Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 804/22 w sprawie ze sprzeciwów W. G. i J. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.91.2022.ZS w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2022 r. oddalił sprzeciwy W. G. i J. K. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również jako "ŚWINB") z dnia 29 kwietnia 2022 r., w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozstrzygana sprawa dotyczy prawidłowości przebudowy i rozbudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych w W. przy ul. [...] na terenie działek [...] i [...] oraz legalności ich użytkowania. Postępowanie w sprawie toczy się od 2010 r. Zostało w jego trakcie wydane szereg decyzji oraz orzeczeń sądu administracyjnego.

Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB w Katowicach z dnia 29 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję PINB w Cieszynie z dnia 4 lutego 2022 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w sprawie organ I instancji decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie kiosków gastronomicznych po wykonanej przebudowie i rozbudowie z wyłączeniem wiaty od strony podwórza, pod warunkiem przystosowania pomieszczenia WC do potrzeb osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. ŚWINB decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r., stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ŚWINB w Cieszynie została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/10 oddalił skargę W. i Z. G. na decyzję GINB z dnia 26 marca 2010 r. Tym samym decyzja PINB w Cieszynie udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów budowlanych została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem nie istnieje w niniejszej sprawie przeszkoda do prowadzenia postępowania naprawczego. ŚWINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował w sposób dokładny treści przepisu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej "P.b.") i nie zastanowił się nad zastosowaniem w sprawie najbardziej adekwatnego do stopnia naruszenia rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od tej decyzji złożyła inwestorka W. G. jak również właściciel działki nr [...] J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesione sprzeciwy.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że w rozstrzyganej sprawie organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazał inwestorce zaniechanie dalszych robót budowlanych na obiekcie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie takie nie jest, w ocenie Sądu, uzasadnione w kontekście całokształtu sprawy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych inwestorka podejmowała próby (zakończone niepowodzeniem) legalizacji samowoli przedkładając projekt budowlany zamienny,. Zatem do legalizacji nie doszło. Konieczne było więc wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 5 in fine ustawy, czyli bądź nakazu rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zatem decyzja organu I instancji nie była prawidłowa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł w sprawie orzec reformatoryjnie i nakazać rozbiórki. Jak wspomniano, wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niezwykle dotkliwe i wymaga wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Rozbiórka może być bowiem całkowita lub częściowa. W jakim zakresie powinna ona nastąpić powinien ustalić organ I instancji w ramach postępowania dowodowego. Nakaz taki powinien bardzo precyzyjnie określać, co dokładnie objęte jest nakazem rozbiórki, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Takie ustalenia przy wydawaniu decyzji przez PINB w Cieszynie nie zostały dokonane. Jednocześnie nie mógł w tym zakresie uzupełnić postępowania organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zatem jedyny rozwiązaniem było zastosowanie w sprawie instrumentu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. i to właśnie uczynił Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można również, zdaniem Sądu, postawić zarzutu naruszenia prawa poprzez zobowiązanie do ustalenia, kto włada nieruchomością, na której została zrealizowana samowola (zarzut skarżącego). Ustalenie tej okoliczności stanowi bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 26 września 2022 r. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

a.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB, w sytuacji, gdy w rozstrzygnięcia organów administracyjnych obarczone są rażącymi naruszeniami przepisów postępowania poprzez:

• aprobatę stanowiska ŚWINB stwierdzającego, że stroną postępowania, do której skierowana była i winna być skierowana decyzja wydana w trybie art. 51 pkt. 5 P.b. pozostaje W. G., w sytuacji gdy pogląd taki jest sprzeczny z wyraźną oceną w wydanym w ramach postępowania naprawczego w tej samej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/GI 195/17 tj., naruszenie art. 153 p.p.s.a.;

• zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia stron postępowania naprawczego jak też zakresu nakazu przeprowadzenia rozbiórki obiektu budowlanego tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a.;

b.) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

c.) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem pozwalających na wydanie przez ŚWINB decyzji o nakazie rozbiórki;

d.) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nie rozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie podstawą skargi kasacyjnej J. K. jest zarzut błędnego domniemania, że stroną postępowania do której skierowana była i winna być skierowana decyzja wydana w trybie art. 51 pkt. 5 P.b. pozostaje W. G. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaznaczył, że z treści materiału dowodowego wynika także, że właściciel nieruchomości, na której znajduje się przedmiot postępowania nie zamierzał przedstawić, nie przedstawił i nie przedstawi projektu zamiennego. Nadto konsekwentnie wnosił on o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ewentualna rozbiórka - jako najdalej idąca konsekwencja bezskutecznej próby zalegalizowania przedmiotowej inwestycji - powinna być orzeczona po wszechstronnym zbadaniu materiału dowodowego przez organ I instancji i nie mogła być orzeczona z naruszeniem postępowania dwuinstancyjnego.

Odnosząc się zaś do kierowania decyzji do inwestora należy przypomnieć, że stanowisko doktryny jest w tej sprawie spójne i stanowi, że "Prawodawca w art. 52 wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W wyniku zmiany brzmienia komentowanego artykułu nowelą z 13 lutego 2020 r., doprecyzowano adresatów obowiązków w formie nakazów oraz zakazów zawartych w decyzjach i postanowieniach przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. Już wcześniej, w orzecznictwie wskazywano, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznaczało, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Nowe brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wydaje się, że okoliczności, w których wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe to między innymi sytuacja, gdy inwestor w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r., utarty był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób" (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. Pub. LEX/el. 2022)

W przedmiotowej sprawie, jak wskazał ŚWINB, właścicielem działki oznaczonej numerem [...] w W. przy ul. [...] jest J. K., natomiast właścicielami działki nr [...] w W. przy ul. [...] są W. G., E. G., J. G. i A. G. Inwestorem w zakresie przedmiotu postępowania jest W. G.. Z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wynika, że to ona nieprzerwanie od dnia uzyskania pozwolenia na budowę, tj. od dnia 28 lipca 2006 roku faktycznie włada nieruchomościami położonymi na działkach nr [...] i [...].

W związku z powyższym i wykładnią art. 52 P.b. organ prawidłowo uznał za stronę postępowania, do której powinna być skierowana decyzja, inwestorkę W. G. Sytuacja ta może się zmienić w zależności od rozstrzygnięcia jakie podejmie organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę w zgodzie z zaleceniami wskazanymi w decyzji ŚWINB z dnia 29 kwietnia 2022 r.

W powołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II SA/Gl 195/17 Sąd odnosił się do ustaleń organu w zakresie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ustalenia w zakresie osoby inwestora, właściciela oraz dzierżawcy należy stwierdzić, iż brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji, która częściowo znajduje się na terenie działki niebędącej własnością inwestorki.

Powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem w sprawie niniejszej bowiem organ II instancji nie orzekł o rozbiórce obiektu kierując tę decyzję do inwestorki, a wskazał jedynie, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć m.in. tę możliwość i w zależności od decyzji ustalić jej adresata w oparciu o materiał dowodowy. Należy przypomnieć, że w kwestionowanej aktualnie decyzji ŚWINB nie zgodził się z rozstrzygnięciem z dnia 4 lutego 2022 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych na obiekcie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta prawidłowo została zatem skierowana do inwestora w zgodzie z art. 52 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.