Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1497/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 37/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 19 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. Ł. dla fragmentu obrębu ... przyległego do północnej pierzei P. K. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Stowarzyszenia P. A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. na rzecz Gminy A. Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 37/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 19 grudnia 2013r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. Ł. dla fragmentu obrębu A 1 przyległego do północnej pierzei Placu K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. Ł. ... w dniu 23 maja 2014r. zaskarżyło do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 19 grudnia 2013r., nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A. Ł. dla fragmentu obrębu A-l przyległego do północnej pierzei Placu K. (dalej m.p.z.p.). Stowarzyszenie zarzuciło rażące naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 17 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), polegające na nadużyciu władztwa planistycznego gminy, tworzenie planu przy braku ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu. W ocenie strony skarżącej, organ planistyczny naruszył tym zasady sporządzania planu miejscowego, ponadto dopuszczono się naruszenia zgodności treści m.p.z.p. z treścią studium gminnego, a także naruszenia przepisu art. 17 u.p.z.p., jak również prawa skarżącego do rozpatrzenia merytorycznych uwag dotyczących kwestionowanego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 18 marca 2014r. wezwano Radę Miejską w A. Ł. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu do obrotu prawnego uchwały nr ..., z dnia 19 grudnia 2013r., która była tworzona w czasie, kiedy nie było jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł.. Uchwałą Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 17 kwietnia 2014r. organ ten - argumentując złożoność sprawy oraz konieczność zapoznania się z nią - postanowił rozpatrzeć ww. wezwanie do dnia 31 maja 2014r.

Stowarzyszenie podkreśliło, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł. została podjęta 28 listopada 2013r. (uchwała nr ... z dnia 28 listopada 2013r.), natomiast już dnia 19 grudnia 2013r. Rada Miejska w A. Ł. uchwaliła miejscowy plan dla fragmentu obrębu A-1 przyległego do północnej pierzei Placu K. (skarżona niniejszym uchwała nr ... z dnia 19 grudnia 2013r.). Z punktu widzenia trybu procedowania w przedmiocie planu miejscowego ustanowionego w przepisie art. 17 u.p.z.p. zachowanie prawidłowej kolejności tworzenia planu miejscowego objętego skarżoną uchwałą nr ... oraz jego wszystkich etapów było niewykonalne.

W ocenie strony skarżącej, uchwalenie planu miejscowego w tak krótkim czasie po uchwaleniu studium spowodowało, że niemożliwym było zachowanie przez organ planistyczny terminu wynikającego art. 17 pkt 11 u.p.z.p. terminu 14 dni na wniesienie uwag dotyczących projektu planu przez uprawnione podmioty. W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie również zostało pozbawione gwarantowanego tym przepisem prawa do wniesienia merytorycznych uwag, bowiem w momencie wyłożenia tego projektu planu miejscowego nie było jeszcze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł.. Dlatego też Stowarzyszenie nie zgłosiło uwag do tworzonego planu, nie uczestniczyło w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie kwestionowanego planu rozwiązaniami (na etapie poprzedzającym jego uchwalenie), bowiem konsekwentnie stoi na stanowisku, że dopiero po uchwaleniu studium gminnego można było zgłaszać skutecznie uwagi dotyczące projektu kwestionowanego niniejszą skargą planu miejscowego.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr ... Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 19 grudnia 2013r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. Ł. wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania przez sąd, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie.

W ocenie organu skarga w niniejszej sprawie została złożona przedwcześnie, bowiem skarżący wystąpili ze skargą zanim jeszcze Rada Miejska w A. Ł. (działając z zachowaniem stosownych terminów) ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu skarga winna ulec odrzuceniu.

Odnosząc się natomiast do tak sformułowanego naruszenia prawa Rada Miejska w A. Ł. podniosła, że do sporządzenia planu miejscowego przystąpiła 20 grudnia 2012r. (uchwałą Nr ...), zaś wykonanie uchwały zleciła Burmistrzowi A. Ł. W owym czasie toczyła się procedura zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł., która była na etapie rozpatrywania uwag złożonych po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza właściwymi zarządzeniami wydawanymi sukcesywnie pomiędzy 27 lutego a 25 marca 2013r. Po zakończeniu rozpatrywania uwag do studium, w dniu 19 kwietnia 2013r. podpisano umowę z wykonawcą projektu planu. W dniu 25 kwietnia 2013r. Rada Miejska w A. Ł. rozstrzygnęła uchwałami kwestię nieuwzględnionych lub nie w pełni uwzględnionych przez Burmistrza uwag. Projektant przedmiotowego planu podjął wstępne czynności projektowe, związane z analizą uwarunkowań formalnych, prawnych i przestrzennych obszaru opracowania. W dniu 27 czerwca 2013r., uchwałą Nr ... Rada Miejska w A. Ł. przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł.. Po tym dniu został wykonany projekt skarżonego planu, który uwzględnił wszystkie występujące w jego obszarze zagadnienia merytoryczne, wymienione w ustępach 2 i 3 art. 15 u.p.z.p.. Wystąpieniem z dnia 9 lipca 2013r. projekt planu został przedstawiony właściwym organom i instytucjom do uzgodnień i wyrażenia stosownych opinii.

Organ wywiódł, że z przytoczonych kroków proceduralnych wynika, iż do sporządzania planu przystąpiono w trakcie rozpatrywania uwag do wyłożonego na przełomie lipca i sierpnia 2013r. projektu studium, podpisano umowę z wykonawcą projektu planu po zakończeniu rozpatrywania uwag do studium, projekt planu wykonano po uchwaleniu studium i następnie przedstawiono do opiniowania i uzgodnień, zatem zarzut rażącego naruszenia artykułu 15 ust. 1 jest zdaniem organu nietrafny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "rzeczywistej zgodności" skarżonego planu ze studium organ podkreślił, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza się, porównując przeznaczenia terenów w obszarze planu z przeznaczeniem ustalonym w studium. Porównania tego dokonuje się tak w zakresie przestrzennym, jak też badając ustalenia tekstów obu dokumentów. Momentem badania owej zgodności, a w zasadzie faktu nienaruszania, jest proces uchwalania planu miejscowego. Badania tego dokonuje organ uchwałodawczy. Uchwała ... przyjmująca Studium została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2013r. (...). W jego wyniku projekt studium został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 27 sierpnia - 27 września 2013r. Rozwiązania planistyczne w obszarze objętym skarżonym planem, w wersji zarówno powtórnie wykładanej, jak też ostatecznie uchwalonej w dniu 28 listopada 2013r. (uchwała ...) są identyczne z rozwiązaniami uchwalonymi w dniu 27 czerwca 2013r. (uchwała ...). Przeznaczenie oznaczone w przedmiotowym planie symbolem UC oznacza tereny zabudowy usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Z kolej przeznaczenie dla obszaru planu w studium jest oznaczone symbolem Uc, co oznacza tereny usług centrotwórczych - handel, usługi finansowe, administracja, gastronomia, możliwość realizacji centrum handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Granice obszaru planu pokrywają się z granicami terenu oznaczonego w studium jako Uc. W ocenie organu, z powyżej przytoczonych ustaleń zarzut naruszenia rzeczywistej zgodności treści miejscowego planu z treścią studium jest nieprawdziwy. Tego faktu nie zmienia obecność terenu oznaczonego w planie jako E (teren urządzeń infrastruktury technicznej - stacja energetyczna), gdyż w studium dla terenu Uc - tereny infrastruktury technicznej określono jako funkcje towarzyszące.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniu strony skarżącej procedura sporządzania projektu planu była kompletna i przeprowadzona zgodnie z art. 17 u.p.z.p., co potwierdza dokumentacja prac planistycznych. Natomiast wszelkie rozważania strony skarżącej w zakresie niemożności dotrzymania terminów zapisanych w art. 17 u.p.z.p. opierają się na błędnym założeniu, że procedura planistyczna rozpoczęła się w dniu ponownego uchwalenia studium.

Organ podniósł także, że w toku wyłożenia oraz w terminie składania uwag do wyłożonego projektu planu żadna uwaga, w tym od strony skarżącej nie wpłynęła. Mając to na uwadze, trudno uznać za słuszny zarzut braku rozpatrzenia nie tylko merytorycznych, ale też jakichkolwiek innych uwag, ponieważ żadne uwagi nie wpłynęły. Gdyby zostały one wniesione, Burmistrz A. Ł. oraz Rada Miejska w A. Ł. z pewnością podjęliby konieczne czynności.

Procedura sporządzenia studium zakończyła się 27 czerwca 2013r. i po tym dniu Burmistrz miał pełne prawo stworzyć w oparciu o to studium projekt planu i uczynił to, następnie przedstawił go w dniu 4 lipca 2013r. swemu organowi doradczemu (Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej), a po jej pozytywnej opinii - organom właściwym do uzgodnień i opiniowania (w dniu 9 lipca 2013r.). Fakt trwania powtórzonej procedury uchwalania studium w żadnym razie nie wyklucza składania uwag do wyłożonego planu. Tym bardziej, że merytoryczne rozwiązania planistyczne dotyczące obszaru planu, zawarte w aktualnym studium nie zostały zmienione względem uchwały z dnia 27 czerwca 2013r., w której uzyskały swój obecny kształt. Natomiast wyłożenie projektu planu, który uzyskał pozytywne opinie i został uzgodniony, rozpoczęło się po zakończeniu powtarzanej procedury wyłożenia nowego studium. Nie można więc twierdzić, że rozwiązania planistyczne studium dla obszaru skarżonego planu nie były znane. A jeśliby nawet takie wątpliwości istniały, to właściwym sposobem ich wyartykułowania jest złożenie uwagi, która jest przedmiotem dwustopniowego rozpatrywania i rozstrzygania. Zdaniem organu, pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planu miejscowego upłynęło wystarczająco dużo czasu, aby można było z całą dokładnością przebadać zgodność projektu planu z obowiązującym studium.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s..) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 614/14, której przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 28 listopada 2013r., nr ... w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł.. W dniu 16 stycznia 2015r., wobec prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 614/14 (połączonej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia razem ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 492/14), na uchwałę Rady Miejskiej w A. Ł. z dnia 28 listopada 2013r., nr ..., w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowo administracyjne, której nadano nową sygn. akt II SA/Łd 37/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że kontroli sądu zostały poddane tryb, procedura uchwalania i treść uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została złożona na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zw. dalej u.s.g.

Sąd uznał, że poza sporem było, że zaskarżona uchwała należy do aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący zachował termin do wniesienia skargi. Bieg terminu rozpoczął się dnia 25 marca 2014r. (data wpływu do organu wezwania skarżącego z dnia 18 marca 2014r. do usunięcia naruszenia prawa). Rada nie załatwiła sprawy w terminach określonych w przepisach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wobec tego strona prawidłowo, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, wniosła skargę do Sądu w dniu 23 maja 2014r., jak tego wymaga art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani p.p.s.a. nie daje podstaw do określenia przez organ innego terminu do odpowiedzi na wezwanie, niż określone w powołanym art. 53 p.p.s.a. Zarzut przedwczesności skargi Sąd uznał za bezzasadny.

Sąd wywiódł, że z treści przepisu art. 101 u.s.g. wynika, iż przed przystąpieniem do badania zasadności zarzutów skargi należy wyjaśniać, czy pochodzi ona od podmiotu, którego interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Sąd powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku II SA/Łd 492/14 (m.in. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na uchwałę w sprawie Studium dla tego samego terenu) wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organizacja społeczna składając skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały a własnymi celami statutowymi, lecz także powinna wykazać związek, polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną.

Strona skarżąca wywodzi naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, powołując się na cele określone w statucie stanowiącym podstawę jej działania. Ze statutu Stowarzyszenia wynika m.in., że celem jego działania jest propagowanie postaw i inicjatyw sprzyjających przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej, obrona interesów członków Stowarzyszenia, otwartość na potrzeby środowiska lokalnego poprzez tworzenie programów strategii działania na jego rzecz i propagowanie idei gospodarki rynkowej. W ocenie Sądu, niewątpliwie sprzeciw wobec dopuszczenia lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych na terenie A. Ł. świadczy o konflikcie interesów ekonomicznych, faktycznych. Jednakże, zapis planu dopuszczającego lokalizację sklepów wielkogabarytowych nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego członków Stowarzyszenia, ani organizacji jako całości. W motywach skargi nie wyjaśniono, na czym polega realny, bezpośredni i niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną Stowarzyszenia i jego członków.

Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. Ł. ... zakwestionowało prawidłowość procedury i trybu uchwalania planu. Jednakże, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, w uchybieniu procedur planistycznych nie można skutecznie poszukiwać naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało legitymacji skargowej do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, nie podało żadnej konkretnej normy materialnoprawnej, której naruszenie uzasadniłoby jego legitymację skargową, co bez względu na wagę dostrzeganych uchybień w toku uchwalenia planu, czyni bezprzedmiotową oceną zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, p.718), dalej p.p.s.a. jako niezasadną.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu, podczas gdy skutki wynikające z tej uchwały w sposób bezpośredni oddziałują na sytuację prawną Stowarzyszenia i jego członków.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że pojęcie interesu może być ogólnie rozpatrywane w dwóch płaszczyznach: przedmiotowej i podmiotowej. Od strony przedmiotowej należy wskazać interes faktyczny oraz interes prawny, od strony podmiotowej wyróżnia się natomiast interes publiczny, interes społeczny i interes indywidualny. Zgodnie z założeniami przyjętymi w nauce oraz orzecznictwie, interes faktyczny to taka sytuacja, gdzie określony podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonego postępowania, wszelako nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji publicznej. Innymi słowy "interes faktyczny skarżącego nie tworzy legitymacji procesowej (czynnej) do działania w sprawie", to znaczy, nie kreuje uprawnień zastrzeżonych dla interesu prawnego. Interes faktyczny - w celu odróżnienia go od interesu prawnego - określany jest mianem interesu zwykłego. Zgodnie z klasyczną triadą E. Bernatzika, stanowi on najsłabszą kategorię w zakresie relacji między państwem a jednostką. Interes faktyczny może mieć charakter indywidualny lub zbiorowy. Zdaniem A. Dudy, interes faktyczny można podzielić na dwie dalsze podkategorie. Przywołany autor wyróżnia interes faktyczny sensu stricto, który traktuje jako interes subiektywnie pojęty i dodatkowo nieuznawany przez społeczeństwo danego państwa za godny ochrony. Wskazuje też interes faktyczny sensu largo, który jest efektem odczuć jednostki (element subiektywny), ale istnieje potrzeba ochrony tego interesu w obiektywnie przyjętym porządku prawnym (element obiektywny). Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł bezsporny interes faktyczny Stowarzyszenia w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w A. Ł.. Interes ten ma charakter ekonomiczny, gdyż niewątpliwie dopuszczenie lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych na terenie A. Ł. negatywnie wpłynie na funkcjonowanie lokalnych przedsiębiorców, których interesów Stowarzyszenie broni.

Interes prawny natomiast, to interes znajdujący oparcie w prawie. Jest prawnie chroniony, a tym samym umożliwia żądanie od organu administracji publicznej czynności polegających na określonym działaniu, w celu jego realizacji, lub też zaniechaniu działania, które mogłoby zagrażać temu interesowi. Interes prawny musi być interesem osobistym, własnym, indywidualnym dla określonej jednostki, powinien być też aktualny, czyli możliwy do zrealizowania w świetle istniejących przepisów wobec określonego podmiotu. Ponadto interes prawny musi posiadać przymiot realności, co oznacza, że musi istnieć w dacie stosowania prawa administracyjnego. Nie może być to interes przewidywany w przyszłości czy też hipotetyczny. Inną cechą interesu prawnego jest jego bezpośredniość. Oznacza to, że interes prawny powinien bezpośrednio dotyczyć prawnej sfery podmiotu występującego w charakterze strony. Musi zatem zachodzić związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków a normą administracyjną, na której interes prawny jest budowany, czy szerzej - sprawą administracyjną. Skarga powszechna (actio popularis) przewidziana w art. 101 u.s.g. nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą 1 wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125, naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Na gruncie przedmiotowej sprawy, Stowarzyszenie upatruje swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która - w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia zakładającymi obronę interesów członków Stowarzyszenia - winna zostać uznana za podstawę istnienia interesu prawnego. Reprezentowani przez Stowarzyszenie członkowie, są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Tym samym, naruszenie ich interesów, wymaga aktywności ze strony Stowarzyszenia, na rzecz którego scedowali oni niejako swe uprawnienie do ochrony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W tym też kontekście podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna dotyczy naruszenia prawa materialnego powiązanego z zarzutem błędnej wykładni art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawiono wykładnię pojęcia interesu prawnego oraz interesu faktycznego, którą Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela (taka wykładnia również wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jednak z prawidłowo dokonanej wykładni autor skargi kasacyjnej nie wywiódł skutecznie, że skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje w sprawie niniejszej interes prawny, który został naruszony określonymi zapisami zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016r, sygn. akt II OSK 914/3, LEX nr 2143559).

Uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego i kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości objętej postanowieniami planu miejscowego, czy fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 642/16, LEX 2141459). Niesporne jest w sprawie, że skarżące Stowarzyszenie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżona uchwałą, zaś cele statutowe Stowarzyszenia: ochrona interesów członków w sprawach związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą, propagowanie idei gospodarki rynkowej prowadzącej nieuchronnie do poprawy sytuacji ekonomicznej obywateli, integracja środowiska przedsiębiorców, propagowanie postaw i inicjatyw sprzyjających przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej - nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia zaskarżoną uchwałą.

Autor skargi kasacyjnej, który poprzez zarzut błędnej wykładni wskazuje na wadliwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny nie przedstawił skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącego Stowarzyszenia. Wskazanie na to, że członkowie Stowarzyszenia są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą i naruszenie ich interesów wymaga aktywności ze strony Stowarzyszenia nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. W skardze kasacyjnej wskazano, że swój interes prawny Stowarzyszenie upatruje w treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w powiązaniu z celami statutowymi Stowarzyszenia. Wskazany przepis stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą (nie wskazano w skardze kasacyjnej jaką ustawą) do ochrony własnego interesu prawnego (nie wykazano własnego interesu prawnego Stowarzyszenia) przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zatem z brzmienia wskazanego przepisu skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w A. Ł..

Jak już wyżej wykazano, a co także stwierdzono w rozważaniach skargi kasacyjnej, kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem (który musi być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny), czego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało.

Należy także zauważyć, że skarga wniesiona przez Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. Ł. ... z siedzibą w A. Ł. wskazywała na podstawę jej wniesienia art. 101 ust. 1 u.s.g., tymczasem zarzut skargi kasacyjnej dotyczy także naruszenia art. 101 ust. 2a u.s.g., który stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie wniosło skargę do sądu administracyjnego w imieniu własnym, a nie reprezentując grupę mieszkańców.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, gdyż dokonano ich prawidłowej wykładni. Zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

14

10