Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 214/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. , nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, SKO) po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej: Stowarzyszenie, skarżący) reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...] położonej w [...], przy ul. [...], gm. K. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...] i [...] (zwanej dalej: decyzja Burmistrza) wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: Kpa) - odmówiło wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 31 Kpa i wskazało, że Stowarzyszenie jako stowarzyszenie zwykłe nie posiada statutu, lecz regulamin i w tym kontekście użyte w art. 31 § 1 Kpa określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko, jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, np. regulaminie. Powołując się na orzecznictwo sądowe SKO kolejno wskazało, że wymogi sprawiedliwej procedury, nie przyznającej jednej ze stron większej ochrony prawnej niż strona przeciwna, przemawiają przeciwko rozszerzającej wykładni przepisu art. 50 § 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 50 §1 Ppsa dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej oznacza, że działalność ta, w zakresie ingerującym w interesy prawne innych osób, musi mieścić się w zakresie celów statutowych. W ocenie Kolegium oznacza to, że zgodności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione skonkretyzowanymi celami statutowymi tej organizacji, tzn. musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania danej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne.

SKO wywodziło, że z analizy zapisów Regulaminu Stowarzyszenia pkt III ppkt 9 wynika, iż celami Stowarzyszenia są: a) ochrona środowiska i praworządności; b) dbałość o przestrzeganie przepisów szeroko pojętego zagospodarowania przestrzennego, w tym prawa budowlanego, oraz prawa ochrony środowiska; c) przeciwdziałanie przejawom łamania prawa; d) wyrażanie opinii w zakresie potrzeb środowiskowych i społecznych obywateli wobec władz samorządowych i administracyjnych różnych szczebli; d) realizacja zasad ładu przestrzennego, w szczególności na terenie miejscowości B., gmina K..

Zdaniem Kolegium przywołane cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, iż nie sposób stwierdzić istnienia powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie sposób bowiem, zdaniem organu, przyjąć, aby tak określone cele obejmowały postępowanie związane z realizacją inwestycji. Tymczasem według art. 31 § 1 pkt 1 Kpa warunkiem wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez organizację społeczną jest wystąpienie obydwu przesłanek łącznie. Tymczasem organ stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pomiędzy celami wskazanymi w regulaminie stowarzyszenia, a przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa. Jednocześnie brak przesłanki uzasadnionych celów statutowych czyni bezprzedmiotowym dokonywanie ustaleń co do przesłanki interesu społecznego.

Pełnomocnik strony skarżącej złożył następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia podnosząc, że wywód przedstawiony przez Kolegium jest nieadekwatny do sprawy i statusu Stowarzyszenia, natomiast samo postanowienie jest błędne, albowiem (zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 K.p.a.).

W ocenie strony skarżącej Kolegium błędnie i pochopnie przyjmuje, że kwestionowanie decyzji Burmistrza Gminy K. jest w przypadku Stowarzyszenia działaniem wykraczającym poza cele statutowe w rozumieniu wyroku II OSK 1699/13. Zgodnie bowiem z punktem 9 Regulaminu Stowarzyszenia, celami tej organizacji społecznej jest m.in. (pkt b) dbałość o przestrzeganie przepisów szeroko pojętego zagospodarowania przestrzennego, w tym prawa budowlanego, oraz prawa ochrony środowiska; w 10 regulaminu wskazane zostało jednoznacznie w jaki sposób cele Stowarzyszenia są realizowane, tj. w szczególności (pkt a i b) poprzez udział w postępowaniach administracyjnych i sądowo – administracyjnych oraz poprzez składanie skarg i wniosków do organów państwowych i samorządowych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w przypadkach naruszania praworządności i przepisów prawa, w szczególności z zakresu szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz praw członków Stowarzyszenia oraz osób postronnych [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem państwowym, a decyzja, którą Stowarzyszenie [...] [...] kwestionuje, jest decyzją z zakresie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej wniosek z dnia [...] października 2015 r. wprost więc odpowiada celom statutowym (regulaminowym), tak co do kierunku dążeń (punkt 9 lit. a Regulaminu), jak i formy realizacji tego celu (punkt 10 lit. b Regulaminu).

Podkreślono także, że problemy obiektów budowlanych przy ul. [...] w [...] wywołują zainteresowanie dużej części społeczności lokalnej [...]. Są one już od lat dyskutowane na mniejszych i szerszych forach, a tym także na forach organów gminy i jednostek pomocniczych (zebranie wiejskie). Problemy te rodzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej. Jest to zatem problem lokalny a nie prywatny. Po wtóre zaś żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza dotyczy wady decyzji już raz dostrzeżonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]). Decyzją tą organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2012 r., a sama decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. została wyeliminowana z obrotu tylko dlatego, że wnioskodawcy (sąsiedzi) nie legitymowali się w sprawie interesem prawnym. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również zdaniem strony skarżącej fakt, iż w okolicach ul. [...] występuje realizacją zespołu samowoli budowlanych. Działania inwestorów, w tym uzyskanie decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r., zmierzało zaś do obejścia prawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 126 art. 127 § 3 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 1 Kpa, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na przepisy i orzecznictwo sądowe organ podzielił ocenę prawną dokonaną przez Kolegium w I instancji. Wskazał ponadto, że ponowna analiza zapisów Regulaminu Stowarzyszenia - pkt III ppkt 9 pozwala stwierdzić, że cele organizacji społecznej zostały określone ogólnie. Nie sposób jest stwierdzić istnienia powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby tak określone cele obejmowały postępowanie związane z realizacją inwestycji. Skora zaś pomiędzy celami wskazanymi w regulaminie stowarzyszenia a przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi bezpośredni związek to bezprzedmiotowe jest dokonywanie ustaleń co do przesłanki interesu społecznego. Odnosząc się do zarzutu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (iż decyzja SKO z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza została wyeliminowana z obrotu prawnego - tzn. w dniu [...] kwietnia 2015 r. SKO wydało decyzję o uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] listopada 2014 r. w całości i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ), SKO wskazało, że wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 608/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddaliło skargę na decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik strony skarżącej, zaskarżając w całości postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej powoływanej jako "K.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w celach statutowych (regulaminowych) Stowarzyszenia nie mieści się działanie obejmujące wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla obiektu mającego znaczenie dla warunków życia całej społeczności lokalnej. Z ostrożności zarzucono również naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 Kpa poprzez konsekwentne pomijanie zasadniczej treści regulaminu Stowarzyszenia, w którym expressis verbis wskazano, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez "udział w postępowaniach administracyjnych" oraz poprzez "składanie skarg i wniosków do organów państwowych i samorządowych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w przypadkach naruszania praworządności i przepisów prawa, w szczególności z zakresu szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego (...)" (pkt 10 lit. a i b regulaminu). W uzasadnieniu zarzutów strona podtrzymała stanowisko zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto wskazała, że Kolegium nie wywiązało się ze swojego obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, a jego działanie sprowadzało się do skopiowania dotychczasowego postanowienia. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. organ ani słowem nie odniósł się do argumentu stanowiącego kanwę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - a mianowicie argumentu, że w regulaminie Stowarzyszenia wprost wskazuje się, iż jego cele i działania obejmują udział w postępowaniach administracyjnych, także składanie wniosków do organów państwowych i samorządowych w przypadkach naruszania prawa (pkt 10 lit. a i b regulaminu).

Skarżący argumentował, że powoływany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1699/13 jest nieadekwatny do realiów sprawy z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy, podobnie przywoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 609/14, z którego przywołano cytat pochodzący z części wstępnej rozważań Sądu oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 2041/13, albowiem fragment orzeczenia, który Kolegium zacytowało, dotyczy tylko i wyłącznie drugiej przesłanki wynikającej z art. 31 § 1 in fine Kpa, a więc zaistnienia "interesu społecznego". Tymczasem zagadnienie interesu społecznego nie było w ogóle przedmiotem rozważań ani w pierwszym ani w drugim postanowieniu Kolegium. Odwołując się do pkt 9 regulaminu Stowarzyszenia, podkreślono, że celami tej organizacji społecznej jest m.in. (ppkt b) dbałość o przestrzeganie przepisów szeroko pojętego zagospodarowania przestrzennego, w tym prawa budowlanego oraz prawa ochrony środowiska. Zaś metodą realizacji celów jest m.in. pkt 10 ppkt a regulaminu - udział w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych oraz (ppkt b) składanie skarg i wniosków do organów państwowych i samorządowych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w przypadkach naruszania praworządności i przepisów prawa, w szczególności z zakresu szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz praw członków Stowarzyszenia oraz osób postronnych (...). Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem państwowym, a decyzja, którą Stowarzyszenie kwestionuje, jest decyzją z zakresie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem SKO wyrywkowo jedynie cytuje regulamin Stowarzyszenia.

Pełnomocnik odpierał także zarzuty Kolegium sugerujące działanie Stowarzyszenia w interesie prywatnym, wskazując, że problemy obiektów budowlanych przy ul. [...] w [...] wywołują zainteresowanie dużej części społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz 718 j.t. ze zm., zwanej dalej: Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Badając zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji Sąd miał na uwadze, że podstawą prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 31 § 1-2 Kpa stanowiący o przesłankach, formie oraz trybie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Organy obu instancji uznały, że cele organizacji społecznej zostały określone zbyt ogólnie; nie ma powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w konsekwencji zaś bezprzedmiotowe jest dokonywanie ustaleń co do przesłanki interesu społecznego.

Na wstępie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy K. orzekł w przedmiocie ustalenia, na rzecz R. i R. G., warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...] położonej w [...], przy ul. [...], gm. K. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...] i [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Burmistrz Gminy K. zmienił ww. decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w ten sposób, że: w sentencji decyzji dopisano działkę nr ewid. [...] ob. [...], w granicy której będzie realizowana inwestycja; w uzasadnieniu decyzji na stronie drugiej decyzji w pkt. 1 ppkt. 1.1. tiret 4 dopuszczono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,O m; pozostałe elementy decyzji nie uległy zmianie.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 i § 3 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, a organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Należy wyjaśnić, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1726/11, LEX nr 1109965).

Organ administracji publicznej, do którego organizacja społeczna skierowała wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu na jej żądanie, weryfikuje przesłanki decydujące o możliwości uzyskania przez organizację społeczną statusu podmiotu na prawach strony (art. 31 § 1–4) i wydaje postanowienie stosowne do wyników tej oceny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku organizacji społecznej ubiegającej się o przyznanie jej statusu podmiotu na prawach strony wymaga formy postanowienia, a organizacja społeczna korzysta z praw strony w rozumieniu art. 10 od chwili wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu z jej inicjatywy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 111; z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1595/06, LEX nr 417771).

Podkreślenia wymaga, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez nią prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia przesłanki zasadności żądania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 540/09, LEX nr 597678; Romańska Marta, Komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Golęba Anna, Kiełkowski Tadeusz, Klonowski Kamil, Romańska Marta, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. el., WK, 2015, nr 476633)

Należy zgodzić się również ze stanowiskiem (wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 457/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada statutu, lecz tylko regulamin. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że użyte w art. 31 § 1 Kpa określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko, jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie, ale także np., jak to mam miejsce w niniejszej sprawie - regulaminie.

W orzecznictwie wskazuje się także (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/12, LEX nr 1274871), że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać, należy, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na skutek wniosku organizacji społecznej może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 Kpa, tj.: jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, LEX nr 1109379).

W niniejszej sprawie organy w ogóle zaniechały zbadania przesłanki interesu społecznego uznając to za bezprzedmiotowe, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę warunku pierwszego, tj. w związku z tym, że w ocenie organów żądanie wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Zaniechanie dokonania przez organ oceny interesu społecznego byłoby jednak uzasadnione jedynie wówczas, gdyby organ prawidłowo ustalił, że nie ma uzasadnienia dla żądania wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie, z uwagi na brak umocowania jego celami statutowymi. Organ obowiązany jest przy tym zachować standardy wynikające z art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tego zaś organ, w ocenie Sądu, nie uczynił, naruszając przepisy postępowania, i co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy obu instancji w sposób wyrywkowy i niepełny dokonały analizy regulaminu Stowarzyszenia, przez co nie uwzględniły całości regulacji i w konsekwencji doszły do wniosku o braku uzasadnienia celami statutowymi.

Dokładna analiza postanowień regulaminu prowadzi natomiast to odmiennej konstatacji, aniżeli, ta, do której doszedł organ.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż wniosek z dnia [...] października 2015 r. odpowiada celom statutowym (regulaminowym), tak co do kierunku dążeń (punkt 9 lit. a regulaminu), jaki formy realizacji tego celu (punkt 10 lit. b regulaminu). Zgodnie bowiem z pkt 9 Regulaminu Stowarzyszenia, celami tej organizacji społecznej są:

a) Ochrona środowiska i praworządności,

b) Dbałość o przestrzeganie przepisów szeroko pojętego zagospodarowania przestrzennego, w tym prawa budowlanego, oraz prawa ochrony środowiska,

c) Przeciwdziałanie przejawom łamania prawa,

d) Wyrażanie opinii w zakresie potrzeb środowiskowych i społecznych obywateli wobec władz samorządowych i administracyjnych różnych szczebli,

e) Realizacja zasad ładu przestrzennego, iv szczególności na terenie miejscowości B., gmina K..

Z kolei w pkt 10, wskazano jednoznacznie Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez:

a) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowo-administracyjnych,

b) składanie skarg i wniosków do organów państwowych i samorządowych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w przypadkach naruszania praworządności i przepisów prawa, w szczególności z zakresu szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz praw członków Stowarzyszenia oraz osób postronnych [...].

Organy obu instancji błędnie przyjęły, że cele statutowe skarżącej oraz sposoby ich realizacji zostały określone zbyt ogólnie, bez uwzględnienia możliwości uczestnictwa stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych osób trzecich na prawach strony. To czy stowarzyszenie może uczestniczyć na prawach strony wynika z ustawy, a nie ze statutu. Stowarzyszenie musi wykazać jedynie cel swego działania określony w statucie a zbieżny z przedmiotem postępowania i interes społeczny.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej

Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 147/11, lex nr 995395). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje w związku z tym kształt zabudowy na określonym terenie, wpływając tym samym na jego ład przestrzenny jak również wpływa na przestrzeganie zasad praworządności.

Drugą z przesłanek o których stanowi art. 31 ust. 1 kpa jest wszczęcie postępowania z uwagi na interes społeczny. Pojęcie to z uwagi na swoją niedookreśloność powinno być odnoszone do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Rozstrzyganie tej kwestii w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o wszczęcie postępowania musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (wyrok NSA z dnia 20.03.2008 r., sygn. akt II OSK 264/07, lex nr 504829).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, że sprzeczną z art. 31 § 1 kpa jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym (odmowa wszczęcia postępowania), która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 24.06.2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, lex nr 563361).

Mając na względzie zainteresowanie społeczne planowaną inwestycją, organy obu instancji nie rozważyły, czy wszczęcie postępowania na wniosek stowarzyszenia założonego przez mieszkańców B. nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem.

Oprócz wskazanych powyżej uchybień, których dopuściły się organy administracji publicznej, za uzasadnioną, w ocenie Sądu, należało uznać opinię dotyczącą naruszenia art. 31 § 1 kpa przez błędne przyjęcie, że na organie nie spoczywa ciężar zbadania istnienia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu o czym była już mowa wyżej. Jak bowiem wyjaśnił NSA w jednym z orzeczeń, wykładnia art. 31 § 1 kpa powinna odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa - to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (wyrok NSA z dnia 23.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1339/09, lex nr 746474; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 125-126).

W ocenie Sądu w opisanych okolicznościach nie sposób uznać, że wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji opisanej na wstępie nie był uzasadniony celami statutowymi. Wszak decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Stowarzyszeni jest decyzją ustalającą warunki zabudowy działki w [...], gm. K. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, a wniosek o stwierdzenie nieważności jest wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne. Trudno też uznać zarzut zbytniej ogólnikowości celów statutowych, w opisanych okolicznościach.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa, zgodnie z którymi, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw obejmujących koszty wpisu oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]złotych, na którą składał się zwrot kosztów wpisu od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie [...]zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa dla radcy prawnego w kwocie [...]zł.