Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1721/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 150/18 w sprawie ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 150/18 oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

E. K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwróciła się do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870, dalej: u.r.p.). Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie wykazujące, że na podstawie umów zlecenia obejmujących okres od [...] maja 2010 r. do daty złożenia wniosku realizowała w Ministerstwie Zdrowia zadania polegające na wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Ministerstwa Zdrowia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie pozostawił bez rozpoznania wniosek E. K. o dopuszczenie do egzaminu. W uzasadnieniu postanowienia Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., do egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej, mogą przystąpić m.in. osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

Przewodniczący wskazał, że E. K. powyższej przesłanki nie spełnia, bowiem wykonywała czynności w Ministerstwie Zdrowia na podstawie umów zlecenia, a nie umowy o pracę, a zatem nie pozostawała w stosunku pracy. Zgodnie zaś z treścią § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia egzaminu radcowskiego (Dz.U. z 2016 r. poz. 116) właściwymi dokumentami, o jakich mowa w art. 362 ust. 4 pkt 7 u.r.p., jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Oba te dokumenty wydawane są w związku ze stosunkiem pracy z tym, że pierwszy z nich po zakończeniu umowy o pracę, a drugi w trakcie trwania stosunku pracy. Przewodniczący stwierdził, że zaświadczenie dołączone do wniosku E. K. nie jest zaświadczeniem o zatrudnieniu, lecz o wykonywaniu czynności w ramach cywilnoprawnych umów zlecenia i nie wynika z niego, by E. K. wykonywała czynności w warunkach określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy.

Na to postanowienie E. K. w dniu [...] marca 2017 r. złożyła zażalenie do Ministra Sprawiedliwości.

Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 362 ust. 5 w zw. z art. 335 ust. 5 u.r.p. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że E. K. spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Minister uznał, że dopuszczalne jest przyjęcie, iż pod pojęciem zatrudnienia zawartym w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. można rozumieć zarówno zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, jak i w ramach umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym E. K. przystąpiła do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od [...] do [...] marca 2017 r., który zdała z wynikiem pozytywnym.

W dniu [...] maja 2017 r. E. K. złożyła w ROIRP w Warszawie wniosek o wpis na listę radców prawnych. Jako podstawę wniosku wskazała przepis art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ust. 4 u.r.p.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie odmówiła wnioskodawczyni wpisu na listę radców prawnych, bowiem uznała, że nie spełnia ona warunku z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Organ ustalił, że E. K. w 2011 roku ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Wyszyńskiego, uzyskując tytuł magistra w dniu [...] lipca 2011 roku. Przeciwko niej nie toczyły się i nie toczą postępowania karne ani dyscyplinarne. Ponadto E. K. jest aplikantką radcowską III roku na aplikacji prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., której nie ukończyła. Po ukończeniu studiów prawniczych E. K. wykonywała przez okres ponad 4-letni wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - Ministerstwa Zdrowia w oparciu o umowę zlecenia. Odmawiając wpisu na listę radców prawnych, ROIRP dokonała interpretacji art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i uznała, że przez zatrudnienie, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć wyłącznie wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy. W konsekwencji Rada stwierdziła, że okresy wykonywania przez wnioskodawczynię usług prawniczych na podstawie umów zlecenia na rzecz Ministerstwa Zdrowia, nie mogą być traktowane jako praktyka zawodowa, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Od powyższej uchwały E. K. złożyła odwołanie do Prezydium KRRP.

Prezydium KRRP uchwałą z dnia [...] września 2017 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie ROIRP. Prezydium KRRP podzieliło stanowisko ROIRP, że odwołująca nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Prezydium KRRP potwierdziło, że każda z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 u.r.p. przesłanek wpisu na listę radców prawnych jest niezależna oraz równorzędna i tylko łączne ich spełnienie czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Organy samorządu radcowskiego, rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych, są uprawnione do samodzielnej oceny opartej na zebranym materiale dowodowym, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie te przesłanki. Organy, rozstrzygając w tym zakresie, wykonują konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Odnosząc się do treści art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 362 ust. 4 u.r.p. Prezydium KRRP wywiodło, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów. Kwestia merytorycznego badania, czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych należy do wyłącznej właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Postępowanie prowadzone przez komisję egzaminacyjną jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż o wpisie na listę radców prawnych decyduje inny organ - rada okręgowej izby radców prawnych. Dlatego nie można uznać, że fakt badania dokumentów na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu do komisji egzaminacyjnej, konsumuje uprawnienie rady okręgowej izby radców prawnych do badania spełnienia przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych. Rada okręgowej izby radców prawnych jest zobligowana do wnikliwego i wszechstronnego zbadania, z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. W przypadku zaś stwierdzenia, że osoba wnioskująca o wpis ich nie spełnia, rada winna odmówić wpisu na listę radców prawnych. Postępowanie przed komisją do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego nie jest zaś prowadzone na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do możliwości oceny spełniania przez ubiegających się o wpis wymogów z art. 25 ust. 2 u.r.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje rady nie są w żaden sposób ograniczone i nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do osób wnioskujących o wpis na listę radców prawnych po odbyciu aplikacji i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego oraz osób wnioskujących o wpis na podstawie art. 25 ust. 1 u.r.p. rada była zobligowana badać spełnienie wszystkich przesłanek (w tym warunku wymaganych okresów praktyki w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.r.p.), zaś w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 zakres badania był ograniczony. W świetle art. 24 ust. 2c u.r.p. w zw. z art. art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. organ II instancji uznał, że ROIRP była uprawniona do odmowy wpisu na listę radców prawnych.

W kwestii przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2, pkt 4 u.r.p. Prezydium KRRP dokonało wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "zatrudnienie", wskazując, że art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przewiduje wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej w związku z czym należy go wykładać ścisłe, a nie poddawać wykładni rozszerzającej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae. Prezydium wskazało, że wykładnia językowa pojęcia "zatrudnienie" nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, zaś ustawa o radcach prawnych nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia i dlatego należy posłużyć się regularni wykładni systemowej - zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej w celu rozstrzygnięcia, czy pojęcie to należy rozumieć wąsko jako pozostawanie w stosunku pracy czy też szerzej, obejmując jego zakresem znaczeniowym również umowy cywilnoprawne. W niektórych regulacjach przewidziana jest definicję zatrudnienia - w jednych włączone są w to pojęcie umowy cywilnoprawne, a w innych termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy. Prezydium KRRP stanęło na stanowisku, że zatrudnienie w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uwzględniając reguły wykładni systemowej, należy rozumieć w znaczeniu węższym tj. jako stosunek pracy w rozumieniu ustawy Kodeks Pracy. Rozpatrując poszczególne punkty art. 25 ust. 2 u.r.p. Prezydium wskazało, że w art. 25 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. ustawodawca odmiennie uregulował podstawy wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej. Art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. wprost wskazuje na umowę o pracę lub umowę cywilnoprawną, zaś w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych mowa jest już o "zatrudnieniu". Prezydium przyjęło, że racjonalny ustawodawca, chcąc w tożsamy sposób uregulować sytuację dwóch różnych grup podmiotów, użyłby takich samych wyrażeń.

Zdaniem Prezydium odmienność regulacji w obu punktach, wskazuje na zamiar ustawodawcy zróżnicowania sytuacji osób w nich wskazanych i wprowadzenie wymogu wykonywania czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. na podstawie umowy o pracę (wąskie rozumienie pojęcia zatrudnienie). Zdaniem Prezydium, interpretację taką wzmacnia analiza rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, które określa rodzaje dokumentów dołączanych przez osoby wnioskujące o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Zgodnie zaś z tym rozporządzeniem, dokumentem zaświadczającym co najmniej czteroletni okres zatrudnienia w urzędach organów" władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów jest świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Brak jest natomiast w tym wyliczeniu umowy cywilnoprawnej, wskazanej w niniejszym rozporządzeniu jako dokument dołączany do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w przypadku powoływania jako podstawy wniosku art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. - w tym przypadku w § 5 ust. 3 rozporządzenia przewidziane jest załączanie świadectwa pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu albo umowy cywilnoprawnej. Samo użycie spójników we wzmiankowanym przepisie wskazuje, że zamiennie mogą być załączane umowa o pracę lub zaświadczenie o zatrudnieniu (spójnik "lub" - alternatywa nierozłączna) w przypadku pozostawania w stosunku pracy, zaś w przypadku umowy cywilnoprawnej to właśnie ta umowa powinna zostać dołączona do wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., Prezydium KRRP ponownie podkreśliło, że stwierdzenie przez Ministra na etapie postępowania w sprawie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego, że odwołująca spełnia wymóg, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. nie może wyłączać uprawnienia Rady do badania - jako organu wyłącznie właściwego do dokonania wpisu na listę radców prawnych - czy zostały spełnione niezbędne przesłanki wpisu na listę radców prawnych. Postępowanie na etapie badania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie powinno mieć bowiem merytorycznego charakteru i nie może ograniczać kompetencji rady. Dopiero na etapie postępowania wpisowego Rada bada spełnianie przesłanek wpisu z uwzględnieniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania na etapie postępowania przed komisją. Rada w toku postępowania wpisowego ma prawo i obowiązek zweryfikować spełnianie przez wnioskodawcę przestanek wpisu na listę radców prawnych, w tym dokonać wykładni obowiązujących przepisów. W ocenie Prezydium, odmienne konstatacje na etapie postępowania formalnego, podczas którego następuje badanie zgłoszenia egzaminacyjnego, będącego odrębnym postępowaniem od postępowania wpisowego przed radą. nie mogą wyłączać ustawowo określonych uprawnień rady.

E. K. złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od ww. uchwały Prezydium KRRP.

Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca spełniła określone w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej i fakt ten został potwierdzony postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 roku, [...]. Spełniła także przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy.

Okoliczność, że odwołująca wykonując na rzecz Ministerstwa Zdrowia czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej była zatrudniona w oparciu o umowy zlecenia, a nie na podstawie stosunku pracy, w kontekście art. 24 ust. i pkt 6 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., zdaniem Ministra nie powinna negatywnie wpływać na nabycie przez nią uprawnień do wpisu na listę radców prawnych.

Minister ponownie podkreślił, że ustawa o radcach prawnych nie definiuje pojęcia "zatrudnienie". W niektórych obowiązujących regulacjach termin zatrudnienie oznacza wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy (por. art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.). natomiast w innych przyjmuje się. że pojęcie to swoim zakresem obejmuje także wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych (por, art. 92 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2016 r. poz. 1638).

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10), jak i Sądu Najwyższego (por. m.in. wyrok z dnia 9 grudnia 1999 r." sygn. akt I PKN 432/99 i wyrok z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II UK 374/13) rozróżnia się pojęcie pracowniczych (opartych o stosunek pracy) oraz pozapracowniczych (opartych na umowach zlecenia lub o świadczenie usług, zawartych na podstawie art. 734 i 750 Kodeksu cywilnego) formach zatrudnienia. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pojęcie pracy obejmuje także zatrudnienie niepracownicze, którym to pojęciem posłużył się również Sąd Najwyższy w cytowanych orzeczeniach.

Zdaniem Ministra przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zawężania rozumienia pojęcia "zatrudnienia" w urzędach organów władzy publicznej jedynie do przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów na podstawie umów o pracę, z pominięciem umów cywilnoprawnych. W szczególności, do takiego wniosku nie może prowadzić wykładnia językowa przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jakkolwiek bowiem ustawodawca wprowadza przesłankę "zatrudnienia", to nie czyni zastrzeżenia, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie w stosunku pracy (na podstawie umowy o pracę). Tym samym zawężenie takie przeczyłoby celowi, jaki przyświecał ustawodawcy przy zmianie tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r, o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), którym było poszerzenie katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez wymogu odbycia aplikacji.

Zdaniem Ministra dopuszczalne jest zatem przyjęcie, że pod pojęciem zatrudnienia zawartym w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy można rozumieć zarówno zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, jak i w ramach umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego.

Organ wskazał, że do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego odwołująca dołączyła zaświadczenie o realizowaniu zadań na podstawie umowy zlecenia w Ministerstwie Zdrowia w okresie 5 lat, 1 miesiąca i 13 dni oraz zaświadczenie Dyrektora Departamentu Dialogu Społecznego w Ministerstwie Zdrowia o zakresie wykonywanych przez nią czynności, do których należało w szczególności opracowywanie i opiniowanie aktów prawnych z zakresu spraw pracowniczych, udzielanie wyjaśnień i opracowywanie opinii i stanowisk z zakresu przepisów prawa pracy, opracowywanie projektów odpowiedzi na zapytania i interpelacje poselskie, podejmowanie działań związanych z kontrolą uchwał organów samorządów zawodowych działających w ochronie zdrowia, a zatem czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu.

W toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego E. K wykazała zatem przewidzianymi prawem dokumentami, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organów władzy publicznej - Ministerstwie Zdrowia - i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu i ta prawidłowo ustalona okoliczność powinna być także wziętą pod uwagę w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych.

Ponadto Minister, nie podzielając argumentów Prezydium KRRP, podniósł, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny. ale również merytoryczny. Badana jest bowiem kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 36 ust. 1 in fine tej ustawy. W sprawie E. K. okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona ostatecznym postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Ponadto, zdaniem Ministra, postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, co wpływa na zakres i rozdział kompetencji organów podejmujących decyzje w obu postępowaniach. Kierując się spójnością regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych oraz treścią art. 361 ust. 1 in fine tej ustawy, Minister stwierdził, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego.

Natomiast badanie, czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24. ust. 1 u.r.p., należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Minister zwrócił także uwagę na art. 24 ust. 2c u.r.p., według którego rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

W konkluzji Minister stwierdził, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawej wnioskodawczyni niesłusznie uznały, że nie spełnia ona przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Z podanych względów, z mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżoną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Prezydium.

Zalecił, aby przeprowadzając ponownie postępowanie, Prezydium KRRP dokonało oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytorycznie rozstrzygnęło w przedmiocie wpisu E. K. na listę radców prawnych.

Organ dostrzegł, że w myśl 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Jednak zgodził się, że kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty nie przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości. Odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, LEX nr 1293245, stwierdzającej, że rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, Minister nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi.

E. K. w skierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" wniosła o oddalenie skargi w całości.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zgłosił on udział w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestią decydującą o dopuszczalności środka zaskarżenia, było przesądzenie charakteru tego środka, tj. czy Prezydium KRRP przysługiwała od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), czy też sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.). Sąd podziela stanowisko Prezydium KRRP oraz Ministra Sprawiedliwości, że od tego rodzaju decyzji stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2b u.r.p. (vide: postanowienie NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że Minister w podstawie prawnej powołał art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Nadto, ani organy wpisowe, ani Minister nie zgłaszali wątpliwości co do spełniania przez E. K. przesłanek wymaganych od kandydata na radcę prawnego, określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 – 5 u.r.p.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy można było zainteresowaną wpisać na listę radców prawnych wobec faktu zdania egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej, w sytuacji, gdy podstawą dopuszczenia jej do tego egzaminu było kumulatywne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Spór obejmował też kwestię dopuszczalności ponownego badania spełnianniua przez zainteresowaną przesłanek decydujących o jej wpisie na listę radców prawnych, mimo zdanego egzaminu radcowskiego. Przesądzenia wymaga przy tym kwestia ewentualnego związania organów samorządu radcowskiego treścią postanowienia Ministra Sprawiedliwości, wydanego na podstawie art. art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. z art. 333 ust. 5 u.r.p.

Zgodnie z art. 24 ust. 2c u.r.p., Rada OIRP może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 wskazanego przepisu. Radzie OIRP przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. Z kolei, art. 25 ust. 3 u.r.p. wskazuje, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 u.r.p., a więc przesłanki tożsame z tymi, które są konieczne, aby móc zostać wpisanym na listę radców prawnych.

W ocenie Sądu organy samorządu radcowskiego, dokonując rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych - w postaci samodzielnej oceny, czy E. K. była uprawniona do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej - wyszły poza zakres kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2c u.r.p. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 447/16 NSA podkreślił, iż prawo do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Sam zaś wpis uwarunkowany jest spełnieniem określonych art. 24 ust. 1 u.r.p. wymogów, przy czym ich katalog określony jest w sposób wyczerpujący. O wpisie lub odmowie wpisu decydują zatem wyłącznie wyszczególnione we wskazanym przepisie warunki. Znajduje to potwierdzenie w treści ust. 2c art. 24 cyt. ustawy, zgodnie z którym odmowa wpisu przez okręgową izbę radców prawnych może nastąpić jedynie wtedy, jeśli pozostawałby w sprzeczności z wymogami z ust. 1. Wskazane wyżej przepisy ustawy o radcach prawnych ustanawiają, stosownie do art. 65 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, ograniczenie jakiego doznaje, przewidziana tym artykułem ustawy zasadniczej, wolność wykonywania zawodu, tu - zawodu radcy prawnego. Oznacza to, że ograniczenie wykonywania tego zawodu może być wyprowadzone wyłącznie ze ściśle określonych warunków ustanowionych w art. 24 ust. 1 u.r.p., nie zaś wywodzone w drodze rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych tą normą przesłanek warunkujących wpis.

W ocenie Sądu, należy podkreślić, zgadzając się z organami wpisowymi, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez wcześniejszego odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać co najmniej jeden z warunków określonych w art. 25 ust. 2 pkt 1 - 8 u.r.p. Przesłanki wymienione w ostatnim powołanym przepisie mają charakter wyjątków od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i nie powinny podlegać rozszerzającej wykładni. Wyjątkiem od tego wyjątku są uregulowania pkt 3 i 4 ust. 2 art. 25 u.r.p. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25, pkt 8).

Zdaniem Sądu przyjęta przez skarżącą wykładnia art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. w zw. z art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. z art. 333 ust. 5 u.r.p. wiązałaby się z przyzwoleniem na to, aby w państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska mogło dochodzić do sytuacji, w których zdolność danej osoby do przystąpienia do egzaminu radcowskiego oceniana była nie przed jego przeprowadzeniem, lecz dopiero po jego odbyciu się. Prowadziłoby to do sytuacji, w której osoba chcąca przystąpić do egzaminu byłaby - w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa - najpierw do niego dopuszczana przez Ministra, a następnie, po złożeniu tego egzaminu z wynikiem pozytywnym, organ samorządu zawodowego mógłby uzna ć ex post, że nie była ona jednak uprawniona do przystąpienia do egzaminu.

Sąd nadmienił, że opisana sytuacja stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta zapewnia m.in. ochronę praw podmiotowych nabytych in abstracto, czyli przyznanych jednostce na podstawie unormowań zawartych w ustawie, jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. U podstaw ochrony praw słusznie nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ekspektatywą prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego, która ma charakter maksymalnie ukształtowany, bowiem osoby, którym przysługuje ochrona ekspektatywy spełniają wszystkie obecnie obowiązujące ustawowe przesłanki nabycia danego prawa. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, jednakże odstąpienie od niej jest dopuszczalne, tylko w przypadku, gdy przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne (por. wyrok TK z dnia z 29 maja 2012 r. o sygn. akt SK 17/09).

W ocenie Sądu, postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którym Minister uchylił postanowienie Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 8 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. pozostawiające bez rozpoznania wniosek E. K. o dopuszczenie do egzaminu w całości i stwierdził, że E. K. spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, korzysta z przymiotu ostateczności. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do uznania, że wskazane zagadnienie mogło zostać ponownie rozstrzygane przez Radę OIRPO post factum, a więc już po przystąpieniu i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego przez osobę wnioskującą o wpis na listę radców prawnych.

Sąd wskazał również, iż podziela pogląd Ministra, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zawężania rozumienia pojęcia "zatrudnienia" w urzędach organów władzy publicznej jedynie do przypadków wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów na podstawie umów o pracę, z pominięciem umów cywilnoprawnych. W szczególności, do takiego wniosku nie może prowadzić wykładnia językowa przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jakkolwiek bowiem ustawodawca wprowadza przesłankę "zatrudnienia", to nie czyni zastrzeżenia, że zatrudnienie może być wykonywane wyłącznie w stosunku pracy (na podstawie umowy o pracę).

Na koniec Sąd wskazał, że nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu określonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Minister, mając na uwadze, ze doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji oraz okoliczność, że uchwałę w sprawie wpisu na listę radców prawnych podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych (art. 31 ust. 1 u.r.p.) i ona też prowadzi listy radców prawnych i aplikantów radcowskich (art. 52 ust. 4 u.r.p.), to w tej sytuacji pożądanym byłoby uchylenie także uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. Jednakże Prezydium KRRP z mocy art. 31 ust. 2 u.r.p. działa jako organ odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Zatem ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz 2 k.p.a.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji, a na wypadek nieuwzględnienia powołanego wniosku Prezydium wnosi o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (podstawa z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj.:

I. art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1870 ze zm., dalej jako "u.r.p.") oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane wydanym na podstawie art. 362ust. 5 u.r.p. w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p postanowieniem Ministra Sprawiedliwości i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od wskazanej w art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu , zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

II. art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte tam pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku, że "zatrudnienie" związane jest jedynie z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 24 ust. 2 u.r.p. poprzez niedopatrzenie się naruszenia prawa w uchyleniu mocą Decyzji uchwały Prezydium z dnia [...] września 2017 roku i wskazanie, że to Prezydium powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lic. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy wpisowe odmawiając E. K. wpisu na listę radców prawnych naruszyły wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz że powołana zasada nakazuje bezwzględnie wpisać E. K. na listę radców prawnych wyłącznie dlatego, że uprzednio została ona dopuszczona do egzaminu radcowskiego, nawet w sytuacji w której nie spełnia ona warunków do tego wpisu, które to naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi;

3. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję w sytuacji w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia.

E. K. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze w ocenie NSA orzeczenie Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu prawnego powstałego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 roku numer [...] stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zasadnie organ administracji publicznej uznał, że podlega uchyleniu uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] września 2017 roku numer [...], która to uchwała utrzymywała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 roku numer [...] mocą której odmówiono E. K. wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie.

Zdaniem Sądu I instancji organy samorządu radcowskiego dokonały rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych, bowiem kwestia spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. podlega badaniu na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego, a tym samym organy wpisowe nie miały kompetencji do samodzielnego badania spełnienia tych przesłanek na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców prawnych. Ponadto Sąd I instancji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "zatrudnienia", o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. wskazując, że "zatrudnienie" to należy odnosić do sytuacji, gdy opisane w tym przepisie czynności wykonywane są także w oparciu o umowy cywilnoprawne.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2c zdanie pierwsze ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

Natomiast przepis art. 24 w ust. 1 powołanej ustawy - do którego odsyła przytoczony wyżej przepis - stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: 1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 2) (uchylony); 3) korzysta w pełni z praw publicznych; 4) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego; 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2.

W tym stanie rzeczy nie powinno ulegać kwestii, że organy samorządu radcowskiego są nie tylko uprawnione ale i zobowiązane do oceny, czy osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych spełnienia wszystkie wymogi określone art. 24 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o radcach prawnych.

Z kolei z treści art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. wynika, że ustawodawca wskazał na dwa odrębne warunki wpisu na listę radców prawnych: odbycie aplikacji i złożenie egzaminu radcowskiego. Oczywiście złożenie egzaminu poprzedzone jest przystąpieniem/dopuszczeniem do egzaminu.

Z przepisu art. 361 ust. 1 u.r.p. wynika, że do egzaminu radcowskiego może przystąpić m.in. osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu.

W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro - pomimo powyższej regulacji - ustawodawca w treści art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych jednoznacznie i wprost wśród przesłanek wpisu na listę radców prawych wskazał jednak odbycie aplikacji to znaczy, że spełnienia tego warunku nie można wnioskować z faktu złożenia egzaminu.

Zajęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z regułą wykładni językowej, zgodnie z którą nie można dokonywać interpretacji tekstów prawniczych w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est).

W tym miejscu podkreślić należy, że wymóg spełnienia wskazanych wyżej warunków (odbycie aplikacji, złożenie egzaminu radcowskiego) - w świetle art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy - podlega jednak pewnym modyfikacjom, z uwagi na zawarte w powyższym przepisie "zastrzeżenie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie "z zastrzeżeniem" –używane w aktach prawnych, oznacza bowiem tyle, co "z uwzględnieniem" (tak też opinia Rady Języka Polskiego - opublikowana w Komunikatach RJP nr 1(16)/2005).

W konsekwencji wyrażenie "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2" wskazuje na konieczność uwzględnienia przy interpretacji art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych unormowań z art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Ponieważ art. 25 ust. 1 wskazuje, kiedy nie stosuje się wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego, to oczywistym jest, że wymogi te nie dotyczą osób, o których mowa w powołanym przepisie. W takiej sytuacji organy samorządu radcowskiego badają spełnienie przesłanek z art. 25 ust. 1. Powyższe potwierdza konieczność załączenia do wniosku stosownych dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2a ustawy o radcach prawnych.

Natomiast przepis art. 25 ust. 2 u.r.p. określa warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji.

Biorąc ponadto pod uwagę, że zgodnie z art. 361 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, do egzaminu radcowskiego może przystąpić - oprócz osoby, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu – także osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2 - uzasadniona jest teza, że ustawodawca spełnienie warunków określonych tym przepisem uznał za równoważne z faktem odbycia aplikacji. Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że wymóg odbycia aplikacji - jako przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 - zastępuje konieczność spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym efektem uwzględnienia powyższego przepisu modyfikującego jest więc to, że w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2, na etapie rozpoznawania sprawy z wniosku o wpis na listę radców prawnych organy samorządu radcowskiego nie badają spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki odbycia aplikacji. Kontroli podlega natomiast spełnienie wymogu złożenia egzaminu i warunków zwalniających z odbycia aplikacji.

Jak już wskazano omawiane "zastrzeżenie" dotyczy zarówno ust. 1 jak i 2 art. 25 ustawy o radcach prawnych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że gdyby wyrażenie "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2" oznaczało, że przesłanki określone tymi przepisami nie warunkują wpisu na listę radców prawnych i nie podlegają ocenie przez organy samorządy radcowskiego, to racjonalny ustawodawca - w powołanym wyżej art. 24 ust. 2a - nie nałożyłby na osoby, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.r.p., obowiązku dołączenia do wniosku o wpis na listę radców prawnych stosownych dokumentów.

Poza sporem wskazany przepis art. 24 ust. 2a u.r.p. nie nakłada tego typu obowiązku na osoby, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.r.p.. Jednak niewątpliwie spełnienie przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. dokumentowane jest na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego (art. 362 ust. 4 u.r.p.), a w myśl art. 24 ust. 2c, zdanie drugie u.r.p., radzie okręgowej izby radców prawnych przysługuje prawo wglądu do akt ubiegającego się o wpis.

Stanowiska, że organy samorządu radcowskiego rozpoznając wniosek o wpis na listę radców prawnych w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.r.p. są uprawnione i zobowiązane do zbadania spełnienia przesłanek określonych tym przepisem nie podważają też regulacje zawarte w art. art. 333 ust. 4-9 u.r.p. - stosowane odpowiednio odnośnie do wniosków o dopuszczenie do egzaminu, na mocy art. 362 ust. 5 u.r.p.

Z treści tych przepisów wynika bowiem jedynie, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej orzeka: postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdy mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawca nie uzupełni braków formalnych wniosku (art. 333 ust. 4 – 5 u.r.p.), postanowieniem o zwrocie wniosku, gdy mimo wezwania nie zostanie uiszczona stosowna opłata (333 ust. 6 – 7u.r.p.), decyzją o odmowie dopuszczenia do egzaminu, jeżeli wniosek złożono po terminie (333 ust. 8 u.r.p.). Od powyższych orzeczeń przysługują odpowiednio: zażalenia i odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 333 ust. 5, 7, 8 u.r.p.).

Przedstawione regulacje jednoznacznie wskazują, że zakres orzekania w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zarówno przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej jak i przez Ministra Sprawiedliwości (w sytuacji skutecznie wniesionych środków zaskarżenia) dotyczy tylko i wyłącznie kwestii braków formalnych, opłaty i terminowości złożenia wniosku.

Przepisy ustawy o radcach prawnych nie przewidują zaś, na etapie orzekania w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego, możliwości oceny wniosków - przez wskazane wyżej organy - z punktu widzenia merytorycznych przesłanek, koniecznych do spełnienia celem przystąpienia do egzaminu przez osoby, które nie odbyły aplikacji.

Ponadto, stosownie do treści art. 333 ust. 9 w związku z art. 362 ust. 5, o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu wstępnego przewodniczący komisji egzaminacyjnej zawiadamia kandydata, który został zakwalifikowany do udziału w egzaminie.

Brzmienie powyższego przepisu, w zestawieniu z omówionymi wyżej regulacjami art. 333 ust. 4-8, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że dopuszczenie do egzaminu nie wymaga wydania aktu administracyjnego, przesądzającego o spełnieniu merytorycznych przesłanek.

Tak więc przepisy art. 333 ust. 4-9 w związku z art. 362 ust. 5 ustawy o radcach prawnych regulują jedynie procedurę kwalifikacji do egzaminu w przedstawionym wyżej zakresie (wymogi formalne, opłaty i terminowości złożenia wniosku).

W wyniku realizacji tej procedury nie dochodzi natomiast do nabycia przez osoby wnioskujące o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego praw nabytych (ekspektatywy prawa podmiotowego do wykonywania zawodu radcy prawnego).

Podkreślić należy, że zasada ochrony praw nabytych, wywodzona z treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - ma gwarantować stabilność porządku prawnego w państwie, zapewniać obywatelom warunki sprzyjające trafnemu przewidywaniu działań władz państwowych stwarzając przewidywalność państwa prawnego w sferze prawotwórczej ale też stosowania prawa, a tym samym dawać obywatelowi pewność, że w oparciu o obowiązujące prawo może swobodnie kształtować swoje sprawy życiowe. Ochrona ta dotyczy jednak praw "słusznie" nabytych, zaś ekspektatywy tylko "usprawiedliwione i racjonalne" (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. II GSK 1741/16 oraz powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawach na gruncie ustawy o radcach prawnych przedmiotem orzeczeń wydawanych na podstawie art. 333 ust. 4-9 - w związku z art. 362 ust. 5 - jak już wskazano - nie jest merytoryczna ocena spełnienia przesłanek przystąpienia do egzaminu radcowskiego.

W tym stanie rzeczy orzeczenia Ministra Sprawiedliwości - uchylające orzeczenia przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, wydane na podstawie powyższych przepisów - nie mogą stanowić o nabyciu prawa przystąpienia do egzaminu w sposób, który by eliminował możliwość samodzielnego badania przez organy samorządu radcowskiego spełnienia określonych art. 24 ust. 1 pkt 6 przesłanek wpisu na listę radców prawnych - w tym przesłanek przystąpienia do egzaminu radcowskiego z art. 25 ust. 2.

Tak więc w świetle art. 24 ust. 4 pkt 6 ustawy o radcach prawnych fakt spełnienia określonych art. 25 ust. 2 przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu istotnie badany jest przez organy samorządu radcowskiego dopiero po złożeniu egzaminu na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców.

Nie jest to jednak jedyny przypadek, w którym spełnienie przesłanek wymagane jest na etapie poprzedzającym przystąpienie do egzaminu, a podlega ocenie przez organy samorządu radcowskiego po złożeniu egzaminu - w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wpis na listę radców prawnych.

I tak: rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych, gdy wpis narusza przepisy ust. 1, a zatem m.in. także wówczas, gdy wnioskodawca nie ukończył wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i nie uzyskał tytułu magistra lub nie ukończył zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 ust. 1 pkt 1).

Unormowanie to – co do uprawnienia i zakresu badania przez organy samorządu radcowskiego - nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem ustawodawca konieczność spełnienia powyższego warunku przewiduje zarówno na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu na aplikację (art. 333 ust. 2), jak i na etapie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego osób uprawnionych do przystąpienia do tego egzaminu - mimo że aplikacji nie odbyły (art. 25 ust. 2 i 3).

Warunki - spełnienie których jest wymagane także na etapie poprzedzającym przystąpienie do egzaminu - podlegają zatem ocenie przez organy samorządu radcowskiego także po złożeniu egzaminu w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. To bowiem organy samorządu radcowskiego, jako organy samorządu zawodowego - w rozumieniu art. 17 Konstytucji RP, reprezentującego osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony – zgodnie z wolą ustawodawcy zostały uprawnione do dokonania wpisu lub do podjęcia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych, kierując się określonymi ustawą przesłankami.

Z tych wszystkich względów za błędne uznać należy stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że organy samorządu radcowskiego nie mają kompetencji do samodzielnego badania spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. na etapie rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych. W ocenie NSA zgodzić należy się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że organy samorządu radcowskiego mają prawo samodzielnie oceniać wszystkie przesłanki wpisu na listę radców prawnych przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o radcach prawnych, w tym wymogi wskazane w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy.

Zdaniem NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przez przyjęcie, że pojęcie "zatrudnienie" obejmuje zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i na podstawie umów cywilnoprawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jak wynika to z treści art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy - w sytuacji, gdy ustawodawca ma na myśli umowę o pracę, wskazuje to wyraźnie. Zgodzić należy się natomiast z poglądem prezentowanym w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości, że w świetle aktualnego orzecznictwa i piśmiennictwa rozróżnia się pojęcie pracowniczego i niepracowniczego zatrudnienia i wykonywanie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych może stanowić zatrudnienie.

Uzasadnione jest więc założenie, że zawarte w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych pojęcie "zatrudnienie" nie odnosi się jedynie do wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy. Zauważyć można też, że w myśl art. 8 ust. 5, ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Regulacja ta przemawia za przyjęciem, że ustawodawca opowiada się za szerokim rozumieniem tego zwrotu w ustawie o radcach prawnych.

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć bowiem należy, że organy samorządu radcowskiego podejmując uchwałę o odmowie wpisu E. K. na listę radców prawnych dokonały oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 i w tym celu dokonały wykładni pojęcia "zatrudnienie" wskazując, że obejmuje ono wyłącznie opisane w tym przepisie czynności na podstawie umowy o pracę a nie na podstawie umów cywilnoprawnych. Natomiast z akt sprawy wynika, że E.K. wykonywała przez okres ponad 4 lat wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Ministerstwa Zdrowia. Wskazane czynności wykonywane były na podstawie umów zlecenia, które zostały załączone do akt sprawy.

Tak więc trafnie Sąd I instancji uznał, że błędnie organy samorządu radcowskiego zinterpretowały treść art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. w zakresie w jakim opowiedziały się za wąskim rozumieniem pojęcia "zatrudnienie".

W ocenie NSA nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jest organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jest organem odwoławczym - w rozumieniu art. 138 § 3 k.p.a.

Wynika to z treści art. 60 pkt 6 u.r.p., zgodnie z którym do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Ponadto art. 31 ust. 2 u.r.p. stanowi, że od uchwały, o której mowa w ust. 1 - tzn. uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych - służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych.

Fakt, że stosownie do powołanego w omawianym zarzucie art. 24 ust. 2 ustawy uchwałę w sprawie wpisu podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych - właściwa odpowiednio ze względu na miejsce odbycia aplikacji radcowskiej, miejsce złożenia wniosku lub miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wpis - nie podważa uprawnień organu odwoławczego określonych art. 138 § 2 k.p.a.

Brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a.

Przepis ten – jako przepis postępowania - stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego typu wpływu nie wykazano, poprzestając przede wszystkim na stwierdzeniu, że dopuszczenie do egzaminu radcowskiego nie może powodować po stronie organu wpisowego bezwzględnego obowiązku wpisania takiej osoby na listę radców prawnych.

Podsumowując stwierdzić należy, że w świetle prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2c i art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych organy samorządu radcowskiego były uprawnione do samodzielnej oceny, czy ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych spełniła prawem przewidziane przesłanki - w tym określone art. 25 ust. 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji co do okresów wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej - na zasadach określonych w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i w tym zakresie zasadnie uznał, że pojęcie zatrudnienia o którym mowa w tym przepisie prawa obejmuje także okresy ustalone na podstawie umów cywilnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.