Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 666/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 11 art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1441/16 w sprawie ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1441/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Katowicach (dalej: Izba, ŚOIA, skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 24 maja 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 23 października 2014 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W uchwale z 6 października 2015 r. nr [...] zwróciła się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach (w skrócie: ŚWIF, Inspektor Wojewódzki) o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. Z.", wszczętym przez "Z." D. Z., M. Z. Sp. j. z siedzibą w P. Ś. (dalej: spółka, przedsiębiorca).

Postanowieniem z 23 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 i art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., dalej: pr.farm.), odmówił ŚOIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie wydania na rzecz przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. Z." w R., przy ul. N. Inspektor Wojewódzki uzasadniał, że Izba nie wykazała związku postępowania administracyjnego, dotyczącego innego podmiotu z jej celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym. Jakkolwiek Izba może reprezentować interesy samorządu zawodowego aptekarzy, to jednak nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z tą konkretną sprawą o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Izba nie wykazała także konkretnego interesu społecznego, stanowiącego podstawę żądania z art. 31 § 1 k.p.a. Powoływanie się na ogólne wartości, jak przestrzeganie prawa, dbałość o pacjenta czy ochrona zdrowia publicznego, nie dawały podstaw do wyprowadzania wniosku o istnieniu interesu społecznego. Ponadto dopuszczeniu Izby do udziału w postępowaniu sprzeciwiał się art. 106 § 1 k.p.a. Inspektor Wojewódzki zwrócił się do Izby, jako "innego organu", w rozumieniu tego przepisu, o wyrażenie opinii w tej sprawie. "Inny organ" zajmujący już stanowisko w sprawie nie może równocześnie być stroną tego postępowania.

Na powyższe postanowienie ŚOIA złożyła zażalenie do GIF.

Opisanym postanowieniem GIF w oparciu o art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 pr.farm. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2, a także art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. Uzasadnił, że Izba nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem postępowania (wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Samorząd aptekarski to zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie więc Izby do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony. Udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego (korporacyjnego).

Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podzielił opinii ŚWIF, że uchwała Izby opiniująca wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki jest postanowieniem wydanym w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Izba może opiniować tego rodzaju sprawy. Jednakże nie podejmuje aktu administracyjnego w trybie cytowanego przepisu, gdyż pr.farm. nie wymaga tego rodzaju opinii podejmowanej w tym trybie. Mimo to, istniejąca prawna możliwość wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę wyklucza jej udział w postępowaniu. W przypadku dopuszczenia Izba bowiem występowałaby w sprawie w "podwójnej" roli: jako podmiot opiniujący wniosek i jako uczestnik takiego postępowania. Zatem Izba może przedstawiać swoje stanowisko w sprawie jedynie w trybie art. 31 § 5 k.p.a., nie uczestnicząc w postępowaniu na prawach strony.

Izba złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GIF.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym następnie wyrokiem uwzględnił skargę ŚOIA. Przypomniał, że w myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Uznał, że na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Izba jest organizacją społeczną. Został także spełniony wymóg, że postępowanie administracyjne, w którym dopuszczenia do udziału domaga się skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej i wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie dotyczyło spółki, ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów pr.farm.

Sąd wywiódł z treści art. 99 ust. 1 i 2 pr.farm., że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Natomiast istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: u.i.a.) uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach pr.farm. lub w innych regulacjach, by uprawnienie to mogło być realizowane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w sprawach wydawania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Okoliczność, że u.i.a. przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tego aktu stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów. Sąd podzielił stanowisko GIF, że Izba nie miała podstaw do podejmowania opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie wykluczało to jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu, mimo uprawnienia Izby do wydawania niewiążących opinii w sprawie. Przyjął, że taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania. Dopuszczenie zaś Izby do udziału w sprawie nie powoduje - jak błędnie podnosił GIF - jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

Sąd I instancji zarzucił organom Inspekcji Farmaceutycznej, że nieprawidłowo oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Zauważył, że cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Przy tym zaakcentował, że głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jako reprezentującego zawód zaufania publicznego, wywodzonym z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. To zadanie samorządu aptekarskiego zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. Mając na uwadze inne uregulowania określające zadania samorządu aptekarskiego, m.in. art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., Sąd stwierdził, że samorząd aptekarski został upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Zauważył, że "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. Wówczas organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Wyjaśniając zapis art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., WSA stwierdził, że reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Chodzi w nim o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie obejmuje "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez tenże organ zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał stanowczo formułujących postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. Z kolei art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką, które jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. pr.farm. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pr.farm. w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek. Zatem działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. Tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Występuje bowiem zbieżność postępowania, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieściło się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Ponadto z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a. Sąd wywnioskował, że do obowiązków samorządu aptekarskiego w ramach sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, należy dbałość, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

Sąd nie podzielił stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Stwierdził jednak, że postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., która realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Dlatego Sąd nie dopatrzył się, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki, a interes strony górował nad interesem społecznym. Przypomniał, że prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Sąd odwołał się także do celu samorządu aptekarskiego, tj. strzeżenia zasad etyki i deontologii zawodowej, uregulowanego w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów bowiem sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Mimo że w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie z punktu widzenia zasad prawa winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego i następnie - sąd administracyjny, to samorząd aptekarski nie może być pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Zatem realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Oznaczało to, zdaniem WSA, że Izba posiadała interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd podkreślił, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów, pozostaje zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w tym postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Sąd upatrywał zarówno w celach statutowych ŚOIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie podzielił stanowiska organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Organ niezasadnie i w oderwaniu od przytoczonych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna miała interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Zatem wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego żądanie ŚOIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien był zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie ŚWIF odmówił Izbie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

Sąd opowiedział się za poglądem, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, kluczowych dla sprawy Postępowanie zmniejsza charakter inkwizycyjny, a staje się quasi-kontradyktoryjne między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) spółką z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony.

Sąd podkreślił, że nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Przy wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Ponadto fakt, że we władzach Izby zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy, nie wyklucza interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Odmawiając Izbie dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej uchybił przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Nakazał organowi ponownie rozpoznającemu sprawę zastosowanie się do wyrażonego stanowiska.

Z opisanym wyrokiem nie zgodził się Główny Inspektor Farmaceutyczny i złożył skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 175 § 1 p.p.s.a. zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. i przyjęcie, iż Śląska Okręgowa Izba Aptekarska w Katowicach wykazała interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu i w konsekwencji przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 maja 2016 r. i poprzedzającego je postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 23 października 2015 r.

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego udzielenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie norm prawa materialnego:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział ŚOIA w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 11 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział ŚOIA w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, które to zadania samorząd aptekarski wykonuje poprzez czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie było prowadzone z wniosku członka izby aptekarskiej, a z wniosku spółki handlowej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydawanie przez organ samorządu aptekarskiego niewiążących opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie apteki nie wyklucza jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. GIF wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wnioskował, aby w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości i orzekł co do istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie wnosił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W pismach procesowych stanowiących odpowiedź na skargę kasacyjną, gdyż złożonych: 19 stycznia 2017 r i 27 stycznia 2017 r., czyli w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej (19 stycznia 2017 r.) pełnomocnik Izby wnosił o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania przez Sądem I instancji oraz postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa i kosztów dojazdu.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 27 marca 2019 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie, w myśl zasady z art. 181 § 1 p.p.s.a. (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), gdyż nie wystąpił przypadek opisany w art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.". Skarżący kasacyjnie GIF w skardze kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednakże Izba w piśmie 19 stycznia 2017 r. (nadanym u operatora wyznaczonego także w dniu 19 stycznia 2017 r. - w dniu odebrania odpisu skargi kasacyjnej) zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej GIF, Sąd kasacyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którymi według art. 174 p.p.s.a., może być: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do badania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie GIF oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu opisanego w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem GIF uchybienie stanowił brak należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego, który przemawiałby za jej udziałem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.; zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącej Izby, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwiło więc przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zajęcie przez Sąd I instancji odmiennego stanowiska od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut stanowi polemikę z ustaleniami WSA.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, co jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i jakie jest stanowisko co do dopuszczenia ŚOIA do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Z powyższych względów Sąd kasacyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt I.1) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, ujęte w pkt II petitum skargi kasacyjnej również należało uznać za nieprawidłowe.

W każdym z tych zarzutów zostało podniesione naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzonym przez ŚWIF organ samorządu aptekarskiego- ŚOIA, podnosząc w opinii zarzut naruszenia przez ubiegającego się o zezwolenie zakazu koncentracji aptek sformułowanego w art. 99 pr.farm., mogła być dopuszczona do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony po wykazaniu, że żądanie uzasadniają jej cele statutowe oraz przemawia za tym interes społeczny.

Argumenty ŚOIA o uzasadnionym jej żądaniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zdaniem WSA, znajdowały oparcie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawach: o izbach aptekarskich i Prawo farmaceutyczne i wypełniały wymagania z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ten ostatni przepis stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 k.p.a.).

Organy nadzoru farmaceutycznego uważały, że Izba nie wykazała, aby jej cele statutowe były celami statutowymi w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. i aby interes społeczny przemawiał za jej udziałem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego. Dlatego GIF zakwestionował wyrok Sądu I instancji podważający stanowisko organów, twierdząc, że z przepisów: art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 u.i.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. nie dało się wyprowadzić celów statutowych organów samorządu aptekarskiego oraz interesu społecznego pozwalających na dopuszczenie ŚOIA do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

W ocenie NSA przedstawione przez skarżącego kasacyjnie GIF argumenty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Zdaniem GIF okoliczność, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki wystąpiła spółka prawa handlowego (w niniejszej sprawie – spółka jawna) czyli podmiot nie będący członkiem samorządu aptekarskiego, skutkowała brakiem związku między przedmiotem omawianego postępowania i celami statutowymi Izby oraz deklarowanym przez ŚOIA interesem społecznym. Spółka nie jest członkiem samorządu aptekarskiego i nie jest objęta nadzorem samorządu aptekarskiego, który obejmuje jedynie osoby fizyczne – farmaceutów (art. 4h, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 u.i.a.). Postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki zaś nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia ustawowe wymagania. Podobnie, stwierdzenie przekroczenia limitów koncentracji aptek, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 pr.farm. nie przesądza o jakości świadczonych przez farmaceutów usług w tychże aptekach.

Zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.i.a.). Należy podkreślić, że w aptece musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 pr.farm.). Dane farmaceuty, jak: imię i nazwisko, identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań dotyczących stażu pracy w aptece, określonych w art. 88 ust. 2 pr.farm. muszą być już przedstawione we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 pr.farm.). Po uzyskaniu przez przedsiębiorcę zezwolenia na prowadzenie apteki tenże farmaceuta pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 pr.farm.). Przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 pr.farm.). Ponadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 pr.farm.). Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z art. 2a ust. 1 u.i.a. Do usług farmaceutycznych zalicza się także kierowanie apteką (art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a.).

Już choćby powyższe zapisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznano organom samorządu aptekarskiego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a. w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony bez względu na jego formę organizacyjną) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15, z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 94/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki SN z 12 lutego 2014 r.: sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z.5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13, Lex nr 1438738).

Podobnie, w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę (organy odmówiły zmiany zezwolenia z uwagi na przekroczenie limitu koncentracji aptek ponad 1% na terenie województwa) nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych: Związku Pracodawców Aptecznych PharmaNet (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2907/15; z 24 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2690/15), Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Farmaceutów "Perspektywa 2030" (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1027/16; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1231/16), Związku Stowarzyszeń Federacja Pacjentów Polskich w Warszawie (postanowienia NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 433/17; sygn. akt II GZ 1231/16), opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl. Udział Stowarzyszeń miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy pracujących w aptekach farmaceutów, bo nadmierna koncentracja groziła zamknięciem innych, słabszych ekonomicznie aptek.

Z mocy art. 106 § 4 p.p.s.a. mającego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na treść art. 193 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie, uprawnionym było powołanie się na powyższe okoliczności, gdyż fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez obie strony (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2142/12, Lex nr 1664413, B. Dauter w: B.Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WKP 2018, Komentarz do art. 193 p.p.s.a.). Dlatego uprawnione było powoływanie się na orzecznictwo, które jest ogólnodostępne w bazie orzeczeń NSA, przy czym w znacznej mierze znane GIF na etapie sporządzania skargi kasacyjnej.

Okoliczność, że kwestie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu reklamy aptek, zmiany zezwoleń, oceny koncentracji aptek na terenie województwa należą do wyłącznej właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie jego uprawnień nadzorczych, nie uniemożliwia podejmowania przez inne organy administracji publicznej, w tym wykonujące zadania publiczne organy samorządu zawodowego, działań odnoszących się do wspomnianych zadań organu nadzoru farmaceutycznego w ramach uprawnień przysługujących tym organom/podmiotom, np. w ramach ustawowej kompetencji współdziałania z właściwymi organami administracji i sprawowania nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 6 i 5 u.i.a.), por. cytowany wyrok SN w sprawie III ZS 15/13 oraz w sprawie III ZS 14/13. Należy podkreślić, że kompetencje nadzorcze organów, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych zostały uregulowane w aktach równorzędnych - ustawie - Prawo farmaceutyczne oraz ustawie o izbach aptekarskich.

Oznacza to, że samorząd aptekarski może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 93/14, Lex nr 1755004).

W przepisie art. 7 ust. 1 u.i.a. wymieniono przykładowo zadania samorządu aptekarskiego, a w ust. 2 tego art. - z kolei formy realizacji tychże zadań.

Z powołanych przepisów wynika, że w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki organy samorządu aptekarskiego mogą wydawać nie tylko opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.), ale i mogą podejmować inne działania: reprezentowania zawodu aptekarza i obrony jego interesów (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a.), czy w ramach sprawowanej pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.), czy też troski o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.), jak i współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a.). Również i organ nadzoru farmaceutycznego zobowiązano do współpracy z samorządem aptekarskim i innymi samorządami (art. 109 pkt 9 pr.farm.).

Samorząd aptekarski jest więc upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. "Występowanie", o którym mowa w tym przepisie może przybierać różne formy, od podejmowania uchwał udzielających poparcia bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, który może być nakierowany na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi w obronie interesu ogólnego członków izby (por. wyrok SN w sprawie III ZS 14/13).

Wobec tego prawidłowe było stanowisko WSA, że Izba wykazała cele statutowe, określone przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich, będące jej celami w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków musi być zrównoważony z interesem publicznym. Reguła ta znalazła odzwierciedlenie w ustawie o izbach aptekarskich, gdyż przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a.) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 u.i.a.). Kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a.).

W przypadku postępowania o zezwolenie na prowadzenie apteki, w którym okręgowa izba aptekarska podnosiła problem przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek na terenie województwa, wskutek koncentracji mogłoby zaistnieć także niebezpieczeństwo zamknięcia aptek innych przedsiębiorców, aptekarzy, które nie wytrzymywałyby konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 pr.farm. Byłoby to niezgodne z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym zasadę, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. W konsekwencji dostęp pacjentów byłby utrudniony, a nadto mogłoby dojść do złamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP, por. postanowienie NSA w sprawie II GZ 1027/16). Prowadziłoby to do wyeliminowania słabszych aptek, jak też umiejscowienia większej liczby aptek w atrakcyjnych miejscach i eliminowania stamtąd słabszej finansowo (mniejszej) konkurencji, jednocześnie pozostawiając poza kręgiem zainteresowania takiego przedsiębiorcy nieatrakcyjne finansowo obszary, np. wsie (por. wyrok TSUE w sprawie C-367/12, pkt 24-29, opubl.:europa.curia.eu). Mając na uwadze, że życie i zdrowie zajmują najważniejsze miejsce wśród dóbr chronionych prawem, to zezwolenie na prowadzenie apteki, stanowiące odstępstwo od podstawowej swobody przedsiębiorczości powinno opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość. Chodzi o zapewnienie należytego i odpowiedniej jakości zapatrzenia ludności w lekarstwa. Według art. 86 ust. 1 pr.farm. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne. A usługi farmaceutyczne mają mieć na celu ochronę zdrowia publicznego. Muszą więc być dostępne dla pacjentów i realizowane na poziomie spełniającym wymogi: konstytucyjny i ustawowy, ochrony zdrowia publicznego. Od podmiotu prowadzącego aptekę można wymagać, aby nie był nastawiony wyłącznie na zysk, lecz bilansował elementy ekonomiczne z elementami ochrony zdrowia. Przy nadmiernej koncentracji aptek równowaga między wspomnianymi elementami mogłaby zostać zaburzona, gdyż przeważałby element zysku.

Z kolei w stosunku do farmaceutów, zatrudnionych w aptece, właściciel apteki jako przedsiębiorca nastawiony na zysk, może wprowadzać zasady sprzedaży leków w powiązaniu z innymi produktami, które mogą być sprzedawane w aptece (art. 86 ust. 5 i 8 Prawa farmaceutycznego), promowania produktów, które sam produkuje (por. wyrok TSUE w sprawie C-171/07, opubl.: europa.curia.eu), co może naruszać niezależność zatrudnianych w aptece farmaceutów. Niebezpieczeństwo wskazane może dotyczyć przede wszystkim obsady kierownika apteki, który jest odpowiedzialny za aptekę. Ponadto przy większej liczbie aptek podmiotu ubiegającego się o kolejne zezwolenie, wnioskodawca, w celu obniżenia kosztów, może dążyć do obsadzenia zatrudnionymi farmaceutami także innych aptek, wbrew zasadzie wynikającej z art. 92 pr.farm, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Zatem, mimo że postępowanie w przedmiocie zezwolenia toczy się z wniosku spółki, to postępowanie ma istotny wpływ na pozycję farmaceutów, jak i pacjentów, co wiąże się z dostępnością do aptek, w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nastawiony jest przede wszystkim na zysk, jego maksymalizację.

Odnosząc się do podnoszonego przez GIF, ewentualnego konfliktu interesów osób z organów samorządu, będących oczywiście farmaceutami z interesem wnioskodawcy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie stwierdzono konfliktu między przepisami u.i.a. a art. 31 k.p.a. Z normy wynikającej z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1893/14; z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15, postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r, sygn. akt II GZ 55/09; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 pr.farm. i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego art. Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane podlegające tajemnicy. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.

Podsumowując, WSA prawidło przyjął, że interes społeczny Izby w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie na rzecz spółki prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone, jeżeli wnioskodawcy wydano by żądane przezeń zezwolenie. W przypadku bowiem zaakceptowania przez organ nadzoru farmaceutycznego naruszenia przez wnioskodawcę zakazu koncentracji aptek, nie tylko doszłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów, ale też łamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Wpływałoby także na indywidualne interesy farmaceutów, gdyż w każdej aptece musi być zatrudniony co najmniej jeden farmaceuta – kierownik apteki, który swoje obowiązki ma wypełniać kierując się ochroną zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a.). Ponadto interes publiczny – ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, przemawiał również za dopuszczeniem Izby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w pkt II. 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Podobnie okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Przewidziane w u.i.a. uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103 pr.farm.) nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Podobnie jest z przepisami o udzielenie zezwolenia (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.i.a. w zw. z art. 100 pr.farm.) Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4591/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5178/16; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Według przepisu art. 99 ust. 2 pr.farm. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów u.i.a.- jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tego aktu (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16). Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2926/16). Zresztą sam GIF potwierdził powyższy charakter omawianej opinii, zawierając z Naczelną Radą Aptekarską porozumienie w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielenia i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, podlegające ocenie m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 1533/18 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pr.farm. nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut sformułowany w pkt II.5) petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804z późn. zm.), zasądzając od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzez Izby 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA. Koszty te objęły wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., gdyż nie została wykazana wysokość wydatków (kosztów dojazdu) oraz

art. 209 p.p.s.a., gdyż na rzecz Izby został zasądzony przez WSA zwrot kosztów postępowania za I instancję.