Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 406/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 27 marca 2019 roku nr V.52.2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. Przedsiębiorstwo A, dalej określana jako skarżąca lub spółka, wystąpiła do Rady Miasta z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę umowy o pracę w zakresie warunków pracy i płacy radnego K. W..

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zmiana warunków umowy o pracę dotyczy ustalenia nowego brzmienia w zakresie wysokości nagród jubileuszowych oraz odprawy emerytalno – rentowej. Zmiana ta objęła wszystkich pracowników spółki i nie ma związku z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Rada Miasta w uchwale z dnia 27 marca 2019 r. stwierdziła, że odmawia wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pracodawca może wypowiedzieć warunki pracy lub płacy pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego m. in. z uwagi na wprowadzanie nowych zasad wynagradzania ogółu pracowników. Radny ma 64 lata i jego osoba nie jest objęta regulaminem wynagradzania, bo kodeks pracy zakazuje obejmowania regulaminem wynagradzania zastępcy pracownika kierującego jednoosobowo zakładem pracy.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodło Przedsiębiorstwo A, zarzucając naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że dokonanie przez pracodawcę zmiany warunków pracy i płacy radnemu ma związek z wykonywaniem jego mandatu.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada nie odniosła się w swoim uzasadnieniu do kwestii związanych z wykonywaniem przez radnego jego mandatu.

W żaden sposób nie wskazano, że działanie pracodawcy stoi w jakiejkolwiek sprzeczności z mandatem radnego, nie wiadomym zatem jest czym kierowali się radni podejmując zaskarżoną uchwałę. Takie działanie stoi w jawnej sprzeczności z zasadami swobody prowadzenia działalności gospodarczej i uniemożliwia racjonalne prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżącym w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym może być podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, choć to na niej spoczywał ten obowiązek. Treść uchwały i jej uzasadnienie nie zawierają stwierdzenia o związku zmiany przez pracodawcę warunków pracy i płacy radnego z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, dlatego też wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa takiej zgody jest w zasadzie pozostawiona swobodnemu uznaniu rady. Rada ma swobodę w ocenie, czy pojawiły się przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku pracodawcy.

Stanowisko jakie zajmuje radny w spółce zostało wyłączone z grona pracowników objętych regulaminem wynagradzania, dlatego też pracodawca błędnie powołał się na regulamin wynagradzania. Przepisy kodeksu pracy wręcz zabraniają obejmowania regulaminem wynagradzania zastępcy pracownika kierującego jednoosobowo zakładem pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem uchwały w przypadku uwzględnienia skargi stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części, albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powyższe unormowanie wynika z treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.).

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do postawionego przez organ zarzutu braku interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przez spółkę.

Skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko ten podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Podstawą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, bowiem przepisy prawa materialnego są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., w sprawie I SA 1355/91 dostępny w CBOSA). Dlatego też w rozpoznawanej sprawie istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego skarżącej w wyniku podjęcia uchwały w dniu 27 marca 2019 r.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę skarżąca posiadała interes prawny do wniesienia skargi wynikający art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.). W wyniku bowiem podjęcia uchwały, której podstawą był powyższy przepis spółce uniemożliwiono dokonanie zmian prawnych w zasadach wynagradzania pracownika będącego jednocześnie radnym. Pozbawienie możliwości zaskarżenia tego typu uchwały przez pracodawcę, w praktyce skutkować musiałoby tym, że w przypadku uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym również pracownik – radny nie mógłby zaskarżyć takiej uchwały. Tego typu sytuacja byłaby błędna i w praktyce czyniłaby taką uchwałę niezaskarżalną, gdyż zanegować ją mógłby jedynie organ nadzoru.

Treść art. 25 ust. 2 u.s.g. jest jasna i jednoznaczna, powyższy przepis prawa stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Natomiast rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane m. in. w wyroku W.S.A. w Rzeszowie z dnia 23 marca 2017 r., w sprawie II SA/Rz 1405/16 (Lex nr 22774767), że ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza się do zakazu rozwiązania stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz obejmuje również wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Wniosek taki wynika z art. 42 § 1 k.p., w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym.

Celem tej regulacji jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, a nie zabezpieczenie przed utratą pracy czy zmianą jej warunków. Tym samym rada gminy nie powinna władczo ingerować w treść umowy o pracę, wówczas gdy rozwiązanie stosunku pracy nie jest w żadnym stopniu związane z wykonywaniem mandatu radnego. Treść powyższego unormowania prawnego zapewnia pracownikowi – radnemu swobodę w wykonywaniu mandatu radnego, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (uchwała 7 sędziów SN z 24 listopada 1992 r., w sprawie I PZP55/92, OSNC z 1993 r., nr 7 -8, poz. 116 ).

Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16 i z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie II OSK 3015/17 dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 3133/13 podniósł, że celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie pracownika będącego radnym nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Pamiętać należy również o tym, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji, rozstrzygnięcie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.

Z literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika, aby ustawodawca określił w nim szczególne wymagania dotyczące uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie powyższego przepisu, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej, gdyż uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 40/06 i z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1747/08).

Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma najmniejszych podstaw ku temu, aby przypuszczać, że zmiana warunków wynagradzania radnego w zakładzie jego pracy miała jakikolwiek związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Z przekonaniem podnieść należy, że żadna ze stron prowadzonego postępowania (w tym również uczestnik) nie wskazywała na to, aby taki związek mógł istnieć. Dlatego też wystarczającym będzie stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które bezwzględnie zobowiązywałyby radę gminy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy.

Zdanie drugie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku racy (zmianę warunków pracy) z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania czy zmiany stosunku pracy z radnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., w sprawie II OSK 1168/17 – dostępny w CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozbawione jest w zasadzie elementów faktycznych i wnioskowania uzasadniającego odmowę wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy, gdyż ogranicza się ono do analizy przepisów prawa, czym w sposób ewidentny wkracza w kompetencje sądu pracy. To nie rada gminy, a sąd pracy uprawniony jest do władczego stwierdzenia, czy zmiana warunków płacy naruszała przepisy obowiązującego prawa.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała opierała się wyłącznie na założeniu polegającym na tym, że radnemu nie można zmienić warunków płacy, ponieważ z racji pełnionej funkcji w zakładzie pracy nie obejmują go postanowienia regulaminu wynagradzania.

Uczestnika postępowania pełniącego funkcję zastępcy dyrektora ds. technicznych i eksploatacji w skarżącej spółce rzeczywiście nie obowiązują unormowania zawarte w regulaminie wynagradzania. Nie ulega wątpliwości, że zdawała sobie z tego sprawę skarżąca spółka, ponieważ uczestnikowi postępowania przedstawione zostało do zaakceptowania porozumienie zmieniające warunki pracy i płacy, którego zapisów K. W. nie zaakceptował.

W propozycji porozumienia uczestnikowi postępowania zostały przedstawione nowe zasady wypłacania nagrody jubileuszowej i odprawy pieniężnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę. Bez wątpienia były to zasady mniej korzystne dla uczestnika postępowania niż dotychczas obowiązujące, ale obowiązują one wszystkich pozostałych pracowników spółki, w tym główną księgową, która zaakceptowała przedstawione porozumienie, pomimo tego, że regulamin wynagradzania również jej nie dotyczy.

Rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyjaśniła tego, dlaczego uczestnik postępowania będący radnym ma mieć o wiele korzystniejsze zasady pobierania nagród jubileuszowych i odprawy emerytalno-rentowej niż pozostałych 100 pracowników spółki. Organ odmawiając zgody na zmianę warunków pracy i płacy bez wątpienia zaakceptował uprzywilejowaną pozycję skarżącego wobec pozostałych pracowników spółki, nie wyjaśniając jednak jakie okoliczności za tym przemawiają.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.