Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 842/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., J. C. i D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 75/09 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz decyzję Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 1995 roku nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz H. D., J. C. i D. C. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca

2009 r., sygn. akt II SA/Kr 75/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej decyzją z dnia

[...] lipca 1995 r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), dalej zwanej ustawą Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy przez H. D. budynku na działce nr [...] w Dąbrowie Tarnowskiej, nakazał rozbiórkę wykonanych dwóch klatek schodowych oraz podcieni od strony wschodniej w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji wyjaśniając w uzasadnieniu, że prace te wykonane zostały w 1995 r. przez H. D. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji H. D. wskazał, że zakupił budynek administracyjno-remontowy wymagający generalnego remontu i przeróbki oraz dobudowy dwóch klatek schodowych z balkonem celem użytkowania go na potrzeby swojej rodziny. Podniósł, że prace budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia [...] maja 1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji budynku na cele mieszkalne, a o pozwolenie na budowę ubiega się od marca 1995 r. Wskazał również na złośliwość sąsiada oraz brak jakiegokolwiek wpływu prowadzonych robót budowlanych na sąsiednią działkę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] Wojewoda Tarnowski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podzielając dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne podniósł, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane wszystkie obiekty budowlane realizowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce. Inwestor pomimo wydania nakazu rozbiórki w dalszym ciągu prowadzi roboty budowlane, co stwierdzono podczas oględzin w dniu 18 sierpnia 1995 r. dokonanych w postępowaniu odwoławczym.

H. D. wniósł od tej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana wbrew treści art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie można bowiem mówić o naruszeniu prawa, skoro prowadzone prace budowlane mają charakter małej architektury, a interesy sąsiada nie zostały w żadnym zakresie naruszone. Skarżący stwierdził, że zakupił nieruchomość wraz z budynkiem, który nie był przeznaczony na cele mieszkalne. Nabywając taki właśnie budynek miał zamiar dokonać w nim przebudowy w ramach małej architektury na potrzeby swojej córki i jej rodziny. Czynił również starania o uzyskanie pozwolenia na budowę, w tym celu sporządzony został projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki nr [...] w Dąbrowie Tarnowskiej.

Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda Tarnowski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Dodatkowo podniósł, że skarżący prowadził roboty budowlane już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, nie wystąpił nawet o uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie prowadzonych robót.

Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 1996 r., które zostało podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 19 stycznia 2009 r. Sąd ten w pisemnych motywach wyroku wskazał na wstępie, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Uznając się za właściwy do rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że orzekając w tej sprawie należało mieć na uwadze stan prawny z daty wydania decyzji przez Wojewodę Tarnowskiego ([...] sierpnia 1995 r.), a nie z daty wydania swojego orzeczenia ([...] marca 2009 r.). Sąd administracyjny ocenia bowiem legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego organ administracji nie naruszył prawa.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że sprawa dopuszczalności zamieszczenia w decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane terminu jej wykonania była już przedmiotem licznych orzeczeń sądowych, w których jednoznacznie wypowiadano się przeciwko dopuszczalności określenia takiego terminu jako dodatkowego elementu tej decyzji, dla którego art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, nie zawierał podstawy prawnej. Powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji wskazał, że określenie takiego terminu stanowi przyznanie stronie uprawnienia, dla którego brak podstawy w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz innych przepisach prawa materialnego. Nadto zauważył, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie przewidywał, że w razie spełnienia określonej w nim przesłanki właściwy organ administracji orzeka o obowiązku strony dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie określał natomiast terminu wykonania tego obowiązku.

W oparciu o powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji rażąco naruszyły art. 48 ustawy Prawo budowlane w zakresie wyznaczenia terminu do wykonania rozbiórki i dlatego w tej części stwierdził nieważność decyzji organów administracji obu instancji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do regulacji art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, wskazał, że rozpatrywana sprawa dotyczy rozbudowy przez skarżącego bez pozwolenia na budowę budynku o dwie klatki schodowe oraz podcienie od strony wschodniej. W ocenie tego Sądu organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że prowadzenie powyższych prac wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca bowiem w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przesądził, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Natomiast art. 29 ustawy - Prawo budowlane zawiera wyliczenie tych obiektów budowlanych, który budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród obiektów i urządzeń, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, brak było klatek schodowych lub podcieni. Taki zakres robót nie pozwala również na zaliczenie ich do kategorii obiektów malej architektury. Obiektami małej architektury są bowiem niewielkie samodzielne obiekty takie jak: obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury); posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nie zalicza się do nich ani podcieni, stanowiących rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, ani klatek schodowych, będących przebudową najczęściej połączoną z rozbudową obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w dacie orzekania przez Wojewodę Tarnowskiego, zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana, niezależnie od tego, czy obiekt budowlany był wznoszony (wzniesiony) zgodnie z regułami sztuki budowlanej, czy też z ich naruszeniem, skutkowała nakazem rozbiórki. Ustawodawca nie przewidział wówczas od tej zasady żadnego wyjątku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie powołanego wyżej art. 48 stanowi niewątpliwie zastosowanie normy związanej materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął elementy uznania administracyjnego. Zastosowanie tego przepisu musiało skutkować nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku. Nakaz wykonania konkretnych czynności w decyzji administracyjnej nie może być traktowany jako kara, a w konsekwencji jako represja. W przeciwnym razie prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie nakazy wydawane w drodze decyzji administracyjnej stanowią represję w stosunku do adresata nakazu. Istotą normy prawnej wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, było wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Każde inne działanie miałoby charakter legalizacji działań pozaprawnych, co nie było intencją ustawodawcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie ma znaczenia, że skarżący uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż na jej podstawie nie można było rozpocząć wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Skarżący zaś nie posiadał pozwolenia na budowę, co nie było przez żadną ze stron kwestionowane. Nie ma również znaczenia i to, czy sąsiad skarżącego poniósł jakikolwiek uszczerbek związany z prowadzonymi pracami budowlanymi. To nie naruszenie praw sąsiada, ale sprzeczność z obowiązującym prawem nakazywała organom administracji wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostaje również kwestia celu, jaki zamierzał osiągnąć skarżący dokonując budowy klatek schodowych i podcieni oraz fakt, że sporządzony został projekt budowlany.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli H. D., J. C. i D. C., zastępowani przez adwokata. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy w sprawie winien mieć zastosowanie

art. 50 tej ustawy;

- naruszenia przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia kręgu osób zainteresowanych i pominięcie w toku postępowania J. C. oraz D. C., będących współwłaścicielami działki nr [...] razem z H. D..

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgadzając się z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i prawnym sprawy wskazał na brak rozważenia zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd pierwszej instancji możliwości zastosowania w sprawie regulacji art. 50 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na dołączoną do skargi dokumentację fotograficzną zwrócił uwagę, że zanim przystąpiono do realizacji prac objętych nakazem rozbiórki, budynek spełniał już kryteria art. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym przedmiotowa sprawa dotyczy innej sytuacji faktycznej niż objęta normą art. 48 tej ustawy. H. D. nabył bowiem od poprzedniego właściciela w pełni funkcjonalny obiekt budowlany, zaś podjęte przez niego prace polegające na dobudowie klatek schodowych i podcienia miały charakter kosmetyczny, nie stanowiąc w żadnej mierze prac mających na celu budowę obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie reżimu prawnego określonego w art. 50 ustawy Prawo budowlane skutkuje koniecznością zastosowania trybu z art. 51, co umożliwia nakazanie podjęcia działań w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej, wskazując na J. i D. C. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, zwrócił uwagę na to, że nie brali oni udziału w postępowaniu. W jego ocenie osoby te winny być stronami tego postępowania, na dowód czego przedłożona została kopia aktu notarialnego, Rep. A Nr [...] – umowa darowizny udziału [...] części nieruchomości z dnia 31 maja 1995 r. oraz kopia odpisu z księgi wieczystej Nr [...] Sądu Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia [...] lutego 1999 r. wraz z oświadczeniem o aktualności informacji tam zawartych. Przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym kasator podkreślił, że J. i D. C. stali się stroną przedmiotowego postępowania wskutek nabycia praw właścicielskich do części nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Nadto, nie stracili oni tego przymiotu na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., realizowanego w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten odnosi się do kwestii posiadania przez właściciela nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, usytuowanego na tej nieruchomości. Stwierdzić więc przyjdzie, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/07 – Lex nr 48702 i z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/79 – Lex nr 47938).

Interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W sprawach dotyczących realizacji obiektu budowlanego nie jest kwestionowane, że stronami postępowania – oprócz inwestora – mogą być właściciele nie tylko sąsiednich działek, ale również dalej położonych nieruchomości, a znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA 1995 r. nr 4, poz. 154, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt IV SA 1355/99). Skoro tak, to tym bardziej właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie winien być stroną tego postępowania, gdyż jego wynik może mieć znaczenie dla sposobu korzystania przez niego z przysługującego mu prawa własności. Trafnie więc podniósł autor skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie takiej sprawy dotyka interesu prawnego każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, na której wykonane zostały lub prowadzone są roboty budowlane.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w stosunku do robót budowlanych przy budynku usytuowanym na działce nr [...]. Stroną tego postępowania był H. D. – inwestor i jednocześnie współwłaściciel nieruchomości w 1/2 części. Z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w postaci odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej oraz kopii aktu notarialnego z dnia [...] maja

1995 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości w drugiej połowie są małżonkowie D. C. i J. C. w ustawowej wspólności. Osoby te, które tytuł rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości nabyły jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie były stronami tego postępowania, nie uczestniczyły również w postępowaniu sądowym w tym charakterze. Stwierdzić więc trzeba, że strona która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy ma prawo zgłoszenia żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Słusznie więc wnoszący skargę kasacyjną D. C. i J. C. z powołaniem się na tę przesłankę wznowienia zarzucają, iż bezzasadnie i bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o rozbiórce części obiektu budowlanego. Tym samym z obrazą art. 28 K.p.a. pozbawieni zostali czynnego udziału w postępowaniu, co gwarantuje stronie postępowania przepis art. 10 § 1 K.p.a. W kontekście poczynionych rozważań za nieusprawiedliwiony w tym zakresie należy uznać zarzut wnoszącego skargę kasacyjną H. D., skoro na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się skutecznie wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 – Lex nr 509705).

Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych w punkcie wyjścia podzielić należy stanowisko i pogląd Sądu pierwszej instancji, że pomimo znacznego upływu czasu od chwili wydania zaskarżonej decyzji oraz istotnej zmiany stanu prawnego kontroli sądowej należało dokonać biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ administracji, którego decyzję zaskarżono. Przepis art. 48

ustawy Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym stwarzał podstawę do wydania,

w drodze decyzji, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadkach innych niż określone w art. 48, a zatem m. in. w sytuacji prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia niebędących jednakże budową w rozumieniu art. 3 pkt 6, sprawca samowoli budowlanej mógł uniknąć nakazania rozbiórki po przeprowadzeniu postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W taki właśnie sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie znaczenie i wzajemną relację wymienionych przepisów, stąd sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dokonania błędnej wykładni art. 48 oraz art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiony.

Nie do odparcia natomiast okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie. Zgodnie z tym na co już zwrócono uwagę i co dostrzegł oraz zaakcentował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej wyczerpującej dyspozycję art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, właściwy organ nie tylko był uprawniony, lecz także zobowiązany do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części i brak było możliwości przeprowadzenia na gruncie tego przepisu postępowania legalizacyjnego. Zastosowanie omawianego przepisu wymagało przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie przesądzającego, że inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części poza porządkiem prawnym, tj. bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Orzeczony zaś nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części winien być zredagowany poprawnie, tj. precyzyjnie i w sposób nie nasuwający wątpliwości co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją, wreszcie winien wskazywać adresata, tj. podmiot zobowiązany do wykonania decyzji. Należy mieć na względzie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie przez zobowiązanego decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, orzeczony obowiązek podlega egzekucji na zasadach

określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Organ egzekucyjny badając z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 tej ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności, a zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie (art. 134 § 1 P.p.s.a.), nie zwrócił dostatecznej uwagi na stronę zewnętrzną aktu administracyjnego, przede wszystkim na sposób zredagowania decyzji organu pierwszej instancji, która utrzymana została w mocy decyzją organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę określony zakres robót budowlanych (dwie klatki schodowe i podcienie od strony wschodniej) oraz brak wymienienia w rozstrzygnięciu (osnowie) osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki rodzi się wątpliwość co do wykonalności takiej decyzji. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nieważna jest decyzja niewykonalna w dniu jej wydania w sytuacji, gdy jej niewykonalność ma charakter trwały. W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony okazał się zarzut wydania zaskarżonego wyroku w części dotyczącej orzeczonego w zaskarżonej decyzji nakazu rozbiórki z naruszeniem materialnoprawnej normy zawartej w art. 48 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Orzekając więc na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku należy stwierdzić, że decyzje organów administracji obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Wytknąć należy organom, że rozpoznaniu sprawy nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla końcowego wyniku sprawy okoliczności. Zebrany materiał dowodowy, sprowadzający się do oględzin nieruchomości, został co prawda utrwalony w protokole z tej czynności, jednakże okoliczności w nim stwierdzone są niezwykle lapidarne i nie pozwalają na właściwe ustalenie podstawy faktycznej. Konsekwencją tego uchybienia było niepoprawne zredagowanie orzeczonego nakazu i nieoznaczenie osoby zobowiązanej do

wykonania obowiązku rozbiórki. Brak było przy tym podstaw do określenia w decyzji terminu jej wykonania, na co trafnie zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz wnoszących skargę kasacyjną solidarnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania, które sprowadzają się do kosztów sądowych (wpisu od skargi i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz kosztów zastępstwa procesowego adwokata.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w stosunku do robót budowlanych wykonanych przy budynku na działce nr [...] w Dąbrowie Tarnowskiej uwzględni zmianę stanu prawnego, przede wszystkim weźmie pod uwagę międzyczasowy przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zapewni przy tym wszystkim osobom będących stronami czynny udział w tym postępowaniu. Uwzględniając oceną prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania zadba wreszcie organ nadzoru budowlanego o prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, właściwe utrwalenie zebranego materiału dowodowego oraz poprawne zredagowanie decyzji będącej finalnym wynikiem postępowania.