Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 40/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 153, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 3, 122b par. 1, art. 127 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wniosku D. P. z [...] września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2019 r. D. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej w skrócie "SKO") w rozpoznaniu podania – wniosku z [...] września 2019 r. (wpływ do SKO w dniu [...] października 2019 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2017 r. nr [...] – wnosząc o:

1) wydanie stosownego orzeczenia przez SKO bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2) uwzględnienie skargi na bezczynność SKO przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3) stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., a nawet art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a., polegające na bezczynności organu, wyjaśniając w uzasadnieniu skargi, że od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minął miesiąc, a organ sprawy nie załatwił, oraz że skarga została poprzedzona ponagleniem z [...] listopada 2019 r. [wpływ do organu: [...] listopada 2019 r.], wobec czego: "Jak długo skarżąca ma jeszcze czekać?"

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] listopada 2019 r. skarżącą wniosła skargę na bezczynność, tymczasem w dniu [...] listopada 2019 r. została wydana decyzja merytoryczna. Wobec tego nie ma podstaw do uwzględnienia skargi przez SKO w trybie autokontroli, jak również zobowiązywania organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie. Jednocześnie SKO wskazało, że organ I instancji nadesłał kserokopie akt sprawy do SKO dopiero w dniu [...] listopada 2019 r., stąd też rozstrzygnięcie merytoryczne miało miejsce tego samego dnia.

Wyrokiem z 27 maja 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Po 237/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. P. w całości, wyjaśniając w uzasadnieniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego nierozpoznanie w terminie zarzuciła skarżąca, wpłynął do organu [...] października 2019 r. Natomiast decyzją z [...] listopada 2019 r. – a więc decyzją wydaną przed wniesieniem skargi – SKO ów wniosek rozpoznało, dlatego skarga podlega oddaleniu.

Wyrokiem z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1854/20 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. P., uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że w okolicznościach tej sprawy, w zakresie stwierdzenia bezczynności, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niedokonanie oceny w tym zakresie, a powołanie się jedynie na okoliczność wydania decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność i odstąpienie z tego powodu od oceny bezczynności organu administracji, sprawia, że w tej sprawie nie dokonano właściwej kontroli legalności. Zdaniem NSA niewątpliwie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność organu.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wniosła wymagane ponaglenie – pismem z [...] listopada 2019 r.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy podkreślić, że w tej sprawie zapadł uprzednio prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1854/20 (dalej też jako "Wyrok NSA").

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 3 i 5 do art. 153).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym orzeczeniu sądu (lege non distinguente: NSA lub WSA). Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego orzekający ponownie – po Wyroku NSA – Sąd w obecnym składzie, pozostawał związany wykładnią, oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Wobec powyższego należy wskazać, że NSA w powyższym wyroku podzielił m.in. pogląd, zgodnie z którym nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyroki NSA: z 14.01.1987 r., IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z 05.10.1998 r., II SAB 60/98). Zarazem jednak podkreślił, że w sytuacji więc, gdy skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżąca wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z 12.01.2017 r., I OSK 675/16).

W ocenie NSA taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona 2 dni po podjęciu przez organ decyzji, ale przed jej doręczeniem skarżącej. Oceniając, z punktu widzenia skarżącej, stan sprawy administracyjnej na dzień wniesienia skargi – [...] listopada 2019 r., należy pamiętać o tym, że decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2019 r. i została skutecznie doręczona dopiero w dniu [...] listopada 2019 r., a wcześniej przed tą datą skarżąca złożyła już skargę na bezczynność. Zatem, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął istotne znaczenie doręczenia decyzji, nie uwzględnił tej okoliczności faktyczno-prawnej rozstrzygając sprawę. Natomiast ta okoliczność została skutecznie zakwestionowana zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, odnoszącym się w szczególności do przywołanego art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zatem – jak skonkludowano w Wyroku NSA – w okolicznościach tej sprawy, w zakresie stwierdzenia bezczynności, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Uzupełniając powyższe wywody NSA wypada jeszcze zauważyć, że w świetle stosowanej per analogiam regulacji art. 122b pkt 1 k.p.a. za "dzień wydania" przedmiotowej decyzji SKO można by uznać dzień jej nadania przez organ za pokwitowaniem w placówce operatora pocztowego – co nastąpiło dopiero [...] listopada 2019 r., a więc już po wniesieniu skargi (1 dzień) i w dniu jej wpływu do organu.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi – jak to poruczono w Wyroku NSA – należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarga zarzuca tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie bezczynność.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej bezczynności organu, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że SKO dopuściło się zarzucanej mu bezczynności.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Wskazany wyżej, jednomiesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym odnosi się także do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 35 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Datą wszczęcia takiego postępowania jest data doręczenia wniosku organowi (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) o warunkach zabudowy, SKO podjęło decyzję z [...] września 2019 r. ([...]) o umorzeniu tego postępowania wszczętego z wniosku skarżącej. Następnie w dniu [...] października 2019 r. do SKO wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy nieważnościowej (sporządzony i wysłany [...] września 2019 r.). Zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania tego wniosku upływał z dniem [...] listopada 2019 r. Z akt sprawy nie wynika, aby SKO skorzystało z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a., który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zawiadomieniem o tym strony i podaniem przyczyn zwłoki. Ostatecznie w dniu [...] listopada 2019 r. – a więc z kilkunastodniową zwłoką – SKO wydało decyzję ([...]) załatwiającą ww. wniosek, wysłaną następnie do adresatów [...] listopada 2019 r.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak podstaw do uznania, że wskazana zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 36 § 2 k.p.a.

W szczególności przyczyny takiej nie stanowiła, zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę, potrzeba zwrócenia się do organu I instancji o "kserokopie akt sprawy". Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy nieważnościowej znajduje się notatka służbowa sporządzona przez etatowego członka SKO J. S. – w myśl której: "Oryginały akt organu I instancji znajdują się w WSA w Poznaniu wobec złożenia przez p. J. K. skargi na bezczynność SKO w K. ([...]). Organ I instancji nadesłał do Kolegium poświadczone za zgodność kserokopie w dniu [...].11.2019 r. W dniu [...].11.2019 r. zapadła decyzja merytoryczna w sprawie. Wobec powyższego tutejsze Kolegium nie pozostawało w bezczynności ani przewlekłości" – ale Sąd tej końcowej oceny nie podziela, a to z następujących względów.

Po pierwsze, w aktach kontrolowanej sprawy nieważnościowej brak pisma, którym SKO zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie ww. "kserokopii akt sprawy". W związku z tym nie wiadomo (znamienne, że w cytowanej notatce również brak odnośnej wzmianki na ten temat), kiedy dokładnie SKO wystąpiło z taką odezwą. Skoro jednak żądane kserokopie wpłynęły [...] listopada 2019 r., to względy doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, że SKO wystąpiło o kserokopie akt pierwszoinstancyjnych już po [...] listopada 2019 r. (najprawdopodobniej dopiero w związku z otrzymanym ponagleniem skarżącej, które wpłynęło do organu [...] listopada 2019 r.).

Po drugie, nie widać przeszkód, dla których SKO nie mogło wcześniej (niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zwrócić się do WSA o wypożyczenie potrzebnych akt administracyjnych.

Po trzecie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 k.p.a.), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji. Rzeczą organu było i jest zorganizować prowadzenie sprawy tak, aby taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Kwestie te zostały obszernie, wnikliwie i w sposób bardzo konkretny wyjaśnione w "bliźniaczej" sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lutego 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Po 236/19. Wyrażone w tym wyroku spostrzeżenia i oceny prawne w odnośnym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że SKO rozpoznawało przedmiotowy wniosek skarżącej z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Dopuściło się zatem bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu.

Z tych względów żądanie autora skargi (zawarte w pkt 3 jej petitum) stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że SKO dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasługiwało na uwzględnienie (pkt 2 sentencji wyroku).

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem i doręczeniem przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (którego dotyczyło żądanie z pkt 2 petitum skargi), podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

Z tych względów i na wskazanej wyżej podstawie prawnej Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. – w tym przypadku: od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności (o czym była już mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej opieszałości: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed [...] sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, dlatego Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy było nieznaczne oraz to, że SKO wydało decyzję jeszcze przed wniesieniem skargi, a w dniu jej wpływu do organu decyzję tę wysłał do stron, dzięki czemu została ona doręczona już 3 dni po wpływie skargi.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych.