Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2244/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi T. P. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") z [...] października 2020 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Skarżący, będący współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] w [...], wniósł 30 września 2019 r. do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") o "(...) unieważnienie i usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z 1978 r. magistrali wodociągowej [...] (...) wybudowanej w latach 1978-1979 i oddanej do użytku 25.03.1980 r./zgodnie z protokołem z dnia 25.03.1980 r. przekazania-przyjęcia do realizacji inwestycji/", przebiegającej przez ww. nieruchomość. Do wniosku Skarżący dołączył, otrzymany przy piśmie [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej sp. z o.o. z 10 września 2019 r., protokół z 25 marca 1980 r. przekazania-przyjęcia do eksploatacji ww. inwestycji. Swoje żądanie wnioskodawca uzasadnił brakiem dokumentacji, projektu, uzgodnień oraz brakiem zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe, w ocenie skarżącego, godziło wprost w fundamentalne prawo własności.

Wojewoda pismem z 24 października 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z prośbą "o przesłanie całości akt dotyczących powyższej sprawy oraz udostępnienie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla działki nr ew. [...], obr. [...]". Pismem z 30 października 2019 r. Urząd Miejski w [...] poinformował, że na podstawie danych przedstawionych w piśmie Wojewody z 24 października 2019 r., w archiwum nie odnaleziono żądanych dokumentów.

Pismem z 14 listopada 2019 r. Wojewoda wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] (dalej: "PINB") z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych, dotyczących legalności przedmiotowego obiektu liniowego, a także o podjęcie stosownych działań w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego w celu ustalenia, na podstawie jakiej dokumentacji technicznej obiekt został zrealizowany i czy posiada pozwolenie na budowę oraz o przesłanie kopii z protokołu z dokonanych czynności kontrolnych oraz dokumentów związanych z przedmiotową inwestycją. Pismem z 29 listopada 2019 r. PINB poinformował Wojewodę o przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i wezwaniu [...] S.A. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia wszelkiej dokumentacji związanej z przedmiotową magistralą wodociągową. PINB wskazał, że w okresie budowy magistrali wodociągowej [...]- [...] – [...] w [...], działka nr [...] obr. [...] objęta była terenem ujęcia wody [...] Strefy pośredniej "A". Teren ten, decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1973 r. nr [...], przekazany został w nieodpłatne użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Ponadto ustalono, że magistrala realizowana była przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji oddział w [...], reprezentujące Ministerstwo Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, a obecnie znajduje się w majątku miejskim. PINB wskazał, że wg. map z 12 listopada 1977 r. naniesiona została projektowana magistrala wodociągowa, a żadnych dokumentów, kwestionujących na przestrzeni lat istnienie przedmiotowej magistrali, nie odnaleziono.

Pismem z 19 grudnia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej sp. z o. o. o wyjaśnienie, czy w jej zasobach archiwalnych znajdują się jakiekolwiek dokumenty świadczące o wydaniu pozwolenia na budowę, w tym numer wydanej decyzji. Pismem z 2 stycznia 2020 r. poinformowano Wojewodę, że poza kopią protokołu z 25 marca 1980 r. w przedmiocie przekazania – przejęcia do eksploatacji inwestycji, [...] Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna sp. z o.o. nie posiada w swoich zasobach dokumentacji archiwalnej, dotyczącej budowy magistrali wodociągowej na działce nr [...] obr. [...] w [...].

3. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: "p.b.") Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę z 1978 roku Magistrali wodociągowej [...] zbiorczej magistrali wodociągowej wybudowanej w latach 1978-1979 i oddanej do użytku 25 marca 1980 r. (zgodnie z protokołem z dnia 25.03.1980 r. przekazania przyjęcia do realizacji inwestycji).

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ I instancji opisał specyfikę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazując, że ma ona na celu usuwanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazując na art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. Wojewoda podkreślił, że na organie ciąży obowiązek w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów: pierwszego – dotyczącego kwestii wszczęcia tego postępowania, a także drugiego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wojewoda podkreślił, że w pierwszej fazie organ bada jedynie kwestię, czy wniesienie żądania nastąpiło przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych i czy zostały wskazane podstawy do stwierdzenie nieważności objęte art. 156 § 1 k.p.a., a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia domaga się wnioskodawca. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji przedstawił, że w ujęciu kodeksowym instytucja stwierdzenia nieważności ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz wydawanych w toku postępowania administracyjnego zaskarżalnych postanowień (art. 126 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności innych aktów lub czynności organów administracji, w tym czynności ewidencyjnych. Ponadto Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter przedmiotowy również wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy aktu, do którego nie ma zastosowania tryb stwierdzenia nieważności, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej lub zaświadczenia, żądanie dotyczy aktu już uchylonego albo jeszcze niewydanego. Organ I instancji podkreślił również, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a nie merytorycznych.

Organ I instancji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić w sytuacji stwierdzenia, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W przypadku ustalenia, że wystąpiła przeszkoda do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie wydawać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności.

Wojewoda podkreślił, że nie odnaleziono oryginału, kopii bądź nawet numeru rejestru decyzji, której stwierdzenie nieważności miałoby dotyczyć postępowanie, zatem zachodzi bezwzględna przeszkoda procesowa, jaką jest brak decyzji administracyjnej, do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zgodnie z wnioskiem skarżącego. Powyższe obligowało organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2020 r.

Organ II instancji stwierdził, że do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ zatem nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jak wskazał organ II instancji, dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzależniona jest od zaistnienia przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym.

GINB wskazał, że wobec niemożności odnalezienia przedmiotowej decyzji na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, pismami z 16 czerwca 2020 r. oraz 16 lipca 2020 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy jest ono w posiadaniu przedmiotowej decyzji. Jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Archiwum Państwowe w [...] pismem z 14 lipca 2020 r., nie odnaleziono wskazanej dokumentacji.

GINB ocenił, że zebrany materiał świadczy o tym, że z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu, nie było możliwe pozyskanie decyzji (jak również ustalenie czy została wydana decyzja i jaką miała treść w oparciu o dowody pośrednie) o "pozwoleniu na budowę z 1978 roku magistrali wodociągowej [...] – [...] [...] [...] zbiorczej magistrali wodociągowej wybudowanej w latach 1978-1979 i oddanej do użytku [...] r./zgodnie z protokołem z dnia [...] roku przekazania przyjęcia do realizacji inwestycji". Organ II instancji poinformował, że z tych samych względów nie było możliwe odtworzenia akt postępowania związanych z ww. decyzją.

GINB stwierdził, że wykorzystano wszelkie dostępne w niniejszej sprawie możliwości oraz środki dowodowe, zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a postanowienie Wojewody z [...] lutego 2020 r. nie narusza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, uzasadniającym jego uchylenie.

Organ II Instancji stwierdził, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. GINB uznał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może zostać wszczęte, ponieważ brak jest dowodów na okoliczność wydania oraz funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji, która mogłaby być przedmiotem kontroli.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o "zmianę decyzji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania, wydanie decyzji o usunięciu samowoli budowlanej, wydanie nakazu rozbiórki zbiorczej magistrali wodociągowej przebiegającej przez działkę nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] lub jej legalizacji, ze względu na szeroko rozumiany interes społeczny w oparciu o istniejące przepisy prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę."

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przez organ I i II instancji:

a) przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia właściwego organu, który był właściwy do wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, nieuzyskanie dokumentacji od organu archiwizującego dokumentację Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej, będących inwestorem spornej inwestycji oraz WPWiK, będącego wykonawcą przedmiotowej inwestycji;

b) art. 21 i art. 64 Konstytucji poprzez wskazanie naruszenia prawa własności, naruszenia równej ochrony prawnej oraz ograniczenia istoty prawa własności i ochrony prawa własności.

6. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

7. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku nie odnalezienia aktu administracyjnego na podstawie którego wybudowana została w 1978 r. magistrala wodociągowa przechodząca przez działkę Skarżącego, zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a. Zdaniem organów, odmowa wszczęcia tzw. postępowania nieważnościowego może nastąpić w sytuacji stwierdzenia, że nie istnieje decyzja (tzn. faktycznie nie można jej odnaleźć), której ważność należy poddać ocenie w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

8. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy istotne okoliczności sprawy, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień:

- Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] w [...] przez którą przebiega magistrala wodociągowa;

- magistrala wodociągowa wybudowana została w latach [...] i oddana do użytku [...] marca 1980 r. (zgodnie z protokołem z [...] r. - w aktach sprawy);

- organy rozpatrujące niniejszą sprawę zwróciły się do następujących podmiotów o przesłanie pełnej dokumentacji (w szczególności decyzji administracyjnej) związanej z budową magistrali wodociągowej:

a) Prezydenta Miasta [...] (pismem z 30 października 2019 r. Urząd Miejski w [...] poinformował, że w archiwum nie odnaleziono żądanych dokumentów);

b) PINB w [...] (pismem z 29 listopada 2019 r. PINB poinformował Wojewodę o przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i wezwaniu [...] S.A. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia wszelkiej dokumentacji związanej z przedmiotową magistralą wodociągową; PINB wskazał, że w okresie budowy magistrali wodociągowej działka nr [...] obr. [...] objęta była terenem ujęcia wody [...] Strefy pośredniej "A"; teren ten, decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1973 r. nr [...], przekazany został w nieodpłatne użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...]; ustalono, że magistrala realizowana była przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji oddział w [...], reprezentujące Ministerstwo Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, a obecnie znajduje się w majątku miejskim; PINB wskazał, że wg. map z[...] listopada 1977 r. naniesiona została projektowana magistrala wodociągowa, a żadnych dokumentów, kwestionujących na przestrzeni lat istnienie przedmiotowej magistrali, nie odnaleziono);

c) [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej sp. z o. o. (pismem z 2 stycznia 2020 r. poinformowano, że poza kopią protokołu z 25 marca 1980 r. w przedmiocie przekazania (przejęcia) do eksploatacji inwestycji, [...] Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna nie posiada w swoich zasobach dokumentacji archiwalnej, dotyczącej budowy magistrali wodociągowej na działce nr [...] obr. [...] w [...]);

d) Archiwum Państwowego w [...] (pismem z 14 lipca 2020 r. wskazano, że nie odnaleziono żadnej dokumentacji związanej z budową magistrali wodociągowej);

- organy uznały, że w niniejszej sprawie wykorzystano wszelkie dostępne w możliwości oraz środki dowodowe, zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i uznano, że w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte, ponieważ brak jest dowodów na okoliczność wydania oraz funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji, która mogłaby być przedmiotem kontroli.

9. W ocenie Sądu, pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym "oczywistych", tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20).

Zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20). Z "oczywistością" okoliczności warunkującej odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej powinien mieć do czynienia już na etapie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/20).

Jak wskazuje judykatura, postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym.

Należy również nadmienić, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK [...]5/13).

Tymczasem w niniejszej sprawie, zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zwracały się do kilku organów (podmiotów) o przesłanie pełnej dokumentacji związanej z budową przedmiotowej magistrali wodociągowej. W niniejszej sprawie nie można zatem było twierdzić, że już "na pierwszy rzut oka" brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego a zwłaszcza szczegółowego postępowania wyjaśniającego.

Wręcz przeciwnie - w przypadku gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 292/20). W takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania było niedopuszczalne, powinno było bowiem dojść do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Organ mógłby w takim przypadku wydać decyzję merytoryczną lub umorzyć postępowanie (na podstawie art. 105 §1 k.p.a.), gdyby okazało się, że jest ono bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1822/19).

W związku z tym Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione w orzeczeniach organów obu instancji nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem obu postanowień, z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały w sposób oczywiście istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

10. Zdaniem Sądu, organy naruszyły w niniejszej sprawie również inne przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. art. 77 §1 k.p.a.

Rację ma Skarżący, że w niniejszej sprawie nie podjęto wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/19).

Rozpatrując ponownie sprawę organy, po prawidłowym wszczęciu postępowania administracyjnego, powinny:

- ustalić i wskazać podstawę prawną inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej magistrali wodociągowej w 1978 r. (czy były to inwestycje, dla których wymagana była rzeczywiście decyzja administracyjna właściwego podmiotu lub wydanie innego aktu administracyjnego, czy też inwestycja ta wynikała bezpośrednio z ówczesnych aktów legislacyjnych – np. uchwały nr 122 Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1971 r. w sprawie przyjmowania do eksploatacji i przeprowadzania rozliczeń i analiz realizowanych zadań inwestycyjnych, M.P. nr 36, poz. 230, wskazanej na s. 2 protokołu z 25 marca 1980 r. – i nie wymagała władczego rozstrzygnięcia organu administracji); takiej oceny nie może dokonać Sąd orzekający w niniejszej sprawie bowiem byłoby to rozstrzyganie po raz pierwszy kwestii istotnej dla sprawy w postępowaniu sądowym a nie w postępowaniu przed organem administracyjnym;

- dodatkowo wystąpić z zapytaniem do innych organów (podmiotów) w celu przesłania ewentualnej zachowanej dokumentacji archiwalnej związanej z przedmiotową inwestycją:

a) Rady Ministrów (protokół z 25 marca 1980 r. wskazuje, że jest to "Załącznik do Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 22 stycznia 1973 r."); zatem nie jest wykluczone, że taka dokumentacja archiwalna jest w posiadaniu wskazanego organu;

b) wskazanego w protokole z 25 marca 1980 r. inwestora (lub jego następcy prawnego);

c) wskazanego w protokole z 25 marca 1980 r. Wojewódzkiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej (lub jego następcy prawnego);

d) wskazanego w protokole z 25 marca 1980 r. Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (tj. następcy prawnego tego ministerstwa);

e) banku finansującego inwestycję (por. s. 7 protokołu z 25 marca 1980 r. wskazująca na podmioty otrzymujące ww. protokół) lub generalnego projektanta (por. s. 7 protokołu z 25 marca 1980 r. – podpisy pod protokołem).

W ocenie Sądu, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a. – por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1545/19). W niniejszej sprawie wskazane standardy postępowania administracyjnego zostały naruszone a Sąd nie może zastępować organów w wyjaśnieniu podstaw prawnych i faktycznych związanych z budową przedmiotowej magistrali wodociągowej.

11. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie II wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a.