Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 694/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1d, art. 11, rt. 12 ust. 1, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 96 ust. 7, art. 96 ust. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 12 sierpnia 2022 r. (znak: [...]), skierowanym do K. T., Prezesa Zarządu R. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (zwanej też dalej "Kontrolowaną", "Spółką" lub Skarżącą"), Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 listopada 2021 r. do 22 grudnia 2021 r. na terenie należącej do Spółki oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ewid.[...], obręb T. obr. [...], gmina T., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] (zwanym też dalej "Protokołem kontroli") – zarządził:

"1. Zapewnić właściwy stan techniczny i prawidłową eksploatację urządzeń oczyszczalni ścieków w T.. Termin realizacji: na bieżąco.

2. Podjąć skuteczne działania mające na celu zapewnienie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem w wyniku wsiąkania w grunt nieoczyszczonych ścieków na terenie oczyszczalni ścieków w T.. Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

3. Wyniki pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi sporządzać na aktualnym formularzu zgodnie z obowiązującymi przepisami i przesyłać terminowo do właściwego organu Inspekcji Ochrony Środowiska ([...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska). Termin realizacji: na bieżąco, w terminach ustawowych.

4. Przestrzegać warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w T. do wód kanału «[...]». Termin realizacji: na bieżąco.

5. Prowadzić pomiary jakości ścieków komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi w regularnych odstępach czasu między próbami średnimi dobowymi. Termin realizacji: na bieżąco, z wymaganą częstotliwością.

6. Wytwarzane odpady zbierać w sposób selektywny i zgodny z obowiązującymi wymogami, dotyczącymi magazynowania odpadów. Termin realizacji: na bieżąco.

7. Oleje odpadowe magazynować w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Termin realizacji: na bieżąco.

8. Zbieranie odpadów prowadzić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, a także w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Termin realizacji: na bieżąco.

9. Prowadzić działalność zgodną z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, wchodzącego w skład Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), w zakresie podlegającym obowiązkowi uzyskania takiego wpisu. Termin realizacji: na bieżąco.

10. Przestrzegać wszystkich obowiązujących przepisów w przypadku przekazywania komunalnych osadów ściekowych władającym powierzchnią ziemi do stosowania na gruntach w procesie odzysku R1O. Termin realizacji: na bieżąco.

11. Prowadzić ewidencję dla wszystkich rodzajów odpadów objętych obowiązkiem ewidencjonowania, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Termin realizacji: na bieżąco.

12. Roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Termin realizacji: sprawozdania za lata 2019-2020 niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych, kolejne w terminie ustawowym".

Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń - "na dzień 16.09.2022 r."

W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej w Spółce, obejmującej działalność na terenie oczyszczalni ścieków w T., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Pismem z 27 stycznia 2022 r. Spółka przesłała zastrzeżenia do protokołu, do których Organ szczegółowo odniósł się w piśmie z 14 lutego 2022 r., uznając, że żadne z nich nie zasługuje na uwzględnienie, jak również pozostają one bez wpływu na stanowisko zawarte w Protokole kontroli. W związku z powyższym WWINB zarządził w punktach 1-12 usunięcie stwierdzonych naruszeń, które w dalszej części uzasadnienia szczegółowo opisał, wskazując m.in., że:

- ad pkt 1 - na podstawie Protokołu Kontroli oraz zeznań brygadzisty i maszynisty oczyszczalni ścieków stwierdzono, że w komorze rozdziału ścieków, nieopodal zbiornika retencyjnego z przepompownią ścieków, widać było wyraźnie skorodowane kraty pomostowe, w tym z ubytkami. W jednym z osadników wtórnych cała powierzchnia ścieków między kolumną centralną a deflektorem była pokryta zielonkawo-szarym kożuchem, skarpy starych rowów cyrkulacyjnych, służących do retencjonowania ścieków nieoczyszczonych, były silnie spękane, z ubytkami, a ze studzienki przy przepompowniach osadu następował okresowy wyciek na grunt osadu niesionego ze ściekami. Powołując się na art. 145 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm., dalej w skrócie "p.o.ś."), Organ stwierdził, że Spółka powinna nie tylko podejmować doraźne działania w razie wystąpienia zakłóceń w eksploatacji urządzeń oczyszczalni, ale w myśl zasady prewencji z odpowiednim wyprzedzeniem podjąć takie działania, które będą zapobiegać występowaniu sytuacji stanowiących zagrożenie dla utrzymania poziomu emisji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Fragmenty skorodowanych krat pomostowych mogą wpaść do toni ścieków w miejscu, gdzie ścieki powinny być już pozbawione zanieczyszczeń stałych, co może spowodować awarię urządzeń części biologicznej oczyszczalni i pogorszenie jakości odprowadzanych ścieków. Z kolei zaleganie na powierzchni ścieków w osadniku wtórnym kożucha wskazuje na zaburzenia w sedymentacji osadu, co może skutkować przedostawaniem się osadu do odpływających ścieków i uwalnianiem związków fosforu zatrzymanych w osadzie, powodując wtórne zanieczyszczenie ścieków. Spękania i ubytki w skarpach rowów cyrkulacyjnych mogą skutkować powstaniem zagrożenia dla jakości wód gruntowych, ze względu na ryzyko wsiąkania nieoczyszczonych ścieków do gruntu, podobnie jak okresowy wyciek na grunt osadu ze studzienki przy przepompowniach. Wszystko to świadczy o uchybieniach w zakresie stanu technicznego i eksploatacji urządzeń oczyszczalni ścieków;

- ad pkt 2 - na podstawie Protokołu kontroli oraz zeznań brygadzisty i maszynisty oczyszczalni ścieków stwierdzono, że w listopadzie 2021 r. doszło do wylania zawartości paletopojemnika z przewożonymi ściekami, które wsiąknęły w grunt, pozostawiając po sobie ślady zanieczyszczeń stałych ze ścieków, w tym kremowych bryłek przypominających grudki tłuszczu, a także ślady wsiąkania cieczy w pobliżu przepompowni osadu nadmiernego i przepompowni osadu recyrkulowanego. Ponadto betonowa płyta stanowiąca element punktu zlewnego ścieków dowożonych nie była wyposażona w krawężnik zapobiegający odpływowi ścieków na teren porośnięty trawą, w wyniku czego część ścieków przedostawała się do gruntu na końcu płyty, tworząc zagłębienie wśród trawy. Przywoławszy art. 78 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm., dalej w skrócie "p.w.") WWIOŚ zaznaczył, że dochodziło do wsiąkania w grunt nieoczyszczonych ścieków, co stanowiło zagrożenie przynajmniej dla jakości wód gruntowych;

- ad pkt 3 - Spółka przekazywała do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. (zwanego dalej "Dyrektorem ZZWP") oraz do WWIOŚ wyniki pomiarów ścieków komunalnych – za 2019 r. pismem z 28 lutego 2020 r., nadanym 02 marca 2020 r. i doręczonym 04 marca 2020 r., a za 2020 r. pismem z 29 stycznia 2021 r., nadanym 01 lutego 2021 r. i doręczonym 03 lutego 2021 r. Wyniki pomiarów były zatem przesyłane do WWIOŚ nieterminowo i bez zastosowania obowiązującego układu przekazywanych wyników pomiarów. Zawierały zestawienie tabelaryczne wyników pomiarów jakości ścieków surowych i oczyszczonych oraz laboratoryjne sprawozdania z badań jakości ścieków, nie zawierały z kolei wyników pomiarów ilości ścieków odprowadzanych do środowiska. Do dnia zakończenia okresu objętego kontrolą Spółka nie przekazała wyników pomiarów ścieków za 2021 r. W tym kontekście Organ przywołał art. 304 ust. 1 p.w. oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie formy i układu przekazywanych wyników pomiarów ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości i jakości ścieków wprowadzanych dowód lub do ziemi;

- ad pkt 4 - Spółka legitymuje się ostateczną (od 06.03.2021 r.) decyzją Dyrektora ZZWP z 15 lutego 2021 r. ([...]) udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w T. do wód kanału "[...]". W okresie objętym kontrolą (01.01.2019 r.-14.12.2021 r.) obowiązywała również ostateczna (od 21.02.2011 r.) decyzja Starosty G. z 31 lutego 2011 r. ([...]) udzielająca poprzednikowi prawnemu Spółki pozwolenia wodnoprawnego w analogicznym zakresie (z późn. zm.). Na podstawie okazanych badan laboratoryjnych ustalono, że w zakończonym okresie obowiązywania ostatnio wymienionego pozwolenia wodnoprawnego, od 21.02.2019 r. do 20.02.2020 r., Spółka nie spełniła warunków tego pozwolenia pod kątem jakościowym, o których była mowa w pkt I.c. i pkt II.2. ww. decyzji Starosty, naruszając tym samym przepisy art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w.

- ad pkt 5 - na podstawie okazanych badan laboratoryjnych ustalono, że w okresie obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego z 2011 r., od 21.02.2020 r. do 30.01.2021 r., nie wszystkie próbki były pobierane w regularnych odstępach czasu. Podobnie w objętym kontrolą okresie obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego z 2021 r., od 06.03.2021 r. do 05.03.2022 r. Tym samym doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego;

- ad pkt 6 - na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz informacji uzyskanych od Członka Zarządu Spółki ustalono, że nie wszystkie wytwarzane na terenie kontrolowanego zakładu odpady były gromadzone w sposób selektywny, gdyż inne wytwarzane na terenie warsztatu mechanicznego odpady - takie jak elementy metalowe, plastikowe i drewniane, tkaniny do wycierania, w tym zabrudzone substancjami ropopochodnymi, puszki po farbach, rozpuszczalnikach czy ropopochodnych, kable lub osłony kabli i folie, odpady ze zmiatania itp. - nie posiadały dedykowanego miejsca zbierania, wobec czego podczas kontroli przyjęto, że podobnie jak popiół pochodzący z kotła węglowego, były magazynowane i przekazywane łącznie z odpadami komunalnymi. Skratki oraz zawartość piaskowników podczas oględzin magazynowane były niezgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (dalej w skrócie "rozporządzenie MK"), tj. bez wymaganego oznakowania określającego rodzaje odpadów (§ 5 ust. 3-6), a także, w przypadku zawartości piaskowników, w nieszczelnym kontenerze bez zabezpieczenia przed uwolnieniem się do gleby odcieków z magazynowanych odpadów (§ 6 ust. 1 pkt 7 lit. a). Z kolei komunalne osady ściekowe podczas oględzin magazynowane były niezgodnie z wymaganiami określonymi w ww. rozporządzeniu, tj. bez wymaganego oznakowania określającego rodzaje odpadów (§ 5 ust. 3-6) oraz bez odpowiedniego wyposażenia technicznego, zabezpieczającego przed przedostawaniem się odpadów i odcieków z odpadów do gleby (§ 6 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 lit. a). Zdaniem Organu stan faktyczny widoczny podczas oględzin, udokumentowany na fotografiach, świadczy o nieprzestrzeganiu przepisów art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699; dalej w skrócie "u.o.") oraz rozporządzenia MK, bowiem odpady charakteryzujące się różnymi właściwościami i cechami magazynowane były łącznie, co mogło utrudnić ich późniejsze przetwarzanie, a magazynowanie odpadów wytwarzanych w związku z eksploatacją instalacji do oczyszczania ścieków komunalnych odbywało się bez spełnienia niektórych przepisów określających wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi;

- ad pkt 7 - na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz uzyskanych informacji, w tym od Członka Zarządu Spółki, WWIOŚ ustalił, że na terenie oczyszczalni ścieków w T. w otwartym, nieoznakowanym wiaderku plastikowym ustawionym na posadzce w warsztacie mechanicznym, magazynowany był olej odpadowy, wytworzony na terenie tej oczyszczalni. Wiaderko nie zapewniało ochrony przed rozlaniem. Stan ten naruszał § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 5 października 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (dalej w skrócie "rozporządzenie MG");

- ad pkt 8 - odnosząc się do pisemnej informacji Członka Zarządu Spółki nt. przyjmowania odpadów z innych obiektów, WWIOŚ stwierdził, że Spółka wytwarzając skratki czy zawartość piaskowników, była zobowiązana do ich pozbycia się jako zbędnych do procesu oczyszczania ścieków (czyli jako odpadów, których posiadaczem była Kontrolowana). Jednocześnie zastrzegł, że Spółka nie posiadała żadnego uregulowania formalnoprawnego, które czyniłoby zgodne z prawem zbieranie na terenie oczyszczalni ścieków w T. odpadów wytworzonych na terenie oczyszczalni ścieków w K. - w szczególności zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów - co zakwalifikowano jako naruszenie art. 41 ust. 1 u.o. Dodatkowo miejsce zbierania odpadów przywiezionych z innego obiektu Spółki, pomimo obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a u.o., nie zostało objęte wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów;

- ad pkt 9 - jak wynikało z wpisu do rejestru BDO i okazanych wniosków, według stanu na dzień zakończenia okresu objętego kontrolą, Spółka prowadziła na terenie oczyszczalni ścieków w T. działalność w zakresie wytwarzania odpadów objętych obowiązkiem ewidencjonowania, nieobjętych pozwoleniem na wytwarzanie odpadów lub pozwoleniem zintegrowanym, które nie uwzględniało jakiegokolwiek rodzaju wytwarzanych odpadów, podlegających pod obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów (brak wpisu do działu XII). Oznacza to, że Kontrolowana, przynajmniej do końca okresu objętego kontrolą, pomimo obowiązku nie złożyła wniosku o zmianę wpisu do rejestru BDO, który odzwierciedlałby faktyczny zakres prowadzenia działalności, i prowadziła działalność w zakresie wytwarzania odpadów niezgodnie z wpisem do tego rejestru - czym naruszyła art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e oraz ust. 2 i 3, a także art. 59 ust. 1 u.o.

- ad pkt 10 - w ramach oceny odzysku komunalnych osadów ściekowych stosowanych w celach wymienionych w art. 96 ust. 1 u.o., na podstawie okazanych dokumentów (aktów notarialnych i wypisów z rejestru gruntów) ustalono, że działki, na które przekazywano komunalne osady ściekowe, mają kilku współwłaścicieli. Stwierdzono następujące nieprawidłowości w zakresie przekazywania komunalnych osadów ściekowych do stosowania w procesie odzysku R10 w 2021 r.:

1) nie powiadamiano WWIOŚ o zamiarze przekazania komunalnych osadów władającemu powierzchnią ziemi do stosowania w procesie odzysku R10. Tym samym nie realizowano obowiązku określonego w art. 96 ust. 8 i 9 u.o.;

2) nie uwzględniono, że władającymi powierzchnią ziemi działek, na których stosowano komunalne osady ściekowe, jest nie tylko jeden ze współwłaścicieli - nie okazano dowodów przekazania informacji o dawkach i wyników badań innym władającym powierzchnią ziemi, które potwierdzałyby przekazanie tych danych wraz z osadami ściekowymi. Spółka udokumentowała realizację obowiązku wynikającego z art. 96 ust. 7 u.o. jedynie w odniesieniu do jednego ze współwłaścicieli, który nie był jedynym władającym powierzchnią ziemi. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, aby ta współwłaścicielka była uprawniona do otrzymywania informacji o dawkach osadów, a także wyników badań osadów i gruntów, w imieniu pozostałych władających powierzchnią ziemi;

3) nie odniesiono się w okazanym opracowaniu dotyczącym możliwości przyrodniczego wykorzystania komunalnego osadu ściekowego z oczyszczalni ścieków w T., opracowanym dnia 02.10.2020 r., do warunków stosowania tych odpadów wymienionych w art. 96 ust. 12 u.o., a zwłaszcza do lokalizacji gruntów względem ustanowionych stref ochronnych ujęć wody i zbiorników wód śródlądowych, jezior i cieków, ujęć wody, domów mieszkalnych lub zakładów produkcji żywności, głębokości zalegania wód gruntowych, a także ukształtowania terenu, rodzaju uprawianych roślin po zastosowaniu osadów, zapotrzebowania roślin na azot i fosfor, stosowania innych środków nawozowych;

4) zastrzeżenia dotyczące zastosowanych dawek - zadeklarowane powierzchnie stosowania osadów ściekowych nie uwzględniają ograniczeń wynikających z art. 96 u.o.;

5) nie okazano protokołów poboru prób gruntu w 2020 r., przez co nie udokumentowano miejsca, sposobu i czasu poboru tych prób;

- ad pkt 11 - zdaniem Organu, Spółka naruszyła przepisy normujące prowadzenie ewidencji odpadów, jak: art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 6 i art. 70 ust. 1 pkt 1 u.o. oraz załączniki do odnośnych rozporządzeń normujących prowadzenie takiej ewidencji. WWIOŚ wytknął następujące błędy w prowadzonej ewidencji odpadów:

• na kartach ewidencji odpadów o kodach 19 08 01 i 19 08 02 za 2019 r. zaznaczono wyłącznie wytwarzanie odpadów, choć odpady te były też zbierane z innych obiektów Spółki; odpady przekazane błędnie wykazywano w kolumnie "Odpady przyjęte przez posiadacza odpadów" zamiast "Odpady przekazane"; nie wykazano wytworzenia skratek i zawartości piaskowników w niektórych miesiącach, choć odpady te są wytwarzane na terenie oczyszczalni ścieków w T. w każdym miesiącu;

• skratki i zawartość piaskowników były ewidencjonowane w latach 2020-2021 na kartach przeznaczonych dla odpadów komunalnych, choć nie są to takie odpady;

• na kartach ewidencji dla skratek i zawartości piaskowników za lata 2020-2021 błędnie zaznaczono, że Spółka prowadzi działalność w zakresie odbierania tych odpadów, a także nie wykazano odpadów wytworzonych;

• kartę ewidencji ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (kod 19 08 05) za 2019 r. założono na ogólnej karcie ewidencji, choć odpady te były stosowane w celach, dla których prowadzi się dedykowaną kartę ewidencji dla tych odpadów;

• nie założono karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych w systemie BDO za 2020 r.

- ad pkt 12 - stwierdzono następujące błędy w złożonych przez Spółkę za pośrednictwem systemu BDO (w ustawowym terminie) rocznych sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za lata 2019-2020:

• w dziale I tabela 1 dla miejsca prowadzenia działalności "Oczyszczalnia Ścieków" zaznaczono wyłącznie prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów, a kontrolowana Spółka prowadziła tam również zbieranie odpadów z innego obiektu; ponadto nie wpisano żadnej instalacji dla tego miejsca wytwarzania odpadów, choć eksploatowana jest tam instalacja do oczyszczania ścieków komunalnych;

• w dziale VII tabela 1 nieprawidłowo podano cel 5 stosowania osadów i nie zaznaczono odwadniania osadów jako elementu ich obróbki (dotyczy sprawozdań za lata 2019-2020), nie podano liczby sprawozdań z wynikami badań na obecność bakterii z rodzaju Salmonella (dotyczy sprawozdania za 2019 r.), nie uzupełniono części "Masa wytworzonych komunalnych osadów ściekowych zastosowanych w celach" (dotyczy sprawozdania za 2020 r.);

• nie uzupełniono działu XI (informacja o wytworzonych odpadach), choć Spółka wytwarzała w latach 2019-2020 odpady objęte obowiązkiem prowadzenia ewidencji;

• w dziale XII (informacja o zebranych odpadach) nie wymieniono oczyszczalni ścieków w T. jako miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, choć były tam zbierane skratki i zawartość piaskowników z innego obiektu Spółki.

Tym samym złożone sprawozdania nie były zgodne ze stanem faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne, Spółka, reprezentowana przez r.pr. J. J., wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 9 ust. 1c u.IOŚ - przez przeprowadzenie kontroli interwencyjnej w zakresie przekraczającym przedmiot skargi będącej przyczyną wszczęcia kontroli, dotyczącej zgłoszenia zanieczyszczenia wód Jeziora Popielewskiego a w efekcie przeprowadzenie kontroli w zakresie gospodarowania odpadami przez Skarżącą bez umocowania w ustawie;

2) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ - przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie w zarządzeniu pokontrolnym na Spółkę obowiązków będących wyłącznie powtórzeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź wydanych w stosunku do Spółki decyzji administracyjnych w zakresie pkt 1-11 Zarządzenia;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. - polegające na stwierdzeniu, jakoby Skarżąca zbierała i magazynowała na terenie warsztatu odpady w postaci elementów metalowych, plastikowych i drewnianych, tkanin do wycierania, puszek po farbach, rozpuszczalnikach czy ropopochodnych, kable lub osłony kabli i folie, odpady ze zmiatania, jak również że takie rzekome odpady nie posiadały dedykowanego miejsca zbierania oraz polegające na domniemaniu, jakoby te materiały miały być gromadzone w sposób powodujący zmieszanie ich z odpadami komunalnymi, podczas gdy z Protokołu kontroli oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że materiały te były ulokowane na stołach i przestrzeniach roboczych oraz zwyczajnych miejscach przechowywania tego rodzaju materiałów w ramach prowadzenia warsztatu, co wskazywało, że nie stanowią one w istocie odpadów, co wyklucza zastosowanie wymogów wskazanych przez Organ w zarządzeniu pokontrolnym, jak również wyklucza możliwość ustalenia, że do naruszenia tych wymogów doszło;

2) art. 25 ust. 1 i 7 u.o. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MK w zw. z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach - polegające na braku ustalenia, czy stwierdzone odpady o kodach 19 08 01, 19 08 02 i 19 08 05 podlegały zwolnieniu z obowiązków zawartych w § 5 ust. 3-6 oraz § 6 ust. 1 pkt 5 i § 6 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia MK, co doprowadziło do bezpodstawnego i dowolnego uznania, że odpady te podlegały takim obowiązkom;

3) art. 25 ust. 6a u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a i art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. - polegające na pozaustawowym przyjęciu, że ze zwolnienia z objęcia magazynowania odpadów monitoringiem wizyjnym korzysta wytwórca magazynujący odpady w miejscu wytworzenia, podczas gdy ustawa zwalnia z tego obowiązku po porostu wytwórcę dokonującego wstępnego magazynowania odpadów, bez wymogu, aby magazynowanie to odbywało się [w] miejscu wytworzenia, co doprowadziło do błędnej wykładni ustawowego zwolnienia Skarżącego z obowiązków przewidzianych w art. 25 ust. 6a u.o.;

4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MG w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. - polegające na zastosowaniu tego przepisu i stwierdzeniu, że Skarżący magazynował niezgodnie z wymogami na terenie warsztatu olej odpadowy, podczas gdy materiał zdjęciowy stanowiący załącznik do Protokołu kontroli wskazuje na przechowywanie omawianej substancji w sposób gotowy do bieżącego używania, w sposób oznaczający że nie stanowiła ona odpadu, co doprowadziło do dowolnego stwierdzenia, że Skarżąca naruszyła przepisy prawa dotyczące magazynowania takiego rodzaju odpadów;

5) art. 41 ust. 1 u.o. - polegające na stwierdzeniu, że gromadzenie przez Skarżącą na terenie oczyszczalni ścieków w T. odpadów pochodzących z oczyszczalni ścieków w K. stanowiło zbieranie odpadów wymagające uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zastosowania wobec Skarżącej środków przewidzianych u.IOŚ, podczas gdy odpady te były gromadzone w ilościach znikomych, a nadto zgodnie z hierarchią gospodarowania odpadami oraz zasadami minimalizacji negatywnego wpływu działalności na środowisko;

6) art. 50 ust. 1 pkt 5 i art. 50 ust. 2 u.o. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.o. - polegające na stwierdzeniu, że Skarżąca podlegała obowiązkowi wpisu do rejestru jako wytwarzający odpady obowiązany do prowadzenia ich ewidencji, podczas gdy Skarżąca była podmiotowo zwolniona z obowiązku uzyskania wpisu w tym zakresie;

7) art. 50 ust. 2 i 3 u.o. - polegające na przyjęciu, że prowadzenie danego rodzaju działalności wymaga uzyskania wcześniejszego wpisu do rejestru w zakresie tej działalności, podczas gdy przepisy te nie zawierają na tyle daleko idącego wymogu, co mogło prowadzić najwyżej do stwierdzenia, że ewentualne niezłożenie wniosku przez Skarżącą o wpisanie w rejestrze jej działalności jako wytwórcy odpadów, stanowi co najwyżej naruszenie art. 59 u.o., podczas gdy Organ zakwalifikował taki stan faktyczny jako naruszenie przez Skarżącą postanowień art. 50 ust. 2 i 3 u.o.;

8) art. 50 ust. 1 pkt 5 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. - polegające na stwierdzeniu rzekomego prowadzenia przez Spółkę wytwarzania w ramach działalności warsztatu odpadów niestanowiących odpadów komunalnych, co doprowadziło do stwierdzenia bez wymaganego wpisu do rejestru, podczas gdy materiały stwierdzone w warsztacie w trakcie kontroli nie stanowiły odpadów;

9) art. 66 ust. 1 u.o. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. - polegające na stwierdzeniu, jakoby Skarżąca była obowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów wytwarzanych w warsztacie, podczas gdy substancje stwierdzone przez Organ w przedmiotowym warsztacie nie stanowiły odpadów oraz polegające na jedynie przykładowym wskazaniu na odpady o kodzie 15 02 02, a więc braku dokładnego sprecyzowania rzekomych naruszeń Skarżącej w tym zakresie, w tym bez wykazania wszystkich kodów rzekomo wytwarzanych odpadów, dla których ta ewidencja miałaby być prowadzona;

10) art. 145 pkt 3 lit. b p.o.ś. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka nie zapewnia prawidłowej eksploatacji prowadzonej instalacji;

11) art. 96 ust. 2 i 7 u.o. - przez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że przez "władającego powierzchnią ziemi" należy rozumieć wszystkich właścicieli nieruchomości, na której zagospodarowywane są komunalne osady ściekowe, a w konsekwencji przyjęcie, że informacje o dawkach komunalnych osadów ściekowych powinny być przekazywane wszystkim współwłaścicielom nieruchomości;

12) art. 96 ust. 12 pkt 2, 3, 6, 8, 10,11 i 12 u.o. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca dopuściła się stosowania komunalnych osadów ściekowych w warunkach zakazów określonych w wyżej przywołanych jednostkach redakcyjnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi. Na zakończenie podkreślił, że skarga Spółki odnosi się "wyłącznie do punktów 1 i 6-11 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, natomiast wniosek sformułowany w tej skardze dotyczy uchylenia tego aktu w całości, wobec czego w odniesieniu do części zarządzenia faktycznie nieobjętego skargą, wniosek ten należy uznać za oczywiście bezzasadny, bowiem brak jest w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów strony, do których mógłby się odnieść tut. Organ".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 28 października 2022 r. (k. 33 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 31 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania organów administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z 12 sierpnia 2022 r. ([...].ma; zwane też dalej "Zarządzeniem"), wydane w związku z przeprowadzoną w dniach od 24 listopada do 22 grudnia 2021 r. kontrolą działalności prowadzonej przez Skarżącą, na terenie należącej do niej oczyszczalni ścieków w T. (działka nr ewid.[...], obręb T. obr. [...]), przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej "Inspekcją" lub "IOŚ").

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b), przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (lit. j), a także przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l) Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna, także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. np. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do Prezesa Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego). W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.:; B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł.M. Wyszomirski, op.cit., s. 48 i 51; A. Barczak, Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 12 Nb 2). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (choć w pewnym sensie i zakresie takie "przypomnienie" faktycznie stanowi - co już chybionym czyni zarzut z pkt I.2. petitum skargi). Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy, co do zasady, przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdaje się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99). W każdym razie w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyroki NSA: z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09; z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; por. też wyroki NSA: z 06.05.2014 r., II OSK 2893/12; z 08.03.2022 r., III OSK 936/21; dostępne w CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 08.03.2022 r., III OSK 936/21, CBOSA).

W ocenie Sądu niestosowanie się wprost przepisów k.p.a. do oceny legalności zarządzenia pokontrolnego nie uzasadnia kwestionowania ustaleń faktycznych organu, które legły u podstaw zarządzenia pokontrolnego, za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak czyni to autor rozpatrywanej skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postępowanie pełnomocnika zawodowego powszechnie jest poczytywane za błąd, implikujący nieskuteczność tak sformułowanego zarzutu (por. np. wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1536/21, CBOSA).

Zresztą, okoliczność, że do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie oznacza, że kwestia ta jest całkowicie wyłączona spod regulacji normatywnej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów u.IOŚ oraz przepisów "sektorowych" – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).

Na tym tle normatywnym niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organu IOŚ z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się wyprowadzić w szczególności z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika bardziej szczegółowa zasada ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei uznanie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne wszystkim tym wymogom czyni zadość. Wbrew zarzutom skargi, zarządzenie to odpowiada prawu, i to także w zakresie przyjętych za jego podstawę ustaleń faktycznych, bazujących na ustaleniach kontroli wyczerpująco opisanych i należycie udokumentowanych w odnośnym Protokole kontroli (nr [...] z 21.01.2022 r.), mającym status dokumentu urzędowego (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA), ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami procesowymi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244; por. też np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Wypada zresztą w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego upowszechnia się stanowisko, zgodnie z którym: "Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821) [...]. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej" (zob. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21, CBOSA).

Niezależnie od tego wypada podkreślić, na co trafnie zwrócił uwagę Organ w odpowiedzi na skargę, że skarga Spółki - wbrew kategorycznemu wskazaniu w jej petitum najszerszego zakresu zaskarżenia aktu ("w całości") i poza ewidentnie chybionymi zarzutami: z pkt I.1. (o czym niżej) i pkt I.2. (o którym była już mowa wyżej) petitum skargi - w istocie zwraca się tylko przeciwko punktom 1 i 6-11 zaskarżonego zarządzenia, kwestionując ich prawidłowość.

Możliwości dalszego zawężenia pola rzeczywistego sporu pomiędzy stronami dostarcza lektura odpowiedzi Spółki z 15 września 2022 r. na Zarządzenie (zwanej dalej "Odpowiedzią"), z której jasno wynika, że Kontrolowana w istocie przyznaje, iż doszło do nieprawidłowości, które legły o podstaw wskazań zawartych w punktach 2-9 i 11-12 Zarządzenia. Dowodzą tego w szczególności następujące, wybrane fragmenty Odpowiedzi, odnoszące się do poszczególnych punktów zaskarżonego Zarządzenia:

- Ad pkt 2 - "W kontekście nieprawidłowości wskazanej w punkcie 2. Zarządzenia, [...] Spółka wskazuje, że naruszenie to ma charakter jedynie przejściowy, a w chwili obecnej prowadzone są prace, zwieńczeniem których będzie zrealizowanie nowej stacji zlewnej, odpowiadającej wymogom określonym w wyżej przywołanym rozporządzeniu [...]."

- Ad pkt 3 - "Spółka podejmie starania, aby przekazywane wyniki badań odpowiadały swoją formą układowi zawartemu w obowiązujących przepisach."

- Ad pkt 4 i 5 - "Od czasu przeprowadzenia kontroli [...] Spółka stara się, aby nie dochodziło do dalszych nieprawidłowości [...]."

- Ad pkt 6 i 7 - "Spółka informuje, iż podejmuje wszelkie czynności zmierzające do tego, aby sytuacja związana z gromadzeniem odpadów nie powtórzyła się w przyszłości. [...] Naruszenia ujawnione w trakcie kontroli zostały usunięte."

- Ad pkt 8 i 9 - "Spółka zaznacza, że podejmuje czynności zmierzające do uporządkowania prowadzonej gospodarki odpadowej."

- Ad pkt 11 i 12 - "Spółka zaznacza, tak jak w przypadku odpowiedzi do punktu 8 i 9, że podejmuje czynności zmierzające do uporządkowania prowadzonej gospodarki odpadowej. W szczególności Spółka [...]będzie zapobiegać takim sytuacjom w przyszłości oraz podejmie działania, które pozwolą prowadzić gospodarkę odpadową zgodnie z przepisami oraz posiadanymi decyzjami administracyjnymi."

Wszystko to pokazuje, że rzeczywisty spór pomiędzy Spółką a Organem ogniskował się tylko wokół zasadności (legalności) punktów 1 i 10 zaskarżonego Zarządzenia, zaś wykraczające poza ten zakres późniejsze zarzuty i wywody skargi podyktowane zostały wyłącznie względami przyjętej taktyki procesowej – kwestionowania Zarządzenia in toto.

Przed bardziej szczegółowym odniesieniem się do ww. punktów spornych, należy jeszcze stwierdzić, że chybiony okazał się zarzut podniesiony w pkt I.1. petitum skargi, wytykający naruszenie art. 9 ust. 1c u.IOŚ, które miało polegać na przeprowadzeniu "kontroli interwencyjnej w zakresie przekraczającym przedmiot skargi będącej przyczyną wszczęcia kontroli, dotyczącej zgłoszenia zanieczyszczenia wód Jeziora Popielewskiego a w efekcie przeprowadzenie kontroli w zakresie gospodarowania odpadami przez Skarżącego bez umocowania w ustawie".

Przywołany przepis stanowi, że: "Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia." Kontrole interwencyjne - wraz z kontrolami przeprowadzanymi "na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem" - składają się na kontrole pozaplanowe (art. 9 ust. 1b u.IOŚ), stanowiące swoiste przeciwieństwo kontroli planowych, które "planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli" (art. 9 ust. 1a u.IOŚ).

Wbrew sugestiom skargi, przepis art. 9 ust. 1c u.IOŚ nie określa zakresu kontroli interwencyjnej, a tym bardziej nie limituje jej zakresu treścią (zakresem) wnoszonych skarg lub interwencji. Tego rodzaju zawężenie zakresu kontroli interwencyjnej nie wynika także z innych przepisów. Wzmiankowane w art. 9 ust. 1c u.IOŚ skargi/interwencje (tu: "wniosek o interwencję w sprawie zanieczyszczenia Jeziora Popielewskiego przez ścieki pochodzące z oczyszczalni ścieków w T., które powodowały w przeszłości masowe śnięcia ryb" - zob. pkt 1.1. Protokołu kontroli) stanowią jedynie impuls do podjęcia interwencji przez organ Inspekcji. W ocenie Sądu nie bez powodu ustawodawca posłużył się w analizowanym przepisie wyrażeniem "w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji", a nie np. "w zakresie rozpatrywanych skarg i interwencji". W efekcie nie tylko podjęcie kontroli interwencyjnej, ale także jej zakres pozostawiony został uznaniu organów IOŚ. Jeśli można więc mówić w tym przypadku o jakimś zdeterminowaniu zakresu takiej kontroli treścią (zakresem) rozpatrywanej skargi/interwencji, która kontrolę "uruchomiła", to jedynie w aspekcie zakresu "minimalnego" – który w każdym przypadku powinien umożliwić przynajmniej całościowe rozpatrzenie owej skargi/interwencji. Natomiast zakres "maksymalny" determinowany jest tylko przepisami prawa, na czele z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ.

W konsekwencji w odniesieniu do analizowanego zarzutu skargi należy w pełni podzielić argumentację przedstawioną przez WWIOŚ w odpowiedzi na skargę, wykazującą w sposób przekonujący bezzasadność tego zarzutu.

Podobnie bezzasadne są zastrzeżenia zgłoszone wobec jedynie (rzeczywiście) spornych punktów 1 i 10 zaskarżonego Zarządzenia. Także w tym zakresie Sąd podziela stanowisko i argumentację WWIOŚ przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Dlatego tylko uzupełniająco, należy podnieść, co następuje.

Ad pkt 1 Zarządzenia.

Wbrew stanowisku Spółki wyrażonemu w jej Odpowiedzi na Zarządzenie, dostateczną podstawę do sformułowania analizowanego punktu Zarządzenia stanowił, wskazany w jego uzasadnieniu oraz przywołany w Odpowiedzi, przepis art. 145 pkt 3 lit. b p.o.ś. - a raczej nawet sam art. 145 pkt 3 ab initio p.o.ś.

Należy przy tym zauważyć, że Kontrolująca w istocie nie zakwestionowała w swej odpowiedzi wystąpienia wytkniętych przez Organ nieprawidłowości w stanie technicznym kontrolowanych elementów oczyszczalni, a jedynie bagatelizowała ich wagę (doniosłość), nazywając je "incydentalnymi usterkami" czy "innego rodzaju nieprawidłowościami". Tymczasem w myśl art. 145 pkt 3 p.o.ś.: "Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do: [...]

3) zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji, polegającej w szczególności na:

a) stosowaniu paliw, surowców lub materiałów zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko,

b) podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych lub w pracy urządzeń ochronnych ograniczających emisję, w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska,

c) podejmowaniu odpowiednich działań niezwłocznie po stwierdzeniu niedotrzymania standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt 3 i 4, z uwzględnieniem warunków i odstępstw, o których mowa w pkt 1, w celu przywrócenia zgodności z tymi standardami w jak najkrótszym czasie; [...]."

Nie ulega wątpliwości, że zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie działań mających służyć zapewnieniu prawidłowej eksploatacji instalacji/urządzeń ma charakter przykładowy, otwarty ("w szczególności"). W ocenie Sądu w ogólnym obowiązku "zapewnienia prawidłowej eksploatacji" instalacji/urządzeń mieści się także obowiązek zapobiegania, w miarę możliwości, powstawaniu zakłóceń w eksploatacji (pracy) tych urządzeń (odpowiednio: w procesach technologicznych, operacjach technicznych, itp.). Temu zaś z pewnością służy bieżąca konserwacja i niezwłoczne usuwanie pojawiających się usterek lub nieprawidłowości. W konsekwencji należy podzielić stanowisko wyrażone w motywach Zarządzenia (s. 3), w myśl którego Spółka "powinna nie tylko podejmować doraźne działania w razie wystąpienia zakłóceń w eksploatacji urządzeń oczyszczalni, ale w myśl zasady prewencji z odpowiednim wyprzedzeniem podjąć takie działania, które będą zapobiegać występowaniu sytuacji stanowiących zagrożenie dla utrzymania poziomu emisji zgodnie z obowiązującymi przepisami".

Taki wniosek da się wyprowadzić z cytowanego art. 145 pkt 3 p.o.ś. w drodze uznanego wnioskowania prawniczego - zwanego potocznie "wnioskowaniem z celu na środki" (zob. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 252-254) - które w analizowanym tu kontekście przebiega według reguły, że jeśli nakazana jest realizacja określonego stanu rzeczy (tu: zapewnienie prawidłowej eksploatacji instalacji/urządzeń), to tym samym jest nakazane podjęcie środków, które są niezbędne do realizacji tego stanu rzeczy (tu m.in.: niezwłoczne usuwanie usterek/nieprawidłowości, które mogą doprowadzić do zakłócenia prawidłowej eksploatacji instalacji/urządzeń).

W konsekwencji, oczekiwanie przez Skarżącą wskazania przez Organ innego, szczególnego przepisu "w zakresie eksploatacji instalacji", który miałby w takim przypadku zostać naruszony wystąpieniem stwierdzonych nieprawidłowości (w tym: wyraźnego skorodowania krat pomostowych, silnego spękania skarp starych rowów cyrkulacyjnych, itd.) jawi się jako nieuzasadnione.

Ad pkt 10 Zarządzenia.

Sąd podziela wykładnię art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699; w skrócie "u.o.") przyjętą przez Organ w sytuacji występowania wielości podmiotów (tu: współwłaścicieli) mogących być uznanymi za "władających powierzchnią ziemi" w rozumieniu tego przepisu, który stanowi, że: "Wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany do przekazywania, wraz z tymi osadami, władającemu powierzchnią ziemi, na której komunalne osady ściekowe mają być stosowane, informacji o dawkach tego osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach, oraz wyników badań, o których mowa w ust. 6".

Jest poza sporem, że w sytuacji braku w ustawie o odpadach definicji legalnej pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", można i należy sięgnąć do definicji zawartej w "bazowej" dla całej dziedziny ochrony środowiska ustawie - Prawo ochrony środowiska. W ustawie tej zaś postanowiono, że pod tym określeniem należy rozumieć "właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający".

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że działki, na które Spółka przekazywała komunalne osady ściekowe, mają kilku współwłaścicieli. W aktach sprawy brak przy tym informacji, aby tylko jeden z nich został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający gruntem. Zatem skoro zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 96 ust. 7 u.o. wyszczególnione informacje należy przekazywać "właścicielowi", czyli podmiotowi, któremu przysługuje najpełniejsze prawo do rzeczy (tu: do nieruchomości), to w przypadku istnienia współwłasności, informacje te należy - konsekwentnie - przekazywać wszystkim współwłaścicielom, gdyż tylko im łącznie (a nie jednemu z nich) przysługuje takie samo, pełne prawo do rzeczy.

Wyjątek stanowi sytuacja, w której współwłaściciele umocowaliby jednego spośród siebie do odbioru oświadczeń woli lub wiedzy do nich kierowanych - co, jak ustalił Organ, w niniejszej sprawie jednak nie miało miejsca.

W ocenie Sądu nie jest zasadny argument Spółki, że odebranie ww. informacji nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd. Nawet bowiem gdyby uznać, że odbiór oświadczenia (tu: informacji) może być w ogóle rozpatrywany w kontekście czynności przekraczającej albo nieprzekraczającej zwykły zarząd, to wypada zauważyć, że nawet dla skutecznego dokonania czynności zwykłego zarządu Kodeks cywilny ("k.c.") w art. 201 wymaga zgody większości współwłaścicieli, nie tylko jednego (wybranego) spośród nich (chyba że akurat ten jeden dysponowałby większością udziałów - por. art. 204 k.c. - co jednak nie zostało w tej sprawie stwierdzone).

Drugi z wytyków Organu zakwestionowanych przez Spółkę w ramach analizowanego pkt 10 Zarządzenia dotyczył nie tego - jak przyjęła Kontrolowana w Odpowiedzi na Zarządzenie - że działki gruntu, na które przekazywane były odpady o kodzie 19 08 05 (tj. ustabilizowane komunalne odpady ściekowe), podlegają ograniczeniom, o których mowa w art. 96 ust. 12 pkt 2, 3, 6, 8, 10, 11 i 12 u.o., lecz tego, że do kwestii ww. ograniczeń nie odniesiono się w żadnym z okazanych przez Spółkę opracowań dotyczących możliwości przyrodniczego wykorzystania osadów ściekowych powstających w oczyszczalni ścieków.

W ocenie Sądu takiego odniesienia się w fachowym opracowaniu nie może zastąpić samo, przywołane przez Spółkę, oświadczenie "władającego powierzchnią ziemi" - który wszak nie jest, jak można przypuszczać, podmiotem specjalizującym się w ochronie środowiska lub gospodarce odpadami. Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy -- tak jak w niniejszej sprawie - Organ przytacza okoliczności, które mogą rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy oświadczenie władającego powierzchnią ziemi o niewystępowaniu ograniczeń wymienionych we wskazanych punktach art. 96 ust. 12 u.o. rzeczywiście odpowiada prawdzie (por. cyt.: "Przykładowo według oceny odzysku komunalnych osadów ściekowych stosowanych na działce o nr ewid. [...], obręb R., gmina T., załączonej pod nr [...] do protokołu kontroli nr [...] opartej na okazanej dokumentacji Spółki, w miejscu stosowania komunalnych osadów ściekowych stwierdzono według mapy zabudowę zagrodową na wschód od działki, czego nie uwzględniono w opracowaniu dawki, a jednocześnie według ewidencji odpadów zastosowano 2,175 Mg s.m. osadów/ha, jednak wartość ta budziła zastrzeżenia, gdyż zadeklarowana powierzchnia stosowania osadów była większa niż faktyczna powierzchnia działki, czyli musiała być błędna i nie mogła uwzględniać ograniczeń w stosowaniu tych odpadów" - s. 14-15 Zarządzenia).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.