Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1921/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 7,77 § 1 , 107 §  3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...]września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości stanowiących drogi, posiadających [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Powiatowy [...] pismem z dnia 11 grudnia 2006 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, przedmiotowych działek położonych w Gminie [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina [...]. Po jego rozpatrzeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w dniu [...] czerwca 2007 r. wydała decyzję nr [...], na mocy której uchyliła decyzję organu I instancji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. powtórnie stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych działek.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 107 § 1 i 3 kpa, tj. brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz nieujęcie w uzasadnieniu decyzji wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, i dowody, na których się oparł. Skarżąca decyzję gmina podniosła, że nie można uznać, że wszystkie drogi wewnętrzne, zakładowe czy inne sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako drogi, podlegają komunalizacji z mocy prawa. W ocenie skarżącej Gminy, chociaż refleksja ta przyszła dopiero po 10 latach od wszczęcia postępowania administracyjnego, jedynie działki nr [...] to drogi gminne. Pozostałe działki są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Skarżąca gmina także jednoznacznie wskazała, że do zadań gminy nie należą sprawy dotyczące dróg wewnętrznych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując odwołanie, stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 808/16, Lex nr 2113437) decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. A zatem obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Organ bada także, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączenia komunalizacji określone w art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności i niewłaściwej struktury decyzji administracyjnej, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 125/08 oraz doktryny (Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, J. Zimmermann, s. 135), uznała go za niezasadny. Wojewoda [...], dążąc, w zgodzie z zasadą praworządności do realizacji normy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), nakazującej mu podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę, w przedmiotowej sprawie przez Gminę [...], własności nieruchomości stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, podjął proceduralnie pożądane działania administracyjne. W ocenie Komisji organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, wskazał fakty i dokonał analizy prawnej, która nie budzi wątpliwości. Nie może być bowiem akceptowalny pogląd, że podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, jakimi są gminy, podejmują starania i akceptację, zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji i pomocniczości, jedynie w zakresie tego majątku Skarbu Państwa, który uważają za dobrze zlokalizowany czy atrakcyjny finansowo. Gdyby bowiem drogi lokalne i gminne straciły swój walor funkcjonalny, władza samorządowa ma instrumenty prawne do podjęcia działań władczych - procedura scalenia gruntów (komasacja).

Zdaniem organu II instancji zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Potwierdza to wpis w księdze wieczystej (podstawa wpisu - dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Ponadto z ewidencji gruntów i budynków dla gminy [...] obręb ewidencyjnym [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że właścicielem był Skarb Państwa a władającym Gmina [...]. Jednocześnie w zakresie działki nr [...] (winno być [...]) organ wskazał, że wpis w ewidencji gruntów został dokonany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego Państwa. Wykreślenie z ewidencji RDP miało charakter porządkowy i nie było oparte na żadnym tytule prawnym. Ponadto z kopii pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 21 marca 2016 r., znak: ZGZ.2200.2016 wynika, że działki nr [...] to drogi lokalne wykorzystywane przez pojazdy nadleśnictwa, osoby prywatne oraz firmy transportujące drewno. Nadleśnictwo potwierdziło, że działki te nie były objęte uregulowaniami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) oraz że obecnie na nich nie jest prowadzona gospodarka leśna.

Nie bez znaczenia dla stanowiska organu II instancji był fakt, że skarżąca Gmina w trakcie postępowania przed organem I instancji nie przedstawiła materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne. Ponadto Gmina w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] dokonała kategoryzacji działek ze względu na ich funkcję, a nie stan prawny, zwracając uwagę jedynie na ich przeznaczenie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołana w odwołaniu uchwała nr 104 Rady Ministrów wydana została po dniu 27 maja 1990 r., a zatem jej oddziaływanie nie może dotyczyć stanu prawnego i faktycznego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W tych okolicznościach Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa tych działek na rzecz skarżącej Gminy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stanęła na stanowisku, że Starosta [...] nie może być dysponentem w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.) w zasobie Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności i że postępowanie komunalizacyjne to właściwa droga proceduralna do ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Ponadto mając na uwadze fakt, że procedura komunalizacyjna została zapoczątkowana w grudniu 2006 r., uwzględniając ekonomikę procesową, należy dążyć do jak najszybszego zakończenia przedmiotowego postępowania i uporządkowania stanu prawnego spornej nieruchomości.

Reasumując, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa własności przez Gminę przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przy braku przesłanek wyłączających komunalizację, o których mowa w art. 11 i 12 powołanej ustawy.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I - przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191),

- art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74),

poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie oraz

II – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji,

- art. 107 §1 i 3 kpa poprzez brak należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Między innymi podniosła, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały komunalizacji nieruchomości opisanych w sentencji decyzji nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych nieruchomościach drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach.

W rozpatrywanej sprawie, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania, Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę z mocy prawa wymienionych w tej decyzji nieruchomości stanowiących drogi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymała w mocy tę decyzję organu I instancji.

Jak wynika z treści zarówno odwołania, jak i skargi, w sprawie nie jest sporne, że objęte kwestionowaną decyzją działki nr [...] sklasyfikowane zostały jako drogi i zostały zaliczone na podstawie uchwały Nr XIV/113/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 4, poz. 106) do kategorii dróg gminnych. Ponadto droga oznaczona jako działka nr [...] mogłaby zostać uznana za drogę publiczną w kategorii gminnej, ponieważ leży ona na obszarze zabudowanym w miejscowości [...]. W ocenie skarżącej Gminy przedmiotowa droga mogłaby być przedmiotem przejęcia przez Gminę, ale nie w trybie wynikającym z zaskarżonej decyzji Wojewody. Nie jest również sporne, że Skarb Państwa nabył prawo do przedmiotowych działek na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza wpis w księdze wieczystej.

Sporne jest natomiast objęcie działek o nr: [...] komunalizacją na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie skarżącej Gminy działki te były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych.

Oznacza to, że przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą komunalizacyjną". W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy.

Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. W sprawie nie jest również kwestionowane, że sporne działki (za wyjątkiem działek nr [...] i [...]) stanowiły drogi wewnętrzne, które nie były zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o ewentualnym powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.).

Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami, jak już zaznaczono wyżej, nie legitymował się Rejon Dróg Publicznych. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy (k-45) pismo Starosty z dnia 29 marca 2016 r.

Ponadto, jak wynika z pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 21 marca 2016 r. (k-30), znak: ZGZ.2200.2016, działki nr:[...], [...] i [...] to drogi lokalne wykorzystywane przez pojazdy nadleśnictwa, osoby prywatne oraz firmy transportujące drewno. Nadleśnictwo potwierdziło, że działki te nie były objęte uregulowaniami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) oraz że obecnie nie jest na nich prowadzona gospodarka leśna. Natomiast z zapisów znajdującego się w aktach sprawy skorowidza działek z października 1989 r. dla gminy [...] obręb ewidencyjny [...] (k-33) jednoznacznie wynika, że właścicielem spornych działek o nr: [...]był Skarb Państwa a władającym skarżąca Gmina. Dokumenty te potwierdzają, że sporne działki nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Brak jest także jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć, że działki te zostały przekazane jako składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) do Państwowego Funduszu Ziemi. Brak jest zatem podstaw do wyłączenia ich z komunalizacji na podstawie art. 11 lub 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Brak tytułu prawnego Rejonu Dróg Publicznych w dniu 27 maja 1990 r. do spornych działek (k-45) oznacza, że należały one wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy, formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zarzut zaś naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny.

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale TK wskazał, że pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 593/13, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.