Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1037/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2017r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy z [...] stycznia 2017 r. [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na przebudowę sklepu spożywczo - przemysłowego w parterze budynku przy [...] w [...].

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 558/06 oddalił skargę Wspólnoty Właścicieli Lokali przy [...] w [...] na ww. decyzję z [...] lipca 2006 r.

Następnie wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania albo poprzez umorzenie wszczętego już postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt 1888/13), skutkiem czego nikt nie może negować treści orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 700/08).

Organ podkreślił, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 Kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09; wyrok NSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/r 137/86; wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2097/13; wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/13).

Ponadto, organ zaznaczył, powołując się na art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i orzecznictwo, że sąd administracyjny zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Dodał, że Sąd wydał powyższy wyrok po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie z przyczyn formalnych (tj. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżących).

Organ zauważył, że Wspólnota Właścicieli Lokali przy [...] w [...] brała udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na przebudowę sklepu i to na skutek jej odwołania zapadła badana przez Sąd decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Tym samym, WSA w Gdańsku oddalając skargę Wspólnoty, nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Za chybiony organ uznał zarzut wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż możliwa jest sytuacja w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Organ powtórzył, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem. Ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

Dodatkowo organ zauważył, że Wnioskodawca posiada odrębną własność lokalu nr [...] przy [...] kl. [...] w [...] oraz udział [...] we współwłasności nieruchomości (KW Nr [...]). Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty mieszkaniowej nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem czy też współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty reprezentowanej przez zarząd (w rozpatrywanej sprawie sprawowany - stosownie do art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - przez Wspólnotę Właścicieli Lokali przy [...] w [...]). W sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, za nieuzasadnione należy uznać żądanie członka tej wspólnoty o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony (uczestnika postępowania). Wprawdzie istnieje możliwość, wskazywana zresztą w orzecznictwie, że członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem, jednak pod warunkiem, że wykaże swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu danego orzeczenia. W sprawie niniejszej skarżący takiego interesu nie wykazał.

Skargę na powyższe postanowienie złożył [...] zarzucając naruszenie :

1. art. 28, 29 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę uznania za stronę postępowania i nie brania przez skarżącego udziału w postępowaniu;

2. art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 i 5 Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o niekompletny wniosek;

3. art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2000 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz.717 ) poprzez to, że w wypadku zmiany zagospodarowania terenu, przy braku miejscowego planu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, a także zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagane jest ustalenie warunków zabudowy ;

4. art. 199 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Prawo cywilne (Dz. U. 1964, Nr 16 poz. 93 ze zm. ) polegające na tym, że do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli;

5. art. 61 § 3 i 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnieniu skargi wskazał, że we wniosku podniósł, iż wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany organ naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, gdyż nie posiadał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wniosków pozwolenia na budowę ( Dz. U. 2003 Nr 120 poz. 127 ), do wniosku o wydanie zezwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Wnioskodawca nie załączył decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta [...] i decyzja Wojewody [...] wydane zostały zatem z rażącym naruszeniem prawa.

Dodał ponadto, zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego § 11 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia oraz art. 61 § 3 i 4 k.p.k.

Zdaniem skarżącego odmowa uznania go za stronę jest naruszeniem art. 28 k.p.a. którego rozwinięciem jest art. 29 k.p.a. W art. 28 k.p.a. wskazuje się, że jedyną podstawą uznania podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie jej interesu prawnego lub obowiązku. Natomiast skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wykazał swój interes prawny w tym postępowaniu. Wykazał, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]. Wykazał również, że pozwolenie na budowę dla [...] S.A. wydano bez zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości w tym i jego. Już sam ten fakt daje mu legitymację do otrzymania statusu strony. Wszystkie podjęte działania skarżącego winny być zatem uwzględnione.

Dalej skarżący podkreślił, że nie powiadomiono współwłaścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu mimo, że zakres remontu wymagał zezwolenia na budowę, zważywszy, że niektóre instalacje, takie jak elektryczna, czy wodociągowa naruszały część wspólną nieruchomości. Ponadto inwestor dokonał ich założenia nie mając zgody pozostałych współwłaścicieli. Działanie powyższe, jak stanowi art. 199 k.c. przekraczają zwykły zarząd nieruchomością i wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Wykonanie prac w części wspólnej nieruchomości narusza również art. 3 pkt 11 Prawo budowlane, który stanowi, że można prowadzić prace wyłącznie na terenie nieruchomości co do której posiada się prawo do dysponowania nią na cele budowlane. [...] nie posiadało takiego prawa.

Następnie dodał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Uzyskania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest również dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania, nawet gdy zmiany te nie wymagają pozwolenia na budowę.

Powyższe wskazuje, że skarżący posiada w tym postępowaniu status strony, a dokonane przez organy naruszenia prawa materialnego i postępowania uzasadniają wystąpienie ze skargą o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] stycznia 2017 r. odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r.

Wyjaśnić zatem w pierwszej kolejności trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z przywołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest złożenie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują one sytuacje stanowiące oczywistą przeszkodę do uruchomienia postępowania. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym uznać należy sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.

W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest okoliczność, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 558/06 oddalił skargę Wspólnoty Właścicieli Lokali przy [...] w [...] na ww. decyzję z [...] lipca 2006 r.

Tym samym pozostaje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie Sądu Administracyjnego, oddalające skargę na decyzję objętą wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji badanym w niniejszej sprawie.

Sąd podziela stanowisko organu, że tej sprawie w związku powołanym wyżej wyrokiem zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, wymieniona w art. 61a § 1 K.p.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten statuuje moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są więc związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis powołanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Ponadto, jak słusznie wskazał organ, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09 przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie tego żądania niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wyrok prawomocny oddalający skargę na decyzję nie stanowi automatycznie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wykaże, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być znane sądowi lub gdy powodem oddalenia skargi był brak interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14). Do uznania zasadności skargi w takim przypadku konieczne byłoby zatem wykazanie, że zachodzą okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, ponieważ nie mogły być one znane sądowi.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący podnosił, iż postępowanie zakończone decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga, prowadzone było w sposób wadliwy. Doszło do naruszenia art. 28, 29 i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez odmowę uznania za stronę postępowania i nie brania przez skarżącego udziału w postępowaniu; wydano pozwolenie w oparciu o niekompletny wniosek; uchybiono art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz.717 ), gdyż nie ustalono warunków zabudowy. Naruszono również art. 199 K.c. skoro do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; a ponadto nie powiadomiono wszystkich stron postępowania.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, jak słusznie zauważył organ, że z art. 134 § 1 p.p.s.a wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Pamiętać przy tym należy, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania orzeczenia organu, to nie powstaną one również po jego wydaniu. Należy zatem przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Gd 558/06 powyższe okoliczności brał pod uwagę.

Odnosząc się natomiast do braku udziału skarżącego w postępowaniu zwyczajnym w charakterze strony postępowania podkreślić należy, że skarżący błędnie utożsamia przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z przesłanką nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym to, czy skarżący bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę jest okolicznością, która może podlegać badaniu, ale wyłącznie w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji. Ubocznie zatem tylko dodać trzeba, że zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Natomiast co do zasady - uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej Zarząd (art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali). Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, jeżeli wykaże indywidualny, własny interes (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA 19 lutego 2009 r., II OZ 157/09; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07; WSA w W-wie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06).

Takich okoliczności skarżący nie wykazał, zatem zachodziła również druga z przesłanek, o której mowa art. 61a § 1 K.p.a. stanowiąca postawę do odmowy wszczęcia postepowania niewaznościowego, tj, brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Z powyższych względów - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) – skarga podlegała oddaleniu.