Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na wytwarzanie, transport i odzyskiwanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Opolski decyzją z dnia 22 stycznia 2008 r. udzielił przedsiębiorstwu A Sp. jawna w [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie tego przedsiębiorstwa ustalając czas jego obowiązywania do dnia 15 stycznia 2018 r. oraz określając rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz zezwolił na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i transportu odpadów, określając rodzaj i ilość odpadów dopuszczonych do wytworzenia i odzysku w ciągu roku oraz rodzaj odpadów przewidywanych do transportu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 193 ust. 4 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902, z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 2, ust. 3, art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 31 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm.) i doręczył decyzje wyłącznie wnioskodawcy.

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2012 r. B. K. i J. K. wystąpili do Starosty Opolskiego o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. domagali się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości i wydania decyzji odmawiającej ww. przedsiębiorstwu zgody na wytwarzanie, transport i odzyskiwanie odpadów. Wyjaśnili, że informację o decyzji uzyskali w dniu 4 lutego 2009 r. w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Zaistnienie podstaw do wznowienia uzasadnili faktem, że są właścicielami działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie tartaku, dla którego wydana została decyzja, będącego przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko i na nieruchomość stanowiącą ich własność. W tych okolicznościach, zdaniem wnioskodawców, przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów, gdyż ustawa o odpadach nie określa kto jest stroną tego postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów, stąd ustalenie stron postępowania powinno nastąpić w oparciu o art. 28 K.p.a. Wywiedli, że skoro nie zostali dopuszczeni do udziału w tym postępowaniu, to wniosek o jego wznowienie jest uzasadniony. Podważając legalność kwestionowanej decyzji podnieśli, że produkcja odpadów powoduje natężenie immisji zagrażających ich zdrowiu oraz życiu, a wydane zezwolenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi kwalifikowaną wadę tej decyzji. Ponadto podnieśli, że decyzja z dnia 22 stycznia 2008 r. została wydana na podstawie nieprawdziwych okoliczności faktycznych, gdyż w rzeczywistości inwestor przewozi i przerabia znaczne większe ilości surowca, niż te, jakie podawał we wniosku oraz że gospodaruje odpadami w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem. Wskazali również, że weszli w posiadanie decyzji z dnia 8 kwietnia 1993 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska rozwiązań projektowych przedsięwzięcia, dla którego wydano pozwolenie na wytwarzanie odpadów, stąd wniosek o zatwierdzenie planu gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie został złożony w terminie określonym w art. 19 ustawy o odpadach.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Opolski wydał postanowienie z dnia 25 lipca 2012 r., nr [...], oparte o przepis art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), którym odmówił wszczęcia postępowania "w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzji ostateczną Starosty Opolskiego nr [...] z dnia 22 stycznia 2008 r., zezwalającej przedsiębiorstwu A Sp. j. w [...], ul. [...], uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz wydania decyzji odmawiającej ww. przedsiębiorstwu zgody na wytwarzanie, transport i odzyskanie odpadów". Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ stwierdził, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedsiębiorstwa A. Wyjaśnił, że strony tego postępowania określone zostały w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach i ostatnio wskazany przepis wyraźnie stanowi, że stronami tego postępowania nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której prowadzone będzie wytwarzanie lub odzysk odpadów.

Na powyższe postanowienie B. K. i J. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie, w którym wnioskowali o stwierdzenie jego nieważności, jak też stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r., zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 188 ust. 2 i art. 224 Prawa ochrony środowiska poprzez niezamieszczenie w decyzji wszystkich obligatoryjnych wymagań określonych w tych przepisach, a także naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie art. 71-76 Prawa ochrony środowiska oraz przepisów prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wytwarzanie, transport i odzysk odpadów dla inwestycji, która nie może funkcjonować na tym terenie w świetle ustaleń prawa miejscowego oraz na skutek wyroków sądów administracyjnych, unieważniających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i Studium. Powtórzyli zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Argumentowali, że prowadząc postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska organ powinien dołożyć należytej staranności w ustalaniu, czy instalacja jest zgodna z wymaganiami formalnymi wynikającymi z innych przepisów prawa. Ponadto, powołując się na wyrok NSA z 26 listopada 2008 r. wywiedli, że art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska określa stronę tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia, natomiast w innych postępowaniach, także nadzwyczajnych, do ustalenia kręgu stron zastosowanie ma art. 28 K.p.a., w związku z czym właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada w nich przymiot strony.

W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Opolu w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że Rada Powiatu Opolskiego nie podejmowała uchwały w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r., nr [...], opartym o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu, po przytoczeniu unormowań dotyczących instytucji wznowienia postępowania oraz interesu prawnego strony (art. 145 i nast. K.p.a. oraz art. 28 K.p.a.) Kolegium wskazało, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko osoba która ma w sprawie interes prawny. Następnie Kolegium zacytowało treść art. 185 ust. 1 w zw. z art. 180 pkt 3 oraz art. 184 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 29a ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, po czym stwierdziło, że w związku z eksploatacją spornej instalacji (tartaku) na podstawie art. 135 Prawa ochrony środowiska nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Na tej podstawie Kolegium oceniło jako trafne stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy nie mogą skutecznie domagać się wznowienia postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: II OSK 1556/09, II OSK 1438/09 oraz II OSK 1475/07), z których wynika, że w sytuacji, gdy oczywisty jest brak legitymacji w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, zbędne jest prowadzenie postępowania rozpoznawczego w tej kwestii oraz że wbrew twierdzeniu odwołujących, art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest przepisem określającym strony każdego postępowania mającego za przedmiot wytwarzanie odpadów. Kolegium uznało przy tym, że postanowienie organu pierwszej instancji nie mogło pozostać w obrocie prawnym, gdyż odmawiając wszczęcia postępowania organ ten równocześnie odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji i wydania decyzji odmawiającej zezwolenia, podczas gdy z przepisu art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. wyraźnie wynika, że wydanie orzeczenia merytorycznego może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a ponadto orzeczenie takie przybiera formę decyzji.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem B. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której żądali uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że wprawdzie stosownie do art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogli być stroną postępowania zwykłego, jednak narusza to rażąco ich interes prawny i pozbawia prawa do inicjowania postępowania nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie, transport i odzyskiwanie odpadów wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli też, że zawężająca interpretacja, przyjęta przez organ odwoławczy, narusza prawa wynikające z art. 74 Konstytucji, pozbawiła ich prawa do obrony swoich racji oraz ochrony uzasadnionych interesów, a także przyczynia się do legalizacji bezprawnie powstałego tartaku ze szkodą dla skarżących. Wskazując na poglądy wyrażane w orzecznictwie i literaturze, m.in. w wyroku NSA z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07, powtórzyli argumentację, że przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ustanawiając wyjątek powinien być traktowany literalnie, gdyż dotyczy jedynie postępowania "o wydanie pozwolenia", a nie innych postępowań, które do niego nie zmierzają, w tym do postępowań nadzwyczajnych. Poza tym, powołując się na wyroki NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99 oraz z 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, wskazywali, że stroną postępowania nadzwyczajnego są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy stwierdzenie nieważności i powtórzyli zarzuty, jakie przedstawiali we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zauważyli, że brali udział w postępowaniach dotyczących uchwał Rady Gminy z zakresu planowania przestrzennego, a także udzielenia pozwolenia na budowę kwestionowanego tartaku, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Poza tym, powołując się na art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, skarżący powoływali się na stanowisko ETPC dotyczące konieczności zabezpieczania interesów stron w procesie decyzyjnym organów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie jest obarczony wadami uzasadniającymi jego uchylenie i odpowiada przepisom prawa.

Na wstępie rozważań zaznaczenia wymaga, że przedmiotem wniosku skarżących było żądanie wznowienia postępowania, czyli wdrożenia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Tak określona istota żądania determinowała sposób i zakres działania organów administracji, w tym treść wydawanych rozstrzygnięć. Wyjaśnić bowiem należy, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową, która została uregulowana w rozdziale 12 (art. 145-152) K.p.a. Na gruncie tych przepisów w doktrynie prawa powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Dwuetapowość postępowania przejawia się szczególnie w odniesieniu do postępowania wszczynanego na wniosek. Na etapie pierwszym (wstępnym), z chwilą wpłynięcia podania o wznowienie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia rozstrzyga o kwestii dopuszczalności uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego. W tej pierwszej fazie organ analizuje przesłanki formalne, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza to badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano w nim jedną z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Etap ten - według stanu prawnego obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. - kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W pozostałych przypadkach, gdy nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć. (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., II OSK 1438/09, LEX nr 746540). W związku z tym, wydanie przez organ na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że żądanie wznowienia pochodzi od osoby, która nie posiada (nie może mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, bądź że wnioskodawca - mimo stosownego wezwania - nie wskazał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania.

Podkreślić też przyjdzie, że zgodnie z orzecznictwem interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (zob. wyrok NSA z 11 marca 2008, II OSK 197/07, LEX nr 505246 i powołane tam orzecznictwo). Każdorazowo zatem ocena wstępna dokonywana jest na gruncie konkretnej sprawy, w odniesieniu do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w postępowaniu, którego wznowienia domaga się podmiot we wniosku.

W niniejszej sprawie skarżący wnosili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Opolskiego z dnia 22 stycznia 2008 r. w przedmiocie udzielenia przedsiębiorstwu A Sp. jawna w [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ich odzysku i transportu.

Analizując warunki wydania powyższej decyzji podnieść należy, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 wcześniej powołanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej nadal Prawem ochrony środowiska, który uprawnia organ ochrony środowiska (jakim z mocy art. 376 pkt 2 tej ustawy jest także starosta) do udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Poza tym, na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy starosta jest uprawniony także do udzielenia innych pozwoleń, tj. pozwolenia zintegrowanego, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza i wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Pozwolenie wydawane jest w drodze decyzji (art. 183 ust. 1) na wniosek prowadzącego instalację (art. 184 ust. 1). Natomiast wskazana wyżej ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania omawianej decyzji, przewidywała w art. 28 ust. 1, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 tej ustawy, wedle którego wytwórca odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony - z zastrzeżeniem ust. 2 - z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (ust. 1). We wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwórca jest obowiązany uwzględnić odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów (ust. 2), natomiast właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów (ust. 3).

W świetle powyższych uregulowań, w odniesieniu do decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r., którą rozstrzygnięto o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów oraz stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach - o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie ich odzysku i transportu, kluczowe znaczenie w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania posiada art. 185 Prawa ochrony środowiska, który określa, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia (w tym pozwolenia na wytwarzanie odpadów) są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (ust. 1). W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Odczytując ten przepis zauważyć należy, że ustawodawca określił wprost, jakie podmioty legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwoleń określonych w art. 181 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w tym pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Regulację tę należy traktować jako normę szczególną w stosunku do normy ogólnej wynikającej z art. 28 K.p.a., zawierającej ogólną definicję strony postępowania administracyjnego. Przepis ten ma zatem pierwszeństwo przed art. 28 K.p.a. i wyłącza jego stosowanie.

Nie ulega wątpliwości, że art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zawęża krąg stron postępowania wyłącznie do podmiotów wskazanych w tym przepisie. Należy do nich - co do zasady - prowadzący instalację. Atrybut strony przysługuje również podmiotom władającym powierzchnią ziemi na tym obszarze, jednak pod warunkiem, że w związku z eksploatacją instalacji utworzony został obszar ograniczonego użytkowania. A contrario - w razie stwierdzenia, że tego rodzaju obszar nie został utworzony, to w postępowaniu o wydanie pozwolenia brak jest podstaw do dalszego rozważania i badania istnienia przymiotu strony w odniesieniu do podmiotów innych niż prowadzący instalację. Omawiana norma z art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w sprawie wydania pozwolenia, ale również implikuje określenie stron w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, zmierzających do weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a zatem także do postępowania wznowieniowego.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że brak jest podstaw do budowania pojęcia strony, odmiennego w zależności od trybu prowadzonego postępowania. Jednoznacznie wskazuje się, że "art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska powinien być odczytywany jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia w trybie art. 154, art. 155 itp. Skoro art. 28 K.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w K.p.a., to wyjątek uczyniony w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw, określonych w art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska" (por. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07, LEX nr 256065 oraz wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 1303/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że z treści skargi wynika, iż skarżący powoływali się na pierwsze z tych orzeczeń, przy czym przytoczyli błędną - odmienną tezę, że przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie ma zastosowania do stron wnoszących o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Dostrzec trzeba, że teza ta nie odzwierciedla stanowiska, jakie przyjął Sąd w końcowej części (D) uzasadnienia powoływanego wyroku, a stanowiła omówienie zarzutu skargi kasacyjnej, którego Sąd ten nie podzielił.

Z ukazanych względów nie można zgodzić się z koncepcją skarżących, według której w postępowaniu nadzwyczajnym legitymację strony można wywodzić z innego przepisu niż w postępowaniu zwykłym i rozważać przymiot strony w kontekście ogólnej normy wynikającej z art. 28 K.p.a. Prowadziłoby to do zniweczenia założenie ustawodawcy w przypadku ograniczenia kręgu stron danego postępowania ustanowionego w przepisach prawa materialnego, tak jak ma to miejsce w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wówczas bowiem szerszy krąg podmiotów ustalonych w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. mógłby doprowadzić do wzruszenia decyzji i rozpoznania sprawy ponownie na podstawie art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ale z jego rażącym naruszeniem, bo przy udziale stron, którym w świetle powyższego przepisu ustawodawca nie zagwarantował legitymacji w tym postępowaniu. Na powyższą ocenę nie ma wpływu wskazywany przez skarżących fakt, że zostali uznani za strony w innych postępowaniach wymienionych w skardze, gdyż ocena ich legitymacji procesowej w tych sprawach następowała na podstawie odrębnych przepisów, w tym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ustawy Prawo budowlane. Już tylko na marginesie dodać trzeba, że w poglądach doktryny dotyczących art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazuje się, iż podmioty, które nie mieszczą się w kręgu wskazanym przez ten przepis, którym nie przysługuje przymiot strony postępowania, mogą dochodzić ochrony swoich praw (interesów) w postępowaniach odrębnych od postępowania administracyjnego, m.in. w postępowaniu przed sądem powszechnym, mającym za przedmiot realizację roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 308).

Na gruncie przedstawionych dotychczas rozważań stwierdzić przyjdzie, że skoro w związku z eksploatacją instalacji objętej decyzją z dnia 22 stycznia 2008 r. nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, jak to ustalił organ odwoławczy, to nie ulegało wątpliwości, że w świetle art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r. dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów i nie było potrzeby badania ich legitymacji procesowej. Z tego też względu skarżący nie mogli skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, gdyż sam fakt braku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla spornej instalacji przesądzał jednoznacznie o tym, że skarżący nie są podmiotami władającymi obszarem ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania. Tym samym organ, zdeterminowany treścią art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przeprowadziwszy wstępne postępowanie wyjaśniające zobligowany był uznać już na tym etapie, że wniosek o wznowienie pochodzi od osób nie mogących mieć przymiotu strony postępowania. Jak wskazano w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 30 maja 2014 r., wydanym zresztą w sprawie zainicjowanej wcześniejszym wnioskiem skarżących B. K. i J. K. - o stwierdzenie nieważności innego pozwolenia udzielonego dla kwestionowanej przez skarżących instalacji, tj. pozwolenia na wprowadzanie do środowiska gazów i pyłów, "określenie wprost w przepisie prawa materialnego kto jest stroną danego postępowania, tak jak w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ogranicza ustawowo organy w rozważaniach czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, gdyż o tym przesądził prawodawca w ustawie". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak było zatem podstaw do zastosowania art. 149 § 1 K.p.a. i wszczęcia postępowania wznowieniowego w celu prowadzenia dalszych ustaleń odnośnie legitymacji skarżących na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. Ustalenie na etapie wstępnym, w wyniku wstępnego postępowania wyjaśniającego, niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, prawidłowo skutkowało wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Badając nadal zaskarżone postanowienie zgodzić należy się z oceną organu odwoławczego, że postanowienie organu instancji było wadliwe, gdyż zawierało nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Jak zasadnie dostrzegło Kolegium, obok orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 stycznia 2008 r., organ wypowiedział się również w kwestii odmowy uchylenia tej decyzji i wydania decyzji odmawiającej zgody na wytwarzanie, transport i odzyskiwanie odpadów. Tymczasem ustalając, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. organ powinien orzec w drodze postanowienia wyłącznie o "odmowie wznowienia postępowania". Ten właśnie przepis stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a nie powołany przez organ pierwszej instancji art. 61 § 1 i 2 K.p.a. Natomiast dopiero wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania inicjuje drugi z jego etapów i wszczyna postępowanie, otwierając możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. wypowiedzi odnośnie bytu prawnego decyzji dotychczasowej, tj. o odmowie jej uchylenia albo o uchyleniu tej decyzji i wydaniu nowej rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast ocena merytoryczna sprawy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W tej sytuacji procesowej, gdy organ pierwszej instancji wykroczył poza ramy wstępnej fazy postępowania o wznowienie, uzasadnionym i koniecznym działaniem Kolegium było skorzystanie z przysługującej organowi odwoławczemu z mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. kompetencji do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjno-reformatoryjnym i orzeczenia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją Starosty Opolskiego.

Końcowo odnotować należy, że organy wadliwie wskazywały na art. 29a ustawy o odpadach, określający krąg stron postępowania analogicznie jak przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten wprowadzony został dopiero od dnia 12 marca 2010 r. mocą art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145), a zatem nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r. To uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż - z przyczyn wskazanych już wyżej - nawet bez stosowania tego przepisu i tak w świetle art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska skarżącym nie przysługiwał przymiot strony. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że odmiennie niż ma to miejsce w przypadku stosowania art. 28 K.p.a., na podstawie art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska skarżący nie mogli wywodzić swojej legitymacji z jakichkolwiek praw (w tym prawa własności, prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem), lecz jedynie z faktu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, która to okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, a zatem jej brak wyłączył legitymację skarżących do zainicjowania postępowania wznowieniowego. Poza tym, oczywisty brak legitymacji procesowej po stronie skarżących stanowi samodzielną podstawę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., stąd nie zachodziła już potrzeba badania zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, albowiem - bez względu na ocenę w tym zakresie - zachodziła niedopuszczalność wznowienia postępowania. Ujawnienie tych okoliczności wyeliminowało też konieczność analizowania dalej idących zarzutów naruszenia prawa materialnego, dotyczących decyzji z dnia 22 stycznia 2008 r.

Jak wskazano na wstępie, przyczyną uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie naruszenia takiego nie stwierdzono, to brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto, Sąd z urzędu nie stwierdził, aby zaistniały inne wady, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z porządku prawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Odnośnie wniosku skarżących w przedmiocie kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stosownie do art. 200 i art. 209 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, w razie uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie, wobec oddalenia skargi, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżących zawrotu kosztów postępowania.