Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1750/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 3, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 40/09 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 40/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego K. M. z dnia 1 grudnia 2008 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujący stan faktyczny sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz Policji K. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego roszczenia jako prawa nabyte są uzasadnione, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie IV SA/Gl 434/06, którym stwierdzono nieważność decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07.

W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Powiatowy Policji w Ś. , pismem informacyjnym z 3 lutego 2009 r. znak (...) udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U Nr 100, poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznająca przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Przy czym zarówno w kraju jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 r. skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant stwierdził, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie – z mocy prawa – z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r.

Organ wskazał, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego, dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 K.p.a. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej, w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji, ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone.

Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. K. M. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami, z powołaniem na przepisy art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a.

Pismem z dnia 21 maja 2009 r. znak (...) Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Ś. , zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a.

K. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, w której wniósł o:

– stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,

– wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w Ś. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącego, iż pobierał równoważnik corocznie do 2005 r. podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta (rencisty) policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów – inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje brak decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nie jest możliwe jednoznaczne także ustalenie, czy decyzja taka skierowana została do K. M. jeszcze jako funkcjonariusza Policji czy gdy w służbie już nie pozostawał. Jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w 2005 r. Z akt sprawy nie wynika również czy decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego i ewentualnie w jakim trybie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. Zatem w kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia 1 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006–2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący, powołując się na treść ww. decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006–2008.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia i skargi oraz pism uzupełniających, nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej treści jego zadania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. . Z jednej strony bowiem K. M. zgłasza roszczenie o wypłatę (z odsetkami) należnego mu równoważnika, którego został pozbawiony, stojąc na stanowisku, iż prawo do niego przysługuje mu mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości, czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku – żąda jedynie wypłaty równoważnika (w jej ocenie należnego jej z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W sytuacji niejednoznaczności żądania strony, na zasadzie art. 9 K.p.a. organ winien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji w Ś. , którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z 3 lutego 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść żądania K. M. . W ocenie Sądu pierwszej instancji, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej jest niedopuszczalne i może doprowadzić do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, na którą powołuje się skarżący stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, a to z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został – zdaniem organu – wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. podstawy prawnej (tj. § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) istnienia uprawnień emerytów (rencistów) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznająca skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 K.p.a.).

Sąd pierwszej instancji nie podziela stanowiska organu, iż wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. We wniosku z 1 grudnia 2008 r., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, skarżący jako emerytowany funkcjonariusz wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienie jej sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Strona skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zdaniem Sądu pierwszej instancji ocenić jako uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w Ś. .

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Ś. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie określa się, iż prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

W tym stanie rzeczy słusznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzeń m.in. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych uprawnienie to emerytom i rencistom policyjnym cofnął. Skutkiem tej nowelizacji jest to, iż zdaniem organu administracji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw z zakresu równoważnika za remont, nie ma sprawy administracyjnej jak i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych, uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Z przepisów ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś delegacja ustawowa upoważniała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania tego równoważnika. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenia a następnie rozporządzenia z postanowieniami dotyczącymi emerytów i rencistów policyjnych w sposób jednoznaczny wykroczyły poza upoważnienie ustawy. Potwierdzenie takiego stanowiska znajdujemy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 wypowiadającego się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin.

W opinii kasatora stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Ś. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymiot funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.) uznać należy za chybiony i przyjęty w sposób dowolny, rozszerzający wykładnię stosowania przepisów bezzasadnie. Nie można bowiem uznać, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, że powoływana przez Sąd ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiła podstawę do przyznawania równoważnika na zasadach jak dla policjantów oraz wskazywała właściwy organ do rozpatrzenia żądania emeryta policyjnego w sytuacji braku przesłanek zawartych w art. 1 pkt 1 K.p.a. Artykuł 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1) ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę to jest policjantów. Rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie.

Odnosząc się do stwierdzenia naruszenia art. 35 K.p.a. zdaniem kasatora bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji w Ś. , właściwą formą odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd, naruszono by przepisy o właściwości a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zapatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Skarżący uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont najmowego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał to Sąd, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosowanym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania.

Poglądu tego nie można zaakceptować. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 marca 1993 r. przyznano K. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc jednoznacznie, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie utraciła swojej mocy po zmianie tego stanu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość powoduje wygaśnięcie decyzji przyznającej to uprawnienie z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemająca wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.

Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku.

Powyższe stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Nietrafny jest w tej sytuacji pogląd organu o niejako "automatycznym" wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie do zaakceptowania jest wobec tego w państwie prawa sytuacja, w której obywatela o utracie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną uprawnienia zawiadamia się pismem. Zasady konstytucyjne, w tym konstytucyjne prawo do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagają, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a zmiany tej sytuacji zgodne były z zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. i umożliwiały kontrolę sądową.

Zgodnie z treścią art. 61 §1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 §1 K.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 K.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 K.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącego przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, zmienił się ponadto stan prawny poprzez uchylenie § 8 ww. rozporządzenia z 2002 r.

Nietrafny jest wobec powyższego pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku.

Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.

Powyższe rozważania pozwalają uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego za bezpodstawne.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.