Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1802/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...]Wojewoda M. (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b.") - po rozpatrzeniu odwołania B. M. M. i S. P. U. m.st. W. od decyzji P. m.st. W. (dalej: "P.") z [...] marca 2018 r. nr [...]zmieniającej ostateczną decyzję P. nr [...]wydaną [...] czerwca 2016 r. poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie K. S. (dalej: "inwestor") prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "P. B. K. S." pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, biurami, częścią handlową, garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na nieruchomościach o nr ewid.: [...], [...],[...], [...]i [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z [...] października 2017 r. (uzupełnionego [...] stycznia 2018 r.) o zmianę pozwolenia na budowę, udzielonego inwestorowi decyzją z [...] czerwca 2016 r., P. decyzją z [...] marca 2018 r. zmienił swoje ostateczne rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2016 r. w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem zmian w zakresie projektu zagospodarowania terenu (tj. zmniejszenie liczby miejsc parkingowych o [...] szt. i zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej o [...]m kw.).

Odwołanie od decyzji P. z [...] marca 2018 r. złożyło B. M. M. i S. P. U. m.st. W. reprezentowane przez Zastępcę D. ww. Biura, działającego z upoważnienia P..

W piśmie z [...] maja 2018 r. inwestor wniósł o oddalenie odwołania, podnosząc m.in., że ten sam organ, tj. P. nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od wydanej przez siebie decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, W., powołanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. stwierdził jego niedopuszczalność.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci braku legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia bądź braku zdolności do czynności prawnych.

W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji P. z [...] marca 2018 r. wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. W. (reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora). Zatem – zdaniem W. – decyzję P. zaskarżył organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji.

Wojewoda podkreślił, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego ani też nie jest legitymowana do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Ponadto przyjęcie, że odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego (i ewentualnie późniejszego postępowania sądowego) z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym.

Zdaniem Wojewody, odwołanie P. jest niedopuszczalne, gdyż niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji publicznej w zależności od stadium postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto S. W. (dalej: "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że P. reprezentującemu m.st. W., nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2018 r. zmieniającej ostateczną decyzję z [...] czerwca 2016 r. wydaną z upoważnienia P., poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, biurami, częścią handlową, garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na nieruchomościach o nr ewid.: [...], [...],[...], [...]i [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W., w sytuacji kiedy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu P. w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane w ww. decyzji z [...] marca 2018 r. za stronę w przedmiotowym postępowaniu, to brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że P. nie działa jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...], [...],[...], [...]i [...] z obrębu [...]objętej umową o użytkowaniu wieczystym oraz jako właściciel nieruchomości sąsiednich oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także uznaniem, że odwołanie zostało wniesione przez P. działającego jako organ, który wydał decyzję z [...] marca 2018 r. nr [...];

3) art. 8 k.p.a. poprzez odmowę P. legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał mu przymiot strony;

4) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane zachodzi jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych;

5) art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione - czy wniósł je P. działający jako organ pierwszej instancji, czy jako właściciel nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...], [...],[...], [...]i [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z [...] lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]/17.

Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości, na której realizowana ma być sporna inwestycja oraz działek sąsiadujących. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, wynika jego legitymacja procesowa.

Według skarżącego, uznanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa za stronę postępowania przy wydawaniu decyzji z [...] marca 2018 r., a następnie odmówienie mu tego przymiotu na etapie odwoławczym, jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Skarżący wskazał również na brak konsekwencji i niespójność w rozpatrywaniu i orzekaniu przez Wojewodę w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący podniósł także, że realizacja planowanej inwestycji na nieruchomości obejmującej działki o nr ewid.: [...], [...]i [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W., jest niezgodna z celem na jaki ww. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa nieruchomość, na podstawie umowy z [...] sierpnia 1998 r. (rep. A nr [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste na [...] lat na rzecz W. Spółdzielni Inwalidów z siedzibą w W.. Cel i warunki tej umowy określono w protokole z rokowań z [...] lipca 1998 r. Następnie umową z [...] grudnia 2013 r. (rep. A nr [...]) ww. spółdzielnia przeniosła prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych – obecnych użytkowników wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.) albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.

Odwołanie, jako środek służący do wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania.

Tut. Sąd aprobuje stanowisko organu, że odwołanie od decyzji P. z [...] marca 2018 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. W., które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m.st. W., za pośrednictwem którego P. wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz P.. Zatem w niniejszej sprawie P. występuje w podwójnej roli: z jednej strony jest właścicielem nieruchomości inwestycyjnej (pozostającej w użytkowaniu wieczystym) oraz działek sąsiadujących z inwestycją, a z drugiej strony jest organem jednostki samorządowej. Oznacza to, że P. działa zarówno w sferze dominium jako właściciel określonego mienia, jak i w sferze imperium jako podmiot władczy. Zbieg obu tych funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji P. dostrzegł Wojewoda, uznając w konsekwencji za niedopuszczalne odwołanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa od decyzji Prezydenta z [...] marca 2018 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów k.p.a. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub - tak jak w niniejszej sprawie - w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Podobny pogląd NSA wyraził również w wyroku z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12.

W świetle powyższych rozstrzygnięć NSA, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie tu orzekającym w pełni podziela, nie można uznać, iż obowiązujące przepisy przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze, jak i zadania właściciela określonego mienia, nie oznacza, iż taki organ prowadzący postępowanie może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania.

W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to, aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji [...]

Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (vide ww. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 z glosą T. Wosia, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.).

Skoro zatem P. reprezentujący Miasto S. W. orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznanie pierwszeństwa roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie P. (jako organu reprezentującego Miasto S. W.) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy, nie może być jednocześnie stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgodził się natomiast z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] , w którym odróżniono działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu (który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej) od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości (które stanowiły składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina). W obydwu sytuacjach mamy bowiem do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Zgodnie z art. 80 ust. 1 p.b. zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (czyli w przypadku m.st. Warszawy) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 995). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżący wynika z prawa własności nieruchomości inwestycyjnej. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie skarżącego do występowania w charakterze strony.

W uchwale z 19 maja 2003 r. NSA dość jednoznacznie wskazał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Zatem włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

Uprawnienia skarżącego w sferze dominium ogranicza także oddanie nieruchomości inwestycyjnej w wieczyste użytkowanie. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt III CZP 57/16, ustanowienie na nieruchomości przez jej właściciela prawa, z którego wynikają wskazane uprawnienia innej osoby jako użytkownika wieczystego, musi się wiązać z wyznaczeniem właścicielowi ograniczeń we wszystkich płaszczyznach charakteryzujących jego prawo, a zatem co do korzystania, obciążania i rozporządzania nieruchomością (art. 140 Kodeksu cywilnego). Ograniczenia te nie powinny być jednak większe i dalej idące niż to konieczne do osiągnięcia celu ustanowienia użytkowania wieczystego. Można je zresztą opisywać przez wskazanie na stopień, w jakim ulegają modyfikacji uprawnienia właściciela nieruchomości, na której powstaje użytkowanie wieczyste do korzystania z niej, obciążania i rozporządzania nią. Sąd Najwyższy podkreślił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powoduje, że uprawnionym do korzystania z niej staje się użytkownik wieczysty. Jego korzystanie z nieruchomości powinno mieć jednak charakter celowy, co oznacza, iż właściciel może od niego oczekiwać wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym przy powstawaniu tego prawa oraz ewentualnego podjęcia działań pozwalających na zrealizowanie ustalonych wówczas zamierzeń. Jest wprawdzie możliwe, że użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości, na której powstało jego prawo, w sposób dowolny, sprzeczny z celem jego ustanowienia, jednak takie korzystanie jest zagrożone sankcją rozwiązania umowy (art. 240 Kodeksu cywilnego). Tak więc właściciel gruntu, w tym przypadku skarżący, dysponuje narzędziem, by zapobiec niezgodnym z umową wieczystego użytkowania skutkom, do których w istocie prowadzić może wadliwe postępowanie administracyjne. Nadto należy zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w myśl którego przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (vide postanowienie NSA z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] r., sygn. akt [...] , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z [...] r., sygn. akt [...] ).

P. jako organ reprezentujący m.st. W., dysponuje kompetencjami do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy (w przypadku sprzecznej z treścią umowy realizacji prawa użytkowania wieczystego), jednak nie może swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] r., sygn. akt. [...] wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z [...] r., sygn. [...] oraz z 28 grudnia 2004 r., sygn. akt [...] ).

Dopuszczenie P. do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie P. stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. Bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego działa organ jednostki samorządu terytorialnego - czy to w ramach kompetencji przynależnych jednostkom stopnia powiatowego, czy też należących do zadań własnych gminy - to w każdym przypadku działa (czasami poprzez upoważnionych pracowników aparatu obsługi) jako organ jednoosobowy – tu: prezydent miasta. Ta okoliczność wyklucza możliwość jego jednoczesnego udziału w postępowaniu, w którym w sposób władczy rozstrzyga sprawę, także w roli strony tego procesu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i nie podzielił podniesionych w niej zarzutów. Oceniając jako prawidłowe zaskarżone postanowienie Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.