Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1901/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

0Sygn. akt VI SA/Wa 1901/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też skarżąca spółka, strona), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 10000 zł za zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu, tj. naruszenie określone w lp.1.14. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140), art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 3, 4, 4a i 5, art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) oraz lp. 1.14. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - określanej dalej skrótem u.t.d.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] lutego 2019 r. na drodze krajowej [...] inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli drogowej pojazd marki [...] nr rejestr. [...] z naczepą marki [...] nr rejestr. [...] należący do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka [...]). Pojazdem kierował D. W. Pojazd poruszał się po rozładunku odpadu (kompost, kod odpadu [...] ). W protokole kontroli wskazano - w wyniku analizy danych z tachografu, że w dniach 24, 25, 26 i 27 lutego 2019 r. kierowca wykonywał czynność prowadzenia pojazdu bez karty kierowcy umieszczonej w tachografie, a w związku z faktem, że pojazdem tym w dniu [...] lutego 2019 r. wykonywany był przewóz odpadu innego niż niebezpieczny (kod odpadu [...]) - kompost nie odpowiadający wymaganiom - bez zgłoszenia do rejestru Bazy Danych Odpadowych (BDO), organ wszczął postępowanie w tym zakresie oraz w zakresie zlecenia przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju przewozu, tj. przewozu odpadu innego niż niebezpieczny bez wpisu do właściwego rejestru.

W trakcie ww. kontroli przesłuchano jako świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu, który zeznał, że nie jest zatrudniony w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółka [...]) na stanowisku kierowcy, a jedynie dla wymienionej firmy prowadzi jej pojazd na podstawie umowy zlecenia. Na pytanie odnośnie miejsca rozładunku załadowanego w dniu [...] lutego 2019 r. w firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka [...]) odpadu o kodzie [...], tj. kompostu nie odpowiadającego wymaganiom zeznał, że nie potrafi dokładnie wskazać miejscowości, było to w województwie [...] w okolicach [...]. Na pytanie kto wskazał miejsce rozładunku odpadu, wymienił K. S. współwłaściciela spółki [...], z którym był tam wcześniej.

Pismem z [...] marca 2019 r. organ I instancji, w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, wezwał spółkę [...] do nadesłania dokumentów dotyczących przewożonego odpadu, tj. karty przekazania odpadu, dokumentu ważenia, dokumentu WZ, faktury za wykonaną usługę wyjaśniając, że ww. kontrolowany pojazd z naczepą został załadowany na terenie zakładu spółki [...] w dniu [...] lutego 2019 r. ładunkiem odpadu o kodzie [...], tj. kompost nie odpowiadający wymaganiom.

W odpowiedzi do organu wpłynęły dokumenty: kwit wagowy/dokument ważenia z [...] lutego 2019r., karta przekazania odpadu – zbiorczy dokument potwierdzający zagospodarowanie odpadu za cały miesiąc luty 2019 r., jak również faktura VAT wystawiona przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka [...]).

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ zawiadomił spółkę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zlecenia przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu.

W odpowiedzi (pismem z [...] kwietnia 2019 r.) spółka [...] wyjaśniła, że nigdy nie zleciła przewozu spółce [...]. W ramach swojej działalności zawarła umowę o świadczenie usług przewozu odpadów ze spółką [...] (skarżąca spółka), tj. [...] stycznia 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. na czas nieokreślony. Spółka [...] posiada wpis do [...] oraz uprawnienia transportowe; § 2 ust. 4 umowy z [...] lipca 2018 r. wyraźnie wskazuje, iż nie ma możliwości podzlecania podmiotom trzecim przewozów wykonywanych w imieniu spółki [...].

Pismem z [...] maja 2019 r. organ I instancji zawiadomił spółkę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zlecenia przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu (lp. 1.14. załącznika nr 3 do u.t.d.). Spółka [...] nie zajęła stanowiska wobec tego zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami ww. protokołu kontroli z [...] lutego 2019 r. nałożył na spółkę [...]karę pieniężną w kwocie 10000 zł za zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Zdaniem organu w postępowaniu administracyjnym potwierdzono, że strona (spółka [...]) zleciła (spółce [...]) wykonanie przewozu odpadu innego niż niebezpieczny, tj. kompost nie odpowiadający wymaganiom (kod [...]) podmiotowi, który nie posiadał wymaganego wpisu do rejestru właściwego dla przedmiotowego przewozu (rejestr [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Powołała się m. in. na umowę współpracy z [...] marca 2018 r. zawartą ze spółką [...] w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców, zgodnie z którą spółka [...] zobowiązała się do współpracy poprzez przekazywanie skarżącej spółce pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a skarżąca zobowiązała się płacić spółce [...] umówiony czynsz. Według skarżącej spółki sama wykonywała ww. przewóz odpadu, spółka [...] jedynie wynajęła jej pojazd z naczepą. W odwołaniu jako załącznik wymieniono tę umowę (w aktach administracyjnych sprawy brak takiej umowy, przy czym odwołanie nie było podpisane, nie zostało załączone pełnomocnictwo, które też zostało wskazane jako załącznik odwołania; po wezwaniu do usunięcia braku odwołanie zostało podpisane i nadesłano pełnomocnictwo).

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) ww. zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego w toku kontroli ustalono, że ww. pojazdem "przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wykonywało przewóz w ramach krajowego przewozu drogowego na potrzeby własne". Pojazd członowy poruszał się po rozładunku odpadu, a kierowca nie okazał dokumentu potwierdzającego uzyskanie wpisu do właściwego rejestru oraz nie udzielił informacji dotyczących wpisu przedsiębiorstwa do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach, w przypadku przewozu odpadu innego niż odpad niebezpieczny. W związku z tym stwierdzono zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, tj. przy transporcie odpadów wymaganego zgłoszenia do rejestru Bazy Danych Odpadowych (BDO).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (u.t.d). W odniesieniu zaś do wysokości kary art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określają w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów tego załącznika; nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Nie ma także zastosowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a. – okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są bowiem w art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 u.t.d.

W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na wynikające z ustawy o transporcie drogowym obowiązki i warunki przewozu drogowego (art. 87 ust.1 pkt 3 lit. f); wskazał m. in., że wykonując przewóz drogowy rzeczy kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu, dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 3, 4, 4a i 5 ustawy o odpadach zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady. Transportujący odpady/wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3. W przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady. Transportujący odpady/wykonujący usługę transportu odpadów umieszcza indywidualny numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na dokumentach związanych z tą usługą.

Według art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli

nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub wpis do rejestru w zakresie,

o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

Stosownie do treści lp. 1.14. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.), zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 zł.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie zlecenia przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli spółka [...] wykonywała przewóz w ramach krajowego przewozu drogowego na potrzeby własne. Pojazd członowy poruszał się po rozładunku odpadów (kompost, kod odpadu [...]). Kierowca, który zeznał, że prowadzi pojazd na podstawie umowy zlecenia, nie okazał dokumentu potwierdzającego uzyskanie wpisu do właściwego rejestru oraz nie udzielił informacji dotyczących wpisu przedsiębiorstwa do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach, w przypadku przewozu odpadu innego niż odpad niebezpieczny. Dokument ważenia z [...] lutego 2019 r. wystawiła spółka [...], a jako przewoźnika i odbiorcę wskazano spółkę [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, pismem z [...] marca 2019 r. spółka [...] przesłała kwit wagowy, kartę przekazania odpadu oraz fakturę VAT. W toku postępowania spółka [...] wyjaśniła, że nie zleciła przewozu odpadu spółce [...], lecz zawarła umowę o świadczenie usług przewozu odpadów ze spółką [...], która posiada wpis do [...] i uprawnienia transportowe. Potwierdza to przesłana przez spółkę [...] umowa współpracy nr [...] z [...] lipca 2018 r. zawarta ze spółką [...]. Tym samym "ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż strona zleciła wykonanie przewozu odpadu innego niż niebezpieczny, tj. kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie [...], spółce [...] (...) nieposiadającej uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Strona w toku postępowania administracyjnego nie złożyła jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie stwierdzonego naruszenia".

W tych okolicznościach – w ocenie organu odwoławczego - strona zleciła przewóz drogowy podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Dlatego organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na stronę ww. kary pieniężnej stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.14. załącznika nr 3 do tej ustawy. Podkreślił przy tym rolę protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że to ona wykonywała w dniu [...] lutego 2019 r. przewóz drogowy kompostu o kodzie [...] i nie zleciła przewozu drogowego spółce [...] stwierdził, że strona "nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie takiego stanu rzeczy. Tymczasem fakt zlecenia przez stronę przewozu kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie [...] spółce [...] (...) nieposiadającej uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu, potwierdza protokół kontroli drogowej i protokół przesłuchania kierowcy w charakterze świadka", który zeznał m.in., że nie jest zatrudniony w firmie [...] na stanowisku kierowcy, jedynie dla tej firmy prowadzi jej pojazd na podstawie umowy zlecenia oraz, że to współwłaściciel spółki [...] wskazał mu miejsce rozładunku odpadu. Kierowca składał zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dlatego "powyższe nie pozostawia wątpliwości, że strona zleciła wykonanie przedmiotowego przewozu spółce [...]". Ponadto spółka [...] nie dokonała wymaganego zgłoszenia do rejestru BDO transportu odpadów i nie miała uprawnienia do wykonywania tego typu przewozu drogowego odpadów.

W skardze do Sądu skarżąca spółka zarzuciła powyższej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 4 pkt 22, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d., art. 3 ust. 1

pkt 2, art. 24 ust. 3, 4, 4a i 5, art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach oraz lp. 1.14. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystąpiły podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10000 zł za zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu, podczas gdy skarżąca nie zleciła przewozu drogowego innemu podmiotowi;

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, tj. dokumentu ważenia z [...] lutego 2019 r., karty przekazania odpadu nr [...], umowy współpracy podnajęcia pojazdów nr [...] z [...] lipca 2018 r., polegającą na przyjęciu, iż skarżąca spółka nie wykonywała w dniu [...] lutego 2019 r. przewozu drogowego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod odpadu [...]), a co za tym idzie zleciła przewóz drogowy spółce [...], która przewóz wykonała, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca spółka wykonała w dniu [...] lutego 2019 r. przewóz drogowy kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod odpadu [...]) oraz nie zleciła przewozu drogowego spółce [...],

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, tj. zeznań świadka D. W., polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie wykonywała w dniu [...] lutego 2019 r. przewozu drogowego kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod odpadu [...]), a co za tym idzie zleciła przewóz drogowy spółce [...], która przewóz wykonała, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca wykonała w dniu [...] lutego 2019 r. przewóz drogowy kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod odpadu [...]) oraz nie zleciła przewozu drogowego spółce [...],

3) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie w toku postępowania przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, tj. okoliczności, iż skarżąca wykonała w dniu [...] lutego 2019 r. przewóz drogowy kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod odpadu [...]) oraz nie zleciła przedmiotowego przewozu drogowego spółce [...],

4) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. umowy współpracy w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z

obsadą kierowców,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na dwie umowy – ww. umowę zawartą [...] marca 2018 r. ze spółką [...] w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z obsługą kierowców, stosownie do której współpraca pomiędzy spółkami miała polegać na przekazywaniu przez spółkę [...] pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców do używania na czas oznaczony lub nieoznaczony, uiszczaniu przez skarżącą umówionego czynszu, oraz umowę zawartą [...] lipca 2018 r. ze spółką [...] w zakresie współpracy podnajęcia pojazdów; zgodnie z § 2 ust. 1 tej umowy spółka [...] zleca wynajęcie pojazdów skarżącej spółki wraz z obsadą kierowców, o których mowa w § 1 ust. 4 umowy w celu transportu odpadów od wskazanych podmiotów, a skarżąca spółka zobowiązuje się do nadzoru i monitorowania wynajętego taboru pojazdów. Transport odbywać się będzie pod nazwą [...] jako podmiotu uprawnionego do świadczenia usług transportu według posiadanych uprawnień. W myśl § 2 ust. 2 pkt a) umowy skarżąca w imieniu i na rzecz [...] zobowiązuje się do załadunku odpadów na pojazdy transportowe przystosowane do transportu odpadów oraz przewiezienia odebranych odpadów bezpośrednio do zakładu tej spółki. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 pkt c) umowy spółka [...]zobowiązuje się do zapłaty skarżącej spółce wynagrodzenia za dzierżawę pojazdów stanowiących przedmiot umowy.

Według skarżącej spółki na podstawie umowy współpracy podnajęcia pojazdów spółka [...] zleciła skarżącej przewóz kompostu (kod odpadu [...]) zaplanowany na dzień [...] lutego 2019 r., który to kompost zostanie przekazany przez spółkę [...]. W celu wykonania zlecenia przewozu kompostu skarżąca wynajęła na podstawie umowy współpracy od spółki [...] ww. pojazd marki [...] o nr rejestr. [...] z naczepą marki [...] nr. rejestr. [...]. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca wykonała na zlecenie spółki [...] przewóz ww. odpadu; zatem to skarżąca wykonywała [...] lutego 2019 r. przewóz drogowy odpadu, a nie jak twierdzi organ, że przewóz ten wykonywała spółka [...]. Spółka [...] wynajęła jedynie skarżącej spółce pojazd z naczepą. Nadto [...] lutego 2019 r. skarżąca była wpisana do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (rejestr BDO); w dziale VII rejestru prowadzonego dla spółki wpisany był kod i nazwa rodzaju transportowanego odpadu. Skarżąca w dniu kontroli posiadała aktualne zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Posiadając to zezwolenie była uprawniona do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego. Natomiast posiadając wpis do rejestru BDO mogła wykonywać transport odpadów. W odwołaniu (od decyzji organu I instancji) złożyła wyczerpujące wyjaśnienia oraz przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń.

Zdaniem skarżącej "rzekome poinformowanie kierowcy przez współwłaściciela spółki [...] o miejscu rozładunku odpadu nie świadczy o fakcie, iż skarżąca zleciła wykonanie przewozu odpadu (...) spółce [...]". Skarżąca mogła informować spółkę [...] o miejscu rozładunku odpadu podczas zgłoszenia zamówienia na najem pojazdu oraz naczepy wraz z obsadą kierowcy; współwłaściciel spółki [...] mógł więc poinformować kierowcę o miejscu rozładunku odpadu. Kierowca nie mógł mieć pełnej wiedzy, który podmiot dokonywał przedmiotowego przewozu, miał za zadanie jedynie przewieźć ładunek z punktu A do punktu B, nie miał pełnego wglądu do dokumentacji dotyczącej przewozu, w tym porozumień zawartych przez spółkę [...] oraz skarżącą spółkę, nie miał też pełnych informacji na temat współpracy spółek. Organ II instancji nie podjął w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczności mające znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

W piśmie z [...] września 2020 r. skarżąca spółka podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż w sprawie nie zostały w wyczerpującym zakresie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego w procesie subsumpcji poczynionych przez organy I i II instancji ustaleń pod mające zastosowanie przepisy prawa materialnego, wyznaczające z kolei zakres tych ustaleń. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. W świetle obszernie i szczegółowo cytowanych w zaskarżonej decyzji, a wcześniej w decyzji organu I instancji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (por. też część wstępną/historyczną tego uzasadnienia) zlecenie przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu, stosownie do lp. 1.14. załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10000 zł.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował w tej sytuacji ustalenie, czy istotnie skarżąca spółka [...] zleciła (z naruszeniem wskazanych przepisów ustaw - ustawy o transporcie drogowym i ustawy o odpadach) przewóz ww. odpadu innego niż niebezpieczny spółce [...], tak że w dniu kontroli spółka [...] wykonywała przewóz tego odpadu (pojazd poruszał się po rozładunku odpadu), a skarżącej spółce należało postawić zarzut naruszenia przepisów przez zlecenie przewozu podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do jego wykonywania (fakt, że spółka [...] takiego uprawnienia nie posiadała jest w tej sprawie niesporny).

W ocenie Sądu tak postawiony problem – w kontekście argumentacji skarżącej spółki zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji - nie został na użytek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jednoznacznie rozwiązany, tak żeby stanowisko organu odwoławczego, który zaakceptował tę decyzję, można było zweryfikować pod kątem zgodności z przepisami prawa w toku kontroli sądowodaministracyjnej. Dzieje się tak skutkiem niepełnych ustaleń faktycznych, w tym braku odniesienia się przez organ - na bazie wyczerpującego materiału dowodowego, który powinien zebrać - do wszystkich wskazywanych przez skarżącą spółkę okoliczności dotyczących związku/współpracy ze spółką [...] uwalniających spółkę (w jej ocenie) od postawionego zarzutu zlecenia przewozu podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do jego wykonywania.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą bowiem stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat, uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego, logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami. Zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia, całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

W świetle wymienionych zasad organ administracji, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić wszystkie dowody we wzajemnej łączności. M.in. przypisując moc i wiarygodność poszczególnym dowodom ma obowiązek ustosunkować się do twierdzeń strony podważających ich znaczenie w sprawie i wykazać dlaczego uznaje je za relewantne dla sprawy oraz dlaczego odmawia wiarygodności twierdzeniom/argumentacji strony tym dowodom przeciwstawionych; przy czym taka analiza nie może być lakoniczna ani skrótowa, a powinna zawierać oceny wysoce zindywidualizowane.

Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa, tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ocen, co w tej sprawie nie nastąpiło, gdyż nie został w niej zachowany wskazany standard postępowania administracyjnego, określony przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności skutkiem braku odniesienia się przez organ odwoławczy w wyczerpującym zakresie do zarzutów i argumentacji odwołania skarżącej spółki od decyzji pierwszoinstancyjnej i niepoczynienia na tym tle ustaleń i ocen, które poddawałyby się kontroli Sądu.

Jak wyżej wzmiankowano, w odwołaniu skarżąca spółka zakwestionowała ustalenie organu I instancji o zleceniu ww. spornego przewozu drogowego podmiotowi nie posiadającemu uprawnienia do jego wykonywania utrzymując, że nie zleciła przewozu drogowego innemu podmiotowi (tj. spółce [...]) i w dniu [...] lutego 2019 r. (data kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącego do spółki [...], który poruszał się po rozładunku odpadu) sama wykonała ten przewóz, tj. przewóz drogowy kompostu nieodpowiadającego wymaganiom - nienadającego się do wykorzystania (kod odpadu [...]).

Oprócz ww. umowy współpracy podnajęcia pojazdów z [...] lipca 2018 r. zawartej przez skarżącą spółkę [...] ze spółką [...] (por. k. 53 i dalej akt administracyjnych sprawy), dotyczącej świadczenia przez skarżącą – jako podmiot posiadający uprawnienia transportowe, specjalistyczne pojazdy oraz kierowców z uprawnieniami do ich prowadzenia w zakresie transportu odpadów (por. § 1 pkt 3 i 4 oraz § 2 tej umowy) - usług przewozu/transportowania odpadów na rzecz spółki [...], skarżąca spółka w treści uzasadnienia odwołania (wyżej omówionego) wskazała również na umowę współpracy w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców zawartą [...] marca 2018 r. ze spółką [...]. Zgodnie z tą umową spółka [...] zobowiązała się do współpracy poprzez przekazywanie skarżącej spółce [...] pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a spółka [...] zobowiązała się płacić spółce [...] umówiony czynsz.

Według skarżącej spółki, w celu wykonania zlecenia ww. przewozu odpadu/kompostu w dniu [...] lutego 2019 r. udzielonego jej przez spółkę [...] na podstawie ww. umowy współpracy podnajęcia pojazdów z [...] lipca 2018 r., wynajęła od spółki [...] – na podstawie ww. umowy współpracy w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców z [...] marca 2018 r. – ww. pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i [...] lutego 2019 r. wykonała (tym pojazdem) na zlecenie spółki [...] przewóz odpadu – kompostu nieodpowiadającego wymaganiom.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, który co do zasady obowiązany jest - mając na uwadze zarzuty odwołania - rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, a nie tylko ograniczyć się do skontrolowania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zajął w ogóle stanowiska względem tej podniesionej w odwołaniu kwestii, pomijając twierdzenie skarżącej spółki o umowie z [...] marca 2018 r., na podstawie której skarżąca wywiodła wykonywanie przez siebie przewozu odpadu w dniu [...] lutego 2019 r. (i wcześniej, gdyż jak wynika z ustaleń w dniu tym – data kontroli – pojazd poruszał się po rozładunku), tyle że przekazanym jej do tego/wynajętym przez spółkę [...] pojazdem z naczepą. Tym samym to nie spółka [...], tylko skarżąca spółka [...], będąc do tego uprawnioną, wykonywała przewóz.

Wprawdzie z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżąca spółka dołączyła tę umowę do odwołania (mimo że wymieniła ją wśród załączników odwołania; umowę tę przedłożyła dopiero wnosząc skargę na decyzję odwoławczą do Sądu), jednak organ II instancji, obowiązany oprzeć decyzję odwoławczą na wszechstronnym, wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy, winien wezwać w tej sytuacji stronę/skarżącą spółkę do złożenia tej umowy i ocenić jej stanowisko/zarzuty odwołania na tle pozostałych dowodów i ustalonych już okoliczności sprawy, a to w myśl wzmiankowanej wyżej zasady oceny wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, ustosunkowania się do twierdzeń strony podważających ich znaczenie w sprawie i wykazania dlaczego organ uznaje jedne dowody za relewantne dla sprawy, a innym odmawia wiarygodności czy znaczenia.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ, bez wyjaśnienia kwestii ww. umowy z [...] marca 2018 r., ograniczył się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że strona nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie tego, że nie zleciła przewozu drogowego spółce [...], tylko w dniu [...] lutego 2019 r. sama wykonywała przewóz.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag na temat pominięcia przez organ argumentacji/zarzutów odwołania związanych z umową z [...] marca 2018 r., jest to stwierdzenie nieuzasadnione, a w każdym bądź razie bez gruntowego zbadania i oceny tej umowy w powiązaniu z innymi dowodami - tu przede wszystkim z ww. umową współpracy podnajęcia pojazdów zawartą [...] lipca 2018 r. ze spółką [...] - co najmniej przedwczesne. Umowa ta (ze spółką [...]) w § 2 pkt 4 stanowi, że skarżąca spółka nie jest uprawniona do podzlecania lub przekazywania realizacji całości lub części tej umowy podmiotom trzecim, a pojazdy stanowiące przedmiot umowy "są własnością [...] lub wynajęte na rzecz [...] " (por. tę umowę na stronie 3, k. 52 akt administracyjnych sprawy). Wynika z tego zapisu z jednej strony zakaz podzlecania jej podmiotom trzecim, z drugiej jednak pojazdy stanowiące przedmiot umowy mogą być nie tylko własnością skarżącej spółki, ale również wynajęte na jej rzecz, czyli że w wykonaniu umowy ze spółką [...] skarżąca spółka [...] może posługiwać się pojazdami najętymi. Jest to okoliczność istotna w sprawie z tego względu, że w ww. powoływanej przez skarżąca spółkę w skardze do Sądu, a wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, umowie z [...] marca 2018 r. - zawartej pomiędzy skarżącą jako najemcą, a spółką [...] jako wynajmującym - w § 1 pkt 1 tej umowy "wynajmujący zobowiązuje się do współpracy z najemcą poprzez przekazywanie najemcy pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, po wcześniejszym zgłoszeniu przez najemcę (...) na co najmniej jeden dzień roboczy przed planowanym terminem"; w § 4 pkt 1 wynajmujący zobowiązał się wobec najemcy m.in. do zapewnienia w pełni sprawnych pojazdów, naczep, wykwalifikowanych kierowców oraz terminowego "przekazywania pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców", zaś stosownie do § 3 pkt 1 najemca/skarżąca spółka obowiązany jest do posiadania wszelkich zezwoleń, licencji, zgód, wpisów do odpowiednich rejestrów wynikających z ustawy o transporcie drogowym, ustawy o odpadach oraz pozostałych przepisów (por. tę umowę w aktach sądowoadministracyjnych sprawy).

Zdaniem Sądu dopiero odnotowanie przez organ ww. umowy z [...] marca 2018 r. w sensie analizy i interpretacji treści poszczególnych jej postanowień/zapisów w połączeniu z pozostałymi dowodami, w szczególności z ww. umową podnajęcia pojazdów zawartą [...] lipca 2018 r. ze spółką [...], treścią protokołu kontroli drogowej z [...] lutego 2019 r. i zeznaniami kierowcy pojazdu w charakterze świadka (który wprawdzie zeznał, że nie jest zatrudniony w spółce [...] na stanowisku kierowcy, a jedynie prowadzi jej pojazd na podstawie umowy zlecenia, jednak dysponował pojazdem spółki, a umowa zlecenia jest formą zatrudnienia), może doprowadzić do miarodajnych ustaleń i ocen, czy w ww. okolicznościach wykonywanego w tym dniu przewozu odpadu to skarżąca spółka wykonywała ten przewóz najętym od spółki [...] na podstawie umowy z [...] marca 2018 r. pojazdem z naczepą, czy jednak z uwagi na te okoliczności, analizowane w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów ustaw o transporcie drogowym i o odpadach (m.in. niewyposażenie kierowcy w stosowną dokumentację, wynikający z protokołu kontroli stan wiedzy kierowcy na temat przewozu), przewóz ten wykonywała spółka [...] jako zlecony jej przez skarżącą spółkę [...].

Odpowiedz na to pytanie należy do organu, jednak w świetle powyższych wywodów winna być poparta wszechstronną, wyczerpującą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego uzupełnionego o ww. umowę współpracy w zakresie najmu pojazdów oraz naczep wraz z obsadą kierowców zawartą [...] marca 2018 r. ze spółką [...]. Analiza ta winna nawiązywać też do argumentacji skarżącej spółki, którą prezentowała w toku sprawy przed organem administracji i w skardze do Sądu, konsekwentnie utrzymując, że spornego przewozu nie zleciła spółce [...], tylko wykonała go najętym od tej spółki pojazdem z naczepą. Jedynie zajęcie przez organ umotywowanego stanowiska we wszystkich istotnych dla oceny podjętego rozstrzygnięcia kwestiach może dać Sądowi możliwość skontrolowania jego zasadności.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien zająć stanowisko względem argumentacji odwołania wskazującej na ww. umowę z [...] marca 2018 r. Dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy materiału dowodowego, w tym szczegółowo odnieść się do wskazanych wyżej uwag i wątpliwości co do niedostatków dotychczasowego postępowania, analizując przy tym i oceniając argumenty strony. W wyniku tego winien ustalić stan faktyczny w sprawie stosownie do mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać należy przy tym, że samo obszerne cytowanie tych przepisów nie wystarcza dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Należy - dokonując ocen - przepisy te przełożyć na okoliczności poszczególnych ustaleń faktycznych i w ten sposób wyjaśnić ich zastosowanie. Organ wywiąże się też z obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 19 listopada 2020 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).