Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2498/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi F. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego w terminie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] objętej księgą wieczystą [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym F. w W. – w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na mocy umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1970 r. Następnie umową notarialną z [...] marca 2010 r. termin użytkowania wieczystego został przedłużony do [...] grudnia 2069 r. W § [...] umowy strony ustaliły, że rozpoczęcie zabudowy nieruchomości nastąpi do dnia [...] marca 2012 r., zaś zakończenie zabudowy do dnia [...] marca 2014 r. W § [...] umowy strony postanowiły, że nieruchomość zostaje przeznaczona pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z garażem i usługami. Zdaniem organu użytkownik wieczysty nie rozpoczął w terminie zabudowy nieruchomości, co uzasadniało ustalenie opłaty rocznej bez względu na stan realizacji inwestycji w późniejszym czasie.

Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie złożyła F. w W., zarzucając jej naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a także naruszenie art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu odwołania opisane zostały przyczyny niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości oraz zawarty został wywód, z którego wynika, że organ winien był wyznaczyć dodatkowy termin zagospodarowania nieruchomości.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Stosownie do art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (art. 62 ust. 4). W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (art. 63 ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (art. 63 ust. 2). W myśl art. 63 ust. 3 wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok oplata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 63 ust. 4).

Jak wynika z przytoczonych przepisów jedynie dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy SKO podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach I OSK 912/09 i I OSK 1263/05, że przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości oraz wyznaczenie terminu dodatkowego nie następują poprzez wydanie decyzji czy postanowienia, nie mają charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji, lecz przybierają formę czynności cywilnoprawnej. Uprawnienie organu do ustalenia dodatkowej opłaty powstaje w razie niedotrzymania terminów określonych w art. 62 i 63 ust. 1. Jest to jedyna przesłanka wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 63 ust. 2 nie odwołał się w żaden sposób do treści art. 62 ust. 4 – tylko zaś ten ostatni przepis odnosi się do przyczyn niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem SKO, nie podlegają ocenie przyczyny niedotrzymania terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Kolegium podzieliło również pogląd, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną nie ma charakteru uznaniowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008 r., II SA/Kr 677/08). Użycie sformułowania "organ może" oznacza jedynie, że ustalenie opłaty nie jest obowiązkiem organu. Jeśli natomiast organ z uprawnienia do ustalenia opłaty korzysta, to badaniu podlega jedynie zaistnienie ustawowych przesłanek do wydania decyzji. W takiej sytuacji organ nie musi wyjaśniać, dlaczego skorzystał z prawa do ustalenia opłaty, ma jedynie obowiązek wykazania, że zaistniały przesłanki wymienione w ustawie. Zatem przy dodatkowej opłacie rocznej należy przyjąć, że organ winien wykazać, że nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w umowie i w wyznaczonym terminie, a także ustalić wartość nieruchomości zgodnie z art. 63 ust. 3 u.g.n. Przyczyny niedotrzymania terminu nie mają natomiast, w ocenie Kolegium, żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Kolegium nie jest władne oceniać zasadności nieprzedłużenia terminu zabudowy i niewyznaczenia terminu dodatkowego na wniosek strony.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. strona zakwestionowała uprawnienie organu do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy. W ocenie SKO stanowisko to jest błędne. Przepis art. 62 ust. 2 u.g.n. stanowi, że jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, jakoby użycie spójnika "lub" zostało użyte w znaczeniu alternatywy rozłącznej jak wskazuje skarżąca. Alternatywę rozłączną wyraża spójnik "albo", nie zaś "lub". Ponadto zgodnie z art. 239 § 2 pkt 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót. W tym przepisie ustawodawca wprowadził zatem koniunkcję, nawet nie alternatywę. Tym bardziej zatem nie można uznać, aby w art. 62 ust. 2 u.g.n. zawarta była alternatywa rozłączna. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2008 r., II SA/Kr 677/08.

Opłaty roczne mogą być ustalone "w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62" (art. 63 ust. 2 u.g.n.). Skoro ustawodawca ogólnie odwołał się do terminów z art. 62, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych ograniczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że podstawą ustalenia dodatkowej opłaty może być jedynie niedotrzymanie terminu zakończenia zabudowy. Zwłaszcza, że w art. 62 ust. 1 jest mowa o terminach "zagospodarowania nieruchomości gruntowej", a w art. 62 ust. 2 bardziej ogólnie o "terminach, o których mowa w art. 62". W umowie strony postanowiły, że za rozpoczęcie budowy uważa się wybudowanie fundamentów, powtarzając w tym zakresie uregulowanie zawarte w art. 62 ust. 3 u.g.n. Skarżąca nie kwestionuje, że do dnia [...] marca 2012 r. fundamenty nie zostały wybudowane. Oznacza to, że zaistniały przesłanki do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie określonym w umowie. W tym stanie rzeczy wyznaczenie rozprawy administracyjnej w żadnym wypadku nie prowadziłoby do przyspieszenia ani uproszczenia postępowania.

Jeśli chodzi o karę umowną zastrzeżoną w umowie na wypadek przekroczenia terminów zagospodarowania nieruchomości, ocena zgodności tego postanowienia z prawem czy zasadami współżycia społecznego może być dokonana jedynie przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Dopuszczalność jednoczesnego pobrania dodatkowej opłaty rocznej oraz kary umownej z tego samego tytułu może budzić wątpliwości, jednak w ocenie SKO postanowienia umowy nie mogą wyłączyć uprawnienia organu do ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Uprawnienie to jest bowiem kompetencją organu wynikającą z przepisów ustawy. Zatem ewentualne zarzuty w tym zakresie skarżąca może zgłosić w toczącym się postępowaniu cywilnym.

Wartość nieruchomości została określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca nie podniosła jakichkolwiek zarzutów co do poprawności operatu. Ocena operatu szacunkowego nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Ocena operatu dokonywana jest pod względem formalnym, tj. sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy zawiera uzasadnienie oraz czy nie zawiera niejasności czy braków. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje – zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. – organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W myśl art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Zdaniem SKO przedmiotowy operat spełnia wymagania określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona nie przedstawiła opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych podważającej przedmiotowy operat.

W myśl art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest dopuszczalne ustalanie wartości nieruchomości na dzień nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą. Ponieważ wartość nieruchomości określona została na kwotę [...] zł, to wysokość opłaty organ prawidłowo ustalił na kwotę [...] zł.

Do pisma z [...] marca 2014 r. strona załączyła operat szacunkowy z lipca 2010 r., który nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Należy jednak podkreślić, że operat ten został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wartości aportu rzeczowego wnoszonego przez udziałowca spółki (str. 2), zaś autor operatu zastrzegł, że operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zatem najpóźniej do lipca 2011 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 62 ust. 4 w zw. z art. 63 u.g.n. poprzez wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej zanim został rozpoznany wniosek skarżącej o wydłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy, w sytuacji gdy obowiązkiem organu powinno być wpierw prawidłowe rozpoznanie wniosku o wydłużenie rozpoczęcia zabudowy, a dopiero później ewentualne wymierzenie opłaty dodatkowej;

2. art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wymierzenie opłaty dodatkowej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie, w sytuacji gdy zakończenie zabudowy rozumiane jako stan surowy zamknięty zostało osiągnięte przed terminem wynikającym z aneksu do umowy użytkowania wieczystego tj. przed [...] marca 2014 r., a zatem nie było podstaw do dyscyplinowania użytkownika wieczystego do terminowego zagospodarowania nieruchomości, co jest podstawową funkcją opłaty dodatkowej;

3. art. 63 ust. 2 u.g.n. poprzez wykorzystanie przez organ informacji przekazywanych przez skarżącego w dobrej wierze we wniosku o wydłużenie termin zabudowy, w celu uzasadnienia przez organ decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej (chodzi o wykorzystanie przez organ informacji pochodzących od skarżącej spółki, że nie dotrzymała terminu wylania fundamentów);

4. art. 62 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) i art. 238 Kodeksu cywilnego oraz z art. 71 u.g.n. poprzez uzależnianie rozpoznania wniosku o wydłużenie terminu zabudowy (czego skutkiem byłby brak podstaw do wymierzenia opłaty dodatkowej) od uiszczenia opłaty stanowiącej 20 % wartości nieruchomości nieprzewidzianej przepisami prawa;

5. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 2 u.g.n. i przypisanie słowu "lub" w treści art. 62 ust. 2 funkcji koniunkcji zamiast alternatywy rozłącznej;

6. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy, skutkiem czego doszło do niezgodnego z prawem wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej;

7. naruszenie zasady ne bis in idem i wymierzenie opłaty dodatkowej wraz z równoległym żądaniem przez organ zapłaty przez skarżącą kary umownej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie w tej samej wysokości co opłata dodatkowa.

Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania został uwzględniony postanowieniem z dnia [...] października 2014 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organ zanim wymierzył opłatę dodatkową, najpierw powinien był w sposób prawidłowy rozpoznać złożony przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2012 r. (a więc jeszcze przed terminem zapadalności obowiązku wylania fundamentów) wniosek w trybie art. 62 ust. 4 u.g.n. o wydłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. Nie można zaniechać rozpoznania uzasadnionego wniosku o wydłużenie terminu zabudowy i wykorzystać argumentów podanych przez użytkownika wieczystego w dobrej wierze w tym wniosku po to, aby wymierzać opłatę dodatkową. Organ początkowo zaniechał rozpoznania wniosku o wydłużenie terminu zabudowy z uwagi na jego rzekomą przedwczesność, a w późniejszym czasie (po ponad roku) w zamian za wydłużenie terminu zabudowy zażądał od skarżącej spełnienia dobrowolnego świadczenia w łącznej kwocie stanowiącej równowartość 20% wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 62 ust. 4 u.g.n. termin zagospodarowania nieruchomości może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dochowany z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Z kolei przedłużenie tego terminu następuje w drodze umowy zmieniającej umowę użytkowania wieczystego, a nie w trybie decyzji administracyjnej, a więc skarżąca spółka nie mogła kwestionować oceny organu odnośnie spełnienia przesłanek uzasadniających przedłużenie terminu zabudowy w trybie art. 62 ust. 4 u.g.n. Dopiero etap odwołania od decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej, a teraz skargi do WSA, umożliwia skarżącej poddanie pod ocenę tego, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przedłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy.

Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności winny więc zbadać, czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o dłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Dopiero po dokonaniu oceny tych dwóch kwestii organ I instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości.

Następnie skarżąca przedstawiła obszerny wywód na temat tego, że niedochowanie terminu rozpoczęcia zabudowy nie nastąpiło z jej winy.

Ponadto w umowie użytkowania wieczystego nieprawidłowo wpisano, że zarówno nierozpoczęcie zabudowy jak i jak i jej niezakończenie usankcjonowane jest możliwością naliczenia dodatkowej opłaty rocznej. Skoro ustawa przewiduje, że w umowie określa się termin rozpoczęcia lub zakończenia (lub w znaczeniu alternatywy rozłącznej rozumianej "albo-albo" a nie "i"), to nie można wprowadzić sankcji za naruszenie obu tych terminów. Skoro zatem termin zakończenia zabudowy będzie osiągnięty przed terminem określonym w umowie i cel zobowiązania zostanie osiągnięty przed czasem, to brak jest podstaw do wymierzenia opłaty dodatkowej za nierozpoczęcie zabudowy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – u.g.n.; sąd powołuje aktualną publikację ustawy, bowiem brzmienie stosowanych przepisów nie uległo zmianie od dnia orzekania przez organy), ustalająca dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania przez użytkownika wieczystego (skarżącą spółkę F. w W.) w terminie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...].

Przedstawiając na wstępie pokrótce stan prawny, będący podstawą orzekania przez organy (jego rozwinięcie nastąpi w dalszej części rozważań) godzi się zauważyć, że z art. 62 ust. 1 u.g.n. wynika, iż w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (art. 62 ust. 4 u.g.n.). W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (art. 63 ust. 1 u.g.n.). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego (art. 63 ust. 2 u.g.n.).

Za bezsporne w sprawie należy uznać, że umową notarialną z dnia [...] marca 2010 r. termin użytkowania wieczystego został przedłużony do [...] grudnia 2069 r. W § [...] umowy strony ustaliły, że rozpoczęcie zabudowy nieruchomości nastąpi do dnia [...] marca 2012 r., zaś zakończenie zabudowy do dnia [...] marca 2014 r. W § [...] umowy strony postanowiły, że nieruchomość zostaje przeznaczona pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z garażem i usługami. Bezsporne jest również to, że użytkownik wieczysty nie rozpoczął w terminie zabudowy nieruchomości, natomiast dochował terminu zakończenia zabudowy.

W takim stanie sprawy skarżąca spółka podaje kilka powodów, dla których dodatkowa opłata roczna, o jakiej mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n., nie powinna być jej ustalona. Żaden z tych powodów, w ocenie sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po pierwsze, art. 62 ust. 2 u.g.n. rzeczywiście stanowi, że "Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy." W tej konkretnej umowie użytkowania wieczystego obowiązki użytkownika wieczystego zostały natomiast ustalone tak, że określono zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i termin jej zakończenia. Tak ukształtowanego stosunku prawnego nie można jednak uznać za nieważny, czy niewiążący – z punktu widzenia art. 62 ust. 2 u.g.n. – jako że prawo użytkowania wieczystego zostało uregulowane w dwóch podstawowych aktach normatywnych: w kodeksie cywilnym i u.g.n. "Generalizując zaś wypada stwierdzić, że cywilnoprawna z natury problematyka użytkowania wieczystego podlega komplementarnej regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzupełniająca się regulacja obu aktów normatywnych dotyczy wszystkich zagadnień, poczynając od ustanowienia użytkowania wieczystego, poprzez treść i wykonywanie prawa, na wygaśnięciu stosunku użytkowania kończąc. W poszczególnych obszarach występuje dostrzegalna różnica ilościowego natężenia norm kodeksowych i ustawy gruntowej. Zawsze jednak pełny obraz instytucji użytkowania wieczystego stwarza łączna regulacja obu aktów normatywnych. Nie można więc w praktyce stosowania prawa uciec od wysiłku łącznej lektury Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami" (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz [do art. 232], Zakamycze 2001). Jeśli więc uwzględnimy, że stosownie do art. 239 § 1 i § 2 pkt 1 k.c. sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie, a jeśli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót, to przy tak zredagowanej normie w ujęciu systemowym nie może być wątpliwości, że umowa może określić zarówno termin rozpoczęcia, jak i termin zakończenia zabudowy. Skoro tak, to z tego punktu widzenia organ miał prawo wyciągać konsekwencje z powodu nierozpoczęcia zabudowy w określonym w umowie terminie.

Drugi zasadniczy zarzut skargi jest taki, że zgodnie z art. 62 ust. 4 u.g.n. termin zagospodarowania nieruchomości może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dochowany z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Wniosek taki spółka złożyła w dniu [...] stycznia 2012 r., a więc jeszcze przed upływem terminu rozpoczęcia zabudowy (wylania fundamentów), podając okoliczności, zdaniem spółki niezależne od niej, z powodu których do rozpoczęcia zabudowy nie doszło. Przed wymierzeniem opłaty dodatkowej organ powinien więc najpierw rozpoznać wniosek o wydłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, złożony przez skarżącą w trybie art. 62 ust. 4 u.g.n. Nie można zaniechać rozpoznania uzasadnionego wniosku o wydłużenie terminu zabudowy i wykorzystać argumentów podanych przez użytkownika wieczystego we wniosku, w dobrej wierze, po to, aby wymierzać opłatę dodatkową.

Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie przeważa pogląd, który sąd w niniejszym składzie podziela, że przedłużenie terminu, o jakim mowa w art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe w drodze decyzji, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. Na taki charakter terminu wskazuje ust. 4 art. 63, który jedynie co do ustalania opłat, o których mowa w ust. 2, przewiduje tryb decyzyjny. Nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., I OSK 1263/05, LEX nr 321151). Przedłużenie terminu następuje w formie czynności cywilnoprawnej, która jest wynikiem zgodnego oświadczenia woli dwóch stron umowy. Brak zgody jednej ze stron nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty dodatkowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 912/09, LEX nr 577654).

Przeciwne stanowisko wyrażane niekiedy w orzecznictwie, odwołujące się do uznania administracyjnego, oznaczałoby, że treść stosunku cywilnoprawnego, z mocy ustawy regulowana umownie (co do sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości), mogłaby podlegać kompetencjom władczym organu publicznego bez zmiany treści umowy, do czego, w ocenie sądu, nie ma podstaw ustawowych.

Dodatkowo sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nieuzasadniona odmowa przedłużenia terminu, mimo uzasadnionego wniosku użytkownika wieczystego (art. 62 ust. 4 u.g.n.) może być przyczyną wniesienia przez użytkownika wieczystego powództwa przeciwko właścicielowi gruntu o nakazanie mu złożenia oświadczenia woli (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 62, LEX 2013). Odbywać się to może jednak wyłącznie przed sądem powszechnym (zob. art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.), w związku z tym sąd administracyjny nie jest właściwy do tego, aby w postępowaniu dotyczącym ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n., kontrolować powody odmowy przedłużenia terminu na zagospodarowanie nieruchomości, lub braku reakcji właściciela gruntu w tym przedmiocie, jak chciałaby strona skarżąca.

Należy bowiem wyraźnie oddzielić to, co należy do materii cywilnoprawnej, z racji charakteru stosunku prawnego łączącego strony umowy o użytkowanie wieczyste, od tego, co w ramach tego stosunku może być przedmiotem ingerencji władczej organu administracji publicznej, między innymi na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. Uwaga ta odnosi się także, czy też w równej mierze, do zarzutów skargi kwestionujących możliwość równoczesnego pobierania opłaty dodatkowej w trybie administracyjnym i kary umownej z tego samego tytułu i o takiej samej wysokości. W kwestii kary umownej może wypowiadać się wyłącznie sąd powszechny, co zresztą uczynił Sąd Okręgowy w W. w nieprawomocnym wyroku z dnia [...] maja 2014 r., [...], złożonym na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r. Pomijając fakt, że wyrok ten nie jest prawomocny, to nawet w przeciwnym razie nie mógłby przesądzać o tym, czy właściciel gruntu zasadnie odmówił przedłużenia terminu zabudowy, mimo uwag na ten temat poczynionych w uzasadnieniu wyroku, gdyż nie to było przedmiotem orzekania, a związanie innego sądu prawomocnością materialną wyroku (art. 365 § 1 k.p.c.) odnosi się (generalnie rzecz ujmując) tylko do tego, co wynika z sentencji orzeczenia.

Zauważyć też należy, że ewentualne prawomocne orzeczenie wydane przez sąd powszechny o przedłużeniu terminu zabudowy, z powództwa użytkownika wieczystego przeciwko właścicielowi gruntu, miałoby ten skutek, że opłata dodatkowa nie mogłaby być naliczona przed upływem przedłużonego terminu. Można się więc zastanawiać, czy wytoczenie takiego powództwa stanowiłoby prejudykat dla postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej, w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n., ale skoro w trakcie tego konkretnego postępowania, przed jego ostatecznym zakończeniem, do wytoczenia powództwa o przedłużenie terminu nie doszło, to zwalnia to sąd z obowiązku rozważania ewentualnego zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

W pozostałym zakresie, w tym zwłaszcza w kwestii wysokości ustalonej opłaty dodatkowej, sąd podziela stanowisko organów orzekających, które zresztą nie było kwestionowane.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.