Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1081/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 5 pkt 1, pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Anna Mierzejewska, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. o obniżeniu J. G. dodatku funkcyjnego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] czerwca 2007 r.[...] J. G. został powołany z dniem [...] czerwca 2007 r. na stanowisko [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Jednocześnie wymienionemu policjantowi ustalono na tym stanowisku dodatek funkcyjny uwzględniając przy tym rangę zajmowanego stanowiska służbowego, zakres ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaj i poziom posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji.

Raportem z dnia [...] lutego 2016 r. J. G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] kwietnia 2016 r. w związku z nabyciem praw do emerytury z tytułu osiągniecia 35 lat służby.

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2016 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wydanym na podstawie § 8 ust. 1, 4 i 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236) J. G. na okres od 1 marca do 30 kwietnia 2016 r. podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty 2920 zł miesięcznie.

Uzasadnieniem dla powyższego rozkazu była pozytywna ocena wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych.

Jednocześnie w dniu [...] lutego 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. wydał rozkaz personalny nr [...] , na mocy którego zwolnił J. G. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji

Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego Komendant Wojewódzki Policji w S. obniżył J. G. - z dniem [...] kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny I kategorii o kwotę 370,- (trzysta siedemdziesiąt) złotych miesięcznie do kwoty 2.550,- /dwa tysiące pięćset pięćdziesiąt/ złotych miesięcznie podwyższony rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2016 r.

Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. organ stwierdził, iż podwyższenie dodatku funkcyjnego na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] lutego 2016 r. nie obejmowało kryteriów wynikających wprost z przywołanych przepisów prawa, a związane było z zamiarem rozwiązania stosunku służbowego z policjantem.

Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z § 8 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazany przepis umożliwia zatem zmniejszenie kwoty otrzymywanego przez policjanta dodatku funkcyjnego stosownie do jego aktualnego zakresu obowiązków oraz realizowanych zadań i czynności służbowych. Zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dodatek funkcyjny nie ma charakteru nagrody, przyznawany jest w trybie i na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Organ zaznaczył, że dokonując ponownej oceny leżącej u podstaw przedmiotowego rozkazu o ustalenie dodatku funkcyjnego w pomniejszonej kwocie wzięto pod uwagę także słuszne przedłożenie interesu społecznego wynikającego z racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenie, nad indywidualnym interesem policjanta.

Biorąc za podstawę powyższe przepisy oraz analizę stopnia realizacji zadań i czynności służbowych przez J. G. obniżenie dodatku funkcyjnego uznano za zasadne.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadano natomiast decyzji z uwagi na interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez J. G. kwoty dodatku funkcyjnego do zakresu i oceny faktycznie realizowanych przez policjanta zadań i czynności służbowych.

W odwołaniu wniesionym do Komendanta Głównego Policji J. G. zarzucił przedmiotowemu rozkazowi personalnemu:

- naruszenie prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez nie wykazanie zgodnie z treścią przepisu zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości;

- naruszenie prawa procesowego, w tym podstawowych zasad na których winno się opierać postępowanie administracyjne dotyczące wydawania wszelkich decyzji tj.

a) naruszenie art. 6 K.p.a. czyli zasady praworządności poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia jak również przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i

rozstrzygnięciu sprawy;

naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez nie zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

naruszenie art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 K.p.a. - poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

f) art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego wyczerpującego uzasadnienia dowodów na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

g) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego nr [...] z [...] marca 2016 r., z uwagi na fakt, że decyzja nr [...] z [...] lutego 2016 r. została oparta na dowodach, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe;

h) naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania rygoru.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] z [...] marca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 135 K.p.a. o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. o obniżeniu J. G. dodatku funkcyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. powołał [...] J. G. na stanowisko [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...], ustalając, z uwzględnieniem przywołanej regulacji, wysokość dodatku funkcyjnego na 1600 zł. Następnie dodatek ten był podwyższany: w 2013 r. do kwoty 1700 zł, w 2014 r. do kwoty 1800 zł. Z kolei rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. policjantowi podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty 1950 zł. Ponadto policjantowi podwyższano dodatek funkcyjny na czas określony: od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. do kwoty 2500 zł, od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. do kwoty 2400 zł oraz od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. do kwoty 2200 zł.

Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. podwyższył policjantowi dodatek funkcyjny od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 2920 złotych miesięcznie.

Organ podkreślił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta kształtowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje administracyjne, przy czym, jak wynika z zestawienia przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku.

W myśl natomiast § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę podwyższenia J. G. dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.

Istotnym jest również, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast w myśl § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje zatem, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Według organu odwoławczego, z rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem [...] września 2015 r. ustalono [...] J. G. dodatek funkcyjny w wysokości 1950 złotych miesięcznie na stanowisku [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r.), a uprzednio ustalono przedmiotowy dodatek w wysokości 1800 złotych miesięcznie od dnia 1 listopada 2014 r. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] października 2014 r.), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie około sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 17 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia [...] J. G. dodatku funkcyjnego w wysokości 2920 złotych miesięcznie, a więc w kwocie o 970 złotych wyższej niż dotychczas należna na stanowisku [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, niewskazanych w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia powołania, tj. [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia policjantowi danego dodatku o łączną kwotę 350 złotych miesięcznie. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwota 2920 złotych odbiega też od kwot, do których uprzednio podwyższano policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony (2500 zł, 2400 zł, 2200 zł). Ponadto, mimo iż dodatek funkcyjny w kwocie 2920 złotych został przyznany policjantowi na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego we wskazanej wysokości.

W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] J. G. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego do kwoty 2920 złotych miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 2550 złotych miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby policjanta. Organ zauważył przy tym, że ustalona od dnia [...] kwietnia 2016 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. kwota należnego policjantowi na zajmowanym stanowisku [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] dodatku funkcyjnego jest o 600 złotych wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r.

Zaznaczył też, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć, bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie to jest obligatoryjne - § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia). W konsekwencji policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Organ podkreślił jednocześnie, że kwota ustalonego [...] J. G. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zauważył przy tym, że średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku zastępcy komendanta powiatowego Policji garnizonu [...] wynosiła ok. 1900 zł według stanu na dzień 1 lutego 2016 r. Przyznanie zatem [...] J. G. dodatku funkcyjnego w wysokości 2550 złotych miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające ważny interes wymienionego policjanta.

Słusznie też nadano zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

W odniesieniu natomiast do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 K.p.a. Nie może tu być bowiem mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru. Skutki prawne, jakie wywołało wykonanie decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego mogą bowiem zostać odwrócone w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tejże decyzji z powodu jej wadliwości.

W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzucił organowi:

- naruszenie prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez nie wykazanie zgodnie z treścią przepisu zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniałyby obniżenie go do obecnej wysokości;

- naruszenie prawa procesowego, w tym podstawowych zasad na których winno się opierać postępowanie administracyjne dotyczące wydawania wszelkich decyzji tj.

a) naruszenie art. 6 K.p.a. czyli zasady praworządności poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia jak również przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i

rozstrzygnięciu sprawy;

b) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c) naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

d) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez nie zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

d) naruszenie art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 K.p.a. - poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

f) art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego wyczerpującego uzasadnienia dowodów na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, przestawiając dotychczasowy przebieg swojej służby skarżący podkreślił, iż obniżenie dodatku funkcyjnego za jeden miesiąc tj. za kwiecień 2016 r. nie posiada żadnego uzasadnienia faktycznego, ani też prawnego.

Ocena realizacji przez niego zadań przez pełniącego obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. [...] P. O. obarczona jest wadą, z uwagi, na to, że ww. do [...] marca 2016 r. pełnił funkcję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i nadzorował wyłącznie służbę prewencyjną, a nie całość zadań realizowanych przez niego jako [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] .

Według skarżącego, decyzja i [...] P. O. - pełniącego obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. - podyktowana była nagonką medialną Radia [...] i tożsamymi obniżeniami dodatków w Komendzie Głównej Policji, w przeciwieństwie do pozostałych garnizonów Policji. Ponadto polecenie obniżenia dodatku funkcyjnego było jedynie telefoniczną rozmową [...] P. O. z pracownikiem Komendy Głównej Policji, aby móc wyjaśnić mediom i opinii publicznej, że obniżono komendantom dodatki, co w ocenie skarżącego jest jawną niesprawiedliwością i tzw. "graniem pod publikę".

Podwyżka dodatku funkcyjnego zawarta w rozkazie personalnym nr [...] z [...] lutego 2016 r. została natomiast dokonana zgodnie z przepisami prawa, jak również zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie Komendanta Głównego Policji z [...] października 2012 r. w którym określono, iż podwyżki dodatku służbowego oraz funkcyjnego przed odejściem ze służby mogą dotyczyć jedynie funkcjonariuszy legitymujących się co najmniej 30 - letnią wysługą emerytalną, w tym co najmniej 25 letnim stażem służby w Policji. Wówczas wysokość dodatku nie może przekraczać 50% dotychczas ustalonej wysokości dodatku, co też miało miejsce w jego przypadku.

Skarżący podniósł jednocześnie, iż analiza przepisów dotyczących wynagradzania policjantów prowadzi do wniosku, że prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a z ostatnim dniem miesiąca, w którym następuje zwolnienie ze służby lub zaistnieją inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa - prawo do uposażenia wygasa. W tym okresie uposażenie policjanta może oczywiście ulec zmianie, ale tylko w okolicznościach uzasadniających tę zmianę i wynikających z obowiązujących przepisów. Szczególnie w przypadkach, gdy uposażenie policjanta ma ulec obniżeniu, organy zobligowane są do szczególnie rozważnego postępowania mając na uwadze skutki takich decyzji. Uposażenie, policjanta, podobnie jak wynagrodzenia pracownicze, objęte są bowiem szczególną ochroną ustawodawcy, co oznacza, że ich obniżenie może nastąpić w ściśle oznaczonych przypadkach, (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 234/2011). Rozstrzygając niniejszą sprawę należało zatem uwzględnić różnice dotyczące zasad przyznawania oraz zasad obniżania dodatku służbowego. O ile bowiem przyznanie dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy, to obniżenie tego dodatku możliwe jest tylko w ściśle określonych przypadkach określonych w rozporządzeniu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art 107 § 3 K.p.a. organ podniósł, iż procedował na gruncie przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującymi w danym zakresie przepisami prawa, a strona miała możliwość w jej toku realizacji uprawnień wynikających z treści art. 10 K.p.a. poprzez m.in. wniesienie odwołania.

Organ podkreślił jednocześnie, iż uchybienie w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez np. niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13 i z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 7/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. G. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355) policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny.

Szczegółowe zasady przyznawania policjantom dodatków funkcyjnych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236).

Według § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę podwyższenia J. G. dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.

Zgodnie z kolei z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Natomiast w myśl § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

Powyższy przepis został wskazany przez organy Policji jako podstawa prawna obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego z dniem [...] kwietnia 2016 r.

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (patrz m.in. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 464/15).

Oceniając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż wydane zostały one z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Organy Policji w powyższych decyzjach, odwołując się do treści § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., nie wykazały bowiem aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki określone w tym przepisie do obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego.

Odnoszenie się natomiast w tych decyzjach przez organy Policji do wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2016 r. i poprzez kwestionowanie podstaw do podwyższenia dodatku funkcyjnego wywodzenie przesłanek do jego obniżenia, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Należy oczywiście zgodzić się z Komendantem Głównym Policji, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku.

Organ powinien jednak w związku z tym mieć na uwadze, że zaskarżoną decyzją ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał kontroli wcześniejszej decyzji podwyższającej ten dodatek, gdyż nie był do tego uprawniony w ramach wszczętego postępowania o obniżenie dodatku funkcyjnego.

Uzasadnieniem obniżenia dodatku funkcyjnego nie mogła być zatem negatywna weryfikacja wcześniejszego ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, gdyż takiej przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego nie przewiduje § 8 ust. 7 rozporządzenia.

Skoro organ postanowił ustalić skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego poprzez jego obniżenie na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia, to jego obowiązkiem było poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności stanowiących podstawę obniżenia tego dodatku, jakie ustawodawca określił w tym przepisie. Dopiero bowiem te ustalenia mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania kwestionowanych decyzji.

Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organy swoje rozstrzygniecie o obniżeniu dodatku funkcyjnego oparły wyłącznie na zakwestionowaniu istnienia przesłanek do podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego dokonanego ostatecznym rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r.

Komendant Główny Policji nie zanegował przy tym wysokiej oceny wywiązywania się przez J. G. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, co w świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stanowiło przesłankę podwyższenia dodatku funkcyjnego z dniem [...] lutego 2016 r. dokonanego rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r.

Powyższe uchybienie powodują, iż nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanych rozstrzygnięć, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organy Policji dokonały jakichkolwiek (pozostających w związku ze sprawą i podstawą prawną rozstrzygnięcia) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie wynika bowiem, czy organy Policji w ogóle ustaliły jakiekolwiek fakty dotyczące przesłanek określnych w § 8 ust. 7 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r

Nie sposób tym samym ustalić, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję o obniżeniu dodatku funkcyjnego, a także czy zebrał wszystkie dowody niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem § 8 ust. 7 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zatem zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek obniżenia dodatku funkcyjnego, jakie ustawodawca określił w § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r., jak również do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.