Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 948/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: . art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 29 i art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.IV/424/380/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 4 marca 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 lutego 2022 r. A. P. (strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika będącego adwokatem zwróciła się do Wójta Gminy R. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – J. B. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., w którym matkę strony zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 4 marca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy R. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 29 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji jako powód odmowy wskazał, że matka strony jest zamężna, a jej mąż legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. wyklucza przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia.

Strona nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i działając przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła odwołanie. Zarzucono w nim naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie. Według pełnomocnika strony, przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 4 maja 2020 r. nr SKO.IV/424/380/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia.

Zaakcentowano, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie są uprawnione do badania czy stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki pozwala na sprawowanie tej opieki. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. I OSK 1212/21 oraz z dnia 16 marca 2022 r. sygn. I OSK 1232/21. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że skoro mąż osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności to w rozpatrywanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu strony przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucono rażącą obrazę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., polegającą na jego błędnej wykładni. Nadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie "czy mąż niepełnosprawnej ze względu na stopień niepełnosprawności i podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem".

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie "przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania". Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że wedle przyjętej przez organy wykładni językowej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który ze względu na własną niepełnosprawność nie może sprawować opieki nad inną osobą. Z tego względu nie można poprzestawać na wykładni językowej lecz zastosować wykładnię systemową i celowościową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, choć w istocie z innych powodów, niż te na które w skardze wskazał fachowy pełnomocnik skarżącej.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dyspozycja normy prawnej wynikającej z przytoczonego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało na okoliczność, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż (a zarazem ojciec skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Kolegium skupiło się przy tym na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. akcentując, że organy rozpatrujące wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie są uprawnione do badania, czy stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieko pozwala na jej sprawowanie.

Zdaniem Sądu powyższego stanowiska zaakceptować nie można. Odczytanie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącznie w oparciu o wykładnię językową prowadzi bowiem do rezultatów, których nie da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. I OSK 744/21, z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1750/21 a sprowadzające się do odrzucenia takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia. Z tego względu rezultaty językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zweryfikować przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wynik rekonstruowania norm prawnych dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych był zgodny z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Weryfikacja ta zaś prowadzi do wniosku, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także wtedy, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W konsekwencji pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Pogląd ten pozostaje zgodny z przeważającą linią orzeczniczą m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r., sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r., I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20, 18 listopada 2021 r. sygn. I OSK 744/21.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej małżonek (ojciec skarżącej). Tym samym za niewystarczające należy uznać ustalenie, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy, oprócz stwierdzenia, że ojciec skarżącej - jako małżonek osoby wymagającej opieki - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w istocie nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących przeszkód, z powodu których nie sprawuje on opieki nad swoją żoną, a zarazem matką skarżącej. W konsekwencji, abstrahując od tego, że ojciec skarżącej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy nie dokonały oceny czy po jego stronie nie zachodzą inne obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad żoną. Należy przy tym zauważyć, że ze znajdującego się w aktach wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje na cukrzycę i wymaga podawania insuliny oraz regularnej kontroli poziomu glukozy, nadto wymaga podawania posiłków. To właśnie te czynności są tego rodzaju, że ich wykonywanie w istotny sposób oddziałuje na możliwość podjęcia zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Jednak pomimo tego organy nie dokonały oceny, czy zgłaszane przez ojca skarżącej dolegliwości wykluczają, aby to on wykonywał, choćby przez część dnia, powyższe czynności, wyręczając skarżącą w takim zakresie, który pozwalałby jej na podjęcie zatrudnienia. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia ojca skarżącej wynika, że zgłasza on problemy zdrowotne, związane z lewą stopą, które utrudniają mu prawidłowe funkcjonowanie i z tego powodu nie może opiekować się żoną. Nadto ze znajdującego się w aktach administracyjnych odwołania strony od wcześniejszej, odmownej decyzji organu I instancji (decyzja z dnia 21 czerwca 2021 r.) wynika, że ojciec skarżącej nadużywa alkoholu, jest osobą nieodpowiedzialną, nie interesuje się żoną. Okoliczności te jednak nie zostały wyjaśnione przez organy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie tylko dokonały błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów u.ś.r. lecz naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przeprowadziły bowiem postępowania w sposób wyczerpujący i jednoznacznie ustalający wszystkie istotne okoliczności sprawy

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku skarżącej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ będzie związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd, w tym m.in. stanowiskiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej nie stanowi z góry przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ powinien dokonać obiektywnej oceny możliwości sprawowania opieki przez ojca skarżącej, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego. Ocenę tę należy poprzedzić dodatkowym postępowaniem dowodowym na tę okoliczność. Ocenić przy tym należy, czy dolegliwości zgłaszane przez ojca skarżącej są tego rodzaju, że wykluczają podawanie przez niego żonie insuliny, wykonywanie pomiarów poziomu glukozy, podawanie posiłków. W tym kontekście wyjaśnienia wymagają również okoliczności dotyczące nadużywania alkoholu przez ojca skarżącej, zwłaszcza, że nie można z góry przyjąć, że uzależnienie od alkoholu nie stanowi obiektywnej przeszkody do sprawowania przez niego opieki nad matką skarżącej, w tym przede wszystkim realizacji wskazanych powyżej czynności.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).