Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1262/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) przekazał nieodpłatnie na własność Miasta O. jako mienie niezbędne do wykonywania zadań własnych, mienie ogólnonarodowe, stanowiące majątek po byłym [...] Przedsiębiorstwie [...] w O., będące we władaniu Zakładu [...] Sp. z o.o., w skład którego wchodzą składniki mienia państwowego wyszczególnione w karcie inwentaryzacyjnej przedsiębiorstwa nr [...] pod poz. [...] nr [...] oraz w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] pod poz. [...]. W decyzji powyższej Wojewoda [...] odmówił ponadto przekazania na własność Miasta O. składników mienia wyszczególnionego w karcie inwentaryzacyjnej przedsiębiorstwa nr [...] pod poz. [...] oraz nr [...] pod poz. [...], usytuowanych na nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80, z późn. zm.) przedsiębiorstwami użyteczności publicznej są przedsiębiorstwa bieżąco i nieprzerwanie zaspakajające potrzeby ludności poprzez produkcję lub usługi, m.in. w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną. Przedsiębiorstwem o takim zakresie działania było niewątpliwie [...] Przedsiębiorstwo [...] w O., dla którego organem założycielskim był Wojewoda [...]. Mienie opisane w wydanej decyzji w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było mieniem państwowym służącym użyteczności publicznej wchodzącym w skład [...] Przedsiębiorstwa [...] w O., będącym obecnie we władaniu Zakładu [...] Spółki z o.o. w O. Zadania z zakresu zaopatrzenia w energię cieplną zgodnie ustawą o samorządzie gminnym należą do zadań własnych gminy (miasta).

Wojewoda [...] uzasadniając natomiast przekazanie na rzecz Miasta O. budynków i budowli oraz innych środków trwałych, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej przedsiębiorstwa nr [...] pod poz. [...] oraz nr [...] w poz. [...], które są usytuowane na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] i nr [...] wskazał, że wzniesione na tych gruntach przez użytkownika wieczystego - Spółdzielnię [...] "[...]" w O. - budynki stanowią z mocy art. 235 § 1 i 2 k.c. jego własność, związaną z użytkowaniem wieczystym. Organ orzekający uznał za zasadne zastrzeżenia Spółdzielni [...] "[...]" w O. zawarte w pismach składanych w trakcie postępowania, co do własności większości składników mienia tj. budynków, budowli oraz urządzeń, ponieważ Spółdzielnia wywodzi swoje prawa z faktu usytuowania ich na gruncie będącym w jej użytkowaniu wieczystym, co potwierdza zapis w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda [...] podkreślił, że generalnie wszystkie urządzenia tj. sieci przesyłowe, energetyczne, telekomunikacyjne i inne stanowią zgodnie z art. 49 k.c. własność przedsiębiorcy, jednakże w obecnym stanie prawnym nadal obowiązuje zasada, że własność wieczystego użytkownika stanowią budynki i inne urządzenia, wzniesione przez niego na gruncie będącym przedmiotem wieczystego użytkowania oraz wybudowane przed ustanowieniem tego prawa, jeżeli wieczysty użytkownik nabył je zgodnie z właściwymi przepisami, przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2006 r., po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta O. oraz Spółdzielni [...] "[...]" w O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istnieje spór między Miastem O. a Spółdzielnią [...] "[...]" w O. o własność urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c. Konkretnie zaś chodzi o składniki byłego [...] Przedsiębiorstwa [...] w O., będącego obecnie we władaniu Zakładu [...] Sp. z o. o. Ze względu zaś na roszczenia zgłaszane przez Spółdzielnię [...] "[...]" w O. chodzi również o określenie wzajemnego stosunku między przepisami art. 49 i art. 235 k.c. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest to typowy spór o prawo własności, który podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Ściślej zaś chodzi o ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. wspomniane składniki majątkowe wchodziły w skład byłego [...] Przedsiębiorstwa [...] w O., czy też stanowiły własność Spółdzielni [...]"[...]" w O. Dopiero prawomocne zakończenie tego sporu umożliwi ewentualne, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, rozstrzygnięcia komunalizacyjne.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2006 r. złożyło Miasto O. wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] dokonał komunalizacji mienia na rzecz Miasta O., rozdzielając składniki majątkowe, i dokonując kwalifikacji ich w zależności od tego czy stanowiły one mienie ogólnonarodowe, czy też mienie Spółdzielni "[...]". W ocenie strony skarżącej decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu, jednakże nie uwzględniała niektórych składników mienia, które także powinno zostać skomunalizowane.

Strona skarżąca uważa, że przepisy art. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dają kompetencję właściwemu organowi administracji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i poczynienia ustaleń, co do uprawnień właścicielskich do mienia, które miałoby zostać objęte komunalizacją. Skarżący nie zgadza się więc z treścią decyzji organu drugiej instancji, który wyraził pogląd, że koniecznym jest najpierw przeprowadzenie postępowania, które pozwoli na rozdzielenie i wyodrębnienie konkretnych składników majątku pomiędzy Spółdzielnią a Skarbem Państwa (mieniem ogólnonarodowym).

Pogląd powyższy jest, zdaniem strony skarżącej, uzasadniony tym, że o ile kwestia przeniesienia prawa własności co do zasady jest sprawą cywilną, i spory w tym zakresie należą do sądów cywilnych, to jednak na mocy przepisu szczególnego (art. 5 i art. 18 powołanej ustawy) w tym przypadku kwestie przeniesienia własności stały się sprawą administracyjną. Własność przenoszona jest więc nie w drodze czynności cywilnoprawnej, ale w drodze decyzji administracyjnej. Skoro tak, to także w administracyjnym trybie powinno być rozstrzygane, które ze składników mienia mogą być przeniesione na własność innego podmiotu mocą decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja musi być zatem uznana za niewłaściwą i błędną, naruszającą przepisy art. 5 ust. 3 i art. 18 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

Rażąco błędne jest również, zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, mocą którego postępowanie w sprawie zostało umorzone. Miasto O. w żadnej mierze nie utraciło zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy komunalizacyjnej, a więc postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji możliwe jest tylko, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania możemy mięć do czynienia jedynie wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się z 11 stron opisu dotychczasowego przebiegu sprawy oraz pół strony wyjaśnień co do samego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono natomiast z jakich powodów organ uznał, że postępowanie należy umorzyć, ani też nie wyjaśniono owego skomplikowanego charakteru sprawy - stwierdzając bez uzasadnienia, że sprawę ma rozwiązać inny organ – sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że przedmiotowy spór jest klasycznym sporem cywilnoprawnym, którego ani Wojewoda [...], ani Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie mogą rozstrzygnąć, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalną ingerencję w działalność niezawisłych sądów. Organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym instrumentarium, które pozwoliłoby na dokonywanie ustaleń w zakresie prawa własności na podstawie art. 49 k.c., którego przedmiot nie wynika ani z księgi wieczystej, ani z ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie chodzi w istocie o ustalenie, które składniki mienia należącego dawniej do [...] Przedsiębiorstwo [...] w O., dla którego organem założycielskim był Wojewoda [...] (a więc przedsiębiorstwa państwowego) stały się mieniem Zakładu [...] Spółki z o.o. w O. (a więc zapewne przedsiębiorstwa komunalnego). Strona skarżąca pominąła sformułowanie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym "przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią terenowe organy administracji państwowej określone w art. 5 ust. 1-3, stając się przedsiębiorstwami komunalnymi, zachowują osobowość prawną". Należałoby zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy doszło w okolicznościach sprawy do przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w przedsiębiorstwo komunalne, a dopiero później ustalać (w drodze cywilnoprawnej), które składniki mienia weszły w skład przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie wchodzi zatem w rachubę zawieszenie postępowania komunalizacyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa naruszyła przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut strony skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia zasadniczej kwestii, a mianowicie, z jakich powodów organ uznał, że postępowanie komunalizacyjne należało umorzyć, stwierdzając arbitralnie że sprawę ma rozstrzygnąć sąd powszechny.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że skoro kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie należy przyjąć, iż w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a..

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 jest zatem zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, tj. została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych albo przedmiot, którego sprawa dotyczy, nie istnieje bowiem np. uległ zniszczeniu. W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że istnieje spór między Miastem O. a Spółdzielnią [...]"[...]" w O. o ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe składniki majątkowe wchodziły w skład byłego [...] Przedsiębiorstwa [...] w O., czy też stanowiły własność Spółdzielni [...]"[...]" w O. Dopiero prawomocne zakończenie tego sporu umożliwi, jak podkreślił organ drugiej instancji, ewentualne rozstrzygnięcia postępowania komunalizacyjnego.

Dopuszczając możliwość prowadzenia postępowania komunalizacyjnego po rozstrzygnięciu sporu cywilnoprawnego organ drugiej instancji sam wykluczył tym samym bezprzedmiotowość postępowania komunalizacyjnego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wchodzi w rachubę zawieszenie postępowania komunalizacyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się przy tym na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym "przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią terenowe organy administracji państwowej określone w art. 5 ust. 1-3, stając się przedsiębiorstwami komunalnymi, zachowują osobowość prawną". Zdaniem Komisji należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy doszło w okolicznościach sprawy do przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w przedsiębiorstwo komunalne, a dopiero później ustalać (w drodze cywilnoprawnej), które składniki mienia weszły w skład przedsiębiorstwa.

Powyższy pogląd organu drugiej instancji nie jest trafny. Co najmniej przedwczesne jest twierdzenie, że przedmiotowe mienie nie stanowi mienia Skarbu Państwa i tym samym nie podlega komunalizacji. Nie zmienia tego również powołany art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie tylko nie wskazała w jaki sposób przedsiębiorstwo komunalne stało się właścicielem mienia, którego dotyczy niniejsze postępowanie, ale nie ustaliła nawet czy Przedsiębiorstwie [...] w O. zostało przekształcone w przedsiębiorstwo komunalne. Zauważyć należy przy tym, że już w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2976/02, wydanym w przedmiotowej sprawie ustalono, że Zakład [...] Spółka z o.o. powstał z przekształcenia zakładu budżetowego miasta O., aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r. Z tego aktu notarialnego nie wynika jakie składniki mienia składają się na kapitał zakładowy powstałej spółki.

Należy przy tym podkreślić, że mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, nie stało się mieniem komunalnym w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzje wydane w tego rodzaju sprawach nie są deklaratoryjne - jak w przypadku art. 5 ust. 1 i 2. Mają one charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Powoduje to istotne konsekwencje, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w art. 5 ust. 3, czyli zarówno w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej stanowiło mienie ogólnonarodowe, na co wskazywał już jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2976/02, wydanym w przedmiotowej sprawie.

Ponadto skoro w postępowaniu cywilnoprawnym miałoby nastąpić ustalenie, które składniki przedmiotowego mienia są własnością danego podmiotu, to nie można z góry przesądzać, niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa, że mogą one stanowić tylko własność Miasta O. albo Spółdzielni [...] "[...]" w O., a nie mogą stanowić mienia Skarbu Państwa, będącego w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym służącym użyteczności publicznej i należącym w tym dniu do podmiotów określonych w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powyższe przesądza zatem, że wynik postępowania komunalizacyjnego jest uzależniony od wyniku postępowania cywilnego. Postępowanie komunalizacyjne należało więc zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjąć czynności, o których mowa w art. 100 k.p.a. Organy orzekające w sprawie komunalizacji mienia ogólnonarodowego są bowiem uprawnione do ustalania stanu prawnego tego mienia, nie mogą jednak rozstrzygać sporów wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Do rozstrzygania tych sporów są powołane sądy powszechne (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1995 r. I SA 81/94; ONSA 1995/3/149).

Zasadnie zatem Krajowa Komisja Wywłaszczeniowa przyjęła, że tylko sąd powszechny może rozstrzygnąć czy przedmiotowe składniki mienia są częścią składową gruntu, na którym są położone, czy też ma do nich zastosowanie art. 49 k.c. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ ten nie miał jednak podstaw do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli strony odwołujące się żądały rozpatrzenia sprawy co do jej istoty Żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Nawet bowiem, jeżeli w postępowaniu cywilnoprawnym zostanie ustalone, że przedmiotowe mienie nie stanowi już mienia Skarbu Państwa, to postępowanie komunalizacyjne można będzie w takim przypadku ewentualnie zakończyć wydaniem decyzji odmownej, z powodu niespełnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, a nie decyzją umarzającą postępowanie pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4, 107 § 1 i 3 oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.