Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1253/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1366/18 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za świadczenie usługi edukacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz P.F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1366/18 oddalił skargę P.F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za świadczenie usługi edukacyjnej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

P.F. zwróciła się do Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] o zwolnienie w 90% z czesnego za studia niestacjonarne na Kierunku [...] Uniwersytetu [...] w roku akademickim 2018/2019, licząc od dnia 1 października 2018 r. (1 października 2018 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek, zwracając się o przyznanie zwolnienia w wysokości 50%). Wniosek umotywowała trudną sytuacją materialną. Wskazała, że w poprzednim roku akademickim zwolniona została z czesnego w 90%.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] - wydaną na postawie art. 104 K.p.a., art. 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm., dalej: u.P.s.w.) w zw. z art. 264 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, dalej: ustawa Przepisy wprowadzające) oraz § 10 i § 15 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zasad pobierania opłat, określenia wzorów umów o warunkach pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów i opłat za usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania - w całości lub części - z tych opłat na stacjonarnych i niestacjonarnych studiach wyższych w Uniwersytecie [...] – Dziekan Wydziału [...] wyraził zgodę na zwolnienie wnioskodawczyni z opłaty za czesne na 2 roku studiów niestacjonarnych magisterskich – profil ogólnoakademicki na kierunku [...] na Wydziale [...], w roku akademickim 2018/2019 w 50%. Wobec uwzględnienia w całości żądania strony, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji P.F., powołując się na trudną sytuacją materialną, zwróciła się o zwolnienie jej z czesnego za rok akademicki 2018/2019 w całości lub w 90% od 1 października 2018 r. Wyjaśniła, że jest półsierotą (ojciec zmarł w 2002 r.), matka samotnie wychowuje ją i studiującego na Politechnice [...] na studiach dziennych brata. Utrzymują się z pensji matki oraz jej renty rodzinnej. Matka płaci alimenty na brata (500 zł) oraz raty kredytu hipotecznego i remontowego (łącznie 580 zł). Kwota która pozostaje, nie wystarcza na opłacenie raty za czesne, nawet po obniżeniu do 2 000 zł. Odwołująca wyjaśniła także, że w poprzednim roku akademickim została zwolniona z opłaty, dzięki czemu mogła studiować. Podkreśliła, że wszystkie egzaminy zaliczyła w pierwszych terminach, a jej średnia z nauki to 3,98. Zwróciła się o potraktowanie jej sprawy jako wyjątkowej.

Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 99 i art. 207 ust. 1 u.P.s.w. w zw. z art. 264 ustawy Przepisy wprowadzające, § 15 uchwały Senatu [...] nr [...] oraz uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zmieniającej uchwałę nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Dziekana i nie wyraził zgody na dodatkowe zwolnienie z opłaty za studia.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 13 uchwały nr [...], student może ubiegać się o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem na studiach w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach, w szczególności, gdy:

1. na skutek okoliczności zaistniałych w trakcie studiów znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej lub z innych szczególnych względów nie jest w stanie ponosić opłat za zajęcia dydaktyczne w pełnej wysokości, lub

2. osiąga wybitne wyniki w nauce, lub

3. uczestniczył w międzynarodowych programach stypendialnych.

Natomiast zgodnie § 14 ust. 1 uchwały, decyzję o częściowym zwolnieniu z opłaty za świadczone usługi edukacyjne podejmuje dziekan, biorąc pod uwagę sytuację finansową wydziału.

Rektor podał, że we wniosku o zwolnienie wskazano na trudną sytuację materialną rodziny. Organ I instancji wyraził zgodę na 50% zwolnienie z opłat za czesne na I roku studiów w roku akademickim 2018/2019, uwzględniając w tym zakresie wniosek strony. Odwołująca domaga się natomiast zwolnienia w całości lub w 90%.

Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni w roku akademickim 2017/2018 uzyskała zgodę na zwolnienie z opłaty w 90% ze względu na sytuację rodzinną i materialną oraz fakt potraktowania tej sytuacji jako jednorazowej, przejściowej - okoliczności zaistniałe w trakcie studiów mające wpływ na sytuację studenta.

Zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki do dodatkowego obniżenia opłaty za świadczone usługi edukacyjne, o których mowa w § 13 uchwały, tj., że na skutek okoliczności powstałych w trakcie studiów student nie ma możliwości pokrycia kosztów kształcenia. Podkreślono, że odwołująca podejmując studia niestacjonarne była świadoma konieczności ponoszenia kosztów kształcenia, a uczelnia ze swej strony wspiera studentów w formie rożnego rodzaju stypendiów i zapomóg. Student ma możliwość ubiegania się o kredyt studencki. Natomiast przeniesienie na studia stacjonarne - po uzyskaniu odpowiedniej średniej - daje możliwość studiowania studentom w trudnej sytuacji materialnej.

Końcowo Rektor zwrócił uwagę na wynikające z art. 99 u.P.s.w. zobowiązanie studenta określone w umowie o warunkach pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów i opłat za usługi edukacyjne na niestacjonarnych studiach wyższych w Uniwersytecie [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła P.F.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., po. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że art. 99 ust. 1 pkt 1 obowiązującej w dacie rozpoczęcia przez skarżącą studiów (tj. 1 października 2017 r., rok akademicki 2017/2018) u.P.s.w. stanowił, że uczelnia publiczna - a taką jest Uniwersytet [...] - może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane m.in. z kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych. Wysokość tych opłat ustalał rektor uczelni publicznej (ust. 2), zaś Senat takiej uczelni określał zasady pobierania opłat wiążące rektora przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 160a ust. 1, oraz tryb i warunki zwalniania - w całości lub części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej (ust. 3).

Art. 160a ust. 1 tej ustawy stanowił, że warunki pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów, w tym opłat za usługi edukacyjne, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1, a także wysokość tych opłat określa umowa między uczelnią a studentem lub osobą przyjętą na studia, zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności, która - w myśl ust. 3 tego artykułu - zawierana była na cały przewidywany okres studiów.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] października 2017 r. zawarta została między Uniwersytetem [...] a skarżącą "umowa nr [...] o warunkach pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów i opłat za usługi edukacyjne na niestacjonarnych studiach wyższych na Uniwersytecie [...]"; wg stanowiącego jej załącznik zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie wysokości opłat za świadczone usługi edukacyjne dla studentów rozpoczynających kształcenie na studiach wyższych od roku akademickiego 2017/2018 (obowiązującym zgodnie z jego § 3 przez cały cykl kształcenia), wysokość opłaty za studnia niestacjonarne na kierunku [...] wydziału [...] ustalona została na 16 tys. zł/semestr.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Dziekan Wydziału [...]– po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 10 października 2017 r. – wyraził zgodę na jej zwolnienie z opłaty za czesne za I rok studiów w wysokości 50%. Na skutek jej odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora z dnia [...] listopada 2017 r., który wyraził zgodę na dodatkowe 40% zwolnienie z opłat za I rok studiów.

U podstaw tych decyzji jak również decyzji objętych kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie (tj. decyzji Rektora z dnia [...] października 2018 r. i decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2018 r.) znalazła się regulacja § 13 ust. 1 uchwały nr [...] Senatu z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zasad pobierania opłat (...), w myśl której "student może ubiegać się o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem na studiach w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach, w szczególności, gdy:

1. na skutek okoliczności zaistniałych w trakcie studiów znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej lub z innych szczególnych względów nie jest w stanie ponosić opłat za zajęcia dydaktyczne w pełnej wysokości, lub

2. osiąga wybitne wyniki w nauce lub

3. uczestniczył w międzynarodowych programach stypendialnych".

Zgodnie z § 14 ust. 1 tej uchwały, decyzję o częściowym zwolnieniu z opłaty za świadczone usługi edukacyjne podejmuje dziekan, biorąc pod uwagę sytuację finansową wydziału, który może zwolnić z części opłaty nie większej niż 50% (§ 15 ust. 1 i 2). Od decyzji dziekana studentowi przysługuje prawo odwołania do prorektora, który podejmuje decyzję o zwolnieniu z opłaty w kwocie wyższej lub o całkowitym zwolnieniu od niej (§ 16 ust. 1 i 2). Sąd zwrócił uwagę, że stanowiące podstawę prawną podjęcia przez Senat Uniwersytetu uchwały z dnia [...] września 2016 r. - art. 99 ust. 3 i art. 160a ust. 5 u.P.s.w. uchylone zostały z dniem 1 października 2018 r. przez art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, niemniej zgodnie z jej art. 264 ust. 1, "umowy ze studentami, o których mowa w art. 160a ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, zachowują moc; do umów tych stosuje się przepisy art. 160a tej ustawy".

Nie budzi wątpliwości, że przesłanką, w oparciu o którą skarżąca ubiegała się o zwolnienie z opłat za usługi edukacyjne była trudna sytuacja materialna, przy czym wskazywana przez nią na poparcie wniosku złożonego tak w 2017 jak i 2018 r. argumentacja co do zasady opierała się na tych samych okolicznościach.

Dotyczyły one w szczególności śmierci ojca (w 2002 r.) i wynikającego z tego wychowywania jej i brata (obecnie także studiującego) jedynie przez matkę, a także niskich dochodów jej i matki, z których po pokryciu koniecznych wydatków nie jest w stanie ponieść opłat za studiowanie; przy aktualnych dochodach netto skarżącej pochodzących z renty rodzinnej (613,71 zł) oraz wynagrodzeniu za pracę jej matki (2320,04 zł), miesięcznie wydatki obejmują m.in. spłatę zaciągniętych kredytów (w 2011 r. hipotecznego – z ratą ok. 456 zł i w 2016 r. na cele mieszkaniowe /remontowe - z ratą ok. 132 zł), alimenty matki na rzecz brata skarżącej – 500 zł, opłaty za tzw. media (energia elektryczna, gaz, wywóz śmieci, internet, woda, telefony – ok. 460 zł). W odwołaniu od decyzji Dziekana z dnia [...] października 2018 r. skarżąca wskazała, że kwota jaka pozostaje jej i matce w skali miesiąca na życie nie wystarcza nawet na zapłatę jednej obniżonej do 2 tys. zł raty czesnego.

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że argumentacja powoływana przez skarżącą na poparcie składanych przez nią wniosków wywodzona jest z okoliczności zaistniałych jeszcze przed podjęciem przez nią studiów (wykluczając tym samym zaistnienie w trakcie studiów okoliczności, na skutek których znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej).

Decydując się na podjęcie nauki na wybranym kierunku [...], w trybie niestacjonarnym, niewątpliwie miała świadomość związanych z tym obowiązków, w tym przede wszystkim odnoszących się do odpłatnego charakteru tego sposobu studiowania. Możliwość wywiązania się z nich powinna być zatem już wtedy w kontekście nie najlepszej sytuacji materialnej realnie oceniona, zwłaszcza że wiązało się to z wymogiem podpisania umowy regulującej zasady i wysokość ponoszenia opłat z tego tytułu. Skarżąca, podejmując więc studia w systemie niestacjonarnym i podpisując umowę, z pełną świadomością zgadzała się na ponoszenie opłat z tego tytułu.

Ocena sytuacji materialno – finansowej skarżącej dokonana przez Sąd na podstawie opisanych okoliczności wskazuje wprost, że skarżąca w sposób niemalże rażący uchybiła powyższym wymogom, gdyż nie dysponując środkami na pokrycie opłat i nie mając żadnych uzasadnionych podstaw do uznania swej zdolności wywiązania się ze związanych ze studiowaniem zobowiązań finansowych, zdecydowała się na podpisanie stosownej umowy (oceny tej nie zmienia podkreślana przez nią wielokrotnie w toku postępowania chęć studiowania na kierunku [...], związana z realizacją życiowych planów /marzeń).

W tej sytuacji przyznane jej ma mocy decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2017 r. 50% zwolnienie z opłat na I roku studiów (z kwoty 32 tys. zł do 16 tys. zł), powiększone na skutek jej odwołania decyzją Rektora z dnia [...] listopada 2018 r. o dalsze 40%, uczyniło jej zobowiązanie z tego tytułu względem kwoty pierwotnej niemalże symbolicznym, niewątpliwie umożliwiając jego opłacenie i podjęcie w związku z tym studiów. Mimo że nie zostało to wprost wyartykułowane w decyzji Rektora (w decyzji Dziekana - jako uwzględniającej w całości żądanie strony – odstąpiono od uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a.), z uwagi na sygnalizowaną w uzasadnieniu trudną sytuację rodzinną i materialną, jedyną przesłanką umożliwiającą w praktyce zastosowanie tego zwolnienia względem skarżącej było zaistnienie nie pozwalających osobie studiującej na poniesienie opłat za zajęcia dydaktyczne w pełnej wysokości "innych szczególnych względów" o jakich mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Senatu z dnia [...] września 2016 r.

Wskazane określenie nie zostało w tej uchwale zdefiniowane (z zastrzeżeniem, że wzgląd na całość regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 wyłącza kwalifikowanie za "inne szczególne względy" okoliczności skutkujących szczególnie trudną sytuacją materialną studenta, jeżeli zaistniały one już w trakcie studiów), jednak nietrudno w wyniku jego wykładni uznać, że dotyczy ono sytuacji jednostkowych, całkowicie wyjątkowych i nieprzewidywalnych, a przyznawane na jego podstawie zwolnienia nie mogą mieć charakteru stałego (powtarzalnego); za takim sposobem wykładni tego przepisu przemawia pośrednio także istota studiów niestacjonarnych, co do zasady odpłatnych przez ich uczestników. Coroczne przyznawanie zwolnienia w wysokości maksymalnie zbliżonej do pełnej kwoty opłaty w istocie podważałoby odpłatny charakter studiów niestacjonarnych, czyniąc iluzorycznym wynikające z zawartej umowy zobowiązanie do jej ponoszenia.

Abstrahując od stanowiska Dziekana, który uznając zasadność kolejnego wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2018 r. ponownie wyraził zgodę na zwolnienie jej z opłaty za czesne w wysokości 50% (zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności), Sąd w pełni podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji Rektora z dnia [...] października 2018 r. stanowisko co do zasadności niewyrażenia zgody na dodatkowe (ponad 50%) zwolnienie z tej opłaty, argumentowane wysokością zwolnienia przyznanego w roku akademickim 2017/2018 oraz faktem potraktowania sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej jako jednorazowej, przejściowej. Mimo że w uzasadnieniu Rektor wprost wskazał jedynie na brak zaistnienia okoliczności powstałych w trakcie studiów, na skutek których student nie ma możliwości pokrycia kosztów kształcenia (brak spełnienia tej przesłanki w ocenie Sądu jest oczywisty), w kontekście powyższych uwag nie został spełniony także drugi warunek "innych szczególnych względów" o jakich mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Senatu z dnia [...] września 2016 r.

Uzasadnienia dla ewentualnych zmian Sąd nie upatruje w twierdzeniach skargi o zwiększonych wydatkach na leczenie ponoszonych przez matkę skarżącej oraz że poniesienie opłat (i to obniżonych do 50%) wiązać się będzie z koniecznością zapożyczania się, skoro skarżąca już w momencie podpisywania umowy zobowiązującej do ponoszenia opłat w pełnej ich wysokości – nie mogąc mieć żadnej pewności nie tylko co do wysokości ewentualnego zwolnienia, ale także w ogóle co do jego uzyskania tak w pierwszym roku jak i kolejnych latach studiów - niewątpliwie miała pełną świadomość co do braku możliwości poniesienia opłat związanych z wybranym kierunkiem studiów. Zauważyć także należy, że złożenie wniosku o przyznanie zwolnienia z opłat nie jest tożsame z obowiązkiem jego uwzględnienia; świadczy o tym wprost redakcja § 13 ust. 1 w/w uchwały: "student może ubiegać się o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty".

Nowej i wyjątkowej okoliczności uzasadniającej zwolnienie nie stanowi również wywodzony przez skarżącą brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej wynikający - mimo niestacjonarnego trybu studiów - z natężenia zajęć i ich organizacji, a także "nieosiągalny" na tak trudnym kierunku wymóg posiadania średniej z roku studiów 4,75 (przy uzyskanej przez skarżącą 3,98), pozwalający na przeniesienie się na studia stacjonarne.

Z działaniami skarżącej zmierzającymi do maksymalizacji zwolnienia z opłaty za studia kontrastuje wskazany w odpowiedzi na skargę brak ubiegania się przez nią o świadczenia pomocy materialnej dla studentów, których podstawą otrzymania jest trudna sytuacja materialna (stypendium socjalne) lub fakt pozostawania przejściowo w trudnej sytuacji materialnej będącej następstwem zaistnienia określonego zdarzenia losowego (zapomoga).

W związku z powyższym jako niezrozumiałe oceniono także działania skarżącej, która faktem toczącego się postępowania o zwolnienie z opłaty za studia uzasadnia w skardze brak wystąpienia w stosownym terminie (do 20 października) o przyznanie kredytu studenckiego. Nawet jeżeli wskazywana przez nią, możliwa do uzyskania w ramach tego kredytu kwota (1 tys. zł) nie pokryłaby samoistnie wysokości opłaty wynikającej z decyzji Dziekana z dnia [...] października 2018 r., to w połączeniu ze wsparciem stypendialnym, wymagałoby to prawdopodobnie już tylko stosunkowo niewielkiej dopłaty ze środków własnych.

Zdaniem WSA w Rzeszowie skutków zaniechania wykorzystania tej możliwości skarżąca nie może przerzucać na uczelnię, na której studiuje i wywodzić z tego prawa do zwolnienia z opłat w oczekiwanej przez siebie wysokości. Jak już zostało wskazane przez Sąd, który w tym zakresie w pełni podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Rektora, zwolnienie z opłat (tak w całości, jak i w części) należy traktować jako dotyczące sytuacji wyjątkowych (incydentalnych), kiedy osoba zobowiązana w ramach własnych możliwości - z uwagi na zaistnienie szczególnych okoliczności dotyczących jej sytuacji rodzinnej i majątkowej - nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku ich ponoszenia. Zdaniem Sądu, udzielona skarżącej decyzją Dziekana z dnia [...] października 2018 r. 50% ulga w opłatach za studia stanowi dostatecznie wysoką i wymierną formę wsparcia, zwłaszcza że jej przyznanie zostało oparte na takich samych okolicznościach faktycznych jakie znalazły się u podstaw zwolnienia z opłaty za I rok studiów, a które to okoliczności - co nie można pominąć - zaistniały jeszcze przed rozpoczęciem studiowania i podpisaniem umowy zobowiązującej do ponoszenia opłat w pełnej wysokości. Nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej oraz woli zdobycia dobrego wykształcenia, odmienne uznanie stawiałoby ją w pozycji nadmiernie uprzywilejowanej względem innych osób zmuszonych do ponoszenia opłat za studia, w tym szczególnie takich, które w celu ich pokrycia zmuszone były posiłkować się zaciągnięciem zobowiązań finansowych w postaci np. kredytu studenckiego.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P.F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej oddala skargę na decyzję II instancji w zakresie odmawiającym zwolnienia w wymiarze od 50 do 90% należności i odrzucającego skargę z powodu zaskarżenia nią decyzji nieostatecznej, wydanie wyroku uchylającego zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na decyzję II instancji w zakresie utrzymującym w mocy decyzję I instancji i rozpoznanie w tym zakresie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lI instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci załączonych do skargi kasacyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i [...] października 2017 r., w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., na okoliczność naruszenia przez organ lI instancji wymogów jednolitości orzecznictwa z art. 8 § 2 K.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez pominięcie, że decyzja organu odwoławczego (w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji) została obarczona wadą nieważności wymagającą stwierdzenia jej nieważności wskutek wydania przez organ niewłaściwy rzeczowo, skoro wydano ją z upoważnienia Rektora, a organem odwoławczym był wyłącznie Prorektor w myśl § 16 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r.,

2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż WSA - nawet zakładając, że nie obarczono jej wadą nieważności - rozpoznał skargę na decyzję nieostateczną (w części orzekającej o odmowie zwolnienia z opłat ponad należność 50%), tzn. niespełniającą warunku z art. 52 § 2 P.p.s.a., zamiast wydać postanowienie odrzucające ją w części orzekającej o odmowie zwolnienia z opłaty w rozmiarze ponad 50%; tym samym zaaprobował naruszenie przez Prorektora właściwości instancyjnej w rozumieniu art. 15 K.p.a., skoro sprawa w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia w zakresie, w jakim odmówiono zwolnienia ponad wysokość 50% dopłaty (do granicy górnej żądania wynoszącej 90% opłaty) została załatwiona przez Rektora w pierwszej i ostatniej instancji, z racji bowiem na ograniczenie w właściwości rzeczowej Dziekana Wydziału, wynikające z § 15 ust. 2 uchwały;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie i wykazanie w uzasadnieniu jako podstawy wyrokowania ustaleń faktycznych, które orzekającym w sprawie organom nie dawały podstaw do ustalania stanu faktycznego badanej sprawy, a w szczególności oparcie się na uchwale Senatu oznaczonej w uzasadnieniu wyroku numerem [...] (k. 1, 2, 3, 4, 6 i 8 uzasadnienia wyroku i instancji);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie, że zaskarżona decyzja stanowiła odstępstwo od utrwalonej w stosunku do tej samej strony praktyki orzeczniczej w identycznym stanie faktycznym i prawnym, gdyż w realiach prawno-faktycznych takich samych jak w badanej sprawie, skarżąca była już wcześniej adresatem decyzji Prorektora w pełni uwzględniającej jej podanie i zwalniającej od odpłatności w wymiarze 90%;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że rozstrzygnięcie organu rozpatrującego odwołanie stosowało zwrot stosunkowy nieznany art. 138 K.p.a. rozstrzygając o "utrzymaniu w mocy decyzji I instancji i nie wyrażeniu zgody na dodatkowe (tzn. obejmujące zakres od 50 do 90% żądanej kwoty)" zwolnienia z opłaty za studia;

II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 1 pkt 1 u.P.s.w. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie art. 169 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym w części, w jakiej uregulowanie trybu i warunków zwalniania studentów w całości lub w części pozostawia do ustalenia senatowi uczelni w zw. z § 16 ust. 2 i § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zasad pobierania opłat, określenia wzorów umów o warunkach pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów i opłat za usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania - w całości lub w części - z tych opłat na stacjonarnych i niestacjonarnych studiach wyższych w Uniwersytecie [...], poprzez: a) pominięcie, że Prorektor działający na podstawie tych regulacji jest organem I instancji i jego decyzja winna być kwestionowana odwołaniem, przed wniesieniem skargi, do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z art. 17 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a.; b) przyjęcie za organami, że podstawami zwolnienia z opłat w wymiarze do 90% mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wyliczone w § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały, podczas gdy regulacja ta tylko przykładowo (za pomocą zwrotu "w szczególności") określa podstawy faktyczne domagania się zwolnienia i pominięcie, że racje wyłożone w odwołaniu oraz skardze stanowiły dostateczną podstawę do skorzystania z uznania poprzez udzielenie zwolnienia tylko do kwoty 50%.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wykazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że częściowo zasadne są dwa pierwsze procesowe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się w istocie do błędnego rozpoznania przez Rektora Uniwersytetu [...] wniosków P.F. Wskazać bowiem należy, że w decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za świadczenie usługi edukacyjnej orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2018 r. wyrażającą zgodę na zwolnienie wnioskodawczyni z opłaty za czesne na II roku studiów niestacjonarnych magisterskich – profil ogólnoakademicki na kierunku [...] na Wydziale [...], w roku akademickim 2018/2019 w wysokości 50% i jednocześnie nie wyrażono zgody na dodatkowe zwolnienie z opłaty ze studia. Rektor opisaną wyżej decyzją rozstrzygnął w istocie dwa zagadnienia. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jako organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie uprawnienie Rektora nie budzi wątpliwości prawnych. Nadto orzekł o nowym żądaniu strony, tj. o obniżeniu opłaty o świadczenie edukacyjne o 90% do czego, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie posiadał uprawnień.

W tym miejscu przypomnieć jeszcze raz należy przebieg sprawy. Skarżąca kasacyjnej wnioskiem z dnia 3 września 2018 r. wniosła "o zwolnienie w 90% z czesnego", następnie wniosek ten zmodyfikowała w ten sposób, że zmieniła swoje oczekiwania o obniżenie czesnego do 50%. Wniosek ten został decyzją Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2018 r. rozpoznany pozytywnie. Następnie skarżąca kasacyjnie wniosła pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wyraźnie zaznaczyła, że "w związku ze zwolnieniem mnie przez Dziekana z opłaty za czesne na II roku studiów stacjonarnych o 50% zwracam się z prośbą o zwolnienie z czesnego za rok akademicki 2018/19 w całości lub 90% od 1 października 2018 r." W ten sposób w istocie skarżąca kasacyjnie złożyła nowy wniosek, który nie został prawidłowo rozpoznany w postępowaniu dwuinstancyjnym. Dodać należy, że w praktyce jak i orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że o sposobie załatwienia pisma nie decyduje jego tytuł, ale jego treść. Pamiętać bowiem należy, że ogólne postępowanie administracyjne posiada charakter bardzo powszechnej, "ludowej" procedury stosowanej w bardzo wielu życiowych sprawach przez osoby nie posiadające wiedzy o procedurach administracyjnych stąd organy administracji powinny interpretować pisma stron postępowania w taki sposób, aby zrealizować ich wolę - niezależnie do tego jaki jest tytuł pisma skierowanego do organu.

W niniejszej sprawie wskazana wyżej treść pisma wskazuje, że P.F. w piśmie z dnia 15 października 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" akceptuje decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2018 r. w zakresie obniżenia czesnego o 50%, ale wnosi nowe podanie o obniżenie czesnego w całości lub 90%. Warto dodać, że w sytuacji, gdyby organ miał wątpliwości, co do treści pisma skarżącej kasacyjne z dnia 15 października 2018 r. powinien był wezwać ją do wyjaśnienia, jaki jest zakres jej żądania -czego jednak nie uczynił, co w konsekwencji doprowadziło go do rozpoznania sprawy z naruszaniem statuowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności, ponieważ rozpoznał sprawę, w której nie orzekał organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniając zawarte w niniejszym wyroku zastrzeżenia powinny wezwać P.F., do określenia czy kwestionuje decyzję Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] października 2018 r., czy też wnosi nowe podanie o obniżenie czesnego o 90% i w zależności od udzielonej odpowiedzi rozstrzygnąć sprawę.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej uchwale Senatu nr [...]. Nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że WSA w Rzeszowie oparł swoje orzeczenie na uchwale nr [...] co wynika wprosi z rozważań Sądu pierwszej instancji zawartych na stronie 2 i 3 pisemnego uzasadnienia wyroku oraz wskazania jej tytułu. Natomiast błąd w oznaczeniu uchwały zawarty w dalszych rozważanych Sądu ma charakter oczywistej pomyłki - nie wpływając na treść rozstrzygnięcia.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszania przez WSA w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie, że zaskarżona decyzja stanowiła odstępstwo od utrwalonej w stosunku do tej samej strony praktyki orzeczniczej w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Wskazać bowiem należy, że statuowana w art. 8 § 2 K.p.a. zasada pewności prawa zwaną również niekiedy zasadą uprawnionych oczekiwań, zakazuje organom administracji odejścia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Określenie "utrwalona praktyka" dotyczy tego rodzaju spraw, w których wieloletnie orzecznictwo sądowe i administracyjne stosuje tę samą wykładnię przepisu. Nie ma wątpliwości, że zakaz określony w art. 8 § 2 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło jedno orzeczenie, a strona ponownie występuje z wnioskiem o podobne świadczenie. Trudno bowiem w jednej indywidulanej sprawie mówić o "utrwalonej praktyce" organów.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące prawa procesowego okazały się zasadne brak było podstaw do dokonywania oceny zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1828/06 oraz z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1977/15).

W sprawie, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Koszty te obejmują zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), gdyż skarżąca kasacyjnie została zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych.