Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3269/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10 ust. 2 pkt 1, 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: st. inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/19 w sprawie ze skargi F. R., K. S., B. S., M. B., J. S., D. S., A. S., D. R. oraz V. W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy R. solidarnie na rzecz F. R., K. S., B. S., M. B., J. S., D. S., A. S., D. R. oraz V. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. R., K. S., B. S., M. B., J. S., D. S., A. S., D. R. oraz V. W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność załączników 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w zakresie jakim przeznacza działki o nr ewidencyjnych [...]1 i [...]2 obręb [...] w R. pod obszary rolnicze oznaczone symbolem "R" a działki o nr ewidencyjnych [...]3 i [...]4 w obrębie [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową oznaczoną symbolem MN.U (pkt 1) i zasądził od Gminy Miasta R. w R. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skarżący zarzucili uchwale w sprawie studium:

1. nieuwzględnienie ich uwag do ustaleń Studium, dotyczących statusu działek ewidencyjnych o numerach [...]3 i [...]4, obręb [...] oraz działek ewidencyjnych o numerach [...]1 i [...]2, obręb [...], w których wskazywali na zasadność ustalenia charakteru ww. działek jako działek o charakterze przemysłowym;

2. naruszenie art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez rażące przekroczenie granic przysługującego Radzie Miejskiej R. władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie ich uprawnień związanych z prawem własności działek położonych na terenie objętym Studium, w sposób, który pozbawia ich możliwości kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej obecnie na terenie ww. działek;

3. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu nieruchomości oraz stanu prawnego nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium, które powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające m.in. z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, natomiast zaskarżona uchwała w odniesieniu do ich działek pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem tychże działek i zakłada przeznaczenie ww. działek bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia działek,

4. art. 21, art. 22, art. 32, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), a także art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), ponieważ zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza ich prawo własności do działek, uniemożliwiając im kontynuowanie działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowych nieruchomościach blisko 30 lat (tj. od 1 stycznia 1993 r.) poprzez prowadzenie przedsiębiorstwa pod nazwą Z., tym samym zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów indywidualnych, podczas gdy ochrona swobody działalności gospodarczej, jej podejmowania, wykonywania leży również w interesie społecznym,

5. art. 140 i 195 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie ich prawa do dysponowania ich nieruchomościami oraz ich zagospodarowania, w sposób nieproporcjonalny do celu koniecznego dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy,

6. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych Studium posiadających analogiczne uwarunkowania, poprzez wydzielenie terenu pod zabudowę mieszkaniowo – usługową pośród nieruchomości przeznaczonych pod obszary aktywności gospodarczej (obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej), bez uzasadnienia tego rodzaju ograniczeń,

7. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c."), poprzez ustalenie dla działek położonych w bliskim sąsiedztwie z ich nieruchomością nr [...]2 a oznaczonych ewidencyjnie nr [...]5, [...]6 sposobu wykonywania prawa własności jako P.U. – obszary aktywności gospodarczej (obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej) oraz PE – obszary powierzchniowej eksploatacji złóż, co wskazuje, iż postanowienia Studium w odniesieniu do ich nieruchomości ustalają ich przeznaczenie w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego,

8. art. 10 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej: "rozporządzenie"), poprzez brak określenia w części tekstowej Studium obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów, na których prowadzona jest działalność przemysłowa, na grunty rolne oraz gruntu o zabudowie mieszkaniowo – usługowej,

9. art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia, poprzez brak spójności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium, przez co zapisy Studium – porównując część tekstową z graficzną – budzą wątpliwości i pozwalają na różnorodne interpretacje dokonanych zapisów, w szczególności w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości nr [...]3 i [...]4 obręb [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w sytuacji, gdy w części tekstowej organ stwierdza, iż występuje nadpodaż na terenie Gminy R. obszarów przeznaczonych pod funkcje mieszkaniowe i usługowe,

10. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 11 u.p.z.p., poprzez brak zachowania zgodności postanowień Studium z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości skarżących, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności przeprowadzenia przez Skarżących rekultywacji w kierunku przemysłowym na wszystkich działkach objętych niniejszą skargą, co stoi w sprzeczności z zaplanowanym przez organ przeznaczeniem nieruchomości w Studium,

11. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l."), poprzez przeznaczenie ich nieruchomości nr [...]1 i [...]2 jako obszary rolnicze "R", pomimo przeprowadzenia na przedmiotowych nieruchomościach rekultywacji w kierunku przemysłowym,

12. art. 10 ust. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wyznaczenia w ustaleniach tekstowych i graficznych Studium obszarów wymagających rekultywacji, w sytuacji gdy skarżący obowiązani są do rekultywacji gruntów w kierunku przemysłowym, zatem na obszarze Gminy R. takowe obszary występują co tym bardziej powoduje konieczność uwzględnienia takowego obszaru w Studium.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części opisowej dotyczącej nieruchomości skarżących tj. działek o numerach ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2 obręb [...] i działek o numerach ewidencyjnych nr [...]3 i [...]4 obręb [...] (§ 2 pkt 1 uchwały) oraz odpowiadającej jej części załączników graficznych do ww. uchwały, a ujętych w § 2 pkt 2 i 3 uchwały ww. tj. w zakresie: załącznika nr 3 określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2019 r., oraz załącznika nr 2 określającego uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2019 r. w zakresie przeznaczenia nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących, a obejmujących: teren działek o numerach ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2 obręb [...] oznaczony symbolem R jako teren obszarów rolniczych, oraz obejmujących teren działek skarżących o numerach ewidencyjnych nr [...]3 i [...]4 obręb [...] oznaczony symbolem MN.U jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, obszary o dominującej funkcji aktywności gospodarczej (produkcja, składy, magazyny, usługi),

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami ww. działek. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem miejscowym, działki ew. nr [...]1 i [...]2, obręb [...] położone są w terenach lasów, oznaczonych symbolem LS2 oraz terenach produkcji materiałów budowlanych oznaczonych symbolem PB, częściowo w terenach udokumentowanych złóż iłów, zaś działki ew. nr [...]3 i [...]4, [...], położone są na terenach przeznaczonych pod produkcję materiałów budowlanych oznaczonych symbolem PB. Odnośnie nieruchomości ew. nr [...]1 i [...]2 obręb [...] postanowienia Studium, część III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów wskazują na położenie ich w obszarze rolnym R ppkt 3.13 – Obszary rolnicze oraz obszary zieleni nieurządzonej. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości ew. o nr [...]3 i [...]4, obręb [...], Studium przewiduje kierunek zagospodarowania przestrzennego w ppkt 3.4. MN.U – obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, część III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów.

Skarżący wskazali, że na terenie przedmiotowych działek nieprzerwanie od 1 stycznia 1993 r. prowadzona jest działalność gospodarcza pod firmą Z. z siedzibą w M., polegająca na produkcji cegieł, dachówek i materiałów budowlanych z wypalanej gliny. Na ich wniosek i koszt dokonano zmiany glebotwórczej klasyfikacji gruntów z dniem 11 kwietnia 2018 r. dokonano przekształcenia terenów działek ew. nr [...]1 i [...]2 oraz [...]3 i [...]4 z dotychczasowych symboli R, Ps i Ls na oznaczenie terenów K na powierzchni 7,8896 ha działek nr [...]1 i [...]2 i na powierzchni 4,41 ha działek [...]3 i [...]4.

Skarżący podnieśli, że dla nieruchomości ew. nr [...]1 i [...]2, obręb [...], w dniu 2 czerwca 2000 r. otrzymali decyzję nr 10/2000 ustalającą przemysłowy kierunek rekultywacji gruntów.

Burmistrz M i G R., decyzją z dnia 2 października 2000 r., zatwierdził projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych na złożu iłów ceramiki budowlanej "R. – dz. nr [...]2" w R. Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją nr 92/17/PZ.O z dnia 3 listopada 2017 r. udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie wypełniania terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska po eksploatacji złoża "R." – działka nr [...]2, położonego na części działki ew. nr [...]2, obręb [...]. Z kolei decyzją nr 23/16 z dnia 8 stycznia 2018 r. ustalono kierunek rekultywacji gruntu położonego w M. na działkach ew. nr [...]3 i [...]4 jako inny niż rolny i leśny, tj. umożliwiający zagospodarowanie na cele lokalizacji obiektów rzemiosła dla terenu po eksploatacji iłów zastoiskowych ze złoża "M.", znajdującego się na ww. działkach, przy czym rekultywacja może być prowadzona z użyciem odpadów dopuszczonych do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych po uzyskaniu decyzji na przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją nr 64/19/PZ.O z dnia 27 maja 2019 r. udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego – wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "M." zlokalizowanego na działkach [...]3 i [...]4, obręb M., z terminem do 31 grudnia 2022 r. Skarżący podnieśli, że na działkach [...]3 i [...]4 znajdują się 4 hale magazynowo – produkcyjne, piec typu [...] do wypalania cegły, budynek biurowy, warsztat , duże garaże – 5 sz. Na działkach [...]1 i [...]2 znajdują się hale magazynowo – produkcyjne szt. 4, linia technologiczna do wyrobu cegły, place manewrowe.

Działalność ta, to jedyne źródło dochodu skarżących D. R. i K. S. oraz miejsca pracy dla ludzi z okolicznych miejscowości. Prowadzona działalność nie pogarsza stanu środowiska, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności, w szczególności zmierza do uniemożliwienia skarżącym kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej zgodnie z prawem blisko 30 lat. Studium narusza interes prawny skarżących, bowiem zmienia przeznaczenie terenu, na którym działki są zlokalizowane. Umieszczenie działek na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz na terenach rolnych jest zbyt rygorystyczne, przez co naruszające granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie tych postanowień ogranicza prawa właścicieli tych terenów. Zmiana przeznaczenia nieruchomości na mieszkaniowo – usługowe, czyni te nieruchomości ogólnodostępnymi dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Organ nie wątpliwie dokonując w Studium zmiany w zakresie przeznaczenia działek skarżących nie uwzględnił ich dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania, a dokonał swoistego wywłaszczenia planistycznego.

Skarżący wskazują, iż w centrum M. (obręb obejmujący działki nr [...]1 i [...]2) jest prowadzona działalność gospodarcza Z.1 w R., przeznaczenie – teren produkcyjny, obok zaś przywołanej działalności gospodarczej na szeroką skalę znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. W bliskim sąsiedztwie z działkami skarżących zlokalizowano w uchwalonym Studium obszary aktywności gospodarczej (obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej) oraz PE – obszary powierzchniowej eksploatacji złóż ( działki ew. nr [...]5 i [...]6). Obok zaś znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. Z powyższego wynika, iż postanowienia Studium w odniesieniu do działek skarżących zostały uchwalone w sposób arbitralny i nierównoprawny. W odniesieniu do działek ew. nr [...]1 i [...]2, obręb R., skarżący podnoszą, że w Studium zostały przeznaczone pod obszary rolnicze oraz obszary zieleni urządzonej. Zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 8 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Tymczasem w decyzji Starosty W. 47/17 z dnia 9 maja 2019 r., wskazano przemysłowy kierunek rekultywacji wyrobiska położonego na części działki nr [...]2, również wcześniejszej decyzji Burmistrza M i G R. z dnia 2 czerwca 2000 r. wskazano taki sam przemysłowy kierunek rekultywacji dla działki nr [...]1. Taki też przemysłowy kierunek rekultywacji wynika z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 27 maja 2019. dla wyrobiska na działkach ew. nr [...]3 i [...]4, obręb M. Z powyższego wynika, że ustalenia Studium nie uwzględniają kierunku przemysłowego rekultywacji gruntów po eksploatacji złóż.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego jej wniesienia.

Organ stwierdził, że Studium nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż, pomimo że uchwała zmienia przeznaczenie ich nieruchomości, to zmiana ta ma jedynie charakter kierunkowy, nie jest ani rzeczywista, ani też realna, gdyż w części opisowej zaskarżonej uchwały przewidziano zespół zasad generalnych pozwalających na docelowe ustalenie w miejscowym planie innego przeznaczenia tego terenu następującymi wytycznymi. Odparł również przedstawione w skardze zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. Stwierdził, że skarżący wykazali, iż ich interes prawny wynika z treści art. 140 k.c., jak również, że istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przeznaczenie w Studium działek skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz pod tereny rolne naruszyło ich realny i konkretny interes prawny.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała naruszyła art. 10 ust. 1 u.p.z.p., gdyż brak było podstaw do przekwalifikowania działek skarżących na tereny budowlane i rolne, w sytuacji gdy nadal chcą oni korzystać z nich w sposób dotychczasowy pod działalność gospodarczą, a zmiana ich przeznaczenia nie pozostaje w zgodzie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium.

Sąd przy tym zwrócił uwagę, że działki skarżących zgodnie z decyzjami rekultywowane są w kierunku przemysłowym z przeznaczeniem na cele lokalizacji obiektów rzemiosła. Natomiast przeznaczenie w Studium działek skarżących na cele rolnicze i zabudowę mieszkaniową pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzjami organów ustalającymi zarówno kierunek rekultywacji działek skarżących, jak i ich sposób (cel) wykorzystania po zakończeniu rekultywacji. Organ planistyczny ustaleniami takich decyzji jest związany i nie może samodzielnie zmieniać przeznaczenia działek zrekultywowanych na inny cel niż wskazany w decyzji właściwego organu.

Zdaniem Sądu, nie można również pominąć, że z treści pkt 9.8.4 Studium wynika jasno, że zapotrzebowanie na nową zabudowę przewyższa sumę powierzchni użytkowych zabudowy w przedziale na funkcje zabudowy. Na obszarze gminy nie ma podstaw do wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę o funkcji mieszkalnej, rekreacji indywidualnej i usługowej. Jednocześnie możliwe jest wyznaczenie terenów, na których lokalizowana będzie zabudowa o funkcji produkcyjnej. Wynika z tego, że organ planistyczny przeznaczył działki z obrębu M. pod zabudowę mieszkaniową i usługową, mimo że z bilansu terenów jasno wynika, że na terenie gminy i miasta R. nie ma potrzeby wyznaczenia takich terenów, natomiast jest potrzeba wyznaczenia terenów produkcyjnych.

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd za uzasadnione uznał stwierdzenie, że Rada Miejska w R. w istotny sposób naruszyła zasady sporządzenia przedmiotowego studium w zakresie obejmującym opisane wyżej działki skarżących, dając tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności załączników nr 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utożsamieniu przywołanego przepisu prawnego z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i pominięciu znaczenia przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;

2. naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 3 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 140 k.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie kierunku zagospodarowania terenu odmiennego od oczekiwań właścicieli nieruchomości i odmiennego od aktualnego sposobu użytkowania terenów objętych zmianą studium stanowi przekroczenie władztwa planistycznego i narusza interes prawny Skarżących;

3. naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 10 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dokonanie bilansu terenu i wyznaczenie w trakcie tej czynności jednostek osadniczych nie stanowi uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu i nie determinuje określenia kierunku zagospodarowania terenu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na utożsamieniu go z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i pominięciu znaczenia przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzucane Sądowi, błędne – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uznanie, że studium określa (zmienia) przeznaczenie działek, czy zmienia przeznaczenie terenów, po pierwsze nie ma wpływu na trafność orzeczenia. Po drugie, stanowi usprawiedliwione istotą studium uproszczenie semantyczne. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że pomimo tego, iż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, to z uwagi na normę wynikającą z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia tego aktu determinują ustalenia uchwalanych planów miejscowych. Zatem ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków jego zabudowy, które według art. 4 ust. 1 u.p.z.p., następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest konsekwencją – urzeczywistnieniem w porządku prawa powszechnie obowiązującego, ustaleń podjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie utożsamiał, jak twierdzi to skarżąca kasacyjnie, art. 10 ust. 2 pkt 1 z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., lecz dostrzegał ścisły merytoryczny związek pomiędzy tymi przepisami. Określenie w studium terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyłączonych spod zabudowy, zgodnie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., przesądza w tym zakresie o treści planu miejscowego, w którym stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów. Organy gminy dysponując władztwem planistycznym mogą zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie terenu, ale jedynie w granicach wytyczonych ustaleniami studium.

Bezsporny wpływ ustaleń studium na treść planu miejscowego przekłada się na możliwość naruszenia tymi ustaleniami interesu prawnego właścicieli nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych, może skutkować tym, że już uchwała w sprawie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15, LEX nr 2351692 oraz z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3087/19, LEX nr 3099442). Sąd I instancji, kontrolujący zaskarżoną uchwałę, trafnie ocenił, że skarżący wykazali w sposób dostateczny, że ich interes prawny wynika z art. 140 k.c. oraz że przeznaczenie w Studium należących do nich działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz pod tereny rolne naruszyło ich realny i konkretny interes prawny.

Dlatego też również zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej okazał się nietrafny.

Ostatni, trzeci zarzut, dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonanie bilansu terenu i wyznaczenie w trakcie tej czynności jednostek osadniczych nie stanowi uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu i nie determinuje określenia kierunku zagospodarowania terenu, zdaniem składu orzekającego, nie ma wpływu treść zaskarżonego wyroku. Tym niemniej należy zauważyć, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. "formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno – badawczych (informacyjnych) studium" (T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, WKP 2018, art. 10). Do nich zaliczone zostały m.in.: uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p.), którego sporządzenie zostało określone w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Jak z powyższego wynika, niezależnie od trafności przypisywania Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wskazanej w pkt. 3 skargi kasacyjnej, systematyka art. 10 ust. 1 u.p.z.p. świadczy o tym, że czym innym w rozumieniu tego przepisu jest uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, a czym innym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, będący wyrazem potrzeb i możliwości rozwoju gminy w zakresie, w jakim jest dokonywany.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.