Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1303/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...], którą działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" odmówił wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

J. K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zainteresowany opisał przebieg swojej służby, wskazał, że jego praca w Służbie Bezpieczeństwa trwała zaledwie 8 miesięcy. Do zasilenia szeregów tej formacji został odgórnie oddelegowany w ramach zastępowania jednego z pracowników odchodzących na zaopatrzenie emerytalne. Funkcjonariusz stwierdził, że nie wykonywał w SB żadnych czynności operacyjnych lecz jedynie administracyjne. Dodał, że komisja lekarska zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Obecnie ma 75 lat i zmaga się z wieloma chorobami.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w dniu [...] lipca 1990 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] lipca 1970 r. do dnia [...] lutego 1971 r.

Ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni, z czego

okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy.

Z akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej wynika m.in., że J. K. w 1990 r., w związku z pogorszeniem się jego stanu zdrowia, został skierowany na komisję lekarską, która z dniem [...] kwietnia 1990 r. stwierdziła całkowitą niezdolność ww. do pełnienia służby w Policji. W dokumentacji wynika, że ww. niejednokrotnie był awansowany na wyższe stanowisko służbowe, a także mianowano go na wyższy stopień służbowy. Funkcjonariusz wyróżniany był odznaczeniami, w tym m.in. Srebrnym Krzyżem Zasługi, który nadano mu w 1980 r.

Organ podkreślił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy - uznanie administracyjne.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Zdaniem organu rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywanych zadań zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister stwierdził też, że użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego.

Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że całkowity okres pełnionej przez J. K. służby wynosi 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to okres 8 miesięcy, co stanowi około 2,5% ogółu służby.

W ocenie Ministra powyższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby można uznać za krótkotrwały. W przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka krótkotrwałości.

Jednocześnie organ stwierdził, że na podstawie zebranej dokumentacji nie może jednoznacznie stwierdzić, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez funkcjonariusza w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Uwzględniając bowiem datę zwolnienia wymienionego ze służby, tj. [...] lipca 1990 r., a nadto datę orzeczenia komisji lekarskiej ([...] kwietnia 1990 r.), stwierdzającej jego niezdolność do pełnienia służby w Policji, wskazać należy, iż niespełna 7-miesięczny okres pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. nie pozwala na obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zakończenie służby nastąpiło w momencie, gdy postępowała likwidacja oraz transformacja struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Z tego powodu organ nie dopatrzył się jakichkolwiek osiągnięć funkcjonariusza, które odnotowane byłyby w okresie utworzonego już wolnego i demokratycznego Państwa oraz które zasługiwałyby na aprobatę w aspekcie podejmowania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie przepisu art. 8a. Analiza akt osobowych otrzymanych z IPN bezsprzecznie dowiodła, iż zainteresowany w czasie trwania ustroju totalitarnego zajmował wysokie stanowiska służbowe, a także wielokrotnie był odznaczany, nagradzany i awansowany w stopniu służbowym. Były funkcjonariusz wykonywał w tym czasie zadania służbowe charakterystyczne dla tegoż ustroju totalitarnego, tj. wszczynanie i prowadzenie na materiałach własnych oraz realizowanie rozpracowania operacyjnego i inwigilacji szczególnych.

Minister wskazał, że taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Nie bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje też aktywność zawodowa byłego funkcjonariusza, która przejawiała się w przynależności do [...] – masowej partii, ściśle podporządkowanej władzy komunistycznej, umożliwiającej kierowanie autorytarnym państwem.

Jednocześnie organ stwierdził, że analiza zebranej dokumentacji potwierdziła , iż strona podejmowała działania mające na celu zakończenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Takie działanie strony, na kanwie prowadzonego w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowania, uznane zostało za okoliczność przemawiającą na korzyść wnioskodawcy.

Jednakże powyższe nie jest wystarczające do przesądzenia, iż w przedmiotowej sprawie występuje szczególnie uzasadnionym przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 8a.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Skarżący stwierdził, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, obniżając jej kwotę z 3627,57 zł do 2278,61 zł brutto.

Do służby w Milicji Obywatelskiej skarżący wstąpił w listopadzie 1965 r. po odbyciu zasadniczej służby wojskowej. Został przyjęty do Wydziału ds. Zwalczania Przestępstw Gospodarczych Komendy Rejonowej MO [...] i rozpoczął pracę jako referent w stopniu kaprala. Odbył przeszkolenie zawodowe w Szkole Podoficerskiej i w dalszym ciągu pracował w KDMO [...].

W 1970 r. otrzymał polecenie zgłoszenia się do Naczelnika Wydziału Służby Bezpieczeństwa w KWMO w W. celem przeniesienia do pracy w Wydziale. Organ ten potrzebował osoby posiadającej wiedzę z dziedziny budownictwa do zastąpienia pracownika odchodzącego na emeryturę.

W okresie 8 miesięcy pracy w SB funkcjonariusz zajmował się porządkowałem dokumentacji i załatwianiem spraw ewidencyjnych. Nie prowadził żadnych spraw operacyjnych, nie pracował z żadnymi operacyjnymi źródłami osobowymi, nie wychodził w teren.

Podkreślił, że wielokrotnie próbował przenieść się z powrotem do służby w milicji. Po powrocie do służby w MO zajmował się ochroną przelotów samolotów osobowych. Następnie ukończył Wyższą Szkołę Oficerską w [...], po której podjął pracę w Wydziale [...][...]. Z Wydziału Kryminalnego został przeniesiony do Wydziału ds. [...] Komendy Wojewódzkiej w W. Pracował jako Naczelnik Wydziału Kryminalnego [...]. Po przejściu na rentę pracował w Biurze MSW Departamencie Kontroli Finansowej w charakterze inspektora ds. o gospodarczych i finansowych. W trakcie pełnienia służby doznał paraliżu kończyn dolnych. Po półrocznym pobycie na zwolnieniu lekarskim komisja lekarska skierowała go na rentę inwalidzką.

Skarżący nadmienił, że w wydziałach kryminalnych MO czy Policji dokonywał rozpoznawania środowisk kryminalnych i kryminogennych, brał aktywny udział w wykrywaniu sprawców przestępstw, uczestniczył w różnego rodzaju akcjach i przedsięwzięciach ukierunkowanych na zapobieganie przestępczości i jej zwalczanie.

Skarżący podkreślił, że przez cały okres służby przestrzegał praw człowieka i zasad uczciwości. Stwierdził, że jest dumny w przebiegu swej służby, nie zgadza się z twierdzeniem, iż pracował na rzecz państwa totalitarnego.

Podkreślił też, że za ponadprzeciętne zaangażowanie zapłacił zdrowiem. Obecnie ma 78 lat i jest bardzo schorowanym inwalidą II grupy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2020 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, iż powyższy przepis nie może zostać zastosowany, jeżeli nie zostaną kumulatywnie spełnione obie przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 powołanego artykułu. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, iż funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. pełnił służbę w resorcie podległym ministrowi spraw wewnętrznych i administracji jedynie krótkotrwale do dnia 31 lipca 1990 r., a nadto orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia [...] kwietnia 1990 r. został uznany za niezdolnego do pełnienia służby w Policji, co uniemożliwia obiektywną ocenę spełnienia przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma zatem dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż: "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).

Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1895/19 interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Powyższe oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod mającą w sprawie zastosowanie hipotezę normy prawnej.

Jak wynika z akt sprawy, J. K. pełnił służbę przez okres 26 lat, 8 miesięcy i 9 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] lipca 1970 r. do dnia [...] lutego 1971 r., tj. 8 miesięcy. Jest to okres stosunkowo krótki w stosunku do służby pełnionej przez ponad 2 i pół dekady poza aparatem ucisku totalitarnego państwa. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa, jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku, odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Nie taki bowiem cel przyświecał ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), gdyż z treści jej uzasadnienia wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej".

Przypomnieć należy, iż zasada sprawiedliwości społecznej jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP i jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy. Oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określaniu sytuacji prawnej obywateli (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r. sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, by państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będę miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że w "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s 243).

W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby J. K., w tym krótkiego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, której to organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił.

W szczególności nie jest wystarczające powołanie się w tym zakresie przez organ na fakt zajmowania przez skarżącego w okresie PRL wysokich stanowisk służbowych, bez podania nazw komórek organizacyjnych, czy struktur, w których te stanowiska były piastowane, a także – chociażby w sposób ogólny – przedstawienia zakresu obowiązków skarżącego. Powołanie się przez organ na fakt wykonywania przez skarżącego zadań służbowych charakterystycznych dla ustroju totalitarnego także nie zostało w sposób należyty oparte na materiale dowodowym. Ponadto organ nie wskazuje konkretnego dokumentu, który umożliwiłyby Sądowi identyfikację wniosku personalnego o awans, na który powołano się w zaskarżonej decyzji (s. 6 decyzji). Uniemożliwia to Sądowi przeprowadzenie rzetelnej kontroli w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. K., jego postawy, charakteru służby oraz warunków jej pełnienia. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena, w szczególności uwzgledniająca krótki okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.