Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4003/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 36/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 36/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 1992 r. stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, [...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], o powierzchni 1255 m2. Nieruchomość opisana jest w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2015 r.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. we wniosku z [...] września 2012 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.) w związku z art. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", są Skarb Państwa, jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Organ ustalił, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] objęta była dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu wszelkie grunty położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m.st. Warszawy. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie, gdyż budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli pod warunkiem złożenia przez nich lub ich następców prawnych — w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę — wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). Prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów wygasało (przechodziło na własność gminy, a następnie na Skarb Państwa) dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (obecnie prawa wieczystego użytkowania) albo w razie niezłożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy.

Organ podał, że z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy, a następnie Skarbu Państwa. W razie bowiem niezłożenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem.

Organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta "[...]" położona przy ulicach [...] i [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] listopada 1981 r. tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na rzecz [...], natomiast na mocy art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] lipca 2001 r. księga hipoteczna pod nazwą "[...]" przy ulicach [...] i [...] utraciła moc księgi wieczystej stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141). Dla przedmiotowej nieruchomości została założona księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla W. w W., gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina [...], a podstawą tego wpisu jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...] oraz art. 1 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Odnosząc się do kwestii przejęcia przedmiotowej nieruchomości na mocy ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1948 r., w sytuacji braku upoważnienia dla Wiceprezydenta B. J. do podpisania tego ogłoszenia, Minister wskazał, że Prezydent Miasta mógł upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie – ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów – wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz.U. poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój Warszawy do dnia 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu m.st. Warszawy.

Zdaniem Ministra z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r.). Przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy, prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Wynika z tego zatem jednoznacznie, że taka regulacja prawna nie pozwala na stwierdzenie, że wiceprezydent nie posiadał stosownego pełnomocnictwa do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę.

Minister ustlił, że karta inwentaryzacyjna Nr [...], będąca załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...], na której widniał zapis: "wniosek o własność czasową był złożony w terminie i nie został rozpatrzony" została zmieniona na kartę inwentaryzacyjną nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...], która takiego zapisu już nie zawiera. Okoliczność ta, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że fakt złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie może być domniemany, a powinien zostać udowodniony w formie przewidzianej prawem.

Organ podtrzymał wyjaśnienia dotyczące zagadnienia dopuszczenia dowodu z zeznań świadka oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Minister, mając na uwadze powyższe ustalenia, uznał, że skarżący nie posiada i nie posiadał [...] maja 1990 r. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2015 r. Natomiast kontrola decyzji komunalizacyjnej na wniosek innego podmiotu niż Gmina czy Skarb Państwa, jest dopuszczalna wówczas, gdy zainteresowany podmiot wykaże, że w dacie komunalizacji ([...] maja 1990 r.) legitymował się tytułem prawnorzeczowym uniemożliwiającym komunalizację. Skarżący zarówno na dzień komunalizacji, jak i obecnie, nie ma tytułu prawnego do spornej działki. W tym zakresie organ nadzoru zebrał kompletny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, a także wyjaśnił stan faktyczny oraz znaczenie poszczególnych okoliczności.

Minister zaznaczył, że w świetle powyższych faktów oraz obowiązujących przepisów prawa organ, który podjął czynności na wskutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 28 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, bowiem nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, w sytuacji gdy skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą interesu prawnego skarżącego, który wykazuje, że jest właścicielem budynku położonego na nieruchomości chociażby z uwagi na złożenie w terminie wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], co potwierdza karta inwetaryzacyjna nr [...];

2. art. 7 K.p.a., normującego zasadę prawdy obiektywnej, polegające na niedokonaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez odmówienie wiarygodności dokumentowi urzędowemu (karta inwetaryzacyjna nr [...]), brak przesłuchania świadka (L. W.) i dowolne przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, gdyż takiego wniosku nie ma w aktach i nie można go odnaleźć, w sytuacji gdy w aktach znajduje się dokument urzędowy (karta inwentaryzacyjna nr [...]) potwierdzający, że taki wniosek został złożony i nie został rozpatrzony;

3. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 89 § 1 i 2 K.p.a. przez brak wyznaczenia rozprawy i nieprzeprowadzenie na rozprawie wnioskowanego dowodu z zeznań świadka L. W., w sytuacji gdy świadek ten został powołany na okoliczności mające istotne znacznie dla niniejszej sprawy, a mianowicie na okoliczność potwierdzenia, że skarżący złożył w terminie wniosek zgodnie z art. 7 dekretu i że wniosek ten nie został rozpatrzony;

4. art. 8 K.p.a. normującego zasadę zaufania obywateli do organów państwa przez prezentowaną przez organ zmienność poglądów wyrażonych w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji umarzającej w odniesieniu do tego samego adresata, wydanej na tle takich samych stanów faktycznych i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, tj. przyjęcie, że z faktu braku dokumentu pełnomocnictwa dla Wiceprezydenta B. J. nie wynika, że takie pełnomocnictwo nie zostało udzielone, a z drugiej strony przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie własności czasowej nieruchomości, gdyż nie ma takiego wniosku w aktach sprawy, mimo jednoznacznej adnotacji na dokumencie urzędowym, tj. na karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd podzielił przyjęty przez organ sposób rozumienia przepisów art. 157 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. w sprawie komunalizacji, a mianowicie, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało [...] maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że z ustaleń Ministra wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, a więc przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy, a następnie Skarbu Państwa. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta "[...]" położona przy ulicach [...] i [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] listopada 1981 r. tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na rzecz [...], natomiast na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 2001 r. księga hipoteczna pod nazwą "[...]" przy

ulicach [...] i [...] utraciła moc księgi wieczystej stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. Nr 28, poz. 141). Dla nieruchomości została założona księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla W. w W., gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina [...], a podstawą tego wpisu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 1992 r. oraz art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W ocenie Sądu, Minister słusznie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, aby skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości ani na datę komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r., ani obecnie. Skoro wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, to przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością gminy, a następnie Skarbu Państwa. Skarżący natomiast nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o tym, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości.

Sąd odniósł się do twierdzenia skarżącego, że organ błędnie uznał, że nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej wobec nieruchomości, a zatem organ przedwcześnie uznał, że budynek położony na nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa z chwilą upływu terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd wskazał, że skarżący powołał się przy tym na dokument urzędowy kartę inwetaryzacyjną nr [...], założoną dla nieruchomości z adnotacją urzędnika L. W. potwierdzającą, że wniosek o przyznanie własności czasowej został wobec nieruchomości złożony w terminie i nie został rozpatrzony. W ocenie Sądu, skarżący pomija jednak okoliczność, że karta inwetaryzacyjna nr [...], stanowiąca integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r., na której widnieje zapis: "wniosek o własność czasową był złożony w terminie i nie został rozpatrzony" została zmieniona na kartę inwentaryzacyjną nr [...], na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r., sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2015 r. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem i garażami, równocześnie usunięto powyższy zapis o tym, że wniosek o własność czasową był złożony w terminie i nie został rozpatrzony.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. nie wniesiono odwołania, zatem stała się ona ostateczna, wywołuje skutki prawne i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania.

Skoro w aktach sprawy nie ma wniosku o przyznanie własności czasowej oraz zmieniono kartę inwentaryzacyjną nr [...] na kartę inwentaryzacyjną nr [...], z której zniknął zapis o tym, że wniosek o własność czasową był złożony w terminie i nie został rozpatrzony, to organ nadzoru trafnie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że [...] maja 1990 r., jak również obecnie, skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Sąd zgodził się z organem, że faktu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie można domniemywać, powinien on zostać udowodniony w formie przewidzianej prawem. Wynika to z doniosłości skutków prawnych, jakie wiążą się z istnieniem takiego wniosku w sferze prawnorzeczowej danej nieruchomości.

Również za niezasadny uznał Sąd zarzut skargi dotyczący braku umocowania Wiceprezydenta B. J. do podpisania i wydania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr

[...], ponieważ nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, w sytuacji gdy:

a) w treści decyzji Wojewody z [...] maja 1992 r. wskazano, że [...],[...] ul. [...] złożył zastrzeżenia do spisu inwentarza stanowiącego integralną część do ww. decyzji, co zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przesądzało o istnieniu interesu prawnego w zakresie występowania w postępowaniu komunlizacyjnym przez [...], a w konsekwencji [...] posiada status strony w postępowaniu nadzorczym wobec ww. decyzji i decyzji z [...] lipca 1998 r., w szczególności w części dotyczącej spisu inwentarza (karcie inwentaryzacyjnej),

b) skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą interesu prawnego [...], który wykazuje, że jest właścicielem budynku położonego na nieruchomości, której dotyczy decyzja z [...] maja 1992 r., chociażby z uwagi na złożenie w terminie wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], co potwierdza karta inwetaryzacyjna nr [...],

c) decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. narusza interes prawny [...] w ten sposób, że pozbawia możliwości dochodzenia swoich praw przez [...] przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi oraz sądami powszechnymi przez pozbawienie interesu prawnego [...] do stwierdzenia nabycia własności czasowej nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji z [...] maja 1992 r.;

II. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1998 r. mógł zmienić treść decyzji z [...] maja 1992 r., podczas gdy w rzeczywistości decyzja z [...] maja 1992 r. miała charakter decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, której zmiana na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest możliwa;

2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jest konieczne przeprowadzenie rozprawy na okoliczność istnienia adnotacji o przyznaniu własności czasowej, która została złożona w spisie inwentarza do decyzji z [...] maja 1992 r., podczas gdy w rzeczywistości organ jest zobowiązany do ustalenia prawdy materialnej, zaś adnotacja o złożeniu w terminie wniosku o przyznanie własności czasowej rzutuje na prawidłowości ustaleń organu wojewódzkiego i nadzorczego w zakresie nieistnienia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości stanowiącej przedmiot ww. decyzji, a w konsekwencji jej prawidłowości;

3. naruszenia "art. 107 § 2 kpc" w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezawarcie w decyzji z [...] maja 1992 r. obligatoryjnego elementu, tj. wskazania wyników rozpatrzenia przez Komisję Inwetaryzacyjną zastrzeżeń zgłoszonych przez [...] oraz powodów ich nieuwzględnienia, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego, mimo że decyzja z [...] maja 1992 r. zawiera informację, że zastrzeżenia zostały złożone przez [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wniósł przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione

i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04). W niniejszej sprawie jednak, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 28 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. polegającej na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa, [...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], o powierzchni 1255 m2.

Odnośnie do sposobu sformułowania powyższego zarzutu konieczne jest poczynienie kilku uwag. Przede wszystkim formułując zarzut naruszenia prawa

materialnego odnoszący się do statusu strony postępowania administracyjnego nie jest wystarczające wskazanie jako norm dopełnienia przepisów art. 28 K.p.a. – i w tym przypadku - art. 157 § 2 K.p.a. Konieczne jest wskazanie także przepisów wyznaczających zakres podmiotowo-przedmiotowy postępowania, co do którego zgłoszone zostało żądanie wszczęcia. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W przypadku rozpoznawanej sprawy konieczne było zatem powiązanie powyżej wskazanych przepisów K.p.a. z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., na podstawie której została wydana decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności oraz stosownymi przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z którego strona wywodzi podstawę prawną swego interesu prawnego w sprawie. Skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. W petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu wskazano wprawdzie na art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jednakże przepis ten dotyczy wyłącznie gwarancji procesowych w postępowaniu komunalizacyjnym polegających na zagwarantowaniu osobie, której interes prawny dotyczy ustaleń zawartych w spisie inwentaryzacyjnym mienia, możliwości zgłoszenia zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej.

Kolejno należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Formułując więc zarzut naruszenia prawa materialnego w tej postaci na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca Sądowi pierwszej instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu (por. np. wyroki NSA z: 16 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1850/09, 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09, 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08). Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić

się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08). W rozpatrywanej sprawie, na co wskazują przedstawione powyżej zarzuty w osnowie skargi kasacyjnej, również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na określenie, na jakie wadliwe rozumienie przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji wskazuje skarżący oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. W tym zakresie skarżący, zarówno w części wstępnej, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, upatruje naruszenia powyższych przepisów w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni prowadzącej do uznania, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy – jak wskazuje skarżący kasacyjnie - w treści decyzji Wojewody z [...] maja 1992 r. podano, że [...],[...] ul. [...] złożył zastrzeżenia do spisu inwentarza stanowiącego integralną część do ww. decyzji, kolejno, że [...] jest właścicielem budynku położonego na nieruchomości, której dotyczy decyzja z [...] maja 1992 r., chociażby z uwagi na złożenie w terminie wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co potwierdza karta inwetaryzacyjna nr [...] oraz, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. pozbawia możliwości dochodzenia swoich praw przez [...] przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi oraz sądami powszechnymi przez pozbawienie interesu prawnego [...] do stwierdzenia nabycia własności czasowej nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji z [...] maja 1992 r.

Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji oceny powyżej wskazanych okoliczności świadczących o braku po stronie skarżącego tytułu prawnorzeczowego albo prawa zarządu do skomunalizowanego mienia na podstawie decyzji z [...] maja 1992 r. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym uznaniu, że z ustalonych okoliczności sprawy nie można wywieść legitymacji do wszczęcia postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie wskazane przez niego okoliczności świadczą o posiadaniu takiej legitymacji. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzut błędnej wykładni prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym (wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyrok NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie w odniesieniu do wymienionych w pkt I skargi kasacyjnej okoliczności, nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Ubocznie można wskazać, że wykładnia Sądu pierwszej instancji odnosząca się do statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest zgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które przyjmuje, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na

podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, jest - poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującego mienie tej gminie - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (np. wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11, 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18, 25 stycznia 2021 r., I OSK 1830/20). Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Co równie istotne nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na [...] maja 1990 r. Prawidłowo również Sąd Wojewódzki uwzględnił w tym zakresie pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oceniając zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku żadnego z zarzutów opartych na tej podstawie kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do

zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tak więc zarzuty oparte na tej podstawie zostały błędnie skonstruowane. Ani bowiem w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ani w przypadku zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 155, art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 K.p.a. autor skargi kasacyjnej nie pokusił się o uprawdopodobnienie, że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, że gdyby naruszeń tych nie było, inne mogłoby być rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Jak wynika zaś z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/2009). Tak więc już tylko ta wadliwość konstrukcji zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wyklucza możliwość ich uwzględnienia. Ponadto zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. nie został powiązany z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Należy wyjaśnić zatem, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Uchybienie przez Sąd Wojewódzki przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Odnośnie do naruszenia art. 155 K.p.a. wyjaśnić jeszcze należy, że przepis ten nie był stosowany w sprawie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli była, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody

[...] z [...] maja 1992 r. zmienionej decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2015 r. o stwierdzeniu nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa, [...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], o powierzchni 1255 m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Badaniu podlegała więc wyłącznie kwestia, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania. Na uwagę zasługuje też przedmiot wniosku z [...] września 2012 r., który zakreślił zakres żądania do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. I, o ile wykazanie się przez skarżącego tytułem rzeczowym do przedmiotowego gruntu [...] powodowałoby konieczność objęcia kontrolą nadzorczą także decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2015 r., o tyle badanie dopuszczalności zastosowania art. 155 K.p.a., w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, mogłoby odbywać się wyłącznie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej właśnie decyzji. Nie jest sporne, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. stała się ona ostateczna. I skoro nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wywołuje więc skutki prawne. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 K.p.a. został uzasadniony błędnym zaaprobowaniem przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu administracyjnego, że nie jest konieczne przeprowadzenie rozprawy na okoliczność istnienia adnotacji o przyznaniu własności czasowej, która została złożona w spisie inwentarza do decyzji Wojewody [...], co rzutuje na istnienie wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przy czym wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w okolicznościach sprawy wobec zmiany karty inwentaryzacyjnej nr [...], na której widnieje wpis: "wniosek o własność czasową był złożony w terminie i nie został rozpatrzony", stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. na kartę inwentaryzacyjną nr [...], która tego wpisu już nie zawiera, na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r., sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2015 r., wyznaczenie rozprawy i przeprowadzenie na niej dowodu z zeznań świadka L. W. na okoliczność potwierdzenia, że skarżący złożył w terminie wniosek o przyznanie własności czasowej nie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu. Okoliczność, że wniosku takiego nie złożono wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r.

Odnośnie do naruszenia "art. 107 § 2 kpc" w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezawarcie w decyzji z[...] maja 1992 r. obligatoryjnego elementu, tj. wskazania wyników rozpatrzenia przez Komisję Inwetaryzacyjną zastrzeżeń zgłoszonych przez [...] oraz powodów ich nieuwzględnienia, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego, mimo że decyzja z [...] maja 1992 r. zawiera informację, że zastrzeżenia zostały złożone przez [...], należy wskazać, że jako wzorzec kontroli został wskazany przepis art. 107 § 2 Kodeksu postepowania cywilnego, który nie był w sprawie stosowany. Nawet jeśli można by potraktować takie wskazanie jako oczywistą omyłkę i przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepis art. 107 § 2 K.p.a., to zarzut naruszenia tego przepisu nie mógłby być zasadny. Powtórzyć trzeba, że badaniu w niniejszej sprawie podlegała

wyłącznie kwestia, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Wojewody [...] była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania.

Mając powyższą argumentację na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.