Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 929/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4, par. 9 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Adamczyk, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 roku sprawy ze skargi W. A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej W. A. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Lp/


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073) – zwanej dalej: "u.p.z.p.", ustalił Ł. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku garażowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 104, na działce nr 126 i fragmentach działki drogowej nr 25.

W odwołaniu od powyższej decyzji właścicielka sąsiedniej nieruchomości –W. A. F. zarzuciła naruszenie:

1. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, polegające na rozszerzeniu tego obszaru w sposób wybiórczy, o dwie konkretne działki, nie zaś jako okręgu wokół terenu inwestycji oraz wadliwym przyjęciu, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy odzwierciedla stan zagospodarowania sąsiednich działek, podczas gdy mapa ta jest niepełna;

2. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, polegające na braku w decyzji o warunkach zabudowy wszystkich wymaganych prawem elementów, to jest braku części graficznej analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji;

3. § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy niebędącej przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na wadliwym przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji nie doszło do przekroczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenu i dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – w skrócie: "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom odwołania, wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji przyjął za front terenu inwestycji fragment działki nr 126, przylegający do ul. A. Mimo bowiem faktu, że inwestor planuje obsługę komunikacyjną inwestycji przez dwa projektowane zjazdy od strony ul. B, to wejście główne do budynku znajduje się od strony ul. A (jak zresztą i we wszystkich budynkach w zabudowie szeregowej zlokalizowanych wzdłuż tej ulicy). Szerokość fragmentu działki nr 126, przylegającego do ul. A, wynosi 10 m. Trzykrotność frontu wynosi zatem 30 m i jest mniejsza niż 50 m, co zobowiązuje do wyznaczenia obszaru analizowanego przynajmniej w minimalnej wielkości czyli 50 m. W przedmiotowej sprawie organ I instancji poszerzył minimalny obszar analizy o dwie działki narożne z osiedla mieszkaniowego znajdującego się w rejonie ulic C,D,E, położone podobnie jak działka będąca przedmiotem inwestycji, w narożniku ul. B i ul. F 100 (działka nr 28/1) oraz ul. B i ul. G (działka nr 224). Przepisy rozporządzenia określają jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. Brak określenia w przepisach maksymalnych granic obszaru analizowanego pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu powierzchni analizy, jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla organu administracji. Z przepisu wynika bowiem jedynie, że "przynajmniej jedna z działek sąsiednich" ma służyć określeniu parametrów nowej zabudowy. Przepis nie określa ostatecznie, która (lub które) z dostępnych "działek sąsiednich" ma (mają) być brana (brane) pod uwagę. Ocena organu administracji dokonywana jest zawsze dla określonego stanu faktycznego (wyznaczonego przez odpowiedni obszar). Zdaniem organu odwoławczego nie sposób też pominąć w niej szerokiej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że decyzję o zakresie obszaru analizowanego podejmuje organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając stan faktyczny danej sprawy, przy czym zgodzić się należy, że działanie takie nie może nosić cech dowolności. Dlatego też nie jest dopuszczalne takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, które służyć ma jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W przedmiotowej sprawie jednakże, taka sytuacja, zdaniem Kolegium, nie miała miejsca. Obszar analizowany został poszerzony o dwie działki narożne, przypominające położeniem i wielkością działkę nr 126 objętą wnioskiem inwestora, w celu jak uzasadnił organ I instancji, sprawdzenia wielkości budynków gospodarczych i garażowych na terenie osiedla mieszkaniowego położonego w rejonie ulic: C,D,E. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można organowi I instancji przypisać naruszenia przepisów obowiązujących w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się mapa w skali 1:500, na których pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Bezspornie, co podkreśla odwołująca się, z obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa odrębne załączniki graficzne. Zgodnie z treścią art. 54 pkt 3 u.p.z.p. załącznik graficzny do decyzji powinien wskazywać linie rozgraniczające teren inwestycji i dodatkowo w świetle przepisów rozporządzenia wyznaczoną linię zabudowy. O drugim z załączników graficznych mowa jest natomiast w § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik graficzny do analizy winien zatem odzwierciedlać granice obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył pierwotnie obszar analizowany w promieniu 50 m wokół terenu inwestycji. Przeprowadzona w tym obszarze analiza składa się z części opisowej i graficznej. Na mapie stanowiącej część graficzną zaznaczono granice obszaru analizowanego (karta nr 84 akt sprawy). Na skutek zmiany wniosku przez inwestora, organ sporządził nową analizę, a na jej podstawie nowy projekt decyzji, który podlegał ponownemu uzgodnieniu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków Ł.. Analiza ta składa się z załącznika nr 1 - mapy w skali 1:500 oraz załącznika nr 2 zawierającego część opisową analizy. Istotnie załącznik graficzny nr 1 opisany jako załącznik do decyzji, zawiera oprócz wykreślonych granic obszaru analizowanego, również linie rozgraniczające teren inwestycji, a także linie zabudowy dla planowanej inwestycji. Tej samej treści załącznik stanowi załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji (karta nr 182 akt sprawy). W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że brak jest podstaw do twierdzenia o braku sporządzenia w przedmiotowej sprawie załącznika graficznego do analizy. Mapa (karta nr 162 akt sprawy) chociaż nie została opisana jako załącznik graficzny do analizy, to jednak stanowi część analizy i odpowiada dyspozycji zarówno art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jak i § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z ukształtowanego już w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, działką przez pryzmat, której organ dokonać ma oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia, jest każda działka sąsiednia, czyli każda działka wchodząca w skład obszaru analizowanego. Wyznacznikiem dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie funkcji i cech jest zatem wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Analizą objęto bowiem wszystkie działki zabudowane zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego. Funkcja i cechy istniejącej tam zabudowy (zawarte w tabeli stanowiącej element części opisowej analizy urbanistycznej) stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

Kolegium wskazało następnie, że linię zabudowy dla planowanej zabudowy wyznaczono od trzech stron - ul. A, ul. B i drogi dojazdowej działki nr 125/1 (od strony północnej terenu inwestycji). Obowiązująca linia zabudowy od strony ul. A wyznaczona została z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, jakim podlega planowana inwestycja z uwagi na fakt, że położona jest na terenie dawnej kolonii mieszkalnej Towarzystwa H, wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, a które to wytyczne formułują zakaz rozbudowy elewacji frontowej od strony ul. A. Linie zabudowy od strony działek drogowych nr 25 i 125/1 wyznaczone zostały jako nieprzekraczalne, stanowiące przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - wzdłuż ul. B - budynku mieszkalnego na działce nr 124/1 przy ul. F 91 oraz wzdłuż drogi dojazdowej nr 125/1 - budynku garażowego na działce nr 127 przy ul. A 102. Ustalenie linii zabudowy od strony ww. działek drogowych, nastąpiło zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym podstawę takiego ustalenia, w ocenie Kolegium, stanowił nie tylko sposób zagospodarowania działki nr 124/1, ale również działki nr 224 oraz innych działek w obrębie osiedla, gdzie zabudowa, z uwagi na kształt i wielkość działek, lokowana jest w granicach lub tuż przy granicach nieruchomości. Zastosowanie natomiast w niniejszym przypadku § 4 ust. 3 rozporządzenia, biorąc pod uwagę wspomniane wyżej kształt i wielkość działek przedmiotowego osiedla, niweczyłoby w istocie zamiar inwestora.

Organ II instancji wyjaśnił, że wskaźnik powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 126 ustalono w przedziale od 0,15 do 0,47. Jak wskazuje w tym przypadku analiza, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,12 do 0,48 (średnio 0,30). Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy mieszczą się w powyższym przedziale, przy czym wartość minimalna odpowiada wielkości wskaźnika zabudowy istniejącej na działce nr 126, maksymalna natomiast wskaźnikowi zabudowy na działce nr 128/1 przy ul. A 100, zabudowy na działce nr 212 przy ul. A 65 i zabudowy na działce nr 121 przy ul. F 85. Powyższe ustalenie nie narusza zatem, zdaniem Kolegium, dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że szerokość elewacji frontowej ustalono dla nowej zabudowy na poziomie: - dla budynku mieszkalnego od 5 m do 10 m; - dla budynku garażowego od 3,8 m do 8,0 m. Jak wskazuje analiza, szerokość elewacji frontowej całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 1,5 m do 13 m, średnio 4,1 m, przy czym zabudowy o funkcji mieszkalnej (od strony głównych wejść) od 4,5 m do 13 m, średnio 5,1 m, natomiast zabudowy o funkcji garażowej i gospodarczej od 2,5 m do 12,5 m, średnio 3,9 m. Ustalone dla planowanych obiektów wielkości szerokości elewacji frontowej mieszczą się w tych przedziałach, przy czym minimalna wielkość szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego odpowiada szerokości istniejącego budynku mieszkalnego, maksymalna natomiast szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na działce nr 124/1 przy ul. F 91. Wartość minimalna szerokości elewacji frontowej ustalona dla budynku garażu odpowiada średniej wielkości szerokości elewacji frontowej budynków o funkcji gospodarczo - garażowych, istniejących w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast wnioskowanej, jednak nie wyższej niż maksymalna z obszaru. Takie ustalenie pozostaje, zdaniem Kolegium, w zgodzie z treścią § 6 ust.2 rozporządzenia.

Organ II instancji wskazał dalej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu ustalono dla nowej zabudowy: - dla budynku mieszkalnego w przedziale od 7 m do 7,5 m; - dla budynku garażowego w przedziale od 2,5 m do 4 m. W przedmiotowej sprawie podstawę wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy stanowił przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak bowiem ustalono w drodze analizy, w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej całej zabudowy kształtuje się na poziomie od 2,5 m do 8,5 m, średnio 4,1 m; zabudowy o funkcji mieszkaniowej ( od strony głównych wejść) od 7,5 m do 8 m, średnio 7,4 m, natomiast zabudowy o funkcji gospodarczej i garażowej od 2,5 m do 4 m, średnio 3 m. Ustalone wielkości zawierają się w powyższych przedziałach. Wartości ustalone dla budynku mieszkalnego stanowią kontynuację wysokości budynków w ciągu zabudowy mieszkaniowej, która w przeważającej części posiada jednakową wysokość 7,5 m. Wielkość minimalna i maksymalna dla budynku garażowego odpowiadają minimalnej i maksymalnej wysokości zabudowy o funkcji gospodarczo - garażowej istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższe ustalenie wypełnia, zdaniem Kolegium, dyspozycję 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ II instancji wyjaśnił również, że geometrię dachu ustalono: - dla budynku mieszkalnego: dach jednospadowy, o spadku głównych połaci od 5° do 20°, wysokości głównej kalenicy od 5 m do 7,5 m, równoległej do frontu działki; - dla budynku garażowego: dach jednospadowy, o spadku głównych połaci od 5° do 15°, wysokości głównej kalenicy od 3 m do 4,5 m, prostopadłej lub równoległej do frontu działki od strony ul. A. Ustalone w tym zakresie wymagania odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, co pozostaje w zgodzie z treścią § 8 rozporządzenia. Jak bowiem wykazała w tym zakresie analiza, w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedno i dwuspadowe, o spadku od 5° do 25°, wysokości głównej kalenicy od 2,5 m do 9,5 m, kierunku równoległym do granicy frontowej działek. Dachy budynków mieszkalnych to dachy jedno i dwuspadowe, o kącie nachylenia od 5° do 25°, wysokości kalenicy od 7,5 m do 9 m, kierunku równoległym do granicy frontowej działki. Budynki gospodarczo garażowe charakteryzują się natomiast dachami płaskimi, jedno i dwuspadowymi, o kącie nachylenia od 5° do 20°, wysokości kalenicy od 2,5 m do 5 m, o kierunku prostopadłym lub równoległym do granicy frontowej działki.

W ocenie Kolegium, wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, które to przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają zarówno możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji.

Zdaniem organu II instancji w świetle wyników analizy, nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zarówno funkcji, jak i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Pozwala to, wbrew zarzutom odwołania, na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyrażona w tym przepisie zasada wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na danym obszarze. Warunki zabudowy winny być zatem ustalone tak, aby forma projektowanych budynków pozwoliła wpisać je w charakter bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, jakie w przedmiotowej sprawie stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne.

Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza wykazała też, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe z warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, teren inwestycji posiada dostęp do dróg publicznych: ul. A i ul. B, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji sklasyfikowany jako budowlany (B) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ ustalający warunki zabudowy, zapewnił ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy, czemu dał wyraz w zapisach zaskarżonej decyzji (pkt II.4,5).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. A. F. podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 rozporządzenia przez przeprowadzenie niepełnego, wybiórczego i niezgodnego z ww. wymogami postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanie jedynie wybiórczej charakterystyki zagospodarowania działek sąsiednich, przejawiającej się w nieuwzględnieniu w analizie poprzedzającej wydanie warunków zabudowy i jej wynikach parametrów nieruchomości tworzących spójną architektonicznie całość dawnej kolonii mieszkalnej Towarzystwa H, wpisanej do gminnej ewidencji zabytków w tym wybiórcze poszerzenie obszaru analizy o wybrane dwie działki narożne osiedla mieszkaniowego ze względu na ich położenie, mimo że ich zabudowa odbiega swoim charakterem od spójnej architektonicznie zabudowy osiedla jako całości, co skutkowało niezgodnym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. włączeniem do analizy nieruchomości odbiegającej charakterem zabudowy od charakteru zabudowy osiedla, której częścią jest działka będąca przedmiotem decyzji, a także sporządzenie uzasadnienia decyzji w tym zakresie w sposób ogólnikowy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania i utrudniający jej kontrolę instancyjną, które to naruszenia uniemożliwiały ustalenie, czy wydanie warunków zabudowy było w okolicznościach sprawy zgodne z przesłankami art. 61 u.p.z.p. i powodowały, że warunki zabudowy zostały wydane przedwcześnie, a decyzja utrzymująca je w mocy była wadliwa;

2. art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 4 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez przeprowadzenie niepełnego, niezgodnego z ww. wymogami postępowania wyjaśniającego i przyjęcie, że w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok nie można ustalić obowiązującej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, gdyż niweczyłoby to w istocie zamiar uczestnika;

3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez brak należytego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do sformułowanych w odwołaniu od warunków zabudowy zarzutów, w szczególności, czy przyjęcie odstępstw od określonych w rozporządzeniu zasad wyboru linii zabudowy w odniesieniu do drogi publicznej wymaga uzasadnienia i dlaczego brak takiego uzasadnienia w decyzji nie narusza prawa, a także brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zastosowanie odstępstw, o których mowa w punkcie i powyżej SKO uznało za zasadne w niniejszej sprawie, które to naruszenia uniemożliwiają prawidłową kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia, bowiem utrudniają zdekodowanie rozumowania organu, który je wydał;

4. § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu linii zabudowy znajdującej się bliżej drogi publicznej, mimo że dopuszczalność takiego wyznaczenia musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika) oraz mając na uwadze, że w wypadku gdy linia zabudowy tworzy uskok (co ma miejsce w niniejszej sprawie, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia linia nowej zabudowy winna być ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w dalszej odległości od pasa drogowego;

5. § 9 ust. 2 rozporządzenia polegające na niezałączeniu do decyzji dwóch integralnych załączników, jednego w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna i drugiego w postaci mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione po części okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku garażowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 104, na działce nr 126 i fragmentach działki drogowej nr 25.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Badanie materiału zgromadzonego w aktach sprawy daje podstawy do przyjęcia, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w kontekście zasad dobrego sąsiedztwa wykazała, że co do zasady dopuszczalne jest zlokalizowanie na działce przy ul. A 104 inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku garażowego wraz z urządzeniami budowlanymi. Niemniej jednak kontrola sądowa wykazała, że sposób wyznaczenia zarówno granic obszaru analizowanego, jak i ustalenie niektórych parametrów zabudowy w zakresie zastosowania wyjątków przewidzianych przepisami rozporządzenia budzą wątpliwości co do zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z uwagi na fakt, że wejście główne do budynku znajduje się od strony ul. A, a szerokość fragmentu działki nr 126, przylegającego do ul. A, wynosi 10 m, trzykrotność frontu wynosi 30 m i jest mniejsza niż wymagane przepisem rozporządzenia 50 m, organ I instancji zasadnie poszerzył minimalny obszar analizy. W judykaturze przyjmuje się powszechnie, że konieczność "otoczenia" działki inwestora granicami obszaru analizowanego nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa, a obszar analizowany ma przybrać postać koła (por. wyr. NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 899/17 (CBOSA). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyr. WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., IV SA/Wa 972/09). W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji powiększył obszar analizowany m.in. o dwie działki narożne z osiedla mieszkaniowego znajdującego się w rejonie ulic C,D,E, położone podobnie jak działka będąca przedmiotem inwestycji w narożniku - ul. B i ul. F (działka nr 28/1) oraz ul. B i ul. G (działka nr 224). Z analizy (wątpliwej zresztą jakości i czytelności kopii) mapy nie wynika jednak, aby działki nr 28/1 i nr 224 zostały objęte granicami obszaru analizowanego. Istnieje zatem niezgodność między częścią opisową a graficzną wyników analizy urbanistycznej, która w ocenie Sądu narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia i utrudnia kontrolę prawidłowości sporządzonej analizy.

Przechodząc natomiast do badania warunków ustalonych dla planowanej inwestycji pod kątem przepisów rozporządzenia należy wskazać, że zastana zabudowa pozwoliła na wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy. I tak:

Linię zabudowy dla planowanej zabudowy wyznaczono od trzech stron, tj. ul. A, ul. B i drogi dojazdowej działki nr 125/1 (od strony północnej terenu inwestycji). Obowiązująca linia zabudowy od strony ul. A wyznaczona została z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, jakim podlega planowana inwestycja z uwagi na fakt, że położona jest na terenie dawnej kolonii mieszkalnej Towarzystwa H, wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, a które to wytyczne formułują zakaz rozbudowy elewacji frontowej od strony ul. A. Linie zabudowy od strony działek drogowych nr 25 i 125/1 wyznaczone zostały jako nieprzekraczalne, stanowiące przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, a wzdłuż ul. B - budynku mieszkalnego na działce nr 124/1 przy ul. F 91 oraz wzdłuż drogi dojazdowej nr 125/1 - budynku garażowego na działce nr 127 przy ul. A 102.

Wskaźnik powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 126 ustalono w przedziale od 0,15 do 0,47. Jak wskazuje w tym przypadku analiza, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,12 do 0,48 (średnio 0,30). Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy mieszczą się w powyższym przedziale, przy czym wartość minimalna odpowiada wielkości wskaźnika zabudowy istniejącej na działce nr 126, maksymalna natomiast wskaźnikowi zabudowy na działce nr 128/1 przy ul. A 100, zabudowy na działce nr 212 przy ul. A 65 i zabudowy na działce nr 121 przy ul. F 85.

Szerokość elewacji frontowej ustalono dla nowej zabudowy na poziomie: - dla budynku mieszkalnego od 5 m do 10 m; - dla budynku garażowego od 3,8 m do 8,0 m. Jak wskazuje analiza, szerokość elewacji frontowej całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 1,5 m do 13 m, średnio 4,1 m, przy czym zabudowy o funkcji mieszkalnej (od strony głównych wejść) od 4,5 m do 13 m, średnio 5,1 m, natomiast zabudowy o funkcji garażowej i gospodarczej od 2,5 m do 12,5 m, średnio 3,9 m. Ustalone dla planowanych obiektów wielkości szerokości elewacji frontowej mieszczą się w tych przedziałach, przy czym minimalna wielkość szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego odpowiada szerokości istniejącego budynku mieszkalnego, maksymalna natomiast szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na działce nr 124/1 przy ul. F 91. Wartość minimalna szerokości elewacji frontowej ustalona dla budynku garażu odpowiada średniej wielkości szerokości elewacji frontowej budynków o funkcji gospodarczo - garażowych, istniejących w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast wnioskowanej, jednak nie wyższej niż maksymalna z obszaru.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu ustalono dla nowej zabudowy: - dla budynku mieszkalnego w przedziale od 7 m do 7,5 m; - dla budynku garażowego w przedziale od 2,5 m do 4 m. W przedmiotowej sprawie podstawę wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy stanowił przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej całej zabudowy kształtuje się na poziomie od 2,5 m do 8,5 m, średnio 4,1 m; zabudowy o funkcji mieszkaniowej ( od strony głównych wejść) od 7,5 m do 8 m, średnio 7,4 m, natomiast zabudowy o funkcji gospodarczej i garażowej od 2,5 m do 4 m, średnio 3 m. Ustalone wielkości zawierają się w powyższych przedziałach. Wartości ustalone dla budynku mieszkalnego stanowią kontynuację wysokości budynków w ciągu zabudowy mieszkaniowej, która w przeważającej części posiada jednakową wysokość 7,5 m. Wielkość minimalna i maksymalna dla budynku garażowego odpowiadają minimalnej i maksymalnej wysokości zabudowy o funkcji gospodarczo - garażowej istniejącej w obszarze analizowanym.

Geometrię dachu ustalono: - dla budynku mieszkalnego: dach jednospadowy, o spadku głównych połaci od 5° do 20°, wysokości głównej kalenicy od 5 m do 7,5 m, równoległej do frontu działki; - dla budynku garażowego: dach jednospadowy, o spadku głównych połaci od 5° do 15°, wysokości głównej kalenicy od 3 m do 4,5 m, prostopadłej lub równoległej do frontu działki od strony ul. A. Jak wykazała w tym zakresie analiza, w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jedno i dwuspadowe, o spadku od 5° do 25°, wysokości głównej kalenicy od 2,5 m do 9,5 m, kierunku równoległym do granicy frontowej działek. Dachy budynków mieszkalnych to dachy jedno i dwuspadowe, o kącie nachylenia od 5° do 25°, wysokości kalenicy od 7,5 m do 9 m, kierunku równoległym do granicy frontowej działki. Budynki gospodarczo garażowe charakteryzują się natomiast dachami płaskimi, jedno i dwuspadowymi, o kącie nachylenia od 5° do 20°, wysokości kalenicy od 2,5 m do 5 m, o kierunku prostopadłym lub równoległym do granicy frontowej działki.

Jak wynika z powyższego poszczególne parametry zabudowy wymagane przepisami § 4 – § 8 rozporządzenia zostały wyznaczone w formie "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Przyjęcie takiego rozstrzygnięcia jest dopuszczalne, jako że ostateczne wymiary planowanej zabudowy podlegają skonkretyzowaniu dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Ponadto należy zauważyć, że wyznaczenie parametrów w znacznej mierze nastąpiło z zastosowaniem odstępstw, na co oczywiście zezwalają przepisy rozporządzenia. Wątpliwości Sądu wzbudziło jednak, czy ustalenie warunków zabudowy na zasadzie odstępstw w przypadku linii zabudowy i szerokości zabudowy frontowej przy tak zakreślonym obszarze analizowanym istotnie znajduje uzasadnienie.

Po pierwsze, linię zabudowy dla planowanej zabudowy wyznaczono od trzech stron - ul. A, ul. B i drogi dojazdowej działki nr 125/1. Ustalenie linii zabudowy od strony ul. A i działek drogowych nastąpiło zgodnie z zasadą wyrażoną w treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast nie zasługuje na akceptację sposób wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. B. Organ II instancji wskazał, że linia została wyznaczona wzdłuż ul. B- budynku mieszkalnego na działce nr 124/1 przy ul. F 91 oraz budynku na działce nr 224 przy ul. G, a "zastosowanie w niniejszym przypadku § 4 ust. 3 rozporządzenia (...) niweczyłoby w istocie zamiar inwestora".

W ocenie Sądu przy tak zakreślonym obszarze analizowanym jak wynika to z mapy brak jest podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na fakt, że na przywoływanej działce nr 124/1 przy ul. F 91 do pasa drogi przylega jedynie nieznaczna część zabudowy – ganek domu mieszkalnego. Tymczasem organ ustalił linię zabudowy od strony ul. B w granicy z działką drogową dla całej planowanej inwestycji. Analiza zakreślonego obszaru w ocenie Sądu nie uzasadnia odstępstwa od zasady, że linia zabudowy od strony ul. B winna zostać wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia – jako kontynuację zabudowy tego budynku na działce sąsiedniej, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że o ile w analizie urbanistycznej nie odwoływano się do działki nr 224, to Kolegium odpierając zarzuty odwołującej się w sposób nieuprawniony odwołało się nie tylko do niezakreślonej granicami obszaru analizowanego działki nr 224, ale i bliżej niesprecyzowanych "innych działek w obrębie osiedla", co nie zasługuje na akceptację. Wyznaczenie takiej linii zabudowy od strony ul. B wiąże się również z nieprawidłowym wyznaczeniem szerokości frontowej odpowiadającej maksymalnej szerokości działki.

Tym samym należy uznać, że w tak zakreślonym graficznie obszarze analizowanym zastosowanie przepisów § 4 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia nie ma dostatecznego uzasadnienia.

Jeśli chodzi o pozostałe parametry to zastosowane "widełki" wynikają z ich odniesienia do zastanej zabudowy tworzącej zwartą całość osiedla H i nie budzą zastrzeżeń, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowości w zakresie sporządzenia załączników do decyzji, to wypada wskazać, że z przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch elementów, tj. części tekstowej, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie oraz części graficznej, na której określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią natomiast wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, sporządzoną na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przedstawiającą obszar analizowany, wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Decyzja organu I instancji z dnia [...] zawiera dwa załączniki - mapę w skali 1:500 oraz część opisową analizy urbanistycznej, co prima facie świadczy o naruszeniu literalnego brzmienia przepisów. Nie można jednak abstrahować od faktu, że decyzja z dnia [...] w pkt III zawiera informację, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, zaś załączona mapa posiada adnotację, że zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną analizy urbanistycznej.

W tym miejscu zauważyć wypada, że w judykaturze przyjmuje się, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11, www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie tut. Sądu zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązanie techniczne uznać należy za dopuszczalne, gdyż wszystkie niezbędne elementy zostały uwzględnione na mapie, a jej zawartość opisana. Brak odrębnych dwóch map nie może zatem zostać uznany za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, niezgodność części opisowej wyników analizy z graficznym odwzorowaniem obszaru analizowanego, wyznaczenie warunków zabudowy w oparciu o zabudowę znajdująca się na działkach nieobjętych granicami obszaru analizowanego narusza, w ocenie tut. Sądu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co mogło mieć wpływ na zastosowanie § 4 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia i uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą wyeliminować wskazane uchybienia, a orzekając w sprawie winny uwzględnić poczynione rozważania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

B.A.