Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 483/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 106 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. M. (zwaną dalej skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę obiektu gospodarczego (dawniej parnika) oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Po dokonaniu w dniu 25 lipca 2012 r. oględzin, PINB zawiadomieniem z dnia 6 września 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez skarżącą budynku-parnika na działce nr a w [...] przy ul. [...].

W dniu 2 czerwca 2015 r. PINB przeprowadził - z udziałem skarżącej oraz B. W. - oględziny w sprawie zgodności z przepisami prawa przedmiotowego obiektu ustalając, że na działce usytuowany jest obiekt gospodarczy - parnik o wymiarach: szerokość 2,5 m i długość 4,0 m, który według skarżącej został wybudowany w 1973 r., a obecnie jest użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze. Organ stwierdził też, że obiekt powstał najprawdopodobniej samowolnie. Natomiast B. W. oświadczyła, że obiekt powstał w okresie między 1978 r. a 1981 r.

Decyzją z dnia 9 listopada 2015 r., nr [...], PINB nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego na działce nieużytkowanego obiektu gospodarczego (dawniej parnika) oraz uporządkowanie terenu po dokonanej rozbiórce. Decyzja wydana została na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Organ stwierdził, że parterowy obiekt o wymiarach 4 x 2,5 m z dachem jednospadowym, wybudowano na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, w odległości 2 m od znajdującego się na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego B. W. Usytuowanie budynku w odległości 0,8 m od granicy, zdaniem organu, narusza § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ podniósł, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu zezwalającego na wybudowanie obiektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, OWINB decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 9 listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu, uwzględniając ustaloną przez PINB datę budowy obiektu, w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nie jak przyjął organ powiatowy przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem OWINB, zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie. Natomiast dla dokonania oceny w powyższym zakresie organ PINB powinien podjąć działania w kierunku ustalenia, czy wymagane pozwolenie na budowę znajduje się w zasobach archiwalnych.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB ustalił, że Gmina [...] nie posiada w zasobach archiwalnych informacji dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę parnika oraz planu miejscowego z 1973 r. Natomiast z informacji zawartej w piśmie Starosty [...] z dnia 17 lutego 2016 r. wynika, że obiekty znajdujące się na działce nr a, obręb [...], gmina [...], zostały naniesione na mapie zasadniczej założonej 1993 r. na podstawie wykonanego wówczas pomiaru sytuacyjnego. W kartotekach ewidencji gruntów i budynków brak jest zaś informacji o roku zakończenia budowy obiektu.

W dniu 14 marca 2016 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego obiektu, stwierdzając, że jego stan nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Uczestnicząca w tej czynności skarżąca oświadczyła, że obiekt powstał 1973 r. bez pozwolenia na budowę. Z kolei B. W. podniosła, że obiekt parnika powstał w latach 1978-1981.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., ponownie nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu gospodarczego oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki w terminie do 31 października 2016 roku. Organ uznał, że obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1973 r. i za blisko budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, OWINB decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu, uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a nadto PINB bez podstawy prawnej określił w decyzji termin jej wykonania.

W dniu 8 sierpnia 2016 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, w ramach których dokonano pomiaru jego usytuowania oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Obecne przy oględzinach strony postępowania nie złożyły nowych wniosków, jak i oświadczeń.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 37 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu gospodarczego (dawniej parnika) oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że bezspornie skarżąca wybudowała przedmiotowy parnik w warunkach samowoli budowalnej. Natomiast lokalizacja tego obiektu w odległości 2 m - 2,05 m od granicy z działką sąsiednią i budynku mieszkalnego stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa niezgodność z prawem nie może natomiast zostać usunięta poprzez orzeczenie czynności naprawczych i stanowi realne zagrożenie pożarowe.

Na skutek odwołania skarżącej, OWINB decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., nr [...], po raz kolejny uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że ustalony stan faktyczny nie stanowi podstawy do orzeczenia rozbiórki budynku gospodarczego (dawnego parnika) na podstawie art 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stwierdził też, że brak wymaganego pozwolenia na budowę może zostać ustalona na podstawie oświadczenia inwestora obiektu, lecz w rozpatrywanej sprawie złożone przez skarżącą oświadczenie, nie zawierało jednoznacznego stwierdzenia w tym zakresie. Z akt postępowania nie wynika również, czy skarżąca była właścicielem nieruchomości w 1973 r., czy była inwestorem budowy przedmiotowego obiektu. W ocenie OWINB, kwestia wydania pozwolenia na budowę lub jego braku nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona.

W dniu 4 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia czasu powstania spornego budynku. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że obiekt powstał w 1973 r., jak była właścicielką nieruchomości. Natomiast B. W. oświadczyła, że w 1977 r. parnik jeszcze nie istniał.

Następnie decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał skarżącej rozebrać obiekt gospodarczy (dawniej parnik) oraz uporządkować teren po dokonaniu rozbiórki na działce nr a położonej w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i omówił przesłanki zastosowania art. 37 Prawa budowalnego z 1974 r. Organ stwierdził, że sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli ok. 1975 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ ustalił, na podstawie przesłanej przez Archiwum Państwowe w [...] mapy projektu lokalizacji zadrzewienia wsi [...] z zaznaczoną działką nr a, z dnia 5 listopada 1973 r., że w czasie sporządzania mapy obiekt jeszcze nie istniał. Organ wskazał, że w przypadku przedmiotowego obiektu nie ma możliwości nakazania określonych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odległość pomiędzy obiektem gospodarczym, a budynkiem mieszkalnym wynosi od 2 m do 2,05 m, co jest niezgodne z warunkami technicznymi z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz miejscowym planem zagospodarowania dla wsi [...], który nie przewiduje wyjątków od powyższego rozporządzenia. Organ wyjaśnił też, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego, że przy ocenie ewentualnych zagrożeń związanych z obiektem budowlanym nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Konieczne jest wykazanie, że posadowienie konkretnego obiektu na działce spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Następnie organ dostrzegł, że w przypadku obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem istnieje realne zagrożenie chociażby w przypadku pożaru. Obiekt znajduje się bowiem w odległości 2 m - 2,05 m od granicy działki sąsiedniej. Następnie organ przytoczył poprzednio, jak i aktualnie obowiązujące przepisy techniczne dotyczące sytuowania budynków i uznał, że posadowienie spornego obiektu w odległości mniejszej niż 3 metry, jest niezgodne z tymi przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił żadnych nowych okoliczności, poza prawdopodobną datą budowy budynku. W zakresie daty budowy i posiadanego pozwolenia na budowę organ oparł się tylko na zeznaniach skarżącej. Nie dokonał natomiast oględzin budynku w zakresie jego wykonania, w tym nie ustalił, czy materiały użyte do budowy budynku potwierdzają okres jego budowy. W ocenie skarżącej, organ nie uzasadnił, jak też nie poparł żadnymi dowodami tezy, że obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także, że nie wykazał powyższego w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżąca podniosła, że sporny budynek został wybudowany w tej samej technologii, co budynek na sąsiedniej nieruchomości, o czym świadczą użyte prawie identyczne, materiały budowlane. W budynku nie jest prowadzona działalność, która mogłaby wpływać negatywnie na sąsiednią nieruchomość, budynek nie powoduje zacieniania ani przesłaniania otworów okiennych w budynku sąsiadki, ani też utrudnień związanych z zabudową sąsiedniej nieruchomości, ponieważ działka sąsiednia jest już zabudowana. Budynek jest użytkowany sporadycznie i nie są w nim przechowywane materiały palne, więc nie ma realnego zagrożenia pożarem. Skarżąca wskazała także, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż pełna ściana budynku, jak i rodzaj pokrycia dachowego są elementami oddzielenia przeciwpożarowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że będący przedmiotem postępowania obiekt został wybudowany po 1973 r., co potwierdziła dokumentacja przekazana przez Archiwum Państwowe. Wobec tego w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym przepis art. 37 ust. 1 pkt 2. Dalej organ wskazał, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przy czym ustalenia, czy na budowę danego obiektu było wymagane pozwolenie na budowę, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. W ocenie organu, badany budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, poprzez naruszenie § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, ponieważ odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m. Organ wskazał również na przepis § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie, odwołując się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie NSA, dowodził, że dla wydania nakazu rozbiórki na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Niezbędne zatem jest ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a więc znaczny, istotny, w stopniu niedającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. Zdaniem organu, wybudowanie spornego parnika bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w odległości mniejszej niż dozwolona od granic działki, tj. zaledwie 2 m od domu mieszkalnego na sąsiedniej działce powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W przekonaniu organu, usytuowanie obiektu w takiej odległości od budynku mieszkalnego jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi zarówno w ustalonej dacie budowy, jak i obecnie, co w konsekwencji stwarza realne zagrożenie pożarowe. Nie jest więc możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego należało orzec rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

W skardze Z. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB, która pod względem merytorycznym nie różniła się od wcześniejszej decyzji tego organu z dnia 31 sierpnia 2016 r., która została uchylona przez OWINB. Skarżąca podniosła, że PINB prowadząc ponownie postępowanie nie ustalił przez 7 miesięcy żadnych nowych okoliczności, poza prawdopodobną datą budowy obiektu. Wskazała, że organ w zakresie daty budowy i posiadanego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku po raz kolejny oparł się tylko na jej zeznaniach, nie wyjaśniając dokładnie tej materii. Ponadto organ nie dokonał oględzin budynku w zakresie jego wykonania, nie ustalił, czy faktycznie materiały użyte do budowy budynku potwierdzają jego okres budowy oraz czy obiekt od czasu jego wybudowania nie został przebudowany, rozbudowany bądź wyremontowany. Dalej skarżąca argumentowała, że PINB nie dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących obecnie, jak i w czasie budowy spornego obiektu. Z kolei odnośnie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia organ stwierdził jedynie, że będzie ona spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie skarżącej, poza powołaniem przepisów, organ nie wskazał żadnych konkretnych dowodów potwierdzających powyższe okoliczności. Podobnie organ nie poparł żadną argumentacją swojego stanowiska w zakresie istnienia realnego zagrożenia pożarowego. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że obiekt znajduje się w odległości 2 m - 2,05 m od granicy działki sąsiedniej uznając, że istnieje realne zagrożenie w przypadku wybuchu pożaru, co spowodowałoby szybsze i łatwiejsze rozprzestrzenianie się ognia. W dalszych motywach skargi skarżąca powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując, że rozbiórka budynku powinna być ostatecznością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 483/17, straszy referendarz sądowy zwolnił skarżącą od kosztów sądowych.

Na rozprawie sądowej skarżąca podtrzymała skargę i wywody w niej przedstawione. Zarzuciła, że kontrolę obiektu przeprowadził tylko PINB, a nie organ odwoławczy, który oparł się na ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji. Skarżąca podkreśliła, że sporny obiekt został wybudowany w 1973 r. i nikomu nie przeszkadzał, nie jest więc dla niej zrozumiałe, dlaczego miałaby go rozebrać. Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko i argumentację wyrażone w odpowiedzi na skargę. Natomiast uczestniczka postępowania - B. W. wniosła o oddalenie skargi, nie godząc się z twierdzeniami skarżącej, że sporny obiekt wybudowany został w 1973 r. Zwróciła uwagę, że organy na podstawie map geodezyjnych prawidłowo ustaliły późniejsze wybudowanie tego budynku. Dodała, że budynek, w którym zamieszkuje został wybudowany znacznie wcześniej niż sporny obiekt. Poza tym przedmiotowy budynek w istocie posadowiony jest 1,2 m od granicy działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa procesowego.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja OWINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 5 czerwca 2017 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę obiektu gospodarczego (dawniej parnika) oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki na działce nr a położonej w [...], przy ul. [...].

W ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenie organu, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1974-1981. Nie można przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że datą budowy budynku jest rok 1973, ponieważ z przesłanej przez Archiwum Państwowe w [...] mapy projektu lokalizacji zadrzewienia wsi [...] z dnia 5 listopada 1973 r. z zaznaczoną działką nr a, jednoznacznie wynika, że w czasie jej sporządzania obiekt jeszcze nie istniał. W związku z powyższym trafnie uznały organy, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym z 1974 r. Obiekt bowiem został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jej art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę Prawo budowlane z 1974 r. W niniejszej sprawie bezsporna jest również okoliczność, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest obecnie użytkowany jako budynek gospodarczy. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika również, że jest to budynek murowany, pokryty dachówką, który został posadowiony w odległości 2 m - 2,05 m od sąsiedniego budynku.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił natomiast art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie zaś do art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r., jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. trzeba odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być bowiem okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy stwierdzenie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie więc zastosowanie, jak trafnie podnosi skarżąca, tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, że brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Oznacza to, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć czy źródło niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jest nierozerwalnie związane z samym istnieniem obiektu oraz, czy istnieje możliwość zniwelowania pogorszenia warunków przez nakazanie czynności określonych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nakaz rozbiórki może mieć natomiast zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości usunięcia zagrożeń w oparciu o art. 40 tej ustawy. Samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując treść zaskarżonej w decyzji w kontekście powyżej powiedzianego, w ocenie Sądu, stwierdzić trzeba, że wyrażona w niej ocena co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 czerwca 2017 r. jest wadliwa. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem, że PINB wydał rozstrzygnięcie bez uwzględnienia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji wydana w sprawie decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że organ pierwszej instancji pomimo trzykrotnego przeprowadzenia oględzin spornego budynku nie ustalił, jak słusznie zarzuca skarżąca, z jakiego rodzaju materiałów została wykonana ściana obiektu zwrócona w kierunku nieruchomości sąsiedniej i czy spełnia ona wymogi ściany przeciwpożarowej. Organ nie ustalił też, jaki jest obecny stan techniczny budynku w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oraz możliwości wykorzystywania go jako budynku magazynowo-gospodarczego. Powyższych braków postępowania nie dostrzegł organ odwoławczy i zaakceptował wyjaśnienia organu pierwszej instancji, które ograniczyły się wyłącznie do ustalenia takich parametrów, jak wysokość i szerokość budynku oraz określenia odległości jego usytuowania od nieruchomości sąsiedniej. Ponadto organy obu instancji, poza przytoczeniem przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz stwierdzeniem, że przedmiotowy obiekt narusza te przepisy w zakresie wymaganych odległości sytuowania budynku od granic działki sąsiedniej, w żaden sposób nie wykazały, że sporny budynek stwarza realne zagrożenie przeciwpożarowe. W tym zakresie mimo utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy - organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie dokonał analizy odnośnie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Organ nie ustalił też, czy obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej, przy uwzględnieniu kiedy i jak ta działka została zabudowana. Argumentacja organu w powyższej materii ograniczyła się tylko do ogólnych stwierdzeń i przytoczenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez ich odniesienia do realiów rozpoznawanej sprawy. Natomiast, jak już wyjaśniono wyżej, samo naruszenie przepisów dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie dostarczył podstaw do stwierdzenia, że sporny budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Organy nie wykazały też, że dalsze funkcjonowanie samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu i nie da się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje również akcentowana przez skarżącą okoliczność, że przedmiotowy budynek jest użytkowany przez około 40 lat i w tym okresie nie stwierdzono występowania sytuacji wskazujących, że powodował on niebezpieczeństwo albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W ocenie Sądu, nieomówienie przez organy powyższych kwestii w podjętych rozstrzygnięciach świadczy również o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia, tak, by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym.

W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, iż spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie dokonano bowiem wystarczających ustaleń i oceny, czy sporny budynek spełnia wymogi bezpieczeństwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz czy powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji powinno zawierać omówienie zastosowanej regulacji z odniesieniem jej do realiów rozpoznawanej sprawy. Takiego omówienia w kontrolowanej decyzji zabrakło, co dodatkowo świadczy o jej wadliwości. Powiedziane dotąd stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że OWINB nie odniósł się do zarzutów odwołania. Natomiast organ ten jako organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy wprawdzie nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Jednakże zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Przyjdzie też przypomnieć, że na mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, ponieważ zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), albowiem przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie powyższej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 K.p.a. Poza tym nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Komentowany przepis pozwala także na zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie do kluczowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w kontekście zastosowanej normy prawnej, stanowią przesłankę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organu drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.