Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 268 ust 1 pkt 1, 270 ust 2, 271 ust 2, 552a
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 600/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 600/18, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. (dalej w skrócie jako Nadleśnictwo), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, której adresatem jest Nadleśnictwo B., oparta została na poprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne, dlatego też zezwalając na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody podziemnej z utworów trzeciorzędowych z ujęcia wód podziemnych składającego się z dwóch studni głębinowych w miejscowości [...] i [...] określa ilość w trojaki sposób tj.: maksymalnie rocznie (16 060 m3), średnio dobowo (44,0 m3) oraz maksymalnie godzinowo (2,2 m3).

Przywołując treść art. 267 pkt 1, art. 268 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. Sąd wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni ustalając dla Nadleśnictwa opłatę przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego tzn. 2,2 m3, co w przeliczeniu stanowiło wartość 0,0006111 m3/s. Powyższa kwestia stała się sporna pomiędzy stronami. Nadleśnictwo zakwestionowało także samą zasadność ustalenia opłaty z uwagi na ustawowe zwolnienie określone w art. 270 ust. 2 P.w., który przewiduje, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nadleśnictwo zwracało także uwagę, że nawet w razie przyjęcia, iż korzystanie z wody podziemnej na potrzeby socjalno-bytowe budynku kancelarii usytuowanego na terenie szkółki nie uprawnia do zwolnienia od określenia opłaty, której dotyczy sprawa, to opłata ta winna być w takim wypadku niższa z uwagi na to, iż pozwolenie dotyczy korzystania z wód podziemnych na dwa cele z których jeden tj. nawadnianie upraw za pomocą deszczowni z pewnością korzysta z ustawowego zwolnienia od opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację stronie skarżącej stwierdzając, że przedmiotowa opłata stanowi obciążenie dla jej budżetu. Nakładając obowiązek jej uiszczenia organ winien mieć na uwadze, by była ona adekwatna do rzeczywistości. Skoro pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje przeznaczeń poboru wody podziemnej, a z jednym z tych przeznaczeń ustawodawca wiąże, zaś z drugim nie konieczność uiszczenia opłaty, to zadaniem organu jest takie ustalenie wielkości opłaty, która będzie powyższą okoliczność uwzględniać, mimo że ustawodawca wprost nie przewidział tego rodzaju sytuacji. Słusznie w tym przedmiocie strona skarżąca powołała treść art. 7a § 1 K.p.a. Lakoniczne stwierdzenie Dyrektora Zarządu Zlewni, że brak jest w pozwoleniu wodnoprawnym rzeczowego i ilościowego rozdziału wielkości poboru według potrzeb korzystania nie jest, w ocenie Sądu, wystarczającym umotywowaniem zajętego stanowiska, a wręcz jest ono błędne. Unormowanie zawarte w art. 270 ust. 2 P.w. winno mieć w sprawie częściowe zastosowanie tzn. w odniesieniu do poboru wód dla nawadniania upraw za pomocą deszczowni.

Odnosząc się do problemu wysokości opłaty i wskaźnika maksymalnego poboru jako jednego z elementów kształtujących tę wysokość podkreślono, że w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę obliczenia opłaty (art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) odwołują się do maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która winna wynikać z pozwolenia wodnoprawnego, zaś pozwolenie to nie operuje tego rodzaju wskaźnikiem, to rolą organu jest dokonanie odpowiednich zabiegów interpretacyjnych celem wywiedzenia określonej normy stanowiącej podstawę nałożenia na stronę obowiązku. Dyrektor Zarządu Zlewni ustalając wysokość opłaty dla Nadleśnictwa przyjął jako jeden z elementów ją określających wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego Qmax = 2,2 m3/h, a w przeliczeniu na sekundę 0,0006111 m3. Stanowiska tego jednak w żaden sposób nie uzasadnił. Nie przedstawił jakiegokolwiek argumentu w tym zakresie. Motywacji organu można się jedynie domyślać z pogrubienia w treści zacytowanego w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 271 ust. 2 P.w. słowa "maksymalnej" w doniesieniu do ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s. Zastosowanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni tego właśnie wskaźnika skutkowało określeniem Nadleśnictwu opłaty stałej w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania. Tym samym organ w zakwestionowanej decyzji nie wskazał w ogóle żadnej wykładni zastosowanych przepisów, a po prostu obliczył opłatę w możliwie największej wysokości. Tego rodzaju praktyki organu nie sposób jednak zaaprobować w oparciu o art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że w istocie nie była możliwa merytoryczna ocena sprawy. Wskazano nadto, że w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie przyjęcie częściowego zwolnienia Nadleśnictwa od opłaty za usługę wodną tj. w zakresie, w jakim pobór wody podziemnej następuje na potrzeby nawadniania upraw za pomocą deszczowni oraz przedstawienie motywów przemawiających za przyjęciem określonego wskaźnika maksymalnej ilości pobieranej wody tak, by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:

a) art. 270 ust. 2 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że strona postępowania pobiera wodę podziemną na cele niepodlegające zwolnieniu z opłaty i na cele podlegające zwolnieniu (do celów leśnych), przy czym z pozwolenia nie wynikają ilości do pobrania na poszczególne cele, organ powinien dokonać częściowego obniżenia opłaty stałej z tytułu poboru wód podziemnych. W ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że w sytuacji gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że strona postępowania pobiera wodę podziemną na cele nie podlegające zwolnieniu z opłaty i na cele podlegające zwolnieniu (do celów leśnych), przy czym z pozwolenia nie wynikają ilości do pobrania na poszczególne cele, organ zobowiązany jest do naliczenia opłaty stałej za ogólny maksymalny pobór wód podziemnych, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym;

b) art. 271 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że przy wyliczeniu opłaty stałej z tytułu poboru wód podziemnych na podstawie decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w którym określono limity korzystania z wód w innych jednostkach niż przewidziane obecnie do wyliczenia opłaty, należy kierować się innym niż godzinowy pobór wód powierzchniowych. W ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że obliczenia opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody powierzchniowej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3/s, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3/s;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją strony skarżącej kasacyjnie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu uchylonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy przyjęciu opłaty za pobór wód podziemnych bez zmniejszenia tej opłaty w związku z częściowym poborem wód na cele nie podlegające opłacie stałej oraz przy przyjęciu opłaty stałej za pobór wód w największej wysokości. W ocenie organu do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ obowiązujące przepisy nie dają podstawy do częściowego obniżenia opłaty za pobór wód podziemnych w sytuacji, gdy pobór przeznaczony jest jednocześnie na cele zwolnione i nie podlegające zwolnieniu od opłaty stałej. W zakresie przyjęcia opłaty w największej wysokości organ wskazuje, że jest to jedyny sposób wykładni pojęcia "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Organ zastosował art. 271 ust. 2 P.w. w jego literalnym brzmieniu, co nie powodowało konieczności jego wykładni;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - w sprawie zachodziła niejednoznaczność wykładni idąca tak daleko, że może ona powodować konieczność częściowego obniżenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, jak również przyjęcia korzystniejszego dla strony postępowania sposobu przeliczenia jednostek poboru wody wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, co obligowało stronę skarżąca kasacyjnie do przyjęcia tej korzystniejszej dla stron postępowania wykładni.

W ocenie organu do naruszenia wskazanego przepisu postępowania nie doszło, ponieważ wykładnia literalna obowiązujących przepisów Prawa wodnego nie daje podstaw do przyjęcia, że przepisy te dają podstawę do częściowego obniżenia opłaty za pobór wód podziemnych w sytuacji gdy pobór przeznaczony jest jednocześnie na cele zwolnione i niepodlegające zwolnieniu od opłaty stałej. W zakresie przyjęcia opłaty w największej wysokości organ wskazał, że jest to jedyny sposób wykładni pojęcia "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Organ zastosował art. 271 ust. 2 P.w. w jego literalnym brzmieniu, co nie powodowało konieczności jego innej wykładni i nie powoduje wystąpienia wątpliwości, stanowiących przesłankę zastosowania przepisu art. 7a K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 6 września 2021 r. Nadleśnictwo podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA

2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Bowiem w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędniej wykładni art. 271 ust. 2 P.w. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym określono limity korzystania z wód w innych jednostkach niż przewidziane obecnie do wyliczenia opłaty, to obliczenie opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody powierzchniowej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód innej aniżeli w m3/s, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3/s.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód podziemnych nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 w przeliczeniu na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w pkt I.1. pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2012 r. określono zarówno maksymalną wielkość godzinową (wyrażoną w m3 na godzinę), średnią wielkość dzienną (wyrażoną w m3 na dzień) jak i maksymalną wielkość roczną (wyrażoną w m3 na rok) poboru wód podziemnych.

Art. 271 ust. 2 P.w. nie dawał jednoznacznej wskazówki co do tego, który współczynnik należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty stałej, jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość pobieranych wód podziemnych nie była wyrażona w m3 na sekundę. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że literalna wykładnia art. 271 ust. 2 P.w. dała podstawę do przyjęcia, że chodzi o najwyższą matematyczną wartość, jaką można było osiągnąć po przeliczeniu maksymalnych ilości wód podziemnych podanych w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda.

W zależności od tego, który parametr zostanie przyjęty do ustalenia opłaty stałej, opłata ta będzie miała inną wysokość. W rozpoznawanej sprawie przyjęcie jako wskaźnika maksymalnego godzinowego poboru wód podziemnych skutkowało tym, że była to największa ilość wody możliwej do pobrania. Wskaźnik maksymalnej ilości wód pobieranych powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (tak też por. NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1938/20, LEX nr 3094053; NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 413/19, LEX nr 3065192).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim Prawie wodnym, a ich wprowadzenie do systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w Prawie wodnym brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a do Prawa wodnego zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 P.w. dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.

Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 552a P.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych dopiero od 2020 r. Dlatego w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.

Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu uchylonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy przyjęciu opłaty za pobór wód podziemnych bez zmniejszenia tej opłaty w związku z częściowym poborem wód na cele nie podlegające opłacie stałej oraz przy przyjęciu opłaty stałej za pobór wód w największej wysokości.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy niezbędnym było ustalenie w sposób najbardziej obiektywny, jaka część pobieranej wody jest przeznaczana na cele związane z nawadnianiem upraw leśnych i na cele związane z potrzebami socjalno-bytowymi budynku kancelarii usytuowanego na terenie szkółki leśnej. Brak tych ustaleń miał istotne znaczenie w tej sprawie. Trafnie przy tym podniósł Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji organ przede wszystkim akcentował fakt pobierania wód podziemnych na potrzeby socjalno-bytowe budynku kancelarii, pomijając kwestię ich pobierania także na potrzeby nawadniania upraw leśnych. Nie jest wiec zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że decyzja ta nie zawierała prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ nie wskazywała na przesłanki, którymi kierował się organ uznając, że nawet okoliczność nawadniania upraw leśnych nie stanowiła istotnej okoliczności w tej sprawie, skoro stosownie do art. 270 ust. 2 P.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Trafnie również Sąd pierwszej instancji podniósł, że brak wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. jak i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. (błędnie w zaskarżonym wyroku podano art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.). Stanowi to także naruszenie zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą każdy organ administracji publicznej powinien wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którym kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nie można również uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 270 ust. 2 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. polegającej na przyjęciu, że w przypadku, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że strona postępowania pobiera wodę podziemną na cele niepodlegające zwolnieniu z opłaty i na cele podlegające zwolnieniu, to organ powinien dokonać częściowego obniżenia opłaty stałej z tytułu poboru wód podziemnych. Nie można w takiej sytuacji uznać za trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie wyodrębniono ilości wody zużywanej na oba cele, to należy uznać, że opłatę nalicza się w taki sposób, jakby strona nie korzystała z żadnego zwolnienia.

Art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wyjątek od obowiązku pobrania opłaty zawiera art. 270 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za, m.in. pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Wprawdzie powołany przepis zawiera wyjątek od zasady pobierania opłat za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, to jednak w przypadku, gdy z danego źródła jest pobierana woda zarówno na cel korzystający z ustawowego zwolnienia, jak i cel niekorzystający ze zwolnienia, to art. 270 ust. 2 P.w. nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu zwolnienia. Istotnym jest wówczas ustalenie, czy oba cele (zarówno ten, który jest objęty zwolnieniem jak i nieobjęty zwolnieniem) są równorzędne, czy też jeden z nich jest wyraźnie podporządkowany realizacji innego celu i czy jest możliwym ustalenie w sposób najbardziej obiektywny ilości wód pobieranych na każdy z tych celów. Nie można bowiem zaaprobować poglądu strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym w przypadku, gdy część pobieranych przez stronę wód podziemnych korzysta z ustawowego zwolnienia, to i tak należy ustalić opłatę w taki sposób, jakby tego zwolnienia nie było. Taki sposób interpretacji nie znajduje potwierdzenia ani w art. 270 ust. 2 P.w., a ponadto stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzić na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).