Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2788/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art, 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 68/21 w sprawie ze skargi A. S. i O. S. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania zażalenia w kwestii odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. 2. zasądza od A. S. i O. S. solidarnie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 68/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i O. S. na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku handlowo-mieszkalnego na działce o nr geodezyjnym [...], położonego przy ul. [...] w S.: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 200 zł; 4. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 5. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

[...] czerwca 2021 r. A. S. i O. S. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (PINB) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku handlowo-mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło zażalenie A. S. oraz O. S. na postanowienie PINB nr [...] z [...] marca 2021 r. [...] kwietnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy. W piśmie tym pouczono pełnomocnika skarżących w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na [...] maja 2021 r. oraz o wstrzymaniu biegu terminu rozpoznania sprawy. Czynności tych zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za pozorne i zmierzające do przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie. Dokumenty wpłynęły do WINB [...] maja 2021 r. Nowy termin rozpoznania sprawy był podyktowany obszernością akt oraz koniecznością zapewnienia przy ich udostępnianiu zachowania wymogów sanitarnych wynikających z sytuacji epidemicznej w kraju. Zdaniem organu II instancji przedmiotowa sprawa jest sprawą skomplikowaną i wielowątkową. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało już wydane. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie zacytował art. 53 § 2b p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. Powołał uchwałę NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 i stwierdził, że nie ma ona w sprawie zastosowania. Sąd I instancji wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "przewlekłości postępowania" i kiedy wprowadzono je do do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie wnikliwie odniósł się do postępowania prowadzonego przez organ I instancji w trybie art. 61a k.p.a. podając brzmienie tego przepisu i objaśnił kiedy został on dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA w Gliwicach stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa przed WINB trwała zbyt długo. Zażalenie wpłynęło [...] kwietnia 2021 r., organ zwlekał z rozpoznaniem zażalenia, zwracając się do organu I instancji o przesłanie dodatkowej dokumentacji. WINB procedował przewlekle, przekraczając terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Przekroczenie nie było jednak bardzo znaczne. W konkluzji sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3 i 5. (czyli w całości przypis NSA).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 61a k.p.a., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, rozstrzygnięcie organu zapadło bowiem w prawnie ustalonym terminie, czynności organu nie były pozorne, nieistotne i prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a zaangażowanie organu w załatwienie sprawy było należyte;

II. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegające na wymierzeniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, a ponadto w efekcie działania organu nie doszło do pokrzywdzenia skarżących, która to okoliczność powinna warunkować wymierzenie organowi grzywny;

III. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3 i 5 oraz przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia "bez zbędnej zwłoki". Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Oznacza to, że zarzut bezczynności można zasadnie postawić tylko organowi, który przy wydaniu rozstrzygnięcia uchybił określonemu w ww. przepisie miesięcznemu terminowi. Powołane regulacje, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania zażalenia. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, a ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach. Ponadto, organ odwoławczy dwukrotnie, skutecznie, przedłużył termin załatwienia sprawy i wydając rozstrzygnięcie zachował ten przedłużony termin, a więc w sprawie nie doszło do bezczynności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można mu też zarzucić prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Działania organu nie można oceniać jako wadliwego, pozornego czy wykraczającego ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Postawa organu nie była też nacechowana typowym dla przewlekłości brakiem należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy. Czynności organu nie były podejmowane w dużym odstępie czasu, jak również mnożone, w żadnym razie organ nie prowadził też jakichkolwiek czynności dowodowych.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. S. i O. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego zgodnie z przepisami.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie organ odniósł się do złożonej w sprawie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Należy pamiętać, że uzasadnienie sądu powinno zarówno stronom postępowania, ale i przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd drugiej instancji, pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie rację ma skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego jest lakoniczne i nie pozwala odtworzyć sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie to, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2021 r. wykazał się działaniami noszącymi znamiona bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu tego postępowania wobec A. S. i O. S. Natomiast sąd I instancji dokonując oceny działania organu odwoławczego w omawianym wyżej zakresie odniósł się bardziej do specyfiki instytucji odmowy wszczęcia postępowania, uregulowanej w art. 61 a § 1 k.p.a., w ramach której wydane zostało postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2021r. niż do istoty sprawy.

WSA w Gliwicach zupełnie pominął chronologię zdarzeń – to, że organ II instancji [...] kwietnia 2021 r. wezwał PINB do uzupełnienia akt sprawy i poinformował skarżących w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na [...] maja 2021 r. oraz to, że [...] maja nadesłano żądane dokumenty i [...] maja organ zawiadomił o tym strony informując, że mogą się z nimi zapoznać. Ponownie ustalono nowy termin rozpatrzenia sprawy na [...] czerwca i zawiadomiono o tym skarżących. Skarga na bezczynność i przewlekłość została złożona pismem z [...] czerwca. Sąd wojewódzki w ogóle nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem WINB pozostawał w bezczynności i które z wymienionych czynności uznaje za pozorne, zmierzające do celowego przedłużania postępowania. Objaśnienia w sprawie przewlekłości również w uzasadnieniu wyroku zabrakło – nie wiadomo które działania były w zbyt dużym odstępie czasu, pozorowane, opieszałe. Za wyjątkowo lapidarne należy uznać stwierdzenie sądu I instancji zawarte na karcie 7 uzasadnienia "Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa przed WINB trwała zbyt długo".

Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. – analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów, jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika z tego, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny działania (nie działania) organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd czy organu administracji w przedmiotowej sprawie pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postepowanie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sąd wojewódzki będzie zobowiązany do wnikliwej oceny działania organu II instancji z uwzględnieniem, iż prowadził on postępowanie w okresie ogłoszenia w kraju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tej sytuacji należy uznać za przedwczesne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.