Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 484/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "A" w G. na decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy założenia szkoły publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Stowarzyszenie [...] "A" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na założenie z dniem 1 stycznia 2010 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w G.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 24 września 2009 r., złożonym w dniu 29 września 2009 r., powołując się na przepis art. 58 ustawy o systemie oświaty, skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Burmistrza [...] o udzielenie zgody na założenie publicznej szkoły podstawowej o nazwie "[...]". Jako datę rozpoczęcia działalności wskazano dzień 1 stycznia 2010 r. (pkt 4 wniosku), określając przewidywaną liczbę uczniów na 55 (47 deklaracji rodziców na piśmie i 8 ustnych). W punkcie 9 wskazano, że szkoła podstawowa w G. stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w gminie, gdyż dzieci z tej i sąsiednich miejscowości muszą być dowożone do szkół oddalonych ponad 3 km od miejsca ich zamieszkania. Poza tym do wniosku dołączono odpis aktualny z KRS dotyczący Stowarzyszenia, statut Stowarzyszenia, projekt aktu założycielskiego wnioskowanej szkoły, projekt statutu tej szkoły, kopię przedwstępnej umowy użyczenia nieruchomości w G. wraz z wyposażeniem, zawartej przez Stowarzyszenie z Gminą [...] w dniu 20 sierpnia 2009 r., informacje o kwalifikacjach i uprawnieniach dyrektora szkoły wraz z jego oświadczeniem i zaświadczeniem lekarskim, wykaz nauczycieli, którzy zgłosili gotowość prowadzenia nauki we wnioskowanej szkole, zobowiązanie Stowarzyszenia do zapewnienia warunków działania szkoły, a także wniosek o dołączenie opinii Komendanta Państwowej Straży Pożarnej i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie warunków bezpieczeństwa i higieny w budynku, będących w posiadaniu gminy, z wyjaśnieniem, że wnioskodawca nie miał zdolności prawnej do wystąpienia o powyższe opinie i uzyska je dopiero z chwilą podpisania umowy użyczenia budynku.

Decyzją z dnia 19 października 2009 r. Burmistrz [...] odmówił wydania zezwolenia na założenie z dniem 1 stycznia 2010 r. wnioskowanej szkoły.

W wyniku odwołania Stowarzyszenia, wniesionego - zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji - do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, i przekazanym przez Kolegium Opolskiemu Kuratorowi Oświaty celem rozpatrzenia według właściwości, Opolski Kurator Oświaty decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż budynek szkoły w G. jest nadal utrzymywany przez gminę ze względu na funkcjonowanie w nim oddziału przedszkolnego, na tym etapie postępowania decyzja o odmowie otwarcia szkoły jest niezrozumiała. Poza tym, akcentując brak dokonania przez organ pierwszej instancji oceny zasadności powstania szkoły w Ga., organ odwoławczy podał, że nie do końca wzięto pod uwagę warunki lokalowe i dydaktyczne spełniane przez budynek szkolny w G., a także nie bez znaczenia jest fakt, że dzieci poprzez dojazd zostały pozbawione możliwości uczestnictwa w nadobowiązkowych zajęciach pozalekcyjnych, będących zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty podstawowymi formami działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, jak również wydłużył się czas pozostawania dzieci poza domem rodzinnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił udzielenia zezwolenia na założenie z dniem 1 stycznia 2010 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w G. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 58 ust.3 w zw. a art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46 poz.438) oraz art. 104 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpatrując sprawę poddał analizie uwarunkowania dotyczące likwidacji z dniem 1 września 2009 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w G., w tym analizę i ocenę działalności dydaktycznej szkół w G. i G. opracowaną przez Kuratorium Oświaty w Opolu, ocenę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., ocenę stanu technicznego budynków szkół w G. i G., opinię ZNP, analizę demograficzną, względy ekonomiczne oraz perspektywy funkcjonowania placówek oświatowych na najbliższe lata. Dalej organ obszernie opisał działania podejmowane w ramach procedury poprzedzającej podjęcie przez Radę Miejską w G. uchwały z dnia 22 kwietnia 2009 r. o likwidacji szkoły w G. Następnie, nawiązując do swej poprzedniej decyzji z dnia 19 października 2009 r., organ stwierdził, że przed jej wydaniem dodatkowo zasięgnął opinii Rady Miejskiej w G., która wskazała, że likwidacja placówki nastąpiła z przyczyn niekorzystnych prognoz demograficznych, braku ciągłości oddziałowej, prowadzenia zajęć klas łączonych, co pociąga za sobą nieuzasadnione wydatki finansowe oraz stwarza niekorzystne warunki do nauki dla dzieci. Wszystkim uczniom zapewniono bezpłatny dowóz do Publicznej Szkoły Podstawowej w G. oraz opiekę w czasie jego trwania, opiekę świetlicową, żywienie, a także możliwość uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych, co spełnia wymogi z art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Brak jest przy tym uwag ze strony rodziców i nauczycieli odnośnie realizacji zajęć w tej szkole, jak i dowozu do niej. Poza tym Burmistrz wskazał, że przedstawione prace, analizy, oceny, uchwały i decyzje są efektem wieloletniej pracy nad utworzeniem optymalnej sieci placówek na terenie Gminy, a stworzona w ich wyniku sieć i rozwiązania organizacyjne są uzasadnione pod wieloma względami, a w szczególności efektywnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, dostępnością (dowozy uczniów oraz opieka podczas dowozu), organizacją szeregu form pracy pozalekcyjnej i pozaszkolnej, liczebnością oddziałów i ciągłością pracy (m.in. likwidacja klas łączonych), polityką kadrową, względami ekonomicznymi i perspektywą funkcjonowania placówek na najbliższe lata. Ponadto, na podstawie dokumentacji kontroli przeprowadzonej w dniach 17 grudnia 2009 r. i 8 stycznia 2010 r. przez wizytatora Kuratorium Oświaty w obiektach szkolnych w G. i G. organ stwierdził, że wszystkie działania organu prowadzącego były konsekwentne, oparte o wnikliwe analizy i oceny jednostek nadzoru (Sanepid, Kuratorium Oświaty, Pracownia architektoniczna w Opolu) oraz wizje lokalne, a warunki do realizacji obowiązku szkolnego są spełnione w świetle obowiązujących przepisów i nie uległy pogorszeniu w stosunku do poprzednich rozwiązań. Końcowo organ odnotował, że pismami z dnia 22 i z dnia 23 lutego 2010 r. oraz spotkaniami, jakie odbyły się w dniach 2 marca 2010r. i 7 kwietnia 2010 r., dopełniono obowiązku zapewnienia w postępowaniu czynnego udziału stronie, która nie wniosła żadnych żądań (uwag i wniosków).

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] "A". Domagając się jej zmiany i wydania zezwolenia na założenie szkoły, zarzucono błędną interpretację ustawy o systemie oświaty, odwoływanie się do faktów nieistniejących lub nie mających związku z wnioskiem oraz posługiwanie się nieprawdą. W uzasadnieniu wskazano, że przewlekłość postępowania ma na celu zniechęcenie do aktywności społecznej i podniesiono, że dzieci w oczekiwaniu na autobus musiały stać na mrozie i uczęszczać do szkoły, w której na korytarzu panuje niska temperatura. Kwestionując stwierdzenia dotyczące braku uzupełnienia przez wnioskowaną szkołę sieci placówek zarzucono, że sprowadzają się one wyłącznie do zapewnienia transportu, a taka interpretacja przepisu art. 17 o systemie oświaty prowadziłaby do możliwości likwidacji wszystkich szkół za wyjątkiem jednej, do której dzieci dowożone byłyby z odległości nawet kilkudziesięciu kilometrów. Zdaniem Stowarzyszenia, sieć placówek publicznych winna być tworzona jedynie z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w którym nie ma delegacji do innych ustępów tego przepisu, a które mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe utworzenie prawidłowej sieci placówek. Tymczasem, w odniesieniu do dzieci z G., S. i M., szkoła w G. nie spełnia wymogu maksymalnej odległości określonej w art. 17 ust. 1. Dalej Stowarzyszenie stwierdziło, że Szkoła w G. umożliwia kilkadziesięciorgu dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego w normalnych warunkach. Poza tym, według Stowarzyszenia, zorganizowanie dojazdu do placówki w G. nie jest równoznaczne z zapewnieniem odpowiednich warunków do spełnienia obowiązku szkolnego, będącego obowiązkiem gminy, gdyż w Gminie [...] uczniowie nie mają zapewnionego dowozu na zajęcia pozaszkolne, o których mowa w art. 64 ustawy o systemie oświaty. Poza tym w czasie mrozów w budynku szkoły w G. panowała niska temperatura, co stwierdzili rodzice i fakt ten był wielokrotnie zgłaszany. Nadto, lekcje w szkole w G. rozpoczynają się o godz. 730, stąd dzieci dowożone z G. muszą być na przystanku już o godz. 700 i konsekwencją spóźnienia na autobus jest nieobecność w szkole, co jest przez niektórych uczniów wykorzystywane, tym samym system stworzony przez gminę uczy patologicznych zachowań. W odwołaniu zaznaczono też, że utworzenie placówki stowarzyszeniowej nie jest "ponownym utworzeniem placówki", ale stworzeniem nowego podmiotu, działającego według innych reguł prawnych, uzasadnienie zamknięcia szkoły w G. nie ma związku z wnioskiem Stowarzyszenia, gdyż brak jest regulacji prawnej uzależniającej istnienie szkoły stowarzyszeniowej od zamknięcia szkoły prowadzonej dotychczas przez gminę, a także od danych demograficznych, przyszłości nauczycieli zatrudnionych w szkole gminnej albo gotowości gminy do zorganizowania dowozu dzieci. Podmiotem edukacji są jedynie dzieci i ich potrzeby, stąd jedynie ich dobro powinno być brane pod uwagę przy tworzeniu sieci placówek publicznych, a nie potrzeby kadrowe i ekonomiczne władz oraz ich wygoda. Zarzucono też, że w świetle rozporządzenia Ministra Edukacji opinia Rady Gminy nie stanowi kryterium oceny wniosku o wyrażenie zgody na założenie szkoły, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że Burmistrz zgodziłby się na powstanie szkoły niepublicznej. Końcowo Stowarzyszenie wskazało, że od maja 2009 r. składano wnioski najpierw o przekazanie szkoły publicznej, a następnie o jej założenie, wobec czego przedwstępna umowa użyczenia budynku, który zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 kwietnia 2009 r. ma zostać wykorzystany do realizowania potrzeb społeczności lokalnej, odnosi się do powstania szkoły publicznej. Przy piśmie z dnia 29 maja 2010 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, Stowarzyszenie przedłożyło aktualny odpis KRS. Dodatkowo zarzuciło, że dowóz dzieci jest realizowany autobusem o zbyt małej liczbie miejsc siedzących oraz że droga z G. do G. nie gwarantuje bezpieczeństwa dowozu, gdyż zdarzały się wypadki z udziałem gimbusu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając obszerne fragmenty treści decyzji organu pierwszej instancji oraz odwołania złożonego przez Stowarzyszenie. Dalej, przywołując treść art. 58 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazał, że od dnia 2 kwietnia 2009 r. wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej nie jest uwarunkowane pozytywną opinią kuratora oświaty. Ponadto, przytaczając przepisy §§ 2, 3 i 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2004 r. wywiódł, że do złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły Stowarzyszenie nie dołączyło wymaganych przepisem § 3 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia opinii właściwego miejscowo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej i Inspektora Sanitarnego. Opinie te zostały przedłożone dopiero w lipcu 2010 r., w toku postępowania odwoławczego, przy czym z opinii Komendy Powiatowej Straży Pożarnej wynika, że budynek szkoły w G. nie spełnia przepisów ochrony przeciwpożarowej, natomiast opinia Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w B. jest pozytywna pod warunkiem usunięcia, do czasu rozpoczęcia użytkowania obiektu, nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli Straży Pożarnej. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził postępowanie uzupełniające odnośnie statutowej działalności Stowarzyszenia, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, i stwierdził, iż dopiero w zmienionym statucie, przedłożonym w dniu 2 czerwca 2010 r., w § 9 wprowadzono ust. 4 zapis określający cele i sposoby działania Stowarzyszenia, przewidujący, że są nimi edukacja dzieci i młodzieży, a w szczególności założenie szkoły podstawowej i niepublicznej w G. i szkół lub filii szkoły w innych miejscowościach; założenie i prowadzenie szkoły, przedszkola publicznego lub niepublicznego w G. i przedszkoli lub oddziałów przedszkoli w innych miejscowościach; założenie i prowadzenie szkół ponadpodstawowych publicznych lub niepublicznych. Organ wskazał, że niedostrzeżone przez organ pierwszej instancji braki wniosku Stowarzyszenia, które w swoich celach statutowych nie zakładało prowadzenia działalności oświatowej, a nadto nie dołączyło wymaganych opinii, winny skutkować odmową wydania zezwolenia. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego strona wystąpiła o opinię do Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B., z której wynika, że budynek szkoły nie spełnia wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze przyczynę odmowy wydania zezwolenia przez organ pierwszej instancji, jaką była bezpośrednia przesłanka z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zawierająca wymóg, by utworzenie szkoły stanowiło korzystne uzupełnienie sieci w tej miejscowości, gminie, powiecie, prowadził dalej postępowanie odwoławcze w aspekcie tej okoliczności. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że ocenił sieć szkół w Gminie, na podstawie mapki sieci szkół, harmonogramów dowozu i odwozu z uwzględnieniem liczby dzieci oraz posiadanej analizy i oceny działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej Publicznej Szkoły Podstawowej w G., a także dokumentacji oceny technicznej porównawczej, dokonanej przez pracownię architektury, w tym również protokołu przeglądu powakacyjnego szkoły w G., dokonanego w dniu 1 września 2009 r. Na tej podstawie stwierdził, że funkcjonująca sieć szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...] jest zorganizowana w sposób umożliwiający dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Z uwagi na odległości uczniów do szkoły w G., wynoszące ok. 7,5 km z M., ok. 5,5 km. z G. i ok. 6 km. z S., gmina zorganizowała transport i opiekę w czasie przewozu dla 44 dzieci, tj. 30 uczniów klas I-IV (w tym 20 uczniów z G., 4 uczniów z S. i 6 uczniów z M.) oraz 14 uczniów klas V-VI (w tym 8 uczniów z G., 4 uczniów z S. i 2 uczniów z M.). Transport zorganizowano w godzinach od 700 do 725, a w godzinach popołudniowych od 1300 do 1325 oraz 1425 do 1445. Poza tym organ wskazał, że zaopiniował pozytywnie zamiar likwidacji szkoły w G. z dniem 1 września 2009 r., gdyż wówczas przemawiały za tym niekorzystne dane demograficzne na najbliższe lata z tendencją malejącą, nauka odbywała się w klasach łączonych, brak było zachowania ciągłości oddziałowej, a warunki nauki w szkole w G. nie budziły zastrzeżeń. W tej szkole z dniem 1 września 2009 r. dzieci podjęły naukę, natomiast Gmina zorganizowała dowóz, opiekę w czasie dojazdu, opiekę świetlicową i możliwość uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych. Następnie organ odwoławczy podał, że funkcjonująca w gminie sieć szkół i placówek publicznych jest uzasadniona przede wszystkim efektywnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, dostępnością w postaci zabezpieczenia bezpłatnego dowozu, organizacji szeregu form pracy pozalekcyjnej i pozaszkolnej, liczebnością oddziałów i ciągłością pracy (likwidacja klas łączonych), polityką kadrową, względami ekonomicznymi i perspektywą funkcjonowania sieci w najbliższej przyszłości. Odnośnie zarzutów odwołania, dotyczących bezpieczeństwa i braku dowozu dzieci na zajęcia pozalekcyjne oraz niskiej temperatury w budynku szkoły w G., organ odwoławczy wskazał, że dopuścił w tym zakresie wyjaśnienia dyrektora tej szkoły oraz dyrektora Gminnego Zarządu Szkół i Przedszkoli w G., które nie potwierdzają stawianych oskarżeń, gdyż harmonogramy dowozów są ustalane w sposób zapewniający optymalne i zgodne z przepisami wykorzystanie liczby miejsc siedzących i stojących w autobusach szkolnych, stan techniczny pojazdów i kwestie przewozu określonej liczby uczniów podlegają kontroli zarówno gminy, jak i odpowiednich służb. Nadto wszystkie dzieci mają możliwość uczestniczenia w zajęciach pozalekcyjnych i biorą w nich czynny udział, gdyż opracowano harmonogram zarówno tych zajęć, jak i kół zainteresowań oraz zajęć świetlicowych z uwzględnieniem rozkładu jazdy autobusów szkolnych. Szkoła zabezpiecza też dojazd dzieci na uroczystości odbywające się w godzinach popołudniowych. Szkoła w G. ma wymienione okna i drzwi, jest szczelna i dobrze ogrzewana, piec nie był wygaszany przez cały okres grzewczy, nadto zajęcia nie były zawieszane z uwagi na niedogrzanie pomieszczeń. Stan techniczny budynków oraz kwestie bezpieczeństwa we wszystkich obiektach oświatowych Gminy stanowią temat systematycznych przeglądów prowadzonych przez dyrektorów placówek i społecznych inspektorów pracy. Organ odwoławczy potwierdził, że w dniu 27 maja 2010 r. miał miejsce niegroźny w skutkach wypadek autobusu szkolnego, jednak stwierdził, że nie jest właściwy do oceny jego przyczyn, natomiast do kuratorium nie wpłynęły skargi innych rodziców, które mogłyby potwierdzić zarzuty odnośnie braku bezpieczeństwa dzieci w czasie dojazdu, zawinione przez gminę. W konkluzji organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie spełniło koniecznych warunków, które mogłyby skutkować wydaniem zezwolenia na założenie Publicznej Szkoły Podstawowej w G., jakimi były brak pozytywnej oceny, iż utworzenie wnioskowanej szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tym rejonie, a także brak opinii Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w B., że budynek w G. spełnia wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej. W skardze na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie zasad współżycia społecznego (art. 5 K.c.), Stowarzyszenie wniosło "o dokonanie w drodze wyjątku – z uwagi na przedmiot sporu – merytorycznej zmiany decyzji względnie jej uchylenie". W uzasadnieniu powtórzono i rozwinięto zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczące uciążliwości związanych z dowozem dzieci oraz braku spełnienia norm przenikania ciepła przez szkołę w G. Zarzucono, że organ odwoławczy wskazał trzy przyczyny odmowy wydania zezwolenia, przy czym jedną z nich był brak celu statutowego w postaci działalności oświatowej. W tym zakresie skarżące Stowarzyszenie podniosło, że przepis § 4 rozporządzenia nie zawiera takiego wymogu, a nadto, że zapis § 10 statutu, który został przedłożony wraz z wnioskiem, przewidywał prowadzenie szkoły. Odnosząc się do kwestii nieprzedłożenia wraz z wnioskiem opinii straży pożarnej i sanepidu o stanie bezpieczeństwa budynku w G., strona skarżąca wywiodła, że organ pierwszej instancji zwolnił ją z tego obowiązku, gdyż budynek jest działającą placówką oświatową, a wszelkie pozwolenia są w posiadaniu Gminnego Zarządu Szkół i Przedszkoli. W zaufaniu do Burmistrza zrezygnowano z kontroli, po czym przeprowadzono ją ostatecznie dopiero w lipcu 2010 r. W jej wyniku wyszło na jaw istnienie drobnych, lecz kosztownych zaniedbań, jak wymiana drzwi na atestowane, które to mankamenty były już wcześniej wskazywane straż pożarną, ale przez lata nie były usuwane. W tym zakresie zarzucono naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. wywodząc, że organ pierwszej instancji nie wskazał braku opinii jako przyczyny odmowy wydania zezwolenia. Odnośnie przesłanki w postaci nieuzupełnienia sieci szkół w gminie, Stowarzyszenie ponownie przedstawiło prezentowaną wcześniej interpretację art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, wskazując, że sieć szkół powinna być tworzona z zapewnieniem limitów odległości miejsca zamieszkania dzieci od szkoły. Stowarzyszenie stanęło na stanowisku, że tam, gdzie gmina nie spełnia prawem określonych kryteriów, czyli nie prowadzi szkoły publicznej zapewniając dużemu skupisku dzieci spełniania obowiązku w szkole znajdującej się w określonych w ustawie odległościach od ich miejsca zamieszkania, może pojawić się inny podmiot prowadzący szkołę. Dodatkowo wywiedziono, że po założeniu szkoły, koszt nakładów na jej utrzymanie spadłby w stosunku do stałych kosztów (bez remontów) szkoły gminnej o ok. 40%. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2004 r. zezwolenie jest uzależnione m.in. warunkiem, że statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej. Poza tym wskazał, że w opinii Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. stwierdzono, iż budynek szkoły w G. nie spełnia wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej w zakresie braku wydzielenia pożarowego pomieszczenia kotłowni olejowej drzwiami przeciwpożarowymi, braku zabezpieczenia przejść rur instalacyjnych w ścianie kotłowni przepustami w klasie odporności EI 60, wykonane pomieszczenie magazynu oleju opałowego obudowy skosu konstrukcji dachu z paneli PCV nie spełnia wymaganej klasy odporności EI 120, brak wymagań w zakresie szerokości dla nieblokowanego skrzydła drzwi wyjścia ewakuacyjnego na zewnątrz budynku w kierunku ulicy, brak spełnienia wymagań klasy odporności ogniowej EI 15 dla drzwi prowadzących z korytarza I piętra do pomieszczeń nieużywanego strychu, brak zapewnienia możliwości otwarcia krat od wewnątrz w pomieszczeniach sali komputerowej i biblioteki znajdującej sie w piwnicy budynku szkoły. Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały stanowiska w sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt pozytywną opinię Kuratora na założenie przez Stowarzyszenie we wnioskowanym budynku szkoły niepublicznej i dodał, że do tego nie doszło z uwagi na wadliwości wskazane w decyzji wydanej przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w B., będącej w posiadaniu Burmistrza, którego zobowiązano do ich usunięcia. Poza tym wyjaśnił, że w spornym budynku funkcjonuje przedszkole, do którego uczęszcza 24 dzieci, zaś w planowanej szkole liczba uczniów wynosiłaby 3 – w klasie II, zaś w pozostałych klasach - powyżej 6. Wnioskując z liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, w kolejnych latach liczba dzieci w pierwszej klasie wynosiłaby 10 lub więcej. Odnośnie nauczania w klasach łączonych wyjaśnił, że dotyczy to takich zajęć jak plastyka, muzyka, w-f, nie dotyczy natomiast przedmiotów podstawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd nie jest natomiast organem kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. Na skutek wniesienia skargi Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia i z tego względu, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę merytorycznie, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z kolei, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze żądania dotyczącego merytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, objętej rozpoznaniem na podstawie art. 135 P.p.s.a., wykazała, że podjęto je z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., jednakże u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły inne argumenty niż podniesione w skardze. Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności podjętych w sprawie aktów rozpocząć należy od wskazania, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie zgody na założenie szkoły publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46 poz. 438), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 58 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 3 powołanej ustawy, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, udzielenie i odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Rozporządzenie reguluje ponadto szczegółowe zasady i warunki udzielania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, w tym również wymogi formalne wniosku, o jakim mowa w ustawie. W szczególności § 3 rozporządzenia określa w ust. 1 treść wniosku, natomiast w ust. 2 stanowi, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej dołącza się aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego i kopię statutu lub innego dokumentu stanowiącego podstawę funkcjonowania osoby prawnej (pkt 1), projekt aktu założycielskiego szkoły lub placówki publicznej (pkt 2), projekt statutu szkoły lub placówki publicznej (pkt 3), opinie właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieścić szkoła lub placówka publiczna, i najbliższym jego otoczeniu (pkt 4) oraz wykaz nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej, wraz z informacją o ich kwalifikacjach (pkt 5), zobowiązanie do zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, oraz zobowiązanie do przestrzegania przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych (pkt 6). Ponadto, przepis § 4 ust. 1 tego aktu prawnego określa enumeratywnie przesłanki udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej. Wśród nich wymieniony został wymóg, że statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej (pkt 1), warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (pkt 3), utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie (pkt 5). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, odmawiając Stowarzyszeniu udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej w G., powołał się na niespełnienie przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, natomiast organ odwoławczy uznał, że w dacie złożenia wniosku nie zostały też spełnione warunki z pkt 1 i 3 tego przepisu. Oceniając zaskarżoną decyzję należy wskazać, że redakcja § 3 rozporządzenia, z uwagi na użyte w nim sformułowanie: "do wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej dołącza się:", po którym następuje enumeratywne wyliczenie załączników, pozwala stwierdzić, że przepis ten kategorycznie określa załączniki, które powinny zostać dołączone do wniosku o założenie szkoły. A contrario – wniosek, do którego nie dołączono wymaganych tym przepisem dokumentów należy uznać za niekompletny w świetle przepisów prawa. Konsekwencją ujęcia w formę decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia albo odmowy udzielenia zezwolenia na założenia szkoły lub placówki publicznej, jest konieczność stosowania przez organ decyzyjny w postępowaniu prowadzonym przepisów procedury administracyjnej, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawową zatem powinnością organu rozpatrującego wiosek o wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej jest zbadanie, w kontekście art. 64 K.p.a., czy jest on kompletny pod względem formalnym. Stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na tle tego przepisu w literaturze podkreśla się, że pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania podania, użyto w nim na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym również przepisów szczególnych (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", t. I, Wyd. Wolter Kluwer, Warszawa 2007, s. 515). Z całą pewnością do takich przepisów szczególnych należą przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. W świetle powyższego, w razie stwierdzenia braku któregokolwiek z załączników do wniosku, wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ obowiązany był w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia takich braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zaniechanie w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 64 K.p.a. Z lektury akt wynika, że do wniosku skarżącego Stowarzyszenia o założenie szkoły nie zostały dołączone opinie , określone w § 3 pkt 4 zarządzenia. W tym zakresie zawnioskowano o dołączenie ich przez organ rozstrzygający sprawę i jednocześnie prowadzący w budynku placówkę przedszkolną, który powinien dysponować takimi opiniami. Zauważyć też należy, że Burmistrz [...] dostrzegał braki formalne wniosku w tym zakresie, jednak - jak wskazał w piśmie z dnia 23 czerwca 2010 r., kierowanym do organu odwoławczego - "postanowiono nie dokonywać szczegółowej analizy już dostarczonych dokumentów". Dalej podał, że dokładną analizę zamierzał przeprowadzić "po skompletowaniu wymaganych dokumentów". W świetle rozważań przedstawionych dotychczas, stanowiska takiego nie można zaakceptować na gruncie powołanego wyżej uregulowania z art. 64 § 2 K.p.a., a nadto zaprezentowane przez organ rozumowanie obarczone jest błędem logicznym, skoro pomimo wskazywanych zapewnień Burmistrz [...] rozpatrzył jednak wniosek i wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na założenie szkoły. Okoliczności te całkowicie pominął organ odwoławczy, który nadal prowadził postępowanie i w konsekwencji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśnił, czy w posiadaniu organu pierwszej instancji istotnie znajdowały się takie opinie odnośnie budynku, który - jak zasadnie podniesiono w skardze - jest działającą placówką oświatową. Nie ulega wątpliwości, że stan warunków bezpieczeństwa i higieny w budynku szkoły w G. i najbliższym jego otoczeniu powinien być znany Burmistrzowi [...] z urzędu, jak również organ ten powinien dysponować aktualnymi opiniami odpowiednich służb w tym zakresie. Posiadając wszystkie te informacje, organ pierwszej instancji nie podniósł jednak braku opinii ani nie wskazał, że stan warunków bezpieczeństwa i higieny jest na tyle nieodpowiedni, że nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, o czym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zauważyć też należy, że ostatnio powołany przepis nie precyzuje kryterium bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, którym się posługuje. Jednocześnie przepis § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie zawiera wymogu przedłożenia pozytywnych opinii organów Straży Pożarnej i Inspekcji Sanitarnej, gdyż mowa jest w nim jedynie o opiniach. Z tego względu w uzasadnieniu decyzji winna zostać przedstawiona analiza tych dowodów i ocena w kontekście stwierdzonych w nich ewentualnych uchybień.

Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że z przepisów art. 7 i 77 K.p.a. wynika, iż organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Takimi dowodami w rozpoznawanej sprawie powinny być dokumenty wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Obowiązkiem organu jest zatem przeanalizowanie każdego dowodu, a następnie powiązanie poczynionych ustaleń faktycznych z konkretną normą prawa materialnego, która w części dyspozytywnej pozwala na jej podciągnięcie i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Podstawową zasadą postępowania dowodowego, określoną w art. 80 K.p.a. jest zasada swobodnej oceny dowodów. W myśl tego przepisu organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, co oznacza, że organ obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wracając do omawianej wcześniej kwestii opinii odnotować należy, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego doszło do przedłożenia opinii Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia 14 lipca 2010 r., w odniesieniu do której organ odwoławczy wskazał, że wynika z niej, iż budynek szkoły w G. nie spełnia wymagań ochrony przeciwpożarowej i skonkludował, że Stowarzyszenie nie spełniło wszystkich koniecznych warunków, które mogłyby skutkować wydaniem zezwolenia. Poza tym lakonicznym stwierdzeniem organ nie zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji żadnych rozważań odnośnie omawianego dowodu. Braku tego nie może sanować przytoczenie treści opinii dopiero w odpowiedzi na skargę, która jest wszak pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia. Powtórzyć trzeba, że przepis § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie zawiera wymogu przedłożenia pozytywnych opinii organów Straży Pożarnej i Inspekcji Sanitarnej, stąd analiza tych dowodów i ocena stwierdzonych w nich ewentualnych uchybień w kontekście braku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki winna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji.

Analizując w dalszym ciągu zaskarżoną decyzję stwierdzić trzeba, że podstawowym argumentem organów obydwu instancji było niespełnienie przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w postaci korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół dotyczącego . W związku z tym wskazać należy, że argumentując zajęte stanowisko organy obu instancji odwołały się do dokumentacji związanej z likwidacją szkoły w G. od dnia 1 września 2009 r. Szczególnie podkreślano niekorzystną prognozę demograficzną, opracowaną na potrzeby tamtego postępowania. Żaden z organów jednak nie przedstawił ani nie przeanalizował wyników tych badań. W przedłożonych aktach administracyjnych, stanowiących – zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. – podstawę orzekania przez Sąd, a które stanowią zbiór luźnych dokumentów liczących 255 stron, brak jest również dokumentacji dotyczącej tej prognozy. Zauważyć też trzeba, że nawiązując do swego postanowienia z dnia 9 marca 2009 r. o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji szkoły w G., powoływanego również przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż przed wydaniem tej opinii badał sieć szkół w Gminie [...] i stwierdził, że wówczas za likwidacją przemawiały niekorzystne dane demograficzne na najbliższe lata z tendencją malejącą. Poza tak ogólnikowym stwierdzeniem i wskazaniem liczby szkół funkcjonujących obecnie na terenie Gminy oraz liczby oddziałów, a także liczby uczniów, w tym dojeżdżających z G., S. i M. ogólnie w klasach I-IV oraz V-VI, organ nie podał jednak w tym zakresie żadnych bliższych danych, na podstawie których możliwa byłaby ocena prawidłowości prezentowanego stanowiska, opartego zapewne na wiedzy posiadanej z urzędu, jednak nieudokumentowanej ani nieuzewnętrznionej w sposób należyty, odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Skoro były to zasadnicze przyczyny odmowy wydania zezwolenia na założenie szkoły, to powinny one zostać wyjaśnione w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co powinno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Należało zatem wskazać, jak kształtowała się liczba uczniów w latach ubiegłych w szkole w G. i w szkole w G., a następnie, porównując ją do stanu aktualnego oraz danych zawartych we wniosku, omówić dokładnie prognozę demograficzną. Poza tym, wskazując na realizację postulatu dotyczącego likwidacji nauki w klasach łączonych oraz na brak zapewnienia ciągłości oddziałowej, organ nie wyjaśnił, z jakich powodów szkoła w G. nie będzie odpowiadać tym standardom. Wprawdzie organy obu instancji powołują się w uzasadnieniach decyzji na analizę i ocenę działalności dydaktycznej szkół w G. i G. opracowaną przez Kuratorium Oświaty w Opolu, jednak żaden z nich nie wskazuje, jakie wnioski wynikały z tej analizy i jakie znaczenie mogą mieć one w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania. Z całą pewnością o zasadności odmowy wydania zezwolenia nie może przesądzać także okoliczność, że szkoła w G. zapewnia należyte warunki nauki i opieki oraz posiada odpowiedni stan techniczny, jak również fakt, że uczniowie są dowożeni do tej placówki według harmonogramów z uwzględnieniem zajęć pozalekcyjnych i uroczystości szkolnych. Wymagania te są wszak obligatoryjne i winny zostać zapewnione przez organ prowadzący placówkę. Tymczasem przesłanka wynikająca z § 4 ust.1 pkt. 5 rozporządzenia zawiera warunek, by nowo tworzona szkoła stanowiła korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół w tej miejscowości, gminie. Argumentów w tym właśnie zakresie nie można wywieść z treści obszernych uzasadnień organów obu instancji, w których wprawdzie przedstawiono ustalenia faktyczne i przytoczono przepisy prawa, jednak nie dokonano subsumpcji tego stanu faktycznego pod zastosowaną normę prawa materialnego i nie wyprowadzono żadnych wniosków na poparcie zajętego stanowiska.

Z tego względu decyzje organów obydwu instancji, których uzasadnienia faktyczne skonstruowano w opisany wyżej sposób, naruszający art. 107 § 3 K.p.a., wymykają się spod oceny Sądu, gdyż brak ten uniemożliwia ocenę ich zgodności z prawem. Na ich podstawie nie sposób bowiem dojść do przekonania, że utworzenie szkoły w G. istotnie nie spełnia warunku z § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. Tym samym nie można skutecznie odeprzeć zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, że w sytuacji, gdy znaczna liczba dzieci realizuje obowiązek szkolny w placówce znajdującej się od miejsca zamieszkania w odległości przekraczającej określoną w ustawie, nie jest racjonalne, w kontekście powyższego przepisu, utworzenie szkoły przez podmiot inny niż Gmina i że jest zapotrzebowanie lokalnej społeczności na szkołę zlokalizowaną w tej miejscowości. Dodać należy, że w literaturze przedmiotu słusznie wskazuje się, iż ocena, dokonywana przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia, powinna w tym zakresie odnosić się do uchwały podjętej przez organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ustalenia planu sieci szkół, wydanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 4 i 5 ustawy o systemie oświaty. Zasadnie podkreśla się też, że korzystne uzupełnienie sieci szkół, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, oznacza w tym kontekście np. powstanie szkoły podstawowej w miejscowości, w której jej - mimo istniejącego zapotrzebowania społecznego - nie ma, najbliższa zaś szkoła oddalona jest bardziej niż przewidywana w art. 17 ust. 2 ustawy droga dziecka do szkoły (por. M. Pilich "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 512). Niezależnie od tego dodać należy, że kolejnym argumentem, który nie został rozważony, jest fakt, że w związku z dojazdem do szkoły dzieci przebywają długi czas poza domem. Taka okoliczność została podniesiona przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 18 stycznia 2010 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nie analizował sprawy w tym kontekście.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście wskazywanych w skardze kontrowersji na tle zapisów statutu Stowarzyszenia, w ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko skarżącego. Podnieść w tym zakresie trzeba, że zapis § 10 pkt 1 statutu, złożonego wraz z wnioskiem o zezwolenie na założenie szkoły wskazywał, że "Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez prowadzenie szkoły (szkół) na zasadach prawem przewidzianych". Zapis ten, wbrew odmiennym wywodom organu odwoławczego, wyczerpywał warunek zawarty w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, by statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewidywał prowadzenie przez nią działalności oświatowej. Odnotować należy, że z treści art. 1 pkt 3 ustawy wynika, iż możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty jest zapewniona w ramach systemu oświaty. Prowadzenie szkoły jest niewątpliwie działalnością oświatową, o jakiej mowa w ustawie. Tego rodzaju działalność była zatem zapisana w statucie Stowarzyszenia, w którym wyraźnie określono prowadzenie działalności w formach szkolnych. W toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany statutu Stowarzyszenia w ten sposób, że w § 9 statutu zamieszczony punkt 4 w brzmieniu: edukacja dzieci i młodzieży, a w szczególności założenie i prowadzenie podstawowej szkoły publicznej i niepublicznej w G. Zapis ten z całą pewnością uściśla i porządkuje cele Stowarzyszenia, co nie zmienia jednak faktu, że w dacie złożenia wniosku uregulowania statutowe przewidywały prowadzenie przez skarżące Stowarzyszenie działalności oświatowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dodać jeszcze należy, że pojęcie orzeczenia na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 139 K.p.a., oznacza obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie sposób zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a., gdyż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, nie doszło do pogorszenia sytuacji skarżącego Stowarzyszenia. Wskazanie dodatkowo innych jeszcze okoliczności, uzasadniających odmowę udzielenia zezwolenia, przy utrzymaniu w mocy niekorzystnej dla strony decyzji, nie można ocenić jako działanie organu odwoławczego polegającego na naruszeniu zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 139 K.p.a. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to było tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, albowiem mimo stosownego pouczenia, zawartego w zawiadomieniu o rozprawie, przed zamknięciem rozprawy nie został zgłoszony wniosek w tym zakresie (art. 210 § 1 P.p.s.a.). Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wyeliminuje wskazane uchybienia, zaś po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowną do poczynionych ustaleń decyzję, uwzględniającą treść art. 107 § 1 K.p.a. Ustalenia faktyczne muszą jednak wynikać z konkretnych danych i dowodów, możliwych do zweryfikowania, a nadto muszą uwzględniać okoliczności wskazane przez Sąd.