Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1000/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i ust. 4, art. 11c, art. 11e, art. 11g ust. 3, art. 11i, art. 21 ust. 2, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 60
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 60
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687, powoływana także jako: "specustawa"), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , nr[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielają Prezydentowi Miasta Ł. reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu z siedzibą w Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej "B" w rejonie ulic A i B w Ł., w następującej części:

I. w sentencji zaskarżonej decyzji znajdujący się na str. 1 zapis: "działki położone w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji: 410/1, 423/5, 423/4 i orzekł w tym zakresie: "działki położone w całości w liniach rozgraniczających teren inwestycji: 410/1, 423/5;

II. w sentencji zaskarżonej decyzji znajdujący się na str. 3 zapis: "IX.1: Udzielam pozwolenia na rozbiórkę obiektów kubaturowych, zlokalizowanych w obrębie S-6 na następujących działkach ewidencyjnych: nr 423/4 i nr 423/5 przy ul. A 119 oraz nr 410/1 przy ul. B 31." i orzekł w tym zakresie: "IX.1.: Udzielam pozwolenia na rozbiórkę obiektów kubaturowych, zlokalizowanych w obrębie S-6 na następujących działkach ewidencyjnych: nr 417 ( budynki V i VI) przy ul. A 117 i na działce nr 423/5 ( budynki IX, X, XI i XVI) przy ul. A 119 oraz na działce nr 410/1 (budynki I, II, III, IVa, IVb i IVc) przy ul.B 31."

III. w całości załącznik nr l zaskarżonej decyzji – rysunek nr D001b - pt. "Proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenie terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku nr D001a pt. "Proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenie terenu".

IV. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji rysunek nr D001b - pn: "Projekt zagospodarowania terenu" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - rysunek nr D 001;

V. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji pn.: "Projekt budowlany drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł., tytuł części opracowania "Projekt Drogowy" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia: "Projekt Drogowy";

VI. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji pn. "Projekt budowlany drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł., tytuł części opracowania: "Projekt oświetlenia ulicznego" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia "Projekt oświetlenia ulicznego";

VII. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji rysunek nr l pn.: "Projekt budowlany drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł. pt.: "Zagospodarowanie terenu Odwodnienie drogi "B" z uzgodnieniami" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia rysunku nr l pt.: "Zagospodarowanie terenu Odwodnienie drogi "B" z uzgodnieniami";

VIII. w całości znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji rysunek nr l pn.: "Projekt budowlany drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł. tytuł: "Kanał ogólnospławny" z uzgodnieniami i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego rysunku nr l tytuł: "Kanał ogólnospławny" z uzgodnieniami.

IX. znajdujący się w załączniku nr 3 zaskarżonej decyzji rysunek nr D001 pn.: "Projekt budowlany drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł. tytuł części opracowania: "Projekt przebudowy sieci teletechnicznej" w części dotyczącej skrzyżowania projektowanej drogi "B" z ul. A i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia "Projektu przebudowy sieci teletechnicznej".

W pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli B. P., Zbór A w Ł. oraz A. P. i S. P. – wszyscy uznani za strony postępowania.

Następnie organ II instancji wskazał, że B. P. oraz A. i S. P. są właścicielami lokali w kamienicy przy ul. A 119, która zgodnie z zatwierdzonym projektem przewidziana była do rozbiórki. Skarżący nie tylko nie zgadzają się na rozbiórkę, ale również kwestionują przewidziane w projekcie rozwiązania twierdząc, że projektowana droga "B" nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów. Z kolei członkowie Zboru A w Ł. natomiast nie zgadzają się z decyzją, gdyż na jej podstawie zostanie odebrana własność działki nr 408/16, na której realizowane są czynności związane z kultem religijnym oraz czynności oświatowo-wychowawcze.

W odpowiedzi na ww. zarzuty organ odwoławczy podniósł, że na nieruchomości zlokalizowanej na działce o nr ewid. 423/4, w projekcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Ł. zaplanowano parking. Jednakże zmiany w projekcie budowlanym poczynione na etapie postępowania odwoławczego doprowadziły do rezygnacji z parkingu i zachowania tej nieruchomości w dotychczasowym stanie tj. bez wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że zmiana zakresu inwestycji poczyniona na etapie postępowania odwoławczego wyłącza działkę o nr ewid. 423/4, a tym samym w ramach przedmiotowej inwestycji nie przewiduje się rozbiórki budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości przy ul. A 119.

Z kolei w sprawie zarzutu kwestionującego realizację inwestycji w trybie specustawy wobec nieokreślenia projektowanej drogi jako drogi publicznej organ odwoławczy podkreślił, że zarządca drogi może złożyć wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na budowę nowej drogi. Ustawa nie wymaga, aby do wniosku o wydanie decyzji dołączyć akt o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Projektowana droga musi spełniać parametry drogi publicznej zgodnie z prawem, a uchwałę o zaliczeniu drogi gminnej do kategorii dróg publicznych można podjąć dopiero po jej wybudowaniu.

Wojewoda wyjaśnił również, że specustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Członków Zboru A w Ł. kwestionujących zajęcie należącej do Zboru działki o nr ewid. 408/16 pod projektowaną drogę Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Przedmiotowa działka jest niezabudowana i stanowi część terenu zielonego należącego do Zboru. W ocenie organu zajęcie działki pod projektowaną drogę nie uniemożliwia prowadzenia działalności Zboru, a decyzja o włączeniu tej działki w zakres projektowanej inwestycji jest uprawniona na mocy ustawy.

Wojewoda podkreślił także, że zaprojektowanie drogi "B" w tej lokalizacji, wynika z koncepcji uzupełniającego układu czterech dróg A, B, C, D w kwartale ulic: al. A , ul. B, ul. C i ul. D, która docelowo przewiduje restrukturyzację przestrzeni publicznej, z uwagi na niską dostępność komunikacyjną i inwestycyjną obszaru w centrum miasta. Budowa drogi "B" winna być zatem rozpatrywana w świetle docelowego układu drogowego.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że część inwestycji obejmująca budowę parkingu wzdłuż projektowanej jezdni na działkach o nr ewid. 423/4 i 423/5 nie może być realizowana w trybie specustawy, gdyż wykracza poza jej zakres przedmiotowy. W związku z powyższym w trakcie postępowania odwoławczego inwestor pismem z dnia 16 stycznia 2013r. poinformował organ, iż wprowadzi zmiany do projektu budowlanego w celu uzyskania zgodności dokumentacji z założeniami ustawy. Po wprowadzeniu zmian obejmujących przede wszystkim rezygnację z parkingów oraz wyłączenie działki o nr ewid. 423/4 poza linie rozgraniczające teren inwestycji (tym samym zrezygnowano z wyburzenia budynków mieszkalnych na tej działce) dokumentacja została ponownie złożona w organie odwoławczym.

Po weryfikacji złożonej dokumentacji projektowej organ odwoławczy stwierdził, że inwestor, złożył na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy wniosek z dnia 27 czerwca 2012r. o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie drogi "B" w rejonie ulic B i A w Ł". Stosownie do przepisu art. 11b ust. 1 specustawy, przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał opinię Zarządu Województwa [...] z dnia 23 maja 2012r., znak: PRIII.761.32.2012.NC. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy do wniosku załączono: mapę w skali 1:500, na której przedstawiono projektowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi zaświadczeniami oraz oświadczeniami projektantów i sprawdzających; informację o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia; Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy inwestor załączył ponadto do wniosku postanowienie z dnia 22 października 2012r., znak: DAR-Bar-11.4125.2.72.2012, którym Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił przedmiotowy projekt budowlany.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Wojewoda [...] stwierdził, że projektowana ulica to droga gminna, klasy "L" (jak określono na str. 3 opisu w powtórnie złożonym projekcie, w części pt. "Projekt drogowy"), która tworzy skrzyżowanie z drogą powiatową klasy "Z" jaką była w dacie wydania decyzji ul. A. Drogi publiczne winny spełniać obowiązujące przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 powyższego rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa: droga klasy "Z" powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, a odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150m.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że odległość pomiędzy skrzyżowaniem ulicy A z ulicą B oddalona jest o ok. 90m od skrzyżowania projektowanej ulicy "B" z ul. A, co naruszało ww. przepis rozporządzenia określający minimalną odległość pomiędzy skrzyżowaniami. Jednakże Wojewoda podniósł, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił dokumentację o zarządzenie Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu z dnia 27 maja 2013r, nr 31/13, w sprawie zmiany klasy technicznej drogi ul. A na odcinku od ul. E do ul. F, zmieniające klasę ulicy z klasy "Z" na klasę "L", tym samym powyższy przepis nie ma zastosowania.

W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy, bowiem zawiera elementy wymienione w tym przepisie, wymagała jednak korekty merytoryczno-reformacyjnej. Dokonując powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że nie ma konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ponieważ zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymaganiom ustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I - IX niniejszej decyzji, co spowodowane było wyłączeniem przez inwestora działki o nr ewid. 423/4 z zakresu inwestycji.

Wojewoda podniósł również, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Organy zarówno I jak i II instancji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, bowiem stosownie do przepisu art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł S. P., który zakwestionował rozwiązania projektowe planowanej drogi lokalnej w zakresie jej przebiegu. W ocenie skarżącego realizacja inwestycji w proponowanym kształcie spowoduje wycięcie kilkudziesięciu okazałych drzew o bardzo dużej wartości przyrodniczej i estetycznej, co wpłynie również na obniżenie wartości jego nieruchomości.

Ponadto w ocenie skarżącego przebieg projektowanej drogi sprzeciwia się ustaleniom wynikającym z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004r., nr XXXIV/568/04, w sprawie "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004-2013" zmienionej uchwałą z dnia 19 stycznia 2005r., nr XLIII/753/05. Dodatkowo projektowany przebieg drogi "B" "dubluje" się z przebiegiem drogi "A" i "C", dla których została już wydana decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] Skarżący podniósł także, że w stosunku do projektowanej inwestycji nie mogą mieć zastosowanie przepisy specustawy, bowiem w chwili obecnej inwestycja ta nie dotyczy drogi, która ma status drogi publicznej, a jedynie drogi wewnętrznej, dojazdowej.

Skarżący zarzucił również to, że nie zostały spełnione warunki wynikające z ustawy o drogach publicznych, bowiem wbrew art. 43 ust. 1 tej ustawy, krawędź projektowanej jezdni będzie oddalona o zaledwie 3,5 metra od włazów budynku wspólnoty, a powinno być minimum 6 metrów. Poza tym projektowana droga jest również niezgodna z § 7 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych w sprawie dróg publicznych, który co prawda dopuszcza odstępstwa od minimalnych szerokości drogi poszczególnych klas, jednakże w takim wypadku wymaga to przeprowadzenia analizy obejmującej m.in. wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia oraz podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Dodatkowo § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia wymaga poszerzenia ulicy o zatoki postojowe, jeżeli takie są przewidziane. Zdaniem skarżącego projektowana inwestycja nie spełnia również wymagań środowiskowych i przyrodniczych, o których mowa w § 186, 175, 176, 193 ww. rozporządzenia. Dodał, że przedmiotowa inwestycja winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący zakwestionował również zmianę klasy drogi powiatowej - ulicy A

z klasy "Z" na klasę "L", ponieważ zmiana ta nie została uzasadniona, wbrew § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji uznać ją należało za uzasadnioną, choć większość jej zarzutów nie mogła odnieść skutku.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687, powoływana także jako: "specustawa"). Nie ma racji skarżący, że ww. ustawa ma zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nie można zapominać o tym, że o dokonaniu kwalifikacji drogi – nie będącej drogą publiczną - do kategorii dróg publicznych np. gminnych, właściwa rada gminy może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że zmierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej. Nie oznacza to jednak niemożności stosowania specustawy do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy porzyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009r.; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09 – orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie należy wskazać, że inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienia określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 – dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakres oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy wyznacza jednocześnie zakres sądowej kontroli tegoż postępowania i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Z powyższych uwag wynika, że nie można również podzielić zarzutów nieuwzględnienia przez organ zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego inwestor nie wykazał, że budowa spornej drogi nie może być zrealizowana w inny sposób. Jednakże powołany przez skarżącego przepis art. 23 specustawy odwołuje się do ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi, tj. trybu ustalania i wypłacania odszkodowania za przejęte nieruchomości. Natomiast w żadnym wypadku nie zezwala na stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie badania celowości inwestycji i jej lokalizacji.

W ocenie sądu nie ma również wpływu na zaskarżoną decyzję zarzut, że przebieg projektowanej drogi sprzeciwia się ustaleniom wynikającym z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004r., nr XXXIV/568/04, w sprawie "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Łodzi na lata 2004-2013" zmienionej uchwałą z dnia 19 stycznia 2005r., nr XLIII/753/05. Jak wynika już z samej nazwy wskazanej uchwały, stanowi ona jedynie uproszczony program, mający na celu ukierunkowanie przyszłościowych działań na wybranych terenach miasta. Nie ma ona zatem mocy wiążącej zarówno w stosunku do inwestora, jak i organu w zakresie przebiegu projektowanej drogi, tym bardziej, że od podjęcia tej uchwały minęło kilka lat, a więc koncepcja układu komunikacyjnego mogła ulec zmianie.

Nie można również podzielić stanowiska, że przebieg drogi "B" "dubluje" się z przebiegiem drogi "A" i "C", dla których została już wydana decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] Jak wynika z akt sprawy projektowane rozwiązania komunikacyjne w rejonie ulic B, A i C zostały podzielone na trzy etapy, a przedmiotowa sprawa dotyczy odcinka "B". Dla przedmiotowej sprawy nie ma zatem znaczenia, że dla pozostałych odcinków również została wydana decyzja w sprawie inwestycji drogowej.

Nie można uwzględnić także zarzutów skarżącego dotyczących usunięcia drzew, bowiem w świetle art. 21 ust. 2 specustawy do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.

Podobnie nie może odnieść skutku zarzut, dotyczący nieuzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 4 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawodawca w art. 60 tej ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących oddziaływać na środowisko, które to oddziaływanie warunkuje potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej, o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1km zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Parametry, charakter oraz skala inwestycji nie wymagają uprzedniego przeprowadzenia oceny w zakresie oddziaływania na środowisko.

W sprawie nie może mieć znaczenia zmiana klasy ulicy A z "Z" na "L", bowiem określenie klasy drogi należy do jej zarządcy. W przedmiotowym postępowaniu zarówno organy, jak i sąd nie mogą badać zasadności takiej zmiany. Nie można również uznać, że został naruszony art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który reguluje wymogi dotyczące odległości budynków od ulicy. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie rygorów odległości projektowanych budynków od ulicy, nie odnosi się natomiast do stanów faktycznych odmiennych, to jest budowania ulicy w istniejącej już zabudowie. Na uwzględnienie nie zasługują również wnioski skarżącego w zakresie przyznania nieodpłatnie Wspólnocie Mieszkaniowej A 119 pasa grunt, gdyż nie są to kwestie dla których właściwy jest sąd administracyjny.

Natomiast przyznać należy skarżącemu rację, że wbrew art. 11c specustawy, zgodnie z którym do postępowań w zakresie realizacji inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie zachował wymogów dotyczących zapewnienia stronom udziału w tym i tak uproszczonym postępowaniu. Nie powiadomiono bowiem uczestników postępowania o zebraniu nowego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wprawdzie uwzględnił najistotniejszy zarzut odwołania skarżącego, dotyczący wyburzenia kamienicy przy ul. A na działce nr 423/4. Jednakże nie należy zapominać że organ II instancji oceniał nowy projekt budowlany, dotyczący tej samej inwestycji. Uczestnikom postępowania tymczasem nie umożliwiono zapoznania się zwłaszcza z tym nowym materiałem, nie powiadomiono ich o zakończeniu przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego.. Nowy projekt nie ograniczał się jedynie do pominięcia wyburzenia kamienicy przy ul. A 119, ale zawierał też nowe rozwiązania techniczne, chociażby związane z miejscami postojowymi, które musiały zostać zmienione, skoro na działce 423/4 nie powstanie parking. Przede wszystkim jednak w sprawie o tak doniosłym dla mieszkańców znaczeniu, toczonej według zasad uproszczonej procedury, gdzie słuszne interesy poszczególnych uczestników zostają znacząco ograniczone, stanowi to nader istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Zachowanie powyższych reguł jest szczególnie istotne dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania, zwłaszcza zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdy organ II instancji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, prowadzi postępowanie merytoryczne.

W rozpoznawanej sprawie wskazane uchybienie proceduralne skutkowało także niemożnością zgłoszenia przez uczestników zarzutów co do nowego materiału dowodowego. W szczególności skarżący dopiero w skardze mógł zgłosić zarzut co do braku analizy dotyczącej odstępstwa od ogólnych norm dotyczących wymiarów projektowanej ulicy. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia § 7 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie bowiem do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość ulicy klasy "L" w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 metrów, tymczasem projektowana ulica ma być o połowę węższa. Co prawda § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla dróg wprowadza zasadę, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Te wymagania to możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Ponad6yo, jak wynika z § 7 ust.2, przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej: 1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych; 2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia; 3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy; 4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia; 5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych; 6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Z kolei ust.3 tegoż § 7 rozporządzenia, jak słusznie zauważa skarżący, wymaga zwiększenia szerokości ulicy, jeżeli przewiduje się w niej umieszczenie m.in. pasów lub zatok postojowych.

Dopuszczalna mniejsza szerokość ulicy dotyczy zatem sytuacji wyjątkowych. Przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi zatem wyjątek, którego nie można interpretować rozszerzająco, a podstawy do jego zastosowania winny zostać wyczerpująco wskazane i uzasadnione, także z uwzględnieniem elementów wskazanych wyżej. Z zaskarżonej decyzji – jej uzasadnienia – nie wynika, aby taka analiza została przeprowadzona po złożeniu drugiego projektu budowlanego. Warunek odstąpienia od obowiązkowych szerokości ulicy wymaga, aby to organ po sprawdzeniu projektu budowlanego dokonał szczegółowej analizy w powyższym zakresie nawet wtedy, gdy niektóre elementy tej analizy znalazły się w projekcie budowlanym. Pamiętać bowiem należy, że na etapie postępowania odwoławczego projekt budowlany został zmieniony i zatwierdzony w zakresie dokonanych zmian przez organ II instancji. Odmiennie niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdzie ten sam podmiot był i organem inwestorem, element tożsamości odpadł w postępowaniu odwoławczym. Samo złożenie projektu nie oznacza zatem automatycznie dokonania przez organ analizy wymaganej w przytoczonym wyżej § 7 ust.2 rozporządzenia. Ponieważ w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby przeprowadzenie przez Wojewodę [...] analizy w zakresie określonym w § 7 ust. 2 rozporządzenia, to stwierdzić należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisu w zw. z art. 11i specustawy i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623, ze zm.). Brak powyższej analizy powoduje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie jest bowiem możliwa merytoryczna ocena zarzutu skargi.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że sama decyzja Wojewody jest nieczytelna i niezrozumiała. Mianowicie organ odwoławczy uchylił szereg elementów decyzji organu I instancji i orzekł w tym miejscu w zasadzie w ten sam sposób. Czytając pkt V-IX decyzji trudno dociec, w jakim zakresie decyzja organu I instancji została zmieniona, skoro w miejsce uchylenia zatwierdzono załącznik o identycznej nazwie. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że zakres zmiany objęty jest załącznikiem o odpowiednim numerze do decyzji Wojewody, a dodatkowo wszystkie załączniki byłyby w tej decyzji wymienione i ponumerowane. Ma to szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy projekt budowlany składa się z wielu załączników, które w części zostały uchylone przez organ odwoławczy, a na ich miejsce zostały zatwierdzone nowe, niekiedy oznaczone w tożsamy sposób. Sformułowanie decyzji organu II instancji zdaje się wynikać ze zbyt dosłownego odczytania art. 11g ust.3 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten mianowicie stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym ani przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ( ...), gdy wadą dotknięta jest tylko część odcinka drogi, nieruchomości, działki. Unormowanie to dotyczy jednak w ocenie sądu decyzji kasatoryjnych, a nie reformatoryjnych. Celowym wydawałoby się przy tak rozległej materii rozstrzygania rozważenie uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie w całości o zatwierdzeniu prawidłowo oznaczonego projektu z precyzyjnie określonymi załącznikami. Poza tym zarzut braku analizy, o której mowa we wcześniejszych rozważaniach odnosi się do całej decyzji., a nie jej części.

Na marginesie wskazać należy, że nieprawidłowe jest posługiwanie się w niniejszej sprawie, dla określenia nowego projektu budowlanego terminem "projekt budowlany zamienny", który to termin w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane zarezerwowany jest dla projektu składanego w toku postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w pkt 2, na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności rozważy możliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego analizy w zakresie odstępstwa od wymaganej szerokości ulicy klasy "L", umożliwi stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W przypadku ponownego rozstrzygnięcia o dopuszczalności spornej inwestycji organ winien rozważyć sposób zredagowania rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sposób czytelny oznaczy załączniki do decyzji, tak aby nie ulegało wątpliwości, na podstawie których dokumentów inwestycja ma być realizowana (pod warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego).

d.j.