Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 117/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a,b,d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na poz. 5 uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla poz. 5 zaskarżonej uchwały oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2016 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej w W., pocztą elektroniczną, wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii lub skanów w formacie pdf uzasadnienia wszystkich niedostatecznych ocen cząstkowych z zakresu prawa cywilnego, sporządzonych przez egzaminatora SSA E.G., w związku z prowadzonym w 2016r. egzaminem adwokackim, a które zostały załączone go protokołu z przebiegu ww. egzaminu.

Uchwałą [...] z dnia [...] maja 2016r. ORA w W. odmówiła dostępu do tych informacji wskazując, że oceny te nie stanowią informacji publicznej.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą pod poz. [...] z dnia [...] września 2016 r. uchyliło uchwałę ORA w W. [...]. W uzasadnieniu Prezydium NRA wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie bieżącego odpisu z KRS dotyczącego wnioskodawcy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., Okręgowa Rada Adwokacka w W., wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o Adwokaturze oraz art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Fundacja nie ma legitymacji do żądania dostępu do informacji publicznej. Argumentując powyższe organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. o sygn.. akt SK 36/14, w którym Trybunał stwierdził, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie "obywatelom", a zatem osobom fizycznym legitymującym się obywatelstwem polskim.

Ponadto organ stwierdził, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w całej Polsce (IV SAB/Wr 277/14 z 11.03.2015; II SAB/Gd 101/15 z 26.08.2015; II SAB Wa 819/15 z 10.11.2015 oraz II SA/Wa 1137/15 z 10.12.2015) poparte literaturą powołaną w uzasadnieniach tych wyroków prowadzi do konkluzji, że uzasadnienie oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie stanowi informacji publicznej. Tej utrwalonej linii nie zmienia jednostkowe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że z wnioskami o dostęp do informacji publicznej Fundacja Badań nad Prawem w W. występuje od czasu, gdy reprezentujący Fundację Prezes J.B. uzyskał na zawodowym egzaminie adwokackim w W., cztery oceny niedostateczne od egzaminatorów z dwóch przedmiotów.

Zdaniem organu, częstotliwość tych żądań (często żądania wpływały dzień po dniu) i ich ilość - w sposób oczywisty przekraczają rzeczową potrzebę.

Dodatkowo organ podkreślił, że spełnienie wszystkich żądań Fundacji sparaliżowałoby działalność Izby Adwokackiej w W. (konieczne by było oddelegowanie na stałe dwóch pracowników do wyszukiwania dokumentów, segregowania ich według żądań Fundacji, anonimizacji, skanowania i wysyłania) i wiązałoby się z kosztami pracy i materiałowymi, których Izba Adwokacka w W. nie jest w stanie udźwignąć.

Zdaniem organu, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci pozyskiwania wprawdzie publicznych, lecz nie w celu mającym służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych.

Organ wskazał również, że Fundacja żąda udostępnienia "informacji publicznej" w postaci skanów dokumentów, zaś przepis art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wprost stanowi, że informację publiczną stanowi jedynie treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Egzaminatorzy na adwokackim egzaminie zawodowym nie są funkcjonariuszami publicznymi (art. 115 §13 k.k. a contrario), zatem sporządzone przez nich oceny nie stanowią informacji publicznej.

Od powyższej uchwały odwołanie wniosła Fundacja Badań Nad Prawem wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. wewnętrzną sprzeczność i nielogiczność pkt 1 uchwały, ponieważ w przypadku gdy żądanie informacyjne nie dotyczy informacji publicznej (a ORA przyjmuje właśnie takie stanowisko, że uzasadnienie niedostatecznej oceny cząstkowej sporządzone przez egzaminatora na egzaminie adwokackim, nie jest informacją publiczną) to nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej i zaskarżona uchwała jest dotknięta nieważnością;

2. naruszenie art. 78e ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez niezakwalifikowanie sporządzenia "pisemnego uzasadnienia", o którym mowa w tym przepisie, jako sporządzenia dokumentu urzędowego, a w każdym razie błędną jego kwalifikację jako dokumentu prywatnego;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej egzaminu adwokackiego nie stanowi informacji publicznej, pomimo że egzamin adwokacki stanowi realizację zadania publicznego a za czynność tego rodzaju egzaminator otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych;

4. absurdalność personalistycznej argumentacji, bo to czy żądany przedmiot jest informacją publiczną czyn nią nie jest - w ogóle nie zależy od tego czy "prezes J.B. uzyskał na egzaminie adwokackim w W. cztery oceny niedostateczne od egzaminatorów z dwóch przedmiotów", tak samo jak nie zależy od tego czy egzaminatorzy zachowali się jak dyletanci czy jak profesjonaliści;

5. niezrozumienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. SK 36/14, ponieważ TK wypowiadał się w kwestii legitymacji skargowej fundacji w sprawie ze skargi konstytucyjnej, a nie w kwestii czy fundacja może żądać udostępnienia informacji publicznej.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r. pod poz. 5, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną uchwałę i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 roku - Prawo o adwokaturze, przeprowadzenie egzaminu adwokackiego spoczywa w rękach Ministra Sprawiedliwości, który m.in.:

- powołuje zespół do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego (art. 77a ust. 1),

- powołuje przewodniczącego zespołu i jego zastępcę (art. 77a ust. 3),

- zapewnia obsługę administracyjno-biurową zespołu, uzgadnia z przewodniczącym zespołu lub jego zastępcą terminarz pracy zespołu oraz zapewnia zespołowi miejsce i odpowiednie warunki pracy (art. 77a ust. 4),

- określa w drodze rozporządzenia tryb i sposób działania zespołu (art. 77a ust. 12 pkt. 1),

- powołuje, w drodze zarządzenia, komisje egzaminacyjne oraz wyznacza przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i jego zastępcę (art. 78 ust. 4),

- wyznacza termin egzaminu adwokackiego (art. 78 ust. 8),

- zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o egzaminie adwokackim (art. 78a ust.1), w którym podaje wysokość opłaty za egzamin adwokacki (art. 78a ust. 1 pkt. 4), której wysokość określa w drodze rozporządzenia (art. 78b ust. 2),

- powołuje w drodze zarządzenia komisję egzaminacyjną II stopnia do rozpatrywania odwołań od uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78b ust. 1 i 2).

Zdaniem organu, z przepisów powyższych wynika, iż wyjaśnianie wszystkich wątpliwości związanych z przeprowadzonym egzaminem adwokackim, w tym udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych, przyznanych przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnych, należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, uprawnień takich nie posiadają natomiast okręgowe rady adwokackie.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowała Fundacja Badań nad Prawem, wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] a także o zasadzenie od organu, na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów procesu wg. norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Fundacja zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem żądania informacyjnego jest udostępnienie kserokopii lub skanów uzasadnienia wszystkich niedostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego, z zakresu prawa cywilnego, sporządzonych przez egzaminatora SSA E.G., w związku z egzaminem adwokackim przeprowadzonym w roku 2016.

Skarżąca podała, że udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych, sporządzonych przez egzaminatora, będącego członkiem Komisji Egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego w W., należy do zakresu działania Okręgowej Rady Adwokackiej w W. Wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co najważniejsze ust. 3. To Okręgowa Rada Adwokacka w W. jest w posiadaniu żądanych informacji, a zaskarżony organ nie wskazuje żadnych dowodów na to, aby Minister Sprawiedliwości był w posiadaniu żądanych dokumentów. Posiadania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie neguje Okręgowa Rada Adwokacka w W. i z perspektywy przepisu art. 78g ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo adwokaturze w związku z jej art.78e ust. 3 jest to oczywiste.

Zdaniem strony skarżącej, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 KPA, uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty i stosując wybieg nieuzasadnionego prawnie i faktycznie przerzucenia obowiązku na Ministra Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest się uchwała nr [...] poz. [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2017r., którą organ uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. odmówiła Fundacji Badań nad Prawem udostępnienia informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia żądanych informacji w oparciu o art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058), uznając, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej.

Z kolei organ II instancji uchylając tę uchwałę i umarzając postępowanie w sprawie uznał, że z przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o Adwokaturze wynika, iż wyjaśnianie wszystkich wątpliwości związanych z przeprowadzonym egzaminem adwokackim, w tym udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych, przyznanych przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnych, należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, uprawnień takich nie posiadają natomiast okręgowe rady adwokackie.

Tak więc w istocie takie stanowisko organu oznacza, że nie tylko wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. nie został nadal rozpoznany, ale również, że organ II instancji nie rozstrzygnął, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, odsyłając niejako wnioskodawcę do Ministra Sprawiedliwości, choć to Okręgowa Rada Adwokacka w W. była adresatem wniosku Fundacji Badań nad Prawem w W. nie zaś Minister Sprawiedliwości.

Przystępując do rozpoznania skargi wywody w zakresie oceny jej zasadności, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej określone zostało przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Realizacja zaś ugruntowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej następuje przede wszystkim w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej a to oznacza, że również Fundacja Badań nad Prawem w W. jest uprawniona do występowania z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej zdefiniowano pojęcie informacji publicznej, określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog zaś informacji publicznych stworzono w art. 6 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji.

W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest wątpliwe, że ORA w W. i Prezydium NRA, jako samorząd zawodowy, są w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. podmiotami (ściślej organ samorządu zawodowego) zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej,

W ocenie Sądu, również żądanie zawarte we wniosku Fundacji Badań nad Prawem z dnia [...] maja 2016 r., dotyczące przesłania kserokopii lub skanów, w formacie pdf, uzasadnienia wszystkich niedostatecznych ocen cząstkowych z zakresu prawa cywilnego, sporządzonych przez egzaminatora SSA E.G., w związku z prowadzonym egzaminem adwokackim w 2016r., a które zostały załączone go protokołu z przebiegu ww. egzaminu, dotyczą zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając niniejszą skargę przywołać należy pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1599/15, który to pogląd Sąd rozpoznający obecnie sprawę uważa za własny i w związku z tym przytacza obszerne fragmenty tego wyroku, wskazując że wyrok ten wprawdzie nie został wydany w rozpoznawanej sprawie, niemniej jednak dotyczył on zagadnienia w istocie identycznego jak w rozpoznawanej sprawie.

W wyroku tym NSA, odnosząc się do wniosku strony o udostępnienie pisemnego uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego wskazał, że zasady i tryb przeprowadzania egzaminu adwokackiego normują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze. Wynika z nich, że egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powoływane w tym celu przez Ministra Sprawiedliwości, na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (zob. art. 78 ust. 1 i 4 pr. adw.). W skład komisji egzaminacyjnej wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów (art. 78 ust. 3 pr. adw.). Ponadto Minister Sprawiedliwości wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji i jego zastępcę (art. 78 ust. 4 in fine pr. adw.). Komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu adwokackiego, a jej przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 78 ust. 5 pr. adw.). Sam egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78d ust. 2 pr. adw.) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego (zwanej dalej "zdającym") do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 pr.adw.). Oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust. 2 ab initio pr. adw.), a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 pr. adw.).

Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej.

NSA podkreślił, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. To stwierdzenie z kolei implikuje dalszy wniosek, a mianowicie że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na kanwie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. [...]

Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Nie ulega zatem wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.

Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji.

NSA w wyroku tym odniósł się również do znaczenia dokumentu wewnętrznego, uznając, że pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego, stanowią informację publiczną nie zaś dokument wewnętrzny.

NSA stwierdził też, że wynik z całego egzaminu adwokackiego stanowi prostą pochodną wyników uzyskanych z poszczególnych części tego egzaminu. Wynik ten jest bowiem pozytywny wówczas, gdy zdający z każdej części egzaminu uzyskał ocenę pozytywną (zob. art. 78f ust. 1 pr. adw.). Analiza przewidzianego przez ustawodawcę sposobu ustalania wyniku z egzaminu adwokackiego – przybierającego wręcz postać swoistego algorytmu – prowadzi więc do wniosku o wiążącym charakterze ocen cząstkowych i ich bezpośrednim przełożeniu na wynik egzaminu adwokackiego, ujmowany przez komisję egzaminacyjną w formie uchwały (por. art. 78e ust. 4 oraz art. 78f ust. 1 i 2 pr. adw.). Ewentualna zmiana tej oceny – a w konsekwencji: także treści uchwały o wyniku egzaminu – może nastąpić tylko w sformalizowanym trybie odwoławczym, unormowanym w art. 78h pr. adw. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101). Jak bowiem wynika z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, rozpatrując odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, komisja odwoławcza w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie zadania z tej części egzaminu adwokackiego, której dotyczy odwołanie, a następnie głosuje w sprawie zaskarżonej uchwały.

Przeciwko przypisywaniu pisemnemu uzasadnieniu oceny cząstkowej charakteru dokumentu wyłącznie "wewnętrznego" przemawia także i to, że zgodnie z art. 78e ust. 3 in fine pr. adw. wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego załącza się do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Należy zatem przyjąć, że jako załączniki do protokołu, uzasadnienia te dzielą status prawny samego protokołu. Wreszcie, oceny cząstkowe wraz z ich pisemnym uzasadnieniem – inaczej niż jakiekolwiek dokumenty wewnętrzne (robocze) – podlegają sformalizowanej weryfikacji w ramach ww. procedury odwoławczej.

Z tych względów NSA uznał, że pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw., są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p.

Wskazać należy, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było zbadanie przez Sąd, czy spełnione zostały przy wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącej prawa do dostępu do informacji publicznej z jej wniosku z dnia [...] maja 2016 r.

W myśl art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, inaczej niż przepis art. 138 § 2 kpa, nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony).

Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej.

Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Wydana w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zaskarżona decyzja Prezydium NRA, uchylająca odmowną decyzję Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji Badań nad Prawem z dnia [...] maja 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje dominujące w orzecznictwie i literaturze przedmiotu stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji.

Ponadto należy mieć na uwadze, że wniosek Fundacji skierowany był nie do Ministra Sprawiedliwości a do Okręgowej Rady Adwokackiej w W., zaś dokumentacja wnioskowana przez stronę niewątpliwie znajdowała się w jej posiadaniu (art. 78g ust. 2 ustawy Prawo o Adwokaturze).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy czym ranga tego naruszenia uzasadniała uchylenie tego aktu.

Za konieczne Sąd uznał uchylenie także decyzji ORA w W. Przywołane bowiem w tej decyzji okoliczności przyjęte za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie stanowiły prawnych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia (art. 16 u.d.i.p.).

Ponownie rozpoznając sprawę, ORA w W., kierując się wskazaniami naprowadzonymi w niniejszym uzasadnieniu rozważy charakter żądanej informacji oraz oceni dopuszczalność jej udzielenia i - stosownie to poczynionych ustaleń w tej kwestii - rozpozna wniosek w sposób zgodny z przepisami pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.