Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 344/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. i J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 stycznia 2022 znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2022 roku, znak: [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 7 maja 2021 roku znak: [...] i nakazująca L. K. oraz J. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku kawiarni "[...]" o wymiarach 7,38 m \ 10,27 m, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zakres robót rozbiórkowych zaznaczony został w załączniku do tej decyzji.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Zawiadomieniem z dnia 17 października 2003 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") poinformował strony postępowania, że na wniosek M. K. i Z. K. z dnia 16 czerwca 2003 r. (k. 1 akt PINB), w dniu 18 czerwca 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie obiektów kawiarni "[...]", zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. (k. 2 akt PINB).

Decyzją z dnia 1 lutego 2005 r. znak: [...], PINB orzekł o odmowie rozbiórki budynku kawiarni "[...]" zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B., ze względu na fakt, iż obiekt nie podlega dyspozycji przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane (dalej jako "PrBud") w zakresie jego rozbiórki, jako że został on wybudowany nie bez wymaganego pozwolenia na budowę (k. 23 akt PINB).

Po rozpatrzeniu odwołania M. K. i Z. K. od ww. decyzji PINB, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej te jako "MWINB" oraz "organ odwoławczy") decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 28 akt PINB).

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, PINB decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe postępowania, wszczęte na wniosek osób, które nie miały i nie mają statusu strony, postępowanie administracyjne z zakresu ustawy - Prawo Budowlane w sprawie rozbiórki obiektów kawiarni "[...]", lokalizacja w B. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] (...) (k. 39 akt PINB).

Na skutek odwołania M. K. i Z. K. od ww. decyzji, MWINB decyzją z dnia 7 listopada 2006 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 43 akt PINB).

W dniu 31 grudnia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w O. z dnia 30 grudnia 2008 r. znak: [...] przekazujące uwierzytelnioną kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II K 49/08 w sprawie karnej K. P., oskarżonego o to, że w okresie od 1999 r. do 3 grudnia 2004 r. będąc kierownikiem budowy budynku magazynowo-biurowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. poświadczył nieprawdę dokonując wpisów w dzienniku budowy nr [...] nie odzwierciedlających prawdziwego stanu faktycznego a mających istotne znaczenie prawne, datowanych: 7 maja 1994 r., 28 września 1995 r., 1 czerwca 1997 r. oraz 1 grudnia 2000 r. (k. 67-67a akt PINB).

W dniu 11 lutego 2009 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale J. K., M. K. i K. P., której celem było ustalenie daty rozpoczęcia rozbudowy kawiarni "[...]" przy ul. [...] w B. (k. 71 akt PINB).

W dniu 28 kwietnia 2009 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 10 § 1 Kpa, umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wniosek osób, które nie miały i nie mają statusu strony, postępowanie administracyjne z zakresu ustawy - Prawo Budowlane w sprawie rozbiórki obiektów kawiarni "[...]", lokalizacja w B. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] (...) (k. 78 akt PINB).

MWINB decyzją z dnia 16 września 2009 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Organ odwoławczy wskazał m.in. konieczność wyjaśnienia czy decyzja Burmistrza B. z dnia 10 lutego 1994 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, a także ustalenia prawidłowego kręgu postępowa administracyjnego (k. 85 akt PINB).

Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. znak: [...], Starostwo Powiatowe w O. poinformowało, iż w dniu 2 lipca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 10 lutego 1994 r. znak: [...] (k. 109-110 akt PINB). Decyzją z dnia 30 września 2010 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia 1994 r. wydanej przez Burmistrza B. orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku nowo - biurowego na działalność gospodarczą na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...] oraz zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki z uwagi na fakt, iż budowa przedmiotowej inwestycji nie została rozpoczęta w okresie 3 lat od uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę (k. 116a akt PINB). Decyzją z dnia 17 maja 2011 r. Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie I instancji (k. 120 akt PINB).

W dniu 30 sierpnia 2011 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą orzekł o odmowie nakazu rozbiórki obiektów kawiarni "[...]" zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. (k. 125 akt PINB).

W wyniku rozpoznania odwołania M. K. od ww. decyzji PINB, organ odwoławczy decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 135 akt PINB).

Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 PrBud orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki kawiarni "[...]" zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. (k. 148 akt PINB).

Po rozpatrzeniu odwołania P. M. K., MWINB decyzją nr [...] z dnia 16 czerwca 2015 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 12 stycznia 2015 r. znak: [...] (k. 8 akt PINB tom II).

Powyższa decyzja MWINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. (dalej: "WSA w Krakowie"), który wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1017/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (k. 9b akt PINB tom II).

W dniu 21 września 2016 r. uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na dz. nr [...] i [...] w B., podczas których ustalono, że ściana nośna usytuowana pomiędzy pomieszczeniem nr 1 i pomieszczeniem nr 2 ma grubość 47 cm. J. K. oświadczył, że od ostatnich czynności kontrolnych w zakresie budynku nie wykonywał żadnych robót budowalnych w stosunku do szkicu sytuacyjnego z dnia 12.11.2003 r., kiedy nastąpiła rozbiórka płyt ażurowych parkingu. J. K. oświadczył także, że prace nigdy nie byty przerwane na okres dłuższy niż 2 lata, ale żadnych nowych dokumentów poza tymi, które ą się w aktach sprawy nie posiada. (k. 17 akt PINB tom II).

PINB w dniu 29 grudnia 2017 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PrBud nałożył na L. i J. K., jako inwestorów wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na rozbudowie budowlanego - budynku kawiarni "[...]" na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...], obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r. wymaganych dokumentów.

Rozpatrując zażalenie P. M. K. na ww. postanowienie, MWINB postanowieniem nr [...] a dnia 14 sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 22-25 akt WINB).

Po rozpoznaniu skargi M. K. na powyższe postanowienie, WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1400/18 uchylił zaskarżone postanowienie MWINB.

W trakcie toczącego się ponownie postępowania zażaleniowego na postanowienie PINB z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...], organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 136 ustawy z dnia czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 732 ze zm., dalej jako "k.p.a."), zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez ustalenie właścicieli działki nr [...] i [...] w B. oraz przeprowadzenie oględzin na ww. działkach celem ustalenia aktualnego stanu przedmiotowego obiektu, a także jego umiejscowienia w terenie (k. 7 akt PINB tom III).

Za pismami z dnia 22 stycznia 2020 r., 23 czerwca 2020 r. znak: [...], PINB przesłał do MWINB materiał dowodowy uzupełniony m.in. o odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. akt Ns 295/87 (sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości i dział spadku po P. F. R.), odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 11 marca 1985 r. sygn. akt Ns 318/84 (sprawa o nabycie spadku po P. F. R.) oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 marca 2020 r. na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. (k. 11-1 lb, 17b-18 akt PINB tom III).

Postanowieniem nr [...] z dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...], MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...] i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PrBud orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku kawiarni "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz nałożył na P. L. K. i P. J. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. następujących dokumentów legalizacyjnych: (1) zaświadczenia Burmistrza Gminy B. o zgodności rozbudowy budynku kawiarni "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, (3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] przy ul. [...] w B.) na cele budowlane (k. 38-42 akt WINB).

Za pismem z dnia 25 listopada 2020 r. znak: [...] po myśli art. 65 § 1 k.p.a. przekazał do organu I instancji pismo P. L. K. i P. J. K. z dnia 17 listopada 2020 r., w którym wnioskodawcy zwrócili się o "przedłużenie lub zawieszenie''' terminu na wykonanie obowiązku wynikającego w postanowienia MWINB nr [...] z dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...] (k. 25a-25 akt PINB tom III).

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. znak: [...] organ I instancji orzekł o nieuwzględnieniu ww. wniosku P. L. K. i P. J. K. z dnia 17 listopada 2020 r. (k. 26 akt PINB tom III).

PINB w dniu 7 maja 2021 r. wydał decyzję znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 PrBud nakazał L. i J. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku kawiarni [...] o wymiarach 7,60 m x 10,20 m, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B. (k. 30-31 akt PINB tom III).

Odwołania od ww. decyzji PINB w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli L. i J. K. oraz M. K.. Następnie pismem z dnia 28 maja 2021 r. P. M. K. wycofał odwołanie od decyzji PINB z dnia 7 maja 2021 r. znak: [...] Przekazując ww. podania do MWINB organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 Kpa.

Na etapie postępowania odwoławczego, MWINB na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie w trybie art. 85 w zw. z art. 79 k.p.a. oględzin na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. mających na celu precyzyjne ustalenie wymiarów oraz konstrukcji rozbudowanej części budynku kawiarni [...] (k. 45-46 akt MWINB).

Wypełniając ww. postanowienie MWINB, organ I instancji za pismem z dnia 29 listopada 2021 znak: [...] przekazał do MWINB protokół z czynności kontrolnych z dnia 29 listopada 2021 wraz z załącznikami w postaci szkiców sytuacyjnych oraz dokumentacji zdjęciowej (k. 56-63 akt WINB).

WMINB wskazał, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zobowiązane do uwzględnienia i zastosowania się do oceny prawnej zaprezentowanej przez sąd administracyjny na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 1017/15 oraz z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1400/18 wyraził bowiem ocenę prawną, co do istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. Sąd wskazał że główną kwestią sporną determinującą dalszy kierunek postępowania – zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w uzasadnieniu do wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1017/15 - było ustalenie, czy roboty budowlane związane z rozbudową budynku kawiarni (tzw. drugi etap) były dokonywane w ramach samowoli budowalnej z uwagi na wygaśniecie pozwolenia na budowę na skutek upływu czasu zgodnie z art. 37 ust. 1 PrBud. Wykonując to zalecenie organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy przeprowadzając takie czynności wyjaśniające jak: oględziny nieruchomości w dniu 21.09.2016 r., przesłuchanie M. M.-B., przesłuchanie J. K., przesłuchanie K. P., przesłuchanie L. K., przesłuchanie W. K., przesłuchanie K. P. (w dniu 21.03.2017 r.), do akt sprawy zostały dołączone zeznania składane na potrzeby postępowania karnego II K 579/06. Uznając, że pierwsze roboty zostały wykonane dopiero w II połowie 1998 r. organ I instancji nie był zobowiązany do dokonania ustaleń w zakresie przebiegu budowy. Prowadzenie budowy obiektu po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało bowiem, że była ona prowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Powyższa ocena prawna odnosząca się do stwierdzenia, iż roboty budowlane realizowane na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 10 lutego 1994 r. znak: [...] zostały rozpoczęte w okresie 4 lat od wydania ww. decyzji, a więc decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, zatem roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego obiektu wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, co wiąże organ odwoławczy w sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. To zwalnia MWINB od czynności ponownej weryfikacji, czy roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym obiekcie zostały realizowane w okresie 2 lat od kiedy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 10 lutego 1 znak: [...] stała się ostateczna i czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 i także czy przedmiotowy obiekt wybudowany jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości przyjęty w niniejszej sprawie tryb postępowania określony w art. 48 PrBud (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

MWINB rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB z dnia 29 grudnia 2017 r. znak [...] wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PrBud, postanowieniem nr [...] (z dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...]) uchylił w całości postanowienie PINB i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PrBud orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budy kawiarni "[...] na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz nałożył na L. K. i J. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 202 następujących dokumentów legalizacyjnych: (1) zaświadczenie Burmistrza Gminy B. o zgodności rozbudowy budynku kawiarni "[...]' działce nr [...] przy ul. [...] w B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wraz z zaświadczeniem o wpisie na członków właściwej izby samorządu zawodowego, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniem o w na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, (3) świadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] przy ul. [...] w B.) na cele budowlane (k. 38-42 akt WINB).

W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza jak wskazał MWINB, iż strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy. Wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 PrBud wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że termin z art. 48 ust. 3 PrBud ma charakter procesowy, a nie materialny, co w konsekwencji powoduje, iż może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1829/11). L. K. i J. K. pismem z 17 listopada 2020 r. zwrócili się o przedłużenie terminu na przedłożenie niezbędnej dokumentacji, określonego w postanowieniu MWINB nr [...] z dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...] Inwestor motywował powyższy wniosek rozprzestrzeniającym się zagrożeniem epidemiologiczne związanym chorobą COVID-19 uniemożliwiającej skompletowanie niezbędnej dokumentacji technicznej. Jednocześnie Wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dowodów/dokumentów potwierdzających podjęcie działań zmierzających do uzyskania niezbędnych dokumentów legalizacyjnych.

Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. znak: [...] nie uwzględnił wniosku P. L. K. i P. J. K. z dnia 17 listopada 2020 r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązków wynikających w postanowienia MWINB nr [...] dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...]

Wskazać zatem należy, iż termin wyznaczony postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 2 lipca znak: [...] upłynął bezskutecznie.

W ocenie MWINB, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 PrBud wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 PrBud. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto za słuszne należy uznać również postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2021 r. znak: [...] o nieuwzględnieniu wniosku L. K. i J. K. z dnia 17 listopada 2020 r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązków wynikających w postanowienia MWINB nr [...] z dnia 2 lipca 2020 r. znak: [...] W ocenie organu odwoławczego termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 PrBud, wyznaczony ww. postanowieniem MWINB, zapewniał L. K. i J. K. realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. MWINB zauważa również, iż Skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów także w postępowaniu toczącym się przed organem II instancji. Pomimo, iż w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r., stanowiącym uzupełnienie przedmiotowego odwołania, P. L. K. i P. J. K. wskazują, iż postępowanie w sprawie zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku kawiarni "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w toku, to nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ww. okoliczność. Do odwołania z dnia 24 maja 2021 r., jak i do jego uzupełnienia z dnia 15 czerwca 2021 r., nie dołączono również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ uznał, iż czynności podejmowane przez L. K. i J. K. w postępowaniu legalizacyjnym nie cechowała należyta koncentracja, a przez to efektywność, co może świadczyć, że zmierzały one wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że wobec niewykonania obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ I instancji był zobligowany do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1) PrBud w związku z art. 48 ust. 4 ustawy PrBud.

MWINB uznał należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 Kpa). W tym stanie rzeczy MWINB podzie' argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawe i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowej rozbudowany budynku kawiarni [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w B., jako zrealizowanej bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu budowę. Jednak z uwagi na fakt, iż w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu listopada 2021 r. precyzyjnie ustalono wymiary spornej rozbudowy (7,38 m x 10,27 m), które różniły z wymiarami wskazanymi w wyrzeczeniu kontrolowanej decyzji (tj. 7,60 m x 10,20 m), MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zreformował skarżoną decyzję PINB z dnia 7 maja 2021 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 25 maja 2021 znak: [...], nakładając na P.P. L. i J. K. nakaz rozbiórki rozbudów części budynku kawiarni [...] o wymiarach 7,38 m x 10,27 m, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud w związku z art. 48 ust. 4 u Jednocześnie zakres robót rozbiórkowych został zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji. W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na wydanie przez MWINB decyzji w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 48 PrBud.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. K. i J. K., wnosząc o jej uchylenie.

W skardze podniesiono zarzucili:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istnienia pozwolenia na budowę dla rozbudowywanej części budynku,

2) naruszenie przepisów materialnych tj. art. 48 PrBud polegające na przyjęciu, że rozbudowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę,

3) ponadto niewykonalność orzeczonego nakazu ściśle według sentencji zaskarżonej decyzji.

Jak wskazali skarżący zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie przesądza jednoznacznie, że rozbudowa przedmiotowego budynku nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania dowodowego ustalono jedynie, że prace polegające na wylaniu fundamentów rozpoczęto około 4 lata po wydaniu pozwolenia na budowę. Pomijając fakt, czy ustalenia te są prawdziwe, to nie ustalono czy przedtem nie wykonywano innych prac związanych z budową. Zgodnie z art. 41 ust. 1 PrBud rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Natomiast ust. 2 ww. przepisu określa, iż za prace przygotowawcze należy rozumieć wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Prace przygotowawcze mogą polegać na czynnościach niewidocznych dla obserwatora z zewnątrz. Wytyczenie obiektu może być niewidoczne dla osób nie wstępujących na teren budowy również takie mogą być prace polegające na uporządkowaniu terenu. Prace takie mogą być, przez osoby nie znające zamiaru inwestora, nie powiązane z zamierzona budową. Kierownik budowy zeznał, że tyczenie nastąpiło przed upływem 2 lat od wydania decyzji pozwolenia na budowę. Organy orzekające nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy faktycznie przystąpiono do budowy. Co więcej po kilkudziesięciu latach może okazać się to niemożliwe, a w takiej sytuacji nie można stosować najbardziej restrykcyjnego przepisu przewidzianego przez ustawę. Tym bardziej, że inwestor nie postąpił w sposób całkowicie lekceważący prawo - jednak podjął wysiłek uzyskania pozwolenia na budowę, zlecił i zapłacił za wykonanie projektu budowlanego, doprowadził do udzielenia zgody na budowę. Niezależnie od faktu, iż w rzeczywistości obiekt by rozbudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, to orzeczonego nakazu nie można wykonać w bezpieczny sposób.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.

Organ podniósł, że w toku postępowania bezsprzecznie ustalono, że rozbudowa budynku została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe wszczęta została procedura legalizacyjna obiektu, która nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony, a w sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki. Skarżący, mimo nałożonego na nich postanowieniem MWINB w K. z dnia 2 lipca 2020r., nr [...], znak: [...] obowiązku przedłożenia enumeratywnie wymienionych dokumentów, nie wypełnili go ani w wyznaczonym terminie ani do dnia wydana decyzji w postępowaniu odwoławczym, tym samym Skarżący nie skorzystali z możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy.

Organ wskazał także, że sprawa dotycząca rozbudowy budynku kawiarni [...] zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B. była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zatem organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do uwzględnienia i zastosowania się do oceny prawnej zaprezentowanej przez orzekający sąd administracyjny na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1017/15 oraz z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1400/18 wyraził bowiem ocenę prawną, co do istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1400/18 WSA w Krakowie wskazał, że pierwsze roboty budowlane zostały wykonane dopiero w połowie 1998 r. zatem organ I instancji nie był zobowiązany do dokonania dokładnych ustaleń w zakresie przebiegu budowy. Prowadzenie budowy obiektu po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało bowiem, że była ona prowadzona w warunkach samowoli budowlanej.

Organ wskazał także, że nie sposób również podzielić zarzutu dotyczącego niewykonalności orzeczonego nakazu ściśle wg sentencji zaskarżonej decyzji. Skarżony Organ wyjaśnia, że niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji może być faktyczna bądź prawna. W pierwszym przypadku brak jest możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana stwierdzeniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza, że chodzi o stan faktyczny lub prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom. Tym samym decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Zdaniem skarżonego organu decyzja jest wykonalna, obowiązek rozbiórki przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jest wykonalny. Ponadto wykonalność obowiązku nie jest oceniania przez pryzmat kosztów i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wobec tego, że nie wszystkie strony wskazały, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie w systemie zdalnym, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Skarga nie jest uzasadniona.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istnienia pozwolenia na budowę dla rozbudowywanej części budynku, naruszenie przepisów materialnych tj. art. 48 PrBud polegające na przyjęciu, że rozbudowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Trzeba zauważyć, że organy wydające decyzję w sprawie jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a., stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1400/18, w którym przesądzono, że pierwsze roboty budowlane zostały wykonane dopiero w połowie 1998 r., podczas gdy skarżący realizowali roboty budowlane na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 10 lutego 1994 r. znak: [...] Tym samym pierwsze roboty zostały wykonane dopiero po upływie 4 lat od wydania decyzji, wtedy jednak już decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, zatem roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego obiektu wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym organy nie były już zobowiązane do dokonania dokładnych ustaleń w zakresie przebiegu budowy. Prowadzenie budowy obiektu po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało, że była ona prowadzona w warunkach samowoli budowlanej.

Powyższe przesądzenie we wskazanym wyroku z dnia 22 stycznia 2019 roku, oznacza, że roboty budowlane były realizowane w warunkach samowoli budowlanej, co czyni całkowicie bezzasadnym postawiony zarzut wadliwego ustalenia, że rozbudowa nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku prowadzonymi robotami bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczęta została procedura legalizacyjna obiektu. Legalizacja jednak nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony. W sytuacji zatem, gdy strona, jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku, to organ nie miał możliwości innej reakcji, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki.

Również nie jest trafny zarzut dotyczący niemożliwości wykonania rozbiórki w bezpieczny sposób. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że obowiązek rozbiórki przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jest technicznie wykonalny. Trafna jest również uwaga, że wykonalność obowiązku nie jest oceniania przez pryzmat kosztów i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nie zachodzą przy tym jakiekolwiek okoliczności, które stanowiłyby o niewykonalności decyzji. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie istnieją jednak przepisy, które uniemożliwiałyby wykonanie decyzji MWINB, jak i nie istnieją jakiekolwiek podstawy, aby uznać, że nie ma możliwości technicznych jej wykonania. Podkreślić trzeba, że niewykonalność decyzji nie może być warunkowana względami ekonomicznymi czy finansowymi. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 606/17, z dnia 12 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 372/19, z dnia 26 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 1371/19). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy, co sprawia że podniesiony zarzut nie jest uzasadniony.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.