Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 305/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Ekologicznego "E. " z siedzibą we W. na postanowienie Wójta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "E. " z siedzibą we W. zwróciło się do Wójta [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego wiercenia otworu poszukiwawczo-rozpoznawczego G-7M złóż gazu ziemnego w obrębie obszaru koncesyjnego "[...]" nr [...] na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. gm. M..

Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotowa decyzja ma stanowić podstawę do uzyskania zmiany koncesji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], udzielonej firmie "[...] Sp. z o.o. (obecnie Spółka C.) przez Ministerstwo Środowiska, na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż metanu z pokładów węgla kamiennego oraz gazu ziemnego w obszarze "[...]" położonym na terenie miasta K. oraz gmin: B. , L. , W. , Ż. , H., T. , U. , W. , I. , K., K. , S. R., G. , M. , S. , S. , Z. i S. w województwie lubelskim.

Uzasadniając wniosek Stowarzyszenie podniosło, że celem jego działania jest strefa zadań publicznych, uznana za działalność pożytku publicznego, w tym - zgodnie z § 4 Statutu Stowarzyszenia - "działania na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego" obejmujące m.in. "podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju". W ocenie wnioskodawcy nie ulega natomiast wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie może mieć daleko idący wpływ na środowisko naturalne. Toczące się w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne jest zatem ściśle związane z ww. celami statutowymi Stowarzyszenia, co uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Z kolei interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przejawia się – jak wskazano we wniosku – w tym, że zagrożenia dla środowiska związane z planowaną inwestycją dotyczą tak istotnej i diametralnej dla społeczności lokalnej kwestii jaką jest jakość wody pitnej oraz czystość gleb. W ocenie wnioskodawcy nie można też pominąć zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem powietrza, hałasem oraz zagrożeń dla obszarów Natura 2000. Obawy społeczeństwa, a tym samym interes społeczny we wstąpieniu Stowarzyszenia są tym większe, że technologia szczelinowania hydraulicznego stosowana przy wydobyciu gazu łupkowego jest nową technologią nie stosowaną dotychczas w Polsce. Sygnały, które do tej pory docierały do społeczeństwa z zagranicy są zaś bardzo niepokojące. Dane te wskazują bowiem, że mamy do czynienia ze skomplikowaną technologią, która jest dopiero uruchamiana i będzie sprawdzana tu na tak dużych głębokościach wierceń po raz pierwszy do 3,8 km i do 5 km, a w niniejszej sprawie nawet do 5,5 km (dużo głębszych niż wiercenia dotychczas stosowane w USA i Kanadzie do 2,5 km głębokości).

Zdaniem wnioskodawcy, interes społeczny przemawia więc za tym, aby interesy mieszkańców związane z ryzykiem zanieczyszczenia wody pitnej i gleby były należycie reprezentowane w postępowaniu. Stowarzyszenie ma zaś 18 letnie doświadczenie w ochronie środowiska i znacznie większą od mieszkańców wiedzę fachową.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wójt [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego "E. " do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ uznał bowiem, że nie została spełniona przesłanka "zaistnienia interesu społecznego", warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu I instancji wynika to w szczególności z braku konkretyzacji interesu społecznego, którego wnioskodawca ma bronić w postępowaniu. Stowarzyszenie powołuje się bowiem na ogólne stwierdzenia o pełnieniu roli czynnika społecznego oraz eksperckiego. Powyższe argumenty nie pozwalają zaś na wywnioskowanie, w jaki sposób ochrona dziedzictwa naturalnego oraz zrównoważonego rozwoju źródeł w postaci gazu z łupków będzie zapewniona przez dopuszczenie go do postępowania. Zdaniem Wójta [...] Stowarzyszenie nie wykazało skutecznie w swoim wniosku, jakie działania zamierza podejmować w postępowaniu, które aspekty przedsięwzięcia są przedmiotem jego zainteresowania, oraz jakie konkretne elementy dziedzictwa naturalnego mogłyby być zagrożone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Powoływanie się na interes społeczny wymaga zaś konkretyzacji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że jednym z argumentów wnioskodawcy jest społeczna kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych z zakresu poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, tymczasem właściwe organy wykonując swoje zadania działają w obowiązującym porządku prawnym, a zatem żadna organizacja społeczna, w tym i stowarzyszenie, nie może żądać dopuszczenia jej w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia jego kontroli (organ powołał się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 460/10).

Stowarzyszenie Ekologiczne "E. " złożyło zażalenie na opisane wyżej postanowienie pierwszoinstancyjne, zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi interes społeczny;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji przyjęcie, że interes społeczny nie został przez skarżącego skonkretyzowany;

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie go do postępowania na prawach strony, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W piśmie z dnia 8 października 2013 r. do zarzutów zażalenia ustosunkowała się strona postępowania (inwestor) – C. P. E. R. Sp. z o.o., wnosząc o utrzymanie w mocy postanowienia Wójta [...]. W uzasadnieniu pisma podano m.in., że Stowarzyszenie upatruje swego wkładu w przedmiotowym postępowaniu w pełnieniu roli niezależnego mediatora w postępowaniach administracyjnych, a jednocześnie przyznaje, że zamierza w postępowaniu prezentować stanowisko zainteresowanych osób, co zaprzecza powyższej deklaracji. Stąd też, w ocenie Spółki C., nie sposób sobie wyobrazić, jaki interes społeczny w niniejszej sprawie miałby podlegać ochronie poprzez pełnienie przez Stowarzyszenie roli rozjemcy pomiędzy inwestorem, a mieszkańcami. Stowarzyszenie, zaangażowane po stronie przeciwników inwestora, z pewnością nie przysłuży się łagodzeniu konfliktów społecznych. Ponadto, gdyby Stowarzyszenie istotnie miało taki zamiar, z pewnością podjęłoby się takiej roli poza postępowaniem. Nie ma bowiem żadnych powodów by uznawać postępowanie administracyjne za platformę do rozładowywania konfliktów społecznych.

Niezależnie od powyższego inwestor zaznaczył, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie nie wyjaśniło niemal w ogóle jak dokładnie miałby wyglądać jego wkład do przedmiotowej sprawy. Stowarzyszenie prezentuje jedynie stanowisko, że ryzyko negatywnego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko stanowi wystarczające uzasadnienie dla dopuszczenia go do postępowania na prawach strony. Co więcej, Stowarzyszenie nie wyklucza, że cały jego wkład do sprawy może sprowadzać się do przeglądania akt. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania administracyjnego nie stanowi zaś – jak podkreślił inwestor – wartości samej w sobie i nie będzie służyło obronie interesu społecznego, jeśli organizacja ta nie będzie w żaden sposób przyczyniała się do realizacji celów postępowania administracyjnego. Również sama złożoność danej sprawy nie przemawia za kooptowaniem do postępowania organizacji społecznej i to niezależnie od tego, czy byłaby ona zdolna wnieść cokolwiek do danego postępowania. Ten tok rozumowania opierałby się bowiem na założeniu, że organy administracji publicznej nie są zdolne do samodzielnego rozpoznawania bardziej złożonych spraw i w skomplikowanych wypadkach konieczne jest wsparcie organizacji społecznych.

Ponadto inwestor podważył cele statutowe Stowarzyszenia oraz sposoby realizacji tych celów, określone w § 5 Statutu tej organizacji. Niewątpliwie bowiem działania polegające na "udzielaniu pomocy prawnej", o których mowa w § 5 pkt 5 Statutu, nie obejmują swym zakresem występowania w roli strony, czy też podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Również wskazywany przez Stowarzyszenie cel statutowy w postaci "Podejmowania działań zmierzających do poprawy stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska i realizacji zasady zrównoważonego rozwoju" (§ 4 ust. 1 lit. d Statutu Stowarzyszenia) nie obejmuje swym zakresem uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, a co najwyżej może się odnosić do procesu legislacyjnego. Z powyższego, w ocenie inwestora, wynika, że Stowarzyszenie w swym statucie nie przewidywało możliwości brania udziału w postępowaniach administracyjnych na prawach strony. W tym zaś stanie rzeczy nie została spełniona również pierwsza z przesłanek ujętych w art. 31 § 1 k.p.a.

Powołanym na wstępie postanowieniem ostatecznym z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Ekologicznego "E. ", utrzymało w mocy zaskarżone nim postanowienie organu I instancji.

Kolegium w całości podzieliło stanowisko Wójta [...], jak też argumentację inwestora przedstawioną w piśmie z dnia 8 października 2013 r., uznając, że w złożonym przez Stowarzyszenie wniosku w żaden sposób nie można dopatrzyć się istnienia uogólnionego interesu społecznego. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił bowiem jakie konkretnie zagrożenie interesu społecznego przemawia za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu, jak też jaki ewentualnie ma to związek merytoryczny ze Statutem. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może zaś służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia jej interesów poprzez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. W ocenie Kolegium ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, sprowadzającymi się np. do bezpodstawnego "upublicznienia" sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Ponadto przesłanka dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu oparta jest na niedookreślonym pojęciu "interesu społecznego", w rezultacie czego ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu administracyjnego. Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny ma zatem obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w konkretnym postępowaniu. Kolegium podzieliło natomiast ocenę organu I instancji, iż na tle argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie przesłanka ta nie występuje.

W ocenie organu II instancji również cel działania Stowarzyszenia, określony w § 4 i § 5 jego Statutu, w żadnej mierze nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, skuteczne z punktu widzenia możliwości uruchomienia procedury administracyjnej, dokonywanie wystąpień w tym zakresie, wymagałoby zawarcia w statucie jednoznacznych zapisów, niebudzących żadnych wątpliwości, iż działania takie również stanowią cel Stowarzyszenia. Statut, co do jego celów, nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco, zważywszy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. Zatem również i ze względu na określone w Statucie cele działania Stowarzyszenia należało odmówić dopuszczenia go do udziału w postępowaniu.

Stowarzyszenie Ekologiczne "E. " z siedzibą we W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie organu II instancji, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a tym samym nie uczynienie zadość zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej;

2) art. 31 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie braku związku postępowania z celami statutowymi Skarżącego oraz bezpodstawne przyjęcie braku interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Skarżącego do takiego postępowania;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich argumentów przytoczonych przez Skarżącego w zażaleniu, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie istnieje związek postępowania z celami statutowymi Skarżącego.

Zarzucając powyższe, skarżące Stowarzyszenie wniosło o:

1) uchylenie w całości postanowienia z dnia 17 lutego 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta [...] z dnia [...] września 2013 r.;

2) przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, a to:

a) aktu notarialnego Rep A Numer [...] obejmującego protokół z otwarcia stron internetowych wraz z poświadczonymi wydrukami tych stron;

b) opinii prawnej w przedmiocie oceny rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 25 czerwca 2013 r. oraz projektu z dnia 30 października 2013 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i niektórych innych ustaw (węglowodory) pod kątem wpływu na środowisko, udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji oraz zgodności z obowiązującymi i projektowanymi przepisami unijnymi (w szczególności przygotowywaną nowelizacją dyrektywy EIA 2011/92/UE) sporządzonej w K. w dniu 23 grudnia 2013 r. przez radcę prawnego B. F., na zlecenie Skarżącego;

c) opinii prawnej w przedmiocie postępowań w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, w tym oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, które powinny być prowadzone w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż (niekonwencjonalnych) gazu ziemnego oraz wydobywaniu tego surowca sporządzonej przez radcę prawnego B. F.;

d) petycji z dnia 14 listopada 2013 r., skierowanej do Podsekretarza Stanu P. G. W.

- na okoliczność posiadania przez stronę skarżącą wiedzy fachowej, która mogłaby stanowić niezbędny wkład merytoryczny do postępowania, publicznego charakteru sprawy oraz zakresu dotychczas podejmowanych przez Skarżącego działań powiązanym z przedmiotem postępowania (szeroko rozumiane sprawy "łupkowe");

3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zakwestionowało twierdzenie organu o braku związku jego celów statutowych z przedmiotem postępowania. Autor skargi stwierdził, że organ II instancji obszernie przywołał zawarte w Statucie postanowienia, odnoszące się tak do celów Stowarzyszenia jak i form ich realizacji, jednak pozostawił je gołosłownym, nie przeprowadzając żadnej sensownej polemiki ze stanowiskiem Skarżącego przedstawionym w zażaleniu. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ myli zakres pojęciowy "celu" ze "sposobami realizacji celów" twierdząc, że zagadnienia stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie znajdują odzwierciedlenia we wskazanych wprost konkretnych celach statutowych, bowiem możliwość uruchomienia procedury administracyjnej i dokonywanie wystąpień w tym zakresie wymagałoby zawarcia w statucie jednoznacznych zapisów, nie budzących żadnych wątpliwości, iż działania w tym zakresie również stanowią cel stowarzyszenia. W ocenie strony skarżącej, tego rodzaju stwierdzenie stanowi wyraz całkowitego niezrozumienia treści przepisu art. 31 § 1 k.p.a. oraz całkowitej ignorancji w odniesieniu do złożonego wniosku. Organizacje ekologiczne są bowiem co do zasady tworzone w celu podejmowania działań na rzecz szeroko pojętej ochrony środowiska i ochrony przyrody, i w tym celu podejmują rozmaite czynności, tak faktyczne jak i prawne, zależne od okoliczności. Tym samym, stwierdzenie, jakoby brak wpisania w Statucie Stowarzyszeni celu polegającego na "uruchomieniu procedury administracyjnej" niweczył możliwość jego udziału w postępowaniu na prawach strony, jest – zdaniem autora skargi – niesłuszne. W jego ocenie nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby brak wskazania w statucie występowania w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych, pozbawiał stronę skarżącą możliwości realizacji swoich celów poprzez czynny udział w postępowaniach przed organami.

Stowarzyszenie zaznaczyło także, że nawet jeżeliby uznać, iż sposoby realizacji celów statutowych (które organ błędnie utożsamia z celami Stowarzyszenia) stanowią przesłankę dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, bezsprzecznie spełnia ono taki wymóg. Strona powołała się w tym względzie na treść § 5 pkt 5 jej Statutu, który stanowi, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. "w formie udzielania pomocy prawnej". Zdaniem autora skargi, tego rodzaju forma pomocy jest immanentnie związana z możliwością występowania w imieniu innych podmiotów w postępowaniach przed organami i sądami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. w zakresie nieustalenia przez organ istnienia interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu, strona odwołała się do poglądów orzecznictwa wskazując, iż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/12). Ponadto w skardze podkreślono, że choć ocena, czy interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, należy do organu, to nie oznacza to jednak, że może ona być częściowa, dowolna i arbitralna (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 403/11). Interes społeczny może zaś polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (tak wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00). W ocenie strony skarżącej, jej udział w postępowaniu jest motywowany właśnie koniecznością ochrony praw pewnej grupy ludności tj. społeczności lokalnej znajdującej się w zasięgu obszaru koncesyjnego, w tym mieszkańców miejscowości M. położonej w gminie M.. Tym samym jako nieuzasadnione strona oceniła twierdzenie organu, jakoby "Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, jakie konkretnie zagrożenie interesu społecznego przemawia za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu". Zdaniem autora skargi organ, powołując się wyłącznie na stanowisko inwestora, w lekceważący sposób odniósł się do sygnalizowanych przez Skarżącego obaw lokalnej społeczności. Ponadto zapomniał, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawniałoby do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (w tym zakresie powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/12).

W ocenie strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawiło zatem przekonującej argumentacji, która mogłaby uzasadniać faktyczny brak interesu społecznego w sprawie. Pominęło poza tym fakt, że w sprawie zachodzi konflikt społeczny, spowodowany sprzeciwem mieszkańców wobec zamierzeń inwestora. Konflikt ten może zaś zostać złagodzony poprzez udział reprezentanta społeczeństwa w postępowaniu, a nie - jak błędnie interpretował to organ - podmiotu kontrolującego działania podejmowane przez organy administracji.

Odnosząc się końcowo do sformułowanego z skardze wniosku dowodowego strona skarżąca wyjaśniła, że przedstawione przez nią dokumenty mają na celu dokładne unaocznienie Sądowi zaistniałego konfliktu. W opinii strony skarżącej dołączenie ich do materiału dowodowego jest zasadne, gdyż Stowarzyszenie poddaje w wątpliwość jakość i kompletność materiału dowodowego, na podstawie którego Sąd ma przeprowadzić kontrolę legalności skarżonego postanowienia, a zgromadzonego przez organ w trakcie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem żądania skarżącego Stowarzyszenia Ekologicznego "E. " we W. było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania na wniosek C. W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego wiercenia otworu poszukiwawczo-rozpoznawczego G-7M złóż gazu ziemnego w obrębie obszaru koncesyjnego "G. " nr [...] na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. gm. M..

Wniosek strony skarżącej dotyczył zatem postępowania regulowanego przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa"). Bezspornym pozostaje natomiast, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to legalnie działające stowarzyszenie, którego statutowym celem jest "działanie na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego" (§ 4 statutu), a więc działania mieszczące się w szeroko rozumianym pojęciu "ochrony środowiska". Skoro zaś Stowarzyszenie, jako organizacja ekologiczna, posiada zdolność do występowania w postępowaniach regulowanych przepisami ustawy, koniecznym jest przedstawienie na wstępie zasad, na których takie organizacje mogą brać udział w tych postępowaniach.

Przepisy działu V ustawy rozróżniają przedsięwzięcia na takie, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe oraz takie, w których może zostać ustalony obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Obowiązek przeprowadzenia oceny oznacza zaś, że jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w rozumieniu działu III ustawy, a więc także art. 44 ustawy.

Jeżeli zatem dane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć, dla których ustawa w sposób wyraźny nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, albo też obowiązek taki został nałożony w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 63 ustawy, to również organizacje ekologiczne mają prawo uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy. Jednakże będące przedmiotem wniosku strony skarżącej postępowanie dotyczy przedsięwzięcia, w stosunku do którego zostało wydane postanowienie Wójta [...] (z dnia [...] września 2013 r., nr [...]) stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zatem przedmiotowe postępowania nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy, przez co kwestia dopuszczenia do udziału w nim skarżącego Stowarzyszenia – co też w sprawie pozostaje poza sporem – podlegała ocenie pod kątem spełnienia wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a.

Zgodnie z powołanym unormowaniem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Powyższy przepis przewiduje wyjątek od wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego zasady, iż udział w postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko stronom tj. podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zauważyć jednak należy, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną pozostałych stron (obejmuje bowiem m.in. możliwość dostępu do akt - art. 73 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., jak też możliwość wniesienia środków odwoławczych - art. 127 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., co może wpływać choćby na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną) Skoro zaś udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym stanowi wyjątek od zasady oraz ma wpływ na sytuację procesową stron postępowania, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, LEX nr 549644). Organizacja społeczna, wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w określonym postępowaniu, ma zaś obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. W szczególności dotyczy to postępowań regulowanych przepisami ustawy, albowiem udział organizacji społecznej w takich postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, skoro istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1251768).

Aprobując powyższe stanowisko orzecznicze Sąd doszedł do wniosku, że przede wszystkim uzasadnione jest przekonanie organów obu instancji co do braku wykazania przesłanki interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia Ekologicznego "E. " do udziału w prowadzonym przez Wójta [...] postępowaniu w sprawie wydania wnioskowanej przez C. P. E. R. Sp. z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyjaśnić należy, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Słuszne jest zatem stanowisko przywołane w zaskarżonym postanowieniu, iż ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji i zależy od okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1339/09, dostępny w CBOSA). Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 255).

W tym stanie rzeczy organy obu instancji słusznie uznały, że strona skarżąca nie wykazała interesu społecznego mającego przemawiać za dopuszczeniem jej do postępowania, albowiem w istocie nie podała w jaki sposób jej udział może przyczynić się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów tj. rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym. Argumentacja, jakoby udział ten miał na celu łagodzenie konfliktów pomiędzy społecznością lokalną a inwestorem ma – w ocenie Sądu – charakter dowolny, a ponadto - jak słusznie ocenił to organ II instancji – brak jest podstaw by uznać, że działanie takie wymaga bezpośredniego udziału Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu. Również działanie w interesie lokalnej społeczności nie jest wystarczające dla uznania istnienia interesu społecznego do udziału w postępowaniu przez Stowarzyszenie. Samo zaś zapoznanie się z aktami postępowania i prowadzenie działalności informacyjnej może nastąpić w oparciu o ustawy zapewniające dostęp do informacji publicznej i informacji o środowisku.

Brak wykazania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu determinował odmowę organów w tym zakresie. Uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia w tym przedmiocie wymagało bowiem łącznego spełnienia obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podziela jednak również negatywną ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do drugiej z przesłanek określonych w tym przepisie.

Wyjaśnić należy, że weryfikacja owej przesłanki - co wynika wprost z treści art. 31 § 1 k.p.a. - wymaga ustalenia, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, co w istocie sprowadza się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy też przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem, może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy to ze względu na jego wynik (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1641/12 – dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że określone w statucie Stowarzyszenia "E. " (§ 4 i § 5) cele jego działania nie wykazują bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, do którego Stowarzyszenie to zamierzało dołączyć na prawach strony. Wprawdzie celem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, zaś objęte wnioskiem postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wierceniu otworu poszukiwawczo-rozpoznawczego złóż gazu ziemnego, a więc niewątpliwie inwestycji mającej wpływ na środowisko naturalne, jednak ocena, czy owe cele statutowe uzasadniają dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu – zdaniem Sądu – winna uwzględniać również przewidziane w statucie formy realizacji celów statutowych. Tymczasem, jak słusznie zauważyło Kolegium, Statut Stowarzyszenia "E. " nie przewiduje realizacji celów tej organizacji poprzez branie udziału w postępowaniach administracyjnych. Do odmiennych wniosków – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – nie prowadzi zapis, iż jedną z form realizacji celów statutowych jest udzielanie pomocy prawnej (§ 5 pkt 5 Statutu). Udzielanie takowej pomocy stronom określonego postępowania nie jest bowiem uzależnione od tego, czy podmiot jej udzielający również posiada status strony. Innymi słowy Stowarzyszenie ewentualnym stronom przedmiotowego postępowania pomocy prawnej może udzielać niezależnie od tego, czy również samo będzie uprawnione do działania w tym postępowaniu na prawach strony.

Końcowo wypada odnieść się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, który Sąd oddalił na rozprawie. W tym zakresie wskazać należy, że wprawdzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, jednak wyłącznie wówczas, gdy okaże się to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W rozpoznawanej sprawie - wobec rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy obu instancji - nie wyłoniły się w toku postępowania sądowego istotne wątpliwości, których rozstrzygnięcie wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie powołanego wyżej przepisu. Wypada też zauważyć, że dwa spośród zaoferowanych środków dowodowych stanowią "opinie prawne", które w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. są niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Reasumując stwierdzić należy, iż brak jest uzasadnionych podstaw dla uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie to odpowiada bowiem dyspozycji art. 31 § 1 k.p.a. oraz zostało wydane z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.