Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 79/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 6 poz 70
law: Ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/06 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nadania licencji zarządcy nieruchomością oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. akt I SA/Wa 1530/06 oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. P. S. wystąpił o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych w dniu [...] sierpnia 2001 r. przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne dotyczące powyższego wniosku, w wyniku którego na podstawie oceny dorobku zawodowego P. S. ustaliła, że wykonywane przez niego czynności zawodowe w okresie od 1989 do 1991 roku nie kwalifikują się do uznania ich jako stażu w zarządzaniu nieruchomościami. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił nadania P. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w dniu 4 lutego 2005 r. wyroku uchylającego decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu [...] kwietnia 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. Komisja ustaliła, że P. S. nie udokumentował wykonywania działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 2000 r. przez okres dłuższy niż 5 lat i w związku z tym brak jest podstaw do zwolnienia kandydata z obowiązku złożenia egzaminu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Organ wskazał, że definicja zarządzania nieruchomościami w dacie złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami określona była w art. 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741, ze zm.) i tylko działalność zarządzania nieruchomościami odpowiadająca kryteriom zawartym w tym przepisie mogła być uznana za zarządzanie nieruchomościami. Czynności wykonywane przez P. S. jako likwidatora nie były natomiast czynnościami zarządzania nieruchomościami w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oddalając skargę P. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że czynności wykonywane przez skarżącego jako pełnomocnika zarządu firm oraz likwidatora nie były czynnościami w zakresie zarządzania nieruchomością w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna i organ administracji słusznie zatem uznały, że skarżący nie spełnia kryteriów z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających go do nadania mu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami bez obowiązku odbycia praktyki zawodowej i złożenia egzaminu.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, będący normą szczególną w stosunku do przepisów ustawy regulujących postępowanie kwalifikacyjne, określa sytuacje, kiedy osoby ubiegające się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami mogą być zwolnione z obowiązku odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Uzależnione jest to od wykonywania przez te osoby przed dniem 1 stycznia 2000 r. działalności zawodowej w omówionym zakresie przez okres 5 lat. W świetle tego przepisu osoba zainteresowana uzyskaniem licencji zawodowej winna udowodnić działalność w zakresie zarządzania nieruchomością w rozumieniu art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, która na mocy art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne prawidłowo uznała, że czynności pełnione przez skarżącego w okresie 1989-1999 jako pełnomocnika zarządu firm i likwidatora przedsiębiorstwa nie są czynnościami określonymi w art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wydana na tej podstawie decyzja jest słuszna. Art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym, zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą (ust. 2). Z treści powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że tylko działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami odpowiadająca tym kryteriom może prowadzić do nadania uprawnień w trybie szczególnym, określonym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, nie zaś każdy rodzaj działalności, który w jakimś stopniu jest zbliżony do zarządzania nieruchomością lub zawiera określone elementy zarządu nieruchomością.

W ocenie Sądu, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo uznała, że czynności wykonywane przez skarżącego w latach 1989-1992 jako pełnomocnika zarządu firmy "E." S.A. w G. i w latach 1992-1995 jako pełnomocnika firmy "A." sp. z o.o. w G., które to podmioty nie prowadziły działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami, nie są czynnościami, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również prawidłowo Komisja uznała, że wykonywana przez skarżącego od 1995 r. funkcja likwidatora różnych podmiotów gospodarczych nie była związana z wykonywaniem czynności, o których mowa w powołanym wyżej artykule. Likwidator przedsiębiorstwa działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 170). Zgodnie bowiem z § 48 ust. 2 powołanego rozporządzenia likwidator wykonuje prawa i obowiązki dyrektora przedsiębiorstwa w zakresie niezbędnym do zakończenia działalności likwidowanego przedsiębiorstwa.

W skardze kasacyjnej P. S. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw przez przyjęcie, że wykonywanie działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami w rozumieniu tej ustawy musi mieć tylko i wyłącznie charakter działalności zawodowej w branży zarządzania nieruchomościami i być wykonywane na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w art. 184 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządzanie nieruchomościami określono jako działalność zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości. W świetle art. 185 ust. 1 tej ustawy zarządzanie nieruchomością polega na wykonywaniu szeregu czynności prawnych i faktycznych, których celem jest zachowanie nieruchomości w jak najlepszym stanie. Skarżący w toku swojej kariery zawodowej wielokrotnie zajmował się zarządzaniem nieruchomościami jako likwidator przedsiębiorstw państwowych, a także pełnomocnik spółek "E." S.A. w G. oraz "A." sp. z o.o. w K.. Były to nieruchomości o znacznej powierzchni i wartości, niektóre z nich prezentowały wartość zabytkową. Skarżący dokonał szeregu czynności prawnych i faktycznych, które prowadziły do zachowania nieruchomości w najlepszym możliwym stanie.

Zdaniem strony, oceniając, czy doświadczenie zawodowe skarżącego uprawnia go do uzyskania licencji na zarządzanie nieruchomościami, nie powinno uwzględniać się z jakiego tytułu prawnego zarządzał on nieruchomościami. Sąd oraz organy administracji publicznej powinny brać pod uwagę jedynie zakres wykonywanych przez niego czynności oraz prawidłowość i rzetelność ich wykonywania. Skarżący podniósł, że w okresie kiedy zarządzał nieruchomościami, nie istniała kompleksowa regulacja dotycząca zarządzania nieruchomościami, która obecnie zawarta jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Niecelowe wydaje się więc ocenianie działalności wykonywanej przez skarżącego w okresie, gdy ustawa ta jeszcze nie obowiązywała, a w szczególności stwierdzanie, że skoro skarżący był likwidatorem przedsiębiorstwa państwowego oraz pełnomocnikiem spółki, to nie wykonywał działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami.

W świetle tych rozważań wykładnia art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być uznana za słuszną. Sąd oparł się jedynie na literalnym brzmieniu tego przepisu, pomijając jego funkcję. Celem ustawodawcy było umożliwienie osobom posiadającym odpowiednią praktykę uzyskania licencji z pominięciem procedury egzaminacyjnej. Tymczasem WSA w W. interpretując zapisy ustawy traktował skarżącego jak osobę, która już taką licencję uzyskała, co jest postępowaniem nieprawidłowym. Skarżący nie jest jeszcze licencjonowanym zarządcą, dlatego nie można od niego wymagać przedstawienia umów o zarządzanie nieruchomością, gdyż skarżący nie mógł umów takich zawierać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznawanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach.

W skardze kasacyjnej skarżący P. S. zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zwanej dalej "u.z.g.n.".

Naruszenie to polegało zdaniem skarżącego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wykonywanie działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi mieć tylko i wyłącznie charakter działalności zawodowej w branży zarządzania nieruchomościami i być wykonywane na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest trafny i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i właściwie je zastosował.

Przepis art. 2 ust. 1 u.z.g.n. niewątpliwie stanowi przepis szczególny względem regulacji dotyczącej postępowania kwalifikacyjnego w celu udzielenia licencji zawodowej zarządcy nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinien być wykładany ściśle. Określa on sytuację, kiedy osoby ubiegające się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami mogą być zwolnione z obowiązku odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu.

W świetle tego przepisu osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 2 lata zwalnia się z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, a jeżeli przez okres dłuższy niż 5 lat również z obowiązku złożenia egzaminu.

Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką zwolnienia z obowiązków odbycia praktyki i złożenia egzaminu jest wykonywanie przez odpowiedni okres czasu działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami w rozumieniu art. 185 u.g.n.

Definicję działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami w dacie złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami określał przepis art. 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), który stanowił, że zarządzanie nieruchomością w rozumieniu tej ustawy polegało na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość.

W myśl natomiast art. 185 ust. 2 tej ustawy zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. Zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz umowy o zarządzanie nieruchomością.

Dokonując wykładni powyższych przepisów w całości, a więc art. 185 ust. 1 w powiązaniu z art. 185 ust. 2 i 3 u.g.n., według brzmienia obowiązującego w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że tylko działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami odpowiadająca wszystkim kryteriom przewidzianym w tych przepisach może prowadzić do zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 u.z.g.n., czyli nadania uprawnień zawodowych w trybie szczególnym. Natomiast nie można tych przepisów interpretować w ten sposób, jak to sugeruje skarżący, że każdy rodzaj działalności związanej z zarządzaniem nieruchomością lub zawierającej niektóre elementy zarządu nieruchomością wypełnia znamiona działalności zarządzania nieruchomością w rozumieniu art. 185 ust. 1 u.g.n. i art. 2 ust. 1 u.z.g.n.

Ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przez organ rozstrzygający a potwierdzone w zaskarżonym wyroku nie były w skardze kasacyjnej kwestionowane i dlatego należało przyjąć, że jedynie opisana w decyzji i zaskarżonym wyroku działalność skarżącego jako pełnomocnika zarządu firmy "E.", która nie prowadziła działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz jako likwidatora przedsiębiorstwa państwowego działającego na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.) wypełnia w całości stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji.

Proces subsumpcji tego stanu faktycznego do zastosowania przepisów art. 2 ust. 1 u.z.g.n. i art. 185 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. mógł doprowadzić tylko do jednego rozstrzygnięcia, że skarżący nie spełnił przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego do nadania mu licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w szczególnym trybie na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.g.n. w zw. z art. 185 ust. 1, 2 i 3 u.g.n..

Argumenty skarżącego, że on jako pełnomocnik spółki oraz likwidator przedsiębiorstwa państwowego, które to podmioty były właścicielami nieruchomości i pod jego pieczą pozostawały te nieruchomości, bez względu na tytuł prawny do zarządzania nieruchomością w świetle omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi nadawania licencji zawodowej, nie przekonały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że było to wykonywanie działalności zarządzania nieruchomościami w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.z.g.n. w zw. z art. 185 ust. 1 u.g.n.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących wyjątki od normalnych reguł przewidzianych w danej ustawie, należy te przepisy interpretować ściśle a nie rozszerzająco jak to sugeruje skarżący.

Skoro brak jest usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, to należało tę skargę oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.