Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 503/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skarg M. J. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] 2015 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Ś. W. decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), ustalił na wniosek i na rzecz R. Ś. warunki zabudowy nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w Ś. W. przy ul. Cz. [...], dla inwestycji rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o dodatkową powierzchnię magazynową.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek R. Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Następnie w dniu 6 lipca 2015 r. inwestor wniósł o zmianę obsługi komunikacyjnej dla samochodów innych niż osobowe, w zakresie drogi dojazdowej także z ul. [...]. Organ stwierdził, że teren objęty inwestycją nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Dokonując oceny zgodności planowanej rozbudowy z przepisami u.p.z.p. organ powołał przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy i podkreślił wagę zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego (art. 2 ust. 1 u.p.z.p.). Następnie wyjaśniono, że na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczono wokół przedmiotowego terenu obszar analizowany, przyjmując za front działki wspólną granicę działek nr [...], [...] z ul. [...], działka nr [...], tj. szerokość wynoszącą 46,1 m. W rezultacie obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotna szerokość tego frontu tj. w odległości 138,3 m, nie znajdując przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony w ten sposób. Podkreślono, że analizie podlegał cały wyznaczony obszar i badano w nim wszystkie wnioskowane parametry dla planowanej inwestycji, a nie tylko parametry działek sąsiednich. Zaznaczono, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zmniejszenia granic obszaru analizowanego.

Organ uznał, że inwestycja spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy, stwierdziwszy, że kontynuacji funkcji nie należy traktować dosłownie. Wskazano, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Dalej Burmistrz zważył, że nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...] oraz 8,0 m od granicy z działką nr [...]. Wskazał przy tym, że ze względu na różny układ zabudowy odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem porównano z nieruchomościami, które z nalazły się w obszarze analizowanym i wskazano, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniesienie do 12,9%, co razem z istniejącą powierzchnią zabudowy da 25,7%. Zatem wskaźnik powierzchni nowej zabudowy nie przekroczy maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynosi 57,7% (nieruchomość składająca się z działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Wskazano, że najniższy wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 11,1% (nieruchomość składająca się z działek: [...] i [...]).

Nadto organ stwierdził, że gabaryty budynku nie odbiegają od zastanych na obszarze analizowanym, gdyż nawet planowana inwestycja nie przekracza maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 10,0 m (na nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Ustalono też udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni nieruchomości na nie mniej niż 30%.

Określając szerokość elewacji frontowej stwierdzono, że wnioskowana szerokość różni się od obliczonej średniej, która wynosi 22,2 m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ich ilość). Wskazano, że maksymalna szerokość wynosi 145,7 , a minimalna 4,0 m. Stwierdziwszy, że wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej (13,4 m z tolerancją do 20% tj. od 10,72 m do 16,08 m) nie przekracza średniej i maksymalnej wartości szerokości na obszarze analizowanym odstąpiono od wyznaczenia średniej szerokości i stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono ją wedle założeń wnioskodawcy.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia na poziomie do 6,5 m, wskazując, że parametr ten w obszarze analizowanym waha się w przedziale 2,5 m (dz. nr [...]) -10,0 m (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Geometrię dachu organ ustalił zgodnie z § 8 rozporządzenia jako dach stromy, z główną kalenicą usytuowany na wysokości do 8,5 m ulokowaną równolegle względem frontu działki, o nachyleniu połaci dachowych od 19 do 45ş. Wyjaśniono, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze, produkcyjne, magazynowe oraz usługowo-handlowe, które pokryte są zarówno dachami stromymi, jak i płaskimi.

Równocześnie Burmistrz stwierdził, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej – obsługa komunikacyjna z drogi gminnej – ul. Cz. [...], dodatkowym zjazdem dla samochodów innych niż osobowe, z drogi powiatowej – ul. [...]. Organ ustalił też obowiązek realizacji w granicach nieruchomości objętej wnioskiem 4 miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Stwierdzono wystarczające uzbrojenie dla tej inwestycji.

Burmistrz wskazał, że przeciwko inwestycji protestują sąsiedzi – M. J. oraz K. R. i D. M., a także K. K., M. N.. A. H. i M. K. wskazując, że na osiedlu domków jednorodzinnych trwa rozbudowa zakładu produkcyjnego. Organ w świetle przepisu art. 28 K.p.a. uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających włączenie wnoszących uwagi do kręgu stron postępowania, stwierdzając, że interes prawny nie wynika z samego sąsiedztwa. Organ wyjaśnił przy tym, że wnioskowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej, odnosząc się do uwag mieszkańców Burmistrz wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym nie bada się warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa się w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Reasumując, uznawszy, że wszystkie z wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. warunków zostały spełnione, należało wydać decyzję pozytywną.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. J., M. N. i A. H., M. K. oraz K. K.. Odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

- 5 ust. 1 i 2, § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wysokości planowanej zabudowy,

- art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 9 w zw. z art. 90 ust.l 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. W..,

- art. 77 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie podjęcia ustaleń w zakresie obsługi technicznej i komunikacji planowanej inwestycji.

W motywach odwołań podniesiono, że w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji powstanie wśród zabudowy mieszkaniowej, bezpiecznego i rodzinnego osiedla domków jednorodzinnych, zakład produkcyjno-magazynowy o gabarytach i powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej parametry sąsiednich budynków. Inwestycja odróżnia się zasadniczo od otoczenia, zaburzając w sposób wyraźny harmonię i ład architektoniczny.

Dalej wskazano, że w sposób nieuprawniony organ I instancji poszerzył obszar analizowany, w oparciu o który ustalił gabaryty inwestycji. Burmistrz błędnie uwzględnił działkę nr [...], podczas gdy w całości znajduje się ona poza obszarem analizowanym. W związku z tym w analizie urbanistycznej nie powinno się uwzględniać parametrów zabudowy na tej działce. Zdaniem odwołujących podobnie uczyniono z nieruchomością składającą się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wskazano, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] znajdują się w całości poza obszarem analizowanym.

Nadto podniesiono, że organ I instancji oparł swe ustalenia co do sposobu zabudowy w obszarze analizowanym na nieaktualnej mapie zasadniczej. Mapa ta nie uwzględnia zabudowy jednorodzinnej na działkach nr [...] i [...], co mogło mieć znaczenie dla oceny dopuszczalności inwestycji.

Zdaniem odwołujących, organ nie dokonał wszechstronnej oceny charakteru i funkcji zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Wskazano, że nie wzięto pod uwagę, że po jednej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, po drugiej zaś zabudowa produkcyjno-usługowo-magazynowa. Organ nie dostrzegł zasadniczych różnic w zabudowie obu terenów. Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie dopuszcza się ograniczenie obszaru analizowanego do części sąsiadującej zabudowy pod warunkiem dokładnego ustalenia kryteriów jakimi kierował się organ. Ponadto odwołujący podnieśli, że przedmiotowa inwestycja na działkach nr [...] i [...] całkowicie zmieni charakter tej nieruchomości, gdyż zabudowę mieszkaniową z uzupełniającą funkcją usługową zastąpi zabudowa w przeważającej mierze usługowa. Funkcja ta będzie zaś kolidować z istniejącą w sąsiedztwie. Również Studium Ś. W. przewiduje celowe zachowanie odmienności terenów po obu stronach ul. [...] – po północnej stronie terenów mieszkaniowych (M) i po przeciwnej – terenów z wiodącą funkcją przemysłowo-gospodarczą (G). Zdaniem odwołujących również zapisy Studium nie powinny zostać pominięte.

Odwołujący podnieśli też, że organ I instancji nie dokonał oceny, czy istniejąca infrastruktura techniczna i komunikacyjna jest wystarczająca dla planowanej inwestycji. Wskazano, że organ ograniczył się do podania " na dotychczasowych zasadach", bez rozważenia zwiększenia intensywności prowadzonej działalności w związku z realizacją inwestycji. Ponadto organ nie dokonał uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządcą drogi, naruszając tym samym art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie parametrów planowanej inwestycji odwołujący zarzucili Burmistrzowi naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione wyrażenie zgody na przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tym bardziej, że w analizie uwzględniono działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z których działki nr [...], [...], [...], [...], [...] znajdujące się w całości poza obszarem analizowanym, a które są w największym % zabudowane. Ponadto błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej nowego budynku, albowiem nie powinno się uwzględniać zabudowy na działce nr [...], która znajduje się poza obszarem analizowanym, podobnie jak na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Ponadto zarzucono, że organ dokonał błędnej wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia uwzględniając zamiast całej szerokości elewacji frontowej rozbudowywanego budynku tylko jej część rozbudowywaną. Wskazano też, że wadliwie ustalono dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odwołując się dla tego parametru do zabudowy w obszarze analizowanym, zamiast – zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia – na działkach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M. N., A. H., M. K. i K. K..

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że M. N. A. H. pomimo wezwania skierowanego do nich przez Burmistrza nie wykazali interesu prawnego uprawniającego ich do przyznania im przymiotu stron. Organ odwoławczy wskazując zaś, że nieruchomości M. K. i K. K. znajdują się w obszarze analizowanym, lecz nie sąsiadują z terenem objętym inwestycją stwierdził, że osoby te nie wykazały, by przedmiotowa inwestycja oddziaływała na ich nieruchomości i w jakikolwiek sposób przyczyniła się do ograniczenia ich władztwa nad nimi. Dlatego Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania z odwołań ww. osób.

Ustosunkowując się do odwołania M. J. Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną. Prawidłowo na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 wyznaczył jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej inwestycją obszar analizowany, przy czym za front przyjęto działki nr [...] i [...] z ul. Cz. [...] i działkę nr [...]. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza [...]., że zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) należy rozumieć szeroko, a wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W związku z tym uwzględniając, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe i gospodarcze, budynki produkcyjne, magazynowe i usługowo-handlowe przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy. Dodano przy tym, że nieruchomość objęta inwestycją jest ponadto częściowo zabudowana budynkiem handlowo-usługowo-mieszkalnym.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazano, że przedmiotowa nieruchomość od północy graniczy z drogą gminną ul. Cz. [...], od południa z drogą powiatową ul. [...]. Budynki znajdujące się w obszarze analizowanym dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...]. [...] znajdują się odpowiednio w odległościach od granicy od 5,3 m (dz. nr [...]) do 8,0 m (dz. nr [...]). Po przeciwnej stronie drogi w odległości zaś od 4,8 m (dz. nr [...]) do 5,5 m (dz. nr [...] mi [...]). Z kolei budynki dostępne z drogi ul. [...], po tej samej stronie co nieruchomość objęta inwestycją znajdują się w odległości od 11,8 m (dz. nr [...]) do 13,3 m (dz. nr [...]) od drogi, a po przeciwnej stronie – w odległości od 26,2 (dz. nr [...]) do 31,7 m (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) od drogi. Zatem ze względu na różny układ zabudowy słusznie odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i skorzystano z zapisu § 4 ust. 4 rozporządzenia ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...] i 8,0 m od granicy z działką nr [...].

Odnośnie przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium uznało, że nie narusza on przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Co do przyjętej szerokości elewacji frontowej budynku Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym parametr ten waha się od 4,0 m (dz. nr [...]) do 145,7 m (dz. nr [...]), przy czym średnia jego wielkość wynosi 22,2 m. Zważywszy, że wnioskowana szerokość nie przekracza ani maksymalnej ani średniej szerokości stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla budynku magazynu wynoszącą 13,4 m z tolerancją do 20% tj. 10,72 m do 16,08 m. Kolegium dalej stwierdziło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia na poziomie 6,5 m wziąwszy pod uwagę, że w obszarze analizowanym parametr ten waha się od 2,5 m do 10,0 m. Kolejno Kolegium zważyło, że prawidłowo organ I instancji kierując się normą § 8 rozporządzenia ustalił geometrię dachu jako stromą, ulokowaną równolegle względem frontu działki, o nachyleniu połaci dachowych od 19 do 45ş, mając na uwadze, że w obszarze analizowanym występują dachy strome i płaskie.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną i w oparciu o nią wydał trafne rozstrzygnięcie. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa odpowiadająca wnioskowanej. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K. K. oraz M. J.. Skarżący powtórzyli zarzuty prezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. K. K. nadto zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. podniósł, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r., jak i w uzasadnieniu odwołania w sposób wyczerpujący wykazał, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Wskazał, iż zwracał uwagę, że jego nieruchomość o nr [...] znajduje się bezpośrednio po przeciwnej stronie działek nr [...], [...], również przy ul. Cz. M. , tej samej, z której odbywa się główny wjazd na nieruchomość objętą wnioskiem. Podkreślił, że planowana dodatkowa powierzchnia magazynowa w jeszcze większym stopniu nasili ruch pojazdów, hałas, kurz i spaliny. Ponadto powstanie obiekt, który odróżniał się będzie od otoczenia, zaburzając ład przestrzenny.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Sąd postanowieniem z dnia 22 czerwca 2017 r. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg K. K. i M. J. pod sygn. akt II SA/Po 503/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi M. J. i K. K. wniesionych w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2017 r., którą – po rozpoznaniu odwołania M. J. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] Wlkp. z dnia [...] 2016 r. o ustaleniu dla inwestora R. Ś. warunków zabudowy nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w Ś. W. przy ul. [...]. [...], dla inwestycji rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o dodatkową powierzchnię magazynową, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do M. N., A. H., M. K., K. K..

Organy orzekające stwierdziły, że inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i dlatego ustaliły dla niej warunki zabudowy. Jednocześnie kierując się normą wyrażoną w art. 28 K.p.a. uznały, że K. K., M. N., Aldeksandra Hamrol-Narożna i M. K. nie mają interesu prawnego, który uprawniałby ich do udziału w niniejszej sprawie.

Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że organy obu instancji z naruszeniem art. 28 K.p.a. odmówiły przymiotu strony postępowania K. K. – właścicielowi działki nr [...], zważyć bowiem należy, że nieruchomość zlokalizowana jest przy tej samej drodze publicznej, co teren objęty inwestycją (działki nr [...] i [...]), vis a vis tego terenu. Odgradza je jedynie wymieniona droga – ul. [...]. [...]. Przy czym przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o kolejne 350m2, a więc rozbudowę znacznych rozmiarów.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zastosowanie znajduje w nim zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Ów stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się obiektywną legitymację strony uznając, że interes prawny określonego podmiotu wynikający z prawa materialnego, jest konstytutywnym elementem sprawy administracyjnej (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 51-52). Istotą interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisy jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Innymi słowy, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu prawnego a nie faktycznego. Interes powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11, Lex nr 1336345). Przy czym, co istotne, interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., II OSK 889/12, Lex nr 1375645).

Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Ke 51/13, Lex nr 1312220). W licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob np. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, tj.: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (zob wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych wywodów wynika, że uczestnikami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów u.p.z.p. mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje oraz właściciele i użytkownicy wieczyści terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenami, na których będzie realizowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które oddziałuje dane zamierzenie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1697/12, dostępny j.w.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nieruchomość nr [...], znajdująca się po przeciwnej stronie drogi – ul. [...]. [...] (dz. nr [...]), naprzeciwko terenu działek nr [...] i [...], objętego planowaną inwestycją rozbudowy budynku handlowo-usługowo-magazynowego o ok. 350 m2 powierzchni hali magazynowej, znajdują się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. K. K. przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r., a także w kolejnych pismach (w tym w odwołaniu, czy skardze) dowiódł w ocenie Sądu, że inwestycja ta może oddziaływać na jego nieruchomość. Wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna terenu działek inwestora odbywa się ul. Cz. M. . Wskazał, że dodatkowa powierzchnia pod prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą spowoduje zwiększenie natężenia ruchu pojazdów dostawczych, ciężarowych i osobowych, hałasu i zanieczyszczeń. Wyjaśnił, że ów teren, poza terenem należącym do inwestora, to osiedle domów jednorodzinnych.

W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia, a także okoliczność, że już na etapie prowadzenia niniejszego postępowania skarżący poprzez przedłożenie dokumentacji fotograficznej wykazał uciążliwości związane z prowadzeniem na przedmiotowym terenie przez R. Ś. działalności gospodarczej (wzmożony ruch pojazdów ciężarowych i osobowych) wystarczały do uznania, że zarówno właściciel działki nr [...] tj. terenu znajdującego się vis a vis terenu objętego inwestycją, powinien zostać uznany za stronę zakończonego postępowania administracyjnego. Tym samym organy orzekające dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia art. 28 K.p.a.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające oparły swe rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania.

Przypomnieć należy, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy terenu organy winny zbadać, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny, czy inwestycja spełnia powyższe warunki dokonuje się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasady przeprowadzania analizy regulują przepisy rozporządzenie wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym mapą, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. jest możliwe dopiero wówczas, gdy organ orzekający w sposób prawidłowy wyznaczy obszar analizowany.

W niniejszej sprawie wskazane warunki nie zostały spełnione.

W ocenie Sądu błędne ustalenia co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzedziło wadliwe, nieuwzględniające faktycznego stanu terenu otaczającego nieruchomość, na której zamierzono przedmiotową rozbudowę, wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Zważyć należy, że w każdej sprawie administracyjnej organy władzy publicznej powinny stosownie do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zdają się nie dostrzegać kluczowej dla tego obszaru miasta Ś. W. okoliczności, co do zasadniczych różnic w sposobie zagospodarowania terenu na południe od drogi powiatowej - ul. [...] i na północ od tej drogi. Z przedstawionej przez inwestora mapy zasadniczej w skali 1:1000, która później stała się podstawą graficznej części analizy urbanistycznej wynika, ul. [...] przedziela dwa zgoła odmienne pod względem urbanistycznym, architektonicznym i pod względem przeznaczenia obszary. Na południe od tej drogi występuje li tylko zabudowa przemysłowa – magazynowa i produkcyjna wraz z parkingiem służącym obsłudze terenów przemysłowych i znaczną częścią terenu niezabudowaną (na mapie część działki nr [...]). Z kolei na północ od ul. [...] w Ś. W. w rejonie ulic E. S., M. H. i Cz. [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie wyjątek stanowi zabudowa działki nr [...] należącej do R. Ś., na której zlokalizowany jest budynek o funkcji mieszanej handlowo-usługowo-mieszkalny.

W ocenie Sądu dopiero uwzględniając przedstawiony stan faktyczny terenu, w otoczeniu którego inwestor zamierza rozbudować ów budynek handlowo-usługowo-mieszkalny, zdecydowanie powiększając jego część magazynową, która w założeniu ma być – jak wynika z wyrysu przedstawionego na mapie zasadniczej dołączonej do wniosku z dnia 29 kwietnia 2015 r. - niemal trzykrotnie większa od dotychczasowego budynku, organy orzekające powinny przystąpić do wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, uwzględniwszy specyfikę terenu, dla którego w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...]. z dnia [...] 2015 r. wyznaczono obszar analizowany, że granice tegoż obszaru wyznaczono w sposób nieprawidłowy. Zważyć należy, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie znaczy to jednak jeszcze, że poszczególne odległości wokół działki objętej wnioskiem powinny rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granic terenu inwestycyjnego.

Podstawową funkcją analizy urbanistycznej jest ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie tych przesłanek następuje na podstawie porównania obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przy czym nieprzypadkowo ustawodawca wymieniając elementy "kontynuacji" zabudowy i zagospodarowania terenu jako pierwszą przesłankę wskazał na kontynuację funkcji. Bez możliwości kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu niedopuszczalnym byłoby ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2568/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W kontekście powyższego zważyć należy, że wyznaczany na podstawie § 3 ust. 1 i 2 u.p.z.p. obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15, dostępny j.w.). Innymi słowy chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Po 15/16, dostępny j.w.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu organ I instancji przed wyznaczeniem obszaru analizowanego powinien był dokonać oceny charakteru terenu otaczającego działki objęte planowaną inwestycją. Brak takowej oceny świadczy o naruszeniu przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd raz jeszcze pragnie podkreślić, że rejon miasta Ś. W. wokół drogi powiatowej ul. [...] jest o tyle specyficzny, że w sposób bezsprzeczny radykalnie różni się funkcja, cechy i wielkość zabudowy terenów po obu stronach tejże drogi, co – zdaniem Sądu – dawało podstawy do przyjęcia, że nie powinno się ustalać obowiązującego ładu przestrzennego dla obu tak różnych terenów łącznie. Co za tym idzie, zważywszy, że teren objęty inwestycją usytuowany jest na północ od strony ul. [...] rzeczą organu I instancji było wyznaczenie granic obszaru analizowanego po tej stronie drogi, oczywiście z uwzględnieniem metodologii określonej w § 3 ust. 2 u.p.z.p.

Tymczasem obszar analizowany poprzedzający sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony symetrycznie wokół terenu działek nr [...], [...] położonych przy ul. [...]. [...] w Ś. W. Przyjęto, że skoro front terenu inwestycyjnego – od strony wspomnianej ul. [...]. [...] mierzy 46,1 m to – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – obszar analizowany należy rozciągnąć koncentrycznie wokół niego na odległość 138,3 m. W rezultacie w granicach obszaru analizowanego niemal połowę terenu stanowią nieruchomości położone na południe od ul. [...], które nie mają żadnego związku funkcjonalnego (urbanistycznego) z terenem po przeciwnej stronie drogi.

W tej sytuacji zdaniem Sądu wyniki przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej nie mogły prowadzić do prawidłowych ustaleń w zakresie oceny, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wyraźnie należy zaznaczyć, że dla obszaru o dominującej funkcji mieszkalnej (obszar na północ od ul. [...]) punktem wyjścia do ustaleń w zakresie ziszczenia się zasady dobrego sąsiedztwa wadliwie stały się funkcja, cechy, gabaryty i parametry zabudowy o przeznaczeniu stricte produkcyjnym (obszar na południe od ul. [...]).

Wydane w niniejszej sprawie decyzje w zakresie stwierdzenia kontynuacji funkcji, ustalenia nowej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu zostały dokonane przy uwzględnieniu tychże cech, parametrów i gabarytów nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...]. Co więcej wbrew i tak błędnie wyznaczonym granicom obszaru analizowanego, do analizy przyjęto nieruchomości po południowej stronie ul. [...] o nr [...], [...], [...], [...], [...], które nie znalazły się w granicach tego obszaru.

Zważyć należy, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 r., II SA/Po 247/16, dostępny j.w.).

W sytuacji zatem stwierdzenia, że obszar będący podstawą analizy urbanistycznej został wyznaczony nieprawidłowo oraz, że w analizie wadliwie uwzględniono cechy i parametry zabudowy na nieruchomościach znajdujących się poza tym obszarem, niemożliwym staje się ocena prawidłowości ustalenia, czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu występujących w szeroko pojętym sąsiedztwie. Oznacza to, że również wadliwa jest decyzja, jako że oparta została na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym, zważywszy, że w niniejszej sprawie organy orzekające oparły swe rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, a dodatkowo z naruszeniem art. 28 K.p.a. pozbawiły przymiotu stron postępowania właściciela działki nr [...], należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w punkcie I wyroku.

Stwierdzone wyżej uchybienia w ocenie Sądu czyniły bezprzedmiotową ocenę legalności poszczególnych zapisów decyzji, którymi ustalono warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Powstałe bowiem u podstaw sporządzania analizy urbanistycznej wady (błędnie wyznaczony obszar analizowany) powodują, że sama analiza staje się wadliwa, a jej wyniki niewiarygodne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności w zakresie zasad wyznaczania obszaru na potrzeby sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dopuszczenia do udziału w postępowaniu właścicieli działek nr [...] i [...]. Następnie w granicach nowo wyznaczonego obszaru konieczne będzie ponowienie analizy w jej całokształcie.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu zwrot kosztów sądowych, w kwotach po [...] zł tytułem uiszczonych wpisów od skarg.