Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1818/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1818/14

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) zw. dalej K.p.a. po wszczęciu na wniosek [...]Sp. z o. o. w Warszawie, postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]Nr [...]z dnia [...].11.1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę J. R. budynku gospodarczego, murowanego, parterowego, na istniejących fundamentach, na terenie działki przyl. ul. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części określającej jako wydaną na okres czasowy 10 lat.

Organ I Instancji podniósł, iż decyzja z dnia [...].11.1987 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).

Warunki konieczne do spełnienia przy wydawaniu pozwolenia na budowę określał art. 28 oraz § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego znajdujący się w dziale 3 pod nazwą "Budownictwo osób fizycznych", rozdziału 1 - Pozwolenie na budowę. Zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia pozwolenie na budowę określa w razie potrzeby termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji. Wobec powyższego obowiązujące, w dacie wydania weryfikowanej decyzji, przepisy prawa dopuszczały możliwość wydania pozwolenia na budowę na okres czasowy. Skoro zatem, zgodnie z cytowanym przepisem § 43 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, warunkiem określonym w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego była rozbiórka zakreślona 10 letnim terminem, to brak było w ocenie organu nadzorczego, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wzniesienia budynku na czas określony.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...]Sp. z o. o. w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987 r., Nr [...]w części określającej "czasowo na okres 10 lat".

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to na mocy wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. ją uchylił.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał m.in., że krytyczna ocena argumentacji organu I instancji przez organ II instancji nie mogła sprowadzać się tylko do analizy prawnej zagadnienia tymczasowości obiektów budowlanych na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., lecz winna zostać przeprowadzona w oparciu o akta sprawy, przez porównanie treści norm prawnych z postępowaniem w tej konkretnej sprawie, również z uwzględnieniem realiów planistycznych oraz społeczno- gospodarczych drugiej połowy lat 80 tych ub. wieku, w których decyzja ta była podejmowana. Przeprowadzenie takiej analizy nie mogło bowiem prowadzić do wniosku, iż budynek zaprojektowany nie był budynkiem tymczasowym, a zatem że § 20 ust. 2 rozporządzenia nie miał zastosowania.

Dalej Sąd wskazał, że w decyzji tej w linii tytułowej obok słowa decyzja dopisano za jej numerem słowa "czasowo na okres 10 lat". Powołano przepisy § 16, 20, 43 i 48 wspomnianego rozporządzenia stanowiące podstawę prawną tej decyzji. Zadaniem organu było zatem dokonanie oceny, czy sformułowanie znajdujące się w tytule decyzji w zestawieniu z powołanymi przepisami, a także po analizie całości akt, stanowi naruszenie obowiązującego wówczas prawa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ II instancji nie dokonał prawidłowo analizy zawartych w aktach sprawy dowodów, pomijając okoliczności prowadzące do wydania przedmiotowej decyzji, przede wszystkim nie uwzględniając wyników postępowania lokalizacyjnego, bez oceny którego, wnioski dotyczące naruszenia prawa w pozwoleniu budowlanym nie mogły okazać się trafne. Pozwolenia na budowę udzielano wówczas tylko na terenach przewidzianych na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczano jednak takie sytuacje, że ustalenia planistyczne mogły ograniczać zamierzenia inwestora, a zgody budowlanej udzielano na czas określony. Jak stanowił art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, ze zm.) zezwalano na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli tylko zachowane zostaną wymagania prawa budowlanego, a obiekty te, ze względu na okres ich użytkowania, nie kolidują z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych i służą prawidłowemu wykorzystaniu gruntów przez właściciela.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. wyżej ustawy inwestorowi udzielano wskazań lokalizacyjnych zawierających informacje wynikające z planów społeczno-gospodarczych i planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejsca, na którym inwestycja może być realizowana, oraz warunki jej realizacji, które po analizie przez inwestora (art. 42 tej ustawy) stanowiły podstawę jego dalszych działań inwestycyjnych.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały budowę i istnienie stałych i tymczasowych budynków (art. 2), w § 44 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia przewidywano, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W § 20 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że pozwolenie na budowę ustala terminy do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, na podstawie zaś § 43 ust. 2 pkt 4 ustalano terminy, do których mogą istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe.

Dalej Sąd zauważył, że dla oceny czasu na który był wznoszony budynek nie mają znaczenia, ani rodzaj czy trwałość materiałów użytych do jego wzniesienia, ani też intencje inwestora co do zamiaru budowy, skoro jak to wyżej wywiedziono warunki zabudowy określił właściwy organ w 1987 r. w opisanych wskazaniach, a które realizował inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia.

Powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego był zobowiązany uwzględnić organ w ponowionym postępowaniu oceniając również, czy samo umieszczenie warunku "czasowo na okres 10 lat" zamiast w sentencji decyzji, a zatem wady o charakterze formalnym może prowadzić do uznania, że naruszenie to, w konfrontacji z materiałem dowodowym sprawy może uznać za kwalifikowane naruszenia prawa materialnego o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w ww. wyroku.

Organ wskazał, że zakres omawianego postępowania ograniczony jest wyłącznie do części decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987 r. Nr [...], w której organ określił termin, na który wydano pozwolenie na budowę "czasowo na okres 10 lat".

W dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987r. Nr [...], kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowane były ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Zgodnie z § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984r. (Dz. U. z 1984r., Nr 35, poz. 185 ze zm.), obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu, na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania.

Przytoczony wyżej § 20 ww. rozporządzenia został wskazany jako podstawa prawna decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987r. Nr [...]. Tym samym GINB stwierdził, że organ wydający pozwolenie na budowę uznał objęty inwestycją budynek gospodarczy za obiekt tymczasowy.

Jak bowiem wynika z informacji o terenie z dnia [...] czerwca 1987r., nr [...], zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1982r., Nr [...], objęty inwestycją teren przeznaczony jest pod zabudowę: tereny rolno-ogrodnicze bez prawa zabudowy do przekształcenia pod zieleń. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 34 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, teren ten może zostać wykorzystany na cele polegające na realizacji murowanego budynku gospodarczego, parterowego na istniejących fundamentach - dla potrzeb gospodarstwa rolno - ogrodniczego - na okres czasowy 10 lat.

Na podstawie powyższych okoliczności organ stwierdził, że przedmiotowy budynek miał niewątpliwie tymczasowy charakter, zatem możliwe było określenie terminu, na jaki udzielono pozwolenia na budowę w myśl § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Ponadto w ocenie GINB umieszczenie warunku "czasowo na okres 10 lat" po słowie "decyzja" zamiast w sentencji decyzji, nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. ani jakiegokolwiek innego przepisu. Z treści decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że wskazany termin stanowi element rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, w jakim miejscu został umieszczony.

Analiza kontrolowanej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987r. Nr [...], w części, w jakiej określa termin, na jaki została wydana, prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a..

Skoro zatem ww. decyzja we wskazanej części nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., to organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987r. Nr [...], w części określającej "czasowo na okres 10 lat".

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...]Sp. z o.o. w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzja nr [...]Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 1987 r. w części tytułowej, w której wpisano w niej "czasowo na okres 10 lat" nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych ujętych w tym przepisie, podczas gdy ww. decyzja w tej części, rażąco naruszała niżej wymienione przepisy prawa:

a) § 16 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez bezpodstawne zastosowanie ich, w sytuacji, gdy:

• obowiązujące w tym czasie przepisy budowlane przewidywały wyłącznie możliwość wydawania orzeczeń dla obiektów tymczasowych, nie przewidywały natomiast możliwości wydawania orzeczeń na ściśle określony okres ich obowiązywania (pozwoleń czasowych),

• przepisy te w zakresie wydawania pozwoleń na budowę obiektów tymczasowych miały zastosowanie wyłącznie do:

(I) jednostek gospodarki uspołecznionej lub

(II) innych jednostek organizacyjnych,

a w żadnym wypadku nie miały zastosowania do osób fizycznych,

b) art. 2 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w zw. z § 48, § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia, poprzez bezzasadne dodanie w tytule decyzji "czasowo na okres 10 lat", podczas gdy:

• wolą ówczesnego wnioskodawcy (inwestora) nie było posadowienie obiektu tymczasowego, co jednoznacznie potwierdza treść wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem organ orzekający przekraczając swoje uprawnienia orzekł wbrew żądaniu strony,

• "budynek gospodarczy, murowany, parterowy - na istniejącym fundamencie", którego dotyczy ww. decyzja, nie jest obiektem tymczasowym, o czym przesądza jego konstrukcja oraz zastosowane do jego budowy materiały i technologia,

• zarówno z decyzji, jak i z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz z projektu budynku nie wynika, iż budynek jest obiektem tymczasowym,

• skarżąca uzyskała zgodę na użytkowanie budynku jako stałego w trybie art. 54 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane,

c) art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35 poz. 185), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez dodanie w tytule decyzji "czasowo na okres 10 lat" podczas gdy:

• informacja o terenie nr [...]z dnia [...] czerwca 1987 roku, na którą powołał się organ II instancji, w chwili wniesienia wniosku o pozwolenie na budowę wygasła (utraciła swoją aktualność), albowiem wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po terminie 3 miesięcy (w dniu 26 października 1987 roku) od jej wydania,

• posadowienie budynku, jako budynku gospodarczego służącego do obsługi gospodarstwa ogrodniczo - rolnego było zgodne z Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1982 r., jako przeznaczonego pod funkcje rolne,

d) art. 107 § 1 i § 3 poprzednio obowiązującego K.p.a., w zw. z § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia, poprzez:

• nie powołanie w decyzji podstawy prawnej orzeczenia o obowiązywaniu jej "czasowo na okres 10 lat" a także jej nieuzasadnienie,

• umieszczenie sformułowania "czasowo na okres 10 lat" w tytule decyzji z całkowitym pominięciem tej kwestii w rozstrzygnięciu decyzji, co budzi trudną do rozstrzygnięcia niejasność, co do tego, czy decyzja ma obowiązywać przez okres 10 lat lub czy Budynek ma być po tym terminie rozebrany,

• zamieszczenie w tytule decyzji sformułowania "czasowo na okres 10 lat" nie spełniało wymagań § 43 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia, który wymagał ustalenia terminu, "do którego będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe";

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) przepisu art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wykorzystania budynku i zamiaru inwestora co do wniosku o pozwolenie na budowę, a także treści Planu, brak zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z rozpoznawaną sprawą oraz utrzymanie w mocy rażąco wadliwej decyzji,

b) przepisu art. 156 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi należało uwzględnić realia planistyczne i społeczno - gospodarcze okresu, w którym wydano decyzję, treść konkretnych zapisów decyzji, wymienionych w niej podstaw prawnych, wyników przeprowadzonego postępowania lokalizacyjnego oraz inne ewentualne okoliczności

c) przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez:

• nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

• nie uwzględnienie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej,

• dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

• błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

d) przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]Nr [...]z dnia [...].11.1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i zezwalająca na budowę budynku gospodarczego, murowanego, parterowego, na istniejących fundamentach, w części określającej jako wydaną na okres czasowy 10 lat.

Okolicznością determinującą niniejsze postępowanie jest fakt, iż decyzja organu II instancji, jak wskazano w części historycznej niniejszego wyroku, zapadła po wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Mocą wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 557/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. która to uchylała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. i stwierdzała nieważność ww. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] listopada 1987 r. w części określającej "czasowo na okres 10 lat".

Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Oceną tą związany jest zarówno organ rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego, jak i sąd administracyjny rozpoznający skargę na nową decyzje wydaną w sprawie.

Zatem rola Sądu obecnie rozpatrującego sprawę sprowadza się do ustalenia czy organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do zaleceń Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem należy wskazać, że mocą wskazanego wyroku nakazano organowi dokonać analizy sprawy w oparciu o akta sprawy, przez porównanie treści norm prawnych z postępowaniem zastosowanych w tej konkretnej sprawie, również z uwzględnieniem realiów planistycznych oraz społeczno-gospodarczych drugiej połowy lat 80 tych ub. wieku, w których decyzja ta była podejmowana. Sąd wskazał, że organ II instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie dokonał prawidłowo analizy zawartych w aktach sprawy dowodów, pomijając okoliczności prowadzące do wydania przedmiotowej decyzji, przede wszystkim nie uwzględniając wyników postępowania lokalizacyjnego, bez oceny którego, wnioski dotyczące naruszenia prawa w pozwoleniu budowlanym nie mogły okazać się trafne.

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę organ dokonał takiej analizy. Wskazał jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę - w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Nr [...], kwestie dotyczące pozwoleń na budowę regulowane były ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Dalej organ dokonał analizy planistycznej i lokalizacyjnej sprawy. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu przestrzennym obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, na obszarach tych mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania. Ponadto powołując się na znajdującą się w aktach sprawy informacje o terenie z dnia 29 czerwca 1987 r. nr 280/87, dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1982 r., Nr [...], objęty inwestycją teren co do zasady nie był przeznaczony pod zabudowę jako teren rolno – ogrodniczy, bez prawa zabudowy do przekształcenia pod zieleń. Jednakże zgodnie z ww. przepisem art. 34 ustawy o planowaniu przestrzennym teren ten mógł zostać wykorzystany na cele wskazane we wniosku polegające na realizacji murowanego budynku gospodarczego, parterowego na istniejących fundamentach - dla potrzeb gospodarstwa rolno - ogrodniczego - na okres czasowy 10 lat. W informacji też wskazano jednocześnie, że budynek ten ma zostać po upływie wskazanego terminu, na każde wezwanie władzy architektoniczno-budowlanej.

Organ podsumowując omówienie tego problemu wskazał, że na podstawie powyższych okoliczności stwierdził, iż ww. budynek miał niewątpliwie tymczasowy charakter, a zatem możliwe było określenie terminu, na jaki udzielono pozwolenia na budowę w myśl § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Dalej Sąd nakazał organowi odniesienie się do okoliczności umieszczenia warunku tymczasowości budynku w nagłówku decyzji (zaraz za wskazaniem jej numeru) zamiast umieszczenia tego warunku w sentencji decyzji. Odnosząc się do tej kwestii organ wskazał, ze takie umieszczenie warunku tymczasowości nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. ani jakiegokolwiek innego przepisu. Z treści decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że wskazany termin stanowi element rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, w jakim miejscu został umieszczony. Sąd podziela to stanowisko.

Jedocześnie należy wskazać, że związanie organu wyrokiem Sądu odnosi się również do wskazanej argumentacji prawnej. I tak Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazał, że w czasie wydawania decyzji badanej w trybie nieważności pozwolenia na budowę udzielano tylko na terenach przewidzianych na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczano jednak takie sytuacje, że ustalenia planistyczne mogły ograniczać zamierzenia inwestora, a zgody budowlanej udzielano na czas określony. Jak stanowił art. 35 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym zezwalano na wznoszenie obiektów tymczasowych także na terenach nie przeznaczonych pod budownictwo, jeżeli tylko zachowane zostaną wymagania prawa budowlanego, a obiekty te, ze względu na okres ich użytkowania, nie kolidują a realizacją celów przyjętych w planach miejscowych i służą prawidłowemu wykorzystaniu gruntów przez właściciela.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. wyżej ustawy inwestorowi udzielano wskazań lokalizacyjnych zawierających informacje wynikające z planów społeczno-gospodarczych i planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejsca, na którym inwestycja może być realizowana, oraz warunki jej realizacji, które po analizie przez inwestora (art. 42 tej ustawy) stanowiły podstawę jego dalszych działań inwestycyjnych.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały budowę i istnienie stałych i tymczasowych budynków (art. 2), w § 44 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia przewidywano, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W § 20 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że pozwolenie na budowę ustala terminy do których mogą istnieć obiekty tymczasowe, na podstawie zaś § 43 ust. 2 pkt 4 ustalano terminy, do których mogą istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe.

Oceniając sprawę Sąd doszedł do przekonania że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Innymi słowy organ administracji ma obowiązek – po wszczęciu postępowania nieważnościowego – kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z ww. przesłanek.

Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

Powyższe uwagi wskazują, że w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowane z obrotu mogą być tylko decyzje obarczone najcięższymi i wymienionymi w przepisie art. 156 K.p.a. wadami. W niniejszej sprawie nie można mówić by badana decyzja obarczona była tego typu wadami. Organ miał podstawy prawne i faktyczne do określenia, że na budowę badanego budynku należy udzielić czasowego pozwolenia na budowę. Ówcześnie obowiązujące przepisy zagospodarowania przestrzennego wskazywały, że na tym terenie mogą być budowane jedynie tymczasowe obiekty budowlane. Skoro zatem, zgodnie z cytowanym przepisem § 43 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, warunkiem określonym w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego była rozbiórka zakreślona 10 letnim terminem, to brak jest, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wzniesienia budynku na czas określony.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, ze w świetle powyższych uwag nie znajdują one potwierdzenia.

Jak wyżej wskazano w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w zw. z § 48, § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia, poprzez bezzasadne dodanie w tytule decyzji "czasowo na okres 10 lat". Skarżący podnieśli argument, że wolą ówczesnego wnioskodawcy (inwestora) nie było posadowienie obiektu tymczasowego, co jednoznacznie potwierdza treść wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem organ orzekający przekraczając swoje uprawnienia orzekł wbrew żądaniu strony. Jednak wskazać należy, że analiza materiału sprawy wskazuje, iż na tym terenie ówcześnie nie mógł być posadowiony inny budynek niż czasowy.

Dalej należy wskazać, że jak słusznie zauważył Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, który jednocześnie przesądził tę kwestię, że dla oceny czasu na który był wznoszony budynek nie mają znaczenia, ani rodzaj czy trwałość materiałów użytych do jego wzniesienia, ani też intencje inwestora co do zamiaru budowy, skoro warunki zabudowy określił właściwy organ w 1987 r. w opisanych wskazaniach, a które realizował inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia. Zatem nie znajdują uzasadnienia argumenty wskazujące, że jeżeli jest to budynek gospodarczy, murowany, parterowy - na istniejącym fundamencie to nie jest to obiekt tymczasowy, o czym przesądza jego konstrukcja oraz zastosowane do jego budowy materiały i technologia.

Nie są zasadne argumenty naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35 poz. 185), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez dodanie w tytule decyzji "czasowo na okres 10 lat", podczas gdy informacja o terenie nr [...]z dnia [...] czerwca 1987 roku, na którą powołał się organ II instancji, w chwili wniesienia wniosku o pozwolenie na budowę wygasła (utraciła swoją aktualność), albowiem wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po terminie 3 miesięcy (w dniu 26 października 1987 roku) od jej wydania. W aktach sprawy jak zasadnie zauważył organ administracji w odpowiedzi na skargę brak jest danych na temat kiedy informacja o terenie nr [...]została przez stronę odebrana.

Nie doszło też w sprawie do naruszenia przepisów procesowych art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w zw. z § 43 ust. 2 pkt 4 i § 20 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia, przepisu art. 6, 7 i 8 K.p.a. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.

Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.