Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 792/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1. i 2, atr. 5 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIV/155/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność § 4 ust 1, § 10 ust 1,2,3,4,5, § 15 ust. 5 i § 17 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIV/155/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowe Miasto nad Wartą, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Gminy Nowe Miasto nad Wartą podjęła uchwałę nr XXIV/155/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowe Miasto nad Wartą. .

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Środzie Wlkp. zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj.

1. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 – dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 r., poz. 391), przez powtórzenie i modyfikację w poniższych postanowieniach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowe Miasto nad Wartą stanowiącego załącznik do w/w uchwały przepisów zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391 - tekst jednolity) i innych aktach normatywnych:

- w § 3 ust. 6, 7 i 13 poprzez sformułowanie zasad zbierania i przekazywania zużytych baterii i akumulatorów co stanowi modyfikację przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2009 r. Nr 79 poz. 666 z późn. zm.);

- w § 3 ust. 10 i 13 poprzez sformułowanie zasad zbierania, odbierania i przekazywania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego co stanowi modyfikację przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (DZ. U z 2005 r. Nr 180. poz. 1495 z późn. zm.);

- w § 4 ust. 1 poprzez powtórzenie a zarazem nieuprawnioną modyfikację treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

- w § 10 ust. 1 poprzez powtórzenie a zarazem nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

2. naruszenie przepisów § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391 - tekst jednolity) przez zamieszczenie w poniższych postanowieniach Regulaminu utrzymania czystości i porządku stanowiącego załącznik do w/w uchwały przepisów regulujących spraw wykraczających poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391 - tekst jednolity):

- w § 10 ust. 2 i 3 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady

- w § 10 ust. 4 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów;

- w 10 ust. 5 poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia, w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu i gorącego popiołu,

- w § 15 ust. 5 poprzez sformułowanie zakazu wprowadzania psów i kotów na określone tereny i do określonych miejsc

- w § 17 ust. 1 poprzez nieprecyzyjne wykonanie obowiązku wskazania obszarów objętych deratyzacją

- w § 17 ust. 2 poprzez wprowadzenie subdelegacji dla Wójta Gminy do określenia terminów deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przyjęte przez Radę Gminy regulacje nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i obowiązują od dnia ich wejścia w życie.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy w regulaminie określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in.:

- prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w tym zużytych baterii i akumulatorów; zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon.

W powyższym zakresie rada wypowiedziała się w zakwestionowanych przepisach ust. 6, 7, 10 i 13 § 3 Regulaminu.

Organ podkreślił, że w ust. 6 § 3 doprecyzowano w niezbędnym zakresie obowiązek wynikający z art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666 ze zm.) poprzez wskazanie miejsca informacji o punktach zbiórki zużytych baterii (...). Dalej organ wyjaśnił, że w ust. 10 i 13 § 3 regulaminu określone zostały jedynie sposoby postępowania ze zużytym sprzętem w celu zapewnienia jego selektywnego odbioru przez zbierającego zużyty sprzęt - art. 35 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz.1495 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy w regulaminie określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące m.in. warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie organu Rada wymagania te określiła w zakwestionowanym § 10 ust. 1-5 Regulaminu. W ust.1 tegoż § 10 Rada zawarła normę prawną wynikającą z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów. Trudno dopatrzyć się w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Również zarzut nieuzasadnionego powtórzenia normy ustawowej trudno uznać za uzasadniony zważywszy, że w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. II SA/Wr 401/09 skład orzekający stwierdził, iż uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym.

Za niezasadne należy również uznać dalsze zarzuty dotyczące § 10 ust. 2-5, w których to przepisach w sposób wystarczający skonkretyzowano warunki rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i warunki ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Normy zawarte w ust. 2-5 stanowią konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym.

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem rozporządzenia doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 rozporządzenia) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W kontekście dokonanych wywodów podkreślić należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący, regulacje zawarte w § 4 ust. 1, § 10 ust. 1 regulaminu.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że nieuprawnionym było powtórzenie i modyfikacja w § 4 ust. 1 treści art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W powyższym paragrafie regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Odnosząc się do powyższej regulacji wskazać należy, że w myśl pkt 1 lit. b cytowanego art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązek uprzątnięcia chodnika został uregulowany w art. 5. ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymani porządku i czystości w gminach zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z powyższych względów zgodzić należy się z Prokuratorem, że regulacja § 4 ust. 1 regulaminu stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto w § 10 ust. 1 regulaminu Rada powtórzyła zapis ustawowy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany wyposażyć nieruchomość w pojemnik służący do zbierania odpadów.

Za naruszające prawo uznać również należy regulację § 10 ust. 2, 3, 4 i 5 Regulaminu. Zgodnie z postanowieniami powyższych paragrafów właściciel nieruchomości ma obowiązek umieszczania pojemników na śmieci na terenie nieruchomości w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu. (ust. 2). Pojemniki należy ustawiać tak, aby nie powodować uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich.

W § 10 ust 4 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcje co najmniej dwa razy do roku.

Powyższe zapisy § 10 ust. 4 Regulaminu powtarzają i modyfikują zapisy art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1).

Powyższy przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym zatem nałożenie tego samego obowiązku w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikacje poprzez nałożenie obowiązku utrzymania czystości pojemników poprzez ich dezynfekcję oraz wskazanie częstotliwości wykonania powyższego obowiązku.

Natomiast regulacja § 10 ust. 2 i 3 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać również należy regulację zawartą w § 15 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którym zabronione jest wpuszczanie psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz ( z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych).

W ocenie składu orzekającego tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Odnośnie § 17 ust. 1 Regulaminu Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż – jak wskazuje Rada Miasta Słupska – sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza, nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane.

Z powyższych względów § 17 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym obowiązkowa deratyzacja na terenie całej gminy zostaje przeprowadzona w następujących terminach: od 15 marca do 15 kwietnia oraz od 15 września do 15 października każdego roku jest sprzeczna z prawem.

Za naruszające prawo uznać również należy postanowienia § 17 ust. 2 regulaminu. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o sygn. II OSK 170/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, że z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na wójta gminy nie ma ustawowego unormowania.

Natomiast Sąd nie podziela zarzutu Prokuratora odnoszącego się do § 3 ust. 6, 7, 10 i 13 Regulaminu.

Zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 6 Regulaminu zużyte baterie i akumulatory inne niż przemysłowe i samochodowe należy przekazywać do wyznaczonych punktów zbiórki (wykaz punktów opublikowany na stronach internetowych Gminy Nowe Miasto nad Wartą oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Nowe Miasto nad Wartą). W § 3 ust. 7 stwierdzono, że akumulatory przemysłowe i samochodowe należy dostarczać do placówek handlowych i usługowych prowadzących ich sprzedaż bądź wymianę.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że art. 107 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666) z dniem 12 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie ustawy) wprowadził zmianę w brzmieniu art. 4 ustawy, polegającą na dodaniu w art. 4 w ust. 2 w pkt 1 lit. a, że regulamin, określając szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych dotyczyć musi także dodatkowo: ,, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów ".

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że powyższa ustawa oprócz wprowadzenia zmiany brzmienia art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która to zmiana nałożyła na gminę obowiązek uregulowania w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych jednocześnie szczegółowo określa obowiązki użytkownika końcowego baterii i akumulatorów.

Zgodnie z art. 44 ustawy o bateriach i akumulatorach użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przenośnych i zużytych akumulatorów przenośnych, w tym baterii przenośnych i akumulatorów przenośnych, które nie mogą stanowić już źródła energii, do zbierającego zużyte baterie lub zużyte akumulatory lub do miejsca odbioru.

Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii samochodowych i zużytych akumulatorów samochodowych sprzedawcy detalicznemu baterii samochodowych lub akumulatorów samochodowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych, zbierającemu zużyte baterie samochodowe lub zużyte akumulatory samochodowe, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii samochodowych lub zużytych akumulatorów samochodowych lub wprowadzającemu baterie samochodowe lub akumulatory samochodowe. Użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przemysłowych i zużytych akumulatorów przemysłowych sprzedawcy detalicznemu baterii przemysłowych lub akumulatorów przemysłowych, podmiotowi prowadzącemu usługi w zakresie wymiany zużytych baterii przemysłowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych, prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii przemysłowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych lub wprowadzającemu baterie przemysłowe lub akumulatory przemysłowe(ust. 2). Użytkownik końcowy jest obowiązany do przekazania zużytych baterii przemysłowych niklowo-kadmowych i zużytych akumulatorów przemysłowych niklowo-kadmowych prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii niklowo-kadmowych lub zużytych akumulatorów niklowo-kadmowych (ust. 3).

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 10 Regulaminu zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny powinien być wystawiany przed teren nieruchomości, z której pochodzi w terminach wyznaczonych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne.

Z kolei § 3 ust. 13 zawiera stwierdzenie, że dopuszcza się przekazanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon oraz akumulatorów przemysłowych i samochodowych powstałych w gospodarstwie domowym do punktu selektywnej zbiórki wskazanego przez przedsiębiorcę odbierającego odpady.

Przepisy art. 35 i art.36 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym /Dz. U. Nr 180, poz.1495 ze zm./ stanowią jedynie, że użytkownicy sprzętu przeznaczonego dla gospodarstw domowych winni oddać go zbierającemu i wprowadzają zakaz jego mieszania z innymi odpadami.

Odnosząc się do regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale wskazać należy, że wykładania przepisów prawa wymaga przyjęcia zasady racjonalności ustawodawcy według, której każdy przepis prawa pełni określoną rolę i nie może być uznany za zbędny. Wobec powyższego dokonując wykładni wyżej przedstawionych przepisów z jednej strony nakładającej na użytkowników końcowych określone obowiązki, a z drugiej sprawy wprowadzającej na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek regulowania powyższych kwestii Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przepisy § 10 ust. 6, 7, 10, 13 Regulaminu nie stanowią modyfikacji czy też powtórzeń obowiązków ustawowych, a jedynie ich konkretyzację.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy.