Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1790/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Gminy Miasta Gdańska i P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/16 o odrzuceniu skarg Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, P. M. (Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 i utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku postanawia 1. oddalić skargi kasacyjne 2. oddalić wnioski Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, P. M. (Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 i utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (Dz. Urz. Min. Kult. i Dziedz. Narod. poz. 54)

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia, które następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OZ 1432/16 uchylił wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu. Tymczasem badanie przesłanek dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu lub czynności musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Udzielenie, bowiem ochrony tymczasowej uzależnione jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia, uznając w sprawie własną kognicję. Zdaniem Sądu ww. zarządzenie, zmienione zarządzeniem z dnia 23 września 2016 r. poprzez ustalenie terminu połączenia na dzień 1 lutego 2017 r. stanowi akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Po rozpoznaniu zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 299/17 uchylił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że państwowe instytucje kultury nie są jednostkami organizacyjnie podporządkowanymi Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma uzasadnionych podstaw. Jak wskazał w swym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny "zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 P.p.s.a., mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych." Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Prawo to nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a na taki charakter wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej posługuje się pojęciem podległości. Analizując przepisy tej ustawy oraz wskazując na brzmienie art. 6a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r., poz. 987 ze zm.), Sąd drugiej instancji podkreślił samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, które nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a wyrażające się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując przy tym postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej. Akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi mieć natomiast charakter zewnętrzny – winien być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, a taka sytuacja w przypadku aktu odnoszącego się do przekształcenia organizacyjnego instytucji kultury (który nie reguluje uprawnień lub obowiązków podmiotów spoza wewnętrznej struktury administracji publicznej) nie występuje. Powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a państwową instytucją kultury wskazuje, że akt organizatora w przedmiocie przekształcenia instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akt o połączeniu instytucji kultury ma charakter aktu organizacyjnego, którego jedynym skutkiem jest przekształcenie jednostek organizacyjnych podległych organizatorowi. Z tych też względów Sąd II instancji uznał, że brak jest podstaw do ustosunkowania się do ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia, jak i kwestii legitymacji skargowej Dyrektora Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę po wydaniu powyższego postanowienia odrzucił przedmiotowe skargi uznając, że w świetle art. 3 § 2 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz w konsekwencji wskazań zawartych w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., droga sądowa w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Przyjmując argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Przy czym art. 93 Konstytucja RP nie posługuje się pojęciem zależności organizacyjnej, który to termin charakterystyczny jest dla stosunków hierarchicznego podporządkowania w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, używa jednak określenia "organizacyjnej podległości". W orzecznictwie TK zwraca się uwagę na konieczność szerokiego interpretowania tego pojęcia, zaś podległość organizacyjną definiuje się jako więź ustrojowo – prawną, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działalność podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i zakresie za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków (wyr. TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141). Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Nie obejmuje on bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter wykazują spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, podstawą prawną działania administracji w sferze wewnętrznej mogą być zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego, podczas gdy wyłączną podstawę prawną działania administracji w sferze zewnętrznej stanowić mogą przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Akty wydawane w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania, co oznacza, że mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, a zatem wszystkich organów państwowych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą natomiast obowiązki prawne i przyznają uprawnienia jedynie w stosunku do podmiotów, które są podporządkowane organowi wydającemu dany akt organizacyjnie lub służbowo.

Sąd pierwszej instancji w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury, posługuje się pojęciem podległości, stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Minister, jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określany w ustawie mianem organizatora, wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także decyduje, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną (art. 11 ust. 1). Ponadto organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12), nadaje statut instytucji kultury (art. 13 ust. 1), powołuje i odwołuje dyrektora (art. 15), może połączyć (art. 18), podzielić (art. 20), współprowadzić instytucje kultury (art. 21), powierzyć prowadzenie instytucji kultury innemu podmiotowi (art. 21 a), jak również zlikwidować instytucję kultury (art. 22). Jednocześnie stosownie do art. 6a ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r., poz. 987 ze zm.), minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego koordynuje i realizuje politykę państwa w zakresie działalności muzeów, w szczególności poprzez tworzenie muzeów, sprawowanie nadzoru nad muzeami i dokonywanie kontroli ich działalności. Sąd pierwszej instancji zgodził się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., że samodzielność instytucji kultury (wyrażająca się w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Powiązanie organizacyjne istniejące między organizatorem a państwową instytucją kultury oznacza, że akt organizatora w przedmiocie przekształcenia instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.

O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia złożyli: Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Gmina Miasta Gdańska i P. M., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie. Nadto Gmina Miasta Gdańska i P. M. wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 5 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 w związku z art. 166, art. 190 P.p.s.a., a w konsekwencji również naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich, przy przyjęciu koncepcji, że akt przekształcenia, czy też likwidacji instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego władza publiczna będzie mogła w tym trybie zamknąć każdy teatr wystawiający jej zdaniem niepoprawną politycznie sztukę, czy też zamknąć dla publiczności każdą wystawę muzealną nieodpowiadąjącą aktualnej polityce historycznej, a jej rozstrzygnięcia w tym zakresie nie będą podlegały żadnej zewnętrznej kontroli.

W skardze kasacyjnej Gminy Miasta Gdańska i P. M. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, polegające na błędnym odrzuceniu skarg przez Sąd pierwszej instancji na skutek błędnego uznania przez ten Sąd, że zakwestionowane zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 oraz utworzenia państwowej instytucji kultury - Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku stanowi akt o charakterze wewnętrznym i że wobec tego dokonanie jego oceny nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości akt ten spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądowo - administracyjnej.

W uzasadnieniu tej kasacji podkreślono z kolei, że akt połączenia stanowi najdalej idącą ingerencję w sferę samodzielności utworzonych podmiotów prawa, finalnie prowadzi bowiem do ich likwidacji i przekształcenia w nową osobę prawną z nowym, innym już przedmiotem działalności. Co za tym idzie, niewątpliwie w sposób bezpośredni dotyczy on praw i obowiązków muzeum będącego przedmiotem połączenia, co z kolei powoduje, że jego legalność podlega kontroli sądowej wykonywanej w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odpowiedziach na złożone skargi kasacyjne Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żadna z wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku stron o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z kolei z § 3 art. 182 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wskazując na powyższe regulacje, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się takich okoliczności, które by przemawiały za koniecznością przeprowadzenia rozprawy, tym bardziej że jedyne ujawnione na tle niniejszej sprawy zagadnienie dotyczyło dopuszczalności wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, które to zagadnienie stanowiło już wcześniejszy przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Oceniając wniesione w sprawie kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, odwołać należało się przede wszystkim do przepisu art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z nim: "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (§ 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów" (§ 2). Powyżej cytowany przepis zawiera konstytucyjną charakterystykę aktów normatywnych nazwanych w doktrynie i orzecznictwie aktami wewnętrznie obowiązującymi lub kierownictwa wewnętrznego. Stanowią one odrębny typ źródeł prawa niż akty powszechnie obowiązujące, wymienione w art. 87 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika generalna zasada, że organizacyjna podległość organowi wydającemu akt jest założeniem Konstytucji rozstrzygającym o tym, komu obowiązujące prawo może przyznać kompetencję prawną do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących. Uchwały i zarządzenia mają charakter wewnętrzny, bo obowiązują jednostki (podmioty) usytuowane w systemie organizacyjnej podległości w stosunku do organu wydającego te akty. Ich moc obowiązująca rozciąga się na podmioty usytuowane w danym systemie organizacyjnej podległości, która może być rozciągnięta na całość struktur organizacyjnych oraz na pracowników (funkcjonariuszy) podległych (por. K. Działocha. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wydanie II. Wydawnictwo sejmowe. Warszawa 2001 – komentarz do art. 93, str. 1, 15). Wyjaśnić trzeba, że pojęcie "podległości organizacyjnej" należy rozumieć jako rodzaj prawnie zdefiniowanej więzi (relacji) pomiędzy dwoma podmiotami, z których co najmniej jeden jest organem władzy publicznej. Punktem wyjścia, w ocenie, czy dany organ może wydać akt prawa wewnętrznego wobec określonej jednostki, powinno być odtworzenie – na podstawie przepisów prawa – treści relacji wiążącej ów organ z jednostką mającą być adresatem aktu. Wśród tych relacji wskazuje się szeroko zarówno tzw. hierarchiczne podporządkowanie, więź ustrojowo – prawną, podległość funkcjonalną oraz inne przypadki, w tym te związane z tzw. władztwem zakładowym. Konstytucja nie zastrzega przy tym, aby funkcją aktu prawa wewnętrznego było wykonanie ustaw, jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87 – 243, pod red. M. Safjana i L. Boska. Warszawa 2016 r., str. 197 – 201). Jak podkreśla się również w doktrynie, "wobec wyraźnie restryktywnego unormowania w Konstytucji systemu źródeł prawa można przyjąć, że akt wewnętrzny to akt kształtujący strukturę organizacyjną jakiejś instytucji, sposób realizowania wyznaczonych jej zadań, a nawet jej zadania i obowiązki pod warunkiem, że są one wyznaczone jednostce organizacyjnej (a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi) podległej organowi wydającemu akt. Normy aktu wewnętrznego nie mogą więc być adresowane do jednostki, czy jej organizacji, ani nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt (...). Realizowanie normy wewnętrznej nie może mieć «refleksu» w stosunku do obywatela i jego organizacji, bo nie może upoważniać ani zobowiązywać jednostki podporządkowanej organowi wydającemu dany akt (jako adresata normy wewnętrznej) do bezpośredniego oddziaływania na zachowania obywateli" (S. Wronkowska. System źródeł prawa w nowej Konstytucji. Biuletyn RPO Materiały. Warszawa 2000, z. 38, s. 89 cytowana za: Skarb Państwa a działalność gospodarcza. A. Kidyba (red.). Lex/el.).

Analizując w związku z powyższymi uwagami relację łączącą ministra jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określanego w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) jako organizatora oraz instytucję kultury przez pryzmat tej ustawy oraz wydanego na jej podstawie skarżonego zarządzenia, stwierdzić trzeba, że relacja ta spełnia cechy podległości, o której mowa w art. 93 Konstytucji RP. Zarządzenie to dotyczy utworzenia państwowej instytucji kultury poprzez połączenie już istniejących państwowych instytucji kultury, powołanych przez tego samego organizatora, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż kwestie przejęcia przez nowo powstałą instytucję kultury (muzeum) zobowiązań i wierzytelności połączonych instytucji, podobnie jak praw pracowniczych (art. 231 K.p.) stanowi następstwo tego połączenia (art. 19, art. 21 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturowej). Wskazanie zatem na nie w treści skarżonego zarządzenia (§ 5 i § 6) nie wychodzi poza ramy organizacyjne nowo powstałej instytucji, ale stanowi powtórzenie powszechnie obowiązujących regulacji ustawowych. Powyższe kwestie nie dotyczą przy tym jednostek innych niż podległych organizacyjnie Ministrowi, tj. łączonych jednostek kultury. Podległość ta wynika wprost z uprawnienia do tworzenia oraz łączenia instytucji kultury przez (tego samego) organizatora (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) oraz jego obowiązków w zakresie organizowania działalności kulturalnej (art. 8 ustawy). Istotnym jest też to, iż określając relację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury ustawa z dnia 25 października 1991 r. posługuje się pojęciem podległości stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury. Treść art. 93 Konstytucji RP należy powiązać z dyspozycją zawartą w art. 5 P.p.s.a. W pkt 1 art. 5 P.p.s.a. wyraźnie wyłączono kognicję sądów administracyjnych w sprawach "wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej".

Z taką sytuacją, jak powyżej wskazano, mamy do czynienia na kanwie niniejszej sprawy. Akt, o którym mowa w art. 19 ust. 2 – 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.), w tym przypadku zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej wobec organizacyjnego podporządkowania nowo powstałej instytucji organizatorowi, a więc powiązania funkcjonalnego tych dwóch podmiotów. Jak trafnie dostrzegł to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, więź prawna między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraża się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostki kultury. Zatem ww. akt organizatora w przedmiocie przekształcenia instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli sądu administracyjnego. To bowiem, w jaki sposób organizator reguluje powstanie instytucji kultury jest jego wewnętrznym aktem, do którego wykonywania utworzona jednostka jest zobowiązana na zasadzie podległości organizacyjnej.

Niezależnie od powyższego przypomnienia również wymaga, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 P.p.s.a. przejawia się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że wynikający z niej stan związania ograniczony jest, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, to nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63; Komentarz do art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX. Wydanie V).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia niedopuszczalności wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została przesądzona w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. I choć postanowieniem tym odmówiono udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania skarżonego zarządzenia, to jednak zasadniczego znaczenia nabierają przesłanki nieuwzględnienia tego wniosku. Wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego zarządzenia nie został bowiem uwzględniony nie z uwagi na niewykazanie, że nie zachodzi w sprawie którakolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., ale właśnie z uwagi na wyłączenie w tego typu sprawie jak niniejsza kognicji sądów administracyjnych. Jak wskazywał w ww. postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny sprawa ta należy do kategorii spraw wymienionych w art. 5 pkt 1 P.p.s.a., w których sądy administracyjne nie są właściwe. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji, przyjmując za własną argumentacją przedstawioną w tym postanowieniu podzielił jego konkluzję o niedopuszczalności skarg na zarządzenie w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury i odrzucił wniesione w sprawie skargi jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stanowiskiem przedstawionym w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje również związany Sąd rozpoznający niniejsze skargi kasacyjne.

Analizując argumentację złożonych w sprawie kasacji, stwierdzić trzeba, że nie wskazano w nich żadnych takich okoliczności, które mogłyby świadczyć za uznaniem skarżonego zarządzenia za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy ponownie podkreślić, iż akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny, a więc musi być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Takim aktem nie jest przedmiotowe zarządzenie. W nawiązaniu szczególnie do skarg kasacyjnych Gminy Miasta Gdańska i P. M., gdzie odwołano się do kwestii odrębnej osobowości prawnej muzeum oraz celów dla którego tworzone jest muzeum, stwierdzić trzeba, że okoliczności te w żaden sposób nie podważają wewnętrznego stosunku pomiędzy muzeum a tworzącym go ministrem właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Uprawnienia organizatora, który tworzy przedmiotową instytucję kultury, świadczą o zależności organizacyjnej tych podmiotów, a więc konieczności zakwalifikowania niniejszej sprawy do tych wymienionych w art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Wyraźnie trzeba podkreślić, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze treść analizowanego zarządzenia, zastosowanie w odniesieniu do tegoż zarządzenia dyspozycji art. 5 ust. 1 P.p.s.a. wynika z nadrzędności i podległości organizacyjnej między Ministrem Kultury a muzeum objętym przedmiotowym zarządzeniem.

Nawiązując do wywodów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdzić trzeba, iż całkowicie nieuprawnione jest stawianie znaku równości pomiędzy niniejszą sprawą, a mogącymi zaistnieć sporami w przypadku innych rozstrzygnięć podejmowanych przez Ministra. Wyraźnie należy podkreślić, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia związana z kognicją Sądu Administracyjnego w odniesieniu do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2016 r. wydanego na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, z późn. zm.) o połączeniu z dniem 1 grudnia 2016 r. państwowych instytucji kultury: Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku i Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 oraz o powstaniu w wyniku połączenia, państwowej instytucji kultury, która otrzymała nazwę: Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Przypomnieć też należy, iż Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku utworzono na mocy zarządzenia Nr 29 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2008 r. (Dz. Urz. MKiDN z 2013r.poz. 57), zaś Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 na podstawie zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. MKiDN poz. 60).

Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty wniesionych w sprawie kasacji, a dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a także art. 5 pkt 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 w związku z art. 166, art. 190 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się naruszenia w sprawie ww. przepisów.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnośnie wniosków o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23). Z powyższych przyczyn wnioski te oddalono.