Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1359/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz L.J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W.J. i Ł.J. w dniu 20 grudnia 2005r. wystąpiły o zapłatę za wywłaszczone parcele l.kat [...] l.kat. [...] obj. lwh [...] g [...] oraz l.kat. [...] obj. lwh [...] b. gm. kat. P. W przedmiocie parceli l.kat. [...] została wydana odrębna decyzja.

W toku postępowania zmarła W.J. a jej jedynym spadkobiercą jest, Ł.J. . Zgodnie z wpisem w Iwh [...] b. gm. kat. P. W.J. była właścicielką parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] . Parcele te pozostawały od 1949r. w faktycznym władaniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. (Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. ) i zostały zajęte na cele budowy drogi publicznej [...] zgodnie z planem sytuacyjnym z dnia 8 lutego 1965r. nr [...]. Orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1965r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) stwierdzono przejście ww. nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa z dniem 8 marca 1958r. Na podstawie tego orzeczenia przejęte parcele wpisano do Kw [...] (aktualny numer [...], gdzie jako właściciela ujawniono Skarb Państwa. Na podstawie porównania mapy katastralnej tego obszaru z aktualnie obwiązującą mapą ewidencyjną ustalono, że ww. parcele weszły w skład działki nr [...] o pow. 4,3932 ha obr. [...] ewid. [...] stanowiącej ul. [...] w K.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [... z dnia [...] września 2008r., wydaną na podstawie art. 112 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele l.kat.[...] o pow. 0,0648 ha i l.kat.[...] o pow. 0,0548 ha obj. lwh [...] b. gm. kat. P.. Organ l instancji uznał, że przedmiotowe parcele nie stanowiły przedmiotu własności osobistej, zatem nie przysługiwało za nie odszkodowanie.

Odwołanie od wyżej opisanej wniosła Ł.J.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak:[...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił wykładnię przepisu art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym dokonaną przez organ l instancji.

Po rozpoznaniu skargi Ł. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 626/09 uchylił decyzje organów obu instancji. WSA wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma dokonanie wykładni użytego w art. 19 ust. 1 obowiązującej jeszcze ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym pojęcia "innego mienia stanowiącego własność osobistą". Zdaniem Sądu ustalenia organów, że w chwili objęcia we władanie przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. przedmiotowych działek stanowiły one grunt rolny, a W.J. była w tym czasie właścicielką również innych nieruchomości, są niewystarczające dla dokonanej przez organy oceny, że działki te nie stanowiły przedmiotu własności osobistej. Ponadto, zdaniem Sądu, wyraźne odniesienie się w przepisie art. 19 ust. 1 do art. 18 ustawy wskazuje, że pojęcie "innego mienia stanowiącego własność osobistą" obejmuje takie mienie, o którym mowa w art. 18. Skoro zaś zakresem tego ostatniego przepisu objęte zostało "inne mienie", czyli każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954r. oraz w dniu 8 marca 1958r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, oznacza to, że wymieniona w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym kategoria mienia: "własność osobista" użyta została tylko dla odróżnienia tego mienia od mienia będącego "zakładami elektrycznymi" i "przedsiębiorstwami" (art. 17 pkt 1 i pkt 2a). Uzasadnienia tego rozróżnienia upatrywać należy w treści art. 12 ustawy (już nieobowiązującego), który ustanawiał na rzecz byłych właścicieli tych przedsiębiorstw prawo do renty inwalidzkiej. Powyższe rozumowanie prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejętą w trybie art. 17 pkt 2 lit. b na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu, wydzieloną z indywidualnego gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, że definicje własności indywidualnej i osobistej zawarte w przepisach art. 130 i 132 Kodeksu cywilnego wprowadzone zostały dopiero z dniem 1 stycznia 1965r. i nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania wykładni przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1639/10 oddalił skargę kasacyjną Wojewody od wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010r. NSA stwierdził, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że ocena orzekających w sprawie organów administracji, co do braku osobistego charakteru przedmiotowych działek była przedwczesna i podkreślił, że do uznania, że działki, będące własnością W.J, , nie stanowiły własności osobistej nie wystarczy stwierdzenie, że była ona w tym czasie właścicielką innych nieruchomości, lecz konieczne jest zbadanie ich przeznaczenia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. i ustalenie czy były one wykorzystywane na cele produkcji rolnej przeznaczonej na rynek, a nie na przykład na własne potrzeby ich właściciela i czy w ogóle były wykorzystywane. Zdaniem NSA trafnie Sąd I instancji orzekł, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa działkę gruntu wydzieloną z indywidualnego gospodarstwa rolnego, na co wskazują przepisy art. 17 i 18 nieobowiązującej już Konstytucji z 1952r., które odróżniały własność indywidualną od własności osobistej. Konstytucja z 1952r. nie wykluczała bowiem zaliczenia do formy własności osobistej także gruntu, o ile służył on zaspokojeniu osobistych potrzeb obywateli. Natomiast stosowne przepisy art. 130 i następne Kodeksu cywilnego weszły w życie po przejęciu na własność Państwa przedmiotowych nieruchomości i nie mogą stanowić wskazówek interpretacyjnych przy wykładni pojęcia własność osobista użytego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Wskutek opisanych wyżej wyroków sądów administracyjnych sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organy administracyjne. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] marca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako za parcela l.kat. [...] o pow. 0,0648 ha i l.kat. [...] o pow. 0,0548 ha obj. lwh [...] b. gm. kat. P przejętą na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958r. zgodnie z orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1968r. nr [...] wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

W uzasadnieniu Prezydent przedstawił przekształcenia, jakim podlegały nieruchomości, których dotyczył przedmiotowy wniosek o odszkodowanie. Organ I instancji ustalił, że:

– na podstawie umowy działu z dnia 28 października 1941r. W. z S.J. została właścicielem parceli budowlanej [...] oraz parcel gruntowych [...] , [...] ,[...] ,[...] ,[...] i współwłaścicielką w 1/2 części parcel gruntowych [...] ,[...] ,[...] objętych lwh [...], a także właścicielem parceli gruntowej [...] objętej lwh [...];

– w roku 1946 parcele l.kat: [..] ,[...] ,[...] zostały przeniesione do lwh [...] P., w którym na podstawie ww. umowy jako współwłaścicielki w 1/2 części ujawniono W. z S.J. i J. S. Z. S. ;

– parcela l.kat [...] zniosła się do parceli l.kat [...] , która następnie podzieliła się na parcele l.kat [...] o pow. 4148 m2 i l.kat [...] o pow. 388 m2;

– parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.kat [...] o pow. 2011 m2 i l.kat [...] o pow. 1981 m2, po czym parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.k a t [...] o pow. 1371 m2 i l.kat [...] o pow. 610 m2;

– parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.kat [...]o pow. 25.903 m2, l.kat [...] o pow. 1393 m2, l.kat [...] o pow. 958 m2 i l.kat [...] o pow. 2.786 m2, po czym parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.kat [...] o pow. 969 m2, l.kat [...] o pow. 1.169 m2 i l.kat [...] o pow. 648 m2;

– parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.kat [...] o pow. 14.141 m2 i l.kat [...] o pow. 548 m2, po czym parcela l.kat [...] podzieliła się na l.kat [...]o pow. 9.599 m2 i l.kat [...] o pow. 4.542 m2;

– parcela l.kat [...] podzieliła się na parcele l.kat [...] o pow.10.511 m2 i l.kat [...] o pow. 714 m2.

Na skutek prowadzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. pod sygnaturą akt [...] postępowania z dniem 1 września 1950r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Kombinatu N. oraz budowy stopnia wodnego i portu część parcel l.kat [...] o pow. 25.903 m2 (czyli parcelę oznaczoną jako l.kat [...] i część parceli l.kat [...] o pow. 10.511 m2 (czyli parcelę oznaczoną jako l.kat [...]) oraz parcele l.kat: [...],[...] ,[...] ,[...] , [...] obj. lwh [...] i część parceli l.kat [...] o pow. 2.011 m2 (czyli parcelę oznaczoną jako l.kat [...]) oraz parcele l.kat: [...] , [...] obj. lwh [...] , a także parcelę l.kat [...] ,[...] obj. Lwh [...]

Prezydent wskazał, że po powyższym wywłaszczeniu W.J. pozostała właścicielem parcel:

– [...] o pow. 1.910 m2 jako parceli budowlanej,

– [...] o pow. 402 m2, [...] o pow. 910 m2 i [...] o pow. 151 m2 jako parcel pod ogród,

– [...]o pow. 950 m2 i [...] o pow. 313 m2 jako parcel pod pastwisko,

– [...] o pow. 4.148 m2, [...] p pow. 1.393 m2, [...] o pow. 969 m2, [...]o pow. 1.169 m2, [...] o pow. 648 m2, [...] o pow. 548 m2, [...] o pow. 9.599 m2, [...] o pow. 4.542 m2, [...] o pow. 714 m2 oraz współwłaścicielem parceli [...] o pow. 1.371 m2 i [...] o pow. 610 m2 jako parcel rolnych.

Organ ustalił, że parcele l.kat [...], l.kat [...] ,[...] zostały zajęte na cele budowy drogi publicznej [...] i od 1951r. pozostawały w faktycznym władaniu Prezydium Rady Narodowej miasta K. (Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. ). Z pism Prezydium Rady Narodowej Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z roku 1965 wynika, iż w chwili przejęcia posiadania na parcelach l.kat:

– [...] znajdowały się drzewa owocowe, krzewy owocowe i jarzyny,

– [...] znajdowała się koniczyna czerwona,

– [...] znajdowały się buraki pastewne.

Następnie na skutek prowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w K. pod sygnaturą akt [...] postępowania z dniem 6 grudnia 1957r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Cementowni "[...] " część parcel l.kat [...] o pow. 4.542 m2 (czyli parcelę oznaczoną jako l.kat [...]) i parcelę l.kat [...]. W związku z tym na dzień 8 marca 1958r. w dyspozycji W.J. pozostały parcele:

– [...] o pow. 1.910 m2 jako parcela budowlana,

– [...] o pow. 402 m2, [...] o pow. 910 m2 i [...] o pow. 151 m2 jako parcele pod ogród,

– [...] o pow. 950 m2 i [...] o pow. 313 m2 jako parcele pod pastwisko,

– [...] o pow. 4.148 m2, [...] o pow. 1.393 m2, [...] o pow. 969 m2, [...] o pow. 1.169 m2, [....]o pow. 9.599 m2 i [...] o pow. 1.371 m2 jako parcele rolne.

Organ I instancji ustalił też, że:

1) decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1960r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Aglomerowni nr [...] parcela l.kat [...] ,[...] oraz część parceli l.kat [...] o pow. 9599 m2 (czyli parcela oznaczona jako l.kat [...] ) - ze złożonych w toku tego postępowania oświadczeń W.J., J.J. , (jej męża) i J.J. (jej siostry) wynika, że użytkownikiem parceli l.kat [...] była J.J. ;

2) Minister Gospodarki Komunalnej, działając na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, wydał w dniu 12 grudnia 1965r. orzeczenie nr MT-1222/65 stwierdzające przejście z mocy prawa na rzecz Państwa z dniem 8 marca 1958r. parceli l.kat [...], zaś 17 grudnia 1965r. orzeczenie nr [...] stwierdzające przejście z mocy prawa na rzecz Państwa z dniem 8 marca 1958r. parceli l.kat [...] i [...].

3) zgodnie z wykazem zmian gruntowych - równoważników z operatu KEM H-2434/86 z dnia 27 stycznia 1986r. parcele [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] utworzyły działkę nr [...] o pow. 0,8191 ha obr. [...] jedn. ewid. K.-N. , a parcela [...] działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K._n. ;

4) umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 27 grudnia 1990r. W.J. przeniosła nieodpłatnie na rzecz Ł,J, własność ww. działek, a w umowie stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze przy ul. [...] nr [...] w K. i wskazane w niej działki wyczerpują cały majątek nieruchomy W.J

Prezydent podał, że kierując się ściśle wskazaniami NSA, ustalił, że w dniu 8 marca 1958r. przedmiotowe parcele nie były w ogóle użytkowane przez W.J. , gdyż od co najmniej 1951r. były w posiadaniu Skarbu Państwa. Nie było zaś możliwe ustalenie, na jakie cele były wykorzystywane przedmiotowe parcele przed utratą ich posiadania przez W.J. czyli przed rokiem 1951. Dlatego organ stwierdził, że nie można jednoznacznie ustalić czy parcele l.kat [...]i l.kat [...] stanowiły przed faktycznym zajęciem w roku 1951 własność indywidualną, za którą nie przysługiwało odszkodowanie, czy własność osobistą, za którą odszkodowanie się należało. Ponadto Prezydent wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania, a tym samym brak jest obecnie podstaw prawnych do wydania decyzji o odszkodowaniu w sprawach, w których przed 1 stycznia 1998r. wydano decyzję o wywłaszczeniu (przejęciu z mocy prawa) nieruchomości, lecz bez ustalenia odszkodowania (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 260/06, WSA w Lublinie z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt II SA/Lu 144/08, WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Po 380/08, WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt II SA/Po 746/08 i NSA z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 710/08). Natomiast stosownie do drugiej linii orzeczniczej niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 1998 r. (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008r. sygn. akt II SA/Lu 591/08). Jednakże Prezydent uznał, że jest związany stanowiskiem wyrażonym w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010r., w którym Sąd ten wskazał, iż "w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie odnosi się on do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy". Prezydent podkreślił, że także NSA w wyroku z 1 kwietnia 2011r. nie zakwestionował tego stanowiska. Zdaniem Prezydenta, skoro organ nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu, to w tym stanie rzeczy nie można zadośćuczynić przedmiotowemu wnioskowi o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako parcela l.kat [...] o pow. 0,0648 ha i l.kat [...] o pow. 0,0548 ha obj. Lwh [...] przejętą na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958r. zgodnie z orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1968 r. nr MT-1288/65 wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym z uwagi na fakt, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed 1 stycznia 1998r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś, w ocenie Prezydenta, sprawiało, że brak było podstawy prawnej do orzekania w tej sprawie, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła Ł.J. , zarzucając, że organ administracyjny I instancji nie wykonał zaleceń NSA, ponieważ intencją sądów administracyjnych obu instancji było nakazanie organom zbadania przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych przeznaczenia użytkowania tych innych nieruchomości, których właścicielką była W.J. na dzień 8 marca 1958r. Zdaniem odwołującej się umorzenie postępowania przez organ I instancji świadczyło o niezrozumieniu treści wyroków sądowych obu instancji, gdyż w ocenie sądów podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego od zarządem państwowym.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...]wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zarówno niewielka powierzchnia nieruchomości objętych wnioskiem o odszkodowanie, jak i rodzaj uprawianych na niej wówczas roślin, tj. koniczyny czerwonej oraz buraków pastewnych - wykorzystywanych przecież przede wszystkich jako pożywienie dla zwierząt hodowlanych, poddają w wątpliwość możliwość wykorzystywania tych nieruchomości na potrzeby rynku. Ponadto Wojewoda uznał, że organ I instancji nie skorzystał z przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego możliwości pozyskania dowodów wskazanych w odwołaniu, tj. przesłuchania świadków, a także przesłuchania strony, czyli Ł.J. . Jednakże w ocenie Wojewody treść wyroku WSA w Krakowie, wskazującego na niemożność stosowania w niniejszym postępowaniu przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawia, że brak dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji powyższych okoliczności nie miał wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody treść tego wyroku sprawia, że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, ponieważ istnieje brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewoda wyjaśnił też, że 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie stanowi samodzielnej przesłanki materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, lecz jest dopiero jakby "punktem wyjścia" do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wskazuje na to treść art. 19 ust. 2 tej ustawy, który to przepis odsyła do przepisów regulujących ustalanie odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone, czyli w obecnym stanie prawnym do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem wyłączenie zastosowania tego przepisu przez WSA w Krakowie, w ocenie Wojewody, skutkuje brakiem normy kompetencyjnej upoważniającej organy administracji publicznej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła Ł.J. , która zarzuciła, że organy obu instancji błędnie odczytały treść zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej sądy nakazały organom administracyjnym ustalenie, czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność osobistą, co miało stanowić podstawę do orzeczenia w kwestii odszkodowania. Skarżąca zakwestionowała zasadność umorzenia postępowania administracyjnego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga Ł.J. jest w całości zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010r., a skarga kasacyjna Wojewody została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011r., który podzielił stanowisko Sądu I instancji. Zatem zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie zaś niezastosowanie się przez organy do wskazań sądu zawartych w wyroku oraz nieuwzględnienie oceny prawnej dokonanej przez sąd stanowią naruszenie art. 153 ppsa i daje podstawę do uchylenia tak wydanych rozstrzygnięć. Jeżeli zatem w danej sprawie został wydany wyrok sądu administracyjnego, zadaniem organów jest prawidłowe odczytanie tego wyroku, ze szczególnym uwzględnieniem wskazań zawartych w jego uzasadnieniu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji błędnie odczytały treść powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Podkreślić trzeba, że prawidłowe odczytanie wyroku oznacza uwzględnienie całości uzasadnienia tego orzeczenia, gdyż tylko wtedy można mówić o zastosowaniu się przez organy do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez sąd. Za wadliwe zaś należy uznać działanie organów polegające na skoncentrowaniu się na jednym zdaniu z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, w dodatku poprzedzonym sformułowaniem "na marginesie" z równoczesnym nieuwzględnieniem całej reszty prawnych wywodów tego Sądu. Tak właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, o czym świadczą przedstawione poniżej okoliczności.

WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2010r. uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i jednoznacznie stwierdził, że "przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejętą w trybie art. 17 pkt 2 lit. b na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu wydzieloną z indywidualnego gospodarstwa rolnego". Ponadto Sąd podkreślił, że "dokonanie wykładni omawianego przepisu przeprowadzonej na podstawie innych przepisów dotyczących sprawy przymusowego odebrania własności, obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lutego 1958r. prowadzi do identycznego wniosku". Na potwierdzenie tej tezy przywołano art. 12 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952r., art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31) oraz art. 7 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego też WSA w Krakowie uznał za celowe uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazał uzupełnienie istotnych braków postępowania wyjaśniającego, szczególnie w zakresie ustalenia, czy wywłaszczone działki stanowiły własność osobistą W.J. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Podkreślić trzeba, że analizie przepisów regulujących kwestię odszkodowania za wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. nieruchomości WSA w Krakowie poświęcił zdecydowaną większość swoich rozważań prawnych. Oczywistym jest, że gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i zachodzi bezprzedmiotowość tego postępowania, nie dokonywałby tak szczegółowej wykładni przepisów prawa, a następnie nie uchylałby decyzji organów obu instancji w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem rozstrzygnięcia wydane przez organy w kontrolowanym postępowaniu oparte zostały na zupełnie nielogicznych założeniach, że sądy administracyjne obu instancji nakazały uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy i tak całe postępowanie było bezprzedmiotowe. Organy administracji obu instancji odczytały wydane w sprawie wyroki sądów w ten sposób, że przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a następnie tylko na podstawie jednego zdania z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, stwierdziły, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z powodu braku normy kompetencyjnej upoważniającej organy administracji publicznej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było to błędne odczytanie treści wyroku WSA w Krakowie oraz wyroku NSA, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte zostało jednoznacznie wyrażone stanowisko sądów obu instancji, które nie stwierdziły bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. nieruchomości, lecz przeciwnie - orzekły, że należy badać przesłanki dla ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dlatego błędem było takie odczytanie wyroków, które doprowadziło do uznania takiego postępowania za bezprzedmiotowe. Ponadto zauważyć należy, że w razie wystąpienia trudności we właściwym odczytaniu treści wyroku sądu organy mogły skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 158 ppsa i wystąpić o rozstrzygniecie wątpliwości co do treści wyroku.

W tym miejscu należy też podkreślić, że organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu nie tylko naruszyły art. 153 ppsa, lecz także błędnie przyjęły, że po wykluczeniu jako podstawy orzekania art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obowiązującym systemie prawnym brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organy administracji publicznej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r.

Jak wskazano wyżej, już we wcześniejszych wyrokach WSA w Krakowie i NSA powołano się na przepisy prawa, które obowiązywały w dacie wywłaszczenia, a które wyraźnie ustanawiały zasadę wywłaszczania za odszkodowaniem. Także obecnie obowiązująca Konstytucja w art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Ponadto w przypadku ustalenia, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. stanowiła własność osobistą, brak przyznania odszkodowania za tą nieruchomość naruszałby przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz. U. z 1995r. nr 26, poz. 175), zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, a nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Państwa, które ratyfikowały ten Protokół zobowiązały się do utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Bezspornym jest, że w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. nieruchomości stanowiącej własność osobistą, zgodnie z art. 19 tej ustawy, wywłaszczonemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie. Także wszystkie przepisy obowiązujące od daty wywłaszczenia do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a regulujące kwestię wywłaszczenia, wyraźnie ustanawiały zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem. To zaś prowadzi do wniosku, że przepisy prawa, zarówno te obowiązujące w dacie wywłaszczenia, późniejsze oraz obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wykluczają orzekania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną od W.J. . Zatem postępowanie takie nie jest bezprzedmiotowe, jak błędnie przyjęły organy w kontrolowanym postępowaniu.

Jeżeli chodzi o ustalenie organu właściwego do rozstrzygnięcia tej kwestii, to wskazać trzeba, że zgodnie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustalało prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Również ten organ (od 9 lutego 1961r. zwany "organem do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej") był wymieniony w pierwotnej treści art. 14 ust. 1ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94), która to ustawa była aktem prawnym regulującym podstawowe zasady wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 listopada 1973r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282) sprawy znajdujące się w kompetencji "organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej" przekazane zostały naczelnikowi powiatu. Po likwidacji powiatów dokonanej ustawą z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. nr 16, poz. 91) sprawy wywłaszczania nieruchomości należały, w zależności od rodzaju nieruchomości, do wojewody lub naczelnika gminy jako terenowych organów administracji państwowej. Znalazło to odzwierciedlenie w kolejnym akcie prawnym regulującym zasady wywłaszczania nieruchomości, czyli ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991r. nr 30, poz. 127). Art. 48 ust. 1 tej ustawy stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka "rejonowy organ rządowej administracji ogólnej". Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. nr 21, poz. 123) określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej wykonywali kierownicy urzędów rejonowych. Z kolei na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów przeszły do właściwości starosty.

Podsumowując zatem, kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w kontrolowanym postępowaniu konkretnie Prezydent Miasta K. działający jako starosta miasta na prawach powiatu. Potwierdza to również treść obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1).

Zatem w ocenie Sądu obowiązujące przepisy prawa nie tylko dają podstawę do orzekania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, lecz także pozwalają ustalić organ właściwy do rozpatrzenia tego rodzaju sprawy. Nie można więc przyjąć, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą więc zobowiązane do prawidłowego odczytania wydanych wcześniej wyroków sądów administracyjnych, czyli do ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność osobistą W.J. . Następnie na podstawie dokonanych ustaleń organy będą zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za tą nieruchomość z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów dotyczących podstaw prawnych orzekania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi.