Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art, 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1, 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98, art. 105, art. 106 i art. 109
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 roku sprawy ze skargi P. M. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2021 r. (dzień podpisania i wniesienia drogą elektroniczną pisma datowanego na [...] października 2021 r.) P. M. (dalej w transkrypcji: P. M.), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej również: Wojewoda; organ) w sprawie z wniosku u udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy [...]). Skarżący domagał się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

P. M. (dalej również: skarżący; zainteresowany; wnioskodawca) zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: K.p.a., stwierdzając, że wystąpiło w tej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w lipcu 2020 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazując na art. 35 § 3 K.p.a., skarżący stwierdził, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca, jednak biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej), należałoby przyjąć, że termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, a niewydanie przez organ rozstrzygnięcia przez okres ponad 1 roku, pomimo zebranego w całości materiału dowodowego, uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 K.p.a. Zainteresowany zauważył przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. W odniesieniu do oceny skutków stwierdzonej przewlekłości postępowania, strona stwierdziła, że skarżący w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej pozwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Motywując żądanie przyznania sumy pieniężnej, podniósł, że będzie ona stanowić odpowiednią rekompensatę, tym bardziej, że skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności.

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

W dniu [...] lipca 2020 r. (data nadania pocztowego wniosku z tego samego dnia) P. M., będący obywatelem [...], wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podanie wpłynęło do urzędu [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. zostały uzupełnione braki wniosku w zakresie złożenia odcisków placów przez zainteresowanego oraz sprawdzono wnioskodawcę w wykazie osób niepożądanych. W tym samym dniu została dokonana weryfikacja formalna wniosku (dane z karty weryfikacji), a zainteresowany (według informacji organu wskazanych w odpowiedzi na skargę) został poinformowany o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Kolejne czynności w sprawie organ podjął [...] maja 2021 r., występując do organów opiniujących wniosek (właściwych organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej).

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. (data wpływu do organu: [...] października 2021 r.) P. M. przesłał do Wojewody informację w zakresie zmiany pracodawcy w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, załączając jednocześnie niezbędne dokumenty.

Z kolei w dniu [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody drogą elektroniczną ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Po czym w dniu [...] października 2021 r. została wniesiona skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponaglenie to zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (pismo z dnia [...] października 2021 r. znak [...]), wyjaśniając zarazem, że w chwili wniesienia ponaglenia wniosek zainteresowanego został zaopiniowany [przez służby przekazujące organowi stanowisko w sprawie].

Po wniesieniu ponaglenia i skargi Wojewoda w dniu [...] października 2021 r. wydał decyzję znak [...] udzielającą wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o oddalenie skargi. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na art. 63 § 2 K.p.a. oraz art. 105 i art. 106 ustawy o cudzoziemcach, stwierdził, że wniosek strony z dnia [...] lipca 2020 r. zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione [...] września 2020 r., a ponadto w związku ze zmianą pracodawcy w dniu [...] października 2021 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt nowych dokumentów.

Usprawiedliwiając zwłokę w załatwieniu sprawy, Wojewoda podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców w tutejszym urzędzie, co wiąże się z koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu równych sprawach. Wskazał również na odpływ pracowników merytorycznych, załatwiających sprawy, i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, a trudna sytuacja wynikająca z wpływu wniosków i fluktuacji kadry pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie Wojewody, problemy kadrowe i liczba wpływających wniosków w sprawach cudzoziemców nie są okolicznościami pozbawionymi znaczenia w spawie. Z tej przyczyny, zdaniem organu, nie sposób ocenić, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Wojewoda podniósł, że "przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia". Argumentował w tym względzie, że nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz wynika z ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ wyjaśnił, że pomimo podejmowanych starań o zawęszenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników w Wydziale Spraw Cudzoziemców – co z racji uwarunkowań finansów publicznych nie zależy tylko od samego organu – nie ma wystarczającej obsady kadrowej, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co wpływa na czas prowadzenia postępowania.

Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego dotyczącym żądania zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Podniósł w tym zakresie, że skarżący wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na takim samym stanowisku, jakie to zezwolenie wcześniej posiadał na skutek wydania przez Wojewodę decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę, ważnej do [...] września 2020 r., jak również posiadał wydaną mu do tej decyzji kartę pobytu. W związku z tym organ wskazał na przyjęte w ustawie z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568, z późn. zm.) szczególne rozwiązania prawne mające na celu rozwiązanie problemów, jakie powoduje epidemia wirusa SARS-CoV2 dla legalności pobytu cudzoziemców w Polsce. Argumentował, że poprzednia decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę, jak i karta pobytu do decyzji ważnej do [...] września 2020 r., zostały przedłużone z mocy prawa na podstawie przepisów powołanej ustawy, a skarżący dopiero [...] sierpnia 2021 r. powiadomił Wojewodę o zmianie pracodawcy i miejsca zamieszkania. Organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji skarżący mógł korzystać z pełni przysługujących mu praw. Zdaniem organu, mając na względzie przytoczone orzecznictwo sądowe w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej, uzasadnienie przez skarżącego rozmiaru krzywdy, polegającej na pozostawaniu w niepewności co do swojej przyszłości, z poczuciem bezsilności, co utrudnia mu normalne funkcjonowanie i wpływa negatywnie na jej sytuację osobistą dokumentów jest subiektywnym odczuciem skarżącego niezasługującym na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co do zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu zwłoki (przewlekłości) na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Wobec twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, mających w sposób domniemany uzasadnić wniosek organu o odrzucenie skargi, Sąd wyjściowo podkreśla, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi.

Po pierwsze, skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b P.p.s.a. Zainteresowany przed wniesieniem skargi, co miało miejsce [...] października 2021 r., skierował w przedmiotowej sprawie do organu wyższego stopnia względem Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W ponagleniu z dnia [...] października 2021 r. strona powołała się na art. 37 K.p.a. i podniosła, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia toczy się od lipca 2020 r., a sprawa nie została zakończona. Cudzoziemiec spełnił zatem wymóg z art. 53 § 2b P.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie to zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] października 2021 r. Wyczerpanie przysługującego stronie w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. środka zaskarżenia, przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Uprzednie rozpatrzenie ponaglenia, jak i jego wynik nie mają wpływu na dopuszczalność wniesienia skargi w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu w załatwieniu sprawy głównej. Warto jeszcze zauważyć, że ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Po drugie, skarga została w przedmiotowej sprawie wniesiona w czasie, kiedy sprawa nie była jeszcze załatwiona. Decyzja o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana [...] października 2021 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień skierowania skargi do organu postępowanie nie było zakończone. W konsekwencji nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czy też podstawy do odrzucenia skargi (por. stanowisko wyrażone w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 – uchwały dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy na to, że wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., w tym spraw, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1). Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka w załatwieniu sprawy) organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stan bezczynności dotyczy sytuacji przekroczenia terminu na załatwienie sprawy określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację procedowania w danej sprawie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Innymi słowy, ten stan zwłoki zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że ocena, czy w sprawie doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawi cudzoziemca wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenia osobiście na formularzu przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, co wynika z art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, z późn. zm.) - dalej: ustawa o cudzoziemcach. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ustawy o cudzoziemcach), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania.

Według stanu prawnego obowiązującego w okresie trwania postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga na przewlekłość, w pełni uprawniony był wniosek, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Warto przy tym zauważyć, że aktualnie ustawa o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym od [...] stycznia 2022 r. (patrz art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2022 r., poz. 91), stanowi w art. 112a [w zw. z art. 120a ust. 3], że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy [i pracę] wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Obecnie ustawa ta przewiduje również termin na przeprowadzenia postępowania odwoławczego (art. 112a ust. 4 i 5).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 K.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2020 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślić trzeba, że Sąd nie zgadza się z sugerowanym (wyrażonym w sposób dorozumiany w skardze) stanowiskiem organu co do rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy w niniejszej sprawie.

Ocena zarzutu zaistnienia przewlekłości organu – wobec stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (dostępnej jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości się zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 P.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.

Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a K.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 K.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21, dostępne jw.).

Dodać również należy, że na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana zamian ustawy o cudzoziemcach, gdyż przepis art. 112a tej ustawy reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś wszczęcia postępowania.

Skoro zatem momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do Wojewody wniosku z dnia [...] lipca 2020 r.). Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. [...] października 2021 r., sprawa pozostawała w toku od dnia [...] sierpnia 2020 r., a wniosek strony skarżącej pozostawał nadal niezałatwiony. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta już po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] października 2021 r.

Z miejsca też należy zaznaczyć, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Było to konieczne z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącego, wydając w dniu [...] października 2021 r. decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co jednakże nastąpiło po wniesieniu skargi. Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania wnioskodawcy czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. Wobec tego, w dalszym ciągu badaniu tutejszego Sądu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły.

Od [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu wniosku) do [...] września 2020 r. – tj. do momentu podjęcia weryfikacji wniosku (w tym sprawdzenia cudzoziemca w wykazie osób niepożądanych) po uzupełnieniu w tym samym dniu braków wniosku w zakresie pobrania odcisków linii papilarnych – organ nie dokonał żadnej udokumentowanej czynności w celu rozpoznania wniosku skarżącego. Już w tym okresie postępowanie trwało blisko 2 miesiące. Przede wszystkim jednak istotne jest to, że dysponując od [...] września 2020 r. kompletnym i zweryfikowanym wnioskiem, kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero [...] maja 2021 r., występując do organów opiniujących wniosek w ramach merytorycznej weryfikacji sprawy. W sprawie nie odnotowano, czy organom współdziałającym niezbędny był dłuższy niż 30 dni czas na zaopiniowanie wniosku. Przez kolejne 3 miesiące nie zostały w sprawie podjęte żadne udokumentowane czynności. Faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął dopiero w październiku 2021 r., po wpłynięciu ponaglenia ([...] października 2021 r.) i wniesieniu przez cudzoziemca skargi na przewlekłość w przedmiotowej sprawie [...] października 2021 r.). Postępowanie to trwało łącznie ponad rok (około 13 miesiąca), a zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] października 2021 r. Należy podkreślić, że to, iż dana sprawa może mieć charakter skomplikowany i wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organy współdziałające mają dość długi czas na wyrażenie opinii (30, a nawet do 60 dni), nie może usprawiedliwiać bierności w przystąpieniu do formalnej oceny, a następnie merytorycznej weryfikacji złożonego wniosku. Również okoliczność poinformowania organu w dniu [...] października 2021 r. o "zmianie podstaw do wydania zezwolenia w zakresie zmiany pracodawcy" nie miało wpływu na ocenę sprawności i terminowości działania organu. Zmiana stanu faktycznego w tym zakresie nie powinna dziwić, a skutki w zakresie terminowości załatwienia sprawy nie mogą obciążać cudzoziemca, skoro od złożenia wniosku upłynął ponad rok, a zezwolenie nie zostało do tego czasu wydane.

Na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności (wskazanych w części sprawozdawczej uzasadnienia), które organ podejmował w sprawie, Sąd uznał, że organ nie kierował się ekonomiką procesową przy dokonywaniu czynności w postępowaniu ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia wniosku skarżącego. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania. Dla przypisania organowi stanu przewlekłości w załatwieniu spraw nie miały znaczenia argumenty organu dotyczące znacznej liczby wniosków i załatwianych spraw oraz braków obsady kadrowej urzędu. Mogły one co najwyżej mieć pośredni pewien wpływ na ocenę, czy zwłoka organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, względnie na rozważenie celowości zastosowania w sprawie dodatkowych środków prawnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy, częstotliwość działań, jakie podejmował Wojewoda w sprawie, jak i przystąpienie do załatwienia sprawy w zasadzie w reakcji na pisma strony (wpływ ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość) jednoznacznie wskazują na rażące naruszenie prawa, w tym rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Warto również zauważyć, że z kolei sam skarżący wykazał się stosowną przezornością, gdyż wystąpił do organu o udzielenie stosownego zezwolenia w odpowiednim czasie przed upływem określonego w decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. znak [...] okresu, na jaki poprzednio udzielono mu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę (do [...] września 2020 r.). Okres zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy był znaczny, gdyż zdecydowanie przekraczał rok (postępowanie trwało blisko 13 miesięcy), zaś podejmowane działania naruszały zasady z art. 6-8 K.p.a., w tym zasadę zaufania strony postępowania do organu (art. 8 § 1 K.p.a.), oraz dyrektywę sprawnego i terminowego działania (art. 12 K.p.a.). Okres procedowania nad wnioskiem odbiegał też znacząco od "standardowych" opóźnień w załatwianiu przez Wojewodę wniosków cudzoziemców o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, znanych tutejszemu Sądowi z urzędu (z praktyki orzeczniczej), a które zwykle wynoszą kilka miesięcy. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie Wojewody doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Konsekwentnie też, Sąd nie doszukał się w stanie faktycznym sprawy okoliczności usprawiedliwiających organ, wpływających na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości organu. Dlatego też Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarazem Sąd wyjaśnia, że pomimo przypisanego organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Przepis ten umożliwia wymierzenia z urzędu albo na wniosek grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Strona w skardze wprawdzie zawarła, z powołaniem się na art. 149 § 2 P.p.s.a., wniosek o przyznanie do organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, jednakże należy podkreślić, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny. Uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, jednak nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Tego rodzaju orzeczenie powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. I OSK 1662/16 i 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17, dostępne jw.). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu.

Sąd wziął pod uwagę to, że organ ostatecznie załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu zezwolenia na pobyt i pracę. Poza tym Sąd miał na względzie podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące znacznego zwiększenia się w ostatnim czasie liczby załatwianych spraw (wpływu wniosków cudzoziemców) oraz wskazane uwarunkowania kadrowo-organizacyjne. Zarazem Sąd stwierdza, że w okolicznościach badanej sprawy podzielił argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, odwołującą się do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...). W szczególności chodzi tu o przepisy zawarte w art. 15z i z(2) oraz 15zd ust. 3 i 4 tej ustawy, które dotyczą przedłużenia terminów składania wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń pobytowych i legalności ich pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przedłużenia ważności kart pobytu i zezwoleń na pobyt czasowy (umożliwiając dalsze z nich korzystanie). Natomiast argumentacja skargi, odwołująca się do stanu niepewności i bezsilności (a więc w zasadzie związana każdym stanem zwłoki w załatwieniu sprawy), związanej z wielomiesięcznym oczekiwaniem na rozpatrzenie wniosku, przy jednoczesnej bierności samego skarżącego – który nawet nie twierdzi, aby poza wniesieniem ponaglenia w październiku 2021 r. wyrażał jakiekolwiek zainteresowanie losami złożonego przez siebie wniosku albo podejmował jakiekolwiek czynności w celu wcześniejszego zdyscyplinowania organu do rozpoznania jego wniosku – powoduje, że Sąd uznał żądanie zasądzenia sumy pieniężnej w okolicznościach sprawy za nieuzasadnione.

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego zostało natomiast umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).