Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 24/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 623
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. Sp. z o.o. w P. (dalej jako: "skarżąca" lub "pracodawca") działając przez pełnomocnika - adwokata L. P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623) - dalej jako: "PIP", utrzymana została w mocy decyzja Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...].11.2018 r. nr rej.: [...] o odmowie zmiany decyzji nr [...] zawartej w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...].08.2018 r. nr rej. [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...].08.2018 r. nr rej. [...], nakazał M. Sp. z o.o. w P. wypłacenie W. J. (dalej jako: "pracownik") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2877, 84 zł brutto (k- 138 akt administracyjnych). Powyższa decyzja o nakazie została poprzedzona kontrolą Inspektora Pracy przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2018 r. Organ z czynności kontrolnych sporządził protokół kontroli.

Następnie skarżąca, reprezentowana przez adw. L. P., skierowała do organu pismo z dnia [...] października 2018 r. zatytułowane: "Odpowiedź na wystąpienie", w którym wskazano, że dotyczy ono nakazu z dnia [...] sierpnia 2018 r., oświadczono, że W. J. wystąpił do Sądu Rejonowego z powództwem o zapłatę należnego wynagrodzenia i zmianę trybu rozwiązania umowy o pracę, poinformowano, że sprawa jest prowadzona pod sygnaturą [...] oraz, że złożono w przedmiotowej sprawie odpowiedź na pozew z powództwem wzajemnym. Poza tym oświadczono, że w związku z działaniami pracownika, pracodawca złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę Spółki.

Na poparcie stanowiska pełnomocnik załączył dokumenty potwierdzające ww. stan rzeczy. Poinformował również, że z uwagi na powyższe na chwilę obecną wypłacenie wynagrodzenia i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest wstrzymane do czasu wyjaśnienia (k- 29 akt administracyjnych).

Organ w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wezwał pełnomocnika o doprecyzowanie żądania i wskazanie, czy podanie zatytułowane "Odpowiedź na wystąpienie" stanowi odwołanie od decyzji nr [...] i [...] zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr jw. czy też jest to wniosek o zmianę terminu ich wykonania.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skierował do organu "pismo przygotowawcze" z dnia [...] października 2018 r., w którym określił , że jego : "(...) wystąpienie z dnia [...] października 2018 r. należy traktować jako wniosek o zmianę terminu ich wykonania i wstrzymanie ich wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, które prowadzone jest o to samo roszczenie przed Sądem Rejonowym, sygn. akt: [...]".

Decyzją z dnia [...].11.2018 r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, działając na podstawie art. 155 Kpa odmówił zmiany decyzji nr zawartej w nakazie z dnia [...].08.2018 r. nr rej. [...], dotyczącej wypłacenia W. J. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2877,84 zł brutto.

Od powyższej decyzji pracodawca, działając przez tego samego pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 155 kpa, poprzez nieuzasadnioną odmowę zmiany decyzji co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nr [...] zawartej w nakazie nr rej. [...];

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niedokonanie oceny dowodów w szczególności akt sprawy sądowej oraz dokumentów przedłożonych przez stronę;

-naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z obowiązującymi wymogami i niewskazanie, w oparciu o jakie dowody organ wydał zaskarżone orzeczenie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

- o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

- o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku strony w całości.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła organowi I instancji brak uwzględnienia okoliczności, że między pracodawcą a pracownikiem toczy się obecnie postępowanie cywilne co do zasadności wypłacenia wynagrodzenia.

Okręgowy Inspektor Pracy nie uwzględnił odwołania. W wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] organ powołał się na wyniki przeprowadzonej kontroli. Wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...].08.2018 r. w sprawie wypłacenia pracownikowi ekwiwalentu za urlop w wysokości 2877,84 zł wydana został na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy i z mocy ustawy podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. Zwrócił uwagę, że po skutecznym doręczeniu pracodawcy w dniu [...].09.2018 r. nakazu wypłacenia pracownikowi ekwiwalentu, w dniu [...].10.2018 r. do Okręgowego Inspektora Pracy wpłynęło pismo pełnomocnika datowane [...].10.2018 r., zatytułowane "Odpowiedź na wystąpienie". W piśmie strona oświadczyła, że między nią a pracownikiem toczy się spór sądowy, w związku z którym wypłata wynagrodzenia i ekwiwalentu została wstrzymana do czasu rozstrzygnięcia. Ze względu na niejasny charakter prawny ww. pisma organ w dniu [...].10.2018 r. wezwał stronę do jego sprecyzowania. W piśmie z dnia [...].10.2018 r. (wpływ do OIP -[...].10.2018 r.) strona wyjaśniła, że pismo z [...].10.2018 r. należy traktować jako wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.

Organ w oparciu o powyższe wyjaśnienia strony uznał, że pismo z [...].10.2018 r. nie było odwołaniem od decyzji, lecz wnioskiem o jej zmianę w trybie nadzwyczajnym. Sprawę przekazano, zgodnie z właściwością, inspektorowi pracy, który przeprowadził postępowanie uregulowane w art. 155 kpa i w dniu [...].11.2018 r. wydał decyzję nr rej. [...], odmawiającą zmiany terminu wykonania decyzji nakazowej. W uzasadnieniu stanowiska wyrażonego w powyższej decyzji organ powołał się na art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, z którego wynika, że decyzja o nakazie wypłaty podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy tejże ustawy.

Rozpatrując odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy o PIP od decyzji inspektora pracy wydanej w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nakazująca wypłacenie W. J. ekwiwalentu za urlop zyskała status ostateczności z upływem 7 dni od jej doręczenia, ponieważ strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania. Natomiast organ I instancji, rozpatrując wniosek strony o zmianę terminu wykonania decyzji nakazowej, nie musiał - i nie mógł - przeprowadzić postępowania dowodowego, skoro żądanej przez stronę zmiany terminu nie dopuszcza przepis ustawy. Poza tym rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany przez organ lecz wynika bezpośrednio z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP; uchylenie tego rygoru nie leży w mocy organu administracyjnego.

Spór między pracodawcą a byłym pracownikiem nie ma - w opinii organu odwoławczego - znaczenia dla sprawy. W piśmie z dnia [...].10.2018 r. strona wniosła o prolongatę terminu wykonania nakazu oraz wstrzymanie jego wykonania i tylko tego - nie zaś zasadności nakazu - dotyczyło postępowanie I instancji. Zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności nieuwzględnienia dokumentów przedłożonych przez stronę, jest więc chybiony.

Zdaniem organu odwoławczego nie można również uznać za zasadny zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji I instancji. Organ nie wskazał w uzasadnieniu, na jakich dowodach się oparł, ponieważ rozstrzygnięcie nie wymagało postępowania dowodowego.

Organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do dwóch przesłanek wymienionych w art. 155 kpa: interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie był jednak do tego obowiązany, ponieważ przepis szczególny - w tym przypadku art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, sprzeciwia się zmianie decyzji. Dlatego badanie, czy w sprawie występują pozostałe przesłanki, jest niecelowe, nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów Okręgowy Inspektor Pracy uznał rozstrzygnięcie I instancji za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca działając przez pełnomocnika- adwokata L. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a., poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika, który do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpisu w/w decyzji, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest bezskuteczna,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2018 r., poz. 623. ze zmianami - dalej: p.i.p.) w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku zawartej w nakazie nr rej.: [...] w sprawie wypłacenia W. J. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2877,84 złotych brutto,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek dowodu oraz niedokonaniu jakiejkolwiek oceny dowodów, w tym w szczególności akt sprawy Sądu Rejonowego o sygn. akt: [...] oraz przedłożonych przez stronę dokumentów, w wyniku czego doszło do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji spełniało wymogi ustawowe, choć było faktycznie sporządzone sposób sprzeczny z obowiązującymi wymogami i nie zawierało wskazania w oparciu o jakie dowody organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz w istotny sposób utrudnia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

2) przyznanie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy według norm przepisanych.

Nadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego, ul. T. [...], [...] B., o sygn. akt: [...], a w szczególności znajdujących się tam dokumentów w postaci pozwu W. J. oraz odpowiedzi na pozew wraz z pozwem wzajemnym oraz załącznikami złożonych przez stronę na okoliczność nieistnienia roszczenia W. J., trwającego w tym zakresie sporu sądowego, a także podjętej przez strony mediacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona w niniejszej sprawie działa przez pełnomocnika, stąd też stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., jemu organ powinien doręczyć decyzję a nie stronie. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego co do przedmiotu postępowania, albowiem przy przyjęciu, że faktycznie organ byłby z tego zwolniony, to decyzja organu miałaby charakter arbitralny. Pełnomocnik powołując się na art. 155 k.p.a. stwierdził, że istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej ze względu na szczególne okoliczności wskazane w tym przepisie. Koniecznym było zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia czy żądanie strony jest zasadne czy też nie. Brak przeprowadzonego postępowania dowodowego prowadzi do pozbawienia strony obrony jej praw w ramach toczącego się w niniejszej sprawie postępowania.

Pełnomocnik podtrzymał zarzut dotyczący prawidłowości sporządzonego uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie zawiera odniesienia się do przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia dowodów, podstaw takiego stanowiska oraz ewentualnej oceny przeprowadzonych dowodów.

Podniesiono również, że organy obu instancji całkowicie pomijają w swoich rozstrzygnięciach fakt, że obecnie między stronami toczy się postępowanie cywilne co do zasadności wypłaty należnego byłemu pracownikowi wynagrodzenia oraz zasadności złożonego przez stronę oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego pod wpływem błędu oświadczenia o zawarciu umowy o pracę z tym pracownikiem.

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wpłynęło do Sądu zawiadomienie o zmianie pełnomocnika wraz z pełnomocnictwem udzielonym adwokat M. Z.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podzielił trafność zarzutu dotyczącego naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Organ uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W niniejszej sprawie decyzja Okręgowego Inspektora Pracy została doręczona omyłkowo spółce. Z rozdzielnika zawartego na stronie czwartej decyzji jak również z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że powinna zostać doręczona pełnomocnikowi. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby doręczenie decyzji stronie było bezskuteczne i miało wymiar jedynie informacyjny. Doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi spowodowało, że organ został nią związany w rozumieniu art. 110 § 1 k.p.a., a sama decyzja weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. (sygn. II GSK 4055/16, LEX nr 2404367) koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjęto, że w zakresie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy wadliwe doręczenie decyzji stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie pozbawiło strony możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącej złożył bowiem skargę w terminie oraz przedstawił w niej wiele merytorycznych zarzutów i szeroko je uzasadnił. Zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest zatem bezzasadny.

W odniesieniu natomiast do pozostałych zarzutów wymienionych w pkt. 2 - 4 skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].12.2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302).

Skarga dotyczy decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymana została w mocy decyzja Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] o odmowie zmiany na podstawie art. 155 kpa decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., zawartej w nakazie nr rej. [...], w sprawie wypłacenia W. J. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2877,84 zł.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Żądanie zmiany decyzji ostatecznej dotyczyło natomiast nadanego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie jego terminu i wstrzymania wykonania decyzji. Przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Bezsporne w przedmiotowej jest, że Inspektor Pracy w dniu [...] sierpnia 2018 r. Nr rej. [...] działając na podstawie art. 11 pkt 7 w związku z art. 33 ust.1 pkt 1 ustawy o PIP, art. 86 § 1 pkt 1, art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) w punkcie 2 nakazu nakazał skarżącej M. Sp. z o.o. w P. wypłacić W. J. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2877,84 zł.

Powyższa decyzja została doręczona adresatowi w dniu [...] września 2018 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w nakazie, a umocowanym w art. 34 ust. 5 ustawy o PIP, od decyzji inspektora pracy wydanej w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji.

W przedmiotowej sprawie termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu [...] września 2018 r.

Z akt sprawy nie wynika, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia skarżącej nakazu wpłynęło do organu I instancji odwołanie. Skarżąca w postępowaniu przed PIP reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo z dnia [...] października 2018 r. k- 135 akt administracyjnych).

Poza sporem pozostaje również to, że przed Sądem Rejonowym jest obecnie prowadzone postępowanie z roszczeniem o wypłatę 1-miesiecznego wynagrodzenia brutto liczonego jako ekwiwalent za urlop wypoczynkowy w wysokości 2877,84 zł. Pracownik wystąpił do Sądu Rejonowego z powództwem o zapłatę należnego wynagrodzenia i zmianę trybu rozwiązania umowy o pracę (sygn. akt [...]). Natomiast strona skarżąca w niniejszej sprawie skierowała do SR odpowiedź na pozew wraz z powództwem wzajemnym.

Podkreślić w tym miejscu jednak należy, że kwestie roszczeniowe pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w tej sprawie wykraczają poza granice sprawy.

Sądowi jest znane z akt sprawy, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca skierowała do pracownika oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. (k- 62 akt administracyjnych - brak potwierdzenia odbioru), w dniu [...] sierpnia zawiadomiła Prokuraturę Rejonową o możliwości popełnienia przestępstwa (k- 66 akt administracyjnych). W dniu [...] lipca 2018 r. skarżąca skierowała do pracownika oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia, pracownik odmówił przyjęcia pisma (k-52 akt administracyjnych).

Powyżej przytoczone okoliczności stanu faktycznego mogą mieć wpływ w postępowaniu przed sądem pracy w związku ze sporem o roszczenie między pracownikiem a pracodawcą lub w postępowaniu karnym w związku ze złożonym zawiadomieniem.

Przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie stanowiska pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] października 2018 r. zatytułowanym: "Odpowiedzi na wystąpienie", skierowanym do PIP. (k-29 akt administracyjnych).

W powyższym stanowisku pełnomocnik sprzeciwił się wypłaceniu pracownikowi wynagrodzenia i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop do czasu wyjaśnienia sprawy przed Sądem Rejonowym.

Bezsporne również jest, że na wezwanie organu z dnia [...] października 2018 r. w trybie art. 64 § 2 kpa o doprecyzowanie, czy "Odpowiedź na wystąpienie" jest odwołaniem od decyzji o nr [...] i [...] zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2018 r., czy też jest wnioskiem o zmianę terminu ich wykonania (k- 26 akt administracyjnych), pełnomocnik skarżącej wypowiedział się w piśmie z dnia [...] października 2018 r. (k- 23 akt administracyjnych), że wystąpienie należy traktować jako wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji i wstrzymania ich wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Wobec tak sprecyzowanego stanowiska postępowanie w niniejszej sprawie zostało ograniczone do zmiany nakazu w zakresie terminu wykonania decyzji i wstrzymania jego wykonania.

Przy czym organ w związku z wnioskiem strony skarżącej zakończonym ostateczną decyzją o zakazie wdrożył tryb z art. 155 kpa, a pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował tego trybu w postępowaniu odwoławczym oraz w skardze do Sądu, godząc się tym samym na zastosowanie tego przepisu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na stanowisko pełnomocnika, strona wyraziła zgodę na zastosowanie art. 155 kpa w związku z wnioskiem o zmianę terminu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartej w nakazie nr rej. [...], w sprawie wypłacenia W. J. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wstrzymanie jej wykonania.

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że przedmiot postępowania objętego wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art.155 kpa dotyczy wyłącznie wykonalności decyzji o nakazie wypłaty świadczenia przysługującego pracownikowi i nadanego jej rygoru wykonalności.

Zgodnie z art. 12 ustawy o PIP w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149).

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, gdyż jego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w art. 16 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, co oznacza, że w przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). W wyroku tym wskazano, że "(...) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Zatem decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, a pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie wskazującym, że komentowany przepis "może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10 – LEX nr 784233). W wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 – LEX nr 1376778 wskazano, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 155 jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06 – LEX nr 320845, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09 – LEX nr 746810). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Wobec powyższego spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy w trybie art. 155 kpa możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji o nakazie wydanej na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP lub uchylenie nadanego w niej z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z treści art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wynika, że to przepis ustawy nakłada rygor natychmiastowej wykonalności nakazu w przedmiocie wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Dlatego też niemożliwe jest bez wzruszenia nałożonego obowiązku o nakazie odstąpienie od rygoru natychmiastowej wykonalności w tych sprawach. Decyzja o nakazie z dnia [...] sierpnia 2018 r. jest ostateczna. Wstrzymanie nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności musiałoby być poparte przepisem prawa, który by to sanował.

Z uwagi na okoliczność, że niemożliwe jest na podstawie art. 155 kpa zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności, nie mają wpływu na wynik sprawy pozostałe zarzutu skargi dotyczące wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym pominięcia dowodów związanych ze sprawą prowadzoną w postępowaniu przed Sądem Rejonowym. Analiza art. 12 kpa nie dopuszcza w sprawie takiej jak niniejsza wstrzymania nałożonego z mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności nakazu.

Oznacza to, że w przypadku decyzji o nakazie wypłaty ekwiwalentu nie istnieje prawna możliwość zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności lub jego wstrzymania nałożonego z mocy ustawy na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Niezależnie od zakresu wnioskowanej zmiany w trybie art. 155 kpa nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. Istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Przepisem szczególnym, który sprzeciwia się dokonaniu zmiany nadanego z mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności w nakazie wypłaty jest właśnie art. 11 pkt 7 o PIP.

Stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skład Sądu podziela również stanowisko organu zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę odnośnie pominięcia pełnomocnika w doręczeniu decyzji, art. 40 § 2 kpa. Jest to uchybienie pozostające bez wpływy na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W niniejszej sprawie decyzja Okręgowego Inspektora Pracy została doręczona omyłkowo spółce. Z rozdzielnika zawartego na stronie czwartej decyzji jak również z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że powinna zostać doręczona pełnomocnikowi. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby doręczenie decyzji stronie było bezskuteczne i miało wymiar jedynie informacyjny. Doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi spowodowało, że organ został nią związany w rozumieniu art. 110 § 1 k.p.a., a sama decyzja weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. (sygn. II GSK 4055/16, LEX nr 2404367) koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjęto, że w zakresie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy wadliwe doręczenie decyzji stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie pozbawiło strony możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącej złożył bowiem skargę w terminie oraz przedstawił w niej wiele merytorycznych zarzutów i szeroko je uzasadnił. Zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest zatem bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.