Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 565/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1, 49b ust. 1, 50 ust. 1, art. 3 pky 7a, 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Leszek Leszczyński (spr.) del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 413/10 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i przyznał radcy prawnemu od Skarbu Państwa kwotę 292,80 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W następstwie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. kontroli na działce A.K. nr [...] w m. Z. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy zlokalizowanego tam budynku mieszkalnego.

W dniu [...] maja 2009 r. organ przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie ustalając, że inwestorka wykonała nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego (o wym. 11,00 x 9,10 m), poprzez wykonanie dwóch ścianek kolankowych (o wys. łącznej ok. 90 cm) wraz z nową konstrukcją dachu dwuspadowego. Do budynku zostało dobudowane pomieszczenie wiatrołapu z klatką schodową (o wym. 3.90 x 3.90 m) wraz z nowym przykryciem dachu, połączonym z zadaszeniem nad wejściem do budynku, opartego z jednej strony na wykonanych dwóch słupach żelbetowych 0,25 cm oraz zewnętrzne schody wejściowe do budynku. Stwierdzono, że do zakończenia robót pozostało wykonanie elewacji budynku. Dokonano ponadto wpisu w protokole oględzin o wstrzymaniu w trybie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] października 2009 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie do izby samorządu zawodowego budownictwa, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy na części działki nr [...] położonej w Z. [...] gm. K. Inwestorka nie przedłożyła jednakże wymaganych w/w postanowieniem dokumentów, natomiast w dniu [...] stycznia 2010 r. wystąpiła z wnioskiem do Starosty K. o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.K. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego o powierzchnię użytkową 67 m², kubaturę 134 m³, ilość izb 3, zlokalizowanego na wyżej opisanej działce.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] lutego 2010 r. kontrolę, która wykazała, że A. K. wstrzymała prowadzenie robót. Oświadczyła, że została poinformowana przez projektanta, żeby uzyskała pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy przedstawiciel organu dokonał wpisu w dzienniku budowy, że budowa nie może być realizowana na podstawie w/w decyzji Starosty K. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. A.K. przedłożyła dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. W tych uwarunkowaniach organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, zobowiązując do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. K. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania powyższego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Podniosła, że w jej sprawie toczą się dwa postępowania, przed Starostą K. o zatwierdzenie projektu oraz przed PINB w K. o samowolę budowlaną i legalizację samowoli budowlanej, połączone w jedną całość. Poza tym wskazała, że termin zapłaty opłaty legalizacyjnej powinien być ustalony "na okres 14 po uprawomocnieniu się postanowienia". Zarzuciła również, że organy nie informowały jej o uprawnieniach, jakie przysługują w trakcie toczącego się postępowania, co naraziło ją na ogromne koszty. Podniosła też, iż remont dachu był wymuszony warunkami atmosferycznymi, Opłata naliczona za cały budynek jest niewspółmierna do wielkości budowy. Podała, iż z uwagi na sytuację rodzinną i finansową nie posiada środków na opłacenie tak wysokiej opłaty.

Postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł i zobowiązujące do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz orzeczono o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł i zobowiązaniu A. K. do jej wniesienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakcentował, iż w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, omawiana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czego jednakże skarżąca nie uzyskała. Z tego też względu należało wdrożyć procedurę legalizacyjną przewidzianą art. 48 ustawy. Zgodnie z powyższym, pierwszym etapem legalizacji było wstrzymanie robót i nałożenie obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 w/w ustawy. Kolejnym krokiem przewidzianym przez w/w ustawę było nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej, której wysokość oblicza się na podstawie wzoru określonego w art. 59f ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało uchylone z uwagi na fakt, iż nie precyzowało podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, iż wstrzymanie prowadzonych przez A. K. robót nastąpiło w dniu [...] maja 2009 r. Wydanie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, ze skarżąca była właściwie informowana o jej uprawnieniach na każdym etapie postępowania. Natomiast termin 7 dni do wniesienia opłaty legalizacyjnej ściśle określa art. 59g ustawy Prawo budowlane.

Na powyższe postanowienie A.K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 9, 62 i 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W uzasadnieniu podniosła, iż organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu, nadto popełnił błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzekania. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż część budynku objęta postępowaniem w sprawie samowoli, nie jest samowolą, gdyż jak podała w zażaleniu, dom był wcześniej budowany przez rodziców i rzekoma dobudówka była integralną częścią domu od nich otrzymanego. Skarżąca podniosła, iż w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. brak jest wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzonego postępowania, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne, nie wyjaśniając jej jednocześnie, jakie są koszty takiej legalizacji. Nie poinformowały jej również o tym, że już na samym początku robót, tj. w kwietniu 2009 r. może rozebrać to, co zostało zrobione i doprowadzić budynek do stanu pierwotnego, dzięki czemu nie poniosłaby, aż tak wysokich kosztów.

Ponadto organ II instancji naruszył art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego, gdyż nie był uprawniony do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej nie został bowiem dochowany termin wyznaczony w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. o wstrzymaniu robót i obowiązku złożenia stosownych dokumentów, a zatem organ naruszył w tym wypadku przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który jej zdaniem musi być stosowany obligatoryjnie w wypadku niedochowania terminu.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. K.

W uzasadnieniu wskazano, iż ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Realizacja inwestycji w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego była samowolą budowlaną, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Zdaniem Sądu, zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Wprawdzie skarżąca dopiero w dniu [...] kwietnia 2010 r. przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., to jednakże zauważyć należy, iż termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej, jest terminem instrukcyjnym.

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto słuszne jest stanowisko organu, że samowolne rozpoczęcie budowy przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora. Organ architektoniczno - budowlany w takim przypadku przestaje być właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu.

Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organ II instancji, był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sama skarżąca nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym stanie prawnym podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej nie mogą być uwzględnione. Skarżąca miała świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia była poinformowana w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji. Konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszono art. 9 k.p.a. Jak słusznie przyjął organ II instancji, skarżąca była właściwie informowana o uprawnieniach i obowiązkach na każdym etapie postępowania, w tym również o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej (w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła działająca z profesjonalnym pełnomocnikiem A. K., zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegające na niezasadnym przyjęciu, iż charakter wykonanej samowoli budowlanej wymaga zastosowania trybu określonego w powołanych przepisach, podczas gdy przedmiotowa samowola jest niezakończoną przebudową, dokonaną bez wymaganego pozwolenia, której wykonanie nie doprowadziło do powstania nowego budynku. Oznacza to, iż w sprawie zachodzi przypadek inny niż budowa określona w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy i w konsekwencji powinny mieć zastosowanie przepisy o obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (tj. art. 50 ust. 1 ustawy).

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powołana ustawa Prawo budowlane w art. 48 i art. 49b różnicuje sytuację prawną inwestorów w zależności od charakteru dokonanej samowoli. Natomiast art. 50 ust. 1 ustawy upoważnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych samowolnie w innych przypadkach niż budowa określona w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy. Jego treść wskazuje zatem, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1, tj. dotyczącą samowolnie realizowanych robót budowlanych, nie będących budową i drugą określoną w ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się więc do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z ustawą pod pojęciem "budowa" (art. 3 pkt 6 ustawy) należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Do 11 lipca 2003 r. w skład definicji pojęcia "budowa" wchodziła również przebudowa, która od tego dnia została włączona do zakresu robót budowlanych. W konsekwencji zatem dziś przebudowa nie jest już budową, jak miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym. Budowa stanowi szczególny rodzaj robót budowlanych, powodujący powstanie nowego budynku lub nowej części budynku. Roboty budowlane obejmują zaś również prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych, co ma poważne skutki materialnoprawne, bowiem do przebudowy dokonywanej bez wymaganego pozwolenia będą miały zastosowanie przepisy o obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 i n. ustawy), a nie przepisy dotyczące rozbiórki samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 i art. 49b ustawy).

Stosownie do treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Analiza zakresu prac wykonanych przez skarżącą w pełni wskazuje zatem, że mamy do czynienia z niezakończoną przebudową. Nie ulega wątpliwości, iż tryb określony w art. 48 ust. 1 lub 49b Prawa budowlanego i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi. Zaś przenosząc przedmiotowy stan prawny na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ winien był zastosować tu tryb określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że roboty nie zostały zakończone, dlatego też w ocenie skarżącej prezentowane powyżej stanowisko tym bardziej znajduje pełne zastosowanie. Konsekwencją tego, iż powinien zastosowany być w/w tryb, winno być z kolei oparcie się na regulacji w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W postępowaniu organu na próżno było natomiast szukać zastosowania czy nawet próby zastosowania w/w uregulowań prawnych. Z tego też powodu postępowanie organu nadzoru budowlanego było całkowicie wadliwie, zaś stanowisko Sądu pierwszej instancji wadliwość tę jedynie ugruntowało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna, w której odwołano się wyłącznie do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezależnie od niezasadności merytorycznej zarzutu, autor skargi kasacyjnej nie ustrzegł się od błędu w zakresie sposobu jego sformułowania, odnosząc naruszenie przepisów prawa budowlanego do obu określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci – błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, nie wyjaśniając w jakim kontekście odpowiednio wyodrębnionych rozumowań i działań Sądu I instancji, obie te formy wiąże. Są to bowiem różne rodzaje naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, niemniej utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania autora skargi w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi.

Ponadto, dla skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej, ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu powyższych aspektach. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Pomimo braku odpowiedniej argumentacji, z treści zarzutu (s. 2 skargi kasacyjnej) wywieść można, iż autor wskazuje w istocie na błędnie ustalone składniki stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Czyni to wprawdzie w kontekście zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń organów administracji co do stanowiącej podstawę ustalenia opłaty legalizacyjnej kwalifikacji stanu faktycznego w kontekście pojęcia przebudowy, ale w istocie kwestionuje samo zaakceptowanie przez ten Sąd ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego. Wskazuje bowiem, iż "przedmiotowa samowola jest niezakończoną przebudową, dokonaną bez wymaganego pozwolenia" (s. 2 skargi kasacyjnej) i z tym wiąże nieprawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 zamiast art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "ustawa").

Podstawowy trzon argumentacji opiera się na wykładni terminu "przebudowa", obejmującego w ocenie autora skargi kasacyjnej roboty budowlane, prowadzone przez inwestorkę, co w efekcie jego włączenia do pojęcia "roboty budowlane" z ramach nowelizacji z 2003 r., uniemożliwia zastosowanie w stosunku do takich robót art. 48 i art. 49b ustawy.

Nietrafna jest argumentacja, a więc także sam zarzut, w kontekście stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji kwalifikacji, która została dokonana w zaskarżonym do Sądu postanowieniu organu odwoławczego. Nie można w szczególności przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej co do sposobu określenia charakteru inwestycji. Sam bowiem powołuje się na art. 3 pkt 7a ustawy, na gruncie którego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wbrew natomiast stanowisku autora skargi kasacyjnej (s. 4 skargi) stwierdzić należy, iż ustalenia faktyczne, dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji (s. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wskazują, że w przypadku realizowanej inwestycji nie można mówić o zmianach w istniejącym budynku, skoro oceniana część została dobudowana, przez co niewątpliwie występującym zmianom w parametrach użytkowych i technicznych dotychczasowej części budynku towarzyszyły, istotne z punktu widzenia dokonanej przez organy kontroli, zmiany w jego kubaturze, powierzchni zabudowy i wymiarach. Inwestycja polegała bowiem na nadbudowie budynku poprzez wykonanie dwóch ścianek kolankowych o wysokości 90 cm, dobudowie wiatrołapu z klatką schodową oraz nowym zadaszeniem nad wejściem do budynku oraz wykonaniu zewnętrznych schodów wejściowych do budynku. Nie może być zatem wątpliwości, że zakres wykonywanych robót mieścił się w ramach wyjątków, które wyłączały zakwalifikowanie ich jako przebudowę. Bez znaczenia dla powyższych konstatacji pozostaje fakt, iż prace nie zostały ukończone z powodu niewykonania elewacji budynku. Przedmiotem inwestycji był zatem obiekt budowlany będący w budowie, a tym samym roboty budowlane, polegające na określonych wyżej działaniach były budową, na które wymagane było pozwolenie na budowę, obejmujące na gruncie art. 3 pkt 6 ustawy, co wynika z ustaleń faktycznych, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Ubocznie można wskazać, że świadczy o tym także, nie będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji, wydana już po wstrzymaniu robót, decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. (której nieważność Wojewoda Podlaski stwierdził w dniu [...] marca 2010 r.), udzielająca inwestorze pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego o wskazaną tam powierzchnię, kubaturę oraz liczbę izb mieszkalnych.

W związku z powyższym, nie było podstaw do zastosowania wskazanej w skardze kasacyjnej drogi unormowanej w art. 50 ust. 1 oraz w art. 51 ust. 1 ustawy. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 23 października 1997 r. (OPS 3/97, ONSA 1998/1/3), art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do wymagających pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy.

Ustalenia powyższe stanowiły podstawę prawidłowej i szeroko rozwiniętej (s. 7-12 uzasadnienia wyroku) argumentacji Sądu I instancji odnośnie do zastosowania art. 48 oraz art. 49 ustawy, która w żadnym zakresie nie została skutecznie podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W istocie zresztą nie była ona podważana, bowiem autor skargi kasacyjnej skoncentrował się na wykazaniu nieprawidłowego zastosowania tych przepisów zamiast art. 50 ust. 1 ustawy, który w jego ocenie winien być zastosowany do niezakończonych robót budowlanych, a która to argumentacja okazała się niezasadna. Odnosi się to także do wysokości samej opłaty legalizacyjnej, która nie stała się przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z argumentacją podniesioną w niniejszym uzasadnieniu, a także w świetle pełnej akceptacji argumentacji Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.