Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2854/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/18 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1328/18 oddalił skargę P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: [...] WINB) udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka") pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce o nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Jednocześnie [...] WINB wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako: p.b.).

Sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wraz z ww. infrastrukturą. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] października 2015 r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz spółki. Na wniosek spółki Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanych zmian, tj. zmiany turbiny wiatrowej oraz zmiany konstrukcji i wysokości wieży nośnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Kolejno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) decyzją z dnia[...] marca 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie organy I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r.

Pismem z 12 października 2017 r. skarżący wystąpił do [...] WINB z wnioskiem o wznowienie "postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych położonych w miejscowościach [...] oraz [...]" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. GINB, na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), odmówił skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] listopada 2016 r. Organ ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oddalającego skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek jest oparty na ustawowej przesłance i został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Odnośnie trzeciej przesłanki tj. legitymacji skarżącego do złożenia omawianego wniosku, Sąd poparł stanowisko GINB. Wyjaśnił, że art. 59 ust. 7 p.b. reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora, a przepis ten ma zastosowanie w każdym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.

Wskazał ponadto, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto zauważył, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, zrealizowana na podstawie wyeliminowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. również nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd stwierdził, że okoliczności wyłączające zastosowanie art. 56 ust. 7 p.b. nie zachodzą.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytaczając podstawy kasacyjne zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może zostać poszerzony tylko w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego, podczas gdy:

a. stwierdzenie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego może nastąpić także w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a p.b., koniecznej do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie musi być w tym celu prowadzone żadne odrębne postępowanie - wręcz przeciwnie, obowiązkowa kontrola prowadzona jest m.in. w celu określenia, czy nie doszło do wykonania inwestycji w sposób odstępujący od decyzji budowlanej;

b. skarżący w niniejszej sprawie uprawdopodobnił, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją budowlaną, zwłaszcza w tak kluczowym aspekcie, jak jej wysokość - wybudowana elektrownia posiada wysokość 79,3 metra, a więc jest o 20,7 metra niższa niż wysokość określona w decyzji budowlanej zamiennej i o 27,7 niż w decyzji budowlanej pierwotnej, co dowodzi nie tylko tego, że odstępstwa te mogą być stwierdzone w każdy inny sposób, a nie tylko w toku specjalnie w tym celu wszczętego odrębnego postępowania, ale i tego, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami; należy również mieć na względzie, że w sprawie niniejszej zamienna decyzja budowlana nie zatwierdzała zamiennego projektu budowlanego, co z kolei oznacza, że inwestycja była realizowana w oparciu o pierwotny projekt budowlany - tym samym również w tym kontekście należy stwierdzić, iż inwestycja nie została zrealizowana w sposób uzasadniający zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b., mamy bowiem do czynienia w istocie z samowolą budowlaną; odstępstwa od projektu budowlanego zostały zauważone także przez sam organ, który na tle tych odstępstw złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa (to samo zrobił WINB w [...]) - na tle tych zawiadomień toczą się dwa postępowania karne - jedno w Sądzie Rejonowym w [...] (w którym urzędnicy nadzoru budowlanego oraz kierownik budowy i inspektor nadzoru budowlanego zostali oskarżeni o poświadczenie nieprawdy w dokumentacji dot. budowy elektrowni wiatrowej w zakresie jej wysokości), drugie w Prokuraturze Rejonowej w Parczewie (postępowanie obecnie w fazie in rem), znamienne przy tym jest, że organ w swoim zawiadomieniu wprost skonstatował: "Przekazany przez właściciela obiektów budowlanych materiał dowodowy oraz dokonane w trakcie trwania kontroli oględziny i pomiary wskazują wprost, że skontrolowane obiekty budowlane nie zostały w całości wykonane zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi.";

c. art. 59 ust. 7 p.b. winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem (co w uzasadnieniu wyroku stwierdza sam Sąd, następnie jednak zaprzecza sam sobie) - jak zaś wskazano w pkt b) inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, a jedynie rzetelnej kontroli w oparciu o przepis art.59a prawa budowlanego;

d. inwestycja budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakończona i oddana do użytku pomimo tego, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanych, w konsekwencji czego trudno określić działania inwestora mianem legalnych, a tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych stosuje się ograniczony krąg stron zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego;

e. przyjęcie toku rozumowania Sądu oznacza brak możliwości rozpoczęcia jakichkolwiek działań prawnych zmierzających do dostosowania stanu faktycznego w zakresie wybudowanej elektrowni do stanu prawnego (podkreślić bowiem należy, iż wybudowana elektrownia nie jest zgodna z projektem budowlanym, co jest wiadome organowi z urzędu, jako podmiotowi, na zlecenie którego przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono szereg odstępstw od projektu budowlanego), ponieważ organ stoi na stanowisku, że dopóki jest w obrocie prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie jest możliwe wszczęcie postępowań legalizacyjnych (naprawczych), czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r., znak [...] - mamy więc do czynienia z zamkniętym kołem - wznowienie postępowania w sprawie decyzji na użytkowanie nie może mieć miejsca, ponieważ nie prowadzono żadnego postępowania naprawczego, natomiast postępowanie naprawcze nie może być wszczęte, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 159 k.p.a. polegające na braku dostrzeżenia, że inwestycja zrealizowana przez inwestora pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem niezgodnym z prawem i uzasadnia odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 prawa budowlanego przy określaniu kręgu stron postępowania

w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, za czym przemawiają następujące argumenty:

a. art. 59 ust. 7 p.b. winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - decyzja budowlana, której wykonalność została wstrzymana, z punktu formalnego wciąż jest w obrocie, niemniej skoro jest niewykonalna, to trudno uznać, aby można było w oparciu o nią nie tylko skończyć realizację inwestycji, ale i przystąpić do jej użytkowania; dodatkowo, decyzja taka jest w obrocie tylko w znaczeniu formalnym, niemniej w znaczeniu materialnym rozumianym jako możliwość wykonywania praw nadanych taką decyzją, decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie;

b. ratio legis art. 59 ust. 7 p.b. nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych, w których postępowanie inwestora jest legalne, tzn. znajduje oparcie w funkcjonujących w obrocie i wykonalnych rozstrzygnięciach organów administracji oraz nie jest z nimi sprzeczne;

c. w orzecznictwie podkreśla się, że art. 59 ust. 7 p.b. winien być wyłączony od zastosowania w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej, przy czym orzecznictwo nie precyzuje pojęcia "kwestionowania", w związku z czym pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie sytuacje, w których zgodność decyzji budowlanej z prawem jest poddawana w wątpliwość (czasowo lub ostatecznie) nie subiektywnie przez podmiot zainteresowany, ale ta wątpliwość (stwierdzenie) jest wyrażona w stosownym rozstrzygnięciu (decyzji lub postanowieniu) władnego organu administracji państwowej lub samorządowej.

d. sam [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, tj. organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie elektrowni wiatrowej w [...] wskazał, że "Dodatkowo informuję, iż dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak (...), którym wstrzymano wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r. znak (...) inwestor nie może korzystać z uprawnień wynikających z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę."

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania Sądu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia, albowiem uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na określenie:

a. sposobu rozumienia przez Sąd odstępstw od stosowania art. 59 ust. 7 p.b., zwłaszcza mając na względzie, iż skarżący zaprezentował w skardze do WSA poglądy dopuszczające możliwość odstępstw od stosowania tego przepisu na rzecz art. 28 k.p.a., zaś Sąd w żaden sposób się do nich nie odniósł, ograniczając się jedynie do kilku nader lakonicznych zdań, dodatkowo sprzecznych ze sobą - oto bowiem z jednej strony Sąd stwierdza, że "art. 59 ust. 7 p.b. może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem" (str. 12 uzasadnienia), a z drugiej stoi na stanowisku, że "Zatem omawiany art. 59 ust 7 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę" (str. 13 uzasadnienia), "zapominając" o tym, że taka inwestycja musi również zostać zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę;

b. przyczyn, dla których Sąd de facto uznał, że funkcjonowanie w obrocie postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji budowlanej nie ma wpływu na stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. - nadto, mimo, że jeden z zarzutów skargi do WSA wprost odnosił się do tego zagadnienia, organ nie poświęcił temu zarzutowi i temu zagadnieniu nawet jednego słowa, co stanowi oczywiste i rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jak bowiem podnosi się w doktrynie "Zgodnie z art. 141 § 4 jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów" (komentarz do art. 141 p.p.s.a., Woś Tadeusz, dostęp: LEX);

c. podstaw stwierdzenia przez Sąd, że nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów k.p.a. i prawa budowlanego - zwłaszcza mając na względzie, że zarzuty dotyczyły szerokiego spektrum zagadnień, co miało wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że zagadnienia będące przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy należą do kwestii orzeczniczo i doktrynalnie problematycznych i dyskusyjnych, zaś sposób odniesienia się do nich przez WSA w Warszawie wskazuje na de facto brak rozpoznania istoty sprawy, co w sposób szczególny należy odnieść do kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, która to okoliczność zdaniem skarżącej jest jedną z fundamentalnych kwestii przemawiających za uznaniem, że w sprawie niniejszej nie winno się stosować art. 59 ust. 7 p.b., ponieważ sporna inwestycja nie została zrealizowana na podstawie wykonalnego pozwolenia na budowę.

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. polegające na braku dostrzeżenia przez Sąd, że organ sporządził wadliwe uzasadnienie prawne postanowienia zaskarżonego do WSA, przy czym wadliwość tego uzasadnienia objawia się brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia - organ bowiem uzasadnienie w tym zakresie ograniczył li tylko do przytoczenia dwóch rozstrzygnięć sądów administracyjnych z zastrzeżeniem, że organ popiera wyrażone w tych judykatach stanowisko, bez jednoczesnego odniesienia się do poglądów przeciwnych i bez wyjaśnienia z jakich względów, dysponując niejednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa w zakresie tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, przychylił się do stanowiska zgodnie z którym legitymację do składania wniosku o wznowienie postępowania mają tylko te podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu zwykłym, zaś wada w tym zakresie narusza zasadę przekonywania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd zobligowany był do uchylenia skarżonego postanowienia choćby na tej podstawie.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy.

Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 p.b.), a zatem – jak słusznie wyłożył Sąd I instancji – zasada ta obowiązuje także w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. W związku z powyższym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmioty, które miałyby interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostały wyłączone z udziału w takim postępowaniu jako strona. Jednakże w określonych stanach faktycznych podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie leżało również w interesie prawnym innych podmiotów. Odstąpienie od literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b. należy pojmować w kategorii wyjątku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 61/21).

Wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprost podaje, że zawężenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 p.b. może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że tylko w takim przypadku interesy innych podmiotów podlegały ocenie na wcześniejszych etapach procesu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 1006/21 i cytowane tam orzecznictwo).

Analizowany przepis nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie na budowę została skutecznie zakwestionowana — przez co niewątpliwie należy rozumieć ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie ma również zastosowania, gdy konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest efektem legalizacji samowoli budowlanej lub legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1473/18). Ograniczenie to nie dotyczy zatem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w konsekwencji zastosowania art. 49 ust. 5 p.b. albo art. 51 ust. 4 p.b.

Z powyższymi rozważaniami zdecydowanie nie jest sprzeczne stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkownie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy z ostatecznych i prawomocnych decyzji wynika, że inwestycja została zrealizowana legalnie, a nie zostały wydane decyzje podważające prawidłowość tych stwierdzeń, nie ma wystarczających podstaw do wywodzenia uchybień przy realizacji inwestycji — które mogłyby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 p.b. Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w zakresie ustalania stron postępowania nie może zastępować innych postępowań, ani nie może pominąć (wyeliminować) już wydanych decyzji.

Nie ulega wątpliwości prawidłowość stwierdzenia Sądu, że w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W aktualnym stanie sprawy należy stwierdzić, że inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę i pozwolenia zmieniającego, ponieważ nie doszło do skutecznego (ostatecznego) wyeliminowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Same twierdzenia skarżącego kasacyjnie, nawet uprawdopodobnione, nie mogą doprowadzić do pominięcia tej decyzji (pozwolenia na budowę). Należy w tym miejscu zasygnalizować, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że w trybie kontroli, o której stanowi art. 59a p.b. dokonuje się oceny zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, a także m.in. sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, jednakże ta okoliczność nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Dokonanie takiej oceny (tj. co do istoty w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie) musiałoby bowiem poprzedzić stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania, co nie jest prawidłowe.

Irrelewantne jest także prowadzenie postępowań karnych dotyczących spornej inwestycji. Twierdzenia wysuwane przez organy administracyjne w toku postępowań karnych, w szczególności niezakończonych prawomocnym wyrokiem skazującym, nie mają przełożenia na niniejszą sprawę.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odejście od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 p.b. W związku z powyższym chybione były zarzuty wyrażone w punkcie pierwszym lit. a – c skargi kasacyjnej.

Kolejno należy wskazać, że w toku niniejszego postępowania nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości innych decyzji niż zaskarżona. Należy jednak zauważyć, że wywodzony przez skarżącego kasacyjnie błąd w postępowaniu organów nie zachodzi. Sam skarżący nie ma legitymacji do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie oznacza, że w ogóle nie może się ono toczyć. Natomiast postępowanie naprawcze lub legalizacyjne ma istotne znaczenie dla sprawy jedynie w zakresie uznania skarżącego kasacyjnie za stronę. Z powyższego względu chybiony był także zarzut wyrażony w punkcie pierwszym lit. e skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie doniosłe znacznie w niniejszym postepowaniu miało wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 159 k.p.a. organ wstrzymuje wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (nieważność decyzji). Przepis ten służy pomniejszeniu negatywnych skutków potencjalnie nieważnej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Należy jednak podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie następuje na podstawie stwierdzenia prawdopodobieństwa, nie zaś ustalenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art. 159 k.p.a. nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia i obowiązuje do czasu ostatecznego zakończenia postępowania (czasowa ochrona).

Wstrzymanie decyzji rzeczywiście wywołuje stan, w którym strona nie może korzystać z określonych w decyzji uprawnień, ale ograniczenie to ma charakter czasowy i nieostateczny. Nie powinno budzić wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji nie eliminuje jej ostatecznie z obrotu prawnego, zatem niemożliwe jest wyciąganie na tej podstawie dalej idących konsekwencji prawnych.

Odnosząc się do wątpliwości wyrażonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przez zakwestionowanie decyzji należy uznać stan, w którym zostaje ona ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Samo twierdzenie strony – nawet uzasadnione, uprawdopodobnione – o nieważności decyzji nieobjętej tym postępowaniem, które w dodatku toczy się w przedmiocie wznowienia innego postępowania nie może w skutkować rzeczywistym pozbawieniem mocy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że wprawdzie dopuszczalna jest pozainstancyjna weryfikacja decyzji ostatecznych (np. stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania), jednakże w postępowaniu administracyjnym obowiązuje powoływana już zasada trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Decyzja ostateczna i prawomocna jest ważna, korzysta z domniemania legalności, a wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie oznacza jej wyeliminowania z porządku prawnego — gdyż takie wstrzymanie ma jedynie czasowy i nieostateczny charakter. W związku z powyższym nawet wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy odmowy zastosowania art. 59 ust. 7 p.b.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż mimo zbyt zwięzłego uzasadnienia, tok rozumowania Sądu I instancji jest możliwy do odtworzenia i nie jest wewnętrznie sprzeczny, co wykazano powyżej.

Wojewódzki Sąd poprzestał na stwierdzeniu, że postępowanie naprawcze, w którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornej elektrowni, zostało zakończone decyzją o umorzeniu postepowania. Naczelny Sąd Administracyjny również nie ma wątpliwości, iż w takim stanie rzeczy postępowanie to nie ma żadnego wpływu na niniejsze.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy podkreślić, że Sąd I instancji nie jest zobowiązany argumentować swojego stanowiska w zakresie zarzutów i wywodów niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i oczywiście niezasadnych. Ubocznie należy zauważyć, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku ogólnikowy zarzut, iż Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. i prawa budowlanego wyrażonego w skardze.

Wreszcie w zakresie ostatniego podniesionego w skardze kasacyjnej uchybienia należy stwierdzić, że z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika konieczność wykazania wpływu ewentualnego naruszenia art. 107 k.p.a. na wynik postępowania, czego skarżący kasacyjnie zaniechał. Naruszenie tego przepisu, jeżeli nie wywołuje skutków w zakresie prawidłowości wydanej decyzji, nie stanowi podstawy do jej uchylenia.

Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania należy podkreślić, że wykładnia art. 59 ust. 7 p.b., uwzględniająca możliwość rozszerzenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie może prowadzić do zanegowania istoty tego przepisu. Nie jest bowiem tak, że ma on zastosowanie jedynie wówczas, gdy w świetle art. 27 k.p.a. żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w sprawie. Odstąpienie od literalnej wykładni musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami (koniecznością ochrony wartości prawa administracyjnego, zasad porządku prawnego) i powinno uwzględniać również to, czy weryfikacja następuje na etapie postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1227/19).

W realiach niniejszej sprawy nie można abstrahować od tego, że legitymacja skarżącego kasacyjnie do zainicjowania postępowania wznowieniowego jest ściśle związana z jego rezultatem. Jeżeli przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy we wznowionym postępowaniu nie dojdzie do potwierdzenia zarzutów skarżącego kasacyjnie, postepowanie przez niego zainicjowane nie powinno się w ogóle toczyć. W takim bowiem przypadku legitymacja przysługuje wyłącznie inwestorowi. Nie powinno budzić wątpliwości, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nie może poprzedzić ustalenia stron postępowania na etapie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania.

Odstąpienie od literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b., szczególnie w sprawie o wznowienie postępowania, nie może zostać poparte wyłącznie twierdzeniami i zarzutami o nielegalności inwestycji nieznajdującymi istotnego odzwierciedlenia w żadnym postępowaniu. W takiej sytuacji należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji ostatecznej i domniemaniu jej legalności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.