Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 84/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1,4, art. 10 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit.a, art. 64, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), ustalił opłatę wnoszoną przez A. K. od dnia 1 lipca 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie za pobyt jego ojca – J. K. w Domu Pomocy Społecznej oraz odmówił A. K. zwolnienia z ponoszenia tej opłaty.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. J. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej. Decyzja została wydana na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Prawobrzeże i Zachód z dnia 25.03.2011 r. sygn. akt VIII RNs 1223/10 o umieszczeniu J. K. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Do DPS J. K. został przyjęty w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] organ ustalił odpłatność J. K. za pobyt w DPS wskazując, że pozostałą kwotę do pełnej wysokości kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wnosi Gmina.

Następnie na podstawie wywiadów środowiskowych (alimentacyjnych) z rodziną J. K. ustalono, że A. i P. K. nadal nie mogą być zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w DPS, gdyż ich dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej). Nie przeprowadzono wywiadu z E. K., gdyż wyjechała do [...], adresu pobytu nie ustalono. Natomiast ustalono, że A. K. jest pracownikiem kontraktowym firmy [...] i z tego tytułu posiada dochód w wysokości [...] zł (oświadczenie strony z dnia 08.04.2013 r.). Posiada stałe zameldowanie w miejscowości [...], jednak tam nie mieszka. Wynajmuje mieszkanie w [...], prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Opłaty, które ponosi to: wynajem lokalu –[...] zł, spłata kredytu na mieszkanie [....], telefon + Internet [...] zł, samochód [...] zł wydatki na żywność [...] zł. Ponadto oświadczył pracownikowi socjalnemu, iż spłacał długi jakie ma ojciec ze względu na to, że została obciążona nimi po części matka, szczególnie w okresach, gdy matka nie miała pracy oraz nie wyraża zgody na ponoszenie opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej i ma do niego negatywny stosunek.

Po analizie dochodów A. K. przekraczających znacznie 300% kryterium dochodowe wskazane w art. 61 ustawy o pomocy społecznej oraz na podstawie art. 103 ust 2. cyt. ustawy, organ pismem z dnia 24.04.2013 r. przesłał A. K. projekt umowy Nr [...] w sprawie odpłatności za pobyt ojca J. K. w Domu Pomocy Społecznej i wyliczył powyższą opłatę na kwotę [...] zł.

W dniu 3 czerwca 2013 r. pełnomocnik A. K. adwokat M. W. wniosła o jego zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi organ wysłał stronie zawiadomienie z dnia 12.06.2013 r. o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie oraz pismo z dnia 21.06.2013 r. informujące stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 03.08.2013 r. i zobowiązał stronę do nadesłania wskazanych dokumentów.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że A. K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Do końca 2012 r. był zatrudniony w firmie [...], celem świadczenia usług na rzecz klienta [...], a od początku roku jest zatrudniony w firmie [...] celem świadczenia usług na rzecz klienta [...] Jego wynagrodzenie miesięczne wynosi [...] zł netto. Stałe wydatki przedstawione przez stronę we wniosku związane są z działalnością gospodarczą (rachunki wystawione na firmę). Wydatki, które zdaniem organu obciążają dochód netto to pomoc matce i bratu w kwocie [...] zł miesięcznie oraz spłata kredytu z przeznaczeniem na "sfinansowanie potrzeb własnych" (którego organ nie wliczył do dochodu) w kwocie [...] zł - począwszy od 03.06.2013 r. do 03.05.2015 r. w ratach po [...] zł. Ponadto strona wnosi opłaty związane z mieszkaniem w [...], którego, jak wynika z rachunków, jest właścicielem. Pozostałe dowody poza zawiadomieniem A. K. o wszczęciu egzekucji przez Komornika Sądowego z dnia 26.04.2013 r. kwoty [...] zł, pochodzą z lat ubiegłych. Ponadto w aktach A. K. znajduje się kserokopia postanowienia z dnia 07.02.2011 r. sygn. akt II Ns 4607/09 Sądu Rejonowego - Prawobrzeże i Zachód II Wydział Cywilny, który dokonał podziału majątku wspólnego rodziców strony tj. A. i J. K. w postaci własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w [...] i nakazał A. K. spłacić J. K. w kwocie [...] zł, J. K. wydać na jej rzecz powyższy lokal. A. K. sprzedała mieszkanie i spłaciła męża przekazując całość powyższej kwoty Komornikowi (Komornik sądowy przy Sadzie Rejonowym - Prawobrzeże i Zachód wydał zaświadczenie o spłaceniu w dniu 18.04.2012 r. przez A. K. kwoty [...] zł z czego w całości zostały pokryte zobowiązania J. K. w 15 sprawach).

Następnie organ przytoczył przepisy (art. 8 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 7) z ustawy o pomocy społecznej mające zastosowanie przy ustaleniu dochodu A. K.

W dalszej części uzasadnienia decyzji przytoczona została treść art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, po czym organ wskazał, że w myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Wyjaśniono, że w związku z tym, że A. K. nie podpisał umowy z Kierownikiem Ośrodka, organ ustalił w drodze decyzji jego obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Jednocześnie organ stwierdził, iż sytuacja A. K. pozwala na ponoszenie opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...] zł, albowiem dochód strony wynosi [...] zł i przekracza 300% kryterium dochodowego, tj. kwotę [...] zł, przy czym kwota, która pozostanie mu do dyspozycji po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% tego kryterium.

Ponadto organ wyjaśnił, że od dochodu, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, nie odlicza się kwot bieżących opłat oraz pomocy matce. Strona we wniosku przedstawiła, iż pomaga matce i bezrobotnemu bratu. Odnosząc się do tej okoliczności oragn zauważył, że z akt sprawy J. K. oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 04.04.2013 r. z matką strony A. K. wynika, iż pracuje ona zawodowo oświadczyła, iż uzyskuje dochód w kwocie [...] zł (zaświadczenie dołączone do złożonego wniosku strony wskazuje kwotę [...] zł netto) oraz poinformowała pracownika socjalnego, iż otrzymuje [...] zł pomocy finansowej od syna A., a zatem powstała istotna rozbieżność w wysokości kwoty pomocy jaką świadczy strona swojej matce.

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w 2013 r. wynosi [...] zł. Odpłatność J. K. ustalona decyzją Kierownika Ośrodka z dnia [...] wynosi [...] zł., pozostałą kwotę tj. [...] zł przesyła Gmina.

Wyjaśniono również, że organ rozpatrując prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Wskazując na treść art. 64 ustawy wymieniający przypadki uprawniające do zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty, Kierownik OPS wyjaśnił, że analizując sytuację osobistą, dochodową strony bierze się przede wszystkim aktualny stan a w konsekwencji nie stwierdził podstaw do zwolnienia A. K. z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Stwierdził bowiem, że jest on w stanie z posiadanego dochodu wynoszącego [...] zł netto pokryć kwotę [...] zł.

Pełnomocnik A. K. wniósł odwołanie od wyżej opisanej decyzji zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym odmówieniu A. K. zwolnienia (także częściowego) z ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w Domu Pomocy Społecznej (dalej jako DPS) oraz ustaleniu opłaty za ww. pobyt w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy do dnia 01.07.2013 r., podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sytuacja rodzinna zobowiązanego A. K. oraz zasady współżycia społecznego sprzeciwiają się obciążaniu go (także częściowo) koniecznością ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w DPS,

b) przepisów prawa procesowego, tj. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności dowodom wskazującym, iż to negatywne zachowanie pensjonariusza J. K. względem rodziny, nieutrzymywanie jej oraz zaciągnięcie szeregu zobowiązań finansowych, których spłata obciążała byłą żonę A. K., doprowadziły do konieczności podjęcia przez zobowiązanego A. K. dobrze płatnej pracy zarobkowej, celem uregulowania zobowiązań finansowych zaciągniętych przez ojca oraz udzielenia niezbędnego wsparcia finansowego i materialnego najbliższej rodzinie.

Odwołanie zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwolnienie A. K. całkowicie bądź częściowo z ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w Domu Pomocy Społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 59 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 7, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 64 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013., poz. 182 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przedstawiając stan prawny mający w sprawie zastosowanie przytoczył art. 60, art. 61 ust.1, art. 60 ust. 2 pkt 1, art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a także powołał się na art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie natomiast z § 1 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje dla osoby w rodzinie, w której dochód na osoba nie przekracza kwoty [...] zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie.

Kolegium opisało przebieg postępowania w sprawie, wydane decyzje dotyczące umieszczenia J. K. w DPS oraz rozstrzygające o odpłatności z tego tytułu, a także dokonało ustaleń faktycznych tożsamych z ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego nie mają też znaczenia okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej, czy majątkowej. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Stwierdził zatem, że wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca odpłatność A. K. w wysokości [...] zł za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej odpowiada prawu.

W ocenie SKO, zaniedbania J. K. wobec rodziny, a także brak więzi emocjonalnej i poczucie odpowiedzialności u odwołującego się za sytuację matki, brata i siostry stanowią argumenty pozaprawne w niniejszej sprawie i nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją ostateczną A. K. reprezentowany przez adwokata wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. Nr 182 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym odmówieniu A. K. zwolnienia (także częściowego) z ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w Domu Pomocy Społecznej (dalej jako DPS) oraz ustaleniu opłaty za ww. pobyt w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy do dnia 01.07.2013 r., podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sytuacja rodzinna zobowiązanego A. K. oraz zasady współżycia społecznego sprzeciwiają się obciążaniu go (także częściowo) koniecznością ponoszenia opłaty za pobyt ojca J. K. w DPS,

b) przepisów prawa procesowego, tj. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności dowodom wskazującym, iż to negatywne zachowanie pensjonariusza J. K. względem rodziny, nieutrzymywanie jej oraz zaciągnięcie szeregu zobowiązań finansowych, których spłata obciążała byłą żonę A. K., doprowadziły do konieczności podjęcia przez zobowiązanego, A. K. dobrze płatnej pracy zarobkowej, celem uregulowania zobowiązań finansowych zaciągniętych przez ojca oraz udzielenia niezbędnego wsparcia finansowego i materialnego najbliższej rodzinie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł wedle norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten w istotny sposób narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi, jednakże z przyczyn innych niż zostały podniesione w jej zarzutach.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ I instancji orzekł z naruszeniem wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej zasad orzekania o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W związku z tym należy wskazać, że po pierwsze, z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią organu na skargę wynika, że postępowanie w sprawie administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją ostateczną zostało wszczęte - jak napisano to w zawiadomieniu z dnia 12 czerwca 2013 r., w sprawie zwolnienia A. K. z ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej.

Tymczasem zaskarżona decyzja po pierwsze, ustala obowiązek skarżącego ponoszenia odpłatności a po drugie, odmawia jego zwolnienia od tego obowiązku, a zatem rozstrzyga w dwóch przedmiotach jednocześnie.

Wobec tego przypomnieć wypada, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.) i w każdym z tych przypadków o wszczęciu postępowania w określonym przedmiocie należy zawiadomić wszystkie strony tego postępowania, celem zapewnienia im możliwości skorzystania z prawa do czynnego w nim udziału.

Wydanie decyzji w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności A. K. za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej bez uprzedniego zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w tym przedmiocie stanowi zatem naruszenie art. 10 § 1 K.pa. w związku z art. 61 § 4 K.p.a.

Po drugie, z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej: "ustawa") wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wprawdzie istnieje rozbieżność poglądów co do tego, czy wskazany w powyższym przepisie organ wydaje jedną decyzję, w której rozstrzyga o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o ustaleniu opłaty za pobyt, czy organ rozstrzyga w tych przedmiotach w dwóch odrębnych decyzjach, jednakże w realiach niniejszej sprawy, kiedy to postępowanie w przedmiocie umieszczenia w DPS było następstwem postanowienia sądu rodzinnego, uzasadnieniem dla wydania dwóch odrębnych decyzji w powyższych przedmiotach jest nie tylko niejednoznaczne sformułowanie art. 59 ust. 1 ustawy, ale także potrzeba wykonania orzeczenia sądowego z uwzględnieniem zasady szybkości postępowania. W zaistniałej sytuacji faktycznej organ mógł mieć za mało czasu aby zebrać materiał dowodowy niezbędny dla orzeczenia w jednej decyzji o umieszczeniu J. K. w DPS z jednoczesnym ustaleniem kręgu zobowiązanych i wysokości ponoszonej przez nich opłaty.

Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie odpłatności za pobyt J. K. w DPS, obowiązkiem Kierownika OPS, działającego z upoważnienia burmistrza było prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania według zasad ponoszenia odpłatności określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustaw, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art.59 ust.1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia kosztów spoczywa na małżonku, (ale co do zasady nie na byłym małżonku), w następnej kolejności na wstępnych, a jeszcze dalej na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Podkreślenia wymaga to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w tym przepisie.

Prawidłowe ustalenie stron tego postępowania administracyjnego ma zatem istotne znaczenie zarówno ze względu na zagwarantowanie tym stronom przestrzegania ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ale także ze względu na często występującą zmianę okoliczności faktycznych, w świetle których powstaje potrzeba, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, dokonania zmiany decyzji ostatecznej ustalającej zasady omawianej odpłatności.

Po trzecie, z zaskarżonej decyzji wynika, że jest trzecią z kolei decyzją w przedmiocie odpłatności za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej .

Pierwszą decyzję w tym przedmiocie Kierownik OPS wydał w dniu [...] r. i ustalił wówczas opłatę ponoszoną przez samego J. K. w kwocie [...] zł od 27.10.2011 r. do 31.10.2011 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie od 1.11. 2011 r. (70% jego dochodu). W decyzji tej nie wskazano innego podmiotu zobowiązanego.

Druga decyzja, z dnia [...] r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy i określała zmienioną wysokość odpłatności wnoszonej przez J. K. oraz orzekała o wnoszeniu pozostałej kwoty odpłatności przez Gminę .

Z akt administracyjnych nie wynika czy osoby należące do kręgu podmiotów wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy, były stronami postępowania w sprawach zakończonych tymi decyzjami.

Trzecia decyzja-obecnie poddana kontroli sądowej- wydana została [...] r. w zwykłym trybie postępowania i rozstrzyga o obowiązku jedynej strony tego postępowania, tj. A. K., który został zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2013 r.

W konsekwencji przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania, w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ostateczne stanowiące równocześnie obowiązki ponoszenia miesięcznej opłaty przez J. K. w kwocie [...] i przez Gminę w pozostałej części do kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania jednego pensjonariusza DPS oraz przez A. K. w kwocie [...] zł.

Po czwarte, zaskarżona decyzja z dnia [...] r. ustala obowiązek skarżącego od dnia 1 lipca 2013 r., a więc z datą wsteczną, co narusza prawo materialne, gdyż decyzja w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w DPS jest decyzją konstytutywną, a więc taką, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. W przedmiotowej sprawie ustanowienie odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej nie tylko na przyszłość, lecz i wstecz narusza art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja o ustanowieniu odpłatności - jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata - nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Po 627/13, LEX nr 1401710).

Po piąte, za wadliwe, zdaniem Sądu, uznać trzeba rozstrzygniecie ustalające obowiązek i jednocześnie odmawiające zwolnienia od tego obowiązku w jednej decyzji kończącej jedno postępowanie administracyjne. Materialnoprawne przesłanki ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty z omawianego tytułu (art. 61) oraz przesłanki zwolnienia od tego obowiązku (art.64) zostały w ustawie określone odrębnie. Należy przy tym odróżnić zaniechanie orzeczenia o obowiązku ponoszenia opłaty przez osobę z kręgu wymienionego w art. 60 ust. 1 ustawy, gdyż nie spełnia ona warunków materialnoprawnych do takiego obciążenia (posiada niższy dochód od wskazanego w ustawie kryterium) od sytuacji, gdy istnieje podstawa materialna do orzeczenia obowiązku, a pojawia się kwestia zwolnienia od takiego obowiązku w całości lub

w części ze względu na okoliczności wskazane w art. 64 ustawy. Nie można zatem rozstrzygać w przedmiocie zwolnienia od obowiązku w sytuacji, gdy obowiązek ten nie został jeszcze skonkretyzowany decyzją ostateczną (podobnie: wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 17.07.2014 r, sygn. II SA/Sz 291/14, dostępny w bazie Internetowej NSA).

Podkreślenia jednak wymaga, że co do zasady organ I instancji był uprawniony do zobowiązania skarżącego do ponoszenia części opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej. Kwestie podnoszone bowiem w odwołaniu i w skardze, dotyczące zarówno braku zgody na taką powinność, jak i brak poczucia obowiązku względem ojca wywołany zdarzeniami z przeszłości są bezprzedmiotowe, gdyż nie należą do okoliczności prawnych wymienionych w przepisach kształtujących zasady odpłatności z tytułu umieszczenia w DPS.

Wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powieliło zatem błędy tego organu i w rezultacie orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z przyczyn wskazanych wyżej, a w szczególności z powodu orzeczenia obowiązku z datą wsteczną oraz w sytuacji istnienia decyzji ostatecznej wskazującej na obowiązek Gminy, a także z powodu rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w sytuacji, gdy nie istniała jeszcze w obrocie prawnym ostateczna decyzja ustalająca taki obowiązek – należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w całości, bez potrzeby ustosunkowania się do stawianych skargą zarzutów dotyczących odmowy zwolnienia od kwestionowanej opłaty.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celem uniknięcia dotychczasowych uchybień rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie stron postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu z urzędu w przedmiocie ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w DPS, prowadzenie tego postępowania we właściwym dla stanu faktycznego trybie, podjęcie decyzji kto i w jakiej wysokości jest zobowiązany do ponoszenia przedmiotowej opłaty z uwzględnieniem konstytutywnego charakteru decyzji. Dopiero po ostatecznym załatwieniu tej sprawy organ będzie zobligowany do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku A. K. o zwolnienie z opłaty, o ile w nowych okolicznościach faktycznych, wniosek ten będzie aktualny.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. a w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.