Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 368/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 6 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2012 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 października 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 16 lutego 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała ta w § 1 w punktach od 1 do 7 wprowadziła zmiany w obowiązującym regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W § 1 ust. I w pkt 11 obowiązującego regulaminu zdefiniowano pojęcie odpadów surowcowych, w § 3 ust. III określono sposób gromadzenia wyselekcjonowanych frakcji odpadów komunalnych nadających się do odzysku i dalszego wykorzystania, w § 3 ust. IV określono nowe zasady bezpieczeństwa i właściwej eksploatacji urządzeń do gromadzenia surowców wtórnych, w § 13 ust. III sformułowano obowiązek określonych podmiotów m.in. właścicieli nieruchomości mieszkalnych, zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wywozowym w zakresie odbierania odpadów komunalnych w ciągu 30 dni od wejścia w życie uchwały lub od nabycia tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, w § 13 ust. IV sformułowano obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wywozowym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub opróżnianie osadnika przydomowej oczyszczalni w ciągu 30 dni od wejścia w życie uchwały, w § 13 ust. V zobowiązano właścicieli nieruchomości do przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez okres 1 roku.

Wojewoda, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę na powyższą uchwałę. Wniósł on o stwierdzenie nieważności zapisów § 1 pkt 5, 6 i 7 uchwały z dnia 16 lutego 2012 r. zarzucając naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 391), § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wbrew wskazanym regulacjom ustaw oraz rozporządzenia, zakwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej przekroczyły zakres delegacji ustawowej, weszły w materię objętą regulacją ustawową i dodatkowo dokonały jej modyfikacji.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez:

gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub

gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2

- przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.

Obowiązki w powyższym zakresie zaczęły ciążyć na właścicielach nieruchomości w chwili wejścia ustawy w życie, a nie w terminach określanych przez Radę Miejską.

W odniesieniu do okresu przechowywania dowodów płatności Wojewoda wskazał, że nie może on być przedmiotem regulacji przedmiotowej uchwały, a jedynie wynikiem stosownej kalkulacji właścicieli nieruchomości uwzględniających okoliczność, iż niewykonanie obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 3b w sposób nakazany przez art. 6 ust. 1 ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2 tejże ustawy, zaś karalność wykroczenia wedle zasad ogólnych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok, zgodnie z art. 45 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.).

W odniesieniu do § 1 pkt 5 skarżonej uchwały wskazano, że obowiązek zawierania umów w zakresie odbierania odpadów ciąży z mocy art. 6 ust. 1 ustawy na wszelkich właścicielach nieruchomości w rozumieniu jej art. 2 ust. 1 pkt 4, a nie tylko na podmiotach określonych przez Radę Miejską w kwestionowanym przepisie w sposób nieuprawniony, wobec istniejącej już w tym zakresie regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają prawa. Rada Miejska wskazała, że oceniając zgodność treści uchwały z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie Wojewoda winien był mieć na względzie postanowienia art. 6 ust. 1a i ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 6 ust. 6 ustawy nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek zorganizowania odbioru odpadów zarówno stałych, jak i płynnych od właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów o wywóz tych odpadów. W celu umożliwienia realizacji tego obowiązku Rada Gminy ustaliła terminy, w których właściciele będą zobowiązani do zawarcia umów, po których upływie Burmistrz będzie mógł podjąć działania przewidziane w art. 6 ust. 6 i 7 ustawy. Za niezasadny uznano również zarzut określenia okresu przechowywania dowodów płatności, takie uszczegółowienie zapisów ustawy z art. 6 ust. 1a jest zdaniem Rady Gminy dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że kwestionowane nią zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stwierdzenie nieważności jest możliwe, w przypadku istotnego naruszenie prawa (co wynika z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr [...]z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Kwestionowana uchwała wprowadziła zmiany w obowiązującym regulaminie utrzymania porządku i czystości w Gminie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Z dyspozycji art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie oraz jego zmian zawarto w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.), dalej zwana ustawą.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) ( (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W powyższym wyliczeniu, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że w uchwalonym przez radę gminy regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione ze względu na wkroczenie przez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy. Reasumując, organ uchwałodawczy gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego wyraźnie upoważniony, przepisy regulaminu nie mogą wykraczać poza upoważnienie ustawowe, a przekroczenie przez organ zakresu tego upoważnienia stanowi istotne naruszenie prawa.

Postanowienia regulaminu muszą być zgodne z przepisami ustawy i nie mogą określonych kwestii regulować odmiennie, w sposób modyfikujący unormowania ustawy. Takie postanowienia regulaminu pozostają bowiem w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące sankcją nieważności.

Przepisy regulaminu nie mogą także powtarzać kwestii już uregulowanych w ustawie upoważniającej lub w innych aktach normatywnych. Niedopuszczalność dokonywania w regulaminie powtórzeń przepisów ustawy wynika konieczności uwzględnienia wymogów poprawnej legislacji określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 nr 100 poz. 908), a w szczególności w § 137 w związku z § 143 rozporządzenia. Zasady techniki prawodawczej są zespołem reguł (dyrektyw) wskazujących, jak poprawnie konstruować akty normatywne i włączać je do systemu prawa lub eliminować z niego. Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten formułuje zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

Regulamin nie może zatem powtarzać definicji ustawowych zawartych w ustawie, ani zawierać postanowień regulujących zagadnienia wynikające wprost z przepisów ustawy. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej został stanowiony. Niedopuszczalność dokonywania powtórzeń w regulaminie regulacji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja przepisów ustawy w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych ani unormowań zawartych w ustawie upoważniającej. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już w ustawie.

Skarżący słusznie zarzuca, że Rada Miejska wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 1 pkt 5, 6 i 7 uchwały zmieniającej regulamin, regulacje wykraczające poza zakres przyznanej kompetencji i w sposób niedopuszczalny modyfikujące normy prawne zawarte w ustawie upoważniającej.

Odnośnie odpadów komunalnych, art. 4 ust. 2 ustawy przewiduje uregulowanie w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów oraz innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami. Natomiast odnośnie nieczystości ciekłych art. 4 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość uregulowania w regulaminie kwestii częstotliwości i sposobu pozbywania nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Z przepisów tych nie wynika prawo uregulowania przez Radę Gminy terminu, w jakim ma dojść do zawarcia umowy o odbiór odpadów bądź nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości, ani prawo do modyfikowania zakresu podmiotów, na których ciążą przewidziane ustawą obowiązki. Nie wynika z nich również prawo do określenia przez Radę Gminy terminu przechowywania dowodów płatności za odbiór odpadów i wywóz nieczystości ciekłych. Przekroczenie zakresu delegacji ustawowej w tym zakresie czyni skargę zasadna i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Szczegółowo kwestie te rozważone zostają poniżej.

Art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się z terenu nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy określa natomiast sposób pozbywania się tych odpadów i nieczystości z terenu nieruchomości przez właścicieli. Stanowi on, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Redakcja tego przepisu wskazuje, że właściciel nieruchomości może wykonać obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych tylko w sposób wskazany w ustawie, tj. przez zawarcie umowy o świadczenie usług, zapłacenie za ich wykonanie i udokumentowanie tego przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. Natomiast odnośnie odpadów komunalnych, powyższy przepis dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy (o ile gmina realizuje obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na którego wprowadzenie w życie gminy mają, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw Dz. U. 2011 r. nr 152 poz. 897 ze zm., okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy).

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania, w formie umowy, faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Rada Gminy w § 1 pkt 5 i 6 uchwały zmieniającej regulamin, określiła obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie podpisania umów na wykonywanie wyżej wskazanych usług. Jak wyżej wskazano, regulacja ta wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Ustawa wprowadzając obowiązek zawarcie umowy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie odbierania nieczystości ciekłych, nie upoważniła rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości w regulaminie obowiązku zawarcia takiej umowy, obowiązek ten wynika bowiem z ustawy. Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości winni zawrzeć umowę z gminną jednostką organizacyjną lub uprawnionym przedsiębiorstwem. Z art. 4 ust. 2 nie wynika także upoważnienie rady gminy do określenia tego terminu w regulaminie. Brak było zatem podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w § 1 pkt 5 i 6 uchwały. Podmioty zobligowane z mocy ustawy do zawarcia umowy mają obowiązek jej podpisania w takim momencie, aby w związku z eksploatacją nieruchomości zabezpieczyć realizację przewidzianego ustawą obowiązku pozbycia się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Przesunięcie obowiązku zawarcia umowy na okres 30 dni od daty wejścia w życie uchwały lub nabycia tytułu prawnego do nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Ustawa ta przekazuje do kompetencji rady gminy w art. 4 ust. 2 pkt 3, określenie w regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów i nieczystości ciekłych, natomiast nie daje radzie gminy uprawnień do ustalenia początkowego terminu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek zawarcia umowy o wywóz odpadów i nieczystości. Kompetencji w tym zakresie nie można, zdaniem Sądu, wywodzić z przepisu dotyczącego częstotliwości pozbywania się odpadów, gdyż przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten nie dotyczy obowiązku zawarcia umowy, uregulowanego w ustawie, lecz warunku takiej umowy w zakresie częstotliwości wywozu odpadów, która to materia w ustawie nie została unormowana.

Z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy wynika również, że jego zastosowanie zostało ograniczone do dwóch grup właścicieli nieruchomości:

1) pozbywających się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych - wszystkich,

2) pozbywających się z nieruchomości odpadów komunalnych - tylko tych, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. W zakresie podmiotowym ustawa żadnych innych ograniczeń nie wprowadziła, ani nie upoważniła organu uchwałodawczego do dokonywania jakichkolwiek ograniczeń i wyliczeń w aktach rangi podustawowej. W związku z tym, dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy objęto wszystkich właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Tym samym ograniczenie zobowiązania dokumentowania wykonywania obowiązku wywózki odpadów komunalnych do wymienionych w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały właścicieli niektórych nieruchomości zostało dokonane z naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego i treści ustawy.

Postanowienia § 1 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały, w których wykraczając poza upoważnienie ustawowe nałożono na właścicieli obowiązek zawarcia umów na odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dokonano modyfikacji ustawowego obowiązku legitymowania się umowami poprzez zmianę w § 1 pkt 5 uchwały katalogu podmiotów podlegających temu obowiązkowi oraz określenie w § 1 pkt 5 i 6 terminu zawarcia umów, są zatem dotknięte sankcją nieważności.

W § 1 pkt 7 uchwały postanowiono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór i opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez okres 1 roku. Określenie okresu przechowywania wskazanych dowodów nie znajduje umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika obowiązek udokumentowania faktu korzystania z usług dotyczących wywozu odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych umową oraz dowodami uiszczania opłat za te usługi. Z obowiązku tego wynika konieczność przechowywania zarówno umów, jak i dowodów opłat za usługi. Ustawodawca nie określił terminu przechowywania umów ani dowodów opłat i nie upoważnił organu uchwałodawczego do jego określenia. Kompetencja do unormowania tej kwestii w regulaminie nie została przyznana radzie gminy w żadnym z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy. W szczególności nie wynika ona z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, w którym kompetencje rady gminy ograniczono do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zatem od woli właściciela zależy przez jaki okres, przechowywać będzie umowę i dowody opłat za usługi oczyszczania nieruchomości. Z art. 10 ustawy wynika, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy lub w regulaminie podlega karze grzywny, za zasadach określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z art. 45 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.) karalność wykroczenia, co do zasady, ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok. Właściciel nieruchomości chcąc wykazać fakt realizowania obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy t.j. pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, winien zatem przechowywać dowody zapłaty przez taki okres aby móc udowodnić wywiązywanie się z tego obowiązku. Taki jest, zdaniem Sądu, cel unormowania w ustawie obowiązku przechowywania dowodów opłat.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 10 ustawy zakwalifikował jako wykroczenie naruszenie obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy oraz w regulaminie. Konsekwencją wprowadzenia do regulaminu obowiązku przechowywania dowodów zapłaty przez okres 1 roku jest, w przypadku naruszenia tego obowiązku, odpowiedzialność za popełnienie wykroczenia. Penalizacja obowiązku, którego celem jest w istocie zabezpieczenie materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia. O ile właściciel nieruchomości może zostać ukarany za wykroczenie polegające na braku realizacji obowiązku usuwania odpadów i nieczystości ciekłych, niedopuszczalne byłoby karanie go za sam fakt braku dowodów opłat za świadczone w tym zakresie usługi, w sytuacji prawidłowego wywiązywania się z obowiązku przewidzianego w art. 5 ust.1 pkt 3b ustawy.

Rada Gminy określając termin 1 roku przechowywania dowodów opłat za świadczone usługi, naruszyła prawo, co skutkuje nieważnością postanowień § 1 pkt 7 uchwały.

Sąd, rozważając zgodność z prawem postanowień § 1 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, stwierdził, że naruszają one zasadę, iż Rada Gminy nie może w regulaminie poddać regulacji kwestii unormowanych w innych aktach prawnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych.

Art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy wprowadza obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z ustawą o porządku i czystości w gminie oraz odrębnymi przepisami. Uregulowanie w regulaminie kwestii selektywnej zbiórki odpadów nie może dotyczyć materii uregulowanej w innych przepisach obowiązującego prawa. Rada gminy nie może zatem normować kwestii obowiązkowego selektywnego zbierania komunalnych odpadów, w części uregulowanej w innych aktach prawnych. Dotyczy to w szczególności odpadów opakowaniowych.

Określony § 1 pkt 2 uchwały sposób gromadzenia odpadów komunalnych wkracza niedopuszczalnie w materię rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. Nr 219, poz. 1858 ze zm.) modyfikując jego postanowienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, iż określa ono szczegółowy sposób postępowania obejmujący zbieranie oraz odzysk, w tym recykling, odpadów opakowaniowych z papieru, ze szkła, z tworzyw sztucznych, z aluminium, ze stali, w tym z blachy stalowej, wielomateriałowych.

Zapisy uchwały naruszają unormowania rozporządzenia dotyczące odpadów opakowaniowych.

Z § 1 pkt 1 uchwały wynika, że odpady gromadzone selektywnie na terenie gminy, których dotyczą postanowienia regulaminu obejmują makulaturę, szkło opakowaniowe, tworzywa sztuczne, kartoniki po żywności płynnej, metale ciężkie i kolorowe. W ramach tych odpadów znajdują się zatem również odpady opakowaniowe. Odpady te w sposób wyraźny zostały w uchwale wymienione odnośnie opakowań szklanych, a odniesieniu pozostałych odpadów nie zostały one wyodrębnione, jako osobna kategoria odpadów, wyłączona spod regulacji regulaminu. Regulamin nie powinien normować kwestii postępowania z odpadami opakowaniowymi uregulowanych w rozporządzeniu, w szczególności nie powinien on zawierać postanowień sprzecznych z treścią rozporządzenia.

Nieuprawniona modyfikacja postanowień wskazanego rozporządzenia dotyczy miejsca gromadzenia odpadów oraz sposobu ich gromadzenia. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia, odpady opakowaniowe zbiera się do pojemników ustawianych w miejscach publicznych, na których umieszcza się, w prostej formie graficznej, informacje o przeznaczeniu i sposobie użytkowania pojemnika, w tym nazwę przedsiębiorcy będącego właścicielem lub posiadaczem pojemnika. Rozporządzenie określa jednolity sposób zbiórki odpadów, bez względu na rodzaj nieruchomości. To czyni niezgodnym z prawem postanowienie uzależniające sposób gromadzenia odpadów od tego, czy dotyczy to terenów wiejskich, terenów w zabudowie jednorodzinnej bądź w zabudowie wielorodzinnej oraz postanowień o gromadzeniu odpadów w pojemnikach znajdujących się na nieruchomości właściciela, a nie w miejscu publicznym (§ 1 pkt 2 ppkt 1 tiret 2 uchwały). W § 1 pkt 2 ppkt 2 uchwały określono dodatkowy sposób zbierania makulatury poprzez umożliwienie jej oddawania w szkołach lub innych placówkach do czasu rozmieszczenia pojemników. W zakresie odpadów opakowaniowych, jest to sposób sprzeczny z zasadami postępowania z odpadami z papieru określonymi w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi. Według tego przepisu odpady opakowaniowe z papieru zbiera się bowiem do pojemników w kolorze niebieskim, oznakowanych napisem "PAPIER", wykonanych z materiałów trudnopalnych, zabezpieczonych przed zawilgoceniem. W obiektach użyteczności publicznej dopuszcza się zbieranie odpadów opakowaniowych z papieru do pojemników wykonanych z tektury falistej, worków papierowych lub worków z tworzyw sztucznych. Rozporządzenie nie ogranicza miejsc użyteczności publicznej, w których mogą być zbierane odpady papierowe, nie przewiduje jednak możliwości zbierania tych odpadów poza pojemnikami bądź właściwymi workami. Tym samym określenie w § 1 pkt 2 ppkt 2 uchwały sposobu zbierania makulatury, w zakresie papierowych odpadów opakowaniowych narusza postanowienia rozporządzenia. Również regulacja § 1 pkt 3 uchwały, w zakresie zasad bezpieczeństwa i właściwej eksploatacji urządzeń do gromadzenia surowców wtórnych nie mogła obejmować swoim zakresem kwestii dotyczących odpadów opakowaniowych.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.