Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 855/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 26
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn ustalił na rzecz A. i J. T. odszkodowanie w łącznej kwocie 94 000 zł obejmujące kwoty:

- 85 100 zł stanowiące wartość działki nr [...],

- 4 400 zł stanowiącą wartość nasadzeń na w/w działce,

- 4 500 zł stanowiącą wartość nakładów budowlanych

za nieruchomość położoną w P., obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0273 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], jako współwłasność J. i A. T. – zajętą pod drogę publiczną – drogę lokalną miejską.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] 2008 r. ustalił lokalizację drogi gminnej na rzecz Gminy P., polegającej na rozbudowie drogi gminnej na działkach nr [...], obręb P.. Decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału w/w nieruchomości. W wyniku podziału powstała działka nr [...], która została przeznaczona do zajęcia pod realizację drogi.

Starosta podał, iż przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z 18 listopada 2008 r. i decyzją z dnia [...] 2009 r. ustalił na rzecz J. i A. T. odszkodowanie w łącznej kwocie 60 835 zł. Wskutek odwołań byłych współwłaścicieli i Gminy P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zakwestionował poprawność operatu szacunkowego. Wskazał, iż biegły winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zdecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska. Rzeczoznawca M. S. poinformował, iż nie zgadza się z zarzutami zawartymi w decyzji organu II instancji. Starosta podzielił stanowisko rzeczoznawcy i decyzją z [...] 2009 r. ustalił na rzecz J. i A. T. odszkodowanie w łącznej kwocie 60 835 zł. Na skutek ich odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia podał, iż biegły nie uzasadnił, dlaczego nie zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie). Dalej stwierdził, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod budowę dróg winno się w pierwszej kolejności uwzględnić transakcje dotyczące obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a dopiero w przypadku ich braku stosować postanowienia § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Starosta P. zlecił sporządzenie nowego operatu. Rzeczoznawca majątkowy A. J. przedstawił operat z 28 maja 2010 r., w którym dokonał analizy transakcji gruntów z powiatu poznańskiego, przeznaczonych pod komunikacje z lat 2008-2010 pod kątem kryteriów określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego zdaniem kilka z tych transakcji spełnia wymóg podobieństwa, więc do określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zastosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Starosta stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną przez biegłego analizą, poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny z cenami gruntów przyległych. Autor operatu zauważył, że obrót nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi jest sporadyczny, zatem ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych zanalizował rynek ponadlokalny w okresie trzech lat. Rynkowa wartość jednostkowa prawa własności gruntu wyniosła 311,56 zł/m2. Starosta nadmienił, że biegły dokonał także wyceny nasadzeń roślinnych na kwotę 4 400 zł oraz wartość nakładów budowlanych na kwotę 4 500 zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 czerwca 2010 r. A. T. oświadczył, że wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania w oparciu o ostatnio sporządzony operat, zaś pełnomocnik Gminy P. wskazał, że przyjmuje wartość nakładów budowlanych i nasadzeń określonych w operacie oraz nie przyjmuje ustalonej wartości gruntu. Jego zdaniem istnieją transakcje na zakup działek pod drogi również w sąsiednich gminach jak Luboń. Następnie pełnomocnik Gminy zarzucił, iż w operacie przyjęto do porównania działki zajęte pod drogi znacznie wyższej klasy niż działka zajęta pod przedmiotową drogę.

Mając na względzie powyższe Starosta uznał, że odszkodowanie, którego wartość została określona w operacie z 28 maja 2010 r. zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zdaniem organu słusznie rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ kilka transakcji z 2009 r. spełnia warunki transakcji podobnych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Operat zgodny jest z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego sporządzenia. Rzeczoznawca wskazał i uzasadnił metodę zastosowaną w operacie, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnił ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Starosta podkreślił, ze również pełnomocnik Gminy w trakcie rozprawy nie wniósł merytorycznych uwag i zastrzeżeń do przedmiotowej wyceny, zaś kwestionowanie wysokości odszkodowania wynika wyłącznie z ograniczonych możliwości finansowych gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] 2010 r. wniosła Gmina P. reprezentowana przez Burmistrza. Zarzucono organowi I instancji przyjęcie wartości nieruchomości zbliżonej do cen wolnorynkowych działek budowlanych, a nie działek drogowych. Burmistrz wskazał, że ceny działek przeznaczonych pod drogi wahają się w granicach 150-200 zł/m2. Zdaniem odwołującej się Gminy wprawdzie sporządzony w sprawie operat jest poprawny to rzeczoznawca błędnie przyjął transakcje drogowe w powiecie poznańskim i w P.. Spowodowało to bowiem zawyżenie odszkodowania. Ponadto poziom cen wskazany w decyzji według analizy aktów notarialnych jest trudny do osiągnięcia w obrocie działkami budowlanymi w P.. Jedynie sporadycznie ceny tych działek przekraczają kwotę 300 zł/m2. Gmina podkreśliła, że lipcu 2010 r. Starostwo Powiatowe w P. nabyło podobne działki w cenie 260 zł/m2. Dodatkowo odwołująca się zwróciła uwagę, iż ceny transakcyjne przyjęte w operacie rzeczoznawcy A. J. znacznie odbiegają od cen transakcyjnych przyjętych w operacie M. L. (194, 67 zł/m2) Różnica ta wynosi 60% ceny, co budzi wątpliwości zważywszy na upływ jedynie roku w datach opracowania obu operatów.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Badając operat szacunkowy z 28 maja 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Biegły badając cechy wycenianej nieruchomości posłużył się takimi atrybutami jak: lokalizacja, uzbrojenie, powierzchnia, kształt i możliwości zagospodarowania oraz sąsiedztwo. W kontekście tych cech wyceniana działka kwalifikuje się do nieruchomości o dobrej lokalizacji, uzbrojeniu i powierzchni, ma korzystny kształt i bardzo dobre sąsiedztwo. Rzeczoznawca do porównania przyjął grupę 3 transakcji gruntami pod drogi z powiatu poznańskiego z okresu 2007-2009. Wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Wykazał istnienie rynku transakcjami drogowymi, co stanowiło przesłankę do zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności, ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Co za tym idzie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego kwestionowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca dokonał właściwej i należytej analizy rynku, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, badając na podobnym obszarze ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie wartość za wywłaszczoną nieruchomość jest nieadekwatna do jej rzeczywistej wartości nie świadczy o wadliwości operatu. Zaznaczył, że nie można uwzględnić argumentu Gminy wyrażonego na rozprawie administracyjnej, że ze względu na ograniczone środki finansowe Gminy, może ona jedynie zaakceptować kwotę na poziomie 200 zł za m2 przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda nie podzielił też opinii, że różnice pomiędzy operatami szacunkowymi sporządzonymi w niniejszej sprawie przez rzeczoznawców A. J. i M. L. nasuwają wątpliwości co do prawidłowości opinii sporządzonej przez A. J. w dniu 28 maja 2010 r., ponieważ Wojewoda decyzjami z dnia [...] 2009 r. oraz z dnia [...]2010 r. uznał operat biegłego M. L. za wadliwy i sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Nie może więc stanowić on wiarygodnego i adekwatnego odniesienia do materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego A. J.. Ponadto operat M. S. nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, ponieważ operat może być wykorzystywany do celu w jakim był sporządzony przez okres jedynie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zaś w przypadku powołanego operatu termin ten upłynął.

Miasto P. wniosło skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 26 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że na lokalnym rynku (w Puszczykowie) nie są dokonywane, względnie nie są znane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i w związku z tym uznanie, że rynek ten nie mógł stanowić przedmiotu analizy,

- art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne położone w P. i P. mają charakter podobny, podczas gdy chociażby na różny charakter obu miast i istnienie miast i gmin bardziej podobnych do P. niż P., nie można tym nieruchomościom przypisać takiego atrybutu.

Skarżące Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów skarżące Miasto wskazało, że z przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca może odwoływać się do rynku ponadlokalnego wyłącznie w przypadku, gdy określonego rodzaju transakcje na danym rynku lokalnym nie występują. Tymczasem w niniejszej sprawie biegły w nieuzasadniony sposób stwierdził, że obrót takimi nieruchomościami w P. jest sporadyczny i ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych obrotu prawem własności gruntu dla przedmiotowej funkcji dokonał analizy rynku Miasta P. w okresie ostatnich 3 lat, na podstawie informacji z aktów notarialnych. Zdaniem skarżącego twierdzenie rzeczoznawcy o braku podobnych transakcji na rynku P. jest pozbawiony podstaw, gdyż regularnie na przestrzeni ostatnich lat dochodziło do sprzedaży nieruchomości drogowych, których cena za 1m2 kształtowała się na poziomie ok. 200 zł. Biegły A. J. nie zwrócił się do Miasta P. z pytaniem, czy w ostatnim czasie dokonywane były tego rodzaju transakcje. Raz jeszcze Miasto podkreśliło, że w P. cena 1 m2 nawet działki budowlanej rzadko przekracza 300 zł, co tym bardziej świadczy o nieadekwatności przedmiotowej wyceny.

Powołując się na zarzut braku podobieństwa do rynku nieruchomości w P. i Mieście P. skarżący wskazał, że miasta te mają zupełnie inny charakter pod względem ich wielkości, ponadto w P. znajduje się dużo terenów rekreacyjnych, o bardzo atrakcyjnym położeniu w pobliżu Wielkopolskiego Parku Narodowego, cechującego się zabudową jednorodzinną oraz ciekawą, często zabytkową architekturą. Dla skarżącej wybór przez rzeczoznawcę nieruchomości zlokalizowanych w P. jako podobnych do wycenianej jest tym bardziej niezrozumiały, że z P. sąsiadują gminy R., czy Kórnik o podobnych walorach turystycznych i rekreacyjnych, również położone nieopodal Wielkopolskiego Parku Narodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cech i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku i dopiero wtedy można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Tymczasem w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym biegły A. J. nie odniósł się do rynku regionalnego (z terenu całego województwa), czy krajowego, lecz właśnie do rynku lokalnego – z terenu powiatu poznańskiego: S., S.i Z.. Rynek nieruchomości w tych miejscowościach należy uznać za adekwatny do rynku nieruchomości w P.. Ponadto organ podniósł, iż w operacie nie przyjęto do porównania nieruchomości z P., lecz z powiatu p.. Wprawdzie autor operatu błędnie podał, że przyjął nieruchomości "z P.", a nie z terenu powiatu poznańskiego, ale jest to jedynie oczywista omyłka, nie mająca wpływu na oszacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego Miasta P. przedłożył cztery akty notarialne umów sprzedaży nieruchomości położonych w P. z okresu 2008-2010. Jednocześnie wskazał, że średnia cena za 1 m2 nieruchomości drogowej w P. wynosiła w tym okresie 166,75 zł. Kwota ta pozostaje w wyraźnej dysproporcji w stosunku do przyjętej przez rzeczoznawcę w wysokości 311,56 zł.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r. uczestnik postępowania A. T. stwierdził, że dotychczasowe postępowanie Miasta P. ma jedynie na celu kolejne odroczenie terminu wypłaty należnego odszkodowania za przejętą w 2008 r. nieruchomość. Następnie w piśmie z 22 lutego 2011 r. A. i J. T. wskazali, że przedłożone przez pełnomocnika skarżącego akty notarialne dotyczą szczególnych warunków zawarcia umów, bowiem dotyczą założenia chodnika wzdłuż tych nieruchomości. Ich zdaniem właściciele działek przystając na ich sprzedaż, z uwagi na uzyskanie chodnika wzdłuż swoich posesji, byli osobiście zainteresowani zawarciem transakcji, nawet po znacznie zaniżonych cenach. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których nastąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Podali, że w przypadku ich działki nastąpiła zaś w wyniku podziału zmiana charakteru działki – z frontowej na narożną, przez co wystąpi wzmożony ruch i hałas, wzrost kosztów ogrodzenia, konserwacji, utrzymania czystości, odśnieżania, pogorszenie bezpieczeństwa z tytułu większej dostępności itp. Jednocześnie podali, że ceny rynkowe na terenie P. w 2008 r. kształtowały się średnio na poziomie 360 zł/m2. Mając to na uwadze wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu przedmiot sprawy sprowadza się do tego, czy Wojewoda Wielkopolski przy ocenie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. operatu szacunkowego nie naruszył przepisów prawa, a w konsekwencji, czy prawidłowo ustalił w oparciu o operat wysokość odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej: ustawa, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który zezwolił na realizacje inwestycji drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w poprzednim przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy). W art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Powołany przepis określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., I OSK 29/08, Lex nr 484873). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Zważywszy zwłaszcza na treść powołanego art. 130 ust. 2 ugn oraz podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do wad sporządzenia w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję rozważyć należy na ile ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego są wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie odszkodowania. W szczególności odpowiedzi należy udzielić na pytanie, czy organ wydając decyzję powinien od strony merytorycznej ocenić operat, a zwłaszcza, czy powinien zbadać, czy został on sporządzony według zasad ustalonych w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. W tym celu należy przywołać zarówno poglądy doktryny, jak również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001r., I SA 833/00, Lex Nr 81735). Operat szacunkowy jako dowód w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Operat ten stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma zatem wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), podlega ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, wyrok NSA z 3 września 2009 r., I OSK 1126/08, wyrok WSA w Olsztynie z 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 117/09). Oceny o operacie szacunkowym może również formułować każda ze stron postępowania, w postaci zgłaszania do niego uwag i zastrzeżeń, z żądaniem ich wyjaśnienia i uwzględnienia. W takim przypadku na organie orzekającym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w decyzji o ustaleniu odszkodowania (M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 861).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów – w tym wypadku – art. 18 ust. 1 ustawy szczególnej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez nie dostateczne wyjaśnienie, czy istniały transakcje podobnymi nieruchomościami na lokalnym rynku nieruchomościami drogowymi. Przy czym za lokalny rynek nieruchomości zgodnie z §26 rozporządzenia wykonawczego uznać należy obszar powiatu, co wynika z art. 6,7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie ze sformułowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powinien przy tym jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy wykazał istnienie rynku transakcjami drogowymi. Oparł się w tym względzie na zawartej w operacie tezie, że "obrót tym prawem na rynku lokalnym jest sporadyczny. Zatem ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych obrotu prawem własności gruntu dla przedmiotowej funkcji zanalizowano rynek w obejmujący powiat poznański w okresie trzech lat" (k. 273 akt adm, s. 15 operatu). Tymczasem analiza ta wykazała, co podkreślono w operacie istnienie jedynie trzech najbardziej zbliżonych w swej charakterystyce nieruchomości do wycenianej, które położone są wprawdzie w obrębie tego samego powiatu (p.), ale w innych gminach. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce także w miejscowości P.. W istocie bowiem sięgając w poszukiwaniu nieruchomości podobnych do obszaru sąsiednich gmin należy uprzednio wykluczyć istnienie takich transakcji w obrębie tej samej miejscowości, czy gminy. Organ mimo wskazywanego przez rzeczoznawcę braku dostatecznej ilości transakcji nie wyjaśnił, czy przedmiotem poszukiwań objęta była także najbliższa względem nieruchomości wycenianej okolica.

Tymczasem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżące Miasto, celem wykazania, że w miejscowości P. dochodzi do wielu transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, przedstawiło przykłady czterech aktów notarialnych z okresu od maja 2008 r. do lutego 2010 r. sprzedaży nieruchomości drogowych w gminie P.. Wskazało przy tym, że średnia cena 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod drogę w gminie P. wynikająca z tychże umów wynosi 166,75 zł.

Zważywszy na czas dokonania, powołanych przez skarżące Miasto transakcji (okres V 2008 – II 2010), stwierdzić należy, iż zawarte zostały one przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze, że dotyczą one istotnej dla sprawy okoliczności – ustalenia cen transakcyjnych podobnych nieruchomości, wyjaśnienia wymaga, czy były one znane rzeczoznawcy, którego operat był podstawą zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nakazuje Sądowi uchylenie decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazane przez skarżące Miasto transakcje wyczerpują zawarte w zacytowanej normie przesłanki.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że rolą Sądu nie jest ocena co do meritum przedstawionych przez skarżące Miasto nowych dowodów (aktów notarialnych).

Rzeczywisty wpływ ujawnionych transakcji na przyjętą wielkość odszkodowania podlegać będzie badaniu przez organ.

W istocie zatem organ zobowiązany będzie zwrócić się do rzeczoznawcy A. J., by ten ustosunkował się do wskazanych transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku P., w szczególności by podał, czy fakt ich zawarcia był mu znany, jaki jest ich wpływ na przyjętą wielkość odszkodowania, czy nie mają one charakteru transakcji zawartych w warunkach szczególnych w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia, a także by szczegółowo wyjaśnił w oparciu o jakie dane stwierdził on w sporządzonym w dniu 28 maja 2010 r. operacie, że tego rodzaju transakcje są sporadyczne na rynku lokalnym, czy badaniem objął miasto P..

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Oznacza to, iż Wojewoda rozpoznając sprawę wystąpi o uzupełniającą opinię biegłego w zakresie opisanym powyżej. Ustalenia bowiem wymaga, czy w istocie w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania podejścia porównawczego ze względu na istnienie rynku nieruchomości podobnych do wycenianej. Przy czym stanowczego wyjaśnienia wymagać będzie istnienie rynku lokalnego takich nieruchomości, z uwzględnieniem Miasta P., obszaru powiatu p..

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, po.z 1348 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sumując koszty uiszczonego wpisu od skargi - 200 zł oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

/-/ E.Podrazik /-/ J.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska