Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 485/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. D. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] (numer sprostowany postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]), którym na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej "k.p.a.") utrzymane zostało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:

Współwłaściciele działki nr [...] położonej w B. przy ul. B. 16, wnioskiem z dnia [...] grudnia wystąpili do Burmistrza Miasta o dokonanie jej podziału, zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału. Zamierzeniem wnioskodawców było uzyskanie z działki nr [...] dwóch odrębnych działek nr [...] przy ul. B. oraz działki nr [...] przy ul. S.

Organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej działki. Za podstawę prawną organ przyjął art. 93 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. W myśl przywołanych przepisów podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (art. 93 ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4).

Do akt sprawy organ włączył uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 19 grudnia 2008 r. Nr XX/226/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ulic: S., T. i U. w B. wykazując w ten sposób, że obszar przedmiotowej działki wchodzi w skład terenu, objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego symbolem [...] z przeznaczeniem [...]. W § 21 pkt 5 lit. b) ww. uchwały ustalono, że plan ten dopuszcza wtórny podział działek, jednak zgodnie z § 21 pkt 4 lit. d) obowiązuje obsługa komunikacyjna z przyległej ulicy gminnej oraz zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej. Organ stwierdził, że przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] przewiduje wydzielenie dwóch działek: nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, posiadającej urządzony zjazd z drogi gminnej - ul. B., spełniającej wszystkie wymogi określone w planie, oraz nr [...] zabudowanej budynkiem usługowym (pawilonem handlowym), posiadającej urządzony zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. S.), wykonany w 2011 r., który nie jest oznaczony na wstępnym projekcie podziału - niespełniającej wymogów określonych w planie miejscowym, z racji na zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej, wynikający z § 21 pkt 4 lit. d) planu.

W ocenie organu, w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ulic: S., T. i U. w B. (uchwała Nr XX/226/2008 Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 19 grudnia 2008 r.) dla działki nr [...] należałoby ustanowić dostęp do drogi publicznej (ul. B.) poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielanej działki albo ustanowienie dla tej działki innej służebności drogowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji (zatytułowane jako "odwołanie") wniósł J. D. Wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. S.) został wykonany w lipcu 1991 r., a nie w 2011 r. Natomiast w 2011 roku zjazd został przebudowany, w jego ocenie zresztą niezgodnie z planem realizacyjnym z dnia [...].06.1991 r. znak [...]. Wobec powyższego, zdaniem żalącego się, plan zagospodarowania przestrzennego dla ul. S. T. i U. w B. zatwierdzony uchwałą Nr XX/226/2008 Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 19 grudnia 2008 roku nie ma zastosowania do zaistniałej sytuacji, ponieważ plan realizacyjny został zatwierdzony [...] czerwca 1991 roku przez Urząd Miejski, Wydział Budownictwa i Architektury, a także Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] października 1990 r., [...]. Do zażalenia skarżący załączył kserokopię planu –realizacyjnego oraz kserokopię decyzji Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawę powziętego postanowienia stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia, z których, zdaniem organu, wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania.

Jak stwierdziło Kolegium, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia w planie miejscowym terenu, jak i możliwości zagospodarowania wszystkich działek gruntu powstałych w wyniku podziału nieruchomości w sposób zgodny z jego postanowieniami. Wskazało, że w rozpatrywanej sprawie działka nr [...], z której według wstępnego projektu podziału miałyby powstać dwie działki o nr [...] i [...], jest objęta w całości ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XX/226/2008 Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 19 grudnia 2008 r. - Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom., nr 21, poz. 422 z 6 marca 2009 r.) i jest ona położona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami [...] o przeznaczeniu:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - usługi, obowiązuje:

- zabudowa wolno stojąca,

- pas zieleni izolacyjnej wzdłuż granic działki minimum 3,0 m

- strefa "K" ochrony krajobrazu (...)

- obsługa komunikacyjna z przyległej ulicy gminnej; zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej,

- dopuszcza się:

- usługi z zakresu handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych itp.,

- wtórny podział działki.

Za sporną w przedmiotowej sprawie organ uznał kwestię, czy nowo wydzielana działka o nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej, skoro w planie widnieje zapis o zakazie obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej.

Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nowo wydzielona działka nie spełnia wymogów zapisanych w planie miejscowym, a tym samym opinia o wstępnym projekcie podziału nie może być pozytywna. Wyjaśniło, że podział, do którego dąży żalący, jest podziałem geodezyjnym nieruchomości, który polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (gdy z jednej działki tworzone są dwie). Podczas takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela, ale dające możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek innym właścicielom. Podział geodezyjny służy więc dokonaniu w przyszłości prawnego podziału nieruchomości, w wyniku czego powstaną nowe nieruchomości. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie. Niewątpliwie spełniony jest warunek przeznaczenia wydzielanych działek, bowiem przedmiotowy teren w miejscowym planie - oznaczony symbolem [...] - jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Nie jest natomiast możliwa obsługa komunikacyjna działki nr [...] z drogi publicznej (krajowej nr [...] - ulicy S.), bowiem plan miejscowy zakazuje takiej obsługi. Organ II instancji zwrócił uwagę, że we wstępnym projekcie podziału zjazd na tę drogę nie jest zaznaczony.

J. D., działając przez ustanowionego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej "u.p.z.p."), poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność istnienia zjazdu z drogi nr [...] z ulicy S. i dostępu do drogi publicznej dla projektowanej do wydzielenia działki nr [...] poprzez działkę [...] oraz ustalenia, że zjazd został wybudowany w początkach lat 90-tych XX w. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. o uchylenie również postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Na podstawie przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę, jako działka nr [...], obręb [...], zgodnie z załączonym do wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. projektem, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaistnieje negatywna przesłanka do podziału nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 93 ust. 3 zd. pierwsze przed średnikiem ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżone postanowienie jest błędne, jako że SKO nie zastosowało w sprawie administracyjnej przepisu art. 35 u.p.z.p. Skarżący podniósł ponadto, że przepis art. § 21 pkt 4 lit. d) zd. po średniku planu spełnia przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Rada miejska nie ma bowiem kompetencji do regulowania kwestii obsługi komunikacyjnej działek z dróg publicznych, gdyż leży to w kompetencji zarządcy drogi. W ocenie skarżącego to zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyduje o budowie lub przebudowie zjazdu, a właśnie zjazd służy obsłudze komunikacyjnej nieruchomości. Podniósł, że to ten organ, a nie rada miejska, ocenia czy w szczególności bezpieczeństwo ruchu drogowego uzasadnia budowę zjazdu. Na potwierdzenie powyższego skarżący przywołał rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], z których wynika, jak stwierdził, że tylko zarządca drogi upoważniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach jest decyzja administracyjna. Wskazał, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego, co do możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i oznaczałoby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy. Na poparcie swojego stanowiska w przedmiotowej kwestii skarżący przywołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt: II SA/Wr 14/13) i cytujący go wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 624/13).

Skarżący za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, że właściciel nowo wydzielonej działki (nr [...]) nie mógłby wykorzystywać w sposób dotychczasowy terenu, który miejscowy plan zmienia, tj. nie mógłby korzystać z legalnie istniejącego zjazdu na drogę krajową, co skutkowałoby brakiem dostępu do drogi publicznej. Pogląd taki uznał za sprzeczny z przepisem art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Tak więc, jak wywiódł skarżący, skoro miejscowy plan wprowadził zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej to uznać należy, że ma on zastosowanie dopiero na przyszłość licząc od dnia wejścia planu w życie. Jeżeli natomiast plan nie zawiera określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (co, jak zauważył skarżący, powinno być obligatoryjnym składnikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.), to w jego ocenie możliwość korzystania ze zjazdu jest nieograniczona w czasie. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/13 oraz wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Op 681/10. Wskazał, że przepis § 21 pkt 4 lit. d) nie może stanowić podstawy do zakazu korzystania z istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], a tym samym nie stanowić podstawy do uznania, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] byłaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

Skarżący podniósł ponadto, że przedmiotowy zjazd został wykonany w 1991 r., czyli na długo przed uchwaleniem miejscowego planu. Na dowód tego załączył tzw. Fotografie – zrzuty ekranu z portalu geoportal.gov.pl oraz google.maps.pl (w widoku street view oraz satelitarnym), z których jednoznacznie, w jego ocenie, wynika, że przedmiotowy zjazd istnieje i jest stale wykorzystywany. Dołączył do skargi również uzgodnienie wydane przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych z [...] października 1990 r. budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] (obecnie nr [...]), wydane w następstwie wniosku złożonego przez E. D., oraz plan realizacyjny budowy zjazdu. Wskazał, że - jak wynika z planu - został on zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 1991 r.

Skarżący podniósł podsumowująco, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 35 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, miało, w jego ocenie, wpływ na wynik sprawy, bowiem zgodnie z jego treścią skarżący ma możliwość korzystania ze zjazdu z drogi krajowej pomimo zakazującego mu tego przepisu § 21 pkt 4 lit. d) miejscowego planu, a tym samym mająca powstać działka nr [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, w związku z czym brak jest przesłanki do negatywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego, w związku z czym wniesioną skargę uznać należało za zasadną.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył wyjaśnienia, czy działka nr [...], o której podział wystąpili wnioskodawcy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej stanowiącej ul. S. i czy posiada ona zjazd na tę drogę potwierdzony wymaganymi przez prawo orzeczeniami.

Z definicji zjazdu wyrażonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2015 r., poz. 460 ze zm.) wynika, że zjazd to - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak należy, że pojęcie to zostało wprowadzone do ustawy dopiero ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która dodała również w art. 4 pkt 24 definicję dostępności drogi, oznaczającą cechę charakteryzującą gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania dróg oraz zakres dostępu do drogi przez zjazdy.

W latach 1990-1991 obowiązywał tekst ustawy o drogach publicznych odmienny od tego z dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych w wersji nieaktualnej (Dz. U. z 1985, nr 14, poz. 60) wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należała:

1) w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi,

2) w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym treść przepisu art. 29 jest znacznie rozbudowana. Ust. 1 stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie do ust. 3 zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Ust. 4 stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast na podstawie ust. 5 decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

Wyprowadzić zatem należy wniosek, że wymaganym aktem w poprzednio i obecnie obowiązującym stanie prawnym była decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Dostęp do drogi publicznej należy ocenić w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778) przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Droga krajowa jest drogą publiczną, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Warunki techniczne mają za cel zapewnienie m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania. W § 3 pkt 12 i pkt 13 ww. rozporządzenia zawarte zostały definicje:

- zjazdu - rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem( pkt 12);

- wyjeździe z drogi lub wjeździe na drogę - rozumie się przez to część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu( pkt 13).

Ważne jest jakim symbolem oznaczona jest droga krajowa nr [...] stanowiąca ul. S. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

Natomiast z ust. 2 wynika, że droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka - klasy GP lub G;

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu przy przebudowie dróg, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, dopuszcza się przyjęcie klasy o jeden poziom niższej.

Mając na uwadze wymagany przez art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy podziale nieruchomości dostęp do drogi publicznej projektowanej do wydzielenia działki gruntu należy ocenić, czy zjazd wskazany przez skarżącego jest zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, a więc stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ważne jest, czy zjazd ten zapewnia dostępność drogi w rozumieniu art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych, a więc czy stanowi cechę charakteryzującą gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania dróg oraz zakres dostępu do drogi przez zjazdy.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: W przypadku drogi klasy GP stosowanie na tej zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W przypadku drogi klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Wobec powyższego należy uznać, że ograniczenie dostępu do drogi krajowej wynika nie tyle z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

W celu ustalenia, czy nowo projektowana działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej należy wystąpić do zarządcy drogi o wyjaśnienie statusu zjazdu, na który powołuje się skarżący.

Analizując materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że organ dysponując dowodami przedłożonymi przez skarżącego wraz z zażaleniem od postanowienia organu I instancji całkowicie je pominął i nie odniósł się do tego, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w piśmie z dnia [...] października 1990 r. uzgodniła wykonanie jednego typowego zjazdu na drogę krajową nr [...] przy lokalizacji pawilonu handlowego. Ponadto na załączonej kopii mapy sytuacyjnej w skali 1:500 znajduje się pieczęć z adnotacją, że plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją w dniu [...] czerwca 1991 r., znak [...]. Plan ten dotyczy działki nr [...] i wykreślony jest na nim zjazd na ul. S.

Sąd dopuścił na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do skargi. Dokumenty przedstawione przez skarżącego wraz z odwołaniem wykonane zostały w kopii, bez potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. Wraz ze skargą do tutejszego Sądu te same dokumenty zostały przesłane jako kopia wykonana na kolorowym ksero i również nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Przedłożone wraz ze skargą fotografie – zrzuty ekranu z portalu geoportal.gov.pl oraz google.maps.pl (w widoku street view oraz satelitarnym), obrazują, że przedmiotowy zjazd istnieje i jest stale wykorzystywany. Na podstawie tych dokumentów można założyć, że prawdopodobnie tak jak wywodzi skarżący istnieje zjazd z drogi nr [...] z ulicy S. i dostęp do drogi publicznej dla projektowanej do wydzielenia działki nr [...] poprzez działkę [...]. Dokumenty te mogą potwierdzić stanowisko skarżącego, że zjazd został wybudowany w początkach lat 90-tych XX w. Dowody przedłożone przez skarżącego są kopiami, niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem. Oprócz tego wydane zostały w latach 1990-1991. Ani organ ani skarżący nie wykazali w trakcie prowadzonego postępowania, że dokumenty te nie utraciły ważności. Z analizy akt wynika, że od 1990 r. nastąpiły zmiany w stosunku do dawnej drogi krajowej nr [...], która obecnie jest drogą krajową nr [...].

Skład Sądu zauważa, że wstępny projekt podziału nieruchomości wykonany przez geodetę nie posiada naniesionego zjazdu na ul. S. z działki [...], której granice oznaczone zostały w kolorze czarnym, ani też z działki nowej [...], której granice wykonano w kolorze czerwonym.

Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] położona jest przy ul. B. [...], a nie przy ul. S.

Przywołany przez skarżącego w skardze art. 35 u.p.z.p. nie został naruszony i nie ma związku z rozpoznawaną sprawą. Przepis ten stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przedmiotem oceny nie była zmiana przeznaczenia nowo wydzielanych działek, czy też działki stanowiącej drogę.

Sąd natomiast podziela stanowisko zawarte w skardze, że rada gminy, poprzez wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów, narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 14/13 – Lex nr 1329976 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 218/15 – Lex nr 1937306).

Ocenie Sądu nie podlega jednak akt prawa miejscowego, lecz postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości. Podniesiona w skardze kwestia rażącego naruszenia prawa przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Kontrola aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny odbywa się w odrębnym trybie i postępowaniu. Z racji tego, że skarżący w przedmiotowej sprawie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Sąd pominął w uzasadnieniu wyjaśnienie w kwestii możliwości prawnych wzruszania aktów prawa miejscowego i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie. Dodać jedynie należy, że kwestionowany akt prawa miejscowego tak długo jak nie zostanie wzruszony w przewidzianym przez prawo trybie będzie wywoływał skutki w obrocie prawnym.

O tym, czy takie zjazdy będą budowane, oraz o ich lokalizacji decyduje zasadniczo właściwy organ w drodze administracyjnego aktu indywidualnego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011, sygn. akt II OSK 109/11 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dysponując dowodami przedłożonymi przez skarżącego wraz z zażaleniem od postanowienia organu I , tj. pismem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych z dnia [...] października 1990 r. o uzgodnieniu wykonania jednego typowego zjazdu na drogę krajową nr [...] przy lokalizacji pawilonu handlowego oraz kopią mapy sytuacyjnej w skali 1:500 opatrzonej pieczęcią z adnotacją, że plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją w dniu [...] czerwca 1991 r., znak [...], całkowicie je pominął. Tym czasem plan ten dotyczy działki nr [...] i wykreślony jest na nim zjazd na ul. S. Powyższy materiał dowodowy powinien budzić wątpliwości po stronie organu odwoławczego. To, czy nowo projektowana działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej powinno zostać w pierwszej kolejności zweryfikowane u zarządcy drogi. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 kpa).

W ocenie Sądu organ odwoławczy w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie mógł stwierdzić z całą pewnością, że sporny zjazd w miejscu wskazanym przez skarżącego nie istnieje. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd podkreśla, że ograniczenie dostępu do drogi krajowej wynika nie tyle z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

Organ odwoławczy jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie (art. 77 § 1 kpa). Z uwagi jednak na to, że organ II instancji nie odniósł się do dowodów dostarczonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym Sąd ograniczył się do uchylenia jedynie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w celu ustalenia, czy nowo projektowana działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej wystąpi do zarządcy drogi i w ten sposób zweryfikuje stanowisko odnośnie zapewnionego dostępu do drogi krajowej nr [...] stanowiącej działkę według wstępnego projektu podziału nr [...] oraz wyjaśni czy ma ona zapewniony dostęp przez ul. S.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.