Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 50/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. b
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Ł.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący Ł.G. – dalej zwany Stroną, Skarżącym- działająca poprzez swojego pełnomocnika złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – dalej zwany Dyrektor, DOR ARMIR – z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 05 maja 2017 roku wpłynął do Biura Powiatowego wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (zwanej dalej płatnością ONW) Ł.G. na rok 2017. Łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW I wynosiła 125,43 ha na której zadeklarował łubin wąskolistny.

Na wezwanie organu Skarżący złożył pisemne wyjaśnienia i dołączył:

- umowę dzierżawy z dnia [...]-06-2015 r. na działki rolne o nr [...], łączna powierzchnia 135,1558 ha podpisane przez Stronę i S.T..

- wypis z rejestru gruntów dla działki [...] - właściciel Ł.G. z dnia [...]-09-2015 r.

- zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...]-09-2014 dla działek [...], na podstawie umowy dzierżawy R i Ł.G. z dnia [...]-06-2014 roku,

- zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...]-08-2015 dla działek [...], na podstawie umowy dzierżawy S.T. i Ł.G. z dnia [...]-06-2015 roku,

- akt notarialny nr [...] z dnia [...]-06-2015 r. kupna działki [...] o powierzchni 4,6024 ha przez Ł.G. od S.T.,

- certyfikat ekologiczny T z dnia [...]-09-2016 r. na mieszankę strączkowo- zbożową (ziarno), proso (ziarno) i pszenżyto ozime (ziarno).

- decyzję podatkowa na rok 2017 Wójta gminy z dnia [...]-01-2017 r. wraz z dowodami zapłaty (4 szt.),

- FVAT nr [...] z dnia [...]-10-2017 r. wystawiona przez T za certyfikację ekologiczną wraz z dowodem zapłaty,

- FVAT nr [...] z dnia [...]-11-2017 r. wystawiona przez A J.P. za usługę rolniczą koszenie łubinu 124 ha wraz z dowodem zapłaty,

-FVAT [...] z. dnia [...]-12-2017 r. wystawiona przez R sp. o.o. za usługę rolniczą 124 ha i 248 ha wraz z dowodem zapłaty,

- Fakturę V AT RR nr [...] z dnia [...]-01-2018 r. na sprzedaż łubinu 15 ton spółce o.o. P wraz z dowodem przelewu płatności z dnia [...] lutego 2018 r.

- Fakturę VAT RR nr [...] z dnia [...]-01-2018 r. na sprzedaż łubinu 15 ton spółce z o.o. D wraz z; dowodem przelewu płatności z dnia [...] -02-2018 r.,

- świadectwo ukończenia studiów podyplomowych Ł.G. z dnia [...]-06-2015r;

- stałą ramowa umowa o współpracy z R sp. z o.o. z dnia [...]-01-2017 r. na wykonywanie usług, udostępnianie sprzętu rolniczego i pracowników Ł.G., podpisana przez S.T.,

- umowę najmu z dnia [...]-01-2016 r. z R na sprzęt rolniczy podpisana przez Prezesa Zarządu J.G.,

- aneks polisy [...] nr [...] z dnia [...]-03-2018 r. dla R sp. z o.o..

- pismo E kierowane do R sp. z o.o. z dnia [...]-04-2017 roku przesyłające polisę do podpisu dot. ciągnika rolniczego [...],

- polisę [...] nr [...] na ciągnik [...] z dnia [...]-03-2017 r.. wystawiona dla R sp. z o.o.,

- polisę [...] nr [...] na ciągnik [...] z dnia [...]-09-2017 r., wystawioną dla R sp. z o.o.,

- polisę [...] nr [...] na ciągnik [...] z dnia [...]-06-2017 r., wystawioną dla R sp. z o.o.,

- polisę [...] nr [...] ciągnik na [...] z dnia [...]-02-2018 r., wystawioną dla R sp. z o.o.,

- polisę [...] nr [...] ciągnik na [...] z dnia [...]-02-2018 r. wystawioną dla R sp. z o.o.,

- listę środków trwałych R sp. zo.o. - 10 str,

- Fakturę VAT [...] P sp. z o.o. z dnia [...]-06-2013 r. dla R spółka z o.o. na ruchomości - środki trwale (4 str.),

- listę pojazdów R i R za okres 2017/2018,

Skarżący oświadczył, że w gospodarstwie sprawuje rolę zarządczą, oraz że działki rolne użytkuje na podstawie dołączonych umów i aktu notarialnego. Środki do produkcji pochodzą z zakupów bezpośrednich, a sprzedaż oparta jest na sprzedaży bezpośredniej. Natomiast maszyny i urządzenia do produkcji rolniczej zapewniają firmy zewnętrzne.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek Skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2017 kontroli administracyjnej prowadzonej, w myśl art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. o ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności (Dz.U. UE z dnia 31.07.2014 r. L 2014.227.69) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014.

W wyniku przedmiotowej kontroli administracyjnej organ I instancji ustalił istnienie ścisłych powiązań Skarżacego, z osobą pełnomocnika, tj. J.G. oraz S.T., którzy dokonali multiplikacji podmiotów, które następnie z osobna mogły ubiegać się o przyznanie płatności obszarowych z ominięciem kwotowych limitów dofinansowania przysługującego jednemu gospodarstwu rolnemu.

Organ I instancji ustalił w szczególności, że J.G. oraz S.T. podzielili potencjał spółki R powołując nowe podmioty, tj. T sp. z o.o. oraz P sp. z o.o. Ponadto sukcesywnie tworzyli nowe dodatkowe spółki, tj., D Sp. z o.o., L Sp. z o.o., J Sp. z o.o. (powstała z podziału R), T Sp. z o.o., T Sp. z o.o., P Sp, z o.o., K Sp. z o.o., a następnie rozpisali na te podmioty ziemię z ich majątku. Ustalono ponadto, że działki ewidencyjne nr [...], zgłoszone przez Skarżącego do płatności obszarowych, zostały wydzierżawione mu przez S.T. na mocy umów dzierżawy z dnia [...] czerwca 205 r.

Dodatkowo ustalono, że J.G. jest pełnomocnikiem J.G., która również złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017, i która działalność rolniczą opiera na współpracy z podmiotami powiązanymi osobowo i kapitałowo z J.G. i S.T..

Nadto wnioski obszarowe w 2017 r. zostały również osobno złożone przez J.G. i S.T. w ramach ubiegania się o płatności obszarowe jako osoby fizyczne.

Organ I instancji stwierdził że J.G. i S.T. dokonując podziału R Sp. z o.o. i powołując nowe dodatkowe podmioty, dokonali zjawiska multiplikacji co umożliwiło obejście przepisów ograniczających wielkość wsparcia dla pojedynczego gospodarstwa w ramach płatności bezpośrednich, płatności ONW oraz PRŚ, RE, PRSK.

Ponadto organ I instancji stwierdził, iż wszystkie jednostki produkcyjne tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby, tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z S.T. oraz J.G..

Zdaniem organu zorganizowanie kilku spółek kapitałowych przez tych samych udziałowców jest w realiach niniejszej sprawy sztucznym działaniem w celu obejścia modulacji wynikającej z przepisów prawa ustanowionych w § 3 ust. 4 i 6 Rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz innych przepisach prawa (tożsame działki deklarowane do poszczególnych rodzajów pomocy finansowej), tj. art. 13 oraz art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) - zwanej dalej Ustawą OB, § 20 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lala 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361. z późn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem PRŚ.

Zdaniem organu należało zastosować art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Organ uznał, że przyznanie Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017 stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE E z dnia 23 grudnia 1995 r.) - zwanego dalej Rozporządzeniom nr 2988/95 - zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W następstwie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...].04.2019 r. wydał na rzecz Skarżącego decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2017.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy, tj. wydzielenia ze spółki R spółki P i T, oraz powołanie pozostałych spółek i podmiotów (osoby fizyczne) w celu obejścia przepisów prawa tj. art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z przepisami art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95. Mając na względzie w/w okoliczności, tj. rozdzielenie bazy produkcyjnej i rozparcelowanie jej na utworzone w tym celu podmioty, tj. m.in. na rzecz Ł.G., organ I instancji zastosował konsekwencje wynikające z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, a co za tym idzie koniecznym było odmówienie płatności ONW na rok 2017.

Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Strona złożyła odwołanie. W dniu [...] listopada 2019 r. DOR ARiMR wydał decyzję którą utrzymał decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący nie prowadził gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą, gdyż grunty które zostały mu formalnie przypisane w rzeczywistości zarządzane są przez J.G. i S.T.. Podział potencjału produkcyjnego z majątku S.T. i J.G. na rzecz nowo wykreowanych podmiotów, zrealizowany został w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki w przypadku wnioskowania o dopłaty w ramach jednego gospodarstwa, rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Organ na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału potencjału gruntów rolnych znajdujących się pod kontrolą S.T. oraz J.G., przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej na mocy przepisów prawa przysługują płatności.

Dyrektor OR ARiMR wskazał na treść art. 4 ust. 1 lit.b rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1166/2008, następnie stwierdził, że gospodarstwo rolne stanowi wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Zaznaczył też, że w przypadku spółek kapitałowych jak również podmiotów występujących o dopłaty jako osoby fizyczne, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. W zarządach wszystkich powiązanych ze stroną spółek kapitałowych zasiadają te same osoby, tj. tylko i wyłącznie S.T. i J.G.. Nie stwierdzono ponadto posiadania udziałów w tych spółkach przez inne osoby. Wobec powyższego realny wpływ na sposób działalności ww. spółek kapitałowych mają tylko S.T. i J.G.. Wszystkie podmioty zarządzane są w niemal identyczny sposób. Mają tych samych kontrahentów, z którymi zawierane są operacje kupna środków produkcji i sprzedaży płodów rolnych, tych samych doradców rolnych, oraz księgowość zlecaną do tego samego miejsca.

Niemal wszystkie utworzone spółki ze Spółki R nie posiadają jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do tych samych podmiotów (w tym podmiotów powiązanych z S.T. i J.G.). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, podmioty te należy traktować jako jeden organizm gospodarczy, tj. jako jedno gospodarstwo rolne.

Organ odwoławczy zaznaczył, że R Sp. z o.o. została zarejestrowana w KRS w dniu [...] sierpnia 2002 r. Z bilansu Spółki sporządzonego na dzień [...] grudnia 2017 r. wynika, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiada aktywa zapisane pod pozycjami: grunty, budynki, lokale, prawa do lokali i obiekty inżynierii lądowej i wodnej, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu, inne środki trwałe. Wnioski obszarowe są składane przez tę Spółkę od roku 2007. Przy czym od roku 2013 nastąpił znaczący spadek powierzchni zgłaszanej do płatności obszarowych przez spółkę R.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że [...] maja 2013 r. zarejestrowano Spółkę T, natomiast [...] października 2014 r. zarejestrowano Spółkę P, które powstały z podziału R sp. z o.o. Zarówno w spółce T jak i P funkcję prezesa zarządu pełni J.G.. Natomiast udziałowcem ww. spółek, poprzez inne spółki kapitałowe, jest S.T.. Z planu podziału spółki R z dnia [...].10.2013 r. wynika, że w ramach podziału składników majątku do spółki P przeniesiono jedynie grunty, natomiast pozostałe składniki, tj. budynki lokale, urządzenia techniczne i maszyny, środki transportu i inne środki trwałe pozostały w spółce R.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR taki sposób podziału spółki R potwierdza tezę organów ARiMR, że chodziło jedynie o rozdrobnienie areału gruntów pozostających w zasobach ww. spółki, w celu uzyskiwania wyższych płatności poprzez spółki nowo zawiązane, a które nadal kierowane były przez zarząd i udziałowców spółki dzielonej.

Jednocześnie S.T. od roku 2004 do roku 2013 posiadał całościowy udział w spółce R Sp. z o.o. (obecnie K sp. z o.o. w likwidacji). W spółce R podjęto decyzję o jej podziale. W związku z powyższym, w roku 2013 ze spółki R wydzielono cztery podmioty, tj.: J sp. z o.o., B Sp. z o.o., D, sp. z o.o., M Sp. z o.o. W zbliżonym czasie powołano także nowy podmiot, tj. T sp. z o.o.

Organ odwoławczy stwierdził, że S.T. zaplanował wyzbycie się udziałów w spółce R przy jednoczesnym przejęciu jej aktywów poprzez spółki, których jest udziałowcem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym pozostaje fakt, że poprzez spółki których jest udziałowcem S.T. przejął prawa własności do gruntów. Część gruntów zostało przeniesione na spółkę J a część gruntów zostało przeniesione na spółkę T. Natomiast pozostałe wydzielone spółki, tj. B, D, M, nie posiadające w ramach aktywów trwałych gruntów rolniczych, zostały ostatecznie sprzedane podmiotowi trzeciemu.

W ocenie organu odwoławczego powyższe działania dotyczące spółki R były jednym z etapów mechanizmu multiplikacji podmiotów, którym przypisywano ziemię z majątku S.T., oraz ze spółek których, był lub jest udziałowcem, tj. R i R.

Zdaniem organu sposób podziału spółki R potwierdza tezę organów ARiMR, że chodziło jedynie o rozdrobnienie areału gruntów pozostających w zasobach tej spółki, w celu uzyskiwania wyższych płatności poprzez spółki nowo zawiązane, a które nadal kierowane były przez zarząd i udziałowców spółki dzielonej.

Organ odwoławczy odniósł się do genezy pozostałych powiązanych spółek kapitałowych następnie stwierdził, że z analizy spółek T, J, D, L, T, P i K, wynika, iż za wyjątkiem spółki J, wszystkie podmioty w ramach rzeczowych aktywów trwałych posiadają jedynie grunty. Spółki te poza gruntami (za wyjątkiem spółki J posiadającej budynki) nie posiadają jakiejkolwiek infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej (budynki inwentarskie, magazyny przechowalnicze, maszyny i urządzenia, środki transportu). Część z tych spółek została utworzona niemal w tym samym czasie (D, L, T), a w przypadku spółek L i D w tym samym dniu sporządzone zostały akty notarialne dotyczące zakupu ziemi. W ocenie organu odwoławczego powyższe oraz fakt, iż spółki te zarządzane są w podobny sposób pozwala stwierdzić, że zostały one utworzone w celu formalnego przypisania im ziemi rozdzielonej przez udziałowców R i R w wyniku czego możliwe stało się aplikowanie o dopłat obszarowe w wyższej wysokości, poprzez ominięcie przepisów ustanawiających limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że fakt, iż podmioty P Sp. z o.o., T Sp. z o.o., T Sp. z o.o., J Sp. z o.o., D Sp. z o.o., L Sp. z o.o., T Sp. z o.o., P Sp. z o.o., K Sp. z o.o., a także J.G., J.G., Ł.G., nie posiadają kadry pracowniczej oraz niezbędnej infrastruktury do prowadzenia działalności rolniczej, wymusił konieczność korzystania przez te podmioty z usług świadczonych przez podmioty trzecie. Ww. spółki kapitałowe oraz osoby fizyczne zawarły jednobrzmiące umowy na świadczenie usług rolniczych z podmiotami R Sp. z o.o. oraz R Sp. z o.o.

Organ wskazał na zawarte przez ww. podmioty umowy najmu i stałe ramowe umowy o współpracy, następnie stwierdził, że podział areału gruntu rolnego pozostającego w dyspozycji S.T. i J.G. miał pozorny, a tym samym sztuczny charakter. Macierzysta spółka R oraz spółka R, są pod wyłączną kontrolą S.T. i J.G.. Spółki te posiadają niezbędne zaplecze do prowadzenia działalności rolniczej, w tym kadrę pracowniczą, księgowość, infrastrukturę techniczną, w tym budynki inwentarskie, maszyny rolnicze, środki transportu. Pod kontrolą S.T. i J.G. były ponadto grunty rolne o znacznym areale (który w roku 2017 opiewa na obszar ok 1700 ha), i osoby te postanowiły ten areał formalnie rozpisać.

Część gruntów rozpisano w ramach podziału spółek R i R, a część gruntów rozpisano na nowo powołane podmioty oraz osoby fizyczne. W ocenie organu nie doszło jednak do powstania nowych odrębnych i samodzielnych gospodarstw rolnych, gdyż de facto całe to zaplecze produkcyjne nadal zarządzanie jest przez S.T. i J.G.. Przypisanie gruntów nowym podmiotom ma jedynie formalny charakter, gdyż podmioty te nie są w stanie samodzielnie prowadzić działalności rolniczej (brak niezbędnej infrastruktury), a w celu upozorowania prowadzenia tej działalności, wszelkie zabiegi agrotechniczne i obsługa administracyjno-ksiegowa, zostały formalnie zwrotnie zlecone do spółek S.T. i J.G.. W ocenie organu odwoławczego twórcy opisywanego mechanizmu powołali do życia dodatkowe sztuczne ogniwa, aby pod pozorem prowadzenia przez nie gospodarstw rolnych mogły ubiegać się o dopłaty obszarowe, w celu ominięcia limitów wsparcia przewidzianego dla pojedynczego gospodarstwa.

Organ zaznaczył, że wszystkie ww. podmioty podsiadają te same adresy siedzib i do korespondencji. Nadto zauważył, że w sprawach omawianych podmiotów ustalono ponadto szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze.

Organ wyliczył również o ile wrosły kwoty przyznawanych płatności na skutek multiplikacji podmiotów przez J.G. i S.T..

Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. W myśl art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Organ odwoławczy stwierdził, że jedynym celem multiplikacji podmiotów przez J.G. oraz S.T. było uzyskanie dodatkowych korzyści finansowych z tytułu płatności ONW, dopłat bezpośrednich, płatności PRŚ, płatności PRSK i płatności RE. Strona nie wykazała bowiem jakichkolwiek korzyści ekonomicznych, które miały by wynikać z utworzenia i działania kilkunastu podmiotów.

Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego a ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Od decyzji Dyrektora OR ARMR Strona złożyła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Rażące naruszenie prawa materialnego:

1. rażące naruszenie prawa materialnego w zakresie nie rozstrzygnięcia sprawy w terminie - tj, naruszenie art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

2. rażące naruszenia prawa materialnego w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 2 lit a rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...), art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Ł.G. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do przyznania płatności

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95-poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż skarżący podjął działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż skarżący podjął działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego

4. naruszenie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust la Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. I d Rozporządzenia nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez przyjęcie, że skarżący nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 /95 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego

7. rażące naruszenie prawa w zakresie w jakim organ przyjmuje iż Ł.G. powinien wraz z innymi podmiotami być jednym gospodarstwem rolnym i otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności, tj niewłaściwe zastosowanie norm: a) art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, b) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020) c) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013) w wysokościach

d) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 e) art. 13, art. 15 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

III. naruszenia prawa proceduralnego, formalnego poprzez naruszenie:

1. naruszenie przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (ustawa zw, PROW 2014-2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania: a) naruszenie art. 24 i przedłużające się prowadzenie postępowania, b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt. 3) i 4) nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych c) art. 27 ust. 2 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

2. przepisu art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materii dowodowego w sprawie,

3. przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

4. przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie , niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie

5. rażące naruszenie szeregu przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak: a) zasada praworządności (art. 6 KPA) b) zasada prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 KPA) c) zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 KPA) d) art, 9 KPA albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania e) zasada zasadności przesłanek (art. 11 KPA) f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a KPA) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki g) zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym trwało pól roku, a przed organem I instancji blisko dwa lata od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności 6. naruszenie normy art. 15 KPA w zw. z art. 136 §1, §2,§3i§4 KPA oraz art. 127 KPA w zw. z art. 78 Konstytucji

Organ w odpowiedzi na skargę potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą skarżącemu przyznania wszystkich płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Decyzja została wydana na skutek stwierdzenia przez organ, że Skarżący nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa rolnego. Powołane podmioty, w tym gospodarstwo Skarżącego miało na celu ominięcie skutków modulacji oraz degresywnych stawek płatności.

W ocenie organu wystąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i narusza art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady 2988/95.

Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy skarżący wraz ze wskazanymi przez organ podmiotami sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

Skarżący nie godząc się z ww. wnioskami organu podniósł w skardze zarzuty związane z naruszeniem przez Dyrektora OR ARiMR przepisów prawa materialnego jaki i przepisów procesowych. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez organy przepisy prawa materialnego.

Skarżący zarzucił organowi, że prowadził postępowanie z naruszeniem zasad postępowania, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "K.p.a" oraz art. 3 i art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 618) – zwaną dalej "ustawą PROW".

W ocenie Sądu zarzuty te są bezpodstawne.

Przypomnieć bowiem należy, że niektóre z zasad postępowania określone w ww. przepisach K.p.a, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu.

Stosownie do treści art. 4 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1)

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PROW w postępowaniach o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2 art. 27 ustawy PROW).

Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 790/19).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżący, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1369/18; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego chybiona jest argumentacja skarżącego, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie kilkanaście miesięcy zataił prawdziwy jego cel i nigdy nie informował strony, że zmierza do ustalenia w celu otrzymania płatności stworzyła tzw. sztuczne warunki i działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, co w konsekwencji spowodowało, że nie miał możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w celu wykazania, iż zarzut stworzenia sztucznych warunków jest nieuzasadniony oraz, że powiązane spółki oraz osoby fizyczne w tym skarżący nie stanowią jednego organizmu i działają każdy we własnym imieniu. Podobnie też chybiony jest zarzut, że organ odwoławczy podając w uzasadnieniu swej decyzji, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku informowania strony o prawdziwym celu postępowania zaprzeczył prawu skarżącej do obrony jej praw.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że prowadząc postępowanie mające na celu zweryfikowanie wniosku o przyznanie płatności organ zobowiązany jest w każdym przypadku rozważyć czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło. Tym samym skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, winien być świadomy, że złożony przez niego wniosek oceniany jest także w tym aspekcie. Zwłaszcza, gdy jednocześnie kontroli podlegały wnioski złożone przez podmioty powiązane.

Zgodzić się należy, ze skarżącym, że organ pierwszej instancji, informując, o niezakończeniu prowadzonego postępowania w terminie wskazywał, że następuje to "z uwagi na prowadzone postępowanie w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017". Niemniej jednak, trudno czynić organowi z tego powodu zarzut, bowiem ustalenie tej powierzchni także było jednym z elementów kontroli wniosku o przyznanie płatności.

Natomiast skarżący na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji - pomimo, iż prowadzone one było przez wiele miesięcy i organ w tym czasie domagał się od strony przedłożenia wielu szczegółowych dokumentów -nie zwracał się do organu by udzielił jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podobnie też nie żądała od organu by zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania.

Zaznaczyć należy, że skarżący po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji znał już szczegółowo stanowisko organu i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji mógł zaprezentować, kontrargumenty i dowody zmierzające do jego podważenia, co też uczynił. Trudno zatem przyjąć by był pozbawiony możliwości obrony swych praw. Zwłaszcza, gdy organ odwoławczy przeprowadził wszystkie zawnioskowane przez stronę dowody a strona nie wskazała w skardze jakież to jeszcze inne dowody mogły by zostać w sprawie przeprowadzone.

Skarżący zarzucił organowi także naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 K.p.a. oraz art. 127 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji twierdząc, że ten przeprowadził za organ pierwszej instancji znakomitą większość postępowania, dokonał własnej i samodzielnej oceny materiału dowodowego i wydał decyzję merytoryczną na podstawie tak zabranego materiału dowodowego czy uniemożliwił stronie kontrolę tak wydanej decyzji w trybie instancji.

Wobec powyższego przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 127 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Z kolei po myśli art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zaznaczyć również trzeba, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Postępowanie organu odwoławczego nie może się zatem ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Niemniej jednak treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 § 1 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu nie doszło w postępowaniu Dyrektora OR ARiMR do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, którego to naruszenia skarżący upatrywał w zbyt szerokim zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ drugiej instancji nie przekraczało zakresu (verba legis): "dodatkowego" i służącego wyłącznie "uzupełnieniu dowodów i materiałów w sprawie" (art. 136 § 1 k.p.a.).

Sąd przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowym, wedle którego samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego niż to miało miejsce w decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2018 r. VII SA/Wa 2908/17).

W ocenie Sądu, mając na uwadze specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania płatności, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ odwoławczy uzupełniając w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy o wskazane przez stronę w odwołaniu dokumenty, zeznania świadków i oświadczenia nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe miało charakter uzupełniający. Dyrektor OR ARiMR zgromadził bowiem wszystkie dowody, o które wnioskowała strona oraz dokonał ich oceny w kontekście podniesionych w dowołaniu zarzutów a także dowodów i argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Zdaniem Sądu działanie organu odwoławczego nie doprowadziło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania. Już samo porównanie proporcji pomiędzy ilością dowodów przeprowadzonych przez organy obu instancji podważa trafność twierdzenia spółki o przekroczeniu granicy "uzupełniającego" postępowania dowodowego.

Głównymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania odwoławczego były: dokumenty księgowe (bilans, rachunek zysków i strat), uchwały spółek z o.o.: R i R, wyjaśnienia M.P. oraz zeznania J.G.. Dowody te nie były przy tym jedynymi ani nawet głównymi dowodami przyjętymi za podstawę ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy. Przeciwnie: lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji uprawnia wniosek, że zasadniczo oparto się o dowody dołączone do akt przez Kierownika BP ARiMR. Oparto ją też o dane posiadane przez organy ARiMR, a wykorzystane również w postępowaniu organu pierwszej instancji, gromadzone w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Nie można w takiej sytuacji uznać, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy wykraczał poza granice wyznaczone przez art. 138 § 1 K.p.a., ani by postępowanie tego organu naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Taka postawa organu odwoławczego z pewnością nie prowadzi do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że wnioski organów obu instancji co do tego, że skarżący wraz z podmiotami powiązanymi tworzył sztuczne warunki w celu uzyskania większych dopłat są zbieżne. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego względu, że organ pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia nie odniósł się do dowodów podniesionych dopiero na etapie odwołania godziło by w zasadę szybkości postępowania, sprowadzało by się bowiem do tego, że organ pierwszej instancji powieliłby czynności dokonane już przez organ odwoławczy.

Jak już wyżej wyjaśniono z treści art. 27 ust. 2 ustawy PROW wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Tym samym obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Natomiast obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności ciąży na organie, który w tym wypadku wywodzi skutki prawne poprzez odmowę przyznania płatności.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ wykazał, iż Skarżący wraz z powiązanymi z nim podmiotami sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L. 2013.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013".

Zgodnie z ww. przepisem bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Wyjaśnić trzeba, że kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. W myśl art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 3579/16).

Niemniej jednak ani przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 ani wcześniej rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L 2011.25.8) nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Kwestia ta była przedmiotem rozważań TSUE, który dokonując interpretacji obowiązującej wówczas regulacji tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu) wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z powołanego wyroku TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).

W ocenie Sądu organ wykazał istnienie po stronie skarżącego wszystkich ww. elementów.

Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S.T. i J.G.. Wskazał na powiązania kapitałowe trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S.T. i J.G.. Właściwie wreszcie ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia - koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności.

Trafnie ustalono, że poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego.

Cele wsparcia rolnictwa wynikają wprost z art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy C 326, 26/10/2012 P. 000-0390 wersja skonsolidowana) – zwanego dalej "TFUE", gdzie wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m. in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

W przypadku ONW cel prawodawstwa jest również wyrażony w pkt 3 preambuły do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013". a jest nim rozwój obszarów wiejskich. Zgodnie z pkt 4 preambuły dla jego realizacji, niezbędne jest skoncentrowanie się na ograniczonej liczbie podstawowych priorytetów związanych z transferem wiedzy i innowacją w rolnictwie, leśnictwie i na obszarach wiejskich, rentownością gospodarstw, konkurencyjnością wszystkich rodzajów rolnictwa we wszystkich regionach oraz promowaniem innowacyjnych technologii w gospodarstwach i zrównoważonego zarządzania lasami, organizacją łańcuchów żywnościowych, w tym przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, dobrostanem zwierząt, zarządzaniem ryzykiem w rolnictwie, odtwarzaniem, ochroną i wzmacnianiem ekosystemów związanych z rolnictwem i leśnictwem, propagowaniem efektywnego gospodarowania zasobami i przechodzeniem na gospodarkę niskoemisyjną w sektorach rolnym, spożywczym i leśnym oraz wspieraniem włączenia społecznego, ograniczania ubóstwa i promowania rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich.

Płatności dla rolników na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, przez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. Oblicza się je przez porównanie z obszarami nie charakteryzującymi się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013".

Płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia 1307/2013. Wysokość płatności, zgodnie z art. 31 ust. 3 rozporządzenia 1305/2013, ustala się w przedziale między kwotami minimalną a maksymalną, określonymi w załączniku II.

Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II (art. 31 ust. 4 rozporządzenia 1305/2013).

Organ trafnie ustalił, poprzez zsumowanie areału zgłoszonego do ONW przez wszystkie podmioty powiązane i współtworzące jedno wspólne przedsięwzięcie gospodarcze kierowane przez S.T. i J.G., że w przypadku gdyby zgłoszono do ONW łączny areał (1650,88 ha), to konieczne byłoby zastosowanie regulacji określonej w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364) – zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", przez co kwota przysługująca do zadeklarowanego areału była by niższa o 120.501,46 zł.

Trafnie uznano zatem, że rozdrobnienie areału doprowadziło do obejścia zasady degresywności płatności, zapewniającej większe wsparcie mniejszym gospodarstwom rolnym. Naruszenie tej zasady niweczy cel wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (pomoc ONW, program rolnośrodowiskowy) miało realizować cel PROW, tj. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich poprzez udzielanie umiarkowanej wysokości wsparcia dużym podmiotom wykorzystującym tzw. efekt skali, co z kolei ma na celu zmniejszanie rozwarstwienia społecznego, wyrównywania szans, przeciwdziałania marginalizacji i dyskryminacji.

Tworzenie, w sposób sztuczny, wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie wskazanych przepisów i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku, gdyby o płatności ubiegał się jeden lub dwa podmioty.

Skarżący jednocześnie nie wykazał, ani nie zaoferował wiarygodnych dowodów potwierdzających, że realizował cel jakim jest rozwój ludności wiejskiej czy inne ww. cele. Nie przedstawił bowiem wiarygodnych dowodów potwierdzających transfer wsparcia do mieszkańców obszarów wiejskich.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze trafny jest wniosek organu, że Skarżący nie prowadził samodzielnego gospodarstwa rolnego . Nie dysponuje infrastrukturą rolniczą (maszynami, urządzeniami w tym siewników, agregatów uprawnych, środków transportu, ciągników rolniczych, przyczep, a także bazy przechowawczej). Ponadto dzierżawione działki są w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania. Działalność rolnicza na gruntach prowadzona jest w oparciu o infrastrukturę R, a zabiegi wykonują ci sami usługodawcy jak w przypadku Spółek S.T. i J.G.. Słuszny jest także wniosek organu J.G. oraz S.T. podzielili potencjał spółki R oraz R, sztucznie powołując do życia nowe spółki kapitałowe, jak również przydzielili część gruntów rolnych trzem osobom fizycznym. W rzeczywistości tylko J.G. oraz S.T. mają realny wpływ na działalność wszystkich ww. podmiotów, które należy traktować jako jedną zorganizowaną całość gospodarczą. Przy spółce R sp. z o. o. pozostawiono część gruntów, kadrę pracowniczą, obsługę księgową, budynki inwentarskie, maszyny i urządzenia, a pozostała część podmiotów dysponuje (poza nielicznymi wyjątkami) jedynie gruntami, w przypadku których J.G. zleca wszystkie wymagane prace do spółki macierzystej, spółki powiązanej R, lub do stałych kontrahentów. W konsekwencji powyższego pomiędzy tymi podmiotami, występuje współzależność funkcjonalna.

Trafnie skonkludowano o funkcjonowaniu w ramach szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S.T. i J.G.. Jednocześnie trafnie ustalono, iż Strona nie prowadziła gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (§2 ust. 1 Rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Wskazują na to następujące ustalenia i argumenty:

a. Wyłącznie S.T. i J.G. byli członkami zarządów spółek które deklarowały produkcję rolną, posiadając jednocześnie większość udziałów w ich kapitale zakładowym.

b. Wszystkie spółki kapitałowe były zarządzane w niemal identyczny sposób. Z tymi samymi kontrahentami dokonywały obrotu płodami rolnymi, korzystały z usług: tych samych podmiotów w przypadku prac agrotechnicznych, tych samych doradców rolnych oraz podmiotu prowadzącego księgi rachunkowe. Wszystkie spółki, z wyłączeniem K sp. z o.o. miały jednocześnie ten sam adres siedziby i korzystały z tego samego adresu do korespondencji.

c. Powiązane podmioty (za wyjątkiem R), nie posiadały zaplecza koniecznego do prowadzenia działalności rolniczej tj. maszyn, urządzeń, magazynów, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi zlecały tym samym podmiotom: zewnętrznym oraz związanym ze S.T. i J.G..

d. Trafnie ustalono rolę R w działalności rolniczej prowadzonej pod kierownictwem J.G. i S.T.. Z bilansu tej spółki wynika bowiem, że w ramach rzeczowych aktywów trwałych spółka ta posiada aktywa zapisane pod pozycjami: grunty; budynki, lokale, prawa do lokali i obiekty inżynierii lądowej i wodnej; urządzenia techniczne i maszyny; środki transportu, inne środki trwałe. Pozostałe podmioty, współpracowały z tą Spółką na podstawie zawartych umów ramowych, zobowiązujących R sp. z o.o. do świadczenia usług agrotechnicznych, udostępniania sprzętu rolnego, maszyn, urządzeń, ciągników z obsługą pracownika oraz do wykonywania usług rolnych zleconych przez zleceniodawcę.

f. Ustalono niespójności wskazujące na możliwość swobodnego przekazywania między ww. podmiotami powiązanymi środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych; fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze

Suma powyższych wniosków potwierdza prawidłowość konkluzji sformułowanej przez Dyrektora OR ARiMR, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J.G. i S.T. sprowadzały się do głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą.

W świetle powyższych spostrzeżeń, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż:

- działalność spółek i podmiotów zależnych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S.T. i J.G., nie miało charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza przez zależne podmioty miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującym ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013;

- skarżący stanowi fragment zorganizowanej całości gospodarczej, z tym samym nie można go utożsamiać z gospodarstwem rolnym.

Prawidłowo ustalono również istnienie przesłanki subiektywnej zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Działaniom polegającym na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez J.G. i S.T. zawiadywanego przez nich areału, trafnie bowiem przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Organ, poprzez analizę okoliczności obiektywnych, oraz krytyczną ocenę twierdzeń Strony co do motywacji działań ww. osób, dowiódł bowiem, że przekształcenia korporacyjne oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia, a wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wyjściowo wskazać należy, o czym była już mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, że ukształtowanie struktury deklarowanego posiadania gruntów w grupie podmiotów współtworzących jeden organizm gospodarczy zarządzany jednolicie przez S.T. i J.G., przy pozytywnym rozpoznaniu wniosków tych podmiotów o przyznanie płatności, doprowadziłoby do uzyskania płatności których suma byłaby wyższa od tych które przysługiwałyby, gdyby o płatność wystąpił jeden podmiot legitymujący się posiadaniem zagregowanego areału. To określa korzyść finansową płynącą z ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności. Organ szczegółowo opisał to na stronach 45-59 zaskarżonej decyzji. Konkretnie jednak za pozytywną oceną ustaleń organu na temat celów stworzenia sztucznych warunków przemawiały następujące argumenty:

1) Organ dokonując oceny zamiaru, zasadnie przyjął szeroką (globalną) perspektywę faktyczną, obejmującą zmiany kapitałowe oraz zmiany w zakresie stanu własności oraz obligacyjnych praw do gruntów rolnych dokonywane w ramach całej grupy spółek oraz podmiotów zależnych od S.T. i J.G.. Dopiero bowiem dokonywane na tym poziomie ustalenia pozwalały na stworzenie spójnego obrazu i poczynienie ustaleń co do korzyści płynących z rozdrobnienia i zmian struktury podmiotowej w zakresie deklarowanego posiadania gruntów rolnych.

2) Dyrektor OR ARiMR ustaleń w tej kwestii zasadnie dokonał w oparciu o okoliczności obiektywne. Prawidłowość takiego postępowania znajduje potwierdzenie w przywołanym już wcześniej wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Trybunał wprost poruczył tam sądowi krajowemu weryfikację obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że przez sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał osiągnąć korzyść sprzeczną z celami systemu.

3) Trafnie oceniał cel działań tych osób w szerszej perspektywie czasowej. W tym zakresie, na podstawie m. in. zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dokonał szczegółowej analizy powiązań kapitałowych i osobowych, jak również dat i sposobów powołania spółek oraz podjęcia działalności przez Skarżącego powiązanych z J.G. i S.T.. To tym wnioskom należy przypisać kluczowe znaczenie w odczytaniu z ustalonych faktów celu stworzenia sztucznych warunków. Ustalenia te organ odnosił do regulacji prawnych przewidujących zmniejszania płatności, w tym również dla zapewnienia realizacji celów wsparcia.

Wnioski płynące z tej analizy, potwierdzały że kolejne na przestrzeni lat 2013 -2017 zmiany polegające na nabyciu przez Skarżącego oraz J.G. praw do gruntu, tworzeniu nowych spółek i pozyskiwaniu przez nie praw do gruntów już wcześniej należących do podmiotów związanych z J.G. i S.T., odpowiadały zmianom legislacyjnym promującym kwotami należnego wsparcia mniejszych producentów. Organ trafnie wskazał na korzyści finansowe płynące z dokonywanych zmian i to w odniesieniu do wszystkich płatności z obu filarów wspólnej polityki rolnej. Rozumowanie organu w tej kwestii nie ujawnia błędów logicznych, jest przekrojowe i spójne.

Organ prawidłowo ocenił, że:

- pomniejszenie areału R sp. z o.o. w 2013 r. na rzecz T sp. z o.o. oraz podział R z przeniesieniem gruntów na rzecz J sp. z o.o.,

- włączenie się 2014 roku w krąg podmiotów zgłaszających grunty do płatności przez J.G. (dzierżawiącego grunty od działającej w ramach schematu T sp. o.o.),

- w 2016 roku przez Skarżącego i J.G.,

- w 2016 r. włączenie w krąg aplikujących o wsparcie spółek z o.o.: P, D, T, L, P i K,

doprowadzało do sukcesywnego ograniczenia skutków: zmniejszającej korekty kwot wsparcia bezpośredniego, ominięcie zmniejszenia wsparcia w okresie przejściowym (w 2014 roku), oraz ograniczeniem finansowych skutków limitów powierzchniowych pozostałych płatności.

Sąd wnioski te podziela w całości i przyjmuje jako własne. Uznaje jednocześnie za trafną ocenę, że zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało sformułowany przez Dyrektora OR ARiMR wniosek, iż opisane powyżej zdarzenia skutkujące przesunięciami gruntów, wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Sąd uznał jednocześnie, że Strona wniosków tych nie podważyła argumentami opartymi o twierdzenie o innym podłożu zdarzeń poddanych analizie organu.

Odrzucić należy również argument Strony, iż powstanie licznych spółek miało służyć dokonaniu ich sprzedaży jako właścicieli mniejszych areałów gruntów rolnych. Twierdzenie to jednak stoi w sprzeczności z przywoływanym na jego uzasadnienie oświadczeniem S.T. z dnia [...] maja 2019 r., w którym wskazał, że w od 2016 r. prowadzi rozmowy oraz zbiera informacje w zakresie niezbędnym do przygotowania się do transakcji nabycia od S.T. udziałów w niektórych jego spółkach, ponadto w zakresie koniecznym do nabycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki R.

Strona podniosła, że dokonano podziału spółek R i R by ratować finanse spółek i ich reputację, mogły bowiem nabywać materiały siewne i środki ochrony roślin, usługi i inne wyłącznie za gotówkę wobec daleko idącej ostrożności kontrahentów i złej opinii publicznej. Zabiegi restrukturyzacyjne miały zatem służyć odzyskaniu zaufania rynku, zawiązaniu i utrzymaniu kontaktów z rolnikami, dostawcami, usługodawcami i usługobiorcami na rynku rolnym. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że nowoutworzone spółki, w tym skarżąca zawierały umowy głównie z podmiotami powiązanymi. Trudno też przyjąć by odzyskaniu wizerunku i zaufania kontrahentów miał służyć fakt, że skarżąca spółka ma ten sam adres siedziby, który miała spółka R i R.

Zauważyć należy, że czas w którym wyodrębniano kolejne spółki, pokrywał się ze zmianami przepisów, które wprowadzały ograniczenia m.in. obszarowe do uzyskania płatności.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności w powiazaniu z obszernymi ustaleniami i wyjaśnieniami organu pozwalają przyjąć, że skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organu, że podjął działalność w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności.

Zaznaczyć trzeba, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby mniejszą płatność wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy oraz spraw pozostałych podmiotów powiązanych z J.G. oraz S.T. przemawia za przyjęciem, że utworzenie spółek i umożliwienie działalności osobom fizycznym z ich kręgu miało na celu uzyskanie większych dopłat, co ma wpływ na majątek również skarżącego. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie powiązane spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie niezależnej gospodarki rolnej.

Sąd nie wyklucza, że stworzenie większej ilości spółek i podmiotów może realizować także inne cele (np. późniejsza sprzedaż spółek, ich udziałów lub majątku, poddzierżawa gruntów, prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej) niż tworzenie sztucznie warunków do uzyskania płatności. Jednak z ww. okoliczności wynika, że J.G. oraz S.T. świadomie stworzyli mechanizm dzięki któremu, poszczególne kontrolowane przez nich podmioty mogłyby uzyskać wyższe płatności niż miałoby to miejsce wypadku złożenia wniosków przez jednego czy dwa z nich.

Sposób funkcjonowania tego mechanizmu został opisany w decyzji organu drugiej instancji. Wskazano tam jak w latach 2013-2016 przebiegał proces składania wniosków o przyznanie płatności (str. 62-66 zaskarżonej decyzji).

Wbrew zarzutom skargi w ocenie sądu trafny jest również wniosek organu, że działania Strony zdecydowanie nie wypełniają celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 TFUE oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżący nie korzysta bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiada własnego zaplecza technicznego trudno zatem przyjąć by jego działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś uczestnictwo w procederze stworzenie sztucznych warunków raczej niszczy niż wspiera konkurencyjność rolnictwa.

Wyjaśnić trzeba, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15).

Niewątpliwie wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Tymczasem, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że "gospodarstwo" Skarżącego zostało stworzone wyłącznie w celu uniknięcia skutków modulacji.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z motywem 13 preambuły Rozporządzenia nr 1307/2013 charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5 % część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150.000 EUR. Aby zapobiec nieproporcjonalnym skutkom dla dużych gospodarstw o wysokiej liczbie pracowników, państwa członkowskie mogą zadecydować o uwzględnieniu kosztów zatrudnienia podczas stosowania tego mechanizmu. Aby takie zmniejszenie poziomu wsparcia było skuteczne, nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności stosując w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Powyższe wywody bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi.

Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.