Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2052/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 130 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia WSA del. Tomasz Świstak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 165/14 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prac powodujących przekształcenie obszaru oraz przywrócenie warunków siedliskowych do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. 2. Zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz R. G. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 165/14, po rozpoznaniu skargi R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wstrzymania prac powodujących przekształcenie obszaru oraz przywrócenia warunków siedliskowych do stanu poprzedniego w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 podpunkt c w zakresie "usunięcie z terenu działki o numerze ewid. [...]/5 roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza, a następnie" oraz w punkcie 2 podpunkt d; w pkt. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt. 3. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nakazał wstrzymanie wszelkich prac niwelacyjnych na działkach nr ewid. [...] i [...]/5 oraz prac związanych z czyszczeniem starorzecza usytuowanego na działce o nr ew. [...]/5 oraz przywrócenie warunków siedliskowych do stanu poprzedniego proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 Dolina Słupi (PLH220052) poprzez:

- usunięcie piasku i gruzu zdeponowanego w północnej części działki nr ew. [...]/4,

- usunięcie instalacji do nawadniania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...]/5,

- w południowej i północnej części starorzecza, na terenie działki nr ew. [...]/5, na obszarze miedzy rzeką Słupią, a starorzeczem należy stworzyć warunki zasilania starorzecza wodami rzeki Słupi poprzez zapewnienie rzędnej terenu sprzed wykonania prac (wskazano te rzędne),

- pozostawienie do naturalnej sukcesji brzegów starorzecza.

Wskutek odwołania wniesionego przez R. G. organ odwoławczy przed wydaniem decyzji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci oględzin spornych działek. W wykonaniu powyższego dwukrotnie przeprowadzono oględziny działek skarżącego w dniu 24 kwietnia 2013r. oraz 13 maja 2013r., sporządzono protokoły oględzin oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2013r. – po rozpoznaniu odwołania – uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo o:

- wstrzymaniu wszelkich prac powodujących przekształcenie obszaru obejmującego działki nr ew. [...] i [...]/5, w tym prac obejmujących czyszczenie starorzecza oraz jego przekształcenie poprzez kształtowanie linii brzegowej oraz wprowadzanie roślinności ozdobnej,

- przywróceniu warunków siedliskowych do stanu poprzedniego proponowanego obszaru Natura 2000 Dolina Słupi (PLH220052) w terminie do 30 kwietnia 2014r. poprzez usunięcie instalacji do nawadniania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...]/5, usunięciu nawiezionej ziemi z terenu działki nr ew. [...]/5 od strony rzeki Słupi poprzez zapewnienie rzędnej terenu na tych odcinakach sprzed wykonania prac, usunięciu z terenu działki nr [...]/5 roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza, a następnie pozostawieniu do naturalnej sukcesji brzegów całego starorzecza, dokonaniu nasadzeń roślinności właściwej dla siedlisk przyrodniczych: 6430 – ziołorośla nadrzeczne oraz 91E0 – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe na terenie działek nr [...]/5 i [...] w celu ich odtworzenia.

W uzasadnieniu swojej decyzji Generalny Dyrektor podkreślił, że organ I instancji ustalił, że prace prowadzone na omawianym terenie mogły wpłynąć znacząco negatywnie na cele ochrony Natura 2000, w szczególności na siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion Potamion zlokalizowane na działce nr [...]/5. Z tego względu organ ten wypełniając obowiązek nałożony art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm. zwanej dalej ustawą) nakazał wstrzymanie wszelkich prac, a także nakazał przeprowadzenie niezbędnych czynności w celu przywrócenia obszaru do poprzedniego stanu.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę potwierdził, że zasadnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Aby wydać orzeczenie w oparciu o powyższy przepis muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki – dane działanie zostało podjęte bez decyzji określonej w art. 34 lub art. 35 a tej ustawy i może mieć ono znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000. Omawiany przepis ma zastosowanie już wówczas gdy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności określonej w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Organ zwrócił uwagę, że teren objęty postępowaniem zlokalizowany jest w granicach proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty - Natura 2000 Dolina Słupi (PLH220052). Obszar ten został zaproponowany jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (OZW) Natura 2000 w listopadzie 2012r., nie mniej jednak od 2006r. miał on status potencjalnego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. W tej sytuacji podlegał on identycznej ochronie jak proponowany OZW, co potwierdza wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010r. (sygn. akt II OSK 961/09). Obszar Dolina Słupi obejmuje wąskie tereny doliny Słupi i dolin jej dopływów gdzie skumulowane są cenne siedliska przyrodnicze, w tym siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nympheion Potamion. Organ stwierdził dalej, że działania prowadzone przez inwestora obejmują starorzecze rzeki Słupia stanowiące siedlisko o kodzie 3150 o ogólnej ocenie znaczenia dla obszaru Natura 2000 A (ocenie najwyższej). Ponadto z inwentaryzacji przyrodniczej z 2007r. wynika, że działka o nr [...] obejmuje siedlisko o kodzie 6430, natomiast wschodnia część działki o nr ew. [...]/5 stanowi siedlisko przyrodnicze o kodzie 91E0. Stąd też działania prowadzone na tych działkach (w szczególności w obrębie starorzecza) powodujące przekształcenie tego terenu należy uznać za wpływające negatywnie na środowisko przyrodnicze i powodujące dużą stratę przyrodniczą.

Organ potwierdził, że prace podjęte przez stronę obejmujące usuwanie nagromadzonych odpadów należy uznać za pożądane, lecz nie mogą one przekształcać całkowicie terenu. Prace wykonane przez skarżącego znacząco negatywnie wpłynęły na siedliska przyrodnicze, w tym w szczególności siedlisko o kodzie 3150. Fakt owego przekształcenia wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ortofotomap, które najpełniej obrazują przekształcenia dokonane na spornych działkach. Największe zmiany są widoczne na aktualnych mapach z 2012r. i fakt ten potwierdzono w trakcie oględzin terenu w 2013r. Praktycznie cały teren został na nowo zagospodarowany – brak występujących wcześniej zadrzewień i zakrzaczeń, teren został wyrównany, brzegi starorzecza wyregulowane, ponadto poziom wody w starorzeczu jest nieporównywalnie wyższy niż w latach 2006 i 2008. Z protokołu z dnia 24 kwietnia 2013r. wynika, że skarpę starorzecza obłożono kamieniami i umocniono kosodrzewiną. Działania inwestora wpłynęły negatywnie na funkcjonowanie korytarza ekologicznego biegnącego wzdłuż rzeki Słupia, a z kolei ułożenie instalacji do nawadniania na działce nr ew. [...]/5 oddziałuje na stosunki wodne.

Organ wskazał także, że każda inwestycja znacząco negatywnie oddziałująca na przedmioty ochrony danego obszaru Natura 2000 wywiera jednocześnie niekorzystny wpływ na integralność obszaru. W niniejszej sprawie działania podjęte przez inwestora kwalifikują się jako działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, a tym samym ich niewstrzymanie oraz dalsza ingerencja w środowisko może wpłynąć negatywnie także na integralność obszaru Dolina Słupi.

R. G. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 33, 36 i 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, art. 21 ustawy prawo wodne, art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7, 8, 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego i oparcie się na założeniach i hipotezach, art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez 4 lata, art. 75 i 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków oraz niepowołanie specjalisty do pomiarów terenu. Poza tym naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o fakcie, że teren skarżącego ma status potencjalnego obszaru Natura 2000, ponadto naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez udzielenie prymatu władztwu urzędniczemu, nie zaś ochronie własności prywatnej.

W obszernym uzasadnieniu skarżący zakwestionował możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody twierdząc, że na terenie obszarów Natura 2000 wykonywanie działalności gospodarczej oraz innych działalności związanych z korzystaniem ze środowiska wskazanych w tym przepisie jest dozwolone. Zwraca uwagę, że jest możliwe wstrzymanie oddziaływania zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jeżeli pozostaje ono w sprzeczności z postanowieniami planów ochrony. Tymczasem organ nie powołał się na te plany ochrony, gdyż wydaje się że ich jeszcze nie ma. Zdaniem skarżącego organ winien uwzględnić art. 36 ustawy który dopuszcza wykonywanie na takim terenie działalności rolnej. Skarżący jest rolnikiem i chciałby korzystać z tych gruntów jako uprawniony do prowadzenia działalności rolniczej i ogrodniczej. Jako posiadacz użytków rolnych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb. Ponadto był zobowiązany do rekultywacji terenu, gdzie było faktycznie wysypisko śmieci. Dokonał tej rekultywacji i teraz jest tam czysta gleba. Zaprzecza jakoby prowadził inną działalność poza rekultywacją, w szczególności opisaną w notatce z dnia 2 lipca 2009r. Podkreślił, że zanim podjął działania sporny teren był wysypiskiem śmieci, co nie przeszkadzało organom powołanym do ochrony przyrody. Organ odwoławczy stwierdził, iż zmianie uległ stan faktyczny sprawy przy czym nadal podstawą wydania decyzji jest stan opisany w notatce z 2 lipca 2009r.

Skarżący nadto zarzucił, że decyzja nie precyzuje jakie konkretnie prace mają zostać wstrzymane. Zostały posadzone na działce krzewy owocowe i skarżący nie rozumie dlaczego ma je usuwać skoro posiada obszar rolniczy. Zaprzeczył aby jego działania znacząco negatywnie oddziaływały na obszar Natura 2000. Twierdzi, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem planu miejscowego, gdzie przewidziano ekstensywne wykorzystanie rolnicze gruntów rolnych, w tym łąk i pastwisk. Zostało w ten sposób także naruszone jego prawo własności.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga częściowo jest uzasadniona.

Dalej Sąd zaznaczył, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, że jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Zdaniem Sądu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji rozważenia wymaga, czy organy orzekające w sprawie w stopniu dostatecznym wykazały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki upoważniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do nakazania natychmiastowego wstrzymania działania oraz podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności do przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru lub chronionych na nim gatunków.

W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obszar Dolina Słupi (PLH220052) został zaproponowany jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (OZW) Natura 2000. Na etapie zatem postępowania administracyjnego stanowił on obszar projektowany, aczkolwiek nie zatwierdzony jeszcze przez Komisję Europejską. Taki stan rzeczy zobowiązywał organy do podjęcia działań właściwych dla obszarów projektowanych mających znaczenie dla Wspólnoty, działań respektujących Dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.). Z art. 33 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że ochrona, którą objęte są wyznaczone już obszary Natura 2000 obejmuje także proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Orzecznictwo wypracowało jednakże stanowisko, że również potencjalne obszary Natura 2000 podlegają analogicznej ochronie jak obszary zaproponowane (vide wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 958/10 oraz dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 1177/07). Z tego względu zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak również przez Generalnego Dyrektora obszar Doliny Słupi podlegał tożsamej ochronie, choć zmienił się jego formalny status.

Zdaniem Sądu zarzut skarżącego, że nie został uprzedzony o fakcie przeznaczenia jego nieruchomości pod ochronę wspólnotową nie może być skutecznie kierowany w tym postępowaniu. Organ ochrony przyrody wszczął bowiem niniejsze postępowanie już po podjęciu przez skarżącego konkretnych działań i niewątpliwie od tego momentu miał on wiedzę odnośnie statusu swoich działek.

Dalej Sąd stwierdził, że trafnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył w zaskarżonej decyzji, że przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 ustawy muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki:

1) podjęcie działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar Natura 2000 oraz

2) podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a u. o. p.

Dokonując ustaleń w kwestii spełnienia powyższych przesłanek organ odwoławczy wywiódł w oparciu o Standardowy Formularz Danych obszaru Natura 2000 Dolina Słupi oraz o inwentaryzację przyrodniczą sporządzoną w 2007r, że działki stanowiące własność skarżącego obejmują siedlisko o kodzie 3150 – starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami Nympheion Potamion, działka o nr [...] obejmuje siedlisko o kodzie 6430 – ziołorośla górskie i ziołorośla nadrzeczne, natomiast wschodnia część działki o nr ew. [...]/5 stanowi siedlisko przyrodnicze o kodzie 91E0 – łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe. Odnośnie siedliska przyrodniczego o kodzie 3150, bowiem to siedlisko zostało poddane w pierwszym rzędzie ochronie w niniejszym postępowaniu, to jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010r. sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510) Lp. 54 - siedlisko to nie zostało zakwalifikowane jako priorytetowe. Nie mniej jednak przepisy art. 37 ust. 1 ustawy nie wymagają aby owo negatywne oddziaływanie dotyczyło jedynie siedlisk priorytetowych. Warunkiem zastosowania tej normy jest stwierdzenie, iż zostały podjęte działania mogące znacząco oddziaływać na cele obszaru Natura 2000 lub proponowany taki obszar.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zabrania się z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu w z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogarszać stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis ust. 1 stosownie do treści art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala, stopień i charakter oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Ponadto zawarte w tej normie sformułowanie "znaczące negatywne oddziaływanie" jako nieostre, sprawia, że w każdej sytuacji dokonywania takiej oceny organ administracji prowadzący postępowanie powinien precyzyjnie wskazać te przesłanki.

W ocenie Sądu organ wyjaśnił w powołaniu na literaturę przedmiotu (str. 8 i 9 uzasadnienia), że starorzecza są obiektami o znacznych wartościach przyrodniczych ze względu na to, że mają wpływ na kształtowanie warunków odpowiednich do rozwoju różnorodnych zbiorowisk roślinnych wodnych i higrofilnych wód stojących, a także z uwagi na pełnione funkcje tj. miejsca schronień, żerowania, reprodukcji dla różnorodnych organizmów żywych. Ponadto siedlisko o kodzie 3150 może wchodzić w zakres zainteresowania konkretnych gatunków zwierząt, będących przedmiotem ochrony obszaru Dolina Słupi. Z kolei siedliska o kodzie 91E0 i 6430 mogą wchodzić w zakres zainteresowania traszki grzebieniastej, czerwończyka nieparka i bobra europejskiego. Organ stwierdził wobec tego, że działania prowadzone na działkach skarżącego (w szczególności starorzecza) powodujące przekształcenie tego terenu należało uznać za wpływające negatywnie na środowisko przyrodnicze i powodujące tym samym dużą stratę przyrodniczą.

Skarżący twierdzi, że jedynie uprzątnął teren, w tym oczyścił starorzecze, nie dokonując jednocześnie żadnych przekształceń środowiska. Zdaniem Sądu zarówno z ustaleń organu poczynionych w oparciu o ortofotomapy dostępne na wskazanych w decyzji stronach internetowych oraz ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności protokołów z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzonych na obydwu etapach postępowania, wypływają odmienne wnioski. Bezspornie doszło do niemalże całkowitego przekształcenia terenu poprzez w szczególności podniesienie rzędnych na działce [...]/5 (obejmującej starorzecze) i utrudnienia zasilania starorzecza wodami rzeki Słupi, niwelację terenu, kształtowanie linii brzegowej starorzecza, usuwanie roślinności wchodzącej w skład siedlisk stanowiących przedmiot ochrony Natura 2000. Teren działek skarżącego w porównaniu do stanu z daty zakupu nieruchomości został niewątpliwie uporządkowany, jednocześnie jednak doszło do przekształcenia działki nr [...]/5 w obiekt architektury ogrodowej, o czym świadczą nasadzenia roślin ozdobnych, umocnienie brzegów kamieniami, ulokowanie pomostu pływającego. Skarżący przy tym nie zaprzecza okoliczności, że czynności zostały przez niego podjęte, jedynie kwestionuje zakres i charakter przeprowadzonych prac.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy uzależnia sankcje w nim przewidziane od podjęcia działań bez uzyskania zezwolenia (art. 34 ustawy) lub decyzji (art. 35a ustawy).

Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej dla zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Z kolei art. 35a ustawy stanowi, iż w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 34 organ administracji może zezwolić na realizację przedsięwzięcia, którego realizacja wywoła negatywne zmiany w środowisku przy czym owo zezwolenie w przypadku realizacji przedsięwzięć zastępuje się wydawaną na podstawie art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniami z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dokonywanymi na podstawie art. 96 i nast. ostatnio przywołanej ustawy.

W sprawie nie zostało wydane zarówno zezwolenie na realizację planu, a tym bardziej decyzja środowiskowa bądź uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W ocenie Sądu przedstawione rozważania pozwalają na konkluzję, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 ustawy nakładającej na skarżącego określone obowiązki. Organy zatem co do zasady trafnie orzekły, przy czym jednak przy wydaniu decyzji odwoławczej w określonym w wyroku zakresie mogło dojść do naruszenia art. 139 K.p.a. Przepis ten konstytuuje zasadę reformationis in peius. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ zwiększeniu. Jedynie w razie wykazania przez organ II instancji, że decyzja wydana przez organ I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes prawny dopuszczalne jest odejście od zasady reformationis in peius.

Z drugiej jednak strony postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co polega m.in. na tym, że organ odwoławczy na nowo rozpatruje sprawę w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny i prawny. Jeśliby zatem uległ w toku tego postępowania stan faktyczny sprawy (w odróżnieniu od kwestii ustalenia owego stanu faktycznego bez jego obiektywnej zmiany w okresie pomiędzy obydwiema decyzjami) organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić tę zmianę, ale jednocześnie wykazać na czym ona polegała. Tymczasem na str. 14 decyzji Generalny Dyrektor stwierdził jedynie, że w trakcie postępowania odwoławczego uległ zmianie stan faktyczny i z tego powodu zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nałożył na skarżącego dodatkowe obowiązki, które nie były przewidziane w decyzji regionalnego dyrektora, mianowicie usunięcie z działki nr [...]/5 roślinności ozdobnej oraz kamieni umacniających brzegi starorzecza oraz dokonanie nasadzeń roślinności właściwej dla siedlisk przyrodniczych o kodzie 6430 i 91E0. Taki zakres obowiązków niewątpliwie stanowi dodatkowe obciążenie skarżącego, które nie było przewidziane przez regionalnego dyrektora, co w ocenie Sądu powoduje pogorszenie sytuacji skarżącego względem tej wykreowanej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd zauważył jednocześnie, że w wielu fragmentach uzasadnienia Generalny Dyrektor powołuje się na ustalenia organu I instancji, nie dokonuje zaś własnych. W sytuacji zatem gdy nałożono dodatkowe zobowiązania konieczne było samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez Generalnego Dyrektora na dzień wydania przez niego decyzji i porównanie tych ustaleń z poczynionymi w decyzji organu I instancji. Wykazana różnica uzasadniłaby ewentualne nałożenie nowych zobowiązań wynikających z aktualnych ustaleń, które z kolei są wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W tym zakresie postanowienia zaskarżonej decyzji nie mogły się ostać bowiem organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia części zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 139 K.p.a. bowiem taka konstatacja wiązałaby się z koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wbrew temu co twierdzi skarżący rekultywacja gruntu nie może następować kosztem wartości chronionych prawem wspólnotowym. Jeżeli dany teren zostanie objęty reżimem ochrony Natura 2000 przede wszystkim stosuje się przepisy regulujące tę formę ochrony przyrody. Zakres tej ochrony został wskazany w art. 33 ust. 1 ustawy. W kwestii natomiast możliwości prowadzenia działalności rolniczej to jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy jest ona dopuszczalna ale jedynie w sytuacji gdy nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Tymczasem jak wykazał organ – działania podjęte przez skarżącego nie miały charakteru działalności rolniczej lecz służyły dostosowaniu terenu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym i w celu przekształcenia działek w obiekt architektury ogrodowej.

Z tych względów Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. wyroku. O niewykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.

R. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zaskarżył wyrok w części: tj.

1. w pkt 1 rozstrzygnięcia w zakresie nr działki, gdzie jest wpisany nr "[...]/5" a powinno być "[...]/5";

2. w części w jakiej nie uchyla zaskarżonej decyzji i jednocześnie nie oddala skargi a więc w jakiej nie rozpoznaje skargi.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie:

naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w orzeczeniu tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w części przy jednoczesnym braku orzeczenia co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie, tym samym nierozpoznanie skargi;

naruszenie art. 3. § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w orzeczeniu i nieoddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona tylko w części (pkt 1 wyroku), tym samym nierozpoznanie skargi;

naruszenie art. 142 § 2, § 3, § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia z urzędu tylko co do części uwzględniającej skargę (w jakim uchylono i zmieniono decyzję) a niesporządzenia uzasadnienia dla tych elementów skargi, których nie uwzględnił (w zakresie w jakim nie uchylono decyzji);

naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi tj. brak orzeczenia czy skargę w części oddala, czy decyzję w pozostałej części nierozstrzygniętej w pkt 1 wyroku uchyla;

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z -art. 33, 34, 35, 35a, 36, 37 ustawy o ochronie przyrody, art. 21 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a., poprzez niezastosowanie przepisu i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w przypadku, kiedy organ II instancji nałożył na stronę szerszy zakres obowiązków (nakazów);

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art.7, 10, 75, 77, 78, 84, 85, 89 § 2, 104, 105, 156 § 1 pkt 2, 5, 7 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, bowiem doprowadził do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poprzez nieustalenie jak (w jaki sposób) działania skarżącego mają znacząco negatywnie wpływać na przedmiot ochrony Natura 2000 oraz na "stosunki wodne" , organ oparł się w tym zakresie na założeniach i hipotezach co do stanu środowiska (w tym na podstawie internetu i teoretycznych tam rozważań, a nie oględzin i obserwacji środowiska na obszarze działek skarżącego), przed wszczęciem postępowania i w jego trakcie, w tym co do wysokości rzędnych, co do zasilania starorzecza wodami rzeki Słupi, co do gatunków roślin faktycznie występujących i ukształtowania terenu zieleni oraz nie jest uzasadnione jakąkolwiek podstawą faktyczną czy też prawną, żądanie przez organ usunięcia "instalacji wodnej", która jest rurą z zaworami czerpalnymi o średnicy 2,5 cm zlokalizowaną pod powierzchnią ok. 20 cm i zastępuje w istocie wąż ogrodowy oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 26.08.2009r z przesłuchania wskazanych świadków, niepowołanie specjalisty (biegłego) do pomiarów terenu, niepowołania biegłego dla oceny środowiska i działań skarżącego -czy mają jeśli tak to jaki wpływ na środowisko, niewłaściwa ocena dowodów, w tym zignorowanie dokumentów urzędowych (wypis z części graficznej ewidencji gruntów z 16.04.2010r) oraz naruszenie przejawiające się w tym, że Sąd rozstrzygnięciem zaaprobował naruszenie prawa przez organ polegający na uniemożliwieniu zapoznania się i wypowiedzenia się stronie o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz nie umorzył postępowania pomimo bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji w pkt 1 oraz 2b (rzędne są niezmienione a teren zalewowy i starorzecze zasilane wodą rzeki Słupi, natomiast prace związane z czyszczeniem starorzecza zostały podjęte i zakończone przed wydaniem decyzji -miały charakter jednorazowy ), nie stwierdził jej nieważności pomimo, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter (nie da się jej wykonać bez szkody dla środowiska, nadto nie definiuje zakresu wykonania -pkt 2b);

naruszenie w pkt 1 rozstrzygnięcia w zakresie nr działki, gdzie jest wpisany nr "[...]/5" a powinno być "[...]/5", co powoduje, że wyrok w tej części uchylił część decyzji o innej treści, niż sama decyzja i odniósł się do przedmiotu (działki) nie istniejącej w sprawie.

Zarzucono ponadto błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa materialnego tj.

- art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 2 i art 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności włączeniem terenu działki [...] i [...]/5 do chronionego obszaru Natura 2000 poza wiedzą i wolą właściciela działek, przez nałożenie obowiązków nie wynikających z przepisów prawa;

- art. 33, 34, 35, 36, 37, 115 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody,

- art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 21.ustawy z 18.07.2001 prawo wodne,

- niezgodność z prawem miejscowym tj. zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego "Kobylnica-Południe" dla tego terenu w Uchwale Rady Gminy Kobylnica XXIX/345/05 z dnia 29.04.2005r. W pkt 50 dla terenu SE.57RZW ppkt a i d tj. w zakresie przeznaczenia terenu na teren rolny i zieleni oraz w zakresie przeznaczenia na ekstensywne wykorzystanie gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Dla porządku zaznaczyć należy, że mimo określenia częściowego zakresu zaskarżenia, to z uwagi na sposób sformułowania pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej – przyjąć należało, że w istocie wyrok został zaskarżony w całości, co koresponduje z wnioskiem o jego uchylenie (w całości).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wyeksponowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 ppsa. Strona skarżąca naruszenia wymienionych przepisów upatruje w tym, że wskutek złożonej skargi Sąd Wojewódzki wydał wyrok, którym uchylił w części zaskarżoną decyzję a jednocześnie nie orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, co oznacza, że nie rozpoznał skargi w całości.

Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku zawarcia w jego sentencji rozstrzygnięcia o "oddaleniu skargi w pozostałej części". Zgodnie bowiem z art. 151 ppsa w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast uwzględnienie skargi mogło skutkować w myśl art. 145 § 1 pkt 1 uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości lub części. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej występowały rozstrzygnięcia o częściowym oddaleniu skargi, ale dopiero nowelizacja obowiązująca od 15 sierpnia 2015 r. wprowadziła zmianę przepisu art. 151 stanowiąc, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W niniejszej sprawie treść sentencji wyroku odczytywana wspólnie z uzasadnieniem wskazuje, że podjęte przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji tylko w oznaczonej części było efektem przeprowadzonej kontroli przedmiotowej decyzji, która w pozostałym zakresie oceniona została jako zgodna z prawem. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący uzasadnienia wyroku (omyłkowo powiązany przez autora skargi kasacyjnej z art. 142 ppsa zamiast art. 141 § 4 ppsa).

Zasadne okazały się pozostałe zarzuty dotyczące naruszeń postępowania administracyjnego, których uwzględnienie powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a nie tylko częściowo, jak to uczynił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przeprowadzone przez organy obydwu instancji postępowanie wyjaśniające było niewystarczające do ustalenia istotnych okoliczności sprawy a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wszechstronny.

Sąd Wojewódzki dostrzegając w tym zakresie uchybienia organu odwoławczego nie zastosował jednak adekwatnego środka, co czyniło zasadnym zarzut o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mianowicie trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że Generalny Dyrektor w wielu fragmentach uzasadnienia decyzji powołał się na ustalenia organu I instancji bez dokonania własnych. W tym miejscu dodać należy, że samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez organ odwoławczy było konieczne w związku z przeprowadzeniem uzupełniających dowodów (oględziny), przedstawieniem nowego materiału dowodowego przez skarżącego, a przede wszystkim z powodu upływu trzech lat od momentu rozpatrzenia sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

O ile przyjęte w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. ustalenia co do zakresu robót i działań podjętych przez skarżącego na terenie działek nr [...], [...] i 564 były wyczerpujące i w efekcie niepodważone w dowołaniu, to ich kwalifikacja w kontekście oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – wymagała rzetelnej weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Stwierdzić należy, że w stanie faktycznym przyjętym w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. uzasadnione było orzeczenie przez Dyrektora Regionalnego o wstrzymaniu wszelkich prac niwelacyjnych na oznaczonych działkach gruntu oraz prac związanych z czyszczeniem opisanego starorzecza. Nieprawidłowe było więc uchylenie przez organ odwoławczy tego punktu decyzji i zastąpienie go nowym rozstrzygnięciem, w sytuacji gdy nie dokonano aktualnych ustaleń co do prac podlegających wstrzymaniu, a poza tym rozszerzając zakres nakazu naruszono wynikający z art. 139 kpa zakaz reformationis in peius.

W świetle zarzutów podniesionych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym rzeczą Dyrektora Generalnego było ponowne rozpatrzenie sprawy i rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla oceny zasadności i zakresu nałożonych obowiązków w celu przywrócenia stanu danego obszaru podlegającego ochronie.

Zasadniczą kwestią sporną była ocena, czy działania podjęte przez skarżącego na przedmiotowym terenie były tego rodzaju, że mogły znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru siedlisk "Dolina Rzeki Słupi", co zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi przesłankę do zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stwierdzono wykonanie prac związanych z oczyszczeniem starorzecza oraz prac przygotowawczych do budowy siedliska rolnego. Dokonana niwelacja terenu oraz podniesienie terenu zalewowego sąsiadującego z rzeką Słupią wymagało zdaniem Dyrektora Regionalnego przywrócenia stanu poprzedniego, aby zapewnić ciągłość zasilania starorzecza od strony rzeki Słupi. W związku z innymi pracami naruszającymi stan starorzecza nałożono na skarżącego obowiązek usunięcia piasku i gruzu budowlanego, usunięcia instalacji do nawadniania oraz nakazano pozostawienie do naturalnej sukcesji brzegi starorzecza.

Przypomnienia wymaga, że skarżący kwestionując zasadność nałożonych obowiązków wskazał na niewyjaśnienie lokalnych warunków hydrologicznych i podniósł, że teren starorzecza nie był zalewany, a jego zasilanie następuje przez dopływ gruntowy. Podważył ponadto przyjęte przez organ dane dotyczące rzędnych terenu oraz podniósł, że brzegi starorzecza nie zostały zniszczone lecz przerwany został tylko cykl wegetacji roślin, a po oczyszczeniu wody i nabrzeża roślinność ponownie się rozrosła.

Mimo przeprowadzonych oględzin w kwietniu i maju 2013 r. oraz dostarczonej dodatkowo dokumentacji przez skarżącego organ odwoławczy nie dokonał ustaleń pozwalających na rzetelną ocenę skutków zrealizowanych przez skarżącego przekształceń na danym obszarze. Niewątpliwie kilkuletni okres postępowania wymagał ustalenia w jakim stopniu skarżący doprowadził do równowagi biologicznej oraz rozwoju flory i fauny na danym terenie. Zaktualizowanie ustaleń faktycznych pozwoliłoby na ocenę tego, czy dokonana przez skarżącego ingerencja w środowisko miała charakter jednorazowy i krótkotrwały, czy też wywołała nieodwracalne lub długotrwałe zmiany poszczególnych komponentów środowiska.

Tymczasem organ odwoławczy przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny ustalony w 2009 roku przez organ pierwszej instancji, chociaż wymagał on zweryfikowania. Zauważyć bowiem trzeba, że Dyrektor Regionalny nie poczynił konkretnych ustaleń, a jedynie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że: "można domniemywać, iż starorzecze w zależności od stanów wody w rzece i wielkości przepływów jest okresowo zasilane wodami z rzeki. W związku z tym utrzymanie rzędnych sprzed okresu wykonania prac wydaje się tym bardziej zasadne." Organ jednocześnie podał, że nie może jednoznacznie orzec, o ile podniesiono teren w obszarze pomiędzy starorzeczem a rzeką Słupią. Trudno więc przyjąć, aby wystarczającym wyjaśnieniem tego zagadnienia była argumentacja organu odwoławczego odwołująca się do planu miejscowego i zaznaczonych w nim terenów zalewowych.

Jako dowolną w rezultacie należało uznać konkluzję, że nawiezienie materiału ziemnego i niwelacja terenu spowodowały znaczne przekształcenie omawianego obszaru, zmianę stosunków wodnych i zniszczenie roślinności właściwej dla występujących na danym obszarze siedlisk przyrodniczych. Nieprzekonujące jest też wnioskowanie Dyrektora Generalnego, że umocnienie brzegów zbiornika wodnego kamieniami, ulokowanie pomostu, czy nasadzenia roślin ozdobnych – stanowią działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na stan chronionego siedliska przyrodniczego. Skoro w sprawie istotną kwestią była ochrona roślinności właściwej dla danego siedliska to niezrozumiałe było stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że złożone przez skarżącego fotografie przedmiotowego terenu były bez wartości dowodowej, gdyż "pokazują jedynie rozwój roślin na omawianych działkach, przez co nie widać, w jaki sposób zostały one przekształcone".

Oczywiście ustalenia co do usunięcia roślinności wchodzącej w skład chronionego siedliska dają podstawę do nałożenia obowiązku jej przywrócenia. Natomiast nakaz usunięcia innych nasadzeń, w tym roślinności ozdobnej powinien być poprzedzony oceną co do ich rzeczywistego wpływu na występujące naturalnie zbiorowisko roślinne na analizowanym terenie. Przy uwzględnieniu aktualnego stanu brzegów starorzecza rozważona być powinna potrzeba usunięcia kamieni tam umieszczonych. Organ odwoławczy w tym jednak zakresie nie dokonał samodzielnych ustaleń, co w konsekwencji czyniło nieuprawnionym orzekanie o dodatkowych obowiązkach. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził uchybienie obowiązkom wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 139 kpa i uchylił w określonej części zaskarżoną decyzję, przy czym błędnie w sentencji wyroku oznaczył numer ewidencyjny działki. Dodatkowo za trafne należało uznać zarzuty kasacyjne, co do niewykazania zasadności nakazania skarżącemu usunięcia instalacji nawadniającej oraz nawiezienia ziemi, zwłaszcza, że nie sformułowano precyzyjnie docelowych rzędnych terenu. Niewątpliwie w niniejszej sprawie kilkuletnie prowadzenie postępowania stwarzało potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego celem zweryfikowania prawidłowości nakazanych obowiązków przez organ pierwszej instancji oraz ewentualnej ich modyfikacji, dostosowującej rozstrzygnięcie do aktualnego stanu faktycznego. Wymogi te nie zostały zachowane przez organ odwoławczy, skutkiem czego sprawa nie została rozpatrzona należycie. Brak jest w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Generalnego ustaleń faktycznych i analizy dającej podstawę do dokonania wnioskowań na płaszczyźnie subsumcji. W rezultacie niewykazane zostały przesłanki do zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Przedstawiona przez organ odwoławczy analiza materiału dowodowego była niewystarczająca do oceny, że działania podjęte przez skarżącego na danym terenie mogą w dalszej perspektywie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Dla kwalifikacji dokonanej przez skarżącego ingerencji w środowisko nie mogły mieć decydującego znaczenia krótkotrwałe skutki wykonywanych robót, lecz niezbędna była ocena długotrwałych następstw całego przedsięwzięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ustali ograniczenia wynikające z konieczności ochrony składników środowiska przyrodniczego i oceni czy dokonane przekształcenia terenu oraz realizowany sposób jego użytkowania przez skarżącego rzeczywiście w sposób znacząco negatywny oddziałuje na cele związane z ochroną wyznaczonego obszaru siedliska.

Z kolei rozważając zastosowanie środków służących ewentualnemu przywróceniu poprzedniego stanu danego obszaru organ powinien mieć na uwadze, że muszą być one niezbędne i pozostawać we właściwej proporcji nie tylko do celów ochrony przyrody, ale też do ochrony uprawnień skarżącego wynikających z przysługującego mu prawa własności, a w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym.

Przechodząc do oceny zarzutów objętych podstawą z art. 174 pkt 1 ppsa należało stwierdzić, że wskazane powyżej nieprawidłowości w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy doprowadziły również do niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Niezasadne natomiast okazały się zarzuty dotyczące wykładni przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarówno Dyrektor Generalny, jak też Sąd Wojewódzki przedstawił właściwą interpretację przepisów art. 33, 34, 36 i 37 ustawy o ochronie przyrody. Zawarta w uzasadnieniach decyzji i wyroku wyczerpująca argumentacja prawna, poparta orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wymaga powtarzania zwłaszcza, że wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi się w istocie do wykładni powołanych przepisów, lecz ich zastosowania.

Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił uwag, które mogłyby podważyć przyjętą w sprawie wykładnię powołanych przepisów. Natomiast objęte podstawą kasacyjną przepisy art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 21 ustawy prawo wodne – nie stanowiły podstawy wydanych orzeczeń.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło również w sprawie do naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zaznaczyć należy, że podlegająca ochronie prawnej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić m. in. przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 5 formą ochrony przyrody są obszary Natura 2000, których sieć obejmuje m. in. specjalne obszary ochrony siedlisk i obszary mające znaczenie dla Wspólnoty (art. 25 ust. 1 pkt 2 i 3). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszary Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 200.

W myśl ust. 2 art. 33, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk.

W świetle wymienionych regulacji stosowanych zgodnie z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z 24.06.2010 II OSK 961/09) – organy orzekające w niniejszej sprawie niewątpliwie działały na podstawie i w granicach prawa, jak tego wymaga art. 7 Konstytucji. Odrębną natomiast kwestią jest prawidłowość rozstrzygnięć podejmowanych przez właściwe organy administracji, co jednak podlega kontroli sądowej i w rozpatrywanej sprawie doprowadziło do uchylenia decyzji kwestionowanych przez stronę.

Dodać jednak należy, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności oraz konsekwencje prawne z tego wynikające muszą być każdorazowo oceniane w kontekście przesłanek art. 31 ust. 3 Konstytucji, szczególnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Jak bowiem stanowi wymieniony przepis, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony środowiska. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ten aspekt sprawy został zasygnalizowany przy uwagach dotyczących ponownego rozpatrywania sprawy i oceny co do zasadności i zakresu środków stosowanych na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Ze względu na omówione wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których nie uwzględnił Sąd Wojewódzki uzasadnionym okazał się wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa jednocześnie rozpoznał skargę, co skutkowało w konsekwencji uchyleniem kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa.