Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 758/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i 5, art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 502/20 w sprawie ze sprzeciwu K. S. i M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 758/21 POSTANOWIENIE Dnia 4 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. S. i M. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku w sprawie ze skargi kasacyjnej K. S. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 502/20 w sprawie ze sprzeciwu K. S. i M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku postanawia: odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 502/20, oddalił sprzeciw K. S. i M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w dniu 16 sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. [...] w S., na działce nr [...]. W toku czynności wyjaśniających ustalono m.in., że na III kondygnacji w miejscu poddasza wydzielono w każdym z budynków po dwa lokale mieszkalne z niezależnymi wejściami z ogólnodostępnych klatek schodowych. W świetle powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nałożył na właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie do 28 września 2018 r. Na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej PINB przedłużył wyznaczony termin do 30 czerwca 2019 r. Wobec braku wykonania nałożonego obowiązku PINB wezwał w dniu 22 listopada 2019 r. adresatów decyzji PINB z dnia [...] maja 2018 r. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Po ustaleniu, że przedłożenie w dniu 15 stycznia 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego jest spóźnione, wobec doręczenia wezwania pełnomocnikowi Wspólnoty w dniu 2 grudnia 2019 r., PINB wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nr [...] r., nakazującą właścicielom lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, rozbiórkę części obiektu, tj.: likwidację dwóch lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na ostatniej kondygnacji w budynku przy ul. N. [...], w celu przywrócenia funkcji strychu nieużytkowego oraz likwidację dwóch lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], zlokalizowanych na ostatniej kondygnacji w budynku przy ul. [...], w celu przywrócenia funkcji strychu nieużytkowego, na działce nr [...], obręb [...], gmina S., w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A. K., D. P., K. K., J. J., A. J., M. D., K. M., B. M., P. S., E. P., J. M. i R. M..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań stron, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ zobowiązani przedłożyli zamienny projekt budowlany. Na uzasadnienie stanowiska dotyczącego braku podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego tylko z powodu nieterminowego wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (po terminie wyznaczonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ odwoławczy powołał się na wybrane tezy z wyroków sądów administracyjnych (w tym WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1320/17; WSA w Bydgoszczy z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 64/17 oraz NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12). Uzasadniając powody braku wydania decyzji reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. [...]WINB stwierdził, że uchylenie decyzji i orzeczenie w postępowaniu odwoławczym jest możliwe tylko w sytuacji oparcia tego orzeczenia na tej samej podstawie prawnej, na której wydano orzeczenie pierwszoinstancyjne. W warunkach rozpoznawanej sprawy przepisy art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę ich zakres przedmiotowy, odnoszą się do odrębnych od siebie sytuacji. W związku z powyższym merytoryczne rozpatrywanie sprawy, poprzez badanie możliwości zatwierdzenia przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, w ramach postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez [...]WINB, w toku postępowania odwoławczego, oceny spełniania przez przedstawiony przez zobowiązanych projekt zamienny wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do odwołań R. M., J. M., J. J. i P. S. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisem prawa materialnego, który określa krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego niewątpliwie jest art. 52 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią obowiązki objęte decyzjami wydawanymi na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy inwestor nie posiada aktualnie prawa do dysponowania sporną nieruchomością. Obecnie nieruchomością przy ul. N. [...] w S. dysponuje wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą poszczególni współwłaściciele, tym samym brak jest podstaw do uznania, że PINB błędnie określił krąg stron postępowania. Odnosząc się do odwołań E. P., A. J. i M. D. organ odwoławczy wyjaśnił z kolei, że w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Jakkolwiek organ stopnia powiatowego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej adaptacji strychów w budynku przy ul. N. [...] w S. oraz w sprawie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z przepisami w tym budynku, to nie ma w tym przypadku tożsamości spraw, ponieważ musi ona dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Organ odwoławczy przypominał wobec tego, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało w przedmiocie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z czterema mieszkaniami w każdym budynku, na działce nr [...] w S. Kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie była wcześniej badana przez organ stopnia powiatowego, a jak wynika z materiału dowodowego do istotnego odstąpienia doszło na etapie realizacji przedmiotowej inwestycji, np. zmiana wysokości obiektu, o których to odstępstwach organ stopnia powiatowego dowiedział się już po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Na zakończenie [...]WINB zauważył, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2020 r. K. S. oraz M. W., zarzucając organowi nietrafioną koncepcję orzeczniczą, opartą o "art. 51 ust. 1 pkt 4" Prawa budowlanego, gdyż stoi ona w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym, a przez to nieuprawnione zastosowanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji dysponowania przez organ odwoławczy kompletnym materiałem dowodowym, umożliwiającym merytoryczne zakończenie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autorzy, powołując się na bezsporną okoliczność dotyczącą braku przedłożenia projektu zamiennego w zakreślonym terminie, argumentowali, że w takiej sytuacji projekt zastępczy nie może stanowić podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego na podstawie "art. 51 ust. 1 pkt 4" Prawa budowlanego). Dlatego PINB prawidłowo zastosował przepis "art. 51 ust. 1 pkt 5" Prawa budowlanego. Ponadto PINB w swojej decyzji kończącej postępowanie prawidłowo uznał, że obowiązek przedłożenia projektu, nałożony decyzją nr [...], nie został wykonany. W ocenie wnoszących sprzeciw, organ dokonał takiego stwierdzenia, nie tylko z uwagi na niezachowanie zakreślonego terminu do przedłożenia projektu, ale również ze względu na przedłożenie tej dokumentacji przez osobę do tego nieuprawnioną, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez pełnomocnika nie jest stroną postępowania. Fakt ten, zauważył również [...]WINB, jednak błędnie wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa dysponuje nieruchomością. Tą kwestię jednak ostatecznie wyjaśnił Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt II CSK 267/10) wskazując, że "Wspólnota Mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości wspólnej, a jedynie sprawuje zarząd tą nieruchomością i nie może swobodnie dysponować nieruchomością wspólną". W pozostałej części sprzeciwu jego autorzy wskazali na przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz obowiązki tego organu wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając sprzeciw wskazał, że postępowanie przed organ I instancji toczyło się w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego wdrożonego w związku ze stwierdzeniem wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (wydzielenie w każdym z budynków na III kondygnacji w miejscu poddasza dwóch lokali mieszkalnych), zastosował przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten określa prawne konsekwencje niewykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego a w zależności od potrzeb, wykonania wskazanych przez organ robót budowlanych lub innych czynności mających umożliwić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawę dla nakładania tego rodzaju obowiązków w postępowaniu naprawczym stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku ich niewykonania w zakreślonym terminie, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (przywołany wyżej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Sąd podkreślił, że decyzja organu I instancji uchylona zaskarżoną decyzją kasacyjną podjęta została w związku ze uznaniem, że upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności. A zatem, jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji, to wówczas samo niedochowanie terminu nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Takie stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 300/18). Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, że może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialnoprawny. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08). Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że przypadek spóźnionego wykonania obowiązku przez adresata decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego konieczność zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 4 tej ustawy, czyli wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego albo odmawiającej takiego zatwierdzenia.

Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że badanie w postępowaniu odwoławczym możliwości zatwierdzenia przedstawionego przez Wspólnotę projektu budowlanego zamiennego, w przypadku wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja stwierdzająca niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez organ odwoławczy oceny spełniania przez projekt zamienny wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma również możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w konsekwencji słusznie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odpowiednie wytyczne. Dodał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji zbada również podnoszoną przez wnoszących sprzeciw kwestię dotyczącą przedłożenia projektu zamiennego przez osobę do tego nieuprawnioną. Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. S. i M. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie [...]WINB merytoryczne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o "zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego."

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie:

1) art. 64a p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego oraz art. 35 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące oddaleniem zaskarżonym wyrokiem sprzeciwu skarżących od decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] października 2020 r. uchylającej w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzenie zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a wcześniej przez [...]WINB istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w postaci naruszenia przez PINB przepisów postępowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy zdaniem [...]WINB i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, PINB winien zastosować przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i wydać decyzję o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek został przez zobowiązanych wykonany tylko, że po terminie, a samo niedochowanie terminu nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w związku z tym pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w postaci ustalenia czy przedłożony projekt budowlany zamienny został złożony przez osobę nieuprawnioną oraz czy spełnia wymagania określone w art. 35 Prawa budowlanego, czego [...]WINB nie może dokonać w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a., albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy sprzeciw skarżących od ww. decyzji [...]WINB winien zostać uwzględniony w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu albowiem nie zaistniały przesłanki do wydania przez [...]WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż PINB nie naruszył ww. przepisów postępowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt złożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie przez osobę nieuprawnioną nie będącą stroną postępowania i nie mającą prawa do dysponowania nieruchomością co zarówno [...]WINB, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ustalić z urzędu, gdyż ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem zarówno Sądu, jak i organów, w konsekwencji nie powstał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekraczający zakresu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Natomiast nawet jeżeli [...]WINB uznał, że należy ustalić czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi z art. 35 Prawa budowlanego, to mógł tego dokonać w ramach własnego postępowania, co nie narusza zasady dwuinstancyjnego postępowania, albowiem nie ma przepisu nakazującego przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego nie jest tylko kontrola rozstrzygnięcia I-instancyjnego, bowiem obydwa organy rozpatrują sprawę merytorycznie, zwłaszcza gdy [...]WINB dysponował kompletnym materiałem dowodowym, mógł poczynić własne ustalenia, a kontrola rozstrzygnięcia PINB sprowadzała się do właściwej subsumcji przepisów;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 35 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uchybienia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem których było uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania, gdyż nałożony przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek został przez zobowiązanych wykonany tylko, że po terminie, a samo nie dochowanie terminu nie może być podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bo termin ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem uprawnień, natomiast PINB winien zastosować przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i wydać decyzję zatwierdzającą lub odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz że [...]WINB nie może zbadać czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przekracza to zakres spraw podlegających wyjaśnieniu na podstawie art. 136 k.p.a. i narusza zasadę dwuinstancyjnego postępowania, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż nałożony przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego nie został w ogóle wykonany przez zobowiązanych. Znajdujący się w aktach sprawy projekt został złożony po terminie przez osobę nieuprawnioną w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, która nie jest stroną postępowania i nie ma prawa do dysponowania nieruchomością. Nie ma dlatego znaczenia charakter terminu nałożonego przez PINB, w konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż PINB nie mógł wydać decyzji o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Niezależnie zaś od powyższego wskazać należy, że [...]WINB może zbadać czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 35 Prawa budowlanego w ramach swojego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie PINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 28 września 2018 r., projektu budowlanego zamiennego (4 egz.). Termin ten został następnie przedłużony do dnia 30 czerwca 2019 r. W związku z tym, iż dokumentacja projektowa do dnia 22 listopada 2019 r. nie została przedłożona, organ wezwał strony do jej dostarczenia, w terminie 14 dni, od dnia otrzymania przez nie wezwania z dnia 22 listopada 2019 r. Po ustaleniu, że przedłożenie w dniu 15 stycznia 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego jest spóźnione, PINB wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nakazującą właścicielom lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową rozbiórkę części obiektu, przyjmując za podstawę prawną art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uznając, iż samo niedochowanie terminu nie może być podstawą do wydania decyzji o nakazanie rozbiórki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zarówno Sąd Wojewódzki, jak i [...]WINB, słusznie odwołali się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, jest terminem procesowym. Tego rodzaju termin może być zatem przedłużany stosownie do okoliczności sprawy. Nadto, termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). Upływ więc takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (złożenia projektu budowlanego zamiennego). Jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (zob. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13; z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1819/15; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18). W takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, skoro organ pierwszej instancji uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska odnośnie złożonego projektu budowlanego (stwierdzenie zawarte w decyzji, iż przedstawiony projekt posiada nieprawidłowości, nie czyni zadość powyższemu), to jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu II instancji było wydanie decyzji procesowej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu wnoszących skargę kasacyjną, organ odwoławczy nie mógł ustalić czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi z art. 35 Prawa budowlanego. Podstawy z art. 51 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego odnoszą się do różnych stanów faktycznych. Z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W przeciwnym razie organ II instancji orzekałby na materiale innym niż organ I instancji, bo musiałby objąć analizą złożony projekt budowlany zamienny, którego nie analizował organ I instancji. Takie działanie organu II instancji stanowiłoby także naruszenie art. 136 k.p.a. jako, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję tego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie wskazał także Sąd I instancji, że kwestia dotycząca przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przez osobę nieuprawnioną, podobnie jak posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będzie przedmiotem analizy w toku postępowania przed organem I instancji ponownie rozpatrującym sprawę. Na marginesie, autor skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, błędnie utożsamia status strony postępowania administracyjnego z kręgiem podmiotów będących adresatami decyzji (art. 51 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego), a także łączy z tym odrębne zagadnienie, jakim jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, zdaje się przywiązywać zbyt dużą wagę do osoby J. M. ("przedstawiającego się jako pełnomocnik inwestora - wspólnoty mieszkaniowej"), nie zważając na adresatów decyzji organu pierwszej instancji, a także na pełnomocnictwa znajdujące się w aktach sprawy i ich zakres. Nadto, i ta kwestia może być przedmiotem wyjaśnień przed PINB, jeśli organ poweźmie wątpliwości, co do statusu J. M., a także innych osób występujących w sprawie.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a skargę kasacyjną należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 502/20, oddalił sprzeciw K. S. i M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku.

K. S. i M. W. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o "wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek skarżących kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wskazać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie został wyposażony w prawo wstrzymania wykonania orzeczenia (wyroku lub postanowienia) wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego skargą kasacyjną. Przepisy przewidują jedynie możliwość wstrzymania wykonania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w wypadku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wstrzymania wykonania wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest również innych przepisów w p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych, które pozwalałyby na wstrzymanie wykonania nieprawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 774/19). Strona skarżąca kasacyjnie także nie wskazała podstawy prawnej swojego żądania. Wobec tego, skoro skarżący w skardze kasacyjnej zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to wniosek taki należało odrzucić jako niedopuszczalny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.