Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1508/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...] ustalił na wniosek B. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków jednorodzinnych szeregowych i 14 budynków gospodarczo-garażowych wraz z urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej w granicach działki nr ewid. [...], w obrębie W.

Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem żadna z osób, które organ uznał za strony postępowania, w ustawowym 14-dniowym terminie, nie złożyła odwołania do organu wyższego stopnia.

G. O. pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2013 r.) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy [...], m.in. wniosków G. O. z dnia 23 października 2012 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...].

W ww. pismach skierowanych do Kolegium, G. O. podniósł zarzuty wobec decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011r. znak: [...] dotyczące naruszenia obowiązku łącznego wypełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.), podważające byt prawny tej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając sprawę dotyczącą zażalenia na bezczynność, zobowiązane jest także rozpoznać podniesione w nim zarzuty dotyczące samej decyzji organu I instancji.

Wobec powyższego, Kolegium uznało za niezbędne przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. zawiadomiło strony postępowania, że wszczęte zostało, z urzędu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...].

W efekcie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wykazało, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na fakt, iż brak jest podstaw prawnych do określenia w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. nie spełnia także łącznie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przesądzającego o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium dnia 27 lutego 2013 r. wystąpił B. P. wskazując, iż decyzja Wójta Gminy [...] wydana została ponad 1,5 roku temu i wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na fakt, iż dokonano podziału działki nr ewid. [...] oraz sprzedaży wydzielonych działek. Do wniosku dołączono stanowisko osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 maja 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 27 lutego 2013 r.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 367).

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji jak również wskazuje linie podziału działki objętej wnioskiem inwestorskim tj. działki oznaczonej nr ewid. [...], na 14 mniejszych działek. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy sposobu podziału działki objętej wnioskiem inwestorskim, tj. działki nr ewid. [...] na 14 mniejszych działek jest sprzeczne z dyspozycją ww. art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie dawał bowiem organowi podstawy prawnej do dokonania podziału działki objętej wnioskiem inwestorskim, na mniejsze działki, w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji, o którym mowa w art. 54 pkt 3 nie jest tożsame z określeniem linii podziału terenu inwestycji. Także pod pojęciem ustalenia zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalenia warunków podziału tej nieruchomości.

Z prostego zestawienia treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. z treścią przepisu art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika zatem, iż w decyzji tej wskazano linie podziału działki nr ewid. [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej Kolegium wskazało, że w badanej decyzji Wójt Gminy [...] nie wykazał, aby chociażby jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym była zabudowana w taki sposób, aby zabudowa ta pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenu. W obszarze objętym analizą brak jest działki, która byłaby zabudowana kilkunastoma budynkami mieszkalnymi oraz kilkunastoma budynkami gospodarczo - garażowymi. Skoro Wójt Gminy [...] ustalił w decyzji, że lokalizacja 14 budynków mieszkalnych i 14 budynków gospodarczo - garażowych na działce nr [...] stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, to zdaniem Kolegium, ustalenie iż w obszarze analizowanym brak jest takiego zagospodarowania terenu, oznacza, że Wójt Gminy [...] wydał decyzję z naruszeniem wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany przepis nakłada na organ warunek wydania decyzji jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m. in. zagospodarowania terenu.

Zdaniem Kolegium z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] z treścią wyżej wskazanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zatem, iż Wójt wydał decyzję z rażącym naruszeniem cytowanego przepisu.

W ocenie Kolegium również ustalenie linii zabudowy nastąpiło w badanej sprawie nieprawidłowo. Linię zabudowy określono bowiem w odległości 19,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej i 5,0 m od wschodniej granicy lokalizacji, przy czym wskazano, że dla budynku najbliżej położonego od drogi powiatowej obowiązują obie linie zabudowy, a dla pozostałych budynków mieszkalnych, tylko jedna z nich, określająca położenie budynków względem granicy wschodniej. Położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy gospodarczo - garażowej określono w odległości 4,0 m od zachodniej granicy lokalizacji.

W ocenie Kolegium, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dawał podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy od granicy działki. Nieuwzględnienie w przedmiotowej decyzji wymogów ww. § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie sposobu określenia linii zabudowy dla nowo projektowanej zabudowy, stanowi naruszenie postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostało także ustalone, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie został zatem spełniony warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z treści badanej decyzji tj. pkt 2.3 decyzji wynika, iż wypełnienie tego warunku nie zostało zbadane przez Wójta, a więc tym samym Wójt nie wykazał, iż warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. od spełnienia którego uzależnione jest wydanie decyzji, został wypełniony.

Odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium wskazało, że w pkt 2.3 decyzji Wójta [...] zawarto zapis, iż "obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji z drogi powiatowej, poprzez działkę nr [...] i uprzednim zrealizowaniu w ramach odrębnej decyzji zjazdu publicznego na działkę. Na budowę zjazdu wymagana jest odrębna decyzja o warunkach zabudowy". Kolegium zwróciło uwagę, że działka nr ewid. [...] nie jest objęta granicami terenu inwestycji. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] określając obsługę komunikacyjną terenu inwestycji poprzez tę działkę nie wykazał, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji powyższego, ustalając warunki zabudowy decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. Wójt nie uwzględnił dyspozycji wynikającej z treści wskazanego art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nakładającej na organ obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy [...] z treścią art. 53 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 u.p.z.p. wynika zatem, iż podlegająca kontroli decyzja z dnia 25 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa.

Nadto Kolegium wskazało, że opisane powyżej wady, to nie wszystkie wady decyzji z dnia 25 lipca 2011 r. Przedmiotowa decyzji została bowiem wydana bez zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania, w tym właścicielom działek sąsiednich nr ewid.: [...] oraz [...]. Wydzielenie pasa gruntu o szerokości 1,0 m celem wyeliminowania z udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, właściciela działki sąsiedniej, stanowi próbę obejścia przepisów prawa. Wydzielenie jednometrowego pasa terenu nie wyeliminuje negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...].

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie oczywistość wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa materialnego i procesowego, określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie budzi żadnych wątpliwości.

Odnosząc się na końcu do zarzutu dotyczącego nieodwracalnego skutku prawnego Kolegium wyjaśniło, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się do skutków prawnych oraz skutków faktycznych mających miejsce w rzeczywistości, które powodują niemożliwość powrotu do stanu pierwotnego. Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy dany organ administracji nie będzie uprawniony, ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji.

W badanej decyzji taka sytuacja nie występuje, bowiem podział nieruchomości tj. działki [...] nastąpił decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 września 2011 r., znak: [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana została na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i decyzja taka nie powoduje podziału nieruchomości. Nowych 14 działek powstało w wyniku wydania ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 września 2011 r., która nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. P.. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, że wrysowanie linii podziału działki o nr ewid. [...] na 14 mniejszych działek w decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i determinuje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w całości, pomimo jednoczesnego wskazania w tej decyzji linii określających granice przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ w badanej decyzji o warunkach zabudowy nie wykazał, aby chociażby jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym była zabudowana w taki sposób aby zabudowa ta pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenu, podczas gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustalił i wykazał w p. III 1.1. decyzji, że "istnieje funkcja analogiczna do wnioskowanej i przynajmniej jedna działka sąsiednia umożliwiająca kontynuację funkcji i określenie parametrów i cech zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia"; naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji jakie dowody przeprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które doprowadziły do ustalenia, że w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej w taki sposób, aby zabudowa ta pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych oraz realizacji zasady zaufania stron do organu, a w konsekwencji na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r.; naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji jakie dowody przeprowadziło Kolegium, które doprowadziły do ustalenia, że w analizowanym obszarze nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 p. 3 u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie wykazał dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy w pkt 2 decyzji Wójta Gminy [...] wskazano, że "wnioskowany teren przylega do działki wnioskodawcy o nr ew. [...], za pośrednictwem której komunikuje się z drogą powiatową relacji P. – L.".

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ich błędnej wykładni, wskazującej na brak podstaw do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy od granicy działki, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, iż dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Dodatkowo skarżący podniósł, że decyzją z dnia 14 września 2011 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział działki 320/2 o pow. 1,3362 ha, na działki [...] – [...], a decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 września 2011 r. Stąd oczywistym jest, że w obrocie funkcjonuje decyzja podziałowa, a decyzja o warunkach zabudowy nie miała i nie ma takiego charakteru.

Nadto skarżący podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a nie precyzuje wymogu istnienia na działce sąsiedniej liczby budynków analogicznej do liczby określonej we wniosku. Nowa zabudowa staje się niedopuszczalna tylko wówczas, gdy jest sprzeczna z zabudową zastaną. Nie może budzić wątpliwości, że proponowany zespół domów mieszkalnych jest niczym innym jak tylko kontynuacją istniejącej całości urbanistycznej - całości wsi W..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 27 lutego 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...]. Wskazaną decyzją Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków jednorodzinnych szeregowych i 14 budynków gospodarczo-garażowych wraz z urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej, w granicach działki nr [...] obr. W., gmina [...].

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało w sposób prawidłowy, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie jako rażące naruszenie prawa określa się oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej.

Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja (postanowienie), która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11 (powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl) wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegać miało m.in. na tym, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy dokonano równocześnie podziału terenu inwestycji tj. działki nr [...] na 14 mniejszych działek. Powyższe w ocenie Kolegium stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone są na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Stwierdzić należy, że powyższy zarzut Kolegium nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści decyzji z dnia 25 lipca 2011 r. Nie wynika również ze sporządzonej analizy, czy też dołączonej mapy. Wyjaśnić należy, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej określonej jako załącznik graficzny nr 1 do ww. decyzji zostały wskazane linie podziału, jednakże z legendy mapy wynika jednoznacznie, że są to postulatywne linie podziału nieruchomości. Wniosek Kolegium, iż w decyzji Wójta dokonano podziału nieruchomości był zatem całkowicie nieuprawniony. Dodatkowo zaznaczyć należy, że jak wskazuje sam organ w zaskarżonej decyzji, podział działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...] został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 września 2011 r. nr [...]. Nadmienić należy także, że postępowanie o podział nieruchomości, stanowi całkowicie odrębne postępowanie regulowane przepisami działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651), sama zaś decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...] takiego podziału nie tworzy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium wysuwanego pod adresem decyzji Wójta Gminy [...], a mianowicie, że w decyzji nie wykazano, aby chociaż jedna działka znajdująca się w obszarze analizowanym była zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy stwierdzić należy, że w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy znajdującej się w aktach sprawy, wskazano, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów i cech zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. na działach nr [...], nr [...] oraz na działach od nr [...] do nr [...]. W decyzji Wójta wskazano zatem, wbrew temu co pisze Kolegium, konkretne numery działek zabudowane w sposób pozwalający na przyjęcie, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej zabudowy. Równocześnie wyjaśnić należy, że błędny jest pogląd Kolegium, w myśl którego skoro badana decyzja ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kilkunastu budynków mieszkalnych, działką zabudowaną w sposób pozwalający na kontynuację zabudowy będzie tylko działką zabudowa również kilkunastoma budynkami. Otóż stwierdzić należy, że aby kryterium sąsiedztwa było spełnione wystarczy by w obszarze analizowanym występowały inne budynki mieszkalne jednorodzinne (oraz budynki garażowo-gospodarcze). Na marginesie zaznaczyć należy, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Podkreślić w końcu należy, że nieprawidłowe jest stwierdzenie Kolegium, iż brak w obszarze analizowanym działki pozwalającej na kontynuację funkcji i cech zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak bowiem wskazano na początku niniejszych rozważań zarzut rażącego naruszenia prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Musi ono wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, wymaga skontrolowania przez organ obszaru analizowanego i zabudowy występującej na działkach tym obszarem objętych. Kwestia powyższa nie może być zatem weryfikowana w trybie postępowania nieważnościowego. W sytuacji bowiem, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji, bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/12).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu postawionego przez Kolegium tj. nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy wskazać należy, że sposób wyznaczania linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zgodnie natomiast z przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie sposób odmiennego wyznaczenia linii zabudowy (niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy) tj. w odległości 19,5 m od strony drogi powiatowej i 5,0 m od strony wschodnie granicy działki nr [...] z nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości 4,0 m od zachodniej granicy został stosownie uargumentowany w sporządzonej analizie. Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiający ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium tj. niewykazania przez Wójta Gminy [...], że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), bowiem działka drogowa nr [...] nie jest objęta terenem inwestycji, wskazać należy, co następuje.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Z tego względu warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy z danego rozstrzygnięcia wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej - za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Kwestie techniczne, związane ze zjazdem, są przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej, wydawanego na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1865/13). W analizie znajdującej się w aktach badanej sprawy, wskazano że teren objęty inwestycją przylega do działki inwestora nr [...], za pośrednictwem której ma odbywać się dojazd do drogi powiatowej. Równocześnie zaznaczono, że wnioskodawca wystąpił z odrębnym wnioskiem na budowę zjazdu. Z powyższego wynika zatem, że dojazd do drogi publicznej z działki objętej terenem inwestycji jest możliwy. W tej sytuacji nieobjęcie działki drogowej terenem inwestycji nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że opisane powyżej zarzuty stawiane przez Kolegium pod adresem decyzji Wójta Gminy [...] nie stanowią o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Sąd zwraca uwagę, że z przyczyny opisanych powyżej, kwestie takie jak brak w obszarze analizowanym działki pozwalającej na kontynuację funkcji i cech zabudowy, czy też błędne wyznaczenie linii zabudowy nie mogą być badane w ramach postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia Kolegium, iż w badanej sprawie, Wójt Gminy [...] nie wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji wyjaśnić należy, co następuje. W porządzonej analizie funkcji i cech zabudowy podano, iż wnioskodawca uzyskał zapewnienie dostawy energii elektrycznej i zapewnienie dostaw wody, jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, iż inwestor faktycznie uzyskał takie zapewnienia. W celu wyjaśnienia powyższej niejasności Kolegium winno dokonać weryfikacji akt organu I instancji, by ustalić w oparciu o jakie dokumenty organ przyjął, iż inwestor uzyskał zapewnienia, o jakich mowa w analizie. Nie ulega wątpliwości, że inwestor powinien przedłożyć dokumenty, które wykażą, iż w chwili wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] legitymował się odpowiednimi zapewnieniami gestorów sieci potwierdzającymi, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji i dokumenty takie powinny znajdować się w aktach sprawy. Powyższy warunek wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przy czym zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią ust. 5 tego artykułu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Potwierdzenie więc przez Kolegium, że akta postępowania są kompletne, a zatem iż brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień, będzie zdaniem Sądu stanowiło o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto Sąd dostrzega inne wady decyzji Wójta Gminy [...], które zostały pominięte przez Kolegium w kontekście oceny w ramach postepowania nadzwyczajnego legalności kontrolowanej decyzji .

Otóż wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest w pierwszej kolejności wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Poprzez front działki należy z kolei rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 898/08 w § 2 pkt 5 rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. prawodawca posługuje się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej" itp.

W realiach badanej sprawy wjazd na działkę objętą inwestycją (która, przypomnieć należy, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 14 września 2011 r. podzielona została na 14 mniejszych działek) ma odbywać się z działki nr [...] (która połączona jest z drogą publiczną). Z powyższego wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obszar analizowany został wyznaczony błędnie tj. został on rażąco zaniżony. Z załączonej mapy w skali 1:1000 wynika, że szerokość frontu działki wynosi ok. 375 metrów, tym samym obszar analizy o, którym mowa w §3 rozporządzenia winien zostać wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 1125 metrów od granicy terenu inwestycji . Tymczasem obszar analizy wokół terenu inwestycji wyznaczono w odległości ok. 110 metrów od jej granic Tak rażące zaniżenie obszaru analizy jest w sposób oczywisty sprzeczne z § 3 rozporządzenia. Powyższe uchybienie w świetle treści zaskarżonej decyzji pozostało poza rozważaniami i oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Tymczasem to właściwie wyznaczony obszar analizy jest warunkiem sine qua non gwarantującym prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanisty-architektonicznej , a następnie prawidłowe wyznaczenie warunków zabudowy projektowanej inwestycji poprzez m.in. ustalenie takich parametrów jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Tak znaczne, wręcz kadłubowe zawężenie obszaru analizy obiektywnie nie pozwala więc nie tylko na prawidłowe ustalenie wskazanych parametrów, ale także zakłóca prawidłowe ustalenie charakteru zabudowy i jej funkcji na właściwie rozumianym terenie sąsiednim. Powyższe oczywiste uchybienie, a w szczególności jego konsekwencje można ustalić bez potrzeby szczegółowej oceny części tekstowej sporządzonej analizy, gdyż wynika ono wprost, z rażąco zawężonego obszaru analizy.

Na końcu Sąd zwraca uwagę, że na załączonych do decyzji wynikach analizy funkcji i cech zabudowy oraz na mapie brak jest pieczątek (adnotacji) potwierdzających, że stanowią one załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a..

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej uwagi. Obowiązkiem organu przed wydaniem rozstrzygnięcia będzie zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności.