Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 968/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

E. M. (zwana dalej skarżącą, stroną) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], który po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. O. w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił: art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej także u.d.p. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a.

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. O. w S.

Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1734/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wskazał, że ciężar udowodnienia, że zachodzi kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 39 ust. 1 uodp i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy) nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II GSK 152/09 Lex 573531). Z treści art. 39 ust. 3 uodp wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie" czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi).

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w tym ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko organu w tym zakresie powinno być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, gdyż brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

WSA zarzucił także, że organ nie ustosunkował się do zarzutów strony i nie odniósł stanu faktycznego sprawy do wymogów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., Nr 43 poz. 430) w którym zawarte są m.in. wymogi w zakresie usytuowania i wymiarów chodnika. Strona wnosiła bowiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w sposób wskazany we wniosku w związku z postępowaniem o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowo-mieszkalny (zakład fryzjerski) z odrębnym wejściem na zewnątrz. Stąd organ odwoławczy winien zrealizować w pierwszej kolejności obowiązek przeprowadzenia wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie przedstawienia jej wyników zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uwzględniając interes indywidualny oraz interes społeczny nie pomijając rodzaju jak i celu planowanej inwestycji.

Po powtórnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia.

Ustalił, że na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] w jej pasie drogowym znajduje się m.in. część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (chodnik). Strona planuje lokalizację schodów zewnętrznych do budynku w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na ww. chodniku.

Na wstępie zaznaczył, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiący materialnoprawną podstawę prawną niniejszej decyzji, zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z treści tej normy odczytywanej łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ww. ustawy wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (a zatem nic oprócz drogi, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą). Umieszczenie jakichkolwiek obiektów budowlanych bądź urządzeń w pasie drogowym ex definitione powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu samochodowego lub pieszego (jeśli dany obiekt ma być usytuowany w chodniku).

Organ odwoławczy uznał zatem, że projektowane schody zewnętrzne do budynku z samej swojej natury nie są związane z potrzebami zarządzania drogami czy też potrzebami ruchu drogowego, dlatego też nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Art. 39 ust. 3 cyt. ustawy przewiduje wprawdzie możliwość odstąpienia za zgodą zarządcy drogi od ww. reguły określonej w art. 39 ust. 1 ww. aktu normatywnego, jednakże wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek wykazania, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ciąży na wnioskodawcy, natomiast obowiązkiem organu jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08).

Podkreślił, iż przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte przez Ustawodawcę w jego treści sformułowanie "lokalizowanie (...) może nastąpić". W wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 663/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to właściciel i zarządca drogi kształtują politykę związaną m.in. z utrzymaniem drogi, jej eksploatacją i ochroną, nie wyłączając także możliwości administrowania pasem drogowym i kształtowania polityki zezwoleń na jego zajęcie.

Mając na względzie zalecenia WSA w niniejszej sprawie, organ wskazał, że pierwszym etapem postępowania wyjaśniającego w przedmiocie lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym w chodniku jest zbadanie, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dopiero po ustaleniu, że w badanej sprawie ma miejsce sytuacja wyjątkowa, uzasadniająca wyłom od zasady zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, organ przechodzi do etapu drugiego, tj. analizy szerokości chodnika po wybudowaniu planowanego obiektu budowlanego. Stwierdził, że przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) należy rozumieć w ten sposób, że nie jest możliwe skorzystanie z odstępstwa określonego w przepisie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, jeżeli lokalizacja obiektu budowlanego spowodowałaby zawężenie chodnika do szerokości mniejszej niż 2 metry. Przepis § 44 ust. 2 cyt. rozporządzenia należy ujmować zatem od strony negatywnej, a nie - jak wnosi strona - pozytywnej. Nieuprawniony jest pogląd strony, że jeśli szerokość chodnika po ewentualnej realizacji planowanego obiektu budowlanego będzie wynosić więcej niż 2 metry, to mamy doczynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, uzasadniającym udzielenie zezwolenia na lokalizację tej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, iż podczas postępowania wyjaśniającego prowadzonego w niniejszej sprawie, organ ustalił, iż nie zachodzi w niej szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż planowany lokal usługowy (zakład fryzjerski), który ma się mieścić w lokalu nr [...] usytuowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego może być bez przeszkód obsługiwany z klatki schodowej.

Stosownie do artykułu 7 k.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz mając na względzie zalecenia sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dał prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych nad interesem strony, który jest zaspokojony w znacznej mierze poprzez dostęp do lokalu z klatki schodowej.

Ponadto wskazał, że rozpatrując sprawę w kontekście rodzaju i celu projektowanej inwestycji, odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowych schodów w chodniku (bezpośredni dostęp do lokalu usługowego z ulicy) pozostaje bez wpływu na planowane przez stronę rozpoczęcie działalności gospodarczej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego t.j art. 39 ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek

2. naruszenie prawa materialnego - art. 31 ust. 1 Konstytucji RP t.j zasady równości

3. naruszenie prawa procesowego - art. 7, 10, 77, 80, 107, 136 KPA przez :

- zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie interesy indywidualnego strony oraz interesu społecznego w kontekście rodzaju i celu planowanej inwestycji

- uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym przez udzielenie negatywnej odpowiedzi na "podanie" z [...].01.2011 r. w przedmiocie przekazania sprawy do Oddziału GDDKiA w [...], celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a tym samym uniemożliwienie stronie zgłoszenia uzupełniających wniosków dowodowych przed organem odwoławczym.

Wskazując powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA Oddział w [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że aby ułatwić organowi wyjaśnienie i rozważenie okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy złożyła wniosek - podanie z [...].01.2001 r. o przekazanie sprawy do oddziału GDDKiA Oddział w [...]. Otrzymała jedynie zdawkową odpowiedź w piśmie z [...].02.2011 r., że podział kompetencji między Centralą GDDKiA a Oddziałem to wewnętrzna sprawa organu w sytuacji gdy w podaniu sygnalizowała konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w związku z treścią uzasadnienia wyroku WSA.

Z powyższych względów podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił wytycznych WSA ograniczając się jedynie do wywodów prawnych.

Nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 39 ust. 3 ustawy a także, że nie został przez organ II instancji rozważony jej wniosek w aspekcie interesu indywidualnego oraz interesu społecznego w kontekście planowanej inwestycji, na co wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku.

Jej zdaniem, decyzja GDDKiA ponownie akcentuje kwestię zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu pieszym w związku z planowaną inwestycją na chodniku pomijając fakt, że przepis art. 44 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. określa minimalną szerokość chodnika na 2 m , zaś w jej sytuacji chodnik będzie miał szerokość 2,6 m, a odległość naroża projektowanych schodów od znaku drogowego będzie wynosić 4 m.

Podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady równości wynikającej z art.31 ust. 1 Konstytucji RP, skoro wydał zezwolenie w swojej decyzji [...] z [...].05.2009 odnośnie lokalizacji schodów na ulicy praktycznie stanowiącej przedłużenie ulicy na której jest planowana moja inwestycja. Na dowód czego złożyła zdjęcie wskazując, że nie można różnorako traktować podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wskazał m.in., że uznanie administracyjne nie oznacza swobody organu administracji co do ustalenia stanu faktycznego, a zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Innymi słowy, uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy dokładnie ustalonym stanie faktycznym.

Nie jest możliwe, by w decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jaką jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], organ naruszył przepis prawa materialnego; organ mógłby ewentualnie naruszyć jedynie przepisy prawa procesowego, takie jak przepis art. 7 poprzez niewyważenie słusznego interesu strony i interesu społecznego oraz art. 77 poprzez nieuczynienie ustaleń faktycznych bądź też ich uczynienie w oparciu o niekompletny czy też nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy (vide: wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44). Powyższe oznacza, iż zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zawarty w przedmiotowej skardze, jest bezzasadny.

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1734/10 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], ponieważ w jego ocenie organ naruszył przepisy prawa procesowego: art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, sąd nie zalecił natomiast organowi przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarzut strony zawarty w skardze z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczący odmowy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego uznać zatem należy za chybiony. Ponadto, art. 136 k.p.a., na który powołuje się strona, nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego na podstawie art. 127 k.p.a. przez organ centralny.

Podtrzymał stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo wskazał, że jego rozstrzygnięcie nie dotyczy istoty planowanego przez stronę rozpoczęcia działalności gospodarczej. Posiadanie schodów zewnętrznych nie stanowi immanentnej cechy prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Lokal może być bowiem obsługiwany z klatki schodowej, co jest często stosowanym rozwiązaniem.

Zaś konieczność ochrony pasa drogowego w celu zapewnienia odpowiedniej przepustowości chodnika stanowi priorytet organu w ramach interesu społecznego, któremu organ przyznał prymat.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 484), organ wskazał, że dotyczy ona podmiotów, których sytuacja prawna i faktyczna jest podobna.

Stan faktyczny sprawy, na którą powołuje się strona, tj. sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację spocznika wejściowego do projektowanego lokalu usługowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W. [...]) w S. różni się znacząco od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Wskazał, że decyzja zezwalająca na lokalizację schodów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] została wydana w roku 2009, a niniejsze postępowanie toczy się w roku 2011. Ponadto postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r. dotyczyło krajowej nr [...], a niniejsze postępowanie dotyczy drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji natężenie ruchu pieszych poruszających się po chodniku będącym elementem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w 2009 r. nie jest takie samo jak natężenie tego ruchu zaobserwowane na chodniku drogi krajowej nr [...] w 2011 r. W odróżnieniu od analizowanego przypadku w sprawie z roku 2009 brak znaku drogowego w pobliżu schodów. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż planowane przez skarżącą schody znajdują się znacznie bliżej skrzyżowania niż schody przy ul. W.

W konsekwencji organ uznał, że nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa.

Podtrzymał stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono bowiem, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowych schodów w chodniku (bezpośredni dostęp do lokalu usługowego z ulicy) pozostaje bez wpływu na planowane przez stronę rozpoczęcie działalności gospodarczej, co należy rozumieć w ten sposób, iż rozstrzygnięcie to nie dotyczy istoty tego zagadnienia, czyli nie rozstrzyga o prowadzeniu takiej działalności przez stronę (tj. nie odmawia stronie zgody na jej prowadzenie). Posiadanie zaś schodów zewnętrznych do lokalu (w której to kwestii wypowiada się organ w niniejszej sprawie) na pewno nie stanowi immanentnej cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem organu nie ma przeszkód, by lokal strony był obsługiwany z klatki schodowej, co jest zresztą często stosowanym rozwiązaniem. Po wyważeniu sprzecznych interesów: strony i społecznego, organ przyznał zatem priorytet interesowi społecznemu, tj. konieczności ochrony pasa drogowego (konieczności zapewnienia odpowiedniej przepustowości chodnika), które to zadanie jest ustawowym obowiązkiem zarządcy danej drogi.

Ustalenie, czy w danej sprawie w ogóle może być mowa o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest pierwszym etapem postępowania wyjaśniającego w przedmiocie lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym. Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi pozytywnej na to pytanie, organ bada, czy gdyby wydano wnioskowane zezwolenie, nie zostałyby naruszone przepisy szczególne, w tym przepis § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Nadto, co należy podkreślić w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a. Sąd tak, jak i organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 20010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1734/10.

Na gruncie związania tą oceną i wskazaniami należy stwierdzić, że organ dokonał rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej też u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Jest zasadą - wynikającą z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie podnosi się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy mają charakter uznaniowy.

Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dostatecznie obowiązek oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie zezwolenia. Ograniczenie kontroli sądowej do badania zgodności decyzji z prawem (a nie z punktu widzenia słuszności i celowości) nie oznacza, że Sąd bada jedynie, czy wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, decyzja organu I i II instancji przedstawia ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i zawiera uzasadnienie prawne, które wyraża się w przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji oraz ich wyjaśnieniu na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W świetle powyższego organ dostatecznie uzasadnił stanowisko, dlaczego nie uznał wniosku strony o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] przy ul. O. w S. za szczególnie uzasadniony przypadek o ile strona ma możliwość korzystania na potrzeby zakładu fryzjerskiego – z klatki schodowej. Możliwość ta uprawniała zatem do uznania, że interes skarżącej w znacznej mierze jest zaspokojony, co oznacza, że w świetle art. 39 ust. 3 cyt. ustawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, by odmówić przyjęcia prymatu interesu publicznego. W interesie publicznym jest bowiem, czy chodnik usytuowany w pasie drogi krajowej nr [...] służył do celów do jakich jest przeznaczony.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.