Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2430/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "[...]WINB", decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. sp. k., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] oraz [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] . Jednocześnie [...]WINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej zwanej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] września 2013r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] , zwanego dalej "PINB", wpłynęło pismo spółki [...] sp. z o.o. sp. k. zwanej dalej "uczestnikiem postępowania", wnoszące o kontrolę legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] na działce nr ew. [...].

W związku z powyższym pismem PINB w dniu [...] października 2013 r. dokonał pierwszych oględzin wskazanej nieruchomości, a następnie w dniu [...] listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze. Kolejno, w dniu [...] stycznia 2014 r. a także w dniu [...] sierpnia 2014 r. PINB przeprowadził dalsze oględziny ww. nieruchomości.

Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość należy do M B oraz W B jako użytkowników wieczystych. W trakcie oględzin stwierdzono także, że na terenie wskazanej działki znajdują się następujące zabudowania: warsztat samochodowy obejmujący dwa stanowiska naprawcze, myjnia samochodowa oraz lokal gastronomiczny, parterowy. Całość zabudowy tworzy jedną bryłę podzieloną przegrodami wewnętrznymi, a budynek posiada jedną kondygnację naziemną bez podpiwniczenia. W B, zwany dalej "skarżącym", oświadczył, że nabył przedmiotową nieruchomość w 1995 r. i że w okresie użytkowania ww. budynku dokonywał jedynie bieżącej konserwacji istniejącej zabudowy bez jakiejkolwiek rozbudowy, czy zmiany sposobu użytkowania.

W dniu [...] czerwca 2014 r. wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. sp. k., zwanej dalej także "uczestnikiem postępowania", w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na ww. nieruchomości z garażu dla pojazdów mechanicznych na bar, który zdaniem uczestnika postepowania był prowadzony bez odpowiednich zezwoleń.

Po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w [...], w dniu [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działający jako organ pierwszej instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 105 §1 i art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Organ stwierdził, że na ww. nieruchomości znajdują się faktycznie dwa przedmiotowe obiekty budowlane, a więc budynek garażu samochodowego wraz z myjnią oraz budynek lokalu gastronomicznego (baru). Stanowiące one faktycznie jedną bryłę i powstały przed 1995 r. Jeden z nich posiada zabudowę o powierzchni 471 m2, a drugi o powierzchni 65 m2.

W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego w obu budynkach prowadzona jest działalność gospodarcza właścicieli (użytkowników wieczystych) o funkcjach handlowo-usługowych, która nie zmienia sposobu ich użytkowania. Wobec tego faktu nie ma podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż skarżący W B nie był zobowiązany do uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie powyższej działalności w przedmiotowych obiektach budowlanych. W opinii organu nie doszło też do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W związku z powyższym, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż prowadzone postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego legalności zabudowy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. Odwołująca się spółka zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji brak odpowiednich ustaleń faktycznych oraz brak ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a więc naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a.

Ponadto [...] sp. z o.o. sp. k. zarzuciła organowi wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przewlekłość postępowania, a więc naruszenie art. 12 i 35 k.p.a. oraz naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania stron). W związku z powyższymi zarzutami uczestnik postępowania wniósł o: (1) uchylenie w całości decyzji PINB oraz (2) orzeczenie zgodnie z wnioskiem, czyli nakazanie rozbiórki robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub bez wymaganych zgłoszeń, albo (3) o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania uczestnika postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek łączący dwie funkcje użytkowe istniał już przed rokiem 1991 i że rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość gruntowa jest własnością Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste M i W B.

[...] WINB stwierdził przy tym, że organ pierwszej instancji nie ustalił z całą pewnością, czy w przedmiotowym budynku nie doszło do zmiany użytkowania przynajmniej w części. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć, czy zmiana użytkowania obiektu z funkcji magazynowej/warsztatowej na funkcję lokalu gastronomicznego, co powoduje, że w budynku zatrudnieni są pracownicy kuchni i w którym na zasadach komercyjnych przygotowane są posiłki dla nieokreślonej liczby gości. Należy także sprawdzić, czy wymienione sposoby wykorzystywania budynku nie pociągają za sobą zmiany warunków użytkowania budynku, a w szczególności warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska itp.

[...]WINB stwierdził również, że analiza map, które udało się w sprawie zgromadzić, a także zdjęć fotograficznych lotniczych, nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, w którym roku powstał budynek w obecnym jego kształcie i czy po dniu [...] kwietnia 1994 r. doszło do jego rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniałoby konieczność przeprowadzenia przez organ powiatowy odpowiedniego postępowania legalizacyjnego. Możliwe jest bowiem, że już 1980 r. na terenie przedmiotowej działki istniał obiekt o podobnych gabarytach (powierzchnia około 65 m2), jednakże obiekt ten został w okresie późniejszym rozebrany, choćby w istotnej części, a następnie zastąpiony nowym budynkiem.

W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji uznająca bezprzedmiotowość wniosku uczestnika postępowania, spółki [...] sp. z o.o. sp. k., konsekwentnie, przyjmująca, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w związku z tym konieczne jest ponowne wyjaśnienie sprawy. Dlatego też, zdaniem[...]WINB, należało zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez M i W B w dniu [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili decyzji [...]WINB naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylnie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy, uzupełnione następnie zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji zawartymi w postanowieniu [...]WINB nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nie było więc podstaw do wydania rzeczonej decyzji przez organ drugiej instancji;

2) naruszenie art. 136 k.p.a., poprzez uchylnie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie Naruszenie powołanego przepisu jest tym bardziej oczywiste, że organ drugiej instancji zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Obowiązek ten został w zakresie wskazanym przez organ drugiej instancji wypełniony, a mimo tego organ drugiej instancji nie dokonał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ drugiej instancji wszelkich kroków niezbędnych dla załatwienia sprawy, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji doprowadzenie do przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący podnieśli przy tym, że kontrola legalności zabudowy i sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] stanowi wynik działań uczestnika postępowania spółki [...] sp. z o.o. sp. k. niezadowolonej z istnienia niskiej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie wysokich budynków biurowych, których inwestorami były spółki powiązane z uczestnikiem niniejszego postępowania.

Skarżący podkreślili także, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy byłby uprawniony do zastosowania brzmienia tego przepisu, gdyby w ocenie tego organu doszło do wydania decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie gdyby konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie okoliczności nie miały wszakże miejsca. Wydanie decyzji kasacyjnej powinno być poprzedzone dokładną analizą materiału dowodowego, czego jednak organ drugiej instancji nie uczynił.

Skarżący podkreślili również, że w dokumentach Biura Geodezji i Katastru w dzielnicy [...] w [...] znajduje się potwierdzenie, iż przedmiotowy budynek ma przeznaczenie określane jako działalność handlowo-usługowa i taka działalność została potwierdzona w trakcie trzykrotnych oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Dodatkowe oględziny organ drugiej instancji zlecił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania i miało to miejsce w dniu [...] maja 2015 r. Zlecenie takich dodatkowych ustaleń i czynności procesowych, a następnie przeprowadzenie ich przez organ pierwszej instancji zdaniem skarżących wykluczało możliwość wydania decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Nie ulega więc wątpliwości, że co do zasady zaskarżona decyzja administracyjna może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja [...]WINB jest zgodna z prawem, chociaż jej uzasadnienie nie oddaje w pełni racji organu, który ją wydał. Niedostatki uzasadnienia, zwłaszcza dostrzegalne w świetle art. 107 § 3 k.p.a. nie mają, zdaniem Sądu wpływu na wynik postępowania, a zatem nie uzasadniają konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Badając zasadność zarzutów wyrażonych w skardze należy odnieść się do nich, tyle że w porządku odwrotnym do przyjętego przez skarżących.

Po pierwsze zatem, należy ustalić czy wszystkie istotne okoliczności zostały należycie zbadane i wyjaśnione przez organ pierwszej instancji.

W tym zakresie Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy budzi istotne wątpliwości. Przede wszystkim nie jest w pełni jasne, czy przedmiotowe budynki są rzeczywiście tymi samymi, które powstały w początku lat 1990-ych, a także, czy w związku z tym doszło w późniejszym okresie do ich przebudowy lub rozbiórki oraz wybudowania nowych budynków lub zasadniczej przebudowy.

Ponadto, nie jest jasne, na co organ drugiej instancji już nie zwrócił uwagi, a z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, czy oba budynki zostały wybudowane bądź przebudowane na podstawie pozwolenia na budowę oraz jakie były warunki i szczegółowe postanowienia takiej decyzji lub takich decyzji. Z jednej strony, w aktach zgromadzono dokumentację pochodzącą z lat 1974-1982, dotyczącą kilku budynków zlokalizowanych "w rejonie ulic [...] i [...]", budowanych przez przedsiębiorstwa państwowe prowadzące działalność na tym terenie. Dokumentacja ta dotyczy jednak obiektów o różnych funkcjach i różnej konstrukcji: hal fabrycznych, budynków biurowych obejmujących "część drewnopochodną", budynków biurowych typu "[...]" i budynków magazynowych, warsztatowych i "transportowych". Budynki te (jeśli powstały) należały do różnych podmiotów: Biura Projektowo-Technologicznego [...] należącego do przedsiębiorstwa [...] i jednostek o podobnych nazwach. Na podstawie istniejącej dokumentacji nie ustalono jednak, czy stały się one i ewentualnie, które z nich, podstawą obecnie istniejących obiektów należących do skarżących.

Z drugiej strony w aktach znajduje się dokument (kopia ksero) o objętości 25 stron wraz z rysunkami technicznymi, mający charakter projektu budowlanego, sporządzony w lipcu 2009 r. dla inwestora: Spółka cywilna B W B J, i zatytułowany "[...]". Według tego dokumentu restauracja samoobsługowa miała być zlokalizowana przy ul. [...]. Adres ten jest uwidoczniony na budynku warsztatu samochodowego uwidocznionym na zdjęciu z 2013 r. (k. 22 akt PINB). Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął, czy projekt ten dotyczy lokalu gastronomicznego należącego do skarżących i istniejącego pod nazwą "[...]".

Podobnych wątpliwości jest więcej, zatem zarzut sformułowany przez organ drugiej instancji, że PINB nie wyjaśnił, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany sposoby użytkowania i na podstawie jakiego aktu prawnego, jest zasadny.

Nie znalazło oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenie, że postępowanie nadzorcze było bezprzedmiotowe z uwagi na brak dowodów na dokonanie przez skarżącego zmian sposobów użytkowania ww. budynku.

W powyższym świetle zarzut naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. zostały postawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji złożonym przez uczestnika postępowania, [...] sp. z o.o. sp. k., ale także przez skarżących pod adresem decyzji organu drugiej instancji. Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak przyjąć, że skarżący działali ze szczególną starannością, aby zapewnić organom wszelkie możliwe informacje istotne dla prowadzonego postepowania nadzorczego. W takim kontekście Sąd nie podziela przekonania skarżących o naruszeniu przez organ drugiej instancji przepisów postępowania dotyczących gromadzenia dowodów i wyjaśniania okoliczności faktycznych i prawnych.

Po drugie, liczba okoliczności niewyjaśnionych przez PINB oraz powstałych wątpliwości w tym zakresie nie uzasadnia stanowiska skarżących, że organ drugiej instancji mógł i powinien sam uzupełnić brakujące dowody i wydać decyzję co do meritum, a nie decyzję kasacyjną. Zarzut naruszenia przez [...]WINB art. 136 k.p.a. jest zatem chybiony.

W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ drugiej instancji naruszył również art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zdaje sobie sprawę, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątkowe rozwiązanie w postępowaniu odwoławczym i co do zasady powinna być wydawana możliwie rzadko. Jednak, jak stwierdzono wyżej, niedokonanie przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych można uznać za naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, w szczególności naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W związku z tym ziściła się już pierwsza przesłanka podjęcia przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej. Nie budzi też wątpliwości stanowisko [...]WINB, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym zakresie uzasadniona jest więc również opinia [...]WINB o wystąpieniu drugiej przesłanki wymienionej w art. 138 § 2 k.p.a. jako przesłanki decyzji kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Jednoczenie Sąd wziął pod uwagę, że decyzja, która została podjęta przez organ drugiej instancji nie jest decyzja wywierającą jakiś zasadniczy wpływ na działanie skarżących, gdyż na obecnym etapie postępowania nadzorczego nie mamy do czynienia ani z nakazem podjęcia określonych czynności, ani tym bardziej z obowiązkiem rozbiórki kwestionowanego przedmiotowego budynku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.