Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 506/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 153, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi E.K. i S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E.K. i S.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 594/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpatrzeniu na rozprawie skargi E.K. i S.K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną wówczas decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., który powołując się na art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) przyjął do użytkowania wybudowany budynek gospodarczy w miejscowości [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i jednocześnie orzekł o udzieleniu D.Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Postępowanie w powyższej sprawie zainicjował swoim wnioskiem S.K., zwracając się do PINB o sprawdzenie zgodności z Prawem budowlanym prowadzonych przez D.Ł. prac remontowych wiaty (szopy) na działce nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że sąsiad dobudował wymieniony obiekt do jego zabudowań gospodarczych nie pytając go o zgodę, a ponadto podał, że dach budynku pokryty był eternitem, który podczas wichury w 2007 roku uległ uszkodzeniu, uszkadzając jednocześnie dach budynku wnioskodawcy.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że budynek gospodarczy istniał od lat 60-tych. Przeprowadzono w nim remont polegający na wymianie dachu wraz z naprawą więźby i wykonaniu tynków, czego rzekomą podstawę miało stanowić zgłoszenie do Starosty Powiatowego, jednakże inwestor nie pamiętał, jakie roboty zostały określone w zgłoszeniu. Wskazał, że remont budynku polegał na wymianie częściowej więźby dachowej, wymianie pokrycia dachowego z płyty falistej na płytę falistą, uzupełnieniu ubytków w murach, otynkowaniu i pomalowaniu. Gabaryty zewnętrzne nie zostały zmienione. Dalej ustalono, że budynek gospodarczy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r, a mianowicie w latach 60-tych (wg oświadczenia poprzedniego właściciela nieruchomości).

W konsekwencji kolejnych czynności postępowania, w tym wydawania kolejnych decyzji administracyjnych i ich uchylenia przez organ odwoławczy PINB wydał w końcu decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. którą w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przyjął do użytkowania sporny budynek gospodarczy, uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do orzeczenia rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, bowiem przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Budynek gospodarczy nie został zlokalizowany w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości, zaś jego przydatność do użytku potwierdziła przedłożona przez inwestora inwentaryzacja.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB w kwestii braku przesłanek do nakazu rozbiórki omawianego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślił, że z akt sprawy wynika bowiem, że teren działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza brak zakazu zabudowy w określony sposób. Natomiast z treści przedłożonej, na żądanie PINB, oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną przedmiotowego budynku gospodarczego, sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego wynika, że wszystkie elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego są w dobrym stanie technicznym, zaś budynek jest zdatny do użytkowania.

Podzielił także ocenę organu I instancji, że budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w tym dla działki sąsiedniej, należącej do skarżącego, bowiem z dokumentów sprawy wynika, iż budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania naprawczego przylega do budynku o podobnej funkcji usytuowane na działce sąsiedniej. Taką zaś lokalizację dopuszczają przepisy techniczno-budowlane.

WINB wskazał, że przepisy art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidują orzeczenia o treści "przyjmuję do użytkowania", jak to orzekł organ I instancji, i z tego względu konieczne było uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w całości zaskarżonej decyzji PINB i orzeczenie jednocześnie co do istoty sprawy stosownie do dyspozycji art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

2. Uwzględniając skargę opisanym wyżej wyrokiem skargę wniesioną przez E.K. i S.K. i uchylając obie wydane w sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.).

Przywołując przepisy art. 37, art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. i okoliczności faktycznych ustalonych przez organy w toku postępowania oraz podejmowanych w jego toku kolejnych rozstrzygnięć, Sąd zauważył, że organ drugiej instancji wydał w sprawie 8 decyzji kasacyjnych i postępowanie jest w niej prowadzone od 2008 roku, jednakże pomimo tak długotrwałego postępowania stan faktyczny sprawy nadal nie został ustalony w sposób wystarczający do dokonania kwalifikacji materialnoprawnej. W szczególności nie zostało ustalone kiedy dokładnie został wybudowany sporny budynek gospodarczy. Podkreślił także, że w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest jednoznacznego oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej. Podkreślił przy tym, że trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych.

Jak podkreślono to w wyroku, w świetle obowiązujących uprzednio przepisów prawa inwestorzy, właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mieli prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy co oznacza, iż brak takiej dokumentacji nie może prowadzić do konstruowania domniemań okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego. Okoliczność wykonania obiektu przed 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli, wobec nie przedłożenia przez inwestora czy właściciela stosownej dokumentacji, powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli zatem obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a jak wskazał Sąd, taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Negatywny rezultat takich poszukiwań obliguje organ do podjęcia prób uzyskania dowodów od stron postępowania.

Sąd uznał również, odwołując się do uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. wydanej w sprawie II OPS 2/13, że w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy nie obowiązywał dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien badać organ administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem kwestie te nie zostały w sprawie wyjaśnione i zbadane w sposób niezbędny do konkretyzacji sprawy.

Konstatując sąd wojewódzki wskazał, że obowiązkiem organu w postępowaniu zwykłym było zatem dokładne ustalenie czasu wzniesienia budynku, treści obowiązujących wówczas planów zagospodarowania przestrzennego (organ I instancji zwracał się do dwukrotnie do gminy i nie uzyskując odpowiedzi pominął dalsze badanie), w tym zawartych w nich ewentualnych zakazów zabudowy oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego, oraz – odnosząc się do momentu orzekania przez organy – w przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego - zbadanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonanie w tym kontekście wszechstronnej oceny stanu faktycznego oraz jego właściwe uzasadnienie.

Nadto podkreślił, że dalszą kwestią jest to, że ustalenia te i ocena powinna obejmować kwestię zmiany pokrycia dachu, która to – ze względu na czas realizacji – podlegać powinna innemu reżimowi prawnemu niż budowa budynku. Jak jednak zauważył Sąd, organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych ustaleń ani rozważań.

3. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zostały przekazane organowi. Z dowodów doręczenia wynika, że PINB otrzymał je w dniu 4 marca 2016 r. W toku dalszych czynności, organ ten wydawał kolejno w dniu [...] czerwca 2016 r., w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. o udzieleniu I. i D.Ł. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego, które to decyzje WINB kolejno uchylał przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzja z [...] lipca 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r.), zwracając organowi I instancji uwagę na nieprzeprowadzenie w sposób wystarczający i odpowiadający wskazaniom WSA w Gorzowie Wlkp. zawartym w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. postępowania wyjaśniającego.

W toku ponowionego postępowania organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta o udzielenie informacji czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy był przeznaczony w latach 60 i 70 - tych pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Burmistrz wskazał, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia 29 czerwca 2016 r. nr 0007.122.2016 Rady Miejskiej przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zachowania istniejącej funkcji zagrodowej, z dopuszczeniem usług. Natomiast według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 26 października 1989r. teren ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i ogrodu. Urząd nie dysponuje zaś dokumentami planistycznymi z wcześniejszych lat. W aktach archiwalnych znajduje się informacja, bez wskazania rodzaju obiektu, o udzieleniu w 1974 r. M.K. pozwolenia na budowę.

Dalej pismami z dnia [...] stycznia 2017r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego oraz do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, w wyniku czego uzyskał informację, że budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] nie figuruje w rejestrach wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]) oraz że w zasobie archiwalnym Archiwum Państwowego nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę tego budynku, w związku z tym nie jest też możliwe ich udostępnienie (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. [...]).

W konsekwencji powyższych czynności PINB wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję, którą na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił I. i D.Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Odnosząc się do nakazanego w wyroku oraz kolejnych decyzjach kasacyjnych obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał, że nie udało się odnaleźć w zasobach właściwych organów dokumentów, które potwierdzałyby wydanie pozwolenia na budowę spornego obiektu. Odnosząc się zaś do przesłanek warunkujących wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ ten wskazał, że inwestycja ta pozostaje w zgodzie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 29 czerwca 2016 r. nr 0007.122.2016 Rady Miejskiej, oraz, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia oraz nie został zlokalizowany w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Tym samym organ stwierdził brak przesłanek do nakazania rozbiórki tego obiektu. Wskazując na zgodność inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi oraz przedłożona przez inwestora inwentaryzacje uznał, iż obiekt spełnia warunki usytuowania określone wskazanymi przepisami.

Jednocześnie PINB zaznaczył, że po uprawomocnieniu się tej decyzji podjęte zostanie postępowanie w sprawie wykonania przez inwestorów robót budowlanych w tym nowego dachu tego obiektu.

4. Odwołanie od tej decyzji wniósł S.K., podkreślając iż wydana ona została bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz bez prawidłowej oceny materiału dowodowego. Zarzucił, że organ w dalszym ciągu nie ustalił daty wybudowania obiektu, opierając się na oświadczeniu poświadczającej nieprawdę M.R., która nie była właścicielem obiektu od 1950 r. i która nie mogła być jego inwestorem oraz przyjmując inne ustalenia dotyczące różnych szczegółów wykonania spornej inwestycji. Wskazał, że inwestycja ta narusza przysługujące mu prawo własności, bowiem uznano ścianę jego budynku i spornej inwestycji, za ścianę wspólną, co ogranicza jego prawo do swobodnego dysponowania jego własnością. Wskazał także, że decyzja po raz kolejny odnosi się do całego obiektu budowlanego, podczas gdy wykonanie dachu powinno być objęte odrębnym postępowaniem administracyjnym.

5. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. organ ten stwierdził, że w PINB zgromadził materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek posadowiony na działce nr [...] został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślił jednocześnie, iż niezależnie od okoliczności czy jego budowa miała miejsce w latach 60 tych czy też jak wskazywał w toku postępowania odwołujący się w latach 70-tych lub 80 tych, budowa tego budynku wymagała pozwolenia na budowę, zaś o jego braku świadczą udzielone przez właściwe organy informacje. Organ stopnia podstawowego uzyskał również informację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, a który zakłada na nim zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz dopuszczeniem usług.

WINB podzielił kwalifikację organu I instancji co do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na zakończenie budowy spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Odnosząc się do treści art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 tej ustawy, bowiem teren posadowienia obiektu nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzającym zakaz tego rodzaju zabudowy, oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w tym dla działki sąsiedniej należącej do odwołującego się.

Przedmiotowy budynek gospodarczy przylega do budynku o podobnej funkcji usytuowanego na działce sąsiedniej, zaś taką lokalizację dopuszczał zarówno przepis § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wydanego na podstawie art. 6 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jak również obecnie obowiązujący przepis § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożona zaś w toku postępowania ocena techniczna wraz z inwentaryzacją sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane potwierdza, że wszystkie elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego są w dobrym stanie technicznym, co dotyczy także konstrukcji drewnianej dachu i jego pokrycia.

Ponadto WINB wskazał, że stan techniczny dachu tego budynku pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, jednakże zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. kwestia zmiany jego pokrycia będzie stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.

6. E.K. oraz S.K. wnosząc do sądu skargę na opisaną wyżej decyzję zarzucili jej naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania dotyczących obowiązku zbadania kwestii zmiany pokrycia dachu budynku gospodarczego oraz ustalenia dokładnej daty wybudowania spornego obiektu zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 grudnia 2015 r.;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego w kwestiach ustalenia dokładnej daty wybudowania spornego obiektu, dobudowania tego budynku do ściany budynku gospodarczego skarżących poprzez ustalenie czy nie stanowi ona konstrukcyjnego wsparcia dla samowolnie wybudowanego budynku, i nie uwzględnienie złożonych przez skarżących wraz z odwołaniem z dnia [...] marca 2017r. dowodów;

- naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie mimo braku ku temu podstaw oraz § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. przez jego zastosowanie, podczas gdy według przyjętych ustaleń obu organów sporny obiekt powstał przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania zasadności skargi ma treść wskazania poprzedniego wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 594/15 wydanego w tej samej sprawie. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., obowiązane były zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku (opisanych w pkt. 2 niniejszego uzasadnienia).

Rolą składu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję była weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia sądowego (opisanego wyżej w punkcie 2), zwłaszcza z uwagi na podniesione w tej kwestii zarzuty skargi.

8. Z kontroli przeprowadzonej we wskazanym zakresie z uwzględnieniem z wiązania wynikającego powołanego wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania sądu zostały zrealizowane tylko częściowo i w stopniu niewystarczającym do zgodnego z prawem załatwienia sprawy (mimo, że w sprawie wydano już łącznie 10 decyzji kasacyjnych organu drugiej instancji).

W ponowionym postępowaniu organ I instancji pozyskał dokumenty i informacje, z których wynika, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia 29 czerwca 2016 r. nr 0007.122.2016 Rady Miejskiej przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zachowania istniejącej funkcji zagrodowej, z dopuszczeniem usług. Natomiast według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 26 października 1989r. teren ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i ogrodu. Urząd nie dysponuje zaś dokumentami planistycznymi z wcześniejszych lat.

Organ ustalił również, że w aktach archiwalnych znajduje się informacja, bez wskazania rodzaju obiektu o udzieleniu w 1974 r. M.K. pozwolenia na budowę, której jednak nie ma w żadnym z archiwów. Odwołując się do zeznań świadków i strony organ I instancji wskazał, że w jego ocenie budynek powstał w latach sześćdziesiątych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu I instancji inwestycja ta pozostaje w zgodzie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia oraz nie został zlokalizowany w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że brak przesłanek do nakazania rozbiórki tego obiektu i pozwala na jego użytkowanie.

W lakonicznej treści tej decyzji organ nie wyjaśnił jednak jakie parametry techniczne budynku zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia: czy te pierwotne – pochodzące z czasu jego wzniesienia, a jeżeli tak to jakie; czy aktualne obejmujące roboty budowlane z roku 2008, które to przede wszystkim kwestionuje strona skarżąca. Jak wynika z treści decyzji odnosząc się do robót dodatkowych organ odesłał stronę do odrębnego postępowania, jeszcze nie wszczętego postępowania. Dokonując takiego zabiegu organ nie wskazał jednak jaki stan i zakres robót uznał za zalegalizowany (dopuszczony do użytkowania). W konsekwencji nie wiadomo jaki zatem stan prawny i techniczny budynku był brany pod uwagę przy określaniu jego zgodności z przepisami prawa miejscowego, w szczególności zaś z przepisami regulującymi warunki techniczne.

9. Jak wynika to z historii sprawy kwestia legalizacji pierwotnej budowy (wzniesienia budynku) wynikła w trakcie prowadzenia postępowania dotyczącego robót zakwestionowanych w piśmie skarżących z 2008 r., dokonanych w następstwie uszkodzenia dachu w roku 2007, gdy okazało się, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pierwotnej, w szczególności pozwolenia na budowę. Jednak finał sprawy w świetle decyzji organów obu instancji wydanych po 9 latach prowadzenia sprawy jest taki, że sprawa robót z 2008 nadal nie jest załatwiona i nie wiadomo przy tym, w jakim stanie budynek został zalegalizowany. Błąd ten powielił organ drugiej instancji, bo z jego decyzji również nie wynika, jaki stan budynku został zalegalizowany.

W decyzji nie ma w szczególności rozstrzygnięcia o zakresie czasowym i przedmiotowym dokonanie legalizacji. Jeśli przyjmie się, a taki wniosek wynika z niektórych fragmentów decyzji, że ocenie podlegał stan prawny i techniczny budynku w dacie rozstrzygania (czyli w 2017 r.), to należy przyjąć, że decyzja uwzględniać również zmiany pochodzące z robót w roku 2008. Wskazuje na to choćby ocena techniczna pochodząca z roku 2010 r. a więc sporządzona po wykonaniu robót z 2008 r. Jeśli zaś organ zamierzał zalegalizować tylko roboty podlegające reżimowi prawa budowalnego z 1974 r. to stan faktyczny powinien zostać tak określony, by było wiadomo, jaki stan budynku podlegał legalizacji w tym postępowaniu na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., a jakie roboty budowlane podlegają lub powinny podlegać reżimowi prawa budowlanego z 1994 r. Istotne jest przy tym to, by stan ten został dokładnie określony i zawierał wszystkie istotne dla legalizacji parametry oraz dane prawne i techniczne.

Decyzje, w których mowa jest o zgodności aktualnego stanu budynku gospodarczego z prawem i warunkami technicznymi i zarazem o potrzebie prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie robót "dachowych" na tym budynku są więc nie tylko pozbawione istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, ale i wewnętrznie sprzeczne (organ drugiej instancji na wstępie uzasadnienia własnej decyzji organ ten stwierdza, że przedmiotem sprawy było doprowadzenie budowy wskazanego budynku do stanu zgodnego z prawem co należy rozumieć jako kompleksową ocenę tej zgodności, a na końcu uzasadnienia odsyła stronę do odrębnego postępowania w zakresie robot dotyczących dachu). Organ odwoławczy powielając stanowisko organu pierwszej instancji i wskazując, że roboty z roku będą (hipotetycznie) przedmiotem innego postępowania zapomina również o tym, że te roboty były i są nadal przedmiotem niniejszego postępowania, bo nie zostały nigdzie formalnie z niego wyłączone bowiem wniosek z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczył przede wszystkim robót z roku 2008 (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2010 r.)

Właśnie z tej racji w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 594/15, w sytuacji gdy, jak wyżej wskazano okazało się, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga oceny legalności wybudowania i użytkowania pierwotnego budynku, po rozważeniu przez sąd tej kwestii znalazła się wskazówka by organy również w niniejszym postępowaniu ustaliły i wyjaśniły kwestie dotyczące zmiany pokrycia dachu (przez co należy rozumieć ustalenia faktyczne dotyczące zakresu i rodzaju dokonanych robót). Wskazówka ta była wprawdzie ogólna bo stan faktyczny sprawy był tak szczątkowy, że nie pozwalał na większą konkretyzację), ale została zawarta w niniejszej sprawie i jej właśnie dotyczyła. Obie bowiem kwestie, a więc stan faktyczny i prawny pierwotnego budynku oraz stan faktyczny i prawny robót przedsięwziętych po roku 2007 powinny były, zdaniem Sądu, zostać wyjaśnione w toku tego samego postępowania. To, że ze względu na czas realizacji roboty mogą podlegać innemu reżimowi prawnemu, niż budowa budynku, nie stanowi przeszkody do objęcia ich jednym postępowaniem, po to by o sprawie legalizacji rozstrzygnąć kompleksowo i ostatecznie. Przemawia za tym nie tylko możliwość prawna (prawo materialne nie zawiera takiego zakazu), ale także przedmiot sporu oraz czas trwania postępowania, które już dawno powinno być zakończone.

Organy nie zrealizowały tego wskazania w zamierzeniu dążąc do legalizacji wyłącznie stanu podlegającego reżimowi prawa budowlanego z 1974. Stan ten jednak nie został w sprawie ustalony, bo organy opierały się na dokumentach dotyczących aktualnego stanu budynku i nie rozdzieliły ani stanów prawnych, ani faktycznych. Zgodzić się zatem w pełni należy z zarzutami skargi, że istotne dla załatwienia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione. O ile bowiem w aktualnym stanie sprawy, po uzupełnieniu postępowania dowodowego i w braku możliwości pozyskania innych dowód, organy miały podstawy przyjąć, że pierwotny budynek powstał w latach sześćdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej, to nadal niewyjaśnione pozostają kwestie techniczne i konstrukcyjne, o jakich mowa jest w skardze, które mają znaczenie dla oceny legalności jego posadowienia i użytkowania, co dotyczy nie tylko kwestii dachu, ale również ściany (o czym mowa jest szeroko w skardze).

Kwestii tych sąd nie może rozważyć bliżej, podobnie jak zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem w decyzji organów o zgodności budynku z przepisami technicznymi mowa jest bardzo ogólnie bez koniecznej konkretyzacji. Decyzje nie zawierają również żadnego odniesienia do szczegółowych zarzutów skarżących, co stanowi uchybienie wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

10. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Ze względu na zakres uchybień i konieczność prowadzenia postępowania dowodowego prawie w całym zakresie (dotyczącego zwłaszcza robót z 2008 r.) uchyleniu podlegała również decyzja organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Przy ponownej ocenie projektu instytucja zarządzająca będzie związana wyżej przedstawionymi zapatrywaniami co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie opisanym w punkcie wyżej, wszechstronnego rozważania dowodów zebranych w sprawie, szczegółowego odniesienia się do twierdzeń stron, w tym skarżących i ich wniosków dowodowych (dokumentów), czemu da wyraz we właściwym i adekwatnym do stanu sprawy i jej komplikacji prawnej uzasadnieniu wydanych decyzji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. (pkt II wyroku).