Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 428/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 - par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska(spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. Spółka A w T. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową budynku na cele usługowo-mieszkaniowe na działce nr ewid. [...] w obrębie nr [...] w T. przy ul. Ż. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku na cele usługowo - mieszkalne oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej, na terenie części działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. Ż. [...] w T..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że spełnione są wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada również dostęp do drogi publicznej - ul. Ż., ul. K., ul. M., istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, teren też nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyjaśnił również, że planowana powierzchnia handlowa (sprzedaży) nie przekracza 2000m², co pozwala na określenie warunków zabudowy, a przygotowanie projektu powierzono osobie wpisanej na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Wokół działki budowlanej wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim szczegółową analizę funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, Wyniki analizy zawierające cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony z Miejskim Zarządem Dróg w T. pismem z dnia [...] września 2012 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. M., który zarzucił organowi brak odniesienia się do zgłoszonych przez niego uwag do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] lutego 2012r. strona uzupełniła odwołanie. Pismo nie zostało podpisane, a organ nie wezwał do uzupełnienia tego braku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oaz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości kwestia spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał stosownej analizy, a także wymaganych przepisami uzgodnień. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, oświatowa, a także cmentarz parafialny, zatem w stosunku planowanego budynku czterokondygnacyjnego spełniono warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymusza by dany obszar był zabudowany jednolicie, np. przez domy jednorodzinne. Teren posiada także dostęp do drogi publicznej tj. ul. Ż., ul. M. i ul. K., a przy jednej z tych dróg znajduje się budynek wielorodzinny, zatem spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że poprzez ustalenie ilości kondygnacji planowanego budynku w liczbie czterech, realizacja inwestycji nie spowoduje powstania budynku wyższego, niż taki, który już istnieje w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało również, że konkretyzacja parametrów przyszłej inwestycji nastąpi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy jak np. ilość kondygnacji, maksymalna wysokość budynku itd. Odnosząc się do ustalonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie do 40% stwierdziło, że takim właśnie wskaźnikiem charakteryzują się znajdujące się w T. działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi z funkcją usługową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego oraz błędne i nielogiczne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że ustalona wysokość budynku spełnia wymagania przewidziane prawem, a także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, art. 8 poprzez prowadzenie postępowania w sposób odbierający obywatelom zaufanie do organów władzy publicznej z uwagi na błędną interpretację przepisów i wadliwe ich zastosowanie oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji,

- przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że dla nadbudowanego budynku można przyjąć wysokość budynku najwyższego niebędącego sąsiednim, a nie średniej wysokości z obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że obszar analizowany został tak dobrany i zakreślony by za wszelką cenę osiągnąć warunki żądane przez wnioskodawcę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia w szczególności, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych, lecz również ustalić, czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiadają cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego. W opinii skarżącego zaskarżona decyzja jest pierwszym elementem do wprowadzenia na teren osiedla domków jednorodzinnych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podnosząc dodatkowo, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. teren objęty przedmiotową decyzją przewiduje pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o czym wiedział wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy zdecydowali się na budowę swoich domków jednorodzinnych. Skarżący wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zwrócić należy uwagę na problemy komunikacyjne jakie powstaną, zagrożenie bezpieczeństwa uczniów pobliskiej szkoły, zacienienie nieruchomości sąsiednich, czy też ponadnormatywne obciążenie istniejących sieci powodujące zagrożenie dla środowiska. W jego opinii również przewidziana liczba miejsc parkingowych jest zbyt mała.

Skarżący zakwestionował również określoną w decyzji maksymalną wysokość budynku, bowiem oparta ona została o wysokość budynku, który bezpośrednio nie graniczy z nieruchomością wnioskodawcy. Nieruchomość objęta decyzją graniczy z budynkami niskimi, jednorodzinnymi, a ustalenie takiej wysokości spowoduje powstanie znacznego uskoku. Skarżący wskazał, że nowa inwestycja powinna wykazywać podobieństwo w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, a ustalenie stopnia podobieństwa możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Nadto zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze, a ustalenie tej wysokości na postawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wyjątkowy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. W opinii skarżącego decyzja została uzasadniona w sposób błędny, bowiem powinna wskazywać na jakiej podstawie organ przyjął konkretne rozwiązania, w oparciu o jakie obiekty z obszaru analizowanego zostały poczynione ustalenia. Organ nie podał jakie budynki uważa za pozwalające na ustalenie takich, a nie innych parametrów, co jest szczególnie widoczne przy ustalaniu wysokości budynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że realizacja inwestycji nie spowoduje powstania budynku wyższego, niż taki, który już istnieje w obszarze analizowanym.

Uczestnik postępowania – inwestor Spółka A w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów dobrego sąsiedztwa, a nie zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, a tym bardziej subiektywne odczucia uciążliwości inwestycji. Podkreśliła, że dokonując wykładni celowościowej pojęcia dobrego sąsiedztwa przyjąć należy, że nie odnosi się ono tylko do działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, ale do wszystkich działek we wskazanym obszarze analizowanym, gdyż nie jedna działka, lecz pewien obszar tworzy urbanistyczną całość pozwalająca organowi na jak najlepsza ocenę sytuacji faktycznej. W opinii spółki obszar analizy, jak i wszystkie parametry nowej zabudowy wyznaczone zostały w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Spółka podniosła również, że teren planowanej inwestycji obejmuje tereny starych zakładów powstałych w 1949 r i funkcjonujących do roku 2011 r., natomiast działki sąsiednie zagospodarowane zostały dopiero w 1955 r., a więc po uruchomieniu zakładu, którego funkcjonowanie powodowało liczne uciążliwości. Planowana inwestycja zmierza do poprawienia życia wszystkich mieszkańców np. poprzez zlokalizowanie nowych punktów usługowych, dostosowanie warunków obsługi komunikacyjnej do nowej funkcji nieruchomości i ich poprawie względem stanu istniejącego. Inwestycja pozostanie również bez znaczenia dla bezpieczeństwa uczniów pobliskiej szkoły, bowiem obecnie ulica ta stanowi trasę przejazdu 4 linii komunikacji miejskiej oraz trasę dojazdu do szpitala i trudno uznać ją za bezpieczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce między innymi wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zarzuty skargi zasadniczo okazały się uzasadnione, w rozpoznawanej sprawie organy administracji dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa, które stanowiło przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku na cele usługowo – mieszkalne oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie części działki nr [...] w obrębie nr [...], położonej przy ul. Ż. [...] w T..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 947, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Znaczenie mają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust 1 i 2 ustawy). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowane zamierzenia nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 powyższej ustawy, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W myśl art. 64 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży, przez którą należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 19, tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

W tym kontekście należy zauważyć, że o ile przedmiotowa inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku na cele usługowo-mieszkalne, w tym handlowe oraz budowie infrastruktury technicznej (tym bardziej na terenie "części" działki) spełnienie wymogów zawartych w wyżej wskazanych przepisach, dotyczących obowiązku podania charakterystyki inwestycji nie jest możliwe bez określenia szczegółowego zakresu robót budowlanych wpływających na charakterystyczne parametry budynku. Takie zamierzenia winny zostać przedstawione przez inwestora zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, zaś to co z nich wynika nie pozostaje bez wpływu dla badania warunków ustalenia kwestii szczegółowych warunków zagospodarowania danego terenu. Dla istniejącej na danej działce zabudowy, w szczególności budynku należy podać dane dotyczące przeznaczenia i gabarytów (szerokości, długości, wysokości), zaś jeżeli ma to być obiekt handlowy - także planowanej powierzchni sprzedaży, a także inne dane niezbędne do prawidłowego określenia konkretnej ilości miejsc parkingowych i.t.p. To, że inwestor posiada już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pewną swobodę w zagospodarowaniu terenu np. zazwyczaj co do lokalizacji budynku lub innych elementów infrastruktury, elementów architektonicznych, jest zupełnie innym zagadnieniem.

Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej wniosek inwestora nie określa w wymagany przepisami sposób w formie pisemnej ani też graficznej podstawowych danych dotyczących planowanej zmiany zagospodarowania terenu, tak co do szczegółowych gabarytów, jak i pozostałych parametrów i cech planowanej inwestycji, w tym istniejącego budynku, a także zakresu jego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz planowanej infrastruktury technicznej, które na działce [...] inwestor zamierza zrealizować. Nadto sprzecznie z określeniem zakresu i funkcji planowanej zmiany sposobu użytkowania, podany opis wskazuje, iż budynek ma pełnić nie tylko funkcję mieszkalno-usługową, lecz w znacznym zakresie ma stanowić obiekt o przeznaczeniu handlowym (dyskont spożywczy).

We wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. inwestor scharakteryzował inwestycję ogólnikowo jako: "zabudowa wolnostojąca na planie wieloboku (...), powierzchnia zabudowy około 5 tys. m2, liczba kondygnacji do 5, planowana jest przebudowa istniejącego budynku na cele usługowo-mieszkaniowe, planuje się nadbudować budynek od strony ul. Ż.. Przy elewacji frontowej wysokość 16m, dach płaski, parter budynku na cele usługowe, około 3,5 tys. m2, w tym pomieszczenie usługowe – dyskont spożywczy o powierzchni powyżej 1,5 tys. m2" Po sprostowaniu w dniu [...] marca 2012 r. powierzchnię dyskontu określono: "poniżej 2 tys. m2, usługi nieuciążliwe, powierzchnia sprzedaży – 1300 m2." W pkt 2.3. wniosku w zakresie określenia usytuowania wjazdu (-ów) w tym numerów działek proponowanych pod lokalizacje wjazdu wskazano: "wjazdy będą usytuowane na działkach drogowych jak dotychczas". Do wniosku inwestor dołączył dwa załączniki graficzne – mapy sytuacyjno-wysokościowe dla celów opiniodawczych w skali 1:500. Na załączniku oznaczył wyłącznie obszar planowanej inwestycji - granice działki nr [...], nie oznaczył terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać. Brak określenia frontu budynku, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, gabarytów budynku. Wskazano wyłącznie planowana ilość kondygnacji naziemnych w poszczególnych częściach budynku, projektowane zagospodarowanie i ogólny bilans terenu inwestycji oraz bilans miejsc parkingowych (w tym dla mieszkańców 100, dla klientów hipermarketu [...] 16, dla dostaw 3, w tym jedno dla samochodu ciężarowego - razem 119). Pewien ogólny zresztą pogląd co do zamiaru inwestora odnośnie rozmieszczenia kondygnacji budynku, liczby planowanych do realizacji miejsc parkingowych i ich lokalizacji może dawać wyłącznie przedłożona mapa.

W toku postępowania w piśmie z [...] czerwca 2012 r. inwestor powołał się na zamiar przejęcia przez Gminę części przedmiotowej działki (ok. 800 m2) od ul. K., celem udrożnienia układu komunikacyjnego w tym rejonie i w związku z chęcią realizacji nowoczesnego zespołu urbanistycznego wniósł o zapis w decyzji, że "elewacja od ul. Ż. pozostaje bez zmian", co pozwoli na bardziej nowoczesne, nowoczesne i ciekawsze zaprojektowanie bryły budynku i nie ograniczy projektantom proponowanych wizji architektonicznych. W obecnym kształcie obiekt jest brzydki i szpeci swa zabudowa okolice. Elewacja frontowa jest nieciekawa. Pozostawienie jej bez zmian ograniczy wizje sposobu zagospodarowania i pogorszy walory przyszłej zabudowy. Ponadto biorąc pod uwagę koncepcję "pomniejszenia terenu nie z winy inwestora" w istotny sposób powyższe wpłynie na parametry budowy, powierzchnia około 800m2 wyjęta z całego terenu będącego przedmiotem postępowania (ok. 6% terenu) wpływa na zagospodarowanie działki. Dlatego inwestor wnioskował, by wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalić na 40% powierzchni działki nr [...], udział powierzchni biologicznie czynnej maksymalnie na poziomie 20 % powierzchni działki, a wskaźnik miejsc postojowych na ww. terenie ustalić na poziomie 0,9 miejsca postojowego na mieszkanie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. inwestor wskazał, że obecna rzędna wysokościowa elewacji budynku od ul. Ż. wynosi 12,01m, opracowana koncepcja dopuszcza rozbudowę max do 16m od poziomu terenu. Rozbudowa wysokościowa planowana jest tylko w bryle frontowej istniejącego budynku, która jest oddalona od zabudowy jednorodzinnej i nie spowoduje zniekształcenia ładu architektonicznego, bardziej niż użytkowany budynek po zakładzie produkcyjnym". Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania terenu określający powierzchnię biologicznie czynną w procentach Na etapie wstępnej koncepcji trudno określić ostateczną wysokość budynku i innych parametrów, będzie to możliwe dopiero na etapie wykonanego projektu technicznego. Planowana inwestycja będzie realizowana w obrysie istniejącej bryły budynku. Powyższe dane w niewystarczającym stopniu dla celów przedmiotowego postępowania precyzują i charakteryzują rzeczywisty zamiar i zakres robót budowlanych, aczkolwiek podane informacje sugerują znaczącą ingerencję w dotychczasowy stan zabudowy i zagospodarowania, który jednakże w zasadzie nie został sprecyzowany i pozwala na znaczną i niedopuszczalną dowolność interpretacji treści decyzji.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Zauważyć należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Przy czym ład przestrzenny ustawodawca zdefiniował jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zwraca się nadto uwagę na niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

Nadto, spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, a także by ich sytuacja na takich właśnie obszarach w zakresie dopuszczalności zagospodarowania terenu była analogiczna.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii zakresu analizy, ustalenia obszaru analizowanego, jak i poszczególnych warunków zabudowy, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ zobligowany jest dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do § 3 rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej", przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

W wyniku przedłożonego w niniejszej sprawie wniosku organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji odwołując się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania "terenu sąsiadującego". Do decyzji załączono dokument określony "wynikami analizy- część tekstowa" oraz załącznik wyniki analizy- część graficzna. Podkreślenia jednakże wymaga, że w samych aktach postępowania brak jest stosownej analizy, przewidzianej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności w aktach sprawy brak jest części tekstowej analizy, która odpowiadałaby wymogom stawianym przez rozporządzenie wykonawcze, wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 61 § 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić przyjdzie, że znajdujący się w przedłożonych sądowi aktach sprawy dokument sporządzony przez uprawnionego urbanistę określony jako: "analiza spełnienia warunków wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (k. 83 i 84 akt administracyjnych), w istocie stanowi jedynie zbiór szczątkowych i wyrywkowych stwierdzeń, których powielenie stanowią wyniki analizy dołączone do decyzji. Do tego dokumentu dołączony jest załącznik nr 2 nazwany "wynikami analizy" oraz załącznik graficzna oznaczony jak załącznik nr 2a do decyzji (...) wyniki analizy – część graficzna. Którego nie można uznać ani za czytelny, ani odpowiadający wymogom rozporządzenia. Zawiera on wybiórcze dane dotyczące funkcji zabudowy, ilości kondygnacji, nie zostały one jednak zbilansowane, uśrednione w części tekstowej.

Sąd podkreśla, że analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, którą należy przeprowadzić przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkowo składa się z części tekstowej (opisowej) i części graficznej. Niewątpliwie same wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowią obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym nie ma żadnych przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyodrębnione wyniki analizy i nie wpływa na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której to w istocie wyniki analizy zastępują przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej). Należy podkreślić, że dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo wobec działki objętej inwestycją może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przede wszystkim stwierdzenia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4 - 8 rozporządzenia wykonawczego.

Nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taka analiza, jak każdy dowód, podlega bowiem ocenie.

W kontrolowanej sprawie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w istocie zabrakło przeprowadzenia analizy urbanistycznej w wyżej przedstawionym rozumieniu. Mimo zgromadzenia częściowych danych wskazanych na części graficznej wyników analizy, samej analizy opisowej terenu sąsiadującego (w szerokim tego słowa znaczeniu) z działką objętą inwestycją nie przeprowadzono.

Wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych warunków. Znajdujący się w aktach dokument, oznaczony jako "analiza spełnienia warunków wynikających z art. 61 ustawy z dna 27 marca 2003 r. (...)" (k. 84-85 akt administracyjnych) to w istocie zbiór lakonicznych stwierdzeń, nieznajdujących oparcia w materiałach sprawy. Nie może być on uznany za prawidłową (nawet tylko w sensie formalnym) analizę urbanistyczną (część tekstową). Opis analizowanego terenu – funkcji istniejącej zabudowy przedstawiony w tym dokumencie jest co najwyżej hasłowy, brak szczegółowych informacji dotyczących wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu i parametrów istniejącej zabudowy. W konsekwencji określenie w tym dokumencie istniejącej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy działki, szerokości elewacji frontowych obiektów oraz ich wysokości i ilości kondygnacji (określonej jako – budynki I i II kondygnacyjne) oraz geometrii dachu jest pozbawione osadzenia w występujących w obszarze analizowanym wskaźnikach, parametrach i innych cechach istniejącej zabudowy, które nie zostały w sposób dostateczny odzwierciedlone w dokumentacji, znajdującej się w aktach, nie odnoszą się do konkretnych działek. Z dokumentów znajdujących się w aktach nie wynikają szczegółowo wskaźniki zabudowy obszaru analizowanego, służące wyznaczeniu parametrów zabudowy planowanej, z odniesieniem ich do wszystkich, szczegółowo określonych działek obszaru analizowanego (ze wskazaniem numerów tych działek). Nie sposób za odpowiadające zasadzie prawdy obiektywnej uznać ustalenia tych parametrów poprzez lakoniczne podanie wielkości maksymalnej i minimalnej, występujących w obszarze analizowanym. Skoro bowiem analiza taka ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż na jej potrzeby organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek zestawienia takich parametrów, nie wiadomo jakiego charakteru zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, nie sposób ustalić jej gabarytów na potrzeby sprawdzenia czy właściwie organ wyznaczył wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a co za tym idzie nie można ustalić czy poczynione przez organ odstępstwa od wymogów znajdujących podstawę w przywołanych przepisach prawnych mają w istocie uzasadnienie.

Brak ustalenia funkcji oraz parametrów, występujących na wszystkich, wskazanych co do numeru działkach, w ramach obszaru analizowanego czyni kontrolę sądowoadministracyjną iluzoryczną. Zarówno sąd jak i strona nie mają możliwości skontrolowania legalności funkcji i parametrów dopuszczonej zabudowy w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ ani też osoba wykonująca analizę, o której wyżej mowa nie określiły szerokości działki, nie ustaliły także jednoznacznie, gdzie znajduje się front działki budowlanej nr [...], czyli ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jest to o tyle istotne, iż ze względu na specyfikę położenia przedmiotowej działki budowlanej przylega ona do dwóch dróg publicznych tj. do ul. Ż. oraz ul. K. Istotne jest zatem, gdzie inwestor przewiduje główny wjazd do planowanej inwestycji, istotnie odbiegającej od dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki (były zakład produkcyjny). Obszar analizowany winien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zatem szerokość ta winna zostać jednoznacznie określona). Abstrahując od tego, czy mapa na której sporządzono analizę odpowiada wymogom prawa, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowa działką, którą inwestor oznaczył we wniosku jako objętą zamierzeniem inwestycyjnym w całości, ma kształt zbliżony do kwadratu, zatem szerokości jej części przyległych do ulic Ż. oraz K. są zbliżone. W istocie możliwa, wobec powyższych uchybień, przybliżona ocena szerokość obszaru wyznaczonego w niniejszej sprawie, nie budzi jednoznacznych wątpliwości. Granice obszaru analizowanego zasadniczo zostały wyznaczone wokół spornej działki nr [...] w zbliżeniu do trzykrotnej jej szerokości.

Podkreślić należy, iż to nie inwestor określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też osoba sporządzająca analizę. Organ administracji w celu ustalenia dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na wyznaczonym w powyżej wskazany sposób obszarze analizowanym przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszelkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5, uszczegółowionych w ww. rozporządzeniu. Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy, konkretny szczegółowo uzasadniony.

Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3, § 8 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od powyższych reguł w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (w tym kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki). Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wszystkich działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1, §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza, że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy obowiązującej linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę

Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych

- np. pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie jest możliwe żadne odstępstwo usytuowania tejże zabudowy z jej przekroczeniem. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 260). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego dróg publicznych (tj. autostrad, dróg ekspresowych, czy ogólnodostępnych dróg - krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. w ogóle nie określono obowiązującej linii planowanej zabudowy dla działki nr [...], w pkt 2.2 a określono jedynie "nieprzekraczalną linię zabudowy", którą organ zdefiniował jako linię, której nie może przekroczyć nadziemna część budynku, z wyłączeniem gzymsu, okapu dachu, zadaszenia nad wejściem, balkonu pozbawionego dodatkowego podparcia na gruncie, tarasu, schodów i pochylni zewnętrznych – według załącznika nr 1 do decyzji. Stwierdzić należy, iż wskazane wyżej pojęcie nie odpowiada istocie wymaganej przepisami prawa obowiązującej linii zabudowy we wskazanym wyżej rozumieniu. Obowiązujące przepisy nie upoważniają także organu do definiowania odrębnych od uregulowanych ustawą i aktami wykonawczymi warunków zabudowy, zezwalających na tak dowolną jak zdefiniowana w decyzji interpretację linii nowej zabudowy stanowiącej jeden z wyznaczników kształtowania ładu przestrzennego. Na marginesie podkreślenia wymaga sprzeczność pomiędzy definientem i wprowadzonym przez organ zakresem pojęciowym "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Nadto określoną przez organ w załączniku nr 1 "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie stanowi kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich z pewnością z analizy nie wynika także takie ukształtowanie wskazanej linii zabudowy, zezwalające na cały szereg wyłomów w zabudowie terenu. O ile w niniejszej sprawie co do zasady inwestor utrzymuje, że nie mają ulegać zmianie obrysy budynku, to jednakże treść jego wyjaśnień oraz brak szczegółowego opisu planowanych robót budowlanych przy uwzględnieniu definicji pojęć rozbudowa, przebudowa, nie umożliwia na obecnym etapie oceny, czy w istocie zakres robót nie spowoduje zmiany w tym zakresie. Dodatkowo wskazać należy, iż takie elementy zabudowy jak okapy dachu, zadaszenia nad wejściem, balkony, tarasy, schody, przy braku ich zwymiarowania, mogą w ewidentny sposób zmienić linię zabudowy w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich, czego organ nie rozważył i nie uzasadnił swych unormowań w jakikolwiek sposób.

W tym zakresie zatem, jak i w dalszych aspektach ustalonych przez organ warunków zabudowy dla spornej inwestycji, decyzję organu pierwszej instancji cechuje całkowita dowolność i brak odniesienia do szczegółowych ustaleń w analizie, jak również wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Przykładowo całkowicie dowolnie organ ustalił dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] – do 40% (pkt 2.2.a). W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jakiegokolwiek wyjaśnienia także tego parametru. Z kolei w stanowiącej załącznik nr 2b części tekstowej analizy wskazano przybliżoną powierzchnię zabudowy wyłącznie dla 5 działek, wynosząca odpowiednio 11%, 26%, 17%, 24% oraz dla przedmiotowej działki 31,6%. Brak jest określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni pozostałych (licznych) działek w obszarze analizowanym, nie został też ustalony średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nawet z porównania wskazanych cząstkowych danych wynika, że średni wskaźnik tej wielkości jest znacznie niższy od obecnego wskaźnika dla działki [...], jak wskazano wnioskowany teren jest zabudowany w 31,6%, a planowana inwestycja obejmuje rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku o funkcji przemysłowej na cele usługowo-mieszkalne. Ta okoliczność sama w sobie nie stanowi przesłanki do dowolnego, w oderwaniu od norm § 5 ust. 1 rozporządzenia kształtowania przedmiotowego wskaźnika. Skoro inwestor deklaruje, że obrys budynku pozostanie taki sam, niezrozumiałe jest powiększanie dotychczasowej powierzchni zabudowy, prawdopodobnie znacznie przewyższającej średni wskaźnik w obszarze analizowanym, w którym dominuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika nawet, izby w obszarze analizowanym znajdowała się jakakolwiek działka o wskaźniku 40%. Nieuzasadnione było także odstąpienie przez organ od ustalenia średniego wskaźnika, o którym wyżej mowa. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż w § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyjątkowo możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie przesłanka taka nie ma miejsca. Analiza funkcji i warunków zabudowy działek zabudowanych w obszarze analizowanym, znajdująca się w aktach sprawy, nie wskazuje na istnienie uzasadnienia dla proponowanego przez inwestora powiększenia wskaźnika wobec obecnego stanu zagospodarowania działki. Dla wskazanych działek zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, wskaźniki te wynosiły odpowiednio 17 i 24%. Nadto, w świetle wskazanych norm prawnych, stanowczo zakwestionować należy odwołanie się w treści analizy do wskaźnika intensywności zabudowy o zbliżonej funkcji na terenie całego miasta T. (a nie obszaru analizowanego – jak wymagają tego przepisy, co nie wynika nadto w jakikolwiek sposób z materiału dowodowego) i ustalenie zgodnie z takim wnioskiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – wartości odnoszonej w ten sposób – max. 40%. Dodatkowo takie ustalenie nie jest stanowcze ani konkretne.

Podobnie udział powierzchni biologicznie czynnej podano wyłącznie jako wartość minimalną "nie mniej niż 20%". Nadto brak jakiegokolwiek wyjaśnienia ustalenia tego parametru zabudowy.

Wbrew wymogom § 7 rozporządzenia, ani w analizie, ani w decyzji organu I instancji nie została wyznaczona ani ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej nowej zabudowy, którą należy mierzyć od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W analizie bowiem określono wyłącznie istniejących ogólnikowo "wysokość budynków" istniejących. Przy czym nie uwzględniono zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz wskazano wybiórczo dane przykładowe, 9 w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ż. [...] – ca 15,6m) nie jest możliwe ich zweryfikowanie przez strony, organ ani też sąd. Zupełnie nieuzasadnione, niezrozumiałe i dowolne jest jednakże odniesienie wysokości budynku, zamiast wymaganych przepisami wartości tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. dodatkowo z określeniem "ponad poziom istniejącego chodnika przed wejściem do budynku". Pojęcie wysokości budynku stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) wykorzystywane jest do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia i mierzy się ją od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W decyzji o warunkach zabudowy określona powinna być więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu i za niedopuszczalne uznać należy ustalanie określonej wysokości w inny sposób niż nakazuje to przepis rozporządzenia, jak również wymienne stosowanie pojęć, bowiem może to nastręczyć stronie postępowania trudności interpretacyjne, co w rzeczywistości ustalił organ. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 207/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 643/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 796/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W decyzji (pkt 2.2. d) równie dowolnie ustalił wyłącznie "wysokość zabudowy". Nadto nie określił jednoznacznie jej parametru, a jedynie bez podstawy prawnej oznaczył nieokreślony pułap maksymalny – IV kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 15,6 m ponad poziom istniejącego chodnika przed głównym wejściem do budynku. Z akt sprawy nie wynika ani wysokość planowanych kondygnacji (co wszakże nie było obowiązkowe), ani usytuowanie głównego obecnego wejścia do budynku, ani tym bardziej aktualna rzędna istniejącego przed nim chodnika. Abstrahując zatem od wadliwości wyznaczenia tego parametru zabudowy, nie jest możliwa rzeczywista weryfikacja ustalonej w decyzji ani wysokości nowej zabudowy, ani tym bardziej wysokości głównej krawędzi jej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki.

Równie niewłaściwe było określenie tego parametru tylko i wyłącznie przez podanie wartości maksymalnej. Przepisy rozporządzenia nie wskazują w sposób jednoznaczny w jakiej formie organ powinien ustalić poszczególne wartość. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się jednak stanowisko, iż wartości te powinny być ustalone w sposób konkretny i jednoznaczny tak, ażeby nie pozwolić inwestorowi na ich interpretację w sposób dowolny. Nie oznacza to, że niedopuszczalnym jest ustalenie konkretnego parametru np. poprzez podanie wartości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem prawidłowego określenia tych wartości, jednak decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt 1290/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt. II SA/Kr 1624/11) Niedopuszczalnym jest wobec powyższego określenie któregokolwiek z parametrów wskazanych w art. 61 ust. 7 u.p.z.p w sposób w jaki zrobił to organ w niniejszej sprawie - "wysokość zabudowy nie więcej niż 15,6m ponad poziom istniejącego chodnika przed głównym wejściem do budynku." Takie określenie tej wartości pozwala inwestorowi interpretować decyzję w sposób dowolny, co również może wpłynąć na zaburzenie ładu architektonicznego. Zachodzi uzasadniona wątpliwość takiego zabiegu pojęciowego przy ustaleniu warunków zabudowy, który redefiniuje pojęcia sprecyzowane w przepisach powszechnie obowiązujących. W ocenie Sądu, może to prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w ustaleniu rzeczywistych wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy, z przekroczeniem wartości istniejących w obszarze analizowanym i wynikających z kontynuacji istniejących warunków zabudowy.

Nieuprawnionym było również określenie przez organ pierwszej instancji ilości kondygnacji planowanej inwestycji, bowiem ani przepis ustawy, ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie daje organowi kompetencji do określenia dopuszczalnej ilości kondygnacji. Jak już wskazano powyżej przepis art. 61 ust. 7 zobowiązuje organ do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki. Takie określenie wysokości spowodowałoby trudności interpretacyjne o jaką wysokość rzeczywiście chodzi, bowiem niezbędnym było by też wyjaśnienie jaka jest konkretna planowana wysokość jednej kondygnacji, czego nie regulują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określa też tego wszakże decyzja. Nadto pojęcie kondygnacji nadziemnych, podziemnych i ich parametrów nie są uregulowane w u.p.z.p., ani też aktach wykonawczych. Będą one miały zastosowanie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w projekcie budowlanym i ubieganiu się o udzielnie pozwolenia na budowę. Podkreślić przyjdzie, iż to projekt budowlany i decyzja o jego zatwierdzeniu muszą być zgodne z konkretnymi i jednoznacznymi warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja do 20%. Dopuszcza się, na zasadzie wyjątku, wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. (pkt 2.2.e) organ określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił szerokość elewacji frontowej "bez zmian", nie podając żadnego uzasadnienia dla takiego niejednoznacznego ukształtowana tego parametru. W załączonych do decyzji wynikach analizy – części tekstowej oraz graficznej brak parametrów szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, nie określono średniego wskaźnika w tym zakresie. Autor analizy urbanistyczno-architektonicznej jedynie ogólnikowo wskazał, ze od strony południowej ul Ż. ca 8-33m, od strony północnej ca 5-85m. Brak również wskazania elewacji frontowej na przedmiotowej działce, oraz jej obecnej szerokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn "pozostawienia jej bez zmian", w odniesieniu do powyższej regulacji prawnej i warunków zabudowy w obszarze analizowanym.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji, z naruszeniem ww. przepisów powszechnie obowiązujących, nie określił szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na działce nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że określenie wielkości danego parametru zabudowy w odniesieniu do nieskonkretyzowanych wielkości takich jak "stan obecny", "istniejąca szerokość, wysokość", "bez zmian" jest niejasne, niekonkretne i niestanowcze, w sytuacji gdy z decyzji tej nie wynika jednocześnie jaki jest ów stan (parametr) obecny. Jest to zatem wielkość mogąca podlegać dowolnym modyfikacjom.

Nadto niewłaściwie organ zastosował również przepis § 8 rozporządzenia regulujący geometrię dachu, bowiem wskazał wyłącznie typ – dach płaski, nie określając wysokości głównej kalenicy. W przypadku dachów płaskich, organ nie jest zwolniony od obowiązku określenia innych parametrów dookreślających geometrię dachu, czyli pośrednio także wysokości, w takiej sytuacji należałoby określić odpowiednio wysokość najwyższego punktu dachu, który odpowiadał będzie wysokości głównych kalenic innych dachów.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przeprowadzona w toku niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji, stanowi jedynie zbiór ogólnikowych stwierdzeń, niemających potwierdzenia w aktach sprawy. Nie odpowiada ona wymogom określonym w art. 53 ust. 3, art. 61 u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia. Analiza zarówno faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej nieruchomości charakterystyczne parametry, gabaryty, szerokość elewacji frontowej, wysokość oraz wyjaśnienia planowanego zakresu robót budowlanych (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i infrastruktura techniczna), jak również urbanistyczna i architektoniczna obszaru analizowanego wykonana w tej sprawie w oparciu o zgromadzone w aktach materiały nie uzasadniała podjętego przez organ pierwszej instancji, a utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia. Niewystarczające ustalenie stanu faktycznego oraz nierzetelnie dokonana analiza nie pozwoliły na właściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, wobec czego Sąd na tym etapie sprawy nie jest w stanie zbadać zasadności określonych w decyzji parametrów. Aczkolwiek jednocześnie zważyć należy, iż organy niewłaściwie zastosowały przepisy materialnoprawne, co wykazano powyżej.

Generalnie należy podkreślić, że parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu są nieweryfikowalne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Analiza nie przedstawia danych co do wysokości geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy czy intensywności wykorzystania terenu odniesionych do poszczególnych nieruchomości w analizowanym obszarze (z uwzględnieniem wszystkich działek budowlanych). Nie można bowiem uznać za wystarczające wskazanie przez organ, iż zabudowa w obszarze analizowanym spełnia funkcje mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną, usługową, oświatową oraz, że w obszarze analizowanym znajduje się cmentarz parafialny. Twierdzenie to winno być potwierdzone nie tylko załączoną mapą, ale również znaleźć swoje uzasadnienie w części tekstowej analizy. W szczególności organ winien wskazać, jaka zabudowa dominuje w obszarze analizowanym, wskazać konkretne nieruchomości, na których znajduje się dany typ zabudowy wraz ze wskazaniem gabarytów i charakterystycznych cech tej zabudowy. Niewystarczającym jest stwierdzenie organu, iż szerokość elewacji frontowej obiektów w obszarze analizowanym od strony południowej ul. Ż. wynosi od 8 do 33 m, od strony północnej ul. Ż. od 5 do 85m bez przywołania konkretnych parametrów nieruchomości znajdujących w się w obszarze analizy. W dokonanej analizie brak jest jakiegokolwiek zestawienia parametrów konkretnych nieruchomości, nie wiadomo jakie parametry odpowiadają konkretnemu charakterowi zabudowy, nie sposób określić ich gabaryty. Tak dokonana analiza nie pozwala na dokonanie rzetelnej i prawidłowej kontroli wyznaczenia przez organ linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Powyższych nader istotnych wadliwości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz braków zgromadzonego materiału dowodowego nie dostrzegł również organ odwoławczy, wskazując, iż organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał stosownej analizy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez uprawnionego architekta-urbanistę podlega pełnej weryfikacji pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności. W takiej formie jak została opracowana analiza w tej sprawie, co już wyżej podkreślono, jest ona nierzetelna i zupełnie nieweryfikowalna, nie wynika z niej bowiem jaka zabudowa, na jakiej działce, przy jakich parametrach została uwzględniona i dlaczego przywołano parametry tylko co do wybranych działek. Organy administracji nie przeprowadziły jej weryfikacji, gdyż w przeciwnym wypadku nie przyjęto by tego dowodu jako bezwzględnie wiążącego.

Dodatkowo w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podkreślenia wymaga zaniechanie przez organy sprecyzowania rzeczywistego zakresu i charakterystyki planowanych robót budowlanych związanych jak wskazuje inwestor z nadbudową, rozbudową i przebudową istniejącego budynku przemysłowego na budynek mieszkalno-usługowy. We wniosku właściwie zabrakło opisu zakresu i charakterystycznych parametrów planowanego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu budowlanego, brak gabarytów obecnej zabudowy i planowanej, nieprecyzyjne w tym zakresie jest posługiwanie się wyłącznie pojęciem kondygnacji. Nadto analiza akt sprawy wskazuje, że istnieje sprzeczność w określeniu przedmiotu i terenu inwestycji we wniosku i załączniku graficznym (teren działki nr [...]), a niejednoznaczną treścią korespondencji pomiędzy inwestorem i organem, określeniem terenu w ww. analizie, której dokonano dla bliżej nieokreślonej części działki [...] oraz samej decyzji, która ustaliła warunki zabudowy dla bliżej nieokreślonej "części działki nr [...]". Podkreślenia wymaga szczególny charakter planowanej inwestycji i jej ewidentny wpływ, np. poprzez potrzebę dostosowania układu komunikacyjnego na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości. Decyzja zupełnie pomija to zagadnienie, zasadnie akcentowane przez skarżącego. Z akt wynika, że w toku postępowania trwały uzgodnienia w zakresie wydzielenia z działki nr [...] pasa szerokości co najmniej 11,m, który poszerzy ulicę K., do której przylega przedmiotowa działka budowlana (k. 71,72 akt adm.). W tej sytuacji niezrozumiałym jest całkowite przemilczenie tej istotnej kwestii przy analizie zarówno istniejącego jak i planowanego zagospodarowania tej działki, chociażby w aspekcie odległości zabudowy od pasa drogowego, kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wbrew twierdzeniom organu skoro decyzja (także jej projekt) przemilcza kwestie rzeczywistej dostępności działki [...] do dróg publicznych, ewentualnych zjazdów, ich parametrów itp. do tej działki, w tym zakresie niezrozumiałe jest co i w jakim charakterze uzgadniał Miejski Zarząd Dróg w T. pismem z dnia [...] września 2012 r. Tym bardziej, iż w pkt 2.5 lit. g decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna: w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę drogi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji, przed jej wydaniem Prezydent Miasta T., powołując się na art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonał uzgodnień projektu decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w T. Trudno jednak ocenić w jakim zakresie to uzgodnienie miało być dokonane, skoro projekt decyzji nie odnosi się do kwestii ewentualnego zjazdu z drogi publicznej. Uwadze organów umknęło i to, że Miejski Zarząd Dróg w T. nie jest zarządcą dróg przylegających do spornej działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Miasto T. jest bowiem miastem na prawach powiatu, a stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm. – w dacie orzekania przez organy) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Miejski Zarząd Dróg w T. jest jedynie jednostką budżetową, przy pomocy której Prezydent Miasta T. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi (art. 21 ust. 1). Takie przeniesienie niektórych zadań zarządcy drogi na jednostkę podległą temu zarządcy nie oznacza jednak przeniesienia kompetencji organu. Wobec powyższego zarządcą ul. Ż. oraz K. w T. jest Prezydent Miasta T. i to on jest organem właściwym do dokonania wspomnianego uzgodnienia. Powołanie jednostki organizacyjnej w postaci Miejskiego Zarządu Dróg nie oznacza, że może być ona traktowana jako odrębny organ, bowiem jest ona jedynie jednostką organizacyjną przy pomocy której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki. Jak słusznie przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji w której organ wydający decyzję oraz organ mający tą decyzję uzgodnić to jeden i ten sam organ, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie tylko nie stosuje się art. 106 k.p.a., ale i kwestie tą powinien rozstrzygnąć ten organ samodzielnie, a rozstrzygnięcie to powinno stanowić część decyzji o warunkach zabudowy i znajdować się w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08, wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1455/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 752/08). W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta T. nie tylko zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do podległej sobie jednostki organizacyjnej, która nie był właściwa do dokonania takiego uzgodnienia, ale też w konsekwencji nie rozstrzygnął kwestii w podjętej decyzji. W uzasadnieniu powołał się na dokonane uzgodnienia z Miejskim Zarządem Dróg w T., wskazując jedynie, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Oczywiście takie stanowisko Sądu nie oznacza, że Miejski Zarząd Dróg nie mógł brać udziału w postępowaniu jako jednostka wyspecjalizowana, niemniej jednak nie mógł on być uznany za zarządcę drogi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Nadto zważyć przyjdzie, że organ określił rodzaj inwestycji jako "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowaną funkcją usługową", co nie jest zgodne z rzeczywistym charakterem planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez wnioskodawcę i nie oddaje charakteru planowanej zabudowy. Inwestor bowiem wnioskował o wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową istniejącego budynku na cele usługowo-mieszkalne, w tym pomieszczenie usługowe – dyskont spożywczy o powierzchni poniżej 2000m2 i powierzchni sprzedaży 1300m2. W ocenie sądu, planowany sposób użytkowania określony jedynie jako "wbudowana funkcja usługowa" istotnie odbiega od charakteru dyskontu spożywczego o takiej powierzchni zabudowy i sprzedaży. Nie budzi wątpliwości, iż cześć planowanego obiektu budowlanego przeznaczona na dyskont spożywczy o tak znacznej powierzchni zabudowy i pow. sprzedaży 1300m2, nie będzie pełnić zasadniczo funkcji usługowej lecz handlową. Dodatkowo decyzja nie precyzuje w uzasadnieniu ani rozstrzygnięciu "niezbędnej infrastruktury technicznej" pozostawiając w tym zakresie inwestorowi całkowitą swobodę.

Jako równie dowolne kontekście nieuzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, należy ocenić zawarte w pkt 2.5 lit. h decyzji ustalenia w zakresie ilości miejsc parkingowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niejednoznaczne jest określenie "na terenie inwestora", które nie precyzuje czy na działce nr [...], czy także na innych działkach. Po wtóre organ wskazał 1,1 miejsca postojowego na mieszkanie oraz 20 miejsc postojowych na 1000m2 powierzchni użytkowej usług. W aktach sprawy brak jest określenia ilości planowanych mieszkań, oraz jednoznacznego określenia sumarycznego powierzchni użytkowej usług (określono tylko powierzchnię sprzedaży dyskontu – 1300m2, co nie wyklucza także w budynku innych usług) w planowanej inwestycji. Nie jest wobec tego możliwe zweryfikowanie i ocena, ile miejsc parkingowych, według tego wskaźnika inwestor musi uwzględnić na tej działce budowlanej, i czy jest to możliwe mając na uwadze zakres planowanej rozbudowy i przebudowy obiektu budowlanego, wynikającą z analizy intensywność zabudowy w obszarze analizowanym oraz planowaną "infrastrukturę towarzyszącą", jak również nie wyjaśnioną w niniejszym postępowaniu kwestię planowanego przez zarządcę poszerzenia drogi publicznej ul. K.

Sąd zważył, że brak jest materiału dowodowego, w oparciu o który organ rozstrzygał, a lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiałów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wskazuje na niedopuszczalny automatyzm w działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które bezrefleksyjnie i bez właściwego wyjaśnienia istoty sprawy w całości zaakceptowało wadliwe i co do zasady nieuzasadnione merytorycznie faktycznie i prawnie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak również zaskarżona decyzja utrzymująca ją w mocy zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 53, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te z uwagi na ich zakres i znacznie dla istoty rozstrzygnięcia, mają wpływ na wynik sprawy, która nie została należycie wyjaśniona i rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym.

Rzeczą właściwego organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie, po sprecyzowaniu wniosku i przeprowadzeniu ponownej rzetelnej analizy, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie stosownego rozstrzygnięcia, po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T.. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania (w tym [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490).