Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1057/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 12b
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Trzebini na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr IG-I.7220.5.24.2019.AZ w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2019r. (IG-I.7220.5.24.2019.AZ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U.2019.725 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia 18 czerwca 2019 r. o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy geodezyjnej nr ID.6640.770.2018, dotyczącej podziału działki nr 628 położonej w obr. Karniowice, jed. ewid. Trzebinia – obszar wiejski.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wykonawca prac geodezyjnych Urząd Miasta w Trzebini Referat Obsługi Geodezyjnej zawiadomieniem z 5 kwietnia 2019 r. poinformował Starostę Chrzanowskiego o wykonaniu prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem 6640.770.2018 w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic i podziału działki nr 628 położonej w obrębie Karniowice, jednostka ewidencyjna Trzebinia i wraz z tym zawiadomieniem złożył operat techniczny zawierający wyniki tych prac.

Dnia 14 maja 2019 r. Starosta Chrzanowski sporządził Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym wskazał negatywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy Pgik. Jako nieprawidłowości Starosta wskazał na :

- brak wystarczających danych do określenia współrzędnych punktów nowopowstałej działki (§ 28) a tym samym do obliczenia pow. działki, co jest niezbędne w celu ujawnienia działki w egib, jako naruszony przepis prawa wskazano § § 22, 60, 61 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r.;

- granica dz. 628 z dz. 1237/2 to granica między gruntami tworzącymi cieki wodne, a gruntami do nich przyległymi i winna być wykazana w egib na podst. § 82a. tzn. należy granicę zidentyfikować zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne - informacja zawarta w sprawozdaniu - błędna", a naruszonym przepisem prawa w tym przypadku ma być Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r.

następnie w poinformował, że jako wykonawca pracy geodezyjnej o numerze ID 6640.770.2018 odmawia poprawy uwag podniesionych w protokole weryfikacji z dn. 14 maja 2019 r.

Zawiadomieniem z 28 maja 2019 r. znak PODGiK.6641.2.17.2019.RG17 Starosta Chrzanowski wszczął postępowanie administracyjne dotyczące odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, będącej wynikiem zgłoszonej pracy geodezyjnej nr ID.6640.770.2018 dotyczącej podziału działki ewidencyjnej nr 628 położonej w obrębie Karniowice, jedn. ewid. Trzebinia - obszar wiejski. Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. (PODGiK.6641.2.17.2019.RG17) organ orzekł o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i materiałów sporządzonych przez Urząd Miasta w Trzebini Referat Obsługi Geodezyjnej, będących wynikiem zgłoszonej pracy geodezyjnej nr ID.6640.770.2018, dotyczącej podziału działki ewidencyjnej nr 628 położonej w obrębie Karniowice, jedn. ewid. Trzebinia- obszar wiejski, z powodu odmowy poprawy chybień i nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji z dnia 14 maja 2019 r.

Uzasadniając decyzję organ podał, że w dniu 24 maja 2019 r. wykonawca złożył do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przedmiotową dokumentację wraz z pismem datowanym 22 maja 2019 r., w którym odmówił poprawy uwag podniesionych w protokole weryfikacji, nie ustosunkowując się do wyników weryfikacji.

Dodał, że z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu Karniowice wynika, że w obwodnicy działki nr 628, będącej przedmiotem pracy geodezyjnej występują punkty graniczne, które nie spełniają standardów dokładnościowych przewidzianych w rozp. egib - punkty te pozyskano do bazy pzgik w drodze digitalizacji analogowej mapy ewidencji gruntów prowadzonej w skali 1:2880, z uwzględnieniem danych zawartych w zgromadzonych w pzgik operatach technicznych.

Ponadto, na podstawie numerycznego opisu granic działki nr 628 stwierdzono, że dla kilku punktów granicznych stanowiących ten opis nie jest przypisany atrybut dotyczący błędu położenia punktu granicznego - BPP. Ponadto jeżeli w toku opracowywania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej dla wydania decyzji o podziale nieruchomości okaże się, że granice nieruchomości wyznaczone są nieprawidłowo, to najpierw należy ustalić ich przebieg w drodze odrębnego ustawowo określonego postępowania.

Pole powierzchni projektowanej działki ewidencyjnej 628/2 zostało obliczone niezgodnie z zapisami §61 ust. 1 oraz § 62 rozp. egib, tj. metodą "przez potrącenie", a zatem powstaje działka, której powierzchnia nie została obliczona w oparciu o zbiór punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m co w konsekwencji powoduje rozbieżność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (wykazaną w rejestrze), a geometryczną. Natomiast w odniesieniu do czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 628 a działką nr 1237/2 Starosta Chrzanowski uznał, iż przedmiot ustalenia to granica stanowiąca granicę gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi - działka 1237/2 z wykazanym użytkiem Wp ciek wodny: potok Karniowski, a wykonawca w trakcie ustalenia granicy nie powołał się na przepisy ustawy Prawo wodne, co przy ustaleniu winien był zrobić. Nadto w dokumentacji brak dowodu na to, że ustalenie było uzgodnione z Zarządcą potoku Karniowskiego - Nadzorem Wodnym w Krakowie z siedzibą w Liszkach PGW Wody Polskie. Tym samym nie można uznać, że wykonawca poprawnie wykonał czynność ustalenia granicy.

Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta Trzebini złożył odwołanie podnosząc, że:

- analiza dokumentów w zakresie zgłoszenia wykazała, że przedmiotowe punkty granic wymagających przyjęcia ujawnione zostały w operacie ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a położenie ich względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m. Stwierdzono ponadto, że dla odcinka granicy pomiędzy działką nr 628 a działką nr 1237/2, chociaż opartego na punktach spełniających ww. wymagania, brak jest dokumentacji wymienionej w § 36. 1)-5) rozporządzenia w sprawie egib. Wobec powyższego dokonano ustalenia ww. odcinka granicy zgodnie §39.3. rozporządzenia w sprawie egib - jako proste połączenie dwóch sąsiadujących punktów granicznych;

- przedmiotowa działka nr 628 stanowi nieruchomością rolną, a do obliczenia powierzchni działek powstałych w wyniku podziału wykorzystano § 77.7.2) rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Oznacza to, że w przedmiotowym zakresie powierzchnie działki 628/1 obliczono na podstawie numerycznego opisu jej granic, za pomocą zbioru punktów granicznych , których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, natomiast część pozostała (oznaczona jako 628/2) obliczona została jako różnica powierzchni działki nr 628 i powierzchni działki wydzielanej nr 628/1;

- niesłuszne jest wskazywanie, że przedmiotowy odcinek granicy pomiędzy działkami nr 628 i 1237/2 stanowi granicę gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, gdyż brak decyzji wydanej wg Prawa wodnego nie pozwala na takie jej traktowanie. Dołączony do dokumentacji operatu szkic polowy wskazuje, że nie mamy tu do czynienia z linią brzegu (art. 220). Ponadto powoływany § 82a rozporządzenia w sprawie egib dotyczy spraw związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, a nie jego aktualizacji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja MWINGiK z dnia 16 sierpnia 2019 r.

Małopolski WINGiK badając dokumenty w sprawie stwierdził niespójność informacji przedstawianych przez wykonawcę, dotyczących podstawy wykonania prac, których celem jest sporządzenie "mapy z projektem podziału nieruchomości obejmującej działkę nr 628", a mianowicie:

- w sprawozdaniu technicznym Wykonawca wskazał, że "podział wykonano na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz postanowienia nr GG.GRG.6831.54.2017.S, zgodnie ze wstępnym projektem podziału";

- na mapie z projektem podziału nieruchomości w opisie jest, iż podział został opracowany w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- natomiast w odwołaniu - że "przedmiotowa działka nr 628 stanowi nieruchomość rolną (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)", co według wykonawcy, uzasadnia zastosowanie § 77 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U.2011.263.1572), dalej rozporządzenie ws. standardów technicznych.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 92 wyklucza jej stosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego - do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Nie budzi więc wątpliwości, iż w pierwszym rzędzie podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Natomiast w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy i przepis ten (a konkretnie art. 94 ust. 1 u.g.n.), Wykonawca prac w ocenianych pracach zastosował do opracowania projektu podziału nieruchomości, co wynika ze sprawozdania technicznego (punkt nr 9) badanego operatu. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: (1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo (2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwoływanie się wykonawcy do zastosowania w pracach § 77 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów technicznych, nie ma oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z § 77 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia ws. standardów technicznych - jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej polega na wydzieleniu działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni do 33% powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi pole powierzchni działek wydzielanych oblicza się zgodnie z zasadami określonymi w § 68 ust. 2, zaś pole powierzchni pozostałej części działki podlegającej podziałowi może być obliczone jako różnica pola powierzchni tej działki i sumy pól powierzchni działek wydzielanych i zapisane z taką samą precyzją zapisu jak pole powierzchni działki podlegającej podziałowi, wykazane w ewidencji gruntów i budynków.

Niezachowanie przez wykonawcę prac spójności informacji odnoszącej się do podstawy podziału nieruchomości dzielonej, skutkowało przyjęciem przez wykonawcę błędnych założeń do opracowania przedmiotowej mapy.

Wytyczne organu zawarte w protokole weryfikacji, zdaniem organu odwoławczego nie są w całości słuszne. Organ podkreślił, że przedmiotem opracowania był podział nieruchomości na podstawie art. 94 ust. 1 u.g.n. oraz postanowienia nr GG.GRG.6831.54.2017.S zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Wobec tego podstaw prawnych tej pracy należy upatrywać w u.g.n., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663) oraz w rozporządzeniu ws. standardów technicznych, ale w zakresie regulującym wykonywanie map do celów podziału nieruchomości. Zastosowanie będzie miał więc § 77 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia ws. standardów technicznych i § 6 rozporządzenia ws. podziałów. Zgodnie z § 77 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. standardów technicznych na treść mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 u.g.n., składają się dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną.

W ocenie organu odwoławczego analiza przepisów § 6 rozporządzenia ws. podziałów na tle ustalonego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że zobowiązanie wykonawcy prac do dokonania ustalenia przebiegu wszystkich granic działki ewidencyjnej nr 628 w trybie § 37 - 39 rozporządzenia ws. egib wyznaczonego przez niestandardowe punkty graniczne, a w przypadku granicy z działką nr 1237/2 w trybie ustawy Prawo wodne, wykracza poza ramy § 8 rozporządzenia ws. podziałów, który wykonawca zastosował do opracowania mapy. Z przepisów ustawy Pgik wynika, że jedynym źródłem danych o granicach działek/nieruchomości powinna być ewidencja gruntów i budynków. W świetle § 61 i 62 rozporządzenia ws. egib przebieg linii granicznych działek ewidencyjnych, w tym także granic nieruchomości, określony jest w ewidencji gruntów i budynków za pomocą współrzędnych punktów załamania linii granicznych tych działek, zwanych "punktami granicznymi. Docelowo wszystkie współrzędne punktów granicznych powinny być ustalone na podstawie terenowych pomiarów geodezyjnych lub pomiarów fotogrametrycznych, zapewniających dokładność wyznaczenia tych punktów względem najbliższych elementów standardowej poziomej osnowy geodezyjnej nie mniejszą niż 0,10 m. Niemniej jednak mając na uwadze, że w niniejszej sprawie z uwagi na skorzystanie przez Wykonawcę prac z § 8 ust. 1 rozporządzenia ws. podziałów, zdaniem Małopolskiego WINGiK istotnym jest wiarygodność punktów granicznych wyznaczających przebieg granic, do których dochodzą projektowane granice podziału, a także punktów tworzących numeryczny opis granic działki wydzielanej, którą tu jest działka nr 628/1.

Zobowiązanie wykonawcy prac, o którym mowa wyżej, zdaniem Małopolskiego WINGiK, powinno być ograniczone do dokonania czynności ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr 628 w zakresie niezbędnym do przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi wykonywanego w trybie § 8 rozporządzenia ws. podziałów (czyli z działką nr 635/2, nr 1202 oraz nr 1237/2), i to wtedy, gdy punkty graniczne wyznaczające przebieg granicy pomiędzy wymienionymi działkami nie spełniają kryteriów standardów technicznych. Ustalenie przebiegu granicy działek ewidencyjnych (§ 37-39 rozporządzenia ws. egib) jest odrębną procedurą od przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi (§ 6-7 rozporządzenia ws. podziałów), niemniej jednak sporządzenie protokołu przyjęcia granic nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1 a pkt 5 u.g.n. oraz w § 7 rozporządzenia ws. podziałów nie wyklucza konieczności wykonania w niektórych przypadkach dodatkowych czynności na podstawie § 39 rozporządzenia ws. egib w związku z § 37 ust. 1 rozporządzenia ws. egib.

W wyniku oceny dokumentów operatu technicznego nr 6640.770.2018 Małopolski WINGiK stwierdził, że punkty graniczne nr 4408, nr 6704 i nr 4371 wyznaczające przebieg granicy działki nr 628 z działką nr 635/2 spełniają kryteria standardów technicznych odnośnie do błędu położenia punktu (BPP = 1), co wynika z informacji zawartych w wypisie z części graficznej ewidencji gruntów i budynków.

Wobec takiego ustalenia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu l instancji, aby ww. przebieg miał być ustalany. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Starosty, że "granica dz. 628 z dz. 1237/2 (...) winna być wykazana w egib na podst. § 82a (...)", bowiem błąd położenia punktu nr 7862 ma wartość 1. Inaczej natomiast jest z punktem oznaczonym na szkicu jako punkt nr 7863, który wraz z punktem nr 7862 wyznacza przebieg granicy działki nr 628 z działką nr 1202, do której dochodzi projektowana linia podziałowa. Według wypisu z części graficznej ewidencji gruntów i budynków stanowiącej dokument operatu technicznego nr 6640.770.2018 - (str. 47), punkt nr 7863 ma przypisany błąd położenia o wartości 4, co oznacza że zawarty jest on w granicach od 0,61 m do 1,50 m, co wyklucza go z przyjęcia za punkt o danych wiarygodnych.

Z punktu widzenia poprawności wykonania prac geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości, w szczególności dotyczących trybu ustalenia przebiegu granic dzielonej działki oraz możliwości ujawnienia wyników tych prac w ewidencji gruntów i budynków, ze względu na przywołane wyżej przepisy prawa, w szczególności odnoszące się do regulacji zawartych w przepisach § 85 ust. 2 rozporządzenia ws. egib oraz § 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ws. standardów technicznych, znaczenie ma nie tylko wiarygodność i jednoznaczność dokumentacji określającej przebieg granic działki/nieruchomości, ale także jakość danych zawartych w tej dokumentacji, wynikająca z dokładności punktów osnowy geodezyjnej wykorzystanej do pomiaru oraz zastosowanych do pomiaru metod i narzędzi pomiarowych.

W związku z tym, że dokumentacja w zakresie punktu nr 7863 w oparciu o którą przyjęto granice nieruchomości podlegającej podziałowi (tj. działki nr 628) z działką nr 1202, nie zawiera danych określających położenie tego punktu z wymaganą standardową dokładnością w obowiązującym państwowym systemie odniesienia przestrzennych, to zachodzi potrzeba jego pozyskania przez Wykonawcę w drodze geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Standardy techniczne wykonywania takich pomiarów określa rozporządzenie ws. standardów technicznych. Przepis § 79 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi, że "pomiar punktów granicznych, które nie są na gruncie oznaczone w postaci znaków granicznych, poprzedzają czynności mające na celu ustalenie położenia tych punktów na gruncie w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy lub w trybie przepisów art. 39 ustawy.

Jeżeli zaś chodzi o powierzchnię działki nr 628/2, to w ślad za obwieszczeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2015. 542) należy podkreślić, iż ujawnione w bazie danych ewidencyjnych przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia pola powierzchni działek ewidencyjnych, które obliczone zostały na podstawie innych danych niż współrzędne prostokątne płaskie lub na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich niespełniających kryterium dokładności określonego w § 62 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, oraz które zapisane zostały w tej bazie z precyzją zapisu do 0,01 ha, zachowują swoją ważność do czasu pozyskania przez starostę dokumentów upoważniających do wprowadzenia stosownych zmian w tej bazie danych i zawierających pola powierzchni działek ewidencyjnych obliczone na podstawie współrzędnych prostokątnych płaskich wyznaczonych z wymaganą dokładnością (§ 2).

Na powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta Trzebinia złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucono, że podstawą utrzymania w mocy ww. decyzji było oparcie się przez MWINGiK na nieaktualnych danych ewidencji gruntów i budynków. Inspektorzy PODGiK wymuszają na wykonawcach prac geodezyjnych etapowanie prac w ramach jednego zgłoszenia, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem (wytycznymi) Głównego Geodety Kraju. W przedmiotowym wypadku etapowanie (osobna dokumentacja z ustalenia granic, osobna z podziału nieruchomości), spowodowało, że organ wydając decyzję dysponował niekompletną dokumentacją, t.j. tylko operatem dotyczącym podziału działki nr 628, nie wiedząc o operacie z ustalenia granic (oznaczonym w pzgik jako P.1203.2018.2960), którego wyniki mają decydujący wpływ na ocenę poprawności wykonania podziału działki nr 628. MWINGiK utrzymanie w mocy decyzji Starosty Chrzanowskiego oparł na przekonaniu o niedopełnieniu przez wykonawcę wymagań § 61. 1. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dokładność punktów granicznych) w stosunku do punktu granicznego nr 7863, które to wymagania wykonawca spełnił w I części dokumentacji t.j. w operacie P.1203.2018.2960.

Punkt graniczny nr 7863 jest położony na odcinku granicy ustalonej operatem KERG 3350-353/2012 (obecne ID: P. 1203.365.2016) i stanowi początek odcinka granicy pomiędzy działkami nr 1201 i 1202, ustalonej w ramach zgłoszenia ID 6640.770.2018 (obecne ID: P.1203.2018.2960, operat przyjęty do zasobu geodezyjnego dn. 20.12.2018 r.). Punkty granic ustalone ww. operatami, zarówno odcinek granicy pomiędzy działkami nr 1201, 1202 i dz. 628 (część 7862-4464) jak i odcinek pomiędzy działką nr 1201 i dz. 1202 (7863-100) spełniają wymagania § 61. 1. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dokładność punktów granicznych.

Wskutek rozdzielania prac geodezyjnych (objętych jednym zgłoszeniem) na odrębne operaty MWINGiK nie dysponował ww. operatem P. 1203.2018.2960 (obejmującym tylko ustalenie granic działek nr 1201, 1202), z którego wynika (strona 41 - wykaz współrzędnych punktów granicznych), że wykonawca nadał punktowi granicznemu nr 7863 atrybuty przewidziane dla punktów ustalonych (błąd położenia punktu BPP l , źródło danych ZRD 1). Starosta przyjmując ten operat do zasobu geodezyjnego (20.12.2018 r.) potwierdził tym samym zmianę ww. atrybutów.

W przedmiotowej sprawie wykonawca, kompletując operat obejmujący podział działki nr 628, wykorzystał wypis danych graficznych uzyskany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Chrzanowie w ramach zgłoszenia całości prac (15.05.2018 r.). W przypadku punktu nr 7863 jego numer i współrzędne są w ww. dokumencie takie same jak na wykazie współrzędnych operatu P. 1203.2018.2960. Natomiast co do zmiany jego atrybutów wykorzystano stanowisko Głównego Geodety Kraju z 20 listopada 2012 r., że "wykonawca jest uprawniony do wykorzystania wyników wykonanych przez siebie geodezyjnych pomiarów do opracowania zamówionych u niego dokumentów ". Oznacza to, że wykonawca nie był zobligowany do zamówienia aktualnego wypisu danych z operatu EGiB, wykorzystując dane sporządzone przez siebie samego (strona 29 operatu podziału dz. 628 zgodna co do punktu nr 7863 ze stroną 41 operatu P. 1203.2018.2960).

Dane punktu nr 7863 ujawnione obecnie w operacie EGiB (na podstawie operatu P. 1203.2018.2960) spełniają wymagania § 6.1, § 28.3 pkt 1a, § 29.1 pkt 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572) oraz § 61. 1. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powyższego MWINGiK zarzucając wykonawcy niedopełnienie wymogów § 61. 1. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonał niewłaściwego zastosowania przepisu § 61 ust. 1 rozporządzenia egib, z uwagi na nie przekazanie przez Starostę Chrzanowskiego do MWINGiK kompletnej i aktualnej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017.2188 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych doprowadziła do uznania, że wbrew zarzutom skargi, Małopolski WINGiK nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji obrotu prawnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania, które toczyło się w związku ze zgłoszeniem przez stronę skarżącą - wykonawcę prac geodezyjnych, Staroście Chrzanowskiemu pracy geodezyjnej nr ID.6640.770.2018 w przedmiocie podziału działki ewidencyjnej nr 628, położonej w obr. Karniowice, jedn. ewid. Trzebinia - obszar wiejski.

Procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów (opracowań /dokumentacji) przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych reguluje przepis art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2019. 725 ze zm.), dalej ustawa. W myśl ust. 1 tego przepisu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

Starosta Chrzanowski działając na podstawie powyższego przepisu, dokonał weryfikacji dokumentacji przekazanej przez wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w wyniku której sporządził protokół z wynikiem negatywnym, stwierdzając wskazane w protokole nieprawidłowości i wskazując na naruszenie przepisów §22, 28, 60, 61, 82a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019.393), dalej rozporządzenie egib. Wobec odmowy wykonawcy opracowania poprawy stwierdzonych uchybień, zapadła decyzja o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanej przez wykonawcę dokumentacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z tym, że wskazane przez Starostę motywy odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego spornego opracowania podzielił tylko częściowo.

Zdaniem Sądu motywy te i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe a zarzuty skargi nie mają oparcia w przepisach prawa.

Kwestią sporną w sprawie jest sposób przedstawienia przez wykonawcę spornego opracowania, granic podlegającej podziałowi działki ewid. nr 628, w szczególności przebiegu granicy mającej ulec podziałowi działki nr 628, z działką ewid. 1202. Do tej granicy dochodzi projektowana linia podziału między działkami 628/1 i 628/2 (str. 21, 31 operatu), zaś przebieg tej granicy jest wyznaczony punktami 7862 i 7863.

Skarżący miał wykonać dokumentację dotyczącą podziału działki ewidencyjnej. Należy więc przede wszystkim wskazać na przepis § 61 ust. 1 rozporządzenia egib, zgodnie z którym: "numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi." Granice działek ewidencyjnych oznaczone są więc punktami granicznymi, które posiadają określone współrzędne X, Y. Współrzędne te stanowią właśnie numeryczny opis granic działki ewidencyjnej.

Cel i zakres spornego opracowania uzasadniał więc przyjęcie przez organy, że dla opracowania takiej mapy, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania dokumentów wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663), dalej "rozporządzenie w sprawie podziałów" a mianowicie księgi wieczystej, katastru nieruchomości oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dokumentacja geodezyjna sporządzona w celu podziału nieruchomości ma wskazywać źródło, na podstawie którego przyjęto granice nieruchomości dzielonej. Nadto, jak prawidłowo ustaliły organy, obowiązywały skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011.1572), dalej "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych". Zgodnie z § 1 określa ono standardy techniczne: 1) wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, 2) opracowywania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "PZGiK"

- na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych.

Przepis § 77 ww. rozporządzenia określa (między innymi) treść i elementy mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204). W stanie faktycznym sprawy, także z uwagi na stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą w toku postępowania i w skardze, istotne są postanowienia ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, z którego wynika, że na treść takiej mapy składają się: "dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną".

Z przepisu tego wyraźnie wynika, że nie przewiduje on żadnych wyjątków od obowiązku wykazania na mapie do celów prawnych granic działek ewidencyjnych zgodnie z danymi określającymi przebieg granic działek ewidencyjnych wynikającymi z mapy ewidencyjnej. Tyko więc mapa spełniająca powyższe wymogi może stanowić podstawę opracowania sporządzonego dla celów prawnych – tj. mapy do celów prawnych. Niewątpliwie opracowanie wykonane przez stronę skarżącą było opracowaniem do celów prawnych, skoro dotyczyło podziału działki ewidencyjnej.

Powracając do regulacji wynikającej z § 61 ust. 1 rozporządzenia egib, należy też wskazać, że zgodnie z § 28 ust. 3 pkt. ) lit. a) rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, znaki i punkty graniczne należą do szczegółów terenowych I grupy. Ich położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy winno zostać określone z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m (§ 61 ust. 1 rozporządzenia egib).

Natomiast z treści spornego opracowania – wypisu z części graficznej ewidencji gruntów (str. 47) bezsprzecznie wynika, że punkt nr 7863, który wraz z punktem 7862 wyznacza przebieg granicy działki 628 (działka dzielona) z działką 1202, do której dochodzi projektowana linia podziałowa na działki 682/1 i 682/2 ma przypisany błąd położenia o wartości 4, czyli wynosi 0,61m – 1,50m. Wielkość ta wynika z treści Załącznika nr 1a do rozporządzenie egib : "Specyfikacja pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków", Model 14 Diagram: Punkt graniczny. Nadto zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, w przypadku szczegółów terenowych I grupy, geodezyjny pomiar sytuacyjny wykonywany ma być w sposób zapewniający określenie położenia punktu sytuacyjnego względem najbliżej położonych punktów poziomej osnowy geodezyjnej oraz osnowy pomiarowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m. Zatem błąd położenia punktu nr 7863 o wartości 4 na mapie ewidencyjnej stanowiącej podstawę wykonania spornego opracowania nie spełnia wymogów § 61 ust. 1 rozporządzenia egib, skoro średni błąd położenia punktu granicznego nie może przekraczać 0,30 m. Wyłącznie dane wynikające z mapy ewidencyjnej mogą stanowić bazę projektowanych zmian. Przepis § 77 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych nie zawiera zapisu zezwalającego na posłużenie się przez wykonawcę pracy geodezyjnej przy sporządzaniu mapy do celów prawnych danymi nie wynikającymi z mapy ewidencyjnej i z tą mapą sprzecznymi. W szczególności nie posiada zapisu zezwalającego na wykorzystanie do wykonania mapy do celów prawnych, innego opracowania, nawet przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – jak tego chce skarżący, Czym innym jest bowiem treść takiego opracowania i jego wyniki – nawet jeżeli na ich podstawie będzie dokonana w przyszłości aktualizacja mapy ewidencyjnej, a czym innym jest baza służąca wykonaniu opracowania, którą to bazę mogą stanowić tylko i wyłącznie dane zgodne z obowiązującą mapą ewidencyjną. Sąd w całości podziela stanowisko organów w tym zakresie, zgodne z przywołanym w uzasadnieniu organu pierwszej instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014r. sygn. akt I OSK 188/1, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 975/12 (Lex odpowiednio : 2135568 i 1341118). Rozstrzygnięcia powyższe zapadły co prawda w częściowo odmiennym stanie prawnym, tj. na datę obowiązywania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, (....), (Dz.U. 2001.78.837), które zostało uchylone z dniem 12 lipca 2014 r. (Dz.U. 2014.897). Jednak istota stanowiska przyjętego przez NSA odnosi się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Stanowisko to, dotyczące konieczności uwzględnienia przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych w dokumentacji sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, w tym przebiegu granic działek ewidencyjnych, jest aktualne także wobec treści § 77 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Może to skutkować koniecznością przeprowadzenia przez wykonawcę opracowania dla celów prawnych (także podział działki ewidencyjnej), w pierwszym etapie postępowania, w celu skorygowania przebiegu granicy, czynności na podstawie § 39 w zw. z § 37 ust. 1 rozporządzenia egib. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co skarżący w skardze kwestionuje. W zasadzie wszystkie twierdzenia skargi sprowadzają się do kwestionowania stanowiska organów polegającego na nieuwzględnieniu faktu przedłożenia przez stronę skarżącą innego, wcześniejszego opracowania, przyjętego do PZGiK, w którym dokonano korekty przebiegu granicy. Skarżący kwestionuje też podział prac w ramach jednego zgłoszenia, powołując się na stanowisko Głównego Geodety Kraju. Cytowany jednak przez skarżącego fragment stanowiska tego Organu nie upoważnia w żadnym razie do przyjęcia, że wykonawca opracowania miałby być zwolniony od uwzględnienia przepisów ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym treści § 77 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Należy też mieć na uwadze, że sporna dokumentacja stanowi opracowanie sporządzone dla celów prawnych, jest praca geodezyjna w rozumieniu art. 2 pkt.1) lit. a tir. 2 ustawy i jako całość musi odpowiadać wszystkim warunkom przewidzianym w ustawie oraz mających w tym przypadku zastosowanie przepisom rozporządzeń. Poza kontrolą Sądu pozostaje natomiast kwestia "etapowania" prac w ramach jednego zgłoszenia, co zdaniem skarżącego spowodowało wykorzystanie wyników innej pracy do spornego opracowania i w związku z tym sporządzenie mapy podziału na mapie do celów prawnych nie odpowiadającej przepisowi § 77 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisu § 61 ust. 1 rozporządzenia egib.

W pozostałym zakresie Sąd także podziela stanowisko organu drugiej instancji. W szczególności za zasadną Sąd uznał argumentację prawną uzasadniającą brak konieczności ustalenia przebiegu granicy działki nr 628 z działką nr 1237/2 w trybie ustawy Prawo wodne z uwagi na wielkość błędu położenia pkt. 7862, a także brak konieczności ustalania przebiegu granic działki dzielonej za wyjątkiem granic, do których dochodzą projektowane granice podziału mającej być wydzieloną działki nr 628/1. Wystarczające i istotne więc będzie spełnienie standardów technicznych przez punkty wyznaczające te tylko granice. Prawidłowo także organ przyjął, i uzasadnił, że zastosowania w pracach § 77 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych nie ma oparcia w przepisach prawa.

Wobec uznania przez organ odwoławczy nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji tylko częściowo i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazać trzeba, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jeżeli – po przeprowadzeniu postępowania – dojdzie do takiej samej konkluzji co organ pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeśli sama osnowa decyzji jest prawidłowa. Wadliwości te jest bowiem obowiązany jest w stanie usunąć organ odwoławczy. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji także wówczas, gdy organ ten wprawdzie naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego, ale uchybienia te nie miały istotnego znaczenia i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji jednak odnieść się do powyższych naruszeń i usunąć wadliwości zawarte w zaskarżonej decyzji. Tak też, prawidłowo orzekł MWINGiK zaskarżoną decyzją. Organ rozpatrzył sprawę po raz drugi w jej całokształcie, przeanalizował ponownie treść spornego opracowania oraz mające zastosowanie przepisy prawa, dochodząc do wniosku, że także z uwagi na zasadność tylko części stwierdzonych w protokole weryfikacji uchybień należy utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stanowisko swoje uzasadnił w sposób jasny i zrozumiały.

Skoro zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.