Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1158/20 oddalającego sprzeciw S. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1158/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił sprzeciw S. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŚWINB) z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb) po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję nr [...] z [...] lipca 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzania wód drenażowych na terenie nieruchomości E. H. i M. H. w S. przy ul. [...]. Nadto wskazaną decyzją nałożył na wyżej wymienionych obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamknięciu w sposób trwały wylotu rury odprowadzającej wody opadowe i drenażowe z terenu przedmiotowej nieruchomości do studni kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [...] w celu doprowadzenia samowolnie przebudowanej kanalizacji do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 lipca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania związanego z przebudową systemu kanalizacji na terenie wskazanej powyżej nieruchomości, a następnie przybliżył wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej 25 lutego 2020 r. i w następstwie poczynionych ustaleń wskazał na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Kolejno wskazano, że z tą decyzją organu powiatowego nie zgodzili się E. H. i M. H., którzy wnieśli od niej odwołanie do ŚWINB. Wskazanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumpcję i wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, nadto wskazali, że nakaz organu skierowany do stron spowoduje nakłady na cudzą rzecz, co jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z prawa rzeczowego własności. Dodatkowo podniesiono naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej i państwa oraz zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu i końcowej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazano także na bezpodstawne wznowienie postępowania administracyjnego bez ujawnienia nowych dowodów, a także naruszenie przymiotu zawisłości sprawy, która jest rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach wnoszono o uchylenie powyższej decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego. W dalszych motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania.

Z przywołaną decyzją nie zgodziła się również S. B., która również wniosła odwołanie. W odwołaniu tym decyzji organu I instancji zarzuciła błędne zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. W motywach swego odwołania podkreśliła, że przeprowadzone na jej zlecenie badanie instalacji kanalizacyjnej ul. [...] w S. potwierdziło jej wcześniejsze przypuszczenia co do jej stanu. W ocenie odwołującej się wskazania zawarte w kwestionowanej decyzji są niewystarczające i nie doprowadzą do usunięcia występujących nieprawidłowości. Jej zdaniem organ I instancji orzekał w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który wymaga istotnego uzupełnienia. W końcowej części odwołania wskazała na występowanie przesłanek uruchomienia postępowania wykroczeniowego w stosunku do drugiej strony w sprawie z uwagi na utrudnianie prowadzenia jej w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nadto pismem z 29 czerwca 2020 r. odwołująca się wystąpiła do organu odwoławczego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, tak aby doszło do merytorycznego załatwienia sprawy przed zbliżającą się negatywną przesłanką wznowieniową.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że ŚWINB powołaną na wstępie decyzją z [...]sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw przebieg postępowania począwszy od wniosku, a następnie odniósł się do podniesionych zarzutów odwołań i uznał, że zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie został naruszony. Następnie organ ten przywołał treść art. 51 uPb i odniósł się do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz uznał, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie administracyjne. W dalszej części organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających tytuły prawne stron do poszczególnych nieruchomości, co uniemożliwia dalsze i prawidłowe prowadzenie postępowania. W dalszej kolejności organ II instancji podzielił zarzuty odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności związanych ze stanem instalacji odprowadzania wód na spornej inwestycji. W konkluzji organ ten stwierdził, że zakres spraw wymagających wyjaśnienia przekracza możliwości organu odwoławczego wynikające z postanowień art. 136 K.p.a.

W wyroku II SA/Gl 1158/20 przytoczono dalej, że od powyższej decyzji wniesiony został przez S. B. sprzeciw do WSA w Gliwicach. Wnosząca sprzeciw nie wskazała w nim żadnych zarzutów pod adresem kwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie.

Pismem z 27 sierpnia 2020 r. wnosząca sprzeciw przedstawiła argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem. Wskazała w nim na naruszenie postanowień art. 138 § 2, 2a, 2b w zw. z art. 136 § 1 i 3-4 K.p.a. poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Nadto wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia nowych faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania wznowieniowego, co skutkowało bezzasadną próbą nie zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy. Dodatkowo podkreślono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak nakazania rozbiórki części samowolnie wybudowanej kanalizacji deszczowej. W motywach sprzeciwu przedstawiono rozbudowaną argumentację, która w ocenie wnoszącej sprzeciw uzasadniać ma jego trafność.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie uznał, że organ I instancji nie ustalił tytułów prawnych stron do nieruchomości, a tym samym nie ustalił prawidłowo stron przedmiotowego postępowania. Wyjaśnienie tej okoliczności posiada istotne znaczenie dla losów kontrolowanej sprawy i warunkuje prawidłowość dalszych działań w niej podejmowanych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób właściciele spornej nieruchomości przeprowadzili prace w zakresie kanalizacji deszczowej. Przeprowadzony eksperyment nie dał zadawalających rezultatów, a tym samym zachodzi konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego stanu kanalizacji deszczowej i zakresu podjęcia ewentualnych działań zmierzających do doprowadzenia jej do stanu odpowiadającego obowiązującym normom prawnym. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności skutkuje tym, że brak jest możliwości zastosowania odpowiedniego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie tegoż sądu stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia uniemożliwiały mu wykorzystanie w sprawie art. 136 K.p.a. i zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 K.p.a. poprzez brak wykazania przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Ppsa,

- naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, art. 105, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do negatywnej oceny decyzji zapadłej w postępowaniu zwyczajnym, a umarzającej postępowanie, co przy prawidłowej ocenie skutkować powinno uchyleniem decyzji umorzeniowej i wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy, po ewentualnym przeprowadzeniu z udziałem stron postępowania rzetelnych oględzin ustalających rzeczywistą lokalizację systemu kanalizacji deszczowej na terenie działki przy ul. [...] w S., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt Ppsa

- naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 29 ust. 2 pkt 9 uPb przy zastosowaniu § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI z 2002) w brzmieniu z daty wykonania samowolnych robót związanych najpierw z zamurowaniem odcinka rowu otwartego i podłączeniem do tego rurociągu sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku, tarasów i utwardzeń zlokalizowanych na posesji uczestników, a następnie przebudową tej sieci kanalizacji deszczowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym dotychczas stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Ppsa.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a nadto decyzji organu II i I instancji, ewentualne o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniają w uzasadnieniu swoich decyzji, dlaczego odmówiły wiarygodności dowodu w postaci ekspertyzy technicznej dot. zagospodarowania wód na nieruchomości P. H. i odmawiają zastosowanie się wprost do wniosków z niej wypływających.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie dwukrotne uniemożliwienie wejścia na teren nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej, prawdopodobnie w sposób trwały, doprowadziło do niemożności zweryfikowania okoliczności czy drugi odcinek kanalizacji deszczowej przewidziany w ww. ekspertyzie technicznej (w pobliżu zadaszonej studni) został rozebrany, czy aby nie zastosowano podobnej "sztuczki", jak w przypadku drugiego z odcinków przewidzianych do rozbiórki, tj. zaślepiono to plastikową zaślepką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2 (w przypadku zrzeczenia się rozprawy, gdy pozostałe strony nie zażądały rozprawy) w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego – ŚWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

B. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, art. 105, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa.

Zasadność tych zarzutów należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji, zależy to od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez ŚWINB rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji nie ustalił tytułów prawnych do nieruchomości, a tym samym nie ustalił stron przedmiotowego postępowania. Organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu E. H. oraz S. B. w zakresie stanu własności działki, na której zlokalizowany jest rów melioracyjny oraz budynek mieszkalny. Zawartość dokumentów nie potwierdza powyższego, brak w aktach choćby wypisu z rejestru gruntu lub numeru księgi wieczystej, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazałyby na istniejący w rzeczywistości stan własności. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2019, poz. 2204 ze zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną wg treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nadto, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyraźnie podkreślono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób właściciele spornej nieruchomości przeprowadzili prace w zakresie kanalizacji deszczowej, które wskazano w ekspertyzie. Przeprowadzony eksperyment nie dał jednoznacznych rezultatów, a tym samym zachodziła konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego stanu kanalizacji deszczowej i zakresu podjęcia ewentualnych działań zmierzających do doprowadzenia jej do stanu odpowiadającego obowiązującym normom prawnym. Pozwoli to ustalić, czy rurociągi przeznaczone do likwidacji zostały rzeczywiście usunięte lub trwale pozbawione swojej funkcji, jaką jest odprowadzanie wód. Drożność odcinka rur zweryfikowana podczas kontroli z 25 lutego 2020 r. wskazuje, że nie zostały one zlikwidowane zgodnie z ekspertyzą z czerwca 2015 r., a przynajmniej w części poddanej zadymieniu. Konieczne zatem jest ustalenie i potwierdzenie likwidacji rur, które – pomimo treści ekspertyzy – mogą pełnić funkcję urządzenia do odprowadzania wód i wpływać na zmianę naturalnego spływu wód opadowych, o których mowa w § 29 w zw. z § 30 rozp. MI z 2002.

Sąd Naczelny dostrzega przy tym, że P. H. nie stawili się we wskazanym terminie podczas planowanych wizji lokalnych terenu ich nieruchomości, co powodowało ich przesunięcie oględzin w czasie, to jednak PINB w dniu [...] lutego 2020 r. dokonał zamierzonych ustaleń.

W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w sposób niedostatecznie właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy.

Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, CBOIS.nsa.gov.pl; czy z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez ŚWINB uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

C. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 29 ust. 2 pkt 9 uPb przy zastosowaniu § 28 ust. 2 rozp. MI z 2002 zauważyć należy, że ŚWINB nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, które to uchybienia organ ten powinien usunąć w toku ponownego postępowania, a takie działanie organu II instancji zaaprobował skarżonym wyrokiem sąd wojewódzki. Dopóki zaś nie jest wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. Wskazany powyżej zarzut na tym etapie postępowania również nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Ponadto zarzut sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa nie zawiera koniecznego elementu w postaci uzasadnienia, w jaki sposób upatruje ona niewłaściwego zastosowania przywołanych wyżej przepisów w niniejszej sprawie.

D. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.