Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2097/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Polkowicach oraz B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 878/13 w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr XXVIII/329/13 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 878/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1, art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."): 1) stwierdził nieważność § 6 ust. 3 i § 6 ust. 4 uchwały nr XXVIII/329/13 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego 2) orzekł, że zaskarżona uchwała w uchylonej części nie podlega wykonaniu, 3) w pozostałym zakresie oddalił skargę B. C. oraz 4) zasądził od Gminy Polkowice na rzecz skarżącej 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca (prowadząca [...] oraz [...] w [...]) zarzuciła niezgodność z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) następujących przepisów wskazanej wyżej uchwały:

- § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 (określających, że wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać numer i datę wydania zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz zobowiązanie do dokonywania rozliczeń otrzymywanych dotacji w formach i terminach wskazanych przez organ dotujący),

- § 4 ust. 8 ("Dotacja na ucznia niepełnosprawnego posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty przysługuje w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę Polkowice"),

- § 5 ust. 1 i 4 (określające, że: "Stawki dotacji, których wysokość jest uzależniona od ustalonych w budżecie gminy Polkowice wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia lub wychowanka określonego typu i rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, są obliczane na podstawie kwot zaplanowanych w uchwale budżetowej przyjętej na dany rok budżetowy" oraz że "W przypadkach, w których do obliczenia podstawy dotacji niezbędna jest liczba uczniów szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę Polkowice, dla jej obliczenia przyjmuje się za podstawę liczbę uczniów: 1) w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia danego roku budżetowego - przyjmuje się liczbę tych uczniów z dnia 1 stycznia roku budżetowego; 2) w okresie od 1 września do 31 grudnia danego roku budżetowego - przyjmuje się liczbę tych uczniów z dnia 1 września roku budżetowego"),

- § 6 ust. 3 ("Przekazywana dotacja ma charakter zaliczkowy"), ust. 4 ("Wszystkie operacje finansowe związane z prowadzeniem dotowanej jednostki oświatowej muszą być dokonywane na rachunku bankowym, na który przekazywana jest dotacja"), ust. 5 ("W przypadku zmiany wysokości wydatków bieżących przewidzianych na ucznia lub wychowanka w tego samego typu jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę Polkowice, zmianie ulega również stawka dotacji, która jest ustalana według tych wydatków"), ust. 6 ("Zmiany stawki dotacji dokonuje się od pierwszego dnia następnego miesiąca po dokonaniu zmian w budżecie gminy Polkowice"), ust. 8 ("Informacja, o której mowa w ust. 1, powinna zawierać liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który ma być udzielona dotacja z wyszczególnieniem: 1) ogólnej liczby uczniów lub wychowanków w szkole, przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego; 2) liczby uczniów lub wychowanków niepełnosprawnych; 3) liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju; 4) w przypadku przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego - liczby dzieci zamieszkałych na terenie innych gmin niż gmina Polkowice, z podaniem adresu zamieszkania dziecka"), ust. 12 ("Dotacja na dziecko uczęszczające do przedszkola przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dziecko ukończy 2 lata i 6 miesięcy życia"), ust. 13 ("Podstawą złożenia informacji o uczniach lub wychowankach, na których ma być udzielona dotacja jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego rodzaju szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, tj.: 1) wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego; 2) wpis do dziennika zajęć lekcyjnych oraz księgi uczniów w szkołach"),

- § 7 ust. 3 ("Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały, zobowiązane są do: 1) prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego dotacji otrzymanej z budżetu gminy Polkowice; 2) zamieszczania na dowodzie księgowym: a) adnotacji o zapłacie dokonanej z dotacji udzielonej z budżetu gminy Polkowice w danym roku ze wskazaniem kwoty dotacji, b) opisu przeznaczenia wydatku."),

- § 8 ust. 1 ("Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały zobowiązane są wykorzystać otrzymaną dotację do dnia 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym jej udzielono, a kwoty dotacji niewykorzystanych w tym terminie zwrócić do budżetu gminy Polkowice do dnia 31 stycznia następnego roku kalendarzowego") i ust. 2 ("Wykorzystanie dotacji, o którym mowa w ust. 1 następuje przez dokonanie zapłaty za zrealizowanie zadania, na które dotacja została przeznaczona"),

- § 10 ust. 5 ("Podmioty mają obowiązek zapewnienia kontrolującym warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności: 1) udostępniają pomieszczenie do przeprowadzenia kontroli oraz udostępniają dokumentację organizacyjną, finansowo-księgową i dokumentację przebiegu nauczania i wychowania; 2) udzielają informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolujących; 3) umożliwiają sporządzanie niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczają je za zgodność z oryginałem") i ust. 7 ("W terminie 3 dni roboczych od dnia podpisania protokołu kontroli podmioty kontrolowane mogą złożyć dodatkowe wyjaśnienia co do ustaleń zawartych w protokole, do których organ udzielający dotacji ustosunkowuje się w wystąpieniu pokontrolnym"),

- § 12 ("Na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli, do podmiotów kontrolowanych kierowane jest wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości oraz wnioski"),

- § 13 ("Podmioty kontrolowane w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego udzielają odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne"),

- załącznik nr 1 (określający wzór wniosku o udzielenie dotacji dla niepublicznego: przedszkola/szkoły/innej formy wychowania przedszkolnego na dany rok),

- załącznik nr 2 (określający wzór informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów i wychowanków (wg stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca) uczęszczających do szkoły/przedszkola/innej formy wychowania przedszkolnego w danym miesiącu),

- załącznik nr 3 (określający wzór rozliczenia rocznego wydatków sfinansowanych ze środków dotacji udzielonej w danym roku z budżetu gminy Polkowice).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadne okazały się zarzuty dotyczące § 6 ust. 3 i § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Odnośnie do pierwszego z tych przepisów WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 29 listopada 2012 r. (II GSK 1609/11), że zawarty w uchwale samorządu terytorialnego zapis o "zaliczkowym" charakterze wypłacanej w każdym miesiącu dotacji przekracza upoważnienie ustawowe (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty) i nie znajduje uzasadnienia prawnego (podstawy prawnej). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 4 uchwały, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z 21 sierpnia 2013 r. (II SA/Rz 211/13), że niedopuszczalne jest modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, takich jak obowiązek posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Sąd powołał się na treść art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub placówki, przy czym z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi szkoły, czy przedszkola niepublicznego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji Rady Miejskiej w Polkowicach, że obowiązek taki da się wywieść z ciążącego na dotowanym obowiązku wykazania ponoszenia wydatków na realizację konkretnych celów.

Natomiast za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 uchwały, Sąd powołał się na treść art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że nałożenie w uchwale obowiązku podania we wniosku danych związanych z osobą dotowanego wynika z potrzeby posiadania wniosku z kompleksową ilością aktualnych na dzień złożenia wniosku informacji dotyczących dotowanego. Skoro od szkoły lub placówki mogą być żądane przez organ dotujący informacje niezbędne do prawidłowego udzielenia dotacji, o tym samym sprecyzowanie zakresu żądanych we wniosku o udzielenie dotacji informacji, które służą identyfikacji podmiotu dla potrzeb związanych z przyznaniem dotacji, należy uznać za zgodne z ustawą. Z gramatycznej wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został uprawniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Z tych samych powodów WSA uznał za niezasadny zarzut dotyczący załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący § 4 ust. 8 uchwały, a wskazujący, że ograniczenie we wniosku dzieci niepełnosprawnych wyłącznie do kategorii posiadających orzeczenie wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy jest dyskryminujące i wykracza poza zapis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Przytaczając treść art. 71b ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty, Sąd pierwszej instancji uznał, że zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych są ustawowo kompetentne, aby określić stopień i rodzaj niepełnosprawności ucznia i czynią to m.in. na podstawie dokumentacji medycznej. Zdaniem Sądu, tylko takie orzeczenia są wiążące dla celów oświatowych z punktu widzenia organizacji kształcenia i wychowania, a także wyłącznie na ich podstawie przekazywane są środki publiczne w drodze subwencji i dotacji.

Sąd uznał również - wbrew twierdzeniom skargi - że § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, unormowanie zawarte w przepisie uchwały reguluje w ogólny sposób zasady ustalania stawek dotacji w odniesieniu do różnych jednostek, z poszanowaniem dyrektywy ustawowej stanowiącej, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Sąd uznał, że art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie stwarza najmniejszego marginesu dla uznania, że przy ustalaniu stawek dotacji dla niepublicznego przedszkola podstawą mogą być inne wydatki niż wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych.

Zdaniem Sądu, kwestionowany przez skarżącą § 5 ust. 4 uchwały odpowiada upoważnieniu z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wspomniany przepis ustawowy nie precyzuje jakiego dnia ma nastąpić wskazanie danych dotyczących liczby uczniów uczących się w szkole, lecz nakazuje uregulowanie tej kwestii w uchwale. Wobec tego przyjęcie jakiejkolwiek daty, do której nastąpi wskazanie aktualnych danych dotyczących ilości uczniów uczących się w szkole na określony dzień miesiąca jest postanowieniem prawidłowym. Z analogicznych względów Sąd uznał za nietrafny zarzut dotyczący § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego § 6 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest pogląd skarżącej, że z przepisów ustawowych wynika, iż dotacja przez cały rok ma być przekazywana w wysokość zaplanowanej. Dotacje przysługują bowiem na jednego ucznia i są przekazywane w 12 miesięcznych ratach (art. 90 ustawy o systemie oświaty), a zatem zmiany ilości uczniów (słuchaczy, wychowanków) w trakcie roku winny skutkować proporcjonalną zmianą wysokości poszczególnych rat dotacji, odpowiednio ich zwiększeniem lub zmniejszeniem. Wobec tego organ wykonawczy samorządu musi posiadać wiedzę, która pozwoli mu obliczyć (skonkretyzować) wysokość poszczególnych miesięcznych rat dotacji i temu służy zakwestionowany przepis, mieszcząc się w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy i nie naruszając art. 94 Konstytucji.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut odnoszący się do § 6 ust. 12 uchwały. Stwierdził, że unormowanie zawarte w tym przepisie jest konsekwencją unormowania zawartego w § 6 ust. 8 uchwały. Wskazał, że organ prowadzący placówkę niepubliczną otrzymuje dotację na ucznia wykazanego według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca i w konsekwencji nie dochodzi do różnicowania terminu ustalanie liczby dzieci ze względu na kryterium ich wieku.

Sąd uznał również, że w powiązaniu z § 6 ust. 8 uchwały należy również interpretować inny zaskarżony przepis tej uchwały - § 6 ust. 13. Uchwałodawcza, mając na względzie, że ciężar wykazania liczby dzieci lub wychowanków, na których została udzielona dotacja na etapie jej rozliczania spoczywa na beneficjencie - w zaskarżonym przepisie przykładowo wskazał w oparciu o jakie dokumenty może zostać ustalona a następnie rozliczona ilość dzieci lub wychowanków. Sąd podkreślił przy tym, że kwestionowany przepis uchwały nie uzależnia wypłaty dotacji na rzecz uprawnionego od dopełnienia dyspozycji w nim przewidzianej, lecz w razie jego zastosowania ułatwia beneficjentowi późniejsze rozliczenie dotacji poprzez wykazanie za pomocą dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości konkretnej liczby dzieci, na które udzielona została dotacja.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący § 7 ust. 3 uchwały. Sąd wskazał, że po nowelizacji ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie od dnia 22 kwietnia 2009 r., organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych przedszkolom z budżetu tych jednostek, czyli poza dotychczasowymi kompetencjami związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych przedszkolach, kontrola obejmuje także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zdaniem Sądu, nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że § 8 ust. 1 uchwały przekracza granice upoważnienia ustawowego. Określenie daty wykorzystania dotacji i terminu zwrotu dotacji niewykorzystanych mieści się bowiem w pojęciu określenia trybu rozliczenia dotacji. W pojęciu tym mieści się również § 8 ust. 2 uchwały, który precyzuje w jakich okolicznościach następuje wykorzystanie dotacji.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut odnoszący się do § 9 ust. 4 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Wskazał, że organy samorządu terytorialnego upoważnione zostały przez ustawodawcę do ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e ustawy) oraz trybu i zakresu kontroli (art. 90 ust. 4 ustawy). Nawiązując do kompetencji kontrolnych przyznanych w art. 90 ust. 3f i 3g ustawy o systemie oświaty, Sad uznał, że nie można przyjąć, iż realizując to prawo organ kontrolujący pozbawiony został możliwości i prawa wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania.

Uznając za nietrafne zarzuty odnoszące się do § 10 ust. 5 i 7 zaskarżonej uchwały, WSA stwierdził, że uprawnienie gminy do wprowadzania określonych mechanizmów kontroli w przedmiocie badania wykorzystania przyznanych dotacji z budżetu gminy wprost wynika z treści przepisów art. 90 ust. 3e, ust. 3f, ust. 3g oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, w świetle tych przepisów nałożone na kontrolowany podmiot obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Przedstawienie przez kontrolowanego dokumentów, które są podstawowym materiałem kontrolnym jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. W ocenie Sądu, § 10 ust. 5 i 7 uchwały uszczegóławia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących, przy czym czynności te oczywiście muszą być ściśle związane z celem kontroli - oceną prawidłowości wykorzystania dotacji.

Za nieusprawiedliwione uznał Sąd pierwszej instancji również zarzuty kwestionujące legalność § 12 i § 13 zaskarżonej uchwały. Zdaniem WSA, nałożenie obowiązku zawiadomienia o realizacji wniosków z kontroli umożliwia sprawdzenie czy stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte. Takie unormowanie mieści się w pojęciu trybu i zakresu kontroli i nie wykracza poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Sąd podzielił stanowisko organu, że informacja miesięczna nie przekracza upoważnienia z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stwierdził, że brak wskazania danych o niepełnosprawności nie pozbawia beneficjenta dotacji, choć bez wątpienia wskazanie orzeczenia o niepełnosprawności ułatwia uprawnionemu na etapie rozliczenia dotacji wykazanie faktu niepełnosprawności dziecka lub wychowanka. Za zasadne został uznane stanowisko organu, że dla potrzeb ustalenia prawidłowości wydatkowania dotacji niezbędne jest dysponowanie nie tylko ogólną liczbą dzieci lub wychowanków, ale danymi konkretyzującymi poszczególnych dzieci, tj. imieniem, nazwiskiem i adresem zamieszkania. Brak tych danych praktycznie uniemożliwiłby ustalenie konkretnej gminy, na której spoczywa obowiązek pokrycia kosztów związanych z pobytem w przedszkolu niepublicznym jej mieszkańca. Zdaniem Sądu, kwestionowany zakres informacji nie narusza również ustawy o ochronie danych osobowych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu niezgodności z prawem załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że katalog wydatków przedstawiony w tym załączniku mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli: Gmina Polkowice oraz B. C.

W skardze kasacyjnej Gmina Polkowice zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w części rozstrzygnięcia zawartego w jego pkt 1 w zakresie w jakim stwierdza on nieważność § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie w tym zakresie skargi skarżącej.

Gmina Polkowice zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 90 ust. 3 i 3c ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że powołane przepisy nie dopuszczają wprowadzenia w uchwale odpowiedniego organu samorządu terytorialnego w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli wymogu przeprowadzenia przez podmiot dotowany wszystkich operacji finansowych w zakresie wydatkowanej dotacji za pośrednictwem rachunku bankowego, na który wskazana dotacja została przekazana;

2) art. 90 ust. 3 i 3c ustawy o systemie oświaty poprzez zastosowanie powołanych przepisów do błędnie ustalonej treści przepisu § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały,

3) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez mylne uznanie, że norma § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały wprowadzająca wymóg przeprowadzania przez podmiot dotowany wszystkich operacji finansowych w zakresie wydatkowanej dotacji za pośrednictwem rachunku bankowego szkoły (przedszkola), na który wskazana dotacja została przekazana wykracza poza delegację ustawową zawartą w powołanym przepisie prawnym,

4) § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały polegającą na błędnym uznaniu, że powołany przepis wymaga od dotowanego podmiotu prowadzenia rachunku bankowego szkoły (przedszkola niepublicznego), który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzenie szkoły (przedszkola niepublicznego).

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za zasadnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną B. C. (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej B. C. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w części co do punktu III, to jest co do oddalenia skargi w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 4 i 6, § 4 ust. 8, § 5 ust. 1 i 4, § 6 ust. 5, 6, 8, 12 i 13, § 7 ust. 3, § 8 ust. 1 i 2, § 10 ust. 5 i 7, § 12, § 13 oraz załącznika nr 1, nr 2 i nr 3 do zaskarżonej uchwały. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) błędną wykładnię art. 90 ust. 2b i 2d oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że art. 90 ust. 2b i 2d w związku z ust. 2c oraz 3e uzasadnia żądanie przez gminę podawania innych, dodatkowych informacji, niż przewidziany w art. 90 ust. 2b i 2d warunek podania przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, to jest nałożenie dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji - co do przepisów § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz załącznika nr 1 do uchwały,

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e i 3g ustawy o systemie oświaty i art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie, że na jego podstawie ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązku w postaci podawania danych osobowych uczniów w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie uczniów - co do załącznika nr 2 do uchwały,

3) błędną wykładnię art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że na jego podstawie ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązku w postaci sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji z podziałem na rodzaje i wysokości wydatków ponoszonych na wskazane w załączniku do uchwały szczegółowe cele - co do załącznika nr 3 do uchwały,

4) błędną wykładnię art. 90 ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie nałożenia przez zaskarżone przepisy uchwały dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i jako takie wykraczających poza delegację ustawową,

5) naruszenie art. 94 Konstytucji poprzez uznanie prawidłowości podjętej uchwały organu samorządu, pomimo zasady, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych.

- naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie skargi ograniczone jedynie do niektórych podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, bez rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności skarżonych przepisów z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za zasadnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną Gmina Polkowice (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej B. C. w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie dalszych rozważań należy przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, może stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tak więc zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.

Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art.. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że postępowanie kasacyjne nie jest ponownym rozpoznaniem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi, ale wyłącznie kontrolą wydanego przez WSA wyroku. Zwrócić należy przy tym uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Obie wniesione w sprawie niniejszej skargi kasacyjne zostały oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej, tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, natomiast skarga B. C. zawiera również zarzut naruszenia przepisów postępowania wchodzący w zakres drugiej z podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu o charakterze procesowym, albowiem gdyby okazał się on uzasadniony, to mogłoby się okazać, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

Zacytowany wyżej zarzut, jakoby doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie skargi ograniczone jedynie do niektórych podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, bez rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności skarżonych przepisów z obowiązującym prawem okazał się jednak bezzasadny. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł być skuteczny, to należy wskazać jaki, choćby hipotetyczny, wpływ dane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest jakichkolwiek rozważań w tej kwestii, a jedynie przytoczono samo twierdzenie, że wskazane przez stronę jako uchybienia zachowania Sądu mają wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym. Na marginesie można też zauważyć, że pomimo zarzutu braku analizy załącznika 2 w świetle ustawy o systemie informacji oświatowej również strona skarżąca nie wskazuje w części dotyczącej zarzutów materialnoprawnych żadnego przepisu tej ustawy, który miałby jakieś znaczenie w sprawie niniejszej.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez B. C. wskazać należy, że okazały się one nieuzasadnione z wymienionych poniżej względów.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej Sądowi zarzucono "błędną wykładnię art. 90 ust. 2b i 2d oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty i przyjęcie, że art. 90 ust. 2b i 2d w związku z ust. 2c oraz 3e uzasadnia żądanie przez gminę podawania innych, dodatkowych informacji, niż przewidziany w art. 90 ust. 2b i 2d warunek podania przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji". Tymczasem Sąd nie dokonywał wykładni art. 90 ust. 2b i 2d, jak również nie stwierdził, że art. 90 ust. 2b i 2d w związku z ust. 2c oraz 3e uzasadnia żądanie przez gminę podawania innych, dodatkowych informacji, niż przewidziane w art. 90 ust. 2b i 2d. Sąd stwierdził natomiast, że "ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. (podobnie jak w art. 80 ust. 4 u.s.o.) upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wzoru wniosku o udzielenie dotacji poprzez wskazanie zakresu danych, które powinny być w nim zawarte, nie precyzując szczegółowo zakresu wymaganych informacji" – str. 42 uzasadnienia wyroku WSA. Zwrócił też na tej samej stronie uwagę, że "przepis art. 90 ust. 4 ustawy (...) stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".

Tak więc już tylko z tego powodu, że Sąd nie wyraził stanowiska i poglądów, z którymi polemizuje strona, to zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jednakże warto przy tym zauważyć, że stanowisko strony skarżącej zasadza się na założeniu, że zakres danych, jakie powinny być podane we wniosku o dotację, powinien być ograniczony wyłącznie do postanowień art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty, przy jednoczesnym zakazie podawania innych danych, jak np. ilu uczniów zamieszkuje w innej gminie (vide art. 90 ust. 2c przedmiotowej ustawy). Skąd strona wywiodła, iż dane zawarte we wniosku o dotację mają być ograniczone jedynie do danych, o których mowa w art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty, strona w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia.

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zostało zarzucone dokonanie przez Sąd błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie zarówno art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e i 3g ustawy o systemie oświaty, jak i art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Jako uzasadnienie przedmiotowego zarzutu należy potraktować wywody zawarte w pkt 15. skargi kasacyjnej na str. 16-19, gdyż dotyczą one załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. I tak, na str. 18 skargi kasacyjnej zostało też stwierdzone: "Sąd także dokonał błędnej wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. W tym przypadku, powołując się na ten przepis, ocenił, iż organy gminy mają prawo do nakładania dodatkowych obowiązków i przetwarzania danych osobowych, gdyż usprawiedliwione jest to koniecznością zachowania jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi". Tymczasem Sąd na str. 58 uzasadnienia wskazuje, że "W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż zmiana ta odpowiada na liczne postulaty zgłaszane przez jednostki samorządu terytorialnego sygnalizujące potrzebę uregulowania przedmiotowych kwestii poprzez stworzenie bardziej skutecznych niż dotychczas instrumentów umożliwiających kontrolę przekazywanych szkołom dotacji, co w konsekwencji zapewniłoby celowość i przejrzystość wydatków środków publicznych", co trudno uznać za dokonaną przez Sąd wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Natomiast wcześniej – na str. 57 uzasadnienia wyroku – Sąd wskazuje, że "Przetwarzanie danych osobowych dotyczących dzieci lub wychowanków przez dotującego znajduje swoje oparcie w art. 23 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie do treści powołanego przepisu przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dysponowanie powołanymi danymi osobowymi jest niezbędne dla dotującego dla realizacji uprawnienia do żądania refundacji kosztów poniesionych na dziecko mające miejsce zamieszkania w terenie innej gminy". Tak więc Sąd odniósł się do zupełnie innego przepisu i tego stanowiska Sądu w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano.

W dotyczących załącznika nr 2 rozważaniach skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym miałoby w tym przypadku polegać błędne zastosowanie lub błędna wykładnia art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e i 3g ustawy o systemie oświaty. Całość zaprezentowanych w tej części skargi kasacyjnej wywodów zdaje się wyrażać pogląd, że jeżeli zgodnie z § 6 ust. 1 i 14 zaskarżonej uchwały jej załącznik nr 2 ma stanowić informację o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków, na których ma być przekazana dotacja, to tym samym nie mogą jej dotyczyć reguły związane z kontrolą wykorzystania dotacji, czyli m.in. możliwość odwołania się do danych osobowych. W konsekwencji zatem – jak należy się domyślać – informacja ta powinna (zdaniem strony skarżącej) pozostawać poza kontrolą. Jaka jest podstawa prawna takiego stanowiska, jakie przepisy i zgodnie z jaką wykładnią mają tu zastosowanie, autor skargi kasacyjnej jednak nie wyjaśnił.

W tym stanie rzeczy zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony, zaś przedstawione w pkt 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej wywody można ocenić jedynie jako własny pogląd strony skarżącej co do tego, co i jak powinno być uregulowane, niż jako uzasadnienie uchybień konkretnym przepisom prawa materialnego, jakich miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Podobnie ma się rzecz w przypadku zarzutu z pkt 3 skargi kasacyjnej. W tym przypadku zarzucone zostało dokonanie błędnej wykładni art. 90 ust. 4 oraz ust. 3e ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały. Jednakże w poświęconym kwestii owego załącznika nr 3 pkt 16 uzasadnienia skargi (str. 19-20) nie ma ani jednego słowa odnośnie do wskazanych przepisów, natomiast podniesione zostało, że (str. 19): "tabela zamieszczona w załączniku nr 3 w zakresie rodzajów wydatków jest niezgodna ze zmienionym art. 90 ust. 3d, który wszedł w życie z dn. 1 stycznia 2014 r.", Tym samym również i tę część stanowiska strony skarżącej należy potraktować, jako jej własny pogląd co do tego, co i jak powinno być uregulowane przez gminę Polkowice, niż jako uzasadnienie uchybień konkretnym przepisom prawa materialnego, jakich miałby dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z tego względu i ten zarzut trzeba uznać za pozbawiony uzasadnienia.

Reasumując tę część rozważań trzeba stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej z pkt 1-3 nawiązują do rzekomej wykładni, której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – poza art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – de facto nie dokonywał. Tym samym należy przyjąć, że te postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie nie tyle były skierowane na kontrolę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co miały spowodować ocenę słuszności prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska ad meritum, jako konkurencyjnego do przyjętego przez gminę Polkowice modelu ukształtowania prawa miejscowego. Takiej oceny, jak to zostało wyjaśnione na wstępie niniejszych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak w stanie przeprowadzić w ramach postępowania kasacyjnego.

Powracając natomiast do kwestii dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, to należy podzielić stanowisko tego Sądu nie tylko zacytowane wyżej ze str. 42 uzasadnienia wyroku, ale również i to zawarte w dalszej części tego uzasadnienia.

I tak, na str. 50 uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza: "Skoro z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli, to z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku prowadzenia sprawozdawczości z wykorzystania środków publicznych". Z kolei na str. 51 uzasadnienia zwrócono uwagę, iż art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty "stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji".

Na str. 53 uzasadnienia wyroku podniesione zostało również: "Podkreślić należy, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego, sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2012 r., I SA/Gd 1609/13, publ. w CBOSA)".

Dalej, na str. 55 uzasadnienia wyroku została zwrócona uwaga, że "skoro ustawodawca przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji".

Reasumując, stanowisko Sądu co do znaczenia i zakresu regulacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty sprowadza się on do tego, że organy samorządowe uzyskały kompetencję do tworzenia (uchwalania) przepisów prawa miejscowego w zakresie: po pierwsze trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b art. 90 tej ustawy, a po drugie, odnośnie do trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Poza tak określoną kompetencją ustawa nie wprowadza dalszych jej ograniczeń. Natomiast w drugiej części przepisu zostało wskazane jedynie przykładowo, czego te przepisy prawa miejscowego powinny dotyczyć, tj. w szczególności powinny one regulować podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

To przykładowe wyliczenie – a należy przyjąć, że objęte nim kwestie obligatoryjnie muszą być uwzględnione w odpowiednich aktach prawa miejscowego – nie jest jednak ograniczeniem uprawnień do regulacji tylko tych kwestii, które expressis verbis zostały wymienione w ustawowym upoważnieniu. Jest ono bowiem tak szerokie, że poza tym co wprost przykładowo wymienia ustawa przepisy prawa miejscowego mogą regulować także inne, dalsze kwestie o ile są one związane z trybem udzielania i rozliczania dotacji lub z trybem i zakresem kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Ponadto, jak to słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny: skoro ustawodawca przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji.

Przeciwko takiemu rozumieniu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty strona skarżąca nie przeciwstawia żadnej konkurencyjnej spójnej wykładni. Wydaje się, że taką fragmentaryczną próbą dokonania własnej wykładni jest zawarty na str. 17 skargi kasacyjnej następujący pogląd: "Delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 uoso upoważnia radę do uwzględnienia w akcie zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i odrębnie w rozliczeniu jej wykorzystania. Sama treść tego przepisu, stanowiącego delegację ustawową, rozgranicza dane i wnioski do dotyczących udzielenia, oraz dotyczących rozliczenia wykorzystania dotacji". W pozostałym zakresie w skardze kasacyjnej jest jedynie podnoszone samo twierdzenie bez dalszej argumentacji prawnej, że art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty takich czy innych uprawnień nie przyznaje organom samorządowym.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby strona skarżąca w jakikolwiek sposób podważyła dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnię art.. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności, aby wykazała ona, iż wykładnia ta jest błędna. Tak więc, skoro podstawą zarzutów z pkt 1-4 skargi kasacyjnej jest rzekomo błędna wykładnia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, to przy tak sporządzonej skardze kasacyjnej wszystkie te zarzuty należało uznać za nieuzasadnione również i w tej części.

W pkt 4 skargi kasacyjnej, oprócz błędnej wykładni art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zarzucono również błędną wykładnię ust. 3f tego przepisu. Kwestionując stanowisko Sądu strona skarżąca podnosi na str. 14 skargi kasacyjnej, co następuje: "W szczególności, przepis art. 80 ust. 4, upoważniający radę do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej samej ustawy, jak art. 90 ust. 3f. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić tego rodzaju czynności kontrolne, to w przepisie ust. 3f zapisałby zamiast "mają prawo wglądu" np. "wglądu, sporządzania odpisów i żądania wyjaśnień...". Tego rodzaju zapis nie znalazł się jednakże w ustawie. Wprowadzenie przez radę takich uprawnień należy jednoznacznie uznać za rozszerzenie uprawnień i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe". Na str. 15: "Także zawarte w pkt 1 ust. 5 określenie ",dokumentacja przebiegu nauczania wychowania" nie ma odniesienia ustawowego. Ustawa nie posługuje się w art. 90 ust. 3f takim pojęciem, wobec czego nie może ono – jako nie występujące w przepisie ustawowym – znaleźć się w uchwale rady gminy".

Ponadto strona skarżąca powołała się (str. 12) na wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 699/10 następujący pogląd: "Tymczasem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa zatem nie przewiduje w związku z kontrolą żadnych adnotacji i składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą. Poprzez wprowadzenie powyższej regulacji w zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza zakres delegacji ustawowej". Wyrok ten nie został zaskarżony, a zatem nie podlegał prowadzonej przez NSA kontroli zgodności z prawem.

Jak więc z powyższego wynika, strona skarżąca traktuje upoważnienie do wydania określonego rodzaju aktów prawa miejscowego jako takie samo upoważnienie, jakie jest udzielane na wydawanie rozporządzeń celem wykonania ustaw. Z tego względu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1060/10 (LEX nr 990133): "z porównania przywołanych już przepisów art. 92 ust. 1 oraz art. 94 Konstytucji RP wynika, że inny jest zakres "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", odnoszącego się do rozporządzeń (art. 92 ust. 1) oraz "upoważnienia zawartego w ustawie", stanowiącego podstawę i zakreślającego granice dla ustanowienia aktu prawa miejscowego (art. 94). W konsekwencji inny jest zakres swobody "organu właściwego do wydania rozporządzenia" (art. 92 ust. 1) oraz "organów samorządu terytorialnego ustanawiających akty prawa miejscowego" (art. 94). Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1721/99, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 44135; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 326/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 236575; Dorota Dąbek "Prawo miejscowe", Oficyna Wolters Kluwer, 2007, s. 93). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP".

Tak więc, zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego wydawane są "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", które mogą być nawet bardzo ogólnie określone. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku rozporządzeń, które zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji wydawane są "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", a ponadto upoważnienia dotyczące rozporządzeń muszą określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu".

Ponadto należy zwrócić uwagę, że o ile rozporządzenie reguluje zwykle sposób realizacji obowiązków lub uprawnień określonych w ustawie, o tyle akty prawa miejscowego danego rodzaju prawa i obowiązki wprowadzają z mocą porównywalną do mocy ustawy "na obszarze działania organów, które je ustanowiły" – art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego przez: "błędną wykładnię art. 90 ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie nałożenia przez zaskarżone przepisy uchwały dodatkowych obowiązków, nie przewidzianych w ustawie o systemie oświaty i jako takie wykraczających poza delegację ustawową" należy uznać za chybiony, gdyż akty prawa miejscowego wydaje się właśnie po to, aby m.in. nakładały obowiązki. Przekroczenie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego następuje nie dlatego, że ustawa akurat o danym obowiązku nie wspomina, ale wtedy kiedy ustawa sama inaczej daną kwestię reguluje lub nałożony aktem prawa miejscowego obowiązek nie mieści się w granicach upoważnienia.

Z tych względów należy podzielić zawarte na str. 52 uzasadnienia wyroku następujące stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "Zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3f i 3g ustawy kontrola dotacji uprawnia osoby uprawnione do przeprowadzenia kontroli do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący, a także przetwarzania danych osobowych uczniów. Skoro zatem ustawodawca udzielił organowi tego rodzaju kompetencji określając jednocześnie ich zakres wskazując miejsce dokonywania kontroli, to trudno uznać, aby realizując to prawo organ kontrolujący pozbawiony został możliwości i prawa wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania. Niedostarczenie określonej przepisem ustawy dokumentacji na żądanie kontrolującego czyniłoby prawo do kontroli niewykonalnym".

Przedstawione wyżej rozważania co do zakresu upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego należy także odnieść do pozostałych zarzutów z pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Stanowią one też podstawę do uznania bezzasadności tych zarzutów wszędzie tam, gdzie strona skarżąca zarzuca przekroczenie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ponieważ dany obowiązek nie został expressis verbis wymieniony w ustawie o systemie oświaty.

Zgodnie z przedstawionym wyżej wywodem również zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. "naruszenie art. 94 Konstytucji poprzez uznanie prawidłowości podjętej uchwały organu samorządu, pomimo zasady, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych" należy uznać za oczywiście chybiony. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego to przede wszystkim ex definitione upoważnienie do nakładania praw i obowiązków natomiast przekroczenie granicy upoważnienia następuje wtedy, gdy regulacje wykraczają poza wskazany w ustawie zakres przedmiotowo-podmiotowy lub są one odmienne od istniejących regulacji ustawowych.

Również skarga kasacyjna organu, dotycząca stwierdzenia przez Sąd nieważności § 6 ust. 4 skarżonej uchwały, okazała się nieuzasadniona. Organ bowiem przyjął (k. 152 akt sądowych), iż "ustalona przez Sąd pierwszej instancji treść przepisu § 6 ust 4 zaskarżonej uchwały w zakresie uznania, ze powołany przepis wymaga od dotowanego podmiotu prowadzenia rachunku bankowego szkoły (przedszkola niepublicznego), który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem (przedszkola niepublicznego) jest sprzeczna z wynikami wykładni wymienionego przepisu". Tymczasem – choć niezbyt jednoznacznie zostało to zaznaczone w uzasadnieniu wyroku – takiego ustalenia dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 211/13, którego stanowisko WSA we Wrocławiu jedynie przytoczył, a następnie podzielił. Prawidłowe zatem odczytanie stanowiska WSA we Wrocławiu oznacza, że Sąd przyjął, iż wprowadzenie obowiązku dokonywania wszystkich operacji finansowych związanych z prowadzeniem dotowanej jednostki oświatowej na rachunku bankowym, na który wpływa dotacja w równym stopniu nie ma uzasadnienia w postanowieniach art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jak i wprowadzenie obowiązku prowadzenia odrębnego rachunku na potrzeby wykorzystania dotacji, czym z kolei zajmował się WSA w Rzeszowie. Wobec powyższego, czyli wobec błędnego ustalenia stanowiska Sądu, który notabene na str. 40 uzasadnienia wyroku dokonał wykładni językowej § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały zgodnie w oczekiwaniami skarżącego organu – zarzut ten należało uznać za chybiony bez względu na wywody skargi. Tym bardziej, że brak też jest wykazania w jaki sposób organ wywiódł z postanowień art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty swoje prawo do wprowadzania obowiązków dotyczących operacji na rachunkach bankowych podmiotu dotowanego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obydwie skargi kasacyjne, a także uznając, że zachodzi przypadek szczególny przewidziany w art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.