Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] im. [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 3 pkt 1 i 14, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 w związku z art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] część pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. zlokalizowanego w rejonie ul. S. i al. B., w granicach nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz zachodniej części dz. ew. nr [...] do granicy wyznaczonej linią pomiędzy punktami o współrzędnych geograficznych [...],[...] i [...],[...] oraz północnej części dz. ew. nr [...] od granicy wyznaczonej linią pomiędzy punktami o współrzędnych geograficznych [...],[...] i [...],[...] obr. [...].

Granice wpisanego do rejestru zabytków obszaru przedstawiono na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.

II.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...][...] WKZ na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. nadał decyzji własnej z [...] stycznia 2022 r. rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając wniosek Województwa [...].

Organ wyjaśnił, że przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie.

Odwołując się do pojęcia niezbędności i niezwłocznego działania ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Zagrożenie to musi mieć realny charakter, a nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021).

W niniejszej sprawie, ta najważniejsza przesłanka niezbędności jest zrealizowana bowiem w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot wpisu planowany jest proces inwestycyjny, związany z budową [...] Centrum Nauki [...]. Organ podzielić argumentację Województwa, że w jego interesie, jako jednej ze stron postępowania, jest jak najszybsze obowiązywanie przedmiotowej decyzji. Wpis nieruchomości do rejestru zabytków tworzy określoną sytuację prawną i nakłada na jej właściciela określane obwiązki związane z prowadzeniem procesu inwestycyjnego uwzględniającego zakres ochrony konserwatorskiej. Mając jednak na względzie słuszną sugestię strony postępowania - [...] S.A. w K., że organ przy rozpoznawaniu wniosku powinien brać pod uwagę interes wszystkich stron postepowania, nie zaś tylko jednej z nich, [...] WKZ stwierdził, że spełniona jest także wymieniona w art. 108 § 1 k.p.a. przesłanka innego interesu społecznego. Zachowanie zabytków, stanowiących świadectwo przeszłości, a tym samym należących do dziedzictwa kulturowego, z oczywistych względów leży w interesie publicznym. W niniejszej sprawie ten oczywisty interes społeczny polegający na dążeniu do zachowania substancji zabytku zaplanowanego na mocy przedmiotowej decyzji do ścisłej ochroniony, występuje równolegle z wywodzonym przez Województwo [...], z katalogu zadań województwa interesem społecznym, związanym z działalnością kulturalną, przejawiająca się w powołaniu instytucji kultury jaką jest [...] Centrum Nauki [...]. Chcąc w pełni realizować oba wskazane interesy publiczne, niezbędnym jest doprowadzenie do realnego obowiązywania formalnie nieostatecznej decyzji o wpisie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Nadanie wnioskowanego rygoru wykonalności doprowadzi do wyklarowania sytuacji prawnej inwestora, który będzie miał jasną wiedzę o tym, że planuje realizować roboty na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie na nieruchomości, która jedynie potencjalnie może taki status uzyskać w przyszłości. Właśnie wniesienie odwołań od wydanej decyzji w połączeniu ze szczegółowo opisaną we wniosku sytuacją inwestora, w tym w zakresie jej finansowania ze środków publicznych w tym środków europejskich, uzasadnia zaistnienie przesłanki niezbędności nabycia waloru wykonalności przez przedmiotową decyzję dla zachowania nie tylko wyjątkowo ważnego interesu strony, ale także interesu społecznego.

W zakresie wątpliwości co do charakteru decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków w kontekście jej wykonalności [...] WKZ podkreślił, że w literaturze zwraca się uwagę, że wykonanie decyzji należy interpretować z uwzględnieniem pośredniego znaczenia prawnego decyzji dla uprawnień jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 17, Warszawa 2021). Pomimo tego, że co do zasady przyjmuje się, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane jest przede wszystkim z otwarciem drogi do zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to rygor ten można też nadać decyzjom wywierającym określone skutki w sferze uprawnień jednostki, których nie można dochodzić na gruncie postępowania egzekucyjnego, ale które zmieniają istotnie sytuacje prawną tej jednostki. Przykładem takich decyzji są akty dające ich adresatom możliwość występowania po ich uzyskaniu o kolejne decyzje administracyjne (tu organ powołał się na wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1066/15). Z chwilą nabycia przez decyzję o wpisie zabytku do rejestru waloru wykonalności, obowiązujące stają się skutki wpisu tj. zabytek podlega pełnej ochronie przewidzianej w ww. ustawie, a właściciel zabytku może wystąpić do właściwego wojewódzkiego konserwatora o wydanie stosownego pozwolenia zgodnie z art. 36 u.o.z. Wobec powyższego [...] WKZ nie podzielił zarzutów wyrażanych w pismach stron postępowania, że nie jest możliwym nadanie rygoru przedmiotowej decyzji, w związku z tym, że nie nadaje się ona do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się jednocześnie do argumentów podniesionych przez [...] S.A. w związku z treścią art. 10a u.o.z. wskazano, że ustanie obowiązywania wymienionych w tym przepisie zakazów następuje od dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Należy w tym przypadku wyjaśnić, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast za decyzję wykonalną należy uznać decyzję możliwą do realizacji po wydaniu jej przez organ administracji publicznej. Należy zatem odróżnić ostateczność decyzji administracyjnych od ich wykonalności (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1341/15).

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia: Politechniki [...] w K., [...] S.A. w K., Stowarzyszenia [...] w K.. Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Ministra nadanie rygoru na podstawie art. 108 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Rygor natychmiastowej wykonalności odnosi się wyłącznie do decyzji organu I instancji, a zatem decyzji nieostatecznej.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej i ma na celu wykonanie aktu administracyjnego, który co do zasady wykonaniu takiemu nie podlega. Jedną z przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a.

Minister zauważył, że [...] WKZ uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka niezbędności, ponieważ na obszarze wpisanym do rejestru zabytków Województwo [...] planuje realizację inwestycji w postaci wojewódzkiej instytucji kultury pn. [...] Centrum Nauki [...]. Wydanie decyzji o wpisie nakłada na właścicieli nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków obowiązki związane z prowadzeniem procesu inwestycyjnego uwzględniającego zakres ochrony konserwatorskiej. W niniejszej sprawie interes społeczny wynikający z ochrony zabytków występuje więc równolegle z interesem społecznym związanym z działalnością kulturalną realizowaną przez Województwo [...]. W momencie wniesienia odwołań od decyzji wpisującej przedmiotowy obszar do rejestru zabytków, zaistniała więc potrzeba skonkretyzowania jego sytuacji prawnej, w tym umożliwienie wystąpienia stronie z wnioskiem o wydanie np. pozwolenia konserwatorskiego na realizację ww. inwestycji, w którą zostały zaangażowane znaczne nakłady finansowe ze środków publicznych i unijnych. Jednocześnie [...] WKZ odnosząc się do stanowiska [...] S.A. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należy rozróżniać skutki prawne wynikające z "ostateczności" decyzji administracyjnej od jej "wykonalności", a także ograniczenia wynikające z art. 10a u.o.z.

Minister wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydana w sprawie wpisania zabytku do rejestru wywiera bezpośredni wpływ na sferę prawną, w zakresie praw i obowiązków oraz ograniczeń wynikających z wpisu konkretnego zabytku do rejestru, osób posiadających tytuł prawny do korzystania z tego zabytku. W omawianej sprawie z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji administracyjnej wystąpił podmiot, który wykazał swój wyjątkowo ważny interes w postaci realizacji publicznej inwestycji kultury. Przerwanie zaawansowanego procesu inwestycyjnego w związku ze zmianą statusu prawnego nieruchomości, a tym samym ograniczenie możliwości uzyskania kompletu dokumentów zezwalających na jej realizację, w konsekwencji może przynieść utratę przyznanych na ten cel publicznych i unijnych środków finansowych (ochrona gospodarki narodowej). Postanowienie o nadaniu rygoru wykonalności nie niesie negatywnych skutków prawnych dla pozostałych stron postępowania, z uwagi, iż jest ono bezpośrednio związane z decyzją o wpisie podlegającą rozpatrzeniu w toku postępowania odwoławczego i nie ma samodzielnego bytu prawnego. Wobec treści art. 10a u.o.z. nie przesądza także o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, do czasu wydania w decyzji ostatecznej w tej sprawie.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Politechnika [...] w K. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. przez:

a) brak prawidłowego odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zawartych w odwołaniu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez brak odniesienia się i wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji,

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające m.in. na wadliwym uzasadnieniu postanowienia w następstwie przytoczenia wyłącznie poglądów organu I instancji w tym również okoliczności świadczących o spełnieniu na gruncie tej sprawy przesłanki interesu społecznego i ważnego interesu strony w uzyskaniu przez uczestnika postępowania pozwoleń wynikających z art. 36 u.o.z. co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne z uwagi na zakaz wynikający z art. 10a u.o.z., a nie w kontekście samego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wpisie do rejestru zabytków,

c) brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 i 2 k.p.a., zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a. i art. 6, 7 i 8 k.p.a. podnoszącego brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie z urzędu lub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

d) przez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej przez co doszło do obejścia zakazu wymienionego wart. 10a u.o.z. i bezpodstawne uznanie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji umożliwi stronie wnioskującej ubieganie się o zezwolenia z art. 36 u.o.z.,

które to uchybienia uzasadniają przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego i daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu zostały naruszone gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 108 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany wyłącznie decyzjom nakładającym obowiązek, który - o ile nie zostanie zrealizowany dobrowolnie - ze względu na właściwe mu cechy może być wykonany przymusowo przy wykorzystaniu środków przewidzianych w przepisach postępowania egzekucyjnego sądowego lub administracyjnego, względnie zawierającym wynikający z jej sentencji obowiązek podejmowania innych przewidzianych prawem czynności w postaci działania lub zaniechania lub świadczenia zmierzających do spowodowania stanu zgodnego z treścią orzeczenia lub osiągnięcia zakładanego tym orzeczeniem skutków przez organy państwowe niemające statusu organów egzekucyjnych obowiązek zachowania się jej adresatów "natomiast wydana decyzja jest decyzją nadającą status zabytku m.in. nieruchomościom stanowiącym własność odwołującego, co po pierwsze tworzy nowy stan prawny i nie skutkuje jej bezpośrednim wykonaniem przez jej adresatów, ale rodzi wyłącznie określone konsekwencje w sposobie korzystania i gospodarowania nieruchomościami nią objętymi i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wywoła nieodwracalne skutki faktyczne i prawne dla innych uczestników postepowania;

3. art. 108 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., w szczególności ważny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że samo wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków naruszało interes społeczny, bezpośrednio związany z planowanym przedsięwzięciem, a tym bardziej interes ten sprzeciwia się nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] WKZ.

W ocenie Strony rozpoznając zażalenie organ II instancji naruszył art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak prawidłowego odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów zawartych w odwołaniu (chodzi o zażalenie - przypis Sądu), co ma istotny wpływ na wynik postępowania gdyż świadczy o pobieżnym rozpoznaniu sprawy bez głębszej analizy podniesionych zarzutów i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy ograniczył się tylko do przytoczenia wyłącznie poglądów organu I instancji co do okoliczności świadczących o spełnieniu na gruncie tej sprawy przesłanki interesu społecznego i ważnego interesu strony polegającego na uzyskaniu przez uczestnika postępowania pozwoleń wynikających z art. 36 u.o.z., co w realiach sprawy było niedopuszczalne z uwagi na zakaz wynikający z art. 10a u.o.z.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister powtarza za organem I instancji, że z jednej strony w interesie społecznym leży ochrona zabytków zaś z drugiej budowa Centrum Nauki [...]. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wpisie do rejestru zabytków doprowadzi do wyklarowania sytuacji prawnej inwestora, który w sytuacji znacznie zaawansowanego procesu inwestycyjnego będzie miał jasną wiedzę, iż prowadzi inwestycje na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Z drugiej strony ponosi się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie niosło negatywnych skutków dla pozostałych stron postepowania, gdyż jest powiązane z decyzją, która podlega rozpoznaniu w toku postepowania odwoławczego i nie ma samodzielnego bytu prawnego. Skarżąca nie może, jak wskazuje, oprzeć się wrażeniu, że ocena istnienia ważnego interesu strony i interesu społecznego została oparta na założeniu, że wydana decyzja o wpisie do rejestru zabytków stanie się ostateczna i wniesione odwołanie nie zostaną uwzględnione. Nie bierze się pod uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może wywołać skutki prawne nie do odwrócenia w przypadku uwzględnienia odwołania co narazi pozostałych uczestników postepowania na realne szkody związane z zaistniałym na skutek wdrożenia decyzji w życie. Taki sposób rozpoznania sprawy doprowadził do naruszenia art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie z urzędu lub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skutkowało to załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Powyższe uchybienia uzasadniają przyjęcie, że decyzja (chodzi o postanowienie - przypis Sądu) została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego przez co zostały naruszone gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Strony nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż rygor ten może być nadany wyłącznie decyzjom nakładającym obowiązek, który - o ile nie zostanie zrealizowany dobrowolnie - ze względu na właściwe mu cechy może być wykonany przymusowo przy wykorzystaniu środków przewidzianych w przepisach postępowania egzekucyjnego sądowego lub administracyjnego. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany również decyzjom zawierającym wynikający z jej sentencji obowiązek podejmowania innych przewidzianych prawem czynności w postaci działania lub zaniechania lub świadczenia zmierzających do spowodowania stanu zgodnego z treścią orzeczenia lub osiągnięcia zakładanego tym orzeczeniem skutków przez organy państwowe niemające statusu organów egzekucyjnych obowiązek zachowania się jej adresatów. Wydana decyzja jest decyzją nadającą status zabytku m.in. nieruchomościom stanowiącym własność odwołującego, co pierwsze tworzy nowy stan prawny i nie skutkuje jej bezpośrednim wykonaniem przez jej adresatów, ale rodzi wyłącznie określone konsekwencje w sposobie korzystania i gospodarowania nieruchomościami nią objętymi i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może wywołać nieodwracalne skutki faktyczne i prawne dla innych uczestników postępowania.

Decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków wywołuje nieodwracalne skutki prawne w aspekcie zmiany charakteru objętej nią nieruchomości i oznacza konieczność podporzadkowania się rygorom wynikającym z u.o.z. W sytuacji zatem gdy decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest nieostateczna jej wykonanie ogranicza się tylko do otwarcia drogi do uzyskania dalszych decyzji zezwalających na realizację inwestycji, które staną się bezskuteczne w sytuacji jej uchylenia. Natomiast nakazanie dostosowania się do rygorów wynikających m.in. z art. 36 u.o.z. wywołuje nieodwracalne skutki faktyczne, które mogą być praktycznie nie do odwrócenia w przypadku uchylenia decyzji o wpisie w toku instancji. Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzjom o takim charakterze nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności.

Strona podniosła także, że z okoliczności sprawy oraz uzasadnienia wniosku Województwa [...] wynika, że nie zmierza on do uzyskania możliwości wykonania decyzji [...] WKZ o wpisie, ale do umożliwienia realizacji określonych działań i zamierzeń gospodarczych w postaci przyśpieszenia procesu inwestycyjnego, co jest sprzeczne z art. 108 k.p.a. Istotą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest wykonanie nieostatecznej decyzji przez jej adresatów, a nie wywoływanie innych skutków w postaci otwarcia drogi do realizacji swoich uprawnień nie wynikających z wydanej decyzji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie stworzy po stronie adresatów decyzji oraz [...] WKZ jakichkolwiek uprawnień do żądania określonego zachowania się po stronie uczestników postępowania lub innych podmiotów zmierzających do spowodowania, sprowadzenia, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią tego orzeczenia. Treścią decyzji [...] WKZ jest wyłącznie ustalenie statusu zabytku dla nieruchomości objętych postepowaniem.

We wniesionych odwołaniach zostały podniesione argumenty, które w zasadniczy sposób podważają zasadność wydanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości. Wątpliwe w realiach sprawy jest uznanie, że zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., w szczególności ważny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że samo wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków naruszało interes społeczny, gdyż z pominięciem szeregu dowodów i stanu faktycznego przyjęto, że zachowanie pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i naukową, w sytuacji gdy takie wartości nie zostały wykazane w niniejszym postępowaniu, nie wynikają ze stanu faktycznego objętych postępowaniem nieruchomości, zaś interes publiczny sprzeciwiał się takiemu przyjęciu gdyż przedmiotowe nieruchomości są przeznaczone na budowę [...] Centrum Nauki [...], rozbudowę bazy naukowo-dydaktycznej Politechniki [...] oraz towarzyszącej infrastruktury, zaś jak wynika z decyzji organu I instancji, celem wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest ich zagospodarowanie na tereny rekreacyjne.

Wniosek o nadanie rygoru zmierza do zniweczenia skutków art. 10a u.o.z. a zastosowanie art. 108 k.p.a. prowadziłoby do obejścia tego środka zabezpieczającego. Powołując się na treść art. 10a ust. 1 u.o.z. Skarżąca wskazała, że zawarty w jego treści zakaz obowiązuje do dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie jest zatem trafne zapatrywanie [...] WKZ, że przez decyzję ostateczną w tym znaczeniu należy rozumieć również decyzję, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ostateczna to decyzja od której nie przysługuje odwołanie w toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ostateczna jest wykonalna. Wykonalna jest również decyzja, której nadano rygor na podstawie art. 108 k.p.a. Nie sposób zatem jak chce organ I instancji utożsamiać decyzji ostatecznej z decyzją od której złożono odwołanie a która stała się wykonalna na podstawie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie jest zatem uprawniony pogląd iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji umożliwi stronie wnioskującej ubieganie się o zezwolenia z art. 36 u.o.z., gdyż stanowiłoby to obejście zakazów wymienionych w art. 10a u.o.z.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy można było nadać decyzji [...] WKZ o wpisie zabytku do rejestru rygor natychmiastowej wykonalności w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a. (jest to zasadnicza oś sporu), a także pobocznie czy organ prawidłowo i w sposób pełny rozpoznał istotę żądania Skarżącej wyrażonego w zażaleniu, w szczególności czy w należyty sposób uzasadnił swoje stanowisko i odniósł się do wszystkich zarzutów przemawiających zdaniem Strony za brakiem możliwości nadania rygoru.

Wbrew opinii skarżącej Uczelni rygor natychmiastowej wykonalności mógł zostać w sprawie zastosowany, zatem brak jest uzasadnionych podstaw do jego kwestionowania.

Z art. 108 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim to, że decyzji, od której służy odwołanie, może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. (...). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu to częściowo interes społeczny a częściowo wyjątkowo ważny interes jednej ze stron postępowania uzasadniał nadanie rygoru, przy czym rygor ten, wbrew twierdzeniom skargi, w żaden sposób (nawet pośrednio), nie oddziałuje na sferę praw Skarżącej.

Porządkując rozważania odnośnie do omawianej problematyki przypomnienia wymaga, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej jest to, że staje się ona wykonalna pomimo tego, że nie jest jeszcze ostateczna, a rozpoznanie odwołania może całkowicie odmiennie ukształtować rzeczywistość prawną danej sprawy, jaka mogłaby wynikać z decyzji pierwszoinstancyjnej. Instytucja rygoru dotyczy więc wykonalności decyzji nieostatecznych, a tym samym jej zastosowanie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2545/21).

Należy wskazać, że potrzeba nadania rygoru natychmiastowej wykonalności odnosi się, co do zasady, do decyzji podlegających wykonaniu tj. takich, które nadają prawo lub nakładają obowiązek i mogą być egzekwowane. Niemniej jednak, poza tym dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, przyjmuje się także, że nie ma w zasadzie przeszkód by rygor nadać także innym decyzjom np. nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wszak sama w sobie nie nakłada wprost obowiązków a stanowi ich wyraźne źródło, wykorzystywane w innych postępowaniach o charakterze budowlanym (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3704/21). Podobnie, choć w ocenie Sądu nie jednakowo, wygląda sytuacja w odniesieniu do decyzji o wpisie zabytku do rejestru, z tym że w tym przypadku chodzi bardziej o umożliwienie, używając pewnego uproszczenia, "szybszego" traktowania danego obiektu/obszaru jako zabytku nieruchomego w pełnym zakresie, jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję o wpisie cechy ostateczności, by w istocie realizować jego ochronę, bez naruszenia istoty gwarancyjnej roli art. 10a u.o.z.

Orzekając w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie organ działa w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając okoliczności sprawy, przy czym przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane wykładni ścieśniającej. Ocena, czy w sprawie istnieje podstawa do rozważania możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wydolności wymaga, aby organy dysponowały konkretnymi a nie jedynie hipotetycznymi danymi pozwalającymi stwierdzić, że orzeczenie rygoru jest niezbędne ze względu na dobra chronione, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a. (podobnie wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 12/18).

Strona Skarżąca, w ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z 31 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 700/19 wskazuje, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może nosić zamiaru przyspieszenia procesu inwestycyjnego oraz otworzenia w ten sposób możliwości podejmowania określonych działań przez inwestora w sytuacji, gdy przepisy ustawowe uzależniają te działania od wykazania się przez inwestora decyzją ostateczną. Skarżąca podkreśla to z uwagi na to, że zarówno wniosek jak i postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności odnoszą się wprost do sfery jednostronnych uprawnień Województwa [...], przejawiającej się w potrzebie zapewnienia kontynuacji budowy [...] Centrum Nauki [...], co w ocenie Strony ma naruszać art. 108 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem możliwe nadanie rygoru z uwagi na potrzebę uwzględnienia interesu tylko jednej ze stron postępowania.

Sąd powyższego stanowiska nie podziela.

Po pierwsze, należy zaaprobować pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1087/20 zgodnie z którym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia także wyjątkowo ważny interes strony w postaci konieczności przeciwdziałania realnej i poważnej stracie finansowej inwestora. Choć nie jest to okoliczność zawsze samoistnie uzasadniająca ów rygor, zwłaszcza w sytuacji wielości stron, to jednak jeżeli w wyniku wydania decyzji, zwłaszcza tak jak w tym przypadku decyzji o wpisie zabytku do rejestru i objęcia terenu tymczasowym zakazem podejmowania jakichkolwiek działań budowlanych - patrz art. 10a u.o.z., mamy do czynienia z częścią terenu objętego postępowaniem o wpis, co do którego tytuł prawny przysługuje wyłącznie Województwu [...], okoliczność ta, widziana w parze z realną wizją utraty pozyskanych i już wydatkowanych znacznych środków finansowych na realizację inwestycji, uzasadnia nadanie owego rygoru. Jest to przy tym zarówno wyjątkowo ważny interes strony, jak również interes społeczny, bowiem z uwagi na charakter podmiotu uprawnionego - jednostka samorządu terytorialnego stopnia wojewódzkiego, jak i sposób jej finansowania (dochody pochodzące z podatków), utrata środków nie leży również w interesie społecznym.

Po drugie, Strona nie dość że gołosłownie (brak jakichkolwiek przykładów w skardze i zażaleniu) ale również w sposób nieuzasadniony twierdzi, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dalece wkracza w sytuację prawną Skarżącej, w istocie naruszając ją.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu danej nieruchomości do rejestru zabytków nieruchomych ma ten skutek, że w zasadzie niemożliwe staje się podejmowanie jakichkolwiek działań względem przedmiotu prowadzonego postępowania konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 u.o.z. od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

Jednocześnie ustęp 2 tego przepisu wskazuje, że zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie.

Z powyższego wynika zatem, że w momencie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków nie jest możliwe ani podejmowanie nowych działań względem obszaru objętego postępowaniem o wpis, ani też kontynuowanie względem niego działań, jakie wynikają z wcześniej wydanych (przed wszczęciem postępowania) aktów administracyjnych uprawniających inwestora do ich podjęcia. Przepis art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. ustanawia zatem daleko idące ograniczenia w dysponowaniu terenem dopiero objętym postępowaniem, które może zakończyć się wpisem do rejestru zabytków. Myli się jednak Strona twierdząc, że z uwagi właśnie na ten przepis nie jest w ogóle możliwe nadanie pierwszoinstancyjnej decyzji o wpisie do rejestru rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem prowadziłoby to - zdaniem Uczelni - do obejścia normy, o której mowa w art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. zakazującej działań przy zabytku.

Celem art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. było niewątpliwie wprowadzenie gwarancji nienaruszalności już samej potencjalnej substancji zabytkowej (potencjalnej, bowiem nie objętej nawet wpisem nieostatecznym, a jedynie postępowaniem, które może się nim zakończyć). Nie było jednak i nie jest na pewno celem tej regulacji, tak jej bowiem odczytywać nie należy, zakazanie jakiejkolwiek aktywności przy potencjalnym zabytku nieruchomym, aż do czasu ostatecznego zakończenia postępowania. Dzieje się tak, gdyż w swym funkcjonalnym i celowościowym założeniu przepis ten ma niewątpliwie gwarantować brak działań, które mogą prowadzić do niepożądanego i/lub szkodliwego naruszenia tkanki zabytkowej. Stąd wymagana była w takim przypadku gwarancja zakazu działań w istocie szkodliwych zanim jeszcze zostanie dokonany wpis do rejestru, pieczętujący stan prawny nieruchomości i znajdującego się na niej zabytku.

Nie można zdaniem Sądu istoty tego przepisu sprowadzać do literalnego odczytywania jego treści, gdyż wykładnia literalna, jakkolwiek słuszna i pożądana, jest jednak wyłącznie wstępnym i niejedynym etapem ustalania znaczenia normy prawnej zawartej w danym przepisie prawa. Odczytanie więc wskazanej regulacji w ten sposób, że w wyniku tego zabiegu wyprowadzony zostaje wniosek, że wprowadza ona bezwzględny i nienaruszalny zakaz jakichkolwiek działań przy potencjalnym zabytku, jest z gruntu niewłaściwe. Nie jest to ani cel tego przepisu ani też istota regulacji. W ramach wykładni funkcjonalnej i celowościowej należy poszukiwać takich rozwiązań prawnych, które oddadzą cel całej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z tym możliwe, a czasami wręcz pożądane będzie wyposażenie nieostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków w rygor natychmiastowej wykonalności. Spowoduje to bowiem nie tyle "zdjęcie" zakazów z art. 10a u.o.z., co otworzenie możliwości zastosowania szerszej, bo stricte merytorycznej ochrony konserwatorskiej nad "potencjalnym" jeszcze zabytkiem. Zauważyć wypada, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności i traktowanie decyzji pierwszoinstancyjnej tak jakby była to decyzja wykonalna, ma ten skutek, że względem zabytku będą mogły zostać wdrożone działania, które mogą prowadzić do ochrony substancji zabytkowej i działania na rzecz jej zachowania.

W kontekście powyższego nie można również podzielić argumentacji skargi, że sytuacja prawna Strony uległa poprzez nadanie rygoru istotnemu pogorszeniu. Dość wskazać, że bez nadania owego rygoru w obrocie prawnym pozostawałaby niepodlegająca wykonaniu decyzja [...] WKZ o wpisie do rejestru zabytków, a wraz z nią wszystkie zakazy ustanowione mocą art. 10a u.o.z. Strona wnioskująca, jak również i Skarżąca w żaden sposób nie mogłaby więc podjąć jakichkolwiek realnych działań względem swojej nieruchomości, która objęta jest trwającym postępowaniem konserwatorskim. Tymczasem wskutek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zaistniała sytuacja umożliwiająca, po uzyskaniu akceptacji organu konserwatorskiego np. w trybie art. 36 u.o.z., podejmowanie działań względem zabytku wpisanego do rejestru w sposób nieostateczny. Oczywiście jest to nadal dość ograniczone korzystanie z danej nieruchomości, jednak znacznie bardziej swobodne, niż gdyby obowiązywał zakaz z art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z., w dodatku odczytywany - jak chce Skarżąca - w sposób literalny.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji skargi wskazującej na naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. Nie jest również trafne stwierdzenie skargi, że wskutek nadania rygoru zostały naruszone interesy Skarżącej. Jak podniesiono Strona w ogóle nie sprecyzowała na czym owo naruszenie miałoby polegać (czego rygor stronie zabrania w odniesieniu do stanu sprzed wydania decyzji [...] WKZ ale już po wszczęciu postępowania), zaś analiza przeprowadzona przez Sąd prowadzi do wniosku, że o żadnym naruszeniu nie może być mowy.

Sąd wszystkie zarzuty skargi uznaje za niezasadne za wyjątkiem zarzutu nr 1 lit. a) w zakresie w jakim zwraca się w nim uwagę na nieprzekonujące i miejscami niepełne wyjaśnienie podstawy orzekania. Słusznie strona wskazuje na niedostatki wyjaśnienia przez organ powodów podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście doniosłego sporu prawnego co do meritum sprawy głównej. Organ skupia się bowiem na wskazaniu istoty rygoru natychmiastowej wykonalności i potrzeby jego zastosowania, zamiast w sposób klarowny wytłumaczyć, że w sprawie nie dochodzi ani do naruszenia przepisów prawa materialnego statuujących ów rygor natychmiastowej wykonalności jak również przepisów procesowych, prowadzących do jego zastosowania i oceny. W tym względzie za prawidłowe merytorycznie jednakże wadliwe procesowo bowiem nieprzekonujące należy uznać uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które nie odnosi się w dostatecznym stopniu do relacji pomiędzy art. 108 § 1 k.p.a. i art. 10a u.o.z. Stwierdzone naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na końcowy wynik sprawy, organy dobrze bowiem zastosowały art. 108 § 1 k.p.a.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi dlatego na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.