Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1316/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S., M. T. – wspólników [...] spółki cywilnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2134/11 w sprawie ze skargi K. S., M. T. – wspólników [...] spółki cywilnej w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2134/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. i M. T. – Wspólników "A." Sp. cywilna w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. T. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r. zmieniającej decyzję własną z dnia [...] kwietnia 1999 r., wydaną G. Sp. z o.o. w P. na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w G. w zakresie objętym zamiennym projektem budowlanym.

Uzasadniając swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że związany jest wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/08, w którym Sąd wskazał, że ponownej ocenie poddać należy zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, także w części dotyczącej usytuowania obiektu budowlanego. Nadto organy winny wykazać, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na charakter tego przepisu oraz skutku naruszenia, oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter rażący. Sąd nakazał też organom dokonać analizy spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa wskazanych przepisów (charakter przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołuje decyzja).

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1997r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy-zabudowy plombowej handlowo-usługowej w obrębie terenu działki nr [...] przy ul. [...]. Zgodnie z jej ustaleniami, wysokość zabudowy winna być dostosowana do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąc o konieczności nawiązania ilością kondygnacji do istniejącego budynku, doprecyzowywała w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, że projektowany obiekt może posiadać maksymalnie trzy kondygnacje.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że przedmiotowy budynek handlowo - usługowy został zaprojektowany, jako obiekt pięciopiętrowy, co nie spełnia wymogu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się zatem do zarzutu odwołania, że "warunki zabudowy nakazały jedynie "dostosować" ilość kondygnacji do sąsiedniej zabudowy, a nie – wybudować budynek o identycznej ilości pięter, organ stwierdził, że jest on bezzasadny.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przewiduje również, iż budynek ma być niepodpiwniczony. Natomiast zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany przewiduje częściowe podpiwniczenie budynku.

Wskazane powyżej niezgodności pomiędzy wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym świadczą zdaniem organu o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wywołuje ono bowiem skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia prawa, w szczególności zaprojektowanie budynku o dwie kondygnacje wyższego niż to zostało dopuszczone narusza istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy na danym obszarze.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę, jest zatem bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić. Ujawnienie odstępstw pomiędzy decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego pozwala uznać, że w sposób istotny i oczywisty odstąpiono od wymogów rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. Skutki analizowanego uchybienia są rażące, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Przeniesienie prawa miejscowego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nierespektowanie tychże warunków zabudowy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzi do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego przecież źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują optymalny ład przestrzenny.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.

Ponadto badana decyzja udzielała pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działkach o nr ew. [...] w G.. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1997r., ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w obrębie działki nr [...] w G., która uległa podziałowi w roku 1997 na działki o nr ew. [...] i [...]. Następnie działka nr ew. gr. [...] otrzymała nr ew. [...], natomiast działka o nr ew. [...] otrzymała nr ew. [...].

Działka nr ew. [...] uległa podziałowi na działki o nr ew. gr. [...] (teren niezabudowany) i [...] (pas drogowy). Przewidziany badaną decyzją obiekt budowlany został zaprojektowany zatem także poza obszarem działki nr ew. [...], na działkach [...] i [...], co oznacza, iż w stosunku do działek [...] i [...], udzielono pozwolenia na budowę mimo braku, odnośnie wymienionych działek, wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd w wyroku z dnia 12 lutego 2009r, sygn. akt VII SA/Wa 2006/08 wskazał na konieczność oceny rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w kontekście znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta G. z dnia [..] października 2006r., z którego wynika, że w umowie użyczenia zawartej w dniu 21.10.1999r pomiędzy inwestorem, a Zarządem Miasta G. zaistniała oczywista omyłka dotycząca numeru działki ewidencyjnej - zamiast działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] powinna być wpisana działka nr [...] (stanowiąca pas drogowy).

Stosując się do oceny prawnej organ wyjaśnił, że zawarcie umowy użyczenia działki nr [...] (a nie działki nr [...]) powoduje jedynie, że inwestor uzyskał prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością. Nie zwalnia to jednak inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również dla działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż dla działki nr [...] na której została zaprojektowana inwestycja inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obowiązki nałożone na inwestora polegające na konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy mają charakter obligatoryjny. W ocenie organu odwoławczego brak decyzji o warunkach zabudowy dla pozostałych działek świadczy o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wywołującym skutki społeczno - gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa dlatego należało stwierdzić jej nieważność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. S. i M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2009r. sygn. akt. VII SA/Wa 2006/08, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r.

Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, że ponownej ocenie poddać należy zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, także w części dotyczącej usytuowania obiektu budowlanego. Nadto organy winny wykazać, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na charakter tego przepisu oraz skutku naruszenia, ma charakter rażący.

Sąd wskazał na konieczność oceny rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w kontekście znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta G. z dnia [...] października 2006r.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r. w zakresie objętym zamiennym projektem budowlanym.

Stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r. organy nadzoru obu instancji uznały, iż jest ona obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa", a zatem przesłanką umożliwiającą wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Wojewodą [...], iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r., rażąco narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę, jest zatem bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić.

Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r poprzedzona była decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1997r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiła o konieczności nawiązania ilością kondygnacji do istniejącego budynku doprecyzowując w sposób niebudzący wątpliwości, że projektowany obiekt może posiadać maksymalnie trzy kondygnacje.

Decyzja o warunkach zabudowy udzielała pozwolenia na budowę jedynie na obszarze działki nr [...], z której po podziałach i nadaniu nowych numerów działek, jedynie działka nr [...] wchodzi w obszar, na którym można było wybudować sporny budynek. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki dla budowy budynku niepodpiwniczonego.

Kontrolowaną zaś w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r. udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego pięciopiętrowego, częściowo podpiwniczonego i zaprojektowanego poza obszarem działki objętej decyzją o warunkach zabudowy.

Zgodzić należy się z organem nadzoru, że niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez dodanie dwóch kondygnacji, jego częściowe podpiwniczenie oraz zaprojektowanie obiektu na działkach nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy pozwala uznać, że w sposób rażący naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r. w kontekście znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta G. z dnia [...] października 2006r. Mianowicie organ stwierdził, że zawarcie umowy użyczenia działki nr [...] - stanowiącej pas drogowy (zamiast omyłkowo wpisanej działki nr [...]) powoduje jedynie, że inwestor uzyskał prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością. Nie zwalnia to jednak inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również dla działki nr [...], na której zamierza budować kwestionowaną inwestycję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił kwalifikowane naruszenie prawa przez pryzmat charakteru ocenianego przepisu oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, iż niezgodności pomiędzy wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia prawa, w szczególności zaprojektowanie budynku o dwie kondygnacje wyższego niż to zostało dopuszczone narusza istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy na danym obszarze.

Sąd podziela także stanowisko organu, iż wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują optymalny ład przestrzenny.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący możliwości wyeliminowania decyzji wobec zaistnienia przesłanki negatywnej do stwierdzania nieważności w postaci powstania nieodwracalnych skutków prawnych.

Wbrew zarzutom skarżących nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego zrealizowanie inwestycji oraz zbycie nieruchomości w trakcie toczącego się postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz oświadczenie sprzedającego o zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę nie mogą sanować niezgodności z przepisami prawa budowlanego.

Przepisy prawa budowlanego chronią nie tylko inwestorów, bądź aktualnych właścicieli nieruchomości, nawet jeśli inwestorami nie byli, lecz wszystkich uczestników procesu budowlanego.

Nie można się również zgodzić z zarzutem skarżących dotyczącym braku wyczerpującego uzasadnienia przez organ swojej decyzji, w tym w szczególności wyjaśnienia na czym rażące naruszenie prawa polega. Organ szczegółowo uzasadnił rażące naruszenie prawa, dokonując oceny charakteru przepisu oraz skutku naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. S. i M. T. – Wspólnicy "A." Sp. cywilna w S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie stwierdzenia na podstawie tego przepisu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999r. pomimo, że brak jest przesłanki pozytywnej dla takiego stwierdzenia, którą to przesłanką jest wyłącznie rażący charakter ujawnionego naruszenia prawa;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie stwierdzenia na podstawie tego przepisu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1999r. pomimo, że istnieje w niniejszej sprawie przesłanka negatywna dla takiego stwierdzenia, a mianowicie - wywołanie przedmiotową decyzją nieodwracalnych skutków prawnych:

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym konkretnie miałoby polegać rażące naruszenie prawa i z uwagi na jakie doniosłe skutki wadliwości pozwolenia na budowę należy zakwalifikować je jako rażące naruszenie prawa;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, na co wskazuje wprost treść uzasadnienia przedmiotowego wyroku, w którym nie zawarto analizy wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz zawartej w skardze argumentacji, co jednoznacznie świadczy o tym, że sprawa nie została kompleksowo rozpoznana, jak również o tym, że WSA nie odniósł się do istotnych, podniesionych w skardze jej okoliczności, wykluczających wykładnię realizowaną przez ten Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym wskazał na czym polegało rażące naruszenie prawa zarówno w zakresie odstępstw od zapisów decyzji o warunkach zabudowy jak i braku takiej decyzji co do wszystkich nieruchomości objętych planowaną inwestycją.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie podnosząc ten zarzut nie wykazał, że ewentualne naruszenie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynika sprawy, a tylko takie naruszenie stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy jednak wymaga to wykazania rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, a więc naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena czy odstępstwo w projekcie budowlanym od decyzji o warunkach zabudowy miało w niniejszej sprawie charakter rażący, jak również czy zrealizowanie obiektu budowlanego w części na nieruchomościach, co do których nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy stanowi takie kwalifikowane naruszenie prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego niniejszej sprawie co do zasady decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter ogólny nie przesądzający o konkretnych rozwiązaniach budowlanych. Charakter decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje, że decyzja ta winna określać generalne założenia co do przeznaczenia terenu objętego inwestycją. Niemniej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób jednoznaczny określi pewne wymogi dla nowoprojektowanych inwestycji, to decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej projekt budowlany, winna wymogi te spełniać. Organ architektoniczno budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien więc stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W niniejszej sprawie organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało charakter rażący. Przede wszystkim bowiem można uznać, że organ w ogóle nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, albowiem część planowanego obiektu budowlanego zlokalizowana była na nieruchomościach, co do których nie została wydana taka decyzja. Niedokonanie czynności, która jest dla organu obligatoryjna, a obowiązek ten wynika wprost z treści ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie prawa.

Organ, architektoniczno budowlany w sposób rażący naruszył również powołany przepis, albowiem wydał decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu, o większej od dopuszczalnej liczbie kondygnacji, a dodatkowo wbrew wymaganiom decyzji o warunkach zabudowy podpiwniczonego. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony przez organ nadzoru budowlanego i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego pozwala uznać, ze w sposób rażący naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jej celem jest dbanie o ład przestrzenny. Z całą pewnością zrealizowanie obiektu budowlanego, który między innymi wykracza poza dopuszczoną liczbę kondygnacji, może taki ład przestrzenny zaburzyć. Naruszenie zatem szczegółowo określonych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań co do nowoprojektowanej zabudowy w sposób rażący narusza wskazywane powyżej przepisy ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej, podnoszącego że w sprawie zachodziła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stanowi przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji fakt ukończenia budowy, zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę. (por. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11, LEX nr 1219089). Nie stanowi także nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. fakt nabycia przez inwestora przedmiotowej nieruchomości wraz z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że obecny właściciel nieruchomości może ewentualnie skorzystać z roszczeń o charakterze regresyjnym wobec sprzedającego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.