Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 922/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul[...] i K. L. na uchwałę Gminy Miejskiej Kraków z dnia 24 stycznia 2018 r. nr XCIII/2443/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" skargi oddala.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 20 czerwca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] oraz K.L. wnieśli dwie jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCIII/2443/18 z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "STRADOM". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 140 KC poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza kompetencję udzieloną organowi w tych przepisach, tj. ograniczenie współwłasności członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (dalej: "Wspólnota"), która jest zarządzana przez Wspólnotę (nieruchomości wspólnej Wspólnoty), przy wykorzystaniu przepisów mających za cel ochronę zabytków w rzeczywistości w celu regulacji organizacji ruchu pieszych;

2/ art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 140 KC poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i przyjęcie rozwiązania planistycznego w celu regulacji ruchu pieszych w sposób dowolnie, nadmiernie i niezasadnie ograniczający prawo współwłasności członków Wspólnoty, która jest zarządzana przez Wspólnotę (nieruchomości wspólnej Wspólnoty), mimo że ograniczenie to nie jest wystarczająco wyważone z ograniczeniem interesu publicznego. Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono wewnętrzną sprzeczność, a to sprzeczność (zaskarżonego) § 11 ust. 3 pkt 4 lit. a tiret czwarty z § 11 ust. 5 – 7 tej uchwały, poprzez jednoczesne nakazanie zachowania niehistorycznych niezabudowanych podcieni oraz nakazanie odtworzenia historycznych kompozycji elewacji budynku.

W uzasadnieniu podano, że w dniu 24 stycznia 2018 r. Rada Miasta Krakowa wydała uchwałę nr XCIII/2443/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom". W rozdziale II zatytułowanym: "Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", w części zatytułowanej: "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego, oraz dóbr kultury współczesnej", w §11 ust.3 pkt 4 lit. a tiret 4 ustalono nakaz dotyczący ochrony i kształtowania kwartałów zabudowy w postaci utrzymania, jako obowiązującej linii zabudowy, historycznie utrwalonych linii zabudowy pierzei ulicy z zachowaniem niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. Stradomskiej 18 / J. Dietla 44. Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały K.L. zwracał się do organu z uwagami do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi w zakresie pozostawienia niezabudowanych podcieni nie zostały uwzględnione. Po przyjęciu zaskarżonej uchwały Wspólnota zwróciła się do Rady Miasta Krakowa z umotywowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ odmówił wykonania wezwania. W odpowiedzi na to wezwanie organ wyraźnie potwierdził swoje stanowisko, zgodnie z którym "Argumentem przemawiającym za utrzymaniem istniejącego podcienia w budynku u zbiegu ulic Dietla i Stradomskiej jest zapewnienie drożności korytarza komunikacji pieszej". Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, wprowadzenie omawianego nakazu utrzymania niezabudowanych podcieni budynku jest uzasadnione ochroną zabytku i zamiarem utrzymania jego zabytkowego charakteru i kompozycji oraz ochroną historycznie utrwalonej linii zabudowy pierzei ulic. Kompetencje do wprowadzenia omawianego nakazu Organ wyprowadza z brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy te upoważniają organy administracji publicznej do ingerowania w prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zagwarantowania ochrony interesu społecznego w postaci zachowania zabytkowych wartości nieruchomości. Za trafny należy uznać pogląd NSA, zgodnie z którym dopuszczalny zakres ingerencji organu w prawo własności jednostki w celu ochrony zabytku nie jest niczym nieograniczony, ponieważ "w przypadku konfliktów wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy je rozstrzygać, opierając się na wyprowadzonych z art. 32 i 64 Konstytucji reguł ustawowego umocowania, konieczności, racjonalności i proporcjonalności w szczególności biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne i potrzeby społeczności lokalnej. Również trafnie zauważył WSA w Krakowie, że zgodnie z zasadami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi ustawę z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygającego relacje pomiędzy interesem ogółu, a interesem jednostki, dopuszczalne jest pewne ograniczenie prawa własności osób mających nieruchomości w obszarze objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie to powinno się mieścić w granicach wskazanych przez prawo – granicach władztwa planistycznego. Naruszenie to powinno być w szczególności uzasadnione i proporcjonalne do znaczenia wartości chronionych prawem. Organ w tej sprawie wprost wskazuje, w każdym ze swoich pism, w szczególności w odpowiedzi na wezwanie przez Wspólnotę do usunięcia naruszenia prawa, że utrzymanie przejścia dla pieszych w podcieniu budynku ma na celu wyłącznie zapewnienie płynnego ruchu pieszych na tej części skrzyżowania. W żadnym z pism Organu uzasadniającym jego stanowisko nie wskazano nigdy na jakiekolwiek walory historyczne czy zabytkowe przejścia w podcieniach. Zatem Organ nigdy nie dostrzegł powiązania miedzy istnieniem podcieni, a wartościami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ograniczenia prawa własności członków wspólnoty nie jest w ogóle uzasadnione jakąkolwiek wartością wywiedziona z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zachowanie obecnego stanu budynku jest sprzeczne z jego historycznym wyglądem, w szczególności z wyglądem objętym ochrona konserwatorską, gdyż zabytkowy charakter miałby budynek pozbawiony podcieni. Prowadzi to do wniosku, że przepisy dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zostały wykorzystane przez Organ instrumentalnie i pozornie. Wprowadzenie takich ograniczeń zabudowy podcieni budynku umotywowane zamiarem ochrony zabytków miasta było podjęte bez podstawy prawnej, a więc sprzecznie z zasadą legalności i wykracza poza kompetencję nadana Organowi w powołanych przepisach. Różnicę pomiędzy celem ustawowej regulacji, a rzeczywistym celem organu w przedmiotowej sprawie doskonale uwidacznia wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej uchwały. Kwestionowany przez Wspólnotę fragment uchwały - §11 ust. 3 pkt4 lit. a tiret 4 wprowadza obowiązek zachowania obecnego stanu niezabudowanych podcieni wybudowanych bezstylowo i użytkowo pod koniec lat 70-tych ubiegłego wieku. Tymczasem zgodnie z §11 ust.5 uchwały, ochrona konserwatorska nie obejmuje tych elementów obiektów zabytkowych, które są dysharmonijne lub bezstylowe. Co więcej w §11 ust. 6 uchwały dopuszczono rozbiórkę lub przebudowę takich elementów dysharmonijnych lub bezstylowych. Również w §11 ust. 7 uchwały wprowadzono nakaz ochrony, "a w razie potrzeby odtworzenia oraz wykonywania prac konserwatorskich oraz restauratorskich" kompozycja elewacji. Analiza tych postanowień prowadzi do wniosku, że z jednej strony Organ miał zamiar doprowadzić do zachowania bezstylowych i ahistorycznych podcieni, a z drugiej nakazał usuniecie (przebudowę) elementów budynków, które taka dysharmonię wprowadzają. Podcienia budynku przy ul. Dietla 44, nie mające żadnego waloru historycznego lub kulturowego są z pewnością dysharmonijne i bezstylowe. Zatem są objęte dwoma sprzecznymi ze sobą normami. Jakkolwiek Wspólnota rozumie, że wewnętrzna sprzeczność uchwały można starać się wykluczyć w drodze wykładni przepisów, jednak sprzeczność ta przedstawia wyraźnie, że wykorzystanie przez organ kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami było oczywiście niezasadne i bezpodstawne. W zakresie utrzymania podcieni budynku organ nie kieruje się wartościami wywodzonymi z zabytkowego charakteru budynku wskazuje odmowa partycypowania przez organy administracji publicznej w kosztach utrzymania i odnowienia konserwatorskiego podcieni. Członkom wspólnoty odmówiono pokrycia uzasadnionych kosztów remontu konserwatorskiego, uzasadniając to tym, że Organ jest zainteresowanych wyłącznie utrzymaniem przejścia dla pieszych – bez względu na stan samego podcienia. Niezależnie od omówionej wyżej kwestii wykroczenia przez organ poza zakres kompetencji ustawowej dotyczącej ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, należy zauważyć, że wprowadzając nakaz utrzymania niezabudowanych podcieni Organ przekroczył granice władztwa planistycznego także w zakresie planowania i zapewnienia prawidłowego ruchu pieszych. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi w sytuacji, gdy rozwiązania planistyczne okazują się dowolne i są pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W piśmie organu stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ zauważył, że "zabudowa istniejącego podcienia doprowadziłaby do zatamowania płynności ruchu pieszego pomiędzy ulicami Stradomską i Dietla zwiększając zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu". Z uzasadnienia stanowiska Organu wynika, że bez ograniczenia własności członków Wspólnoty (bez utrzymania niezabudowanych podcieni) niemożliwe byłoby zagwarantowanie przez Organ prawidłowej organizacji ruchu pieszych. Organ pomija przy tym, że to na Mieście Kraków, a nie na skarżącym czy członkach Wspólnoty spoczywa ciężar wywiązania się z obowiązku zapewnienia prawidłowego ruchu i bezpieczeństwa pieszych. Zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną wprost w art. 31 ust.3 Konstytucji, zasadą powinno być w pierwszej kolejności takie działanie organów administracji publicznej, które nie faworyzowałoby w nieuzasadniony sposób praw organów publicznych i interesu publicznego kosztem praw jednostki. Zakazana jest nadmierna ingerencja w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. Pozbawienie członków Wspólnoty możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością (zgodnie z art. 140 KC oraz art. 64 konstytucji) jest spowodowane brakiem należytego zagospodarowania przez Miasto Kraków sąsiadujących z budynkiem dróg, chodników i całego skrzyżowania. Na skrzyżowaniu dróg ul. Stradomskiej i ul. Dietla technicznie możliwa jest zmiana organizacji ruchu pieszego i drogowego w taki sposób, aby nie korzystając z podcieni budynku, przejście pomiędzy ul. Dietla i Stradomską było dogodniejsze od obecnie pozostawionego przejścia (chodnika) wokół rogu budynku, samo poszerzenie chodnika wokół rogu budynku jest technicznie możliwe. Zmiana organizacji ruchu jw. Nie pociągałaby za sobą konieczności ponoszenia znacznych, nieproporcjonalnie wysokich kosztów, czego dowodzi fakt, że takie rozwiązanie jest zastosowane przy budynku znajdującym się po drugiej stronie ul. Stradomskiej (kamienica Ohrensteina – ul. Dietla 42). Miasto Kraków planuje zmianę zagospodarowania zarówno samego skrzyżowania, jak i całej ul. Dietla. Reorganizacja ruchu miałaby doprowadzić do ograniczenia ruchu samochodowego na rzecz ułatwienia ruchu pieszego. Zgodnie z doniesieniami prasowymi, Miasto Kraków już ogłosiło przetarg na przebudowę torowiska tramwajowego i jezdni w ciągu ulic Krakowskiej i Dietla wraz z przebudową układu drogowego, chodników, ścieżek, towarzyszącej infrastruktury technicznej, węzła rozjazdów Krakowska – Dietla – Stradomska. Oznacza to, że zmiana organizacji ruchu na skrzyżowaniu Krakowska – Dietla – Stradomska jest nie tylko teoretycznie możliwe, ale także już w trakcie realizacji. Nie powoduje też nadmiernych kosztów po stronie Miasta Kraków. Skarżący rozumie, że ustalenia planu mogą co do zasady ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, jednak jest to dopuszczalne o tyle, o ile dzieje się to "z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych, a więc również zasady proporcjonalności, oznaczającej konieczność wyważania dwóch dóbr, których pełna realizacja jest niemożliwa i wymagającej w związku z tym zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej". Dla dokonania wspomnianego wyważenia wartości należy wskazać, że interes Wspólnoty i jej członków nie wyraża się jedynie w abstrakcyjnym pojęciu ograniczenia jej praw, ale utrzymanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązku pozostawienia niezabudowanych podcieni prowadzi do niewykorzystania powierzchni lokalowej o wielkości ok 92 m2, w miejscu o bardzo wysokim potencjale gospodarczym, przy jednoczesnym obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania przejścia wyłącznie przez Wspólnotę i jej członków. Finansowanie zarządu nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej następuje na podstawie zaliczek opłacanych przez właścicieli lokali, których wysokość ustalana jest na podstawie wielkości udziałów, co jest równoznaczne z opłacaniem ich proporcjonalnie do wielkości powierzchni lokali. Pozostawienie przejścia dla pieszych prowadzi więc do ograniczenia dochodów Wspólnoty z jednoczesnym pozostawieniem obowiązku utrzymania tej części nieruchomości wspólnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ingerencja zaskarżonej uchwały w prawo własności nieruchomości wspólnej Wspólnoty jest za daleko idąca, nieproporcjonalna i nieuzasadniona rzeczywistą potrzebą i interesem publicznym. W konsekwencji, przyjmując zaskarżoną uchwałę (w części objętej zaskarżeniem) Organ wykroczył poza kompetencje ustawowe i naruszył zasadę proporcjonalności, co oznacza, że uchwała ta w zaskarżonej części narusza zasadę legalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kraków wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w ocenie strony przeciwnej – z dołączonych do skargi dokumentów nie wynika, aby powołany zarząd był umocowany do reprezentowania wspólnoty w postępowaniu w sprawie zaskarżenia miejscowego planu, co w konsekwencji skutkuje nieprawidłowością umocowania pełnomocnika. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Pozostałe powołane normy to jest art. 18 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 3 i 4, a także art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczą działań, które podejmują organy administracji publicznej w związku z ochroną zabytków oraz wskazania, że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu między innymi planu miejscowego. Ustawa ta nie zawiera jednostki redakcyjnej art. 15 ust. 2 pkt 4. Odnosząc się natomiast do treści art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku, to trzeba wskazać, że w przedmiotowym planie miejscowym uwzględniono ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu trzeba wskazać, że plan miejscowy uwzględnia i realizuje wszystkie wymagania zawarte we wskazanych przepisach. Z treści normy art. 19 wynika obowiązek uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia. Podkreślić trzeba, że kamienica zlokalizowania przy ul. Stradomskiej 18/J. Dietla 44 objęta jest ustawową formą ochrony zabytków poprzez wpis do rejestru zbytków nieruchomych pod nr A-1416/M co nastąpiło na mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 26 września 2014 roku, znak: OZKr.5140.220.2014.DW2.

W uzasadnieniu do tej decyzji wskazano na kolejne fazy zmian pierwotnego wyglądu kamienicy, w tym na powstałe w latach 70-tych XX w. przebicie przejścia w narożniku. Stwierdzono m.in., że: "kamienica przy ul. Stradomskiej 18/Dietla 44 była wielokrotnie przebudowywana i jej obecny wygląd odbiega od pierwotnego projektu. Elewacja kamienicy frontowej, pomimo stosunkowo później nadbudowy jest jednorodna stylistycznie. Nadbudowane kondygnacje III i IV piętra powtarzają podziały i detal niższych pięter. W związku z powyższym elewacja ww. budynku powinna podlegać ochronie konserwatorskiej w całości". Decyzja zawiera załączniki graficzne, w tym nr 2 i nr 3, na których przedstawiono elewacje kamienicy od strony ulic Stradomskiej i J. Dietla. Na elewacjach tych, w osiach skrajnych w obrębie parterów, widnieją przebicia przejścia dla pieszych. W decyzji powyższej objęto ochrona całą kamienicę wraz z oficynami, dołączając załączniki graficzne przedstawiające elewacje od strony ulic Stradomskiej i Dietla. Treść decyzji była wiążąca dla sporządzającego plan, a czas jej wydania był bardzo bliski w dacie podjęcia sporządzania projektu planu (listopad 2014), co należy rozumieć, że zapisy Decyzji odzwierciedlają analizowane i aktualne na czas sporządzania planu stanowisko służb konserwatorskich odnośnie omawianej nieruchomości. Ochroną zatem objęte są również istniejące podcienia, które ujęte jest w załączniku nr 2 i nr 3 do tej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] nieruchomość obciążona jest służebnością przechodu. Przyjęty w uchwale o planie powyższy zapis był, tak jak i całość ustaleń planistycznych, uzgadniany z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, i na żadnym z etapów projektu planu nie był kwestionowany. Istnieje potrzeba podkreślenia, że – inaczej niż wskazano to w uzasadnieniu skargi – w najbliższym sąsiedztwie omawianej nieruchomości istnieją analogiczne rozwiązania. W tej samej pierzei ulicy Stradomskiej, w narożnej kamienicy pod adresem ul. Św. Gertrudy 25, zastosowano identyczne rozwiązanie. Podobnie umożliwiono ruch pieszych w najbliższym sąsiedztwie omawianej nieruchomości tj. wzdłuż południowej pierzei ulicy Krakowskiej. W obrębie historycznych założeń urbanistycznych, w których linie zabudowy pierzei ulic ukształtowane zostały w odległej przeszłości, nierzadko w średniowieczu, w związku z wymogami współczesnej komunikacji, tego typu rozwiązania stosowane są bardzo często. Należy również podkreślić, że Gmina, sporządzając plan, zobligowana jest do obowiązkowego określenia w planie zagadnień wynikających z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. poprzez ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Poprzez przejście piesze w kondygnacji parteru narożnej kamienicy przy ul. Stradomskiej 18/J. Dietla 44 zapewniono w szczególności możliwość bezpiecznego ruchu pieszych w obrębie skrzyżowania ulic o bardzo intensywnym ruchu, zarówno pieszych jak i ruchu pojazdów, w tym szynowych. Sporządzający plan zapewnił to uwzględniając w tym zakresie stan istniejący, tj. z wykorzystaniem przejścia funkcjonującego w parterze ww. kamienicy od ok 40 lat. Przyjęcie takiego rozwiązania było prawidłowe również w świetle treści i załączników graficznych Decyzji o wpisie do rejestru zabytków tejże kamienicy. Wskazać również trzeba, że przedmiotowy zapis, tak jak i całość ustaleń planistycznych, zostały uzgodnione z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie. Należy także wskazać, że argumentem przemawiającym za utrzymaniem istniejącego podcienia w budynku u zbiegu ulic J. Dietla i Stradomskiej jest zapewnienie drożności korytarza komunikacji pieszej, gdyż chodniki wokół tego budynku nie posiadają wystarczającej szerokości do obsługi występującego ruchu pieszego, w tym także chodnik od strony ul. Stradomskiej aktualnie posiada obniżone parametry techniczne. Zabudowa istniejącego podcienia doprowadziłaby zaś do zatamowania płynności ruchu pieszego pomiędzy ulicami Stradomską i Dietla, i zwiększyłaby zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu. W planie miejscowym utrzymano faktycznie funkcjonujące rozwiązanie komunikacyjne, które na potrzeby obsługi ruchu pieszego wykorzystuje nie tylko część pasa drogowego, znajdującą się w terenach KDLT.2 i KDZT.1, ale także podcienia kamienicy przy skrzyżowaniu ul. Stradomskiej z ul. Dietla. W zakresie zarzutów związanych z prawem własności podmieść trzeba, że ustalenia planu ingerują w uprawnienia właścicielskie, jednakże ingerencja ta mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności nalezą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust.1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust.1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w graniach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Właściciele nieruchomości mogą zatem wykonywać swoje uprawnienia zgodnie z zapisami planu miejscowego. Ustalenia planistyczne dotyczące przedmiotowej nieruchomości wynikają przede wszystkim z konieczności zapewnienia ochrony zabytków, co jest potwierdzone zarówno przez uzgodnienia przez Konserwatora Zabytków, jak i przez wydana decyzję przez Konserwatora, co dodatkowo potwierdza konsekwencję w konieczności zapewnienia ochrony dla tego zabytku. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zarówno kwestionowany w skardze zapis, jak i pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom", nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. W zakresie zawartego w skardze zarzutu wewnętrznej sprzeczności pomiędzy ustaleniami § 11 uchwały o planie, należy stwierdzić, że nie zachodzi zapis nakazujący zachowanie niezabudowanych podcieni kamienicy przy ulicy Stradomskiej 18/J. Dietla 44 oraz przy ul. Św. Gertrudy 25 nie stoi w konflikcie z pozostałymi zapisami § 11, w których mowa jest o nieobejmowaniu ochroną elementów dysharmonijnych lub bezstylowych, powstałych w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Większość obiektów zabytkowych, w tym w obszarze planu, ulegała na przestrzeni czasu zmianom i przebudowom. Wielokrotnym przemianom podlegała również kamienica przy ul. Stradomskiej 18J. Dietla 44. Powstała ona w miejscu okazałego pałacu z ogrodem i pierwotnie posiadała dwa piętra. Wspomniany zapis nie oznacza, że należy za każdym razem przywracać pierwotny kształt czy wystrój architektoniczny obiektów, ani też, że każda dokonana zmiana wprowadza elementy dysharmonijne lub bezstylowe, obniżające wartość zabytku.

W przytoczonej wyżej decyzji o wpisie do rejestru zabytków tejże kamienicy nie wskazano potrzeby zmian jej elewacji frontowych, więcej, wskazano na ochronę całości kamienicy, ze wskazaniem na te elewacje – zarówno w treści jak i poprzez załączniki do Decyzji. Jak już wcześniej przytoczono w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu do decyzji napisano: Elewacja kamienicy frontowej, pomimo stosunkowo późnej nadbudowy jest jednorodna stylistycznie. Tym samym w ustaleniach planu należało uznać, że istniejące obecnie elewacje frontowe kamienicy przy ul. Stradomskiej 18/J. Dietla 44 zachowały kompozycyjną spójność. Przebicia otworów umożliwiające ruch pieszych nie wprowadziły dysonansu w wystroju parteru kamienicy i wprowadzone zostały w sposób nienaruszający harmonii elewacji. Wykonano je w istniejących osiach elewacji, z zachowaniem wielkości i występującego rytmu otworów bez wprowadzania obcych stylowo elementów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom", w aspekcie legalności zapisu zamieszczonego w § 11 ust 3 pkt 4 lit. a tiret 4 nakazującego pozostawienie niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. Stradomskiej 18/ ul. Dietla 44. W ocenie skarżących tj. K.L. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] podcienie te, pełniący funkcję komunikacyjną zostały zrealizowane w latach 70-tych XX wieku. Pierwotnie kamienica podcieni nie miała. Właściciel kamienicy ma wolę zabudować te podcienia przywracając pierwotny, historyczny jej wygląd. Przejście dla pieszych nie jest niezbędne w miejscu przedmiotowych podcieni i stanowi one element dysharmonijny i bezstylowy, których ochrona konserwatorska nie obejmuje. Zarzucono także naruszenie przez organ władztwa planistycznego. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, iż K.L. nie wykazał odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały oraz, że zarząd wspólnoty nie jest umocowany do reprezentowania wspólnoty w sprawie zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieprawidłowością umocowania pełnomocnika. W ocenie sądu zarzuty te nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Co do drugiej kwestii, jak wynika z uchwały wspólnoty mieszkaniowej [...] z 12 listopada 2015 r., zarząd wspólnoty tej nieruchomości jest jednoosobowy i sprawuje go K.L. . Ma on zatem umocowanie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego jednoosobowo i nieprawości w tym zakresie sąd się nie dopatruje. Co do indywidualnego interesu prawnego K.L. w skarżeniu przedmiotowego planu, swój indywidualny interes prawny wykazał w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. (k. 219 akt sądowych). Podaje w nim, że posiada blisko 90% udziału we współwłasności tej kamienicy a skarżony zapis skutkuje ograniczeniem mu możliwości ich zagospodarowania poprzez zabudowę podcieni budynku. Przyjmuje się, że współwłaściciel budynku gdzie wspólnota ustanowiła zarząd nieruchomości ma legitymację skargową niezależną od legitymacji zarządu, jeżeli wykaże naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego przez skarżony akt. W ocenie sądu K.L. wykazał, ze posiada indywidualny, niezależny od wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały. Interesem tym jest ograniczenie mu jako współwłaścicielowi nieruchomości o przeważającym udziale we współwłasności możliwości pozyskania nowej powierzchni lokalowej. Skargi podlegały więc merytorycznemu rozpoznaniu.

Tytułem wstępu należy wskazać, iż gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy, działającej jako prawodawca lokalny, w prawo własności przysługujące innym podmiotom, w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 ustawy). Uprawnienie to podlegać będzie różnym ograniczeniom, z uwagi na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów, dla osiągnięcia których ustanawia się konkretne ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Jednym z elementów gospodarki przestrzennej są działania podejmowane w celu zachowania zabytkowego charakteru zabudowy - ochrony zabytków jako istotnego elementu dziedzictwa kulturowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przechodząc do prawnej oceny zapisu § 11 ust 3 pkt 4 lit. a tiret 4 skarżonego planu, wskazać należy, iż zgodnie art. 1 ust 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa), w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z kolei przepis art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) stanowi, iż jedną z form ochrony zabytków jest są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 19 ust 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1) oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. II OSK 2884/16 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4u.p.z.p.). Wynika to z okoliczności, że stanowią one "wartość wysoką cenioną", która w szczególny sposób powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 30 i n.; H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

W ocenie sądu organ wykazał, iż nakaz wynikający z zapisu § 11 ust 3 pkt 4 lit. a tiret 4 ma swoje racjonalne uzasadnienie. Wynika on z faktu, że obiekt, którego dotyczy ma zabytkowy charakter oraz nakaz ten służy zapewnieniu bezpieczeństwa komunikacyjnego w formie ustalonej od lat 70-tych ubiegłego wieku. W ocenie sądu nakaz dotyczący zachowania istniejących podcieni budynku przy ul. Dietla 44, niewątpliwie prawo własności ogranicza poprzez brak możliwości ich zabudowy, ale ograniczenie to jest w pełni uzasadnione interesem publicznym, waga którego to interesu z pewnością przeważa nad interesem prywatnym właścicieli. Nie można zatem dopatrzyć się w tym działaniu naruszenia władztwa planistycznego. Słusznie organ powołuje się na fakt wydania w dniu 26 kwietnia 2014 r. decyzji przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o zmianie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 26 marca 2968 r. którą to decyzją ochroną konserwatorską objęto elewację przedmiotowej kamienicy od strony ul. Dietla i Stradomskiej. Elementem tej elewacji są podcienia budynku, tworzące ciąg pieszy pomiędzy tymi ulicami. Organ planistyczny był tą decyzją zawiązany a przepisy tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i o ochronie zabytków obligowały go, by stosowne zapisy, dotyczące ochrony elewacji budynku, w tym podcieni, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieścić. Organ słusznie też powołuje się na uzasadnienie tej decyzji (konserwatorskiej), w której opisano zmiany, jakie na przestrzeni lat kamienica ta przechodziła, w tym nadbudowę dwóch kondygnacji. Jako zmianę ostatnią Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie opisuje dokonane w latach 70 XX wieku przebicia przejścia w narożniku budynku. Brak podstaw by w decyzji tej dopatrzyć się jakichkolwiek elementów, które by wykazywały, że ta ostatnia zmiana naruszyła pierwotny, zabytkowy charakter obiektu. Trudno zresztą mówić o pierwotnym charakterze obiektu, który był 6 krotnie przebudowywany. Z treści tej decyzji można wywieść, iż elewacja kamienicy (uwzględniając przebicie dokonane w latach 70-tych) jest jednolita stylistycznie i powinna podlegać ochronie konserwatorskiej w całości. Tylko te względy - dotyczące ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, samoistnie uzasadniały by wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionowanego przez skarżących zapisu.

W ocenie sądu także podnoszona przez organ kwestia zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego wobec wzmożonego w tym miejscu ruchu pieszych na wąskim chodniku przy rogu budynku, u zbiegu ulic Dietla i Stradomskiej (obrazują ten fakt zdjęcia fotograficzne dołączone do skargi – k. 24 i k. 25 I tom akt sądowych) i także wzmożonego ruchu samochodowego, jaki na tych ulicach występuje, ma znaczenie przy ważeniu interesu prywatnego właściciela kamienicy i interesu publicznego. Także w tym wymiarze zdecydowanie przeważa inwers publiczny. Zapewnienie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia ma wartość bez wątpliwości większą, niż chęć uzyskania dodatkowej powierzchni lokalowej przez właściciela budynku. Zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne. Organ na etapie tworzenia planu miejscowego nie może uwzględniać planowanej przebudowy ulic, która za kilka lat może, ale nie musi nastąpić (jest zdarzeniem przyszłym, niepewnym) i w efekcie dopuścić możliwość naruszenia przez właściciela budynku ukształtowanych o kilkudziesięciu lat zasad poruszania się w tym obszarze, co związane byłoby z pogorszeniem i to w stopniu znacznym spraw dotyczących bezpieczeństwa ludzi i mienia. Abstrachyjąc od faktów o których mowa wyżej tj. zabytkowego charakteru elewacji budynku w tym podcieni wskazać należy, iż ewentualna przebudowa tych ulic i zmiana zasad poruszania się w tym rejonie może być w przyszłości podstawą do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ale nie daje podstaw do orzeczenia nieważności zapisów, które na dzień uchwalania planu są w pełni uzasadnione względami bezpieczeństwa.

Podnoszona w skardze kwestia, utrzymywania się przez właściciela kamienicy przejścia w podcieniach i braku działań gminy w tym zakresie jest dla sądu nieweryfikowalna, ale też jest to kwestia leżąca poza problematyka działań planistycznych - kwestią bez znaczenia dla oceny legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do podnoszonego w skardze zarzutu wewnętrznej sprzeczności skarżonej uchwały w zakresie w którym wyłącza z ochrony konserwatorskiej elementy dysharmonijne i bezstylowe i nakazuje zachować podcienie (elementy, w ocenie skarżących dysharmonijne i bezstylowe) jest on w ocenie sądu całkowicie bezzasadny. Zgodnie z § 11 ust 5 planu ochrona całkowita lub częściowa obiektów zabytkowych ujętych w ewidencji zabytków oraz wpisanych do rejestru zabytków nie obejmuje elementów dysharmonijnych lub bezstylowych, powstałych w wyniku rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu budynków, instalowania urządzeń technicznych oraz nośników informacji wizualnej, to jest:

1) wtórnych elementów budynków, takich jak nadbudówki, dobudówki, zmiany kształtu dachów (w szczególności na dachy łamane, w tym mansardowe, pseudomansardowe oraz dachy polskie i krakowskie), lukarn, okien połaciowych;

2) istniejących zmian w kompozycji, artykulacji i wystroju elewacji, w tym detali architektonicznych oraz otworów okiennych i drzwiowych i ich podziałów a także zmienionych elementów stolarki okiennej i drzwiowej, wtórnej kolorystyki;

3) umieszczonych na budynku anten i masztów, stacji bazowych i innych urządzeń oraz reklam, szyldów i neonów.

Powstałe w latach 70 XX wieku podcienia nie zaliczają się do żadnych z wymienionych w wyżej wskazanym przepisie elementów. Przeciwnie, jak wynika z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2014 r. stanowią zabytkowy element elewacji podlegający pełnej ochronie konserwatorskiej.

Rację ma też organ, że ograniczenia wynikające z zapisu § 11 ust 3 pkt 4 lit. a tiret 4 dotyczą nie tylko kamienicy przy Dietla 44. To samo ograniczenie zostało nałożone na budynek przy ul. Gertrudy 25.

W tym stanie rzeczy skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.