Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 532/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1 i 6 pkt 3, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Europejskiego Centrum [...] w P. , Zarząd Województwa na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194) w związku z art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) odwołał z dniem 31 marca 2020 r. K.K. ze stanowiska dyrektora Europejskiego Centrum [...] w P. W § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podstawą odwołania było prawomocne orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w K. z dnia [...] 2019 (sygn. akt [...]) w sprawie K.K. - Dyrektora Europejskiego Centrum [...] w P. , uznanej za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ podniósł, że naruszenie dyscypliny polegało na niezgodnym z przepisami o zamówieniach publicznych określeniu kryterium oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na "usługi adaptacji pomieszczeń siedziby EC[...] w P. na potrzeby interaktywnej wystawy stałej [...]", poprzez przypisanie kryterium "cena" wagi 90%, a kryterium "okres gwarancji" wagi 10%, co było sprzeczne z przepisami ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. W uchwale wskazano również, że Marszałek Województwa uzyskał uprzednio opinie związków twórczych, związków zawodowych oraz współorganizatora- Burmistrza Miasta i Gminy P.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 24 kwietnia 2020 r. skardze na powyższą uchwałę K.K. wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, bez względu na fakt odstąpienia od wymierzenia kary przez Regionalną Komisję Orzekającą przy RIO pomimo uznania, że K.K. jest winna naruszenia ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, co wskazuje na nieznaczny charakter naruszenia i nieposiadanie charakteru naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej; tym samym naruszenie nie powinno stanowić podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu "art. 15 pkt 3" ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ze względu na uznanie, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa w sytuacji, gdy okoliczności nie były wystarczające do stwierdzenia ziszczenia się tej przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury;

3. naruszenie § 8 pkt 2 statutu Europejskiego Centrum [...] w P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2012 roku w sprawie nadania statutu EC[...] w P., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora EC[...], pomimo uzyskania negatywnej opinii co do tej czynności od współorganizatora - tj. Gminy P., podczas gdy z literalnej treści przepisu wynika, że "Dyrektora ECB powołuje i odwołuje Organizator w uzgodnieniu ze Współorganizatorem".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Zdaniem K.K. dla właściwego rozumienia tej normy należy posłużyć się nie wykładnią literalną, lecz funkcjonalną, zgodnie z którą naruszenie przepisów prawa powinno mieć pewien stopień doniosłości, czy naganności. Skarżąca podkreśliła, iż orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej została uznana za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, lecz Komisja odstąpiła od wymierzenia kary, co w świetle art. 36 tej ustawy wskazuje jednoznacznie na incydentalny charakter naruszenia, nie niosący żadnych ujemnych skutków dla kierowanej instytucji. Działanie skarżącej zostało uznane za niezgodne z art. 91 ust. 2a ustawy z 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, jednakże w ocenie K.K. naruszenie spowodowane było nowelizacją ww. przepisu, gdyż interpretacja nowej normy podlegała dopiero kształtowaniu, stąd jej niewłaściwe wykonanie przez skarżącą nie cechowało się niedbalstwem czy zamiarem. Zdaniem skarżącej ww. okoliczności faktyczne nie zostały poddane wszechstronnej analizie przez Zarząd Województwa, co spowodowało, że organ ten bezzasadnie stwierdził naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Skarżąca wskazała również, że uchwała pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, gdyż narusza postanowienia statutu Europejskiego Centrum [...]. Przepisy tego dokumentu wskazują w § 2, że organizatorami jednostki są Województwo i Gmina P. (zwana współorganizatorem). Natomiast norma § 8 ust. 2 statutu przewiduje, że powołania i odwołania dyrektora EC[...] dokonuje Województwo w uzgodnieniu ze Współorganizatorem tj. Gminą P. Biorąc pod uwagę wyrażenie negatywnej opinii co do odwołania K.K. z funkcji dyrektora przez Burmistrza, zdaniem skarżącej nie został zachowany prawidłowy tryb jej odwołania, wynikający ze statutu ECB.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca bowiem podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., pomimo że podejmowanie uchwał w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury nie jest objęte regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż treść ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera jakichkolwiek odniesień do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3244/17.

Z ostrożności procesowej Marszałek wniósł w dalszej kolejności o oddalenie skargi. Podniósł, że art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje jako jedną z przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury fakt naruszenia przepisów prawa przez osobę zajmującą takie stanowisko, przy czym nie dokonuje rozróżnienia konsekwencji ze względu na stopień naruszenia, a zatem jakiekolwiek naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem stanowi przesłankę dopuszczalności procedury odwołania. Na poparcie takiej interpretacji przywołał wyroki WSA w Łodzi z 4 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 756/19 oraz WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r. sygn. III SA/Kr 829/16. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przez skarżącą, o czym świadczy prawomocne orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO z dnia [...], które podlegało wpisowi w rejestrze prowadzonym przez Główną Komisję Orzekającą bez względu na odstąpienie od wymierzenia kary. Marszałek wskazał, iż w zaskarżonej uchwale Zarząd Województwa zawarł wyczerpujące uzasadnienie, w którym wyjaśnił przyczyny odwołania skarżącej z funkcji dyrektora EC[...], a następnie przytoczył zawartą w nim argumentację, podkreślając treść art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, przy czym odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Wskazał także na fakt odwołania skarżącej z inicjatywy organizatora przy zasięgnięciu opinii związków twórczych, co pozwalało na zastosowanie ustawowego trybu odwołania jej ze stanowiska na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Końcowo podniósł, że odwołanie ze stanowiska dyrektora EC[...] nastąpiło przez podmiot posiadający status organizatora, a tym samym nastąpiło w zgodzie z treścią ustawy oraz § 8 ust. 2 statutu, który stanowi, że "dyrektora EC[...] powołuje i odwołuje Organizator w uzgodnieniu ze Współorganizatorem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 190) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulacje przedmiotowej ustawy, jak również art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.w., nie wprowadzają innych kryteriów oceny, w zakresie sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli uchwały organów województwa, poza kryterium zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy dopuszczalnym jest merytoryczne rozpoznanie skargi na ww. uchwałę z dnia [...] 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora Europejskiego Centrum [...] w P. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wskazał bowiem, iż sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, wobec czego wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Sporną w doktrynie oraz budzącą wątpliwości w orzecznictwie była kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organizatora będącego organem jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem akt taki wywiera skutki wyłącznie w sferze stosunków z zakresu prawa cywilnego (stosunków pracowniczych), zatem kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2693/11 (LEX nr 1113792) i postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 2250/11 (LEX nr 1145093). Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem akt o odwołaniu lub powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma dwoisty charakter, gdyż z jednej strony stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego i może zostać zaskarżony do sądu pracy, natomiast z drugiej ma charakter publicznoprawny, gdyż podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 6/96, opub. w ONSA 1997/2/48). Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi bowiem formę zarządzania placówką związaną z realizacją przez województwo samorządowego zadania z zakresu działalności kulturalnej, a więc jednocześnie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201). Jak wskazał w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 481/16, LEX nr 2431251). Pogląd ten jest obecnie dominujący (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201 i powołane w nim orzecznictwo; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. III SA/Kr 829/16, LEX nr 2162630; WSA w Gliwicach w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 1044/12, LEX nr 1296340).

Sąd w niniejszej sprawie również opowiada się za podwójnym charakterem aktu odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2526/11, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy to oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia (uchwały) o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

Wobec właściwości sądu administracyjnego nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym Sąd jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Zarówno ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 194), zwana dalej u.o.p.d.k., jak i u.s.w., w żadnym miejscu nie wskazuje na choćby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do uchwał zarządu województwa w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3244/17, LEX nr 2772201, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 756/19, LEX nr 2825462). Wobec powyższego organ nie mógł naruszyć w tym postępowaniu art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Mając to na uwadze, Sąd uznał powyższe zarzuty za pozostające poza zakresem sądowej kontroli.

Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.).

Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Natomiast art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., stanowi, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. (co prawda skarżąca powołała zarzut naruszenia "art. 15 pkt 3", jednakże z jego treści wynika, iż w rzeczywistości chodziło o naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3). Skarżąca podniosła, że okoliczności sprawy nie były wystarczające do uznania ziszczenia się przesłanki wskazanej w owym przepisie, a tym samym jej odwołanie było nieuzasadnione.

Literalne brzmienie ww. przepisu odnosi się do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a zatem chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa, nie tylko o rażącym lub istotnym charakterze. Jednocześnie nie jest też wymagana wielość popełnionych naruszeń (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. II SA/Łd 756/19, LEX nr 2825462). Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i również zwykłe naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. sygn. IV SA/Wr 254/19, LEX nr 2739760). Przedstawiona przez skarżącą wykładnia, zgodnie z którą incydentalne i nieznaczne naruszenie prawa nie może stanowić dostatecznej podstawy odwołania za stanowiska, jest wyrazem nadinterpretacji normy, nie znajdującej oparcia w jego jednoznacznym brzmieniu językowym. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora EC[...], w postaci naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co znajduje swoje odzwierciedlenie w prawomocnym orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO z dnia [...] (sygn. akt [...]), w którym stwierdzono jej winę. Orzeczenie to zostało doręczone do akt sprawy (k. 15v-18) i jednoznacznie wynikają z niego okoliczności wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, tj. niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych określenie przez skarżącą kryterium oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na "usługi adaptacji pomieszczeń siedziby EC[...] w P. na potrzeby interaktywnej wystawy stałej [...]". Odstąpienie przez Komisję od wymierzenia kary w żaden sposób nie wpływa na fakt naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, co w świetle art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowi wystarczającą przesłankę odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu powołania. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że w uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska organ musi dokładnie i szczegółowo umotywować swoją decyzję, wskazując na zaistniałe naruszenie (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 717/18, LEX nr 3043566). W kontrolowanej przez Sąd uchwale organ niewątpliwie wywiązał się z owego obowiązku, w sposób transparentny wyjaśniając podstawy odwołania oraz opisując, na czym polegało naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia § 8 pkt 2 statutu Europejskiego Centrum [...] w P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2012 roku w sprawie nadania statutu EC[...] im. [...] w P. , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie K.K. odwołanie jej z funkcji dyrektora EC[...] zostało przeprowadzone niezgodnie z procedurą ustanowioną na mocy statutu, gdyż nastąpiło ono pomimo uzyskania negatywnej opinii co do tej czynności od współorganizatora - tj. Gminy P. , podczas gdy z treści przepisu wynika, że "Dyrektora EC[...] powołuje i odwołuje Organizator w uzgodnieniu ze Współorganizatorem".

W pierwszej kolejności należy wskazać, że powyższy zapis statutu jest niezgodny ze swoistą delegacją, zawartą w art. 13 u.o.p.d.k. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei ust. 2 określa elementy, które zawiera statut, tj. nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; zakres działalności; organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; określenie źródeł finansowania; zasady dokonywania zmian statutowych oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Katalog spraw, jakie stanowią treść statutu, jest katalogiem zamkniętym, nie poprzedzonym określeniem "w szczególności", pozwalającym uchwałodawcy na poszerzanie zawartości aktu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r. sygn. IV SA/Gl 580/18, LEX nr 2566401). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że statut nie może określać sposobu odwoływania organów zarządzających, gdyż ustawa uprawnia jedynie do statutowego ustalenia trybu ich powoływania. Odmienna sytuacja występuje w przypadku stanowiska zastępcy lub zastępców dyrektora instytucji kultury. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy w kwestii stanowienia prawa należy uznać, iż jego wolą było uniemożliwienie modyfikacji ustawowego sposobu odwoływania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury za pomocą statutu danej instytucji. Tym samym procedura odwołania powinna przebiegać w zgodzie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., który stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, a odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Zgodnie z treścią ww. przepisu, kompetencja do odwołania za stanowiska dyrektora instytucji kultury przysługuje wyłącznie organizatorowi. Tymczasem zapis § 8 ust. 2 statutu Europejskiego Centrum [...] przewiduje, że dyrektora EC[...] powołuje i odwołuje organizator w uzgodnieniu ze współorganizatorem, co stanowi niedozwoloną modyfikację ustawowej procedury odwoływania ze stanowiska. W § 2 statutu wskazano, że organizatorem EC[...] jest Województwo, natomiast współorganizatorem – Gmina P. Na wstępie należy zaznaczyć, iż ustawa w żadnym miejscu nie posługuje się pojęciem "współorganizatora". Jedynie w art. 14 ust. 1a pkt 1 u.o.p.d.k. ustawodawca określił, że w rejestrze prowadzonym przez organizatora gromadzone są dane o podmiocie, z którym organizator wspólnie prowadzi instytucję kultury. Nie sposób zatem uznać obu tych pojęć za tożsame. W rejestrze instytucji kultury, dla których organizatorem jest samorząd Województwa, jako organizatora Europejskiego Centrum [...] w P. ujawniono Województwo, natomiast jako podmiot, z którym organizator wspólnie prowadzi instytucję kultury – Gminę P. Wskazać należy także na § 48 pkt 2 Statutu Województwa, stanowiącego załącznik do uchwały /.../99 Sejmiku Województwa z dnia [...] 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu Województwa (Dz. Urz. Woj. z 2020, poz. [...]), zgodnie z którym do wykonywania zadań Województwo tworzy samorządowe instytucje kultury, co wskazuje, że instytucje te są jednostkami samorządowymi województwa. Niewątpliwie zatem status organizatora przysługuje wyłącznie Województwu i to ono mogło zadecydować o odwołaniu dyrektora EC[...]. Określenie w statucie EC[...], czy też w umowie z dnia [...] 2012 r. w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury Europejskiego Centrum [...] im. [...] (k. 84 – 87), Gminy P. mianem "współorganizatora", (co nie jest określeniem tożsamym z ustawowym pojęciem organizatora), nie przyznaje mu powyższej kompetencji, wobec czego nie sposób uznać, by Gmina P. mogła podejmować wiążące decyzje w sprawach odwoływania dyrektorów wojewódzkich instytucji kultury.

W niniejszej sprawie uchwała o odwołaniu K.K. ze stanowiska dyrektora EC[...] została podjęta przez właściwy organ, któremu przysługiwał przymiot organizatora, tj. Zarząd Województwa (jako organ wykonawczy województwa). Przed podjęciem decyzji, zgodnie z ustawowym wymogiem, zasięgnięto opinii Związku Literatów Polskich - Oddział w K. (k. 22), Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Ruchu Ciągłego w P. (k. 23), Związku Polskich Artystów Plastyków Okręgu K. (k. 25), a dodatkowo Burmistrza Miasta i Gminy P. (k. 20). Jak wykazano powyżej, pozytywna opinia Gminy P. nie była konieczna dla podjęcia przez Województwo uchwały w sprawie. Mając to na uwadze należy uznać, że procedura odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora EC[...] została przeprowadzona zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., a tym samym nie doszło do naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] 2020 r. nr [...].

Sąd pragnie również podkreślić, iż statutowi EC[...], nadanemu uchwałą Zarządu Województwa, nie przysługuje przymiot źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 u.s.w. na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Kompetencja do ich wydawania nie przysługuje natomiast zarządowi województwa, będącemu organem wykonawczym. Przyjąć należy zatem, że statut EC[...] stanowi jedynie akt o charakterze wewnętrznym, a w konsekwencji sprzeczność z jego postanowieniem nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z prawem, gdyż nie przysługuje mu przymiot powszechnego obowiązywania.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa jest zgodna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.