Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 601/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1; art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5 ust. 2 lit. a
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. G. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. (Nr [...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. z dnia [...] czerwca 2019 r. (Nr [...]) oraz przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, to jest: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2018 r. producent rolny W. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej na rok 2018 r., do działek o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2018 r. dokonał modyfikacji wniosku. W ramach wszczętego postepowania wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, to jest:

1) jednolitą płatność obszarową – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) płatność za zazielenienie – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

3) płatność redystrybucyjną – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W wyniku wniesionego przez skarżącego producenta rolnego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji w całości oraz orzekając co do istoty sprawy przyznał skarżącemu na rok 2018:

1) jednolitą płatność obszarową – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) płatność za zazielenienie – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

3) płatność redystrybucyjną – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 r. poz. 1312 – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, str. 549, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie 1306/2013") oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 2014 r. Nr 227, str. 69, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014").

Jednocześnie organ wyjaśnił, że przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS wykazała szereg nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych oznaczonych identyfikatorem: A, AA, AB, AC, AD, AE, AF, AI, AJ, AL, AN, C, E, G, H, T, X, Y. Ze względu na podniesione w odwołaniu zarzuty, organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W odpowiedzi Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał informację z dnia [...] sierpnia 2019 r. dotyczącą wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek do przyznania płatności.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania była mniejsza i wyniosła [...] ha. Powyższa różnica wynikała ze zmniejszenia powierzchni działek rolnych: A o [...] ha, AA o [...] ha, AB o [...] ha, AD o [...] ha, AF o [...] ha, Al o [...] ha, AJ o [...] ha, AL o [...] ha, AN o [...] ha, E o [...] ha, G o [...] ha, H o [...] ha, T o [...] ha oraz Y o [...] ha. Organ podniósł, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) nr 640/2014"), w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną, jako uprawnioną do płatności wyniosła [...] ha, co stanowi [...] powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W związku z tym powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1966) i wynosi 459,19 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] zł. Kwota ta została jednakże pomniejszona zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, z uwagi na złożenie zmiany do wniosku po wyznaczonym terminie do składania zmian, który mijał w dniu [...] czerwca 2018 r. Kwota jednolitej płatności obszarowej została w konsekwencji również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W odniesieniu do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wyjaśnił, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 86,28 ha, a zatem zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1960) i wynosi 308,18 zł. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła [...] zł, jednak została pomniejszona zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, z uwagi na złożenie zmiany do wniosku po wyznaczonym terminie do składania zmian. Kwota ta została również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła [...] ha. Ze względu na treść art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wyniosła ona [...] ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1961) i wynosi [...] zł. Kwota płatności została również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W odniesieniu do zwrotu dyscypliny finansowej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej, w związku z czym skarżącemu przysługuje zwrotowi dyscypliny finansowej za rok 2018 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr [...] w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte m.in. na wynikach przeprowadzonej kontroli na miejscu. Szczegółowa analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, nie stwierdzono żadnych uchybień. Kontrola na miejscu miała doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Protokół z kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie stanowi dokument urzędowy, co powoduje, że organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podniósł, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się zarówno od definicji użytków rolnych, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków, jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja), w związku z czym powierzchnie użytków rolnych określone zarówno w systemie EGiB, jak i powierzchnie, za które opłacana jest melioracja nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności jest faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej i pochodzące z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu. Konieczność nieznacznej modyfikacji przyjętych względem organu I instancji ustaleń, uzasadniała tym samym podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący W. G. podniósł, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez nienależytą ocenę zebranych dowodów i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zakwestionował ustalenia organu w zakresie ustalonej powierzchni odnośnie działek rolnych:

1) A – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...] – poprzez brak analizy ustaleń faktycznych organu II instancji, a pomimo tego wyciągnięcie wniosku, że działka ta ma być o [...] ha mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku;

2) AA – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...] – poprzez wskazanie, że MKO JPO wynosi [...] ha wobec wskazania we wniosku, że płatność ma dotyczyć obszaru [...] ha, w sytuacji gdy na działkę rolną AA składają się 2 działki ewidencyjne o nr [...] i nr [...];

3) AB – opisanej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], poprzez zmniejszenie obszaru łącznie uznanego jako MKO JPO maksymalnie o [...] ha, z naruszeniem treści art. 139 k.p.a., bowiem z ustaleń organu I instancji wynikało, że w zakresie działki nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha;

4) AC – opisanej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], poprzez pominięcie przy łącznym zliczeniu powierzchni działek objętych wnioskami faktu, że łączna powierzchnia MKO JPO ustalona przez organ II instancji ([...] ha + [...] ha) jest wyższa o [...] ha niż objęta rozstrzygnięciami organów obu instancji;

5) AD – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez dokonanie z naruszeniem treści art. 139 k.p.a. ustalenia, że działka ta jest o [...] ha mniejsza aniżeli zadeklarowana we wniosku wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o [...] ha;

6) AE – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co do tej działki (działka ta w wyniku ponownej weryfikacji MKO – str. 10 uzasadnienia – ma wskazaną całkowicie odmienną powierzchnię od deklarowanej, a w szczególności odmienną we wskazaniu przez organ II instancji, co więcej wskazywana jest ona dwukrotnie), natomiast jeśli uznać, że było to badane w wyniku weryfikacji MKO działki nr [...], to jej deklarowana powierzchnia wynosi [...] ha, a ustalona przez organ II instancji [...] ha, co winno ponownie mieć odniesienie przy łącznym zliczeniu powierzchni działek objętych wnioskami;

7) Al – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez dokonanie z naruszeniem treści art. 139 k.p.a. ustalenia, że działka ta jest o [...] ha mniejsza aniżeli zadeklarowana we wniosku, wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o [...] ha;

8) AJ – opisanej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], poprzez zmniejszenie obszaru łącznie uznanego jako MKO JPO o [...] ha, w sytuacji gdy z ustaleń organu II instancji wynika, że łączne powierzchnie tych działek wynoszą [...]+[...]=[...], tj. po zaokrągleniu [...] ha, co przy deklarowanej łącznej powierzchni [...] ha mogło skutkować pomniejszeniem jedynie o [...] ha;

9) AL – opisanych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], poprzez dokonanie z naruszeniem treści art. 139 k.p.a. ustalenia, że działki te są łącznie o [...] ha mniejsze aniżeli zadeklarowana we wniosku, wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsze od zadeklarowanej łącznie o [...] ha, a nadto wobec pominięcia zbadania zgłoszenia do tej działki rolnej działki ewidencyjnej nr [...];

10) C – opisanej jako działka ewidencyjna nr [...], pominięcie przy łącznym zliczeniu powierzchni działek objętych wnioskami faktu, że powierzchnia MKO JPO maksymalna ustalona przez organ II instancji ([...] ha), jest wyższa o [...] ha niż objęta rozstrzygnięciami organów obu instancji.

. które to uchybienia wpłynęły na błąd polegający na niezgodnym ze stanem faktycznym jaki winien zostać ustalony w sprawie dot. obniżenia łącznej powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności obszarowej.

Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisów dotyczących gromadzenia dowodów i zgromadzenie ich w sposób niewystarczający, poprzez dokonanie pomiarów jedynie wybranych działek ewidencyjnych wskazanych w ramach działek rolnych we wniosku o płatność, co skutkowało obniżeniem łącznej powierzchni MKO objętej postępowaniem.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części i przekazanie sprawy w całości organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. z dnia [...] czerwca 2019 r. i przyznająca skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w wysokości nieznacznie skorygowanej względem organu I instancji.

Zasady i tryb przyznawania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i płatności za zazielenienie na rok 2018 uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm. – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich" lub "ustawa").

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż [...] ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby uzyskać płatność konieczne jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do których ubiega się ona o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 oraz w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Według art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile zatem nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 [art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014]. W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, to jest zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, to jest działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak: lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W rozpoznawanej sprawie w ramach postępowania administracyjnego organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej złożonego przez skarżącego wniosku. Stwierdzona powierzchnia działek rolnych – w wyniku porównania powierzchni działek rolnych zadeklarowanych z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek ewidencyjnych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – wyniosła [...] ha, podczas gdy skarżący deklarował do płatności powierzchnię większą ([...] ha). W przypadku np. działki rolnej AB, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], organ I instancji przyjął powierzchnię [...] ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana przez skarżącego wynosiła [...] ha. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. uznał, że poczynione przez organ I instancji ustalenia nie są wystarczające, w związku z czym zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o weryfikację powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W odpowiedzi Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał organowi informację z dnia [...] sierpnia 2019 r., dotyczącą wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru różnych działek. Jak wyjaśniono w powyższej informacji, powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla spornych działek została sporządzona na podstawie ortofotomapy wykonanej na podstawie zdjęć z dnia [...] sierpnia 2017 r. i obowiązujących w systemie od dnia [...] listopada 2017 r. Jednocześnie jednakże poinformowano, że dla przedmiotowych działek w dniach [...] lipca 2019 r., przeprowadzona została wizytacja terenowa w celu prawidłowego wyznaczenia powierzchni użytkowanej rolniczo, której protokół załączono do pisma wskazanego pisma. W następstwie weryfikacji organ odwoławczy przykładowo przyjął m.in., że w przypadku wskazanej wyżej przykładowo działki rolnej AB, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzona powierzchnia działki rolnej wynosiła w rzeczywistości [...] ha. Organ odwoławczy uznał ostatecznie, że łączna całkowita stwierdzona (kwalifikowalna) powierzchnia działek rolnych uzasadniająca przyznanie płatności wyniosła [...] ha.

W ocenie Sądu, powyższe faktyczne ustalenia organu odwoławczego dokonywane w taki sposób budzą wątpliwości. Należy bowiem zauważyć, że deklarowana przez skarżącego powierzchnia działki rolnej AB, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła [...] ha. Z danych Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR na 2017 rok wynikało, że maksymalny kwalifikowalny obszar tej działki do jednolitej płatności obszarowej wynosił natomiast [...] ha, zaś z protokołu wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dokonanej w dniach [...] lipca 2019 r. wynika, że powierzchnia ta była większa i wynosiła [...] ha. Taki sposób dokonywania ustaleń faktycznych odnosi się również do innych wskazanych w skardze działek. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie (jaką powierzchnię i w oparciu o które z posiadanych danych) organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności. Wartości tych powierzchni wynikać winny jasno ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów i odnosić winny się do wszystkich wskazanych w skardze jako sporne działek. Temu organ odwoławczy uchybił, gdyż nie da się wywieść, które dane stosował i przyjął w swojej decyzji celem określenia wysokości należnych płatności.

Podkreślić trzeba, że ustalona powierzchnia kwalifikowalna zgłoszonych do płatności działek ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych producentowi rolnemu płatności, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Dlatego nie mogą istnieć żadne wątpliwości w zakresie przyjmowanych przez organ odwoławczy wartości powierzchni kwalifikowalnych dla poszczególnych działek, w tym przede wszystkim tych, które budzą spór odnośnie ich wielkości użytków rolnych. Dlatego organ odwoławczy, który doszedł do wniosku o konieczności korekty płatności przyznanych przez organ I instancji i wydania własnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązany jest jednoznacznie wyjaśnić i wskazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o tym, że jako powierzchnię kwalifikowalną np. działki rolnej AB, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] należało do płatności ustalić na [...] ha, a nie na inną wynikającą z akt sprawy powierzchnię. Organ z powyższego obowiązku nie wywiązał się należycie, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ wprawdzie powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na system LPIS i informację Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, jednakże odwołanie to jest ogólnikowe, bowiem nie wskazano w nim, jakie konkretne dane, czy też które wyniki kontroli przesądziły o wiążącym ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek rolnych, mającej znaczenie dla wysokości przyznawanych płatności.

Organ nie wyjaśnił przykładowo także, dlaczego przyjęta przez niego powierzchnia działki rolnej AC, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], czy działki rolnej AI, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] jest inna niż maksymalny kwalifikowalny obszar wykazany w informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR na 2017 rok oraz protokołu wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, dokonanej w dniach [...] lipca 2019 r. Oczywiście organ nie mógł przyznać producentowi rolnemu płatności do powierzchni większej niż zadeklarowana we wniosku, jak również w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących zadeklarowanych powierzchni określić winien w sposób ścisły te nieprawidłowości, to jednak powinno to zostać jasno wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że postępowanie w przedmiocie płatności przed organami ARiMR zostało w znaczny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Stanowiąc, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a., a wiec obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na Agencji nie ciąży również obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskującego o przyznanie płatności producenta rolnego do otrzymania tych płatności.

Na podstawie powyższej modyfikacji organy nie zostały jednak zwolnione z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Dlatego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji organu brak wskazań, na co zwrócono już uwagę, jakie konkretnie okoliczności faktyczne (dowody) doprowadziły do stwierdzenia danej powierzchni działek, co oznacza naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanej w kontrolowanym postępowaniu nie pozwalało tym samym na możliwość zweryfikowania przez Sąd prawidłowości przedstawienia przez organ odwoławczy bezspornego stanu faktycznego sprawy, co dopiero pozwalałoby na należytą ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W świetle art. 11 k.p.a. motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować (po ewentualnej możliwości zweryfikowania) zasadność przesłanek faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł złożyły się: kwota [...]zł z tytułu uiszczonego przez stronę wpisu od skargi, kwota [...]zł wynagrodzenia adwokata ustanowionego z wyboru oraz kwota [...]zł z tytułu poniesionej przez stronę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.