Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 377/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 279 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P [...] S.A. z/s w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie do potoku i rzeki wód z odwodnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w Z.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 310 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.) - po rozpatrzeniu reklamacji P [...]S.A. (dalej jako P [...]S.A.) z siedzibą w B. Oddział Kopalnia W [...] T. od ustalonej opłaty stałej w informacji rocznej nr [...]z [...] r. określił P [...]S.A. z siedzibą w B.Oddział Kopalnia W [...]T., za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 114 375 zł za wprowadzanie do potoku Ś.(istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 1+440 jego biegu) i rzeki M. (istniejącymi wylotami zlokalizowanymi w km 3-298 oraz w km 3+303 jej biegu) wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego P [...]S.A. - Oddział Kopalnia W [...]T. w B.(tzw. pole II), po wcześniejszym ich podczyszczeniu w zbiorniku retencyjno- osadowym ZbR-6, istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 1 - 440 jego biegu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 15 maja 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Z.") na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło dla P [...]S.A. z siedzibą w B.Oddział Kopalnia W [...]T., na podstawie decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...]r. zmienionej decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) i zmienionej decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 114 375,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W dniu 1 czerwca 2020 r., z zachowaniem 14 dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego - P [...]SA z siedzibą w B. Oddział Kopalnia W [...]T., złożyła reklamację, w której na podstawie art. 279 pkt 3 w zw. z art. 270 pkt 8 Prawa wodnego wniosła o zastosowanie zwolnienia z opłaty stałej za wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi. Zastosowanie zwolnienia z art. 279 pkt 3 Spółka uzasadniała twierdzeniem, że w przypadku kiedy wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO4) w wodach zasolonych nie przekracza 500 mg/l zwolnienie obejmuje zarówno opłatę stałą jak i zmienną.

Organ orzekający wyjaśnił, że przy wystawianiu informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty za usługi wodne dokonał analizy zastosowania zwolnienia z opłaty stałej za 2020 r. wynikającego z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Organ dokonał porównania dopuszczalnych wartości sumy chlorków i siarczanów, do których podmiot jest uprawniony w aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym z normatywem tej wartości określonym w art. 279 pkt 3. P [...]S.A. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa D. decyzją z dnia [...]r., nr znak [...], zmienionego decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...]r., nr [...]i zmienioną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...]r., nr [...]na szczególne korzystanie z wód, w zakresie wprowadzania wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego P [...]S.A. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. w B.- (tzw. pola II) do potoku Ś.w km 1+440 jego biegu oraz do rzeki M. wylotami w km 3+298 oraz 3+303 jej biegu, w łącznej ilości 4500,00 m3/h o stanie i składzie sumy chlorków i siarczanów nie przekraczających 1500 mg/dm3, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Ponieważ suma chlorków i siarczanów określona w pozwoleniu wodnoprawnym, która może być wprowadzana z wodami zasolonymi do środowiska wodnego jest wyższa niż ta określona w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, organ w związku z tym nie zastosował zwolnienia z opłaty stałej i ustalił jej wysokość zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Po otrzymaniu reklamacji, P [...]Zarząd Zlewni w Z. wezwał [...] S.A. z siedzibą w B., Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. do złożenia wyjaśnień tj. przedłożenia dokumentów potwierdzających, że wprowadzane ścieki będące wodami zasolonymi w roku 2020 r. będą miały zawartość sumy chlorków i siarczanów mniejszą niż 500 mg/l.

W dniu 15 czerwca 2020 r., do organu wpłynęło pismo z dnia 9 czerwca 2020 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że wody z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego kopalni zrzucane do potoku Ś. i rzeki M. mają zawartość sumy chlorków i siarczanów poniżej 500 g/m3 - pismo znak: [...]z dnia [...]r. (dokument przedłożony organowi na podstawie, którego ustalana jest wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2020 r., za usługę wodną polegającą na wprowadzaniu do wód - ścieków będących wodami zasolonymi), dane za II, III i IV kwartał br. znane będą podmiotowi po wykonaniu pomiarów fizyko - chemicznych przez laboratorium akredytowane. Do pisma załączono wyniki analiz fizyko-chemicznych za miesiąc luty oraz maj 2020 r.

PGW WP Zarząd Zlewni w Z. po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego tj. decyzji wodnoprawnej Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., nr [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., nr [...]i zmienionej decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.z dnia [...]r., nr [...]oraz dodatkowych dokumentów złożonych przez stronę nie uznało reklamacji. W pierwszej kolejności organ dokonał analizy czy w tym konkretnym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania zwolnienia z opłaty stałej za 2020 r., za usługi wodne z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że zwolnienie z opłaty za usługi wodne za wprowadzanie do wód lub do ziemi -ścieków będących wodami zasolonymi następuje, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4 ) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

Posiadane pozwolenie wodnoprawne uprawnia do wprowadzania do środowiska wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego - (tzw. pola II), po ich wcześniejszym podczyszczeniu w systemie osadników - zbiorników, o stanie i składzie nie przekraczającym zawartości w przypadku sumy chlorków i siarczanów 1500 mg/dm3. O taką wartość tego parametru wnioskował sam podmiot, a więc dopuszczał możliwość wystąpienia przekroczeń ponad 500 mg/dm3 sumy chlorków i siarczanów w zrzucanych wodach. W ostatnim wniosku o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, nie wnioskowano o zmianę tego parametru.

Przedstawione w postępowaniu wyjaśniającym dokumenty i złożone wyjaśnienia dowodzą jedynie, że w miesiącu lutym i maju br. wartość sumy chlorków i siarczanów w odprowadzanych do wód wodach zasolonych nie przekroczyła wartości 500 mg/l. Przyznano także, że danymi za pozostały okres 2020 r. będzie się dopiero dysponować po wykonaniu w przyszłości pomiarów zawartości chlorków i siarczanów w tych wodach. Nie przedłożono dokumentów pozwalających organowi w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić, że w całym roku 2020 r. wartość normatywna sumy chlorków i siarczanów określona w art. 279 pkt 3 nie zostanie przekroczona. Oznacza to, że takie dane za cały rok z góry nie są dostępne na etapie ustalania opłaty stałej, czyli na początku roku. Jest to potwierdzeniem słusznego działania organu i analizowania przy ustalaniu opłaty stałej zapisów pozwolenia wodnoprawnego.

Wyjaśniono także, że określenie wysokości opłaty stałej dokonane zostało w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 PLN na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego zrzutu ścieków wprowadzanych do wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, w ilości 4500,00 m3/rok i wynoszącego po przeliczeniu 1,25 m3/s.

Opłata stała odnosi się do maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w jednostce czasu, określanych w pozwoleniu wodnoprawnym i jest rekompensatą za korzystanie ze środowiska wodnego. Zwolnienie z opłat na podstawie art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne, za wprowadzanie do wód lub do ziemi – ścieków będących wodami zasolonymi, następuje w przypadku jeśli wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód nie przekracza 500 mg/l. Z pozwolenia wodnoprawnego znak [...]zmienionego decyzją Marszałka Województwa D.z dnia [...] r. i zmienionego decyzją z dnia [...]r. wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody we W., na podstawie którego była obliczana opłata stała za usługi wodne wynika, że podmiot może wprowadzić ścieki do potoku Ś. i rzeki M. o sumie chlorów i siarczanów większej niż 500 mg/l, a więc nie może podlegać zwolnieniu na podstawie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Skoro zatem opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ściśle związana z pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym i jej wysokość nie zależy od ustalonego w pozwoleniu zakresu korzystania z wód, to dokonując jej obliczenia należy kierować się treścią tego aktu administracyjnego, a nie danymi pochodzącymi z innych źródeł. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego określona została na 1500 mg/l, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku poniesienia opłaty stałej za wprowadzenie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego.

Następnie organ wyjaśnił, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Opłata ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W zakończeniu uzasadnienia decyzji, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z.. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., która wynosi 114 063,00 PLN, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albowiem reklamacja P [...]S.A. z siedzibą w B., Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T.nie została uznana.

W skardze na powyższą decyzję P [...] SA z siedzibą w B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że w przypadku określenia wysokości opłaty stałej organ nie może ustalić, jaka jest rzeczywista ilość i jakość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi i dlatego musi opierać się na dopuszczalnej wielkości emisji wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego.

2. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

• art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistej emisji chlorków i siarczanów w ściekach wprowadzonych przez skarżącą do wód;

• art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku;

• art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w wymienionych przepisach, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wykazów zawierających informacje o ilości, stanie, składzie i rodzajach ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi oraz informacje o wysokości dotyczących należnych opłat, które odnoszą się do 2017 r., I, II i III kwartału 2018 r., I, II i III kwartału 2019 r. oraz I kwartału 2020 r. na okoliczność wykazania, że rzeczywista emisja sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzonych do wód z Kopalni Węgla Brunatnego "T." wynosiła poniżej 500 mg/l, tj. poniżej dopuszczalnej wielkości emisji wskazanej w treści pozwolenia wodnoprawnego. Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił niniejszego wniosku, strona skarżąca wniosła o potraktowanie przedłożonych dokumentów jako uzupełnienie argumentacji P [...]S.A. zawartej w skardze.

W uzasadnieniu skargi, Spółka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów. Odnośnie naruszenia art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, strona skarżąca wskazała za nieuzasadnione uznanie, że w przypadku określenia wysokości opłaty stałej organ nie może ustalić, jaka jest rzeczywista ilość i jakość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi i dlatego musi opierać się na dopuszczalnej wielkości emisji wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie strony skarżącej powyższe stanowisko jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania, ponieważ skoro organ mógł wymierzyć P [...]S.A. opłatę zmienną, przyjmując określoną ilość i jakość ścieków, to również nie było żadnych przeszkód ku temu, aby powyższe ustalenie wykorzystać przy badaniu istnienia podstaw do stosowania zwolnienia z opłaty stałej.

Strona skarżąca nie akceptuje również poglądu Dyrektora Zarządu zlewni P [...], że o spełnieniu warunków do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, przewidzianego w przepisie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, decyduje sposób obliczania opłaty. Zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodnie jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg (dalej również "emisja"), a zatem odnosi się do emisji rzeczywistej, nie zaś dopuszczalnej wynikającej z treści decyzji administracyjnej.

Kolejno strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił opłatę stałą w taki sposób, że uwzględnił wartość wynikającą z maksymalnego dopuszczalnego godzinowego zrzutu ścieków, wyrażonym w m3/h, jako najmniej korzystną dla strony, co przy pomnożeniu przez liczbę godzin w ciągu doby i liczbę dni w ciągu roku prowadzi do wniosków sprzecznych z treścią samego pozwolenia wodnoprawnego, na które powołuje się organ. Chodzi o wynikający z tej decyzji limit roczny zrzutu ścieków, który nie może być przekroczony (7.568.640 m3/rok). Innymi słowy, przyjęta przez organ ilość wprowadzanych ścieków do obliczania opłaty stałej (maksymalna wartość godzinowa – 4500 m3/h), pomnożona przez ilość godzin w ciągu dnia i ilość w ciągu roku, prowadzi do uzyskania wyniku (tj. 39.420.000 m3/rok), przekraczającego dopuszczalną wartość roczną wprowadzonych ścieków (tj. 7.568.640 m3/rok), wynikającą z treści wspomnianego pozwolenia wodnoprawnego. Oczywistym jest i nie wymaga szerszego uzasadnienia, że P [...]S.A. nie jest w stanie wprowadzać takiej ilości ścieków do wód, chociażby przez wzgląd na naruszenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest zatem logicznym obciążenie strony opłatą w wysokości obliczonej z uwzględnieniem tylko jednego limitu maksymalnego (godzinowego). Organ w swojej decyzji nie przedstawił przy tym szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni przepisów, a opłatę obliczył w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a., nie może być uznane za prawidłowe.

W dalszej części skargi, strona skarżąca odniosła się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że Dyrektor Zlewni PGW WP w zaskarżonej decyzji sam przyznał, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdyż "przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w tym przypadku nie doprowadziłoby do wyjaśnienia wątpliwości, gdyż żadna ze stron nie jest w stanie tego ustalić na etapie ustalania opłaty stałej’. Kolejno strona skarżąca wyjaśniła, że skoro Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP mógł wymierzyć P [...]S.A. opłatę zmienną, przyjmując określoną ilość i jakość ścieków, to również nie było żadnych przeszkód ku temu, aby powyższe ustalenie wykorzystać przy badaniu istnienia podstaw do stosowania zwolnienia z opłaty stałej.

Następnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że w reklamacji ustalone opłaty stałej w informacji rocznej, P [...]S.A podnosiła, że w sprawie występuje odmienna wykładnia przepisu art. 279 Prawa wodnego od tej przedstawionej przez organ. Co więcej, jak wskazano, rozumienie treści ww. przepisu przedstawione przez Spółkę jest zgodne z wykładnią dominującą w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie zatem można uznać, z uwagi na dualizm interpretacyjny normy prawnej, dokonywanej w sposób różny z jednej strony przez organ administracyjny, a z drugiej przez Skarżącą – że w sprawie której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.

W dalszej części uzasadnienia, strona skarżąca uzasadniła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w rezultacie w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w wymienionych przepisów, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ administracji bez zachowania wymagań z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, w szczególności – nie zbadał on tak istotnej okoliczności, jaką jest fakt, że w latach ubiegłych emisja sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzonych do wód z Kopalni Węgla Brunatnego "T." nie przekraczała 500 mg/l i że P [...]S.A. korzystała ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne, a także nie rozważył należycie argumentów przedstawionych w stanowisku strony, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Następnie strona skarżąca w skardze przedstawiła uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów oraz rozważania dotyczące wykładni art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 279 pkt 3 Prawa wodnego organ wskazał dodatkowo, że gdyby przyjąć argumentację skarżącego i uznać, że przedmiotowe zwolnienie dotyczy opłaty stałej i zmiennej, to przy opłacie stałej należy brać pod uwagę zapisy pozwolenia wodnoprawnego. Z nich wynika zaś, że maksymalna ilość chlorków i siarczanów (CI+S04) we wprowadzanych ściekach może wynosić nie więcej niż 1500 mg/ dm3, co oznacza, że środowisko wodne jest gotowe na przyjęcie tych substancji w takiej ilości w ramach przedmiotowej usługi wodnej. Dlatego zwolnienie z art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne nie może mieć miejsca.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 grudnia 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 uchwały – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio w całości lub w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zaskarżoną decyzją organ ustalił dla P [...]SA z siedzibą w B.Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T., opłatę stałą w wysokości 114 375 zł za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U z 2018, poz. 2096 ze zm. dalej także jako "u.p.w." lub Prawo wodne). Z art. 267 ww. ustawy wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 (a także 269) formułuje regułę w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268).

Przepis art. 270 ust. 8 u.p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach.

W niniejszej sprawie istotne jest zwolnienie zawarte w art. 279 pkt 3 u.p.w. według którego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Strona skarżąca wywodzi bowiem - zarówno w skardze jak i wcześniej, w złożonej reklamacji - że powyższe zwolnienie znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków a nie tylko - tak jak przyjmuje organ - do opłaty zmiennej. Z tego też względu wprowadzanie ścieków objętych zaskarżoną decyzją korzysta, zdaniem Spółki, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego wyżej przepisu co czyni nieuzasadnione obciążenie jej opłatą za korzystanie z tej usługi wodnej.

Istota sporu jaka powstała między stronami wymaga zatem w pierwszym rzędzie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji gdy Spółka korzysta z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, na podstawie którego wprowadza do potoku Ś. i rzeki M. istniejącymi wylotami o określonej lokalizacji w ich biegu wody z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego (tzw. pola II) oraz w przypadku pojawienia się opadów ekstremalnych – wprowadza do potoku Ś. istniejącym wylotem o tej samej lokalizacji w jego biegu nadmiar wód z odwodnienia zlewni wschodniej wyrobiska odkrywkowego (tzw. pola II) po ich wcześniejszym podczyszczeniu w zbiorniku retencyjno osadowym ZbR- 6, przy czym łączna ilość wprowadzonych wód w obu zakresach wynosi Qmaxr 39 420 300 m3/rok, a suma chlorków i siarczanów na wylotach będzie mniejsza / równa 1500 mg/dm3 pod warunkiem, że przy założeniu pełnego wymieszania, sumaryczna wartość chlorków i siarczanów nie przekroczy 1g/l.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej o zastosowaniu w niniejszym przypadku zwolnienia z art. 279 pkt 3 do opłaty stałej, interpretację swoją opiera na przepisie art. 271 ust. 5 u.p.w., w którym określono sposób wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Zdaniem organu, jeżeli z przepisu tego nie wynika aby wysokość opłaty stałej była zależna od ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - w tym, między innymi od ilości sumy chlorów i siarczanych, to nie można zasadnie twierdzić, że przy wyliczeniu tej opłaty zastosowanie znajduje zwolnienie z art. 279 pkt 3 u.p.w. dotyczące ścieków o określonym składzie i ilości zawartych w nich substancji. Organ zaznaczył, że opłata stała, stanowi rekompensatę za korzystanie ze środowiska wodnego w określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków i nie zależy od ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód. Ilość i jakość ścieków (w tym suma chlorków i siarczanów) odnosi się bezpośrednio do opłaty zmiennej, co ma swoje przełożenie w sposobie obliczania tej opłaty.

Z powyższych wywodów wynika zatem, że organ brak możliwości zastosowania zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego wywodzi ze sposobu obliczania opłaty stałej i opłaty zmiennej.

Z taką argumentacją nie można jednak się zgodzić, gdyż pomija ona wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną przepisu art. 279 Prawa wodnego, który ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem art. 271 ust. 5 u.p.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowy i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej.

Z treści art. 279 Prawa wodnego wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjne zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 omawianego aktu. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Trafnie w tym względzie argumentuje skarżący, że posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 u.p.w. a więc opłaty za usługi wodne składającymi się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 omawianej ustawy, w którym to przepisie jest mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Interpretując przepis art. 279 należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 u.p.w. zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodnej zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W niniejszej sprawie należy przytoczyć treść art. 7a § 1 k.p.a. z którego wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada przyjaznej interpretacji znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć, więcej niż jeden wynik wykładni a z taką sytuacją w niniejszej sprawie organ miał do czynienia. Zasada ta wymagała zatem, rozważania postulowanego przez stronę sposobu wykładni przepisu, czemu organ w sposób ewidentny uchybił, naruszając w ten sposób omawiany przepis.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód, można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami.

Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który przyjmując wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 u.p.w. nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorów i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § k.p.a. stanowi także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd uwzględniając skargę, uznał w szczególności zasadność zarzutu naruszenia art. 273 pkt 3 Prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

Wobec uchylenia decyzji będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowej, zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).