Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1792/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1484/18 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M.B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1484/18, oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr 1210/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] listopada 2005 r. M.B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...], stanowiącą w części jego działki ewidencyjne. Powołał się na to, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. m. in. prawa własności nieruchomości o powierzchni 1144 m², zajętej pod część drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ew. [...]. Załączył do akt sprawy akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...], z którego wynika, że współwłaścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] o pow. 0,3994 ha, dz. nr. [...] obręb [...] o pow. 0,7004 ha o pow. 1,0998 ha - położonych w [...], dla których złożona jest księga wieczysta KW [...], są M.B. w udziale [...] oraz M.W. w udziale [...].

Prezydent [...] ustalił, że z wykazu powierzchni gruntów z dnia [...] września 1996 r., zajętych pod ul. [...] z nieruchomości KW nr [...] wynika, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], objętej aktem własności ziemi nr [...], nawiązuje do mapy [...] z dnia [...] września 1971 r. W wykazie tym wskazano, że powierzchnia rozliczeniowa działki pochodzącej z księgi wieczystej KW [...] , oznaczona jest nr [...] i stanowi część ul. [...] o łącznej pow. 2051 m². W punkcie 2 niniejszego wykazu, z danych ewidencji gruntów wynika, że jako współwłaściciele działki drogowej o pow. 1144 m² na podstawie aktu własności ziemi [...] sierpnia 1975 r., nr [...] , wpisani zostali M.B. w udziale [...] i M.I. w udziale [...]. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW nr [...], wydanego przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] kwietnia 2015 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości (dla której nie była prowadzona księga wieczysta), położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,1096 ha są: S.B. w udziale [...] części; M.W. w udziale [...] części; A.W. w udziale [...] części; K.W. w udziale [...] części; M.W. w udziale [...] części; R.B. w udziale [...] części; D.G. w udziale [...] części. Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera wpis o treści: "wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe obszaru o powierzchni 700 m² z niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie wniosku Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Terenów [...] z dnia [...] lipca 1976 r. KW [...] i zawiadomienia tegoż Urzędu nr l.W. z dnia [...] lipca 1976 r., [...]." Dział IV - "hipoteka" nie zawiera wpisów. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej wynika, że odłączono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2051 ha, położoną przy ul. [...] i przyłączono ją do księgi wieczystej KW [...]. Zgodnie z kolei z odpisem z księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanym przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2051 ha (pochodząca z księgi wieczystej KW [...]) jest Skarb Państwa. Dział III - prawa, roszczenia i ograniczenia oraz dział IV - hipoteka nie zawierają wpisów. Natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że: część działki nr [...] z obrębu [...] (o pow. 1144 m²) objęta jest decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r., część działki nr [...] z obrębu [...] (o pow. 238 m²) objęta jest decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r., część działki nr [...] z obrębu [...] (o pow. 669 m²) objęta jest decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości. Cała zaś powierzchnia działki nr [...] z obrębu [...] wynosi 2051 m². Wojewoda [...] w decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni 238 m², zajętej pod część drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] , wskazał że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż nieruchomość zajęta pod części ul. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych.

W konsekwencji, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1144 m², uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w związku z zaistniałą rozbieżnością co do osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1144 m², należało przyjąć, że decydujące znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość miał w niniejszej sprawie wpis w księdze wieczystej. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej, datowanego na dzień [...] kwietnia 2015 r. wynika, iż postawą wpisu osób wskazanych w tej księdze, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, tj. S.B., M.W., A.W., K.W., M.W., R.B., D.G. - jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku po zmarłej Z.K., wydane przez Sąd Powiatowy dla [...] w dniu [...] grudnia 1957 r. Niniejszego wpisu dokonano [...] września 1959 r. i do chwili obecnej w tej księdze wieczystej nie zostały ujawnione inne osoby, jako właściciele przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo wskazał, że podstawowa zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, wiąże organ administracji publicznej, który samodzielnie nie może dokonywać innych ustaleń.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżący nie udokumentował swojego prawa własności do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, podczas gdy wylegitymował się aktem własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r., z którego bezspornie wynika przysługujące mu prawo własności względem części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] , obręb [...] , o pow. 1144 m2. Skarżący uważa, że udokumentował swój tytuł własności względem nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Znajdujący się w aktach sprawy akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r. jednoznacznie potwierdza bowiem, że był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., a zatem jest uprawniony do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącego poinformował, że 13 grudnia 2018 r. skarżący złożył pozew o ustalenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości i sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury. W jego ocenie, organ winien zobowiązać go do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie tytułu do nieruchomości, a prowadzone postępowanie zawiesić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl zaś art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie udokumentował, aby na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało mu prawo własności przedmiotowej nieruchomości (części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , o powierzchni 1144 m², położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ulicy [...], uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]). Stąd też, organ I instancji miał podstawy do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący wylegitymował się jedynie aktem własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r., nr [...] . Jednakże, wobec faktu braku ujawnienia go w księdze wieczystej jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , w sytuacji, gdy znajdowały się tam inne osoby - wpisane na podstawie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku po zmarłej Z.K., wydanego przez Sąd Powiatowy dla [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. – nie można było jednoznacznie przyjąć, że skarżący posiadał tytuł prawny do tej części nieruchomości. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW nr [...], wydanego przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] kwietnia 2015 r. - jako współwłaściciele nieruchomości (dla której nie była prowadzona księga wieczysta), położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,1096 ha - zostały wymienione inne osoby i następnie wskazane w decyzjach przez organy obu instancji. Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawierał wpis o treści: "wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe obszaru o powierzchni 700 m² z niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie wniosku Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Terenów [...] z dnia [...] lipca 1976 r., KW [...], i zawiadomienia tegoż Urzędu nr l.W. z dnia [...] lipca 1976 r., [...] Dział IV - "hipoteka" - nie zawiera wpisów. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej wynika, że odłączono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2051 ha, położoną przy ul. [...] i przyłączono ją do księgi wieczystej KW [...].

Sąd podkreślił, że uzyskanie własności czy współwłasności nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi pozwalało na nieodpłatne ujawnienie swych praw w księdze wieczystej i ta regulacja obowiązywała przez lat kilka. Regułą więc był niezwłoczny wpis tych praw do księgi. W niniejszej sprawie, organ w piśmie skierowanym do pełnomocnika skarżącego w dniu [...] sierpnia 2015 r. wyraźnie wskazał, iż prawo M.B. do tej nieruchomości nie zostało uwidocznione w księdze wieczystej i jako współwłaściciele figurowały inne osoby. W tej dacie dostęp do ksiąg wieczystych był już jawny i skarżący miał świadomość, że w księdze wieczystej nie figurował. Na wskazane pismo odpowiedzi udzielił skarżący wyjaśniając, że nie do wszystkich nieruchomości objętych wskazanym aktem własności ziemi, jak i drugim posiadanym przez niego aktem, została podjęta procedura ujawnienia jego prawa własności, ale przysługujące mu akty własności ziemi zostały utrzymane w 1976 r. i stanowią wystarczającą podstawę do żądania odszkodowania. Jego zdaniem, zbędne było wykazywanie czegoś więcej.

Zdaniem Sądu wielokrotnie podnoszona przez skarżącego okoliczność wymienienia go w tym akcie własności ziemi, nie jest jednak, wbrew jego twierdzeniom, wystarczająca do wyjaśnienia powstałej wątpliwości. Nie doszło więc, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Poza tym, skarżący wiedząc, że w 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. (decyzje tę otrzymał), do listopada 2017 r. (decyzja organu I inst.) miał sporo czasu, by złożyć pozew o ustalenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Zamiaru takiego jednak nie deklarował. W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu do wykazania tytułu prawnego do przedmiotowej części nieruchomości, z uwagi na brak ujawnienia jego praw w księdze wieczystej, skarżący wyjaśnił, że procedura ujawnienia jego własności w księgach wieczystych jest niemożliwa do przeprowadzenia, ponieważ stwierdzono nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie widział też celowości ustalania swego prawa, ponownie odwołując się do owego aktu własności ziemi.

Z tego względu, zdaniem Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego i udzielenia mu terminu na złożenie owego powództwa. Przede wszystkim w innej sprawie skarżącego, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1757/18), gdzie Sąd potwierdził prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego, w księdze wieczystej było wpisane ostrzeżenie o niezgodności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Poza tym, w trakcie całego przedmiotowego postępowania, skarżący nie wyrażał zamiaru wszczęcia żadnej procedury przed sądem powszechnym, w szczególności składania pozwu o ustalenie prawa własności tej nieruchomości. Uznawał wszelkie swe działania w tym względzie za zbędne. Dwukrotnie był o to dopytywany przez organy i nakłaniany do podjęcia działań wykazujących jego własność. Za każdym razem negował taką potrzebę.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niecelowe byłoby zawieszanie niniejszego postępowania administracyjnego i zobowiązywanie skarżącego do podjęcia działań, na które przez szereg lat nie wyrażał zgody, twierdząc, że akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...] , jest wystarczającą podstawą do popierania przez niego żądań odszkodowawczych.

Sąd podkreślił przy tym, że po raz pierwszy wniosek o zawieszenie tego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułował pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem, która odbyła się w dniu 14 grudnia 2018 r., podając, że dzień wcześniej skarżący wniósł stosowne powództwo do sądu powszechnego lecz sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury.

W tym stanie rzeczy, jak ocenił Sąd, nie można zarzucić organom obu instancji, by w tym zakresie nie dopełniły swych obowiązków, naruszając art. 100 k.p.a. i dopuszczając się naruszenia art. 9 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Do podjęcia niezbędnych działań wykazujących posiadanie prawa własności do tej nieruchomości organy przez szereg lat bezskutecznie starały się nakłonić skarżącego. On z kolei na ich podjęcie miał przynajmniej siedem lat (2011 – 2017). Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 461/16 (LEX nr 2427522), zgodnie z którym zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umów i mocy prawnej zapisu prawa własności w księdze wieczystej nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wnioskodawca winien jednak w tym zakresie wyrazić gotowość wykazania swych uprawnień w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym. W sytuacji, gdy nie wyraża takiej gotowości, zasadne staje się wydanie rozstrzygnięcia co do meritum. Poza tym, nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że w przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnego, w wysokości odpowiadającej jego udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem brak chęci dowiedzenia swych praw w sposób sugerowany przez organ nie wstrzymuje pozostałych uprawnionych przed zgłoszeniem roszczeń odszkodowawczych.

Sąd stwierdził, że organ II instancji szczegółowo przeanalizował i wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował Prezydent [...] wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie, dał im wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Dopełnił obowiązków wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponownie właściwie analizując sprawę w jej całokształcie, w myśl art. 15. k.p.a. Sąd natomiast działając z urzędu nie stwierdził takich uchybień zaskarżonej decyzji, które prowadziłyby do uwzględnienia skargi.

Sąd podkreślił, że jeśli skarżący w zainicjowanym postępowaniu przed sądem powszechnym, wszczętym pozwem o ustalenie prawa własności, złożonym zgodnie z oświadczeniem jego pełnomocnika [...] grudnia 2018 r., dowiedzie swego prawa, będzie mógł wnieść o wznowienie niniejszego postepowania administracyjnego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący postawił zarzut naruszenia:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w konsekwencji błędne przyjęcie i uznanie przez Sąd, iż obligatoryjne zawieszenie postępowania jest uzależnione od woli strony postępowania, co do przyszłego jej zachowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, będącego podstawą zawieszenia, tym samym, że zawieszenia postępowania ma cechy fakultatywności, kiedy z przepisu tego nie wynika aby zawieszenie postępowania, było uzależnione od współpracy strony i woli następczego jej działania w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji w wyniku błędnego uznania, że Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] nie naruszył przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, kiedy w postępowaniu administracyjnym wystąpiło zagadnienie wstępne stanowiące przedmiot postępowania przed sądem powszechnym, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego uznania, iż nie zachodziła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego bowiem nie wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne, od którego zależała możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i uznanie jako wystarczającego działania organu w zakresie ustalenia właściciela nieruchomości jedynie poprzez nakłanianie skarżącego do podjęcia działań wykazujących własność w inny sposób niż aktem własności ziemi, w sytuacji gdy ustalenie osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, tj. ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., która została wywłaszczona, wobec ujawnienia w toku sprawy rozbieżności we wpisach księgi wieczystej z tytułem własności ziemi przedłożonym przez skarżącego, obligowała organ administracyjny do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny polegającego na ustaleniu w postępowaniu cywilnym właściciela nieruchomości, uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie, nie zaś do ograniczenia się jedynie do nakłaniania skarżącego do podjęcia działań;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, kiedy decyzja Wojewody Mazowieckiego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na zaniechaniu przez Sąd I instancji należytego skontrolowania pod względem zgodności z prawem postępowania organu, w istocie niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny uchybił obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy i w konsekwencji uznanie braku związku między koniecznością ustalenia właściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego uznania, że Wojewoda [...] nie naruszył przepisów postępowania w sytuacji, gdy organ jedynie informował stronę postępowania o wystąpieniu przeszkody w rozpoznaniu sprawy, której usunięcie może nastąpić w wyniku postępowania tylko przed sądem powszechnym - zagadnienie wstępne - i nakłaniał do przeprowadzenia postępowania, kiedy jedynym adekwatnym środkiem zmierzającym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. i zobowiązanie skarżącego na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do uzyskania wyroku ustalającego właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w drodze postępowania cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wobec nieuchylenia kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., mimo że w postępowaniu administracyjnym wystąpiło zagadnienie wstępne.

Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl zaś art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Tym samym, dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie powołanego przepisu istotne było ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż to właśnie tej osobie należy się odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną wystąpił skarżący, załączając do akt sprawy akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...] , z którego wynika, że współwłaścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] o pow. 0,3994 ha, dz. nr. [...] obręb [...] o pow. 0,7004 ha o pow. 1,0998 ha - położonych w [...], dla których złożona jest księga wieczysta KW [...] , są M.B. w udziale [...] oraz M.W. w udziale [...]. Z kolei, jak ustalił Prezydent [...] z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW nr [...], wydanego przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] kwietnia 2015 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości (dla której nie była prowadzona księga wieczysta), położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,1096 ha są: S.B. w udziale [...] części; M.W. w udziale [...] części; A.W. w udziale [...] części; K.W. w udziale [...] części; M.W. w udziale [...] części; R.B. w udziale [...] części; D.G. w udziale [...] części. Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera wpis o treści: "wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe obszaru o powierzchni 700 m² z niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie wniosku Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów [...] z dnia [...] lipca 1976 r. KW Nr [...] i zawiadomienia tegoż Urzędu nr l.W. z dnia [...] lipca 1976 r., [...]. Nr 3." Dział IV - "hipoteka" nie zawiera wpisów. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej wynika, że odłączono m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2051 ha, położoną przy ul. [...] i przyłączono ją do księgi wieczystej KW Nr [...] . Zgodnie z kolei z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanym przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2051 ha (pochodząca z księgi wieczystej KW Nr [...]) jest Skarb Państwa. Dział III - prawa, roszczenia i ograniczenia oraz dział IV - hipoteka nie zawierają wpisów.

Sąd I instancji, mimo podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego obowiązku organów zawieszenia postępowania nie rozważył, czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, a więc czy konieczne było zawieszenie postępowania przez organy administracji publicznej.

Sąd I instancji wskazał jedynie, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, aby organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania i udzielenia skarżącemu terminu na złożenie powództwa o ustalenie prawa własności nieruchomości, ponieważ w trakcie całego postępowania skarżący nie wyrażał zamiaru wszczęcia żadnej procedury przed sądem powszechnym, w szczególności składania pozwu o ustalenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zauważyć zaś w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do jej rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie to jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka zawieszenia postępowania ma charakter obligatoryjny. Przepis ten jasno stanowi, że "organ zawiesza postępowanie". Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Zaistnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje zatem organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania z urzędu, co należy podkreślić niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania i niezależnie od ich woli, czy też podejmowanych działań w celu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 100 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (§ 1). Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3). Tym samym, jeżeli organ uzna, że w sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne powinien zawiesić to pozstępowanie bez względu na wolę stron tego postępowania albo też rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Zatem Sąd I instancji przede wszystkim powinien rozważyć, czy podnoszona przez skarżącego kwestia stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zobowiązany był do zajęcia stanowiska w tej kwestii i dokonania oceny prawidłowości podjętych przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięć w tym kontekście. W niniejszej sprawie Sąd I Instancji nie odniósł się jednakże do powyższej kwestii.

Wobec tego zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dlatego wyrok Sądu I instancji należało uchylić a sprawę przekazać temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a., jako że istota sprawy nie została przez Sąd I instancji dostatecznie wyjaśniona.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej stanowisko, zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).