Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 376/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8 , art. 11, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80 art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej U. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez U. K., reprezentowaną przez pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 czerwca 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM Opola, ustalono na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego [...] na terenie części działek nr a, b, c, d, e z k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr f oraz ustalił wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (do 45%), szerokość elewacji frontowej od ul. [...] (od 45 m do 60 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 12,5 m) oraz geometrię dachu (dach płaski o kącie nachylenia do 20%). Podał też organ, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym jego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast część działki nr a, na której realizowana ma być inwestycja, stanowią grunty rolne (R IlIa, R Illb, R IVb) i ich wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o wydanie której należy się zwrócić do Prezydenta Miasta Opola przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ ustalił również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując, że w celu dostępu do drogi publicznej inwestor powinien wykonać zjazd z działki nr g (ul. [...]), miejsca postojowe dla samochodów osobowych pracowników i klientów należy przewidzieć w minimalnej ilości 2 m.p./100 m² powierzchni użytkowej usług w granicach terenu objętego decyzją, a w planie zagospodarowania terenu należy uwzględnić przebiegającą przez teren linię napowietrzną 0,4kV. W części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich organ stwierdził, że planowana inwestycja nie może pozbawić ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto winna zapewnić osobom trzecim ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Co do linii rozgraniczających teren inwestycji organ podał, że wraz z terenem inwestycji przedstawiono je na mapie stanowiącej załącznik decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla ustalenia nowej zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji. W trakcie postępowania uzyskano również opinie i uzgodnienia, na podstawie których formułowano poszczególne warunki decyzji, tj. uzgodnienie z Wydziałem Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Opola z dnia 2 listopada 2015 r., uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg w Opolu z dnia 23 października 2015 r. oraz opinie B S. A., C Sp. z o.o. i Prezydenta Miasta Opola, dotyczące istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. W konkluzji, przedstawiając wyniki przeprowadzonej analizy, organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, w związku z czym jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, które określono w decyzji. Wskazał również, że stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z wynikami analizy, jak również z innymi materiałami zebranymi w trakcie postępowania. Strony nie wniosły jednak uwag ani zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji. Pismami z dnia 27 listopada i 30 grudnia 2015 r. poinformowano natomiast U. K., która dwukrotnie wystąpiła z wnioskiem o uznanie jej za stronę postępowania o tym, że nie przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Od powyższej decyzji U. K., w terminie otwartym dla stron postępowania, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. przez błędne określenie kręgu stron postępowania i zignorowanie złożonych przez nią wniosków, pomimo wykazania przez nią interesu prawnego. Wyjaśniła, że o toczącym się postępowaniu dowiedziała się w dniu 18 listopada 2015 r. od sąsiadów i dwukrotnie zwracała się do organu o przyznanie jej legitymacji procesowej, jednak organ nie podjął w tym zakresie rozstrzygnięcia. Uzasadniając swój interes prawny wskazała, że jest mieszkanką i właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr h, znajdującej się w odległości 6 m od granic działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym i pomimo iż jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z obszarem planowanej inwestycji, to bezsprzecznie objęta jest jej bezpośrednim oddziaływaniem. Jako materialnoprawną podstawę swojego interesu prawnego wskazała art. 140 K.c., na podstawie którego wywiodła, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W kwestii pozostawania należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, U. K. stwierdziła, że projektowany charakter zamierzenia jest skrajnie odmienny od istniejącej już zabudowy, chociażby przez same jego gabaryty. Inwestycja jest planowana na kilku bardzo dużych działkach i obejmie obszar o powierzchni ponad 2 ha, co prowadzi do zagrożenia immisjami różnego rodzaju, w tym hałasem, zawirowaniem powietrza, czy zasłonięciem światła dziennego. Odwołująca zwróciła też uwagę, że pominięcie jej jako strony postępowania ma związek z nowym podziałem geodezyjnym działek objętych zamierzeniem inwestora. W wyniku tego podziału wydzielono wąskie działki, ok. 6 m działki, które prawdopodobnie będą pełnić funkcje drogowe. W wyniku zmian funkcjonalnych nowy podział odciął ją od obszaru projektowanej inwestycji, co w jej ocenie należy traktować jako fortel inwestora, gdyż w poprzednim stanie podziału geodezyjnego była traktowana jako strona postępowań dotyczących tych samych nieruchomości. Odwołująca zarzuciła organowi, że nie odniósł się w formie procesowej do jej wniosku o uznanie za stronę postępowania i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy jej nieruchomość będzie pozostawała pod wpływem oddziaływania nieruchomości objętej planowana inwestycją. Okoliczność tę potwierdza chociażby to, że realizacja inwestycji wpłynie na charakter zabudowy okolicy. Ponadto należy uwzględnić, że w ewentualnym, hipotetycznym postępowaniu o zmianę sposobu zagospodarowania jej działki, planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji będzie brany pod uwagę jako istniejący sposób wykorzystania i zabudowa na działkach objętych inwestycją.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wskazując na art. 28 K.p.a. wyjaśniło, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja procesowa przysługuje inwestorowi, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, a także właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich oraz nieruchomości, na które planowane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie oddziaływać. Stosownie do tego Kolegium stwierdziło, że odwołująca jest właścicielką działki nr h, usytuowanej na zachód od terenu inwestycji, niesąsiadującej z nim bezpośrednio. Nieruchomość ta oddzielona jest od działek nr e i nr d dwoma działkami, tj. nr i o szerokości 6 m oraz nr j o szerokości 34 m, co stanowi w sumie 40 m. Natomiast od strony południowej, na odcinku 4-5 m, działkę stanowiącą własność U. K. od działki objętej wnioskiem inwestora (nr d) oddziela działka nr k. Dokonując oceny legitymacji odwołującej się organ zaznaczył, że uwzględniając okoliczność, iż działka nr h nie sąsiaduje z działkami "inwestycyjnymi", skupił się na ustaleniu, czy obszar, na który oddziaływać będzie planowana inwestycja, zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem i czy realizacja inwestycji w sposób określony w decyzji organu pierwszej instancji naruszy (bądź nie) interes prawny odwołującej się, skutkiem czego zakłóci (albo nie) korzystanie z jej nieruchomości ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia spornej nieruchomości. W tym zakresie Kolegium dostrzegło, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co niewątpliwie oznacza, że nie oddziałuje ani zawsze, ani potencjalnie znacząco na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu, informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353). Kolegium wskazało też, że zawarte w odwołaniu stwierdzenia co do znacznego oddziaływania są ogólnikowe i gołosłowne, gdyż nie wykazują związku przyczynowo-skutkowego. Odwołująca ograniczyła się do wskazania normy prawa materialnego - prawa sąsiedzkiego, tj. art. 140 K.c., nie konkretyzując na czym ma polegać oddziaływanie "różnego rodzaju emisji" na jej nieruchomość w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji. Tymczasem, jak uznało Kolegium, charakter i rodzaj planowanej zabudowy oraz stopień i zasięg jej oddziaływania, nie daje podstaw do przyjęcia, że odwołująca się ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazując, że w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich Kolegium wyjaśniło, że działka nr h oddzielona jest od strefy dostaw działkami nr l, nr m i nr n (ok. 30 m), od najbliższych miejsc parkingowych przewidzianych do budowy przy ul. [...] 40 m - 50 m, od miejsc parkingowych przewidzianych do komunikacji wewnętrznej - ponad 100 m (oddzielonych pawilonem), a od wjazdu na teren inwestycji - ponad 120 m. Ani hałas, ani spaliny związane z ruchem pojazdów mechanicznych nie będą tym samym oddziaływać na nieruchomość odwołującej. To samo dotyczy planowanego do realizacji obiektu, do którego wejście oraz związane z tym usytuowanie większości miejsc parkingowych, planowane są od strony przeciwnej niż działka nr h. Kolegium zaznaczyło, że szczegółowe rozwiązania inwestycyjne będą natomiast ustalane na etapie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym to postępowaniu możliwa będzie szczegółowa ocena rodzaju i zakresu uciążliwości związanych ze sporną inwestycją. Sumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działek objętych wnioskiem Spółki, ponieważ nie stwierdzono ograniczenia w dostępie do drogi publicznej, ingerencji w możliwość korzystania z tzw. mediów, powstania uciążliwości natury akustycznej, radiacyjnej lub wibracyjnej na działce nr h w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że odwołująca ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. To oznacza, że nie można rozpoznać co do istoty odwołania i stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 K.p.a. postępowanie odwoławcze uznać należy za bezprzedmiotowe.

We wniesionej skardze U. K. podtrzymała wszystkie twierdzenia i argumenty wyrażone w odwołaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 8 K.p.a. przez zastosowanie różnych kryteriów oceny interesu prawnego stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 7, art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. przez brak ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim zaś stron postępowania i wyłączenia z tego kręgu skarżącej pomimo wykazania przez nią posiadania w sprawie interesu prawnego;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania i zignorowanie wskazanych w odwołaniu przesłanek wyznaczenia kręgu stron w postępowaniu.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca jako niezrozumiałe oceniła twierdzenie organu, że możliwość uznania jej za stronę postępowania uwarunkowana została od zakłócenia korzystania przez nią z jej nieruchomości ponad miarę, podczas gdy organ pierwszej instancji w prowadzonej z nią korespondencji wskazał, że w przypadku nieruchomości nieposiadających wspólnej granicy z terenem inwestycyjnym, zasięg oddziaływania powinien wpływać na warunki zmiany zagospodarowania terenu dla działki osoby trzeciej. Podniosła również, że określone w decyzji organu pierwszej instancji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie zabezpieczają prawidłowo tych interesów i wynikają bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa. Zarzuciła, że organ odwoławczy operuje konkretnymi wyliczeniami dotyczącymi różnych odległości stref na terenie objętym inwestycją, a jednocześnie stwierdza, że przedstawienie przez inwestora usytuowania planowanego obiektu na mapie jest "niewiążące". Dalej skarżąca zauważyła, że podniosła stosowne argumenty przemawiające za jej interesem prawnym nie tylko w zakresie immisji, ale także wykazała, że realizacji inwestycji spowoduje zmianę lokalnego charakteru zabudowy, który będzie rzutować potencjalnie lub znacząco na zmianę sposobu wykorzystania jej nieruchomości. Ponadto zaznaczyła, że inwestycja wyznaczać będzie ewentualne ograniczenia w kierunkach sposobu wykorzystania przez skarżącą jej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśniła, że organ odwoławczy w wydanej decyzji nie tylko nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez nią argumentów i wniosków, ale również z decyzji nie wynika, czy podzielił, bądź też nie, twierdzenia skarżącej, że krąg stron może być wyznaczany także dla sąsiedniej nieruchomości przez prowadzenie dla niej analizy w zakresie ograniczeń, jakie mogą wynikać z realizacji planowanej inwestycji, dla zmiany sposobu zagospodarowania tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi wskazując, że powody umorzenia postępowania odwoławczego zostały szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie ustosunkowano się także do zarzutów skarżącej. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty naruszenia art. 8 i 107 § 3 K.p.a. wskazując, że w każdej indywidualnej sprawie na wstępie dokonuje weryfikacji, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot posiadający legitymację procesową. Kryteria tej oceny, opisane w uzasadnieniu, uwzględniają to, czy planowana inwestycja oddziaływać będzie na nieruchomość usytuowaną w jej sąsiedztwie (nie tylko bezpośrednim). W sprawie wykazano, że sporne przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na działkę skarżącej nie z tego powodu, że nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, ale z uwagi na charakter planowanej zabudowy. Jednocześnie wyjaśniono, że szczegółowe ustalenia w zakresie oddziaływania inwestycji wynikające z zawirowań powietrza i dostępu do światła dziennego są określane na kolejnym etapie postępowania, przed organem architektoniczno-budowlanym. Organ zaznaczył, że kwestionowany w skardze zwrot "ponad miarę" wyrwany został z kontekstu i wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza, że o uznaniu za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decyduje wpływ inwestycji na "warunki zmiany zagospodarowania". Wręcz przeciwnie, podkreślono, że ów wpływ ma być ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Do błędów organu pierwszej instancji w ustaleniach faktycznych nie odniesiono się natomiast z tego powodu, że nie rozpatrywano sprawy merytorycznie, zaś kwestia odmowy przyznania skarżącej statusu strony przez ten organ była oceniana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, który wydał postanowienie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 12/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez skarżącą, w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, którą organ odwoławczy stwierdził w związku z ustaleniem braku legitymacji procesowej strony skarżącej.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z zarzutem skarżącej, że stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania i rozważając w tym zakresie jej interes prawny, organ odwoławczy nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że wskazywanym w odpowiedzi na skargę postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 12/16, odrzucono skargę U. K., gdyż Sąd stwierdził, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta Opola, polegającej na niepodjęciu aktu w przedmiocie dopuszczenia skarżącej do udziału w charakterze strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem A S.A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w tymże postępowaniu kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącej statusu strony przez organ pierwszej instancji nie była przedmiotem oceny tut. Sądu.

Należy zaznaczyć, że przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Do naruszenia tej zasady dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W kontekście zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a., doniosłą rolę pełni natomiast uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego powinno zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał kwestii legitymacji skarżącej w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena - w świetle uwzględnionych przepisów prawa materialnego, okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji oraz wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów strony skarżącej - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że badana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) zwanej nadal ustawą, nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ustaleniami warunków zabudowy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Stanowisko na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art.144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także na gruncie ustawy przepis art. 6 ust. 2 przewiduje w równym zakresie zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazywała skarżąca, znaczenie w tym zakresie może mieć również potencjalna przyszła możliwość zagospodarowania tych nieruchomości, gdyż w braku planu miejscowego planowana inwestycja może mieć wpływ na ustalenie w przyszłości parametrów inwestycji realizowanych na tych nieruchomościach. Dostrzec też trzeba, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy inwestycji dopiero planowanej, stąd przewidywany wpływ ma charakter potencjalny, przyszły i możliwy. Potencjalny charakter oddziaływania na nieruchomość nie powoduje jednak, że taki sam potencjalny charakter ma interes prawy zainteresowanego podmiotu. Oddziaływanie dotyczy sfery faktycznej, natomiast interes prawny to sfera uprawnień podmiotu, wyznaczana przepisami prawa i ma ona charakter indywidualny, realny i konkretny na gruncie normy prawa materialnego przyznającej ochronę w określonym zakresie. Stwierdzenie przez organ, że w danej sprawie podmiotowi przysługuje, mające umocowanie w przepisie prawa, uprawnienie do ochrony określonych wartości powoduje, że ma on w tej sprawie interes prawny. Odrębną zaś kwestią jest to, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych wartości te są naruszone przez działania innych podmiotów i czy te podmioty mogą swe zamierzenia realizować. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Należy też mieć na względzie, że konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych z nich, w tym na skutek dokonania wydzielenia nowych działek ewidencyjnych nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Nie można też w takim przypadku automatycznie przyjąć braku oddziaływania na tę nieruchomość. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę okoliczności konkretnej sprawy związanych z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14; wyrok WSA w Opolu z 5 marca 2015 r., II SA/Op 641/14; wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1503/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Tymczasem dokonana przez organ odwoławczy ocena sprowadzała się do konstatacji, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w graniach działek planowanych do zainwestowania i wobec tego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w sprawie interesu prawnego skarżącej. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, gdyż działki planowane do zainwestowania oddzielone są od działki skarżącej z jednej strony działkami nr i i nr j, a od strefy dostaw działkami nr l, nr m i nr n. Kolegium jednoznacznie wskazało, że skupiło się jedynie na ustaleniu, czy planowana inwestycja zakłóci korzystanie przez skarżącą z jej działki nr h ponad miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które zawsze albo chociażby potencjalnie oddziałuje znacząco na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...).

W odniesieniu do tego stanowiska należy dostrzec, że fakt, iż działka skarżącej znajduje się w pewnej odległości od działek inwestora, a planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie oznacza automatycznie, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie obejmuje działki skarżącej. Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Sąd podziela wprawdzie stanowisko organu, że szczegółowe rozwiązania w zakresie określonym w decyzji o warunkach zabudowy ustala się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak należy zauważyć, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na tym kolejnym etapie postępowania, lecz już w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podkreślić trzeba, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W zawiązku z tym, wobec wskazywania przez skarżącą w odwołaniu na oddziaływania inwestycji wynikające z jej gabarytów i charakteru, związane z towarzyszącymi jej możliwymi immisjami, organ odwoławczy oceniając, czy skarżąca ma w sprawie interes prawny, wynikający z art. 140 K.c., powinien przeanalizować możliwe do wystąpienia ograniczenia i uciążliwości z tym związane. W badanej sprawie należało dokonać oceny z uwzględnieniem tego, że inwestycja w postaci budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego o dużej powierzchni zabudowy, wynoszącej według wniosku inwestora ok. 7.000 m², ma powstać w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny, na których zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami oraz usługi branży motoryzacyjnej. Organ powinien zbadać zatem wpływ inwestycji na otoczenie, mając na uwadze przede wszystkim charakterystykę tego zamierzenia i jego umiejscowienie. Powinien uwzględnić, że planowana inwestycja gabarytowo będzie znacznie większa niż otaczająca ją zabudowa i w tym kontekście powinien też rozważyć, w odniesieniu do funkcji mieszkalnej nieruchomości skarżącej, czy uciążliwości związane z funkcjonowaniem planowanego obiektu mogą oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Realizacja zabudowy o odmiennym charakterze i o znacznej powierzchni niewątpliwie może wpłynąć na działki sąsiednie, nawet jeśli nie graniczą one bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Z uwagi na sąsiedztwo obiektu handlowo-wystawienniczo-magazynowego z pewnością wzmożeniu ulegnie ruch pojazdów, w tym dostawczych ciężarowych oraz poziom hałasu w okolicy. Ze względu na charakter i rozmiar planowanej inwestycji oraz charakter istniejącej na tym terenie zabudowy, bez szczegółowej analizy w tym zakresie trudno natomiast zgodzić się ze stwierdzeniem, że jej oddziaływanie zamyka się w granicach działek oznaczonych jako teren inwestycyjny bądź dotyczy wyłącznie działek bezpośrednio do niego przylegających. W niniejszej sprawie Kolegium w żaden sposób nie zweryfikowało twierdzeń skarżącej, poprzestając na uznaniu za ogólne i niewykazujące bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego (pomiędzy sytuacją odwołującej a normą prawa materialnego) wskazywanych przez skarżącą argumentów dotyczących oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość w związku z usytuowaniem inwestycji na znacznej powierzchni, a także możliwymi immisjami w tym m.in. hałasu, zawirowaniami powietrza, czy zasłonięciem światła dziennego. Nie rozważając wskazanych zagadnień, organ ogólnie jedynie odniósł się do braku oddziaływania w postaci immisji i nie przeprowadził w tym zakresie pogłębionej analizy. Dla dokonania wymaganej oceny nie można przy tym uznać za wystarczające stwierdzenia, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowiono o tym, iż inwestycja ma zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenie powietrza, gleby i wody. Zaznaczyć należy, że weryfikacja interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga, aby odnoszono się do konkretnych naruszeń tego interesu, skoro właściwe do weryfikowania rozwiązań projektowych i sposobu zagospodarowania terenu jest postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie w sprawie interesu prawnego danego podmiotu nie przesądza też o wyniku końcowym rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak już wcześniej wskazano, brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo. Jednocześnie jednak nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Czym innym jest bowiem istnienie interesu prawnego, dającego możliwość bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a czym innym naruszenie tego interesu, w tym przez wystąpienie ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności.

W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję i rozważając legitymację procesową skarżącej organ odwoławczy nie dokonał wymaganej oceny w odniesieniu do czynników i faktycznej natury możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Nie rozważył przy tym również tego, czy faktycznie, jak wskazywała skarżąca, realizacja inwestycji może wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania jej działki. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja planowana jest w niedużej odległości od tej działki. Bez dokonania stosownej oceny nie można zatem wykluczyć, że parametry i charakter planowanej do realizacji zabudowy mogą mieć wpływ na ustalenie parametrów dla potencjalnych inwestycji na nieruchomości skarżącej. Dostrzec ponadto trzeba, że w odwołaniu skarżącą podnosiła także, iż dopiero nowy podział geodezyjny działek spowodował, że jej nieruchomość nie graniczy już bezpośrednio z terenem przeznaczonym pod planowaną inwestycję, przy czym przed dokonaniem tego podziału była uznana za stronę postępowania dotyczącego tych samych nieruchomości. Organ nie zbadał także tych okoliczności. W szczególności nie wyjaśnił, czy faktycznie dokonano nowego podziału geodezyjnego nieruchomości przewidzianych pod inwestycję, a także czy wydzielone w wyniku tego podziału działki ewidencyjne nadal wchodzą w skład jednej nieruchomości. Nie rozważył też, czy okoliczności te mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.

Powyższe prowadzi do uznania, że ocena organu odwoławczego stwierdzająca brak po stronie skarżącej przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, była przedwczesna. Brak ustaleń i analizy we wskazanym powyżej zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności dokonania przez organ odwoławczy ponownej, całościowej i wyczerpującej oceny w zakresie legitymacji skarżącej do bycia stroną prowadzonego postępowania. W szczególności, organ dokonana pogłębionej analizy w zakresie wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień skarżącej związanych z prawem własności do nieruchomości - w tym w zakresie korzystania z nieruchomości, w kontekście okoliczności wskazanych w odwołaniu, uwzględniając charakter i parametry planowanej inwestycji, a także sposób zagospodarowania i przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz sposób zagospodarowania terenów sąsiednich poddanych analizie przy ustalaniu warunków zabudowy. Rozważy też wpływ inwestycji na ewentualne ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej.