Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg H. H., J. N., P. N. i P. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. N., P. N. i P. N. solidarnie kwotę 1131 (tysiąc sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 1 kwietnia 2021 r., nr GZ.r.n.625.112.2018, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej : "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...], Zarządu Województwa [...], Skarbu Państwa - Starosty [...], H. H. oraz odwołań P. N., J. N., P. N. – uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojwoda", "organ I instancji") z 30 marca 2018 r., nr SN-IV.7515.18.2017.9 w przedmiocie reformy rolnej.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 9 marca 2017 r. H. H., wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość zapisana w dawnej księdze wieczystej tom [...] karta [...], będąca byłą własnością L. R., nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13), dalej: "dekret".

Powołaną na wstępie decyzją z 30 marca 2018 r., Wojewoda Wielkopolski orzekł, że:

1) dawne parcele katastralne ujęte w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...], oznaczone numerami: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz część parceli nr [...] w zakresie objętym planem parcelacyjnym, w którym stanowi nowoprojektowane parcele oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z zieleńcem o pow. 7850 m2, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) dawne parcele katastralne oznaczone numerami [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz [...] w części nieobjętej planem parcelacyjnym, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Pismem z 17 kwietnia 2018 r., nadanym w ustawowym terminie, odwołanie od punktu pierwszego decyzji organu I instancji wniósł Zarząd Powiatu [...].

Pismem z 18 kwietnia 2018 r., nadanym w ustawowym terminie, odwołanie od części (tj. w części dawnej parceli [...] w zakresie odpowiadającym działce nr [...], stanowiącej własność Województwa [...]) punktu pierwszego decyzji Wojewody Wielkopolskiego wniósł Zarząd Województwa [...].

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r., nadanym w ustawowym terminie, odwołanie od punktu pierwszego decyzji organu I instancji wniósł Skarb Państwa - Starosta [...].

Pismem z 14 kwietnia 2018 r., nadanym w ustawowym terminie, odwołanie od punktu drugiego decyzji Wojewody wnieśli P. N., J. N. oraz P. N.

Pismem z 26 kwietnia 2018 r., nadanym w ustawowym terminie, odwołanie od punktu drugiego decyzji organu I instancji wniosła H. H.

Po rozpoznaniu odwołań, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. decyzją z 1 kwietnia 2021 r., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 marca 2021 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zadaniem organu administracji jest zbadanie przesłanek dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego.

Dalej wyjaśnił, że dekret wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie opisane w art. 2 ust. 1 lit b), c), d) oraz e) dekretu, przeszły z mocy samego prawa bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Ówczesny prawodawca umożliwił orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W badanej sprawie, tylko objęcie nieruchomości działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu umożliwia organom administracji weryfikowanie i orzekanie - w drodze decyzji administracyjnej - o tym, czy dana nieruchomość istotnie spełniała przesłanki podpadania pod działanie tego konkretnego przepisu, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, czy też nie powinna podpadać pod jego działanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotwa sprawa dotyczy oceny legalności, przejęcia przez Skarb Państwa dawnej nieruchomości L. R. położonej we W. Ze zgromadzonych akt wynika, że L. R. był również właścicielem nieruchomości w M., oddalonej o około 90 km od W.

Minister wyjaśnił, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nieruchomość będąca własnością L. R. została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jako dowody na tą okoliczność wskazał pismo Starostwa Powiatowego we W. z 11 czerwca 1947 r. oraz zaświadczenie [...] Urzędu Wojewódzkiego z 30 maja 1947 r. Minister uznał za niezbędne przytoczenie dokładnej treści ww. dokumentów dokumentów.

I tak, Urząd Wojewódzki [...] w zaświadczeniu z 30 maja 1949 r., L.dz. [...], Nr [...], stwierdził, że nieruchomość ziemska dawnego właściciela L. R., a ówcześnie S. R., M. tom (nieczytelne) karta [...], o obszarze 1,5350 ha, położona w powiecie [...], jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Z kolei, Starostwo Powiatowe [...] w piśmie z 11 czerwca 1947 r., nr [...], "dot. przejęcia folwarku [...] na cele reformy rolnej", skierowanym do obywatela L. R., zawiadomiło, że folwark obywatela o obszarze 130 ha został przejęty na cele reformy rolnej dnia 13 kwietnia 1945 r.

Tym samym, zdaniem Ministra, dokładna analiza treści przytoczonych dokumentów nie uprawnia do tego, aby uznać je za dowód na przejście dawnej nieruchomości L. R. we W. na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Organ odwoławczy wskazał, że jako dowód potwierdzający podstawę prawną przejęcia, w aktach sprawy znajduje się również fragment księgi wieczystej "[...]" (dołączony do pisma z 2 paźdizernika 2017 r. Archiwum Państwowego w P. Oddział w G.), z treści której wynika, że Skarb Państwa został wpisany jako właściciel nieruchomości na podstawie art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister podniósł, że ogólne stwierdzenie, że nieruchomość przejęta została na cele reformy rolnej, bez wyszczególniania dokładnej podstawy prawnej, nie jest wystarczające do "uruchomienia" postępowania administracyjnego, o które wnioskowała H. H.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie opisanym jako "Podsumowanie", stanowiącym załącznik do pisma z 20 listopada 2017 r. H. H. stwierdzono, że "nie zidentyfikowano zaświadczenia o przejęciu nieruchomości L. R. położonej we W., ani protokołu przejęcia, wskazujących na szczegółową podstawę przejęcia. Zidentyfikowano zaświadczenie o przejęciu nieruchomości w M., należącej do 1947 r. do L. R., a w tymże roku darowanej synowi S. R. Nieruchomość w M. została potraktowana jako jedna całość z nieruchomością we W. Zaświadczenie wskazuje, że nieruchomość w M. została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej".

Jednakże, zdaniem Ministra, teza jakoby nieruchomości we W. i M. przejęte zostały na tej samej podstawie prawnej nie znajduje potwierdzenia w treści żadnego z dokumentów archiwalnych. Argumentacja taka jest niezasadna również z tego powodu, że tego czy dana nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie można domniemywać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1929/19.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że nieruchomość zapisana w dawnej księdze wieczystej tom [...] karta [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu. Żaden jednak dowód nie wskazuje wprost, aby nastąpiło to w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a tylko to dawałoby asumpt do uznania, iż istnieje droga postępowania administracyjnego dla orzekania o tym, czy nieruchomość ta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wykazana wada skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w całości i w konsekwencji kwalifikuje do jego umorzenia w całości, co sprawia, że zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na decyzję Ministra z 1 kwietnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) polegające na wydaniu decyzji nieodpowiadającej standardom praworządnego państwa (zdefiniowanym w art. 2 i 7 Konstytucji RP);

2) art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej: uwzględniania słusznego interesu obywateli) poprzez zaniechanie ustalenia w sprawie relewantnego stanu faktycznego i (następczo) wydanie decyzji dającej jedynie pozór załatwienia sprawy, co miało miejsce z jawnym pogwałceniem słusznego interesu Skarżącej;

3) art. 8 § 1 k.p.a. (zasady budowania zaufania obywatela do organów administracji publicznej) poprzez pogwałcenie zaufania jakie pokładał obywatel (Skarżąca) w urzędzie (organie) zakładając, iż jej sprawa zostanie rozpatrzona rzetelnie, w sytuacji w której organ wydał decyzję jedynie pozorującą załatwienie sprawy;

4) art. 8 § 2 k.p.a. (odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, naruszenie zasady uprawnionych oczekiwań, zarazem naruszenie zaufania obywatela do organów administracji publicznej) polegające na całkowicie odmiennym rozstrzygnięciu dot. nieruchomości w M. i nieruchomości we W. – w sytuacji, w której obie nieruchomości (obie należące do L. R.) zostały znacjonalizowane, ex lege, w identycznym stanie faktycznym i prawnym (a ściślej rzecz ujmując: jako jedna nieruchomość;

5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności w sytuacji, w której organ dostrzegł był (jego zdaniem) fundamentalną okoliczność dla toczącego się postępowania administracyjnego, jaką jest brak podstawy prawnej do jego wszczęcia i prowadzenia, w sytuacji, w której trzyletni okres trwającego postępowania odwoławczego pozwalał sądzić, iż przedmiotem namysłu organu jest decyzja odnosząca się do skomplikowanej problematyki podniesionej w licznych odwołaniach, a nie decyzja w istocie odmawiająca zajęcia się sprawą a limine (a nadto, zmieniająca praktykę orzeczniczą, vide: zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.);

6) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od wszechstronnego rozpatrzenia całego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnienie w rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, faktów powszechnie znanych, a odnoszących się do realiów powojennej Polski i realiów realizacji dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945, Nr 3, poz. 13, ze zm.2) a nadto polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie, schematycznej, wybiórczej (opartej jedynie na części materiału dowodowego sprawy) oderwanej od zasad rozumowania (logiki, wynikania, związków przyczynowych, domniemań faktycznych, itp.);

7) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, o stosowny protokół przejęcia nieruchomości we W., w sytuacji w której ww. protokół znajduje się w posiadaniu (archiwum) samego organu II instancji (a treść ww. dokumentu, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, była dla tego organu, istotna);

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, przyjętego przez organ rozumowania, któreby naświetliło, z jakiej to przyczyny zgromadzone w sprawie dowody, nie dają zdaniem organu, podstaw do przyjęcia wniosku, iż podstawą nacjonalizacji majątku L. R. był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego;

9) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uznanie przez organ, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe w całości, w sytuacji, w której stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania ww. przepisu;

10) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 16 § 1 i 3 k.p.a. (zasady trwałości decyzji) polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, a zatem również w części, w której decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna (skutkiem odstąpienia od złożenia odwołania, co do części tejże decyzji); w wyniku czego doszło, następczo, do niezastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945., Nr 10, poz. 51, ze zm.) w sytuacji w której ww. przepis winien był znaleźć zastosowanie, jako że zaistniała podstawa faktyczna, nakazująca przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji odnoszącej się do meritum (w tym decyzji odwoławczej) w oparciu o wskazany przepis, oraz przepis (materialny) art. 2 ust. 1 lit e) a contrario dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945, Nr 3, poz. 13, ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 17 maja 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła uzupełnienie skargi.

Skarżąca wyjaśniła, że dokonano wglądu do dwóch dokumentow wymienionych w skardze z 12 maja 2021 r., tj.: Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi (Spis) przejętych nieruchomości (stan na dzień 1 stycznia 1947 r.) oraz Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi (Spis) przejętych nieruchomości (stan na dzień 31 grudnia 1949 r.). Obie ewidencje są dla sprawy, kluczowe, gdyż w obu jako podstawę do przejęcia nieruchomości wskazano wprost na przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. Wgląd w ww. ewidencje pozwolił na wykonanie dokładniejszych zdjęć stosownych fragmentów wzmiankowanych Ewidencji. Skarżąca opisała szczegółowo co wskazują wykonane dwa dodatkowe zdjęcia.

I tak: pierwsze zdjęcie wskazuje na dopisane ręcznie (kolorowymi kredkami) podstawy prawne przejęcia majątków. W przypadku relewantnej w sprawie nieruchomości, jako podstawa prawna jej przejęcia wskazana jest litera "e" przepisu art. 2 ust. 1 dekretu (kredka czerwona). Skarżąca wskazała, że co ważne; pozostałe wpisy (w pozostałych rubrykach) korespondują z alternatywnymi podstawami prawnymi przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu.

W przypadku nieruchomości Skarbu Państwa wpisana jest lit. a) przepisu art. 2 ust. 1 dekretu. W przypadku nieruchomości należących (jak sugeruje brzmienie nazwiska do obywateli narodowości niemieckiej) jako podstawa przejęcia nieruchomości wpisana została lit. b) przepisu art. 2 ust. 1 dekretu. (Litery "a" i "b" - nakreślone zostały w ewidencji dla dodatkowego odróżnienia kredkami niebieskimi).

Nieruchomości należące do Polaków (co sugeruje brzmienie nazwiska) zostały przejęte, podobnie jak nieruchomość we W., na zasadzie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (konsekwentne odznaczenie kredka czerwona). Co ważne: lit. e) została wpisana jako podstawa przejęcie rownież w przypadku posiadłości należących do rodziny M. (rodziny bardzo znaczącej i znanej przed II WŚ na terenie W.). Zaświadczenie o przejęciu majątku rodziny M. potwierdza przejęcie tego majątku na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (fakt znany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Ta nieruchomość (wiedza powszechna) została (co najmniej w części) uznana za niepodpadającą pod dekret i zwrocona dawnym właścicielom. Podsumowując, skarżąca wskazała, że dopisane ręcznie na stosownej ewidencji litery wskazujące na podstawę przejęcia nieruchomości, podają tę podstawę zgodnie z rzeczywistością.

Natomiast drugie zdjęcie, jest zbliżeniem na trzy ostatnie dokonane wpisy. Za każdym razem dopisana lit. "e" jest napisana jednym charakterem pisma, w sposob pewny i niebudzący wątpliwości, iż zamiarem autora było wpisanie w stosowną rubrykę właśnie litery "e".

Dalej skarżaca wskazała, że w przypadku Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi (Spisu) stan na dzień 31 grudnia 1949 r. (powiat [...]) sytuacja przedstawia się inaczej niż w przypadku Ewidencji (Spisu) wg. stanu na dzień 1 stycznia 1947 r. W Archiwum Akt Nowych znajduje się tzw. kopia na prawach oryginału, tj. powielony jeszcze w latach 40 lub 50 XX wieku dokument (kopia dokumentu wyjściowego, pierwotnie pisanego ręcznie), ktora była traktowana przez organy jak oryginał i wykorzystywana w aktywności administracji państwowej związanej z realizacją dekretu.

Zdaniem skarżącej bezsprzecznie widać, iż pod pozycją 45 zostały wpisane nazwy dwóch nieruchomości należących do L. R.: W. (określoną jako [...]) oraz nieruchomość w M. ("[...]", "[...]"). Obie nieruchomości zostały w Ewidencji potraktowane łącznie – i połączone nawiasem: ")". Jako podstawa przejęcia dwoch wymienionych nieruchomości wpisana została tożsama podstawa prawna - lit "e". (...). Zdaniem skarżącej oczywistym zamiarem autora było napisanie w stosownej ewidencji liter z zamkniętego zbioru: "a", "b", "c", "d", "e" - to w kontekście sprawy nie sposob dojść do innego wniosku niż ten, że przy nazwisko "R." została dopisana jako podstawa przejęcie nieruchomości we W. (i M.) litera e) przepisu art. 2 ust. 1 dekretu. Porownanie zaś omawianego znaku znajdującej się przy nazwisku "R.", z innymi literami "e" postawionymi w innych rubrykach omawianej Ewidencji daje pewność, iż zamiarem autora było postawienie przy nazwisku "R." właśnie, rzeczonej litery "e".

Do niniejszej skargi została dołączona, celem przedłożenia całości posiadanej dokumentacji, Ewidencja z 1 stycznia 1951 r. (egzemplarz rożniący się od wcześniej złożonego do akt postępowania).

Skargę na decyzję Ministra z 1 kwietnia 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również; P. N., J. N., P. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 8 § 2 k.p.a. (odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, naruszenie zasady uprawnionych oczekiwań, zarazem naruszenie zaufania obywatela do organów administracji publicznej) polegające na całkowicie odmiennym rozstrzygnięciu dot. nieruchomości w M. i nieruchomości we W. – w sytuacji, w której obie nieruchomości (obie należące do L. R.) zostały znacjonalizowane, ex lege, w identycznym stanie faktycznym i prawnym (a ściślej rzecz ujmując: jako jedna nieruchomość);

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od wszechstronnego rozpatrzenia całego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnienie w rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, faktów powszechnie znanych, a odnoszących się do realiów powojennej Polski i realiów realizacji dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.) - a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie;

3) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, o stosowny protokół przejęcia nieruchomości we W., w sytuacji w której ww. protokół znajduje się w posiadaniu (archiwum) samego organu II instancji (a treść ww. dokumentu, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, była dla tego organu, istotna).

W uzasadnieniu przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, że do skargi z 12 maja 2021 r. załączono pochodzącą z zasobu Archiwum akt Nowych, urzędowo poświadczoną za zgodność z oryginałem, ewidencję nieruchomości z powiatu [...], wśród których pod pozycją nr 14, wymieniona jest nieruchomośc [...], o ogólnym obszarze 110 ha, jako nazwisko dotychchczasowego właściciela wpisano "H.", a w rubryce z tytułem pochodzenia przejęcia nieruchomości wpisano najprawdopodobniej literę "e". Jednakże, Minister wskazał, że wydając decyzję z 1 kwietnia 2021 r. orzekał na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania tej decyzji, a ujawnienie dopiero na etapie skargi nowego dowodu, uniemożliwiło jego weryfikację –pozyskanie bardziej czytelnego egzemplarza.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1215/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia powołane wyżej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie składu orzekająego, skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (który stanowił podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji Ministra z 1 kwietnia 2021 r.) organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W judykaturze i doktrynie prawniczej ugruntował się pogląd (wypracowany na gruncie art. 105 § 1 k.p.a.), że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdy żaden z istotnych elementów stosunku prawnego nie przestał istnieć i sprawa wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Brak przedmiotu postępowania ma miejsce wówczas gdy ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania lub też sprawa ma cywilny charakter). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny, w którym organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 853/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1567/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 176/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 487/15). Gdy w stanie faktycznym, podlegającym regulacji administracyjnoprawnej, organ stwierdzi brak przesłanek materialnoprawnych do rozstrzygnięcia o przyznaniu uprawnień lub nałożeniu obowiązków na indywidualny podmiot, to uzasadnia to wydanie decyzji odmawiającej, a nie umorzenia postępowania.

Reasumując, bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze kontynuowanie postępowania wobec niemożliwości wydania decyzji pozytywnej, ani negatywnej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zastosowania przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. (w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) albowiem nie zostały spełnione przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

I tak, nie zachodzą przeszkody do prowadzenia postępowania o charakterze podmiotowym, albowiem strony postępowania administracyjnego zostały ustalone przed organem I instancji, a ich interes prawny nie budził wątpliwości organów. Nie zachodzą również przeszkody o charakterze przedmiotowym, gdyż istnieją (zdaniem składu orzekającego) podstawy prawne i faktyczne do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej (oceny decyzji organu I instancji).

Należy podkreślić, że w judykaturze ugruntował się pogląd, iż w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r, nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu. Decyzja orzekająca o przejęciu danej nieruchomości nie była konieczna do zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. III CZP 121/10). Dopiero gdy właściciel kwestionował prawidłowość zastosowania przez państwo przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, prowadzone było postępowanie z § 5 rozporządzenia wykonawczego. W efekcie istotą tego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy uprawnione (legalne) jest zastosowanie wobec danej nieruchomości przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W omawianym trybie należy zatem rozpoznać prawidłowość zakwalifikowania danej nieruchomości (ewentualnie jej części) do kategorii nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym oraz prawidłowość ustalenia norm obszarowych (100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych) w stosunku do nieruchomości o takim właśnie charakterze.

Dalej należy wskazać, że warunkiem koniecznym dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. Jeżeli tak - to prawidłowość zastosowania przesłanek wynikających z tego przepisu podlega rozpoznaniu w ramach omawianego postępowania.

Minister (odmiennie od organu I instancji) uznał, że brak jest wystarczających dowodów potwierdzających, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zastosowano art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. W tym zakresie uznał, że analiza treści dwóch dokumentów (pisma Starostwa Powiatowego we W. z 11 czerwca 1947 r. oraz zaświadczenia [...] Urzędu Wojewódzkiego z 30 maja 1947 r.) nie uprawnia aby uznać je za dowód przejścia dawnej nieruchomości na własnośc Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Powyższego stanowiska, wobec zebranego materiału dokumentacyjnego na dzień orzekania przez Sąd, skład orzekający nie podziela.

Przede wszystkim podkreślić należy, że na etapie skargi na decyzję Ministra z 1 kwietnia 2021 r. został dołączony przez skarżącą materiał dokumentacyjny pochodzący z zasobu Archiwum akt Nowych (urzędowo poświadczona za zgodność z oryginałem ewidencja nieruchomości z powiatu [...], wśród których jest wymieniona nieruchomość W., o ogólnym obszarze 110 ha, nazwisko dotychchczasowego właściciela - "H.", a w rubryce z tytułem pochodzenia przejęcia nieruchomości wpisano literę "e". Wprawdzie Minister nie dysponował takim dokumentem na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak, zdaniem Sądu, przysługiwały mu uprawnienia autokontrolne - o co wnosiła także strona skarżąca.

W skardze, wniosła ona bowiem (na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a.), aby Minister uwzględnił skargę w całości, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, a w konsekwencji by organ następczo przeprowadził merytoryczne postępowanie odwoławcze (również w oparciu o dokumenty dołączone do przedmiotowej skargi oraz o stosowny protokół przejęcia majątku we W. - znajdujący się w posiadaniu organu).

Pomimo dostrzeżenia tych okoliczności (co wynika z odpowiedzi na skargi), Minister nadal uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skarg dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w nich przepisów przez przyjęcie, że prowadzenie postępowania (w sprawie wniosku o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego), jest bezprzedmiotowe. W wyniku tego zaskarżoną decyzję, jako naruszającą prawo (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. m.in. art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a.) należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, po dokonaniu syntetycznej analizy całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, uwzględniając powyższe stanowisko i ocenę prawną Sądu.

Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 p.p.s.a.