Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 739/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 78, art. 89, art. 116, art. 144
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi M. D. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej

w Sprawach o naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: organ II instancji) z [...] grudnia 2009 r. m z [...] lipca 2009 r., którym to orzeczeniem organ ten uchylił

w części orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Komisji Orzekającej (dalej: organ I instancji) i uniewinnił M. D. od części zarzutów, zmienił wymierzoną karę wymierzając karę upomnienia i w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji tego reformatoryjnego orzeczenia drugoinstancyjnego skarżący został uznany za winnego umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14 poz. 114 ze zmianami dalej: uondfp) przy wykonywaniu funkcji Wójta Gminy K. polegające na przekroczeniu o [...] zł ustawowego zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych – określonego w art. 35 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 ze zmianami) wskutek wypłacenia we wrześniu 2007 r. sekretarzowi gminy K. ekwiwalentu pieniężnego za 77 dni niewykorzystanego w naturze urlopu wypoczynkowego w latach 2004, 2005 i 2006 wbrew przepisowi art. 171 § 1 Kodeksu pracy. Za to przewinienie został ukarany ostatecznie upomnieniem i obciążony kosztami na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp.

2. Do wydania orzeczenia pierwszoinstancyjnego doszło na skutek zawiadomień

o nieprawidłowościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonanych przez Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Zamówień Publicznych

i Państwową Inspekcję Pracy. Oprócz czynu, który został uznany za popełniony przez skarżącego w zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniu drugoinstancyjnym, zawiadomienia dotyczyły innych jeszcze czynów zarzucanych skarżącemu i drugiej osobie – sekretarzowi gminy.

W odniesieniu do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wypłacenie we wrześniu 2007 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, to czyn ten został ujawniony w trakcie kontroli w Urzędzie Gminy K. przeprowadzonej przez inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. Organ ten zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej o stwierdzonym uchybieniu pismem z [...] lipca 2008 (data wpływu [...] lipca 2008 r.). Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. wydanym na podstawie art. 97 uondfp Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej wszczął postępowanie wyjaśniające dotyczące przedmiotowego

w sprawie czynu.

W odpowiedzi na to zawiadomienie skarżący pismem z [...] grudnia 2008r., które wpłynęło do organu [...] stycznia 2009 r., złożył wyjaśnienia, w których wniósł

o umorzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 104 ust. 1 z związku

z art. 19 ust. 1 i 2 uondfp. Przyznał fakt wypłaty ekwiwalentu, uznał to jednak

za zgodne z prawem i mieszczące się w zakresie posiadanego upoważnienia. Podnosił, że prawo do urlopu, to prawo pracownika, a w sytuacji, gdy ze względu na potrzeby pracodawcy urlop ten stale był przesuwany, to pracownikowi należał się ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Powoływał się też na brak świadomości co do tego, że naruszał dyscyplinę finansów publicznych, gdyż trwał w przekonaniu, iż działał legalnie, opierając się na opinii radcy prawnego, a także na działaniach pracowników wykonujących dyspozycję (w tym głównej księgowej), którzy nie kwestionowali jej legalności. Wskazywał, że również inspektor pracy nie wyciągał z tego żadnych konsekwencji.

Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wystąpił do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej z wnioskiem o ukaranie skarżącego w dniu [...] lutego 2009 r.

W toku postępowania skarżący wnosił o umorzenie postępowania na skutek zaistnienia przesłanki określonej w art. 78 ust. 1 pkt 8 uofndfp w związku z art. 104 tej ustawy, to jest ze względu na naruszenie ustawowego terminu do złożenia wniosku o ukaranie.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania organ I instancji uznał, że określone w art. 97 i art. 104 uondfn terminy dla czynności podejmowanych przez rzecznika są terminami instrukcyjnymi, a żaden przepis ustawy nie określa skutków przekroczenia tych terminów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 uondfp organ wskazał,

że upoważnienie do dokonywania wydatku jest kompetencją wynikającą z przepisów prawa lub zdarzeń prawnych do dysponowania środkami publicznymi. Zakres podmiotowy upoważnienia do dokonania wydatków ze środków publicznych wyznacza ogólna norma kompetencyjna art. 44 ust. 1 u.f.p, zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za dokonywanie wydatków ze środków publicznych, natomiast przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonania wydatku wyznaczony jest przez istnienie podstawy prawnej wydatku, przeznaczenia (celu) wydatkowania środków, ich wysokości wynikającej z ustalonych planów finansowych i wielkości określonych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej, oraz terminu, do którego można wydatkować środki. Wydatek ze środków publicznych dokonany zatem być musi

z konkretnego tytułu prawnego. Przepis art. 171 § 1 Kodeksu pracy daje wprawdzie podstawę do dokonania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, ale tylko

w określonych sytuacjach, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że skarżącego zwalnia

z odpowiedzialności opinia prawna, zgodnie z którą mógł dokonać wypłaty ekwiwalentu. Nie podzielił też argumentacji, że "niezastępowalność" sekretarza gminy, któremu wypłacono ekwiwalent, uniemożliwiała udzielenie mu w naturze zaległego urlopu wypoczynkowego. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2006 r. (Sygn. akt I PK 124/05), zgodnie z którym pracodawcza może wysłać pracownika na zaległy urlop nawet gdy ten nie wyraża na to zgody.

Organ oceniając winę skarżącego uznał, że czynu dopuścił się umyślnie

w zamiarze ewentualnym. Zdaniem organu powinien mieć świadomość bezprawności działania, gdyż kwestia wypłat ekwiwalentów za urlop jest zagadnieniem prawa pracy powszechnie znanym pracodawcom. Powoływana przez skarżącego opinia prawna pozostawała rozważenie możliwości wypłacenia ekwiwalentu pracodawcy.

3. Skarżący wniósł odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej w sprawach

o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odwołaniu tym wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 78 ust. 1pkt 8 w związku z art. 104 uondfp ewentualnie u uniewinnienie skarżącego, bądź o obniżenie kary.

Uzasadniając wniosek o umorzenie pełnomocnik skarżącego podniósł, że art. 104 § 2 uondfp nakłada na rzecznika odpowiedzialności obowiązek współdziałania

z Głównym Rzecznikiem w celu przedłużenia ustawowego terminu załatwiania sprawy i niezłożenie takiego wniosku o przedłużenie we właściwym terminie powoduje niemożność jego złożenia. Zatem skoro złożenie wniosku o ukaranie nastąpiło w 69 dni po wszczęciu postępowania wyjaśniającego, to nastąpiło

z rażącym naruszeniem terminów łącznych określonych w art. 104 uondfp. Zdaniem skarżącego do oceny normy zawartej w art. 104 ustawy nie jest możliwe transponowanie wprost poglądów doktryny dotyczących terminów w systemie prawa administracyjnego, jest to bowiem samodzielne postępowanie dyscyplinarne. Nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca tworząc normę prawną w oparciu

o zwroty kategoryczne, jasno ustalające zakres, tryb i termin działania ma na celu wyłącznie dyscyplinowanie jednej strony stosunku prawnego. Ustawodawca wskazuje na liczenie terminu do wniesienia wniosku o ukaranie od daty wszczęcia postępowania wyjaśniającego, a więc od terminu, na który ma wpływ organ (rzecznik). Autor odwołania wskazuje też, że wykładnia gramatyczna słów

"w terminie nie dłuższym niż" wskazuje na ograniczenie terminowe co do złożenia wniosku o ukaranie. W konkluzji skarżący stwierdza, iż w art. 104 ust. 1 i 2 uondfp mamy do czynienia z terminem procesowym wskazującym, w jakim okresie powinna być dokonana czynność proceduralne przez organ postępowania, a od dochowania tego terminu uzależniona została skuteczność czynności procesowej.

W konsekwencji uchybienie tego terminu prowadzi do bezskuteczności czynności,

a następnie do zamknięcia drogi postępowania.

Odnosząc się do meritum zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 uondfp pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż przepisem wyznaczającym upoważnienie podmiotowe w tym zakresie jest art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Czynność polegająca na wyrażeniu zgody na wypłatę ekwiwalentu dla pracownika mieściła się bowiem w uprawnieniach przysługujących wójtowi gminy na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 2a ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Kwestionował upoważnienie Komisji Orzekającej do oceny stosunków pracowniczych wskazując, że Państwowa Inspekcja Pracy nie sformułowała zarzutu związanego z wypłatą ekwiwalentu.

Skarżący zarzucił Komisji Orzekającej, że przekroczyła zasady swobodnej oceny dowodów dewaluując znaczenie dowodowe opinii prawnej, stanowiska pracowników merytorycznych gminy oraz wskazywany przez skarżącego dowód dotyczący kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy K. przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W., gdzie nie wniesiono uwag do wypłat ekwiwalentu urlopowego dla tej samej osoby za lata 2001 i 2002 Zdaniem skarżącego organ I instancji bez bliższego uzasadnienia uznał, że niesłuszne były twierdzenia skarżącego o "niezastępowalności" sekretarza gminy.

W odwołaniu powołano też sukcesy skarżącego w zarządzaniu gmina, co powinno prowadzić do odstąpienia od wymierzenia kary.

4. W toku rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia przez Główną Komisje Orzekającą, Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł

o uniewinnienie skarżącego z zarzutu dotyczącego wypłaty ekwiwalentu.

5. Główna Komisja Orzekająca uznała skarżącego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wypłatę ekwiwalentu urlopowego.

5.1 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 ustawy Komisja uznała,

że terminy wskazane w art. 104 i 97 uondfp są terminami instrukcyjnymi i ich przekroczenie nie pozbawia rzecznika uprawnień do skutecznego wniesienia wniosku o ukaranie. Komisja powołała się tu na pogląd wyrażony w wyroku WSA

w Warszawie z 22 stycznia 2004 r. sygn. akt III S.A. 1521/02).

5.2. Co do meritum zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy poprzez wypłatę ekwiwalentu organ II instancji stwierdził, że skoro zakaz dokonania danego rodzaju wydatku wynika z przepisu prawa materialnego, to zarówno umieszczenie go

w planie finansowym jednostki jak i dokonanie takiego wydatku jest nieuprawnione. Zatem fakt, że w budżecie Gminy były środki na wypłatę ekwiwalentu nie zwalnia skarżącego jako wójta z odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ z art. 171 § 1 Kodeksu pracy wywiódł, że poza wymienionymi tam przypadkami wypłata ekwiwalentu za urlop jest zabroniona bez żadnych wyjątków, a pracodawca nie jest związany wnioskiem pracownika o wypłatę ekwiwalentu. Organ II instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że skarżący nie ponosi winy za popełniony czyn, gdyż powinien wypełniać obowiązki Wójta ze szczególną starannością, wyrażającą się między innymi znajomością prawa, zważywszy, że pełni funkcję publiczną od [...] listopada 2002 r.

Organ II instancji biorąc pod uwagę zasługi skarżącego, jego dotychczasową niekaralność i fakt zasięgnięcia opinii prawnej przed podjęciem decyzji o wypłacie ekwiwalentu zmniejszył karą na łagodniejszą wymierzając karę upomnienia.

W sprawie złożone zostało zdanie odrębne przez przewodniczącego składu.

6. Pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na orzeczenie organu II instancji. Wnosząc o uchylenie orzeczenia w części utrzymującej w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

a) art. 11 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy uondfp poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wykroczenie poza zakres właściwości organów właściwych

w postępowaniach w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

b) art. 22 ustawy - poprzez bezpodstawne przyjęcie iż w stosunku do Skarżącego wystąpiła przesłanka odpowiedzialności w postaci winy,

c) art. 78 ust, 1 pkt 8 w związku z art. 104 oraz art. 116, 144 i 149 ustawy poprzez bezprawne zaniechanie umorzenia postępowania dyscyplinarnego,

d) Art. 104 ustawy poprzez naruszenie obowiązku współdziałania Rzecznika Dyscypliny z Głównym Rzecznikiem skutkujące bezskutecznością dokonanych przez rzecznika dyscypliny czynności procesowych,

e) art. 116 oraz art. 144 ustawy – poprzez nie skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie, co pozbawiło skarżącego możliwości złożenia zażalenia na działanie przewodniczącego Komisji.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor wywodził w szczególności:

1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi co do zasady osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia czynu

i powinna to być wina umyślna.

2. Organ dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 1 uondfp przyjmując iż przepisem wyznaczającym upoważnienie podmiotowe w tym zakresie jest art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych obowiązującej w dacie podjęcia przedmiotowej decyzji, podczas gdy czynność polegająca na wyrażeniu zgody na wypłatę ekwiwalentu mieściła się w uprawnieniach, jakie zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 2 a ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przysługiwały skarżącemu jako wójtowi gminy. Zdaniem autora komisja orzekająca nie była przy tym organem upoważnionym do oceny stosunków pracowniczych.

3. Wydatek na ekwiwalent mieścił się w wydatkach na wynagrodzenia przewidzianych w planie finansowym przyjętym uchwałą rady gminy, a rolą organów orzekających o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ocena wykonania planu finansowego, a nie orzekanie

o naruszeniu przepisów innych ustaw, co może podlegać odpowiedzialności karnej, cywilnej czy z zakresu prawa pracy.

4. Organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów pomijając znaczenie dowodowe dla oceny istotnych elementów sprawy: opinii radcy prawnego, stanowiska merytorycznych pracowników gminy, niekwestionowanie przez regionalną Izbę Obrachunkowa wypłat ekwiwalentów urlopowych

w poprzednich latach. Przyjęły też bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, że skarżący miał świadomość, iż wypłata ekwiwalentu urlopowego jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej, podczas gdy skarżący przy uwzględnieniu wskazanych dowodów wykazał, że podjął wszelkie możliwe działania aby zwolnić się nawet z zarzutu lekkomyślności lub niestaranności.

5. Skarżącemu nie można przypisać winy, bowiem skarżący wybrał mniejsze zło i działał w stanie wyższej konieczności, gdyż wypłacenie sekretarzowi gminy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop było tańsze niż zlecenie jego czynności zewnętrznemu podmiotowi na okres wykorzystania przez sekretarza zaległego urlopu.

6. Zdaniem skarżącego zaszła sytuacja, która nakazywała umorzenie postępowania na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 8 uondfp, to jest okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sytuacją taka było przekroczenie określonego w art. 104 ustawy 30 - dniowego terminu do wystąpienia przez rzecznika

z wnioskiem o ukaranie liczonego od daty wszczęcia postępowania wyjaśniającego, przy jednoczesnym braku podjęcia próby współdziałania

z Głównym Rzecznikiem co do wydłużenia tego terminu. Taka wada postępowania prowadzi do bezskuteczności czynności dokonanych przez rzecznika, co powoduje zamknięcie drogi postępowania, poprzez obowiązek jego umorzenia. Straciło przy tym swoja aktualność orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z [...] kwietnia 2001 r. o instrukcyjnym charakterze terminów do podjęcia postępowania, gdyż oparte było na przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w szczególności § 35 ust. 2 tego rozporządzenia

o treści analogicznej jaką ma art. 104 obecnie obowiązującej ustawy

o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

7. Skarżący podniósł też, iż w przypadku, gdyby Przewodniczący Głównej Komisji po wniesieniu odwołania poruszającego kwestie naruszenia art. 104 i wskazujące na umorzenie na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 9 uondfp skierował sprawę na posiedzenie zgodnie z art. 144 ust. 1 uondfp, to mogłoby dojść do innego rozstrzygnięcia.

7. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie. Zasadniczo podtrzymana została argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Organ wskazał, że art. 11 ust. 1 uondfp nie ogranicza penalizacji działania do braku lub przekroczenia upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych, gdyż o takich sytuacjach traktuje art. 11 ust. 2. Upoważnienie do dokonania wydatku jest kompetencją wynikająca nie tylko z planu finansowego jednostki, ale także z przepisów prawa i aby działać w ramach upoważnienia trzeba mieć środki zarezerwowane w planie finansowym, i wydatkować je na cele przewidziane w konkretnych przepisach prawa materialnego, zaś art. 171 kodeksu pracy nie upoważnia kierownika jednostki do wypłaty ekwiwalentu za urlop w żadnym innym przypadku, poza tym, o którym w przepisie tym jest mowa. Przepisy ustrojowe powoływane w skardze nie stanowią wystarczającej podstawy dokonywania wydatków.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący jako wójt gminy powinien tak organizować pracę urzędu, by były realizowane przez podwładnych ich obowiązki, ale jednocześnie by mogli korzystać z prawa do urlopu.

Organ wyjaśnił, że ani opinia prawna, która nie była jednoznaczna, ani brak sprzeciwu pracowników merytorycznych gminy, nie zwalniały skarżącego

z odpowiedzialności, gdyż jako wójt powinien mieć świadomość przepisów prawa i to on z racji tej funkcji odpowiada za gospodarkę finansową urzędu gminy.

Powtórzono zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentację co do instrukcyjnego charakteru terminów określonych w art. 104 uondfp.

Organ wskazał, że uchybienie terminom wskazanym w art. 104 uondfp nie jest okolicznością, o jakiej mowa w art. 78 ust. 1 pkt 8 uondfp, gdyż zgodnie

z brzmieniem tego ostatniego przepisu przypadki wykluczające orzekanie muszą wynikać z negatywnych okoliczności wymienionych w przepisach ustawy.

Zdaniem organu za nieporozumienia należy uznać wskazywanie przez Skarżącego, że niekierowanie sprawy na rozprawę w celu rozstrzygnięcia kwestii umorzenia postępowania naruszało jego prawo do obrony, gdyż na takie postanowienie nie przysługuje środek zaskarżenia, a taki środek przysługiwałby ewentualnie na samo postanowienie o umorzenie postępowania. Skoro jednak skarżący chciałby umorzenia postępowania, to tym samym takie ewentualne postanowienie o umorzeniu nie mogłoby stanowić o pozbawieniu go prawa do obrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

8.1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli legalności

zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych we wskazanym zakresie uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego a w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8.2. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów przekroczenia terminów określonych w art. 104 uondfp i ich wpływu na ewentualne zastosowanie art. 78 tej ustawy przez umorzenie postępowania.

Zgodnie z art. 104 ustawy rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, występuje z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwanym dalej "wnioskiem o ukaranie", albo wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub jego zawieszeniu.

Jeżeli wystąpienie z wnioskiem o ukaranie lub umorzenie postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe w terminie 30 dni, Główny Rzecznik może, na uzasadniony wniosek rzecznika dyscypliny, przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłużej jednak niż o 30 dni.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż terminy przytoczone powyżej nie zostały w toku postępowania administracyjnego dotrzymane.

Zdaniem Sądu, zgodnym ze stanowiskiem zajmowanym przez Główną Komisję Orzekającą, terminy te mają charakter instrukcyjny. Ich niedotrzymanie rzutuje na ocenę pracy rzecznika dyscypliny, nie powoduje natomiast bezskuteczności czynności dokonanych po ich upływie, wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w konsekwencji braku przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzącego do umorzenia postępowania.

Przy formułowaniu tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn, I OPS 12/09. NSA odnosząc się do dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa zawarł w powołanej uchwale wskazania dotyczące zakwalifikowania terminu jako termin instrukcyjny, mające zastosowanie także do rozstrzygnięcia tego zagadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy przyjąć, iż na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, zgodnie z którymi, jeżeli termin zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej -jest terminem prawa procesowego. Terminy nakładające obowiązek lub podjęcia danej czynności w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania orzeczenia), chociaż wydanie orzeczenia po jego upływie może być oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Będzie to jednak naruszenie przepisu, które może pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.

Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą wyjaśnienia czy nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych z jednej strony i interes jednostki jak najszybszego wyjaśnienia sprawy uzasadnia ponaglenie rzecznika dyscypliny przy podejmowanych przez niego czynnościach. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" należy zatem traktować jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku rzecznika niezwłocznego podjęcia zadań określonych w art. 104 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Potwierdzeniem przyjętego stanowiska, uzasadniającym odniesienie terminów z art. 104 do czynności podejmowanych przez rzecznika jest także nieobowiązujące już uregulowanie zawarte w art. 138 ust. 1 pkt 16 ustawy o finansach publicznych

z 1998 r., zgodnie z którym zawiniona zwłoka Rzecznika dyscypliny w złożeniu przez niego wniosku o ukaranie uznawana była za naruszenie przez samego rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Jakkolwiek na gruncie obecnie obowiązującej ustawy nastąpiła depenalizacja zwłoki w złożeniu przez rzecznika dyscypliny wniosku o ukaranie, to jednakże nadal niedotrzymanie przez niego terminów z art. 97 i 104 ustawy może pociągnąć negatywne dla niego skutki, włącznie z odwołaniem ze stanowiska zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy.

Gwarancję nie przekraczania granic czasowych dozwolonej karalności dla strony dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowi nie - jak to wywodzi Skarżący – art. 104 oraz 78 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, lecz normujący przedawnienie ukarania art. 38 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.

8.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 uondfp przez błędną wykładnie tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ten zarzut uznał za bezpodstawny. Wskazany przepis należy odczytywać w ten sposób,

że upoważnienie do dokonywana wydatków ze środków publicznych dotyczy zarówno zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego. Zakres podmiotowy wyznacza przy tym przede wszystkim ogólna norma kompetencyjna z art. 44 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, ale też ten zakres podmiotowy w zakresie kompetencji organów czy osób może wynikać z innych przepisów – w sprawie przedmiotowej ze wspomnianych przepisów ustrojowych dotyczących samorządów gminnych i pracowników samorządowych wyznaczających kompetencje wójta. Oprócz istnienie tego podmiotowego upoważnienia (którego istnienie w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane), musi tez istnieć upoważnienie rozumiane podmiotowo, to jest możliwość dokonania wydatków ze środków publicznych musi wynikać z istnienia zawartej w przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do dokonania konkretnego wydatku.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatek ze środków publicznych dokonany musi być na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Sam plan finansowy nie stanowi przy tym wystarczającej podstawy do uzasadnienia wydatków, jeśli nie ma wyraźnej podstawy materialnoprawnej. W zakresie dyscypliny finansów publicznych nie sposób stosować zasady: "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz należy stosować zasadę "dozwolone (w zakresie wydawania środków publicznych) jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Art. 171 kodeksu pracy daje podstawę do dokonania wypłaty ekwiwalentu za urlop, ale tylko w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, gdyż w takiej sytuacji obliguje pracodawcę do dokonania wypłaty ekwiwalentu. Przepis ten stanowiłby więc w takiej sytuacji (rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy) tytuł prawny do wypłaty ze środków publicznych o jakim mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Jednak sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. Fakt że wypłata ekwiwalentu może nie stanowić o bezprawności takiego działania w aspekcie przepisów prawa pracy nie może przesądzać o tym, że wydatek taki mieści się w zakresie przedmiotowego upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych o jakim mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych

w związku z art. 171 kodeksu pracy.

8.4. Bezpodstawny jest zarzut skargi, że nie wystąpiła przesłanka odpowiedzialności skarżącego w postaci jego winy. Zgodnie z art. 22 uondfp odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Do umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dochodzi wtedy, gdy sprawca obejmuje swoją świadomością wszystkie znamiona czynu. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził. Umyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych są zatem przez sprawcę zawsze zamierzone, choć nie zawsze chciane.

Ze względu na postać zamiaru w doktrynie prawa wyróżnia się umyślność

w zamiarze bezpośrednim oraz umyślność w zamiarze ewentualnym. Zamiar bezpośredni (dolus directus) ma miejsce, gdy sprawca ma zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. chce go popełnić. Zamiar ewentualny (dolus eventualis) zachodzi natomiast, gdy sprawca wprawdzie nie chce popełnić deliktu finansowego, ale godzi się, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie. Rozróżniając dwie postacie umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "umyślność znaczy tyle co zamiar popełnienia czynu o znamionach przedmiotowych określonych w ustawie. Zamiar to przede wszystkim "chcenie" lub "godzenie się" (wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 840/99, niepubl. – patrz: L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Oficyna 2008, komentarz do art. 22). Trafnie organy uznały istnienie winy umyślnej w zamiarze ewentualnym. Skarżący miał świadomość ograniczeń co do wypłaty ekwiwalentu za urlop wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych i przepisu art. 171 kodeksu pracy, za czym przemawia chociażby samo wystąpienie o opinię prawną w tym zakresie. Sama opinia prawna nie wyjaśniała kwestii zgodności takiej wypłaty z przepisami ustawy o finansach publicznych, zaś pisemna dyspozycja wypłaty ekwiwalentu skierowana pismem z [...].09.2007 r. do referatu finansowego urzędu gminy nie wskazywała podstawy prawnej do takiej wypłaty w postaci konkretnego przepisu prawa, a tylko chwałę Sądu Najwyższego dotyczącą kwestii z zakresu prawa pracy. Powoływane przez skarżącego jako okoliczności ekskulpujące: opinia prawna czy akceptacja pracowników merytorycznych nie mogły przy tym stanowić okoliczności ekskulpujących. Należy tu przywołać aktualne na gruncie obowiązujących przepisów prawa stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do okoliczności ekskulpujacych nie należy w szczególności:

- "niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez główną księgową oraz nieterminowe przekazywanie dotacji na działalność placówki, nie zwalniają kierownika jednostki od odpowiedzialności za właściwą realizację planu wydatków" (orzeczenie GKO z dnia 24 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-46/62/2002, LEX nr 196184) oraz "działanie w zaufaniu do głównego księgowego jednostki (...) nie wyłącza odpowiedzialności kierownika jednostki organizacyjnej" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. III SA 305/01);

- "okoliczności korzystania z pomocy biura prawnego opiniującego projekty umów, jak również komisji przetargowej, nie wyłącza tej odpowiedzialności" (wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 840/99);

- "osobą odpowiedzialną za prowadzenie gospodarki finansowej jest kierownik jednostki, który podejmuje decyzje o charakterze finansowym jednoosobowo lub wspólnie z głównym księgowym. Powierzenie pracownikom wykonywania tych czynności nie wyklucza odpowiedzialności kierownika" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., III SA 3148/02).

Zatem stanowisko organu co do uznania winy skarżącego było również prawidłowe.

8.5. Sąd dnie dopatrzył się też naruszenia przepisu art. 89 uondfp poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Organy uwzględniły wszystkie dowody wskazywane przez skarżącego i dokonały ich analizy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Dokonana ocena tych dowodów nie nosi cech niedopuszczalnej dowolności. Wzięte zostały pod uwagę okoliczności wynikające ze wskazywanych przez skarżącego dowodów takie jak w szczególności opinia prawna, zachowanie pracowników merytorycznych, czy stanowisk Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie dostrzegła naruszenia prawa w analogicznej sytuacji

z wcześniejszego okresu. Jednak organy słusznie nie uznały tych okoliczności

za przesłanki ekskulpujace.

8. 6 Za bezprzedmiotowe należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 116 oraz art. 144 uodfp poprzez nie kierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu w celu umorzenia. Jak wyżej wskazano przekroczenie terminów instrukcyjnych z art. 104 ustawy nie stanowiło podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 8) a zatem i nie zachodziła potrzeba do kierowania sprawy na posiedzenie w celu umorzenia.

8.7. W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę niezastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Z mocy art. 33 ustawy orzeczenie wymierzające karę ma charakter decyzji uznaniowej. Organ orzeka w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego równocześnie uwzględniając motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej

za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Art. 36 ust 1 ustawy przewiduje, w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, przy wzięciu pod uwagę rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzenie mu kary łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpienie od jej wymierzenia.

Rolą Sądu jest kontrola, czy uwzględnione zostały wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj kary lub odstąpienie od jej wymierzania i czy organ przy ich ocenie nie przekroczył granic swobodnej oceny. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do postawienia organowi zarzutu dowolności oceny. Okoliczności sprawy całkowicie uzasadniały przyjęcie, iż stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny i z mocy art. 35 ustawy wymierzenie Obwinionemu kary upomnienia, przy czym należy zauważyć, że kara ta została zmniejszona w stosunku do kary wymierzonej przez organ orzekający

w pierwszej instancji, ze względu na uniewinnienie w drugiej instancji od części zarzutów. Przy wymiarze kary uwzględniono też okoliczności wpływające

na zastosowanie kary najmniej dotkliwej z katalogu kar przewidzianych w art. 31 uondfp.

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co umożliwiło Sądowi jego kontrolę i pozwoliło odnieść się do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.