Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 171/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2022 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 kwietnia 2021 r. do Burmistrza wpłynął wniosek A. (dalej jako sprzeciwiająca) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [..] w B.

Po uzupełnieniu wniosku 6 maja 2021 r. wszczęto postępowanie. W jego toku wyznaczono obszar analizowany, przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, po czym przygotowano pozytywny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt uzyskał pozytywne uzgodnienia od stosownych organów.

Pismem z 1 września 2021 r. organ poprosił o ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy.

Decyzją z 6 grudnia 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy na terenie części działki nr [..] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na części działki nr [..] znajduje się budynek mieszkalny i zabudowa gospodarcza. Elektrownia fotowoltaiczna planowana jest na części działki o gruntach rolnych klasy RIVA, RV i RVI. Planowane jest przeznaczenie do 1,0 ha powierzchni pod planowaną inwestycję. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p). Co prawda celem funkcjonowania planowanej inwestycji jest produkcja prądu elektrycznego przy wykorzystaniu energii promieniowana słonecznego, więc w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), która wprowadziła zmiany m.in. w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak wnioskodawca złożył wniosek o wydanie decyzji jedynie na części terenu działki nr [..]. Zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Organ przywołał orzecznictwo na poparcie tego poglądu.

Następnie Burmistrz wskazał, że nie ma zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., ponieważ w miejscu wskazanej lokalizacji wyznaczono obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością przekształceń z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo i usługi w granicach administracyjnych miasta (oznaczone jako RIM) oraz obszar zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej. Teren działki nr [..] w znacznej części, w tym tej, na której inwestor planuje lokalizację elektrowni, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową i usługi. Pozostałą część działki ze względu na uwarunkowania terenowe przeznacza się pod zieleń.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją z 26 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm., dalej jako u.o.e.). Z kolei art. 2 pkt 13 u.o.e. wskazuje, że instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Zdaniem Kolegium, z literalnego brzmienia przywołanej ustawy po pierwsze wynika, że elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie, że każda elektrownia fotowoltaiczna – będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – co oznaczałoby, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednakże w ocenie Kolegium, dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzecznictwo. Zdaniem Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję Burmistrz nie uwzględnił nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, tj. ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 30 października 2021 r. Nowelizacja ta wymaga stosowania bezpośredniego w niniejszej sprawie, bowiem ustawodawca nie przewidział w tym względzie przepisów przejściowych.

Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że powyższe nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Jednakże wyżej wspomniana nowelizacja art. 10 ust. 2a wprowadziła w pkt 1 wyjątek dopuszczając możliwość realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium w tym zakresie. Tym samym, zdaniem Kolegium, uprawnione jest przyjęcie, że dla powyższego wyjątku zachodzi możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W świetle powyższego Kolegium uznało, że nie ma potrzeby dokonywania oceny wyżej opisanych przedsięwzięć pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., na co zezwala art. 61 ust. 3 tej ustawy.

W ocenie Kolegium, wobec przedstawionej przez wnioskodawcę charakterystyki inwestycji, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energię – organ I instancji przedwcześnie ocenił brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a ustawy i w konsekwencji – art. 61 ust. 3 ustawy. To zaś czyni koniecznym poczynienie dodatkowych ustaleń w kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. W załączonej do zaskarżonej decyzji analizie organ nie zawarł żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto, nie załączył wymaganego prawem załącznika graficznego do analizy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie mniej jednak w ocenie Kolegium, pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja, gdy część działki jest objęta planem miejscowym. W świetle powyższego rzeczą organu i instancji będzie zwrócenie się do wnioskodawcy o wskazanie, czy podtrzymuje swój wniosek co do części działki nr [..]. Obowiązujące przepisy pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach jedynie na fragmencie działki ewidencyjnej. Dzięki temu inwestor będzie miał możliwość dostosować wniosek do wymogów prawnych. Jeżeli zaś inwestor podtrzyma swoje żądanie w pierwotnej wersji, organ I instancji będzie miał podstawę do uznania, że wnioskodawca jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku, co może uzasadniać wydanie decyzji odmownej.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. Oznacza to, że przepisy pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Natomiast dopuszczenie skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy, naruszałoby, w ocenie Kolegium, zasadę dwuinstancyjności.

W sprzeciwie od powyższej decyzji A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zwolnienie z wykazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko niektórych instalacji fotowoltaicznych, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, który odnosi się do odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem do wszelkich odnawialnych źródeł energii bez wyjątku,

b) błędne zastosowanie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur planistycznych - i w efekcie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w celu prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, podczas gdy było możliwe wydanie decyzji merytorycznej uwzględniającej wniosek.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że powielone przez Kolegium rozumowanie NSA z powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku, oparte na wykładni celowościowej i zamiarze ustawodawcy jest całkowicie błędne. Powołane przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą wyłącznie procedury uchwalania studium i procedury planistycznej, a nie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dla przykładu wskazano na art. 10 ust. 3b u.p.z.p., który wprost wskazuje, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Wskazano, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie podniesiono, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii. Ustawodawca nie wskazał rozmiarów instalacji, których dotyczy (albo nie dotyczy) art. 61 ust. 3. Próby wzmacniania władztwa planistycznego gminy poprzez odwoływanie się do wykładni systemowej oraz zamiaru ustawodawcy i na tej podstawie wyłączenie stosowania jasno i precyzyjnie określonego wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa jest naruszeniem ogólnej reguły, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Natomiast odnosząc się do tego, że wprowadzenie zmiany do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miało na celu rozwój energetyki prosumenckiej (i dlatego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa miałby nie dotyczyć większych instalacji) wskazano, że powołany wyrok NSA pomija treść uzasadnienia projektu ustawy w odniesieniu do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego jasno wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie wymogu dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszystkich instalacji fotowoltaicznych bez wyjątku (zob. druk 3656, s. 21 uzasadnienia).

Wnosząca sprzeciw wskazała ponadto, że nowsze orzecznictwo NSA w większości nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, przy założeniu, że teren objęty wnioskiem zostaje wyraźnie zaznaczony i wyodrębniony na mapie. Argument o tym, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika konkretna lokalizacja obiektu na terenie inwestycji, co mogłoby doprowadzić do obchodzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika z pomylenia dwóch różnych rzeczy: terenu objętego wnioskiem, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza konkretnej lokalizacji obiektu oraz terenu działki w zakresie, w którym nie jest on objęty wnioskiem. Zdaniem Spółki, jest oczywiste, że nie ma możliwości lokalizacji żadnego obiektu na terenie nieobjętym wnioskiem, nawet gdyby stanowił on część tej samej działki ewidencyjnej. Usprawiedliwiona jest więc interpretacja pojęcia "terenu" na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. Natomiast w odniesieniu do argumentu, że wydanie decyzji dotyczącej tylko części działki może nastąpić jedynie w określonych uwarunkowaniach prawnych, podaje się m.in. przykład objęcia części działki planem miejscowym. Jednakże, w ocenie Spółki, mogą to być również inne uwarunkowania, np. wyłączenie możliwości zabudowy na części działki z uwagi na przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie zaś ograniczenie wniosku tylko do części działki wynika z obiektywnych uwarunkowań związanych z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto, zdaniem Spółki, przepisy obowiązującego prawa nie zabraniają wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej. Również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Nie są to więc pojęcia tożsame. Co więcej, wydzielona część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Wobec powyższego doszło do błędnego zinterpretowania wskazanych przepisów a ustanowienie warunków zabudowy dla części działki jest dozwolone. Zatem organ odwoławczy winien był wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wnioskiem inwestora.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji organu I instancji. Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, wobec wynikających z niego sprzeczności, prowadzi też do wniosku, że organ ten nie dość wnikliwie ocenił wniosek inwestycyjny, abstrahując w szczególności od wynikającej z niego charakterystyki inwestycji co do łącznej mocy paneli fotowoltaicznych i możliwości pominięcia jej zgodności ze studium.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest źródłem sporu między orzekającymi w sprawie organami, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

Zauważyć zatem w odniesieniu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia należy, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt u.o.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając jednoznaczne uregulowanie, według którego planowaną inwestycję należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Co więcej, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.e. instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- 3 a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z powyższych uregulowań nie wynika zatem ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy, np. do 100 kW, czy do 500 kW.

Natomiast, kolejną kwestią, wymagającą oceny, jest wpływ ww. nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, wynikającej z ustawy z 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., na okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z prowadzonym w wyniku tej nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Powyższe oznacza, jak słusznie przyjął to organ I instancji, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje sprzeciwiająca, a więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Podobną ocenę wyraziło Kolegium (por. str. 4 decyzji ostatni akapit), jednakże – w jego ocenie – uzasadnia to ocenę inwestycji z perspektywy spełnienia przez nią warunku "dobrego sąsiedztwa", co oznacza zarazem, że w takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, o czym mowa już była powyżej, takie stanowisko Kolegium i organu I instancji jest chybione. Jednocześnie, mimo błędnego stanowiska w kwestii zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., organ I instancji dokonał oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co z kolei umknęło ocenie organu odwoławczego. W rezultacie, okolicznością, która ostatecznie zadecydowała o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było naruszenie przez organ I instancji art. 79a § 1 k.p.a., który wprowadza tzw. wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczalności realizacji zaplanowanej inwestycji o parametrach, wynikających z wniosku inwestycyjnego, umożliwiające mu korektę wniosku. W ocenie Sądu, naruszenie tego przepisu przez organ I instancji nie kreuje automatycznie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w kwestii ustalenia zakresu wniosku i możliwości jego korekty, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność doprecyzowanie zakresu wniosku ze względu na okoliczności wynikające z prawa materialnego, przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, dopuścił niezbędne dowody, ocenił je i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Wątpliwości Kolegium w istocie wzbudziła ocena materialnoprawna wniosku inwestycyjnego. W takich okolicznościach jednak trudno stwierdzić istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Z pewnością mieści się w kompetencjach organu odwoławczego poinformowanie inwestora o możliwych korektach wniosku oraz dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków gminy (której zresztą dokonał organ I instancji) oraz weryfikacja, czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW w miejscowości B., względnie – ustalenie tych warunków dla inwestycji, co do której inwestor zdecydowałby się na ewentualna korektę wniosku inwestycyjnego.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia (bądź odmowy ustalenia) przez organ I instancji oraz organ odwoławczy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr [..], a szerzej rzecz ujmując, czy dopuszczalne jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, należy stwierdzić, że jest to kwestia z zakresu prawa materialnego, która w niniejszym postępowaniu sądowym, zainicjowanym sprzeciwem Spółki będącej inwestorem, z uwagi na granice rozpoznania tego środka prawnego zakreślone w art. 64e p.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu Sądu, gdyż nie stanowiła przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestię tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozstrzygnąć (co zresztą uczyniło, aczkolwiek niezgodnie z oczekiwaniem sprzeciwiającej), wydając decyzję merytoryczną w II instancji.

W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania sprzeciwiającej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania (punkt 2 wyroku), sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz sprzeciwiającej kwoty 597 zł, co znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).