Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3798/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 4 pkt 8, art 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 2210/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na wniosek B. G. (dalej jako: "skarżąca") z 5 września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA") wszczął postępowanie w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [..] (dalej jako: "DK [...]") w miejscowości S. do wskazanej nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] oraz działkę nr ewid. [...], obręb S., gmina O., województwo [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), GDDKiA umorzył postępowanie stwierdzając, że zagadnienie dopuszczalności zjazdu z DK [...] do działki nr ewid. [...] było już przedmiotem postępowania prowadzonego przed GDDKiA Oddział w W. i zakończyło się decyzją z [...] grudnia 2015 r. Rozstrzygnięciem tym organ umorzył postępowanie w sprawie zgody na przebudowę zjazdu z DK [...] w miejscowości S. do nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją GDDKiA z [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ wyjaśnił, że w marcu 2017 r. ustalono, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest Gmina O. (dalej jako: "Gmina"), która nie planuje zmiany przeznaczenia ww. działki, ani przebudowy istniejącego zjazdu. Skarżąca jest natomiast użytkownikiem tej działki, choć własność przysługuje K. G. Organ podkreślił, że ww. działka ma przy tym charakter działki drogowej (droga gminna wewnętrzna) i do tej działki istnieje zjazd z DK [...] umiejscowiony w S. na odcinku 120+395, nie istnieje natomiast bezpośredni, legalny zjazd z działki nr ewid. [...] do DK [...]. W ocenie organu sąsiedztwo nieruchomości osoby prywatnej z drogą krajową nie gwarantuje wydania zgody zarządcy drogi na budowę zjazdu z danej nieruchomości do drogi krajowej. Organ stwierdził przy tym, że w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności uzasadniające rozpatrzenie jej jako nowej sprawy i tym samym w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, dlatego postępowanie powinno być umorzone.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji z [...] sierpnia 2017 r. wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Organ podał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2016 r. organ umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zgody na przebudowę zjazdu z DK [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb S. gmina O., zaś wyrokiem z 2 marca 2017 r., VII SA/Wa 735/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na ww. decyzję, uzasadnienia tego wyroku nie sporządzono. Organ wskazał ponadto, że postanowieniem z [...] maja 2016 r. GDDKiA utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z DK [...] przyległego bezpośrednio zarówno do gminnej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...], jak i przyległego bezpośrednio do działki nr ewid. [...]. GDDKiA stwierdził, że o możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zgoda zarządcy drogi lub odmowa jej udzielenia powinna być natomiast wyrażona w formie decyzji, przy czym powinna uwzględniać obowiązujące przepisy, a także warunki terenowe. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 oraz art. 29 u.d.p. przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny, a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, GDDKiA wskazał, że unormowanie bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 u.d.p.), albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 u.d.p.). W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej przez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi. Powyższe sposoby dostępu do drogi nie wypełniają przesłanek zjazdu, gdyż są wprawdzie bezpośrednie, ale nie są legalne. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, zgodnie z posiadanymi przez zarządcę drogi dokumentami, zjazd z DK [...] w km 120+395 strona prawa, obręb S. stanowi skomunikowanie działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną niepubliczną będącą własnością Gminy, co znajduje również swoje potwierdzenie w prowadzonym przez Rejon w O. GDDKiA Banku Danych Drogowych. W rejestrze tym nie ma natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi krajowej do działki nr [...], a przyleganie granicy tej działki do części zjazdu z DK [...] w km 120+395 nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki przez istniejący zjazd. GDDKiA wyjaśnił, że ww. działka nie posiada bezpośredniego zjazdu z DK [...] oraz nie ma możliwości jej obsługi bezpośrednio z tej drogi. Ponadto sam fakt użytkowania istniejącego, ale nielegalnego połączenia ("zjazdu") nie skutkuje formalnym uznaniem za zjazd zgodnie z art. 29 u.d.p. W związku z tym, że istniejący zjazd w km 120+395 strona prawa z DK [...] stanowi zjazd do drogi wewnętrznej gminnej, wszelkie działania w zakresie zgodnym z art. 29 u.d.p. należą do jej właściciela, tj. Gminy. Zgodnie zaś z oświadczeniem Wójta Gmina nie planuje zmian w zakresie przeznaczenia zagospodarowania działki nr [...] obręb S. i nie planuje przebudowy istniejącego zjazdu. Organ podkreślił, że fakt, iż działka nr ewid. [...] nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej do przedmiotowych działek. W związku z brakiem zjazdu z DK [...] do działki nr [...] nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie jego przebudowy. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. GDDKiA wyjaśnił przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty (tu: brak przedmiotu sprawy). Bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowością pierwotną (uprzednią), czyli postępowanie to było bezprzedmiotowe już od chwili jego wszczęcia. Jeśli zatem wniosek o przebudowę zjazdu dotyczy nieruchomości nieposiadającej zjazdu, organ I instancji winien odmówić w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia takiego postępowania, względnie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeśli rozpoczął już postępowanie wyjaśniające. GDDKiA analizując złożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej do przedmiotowych działek wszczął postępowanie administracyjne i przeanalizował przedłożone przez nią dokumenty, wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz wydał rozstrzygnięcie, którym umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca. W uzasadnieniu wskazała m.in., że organ mylnie uznał postępowanie w przedmiocie zjazdu za bezprzedmiotowe oraz w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Skarżąca podkreśliła, że zjazd z działki nr [...] jest zjazdem "zastanym", a więc takim, który istniał przed powołaniem organu orzekającego w sprawie. Wobec tego nie jest możliwe wydanie w stosunku do niego decyzji o zgodzie na jego ponowną lokalizację, jedyne rozstrzygnięcie może więc dotyczyć przebudowy zjazdu. Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją organu, zgodnie z którą tylko właściciel sąsiedniej działki ma prawo wyłącznego korzystania z przedmiotowego zjazdu. Zdaniem skarżącej, organ, bez wskazania odpowiednich dokumentów uznał, że wszystkie działania w sprawie jego przebudowy należą wyłącznie do jednego z dwóch właścicieli działek przylegających do zjazdu.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że obie decyzje GDDKiA oparte zostały na błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. i błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji organ zatarł różnicę między bezprzedmiotowością, a bezzasadnością żądania zgłoszonego przez skarżącą, a równocześnie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie wziął ich pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcie. Tym samym niezgodności obu wydanych decyzji z art. 105 § 1 k.p.a. towarzyszyło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji analiza uzasadnień obu decyzji prowadzi do wniosku, że kontrolowanym decyzjom można postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący możliwość umorzenia postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady, że rozpoznanie merytoryczne sprawy i rozstrzygnięcie jej co do istoty jest podstawowym obowiązkiem organu administracji. Dlatego też zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą rozumowania prawniczego, przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości – jako wyjątek od zasady – muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno zatem nastąpić, tylko wówczas, gdy jest oczywistym, że w określonej sprawie występują przesłanki takiej kwalifikacji, a nie wtedy, gdy organ z jakiejś przyczyny uważa, że nie ma dobrego powodu wydać określonego, zwłaszcza żądanego przez stronę, rozstrzygnięcia.

Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że ściśle rozumiana bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy w danej sprawie brak jest któregokolwiek z trzech elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. mamy więc do czynienia, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istotą omawianej instytucji i uzasadnieniem dla umorzenia postępowania jest zatem niemożliwość wydania decyzji. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania może być jedynie formalnym jego zakończeniem, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. Umorzenie postępowania wskutek stwierdzenia braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który podlegałby konkretyzacji, jako formalne tylko zakończenie sprawy, powinno być traktowane wyłącznie jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji wskazał również, że bezprzedmiotowości postępowania nie wolno mylić z bezzasadnością rozstrzygnięcia w określony sposób, czy to rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym lub negatywnym dla strony. Bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez wydanie decyzji załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przez GDDKiA nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wszystkie trzy kluczowe elementy materialne stosunku prawnego były stwierdzone w prowadzonym postępowaniu i co do zasady nie były kwestionowane przez organ. Stroną postępowania była bowiem skarżąca, spokrewniona z właścicielką działki nr ewid. [...] i na podstawie jej niekwestionowanego upoważnienia mająca status użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania był z kolei istniejący zjazd z DK [...] do przedmiotowych działek. Skarżąca chciała zjazd ten przebudować, aby na działce nr ewid. [...] zbudować siedlisko (budynki mieszkalne i gospodarcze). Przedmiotem stosunku prawnego jest również niekwestionowany przez skarżącą obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu ("skomunikowania") działki nr ewid. [...] i jak twierdzi skarżąca – działki nr ewid. [...] z DK [...]. Nie ma wreszcie wątpliwości, że istnieje również materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. Mimo tych okoliczności GDDKiA uznał, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie występuje w przedmiotowym postępowaniu o zezwolenie na urządzenie dodatkowego, samodzielnego zjazdu z DK [...] na działkę nr [...], lecz o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu (zlokalizowanego w punkcie oznaczonym jako km 120+395). Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że działka nr ewid. [...] przylega do DK [...] i że skarżąca nie ubiega się o status użytkownika tej działki, gdyż ten jest niewątpliwy, lecz o prawo do przebudowy istniejącego zjazdu, którego południowo-wschodni kraniec pokrywa się z narożnikiem ww. działki. Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił przy tym, czy zawarty w art. 29 ust. 1 u.d.p zwrot "przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi" może odnosić się do użytkownika takich nieruchomości przyległych do drogi, które nie są połączone z drogą odrębnym zjazdem (faktycznym – samowolnym lub urządzonym legalnie), a uzasadnienie decyzji organu I instancji sugeruje, że jedynym uprawnionym do podejmowania czynności prawnych dotyczących istniejącego zjazdu (km 120+395) jest gmina, właściciel działki nr ewid. [...]. Sąd I instancji wskazał również, że z jednej strony organ potwierdza, że istniejący zjazd z DK [...] do działki nr ewid. [...] jest legalny, gdyż powstał przed wieloma laty i został zarejestrowany w odpowiednim rejestrze. Zaś z drugiej strony organ podkreśla, że faktyczny zjazd, który nie został urządzony zgodnie z prawem nie jest zjazdem w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p. i nie może być przedmiotem przebudowy, o którą wnosi skarżąca. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził oględziny przedmiotowego zjazdu na miejscu, włącznie ze zbadaniem przebiegu granic między przedmiotowym działkami, a zwłaszcza szerokości na jakiej istniejący zjazd graniczy z działką nr ewid. [...]. W tym sensie rozważania organu na temat możliwości skomunikowania działki nr ewid. [...] z DK [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu, nie są oparte na mocnej podstawie faktycznej.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prowadzi rozważania co do istoty sprawy, a jednocześnie kończy je konkluzją o braku przedmiotu postępowania i konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, błąd zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się zatem z pomieszaniem dwóch kategorii prawnych: bezzasadności postępowania i jego bezprzedmiotowości. W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnia, mniej lub bardziej przekonująco, że nie znajduje argumentów za wydaniem zezwolenia na przebudowę zjazdu, choć ten stan rzeczy nazywa bezprzedmiotowością. W rezultacie, w ustalonych okolicznościach sprawy, z uwzględnieniem faktów, które powinny być jeszcze zbadane, organ prowadząc postępowanie w I instancji powinien wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do meritum, a nie decyzję formalną o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Równocześnie Sąd I instancji zastrzegł, że nie rozstrzyga o prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia organu w kwestii zasadności zezwolenia na przebudowę zjazdu, wskazuje jedynie, że organ prowadzi rozważania co do istoty sprawy, a jednocześnie kończy je konkluzją o braku przedmiotu postępowania, organ wyjaśnia, że nie znajduje uzasadnienia dla udzielenia zgody na przebudowę zjazdu, choć stan ten nazywa bezprzedmiotowością postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organ uzupełni postępowanie dowodowe, tak aby wszystkie okoliczności faktyczne dotychczas pominięte lub nieuwzględnione były wzięte pod uwagę w procesie podejmowania decyzji, a także jasno wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organ odniesie się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr ewid. [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] (właściwie z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję organu w przedmiocie zezwolenia ma przebudowę zjazdu. Nie jest to oczywiste, a prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno jasno odnosić się do kwestii postrzeganych przez obywatela za kluczowe. Wyjaśniona powinna być też wspomniana wyżej kwestia, kogo należy uważać za "użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi", a kogo nie. Organ powinien również przedstawić jasno swoje stanowisko co do charakteru wydawanej przezeń decyzji, a mianowicie, czy jest ona zdeterminowana obiektywnymi okolicznościami, czy też w trakcie jej wydawania organ korzysta w jakimś zakresie ze swobodnego uznania oraz powinien w sposób nie budzący wątpliwości określić stosunek podejmowanej decyzji do wspominanego przez organ w obu kontrolowanych decyzjach rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2015 r. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien również wziąć pod uwagę fakt, że obowiązek uzyskania zezwolenia na przebudowę drogi przewidziany w art. 29 ust. 1 u.d.p. może być interpretowany jako prawo podmiotowe (uprawnienie) do ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ewentualna odmowa musi zatem spełniać wymogi proporcjonalności wskazane w art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej GDDKiA zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez przyjęcie, że organ dokonał błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe w sposób przedmiotowy i podmiotowy z powodu braku bezpośredniego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, co skutkowało prawidłowym zastosowaniem przez organy normy z przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. przez przyjęcie, że strona, która nie jest właścicielem, ani też użytkownikiem drogi mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej posiada uprawnienie do występowania z wnioskiem o przebudowę istniejącego zjazdu;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a. w wyniku niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i niewzięcia ich pod uwagę podczas wydawania rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy wyczerpująco zebrany i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w sprawie i prawidłowe zastosowanie normy z przepisu art. 105 § 1 k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nakazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzupełnienia przez organ postępowania dowodowego m.in. o przeprowadzenie oględzin przedmiotowego zjazdu włącznie ze zbadaniem przebiegu granic między przedmiotowymi działkami, a zwłaszcza szerokości na jakiej istniejący zjazd graniczy z działką nr [...] oraz nakazanie odniesienia się do kwestii czy nieruchomość jaką stanowi ww. działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w sytuacji, gdy z właściwie ustalonego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z dokumentu urzędowego wyciągu Banku Danych Drogowych wynika, że przedmiotowy zjazd stanowi wyłącznie skomunikowanie tej działki, stanowiącej wewnętrzną drogę gminną niepubliczną będącą własnością Gminy z drogą publiczną, wobec czego nie ma konieczności ustalenia kwestii wskazanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ prawidłowo uznał, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie miała charakter przedmiotowy, bowiem organ ustalił bezspornie, że do działki nr [...] nie prowadzi legalny zjazd w rozumieniu przepisów u.d.p. (art. 4 ust. 8 oraz art. 29 tej ustawy), a zatem z uwagi na brak przedmiotu sprawy (legalnego zjazdu, który można byłoby przebudować) postępowanie wszczęte na wniosek strony było w tym zakresie bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty (tutaj: brak przedmiotu sprawy – brak bezpośredniego zjazdu z działki nr [...] do drogi publicznej oraz bezprzedmiotowość podmiotowa – brak przymiotu strony w postępowaniu o przebudowę zjazdu do działki nr [...]). Zaistniała w rozpatrywanym przypadku bezprzedmiotowość jest bezprzedmiotowością pierwotną (uprzednią), czyli postępowanie to było bezprzedmiotowe już od chwili jego wszczęcia. Jeśli wniosek o przebudowę zjazdu dotyczy nieruchomości nieposiadającej zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. organ I instancji winien odmówić w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia takiego postępowania, względnie je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeśli rozpoczął już postępowanie wyjaśniające. GDDKiA analizując złożony przez stronę wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z DK [...] do przedmiotowych działek wszczął postępowanie administracyjne i przeanalizował przedłożone przez stronę dokumenty oraz wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Skutkiem powyższych czynności było wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ umorzył ze względów przedmiotowych i podmiotowych postępowanie w sprawie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przebudowy zjazdu może mieć za przedmiot jedynie taki zjazd, któremu przysługuje walor legalności. Tymczasem, na działce nr 102 nie istnieje zjazd, który byłby objęty decyzją właściwego zarządcy drogi w sprawie lokalizacji zjazdu, jak również zjazd ten nie był nigdy objęty decyzją o pozwoleniu na inwestycję. Ponadto, zjazd będący przedmiotem wniosku strony, posiada bezpośrednie połączenie jedynie z wewnętrzną drogą gminną, która to droga nie stanowi drogi publicznej. Zjazd, na którego istnienie powołuje się strona, posiada połączenie z drogą wewnętrzną, a nie z drogą publiczną. Uznać zatem należy, że zjazd, stanowiący przedmiot wniosku strony, nie spełnia wymagań zjazdu, które są wymienione w definicji legalnej zjazdu z art. 4 pkt 8 u.d.p. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jedynie działka nr [...] posiada bezpośrednie połączenie z drogą krajową. Działka nr [...] posiada połączenie pośrednie z drogą krajową przez przejazd drogą wewnętrzną gminną. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że strona posiada wspólny zjazd na drogę publiczną z uwagi na fakt, że nie jest ona współwłaścicielem działki nr [...], a jedynie z tej działki jest bezpośredni dostęp do drogi krajowej. Status legalnego zjazdu do drogi publicznej, stosownie do normy z art. 4 pkt 8 u.d.p., posiada jedynie taki zjazd, który ma bezpośrednie, a nie pośrednie połączenie z drogą publiczną. W przedmiotowej sprawie z działki nr [...] (stanowiącej własność strony), dostęp do drogi publicznej przebiega za pomocą drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...]). Nie można zatem przyjąć, że zjazd, którego przebudowę projektuje strona, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze powyższe twierdzenia, należy uznać, że nie istnieje przedmiot postępowania, który warunkowałby byt postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zjazd z działki nr [...] znajduje się w Banku Danych Drogowych. Należy stwierdzić, że rejestr zjazdów wchodzi w skład Banku Danych Drogowych. Wszystkie zjazdy są zewidencjonowane w rejestrze, na bieżąco aktualizowanym, prowadzonym w formie elektronicznej osobno dla każdej drogi przez Rejony GDDKiA. Prowadzenie przez GDDKiA Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a u.d.p. Zakładając, że inny organ administracji publicznej zwróciłby się do GDDKiA o informację o danym zjeździe, to przestany do tego organu wyciąg z rejestru zjazdów z Banku Danych Drogowych (podpisany) stanowiłby dokument urzędowy, w świetle art. 76 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższą analizę należałoby dojść do wniosku, że dowodem na istnienie zjazdu jest Bank Danych Drogowych, w którym prowadzi się jak i aktualizuje rejestr zjazdów. A zatem należy uznać, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż "(...) sam fakt użytkowania istniejącego zjazdu nie skutkuje uznaniem formalnym jako właściciela lub użytkownika nieruchomości zgodnie z art. 29 u.d.p. Skoro zaś z ustalonego w sprawie materiału dowodowego wynikało bezspornie, że omawiany zjazd stanowi jedynie zjazd z DK [...] do działki nr [...] i nie stanowi zjazdu wspólnego do obu przedmiotowych działek, to jedynie tytuł prawny pozwalający na przyznanie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o przebudowę tego zjazdu posiada Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy i nie posiadał jej ani właściciel ani użytkownik działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jak słusznie uznał WSA w Warszawie w wyroku z 19 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 2295/17: "uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które przez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd". Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 28 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji zjazdu lub przebudowy zjazdu. Należą do nich bowiem wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Jak zaś wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 30 marca 2016 r., II SA/Gd 623/15: "z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym – poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej – podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości". Zarówno przepis art. 29 u.d.p. jak i żaden inny przepis nie wskazuje bowiem, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania sądów administracyjnych, które GDDKiA uznał za własne, skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie przebudowy zjazdu z DK [...] do działki nr [...] ze względu na brak posiadania interesu prawnego w tej sprawie. W sprawie tej zaszła zatem przesłanka podmiotowa, która powinna skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61a § 1 k.p.a.), bądź w przypadku wszczęcia postępowania jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego (bezprzedmiotowość podmiotowa) w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co też organ prawidłowo uczynił. Powyższe stanowisko organu znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd I instancji stwierdzając że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił szerzej tego zarzutu. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa odpowiadało ono zatem rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował w sprawie i które spowodowały konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odniósł się również szczegółowo do zarzutów i wniosków strony. Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie nakazanie przez Sąd organowi przeprowadzenia dodatkowych czynności (w tym m.in. oględzin) mających na celu ustalenie opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych jest bezcelowe, albowiem organ opierając się na zgromadzonych w toku postpowania wyjaśniającego dowodach ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny w sprawie – opierając się m.in. na wskazanym już dokumencie urzędowym (rejestr zjazdów, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych) ustalił, iż przedmiotowy zjazd stanowi wyłącznie skomunikowanie działki nr [...] stanowiącej wewnętrzną drogę gminną niepubliczną będącą własnością Gminy. W rejestrze tym brak było natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi do działki nr [...], jak również – wspólnego zjazdu do obu przedmiotowych działek. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na brak przedmiotu sprawy, tj. zjazdu do działki nr [...], o przebudowę którego wniosła strona, a także z uwagi na brak przymiotu strony w zakresie wniosku o przebudowę zjazdu do działki nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma zatem konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz ustalania wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Co do zasady należy zgodzić się z GDDKiA, że postępowanie w przedmiocie przebudowy zjazdu może zakończyć się decyzją merytoryczną wówczas, gdy objęty wnioskiem zjazd istnieje legalnie. Brak legalnie urządzonego zjazdu może zatem uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego lokalizację. Legalizacja lokalizacji faktycznie istniejącego zjazdu nie może się odbywać na drodze postępowania o wyrażenie zgody na jego przebudowę. Wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, gdy takowy nie został legalnie urządzony, nie może zostać rozpoznany merytorycznie, w konsekwencji zainicjowane wnioskiem strony postępowanie podlega umorzeniu. Udzielnie odmowy przebudowy zjazdu, który nie istnieje w sensie prawnym, nie jest prawidłowe. Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. jest określenie jego parametrów technicznych, a nie lokalizacji. Kwestia legalności zjazdu w takim postępowaniu jest przedmiotem ustaleń faktycznych.

Nie są wobec powyższego w pełni uzasadnione uwagi Sądu I instancji pod adresem dopuszczalności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w postępowaniu mającym za przedmiot zgodę na przebudowę zjazdu, stąd zarzut jego błędnej wykładni można uznać za uprawniony. Umorzenie takie może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem żądania nie będzie legalnie urządzony zjazd.

Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na skuteczność skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zakwestionował umorzenie postępowania ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. W odniesieniu do stanowiska Sądu w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że ze względu na posiadaną dokumentację, zjazd z drogi krajowej DK [...] oznaczony jako 120+395 strona prawa jest legalnie istniejącym zjazdem na działkę gminną nr [...], nie prowadzi do działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawione zostały dodatkowo tezy, że zjazd ten nie jest zjazdem wspólnym dla obu działek, albowiem działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi, ma do niej dostęp przez zjazd usytuowany na działce [...], która bezpośrednio przylega do drogi. Te twierdzenia, odbiegające od ustaleń przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo potwierdzają trafność ocen Sądu I instancji. Trzeba przy tym stwierdzić, że twierdzenia zawarte w decyzji organu powinny dać się zweryfikować w oparciu o materiał sprawy, na podstawie którego decyzja została wydana.

Konstatacje i uwagi Sądu I instancji dotyczące prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych są dowodem, że Sąd ten, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał skargę na podstawie akt sprawy, które poddał wnikliwej analizie. Doprowadziła ona Sąd I instancji do wątpliwości, których wyrazem są wskazania zawarte w zaleceniach co o dalszego postępowania, dotyczące konieczności ustalenia, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i czy korzysta z istniejącego legalnego zjazdu.

Okoliczności faktyczne towarzyszące sprawie są dwuznaczne i niewątpliwie wymagają ponownego rozważenia. W piśmie z 2 lutego 2016 r., skierowanym do K. G., Naczelnik Wydziału Uzgodnień i Zagospodarowania Przestrzennego GDDKiA stwierdziła, że Oddział w W. nie posiada dokumentów stwierdzających, w jakim trybie i czasie przedmiotowy zjazd został zbudowany. Jednocześnie z faktu jego zinwentaryzowania i umieszczenia w wykazie Banku Danych Drogowych organ wyprowadził wniosek, że zjazd jest zjazdem legalnie istniejącym. Nie przeprowadzono jednak żadnego dowodu na okoliczność parametrów technicznych tego zjazdu, w szczególności jego szerokości. Tymczasem ze znajdujących się w aktach map wynika, że zgodnie z mapą ewidencyjną zarówno działka [...], jak i działka [...] przylegają bezpośrednio do działki [...], stanowiącej drogę. Z mapy zasadniczej wynika, że istnieje zjazd, który na szerokości ponad 5 metrów przylega do granicy działki [...]. Porównanie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej nie daje jasnej odpowiedzi, czy działka [...], mimo przylegania do działki ewidencyjnej [...], przylega również do drogi w rozumieniu u.d.p. Twierdzenia organu zawarte w skardze kasacyjnej sugerują, że w ocenie organu działka [...] nie graniczy z drogą. Tej tezy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wobec braku odniesienia się organu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego na gruncie, nie można zweryfikować.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Drogą jest budowla, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowane są droga i urządzenia związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Oprócz tych dwóch pojęć ustawa definiuje jeszcze dodatkowo jezdnię, jako część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.). W tym kontekście prawidłowe są zastrzeżenia Sądu I instancji, dotyczące braku wyjaśnienia, czy działka [...] przylega do drogi. Argumenty podawane w skardze kasacyjnej dają wyraz przekonaniu organu, że takiej styczności działka [...], mimo granicy z działką ewidencyjną [...], nie posiada. Stan sprawy nie pozwala jednak tej tezy zweryfikować.

Podobnie brak jest jasności w kwestii, czy istniejący zjazd, kwalifikowany przez organ jako legalny, obsługuje działkę [...] i mógł zostać dla niej urządzony. Zjazd, zgodnie z definicją z art. 4 pkt 8 u.d.p., to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi. Wobec tego wskazana wyżej kwestia związana z położeniem działki [...] względem drogi ma kapitalne znaczenie dla ustalenia, czy zjazd istniejący może służyć obsłudze dwóch działek, a granica między działką [...] i działką [...] na długości ponad 5 metrów, uznawana przez stronę za dostęp do drogi i zjazd, może być za taki uznana. Tezy skargi kasacyjnej wskazujące na dostęp do drogi publicznej przez działkę gminną [...] i zlokalizowanie zjazdu na tej działce też wymagają potwierdzenia przez odniesienie się do stanu ewidencyjnego i faktycznego związanego z przebiegiem drogi i zjazdem. Zjazd jest połączeniem umożliwiającym dostęp do drogi nieruchomości przy niej położonej. Skoro ma zapewniać dostęp do drogi jako budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu, często nie jest jedynie stykiem granic działek, ale obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Z opisu przedstawionego przez organ w decyzji, akt sprawy oraz z twierdzeń skargi kasacyjnej nie sposób precyzyjnie ustalić, na jakich działkach ewidencyjnych zlokalizowany jest obiekt będący zjazdem w niniejszej sprawie, a w konsekwencji czy może on służyć obsłudze dwóch działek.

Nie są także przekonująco udokumentowane twierdzenia organu, że istniejący zjazd nie może służyć obsłudze dwóch działek, gdyby każda z nich była działką przylegającą do drogi. Wykluczając tę możliwość (której potencjalnie organ nie kwestionuje), wskazano na zaewidencjonowanie zjazdu jako obsługującego drogę wewnętrzną. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. nr 67, poz. 582), prowadzona ewidencja obejmuje książkę drogi (§ 9 ust. 1 pkt 1). Ujawnia się w niej zagospodarowanie odcinka drogi, w tym zjazdy, z podaniem rodzaju zjazdu, nawierzchni na zjeździe, szerokości zjazdu. Dokumentacja ta ma charakter ewidencyjny. Organ uznaje zjazd za legalny, jakkolwiek przyznano, że brak jest dokumentów potwierdzających zgodę na jego lokalizację czy budowę. W takim przypadku dla ustalenia charakteru zjazdu konieczne może być przeanalizowanie dokumentacji związanej z wydzieleniem działki [...] jako działki drogowej, nie jest bowiem jasne, czy przed nabyciem tej działki z mocy prawa przez gminę, istniał już przedmiotowy zjazd i dla czyjej obsługi mógł być wykorzystywany. Powstanie zjazdu strona postępowania datuje na okres znacznie poprzedzający zarówno nabycie przez gminę działki drogowej, jak też wprowadzenie zjazdu do ewidencji prowadzonej przez zarządcę drogi.

Na wskazane okoliczności i konieczność ich rozstrzygnięcia, zasadnie wskazał Sąd I instancji, wobec czego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dostępności działki [...] do drogi i tytułu do takiego ewentualnego dostępu, w szczególności przez sporny zjazd, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust.1 uCOVID-19.