Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 317/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 pkt, 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 32, art. 33 § 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 1.396,- (jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2015 r.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2004 r. Z. W. (określany dalej jako skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w W. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok na powierzchnię 25,00 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznał stronie płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę [...] zł. Decyzja została doręczona w dniu [...] stycznia 2005 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów dnia [...] lutego 2005 r.

W związku z nieskładaniem przez skarżącego w kolejnych latach wniosków o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) Kierownik BP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wystosował w dniu [...] września 2013 r. do strony wezwanie nr [...] w zakresie potwierdzenia faktu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie objętym 5-letnim zobowiązaniem ONW rozpoczętym w dniu [...] lutego 2005 r. Wezwanie zostało skierowane na adres P. W.

W związku z brakiem wyjaśnień skarżącego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wszczął z dniem [...] maja 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznanych skarżącemu za rok 2004. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone P. W. w dniu [...] maja 2014 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem organu odwoławczego przedwczesne było uznanie, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, gdyż nie złożył wniosku w roku 2005 i latach następnych. Sam fakt niezłożenia wniosku nie jest bowiem tożsamy z brakiem prowadzenia działalności rolniczej. Organ I instancji zobowiązany był więc do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...] zł. Powyższa kwota wynikała z faktu niedotrzymania zobowiązań wieloletnich ONW, powstałych z dniem wypłaty płatności ONW otrzymanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydanej przez Kierownika BP ARiMR w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wystąpił do Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału Terenowego w S. z zapytaniem dotyczącym użytkowania działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] (zlokalizowanych w woj. zachodniopomorskim, pow. wałecki, gm. T., obręb: Z.).

W odpowiedzi na zapytanie Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału Terenowego w S. przekazał pismo wraz z załączonymi dokumentami. Powyższe dokumenty zostały włączone do sprawy jako dowody. Jak wynikało z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w S. z dnia [...] września 2015 r. umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. została rozwiązana w dniu [...] listopada 2004 r., natomiast wydanie działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] nastąpiło w dniu [...] lutego 2005 r. na podstawie pisma Oddziału Terenowego w S. Agencji Nieruchomości Rolnych ([...] z przyczyny leżących po stronie dzierżawcy, a polegającej na zaległości w spłacie rat czynszu). Tym samym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym 5 - letnim zobowiązaniem. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło na całości powierzchni objętej zobowiązaniem, tj. 25,00 ha.

Organ podkreślił, że w toku postępowania skarżący zwrócił się o przesłanie kopii pisma ANR. Jednak organ wskazał, że strona nie uzupełniła pisma o uzasadnienie ważnego interesu strony.

Organ I instancji wskazał, że umowa dzierżawy nie została rozwiązana z przyczyn, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności. Organ wskazał również, że w jego posiadaniu nie znajdują się informacje, iż skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach, położonych na obszarach ONW, o powierzchni nie większej niż 10% całkowitej powierzchni objętej zobowiązaniem ONW na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie wpłynęło także zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW 2007- 2013 oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych o przejęciu zobowiązań ONW (zawierające zobowiązanie przejmującego do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza, jaką posiadacz ten byłby zobowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach, położonych na obszarach ONW, w okresie objętym zobowiązaniem) wraz z dokumentami potwierdzającymi przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części - w przypadku, gdy rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, brak jest również okoliczności, dla których płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w przypadku gdy rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których były położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, nastąpiło z powodu okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ONW 2007-2013.

Podsumowując, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpił brak kontynuacji zobowiązania ONW na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW o powierzchni 25,00 ha, tym samym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości [...] zł.

Organ wyjaśnił również, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW nie powstaje, jeżeli okres pomiędzy wypłatą płatności a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności wynosi więcej niż 10 lat zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001. W przedmiotowej sprawie okres między wypłatą płatności ONW, która nastąpiła w dniu [...] lutego 2005 r., a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności, który jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru rolnika tj. zawiadomienia nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r., tym samym przedmiotowy okres nie jest dłuższy niż 10 lat. W sprawie nie nastąpiły okoliczności w ramach których można uznać działanie skarżącego jako działanie rolnika w dobrej wierze w świetle art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, poprzez np. zaniechanie poinformowania przez skarżącego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. o okolicznościach oraz zmianach prawnych gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW w trakcie podjętego zobowiązania ONW. Dlatego też organ nie mógł uznać, iż rolnik działał w dobrej wierze, a zatem okres zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW nie mógł zostać ograniczony do czterech lat pomiędzy wypłatą płatności, a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności. Organ podkreślił również, że nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, gdyż kwota ta przekraczała 100 euro.

Organ I instancji wskazał również, że w przypadku niewpłacenia wskazanej kwoty nienależnie pobranych płatności w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, od kwoty nienależnie pobranych płatności nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co powoduje nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.;

2. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11-12-2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu płatności po upływie 10 lat licząc od dnia płatności pomocy;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Dyrektor W. Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż płatności ONW za rok 2004, przyznane skarżącemu decyzją Kierownika BP nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2005 r. Jednakże z powodu wzruszenia ww. decyzji środki przyznane z tytułu płatności ONW za 2004 r., przekazane na rachunek bankowy skarżącego zostały pobrane nienależnie, a więc podlegają zwrotowi.

Należna kwota zwrotu stanowi kwotę płatności wypłaconej na podstawie powyższej decyzji Kierownika BP, ze względu na ostateczne ustalenie, iż przekazane płatności za rok 2004 nie przysługują skarżącemu.

Organ II instancji wskazał, iż skarżący udzielił pełnomocnictwa swojemu synowi, P. W., do reprezentowania i działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez wszystkie organy ARiMR, w których stroną postępowania jest skarżący. Podkreślić także należy, iż zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone zostało na czas niekreślony, aż do chwili jego odwołania, natomiast ani skarżący, ani P. W. do dnia wydania niniejszej decyzji nie poinformowali ARiMR o tym, aby pełnomocnictwo to zostało odwołane. Z tego też względu organ II instancji nie mógł uznać, że organy ARiMR pozbawiły skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ wskazał też, że nawet gdyby okazało się, że przedmiotowe pełnomocnictwo zostało odwołane przed jakimkolwiek pismem wysłanym w przedmiotowej sprawie do P. W., to i tak zarzuty pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy są bezpodstawne albowiem właściwe organy ARiMR nie zostały poinformowane o odwołaniu tego pełnomocnictwa. Organ wskazał, że w takim przypadku uznać należałoby, że skarżący został pozbawiony udziału w przedmiotowym postępowaniu ale tylko i wyłącznie z własnej winy.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz braku poinformowania strony o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, organ II instancji podkreślił, iż w dniu [...] września 2015 r. do pełnomocnika strony wysłano postanowienie nr [...] w sprawie włączenia dowodu do sprawy, informując o włączeniu dowodu w postaci pisma z ANR.

Organ wskazał, że M. Z., reprezentująca skarżącego, zwróciła się o przekazanie kserokopii powyższego pisma, jednak wniosek ten nie zawierał uzasadnienia zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia, z uwagi na to, iż organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności pomimo upływu ponad 10 lat, organ II instancji podkreślił, że skarżący był informowany w trakcie prowadzonego postępowania o nieprawidłowości polegającej na braku kontynuacji zobowiązania ONW, mającego wpływ na rodzaj nieuzasadnionego charakteru płatności. Przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, z chwilą doręczenia zawiadomienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. tj. 7 maja 2014 r., nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia 10 lat pomiędzy wypłatą płatności, a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności.

Organ podkreślił również, że w decyzji organu I instancji wskazano prawidłową podstawę prawną.

Organ II instancji podkreślił, że wszczęcie przez Kierownika BP w dniu [...] maja 2014 r. postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych skarżącemu, nastąpiło w wyniku zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności określonych w przepisach, tj. zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, to zwraca całość płatności ONW za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia działalności na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW. Na podstawie pisma z ANR, nie można było uznać, iż umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącym, a ANR w dniu 18 stycznia 1999r. została rozwiązana przez wydzierżawiającego, za co dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności.

Organ II instancji podkreślił, iż skarżący w roku 2004 złożył wypełniony i podpisany przez siebie urzędowy formularz wniosku o przyznanie płatności ONW. W ten sposób oprócz zadeklarowania prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych w tym wniosku działkach oświadczył także, iż znane są zasady przyznawania płatności ONW oraz skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 § 1 Kodeksu karnego. Natomiast obowiązujące w tym roku zasady przyznawania płatności ONW zostały określone m.in. w rozporządzeniu ONW z dnia 14 kwietnia 2004 r. a więc w aktach prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Kierownika BP w tym zakresie, iż za datę pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności ONW za rok 2004 należy uznać dzień doręczenia zawiadomienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jak wynika z potwierdzenia odbioru zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] maja 2014 r. Dlatego też dzień [...] maja 2014 r. należy uznać jako datę pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.

Organ wskazał, że pomiędzy datą płatności za rok 2004 ([...] lutego 2005 r.), a datą pierwszego powiadomienia o jej nieuzasadnionym charakterze ([...] maja 2014r.), nie upłynął podstawowy dziesięcioletni okres przedawnienia, jednakże z powyższych ustaleń wynika, że upłynął okres ponad czterech lat. Dlatego też organ wskazał, że należy zweryfikować czy skarżący działał w dobrej wierze, gdyż w przypadku gdy beneficjent działał w dobrej wierze upływ tego okresu zwalnia go z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgromadzony w sprawie materiał wyklucza, iż skarżący wykazał się należytą starannością w dbaniu o swoje interesy, a tym samym działał w dobrej wierze.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę, w której zarzucił:

a) brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie ustalenia dotyczącego świadczenia nienależnie pobranego,

b) rażące naruszenie przepisu art. 49 ust. 5 zd. pierwsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 poprzez jego niezastosowanie,

c) naruszenie art. 58 Traktatu akcesyjnego,

d) niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy uchybienie przepisowi postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji sprawiło, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albowiem rozstrzygnięcie nie wskazuje na jakiej podstawie ustalono czym jest nienależna płatność. Skarżący zwrócił również uwagę na upływ 10 lat od daty płatności pomocy. Podkreślił również, że rozporządzenie Komisji nr 2419/2001 zostało opublikowane w dniu 12 listopada 2004 r., a więc po dniu złożenia wniosku o płatność przez stronę. Podkreślił również, że nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 t.j. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: “p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczył obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2004.

Podstawą do wydania przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 t.j. ze zm.). Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika natomiast z przepisu art. 49 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 2001.327.11). Zgodnie z ww. przepisem w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

W rozważanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo dokonał wykładni pojęcia nienależnie pobranej płatności. Okoliczność, że ww. pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie nie oznacza, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, skoro w powszechnie obowiązujących przepisach prawa zawarte jest uprawnienie dla organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek organu aktualizuje się w momencie stwierdzenia zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczenia przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 73 poz. 657 ze zm.). Warunkiem koniecznym nie jest więc uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, CBOSA).

Ponadto wskazać należy, że § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia wymienia przesłankę zwrotu nienależnie pobranych płatności w postaci zaprzestania prowadzenia działalności na działkach rolnych położonych na terenie ONW. Powyższy przepis niewątpliwie doprecyzowuje, w jakich przypadkach może zostać ustalona kwota nienależnie pobranych płatności. Powyższy przepis obowiązywał w chwili składania przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy za 2004 rok. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że decyzja organu została wydana bez podstawy prawnej. Bez znaczenia dla możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pozostawała również okoliczność publikacji rozporządzenia nr 2419/2001 w języku polskim dopiero w dniu 12 listopada 2004 r. Rozporządzenie nie stanowiło bowiem samodzielnej podstawy do wydania przedmiotowej decyzji przez organ.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.

Należy wskazać, że zgodnie z ust. 5 art. 49 ww. Rozporządzenia obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Zaistnienie powyższej przesłanki okazało się sporne w rozważanym przypadku.

Sporna płatność została przekazana na rachunek skarżącego w dniu [...] lutego 2005 r. Organ wskazywał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r., przy czym doręczenie nastąpiło na adres pełnomocnika skarżącego – P. W. Skarżący natomiast kwestionował, aby P. W. był jego pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu.

W tym miejscu należy zaakcentować, że w myśl art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j., dalej zwanej "k.p.a."), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo takie może mieć różne formy, a zatem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części, a nawet tylko do niektórych czynności procesowych. Jednakże zgodnie z naczelną zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a., informacja o pełnomocnictwie musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę administracyjną. Musi się ono uzewnętrznić w myśl art. 33 § 2 k.p.a. i w konsekwencji winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach danej sprawy administracyjnej, tzn. zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy. Należy tutaj bowiem odróżnić "stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 599/08 - LEX nr 516110). Stwierdzić należy ponadto, że pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez ustawodawcę, zaś w tym kręgu nie mieści się organ administracji publicznej, a za takie działanie organu można uznać przyjęcie przez organ tezy, że pełnomocnictwa w dwóch innych sprawach są tożsame z rozpoznawaną sprawą. Powyższe rozumowanie jest tym bardziej zasadne, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte odrębnym postanowieniem i zakończone odrębną decyzją.

Reasumując, złożenie pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, która dotyczy niniejszej skargi, nie może być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 523/09 - niepublikowany).

Z twierdzeń organów obu instancji wynika, że pełnomocnictwo dla P. W. zostało udzielone przez skarżącego w innej sprawie i obejmowało umocowanie do działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach. Pełnomocnictwo to jednak nie zostało załączone do akt niniejszej sprawy. Zatem doręczając postanowienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ winien był zbadać czy rzeczywiście pełnomocnictwo złożone w innej sprawie obejmuje swoim zakresem umocowanie do występowania w imieniu skarżącego również w innych sprawach. W sytuacji, gdy organ nie dokonał takich ustaleń powinien był uznać, że skarżący nie jest reprezentowany przez pełnomocnika. Podkreślenia wymaga, że pisma kierowane do rzekomego pełnomocnika skarżącego pozostawały bez odpowiedzi, a skarżący na późniejszym etapie postępowania zaprzeczył, aby jego wolą było ustanowienie syna pełnomocnikiem we wszystkich sprawach. Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji zbadały zakres przedmiotowy tego pełnomocnictwa.

Z uwagi na powyższe organ powinien rozważyć ponownie, czy doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności doręczone P. W. mogło skutkować przerwaniem biegu dziesięcioletniego terminu po upływie którego niemożliwe jest wydanie decyzji przez organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że aby pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym pobraniu płatności wywarło skutek określony w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia nr 2419/2001 musi być doręczone skutecznie do rąk skarżącego lub należycie umocowanego pełnomocnika. W analizowanym przypadku organ zaniechał ustalenia, czy pełnomocnik został należycie umocowany.

Należy zwrócić także uwagę, że organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ początkowo doręczał pisma w sprawie P. W., co samo w sobie uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się odnośnie zarzutu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący ustanowił pełnomocnika, co zapewniło jego czynny udział w sprawie. Jednakże po uchyleniu ww. decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organy obu instancji nie zawiadomiły strony reprezentowanej przez pełnomocnika o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona nie miała bowiem możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w przypadku stwierdzenia, że zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie zostało doręczone skutecznie skarżącemu, umorzy postępowanie z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia. Ponadto, organ zobowiązany jest do zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Wobec powyższego zaistniała konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oraz decyzji ją poprzedzającej zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 t.j.). Na koszty poniesione przez skarżącego składały się kwoty: 179,00 zł tytułem wpisu, 1.200,00 zł tytułem kosztów wynagrodzenia radcy prawnego oraz kwota 17,00 zł stanowiąca opłatę skarbową od pełnomocnictwa.