Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1115/99
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1999-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz. 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Teza: 1. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć ustaleniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji do zatwierdzania ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu, nie może być uznana za metodę dopuszczalną i jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznawania, że uchwała właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny. Oparte na analogii domniemania, nawet gdyby byty słuszne, jak ocenia je organ nadzoru, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu z powodu naruszenia prawa /i to istotnego/.

2. Przepis art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i brak takiej w ustawie o samorządzie powiatowym, zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa, wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

TEZY

1. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć ustaleniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji do zatwierdzania ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu, nie może być uznana za metodę dopuszczalną i jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznawania, że uchwała właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny. Oparte na analogii domniemania, nawet gdyby byty słuszne, jak ocenia je organ nadzoru, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu z powodu naruszenia prawa /i to istotnego/.

2. Przepis art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i brak takiej w ustawie o samorządzie powiatowym, zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa, wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Województwa Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z 21 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego ZOZ Ośrodka Medycyny Pracy w S. - uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze; (...).


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ł. uchwałą (...) z 17 maja 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego ZOZ Ośrodka Medycyny Pracy w S., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ i art. 47 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 98 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ w związku z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył /Dz.U. nr 145 poz. 941 ze zm./, zatwierdził w par. 1 Statut Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, pod nazwą Ośrodek Medycyny Pracy, stanowiący załącznik do uchwały. W par. 2 Statutu wskazano, że organem założycielskim Ośrodka jest samorząd województwa, w imieniu którego działa Zarząd Województwa Ł., a Ośrodek posiada osobowość prawną.

Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 czerwca 1999 r. (...), na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Zarządu Województwa Ł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała została podjęta przez Zarząd Województwa z naruszeniem zasad dotyczących określenia kompetencji poszczególnych organów samorządu województwa. To samo naruszenie zasad kompetencji organów znajduje ponadto odzwierciedlenie w par. 2 ust. 2 Statutu, stwierdzającym, iż imieniu organu założycielskiego Zakładu działa Zarząd Województwa. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej zatwierdza organ, który utworzył zakład. Cytowana ustawa w poszczególnych przepisach używa zamiennie określenia "organ, który utworzył zakład" bądź "podmiot, który utworzył zakład". Bezsporne jest, że tym podmiotem jest samorząd województwa. Przepisy prawa nie określają wprost, który z organów samorządu wykonuje kompetencje "organu założycielskiego". Mając jednak na uwadze to, że akt założenia zakładu jest aktem stanowiącym, kompetencję w tym zakresie powinien posiadać sejmik województwa, który, zgodnie z art. 16 ustawy o samorządzie województwa, jest organem stanowiącym. Przepis ten nie jest tylko ogólną deklaracją i z tego powodu zadania sejmiku określone w art. 18 powołanej ustawy nie mogą być oceniane w oderwaniu od art. 16 ust. 1. Przepis art. 18 pkt 20 stanowi, że do zadań sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji sejmiku. Tym samym, tak istotny akt jak utworzenie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej należy, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z powołanymi przepisami o zakładach opieki zdrowotnej, do kompetencji sejmiku. Za stanowiskiem, że kompetencje organu założycielskiego wykonuje sejmik, przemawia interpretacja porównawcza i celowościowa przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa ta wymienia różne kompetencje podmiotu, który utworzył zakład, wśród których do najważniejszych należą, wymienione w art. 36, takie kompetencje, jak tworzenie, przekształcanie i likwidacja. Przepis ten nie rozróżnia organów założycielskich w stosunku do samodzielnych zakładów i do zakładów prowadzonych w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego. Z przepisów art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/ wynika, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja jednostki budżetowej i zakładu budżetowego należy do kompetencji organu stanowiącego, czyli w przypadku samorządu województwa - do sejmiku województwa. Tym samym należy przyjąć, mając na względzie przepisy art. 8 i art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, że uprawnienia podmiotu, który utworzył zakład, wykonuje sejmik, gdyż nie można założyć, by wolą ustawodawcy było, aby uprawnienie organu założycielskiego w stosunku do "podstawowych" jednostek służby zdrowia, jakimi są zakłady, wykonywał nie sejmik, lecz zarząd województwa.

W art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej znajduje się postanowienie, że w przypadku ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, organ, który utworzył zakład, podejmuje uchwałę o jego likwidacji lub zmianie gospodarki finansowej. Zmiana gospodarki to przekształcenie w jednostkę budżetową, tj. likwidacja osoby prawnej i utworzenie tej jednostki. Przyjęcie, że kompetencje organu założycielskiego wykonuje zarząd, powoduje, iż uchwała tego organu mogłaby dotyczyć tylko likwidacji zakładu, a utworzenie jednostki budżetowej leży w kompetencjach sejmiku i tym samym przekształceń co do formy prowadzenia gospodarki finansowej dokonywałyby dwa organy. Ten sam problem wystąpi przy podejmowaniu decyzji, o której mowa w art. 35c ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 18 i art. 19 ustawy o finansach publicznych.

Art. 45 ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że radę społeczną powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot, który utworzył zakład. Jeżeli organem działającym w imieniu podmiotu miałby być zarząd, to zarząd uchwałą powoływałby radę, której członkowie w odrębnej uchwale byliby powoływani przez sejmik.

Art. 70a ust. 4 ww. ustawy /w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 marca 1999 r./ stanowi, że kolumny transportu sanitarnego /bez względu na ich formy organizacyjno-finansowe - art. 70b/ tworzy, przekształca i likwiduje sejmik województwa. Trudno zatem przyjąć, że w przypadku zakładów opieki zdrowotnej wola ustawodawcy była inna.

Wojewoda Ł. podniósł ponadto, że mając na uwadze wolę ustawodawcy wynikłą z interpretacji porównawczej, nie można pominąć tego, iż zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy o samorządzie gminnym /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h"/ i ustawy o samorządzie powiatowym /art. 12 pkt 8 lit. "i"/ w przypadku tych jednostek uprawnienia podmiotu tworzącego zakłady opieki zdrowotnej realizują odpowiednio rady gmin i rady powiatów, a więc organy stanowiące.

Zarząd Województwa Ł. podjął stosowną uchwałę i zaskarżył do Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie, jako wydane z naruszeniem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie to narusza powołany przepis art. 82 ust. 1 w związku z ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu samorządu województwa tylko wtedy, gdy uchwała ta jest sprzeczna z prawem, a ponadto, w myśl art. 82 ust. 4 powyższej ustawy, musi to być "istotne" naruszenie prawa, gdyż przy nieistotnym naruszeniu organ nadzoru nie stwierdza nieważności i ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z orzecznictwa NSA wynika, że unieważnienie uchwały organu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie wyraźnego naruszenia prawa, w szczególności przepisów określających kompetencję organów do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika natomiast, że unieważnienie uchwały Zarządu Województwa nastąpiło nie w związku z naruszeniem określonego, konkretnego przepisu kompetencyjnego, wyraźnie wskazanego przez organ nadzoru, lecz w związku z naruszeniem domniemanych kompetencji Sejmiku Województwa Ł. Rozstrzygnięcie nadzorcze oparte zostało na "domniemaniach" oraz "interpretacji porównawczej" przepisów prawa, dokonanych przez organ nadzoru, którą można uznać najwyżej za jedną z możliwych, a taka nie może stanowić podstawy zarzutu o istotnym naruszeniu prawa, a analogia legis nie ma zastosowania w prawie administracyjnym, szczególnie ustrojowym. W tej sytuacji unieważnienie uchwały Zarządu, bez wskazania nie budzącego wątpliwości faktu naruszenia przepisów, stanowi nieuzasadnioną ingerencję nadzorczą w chronioną konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego.

Ponadto, dokonana przez organ nadzoru wykładnia przepisów prawa odnoszących się do kompetencji organów samorządu województwa w zakresie pełnienia funkcji organu założycielskiego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest rażąco błędna. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, samorząd województwa przejął uprawnienia organu, który utworzył publiczne zakłady opieki zdrowotnej, przy czym przepis ten nie określa expressis verbis /podobnie jak przepisy ustawowe/, który z organów samorządu województwa wykonuje kompetencje organu założycielskiego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Za inną wykładnią niż przyjęta przez Wojewodę przemawia wiele argumentów. Przy rozstrzyganiu sprawy właściwości organów samorządu województwa trzeba mieć na względzie generalny rozdział zadań pomiędzy organ stanowiący i kontrolny, jakim jest sejmik województwa, a organ wykonawczy, jakim jest zarząd województwa oraz domniemania kompetencyjne odmiennie ukształtowane w ustawie o samorządzie województwa niż np. w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w zakresie określonych kategorii spraw, wyliczonych w tym przepisie oraz w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Wyliczenie tych spraw ma charakter wyczerpujący. Konstrukcja zakresu działania sejmiku oparta jest na klauzuli enumeracyjnej. Z kolei przepis art. 41 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że zarząd wykonuje zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis ustanawia klauzulę kompetencyjną w zakresie wykonywania zadań samorządu województwa na rzecz zarządu, a ponadto przepis art. 41 ust. 2 stanowi jedynie przykładowe wyliczenie zadań zarządu województwa. Statut Samorządu Województwa Ł. nie przypisuje przedmiotowej kompetencji do właściwości Sejmiku. Z kolei art. 14 ust. 2 wskazuje zarząd jako organ powołany do samodzielnego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należących do zakresu działania Województwa, a art. 45 ust. 1 stanowi, że zarząd województwa wykonuje jego zadania przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Skoro zatem w ustawach i w Statucie nie został wskazany wprost, jako właściwy organ, sejmik województwa, to kompetentny do załatwienia sprawy jest zarząd województwa.

Następnie w skardze podniesiono argumenty oparte na przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, podkreślając, że nie dają one jednoznacznego wskazania, że czynności w imieniu podmiotu, który utworzył zakład, wykonuje sejmik województwa. Wyjątek stanowi art. 70a ust. 4 i z tego względu sejmik pełni funkcję organu założycielskiego wyłącznie w stosunku do kolumny transportu sanitarnego, a w innych przypadkach określonych w ww. ustawie, funkcje organu założycielskiego pełni, zgodnie z ogólnym domniemaniem kompetencji, zarząd województwa. Nie można zatem zgodzić się z Wojewodą, odnośnie do powołanego przepisu art. 70a ust. 4, iż trudno przyjąć, że w przypadku ZOZ wola ustawodawcy była inna. Gdyby on chciał, aby organem założycielskim wobec zakładów opieki zdrowotnej był sejmik województwa, to mógł dokonać odpowiedniej nowelizacji. Ponadto, gdyby przyjąć, że funkcje organu założycielskiego pełni sejmik, to ten opiniowałby projekt własnej uchwały o likwidacji publicznego zakładu, co jest sprzeczne z dogmatem racjonalnego ustawodawcy. Nie ma także sprzeczności pomiędzy przepisami dotyczącymi rady społecznej /art. 45 ust. 8, art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i art. 44b/, gdyż przyjęcie, że miałaby być ona powoływana przez sejmik spośród osób wybranych przez ten sejmik, prowadziłoby do nieracjonalnych rozwiązań.

Ponadto, przyjęcie, że organem założycielskim dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest sejmik, prowadziłoby do negatywnych praktycznych konsekwencji z uwagi na przepisy art. 42, art. 53 ust. 2 i obradowanie sejmiku na sesjach zwoływanych co najmniej raz na kwartał.

W skardze powołano się także na wydany w analogicznej sprawie wyrok NSA /II SA/Łd 822/99/, w którego uzasadnieniu Sąd zanegował dopuszczalność analogii w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na tle rozpoznawanej sprawy rodzi się wiele kwestii prawnych, wymagających rozważenia w sytuacji gdy zarówno w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 403 ze zm./, a także w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ nie wskazano w sposób wyraźny organu samorządu województwa pełniącego funkcje organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, wielokrotnie nowelizowana, w art. 8 ust. 1 pkt 3 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć zakłady opieki zdrowotnej, a w ust. 2 tego artykułu, że publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1-3. Z kolei w art. 11 ust. 3 tej ustawy mowa jest o podmiocie, który utworzył zakład jako uprawnionym do nadania statutu, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 39 ust. 2, w myśl którego statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej używa zatem różnych określeń, i to zamiennie, dla wskazania podmiotu, który może utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej i zatwierdzić jego statut: jednostka samorządu terytorialnego, organ, podmiot. Jednocześnie, co podniesiono zarówno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w skardze, uprawnienia podmiotu założycielskiego są rozległe i niejednorodne, mają bardzo zróżnicowany charakter, są wśród nich kompetencje stanowiące, wykonawcze i takie, których bliższe określenie może nasuwać wątpliwości /są to uprawnienia i obowiązki organizacyjne - tworzenie, przekształcenie i likwidacja, zatwierdzenie statutu i zmian w nim, powoływanie rady społecznej i wybór jej członków/, uprawnienia i obowiązki właścicielskie /fundusz założycielski jest wydzieloną częścią mienia jednostki samorządu, przekazanie w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości zakładowi, udzielanie zgody na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku zakładu, pozbawianie zakładu składników przydzielonego mienia, pokrywanie zobowiązań w przypadku likwidacji zakładu i inne/, uprawnienia i obowiązki nadzorcze oraz zarządcze /powoływanie kierownika samodzielnego ZOZ, rozpatrywanie odwołań kierownika ZOZ od uchwał rady społecznej, nadzór nad legalnością działań kierownika/. Zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej /niezależnie od tego, w jakiej formie jest prowadzony - zakładu budżetowego czy samodzielnego zakładu wyposażonego w osobowość prawną/ następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Takie zarządzenie lub uchwała mają określać nazwę, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem.

Niewątpliwe jest to, że uchwała organu samorządu województwa tworząca publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej ma charakter aktu stanowiącego, konstytutywnego. Inny jest natomiast charakter prawny statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, uchwalonego przez radę społeczną i jedynie zatwierdzanego przez organ, który utworzył zakład. Statuty w publicznych zakładach opieki zdrowotnej mają charakter wewnętrznych /zakładowych/ aktów normatywnych o charakterze publicznoprawnym /tak K. Wojtczak, Z. Leoński: Komentarz do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, Warszawa-Poznań 1993, str. 24/. Nie pozwala to na zaliczenie ich do aktów prawa miejscowego, do stanowienia których uprawniony jest wyłącznie sejmik województwa /art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/. Zatwierdzenie statutu ma charakter czynności wynikającej z funkcji nadzorczej organu założycielskiego.

W świetle powyższych uwag trzeba stwierdzić, że przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są wyjątkowo niespójne, niejasne i nie określają w sposób jednoznaczny organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie można zatem dziwić się, że w sytuacji gdy przepisy kompetencyjne w tej ustawie zostały wadliwie sformułowane, m.in. z uwagi na utożsamianie jednostki samorządu terytorialnego z organem tej jednostki, bez wskazania, o jaki organ chodzi, zarówno Wojewoda Ł. jak i Zarząd Województwa Ł. dokonali zabiegów interpretacyjnych mających doprowadzić do ustalenia właściwego organu samorządu województwa i - dokonując tej wykładni - dochodzili do zasadniczo odmiennych konkluzji. Bezsporne jest, że Wojewoda Ł. stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Województwa Ł. z 30 kwietnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dla Dzieci nie wskazał konkretnego naruszonego przepisu kompetencyjnego, a jedynie stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem zasad dotyczących określenia kompetencji poszczególnych organów samorządu województwa, zawartych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej i w ustawie o samorządzie województwa. Zasadnicze argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadzają się do wskazania, że w sytuacji gdy akt utworzenia samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej jest aktem stanowiącym, to organem właściwym do jego podjęcia jest sejmik województwa, mający - zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - charakter organu stanowiącego i kontrolnego. Przepisy art. 18, określające sprawy należące do wyłącznej właściwości sejmiku, należy zatem interpretować w nawiązaniu do art. 16. Ponieważ w art. 18 pkt 20 jest mowa o tym, że do zadań sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji sejmiku, a ustawa o zakładach opieki zdrowotnej określa m.in. kompetencje organu założycielskiego /nie wskazanego w sposób wyraźny/, w tym kompetencje o charakterze niewątpliwie stanowiącym-ich wykonywanie należy do sejmiku. W dalszych rozważaniach można pominąć argumenty zarówno Wojewody, jak i strony skarżącej wynikające z analizy poszczególnych przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i dotyczące m.in. sposobu powoływania i wyłaniania członków rady społecznej ZOZ i zwoływania pierwszego jej posiedzenia, braku zróżnicowania regulacji tworzenia zakładów w tej ustawie, likwidacji samodzielnego publicznego zakładu, wyrażania zgody na zakupy lub przyjmowanie darowizn, jako że argumenty te odwołują się do nie wyartykułowanej wprost w ustawie "woli ustawodawcy", do "dogmatu racjonalnego ustawodawcy", "zasady racjonalnego ustawodawcy", do trudności przyjmowania, że wolą ustawodawcy mogłoby być odmienne usytuowanie kompetencji do tworzenia zakładów i jednostek budżetowych, kolumn transportu sanitarnego i samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej.

Nie można również uznać za zasadne argumentów rozstrzygnięcia nadzorczego odwołujących się do regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. W sytuacji jaka istnieje w rozstrzyganej sprawie, analogia jako metoda wykładni mająca służyć ustaleniu usytuowania kompetencji do tworzenia, na szczeblu samorządu województwa, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i w konsekwencji, do zatwierdzania ich statutów, w nawiązaniu do odrębnych i w różnym zakresie odmiennych regulacji ustrojowych na szczeblu gminy i powiatu, nie może być uznana za metodę dopuszczalną i jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do uznawania, że uchwała właściwego organu określonej jednostki samorządu narusza prawo i to w sposób istotny. Oparte na analogii domniemania, nawet gdyby były słuszne, jak ocenia je organ nadzoru, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu samorządu z powodu naruszenia prawa /i to istotnego/. Samorząd województwa to samorząd regionalny, w odróżnieniu od samorządów lokalnych - gmin i powiatów. Zadania samorządu różnych szczebli są określone w odmienny sposób /nie ma jednakowo skonstruowanych klauzul kompetencyjnych/, wiele różnic można znaleźć w przepisach dotyczących radnych poszczególnych szczebli i komisji, a także m.in. w zakresie szczegółowych uregulowań nadzoru. Różnice istnieją także w odniesieniu do ukształtowania relacji pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym w gminie, powiecie i województwie samorządowym.

Do tej właśnie kwestii nie nawiązał, mimo podniesienia jej w skardze, Wojewoda Ł. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa, a zarząd organem wykonawczym. Z kolei przepis art. 18 określa sprawy należące do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, ale nie wymienia w żadnym punkcie sprawy tworzenia, generalnie określonych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych. W pkt. 18 jest mowa o podejmowaniu uchwał w sprawie tworzenia związków, stowarzyszeń, fundacji oraz ich rozwiązywania, przystępowania do nich i występowania z nich, a w pkt. 19 lit. "e" - o tworzeniu spółek prawa handlowego i przystępowaniu do nich. W pkt. 20 - że do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku. Statut Województwa Ł. nie powierza Sejmikowi tworzenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, również kompetencji tej nie można jednoznacznie wyprowadzić z przepisów innych ustaw - z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o finansach publicznych, ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Jednocześnie przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, generalną klauzulę właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i brak takiej w ustawie o samorządzie powiatowym, zastąpił klauzulą odnoszącą się do zarządu województwa i wprowadzającą domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Powołany przepis bezpośrednio odnosi się do sytuacji, jaka istnieje w rozpatrywanej sprawie. Gdyby można było wskazać konkretny przepis ustawy szczególnej, ustalający właściwość określonego organu samorządu województwa w sprawie będącej przedmiotem sporu, to niewątpliwie taki przepis miałby zastosowanie przed przepisami ogólnej ustawy ustrojowej. Taka sytuacja jednak nie występuje, a podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogą być normy wyprowadzane w drodze wykładni celowościowej i systemowej z niejednoznacznych przepisów prawa i z "woli" oraz "zasady racjonalnego ustawodawcy", gdy istnieje wyraźny przepis ustawy ustrojowej, ustalający, poprzez konstrukcję domniemania prawnego, właściwość zarządu województwa w sprawach nie powierzonych ustawami lub statutem sejmikowi województwa. Odmienne podejście prowadziłoby do zaprzeczenia mocy obowiązującej tej konstrukcji prawnej i w rezultacie do jej naruszenia. W komentarzu do ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa wyrażony został pogląd, że przy stosowaniu zasady domniemania właściwości zarządu, jako wykładni zakresu właściwości organów województwa, nie można pomijać podstawowych funkcji sejmiku jako organu stanowiącego /R. Klyszcz: Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Komentarz, Wrocław 1999, str. 175-176/. Trzeba jednak zważyć, że w istocie w art. 18 określone zostały właśnie kompetencje stanowiące sejmiku i to właśnie w tym artykule, w pkt. 20 postanowiono, że do tej "wyłącznej właściwości" sejmiku należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Skoro zatem takiego zastrzeżenia nie ma, brakuje podstaw do uznania, że stanowiący charakter podejmowanej uchwały przesądza o niemożności zastosowania zasady domniemania kompetencji zarządu, tym bardziej, że w ramach funkcji organu założycielskiego mieszczą się różne kompetencje szczegółowe. Nie jest rzeczą Sądu ocenianie zasadności i celowości nowych rozwiązań ustrojowych. Nie może on również, będąc powołany do kontroli legalności zaskarżonych aktów nadzoru, wykraczać poza tę kontrolę i próbować naprawiać ewentualne błędy legislacji oraz wskazywać potrzebę określonej regulacji statutowej, uzgadnianej przecież uprzednio z Prezesem Rady Ministrów.

Samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie, gwarantowanej konstytucyjnie. Samodzielność ta zostaje naruszona ingerencją nadzorczą nie mającą oparcia w wyraźnym przepisie prawa, a zarazem pomijającą zastosowany przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały przepis istniejący.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na zarzucie naruszenia zasad określania kompetencji i podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, a ten zarzut, w świetle powyższych wywodów, nie może być uznany za zasadny. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i z tego względu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.