Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 228/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, ust. 4, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 października 2013 r., nr. [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. J. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego dla syna M. M. na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, odzieży. Podała, że M. M. przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...], jest osobą samotną, samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, niepełnosprawną i niezdolną do pracy z powodu długotrwałej i przewlekłej choroby. Z tego powodu nie dysponuje jakimikolwiek własnymi środkami pieniężnymi i jest zdany na pomoc z opieki społecznej. Ponadto, M. M. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup bielizny.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił przyznania M. M.i pomocy w formie zasiłku celowego na zakup bielizny, odzieży, żywności, leków i leczenia. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy 104 i art. 62 K.p.a. oraz art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle art. 62 K.p.a. uzasadnione było prowadzenie jednego postępowania w celu rozpatrzenia wniosków z dnia 2 i 25 kwietnia 2013 r. Następnie, organ przytoczył treść przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, wskazując na cele pomocy społecznej i zasady przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych. Podał też, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Dalej organ wskazał, że od dnia 14 września 2012 r. J. M. została przez Sąd Rejonowy w Wieluniu ustanowiona kuratorem syna M. M., który od dnia 4 marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Dochód wnioskodawcy stanowi zasiłek stały, przyznany decyzją organu z dnia 17 grudnia 2012 r., aktualnie wynoszący 529 zł, a także zasiłek pielęgnacyjny, przyznany decyzją organu z dnia 25 marca 2013 r. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2014 r., w wysokości 153 zł, co stanowi łącznie kwotę 682 zł, która o 140 zł przekracza kryterium dochodowe. Z tego względu M. M. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ rozważył ponadto możliwość przyznania zasiłku specjalnego celowego na podstawie art. 41 ustawy. W tym zakresie wskazał, że zasiłek ten jest przyznawany w razie zaistnienia nietypowych okoliczności lub zdarzeń występujących okazjonalnie, a użyte w tym przepisie sformułowanie, iż zasiłek ten "może być przyznany" oznacza, że ustawodawca nie nakłada na organ obowiązku jego przyznania i jest to świadczenie fakultatywne, w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem organu, wnioskodawca nie kwalifikuje się do kręgu osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, gdyż Dom Pomocy Społecznej zapewnia wyżywienie (cztery posiłki dziennie), a także bezpłatną opiekę medyczną. Wnioskodawca nie musi kupować leków ani żywności. Z posiadanego dochodu może zabezpieczyć środki na zakup bielizny i odzieży, a ponadto nie musi ponosić kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania takich jak gaz, czynsz, energia elektryczna, woda czy środki czystości, co korzystnie wpływa na jego sytuacje materialną. Końcowo, organ przedstawił preferencje, jakimi kieruje się przy rozpatrywaniu podań oraz przedstawił analitykę rozdysponowania posiadanych środków finansowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji kurator wnioskodawcy – J. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów procedury przez błędne wliczenie zasiłku pielęgnacyjnego do kryterium dochodowego. Podniosła, że zastosowana przez organ wykładnia jest sprzeczna z uchwałą NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., a poza tym organ nie uwzględnił faktu, że M. M. stracił wiele swoich rzeczy osobistych w czasie pobytu w Noclegowni dla Bezdomnych w [...] i nie otrzymał na tę okoliczność żadnego wsparcia materialnego czy rzeczowego. Ponadto zakwestionowała stanowisko organu, że M. M. nie potrzebuje środków pieniężnych na podstawowe potrzeby życiowe. Podkreśliła, że o ile nie są mu potrzebne środki na opłaty za czynsz i media, to jednak niezbędne są środki pieniężne na zakup leków, środków czystości i higieny osobistej, bielizny osobistej, odzieży i obuwia, które to artykuły muszą zostać zakupione z kwoty, jaka pozostaje po potrąceniu kosztów utrzymania w DPS, czyli stanowiącej 30% dochodu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania i przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił cele pomocy społecznej w świetle art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy wskazał na zasady udzielania pomocy, a odwołując się do regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - na przesłanki jej udzielenia. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, Kolegium wywiodło, że zasiłek celowy jest przyznawany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, którą należy pojmować jako potrzebę usprawiedliwioną ze względu m.in. na zachowanie życia czy zdrowia. Następnie Kolegium stwierdziło, że dochód M. M. w marcu 2013 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, składający się z zasiłku stałego oraz dodatku pielęgnacyjnego, wynosił 682 zł i przekraczał kwotę kryterium dochodowego określonego rozporządzeniem, wynoszącego 542 zł. Stosownie do tego Kolegium zaakceptowało stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego. Odnośnie prawidłowości ustalania dochodu organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie to definiuje przepis art. 8 ust. 3 ustawy, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie w art. 8 ust. 4 ustawy, przy czym jest to katalog zamknięty i nie obejmuje on zasiłku pielęgnacyjnego. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika też, że zasiłek ten nie wlicza się do dochodu, zatem powinien on zostać uwzględniony, jak to prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji. Natomiast wskazywana w odwołaniu uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy innego niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia, tj. dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło ponadto, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego organ pierwszej instancji rozważał udzielenie pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej lecz nie doszukał się w sytuacji wnioskodawcy zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku i wykazał, że ograniczone środki finansowe i duża liczba ubiegających się o przyznanie świadczeń nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Zdaniem Kolegium, pobyt w DPS zabezpiecza podstawowe potrzeby bytowe, a dochód pozostały po opłaceniu kosztów pozwala na zakup bielizny i odzieży. Ponadto w marcu 2013 r. M. M. otrzymał wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 459 zł, co pozwoli na zakup bielizny i odzieży. Kolegium dodało, że z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) wynika, iż dom pomocy społecznej zapewnia mieszkańcom odzież i obuwie, utrzymane w czystości i wymieniane w razie potrzeby oraz bieliznę osobistą, co również przesądza o tym, że odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego jest uzasadniona.

W wyniku rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Op 14/14, M. M., działającemu przez kuratora, ustanowiono adwokata, który pismami z dnia 7 kwietnia 2014 r. wniósł skargę na powyższą decyzję oraz złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zarzucił naruszenie: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 oraz art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że kwota zasiłku pielęgnacyjnego zalicza się do dochodu (kryterium dochodowego) warunkującego odmowę przyznania zasiłku celowego; art. 41 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że względem skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu; art. 7 i 8 K.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z pominięciem istotnej okoliczności faktycznej, tj. trudnej sytuacji materialnej skarżącego, oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa. W obszernym uzasadnieniu wywodził, że zasiłek pielęgnacyjny, który przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie powinien być wliczany do dochodu zdefiniowanego w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Argumentował, że ustawa o pomocy społecznej wyraźnie pomija zasiłek pielęgnacyjny jako element podlegający wliczeniu do dochodu. Co więcej, zasiłek pielęgnacyjny nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę czy renty, które głównie są przeznaczone na utrzymanie. Wskazywał, że sytuacja materialna M. M. jest tak trudna, że nie ma on możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb, stąd art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy należy interpretować w ten sposób, aby świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podwyższało dochodu wnioskującego i w konsekwencji, aby skarżący był uprawniony do zasiłku celowego. Pełnomocnik stwierdził ponadto, że nawet jeśli ustalono, iż dochód skarżącego przekracza kryterium ustawowe, to powinien zostać przyznany zasiłek specjalny celowy ze względu na jego ciężką sytuację życiową. Powtarzając argumentację podawaną wcześniej przez kuratora M. M. odnośnie faktu kradzieży na szkodę skarżącego, stwierdził poza tym, że nie są zgodne z rzeczywistością ustalenia faktyczne organu, iż skarżącemu nie są potrzebne żadne środki, stąd wadliwie zastosowano art. 41 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, wskazując że została ona złożona po upływie terminu do jej wniesienia. W przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Sądu z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 228/14, przywrócono skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko procesowe i argumentację podawane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, nie odpowiadają przepisom prawa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". Organ obowiązany jest zatem odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeżeli stwierdzi, że dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle powyższych przepisów stwierdzić trzeba, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, które podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 3), jak i te, które nie są do niego wliczane (art. 8 ust. 4). Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym także prawa do zasiłku celowego. Oznacza to, że organ administracji przyznający świadczenia z pomocy społecznej nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenia do dochodu osoby samotnie gospodarującej zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku celowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., I OSK 1901/11; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2011 r., IV SA/Wr 784/10 oraz z 5 marca 2008 r., IV SA/Wr 489/07, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługuje twierdzenie skargi, wyprowadzone na podstawie wykładni systemowej z przepisów ustawy o podatku dochodowym, że zasiłek pielęgnacyjny - jako składnik wolny od podatku dochodowego - nie może być uznany za dochód na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jednolicie przyjmuje się, że zasiłek pielęgnacyjny podlega wliczeniu do dochodu ustalanego na potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 6 lutego 2013 r., I OSK 1431/12; z 16 marca 2012 r., I OSK 1901/11 - http//orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Dodać ponadto należy, że powołana w odwołaniu i w skardze uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. (I OPS 8/09, LEX nr 531150) została podjęta na tle art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 996, z późn. zm.). Konstrukcja dochodu na gruncie tej ustawy jest odmienna niż ta, jaką posługuje się ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej. Świadczy o tym przyjęty w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych katalog wyłączeń, wśród których - wbrew twierdzeniom skargi - ustawodawca wyraźnie wymienił również zasiłki pielęgnacyjne. Komentowana uchwała, jak dostrzegł organ odwoławczy, dotyczy dodatku pielęgnacyjnego określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w dacie podejmowania uchwały - Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353, z późn. zm.), który nie podlega wliczeniu do dochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że pojęcie dochodu, stanowiącego przesłankę do przyznania prawa do zasiłku celowego na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy interpretować i ustalać w oparciu o definicję dochodu ustanowioną w art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy, która to regulacja ma charakter kompleksowy. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby w tym zakresie stosować wskazywane w skardze reguły interpretacyjne, w postaci wykładni systemowej i odwoływać się do innych obowiązujących aktów prawnych definiujących pojęcie dochodu, w tym do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176, z późn. zm.). Tym samym okoliczność, że zasiłek pielęgnacyjny jest składnikiem wolnym od podatku dochodowego jest obojętne z punktu widzenia przesłanek prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wbrew zatem zarzutom skargi, przywołane uregulowania prawne uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego na kwotę 682 zł. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że źródłem dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. marcu 2013 r., a także w miesiącu w którym wniosek został złożony, tj. w kwietniu 2013 r., był zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z dnia 25 marca 2013 r. na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r., w kwocie 153 zł oraz zasiłek stały przyznany decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., od dnia 14 grudnia 2012 r. na stałe, w kwocie 529 zł. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. To oznacza, że dochód skarżącego w łącznej kwocie 682 zł, przekroczył kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy na kwotę 542 zł.

Zauważyć należy, że z wywiadu środowiskowego wynika wprawdzie, iż kwota zasiłku stałego została od maja 2013 r. zmniejszona do kwoty 389 zł, w związku z czym łączny dochód skarżącego od maja 2013 r. wynosił 542 zł. Fakt ten nie mógł mieć jednak wpływu na ustalenie kryterium dochodowego w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy uwzględnieniu podlega dochód z dnia złożenia wniosku, a w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Zarówno w miesiącu marcu 2013 r. (miesiąc poprzedzający złożenie wniosku) jak i w kwietniu 2013 r. (miesiąc złożenia wniosku) dochód skarżącego wynosił natomiast 682 zł. Z tego też względu jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy.

Powyższe uzasadniało rozważenie możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast sytuacja życiowa wnioskodawcy, którą organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu. Dostrzec należy także, iż decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 pkt 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Z uwagi na treść cytowanego przepisu, nie zwalnia to jednak organów od konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnego z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem - jak wynika z art. 7 K.p.a. - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Oceniając pod tym kątem podjęte rozstrzygnięcia trzeba stwierdzić, że odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji wskazywały na fakt pobytu M. M. w Domu Pomocy Społecznej, z czego wyprowadziły wniosek, że wszystkie zgłaszane przez niego potrzeby są zaspokojone. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym wynikający z przepisów prawa obowiązek zapewnienia przez dom pomocy społecznej potrzeb swych mieszkańców w zakresie wyżywienia, a także odpowiedniej odzieży i obuwia oraz bielizny. Dokonanej oceny nie można jednak uznać za wystarczającą, jeśli zważyć, że we wniosku zgłaszane były również potrzeby dotyczące leków i leczenia. Jakkolwiek zgodzić należy się ze stanowiskiem, że placówki pomocy społecznej mają obowiązek zabezpieczenia pensjonariuszom podstawowych potrzeb, to jednak sam fakt pobytu w domu pomocy społecznej nie stanowi podstawy do wyłączenia z grona osób uprawnionych do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym także w formie specjalnego zasiłku celowego. Nie można nie dostrzegać, że ustawodawca nie sformułował przepisów generalnie wykluczających osoby przebywające w domach pomocy społecznej z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej, jak to uczynił np w art. 13 ustawy w odniesieniu do osób odbywających karę pozbawienia wolności (oprócz dozoru elektronicznego). W świetle powyższego, organy administracji przy rozpatrywaniu wniosków osób przebywających w domach pomocy społecznej nie są zwolnione od oceny, czy w danym przypadku zgłaszane przez stronę potrzeby są zaspokojone i czy ich charakter wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga ponadto, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., stosownie do których w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia. Nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia zgodnie z art. 80 K.p.a. oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zakres i kierunek gromadzenia dowodów określa przepis prawa materialnego, jakim w niniejszej sprawie jest art. 41 ustawy. Poza tym, obowiązkiem organu wydającego decyzję jest staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zebrania całego materiału dowodowego, w związku z czym organy nie dokonały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, stąd też dokonana ocena nie może być uznana za prawidłową, gdyż pomija szereg istotnych okoliczności i elementów, z punktu widzenia których ocena ta powinna być formułowana. Wobec tego przeprowadzona przez organy ocena nie może być uznana za miarodajną. W tej mierze zwrócić należy uwagę, że przede wszystkim znacznym deficytem charakteryzuje się zawartość wywiadu środowiskowego, z którego wynika jedynie fakt pobytu M. M. w domu pomocy społecznej i ogólnikowe - niepotwierdzone w żaden sposób - informacje co do jego choroby. Brak jest natomiast takich ustaleń odnośnie sytuacji skarżącego, w tym stanu jego zdrowia, niezbędnych leków i wymaganych zabiegów leczniczych, na podstawie których można budować tezę o zabezpieczeniu zgłoszonych żądań oraz nieistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 41 ustawy. Jak wynika z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy (jak też aktualizacja wywiadu) stanowi swoiste postępowanie dowodowe, którego przeprowadzenie jest obowiązkiem organu. Poza tym, stosownie do art. 105 ust. 1 ustawy, istnieje obowiązek sądów, organów i jednostek organizacyjnych do niezwłocznego udostępnienia lub udzielenia na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej.

Tymczasem przez organy obu instancji nie została przeprowadzona analiza pod kątem przyznania skarżącemu pomocy na leki i koszty leczenia. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do argumentacji odnośnie odzieży, obuwia i bielizny osobistej, co świadczy o selektywnym podejściu do oceny sytuacji skarżącego. Poza tym, stwierdzenia dotyczące posiadanych środków należy uznać za gołosłowne, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodów, że M. M. rzeczywiście dysponował kwotą uzyskaną tytułem wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem również i w tym zakresie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Omówione postępowanie organów stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono stosownie do art. 250 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia oraz oceny okoliczności sprawy w sposób wskazany przez Sąd, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a następnie wydania stosownej decyzji. W szczególności rzeczą organu będzie ustalenie, jakie leki skarżący powinien przyjmować oraz jakich świadczeń leczniczych wymaga w związku ze swym stanem zdrowia i w jakim zakresie Dom Pomocy Społecznej zaspokaja te potrzeby. Na tej podstawie oceni, czy wystąpiła konieczność korzystania przez skarżącego z dodatkowego leczenia oraz konieczność zakupu leków i ich rodzaju. Nadto organ ustali faktyczne wydatki ponoszone przez skarżącego w związku z pobytem w Domu Pomocy Społecznej oraz wysokość środków pozostających do jego dyspozycji.