Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 51/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a; art. 24 ust. 5, 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków  poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. M. L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) Zarząd Województwa L. – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020:

1. uchylił własną decyzję z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) zobowiązującą C. M. "L. Spółkę z o.o. w L. do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych, stanowiącej zwrot środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] z dnia [...] 2017 r. pt. "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 10: Adaptacyjność przedsiębiorstw i pracowników do zmian – w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach i orzekł, że odsetki od przypadającej do zwrotu kwoty [...]zł są naliczane jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia 23 sierpnia 2017 r. do 23 października 2018 r. oraz od dnia następującego po dniu doręczenia tej decyzji do dnia zapłaty;

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca Spółka w dniu 13 lipca 2017 r. zawarła z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. (IZ RPO WL) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Projekt miał realizować cele Działanie 10.3: Adaptacyjność przedsiębiorstw i pracowników do zmian w ramach RPO WL. Zakładał objęcie wsparciem 7200 uczestników w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 30 listopada 2018 r., poprzez wzmocnienie działań profilaktycznych w celu wykrycia chorób jelita grubego we wczesnym stadium, co miało umożliwić wczesne rozpoczęcie leczenia, zwiększenie jego skuteczności i w konsekwencji przyczynienie się do wydłużenia aktywności zawodowej uczestników projektu.

Na realizację wymienionych założeń przyznano skarżącej Spółce dofinansowanie w łącznej kwocie [...]zł, stanowiącej nie więcej niż 95% wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie [...]zł. Ponadto beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł, stanowiącej 5% wydatków kwalifikowalnych projektu.

W dniach od 13 do 15 lutego 2018 r. Zarząd Województwa L. przeprowadził planową kontrolę projektu, która obejmowała m.in. poprawność stosowania zasady konkurencyjności oraz rozeznania rynku. Kontrola wykazała, że beneficjent na realizację indywidualnych działań edukacyjnych, finansowanych w ramach szczegółowego budżetu projektu pod poz. 2: "Wynagrodzenie personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej zachęcające uczestników projektu do wykonania badania kolonoskopowego – Zadanie 1, Działania informacyjno-edukacyjne dotyczące edukacji prozdrowotnej – etap I ([...] zł)" i pod poz. 3: "Wynagrodzenie personelu medycznego za przeprowadzone dodatkowe działania z zakresu edukacji prozdrowotnej – Zadanie 2, Działania informacyjno-edukacyjne dotyczące edukacji prozdrowotnej – etap II ([...] zł), podpisał umowy kontraktowe (umowy zlecenia) nie dopełniając obowiązku stosowania zasady konkurencyjności zgodnie z § 23 umowy o dofinansowanie projektu oraz obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z podrozdziałem 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W powyższy sposób beneficjent nawiązał współpracę z prawie 200 reprezentantami zawodów medycznych. W konsekwencji Zarząd Województwa nałożył na beneficjenta korektę finansową o stawce 100% , tj. [...] zł. Powyższa nieprawidłowość została ujęta w informacji pokontrolnej z dnia 18 kwietnia 2018 r.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. beneficjent przedstawił zastrzeżenia do informacji pokontrolnej. Jego zdaniem realizacja działań będących przedmiotem nieprawidłowości nie spełniała przesłanek udzielenia zamówienia publicznego zgodnie z zasadą konkurencyjności. Ponadto beneficjent przedstawił potwierdzenie upublicznienia informacji o zaproszeniu do współpracy w zakresie działań edukacyjnych w ramach projektu na swojej stronie internetowej oraz Zarządu L. Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. W związku z tym Zarząd Województwa podjął decyzję o zastosowaniu korekty finansowej w wysokości 25%, to jest w kwocie [...]zł.

W dniu 14 maja 2018 r. tym Zarząd Województwa L. przekazał beneficjentowi ostateczną informację pokontrolną. W tym samym dniu przekazano również beneficjentowi wezwanie do zwrotu środków stanowiących nieprawidłowość wraz z ustawowymi odsetkami i poinformowano, że niedokonanie w wyznaczonym terminie zwrotu tych środków spowoduje wszczęcie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej o zwrocie środków. W odpowiedzi pismem z dnia 22 maja 2018 r. beneficjent oświadczył, że nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w informacji pokontrolnej i nie zrealizuje zaleceń Instytucji Zarządzającej RPO WL. W związku z tym w dniu 6 czerwca 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków stanowiących nieprawidłowość.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. Zarząd Województwa L. wydał decyzję zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem przepisów. Organ ten ustalił, że beneficjent nie udzielił zamówienia publicznego zgodnie z zastosowaniem zasady konkurencyjności w przypadku poz. 2 i poz. 3 szczegółowego budżetu projektu i obciążył stronę obowiązkiem zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami. W dniu 23 sierpnia 2018 r. beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymał dotychczasowe zastrzeżenia.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. Zarząd Województwa L. uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej odsetek i orzekł, że odsetki od przypadającej do zwrotu kwoty [...]zł są naliczane jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia 23 sierpnia 2017 r. do 23 października 2018 r. oraz od dnia następującego po dniu doręczenia tej decyzji do dnia zapłaty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) organ dokonał we wskazanej decyzji sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, w ten sposób, że kwotę zwrotu skorygował do sumy [...] zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał w całości ustalenia faktyczne poczynione w decyzji z dnia 13 lipca 2018 r., jak również ich ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutów strony podniósł, że wniosek o dofinansowanie nie reguluje sposobu udzielania zamówień w ramach danego projektu, w szczególności nie wskazuje, że zamiarem beneficjenta jest udzielenie zamówień z pominięciem zasady konkurencyjności. Beneficjent powinien stosować jednolite reguły opisane w § 23 umowy o dofinansowanie oraz w wytycznych. Podkreślił, że ocena kwalifikowalności wydatków jest dokonywana przede wszystkim w trakcie realizacji projektu, poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu. Przyjęcie wniosku o dofinansowanie do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawił we wniosku zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone, ponieważ ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków prowadzona jest na każdym etapie realizacji projektu. Zdaniem organu nietrafny był zarzut, że nawiązanie współpracy z personelem medycznym nie może być uznane jako udzielenie zamówienia, zaś wartość zadania nie może być traktowana jako wartość danego zamówienia. Wskazał na treść pkt. 1.9.1 "Wytycznych programowych", które zawierają definicję "zamówienia". W stosunku do tak określonego pojęcia "nawiązywanie współpracy" z personelem medycznym odbywa się poprzez zawarcie odpłatnej umowy z danym wykonawcą na wykonanie działań objętych zakresem rzeczowym projektu, a zatem poprzez "udzielenie zamówienia" w rozumieniu wytycznych programowych.

Jednocześnie organ podkreślił, że beneficjent nie był uprawniony do samodzielnego przyjęcia założenia o zbędności stosowania zasady konkurencyjności, gdy w jego ocenie na rynku nie będzie podmiotów zainteresowanych, czy też zdolnych do samodzielnego wykonania całości zamówienia. Beneficjent, zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a umowy o dofinansowanie, powinien każdorazowo wdrożyć procedurę konkurencyjności w celu weryfikacji tej okoliczności i dopiero w przypadku braku wpływu jakiejkolwiek oferty, może udzielić wybranym przez siebie podmiotom zamówienia z wolnej ręki. W konsekwencji organ stwierdził, że nastąpiło naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm. – dalej jako "u.f.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 – dalej jako "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej jako "rozporządzenie ogólne").

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł beneficjent – C. M. "L. " Sp. z o.o. w L.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, to jest:

a) wadliwe przyjęcie, że zamówienie w celu realizacji projektu pt. "Zwiększenie ilości badań kolonoskopowych przez pacjentów kwalifikujących się do objęcia programem profilaktyki raka jelita grubego" może być wykonane przez jednego wykonawcę, w tym przez podmiot leczniczy, a to sprzecznie z umową o dofinansowanie projektu z dnia 13 lipca 2017 r. i wnioskiem o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi wykonawcami zamówień mają być osoby wykonujące zawody medyczne w przychodniach podstawowej opieki zdrowotnej w pięciu powiatach, w których ma być wykonywany projekt (lekarze, pielęgniarki) – co zapewni dotarcie do każdego uczestnika projektu – łącznie 7.200 osób, przeprowadzenie indywidualnych rozmów edukacyjnych z każdym pacjentem i tym samym zrealizowanie projektu;

b) wadliwe określenie zamówienia i w konsekwencji wadliwe określenie jego szacunkowej wartości polegające na przyjęciu, że zamówieniem jest jedna umowa z potencjalnym wykonawcą usługi (podmiotem leczniczym) i tym samym przyjęcie, że szacowana wartość zamówienia dla wykonania zadań w I etapie wynosi [...] zł, a dla wykonania zadań w II etapie wynosi [...] zł, co skutkuje obowiązkiem udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, a to sprzecznie z umową o dofinansowanie projektu z dnia 13 lipca 2017 r. i wnioskiem o dofinansowanie projektu stanowiącym integralną część umowy, zgodnie z którymi w celu realizacji projektu konieczne jest zawarcie szeregu umów o wykonanie projektu bezpośrednio z osobami wykonującymi zawody medyczne w przychodnich podstawowej opieki zdrowotnej w pięciu powiatach, w których projekt ma być wykonywany i w konsekwencji szacowana wartość zamówienia wynika z łącznej ilości przychodni POZ niezbędnych do zrealizowania projektu w pięciu powiatach i wynosi dla wykonania I etapu [...] zł, a dla wykonania II etapu [...] zł – co przesądza o braku obowiązku udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 9 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 lit. a, art. 24 ust. 1, 5-7, 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący przy realizacji projektu dopuścił się nieprawidłowości indywidualnej bowiem udzielił przeszło 200 zamówień na wykonanie projektu w I i II etapie bez zastosowania zasady konkurencyjności co uzasadniało nałożenie korekty finansowej w wysokości 100% kwoty przyznanej dotacji, z uwzględnieniem obniżenia korekty do 25%, a to sprzecznie z materiałem dowodowym sprawy, zgodnie z którym udzielenie tych zamówień na wykonanie projektu w I i II etapie – dla lekarzy, pielęgniarek, absolwentów kierunku zdrowie publiczne, nie wymagało zastosowania zasady konkurencyjności z uwagi oszacowaną wartość zamówienia w kwocie [...]zł dla wykonania I etapu projektu oraz w kwocie [...]zł dla wykonania II etapu projektu (wynikającą z łącznej ilości przychodni POZ niezbędnych do zrealizowania projektu w pięciu powiatach), a nadto błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że ewentualnie stwierdzona nieprawidłowość indywidualna mogła wyrządzić szkodę w budżecie UE pomimo tego, że skarżąca opublikowała na swojej stronie internetowej oraz na stronie internetowej Zarządu L. Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców informację o realizacji projektu i zaproszenie do współpracy i jako w efekcie tego opublikowania zawarła przeszło 200 umów z lekarzami, pielęgniarkami, absolwentami kierunku zdrowie na wykonanie projektu w I i II etapie (wykonanie działań edukacyjnych z pacjentami), a zatem brak jest związku pomiędzy ewentualnie stwierdzoną nieprawidłowością indywidualną a potencjalną szkodą w budżecie UE.

Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa L. z dnia [...] 2018 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja nie narusza ani reguł proceduralnych, ani też przepisów prawa materialnego. Sąd podziela stanowisko organu, że określając warunki zamówienia strona skarżąca była zobowiązana do stosowania przy realizacji projektu "zasady konkurencyjności".

Skarżąca Spółka uzyskała dofinansowanie ze środków publicznych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą w dniu [...] 2017 r. pomiędzy Instytucją Zarządzającą (Zarządem Województwa L.) a skarżącą (k. 1-24 akt adm.), Spółka jako beneficjent dofinasowania zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z warunkami określonymi w umowie. Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, przyznane skarżącej Spółce dofinansowanie przeznaczone było na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta w związku z realizacją projektu. Przez wydatki kwalifikowalne strony umowy określiły wydatki kwalifikowalne zgodnie z "Wytycznymi programowymi" (§ 1 pkt 8 umowy).

Wytyczne programowe (których pełna nazwa brzmi: "Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego"), opracowane zostały przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 i stanowią załącznik nr [...] do uchwały [...] Zarządu Województwa L. z dnia 29 kwietnia 2016 r. (w dalszej części uzasadnienia powoływane jako "wytyczne" lub "wytyczne programowe"). Wytyczne te w części II, zatytułowanej: "Zasady kwalifikowalności wydatków i realizacji projektów" zawierają wymagania, jakie beneficjent musiał spełnić, by dany wydatek uznany został za kwalifikowalny. Zgodnie z pkt II.1.4, ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie projektu, wytycznymi oraz innymi dokumentami wskazanymi w umowie o dofinansowanie projektu. Z kolei postanowienia pkt 1.10, części II wytycznych, wprowadzają zasadę ponoszenia wydatków zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji. Stosownie do postanowień pkt 1.10.1. wytycznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Przez "zamówienie publiczne" rozumie się pisemną umowę odpłatną, zawartą pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane przewidziane w projekcie realizowanym w ramach RPO WL, przy czym dotyczy to zarówno umów o udzielenie zamówień zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, jak i umów dotyczących zamówień udzielanych zgodnie z zasadą konkurencyjności.

W sytuacji naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, instytucja zarządzająca (instytucja pośrednicząca) uznaje całość lub część wydatków związanych z tym zamówieniem publicznym za niekwalifikowalne, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej. Wytyczne stanowią, że wszyscy wykonawcy powinni mieć taki sam dostęp do informacji dotyczących danego zamówienia publicznego, żaden wykonawca nie powinien być uprzywilejowany względem drugiego, a postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób transparentny.

Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy określać w sposób odpowiadający przedmiotowi zamówienia publicznego. Warunki określone przez zamawiającego nie mogą zawężać konkurencji poprzez ustanawianie wymagań przewyższających potrzeby niezbędne do osiągnięcia celów projektu i prowadzących do dyskryminacji wykonawców.

Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, zatwierdzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju mają charakter bardzie ogólny, zawierają jednak takie same warunki w zakresie zasady konkurencyjności. Zgonie z tymi wytycznymi (zwanymi też "Wytycznymi horyzontalnymi"), instytucja zarządzająca może ustanowić szczegółowe warunki i procedury dotyczące kwalifikowalności wydatków dla projektów współfinansowanych w ramach danego Programu Operacyjnego w formie wytycznych programowych pod warunkiem, że będą one zgodne z warunkami i procedurami określonymi w wytycznych. W przypadku, gdy instytucja zarządzająca wyda wytyczne programowe, instytucja zarządzająca zapewnia, że właściwa instytucja będąca stroną umowy zobowiązuje beneficjenta w tej umowie do stosowania:

a) wyłącznie wytycznych programowych – w przypadku, gdy wytyczne te powielają i uzupełniają warunki i procedury określone w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków,

b) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i wytycznych programowych – w przypadku, gdy wytyczne programowe uszczegóławiają warunki i procedury określone w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu wynika, że w zakresie kwalifikowalności wydatków skarżąca Spółka została zobowiązana do stosowania wytycznych programowych w wersji obowiązującej w dniu poniesienia wydatku, z zastrzeżeniem, że dla oceny prawidłowości udzielonych przez beneficjenta zamówień publicznych znajduje zastosowanie wersja wytycznych programowych obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie danego zamówienia publicznego. Z kolei według § 4 ust. 6 pkt 2 umowy o dofinansowanie, Spółka przy realizacji umowy została zobowiązana także do stosowania m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, a także wyraziła zgodę na postępowanie wobec niej zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych wytycznych. Ponadto stosownie do § 4 ust. 10 umowy, w przypadku zmiany Wytycznych horyzontalnych, beneficjent dofinansowania został zobowiązany, w okresie przed dostosowaniem "Wytycznych programowych" do "Wytycznych horyzontalnych", do stosowania Wytycznych horyzontalnych w zmienionym zakresie.

Tym samym, zgodnie z unormowaniami umowy o dofinansowanie projektu, zastosowanie miały Wytyczne programowe, zgodnie z którymi (Część II, Rozdział 1, Podrozdział 10) postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu należy przygotować i przeprowadzić w sposób zapewniający w szczególności zachowanie zasady konkurencji i równe traktowanie wykonawców.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało zatem żądnej wątpliwości, że skarżąca Spółka zobowiązana była przeprowadzić postępowanie mające na celu wyłonienie wykonawcy projektu zgodnie z warunkami określonymi w wytycznych programowych, a więc z zastosowaniem zasady konkurencji. Skarżąca obowiązek ten kwestionuje wskazując, że – jej zdaniem – sposób realizacji projektu wynika z wniosku o dofinansowanie.

Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić.

Wymaga zwrócenia uwagi, że wniosek o dofinansowanie w ogóle nie reguluje trybu udzielania zamówień w trakcie realizacji projektu. Dla obu stron wiążące są w tym względzie przede wszystkim zapisy umowy o dofinansowanie, w szczególności § 23 umowy oraz wytyczne. Ze stosowania zasad udzielania zamówień opisanych umową o dofinansowanie i wytycznymi beneficjent nie może być zwolniony żadnymi zapisami wniosku o dofinasowanie. Podnieść też należy, że zapis zawarty w pkt 4.1 wniosku nie zawiera stwierdzenia, aby beneficjent mógł udzielić zamówień w ramach projektu z pominięciem zasady konkurencyjności, w szczególności nie wskazuje na to zapis o planowanej większej liczbie wykonawców. W konsekwencji, zapis sugerujący większą liczbę wykonawców nie przesądza o tym, w jakim trybie zamówienia mają zostać udzielone. Zasady konkurencyjności nie przekreśla bowiem możliwość udzielenia zamówienia w częściach, np. obejmującej poszczególne powiaty, liczbę godzin świadczenia usługi lub różne okresy jej świadczenia. O trybie udzielania zamówienia na działania edukacyjne w ramach realizacji projektu w żadnym zakresie nie przesądzają zawarte w pkt 4.3 zapisy wniosku o dofinansowanie (dotyczą one bowiem zdolności organizacyjnej beneficjenta do realizacji projektu).

Podkreślenia wymaga również, że przyjęcie wniosku o dofinansowanie i podpisanie z beneficjentem umowy nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawił we wniosku o płatność zostaną uznane za kwalifikowalne. Ocena kwalifikowalności wydatków jest bowiem przeprowadzana na każdym etapie realizacji projektu. O uznaniu wydatku za kwalifikowalny decyduje nie tylko umieszczenie go we wniosku o dofinansowanie. Musi on być również poniesiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zapisami umowy o dofinansowanie projektu.

W sprawie tej na realizację projektu stronie przyznane zostało dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości [...] zł. Celem głównym projektu było [...]. W ramach projektu objętego dofinansowaniem beneficjent zaplanował do realizacji następujące zadania: Działania informacyjno-edukacyjne (etap I) i Działania informacyjno-edukacyjne (etap II). Działania te w ramach I etapu obejmowały przygotowanie materiałów edukacyjnych dla pacjentów, wyłonienie personelu pielęgniarskiego i lekarskiego stanowiącego personel projektu (umowy cywilno-prawne), indywidualne spotkania/rozmowy z uczestnikami projektu i skierowanie na badania. Zgodnie ze szczegółowym budżetem projektu koszt realizacji tego zadania wynosił [...] zł, z czego kwota [...]zł dotyczyła materiałów edukacyjnych, a kwota [...]dotyczyła wynagrodzenia personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. W ramach etapu II zaplanowano kolejne spotkania z uczestnikami projektu, którzy nie zdecydowali się od razu na wykonanie badania kolonoskopowego celem ponownego omówienia kwestii dotyczących przedmiotowego badania. Koszt realizacji tego zadania wyniósł [...] zł i dotyczył tylko wynagrodzenia personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. Na obu etapach szacunkowa wartość zamówienia przekraczała więc kwotę [...]zł netto, a w związku z tym beneficjent był zobowiązany do stosowania "zasady konkurencyjności".

Udzielając zamówienia dotyczącego materiałów edukacyjnych beneficjent rzeczywiście przeprowadził procedurę wyboru wykonawcy z zastosowaniem zasady konkurencyjności. Natomiast zasada ta nie została zachowana w przypadku zamówienia dotyczącego personelu medycznego prowadzącego działania z zakresu edukacji prozdrowotnej. W ramach realizacji tego zamówienia beneficjent podpisał umowy zlecenia z około 200 przedstawicielami środowiska medycznego, nie stosując się do § 23 umowy o dofinansowanie, jak również do obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.

Sąd nie podziela wyrażonego w skardze poglądu, że w odniesieniu do zadań edukacji prozdrowotnej, nie ma możliwości wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę, jak również, że nawiązanie współpracy z personelem medycznym nie może być traktowane jak udzielenie zamówienia, zaś wartość zadania nie może być uznana jako wartość danego zamówienia. Stanowiska tego nie można zaakceptować już choćby ze względu na definicję zamówienia zawartą w pkt 1.9.1. "Wytycznych programowych". Zgodnie z tą definicją, zamówieniem jest pisemna odpłatna umowa, zawarta zgodnie z warunkami wynikającymi z Pzp (Prawa zamówień publicznych), albo z umowy o dofinansowanie projektu pomiędzy zamawiającym w wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane przewidziane w projekcie realizowanym w ramach RPO WL. Tożsamą definicję zamówienia zawierają wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Nawiązanie współpracy z personelem medycznym odbywa się bowiem poprzez zawarcie odpłatnej pisemnej umowy z danym wykonawcą, na wykonanie działań objętych zakresem rzeczowym projektu, a zatem poprzez udzielenie zamówienia w rozumieniu wskazanych wyżej wytycznych.

Nie jest również zasadny argument skarżącej, że zamówienie w ramach projektu polegające na prowadzeniu indywidualnych działań edukacyjnych zachęcających pacjentów do wykonania badań, było niemożliwe do wykonania u jednego wykonawcy. Wskazać należy, że obowiązkiem beneficjenta jest podjęcie działań w celu wyboru wykonawcy z zachowaniem zasady konkurencyjności. Obowiązek taki wynika wprost z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. "a" umowy o dofinansowanie, a także z "Wytycznych programowych". Wytyczne te w pkt 1.9.1 w sposób enumeratywny wyliczają sytuacje, w których beneficjent może nie stosować zasady konkurencyjności. Analogiczny zamknięty katalog został wskazany w podrozdziale 6.5 "Wytycznych horyzontalnych". Należy do nich m.in. sytuacja, w której w wyniku przeprowadzenia procedury wyboru nie wpłynęła żadna oferta, lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu. Beneficjent nie jest zatem uprawniony do samodzielnego przyjęcia założenia o zbędności stosowania zasady konkurencyjności, z uwagi na – jego zdaniem – brak podmiotów zainteresowanych, czy też brak podmiotów zdolnych do samodzielnego wykonania całości zamówienia. Beneficjent dofinansowania ma obowiązek każdorazowo wdrożyć procedurę konkurencyjności. Dopiero w przypadku braku wpływu jakiejkolwiek oferty beneficjent może udzielić wybranemu przez siebie podmiotowi (podmiotom) zamówienia w trybie niekonkurencyjnym. Udzielenie zamówienia dowolnemu wykonawcy, wybranemu przez zamawiającego w tym trybie, musi bowiem zyskać obiektywne potwierdzenie poprzez podjęcie co najmniej jednej próby udzielenia zamówienia w trybie konkurencyjnym.

Należy zgodzić się również ze stanowiskiem organu, że obowiązek uruchomienia procedury konkurencyjności wiąże się z faktem, że przedmiotowe zamówienie jest współfinansowane ze środków publicznych, a w konsekwencji musi respektować zasadę efektywności wydatku oraz zapewnienia dostępu do zamówienia możliwie najszerszemu kręgowi osób. Skarżąca nie zrealizowała obowiązku przynajmniej jednokrotnego uruchomienia procedury konkurencyjności. Zamiast tego przyjęła samodzielne założenie, że na rynku usług nie będzie wykonawcy zainteresowanego, czy też zdolnego do wykonania całości zamówienia, co doprowadziło do wyłonienia wykonawców spośród przedstawicieli środowiska medycznego, z którymi beneficjent współpracuje, z pominięciem zasady konkurencyjności.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej co do sposobu rozeznania rynku przez Instytucję Zarządzającą RPO, zauważyć należy, że nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Przeprowadzone przez Instytucję Zarządzającą badanie było jedynie próbą weryfikacji rynku usług medycznych w celach poglądowych oraz potwierdzenia konkurencyjnego charakteru tego rynku. Przykładowo, oferta Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. S. W. SP ZOZ w L. potwierdziła stanowisko organu, że na rynku funkcjonują duże podmioty lecznicze, dysponujące potencjałem wystarczającym do realizacji działań z zakresu edukacji prozdrowotnej, będącej przedmiotem zamówienia beneficjenta.

Brak było również podstaw do uznania za prawidłową, postulowanej przez skarżącą, metody szacowania wartości zamówienia polegającej na założonej przez beneficjenta konieczności nawiązania współpracy przy realizacji projektu z co najmniej 27 przychodniami, bez względu na ich formę prawną. Pozostaje ona bowiem w sprzeczności z wcześniejszymi twierdzeniami skarżącej, zgłaszanymi na wcześniejszym etapie postępowania, o wynikającej z wniosku o dofinansowanie konieczności udzielania zamówień poszczególnym osobom fizycznym wykonującym zawody medyczne (lekarzom i pielęgniarkom). Nie można również pominąć, że dołączony do skargi dokument zawierający "szacowanie" datowany jest na dzień 12 grudnia 2018 r., a zatem został sporządzony po udzieleniu spornych zamówień i wydaniu zaskarżonych przez stronę decyzji.

W konsekwencji za w pełni zasadne należało uznać stanowisko organu, że procedura wyboru wykonawcy przedmiotowych zadań z pominięciem zasady konkurencyjności – stanowiła naruszenie prawa. Stwierdzenie naruszenia zasady konkurencyjności prawidłowo uznane zostało przez organ jako rzeczywista podstawa nałożenia korekty finansowej i żądania zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami. Strona skarżąca obliczenia tej kwoty w sprawie niniejszej nie kwestionowała, jednak wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które "ma" lub "może mieć" szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie – zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia – obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę.

Zgodnie zaś z postanowieniem § 14 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości finansowej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, wartość dofinansowania projektu, o której mowa w § 3 ust. 1, ulega pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. Do zwrotu dofinansowania stosuje się postanowienia § 13, które przewidują, że w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu środków, Instytucja Zarządzająca, po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami k.p.a., wydaje decyzję na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Decyzja wydana na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Taka też decyzja została wydana w sprawie niniejszej, bowiem zachodziły do tego uzasadnione podstawy.

Powołany wyżej przepis art. 184 u.f.p. stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3381/15) i z dnia 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 489/16), procedury – jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy. Naruszenie przez beneficjenta procedur związane z brakiem wyłonienia wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności, opisaną w umowie o dofinansowanie, Wytycznych programowych i Wytycznych horyzontalnych, wiążących stronę w oparciu o postanowienia umowy o dofinansowanie, wyczerpuje przesłankę naruszenia prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikającego z działania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI.

Wymaga także wyjaśnienia, że zasadą jest, iż korekta finansowa nakładana w związku z nieprawidłowościami stwierdzanymi przy udzielaniu zamówień w projektach, obejmuje całość dofinansowania przeznaczonego na sfinansowanie danego zamówienia (art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień – Dz. U. z 2016 r. poz. 200). W niniejszej sprawie organ na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia zastosował zmniejszenie korekty. Organ wziął bowiem pod uwagę, że pozbawienie całości dofinansowania byłoby niewspółmierne do charakteru i wagi popełnionego uchybienia, a skutki stwierdzonej nieprawidłowości były pośrednie i trudne do oszacowania. Brak było bowiem możliwości dokładnego ustalenia, o ile tańsze mogłyby być oferty innych wykonawców, gdyby beneficjent przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadą konkurencyjności. W następstwie tego organ dokonał obniżenia wartości korekty, z odwołaniem się do stawek procentowych ujętych w załączniku do tego rozporządzenia, do wysokości 25%. W ocenie Sądu zastosowanie w tej sprawie korekty na poziomie 25% – zostało przekonująco uzasadnione, skoro organ wziął bowiem pod uwagę, z jednej strony charakter naruszenia, które dotyczyło podstawowych zasad udzielania zamówień, przez co jest naruszeniem istotnym i spowodowało ograniczenie konkurencyjności, z drugiej zaś fakt, że beneficjent opublikował na swojej stronie internetowej oraz na stronie Zarządu L. Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców informację o realizacji projektu i zaproszenie do współpracy oraz fakt zawarcia umów z wieloma podmiotami.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty naruszenia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 9 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 lit. "a" oraz art. 24 ust. 1, 5-7 i 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – nie były usprawiedliwione.

Dokonując zaś oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych uregulowań. Organ ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uwzględniając prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował wydając kwestionowane decyzje. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organy wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uwzględniając zasadę przekonywania – ustanowioną w art. 11 k.p.a. – organ szczegółowo umotywował to, z czego wynikał obowiązek zastosowania zasady konkurencyjności i na czym polegało uchybienie beneficjenta. Tym samym wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając decyzję tej treści. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do podniesionych przez skarżącą – w składanych w toku postępowania administracyjnego pismach – zarzutów i twierdzeń. Sformułowanym przez organ w przedmiotowym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne albo naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył tym samym reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżąca Spółka nie zgodziła się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.