Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 568/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 8 par. 1 i 2, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 2049 (dwa tysiące czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2018 r., nr [..], o odmowie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z dnia 13 marca 2009 r.,

nr [..], zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna, płatna co roku przez 10 lat, tj. od 2009 r. do 2018 r., w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Za rok 2016 opłata ta została naliczona w wysokości 6.214,04 zł.

W związku z wnioskiem skarżącego z dnia 23 maja 2016 r., Wójt Gminy zarządzeniem z 13 czerwca 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania za rok 2016.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Marszałek Województwa decyzją z 26 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej zwanej u.o.g.r.i.l., odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2016 r. w wysokości 6.214,04 zł ustalonej decyzją Starosty Powiatu z dnia 13 marca 2009 r.

Decyzją z 29 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z 26 sierpnia 2016 r., o odmowie umorzenia S. S. opłaty rocznej za rok 2016 z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów rolnych wyłączonych produkcji tj. działki nr [..] położonej w miejscowości Ł. gm. P., z przeznaczeniem na budynek usługowy – przedszkole.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 545/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa. W uzasadnieniu Sąd uznał, że Przedszkole Niepubliczne "[..] może być uznane za inwestycję użyteczności publicznej, a więc w odniesieniu do takiego podmiotu organ wykonawczy gminy mógł wystąpić do marszałka z wnioskiem o umorzenie opłaty na podstawie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. Podkreślił również, że z samego celu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, a także z treści art. 12 ust. 16 tej ustawy wynika, że marszałek województwa jedynie może umorzyć należności i opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nawet, gdy dany grunt jest przeznaczony stricte na wskazane cele. Konstrukcja tegoż przepisu oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. I właśnie w tym zakresie złożony wniosek powinien zostać rozpatrzony.

Marszałek Województwa, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 27 marca 2018 r. odmówił S.S. umorzenia opłaty rocznej za rok 2016 z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych z działki nr [..] położonej w miejscowości Ł. gmina P., z przeznaczeniem pod budynek usługowy – przedszkole. Organ pierwszej instancji przyznał, że w przedmiotowej sprawie występują przesłanki wymienione w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l., niezbędne do podjęcia decyzji o umorzeniu opłaty, jednakże zaznaczył, że decyzja ta jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego i nie statuuje obowiązku pozytywnego rozpatrzenia każdego wniosku, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek. Dalej wskazał na istotę i cel wprowadzenia opłat i należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych oraz podkreślił, że gromadzenie dochodów Województwa pochodzących z ww. należności pozwala na przeznaczenie tych środków w celu uzyskania wzrostu produkcji rolniczej, a tym samym zrekompensowania strat poniesionych w wyniku zmniejszenia obszarów użytecznych rolniczo wskutek ich wyłączenia. Podkreślił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zatem kierując się powyższą zasadą organ pierwszej instancji podejmuje takie same decyzje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które wnioskują o umorzenie opłat na cel publiczny, z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców.

Mając to wszystko na uwadze Marszałek Województwa uznał, że zastosowanie wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia opłaty za rok 2016 stanowiłoby odstępstwo od utrwalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia należności dla podmiotów realizujących zadania komercyjne, pomimo uznania ich inwestycji za mającej charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Jak stanowi zaś art. 8 § 2 k.p.a. organy władzy bez nieuzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie S. S. decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację Marszałka przemawiającą za przyjęciem w niniejszej sprawie prymatu interesu społecznego w ramach uznania administracyjnego oraz zgodził się, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty, zaś wprowadzenie takiej uszczegółowiającej przesłanki nie narusza granic władztwa administracyjnego. Pogląd taki zaprezentowano także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Kolegium również odwołanie sią do aktualnej praktyki organu stosowanej wobec innych podmiotów prowadzących działalność komercyjną stanowi obiektywny punkt odniesienia. Podtrzymało ponadto argumentację organu pierwszej instancji, że podejmowanie jakiegokolwiek przedsięwzięcia skutkującego wydatkami powoduje powstanie u racjonalnego inwestora obowiązku uwzględnienia tych wydatków przy planowaniu przedsięwzięcia, zaś w niniejszej sprawie wydatki obejmujące m.in. opłaty roczne były skarżącemu znane, gdyż wynikały z przepisów u.o.g.r.i.l.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. S. zarzucił naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, a także art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji mającej charakter uznaniowy, w tym w szczególności poczynienia jasnych, czytelnych a jednocześnie wyczerpujących i zindywidualizowanych ustaleń wystąpienia przesłanek negatywnych w ramach uznania administracyjnego. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 7a k.p.a. poprzez brak uznania prymatu interesu strony w sytuacji w której nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołany przez organ przepis art. 8 § 2 k.p.a. został wprowadzony do procedury administracyjnej dopiero z dniem 1 czerwca 2017 r. i zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej nie znajduje zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną. Przedmiotowe postępowanie zostało zaś wszczęte w roku 2017. Ponadto, ratio legis tej instytucji nie do końca odpowiada postępowaniu administracyjnemu prowadzonemu w oparciu o uznanie administracyjne, w których stan faktyczny każdego przypadku jest odmienny i winien być rozstrzygany indywidualnie. Jednocześnie skarżący zauważył, że gdyby kierowano się utrwaloną praktyką, to w początkowym okresie (lata 2010-2012) organ dokonywał umorzenia skarżącemu opłat rocznych, a następnie praktykę swoją zmienił z tego względu, że nie uznał przedszkola za podmiot użyteczności publicznej, które to działanie zostało uznane za wadliwe przez WSA w Gdańsku. Oznacza to, że to pierwotna praktyka była prawidłowa i powinna być kontynuowana w niniejszym postępowaniu. Z kolei argumentacja dotycząca istoty wprowadzenia opłat i należności w u.o.g.r.i.l. jako zbyt ogólna i nie wyjaśnia rzeczywistych powodów decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w swojej skardze S. S. nie przedstawił argumentacji, która spowodowałaby zmianę stanowiska Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa o odmowie umorzenia stałej opłaty rocznej za 2016 r. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Wniosek o umorzenie dotyczył opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działki nr [..] z przeznaczeniem pod budynek usługowy przedszkola. Na działce tej skarżący prowadzi Niepubliczne Przedszkole "[..].

Kontrolowane decyzje wydane zostały w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 545/17. Sąd wówczas przesądził, że Przedszkole Niepubliczne "[..] jest inwestycją użyteczności publicznej, a więc można było w odniesieniu do niego zwrócić się z wnioskiem o umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Wobec tego Sąd wskazał, że wniosek skarżącego może podlegać rozpoznaniu w trybie opartym o uznanie administracyjne wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwanej dalej u.o.g.r.i.l., w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Organ jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia.

Decyzja o umorzeniu opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek,

2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza,

3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha,

4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego. Potwierdził to wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa, a w pełni podtrzymało to stanowisko Kolegium. Również tutejszy Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 545/17, przesądził, że inwestycja w postaci przedszkola niepublicznego jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności.

W tych okolicznościach sporna między stronami była prawidłowość zastosowania przez organy opisanej wyżej instytucji uznania administracyjnego. Skoro kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes strony lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, to stwierdzić należy, że nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie stanowiska organu uprawnia do stwierdzenia, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne.

Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.

Z uwagi na istotę decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie opłaty rocznej za 2016 r. w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowany bezkrytycznie w zaskarżonej decyzji. Marszałek Województwa ograniczył bowiem uzasadnienie swej decyzji do stwierdzenia, że podejmuje takie same decyzje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które wnioskują o umorzenie opłat na cel publiczny z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców, niezależnie od ich kondycji finansowej czy nakładów, jakie musieli ponieść w związku z realizacją celu publicznego związanego z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Marszałek stwierdził, że umorzenie opłaty na wniosek skarżącego byłoby odstępstwem od ustalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej podmiotom realizującym zadania mające charakter komercyjny, pomimo ich uznania za inwestycje o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania.

Podkreślić należy, że wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki strony postępowania jako indywidualnie oznaczonego podmiotu. Postępowanie wyjaśniające powinno być zatem prowadzone w celu ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do sytuacji faktycznej strony postępowania, czyli wnioskodawcy. Tymczasem organ, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wnioskodawcy nie odniósł się do jego sytuacji, lecz rozstrzygnął sprawę przyjmując jako zasadę odmowę uwzględniania wniosków wszystkich podmiotów żądających umorzenia, bez względu na ich kondycję finansową oraz koszty wydatkowane na realizuję inwestycji. Wskazał również, że odmowy dotyczą podmiotów realizujących zadania o komercyjnym charakterze. Zaznaczyć przy tym należy, że przypisując działalności skarżącego charakter komercyjny, Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt

II OSK 2661/15, wydany w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o umorzenie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za rok 2013 r., w którym NSA wskazał, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty. Analiza uzasadnienia powyższego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Gd 193/15, wskazuje, że do przypisania wówczas działalności skarżącego charakteru komercyjnego organy doszły po wszechstronnym i kompleksowym zgromadzaniu dowodów wskazujących na źródła finansowania przedszkola oraz jego ówczesną kondycję finansową, czego w niniejszej sprawie organy w ogóle nie ustaliły.

Takie procedowanie prowadzi w istocie do wyłączenia stosowania przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, abstrahując od aktualnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu oznacza to, że organ naruszył art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przedwczesnej decyzji odmownej, naruszając jednocześnie wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności.

Powoływanie się natomiast na zasady wynikające z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie jest uzasadnione ze względu na treść reguły intertemporalnej określonej w art. 16 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (k.p.a. – przypis Sądu), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 23 maja 2016 r. i ostatecznie zostało zakończone zaskarżoną decyzją podjętą przez Kolegium w dniu 12 lipca 2018 r. Ustawa nowelizująca weszła natomiast w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zatem w toku już wszczętego, ale jeszcze nie zakończonego ostatecznie postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy mogły powoływać się tylko na treść zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 k.p.a., w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. Przepis art. 8 k.p.a. stanowił wówczas, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Natomiast odnosząc się do przywołanej, w sposób nieprawidłowy przez organy, zasady z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że jej zastosowanie nie może prowadzić do usankcjonowania działań, które są sprzeczne z prawem, a tak byłoby, gdyby z powołaniem się na utrwaloną praktykę organ odmówił zastosowania instytucji umorzenia w ramach uznania w sposób dowolny, bez faktycznego wyważenia interesów indywidualnych wnioskodawcy i interesu publicznego, a wyłącznie z powołaniem się na utrwaloną praktykę odmawiania umorzenia opłaty wszystkim wnioskodawcom.

Wskazać należy, że rzeczą organu orzekającego w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. jest wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska w sprawie, w szczególności w przypadku podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli zatem organ twierdzi, że odmawia umorzenia opłaty zasilającej budżet województwa, z którego przeznaczane są środki na realizację działań kompensujących straty związane z uszczupleniem areału gruntów rolnych, to rzeczą organu jest zobrazowanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego stanu środków budżetowych pochodzących z opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków rekompensujących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Samo powołanie się na konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację ogólnie scharakteryzowanych celów u.o.g.r.i.l. nie pozwala na dokonanie oceny zgodności z prawem podjętej decyzji i powoduje, że decyzja wydana jest nie według swobodnego uznania, lecz w sposób dowolny.

Twierdzenie organu pierwszej instancji, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych powoduje powstanie obciążeń o charakterze finansowym, które inwestor powinien uwzględniać przy kalkulacji podejmowanego przedsięwzięcia, samo w sobie niewątpliwie należy uznać za trafne. Jednak twierdzenie to, z uwagi na jego ogólny charakter, nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy umorzenia omawianych należności publicznoprawnych, skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia opłat rocznych z tytułu włączenia z produkcji gruntów rolnych.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby dać podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie dokonał, wobec bezspornego ustalenia, że zachodzą ustawowe przesłanki do umorzenia opłaty rocznej obciążającej wnioskodawcę, wyważenia interesu wnioskodawcy oraz interesu publicznego. Identyfikacja interesu wnioskodawcy powinna mieć przy tym na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy, w której skarżący prowadzi działalność z zakresu oświaty i wychowania, która zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 59), nie jest działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Skoro prowadzenie przedszkola taką działalnością nie jest, to oznacza, że nie spełnia ono kryterium zarobkowości. Na ocenę interesu strony może mieć również wpływ jej aktualny stan finansów, który powinien podlegać ocenie organu rozpatrującego wniosek o umorzenie opłaty rocznej. Tak rozumiany interes wnioskodawcy powinien zostać skonfrontowany z interesem publicznym, który jednak również musi być w sposób jasny zidentyfikowany, chociażby poprzez wykazanie stanu środków budżetowych województwa pozyskiwanych z tytułu opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków na cele określone w u.o.g.r.i.l.

Brak ustalenia wszystkich opisanych wyżej, istotnych okoliczności faktycznych sprawy, oznacza, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, albowiem nie odnosi do sytuacji faktycznej wnioskodawcy, lecz odwołuje się do ogólnych, niepopartych żadnymi dowodami, stwierdzeń odnoszących się do obowiązku dbania o stan środków budżetowych wydatkowanych na cele określone w u.o.g.r.i.l. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana na skutek swobodnej oceny dowodów, lecz w sposób dowolny rozstrzygnęła o niezasadności wniosku skarżącego, bez odniesienia się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących jego sytuacji faktycznej. Niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie pozwala w rezultacie przyjąć, że decyzja zawiera przekonującą treść, a wymóg ten powinien w szczególności charakteryzować decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l., a także art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest powyższymi uchybieniami, albowiem akceptuje wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2018 r. W wyniku uwzględnienia skargi przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 2049 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 249 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 1800 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265).