Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2, art. 37a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/18 w sprawie ze skargi B. S. na rozkaz personalny K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na rozkaz personalny K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, uchylono zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny K. w G. z dnia [...] [...] 2018 r. nr [...] i zasądzono od K. na rzecz B. S. kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie prawnym i faktycznym.

Kontrolowanym przez Sąd I instancji rozkazem personalnym utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji w przedmiocie zwolnienia B. S. (dalej –"skarżący") z dniem [...] [...] 2018 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z dniem [...] [...] 2018 r. do dyspozycji K. w G., bez zmiany wysokości składników uposażenia. Orzeczenie to wydane zostało na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm.). Jako przyczynę zwolnienia skarżącego, pełniącego służbę na stanowisku N. w G., organ I instancji wskazał utratę zaufania przez przełożonych do skarżącego oraz utratę zaufania publicznego w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [...] i [...] [...] 2018 r w O. w [...], na szkoleniu kadry kierowniczej [...] oraz towarzyszący temu zdarzeniu wydźwięk medialny.

W zaskarżonym rozkazie personalnym K. wyjaśnił, że przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Organ zauważył, że ustawa nie określa żadnych warunków zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący tej czynności. Oznacza to, że w zakresie uznania przełożonych pozostawiono ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta do dyspozycji. Decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie jest uzależniona od subiektywnego przekonania policjanta co do przydatności na dotychczas zajmowanym stanowisku, nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej, która powinna być kreowana tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Właściwy k., jako kierownik jednostki organizacyjnej Policji, zobowiązany jest do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. W przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami, interes policjanta musi ustąpić przed interesem służby. Gdyby dać prymat temu pierwszemu, osiągnięcie celu jakim jest realizacja ustawowych zadań Policji mogłoby okazać się niemożliwe.

Zdaniem organu przytoczona wyżej argumentacja wskazuje, że rozkaz personalny wydany przez organ I instancji mieścił się w granicach kompetencji przyznanych przełożonemu skarżącego. Ponadto nie miał cech dowolności. Organ I instancji podniósł bowiem, że przełożony skarżącego utracił do niego zaufanie. Zdaniem K. utrata zaufania jest tym czynnikiem, który może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu do jego dyspozycji, gdyż współpraca pomiędzy przełożonym a podwładnym musi opierać się na wzajemnym zaufaniu. Sprawne działanie organizacji jaką jest Policja uzależnione jest min. od szybkiego i zdecydowanego wykonania rozkazów i poleceń, wydanych służbowo przez przełożonego. Wyeliminowanie zaufania, jako niezbędnego elementu umożliwiającego funkcjonowanie niezakłóconego kanału komunikacyjnego pomiędzy przełożonym i podwładnym uniemożliwiałoby szybką i skuteczną reakcję na określone zjawiska lub zdarzenia, a tym samym utrudniałoby albo wręcz uniemożliwiałoby realizację ustawowych zadań Policji.

Oceniając przyczynę powodującą utratę zaufania przełożonego do skarżącego K. stwierdził, że bezpośrednia przyczyna utraty zaufania K. w G. miała związek z sytuacją z [...] i [...] [...] 2018 r. w O. w [...] na szkoleniu kadry kierowniczej [...] oraz z towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania skarżącego, znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym przeciwko skarżącemu. Według organu sam udział policjanta w zdarzeniu, uzasadniający wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi, stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zwrócono uwagę na różnicę pomiędzy istotą postępowania prowadzonego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz istotą postępowania dyscyplinarnego wskazując, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych organ administracyjny, w przeciwieństwie do postępowania dyscyplinarnego, nie dąży do ustalenia czy w istocie przewinienie dyscyplinarne miało miejsce i nie dokonuje oceny prawno-karnej dowodów stanowiących podstawę do wydania właściwego orzeczenia. Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie kluczowy jest sam fakt uczestnictwa w zdarzeniu z udziałem policjanta znajdującego się pod wpływem alkoholu, a także niejasne relacje skarżącego z zaistniałą sytuacją.

Organ wskazał nadto, że zasada prawdy materialnej panująca w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych zorientowana jest w odmiennym kierunku, niż ma to miejsce w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem, w tym przypadku, jest bowiem wyłącznie ustalenie czy dane okoliczności, w których uczestniczył dany policjant albo które są z nim immanentnie związane, skutkują utratą do niego zaufania przez przełożonego, a tym samym zagrażają dobru jakim jest interes służby. Dobro służby stanowi bowiem granicę, w rozumieniu art. 7 K.p.a,. decyzji uznaniowych. Podjęte działania mające na celu ochronę tego dobra muszą mieć prymat przed partykularnym interesem policjanta. Okoliczności, o których mowa wyżej, nie muszą być dowiedzione na zasadach i w granicach określonych w postępowaniu dyscyplinarnym, bo nie powodują ukarania sprawcy, tj. nie skutkują wymierzeniem dla niego kary. Ustalenie prawdy materialnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37a ustawy o Policji zmierza wyłącznie do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zauważono również, że postępowanie karne, postępowanie w sprawie o wykroczenie i postępowanie dyscyplinarne są odrębnymi i niekonkurencyjnymi postępowaniami w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wybór pomiędzy poszczególnymi instrumentami prawnymi zależny jest od różnych czynników, bo różne okoliczności warunkują byt tych postępowań. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na podstawie art. 37a ustawy o Policji, zależne jest natomiast od uznania przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ stwierdził, że słuszny interes skarżącego nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Zaznaczył przy tym, że zobowiązany był do zbadania wyłącznie czy w tym przypadku przełożony działał w granicach przyznanych mu kompetencji oraz czy podjęta przez niego decyzja nie miała cech dowolności. W obu przypadkach, zdaniem organu, wykazano zgodność z prawem podjętych działań. Zatem działanie w granicach uznania administracyjnego, o którym mowa wyżej, nie naruszyło treści normy zawartej w art. 7 K.p.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, wniosek dowody skarżącego nie miał znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił głównie przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego z zajmowanego stanowiska, w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie i uznanie za udowodnione, że zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, pomimo że nie został zebrany materiał dowodowy i nie rozważono interesu służby i słusznego interesu odwołującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej P.p.s.a. traktując skargę jako zasadną, bowiem organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik.

Sąd przywołał treść art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a ust. 1 ustawy o Policji stanowiących podstawę prawną kontrolowanych decyzji. Zauważył, że zostały one wydane w ramach uznania administracyjnego i wskazał na czym polega kontrola sądowa w przypadku aktów o tym charakterze. Podkreślił, że zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast K. w G. działał z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, wydając akt o charakterze dowolnym. W sprawie nie wykazano bowiem jaka sytuacja miała miejsce w trakcie szkolenia odbywającego się w dniach [...] i [...] [...] 2018 r. w O. w [...]., czy przywołany wydźwięk medialny spowodowany był zachowaniem bądź postawą skarżącego, a co najważniejsze od jakiego rodzaju zachowania powinien się on powstrzymywać. Przedmiotowy rozkaz personalny, zdaniem Sądu I instancji w żaden sposób nie wskazuje dlaczego nastąpiła utrata zaufania przełożonych wobec skarżącego. Nie została wskazana ani jedna rzeczywista i konkretna przyczyna ją powodująca. Natomiast K. wskazał inną przyczynę utraty zaufania przełożonych wobec skarżącego, a to wszczęcie [...] [...] 2018 r. przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, co w dacie wydania decyzji organu I instancji nie zaistniało jeszcze. W opinii Sądu w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest wykazania realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania.

Zdaniem Sądu instytucja określona w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Dyspozycja wskazanej normy nie zawiera przesłanki "utraty zaufania" ani też przesłanki wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Jednakże jeżeli organ uznaje, że taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącego, to musi to jasno wynikać z ustalonego przez organ stanu faktycznego i znaleźć konkretyzację w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym postępowaniu. Nie może ona sprowadzać się do faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które co do zasady zmierza dopiero do wykazania, że zarzucane policjantowi przewinienie dyscyplinarne rzeczywiście miało miejsce.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał jako nieakceptowalne stanowisko K.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił, by organy stosując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie wykazania realnych i rzeczywistych podstaw utraty zaufania przez przełożonych wobec skarżącego przez pryzmat sytuacji zaistniałej na szkoleniu w dniach [...]-[...] [...] 2018 r. w [...]. Wskazał, by organy miały na względzie, że są uprawnione do uznaniowego korzystania z uprawnienia o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, jednak wskazane przyczyny zwolnienia muszą mieć przymiot obiektywnie istniejących i muszą być prawidłowo uzasadnione, gdyż decyzja o zwolnieniu nie może przybierać postaci dowolności, a w szczególności odrywać się od rzeczywistego stanu faktycznego.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika wyznaczonego przez K. zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Działając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że K. naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm. - P.u.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie, że K. naruszył przepisy prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także, że doszło w sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, a także błędne wskazanie przez Sąd I instancji, jako podstawy rozstrzygnięcia, wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd ten stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji), a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 37a pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że decyzje podjęte w sprawie przez organ I i II instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego pozwalał na przyjęcie, iż niewykonanie polecenia służbowego i w konsekwencji wszczęcie przeciwko policjantowi zajmującemu stanowisko kierownicze z tego powodu postępowania dyscyplinarnego, upoważnia do przyjęcia, że dane normy prawne mogły mieć w sprawie zastosowanie wobec utraty zaufania do funkcjonariusza.

Uzasadniając przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego, gdyż jest sądem prawa a nie słuszności. Natomiast Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli, a to kryterium "słuszności", na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Wyjaśniono, że ze względu na brak wykonania przez policjanta polecenia służbowego, zastosowano w sprawie art. 32 i art. 37a ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu takie zachowanie stanowiło podstawę i jednoznaczne wyjaśnienie przyczyny utraty zaufania do policjanta. Wykonywanie rozkazów należy bowiem do podstawowych powinności służbowych funkcjonariusza Policji. Były to rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, a zatem decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. To zachowanie policjanta skutkowało także wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, jednak nie ten fakt był przyczyną utraty zaufania do policjanta, a zatem Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organ II instancji przyjął inną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niż organ I instancji. Zwrócono nadto uwagę, że zdarzenia, które miały miejsce w dniach [...] i [...] [...] 2018 r. w [...] dotyczyły również zachowania uczestników wskazanego szkolenia, którzy brali udział w imprezie "zakrapianej" alkoholem, zachowując się przy tym głośno i sprzecznie z zasadami współżycia społecznego wywołując interwencję okolicznych mieszkańców. W podanym terminie, podczas, gdy inni funkcjonariusze "bawili się na imprezie", jeden z ich kolegów, który nie uczestniczył w zabawie i był trzeźwy zmarł. Przedmiotowe wydarzenia zostały rozpowszechnione nie tylko w lokalnych mediach ale także w ogólnokrajowych oraz naraziły Policję na utratę zaufania.

Skarżący kasacyjnie uznał jako bez znaczenia dla sprawy zarzuty dotyczące faktycznego udziału, czy braku odpowiedzialności funkcjonariusza za incydent mający miejsce [...] i [...] [...] 2018 r. Natomiast sam fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w kontekście społecznego wizerunku formacji Policji, chociaż nie przesądzał o zasadności zarzutu, zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowił uzasadnioną przyczynę zwolnienia z zajmowanego stanowiska kierowniczego osoby, w stosunku do której postępowanie się toczy. Podkreślono, że wyłącznie w gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli ocena ta znajduje uzasadnienie faktyczne, organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Nadto wskazano, że istotą służby w Policji jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, osoba zgłaszająca się do służby w Policji wyraża dobrowolnie gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w Policji, składa ślubowanie, zobowiązując się do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń służbowych.

Cytując fragmenty uzasadnienia wyroków NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15 i z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1952/15 organ skarżący kasacyjnie wskazał, że możliwość podjęcia działania przez przełożonych na podstawie art. 37a ustawy o Policji służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej jaką jest Policja wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego.

Mając na względzie przytoczony i nie podważony stan faktyczny sprawy, zakwestionowano, by w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie decyzje podejmowane były w sposób dowolny.

Zakwestionowano także, by decyzja K. nie spełniała wymagań art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ przedstawił precyzyjnie przyczyny zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i niezbędność przeniesienia go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Sąd natomiast nie wykazał, by brak szerszych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia K. w sygnalizowanych kwestiach mógł w stanie faktycznym niniejszej sprawy mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że wnioski wyprowadzone przez Sąd przy ocenie dowodów nie układają się w logiczną całość zgodną z doświadczeniem życiowym, lecz pozostają ze sobą w sprzeczności, a także nie istnieje logiczne powiązanie wniosków z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd bowiem bezpodstawnie przyjął, że K. nie dokonał analizy sprawy w kontekście słusznego interesu strony (które wyrażone zostało przez Sąd wyłącznie poprzez wskazanie, iż K. naruszył art. 7 K.p.a.), mimo że w treści kontrolowanej decyzji jednoznacznie zostało wskazane z jakich przyczyn przyznano prymat interesowi społecznemu. Sąd pominął fakt, iż Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się brakiem równorzędności jego podmiotów - policjanta i organu administracji publicznej. Szczególny zaś charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, dobór odpowiedniej kadry leży w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w sytuacji natomiast, w której możliwość obsady stanowisk, a także kreowania polityki kadrowej byłaby ograniczona, zachwiana zostałaby struktura takich jednostek, a także podległość służbowa, tak ważna w instytucji jaką jest Policja. Pominął także treści art. 32 ust. 1 i art. 37a ustawy o Policji. Nie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, nie ocenił również właściwie faktów i dowodów oraz nie ustalił skutków prawnych podjętych w sprawie decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził niezbędnej analizy wpływu potencjalnych uchybień organu na wynik rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Nie zauważył, że określenie faktów mających znaczenie dla konkretnej sprawy dokonuje się w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy, a o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne oczekiwania strony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), gdyż Sąd ten uprawniony jest do działania wyłącznie w granicach wyznaczonych przez skarżącego kasacyjnie. Sąd odwoławczy z urzędu bierze pod rozwagę tylko te przypadki, o których mowa w art. 183 § 2 oraz w art. 189 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Opiera się ona na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak czyni to skarżący kasacyjnie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Najdalsze skutki spośród zarzutów procesowych wywrzeć może, w przypadku swojej skuteczności, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych więc przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne rozpocząć analizę skargi kasacyjnej od tego właśnie uchybienia zarzucanego Sądowi I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a podejmuje próbę wykazania błędów merytorycznych Sądu I instancji zarzucając nieprawidłową ocenę słusznego interesu strony, pominięciu przy orzekaniu oceny uprawnień przełożonych funkcjonariuszy w kwestii doboru kadry, pominięciu treści art. 37 ust. 1 i art. 37 a ustawy o Policji, nieprawidłową ocenę zadań i pozycji Policji, jako formacji oraz błędną ocenę stanowiska organu odnoszącą się do słusznego interesu strony.

Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można więc podejmować dyskusji z merytoryczną stroną sprawy i skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Jak stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji obowiązkowi temu sprostał. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w przepisie i w pełni pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązany został w skardze kasacyjnej nie tylko z przepisami o charakterze wynikowym ale także z art. 134 P.p.s.a, jednak przyczyny tego rodzaju uchybienia nie zostały przybliżone. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zasadności stanowiska autora skargi w tym zakresie.

Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów naruszenia przepisów procesowych, które w opinii skarżącego kasacyjnie organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że do naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, dojść może w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem.

Skarżący kasacyjnie zarzuca tymczasem, że Sąd I instancji nie dokonał "wszechstronnej i prawidłowej" kontroli zaskarżonego aktu, a więc de facto polemizuje z jej prawidłowością merytoryczną. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podaje nadto, że Sąd przyjął w miejsce kryterium legalności, kryterium słuszności. Myśl ta nie została jednak głębiej rozwinięta, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości sprawdzenia jej zasadności.

W tożsamy sposób potraktować należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 P.p.s.a wskazuje rodzaj aktów i zdarzeń poddanych kognicji sądów administracyjnych.

Jak wynika z poglądów utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16 i przywołane w nim wyroki NSA, publ. CBOSA), art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie charakter i zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten ma zatem również charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Żadna z jednostek redakcyjnych ww. przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem.

Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a § 2 jeśli wykracza poza swoją kognicję. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. mógłby zatem osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane.

Skarżący kasacyjnie powiązał przedstawione przepisy ustrojowe z zarzutami procesowymi, zarzucając dokonanie merytorycznie wadliwej kontroli sądowadministracyjnej. Jego zdaniem, Sąd I instancji błędnie przyjął stan faktyczny sprawy jako nienależycie wyjaśniony, jak też niezasadnie uznał stanowisko organu jako niepoprawnie uzasadnione.

Konieczne jest jednak zwrócenie uwagi, że nawet błędna ocena stanu faktycznego sprawy i niezasadne przypisanie organom uchybień proceduralny nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 czy też § 2 P.p.s.a.

Mimo hipotetycznie niezasadnego stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego zajętego w czasie wykonywania przypisanego mu obowiązku kontroli poddanych jego kognicji aktów, sąd ten nie popada w kolizję z celami i kompetencjami wyznaczonymi sądom administracyjnym w przepisach ustrojowych.

Ostatnim z zarzutów procesowych przedstawionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej połączony z przepisem wynikowy, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podjął polemikę z Sądem I instancji co do zasadności przypisanych organowi uchybień w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia przyczyn wyboru rozstrzygnięcia.

Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, całkowicie aprobuje argumenty organu, za pomocą których wykazywał on, że służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów i zadań tej formacji. Także Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że funkcjonariusz służby mundurowej pozostaje w pełnej dyspozycji organu, który decyduje o tym, komu powierzyć określone stanowisko oraz ma wyłączne prawo do zdecydowania w określonej sytuacji faktycznej o tym, jak długo dana osoba pozostanie na stanowisku. Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu.

O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i mianowaniu na inne stanowisko nie można przypisać cechy dowolności.

Sąd I instancji uznał, że z przedstawionego mu materiału sprawy, jak również z treści uzasadnień obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych nie wynika jednoznacznie, co w istocie było przyczyną działania przełożonego skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Uzasadnienie orzeczenia K. w G. nie wskazuje na żadne konkretne zdarzenie przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku. Stwierdza jedynie arbitralnie, że przełożony utracił zaufanie do podwładnego.

W decyzji organu II instancji, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, nie wyjaśnia się okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu. Przytacza się natomiast inne, które zdecydowanie nie mogły być przyczyną rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na brak korelacji czasowej.

Potwierdzeniem zasadności poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku jest również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wskazuje się w niej, że samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu kasacyjnie, które łączy się z niewykonaniem polecenia służbowego, może prowadzić do utraty zaufania przełożonych co do sprawnego kierowania komórką organizacyjna Policji. Podnosi się "nie można tracić z pola widzenia szerszej perspektywy zdarzeń , które miały i\miejsce w dniach [...] i [...] [...] 2018 r. w [...]", które "dotyczyły również zachowania uczestników wskazanego szkolenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do skarżącego kasacyjnie miało miejsce po wydaniu rozkazu personalnego organu I instancji, a zdarzenia, których "nie można tracić z pola widzenia" sugerują , że organ stosuje tu swoistego rodzaju odpowiedzialność zbiorową funkcjonariuszy za działania, których nie potrafi skonkretyzować.

Niezaprzeczalnie decyzja wydawana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest decyzją fakultatywną i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Z tych względów zakres kontroli sądowej jest ograniczony, bowiem sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Kontrola sądowa zmierza wyłącznie do ustalenia, czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Wybór sposobu załatwienia sprawy decyzją o charakterze uznania administracyjnego należy bowiem do organu, jednak nie może oznaczać dowolności.

Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwia sprawdzenie wymienionych powyżej przesłanek pozwalających na ocenę legalności aktu o tym charakterze, a ponieważ do decyzji wydawanych w oparciu o przepis art. 32 ustawy z 1990 r. o Policji stosuje się wszystkie reguły dotyczące postępowania administracyjnego, organ był zobowiązany do stosowania się również do reguł zawartych w art. 107 § 3 K.p.a.

Przedstawiona argumentacja świadczy o niezasadności wszystkich zarzutów procesowych wymienionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu wskazanego w ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nie tylko niezasadny merytorycznie ale także nie odpowiada wymaganiom formalnym, o których mowa w art. 176 § 1 P.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarżący kasacyjnie organ stawia zarzut naruszenia prawa materialnego w formie alternatywnej przy zastosowaniu znaku "/".

Dopuszczalne jest zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego było konsekwencją jego błędnej wykładni. Jednak uzasadnienie analizowanego zarzutu nie pozwala na odczytanie, by to było celem skarżącego kasacyjnie. Natomiast wskazując na uchybienie art. 37a pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji autor skargi kasacyjnej odnosi się do błędów Sądu I instancji w ocenie zdarzeń o charakterze proceduralnym. Sąd I instancji wskazał bowiem wyłącznie, że w sprawie nie zostały należycie przedstawione okoliczności faktyczne, którymi kierował się organ podejmując decyzję administracyjną.

Z tych przyczyn, także zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł okazać się skuteczny.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., łączony w skardze kasacyjnej z kolejnymi, przypisywanymi Sądowi I instancji uchybieniami, nie może być uwzględniony.

Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli w opinii Sądu I instancji organy popełniły błędy mające wpływ na kontrolowaną decyzję, wyrok wydany na podstawie tego przepisu był prawidłowy.

Skoro skarga okazała się niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.