Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 504/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 2, art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent) z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] o odmowie wszczęcia, na wniosek M. K. i H. K., postępowania o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wydzieleniu pierwotnej działki nr [...] i wpisaniu wnioskodawców jako jej właścicieli.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. m.in. wymienieni Państwo K. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 0,7984 ha składającą się z działek oznaczonych numerami: [...], wydzielonych z pierwotnej działki nr [...]. Działka nr [...] w jej pierwotnych granicach nie istnieje obecnie (jako wydzielony fragment gruntu ani w ewidencji gruntów), natomiast obszar, który obejmowała wchodzi obecnie w skład działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] w obrębie nr - [...]. Wymienione działki mają urządzone księgi wieczyste, a do żadnej z nich wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego wynikającego z prawa własności.

W związku z powyższym, po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent zobowiązał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego lub dostarczenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wydanego po dacie sporządzenia aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1984 r. – w terminie 7 dni.

Odpowiadając na wezwanie wnioskodawcy wyjaśnili w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., że podział działki nr [...] nie został zatwierdzony decyzją administracyjną, a w związku z tym nie nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji na podstawie art. 61a w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców, wynikający z braku tytułu prawnego do nieruchomości objętej żądaniem zmian w ewidencji. Powołując art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725), dalej: P.g.k., Prezydent wskazał, że podmioty uprawnione do żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wymienione są w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Są to właściciele nieruchomości lub osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wnioskodawcy nie są ujawnieni jako właściciele nieruchomości, na terenie których istniała dawna działka nr [...], dlatego nie może być wszczęte postępowanie z ich wniosku o ujawnienie zmian obejmujących obecne działki na tym terenie położone.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli Państwo K. Zarzucili naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. polegające na tym, że nie zawiadomiono ich o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co uniemożliwiło złożenie wniosków: o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowania przed Wojewodą P. o unieważnienie aktu notarialnego repertorium A numer [...]; o przesłuchanie w charakterze świadka osoby odpowiedzialnej za utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w aktualnym stanie. Zdaniem skarżących, organ ustalił przeniesienie prawa własności nieruchomości nr [...] (wcześniej oznaczonej nr [...]), ale nie powołał się na dokumenty o tym świadczące (decyzję podziałową, miejsce publikacji informacji o zmianie numeru ewidencyjnego, miejsce publikacji informacji o zakończeniu odnowy ewidencji gruntów dla dzielnicy [...] przeprowadzonej w 1980r.).

Zaskarżonym postanowieniem PWINGiK utrzymał postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. Sformułował stanowisko identyczne jak organ pierwszej instancji o braku po stronie wnioskodawców interesu prawnego w żądaniu zmiany w ewidencji gruntów, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., oznacza sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy dotyczy bezpośrednio praw osoby lub godzi w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Zdaniem organu, z przepisów art. 24 ust. 2a i art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. wynika, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków może być wszczęte jedynie na wniosek właścicieli lub posiadaczy samoistnych nieruchomości. W jego ocenie, także z § 11 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy wynika, że uprawnionymi w postępowaniach w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są tylko te podmioty, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Jeśli więc, jak skonkludował PWINGiK, nieistniejąca działka o nr [...] położona jest obecnie na obszarze kilkunastu działek, dla których prowadzone są księgi wieczyste i uregulowany jest ich stan prawny, a skarżący nie są właścicielami żadnej z powyższych działek, to dla wykazania interesu prawnego skarżący "musieliby być wyłącznymi właścicielami wszystkich działek położonych na obszarze nieistniejącej działki [...]". Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeśli jakaś osoba była kiedyś właścicielem działki położonej na obszarze powyższych działek, to nie oznacza, że przysługuje jej wieczysty przymiot strony w postępowaniach w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wyjątkiem od powyższej reguły mogłaby być sytuacja, gdy podmiot byłby wykazany w ewidencji, pomimo że nie powinien. W takiej sytuacji posiadałby interes prawny w żądaniu wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków. Jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Wyjaśnił, że przepis ten może dotyczyć wyłącznie postępowania wszczętego. Jeśli organ odmówił wszczęcia postępowania, to nie istniały podstawy prawne do jego stosowania, a zatem organ nie mógł naruszyć tego przepisu. Organ wskazał, że posiada wiedzę o sprawie II SA/Bk 299/17, w której podobny zarzut dotyczący art. 10 K.p.a. został oceniony przez sąd jako nieskuteczny.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli Państwo K. Zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmówienie im przymiotu strony;

- art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów, w tym do argumentów uzasadniających interes prawny skarżących;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się skarżącym z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego przydatności dla rozstrzygnięcia postępowania w ramach swobodnej, a nie dowolnej, oceny zebranego materiału dowodowego;

- art. 15 K.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo że organ nie zebrał żadnego materiału dowodowego oraz naruszył art. 10 § 1 K.p.a., a tym samym pozbawił skarżących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 24a ust. 8,9,10,11 P.g.k. przez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że stronami postępowania nie są właściciele nieruchomości o nr 8, pomimo że operat techniczny sporządzony w 1980 r. (Nr robot. 1345-012), przyjęty do zasobu ewidencji gruntów i budynków, nastąpił bez ogłoszenia informacji w dzienniku urzędowym województwa, że jest obowiązujący;

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz § 6 ust. 1, 2 i 3, § 64 ust. 2, § 70 ust. 1 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów przez twierdzenie, że skarżący nie mają interesu prawnego, pomimo że nie doszło do przeniesienia własności na rzecz nabywcy z uwagi na niewydanie decyzji podziałowej nieruchomości wymienionej w akcie notarialnym, notabene – zdaniem skarżących - nieistniejącej w ewidencji gruntów;

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez posłużenie się nieprawdziwymi ustaleniami przez organ, w szczególności twierdzenie, że skoro nieruchomość nr [...] nie istnieje w ewidencji gruntów, to skarżący nie posiadają interesu prawnego, mimo że nie sprzedali nieruchomości oznaczonej nr [...] wymienionej w akcie własności ziemi.

Uzasadniając zarzuty skarżący powołali fragment uzasadnienia wyroku w sprawie IV SA/Wa 1602/15 oraz wskazali, że:

- zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych;

- działki wydzielone z działki o nr [...] obręb 2 nie są działkami ewidencyjnymi, ponieważ prawnie nie istnieją (wskazali § 64 zarządzenia z 1969 r. oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 1113/10);

- nie jest prawnie wiążąca nowa numeracja działek, ponieważ nie opublikowano informacji o zakończeniu odnowienia ewidencji gruntów obrębu nr - [...] przeprowadzonego w 1980 r. oraz naruszono § 70 ust.1 zarządzenia i art. 14 ust. 2 dekretu. W takiej sytuacji nie można mówić o skutecznym przeniesieniu własności. Wyjaśnili, że z art. 155 § 2 K.c. wynika, iż umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy może dotyczyć rzeczy przyszłej, jednak wywiera ona skutek rzeczowy dopiero z momentem przeniesienia posiadania rzeczy (w przypadku nieruchomości niewydzielonych będzie to wydzielenie odrębnych nieruchomości i przekazanie ich nowemu właścicielowi). Zdaniem skarżących, skoro do dnia dzisiejszego nie doszło do skutecznego nabycia nieruchomości o nr 8, to skarżący są stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Wskazali, że w wyniku odnowy ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1980 r. powierzchnia nieruchomości została zmniejszona o około 8 %, a ponieważ powstała w wyniku wydzielenia z większej całości, jej powierzchnia powinna być niezmienna i wynosić 0,8680 ha. Tymczasem Gmina B. bezprawnie korzysta z 0,0694 ha gruntów, co potwierdzają, zdaniem skarżących, protokoły ustalenia stanu władania gruntami w związku z wykonaniem nowego pomiaru aktualizacyjnego (Ks. robót Nr robot. 1345-012 z września 1980 r.) sporządzone z naruszeniem art. 68 § 2 K.p.a. Skarżący powołali wyrok w sprawie III SA/Kr 46/15 oraz zacytowali z tego wyroku następujący fragment: "W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych". Wskazali, że podobne stanowisko zawarte jest w wyrokach o sygn. akt III SA/Kr 1048/12 oraz III SA/Kr 526/13.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy powinien wyłączyć się z prowadzenia niniejszego postępowania, bowiem osoba wydająca decyzję była pracownikiem Urzędu Miejskiego w B. i z racji wykonywanych obowiązków powinna doprowadzić do aktualizacji ewidencji dla dzielnicy [...] – obręb [...], a nie przyjmować do zasobów ewidencji wadliwe operaty. Wadliwość tę potwierdza, w ocenie stron, treść pisma Prezydenta z dnia [...] maja 2019r. znak: [...]: "w zasobie archiwalnym Departamentu Geodezji nie odnaleziono dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona informacja o zakończeniu odnowienia ewidencji gruntów obrębu nr [...]".

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dla działek obejmujących teren dawnej działki nr [...] prowadzone są księgi wieczyste, co oznacza, że nieruchomości mają uregulowany stan prawny. Skarżący nie są właścicielami żadnej z tych działek, a dla wykazania interesu prawnego do dokonania w ewidencji gruntów i budynków wpisu o treści żądnej we wniosku, musieliby być wyłącznymi właścicielami wszystkich działek położonych na obszarze nieistniejącej działki nr [...]. Sprecyzował, że powodem odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie braku interesu prawnego skarżących z uwagi na brak tytułu własności do działek położonych na obszarze dawnej działki o nr [...], a nie nieistnienie tej działki w ewidencji. Skoro skarżący podważają skuteczność aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...], to w pierwszej kolejności powinni unieważnić tę umowę, bowiem organ ewidencyjny nie ocenia ważności aktów notarialnych. PWINGiK powołał art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak również wskazał, że nie ma znaczenia, czy decyzja podziałowa została wydana czy też nie, bowiem zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział. PWINGiK nie podzielił zarzutu o konieczności wyłączenia pracownika. Wskazał na treść art. 25 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki wyłączenia wynikające z tego przepisu, a w szczególności osoba wydająca postanowienie odwoławcze nie uczestniczyła w wydawaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący sprecyzowali swoje stanowisko i ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Powtórzyli powody, dla których uznają obecne numery ewidencyjne działek jako bezprawne oraz wskazali, że do nowego stanu władania nie mogli złożyć zarzutów, co by ten stan podważyło skutecznie. Powołali się na pismo Prezydenta z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w tym następujący fragment: "w protokołach ustalenia stanu władania jak i ogłoszenia stanu władania w kolumnie nr "12" zostały złożone podpisy ówczesnych właścicieli, natomiast w kolumnie nr " 13" brak jest wniesionych uwag. W związku z powyższym ww. dokumenty potwierdzają fakt, zapoznania się przez ówczesnych właścicieli z nowymi danymi ewidencyjnymi gruntów miasta B., do których nie wnieśli zastrzeżeń". Wskazali, że protokół ww. został sporządzony z naruszeniem art. 68 K.p.a., a w szczególności podpisy pod nim złożone nie należą do osób wskazanych z imienia i nazwiska, a dotyczy to H. K. (dotyczy działki [...]); Z. M. (dotyczy działki [...]); H. K. (dotyczy działki [...]) z kreską odsyłającą do nazwiska Z. M. Wyjaśnili, że przy ujawnianiu podziału działki nr [...] doszło do naruszenia § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), bowiem ujawnienie podziału powinno było nastąpić decyzją administracyjną a nie czynnością materialno – techniczną, a zatem pozbawiono skarżących możliwości złożenia odwołania. Twierdząc inaczej organ odwoławczy narusza prawo i osoba działająca za ten organ powinna się wyłączyć. Zdaniem skarżących, w sprawie nie ma zastosowania ustawa o księgach wieczystych i hipotece, bowiem sprzedawana przez nich działka nr [...] nie miała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, zaś oni nadal są właścicielami działki nr [...] - do momentu ogłoszenia w dzienniku wojewódzkim informacji o zakończeniu odnowy ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1980 r. oraz wydania decyzji podziałowej nieruchomości nr [...]. Wówczas dopiero nastąpi przeniesienie ich własności na Skarb Państwa. Zacytowali obszerny fragment wyroku NSA w sprawie I OSK 1113/10. Wyjaśnili, że wystąpili o unieważnienie aktu notarialnego, jednak to w interesie organów jest przeprowadzenie postępowania mediacyjnego celem "zachowania w mocy obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków". Podkreślili, że w wyniku bezprawnych działań uprawnionych geodetów doszło do bezprawnego pozbawienia ich 0,0694 ha powierzchni. Organ pierwszej instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, a tym samym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, zaś naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. pozwoliło na ukrycie tego faktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem organy obydwu instancji dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały przepisy art. 61a § 1 oraz art. 28 K.p.a., odwołując się przy tym trafnie do stosownych przepisów P.g.k. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy dotyczącego prowadzenia ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na wpisaniu na rzecz skarżących dawnej działki nr [...] - została uzasadniona brakiem u skarżących interesu prawnego do bycia stroną. Ocena prawna organów jest trafna i nie narusza prawa.

Kluczowe w sprawie jest, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno – rejestracyjny. W ewidencji podlegają ujawnieniu dane wynikające z dokumentów urzędowych takich jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń sądów czy odpisy aktów notarialnych (art. 23 P.g.k.). Z treści art. 20, 22 i 24 P.g.k. wynika, że ewidencja jest zbiorem informacji o gruntach, stanowiących wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma więc charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej. Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela czy wpisania na jego rzecz określonej działki (jej numeru, powierzchni) ma charakter wtórny do zmian natury prawnej, które muszą najpierw nastąpić i wynikać z konkretnych dokumentów, niż dokonywany wpis. W konsekwencji, poprzez zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować czy ustalać stanu prawnego nieruchomości, jak również nie można podważać tytułów prawnych na podstawie których dokonano wpisów w ewidencji gruntów i budynków Organy prowadzące ewidencję nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2241/16 z dnia 19 grudnia 2016 r., wydanym w sprawie tych samych skarżących co w sprawie niniejszej i w podobnym stanie faktycznym, "Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Kluczowe znaczenie w sprawie ma również i to, kto jest uprawniony do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazał NSA w wyżej wymienionej sprawie I OSK 2241/16, a stanowisko to pozostaje, w ocenie sądu, aktualne również w sprawie niniejszej, postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację taką posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Stanowisko to wynika wprost z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze. Skoro zatem, zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie jest on źródłem interesu prawnego strony, bowiem interes ten musi wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych – to interes prawny w postępowaniu aktualizacyjnym ewidencję mają, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wyłącznie podmioty wskazane w ww. przepisach P.g.k. i rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji, skoro naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. (a zarzut w tym zakresie zawiera skarga) można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w ustawach materialnoprawnych, to uwzględnienie skargi musiałoby wynikać z ustalenia, że doszło do uchybienia przepisom P.g.k. i rozporządzenia wykonawczego. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia.

Wniosek skarżących o aktualizację ewidencji gruntów dotyczy przywrócenia (wpisania) do ewidencji dawnej działki nr [...] i zapisania jej na ich rzecz. Jednakże, jak wykazały organy, działka nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów, zaś jej obszar stanowi obecnie kilkanaście działek posiadających urządzone księgi wieczyste, a w żadnej z tych ksiąg skarżący nie zostali ujawnieni jako posiadający tytuł własności. Skarżący zaś powołują się na akt notarialny z 1984 r., mocą którego dokonali sprzedaży działki nr [...], z której wydzielono kilkanaście działek na rzecz Skarbu Państwa. Zbyte ww. aktem notarialnym działki uległy jednak na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości aktualnie żadnych uprawnień, co jest kluczowe w sprawie, jak podkreślały organy obydwu instancji. Wobec powyższego brak jest argumentów pozwalających uznać skarżących za stronę w postępowaniu, którego wszczęcia zawnioskowali, co bez naruszenia prawa wywiodły organy. Brak zaś interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Oceniając brak po stronie skarżących interesu prawnego i odmawiając wszczęcia postępowania organ nie miał także obowiązku prowadzić wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania, bowiem nie wszystkie dotyczyły meritum sprawy. Dla wszczęcia postępowania na wniosek istotne znaczenie ma ustalenie istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego i w tym celu organ zgromadził niezbędne dokumenty, tj. wydruki z ewidencji, z których wynikają podmioty wpisane do poszczególnych działek jako ich właściciele oraz numery ksiąg wieczystych założonych dla tych działek. Było to wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia, nie stanowiło prowadzenia postępowania wyjaśniającego wymagającego wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, bowiem takowe w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym nie było prowadzone. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem – jak trafnie wskazał organ – przepis ten nie miał zastosowania w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, nadto – stan własności działek istniejących na obszarze dawnej działki nr [...] jest znany skarżącym w tym sensie, że mają oni wiedzę o braku własnego tytułu prawnego do tych działek. Zawiadamianie ich w trybie art. 10 § 1 K.p.a. było zatem bezprzedmiotowe. Podobnie jak i zawiadomienie w tym trybie celem umożliwiania zawnioskowania o zawieszenie postępowania i o przesłuchanie świadka. Nie można zawiesić postępowania, które nie zostało skutecznie wszczęte, jak też przeprowadzanie dowodów może nastąpić wyłącznie w skutecznie wszczętym postępowaniu. Jak wyżej wskazano, w podobnym stanie faktycznym i prawnym orzekał już tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 312/16 wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. oddalając skargę od postanowienia organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o odmowie wszczęcia postępowania, zaś sformułowaną w tym wyroku ocenę prawną w całości podzielił NSA w sprawie I OSK 2241/16. Skarżący nie wskazali jakichkolwiek faktów, z których wynikałoby, że stan prawny od tamtego czasu uległ zmianie w zakresie np. stanu własności im przysługującego czy samoistnego posiadania terenów wcześniej tworzących dawną działkę nr [...], który to stan wynikałby z ostatecznych i prawomocnych decyzji lub orzeczeń. Nie zmienia tej oceny powoływanie się przez skarżących na wszczęcie postępowania o unieważnienie aktu notarialnego sprzedaży z 1984 r. Nie wykazali skarżący, aby postępowanie to zakończyło się wynikiem podważającym akt notarialny, zaś jeśli stan prawny w tym zakresie ulegnie zmianie, niniejsza odmowa nie wyklucza wszczęcia w przyszłości stosownego postępowania – w zależności od zmian stanu prawnego. Podobnie nie ma znaczenia w sprawie kwestia istnienia bądź nieistnienia decyzji podziałowej działki nr [...] jak i nieopublikowania odnowienia ewidencji gruntów. Przesądzająca dla aktualnie kontrolowanej odmowy wszczęcia postępowania jest okoliczność braku interesu prawnego skarżących wynikająca z braku tytułu własności do obszaru stanowiącego wcześniej działkę nr [...]. Stąd dla odmowy wszczęcia postępowania nie ma znaczenia, w jakich okolicznościach doszło do utraty tego tytułu prawnego. Tej okoliczności nie mogą oceniać organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków w postępowaniu o aktualizację tej ewidencji. Zbędna była więc w takiej sytuacji szczegółowa ocena i analiza faktów oraz dokumentów, na które skarżący się powołują. Podobnie organy ewidencyjne nie mogą oceniać obecnie procedury odnowienia ewidencji gruntów, ujawnienia bądź nieujawnienia podziału działki oraz przekształceń własnościowych. Pozostaje to poza zakresem ich kompetencji, a tym samym nie mogło w sprawie niniejszej dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzeń i zarządzeń wykonawczych do wcześniejszych ustaw. Powołane przez skarżących orzeczenia sądów administracyjnych i sformułowane w nich stanowisko nie podważa, zdaniem sądu, trafności wydanych w sprawie niniejszej postanowień. Nadto, zdaniem sądu a wbrew skardze, uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego są wyczerpujące, odnoszą się do istoty problemu w sprawie i nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a.

Brak jest podstaw do ustalenia wystąpienia naruszenia przepisów o wyłączeniu organu, tj. art. 25 K.p.a. Z akt nie wynika, aby sprawa dotyczyła interesów majątkowych osób wymienionych w tym przepisie. Zarzuty jakoby osoba wydająca zaskarżone postanowienie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. również nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Do zarzutu w tym zakresie ustosunkował się organ odwoławczy, a wyjaśnienie to nie budzi wątpliwości. Okoliczność ewentualnego zatrudnienia pracownika organu odwoławczego przez wiele lat w organie pierwszej instancji, a następnie wydawanie przez niego rozstrzygnięć jako piastun organ odwoławczego, nie jest podstawą wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. niezależnie od oceny pracy tej osoby, jakiej dokonują skarżący.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.