Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1859/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e,  art. 145 par. 1 lit. c,  art. 184,  art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/20 w sprawie ze sprzeciwu A. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/20 oddalił sprzeciw A. B. D. (dalej jako Skarżący) od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP celem kontynuowania stacjonarnych studiów wyższych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach) odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W toku postępowania odwoławczego akta sprawy skarżącego zostały uzupełnione o następujące dokumenty:

1) załącznik nr 1 do wniosku, zgodnie z którym celem pobytu cudzoziemca na terytorium Polski jest wykonywanie pracy na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., na stanowisku specjalisty do spraw funduszy;

2) imienne raporty miesięczne o należnych składkach i wypłaconych świadczeniach cudzoziemca ZUS P RCA;

3) dyplom ukończenia przez cudzoziemca studiów II stopnia wydany w dniu [...] lutego 2019 r.;

4) umowę o pracę.

W piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę celu rozpatrywanego wniosku tj. z kontynuacji stacjonarnych studiów wyższych na rzecz wykonywania pracy, co uzasadnia jego rozpatrzenie na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zezwolenie na pobyt czasowy i pracę).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zmiany okoliczności sprawy w trakcie prowadzonego postępowania i brak dokonania samodzielnej oceny prawnej tych okoliczności.

Organ uznał za uzasadnione wydanie decyzji kasatoryjnej bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w toku postępowania odwoławczego dołączono do akt sprawy nowe dokumenty, które nie były znane Wojewodzie w dniu wydawania przez niego decyzji odmownej. Organ I instancji powinien wyjaśnić czy okoliczność podjęcia przez cudzoziemca pracy uzasadnia jego pobyt na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz czy należy zastosować art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy przyjął, że merytoryczne rozstrzygnięcie przez niego kwestii spełniania przez stronę przesłanki z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a., zgodnie z którą strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do postawionych zarzutów w toku postępowania odwoławczego. Według organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uzupełnić materiał dowodowy w stopniu niezbędnym do stwierdzenia, czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a także przeprowadzić dowód z dokumentów dołączonych w toku postępowania odwoławczego, które nie były znane organowi I instancji w dniu wydawania decyzji.

A. B. D. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w trybie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dowodził, że wydanie decyzji kasacyjnej było bezpodstawne albowiem nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy i wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Przedmiotowa sprawa nie wymagała przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, a okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Utrzymywał, że poprzez wydanie decyzji merytorycznej nie zostanie naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/20, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może zostać wydana gdy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi także o takie sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Sąd podkreślił, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu (na tej samej podstawie prawnej), przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż w sposób istotny uległo ono zmianie na etapie odwołania. Sąd stwierdził, że w sprawie niewątpliwie zachodzi potrzeba dokładnego rozważenia nowych okoliczności w aspekcie przesłanek warunkujących udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Sąd zwrócił uwagę, że konieczna jest ocena istotnych dowodów (dokumentów dołączonych do odwołania), których przeprowadzenie na etapie postępowania odwoławczego kłóciłoby się z zasadą dwuinstancyjności oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zaskarżona decyzja zawiera wymagane wytyczne odnoszące się do zakresu postępowania do przeprowadzenia.

Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że skarżący złożył swój wniosek [...] grudnia 2018 r. uzasadniając go kontynuacją studiów w P. Skarżący w tym samym dniu został wezwany o nadesłanie koniecznych do wydania pozytywnej decyzji dokumentów. W dniu [...] lutego 2019 r. poinformował jednak o zakończeniu studiów, a zatem o ustaniu pierwotnie wskazanej przyczyny ubiegania się o udzielenie zezwolenia. Okoliczności powyższe zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym, ale zaistniały jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, który nie uwzględnił ich i rozpatrzył wniosek w oparciu o nieaktualne uzasadnienie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda wydając decyzję w dniu [...] lipca 2019 r. nie uwzględnił należycie zmiany stanu faktycznego i nie wezwał skarżącego o wyjaśnienie, czy podtrzymuje wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz czy istnieją okoliczności uzasadniające dalszy pobyt skarżącego w Polsce. Zdaniem Sądu, prawidłowe działanie umożliwiłoby organowi I instancji powzięcie informacji o ww. okolicznościach, przed wydaniem decyzji przez ten organ.

Wojewoda pomimo że strona nie była już zainteresowana popieraniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu zamiaru kontynuacji studiów w P., wskazując, że studia zostały ukończone, rozpoznał jej wniosek w oparciu o art. 144 ustawy o cudzoziemcach. Sąd podkreślił, że uzyskanie statusu absolwenta polskiej uczelni stwarza możliwość uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy nie tylko w powyższym trybie. Zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności udziela się cudzoziemcowi, jeżeli jest absolwentem polskiej uczelni i poszukuje na terytorium RP pracy lub planuje rozpocząć wykonywanie działalności gospodarczej na tym terytorium (do dnia 27 kwietnia 2019 r. ww. okoliczność poszukiwania pracy przez absolwenta stanowiła przesłankę określoną w art. 187 pkt 2 tej ustawy).

Sąd stwierdził, że celem wyjaśnienia ww. okoliczności niewątpliwie organ I instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające przy czynnym współdziałaniu ze skarżącym.

Sąd zwrócił uwagę, że pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę decyzji organu I instancji i udzielenie mu zezwolenia, ale alternatywnie wniósł także o wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd podniósł, że zaskarżona obecnie decyzja jest zgodna z wnioskiem pełnomocnika sformułowanym w odwołaniu. Odwołanie nie zawierało wniosków, o których mowa w art. 136 § 2 i 3 K.p.a. tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej była uzależniona od spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, ponieważ by dokonać oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, właściwej podstawy prawnej organ ten musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części.

A. B. D. (dalej jako skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu skarżącego, podczas gdy organ II instancji oraz Sąd I instancji nie wykazały, iż w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie rozwiązania wyjątkowego w postaci wydania decyzji kasatoryjnej, w związku z czym Sąd I instancji zobligowany był do uwzględnienia sprzeciwu skarżącego, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania;

2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem stron i zasady szybkości postępowania oraz oddalenie sprzeciwu z naruszeniem słusznego interesu skarżącego, podczas gdy organ II instancji oraz Sąd I instancji powinny ściśle interpretować przesłanki pozwalające na wydanie decyzji kasatoryjnej z uwagi na systematycznie wydłużający się czas postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Stosowanie przez organ instrumentu z art. 138 § 2 K.p.a. nieuchronnie łączącego się ze znacznym wydłużeniem czasu związanego z uregulowaniem statusu cudzoziemców powinno być zupełnie wyjątkowe, aby doprowadzić do jak najsprawniejszego uregulowania statusu pobytowego na terytorium RP, co leży w obiektywnie uzasadnionym interesie skarżącego oraz prowadzi do realizacji zasady szybkości postępowania;

3. art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu skarżącego wobec przyjęcia przez Sąd, że organ administracji publicznej może bez uzasadnionej przyczyny odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, że organy administracji publicznej są zobowiązane nie odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w sprawach o stanie faktycznym tożsamym ze stanem niniejszej sprawy organy oraz WSA w Warszawie zajmowały stanowisko identyczne jak Skarżący w toku niniejszej sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto domagał się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu ogranicza się wyłącznie do oceny czy w realiach sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując na przesłanki wymienione w treści art. 138 § 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie podnosił, że przepis ten musi być odczytywany i interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Skarżący uważa, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w granicach art. 136 K.p.a. mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, w związku z czym wyklucza to dopuszczalność decyzji kasatoryjnej (tak w wyroku NSA z 1[...] grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Skarżący podkreśla, że ograniczenia postępowania dowodowego w II instancji nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych.

Dalej wskazano, że z akt sprawy wynika, iż skarżący uzupełnił materiał dowodowy i powołał nowe okoliczności faktyczne w toku postępowania odwoławczego. Przedmiotowy materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ocenę wniosku skarżącego bez konieczności podejmowania dalszych czynności. W ocenie skarżącego tego rodzaju działanie nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a., a jednocześnie realizuje dyrektywę szybkości postępowania uregulowaną w art. 12 K.p.a.

Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym jeżeli uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność wniesionego odwołania (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 391/10).

Skarżący kasacyjnie przywołał pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2752/19, zgodnie z którym przy ocenie prawidłowości zastosowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców art. 138 § 2 K.p.a. w sprawach o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt na terytorium RP nie można abstrahować od wiadomego Sądowi z urzędu systematycznie wydłużającego się czasu trwania tego rodzaju postępowań. Sąd przyjął, że z uwagi na przedłużające się postępowanie z uwagi na znaczne zwiększenie się liczby składanych wniosków jak najsprawniejsze uregulowanie statusu pobytowego na terytorium RP leży w obiektywnie uzasadnionym interesie cudzoziemców. Powyższa okoliczność ma dodatkowo przemawiać za tym aby stosowanie przez organ instrumentu z art. 138 § 2 K.p.a., nieuchronnie łączącego się ze znacznym wydłużeniem czasu uregulowania przedmiotowego statusu przez cudzoziemców (i to z przyczyn leżących po stronie organu I instancji) następowało ściśle w przypadkach przewidzianych w tym przepisie tj. na zasadzie wyjątku od zasady rozstrzygania przez organ odwoławczy co do meritum sprawy.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu skarżący zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie w obu instancjach trwa od złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2018 r. do dnia wniesienia skargi kasacyjnej tj. łącznie od ponad 18 miesięcy. W związku z powyższym, skarżący uważa, że zmiana okoliczności oraz pojawienie się nowych okoliczności faktycznych w trakcie postępowania odwoławczego powinny stanowić podstawę do ich analizy w trakcie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy oraz do ewentualnego poczynienia dodatkowych ustaleń w niezbędnym zakresie w oparciu o art. 136 K.p.a. – jeżeli zdaniem organu zmienione okoliczności budzą wątpliwości. W jego ocenie w toku postępowania odwoławczego nie istniała konieczność przeprowadzenia skomplikowanych czy też długotrwałych czynności procesowych, a całe postępowanie opiera się na dokumentach, których komplet Skarżący przedłożył w toku postępowania.

Wskazując na treść art. 8 § 2 K.p.a. (zachowanie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez organy) skarżący zauważył, że w sprawach o niemal identycznym stanie faktycznym oraz prawnym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wydawał decyzji kasatoryjnych, ale dokonywał zmian błędnych decyzji Wojewody [...] poprzez udzielenie wnioskowanego zezwolenia. W nielicznych przypadkach wydania decyzji kasatoryjnych, WSA w Warszawie uwzględniał sprzeciwy wnoszone przez strony, uchylając decyzje kasatoryjne. Powyższe prowadzi do wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co doprowadziło do naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., co nie zostało dostrzeżone i skorygowane przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. B. D. jest bezzasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym były wyłącznie zagadnienia dotyczące podstaw wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu a wobec tego właściwe było uchylenie przez ogran odwoławczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. bowiem Wojewoda [...] posiadając infomację o zakończeniu studiów przez skarżącego (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.) nie zwrócił się do skarżącego o jego aktualne stanowisko w sprawie. Uzasadniał to fakt, że pierwotnie złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt był motywowany kontynuacją studiów. Skoro studia zostały ukończone (egzamin magisterski złożony w dniu [...] stycznia 2019 r.), to należało ustalić czy żadanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt z uwagi na kontynuację studiów jest nadal aktualne. Nie jest bowiem wykluczone, że skarżący będzie kontyynuował studia na innym kierunku. Logiczne jest w tej sytuacji ustalenie czy pierwotnie podawany powód pobytu w P. jest aktualny. Wojewoda takich czynności nie podjął. Jeżeli odpadł cel pobytu z uwagi na kontunuowanie studiów, to należało spodziewać się przekształcenia przedmiotu postępowania na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt z uwagi na inną okoliczność np. podjęcie pracy lub rozpoczęcie działalności gospodarczej. To wymagało jednoznacznego stanowiska skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ pomimo że posiadał wiedzę o zakończeniu studiów przez skarżącego, nie rozpatrzył wpływu tej okoliczności na prowadzone postępowania i nie zwrócił się do skarżącego o stosowne wyjaśnienia. Powyższe, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prowadzi do stwierdzenia, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 i art. 8 K.p.a. a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co słusznie organ odwoławczy uznał za przesłankę wydania decyji kasatoryjnej.

W tych okolicznościach, potwierdzonych jednoznacznie dokumentacją przekazaną przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego (informacje o podjęciu pracy), uległ zmianie cel z powodu, którego cudzoziemiec ubiegał się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w P. Kontynuację studiów zastąpiło wykonywanie pracy na terytorium RP. Zatem już na etapie postępowania przed organem I instancji odpadła podstawa do prowadzenia postępowania z art. 144 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – możliwe umorzenie postępowania – a należałoby przeprowadzić postępowanie o udzielenie zezwoelnia na pobyt na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach lub art. 187 pkt 2 tej ustawy (obecnie po nowelizacji z 27 kwietnia 2019 r. art. 186 ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Zmiana okoliczności faktycznych, czego nie wziął pod uwagę organ I instancji, wymagała z jednej strony uzyskania stosownych wyjaśnień od skarżącego a z drugiej zmiany przedmiotu i podstawy prawnej prowadzonego postępoiwania. Z uwagi na powyższe uprawnione i uzasadnione jest twierdzenie organu II instancji, że wadliwość postępowania organu I instancji była niemożliwa do naprawienia w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy stosownie do art. 136 K.p.a. bowiem istotnie zmieniły się okoliczności sprawy, odnośnie do których należy od początku przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Biorąc pod uwagę, że pierwotny cel pobytu cudzoziemca jest nieaktualny i nadal może być on zainteresowany pobytem w Polsce na innej podstawie, nalkeżało przeprowadzić odpowiadające temu postępowanie wyjaśniające. Tego jednak zabrakło w postępowaniu Wojewody. Zachowanie zasady dwuinstancyjności nie pozwala na pozbawienie skarżącego prawa do odniesienia się do ustaleń jakie poczyni organ podczas prowadzonego postępowania. Nie sposób uznać, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy mieści się w kompetencjach organu odwoławczego nadanych przez art. 136 K.p.a. Zmiana podstawy prawnej prowadzonego postępownia z art. 144 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach na inną (art. 114 ust. 1 czy art. 186 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach) wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego aby ustalić czy istotne, z uwagi na te nowe podstawy, przesłanki udzielenia pozwolenia na pobyt zostały spełnione. Takie działanie nie mieści się, zdaniem NSA, w uprawnieniach organu odwoławczego nadanych art. 136 K.p.a. Nie jest to uzupełnianie toczącego się już postępowania o nowe dowody ale prowadzenie nowego postępowania na podstawie innej podstawy prawnej i na podstawie okoliczności faktycznych, istotnych z uwagi na tę nową podstawę prawnę.

Tym samym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, gdyż w sposób istotny uległo ono zmianie na etapie odwołania. Konieczne jest rozważanie nowych okoliczności w aspekcie przesłanek warunkujących udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Niezasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd prawidłowo uznał, że zmiana okoliczności faktycznych w prowadzonej sprawie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa w oparciu o nowe przesłanki udzielenia cudzoziemcowi zezwolania na pobyt czasowy.

Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem stron i zasady szybkości postępowania oraz oddalenie sprzeciwu z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.

Oczywiście słuszne jest stwierdzenie skarżącego, że przeprowadzenie od nowa postępowania przez organ I instancji na skutek wydania decyzji kasatoryjnej doprowadzi do przedłużenia toczącego się postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest to wbrew interesowi skarżącego, skoro jego sprawa zostanie oceniona i rozpatrzona tak jak tego wymagają obowiązujące w tym zakresie przepisy i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Zostanie ustalone jaki jest obecnie cel pobytu skarżącego w Polsce i po sprawdzeniu istnienia przesłanek właściwych dla tego celu zostanie wydane odpowiednie rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że organ odwoławczy nie ma kompetencji, a na pewno nie daje mu ich art. 136 K.p.a., aby samodzielnie zmieniać podstawę prawną postępowania i od nowa prowadzić postępowanie wyjaśniające z pominięciem postępowania organu I instancji na podstawie wskazanej przez niego podstawy prawnej. O ile możliwe jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego prowadzonego na tej samej podstawie prawnej co organ I instancji, to w ramach art. 136 K.p.a. nie mieści się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego za organ I instancji na podstawie nowej podstawy prawnej. w ten sposób rażąco zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.

Zdaniem NSA, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Skarżący uważa, że Sąd I instancji oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie zwrócił uwagi na to, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.). Zdaniem skarżącego, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawach o niemal identycznym stanie faktycznym oraz prawnym nie wydawał decyzji kasatoryjnych ale dokonywał zmiany błędnych decyzji Wojewody [...] poprzez udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Natomiast w nielicznych przypadkach wydania decyzji kasatoryjnych WSA w Warszawie uwzględniał sprzeciwy, uchylając decyzje kasatoryjne.

Z analizy treści uzasadnień dołączonych do skargi kasacyjnej wyroków WSA w Warszawie (z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2752/19 i z 17 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 381/20) wynika, że przed Wojewodą [...] toczyły się sprawy odpowiednio o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców było nieprzeprowadzenie w wystarczającym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez nieuwzględnienie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego. Jednak sama okoliczność przedłożenia dodatkowej dokumentacji na etapie postępowania odwoławczego nie zawsze uzasadnia wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, jak wykazano w ww. wyrokach. W przytoczonych sprawach uzupełnienie materiału dowodowego było możliwe na etapie postępowania odwoławczego bowiem sprowadzało się ono jedynie do przedłożenia dokumentów posiadanych przez cudzoziemca i dokonania ich oceny przez organ odwoławczy w kontekście przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę czy pobyt czasowy w ramach art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W żadnej ze spraw nie było takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie kiedy to nastąpiła z jednej strony istotna zmiana stanu faktycznego połączona ze zmianą podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Wobec powyższego zarzut o złamaniu zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym jest pozbawiony podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.