Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2737/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Świdnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 377/16 w sprawie ze skargi Starosty Świdnickiego na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Świdnickiego na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 377/16 oddalił skargę Starosty Świdnickiego na uchwałę Rady Miasta Świdnik z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Rada Miasta Świdnik podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miasta Świdnik – R. B.. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z zachowaniem 3-miesięcznego wypowiedzenia umowy o pracę z dnia [...] września 2007 r. łączącej radnego R. B. oraz Starostwo Powiatowe w Świdniku wystąpił 3 grudnia 2015 r. Starosta Świdnicki. Jako przyczyny wypowiedzenia umowy Starosta podał:

- zmiany organizacyjne w Starostwie Powiatowym w Świdniku, dokonane na podstawie uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Ś. - w wyniku przeprowadzonych zmian doszło do likwidacji stanowiska Naczelnika Wydziału [...] zajmowanego dotychczas przez R. B. (w obliczu dokonanych zmian dalsze zatrudnianie radnego na dotychczas zajmowanym stanowisku nie znajduje żadnego uzasadnienia);

- niedopełnienie przez R. B. obowiązku sprawdzenia kompletności danych przekazywanych do Starostwa Powiatowego w Świdniku z innych baz oświatowych oraz niedopełnienie obowiązku sprawdzania poprawności tych danych z danymi uzyskanymi w ramach sprawowanego nadzoru – podnosząc, że zakres obowiązków na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] obejmował m. in. sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem szkół i placówek oświatowych oraz nad ich działalnością w zakresie wynikającym z obowiązku organu prowadzącego;

- okoliczności wskazane w wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej spowodowały utratę zaufania do pracownika i uzasadniają wypowiedzenie umowy o pracę.

Rada przeanalizowała podane we wniosku przyczyny wypowiedzenia i dokonała ich oceny w oparciu o informacje zawarte w tym wniosku, zgłoszone uwagi radnych oraz wyjaśnienia radnego R. B.. W oparciu o powyższe uznała, że podane przez Starostę przyczyny wypowiedzenia są pozorne i nieprawdziwe i działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Starosta Świdnicki zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w sytuacji w której okoliczności podane w uzasadnieniu uchwały, wskazujące na związek wypowiedzenia z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, przez co uzasadnienie uchwały jest dowolne i arbitralne, a powołane przez Radę Miasta Świdnik argumenty nie dają usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Miasta w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została uznaniu rady.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Starosta Świdnicki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie Starosty żadna z przyczyn wskazanych w przedmiotowym wniosku o wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie jest powiązana z wykonywaniem mandatu radnego, a do rozwiązania stosunku pracy na skutek zaistnienia tych przyczyn musiałoby również dojść, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Ponadto skarżący podniósł, iż stanowisko Naczelnika Wydziału [...] zostało zlikwidowane, zaś wbrew twierdzeniom Rady nie doszło do utworzenia referatu oświaty oraz do ustanowienia stanowiska kierownika referatu.

W ocenie skarżącego kryteria, w oparciu o które Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie mogą być w żaden obiektywny sposób zweryfikowane, tym samym nie mogły stanowić podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Świdnik wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Zdaniem Sądu I instancji, z powołanego przepisu wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g.

Sąd I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 788/13 wskazał co powinno zawierać uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie: podstawę prawną; powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały; musi zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody, przyczyny dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia; powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszystkie wyżej wskazane elementy zaskarżona uchwała Rady Miasta Świdnik zawiera. Przepis (art. 25 ust. 2 u.s.g.) wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przy czym nie oznacza to, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. W ocenie Sądu I instancji błędna jest wykładania art. 25 ust. 2 u.s.g., iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu. Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi.

Sąd I instancji stwierdził, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy, co wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, dokładnego wyważenia przesłanek, jakimi kieruje się pracodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że objęta skargą uchwała, zawiera obszerne uzasadnienie. Do akt sprawy administracyjnej dołączono wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, protokół z posiedzenia Rady Miasta, w którym przedstawiono stanowiska poszczególnych radnych odnośnie wniosku Starosty Świdnickiego. Rada zapoznała się także z przesłanymi przez Starostę na jej wniosek dokumentami tj.: zakresem obowiązków i czynności R. B. z dnia 23 kwietnia 2012 r., upoważnieniem do udzielania upoważnień do dostępu do bazy danych SIO oraz do dostępu do tej bazy z dnia 2 lipca 2012 r., upoważnieniem do bazy danych SIO dla Powiatu Świdnickiego z dnia 20 lipca 2012 r. oraz upoważnieniem do przygotowywania skierowań do Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych i Młodzieżowych Ośrodków Socjoterapii z dnia 18 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenia dotyczące nie tylko tego kto złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jakie były motywy złożenia takiego wniosku przez pracodawcę, przedstawiono stanowisko radnego, którego dotyczył wniosek, ale także wskazano jakimi przesłankami kierowała się Rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Powołano się na zakres jego obowiązków. Nadto wskazano, że z uznanych przez Radę za wiarygodne wyjaśnień radnego wynika, że pracodawca stwierdził, że dalsze zatrudnianie radnego w Starostwie Powiatowym byłoby sytuacją "niekomfortową dla niego", "byłby w sytuacjach niezręcznych współpracując blisko z nowym Zarządem". Dodatkowo w uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że podane przez Starostę przyczyny wypowiedzenia są pozorne. Podkreśliła, że reorganizacja w Starostwie Powiatowym w Świdniku nastąpiła w marcu 2015 r., zaś zamiar wypowiedzenia umowy o pracę został przedstawiony Radzie w dniu 3 grudnia 2015 r. Ponadto w ocenie Rady nie doszło do faktycznej likwidacji stanowiska Naczelnika Wydziału [...], bowiem w miejsce wydziału powołano Referat [...] i przewidziano stanowisko kierownika referatu. Ubocznie Sąd I instancji wskazał, że pomimo upływu ponad roku od chwili podjęcia uchwały o likwidacji Wydziału Oświaty – na stronie głównej Starostwa Powiatowego w Świdniku w jego strukturze organizacyjnej wydział ten w dalszym ciągu figuruje.

Rada odniosła się także do wyników kontroli przeprowadzonej w Starostwie, uznając zasadnie, że skoro dotychczas nie została wydana przez Ministra Finansów decyzja zobowiązująca Powiat Świdnicki do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, to przedwczesne jest formułowanie wobec pracownika zarzutu dającego podstawę do wypowiedzenia umowy o pracę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przekroczyła swoich uprawnień Rada, która na korzyść radnego – pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Już z tego powodu w ocenie Sądu I instancji, nie jest trafne zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenie, że kryteria, w oparciu o które Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zawarte w uzasadnieniu uchwały nie mogą zostać w żaden obiektywny sposób zweryfikowane.

Sąd I instancji mając na uwadze to, że objęta skargą uchwała zawiera uzasadnienie, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana przez pryzmat wszelkich znanych Radzie Miasta Świdnik okoliczności, w tym wynikających z przedstawionych jej przez wnioskującego pracodawcę dokumentów oraz wyjaśnienia złożonego przez radnego stwierdził, że ocena ta (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała) korzysta z przymiotu legalności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta Świdnicki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia, że wskazane w zaskarżonej uchwale motywy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym, dotyczącym powodów zamierzonego wypowiedzenia umowy o pracę;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta Świdnik w sytuacji, w której okoliczności podane w uzasadnieniu uchwały, wskazujące na związek wypowiedzenia z wykonywaniem przez radnego mandatu nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, przez co uzasadnienie uchwały jest dowolne i arbitralne, a powołane przez Radę Miasta Świdnik powody nie stanowią wystarczających podstaw usprawiedliwiających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta Świdnik przy założeniu, że decyzja Rady Miasta w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została uznaniu rady.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Starosta Świdnicki zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia argumentacji zawartej w zaskarżonej uchwale, nie dokonał natomiast jej oceny w kontekście przedstawionych przez pracodawcę przyczyn zamierzonego wypowiedzenia stosunku pracy. O powyższym świadczy zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że na stronie internetowej Starostwa w jego strukturze organizacyjnej w dalszym ciągu figuruje Wydział [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazana okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro zgodnie z przeprowadzoną reorganizacją likwidacji uległo jedynie stanowisko Naczelnika Wydziału, a sam wydział został podporządkowany Wicestaroście. Zdaniem Starosty Świdnickiego powyższe okoliczności stanowią o istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku, nie pozwalają w sposób jasny i czytelny odczytać motywów, którymi kierował się Sąd I instancji.

Starosta Świdnicki stwierdził również, iż Sąd I instancji pominął fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie zostały przedstawione rzeczywiste powody, które mogły stanowić podstawę odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym a uzasadnienie zaskarżonej uchwały opiera się na przesłankach, które nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Świdnik uznała przesłankę likwidacji stanowiska pracy za nierzeczywistą, a Sąd I instancji nie dokonał oceny wskazanej kwestii, przytaczając jedynie argumentację zawartą w kwestionowanej uchwale. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż wbrew temu co zostało przedstawione w uchwale, w wyniku przeprowadzonych zmian organizacyjnych doszło do rzeczywistej likwidacji dotychczas zajmowanego przez radnego stanowiska Naczelnika Wydziału, [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kryteria w oparciu o które Rada Miasta odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie mogą zostać w żaden obiektywny sposób zweryfikowane i dlatego też nie mogły stanowić podstawy do wyrażenia odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego Starosta Świdnicki stwierdził, że przyczyny przedstawione przez pracodawcę, obejmujące m. in. likwidację stanowiska pracy Naczelnika Wydziału [...], jednoznacznie przesądzają, że stosunek pracy uległby rozwiązaniu, gdyby pracownik nie sprawował mandatu radnego. Przyczyny te mają charakter obiektywny i nie są w żaden sposób związane z pełnieniem funkcji radnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Świdnik wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na twierdzeniu, że Sąd I instancji nienależycie uzasadnił zaskarżony wyrok w zakresie ustalenia, że wskazane w zaskarżonej uchwale motywy odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym dotyczącym powodów zamierzonego wypowiedzenia umowy o pracę.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, podpartą licznym orzecznictwem sądów administracyjnych, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego. Sąd jasno odniósł się do argumentacji strony i ocenił, przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie, a nie jak to wskazano w skardze kasacyjnej oparł się jedynie na subiektywnym przekonaniu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, z powodu jakich przyczyn nie uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Fakt, iż powyższa ocena nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie może przesądzać o wadliwości uzasadnienia orzeczenia sporządzonego zgodnie ze standardami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości dokonania wykładni art. 25 § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.).

Zgodnie z powołanym wyżej artykułem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16) . Na pewno więc ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, LEX nr 1369028).

Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16) .

Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej , Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza normy art. 25 ust. 2 u.s.g. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący kasacyjnie uzasadniając wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy podał, iż dalsze zatrudnienie radnego w Starostwie Powiatowym byłoby sytuacją "niekomfortową dla niego", "byłby w sytuacjach niezręcznych współpracując blisko z nowym Zarządem". Podzielić należy także zaakceptowanie przez Sąd I instancji podglądu rady gminy, zgodnie z którym podane przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym są pozorne, albowiem reorganizacja w Starostwie Powiatowym w Świdniku miała miejsce w marcu 2015 r., natomiast zamiar rozwiązania umowy o pracę został przedstawiony radzie gminy w dniu 3 grudnia 2015 r. Zgodnie z zasadami logicznego myślenia przyjąć więc należy, że występowanie po prawie 9 miesiącach o czasu zmian organizacyjnych w zakładzie pracy z wnioskiem o zgodę na rozwiązanie umowy o pracę czyni znacząco wątpliwym powyższy powód jako wiarygodny. Słusznie również jako przedwczesny, a więc nie uzasadniony Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił powód rozwiązania umowy o pracę z przyczyn dotyczących ewentualnych nieprawidłowości jakie wykazała kontrola w starostwie. Do daty rozpoznawania sprawy bowiem Ministerstwo Finansów nie zobowiązało Powiatu Świdnickiego do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Trafnie więc Sąd I instancji, uznał że rada gminy nie przekroczyła swoich uprawnień. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawione jest uznaniu rady gminy. Wręcz przeciwnie Sąd I instancji argumentował, że w takiej sytuacji stanowisko rady gminy powinno być szczegółowo uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd przytoczył argumentację rady i podzielił jej zasadność skutkującą odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, która w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 ust. 1 p.p.s.a.