Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 735/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. M. i E. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 22 lipca 2020 r., którą uchylono decyzję własną z dnia 30 marca 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") z dnia 17 czerwca 1996 r., w części, i w tym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta w części dotyczącej pkt 2 o przejściu działek drogowych nr [..]-[..], położonych w miejscowości O. na własność Gminy zgodnie z wolą właścicieli bez odszkodowania.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 czerwca 1996 r. Wójt Gminy orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości O., stanowiącej działkę nr [..]. W punkcie 2 decyzji orzeczono, że po uprawomocnieniu decyzji działki nr [..]-[..], przeznaczone pod drogi, przechodzą na własność Gminy, zgodnie z wolą właścicieli – E. M. i E. M., bez odszkodowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej przejścia nieruchomości na własność Gminy bez odszkodowania i w części stwierdzającej prawomocność decyzji, wystąpili byli właścicieli wydzielonych działek drogowych. Zdaniem wnioskodawców, w dacie wydania decyzji nie obowiązywał żaden przepis uprawniający do orzekania o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wywłaszczonych pod drogi bez odszkodowania.

Decyzją z dnia 30 marca 2020 r. Kolegium w punkcie 1 stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy działek drogowych powstałych z podziału, a w punkcie 2 umorzono postępowanie co do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdza jej prawomocność przed dniem wydania uznając, że pieczęć zawierająca taką informację nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem, ani obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej podlegającym kontroli.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina, kwestionując stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w części. Kolegium po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. uchyliło decyzję własną z dnia 30 marca 2020 r. co do punktu 1 i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w zakresie, w jakim orzeczono o przejściu działek drogowych na własność jednostki samorządu terytorialnego bez odszkodowania.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 686/19, podzielając wyrażony w nim pogląd. W szczególności organ stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części orzekającej o przejęciu przez Gminę działek drogowych powstałych w wyniku podziału, bowiem zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie podziału, skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział z mocy prawa. Postanowienia decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności mają wyłącznie charakter informacyjny i nie rozstrzygają w sposób kształtujący o prawach i obowiązkach stron.

Organ stwierdził też, że obowiązujące ówcześnie przepisy przewidywały prowadzenie rokowań, jak i ustalenie odszkodowania w decyzji podziałowej, zatem w tej decyzji dopuszczalnym było stwierdzenie, że "drogi przechodzą na własność Gminy zgodnie z wolą właścicieli - bez odszkodowania", co oznacza tyle, że kwestia odszkodowania ostała już uregulowana w trybie cywilnoprawnym. Treść w tym zakresie nie stanowi jednak odrębnego rozstrzygnięcia, a współkształtuje rozstrzygnięcie z punktu 1 decyzji, wyjaśniając przeznaczenie nowo powstałych działek.

W skardze E. M. i E. M. zarzucili naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż Gmina jest stroną posiadającą interes prawny w kostiumowaniu decyzji Kolegium z dnia 30 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skierowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 131 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest niezawiadomienie pełnomocnika skarżących o wniesionym przez Gminę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżących możliwości wypowiedzenia się co do żądania Gminy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skarżący stanęli na stanowisku, że wniosek Gminy nie tylko nie zasługiwał na uwzględnienie, ale przede wszystkim nie powinien zostać rozpoznany, gdyż Gmina nie była czynnie legitymowana z tego rodzaju wnioskiem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wywiedli, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady i przyznanie organowi administracji statusu strony w postępowaniu. Wobec tego Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ponadto, w uzasadnieniu zauważono, że argumentacja decyzji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż przyjmując wniosek Gminy do rozpoznania Kolegium musiało uznać ją za stronę, a to wymagało uprzedniego ustalenia, że organ ten posiada interes prawny. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest takich rozważań i argumentów. Kolegium ograniczyło się do podzielenia argumentacji wyroku sygn. akt II SA/Gd 686/19, w którym jednak akcentuje się "wyłącznie informacyjny" charakter zapisów decyzji podziałowej potwierdzających przejście prawa własności działek.

Niezależnie od tego skarżący przedstawili obszerną argumentację wskazującą, że nie jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczenie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jak również, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały dwóch trybów ustalenia odszkodowania – drogi cywilnej i drogi administracyjnej, a w szczególności nie było możliwe ustalenie odszkodowania poprzez uzgodnienia, zatem zastosowanie powinien mieć art. 129 ust. 5 u.g.n. Tym samym zakwestionowano w skardze pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, wskazując dodatkowo, że zapadł on w innym stanie faktycznym niż niniejsza sprawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję własną z dnia 30 marca 2020 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 1996 r. w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji, tj. orzekającego o przejściu na własność Gminy nieruchomości położonej w miejscowości O., oznaczonej jako działki nr [..]-[..], zgodnie z wolą właścicieli.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, a postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy złożonym przez Gminę. W skardze na wstępie zakwestionowano uprawnienie Gminy do posiadania statusu strony tego postępowania, a więc też do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z czego skarżący wywodzą brak kompetencji Kolegium do orzekania w drugiej instancji. W związku z tym zarzutem, w pierwszej kolejności sąd rozważył kwestię legitymacji procesowej Gminy w niniejszym postępowaniu.

Nie ulega wątpliwości, że zainicjowanie postępowania odwoławczego i w jego efekcie ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji jest wyłączną kompetencją strony tego postępowania. Organ odwoławczy nie działa więc z urzędu, lecz na żądanie uprawnionego podmiotu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań jest zatem zobowiązany dokonać oceny, czy osoba żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, ma status strony.

Natomiast to, komu taki status przysługuje w postępowaniu administracyjnym, co do zasady reguluje art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei "mieć interes prawny" oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Przy czym, na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że wniosek o ponowne rozpoznanie i wydaną w efekcie jego rozpoznania decyzję wydano w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 k.p.a. Owa odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1542/13, LEX nr 1769895).

Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, Legalis).

Co istotne, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żaden z organów Gminy nie miał więc przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w którejkolwiek z administracyjnych instancji orzeczniczych. W konsekwencji, w ocenie sądu, nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy, jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 17 czerwca 1996 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia 17 czerwca 1996 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Należy oczywiście zgodzić się, że co do zasady powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn akt I OPS 2/15, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sadu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzje w pierwszej instancji.

Niemniej jednak, jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13, dostępny w CBOSA), jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

W celu stwierdzenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku po stronie danego podmiotu, konieczne jest ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 17 czerwca 1996 r. Stanowi on, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskutek ostatecznej decyzji z 17 czerwca 1996 r. Gmina nabyła prawo własności wydzielonych na nowo działek i z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Przedstawiona kwestia wywołuje rozbieżności w orzecznictwie NSA (zob. odmienne stanowisko w wyrokach NSA z dnia 24 listopada 2020 r.: sygn. akt I OSK 1451/20, I OSK 1378/20, I OSK 1491/20), jednakże sąd wojewódzki podziela orzeczenia przywołane powyżej.

Mając to na uwadze sąd uznał, że nie są zasadne zarzuty skargi co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic,

i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania. W konsekwencji też była ona uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co otwierało kompetencję Kolegium do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.

Powyższe ustalenia pozwalają na dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, która – przypomnieć należy - została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Z tego względu dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowych z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w zaskarżonej decyzji, rozpoznając ponownie sprawę uznało, że wbrew ustaleniom decyzji pierwszej instancji punkt 2 decyzji podziałowej wydano w oparciu o podstawę prawną. Z poglądem tym należy się zgodzić.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10.06.1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

Jak już wskazano, kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 1996 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g., a szczególne znaczenie miał ust. 5 tego przepisu, który stanowił o przejściu z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przy czym przejście to odbywa się za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowi więc podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną i przejętą na własność przez podmiot publiczny pod budowę ulic, przy zastosowaniu zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi wywłaszczenie, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności wadliwości decyzji podziałowej małżonkowie M. upatrywali w samym fakcie stwierdzenia, że przejęcie działek nr [..]-[..] nastąpiło nieodpłatnie. Natomiast stwierdzając w pierwszej instancji nieważność decyzji podziałowej Kolegium brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w punkcie 2 decyzji Wójta odniosło w równym stopniu do potwierdzenia przejścia prawa własności działki na rzecz Gminy, jak i stwierdzenia, że przejęcie to nastąpiło nieodpłatnie.

Odnosząc się do samej kwestii odszkodowania wskazać trzeba, że w tej kwestii przepisy prawa jednoznacznie nakazywały organowi jego ustalenie. Art. 55 ust. 1 u.g.g. stanowił bowiem, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z dyspozycji art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g. wynikało natomiast, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania. Odstąpienie od ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono wyjątkowo w warunkach przepisu art. 53 ust. 3 u.g.g.

Natomiast rozbieżności powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności zawarcia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie przeczą istnieniu podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu co do zasady, a samo istnienie tych rozbieżności stanowi przeszkodę w ewentualnej kwalifikacji takiej wadliwości jako rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 746/16, LEX nr 2560133; z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt OSK 363/11, LEX nr 1145109). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych.

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi zasadami ustalania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania.

Wskazana alternatywa trybów, w jakich następowało ustalenie odszkodowania obowiązywała również w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. Również na gruncie przepisów u.g.g., możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. Wskazuje na to wprost treść art. 46 ust. 3 u.g.g. statuująca obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843) stwierdzono wręcz, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego trafnie przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Skuteczne załatwienie w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym wyklucza z kolei możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W związku z tym trzeba przyjąć, że dopuszczalną formą "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe stanowisko opiera się na wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, LEX nr 2472513), gdzie uznano za dopuszczalne, a w pewnych okolicznościach wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Co istotne, do powyższego poglądu przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA) i również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie powyższe poglądy podziela.

W związku z tym, wyrażona w decyzji organu pierwszej instancji i prezentowana przez skarżących teza braku podstawy prawnej do stwierdzenia w decyzji podziałowej o nieodpłatnym przejęciu działki drogowej jest nieprawdziwa. Skoro bowiem zgodnie z obowiązującymi ówcześnie regulacjami było możliwe ustalenie w decyzji podziałowej odszkodowania, to również dopuszczalne było stwierdzenie, że działka drogowa została przejęta bez odszkodowania, co stanowiło wyraz woli dotychczasowych właścicieli działki uregulowania kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, poza postępowaniem administracyjnym. Treść punktu 2 decyzji podziałowej potwierdza więc, że między właścicielami a gminą doszło do uregulowania kwestii odszkodowania w trybie nieprocesowym.

Również materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za działki drogowe wydzielone w wyniku podziału z działki nr [..] doszło wskutek jednostronnego oświadczenia woli właścicieli z dnia 18 czerwca 1996 r., złożonego po wydaniu decyzji podziałowej. Należy przy tym zauważyć, że choć w samym oświadczeniu nie ma zwrotu dotyczącego nieodpłatnego przekazania wydzielonych działek drogowych Gminie, lecz łączna analiza decyzji, w której wprost odniesiono się do "woli właścicieli" dotyczącej przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego bez odszkodowania, umieszczonego na niej dopisku małżonków M. "nie odwołujemy się od w/w decyzji" i złożonego dzień po jej wydaniu oświadczenia z 18 czerwca 1996 r. prowadzi do wniosku, że rzeczywiście wolą skarżących było nieodpłatne przekazanie wydzielonych działek Gminie, a więc zrzekli się odszkodowania za te grunty. Natomiast poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące kwestii ściśle cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne.

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę na stanowisko NSA potwierdzające taką ocenę (wyrażone m.in. w wyrokach: z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2415/20, dostępny w CBOSA i z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19, LEX Nr 3025581), że podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu.

Okoliczności te prawidłowo ustaliło Kolegium na skutek wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie sprawy, w konsekwencji czego doszło do trafnych wniosków, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało już ustalone w jednym z dopuszczalnych prawem trybów, w tym przypadku cywilistycznym, a przy tym czynność ta nie została skutecznie podważona, wobec czego w postępowaniu administracyjnym należało uwzględnić skutki materialnoprawne wynikające z oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania.

Trzeba się też zgodzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Gminę własności działki drogowej. Nie ma wątpliwości, że wobec dyspozycji art. 10 § 5 u.g.g., podobnie jak w świetle art. 98 § 3 u.g.n., skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść tych przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Z kolei treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego.

W związku z tym, w ocenie sądu wojewódzkiego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną, a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w chwili dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Zdaniem sądu, informacyjna treść punktu 2 decyzji podziałowej, pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z punktu 1 wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonych działek drogowych. Nie stanowi on odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne. Dlatego też zawarcie w kwestionowanej decyzji podziałowej takiego stwierdzenia nie przesądza o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Tego rodzaju uchybienie należy oceniać raczej jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

Mając to wszystko na uwadze, skoro punkt 2 decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżących nie był obciążony wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało uznać, że organ kontroli nadzwyczajnej pierwszej instancji błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium prawidłowo uchyliło orzeczenie stwierdzające nieważność pkt 2 decyzji Wójta i merytorycznie rozpoznało żądanie wnioskodawców odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanego zapisu decyzji podziałowej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 131 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżących o wniesionym przez Gminę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co uniemożliwiło skarżącym wypowiedzenie się co do tego zadania przed wydaniem decyzji, gdyż zarzutom tym przeczą dowody znajdujące się w aktach sprawy. Mianowicie pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika skarżących o złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 30 marca 2020 r. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu 27 kwietnia 2020 r. pracownikowi kancelarii pełnomocnika (vide: k. 7 i 8 akt organu odwoławczego). W związku z tym pełnomocnik posiadał wiedzę o złożonym przez Gminę wniosku i korzystając z prawa do czynnego udziału stron postępowania, które reprezentował, mógł zapoznać się z aktami sprawy, w tym ww. wnioskiem i wyrazić swoje stanowisko. Z uprawnień tych jednak ani pełnomocnik, ani jego mandanci nie skorzystali, natomiast niewątpliwie organ odwoławczy uczynił zadość swoim obowiązkom, w szczególności umożliwił stronom czynny udział w sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, czemu pozostałe strony nie sprzeciwiły się w ustawowym terminie czternastu dni.