Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1255/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Danuta Kania Protokolant sekretarz sądowy – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu ( Dz.U. z 2017 r. poz.985), odmówił skarżącemu J. P. stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że wymieniony pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., wystąpił z wnioskiem do Szefa Biura Ochrony Rządu, załączając kserokopię decyzji o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej, o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017r. poz. 985), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km. Prawo to, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy, można zrealizować przez:

1) przydział lokalu mieszkalnego,

2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego.

Z kolei w myśl art. 87 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury, renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wykupił lokal mieszkalny nr [...] położony w G. przy ul. [...] przy zastosowaniu pomniejszeń wynikających z art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206. poz. 1367) z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Do pomocy finansowej określonej w art. 84 ust. 2 pkt. 5 ustawy o BOR należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art. 58 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Miedzy innymi takie pomniejszenie wartości rynkowej lokalu o kwotę 95% uzyskał skarżący i w tej sytuacji uprawnienie określone w art. 83 zostało zrealizowane.

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych skarżący J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez interpretację przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji, która narusza zasady postępowania organu wynikające z tych przepisów,

2) naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 207, ze zm.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten na podstawie art. 107 pkt 18 ustawy z 10 lipca 2015 r o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. poz. 1322 ze zm.) został uchylony,

3) naruszenie art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie do decyzji w sprawie przydziału lokalów pozostających w dyspozycji BOR; nie ma natomiast zastosowania do decyzji stwierdzających zachowanie prawa do lokalu,

4) naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wybór formy realizacji prawa do lokalu należy do funkcjonariusza, a ponadto jeśli funkcjonariuszowi przysługiwało prawo do lokalu, to miał również prawo do jego zamiennej formy tj. do ekwiwalentu pieniężnego, a wobec tego w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie przysługiwało prawo do lokalu, to nie miał również prawa do jego zamiennej formy, tj. ekwiwalentu pieniężnego, a co wynika z treści art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, w którym określone zostały przesłanki wyłączające przydział lokalu na rzecz funkcjonariusza BOR. Ponadto w myśl postanowień rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. Nr 108, poz. 955 ze zm.) funkcjonariusz, który złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu, a zajmował lokal mieszkalny będący w dyspozycji ministra właściwego ds. wewnętrznych lub podległych mu organów, jednostki samorządu terytorialnego. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz pracodawcy zobowiązany był do zwolnienia tego lokalu (§ 3 ust. 3 pkt 6, § 6 ust. 1) w terminie do 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu. W rozpoznawanej sprawie skarżący będąc żołnierzem zawodowym resortu obrony narodowej, otrzymał na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] przydział osobnej kwatery stałej w postaci lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. Następnie od dnia [...] lutego 2009 r. skarżący pełnił służbę stałą w Biurze Ochrony Rządu i w dniu [...] lutego 2009 r. złożył wniosek w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Jednakże na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (akt notarialny Rep [...] Nr [...]) skarżący z żoną A. P. nabyli od Skarbu Państwa lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w G. na zasadach preferencyjnych, o czym wskazano w decyzji organu pierwszej instancji. Zatem ustalona wartość lokalu na kwotę 137.400,00 zł po zastosowaniu 95% bonifikaty obniżona została do kwoty 6.870,00 zł i powyższa bonifikata mieści się w zakresie pojęciowym, o którym mowa w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR. Wskazano, że zastosowanie jedynie reguł wykładni językowej jest w tym przypadku niewystarczające, gdyż poprowadziłoby to do wadliwości w ustaleniu granic do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Kwestie związane z zasadnością stosowania przedmiotowych wykładni omówił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt: l OSK 1529/13, gdzie we wskazanej sprawie wprawdzie skarżący dochodził innego świadczenia tj. równoważnika za brak lokalu, jednak Sąd słusznie wskazał na konieczność interpretacji przepisów przez pryzmat wykładni celowościowej i systemowej przyjmując, że do środków finansowych określonych w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego wskazano, że fakt późniejszego uchylenia tegoż przepisu nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż organ ocenia jedynie fakt, czy doszło do pomocy finansowej. Uchylenie przedmiotowej normy nie ma żadnego wpływu na ustalanie, że z pomocy finansowej skarżący faktycznie skorzystał w czasie, kiedy norma ta jeszcze obowiązywała. Skoro zatem udzielono skarżącemu bonifikaty przy wykupie od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego w G. w kwocie 130.530,00 zł, to fakt ów należy rozumieć jako pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, o której mowa art. 84 ust. 5 ustawy o BOR, co przesądzało o braku możliwości przydziału lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Z kolei brak możliwości realizacji prawa do lokalu przez przydział lokalu wykluczył również możliwość wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. Natomiast art. 87 ust. 1 ustawy o BOR stanowi, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby pełnionej jako służba stała zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. Zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu, w myśl art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, stwierdzał Szef BOR na podstawie zaświadczenia o posiadaniu powyższych uprawnień wydanego przez organ emerytalny, zaś skarżący został zwolniony ze służby w BOR z dniem [...] września 2017 r. nabywając od dnia [...] września 2017 r. prawo do emerytury policyjnej. Reasumując, dyspozycja płynąca z art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, w zakresie oceny prawa do lokalu u mieszkalnego, nie może być determinowana wyłącznie przesłanką nabycia prawa do policyjnej emerytury lub renty, lecz całościową oceną stanu faktycznego w dniu nabycia przez funkcjonariusza BOR uprawnień do emerytury lub renty inwalidzkiej w kontekście jego sytuacji mieszkaniowej i zrealizowanych świadczeń. Zatem prawo skarżącego zostało zrealizowane poprzez udzielenie bonifikaty w wykupie od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną przez organ wojskowy w trakcie służby w resorcie obrony narodowej i wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymieniony zachował prawo do lokalu, a w konsekwencji również do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Biorąc powyższe pod uwagę niezasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez Szefa BOR art. 7 i 77 k.p.a., gdyż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz prawidłowo zinterpretował oraz zastosował w przedmiotowej sprawie wskazane wyżej przepisy, nie naruszając w żadnym aspekcie zasady praworządności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając:

1) naruszenie art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 maja 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.) przez jego zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie do decyzji w sprawie przydziału lokalów pozostających w dyspozycji BOR, a nie ma natomiast zastosowania do decyzji stwierdzających zachowanie prawa do lokalu,

2) naruszenie art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 maja 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu przez jego zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten dotyczy udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszowi podczas jego uprzedniego pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, podczas gdy skarżący w dniu złożenia wniosku nie pełnił już tej służby;

3) naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 207, ze zm.) w związku z art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 maja 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten reguluje kwestię pomniejszenia w związku ze sprzedażą lokalu, a nie kwestię pomocy finansowej, o której mowa w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o Biurze Ochrony Rządu;

4) naruszenie art. 87 ust 4 poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego, w sytuacji w której w dniu złożenia wniosku nr [...] z [...] lutego 2009 r w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego oraz w dniu wydawania skarżonej decyzji, spełniał przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, określone w art. 87 ust. 1 pkt ustawy o Biurze Ochrony Rządu;

5) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad określonych w tych przepisach w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, prawo do lokalu realizuje się w jednej z dwóch form: przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu w zamian za rezygnacje z lokalu, zaś on wnioskiem z [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, zwrócił się do Szefa Biura Ochrony Rządu o zrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w formie wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego i w dniu składania wniosku spełniał warunki do obu form realizacji prawa do lokalu, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, gdyż nie zachodziła żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR. W tym czasie nie miał zrealizowanego prawa do lokalu przez wypłacenie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2; nie posiadał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego; małżonek skarżącego nie posiadał lokalu lub domu, o parametrach określonych w art. 84 ust. 2 pkt 2; on sam ani jego małżonek nie zbyli własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o parametrach określonych w art. 84 ust. 2 pkt 2. Nie zachodziła również ostatnia przesłanka wskazana w art. 84 ust. 2, tzn. nie została udzielona mu pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych. W tym czasie posiadał lokal mieszkalny, którego właścicielem pozostawała Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Po złożeniu przez niego w lutym 2009 r. wniosku w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, na podjęcie przez organ decyzji w tej sprawie skarżący czekał prawie 9 lat. W międzyczasie zwolnił się ze służby w BOR pełnionej jako służba stała i uzyskał uprawnienia do świadczeń emerytalnych. W myśl art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o BOR, funkcjonariusz zwolniony ze służby, która pełniona była jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do:

1) emerytury;

2) renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą,

Jeżeli zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, organ zobowiązany był wydać decyzję stwierdzającą zachowanie takich uprawnień. Wydanie decyzji odmowej narusza wskazany przepis, który jest przepisem technicznym i nie daje organowi uprawnienia do dokonywania ocen poza zakresem jego regulacji. Nie daje organowi prowadzącemu postępowanie uprawnienia do analizowania na potrzeby tego rozstrzygnięcia innych przesłanek, np. wskazanych art. 84 ust. 2 lub 79 ust. 3 ustawy o BOR Spełnienie przez funkcjonariusza jednej z przesłanek wskazanych w ust. 1 art. 87 nakłada na organ, zgodnie z ust. 4 tego przepisu, obowiązek wydanie decyzji pozytywnej, a wydanie decyzji odmowej narusza wskazany przepis. Za błędne należy również uznać odwoływanie się przez organy obu instancji do art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR, jako tej regulacji, która daje podstawę do odmowy stwierdzenia zachowania prawa do lokalu, bowiem przepis ten dotyczy innego obszaru regulacji, niż art. 87 ust. 1 i 4 ustawy. Pierwszy z przepisów wskazuje przesłanki odmowy przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu, natomiast drugi określa przesłanki, przy zaistnieniu których funkcjonariusz zwolniony ze służby zachowuje prawo do lokalu. Argumentację taką wzmacnia dodatkowo art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusz, którego prawo do lokalu zostało zrealizowane w formie rzeczowej jest obowiązany do opróżnienia lokalu, jeżeli otrzymał ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2. Odwołanie się przez przepis art. 86 ust. 1 do art. 83 wskazuje na funkcjonalne powiązanie przepisów art. 83, 84 i 86, z których każdy odnosi się do realizacji prawa do lokalu. Art. 87 dotyczy innego obszaru, a mianowicie wskazuje okoliczności, w których następuje zachowanie prawa do lokalu po zwolnieniu ze służby. Ponadto art. 84 ust. 2 pkt 5 daje organowi podstawę do odmowy przydziału lokalu tylko w sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową w pewnym określony czasie "podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych". Natomiast w momencie składania wniosku o realizację jego prawa do lokalu, nie pełnił on już służby w Siłach Zbrojnych i był funkcjonariuszem BOR, a lokal od WAM nabył dopiero dwa lata później, tj. w 2011 roku. Wskazał również, że nabycie przez niego tego lokalu nie dawało Szefowi BOR podstaw do odmowy zrealizowania prawa do lokalu w formie rzeczowej na postawie ustawy o BOR gdyby o taką formę wystąpił, gdyż zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, odmowa możliwa byłaby tylko wtedy, gdyby lokal od WAM przez skarżącego został nabyty w trakcie pełnienia przez niego służby w Siłach Zbrojnych. Co więcej, zagadnienie to w ogóle by nie zaistniało, gdyby organ nie zwlekał z załatwieniem jego wniosku bezpośrednio po jego złożeniu. Momentem na jaki ustalane powinno być uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania pomocy mieszkaniowej, jest dzień złożenia przez niego wniosku. Niepodejmowanie przez organ przez wiele lat żadnych czynności nie może w żaden sposób obciążać funkcjonariusza oraz nie może wpływać na przysługujące mu w tym obszarze uprawnienia. Przy przyjęciu innego terminu ustalania prawa do lokalu, zwłaszcza z praktyką wieloletniego zwlekania przez Szef BOR z rozpatrywaniem wniosków, z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że praktycznie każdy z funkcjonariuszy we własnym zakresie będzie starał się zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Większość z nich swoje potrzeby w tym zakresie zaspokoi w odległości mniejszej niż 100 kilometrów od miejsca pełnienia służby, co zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 2 stanowiłoby negatywną przesłankę do realizacji tego prawa. Wydaje się, że nie takie ratio legis legło u podstaw wprowadzenia do ustawy o BOR przepisów rozdziału 7. W jego ocenie organ naruszył również art. 84 ust. 2 pkt 5 w zakresie, w jakim za udzielenie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe uznano nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na postawie art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Ostatni ze wskazanych przepisów lokowany był w Rozdział 6 regulującym kwestię sprzedaży lokali mieszkalnych. Natomiast kwestia ewentualnej pomocy, o której mowa w art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR istniała do [...] grudnia 1995 r. na postawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa. Podobna regulacja nie występuje już w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Namiastki tej regulacja odnaleźć można w Rozdziale 4 obecnie obowiązującej ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w szczególności w art. 21 ust. 2 pkt 3, art. art. 47 ust. 1 oraz art. 48d. Każdy z tych przepisów traktuje o pewnych formach pomocy, które ewentualnie mogłyby wchodzić w zakres znaczeniowy art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR. Pomniejszenie, o którym mowa w art. 58 ust. 2 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie jest jednak pomocą, o której mowa we wskazanym przepisie ustawy o BOR. Przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 odnosi się tylko do pomocy wskazanej w nieobowiązującej już ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. Do interpretacji art. 84 ust. 2 pkt 4 ustawy o BOR nie bez znaczenia jest fakt, że w tych przypadkach, w których ustawodawca chce, aby nabycie lokalu z pomniejszeniem ceny nabycia stanowiło negatywną przesłankę do uzyskanie prawa do lokalu, wyraźnie to wskazuje. Taką regulację znajdujemy w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który expresis verbis stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa. Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Stąd też niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów, która ma doprowadzić do z góry założonego wyniku. Nadawanie w obrębie tego samego aktu prawnego różnym terminom jednakowe znacznie, narusza podstawowe zasady egzegezy aktu prawnego, nawet jeżeli twierdzi się, że są to inne, dopuszczalne formy wykładni. Organy obu instancji naruszyły również wskazane w petitum skargi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim przepisy te nakazują organowi przy rozpoznawaniu sprawy kierować się nie tylko interesem społecznym, ale również słusznym interesem obywateli, wątpliwości normy prawnej nakazują interpretować na korzyść strony, nakazują prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zobowiązują organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie podziela stanowiska, iż organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 87 ust. 4 w sytuacji spełnienia jednej z przesłanek zawartych w ust. 1 ww. normy. Ponadto, sugestia skarżącego, iż decyzja o zachowaniu prawa do lokalu, o której mowa w art. 87 ust. 4 ustawy o BOR, jest niezależna od innych regulacji prawnych dotyczących ustalenia i realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, określonych w art. 83 i 84 ustawy o BOR, jest błędna. Przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy zostały umieszczone w jednym rozdziale ustawy o BOR i pozostają ze sobą w ścisłym związku, a konieczność ich łącznego analizowania i interpretacji przy rozpatrywaniu spraw wielokrotnie podnoszona była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Twierdzenie, iż przepis art. 87 ust. 4 ustawy o BOR stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji o posiadaniu prawa do lokalu, po spełnieniu jedynie przesłanki nabycia prawa do emerytury policyjnej, bez powiązania tej regulacji z innymi przepisami, które bezpośrednio dotyczą uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy, oraz ze stanem faktycznym występującym w dacie wydania decyzji, w świetle stanowiska judykatury jest nieprawidłowe i nie znajduje oparcia prawnego. Podkreślono, że funkcjonariuszowi w służbie stałej BOR przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, które zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o BOR realizowane było w jednej z dwóch form, tj. poprzez przydział lokalu mieszkalnego albo wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W przedmiotowej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek wym. w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, tj. wskazana w pkt. 5 okoliczność udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, będąca negatywną przesłanką do przydziału lokalu w formie rzeczowej i wobec powyższego brak było podstaw prawnych do stwierdzenia, że skarżący zachował prawo do lokalu. Ponieważ skarżący jako jeden z argumentów za pozytywnym załatwieniem sprawy wskazał okoliczność niezrealizowanego dotychczas, złożonego w 2009 r. wniosku o wypłatę ekwiwalentu, w innym stanie faktycznym, tj. kiedy zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny w G. nie był wykupiony od Skarbu Państwa, przypomniano, iż realizacja na rzecz skarżącego świadczenia w 2009 r. wiązałaby się z obowiązkiem zwolnienia lokalu mieszkalnego i przekazania go do zasobu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podobnie sytuacja wyglądałaby w przypadku realizacji na rzecz skarżącego prawa do lokalu poprzez przydział lokalu decyzją administracyjną w nowym miejscu pełnienia służby, co wynikało z § 3 ust. 3 pkt 6 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. Nr 108, poz. 955 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. Nr 99, poz. 899 z późn. zm.). Ponadto składając wniosek w 2009 r., skarżący zobowiązany był złożyć oświadczenie – zobowiązanie w przedmiotowej sprawie, którego w obecnym, zmienionym stanie faktycznym nie mógłby zrealizować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, zwanego dalej "lokalem", w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei prawo to realizuje się, w myśl art. 83 ust. 1 ustawy, poprzez:

1) przydział lokalu;

2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu.

Natomiast według treści art. 87 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do:

1) emerytury;

2) renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą.

Zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu stwierdza na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, Szef BOR na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez organ emerytalny.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący J. P. pełnił zawodową służbę wojskową w okresie od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] stycznia 2009, a następnie pełnił służbę w Biurze Ochrony Rządu od dnia [...] lutego 2009 r. i z dniem [...] września 2017 r. nabył prawo do emerytury policyjnej. Nie budzi również wątpliwości, że w dniu [...] marca 2009 r. złożył on do Szefa Biura Ochrony Rządu wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, zaś w dniu [...] listopada 2017 r. w związku z nie przydzieleniem mu do tego czasu lokalu mieszkalnego, złożył wniosek o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego, a w związku z brakiem realizacji powyższego wniosku, w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył wniosek do Szefa Biura Ochrony Rządu o wydanie decyzji w przedmiocie zachowania prawa do lokalu mieszkalnego.

W dalszej części wskazać należy, że na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje na podstawie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości rynkowej lokalu mieszkalnego i wartości prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, w przypadku posiadania przez Agencję takiego prawa do ułamkowej części gruntu przypadającego na ten lokal, z tym że przy wycenie lokalu mieszkalnego nie uwzględnia się wartości ulepszeń dokonanych przez nabywcę. Z kolei według ust. 2 pkt 1 tegoż przepisu, od wartości rynkowej lokalu mieszkalnego dla osoby uprawnionej, o której mowa w art. 56, stosuje się pomniejszenia o 95% - żołnierzom służby stałej, którzy nabyli prawo do emerytury wojskowej, żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy lub upływu okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, emerytom wojskowym, osobom uprawnionym do wojskowej renty inwalidzkiej oraz członkom rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3, wspólnie zamieszkującym z żołnierzem, emerytem wojskowym lub rencistą wojskowym w dniu jego śmierci.

Dodać w tym miejscu należy, że wskazany już wyżej art. 58 ustawy, został uchylony przez art. 107 pkt 18 ustawy z dnia 20 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322) z dniem 1 października 2015 r.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że skarżący na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (repertorium [...] nr [...]), nabył od Skarbu Państwa – Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w G. o wartości 137400,00 zł, pomniejszony o wartość 95% wynikającą z cytowanego już wyżej przepisu art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. za kwotę 6870,00 zł.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 5) ustawy o Biurze Ochrony Rządu, lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Zatem dotyczy to również – zdaniem Sądu – wydania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu.

Zatem – w ocenie Sądu – chociaż skarżący nie uzyskał fizycznie od Skarbu Państwa środków pieniężnych na zakup lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. w kwocie 130530,00 zł, jednakże w sytuacji konieczności kupna dowolnego lokalu na wolnym rynku byłby zobowiązany zapłacić cenę równą wartości lokalu bądź ponieść pełne koszty jego budowy. Zatem nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, a będącego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z zastosowaniem pomniejszenia jest pomocą finansową w rozumieniu art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR, mimo że skarżący nie uzyskał fizycznie środków pieniężnych na zakup tego lokalu we własnym zakresie, bowiem udzielając pomocy (bonifikaty), Skarb Państwa przejął na siebie obciążenie z tytułu zapłaty ceny do wysokości tejże bonifikaty, a w konsekwencji skarżący nie poniósł pełnej ceny sprzedaży. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK/13, "otrzymanie środków finansowych na nabycie lokalu lub domu ze środków budżetu państwa przez funkcjonariusza lub jego małżonka eliminuje go z kręgu uprawnionych do pobierania równoważnika za brak lokalu. Zatem chodzi tu o środki wyraźnie wyodrębnione z budżetu państwa i skierowane na cel pomocy finansowej, przeznaczone na zakup czy budowę przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego. Do takich środków należy zaliczyć wszystkie środki pomocy finansowej wyasygnowane z budżetu państwa, uregulowane w pragmatykach służb mundurowych, przeznaczonych na uzyskanie przez funkcjonariuszy tych służb lokalu mieszkalnego albo domu mieszkalnego, a zatem środki dostępne tylko dla funkcjonariuszy danych służb. Również do środków finansowych określonych w art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, należy zaliczyć przeznaczone z budżetu państwa kwoty w postaci pomniejszenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w określonym rozmiarze, o którym mowa w art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Między innymi takie pomniejszenie wartości rynkowej lokalu o kwotę 95 % uzyskał J. P., zawierając umowę sprzedaży lokalu położonego w G. przy ul. [...], gdyż skorzystał on ze środków finansowych budżetu państwa w wysokości jakiej uległa pomniejszeniu cena rynkowa tego lokalu.

Nie ulega wątpliwości, że celem art. 58 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest ograniczenie swobody ustalania ceny kwater i lokali sprzedawanych osobom uprawnionym (art. 56 tej ustawy) oraz zapewnienie im możliwości nabywania tych lokali mieszkalnych po korzystnej cenie. Cena ta ustalana (obliczana) na podstawie tego przepisu jest ceną wynikową i zawiera w sobie element pomocy finansowej z budżetu państwa dla uprawnionego funkcjonariusza do skorzystania z niej przy zawieraniu umowy sprzedaży lokalu. Funkcjonariusz BOR, który nabył lokal mieszkalny w wyżej opisanym trybie otrzymał więc środki finansowe na jego uzyskanie ze środków budżetu państwa, a zatem nie przysługuje mu, na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy o BOR, równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu."

Wskazać również należy skarżącemu, że wprawdzie z brzmienia art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR wynika, że ma on zastosowanie do decyzji w sprawie przydziału lokalu, lecz rzeczą oczywistą dla Sądu jest, że mając na uwadze wykładnią celowościową, decyzja o zachowaniu prawa do lokalu mieszkalnego prowadzi w konsekwencji do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego, a nie takie były intencje ustawodawcy. Takie rozumowanie według Sądu, stanowiłoby obejście prawa.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem, że doszło do naruszenia przepisu art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o BOR z uwagi na fakt, że w chwili obecnej nie pełni on już służby w Siłach Zbrojnych, bowiem treść tego przepisu jest jednoznaczna, a mianowicie: "w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych (...).

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wbrew zarzutowi ze skargi – skarżący nie spełniał już warunków do wydania decyzji o zachowaniu prawa do lokalu mieszkalnego z przyczyn, które zostały już omówione powyżej w uzasadnieniu prawnym wyroku i w konsekwencji nie doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.