Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 776/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bełżycach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 418/08 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Bełżycach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 23 listopada 2007 r. nr NK.II.0911/387/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XVII/118/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach w sprawie zmiany uchwały dotyczącej uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 roku (sygn. akt III SA/Lu 418/08) uchylił zaskarżone przez Radę Gminy w Bełżycach rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 23 listopada 2007 roku nr NK.II.0911/387/07 w części stwierdzającej nieważność Uchwały nr XVII/118/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr III/21/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce oraz w części stwierdzającej nieważność następujących przepisów Załącznika do Uchwały: § 1-4, § 6 ust. 1, § 7-12, § 14, §15 ust.1, § 16-24, § 25 ust. 1-5 i ust. 8, § 26 - 31, § 34 - 35, § 36 ust.1 - 5 i ust. 7- 8, § 37 - 58. W pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę oraz określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej zostało uchylone nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym.

Uchwałą Nr XVII/118/2007 z dnia 17 października 2007 r. Rada Miejska w Bełżycach zmieniła uchwałę Nr III/21/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w Bełżycach poprzez dodanie załącznika nr 4 pod nazwą Regulamin Rady Miejskiej w Bełżycach. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 listopada 2007 r. nr NK.II.0911/387/07 wydanym w zastępstwie Wojewody Lubelskiego przez I Wicewojewodę Lubelskiego na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., stwierdzono nieważność w/w uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa statut, takiego charakteru nie ma zaś, poświęcony kwestiom porządkowym, regulamin rady gminy i nie jest dopuszczalne kwalifikowanie go jako załącznika do statutu gminy celem podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Niedopuszczalne jest również powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Bełżycach wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Rada Miejska

w Bełżycach może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą na

podstawie upoważnienia zawartego w statucie, w sytuacji gdy, zdaniem

skarżącej, nie ma podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie

regulaminu rady gminy, regulamin taki powinien stanowić materię statutową ze

względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień;

2) art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez

przyjęcie, że regulamin rady gminy ze względu na swój charakter nie może

być uchwalony w formie załącznika do statutu;

3) art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż przepis ten

nie stanowi podstawy do nadania radzie miejskiej regulaminu w formie

załącznika do statutu gminy stanowiącego akt prawa miejscowego, gdyż nie

zawiera przepisów określających wewnętrzny ustrój gminy;

4) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem i przez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego oraz niewskazanie, jakie konkretnie postanowienia Regulaminu Rady Miejskiej w Bełżycach są sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania organów gminy, powinny być regulowane w akcie prawnym określonym przez ustawodawcę jako statut gminy, nie zaś regulamin rady. Zdaniem organu nadzoru w regulaminie nie może być zawarta materia statutowa ani nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy. Wojewoda wskazał, że Regulamin przyjęty przez Radę Miejską w Bełżycach, poza uregulowaniem kwestii porządkowych i kancelaryjnych, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, normujące tryb pracy organów gminy (tj. zawiera materię statutową) oraz przytacza przepisy zawarte w u.s.g.. Nastąpiło tu zatem niedopuszczalne pomieszanie materii.

WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 18 marca 2008 roku (sygn. akt III SA/Lu 47/08) uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, że organ nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień przedmiotowej uchwały. Nie przytoczył konkretnych przepisów obowiązującego prawa, z którymi poszczególne postanowienia uchwały są w sposób istotny sprzeczne, nie zawarł w uzasadnieniu wykładni przepisów naruszonych przez przedmiotową uchwałę.

Sąd I instancji uznał, że ani z przepisów konstytucyjnych ani z norm zawartych w u.s.g. nie wynika, aby regulamin rady gminy nie mógł być ustanowiony w formie załącznika do statutu gminy. Wskazał ponadto, że w przedmiotowej uchwale zawarte były zarówno postanowienia o charakterze ustrojowym, jak też porządkowo - kancelaryjnym. W ocenie Sądu zamieszczenie powyższej materii, nie pozbawia postanowień uchwały charakteru ustrojowego, a także nie nadaje postanowieniom o charakterze porządkowym i kancelaryjnym statutu materii ustrojowej. Kwestia umieszczenia postanowień dotyczących wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady gminy w załączniku do statutu gminy, a nie w samym statucie stanowi zagadnienie z zakresu redakcji tekstu statutu i kwestię techniczną. Przy ocenie charakteru postanowień należy się kierować treścią regulacji, a nie jej nazwą nagłówkową. Fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w Bełżycach jako załącznika do Statutu Gminy Bełżyce, a więc jako integralnej części statutu, przy nadaniu tej problematyce technicznej nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w Bełżycach", nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną w sposób istotny z prawem. Podobnie w myśl § 137 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw to jednak czasem sformułowanie projektu aktu prawa miejscowego wymaga użycia powtórzeń po to, aby styl był zrozumiały dla członków wspólnoty samorządowej. WSA uznał, że skoro Rada Miejska w Bełżycach dopuściła się jedynie nieistotnego naruszenia prawa, tj. nieodpowiedniego oznaczenia uchwały, nie może to w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stanowić o konieczności uznania przedmiotowej uchwały za istotnie naruszającą przepisy prawa i być podstawą orzeczenia o jej nieważności.

Wyrok WSA w Lublinie został zaskarżony przez Wojewodę do NSA, który wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że brak wyraźnego wykazania w rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z określonymi przepisami prawa postanowień uchwały Nr XVIII/118/07 Rady Miejskiej w Bełżycach stanowi wadę istotną i oczywistą. Nie zwalniało to jednak sądu od oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził wojewoda, w sytuacji gdy - w odpowiedzi na skargę organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy naruszone przedmiotową uchwałą. Uchylenie się od zbadania zgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym narusza art. 134 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Ograniczenie zakresu kontroli sądowej spowodowało, że poza zakresem rozważań znalazły się niektóre kwestie zgodności z prawem postanowień Regulaminu. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia, iż uchwała nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o jej nieważności są nieuzasadnione i naruszają przykładowo powołane przepisy tj. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 11b ust. 2 i art. 14 u.s.g. Wyrażona w tym uzasadnieniu teza, iż naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne aby można było stwierdzić ich nieważność, nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień. NSA uznał przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 14, art. 33 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) za zasadne. NSA wskazał ponadto, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem u.s.g. nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Zauważył również, że Sąd I instancji błędnie powołał się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jako podstawę uchwalania statutu i załącznika do niego. Powołany przepis stanowi podstawę do uchwalania aktów dotyczących "organizacji urzędów i instytucji gminnych", a nie do uchwalania statutu gminy. Podstawę prawną uchwalania statutu stanowią przepisy art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22, prawo to w sposób ogólny potwierdza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. , a nie pkt 2 tegoż ust. 2 art. 40 u.s.g.

NSA stwierdził, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że regulamin przyjęty uchwałą Nr XVIII/118/2007 w sprawie zmiany uchwały Nr III/21/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce, stanowi materię statutową. W ocenie NSA, stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w powołanym rozporządzeniu ustalającym zasady techniki prawodawczej. Czym innym jest różnicowanie charakteru prawnego i mocy poszczególnych części statutu gminy w zależności od tego czy mamy do czynienia z częścią główną, czy z załącznikami, a czym innym niedbała, nie spełniająca wymogów rozporządzenia, redakcja aktu prawnego. Przepisy ustrojowe zachowują charakter statutowy mimo zamieszczenia ich w załączniku, czym innym jest jednak zamieszczenie w załączniku obok przepisów należących do materii statutowej, przepisów ustawowych oraz przepisów o charakterze techniczno-porządkowym. Zamieszczanie powtórzeń przepisów ustawowych, zdaniem sądu I instancji, może służyć wygodzie mieszkańców ( z czym nie można się zgodzić), zamieszczanie w załączniku postanowień o bardzo różnym charakterze tej "wygodzie" i jasności regulacji prawnej nie służy.

WSA w Lublinie po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego w części stwierdzającej nieważność Uchwały nr XVII/118/2007 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 17 października 2007 r. oraz w części stwierdzającej nieważność następujących przepisów Załącznika do Uchwały: § 1-4, § 6 ust. 1, § 7-12, § 14, §15 ust.1, § 16-24, § 25 ust. 1-5 i ust. 8, § 26 - 31, § 34 - 35, § 36 ust.1 - 5 i ust. 7- 8, § 37 - 58. W pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymogów wskazanych w art. 91 ust. 3 u.s.g. Organ nadzoru w uzasadnieniu tego aktu nie wykazał bowiem w sposób klarowny i jednoznaczny, jakie przepisy prawa naruszają postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 17 października 2007 r. Skoro jednak w odpowiedzi na skargę podał motywy, którymi się kierował, Sąd I instancji zobowiązany był do zbadania legalności kwestionowanej uchwały w tym zakresie. Obligatoryjne postanowienia statutu gminy określają przpisy u.s.g. (art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 11 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1 art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 51 ust. 3 u.s.g.) WSA stwierdził, że najbardziej istotną materią podlegającą regulacji statutowej są kwestie zawarte w art. 3 ust. 1 i w art. 22 ust. 1 u.s.g. - tj. ustrój gminy, organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy. Takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1525/00 LEX nr 54148, czy wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95, ONSA z 1997 r., Nr 2, poz. 64). W ocenie Sądu I instancji, w Regulaminie brak jest przepisów, które ze swej natury normują sprawy porządkowe i kancelaryjne. Stwierdził, że rolą sądu nie jest zastępowanie organu nadzoru, który już w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinien precyzyjnie wskazać, jakie konkretnie postanowienia uchwały są wadliwe. Przyjęcie założenia, że sąd obowiązany jest zbadać każdą z osobna normę aktu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym pod względem jej zgodności z prawem sprawiałoby, że sąd stałby się dodatkowym organem nadzoru nad działalnością gminną. Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda badał wcześniej uchwałę Rady Miejskiej w Bełżycach Nr III/21/2006, którą uchwalono Statut Gminy Bełżyce. Wówczas nie negował zgodności z prawem przepisów uchwały odsyłających do załącznika Nr 4 określającego Regulamin Rady Miejskiej. Stwierdzając w całości nieważność przedmiotowej uchwały, Wojewoda Lubelski wkroczył jednocześnie w sposób nieuprawniony w pierwotną uchwałę wprowadzającą Statut Gminy Bełżyce, post factum "burząc" konstrukcję statutu, podczas gdy nie uczynił tego w terminie ustawowym, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. WSA przyznał jednocześnie, że niektóre postanowienia Regulaminu wprowadzonego zakwestionowaną uchwałą stanowią powielenie unormowań zawartych w u.s.g., co jest niedopuszczalne z punktu widzenia § 118 , w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Tymi zapisami są: § 5, który powtarza treść art. 20 ust. 3 u.s.g., § 6 ust. 2 który powtarza treść art. 20 ust. 5 u.s.g.§ 13, który powtarza treść art. 19 ust. 2 u.s.g., § 15 ust. 2, który powtarza treść art. 20 ust. 1a u.s.g., § 32, który powtarza treść art. 90 ust. 1 u.s.g., - § 33, który powtarza treść art. 90 ust. 2 u.s.g.

Sąd I instancji stwierdził także, że § 25 ust. 6 i 7, i § 36 ust. 6 Regulaminu pozostają w sprzeczności z prawem. Zgodnie z § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu - rada miejska wyraża zgodę na nagrywanie obrad przez przedstawicieli telewizji po uprzednim zgłoszeniu Przewodniczącemu Rady zamiaru nagrywania sesji, zaś filmowanie odbywa się wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych na sali obrad. Zdaniem WSA powyższe postanowienia naruszają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowiące prawo m.in. do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym - posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Natomiast w § 29 ust. 10 Regulaminu postanowiono, że rada miejska odsyłając projekt uchwały wskazuje kto ma dokonać zmian i zaleca ich kierunek. WSA nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że zapis ten godzi w ustawowe kompetencje wójta jako organu wykonawczego gminy i zarazem kierownika urzędu gminy. Sąd wskazał, że art. 14 u.s.g. nie zawiera klasyfikacji uchwał, które może podejmować rada. Skoro ustawodawca nie wymienił nawet przykładowo, jakiego rodzaju uchwały może podejmować rada gminy, to uznać należy, że uchwałą w rozumieniu art. 14 u.s.g. jest taka forma działania rady gminy, której rezultatem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania. Nie ma zatem przeszkód, aby rada gminy podjęła uchwałę, o jakiej mowa w § 29 ust. 9 pkt 3 Regulaminu. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda Lubelski trafnie zakwestionował legalność § 36 ust. 6 Regulaminu. W myśl tego przepisu - w przypadku równej ilości głosów, głosowanie powtarza się (do skutku). Postanowienie to narusza art. 14 u.s.g. , zgodnie z którym uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w glosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zatem w braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nakaz głosowania "do skutku" oznacza zatem godzenie w prawo każdego z radnych do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowanej materii, a w konsekwencji zmusza radnych do zmiany ich świadomego stanowiska wyrażonego w pierwotnym glosowaniu. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy organ nadzoru skutecznie wykazał sprzeczność z prawem jedynie niektórych postanowień regulaminu uznać należy, że przekroczył swoje uprawnienia stwierdzając w całości nieważność przedmiotowej uchwały. Wadliwe powołanie w podstawie prawnej art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie może dyskwalifikować tego aktu. WSA stwierdził, że mimo, iż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę Rady Miejskiej w Bełżycach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego stwierdzające nieważność § 25 ust. 6 i 7 Załącznika do Uchwały Nr XVII/118/07 w sprawie zmiany uchwały Nr 111/21/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Bełżyce wniosła Rada Miejska w Bełżycach, żądając uchylenia wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi bądź ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 61. ust. 1 i 2 Konstytucji polegającego na przyjęciu, że uchwalenie § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu Rady stanowi ograniczenie uprawnienia obywatela do uzyskiwania, informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne poprzez ograniczenie wstępu na posiedzenie Rady Miejskiej z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, w sytuacji gdy zapisy § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu należy interpretować nie jako zakaz rejestrowania obrazu z jej obrad, lecz jako dyrektywy proceduralne, zapisy techniczno - organizacyjne regulujące tryb pracy rady i zasady przebiegu obrad.

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że § 25 ust. 6 i 7 narusza zasadę jawności i dostępności do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych.

- art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwalenie § 25 ust. 6 i 7 narusza zobowiązanie Rady Miejskiej do zapewnienia lokalowych i technicznych środków umożliwiających urzeczywistnienie zasady jawności działania władz publicznych, w sytuacji gdy zapisy te mają na celu zapewnienie takich warunków z poszanowaniem zasady porządku i bezpieczeństwa panującego na sali obrad Rady

- art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że uchwalenie § 25 ust. 6 i 7 ogranicza jawność działalności organów gminy oraz prawo obywatela do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w sytuacji gdy zapisy te w żaden sposób nie ograniczają realizacji w/w praw obywatelskich, a jedynie wprowadzają zasady techniczno - porządkowe w odniesieniu do zachowania przedstawicieli środków masowego przekazu na sali obrad Rady.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia o naruszeniu przez § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu w zakresie przepisów art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny - w wypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały z przepisami prawa, której dotyczy akt nadzoru, powinien zastępować organ nadzoru w szczegółowej ocenie takiej uchwały, wyczerpujących rozważaniach nad poszczególnymi postanowieniami uchwały i przytaczaniu naruszonych przepisów prawa wraz z ich interpretacją, w sytuacji gdy akt nadzoru nie zawiera podstawowych zarzutów stawianych w dalszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonej uchwale przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że kwestionowane zapisy Regulaminu (§ 25 ust. 6 i 7) w istocie nie ograniczają zagwarantowanej konstytucyjnie jawności obrad rady, ale mają charakter jedynie swego rodzaju dyrektyw proceduralnych, uregulowań organizacyjno - technicznych, które nie ograniczają, nie wyłączają prawa do informacji, ale wskazują jedynie na sposób urzeczywistnienia materialnej treści tego prawa. Skarżąca zauważyła, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd pominął całkowicie fakt, że obrady Rady Miejskiej w Bełżycach są rejestrowane audiowizualnie za pomocą kamery i w całości udostępniane na stronie internetowej Urzędu Miasta. Zdaniem Skarżącej, rada gminy jest upoważniona do określania w regulaminie zasad organizacji wewnętrznej oraz zasad porządkowych odnoszących się także do sposobu prowadzenia sesji rady. Stąd rada jest uprawniona, by ze względu na warunki lokalowe - np. wielkość sali sesyjnej oraz dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego przebiegu sesji Rady, zawrzeć w Regulaminie przepisy w przedmiocie obecności na sali osób nagrywających lub filmujących obrady, wyznaczenia miejsc do tego przeznaczonych. Zasada jawności nie ma charakteru nieograniczonego i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której występowałby brak jakichkolwiek regulacji porządkowych odnoszących się do sposobu jej realizacji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator stwierdził, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi nie oznacza, że Sąd w przypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały, której dotyczy akt nadzoru, powinien zastępować organ nadzoru w szczegółowej ocenie takiej uchwały, wyczerpujących rozważaniach nad poszczególnymi postanowieniami uchwały i przytaczaniu naruszonych przepisów prawa wraz z ich interpretacją. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Skarżąca stwierdziła, że oczywistym jest, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zabrakło spełnienia w/w wymogów również w stosunku do stwierdzenia nieważności § 25 ust. 6 i 7 Załącznika do Uchwały, co przesądza o jego wadliwości, już wyłącznie na płaszczyźnie formalnej oceny przedmiotowego aktu nadzoru, gdyż pozostaje on w sprzeczności z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze.

Skargę kasacyjną wniesioną przez Radę Miejska w Bełżycach, oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż powołane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły zostać uwzględnione.

Przede wszystkim należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wziął pod uwagę unormowania zawartego w art. 190 p.p.s.a. Przepis ten zawiera zasadę związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, co jest istotne w niniejszej sprawie, zakazuje opierania skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że podstawy skargi kasacyjnej - sformułowane z naruszeniem ww. przepisu - obligują sąd kasacyjny do uznania ich za nieusprawiedliwione. Merytoryczne rozpoznanie takich podstaw kasacyjnych w istocie sprowadza się do oceny ich zgodności z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i kasatora ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

W związku z tym zupełnie niezrozumiałe jest stawianie przez kasatora zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. , w sytuacji gdy NSA w wyroku z dnia 1 października 2008 roku (sygn. akt II OSK 955/08), wyraźnie nakazał Sądowi I instancji przy ponownym rozpatrywaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zbadać też zgodność z prawem zapisów uchwały, która była przedmiotem tegoż rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji, gdy w odpowiedzi na skargę organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy, które zostały w tej uchwale naruszone. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, odnosząc się konkretnych zapisów uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wyżej wymienione kryteria. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że zarzuty przedstawione przez skarżącą zostały przez Sąd zbadane, a motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu orzeczenia szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu. Podnieść należy, że WSA Lublinie odniósł się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku uchylającym poprzednie orzeczenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie. W sposób wystarczający zostały również wskazane i wyjaśnione przepisy prawa, na podstawie których zostało wydane zaskarżone orzeczenie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należy ponownie przytoczyć wspomnianą wyżej normę prawną zawartą w art. 190 p.p.s.a. o zakazie opierania skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną wcześniej przez NSA w danej sprawie. Trzeba zauważyć, że powołane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie zmierzają do wykazania, iż stanowisko Sądu I instancji o bezprawności § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu Rady Miejskiej było niesłuszne. Tymczasem WSA w Lublinie rozważając tą kwestię związany był wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 1 października 2008 roku, w którym NSA stwierdził, że zapisy Regulaminu dotyczące nakazu uzyskiwania zgody, za pośrednictwem Przewodniczącego Rady na filmowanie obrad naruszają art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art.18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11b ust. 2 u.s.g. Zatem w świetle wskazanego wyżej art. 190 p.p.s.a. proponowana w skardze kasacyjnej odmienna wykładnia tych przepisów od wykładni przyjętej w wyroku NSA z dnia 1 października 2009 roku jest niedopuszczalna, a więc przedstawione zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione. Zwrócenia uwagi wymaga, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 190 p.p.s.a. co do zakresu związania wykładnią ustaloną przez NSA. Tym samym NSA uznał, że oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu Rady było prawidłowe.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Bełżycach.