Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 317/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o numerze: [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych - po rozpoznaniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2005r. do marca 2013r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 K.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 121 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 24 listopada 2015r. (data wpływu wniosku do organu) A. M. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w całości z uwagi na sytuację finansową. Wnioskodawczyni podała, że jej jedyne źródło utrzymania stanowi wynagrodzenie za pracę w wysokości 860 zł miesięcznie i nie jest w stanie spłacić należności z tytułu zaległych składek. Jest wdową, nie posiada dzieci i nie może liczyć na pomoc i wsparcie. Dodatkowo nadmieniła, że od ponad 23 lat zakład pracy odprowadza za nią wszystkie należne składki, co uzasadnia umorzenie zadłużenia.

Decyzją z dnia (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2005r. do marca 2013r. w łącznej kwocie 32 237, 87 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołując się do treści art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że zaległości nie zostały jeszcze objęte postępowaniem egzekucyjnym i nawet gdyby organ egzekucyjny stwierdził, że strona nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję Zakład nie ma prawnego obowiązku umorzenia należności z tytułu składek w tym odsetek za zwłokę. W związku z powyższym organ stwierdził brak podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Analizując przedstawioną przez wnioskodawczynię sytuację materialną i finansową Zakład uznał, że nie zachodzą też szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika, że strona jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony z podstawą wykazaną w ZUS RCA za 11/2015 w wysokości 2 040,00 zł brutto, tj. 1 487,82zł netto. Jest osobą czynną zawodowo i z dokumentacji sprawy nie wynika, aby miała przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej. Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która uzyskuje dochód w wysokości 1 057,10 zł. Dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym mają zatem wpływ na ogólną sytuację materialną rodziny.

Organ zaznaczył, że minimum socjalne w warunkach cenowych w 2014r. na podstawie notowań cen udostępnionych przez Główny Urząd Statystyczny dla 2-osobowego gospodarstwa wynosi 1 772,60zł. Rodzina skarżącej posiada zatem dochód dyspozycyjny wyższy niż ustalona kwota minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Nawet jeżeli osiągane dochody nie są wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Nie można bowiem stwierdzić, że po uregulowaniu zadłużenia strona pozostanie bez środków finansowych potrzebnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Skarżąca wskazała, że ponosi koszty z tytułu miesięcznych opłat w kwocie 720 zł miesięcznie. Ponoszone wydatki nie są jednak w ocenie organu nadzwyczajnymi kosztami jakie strona zobowiązana jest ponosić. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Opłacenie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem.

Ponadto wnioskodawczyni zaznaczyła, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętego kredytu w łącznej kwocie 3 200 zł oraz zobowiązania w innych instytucjach w wysokości 13 000 zł. Spłata powyższych zobowiązań jest zdaniem organu ważna, ale strona nie powinna pomijać spłaty zadłużenia wobec ZUS i winna przystąpić do jego regulowania. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa.

Organ nadmienił również, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, było natomiast wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w ww. okresie strona nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę.

Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że zysk ten rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową.

Wskazany przez stronę argument, że od ponad 23 lat zakład pracy odprowadza wszystkie należne składki nie stanowi przesłanki warunkującej umorzenie zaległych składek. Decydując się na założenie działalności gospodarczej, strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacania należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek, a za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również jej negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący tę działalność.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, płatnik składek jest zobowiązany do opłacania składek w ściśle określonych terminach płatności, a od nieopłaconych składek pobiera się odsetki za zwłokę na zasadach i wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Z uwagi na powyższe, zarówno składki, jak i odsetki naliczone do dnia wpłaty włącznie podlegają spłacie przez osobę zobowiązaną.

W rozpoznawanej sprawie, spłata zadłużenia może stanowić dla strony pewne obciążenie finansowe, to jednak ZUS jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ nie może umarzać należności każdej osobie zobowiązanej, która okresowo nie posiada środków na regulowanie należności z tego tytułu. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia Zakład bierze pod uwagę nie tylko ważny interes zobowiązanego, lecz również ważny interes ogólnospołeczny.

Organ wyjaśnił również, że jeżeli dłużnik nie ma możliwości uregulowania zadłużenia jednorazowo może zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie należności na raty. Po spełnieniu określonych warunków Zakład mógłby udzielić ulgi w spłacie zaległości - w formie rat. W przypadku rozłożenia na raty należności z tytułu składek, następuje wstrzymanie naliczania odsetek za zwłokę od dnia następnego po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi. Natomiast od składek, które rozłożono na raty, Zakład zobowiązany jest do każdej raty naliczyć opłatę prolongacyjną. Ponadto w czasie trwania układu ratalnego wierzyciel zobowiązuje się do podjęcia działań zmierzających do: zawieszenia wcześniej wszczętych i niezakończonych postępowań egzekucyjnych dotyczących należności z tytułu składek objętych niniejszą umową, niewszczynania i niewznawiania postępowań egzekucyjnych przez okres obowiązywania umowy w stosunku do należności z tytułu składek objętych niniejszą umową, podjęcia działań zmierzających do umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności objętych niniejszą umową po całkowitej ich spłacie zgodnie z ustalonym harmonogramem spłat oraz uregulowaniu należnych kosztów egzekucyjnych.

Od powyższej decyzji A. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że pracuje jako salowa w szpitalu psychiatrycznym i otrzymuje wynagrodzenie, którego wysokość znana jest Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśniła, że zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstało jakiś czas temu i gdyby w odpowiednim momencie otrzymała informację o istniejących zaległościach, czy upomnienie ustrzegłoby ją to przed ogromnym zadłużeniem. Nadmieniła, że "przedsiębiorca może skorzystać z pomocy prawników i dochodzić swoich praw i racji przed organami państwa. Natomiast salowa otrzymująca najniższą pensję musi z pokorą dźwigać odpowiedzialność za budżet Polski". Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jej aktualnej sytuacji finansowej i braku rzetelności ze strony pracowników ZUS, którzy nie poinformowali jej o istniejącym zadłużeniu.

Decyzją z dnia (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że w umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do osoby zobowiązanej.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Rozpatrując przedmiotowy wniosek o umorzenie należności Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez stronę argumenty. Zgodnie z obowiązującymi przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS, np. nie ma możliwości osiągania dochodu i nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca posiada zatrudnienie i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie, a więc posiada stałe źródło dochodu, z którego może regulować zaległości wobec ZUS. Nawet jeżeli dochody nie są wysokie, nie jest to okoliczność dająca podstawę do umorzenia zaległości wobec ZUS, rodzina posiada dochód dyspozycyjny wyższy niż ustalona kwota minimum socjalnego gospodarstwa domowego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przypadku objęcia zaległości postępowaniem egzekucyjnym, organ egzekucyjny będzie mógł stwierdzić, czy skarżąca posiada majątek, z którego można egzekwować należności i gdyby nawet zostało stwierdzone, że nie ma majątku podlegającego egzekucji, to i tak Zakład nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia.

W art. 28 ust. 3 ww. ustawy wskazano siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (jest to zamknięty katalog). W przypadku zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek jest możliwe umorzenie zaległości, oznacza to jednak, że Zakład może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

Biorąc powyższe pod uwagę ZUS stwierdził, że nie można uznać, że zaległości są całkowicie nieściągalne i dlatego brak jest podstaw do ich umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W przedstawionej przez skarżącą sytuacji nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy po uregulowaniu zaległości osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały. W związku z tym, że skarżąca posiada stałe źródło dochodu - otrzymuje wynagrodzenie za pracę, nie można uznać, że jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca poinformowała, że jej matka z uwagi na stan zdrowia i podeszły wiek wymaga opieki i wsparcia. ZUS nie kwestionuje i nie bagatelizuje stanu zdrowia matki, ale nie jest to okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę umorzenia zadłużenia. Pomimo, że skarżąca opiekuje się matką posiada zatrudnienie, co oznacza, że sprawowanie opieki nad matką nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej i osiągania dochodów.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca podała, że nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Powyższe oznacza, że gdyby jednak sytuacja materialna była bardzo trudna, to zapewne taka pomoc byłaby przyznana. Fakt, że strona spłaca zobowiązania pieniężne wobec innych wierzycieli również nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu zaległych składek wobec ZUS. Pozwala natomiast na stwierdzenie, że pomimo trudności finansowych skarżąca zabezpiecza środki finansowe na regulowanie innych zobowiązań, a więc może również część funduszy przeznaczyć na spłatę zaległości wobec ZUS. Ponoszenie kosztów związanych z bieżącym utrzymaniem, tj. miesięczne wydatki i opłaty za czynsz, energię itp. nie są wydatki wyjątkowe i nieprzewidywalne.

Figurujące na koncie skarżącej należności nie przedawniły się i są nadal wymagalne. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który podlegał nowelizacjom, tj. w dniu 30 grudnia 1999r., 1 stycznia 2003r. i 1 lipca 2004r. należności ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Jeżeli bieg terminu przedawnienia był przerywany, to należności nie mogły być dochodzone, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Od dnia 1 stycznia 2003r. w związku z nowelizacją ustawy uległa zmianie treść art. 24, który stanowi, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5b, który stanowi, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten od dnia 1 lipca 2004r. dotyczy również składek na ubezpieczenie zdrowotne.

ZUS podkreślił, że brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Umorzenie należności z tytułu składek traktowane jest jako instytucja o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Wydanie decyzji o umorzeniu należności następuje zatem po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia, a Zakład nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę. Umorzenie zaległych składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z powyższym biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej, czy katastrofy naturalnej, ekstremalnego zjawiska naturalnego powodującego znaczne szkody na terenie objętym tym zjawiskiem, którego skutki zagrażają życiu lub zdrowiu człowieka. Zaległości powstały, ponieważ w ustawowym terminie skarżąca nie opłacała należnych składek.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ponieważ w ocenie organu okolicznością przemawiającą za odmową umorzenia należności jest fakt, że pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i ponosi wydatki związane z bieżącym utrzymaniem. Skarżąca podniosła, że prowadząc działalność gospodarczą opłacała wszelkie należności i nie jest w stanie wskazać powodu, z którego powstało zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podała, że zawsze po otrzymaniu monitu z powodu opóźnienia w zapłacie należnego podatku, natychmiast regulowała ciążące na niej należności. W ocenie skarżącej zakres obowiązków pracowników ZUS powinien zostać poszerzony i chociaż raz na 10 lat powinni monitować osoby posiadające zaległości z tytułu składek. Skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organu spotkała ją tragedia, nadzwyczajne zdarzenie losowe, klęska i katastrofa. W listopadzie 1999r., dwa miesiące po ślubie, w wyniku tragicznego wypadku zmarł jej mąż, co oznacza, że odpowiedzialność za powstałe należności nie może zostać przeniesiona na dzieci. Wniosła o umorzenie zaległych należności, zweryfikowanie, czy żadna ich cześć nie uległa przedawnieniu i wstrzymanie w okresie rozpatrywania niniejszej sprawy naliczania odsetek.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję z dnia (...) o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2005 r. do marca 2013 r.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 121) - dalej u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365).

W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (28 ust. 2).

Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 233 i 978);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3).

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Podkreśla się jednak zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej K.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 K.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał dogłębnej oceny sytuacji majątkowej skarżącej.

Zakład stwierdził, że nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powyższe stanowisko oparł na tym, że zobowiązana posiada zatrudnienie i otrzymuje wynagrodzenie, a więc posiada stałe źródło dochodu, a dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego jest wyższy niż kwota minimum socjalnego w warunkach cenowych dla 2014 r. na podstawie notowań cen udostępnionych przez Główny Urząd Statystyczny. Zakład uznał więc, że nie ma możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

W ocenie sądu, powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca. ZUS nie wyjaśnił, czy egzekwowanie zaległych należności z wynagrodzenia za pracę zobowiązanej, które netto wynosi 1 487,82 zł nie jest sprzeczne z interesem skarżącej, jak i interesem publicznym. Organ przyjął, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i uznał, że dochód matki w kwocie 1 057,10 zł ma również wpływ na ocenę sytuacji materialnej zobowiązanej. Zdaniem sądu, ZUS nie wyjaśnił, czy istnieje możliwość korzystania przez skarżącą z dochodu 74 letniej matki, czy nie jest to sprzeczne z interesem matki, która wymaga opieki ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia.

Ponadto Zakład nie rozważył w pełni interesu strony, nie uwzględnił bowiem konkretnych okoliczności sprawy, a mianowicie, czy zobowiązania skarżącej z tytułu zaciągniętych kredytów nie powstały w związku z brakiem środków na utrzymanie.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umorzenia, o których mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie zaś z pkt 3 § 3 umorzenie może nastąpić z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Okoliczności wymienione § 3 powołanego rozporządzenia nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego.

Organ wprawdzie stwierdził, że skarżąca w chwili obecnej nie korzysta z pomocy społecznej, jednakże nie rozważył, czy w sytuacji spłaty zadłużenia wobec ZUS nie będzie zmuszona do korzystania z tej formy pomocy.

Zdaniem sądu, dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że nie wypełnia ona dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Przyjęcie zaś rozumowania organu, że bez względu na sytuację majątkową zobowiązanej nie ma obowiązku umorzenia należności, prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

Na tle przepisów art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 rozporządzenia, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone zostały ramy uznaniowości decyzji organów i związane z nimi obowiązki zarówno wnioskodawcy, jaki i samego organu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności ze składek. Wskazuje się, że § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11). Organ przy wydawania decyzji o charakterze uznaniowym natomiast zobowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero ten sposób przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 i z dnia 2 grudnia 2010 r.).

W ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu decyzji istotnie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącej należności z tytułu składek. W szczególności organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, w aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2252/11 w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Ponadto zauważyć należy, że ZUS stwierdził, iż przedmiotowe należności z tytułu składek nie przedawniły się i są nadal wymagalne. Organ powołał się na art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując na nowelizacje tego przepisu w dniu 30 grudnia 1999 r., 1 stycznia 2003 r. oraz 1 lipca 2004 r.

W tym miejscu przypomnieć należy, że sprawa dotyczy należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2005 r. do marca 2013 r. Organ zupełnie pominął fakt, że z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt I UK 613/12 Sąd Najwyższy wskazał, że wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Następnie w powołanym wyroku wskazano, że wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Powyższe oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5 -letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem rozważenie, czy należności składkowe nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

Wobec powyższego, sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą oraz nie wykazał, że zobowiązania nie przedawniły się. A zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącej, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych zobowiązanej, a także oceni, czy nie doszło do przedawnienia należności.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak sentencji.

B.K.