Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 659/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 232/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 232/16, uwzględniając skargę[...] , stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym W. O. stosunku pracy. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.1515 z późn. zm.) - dalej powoływana jako: "u.s.g."

Uchwała ta podjęta została w związku z otrzymaniem od [...] informacji o zamiarze wypowiedzenia umowy o pracę radnemu Gminy [...] W. O. W piśmie tym jako przyczynę wypowiedzenia umowy o pracy radnemu wskazano likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej i stanowiska pracy w związku z restrukturyzacją zatrudnienia [...] sp. z o.o. oraz brak możliwości zatrudnienia na innym stanowisku w ramach obowiązującej struktury organizacyjnej Huty. W uzasadnieniu uchwały, powołując się na wyjaśnienia radnego, przedstawiono jego przebieg pracy począwszy od 1985 r. Rada Gminy rozważyła zamiar pracodawcy, zapoznała się wyjaśnieniami radnego, wzięła pod uwagę to, że zakładowy układ zbiorowy pracy obowiązujący w Hucie chroni radnego przed wypowiedzeniem przez cały okres sprawowania funkcji, a także to, że Huta[...], jako duży zakład pracy, powinna zapewnić zatrudnienie W.O. mając na względzie jego wieloletnią pracę na rzecz tego zakładu, dyspozycyjność, kwalifikacje i doświadczenie zawodowe.

Uchwała Rady Gminy [...] o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy poddana została kontroli Wojewody[...] , który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził jej nieważność. Wojewoda [...] uznał, że Rada w żaden sposób nie uwzględniła przywołanych przez pracodawcę powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. W ocenie organu nadzoru Gmina [...] nie dokonała właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, argumenty pracodawcy nie zostały obiektywnie rozważone. Uchwała ta stanowiła jedynie subiektywną ochronę interesu radnego, do którego to działania rada nie jest uprawniona.

Kolejną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy [...] również nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały, odnosząc się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazano, że pracodawca informując Radę Gminy [...] o zamiarze rozwiązania stosunku pracy, jako przyczynę wskazał likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej oraz brak możliwości zatrudnienia radnego na innym stanowisku. Natomiast radny poinformował, że podejmując decyzję o udziale w wyborach samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r., posiadał stabilną sytuację zawodową umożliwiającą mu aktywne, niezależne, skuteczne i bezpieczne zaangażowanie się w sprawowanie funkcji radnego. Stabilność sytuacji zawodowej polegała na obowiązywaniu od 16 czerwca 2005 r. Pakietu Socjalnego stanowiącego załącznik nr 24 do zakładowego układu zbiorowego pracy dotyczącego gwarancji pracowniczych i socjalnych w [...] Radny został poinformowany o utracie mocy obowiązującej w/w pakietu od dnia 6 października 2015 r. Zgodnie z tym pismem, nowe zasady zatrudniania zaczęły obowiązywać od 1 listopada 2015 r. Radny, niezwłocznie po opublikowaniu oficjalnych wyników wyborów samorządowych poinformował pracodawcę o objęciu mandatu radnego Rady Gminy [...] w kadencji 2014 - 2018. Pracodawca [...] sp. z o.o. od dnia 1 sierpnia 2015 r. (w związku z likwidacją Zakładowej Służby Ratowniczej) skierował radnego na tzw. postojowe. Radny poinformował niezwłocznie pracodawcę o gotowości do podjęcia innej pracy w[...], gdyż pracodawca wielokrotnie kierował go do wykonywania innych prac głównie o charakterze archiwizacji, co zdaniem radnego stoi w sprzeczności z brakiem możliwości zatrudnienia na innym stanowisku. Wskazano nadto, że ewentualna konieczność poszukiwania nowego stanowiska pracy przez radnego w sposób znaczący utrudni skuteczne pełnienie funkcji i realizacji już powziętych obowiązków i zaplanowanych na kadencje 2014 - 2018 działań radnego.

W dniu 21 grudnia 2015 r., [...] wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr[...] , którą odmówiono zmiany dotychczasowo zajętego stanowiska.

[...] sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez W. O. mandatu radnego, podczas gdy wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania z radnym umowy o pracę jest trudna sytuacja ekonomiczna pracodawcy, likwidacja stanowiska pracy radnego oraz dalsze ograniczenie zatrudnienia w skarżącej spółce.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani też w treści skargi strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji mającej na celu wykazania jej interesu prawnego lub uprawnienia, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uzupełniła to dopiero w toku rozprawy wskazując swój interes prawny wywodzący się z art. 20 i art. 22 ustawy zasadniczej jako naruszony działaniem Rady Gminy w [...] poprzez błędną interpretację art. 25 ust. 1 u.s.g. Sąd przyznał, że gwarancja swobody działalności gospodarczej pracodawcy wynika nie tylko z przywołanych przez skarżącą przepisów konstytucyjnych. Przepis art. 32 § 1 Kodeksu pracy tworzy także po stronie pracodawcy prawo do swobodnego rozwiązania zawartej umowy o pracę – "każda ze stron może rozwiązać umowę o pracę za wypowiedzeniem". Natomiast art. 25 ust. 2 u.s.g. wprowadza ograniczenie w zakresie powyższego uprawnienia pracodawcy. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga bowiem uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, pozostająca w sprzeczności z prawem, narusza wywodzące się z art. 32 § 1 K.p. uprawnienie pracodawcy.

Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym celem ograniczenia wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady gminy do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby w istocie zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma chronić radnego przed utratą pracy wówczas, gdy ma to związek z wykonywaniem mandatu radnego. Tylko w takich sytuacjach instytucja "ochrony" stosunku pracy radnego znajduje swoje uzasadnienie i sens, nadto jest determinowana zasługującymi na ochronę wartościami. Z kolei nie zasługuje na ochronę obrona stosunku radnego w każdym przypadku, albowiem w sytuacji, gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy radnego nie są związane z faktem pełnienia przez niego funkcji publicznej – pracownik-radny może dochodzić swoich praw przed sądem pracy, tak jak każdy inny pracownik.

Sąd podkreślił, że pracodawca, jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazał likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej, w której radny był zatrudniony oraz brak możliwości jego zatrudnienia na innym stanowisku. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Rady, że we wniosku pracodawcy nie wskazano okoliczności, które zdaniem pracodawcy uzasadniały konieczność rozwiązania stosunku pracy radnego. Czym innym jest natomiast weryfikacja tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, co należy, (co do zasady) do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.

Rada Gminy korzystając z przyznanych jej na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g. uprawnień powinna była ustalić, czy sytuacja jej radnego - ze względu na pełnienie mandatu - nie stałaby się wskutek rozwiązania z nim stosunku pracy mniej korzystna niż sytuacja innych pracowników Huty objętych, tak jak radny, Pakietem Socjalnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że radny, wykonując mandat, narażony jest w większym stopniu na utratę pracy od innych zatrudnionych. W takim przypadku uzasadnione byłoby wkroczenie w swobodę ekonomiczną decyzji pracodawcy. Motywy zaskarżonej uchwały nie pozwalają jednak uznać, że Rada Gminy skorzystała z tego uprawnienia w celu usunięcia nierówności osłabiających pozycję pracownika chronionego, jako radnego. Wręcz przeciwnie, wskazane w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały motywy działania Rady nakazują przyjąć, że wskutek zaskarżonej uchwały dojść mogłoby do zachwiania równości pomiędzy sytuacją radnego – pracownika i pozostałych pracowników objętych Pakietem Socjalnym, stawiając radnego w uprzywilejowanej pozycji, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g. Jako przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano jedynie, że poszukiwanie nowego stanowiska pracy przez radnego utrudni mu pełnienie funkcji i realizację powziętych obowiązków. Zdaniem Sądu możliwość swobodnego wykonywania mandatu nie przekłada się na konieczność posiadania zatrudnienia, a na taką organizacje obowiązków pracowniczych, które nie będą kolidować z funkcją radnego. Jeżeli podstawą odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, usprawiedliwieniem tego mogą być jedynie przyczyny łączące się ze statusem radnego, a takie przyczyny nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Jak zasadne zatem uznać trzeba stanowisko strony skarżącej, co do tego, że motywy podjętej przez Radę Gminy [...] uchwały stanowiącej przedmiot kontroli sądowej nie są do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowią o nadużyciu prawa wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.

Skarżąca Gmina, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej powoływana, jako: "P.p.s.a", zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Rada Gminy[...] nie miała prawa odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym W. O., w sytuacji, gdy podstawy wypowiedzenia wskazane przez pracodawcę nie zostały uzasadnione/udowodnione, a rzeczywistą podstawą wypowiedzenia były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego (z samym faktem jego posiadania i szczególną ochroną z tego wynikającą).

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania jedynie do wybranych dowodów i zarzutów i nieodniesienie się w pełni w treści uzasadnienia do zarzutów i stanowiska organu gminy, w tym przede wszystkim pominięcie ustalenia i oceny rzeczywistych przyczyn zamiaru wypowiedzenia radnemu umowy o pracę oraz możliwości zaproponowania radnemu innego stanowiska, jak również brak oceny kwestii niewykonania przez pracodawcę zobowiązania do podjęcia działań zmierzających do zachowania na dotychczasowym poziomie wykwalifikowanej kadry w zakresie ratownictwa gazowego - co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości w zakresie rozpoznania okoliczności spornych.

Skarżąca Gmina podniosła też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie oznaczenia w treści uzasadnienia pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę oceny prawnej działań organu, skutkujący brakiem możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska zaprezentowanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Oceniając zarzuty kasacji, należy wskazać, że nawiązują one do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego) zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dostatecznych zarzutów i argumentów na ich poparcie, które by skutecznie uprawdopodobniały istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania jedynie do wybranych dowodów i zarzutów i nieodniesienie się w pełni do zarzutów i stanowiska organu gminy, w tym pominięcie ustalenia i oceny rzeczywistych przyczyn zamiaru wypowiedzenia radnemu umowy o pracę oraz możliwości zaproponowania radnemu innego stanowiska, należy uznać ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czynności, bądź bezczynności organu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 880/10, Legalis). Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym był brak zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zaniechanie oznaczenia w treści uzasadnienia pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę oceny prawnej działań organu, skutkujący brakiem możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest odniesienie się do tych elementów stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 1217/13, LEX nr 1437283). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał prawidłowej egzegezy norm prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, odnosi się do istotnych elementów sprawy, a tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że spełnia ono wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku.

Skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art 25 ust. 2 u.s.g. skutkujące przyjęciem, że Rada Gminy [...] nie miała prawa odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym w sytuacji, gdy podstawy wypowiedzenia wskazane przez pracodawcę nie zostały uzasadnione (udowodnione), a rzeczywistą podstawą wypowiedzenia były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut ten, jako dotyczący elementu subsumcji, może być rozpoznawany na gruncie określonego – realnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. I FSK 503/09, LEX nr 510713).

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ten sposób przyznał pracownikom-radnym szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116).

Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270).

Z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika obowiązek po stronie rady wnikliwego i obiektywnego zbadania motywów i argumentów pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Od tych ustaleń zależy bowiem stanowisko w przedmiocie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W tym kontekście zaznaczyć należy, że rada gminy ma prawo ocenić wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, jak również powinna mieć na względzie, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, mieć oparcie w stanie faktycznym oraz, że odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego, przede wszystkim równości wobec prawa.

Rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może być aktem arbitralnym (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13, dostępny [w:] CBOSA). Taka uchwała nie rozstrzyga przecież o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W przedmiotowej sprawie pracodawca, jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazał likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej, w której radny był zatrudniony oraz brak możliwości jego zatrudnienia na innym stanowisku. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w realiach sprawy błędne było stanowisko Rady, że we wniosku pracodawcy nie wskazano okoliczności, które uzasadniały konieczność rozwiązania stosunku pracy radnego. Trafnie skonstatował, że w okolicznościach sprawy Rada Gminy powinna była ocenić, czy sytuacja radnego - ze względu na pełnienie mandatu - nie stałaby się wskutek rozwiązania z nim stosunku pracy mniej korzystna niż sytuacja innych pracowników [...] objętych, tak jak radny, Pakietem Socjalnym. Z uzasadnienia uchwały wynika natomiast, że doszło do naruszenia prawa do równego traktowania pracowników objętych Pakietem Socjalnym, poprzez uprzywilejowanie radnego wobec innych pracowników, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g. W ogóle nie wykazano związku przyczynowego, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Jako przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano jedynie, że poszukiwanie nowego stanowiska pracy przez radnego utrudni mu pełnienie funkcji i realizację powziętych obowiązków. Jednakże możliwość swobodnego wykonywania mandatu nie przekłada się na konieczność posiadania zatrudnienia, a na taką organizację obowiązków pracowniczych, które nie będą kolidować z funkcją radnego.

Jeżeli podstawą odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, usprawiedliwieniem tego mogą być jedynie przyczyny łączące się ze statusem radnego, a takie przyczyny nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Jako zasadne uznać zatem trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że motywy podjętej przez Radę Gminy [...] uchwały nie są do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowią o nadużyciu prawa wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.