Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1217/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 6
journal: Dz.U. 2004 nr 24 poz 215
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 165/08 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od R. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 165/08 po rozpoznaniu skargi R. D. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Rawski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. lub Prawo o ruchu drogowym), orzekł o skierowaniu R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C", "T". Jednocześnie stwierdził, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia [...] lutego 2008 r. spowoduje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, po rozpatrzeniu odwołania R. D., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] powyższą decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wniosek o sprawdzenie kwalifikacji R. D. złożył Komendant Wojewódzki Policji w Ł., powołując się na fakt otrzymania przez kierowcę łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] listopada 2007 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art.114 ust.1 pkt.1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym, R. D. bezspornie kwalifikował się do egzaminu sprawdzającego. Decyzja organu I instancji o skierowaniu tego kierowcy na sprawdzenie przedmiotowych kwalifikacji prawa zatem nie narusza.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, a nadto nie mógł poddać się kontrolnemu badaniu kwalifikacji w terminie ustalonym w decyzji organu I instancji, tj. do dnia [...] lutego 2008r., gdyż decyzję organu odwoławczego otrzymał po dniu [...] lutego 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, dodając, że decyzję organu I instancji skarżący otrzymał w dniu [...] stycznia 2008 r., czyli ponad 1 miesiąc przed wyznaczonym mu terminem do sprawdzenia kwalifikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 165/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i nie upoważnia starosty do wyznaczenia takiego terminu. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia omawianego egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) Prawa o ruchu drogowym. Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy, można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem decyzja, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1b) ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak jest jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06 - niepublikowany).

WSA w Łodzi wskazał również, że termin jako dodatkowy element decyzji, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. "Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)" (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994 nr 6 str. 22 i nst.). Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, uznać należy, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku, tj. określenie terminu obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują takiego działania administracji oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli wyłącznie wówczas, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wszystkie elementy decyzji, zarówno rozstrzygnięcie, jak i warunki, terminy i inne dodatkowe zastrzeżenia, winny mieć więc oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Potwierdza to również art. 107 § 2 k.p.a., stanowiący, iż poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile stanowią tak przepisy szczególne.

W związku z powyższym skoro w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do określania terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi, to uznać należy, iż decyzje organów administracji obu instancji dotknięte są wadą nieważności. Decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w części ustalającej termin, w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została bowiem podjęta bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszyło prawo, a więc zaskarżona decyzja także obarczona jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, zaskarżając oraz domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn. zm.) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na odstąpieniu od zastosowania powołanego rozporządzenia oraz niewzięcie pod uwagę powszechnie obowiązującego przepisu ustawy;

2. art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn. zm.) w związku z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. ( Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.- dalej P.u.s.a.) poprzez brak dokonania wykładni delegacji ustawowej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2001r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 24, poz.215 z późn. zm.) i odmowę zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej.

Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji, gdy przekroczenie prawa jest jasne i niedwuznaczne i nie jest konsekwencją wykładni norm prawa i orzecznictwa sądowego;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów administracji publicznej w niniejszej sprawie obciążone są wadą kwalifikowaną powodującą stwierdzenie ich nieważności;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozbieżnych stanowisk orzecznictwa dotyczących skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz określenia granicznego terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nieprzywołanie poglądów doktryny co do oceny naruszenia prawa jako rażącego;

4. art. 138 w związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania wykładni przepisów prawa, brak wskazań co do sposobu dalszego postępowania oraz niespójność pomiędzy sentencją wyroku stwierdzającą nieważność decyzji w całości, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na nieważność decyzji w części dotyczącej określenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, jaki decyzja organu pierwszej instancji, znajdują oparcie w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz jak - podał w przepisach "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 z późn. zm.)", wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 100 ustawy. Stosownie do § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury skierowanie osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art.114 ust.1 pkt1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym organ wydaje na druku, którego wzór jest określany w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W ustalonym wzorze druku skierowania znajduje się zapis o treści: "niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dni....spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami". Zatem brak określenia przez organ administracji publicznej terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ma się poddać egzaminowi stanowiłoby naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez niezastosowanie się do ustalonego wzoru skierowania, a także uniemożliwiłoby właściwemu organowi wykonanie obowiązku cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) Prawa o ruchu drogowym).

Kasator podkreślił również, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art.7 Konstytucji. Reguła ta odnosi się również do samorządowych kolegiów odwoławczych, co wynika z art. 21 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Kolegium związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego nie jest władne oceniać ich legalności i odstąpić od zastosowania przepisów prawa z powodu ich niezgodności z ustawą. Zastosowania aktu rangi podustawowej na podstawie art.178 Konstytucji oraz art. 4 P.u.s.a. może odmówić jedynie Sąd. Tymczasem WSA w Łodzi w ogóle nie odniósł się do wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury "z dnia 21 stycznia 2001 r.", a przez to zaniechał oceny zgodności tego aktu z art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie stwierdził niezgodności rozporządzenia z takim upoważnieniem ustawowym. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami w tej sprawie, to nie można uznać, że określenie terminu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji nie miało podstaw prawnych, bowiem określenie tego terminu wynika z ustalonego wzoru skierowania, będącego załącznikiem nr 2 do w/w rozporządzenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie zarzucił Staroście Rawskiemu działanie bez podstawy prawnej, a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Skierniewicach rażące naruszenie prawa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Na potwierdzenie powyższego Kolegium wskazało na odmienne orzeczenia wydane w podobnych sprawach. I tak w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008r. sygn. akt VI S.A./Wa 7/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt III S.A./Gd 27/08 wskazano jedynie na błędną wykładnię art. 114 Prawa o ruchu drogowym, natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II S.A./Po 24/08 powołano się na inne naruszenia skutkujące uchyleniem decyzji w zakresie wskazania terminu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, iż WSA w Łodzi nie zawarł w uzasadnieniu swego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, tak aby umożliwić organom administracji usunięcie uchybień prawa i doprowadzić do załatwienia sprawy w pełnej zgodności z prawem. Kasator podkreślił, że organ administracji publicznej będąc związany oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku (stwierdzającego nieważność decyzji Starosty Rawskiego zarówno w części dotyczącej wskazania terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jak i w części dotyczącej skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji) powinien postępowanie umorzyć, co doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem i która przekroczyła 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie byłaby na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy w przypadku przekroczenia przez kierowcę określonej liczby punktów wpisanych do ewidencji osób naruszających przepisy o ruchu drogowym uprawnienia starosty przewidziane art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. lub Prawo o ruchu drogowym), obejmują tylko skierowanie kierującego pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji czy także termin takiego sprawdzenia. W związku z powyższym przypomnieć należy, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Powołany przepis jednoznacznie precyzuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Sformułowanie "sprawdzeniu...podlega" dowodzi przy tym, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu orzekającego. W razie przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji - starosta zobowiązany jest zatem skierować osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdami na sprawdzenie omawianych kwalifikacji.

W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi.

Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika też z innych norm ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym jego art. 140 ust.1 pkt 4a. Ten ostatni przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w art.114 ust.1 pkt 1. Wskazane skutki prawne ustawodawca łączy zatem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu.

Uprawnień do określania przez organ w decyzji terminu skierowania na sprawdzenie kwalifikacji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można też wywodzić z przepisów § 6 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 z późn. zm.). Po pierwsze, prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego regulowane są ustawą, a w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających wyłącznie z rozporządzeń wykonawczych. Zakres obowiązków nakładanych na uprawnionego do kierowania pojazdami należy zatem oceniać w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym a nie - jak tego oczekują organy orzekające w niniejszej sprawie - aktów podustawowych. Po drugie, w przepisach powszechnie obowiązujących nie ma w ogóle powołanego przez kasatora rozporządzenia. Zresztą nawet przyjmując, że nastąpiła oczywista omyłka i kastorowi w istocie chodziło o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami, to i tak wywody w tym zakresie należy uznać za chybione. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia jedynie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Brzmienie tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że zakres kompetencji powierzonych ministrowi przez ustawodawcę nie obejmuje rozszerzenia w omawianych sprawach przysługujących staroście uprawnień oraz umocowania do uregulowania w rozporządzeniu dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie elementów skierowania kierowcy na sprawdzenie przez niego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów.

Z powyższych względów przyjąć należy, że załącznik nr 2, do którego między innymi odsyła § 6 rozporządzenia, w żaden sposób nie może rzutować na treść rozstrzygnięć przewidzianych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Władcze działania podejmowane w tym trybie obejmują tylko skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Przesądzają zatem wyłącznie o obowiązku poddania się przez kierowcę stosownemu egzaminowi. Bez wyraźnego umocowania organ nie może natomiast decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku.

Treść decyzji administracyjnych zawsze jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 pkt 2 kpa, decyzja taka w tej części jest nieważna, co obliguje do wyeliminowania jej w tym zakresie z obrotu prawnego.

Dodać również należy, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to nie może ulegać wątpliwości, że podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust.1 pkt 4a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.

W tej sytuacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie przyjął, że decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w części ustalającej termin, w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, utrzymując decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazane wady mogły skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji jedynie w części dotyczącej terminu. W żaden sposób nie podważały natomiast zasadności samego skierowania R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tymczasem WSA w Łodzi zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, nie wyjaśniając przy tym, w uzasadnieniu swego orzeczenia, przyczyn i podstaw takiego rozstrzygnięcia. Na powyższe trafnie zwrócił uwagę kasator, prawidłowo przy tym wywodząc, że we wskazanych okolicznościach naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązany będzie po raz kolejny ocenić legalność omawianych decyzji i rozważyć czy zachodzą przesłanki do wyeliminowania tych rozstrzygnięć w całości czy w określonej części.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrywana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy P.p.s.a.