Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 343/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 687/04 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 687/04 po rozpoznaniu skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K.K. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że K.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], którą to decyzją po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku powołało art. 127 § 3, art. 157, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 20, poz. 1299).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż nie zaistniała żadna przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności z wymienionych w art. 156 K.p.a.

Decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 1999 r., której stwierdzenia nieważności domagał się K.K., zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana została zgodnie z prawem materialnym dot. przedmiotu sprawy W skardze skarżący m.in. zarzucił niezgodność ustaleń Kolegium z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że nie wszyscy współwłaściciele złożyli stosowne wnioski o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji podniósł również, że stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Sąd wskazał również, że zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 (OSNAPiUS 1996, nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996 r., sygn. akt I SA 1296/95 ("Glosa" 1996/7/12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 44).

Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV SA 941/99, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska [...] z dnia [...] lipca 1999 r.

Sąd wskazał, że strona postępowania złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w składzie, w którym zasiedli: Zbigniew Kosiński, Katarzyna Miklaszewska, Krzysztof Kaszubowski. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a., w składzie organu orzekającego pozostały trzy osoby, które orzekały w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji.

Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 K.p.a.) oraz czynności przewidziane w art. 64 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, Lex nr 149513).

Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem – zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą – w przypadku decyzji ostatecznej – sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA1313/02, niepubl.).

Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 871/03 (niepubl.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] sierpnia 2004 r., czy też kontrola ważności decyzji wydanej przez tenże organ w dniu [...] kwietnia 2004 r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, którzy wydali decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska [...] z dnia [...] lipca 1999 r.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 lit. b/ ww. ustawy zaskarżona decyzja wyrokiem Sądu I instancji została uchylona.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2008 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

2) naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji nastąpiło w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 K.p.a. staje się decyzją wydaną w II instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym m.in. art. 138 K.p.a. z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 K.p.a. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (ąrt. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponieważ rozważana kwestia, pomimo wskazanej wyżej uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06 powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów pytanie: czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 2 K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego (dalej: SKO) w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Konsekwencją przedstawienia tego zagadnienia było postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 5 listopada 2007 przedstawiające Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 27 § 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka SKO w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, GSP – Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział wydaniu zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.

Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zdaniem Trybunału zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wydana została ona z udziałem tych samych członków SKO w Gdańsku, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2004 r., a zatem podlegali wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.

Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę chylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ww. ustawy oraz art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. są nieuzasadnione, co na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.