Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1071/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w G. (dalej jako" "skarżący", "Prokurator") jest uchwała nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "u.p.p.r.").

W załączniku do uchwały wskazano m.in. skład zespołu, tryb powoływania i odwoływania jego członków i jego zadania. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3 uchwały), zaś w § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze na ww. uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie publikacji zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego, zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi uchybienie art. 42 u.s.g. w związku z ww. przepisami, które winno być traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w orzecznictwie istnieją wątpliwości co do charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale. Art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego, zaś katalog tych aktów obejmuje dwie grupy. Pierwszą stanowią akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, drugą akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem organu w spornej uchwale brak jest norm o charakterze generalnym.

Nadto organ podkreślił, że przyjęty jest podział, zgodnie z którym akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjne podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Zdaniem organu przepisy zaskarżonej uchwały zawierają normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, a w konsekwencji nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co generowałoby obowiązek ich opublikowania w Dzienniku Urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

I tak, uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005 oraz z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Z kolei akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie z art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Zdaniem Sądu, choć większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji ( w niniejszej sprawie przedstawiciela Posterunku Policji w[...]) oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 839/17).

Podkreślić także należy, w świetle brzmienia przytoczonych wyżej rozstrzygnięć sądów administracyjnych, niezasadne jest także stanowisko organu, że w orzecznictwie istnieją wątpliwości co do charakteru norm zawartych w uchwałach dotyczących trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków omawianego zespołu interdyscyplinarnego.

W tej sytuacji zasadnie Prokurator ocenił, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określony zostałby dłuży termin jej wejścia w życie.

Sąd w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 u.s.g. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12, z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, cbois).

Wobec powyższego konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.