Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 235/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody , II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Dnia [...] Rada Miasta , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul. [...] i [...] w G.

Plan objął teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oznaczając go na rysunku symbolem U.C.

W § 1 planu stwierdzono, że uchwalony plan jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., określonym uchwałą nr [...]z dnia [...] ze zmianami.

We wspomnianym studium teren objęty planem oznaczony jest symbolem P i przeznaczony jest pod zabudowę przemysłową z dopuszczeniem dużych obiektów handlowych tzw. supermarketów oraz innych funkcji o charakterze usługowym.

Uchwała Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia planu została doręczona Wojewodzie wraz z całością dokumentacji planistycznej w dniu [...] lutego 2007r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na istotne naruszenia prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przyjęty plan narusza obowiązujące prawo i dlatego konieczne jest jego unieważnienie.

Do tego rodzaju stwierdzeń doprowadziła Wojewodę analiza zapisów kontrolowanej uchwały wraz z tekstem i rysunkiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta G , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...].

W obowiązującym studium teren objęty planem jest oznaczony symbolem P i przeznaczony jest pod zabudowę przemysłową z dopuszczeniem supermarketów.

W odróżnieniu od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się tereny pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Zapisy studium sporządzonego w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy nie mogą stanowić podstawy do określania granic tych terenów w planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 w/w ustawy.

Regulacje dotyczące terenów pod zlokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 wymagają, aby powyższe zagadnienia zostały uregulowane już studium, albowiem tylko w nim można dokonać analizy powiązań komunikacyjnych i wpływu inwestycji na sytuację na rynku pracy.

Ustalenie lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2.000m2 musi zostać poprzedzone zmianą ustaleń studium.

Powyższy obowiązek wynika z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Organ stanowiący winien brać pod uwagę zgodność zapisów studium i planu miejscowego z wymaganiami art. 109 ust. 1 i 2 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina zarzucając:

- rażące naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez niezasadne stwierdzenie przez organ nadzoru, iż zapisy studium sporządzonego w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie przez organ nadzoru, iż skoro studium nie zawiera wprost zapisu, iż dopuszcza się budowy obiektów handlowych powyżej 2000 m2, a jedynie stwierdza, iż dopuszcza się realizację tzw. supermarketów, to zapisy Studium jako sprzeczne z obecnie obowiązującą ustawą nie mogą stanowić podstawy do uchwalenia planu miejscowego, mimo, iż ustawa z 1994r. w momencie uchwalenia studium nie znała definicji "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2".

- rażące naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 87 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ nadzoru, iż obowiązek określenia obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ma zastosowanie do studium uchwalonego na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym niewskazaniu wbrew ustawowym wymogom, czy naruszenie w ocenie organu polegało na naruszeniu zasad jego sporządzania, istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, czy też naruszeniu właściwości organów, a jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż "orzeka się nieważność uchwały (...) ze względu na istotne naruszenie prawa".

- naruszenie art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały całości, mimo, iż organ nadzoru zakwestionował tylko jeden zapis uchwały, a nie kwestionował legalności pozostałych zapisów uchwały,

- naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezawiadomieniu organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. podniesiono, iż zgodnie z tym przepisem studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Tym samym studium gminy K. uchwalone 11 lutego 2000r. pełni w systemie zagospodarowania przestrzennego taką samą funkcję i powoduje taki same skutki prawne jak akty planowania uchwalone na podstawie nowej ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych szczegółowych uregulowań i nie określa dodatkowych wymogów w stosunku do studiów uchwalonych przed jej wejściem w życie. W szczególności nie zawiera przepisów statuujących obowiązek zmiany studium i dostosowania jego zapisów do zakresu studium wymaganego zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z 2003r. Oznacza to, iż nie było zamiarem ustawodawcy ingerowanie w zapisy studiów uchwalonych na gruncie starej ustawy. Zaznaczyć należy, że ustawa z 1994r. nie zawierała unormowań prawnych analogicznych do przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczących obowiązku ustalenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 5 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w studium należało jedynie określić obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Dlatego, wobec faktu braku ustawowego obowiązku, Studium uchwalone w 2000r. nie mogło zawierać określenia obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Brak takiego zapisu nie może być odczytywany jako zakaz lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych skoro studium zawiera zapis odnoszący się do obszaru zabudowy przemysłowej, oznaczonego symbolem P, w którym dopuszcza się lokalizowanie dużych obiektów handlowych, tzw. supermarketów. Dokonując zatem analizy zapisów Studium i mając na uwadze treść art. 87 ust. 1 u.p.z.p. należało uwzględnić znaczenie terminu "supermarket" jako dużego obiektu handlowego i tym samym uznać zapisy Studium za wystarczającą p[odstawę do uchwalenia planu miejscowego i lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Uzasadniając naruszenie art. 9 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podniesiono, iż organ nadzoru nie wskazał, czy "istotne naruszenie prawa" polegało na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, czy może naruszeniu właściwości organów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, iż jego wolą nie było zakwestionowanie dyspozycji art. 87 ust. 1 u.p.z.p., bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze odnosi się do planu miejscowego, nie zaś do studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Tym samym uchwalenie studium jest jednym z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Rada gminy uchwalając studium dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To samoograniczenie może oczywiście ulec zmianie, jednakże tylko poprzez nowelizację studium. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić, ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium. Przyjęte w 2000r. studium było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, które nie nakładały na radę gminy obowiązku określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2, co nie zwalnia organu od konieczności spełnienia warunków określonych przez dziś obowiązujące przepisy. Skoro zatem przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, iż w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie odrębnych przepisów, w tym obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w Studium gminy G. nie określono tych obszarów, to przed uchwaleniem planu miejscowego rada gminy winna była dokonać zmiany studium w tym zakresie. Nie można niezgodności pomiędzy zapisami studium i planu miejscowego wytłumaczyć stanem prawnym w jakim uchwalane było studium orz różnicami oznaczeń, nazewnictwa i standardów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Postępowanie związane z oceną legalności uchwały organu gminy określają art. 91 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały rady gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały sprecyzowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu, nieważność uchwały Rady Gminy powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zważywszy, iż stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne na organie nadzoru ciąży obowiązek wykazania, która z wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek została naruszona. Tymczasem z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika do jakiego rodzaju naruszenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. doszło.

Wojewoda wywiódł jedynie , że zapisy studium sprawdzonego w oparciu o przepisy

nieobowiązującej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży w poddanym kontroli planie miejscowym.

Rozwiązania przyjęte w studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Tymczasem studium z 2000r. wbrew obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa obszarów rozmieszczenia obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Poddany kontroli plan kształtuje granice terenu pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2.

W ocenie Wojewody, zważywszy na zmianę uregulowań prawnych, lokalizacja w planie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000m2 winno zostać poprzedzone zmianą studium.

Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego określenie w studium, że na terenach oznaczonych symbolem P przeznaczonych pod zabudowę przemysłową z dopuszczeniem dużych obiektów handlowych tzw. supermarketów jest niewystarczające dla ustalenia w planie miejscowym lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000m2.

Zdaniem Sądu brak literalnego określenia w studium uchwalonym pod rządami ustawy z 1994r. obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie może być odczytywany jako zakaz lokowania takich obiektów, skoro w tymże samym studium istnieje zapis, wedle którego w obszarze zabudowy przemysłowej dopuszcza się lokalizowanie dużych obiektów handlowych tzw. supermarketów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po 1 stycznia 1995r. zachowały moc.

Stosownie zatem do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organy gminy związane były postanowieniami studium z 2000r.

Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. nie istniał wymóg określania w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. Wprowadzono go dopiero przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym zaś badając zgodność planu z ustaleniami studium uchwalonego pod rządami ustawy z 1994r. należy mieć na względzie, iż studia te są znacznie ogólniejsze aniżeli sporządzone wg standardów ustawy z 27 marca 2003r.

Skoro ustawodawca zachował ich moc, sam fakt ich ogólności nie może jeszcze wykluczać go jako podstawy sporządzenia planu. Każdorazowo należy ocenić, czy zawarte w nim ustalenia pozostają w zgodzie z postanowieniami planu.

Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim zakres pojęcia "supermarket", których rozmieszczenie dopuszczono w studium z 2000r. W myśl Słownika języka polskiego pod redakcja Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 2006) "supermarket" to wielki, nowoczesny, wielobranżowy sklep samoobsługowy.

Przy podnoszonej ogólności postanowień studium uchwalonego pod rządami ustawy z 1994r. nie sposób stwierdzić niezgodności pomiędzy tym określeniem, a zawartym w konkretnym planie sformułowaniem – obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2.

Zdaniem Sądu określenie w planie – obiekt handlowy przekraczający 2.000m2 – mieści się w pojęciu wielki, nowoczesny sklep, które Słownik języka polskiego odnosi do wyrażenia "supermarket".

Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby konieczne było przed uchwaleniem miejscowego planu dokonanie przez Radę zmian w studium odnośnie omawianego zapisu.

Tym samym nie sposób przyjąć, aby kwestionowana uchwała naruszyła przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przez to, by zaistniały przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy.

Zgodzić też należy się z podnoszonym w skardze zarzutem naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa.. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały winien był zawiadomić o tym organ gminy, czego nie uczynił.

Należy podkreślić, że Wojewoda po raz kolejny dopuścił się naruszenia powyższego przepisu. Wszczynając postępowanie odnośnie ważności uchwały z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowej przy ul. [...] i[...] w G. także nie zawiadomił o powyższym organu gminy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, skoro wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia kwestionowanego przez Wojewodę planu nie pozostawały w sprzeczności ze studium, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek innych uchybień z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżone rozstrzygnięcie jako bezzasadne należało uchylić. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Jak w punkcie II rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postanowiono na mocy art. 200 tejże ustawy.

/-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/A.Łaskarzewska

MarK