Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1459/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5;  art. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również: "KKU", "Komisja" lub "organ"), odmówiła uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda", "organ wojewódzki") z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] (dalej również: "skarżący", "Miasto"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Miasto [...] zwróciło się do Wojewody [...] o wydanie decyzji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa komunalizacyjna", "ustawa") o nabyciu przez Miasto z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności spornej nieruchomości. Do powyższego wniosku Miasto załączyło dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego), obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w L. przy Al. [...], działka ewid. nr [...], w obrębie [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Miasto spornej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Kombinatu "[...]" w L. Z wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne opracowania wynika, że [...] maja 1990 r. nieruchomość, pozostawała w zarządzie Kombinatu "[...]" w L. na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...], nr [...], z [...] maja 1986 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosło Miasto [...] podnosząc, że powołane przez organ dokumenty byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie dotyczą spornej działki. Potwierdził to uprawniony geodeta w opracowaniu z [...] maja 1990 r. W ocenie odwołującego, dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ponieważ dokumentem takim może być jedynie decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu KKU wskazała, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki wynika, że [...] maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Kombinatu "[...]" (po zmianie "nazwy Kombinat "[...]"). KKU podkreśliła jednocześnie, że podstawowym dowodem przemawiającym za odmową komunalizacji jest stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionym pismami z [...] października i [...] grudnia 2017 r.) Miasto zwróciło się do Komisji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2015 r. wskazując na nowe okoliczności, które to nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Skarżący podkreślił, że z dokumentacji przygotowanej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno - Kartograficznych "[...]" w L. [...] kwietnia 2016 r. i dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów dotyczących istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla Kombinatu "[...]". Skarżący wskazał następnie, że fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla ww. Kombinatu dla części terenu objętego powyższym zaświadczeniem potwierdził Wojewoda w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych podjętych w okresie od [...] lutego 2009 r. do [...] lipca 2010 r.

Skarżący powołał również jako podstawę wznowienia postępowania prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 682/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie wydania zaświadczenia o treści: "Kombinat "[...]" w L. w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych wyżej cytowanym zaświadczeniem, lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego".

Skarżąca wyjaśniła również, że w toku postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia ustalono, że dokumentacja dotycząca ww. Kombinatu została przekazana do Archiwum Zakładowego oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Dokumentację tę poddało analizie Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "[...]" w L. Na jej podstawie wykonano Opracowanie Geodezyjno-Prawne z [...] kwietnia 2016 r., z którego w ocenie Miasta jednoznacznie wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, bądź w zarząd. Fakt ten jest istotny z punktu widzenia udowodnienia istnienia prawa zarządu dla Kombinatu "[...]" na dzień komunalizacji.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], KKU odmówiła wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2015 r.

Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 762/18.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek Miasta postępowania w sprawie, Komisja odmówiła uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2015 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał na podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tzn. na 27 maja 1990 r. KKU wskazała, że sporna nieruchomość w ww. dacie stanowiła własność Skarbu Państwa, a zatem nie mogła podlegać komunalizacji określonej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

KKU zauważyła, że z opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że sporna działka stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...]. Podkreśliła też, że z odpisu ówczesnej księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki wynika, że w dacie 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Kombinatu "[...]" (następnie Kombinatu "[...]") w L. Wpisu Skarbu Państwa i zarządu Kombinatu "[...]" w L. dokonano na podstawie: "wniosków z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych rep. hip. [...], rep. hip. [...], rep. hip. [...], rep. hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1950 r.

Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że Kombinat "[...]" został wyodrębniony z [...] Manufaktury Spółka Akcyjna – L. na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. Wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] Manufaktury S.A. – L., a następnie podlegających zarządowi Kombinatu "[...]" KKU uznała, że sporna działka nie należała w dacie [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przywołując domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych KKU oceniła, że skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej dla spornej działki wynika, że w dacie [...] maja 1990 r. znajdowała się ona w zarządzie Kombinatu "[...]" w L., to tym samym, zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14 poz. 74) – zwana dalej "u.g.g.w.n", w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do treści wniosku o wznowienie KKU podkreśliła, że dokonała analizy obowiązującego na dzień komunalizacji stanu prawnego, jak również dowodu z dokumentów jakim był m.in. wpis w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Kombinatu "[...]" (na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. nr [...]). Powołała się też na wyrażoną w wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r,. sygn. akt I OSK 501/16, ocenę prawną w zakresie mocy dowodowej związanej z wpisem w księdze wieczystej.

W kwestii uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 września 2017 r. Komisja nie podzieliła argumentacji Miasta i wskazała, że sąd administracyjny w uzasadnieniu przede wszystkim przeprowadził wywód z przesłanek do wydania zaświadczenia i okoliczności jakie mogą być w tym dokumencie wykazane. Zdaniem KKU, sąd administracyjny wskazał, że wydanie zaświadczenia o określonej we wniosku Prezydenta Miasta [...] treści nie mogło być uwzględnione, gdyż skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia z pominięciem trybu przewidzianego prawem w zakresie stanu prawnego spornych gruntów i w konsekwencji przyznaniem praw do tych gruntów Miastu [...]. Komisja podkreśliła, że przesłanką wznowienia postępowania w tej sprawie było wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, gdyż Gmina okoliczności takich nie przedstawiła.

Komisja stwierdziła również, że wskazane we wniosku Gminy oceny miałby podważać wpis sądu wieczystoksięgowego i podstawy jego dokonania, do czego organ nie jest uprawniony.

W ocenie organu przyjąć należało istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa nad sporną nieruchomością na datę [...] maja 1990 r., co w konsekwencji przesądzało, że nie mogła ona należeć do właściwej rady narodowej i nie podlegała komunalizacji. Uznając, że Miasto nie powołało ani też nie przedstawiło żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, jakie nie byłyby znane organowi drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, Komisja nie znalazła podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji własnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z powodu ich niezgodności z prawem tj. naruszenie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy.

Skarżący zarzucił Komisji błędne przyjęcie, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 roku., prawa zarządu dla Kombinatu "[...]". Jak bowiem wynika z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej [...], wyżej wymieniony wpis został przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w [...] dokonany na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1998 r. Natomiast zgodnie z obowiązującą w tym czasie u.g.g.w.n., wskazane zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie potwierdza prawa zarządu dla kombinatu "[...]", z czym zgadza się organ w zaskarżonej decyzji.

Miasto wskazało, że we wszystkich ówcześnie obowiązujących przepisach dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności wynikało to z art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159) i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 maja 1990 roku.

Zatem w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

Natomiast z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 1990 r. władający nieruchomością Kombinat "[...]" legitymował się tylko decyzją nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r., nr [...], w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd. Decyzja ta była podstawą dla Wojewody [...] do uwłaszczenia ww. jednostki organizacyjnej. Jednakże, jak wskazuje liczne orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji publicznej, taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę.

Z powyższych względów, zdaniem skarżącego, sporna nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz Miasta [...].

Skarżący wskazał, że ze zgromadzonej przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "[...]" w L. dokumentacji wynika, że:

- prawo zarządu dla Kombinatu "[...]" zostało wykreślone z księgi wieczystej [...],

- dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów, dotyczących istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla Kombinatu "[...]",

- fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla Kombinatu "[...]" dla części terenu objętego ww. zaświadczeniem potwierdził również Wojewoda [...] w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych, podjętych w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r.

W ocenie Miasta powyższe fakty nie były znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu podjęcia swoich orzeczeń i z tych powodów istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dotycząca odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, własnej decyzji własnej decyzji z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b k.p.a. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ma ono jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku Miasta [...] o wznowienie postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2021 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia komunalizacji na rzecz Miasta [...] z mocy samego prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej obecnie w Kw nr [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie można zatem dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję.

W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego, ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. Miasto [...] przedstawiło nowy dowód w postaci opracowania geodezyjno - prawnego z [...] kwietnia 2016 r. na temat analizy geodezyjnoprawnej nieruchomości objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] z [...] maja 1986 r. nr [...].

Zdaniem skarżącego z powyższego opracowania wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nieznane Komisji w dniu wydania decyzji z [...] lipca 2015 r., a istniejące w dniu wydania tej decyzji. Okolicznościami tymi, zdaniem skarżącego, miały być: 1) wykreślenie z Kw nr [...] prawa zarządu dla Kombinatu "[...]", które jako prawo nieistniejące nie wywołuje skutków prawnych, 2) brak odnalezienia w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzji o oddaniu w użytkowanie lub w zarząd terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986r. wskazujący na jego wadliwość poprzez poświadczenie nieprawdziwych faktów - istnienia prawa zarządu dla Kombinatu "[...]" na dzień [...] maja 1990 r., 3) brak dokumentów o prawie zarządu dla Kombinatu "[...]", do części terenu objętego wskazanym wyżej zaświadczeniem, potwierdzony siedmioma odrębnymi decyzjami Wojewody [...] wydanymi w okresie od [...] lutego 2002 r. do [...] lipca 2010 r. załączonymi do opracowania geodezyjno-prawnego, 4) niezgodność stanu prawnego ujawnionego w Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wynikająca z zaświadczenia z [...] maja 1986 r. wydanego w sprawie spornej między stronami i organem, w sytuacji gdy KMW "[...]" nie legitymował się prawem użytkowania (zarządu) do spornego gruntu, lecz do części terenu nieobjętego wnioskiem komunalizacyjnym Miasta [...], co potwierdza mapa załączona do opracowania geodezyjno-prawnego.

Zdaniem Miasta [...] okoliczności te świadczą o tym, że Kombinat "[...]" nie legitymował się [...] maja 1990 r. tytułem prawnym do spornego gruntu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy wskazywane przez Miasto [...] okoliczności stanowią nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Sądu, rację ma Komisja, że wskazane wyżej okoliczności nie mogły stanowić istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, nieznanych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w momencie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r.

Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi.

Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno - prawnego nie są okolicznościami zaistniałymi w sensie fizycznym w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2015 r., lecz są wynikiem dokonanych przez geodetę w 2016 r. nowych analiz i ustaleń w oparciu o dane wynikające z zasobów: archiwalnych, sądu wieczystoksięgowego, przedsiębiorstwa "[...]",L. Ośrodka Dokumentacji oraz w oparciu o dokumentację wytworzoną także po wydaniu kwestionowanej decyzji (mapa z [...] kwietnia 2016 r., wypisy z rejestru gruntów i badania ksiąg wieczystych z marca 2016 r., informacja przedsiębiorstwa "[...]" z [...] kwietnia 2016 r.), a następnie wynikiem dokonanych, w toku określonego procesu myślowego, ocen i wniosków zgromadzonych materiałów.

Podnieść trzeba, że czym innym jest ocena i wyciągnięcie wniosków z okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy.

Miasto [...] w toku postępowania wznowieniowego zarzuca Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że błędna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie (m. in. opracowania geodezyjnego z [...] maja 2013 r., treści Kw nr [...], zaświadczenia z [...] maja 1986 i mapy geodezyjnej nr [...]) doprowadziła KKU do błędnych wniosków, tj. uznania, że Kombinat "[...]" (wcześniej Kombinat "[...]")[...] maja 1990 r. legitymował się, na podstawie art. 87 u.g.g.w.n., prawem zarządu do spornej działki, w sytuacji gdy wcześniej nie była wydana dla Kombinatu "[...]" decyzja o przekazaniu spornego terenu w użytkowanie.

Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że przez uruchomienie postępowania wznowieniowego nie można podważyć materialnej podstawy wpisu prawa zarządu w dziale II księgi wieczystej i w ten sposób niejako "obejść" tryb uzgodnienia przed sądem powszechnym treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli zatem Miasto [...] miało zamiar wykazać brak w dacie [...] maja 1990 r. prawa zarządu dla Kombinatu "[...]" poprzez obalenie bytu prawnego zaświadczenia nr [...], które było podstawą wpisu na rzecz Kombinatu "[...]" prawa zarządu w dziale II Kw nr [...], co do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...], to winno wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego.

Stan prawny ujawniony w dacie [...] maja 1990 r. w Kw nr [...] był wiążący dla organu administracji publicznej orzekającego w postępowaniu komunalizacyjnym, niezależnie od tego, czy prowadził to postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym.

Z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego wynika, że obecna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zawierała się w granicach terenu objętego mapą geodezyjną z [...] lipca 1982 r. nr [...], która dotyczyła terenu objętego zaświadczeniem z [...] maja 1986 r. W opracowaniu geodezyjno-prawnym potwierdzono, że [...] maja 1990 r. w dziale II Kw nr [...] wpisany był na podstawie zaświadczenia nr [...] zarząd na rzecz Kombinatu "[...]" (po zmianie w 1989 r. nazwy na Kombinat "[...]") i stan taki istniał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Okoliczności wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego potwierdzają zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości, jaki wynikał z treści Kw nr [...] według stanu na [...] maja 1990 r. Okoliczności te nie dają zatem choćby prawdopodobieństwa, że ich uwzględnienie w toku postępowania wznowieniowego doprowadziłoby, wraz z innymi okolicznościami lub dowodami, do wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tymczasem ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania.

W przedmiotowej sprawie okolicznością istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogło być to, że w 2016 r. nie odnaleziono decyzji o przekazaniu spornego gruntu u użytkowanie Kombinatowi "[...]", która winna być podstawą wydania zaświadczenia nr [...]. Nieodnalezienie obecnie dokumentu urzędowego nie świadczy o tym, że kilkadziesiąt lat temu takiego dokumentu nie było. Poza tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją z [...] lipca 2015 r. nie twierdziła, że taka decyzja istniała, czy też nie była wydana. Organ odwoławczy oceniał zasadność wniosku o komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy kierując się, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanem prawnym spornego gruntu ujawnionym w dziale II Kw nr [...].

Zdaniem Sądu, wskazywana przez Miasto okoliczność wykreślenia z Kw nr [...] prawa zarządu dla Kombinatu "[...]" (wcześniej Kombinatu "[...]") miała związek z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1992 r. o uwłaszczeniu Kombinatu "[...]" i wpisem w dziale II tej księgi ([...] lipca 1992 r.) na rzecz tego podmiotu prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomości oznaczone wówczas jako działki nr [...], nr [...] (obejmująca m.in. obecną działkę nr [...] – pismo [...] z [...] lutego 2005 r.) i nr [...]. Wobec tego zdarzenie to nie miało istotnego znaczenia dla sprawy komunalizacji mienia z mocy samego prawa, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce [...] maja 1990 r.

Sąd nie podziela stanowiska Miasta [...], że sporządzone na zlecenie strony postępowania opracowanie geodezyjno-prawne ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Tego rodzaju opracowanie ma charakter prywatnej opinii geodezyjnej (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 3271/15). Nie jest to dokument urzędowy, obligatoryjnie wymagany w postępowaniu administracyjnym (np. ugoda zawarta przed geodetą, czy mapa do celów prawnych zawierająca projekt podziału nieruchomości – prace geodezyjne przyjmowane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Nie jest to zatem dokument sporządzony przez podmiot, w zakresie poruczonych mu z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego z [...] kwietnia 2016 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów dokonanych przez geodetę – autora opracowania, w dodatku oceny zbieżnej z ustaleniami w zakresie stanu prawnego nieruchomości, jakie poczyniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z [...] lipca 2015 r.

Dla niniejszej sprawy nie był też nową okolicznością faktyczną wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. fakt odmowy wydania przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia o żądanej treści. To, że w 2017 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości był sporny i wobec tego nie było podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17) było znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r., skoro Miasto [...] kwestionowało w odwołaniu ustalenie prawa zarządu dla Kombinatu "[...]" (później Kombinatu "[...]") na podstawie zaświadczenia nr [...], będącego podstawą wpisu w dziale II Kw nr [...].

Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania - jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej - nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Przyjęcie, jak chce tego skarżący, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego, korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego.

Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 k.p.a. podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.).

Zarzuty Miasta [...] ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy komunalizacyjnej i kwestionują prawidłowość oceny przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zebranego w sprawie materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący.

Wobec tego niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wznowienia, to prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekła o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w sentencji.