Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 568/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku szkolno-przedszkolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Gminy W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia 8 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: u.p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał Gminie W., jako właścicielowi budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. [...] we W., usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym w tym budynku, poprzez wykonanie wskazanych w sentencji decyzji robót budowlanych obejmujących: wymianę spękanego oszklenia w stolarce okiennej sali gimnastycznej - w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; wykonanie tynków na zewnętrznych ościeżach okien sali gimnastycznej w miejscach ich braków, uzupełnienie tynków ścian zewnętrznych (ubytki w południowo-zachodniej części obiektu), wykonanie prawidłowego mocowania rynny przy dachu sali gimnastycznej po stronie wschodniej w celu odpowiedniego odprowadzania wód opadowych - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w związku z powzięciem informacji o przeprowadzeniu w dniu 5 listopada 2015 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli w zakresie utrzymania i użytkowania budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. [...] we W. i stwierdzonymi nieprawidłowościami w jego stanie technicznym, wszczął w dniu 16 grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne. W jego trakcie przeprowadził w dniu 14 stycznia 2016 r. kontrolę dotyczącą stanu technicznego elementów budynku, a także poprawności wykonania określonych robót budowlanych. W tym zakresie stwierdzono brak tynku po zewnętrznej stronie na ościeżach części okien sali gimnastycznej. Pomiędzy rynną a wypuszczonymi płytami warstwowymi tworzącymi okap po wschodniej stronie sali gimnastycznej stwierdzono prześwity. Ustalono, że część budynku posiada nowe elewacje. W części elewacji jeszcze nie wyremontowanej zaobserwowano widoczne miejsca uzupełnień tynków oraz w jednym miejscu przyziemia odspojenie tynku. Według informacji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...], po zgłoszeniu awarii związanej z rynną (zamakanie ściany), wykonana została naprawa potwierdzona protokołem odbioru technicznego. Dyrektor placówki wskazał, że na przebudowę i remont bloku sportowego oraz sanitariatów wydane zostało pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 26 września 2008 r. Podjęta również została uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] w sprawie realizacja remontu sali na lata 2013-2017.

Na podstawie ustaleń z kontroli oraz na podstawie przedstawionych w jej trakcie protokołów przeglądów okresowych przeprowadzonych w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że stan techniczny budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. [...] we W. jest nieodpowiedni. W tym stanie sprawy, kierując się brzemieniem art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., organ nadzoru uznał za zasadne nakazać właścicielowi budynku - Gminie W. wykonanie robót wymienionych w sentencji decyzji. PINB oceniając, wymienione w oświadczeniu przez dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] dokumenty w postaci pozwolenia na budowę z dnia 26 września 2008 r., a także uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r., przyjął, że nie mogą one mieć wpływu na podjęcie decyzji na podstawie art. 66 u.p.b. Wskazał, że w przypadku stwierdzenia występowania nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego właściwy organ nie tylko może nakazać ich usunięcie, ale jest do tego zobligowany. Posiadane przez inwestora pozwolenie na budowę jest tylko uprawnieniem do wykonania określonych robót budowlanych, a nie obowiązkiem.

Rozważając natomiast konsekwencje oddania przez Gminę W. budynku szkolno-przedszkolnego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] we W. w trwały zarząd Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu nr [...], będącemu jednostką budżetową Gminy W., PINB zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej: u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego - w przedmiotowej sprawie Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego W.. PINB zwrócił również uwagę, na brak możliwości prowadzenia samodzielnie przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej robót budowlanych w zakresie remontu. Stwierdził, że wymagane jest wówczas nie tylko uzyskanie zgody organu nadzorującego, ale również uzyskanie odpowiednich środków na określoną działalność. Powoduje to konieczność finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W..

Według PINB, utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do właściciela lub zarządcy obiektu, co zostało uregulowane w art. 61 u.p.b. Oznacza to, że obowiązek został nałożony na obydwa podmioty, przy czym wykonanie obowiązku przez jednego z nich zwalnia z tego obowiązku drugi podmiot. Redakcja tego przepisu wskazuje również, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu (zob. Z. Niewiadomski [red.], Prawo budowlane - Komentarz, Warszawa 2009). Przyjmuje się także, że użycie przez ustawodawcę łącznika "lub" powoduje, że obowiązek spoczywa alternatywnie na wskazanych podmiotach. Jeżeli zatem jeden z tych podmiotów realizuje swój obowiązek, to zbędnym staje się realizacja tego samego obowiązku przez drugi podmiot. Takie stanowisko potwierdza także wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2004/09. Co do kolejność podmiotów zobowiązanych do realizacji nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, wypowiedział się również NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1311/06. W powołanym orzeczeniu zwrócono uwagę na nieprzypadkowość konstrukcji przepisu art. 61 u.p.b. Przepis ten bowiem wymienia na pierwszym miejscu właściciela. Tym samym ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. W świetle takiego stanowiska sądów administracyjnych, organ I instancji postanowił wszelkie obowiązki wynikające z właściwego utrzymania przedmiotowego budynku nałożyć na właściciela nieruchomości przy ul. C. [...] we W., tj. Gminę W., a nie trwałego zarządcę nieruchomości, który bez zgody organu nadzorującego nie jest władny do wykonywania robót budowlanych.

Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu - przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – organ I instancji zawiadomił strony o powyższych uprawnieniach. Korzystając z tego uprawnienia, pismem z dnia 27 stycznia 2016 r., dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] poinformował, że przedmiotowy budynek znajduje się w trakcie przebudowy i remontu od 2009 r. Pozostała część inwestycji, obejmująca również kompleksowy remont hali sportowej, realizowana jest na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. Do tych wyjaśnień dołączone zostało także pismo Zarządu Inwestycji Miejskich z dnia 15 kwietnia 2014 r., z którego wynika, że remont bloku sportowego może rozpocząć się w lipcu 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W., która zarzuciła organowi I instancji: 1) naruszenie art. 3 pkt 11 u.p.b. w związku z art. 43 ust. 2 pkt. 2 u.g.n., przez bezzasadne przyjęcie, że jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontu; 2) naruszenie art. 61 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. z związku z art. 43 ust. 2 pkt. 2 u.g.n., poprzez błędne nałożenie wszelkich obowiązków wynikających z właściwego utrzymania budynku na właściciela nieruchomości przy ul. C. nr [...] we W. - Gminę W., a nie trwałego zarządcę nieruchomości.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. DWINB przytoczył ustalenia organu I instancji w zakresie stanu technicznego budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. [...] i uznał, że w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja PINB powinna być skierowana do trwałego zarządcy, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] we W., organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 u.p.b., obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy tego obiektu. Co do zasady, decyzję z art. 66 ust. 1 u.p.b. zgodnie z wolą ustawodawcy, można zatem adresować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. DWINB zauważył przy tym, że wskazując podmioty odpowiedzialne w zakresie utrzymania obiektu budowlanego, a tym samym podmioty, do których organ nadzoru budowlanego może skierować w tym przedmiocie stosowny nakaz, ustawodawca nie predysponuje żadnego z wymienionych podmiotów, pozostawiając wybór adresata nakazu organowi decyzyjnemu. Innymi słowy, wobec aktualnego brzmienia przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, za prawnie dopuszczalną uznał organ II instancji możliwość wyboru adresata decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. Według DWINB, to prowadzący postępowanie organ bowiem, znając okoliczności sprawy, dokona wyboru adresata nakazu w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego. Wybór dokonany przez organ I instancji w sprawie jest zatem trafny. Pomimo bowiem szeroko dowodzonej przez Gminę W. samodzielności obecnego trwałego zarządcy nieruchomości przy ul. C. nr [...] we W., której organ II instancji nie kwestionuje, z akt sprawy wynika, że zarządca ten nie ma jakiejkolwiek mocy decyzyjnej w kwestii inwestycji o charakterze budowlanym dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Należy ona faktycznie do właściciela. W tym zakresie organ II instancji powołał się na wyjaśnienia dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...], przedstawione w piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r., z których wynika, że inwestycja obejmująca remont i przebudowę bloku sportowego zaplanowana była do wykonania w latach 2011-2013 - w ramach inwestycji realizowanej przez Gminę W. w zadaniu inwestycyjnym pn. "Remont i przebudowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. C. we W. dla potrzeb utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego". Na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] zadanie to zostało przesunięte do realizacji na lata 2013-2017. Organ II instancji wskazał również, że dyrektor Zespołu, w związku ze zmianą terminów realizacji inwestycji, że inwestycja ujęta jest w programie "Budowa i przebudowa budynków szkół podstawowych z terminem realizacji na lata 2014-2017. W świetle powyższego, kierując się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który ze wskazanych przez ustawodawcę w art. 61 u.p.b. podmiotów lepiej w realiach niniejszej sprawy, tj. skuteczniej, zapewni wykonanie obowiązków nałożonych w drodze zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko PINB, że takim podmiotem będzie właściciel obiektu. Podkreślił również, że w przypadku nakazu podejmowanego na podstawie art. 66 u.p.b., którego istotą jest usunięcie zaistniałych w stanie technicznym obiektu budowlanego nieprawidłowości, winno się mieć na uwadze jak najsprawniejsze usunięcie tych nieprawidłowości. Te bowiem, wpływając na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, mogą powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Skargę na decyzję DWINB we W. wniosła Gmina W., domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 43 u.g.n., polegające na niewłaściwej wykładni przepisów dotyczących praw i obowiązków trwałego zarządcy nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych został wyznaczony przez organ budowlany właściciel nieruchomości, a nie jak powinien być prawidłowo, w świetle art. 43 u.g.n. oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, trwały zarządca, czyli Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...] we W.; 2) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 pkt 1 i 2 u.p.b., polegające na niewłaściwej wykładni przepisów poprzez przyjęcie, że organowi budowlanemu ustawodawca przyznał dowolność w wyborze podmiotu, który jest adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych został wyznaczony przez organ budowlany właściciel nieruchomości, a powinien być prawidłowo, w świetle art. 43 u.g.n. oraz art. 66 ust. 1 u.p.b., trwały zarządca, czyli Zespół Szkolno-Przedszkolny nr [...] we W..

Ponadto autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa procesowego: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, to właściciel nieruchomości jest władny do wykonania obowiązków wynikających z art. 61 pkt 1 i 2 u.p.b. Powyższe spowodowało, że trwały zarządca nie został wskazany jako adresat nakazu przeprowadzenia prac budowlanych; 2) art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ II instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W rozbudowanych motywach skargi, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne jej autor dowodził, że pomimo prawidłowych ustaleń odnośnie stanu prawnego nieruchomości przy ul. C. nr [...] we W., tj. że stanowi ona własność Gminy W. i pozostaje w trwałym zarządzie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] we W. - jednostki budżetowej Gminy W., organ I instancji niewłaściwie zastosował ustalony stan prawny do okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/14, NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12, WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 619/11), autor skargi przekonywał, że w sprawie należało bezspornie uznać, że trwały zarząd na podstawie art. 43 u.g.n. stanowi tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się natomiast do ustalenia dotyczącego "uzyskania odpowiednich środków na określoną działalność" oraz "konieczność finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W.", strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2191/13, w którym sąd stwierdził, iż nie jest rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższy wyrok, skarżący stwierdził, że konieczność uzyskania przez trwałego zarządcę środków na remont z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie dość, że nie może stanowić podstawy do uzasadniania zasadności nałożenia obowiązku wynikającego z art. 66 i art. 66 ust. 1 u.p.b. na tę jednostkę samorządową, to nie należy do sfery spraw administracyjnych i nie powinna mieć wpływu na orzeczenie administracyjne.

Autor skargi zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią art. 61 u.p.b., obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy tego obiektu. Powyższe rozwiązanie prawne nie zakłada zupełnej dowolności dla organu budowlanego w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych prac remontowych w obiekcie budowlanym, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, racjonalny ustawodawca tworząc normy prawne zawarte w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane i przyznając organowi budowlanemu możliwość wyboru adresata decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego, nie zagwarantował organowi budowlanemu zupełnej dowolności w wyborze stron postępowania administracyjnego. Prowadząc sprawę organy budowlane powinny każdorazowo ocenić specyfikę konkretnego postępowania i dokonać właściwego wyboru stron postępowania administracyjnego a następnie prawidłowego wyboru adresata nakazu. W ocenie skarżącej Gminy, organ I instancji prowadząc postępowanie dokonał wyboru adresata nakazu przeprowadzenia prac budowlanych w sposób nieadekwatny do ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym dokonany wybór nie mógł zostać uznany za trafny. Z uzasadnienia decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. wynika, że organ nie przeprowadził pogłębionej analizy art. 43 u.g.n., który precyzyjnie określa prawa i obowiązki trwałego zarządcy. Organ I instancji wskutek bezzasadnego przyjęcia, iż jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontu oraz konieczności finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W., nałożył wszelkie obowiązki wynikające z właściwego utrzymania przedmiotowego budynku na właściciela nieruchomości przy ul. C. [...] we W. - Gminę W., a nie na trwałego zarządcę nieruchomości. Stanowisko swoje uzasadnił wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. VII SA/Wa 2004/09 oraz wyrokiem NSA z 5 października 2007 r. sygn. II OSK 1311/06, zgodnie z którymi ustawodawca wymieniając w art. 61 u.p.b. na pierwszym miejscu właściciela, wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt budowlany, a prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy. Według strony skarżącej, organu I instancji nie ustalił w toku postępowania jaki wpływ na "władztwo" właściciela nad rzeczą ma fakt oddania nieruchomości w trwały zarząd na rzecz Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...].

Podkreślając prawidłowość stanowiska, że to trwały zarządca korzysta z nieruchomości oddanej w trwały zarząd z wyłączeniem osób trzecich, a także właściciela nieruchomości, co potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. II SA/GI 730/11, autor skargi dowodził, że gdyby przyjąć stanowisko orzekających w sprawie organów za poprawne, wówczas w przypadku nałożenia przez organ budowlany obowiązku przeprowadzenia prac remontowych w nieruchomości oddanej w trwały zarząd koniecznym staje się przekazanie władztwa nad nieruchomością na rzecz właściciela, co pozostaje w sprzeczności z decyzją administracyjną w sprawie oddania nieruchomości w trwały zarząd. Należałoby wydać decyzję o wygaszeniu trwałego zarządu, przejąć nieruchomość od placówki oświatowej, przeprowadzić wymienione w decyzji organu budowlanego prace remontowe, a po ich zakończeniu ponownie oddać nieruchomość w trwały zarząd Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...]. W ocenie skarżącej Gminy, przyjęcia takiego rozwiązania nie można uzasadnić względami praktycznymi, na co powoływał się organ II instancji. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że to dyrektor placówki oświatowej (trwały zarządca), odpowiada za właściwy stan techniczny obiektu szkolnego i w ramach pełnionej funkcji ma za zadanie podejmować wszelkie niezbędne działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznych warunków zarówno dla uczniów jak i dla personelu. Dyrektor szkoły został wyposażony we wszelkie kompetencje niezbędne do podejmowania inicjatywy w sprawach dotyczących remontu placówki oświatowej i może go przeprowadzić w sposób, które nie zakłóci prowadzonej w placówce działalności oświatowej. Zdaniem skarżącej strony, nie jest słuszna argumentacja, że zarządca nie ma jakiejkolwiek mocy decyzyjnej, na co wskazują wyjaśnienia złożone przez dyrektora placówki, że inwestycja polegająca na remoncie i przebudowie bloku sportowego, zaplanowana początkowo na lata 2011-2013, została przesunięta, uchwałą Rady Miejskiej na lata 2014-2017. W tym zakresie skarżący podmiot wskazał, że roboty budowlane objęte decyzją PINB, dotyczą eksploatacji istniejącego obiektu budowlanego, jego bieżącego utrzymania w należytym stanie technicznym, który to obowiązek spoczywa na trwałym zarządcy nieruchomości. Dyrektor placówki znając stan obiektu i mając wiedzę na temat robót, które winny być w obiekcie przeprowadzone powinien zapewnić wykonanie tych robót. Natomiast zadanie pn. "Remont i przebudowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. C. we W. dla potrzeb utworzenia Zespołu Szkolno- Przedszkolnego" jest zadaniem inwestycyjnym, nie związanym z utrzymaniem obiektu w należytym stanie użytkowym, przewidzianym do realizacji w przyszłości, którego termin oraz zakres może zostać zmieniony w zależności od potrzeb edukacyjnych. W przekonaniu autora skargi, to że właściciel planuje rozbudowę obiektu, nie oznacza, że trwały zarządca jest zwolniony z obowiązku wykonywania robót mających na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca strona wskazała, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji naruszyli przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, czego skutkiem trwały zarządca nie został wskazany jako adresat nakazu przeprowadzenia prac budowlanych. Organ II instancji nie poinformował również strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę DWINB we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U 2016, poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą rozpatrzono odwołanie Gminy W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 8 stycznia 2016 r., nakazującej odwołującej się stronie, jako właścicielowi budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. [...] we W., usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym w tym budynku, poprzez wykonanie wskazanych w sentencji decyzji robót budowlanych, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w formie decyzji musi bowiem odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach (porównaj wyroki NSA z 24 września 1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95 i z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt I SA 984/97).

Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Stąd też punktem wyjścia uczynić należy regulację zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na podstawie art. 140 k.p.a. powyższa regulacja jest w pełnym zakresie stosowana w postępowaniu odwoławczym. Nie można też zapominać, że organ II instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wynikający bowiem z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, oznacza w postępowaniu odwoławczym, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 66 u.p.b., który nakłada na właściwy organ obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis art. 66 u.p.b. ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do działania w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

W tych przypadkach właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Bezspornym w sprawie jest, że budynek szkolno-przedszkolny, w tym sala gimnastyczna przy ul. C. [...] we W., znajduje się w złym stanie technicznym, który uzasadniał stwierdzenie, że w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Dlatego sama zasadność wydanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może budzić wątpliwości, tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów nadzoru budowlanego co do stanu technicznego budynku. Nie jest również przedmiotem sporu w sprawie stan prawny nieruchomości przy ul. C. [...] we W., tj. iż stanowi ona własność Gminy W. i pozostaje w trwałym zarządzie – w rozumieniu art. 43 u.g.n. - Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] we W. - jednostki budżetowej Gminy W., będącej jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Wobec powyższego zarzuty skargi koncentruje się na podważaniu adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. W przekonaniu autora skargi, to trwały zarządca, a nie właściciel nieruchomości przy ul. C. [...] we W. powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi, przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 61 u.p.b., jako obowiązanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.p.b., wskazuje się właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Taka konstrukcja przepisu nie jest przypadkowa, gdyż wskazuje kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą. Nie jest zatem błędem ze strony organów nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku na podstawie art. 66 u.p.b. na właściciela, a nie na zarządcę nieruchomości. To bowiem organy nadzoru budowlanego są uprawnione do dokonania wyboru, na który z podmiotów nałożyć obowiązek. Podkreślić należy, że taki wybór nie jest całkowicie dowolny. Organ nadzoru budowlanego powinien się wówczas kierować zakresem czynności, które będą konieczne do wykonania oraz możliwościami wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Powinien zatem uwzględnić i należycie uzasadnić dlaczego treść i zakres nałożonych obowiązków wymaga aby adresatem decyzji uczynić właściciela nieruchomości a nie podmiot, któremu taka nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Nie można przy tym abstrahować od szczególnej sytuacji prawnej - w porównaniu z innymi formami sprawowania zarządu nieruchomości - jaka wynika z faktu oddania nieruchomości w trwały zarząd. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jest instytucją prawną - odrębną, niekonwencjonalną - umożliwiającą właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane. W stosunkach z osobami trzecimi rola tej instytucji polega na wskazaniu tej jednostki, której powierzono daną nieruchomość, a w stosunkach wewnętrznych danej organizacji publicznej (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) - na przypisaniu danej jednostce organizacyjnej pewnych wewnętrznych "praw" i obowiązków względem danej nieruchomości (A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomościami publicznymi, ST 2009, nr 3, s. 37; tenże, Trwały zarząd..., s. 237 i n.). Trwały zarząd jest zatem formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 u.g.n.), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego (art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n.) - por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję nakładającą na Gminę W., a więc właściciela nieruchomości przy ul. C. [...], obowiązki z art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nie rozważył w sposób adekwatny do stawianych w odwołaniu zarzutów i nie uzasadnił dokładnie prawidłowości dokonanego przez organ I instancji wyboru. Z lektury zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego nałożenie obowiązku na właściciela, pomimo ustanowienia trwałego zarządu, było zasadne ze względu na zakres koniecznych do wykonania prac. W tym zakresie organ II instancji nie rozważył charakteru koniecznych do wykonania robót budowlanych, w tym w szczególności okoliczności, że wiążą się one, jak zauważono w odwołaniu, z bieżącym utrzymaniem budynku. W ocenie Sądu, nie jest przekonująca argumentacja zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, która łączy nałożenie obowiązków na Gminę W., z faktem odroczenia przez Gminę W. przeprowadzenia kompleksowego remontu i przebudowy budynku szkolno-przedszkolnego przy ul. C. nr [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, organ II instancji powinien przede wszystkim rozważyć i uwzględnić możliwość sprawnego wyegzekwowania nałożonego obowiązku, tym bardziej, że sytuacje opisane w art. 66 u.p.b. mogą wymagać podjęcia szybkich działań w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Takich rozważań w przypadku zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że Gmina W. "lepiej", "skutecznej", "najsprawniej" zapewni wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji z dnia 8 stycznia 2016 r. Przyjdzie przy tym zauważyć, że trwały zarządca oraz Gmina W. reprezentują spójne stanowisko w zakresie zasadności wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. W ocenie Składu orzekającego, organ II instancji wyciągnął również zbyt daleko idące wnioski z wyjaśnień udzielonych przez dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] i powołanych przez niego dokumentów. Taka ocena Sądu dotyczy przede wszystkim twierdzenia, że trwały zarządca nie ma jakiejkolwiek mocy decyzyjnej w kwestii inwestycji o charakterze budowlanym, dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Takiemu twierdzeniu stoi na przeszkodzie między innymi informacja o wykonaniu naprawy orynnowania na budynku sali gimnastycznej. Dlatego też, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie można przyjąć kategorycznego twierdzenia o braku jakiejkolwiek mocy decyzyjnej dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w zakresie prowadzenia robót budowlanych, zwłaszcza dotyczących bieżącego utrzymania budynku. Zgodzić się również należy z autorem skargi, że kwesta rozliczeń związanych ewentualnym sfinansowaniem nakazanych robót budowlanych nie ma znaczenia dla wyboru adresata nałożonego obowiązku, ponieważ należy ona do sfery wzajemnych relacji pomiędzy właścicielem a trwałym zarządcą. Organ nadzoru budowlanego nie zbadał również kwestii, czy nałożone obowiązki - w tym konkretnym przypadku - mieszczą się w pojęciu trwałego zarządu, czy też go przekraczają i wymagają zgody organu nadzorującego (Gminy W.). W tym zakresie koniecznym staje się analiza treści decyzji oddającej nieruchomość przy ul. C. nr [...] w trwały zarząd Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu nr [...].

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.