Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2454/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 741/13 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 10 na odcinkach: [...]". Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...]. W związku z powyższym nieruchomość położona w obrębie S., gm. S., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2 została przeznaczona na realizację celu publicznego, tj. rozbudowę drogi krajowej nr 10 i przeszła na własność Skarbu Państwa.

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 5 września 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G.K. w wysokości 36 123 zł za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie S., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 – która stała się, z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem 23 lutego 2011 r. W pkt 2 orzeczenia zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. odszkodowania, zaś w pkt 3 orzekł o sposobie i terminie jego wypłaty oraz waloryzacji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z ze zm.) i stwierdził, że na mocy orzeczenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2010 r. przedmiotowa działka, stanowiąca własność G.K., stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 23 lutego 2011 r.

Organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym określiła wartość działki nr [...], zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu.

Wojewoda przytoczył treść § 36 ww. rozporządzenia i stwierdził, że dla wyceny nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej istotne znaczenie ma przeznaczenie tej nieruchomości, określone stosownie do art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Autorka operatu ustaliła, iż w dniu wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość porośnięta była drzewami (9 klonów). Została wydzielona z nieruchomości zabudowanej i znajduje się w obszarze terenów usługowych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sierpc, przyjętym uchwałą nr 137/XVIII/01 z dnia 31 sierpnia 2001 r. W bezpośrednim sąsiedztwie tego gruntu znajdowały się tereny rolne oraz rozproszona zabudowa, dalej - działki leśne.

Wartość rynkowa gruntu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Wartość nasadzeń zaś została ustalona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, zgodnie ze standardem V.6.

Rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu analizy transakcji na rynku gminy S. ustaliła, że w tej gminie przeważały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod produkcję rolną, względnie pod zabudowę zagrodową. Rynek miejscowości S., gm. S. uznała za słabo rozwinięty i traktowany przez nabywców jako "przedłużenie" miasta S. Bezpośrednia przyległość tych miejscowości powoduje, że oba rynki można traktować jako jeden. Dotyczy to w szczególności nieruchomości położonych przy drodze krajowej nr 10. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na tak zdefiniowanym rynku brak było transakcji gruntami wyłącznie usługowymi. Jednakże zgodnie z dokumentami planistycznymi, lokowanie usług możliwe jest na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca założyła, że ceny w obu przypadkach są podobne.

Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca przyjęła więc transakcje gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Poddała analizie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe – zawarte w okresie ostatnich dwóch lat. Przyjęła do wyceny 22 transakcje. Ustaliła współczynniki korygujące, w oparciu o które wyliczyła wartość rynkową gruntu na kwotę 35.989 zł. Nasadzenia na gruncie wyceniła na kwotę 134 zł. Łączna wartość nieruchomości została określona na kwotę 36.123 zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Powyższe ustaliła po zbadaniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi na rozszerzonym rynku o rejon Gminy G.

Odnosząc się do uwag właścicielki nieruchomości zgłoszonych do operatu w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. – organ uznał je za całkowicie bezpodstawne.

Rzeczoznawca bowiem w operacie szacunkowym określiła przeznaczenie wycenianej nieruchomości w obowiązującym (na dzień wydania decyzji ZRiD) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. Do wyceny przyjęła transakcje gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – wbrew twierdzeniom strony. Przy czym rzeczoznawca ustosunkowała się także do uwag zgłoszonych przez G.K. do sporządzonego operatu – uznając je również za niezasadne.

Wojewoda wskazał, że przywołana przez właścicielkę wycena działki nr [...] nie mogła stanowić oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, gdyż została sporządzona dla innej nieruchomości, w innym okresie oraz w oparciu o inne uregulowania prawne.

Rozpatrując z kolei zarzut dotyczący ograniczenia dojazdu do pozostałej części nieruchomości, utratę jej funkcjonalności oraz ograniczenie możliwości infrastruktury budowlanej - co w konsekwencji spowoduje utratę jej wartości, organ wyjaśnił, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie za szkodę, jaką poniesie strona wskutek utraty nieruchomości.

Wojewoda uznał, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób wymagany przez prawo, a biegła przedstawiła w nim wszystkie elementy wymagane § 56 ww. rozporządzenia. Przyjął go zatem jako dowód w sprawie i na jego podstawie ustalił odszkodowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G.K., wskazując na błędne ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zakwestionowała także prawidłowość ustalenia i oceny cech nieruchomości wpływających na jej wartość.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 września 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Organ dodał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji – stosownie do art. 77 kpa. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegła ustaliła, iż wyceniana nieruchomość położona jest w otoczeniu działek rolnych i zabudowy rozproszonej, a w dalszej odległości działek leśnych. Na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się nasadzenia w postaci drzew. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sierpc, zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy w Sierpcu Nr 137/XVI11/01 z dnia 31 sierpnia 2001 r. nieruchomość ta przeznaczona została pod tereny usługowe.

Wyceniając przedmiotowy grunt biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W związku z brakiem transakcji gruntami usługowymi oraz oceną, iż zgodnie z dokumentami planistycznymi lokowanie usług możliwe jest na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, przyjęła założenie, że ceny obu typów nieruchomości są podobne. Analizą objęła transakcje na obszarze gminy Sierpc o podobnym przeznaczeniu, co nieruchomość wyceniana. Ustaliła także główne cechy rynkowe wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych, tj. lokalizację nieruchomości (waga 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%), powierzchnię działki (waga 15%) oraz kształt, proporcje działki i ukształtowanie terenu (waga 15%).

Wartość nasadzeń roślinnych określiła w podejściu kosztowym. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 36.123 zł.

Organ stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 24 marca 2012 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegła wobec stwierdzenia, że usługowe przeznaczenie wycenianej działki jest korzystniejsze, niż jej przeznaczenie drogowe wynikające z celu wywłaszczenia, prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przyjęła do porównań nieruchomości podobne o przeznaczeniu mieszkaniowym, tożsamym z rynkiem nieruchomości usługowych na badanym rynku. Wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Minister podkreślił, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt: I SA/Wa 873/07, niepubl.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G.K., wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa:

- procesowego, w szczególności art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego oraz

- materialnego, w szczególności:

1. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej na cele zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości,

2. art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, jako nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, nieruchomości położonych w gminie Gostynin,

3. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie charakterystyki nieruchomości wycenianej.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że skoro w ostatnich dwóch latach poprzedzających dzień sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 24 marca 2012 r. w gminie S. zarejestrowano trzy transakcje nieruchomościami drogowymi, to rzeczoznawca majątkowy powinna była ustalić wartość nieruchomości drogowych na podstawie tychże transakcji. Rzeczoznawca bezpodstawnie pominęła dwie transakcje i oparła się m.in. transakcjach nieruchomości drogowych z gminy G. Ponadto Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną winno być poprzedzone przeprowadzoną przez organ orzekający wyczerpującą analizą operatu szacunkowego.

Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1061/97 stwierdzający, że opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Dodała, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że gdyby rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powołała pominięte transakcje, to możliwe byłoby ustalenie, czy przeznaczenie nieruchomości na cel zgodny z celem wywłaszczenia, wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości, a tym samym na metodę ustalenia wartości nieruchomości.

Skarżąca zauważyła, iż Gostynin położona jest w odległości 64 km od S. i nie można twierdzić, że obie miejscowości są podobne pod względem położenia. Sierpc ma większą gęstość zaludnienia, bardziej zwartą zabudowę, lepiej rozwiniętą infrastrukturę drogową i przemysł. Przyjęte do porównania nieruchomości: K., B. i L. położone są przy drogach o mniejszym znaczeniu, co w istotnym stopniu wpływa na ich wartość rynkową.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie uzasadniła dokonanej oceny cechy lokalizacji nieruchomości wycenianej i jej sąsiedztwa. Nie uwzględniła także faktu bezpośredniego sąsiedztwa Muzeum Wsi Mazowieckiej – co znacząco podnosi wartość wycenianej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 741/13 skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, we wniesionej skardze skarżąca zakwestionowała przede wszystkim przyjętą przez organ opinię biegłego – uznając ją za sporządzoną nieprawidłowo. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości i prawidłowości jego oceny – jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym prawidłowo określiła wartość rynkową nieruchomości.

Uzasadniając przyjętą metodologię wyceny stwierdziła, że w Gminie S. przeważały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod produkcję rolną, względnie pod zabudowę zagrodową. Wskazała, że S. jest traktowany przez nabywców jako "przedłużenie" S., zatem oba rynki należy traktować jako jeden. Na rynku lokalnym brak było transakcji gruntami wyłącznie usługowymi, jednakże zgodnie z dokumentami planistycznymi lokowanie usług możliwe jest na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zatem wobec braku transakcji biegła założyła, że ceny obu typów nieruchomości są podobne. W związku z czym przyjęła do określenia wartości rynkowej § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Biegła do analizy wyodrębniła zbiór 22 transakcji i ustaliła cechy różniące z badanego rynku: lokalizacja nieruchomości (40%), bezpośrednie otoczenie sąsiedztwo (30%), powierzchnia działki (15%) oraz kształt i proporcje działki (15%).

Z kolei wartość nasadzeń roślinnych rzeczoznawca określiła w podejściu kosztowym na kwotę 134 zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana w wysokości 36.123 zł i w takiej kwocie organy ustaliły odszkodowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić jego motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Takie stanowisko Sądu znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając to na uwadze WSA w Warszawie wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego – w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, Sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 k.p.a.. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z powyższego art. wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji m.in., że strona – kwestionując ustalenia operatu – powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona kwestionująca sporządzony operat szacunkowy mogła także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Sąd podkreślił należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego.

WSA w Warszawie zaznaczył w wyroku, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zdaniem tego Sądu w tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej przepisy.

W tej sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawartą w skardze polemikę z przyjętą metodą wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne biegłego nie może zostać uwzględnione. Jak wskazał Sąd, określając wartość nieruchomości organ zobowiązany był wskazać, czym się kierował dokonując oceny przedłożonych dowodów – co też w niniejszej sprawie uczynił w sposób przejrzysty.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożyła także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie ww. art. 157 ust. 1, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające zdaniem Sądu dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Ponadto powołanie poszczególnych zarzutów odnośnie metodologii dokonanej wyceny, które w opinii skarżącej miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, przy jednoczesnej klarownej i wystarczającej analizie zawartej w operacie szacunkowym – należy uznać za dalece niewystarczające, aby zgłoszone zastrzeżenia zostały uwzględnione jako zasadne. Sąd oparł się w tym zakresie na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej - iż na stronie 15 operatu szacunkowego biegła stwierdziła, że zarejestrowano 3 transakcje nieruchomościami drogowymi w gminie S., a podała tylko jedną transakcję – Sąd uznał, iż fakt ten nie wpłynął na prawidłowość sporządzonego operatu.

Sąd uznał również, że prawidłowo organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.K. Postawiła w niej orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 lub 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej na cele zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Po drugie, naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy mimo nie przeprowadzenia wnikliwie postępowania dowodowego, niedostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy biegły rzeczoznawca majątkowy stwierdza zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane jej przeznaczeniem na cel publiczny, osoba wywłaszczona winna uzyskać odszkodowanie, za podstawę którego traktuje się nie wartość nieruchomości zgodną z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określoną dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny.

Wskazano ponownie, że w operacie powołano się tylko na jedną z trzech zarejestrowanych transakcji nieruchomości drogowych, nie uzasadniając pominięcia pozostałych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powołanie dwóch pozostałych transakcji w oparcie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego umożliwiłoby ustalenie, czy przeznaczenie nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości, jednocześnie na metodę ustalenia wartości nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie za bezzasadne uznała żądanie sporządzenia kontrwyceny, zwłaszcza że w swojej skardze podnosiła uchybienia wobec operatu. Pominięcie przez rzeczoznawcy uwzględnia dwóch nieruchomości nie wymaga w jej ocenie kontroperatu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie kluczowe jest, aby przed ustaleniem wartości nieruchomości sprecyzować, dla jakiego przeznaczenia wartość ta ma zostać ustalona.

Ponadto zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę, że nie jest uzasadnione stwierdzenie rzeczoznawcy, iż lokalizacja wycenianej nieruchomości oraz jej otoczenie i sąsiedztwo są dostateczne. Pozostaje ona przy tym z innymi twierdzeniami operatu w sprzeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje niniejsze rozstrzygnięcie Sądu.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej na cele zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Paragraf 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdza, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustęp 4 tego przepisu wskazuje, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przywołane przepisy – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – nie różnicują sposobu wyceny nieruchomości w zależności od przeznaczenia lub nieprzeznaczenia wycenianej nieruchomości zgodnie lub niezgodnie z celem wywłaszczenia. A zatem wskazanie ich jako wzorca zarzutu skargi kasacyjnej jest wadliwe w stopniu uniemożliwiającym jego weryfikację. Godzi się jedynie wskazać, że materię dotyczącą zarzutu skargi kasacyjnej reguluje § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stwierdzający, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Wskazany przepis szczególny rozporządzenia nie został jednak przywołany w skardze kasacyjnej, a jak wyjaśniono wyżej – Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach jej zarzutów. Nie mógł zatem modyfikować woli strony skarżącej kasacyjnie i rozpatrywać merytorycznie zasadność zarzutów w oparciu o inne podstawy, niż podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej.

Z powołanymi przepisami skarżąca kasacyjnie – w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej – wiąże także zarzuty względem tego, że w ocenie skarżącej kasacyjnie rzeczoznawca pominął dwie transakcje z trzech zarejestrowanych.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w jego ocenie na s. 15 operatu doszło do oczywistej omyłki. Powinno być w tym miejscu wpisane "zarejestrowano jedną transakcje", a nie "trzy". Potwierdza to dalsza treść operatu, w której wspomina się o jednej transakcji ("Z uwagi na fakt, iż na podstawie jednej wartości nie można ustalić wartości nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, rozszerzono analizę o rejon Gminy G., które jest podobna do Gminy S."), jak też tabela, w której jest wyłącznie jedna pozycja (transakcja z dnia 2 grudnia 2010 r.). Trzy transakcje dotyczą zaś transakcji w rejonie Gminy Gostynin. A zatem ocena Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek rzeczywiście dość lakoniczna, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa. Nie istnieją bowiem dwie transakcje, których zdaniem skarżącej kasacyjnie nie uwzględniono w operacie szacunkowym.

Również zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Sąd administracyjny nie przeprowadza bowiem postępowania dowodowego (ze szczególnym wyjątkiem ujętym w art. 106 § 3 p.p.s.a.), a zatem przepis ten również nie stanowi właściwego wzorca kontroli. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W orzecznictwie przyjęto, że "dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Przyjmuje się zatem, iż naruszenie przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyła uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 1807/13). Takie okoliczności nie miały jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.