Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1043/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 33, art. 34, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego w S. sprawy ze skargi P. K. E. Z.O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz P. K. E. Z. O. W. kwotę 200 (słownie: dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 968/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... września 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia [...] lipca 2008r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób nie pozwalający na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Sąd podniósł, iż punktem wyjścia dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być dokonanie oceny, czy decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana w oparciu o właściwe przepisy. Sąd podniósł, iż postępowanie w sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] października 2006r. z którego wynika, że wycinka drzew ma nastąpić w związku z planowaną przebudową drogi nr [...] S. – G.. W dalszej części wniosku Starosta powołuje się na posiadaną dokumentację projektową na przebudowę drogi i wskazuje na kolizje pomiędzy usytuowaniem drzew, a planowanymi w projekcie zatokami postojowymi i parkingami. Ostatecznie uzasadnienie wniosku Starosta podsumował, że "... wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego". W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] października 2006r. Burmistrz Gminy S. zwrócił się o uzupełnienie wniosku o dokumentację projektową przebudowy drogi, na którą powołano się we wniosku. W ocenie Sądu, zadaniem organu badającego czy zachodziły podstawy nieważności decyzji Burmistrza było zatem, w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew, czy też inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku przesądzało o zastosowaniu właściwych przepisów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, że może orzekać wyłącznie w przedmiocie dotyczącym zezwolenia na wycięcie drzew, gdyż ramy działania Kolegium wyznacza decyzja Burmistrza Gminy S., a ta obejmuje jedynie wycinkę drzew. To rozumowanie jest błędne, gdyż to wniosek wszczyna określone postępowanie (sprawę administracyjną) kończone decyzją. Błędne zakwalifikowanie wniosku może pociągać za sobą zastosowanie niewłaściwych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z prawem.

Sąd wskazał, iż organ nie odniósł się do zarzutu bezpodstawnego rozdzielenia postępowania w przedmiocie wycinki drzew od sprawy dotyczącej przebudowy drogi. Gdyby bowiem zarzut okazał się trafny, zastosowanie w sprawie nie miałby przepis art. 83 ust. 1 ustawy ochrona przyrody, lecz przepisy art. 33 – 35a tej samej ustawy.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1300/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P..

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, iż Sąd I instancji zasygnalizował organowi, że prawidłowe zakwalifikowanie wniosku miało przesądzające znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, bowiem, że wskazanie prawidłowej podstawy prawnej (art. 83 ust. 1 lub art. 33 - 35a ustawy o ochronie przyrody) oraz ocena ewentualnego w tym zakresie naruszenia prawa winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem charakteru tego ewentualnego naruszenia. Za niewystarczające, bowiem w tym zakresie uznać należy stwierdzenie, że "wniosek inicjujący postępowanie złożył starosta, a zatem podmiot, od którego można zasadnie oczekiwać znajomości przepisów materialno-prawnych, procedur i właściwości organów w różnych sprawach". Nie można również zgodzić się z poglądem, iż o tym, że nie ziściły się przesłanki, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przesądza fakt, iż "gdyby decyzja nie odnosiła się w całości do żądania wnioskodawcy, to z pewnością zostałaby przez niego zakwestionowana". Jeżeli zatem Kolegium, w toku postępowania nieważnościowego poczyniło ustalenia, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody – jak zostało to zaprezentowane w skardze kasacyjnej – to rozważania te winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W świetle zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy właśnie brak ustaleń, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody, doprowadził Sąd I instancji do wniosku, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania, i to w takim stopniu, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, o czym mówi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...]stycznia 2007r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrując wniosek Stowarzyszenia, wziął pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności i zbadał pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie.

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2004r. o ochronie przyrody, organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stwierdzić zatem należy, iż Burmistrz Gminy S. był organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z terenu będącego w posiadaniu powiatu m.. Ponadto organ wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji był przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a zatem istniała podstawa prawna do wydania decyzji. W literaturze wskazuje się również, iż jako brak podstawy prawnej traktuje się także sukcesję praw i obowiązków związanych z określonym aktem administracyjnym, w przypadkach gdy prawodawca tego wyraźnie nie przewidział.

Omawiając przesłankę rażącego naruszenia prawa organ przywołał szereg orzeczeń oraz poglądów doktryny oraz wskazał, iż biorąc pod uwagę powyższe poglądy doktryny, a także ujęte w nim orzeczenia sądów, Kolegium stwierdziło, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. Dalej organ wyjaśnił, iż mając na względzie treść przepisu art. 153 Ppsa oraz prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2009 r. w pierwszej kolejności należy zbadać czy wniosek Starosty M. dotyczył wydania zezwolenia na usunięcie drzew, czy też dotyczył wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] S. – G.. Organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek Starosty M., który jednoznacznie zawiera żądanie dotyczące "wydania decyzji na wycinkę drzew". W aktach sprawy znajdują się również dokumenty świadczące o korespondencji pomiędzy organem a Starostwem dotyczące szczegółowych informacji na temat realizacji przebudowy drogi powiatowej. Biorąc pod uwagę cel przesłuchań świadków zawnioskowanych przez Stowarzyszenie organ stwierdził, iż dowód z ich przesłuchania jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem teza dowodowa wnioskowana przez Stowarzyszenie dotyczy postępowania związanego z wydaniem decyzji środowiskowej, a nie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Wniosek o usunięcie drzew został złożony przez jednostkę samorządu terytorialnego, w imieniu której działa Starosta M. - tym samym to on, jako reprezentant jednostki jest władny dokonać wykładni oświadczenia woli w postaci wniosku z dnia [...] października 2006 r. Zważywszy jednakże na treść wniosku i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stwierdzić należy, iż bezzasadnym byłoby wzywanie Starosty na przesłuchanie w charakterze świadka. Podkreślić należy, iż ewentualne wydanie decyzji środowiskowej na przebudowę drogi powiatowej w żaden sposób nie determinowało tego czy wydana zostanie decyzja zezwalająca na usunięcie przedmiotowych drzew. W tamtym stanie prawnym wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew następowało niezależnie od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie organu z wniosku Starosty jednoznacznie wynika, że domaga się wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] S.-G. cyt. "W związku z planowaną przebudową drogi powiatowej nr [...] S. G. - dr. woj. nr [...] Starostwo Powiatowe, Wydział Komunikacji i Dróg w M. wnosi o wydanie decyzji na wycinkę drzew wg zestawienia stanowiącego załącznik do niniejszego pisma." Zdaniem organu nie można w żadnym razie tego wniosku odczytać jako wniosku dotyczącego inwestycji drogowej. Z kolei przepisy art. 33 - 35a ustawy o ochronie przyrody znajdują się w części ustawy dotyczącej form ochrony przyrody - przepisy dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdują się z kolei w części dotyczącej ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Organ wskazał, iż tym samym wydanie decyzji na usunięcie drzew nie podlega przepisom dotyczącym form ochrony przyrody, a przepisom dotyczącym ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że cyt. "Projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Powołany wyżej przepis odwołuje się do ustawy -Prawo ochrony środowiska, która w art. 40 określa zakres przedmiotowy spraw podlegających ocenie oddziaływania na środowisko. Wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew nie należy do spraw, w których konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ponadto organ podniósł, iż w myśl art. 83. ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 ww. ustawy). W ocenie organu decyzja Burmistrza Gminy S. została wydana w granicach posiadanych kompetencji i nie narusza żadnego z powołanych wyżej przepisów prawa. Decyzja ta nie była decyzją dowolną. Z akt sprawy wynika, że organy administracji w tej sprawie rozważnie i skrupulatnie podchodziły do wycinki drzew. Tam gdzie było to możliwe drzewa zachowano. W związku z tym, że droga przebiega przez teren dwóch gmin, prowadzono wspólne konsultacje dotyczące, proponowanej przez Starostwo Powiatowe w M., wycinki drzew i wspólne postępowanie wyjaśniające. Ponadto organ wskazał, iż niewątpliwie w interesie społecznym leży też zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, czemu ma służyć poszerzenie dróg czy ich pobocza, a także zagospodarowania pobocza dla celów komunikacyjnych. Organ podniósł, iż intencją wprowadzenia obszarów Natura 2000 nie było blokowanie inicjatyw, mających na celu zaspokojenie zapotrzebowania społecznego na bezpieczne drogi lecz ochrona miejsc cennych przyrodniczo. Podkreślić należy to, że wymogi ochrony przyrody nie stoją na przeszkodzie w budowaniu sieci dróg, a nawet autostrad na terenach cennych krajobrazowo i przyrodniczo w innych krajach unijnych, pod warunkiem, że nie wpływają negatywnie na chronione tereny. W tym przypadku mamy do czynienia z drogą już istniejącą na tym terenie od lat, która nie spełnia wymogów bezpieczeństwa. Jest to droga niebezpieczna, na której z braku należytego pobocza dochodzi do wypadków śmiertelnych. Pobocze drogi porastały drzewa, których większość sięgała do skraju drogi. Wycięcie drzew miało na celu poprawę funkcjonalności drogi i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące prawo określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. -Dz.U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). Rozmiary pobocza gruntowego, zgodnie z § 37 powołanego wyżej rozporządzenia, powinny mieć wielkość od 0,75m do 1,50m, w zależności od klasy dróg. Jak wynika z projektu budowlano-wykonawczego przebudowy drogi powiatowej nr [...] S. –U. ze stycznia 2005r. (str. 4 pkt 1.4), cyt." Droga nr [...] S. – O. przebiega w decydującej części przez teren niezabudowany, z wyjątkiem odcinka początkowego w miejscowości S. oraz dalej w miejscowości G.. Jezdnia asfaltowa posiada szerokość 5,50m, z poboczami gruntowymi około 1 m, obustronnym, rowem odwadniającym na terenie niezabudowanym. Na przeważającej długości po obu stronach na poboczu drogi rosną drzewa. Uniemożliwiają one poszerzenie jezdni a gałęzie zachodzą w skrajnię drogi." Organ podniósł, iż Zespół Parków Krajobrazowych Województwa W. zaopiniował negatywnie planowaną wycinkę drzew w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. powołując się na spotkanie zainteresowanych stron z dnia [...] stycznia 2007r. Opinia ta została uzasadniona tym, iż przedstawiona dokumentacja nie przewiduje poszerzenia jezdni, a proponowana forma wycinki spowoduje likwidację zadrzewienia przydrożnego. W opinii tej nie wzięto jednak pod uwagę konieczności utworzenia pobocza drogi, spełniającego warunki określone w przytoczonych wyżej przepisach, ani też tego, że za rowem przylegającym do drogi, kilkanaście lat temu posadzono drugi rząd drzew, mających zastąpić te przewidziane do wycinki. Decyzja Burmistrza Gminy S. przewiduje też uzupełnienie zadrzewienia poprzez dokonanie nasadzeń zastępczych. Organ wskazał także, iż przedmiotowa droga przebiega na skraju terenu bogatego w drzewostan i jest mało prawdopodobne aby wycięcie części przydrożnych drzew stanowiło poważny uszczerbek przyrodniczy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł P. K. E. Zarząd Okręgu W. wskazując, iż SKO nie wykonało zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wnioskodawca wskazał, iż wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie strony SKO dopuściło się takiego naruszenia prawa. SKO w swojej decyzji bardzo obszernie cytuje opinie z fachowej literatury prawniczej, nie wskazując roli, jaką cytaty spełniły w postępowaniu. Nie mogą one mieć bezpośredniego wpływu na proces decyzyjny, gdyż, zgodnie z Konstytucją RP, nie są one źródłem prawa. Oparcie na nich procesu decyzyjnego byłoby naruszeniem art. 6 Kpa, co byłby wystarczającą przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji SKO. Wnioskodawca wskazał, iż organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 77 § 1 Kpa. Strona wskazując powyższy zarzut podniosła, iż SKO nie rozpatrzyło dowodów w postaci fotografii drzew przed ich wycinką wskazujących na popełnienie przestępstwa polegającego na stwierdzeniu nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego w dokumencie urzędowym, co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Ponadto w ocenie strony organ naruszył art. 78 § 1 Kpa poprzez nie uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej ani z zeznań wskazanych przez nas świadków oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wyjaśnienie, na których opiniach zawartych w cytowanej literaturze prawnej oparło się, a które uznało za wadliwe lub nieprzydatne. SKO nie podało przyczyn, dla których odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dokumentom, ani nie wyjaśniło, dlaczego odmawia przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych przez stronę świadków. Strona podniosła, iż nie ulega wątpliwości, że przestępstwo stwierdzenia nieprawdy w dokumencie urzędowym przez funkcjonariusza publicznego spełnia warunek rażącego naruszenia prawa. Strona podniosła, iż z punktu widzenia skutków społeczno -gospodarczych, nieodwracalne zniszczenie ponad stuletniej, zdrowej alei sianowi trwały uszczerbek w walorach przyrodniczych i krajobrazowych regionu. Należy odrzucić argumenty dotyczące rzekomego zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, gdyż jezdni nie zamierzano poszerzać, a drzewa były proste i nie wchodziły w skrajnię jezdni. Niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest tolerowanie samowoli i nadmiernej swobody decyzyjnej władz samorządowych.

W ocenie strony SKO nie wywiązało się z obowiązku zbadania sprzeczności w dokumentacji W. Urzędu Wojewódzkiego w tej sprawie, a zwłaszcza sprzecznych stwierdzeń i działań Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych działającego z upoważnienia Konserwatora oraz Wojewody W.. Zdaniem strony w niniejszej sprawie należy zbadać, czy Burmistrz S.nie zataił przed Wojewodą zamiaru wycinki alei, czy Wojewoda nie nadużył podległości służbowej wobec Konserwatora Przyrody w toku procedury zwalniającej inwestycję z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz czy wycinka alei była zgodna z Dyrektywami regulującymi funkcjonowanie obszarów Natura 2000 oraz Regulaminem przyznawania dotacji z Funduszu Operacyjnego. Obowiązek przeprowadzenia takich ustaleń wynika m.in. z wyroku WSA w Poznaniu oraz NSA.

W ocenie strony organ wybiórczo i tendencyjnie przytacza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ usiłuje uzasadnić wycinkę alei art. 37 tego Rozporządzenia dotyczącym szerokości poboczy. Przepis ten ma charakter ogólnych zaleceń i bynajmniej nie zawiera nakazu wycinki drzew z istniejących poboczy. Należy wziąć pod uwagę także inne przepisy tego Rozporządzenia: § 186 i 187, zalecające uwzględniać uwarunkowania przyrodnicze i zmniejszać zagrożenia dla przyrody, a także § 54, definiujący skrajnię drogi. W ocenie wnioskodawcy gałęzie drzew nie wchodziły w skrajnie drogi. Strona podniosła, iż SKO wadliwie zinterpretowało orzecznictwo NSA oraz iż SKO niesłusznie usprawiedliwia Burmistrza S. twierdząc, że działał on na podstawie art. 83 ust 1 ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca nie przyznał organowi swobody ani dowolności w wydawaniu decyzji zezwalających na wycinki drzew. Organ ma obowiązek zbadać, czy wycinka jest uzasadniona. Oczywistym jest, że w tym przypadku uzasadnienia takiego nie było, przeznaczenie terenu, na którym rosły drzewa pozostawało bez zmian. SKO nie zbadało, w którym momencie procesu decyzyjnego wkradło się kłamliwe stwierdzenie o rzekomej pochyłości drzew w kierunku jezdni. SKO niesłusznie twierdzi, że wniosku Starosty M. o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew nie można w żadnym razie "odczytywać jako wniosku dotyczącego inwestycji drogowej". Starosta sam stwierdził, iż składa taki wniosek "w związku z planowaną przebudową drogi powiatowej".

Dalej strona podniosłam, iż SKO niesłusznie twierdzi, że organy administracji rozważnie i skrupulatnie podchodziły do wycinki drzew. Z akt sprawy wynika przeciwny wniosek - Burmistrz zignorował negatywną opinię Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W., który przytaczał rzeczowe argumenty i przedstawiał konstruktywne propozycje: w przypadku poszerzenia drogi wycinka drzew tylko po jednej stronie drogi, w przypadku braku poszerzenia - wprowadzenie jednokierunkowego ruchu dla Tirów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z wnioskiem P. K.E. - organizacji społecznej działającej w sprawie na prawach strony, stosując się do zaleceń sądów administracyjnych obu instancji jeszcze raz przeanalizowało całość materiałów dowodowych w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach oraz argumentacji wnioskodawcy. Organ podniósł, iż wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przede wszystkim skupiały się na tym czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew czy też inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Sąd stwierdził bowiem, że "Zadaniem organu badającego czy zachodziły podstawy nieważności decyzji Burmistrza było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew czy też inwestycji polegającej na budowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku przesądzało o zastosowaniu właściwych przepisów."

Organ podniósł, iż po analizie wniosku Starosty jest w pełni przekonane o tym, że wniosek ten, skierowany do Burmistrza Gminy S. jest wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew. Świadczy o tym jego treść. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z posiadaną dokumentacją projektową na przebudowę w/w drogi, drzewa te znajdują się między innymi w miejscach, gdzie zlokalizowane zostały zatoki autobusowe, zatoki postojowe, parkingi, wjazdy i zjazdy lub znajdują się w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto znaczna część tych drzew stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ze względu na bliskość ich usytuowania przy krawędzi drogi i pochylenie w kierunku jezdni. W wielu przypadkach ograniczają wymaganą skrajnię drogi oraz są przyczyną uszkodzeń kabin i skrzyń ładunkowych pojazdów ciężarowych. W związku z powyższym, wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, iż Starosta M. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Gminy S., jako organu uprawnionego do rozstrzygania spraw związanych z wycięciem drzew na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w myśl obowiązujących przepisów prawa zezwolenie na wycinkę drzew jest odrębną sprawą administracyjną od inwestycji drogowej. Nie doszło tutaj do bezprawnego oddzielenia sprawy wycięcia drzew od sprawy inwestycji budowlanej, ponieważ o tym, że są to różne sprawy decyduje treść obowiązującego prawa. Inna jest podstawa prawna do działania w obu tych sprawach i inny jest organ właściwy do wydania decyzji. Nie ma więc możliwości wspólnego ich rozstrzygania. Te dwie sprawy prawidłowo były prowadzone odrębnie.

Organ zwrócił uwagę, iż inwestycja drogowa prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz.721, ze zm., obecnie jest to - l,j. Dz.U. z 2008 Nr 193, poz.1194, ze zm.). Na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego. Obowiązujące wówczas przepisy prawa (podobnie obecne ustawodawstwo) nie dopuszczały możliwości łącznego rozpatrywania przez jeden organ administracji publicznej sprawy wycinki drzew i inwestycji drogowej. Zarzut bezprawnego rozdzielenia tych dwu spraw jest bezpodstawny. Burmistrz Gminy S. prowadząc postępowanie w sprawie omówionego wyżej wniosku Starosty M. i wydając decyzję, kończącą to postępowanie, działał w granicach swej właściwości, wyznaczonej przez art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu w tej sytuacji nie miały zastosowania przepisy art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody do postępowania, zakończonego decyzją Burmistrza Gminy S.. Przepisy te w stanie prawnym obowiązującym w 2007r. nie uzależniały wydania zezwolenia na wycięcie drzew od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Kolegium wskazało, iż przy ponownej analizie akt sprawy zwróciło uwagę na przebieg postępowania organu I instancji. Prowadzone postępowanie w sprawie wniosku Starosty M. przekraczało nawet pewne granice wymogów formalnych stawianych przepisami prawa do takich czynności jak np.: przeprowadzenie konsultacji społecznych poprzez przeprowadzenie ankiety wśród mieszkańców.

W ocenie organu akta sprawy świadczą o odpowiedzialnym potraktowaniu sprawy zezwolenia na wycięcie drzew. Rozmowy w sprawie wycięcia drzew były już prowadzone od 2004r. o czym świadczy choćby treść odpowiedzi udzielonej Staroście M. przez Burmistrza Gminy S. w dniu [...] lipca 2004r. nr [...]. Z odpowiedzi tej wynika, że Burmistrz nie podejmie pozytywnej decyzji dotyczącej wykarczowania wszystkich drzew rosnących po prawnej stronie drogi powiatowej nr [...] U. – S. w związku z planowaną przebudową drogi, decyzja taka może dotyczyć drzew w miejscach przewidzianych w projekcie na budowę zatok autobusowych, miejsc awaryjnego postoju, niezbędnych korekt łuków oraz drzew wchodzących w skrajnię drogi.

Organ podniósł, iż od daty złożenia przez Starostę wniosku prowadzono postępowanie dowodowe m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin drzew ujętych we wniosku. Z notatki służbowej sporządzonej na okoliczność oględzin wynika, że na odcinku S.-[...] droga biegnie w lesie, od bramy [...] aż do budynku [...] teren jest zadrzewiony i silnie zurbanizowany (ośrodki wczasowe), od J. (część wsi G.) drzewa rosną nie tylko przy skrajni, ale także za rowem w pasie drogowym (drzewa posadzone w latach 70-tych, które miały zastąpić te rosnące przy skrajni). Zapisy zawarte w notatce znajdują potwierdzenie w projekcie budowlano-wykonawczym przebudowy drogi powiatowej nr [...] S. –U. ze stycznia 2005r.

Organ wskazał, iż P. K. E. wychodzi z błędnego założenia, że zezwolenie na wycięcie drzew może dotyczyć tylko chorych drzew. Kolegium podkreśliło, że zezwolenie na wycięcie drzew może dopuszczać wycięcie zarówno drzew chorych jak i zdrowych np.: takich, które stanowią przeszkodę w realizacji inwestycji drogowej a także tych, które zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zły stan zdrowotny drzew nie jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji zezwalającej na dokonanie wycięcia drzew. Ustawodawca nie ograniczył bowiem możliwości wydania decyzji zezwalającej na dokonanie wycięcia drzew wyłącznie do drzew w złej kondycji fitosanitarnej.

Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Wynikający z cyt. przepisu obowiązek zastąpienia wyciętych drzew nowymi nasadzeniami został w decyzji Burmistrza Gminy S.spełniony - wynika to z treści decyzji. Dalej organ wskazał, iż decyzja Burmistrza Gminy nie kwalifikuje się również do stwierdzenia nieważności z powodu innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, ponieważ wydana została zgodnie z przepisami o właściwości, istnieje podstawa prawna rozstrzygnięcia; nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ podniósł, iż sprawa wycięcia drzew wiązała się w tym przypadku z poprawą bezpieczeństwa na istniejącej drodze, na której wielokrotnie dochodziło do wypadków śmiertelnych z powodu braku należytego pobocza - zajętego przez pnie drzew. Pomijanie tego problemu przez P. K. E. świadczy o bardzo wąskim spojrzeniu na sprawę, nie uwzględniającym wszelkich jej aspektów. Organy administracji publicznej w swoich rozstrzygnięciach muszą brać pod uwagę także słuszny interes obywateli zamieszkujących na danym terenie a niewątpliwie nie można odmówić słuszności, mającym na względzie ich bezpieczeństwo, zabiegom służącym poprawie warunków panujących na drodze. Człowiek jest też elementem środowiska i nie można go w żaden sposób eliminować przy podejmowaniu decyzji mających znaczenie dla funkcjonowania Gminy.

Organ wskazał również, iż w negatywnej opinii Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. nie wzięto pod uwagę konieczności utworzenia pobocza drogi spełniającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ani tego, że nastąpi odnowienie zadrzewienia poprzez dokonanie nowych nasadzeń oraz tego, że na znacznym odcinku drogi rósł już od lat 70 drugi rząd drzew. To na organie samorządowym ciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wycięcia drzew, a opinia Zespołu Parków Krajobrazowych ma charakter niewiążącego głosu w sprawie. Opinia ta jest rozważana w procesie wydawania decyzji jako jeden z dowodów w sprawie.

Organ wskazał, iż w postępowaniu nieważnościowym możliwe jest wyłącznie badanie czy decyzja Burmistrza Gminy S. nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 Kpa skutkująca stwierdzeniem nieważności. W tym postępowaniu nie można badać zgodności z prawem inwestycji drogowej, ponieważ po pierwsze przekracza ona zakres postępowania (dot. wycięcia drzew), a po drugie Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę drogi. Organ podniósł, iż na podstawie powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie prawa na jakie powołuje się P. K. E. ma charakter rażący. Przepisy prawa nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, dlatego też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organy posiłkowo odwołują się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa. Taki sposób postępowania został wypracowany w wieloletniej praktyce stosowania prawa nie tylko w postępowaniu administracyjnym ale również w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Sądy administracyjne również w swoich orzeczeniach często, na potwierdzenie zajętego stanowiska, powołują orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące innych, podobnych spraw.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. K. E. Zarząd Okręgu W. zarzucając mu:

- nie wykonanie w pełni wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

- naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich dowodów,

- naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

- naruszenie zasad ogólnych art. 7,8,12 Kpa w związku z zaniechaniem zastosowania art. 83 oraz 86 Kpa. poprzez nieprzesłuchanie świadków o przesłuchanie których wnosiła strona,

- naruszenie art. 19 Kpa poprzez naruszenie właściwości rzeczowej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności co uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wskazał, iż decyzję Burmistrza S. usprawiedliwia się powołując się na nieprawdziwe argumenty oraz iż istnieje uzasadniona obawa popełnienia przez funkcjonariuszy publicznych przestępstwa, polegającego na stwierdzeniu nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, (np. stwierdzenia o pochyłości drzew, o ich wchodzeniu w skrajnię drogi, o ich usytuowaniu w miejscach przewidzianych zatok autobusowych - dokumenty im przeczą).

Skarżący wskazał, iż SKO manipuluje dowodami w sprawie. Skarżący podniósł, iż organ w uzasadnieniu stwierdził, że opinia Zespołu Parków Krajobrazowych jest dowodem w sprawie, tym samym SKO przyznało, że jego decyzja narusza art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. W ocenie skarżącego SKO nie dostrzegło innej wady decyzji Burmistrza dotyczącej dowodu, jakim była w/w opinia. Burmistrz niesłusznie zastosował art. 107 § 4 Kpa i odstąpił od uzasadnienia decyzji. Zgodnie z tym przepisem, można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek przepis nie wymaga zasięgnięcia przez Burmistrza opinii Zespołu Parków Krajobrazowych, jednak postępowanie dotyczyło interesu prawnego oraz obowiązku tego organu, był wiec on automatycznie stroną w tym postępowaniu. Obowiązkiem Burmistrza było uzasadnienie, dlaczego temu dowodowi odmówił wiarygodności. Pominięcie interesu strony jest wystarczającym powodem dla stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza jest obarczona wadami wymienionymi w pkt 2, 6,7 art. 156 § 1 Kpa. (tj. rażące naruszenie prawa - stwierdzenie nieprawdy, wykonanie decyzji spowodowało czyn zagrożony karą-przestępstwo przeciw środowisku polegające na dokonaniu zniszczeń w świecie roślinnym znacznych rozmiarów na terenie objętym ochroną prawną oraz nierozpatrzenie wszystkich dowodów).

Skarżący wskazał także, iż SKO powtarza te same argumenty, które przytaczało w poprzednich decyzjach, dotyczące rzekomego zachodzenia gałęzi w skrajnię drogi, konieczności utworzenia zatok autobusowych, pobocza.

Skarżący podniósł, iż SKO nie wykonało należycie zaleceń zawartych w wyrokach Sądów obu instancji, dotyczących rozdzielenia decyzji w sprawie inwestycji drogowej od decyzji w sprawie wycinki drzew, które NSA na str. 12 wyroku określił jako "nadmierne uproszczenie". Stwierdzając oczywisty fakt, iż inna jest podstawa prawna decyzji drogowej, a inna wycinki drzew, SKO przemilczało inny, potwierdzony w dokumentach fakt, że Starosta i Burmistrz faktycznie łączyli te dwa postępowania, o czym wspomniano na str. 9 zaskarżonej decyzji, a co jest dodatkowym świadectwem rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza S. w toku wydawania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a więc powodem do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącego SKO nie zbadało zgodności decyzji Burmistrza z prawem unijnym. Aleja wyciętych drzew leżała na terenie obszaru Natura 2000 Puszcza N.. Wojewoda W., będący wówczas organem ochrony środowiska, w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2006 r. zwolnił przedsięwzięcie z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Zdaniem służb Wojewody, zwolnienie dotyczyło remontu drogi, nie wycinki drzew. Burmistrz był więc zobowiązany oprzeć się bezpośrednio na Dyrektywie, tym bardziej, że inwestycja była w większości finansowana z funduszy unijnych. Obowiązkiem SKO było zbadanie, czy Burmistrz nie zataił przed Wojewodą zamiaru wycinki alei. Skarżący podniósł, iż nie do przyjęcia jest rzekomy dowód odwołujący się do ankiety czy konsultacji społecznych w sprawie wycinki alei. Skarżący podniósł, iż jakkolwiek Burmistrz jest organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, jednak wniosek o wydanie tej decyzji musi zawierać uzasadnienie, które musi być prawdziwe. Ustawa o ochronie przyrody nie przyznaje Burmistrzowi swobody w wydawaniu takiej decyzji, obligując go do ograniczenia takich decyzji tylko do przypadków uzasadnionych. Zły stan zdrowotny mógłby być uzasadnieniem zezwolenia na wycinkę drzew, taka sytuacja tu jednak nie miała miejsca. Jak wskazują dokumenty, z których SKO nie przeprowadziło dowodów, wycinka tej alei nie miała żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Właściwość rzeczową w tej sprawie wyznaczoną przez przepisy prawa materialnego posiada zatem wójt, burmistrz, prezydent (zgodnie ze swą właściwością miejscową). Treść ww. przepisu wskazuje na to, że wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew jest zadaniem własnym organu samorządu terytorialnego. W myśl art. 17 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o ochronie przyrody nie wskazuje innego organu wyższego stopnia w sprawach dotyczących zezwoleń na wycięcie drzew, wobec tego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jest organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza Gminy S. i jest uprawnione do wydawania decyzji w tych sprawach zarówno ze względu na swoją właściwość miejscową jak i rzeczową.

Organ wskazał również, że prowadzenie nowego postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma uzasadnienia. Stwierdzenie nieważności jest tym trybem postępowania, który dotyczy oceny wadliwości decyzji czyli polega na szukaniu wad (wymienionych w art. 156 Kpa) tkwiących w samej decyzji. Ocenę tę przeprowadza się wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji. Uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ten skutek, że organ prowadzący postępowanie w ww. trybie wraca do sytuacji jaka istniała w dniu wydania badanej decyzji.

Kolegium nie zgodziło się z poglądem skarżącego, wyrażonym w skardze, zawężającym możliwość stosowania art. 83 ustawy o ochronie przyrody do wydawania zezwolenia na wycięcie drzew chorych. Zezwolenie na wycięcie drzew na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody może dotyczyć zarówno drzew chorych jak i zdrowych np.: takich, które stanowią przeszkodę w realizacji inwestycji drogowej a także tych, które zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jak to wskazano w zaskarżonej decyzji zły stan zdrowotny drzew nie jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. W tej sytuacji przeprowadzenie wnioskowanego przez P. K. E. dowodu potwierdzającego dobry stan zdrowotny drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] S.-G. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie zgodził się z zarzutem, że Burmistrz niesłusznie odstąpił od uzasadnienia decyzji. Burmistrz mógł bowiem w tej sprawie zastosować art. 107 § 4 Kpa, ponieważ jedyną stroną postępowania w sprawie był zarządca drogi - Starosta Powiatowy w M., a decyzja uwzględniała w całości jego żądanie. Nie była to w żadnym razie decyzja rozstrzygająca sporne interesy stron.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyrokach podniósł, że Kolegium dysponuje kopią decyzji Starosty M.z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Powiatu M. na przebudowę drogi powiatowej nr [...]S. – U. na odcinku 0,000 do + 7,153 km, wg projektu opracowanego przez mgr inż. P. P.. Decyzja ta jednoznacznie wskazuje na to, że sprawa wycinki drzew i sprawa inwestycji budowlanej były prowadzone jako odrębne postępowania przez różne organy.

Dalej organ podniósł, iż nieprawdziwym jest stwierdzenie przez skarżącego, że Kolegium manipulowało dowodami przy wydaniu zaskarżonej decyzji, poprzez powoływanie się na nieprawdziwe argumenty i wskazywanie przez skarżącego na ewentualne dopuszczenie się przez funkcjonariuszy publicznych przestępstwa, polegającego na stwierdzeniu nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Każde stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium ma bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym zawartym w aktach.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, Kolegium w swojej decyzji nie przemilczało faktu, że Zespół Parków Krajobrazowych Województwa W. zaopiniował negatywnie planowaną wycinkę drzew. Kolegium odniosło się do tej opinii w uzasadnieniu.

W piśmie z dnia [...]stycznia 2012 r. skarżący wskazał, iż zebrana dokumentacja wskazuje, że decyzja Burmistrza S. była wydana w złej wierze. Nie istniało racjonalne uzasadnienie wycinki alei przy drodze S. – K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące w tej sprawie organem obu instancji, nie zrobiło niczego dla "wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", choć jest ono wyposażone w instrumenty pozwalające na wnikliwe zbadanie sprawy i dochodzenie do prawdy obiektywnej. Skarżący podniósł, iż organ niesłusznie odrzuca zarzut, że naruszył swą właściwość rzeczową. Jest ono wprawdzie organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza, lecz w swej wcześniejszej decyzji dokonało oceny znaczenia przyrodniczego alei starodrzewu dla Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000, dokonało więc oceny oddziaływania na środowisko jej wycinki, a w tej sprawie nie jest organem właściwym. Skarżący wskazał również, iż SKO niesłusznie twierdzi, że prowadzenie nowego postępowania dowodowego nie ma uzasadnienia. Burmistrz swojej decyzji zezwalającej na wycinkę nie uzasadnił, ponieważ "w całości uwzględniła ona wniosek" Starosty. Uzasadnienie winno jednak być częścią wniosku Starosty, a oczywistym jest, że powinno ono być prawdziwe. Na organie ciąży obowiązek dochodzenia "prawdy obiektywnej" , nie wolno mu więc przyjmować treści nieprawdziwych. Ponadto, w toku późniejszych postępowań SKO, w dokumentacji znalazły się fakty nieprawdziwe, mające rzekomo uzasadniać wycinkę, np.: konieczność utworzenia pobocza, rzekome pochylenie drzew w kierunku jezdni i ograniczanie wymaganej skrajni drogi. Skarżący podkreślił, iż zarządca drogi nie podjął żadnych środków dla rzeczywistego zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie skarżącego organ niepotrzebnie przytacza informacje nt. decyzji pozwolenia na budowę oraz projektanta remontu drogi. Nikt nie kwestionował konieczności remontu drogi, wskazywano natomiast na brak uzasadnienia dla wycinki alei starodrzewu, jako że projekt nie przewidywał poszerzenia drogi. W dokumentacji istnieją dowody na współdziałanie wnioskodawcy Starosty z organem wydającym decyzję Burmistrzem, nieuzasadnione jest więc usprawiedliwianie wycinki faktem, że remont drogi i wycinka drzew to "oddzielne inwestycje". Wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę alei, gdy brak jest po temu powodów, jest przekroczeniem uprawnień, wprowadzanie do dokumentacji nieprawdziwych faktów, mających uzasadnić decyzję, jest stwierdzeniem nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Oba te czyny są przestępstwami, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego SKO mija się z prawdą, twierdząc, że "wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew nie należy do spraw, w których konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" , a twierdząc dalej, że "decyzja Burmistrza Gminy S. oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jej wydania, nie zawiera wad kwalifikowanych skutkujących stwierdzeniem nieważności." Decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą. Remont drogi był finansowany głównie z funduszy unijnych i zarówno Starosta, jak i Burmistrz wiedzieli, iż leży ona na obszarze Natura 2000. Winni więc byli, zgodnie z art. 91 konstytucji R.P. zastosować bezpośrednio Dyrektywy unijne regulujące funkcjonowanie obszarów Natura 2000, jako że nie w dniu wydania decyzji nie istniała ich transpozycja do prawa polskiego. Transpozycja ta, dokonana nieco później, wymaga uzgodnienia wycinki drzew z pasa drogowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt i SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Z uwagi na powyższe organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę, związany jest oceną wyrażoną wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2009 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r.

Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, iż wyroku z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 968/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając poprzednio wydane decyzje wskazał, iż punktem wyjścia dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być dokonanie oceny, czy decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana w oparciu o właściwe przepisy. Sąd podniósł, iż postępowanie w sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] października 2006r., z którego wynika, że wycinka drzew ma nastąpić w związku z planowaną przebudową drogi nr [...] S. – G.. W dalszej części wniosku Starosta powołuje się na posiadaną dokumentację projektową na przebudowę drogi i wskazuje na kolizje pomiędzy usytuowaniem drzew, a planowanymi w projekcie zatokami postojowymi i parkingami. Ostatecznie uzasadnienie wniosku Starosta podsumował, że "... wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego". Sąd podniósł, iż zadaniem organu badającego czy zachodziły podstawy nieważności decyzji Burmistrza było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew czy też inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku przesądzało o zastosowaniu właściwych przepisów.

Istotne, z punktu widzenia art. 153 Ppsa, jest również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1300/09. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od powyższego wyroku Sądu I instancji. Co istotne, w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasygnalizował organowi, że prawidłowe zakwalifikowanie wniosku miało przesądzające znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, bowiem, że wskazanie prawidłowej podstawy prawnej (art. 83 ust. 1 lub art. 33 - 35a ustawy o ochronie przyrody) oraz ocena ewentualnego w tym zakresie naruszenia prawa winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem charakteru tego ewentualnego naruszenia. Za niewystarczające, bowiem w tym zakresie uznać należy stwierdzenie, że "wniosek inicjujący postępowanie złożył starosta, a zatem podmiot, od którego można zasadnie oczekiwać znajomości przepisów materialno-prawnych, procedur i właściwości organów w różnych sprawach". Nie można również zgodzić się z poglądem, iż o tym, że nie ziściły się przesłanki, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przesądza fakt, iż "gdyby decyzja nie odnosiła się w całości do żądania wnioskodawcy, to z pewnością zostałaby przez niego zakwestionowana". Jeżeli zatem Kolegium, w toku postępowania nieważnościowego poczyniło ustalenia, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody – jak zostało to zaprezentowane w skardze kasacyjnej – to rozważania te winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W świetle zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy właśnie brak ustaleń, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody doprowadził Sąd I instancji do wniosku, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania, i to w takim stopniu, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, o czym mówi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Uzasadniając wykonanie wytycznych Sądu organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek Starosty M., który jednoznacznie zawiera żądanie dotyczące "wydania decyzji na wycinkę drzew". W aktach sprawy znajdują się również dokumenty świadczące o korespondencji pomiędzy organem a Starostwem dotyczące szczegółowych informacji na temat realizacji przebudowy drogi powiatowej. W ocenie organu z wniosku Starosty jednoznacznie wynika, że domaga się wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] S.-G. cyt. "W związku z planowaną przebudową drogi powiatowej nr [...] S. G. - dr. woj. nr [...] Starostwo Powiatowe, Wydział Komunikacji i Dróg w M. wnosi o wydanie decyzji na wycinkę drzew wg zestawienia stanowiącego załącznik do niniejszego pisma." Zdaniem organu nie można w żadnym razie tego wniosku odczytać jako wniosku dotyczącego inwestycji drogowej. Z kolei przepisy art. 33 - 35a ustawy o ochronie przyrody znajdują się w części ustawy dotyczącej form ochrony przyrody - przepisy dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdują się z kolei w części dotyczącej ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Organ wskazał, iż tym samym wydanie decyzji na usunięcie drzew nie podlega przepisom dotyczącym form ochrony przyrody, a przepisom dotyczącym ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody odwołuje się do ustawy - Prawo ochrony środowiska, która w art. 40 określa zakres przedmiotowy spraw podlegających ocenie oddziaływania na środowisko. Organ podniósł, iż wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew nie należy do spraw, w których konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Orzekając w II instancji organ podniósł, iż po analizie wniosku Starosty jest w pełni przekonane o tym, że wniosek ten, skierowany do Burmistrza Gminy S. jest wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew. Świadczy o tym jego treść. Organ wskazał również, iż wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, iż Starosta M. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Gminy S., jako organu uprawnionego do rozstrzygania spraw związanych z wycięciem drzew na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w myśl obowiązujących przepisów prawa zezwolenie na wycinkę drzew jest odrębną sprawą administracyjną od inwestycji drogowej. W ocenie organu nie doszło tutaj do bezprawnego oddzielenia sprawy wycięcia drzew od sprawy inwestycji budowlanej, ponieważ o tym, że są to różne sprawy decyduje treść obowiązującego prawa. Inna jest podstawa prawna do działania w obu tych sprawach i inny jest organ właściwy do wydania decyzji. Nie ma więc możliwości wspólnego ich rozstrzygania. Te dwie sprawy prawidłowo były prowadzone odrębnie.

Organ podniósł, iż obowiązujące wówczas przepisy prawa (podobnie obecne ustawodawstwo) nie dopuszczały możliwości łącznego rozpatrywania przez jeden organ administracji publicznej sprawy wycinki drzew i inwestycji drogowej. Zarzut bezprawnego rozdzielenia tych dwu spraw jest bezpodstawny. Burmistrz Gminy S. prowadząc postępowanie w sprawie omówionego wyżej wniosku Starosty M. i wydając decyzję, kończącą to postępowanie, działał w granicach swej właściwości, wyznaczonej przez art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu w tej sytuacji nie miały zastosowania przepisy art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody do postępowania, zakończonego decyzją Burmistrza Gminy S.. Przepisy te w stanie prawnym obowiązującym w 2007r. nie uzależniały wydania zezwolenia na wycięcie drzew od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nie wykonał w sposób wyczerpujących wytycznych Sądu zawartych w przywołanych wyżej orzeczeniach. W tym miejscu przytoczyć należy fragment orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika określony obowiązek organu, a którego to obowiązku organ nie wykonał. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy właśnie brak ustaleń, co do ewentualnej możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody doprowadził Sąd I instancji do wniosku, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania, i to w takim stopniu, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, o czym mówi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Zdaniem składu orzekającego z powyższego fragmentu uzasadnienia wynika obowiązek organu zbadania czy na gruncie złożonego wniosku dopuszczalne było wydanie zezwolenia na wycinkę drzew czy też taki wniosek z uwagi na planowaną realizację inwestycji był niedopuszczalny ze względu na art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody.

W przedmiotowej sprawie organ skoncentrował się na wykazaniu, iż treść wniosku wyraźnie wskazuje, że inwestor wystąpił o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Jednakże organ, pomimo wytycznych zawartych w wyrokach, nie zbadał możliwości zastosowania w toku postępowania administracyjnego art. 33 – 35a ustawy o ochronie przyrody. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż organ w uzasadnieniu decyzji I i II instancji wskazuje, iż zdaniem organu nie można w żadnym razie tego wniosku odczytać jako wniosku dotyczącego inwestycji drogowej. Z drugiej zaś strony organ wskazuje, iż wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego (decyzja II instancji ), oraz iż wycięcie drzew miało na celu poprawę funkcjonalności drogi i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem (decyzja I instancji). W uzasadnieniu decyzji II instancji ponadto organ wskazał, iż obowiązujące prawo określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. -Dz.U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). Organ podniósł, iż z akt wynika z projektu budowlano-wykonawczego przebudowy drogi powiatowej nr [...] S. –U. ze stycznia 2005r. (str. 4 pkt 1.4), cyt." Droga nr [...] S. – O. przebiega w decydującej części przez teren niezabudowany, z wyjątkiem odcinka początkowego w miejscowości S. oraz dalej w miejscowości G.. Jezdnia asfaltowa posiada szerokość 5,50m, z poboczami gruntowymi około 1 m, obustronnym, rowem odwadniającym na terenie niezabudowanym. Na przeważającej długości po obu stronach na poboczu drogi rosną drzewa. Uniemożliwiają one poszerzenie jezdni a gałęzie zachodzą w skrajnię drogi."

W świetle powyższego, jak również w świetle przytoczonych przez organ fragmentów wniosku, nie można zgodzić się z organem, iż nie można odczytywać tego wniosku jako wniosku dotyczącego inwestycji drogowej. W ocenie Sądu planowana wycinka drzew, co wynika wprost z wniosku, jest związana z planowaną przebudową drogi, a więc z inwestycją drogową. Zatem nie można się zgodzić z organem, iż kwestia wycinki drzew jest sprawą oddzielną od inwestycji budowlanej.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Burmistrz zezwolenia na wycinkę drzew tj. [...] stycznia 2007 r., Zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. W myśl art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2.

Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem, iż inna jest podstawa prawna wydana zezwolenia na wycinkę drzew, a inna jest podstawa do wydania zezwolenia na realizacje planów jak również inna jest właściwość organów w tych sprawach. Jednakże nie można się zgodzić, iż powyższe regulacje nie mają żadnego związku ze sobą.

W ocenie składu orzekającego powyższe regulacje pozostają ze sobą w związku. Co prawda oba przepisy nie mogą być jednocześnie stosowane, to jednakże dopiero wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody pozwala organowi na wydawanie decyzji w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody.

Za powyższą wykładnią przemawia choćby wyrażona w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

W art. 3 pkt 50 Prawo ochrony środowiska ustawodawca sprecyzował, iż przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń.

Również za przyjętą wykładnią przemawiają również przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez burmistrza zezwolenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Ponadto w myśl art. 2 ust. 1 pkt 9 ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody - zadrzewień. Natomiast celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody).

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż organ mając na względzie zasadę zrównoważonego rozwoju oraz wynikający z niej obowiązek organu dbałości o środowisko po otrzymaniu wniosku na wycinkę tak dużej ilości drzew (w niniejszej sprawie 184) w związku z realizacją inwestycji drogowej na obszarze Natura 2000 winien w pierwszej kolejności ustalić czy czasem w niniejszej sprawie nie będzie miała zastosowania procedura określona w art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody.

Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie Wojewody W. z dnia [...] lutego 2006 r., iż przebudowa drogi powiatowej [...] (nowy nr: [...]) S.-U. na długości: [...]m, wraz z budową ścieżki rowerowej na odcinku od wiaduktu kolejowego do ośrodków wypoczynkowych o długości 1703 m ze względu na charakter prac (wykonanie odnowy nawierzchni bitumicznej drogi, korekta łuków drogowych, odnowienie drogi i inne prace towarzyszące modernizacji) nie spowoduje negatywnych skutków dla obszaru Natura 2000, to jednakże z uwagi na fakt, iż Sąd nie dysponuje aktami Wojewody W. związanymi z wydaniem takiego oświadczenia, brak jest możliwości dokonania oceny czy oświadczenie dotyczy dokładnie tej samej inwestycji co decyzja zezwalająca na wycinkę drzew. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż opis charakteru prac w przedmiotowym oświadczeniu (wykonanie odnowy nawierzchni bitumicznej drogi, korekta łuków drogowych, odnowienie drogi i inne prace towarzyszące modernizacji) nie obejmuje wycinki drzew. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w oświadczeniu tym podniesiono, że główne zagrożenie dla tego obszaru to wyrąb starodrzewu i drzew dziuplastych.

Ponadto wskazać należy, iż co do tej samej inwestycji Burmistrz Gminy S. wydał postanowienie z dnia [...]grudnia 2003 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, a nie Sądu jest ustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy. W myśl przepisu art. 7 Kpa organ w toku prowadzonego postępowania, stojąc na straży praworządności, zobowiązany był z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli obowiązany był w sposób wyczerpujący do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) jak i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

W ocenie Sądu, w świetle powyższej regulacji oraz stanowiska zaprezentowanego wyżej, obowiązkiem organu było w szczególności ustalenie czy podstawą wydania oświadczenia przez Wojewodę był ten sam projekt przebudowy z drogi z zaznaczonymi drzewami do wycięcia. Powyższe następnie pozwoli dokonać oceny czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu przewidzianego w art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody. W razie ustalenia, iż Wojewoda wydał oświadczenie z dnia [...] lutego 2006 r. w oparciu o projekt budowlany, który załączono następnie do wniosku o wydanie decyzji na wycinkę drzew, to uznać należy, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ z oświadczenia tego jednoznacznie wynika, iż planowana przebudowa drogi mogła mieć istotne negatywne oddziaływanie na obszar Sieci Natura 2000 i chronione prawem polskim. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody jak wprost z tego przepisu uzależnione jest od właśnie tego negatywnego wpływu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

W świetle powyższego za zasadny uznać należy zarzut nie wykonania wytycznych Sadu zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego. Organ wbrew wytycznym w dalszym ciągu nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 Kpa, którego naruszenie, w ocenie skarżącego, objawiało się w naruszeniu właściwości rzeczowej.

Zgodnie z tym przepisem Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Z przepisu powyższego jednoznacznie wynika, iż właściwym do wydania zezwolenia na wycinkę drzew jest właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przedmiotowej sprawie decyzję wydał Burmistrz, a więc z zachowaniem właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 157 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji burmistrza, a więc właściwym do stwierdzenie jej nieważności jest organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z uwagi na brak regulacji szczególnej uznać należy, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji burmistrza zezwalającej na wycięcie drzew jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wobec powyższego zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia właściwości rzeczowej nie znajdują uzasadnienia. W tym miejscu wskazać należy, iż fakt, że organ w uzasadnieniu decyzji dokonał oceny znaczenia przyrodniczego starodrzewu dla Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000 nie ma znaczenia dla oceny właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza zezwalającej na wycięcie drzew.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 83 oraz 86 Kpa polegającego na nieprzesłuchanie świadków, o przesłuchanie których wnosiła strona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił wniosku strony i nie przesłuchiwał świadków zatem obowiązek organu wynikający z art. 83 Kpa tj. uprzedzenia świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania nie mógł być w niniejszej sprawie naruszony.

Ponadto odnosząc się do powyższego zarzutu, iż kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Obowiązkiem organu jest zatem skontrolowanie ostatecznej decyzji pod względem przesłanek określonych w art. 156 Kpa, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy merytorycznie.

W tym miejscu wskazać również należy, iż zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenia dla sprawy. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe przepisy stwierdzić należy, iż żądanie przeprowadzenia dowodu, uzależnione jest od stwierdzenia, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie okoliczność ta nie została potwierdzona innym dowodem. Organ administracyjny jest zobowiązany do zgromadzenia dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Tym samym, na podstawie art. 78 Kpa, nie jest zobowiązany do uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych strony postępowania, jeżeli okoliczności mające znaczenie dla sprawy stwierdzone są wystarczająco innym dowodem lub jeżeli wnioski dowodowe dotyczą okoliczności, które nie mają znaczenia w sprawie.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. strona wniosła o przesłuchanie szeregu świadków głównie na okoliczność czy drzewa, które zostały wycięte były zdrowe.

Organ odnosząc się do powyższego wniosku zasadnie wskazał, iż z art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie wynika, iż organ może zezwolić jedynie na wycinkę "chorych" drzew. Art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera żadnych przesłanek, które uzasadniają wydanie zezwolenia czy nie. Decyzję w sprawie zezwolenia pozostawiono uznaniu organu rozpatrującego konkretny wniosek. Ponadto wskazać należy, iż kwestia czy mamy do czynienia z drzewem chorym czy zdrowym może mieć wpływ przy ustalaniu opłaty za wycięcie drzew. Zgodnie z art. 86 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu w dniu wydawania zezwolenia na wycięcie drzew, nie pobiera się opłat za usunięcie drzew:

1) na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie;

2) na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;

3) jeżeli usunięcie jest związane z odnową i pielęgnacją drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;

4) które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych;

5) które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi;

6) w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych;

7) które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane;

8) z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów;

9) które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości;

10) topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków;

11) jeżeli usunięcie wynika z potrzeb ochrony roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową lub ochrony siedlisk przyrodniczych;

12) z grobli stawów rybnych;

13) (18) jeżeli usunięcie było związane z regulacją i utrzymaniem koryt cieków naturalnych, wykonywaniem i utrzymaniem urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz ochronie przeciwpowodziowej w zakresie niezbędnym do wykonania i utrzymania tych urządzeń.

Choćby z powyższej regulacji wskazującej na przypadki zwolnienia z opłaty wynika, iż nie tylko choroba drzew czy też stwarzanie przez nie niebezpieczeństwa stanowi przesłankę wydania zezwolenia na wycięcie drzew. W szczególności zwrócić należy uwagę na pkt 6 art. 86 ustawy o ochronie przyrody. Z przepisu tego wynika, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie bez znaczenia również pozostaje fakt czy treść oświadczenia Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. była wynikiem nacisków politycznych czy też nadużyciem podległości służbowej. Co prawda dowód ten ma istotne znaczenie, to jednakże jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Natomiast w myśl art. 76 § 3 Kpa przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3). Nie zostało natomiast wyraźnie ustanowione domniemanie prawdziwości. Brzmienie art. 76 § 1 daje dostateczną podstawę do przyjęcia poglądu, że dokumentom urzędowym służy domniemanie prawdziwości.(zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 11). Ponadto w doktrynie wskazuje się, iż z art. 76 § 3 Kpa wynika, że dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu, a nie jego prawdziwości. Natomiast wnioski złożone w niniejszej sprawie skierowane są przeciwko prawdziwości złożonego przez Wojewodę oświadczenia.

Z powyższych względów uznać należy, iż organ mając na uwadze zasadę ekonomiki postępowania oraz art. 78 Kpa zasadnie nie uwzględnił wniosków dowodowych strony. W tym miejscu wskazać należy, iż organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił dlaczego nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przesłuchanie wskazanych przez nią świadków.

W tym stanie rzeczy, wobec nie wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie naruszenia przez organ obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na swój charakter nie nadaje się do wykonania.

Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli Sądowi na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ mając na uwadze art. 153 Ppsa, art. 7 i 77 § 1 Kpa, winien podjąć wszelkie niezbędne czynności celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Organ prowadząc postępowanie obowiązany będzie w szczególności do jednoznacznego ustalenia i wypowiedzenie się w kwestii czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu przewidzianego w art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody. W tym celu organ powinien między innymi zbadać czy podstawą wydania w dniu [...] lutego 2006 r. przez Wojewodę oświadczenia był ten sam projekt przebudowy drogi z zaznaczonymi drzewami do wycięcia.