Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 330/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 18 ust. 2, ust. 3
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. a
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
article: art. 4, art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 15 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu opracowania i wdrożenia systemu procedur 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwaną dalej Spółką), reprezentowana przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 kwietnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącej opracowanie i wdrożenie systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji każdej osoby, która dostarczyła Spółce firmie środek spożywczy oraz innych przedsiębiorstw, którym Spółka dostarczyła środek spożywczy.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 30 listopada 2015 r. w prowadzonym przez Spółkę Magazynie suplementów diety przy ul. [...] w [...] przedstawicielki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, działając na podstawie upoważnienia nr [...], przeprowadziły urzędową kontrolę żywności dotyczącą produktu pn. "[...]". Z kontroli sporządzono protokół, w którym w zakresie produktu "[...]" stwierdzono na stanie magazynu 4377 szt. saszetek, nr partii na opakowaniu zbiorczym [...], a na każdej saszetce nr [...]. Ponadto 660 szt. saszetek nr partii na opakowaniu zbiorczym LOT: [...], Exp 05/17, a na każdej saszetce nr [...], Exp. 04/17. Łącznie stwierdzono na stanie magazynowym 5037 szt. saszetek kontrolowanego produktu, podczas gdy w systemie komputerowym na stanie zakładu liczba ta wynosi 5124 szt. Według przedstawiciela zakładu różnica w liczbie 87 szt. wynika z braków magazynowych.

Następnie pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu - w związku z powiadomieniem informacyjnym w ramach systemu RASFF z dnia 5 listopada 2015 r. - dotyczącym stwierdzenia w składzie produktu pn. "[...]" numer partii [...], data minimalnej trwałości: 05.2017 - ekstraktu z [...] oraz wymienionych rodzajów [...] niedozwolonych do stosowania w środkach spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz w związku z otrzymanymi w czasie kontroli w dniu 30 listopada 2015 r. listami dystrybucyjnymi - zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie odnośnie różnego oznakowania opakowań zbiorczych i jednostkowych tego produktu i wskazanie kiedy do zakładu została dostarczona partia oznakowana na opakowaniu zbiorczym LOT: [...], Exp 05/17.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. wyjaśniła, że produkt sprzedawany jest w saszetkach, na opakowaniu których znajduje się data minimalnej trwałości oraz numer partii. Ponadto posiadany program sprzedażowy nie ma możliwości weryfikowania produktów po numerach partii, stąd nie jest możliwe stwierdzenie, z której dostawy pochodzą posiadane na stanie magazynowym produkty.

Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. organ na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa żywnościowego określonych w art. 18 § 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności z dnia 28 stycznia 2002 r., powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L z 2002 r., nr 31, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. Spółka wystąpiła do organu z zapytaniem, jakich produktów dotyczy postępowanie. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w Opolu w piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. poinformował, że postępowanie to prowadzone jest w związku z brakiem systemów i procedur umożliwiających przekazywanie informacji zgodnie z art. 18 § 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002 na żądanie właściwych władz.

Kolejną czynnością organu było wydanie opisanej na wstępie decyzji z dnia 17 lutego 2016 r., którą organ nakazał, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji: 1) opracowanie i wdrożenie systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji każdej osoby, która dostarczyła firmie A S.A środek spożywczy zgodnie z art. 18 § 2 rozporządzenia nr 178/2002 oraz 2) opracowanie i wdrożenie systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym firma A S.A dostarczyła środek spożywczy zgodnie z art. 18 § 3 rozporządzenia nr 178/2002. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 204 r. nr 165, str. 1 - zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004), art. 104 ustawy K0.p.a. oraz art. 18 § 2 i art. 18 § 3 rozporządzenia nr 178/2002. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ zrelacjonował podejmowane w sprawie czynności, wskazując na fakt przeprowadzenia kontroli i stwierdził, że skoro dotyczyła ona konkretnego środka spożywczego wprowadzanego do obrotu pn. "[...]" numer partii [...], data minimalnej trwałości: 05.2017 r., to oczywistym jest, że w przypadku żądania wskazania kanałów dystrybucji produktu będącego przedmiotem kontroli należało wskazać osoby, które dostarczyły środek spożywczy będący przedmiotem kontroli, jak również wskazać inne przedsiębiorstwa, którym został dostarczony przez Spółkę produkt będący przedmiotem kontroli. Organ stwierdził, że w świetle definicji z art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 Spółka jest przedsiębiorstwem spożywczym, stąd ciążą na niej obowiązki dotyczące identyfikacji dostawców oraz odbiorców środków spożywczych wprowadzanych do obrotu, określone w art. 18 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Powołane przepisy wskazują jednoznacznie obowiązki podmiotów prowadzących działalność na rynku spożywczym, do jakich należy wymóg możliwości zidentyfikowania każdej osoby, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę, zwierzę hodowlane lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać. W tym celu podmioty te powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz oraz nakładają na nie wymóg utworzenia systemów i procedur identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądanie właściwych władz. Organ stwierdził, że informacje przedłożone przez Spółkę nie pozwalały na zidentyfikowanie osób które dostarczyły środek spożywczy, jak również niemożliwe było zidentyfikowanie innych przedsiębiorstw, którym przez Spółkę zostały dostarczone produkty. Wyjaśnił, że wydając decyzję oparł się na treści pisma Spółki z dnia 17 grudnia 2015 r., iż program sprzedażowy nie posiada możliwości weryfikowania produktów po numerach partii i brak jest możliwości stwierdzenia, z której dostawy pochodzą posiadane na stanie magazynowym produkty. Potwierdza to stan faktyczny stwierdzony podczas urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2015 r. w magazynie Spółki, która miała możliwość wypowiedzenia się oraz zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. Zdaniem organu, bez wątpienia doszło do naruszenia przez Spółkę przepisu art. 18 ust 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, co uzasadniało orzeczenie jak w osnowie decyzji.

Nie godząc się z powyższą decyzją Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji nakazującej opracowanie i wdrożenie określonego w niej systemu i procedur, pomimo braku podstawy prawnej do wydania tego rodzaju decyzji;

- art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i c rozporządzenie nr 882/2004 przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niestwierdzenia niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym, ani z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu;

- art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002 przez jego zastosowanie pomimo niestwierdzenia, aby strona jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze uchybiła ustanowionym tam wymaganiom;

- art. 6-11 oraz art. 61 § 4 K.p.a., polegające w szczególności na nieprawidłowym zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, dokonanym pismem z dnia 8 stycznia 2016 r., które ogólnikowo wskazywało zakres postępowania i nie wskazywało przedmiotu postępowania, przez co pozbawiono stronę możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu oraz odmowie wyjaśnienia stronie, czego dotyczyło prowadzone postępowanie, pomimo zwrócenia się przez stronę o udzielenie informacji w tym zakresie;

Spółka zarzuciła także rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy uznania, że strona nie utworzyła systemu i procedur umożliwiających przekazywanie informacji, o których mowa w art. 18 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002, sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji w sposób niejasny i nieprecyzyjny, uniemożliwiający stronie ustalenie, brak jakich dokładnie informacji ma zostać usunięty przez wprowadzenie wskazanego w niej systemu i procedur oraz ustalenia, że dostarczane przez stronę informację nie spełniają wymagań określonych w art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia 178/2002, chociaż w toku postępowania przekazano na żądanie organu dane dotyczę wszystkich (blisko pięciuset) przedsiębiorców, obejmujące nazwę, adres i numer NIP.

Poza tym Spółka domagała się przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, przez przesłuchanie w charakterze świadków kontrolerek Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] na okoliczność przekazywania przez stronę, na żądanie organu, informacji określonych wart. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002. W uzasadnieniu wskazała, że z zapisu pkt II.2 protokołu kontroli z dnia 30 listopada 2015 r. wynika, iż nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości, a ponadto do protokołu załączone zostały wydruki list dystrybucyjnych (91 stron), wysłane też w formie elektronicznej, dotyczące 471 przedsiębiorców, obejmujące wszystkie informacje, o których mowa w art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002. Spółka podkreśliła, że korzysta z jednego z najnowocześniejszych na świecie systemów - COMARCH ERP XL i podczas licznych wcześniejszych kontroli zawsze przekazywała dane żądane przez osoby kontrolujące, co mogą one potwierdzić jako świadkowie powołani przez organ. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało natomiast poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym ani kontrolnym, które dotyczyłoby przyjętych przez stronę systemów i procedur, umożliwiających przekazywanie danych, o których mowa w art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002. Strona nie mogła nawet domyślać się, czego dotyczy postępowanie wszczęte po upływie prawie trzech miesięcy po zakończeniu kontroli. Poza tym postępowanie dowodowe organ ograniczył wyłącznie do ustalenia treści pism z dnia 1 oraz 15 grudnia 2015 r. i wyciągnął z nich całkowicie dowolne wnioski. Pisma te dotyczyły bowiem różnego oznakowania opakowań zbiorczych oraz jednostkowych produktu "[...]", przy czym pismo Spółki zawierało jedynie odpowiedzi na konkretne pytania, a nie informację na temat braku możliwości ustalenia numerów partii w ogóle. Dane identyfikujące produkt (w tym numer partii) zostały natomiast ustalone podczas kontroli urzędowej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2015 r. i organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za niewystarczające. Spółka nie była w stanie podać jedynie konkretnej daty dostarczenia do magazynu produktów o określonym numerze partii, jednak przekazała pełne dane przedsiębiorców, od których nabyła produkt "[...]" oraz przedsiębiorców, do których ten produkt dostarczała. Spółka dostrzegła też, że nie istnieją wskazywane w decyzji przepisy art. 18 § 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, natomiast wobec przedstawienia w toku kontroli danych przedsiębiorców, którym Spółka dostarczyła produkt o nazwie "[...]" i które umożliwiają zidentyfikowanie każdego z nich, niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i c rozporządzenia 882/2004, gdyż nie wykryto niezgodności, o jakich mowa w art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia, czyli niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zdaniem Spółki, tych uchybień można było uniknąć poprzez prawidłowe zawiadomienie strony o przedmiocie i zakresie postępowania, podczas gdy organ wskazał jedynie nieistniejące przepisy prawa materialnego. Tymczasem odmowa udzielenia informacji stronie oraz nienależyte udzielenie stronie informacji stanowią naruszenie art. 9 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji i decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że w sprawie ustalone zostało, iż kontrolowana firma nie posiada systemu i procedur umożliwiających przekazywanie informacji, o których mowa w art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, a dostarczane przez nią informacje nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Jednocześnie strona w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. poinformowała, że program sprzedażowy nie ma możliwości weryfikowania produktów po numerach partii, a także Spółka nie jest w stanie stwierdzić, z której dostawy pochodzą posiadane na stanie magazynowym produkty. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem nr 178/2002 "możliwość śledzenia" oznacza możliwość kontrolowania przemieszczania się żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W związku z tym konieczne jest stworzenie systemu monitorowania ruchu w handlu żywnością tak, aby mogło mieć miejsce ukierunkowane i precyzyjne wycofanie z rynku. Konieczność monitorowania żywności jest kwestią najwyższej wagi w celu zapewnienia ochrony konsumenta. Możliwość prześledzenia pochodzenia produktu oraz podania cech go charakteryzujących, tj. daty minimalnej trwałości i numeru partii, ułatwia wycofanie danego produktu z rynku i umożliwia dostarczenie konsumentom precyzyjnej informacji na jego temat. Dalej organ wskazał, że przepis art. 18 ww. rozporządzenia zobowiązuje podmioty działające na rynku spożywczym do posiadania możliwości zidentyfikowania dostawcy danego produktu, posiadania systemów i procedur umożliwiających udostępnienie tego typu informacji na żądanie właściwych instytucji. Dla podmiotów działających na rynku spożywczym oznacza to konieczność posiadania systemu umożliwiającego identyfikację bezpośredniego dostawcy oraz bezpośredniego odbiorcy ich produktów, ustanowienia połączenia "dostawca-produkt" i "klient-produkt". Organ odwoławczy zauważył, że art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 nie precyzuje typów informacji, jakie mają być przechowywane przez podmioty działające na rynku spożywczym. Jednak za niezbędne uważa się rejestrowanie takich informacji jak: nazwa i adres dostawcy oraz rodzaj dostarczonego przez niego produktu, nazwa i adres odbiorcy oraz rodzaj dostarczonego przez niego produktu, data transakcji/dostawy, wielkość lub ilość, numer partii, jeśli dotyczy, bardziej szczegółowy opis produktu. System monitorowania poszczególnych podmiotów działających na rynku spożywczym winien być opracowany z myślą o śledzeniu fizycznego przepływu produktów. Te informacje powinny być dla właściwych władz dostępne natychmiastowo, natomiast dostęp do pozostałych tak szybki, jak to w praktyce możliwe. Organ stwierdził ponadto, że nie znalazł powodów do uwzględnienia wniosku strony, dotyczącego dodatkowego postępowania przez przesłuchanie świadków - pracowników organu pierwszej instancji, gdyż nie ma to wpływu na podjętą decyzję. Poza tym uznał, że błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji w decyzji zapisów "§" w artykule 18 rozporządzenia nr 178/2002 nosi znamiona pomyłki pisarskiej.

We wniesionej skardze Spółka powtórzyła zarzuty podnoszone w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów konstytucyjnych oraz prawa materialnego i procesowego i rozszerzyła argumentację na ich poparcie. Podniosła, że pomimo istniejącego w tym zakresie obowiązku, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 6-11, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zakwestionowała też fakt nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z zeznań świadków. Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto wniósł o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Poza tym, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał i uzasadnił podstawę prawną do jej wydania. Podał też, że wystąpienie z pismem o wyjaśnienie sytuacji rożnego oznakowania opakowań zbiorczych oraz jednostkowych było konsekwencja braku w kontrolowanym zakładzie wymaganego systemu procedur. Zauważył również, że strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie i wszczynając postępowanie organ pouczył stronę o jej prawach i obowiązkach. Odnośnie do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji jest sformułowane jasno i precyzyjnie, w oparciu o dostępne przepisy i materiały, w zgodzie z aktualną wiedzą i stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Według art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę zaoferowany materiał dowodowy, zgromadzony przez organy w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego oraz okoliczności, które z niego wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, w której organ pierwszej instancji zawarł nakazy opracowania i wdrożenia systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji każdej osoby, która dostarczyła Spółce firmie środek spożywczy oraz innych przedsiębiorstw, którym Spółka dostarczyła środek spożywczy, wyznaczając w tym zakresie termin 45 dni. Jako materialna podstawa prawna działania organów wskazane zostały przepisy prawa europejskiego, tj. powołanych już wyżej rozporządzeń (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. i z dnia 28 stycznia 2002 r., zwanych nadal rozporządzeniem nr 882/2004 oraz rozporządzeniem nr 178/2002.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w sprawie nie jest kwestionowana właściwość organów Inspekcji Sanitarnej do urzędowej kontroli żywności, wynikająca z przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 kwietnia 2015 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2015 poz. 594, z późn zm.) oraz z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Na zasadzie ust. 2 lit. a tego przepisu działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt. Natomiast w art. 4 powołanej ustawy ustawodawca jednoznacznie określił, że do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem szeregu podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. W orzecznictwie od dawna zwraca się uwagę, że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (por. wyroki NSA z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99, LEX nr 51234 oraz z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67).

Nie budzi wątpliwości, że w celu realizacji powyższej zasady konieczne jest przede wszystkim konkretne ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron. Szczególną rolę przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które ma polegać m.in. na tym, aby przekonać stronę, iż jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są inne powody. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie czyni zadość powyższym wymogom. W odwołaniu skarżąca Spółka podniosła wiele zarzutów, które powtórzyła następnie w skardze. Nie można skutecznie odeprzeć argumentów skargi, że do zarzutów tych organ odwoławczy w istocie w ogóle się nie ustosunkował, a decyzja zawiera wyłącznie rozważania dotyczące konieczności monitorowania przemieszczania się żywności na wszystkich etapach, w tym na etapie dystrybucji. Nie do zaakceptowania jest takie działanie organu odwoławczego, w którym zarzuty i wnioski odwołującej się strony, abstrahując nawet od ich zasadności lub niezasadności, są całkowicie pomijane, a organ poprzestaje na kategorycznych stwierdzeniach, przy czym przytacza przepisy prawa materialnego ale nie dokonuje subsumcji na tle stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył poza tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści swych decyzji. Zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wedle tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie dostrzegać, że organ drugiej instancji całkowicie bezrefleksyjnie uznał, iż w sprawie ustalone zostało, że kontrolowana firma nie posiada systemu i procedur wymaganych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, a dostarczane przez nią informacje nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Równie arbitralnie stwierdził, że wnioskowane dowody nie mają znaczenia w sprawie. Brak wyjaśnień w powyższym zakresie czyni niemożliwym dokonanie przez skarżącą i Sąd oceny prawidłowości decyzji. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Opisana wadliwość działania organu odwoławczego jest wystarczająca do uznania, że zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu odnotować trzeba, że Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, ustosunkowując się do zarzutów skargi, podjął niejako próbę wytłumaczenia swojego rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę, która jest odrębnym od decyzji aktem wyrażającym stanowisko organu; jest pismem procesowym skierowanym do Sądu, zawierającym - co do zasady - ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skargi. Zawarte w niej wyjaśnienia nie mogą zastępować uzasadnienia ani nie mają charakteru uzupełniającego argumentację, jaka powinna być zamieszczona w uzasadnieniu wydanej wcześniej decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazano na wstępie - do kompetencji Sądu należy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie stanowiska organu wyrażonego w pismach procesowych. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (por. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., II GSK 586/09, LEX nr 596965).

Zdaniem Sądu zasadne jest ponadto skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 135 P.p.s.a. i objęcie wyrokiem również decyzji organu pierwszej instancji, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia skargi. Decyzja ta obarczona jest analogicznymi wadami w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak decyzja organu odwoławczego i narusza podstawowe standardy postępowania administracyjnego.

Tylko ubocznie odnotować wypada, że w podstawie prawnej oraz w osnowie decyzji organu pierwszej instancji powołano wadliwie "art. 18 § 2 i 3" rozporządzenia nr 178/2002, podczas gdy przepis ten dzieli się nie na paragrafy ale na ustępy. Nieprawidłowość ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i może być oceniana co najwyżej jako oczywista omyłka i niedbałość w poprawnym powoływaniu przepisów prawa.

Zasadniczą wadliwością dostrzeżoną przez Sąd jest natomiast sposób sformułowania przez organ pierwszej instancji nakazów, wynikających z art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, a także sposób uzasadnienia tejże decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jednym z bezwzględnych wymogów decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, stanowiące jej kluczowy element. W piśmiennictwie akcentuje się przy tym, że powinno być ono sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W osnowie decyzji powinno być ono wprost wyrażone, gdyż nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 447 i powołane tam orzecznictwo). Zwłaszcza decyzja wydana w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna określać konkretne czynności, tak aby jej adresat nie miał wątpliwości, jakie działania powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji.

Tymczasem w osnowie decyzji organ pierwszej instancji nakazał - w punkcie 1 - opracowanie i wdrożenie systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji każdej osoby, która dostarczyła środek spożywczy zgodnie z "art. 18 § 2" rozporządzenia nr 178/2002 oraz - w punkcie 2 - opracowanie i wdrożenie systemu procedur umożliwiających przekazywanie informacji dotyczących identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym firma A S.A dostarczyła środek spożywczy zgodnie z "art. 18 § 3" rozporządzenia nr 178/2002. Biorąc pod uwagę fakt błędnego powołania jednostek redakcyjnych przepisu art. 18 ww. rozporządzenia, należy stwierdzić, że według art. 18 ust. 2 podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny móc zidentyfikować każda osobę, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę, zwierzę hodowlane lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać. W tym celu podmioty te powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz. Natomiast przepis art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądanie właściwych władz. Odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że formułując obowiązki nałożone na skarżącą Spółkę organ zacytował brzmienie przepisu, którego treść charakteryzuje się znacznym stopniem ogólności. Nie można zatem uznać, że z treści tak zredagowanego nakazu wynika jednoznacznie jakiego zachowania (wykonania jakich czynności) wymaga organ od Spółki. Organ nie określił sposobu wykonania nałożonego obowiązku, tj. nie podał, w jaki sposób i w jakim zakresie strona ma opracować i wdrożyć system procedur tj. jakie informacje umożliwiające zidentyfikowanie dostawcy i odbiorcy towaru powinien ten system zawierać i przekazanie jakich konkretnie informacji powinien umożliwiać. W konsekwencji skarżąca Spółka została zmuszona do samodzielnego poszukiwania sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień, które przy tym nie zostały należycie omówione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie wskazał aby skarżąca w ogóle nie przedstawiła informacji o podmiotach, od których otrzymała i którym przekazała produkty. Treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji potwierdza, że Spółka przedłożyła listy dystrybucyjne na żądanie organu. Można się jedynie domyślać, że organowi chodziło o uzupełnienie braku w procedurze umożliwiającej przekazywanie informacji odnośnie numeru partii oraz minimalnej trwałości do spożycia. Ponadto, na zapytanie strony o to, jakich produktów postępowanie dotyczy, organ udzielił ogólnej odpowiedzi. Wątpliwości Spółki w tym zakresie mogły być uzasadnione, skoro w toku kontroli przedłożone zostały dokumenty pozwalające na zidentyfikowanie podmiotów od których otrzymała i którym dostarczyła produkty objęte kontrolą. Ponadto zauważyć trzeba, że z protokołu kontroli, stanowiącego jedyny dowód w sprawie, wynika, iż załączona powinna być do niego lista dystrybucyjna, której brak jest w aktach administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ. Znacznym deficytem charakteryzuje się też uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w warstwie motywowania. Decyzje nakładające określone obowiązki powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał należytej ich oceny. Natomiast uzasadnienie, w którym nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, w którym organ nie wytłumaczył przesłanek rozstrzygnięcia, z całą pewnością świadczy o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Pamiętać trzeba, że decyzja stanowi źródło praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom organ pierwszej instancji nie sprostał.

Ujawnienie wszystkich opisanych wcześniej naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności i zapewnienia stronie ustawowych uprawnień. Powyższe stanowi więc podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Wyjaśnić również trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Natomiast niedostateczne wyjaśnienie sprawy i braki uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji uniemożliwiło poddanie weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie zasadności nałożenia obowiązków.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku, rzeczą organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.