Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 665/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145, art. 151, art.11, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 lipca 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.40.2020 ŁK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz T. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 24 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 listopada 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...] usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid.[...], [...] ark. [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: [...] z dnia 7 lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: [...] z dnia 20 marca 2018 r., wydanych przez Starostę [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z 3 lipca 2020 r. skarżący wystąpił o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB [...] z 9 listopada 2018 r. Skarżący jest właścicielem działki o nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami, na których realizowana była inwestycja.

Postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r., PINB [...] odmówił wznowienia postępowania.

Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...] WINB z 22 września 2020 r. w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego.

Postanowieniem z 24 września 2020 r. r. organ I instancji wznowił postępowanie.

Decyzją z 16 listopada 2020 r. PINB [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z 9 listopada 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z 8 lutego 2021 r. [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 12 października 2021 r. (sygn.. akt II SA/Lu 284/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję WINB [...] z 8 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Lublinie stwierdził, że skoro skarżący zarzuca decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi przedmiotowego pozwolenia, pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego powinna obejmować weryfikację tego twierdzenia, bowiem popełnienie przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi podstawę do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Sąd stwierdził, że nieodniesienie się do zarzutów odwołania, lakoniczna argumentacja, brak własnych ustaleń stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ odwoławczy miał obowiązek samodzielnie, niezależnie od organu I instancji, rozpatrzeć sprawę - w tym przypadku zbadać, czy skarżący posiada status strony i czy ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 18 listopada 2018 r. WSA podał, że organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu dotyczące niezgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, zwłaszcza dotyczące istotnego odstąpienia od warunków tego pozwolenia, które mogą potwierdzać interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lutego 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję PINB [...] z dnia 16 listopada 2020 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia 11 marca 2022 r., wznowił na wniosek skarżącego z dnia 25 października 2020 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] 9 listopada 2018 r. We wniosku jak przesłankę skarżący wskazał art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., organ I instancji połączył sprawy prowadzone z wniosku z dnia 25 października 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5) oraz z dnia 5 czerwca 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5) uzupełnionego pismami z dnia 8 czerwca 2020 r., z dnia 3 lipca 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 5) oraz z dnia 1 września 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5) o wznowienie postępowania w powyższej sprawie.

W toku postępowania przed organem I instancji w dniu 6 maja 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotowego obiektu.

Uznając, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia 24 maja 2022 r., odmówił uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 listopada 2018 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...] usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. Nr [...] ark. [...] położonych przy ul. [...] w B. wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., znak: [...] oraz decyzji zmieniających z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: [...] oraz z dnia 20 marca 2018 r., [...] wydanych przez Starostę [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od ww. decyzji [...] Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzji organ odwoławczy wskazał, że pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym. LWINB podał, że PINB w [...] stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 284, ustalił, że inwestor zrealizował budowę zgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę, nie dopuszczając się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Powyższe potwierdza również protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 24 kwietnia 2018 r. Podkreślono także, że organ odwoławczy decyzją ostateczną z dnia 7 lutego 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 23 października 2018 r., w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego z wniosku T. K., w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku handlowego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] ark. mapy [...] położonych przy ul. [...]. J. P. II w B.. W powyższych rozstrzygnięciach organy I i II instancji uznały, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, ponieważ inwestor przy realizacji przedmiotowej inwestycji nie dopuścił się istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 260/19, oddalił skargę T. K. na ww. decyzję LWINB.

LWINB podał następnie ustalenia zawarte w protokole przeprowadzonych w dniu 6 maja 2022 r. oględzin spornego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię wskazano, że jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 588/20, na tym etapie postępowania posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą uzasadniać ewentualne zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także, że kwestia prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę była weryfikowana w innym wznowionym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., mocą której orzeczono o wydaniu decyzji Starosty z dnia 7 lipca 2017 r. (pozwolenie na budowę) z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 131/21, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2020 r. Powyższy wyrok na dzień wydania decyzji nie jest prawomocny. Podniesiono również, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę spornego budynku działka sąsiednia oznaczona nr [...], stanowiąca własność T. K. nie była działką budowlaną, nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie była dla tej działki wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wobec powyższego przedmiotowy budynek został zaprojektowany i zlokalizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid.[...]

LWINB stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonej przez pracowników PINB [...] kontroli budowy tego obiektu z dnia 25 kwietnia 2018 r. i z dnia 12 września 2019 r. oraz dokonanych oględzin w dniu 6 maja 2022 r., wynika, że roboty budowlane polegające na budowie budynku handlowego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] ark. mapy [...] położonych przy ul. [...]. J. P. II w B. zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z warunkami w/w decyzji. Organ odwoławczy nie stwierdził istotnych odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt został leganie dopuszczony do użytkowania i w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do rozszerzenia kręgu stron postępowania, a tym bardziej do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. LWINB stwierdził także, że postępowanie, w którym zapadła przedmiotowa decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. lub 145b k.p.a.

W skardze do tut. Sądu skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Lublinie z 24 października 2019 r. II SA/Lu 262/19 i z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 588/20, z dnia 12 października 2021 r., sygn.. akt II SA/Lu 284/21, a rola organu sprowadziła się do kontestowania oceny prawnej i ww. wskazań;

2) art. 59 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. i w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż wnioskodawca posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a., i art. 5 P.b. i brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa, gdzie był uznawany za stronę toczącego się postępowania, a przedmiotowa decyzja narusza występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy skarżącego, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów, a kwestia ta była przedmiotem oceny WSA w Lublinie, a organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, dlatego tez organ dokonał niewłaściwej wykładni i w konsekwencji bezprawne zawęził krąg stron postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wykluczając skarżącego;

3) pkt 4 decyzji Burmistrza Miasta [...] z 8 lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy gdzie zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

4) pkt 1 lit. k) decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarty został wymóg aby powierzchnia sprzedaży nie przekroczyła 2000 m2;

5) możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nieproporcjonalnego i z naruszeniem równości ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego;

6)art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez zaniechanie wykonania przez PINB [...] kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także zaniechania wykonania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż inwestycja wykonywana jest niezgodnie z projektem budowlanym i przepisami prawa,

7) art. 28 ust. 1 P.b., gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w niniejszej sprawie brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu odcinka linii napowietrznej SN Magistrali 15kV [...] 1 od słupa 23A do słupa 21 typu AFL 3 x 70 mm zasilanej z GZP 110/30/15 kV [...];

8) art.10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która w niniejszej sprawie przekracza 2000 m2 powierzchni użytkowej;

II. przepisów postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść orzeczenia:

1) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie zakończone decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, ponieważ ocena ta ma znaczenie co do wznowienia postępowania, a niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 40 § 1 k.p.a. gdyż, pisma doręcza się stronie, a w niniejszej sprawie decyzja z dnia 9 listopada 2018r. nie została doręczona stronie (Wnioskodawcy);

3)art. 110 § 1 k.p.a. gdyż organ administracji publicznej, który wydał decyzję z dnia 9 listopada 2018r. jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a w niniejszej sprawie decyzja nie weszła do obrotu prawnego;

4)art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania pozwolenie na użytkowanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania;

5)art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji PINB [...] z dnia 9 listopada 2018r. znak; [...] na podstawie art. 145 § 1,4 i 5 k.p.a., w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprąwy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. regulacji, a organ winien być uchylić decyzję i wydać nową decyzją, gdyż poprzednia adresowana była do [...] który na dzień jej wydania w związku ze sprzedażą nieruchomości w dniu 4 lipca 2018r utracił przymiot, a więc sytuacją przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

6)art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. gdyż organ przeprowadzając postępowanie dowodowe, naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę działania na podstawie przepisów prawa oraz wynikającą z art 7 k.p.a. zasadę praworządności i zaniechanie przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania z urzędu interesu prawnego skarżącego;

7)art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa tj. braku ustaleń w zakresie powierzchni użytkowej budynku, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywatela do organów państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego;

8) art. 81 k.p.a. poprzez jego naruszenie, gdyż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

9) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, tj. wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zapewniono jej wcześniej możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani wniesienia uwag i zgłoszenia zarzutów po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

10) art. 107 § 3 zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe

i niedostateczne uzasadnienie decyzji tj. brak wyczerpującego wskazania, dlaczego zdaniem organu w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska i niezawierające jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie wykonalnych decyzji o pozwoleniu na budowę co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz przekonywania;

11) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego, materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; w aktach brak jest projektu budowlanego i decyzji PINB [...] z 25 stycznia 2022r.. W wyroku z dnia 7 stycznia 2021 r. WSA w Lublinie, sygn. II SA/Lu 588/20 wskazał, iż projekt budowlany powinien być podstawą oceny stanu faktycznego wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do tych wskazań, czym naruszy art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art 7 Konstytucji i świadczy o lekceważeniu wyroków sądów administracyjnych;

12) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. .poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oględzin budynku handlowego, co do powierzchni użytkowej budynku

13) art. 30 § 4 k.p.a., gdyż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, dlatego też sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. było adresowanie decyzji do [...] co prowadzi do stwierdzenia nieważności postępowania;

14) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ II instancji interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania z racji braku interesu prawnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

15) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez LWINB w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na treść art. art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a., gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a w konsekwencji do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

16) art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 listopada 2018r., gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie ([...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenie skargi bez przeprowadzania rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na które została skierowana zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego oraz brakiem zażądania przez pozostałe strony rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.).

Przystępując do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny w pierwszej kolejności weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Zaznaczyć należy również, że organ administracyjny jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związani byli wytycznymi zawartymi w wyrokach tutejszego Sądu z 12 października 2021 r. (II SA/Lu 284/21). Ponadto w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone ww. wyrokach nieaktualnymi. We wskazanym wyroku tut. Sąd stwierdził nie odniesienie się przez organ do zarzutów, odwołania, brak własnych ustaleń, w sytuacji podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do niezgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, zwłaszcza dotyczących istotnego odstąpienia od warunków tego pozwolenia, które mogą potwierdzać interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organ zrealizował częściowo wytyczne wskazanego wyroku, co prawda zostały przeprowadzone oględziny spornego obiektu w dniu 6 maja 2022 r., i odniesiono się do części argumentacji skarżącego, niemniej jednak LWINB w sposób skrupulatny nie dokonał odniesienia się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., organ I instancji połączył sprawy prowadzone z wniosku z dnia 25 października 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5) oraz z dnia 5 czerwca 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5), z dnia 3 lipca 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 5) oraz z dnia 1 września 2020 r. (podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5) o wznowienie postępowania w powyższej sprawie.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogą zapaść rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a.

Jak wyżej wskazano skarżący w swoich wnioskach podniósł trzy podstawy wznowienia - art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., a następnie w złożonych odwołaniach od rozstrzygnięć zgłosił szereg konkretnych zarzutów dotyczących decyzji wydanych wobec spornego obiektu. Organ powinien odnieść się także do okoliczności sprawy w kontekście wskazanych podstaw wznowienia. Skarżący w toku postępowania podnosił zarzuty dotyczące zarówno uchybień i nieprawidłowości związanych z wydaniem pozwolenia na budowę i zatwierdzeniem pozwolenia na budowę, niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także w których wywodził niezgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji popełnienia przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi to podstawę do rozszerzenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i uznania, ze skarżący posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W istocie więc obowiązkiem organu w sprawie jest zbadanie czy w toku procesu inwestycyjnego obejmującego obiekt w zakresie objętym pozwoleniem na użytkowanie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wyżej wskazano skarżący w toku postępowania podnosi szereg twierdzeń i zarzutów, natomiast na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie mogą być badane zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można skutecznie kwestionować decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Analizując zaskarżaną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest kwestionowane to, że konsekwencją wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia danego rozstrzygnięcia powinna odzwierciedlać szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, którymi kierował się organ podejmując decyzję. Zasada przekonywania nabiera szczególnie istotnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć. Takie decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, gdyż uzasadnienie stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do konkretnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, mających podważać zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, a co za tym idzie, legalność udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić w tym miejscu należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji. W toku postępowania skarżący podnosił szereg twierdzeń, zarzutów i argumentów. By strona była przekonana, że rozpoznanie sprawy nastąpiło przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności organ winien swoje stanowisko uzasadnić w sposób przekonujący i jasny. Organ biorąc pod uwagę obszerną argumentację skarżącego powinien rozważyć, które z przedstawianych przez niego argumentów zmierzają do zakwestionowania samego pozwolenia na budowę oraz te zarzuty, które odnoszą się do potencjalnej niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem na budowę. Zarzuty skarżącego powinny być wnikliwie rozważone przez organ nadzoru budowlanego, a ocena w tym zakresie powinna być przedstawiona szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. Konieczne jest wyjaśnienie, które z zarzutów i twierdzeń odnoszą się do kwestii samego pozwolenia, a które dotyczą niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem. W uzasadnieniu decyzji należy uzasadnić kwalifikację poszczególnych zarzutów, jak również zawrzeć merytoryczną odpowiedź na te zarzuty. Potencjalny wpływ na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogą mieć wyłącznie te zarzuty skarżącego, w których podważa zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie Sądu nie jest przy tym prawidłowe ogólnikowe ustosunkowanie się do podnoszonych twierdzeń skarżącego. W postępowaniu strona podnosiła szereg zarzutów i twierdzeń, zatem rolą organu było ich wnikliwe przeanalizowanie, a następnie szczegółowe odniesienie się twierdzeń, które dotyczyły samego pozwolenia na budowę, a w których skarżący kwestionuje niezgodność realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę. Niemniej jednak konieczne było wyjaśnienie, które z zarzutów odnoszą się do kwestii samego pozwolenia, a które dotyczą niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem. Wnikliwa analiza powinna zatem znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, by rozwiać wątpliwości skarżącego, a także odeprzeć jego argumentację, która w toku postępowania przedstawiana była w sposób czytelny i konkretny. Z tego też względu motywy organu nie mogą być ogólnikowe, a wręcz przeciwnie – winny być szczegółowe, wnikliwe i konkretne, albowiem taki charakter miały zarzuty skarżącego. Powyższego zabrakło w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Niezależnie od tego jak organ ocenia zarzuty i twierdzenia skarżącego musi się do nich odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w sytuacji gdyby ich nie podzielał powinien wyjaśnić dlaczego zarzuty te nie są zasadne. Podniesienie przez stronę skarżącą zarzuty w odwołaniu obligują organ odwoławczy nie tylko do rozważenia ich zasadności, ale i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, bowiem jego brak świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r, sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia do uchwały, PiP z 1989 r., zeszyt 8). Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21). Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia i wskazuje, że sprawa została wyjaśniona i rozpatrzona wszechstronnie, z rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności negatywnego. Tylko takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do konkretnych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania, dokonując ich selekcji ze względu na ich przedmiot (dotyczące: pozwolenia na budowę/niezgodności realizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym). Podkreślić należy, że potencjalny wpływ na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogą mieć wyłącznie te zarzuty skarżącego, w których podważa zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W szczególności, w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśni kwalifikację poszczególnych zarzutów i zawrze merytoryczną odpowiedz na te zarzuty. Analiza oraz odpowiedzi na zarzuty i twierdzenia podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, pozwolą na dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).