Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2739/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1,  art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2514/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w M. D. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2514/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO w C.) z [...] lipca 2016 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od SKO w C. na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "zmiana sposobu użytkowania (modernizacji) zakładu produkcji paliwa alternatywnego, na dz. ew. nr [...] (obręb [...], M. D.), w miejscowości M. D., gmina S." (dalej: przedsięwzięcie). Do wniosku załączona została karta informacyjna, kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z zaznaczeniem obszaru na który będzie oddziaływać inwestycja, wypisy z rejestrów gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz tereny, na które będzie oddziaływać.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowisko w W. w piśmie z [...] stycznia 2016 r. stwierdził, że dla ww. przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nie wyraził opinii w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z [...] lutego 2016 r., które wpłynęło do Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji) w dniu [...] lutego 2016 r. Stowarzyszenie zwykłe Pomoc Wzajemna z siedzibą w M. D. (dalej: Stowarzyszenie) wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia.

Organ I instancji w postanowieniu z [...] marca 2016 r., znak: [...], odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r., wniosło zażalenie na postanowienie tego organu z 1 marca 2016 r.

Organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał postanowienie, w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M. D., gmina S.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M. D., gmina S.

SKO w C. w postanowieniu z [...] maja 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] maja 2016 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] marca 2016 r. i orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia na prawach strony do przedmiotowego postępowania.

SKO w C. w postanowieniu z [...] maja 2016 r. sprostowało własne postanowienie z [...] maja 2016 r.

W piśmie z [...] czerwca 2016 r., skierowanym do organu I instancji, Stowarzyszenie mając na uwadze treść postanowienia SKO w C., wystąpiło z wnioskiem o niezwłoczne doręczenie Stowarzyszeniu, jako uczestnikowi postępowania na prawach strony, odpisu decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2016 r.

Organ I instancji w piśmie z [...] czerwca 2016 r. przesłał do Stowarzyszenia decyzję z [...] kwietnia 2016 r.

Stowarzyszenie w piśmie z [...] czerwca 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2016 r., złożyło odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2016 r.

W piśmie z [...] lipca 2016 r., które wpłynęło do SKO w C. w dniu [...] lipca 2016 r., Stowarzyszenie złożyło uzupełnienie odwołania.

W decyzji z [...] lipca 2016 r., SKO w C. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przypomniał, że zainteresowane Stowarzyszenie nie zostało uznane przez organ I instancji za stronę postępowania – czemu też organ ten dał wyraz w postanowieniu z [...] marca 2016 r., odmawiającym uznania Stowarzyszenia za stronę postępowania. W postanowieniu z [...] maja 2016 r. SKO w C. uchyliło powyższe postanowienie i orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone przez Spółkę skargą z [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa1746/16 uchylił to postanowienie.

Według Sądu I instancji, taki kontekst wniesienia odwołania powoduje, że podstawową kwestią, od której zależało merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ SKO w C., było przede wszystkim ustalenie przez ten organ, czy podanie (odwołanie) pochodzi od strony postępowania. Z akt sprawy wynika, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Do dnia wydania decyzji przez organ II instancji, nie zostało bowiem prawomocnie zakończone postępowanie wpadkowe wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gdy toczy się postępowanie wpadkowe dotyczące kwestii, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez podmiot mający przymiot strony, to organ odwoławczy nie może rozpoznać odwołania przed uprawomocnieniem się postanowienia rozstrzygającego tę kwestię. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ustalenia przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie ma podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez SKO w C. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a tym samym jednoczesne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który został zastosowany przedwcześnie. W chwili wydania zaskarżonej decyzji nie ustalono bowiem w sposób ostateczny, że Stowarzyszenie jest stroną takiego postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie orzekania rozstrzygnięcie dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego cytowanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z 16 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1746/16

Według Sądu I instancji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, dopiero wynik postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przesądzi o możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego wystąpienie jest obligatoryjną przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przez Sąd I Instancji poniższych przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pkt 1 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok, Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) przyjmując, że wniesienie przez [...] sp. z o.o. skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie w kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie na prawach strony skutkowało obowiązkiem zawieszenia postępowania przez SKO w C. (dalej także: organ odwoławczy) z urzędu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, iż decyzja organu odwoławczego z [...] lipca 2016 r. (dalej: decyzja), wydana przed rozpoznaniem ww. skargi złożonej do sądu administracyjnego, narusza prawo.

W pkt 2 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 135 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) poprzez uchylenie wyrokiem wyłącznie decyzji SKO w C. z [...] lipca 2016 r., nie rozstrzygając i nie wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku przyczyn pominięcia zbadania zgodności z prawem decyzji organu I Instancji, tj. decyzji Wójta Gminy S. z[...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego w miejscowości M. D., gmina S. oraz poprzedzającego tę decyzję postanowienia tego samego organu z [...] kwietnia 2016 r., mimo że ww. decyzja i postanowienie organu I instancji dotknięte są tymi samymi wadami, które w ocenie Sądu I instancji powinny skutkować uchyleniem decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie uznania za zasadne zastrzeżeń sformułowanych przez Sąd I instancji co do decyzji wydanej przez organ odwoławczy (czemu Stowarzyszenie zaprzecza), brak rozstrzygnięcia w wyroku co do ww. decyzji i postanowienia wydanych przez Wójta Gminy S., skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięć dotkniętych rażącymi i oczywistymi wadami prawnymi. W rezultacie uchybienie to doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, do czego był zobowiązany.

W pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że organ odwoławczy pozbawiony jest możliwości wydania decyzji w tym trybie przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi złożonej przez [...] sp. z o.o. do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie na prawach strony. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego wydana przez rozstrzygnięciem ww. skargi przez sądy administracyjne narusza prawo.

W pkt 4 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przyjmując, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy nie było poprzedzone ustaleniem przez ten organ prawdy materialnej, co jest wewnętrznie sprzeczne z zawartym w uzasadnieniu wyroku wyraźnym stanowiskiem Sądu I instancji. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie był uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia statusu Stowarzyszenia jako strony postępowania i powinien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi złożonej przez [...] sp. z o.o. na postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie na prawach strony. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego w oparciu o wzajemnie sprzeczne zarzuty zawarte w uzasadnieniu wyroku.

W pkt 5 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie tylko zawiera sprzeczności wskazane w punkcie 4 powyżej, ale całkowicie pomija stanowisko Stowarzyszenia zawarte w piśmie z [...] stycznia 2017 r., jak również sam fakt pisemnego zajęcia stanowiska przez Stowarzyszenie. Wyrok zawiera także wskazanie dla SKO w C. co do konieczności zbadania przez ten organ kwestii zachowania przez Stowarzyszenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S., nie wskazując jednak w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd I Instancji przyjął, że organ odwoławczy nie zbadał, czy Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji w terminie. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprzeczności wskazane w punkcie 4 powyżej wraz z brakami uzasadnienia wyroku, o których mowa w zarzutach 2 i 6, jak również pominięcie stanowiska Stowarzyszenia zajętego w toku postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie z [...] stycznia 2017 r. oraz niewyjaśnienie przez Sąd I Instancji dlaczego przyjął, że organ odwoławczy nie zbadał terminowości złożenia odwołania przez Stowarzyszenie w połączeniu ze wskazaniem konieczności przeprowadzenia takiej oceny w dalszym postępowaniu, wyklucza możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku w tym zakresie. W sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku Sądu I Instancji zawiera wewnętrzne sprzeczności, w ogóle nie odnosi się do stanowiska Stowarzyszenia co do kwestii, które zdaniem Sądu I Instancji spowodowały konieczność uchylenia decyzji, a także nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd, które wskazywałyby na to, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie z opóźnieniem. Okoliczność ta wyklucza możliwość prześledzenia przez Sąd II Instancji prawidłowości toku rozumowania przyjętego przez Sąd I Instancji. Ponadto, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, na jakiej podstawie przyjął, że organ odwoławczy nie zbadał kwestii terminowości złożenia odwołania przez Stowarzyszenie, zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazanie co do dalszego postępowania w tym zakresie jest niezrozumiałe i może prowadzić organ odwoławczy do błędnego przyjęcia, że odwołanie to zostało złożone po terminie.

W pkt 6 skargi kasacyjnej wskazano, że wydając wyrok Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt I lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 40 i art. 49 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi w niniejszej sprawne wniesionej przez pełnomocnika [...] sp. z o.o., mimo niewezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, podczas gdy treść udzielonego pełnomocnictwa wskazuje, że jego zakres nie obejmował złożenia skargi na decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz pominięcie przez Sąd I Instancji powyższego zarzutu podniesionego przez Stowarzyszenie w piśmie z [...] stycznia 2017 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało rozpatrzeniem skargi złożonej przez [...] sp. z o.o. oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy treść udzielonego pełnomocnictwa nie przewidywała, aby pełnomocnik był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2514/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od [...] sp. z o.o. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że naruszenie przez Sąd I Instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez [...] sp. z o.o. na postanowienie w kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony skutkowało obowiązkiem zawieszenia postępowania przez organ odwoławczy z urzędu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to skutkowało bowiem uznaniem przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego, wydana przez rozstrzygnięciem ww. skargi przez sąd administracyjny, narusza prawo, co w konsekwencji prowadziło Sąd I instancji do uchylenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wadliwość stanowiska Sądu I instancji potwierdza argument, według którego treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W piśmie z [...] lipca 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie – przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie jest naruszeniem unormowań zawartych w art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażenie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. Zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczy granic wyrokowania postrzeganych wszerz (przykładowo: sąd orzekł co do aktu lub jego części nieobjętej zaskarżeniem czy wykraczającej poza zakres zaskarżenia), jak i w głąb sprawy administracyjnej (sąd oprócz zaskarżonej decyzji ostatecznej, korzystając z dyspozycji art. 135 p.p.s.a., uchylił "korzystną", bo przyznającą skarżącemu uprawnienie, decyzję organu pierwszej instancji). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. skarżący na str. 7 skargi kasacyjnej prowadzi rozważania hipotetyczne, podnosząc jednocześnie, że jego stanowisko w kwestii zarzutu dotyczącego tego przepisu ma jednak wyłącznie znaczenie poboczne, skoro uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w ogóle nie zawiera rozważań na temat tego, czy decyzja organu I instancji odpowiada wymogom stawianym przez ten Sąd w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu, czy interpretując przepisy prawa mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Z uwagi na to, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano częściowo z zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. jednak zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów także okazały się nieskuteczne, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Nie mógł być uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej – określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone na str. 8 (pierwszy akapit), według którego "z akt sprawy wynika, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Do dnia wydania decyzji przez organ II instancji, nie zostało bowiem prawomocnie zakończone postępowanie wpadkowe wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.". Do dnia wydania decyzji z [...] lipca 2016 r., znak: [...], przez SKO w C. kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do przedmiotowego postępowania została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem tego organu z [...] maja 2016 r., znak: [...]. W konsekwencji odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez Stowarzyszenie jako podmiot mający przymiot strony. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, SKO w C. miało podstawę do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku błędnie używa zamiennie pojęć "ostateczność postanowienia" i "prawomocność postanowienia".

Nie można zgodzić się ze poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia (czwarty akapit), według którego "(...) dopiero wynik postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia przesądzi o możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, stąd też kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wystąpienie zagadnienia wstępnego jest zaś obligatoryjną przesłanką zawieszenia istniejącego postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej".

Powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO w C. z [...] lipca 2016 r., znak: [...], jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie naruszało art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Nie było więc jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Nie można również podzielić poglądu Sądu I instancji wyrażonego na str. 9 uzasadnienia wyroku (pierwszy akapit), według którego "(...) rozpoznając odwołanie SKO nie pochyliło się nad kwestią zachowania przez odwołującego się terminu do jego wniesienia. Termin ten winien być liczony analogicznie jak dla pozostałych stron postępowania od chwili doręczenia decyzji stronom". Uszło uwadze Sądu I instancji, że na str. 4 uzasadnienia decyzji SKO w C. organ ten wyraźnie stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie złożyło z zachowaniem terminu dla tej czynności.

Z wyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za częściowo usprawiedliwioną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zobowiązując Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uwzględnienia powyższych rozważań.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.