Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1700/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. B. kwotę 360 zł ( trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zmienionej ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy uzgodnił negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy działki nr "1" położonej w miejscowości W. gm. [...], dla inwestycji pn: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z funkcją handlową (szkółka i sprzedaż krzewów) z infrastrukturą, w tym przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym i kanalizacyjnym, wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe - w ramach siedliska dla rolnika (zabudowa zagrodowa)" w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu Starosta podał, że wniosek Wójta Gminy o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w/w działki Starosta rozpatrzył negatywnie postanowieniem z dnia 22 lutego 2007r., znak: [...]. W wyniku zażalenia złożonego przez B. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7 maja 2007r., [...] uchyliło ostatnio wymienione postanowienie Starosty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta ponownie negatywnie uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia 11 lipca 2008r., znak: [...], z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę rolniczego wykorzystania działki na cele nierolnicze, za które organ uznał projektowaną sprzedaż krzewów. Ze stanowiskiem Starosty nie zgodził się L. B., wnosząc zażalenie oparte na zarzucie nieuwzględnienia przez organ uzgadniający mającego istotne znaczenie dla sprawy przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2008r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz drugi uchyliło postanowienie Starosty i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Starosta, po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że realizacja projektowanej inwestycji na działce nr "1" położonej w miejscowości W. gm. [...] pozbawiłaby tę nieruchomość charakteru gruntu rolnego. Organ wskazał, że działka na której zlokalizowana ma być inwestycja, z mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest gruntem rolnym podlegającym szczególnej ochronie. W ocenie organu fikcja braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) dotyczy obiektów służących wyłącznie produkcji rolniczej, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast przedmiotowa działka będzie wykorzystywana także na cele nierolnicze, tj. funkcje handlowe, zatem nie będzie ona zagospodarowana wyłącznie w sposób, który nie pozbawi jej charakteru rolnego. Organ przywołał definicję pojęcia "działy specjalne produkcji rolnej" zawartą w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, do którego odsyła art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z racji zaś tego, że przedmiotem inwestycji ma być budowa budynku gospodarczego z funkcją handlową, odwołał się także do definicji pojęcia "budynek gospodarczy" zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o analizę wskazanych wyżej przepisów Starosta uznał, że do funkcji, jakie miałby spełniać projektowany budynek gospodarczy nie należy działalność służąca bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Zatem do realizacji przedmiotowej inwestycji, skutkującej zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze potrzebna jest zgoda stosownego organu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Żaląca się zarzuciła, że w świetle definicji gruntów rolnych, ujętej w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i uzupełnionej definicją działów specjalnych produkcji rolnej zawartą w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, budowa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego przeznaczonego do prowadzenia działalności należącej do działu specjalnego produkcji rolniczej w ramach siedliska rolnika nie spowoduje zmiany wykorzystania gruntu na cel inny niż rolniczy, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaląca się podkreśliła, że prowadzenie zorganizowanej całości gospodarczej w postaci gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu gruntów rolnych wraz z potrzebnymi budynkami i urządzeniami do produkcji płodów rolnych, które następnie są sprzedawane w celu osiągnięcia zysku przez osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Jedną z podstawowych funkcji gospodarstw rolnych, uzasadniających sens ich istnienia i prowadzenia jest możliwość sprzedaży przez rolników wytworzonych przez nich płodów. Zatem art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych powinien być rozumiany w sposób umożliwiający rolnikom sprzedaż wytworzonych płodów na terenie własnego gospodarstwa. Dalej żaląca się podniosła, że organ uzgadniający nie odniósł się do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazano, że planowana inwestycja nie narusza postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych i nie wymaga zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W zażaleniu wskazano również na wadliwość uzasadnienia kwestionowanego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 21 września 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium wskazało, że organ uzgadniający, rozpoznając ponownie sprawę, nie uczynił zadość zaleceniom Kolegium zawartym w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008r.. W przywołanym postanowieniu organu odwoławczego podkreślono, że organ I instancji odniósł się wyłącznie do treści powołanego przez siebie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych bez odniesienia się do punktu 4 tego przepisu odsyłającego do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Tymczasem właśnie w art. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wyjaśniono znaczenie terminu "działalność rolnicza", a w ust. 3 podano, co jest działem specjalnym. Jak stwierdziło Kolegium poprzednio orzekając w sprawie, przyjęcie a priori, bez zbadania relacji między założeniami przedmiotowej inwestycji a treścią powołanego przepisu, iż z projektu decyzji wynika również wykorzystywanie na cele nierolnicze działki nr "1" w W., wydaje się być przedwczesne i nieprzekonująco uzasadnione. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do treści i założeń projektu decyzji przedstawionego do zaopiniowania i nie zbadał, czy istotnie szkółka i sprzedaż krzewów pozbawia przedmiotową działkę charakteru rolnego przez dołączenie do jej podstawowego rolnego przeznaczenia także funkcji handlowej. Zdaniem Kolegium w Starosta nie wyjaśnił rzeczonej materii, która pozwoliłaby na ocenę charakteru prawnego projektowanej inwestycji w kontekście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istota bowiem niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z funkcją handlową (szkółka i sprzedaż krzewów) z infrastrukturą w tym przyłączami w ramach siedliska dla rolnika (zabudowa zagrodowa) spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze czy też nie odniesie takiego skutku. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy norm ujętych w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ostatnio cytowanej ustawy z jednoczesnym zdekodowaniem norm zawartych w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Pierwszy z powołanych przepisów, który enumeratywnie wymienia realności uznawane w rozumieniu ustawy za grunty rolne stanowi, że za takowe należy traktować grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3), oraz grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (art. 2 ust. 1 pkt 4). Kolegium wskazało, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że nie ma sporu co do tego, że grunt pod planowanym budynkiem mieszkalnym będzie stanowił grunt rolny na mocy art. 2 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy. Natomiast wątpliwości budzi, czy realizacja projektowanego budynku gospodarczego z jego funkcją handlową pozbawi przedmiotową działkę charakteru gruntu rolnego czy też jej przeznaczenie rolne zostanie utrzymane. Zdaniem Kolegium bezspornym pozostaje, że planowany budynek gospodarczy nie będzie służył wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu z uwagi na jego przewidywaną funkcję handlową. Okoliczność ta wyklucza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji bez stosownej zgody rolnej w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast dla uznania, że grunt pod tym budynkiem pozostanie gruntem rolnym z uwagi na art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy koniecznym jest ustalenie, czy budynek ten będzie służył bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Wedle brzmienia art. 2 ust. 3 wymienionej ostatnio ustawy działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym. Działy specjalne produkcji rolniczej stanowią zaś rodzaj działalności rolniczej, przez którą ustawodawca nakazuje rozumieć m.in. produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego oraz produkcję roślin ozdobnych. Zatem organ I instancji winien był ustalić, czy planowana szkółka i sprzedaż krzewów będzie stanowiła produkcję rolniczą uznaną za dział specjalny, a w sytuacji potwierdzenia takiego jej charakteru czy ów budynek gospodarczy będzie służył bezpośrednio do tej produkcji. W następnej zaś kolejności koniecznym pozostaje rozważenie, czy funkcja handlowa tego budynku zdominuje podstawowe rolnicze przeznaczenie działki nr "1", prowadząc w istocie do jego zmiany.

Kolegium stwierdziło, że tych wyjaśnień nie zawiera postanowienie organu I instancji, w którym organ ograniczył się do przywołania miarodajnych w sprawie przepisów i stwierdzenia, że do funkcji projektowanego budynku gospodarczego nie należy działalność służąca bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Bez odniesienia się do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia zakresu planowanej działalności handlowej w budynku gospodarczym projektowanym do realizacji na działce nr "1" oraz jej wpływu na główne rolne wykorzystanie tej nieruchomości konstatacja ta wydaje się być pozbawiona uzasadnienia i niewiarygodna.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi II instancji celem merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego Kolegium słusznie wskazało, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z funkcją handlową spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ponadto Kolegium dokonało prawidłowej wykładni odpowiednich przepisów prawnych i dlatego w ocenie skarżącego jedyne, co pozostało do rozstrzygnięcia sprawy, to odniesienie jednoznacznych wyników interpretacji przepisów prawa do materiału zebranego w sprawie oddającego stan faktyczny. Wadą zaskarżonego postanowienia organu II instancji był fakt, że Kolegium orzekło powołując się na przepis 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, zamiast uchylić wydane niezgodnie z prawem postanowienie i orzec, co do istoty sprawy. Dalej skarżący przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 2 ust. l pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z ich analizy wywiódł, że planowana inwestycja - w zakresie szkółki i sprzedaży krzewów stanowi dział specjalny produkcji rolnej. Jednocześnie stwierdził, iż fakt umiejscowienia przepisów dotyczących upraw w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych w ustawie podatkowej przesądza o objęciu tymi terminami upraw prowadzonych w celu odpłatnego zbytu, a nie na potrzeby własne. W końcowej części skargi zwrócono uwagę na brak w kwestionowanym postanowieniu analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy z punku widzenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Przywołany akt prawny nie posługuje się pojęciami "funkcja handlowa" oraz "dział specjalny produkcji rolnej", użytymi w uzgadnianym projekcie decyzji, z czego Skarżący wysnuł wniosek o tożsamości terminu z projektu decyzji "budynek gospodarczy z funkcją handlową" z pojęciem użytym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych "budynek służący bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto Kolegium podniosło, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uzupełnienie brakujących informacji przez organ II instancji i w ten sposób sanowanie braków postępowania pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ jej zarzuty okazały się uzasadnione a zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 kpa. Wójt gminy zwrócił się do Starosty Powiatu o uzgodnienie warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z funkcją handlową (szkółka i sprzedaż krzewów) z infrastrukturą - w ramach siedliska dla rolnika (zabudowa zagrodowa). Inwestycja planowana jest na działce nr "1", o pow. 1 ha i jak wynika z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 2) działka ta stanowi grunt rolny klasy RIIIb.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717), przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższej regulacji wynika więc, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta. Postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, prowadzone było zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, z których wynika konieczność dokonania uzgodnienia, oraz właściwość organów uzgadniających.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mającej za przedmiot kontrolę postanowienia o charakterze kasacyjnym, jest prawidłowość zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 2 kpa. Nie może budzić wątpliwości, iż istota zasady dwuinstancyjności, stanowiącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, zaś w kontrolowanej sprawie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 kpa. Wynika stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji ( G. Łaszczyca, Cz.Martysz, A. Matan : Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, T. II, Zakamycze 2005, kom. do art. 138). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 kpa i organ nie może podjąć takiej decyzji w sytuacjach innych niż wyznaczone treścią powyższego przepisu. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, względnie, gdy przeprowadzając je naruszył przepisy postępowania w stopniu powodującym niewyjaśnienie sprawy w całości, natomiast konieczność przeprowadzenia go w znacznej części oznacza, że organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przeważającej, pokażnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część została przeprowadzona z rażącym naruszeniem (A. Wróbel, komentarz do art. 138 kpa, [w :] M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, LREX 2009, wyd.III).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 106 § 4 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa w sprawach uzgodnień dokonywanych przez Starostę, jako organ uzgadniający drugiej instancji i wobec tego powyższe uwagi odnoszące się do stosowania art. 138 § 2 kpa dotyczą także postępowania toczącego się w wyniku zażalenia na postanowienie Starosty wydane w przedmiocie uzgodnienia, o którym mowa w art. 54 ust. 4 pkt. 6 ustawy o p.z.p. Kolegium jest więc organem drugiej instancji obowiązanym do zajęcia stanowiska - zgodnie z treścią art. 106 kpa. Jako organ drugiej instancji obowiązane było więc ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która w przypadku postępowania uzgadniającego polega na zajęciu stanowiska wobec wynikającego z przepisów prawa obowiązku współdziałania, stosownie do posiadanych kompetencji. Oznacza to oczywiście, że także w przypadku postępowania uzgadniającego jako pomocniczego w stosunku do postępowania głównego, Kolegium nie mogło ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonego postanowienia, ale było obowiązane rozpatrzyć merytorycznie wniosek Wójta Gminy o dokonanie uzgodnienia, łącznie z ustosunkowaniem się do przedstawionego projektu decyzji. Podkreślić przy tym należy treść § 3 i §.4 art. 106 kpa, z których wynika obowiązek przedstawienia stanowiska w określonym terminie, a także możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – jednak tylko w razie potrzeby, przy czym § 4 stanowi o uprawnieniu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji..

Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem przyczyny, dla których Kolegium skorzystało z regulacji przewidzianej w tym przepisie nie zostały zdaniem sądu jednoznacznie wykazane, pomimo, iż jest to obowiązkiem organu w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w przypadku uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o p.z.p., organ uzgadniający uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wynikającym z posiadanych kompetencji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6. 10. 2006 r., II OSK 1203/05 (LEX nr 289289): "Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny przez organ . W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające". W stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza to, że podstawę do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia stanowił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji znajdujący się w aktach przedstawionych organowi współdziałającemu przez Wójta Gminy i okoliczności wynikające z tego projektu.

Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Nie jest ono wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W sprawie wymagało więc rozważenia, czy planowana przez skarżącego inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działki nr "1", biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności treść jej art. 7. Zasadnie uznaje się w orzecznictwie, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23.07.2008 r. IV SA/Wa 824/08 i z dnia 20.04.2009 r. IV SA/Wa 1976/08, LEX nr 519015 i 550306).

Istota sprawy polegała więc na konieczności rozważenia i rozstrzygnięcia, czy planowana sprzedaż wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym – szkółce – krzewów pozbawi działkę skarżącego, stanowiącą grunt rolny, jej rolnego charakteru. Nie ulega bowiem wątpliwości, że grunt ten nie straci charakteru rolnego na skutek wybudowania budynku mieszkalnego, oraz budynku gospodarczego - jako siedliska rolnika z budynkiem gospodarczym. Nie ulega też wątpliwości, że celem uzgodnienia, jak już wskazano wyżej, jest ochrona rolnego charakteru gruntów, czemu służyć ma ustalenie, iż planowana inwestycja będzie służyć rolnemu wykorzystaniu terenu i da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Jak słusznie podnosi się w skardze, Kolegium prawidłowo wskazało przepisy prawa materialnego mające zastosowanie dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia i dokonało również prawidłowej ich interpretacji. Dostrzegając także istotę sprawy, nie odniosło jednak swoich poglądów prawnych do stanu faktycznego wynikającego z przedstawionego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy uznając, że wymaga to wydania decyzji kasacyjnej. Stanowisko takie jest wynikiem błędnej interpretacji art. 138 § 2 kpa. Jako organ uzgadniający drugiej instancji miało bowiem obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy, czego nie uczyniło, wydając rozstrzygnięcie wynikające jedynie ze swych uprawnień kontrolnych w stosunku do organu pierwszej instancji. Jest to nie do pogodzenia z z obowiązkiem wynikającym z art. 15 kpa, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnym wynikającego z przedstawionych akt administracyjnych.

Odnosząc dalej zaskarżone postanowienie do treści art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie wiadomo, jakie dowody miałyby być konieczne do przeprowadzenia celem wydania ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania uzgadniającego jest wystarczający do takiego rozstrzygnięcia i niezasadne jest stanowisko Kolegium, iż sprawa wymaga ponownego rozstrzygania przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że konieczność dokonania prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, prowadząca nawet do odmiennej treści rozstrzygnięcia, niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Interpretacja przepisów prawa nie należy bowiem do czynności mających na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie zaś konieczność dokonania ponownej oceny materiału sprawy, wynikającą z zasady dwuinstancyjności. Zasada ta nie oznacza bowiem konieczności wydania identycznych rozstrzygnięć przez organy pierwszej i drugiej instancji. Odmienne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wynikające z oceny zebranego materiału w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skoro więc zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.