Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1657/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu 3 kwietnia 2015 r. skarżący P. S. wystąpił z wnioskiem do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od stycznia 2006 r. do sierpnia 2010 r. pełniąc służbę poza granicami kraju, wykonywał czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując na § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

W związku z powyższym, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i po analizie akt osobowych funkcjonariusza wywiódł, że z dniem [...] stycznia 2006 r. skarżący został przeniesiony do dyspozycji Szefa ABW w związku z oddelegowaniem do wykonywania zadań służbowych w Stałym Przedstawicielstwie RP przy Kwaterze Głównej NATO w B. W przedmiotowych aktach znajduje się notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zawierająca opis wykonywanych czynności służbowych, jednakże w jej treści brak jest jakichkolwiek informacji, iż we wnioskowanym okresie pełnił on służbę wywiadowczą w rozumieniu § 3 pkt 4 rozporządzenia.

W tej sytuacji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmówił skarżącemu P. S. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

We wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zwrócił m.in. uwagę na brak w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz w cytowanym już wyżej rozporządzeniu jednoznacznej definicji pojęcia "służba wywiadowcza funkcjonariuszy za granicą", jak również na brak doprecyzowania, która ze służb jest służbą wywiadowczą.

Ze względu na fakt, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy nie znaleziono żadnych podstaw do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu stwierdził, że organ dokonał zawężonej interpretacji pojęcia "służby wywiadowczej funkcjonariusza za granicą" poprzez przyjęcie, że § 3 pkt 4 cytowanego rozporządzenia Agencji Wywiadu dotyczy funkcjonariuszy tej służby bądź funkcjonariuszy innych służb oddelegowanych do wykonywania zadań służbowych w AW wskazując przy tym, że wynika to z zapisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Zgodnie z taką interpretacją funkcjonariusze ABW i AW pełniący służbę poza granicami kraju na takich samych zasadach (w strukturach Ministerstwa Spraw Zagranicznych) oraz wykonujący takie same zadania są traktowani według innych zasad, tzn. funkcjonariusze AW "pełnią służbę wywiadowczą za granicą", a funkcjonariusze ABW jedynie "wykonują określone zadania służbowe za granicą". Tymczasem obowiązujące przepisy ustawy i rozporządzenia nie definiują expressis verbis pojęcia służby wywiadowczej funkcjonariuszy za granicą i nie wskazują, że mogą ją pełnić wyłącznie funkcjonariusze AW lub funkcjonariusze innych służb oddelegowani do AW. Służba wywiadowcza za granicą niektórych funkcjonariuszy ABW w żaden sposób nie podważa faktu, iż jest ona – jak wskazał organ w swoim postanowieniu – właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego. ABW ma bowiem prawo prowadzić działalność poza granicami kraju (art. 5 ust. 2 – w zakresie realizacji zadań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy). Podobnie, prowadzenie przez AW działalności na terytorium RP nie podważa faktu, iż jest to służba właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego państwa (art. 6 ust. 3 ustawy). Poza tym organ nie odniósł się w żaden sposób do jego argumentacji wskazującej, że w trakcie służby poza granicami kraju wykonywał także – na polecenie przełożonych z ABW – zadania, które według ustawy należą do AW i współdziałał z oficerami tej służby (chociaż nie był formalnie oddelegowany do AW). W dalszej części podał, że organ nie podjął wystarczających czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy i oparł się na jednej notatce służbowej ze stycznia 2011 r., sporządzonej pięć miesięcy po zakończeniu przez niego służby poza granicami kraju. Tymczasem charakter pracy funkcjonariusza ABW poza granicami kraju (tzw. dwuetatowca), jak również związane z tym kwestie formalne powodują, że dokumentacja dotycząca jego służby była rozproszona w kilku jednostkach ABW już w trakcie pobytu poza granicami kraju. Po upływie kilku lat zgromadzenie pełnej dokumentacji może być utrudnione, szczególnie jeśli większość materiałów dotyczących jego osoby znalazła się w zasobach archiwalnych. Dlatego, dla właściwego wyjaśnienia sprawy wskazane byłoby umożliwienie skarżącemu zajęcie stanowiska w sprawie zgromadzonej dotychczas dokumentacji, a także przesłuchanie świadków posiadających istotną wiedzę w przedmiotowej sprawie: jego przełożonego – ówczesnego Dyrektora Gabinetu Szefa ABW płk K. K., a także oficerów AW, z którymi współdziałał, tj. ówczesnego koordynatora ds. bezpieczeństwa polskich placówek dyplomatycznych w B. płk W. G. oraz kierującego ówcześnie pionem analitycznym AW płk B. C.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustaleni faktyczne i prawne dodał, że w myśl art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a więc w zakresie umożliwiającym weryfikację żądania w kierunku potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak wymaga tego stosowny przepis prawa. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Wydawanie zaświadczeń oparte jest co do zasady na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest zatem tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków. Odnosząc się do zarzutu w zakresie zastosowania zawężonej interpretacji przepisów ustawy o ABW oraz AW, a także rozporządzenia w zakresie jednoznacznej definicji pojęcia "służba wywiadowcza funkcjonariusza za granicą" wskazano, że inna wykładnia nie jest możliwa. W dalszej części stwierdzono, że skarżący zwrócił się do organu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia na podstawie § 3 pkt 4 cytowanego już wyżej, a przepisem przyznającym funkcjonariuszom uprawnienie do podwyższenia emerytury o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w służbie wywiadowczej za granicą jest art. 15 ust. 1 pkt 2 ppkt d) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900) oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. W art. 15 ust. 6 ustawy, zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Na podstawie treści § 3 pkt 4 tegoż przepisu, stanowiącego regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazano, że emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w służbie wywiadowczej za granicą, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno – rozpoznawcze łub kierował wykonywaniem takich czynności. Z kolei analiza archiwalnych akt osobowych skarżącego oraz jego przebieg służby wykazała, że w okresie objętym wnioskiem, tj. od stycznia 2006 r. do sierpnia 2010 r. skarżący był funkcjonariuszem ABW oddelegowanym do wykonywania zadań służbowych w imieniu Szefa ABW w Stałym Przedstawicielstwie RP przy Kwaterze Głównej NATO w B. W znajdującej się w aktach osobowych notatce służbowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., sporządzonej przez Naczelnika Wydziału Współpracy Zagranicznej Gabinetu Szefa ABW, zawierającej opis wykonywanych czynności służbowych, brak jakichkolwiek informacji, iż była to służba pełniona w służbie wywiadowczej za granicą, w ramach której funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno – rozpoznawcze lub kierował wykonywaniem takich czynności. Natomiast odnosząc się do kwestii wykonywania w tym okresie zadań na polecenie przełożonych z ABW wskazano, że skarżący pomimo oddelegowania poza Agencję nadal był funkcjonariuszem ABW i nadal był zobowiązany do wykonywania rozkazów i poleceń pozostających w granicach uprawnień ABW. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu oddelegowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wykonywania zadań poza Agencją (Dz. U. z 2004 r., Nr 34, poz. 296), wykonywanie w podmiocie, do którego nastąpiło oddelegowanie zadań służbowych przez oddelegowanego funkcjonariusza polega na wykonywaniu obowiązków w ramach zadań określonych w ustawie o ABW oraz AW. Ponadto podniesiona przez skarżącego w przedmiotowej skardze kwestia braku wystarczających czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy jest również nieuzasadniona, bowiem zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Granicznej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzane jest na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Tymi innymi dokumentami służbowymi są materiały znajdujące się w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych dokumentach będących w posiadaniu organu. Jednakże z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Szefa ABW jednoznacznie wynika, że nie był on oddelegowany do wykonywania zadań służbowych w Agencji Wywiadu, ale do Stałego Przedstawicielstwa RP przy Kwaterze Głównej NATO w B., a tym samym nie mógł wypełnić dyspozycji § 3 pkt 4cytowanego już wyżej rozporządzenia. Odnosząc się do wniosku dowodowego w postaci przesłuchania wskazanych w przedmiotowej skardze świadków – zdaniem organu – nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż dopuszczenie tego rodzaju dowodu doprowadziłoby do tworzenia na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dodano, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, a to z kolei uniemożliwia stosowanie zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bowiem – o czym była już mowa – w postępowaniu tym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 2) lit. d ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 900), emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w bezpośrednio w służbie wywiadowczej za granicą, zaś na podstawie delegującego art. 15 ust. 6 ustawy, wydano rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), gdzie na podstawie § 3 pkt 4), emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio m.in. w służbie wywiadowczej za granicą, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno – rozpoznawcze lub kierował wykonywaniem takich czynności

Natomiast według § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

W rozpoznawanej sprawie skarżący P. S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od stycznia 2006 r. do sierpnia 2010 r. pełniąc służbę poza granicami kraju, wykonywał czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując na § 3 pkt 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt służby pełnionej bezpośrednio w służbie wywiadowczej za granicą, wykonując jednocześnie czynności operacyjno – rozpoznawcze lub kierowaniem takimi czynnościami. Wskazał i to w sposób szczegółowy oraz wyczerpujący, a dokładnie i rzetelnie opisany w stanie faktycznym uzasadnienia wyroku, iż przeprowadzona analiza akt osobowych, w szczególności notatka służbowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. sporządzona przez Naczelnika Wydziału Współpracy Zagranicznej Gabinety Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił taką służbę w trakcie wykonywania zadań w Stałym Przedstawicielstwie RP przy Kwaterze Głównej NATO w B.

Jak już wyżej zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych i znajdujących się tam materiałów prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby ewidencyjne dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści i wskazał, że odnośnych ustaleń dokonano na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego. Nieuzasadnione są również – w ocenie Sądu – zarzuty odnoszące się do zakresu postępowania dowodowego, bowiem w toku postępowania wyjaśniającego nie mógł on przeprowadzić dowodu z zeznań i oświadczeń funkcjonariuszy dla potwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego czynności i realizacji zadań, o których mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż – jak już wyżej zaznaczono – postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Reasumując, zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, lecz ma charakter "gabinetowy".

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący służby w warunkach, o których mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił mu wydania zaświadczenia żądanej treści.

Wskazać wreszcie należy, że po porównaniu zadań Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawartych w art. 5 ustawy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, z zadaniami Agencji Wywiadu wykazanymi w art. 6 ustawy, w żadnym stopniu nie sposób – zdaniem Sądu – wykazać, aby funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w której skarżący pełnił służbę, pełnił swoja służbę "bezpośrednio" w służbie wywiadowczej, bowiem owa "bezpośredniość" jest jedynie przypisana, jako immanentna cecha, funkcjonariuszowi Służby Wywiadu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.