Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2753/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...]

z [...] maja 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec M.J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r.

poz. 723; dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

M. J. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

I tak, w 1988 r., po ukończeniu Wyższej Szkoły Oficerskiej Milicji Obywatelskiej w S. (winno być w S.), bez jego wiedzy, został skierowany do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Wskazał, że podczas pięciu miesięcy zawieszenia na etacie w Służbie Bezpieczeństwa nie wykonywał żadnych czynności procesowych, operacyjnych, jak i żadnych innych mających związek ze służbą w tej formacji oraz nigdy nie otrzymał legitymacji funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa. Podkreślił, że nigdy nie napisał prośby o przyjęcie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, a jedynie o przeniesienie z powrotem do Milicji Obywatelskiej. Dodał, że został oznaczony srebrnym medalem "Za Długoletnią Służbę" w Policji oraz złotym medalem "Za Długoletnią Służbę" w Policji – w nagrodę za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie państwu.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy M. J. został zwolniony ze służby z Komendy Głównej Policji w dniu [...] lutego 2016 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym Informację o przebiegu służby

nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r., tj. 5 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 35 lat i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 miesiące

i 9 dni (od dnia [...] maja 1980 r. do dnia [...] lipca 1980 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem

z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby M. J. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – znajduje się raport M.J. z dnia [...] września 1988 r., w którym prosi o przeniesienie

do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. Motywację tego wniosku stanowiła odległość z miejsca zamieszkania do miejsca pracy oraz częste choroby żony.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że ww. był awansowany na kolejny wyższy stopień policyjny oraz był pozytywnie opiniowany. Otrzymywał podwyżki uposażenia zasadniczego, a także dodatku służbowego. Jak wynika

z przedmiotowego pisma, ww. był wyróżniony m.in. medalem złotym "Za Długoletnią Służbę" oraz brązową odznaką "Zasłużony Policjant". W piśmie wskazano również, że skarżący orzeczeniem nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] został ukarany karą upomnienia. Ponadto rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2008 r. zawieszono go w czynnościach służbowych na okres 14 dni, począwszy od dnia [...] marca 2008 r. oraz zawieszono 50% należnego uposażenia w związku z prowadzonym śledztwem przez Prokuraturę Rejonową w B., które umorzono w dniu [...] kwietnia 2008 r. Ponadto,

w piśmie Komendanta Głównego Policji [...] z [...] maja

2019 r., podobnie jak w ww. piśmie, wskazano na brak dokumentów potwierdzających uczestnictwo wnioskodawcy w zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Jednocześnie odniesiono się do otrzymanych przez wnioskodawcę podziękowań m.in. od Zastępcy Komendanta Głównego Policji za długoletnią służbę

i zaangażowanie, a także od Członka Zarządu Polskich Linii Lotniczych [...]

za pełną poświęcenia postawę, zaangażowanie oraz profesjonalną pomoc

po awaryjnym lądowaniu samolotu Boeing [...] w W. w 2011 r.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c,

art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. J.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

nr [...] z [...] lipca 2019 r. oraz zasądzenie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2122/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Ponadto, zdaniem Sądu, organ odstąpił

od oceny tego, czy w okresie od [...] lipca 1988 r. do [...] listopada 1988 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego

w ramach służby publicznej. W ocenie Sądu powyżej wskazaną okoliczność należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że przesłanki w nim zawarte a określone w ust. 1 pkt 1

i 2 tego przepisu są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazał, że krótkotrwałość

i rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia muszą być każdorazowo oceniane indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że krótkotrwałość winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Następnie organ wyjaśnił jak rozumie znaczenie poszczególnych przesłanek formalnych.

Organ powołał się również na wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 .

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazała, że całkowity okres służby M. J. wynosi 35 lat i 1 dzień, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 5 miesięcy. Podkreślono, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za spełnioną przesłankę zawartą w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że jakkolwiek dokumenty przekazane przez Komendę Główną Policji zawierają informację o orzeczeniu wobec wnioskodawcy kary dyscyplinarnej upomnienia oraz zawieszeniu w czynnościach służbowych, to

powyższe nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, zważywszy tym bardziej na jego osiągnięcia w służbie (w tym m.in. odznaczenie Medalem Złotym

"Za Długoletnią Służbę" oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant"). Jednocześnie, jak podał organ, Komendant Główny Policji stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ww. pełniona była z narażeniem jego zdrowia

i życia. Pomimo tych okoliczności organ nie zakwestionował spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na stwierdzenie, iż wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Zdaniem organu na podstawie przesłanych materiałów dowodowych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, podkreślenia wymaga fakt, że wnioskodawca co prawda złożył raport

o przeniesienie z Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych

w P. do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych

w S., aczkolwiek podyktowany on był wydłużonym czasem dojazdu

do miejsca pracy cyt.: prośbę motywując tym, że: "(...) zamieszkuje w R. woj. S. i na dojazdy do tutejszego urzędu poświęcam około 4,5 godziny. Natomiast na dojazdy do S. poświęcam około jednej godziny. Poświęcając każdego dnia, tak wiele czasu na dojazdy nie jestem w stanie zapewnić należytej opieki żonie, która często choruje." (zob. raport z dnia [...] września 1988 r. z akt [...]). Organ wyjaśnił, że były funkcjonariusz nie powołał się

w przedmiotowym raporcie na ówcześnie panującą sytuację społeczno-polityczną

i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w Służbie Bezpieczeństwa mu nie odpowiadał oraz samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami. W opinii organu w świetle przedstawionych wyżej rozważań w zakresie przebiegu całej służby wnioskodawcy, stwierdzenia wymaga, iż okoliczność ta nie jest wystarczająca

do przeważenia, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej organ wyjaśnił, że jak wynika z materiału dowodowego, wnioskodawca był [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa i w związku z wykonywanymi zadaniami miał dostęp do informacji stanowiących tajemnicę państwową, czy tajemnicę związaną z obronnością kraju (zob. zobowiązanie o zachowaniu tajemnicy państwowej i służbowej z dnia [...] grudnia 1986 r. z akt [...]). Powyższe zdaniem organu świadczy o tym, że ww. miał świadomość co do pozostania

na etacie [...]. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Wydział [...] Służby Bezpieczeństwa w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w P., w którym wnioskodawca pełnił służbę na stanowisku [...], zajmował się zagadnieniami związanymi z rozpracowywaniem pracowników reprezentujących poglądy antykomunistyczne oraz przypadków sabotażu, naruszenia tajemnicy państwowej. Zatem bez względu na konkretnie wykonywane zadania, sama świadomość pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Jak wskazał organ, w oświadczeniu z [...] sierpnia 1980 r. przedstawiono,

że wnioskodawca pełnił służbę w [...] L. (zob. oświadczenie z [...] sierpnia

1980 r. z akt [...]). Organ wyjaśnił, że [...] zwane potocznie "bijącym sercem [...]" zostało powołane po pierwszym w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej strajku generalnym i krwawo stłumionych przez wojsko i milicję demonstracjach ulicznych, czyli podczas "[...]". Organ podkreślił, że [...] sformowano do pacyfikowania dużych rozruchów ulicznych i szkolono do siłowych

i bardzo brutalnych interwencji. Od 1973 r. zaczęto do tej formacji rekrutować poborowych, by odbywali w tych oddziałach zasadniczą służbę wojskową. Byli oni ochotnikami do tej służby z uwagi na: preferencje przy późniejszym staraniu się

o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej, służby w lepszych warunkach niż w wojsku,

tj. służbę w miastach, czy braku wyjazdów na ćwiczenia na poligony.

Reasumując organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez M. J. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym służbę w oddziałach [...], to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skarżący zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez organ, że pełniona przez skarżącego służba w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie złożył podania o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa, do pracy ww. formacji został skierowany bez swojej wiedzy i zgody, a w ww. okresie nie wykonywał czynności procesowych, operacyjnych ani żadnych mających związek ze służbą w tej formacji oraz nigdy nie otrzymał legitymacji funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, jak również nie otrzymywał z tytułu zawieszenia na tym etacie żadnych wymiernych korzyści, które błędnie przytaczane są w zaskarżonej decyzji; jako nieprawdziwe

a wręcz obraźliwe dla swojej osoby uznał sformułowanie - 4 akapit od góry na stronie 7/9, że utożsamiał się z ustrojami totalitarnym;

- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych do zastosowania przez organ art. 8a ww. ustawy jest szczególnie uzasadniony przypadek w sytuacji, gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do zastosowania ww. przepisu jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca

1990 roku" oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia";

- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy w sytuacji, gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86 poz. 734), zwane dalej "rozporządzeniem", których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i w rezultacie niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia przez skarżącego wymaganych łącznie przesłanek;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art.7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 – Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności:

- stwierdzenia przez organ, że pełniona przez skarżącego służba w okresie

od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie skarżonej decyzji, w tym prawidłowo przeprowadzona ocena zebranego materiału dowodowego, powinna prowadzić do odmiennych wniosków,

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryteriów zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem zdrowia i życia rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie w sytuacji, gdy organ w skarżonej decyzji wskazuje, że jest to "czynnik wpływający na wartość rzetelnej służby funkcjonariusza", czyli dodatkowo podnoszący ocenę tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, równocześnie podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych,

a także zaliczenie w poczet materiału dowodowego dokumentów, które na dzień wydania skarżonej decyzji nie powinny mieć charakteru źródeł dowodowych, ale również nie powinny znajdować się w aktach osobowych skarżącego (orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...]);

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 Kpa., tj. bez jednoznacznego wskazania, dlaczego organ uznał, że pełniona przez skarżącego służba w okresie od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] listopada 1988 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej;

- a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte

w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy sformułowanie "z narażeniem zdrowia

i życia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia w sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do "rozporządzenia";

- błędnie i nieprawdziwe przypisanie skarżącemu służby w [...], służba w [...] nie jest uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego, ponadto skarżący nigdy nie pełnił służby w tych jednostkach; zastępczą służbę wojskową odbywał w [...] [...] Milicji Obywatelskiej przy Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. /w załączeniu kserokopia raportu o zwolnienie, [...]. M. J., z dnia [...]06.1982 r./; jak stwierdził skarżący, nie jest również prawdą, że do służby tej przydzielano tylko i wyłącznie ochotników, bowiem otrzymał z WKU powołanie do tej jednostki i nie miał w tej sprawie nic do powiedzenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] maja 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. J. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy

do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2122/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z [...] lipca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych

i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia

1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały

po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2122/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił w pełni oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku

i nie zrealizował sformułowanych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Należy zatem zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2122/19 wskazał, że okres 5 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 35 lat i 1 dzień, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] lipca 1988 r. do [...] listopada 1988 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego

w ramach służby publicznej. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Zdaniem Sądu nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżący miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, awansowano go w stopniu służbowym. Skarżący był wyróżniany odznaczeniami: brązową odznaką "Zasłużony Policjant", złotym medalem "Za Długoletnią Służbę". W stosunku do skarżącego odnotowano karę dyscyplinarną upomnienia. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jego życia lub zdrowia.

Ze wskazań dotyczących ponownego rozpoznania sprawy wynika, że organ miał dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. J., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństw PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych

w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2122/19 stwierdzić należy, że organ ich w pełni nie zrealizował.

Minister ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarżący spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przyjął, , że osiągnięcia odnotowane przez Pana M. J. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym służbę w oddziałach [...], to jednak w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Powyższe ustalenia i kwalifikacja braku spełnienia warunku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej pozostają w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną już przez Sąd, który, powołując się na wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, wskazał jak należy rozumieć przepis prawa materialnego i jak go zastosować.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt

I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19 nie ocenił służby M. J. w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda powołał się na fakt, że skarżący był [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa i w związku

z wykonywanymi zadaniami miał dostęp do informacji stanowiących tajemnicę państwową, czy tajemnicę związaną z obronnością kraju, jednak nie wskazał jaki związek miało to z niniejsza sprawą. Organ podkreślił, że Wydział [...] Służby Bezpieczeństwa w Wojewódzkim Urzędzie Spraw w P., w którym Pan M.J. pełnił służbę [...], zajmował się zagadnieniami związanymi z rozpracowywaniem pracowników reprezentujących poglądy antykomunistyczne oraz przypadków sabotażu, naruszenia tajemnicy państwowej, zatem zdaniem Ministra ze względu na pełnione zadania sama świadomość pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Wyżej wskazana ocena dokonana przez organ nie była zdaniem Sądu zindywidualizowana i nie wskazywała na zadania jakie wykonywał skarżący. Była to ocena Wydziału, w którym skarżący służył, co nie ma związku z indywidualną oceną postawy skarżącego wobec państwa totalitarnego i nie stanowi wykonania zaleceń zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2122/19.

Nadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że w 1980 r. skarżący pełnił służbę w [...] L. Organ szczególną uwagę skupił na przynależności skarżącego do [...] i wykazaniu niechlubnej historii tej formacji zwanej potocznie "bijącym sercem [...]". Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika natomiast, aby skarżącemu powierzono w tej formacji jakiekolwiek zadania o charakterze operacyjnym, które zapewne wymagały odpowiednich kwalifikacji i przeszkolenia, ponadto sam skarżący w swojej skardze wyjaśnił, że nie przynależał do [...] tylko do Pułku [...] Milicji Obywatelskiej.

Reasumując w ocenie Sądu organ zarzucając skarżącemu brak spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zweryfikował działania funkcjonariusza w kontekście wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2122/19, i nie ocenił, czy funkcjonariusz – skarżący objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Takie podejście nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona

z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w resortowych strukturach MSW zostały zbadane pobieżnie, albowiem ocena organu skupiała się w istocie na samej przynależności do określonej formacji mundurowej

(w tym [...], co zresztą skarżący kwestionuje w skardze). Zabrakło natomiast ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił

w strukturach MSW, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny z narażeniem życia i zdrowia

w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności

z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c,

art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Naruszenie przez organ wskazanych przepisów doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zobowiązującego organ w ustalonym stanie faktycznym sprawy do uwzględnienia, że w sprawie skarżącego została spełniona przesłanka z pkt 1 powołanego artykułu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

-----------------------

6