Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1331/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i S. K.,

uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr [...] nakazał H. i S. K. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku letniskowego (usytuowanego we wschodniej części działki), przy ul. A 11 w Ł., polegającej na rozbiórce dobudowanych trzech murowanych ścian i dachu drewnianego.

Od powyższej decyzji H. i S. K. złożyli odwołanie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowy Ł.-Ś. sygn. akt II Ns 1487/05 o zniesienie współwłasności wspomnianej wyżej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 24 października 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił H. i S. K. zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku letniskowego z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 98 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na powyższe postanowienie małżonkowie K. złożyli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi H. i S. K. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 110/08 uchylił postanowienie GINB z dnia 29 listopada 2008 r. podnosząc, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 37/06) z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzający niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej części przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane, obejmującego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania''' konieczne jest w rozpatrywanej sprawie przeprowadzenie ponownie postępowania w celu ustalenia, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uzyskania informacji o tym, czy toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bądź, czy takowa została wydana.

Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2008 r. GINB uchylił postanowienie [...]WINB z dnia 24 października 2007 r. nr [...].

W dniu 14 listopada 2008 r. [...] WINB wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł. – B. z prośbą o udzielenie informacji we wskazanym przez sąd zakresie.

Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. Kierownik Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej poinformował, iż Państwo K. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, jednakże postanowieniem nr [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu 15 grudnia 2008 r. postępowanie to zostało podjęte i jest w toku.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie z uwzględnieniem powyższych okoliczności [...]WINB postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w Ł. z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie uzyskania przez H. i S. K. decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia 25 marca 2009 r.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r. Prezydent Miast Ł. ustalił na wniosek H. i S. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku gospodarczego do istniejącego budynku letniskowego, znajdującego się po wschodniej stronie działki, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 22, obręb [...], położonej w Ł. przy ul. A 11.

W wyniku złożonego przez B. K. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wniosek H. i S. K. z dnia 3 sierpnia 2009 r. o zawieszenie postępowania do końca 2009 r. w związku z toczącym się postępowaniem sądowym o zniesienie współwłasności, Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 13 sierpnia 2009 r. do [...]WINB wpłynął wniosek B. K. o podjęcie zawieszonego w dniu 21 stycznia 2009 r. postępowania odwoławczego od decyzji PINB z dnia 27 sierpnia 2007 r.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. [...]WINB odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż wobec zawieszenia przez Prezydenta Miasta Ł. postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2009 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, brak jest podstaw prawnych do podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony. GINB po rozpatrzeniu zażalenia B. K., postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia 3 listopada 2009 r.

W dniu 9 kwietnia 2010 r. [...]WINB powziął informację o wydaniu przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia 6 kwietnia 2010 r. umarzającej na wniosek H. i S. K. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. [...]WINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie uznając, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia H. i S. K. na powyższe postanowienie, GINB postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia 1 czerwca 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego od decyzji PINB z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr [...].

W dniu 18 stycznia 2012 r. do [...]WINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 12 stycznia 2012 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. [...]WINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie uznając, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania H. i S. K., [...]WINB decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] PINB w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) i nakazał H. K. i S. K. przedłożenie w terminie do 30 lipca 2013 r.: zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowani przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 121 ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie na nieruchomości w Ł. przy ul. A 11.

Wobec niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku określonego w powyższym postanowieniu, PINB pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. wezwał inwestorów do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. H. K. i S. K. wystąpili do organu I instancji o przedłużenie terminu na dostarczenie brakujących dokumentów.

Odpowiadając na powyższy wniosek, PINB pismem z dnia 5 września 2013 r. poinformował H. i S. K., iż uznał go za niezasadny i postanowił nie wyznaczać nowego terminu na dostarczenie dokumentów.

W rezultacie PINB decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał H. K. oraz S. K., rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11.

W odwołaniu od tej decyzji H. i S. K. wnieśli m.in. o zawieszenie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. [...]WINB wezwał odwołujących do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia, czy wnoszą o zawieszenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11, czy też o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia 23 września 2013 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11.

W odpowiedzi na wskazane wyżej wezwanie, H. i S. K. sprecyzowali, iż wnoszą o zawieszenie postępowanie w sprawie samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję PINB z dnia 23 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia WINB przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i stwierdził, że poczynione w ramach postępowania odwoławczego ustalenia jednoznacznie wskazują, iż w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek odwołujących dotyczący zawieszenia postępowania, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Ł. w ogóle pominął powyższą kwestię, co stanowi – zdaniem WINB - poważne uchybienie proceduralne skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji podkreślił, że dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, przed rozpoznaniem przez PINB wniosku o zawieszenie postępowania, byłoby działaniem przedwczesnym i nieuprawnionym w aktualnym stanie faktyczno-prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. wniosła o uchylenie decyzji WINB, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi strona podniosła, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na dobudowywaniu pomieszczenia gospodarczego zostało wszczęte na jej wniosek z dnia 30 maja 2005 r. skierowany do PINB w Ł. Rozszerzenie postępowania odwoławczego o wniosek dotyczący zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul A 11 - jest zdaniem skarżącej - niedopuszczalne, ponieważ nie był on przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji [...]WINB nie ustosunkował się do ustaleń zaskarżonej przez inwestorów decyzji PINB w kwestii zgodności jej z przepisami prawa i konieczności wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 i art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W opinii skarżącej uchylając decyzję [...]WINB nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone ani też nie wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Znaczną część uzasadnienia [...]WINB poświęcił historii tego postępowania dotyczącej bezskutecznego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, które z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stały się zbędne, co spowodowało błędny obraz stanu faktycznego badanego postępowania. Inwestorzy od samego początku postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie wykonywali nakazanych obowiązków. Postępowania dotyczące dwóch popełnionych samowoli były przez organa nadzoru budowlanego bezprawnie łączone.

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli sądowo - administracyjnej w przedmiotowej sprawie była decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji było złożenie przez odwołujących się wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości, która toczy się przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. Odwołujący nie wskazali jednak sygn. akt sprawy, a zatem nie wykazali, że takie postępowanie istotnie toczy się przed tym sądem. Co prawda, na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ relacjonuje historię całego toczącego się od blisko 9 lat postępowania wskazując sprawę o zniesienie współwłasności - sygn. akt II Ns 1487/05, jednak w żaden sposób nie wyjaśniono, czy postępowanie to zostało zakończone, czy też toczy się nadal, a w szczególności, czy wniosek odwołujących dotyczy tego postępowania. Co więcej, wniosek o zawieszenie postępowania złożony został dopiero w postępowaniu odwoławczym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał jednak, że wniosek ten winien być rozpoznany przez organ I instancji, a uchybienie to uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji i uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, powyższe argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Rzeczą organu II instancji było bowiem rozpoznanie wniosku uczestników postępowania o zawieszenie postępowania administracyjnego i żaden przepis prawa nie zwalniał [...]WINB w Ł. od tego obowiązku.

W tym miejscu godzi się wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania w rozważanym wyżej trybie uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: po pierwsze, postępowanie administracyjne musi być w toku; po drugie - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz po trzecie - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku ostatniej przesłanki organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Zagadnieniem wstępnym czy też inaczej mówiąc zagadnieniem prejudycjalnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Nie będzie zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych lub celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Taki pogląd ugruntowany został zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie przedmiotu (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 576/12 – Lex nr 12344486 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 – Lex nr 1151976, czy też Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, 12 Wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 381-384).

Organ odwoławczy winien zatem rozważyć, czy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe toczące się pomiędzy skarżącą a uczestnikami postępowania ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zwłaszcza w postępowaniu zmierzającym do legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej.

Uwzględniając powyższe uwagi organ odwoławczy winien wydać postanowienie rozstrzygające wniosek H. i S. K., a w przypadku ewentualnej odmowy zawieszenia postępowania przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania z wszechstronnym rozważeniem jego zarzutów.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Stwierdzone podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podst. art. 200 p.p.s.a.

d.r.