Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1136/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 170, art. 171, art. 154, art. 3 w zw. z art. 35, art. 145, art. 194, art. 146
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 40
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt IV SAB/Wa 14/09 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Starosty Powiatu P. w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2009r., sygn. akt IV SAB/Wa 14/09, oddalił skargę A. W. na bezczynność Starosty Powiatu P. w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty P. w rozpatrzeniu jego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie dokonanych zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na zmianie wpisu "budynek mieszkalny" na "niemieszkalny" oraz zmianę klasyfikacji gruntów klasy V i VI na inne tereny oznaczone symbolem Bi.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Starosta P., nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, a jedynie zawiadomił go pisemnie, że podtrzymuje stanowisko o dokonanych zmianach.

Starosta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2009r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu określonego w art. 37 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy określony w art. 37 k.p.a., gdyż pismem z dnia 5 maja 2008r. poinformował Starostę P. o braku odpowiedzi na jego uprzedni wniosek. Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. wniósł do Wojewody Mazowieckiego skargę na Starostę P., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. pismem z dnia (...) sierpnia 2008r. udzielił skarżącemu odpowiedzi dotyczącej w/w skargi.

W ocenie Sądu Starosta P. nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż brak jest prawnych możliwości wydania decyzji o dokonanych zmianach w ewidencji gruntów, w przypadku wprowadzenia takich zmian zgodnie z procedurą modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bowiem, iż skarżący domaga się wydania decyzji na okoliczność zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków w wyniku modernizacji tej ewidencji zakończonej operatem ewidencji gruntów i budynków, o sporządzeniu którego ukazała się informacja Starosty P. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2007r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 256, poz. 7926).

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), w trybie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków starosta nie wydaje decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji, a jedynie sporządza projekt operatu opisowo-kartograficznego, który podlega wyłożeniu do wglądu osobom zainteresowanym. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu, może składać uwagi do tych danych. Po upływie terminu do składania uwag do tego projektu operatu staje się on operatem ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie o sporządzeniu operatu w trybie modernizacji ewidencji podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane w ewidencji gruntów ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym może, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wyżej wskazanego zawiadomienia, zgłaszać zarzuty do tych danych. Dopiero o uwzględnieniu, bądź odrzuceniu tych zarzutów starosta orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, skoro skarżący zakwestionował wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków (niektóre opisane dane dotyczą jego nieruchomości) dopiero w piśmie z dnia 18 marca 2008r., a więc po upływie wskazanego wyżej terminu 30 dni, to jego żądanie wprowadzenia kwestionowanych przez niego danych do ewidencji gruntów i budynków nie może być rozstrzygnięte odrębną decyzją administracyjną. Z tego względu Sąd nie uwzględnił także podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ § 40 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38 poz. 454), ponieważ przepis ten dotyczy procedury zakładania ewidencji gruntów i budynków oraz dokonania aktualizacji zawartych w niej wypisów, natomiast w rozstrzyganej sprawie dokonano modernizacji ewidencji, która to procedura została kompleksowo uregulowana w art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez:

1. Niewłaściwe i błędne oceniane działania Starosty w P., który rażąco ignoruje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt 7/IV SA 5062/03 z dnia 21.02.2005r. nakazujący mu utrzymanie w ewidencji gruntów i budynków dotychczasowy zapis, że właściciele posiadają budynek mieszkalny. Starosta poza wiedzą właścicieli zmienia i kwalifikuje budynek mieszkalny na inny niemieszkalny i dokonuje zaocznie tego zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Od tego czasu Starosta w P. rażąco narusza prawo i pozostaje w bezczynności, nie wykonując wyroku Sądu. Sąd narusza to prawo w związku z art. 170 k.p.a. i art. 171 k.p.a.

Rażące błędnie ocenianie działania Starosty w P., który narusza § 40 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U, z 2001 r. Nr 38 poz.454) nakazujący Staroście zawiadomienie osoby zamieszkałej w innej miejscowości o wyłożeniu projektu opisowo kartograficznego do wglądu, o którym mowa w § 10 ust. 1. Przedstawiciel współwłaścicieli nieruchomości A. W. przez takie działanie bezczynności Starosty P. został pozbawiony zawiadomienia o możliwości zapoznania się z odpowiednimi danymi ewidencyjnymi ujawnionymi w opracowanym projekcie operatu opisowo - kartograficznego i złożenie do niego uwag i zastrzeżeń. Sąd narusza to prawo przez pominięcie zastosowania art. 3 § 1, 2 i 3 pkt 4 i 8 k.p.a.

Nieuwzględnienie art. 154 § 1 k.p.a. za niewykonanie wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt 7/IV SA 5062/03 i bezczynność Starosty w P. oraz nieuwzględnienie skargi z dnia 29 grudnia 2008r., sygn. akt IV SAB Wa 14/09 w sprawie wniosku skarżącego o wyznaczenie grzywny Staroście P..

Stronniczą i błędną ocenę Starosty w P. w zakresie bezczynności, co jest sprzeczne z art. 3 pkt 8 k.p.a. Starosta w P. pozostaje w bezczynności w każdym przypadku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. /wyrok NSA z 20 lipca 1999r. I SAB 80/99 (OSP 2000, Nr 6, poz. 87)/.

Niezastosowanie w ocenie działania Starosty w P. art. 145 § 1 pkt 1a, b, i c. k.p.a., który naruszył prawo materialne, jest uchybieniem Sądu czynności prawnych mających wpływ na wynik sprawy,

Uchybienie prawne w zakresie bezczynności Starosty w P., który przyznał się w piśmie z dnia (...) stycznia 2003r., (...), że nie zawiadomił właścicieli nieruchomości w sprawie modernizacji o wyłożeniu dokumentacji zakończonej operatem ewidencji gruntów i budynków do której można było zgłaszać zarzuty.

Rażące uchybienie w zakresie kwalifikowania i oceny bezczynności Starosty w P. i niezastosowanie art. 194 k.p.a. pozostawia właścicieli nieruchomości w dalszym ciągu w ograniczonym dostępie do rozstrzygnięcia sprawy na drodze sądowej.

Uchybienie przepisów prawnych z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. nie uwzględniające przez Sąd czynności Starosty w P. naruszającego prawo konstytucyjne i prawo wspólnotowe. Zamknięcie jednej z dróg ubiegania się o sprawiedliwe rozstrzygniecie jest ograniczeniem prawa do sądu, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał w Strasburgu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej z art. 185 k.p.a. i 186 k.p.a. w związku z art. 187 § 1, 2 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji czy też innych aktów w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom, przede wszystkim kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego nie określając czy doszło do niego poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Poza tym w zarzucie oznaczonym pkt. 6 nie wskazano jakiegokolwiek przepisu naruszonego zaskarżonym wyrokiem przedstawiając jedynie wersję opisową zarzutu co dodatkowo należy uznać za sprzeczne z art. 176 p.p.s.a. tj. nie przytoczenie podstaw kasacji. Taki sposób sformułowania skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwe odniesienie się do tych zarzutów. Jednocześnie wskazać należy, iż przywołane w kasacji przepisy bez równoczesnego zacytowania ich treści nie pozwalają uznać w tych okolicznościach, że jedynie omyłkowo wskazano takie normy, a niewątpliwie większość z nich nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą.

Natomiast związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do tych zarzutów tak precyzyjnie wskazanych w kasacji.

Zauważyć jednak na wstępie należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony na bezczynność Starosty Powiatu P. w zakresie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków w ramach modernizacji tej ewidencji w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 z 2005r. poz. 2027 ze zm.). Sąd przyjął bowiem, że wniosek skarżącego kwestionujący wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków w trybie tego postępowania po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa zawiadomienia o sporządzeniu operatu w trybie modernizacji ewidencji nie może być w okolicznościach tej sprawy rozstrzygnięty odrębną decyzją administracyjną, której to wydania domagał się skarżący.

Skarżący takiemu stanowisku zarzucił naruszenie w szczególności art. 170 k.p.a. i 171 k.p.a. wskazując przy tym, że Sąd pierwszej instancji ignoruje wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005r. sygn. akt 7/IV SA 5062/03 . Niewątpliwie mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania w sprawie zarzucanej bezczynności Starosty Powiatu P. oraz tego wynikającego z powołanego wyżej wyroku z dnia 21 lutego 2005r., który odnosił się do sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. tj. zmiany sposobu użytkowania obiektu, trudno jest uznać by wydając wyrok w sprawie bezczynności, Sąd pierwszej instancji był związany powołanym wyżej wyrokiem, dotyczącym zupełnie innego przedmiotu tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił na czym to związanie w tej sprawie polega. Natomiast zarzucenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tym zakresie naruszenia przepisów art. 170 i 171 k.p.a. które to przepisy zostały uchylone ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa i już nie obowiązują nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

Również z niewykonaniem w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005r. skarżący wiąże naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji nietworzącej praw nabytych. Norma ta nie miała również zastosowania w tej sprawie dotyczącej przecież wskazywanej bezczynności organu administracji. Podobnie jest z zarzutem naruszenia art. 146 § 1 i 2 k.p.a. który dotyczy negatywnych przesłanek uchylenia decyzji administracyjnej, również i ten przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 , 2 , 3 pkt. 4 i 8 k.p.a., który został w kasacji podniesiony albowiem uznano, że błędnie Sąd ocenił działanie Starosty, który naruszył w ocenie skarżącego § 40 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.( Dz. U. Nr 38, poz. 454) nakazujący Staroście zawiadomić o wyłożeniu projektu opisowo kartograficznego o którym mowa w § 10 ust.1, a przez takie działanie pozbawiono stronę możliwości zapoznania się z tymi danymi ewidencyjnymi i złożenia uwag i zastrzeżeń w tym zakresie.

W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, iż przepisy art. 3 k.p.a. dotyczy generalnie wyłączeń spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie wskazać należy, że brak jest w tej normie prawa procesowego jednostki redakcyjnej art. 3 § 3 pkt. 4 i 8 k.p.a. a także art. 3 pkt. 8 k.p.a., który powiązano w tej sprawie z art. 35 k.p.a. ( zarzut 4 kasacji) dotyczącym terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Tym samym wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej na nieistniejące przepisy prawa i nie mające w sprawie zastosowania czyni taki zarzut po prostu niezasadnym.

Ponadto wskazany w kasacji w pkt 5 zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 a , b , c k.p.a. nie został prawidłowo określone gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej w k.p.a.

Przywołany zaś przepis art. 194 k.p.a. ( pkt 7 kasacji ) został skreślony z Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 4 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i nie obowiązuje już od dnia 1 stycznia 2004r.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów pozwalających na zwalczenie poglądu Sądu pierwszej instancji o braku bezczynności w tej sprawie. To zaś powoduje, iż brak było podstaw do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.