Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1903/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekr. sąd Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej K. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] lipca 2015 r. K. K.(dalej jako skarżąca) wniosła do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie regulaminu wynagradzania oraz imion i nazwisk osób zatrudnionych w Wydziale [...] oraz [...] bez względu na podstawę zatrudnienia wraz z kwotą przyznanych premii oraz nagród w latach 2014-2015.

20 lipca 2015 r. w odpowiedzi na powyższy wniosek udostępniono na wskazany adres mailowy listę osób zatrudnionych w Wydziale [...] oraz [...], listę 22 osób zatrudnionych w powyższych komórkach organizacyjnych wraz z kwotą przyznanych nagród w latach 2014 -2015, imiona i nazwiska 4 osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektora i zastępcy dyrektora wraz z kwotą przyznanych nagród we wnioskowanym okresie, łączną sumę (brutto), jaka została wypłacona pracownikom ww. wydziałów w latach 2014 i 2015 na nagrody, Regulamin nagradzania pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], wykaz aktów prawnych kształtujących system wynagrodzeń osób zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Osoby zatrudnione w Wydziale [...] oraz [...] zostały poproszone o złożenie oświadczenia dotyczącego możliwości udostępnienia informacji o wysokości otrzymanych nagród. Część pracowników, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyraziła zgody na udzielenie powyższych danych.

Nie udostępniono natomiast informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez pozostałe osoby zatrudnione we wskazanych komórkach organizacyjnych. W tym zakresie [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, w której na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) odmówiono udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości przyznanych premii i nagród pracownikom i pracownicom niebędącym osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnionym w Wydziale [...] oraz [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w latach 2014 - 2015.

3 sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] do Ministra Administracji i Cyfryzacji, zwracając uwagę, iż organ dokonał niepełnego uzasadnienia wydanej decyzji. Odniósł się do prywatności osoby fizycznej jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji w zakresie, w jakim prywatność mogłaby zostać naruszona przez ujawnienie wynagrodzenia. Nie odniósł się w tej mierze bezpośrednio do meritum sprawy, czyli do kwestii udostępnienia informacji o premiach i nagrodach.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Organ stwierdził, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, chyba że jej udostępnienie naruszyłoby tajemnice ustawowo chronione, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w związku z pełnieniem tej funkcji oraz gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Następnie zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej został nałożony obowiązek badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] udostępnił stosowne informacje publiczne. Wprawdzie decyzja Wojewody [...] nie spełniała wymogów art. 107 § 3 K.p.a, jednak nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, stwierdzając, że sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Organ wskazał również kogo należy uznać za funkcjonariusza publicznego, podając, iż cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W konkluzji organ uznał, że Wojewoda [...] udostępnił informacje dotyczące imion i nazwisk dyrektorów oraz zastępców dyrektorów Wydziału [...] oraz [...] wraz z wysokością przyznanych nagród w latach 2014-2015, których uznał za osoby pełniące funkcje publiczne, zwrócił się do pracowników i pracownic ww. wydziałów, które nie pełnią funkcji publicznej i zrezygnowały z prawa do prywatności, o złożenie oświadczenia, że wyrażają zgodę na upublicznienie informacji w żądanym zakresie. Ponadto Wojewoda [...] udostępnił łączną sumę (brutto) nagród i premii wypłacanych pracownikom i pracownicom powyższych wydziałów. Tym samym, według organu, wszelkie działania podjęte przez Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone prawidłowo.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1u.d.i.p. i art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej poprzez przyjęcie, iż wyłączeniu z jawności polegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, iż kontroli społecznej muszą podlegać kwestie przyznawania nagród zarówno w zakresie kwot, jak i powodów otrzymania tych nagród. W innym wypadku w zasadzie poza jakąkolwiek kontrolą pozostają kwestie przyznawania nagród. Kontrola instytucjonalna nie obejmuje celowości i słuszności przyznawania nagród, a jedynie właśnie w ramach kontroli społecznej może być oceniona kwestia zasadności wypłaconych nagród. Sprawdzenie kwestii przyznania nagród w samorządzie związane jest z przeciwdziałaniem nepotyzmowi i patologiom życia publicznego.

Skarżąca podkreśliła, iż do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej między innymi funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na nagrody osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Z uwagi na istotę, funkcje i cel prawa do informacji publicznej nie jest uprawnione wprowadzanie podmiotowej dystynkcji w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniach czy nagrodach, pokrywanych ze środków publicznych.

Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Podlega ona zatem daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom i obywatelkom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym - pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane, takie jak niegospodarne wydawanie środków - w tym względzie pełni funkcję antykorupcyjną. Ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wysławia art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Jako wyjątek od zasady, postanowienia tego przepisu powinny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Powyższy przepis nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej).

W ocenie skarżącej jawność sfery finansów publicznych powinna być postrzegana szeroko i ma szczególny charakter.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi, podając, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z [...] lipca 2015 r. stanowią informację publiczną. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Zatem informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród przyznawanych pracownikom i finansowanych ze środków publicznych oraz wypłacanych za wykonywanie funkcji publicznych - stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli że strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust.2 u.d.i.p.).

Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej.

Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 ww. ustawy, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej.

Minister Administracji i Cyfryzacji podał, iż rozważał, czy żądane we wniosku skarżącej dane w zakresie pkt 2 wniosku podlegają udostępnieniu. Istotnym zatem było wskazanie, czy wszystkich pracowników wymienionych wyżej wydziałów [...]UW w [...] można uznać za osoby pełniące funkcję publiczne lub mające związek z pełnieniem funkcji publicznych. Orzecznictwo sądowoadministrącyjne wskazuje bowiem na konieczność badania w takim przypadku zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji.

Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, iż Wojewoda [...] udzielił żądanych informacji publicznych. Podjął działania niezbędne do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot niniejszej skargi stanowi decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej o wysokości przyznanych w latach 2014 – 2015 premii i nagród pracownikom nie będącym osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnionym w Wydziale [...] oraz [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która może znaleźć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy spełniony zostanie zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres powyższego aktu. Żadna ze stron w niniejszej sprawie nie kwestionuje, że Minister Administracji i Cyfryzacji (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), jako organ władzy publicznej, jest - stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Nie jest również sporne, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, należy zaliczyć do informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia tych informacji z uwagi na prywatność osób nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne, których te informacje dotyczą.

Ograniczenie w dostępie do informacji publicznej przewiduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo do informacji publicznej jest przejawem uregulowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP politycznego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zasadnicza wskazuje, iż ustanowione w niej prawo nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać określonym w odrębnych ustawach ograniczeniom ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie takie w zakresie dostępu do informacji publicznej wprowadza wspomniany wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności z uwagi na jej wagę zapewniona jest już na poziomie ustawy zasadniczej, która w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r. K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie) przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko ukształtowane w orzecznictwie co do tego kogo można uznać za taką osobę. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30) stwierdził, że osoby pełniące funkcję publiczną to osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Stanowisko tożsame prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zakres uprawnień takiej osoby winien wiec obejmować prawo do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo też wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. I OSK 1044/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 29 marca 2004 r. II SAB/Ka 144/03, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powołanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca przewidział sytuację, gdy pomimo występowania okoliczności przesądzającej o nieudzieleniu informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorcy bądź prywatności osoby fizycznej, to wskazane ograniczenie prawa do informacji nie obowiązuje. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy przedsiębiorca bądź osoba fizyczna zrezygnują z przysługującego im prawa.

Do powyższej argumentacji należy jeszcze dodać, że unormowanie dotyczące odstąpienia od ograniczenia prawa do informacji publicznej ma charakter wyjątkowy. Zasadniczo bowiem stwierdzenie występowania okoliczności w postaci tajemnicy przedsiębiorcy czy prywatności osoby fizycznej skutkuje udzieleniem osobie, której okoliczności te dotyczą ochrony przed ujawnieniem określonych danych innym podmiotom. Z tego powodu nie można samowolnie, tzn. bez stosownej ingerencji prawodawcy rozszerzać brzmienia tej części przepisu poprzez obciążenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej dodatkowymi zadaniami, które z niego wprost nie wynikają. Jak już wskazano, oświadczenie osoby fizycznej o rezygnacji z przysługującego jej prawa do ochrony danych składających się na jej prywatność stanowi wyraz jej woli. W sytuacji więc, gdy takiego wyraźnego oświadczenia brak, należy przyjąć istnienie domniemania, że osoba fizyczna zamierza chronić swoją prywatność.

Z tego też względu za prawidłowe należy uznać działanie Wojewody [...] sprowadzające się do udzielenia skarżącej informacji o wysokości przyznanych w latach 2014 – 2015 premii i nagród jedynie pracownikom będącymi osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnionym w Wydziale [...] oraz [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz osobom, które wyraziły zgodę na ich upublicznienie.

Podkreślane przez skarżącą kwestie związane z szeroko pojętą jawnością życia publicznego są oczywiście niezmiernie istotne z punktu widzenia sprawowania społecznej kontroli przez obywateli, jednak należy pamiętać, że sam ustawodawca i to w ustawie zasadniczej ustanawiając prawo w tym zakresie równocześnie uczynił wyjątki od powyższego, których konkretyzacje na gruncie niniejszej sprawy zawiera ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Należy jednak zauważyć, że powyższy pogląd w świetle przedstawionego stanowiska judykatury, wymaga weryfikacji i podjęcia działań zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że osobami, które pełnią funkcje publiczne są jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach: dyrektor, oraz zastępca dyrektora danej komórki organizacyjnej i w tym zakresie udostępnił informacje o wysokości przyznanych w latach 2014 – 2015 premii i nagród. Organ nie wykazał jednak, że ww. osoby są jedynymi pracownikami organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych czyli jedynymi osobami pełniącymi funkcje publiczne. Organ nie przedstawił zakresu obowiązków, poszerzonych upoważnień ani szczegółowej kategoryzacji pozostałych pracowników, zatem nie wykazał, że pozostali pracownicy to osoby pełniące wyłącznie funkcje usługowe lub techniczne. Materiał dowodowy sprawy nie pozwalał więc na weryfikację, czy lista osób, pełniących funkcję publiczną jest kompletna. Powyższe powoduje, że Sąd nie był w stanie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie było bowiem możliwe sprawdzenie czy wnioskowana informacja została udzielona w pełnym zakresie, tak jak wymaga tego przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 85 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie raz jeszcze dokona analizy odnośnie zakresów czynności i powierzonych pracownikom zatrudnionym w Wydziale [...] oraz [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] upoważnień do działania w imieniu Wojewody [...], co wyczerpuje znamiona pojęcia osób pełniących funkcję publiczną i dokona kategoryzacji pracowników, na tych którzy są pełnią funkcje publiczne.

W ocenie Sądu nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych. Organ zrealizował zasadę jawności życia publicznego i działań władzy publicznej. Udostępniając skarżącej regulamin nagradzania pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz podając wysokości nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby, które wyraziły zgodę na ich udostępnienie, jak również pełną kwotę, jaka została wypłacona wszystkim pracownikom, organ zachował transparentność wydatkowania środków publicznych.

Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Należy zauważyć, że w sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Sfera prywatności jest bowiem chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ - w zgodzie z powyższymi regulacjami - stanął na straży prywatności pracowników, którzy nie są funkcjonariuszami publicznymi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że powołane wyżej przepisy nie nakładają na organ obowiązku udostępniania wnioskowanej informacji publicznej w stosunku do wszystkich pracowników zatrudnionym w Wydziale [...] oraz [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Organ prawidłowo zatem przyjął, że sfera chronionej prywatności może być zawężona jedynie w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne.

Należy jeszcze raz podkreślić, iż wadliwość działania organu poległa na niewykazaniu, że osobami, które pełnią funkcje publiczne są jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach: dyrektor, oraz zastępca dyrektora danej komórki organizacyjnej. Natomiast prawidłowe jest stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącą informacje mogą być udostępnione wyłącznie w zakresie dotyczącym osób pełniących funkcje publiczne.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Stosownie do przepisu art. 63 § 3a K.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Stosownie do art. 20a ust. 1 powołanej ustawy, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP.

Z wniosku z [...] lipca 2015 r. nie wynika, aby żądanie udostępnienia informacji publicznej wniesione zostało w formie dokumentu elektronicznego i aby było uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] lipca 2015 r. poprzez jego podpisanie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ wezwie skarżącą do uzupełnienia wniosku z [...] lipca 2015 r. poprzez złożenie – w terminie 7 dni – własnoręcznego podpisu.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji, gdyż naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.