Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 678/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (Nr SKO (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r.) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W utrzymało w mocy decyzję W G (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. (Nr (...)), ustalającą opłatę jednorazową w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie (...), oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr(...),(...), obręb (...), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala opłatę w drodze decyzji, niezwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 ustawy).

Następnie Kolegium podało w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl natomiast regulacji zawartej w art. 87 ust. 3a ustawy, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Kolegium treść przywołanych powyżej przepisów uprawnia do stwierdzenia, że ustalenie przez wójta, burmistrza bądź prezydenta opłaty jednorazowej możliwe będzie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycie nieruchomości przez właściciela lub zbycie użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego,

3) zgłoszenie "roszczenia" przez gminę przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (przez co należy rozumieć doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej),

4) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu.

W ocenie Kolegium, orzekającego w przedmiotowej sprawie po raz trzeci, podjęte w toku postępowania czynności wyjaśniające wykazały zaistnienie wszystkich wymienionych powyżej, ustawowych przesłanek wymaganych dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że uchwałą Nr (...) R G (...) z dnia 1 lutego 2006 r. zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach (...) i (...) (...) (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 marca 2006 r. Nr 48, poz. 777), w którym stawka procentowa opłaty jednorazowej określona została na poziomie 15 % wzrostu wartości nieruchomości (§ 15 uchwały).

Jednocześnie wskazało, że w dacie wejścia w życie ww. planu miejscowego istniała nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka gruntu nr (...) , (...) , o powierzchni (...) ha, przy czym, nowo uchwalony plan objął swoim zakresem obszar tej nieruchomości o powierzchni (...) ha oraz wprowadził następujące funkcje:

- tereny rolnicze, usług sportu, tereny do zalesienia, tereny lasów i zieleni parkowej (symbole "R", "US", "R/ZL", "ZL", "ZP"), o łącznej powierzchni (...) ha;

- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (symbole "MN" i "MW") - o łącznej powierzchni (...) ha;

- tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (symbol "U/MN") - o łącznej powierzchni (...) ha;

- tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej (symbole "KDW" i "KDG") - o łącznej powierzchni (...) ha;

- tereny urządzeń infrastruktury technicznej (symbol "E") - o łącznej powierzchni (...) ha.

Dopiero w wyniku podziału opisanej wyżej nieruchomości (decyzją podziałową W G (...) z dnia (...) maja 2007 r.), powstała - m.in. - działka gruntu podlegająca zbyciu. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego oraz załączonych do niego dokumentów, działka gruntu nr (...) , (...) , obręb (...) , została w nowym planie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostka strukturalna "MN1").

Kolegium zwróciło też uwagę, że wcześniej na tym obszarze obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego G (...) , zatwierdzony uchwałą Nr (...) R G (...) z dnia 28 lipca 1993 r., który określał przeznaczenie tej nieruchomości jako tereny specjalne ((...) (...)) - jednostka strukturalna "KR 12 IS" i utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r.

Dodatkowo wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który stanowił podstawę dla określenia kwoty przedmiotowej opłaty ustaliła, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło rolnicze użytkowanie.

W aktach sprawy znajduje się także wypis z aktu notarialnego z dnia (./..) r. (Repetytorium (...) numer(...) ), umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr (...) i nr(...) , oraz udział (...) w nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...) nr(...) , nr(...) , nr(...) , nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), która została zawarta pomiędzy odwołującą się Spółką jako sprzedającym, a WB K i T A K jako kupującymi. Jednocześnie w akcie notarialnym zawarto odrębny wniosek wieczystoksięgowy o odłącznie z pierwotnej księgi wieczystej działki gruntu nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha.

Następnie Kolegium podkreśliło też, że zgłoszenie "roszczenia" przez gminę nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 3 kwietnia 2006 r., a kwestionowaną decyzję wydano wskutek kolejnych decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia (...) r. (SKO(...)) oraz z dnia (...) r. (SKO(...)), zatem chociaż pismo organu pierwszej instancji z dnia (...) maja 2011 r., na które wskazywała w odwołaniu Spółka, powoływało w swojej treści przepis art. 61 § 1 kpa oraz istotnie informowało o "wszczęciu" postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, to nie stanowiło ono pierwszej czynności mającej charakter zgłoszenie "roszczenia" przez gminę.

Kolegium stwierdziło też w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie wykazany został wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego.

Wzrost wartości nieruchomości, jako różnica wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, ustalany jest w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, którego sporządzenie wymaga specjalistycznych wiadomości i uprawnień, a operat ten stanowi podstawowy dowód w tego rodzaju postępowaniach. Jak wynika bowiem z przepisów art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie takie oznacza, że dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej wartość nieruchomości ustalana jest w formie operatu szacunkowego, sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn zm.) i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem".

Wobec powyższego wykazanie wzrostu wartości nieruchomości zostało ograniczone do dowodu w postaci operatu szacunkowego, który sporządza rzeczoznawca majątkowy, mający status biegłego w tego rodzaju postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie podstawą do merytorycznych ustaleń organu pierwszej instancji był operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) listopada 2016 r.

Kolegium wyjaśniło też – odnosząc się do zarzutów odwołującej się Spółki, że autorka ww. wyceny potwierdziła jej aktualność pismem z dnia (...) listopada 2017 r. Wskazała mianowicie, że zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy po potwierdzeniu jego aktualności, może być wykorzystywany przez następne 12 miesięcy, licząc od dnia upływu okresu jego ważności, tj. do dnia (...) listopada 2018 r.

Ponadto aktualizując operat szacunkowy rzeczoznawca przedłożyła stosowną "Analizę uwarunkowań prawnych i czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami", czym potwierdziła, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa wart. 154.

Wobec powyższego – zdaniem Kolegium przedstawiony w tej sprawie operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2016 r. (zaktualizowany na dzień (...) listopada 2017 r.), wbrew twierdzeniom odwołującej się, mógł stanowić podstawę do wydania weryfikowanej decyzji z dnia (...) r.

Kolegium wskazało jednocześnie, że operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie jako "element materiału dowodowego" sprawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1134/11, LEX nr 1139892; NSA z dnia 16 stycznia 2013 r" II OSK 1686/11, LEX nr 1270183), przy czym przepisy art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują również możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa wart. 156 ust. 1.

W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie skorzystano z tej ustawowej możliwości i operat z dnia (...) maja 2016 r. sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego został poddany takiej ocenie, a do akt sprawy dołączono opinię nr (...) K A i O W SRM we W z dnia (...) r., którą dokonano oceny jego prawidłowości. Oceniany operat określał wartość nieruchomości gruntowej - dz. nr (...) o pow. (...) ha, dz. nr (...) o pow. (...) ha, dz. nr (...) o pow. (...) ha i dz. nr (...) o pow. (...) ha wraz z udziałem w wysokości (...) we współwłasności działek nr(...), nr (...), nr (...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr (...) i nr (...)(...) o łącznej powierzchni (...) ha, obręb(...), gmina(...), sporządzonego dla celu, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Analiza opinii Komisji wskazuje, że sformułowała ona zasadniczo jeden zarzut wobec operatu z dnia (...) maja 2016 r. dotyczący błędnie sprecyzowanego obszaru nieruchomości podlegającej wycenie. Rzeczoznawca przyjęła bowiem jako przedmiot wyceny istniejącą w chwili wejścia w życie nowego planu miejscowego nieruchomość w granicach działki gruntu nr(...), o powierzchni (...) ha, zamiast "obszaru o jednorodnym przeznaczeniu, takim samym jakie w nowym planie mają sprzedane działki" (zob. s. 12- 13 i s. 20 opinii).

To z kolei spowodowało, że rzeczoznawca nieprawidłowo dokonała analizy rynku oraz przyjęła nieadekwatne nieruchomości porównawcze pod względem powierzchni. Przy tym zarzut ten w zasadzie dotyczył areałów gruntów rolnych przyjętych do wyceny nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego (zob. str. 22 opinii). Wskazano natomiast, przy wycenie nieruchomości po uchwaleniu planu, że "Mimo nieprawidłowego sformułowania zakresu wyceny, w operacie szacunkowym Autorka objęła analizą rynku tzw. pola inwestycyjne, o wielkościach powierzchni faktycznie zbliżonych do obszaru przeznaczonego pod zabudowę i drogi, których należało uwzględnić w wycenie. Określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem prawidłowej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w operacie szacunkowym, będzie można uznać za prawidłową procedurę szacowania" (zob. str. 26 opinii).

Jednocześnie Komisja stwierdziła, że "przyjęcie prawidłowego przedmiotu i zakresu wyceny, obejmującego jedynie część nieruchomości w granicach dz. nr(...), odpowiadającą obszarowi przeznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę oraz funkcje związane z zabudową, a w konsekwencji uwzględnienie tego w procesie wyceny przy zastosowaniu procedury szacowania wykorzystanej w ocenianym operacie szacunkowym, należałoby uznać za prawidłowe" (zob. s. 27 opinii).

Ponadto w swojej argumentacji Kolegium odwołało się do stanowiska judykatury, odnoszącego się do stosowania przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami Ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można uznać za nietypowy akt administracyjny. Stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym (wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., I OSK 246/13, LEX nr 1664443).

Kolegium uznało, że w świetle powyższych okoliczności było zobligowane respektować istnienie opinii Komisji skoro ma ona merytoryczny związek z prawidłowością wyceny sporządzonej na potrzeby wydania weryfikowanej decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego, oceniając operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2016 r., należało sprawdzić, czy wskazane przez Komisję błędy metodyczne zostały usunięte przez autorkę operatu przy ponownej wycenie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium - analizując przedstawiony w tej sprawie jako dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) listopada 2016 r. stwierdziło, że błędy metodyczne wskazane przez Komisję w opinii nr (...) z dnia (...) września 2016 r. zostały wyeliminowane przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przede wszystkim rzeczoznawca majątkowa objęła zakresem wyceny jedynie część nieruchomości w granicach działki gruntu nr (...), obejmującą obszar o przeznaczeniu pod zabudowę i tereny inwestycyjne, tj. takim samym przeznaczeniu, jakie w nowym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego mają sprzedane działki gruntu nr (...) i nr (...) oraz działki nr (...), nr (...), nr (...) nr (...) nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), nr(...), Jak wskazała, jest to obszar tzw. pola inwestycyjnego przeznaczonego pod zabudowę obejmującą tereny oznaczone w nowym planie miejscowym jako "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, "MW" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, "U/MN" - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, "KDW i KDG" - tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej, "E" - tereny urządzeń infrastruktury technicznej. Łączna powierzchnia tego obszaru to (...) ha (zob. str. 13 operatu).

Następnie przeprowadziła prawidłową analizę nieruchomości rolnych na potrzeby wyceny według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmując jako przedmiot wyceny część nieruchomości w granicach działki nr(...), o powierzchni (...) ha (zob. s. 17-24).

Co istotne, uwzględnienie uwag Komisji, zawartych w powołanej wyżej opinii nr (...) z dnia (...) września 2016 r., skutkowało wzrostem wartości wycenianej nieruchomości sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z (...) zł/ha w zakwestionowanym operacie szacunkowym z dnia (...) maja 2016 r. do kwoty (...) zł/ha w operacie z dnia (...) listopada 2016 r.

Jeżeli chodzi o wycenę nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to rzeczoznawca ograniczyła się jedynie do prawidłowego ustalenia przedmiotu wyceny jako części nieruchomości w granicach działki gruntu nr(...), o powierzchni (...) ha. Sama natomiast wycena w porównaniu z operatem z dnia (...) maja 2016 r. pozostała bez zmian. Przy tym takie działanie rzeczoznawcy jest zgodne z zaleceniami Komisji, która przecież wyraźnie stwierdziła, że "Autorka objęła analizą rynku tzw. pola inwestycyjne, o wielkościach powierzchni faktycznie zbliżonych do prawidłowego obszaru (przeznaczonego pod zabudowę i drogi), który należało uwzględnić w wycenie. W konsekwencji przeprowadzona w operacie analiza może stanowić bazę do wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu" (zob. str. 24 i str. 26 opinii).

W ten sposób autorka operatu przyjęła na niezmienionym poziomie cenę jednostkową nieruchomości - po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w kwocie (...) zł/m2.

Kolegium podkreśliło przy tym, że dostosowanie się rzeczoznawcy do zaleceń Komisji, które skutkowało wzrostem wartości wycenianej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji doprowadziło do obniżenia szacowanego wzrostu wartości nieruchomości, który stanowi w niniejszej sprawie bazę do ustalenia opłaty planistycznej.

Jednocześnie - uwzględniając przedstawione powyżej, kwestie, Kolegium stwierdziło, że - zgodnie z opinią Komisji - skoro wskazane błędy metodyczne mające wpływ na wartość nieruchomości zostały usunięte, to przedstawiony w tej sprawie operat szacunkowy może zostać wykorzystany w celu w jakim został sporządzony, a zatem może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Co istotne w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, jak stwierdził WSA w Warszawie, przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. jest jednoznaczny w swej treści i nie daje organowi administracji publicznej możliwości kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zespół oceniający) - wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 133/13, LEX nr 1316635. Skoro w rozpatrywanej sprawie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, która niewątpliwie jest organizacją specjalistyczną, posiadającą wiedzę fachową, uznała, że przedstawiony w tej sprawie operat szacunkowy, po wyeliminowaniu wskazanych przez nią błędów, może stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty jednorazowej, to organy administracyjne prowadzące postępowanie w tej sprawie nie mogą dokonywać oceny tego rodzaju "dokumentu urzędowego" i powinny przyjąć ocenę operatu dokonaną przez Stowarzyszenie.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie przedmiotowej daniny publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu wszystkich wymogów formalnych określonych w przepisach procedury administracyjnej.

Pozostając przy kwestii zarzutów Spółki dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego z dnia (...) listopada 2016 r. Kolegium wskazało, że jego autorka w piśmie z dnia (...) marca 2017 r. odniosła się do uwag i zarzutów Spółki sformułowanych w piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r. i wyjaśniła metodykę wyceny w aspekcie przyjętego przedmiotu wyceny (zgodnie z ustaleniami opinii nr(...)).

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne, nie mogą dokonywać oceny zasadności doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być bowiem dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14, publ. Lex nr 2106691). Możliwość ta została w toku niniejszego postępowania wykorzystana i organy do wyceny przyjęły operat, wobec którego organizacja uznała, że po wyeliminowaniu dostrzeżonych nieprawidłowości może on służyć celowi na jaki był wydany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 620/16, publ. CBOSA.

Z tych względów Kolegium uznało, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące metodyki wyceny w istocie wiązały się z podważaniem merytorycznej poprawności omawianej opinii Komisji.

W szczególności dotyczy to sformułowanego w piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r. zarzutu naruszenia art. 99, w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ust. 4, w związku z art. 36 ust. 4 ustawy. Spółka domagała się bowiem łącznej wyceny sprzedanych działek budowlanych wraz z udziałem w działkach drogowych. Tymczasem Komisja wskazała jako przedmiot wyceny "część nieruchomości w granicach dz. nr (...), odpowiadającą obszarowi przeznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę oraz funkcje związane z zabudową", a nie poszczególne działki, czy też udziały w działkach.

Kolegium za bezzasadny uznało zarzut odwołania dotyczący braku ustalenia, czy dla nieruchomości porównawczych uchwalono wcześniej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie porównywanych nieruchomości, skoro w świetle obowiązujących przepisów prawa zapisy studium nie mają żadnego znaczenia dla określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, a ustalenie przez rzeczoznawcę metodyki wyceny nieruchomości według jej rolnego sposobu użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego zostało pozytywnie ocenione przez Komisje w opinii nr (...).

Ponadto – zdaniem Kolegium - bezprzedmiotowe byłoby ponowne przekazanie operatu do zaopiniowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Taka opinia została przecież już sporządzona w istocie w tożsamej sprawie, a aktualnie wykorzystywany w sprawie operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2016 r. w pełni realizuje jej wskazania.

Kolegium ponownie wskazało, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa podlega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji bowiem, gdy treść operatu nasuwa wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, nie może on zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie stwierdziło jednak takiego rodzaju nieprawidłowości w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia (...) listopada 2016 r.

Wskazać ponadto należy, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronie zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Organ poinformował również o wynikającej z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwości wystąpienia przez stronę o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu (por. pismo z dnia (...) marca 2017 r.). Z uprawnienia tego Spółka nie skorzystała.

Oceniając poprawność procesową kwestionowanej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji nie poinformował Spółki o dokonanej aktualizacji operatu szacunkowego z dnia (...) listopada 2016 r. i wskazało jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składnia wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała (...) poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki pełnomocnik - zaskarżając opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W w całości, zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie skarżącego opłatą jednorazową tytułem wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte po upływie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący,

b) naruszenie art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) (w dalej części zwanej: "GN") w zw. z art. 37 ust. 11 PiZP poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, iż opłata jednorazowa została ustalona dla nieruchomości z pominięciem nierozerwalnie związanego z nią udziału w drodze wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej,

c) naruszenie art. 150 ust. 2 GN zw. z art. 37 ust. 11 PiZP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za podstawę ustalenia wartości nieruchomości oznaczonych geodezyjnie (...) operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2016 r. określający wartość rynkową ocenianych nieruchomości, podczas gdy nieruchomości te-w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji - nie mogą być przedmiotem obrotu,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo odpowiednich wniosków skarżącego, jak również poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i oparcie się w takiej ocenie wyłącznie na fakcie sporządzenia opinii nr (...) przez K A i O W SR M we W, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikacje czy wnioski Komisji zostały prawidłowo uwzględnione w kolejnym operacie,

b) naruszenie art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, sprowadzające się do przyjęcia, iż usunięcie błędów wskazanych w opinii nr (...) przez K A i O W S R M we W w ramach operatu szacunkowego z dnia (...) listopada 2016 r. powoduje, iż operat ten sporządzony został prawidłowo,

c) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewskazanie - pomimo podnoszonych przez stronę zarzutów, na jakich podstawach organ uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, jak również przyczyn, dla których organ pominął dalsze wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania,

d) naruszenie art. 104 § 2 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji częściowej w sprawie, w której wydanie takiej decyzji - z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy - nie było możliwe.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik (...) Spółki Akcyjnej wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości decyzji W G (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji, i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi przestawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu (...) grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W wniosło o oddalenie skargi, odniosło się merytorycznie do poszczególnych zarzutów w niej zawartych, wyjaśniając jednocześnie, że zasadniczo stanowią one powtórzenie zarzutów odwołania, które zostały rozważone w postępowaniu odwoławczym i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje w całości twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako daniny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich maksymalną wielkość na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Istota tej daniny wyprowadzona jest z założenia ustawodawcy, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może spowodować wzrost wartości nieruchomości. Jeżeli w takim przypadku właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, organ wykonawczy gminy obowiązany jest pobrać jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 3 wskazanej ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 powoływanej ustawy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a przepis ten – jak wynika z treści art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do opłat, określonych w art. 36 ust. 4 tej ustawy, czyli opłat planistycznych. W praktyce orzeczniczej sprawowanej z zastosowaniem powoływanych przepisów zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisu art. 37 ust. 3 powoływanej ustawy do opłat regulowanych przepisem art. 36 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy czym ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wymierzenia opłaty planistycznej w tym, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości dokonywane jest już w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10).

Z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że W G WM zastosował się do opisanego powyżej wymogu, zawiadamiając właściwy podmiot postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości, której przeznaczenie zostało zmienione postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja W GW M z dnia (...) stycznia 2018 r., poprzedzająca decyzję zaskarżoną, została wydana w postępowaniu wszczętym wskazanym powyżej postanowieniem.

Postępowanie to – rozumiane jako ciąg czynności procesowych podejmowanych z zachowaniem tożsamości wszystkich elementów kształtujących sprawę administracyjną – nie zostało przed wydaniem decyzji zaskarżonej umorzone decyzją ostateczną, ani zakończone w inny sposób.

Wobec zarzutów formułowanych w skardze i w toku administracyjnego postępowania instancyjnego należy wyjaśnić, na co prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że czynności procesowe podejmowane przez właściwy organ pierwszej instancji po decyzji organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa, są zawsze kontynuacją postępowania w tej samej sprawie, a podejmowanie przez organ pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie powołanego powyżej przepisu procesowego, czyli z jednoczesnym uchyleniem decyzji tego organu w postępowaniu odwoławczym, postanowienia w trybie art. 61 § 1 kpa jest czynnością nieprawidłową i nie może wykreować nowej sprawy administracyjnej.

Za zbędne i nieprawidłowe należy zatem uznać czynności W G W M zawiadamiania o wszczęciu postępowania z powołaniem się na przepis art. 61 § 1 kpa pismem z dnia (...) lutego 2011 r., skierowanymi do skarżącej Spółki po kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia (...) grudnia 2010 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Czynność ta – ze względu na wynikający ze wskazanych powyżej decyzji organu odwoławczego obowiązek kontynuowania czynności postępowania wszczętego w dniu (...) lutego 2008 r. – nie mogła wywołać skutku formalnoprawnego w postaci ponownego wszczęcia postępowania w tej samej, zachowującej tożsamość wszystkich elementów kreujących, sprawie administracyjnej. Taka ocena sytuacji procesowej, wynikającej z nieprawidłowego podejmowania przez organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, czynności w trybie art. 61 § 1 kpa została też przyjęta przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G w wyroku przywołanym w uzasadnieniu skargi.

Rozważając kwestię pozostałych przesłanek wymaganych przez ustawodawcę dla pobrania jednorazowej opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy wskazać, że okolicznością niesporną w sprawie jest podjęcie przez RG W M w dniu (...) lutego 2006 r. uchwały Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) dla terenu położonego w obrębach (...) i (...) (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 48, poz. 777, obowiązującej od dnia 4 kwietnia 2006 r.). Zgodnie z przyjętymi w tej uchwale ustaleniami planistycznymi działka gruntu oznaczona numerem (...) (o powierzchni (...) ha), położona w obrębie wsi (...) , z której – na podstawie decyzji W GWM z dnia (...) maja 2007 r. (Nr(...)), zatwierdzającej podział działki nr (...) na działki nr (...) - (...) – wydzielone zostały przedmiotowe działki gruntu, znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN1, dla którego przewidziano przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wykluczeniem funkcji usługowej, przyjmując jednocześnie za zgodną z planem lokalizację niezbędnych obiektów pomocniczych, komunikacji wewnętrznej oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Należy też zwrócić uwagę, że poprzednio obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego G W M, zatwierdzony uchwałą R G W M z dnia (...) lipca 1993 r. Nr(...), który utracił ważność z dniem (...) grudnia 2003 r., określał przeznaczenie tego terenu jako teren specjalny –((...) (...) (KR 12 JS).

Natomiast w okresie tzw. luki planistycznej tj. od dnia (...) stycznia 2004 r. do dnia (...) kwietnia 2006 r. przedmiotowa nieruchomość faktycznie wykorzystywana była rolniczo.

Istotny i niebudzący wątpliwości jest również fakt zbycia działek, objętych zaskarżoną decyzją przez (...) w dniu (...) grudnia 2007 r.

Przypomnieć zatem należy, że materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust.1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Ponadto z treści art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wycena nieruchomości, umożliwiająca ustalenie ewentualnego wzrostu jej wartości, dokonywana jest przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi i do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1 powołanej powyżej ustawy).

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest zatem w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych, czyli spełniających wymagania określone w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zdefiniował w nim "nieruchomość podobną" jako taką, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dokonując oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego organy mogą żądać od autora opracowania uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Istotne bowiem jest, że operat szacunkowy powinien być opracowany na podstawie prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz trafnym wyselekcjonowaniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej i prawidłowym zastosowaniu współczynników korygujących.

Uwzględniając specjalistyczny charakter tego opracowania ustawodawca umożliwił poddanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i uzyskanie oceny jego przydatności w danej sprawie administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie ta możliwość została wykorzystana w odniesieniu do operatu sporządzonego w dniu (...) maja 2016 r. W opinii Z K A i O WSR M we W z dnia (...) września 2016 r. Nr (...) wskazano na błędne sprecyzowanie obszaru nieruchomości podlegającej wycenie, co spowodowało przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy analizy rynku nieruchomości oraz przyjęciu nieadekwatnych pod względem powierzchni nieruchomości porównawczych. Jednocześnie uznano, że określenie wartości nieruchomości "z uwzględnieniem jej prawidłowej powierzchni przy wykorzystywaniu bazy danych zgromadzonych w operacie szacunkowym będzie można uznać za prawidłową procedurę szacowania". Komisja oceniająca uznała też za prawidłową procedurę szacowania wykorzystaną w przedstawionym do kontroli operacie szacunkowym, zalecając ograniczenie zakresu wyceny do tej części nieruchomości, która odpowiada obszarowi przeznaczonemu w obowiązującym dla tego terenu akcie planistycznym pod zabudowę oraz funkcje związane z zabudową.

Zalecenia te zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu (...) listopada 2016 r. i przyjętym jako podstawa ustalenia przedmiotowej opłaty.

Rzeczoznawca skorygowała obszar wycenianej nieruchomości przyjmując prawidłowo powierzchnię (...) ha, a wartość nieruchomości określiła w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej poprzez dobór transakcji nieruchomościami spełniającymi ustawowe kryteria podobieństwa.

Sąd podziela stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy uznający, że operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2016 r. jest prawidłowy i wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ta okoliczność obligowała właściwy organ do ustalenia kwoty jednorazowej opłaty przy uwzględnieniu stawki 15% ustalonej w akcie planistycznym.

Istotne przy tym jest, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Metodyka i szacowanie nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu czy Sądu, bowiem odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca. Dokonywanie przez organ administracyjny lub Sąd oceny dotyczącej doboru nieruchomości zgodnie z wymogiem podobieństwa, zastosowanie współczynników korygujących, czy określenia atrybutów i ich wag byłoby nieuprawnione i oznaczałoby w istocie działanie zmierzające do sporządzenia samodzielnej wyceny nieruchomości.

W operacie szacunkowym z dnia (...) listopada 2016 r., wykorzystanym do ustalenia przedmiotowej opłaty rzeczoznawca wyjaśniła, czym kierowała się przyjmując określone nieruchomości do porównania, dokonała też prawidłowej analizy rynku, uwzględniając transakcje nieruchomościami podobnymi.

Wyjaśniła też powody poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości na powiat (...) i(...) , wskazując na niewielki ilościowo obrót nieruchomościami, jaki miał miejsce na terenie gminy(...), jako rynku lokalnym.

Umotywowała też powody pominięcia przeprowadzonej w dniu (...) lutego 2007 r. transakcji nieruchomością położoną w obrębie miejscowości (...), uznając ją za niereprezentatywną ze względu na uzyskaną ceną wynoszącą (...) zł/m2, ((...) zł/ha) przy ówczesnej średniej cenie transakcyjnej określonej na (...) zł/m2 ((...) zł/ha).

Przeprowadzoną analizę rynku autorka opracowania przedstawiła w tabelach zestawiających nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej z wykazaniem cech odpowiadających kryterium podobieństwa określonym w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej wskazywanej.

Rzeczoznawca zastosowała też współczynniki korygujące określając ich dolne i górne granice, a ponadto wyszczególniła atrybuty i ich procentowe wagi.

Z treści przedmiotowego operatu szacunkowego wynika również, że rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości zastosowała szczególny współczynnik korygujący K, określony w nocie interpretacyjnej dotyczącej podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej, który można uwzględnić w przypadkach, gdy nieruchomość ma wady albo zalety wykraczające poza cechy rynkowe. Rzeczoznawca za tak kwalifikowaną cechę (wadę) uznała potwierdzone występowanie na terenie wycenionej nieruchomości (...) (...) i (...) mimo, że teren nieruchomości i teren okolicy były rozminowywane przez wojska saperskie.

W ocenie Sądu autorka opracowania sporządzając operat szacunkowy uwzględniła w sposób właściwy przeznaczenie nieruchomości w okresie przedplanowym oraz po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po dokonaniu opisanych powyżej czynności prawidłowo określiła wartość rynkową nieruchomości w obu okresach, uwzględniając przy tym datę jej sprzedaży.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe wyliczenie różnicy pomiędzy obu wartościami, a następnie kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości.

W uzupełnieniu Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że w warunkach regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 tej ustawy. Zakwestionowanie jego wartości jako dowodu w sprawie jest możliwe i wymaga sformułowania racjonalnych, uzasadnionych wiedzą specjalistyczną merytorycznych argumentów albo przedłożenia innej opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną, czyli dysponującą wymaganymi kwalifikacjami.

Niezależnie od tego ponownie należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości.

Wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie w jakim została zastosowana przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie może być weryfikowana przez organy administracyjne właściwe instancyjnie ani sąd administracyjny. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania operatu szacunkowego, który – jak wskazano już wcześniej – jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść operatu powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, tak jak i organy orzekające nie stwierdził takiego rodzaju nieprawidłowości w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia (...) listopada 2016 r.

Ponownie należy też zwrócić uwagę, że strona postępowania prowadzonego w sprawie, w której dowodem jest operat szacunkowy, mając zastrzeżenia, co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego może skorzystać z możliwości skontrolowania tego opracowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Nie można uznać, że jest to obowiązek organu każdorazowo w przypadku, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza, jeżeli nie przedkłada innego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że o potrzebie weryfikacji operatu szacunkowego w warunkach określonych w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a nie żądanie strony (np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

Zdaniem Sądu na bezwzględną akceptację zasługuje argumentacja organu odwoławczego przedstawiona w odniesieniu do wniosku skarżącej Spółki o poddanie kontroli organizacji rzeczoznawców majątkowych przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia (...) listopada 2016 r., w którym autorka opracowania uwzględniła uwagi tej organizacji zawarte w opinii sporządzonej w dniu (...) września 2016 r. (Nr(...)) po dokonaniu oceny operatu z dnia (...) maja 2016 r.

Z treści opinii wynika, że sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy będzie spełniał warunek prawidłowości po uwzględnieniu właściwej (przyjętej według wskazówek zawartych w opinii) powierzchni wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu tej samej procedury szacowania.

Organizacja zawodowa, którą ustawodawca w przepisie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykreował na arbitra w kwestii prawidłowości operatu szacunkowego nie zakwestionowała przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metodyki szacowania. Wskazana w opinii powyżej opisanej nieprawidłowość obszarowa została wyeliminowana w operacie przyjętym za podstawę ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty. Odpowiednio do skorygowanej powierzchni wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonała doboru nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu materiał sprawy nie zawiera podstaw dla skutecznego podważania rzetelności i prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego, zatem ustalona z wykorzystaniem jego treści kwota przedmiotowej opłaty, wskazana w zaskarżonej decyzji, stanowiąca pochodną określonych w operacie wartości nieruchomości jest właściwa.

W uznaniu Sądu w toku prowadzonego w sprawie postępowania nie naruszono również zasad procedury administracyjnej, w tym art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Akta sprawy wskazują, że umożliwiono uprawnionym podmiotom uczestniczenie w czynnościach postępowania, zawiadamiano w każdym przypadku kolejnych pełnomocników strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, uwzględniano też każdorazowo wnioski pełnomocników o przedłużenie terminu wyznaczonego przez organ do zapoznania się z materiałem sprawy, umożliwiano wypowiedzenie się i złożenie wyjaśnień, uzupełniano też materiał sprawy o wyjaśnienia rzeczoznawców odnoszące się do zarzutów formułowanych przez pełnomocników skarżącej Spółki w odniesieniu do operatów szacunkowych, sporządzonych w sprawie i oświadczeń ich autorów. Sąd podziela też stanowisko Kolegium przyjęte wobec uchybienia organu pierwszej instancji, polegającego na niezawiadomieniu skarżącej Spółki o dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji przedmiotowego operatu szacunkowego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.