Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 151/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. P. i Z. P. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22.02.2021 r. (NRŚ-OR.7534.7.2020.KK) Wojewoda Dolnośląski (zwane dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołań Burmistrza Miasta O. oraz B. P. i Z. P., uchylił decyzję Starosty O. z 31.12.2019r. (SN.683.3.19.2019), ustalającą na rzecz B. P. i Z. P. odszkodowanie w wysokości 249 990,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności gruntu o powierzchni [...] ha z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb R., który przeszedł na własność Gminy Miasto O. w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Jednocześnie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, Wojewoda stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ocenie Wojewody przede wszystkim sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z 04.06.2019 r. nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu ustalenia wysokości odszkodowania należnego z tytułu potrącenia - w procedurze scalenia i podziału - z działki nr [...], o powierzchni [...] ha gruntu o powierzchni [...] ha, przeznaczonego pod drogi publiczne, który z mocy prawa stał się własnością Gminy Miasto O. Wojewoda zwrócił uwagę, że w związku z brakiem na rynku nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, biegła odrębnie określiła wartość części gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odrębnie zaś wartość części gruntu o przeznaczeniu drogowym. Dalej wskazał, że biegła analizą objęła wyłącznie rynek lokalny. Do oszacowania wartości obu części nieruchomości biegła wykorzystała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Jednakże dwie z piętnastu nieruchomości przyjętych do porównań (tabela nr 4 str. 12 operatu) dotyczą nieruchomości posiadających przeznaczenie mieszane, a nie jak wskazała biegła - jednorodne drogowe. Transakcja z 08.02.2017 r., akt notarialny Rep. [...] nr [...] (transakcja nr 1, tabela nr 4), dotyczy nieruchomości oznaczonej geodezyjnie m. in. jako działki nr [...] i nr [...], obręb S., gmina S.(1), które w dacie transakcji znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem RM/MN [...] - zabudowa zagrodowa lub mieszkaniowa niskiej intensywności (działka nr [...]) oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem R [...] - uprawy rolnicze i w części na obszarze oznaczonym symbolem KDP [...] - ciągi piesze lub pieszojezdne (działka nr [...] - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S.(1) z wyłączeniem obszaru miasta, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S.(1) z [...].05.2006 r.). Natomiast transakcja z 24.11.2017 r., akt notarialny Rep. [...] nr [...] (transakcja nr 6, tabela nr 4) dotyczy nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb K., gmina K., która w dacie transakcji w części znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KDD.[...] - droga klasy D - dojazdowa, w części na obszarze oznaczonym symbolem KDZ.[...] - droga klasy Z - zbiorcza, w części zaś na obszarze oznaczonym symbolem MN-[...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. położonego w obrębach: K., K.(1) i M., przyjęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...].03.2009 r.). Zdaniem Wojewody taki stan rzeczy dyskwalifikuje operat szacunkowy jako sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny" oraz art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W metodzie zakładającej wykorzystanie do porównań nieruchomości podobnych, czyli o przeznaczeniu i stanie odpowiadającym nieruchomości wycenianej (w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału), do wyceny części gruntu o przeznaczeniu pod drogę publiczną, przyjęto nieruchomości przeznaczone: w części pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową niskiej intensywności i w części pod uprawy rolnicze (transakcja nr 1) oraz w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (transakcja nr 6). Wojewoda stwierdził również, że biegła nie wyjaśniła, jaki wpływ na ceny transakcyjne miały takie cechy, jak: powierzchnia, struktura geodezyjna oraz kategoria drogi. Niezależnie od tego Wojewoda stwierdził także inne mankamenty operatu szacunkowego dotyczące rozbieżność pomiędzy wskazaną przez biegłą ceną 1 m² nieruchomości podobnej. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że osnowa kwestionowanej decyzji zawiera pozbawione podstawy prawnej rozstrzygnięcie o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli B. i Z. P. zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie występowania na rynku regionalnym transakcji nieruchomościami o mieszanym przeznaczeniu, podobnymi do przedmiotu wyceny, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać analizę w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

2/ art 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, poprzez przyjęcie, że użyte w przedmiotowym przepisie rozporządzenia sformułowania "rynek lokalny" oznacza obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" oznacza obszar województwa, podczas gdy pojęcia te nie są równoznaczne ścisłemu podziałowi administracyjnego państwa, a należy je rozumieć jako odnoszące się do kryteriów ekonomicznych;

3/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie rozszerzenia analizy rynku przyjętymi do porównania transakcjami nieruchomościami drogowymi na okres ponad dwóch lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać analizę w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

4/ art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu za nieprawidłowe wyjaśnień biegłej uzasadniających przyjęcie do porównania dla potrzeby ustalenia wartości wycenianej nieruchomości w jej części przeznaczonej pod drogi publiczne dwóch transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu innym, niż drogowe, podczas gdy wyjaśnienia te mieszczą się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób uprawniony do ich kwestionowania, jak również podtrzymanie przez biegłą opinii w tym zakresie świadczy o całkowitej zgodności tej opinii z przepisami prawa;

5/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie przyjęcia do porównania dla potrzeby ustalenia wartości wycenianej nieruchomości w jej części przeznaczonej pod drogi publiczne dwóch transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu innym, niż drogowe, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że przyjęcie tych dwóch transakcji było nieprawidłowe, zamiast w sposób arbitralny i uznaniowy wkraczać w sporządzoną wycenę, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

6/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie numerów działek geodezyjnych przyjętych do porównania dla potrzeb wyceny wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać dane w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

7/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie informacji, jaki wpływ na ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do porównania dla potrzeb wyceny wywłaszczonej nieruchomości w jej części przeznaczonej pod drogi publiczne, miały cechy w postaci powierzchni i kategorii drogi, podczas gdy w przypadku uznania przez organ II instancji, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać dane w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

8/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że charakter stwierdzonych przez organ II instancji błędów skutkuje koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy nawet w sytuacji uznania, że sporządzony operat szacunkowy zawiera błędy wskazane przez Wojewodę, ich charakter oraz zakres jest na tyle nieistotny, że organ powinien dążyć do ich wyeliminowania poprzez wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie oraz dokonania korekty operatu szacunkowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

9/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie wezwania biegłej do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, podczas gdy w sytuacji zgodności tego operatu z przepisami prawa oraz wiedzą specjalistyczną (oraz możliwością ewentualnej korekty sporządzonej wyceny na etapie postępowania odwoławczego) dokonanie tej czynności procesowej było konieczne, ponieważ prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego;

10/ art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłania przez organ II instancji uwag skarżących skierowanych do rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy w sytuacji, w której uwagi te poczynione zostały w zakresie nieporuszonym przez skarżących na etapie postępowania przed organem I instancji, Wojewoda powinien przekazać biegłej te uwagi.

Formułując takiej treści zarzuty sprzeciwu jego autorzy wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji; dopuszczenie dowodu z dokumentów (kserokopii operatu szacunkowego z 21.10.2016 r., kserokopii pisma Burmistrza Miasta z 14.11.2016 r., kserokopii operatu szacunkowego z 25.11.2016 r.), zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik stron zaznaczył, że uznanie przez Wojewodę niedokonania przez biegłą analizy w zakresie występowania na rynku regionalnym transakcji nieruchomościami o mieszanym przeznaczeniu, podobnymi do przedmiotu wyceny (akapit 2, str. 6 zaskarżonej decyzji), powinno skutkować wezwaniem biegłej do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, czego organ nie uczynił. Podjęcie decyzji kasacyjnej, z uwagi na powyższe, jest zatem przedwczesne. W dalszej kolejności autor sprzeciwu wskazał, że poprzez "rynek lokalny" należy rozumieć obszar gminy i powiatu, zaś przez "rynek regionalny" obszar województwa. W oparciu o orzecznictwo argumentował, że tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa. Wywodził ponadto, że w przypadku podjęcia wątpliwości w zakresie rozszerzenia badanego okresu transakcji nieruchomościami organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o wyjaśnienia biegłej. Przywołał również orzeczenie tut. Sądu, w którym, zdaniem pełnomocnika, w analogicznej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych uwag (wyrok w sprawie II SA/Wr 645/17). Nieuwzględnienie zaś przez Wojewodę wyjaśnień biegłej, które wpłynęły do Starosty stanowi wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Pełnomocnik wskazał też, że nawet w przypadku uznania dwóch transakcji za nieadekwatne do wykorzystania w niniejszym postępowaniu, nie powinno to stanowić podstawy do stwierdzenia konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Dokonując obliczeń w oparciu o dane w operacie szacunkowym, pełnomocnik podniósł, że faktyczne wartości nie zmieniłyby się w sposób znaczny w stosunku do ustalonych przez biegłego. Odnosząc się do zarzutu organu w kwestii nieprawidłowego oznaczenia numerów działek geodezyjnych oraz przyjętego porównania nieruchomości drogowych, pełnomocnik wnoszących sprzeciw wskazał, że również i ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniom ze strony biegłej. Z uwagi na powyższe argumenty organ nieprawidłowo uznał, że operat szacunkowy nie może stanowić dowodu co do wartości wywłaszczonej nieruchomości, a wezwanie biegłej do potwierdzenia aktualności operatu prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Podniósł także brak przekazania biegłej przez organ uwag wywłaszczonych, co stanowi według pełnomocnika skarżących naruszenie przepisów k.p.a. Podsumowując, zdaniem autora sprzeciwu wskazane przez organ nieprawidłowości, nawet w przypadku ich uznania, nie mogą stanowić podstawy do decyzji kasacyjnej, ze względu na to, że nie będzie zachodzić okoliczność konieczności przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji.

Wojewoda podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.",

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.pa. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).

Przepis z art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 k.p.a.).

W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23.09.2010 r., I OSK 1566/09), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 02.12.2015 r., II OSK 199/15), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27.10.2017 r., II OSK 341/16), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 k.p.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako zasadniczą przyczynę wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej powołano konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wskazano na potrzebę przeprowadzenia nowego dowodu z operatu szacunkowego, albowiem operat szacunkowy z 04.06.2019 r. sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Według Wojewody, biegła w procedurze wyceny uwzględniła bowiem dwie transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu innym niż przeznaczenie wycenianej nieruchomości.

Spór pomiędzy skarżącymi a Wojewodą dotyczy zbliżonej sytuacji i tych samym przepisów, co w sprawie rozpoznanej przez tutejszy Sąd wyrokiem z 13.05.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 148/21. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku i traktuje jak własne.

Odnosząc się zatem do zasadniczej kwestii dotyczącej wiarygodności operatu szacunkowego, to zastrzeżeń zgłaszanych przez Wojewodę nie można uznać za uzasadnione. Nie ma bowiem wystarczających podstaw do zanegowania podobieństwa dwóch transakcji porównawczych (tabeli nr 4 , str. 12 operatu) z powołaniem się na niejednorodne przeznaczenie tych nieruchomości. Wojewoda powołał się tu na naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzania w sprawie wyceny, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jak zaś wynika z § 36 ust. 1 rozporządzania w sprawie wyceny, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Żaden z powołanych przepisów nie uprawnia do przyjęcia reprezentowanego przez Wojewodę stanowiska, jakoby nieruchomość, która oprócz terenów o przeznaczeniu drogowym zawiera też fragmentaryczne tereny o innej funkcji, nie mogła być ex ante uznana za podobną do nieruchomości o jednolitej funkcji drogowej. Już sama definicja legalna nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazuje wyraźnie, że przeznaczenie nieruchomości jest tylko jednym z czynników decydujących o podobieństwie. Przy ocenie podobieństwa należy ponadto brać pod uwagę również jej położenie, stan prawny, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu więc o całokształt tych cech nieruchomości, które z perspektywy potencjalnego nabywcy rynkowego czynią je porównywalnymi (zastępowalnymi). Miarodajnej oceny w tym zakresie dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego dokonać może oczywiście wyłącznie osoba posiadające uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, a więc osoba dysponująca wiedzą specjalną w zakresie szacowania nieruchomości. Nie oznacza to wprawdzie, że organ administracji w postępowaniu administracyjnym nie może takiej oceny zanegować, jednak tego rodzaju negacja musi mieścić się w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów określaną w art. 80 k.p.a. Jakkolwiek przepis art. 80 k.p.a. nie wskazuje wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z pewnością weryfikowana powinna być też warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W okolicznościach sprawy nie wystąpiła zatem sytuacja naruszenia powołanych przez Wojewodę przepisów prawa regulujących sposób sporządzania wyceny. Pierwsza z kwestionowanych w decyzji odwoławczej transakcji zawarta 08.02.2017 r., akt notarialny Rep. [...] nr [...] (transakcja nr 1, tabela nr 4), dotyczyła nieruchomości oznaczonej geodezyjnie m. in. jako działki nr [...] i nr [...], obręb S., gmina S.(1), które w dacie transakcji znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem RM/MN [...] - zabudowa zagrodowa łub mieszkaniowa niskiej intensywności (działka nr [...]) oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem R [...] - uprawy rolnicze i w części na obszarze oznaczonym symbolem KDP [...] - ciągi piesze lub pieszojezdne (działka nr [...] - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S.(1) z wyłączeniem obszaru miasta, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] V 2006 r.). Natomiast druga transakcja z 24.11.2017 r., akt notarialny Rep. [...] nr [...] (transakcja nr 6, tabela nr 4) dotyczyła nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb K., gmina K., która w dacie transakcji w części znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KDD.[...] - droga klasy D - dojazdowa, w części na obszarze oznaczonym symbolem KDZ.[...] - droga klasy Z - zbiorcza, w części zaś na obszarze oznaczonym symbolem MN-[...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. położonego w obrębach: K., K.(1) i M., przyjęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] III 2009 r.). Jak wynika z wyjaśnień biegłej, za podstawowe kryterium podobieństwa przyjęto w tym przypadku okoliczność nabywania nieruchomości przez podmioty publiczne pod budowę lub poszerzenie drogi. Zarówno nieruchomość nr [...] w K. jak i nr [...], nr [...] i nr [...] w S., mimo niejednolitego przeznaczenia, posiadały kształt i położenie uniemożliwiające ich wykorzystanie dla celów innych niż drogowe. Zostały one nabyte dla celów drogowych. Dlatego brak było w sprawie podstaw do negowania z tego powodu prawidłowości operatu w ramach procesowej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Nie ma również podstaw do podważania wiarygodności operatu szacunkowego z powodu braku wyjaśnień, jaki wpływ na ceny transakcyjne miały takie cechy, jak: powierzchnia, struktura geodezyjna oraz kategoria drogi. Zastrzeżenie tego rodzaju jest niezrozumiałe. Lektura operatu szacunkowego wskazuje, że biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości drogowych pod względem cech mających wpływ na ich wartość ustalając ostatecznie, że są to takie cechy jak: lokalizacja, atrakcyjność sąsiedztwa i stopień zurbanizowania.

Konkludując należy stwierdzić, że Wojewoda nie miał merytorycznych podstaw do zanegowania wartości dowodowej operatu szacunkowego z przyczyn opisanych w decyzji odwoławczej, tak więc nie zaistniała potrzeba sporządzenia nowej wyceny uzasadniająca wydanie decyzji typu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do pozostałych mankamentów decyzji pierwszej instancji wyartykułowanych przez Wojewodą, to jak przyznano w odpowiedzi na sprzeciw, nie stanowiły one samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności nie dają podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zastrzeżenia organu odwoławczego w kwestii sposobu sformułowania przez Starostę osnowy decyzji odszkodowawczej. Tego rodzaju nieprawidłowości można sanować w ramach decyzji odwoławczej merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę wyrażone wyżej oceny i mając na względzie kompetencje określone w art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.