Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 792/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 i 152
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi firma C z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia 11 maja 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...].[...] z 11 kwietnia 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: Firma A pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: "Przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania na funkcje usługowe i zamieszkania zbiorowego, remont elewacji frontowej, tylnych i bocznych, docieplenie elewacji tylnej na dz. nr [...], docieplenie elewacji szachtu doświetlającego na dz. nr [...] budynku frontowego oraz rekonstrukcja schodów na taras i świetlika, przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania uzupełniające (techniczne) dla funkcji usługowych i nadbudowa budynku oficyny tylnej, zadaszenie podwórka wraz z instalacjami wewnętrznymi; ul. [...] w K., dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]".

Powyższa decyzja stała się ostateczna 24 maja 2018 r.

W dniu 30 listopada 2018 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek firmy R. j. - właściciela działki nr [...] obr. [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z 11 kwietnia 2018 r. oraz o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. Jako podstawę wznowienia postępowania, wnioskujący wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniósł, że wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia, którego zakres wymaga wykonania robót na terenie, do którego inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele wykonania robót budowlanych tj. na działce nr [...] obr. [...] w K..

Postanowieniem z 25 lutego 2019 r., znak: [...], organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 2 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta K. wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 11.04.2018 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Firma A . w K. Wojewoda postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie i tym zakresie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest obarczone wadą. Jak wynika z materiału dowodowego podstawę do wznowienia postępowania oparto o przedłożony przez Wydział Geodezji U.M.K. protokół z wyznaczenia punktów granicznych wraz ze szkicem sporządzony 12 października 2018 r., czyli po wydaniu ww. decyzji. W aktach sprawy brak jest innego dowodu potwierdzającego, że w dniu wydania decyzji istniała nowa, nieznana organowi okoliczność, skutkująca wznowieniem postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 11 kwietnia 2018 r., znak: [...], w tym projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...] z 22 lutego 2017 r. Powyższa mapa służąca do celów projektowych została sporządzona i potwierdzona przez uprawnionego geodetę. Zatem, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kwestionować poprawności złożonej do wniosku o pozwolenie na budowę kopii mapy zasadniczej służącej do celów projektowych. Należy również wyjaśnić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie Prawo budowlane, nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic działek.

Dodatkowo wyjaśniono, że decyzją Nr [...] z 12 czerwca 2018 r., znak: [...] [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: R. j. , pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa budynków frontowych kamienic mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z przebudową i nadbudową oficyn na cele hotelowe z usługami (gastronomia, handel), w tym zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele hotelowe, zmiana sposobu użytkowania piwnic na cele usługowe, zmiana sposobu użytkowania poddaszy nieużytkowych w budynkach frontowych na cele hotelowe, budowa wewnętrznych klatek schodowych, budowa balkonów (galerii) w oficynach, budowa wind, wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, co., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji i elektryczną, w budynkach położonych na działkach nr [...] obręb 1 [...] przy [...] w K. oraz na działkach nr [...] obręb [...]

Od powyższej decyzji odwołała się firma Firma A

W decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia tego odwołania tj. w decyzji z dnia z 28 maja 2019 r., znak: [...], Wojewoda wyjaśnił kwestie dotyczące mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu ww. inwestycji.: Wojewoda pismem znak: [...] z 12 września 2018 r. (doręczonym także stronom postępowania w sprawie), na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego we wskazanym zakresie (...) kwestia mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu - w szczególności przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz [...], gdyż stwierdzono rozbieżność pomiędzy rysunkiem projektu zagospodarowania na mapie do celów projektowych wpisanej do ewidencji materiałów zasobu 7 marca 2018 r. [zaznaczono dwa elementy, prawdopodobnie przypory muru granicznego, na działce nr [...]], natomiast kopia mapy do celów projektowych wpisana do ewidencji materiałów zasobu 22 lutego 2017 r. (k. 86 akt I instancji) załączona do pisma z 12 czerwca 2018 r. Firma A przedstawia tylko jeden element o nieco innym kształcie; ustalić czy budynek oficyny tylnej na działce nr [...] zlokalizowany jest także na działce nr [...]. Organ I instancji udzielił wyjaśnień w powyższym zakresie, cyt.: "Według wyjaśnień organu I instancji, pełnomocnika inwestora, wykonanych przez osoby uprawnione ekspertyzy w zakresie kształtu i przebiegu granicznej ściany wschodniej budynku oficyny tylnej na działce nr [...] i zakresu robót budowlanych projektowanych w tej ścianie, Ekspertyzy technicznej wraz z oceną ogólną stanu technicznego budynków sąsiednich i określeniem wpływu planowanej inwestycji na oficyny budynków zlokalizowanych przy [...] [...] oraz muru granicznego stanowiącego wschodnią ścianę elewacyjną oficyn budynków [...] przy [...] w K. - cała ściana wschodnia oficyny tylnej budynku [...] (działka nr [...]) usytuowana jest na działkach nr [...] W skład muru granicznego wchodzą pozostałości zabudowy działki nr [...], jednak nie jest możliwe określenie czy fragmenty murów pozostawiono w celu podtrzymania pozostałości ścian oficyn niegdyś zlokalizowanych na działce nr [...] a obecnie wchodzących w skład całego muru granicznego działek [...]. W ekspertyzie wskazano, iż po rozbiórce oficyny na działce nr [...] zauważono, że część tego budynku oficynowego wychodziła poza granicę działki nr [...] i wchodziła w działkę nr [...]".

Zatem należy jednoznacznie stwierdzić, że podnoszona w powyższej sprawie kwestia ustalenia granic pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] była okolicznością znaną wcześniej wnioskującej o wznowienie postępowania, jak i niewątpliwie organowi I instancji.

Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

Wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania z powodu okoliczności powstałej po wydaniu decyzji nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż wskazana nowa okoliczność nie istniała w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że brak jest potwierdzenia istnienia okoliczności wskazujących na możliwość uchylenia decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 11 kwietnia 2018 r., znak: [...] Przeanalizować także należy czy była podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta K. z 2 sierpnia 2019 r., znak: [...], orzekające o wstrzymaniu wykonania tej decyzji.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. j. z siedzibą w K., zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, w wyniku wadliwej oceny, że nie została spełniona przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która nadto została wadliwie przez organ II instancji zidentyfikowana.

- naruszenie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, niewskazanie podstaw prawnych braku możliwości kwestionowania (badania) poprawności złożonej do wniosku o pozwolenie na budowę kopii mapy zasadniczej służącej do celów projektowych i ich objaśnienie a także pominięciu szeregu istotnych okoliczności faktycznych (dostrzeżonych przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2019 roku) uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ze względu na nie tyle na prawdopodobieństwo co wręcz konieczność uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, na które wielokrotnie w toku sprawy wskazywała skarżąca, a w konsekwencji naruszenie przez wojewodę zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zasady wyjaśnienia stronie postępowania przesłanek, którymi wojewoda kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zaniechanie wyczerpującego rozważenia powstania faktycznych podstaw uzasadniających wznowienie postępowania oraz ich istoty.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania - spółka Firma A w K. w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację odnoszącą się do zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem skargi jest postanowienie rozstrzygające kwestię wstrzymania wykonania decyzji, co do której wznowiono postępowanie. Jego podstawę prawną stanowi art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2456/16 (LEX nr 2573548) prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 §1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestię podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Prezydent Miasta K. z 11 kwietnia 2018 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę odmiennie oceniły organu I i II instancji. W istocie wynika to z odmiennej oceny zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie a w konsekwencji odmiennej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.

Już w tym momencie należy odnieść się do zarzutu skargi, iż "Przedmiotem kontroli organu II instancji pozostawać winno bowiem wyłącznie postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2019 roku a samo postępowanie wznowieniowe, zasadność jego wszczęcia, czy wręcz przesądzenie o jego bezzasadności". Skoro przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, a pierwszym (choć niejedynym) warunkiem uchylenia decyzji w toku wznowienia jest zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., to niewątpliwie badanie tych przesłanek mieści się w zakresie oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Wojewoda w żaden sposób nie przekroczył swojej kognicji w niniejszej sprawie.

Oceniając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu trzeba wskazać, że podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W skardze podniesiono, że podstawą wznowienia jest okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji tj. w dniu 11 kwietnia 2018 roku, a mianowicie fakt, że część oficyny tylnej usytuowanej przy ul. [...] w K. na działce ewidencyjnej [...] w istocie przynależy do nieruchomości znajdujących się przy [...] (jest i była zlokalizowana na działce ewidencyjnej [...]). Okoliczność ta nie była znana organowi (ani też skarżącej) w tamtym czasie, bowiem spółka Firma A we własnym projekcie budowlanym podała błędną i nieprawdziwą informację, że granice projektu stanowią granice własności.

Okoliczność przebiegu granicy wynika jednak z wyznaczenia punktów granicznych z daty 12 października 2018 r. - a więc już po wydaniu decyzji. Przed jej wydaniem Prezydent Miasta K. nie miał podstaw do podważania wiarygodności dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego – na mapie do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu inwestycja zamyka się na działce [...]

W tej sytuacji nie można przyjąć, że kwestie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami nie były przedmiotem rozważań organu administracyjnego w momencie podejmowania decyzji i stanowią nową okoliczność w sprawie.

Stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego pojęcie "nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów" obejmuje okoliczności faktyczne lub nowe dowody nowo odkryte w sprawie, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę (wyrok NSA w Warszawie z 9 kwietnia 2001 r , V SA 1831/00 Legalis). W konsekwencji za nową okoliczność nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

( wyrok NSA w Warszawie z 2 października 2009 r I OSK 228/09 Legalis za Komentarzem do Kpa, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK , Warszawa 2014 r str. 613).

Jeżeli strona skarżąca uważa, że w sprawie pojawił się nowy dowód w postaci opinii biegłego geodety - protokołu wyznaczenia punktów granicznych z dnia 12 października 2018 r (k – 190-191 akt adm. organu I inst.), to dowód ten nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniał w momencie wydania decyzji. Złożony protokół nie został podpisany przez osobę reprezentującą właściciela działki nr [...].

Całkowicie podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 152 § 1 k.p.a. – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.