Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 315/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojskowego Biura Projektów Budowlanych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] grudnia 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) odmówił, po rozpoznaniu wniosku W. Biura Projektów Budowlanych, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] ark. [...] oraz [...], ark. [...], obręb S., położonych w P. pomiędzy ul. O. i ul. S..

W uzasadnieniu organ po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, iż na podstawie analizy sąsiedztwa wyznaczonego zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie jest spełniony warunek określony w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Organ wyjaśnił, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu ok. 900 m, jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu objętego wnioskiem. Organ podniósł, iż są to otwarte tereny zieleni łąk i nieużytków rolnych, zwarte tereny lasów i zadrzewień oraz działki położone wzdłuż ul. S. z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominują tereny zieleni i lasy, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca występuje w rejonie ulic: D., A., Cz., G. oraz zachodniej strony ul. S.. Planowana zabudowa kontynuuje funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym przypadku przy ul. S.nie występują budynki, których lokalizacja umożliwiłaby wyznaczenie linii zabudowy. Planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy dla projektowanego zespołu budynków wzdłuż ul. S., nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla budynków sytuowanych w głębi wnioskowanego terenu. W ocenie organu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie i normie w jakich wystąpił o to wnioskodawca, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy, odmiennego od tego który już istnieje na analizowanym obszarze. Zaznaczyć należy, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, tut. organ za pomocą decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieuprawniony ustaliłby na przedmiotowym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, które to funkcje zarezerwowane są wyłącznie dla planu miejscowego.

Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w pkt. 1 z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie linii zabudowy.

Ponadto organ wskazał, iż istniejące uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzonej inwestycji, ponadto wnioskowany teren jako teren zieleni bez prawa do zabudowy nie był bilansowany w zakresie planowania rozbudowy sieci wodno - kanalizacyjnej przez AQUANET S.A. (opinia nr [...] z dnia [...] listopada 2008r oraz nr [...] z dnia [...]01.2008r.); dlatego nie jest spełniony warunek określony w pkt. 3 art. 61 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ uzbrojenie jest niewystarczające. Warunek uznaje się za spełniony jeżeli wykonanie brakującego uzbrojenia terenu zagwarantowane zostanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Organ podniósł, iż nie jest spełniony również warunek określony pkt. 4 z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] ark. [...] dotyczy gruntów leśnych. Wnioskowane grunty leśne nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując organ podniósł, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie ze względu na niespełnienie wymagań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto zdaniem organu również istniejące w T. uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanej budowy osiedla mieszkaniowego oraz iż przedmiotowy teren nie uzyskał zgody właściwego organu na zmianę przeznacznienia na cele nierolnicze.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło W. Biuro Projektów Budowlanych wskazując, iż rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało na błędach w określeniu stanu faktycznego oraz na błędzie formalnym i dlatego nie sposób się z nim zgodzić.

W ocenie odwołującego decyzja zawiera brak formalny, który czyni ją niekompletną, w konsekwencji zachodzą poważne i uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości analizy przeprowadzonej i sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji.

Odwołujący podniósł, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wobec powyższego decyzja ta powinna zawierać dwa integralne załączniki - jeden w postaci analizy, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06).

Odwołujący wyjaśnił, iż mapa, stanowiąca integralny załącznik decyzji, winna dotyczyć terenu, który podlega analizie i odzwierciedlać cały obszar analizowany. Odwołujący wskazał, iż z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem analizy jest obszar niespełniający § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który wyraźnie określa, w jaki sposób następuje wyznaczenie granic analizowanego terenu - granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie odwołującego organ I instancji objął przedmiotem analizy teren w sposób niezgodny z § 3 pkt. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z albowiem uwzględniając jego treść i wyznaczając obszar analizy zgodnie z nim, przedmiotem analizy winien być obszar znacznie większy niż ten, który obrazuje mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji.

Odwołujący podniósł, iż organ I instancji uznał, że planowana inwestycja rzekomo nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występująca w analizowanym obszarze, kontynuuje nie tylko wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w analizowanym obszarze, ale również wysokość budynków, szerokości elewacji frontowej. Planowana inwestycja jedynie pod kątem linii zabudowy nie kontynuuje linii zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w analizowanym obszarze albowiem wzdłuż zachodniej strony ul. S., znajdujące się tam budynki jednorodzinne położone są w jednej linii zabudowy w odległości od 5 m od frontowych granic działek, w konsekwencji wg organu I instancji nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla zespołu sytuowanego w głębi przedmiotowego terenu. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że przy ul. S. nie występują budynki, których lokalizacja umożliwiłaby wyznaczenie linii zabudowy. Odwołujący podniósł, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w analizie istnienia obiektu w budowie po stronie ul.S. - tej samej co planowana inwestycja. Dalej odwołujący wskazał, iż zgodnie § 4.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odwołujący powołując się na orzecznictwo zauważył, iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wyniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej czyści nieruchomości inwestora, która znajduje s ię po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego".

Skarżący wskazał, iż organ całkowicie pominął fakt, że po tej samej stronie ul. S. wyznaczona została linia zabudowy, albowiem na jednej z położonych tam nieruchomości wzniesiony został budynek mieszkalno - usługowy, na którego budowę organ I instancji wydał pozwolenie budowlane nr [...].

Odwołujący podniósł również, iż z załączonej do niniejszego odwołania mapy w sposób oczywisty wynika, że obszar analizy powinien objąć nie tylko budynki znajdujące się wzdłuż ul. S. ale całe osiedla znajdujące się na obszarze podlegającym analizie. Zdaniem odwołującego skoro nawet planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w analizowanym otoczeniu inwestycji (zdaniem organu), to organ I instancji powinien wyznaczyć inną nową linię zabudowy - jest to element jego wyłącznej kompetencji (decyzja organu może ale nie musi uwzględniać oczekiwań inwestora). Ponadto odwołujący zwrócił uwagę, iż w razie niezgodności linii zabudowy z sąsiednimi działkami organ I instancji powinien był ustalić obowiązującą linię zabudowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007, Nr 19, poz. 115), której art. 43 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych, gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów na terenie zabudowanym i 15 metrów poza terenem zabudowy.

Odnosząc się do braku odpowiedniego uzbrojenia odwołujący wskazał, iż AQUANET S.A. nie wykluczył rozbudowy sieci wodno - kanalizacyjnej w przyszłości. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. poinformował, że nastąpić może zmiana długości planowanej sieci wodociągowej, niezbędnej do wybudowania w celu zaopatrzenia budynków w wodę. Również Enea Operator sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] października 2008 r. poinformowała odwołującego o możliwości zasilenia części przylegającej bezpośrednio do ul. S. projektowanego osiedla z nowowybudowanej stacji transformatorowej przy ul. S. — u wylotu ul. C. obok stacji redukcyjnej gazu. Zdaniem odwołującego aktualny brak uzbrojenia przedmiotowego terenu w sieć wodno -kanalizacyjną nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, skoro dostawcy mediów wyrazili gotowość odpowiedniego uzbrojenia terenu w media.

Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Możliwość uzbrojenia terenu jest zatem oczywista w świetle oświadczeń złożonych przez dostawców mediów, którzy dodatkowo wskazali, że uzbrojenie terenu objętego wnioskiem jest całkowicie możliwe w zakresie już zaplanowanych przez dostawców inwestycji na objętym wnioskiem obszarze. Reasumując, organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia umów dotyczących uzbrojenia terenu, zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Odwołujący podniósł, iż gdyby organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia wymaganych stosownych umów albo uzgodnień, warunek ten mógłby zostać spełniony i dowodem na to jest np. umowa, którą wnioskodawca zawarł z ENEA Operator sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący wskazał, iż dokonał ograniczenia terenu inwestycji wyłącznie do terenów, które nie kolidują z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ograniczenie jej wyłącznie do terenów nieleśnych. Także organ I instancji już w Analizie wstępnej, sporządzonej w toku niniejszego postępowania w dniu [...] października 2009 r. jednoznacznie stwierdził, że wnioskodawca zrezygnował z lokowania zabudowy na terenach leśnych. Ponadto odwołujący wskazał, iż rodzaj terenu, na którym skarżący planuje realizację przedmiotowej inwestycji to teren wyłącznie otwarty, rolny, a zgodnie z nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 10 października 2008 r. (która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.) odrolnienie gruntów znajdujących się na obszarze miast następuje z mocy prawa. Wobec powyższego, zniesiony został obowiązek wnioskodawcy do przeprowadzenia długotrwałej i czasochłonnej procedury zmierzającej do odrolnienia gruntów rolnych w obrębie miasta P., na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. W konsekwencji, teren na którym skarżący planuje zrealizować przedmiotową inwestycję, spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem inwestycja na działce nr [...] ark. [...] oraz działce nr [...]ark. [...], obręb S., położonej w P. pomiędzy ul. O. i ul. S., nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z mocy samego prawa.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. odwołujący uzupełnił odwołanie wskazując, iż zlecili urbaniście przeprowadzenie analizy z której wynika, że planowania inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia [...]. lutego odwołujący podniósł, iż pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Aquanet poinformował odwołującego, że zawarł on umowę na realizację kolektora P. [...], którego wykonanie umożliwi odprowadzanie ścieków sanitarnych z obszaru prawobrzeżnej części P.., tj. w miejscu planowanej inwestycji. Odwołujący wskazał również, iż posiada również umowy zawarte z Enea Operator Sp. z o.o. i W. Spółką Gazownictwa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowaniu i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Organ podniósł, iż co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. Dalej organ wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że wnioskodawca zamierza w s budować zespól budynków, składający się z 90 obiektów budowlanych -budynków mieszkalnych jednorodzinnych, drogi wewnętrzne, ciągi piesze i miejsca parkingowe, budynki użyteczności publicznej. Działki objęte wnioskiem to obecnie użytki rolne, łąki i lasy. Sąsiadują one z ul. S. i ul. O.. Organ podkreślił, iż teren planowanej inwestycji z jednej strony graniczy z ul. S., z większości zaś stron z pasmami lasów i gruntów rolnych. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominują tereny zieleni i lasy, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca występuje w rejonie ulic: D., A., C., G. oraz zachodniej strony ul. S.. Planowana zabudowa w odniesieniu do pojedynczych obiektów wchodzących w jej skład, kontynuuje funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które występują w obszarze analizowanym. Zdaniem organu planowana zabudowa nie ma żadnych powiązań urbanistycznych z zabudową położoną po drugiej stronie ulicy S.. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych. Tymczasem planowana inwestycja z uwagi na swe położenie i rozmiary dotyczy zespołu, który stanowi zupełnie, nową jakość w obszarze analizowanym. Nie stanowiłaby kontynuacji funkcji i cech zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, które można by było brać pod uwagę. Tak istotna zmiana zagospodarowania terenu może być dokonywana tylko w planie miejscowym. Organ wskazał, iż stanowisko to wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sąsiedztwie działki o nr [...] nie ma działki lub terenu zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę, brak bowiem działki zabudowanej kompleksem kilkudziesięciu domów. Jak już wyżej powiedziano zabudowa znajdująca się po drugiej stronie ulicy S. nie ma żadnych powiązań z planowaną inwestycją, stanowi urbanistycznie odrębną jednostkę. Planowana inwestycja jest zatem sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Dalej organ wyjaśnił, iż za przedstawionym wyżej rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ podniósł, iż rozporządzenie określa parametry jakie należy zbadać w obszarze analizowanym, by można było ustalić parametry dla nowej zabudowy. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia ww. parametrów co do 90 budynków zgodnie z przedstawionymi zasadami. Rozporządzenie przewiduje co prawda odstępstwa od tych zasad. Odstępstwa te muszą jednak wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wyniki analizy nie przemawiają za wyznaczeniem parametrów nowej zabudowy w odmienny od wymaganego sposób. Za niedopuszczalne uznać należy ustalenie parametrów planowanej przez wnioskodawcę zabudowy wyłącznie jako odstępstwa od tych zasad lub na podstawie zabudowy nie mającej z planowaną żadnych związków. Organ podniósł, iż w świetle omówionych przepisów uznać należy, że decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry dla nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te nie nadają się dla zagospodarowywania terenów wolnych od zabudowy, poprzez tworzenie na nich nowych, dużych kompleksów zabudowy, w tym także osiedli mieszkaniowych. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe. Tylko plany zapewnią takim terenom ich zagospodarowanie z zachowaniem zasad ładu przestrzennego. Organ podniósł, iż w omawianej sprawie wnioskodawca domaga się ustalenia parametrów nowej zabudowy na podstawie zabudowy występującej po zachodniej stronie ul. S., gdzie występują budynki jednorodzinne położone w jednej linii zabudowy w odległości od 5 metrów od frontowych granic działek oddzielonych pasem lasu oraz drogą. Zebrane w sprawie dokumenty w szczególności mapy i treść analizy wskazują, że porównań trzeba by dokonywać w odniesieniu do zabudowy odległej, położonej po drugiej stronie drogi i nie wykazującej powiązania z terenem objętym wnioskiem w niniejszej sprawie. Organ podniósł, iż dokonane w ramach analizy ustalenia wskazują, że teren pod drugiej stronie ulicy S., ul. G., ul. D., A., Cz. i M. składają się z zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej wzdłuż istniejących dróg, bezpośrednio przy tych drogach, na poszczególnych działkach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych i zlokalizowana wewnątrz połaci lasu. Pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpili o to skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego terenu. Tym samym złamana zostałyby zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium planowanej inwestycji nie da się pogodzić z istniejącą zabudową, gdyż stanowiłaby ona w istocie odrębny obszar zabudowy, zlokalizowany wśród obszarów leśnych, które stanowią bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji; planowana zabudowa nie byłaby zatem zgodna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przed organem I i wydana w jego wyniku decyzja nie w pełni odpowiadają wymogom ustawowym. Przede wszystkim, zdaniem organu odwoławczego, "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" nie została podpisana przez osobę uprawnioną do działania w imieniu Prezydenta Miasta; to samo dotyczy załącznika graficznego do Analizy. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W części graficznej analizy nie wyrysowano prawidłowo całego obszaru analizowanego, posługując się wyłącznie wektorami wskazującymi jego wielkości (ok. 900 metrów); mapa ma której ją sporządzono nie obejmuje całego obszaru analizowanego. Niemniej jednak ustalenia zawarte w analizie dotyczą zabudowy także przy ul. S. i łącznie załącznikiem w postaci mapy, która obejmuje wystarczająco duży obszar, a także pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy pozwalają na wyciągnięcie prawidłowych wniosków oraz podjęcie decyzji.

Błędem było także niedokonanie przez organ I instancji uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem: decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji ze Starostą P. w zakresie ochrony gruntów rolnych, jednakże nie dokonał uzgodnienia projektu z dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, mimo, że jedną z podstaw wydania decyzji odmownej uczynił fakt, że wniosek dotyczy gruntów leśnych. Organ I instancji myli się twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie miał takiego obowiązku. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane są róże stanowiska dotyczące obowiązku uzgadniania decyzji odmownych. W wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: IV SA/Wa 810/07; LEX nr 339805) orzekł, że "projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany, postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Prezentowane jest także stanowisko przeciwne, a mianowicie, że zgodnie z art. 106 § 1 Kpa decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający. W każdym bowiem przypadku załatwiania sprawy, w której istniej obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organem uzgadniającym, nieodzowne jest uzyskanie stanowiska organu uzgadniającego niezależnie od tego, czy projekt decyzji jest pozytywny dla wnioskodawcy, czy też negatywny (tak: np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt: II SA/Po 950/08, niepubl.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że uzgodnienia co do zasady winny być dokonywane zarówno dla decyzji pozytywnych , jak i odmownych, jednakże w przypadku gdy podstawą wydania decyzji odmownej jest niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, uchylenie decyzji organu I instancji w celu uzupełniania postępowania o uzgodnienie projektu decyzji z dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania, bowiem i tak uzgodnienie to nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Organ odwoławczy za słuszny uznał również zarzut dotyczący braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W przypadku uznania, iż brak jest wystarczającego uzbrojenia organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia umów dotyczących uzbrojenia terenu, zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dopiero zaś po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku z pkt. 3 ust. 1 art. 61 ustawy, organ I instancji mógłby stwierdzić, że projektowana inwestycja warunku tego nie spełnia.

Za niezasadny organ uznał zarzut niekompletności załączników od decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl przepisu ust. 2 tego paragrafu, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z zacytowanych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna mieć trzy załączniki:

1. załącznik graficzny na mapie, przedstawiający ustalenia dla nowej zabudowy dokonane w decyzji,

2. wyniki (czytaj: ustalenia) analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w formie opisowej

3. analizę (ustalenia) funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym na mapie, w formie graficznej.

Zaskarżona decyzja odmawia ustalenia warunków zabudowy, a zatem powinna posiadać załączniki wymienione wyżej w punktach 2 i 3. Winny one bowiem potwierdzać trafność rozstrzygnięcia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż mimo stwierdzonych nieprawidłowości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosło W. Biuro Projektów Budowlanych zarzucając jej:

1. naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania własnego terenu (w tym jego zabudowy) spowodowane błędnym przyjęciem przez organy I i II instancji, iż w obszarze analizowanym nie ma sąsiedniej działki zabudowanej w sposób, w odniesieniu do którego inwestycja planowana przez skarżącego kontynuowałaby funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu

2. naruszenie art. 1, art. 2, art. 53 ust. 3, art. 59, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie linii zabudowy (Dz.U. 2003, Nr 80, poz. 717),

3. naruszenie § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez nie wyznaczenie innej obowiązującej linii nowej zabudowy, pomimo, że możliwość taka wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

4. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a. art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności polegające w szczególności na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami obowiązującego prawa,

b. art. 7 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegające na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zasada dobrego sąsiedztwa,

c. art. 8 Kpa poprzez nie pogłębienie zaufania skarżącego do organów Państwa oraz jego świadomości i kultury prawnej, polegające na niespełnieniu wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w szczególności zaś na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami prawa,

d. art. 77 Kpa. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do projektu decyzji ustalającej warunk zabudowy dla planowanej inwestycji, przedłożonej organowi II instancji,

e. art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie przez organ swobodnej oceny dowodów z naruszeniem norm prawa procesowego oraz bez zachowania określonych reguł tej oceny,

f. art. 107 § 2 Kpa w związku z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastrukury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne uznanie, że brak mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji jest na tyle nieistotny, że nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ odwoławczy błędnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa.

Skarżący podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że budynki znajdujące się na działkach sąsiednich pozwalają uznać, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie objętym analizą. Zdaniem skarżącego wyciągnięcie odmiennych wniosków byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby działki sąsiednie były zabudowane zabudową inną niż o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, a taka sytuacja nie ma miejsca. Budynki wzniesione lub aktualnie realizowane, położone w rejonie ulic B.M., I.Domeyki, P.S., S.S.-R. i J.O. w P., tj. w sąsiedztwie planowanej inwestycji, są bowiem budynkami o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym.

Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż ograniczeń w zabudowie wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować rozszerzająco, a ochronie wartości wysoko cenionych (ład przestrzenny, środowisko) służą przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani prawodawca lokalny, ani ustawodawca, nie skorzystali z przysługujących im w tej mierze uprawnień, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla rozszerzającej wykładni ograniczeń w wykonywaniu prawa własności celem ochrony wartości, o których mowa. W świetle tej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie można też zawężająco rozumieć pojęcia działki sąsiedniej, wręcz przeciwnie trzeba je rozumieć szerzej w sensie urbanistycznym.

W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne. Ponadto skarżący podniósł, iż oczywistym jest, że po zakończeniu planowanej inwestycji nastąpi wydzielenie z niej mniejszych działek, z których każda zabudowana będzie w sposób stanowiący kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Skarżący nie planuje bowiem zabudowy typu szeregowego, nie planuje również wznieść na przedmiotowym terenie bloków, domów wielorodzinnych tudzież obiektów usługowo - handlowych. Skarżący planuje wybudować zespół domów jednorodzinnych o charakterze mieszkalnym.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Skarżący podniósł, iż skoro planuje wzniesienie domów mieszkalnych jednorodzinnych, niepodobnym jest stwierdzić, że inwestycja ta jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, który zabudowany jest również zespołem domów mieszkalnych jednorodzinnych.

Skarżący wskazał, iż organy I i II instancji, dokonując wadliwej oceny stanu faktycznego oraz błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doprowadziły do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, w konsekwencji naruszyły art. 7 Kpa. Naruszenie zaś w/w przepisu - zasady ogólnej postępowania administracyjnego , spowodowało w konsekwencji także naruszenia przez organy I i II instancji również art. 8 Kpa.

Zdaniem skarżącego analiza, która sporządzona została w toku postępowania przez organ I instancji, a w konsekwencji również i wnioski, jakie z powyższej analizy wyciągnął organ I instancji (a za nim również organ odwoławczy), nie są miarodajną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Obszar, jaki poddany został analizie przez organ I instancji, oznaczony został na mapie, stanowiącej integralną cześć decyzji. Całkowicie bezprawnie organ I instancji pominął w analizie zabudowę znajdującą się przy ulicach: B. M., I. D., P. S., S. S.-R., J. C., a która to zabudowa stanowić powinna również podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy przy prawidłowym określeniu obszaru podlegającego analizie. Skarżący wskazał, iż prawidłowo określony obszar podlegający analizie zawierała załączona przez skarżącego do odwołania mapa poglądowa, analizę której całkowicie pominął organ odwoławczy.

Skarżący wskazał, iż z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występująca w podlegającym analizie obszarze, kontynuuje nie tylko wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w analizowanym obszarze, ale również wysokość budynków, szerokości elewacji frontowej.

Dalej skarżący wyjaśnił, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w sąsiedztwie kilkudziesięciu działek zabudowanych, oczywistym jest więc, iż możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Nawet jednak gdy uznać, że nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy będącej kontynuacją występującej na sąsiednich działkach, to z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy terenu kształtuje w sposób pośredni przyszłe warunki wykonywania prawa własności oraz uwzględniając art. 7 Kpa oraz § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, obowiązkiem organów I i II instancji było przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wobec powyższego decyzja ta powinna zawierać dwa integralne załączniki — jeden w postaci analizy, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wraz z obszarem jej oddziaływania. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06). Załączników nie można traktować inaczej jak samej decyzji.

Skarżący wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie rysunek wskazywany jako załącznik do decyzji nie jest w ogóle mapą obrazującą obszar poddany i/lub podlegający analizie.

Na marginesie skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, jako podstawę rozstrzygnięcia, powołał się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z [...].01.2008r.). W ocenie skarżącego, powoływanie się na zapisy studium jako podstawy rozstrzygnięcia jest niedozwolone i niegodne z prawem albowiem ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie są aktem prawa miejscowego, wiążącym podmioty ubiegające się o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty w niej podniesione są bezzasadne. W uzasadnieniu organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji m.in. iż planowana zabudową w odniesieniu do niektórych pojedynczych obiektów wchodzących w jej skład, kontynuowałaby funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które występują w obszarze analizowanym, jednakże jako całość znacznie odbiega od zabudowy w tym obszarze występującej. Planowana zabudowa stanowiłaby bowiem swoistą enklawę otoczoną lasem. Organ wskazał, iż w sąsiedztwie działki o nr [...] nie ma działki lub terenu zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez skarżącego, brak bowiem działki zabudowanej kompleksem kilkudziesięciu domów.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, przedłożonej organowi II instancji, art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ swobodnej oceny dowodów z naruszeniem norm prawa procesowego oraz bez zachowania określonych reguł tej oceny.

Organ podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję jak najbardziej zastosowało się do zasad wynikających z tych przepisów, podjęło działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, sporządziło adekwatne do sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, starając się wyjaśnić stronom zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, przedłożonej organowi II instancji, nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Projekt decyzji przedłożony przez skarżącego, będący w istocie dokumentem prywatnym, sporządzonym na zlecenie skarżącego, stanowi jedynie opinię wyrażającą jego oczekiwania co do treści wnioskowanej decyzji. W ocenie Kolegium nie stanowi on projektu decyzji, sporządzanego przez osobę uprawnioną na zlecenie organu administracji w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 60 ust. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapoznało się z jego treścią i wzięło go pod uwagę jako dowód w sprawie, wydając zaskarżone rozstrzygniecie, jednakże treść projektu nie zawierała żadnych nowych ustaleń co do stanu faktycznego czy prawnego, które mogłyby zmienić rozstrzygniecie Kolegium. Organ podkreślił, iż wydał zaskarżoną decyzję, ponieważ uznał, że realizacja planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy jest niemożliwa. Wynika to z powołanych wyżej art. 4, a przede wszystkim art. 59 w powiązaniu z art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium uznało przy tym, że uzupełnianie, czy poprawianie postępowania przez Organ I instancji byłoby niecelowe, ponieważ wynik postępowania byłby taki sam jak dotychczasowy.

W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wskazał, iż wszystkie pojedyncze budynki, które wchodzą w skład planowanej przez skarżącego inwestycji spełniają funkcję mieszkaniową a planowana inwestycja bezspornie. Skarżący powtórzył ponownie zarzuty skargi dotyczące m.in. nowej linii zabudowy. Skarżący wskazał także, iż skoro organ odwoławczy uznał, że do niektórych budynków jest możliwość ustalenia warunków zabudowy, to organ winien wydać ją do tej części.

Pismem z dnia 21 maja 2010 r. organ poinformował, iż został opublikowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "D. G.- część [...]".

Na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

W tym miejscy wyjaśnić należy, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. ( por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351).

W doktrynie wskazuje się ponadto, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500).

W tym miejscu wskazać należy, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym należy pamiętać, iż przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

W niniejszej sprawie inwestor zamierza wybudować zespół budynków składający się z około 90 obiektów. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy jak i załączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy map teren planowanej inwestycji z jednej strony graniczy z ulicą S., a w pozostałym zakresie z lasami i gruntami rolnymi. Jak wynika z mapek przy ul. S., G., C., D. istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, która mogłaby pozwolić na ustalenie warunków zabudowy dal pojedynczych inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tak dużej inwestycji, obejmującej swym zakresem całe osiedle mieszkaniowe składające się nie tylko z domów mieszkalnych ale również z budynków użyteczności oraz sieci dróg, a dodatkowo obejmującej tak duży obszar oznaczało by faktycznie kształtowanie ładu przestrzennego, a nie ocenę czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Jak wskazano już wyżej kształtowanie ładu przestrzennego nie należy do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a do właściwych organów do których kompetencji należy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, iż celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (czy punkt graniczny, gdyby działki w formie prostokątów były połączone wierzchołkami). Za takim rozumieniem sąsiedztwa, na potrzeby komentowanego przepisu, można przytoczyć następujące argumenty.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu, iż planowana inwestycja- budowa zorganizowanego osiedla mieszkaniowego, jest nie do pogodzenia z zastanym stanem rzeczy w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż w razie ustalenia przez organ, że dla części inwestycji jest możliwe ustalenie warunków zabudowy organ winien je określić wyjaśnić należy, iż organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować. Wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Wskazać jeszcze raz należy, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie dla inwestora czy planowana przez niego inwestycja jest dopuszczalna. Z powyższych względów strona składając wniosek określa w nim parametry przyszłej zabudowy, a organ prowadząc postępowanie ma na celu ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne. Organ, prowadząc postępowanie o ustalenie warunków, ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nie ustalenia przez organ linii zabudowy wskazać należy, iż organ wydając decyzje i mając na uwadze art. 8 i art. 107 Kpa winien wskazać dokładnie dlaczego nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy.

Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

Z powyższych względów uzasadnienie organu, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy dla projektowanego zespołu wzdłuż ul. S. i z tych względów nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla budynków sytuowanych w głębi wnioskowanego terenu uznać należy za niewystarczające.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07 Lex nr 447869 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07, Lex nr 488289). W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

W ocenie Sądu organ powołując się na niemożliwość zlokalizowania inwestycji w głębi winien wskazać konkretne powody uniemożliwiające powyższe.

Pomimo powyższego uchybienia skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie miało ono wpływu na wynik sprawy, z uwagi na spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa opisanego wyżej.

Na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustała się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2).

Z wyżej przytoczonej regulacji prawnej wynika zatem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak wynika z informacji uzyskanej od organu, została opublikowana uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D. G.-część [...]", która swym zakresem obejmuje teren planowanej inwestycji. Z powyższych względów wskazać należy, iż ewentualne dalsze prowadzenie postępowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy uznać należałoby za niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

jh