Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2829/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. M. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 20136 r. poz. 23 – dalej też jako k.p.a.) oraz art. 6a ust.1 pkt 1a, art. 7a pkt 10, art. 43, art. 44 ust.1 i art. 45f ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm. – dalej p.g.k.).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył do organu wniosek o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art. 43 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił nadania skarżącemu uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie określonym w art. 43 ust. 2 p.g.k. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Komisja Kwalifikacyjna ds. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, po przeprowadzeniu części wstępnej postępowania kwalifikacyjnego, nie dopuściła skarżącego do części sprawdzającej postępowania. Jako przyczynę odmowy wskazano w protokole brak kierunkowego wykształcenia. Organ podkreślił, że skarżący ukończył studia wyższe na kierunku Gospodarka Przestrzenna, w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz studia podyplomowe z geodezji numerycznej. Zdaniem organu ukończenie powyższych studiów nie upoważnia skarżącego do ubiegania się o uprawnienia zawodowe z zakresu geodezji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że materiał na studiach, które odbył w latach 1994-1998, w dużej mierze bazował na przedmiotach z kierunków geodezyjnych, co zdaniem skarżącego potwierdza zaświadczenie wydane przez Uniwersytet [...] z dnia [...] września 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że osoby posiadające dyplom ukończenia studiów pierwszego lub drugiego stopnia w dziedzinie geodezji i kartografii, po uzyskaniu pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego, nabywają prawo do wykonywania samodzielnych funkcji zawodowych w siedmiu różnych zakresach uprawnień zawodowych, wymagających obszernej wiedzy specjalistycznej, którą powinien zapewnić odpowiedni program kształcenia akademickiego. W programie tym, blok przedmiotów zawodowych powinien obejmować, w odpowiednim wymiarze czasowym, zagadnienia z zakresu:

- geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych,

- pomiarów realizacyjnych i inwentaryzacyjnych,

- katastru nieruchomości oraz opracowań geodezyjnych wykonywanych do celów prawnych,

- geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych,

- geodezji wyższej,

- geodezji satelitarnej,

- astronomii geodezyjnej i geodynamiki w tym redakcji map i opracowań kartograficznych.

Organ zaznaczył, że analiza porównawcza programu nauczania dla studiów ukończonych przez skarżącego z programami realizowanymi na kierunku geodezja i kartografia Politechniki Warszawskiej, Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, Uniwersytecie Rolniczym w Krakowie, Uniwersytecie Przyrodniczym we Wrocławiu wskazuje na występowanie przedmiotów obejmujących wyżej wskazane zagadnienia w następującym wymiarze godzin dydaktycznych:

- od 315 do 420 godzin – przedmioty obejmujące: podstawy geodezji, geodezję szczegółową, geodezję specjalistyczną (geodezja I-III),

- od 90-105 godz. – przedmioty obejmujące kataster nieruchomości;

- od 120-225 godz. –przedmioty obejmujące geodezję wyższą, satelitarną oraz astronomię geodezyjną i geodynamikę,

- od 135-150 godz. -przedmioty obejmujące fotogrametrię i teledetekcje

- od 85-108 godz. - przedmioty obejmujące kartografię

- od 105 do 240 godz. - przedmioty obejmujące geodezyjne urządzenie terenów rolnych.

Natomiast w przypadku studiów ukończonych przez skarżącego nakłady edukacyjne określone liczbą godzin dla odpowiednich wskazanych powyżej przedmiotów wynosiły: 285 godz., 105 godz. 70 godz., 105 godz., 0 godz., 120 godz.

Analizując program nauczania w zakresie kartografii, organ zwrócił uwagę na brak takiego przedmiotu w programie studiów na specjalności: gospodarka przestrzenna i szacowanie nieruchomości, natomiast w ramach przedmiotu obejmującego zagadnienia związane z systemem informacji o terenie wystąpiły tylko elementy kartografii tematycznej. Organ wskazał również, że podobna sytuacja występuje w obszarze przedmiotu obejmującego geodezję wyższą, satelitarną oraz astronomię geodezyjną i geodynamikę a także przedmioty obejmujące fotogrametrię i teledetekcję. W programie studiów ukończonych przez skarżącego brak jest zagadnień obejmujących astronomię geodezyjną i geodynamikę, natomiast z zakresu geodezji satelitarnej program uwzględnił tylko zagadnienia pomiarów "gps". Organ zaznaczył, że łączna liczba godzin dydaktycznych przeznaczonych dla podstawowych przedmiotów zawodowych z zakresu geodezji i kartografii w programach czterech ww. uczelni wynosiła: od 975 (Politechnika Warszawska) – do 1046 (UP we Wrocławiu) godzin, natomiast łączna liczba godzin dydaktycznych dla tych przedmiotów w programie nauczania na specjalności ukończonej przez skarżącego wynosiła 685 godzin.

Zdaniem organu, z uwagi na okoliczność, że dla niektórych przedmiotów w programie nauczania studiów ukończonych przez skarżącego, ilość godzin jest zbliżona do poziomu ilości godzin z przedmiotów występujących na kierunku geodezja i kartografia w innych uczelniach, wykształcenie skarżącego wydaje się być pokrewne (wykształcenie o którym mowa w art. 44 ust.4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) do wykształcenia geodezyjnego i kartograficznego. Jednak dla wykształcenia pokrewnego występuje odrębny tryb postępowania.

Na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 roku skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 p.g.k. W uzasadnieniu wskazał, że warunek wskazujący na wykształcenie wyższe geodezyjne spełnia, ukończył bowiem studia na kierunku geodezja i kartografia. Podkreślił, że spełnienie wskazanego warunku zostało uznane przez organ w 2009 r. kiedy złożył wniosek o nadanie uprawnień zawodowych i na podstawie tych samych dokumentów potwierdzających jego wykształcenie został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, na co zwrócił uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższego faktu w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Skarżący podniósł również, iż zna kilka osób z jego roku studiów, którzy z takim samym wykształceniem a często tylko po studiach pierwszego stopnia – inżynierskich, zostali dopuszczeni do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego i zostali geodetami uprawnionymi. Podniósł, że aby prawidłowo przeprowadzić analizę porównawczą programów nauczania należałoby porównać programy nauczania uczelni z tego samego okresu a nie jak uczynił to organ z aktualnymi programami, bowiem okres 18 lat w dziedzinach technicznych, takich jak geodezja to bardzo długi czas i pewnie będą się pojawiały przedmioty czy tematy, które kilkanaście lat temu były nowościami w tej dziedzinie a programy nauczania "traktowały" je w mniejszym niż obecnie wymiarze godzin.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że faktycznie w roku 2009 r. skarżący został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, które zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdziło, że mimo odbycia praktyki zawodowej wiedza skarżącego z dziedziny geodezji i kartografii nabyta podczas studiów okazała się być niewystarczająca do uzyskania uprawnień zawodowych. Organ wskazał również, że podstawą do wydania świadectwa potwierdzającego nadanie uprawnień zawodowych lub w przypadku negatywnego wyniku, decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii są wyniki postępowania udokumentowanego w protokole postępowania kwalifikacyjnego. A zatem na tym etapie postępowania Główny Geodeta Kraju nie ma podstawy prawnej do oceny stanowiska zajętego przez Komisję Kwalifikacyjną. Droga ta otwiera się dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ skarżący wniósł środek zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez Głównego Geodetę Kraju organ ten rozpoznając ją ponownie po zebraniu materiału uzupełniającego i dokonaniu ponownej analizy sprawy uznał, że orzeczenie wydane w I instancji jest prawidłowe. Organ podkreślił również, że ukończenie studiów na kierunku kształcenia geodezja i kartografia, w szkole wyższej, która na tym kierunku kształci studentów w zakresie gospodarki przestrzennej i szacowania nieruchomości, nie jest tożsame z uzyskaniem wyższego wykształcenia geodezyjnego o którym mowa w art. 44 ust.1 pkt 3 p.g.k..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 roku sygn. akt VI SA/Wa 906/14 uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 roku.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że rację ma skarżący podnosząc, że nie można porównywać ilości godzin i przedmiotów z zakresu geodezji do obecnie obowiązujących na uczelniach kształcących studentów na kierunku geodezja i kartografia, bowiem niewątpliwie zarówno zakres godzin jak i przedmiotów w okresie ostatnich 18 lat, mógł ulec znacznej zmianie. Sąd dodał, iż mając na względzie, że na różnych uczelniach porównywanych przez organ ilość godzin z poszczególnych przedmiotów geodezyjnych jest różna, to należałoby porównywać te godziny do wymaganych godzin z tego kierunku na Uniwersytecie, który ukończył skarżący chyba, że takiego kierunku studiów ta uczelnia nie miała.

Sąd zauważył również, że po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego skarżący dołączył zaświadczenie z dnia [...] września 2013r. podpisane z upoważnienia Dziekana przez Prodziekana Uniwersytetu [...] dr inż. K. K. organ wystąpił pismem z dnia [...] września 2013r. do Przewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej ds. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi do organu przesłane zostało pismo, w którym m. in. czytamy: "Po analizie dokumentów oraz programów studiów stwierdzam, że treści programowe odpowiadają standardom nauczania na kierunku geodezja i kartografia. Nazwa specjalności została zamieniona na "geodezja i kartografia" w następnych latach przy podobnym programie nauczania. Punktem podstawowym jest jednak nazwa kierunku studiów i wynikający z tego faktu obowiązek spełnienia minimum programowego z zakresu geodezji i kartografii. Zostało to potwierdzone przez Dziekana Wydziału. Mając powyższe na uwadze Komisja Kwalifikacyjna uważa, że Pan J. M. może zostać dopuszczony do egzaminu".

Pismo to jednak nie zostało wzięte pod uwagę przez organ II instancji a co więcej organ w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do treści tego pisma, choć jak wynika z jego treści, Komisja w oparciu o załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenie, pozytywnie zweryfikowała swoje stanowisko odnośnie możliwości dopuszczenia skarżącego do egzaminu.

W ocenie Sądu brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do stanowiska Komisji zaprezentowanego we wskazanym wyżej piśmie wskazuje, że rozpoznając sprawę organ nie rozważył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego czym niewątpliwie dopuścił się naruszenia przepisu art. 7,77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. Sąd zobligował organ do uwzględnienia wyrażonej oceny prawnej i poczynionych uwag, a w szczególności poczynienia, zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a. wyczerpujących ustaleń w sprawie.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Główny Geodeta Kraju podkreślił, że mając na uwadze wytyczne Sądu, pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zwrócił się do trzech uczelni wyższych tj.: Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie, Politechniki Warszawskiej oraz Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie o udostępnienie kopii programów kształcenia, łącznie z liczbą godzin dydaktycznych przeznaczonych na kształcenie, które w latach 1990 - 2010 były realizowane na kierunku geodezja i kartografia. Dalej wskazał, że na wystąpienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2015 r., wpłynęły odpowiedzi od Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie w dniu [...] kwietnia 2015 r., Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie w dniu [...] kwietnia 2015 r. oraz Politechniki Warszawskiej w dniu [...] maja 2015 r.

Na podstawie programów kształcenia, przesłanych przez ww. uczelnie, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że Akademia Rolniczo - Techniczna w Olsztynie, w latach 1994 - 1998, realizowała program kształcenia, zapewniający wykształcenie geodezyjne, tylko na 5 - letnich jednolitych studiach magisterskich. Z uwagi na to, analiza porównawcza programu kształcenia studiów ukończonych przez skarżącego na kierunku geodezja i kartografia, specjalność gospodarka przestrzenna i szacowanie nieruchomości, została przeprowadzona w odniesieniu do programu studiów jednolitych magisterskich na kierunku geodezja i kartografia, specjalność geodezja gospodarcza, proporcjonalnie do wymiaru czasowego (3,5 roku) odpowiadającego studiom inżynierskim, ukończonym przez skarżącego. Ponadto, program kształcenia studiów ukończonych przez skarżącego organ porównał również z programem studiów inżynierskich, prowadzonych w tym samym wymiarze czasowym (3,5 roku) na innych uczelniach, zapewniających wykształcenie geodezyjne.

W wyniku ww. analizy organ stwierdził, że efekty kształcenia wynikające z nakładów edukacyjnych, mierzonych liczbą godzin dydaktycznych, przeznaczonych dla przedmiotów zawodowych, a także treści programowe, występujące w przedmiotach programu kształcenia studiów ukończonych przez skarżącego nie zapewniają należytej wiedzy i umiejętności wymaganych od osoby posiadającej dyplom ukończenia studiów wyższych potwierdzający wykształcenie geodezyjne, o którym mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ zwrócił uwagę, że w programie kształcenia studiów wyższych zapewniających wykształcenie geodezyjne, blok przedmiotów zawodowych powinien obejmować, w odpowiednim wymiarze czasowym, zagadnienia z dziedziny geodezji i kartografii niezbędne do pozyskania wiedzy i umiejętności wykorzystywanych przy wykonywaniu prac i opracowań geodezyjnych lub kartograficznych, występujących we wszystkich zakresach uprawnień zawodowych, ustanowionych w art. 43 ww. ustawy. Uznanie bowiem wykształcenia osoby ubiegającej się o uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii za wykształcenie geodezyjne, otwiera możliwość ubiegania się o te uprawnienia w każdym z siedmiu zakresów uprawnień zawodowych. Dlatego, do podstawowych treści programowych występujących w przedmiotach zawodowych zapewniających wykształcenie geodezyjne należą w szczególności: geodezyjne pomiary sytuacyjno - wysokościowe, pomiary realizacyjne i inwentaryzacyjne, rozgraniczenia i podziały nieruchomości oraz dokumentacja do celów prawnych (w tym: kataster nieruchomości, gleboznawstwo), geodezyjne pomiary podstawowe (w tym: geodezja wyższa, geodezja satelitarna, astronomia geodezyjna i geodynamika), geodezyjna obsługa inwestycji (w tym: geodezja inżynieryjna), geodezyjne urządzanie terenów rolnych i leśnych, redakcji map (w tym: kartografia, odwzorowania kartograficzne, systemy informacji przestrzennej), fotogrametria i teledetekcja.

Przeprowadzona przez organ analiza porównawcza programu kształcenia oraz nakładów edukacyjnych mierzonych liczbą godzin zajęć dydaktycznych dla studiów wyższych pierwszego stopnia na kierunku geodezja i kartografia, specjalność: gospodarka przestrzenna i szacowanie nieruchomości Akademii Rolniczo-Technicznej w Olsztynie z programem realizowanym, w latach 1994 - 1998, przez tą samą uczelnię na kierunku geodezja i kartografia, specjalność: geodezja gospodarcza (spełniającym wymagania wykształcenia geodezyjnego) oraz programem realizowanym, w tych samych latach, na kierunku geodezja i kartografia Politechniki Warszawskiej oraz Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie wykazała, iż ogólna liczba godzin dydaktycznych przedmiotów zawodowych zawierających treści programowe istotne dla wykształcenia geodezyjnego, wynosiła odpowiednio: program studiów ukończonych przez skarżącego - 1005 godz., program studiów Akademii Rolniczo - Technicznej na kierunku geodezja i kartografia, specjalność geodezja gospodarcza - 1635 godz., program studiów Politechniki Warszawskiej na kierunku geodezja i kartografia, specjalność kataster i systemy informacji przestrzennej - 1635 godz., program studiów Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie na kierunku geodezja i kartografia, specjalność geodezja inżynieryjno - przemysłowa - 1620 godz. Organ podkreślił, że dodatkowym czynnikiem kształtującym wiedzę i umiejętności osób posiadających wykształcenie geodezyjne są praktyki przeprowadzane w formie ćwiczeń terenowych. Porównanie czasu przeznaczonego na praktyki w ramach kształcenia na każdej z ww. uczelni dało następujące wyniki: Akademia Rolniczo - Techniczna (studia ukończone przez skarżącego) - 6 tygodni, Akademia Rolniczo - Techniczna na kierunku geodezja i kartografia, specjalność: geodezja gospodarcza - 13 tygodni, Politechnika Warszawska - 10 tygodni, Akademia Górniczo - Hutnicza w Krakowie - 11, 5 tygodnia.

Reasumując organ uznał, że różnice w procesie kształcenia, obejmującym zajęcia dydaktyczne i ćwiczenia terenowe, podczas 3,5 letnich studiów inżynierskich ukończonych przez skarżącego w porównaniu z programami kształcenia, w tym samym wymiarze czasowym, zapewniającymi wykształcenie geodezyjne, wskazują bezspornie, iż z uwagi na niewielkie nakłady edukacyjne dla przedmiotów zawodowych z dziedziny geodezji i kartografii, w programie kształcenia studiów ukończonych przez skarżącego, wykształcenie to nie może zostać uznane za wykształcenie geodezyjne.

Zdaniem organu jest to o tyle zrozumiałe, że przedmioty występujące w programie studiów skarżącego miały zapewnić wiedzę i umiejętności niezbędne inżynierowi realizującemu zadania związane z gospodarką przestrzenną i szacowaniem nieruchomości, w których to zadaniach potrzebna jest wiedza z zakresu geodezji tylko w wymiarze podstawowym. Ograniczone nakłady edukacyjne w programie kształcenia studiów ukończonych przez skarżącego wskazują, iż niektóre istotne zagadnienia, występujące w dziedzinie geodezji i kartografii, nie zostały ujęte w programie kształcenia lub ilość godzin dydaktycznych przeznaczonych dla tych zagadnień zapewnia bardzo ogólną wiedzę. Dotyczy to zagadnień występujących przede wszystkim w kartografii, astronomii geodezyjnej czy też fotogrametrii i teledetekcji.

Organ odniósł się także do stanowiska Przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii z dnia [...] listopada 2013 r., w którym znalazło się stwierdzenie, iż w opinii Komisji Kwalifikacyjnej skarżący może zostać dopuszczony do egzaminu.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że stanowisko to zostało oparte tylko na dokumentach i programie studiów ukończonych przez skarżącego, przekazanych przez osobę zainteresowaną. Z dodatkowych wyjaśnień, złożonych przez Przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej wynika, że istotnym czynnikiem, wpływającym na stanowisko, była rozmowa telefoniczna i informacja e-mailowa z osobami reprezentującymi Wydział Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu [...] w [...]. Taki sposób postępowania wyjaśniającego, opartego tylko na subiektywnych wyjaśnieniach osoby zainteresowanej i opinii przedstawicieli Wydziału, którego absolwentem jest osoba zainteresowana, przeprowadzonego przez Przewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej, zdaniem organu, nie może być uznany za wystarczający.

Z kolei obiektywna ocena programu kształcenia realizowanego w ramach studiów ukończonych przez skarżącego pod względem treści programowych oraz nakładów edukacyjnych, wymaga jednakże przeprowadzenia analizy dokumentów określających nakłady edukacyjne ponoszone w procesie kształcenia dla przedmiotów zawodowych z dziedziny geodezji i kartografii, podczas studiów zapewniających wykształcenie geodezyjne, o którym mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na uczelniach kształcących, w latach 1994 - 1998, w dziedzinie geodezji i kartografii oraz porównanie wyników tej analizy z programem studiów ukończonych przez osobę zainteresowaną. Takiej analizy Przewodniczący Komisji Kwalifikacyjnej nie przeprowadził a w związku z tym stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. nie mogło być uznane przez Głównego Geodetę Kraju jako zasadne.

Na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zaznaczył, że 44 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie precyzuje, jakie powinny być efekty kształcenia wynikające z nakładów edukacyjnych, mierzonych liczbą godzin dydaktycznych, przeznaczonych dla przedmiotów zawodowych. Tym samym ocena Głównego Geodety Kraju nie jest poparta żadnym przepisem prawa i jest oceną jak najbardziej subiektywną. Wskazuje na to, w ocenie skarżącego, także stanowisko Przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii z dnia [...] listopada 2013 r., w którym podkreślono, że "Po analizie dokumentów oraz programów studiów stwierdzam, że treści programowe odpowiadają standardom nauczania na kierunku geodezja i kartografia. Nazwa specjalności została zamieniona na "geodezja i kartografia" w następnych latach przy podobnym programie nauczania. Punktem podstawowym jest jednak nazwa kierunku studiów i wynikający z tego faktu obowiązek spełnienia minimum programowego z zakresu geodezji i kartografii. Zostało to potwierdzone przez Dziekana Wydziału. Mając powyższe na uwadze Komisja Kwalifikacyjna uważa, że Pan J. M. może zostać dopuszczony do egzaminu".

Skarżący uważa, że Komisja Kwalifikacyjna słusznie zauważyła, że decydującym faktem jest obowiązek spełnienia w toku jego wykształcenia minimum programowego z zakresu geodezji i kartografii. Nigdzie nie zostały bowiem opisane i uregulowane prawnie "efekty kształcenia wynikające z nakładów edukacyjnych, mierzonych liczbą godzin dydaktycznych, przeznaczonych dla przedmiotów zawodowych...". Wskazuje na to samo uzasadnienie decyzji Głównego Geodety Kraju nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku w zakresie opisania wymiarów godzin dydaktycznych na czterech uczelniach wyższych, gdzie różnice dla niektórych przedmiotów przekraczają 100%. Skarżący stoi na stanowisku, że gdyby w nazwie studiów inżynierskich, które ukończył występowało słowo "geodezja" to organ nie rozpatrywałby "efektów kształcenia wynikających z nakładów edukacyjnych, mierzonych liczbą godzin dydaktycznych, przeznaczonych dla przedmiotów zawodowych...". Ma to tym większe znaczenie, że nazwa specjalności w następnych latach kształcenia została zmieniona na "geodezja i kartografia" przy podobnym programie nauczania. Cały czas były to jednak studia, podczas których przedmioty "geodezyjne" były realizowane w około 60 % czasu nauczania, a jeżeli dodać do tego: matematykę, fizykę, informatykę, prawo, budownictwo i kosztorysowanie, urządzanie lasu czyli przedmioty mocno związane z geodezją to daje ponad 80 % czasu nauczania. Jeżeli doda się do tego, że na 210 godzin ćwiczeń terenowych 180 godzin to ćwiczenia terenowe z geodezji to jasno wynika, jakie wykształcenie wyższe skarżący zdobył. Zaznaczył, że absolwenci tego kierunku i tej specjalności w latach wcześniejszych zostawali dopuszczani do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego i obecnie są geodetami uprawnionymi. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że według uzasadnienia Głównego Geodety Kraju absolwenci kierunków geodezyjnych, którzy uzyskali wykształcenie wyższe geodezyjne na przykład w latach siedemdziesiątych lub osiemdziesiątych, również pozbawieni zostaliby możliwości przystąpienia do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, ponieważ ich programy nauczania na pewno nie obejmowały w odpowiednich wymiarach godzin na przykład zagadnień z geodezji satelitarnej, geodynamiki czy systemów informacji przestrzennej. Tymczasem w tym celu właśnie jest przeprowadzana część sprawdzająca postępowania kwalifikacyjnego, żeby wiedzę i umiejętności kandydata zweryfikować.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2012 roku, poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Przypomnieć należy także, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...], została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 roku sygn. akt VI SA/Wa 906/14 uprzedniej decyzji ww. organu z dnia [...] stycznia 2014 roku.

Zatem rozpoznanie przedmiotowej skargi uwzględniać musi szczególny tryb związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa.

Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, System prawa cywilnego procesowego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Wskazania te odnoszą się zarówno do przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tym pierwszym przypadku sąd wskazuje, dlaczego dany przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie bądź w jaki sposób powinien być prawidłowo zastosowany. W przypadku uchybień dowodowych sąd wskazuje kierunki określonego postępowania dowodowego wraz z wytycznymi do przeprowadzenia określonych dowodów lub ich ponowienia. Nie mogą one jednak wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13.03.1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, nr 3, poz. 63).

Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 118/12, LEX nr 1138521).

Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się więc do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyr. NSA z 20.4.2011 r., II OSK 729/10, Legalis). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Główny Geodeta Kraju, wydając zatem skarżone rozstrzygnięcie zobligowany był do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 roku sygn. akt VI SA/Wa 906/14.

Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku, że wziął pod uwagę powyższe wytyczne, jednakże, w ocenie Sądu, nie zastosował się do tych wytycznych w sposób prawidłowy. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywał w swym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nadal więc organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób pozwalający na dokonanie jego subsumpcji pod normę statuowaną w art. 44 ust. 1 pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Organ co prawda zwrócił się do trzech uczelni wyższych tj.: Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie, Politechniki Warszawskiej oraz Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie o udostępnienie kopii programów kształcenia a następnie dokonał ich porównania z zakresem kształcenia skarżącego. Główny Geodeta Kraju odniósł się także do stanowiska Przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii z dnia [...] listopada 2013 r., w którym znalazło się stwierdzenie, iż w opinii Komisji Kwalifikacyjnej skarżący może zostać dopuszczony do egzaminu. Uznał przy tym, że stanowisko to zostało oparte tylko na dokumentach i programie studiów ukończonych przez skarżącego, przekazanych przez osobę zainteresowaną a istotnym czynnikiem, wpływającym na nie, była rozmowa telefoniczna i informacja e-mailowa z osobami reprezentującymi Wydział Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu [...] w [...]. Organ ocenił, że taki sposób postępowania wyjaśniającego nie może być uznany za wystarczający.

Tymczasem z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 22 grudnia 2014 roku sygn. akt VI SA/Wa 906/14 wynikał obowiązek odniesienia się przez organ w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do stanowiska Komisji Kwalifikacyjnej ds. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, która uznała, że skarżący może zostać dopuszczony do egzaminu. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na ten fragment wypowiedzi ww. Komisji, w której wskazała ona, że treści programowe na kierunku, który ukończył skarżący, odpowiadają standardom nauczania na kierunku geodezja i kartografia. Zaakcentowana została także konstatacja Komisji, że nazwa specjalności została zamieniona na "geodezja i kartografia" w następnych latach przy podobnym programie nauczania.

Tymczasem organ, któremu Sąd zarzucił brak odniesienia się do stanowiska Komisji zaprezentowanego we wskazanym wyżej piśmie, w miejsce poczynienia stosownych ustaleń odnośnie treści pisma i wynikających z przytoczonych tam argumentów konsekwencji, dokonał jego oceny pod względem wiarygodności w zakresie postępowania Komisji poprzedzającego postawioną przez nią tezę. Organowi umknęło jednak, że w świetle wytycznych Sądu, nie miał on dokonywać oceny prawidłowości działań Komisji w kontekście zasadności podjętego przez nią stanowiska, lecz zbadać, czy podniesione przez nią okoliczności istotnie wystąpiły. To nie Komisja bowiem, lecz Główny Geodeta Kraju, prowadzi postępowanie w przedmiocie spełniania przez skarżącego wymagań z art. 44 ust. 1 pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego. To organ winien więc, w toku swoich czynności dowodowych, dokonać stosownych ustaleń, czy zmiana nazwy specjalności na kierunku, który ukończył skarżący (tj. "Gospodarka przestrzenna i szacowanie nieruchomości") na "Geodezja i szacowanie nieruchomości" wiązała się z poszerzeniem programu nauczania, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Gdyby bowiem omawiana zmiana nazwy specjalności nie pociągała za sobą zasadniczych zmian w programie kształcenia, a jednocześnie pozwalałaby absolwentom na legitymowanie się spełnieniem wymagań z art. 44 ust. 1 pkt 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, to okoliczność ta w znacznym stopniu wpływałaby na sytuację prawną skarżącego. Jeżeli natomiast wiązała się ona ze znacznym poszerzeniem spektrum przedmiotów "geodezyjnych", a zatem wymaganego zakresu wiedzy, organ zobowiązany byłby do przeanalizowania, w jakim stopniu zakres programu nauczania się zmienił, i czy uzasadnia zmianę stanowiska organu, czy też ewentualną odmowę uznania kierunkowego wykształcenia skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności faktycznych pozwoli na dokonanie oceny, czy skarżący spełnił ustawowe kryteria odnośnie wykształcenia geodezyjnego i czy może ubiegać się o nadanie stosownych uprawnień zawodowych. Wówczas będzie też możliwa weryfikacja stanowiska organu przez sąd administracyjny. Nadmienić bowiem należy, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, poprzez ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie zastępuje organów w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i wobec naruszenia art. 153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 roku sygn. akt VI SA/Wa 906/14 i ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny, zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.