Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 711/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 4 i pkt 13, art. 5 par. 1 pkt 2, art. 27 par. 1 pkt 1, art. 29 par. 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f, art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 40a ust. 1, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agnieszka Szymańska-Flisikowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Gminy A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Zarządu Dróg (powoływany dalej również jako: "strona, skarżący, MZD"), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia:

Miejski Zarząd Dróg przekazał Urzędowi Skarbowemu do realizacji wystawiony w dniu "[...]" tytuł wykonawczy o nr "[...]", celem wszczęcia egzekucji administracyjnej wobec majątku zobowiązanej D. M.. Tytuł wykonawczy obejmował należność pieniężną z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w wysokości 100 zł.

Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu podtrzymał stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego, w świetle którego wszczęcie na podstawie ww. tytułu wykonawczego egzekucji administracyjnej było niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.e.a.". Tym samym jako prawidłowe uznał stanowisko organu egzekucyjnego, że wierzycielem należności wskazanej w tym tytule był Prezydent Miasta, a nie Miejski Zarząd Dróg.

Podkreślił, iż zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie obowiązek uiszczenia należności pieniężnej wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, iż korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Organ wskazał, że w myśl art. 13f ustawy o drogach publicznych, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Opłaty za parkowanie są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. z art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto stosownie do art. 19 ust. 1 ostatniej z wymienionych ustaw, organ samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Według brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z ust. 5 ww. przepisu, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W ocenie organu II instancji z powyższych uregulowań wynika, że w przedmiotowej sprawie zarządcą dróg jest Prezydent Miasta, który działa przy pomocy Miejskiego Zarządu Dróg utworzonego na mocy uchwały Rady Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg. Zgodnie z § 2 ust. 2 statutu, Miejski Zarząd Dróg jest jednostką budżetową Gminy Miasta, wykonującą z upoważnienia Prezydenta Miasta funkcję zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w granicach administracyjnych Miasta, jako zarząd drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do zapisu § 4 statutu działalnością Miejskiego Zarządu Dróg kieruje Dyrektor. Zatrudnia go i zwalnia Prezydent Miasta. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, w zakresie i na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta, upoważniony jest do dokonywania czynności prawnych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych.

Mając to na uwadze Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że to Prezydent Miasta powinien występować w roli wierzyciela, zaś uprawnienia Miejskiego Zarządu Dróg, jako zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, są jedynie pochodnymi ustawowych uprawnień Prezydenta Miasta, wynikających wprost z art. 19 ust. 5 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Miejski Zarząd Dróg jest co prawda samodzielną jednostką organizacyjną, którego pracą kieruje Dyrektor, ale działa on na podstawie upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu. Udzielenie stosownych upoważnień i pełnomocnictw jednostce organizacyjnej gminy nie powoduje automatycznie, iż w ten sposób zostały przeniesione na tę jednostkę zadania ustawowe, przypisane organowi gminy jako zarządcy dróg.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina – Miejski Zarząd Dróg, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzuciła im naruszenie:

- prawa procesowego, tj. art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 1 i 7 oraz art. 26 § 1, art. 5 § 1 pkt 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a.,

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f, art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust 1 i 1a, 40a ust. 1 i 40c ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie strony skarżącej zwrot tytułu wykonawczego w przedmiotowej sprawie nie nastąpił w okolicznościach określonych w art. 29 § 2 u.p.e.a., bowiem tytuł wykonawczy spełniał wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., tj. wskazano w nim właściwy podmiot jako wierzyciela, opatrzono go podpisami osób upoważnionych oraz pieczęcią urzędową wierzyciela.

Analizując uregulowania zawarte w art. 13 f ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 40a ust. 1 i art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz odwołując się do komentarza do ustawy o drogach publicznych autorstwa Renaty Strachowskiej (Lex 2012 r.), strona wskazała, że zarządy dróg w obrocie funkcjonują jako nie mające osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego (statio municipii), a pobierana przez nie opłata dodatkowa jest przekazywana do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Miejski Zarząd Dróg jest więc pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta Miasta jako zarządcy wszystkich dróg publicznych w mieście, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wskazano ponadto, że Miejski Zarząd Dróg posiada odrębne rachunki bankowe dla dochodów i wydatków budżetowych oraz projektów współfinansowanych, jego działalność finansowana jest ze środków budżetowych gminy, a pobrane dochody są odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego. Struktura organizacyjna jednostki określona została w regulaminie organizacyjnym, z którego wynika, że jest ona powołana m.in. do wystawiania tytułów wykonawczych celem przymusowego wyegzekwowania wymaganych należności budżetowych. Regulamin określa również zasady podpisywania pism, w tym tytułów wykonawczych.

Strona wskazała również, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg został upoważniony przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta, do załatwiania wszystkich spraw obejmujących czynności zwykłego zarządu w zakresie zadań statutowych Miejskiego Zarządu Dróg i do reprezentowania Gminy Miasta przed organami egzekucyjnymi we wszystkich sprawach wynikłych z tych czynności (dołączone do skargi pełnomocnictwo z dnia 8 marca 2011 r.). W jej ocenie, upoważnienie to obejmuje również czynności wierzyciela w postępowaniach egzekucyjnych, których celem jest wyegzekwowanie należności pieniężnych z tytułu zarządzania drogami, w tym opłaty dodatkowej.

W ocenie skarżącego, pismami Ministerstwa Finansów z dnia 10 lipca 2003 r., nr SP2-269/033-28/636/03/AK oraz Ministerstwa Infrastruktury z dnia 28 września 2011 r., nr TA4-iw-024-48/2011 potwierdzono, że Zarząd Dróg Miejskich, jako komunalna jednostka budżetowa, za pomocą której prezydent miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich, może występować w charakterze wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym opłaty za parkowanie pojazdów. Jak podano w skardze, "pobieranie" opłat, o którym mowa w art. 13f ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie ogranicza się tylko do przyjmowania dobrowolnych wpłat uiszczanych przez zobowiązanych, ale obejmuje również ich przymusowe ściągnięcie w trybie określonym w u.p.e.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 149110 - Lex nr 757157 oraz WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04 - Lex nr 340505).

Wskazując natomiast na stanowisko zaprezentowane w literaturze (P.Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji", wyd. 3, s. 48; K.Sobieralski, "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania", NZS 2008 r., nr 6, s. 40, Lex nr 9379912), strona skarżąca podkreśliła, że wierzycielem może być organ administracji publicznej lub instytucja, tj. państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna. Ponadto jeśli pojęcie wierzyciela w u.p.e.a. ma charakter procesowy, a skarżący jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną wykonaniem obowiązku, to uznanie w zaskarżonym postanowieniu, iż wierzycielem powinien być Prezydent Miasta stanowiło o naruszeniu art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a..

Końcowo zaś zarzucono, że skoro organ egzekucyjny uznał, iż skarżący nie jest wierzycielem, to brak było podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., który stanowi o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Podniesiono również, że Miejski Zarząd Dróg wystawił ponad 20.000 tytułów wykonawczych, zaś inne organy egzekucyjne w analogicznych sprawach wszczynały postępowania egzekucyjnie i nie podnosiły, iż skarżący nie ma przymiotu wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień organów administracji wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania regulującymi materię będącą przedmiotem rozstrzygnięcia. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zdefiniowane zostało pojęcie wierzyciela, którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Stosownie do treści art. 1a pkt 4 w/w ustawy, przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Z regulacji zawartej w art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika z kolei, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest m.in.:

1) w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji,

2) dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

W świetle ukształtowanej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. art. 13f ust.1 - 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010r. o sygn. akt II FSK 1495/08, publ. w bazie internetowej orzeczeń NSA, CBOIS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04, LEX nr 340505). Z kolei, zgodnie z przepisem art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty te stanowią dochód gminy w myśl uregulowań zawartych w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. z art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. Według zaś brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Z kolei według treści art. 19 ust. 5 ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Przywołać również należało art. 21 ust. 1 ww. ustawy, który wskazuje, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Stosownie natomiast do ust. 1a ww. przepisu, zarządca drogi może upoważnić pracowników urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W oparciu o przywołane wyżej unormowania słusznie zdaniem Sądu zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w przedmiotowej sprawie zarządcą dróg jest Prezydent Miasta, który powierzył zarząd dróg utworzonej w tym celu na mocy uchwały Rady Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" jednostce organizacyjnej – Miejskiemu Zarządowi Dróg. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że opłaty za parkowanie są przekazywane do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Prawidłowa była również ocena organu, w świetle której analiza poszczególnych przepisów ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że uprawnienia Miejskiego Zarządu Dróg jako zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są pochodnymi uprawnień Prezydenta Miasta jako zarządcy. Tym samym Miejski Zarząd Dróg pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy, jaką jest Prezydent Miasta i nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty dodatkowej tylko na skutek uzyskania na mocy art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych upoważnienia Prezydenta Miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do dokonywania czynności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 – 22 ustawy o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości, iż wszelkie przewidziane w tym zakresie obowiązki i uprawnienia zostały nałożone na zarządcę drogi. Przy czym stosownie do art. 21 ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ale może też – jeżeli jednostka taka nie została utworzona – zadania zarządu drogi wykonywać we własnym zakresie poprzez upoważnionych pracowników.

Istotą powyższych unormowań jest zatem, że to zarządca jest podmiotem sprawującym zarząd drogi publicznej, natomiast może fakultatywnie zadania w tym zakresie wykonywać przy pomocy utworzonej w tym celu jednostki organizacyjnej. Uzyskanie przez taką jednostkę upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu zarządcy drogi nie skutkuje jednak automatycznie uznaniem, że jednostka ta może być w świetle przepisów u.p.e.a. wierzycielem. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, że zarówno wykonywany przez nią na mocy powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych zarząd dróg, jak również pobieranie opłat określonych w art. 13f ust. 1 tej ustawy, jest sprawowany przez tę jednostkę w imieniu jednostki samorządu terytorialnego i na mocy udzielonego jej upoważnienia przez organ tej jednostki. W tym też znaczeniu, uprawnienia Miejskiego Zarządu Dróg jako zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta, jako zarządcy.

Jak ustalono w niniejszej sprawie, Miejski Zarząd Dróg, zgodnie z § ust. 2 statutu, jest jednostką budżetową Gminy Miasta, wykonującą z upoważnienia Prezydenta Miasta funkcję zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w granicach administracyjnych Miasta, jako zarząd drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stosownie do § 3 pkt 8 statutu do zadań MZD należy wykonywanie obowiązków zarządcy dróg (...), w szczególności pobieranie opłat i kar pieniężnych. Podobnie zakres działania MZD został określony w regulaminie organizacyjnym, stanowiącym załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta nr "[...]" z dnia "[...]". Pomijając, że regulamin ten jako akt wewnętrzny, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, zwrócić należy uwagę, że określa on podobnie jak statut, iż MZD jest jednostką budżetową Gminy Miasta, a wśród Jego zadań wymienia m.in. pobieranie kar i opłat pieniężnych. Wskazuje przy tym, że MZD przygotowuje tytuły wykonawcze za niedokonanie opłat dodatkowych i prowadzi ich ewidencję, a ponadto określa zasady podpisywania pism kierowanych na zewnątrz. Powyższe nie zmienia jednak tego, iż czynności, jakie podejmowane są przez MZD w zakresie egzekucji należności z tytułu opłat dodatkowych, są wykonywane w ramach upoważnienia udzielonego przez zarządcę dróg na mocy art. 21 ustawy o drogach publicznych. Potwierdza to w szczególności fakt udzielenia przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa ogólnego Dyrektorowi MZD, obejmującego "umocowanie do czynności zwykłego zarządu, podejmowanych w imieniu Gminy Miasta w celu prawidłowego wykonywania zadań statutowych Miejskiego Zarządu Dróg" oraz upoważniającego do "reprezentowania Gminy Miasta przed sądami, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi we wszystkich sprawach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych wynikłych z tych czynności, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw" (pełnomocnictwo z dnia 8 marca 2011 r.)

Zdaniem Sądu, zarówno statut, jak i przedłożone wraz ze skargą pełnomocnictwo, nie stanowią upoważnienia dla MZD do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. MZD jest bowiem co prawda samodzielną jednostką organizacyjną, którego pracą kieruje Dyrektor, ale działa on na podstawie upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu (p. wyroki WSA w Szczecinie: z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 659/08 i I SA/Ol 51/09, z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 272/11, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając więc na uwadze treść statutu MZD i zakres pełnomocnictwa z dnia 8 marca 2011 r. nie można uznać, aby sporny tytuł wykonawczy był prawidłowy. W postępowaniu egzekucyjnym związanym z działalnością MZD jego Dyrektor nie może bowiem działać w imieniu własnym, a jedynie jako reprezentant Gminy Miasta na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta. Okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego. W konsekwencji prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta jako wierzyciela, pieczęć urzędową Prezydenta Miasta, a ponadto podpis i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta Miasta (albo osoby upoważnionej do jego wystawienia w imieniu Prezydenta).

Z powyższych względów na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych w jej petitum przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie można m.in. podzielić poglądu strony skarżącej, która podnosiła, że jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Jak bowiem słusznie wskazuje się w doktrynie prawa, pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych (zob. Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, system informacji prawnej LEX).

Zdaniem Sądu, wskazać w tym miejscu również należy na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 września 2012 r., o sygn. akt II FSK 151/11 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997r., nr 36, poz.224 ze zm.) w związku z art. 19 u.p.e.a. prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, jest organem egzekucyjnym w zakresie należności z tytułu podatku i opłat lokalnych, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania.

I choć praktyka organów egzekucyjnych w zakresie realizacji tytułów wykonawczych kierowanych przez zarządy dróg jako jednostki budżetowe gminy, jak również innych organów (pisma Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Infrastruktury) jest różna - na co wskazywała strona skarżąca, podnosząc, że niektóre z nich nie kwestionują uprawnień MZD do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu - nie stanowi to dostatecznej argumentacji, by odstąpić od obowiązku przestrzegania podstawowej zasady procedury administracyjnej, jaką jest zasada legalności. Zasada prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organu, na którą zdaje się wskazywać strona, nie może być bowiem rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednio popełnione błędy i tym samym uzasadniać pozostawanie rozstrzygnięcia w sprzeczności z zasadą praworządności, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 18 u.p.e.a..

W odniesieniu natomiast do zarzutu, iż bezpodstawne było rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. może on zostać dokonany jedynie na rzecz wierzyciela, którego to statusu organ odmówił stronie skarżącej, podnieść należy, że omawiany przepis wskazuje na obowiązek organu egzekucyjnego zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji m.in. niespełnienia przez tytuł wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a.. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, w każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r., III SA/Wa 613/05, Lex nr 188956, C.Kulesza, komentarz do art. 29 u.p.e.a., opubl.: Lex). Niewątpliwie też jedną z przesłanek dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest by tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony organ, a oznaczenie wierzyciela jest jednym z obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Ponadto w orzecznictwie sądowym podnosi się, że braki tytułu wykonawczego nie mogą ulec poprawieniu przez wierzyciela w piśmie stanowiącym odpowiedź na pismo organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, badając przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego dopuszczalność egzekucji administracyjnej, bada z urzędu walory tytułu wykonawczego. Stwierdziwszy zaś braki formalne tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny winien zwrócić tytuł wierzycielowi do uzupełnienia (p. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Wr 716/97, Lex nr 37826).

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec wykrycia w tytule wykonawczym wad określonych w art. 29 u.p.e.a. organ był obowiązany do jego zwrotu wskazanemu w tym tytule wierzycielowi.

Podzielając zatem trafność reprezentowanego przez organy stanowiska w niniejszej sprawie i nie stwierdzając aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.