Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 317/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, art. 151, 132, 200, 205 par. 1 , 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21, art. 2 ust. 1, art. 5, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Asesor WSA – Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, iż organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący J. K. prowadzący działalność gospodarczą przez firmę "[...]", zwrócił się, na podstawie art. 10 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu do organu w dniu 20 lutego 2019 r.) do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o udostępnienie informacji w zakresie realizowanym przez GDDiKA Oddział w [...] postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Na poprawa warunków i bezpieczeństwa ruchu drogowego na dojazdach do drogowego przejścia granicznego w m. [...] wraz z systemem wspomagającym zarządzanie ruchem", którego Głównym Wykonawcą była Spółka [...] S.A. Oddział w [...] w postaci:

1. ostatecznego kosztorysu powykonawczego potwierdzonego przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru;

2. protokołu odbioru końcowego;

3. książki obmiarów potwierdzonej przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru;

w oparciu, o które to dokumenty zostało rozliczone w/w zamówienie publiczne.

W uzasadnieniu podał, że prowadząc wskazaną już wyżej działalność gospodarczą, realizował jako podwykonawca pewien zakres robót na w/w zamówieniu publicznym dotyczący wykonania system buforowania samochodów ciężarowych, za które to roboty do dnia dzisiejszego nie otrzymał pełnego wynagrodzenia od Głównego Wykonawcy [...] S.A. Oddział w [...]. Jednocześnie wniósł u udostępnienie powyższej informacji w wersji elektronicznej na wskazany przez siebie adres.

W skardze z dnia 29 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. K. zarzucił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi akt, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu podał, że do chwili obecnej nie otrzymał zarówno wnioskowanej informacji, jak i pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz terminu, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. W dalszej części wskazując na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uznał, że organ był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] za pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. przesłała skarżącemu protokół odbioru końcowego i stwierdziła, że nie posiada ostatecznego kosztorysu powykonawczego, ani książki obmiarów w zakresie całości inwestycji, ponieważ inwestycja została rozliczona ryczałtowo w związku z realizacją w systemie projektuj – buduj. Dodano, że brakujące dokumenty zostały w oryginale przesłane do firmy [...] wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., które zostało przesłane skarżącemu do wiadomości i są to dokumenty sporządzone przez skarżącego, a zatem nie są przedmiotem udostępnienia w trybie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej.

Z kolei w odpowiedzi na skargę, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła o jej odrzucenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że ustawą z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do Kodeksu postępowania administracyjnego została wprowadzona nowa instytucja prawna służąca zwalczaniu bezczynności organów (tj. przypadków, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1") i przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań (tj. sytuacji, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"), a mianowicie ponaglenie (art. 37 k.p.a. po nowelizacji). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; albo 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] lutego 2019 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyże wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżący J. K. złożył do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. cytowana już wyżej ustawa z dnia o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem skoro skarżący żądał udostępnienia mu m.in. protokołu odbioru końcowego, to jest to informacja publiczna i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast organ nie był w stanie udostępnić skarżącemu ostatecznego kosztorysu powykonawczego potwierdzonego przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru oraz książki obmiarów potwierdzonej przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru, bowiem – jak wskazał skarżącemu – nie jest w jego posiadaniu. Na marginesie wskazać należy, że jeśli dokumenty te sporządził sam skarżący, to nie jest to informacja publiczna.

Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Skoro zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udostępnił skarżącemu protokół odbioru końcowego już po wniesieniu przez niego skargi do Sądu i to w terminie przekraczającym ustawowy o prawie 1,5 miesiąca, to fakt ten bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej skarżącemu J. K. w części wyżej wskazanej.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem – wprawdzie po terminie – organ udzielił skarżącemu żądanej informacji w dniu [...] kwietnia 2019 r. Powyższe zatem działanie w żadnym zatem wypadku nie wskazuje – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia skarżącemu od organu żądanej sumy pieniężnej.

Natomiast Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wskazać należy, że – co już jest od dawna utrwalone w judykaturze i doktrynie – przy bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie ma zastosowania przepis art. 37 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt) 3 w zw. z § 1a) w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.