Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 761/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 40,  art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 listopada 2019 r. nr XII/106/19 w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Buczkowice uchwałą, nr XII/106/19 z dnia 27.11.2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust.8 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.g.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 , dalej określanej skrótem u.d.p) ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Buczkowice.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W skardze organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała jako niezgodna z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazał iż stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

W ocenie organu nadzoru, uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust, 8 w zw. z art.40 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie nie określa w sposób prawidłowy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym.

Wskazał, iż Rada Gminy Buczkowice przepisem § 2 uchwały przewidziała, że: za zajęcie 1 m² pasa drogowego, o którym mowa w § 1pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) chodników, poboczy, placów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych - 1,0 zł;

2) jezdni do 25% szerokości - 1,00 zł;

3) jezdni od 25% do 50% szerokości - 5,00 zł;

4) jezdni od 50% szerokości do całkowitego zajęcia jezdni - 6,00 zł.

Stosownie do treści art. 40 ust. 9 ustawy Rada Gminy powinna uregulować stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z uwzględnieniem między innymi: rodzaju elementu zajętego pasa drogowego. Organ nadzoru zauważył, ze ustawa o drogach publicznych nie zawiera legalnej definicji pojęcia "element pasa drogowego" a z art. 4 pkt 1 ustawy wynika, że przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dla oceny tego pojęcia należy więc posłużyć się regulacjami ustawy, która w art, 4 dokonuje jedynie przykładowego wyliczenia elementów pasa drogowego, takich jak: jezdnia, chodnik, pobocze, zjazd, droga rowerowa, ciągi piesze i rowerowo - piesze, zatoka postojowa, zatoka autobusowa, torowisko tramwajowe a ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu elementów pasa drogowego, tym samym regulacje uchwały ustalające stawki opłat za zajęcie pasa drogowego - z uwzględnieniem elementów pasa drogowego - nie mogą być formułowane w sposób bezwzględny i wyczerpujący. Tymczasem Rada Gminy Buczkowice w § 2 uchwały ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do ściśle określonych elementów pasa drogowego, takich jak: chodników, poboczy, placów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych oraz jezdni, co oznacza nieuprawnionym zawężeniem zakresu obowiązywania uchwały, a tym nieprawidłowym wypełnieniem delegacji ustawowej wynikającej z art, 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 u.d.p.

Organ nadzoru wskazał także na nieprawidłowe przedziały odpłatności, które uniemożliwiają jednoznaczne określenie stawki progowej przy zajęciu 25% i 50% szerokości pasa. W ocenie organu nadzoru regulacja taka narusza zasadę przyzwoitej legislacji z powodu nieokreśloności prawa.

Dalej zauważył, że przepisem § 4 uchwały Rada nieprawidłowo ustaliła stawkę opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w wysokości 72,00 zł Tymczasem, jak wynika z przepisu art. 40 ust. 8 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zatem ustalenie przez Radę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości na poziomie 72 złotych należy uznać za istotnie naruszające prawo.

Wskazał także, iż Rada Gminy Buczkowice w sposób sprzeczny z prawem określiła zakres przedmiotowy stosowania stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zakresie dotyczącym reklam (art, 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepisem § 4 ust. 2 uchwały, Rada Gminy ustaliła stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 powierzchni reklamy, przewidując, że: za każdy dzień umieszczenia reklamy w pasie drogowym:

1) umieszczonej równolegle do osi pasa drogowego - 2,00 zł za 1 m ²

2) umieszczonej prostopadle lub ukośnie w stosunku do osi pasa drogowego - 3,00 zł za 1 m ²

3) przenośne, ustawiane w pasie drogowym ekspozytory reklamowe, w tym tzw. potykacze - 1,0 zł za 1 m ².

Tym samym Rada, ustalając powyższe stawki, dokonała ich zróżnicowania z uwagi na sposób umieszczenia reklamy w pasie drogowym oraz w zależności od rodzajów reklamy, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Rada Gminy Buczkowice, różnicując wysokość przedmiotowej stawki opłaty ze względu na nieznane ustawie kryteria związane: z rodzajem reklamy, sposobem jej umieszczenia w pasie drogowym, naruszyła w sposób istotny art. 40 ust. 9 ustawy.

Zwrócił uwagę organ na nieprawidłowe uregulowanie § 5 ust. 1 uchwały, Zgodnie z jego treścią: w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej usłała się sławkę opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1, 3 i 4, za każdy dzień zajęcia, bez względu na zajętą część pasa drogowego oraz lokalizację - 0,20 zł. Tym samym Rada określiła dla różnych rodzajów zajęcia stawki opłat w odniesieniu do zbiorczo ujętych obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem Rada Gminy powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art, 40 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W przepisie art. 40 ust. 8 ustawy mowa jest zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 ustawy niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 3 ustawy) i 20 zł rocznie w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 ustawy).

Z kolei stawki opłat ustalone przez Radę w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego też względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.

Zauważył organ, że przepisem § 5 ust. 2 i 3 uchwały Rada Gminy przewidziała, że;

2. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m² pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej - w wysokości 18,00 zł.

3. Za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej ustała się roczną stawkę opłat za 1 m² pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 18,00 zł.

Tym samym należy poddać w wątpliwość zasadność regulowania w dwu odrębnych przepisach tej samej stawki opłaty.

W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy Buczkowice nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XII/106/19 Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego, w całości jest zdaniem organu nadzoru zasadny .

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Buczkowice uznając zarzuty Wojewody za zasadne, wniósł o umorzenie postępowania wobec podjęcia w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nowej uchwały z dnia 30.11.2020 r., nr XXIV/172/20, której odpis przedłożył. Z treści § 8 nowej uchwały wynika, że zaskarżona uchwała z 27.11. 2019 r. utraciła moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Rady Gminy Buczkowice Nr XII/106/19, z 27.11. 2019 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p.. oraz art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 u.s.g.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie, Rada Gminy Buczkowice uznała za zasadne zarzuty Wojewody zawarte w skardze i podjęła nową uchwałę z uwzględnieniem uwag organu nadzoru, którą przedłożono do akt sprawy .

Sąd z urzędu stwierdził, że nowa uchwała z 30.11.2020 r. weszła w życie po upływie 14 dnia od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod poz. 8522, co miało miejsce 18 grudnia 2020 r.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone przepisy spornej uchwały z 27.11. 2019 r. już nie obowiązują z mocą ex nunc, natomiast stwierdzenie ich nieważności eliminuje je z obrotu z mocą ex tunc. Wejście w życie nowej uchwały nie powoduje więc bezprzedmiotowości postępowania, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż utrata mocy zaskarżonej uchwały przewidziana w § 8 nowej uchwały.

Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Organ nadzoru kwestionując w obszernym zakresie uregulowania uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela to stanowisko, zaaprobowane również przez Radę Gminy czemu dała wyraz w odpowiedzi na skargę.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze zauważyć należy, że trafnie organ nadzoru zauważył, iż uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż w sposób wadliwy określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym.

W § 2 uchwały postanowiono, iż za zajęcie 1 m² pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) chodników, poboczy, placów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych 1,0 zł;

2) jezdni do 25% szerokości - 1,00 zł;

3) jezdni od 25% do 50% szerokości - 5,00 zł;

4) jezdni od 50% szerokości do całkowitego zajęcia jezdni - 6,00 zł.

W ten sposób ustalając stawki opłat, a to w odniesieniu do ściśle określonych elementów pasa drogowego; chodników, poboczy, placów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych oraz jezdni Rada Gminy Buczkowice nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 9 u.d.p. W istocie rzeczy ustalając tak stawki opłat za dzień zajęcia nie uwzględniono rodzaju elementu zajętego pasa drogowego w sytuacji braku legalnej definicji elementu pasa drogowego przy ustawowym zdefiniowaniu samego pasa drogowego, który w art. 4 pkt 1 u.d.p. został określony jako pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dla odkodowania zakresu przedmiotowego uchwały stosować trzeba regulacje z art. 4 u.d.p. który nie normuje w sposób wyczerpujący, zamknięty katalogu elementów pasa drogowego co narzuca taki właśnie obowiązek dla Gminy sformułowania w uchwale otwartego katalogu tych elementów i ustalenia opłat z tego tytułu z ich uwzględnieniem. Ustanowienie opłat w odniesieniu do ściśle sprecyzowanych elementów pasa drogowego oznacza, iż Rada nie wypełniła delegacji ustawowej przy wydawaniu spornej uchwały.

Analizując zapisy § 2 ust. 1 pkt 2, 3,4 uchwały, gdzie przewidziano następujące stawki opłat:

- dla jezdni do 25% szerokości 1,00 zł

- dla jezdni od 25% do 50% szerokości, 5,00 zł

- dla jezdni od 50% szerokości do całkowitego zajęcia jezdni 6,00 zł podzielić należy ocenę organu nadzoru, iż przyjęty sposób regulacji przy przedziałach odpłatności za zajęcie pasa drogowego częściowo się pokrywa ("do 25 % szerokości", "25 % - 50 %, 50 %, szerokości do całkowitego zajęcia "). Jednoznacznie trzeba stwierdzić, że taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego. Pokrycie się zakresów procentu zajętej powierzchni pasa drogowego uniemożliwia jednoznaczne określenie stawki opłat od której to wielkości stawka ta jest zależna. Skoro Rada Gminy postanowiła wprowadzić kryterium procentowe określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego w celu zróżnicowania stawek opłat, to działanie to powinno pociągać za sobą faktyczne zróżnicowanie wysokości tych stawek, czego jednak w zaskarżonej uchwale nie zawarto. Zatem wprowadzenie kryterium procentowego było niecelowe.

Ponadto podzielić trzeba pogląd organu, że przepisem § 4 uchwały Rada nieprawidłowo ustaliła stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w celu umieszczenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (wysokość 72,00 zł). Jak bowiem stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Skoro stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, nie może być wyższa niż 10 zł jej ustalenie na poziomie 72 zł oznacza, iż Rada podejmując uchwałę w opisanym zakresie sposób istotny naruszyła prawo.

Słuszną jest też ocena organu, iż Rada ustalając stawki opłat za każdy dzień umieszczenia powierzchni reklamy w pasie drogowym z uwagi na sposób umieszczenia reklamy w pasie drogowym oraz w zależności od rodzajów reklamy dokonała ich zróżnicowania wbrew regulacjom u.d.p.

W art. 40 ust. 9 u.d.p. wskazano, iż przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Powyższe unormowanie oznacza, iż ustawodawca w sposób enumeratywny podał kryteria, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości stawek. To zaś oznacza, iż tylko te kryteria różnicowania wymienione przez ustawodawcę mogą być uwzględniane przez Radę Gminy Buczkowice przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zatem różnicowanie wysokości stawki opłaty ze względu na kryteria związane: z rodzajem reklamy, sposobem jej umieszczenia w pasie drogowym oznacza, iż Rada Gminy Buczkowice z przekroczeniem normy art. 40 ust. 9 u.d.p. podjęła sporne zapisy uchwały. W ten sposób działając Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p co stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu, iż Rada Gminy Buczkowice w sposób nieprawidłowy, zbiorczy w § 5 ust. 1 uchwały uregulowała stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m ² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. posługuje się pojęciem; obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, i gdy nie są one tożsame ich rozróżnienie winno być widoczne w treści spornej uchwały. Określone bowiem w art. 40 ust. 8 u.d.p. niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej. Nadto stawki opłat ustalone przez Radę Gminy Buczkowice w uchwale z uwzględnieniem stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnych. W tej sytuacji rację ma organ mówiąc, iż szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Gminy, przejawiające się przekroczeniem norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, niepełne zrealizowanie upoważnienia, nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała wprawdzie utraciła swój byt z mocy nowej uchwały z 30.11.2020r r., ale jak już wcześniej zaznaczono ze skutkiem ex nunc. Tymczasem w okresie od wejścia w życie poprzedniej, zaskarżonej uchwały do czasu wejścia w życie nowej uchwały zakwestionowane regulacje obowiązywały i wywoływały wynikające z jej treści skutki.

Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że takie orzeczenie ma skutek prawny ex tunc. Jednoznacznego zaznaczenia wymaga, że wyeliminowanie uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o jej bezprzedmiotowości. Jak już wskazano inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Zaskarżona uchwała przed wejściem w życie nowej uchwały miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek od dnia chwili jej podjęcia. (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2554/18). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10).

W konsekwencji uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.