Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 782/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej także jako: organ I instancji lub w skrócie PINB) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nakazał wspólnocie mieszkaniowej przy ul. [...] we W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez: 1) wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia ostatecznej decyzji a) wymiany uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na nowe b) naprawy zniszczonych elementów ław kominiarskich c) usunięcie prowizorycznych podłączeń w instalacji oświetlenia w piwnicy; 2) wykonanie w terminie 10 miesięcy izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz opaski ściany zewnętrznej budynku od zaplecza nieruchomości.

W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z protokołu z kontroli okresowej budynku z maja 2015 r., że stan techniczny pokrycia dachowego budynku jest zły i dach wymaga remontu. Jak wynika z dowodu z oględzin w styczniu 2016 r. budynek posiada trzy kondygnacje w tym poddasze. W lokalu nr [...] na poddaszu widoczne są przecieki w obrębie okien połaciowych, zaś na poziomie pierwszego piętra zawilgocenie i zmurszenie tynku w obrębie nadproży okiennych, tak samo w lokalu nr [...] od strony podwórza. Od strony części nieużytkowej poddasza widoczne są prześwity między dachówkami i poluzowane dachówki. Z zewnątrz widoczne były ubytki dachówek, dachówki zalegające w rynnach i nierówności pokrycia dachowego. W piwnicy pod lokalem użytkowym są ślady po zawilgoceniach. Jak ustalono, remont dachu wykonany został około 1995 r. Według protokołu z kontroli okresowej z 2011 r. dachówka wymaga miejscowo remontu, ławy kominiarskie wymagają przełożenia i impregnacji, celem eliminacji zawilgocenia ścian piwnicy wykonać należy izolację pionową ścian fundamentowych oraz opaskę od strony zaplecza nieruchomości. Według badań instalacji elektrycznej w budynku z 2001 r. wymagają usunięcia prowizoryczne połączenia instalacji w piwnicy. Wspólnota nie wykonała zaleceń wynikających z protokołu z 2011 r. Dach wymaga remontu z uwagi na nieszczelność i niedrożność rynien wskutek wypełniania ich dachówkami. Dachówki spadające z dachu stwarzają ponadto zagrożenie dla życia i zdrowia. Brak opaski wokół budynku wywołuje zawilgocenie piwnic i pogorszenie stanu technicznego. W ocenie tego organu stwierdzone wady nie wymagają dodatkowych ekspertyz lub ocen technicznych, z uwagi na ich nieskomplikowany charakter. Dotychczasowy materiał procesowy był wystarczający do stosowania art. 66 u.p.b. Zachował on aktualność, gdyż ustalenia z 2011 r. zostały potwierdzone w 2015 r. Nakazy ograniczone zostały do usunięcia wad istotnie wpływających na stan techniczny budynku lub stwarzających zagrożenie. Organ podkreślił, że budynek znajduje się jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków oraz na obszarze osiedla wpisanego do rejestru zabytków w 1979r., zatem przed wykonaniem nakazanych robót zobowiązany powinien uzyskać uzgodnienie lub pozwolenie organu ochrony zabytków.

W odwołaniu od tej decyzji zarządca w imieniu wspólnoty mieszkaniowej wniósł o przedłużenie terminu wykonania nakazanych robót, nie zaprzeczając przy tym, że budynek wymaga remontów i odświeżenia. Wskazano na planowane przez wspólnotę roboty remontowe.

W odwołaniu złożonym przez A. P. zaznaczono, że stan techniczny dachu budzi tylko i wyłącznie wątpliwości u właściciela lokalu nr [...]. Wskazano, że inspekcja ze stycznia 2016 r. nie była przeprowadzona szczegółowo, nie dotyczyła bowiem izolacji przeciwwilgociowej wykonanej w tym lokalu podczas adaptacji strychu. Wobec tego wspólnota nie powinna ponosić kosztów źle wykonanej izolacji przez właściciela lokalu nr [...]. Autor odwołania zwrócił również uwaga na okoliczność dotycząca tego, że stan techniczny dachów jest identyczny w całym ciągu budynków. Wątpliwości budzi też zakres nakazanej naprawy dachu. Rynny nie są czyszczone, ale nie są zapychane przez dachówki. Izolacja pionowa powinna zostać wykonana, ale przede wszystkim od ulicy.

W odwołaniu złożonym przez I. Z. – właścicielkę lokalu nr [...], jego autorka również zakwestionował nakaz naprawy dachu, podnosząc, że został on przeprowadzony około 20 lat wcześniej i wobec tego nie ma potrzeby aby wykonywać ponownie takie roboty, tym bardziej, że wiąże się do z dużymi nakładami finansowymi, na które nie stać odwołującej. Odwołująca nie zgodziła się z ustaleniem organu dotyczącym przeciekania stropu strychu. W jej ocenie, zacieki w lokalu nr [...] pozostały z okresu sprzed wymiany rynny. Relacje i dowody pochodzące od właściciela tego mieszkania są tendencyjne lub nieprawdziwe. Przecieki występują w jego mieszkaniu, a ich przyczyną jest wadliwie wykonana przez niego adaptacja poddasza. Ponadto wskazała, że dachy budynków nr [...] i [...] są w takim samym stanie technicznym, zaś nakaz ograniczono do budynku nr [...]. Prowizoryczny kabel elektryczny również założył właściciel tego lokalu i do niego wyłącznie należało zaadresować nakaz. Zawilgocenie piwnic następuje z braku ich wietrzenia, a ślady są niewielkie, więc nakaz wykonania izolacji jest bezpodstawny. Według skarżącej, wszystkie ponad stuletnie budynki nie mają opaski przeciwwilgociowej oraz izolacji ścian fundamentowych. Ciąg budynków ma długość 180 metrów, zaś nakaz dotyczy wykonania izolacji fragmentu o długości 18 m, co jest bezsensowne. Chodnik nachylony jest w kierunku budynku, więc woda z rynny wyprowadzonej na chodnik zalewa ściany. W przekonaniu odwołującej wystarczające będzie w takiej sytuacji przedłużenie rynny lub odpowiednio wyprofilować chodnik, zamiast wykonywać inne kosztowne roboty, które nie usuną przyczyny.

Decyzją z [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) uchylił powyższą decyzją i orzekając co do istoty sprawy nakazał wspólnocie mieszkaniowej budynku jako ogółowi współwłaścicieli nieruchomości, usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, poprzez: 1) wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia wydania tej decyzji a) wymiany uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na nowe b) naprawy zniszczonych elementów ław kominiarskich c) usunięcie prowizorycznych podłączeń wykonanych w instalacji oświetlenia w piwnicy; 2) wykonanie w terminie 10 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji: a) izolacji pionowej ścian fundamentowych; b) opaski ściany zewnętrznej budynku od zaplecza nieruchomości.

W uzasadnieniu na wstępie organ odwoławczy podał chronologiczny zapis czynności procesowych pierwszej instancji i stron postępowania, bez dokonania ocen mocy dowodowej poszczególnych elementów materiału procesowego sprawy i poczynienia własnych ustaleń. Następnie podał treść rozstrzygnięcia pierwszej instancji i odwołań. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie organ najpierw przytoczył brzmienie przepisów art. 5 ust. 2 i art. 66 u.p.b. oraz tezy prawne wyroków VII SA/Wa 799/11 i II OSK 530/11. Przypominając zawartość protokołów z okresowych kontroli i oględzin, organ stwierdził prawidłowość dotychczasowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołań organ podkreślił, że nie wydano nakazu remontu dachu, a jedynie wymiany nieszczelnego pokrycia. Pozostałe nakazy znajdują oparcie w protokołach kontroli. Rozpatrując odwołanie wspólnoty reprezentowanej przez osobę prawną organ podkreślił wieloletnie już zaniechanie wymaganych napraw, co nie pozwala na wydłużenie terminu. Odnośnie odwołującej wskazał, że względy ekonomiczne nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 u.p.b. (wyrok II OSK 480/10). Sprawa dotyczy wyłącznie stanu budynku nr [...], a nie budynków sąsiednich. Według organu, skoro treść wydanych nakazów budziła wątpliwości stron, to należało sformułować je na nowo. W zakończeniu uzasadnienia powołując się na wyrok NSA z 02.12.2015 r., sygn. akt II OSK 838/14, organ podkreślił, że przyczyna stanu obiektu i podział kosztów robót pomiędzy współwłaścicieli również nie mają znaczenia przy stosowaniu art. 66 u.p.b.

Skargę na decyzję DWINB wniosła I. Z. (dalej jako "skarżąca"), powtarzając i częściowo rozwijając zarzuty i wywody odwołania. Zarzuciła orzekającym w sprawie organom brak uwzględniania szeregu podniesionych przez nią zastrzeżeń, dotyczących ewidentnego naruszenia prawa budowlanego, których nieusunięcie stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Wskazała, że koszty prac, które mają charakter głównie modernizacyjny, nie powinny być ponoszone przez ogół członków wspólnoty ale przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Skarżąca powtórzyła za odwołaniem, że nakazany remont dachu przekracza jej możliwości finansowe. Zauważały przy tym, że wobec dachów znajdujących się na sąsiednich budynkach, które znajdują się w podobnym stanie technicznym, organ nadzoru wydał podobnych nakazów jak w niniejszej sprawie. Powtórzyła za odwołaniem, że zacieki od strony północnej w lokalu nr [...] na poziomie I pietra, były spowodowane nieszczelną rynną, którą wymieniono. Zatem usunięto przyczynę i tylko pozostały nie usunięte plamy. Skarżąca nie zgładziła się natomiast ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego, że od strony południowej lokalu nr [...] są zacieki. Wskazała, że podczas oględzin ze stycznia 2016 r., takich zacieków nie stwierdzono. Skarżąca zakwestionowała również konieczność remontu całego dachu, zauważając, że strop strychu nie niszczej w części znajdującej się nad jej mieszkaniem. Podważyła podnoszoną przez właściciela lokalu nr [...] okoliczność dotyczącą spadających dachówek z dachu. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko dotyczące przyczyn przecieków w połaci dachu, wskazując na związek czasowy z niewłaściwie wykonaną adaptacją części strychu przez właściciela lokalu nr [...]. Przypomniała również okoliczności związane z wykonaniem remontu dachu, wskazując, że dachy budynków przy ul. [...] i [...], były remontowane w tym samym czasie i stanowią jedną całość. Dalej skarżąca stwierdziła, że obowiązek usunięcia kabla elektrycznego i związane z tym koszty, powinien wykonać sprawca nieprawidłowości. Odnosząc się do nakazów związanych z zawilgoceniem pomieszczeń piwnicznych, skarżąca zauważył, że takie nieprawidłowości wynikają przede wszystkim z nieprawidłowej eksploatacji. Wskazała na konieczność wietrzenia pomieszczeń piwnicznych, co zapobiega ich zawilgoceniu. Bezzasadny i absurdalny technicznie skarżąca uznała nakaz wykonania izolacji na krótkim odcinku w ciągu budynków. W całej dzielnicy nie było i nie ma budynków z opaską przeciwwilgociową lub izolacją ścian fundamentowych. Uzasadnione byłyby natomiast w takim przypadku przedłużenie rynny lub wyprofilowanie chodnika. Na zakończenie skargi jej autorka podkreśliła, że nie jest przeciwko remontom koniecznym, uzasadnionym i wykonywanym sukcesywnie. Tym niemniej uważa, że w sprawie nie chodzi o remont ale uprzykrzenie i zgnębienie jej osoby. Wskazał również na braki w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, w którym brakuje dokumentu dotyczącego zgody właścicieli lokali na adaptacje strychu. Skarżąca zaznaczyła, że nie przypomina sobie aby taką zgodę udzielała. Organ nadzoru nie odniósł się również do zasady prawnej, według której "Jeśli wykorzystuje się połać dachu jak strop to odpowiedzialność za tę część ponosi właściciel adaptacji".

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie przygotowawczym z 10.05.2017 r. skarżąca stwierdziła, że właściciel lokalu nr [...] wykorzystuje część połaci dachu jako strop i dlatego wyłącznie odpowiada za stan techniczny tej części dachu, ponadto dokonując adaptacji nie wykonał izolacji od strony dachu. Z pozostałej części dachu nic nie cieknie. Zacieki przy oknach dowodzą ich nieprawidłowego zamontowania. W celu wykazania wadliwości nakazu w zakresie izolacji budynku, dołączyła dwa własne rysunki poglądowe. Wskazała przy tym, że samo sformułowanie nakazu izolacji jest błędne, ponieważ wydano nakaz izolacji ścian pionowych fundamentu, a wspólnota może wykonać mały skrawek tego fundamentu ok 14 m z ok 260m. W jej ocenie fundament stanowi jedną całość. Następnie skarżąca złożyła ponownie to samo pismo (k. 166).

Wyrokiem z 17.08.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 730/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na konieczność łącznego stosowania w sprawie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza wymóg poprzedzenia decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym z uzgodnieniem z organem ochrony zabytków bądź uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Brak należytego wyjaśnienia przez organ formy i zakresu ochrony obiektu zabytkowego oraz zaniechanie współdziałania z organem ochrony zabytków w odpowiedniej formie procesowej, wywołuje konieczność uchylenia wymienionych decyzji. Jednocześnie według sądu, organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na końcowy fragment uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, w którym podano informację o ochronie budynku czy to jednostkowej, czy to obszarowej w rejestrze zabytków. Wymagało to podjęcia wymaganego współdziałania z organem ochrony zabytków jeszcze przed wydaniem decyzji. Za nienależytą uznano również ocenę organu odwoławczego dotyczą stanowiska prawnego skarżącej, w szczególności w zakresie zarzutu, że źródłem złego stanu technicznego budynku jest stan lokalu nr [...] oraz twierdzenia, że wydane nakazy nie zmierzają do doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego, a to z uwagi na ich niezgodność z zasadami sztuki budowlanej, bądź dlatego, że nakazy te należy zmienić na prostsze technicznie (a przez to tańsze w realizacji, co nie stanowiło jednak istoty zarzutów). Sąd uznał, że wyjaśnienie i weryfikacja zarzutów skarżącej wymaga posiadania wiadomości specjalnych, co uzasadnia zastosowanie art. 62 ust. 3 u.p.b., w szczególności przez przedstawienie ekspertyzy. Wskazał na konieczność doprecyzowania nakazu, który nie może jedynie zawierać polecenie usunięcia niekorzystnego stanu rzeczy w dowolny sposób. Zauważył przy tym, że stwierdzenia w tym zakresie zawarte w protokołach kontroli były nieprecyzyjne. Według WSA w sprawie nie sprawdzono również wyjaśnień skarżącej na temat przyczyn zacieków w lokalu nr [...]. WSA zauważył, że jeżeli źródło nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu znajduje się w częściach wspólnych budynku, to naprawę zrealizować mają jego współwłaściciele (mała wspólnota mieszkaniowa), a rozliczenia między nimi nie interesują organów nadzoru budowlanego. Jest jednak inaczej, gdy źródło to znajduje się w lokalu odrębnym. O sposobie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyduje ocena jej indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś znajomość uogólnionych tez prawnych orzecznictwa, układanych na tle odmiennych stanów faktycznych. Zdaniem Sądu, widoczna była również pewna niestaranność procesowa organu, bowiem decyzja skierowana została do ogółu współwłaścicieli wskazanych w rozdzielniku, bez ustalenia i rozważenia charakteru wspólnoty mieszkaniowej i sposobu jej reprezentacji. Wobec stwierdzenia istotnych naruszeń procedury w postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. art. 62 ust. 3 u.p.b.), Sąd I instancji uznał za konieczne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Wyrokiem z 23.10.2019 r., sygn. akt II OSK 3167/17 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną wniesiona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym orzeczeniu sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji co do oceny skutków prawnych doręczenia decyzji bezpośrednio do wszystkich współwłaścicieli budynku, w którym funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, zamiast wyłączenie ustanowionemu zarządowi.

NSA nie podzielił również twierdzenia Sądu I instancji, że organ administracji zignorował normę prawną zawartą w art. 39 ust. 1 u.p.b. Wskazał, że przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie albowiem budynek, którego dotyczyła zaskarżona decyzja nie jest wpisany do rejestru zabytków jak również nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Również art. 39 ust. 3 u.p.b. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ponieważ mowa w nim jest o konieczności uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ administracji wskazał, że to na podmiocie, na którego decyzją wydaną na podstawie art. 66 u.p.b. nałożony został obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, ciąży obowiązek uzgodnienia planowanych robót z konserwatorem zabytków.

NSA podzielił również stanowisko skarżącego kasacyjnie organu na temat prawidłowości określenia nałożonych na współwłaścicieli budynku obowiązków. Sposób ten był wystarczający i nie budził wątpliwości odnośnie do tego jakie prace wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości należy wykonać. Za chybione przy tym sąd kasacyjny uznał twierdzenie Sądu I instancji, że zakres nakazanych prac powinien być doprecyzowany na tyle szczegółowo, by nie pozostawić zobowiązanemu dowolności w wyborze metody wykonania robót naprawczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie zawartych w decyzji zapisów możliwym jest ustalenie jakie nieprawidłowości w budynku powinny zostać usunięte. Wybór zaś konkretnego sposobu ich usunięcia należy do podmiotu, na który obowiązek został nałożony.

Ponadto NSA wskazał na zbędność ustalania przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Zwrócił w tym zakresie uwagę, że celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 u.p.b. jest doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości nie zaś poszukiwanie przyczyn ich powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie. Jednocześnie NSA zauważył, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku wyjaśnienia przez organy administracji przyczyn powstania zacieków w lokalu nr [...], nie zostało wyjaśnione z uwagi na znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przypomniano przy tym, że decyzja nie nakłada obowiązku likwidacji zacieków w tym lokalu. Nadto przyczyny powstania zacieków w lokalu nr [...] zostały wskazane przez skarżącą i nie były one przez organy administracji kwestionowane.

Dla NSA niezrozumiałym okazały się twierdzenia sądu I instancji dotyczące treści protokołów oględzin. W tym zakresie zarzucono sądowi I instancji brak wskazania czego w protokole oględzin nie zamieszczono oraz co to znaczy, że nie zawsze zamieszczano szczegółowy opis stanu faktycznego, a także które z opisów zawartych w protokole to jedynie oceny i przypuszczenia na temat przyczyn zastanego stanu rzeczy.

NSA uznał za ogólnikowe stwierdzenie sądu I instancji, bez odniesienia do konkretnej sytuacji faktycznej w sprawie, stwierdza zawartego w wyroku w sprawie II SA/Wr 730/16, że jeśli źródło nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu znajduje się w częściach wspólnych budynku, to naprawę zrealizować mają jego współwłaściciele (mała wspólnota mieszkaniowa), a rozliczenia między nimi nie interesują organów nadzoru budowlanego. Jest jednak inaczej, gdy źródło to znajduje się w lokalu odrębnym. Za kolejne ogólnikowe stwierdzenie uznał NSA, stwierdzenie, że dane zawarte w protokołach kontroli były nieprecyzyjne, bowiem np. według zarządcy dach wymagał remontu, co zakwestionowały organy, ale nadal może budzić wątpliwości zakres nakazanych robót. W ten sam sposób NSA ocenił stwierdzenie, że organ nie ocenił należycie stanowiska prawnego skarżącej, to jest jej twierdzeń, iż źródłem złego stanu technicznego budynku jest stan lokalu nr [...] i to twierdzenie strony wymagało wyjaśnienia. Wykazanie prawdziwości twierdzenia skarżącej może bowiem, zdaniem Sądu, wywołać zmianę adresata decyzji. Sąd nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób stan techniczny lokalu nr [...] miałby wpływać na szczelność pokrycia dachowego, to jest na fakt, że z pokrycia dachowego odpadło kilka dachówek.

Odnosząc się do powoływanego przez sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska na wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 731/13, NSA zauważył, że jest to odwołanie, które nie uwzględnia realiów sprawy, w której wyrok ten został wydany. W wyroku tym sformułowano wprawdzie tezę, że art. 61 i nakazy wydawane w oparciu o art. 66 u.p.b. odnoszą się co do zasady do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, to jednak w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót w lokalach. Dzieje się tak w sytuacjach, gdy roboty budowlane będą miały na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. W sprawie, w której wydany został ten wyrok kwestią sporną była możliwość nałożenia na właściciela lokalu obowiązku naprawy tarasu przylegającego do tego lokalu.

Z kolei odnosząc się do stanowiska sądu I instancji w przedmiocie braku ocenienia przez organ administracji zasadności stanowiska skarżącej, że wydane nakazy nie zmierzają do doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego z uwagi na ich niezgodność z zasadami sztuki budowlanej bądź też dlatego, że nakazy te należy zmienić na prostsze technicznie, w ocenie NSA, formułując takie twierdzenie sąd nie odniósł się przy tym do faktu, że na konieczność wykonania opaski wskazała inżynier A. Z. i było to zalecenie wynikające z dokonanego przez tę osobę przeglądu pięcioletniego. Zalecenie zostało zatem sformułowane przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę. Tymczasem Sąd nie wyjaśnia dlaczego wiedza ta może być poddawana w wątpliwość tylko z tego powodu, że skarżąca ocenia zalecenie wykonania opaski za nieuzasadnione.

Wobec wskazanych uchybień NSA zobowiązał sąd I instancji do przeprowadzenia rzeczywistej kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów jak i pod kątem ewentualnych uchybień, które należy brać pod uwagę z urzędu, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

W piśmie z 04.09.2020 r. skarżąca wystąpiła z postulatem do tut. Sądu aby wystąpił o udostępnienie wszystkich stosownych dokumentów dotyczących adaptacji strychu, czyli powiększenia lokalu nr [...] o powierzchnię strychu, w postaci: zgody na budowę, zgody na aneks do projektu, odbioru technicznego, zgody na użytkowanie. W tym zakresie wskazała, że NSA zwrócił uwagę, że adaptacja jest częścią dodatkową i dlatego należy sprawdzić wszystko co z tym związane - aby mieć pewność w zakresie rozliczenia kosztów nakazanych robót. Dodatkowo wskazała na dokumenty związane z reklamacją złożoną przez właściciela lokalu nr [...], która dotyczyła nieprawidłowości w wykonaniu dachu i pozwali ustalić datę remontu dachu po wykonaniu adaptacji oraz datę odbioru technicznego. Skarżąca zaznaczyła, że powyższych dokumentów nie udostępnił jej żaden urząd. Dalej wskazała, że takich dokumentów nie przekazał dotychczasowy zarządca. Natomiast zarząd wspólnotą przejął właściciel lokalu nr [...]. Skarżąca wskazał również na nieprawidłowości dotyczące finansów wspólnoty. Nadto zarzuciła organowi nadzoru brak odniesienia się do przepisu, który nakazuje aby w sytuacji wykorzystywania połać dachu jako strop (a tak jest w tym przypadku), taki korzystający sam za tę część dachu odpowiadał. Poza tym wskazała, że właściciel lokalu nr [...] zmienił konstrukcję dachu i to też powoduje, że za tę część odpowiada. Odnosząc się do zacieków w piwnicy "sklepu", skarżąca wskazała na konieczność usunięcia przyczyny tego zacieku, czyli przedłużenia rynny aby woda opadowa nie cofała się w stronę budynku. Podkreśliła, że w sprawie ważne jest zlikwidowanie szkody a nie narzucanie przez organ metody usunięcia szkody i to najdroższą z możliwych. Zauważyła na koniec, że do pozostałych piwnic nie wchodzili ani organ nadzoru ani rzeczoznawca od przeglądu 5 - letniego, więc skąd stwierdzenie, że jest wilgoć w piwnicy i jakie są kryteria wilgoci.

Na rozprawie w dniu 29.09.2020 r. skarżąca poparła skargę w całości i wnioski w niej zawarte. Wskazała, że nakaz zawarty w decyzji dotyczącej całego budynku, tj. 9 wspólnot mieszkaniowych, zaś wspólnota skarżącej dysponuje tylko niewielką częścią budynku. Dodała nadto, że analiza wykonania izolacji nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, choćby wobec braku rynny. Zwróciła uwagę, że zawilgocenie piwnicy może być też efektem braku ogrzewania. Dodatkowo wyjaśniła, że nie miała dostępu do dokumentacji związanej z remontem w jednym z lokali mieszkalnych, który mógł mieć związek ze stanem dachu. Powołując się na posiadane wykształcenie budowlane, zdaniem skarżącej, organ nie uwzględnił jej twierdzeń dotyczących tego, że przy adaptacji strychu na lokal mieszkalny, jeżeli dach wykorzystuje się jako strop, to osoba dokonująca adaptacji powinna wyremontować dach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa była już objęta wyrokowaniem NSA, który w wyniku złożonej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi kasacyjnej, wyrokiem z 23.10.2019 r., sygn. akt II OSK 3167/17 uchylił w całości wyrok WSA we Wrocławiu z 17.08.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 730/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy WSA we Wrocławiu nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji.

Uwzględniając stanowisko NSA, szczegółowo zrelacjonowane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując w kontrolowanej sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji należało bowiem wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z treścią pkt 3, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany przepis stanowi instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b. Obiekt budowlany trzeba utrzymywać w "należytym stanie technicznym i estetycznym", nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 u.p.b. Zakres przedmiotowy kompetencji nadzorczej z art. 66 ust. 1 u.p.b. musi być zatem określany przy uwzględnieniu prawnych obowiązków właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem ingerować w uprawnienia właścicielskie w stopniu wykraczającym poza zakreślony przez ustawodawcę standard oczekiwań względem użytkowanego obiektu budowlanego. Jest niewątpliwe, że budynek powinien być utrzymany we "właściwym stanie technicznym" (art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Nakazy określone w decyzji z art. 66 ust. 1 u.p.b. mają charakter naprawczy, a więc remontowy (restytucyjny). Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Służą one przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Nie mogą zaś prowadzić do przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. W tym wyraża się dyspozycja omawianego przepisu uprawniająca organ nadzoru do wydania decyzji nakazującej "usunięcie nieprawidłowości". Chodzi tu więc o prace o charakterze remontowym w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.p.b., mającym na celu odtworzenie stanu pierwotnego, z dopuszczalnością stosowania innych wyrobów budowlanych od użytych pierwotnie, co ma szczególne znaczenie w przypadku tych obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane w oparciu o technologie i standardy obecnie już nie stosowane w budownictwie. Oczywistym jest przy tym, że określenie w decyzji konkretnych obowiązków naprawczych nastąpić musi w rezultacie przeprowadzenia wyczerpujących ustaleń na okoliczność stanu technicznego danego obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja spełnia określone wyżej wymagania. Przede wszystkim prawidłowe są ustalenia organów obu instancji odnoszące się do konkretnych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. Jak wynika z protokołu z 20.01.2016 r. w trakcie oględzin stwierdzono przecieki w lokalu nr [...] na poddaszu, które są widoczne w obrębie okien połaciowych, zaś na poziomie pierwszego piętra zawilgocenie i zmurszenie tynku w obrębie nadproży okiennych. Również w lokalu nr [...] stwierdzono widoczne zacieki w obrębie nadproża okiennego w pokoju zlokalizowanym od strony podwórza. Z kolei w części nieużytkowej poddasza stwierdzono widoczne prześwity między dachówkami i poluzowane dachówki. Z zewnątrz budynku stwierdzono widoczne ubytki dachówek. Wskazano na zalegające dachówki w rynnach i nierówności pokrycia dachowego. W przypadku piwnicy pod lokalem użytkowym stwierdzono ślady po zawilgoceniach. Obecny w trakcie oględzin R. B. oświadczył, że podczas opadów deszczu zamakają ściany zewnętrzne piwnicy pod lokalem użytkowym. Skarżąca I. Z. oświadczyła, że zacieki nad oknem w jej lokalu mieszkalnym powstały około dwóch lat temu z powodu niedrożności rynien. Rynny zostały udrożnione, ale z powodów finansowych nie usunięto szkody. Według protokołu z kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego przeprowadzonego w dniu 26.11.2011 r. dachówka jest miejscowo przebarwiona, znajdują się ubytki i złuszczenia. Wskazuje się, że przy obecnym stanie dachówki należy zaplanować remont pokrycia dachowego. Ławy kominiarskie są miejscowo uszkodzone – odkształcone. Zaleca się ich przełożenie i zaimpregnowanie. W obrębie piwnic stwierdzono zawilgocenie ścian zewnętrznych, co ma wskazywać na brak skuteczności izolacji przeciwwodnej nieruchomości. W celu odsunięcia od budynku wód opadowych zaleca się wykonanie opaski od strony zaplecza nieruchomości. Według protokołu nr [...] badań stanu izolacji obwodów elektrycznych z 2001 r. w obrębie instalacji oświetlenia piwnic stwierdzono liczne prowizoryczne podłączenia, które wymagają usunięcia.

W ocenie Sądu, sformułowane w skarżonej decyzji nakazy są adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i służą usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Z treści przytoczonych dokumentów bezsprzecznie wynikają nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, które organy nadzoru nakazały usunąć. Zasadnie nakazano wspólnocie mieszkaniowej wymianę uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na nowe. Jednocześnie należy podkreślić, że z treści nałożonego obowiązku nie wynika nakaz wymiany całego dachu na nowy. Zakres koniecznych do wykonania w obrębie połaci dachu robót remontowych wynika wprost z dokonanych w sprawie ustaleń. Co istotne, uszkodzenia i nieszczelności pokrycia dachowego występują w obrębie całej połaci dachowej, a nie tylko nad adaptacją strychu dokonaną przez właściciela lokalu nr [...]. Bezsporną jest również w ustalonym stanie faktycznym konieczność dokonania naprawy zniszczonych elementów ław kominiarskich. Również konieczność usunięcia prowizorycznych podłączeń wykonanych w instalacji oświetlenia w piwnicy, nie budzi zastrzeżeń. W kwestii natomiast wykonania izolacji pionowej ścian fundamentowych oraz opaski ściany zewnętrznej budynku od zaplecza nieruchomości, to po pierwsze, obowiązek ten dotyczy wyłączenie granic nieruchomości przy ul. [...]. Z treści decyzji precyzyjnie wynika, że opaskę ściany budynku należy wykonać od zaplecza nieruchomości. W ocenie Sądu stwierdzone wady nie wymagają dodatkowych ekspertyz lub ocen technicznych, z uwagi na ich nieskomplikowany charakter.

Odnosząc się natomiast do zasadniczej przyczyny kwestionowania decyzji, polegającej na zarzucie naruszenia art. 66 ust. 1 u.p.b. z uwagi na brak podstaw do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na wspólnotę mieszkaniową, jako ogółu współwłaścicieli nieruchomości, nakazu doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego, jeśli zły stan techniczny jest konsekwencją działań właściciela lokalu nr [...] oraz właścicieli poszczególnych piwnic, to przyjdzie przede wszystkim zauważyć, że NSA w wyroku w sprawie II OSK 3167/17 wskazał na zbędność ustalania przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Przyjedzie wobec tego raz jeszcze podkreślić, że w świetle art. 61 pkt 1 u.p.b., obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na "właścicielu" lub "zarządcy" obiektu budowlanego. Oznacza to, że egzekwowaną przed organami nadzoru budowlanego publicznoprawną odpowiedzialność za stan techniczny budynku (jego części wspólne), ponosi niezmiennie właściciel lub zarządca budynku bez względu na to, kto spowodował pogorszenie stanu technicznego obiektu. Ewentualne przyczynienie się właściciela jednego z lokali mieszkalnych do powstania złego stanu technicznego budynku lub jego części stanowić może podstawę do dochodzenia przez wspólnotę roszczeń odszkodowawczych. Nie może natomiast zwalniać wspólnoty, rozumianej jako ogół właścicieli lokali mieszkalnych, z odpowiedzialności administracyjnoprawnej za stan techniczny całego budynku. Tym samym Sąd nie podzielił także zarzutu skargi powołującego się na bliżej nieokreślony przepis prawny, według którego przy adaptacji strychu na lokal mieszkalny, jeżeli dach wykorzystuje się jako strop, to osoba dokonująca adaptacji powinna wyremontować dach.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma również podstaw do wyrażania twierdzeń, by organy nadzoru budowlanego przeprowadzały ustalenia na okoliczność przyczyn wystąpienia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Celem art. 66 ust. 1 u.p.b. jest bowiem nakazanie właścicielowi (zarządcy) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o ile takie nieprawidłowości wystąpiły. Wykonanie nakazu ma zaś nastąpić przy uwzględnieniu wymagań wiedzy technicznej i zgodnie ze sztuką budowlaną, a to oczywiście oznacza również konieczność ustalenia i usunięcie przyczyn powstawania nieprawidłowości. Takie czynności podejmowane są na etapie planowania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wówczas podejmowana jest decyzja o zastosowaniu konkretnych rozwiązań i niewątpliwie bierze się też pod uwagę czy będą one eliminować również przyczynę powstania nieprawidłowości, czy tylko jej skutki. Przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. nie upoważnia organów do narzucania konkretnych sposobów i technologii, koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Zaskarżona decyzja nie stoi także na przeszkodzie aby wspólnota we własnym zakresie przedłużyła rynnę w taki sposób aby woda opadowa nie cofała się w stronę budynku, czy też dokonała odpowiedniego wyprofilowania chodnika. Natomiast w realiach tej konkretnej sprawy, organ nadzoru budowlanego, po ujawnieniu stanu opisanego w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., był zobligowany do skierowania nakazu usunięcia nieprawidłowości do wspólnoty mieszkaniowej, a roboty budowlane objęte tym nakazem nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Przyjdzie dalej zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. pojęciem "nieodpowiedniego stanu technicznego" interpretowane musi być z uwzględnieniem art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 u.p.b., a więc z uwzględnieniem ciążącego na właścicielu (zarządcy) obiektu budowlanego obowiązku utrzymania obiektu w "należytym" stanie technicznym. Jest to pojęcie ustawowe i niedookreślone, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b., powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu. Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Taki też zakres robót budowlanych wynika z zaskarżonej do sądu decyzji. Biorąc natomiast pod uwagę, że art. 66 u.p.b. został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", to podnieść należy, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 u.p.b., co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłączenie ocena stanu technicznego budynku przy ul. [...] a nie legalność robót budowlanych związanych z wykonaniem adaptacji części strychu w celu powiększenia jednego z lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku. Jeżeli skarżąca uważa, że przy realizacji tej inwestycji doszło do naruszenia przepisów prawa to powinna zainicjować w tym zakresie odrębne postępowanie. W ramach prowadzonego w takim przedmiocie postępowania obowiązkiem organu będzie podjęcie wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Pozostaje wobec tego w sprzeczności z kontrolną funkcją sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, pomoc skarżącej w poszukiwaniu bliżej niesprecyzowanych dokumentów związanych z adaptacją stychu. Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest orzekanie przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania, w którym wydano zaskarżony akt. Sąd może zatem dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przedłożony materiał aktowy, w ocenie Sądu, pozwala na przeprowadzenie takiej właśnie oceny. Również zbadanie stanu technicznego innych budynków znajdujących się przy ul. [...] może nastąpić w odrębnie wszczętych postępowaniach. Brak oceny stanu technicznego tych budynków nie miał wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do akcentowanych przez skarżącą kwestii finansowych, to nie można tracić z pola widzenia tej okoliczności, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2016 r. Z kolei nieprawidłowi w stanie technicznym były już znane przynajmniej do roku 2011. Był to więc wystarczający czas na zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz zaplanowanie tak wydatków aby móc podołać realizacji obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.