatem nie mogły one znaleźć zastosowania w rozpoznawanym sprawie.

Dalej NSA stwierdził, że istota sporu w zakresie rozpatrywanego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z uwagi na treść przepisów art. 90 ust. 3 zd. 2 oraz ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska Będzina - był zobowiązany do sprecyzowania w sposobu i kryteriów wyboru "najbliższej gminy lub powiatu". Wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Jak wynika z treści tego przepisu ustawodawca nie precyzuje terminu "najbliższa gmina". Podkreślenia natomiast wymaga, że interpretacja tego pojęcia wywołuje kontrowersje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 25 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 375/05 przyjmuje się, że za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej. NSA jednocześnie stwierdził, że powinna to być gmina sąsiadująca i to w dodatku położona na obszarze tego samego, a nie innego powiatu. Natomiast w wyroku z dnia 26 lipca 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 971/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd zgodnie z którym, musi tu chodzić o gminę "mającą siedzibę najbliżej gminy ustalającej dotację". Stanowisko to podzieliła doktryna (por. M. Pilich, w komentarzu do art. 80 (teza 3) i 90 (teza 12) ustawy o systemie oświaty, LEX 2013).

Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "najbliższa gmina", jego wieloznaczności podkreślanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nabiera ono cech pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05. Na obowiązek dookreślenia pojęcia "najbliższa gmina" przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowiący odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. wskazywał również NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SA 2080/01. NSA w tym wyroku podkreślił, że wobec braku zdefiniowania pojęcia "najbliższej gminy" i jego wieloznaczności, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., jest zobowiązany do sprecyzowania tego pojęcia.

Rada Miejska Będzina jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę.

Następnie NSA wskazał, że "ponownie rozpoznając skargę spółki (...) Sąd I instancji kontrolując jej zgodność z prawem, uwzględni powyższe wywody i rozważania odnoszące się do treści § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z art. 90 ust. 4 oraz ust. 3 zd. 2 u.s.o".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

6. Skarga podlega uwzględnieniu w części.

6.1. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 190 P.p.s.a. "sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Z tego też względu Sąd w pełni podzielił ocenę tych przepisów uchwały, które w poprzednim wyroku zostały uznane za zgodne z prawem i którą to ocenę podzielił sąd kasacyjny. Za niezasadny uznać także trzeba wniosek o odrzucenie skargi jako przedwczesnej.

W odniesieniu zatem do tej części skargi wystarczy powtórnie przedstawić dotychczasową argumentację Sądu.

6.2. I tak, w zakresie wniosku o odrzucenie skargi trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazane przez ustawodawcę w art. 52 § 3 p.p.s.a. rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie stronie skarżącej bezpieczeństwa procesowego w zakresie obrony jej interesów. Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie. Strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązana czekać na odpowiedź organu. Przepisy nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji, skoro strona skarżąca w niniejszej sprawie wezwała skutecznie organ do usunięcia naruszenia prawa , a zatem spełniła wymóg formalny, to uznać należało, że skarga została wniesiona prawidłowo.

6.3. W odniesieniu do przepisów uchwały, które Sąd uznał za zgodne z prawem, powołać się należy na wstępie do art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b,oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak podkreślił NSA, z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

6.4. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji oraz organu, że unormowanie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały dotyczące obowiązku comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji (prowadzenia odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji) – mieści się w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zaskarżony przez Spółkę przepis § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi: "osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do prowadzenia odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji".

Zdaniem skarżącej dotacja przyznawana szkołom ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania.

W ocenie Sądu omawianej dotacji nie można postrzegać jako jedynie o charakterze podmiotowym, ale o charakterze podmiotowo-celowym, a pogląd ten stał się obecnie powszechny w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Definicję dotacji zawiera art. 126 u.f.p., który stanowi, że "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publiczny. Ustawowa definicja dotacji akcentuje trzy elementy:

- szczególne zasady rozliczania tego wydatku;

- podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych);

- przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem tej definicji objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych. Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji należy także do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Po stronie beneficjenta naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację (art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 168). Po stronie dotującego naruszeniem jest m.in. przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji (art. 8 pkt 1 wymienionej ustawy).

Dokonując analizy przepisu art. 90 u.s.o. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie bowiem dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma niewątpliwie charakter podmiotowy, pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a u.s.o.). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to wprost ust. 3d art. 90 u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zatem w ramach "dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sąd przy tym przychyla się do stanowiska doktryny, że zmiany wprowadzone w art. 90 na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zm.) mogą budzić wątpliwości co do konkretnego charakteru prawnego dotacji z art. 90 u.s.o., jednak dotacja której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej można zatem przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

W art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje maja służyć.

Należy zatem przyjąć, że skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do stanowienia uchwały w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., to powinien również być upoważniony do kontroli.

Słuszne jest stanowisko autora wymienionego wyżej komentarza, że nowelizacja art. 90 u.s.o. (z dnia 19 marca 2009 r.) nakazuje organom stanowiącym uregulowanie również trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym nieprowadzonym przez samorządy. Pojęcia "zakres kontroli" staje się wobec niejasnego charakteru prawnego dotacji dość problematyczne i wieloznaczne. Można albo uznać, że ustawodawcy chodziło tylko o wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo – co jest już bardziej dyskusyjne – o dobór kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie omawianego przepisu. Zatem przyjmując, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej.

Należy zwrócić uwagę, że wobec zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (art. 90 ust. 3d u.s.o.), rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. Skutkować to winno zobowiązaniem podmiotów korzystających z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. miała także na celu przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynikał po prostu z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę zapisy § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy.

6.5. Za niezasadne należało także uznać zarzuty dotyczące przepisów uchwały, zawartych w § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2.

Zdaniem skarżącej naruszenie § 9 ust. 1 w zakresie w jakim po przekazaniu pierwszej raty dotacji warunkiem przekazania kolejnych rat jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego organowi dotującemu w terminie do 15 dnia następnego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją za dany miesiąc oraz wykazu uczniów, polega na wydaniu przepisu z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Skarżąca podkreśliła, że informacje o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły za dany miesiąc oraz wykaz uczniów, warunkują jedynie wysokość kolejnych dotacji i mogą być elementem trybu jej przyznawania, nie mogą jednak stanowić przesłanki przekazania kolejnych rat dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 1 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Dotacja jest zatem udzielana na wniosek, po udzieleniu informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do obliczenia dotacji. Dotacja przysługuje w przeliczeniu na faktyczną liczbę uczniów, jaka uczęszcza do danej placówki według stanu w roku szkolnym, w którym dotacja jest udzielana. Ponieważ liczba ta może ulegać zmianom (zwłaszcza od września do końca roku budżetowego, na który dotacja jest udzielona), organ prowadzący szkołę powinien być zobowiązany do bieżącego zgłaszania korekty faktycznej liczby uczniów na koniec okresu rozliczeniowego (miesiąca lub roku), właściwa gmina zaś może żądać zwrotu kwoty dotacji przekraczającej iloczyn liczby uczniów i kwoty przeliczeniowej wydatków bieżących, przypadającej na jednego ucznia prowadzonego przez nią przedszkola publicznego, gdyż w tym zakresie świadczenie jest wypłacone nienależnie. Należy dodać, że "uczniem" jest osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna o skreśleniu jej z listy uczniów.

Przepis omawianego § 9 ust. 1 uchwały pozostaje jednak w ścisłym powiązaniu z przepisami:

- § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, według którego osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do złożenia w Urzędzie Miejskim w Będzinie do 15 dnia każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacja według stanu na ostatni dzień poprzedzającego miesiąca (...),

- § 10 ust. 1 uchwały, według którego kwotę dotacji w danym miesiącu wylicza się na podstawie comiesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły (...) oraz na podstawie miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia

Wymienione przepisy nakładają więc na Spółkę powinność złożenia comiesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów. Ponadto zaskarżony przepis § 9 ust. 1 uchwały nie stanowi o "wstrzymaniu dotacji", a jedynie "warunkuje przekazanie kolejnych rat", co w świetle wskazanego także celowego charakteru dotacji, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. Przepis § 3 uchwały gwarantuje beneficjentowi prawo otrzymania dotacji na każdego ucznia lub wychowanka ujętego w dokumentacji prowadzonej przez szkołę lub placówkę. Natomiast inny jest cel przepisu § 9 ust. 1, który nie dotyczy kwestii otrzymania dotacji przez szkołę, lecz odnosi się do zagadnień sprawozdawczości statystycznej, na okoliczność faktycznej liczby uczniów, według stanu na 15 dzień następnego miesiąca.

W przepisie tym Sąd nie dopatrzył się naruszenia praw skarżącej, a w szczególności uzasadnionego zagrożenia prawa do otrzymania należnej dotacji.

Natomiast naruszenia § 9 ustęp 2 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego osoba prowadząca powinna przekazać niezwłocznie organowi dotującemu ostateczne rozliczenie wykorzystania dotacji, a w przypadku wystąpienia nadpłaty dotacji dokonać zwrotu w terminie 30 dni od daty zakończenia działalności) Spółka upatruje w kontekście niezgodności z art. 90 ust. 3c oraz art. 252 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej skoro ustawa określa kwestie przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą (w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki), to Rada Miejska w przepisie wykonawczym do regulacji ustawowej nie ma podstaw prawnych do modyfikacji jednoznacznego charakteru normy ustawowej, zaś jej beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dotacji na podstawie z art. 252 u.s.o.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Należy zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że w przepisach ustawowych brak jest uregulowań związanych z procedurą postępowania w przypadku zakończenia działalności przez szkołę. Jednak pogląd skarżącej, w przedmiocie przysługującej jej uprawnienia do otrzymania dotacji w 12 częściach przewidzianych w art. 90 ust. 3c u.s.o., przy braku możliwości podejmowania przez organ innych, dodatkowych czynności jest nietrafny. Nie można bowiem pominąć, co już wskazano wyżej, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do ustalenia trybu i zakresu kontroli środków publicznych.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny zasadności omawianego przepisu nie sposób również pominąć art. 254 u.f.p., który określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu. W Komentarzu do art. 254 u.f.p. L. Lipiec-Warzecha wskazała m.in. następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego: legalności, terminowości, planowości jak również zasady celowości, oszczędności i efektywności. Ostatnie z wymienionych zasad (art. 254 pkt 3 u.f.p.) obligują organy do dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym.

Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa. Nie zmienia tej oceny zarzut skarżącej, że w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie występuje pojęcie "nadpłata dotacji", użyte bowiem przez organ pojęcie de facto mieści w dyspozycji przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości), co zdaje się sugerować sama skarżąca.

6.6. Zarzuty skarżącej, że przepis § 12 ust. 1 i 2 uchwały dotyczący zwrotu do budżetu miasta dotacji, stanowi powtórzenie zasad określonych w art. 252 u.f.p., wskazują na zbędność takiego zapisu w uchwale. W ocenie Sądu jednak w żaden sposób przepis nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

7. Odnośnie przepisu § 7 ust. 4 uchwały, Sąd, będąc związany treścią wyroku NSA, musiał uznać za uzasadniony zarzut strony skarżącej, że brak sprecyzowania przez organ stanowiący w zakresie obliczania dotacji, sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych, narusza prawo. Wskazane zaniechanie może powodować, jak podkreśliła strona skarżąca, że decyzje (wybór) w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Rada Miejska Będzina jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę.

Za takim poglądem przemawia wzgląd na nieprecyzyjność pojęcia "najbliższa gmina’ czy "najbliższy powiat". W orzecznictwie, wskazanym w wyroku NSA, przedstawiono różne kryteria wyboru (m. in. odległość samej jednostki samorządu terytorialnego, odległość siedziby jej władz, graniczenie bezpośrednie, przynależność do tej samej jednostki podziału administracyjnego kraju). Stwierdzić więc należy, że nie ma jednego, uniwersalnego rozwiązania w tym zakresie, ale w uchwale powinny znaleźć się co najmniej kryteria, jakimi organ wykonawczy ma kierować się przy wyborze "najbliższej gminy lub powiatu".

8. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 4 uchwały, jako sprzecznego z art. 90 ust. 4 oraz ust. 3 zd. 2 u.s.o., na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pozostałym zakresie – oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na mocy art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujących kwotę wpisu sądowego (200 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).