Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 452/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 roku sprawy ze skargi D. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...], Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji w O. rozkazem personalnym [...]zwolnił policjanta D. S. z dniem 31 stycznia 2012 r. z zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Wydziału Ruchu Drogowego i z dniem 1 lutego 2012 r. mianował na niższe stanowisko służbowe asystenta Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji w O. z jednoczesnym zachowaniem uposażenia na poprzednio zajmowanym stanowisku zaszeregowanym w szóstej grupie uposażenia zasadniczego.

D. S. odwołał się od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Wniósł o jego unieważnienie, ponieważ został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż uniemożliwiono mu czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Postanowienie dotyczące oddalenia złożonych wniosków dowodowych zostało przesłane pocztą wraz z zaskarżonym rozkazem personalnym. W ocenie policjanta miało to uniemożliwić mu ustosunkowanie się do postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł.rozkazem personalnym [...] r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Uzasadniając wydane orzeczenie wyjaśnił, że Zarządzeniem Organizacyjnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. zmieniono stany liczbowe stanowisk w poszczególnych korpusach jednostek policji garnizonu ł., w tym KPP w O.W Komendzie tej wskazano jedno stanowisko w korpusie oficerów do przekwalifikowania na stanowisko w korpusie aspirantów. W dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w O. Rozkazem personalnym nr [...]przeniósł D. S. na niższe stanowisko asystenta Wydziału Ruchu Drogowego KPP w O. Policjant odwołał się od tego rozkazu. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uwzględnił odwołanie. Komendant Powiatowy Policji w O. ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...] r. ponownie przeprowadził z policjantem rozmowę w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe. Podczas rozmowy obecni byli Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KPP w O., przewodniczący Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP w O. oraz specjalista Zespołu dz. Kadr i Szkolenia KPP w O. Policjant poinformowany o podstawie prawnej i faktycznej zaistniałej sytuacji oraz o przysługujących stronie uprawnieniach w postępowaniu administracyjnym oświadczył, ze nie wyraża zgody na przeniesienie na niższe stanowisko. Ponadto w dniu [...] r. złożył wnioski dowodowe o przesłuchanie byłego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie oraz Naczelnika wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Ł. na szereg okoliczności wymienionych enumeratywnie w treści raportu. Domagał się ponadto przeprowadzenia szeregu analiz oraz zestawień dotyczących wysokości dodatków służbowych i funkcyjnych policjantów realizujących różne zastępstwa w KPP w O., a także zestawienia obowiązków funkcjonariuszy pełniących funkcje kierownicze w tej jednostce oraz zestawienie wysokości wszystkich nagród przydzielonych w 2011 r. tym osobom. Organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych strony, wskazując na brak znaczenia dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten wykonał czynności w postaci analizy wakujących stanowisk w podległej jednostce oraz ustaleń w jednostkach pobliskich w zakresie ewentualnych wakujących stanowisk równorzędnych w stosunku do zajmowanego przez stronę. W wyniku tych czynności ustalił brak istnienia wakatów.

Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O.nr [...] r. stwierdził, że art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 – ze zm.) przewiduje możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w enumeratywnie wymienionych sytuacjach. Jedną z nich jest określony w pkt. 4 cytowanego przepisu stan polegający na likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy jednocześnie nie ma możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe. Organ odwoławczy przyjął, iż Komendant Powiatowy Policji w O., po spełnieniu przesłanki określonej w pkt 4 cyt. przepisu, w postaci upewnienia się o braku możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe mógł przenieść stronę na niższe stanowisko asystenta. Dochowano również wymagania procedury w zakresie umożliwienia policjantowi wypowiedzenia się i wyrażenia bądź nie wyrażenia zgody na powyższą zmianę. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zgłoszony w odwołaniu zarzut braku możliwości realizacji uprawnień strony. Policjant dwukrotnie zapoznał się z materiałami sprawy, w dniu [...] r. przeprowadzono ponownie rozmowę w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko, choć rozmowa taka przeprowadzona była w dniu [...]. i wówczas zainteresowany wyraził brak akceptacji dla zaproponowanego rozwiązania. Złożone w raporcie z dnia [...] r. wnioski dowodowe zostały rozpatrzone. Organ I instancji zasadnie odmówił uwzględnienia zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Przeprowadzenie w toku postępowania dowodów w postaci przesłuchań osób zajmujących kierownicze stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. i Komendzie Powiatowej w O. na okoliczności zawarte we wniosku strony z dnia [...] r. należało uznać za zbędne, gdyż udowadniane okoliczności nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy wynika, iż spotkanie osób wymienionych we wniosku dowodowym miało miejsce dwukrotnie i w czasie przeprowadzonych z policjantem rozmów przedstawiono policjantowi propozycję mianowania na niższe stanowisko. Strona miała możliwość zgłoszenia dodatkowych uwag do protokołu oraz wyrażenia wątpliwości, a także zgłoszenia ewentualnych żądań. Treść protokołu oraz zapiski dokonane przez stronę nie potwierdzają zgłoszenia jakichkolwiek uwag bądź wątpliwości strony. Stąd dziwi fakt złożenia przez stronę w raporcie z tego samego dnia wniosku o takie spotkanie oraz podnoszenie tego faktu w odwołaniu. Strona nie wskazuje okoliczności, które miałyby uzasadniać potrzebę ponownego spotkania oraz celu, dla którego taki dowód miałby zostać przeprowadzony.

Organ odwoławczy uznał za trafne nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniał to ważny interes społeczny przejawiający się w interesie służby, polegający na konieczności zapewnienia właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej, w której zainteresowany pełni służbę. Ponadto od dnia 1 listopada 2011 r. w strukturze Wydziału Ruchu Drogowego KPP w O., zgodnie z Rozkazem Organizacyjnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] r. nie występowało stanowisko etatowe specjalisty ( zajmowane dotychczas przez D. S.) lecz zostało ono wyłączone, a w to miejsce włączono stanowisko etatowe asystenta. Sankcjonowanie sytuacji polegającej na funkcjonowaniu komórki organizacyjnej w nieuporządkowanym stanie kadrowym, niedostosowanym do stanu prawnego jest absolutnie nieuzasadnione. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podkreślił, że zarzut mianowania innych policjantów w KPP w O., których stanowiska zostały zlikwidowane, na stanowiska oficerskie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Każde mianowanie jest indywidualną decyzją wynikającą z przepisów prawa. Przełożony, właściwy w sprawach osobowych, przed podjęciem decyzji w przedmiocie mianowania lub powołania policjanta na stanowisko dokonuje oceny, zarówno pod względem prawnym jak i merytorycznym wszelkich okoliczności związanych z podjęciem takiej decyzji. Dlatego nie jest możliwe bezpośrednie porównanie wskazywanych przez stronę okoliczności mianowania innych funkcjonariuszy w tej jednostce z sytuacją rozpatrywaną w ramach niniejszego postępowania. Decyzja zawarta w Rozkazie Personalnym nr [...] r. oparta została na uznaniu administracyjnym, którego granic nie przekracza.

D. S. wniósł skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., żądając jego uchylenia i stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że zaskarżony rozkaz jak i wcześniej wydawane w sprawie rozkazy organów niższej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, godności osobistej i zwykłej ludzkiej przyzwoitości. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że w Komendzie Powiatowej Policji w O.znajdowało się kilka etatów specjalisty. Do likwidacji brano pod uwagę tylko jeden etat. Skarżący podkreślił, że spośród wszystkich kandydatów miał największe doświadczenie i najdłuższy staż pracy. Tylko on posiadał wyższe wykształcenie cywilne i służbowe. Nie może zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy. Wbrew argumentacji tego organu podczas spotkania informacyjnego z komendantem, naczelnikiem wydziału ruchu drogowego i przedstawicielem związku zawodowego nie miał żadnych możliwości złożenia dodatkowych wniosków i uwag do prowadzonego postępowania. Jedyna dostępną możliwością było złożenie wniosków dowodowych, które zostały odrzucone w całości. Podniósł ponadto, że czuje się potraktowany w sposób niesprawiedliwy. Wydany rozkaz spowoduje obniżenie jego miesięcznych dochodów o kwotę ok. 500 zł.

Komendant Wojewódzki w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 11 lipca 2012 r. złożył pismo przygotowawcze wraz z notatką służbową z dnia [...] r., wnosząc o jej załączenie do akt postępowania sądowoadministracyjnego jako dowodu na okoliczność kryteriów i merytorycznych przesłanek wytypowania skarżącego a nie innego funkcjonariusza do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ) – ( zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7,8,77 § 1,80 i 107 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ). Zgodnie z treścią art. 38 ust.2 pkt.4 tej ustawy policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko.

Z powołanego przepisu wynika, iż funkcjonariusza Policji można fakultatywnie przenieść na niższe stanowisko służbowe po spełnieniu następujących warunków: po pierwsze gdy ma miejsce likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub występują inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi oraz po drugie gdy nie ma możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko. Decyzje w tej kwestii są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ administracji ma swobodę rozstrzygnięcia ale nie dowolność w sposobie załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie organu w ramach uznania administracyjnego winno być właściwie uzasadnione. Winno być ono poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji winien podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać wszystkie konieczne dowody w sprawie. Rozstrzygnięcie winno w sposób czytelny przedstawiać tok rozumowania oraz wyjaśniać wszystkie przesłanki wnioskowania. Uzasadnienie decyzji winno zatem zawierać motywy potwierdzające przyjęcie takiego a nie innego rozstrzygnięcia zaś kontrola sądowa ogranicza się do badania poprawności przeprowadzenia postępowania w tym zwłaszcza postępowania dowodowo – wyjaśniającego, aby ustalić czy decyzja organu nie wykracza poza granice uznania administracyjnego czyli nie nosi cech dowolności. Sam natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2001r. w sprawie V SA 1868/00(OSP nr 7-8 z 2001r. poz.110), z 14 listopada 2000r. w sprawie I SA 1257/99(nie publikowany), z 11 września 1996r. w sprawie I SA/Ka 1543/95(nie publikowany) i z 23 października 1998r. w sprawie I SA/Ka 225/97(nie publikowany).

W przypadku przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe ramy uznania administracyjnego wyznacza przepis art. 7 kpa a mianowicie interes społeczny czyli interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. W każdej takiej sprawie niezbędne jest wykazanie, że zaszła konieczność przeniesienia policjanta na niższe stanowisko i że nie było możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Konieczne jest także wykazanie, iż został uwzględniony słuszny interes policjanta oraz odniesienie się do wszystkich istotnych argumentów podniesionych przez stronę.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w Komendzie Powiatowej Policji w O. z dniem 1 listopada 2011r. wprowadzono zmiany etatowe polegające na przekwalifikowaniu stanowiska służbowego. W Wydziale Ruchu Drogowego uległo likwidacji stanowisko etatowe specjalisty ze stopniem nadkomisarza. Natomiast w miejsce zlikwidowanego stanowiska włączone zostało stanowisko etatowe asystenta ze stopniem aspiranta sztabowego.

Zagadnienie konieczności dokonania zmian organizacyjnych w jednostce Policji pozostaje poza kontrolą sądu. Poza kontrolą sądu pozostaje także polityka kadrowa kierownictwa Policji i kwestia przesunięć kadrowych funkcjonariuszy Policji. Organy administracji są jednak zobowiązane do wykazania, iż zaszły rzeczywiste potrzeby przesunięcia konkretnego funkcjonariusza na inne stanowisko. Swoboda w prowadzeniu polityki kadrowej nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dlaczego akurat skarżącego postanowiono przenieść na niższe stanowisko służbowe. Skoro w Wydziale Ruchu Drogowego stanowiska oficerskie zajmowało kilku policjantów w stopniu aspiranckim lub podoficerskim a postanowiono zlikwidować jedno takie stanowisko, to organy administracji winny dokładnie wyjaśnić dlaczego zwolniono z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowano na niższe stanowisko akurat skarżącego a nie innego funkcjonariusza Policji.

Organy obu instancji dopiero po wydaniu zaskarżonego rozkazu dostrzegły konieczność uzasadnienia kryteriów i merytorycznych przesłanek wytypowania skarżącego do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w O. sporządził notatkę służbową, zawierającą m.in. informacje o przebiegu służby J. R., U. B. i niezdaniu egzaminu oficerskiego przez skarżącego. Notatka nie zawiera dokładnego uzasadnienia przyczyn mianowania na niższe stanowisko właśnie skarżącego. Jej treść może jedynie sugerować, że wydanie niekorzystnego dla strony skarżącej rozkazu spowodowane było niezdaniem egzaminu oficerskiego. Jak już wcześniej wskazano zaskarżony rozkaz został wydany w ramach uznania administracyjnego, a zatem wymagał wnikliwego uzasadnienia w zakresie przeniesienia policjanta na niższe stanowisko. Braki orzeczenia w powyższym zakresie nie mogą być konwalidowane sporządzeniem, już po jego wydaniu , notatki służbowej. Z treści notatki nie wynika dlaczego na niższe stanowisko mianowano skarżącego, choć pozostali opisani w niej funkcjonariusze także dotychczas nie mają zdanego egzaminu oficerskiego.

Uwzględniając w/w okoliczności Sąd złożonej przez organ notatce służbowej nie przyznał mocy dowodu w spawie na okoliczność prawidłowego ( bądź nie) mianowania policjanta na niższe stanowisko.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c. p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz. Uchylił także na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzający go rozkaz, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Organ ponownie prowadząc postępowanie wyjaśni stan faktyczny sprawy. W przypadku wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko dokładnie uzasadni, w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości wydanego orzeczenia, dlaczego rozkazem objęto właśnie wymienionego w nim funkcjonariusza a nie innego policjanta.

t.p.