Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 480/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 86/15 w sprawie ze skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 10 lipca 2014 r. nr ..., 3. zasądza od S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 10.000 zł (dziesięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 86/15 oddalił skargę Spółki "L." sp. z o.o. w P. na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie fatycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. wymierzył Spółce "L." karę w kwocie ... zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowo-wystawienniczej na terenie działki nr ... w P. przy ul. B. .... W uzasadnieniu organ I instancji podał, że fakt użytkowania przedmiotowej hali stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem z dnia 27 czerwca 2014 r. Zdaniem organu, o zagospodarowaniu hali świadczy jej wyposażenie w regały na których umieszczono towar podlegający sprzedaży oraz fakt przebywania w trakcie kontroli osób, które w niej nie uczestniczyły, co udokumentowano materiałem fotograficznym. Organ I instancji powołał się na wyjaśnienia Starosty Pszczyńskiego co do treści udzielonego pozwolenia na budowę dwóch obiektów, a mianowicie przedmiotowej hali o funkcji magazynowo-wystawienniczej połączonej funkcjonalnie z istniejącym obiektem handlowym B. poprzez trzy bramy wejściowe oraz tunel foliowy o funkcji magazynowej. Budynek hali jest zaliczony do kategorii XVII – budynki usług, zaś tunel do kat. XVIII – budynek magazynowy. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania wynosi 500 (s) x 15 (kubatura wg danych z projektu budowlanego – ... m3) x ... (w) x 10 = ... zł.

W zażaleniu Spółka "L." zarzuciła, że wbrew stanowisku organu I instancji, przedmiotowy obiekt hali nie był użytkowany. Wyjaśniła, że hala składa się z regałów, które są elementami konstrukcyjnymi obiektu, na które udzielono pozwolenia na budowę.

W dniu kontroli w hali nie była prowadzona żadna działalność którą można uznać za użytkowanie, a jedynie prowadzone były prace techniczno-porządkowe z udziałem pracowników firmy budowlanej i pracowników firmy bez ubrań służbowych. Przyznano, że ewidentnym zaniedbaniem było zbyt słabe oznakowanie miejsc niedostępnych dla klientów, co jednak nie zmienia postaci rzeczy. Na tej podstawie Spółka wniosła o odstąpienie od wymierzania kary.

S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 listopada 23014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć stan faktyczny polegający na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części w każdy sposób, niekoniecznie zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z pozwolenia na budowę. W dniu kontroli tj. 30 czerwca 2014 r. przedmiotowy obiekt był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, gdyż pełnił funkcję hali magazynowo-wystawienniczej, co potwierdza materiał fotograficzny przedstawiający regały z wystawionym towarem, cenami oraz luźno ustawione na podłodze urządzenia i artykuły ogrodnicze, przeznaczone na wystawę lub do sprzedaży. Taki stan rzeczy w ocenie organu drugiej instancji obligował do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Za prawidłowe uznano wyliczenia wysokości kary wyjaśniając, że kubatura przedmiotowego budynku wynika z protokołu kontroli, wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i świadectwa charakterystyki energetycznej.

Dowód z oględzin i dokumentów stanowił wyczerpanie możliwości zgromadzenia materiału dowodowego. Nie uwzględniono zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. bowiem w oględzinach uczestniczył przedstawiciel Spółki (jej prezes), który też zapoznał się z aktami sprawy w toku postępowania przed organem odwoławczym. Adresatem kary winien być inwestor na którym ciążą obowiązki określone w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Inwestor nie może wskazywać, że do użytkowania przystąpiły osoby trzecie. Nie budzi wątpliwości, że przez słabe oznakowanie miejsc niedostępnych dla klientów doszło do użytkowania spornego obiektu za zgodą i wiedzą inwestora, co uzasadniało nałożenie na ten podmiot kary.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka "L." domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 75, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i art. 15 K.p.a. z powodu nieodniesienia się do części zarzutów zawartych w piśmie uzupełniającym zażalenie, a także błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego oraz niewłaściwe obliczenie wysokości kary na podstawie art. 59 f ust. 1 tej ustawy. Skarżąca Spółka podniosła, że podjęte przez nią czynności polegały na przygotowaniu do użytkowania i błędnie zostały zakwalifikowane jako przystąpienie do użytkowania. Przedmiotowa hala wybudowana została w celu sprzedaży towarów i tylko taki stan rzeczy mógłby być uznany za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Tymczasem w hali nie był prowadzony handel do momentu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dla poparcia stanowiska skarżąca odwołała się do poglądów wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1683/2011 i z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 156/10.

Wykonane dwa zdjęcia przedstawiają jedynie część hali i nie wiadomo którą, ani też kto i kiedy oraz jakim aparatem je wykonał, gdyż fakty te nie wynikają z protokołu kontroli, w którym nie stwierdzono też faktu użytkowania i nie podano, na czym ono polega. W protokole nie podano, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni użytkowej i stwierdzenia użytkowania całej hali, w jakich miejscach znajdowały się przedmioty i czy cała hala była zagospodarowana. Nie dokonano ponownej kontroli obiektu ani zakupu kontrolowanego, który mógłby świadczyć o użytkowaniu hali. Inspektorzy nadzoru budowlanego nie przesłuchali też osób, które znajdowały się w hali w celu ustalenia charakteru ich pobytu. Nie odniesiono się też do oświadczenia prezesa Spółki zawartego w protokole i zażaleniu. Zdaniem skarżącej, w protokole nie wskazano obszaru hali, który zdaniem organu był użytkowany, zaś zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy przedstawiają jedynie część hali, a w pozostałej brak było towaru i osób. Kara mogła być nałożona jedynie od faktycznie użytkowanej powierzchni (wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1159/06). Sporna hala służąca do magazynowania towarów na paletach, stanowi obiekt kategorii XVIII, a nie – XVII, jak przyjęły organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Całość zebranego materiału dowodowego sprowadza się do wyników kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2014 r. na wniosek skarżącej Spółki jako inwestora, na którą decyzją o pozwoleniu na budowę nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz dokumentacji dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W obowiązkowej kontroli uczestniczył przedstawiciel Spółki – Prezes Zarządu oraz kierownik budowy. W protokole podano, że wykonano wszystkie roboty budowlane dotyczące hali magazynowo-wystawienniczej, a do wykonania pozostała rozbiórka istniejącego tunelu foliowego oraz budowa nowego tunelu foliowego (jako drugiego obiektu, objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, obok przedmiotowej hali magazynowo-wystawienniczej). Przedstawiciel Spółki zgłosił uwagi do protokołu oświadczając, że przedmiotowa hala nie jest użytkowana, pracownicy przemieszczali się w celach technicznych, ponieważ nie byli na sali sprzedaży i nie byli ubrani w stroje firmowe. Załącznikiem do protokołu kontroli uczyniono dwa zdjęcia opatrzone pieczęcią organu I instancji. Faktem jest, że w treści protokołu nie zaznaczono, że w toku czynności sporządzono materiał fotograficzny, ani też zdjęcia nie zostały opatrzone podpisem osoby, która je sporządziła. Z naruszeniem art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. organ I instancji nie zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu, a następnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Naruszenie gwarancji procesowych nie może być kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani skutkujące wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stronie znany był cały zgromadzony materiał dowodowy. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji podpisanym przez Prezesa Zarządu Spółki, który uczestniczył w kontroli jednoznacznie przyznano, że ewidentnym zaniedbaniem ze strony pracowników tej Spółki było zbyt słabe oznakowanie miejsc niedostępnych dla klientów, co mogło zmylić kontrolujących. Podczas obowiązkowej kontroli inspektorzy stwierdzili wyposażenie hali w regały, na których umieszczono towar podlegający sprzedaży, jak również osoby przebywające w obiekcie, Prezes Zarządu nie zanegował ustaleń tego organu co do faktu umieszczenia na regałach towaru.

Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna została sporządzona w trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowej hali.

Zbędne było przesłuchiwanie w charakterze świadków osób, które przebywały w hali, bądź innych osób celem wykazania wykonywanych przez nich czynności. Tego rodzaju wniosku dowodowego nie złożyła też Spółka w toku postępowania administracyjnego, nie wskazując danych osób, których przesłuchanie byłoby celowe. Istotny w sprawie jest wyłącznie niesporny fakt, że na regałach rozmieszczono towar z umieszczonymi cenami, zaś na podłodze ustawiono urządzenia i artykuły ogrodnicze, zaś przedmiotowa hala nie była zabezpieczona nawet symboliczną taśmą przed dostępem osób postronnych, aczkolwiek była dostępna przez bramy wejściowe istniejącego już i użytkowanego obiektu B., co jednoznacznie wynika z oświadczenia projektanta z dnia 30 czerwca 2014 r.

Zdaniem sądu administracyjnego z uwagi na funkcję przedmiotowej hali (magazynowo-wystawienniczą), już sam fakt umieszczenia w tym obiekcie towaru stanowi o przystąpieniu do użytkowania. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, obiekt ten nie miał stanowić sali sprzedaży. W sytuacji jego połączenia przez bramy wejściowe z obiektem handlowym już funkcjonującym, na co wskazał organ I instancji, samo umieszczenie w nim towaru z cenami w obiektywny sposób świadczy o przystąpieniu do jego użytkowania, a więc do wykorzystywania obiektu w celu, do którego został zrealizowany. Nawet jeżeli tylko w części hali umieszczono towar, to z uwagi na fakt, że hala ta stanowi jedno pomieszczenie, taki stan rzeczy należy kwalifikować jako przystąpienie do użytkowania całego obiektu, a nie tylko jego części. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić jedynie o czynnościach przygotowujących obiekt do użytkowania, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej nie została ona przeznaczona do prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży towarów, lecz jako hala magazynowo-wystawiennicza. Niewątpliwie w dacie kontroli użytkowana była jako magazyn, co wynika z twierdzeń skarżącej, że oprócz pracowników firmy budowlanej obecni byli wówczas jej pracownicy. Nie mógł odnieść skutku zarzut, że był to jedynie rozruch i towar nie był tam umieszczony na trwale.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe obliczenie wysokości kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła "L." sp. z o.o. w P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przystąpiła do użytkowania hali magazynowo - wystawienniczej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji, że zasadnym było nałożenie na skarżącą kary finansowej za rzekomo nielegalne użytkowanie hali magazynowo - wystawienniczej;

b) art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wyliczeniem kary finansowej, którą obciążona została skarżąca w niewłaściwej tj. zawyżonej wysokości.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 57 ust. 7 i art. 55 Prawa budowlanego polegające na braku wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym w szczególności podnoszonych przez skarżącą okoliczności, że w dacie przeprowadzania obowiązkowej kontroli w dniu 30 czerwca 2014 r. skarżąca nie użytkowała spornej hali magazynowo - wystawienniczej, a jedynie prowadzone były w niej prace porządkowo - przygotowawcze, zaś samo rozłożenie towarów na półkach oraz na posadzce spornej hali nie daje podstaw do przyjęcia, że sporna hala faktycznie była użytkowana, skoro nie była w niej prowadzona działalność w celu prowadzenie której hala ta została wybudowana, a nadto w dacie przeprowadzenia kontroli w hali tej znajdowali się wyłącznie pracownicy firmy budowlanej oraz pracownicy skarżącej, zaś klienci skarżącej nie mieli dostępu do spornej hali;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole z obowiązkowej kontroli, przy całkowitym pominięciu stanowiska skarżącej i zaniechaniu przeprowadzenia innych dowodów - naruszenie przywołanych powyżej przepisów K.p.a. spowodowało, że ustalenie, że skarżąca nielegalnie użytkowała sporną halę ma charakter wyłącznie domniemania, nie zostało oparte bowiem na okolicznościach udowodnionych w toku postępowania:

- organy nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania osób obecnych w spornej hali w dniu obowiązkowej kontroli arbitralnie przyjmując, że osoby te to klienci skarżącej, dodatkowo w sytuacji, w której skarżąca wskazała, iż osobami tymi byli pracownicy firmy budowlanej oraz pracownicy skarżącej wykonujący prace techniczno -porządkowe, a nadto skarżąca wskazała, iż sporna hala była wskutek zastosowanych zabezpieczeń niedostępna dla klientów skarżącej;

- w toku przeprowadzania obowiązkowej kontroli wykonane zostały dwa zdjęcia, które przedstawiają wyłącznie obraz zatowarowanej hali oraz towaru ułożonego na półkach, nie przedstawiają natomiast jakichkolwiek osób, w tym w szczególności klientów skarżącej, które znajdowałaby się w spornej hali - tymczasem w szczególności w oparciu o te dwa zdjęcia organy przyjęły, iż sporna hala była nielegalnie użytkowana;

- organy w ogóle nie rozważyły oraz nie uwzględniły faktu, iż sekwencja zdarzeń

związanych ze zgłoszeniem przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie hali i otrzymanie zezwolenia wyklucza, mając na względzie racjonalne przesłanki, możliwość przystąpienia przez skarżącą do nielegalnego użytkowania, z narażeniem na konieczność zapłaty wysokiej kary finansowej;

- w toku postępowania skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu oraz nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co w sposób zasadniczy naruszyło jej prawo do należytego przeprowadzenia postępowania, a w kontekście stawianych zarzutów dotyczących nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego ma szczególnie istotne znaczenie;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu l instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to naruszenia skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania spornej hali magazynowo - wystawienniczej, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, iż faktycznie sporna hala w dacie 30 czerwca 2014 roku była użytkowana.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację stanowiąca polemikę z rozstrzygnięciem WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Istota sprawy, a także zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji hali wystawienniczo-magazynowej na działce nr ... w P. w dniu 30 czerwca 2014 r. jako użytkowanej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotową halę organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały jako halę przeznaczona na cele sprzedaży, a tym samym stwierdzając wyposażenie tej hali w towary wraz z cenami Sąd ten uznał, że nastąpiło jej użytkowanie jako hali sprzedaży przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Strona skarżąca kasacyjnie z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgadza się i Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty podniesione w tym zakresie przez stronę. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące wyliczeniem kary finansowej, którą obciążona została skarżąca w niewłaściwej wysokości i w związku z tym zarzutem za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi i przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wydający przedmiotowe postanowienie, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy ograniczający się do sporządzenia dwóch fotografii hali oraz zapisu w protokole wskazującym na użytkowanie hali jest wystarczający do wykazania faktu przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego jako obiektu budowlanego objętego kategorią XVII.

Jak wynika z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, organ wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Nie budzi wątpliwości, że warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej jest prawidłowe zakwalifikowanie danego obiektu do jednej z kategorii objętej załącznikiem do Prawa budowlanego. Ustawodawca podzielił obiekty budowlane na 30 kategorii przypisując do każdej kategorii odrębny współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu. Oba te współczynniki mają istotny wpływ na wysokość kary pieniężnej.

Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego kategoria XVII obiektów budowlanych obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Organy nadzoru budowlanego zasadniczo nie dokonywały w tej sprawie szczegółowych ustaleń co do tego, do jakiej kategorii należy zaliczyć przedmiotową halę, która – co wprost wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę – stanowi halę magazynowo-wystawienniczą. Także pozwolenie na budowę nie precyzuje, do jakiej kategorii należałoby zaliczyć przedmiotowy obiekt budowlany wymieniając jedynie, że hala magazynowo-wystawiennicza i tunel foliowy zaliczone zostały do kategorii XVII i XVIII.

Podstawowym zadaniem wykonywanym przez organy nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Wynika to wprost art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Kontrola ta, zgodnie z art. 84a Prawa budowlanego obejmuje badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad prawidłowością wykonania obowiązków wynikających z własnych decyzji, czy decyzji i postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale obejmują szeroko rozumiane przestrzeganie przepisów prawa budowlanego.

Dla organów nadzoru budowlanego nie miało charakteru wiążącego zakwalifikowanie danego obiektu w pozwoleniu na budowę, które dodatkowo w tej sprawie nieprecyzyjnie określało to przyporządkowanie. To organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ustalenia, do której kategorii należy tę halę zaliczyć. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 998/15 wprost stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu. Sąd w tym składzie w pełni akceptuje ten kierunek wykładni.

Tym samym skoro organy zakwalifikowały przedmiotowa halę jako obiekt będący budynkiem handlu (sprzedaży), to obowiązkiem tych organów było ustalenie, czy rzeczywiście na datę 30 czerwca 2014 r. w tej hali odbywała się sprzedaż towarów lub też prowadzony był handel. Takich jednak ustaleń nie ma a jedyne co organy ustaliły to okoliczność składowania towarów na półkach na tej hali oraz przebywania tam osób, co do których organy nie ustaliły, czy byli to klienci sklepu, potencjalni kupujący czy też jak chce strona skarżąca kasacyjnie, byli to pracownicy firmy budowlanej lub firmy prowadzącej sklep wielkopowierzchniowy przygotowujący halę do wdrożenia jej w system funkcjonowania tego sklepu.

Sam fakt magazynowania towarów bądź też składowania towarów wraz z ich cenami nie pozwala na zakwalifikowanie takiego obiektu jako obiektu kategorii XVII. Natomiast co do tego, czy jest to obiekt kategorii XVIII obejmującej takie budynki jak np. obiekty magazynowe (budynki składowe) Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie może się wypowiedzieć, ponieważ o tym ani nie rozstrzygały organy administracyjne, ani też nie rozstrzygał Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje dostatecznego uzasadnienia stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji co do zakwalifikowania przedmiotowej hali do kategorii XVII. W tym zakresie wniesiona skarga kasacyjna jest w pełni zasadna, a w związku z powyższym zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to naruszenia skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania spornej hali magazynowo - wystawienniczej jako miejsca sprzedaży.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadnie, a przynajmniej przedwcześnie zarzuca skarżąca Spółka, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przystąpiła do jakiegokolwiek użytkowania hali magazynowo - wystawienniczej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa hala magazynowo-wystawiennicza była wykorzystywana już na datę 30 czerwca 2014 r. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, jak również w istocie nie przeczy temu sama skarżąca Spółka, a jedynie nadaje inne znaczenie takim okolicznościom jak rozłożenie towarów na regałach, umieszczenie przy regałach cen. Okoliczność, że towary zostały rozłożone na regałach, które w tej hali stanowią jej wyposażenie objęte projektem budowlanym wskazuje, że rozpoczęto użytkowanie hali. Natomiast okoliczność, do jakiej kategorii należy halę zakwalifikować, powinno być przedmiotem oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Jak już zostało to wskazane, przedwczesnym byłoby przesądzanie kwestii zaliczenia do określonej kategorii tej hali na tym etapie postępowania.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania, co powoduje, że skarga skarżącej Spółki zasługiwała na uwzględnienie, a wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji powinny zostać uchylone.

Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji winien ustalić, czy nie nastąpiło stosownie do art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przedawnienie co do wymierzania w tej sprawie kary i w razie stwierdzenia dopuszczalności prowadzenie postępowania należy w pierwszej kolejności ustalić, do jakiej kategorii winna być przypisana przedmiotowa hala z uwagi na jej magazynowo-wystawienniczy charakter i na tej podstawie należy ustalić, czy na datę 30 czerwca 2014 r. hala ta była użytkowana. Dopiero te ustalenia będą podstawą do wymierzenia kary na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 i art. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w tej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek uprawniający Sąd do częściowego zasądzenia na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.