Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2487/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 20 UST 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w piśmie z dnia 3 listopada 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy R. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragment miejscowości Z. (Obszar 2).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 powyższej ustawy polegające na przyjęciu w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] września 2006 r.;

2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 1 powyższej ustawy poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej, ani przez obwieszczenie o podjęciu uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] czerwca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty miejscowości: [...] zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie realizacji uchwały Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. ;

3. art. 17 pkt 1 powyższej ustawy poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej, ani przez obwieszczenie o podjęciu uchwały [...], w sytuacji gdy procedura planistyczna wymaga przeprowadzenia takich czynności;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie podczas przeprowadzania procedury planistycznej prawa własności skarżącego;

5. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) powyższej ustawy poprzez faktyczne uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania według własnego uznania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów;

6. art. 5 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, poprzez przygotowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez osoby do tego nieuprawnione;

7. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nierówne - w stosunku do innych podmiotów, będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich do nieruchomości - traktowanie skarżącego oraz dyskryminowanie skarżącego w życiu społecznym i gospodarczym wspólnoty lokalnej;

8. naruszenie art. 31 ust. 3 konstytucji RP poprzez naruszenie zasady konieczności i proporcjonalności, co w efekcie spowodowało bezzasadne wyłączenie w uchwale nieruchomości z prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu zwrotu należnych kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty oraz wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej we wsi Z., gmina R., powiat z., województwo [...] o łącznej powierzchni [...] m3. Na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w wykonaniu uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy R. przystąpiła do prac nad sporządzeniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty m.in. miejscowości Z.

Zgodnie z projektem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej załącznikiem graficznym, Rada Gminy R. planowała poprowadzenie przez nieruchomość skarżącego drogi publicznej kategorii gminnej, klasy dojazdowej o symbolu [...].

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w związku z tym skarżący wielokrotnie występował do organów jednostki samorządu terytorialnego tj. do Rady Gminy R. z pismami, w których przestrzegał przed niewłaściwie prowadzonymi pracami nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na sprzeczność projektowanego planu z założeniami studium, a także wnioskując o odstąpienie od zamiaru przeprowadzenia przez nieruchomość skarżącego drogi gminnej oznaczonej symbolem [...].

Tymczasem Rady Gminy R. podjęła w dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałę, zgodnie z którą zmieniono uchwałę Rady Gminy R. nr [...], zmienioną uchwałą nr [...] w ten sposób, że podzielono obszar objęty planem dotyczącym miejscowości Z. na dwa obszary, tj. Obszar 1 obejmujący działkę [...], położoną w miejscowości Z. oraz Obszar 2, którego granice pokrywają się z granicami wskazanymi w powołanych uchwałach o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wyłączeniem działki [...], czyli z wyłączeniem nieruchomości skarżącego.

Skarżący wskazał, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą oraz jej załącznikiem graficznym przez działki sąsiadujące z nieruchomością skarżącego poprowadzona została droga publiczna kategorii gminnej, klasy dojazdowej o symbolu [...]. Jednak zgodnie z ustaleniami studium teren, na którym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma powstać droga, został oznaczony symbolem MN2, a zatem był przeznaczony pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy rekreacyjnej oraz mieszkaniowo – rekreacyjnej" z możliwością realizacji "zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji obsługi ruchu turystycznego". Skarżący podkreślił, że w razie wystąpienia rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwała rady gminy zatwierdzająca plan jest dotknięta nieważnością.

Podkreślił, że w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą ustalono, że przez działki [...] (a zatem przez działki bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącego) zostanie przeprowadzona droga gminna o symbolu [...]. Oznacza to - zdaniem skarżącego - iż w toku dalszych prac Rada Gminy R. będzie dążyła nie zważając na sprzeciw skarżącego, do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego, zakładając poprowadzenie przez te nieruchomość drogi [...]. Powyższy zabieg podzielił nieruchomość skarżącego na dwie działki, w sposób oczywisty ograniczając możliwość jej zagospodarowania, zmniejszając jej użyteczność, a także drastycznie ograniczając jej wartość rynkową.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość względnie o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazała, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje ponieważ nie została jeszcze ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa zgodnie z art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na to, że nie obowiązuje to nie narusza ona interesu prawnego lub uprawnienia zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Gminy R. podkreśliła, że podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] czerwca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty miejscowości: [...] zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie realizacji uchwały Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powodem podjęcia powyższej uchwały była przedłużająca się procedura sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Z.

W obecnym studium obszar działki [...] znajduje się w strefie MN2, dla której studium ustala: obszary rozwoju zabudowy mieszkaniowej, zabudowy rekreacyjnej i mieszkaniowo - rekreacyjnej. Wprowadzenie na działce nr [...] przeznaczenia produkcyjno - usługowego jest niezgodne z obowiązującym studium.

Organ wskazał, że działka nr ew. [...] obecnie jest objęta ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione.

Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W pierwszej kolejności odnieść się należy do argumentów Rady Gminy R., że zaskarżona uchwała nie obowiązuje ponieważ nie została jeszcze ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa zgodnie z art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na to, że nie obowiązuje to nie narusza ona interesu prawnego lub uprawnienia zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy zarzut jest niezasadny ponieważ przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą. Zatem przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego - z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Zatem już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego. Przekonanie to jest niezależne od wejścia w życie uchwały (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1132/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1928/13).

Do ustalenia pozostaje zatem, czy powołana uchwała Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragment miejscowości Z. (Obszar 2) dotyczy interesu prawnego skarżącego i czy narusza ten interes prawny. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania mu prawa własności do działki o nr [...] położonej we wsi Z., na terenie nie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej kolejności wymagało zatem oceny spełnienia tej przesłanki, a analiza prawidłowości podjętej uchwały nastąpić mogła dopiero po wykazaniu zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego podjętą uchwałą.

Naruszony interes prawny lub uprawnienie wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący wykazać musi istnienie bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną.

Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

Skarżący nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego podjęciem zaskarżonej uchwały. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by jej podjęcie doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżącego.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. akt, który określa przeznaczenie terenów, ustala sposób ich zagospodarowania i zabudowy.

Brak jest podstaw do uznania, by podjęcie uchwały doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] położonej we wsi Z. Nieruchomość ta nie jest położona w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Nieruchomość ta jako nie objęta planem nie podlega żadnym ograniczeniom wskazanym w zaskarżonej uchwale. Skarżący kwestionuje przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób, w szczególności zaś przeprowadzenie przez działki nr ew. [...] drogi gminnej o symbolu [...]. W takiej sytuacji właściciele powyższych nieruchomości winni wykazać, iż ten sposób zagospodarowania określony w planie będzie miał wpływ na ich uprawnienia i obowiązki tj. ograniczy ich w wykonywaniu prawa własności, bądź nałoży na nich pewne obowiązki.

Skarżący nie wykazał wpływu ustaleń planistycznych na sposób korzystania z jego własności, tj. działki nr [...]. Nieruchomość skarżącego jest położona w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

Nieistnienie normy prawnej podlegającej naruszeniu uzasadnia stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego. Wskazywana przez skarżącego kwestia obniżenia wartości nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania działki nie podlega ochronie przez przepisy prawa materialnego. Podkreślić należy, iż żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia.

Skarżący nie wykazał, iż podjęcie zaskarżonej uchwały narusza jego interes prawny, będący w świetle art. 101 ust. 1 ustawy przesłanką wniesienia skargi.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała na naruszyła interesu prawnego skarżącego bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła i nie pogorszyła sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] i możliwości jej zagospodarowania. Działka skarżącego obecnie jest objęta ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

Nie można uznać za naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą założeń i obaw skarżącego, co do dalszych prac Rady Gminy R., która - zdaniem skarżącego - będzie dążyła do uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, zakładającego poprowadzenie przez nieruchomość skarżącego drogi [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że jak wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1847/12 sama procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Tego jednakże skarżący w przedmiotowej sprawie nie uczynił, gdyż nie wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich uprawnienia w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym.

Z uwagi na fakt, iż naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania planu, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i dopiero pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 powyższej ustawy otwiera drogę do pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi w zasadzie jest to wystarczająca okoliczność dla uznania przez sąd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.