Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 46/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1,  art. 76 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 par. 2,  art. 92 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku warsztatowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą w Ś., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w Ś., którego sposób użytkowania zmieniono samowolnie na produkcyjny.

Na uzasadnienie decyzji organ wojewódzki podał, że w dniu 6 grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W., Delegatura w L., informujące o zmianie sposobu użytkowania zlokalizowanych przy ul. W. w Ś. obiektów po byłym Zakładzie Mechanizacji i Transportu, które użytkuje od 1 stycznia 2009 r. A. SA, prowadząc działalność polegającą na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu.

W związku z tym organ I instancji dokonał w dniu 21 grudnia 2011 r. kontroli nieruchomości, w toku której ustalono, że w zlokalizowanym na działce nr [...] budynku warsztatowym prowadzona jest od 2006 r. produkcja betonowych płytek dekoracyjnych, dla celów której w budynku tym zamontowano węzeł betoniarski z zasobnikami oraz linię transportową składającą się z przenośników rolkowych i kabin malarskich. Zmiana sposobu użytkowania budynku z warsztatowego na produkcyjny dokonana została bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia. Obecny podczas kontroli przewodniczący rady nadzorczej A. SA R. B. oświadczył, że w związku ze wzmiankowaną zmianą nie dokonywano przebudowy obiektu.

W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na produkcyjny, po czym postanowieniem z dnia 2 stycznia 2012 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na A. SA obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 lutego 2012 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezbędnych w procesie legalizacji stwierdzonej samowoli. Postanowienie zostało oprotestowane przez zobowiązaną spółkę, z uwagi jednak na jego niezaskarżalny charakter organ II instancji stwierdził w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] r. niedopuszczalność wniesionego przez stronę zażalenia.

W konsekwencji niewywiązania się przez zobowiązaną z nałożonego na nią obowiązku, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nakazał A. SA przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku warsztatowego użytkowanego obecnie jako produkcyjny. W wyniku wniesienia przez spółkę odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na przedwczesność skierowanego do strony nakazu, tj. bez wykazania, iż w rzeczonym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu faktycznie doszło.

Powołując się na decyzję organu odwoławczego, pismem z dnia 6 lutego 2014 r. A. SA wniosła o umorzenie postępowania. W dniu 14 lutego 2014 r. organ I instancji wystąpił z zapytaniem do: 1) Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatura w L., o zajęcie stanowiska, czy podjęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska, 2) Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. - o zajęcie stanowiska, czy podjęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, 3) Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., Oddział w L. - o zajęcie stanowiska, czy podjęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu spowodowało zmianę warunków pracy, 4) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. - o zajęcie stanowiska, czy podjęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu spowodowało zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, i tym samym, czy wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na przywołane wystąpienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. poinformował, że Zakład Mechanizacji i Transportu w Ś. nigdy nie figurował w rejestrze obiektów podlegających kontroli tego organu, w związku z czym brak jest możliwości porównania stanu poprzedniego ze stanem obecnym obiektu, stacja nie jest bowiem w posiadaniu jakiejkolwiek dokumentacji projektowej dotyczącej tego obiektu - nie można tym samym dokonać kompetentnej oceny, czy dokonano w niniejszym przypadku zmiany sposobu użytkowania w świetle warunków higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie jednak wskazano, że obecnie funkcjonujący przy ul. W. w Ś. zakład produkcji płytek dekoracyjnych z betonu jest pod nadzorem bieżącym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., a wpisanie tego zakładu do rejestru nastąpiło w wyniku przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Sanitarną w 2012 r. akcji kontroli zakładów budowlanych. Dodatkowo poinformowano, że analiza obecnie funkcjonującego zakładu, w oparciu o protokół kontroli nadzoru bieżącego, pozwala stwierdzić, że zakres działalności tego zakładu, zatrudniającego 61 pracowników, w sposób istotny odstępuje w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych od profilu i zakresu działalności byłego Zakładu Mechanizacji i Transportu, zakładając, że zakład prowadził działalność w zakresie obejmującym jego nazwę - jak wskazano, istotnymi są tutaj takie aspekty, jak: zapylenie, odpowiednia wentylacja czy zapewnienie odpowiednich pomieszczeń zaplecza sanitarno-higienicznego (pismo [...]).

Okręgowy Inspektorat Pracy we W., Oddział w L. poinformował, że podjęcie działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu w dotychczasowym budynku Zakładu Mechanizacji i Transportu może się wiązać ze zmianą warunków pracy brak jest jednak możliwości dokonania jednoznacznej oceny, czy w przypadku przedmiotowego budynku do takowej zmiany doszło - w wyniku działań kontrolnych możliwą jest jedynie ocena, czy obecne warunki pracy spełniają wymagania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (pismo [...]).

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Delegatura w L. poinformował, że podjęcie działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu w dotychczasowym budynku Zakładu Mechanizacji i Transportu zmieniło zakres korzystania ze środowiska, a tym samym warunki korzystania ze środowiska określone przepisami prawa. Jak wyjaśniono, przeprowadzona w listopadzie 2011 r. kontrola wykazała m.in. powstawanie w wyniku prowadzonej produkcji płytek ścieków przemysłowych i ich bezpośrednie odprowadzanie do środowiska bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodno-prawnego. Dodatkowo poinformowano, że na podstawie przekazanych delegaturze zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska w 2012 r., do sporządzania których spółka jest zobowiązana przepisami prawa, ustalono, że z procesu produkcji płytek wprowadzane są do środowiska w sposób niezorganizowany lotne związki organiczne (pismo [...]).

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. poinformował, że stwierdzenie, czy konkretny budynek spełnia wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w tym zakresie, tymczasem w przedmiotowym budynku czynności takie nie były w ostatnim czasie prowadzone, a tym samym brak jest informacji dotyczących parametrów tego budynku, na podstawie których można byłoby określić, czy warunki ochrony przeciwpożarowej są spełnione dla obecnego sposobu użytkowania. Wskazano przy tym, że na podstawie obecnej funkcji, tj. produkcji płytek dekoracyjnych z betonu, przedmiotowy budynek należałoby zaliczyć do budynków produkcyjno-magazynowych (PM), a jeśli wcześniej pełnił funkcję warsztatu lub garażu, to wówczas zaliczał się do tej samej kategorii, w takiej sytuacji kluczowa dla wymagań przeciwpożarowych jest wielkość obciążenia ogniowego - jeżeli gęstość obciążenia ogniowego budynku przy poprzedniej funkcji była taka, jak przy obecnej, to można uznać, że wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla budynku nie uległy zmianie (pismo [...]).

Dalej podano, że w dniu 27 marca 2014 r. organ I instancji dokonał na okoliczność prowadzonego postępowania ponownych oględzin przedmiotowego budynku. Obecny na oględzinach prezes zarządu A. SA D. S. oświadczył, że nie posiada dokumentacji związanej z budową ww. budynku (pozwolenia na budowę, dziennika budowy, pozowania na użytkowanie); książka obiektu prowadzona jest od dnia 8 października 2008 r., a budynek użytkowany jest zgodnie z jego zastanym przeznaczeniem, tj. jako budynek produkcyjny.

W dniach 15 i 25 kwietnia 2014 r. organ I instancji zwrócił się w dalszej kolejności z zapytaniem do: Urzędu Wojewódzkiego we W., Urzędu Gminy L., Urzędu Miasta i Gminy Ś., Archiwum Państwowego we W., Oddział w L., Agencji Nieruchomości Rolnych OT we W. - o informację, czy w ich zasobach znajdują się akta lub rejestry związane z budową przedmiotowego budynku. Żadna dokumentacja przedmiotowego budynku nie została jednakże przez zapytanych odnaleziona.

W takim stanie faktycznym organ I instancji nakazał spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, którego sposób użytkowania zmieniono z warsztatowego na produkcyjny. Decyzja została oprotestowana w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez A. SA, która zarzucając organowi I instancji, iż nie wykazał, że w przypadku przedmiotowego budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z kolei z art. 71 ust 6 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygniecie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia zmiana sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w Ś. budynku warsztatowego nastąpiła z pominięciem wynikającego z ustawy obowiązku uzyskania zgody właściwego organu, co, zdaniem organu, z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny.

Inwestor mianowicie wymaganą zgodą nie dysponuje, nigdy bowiem się o nią nie ubiegał. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, tj. dokonana bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu, skutkuje, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, postępowaniem legalizacyjnym. Otóż zgodnie z art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 pkt 2 i w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71 a ust. 2). W przypadku natomiast niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art, 71 a ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5s zgodnie z art. 71 a ust. 4, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Takie sformułowanie przepisu art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego oznacza, że ziszczenie się jednej z wymienionych w tym przepisie okoliczności obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Do podjęcia wskazanego we wzmiankowanym przepisie rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego jest uprawniony wyłącznie jednak w przypadku faktycznej realizacji dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użycie w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwrotu "w szczególności" oznacza, że ustawodawca nie zawarł w tym przepisie enumeratywnego katalogu przypadków stanowiących zmianę zasobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, w każdym przypadku należy dokonać indywidualnej oceny czy nowy sposób użytkowania obiektu wymagał zgody właściwego organu.

Organ zaznaczył, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rolą organu jest więc zbadanie, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych i użytkowych tego obiektu. Treść wzmiankowanych przepisów przesądza, że dokonując oceny w zakresie jak wyżej, organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13). Innymi słowy, analizując stan faktyczny sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest udowodnić, że podjęte przez inwestora działania wypełniają dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem DWINB w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że organ I instancji był uprawniony do zastosowania procedury, o której mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Jak mianowicie ustalił organ I instancji, na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]) spółka [...] sp. z o. o., poprzednik prawny A. SA, nabyła w dniu 20 sierpnia 2004 r. od M. G. nieruchomość zabudowaną, składającą się z trzech działek: nr 156/7 (podzielona następnie na działki: nr 156/43 i nr 156/44), nr 156/8 i nr 156/9 (podzielona następnie na działki: nr 156/45 i nr [...]).

Z wymienionego aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest: budynkiem socjalnym - hotelem, warsztatem, magazynem części zamiennych, magazynem materiałów pędnych, magazynem podzespołów, dystrybutorami, wiatami, bazą paliw, oczyszczalnią ścieków, siecią energetyczną, drogami betonowymi, zewnętrzną siecią wodno-kanalizacyjną, parkingiem przy budynku hotelowym, siecią sanitarną, zbiornikiem na ścieki i ogrodzeniem.

W toku przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2011 r. przy udziale prezesa zarządu oraz przewodniczącego rady nadzorczej A. SA oględzin przedmiotowej nieruchomości organ I instancji ustalił, że w 2006 r. spółka ta rozpoczęła w zlokalizowanym na tej nieruchomości budynku warsztatu produkcję płytek dekoracyjnych, przystosowując go uprzednio w tym celu m.in. poprzez montaż takich urządzeń, jak: węzeł betoniarski z zasobnikami oraz linia transportowa składająca się z przenośników rolkowych i kabin malarskich.

Jak ocenił w związku z zapytaniem organu I instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L.: "Analiza obecnie funkcjonującego zakładu, w oparciu o protokół kontroli nadzoru bieżącego, pozwala stwierdzić, że zakres działalności zakładu produkcji płytek dekoracyjnych z betonu, zatrudniającego 61 pracowników; w/ sposób istotny odstępuje w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych od profilu i zakresu działalności byłego Zakładu Mechanizacji i Transportu (...)". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wskazał przykładowo na takie składające się na zmianę wymogów w zakresie jak wyżej elementy jak: zapylenie, odpowiednia wentylacja czy zapewnienie odpowiednich pomieszczeń zaplecza sanitarno-higienicznego.

W ocenie z kolei Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatura w L. wskazano, że podjęcie działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu w dotychczasowym budynku Zakładu Mechanizacji i Transportu zmieniło zakres korzystania ze środowiska, a tym samym warunki korzystania ze środowiska określone przepisami prawa. Jak wyjaśniono: "Przeprowadzona kontrola w listopadzie 2011 r. wykazała m.in. powstawanie w wyniku prowadzonej produkcji płytek ścieków przemysłowych i ich bezpośrednie odprowadzanie do środowiska bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodno-prawnego". Wskazano również, że na podstawie przekazanych delegaturze zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska w 2012 r, do sporządzania których spółka jest zobowiązana przepisami prawa, ustalono, że z procesu produkcji płytek wprowadzane są do środowiska w sposób niezorganizowany lotne związki organiczne.

Wbrew stanowisku skarżącej, powyższe niespornie potwierdza, w ocenie organu II instancji, że podjęcie przez A. SA w przedmiotowym budynku działalności polegającej na produkcji płytek dekoracyjnych z betonu stanowi realizację dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmieniając co najmniej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska.

Zaniechanie w takim stanie rzeczy przez spółkę zadośćuczynienia nałożonemu na nią przez organ I instancji w drodze postanowienia z dnia 2 stycznia 2012 r, obowiązkowi przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, wobec jednoznacznego brzmienia art. 71 a ust 4 Prawa budowlanego, czyni podjęte przez organ I instancji w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu uzasadnionym.

Organ wojewódzki zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż skarżąca nie podjęła w toku całego postępowania jakichkolwiek działań świadczących o istniejącej po jej stronie woli legalizacji stwierdzonej samowoli - nie przedłożyła mianowicie choćby jednego z wymaganych dokumentów, nie wykazując jednocześnie, aby miała w ich zgromadzeniu trudności, uzasadniające przedłużenie wyznaczonego przez organ I instancji terminu ich dostarczenia. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż decyzja pierwszej instancji dotknięta jest "wadą niemożności jej wykonania jako że nakazuje ona przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, nie wskazując jakiego". Zdaniem DWINB to, jaki sposób użytkowania przedmiotowego budynku ma zostać w wykonaniu zaskarżonej decyzji przywrócony, wskazał organ I instancji już na wstępie decyzji, podając, że decyzja ta wydana została "po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na produkcyjny". Co do powyższego żadnych wątpliwości nie pozostawia też uzasadnienie decyzji PINB.

W odniesieniu natomiast do zarzutu odwołania, iż skoro nie jest możliwe ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, nie zachowała się bowiem dotycząca tego obiektu dokumentacja budowlana, bezpodstawnym jest twierdzenie organu I instancji, że realizowana w tym obiekcie produkcja płytek dekoracyjnych ma charakter zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wyjaśniam, że w judykaturze przyjmuje się, że oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach, np. w pozwoleniu na użytkowanie albo w pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Powyższe nie oznacza jednak, że niezachowanie się dokumentacji budowlanej obiektu wyklucza zastosowanie w stosunku do tego obiektu przepisów art. 71-71 a Prawa budowlanego. W sytuacji niezachowania się dokumentacji budowlanej obiektu organ nadzoru budowlanego winien mianowicie, zgodnie z art. 7 Kpa, podjąć wszelkie kroki celem poczynienia koniecznych do załatwienia sprawy ustaleń, tj. skorzystać z innych dostępnych środków dowodowych, jak choćby zeznania świadków czy inne dokumenty urzędowe.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia dokumentacja budowlana obiektu, jak wnika z podjętych przez organ I instancji czynności wyjaśniających, nie zachowała się, tym niemniej organ I instancji dysponuje innym materiałem dowodowym w postaci aktów notarialnych sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w których ww. obiekt określono jako "warsztat".

Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Również art. 76 § 1 Kpa przewiduje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Powyższe oznacza, że dokument urzędowy, sporządzony przez uprawniony do tego organ w zakresie jego działania, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Jak natomiast stanowi art. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, notariusz działa w zakresie swoich uprawnień jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (§ 1), a czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego (§ 2). Wobec zatem niezachowania się dokumentacji budowlanej obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, organ I instancji słusznie przyjął, że akty notarialne sprzedaży tego obiektu, stanowiące dokumenty urzędowe, można uznać za potwierdzające legalność określonej w nich funkcji przedmiotowego obiektu. Jakkolwiek domniemanie prawdziwości stanowi domniemanie wzruszalne, co oznacza, że można je obalić, tym niemniej konieczny jest do tego dowód przeciwny, a takowego w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia brak. Nie przedstawiła go również strona skarżąca. Tymczasem zgodnie z art. 252 Kpc, strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła spółka A. SA.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nienależyte ich zastosowanie. Nadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 12, art.76 § 1 oraz art. 77 Kpa – poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji, a także należytego zbadania okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy i przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, oraz nienależyte uzasadnienie decyzji.

Wskazując na powyższe na podstawie art.145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego wraz z podatkiem VAT.

Na uzasadnienie skargi podano, że w odwołaniu od decyzji I instancji spółka wskazała, że sporny obiekt nabyła jako "warsztat z, magazynem części zamiennych, magazynem materiałów pędnych, magazynem podzespołów, dwoma dystrybutorami HOC z wiatami, dwoma dystrybutorami ADAST, bazą paliw, oczyszczalnią ścieków, siecią energetyczną drogami betonowymi, zewnętrzną siecią wodno-kanalizacyjną parkingiem przy budynku hotelowym, siecią sanitarną zbiornikiem na ścieki, ogrodzeniem". Na te okoliczności spółka przedłożyła akt notarialny z dnia 21 listopada 2003r. Rep A nr [...], gdzie sprzedająca [...] zbyła na rzecz kupującego M. G. nieruchomość zabudowaną stanowiącą działkę nr 156/7, 156/8 oraz 156/9 położoną w Ś., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], wskazując, że "nieruchomość powyższa zabudowana jest następującymi budynkami i budowlami: budynkiem socjalnym - hotelowym, warsztatem, magazynem części zamiennych, magazynem materiałów pędnych, magazynem podzespołów, dwoma dystrybutorami HOC z wiatami, dwoma dystrybutorami ADAST, bazą paliw, oczyszczalnią ścieków, siecią energetyczną drogami betonowymi, zewnętrzną siecią wodno-kanalizacyjną parkingiem przy budynku hotelowym, siecią sanitarną, zbiornikiem na ścieki, ogrodzeniem".

Do aktu notarialnego dołączona została faktura VAT nr [...] wystawiona przez sprzedającego zawierająca wartość części budowli oraz maszyn i urządzeń służących do robót warsztatowych w tym suwnica belkowa, stół probierczy, stół ślusarski, maszt, wytaczarkę do bębnów, tokarki, frezarki a także bazę paliw itp. Nadto sprzedający wystawił fakturę nr [...] obejmującą sprzedaż budynku socjalnego - hotelu oraz parterowego warsztatu remontowego.

Dalej spółka wskazała, że obiekty były te wcześniej w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego to jest Zakładu Mechanizacji Transportu i poza stacją paliw wykonywane były tam zamienne podzespoły do środków transportu, o czym świadczy także ilość i zakres środków trwałych zbytych wraz z obiektami a wskazanymi w fakturze nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość budowlana istnieje od lat 80-tych i ujawniona została jako działka zabudowa w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., na podstawie wniosków, złożonych w 1997 r. Wcześniej, jak wynika to z aktualnej księgi wieczystej, nie była prowadzona dla tej nieruchomości wyodrębniona księga wieczysta.

Teren, na którym przedmiotowa nieruchomość jest usytuowana oznaczony został jako P/1-11 -przeznaczenie podstawowe - tereny działalności produkcyjnej, baz, składów i magazynów (w tym handel hurtowy) w Uchwale Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ś..

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru budowlanego nie wykazał, aby nastąpiły okoliczności o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności, aby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań dotyczących, przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego, zmienionego użytkowania. Spółka w odwołaniu także podniosła, że fakt zdemontowania przez spółkę np. ciężkiej suwnicy czy innych istotnych elementów wskazanych w fakturze VAT nr [...] i wprowadzenie w to miejsce innych elementów produkcyjnych sam w sobie nie świadczy o jakiejkolwiek zmianie parametrów związanych ze sposobem użytkowania obiektu budowlanego.

Dalej opisując kolejne decyzje wydawane przez organy obu instancji skarżąca stwierdziła, że obecnie zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem, w szczególności z art.71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Żaden z wypowiadających się organów, tak jak i organy nadzoru budowlanego nie ustaliły poprzedniego, zgodnego z prawem użytkowania tego obiektu ani też jakichkolwiek parametrów o których mowa w art.71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które zostałyby zmienione w rozumieniu tego przepisu.

Bezwartościowa dla celów tego postępowania jest ocena zawarta w piśmie PPIS w L., w którym wskazano, że analiza obowiązującego obecnie zakładu pozwala stwierdzić , że zakres jego zatrudnienia w ilości 61 pracowników " w sposób istotny odstępuje od w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych od profilu u i zakresu działalności byłego Zakładu Mechaniki i Transportu, zakładając, że zakład prowadził działalność w zakresie obejmującym jego nazwę - jak wskazano istotnymi są tutaj aspekty, jak zapylenie, odpowiednia wentylacja czy zapewnienie odpowiednich pomieszczeń zaplecza sanitarno - higienicznego". Trudno dociec jaką należy założyć działalność byłego ZMiT skoro brak w tej kwestii jakichkolwiek materiałów źródłowych. Jeżeli więc trzymać się tego założenia, to warsztat ten wyposażony był w potężne urządzenia o charakterze produkcji części samochodowych, regeneracji itp. o czym świadczy jego wyposażenie w postaci suwnicy belkowej, stołu probierczego, stołu ślusarskiego, masztu, wytaczarki do bębnów, tokarki, frezarki itp. Co więcej w zakresie posiadania związanego z działalnością ówczesnego Zakładu Mechanizacji i Transportu był magazyn części zamiennych, magazyn materiałów pędnych, magazyn podzespołów, dwa dystrybutory HOC z wiatami, dwa dystrybutory ADAST, baza paliw, oczyszczalnia ścieków, sieć energetyczna, zewnętrzna sieć wodno-kanalizacyjną, parkingiem przy budynku hotelowym, siecią sanitarną zbiornikiem na ścieki, ogrodzeniem itp.

W ocenie skarżącej, do przyjęcia jakichkolwiek porównań i założeń niezbędne było najpierw ustalenia, jakie były warunki prawidłowego sposobu użyłkowania tych obiektów a następnie wykazanie zakresu działalności zmieniającej te warunki w rozumieniu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazywanie, że w aktualnym zakładzie zatrudnionych jest 61 pracowników i zmianę innych warunków bez wykazania ilości i warunków zatrudnienia oraz pozostałych okoliczności wynikających z warunkami decyzji na budowę lub użytkowania, jest bezzasadne i w żaden sposób nie wykazuje istnienia przesłanek z art.71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jeśli przy tym porównać wyposażenie warsztatu wówczas gdy działał on w ramach zakładu Mechanizacji Transportu oraz jego zaplecze w postaci magazynów, które warsztat ten zaopatrywały, to tym bardziej brak podstaw do przyjęcia, że nastąpiło zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, lub inne, skutkujące zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź zmianą wielkości lub układu obciążeń. Podobnie ocenić należy pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W piśmie tym nie wskazano w ogóle jakie warunki i w zakresie korzystania ze środowiska spełniać miał Zakład Mechanizacji i Transportu i w stosunku do jakich parametrów zostały one zmienione.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06,Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r.lV SA/Po 1048/12). Przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona bądź jest prowadzona, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. VII SA/Wa 670/08).

Wobec nieustalenia pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Aktualny pozostaje zarzut skarżącej, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest niewykonalna. "Warsztat" zgodnie z definicją słonika PWN to pomieszczenie przeznaczone do wykonywania pracy o charakterze wytwórczym lub usługowym z niezbędnym wyposażeniem, też zakład wykonujący takie prace. Organ nie ustalił, jaka produkcja i o jakim charakterze, prowadzona była w tym warsztacie zgodnie z pierwotnym prawidłowym sposobem użytkowania i ani jednym słowem nie odniósł się do dokumentacji świadczącej o sposobie funkcjonowania tegoż warsztatu Zakładu Mechaniki i Transportu. Nie wskazał także, jakie parametry miałby spełniać tenże budynek warsztatowy, który aktualnie stanowi warsztat produkcji płytek. Takie w działanie organu w tej sprawie stanowi naruszenie przepisów art.7,8, art.77 Kpa w tym poprzez zaniechanie należytego zbadania okoliczności stanu faktycznego i prawnego.

Bezzasadne jest stanowisko strony przeciwnej jakoby skarżąca nie wykonała obowiązku o którym mowa w art. 71a ust.1 ustawy Prawo budowlane określonego w postanowieniu PINB z dnia [...] r. Decyzja organu I instancji, która poprzedzała to postanowienie, został wszak uchylona decyzją DWINB z dnia [...] - tym samym także wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt przy tym braku możliwości zaskarżenia postanowienia PINB z dnia z dnia [...] r. wskazanego w treści zaskarżonej decyzji nie oznacza, że było ono niewzruszalne. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącego wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji, jest uprzednie jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Bezspornym jest przy tym, iż ustawa ta wskazuje organy nadzoru budowlanego jako jedynie kompetentne do stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Opolu z dnia 6 listopada 2008 r. II SA/Op 289/08).

Tymczasem takich ustaleń do chwili obecnej nie poczyniono, tym samym wskazane wyżej postanowienie było oczywiście bezpodstawne.

Dalej skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku DWINB, akt notarialny stanowi jedynie formę umowy przeniesienia własności i gdyby w nim powołano się na jakikolwiek dokument w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę lub użytkowanie, mógłby on stanowić pośredni dowód w niniejszej sprawie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca i sam dokument w postaci aktu notarialnego zawierającego oświadczenie sprzedającego o sposobie nazwania danego obiektu, nie stanowi podstawy do przyjęcia zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art 71 ust.1 pkt 2 ustawy. Czy skarżący nazwie " warsztat produkcji płytek" czy "zakład produkcji płytek" nie ma żadnego tu znaczenia. Wszak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Wydaje się, że bez zrozumienia organ powołał się na treść art.76 §1 Kpa. Notariusz nie jest organem państwowym i z całą pewnością nie jest powołany do zakresu działania w sprawach objętych treścią art. 71 ust.2 i nast. ustawy Prawo budowlane. To obowiązkiem organu jest wykazanie czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w omawianym obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań dotyczących, przede wszystkim bezpieczeństwa jego dalszego, zmienionego użytkowania. Innymi słowy istotne jest to, czy nastąpiło takie przekształcenie obiektu budowlanego, prowadzące do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia, które wymaga spełnienia innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 4 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a do którego doszło za sprawą naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu kompletnego i niewadliwego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej w formie decyzji skutków zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postępowanie winno toczyć się z zachowaniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady należytego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu spraw oraz zasady działania szybkiego i wnikliwego. Zasady te sformułowane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.: dalej: k.p.a.) kształtują tok i przebieg każdego postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń.

Przedmiotem kontrolowanego przez sąd w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego zlokalizowanego na opisanej na wstępie nieruchomości na budynek produkcyjny, a co za tym idzie przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie, czy należy nakazać skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku.

Podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W myśl ust. 1 tego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zgodnie z art. 71a ust. 2 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast przepis art. 71a ust. 4 przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71a ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W myśl przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki.

Postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku winno zatem zmierzać do zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego dojdzie do wykazania, że w danym budynku podjęto taką działalność, która wywołała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy obu instancji – jak na to wskazują akta administracyjne – skupiły się na uzyskaniu dowodów na to, jakie było przeznaczenie i sposób użytkowania spornego budynku, zanim jego właścicielem została skarżąca spółka. W ten sposób miano wykazać, że obecny sposób użytkowania budynku (produkcja betonowych płytek dekoracyjnych – zob. protokół z dnia 21 grudnia 2011 r., poz. 3 akt I instancji) stanowi okoliczność potwierdzającą, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W ocenie sądu zebrany materiał dowodowy – mimo, że dość obszerny – nie daje możliwości uznania za udowodnione, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego.

Dla uporządkowania rozważań w tym zakresie trzeba stwierdzić, że istotą postępowania dowodowego powinno być ustalenie dawnego sposobu użytkowania budynku jedynie w zakresie, w jakim na tej podstawie będzie możliwe ustalenie przesłanek zastosowania przepisu art. 71a Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy brak jest dokumentacji związanej ze wzniesieniem omawianego budynku czy też jego oddaniem do użytkowania, konieczne okazało się poszukiwanie innych materiałów dowodowych.

Organy przyjęły zatem, że dowodem w postępowaniu mogą być umowy sprzedaży nieruchomości zawarte w dniach 21 listopada 2003 r. i 20 sierpnia 2004 r. w formie aktu notarialnego (nr rep. [...]). Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że akty notarialne stanowią dokument urzędowy (art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, Dz.U. z 2014 r. poz. 164), a w myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednak z przytoczonych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że wskazane akty notarialne stanowią dowód na to, że w chwili sprzedaży nieruchomości omawiany budynek był użytkowany jako warsztat (czyli w sposób odmienny od obecnego). Z treści omawianych aktów notarialnych wynika, że sprzedający nieruchomość oświadcza, że nieruchomość owa zabudowana jest między innymi warsztatem. Zatem przedmiotem "urzędowego stwierdzenia", którego dokonano w aktach notarialnych było to, że sprzedający złożył oświadczenie o określonej treści. W żadnym razie jednak nie zostało "urzędowo stwierdzone", że oświadczenie sprzedawcy jest w sensie materialnym prawdziwe. Nie jest bowiem rolą notariusza potwierdzanie materialnej prawdziwości składanych przed nim oświadczeń, gdyż zadaniem notariusza jest dokonywanie czynności, którym strony są obowiązane lub pragną nadać formę notarialną (czynności notarialnych). Zatem notariusz nie dokonuje "urzędowego stwierdzenia" sposobu użytkowania budynku, ale urzędowo stwierdza, że – jak w niniejszej sprawie – zawarto umowę sprzedaży nieruchomości o określonej treści. Zatem w rozpoznawanej sprawie akty notarialne zgromadzone przez organ I instancji mogą być dowodem wyłącznie na to, jakiej treści oświadczenia złożono przed notariuszem.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej oceny zgromadzonych w aktach sprawy aktów notarialnych, bowiem przyjęto, że akty notarialne "można uznać za potwierdzające legalność określonej w nich funkcji przedmiotowego obiektu" (s. 9 decyzji II instancji). Wniosek taki był nieuprawniony, ponieważ, jak już wskazano, akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości nie stanowi urzędowego stwierdzenia sposobu użytkowania nieruchomości, ale stanowić może urzędowe stwierdzenie tego, co notariuszowi oświadczono w związku z zawarciem umowy (zob. art. 92 § 1 pkt 5 Prawa o notariacie). Osoby, które złożyły zawarte w akcie notarialnym oświadczenia nie powołały się przy ich składaniu na dokumenty, z których wynikałoby poparcie dla treści objętych oświadczeniem, czyli np. dokumentów urzędowych właściwych organów stwierdzających sposób użytkowania obiektu jako warsztat. Nie można zatem uznać, że na dzień sporządzenia tych aktów i złożenia ww. oświadczeń w trakcie czynności notarialnej utrwalono jakiś stan faktyczny, który można by określić mianem "urzędowo stwierdzonego".

W tym zakresie organy naruszyły art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., ponieważ dokonały błędnej oceny mocy dowodowej ww. aktów notarialnych. Naruszenie prawa tego rodzaju miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro na dokonanej – błędnej – ocenie materiału dowodowego organy oparły rozstrzygnięcie w formie decyzji kończącej postępowanie.

Podobnie wątpliwości sądu rozpoznającego skargę budzi przyjęcie, że korespondencja organu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L. i Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska, Delegatura w L., potwierdza, że zmieniły się warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska, dotyczące spornego budynku, co wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (s. 7 decyzji II instancji). Zauważyć bowiem należy, że jak wynika z ww. korespondencji żaden z organów nie dysponuje urzędowymi danymi, jakie warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska panowały w spornym budynku w trakcie gdy służył Zakładowi Mechanizacji i Transportu. Można przy tym przypuszczać, kierując się doświadczeniem życiowym, że także wówczas generowano zapylenie, odprowadzano ścieki czy emitowano lotne związki organiczne. Wykazanie, że produkcja płytek betonowych rodzi takie właśnie skutki nie jest tożsame z wykazaniem, że skutki te świadczą o tym, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego. Pisma wspomnianych organów zinterpretowano w zaskarżonej decyzji rozszerzająco, co jednak nie może być zaakceptowane na gruncie kontrolowanego postępowania administracyjnego. W tym zakresie również sąd dopatrzył się naruszenia art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego sąd stwierdził, że zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że udowodnione zostało, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Przedwcześnie organy przystąpiły do wydania decyzji administracyjnej, czym naruszono przepis art. 71a Prawa budowlanego. Nie można bowiem wydać decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeśli po pierwsze organ nie wykazał, czym charakteryzuje się poprzedni sposób użytkowania budynku, a po drugie jeśli organ nie wykazał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, to jest, że obecny sposób użytkowania w swoich charakterystycznych parametrach odbiega od poprzedniego. Z samego faktu nazwania budynku "warsztatem" (jak to uczyniono np. w omawianych aktach notarialnych) nie wynika jeszcze – zdaniem sądu – że charakterystyka sposobu użytkowania tego budynku obecnie (produkcja płytek betonowych) odbiega czy koliduje z tym, jak ten budynek był użytkowany poprzednio. Mowa tu nie o tym, jakie czynności wykonywano w "warsztacie", a jakie wykonuje się obecnie w budynku, ale o tym, jak obecny sposób użytkowania budynku zmienił parametry tego budynku (w stosunku do dawnych), przy czym mowa tu o parametrach, których ustalenie pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy, skoro nie jest powiedziane, że funkcja warsztatowa budynku (dawna) jest czymś diametralnie odmiennym od funkcji produkcyjnej (obecnej), to nie można automatycznie przyjąć, że obecny sposób użytkowania budynku winien spotkać się z reakcją organu nadzoru budowlanego opisaną w art. 71a Prawa budowlanego.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że z restrykcyjnego charakter nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu wynika konieczności bezwzględnego wykazania przez organ nadzoru budowlanego, że doszło za sprawą działań strony postępowania do naruszenia norm prawa materialnego. To z kolei wiąże się ściśle z takim ustaleniem stanu faktycznego sprawy i uzyskaniem tego rodzaju dowodów, które słuszność stanowiska organu w sposób czytelny i jasny potwierdzą. Nie jest zatem właściwe oparcie rozstrzygnięcia organów obu instancji na przypuszczeniach czy rozważaniach ogólnych. Organ winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wykazać, jakie przepisy prawa materialnego i w jaki sposób (w jakim stopniu) zostały przez stronę naruszone w ramach zmiany sposobu użytkowania budynku. Jest to tym bardziej istotne, że rozstrzygnięcie organu przybiera postać nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, a zatem wymaga wskazania, jak winna postąpić strona, aby ów poprzedni sposób użytkowania budynku osiągnąć. W realiach niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze, że np. samo zaprzestanie produkcji płytek betonowych w budynku nie jest równoznaczne – w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego – z przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 787/14, którym oddalono skargę A. SA na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], uchylającą decyzję PINB w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania parteru budynku hotelowego zlokalizowanego na terenie tej samej nieruchomości, co budynek w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy wyrażone przez Sąd w przywołanym wyroku podziela. To zaś prowadzi do konkluzji, że uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skoro bowiem organ I instancji w sposób nienależyty zebrał i ocenił materiał dowodowy potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy, to naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na skutek wskazanych uchybień doszło do zastosowania przepisów prawa materialnego, co do których nie wykazano, że mogą być podstawą prawną decyzji w niniejszej sprawie. W efekcie DWINB naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydając zaskarżoną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu powiatowego.

W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a., który ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi. Rozstrzygnięcie w pkt IIII sentencji zapadło stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wobec czego na zasądzoną kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) składają się kwoty: 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu wpisu sądowego od skargi, kwota 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem i kwota 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) z tytułu zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przy czym w związku z wnioskiem skarżącej sąd informuje, że do kosztów zastępstwa adwokackiego w rozpoznawanej sprawie nie wlicza się stawki podatku od towarów i usług (zob. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz.U. z 2013 r. poz. 461).

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny po pierwsze uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po drugie organy zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym zostanie wykazane, czy i w jaki sposób skarżąca spółka naruszyła przepisy regulujące warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń omawianego budynku i jak zmieniło to sposób użytkowania budynku. Zgromadzone dowody winny zostać w sposób jasny powiązane z odnośnymi przepisami prawa materialnego. Sąd nie wskazuje organom, jakie środki dowodowe należy zgromadzić w sprawie, ponieważ byłoby to nadmierną ingerencją w kompetencje organów nadzoru budowlanego. Należy jednak powiedzieć, że zbieranie materiału dowodowego nie może odbywać się "za wszelką cenę", gdyż skutkowałoby to paraliżem organu administracji publicznej. W sytuacji więc, gdy organy nie będą w stanie pozyskać innych materiałów dowodowych niż obecnie zgromadzone w sprawie, zadaniem organów będzie dokonanie rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Na skutek tak przeprowadzonego postępowania, w zależności od poczynionych ustaleń i ocen organy będą zobowiązane wydać orzeczenie kończące postępowanie w sprawie w sposób merytoryczny lub formalny, w którym dokonana zostanie wykładnia przepisów prawa materialnego w powiązaniu z wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku.