Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1275/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ż. i P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 177/07 w sprawie ze skargi P. Ż. i P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 177/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. Ż. i P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...].

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. Ż. i P. Ż. na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2006 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 1,8129 ha położonej w Ostrowcu Św. przy ul. [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie podziału powyższej nieruchomości zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta Kielce na wniosek właściciela tej nieruchomości – Z. P. Z uwagi na fakt, że w ewidencji gruntów jako dzierżawcy działki o nr [...] figurują P. Ż. i P. Ż. zostali oni przez organ l instancji uznani za strony przedmiotowego postępowania.

Rozpoznając wniesione przez P. Ż. i P. Ż. zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce dotyczące podziału nieruchomości na etapie opiniowania projektu tego podziału, organ odwoławczy uznał, że wnoszący zażalenie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości stanowiącej własność Z. P., gdyż nie posiadają w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, a jedynie interes faktyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach powołało treść art. 141 k.p.a., art. 97 ust. 1, art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 k.p.a.

Organ wskazał, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. W celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na strefę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi.

Organ II instancji podkreślił, że P. Ż. i P. Ż. nie posiadają interesu prawnego w sprawie podziału działki nr [...], lecz dysponują wyłącznie interesem faktycznym. Nie przysługuje im bowiem prawo własności bądź użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej nieruchomości. Stroną w przedmiotowej sprawie jest natomiast właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] tj. Z. P. Ochrona interesu faktycznego jaki mają w przedmiotowej sprawie dzierżawcy niniejszej nieruchomości, nie może naruszać interesu prawnego właściciela tej nieruchomości.

Mając na uwadze fakt, iż wnoszącym zażalenie nie przysługiwała legitymacja prawna do udziału w charakterze strony, organ administracji stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Ż. i P. Ż. wnosząc o "ponowne rozpatrzenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach".

Skarżący podali, że w dniu [...] grudnia 2003 r. zawarli notarialną umowę dzierżawy z Z. P. na okres 10 lat, co było nieodzownym warunkiem otrzymania przez Z. P. świadczenia przedemerytalnego z KRUS. Na podstawie w/w umowy zobowiązali się do wykorzystywania gruntu tylko na cele rolne bez prawa zabudowy oraz do zwrócenia nieruchomości po upływie okresu umowy w stanie takim, jak w dniu zawarcia umowy.

P. Ż. i P. Ż. podkreślili, że użytkując grunty rolne posiadają status rolników, otrzymują dopłaty z Unii Europejskiej i jednocześnie opłacają składkę na KRUS.

Autorzy skargi wskazali, że podzielenie nieruchomości na dwie działki spowoduje zmniejszenie obszaru użytkowania, a co więcej należałoby zawrzeć nową umowę dzierżawy obejmującą mniejszy areał, a nie ma żadnej pewności, ze taka umowa zostanie zawarta.

Skarżący podkreślili, że przysługuje im legitymacja prawna, gdyż wydzierżawiający świadomie ograniczył przysługujące mu prawo materialne wyrażając zgodę na dysponowanie jego własnością przez dzierżawców przez określony czas, w zamian za konkretne korzyści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2007 r. oddalającego skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, iż w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej.

Materialnoprawną podstawę do złożenia wniosku o podział nieruchomości stanowi art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004, Nr 261 póz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Ust. 1a pkt 2 cyt. przepisu stanowi natomiast, iż do wniosku, o którym mowa należy dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości.

W ocenie Sądu organ II instancji słusznie podkreślił, iż organ, do którego wpływa wniosek w przedmiocie podziału nieruchomości powinien przede wszystkim ustalić legitymację procesową do złożenia takiego wniosku poprzez zobowiązanie wnoszącego podanie do przedłożenia tytułu własności do tej nieruchomości. Następnie organ zobowiązany jest dokonać oceny legitymacji prawnej osób, którym przysługiwać będzie prawo do udziału w postępowaniu w charakterze stron zainteresowanych podziałem nieruchomości.

W ocenie Sądu zasadnie przyjął organ odwoławczy, iż skarżący P. Ż. i P. Ż. nie są stronami postępowania o podział nieruchomości stanowiącej własność Z. P., gdyż nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego bądź obowiązku, a jedynie interes faktyczny. Zawarli oni bowiem umowę dzierżawy z Z. P. i jako dzierżawcy tejże nieruchomości figurują w ewidencji gruntów. Bezsporne zatem jest, że skarżącym nie przysługuje ani prawo własności, ani prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania działowego, a zatem nie mieli oni legitymacji do występowania przed organem l instancji jako strona, a tym samym nie mogli również zaskarżyć rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ostrowca Św.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie można uwzględnić okoliczność podnoszonej w skardze, że poprzez zawarcie umowy dzierżawy wydzierżawiający świadomie ograniczył przysługujące mu prawo materialne wyrażając zgodą na dysponowanie przez określony czas swoją własnością w zamian za konkretne korzyści, a tym samym, że skarżącym przysługuje "legitymacja prawna".

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania podziałowego może być jedynie osoba, której przysługuje prawo własności bądź użytkowania wieczystego, bez znaczenia zatem dla przymiotu strony pozostaje zawarta przez skarżących umowa dzierżawy.

O braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości świadczy dodatkowo to, że ewentualny podział nie wpłynie w żaden sposób na zawartą przez nich umowę dzierżawy tej nieruchomości. Dopóki bowiem ta umowa będzie obowiązywała, dopóty jej przedmiotem pozostanie nieruchomość objęta tą dzierżawą bez względu na to czy i na ile działek ewidencyjnych zostanie ona podzielona. Nieruchomość bowiem jest to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.).

Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparli na naruszeniu przepisów prawa, w szczególności przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a i art. 28 k.p.a poprzez przyjęcie, iż P. i P. Ż. nie mają statusu strony w sprawie podziału nieruchomości położonej w Ostrowcu Św. Przy ul. [...] i w związku z tym nie przysługuje, im możliwość złożenia środka zaskarżenia na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2006 r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. 1,8129 ha, co spowodowało umorzenie postępowania zażaleniowego, gdyż są tylko dzierżawcami przedmiotowej nieruchomości i mają tylko interes faktyczny a nie prawny. Podnieśli, iż w rzeczywistości zaś taki interes w zaskarżeniu w/w postanowienia mają, gdyż taki podział ma wpływ na sferę ich praw, chociażby przez to, że zostaną pozbawieni możliwości otrzymania dopłat z Unii Europejskiej a takie naruszenie ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest decyzją błędną, gdyż samo przekonanie podmiotu o tym, że ma ona interes prawny, który powinien być chroniony, daje podstawę do uznania go za stronę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzili, iż podmiotem mającym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być także wieloletni posiadacz samoistny nieruchomości sąsiedniej, który poczynił na nią nakłady i która stanowi jedną całość gospodarczą i faktyczną z mną nieruchomością z nią sąsiadującą, która jest jego własnością, zwłaszcza w sytuacji kiedy jest stroną toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia jej własności na podstawie art. 172 k.c. Taki posiadacz nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja zagrażająca jego zdaniem jakiemukolwiek jego dobru osobistemu bądź majątkowemu ma interes prawny. Wprawdzie P. i P. Ż. są tylko dzierżawcami czyli posiadaczami zależnymi, nie przesądza to jednak o tym, iż nie mogą być stroną postępowania działowego i chociaż - jak twierdzi Sąd podział nieruchomości nie wpłynie w sposób istotny na treść łączącego ich z właścicielem nieruchomości stosunku prawnego, ma jednak duży wpływ na inną sferę ich praw w szczególności podział nieruchomości wpłynie na niemożliwość uzyskania dopłat z Unii Europejskiej, gdyż poprzez podział nie będą spełniać warunków do ich uzyskania. Ponadto długotrwałość zawartej umowy i poczynione na przedmiotową nieruchomość nakłady w związku z planowanymi inwestycjami przez podział nieruchomości ograniczą ich prawa w przyszłości. Świadczy to również o tym, iż istnieje związek między podziałem nieruchomości, który będzie miał wpływ na prawa i obowiązki P. i P. Ż. w przyszłości, co ich zdaniem winno dawać im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

"Interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wyprowadzony jest interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07, LEX nr 456693). Wnoszący skargę wprawdzie w zarzucie nie powiązał art. 28 k.p.a., jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest on przepisem, w którym upatruje źródło interesu prawnego. Dlatego można było uznać, że zarzut ten poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu.

Jak już wcześniej wskazano interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki skarżący w postępowaniu o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości – prowadzonego na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) – należącej do Z. P. takiej normy wskazać nie może.

Z regulacji art. 97 ust. 1 tej ustawy wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

W myśl przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawo do wystąpienia z wnioskiem przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi. Przesądza o tym też ust. 2 tego przepisu określający, kogo dotyczy interes prawny w przypadku, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi jest przedmiotem współwłasności albo współużytkowania wieczystego. To zaś oznacza, że tylko osoby wymienione w art. 97 ust. 1 i 2 tejże ustawy mogą być stronami postępowania podziałowego. Inne osoby nie mogą w tym postępowaniu skutecznie uczestniczyć ani też przeciwdziałać podziałowi.

Skoro zatem powołane przepisy nie przewidują możliwości uczestniczenia w postępowaniu podziałowym innych osób, to nie można wywodzić interesu prawnego skarżących z przepisów kodeksu cywilnego regulujących umowę dzierżawy nieruchomości. Zatem organy administracyjne rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia opinii na podział nieruchomości nie orzekają na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Przepisem prawa materialnego określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W pozostałym zakresie skarżący oparli skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa procesowego – postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

Pozostaje to w sprzeczności z ideą skargi kasacyjnej, bowiem przedmiotem zaskarżenia pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a nie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 (opubl. w: ONSAiWSA 2004/1/12) wyrażono pogląd, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji.

Skoro zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnosiły się wyłącznie do postępowania administracyjnego, ich badanie wykraczało poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 p.p.s.a.

W sytuacji bowiem, gdy brak jest zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04 ONSAiWSA 2004 r., nr 2, poz. 36).

W związku ze wskazaniem przez skarżących takiej podstawy kasacyjnej stwierdzić należy, iż przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji nie dotyczą postępowania sądowego, którego celem jest jedynie kontrola tego, czy m.in. postępowanie przed organem administracji publicznej przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami postępowanie to regulującymi. Brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego, jaki ewentualnie naruszony został w procesie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, doprowadzając przez to do akceptacji dokonanych przez organy administracji błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, powoduje, iż w tym zakresie skarga kasacyjna musi być uznana za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Będąc związany granicami skargi, tj. m.in. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jej "uzupełniania" o przepisy prawa w skardze kasacyjnej nieprzywołane (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, opubl. w: Bazie Komputerowej Wydawnictwa Lex 177476).

Z tych względów skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

Sąd pierwszej instancji orzeknie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącym z urzędu.