Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1924/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 §1, art. 141 §4, art. 153, art. 190, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 §1, art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1623/18 w sprawie ze skargi O. w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz O. w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1623/18, oddalił skargę O. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. na dachu budynku przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że badana decyzja nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że z poczynionych w postępowaniu zwykłym ustaleń PINB wynika, że inwestor wykonał roboty na podstawie zgłoszenia z [...] czerwca 2002 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. W zgłoszeniu wskazano, że zakres prac obejmuje montaż masztu - 9 m oraz konstrukcji wsporczej, 3 anten sektorowych typu 742 234 GSM 900/1800/2100 (docelowo 6 anten) na wysokości 22 m. n.p.m. na azymutach: 69°, 189°, 309° oraz anteny radiowej typu VHLP 1-370 na azymucie 2° na wys. 20 m. n.p.m. W protokole oględzin z [...] czerwca 2005 r. stwierdzono, że maszt ze stalowymi zastrzałami ma wys. 9,3 m. Ustalenia te nie stanowią o niezgodności obiektu ze zgłoszeniem, bowiem z załączonego do zgłoszenia "projektu budowlanego" wynika, że maszt ma wysokość ok. 9,3 m.

Organ nadzoru stwierdził nadto, że w opinii technicznej wskazano, na maszt rurowy o wysokości 11,28 m mocowany dwiema podporami do ściany nośnej i usztywniany dwoma zastrzałami na wysokości 8,215 m. Niemniej organ uznał, iż powyższe dotyczy długości rury masztu, co potwierdzają rysunki i nie świadczy o niezgodności ze zgłoszeniem. Podobne stanowisko organ zajął odnośnie parametrów anten, stwierdzając, że odpowiadają zgłoszeniu, co potwierdzają sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych sporządzone we wrześniu 2009 r., grudniu 2011 r. i styczniu 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że materiał dowodowy nie daje podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących wykonania inwestycji ze zgłoszeniem. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z kolejnych sprawozdań z pomiarów pól elektromagnetycznych nie wynika, aby w miejscach dostępnych dla ludności występowały natężenia pola elektromagnetycznego przekraczające wartości określone w przepisach. Organ nadzoru wskazał nadto na wydane co do spornego obiektu wyroki WSA w Warszawie z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/14 i z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2856/11. Podkreślił, że wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 271/14 Sąd uchylił decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2013 r., uchylającą decyzję PINB dla W. z [...] października 2013 r. (umarzającą postępowanie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd nie zakwestionował zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawo budowlane i wskazał "odnośnie rodzaju rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przypadku braku podstaw do nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. bud. (decyzja merytoryczna, czy umarzająca postępowanie), to organ winien mieć na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Ponadto, niejednolite jest stanowisko sądów administracyjnych w tej kwestii. Prezentowany jest również pogląd odmienny, zgodnie z którym w omawianej sytuacji należy umorzyć postępowanie naprawcze (por. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. II OSK 1351/11, LEX nr 1373487, wyrok WSA w Kielcach z 15 czerwca 2011 r., II SA/Ke 266/11, LEX nr 903164 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sposób rozstrzygnięcia też nie uzasadniał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w związku z koniecznością wydania decyzji merytorycznej, jak wywodził organ odwoławczy. Decyzją z [...] września 2014 r. WINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2013 r.

Organ nadzoru, mając na uwadze ww. wyrok oraz zgodność inwestycji ze zgłoszeniem, stwierdził, że decyzja z [...] września 2014 r. nie jest obarczona wadą nieważności. GINB podkreślił, że przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją umarzającą postępowanie, a jedynie ocena, czy decyzja ta jest obarczona jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyło O. zarzucając naruszenie: art. 48 Pr. bud., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 oraz 170 p.p.s.a., art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 16 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1875/16 oddalił skargę O.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej O. z siedzibą w R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1875/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Orzekając ponownie o oddaleniu skargi, Sąd I instancji zwrócił uwagę na regulację art. 190 p.p.s.a. i związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 18875/16, który zakwestionował w szczególności ogólnikowość uzasadnienia orzeczenia.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że w kontrolowanej sprawie, toczącej się w postępowaniu nieważnościowym, ustalenia organu mogły zmierzać wyłącznie do zbadania, czy kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. nie zawiera wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.) nakazujących wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawowe znaczenie dla przyjętych przez organy w tym zakresie ustaleń i ich oceny jako trafnych ma okoliczność, że koncepcja wadliwości decyzji jest oparta na gradacji wad oraz zróżnicowaniu sankcji obwarowanych danym rodzajem naruszenia prawa. Sankcja nieważności w odróżnieniu od sankcji zwykłej wzruszalności decyzji ogranicza się wyłącznie do wad o kardynalnym znaczeniu, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa przybiera postać kwalifikowaną i może być utożsamiane z "rażącym" naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa można stwierdzić jedynie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodzi zatem wyłącznie o przypadki ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować. W konsekwencji pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie da się zatem organowi nadzoru budowlanego odmawiającemu stwierdzenia nieważności decyzji przypisać błędu wskutek wykazania, że przyjęta w postępowaniu zwyczajnym wykładnia przepisu prawa materialnego była nieuprawniona, nawet gdy błąd ten miał charakter oczywisty. Sąd I instancji, mając na uwadze zarzuty skargi, podkreślił również to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być rozumiane jako możliwość przedłużenia postępowania zwykłego, w którym strona ponownie będzie domagać się gromadzenia materiału dowodowego. Aby mogło dojść do odstąpienia od zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności co ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Dodał przy tym, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą - co do zasady - do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, postępowanie naprawcze zostało zapoczątkowane wnioskiem O. złożonym [...] kwietnia 2007 r., w którym powołało się ono na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące jeden z poglądów co do braku możliwości stosowania do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie zgłoszenia wskazując, że wymagane jest pozwolenie na budowę. Jak wynika z analizy orzecznictwa w powyższym zakresie stanowisko takie kształtowało się na przestrzeni wielu lat. Sądy prezentowały poglądy również przeciwne do wyżej powoływanego. Wystarczy wskazać na wyroki: NSA z 18 września 2013 r. II OSK 1240/12; WSA w Warszawie z 3 czerwca 2011 r. VII SA/Wa 418/11, LEX nr 957281; WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2007r. II SA/GI 798/07, LEX nr 382708. Od niektórych z nich skargi kasacyjne były co prawda uwzględniane w postępowaniu drugoinstancyjnym, niemniej - w ocenie Sądu - świadczy to o konieczności dokonywania wykładni wobec wątpliwości interpretacyjnych art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem instalacja urządzeń na obiektach budowlanych wymagała zgłoszenia, jeśli urządzenie przekraczało wysokość 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia). Ponadto, w niektórych z powołanych wyżej orzeczeń, dokonuje się wykładni na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego wprowadzonym dopiero ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954), niemniej w obu przepisach ustawodawca posługuje się tymi samymi terminami - instalacji oraz urządzeń na obiektach budowlanych - precyzując je aktualnie, jako urządzenia emitujące pola magnetyczne. Orzecznictwo to znajduje zatem również zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wobec tego, Sąd I instancji oceniając pod kątem wad kwalifikowanych umorzenie badaną decyzją postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Pr. bud. uznał, iż organ słusznie nie znalazł podstaw do przyjęcia, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. Dodał przy tym, że co do rodzaju rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związany był oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 271/14. Sąd wskazał po pierwsze, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte z urzędu, po drugie zwrócił uwagę, powołując się na orzecznictwo, na niejednolite stanowisko sądów administracyjnych, dopuszczające również w omawianym przypadku umorzenie postępowania toczącego się w trybie art. 51 Pr. bud. Tym samym nie mogło być mowy o kwalifikowanym naruszeniu art. 105 k.p.a. w postępowaniu zwyczajnym.

Materiał znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza również zarzutów Stowarzyszenia zarówno w zakresie rozbudowy stacji tj. zwiększenia mocy anten, jak i niepodania ich mocy wyjściowej. W skład materiału dowodowego wchodzą bowiem zarówno protokoły oględzin stacji (z [...] czerwca 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] września 2008 r.) oraz sprawozdania z pomiarów pół elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska (z września 2009 r., grudnia 2011 r. oraz stycznia 2014r.), a moc wyjściowa anten została określona w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, w tym opinii sanitarnej z [...] czerwca 2002 r.

W ocenie Sądu w świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie można było zgodzić się z zarzutami skargi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku O. z siedzibą w R. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1) art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w sprzeczny sposób z oceną prawną dokonaną przez NSA II w wyroku z 22 czerwca 2018, II OSK 1875/16r., ponieważ ponownie nie dokonano oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ochrony środowiska w zakresie, czy inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż moc anten nic została wielokrotnie zwiększona pomimo, że znajdująca się w aktach dokumentacja i wskazywana w wyroku na stronie 8, potwierdza wielokrotne zwiększenie mocy obiektu. Ponadto w wyroku nie podano ilości, mocy anten, kwalifikacji wykonanych robót budowalnych oraz jakiejkolwiek oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ochrony środowiska w zakresie czy inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko czyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne albowiem inwestycja jest zgodna z bliżej nieokreślonymi przepisami;

4) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środom (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) w powiązaniu z art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie, które przepisy organ analizował, a Sąd kontrolował.

5) art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie, której wynik ponownie kontrolował Sąd I instancji, fundamentalne znaczenie miał wyrok z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1875/16, mocą którego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 557/15 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, a nie jak wadliwie wskazał Sąd I instancji, wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 18875/16 uchylający wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1875/16. Treścią tego wyroku z mocy art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a,. w toku ponownego rozpoznawania sprawy związany był Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej.

We wspomnianym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnicza część uzasadnienia dotyczy przedstawienia ogólnie konstrukcji prawnej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z pominięciem istoty rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie lub niemerytorycznie nie została dotknięta ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności decyzji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. na dachu budynku przy ul. [...] w W. Sąd obowiązany był do oceny zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Rażącym naruszeniem prawa jest wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego dają podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd co do stosowania art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, według którego brak zgłoszenia sprzeciwu kończy sprawę, która nie może być poddana weryfikacji w trybie nadzoru. Stanowisko to jest sprzeczne z regulacją art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził także, że ogólnikowość uzasadnienia nie pozwoliła na wywiedzenie zarzutów kasacyjnych.

Mając na uwadze przytoczone wyżej poglądy i wskazania wyrażone w motywach wyroku NSA z 22 czerwca 2018r., stwierdzić należy, że rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji nie uwzględnił ich w swoim orzeczeniu. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Co prawda, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły, to jednak ta część motywów orzeczenia winna być sporządzona w sposób pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd administracyjny powinien poddać ją wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Ponadto, przedmiotem gruntownej analizy i oceny winny być wszystkie te zarzuty skargi i twierdzenia stron postępowania, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia orzeczenia powinno więc wynikać, że Sąd przeanalizował te zarzuty, skonfrontował je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd wojewódzki ponownie zdecydowaną część swoich rozważań poświęcił wyjaśnieniu istoty postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Dokonał wszakże ponownej oceny wydanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzoru decyzji, niemniej jednak ograniczył swoje wywody wyłącznie do oceny zrealizowanej inwestycji z punktu widzenia art. 29 ust. 2 pkt 9 Pr. bud. oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) w zestawieniu z wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Pr. bud., wprowadzonych ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, uwzględniając przy wykładni tych unormowań późniejsze nowelizacje Pr. bud. W dalszej kolejności zauważył, że decyzja umarzająca postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Pr. bud. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 105 k.p.a. i w tej kwestii odwołał się do związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w W-wie z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 271/14. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji kolejny raz uchylił się od wszechstronnej oceny zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Tymczasem, Sąd Wojewódzki mając na uwadze treść wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien był udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w toku prowadzonego przez organ postępowania naprawczego zachodziły przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego rzeczą organu, a następnie Sądu było przede wszystkim ustalenie, czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej realizacji (2002 r.). Przy czym nie chodzi tu wyłącznie o analizę norm Prawa budowlanego, ale także o wszechstronną ocenę inwestycji z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na konieczność spełnienia przez stację bazową telefonii komórkowej wymagań określonych w tym przepisach, zwracało uwagę Stowarzyszenie w zarzutach skargi. Tylko ustalenie przez organ nadzoru, a następnie Sąd I instancji, że w dacie zgłoszenia inwestycja odpowiadała wszystkim istotnym z punktu widzenia jej legalności przepisom prawa i nie zachodziła potrzeba uzyskania stanu zgodnego z prawem w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mogło stanowić podstawę do uznania, że decyzja orzekająca o umorzeniu postępowania naprawczego nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny w tym zakresie po raz kolejny jednak zabrakło w motywach zaskarżonego wyroku. Ponownie podkreślić trzeba, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1, który ma zastosowanie także wówczas, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Pr. bud.).

Wobec braku rozwinięcia pozostałych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ich merytoryczna kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny była wykluczona. Nie jest bowiem rzeczą NSA uściślanie czy uzupełnianie zarzutów w zastępstwie autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.