Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 542/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw K., D., H., J., K., L., L.-O., P. Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. – dalej zwaną u.p.z.p.). Uchwałą tą wprowadzono zmiany do uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw K., D., H., J., K., L., L.-O., P. W szczególności § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej nadał nowe brzmienie § 1 uchwały zmienianej stanowiąc, że "przystępuje się do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., w granicach administracyjnych gminy" - w miejsce dotychczasowego zapisu stanowiącego o przystąpieniu do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw K., D., H., J., K., L., L.-O., P. w granicach obowiązywania planów. § 1 ust. 2 omawianej uchwały nadał także nowe brzmienie § 2 uchwały zmienianej poprzez wskazanie, że przedmiotem zmiany są przede wszystkim ustalenia w zakresie:

1) urealnienia i doprecyzowania zapisów dotyczących dopuszczalności lokalizacji określonych funkcji w granicach jednostek planu,

2) doprecyzowania zasad podziału na działki budowlane, wydzielania innych terenów, zasad wydzielania dróg wewnętrznych i dojazdów w terenach zainwestowania,

3) jednoznacznego określenia i urealnienia wskaźników urbanistycznych, w tym dopuszczalnej powierzchni obiektów wyrażonej w m²,

4) doprecyzowania ustaleń dotyczących linii zabudowy i innych zasad lokalizowania zabudowy,

5) usunięcia sprzeczności między tekstem uchwały a załącznikiem graficznym,

6) wprowadzenie zmian wynikających z aktualizacji studium uwarunkowań i i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.,

7) objęcia planem terenów dotychczas nieobjętych planem.

Wreszcie na mocy § 1 ust. 3 uchwały z [...] skreślony został § 3 uchwały zmienianej stanowiący, że "zmiana nie dotyczy załączników graficznych do przedmiotowych uchwał".

Wojewoda [...] działający w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargą z dnia [...] wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Uzasadniając zarzut skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała, podobnie jak uchwała zmieniana z dnia [...] Nr [...] (na którą wniósł odrębną skargę), składa się wyłącznie z części tekstowej i nie zawiera załącznika graficznego. Stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. nakazującym sporządzenie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik przedstawiający granice obszaru objętego tą uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Zdaniem Wojewody wprowadzając ten przepis ustawodawca uznał, że posłużenie się rysunkiem planu w celu wskazania terenu do którego odnosi się taka uchwała stanowi optymalne rozwiązanie. Organ nadzoru powołał się także na przepis art. 27 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Wojewoda zauważył także, zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje dotyczące przedmiotu zmiany planów miejscowych stoją w sprzeczności z postanowieniami art. 15 u.p.z.p. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (lub zmiany planu) powinna dokonywać bowiem jedynie identyfikacji obszaru objętego projektem planu, a o obowiązkowym zakresie planu rozstrzyga art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie określenie przez radę gminy w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego zakresu zmian planu wkracza w kompetencje organu wykonawczego gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. reprezentowana przez Wójta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarga Wojewody nie jest zasadna. W ocenie gminy brzmienie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dowodzi, że nie każda zmiana planu jest zmianą w pełnym zakresie, zatem zakres dokonywanych zmian planu miejscowego jest sprawa otwartą. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu na podstawie wniosku wójta, który określa i uzasadnia zakres planowanych zmian. Jeśli ustawa dopuszcza zatem zmianę planu dla ściśle wyodrębnionych, często niewielkich obszarowo terenów, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, by zmianą nie objąć jedynie niektórych ustaleń uchwały (tekstu). Ma to miejsce wtedy, gdy w trakcie analizy obowiązującego planu okaże się, że nie ma potrzeby (lub brak jest uzasadnienia) dla wprowadzenia zmian do ustaleń dotyczących granic terenów, linii zabudowy, czy innych – zapisanych jedynie na rysunku planu. Podobnie też można wyobrazić sobie zmianę polegającą wyłącznie na korekcie rysunku planu tylko w zakresie granic niektórych terenów bez zmiany ustaleń uchwały dotyczących tych terenów, czyli sytuacji gdy zmiany nie dotyczą tekstu planu. Ograniczenie zmian jedynie do tekstu uchwały nie oznacza, że w wyniku zmian powstanie dokument niepełny pozbawiony rysunku. Uchwała nie określa bowiem ostatecznej formy dokumentu, a jedynie dokumenty podlegające zmianie. Tym samym zdaniem gminy jedynie w świetle literalnego rozumienia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. zarzut o niedołączeniu do uchwały załącznika graficznego określającego granice terenu objętego zmianami, uznać można za zasadny. Sprawa wygląda inaczej gdy sięgnie się do innych wykładni, a zwłaszcza wykładni celowościowej. Intencją zapisu dotyczącego dołączenia załącznika do uchwały jest bowiem jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania planu odnośnie do określonego terenu. W przypadku zatem zmiany opracowania, którego granice zostały już wcześniej jednoznacznie określone i nie są zmieniane, oznacza to objęcie opracowaniem całej gminy x w jej granicach administracyjnych. Spełnienie wymagania ustawowego oznacza wreszcie konieczność określenia granic opracowania w skali 1:1000, a co najwyżej 1:2000, dopiero bowiem na mapach o tej skali możliwe jest jednoznaczne wyznaczenie granic poszczególnych działek, objętych planem bądź jego zmianą. załącznik taki składałby się jednak z kilkudziesięciu arkuszy formatu A-3. Dołączenie zaś do uchwały załącznika w skali 1:50000, czy 1:25000 nie spełnia wymagań jednoznacznego określenia granic opracowania. W przypadku zaskarżonej uchwały wszystkie instytucje powiadamiane o przystąpieniu do zmiany planu łącznie z uchwałą otrzymały załącznik graficzny (formalnie niebędący jej częścią) w skali 1:25000. Taki sam załącznik został zamieszczony wraz z uchwałą na stronie internetowej gminy oraz był dostępny w Urzędzie Gminy w okresie wyznaczonym na składanie wniosków do planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy K. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Ustawowe wymogi, jakie winna spełniać uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określone zostały w art. 14 u.p.z.p. Wymogi te zgodnie z art. 27 u.p.z.p. należy odnieść także do zmiany planu miejscowego, która winna nastąpić w takim trybie , w jakim jest uchwalany plan miejscowy., co oznacza konieczność odpowiedniego zastosowania do zmiany planu miejscowego przepisów art. 14 - art. 26 u.p.z.p. z tym zastrzeżeniem, że przepisy art. 23 do art. 26 u.p.z.p. mają także odpowiednie zastosowanie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6, który wprowadza wyjątek w przypadku terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planu miejscowego. W świetle ust. 2 tego artykułu integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przywołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że co do formy uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać część tekstową przesadzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Podkreślenia wymaga, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Obowiązek ten dotyczy również ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 145). Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia czy zmiany planu miejscowego, winien stanowić mapę z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. W związku z argumentami skargi podkreślić należy, że ustawa odmiennie, jak to ma miejsce w przypadku samego rysunku planu, nie określa na jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej. Ustawa nie określa także wymagań, co do skali, w jakiej winna zostać sporządzona omawiana mapa, a w szczególności czy ma nią być, jak w przypadku wymogów określonych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., mapa w skali 1:1000, czy też może to być mapa sporządzona w większej skali. Jak się wydaje w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego obszar całej gminy dopuszczalne jest użycie, jako załącznika graficznego do takiej uchwały mapy sporządzonej w skali większej niż 1: 5000, a zatem nawet w skali 1: 25000.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, chociażby dotyczyła samego tekstu planu, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpienia do zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. , II SA/Kr 1270/08 [w:] LEX nr 509696).

Wskazać należy, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalać planu dla całego obszaru gminy, czy też zmiany planu w stosunku do całego obszaru objętego planem zmienianym. Rada nie powinna jednak, co wydaje się oczywiste, objąć uchwałą o zmianie planu terenów, których zmieniane plany nie obejmowały, wówczas bowiem nie mamy do czynienia ze zmiana planu lecz z nowym planem. Z § 1 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały oraz z wyjaśnień złożonych w trakcie rozprawy przez pełnomocnika wynika tymczasem, że sytuacja taka miała miejsce w przypadku kontrolowanej uchwały. Powyższe uchybienie, które nie zostało dostrzeżone przez organ nadzoru, nie stanowiło w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa, jednak stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością sporządzania bez wyjątku załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia, czy zmiany planu. Nieustalenie zaś granic obszaru objętego projektowaną zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art.14 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p., co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.