Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1241/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 art. 8 art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniach 2 kwietnia - 15 maja 2014 r. w gospodarstwie G. R. S. z o. o. z siedzibą w K. (zwanej dalej: "Spółką", "Skarżącą") Inspekcja Weterynaryjna Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w C. (zwana dalej: "Organem kontrolnym") przeprowadziła kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. Przedmiotem czynności kontrolnych była weryfikacja dokumentacji dotyczącej bydła przebywającego w siedzibie stada Spółki, w tym ksiąg rejestracji stada bydła, paszportów i terminowości zgłoszenia zdarzeń mających miejsce w siedzibie, jak i w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt. Organ kontrolny w raporcie stwierdził naruszenie przepisów prawa dotyczących wymogów wzajemnej zgodności w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, zdrowia publicznego, zdrowia roślin i zdrowia zwierząt oraz dobrostanu zwierząt. Spółce w związku z tym przypisano odpowiednie liczby punktów w zakresie zasięgu, dotkliwości i trwałości ustalonych uchybień, w łącznej liczbie 64 punktów. Sporządzony z kontroli raport nr [...] został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w C. (zwanemu dalej: "Kierownikiem", "Organem I instancji") w dniu 22 maja 2015 r.

2. W dniu 19 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania

na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. W części VIII wniosku dotyczącej oświadczenia

o sposobie wykorzystania działek rolnych Spółka zadeklarowała do pomocy z tytułu ONW - powierzchnię [...] ha.

3. Kierownik, decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania Spółce płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności (ONW) w części dotyczącej wycofanej działki rolnej B (powierzchnia wycofana działki wynosiła [...] ha) oraz przyznał,

po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości [..] zł (kwota sankcji łącznie), Spółce płatność ONW na rok 2014 w łącznej wysokości [...] zł.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kierownik wskazał, że umorzono postępowanie w części w sprawie przyznania płatności ONW do wycofanej działki rolnej (powierzchnia wycofana z działki rolnej B wynosiła łącznie [...] ha). Powierzchnia deklarowana na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła [...] ha, a po uwzględnieniu wycofań wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła [...] ha.

Odnosząc się do zagadnień związanych z przyznaniem płatności ONW na rok 2014, Kierownik wskazał m.in., że na wielkość powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności oraz poziom przyznanej płatności z tytułu ONW wpływ miały ustalenia przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz kontroli wykonanej przez Inspekcję Weterynaryjną.

W wyniku kontroli w siedzibie w K. stwierdzono, że:

– BW 2.1 stwierdzono, że wpisy w księdze nie zostały dokonane w terminie 7 dni, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu (nadano punkty zasięg-3. dotkliwość-5, trwałość-3);

– BW 3.2 stwierdzono, że zwierzę nie było oznakowane w terminie 7 dni od dnia urodzenia lub dnia kontroli granicznej - brak dwóch kolczyków i były widoczne ślady na małżowinach usznych po kolczykach; rolnik nie złożył wniosku

o duplikaty kolczyków (13 sztuk bydła); nadano punkty zasięg -3, dotkliwość-1, trwałość-3;

– BW 3.4 stwierdzono zwierzę z brakiem jednego kolczyka i śladem po tym kolczyku na małżowinie usznej; rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku

o duplikat kolczyka (60 sztuk bydła); nadano punkty zasięg-1, dotkliwość-1, trwałość-3;

– BW 4.1 stwierdzono, że posiadacze bydła nie zgłaszali faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Zgodnie z dodatkowymi informacjami zamieszczonymi przez inspektorów stwierdzono, że w siedzibie stada znajdowały się sztuki, które nie zostały zarejestrowane w Centralnej Bazie Danych (dalej zwanej: "CBD") Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (zwanego dalej: "SIRZ"). Występowały także liczne nieterminowe zgłoszenia zdarzeń do biura powiatowego ARiMR (nadano punkty zasięg-5, dotkliwość-5, trwałość-3 oraz celową niezgodność);

– BW 5.1 stwierdzono, że w siedzibie stada nie wszystkie sztuki bydła posiadały paszporty zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie wzoru paszportu bydła lub paszport nie zawierały wymaganych danych, które powinny być zamieszczane natychmiast po przywiezieniu zwierzęcia do siedziby stada

i bezpośrednio przed jego wywiezieniem. Inspektorzy stwierdzili brak paszportów dla 95 sztuk bydła (nadano punkty zasięg-3, dotkliwość-1, trwałość-3);

– BW 6.1 stwierdzono, że rolnik będący posiadaczem bydła nie przedstawiał

na żądanie ARiMR oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej informacji dotyczącej pochodzenia, identyfikacji lub przeznaczenia bydła - nie przedstawiono brakujących paszportów do kontroli (nadano punkty zasięg-5, dotkliwość-5, trwałość-5 oraz niezgodność celową).

Stwierdzono nieprzestrzeganie normy ZDR 11.18.1, tj. rolnik nie przestrzegał obowiązku zapewnienia identyfikowalności zwierząt hodowlanych, żywności, pasz lub substancji przeznaczonych do dodania do pasz. Nadano punkty zasięg-3, dotkliwość-3, trwałość-3. Rolnik nie przestrzegał także obowiązku zapewnienia identyfikowalności zwierząt hodowlanych tj. 22 sztuk bydła nie zarejestrowano w bazie danych SIRZ, a 13 sztuk bydła nie posiadała dwóch kolczyków na obu małżowinach usznych.

W wyniku kontroli w siedzibie w S. stwierdzono, że:

– BW 2.1 stwierdzono, że wpisy w księdze nie zostały dokonane w terminie 7 dni, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu (nadano punkty zasieg-3, dotkliwość-5, trwałość-3);

– BW 3.4 stwierdzono zwierzę z brakiem jednego kolczyka i śladem po kolczyku na małżowinie usznej; rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka (34 sztuki bydła); nadano punkty zasięg-1, dotkliwość-3, trwałość-1;

– BW 4.1 stwierdzono, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń Kierownikowi w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Stwierdzono nieterminowość zgłoszeń zdarzeń, w siedzibie stada były obecne sztuki, których nie zarejestrowano w CBD SIRZ (nadano punkty zasięg-5, dotkliwość-5, trwałość-3 oraz celową niezgodność);

– BW 5.1 stwierdzono, że w siedzibie stada nie wszystkie sztuki bydła posiadały paszporty zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie wzoru paszportu bydła lub paszport nie zawierał wymaganych danych, które powinny być zamieszczane natychmiast po przywiezieniu zwierzęcia do siedziby stada i bezpośrednio przed jego wywiezieniem. Inspektorzy stwierdzili brak paszportów dla 18 sztuk bydła (nadano punkty zasięg-3, dotkliwość-3, trwałość-3);

– BW 6.1 stwierdzono, że rolnik będący posiadaczem bydła nie przedstawiał na żądanie ARiMR oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej informacji dotyczącej pochodzenia, identyfikacji lub przeznaczenia bydła - nie przedstawiono wszystkich paszportów do kontroli (nadano punkty zasięg-5, dotkliwość-5, trwałość-5 oraz niezgodność celową).

Stwierdzono również nieprzestrzeganie normy ZDR 11.18.1, tj. rolnik nie przestrzegał obowiązku zapewnienia identyfikowalności zwierząt hodowlanych, żywności, pasz lub substancji przeznaczonych do dodania do pasz. Nadano punkty zasięg-3, dotkliwość-3, trwałość-3. Z końcowych ustaleń wynikało, że rolnik nie przestrzegał obowiązku zapewnienia identyfikowalności zwierząt hodowlanych,

tj. 15 sztuk bydła nie zarejestrowano w bazie danych systemu IRZ.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami całkowita procentowa redukcja płatności bezpośredniej została określona na poziomie 25%. Na koniec Kierownik przedstawił szczegółowe wyliczenie wysokości płatności ONW strefy nizinnej w kwocie [..] zł.

4. Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kierownika i w złożonym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez przyznanie środków finansowych z tytułu płatności bezpośredniej zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na fakt, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm. zwanej dalej: "K.p.a.". Skarżąca zarzuciła brak wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, skutkujące między innymi dowolnym uznaniem przez Organ, iż skoro w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez Inspekcję Weterynaryjną stwierdzono naruszenie norm w zakresie obowiązku zapewnienia identyfikalności zwierząt hodowlanych, żywności, pasz lub substancji przeznaczonych do dodania

do pasz, to winno to oznaczać redukcję płatności bezpośredniej o 25%. Organ I instancji nie wykazał należytej dbałości w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, nie sprawdził realizacji przez Spółkę zastrzeżeń pokontrolnych Inspekcji Weterynaryjnej i nałożył na nią ponowną dolegliwości;

– przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na zawarciu

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego

w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej;

– naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z podziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz przepisów rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina;

b) rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.;

c) rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz przepisów K.p.a.

5. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Organem odwoławczym"), decyzją z dnia

[...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia 7 maja 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Organ II instancji wskazał, że nie dopatrzył się błędów lub naruszeń prawa, które skutkować powinny rewizją wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem Organu odwoławczego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia dokonane w czasie kontroli prowadzonej przez ARiMR i ustalania wynikające z raportu sporządzonego przez Inspekcję Weterynaryjną. W ocenie Organu II instancji kontrole te były prowadzone

w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Spółka prawidłowo została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez właściwy organ, czynnie uczestniczyła w działaniach kontrolnych każdej z siedzib stad, a otrzymany raport

czy protokoły z kontroli poszczególnych siedzib przyjęła, nie wnosząc umotywowanych zastrzeżeń. Swych uwag czy wniosków dowodowych Spółka nie wniosła również do Powiatowego Lekarza Weterynarii.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji opisał również naruszenia, które stwierdzono w wyniku kontroli w siedzibach stad. Dodał, że dla wskazanych naruszeń oceniono wagę stwierdzonych niezgodności, przypisując - w zakresie zasięgu, dotkliwości i trwałości stwierdzonego naruszenia punkty w łącznej wysokości 64. Kontrolerzy Inspekcji Weterynaryjnej ustalili również w obu siedzibach, że Spółka nie przestrzegała obowiązku zapewnienia identyfikowalności zwierząt hodowlanych, żywności, pasz lub substancji przeznaczonych do dodania do pasz (ZDR11.18.1) przypisując - w zakresie zasięgu, dotkliwości i trwałości po 3 punkty.

Organ odwoławczy zauważył, że raport został podpisany przez Pełnomocnika

w dniu zakończenia kontroli a obecny przy kontroli Pełnomocnik nie wniósł zastrzeżeń, co do treści zapisów w raporcie. W rozpoznawanej sprawie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Weterynaryjną sporządzono i przekazano Organowi I instancji raport z kontroli, wskazując na ustalone w toku kontroli uchybienia, na podstawie których Kierownik wydał decyzję w sprawie płatności. W ocenie Organu II instancji raport miał moc prawną dokumentu urzędowego.

Organ II instancji odniósł się również do stwierdzonego w raporcie naruszenia przepisów polegającego na braku aktualizacji księgi rejestracji bydła oraz niedokonywania obowiązkowych wpisów w wymaganym 7-dniowym terminie, wskazując, że posiadacz zwierząt gospodarskich obowiązany jest do umieszczania

w księdze rejestracji wszelkich informacji o zdarzeniach typu: urodzenia, padnięcia, przemieszczenia ze wskazaniem identyfikacyjnych kodów gospodarstw, do których zwierzęta były przemieszczane, bądź z których przybywały do siedziby stada producenta, w terminie siedmiu dni. Wskazał także, że posiadacz zwierząt w przypadku, gdy nie otrzymał dokumentów, powinien niezbędne informacje odnotować i umieścić w paszportach niezwłocznie po ich otrzymaniu. Działanie takie doprowadziłyby do spójności zapisów księgi rejestracji i paszportów konkretnych sztuk bydła, a z obowiązku tego Spółka się nie wywiązała. Ponadto w przypadkach, w których wnioskodawca posiadał paszporty zwierząt fizycznie nie znajdujących się w konkretnej siedzibie, naruszył obowiązek przekazania paszportu wraz ze zwierzęciem w chwili opuszczenia przez niego siedziby stada.

Odnosząc się do stwierdzonej nieprawidłowości w przypadku 37 sztuk bydła przebywających w obu siedzibach i braku ich rejestracji w bazie danych SIRZ (ZDR11.18.1), Organ II instancji wskazał, że obowiązkiem posiadacza zwierząt jest zgłoszenie zwierzęcia gospodarskiego w terminie 7 dni wszelkich przewozów

do i z hodowli oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt z hodowli, wraz z datami tych zdarzeń.

Organ odniósł się również do okoliczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie działań naprawczych i powołując się

na orzecznictwo oraz obowiązujące regulacje prawne stwierdził, że pozostaje ono bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W ocenie Organu II instancji Kierownik wydał prawidłową decyzję, w której pomniejszył przyznaną płatność o 25%. Z uwagi na fakt, że Spółka ani bezpośrednio przy kontroli ani w terminie 14 dni od otrzymania raportu nie skorzystała

z przysługującego jej prawa do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń, Kierownik zobowiązany był wydać decyzję, uwzględniając ustalenia raportu, w szczególności biorąc pod uwagę liczbę punktów przypisaną stwierdzonym w tym raporcie niezgodnościom. W ocenie Organu odwoławczego nie było także podstaw do tego, aby uznać, że stwierdzone w raporcie okoliczności nie były zgodne z prawdą, a co za tym idzie nie obalono skutecznie domniemań na nim opartych.

Odnosząc się do zarzutu Spółki co do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 K.p.a., Organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane na podstawie prawidłowo zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego. Oceniając ustalony stan faktyczny i jego zgodność z obowiązującym prawem, Organ I instancji wziął pod uwagę całokształt dowodów i okoliczności podnoszonych w sprawie, a następnie kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, wydał decyzję. Uzasadnienie decyzji zostało skonstruowane w taki sposób, że nie budzi żadnych wątpliwości, co do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji co do oceny wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Kierownik uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, prawidłowo zredagował pod względem merytorycznym i prawnym swoją decyzję, dając tym samym zadość wymogom formalnym przewidzianym dlań w przepisach prawa administracyjnego oraz wyjaśniając Spółce zasadność przesłanek, którymi się kierował w podjętym rozstrzygnięciu.

Na koniec Organ II instancji stwierdził, że brak jest przesłanek zarówno merytorycznych jak i prawnych do uchylenia decyzji Organu I instancji.

6. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie Spółka przytoczyła te same zarzuty (zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego), które podniosła w odwołaniu.

W związku z przedstawionymi zarzutami, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

- zwanej dalej: "p.p.s.a."), zastosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków

w celu usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenia

na rzecz Skarżącej kosztów postępowania od strony przeciwnej.

7. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu "odnosząc się do zarzutu ustalenia w kontroli administracyjnej powierzchni wynoszącej [..] ha na podstawie informacji geograficznej" w sposób bardzo obszerny opisał na jakiej podstawie Organ ustalił powierzchnię kwalifikowaną

do płatności oraz wyjaśnił powody pomniejszenia powierzchni uprawnionej

do przyznania płatności, przytaczając stosowne przepisy prawa krajowego i unijnego.

W ocenie Dyrektora Organ I instancji prawidłowo postąpił, obniżając płatność z tytułu ONW albowiem jeśli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności

z tytułu ONW a powierzchnią stwierdzoną przekroczy 3 % lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, przyznaną pomoc należy pomniejszyć w danym roku o dwukrotną stwierdzoną różnicę.

Organ II instancji uznał za nieuzasadnione również zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., następnie wskazał, że zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy m.in. w postaci płatności ONW zostały w istotny sposób zmodyfikowane stosunku do reguł przewidzianych w K.p.a. w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Organ II instancji zauważył, że Skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła dowodów na obalenie przyjętych do naliczenia powierzchni, w postaci swoich pomiarów czy pomiarów dokonanych przez wyspecjalizowanych w tej dziedzinie geodetów. W ocenie Organu II instancji sprawa została należycie wyjaśniona, a dokonane w niej ustalenia faktyczne nie mogą budzić uzasadnionych zastrzeżenia. W pozostałym zakresie dotyczącym naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organy, Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Natomiast, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, Organ II instancji wskazał, że Skarżąca nie podała jakiegokolwiek przykładu poczynań lub zaniechać organu I instancji, które mogły stanowić naruszenie przepisów materialnych. Wskazał dalej, że w zaistniałych okolicznościach nie jest możliwe racjonalne odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści bez zawarcia umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa

oraz wskazania, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia nie pozwoliło Organowi II instancji na odniesienie się do zarzutów.

Na koniec Organ II instancji w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej: "p.p.s.a." sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając sprawę, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, uznał, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji publicznej, na mocy których przyznano Skarżącej płatności ONW w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone w toku kontroli administracyjnej i kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Weterynaryjną nieprawidłowości. Skarżąca kwestionując prawidłowość wydanych rozstrzygnięć, stwierdziła, że Organy dopuściły się zarówno naruszenia przepisów procesowych (Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i materialnych.

9. Na wstępie wskazać należy, że w związku z przystąpieniem Polski

do Wspólnoty Europejskiej w 2004 roku niezbędne było wyznaczenie ram prawnych, które pozwoliły na stworzenie systemu naliczania, weryfikowania i przyznawania płatności. Dla postępowań w sprawach o przyznanie dopłat ustawodawca wprowadził specyficzne rozwiązania proceduralne. Stosownie bowiem do brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą z dnia 7 marca 2007 r.")

- z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa

w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 2 art. 21 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego

nie stosuje się.

Na podstawie art. 21 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

10. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że co do zasady do postępowań

w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły ustawodawca wprowadził w § 2 art. 21 ww. ustawy, ograniczając stosowanie art. 7,

art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a.,

tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Działanie zgodne z zasadą prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Obowiązek stania na straży praworządności oznacza, że organ administracji publicznej (a zwłaszcza organ wyższego stopnia) zobowiązany jest do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym. Zatem

na organie ciąży obowiązek podejmowania czynności procesowych zgodnie

ze stosownymi regulacjami prawnymi.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w wyczerpujący sposób polega na ustaleniu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, jakie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są niezbędne. Przy czym zasada działania organu z urzędu została ograniczona na mocy art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Przyjęto bowiem zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści; tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2014 r., VIII SA/Wa 645/14, LEX nr 1508645).

11. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Organ odwoławczy naruszył wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w toku postępowania odwoławczego nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego, gdyż pominął całkowicie zagadnienia dotyczące umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej B, pominął kwestie związane z ustaleniem powierzchni kwalifikowanej do płatności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w żaden sposób nie odniósł się do ww. kwestii, co świadczy o tym,

że nie przeprowadził w tym zakresie kontroli decyzji Organu I instancji, naruszając w ten sposób nie tylko zasadę prawdy obiektywnej, ale także obowiązek stania na straży praworządności (nie zbadał bowiem czy w tym zakresie organ niższej instancji działał zgodnie z prawem).

Organ odwoławczy przemilczając kwestię częściowego umorzenia postępowania, przesłanek, którymi kierował się, a także dokumentów, na których się oparł organ I instancji, kwestie związane z ustaleniem powierzchni kwalifikowanej

do płatności nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, gdyż w aktach sprawy zalega wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. o wycofanie części wniosku. Podkreślić należy, że czynności dowodowe podejmowane przez organ, powinny zmierzać do jednoznacznego i prawidłowego określenia stanu faktycznego.

12. Dopiero w odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wypowiedział się także co do kwestii dotyczących ustalenia w toku kontroli administracyjnej powierzchni wynoszącej [...] ha, na podstawie informacji geograficznej. Jednakże odniesienie się dopiero w odpowiedzi na skargę do kwestii pominiętych w decyzji przez Dyrektora, w żaden sposób nie konwaliduje nieprawidłowej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Rz 231/13 podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji (LEX nr 1332825).

13. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem przepisu art. 107 K.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać m.in.: powołanie

w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Powołanie podstawy prawnej decyzji polega na przytoczeniu zarówno przepisów prawa procesowego jak

i materialnego, stanowiących podstawę jej wydania, co wyraża się w dokładnym wskazaniu ściśle określonych przepisów z odniesieniem się do stanu prawnego

i faktycznego miarodajnego dla rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne, będące istotnym elementem decyzji, powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa

(ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych aktu prawnego i ich treści). Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX nr 81816). Rozstrzygnięcie zaś decyzji musi korelować z jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji argumenty powinny nie tylko umożliwić odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co pozwoli

na przeprowadzenie sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia, lecz także wpłynie

na przekonanie strony o jej zasadności. Ponadto prawidłowość sformułowania rozstrzygnięcia (określane mianem "osnowy" decyzji) musi być rozpatrywana

w kontekście tych przepisów prawa materialnego, które zostały przyjęte przez organy jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. "W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 25 września 2015 r., LEX).

W ocenie Sądu przedstawionych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia, bowiem Organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się tylko do zagadnień związanych

z pomniejszeniem wysokości przyznanej płatności ONW, pomijając kwestie związane

z umorzeniem postępowania w sprawie o przyznanie płatności z powodu wycofania działki rolnej B, kwestie związane z ustaleniem powierzchni kwalifikowanej do płatności. Takie działanie Organu odwoławczego uniemożliwia Sądowi ustalenie toku rozumowania Organu i przeprowadzenie rzetelnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto, skutkiem tego jest również brak powołania prawidłowej podstawy prawnej decyzji, a przede wszystkim brak przedstawienia prawidłowego stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie wskazał wszystkich faktów, które uznał

za udowodnione, nie przedstawił na tę okoliczność wszelkich dowodów, a co się z tym wiąże – nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie

(w poczet materiału dowodowego włączono m.in. ww. wniosek z dnia 21 kwietnia

2015 r. o wycofaniu części wniosku).

14. W ocenie Sądu Dyrektor naruszył także wyrażoną w art. 15 K.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż po pierwsze: nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego,

a po drugie: nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. "Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 13. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 89).

Zauważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie, w której wniesiono skargę na decyzję w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014, nie było potrzeby odnoszenia się

w odpowiedzi na skargę do "zarzutu ustalenia w kontroli administracyjnej powierzchni wynoszącej [...] ha na podstawie informacji geograficznej" gdyż Skarżąca nie podniosła takiego zarzutu ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustosunkowanie się do zarzutu, który został podniesiony

w innych sprawach Skarżącej, toczących się przed Organem II instancji (w sprawie dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oraz w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014), dowodzi, że Organ ten nie zapoznał się rzetelnie z materiałem dowodowym zebranym w tej konkretnej sprawie. Co więcej, ww. kwestii nie poruszył w decyzji również Organ I instancji, co mogłoby uzasadniać ustosunkowanie się Organu II instancji do zagadnień związanych z ustaleniem tej powierzchni.

W ocenie Sądu, Dyrektor nie ustosunkował się także należycie do zarzutów wymienionych w odwołaniu, a część z nich całkowicie pominął. Odnosząc się

do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia postanowień

art. 107 § 3 K.p.a., Organ odwoławczy w sposób bardzo lakoniczny ustosunkował się do zarzuconych mu naruszeń. Poprzestał jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach,

nie podając żadnych konkretnych faktów (dowodów) na poparcie swoich twierdzeń.

I tak na przykład stwierdzając, że "rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy",

nie wskazał jakie dowody organ zebrał, jakie przeanalizował, którym dowodom dał wiarę, a jakim dowodom odmówił wiarygodności.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął zarzuty dotyczące naruszenia przez Organ I instancji przepisów materialnych. Dopiero w odpowiedzi

na skargę Dyrektor odniósł się do przedstawionych już w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów materialnych, wskazując, że ze względu na ich nieprawidłowe zredagowanie i lapidarny charakter nie jest w stanie się do nich ustosunkować.

15. Zauważyć należy, że także w petitum skargi Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, a zatem nie podała jaki przepis jej zdaniem został naruszony przez organ (ograniczyła się do podania jedynie nazw aktów prawnych). Podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego nie sprecyzowała również w uzasadnieniu skargi, co uniemożliwia również Sądowi odniesienie się do tych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca odniosła się jedynie do naruszeń przez Organ przepisów procesowych, przy czym ograniczyła się do obszernego, lecz ogólnego opisania zasad postępowania administracyjnego. Powołując się na naruszenie przez Organ reguł postępowania, nie uwzględniła także specyfiki tego postępowania, prowadzonego przez organy ARiMR, o czym była mowa na wstępie. Ponadto, zarzucając Organowi naruszenie danej zasady nie wskazała na konkretne uchybienie, które skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Nie wykazała także, że konkretne naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jako przykład można podać zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca nie podała jakich konkretnych elementów nie zawierała zaskarżona decyzja, ani jaki ten brak miał wpływ na wynik sprawy. Zarzucając zawarcie w uzasadnieniu decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonych dowodów, Skarżąca nie wskazała jakie dowody – jej zdaniem – pominął Organ, do jakich (konkretnie) faktów i dowodów się nie ustosunkował.

16. W ocenie Sądu Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, z której treści wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Organ ten nie przeprowadził kompletnej i rzetelnej kontroli decyzji Organu I instancji, jak również nie rozpoznał ponownie sprawy, opierając się na wszystkich zgromadzonych dowodach, naruszył zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a. Za przejaw naruszenia ww. zasady należy uznać także brak prawidłowego i jasnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

17. Reasumując, wskazać należy, że Organ odwoławczy kontrolując decyzję Organu I instancji, powinien odnieść się do wszystkich zagadnień omówionych w tej decyzji, a zatem w rozpoznawanej sprawie odnieść się nie tylko do kwestii dotyczących pomniejszenia płatności ONW na rok 2014.

Wobec tego uznać należy, że zaskarżona decyzja nie została uzasadniona

w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. W ocenie Sądu nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia Skarżącej zapoznanie się z motywami, którymi kierował się Organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia nie prezentuje w sposób szczegółowy toku rozumowania Organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie jest zgodne z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem Organu I instancji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera także szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

18. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że w toku dalszego postępowania Organ, uwzględniając te ww. okoliczności, powinien podjąć czynności mające na celu rozpatrzenie całej dokumentacji w sprawie. Organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a następnie powinien w sposób kompletny i wszechstronny przedstawić przesłanki faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, uzasadnić fakty, które uznał za udowodnione, wskazać dowody, którym dał wiarę oraz omówić przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

19. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).