Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2733/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 w sprawie ze skargi X na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania J. K. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 oddalił skargę [...] im. [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0849 ha, obr. [...], jedn. ewid. K. (objętej księgą wieczystą nr [...]) oraz części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,4802 ha, obr. [...], jedn. ewid. K. (objętej księgą wieczystą nr [...]), w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N. na rzecz J. K., G. K., E. G. i D. G.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca poprzednio własność H. G., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] marca 1952 r. znak [...] (które stało się ostateczne dnia [...] grudnia 1969 r.), wydanym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły wszystkie uprawnione osoby.

Zgodnie z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 695/10 (uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 231/09 i przekazującym sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania), odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości decyzją opartą o przepisy ww. dekretu należy traktować jako wywłaszczenie sensu stricto, a zatem w niniejszej sprawie bezpośrednie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym wyroku wskazano ponadto, że w niniejszej sprawie koniecznym jest zbadanie, czy zachodzą przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W następstwie powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 869/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydane uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2008 r. znak [...].

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustalił, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Odnośnie trzeciej przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości, tj. jej zbędności na cel wywłaszczenia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na znaczenie w tym zakresie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w świetle którego należy w ocenie organu pierwszej instancji odrzucić mechaniczne stosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po terminie 10 lat od daty wywłaszczenia, z jednoczesnym brakiem uzasadnienia dla formalizmu w badaniu, czy doszło do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, gdyż zdaniem organu pierwszej instancji nie do pogodzenia ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionym w wyżej wskazanym wyroku jest stwierdzenie, jakoby przesłanki zbędności nieruchomości nie musiałyby być spełnione łącznie. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia w ogóle został zrealizowany i czy nastąpiło to przed złożeniem wniosku o zwrot i przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed 22 września 2004 r.).

Jak ustalił organ pierwszej instancji, z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika jedynie, że parcela l. kat. [...] wraz z innymi postały zajęte przez okupanta w okresie wojny. Na powyższych parcelach stanowiących jedną całość gospodarczą okupant wybudował garaże samochodowe i budynek administracyjny. Garaże te po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po remoncie od zniszczeń wojennych są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa. W związku z powyższym, dla ustalenia celu wywłaszczenia organ ten posiłkował się treścią dekretu z 7 kwietnia 1948 r. uznając, że jedynym "celem" ujętym w tym akcie prawnym, który uzasadniałby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, były wskazane w jego art. 2 pkt. 1 lit. f "cele użyteczności publicznej", co potwierdzają pośrednio ustalenia poczynione w oparciu o pozyskaną z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentację dotyczącą przejęcia własności nieruchomości sąsiadujących z parcelą l. kat. [...], a powstałą przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, tj. obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1950 r. odnośnie parceli l. kat. [...], wchodzącej w skład tego samego obiektu, w którym mowa jest o "wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej".

Następnie w oparciu o pozyskane z Archiwum Narodowego w K. dokumenty byłej Rejonowej Komisji Likwidacyjnej z lat 1945-1950, dotyczące kompleksu zlokalizowanego w rejonie ulic [...],[...] i [...] (ówcześnie: ul. [...]), obejmującego między innymi parcelę l. kat. [...], w tym pisma z [...] sierpnia 1949 r., przedmiotowa nieruchomość była administrowana przez Miejski Zarząd Nieruchomości - Rejon II, garaże zajmował Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, zaś mieszkania w budynkach zajęte były częściowo przez prywatnych lokatorów, częściowo z "ramienia Urzędu Bezp.". Z kolei decyzją Naczelnika Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia [...] października 1950 r. znak [...] orzeczono o uznaniu parceli objętej Lwh [...] l.kat. [...] za majątek opuszczony w rozumieniu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, stwierdzając w pkt. b ww. decyzji, że "budynki wzniesione na tej parceli stanowią nakład okupanta", zaś w uzasadnieniu wskazano, że "parcelę objęły w posiadanie władze okupacyjne i zbudowały na tej i na sąsiednich parcelach domy mieszkalne i garaże (...)". Z kolei na fakt zajmowania obiektów przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego wskazuje zdaniem organu pierwszej instancji znajdujący się wśród omawianych materiałów archiwalnych raport z [...] lutego 1946 r., zgodnie z którym po 18 stycznia 1945 r., przez okres około 3 tygodni, teren zajmowały wojska radzieckie, a następnie organy bezpieczeństwa. Z powyższych ustaleń wynika zdaniem organu pierwszej instancji, że obiekty wzniesione na parceli l. kat. [...]zostały zajęte bezpośrednio po ustaniu działań wojennych przez organy byłego Urzędu Bezpieczeństwa.

Ponadto nie udało się organowi pierwszej instancji ustalić kiedy dokładnie część przedmiotowej parceli - odpowiadająca obecnie części działki nr [...] - została przekazana [...] w K., jednakże w ocenie tego organu, fakt wskazania ww. uczelni jako posiadacza omawianej części przedmiotowej nieruchomości w geodezyjnym wykazie zmian z [...] stycznia 1973 r. nr [...] wskazuje, że nastąpiło to nie później niż w pierwszej połowie lat 70-tych ubiegłego wieku.

Dodatkowo organ pierwszej instancji za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uznał przedłożone do akt sprawy przez pełnomocnika wnioskodawców fotografie przedstawiające obecny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a ponadto niecelowym w ocenie tego organu byłoby dokonywanie kwerendy dokumentacji technicznej budynku garaży wzniesionych częściowo na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz zmiany wcześniejszego postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety (o co wnioskowały strony odwołujące się) stwierdzając, że w toku postępowania zwracano się między innymi do Archiwum Narodowego w K., które przechowuje dokumentacje techniczne, jednak w zasobach tej jednostki nieodnaleziono żadnych tego rodzaju dokumentów archiwalnych, zaś kwestia geodezyjnego oznaczenia przedmiotu postępowania została już, w ocenie organu pierwszej instancji, dostatecznie wyjaśniona.

Na skutek powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że nie pozwalają one na stwierdzenie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, określony jako "cele użyteczności publicznej", bowiem na terenie części działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] (które nie są samodzielnymi nieruchomościami, ale stanowią całości gospodarcze z - odpowiednio - budynkiem garaży oraz budynkiem mieszkalnym [...]), zrealizowano ww. cel wywłaszczenia i nastąpiło to przed datą złożenia wniosku o ich zwrot, co powoduje w ocenie organu pierwszej instancji, że roszczenie o ich zwrot nie przysługuje.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J. K., G. K., E. G. i D. G.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania J. K., G. K., E. G. i D. G. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie wydane zostały prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 695/10 oraz - wydany w następstwie ww. orzeczenia Sądu II instancji - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11, uchylający wydane poprzednio w niniejszej sprawie: decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] marca 2008 r. znak [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (teza nr I wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 596/15, opub. w LEX nr 1733578). Na gruncie niniejszej sprawy na uwagę zasługuje również pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 985/12, opub. w LEX nr 1351612 w którym wskazano, że organy ponownie rozpoznając sprawę nie powinny ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez sąd, bowiem w razie ujawnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić, jeżeli przyczyni się to do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że nie wszystkie przywołane na wstępie wskazania wydanych w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 695/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11 pozostają nadal aktualne.

Wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższego należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, w aktualnym stanie prawnym nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, jeżeli nawet pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten w tych terminach nie został zrealizowany, a w efekcie cel ten został zrealizowany w przekroczeniem ww. terminów.

Na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2), co potwierdza ukształtowana w ostatnim czasie linia orzecznicza sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2205/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2391/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12 - oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 923/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1066/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/14 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 103/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte w powołanym wcześniej orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11, wskazania Sądu co do konieczności ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wobec zmiany stanu prawnego w stosunku do daty wydania tego wyroku - stały się nieaktualne.

W świetle powyższego wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym przesądzono w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 695/10. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji prawnej, o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili spadkobiercy jej poprzedniego właściciela H. G. (który zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...] stycznia 1957 r. sygn. akt [...] o dziale spadku był wyłącznym spadkobiercą wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym J. z M. G.), tj. J. K., G. K., E. G. i D. G., w związku z czym należy stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Jak wynika z powołanych wyżej regulacji art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka jej zbędności na ten cel, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - z uwzględnieniem skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest bowiem precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. zachowujący nadal aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 22 października 1993r. sygn. akt SA/Kr 477/93, CBOSA), cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, iż dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu - jak już wspomniano powyżej - w możliwie najbardziej precyzyjny sposób, w drodze dostępnych środków dowodowych.

Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Wojewoda co do zasady podziela pogląd prawny zaprezentowany w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13 zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Powyższy pogląd jest wart aprobaty zwłaszcza w kontekście spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych, na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Podkreślono, że wywłaszczenie w trybie ww. dekretu następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych (za wyjątkiem uchwalonego i obowiązującego w podobnym okresie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), którego art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze stanowił, że orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie), bowiem zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r.

Ponadto w kontekście przepisów powołanego aktu prawnego, dopuszczalnym było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w jego art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego aktu prawnego (co stosownie do treści przepisu art. 9 dekretu nastąpiło z dniem jego ogłoszenia, tj. 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu (zgodnie z brzmieniem obowiązującym od 1 stycznia 1950 r. - wcześniej ‘w posiadaniu") Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych (art. 1 ust. 1), bądź przewidzianych w tej dacie na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 2 powołanego aktu prawnego, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które spełniały łącznie dwie przesłanki:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej;

2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Zaznaczono, że jak wynika z informacji posiadanych przez organ z urzędu - w związku z prowadzeniem postępowań odwoławczych w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - pierwszym po II wojnie światowej planem miejscowym dla K. był Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] marca 1967 r., a zatem przesłanka przeznaczenia w planie miejscowym lub w wytycznych do takiego planu, o której mowa powyżej, nie mogła zostać spełniona w przedmiotowej sprawie.

Po drugie, w kontekście powołanej regulacji wskazano, że omawiany dekret przewidywał możliwość wywłaszczenia nieruchomości m.in. "na cele użyteczności publicznej", co jest pojęciem nieostrym, obejmującym szereg możliwych sposobów wykorzystania przejmowanej nieruchomości, a zatem uzasadnionym jest stwierdzenie, że omawiana regulacja prawna zasadniczo nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

W świetle powyższych uwag oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej oraz przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11, które w części pozostają nadal aktualne.

Wojewoda zgodził się z zarzutem odwołania, że wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, co dobitnie podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 sierpnia 2011 r. W odniesieniu do powyższego za nieprawidłowe należy uznać niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do powyższej oceny prawnej, jak również kolejnych wskazań Sądu, z których wynika, że w pierwszym rzędzie trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1952 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., została nie tylko objęta cala parcela l. kat. [...] stanowiąca własność J. z M. G., ale także wskazane w punktach od 1 do 4 liczne nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów. Z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, że przedmiotowe parcele stanowiące "jedną całość gospodarczą" zostały zajęte przez okupanta w czasie wojny, który wybudował na nich garaże samochodowe i budynek administracyjny. Garaże po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zanieczyszczeń wojennych są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa. Organy nie poczyniły ustaleń odnośnie zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki [...] (powinno być: [...]), stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m² i nr [...] o pow. 4802 m², będące przedmiotem postępowania zwrotowego, w szczególności czy właśnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny. Z map (z różnego czasu) nie wynika, by właśnie na tej działce był zlokalizowany cel wywłaszczenia.

Podstawy dla odmiennej oceny w zakresie określenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie dają w szczególności pozyskane przez organ pierwszej instancji materiały archiwalne poprzedzające wydanie decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie wynika z nich nic innego ponad to, że parcela l. kat. [...] miała zostać przejęta "na cele użyteczności publicznej", w związku z jej zajęciem przez okupanta, który wybudował między innymi na jej terenie kompleks składający się z garaży oraz budynku administracyjnego (częściowo mieszkalnego) - stanowiący jedną całość gospodarczą.

W kontekście powyższego zwrócono uwagę na pogląd prawny korespondujący z przytoczoną powyżej oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 218/11, opub. w LEX nr 1113264, zgodnie z którym dekret z 7 kwietnia 1948 r. posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, wylicza cele określone pod lit. a-d art. 2 pkt 1 jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit.a-e. Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco (tezy 2 i 3).

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że pod pojęciem "celów użyteczności publicznej" nie sposób rozumieć wykorzystywania nieruchomości na potrzeby dawnego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego (por. w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 697/08, opub. w LEX nr 566529, w którym stwierdzono wprost, że wywłaszczenie na cele Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie może być identyfikowane jako wywłaszczenie na cele użyteczności publiczne).

Jakkolwiek rolą organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie jest kwestia oceny prawidłowości samego wywłaszczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 620/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 253/13), to jednak w niniejszej prawie należy mieć na uwadze, że formalną przyczyną wywłaszczenia miedzy innymi parceli l. kat. [...] był zamiar wykorzystania jej na "cele użyteczności publicznej". Powyższe wynika chociażby z pozyskanych do akt sprawy materiałów archiwalnych dotyczących procedury wywłaszczeniowej w zakresie nieruchomości - zarówno sąsiadujących z parcelą l. kat. [...], jak i samej parceli o tym oznaczeniu - zajętych w czasie wojny przez okupanta, który zrealizował na tym terenie przedmiotowy kompleks administracyjno-garażowy, a który był następnie wykorzystywany przez Armię Czerwoną oraz Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego.

Niemniej, z uwagi na ogólnikowość wniosków płynących z analizy ww. dokumentów (nie można uznać za właściwe doprecyzowanie celu wywłaszczenia uznania, iż celem tym była "użyteczność publiczna" sama w sobie), w żadnym razie powyższe ustalenia nie powodują dezaktualizacji przytoczonych wcześniej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które sprowadzają się do konieczności poczynienia ustaleń faktycznych, co do miejsca lokalizacji i faktycznej realizacji celu wywłaszczenia (na jakich działkach) oraz jego oceny w aspekcie istnienia (lub nie istnienia), przesłanek zbędności nieruchomości na ten ceł (w całości lub w części stosownie do art. 137 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. - jak wskazał Sąd w szczególności czy właśnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny (należy przy tym zauważyć, że Sąd ten ocenił wówczas, że z map (z różnego czasu) nie wynika by właśnie na tej działce był zlokalizowany cel wywłaszczenia.

Jakkolwiek zatem zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja została przez organ pierwszej instancji niewątpliwie uzupełniona (obok bowiem wspomnianej dokumentacji archiwalnej organ pierwszej instancji pozyskał również zdjęcie lotnicze tego terenu z roku 1970), to jednak nie wynika z niej, aby cel wywłaszczenia w postaci "garaży i budynku administracyjnego" został zrealizowany na całej parceli l. kat. [...]. Z ww. zdjęcia wynika, że istniejący obecnie na części działki nr [...] fragment budynku (obecnie warsztatowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K.) istniał w 1970 r. Natomiast z pozyskanej do akt sprawy z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentacji archiwalnej - wśród której znajduje się kserokopia uwierzytelnionego planu sytuacyjnego parceli l. kat. [...] (sąsiadującej od strony zachodniej z parcelą l. kat. [...]) z [...] września 1948 r. - wynika, że fragment tego obiektu znajdował się również na części parceli l. kat. [...], w tym na części odpowiadającej objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...]. Podobne ustalenia wynikają ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii planu sytuacyjnego podziału realności obj. Lwh [...] (tj. parceli l. kat. [...]) z [...] stycznia 1946 r. (akta administracyjne sprawy organu I instancji, karta nr 307), na którym naniesiono odręcznie położenie omawianego obiektu.

Niemniej, taki stan zagospodarowania dotyczy tylko części objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...], co wydaje się skłaniać do wniosku, że w pozostałej części nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot mogła stać się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie określenie - przy odpowiednim udziale biegłego geodety - dokładnych rozmiarów części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1952 r. znak [...] i która z tego względu mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, jak również poczynienie niezbędnych ustaleń w zakresie dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem tej części przedmiotowej nieruchomości, stosownie do treści przepisów art. 139-141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to okoliczności stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia - jako wykraczające poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 oraz z 31 stycznia 2014 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1486/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1408/11).

W tym kontekście za nieuzasadniony uznano zarzut odwołania, zgodnie z którym wybudowany warsztat na działce [...] (usytuowany równolegle do ul. [...] pomiędzy stacją trafo na działce [...] a działką [...]), który nie ma nic wspólnego z garażami na działkach [...],[...] wybudowanymi przez okupanta równolegle do ul. [...]. Wskazać bowiem należy, że z omówionej powyżej dokumentacji archiwalnej oraz ze zdjęcia lotniczego z 1970 r. wynika jednoznacznie, że przedmiotowa część omawianego obiektu została zrealizowana przez okupanta w czasie wojny (obecny budynek warsztatowy mógł pełnić wówczas funkcję garażową lub garażowo naprawczą) i istnieje tam również obecnie.

Ponadto za niezrozumiały uznano podniesiony w odwołaniu zarzut niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji "jak obecnie jest wykorzystywana działka [...] nie tyko w części niezabudowanej, ale także w części obejmującej budynki". Jak wskazano w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do sprecyzowanego wniosku z dnia [...]lipca 2007 r. (akta administracyjne sprawy organu pierwszej instancji, karta nr 311), w którym wnioskodawczynie domagają się zwrotu tej części dawnej parceli nr [...], usytuowanej pomiędzy budynkami i która jest wolna od zabudowy budynkami mieszkalnymi ul. [...] i ul. [...] oraz ul [...]. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji stwierdził wprost, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest niezabudowana część działki nr [...]". Ponadto należy wyjaśnić, że przy ocenie zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia - w sytuacji ustalenia, że cel ten zrealizowano - w zasadzie nie ma znaczenia obecny sposób wykorzystywania nieruchomości.

Niezależnie od powyższego wskazano, że wcześniejsze uwagi dotyczące tak ustalenia celu wywłaszczenia, jak zbędności nieruchomości na ten cel, pozostają w zasadzie aktualne w odniesieniu do niezabudowanej części działki nr [...]. Jakkolwiek bowiem nie jest do końca jasnym, czy realizację celu wywłaszczenia (abstrahując od sposobu jego konkretyzacji w zaskarżonej decyzji) organ pierwszej instancji wiąże z jej zajmowaniem na cele byłego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, czy też z przekazaniem na rzecz [...] w K., to jednak nie może ulegać wątpliwości, iż z żadnego ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby na terenie tej części działki nr [...] powstały garaże bądź budynek administracyjny.

W odniesieniu do powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji winien mieć jednak na uwadze okoliczność wskazaną w powoływanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 sierpnia 2011 r. że w toku postępowania zwrotowego, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2001 r. oddano w użytkowanie wieczyste działkę nr [...]o pow. 849 m² [...] w K., na podstawie zarządzenia Wojewody w sprawie wyrażenia zgody na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste - z tym zastrzeżeniem, że pogląd oraz wskazania Sądu w tym zakresie (które przytoczono na wstępie) należy uznać obecnie za nieaktualne (abstrahując od faktu, że wskazywany przez Sąd przepis art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdował w omawianym przypadku zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji stwierdzania, w drodze decyzji wojewody, nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze. zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie), bowiem zgodnie z uchwałą podjętą przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11.

Na marginesie zauważono, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r. sygn. III CZP 107/14 umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazane powyżej przeszkody w zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych osób nie wyłączają jednak potrzebny uprzedniego ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia.

W świetle powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] kwietnia 2015 r. znak [...], zaś sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wskazanych wcześniej okoliczności dotyczących określenia dokładnej części przedmiotowej nieruchomości, która mogłaby zostać zwrócona na rzecz wnioskodawców oraz poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnych rozliczeń związanych ze zwrotem tej części działki nr [...], jak również celem poczynienia stosownych ustaleń odnośnie możliwości zwrotu części działki nr [...] oraz wydanie w tym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia, na które obok sentencji składa się również właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] w K. zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta K., prowadząc postępowanie wyjaśniające, jakie poprzedzało wydanie decyzji z dnia [...]kwietnia 2015 r. (znak: [...]), nie zastosował się do oceny prawnej oraz przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11 w zakresie, w jakim odnosiły się one do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m² i nr [...] o pow. 4802 m2, będące przedmiotem postępowania zwrotowego, w szczególności zaś - czy istotnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny, jak również poprzez błędne przyjęcie, jakoby organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, jakie poprzedzało wydanie spornej decyzji odstąpił od doprecyzowania określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, co w konsekwencji miało doprowadzić do wydania rzekomo wadliwego rozstrzygnięcia w rozważanym zakresie;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, oparte na dowolnym przeświadczeniu Wojewody [...], iż zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości. Nadto wniosła o zasadzenie od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest żądanie zwrotu części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i nr [...] położone w K., obr. [...], stanowiące część byłej parceli l kat. [...].

W tej sprawie co istotne, orzekał już zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, którego prawomocny wyrok jest, stosownie do art. 153 P.p.s.a., obowiązujący tak organy orzekające w tej sprawie, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę. Trafnie związanie to ujął w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] i pogląd ten akceptuje w całości skład orzekający w tej sprawie.

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - dalej w skrócie "u.g.n."). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istota tej sprawy dotyczy zasadności wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej w kontekście oceny zaistnienia lub braku zaistnienia spełnienia celu wywłaszczenia.

Jak trafnie wskazał Wojewoda [...], spełniona została przesłanka zwrócenia się byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot i część działek objęta żądaniem zwrotu jest nadal własnością Skarbu Państwa. Przesłanek tych nie neguje żadna ze stron.

Jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest ocena, czy tak wywłaszczona nieruchomość jest zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Co istotne, organy administracji trafnie odróżniły sytuację, w której nieruchomość byłaby zagospodarowana na cel wywłaszczenia, a po pewnym czasie ten cel przestałby być realizowany od innej sytuacji, mianowicie takiej, w której mimo wywłaszczenia cel wywłaszczenia w ogóle nie był realizowany. Tylko w tym drugim przypadku dopuszczalnym jest zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości.

Podstawową okolicznością, jaką organ pierwszej Instancji winien ponownie zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy do jego realizacji doszło. W ocenie Sądu trafnie Wojewoda [...] podzielił pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13 zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Oznacza to, że im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Wyższe wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Parcelę l. kat. [...] wywłaszczono na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych, na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138), orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Zgodnie z art. 2 ww. dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które spełniały łącznie dwie przesłanki: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej; 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Organ pierwszej instancji uznał, że z okoliczności ustalonych na przełomie lat 1940-1948 wynika, że najpierw parcele tą zajęły okupacyjne władze niemieckie tzw. Generalnego Gubernatorstwa i na tej podstawie zostały wybudowane budynki garaży i budynek administracyjny, a po II wojnie światowej i odbudowie zniszczonych garaży teren ten przejęły organy Urzędu Bezpieczeństwa. W ocenie organu pierwszej instancji można wiec uznać, że wywłaszczenia dokonano na cele "użyteczności publicznej", co jest pojęciem nieostrym, obejmującym szereg możliwych sposobów wykorzystania przejmowanej nieruchomości, a zatem uzasadnionym jest stwierdzenie, iż omawiana regulacja prawna zasadniczo nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Taki wniosek zanegował organ odwoławczy i uczynił to trafnie. Jak wynika z jednoznacznych poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądowym, dokonanie wywłaszczenia na podstawie ww. dekretu na cele służb bezpieczeństwa publicznego (Urzędu Bezpieczeństwa) nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując, co jest bezsporne, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, że już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Według Słownika Języka Polskiego słowo "publiczny" oznacza: dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp. ogólny, powszechny, społeczny. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko, to co służy zaspokojeniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, służy kilku osobom czy też określonym grupom społecznym, względnie zawodowym, albo też potrzebom określonych podmiotów prawnych. Wprawdzie w pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jego członków. Należy zatem przyjmować, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f art. 2 pkt 1 ww. dekretu muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco. Mogą to być więc tylko oczywiste cele publiczne, takie jak np.: utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Należy także przypomnieć, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczególną formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej. Takie wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucone redakcją art. 2 dekretu wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów działalności organów służby bezpieczeństwa. Urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów "użyteczności publicznej" nawet, jeżeli przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na mieszkania ich pracowników.

Na to, że przekazanie nieruchomości na cele organów administracji nie pokrywa się z przekazaniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej zwrócił również uwagę ówczesny ustawodawca (art. 2 pkt 5 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia niewolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.). Taki pogląd zaprezentowano, między innymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/15; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/15; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1050/14; w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/13; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1213/97; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1996 r. sygn. akt IV SA 60/96; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 272/01; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, opub. w LEX nr 82650; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 983/11; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 935/94; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 621/95; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt IV SA 1500/94; w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 398/99.

Tym samym należy stwierdzić, że także błędny jest zarzut zawarty w skardze o naruszeniu art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że funkcjonowanie służb bezpieczeństwa stanowiło realizację celu użyteczności publicznej.

Za zgodne z prawem należy uznać stanowisko Wojewody, który wskazał na konieczność uwzględnienia wniosków z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 dotyczącym znaczenia terminów z art. 137 ust. 1. Zasadnym jest zaakcentowanie wiążących organ I instancji wskazań z wyroku sądu administracyjnego, co do konieczności poczynienia ustaleń faktycznych co do miejsca lokalizacji i faktycznej realizacji celu wywłaszczenia (na jakich częściach działek) oraz jego oceny w aspekcie istnienia (lub nie istnienia), przesłanek zbędności nieruchomości na ten cel (w całości lub w części stosownie do art. 137 ust 2 u.g.n.).

Trafnie Wojewoda [...] podniósł, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej nie wynika, aby cel wywłaszczenia w postaci "garaży i budynku administracyjnego" został zrealizowany na całej parceli l. kat. [...], a istniejący obecnie na części działki nr [...] fragment budynku (obecnie warsztatowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K.) istniał w 1970 r., a z kserokopii uwierzytelnionego planu sytuacyjnego parceli l. kat. [...] (sąsiadującej od strony zachodniej z parcelą l. kat. [...]) z [...]września 1948 r. wynika, że fragment tego obiektu znajdował się również na części parceli l. kat. [...], w tym na części odpowiadającej objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...].

Sąd kontrolując decyzję organu II instancji uznał za prawidłowe wskazanie organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy rzeczą organu I instancji będzie określenie - przy odpowiednim udziale biegłego geodety - dokładnych rozmiarów części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1952 r. znak [...] i która z tego względu mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców.

Odrębnie organ I instancji winien rozstrzygnąć sprawę zwrotu działki nr [...] mając na uwadze okoliczność związaną z obecnym stanem prawnym tej nieruchomości, tj. właścicielem tej działki. Dopiero ustalenie przez organ I instancji, czy obecny stan własności w ogóle pozwala na prowadzenie postępowania zwrotowego, uzasadniałby badanie realizacji celu wywłaszczenia. Kwestie te poruszano także w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie zastosował się do oceny prawnej oraz przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11 w zakresie, w jakim odnosiły się one do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie zagospodarowania działek nr [...] o pow. 849 m2 i nr [...] o pow. 4802 m² – nie są zasadne. Brak zasadności tych zarzutów wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i już przytoczonego uzasadnienia tego wyroku.

Także zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał za nietrafny, a zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

[...] im. [...] w K. reprezentowana przez radcę prawnego M. Z. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego,tj.: art. 2 pkt. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 137 i 138), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokonanie wywłaszczenia na cele służb bezpieczeństwa nie stanowiło wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej.

Ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta K., prowadząc postępowanie wyjaśniające, jakie poprzedzało wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]), nie zastosował się do oceny prawnej oraz przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: II SA/Kr 869/11), w zakresie, w jakim odnosiły się one do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m2 i nr [...] o pow. 4802 m2, będących przedmiotem postępowania zwrotowego, w szczególności zaś - czy istotnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny, jak również poprzez błędne przyjęcie, jakoby organ I instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, jakie poprzedzało wydanie spornej decyzji odstąpił od doprecyzowania określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, co w konsekwencji miało doprowadzić do wydania rzekomo wadliwego rozstrzygnięcia w rozważanym zakresie, a w konsekwencji oddalenie skargi;

- art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie był wystarczający dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasaycjną J. K. reprezentowana przez adwokata K. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "K.p.a.").

W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kontrolowana przezeń decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dna [...] marca 2016 r., znak: [...], mocą której Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

Stan taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji nie ustalił istnienia jednej z przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie, czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ odwoławczy nie mógł sanować tego uchybienia w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż przesłanka ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a zatem zakres koniecznego uzupełnienia tego postępowania naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Przypomnieć należy, że problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wskazać także należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, jeżeli nawet pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten w tych terminach nie został zrealizowany, a w efekcie cel ten został zrealizowany w przekroczeniem powyższych terminów.

Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była cześć nieruchomości, która przejęta została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z dnia [...]marca 1952 r. znak [...] (które stało się ostateczne dnia [...] grudnia 1969 r.), wydanym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11, które w części pozostają nadal aktualne.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...]marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., została nie tylko objęta cała parcela l. kat. [...] stanowiąca własność J. z M. G., ale także wskazane w punktach od 1 do 4 liczne nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów. Z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, że przedmiotowe parcele stanowiące "jedną całość gospodarczą" zostały zajęte przez okupanta w czasie wojny, który wybudował na nich garaże samochodowe i budynek administracyjny. Garaże po ustąpieniu okupanta zostały zajęte przez Skarb Państwa i po ich remoncie od zanieczyszczeń wojennych są w dalszym ciągu w posiadaniu Skarbu Państwa. Organy nie poczyniły ustaleń odnośnie zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m² i nr [...] o pow. 4802 m², będące przedmiotem postępowania zwrotowego, w szczególności czy właśnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny. Z map (z różnego czasu) nie wynika, by właśnie na tej działce był zlokalizowany cel wywłaszczenia.

Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że organ pierwszej instancji nadal nie ustalił sposobu zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m² i nr [...] o pow. 4802 m², będące przedmiotem postępowania zwrotowego. Wskazać bowiem należy, że ze zdjęć lotniczych z 1970 r. wynika jedynie, że istniejący obecnie na części działki nr [...] fragment budynku (obecnie warsztatowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K.) istniał w 1970 r. Z kolei z pozyskanej z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentacji archiwalnej, kserokopii uwierzytelnionego planu sytuacyjnego parceli l. kat. [...] (sąsiadującej od strony zachodniej z parcelą l. kat. [...]) z dnia [...]września 1948 r. wynika, że fragment tego obiektu znajdował się również na części parceli l. kat. [...], w tym na części odpowiadającej objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...]. Podobne ustalenia wynikają ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii planu sytuacyjnego podziału realności obj. Lwh [...] (tj. parceli l. kat. [...]) z dnia [...] stycznia 1946 r., na którym naniesiono odręcznie położenie omawianego obiektu. Sposób zagospodarowania żądanych do zwrotu części działek nie wynika także z załączonych do sprawy map, na co zresztą wskazał Sąd w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r.

Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że z pozyskanych przez organ pierwszej instancji materiałów archiwalnych wynika jedynie, że parcela l. kat. [...] miała zostać przejęta "na cele użyteczności publicznej", w związku z jej zajęciem przez okupanta, który wybudował między innymi na jej terenie kompleks składający się z garaży oraz budynku administracyjnego (częściowo mieszkalnego) - stanowiący jedną całość gospodarczą.

Z uwagi na powyższe także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. jest również bezzasadny, co wynika jednoznacznie z wywodu przeprowadzonego powyżej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokonanie wywłaszczenia na cele służb bezpieczeństwa nie stanowiło wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "celu użyteczności publicznej". Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne (por. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2012, sygn. akt I OSK 218/11, opubl. CBOSA; z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 126804; z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1213/97, LEX nr 47332; z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1208/96, LEX nr 45930). Wskazać w związku z tym należy, że urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów użyteczności publicznej. Taki pogląd zaprezentowano również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 1996 r. sygn. akt IV SA 60/96, Lex nr 657346; z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 983/11, z dnia 17 października 1017 r., sygn. akt I OSK 3437/15, opubl. CBOSA.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Nieuwzględnienie przez Sąd wniosku uczestniczki postępowania Jolanty Kwiatkowskiej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z tego, że regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami przepisy art. 200–210 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.