Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 227/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 2 i 3, art. 128, art. 129, art. 154, art. 15, art 7, art. 77 par. 1,, art. 107 par. 1 i 3, art. 138  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 66, art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 39 pkt 4, art. 231, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. R. oraz Gminie [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. [...] w O., dotyczących niewłaściwego stanu technicznego: fundamentów i ścian konstrukcyjnych, więźby dachowej i pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych, tynków zewnętrznych, schodów zewnętrznych – wynikających z ekspertyz technicznych z września 2003 r. oraz z dnia 14 listopada 2006 r., zakreślając termin do dnia 15 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie oględzin oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż przedmiotowy budynek, stanowiący własność A. R. i Gminy [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym w zakresie fundamentów i ścian konstrukcyjnych, więźby dachowej i pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych, tynków zewnętrznych, schodów zewnętrznych, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] nałożył na współwłaścicieli obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. W wyniku tego została przedłożona ekspertyza z dnia 14 listopada 2006 r., która potwierdziła niewłaściwy stan techniczny obiektu i konieczność przeprowadzenia prac remontowo-zabezpieczających celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przytaczając treść art. 66 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż decyzja wydana na tej podstawie nie zastępuje pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej, doręczonej w dniu 15 grudnia 2006 r., A. R. w piśmie z dnia 27 grudnia 2006 r., kierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 28 grudnia 2006 r., na co wskazuje data prezentaty, wniosła odwołanie, wskazując, iż zakres odwołania dotyczy w szczególności terminu wykonania prac. Podniosła, że z przyczyn ekonomicznych wskazany w decyzji zakres robot nie jest możliwy, gdyż średni dochód na osobę w jej rodzinie wynosi ok. 800 zł. Wskazała, iż prace remontowe wymienione w decyzji zostały przez nią przewidziane do wykonania do roku 2009. Poza tym zarzuciła, iż tak naglący termin nie jest uzasadniony w odniesieniu do więźby dachowej i pokrycia dachowego, gdyż ich stan techniczny w ekspertyzie został określony jako dostateczny średni, podczas gdy pozostałe elementy konstrukcyjne - jako dostateczne liche. Stwierdziła nadto, iż nie kwestionuje, że prace te należy wykonać, jednak termin powinien być dostosowany do możliwości finansowych. Podniosła również, iż żadna ekspertyza techniczna nie stanowi, iż stan techniczny budynku stanowi zagrożenie dla życia np. poprzez groźbę zawalenia. Wniosła o zmianę terminu wykonania prac, podając ich harmonogram.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie jest prowadzone na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ jest legitymowany do kontroli rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych tylko w granicach zaskarżenia. Powołując się na treść art. 128 K.p.a. wskazał, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a jedynie powinno z niego wynikać, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Stwierdził, iż w przypadku odwołania A. R. odwołanie dotyczy wyłącznie określenia terminu wykonania, co powoduje, że organ odwoławczy nie będzie uprawniony do badania zasadności treści nakazu, który wydaje się być bezsporny, gdyż odwołująca zgadza się z zakresem niezbędnych robót. Odnośnie określonego w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu organ stwierdził, iż prawidłowo nakaz został skierowany solidarnie do współwłaścicieli budynku, a to oznacza, że w razie braku dobrowolnego wykonania obowiązku organ egzekucyjny będzie mógł podejmować działania wymuszające zarówno względem obu zobowiązanych, jak i każdego z nich z osobna. Podał też, iż logicznym jest, że egzekucja prowadzona będzie w stosunku do zobowiązanego dającego większe prawdopodobieństwo wykonania obowiązku – czyli majętniejszego i z tego względu obawy A. R. o niewykonalność obowiązku z przyczyn finansowych są nieuzasadnione, gdyż nie uzwględnia ona sytuacji finansowej współzobowiązanej Gminy [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła A. R., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego A. M. R. W skardze, określając wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 65000 zł, zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w związku z istnieniem solidarnego zobowiązania skarżąca nie poniesie uszczerbku. Zarzucono też rażące naruszenie art. 340 K.c. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie jako podstawy solidarnej odpowiedzialności, podczas gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 17 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. Ponadto zarzucono rażące naruszenie art. 17 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna uwzględniać sytuację majątkową Gminy [...], kiedy w sprawie skarżąca jest stroną jako osoba fizyczna i zobowiązanie nie jest solidarne oraz poprzez przyjęcie, że wykonanie napraw przez Gminę [...] nie ma wpływu na sytuację skarżącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz o przyznanie prawa pomocy poprzez całkowite zwolnienie od kosztów sądowych i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 21600 zł bezpośrednio na rzecz pełnomocnika. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca odpowiada za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej nie solidarnie ale w części odpowiadającej jej udziałowi w części wspólnej. Odnośnie żądanych kosztów zastępstwa procesowego wskazano, iż zostały wyliczone zgodnie z "§ 14 pkt 2 ust. 1" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazując, że przepis art. 17 ustawy o własności lokali ustala wysokość ponoszonych nakładów w stosunku do pozostałych członków wspólnoty w przypadku poniesionych nakładów na część wspólną nieruchomości. Odnośnie żądanej w skardze kwoty tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, organ wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna ale nakaz wykonania określonych robot budowlanych, i w przypadku wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla organu zastosowanie powinien mieć przepis § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

Postanowieniem referendarza sadowego z dnia 28 czerwca 2007 r. skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych w części poprzez zwolnienie od wpisu sądowego od skargi w całości.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2007 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi, zarzucając zaskarżonej decyzji dodatkowo obrazę art. 154 K.p.a. poprzez potraktowanie pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2006 r. jako odwołania, kiedy z treści tego pisma wynikało, iż jest to wniosek strony o zmianę decyzji.

Na rozprawie przed sądem w dniu 18 października 2007 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, wnosząc jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 27 września 2007 r., wyjaśniając, że skarżąca zgadza się z koniecznością prac remontowych, ale uważa, że powinny być wykonane w terminie późniejszym i jeszcze nie zebrała środków finansowych na zakup materiałów budowlanych i finansowanie robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić również należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje tak zakreśloną kontrolę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Powołany przepis art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy - niezależnie od podniesionych zarzutów i zakresu żądań zawartych w skardze. Poza tym, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przystępując do badania legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej aspektach, od razu należy zwrócić uwagę na uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu przez organ odwoławczy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Organowi odwoławczemu umknęła zupełnie istota postępowania administracyjnego, a przede wszystkim istota konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji RP), realizowanej w przepisie art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu.

W związku z zarzutami skarżącej, zawartymi w piśmie procesowym z dnia 29 września 2007 r., pozostawiając chwilowo na uboczu wątek rozważań dotyczący zakresu obowiązków organu odwoławczego w toku prowadzonego przezeń postępowania, skupić należy się w tym miejscu na kwestii odwołania, będącego podstawowym środkiem zaskarżania w postępowaniu administracyjnym. W tej kwestii należy wskazać, iż w art. 128 K.p.a. przyjęto, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W kontekście tego przepisu, niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony jako czynności wniesienia odwołania. W orzecznictwie utrwalił się także pogląd, że pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96, OSN 1997, nr 2, poz. 16). Zaznaczyć przy tym należy, że odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymogom stawianym podaniom w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., stąd w razie wątpliwości co do zakresu podania organ odwoławczy jest zobowiązany do podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie woli strony.

W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Z pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2006 r. nie można było odczytać treści wskazywanych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 29 września 2007 r. Skarżąca wniosła pismo do organu odwoławczego w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji organu pierwszej instancji, wskazując w nim wprost, że pismo to stanowi odwołanie, a "zakres odwołania dotyczy w szczególności terminu wykonania prac określonego na dzień 15 grudnia 2007 r." Wobec takiej treści pisma, odczytując pismo tak, jak było ono sformułowane i zaadresowane, czyli wniesione do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji, a zatem zgodnie z trybem wynikającym z art. 129 § 1 K.p.a. wymaganym dla odwołań i w terminie określonym w § 2 tego przepisu, nie można było mieć wątpliwości, że intencją skarżącej jest kwestionowanie decyzji nieostatecznej w celu dokonania jej weryfikacji przez organ wyższego stopnia. Marginalnie tylko należy zauważyć, iż weryfikacja decyzji w trybie art. 154 K.p.a., wskazywanego przez pełnomocnika skarżącej, należy do postępowań nadzwyczajnych na gruncie K.p.a., gdyż dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, a przy tym ten tryb wzruszania decyzji odnosi się jedynie do ściśle określonego w tym przepisie rodzaju decyzji, tj. decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. W przedmiotowej sprawie – po pierwsze – pismo z dnia 27 grudnia 2006 r. wniesione zostało do organu odwoławczego przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, czyli w czasie, gdy decyzja organu pierwszej instancji była jeszcze decyzją nieostateczną, a po wtóre – decyzja organu pierwszej instancji zobowiązywała skarżącą do wykonania określonych czynności, czyli nakładała określone obowiązki. Z tego względu nie była decyzją nietworzącą praw dla strony, o jakiej mowa w art. 154 K.p.a. Podsumowując tę cześć rozważań, należy uznać, iż zasadnie organ odwoławczy potraktował pismo strony jako odwołanie i w tym zakresie nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania, w tym również art. 154 K.p.a.

Wracając do podstawowego wątku rozważań, dotyczącego zasady dwuinstancyjności i obowiązków organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym, wskazać nadal należy, iż na gruncie przepisów K.p.a. organy obu instancji są organami merytorycznymi rozstrzygającymi sprawę dwukrotnie w jej całokształcie, tj. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych. Wedle utrwalonego stanowiska doktryny, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności decyzji pierwszoinstancyjnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, czyli zobowiązany jest do dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych, przy wykorzystaniu zebranego wcześniej materiału, oraz rozważań faktycznych i prawnych. Nie może jednak zmieniać zakresu rozstrzygnięcia sprawy, jakiego dokonał organ pierwszej instancji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 599 i nast.). Poza tym, jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Podnieść należy, że kompetencje przyznane organowi odwoławczemu w przepisach art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie zostały przez ustawodawcę sformułowane jako kompetencje do oddalenia odwołania, co miałoby miejsce w sytuacji, gdyby organ mógł rozpatrywać odwołanie tylko w jego granicach, ale polegają na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji lub jej uchyleniu albo zmianie, co oznacza, że działania organu odwoławczego muszą polegać na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy działał sprzecznie z powyższymi zasadami, wadliwie w szczególności przyjmując, że w postępowaniu odwoławczym ograniczony jest wyłącznie treścią odwołania. Poza tym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie zreferował dotychczasowy stan sprawy i stwierdził, iż treść nakazu jest bezsporna, gdyż skarżąca zgadza się z zakresem niezbędnych robót. Ten stan rzeczy uchybia przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., jak i art. 107 § 3 K.p.a. wskazującemu, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Badając nadal zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie przez skarżącą nie jest negowana potrzeba przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. Działając z urzędu Sąd w tym zakresie stwierdził jednak, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - objętej postępowaniem na podstawie art. 135 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W związku z tym wskazać należy, iż podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 61 w zw. art. 5 ust. 2 tej ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym. Jak wynika z utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zapis art. 61 ustawy nie stanowi podstawy do określenia przez organ obowiązków wynikających z tego przepisu lecz ustala obowiązki poszczególnych podmiotów, wynikające wprost z ustawy. Przepisem pozwalającym organom administracji zapewnić użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy Prawo budowlane jest zapis art. 66 tej ustawy, stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo

3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

W świetle powyższych zapisów, w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli, jeżeli obiekt stanowi współwłasność, w której to decyzji nakazuje usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Konstrukcja normy prawnej zawarta cytowanym przepisie, a w szczególności użyty tam zwrot "właściwy organ nakazuje" przesądza o tym, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że w razie wystąpienia choćby jednej z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym jest zobowiązany do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Ustalenie przesłanek ewentualnego wydania decyzji przewidzianej w art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz treści jej rozstrzygnięć powinno następować na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). To organ administracji, stosownie do zapisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w toku postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jednocześnie zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (osnowa decyzji), szczególnie w odniesieniu do decyzji nakładających na strony określony obowiązek, musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Poza tym rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób odrębny i samodzielny; nie może natomiast wynikać pośrednio z treści uzasadnienia. W niniejszej sprawie uchybiono powyższym regułom.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, nie sposób było nie dostrzec wadliwości osnowy zaskarżonej decyzji, która utrzymała w mocy decyzję nienadającą się do wykonania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sprowadzało się do nakazania stronom "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. [...] w O. dotyczących niewłaściwego stanu technicznego: fundamentów i ścian konstrukcyjnych, więźby dachowej i pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych, tynków zewnętrznych, schodów zewnętrznych – wynikających z ekspertyzy technicznej z września 2003 r., autorstwa mgr. inż. M. J., nr. ew. upr. [...]; inż. L. M., nr. ew. upr. [...] oraz [...] oraz z ekspertyzy technicznej z dnia 14.11.2006 r., autorstwa: mgr inż. J. Ż., upr. bud. nr. [...] i [...], członek [...], nr ew. [...] – w terminie do dnia 15 grudnia 2007 r.", W rozstrzygnięciu tym nie sprecyzowano jednak, w jaki sposób stwierdzone przez organ nieprawidłowości mają zostać usunięte, skutkiem czego, w ocenie Sądu, tak określone obowiązki są niemożliwe do wyegzekwowania. Zauważyć też przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nawet w uzasadnieniu decyzji nie określono, na czym polegać mają prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wydanie decyzji nienadającej się do wykonania nie jest spełnieniem celu, w jakim organ administracyjny podejmuje działania w ramach swych kompetencji. Decyzja taka nie może wywołać pożądanych skutków w sferze, jakiej dotyczy. Takiego stanu rzeczy nie można zatem zaakceptować, gdyż narusza on przepis art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 K.p.a.

Ponadto zwrócić należy uwagę na dyspozycję organu, wedle której mają zostać usunięte stwierdzone nieprawidłowości wynikające z dwóch ekspertyz technicznych, jakie zostały sporządzone w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Takie sformułowanie osnowy decyzji jest sprzeczne z art. 107 § 1 K.p.a. Jak wskazano już wyżej, decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do ekspertyz, opinii czy inwentaryzacji itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, że ekspertyza techniczna jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w ekspertyzie. Jedynie organ, mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji. W związku z tym, iż sformułowany przez organ nakaz został skonstruowany w ten sposób, że odsyłał bezpośrednio do treści zawartych w dwóch ekspertyzach technicznych, należy zauważyć, iż porównanie obu wskazanych w osnowie decyzji ekspertyz prowadzi do wniosku, że zakres określonych tam prac w co najmniej trzech punktach jest sprzeczny. Dotyczy to pokrycia dachowego (w ekspertyzie z dnia 14 listopada 2006 mowa jest o remoncie istniejącego pokrycia dachowego, a w ekspertyzie z września 2003 r. o jego wymianie), schodów zewnętrznych (odpowiednio: wyremontowanie – wyburzenie), a także więźby dachowej (odpowiednio: wymiana elementów – wyremontowanie konstrukcji dachowej). Poza tym, wskazując dwie ekspertyzy, organ nie uwzględnił faktu, że i rodzaj wskazanych w nich prac nie pokrywa się ze sobą, gdyż w ekspertyzie z września 2003 r. mowa jest o konieczności przemurowania spękanych fragmentów ścian oraz ociepleniu wszystkich przegród zewnętrznych, podczas gdy prace takie nie zostały wymienione w ekspertyzie z dnia 14 listopada 2006 r. W osnowie decyzji mowa jest natomiast o tynkach zewnętrznych, co pozwala stwierdzić, że zakres obowiązków został oznaczony ogólnikowo; powinien być natomiast, jak to wskazano już wyżej, określony precyzyjnie, zważywszy na grożące sankcje w razie niewykonania nałożonego obowiązku.

Podsumowując stwierdzić przyjdzie, iż ujawnione wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, stanową naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej czyni zbędne dalsze odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Będą one bowiem jeszcze przedmiotem oceny w toku postępowania przed organami administracji.

Z powodów wskazanych wyżej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji, objętą postępowaniem na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zawarte w pkt 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w pkt 3 o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasadzie art. 39 pkt 4 P.p.s.a. pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do odbioru kosztów postępowania, a nie ich zasądzenia na rzecz pełnomocnika, o co wnoszono w skardze. Ponadto w myśl art. 231 P.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Sprawa objęta skargą, dotycząca decyzji organu nadzoru budowlanego zobowiązującej do wykonania określonych czynności należy do spraw z zakresu budownictwa, objętych wpisem stałym, wynoszącym 500 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem aspektów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wydanie decyzji wraz zawierającej prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie wraz z prawidłowym uzasadnieniem, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.