Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1120/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r. nr KOC/385/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku z 25 stycznia 2021 r. L. B., decyzją 1 marca 2022 r. nr KOC/385/Go/21 stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] uległo z dniem 16 września 2021 r. umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50. poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Zgodnie z art. 1 dekretu wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy, a zatem również nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], przeszły na własność gminy m. st. Warszawy (później Skarbu Państwa).

18 października 1948 r. został złożony do Zarządu Miejskiego [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Orzeczeniem administracyjnym Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. nr [...] odmówiono S. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Ww. orzeczenie zostało doręczone 4 maja 1950 r.

26 stycznia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek z 25 stycznia 2021 r. L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją 1 marca 2022 r. stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. uległo z dniem 16 września 2021 r. umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu organ wskazał, że 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy zmieniającej. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane jest w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. Ww. decyzja została doręczona 4 maja 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. został sporządzony 25 stycznia 2021 r. i wniesiony do SKO 26 stycznia 2021 r.

Zatem - w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 marca 2022 r. L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenie należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postępowania i wydania w nim decyzji merytorycznej; 2. naruszenie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE C z 14 grudnia 2007 r.) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenie należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postępowania i wydania w nim decyzji merytorycznej; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, zaskarżonej decyzji zarzucił: 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez brak wskazania w decyzji umarzającej postępowanie, że: - decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, - z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 kpa nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, - z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 kpa oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, nie można stwierdzić jej nieważności, podczas gdy zamieszczenie powyższych rozstrzygnięć w treści decyzji jest podyktowane zastosowaniem prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz prounijnej wykładni prawa, a brak zamieszczenia powyższych informacji w treści decyzji może uniemożliwić dochodzenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu, co stanowi ograniczenie prawa własności i prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczenie. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący: 1. w przypadku uwzględnienia zarzutów podniesionych w punkcie 1 i 2, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia; 2. w przypadku uwzględnienia zarzutu podniesionego w punkcie 3, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, zawierającej jednocześnie stwierdzenia, że: - decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, - z powodu nastąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 kpa nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, - z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 kpa oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, nie można stwierdzić jej nieważności, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia.

Jednocześnie L. B. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto, w przypadku wątpliwości powziętych przez Sąd, co do niezgodności zastosowanych przez organ przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów unijnych, wniósł o: 1. zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi: - czy art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nakazujący stwierdzenie umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu, z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest zgodny z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, tj. jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, w przypadku uznania stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu za zgodne z podanym wzorcem kontroli: - czy art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej rozumiany w ten sposób, że wydanie decyzji orzekających umorzenie takich postępowań z mocy prawa zawierających jedynie stwierdzenie, że na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a niezawierających stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, jest zgodny z istotą prawa do własności, prawa dziedziczenia oraz umożliwia dochodzenie należnego odszkodowania za wywłaszczenie, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; 2. zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, aby na gruncie prawa krajowego istniał i był stosowany przepis nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na upływ określonego czasu od wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności lub wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskich, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy na mocy dekretu, które to umorzenia prowadzą do uniemożliwienia dochodzenia należnego odszkodowania za niezgodne z prawem krajowym wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie dodając, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa aktualnie obowiązującego, co wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy L. B., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Decyzja tego rodzaju kończy indywidualną sprawę administracyjną (taką sprawą było niniejsza sprawa nieważnościowa) w inny sposób, niż co do istoty sprawy (art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa).

Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 1950 r. weszło do zewnętrznego obrotu prawnego i zostało doręczone 4 maja 1950 r. S. B. (przeddekretowej właścicielce spornej nieruchomości), co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Na fakt otrzymania powyższego orzeczenia administracyjnego S. B. powołała się także w swoim piśmie do Prezydium Rady Narodowej w [...] z 12 lipca 1950 r. (data wpływu do organu) o wydanie zaświadczenia, że na własność Gminy [...] przeszedł nie tylko plac przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ale też wszystkie budynki i fragmenty murów tejże posesji.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane wnioskiem z 25 stycznia 2021 r. (data nadania podania za pośrednictwem poczty na adres organu), zostało umorzone z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu naruszenia art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09). Te uwagi można odnieść także do administracyjnego postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Trzeba przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, gospodarki terenami, wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1950 r. w trybie tzw. nadzoru.

Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.

Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero w 1980 r. W tym czasie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).

Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.

Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.

Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.

Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).

Dodatkowo trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).

Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa, czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.

Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. Trybunał przypomniał, że dekret, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych dekretowo nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).

Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.

Rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii państwo-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.

Z opisanych wyżej powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w szczególności odszkodowania.

Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).

Sąd nie widział zatem potrzeby wystąpienia w tej konkretnej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym w skardze.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE z pytaniem prejudycjalnym o sformułowaną w skardze interpretację art. 17 ust. 1 Karty Praw podstawowych Unii Europejskiej Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 KPP każdy ma prawo do władania mieniem nabytym zgodnie z prawem, używania go, rozporządzania nim i przekazania go w drodze spadku i że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Poza tym korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny.

Art. 17 ust. 1 KPP zawiera trzy odrębne normy. Pierwsza z nich, wyrażona w zdaniu pierwszym, ma charakter ogólny i konkretyzuje zasadę poszanowania własności. Druga, zawarta w zdaniu drugim tego ustępu, dotyczy pozbawienia własności i uzależnia je od spełnienia określonych warunków. Trzecia z tych norm, zawarta w zdaniu trzecim tego ustępu, przyznaje państwom uprawnienia w szczególności do regulowania korzystania z mienia w zakresie niezbędnym dla interesu ogólnego (por. wyrok TSUE z 5 maja 2022 r. sygn. akt C-83/20).

Trzeba też mieć na uwadze, że wątpliwości skarżącego co do niezgodności art. 158 § 1 kpa i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z prawem unijnym (art. 17 ust. 1 KPP) wymagały wskazania, że niezgodność z prawem wynika z naruszenia norm prawa Unii Europejskiej albowiem niewystarczające jest przytoczenie przez skarżącego przepisu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej bez powiązania go z przepisem prawa Unii Europejskiej, który był stosowany lub powinien być stosowany w tej sprawie. Zakres zastosowania praw i zasad zawartych w KPP został uregulowany w jej art. 51 ust. 1. Stosownie do art. 51 ust. 1 KPP prawa i zasady w niej określone są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej (por. postanowienie NSA z 17 września 2020 r. sygn. akt I ONP 4/20).

Jednocześnie, zgodnie z orzecznictwem europejskim ochrona, jaką zapewnia art. 17 ust. 1 KPP dotyczy praw o charakterze majątkowym, z których w porządku prawnym wynika ustalona sytuacja prawna, pozwalająca podmiotowi tych praw na korzystanie z nich we własnym interesie. Ochrona przyznana w powyższym przepisie nie dotyczy interesów, czy oczekiwań o niepewnym, z samej ich natury, charakterze (por. wyrok TSUE z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt C-798/18; wyrok TSUE z 21 maja 2019 r. sygn. akt C-235/17).

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący, po pierwsze - nie wskazał, którą normę z art. 17 ust. 1 KPP naruszały art. 158 § 1 kpa i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Po drugie – nie wskazał żadnego, innego niż art. 17 ust. 1 KPP, przepisu prawa unijnego, który naruszałyby wyżej wskazane przepisy prawa krajowego. Po trzecie - nie wskazał żadnego roszczenia, czy prawa o charakterze majątkowym, które zostało naruszone poprzez zastosowanie przez Ministra art. 158 § 1 kpa i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Skarżący pomija to, że prawo do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie ma charakteru zbywalnego roszczenia, czy prawa majątkowego. Nie można tego prawa uznać za ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Sama możliwość ubiegania się o weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym nie gwarantuje prawa do uzyskania odszkodowania. Roszczenie (rzeczowe) z art. 7 ust. 1 dekretu zostało skonsumowane poprzez uostatecznienie się decyzji z 15 kwietnia 1950 r. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykraczało zagadnienie zgodności z prawem unijnym art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) dotyczącego (pieniężnych) roszczeń dekretowych.

Z tych względów Sąd nie uczynił zadość powyższemu wnioskowi skarżącego.

Na zakończenie Sąd uznał za konieczne odniesienie się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że spadkobiercy S. B. mieli już po 1980 r. możliwość weryfikacji orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1950 r. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ze znanych sobie względów, skupili się na podejmowaniu działań prawnych, nakierowanych na uzyskanie odszkodowania za przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu. Z notatki służbowej z [...] maja 1990 r. wynika, że Z. B. ubiegał się o odszkodowanie wnioskiem z [...] marca 1990 r. Po śmierci Z. B. i po wydaniu decyzji odmownej z [...] października 1991 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania L. B. i I. T. (spadkobiercy po Z. B.) domagali się w piśmie z 28 sierpnia 1992 r. kontynuowania z ich udziałem postępowania odwoławczego zainicjowanego poprzez wniesienie odwołania przez T. B. w piśmie z 13 listopada 1991 r. (jednego ze spadkobierców Z. B.).

Losami przedmiotowej nieruchomości interesował się profesjonalny pełnomocnik T. B. o czym świadczą jego pisma z: 16 października 2012 r.,12 listopada 2012 r., 18 września 2013 r. T. B. poprzez profesjonalnego pełnomocnika domagała się stwierdzenia nieważności decyzji odmownej z [...] października 1991 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania już w 2014 r., o czym świadczy wniosek z 14 lipca 2014 r. i sama osobiście interesowała się przebiegiem tego postępowania (pismo T. B. z 5 kwietnia 2017 r. i 24 stycznia 2017 r., Karty przejęcia interesanta m.in. z 10 maja 2017 r., 26 marca 2018 r., 10 września 2018 r., 17 czerwca 2019 r.). Postępowanie to przejął do rozpoznania Wojewoda Mazowiecki (pismo organu z 12 sierpnia 2020 r. i 21 kwietnia 2022 r.).

Trzeba wskazać, że obecny pełnomocnik skarżącego już w 2015 r. i 2017 r. interesował się stanem faktycznym i prawnym przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy jego wniosek o udostępnienie akt sprawy (pismo z 31 maja 2015 r. i 13 czerwca 2017 r., Karta przyjęcia interesanta z 31 maja 2017 r.), czy wniosek o udostępnienie akt własnościowych (pismo z 18 lutego 2020 r. i 21 maja 2020 r.). Akta te zostały udostępnione pełnomocnikowi, np. 23 czerwca 2017 r. i 27 lutego 2020 r.

Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1950 r. L. B. złożył dopiero 25 stycznia 2021 r.

Z opisanych wyżej okoliczności wynika, że po 1980 r. spadkobiercy S. B. działając najpierw samodzielnie (Z. B., I. T.), a następnie poprzez profesjonalnych pełnomocników (T. B., L. B.) obrali taką, a nie inną, taktykę w zakresie działań reprywatyzacyjnych, która koncentrowała się na uzyskaniu odszkodowania, a następnie na sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

Jednak – obiektywnie rzecz biorąc – trzeba stwierdzić, że już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 skarżący w porozumieniu z pełnomocnikiem mógł podjąć decyzję o wystąpieniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1950 r.

Nie są natomiast znane Sądowi powody zainicjowania przez L. B. dopiero w 2021 r. postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1950 r.

Opisany wyżej stan faktyczny dowodzi zaś tego, że problemem w niniejszej sprawie nie było wejście w życie ustawy zmieniającej, lecz niepodejmowanie przez wiele lat (po 1990 r.) przez spadkobierców S. B. decyzji o uruchomieniu postępowania nieważnościowego wobec orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1950 r.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.