Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J.L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] r., nr [...], o ustaleniu na wniosek E. A.-P., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, przewidzianego do realizacji w miejscowości F. 23, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 68, obręb [...] F., gmina B., powiat [...], województwo [...].

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji J.L. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., bowiem organ I instancji zawiadomienie z 16 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie skierował m.in. do zmarłej A. M.. Jego pełnomocnik poinformował telefonicznie urzędniczkę zajmującą się sprawą o śmierci A. M., lecz pomimo tego faktu organ I instancji wydał skarżoną decyzję. W jego ocenie charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, wobec czego w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania i wydać decyzji administracyjnej. Taka decyzja rażąco narusza prawo i jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wada ta nie podlega konwalidacji. Jego zdaniem nie ma znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony wiedział czy też nie wiedział, że osoba ta nie żyje. Organ powinien w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w rozpoznawanej sprawie.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przy ustalaniu interesu prawnego strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie ma art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Przyjmuje się, że stronami takiego postępowania są: wnioskodawca, właściciele i użytkownicy wieczyści terenu inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, jeśli inwestycja będzie na nie oddziaływać, co wymaga każdorazowo ustalenia w okolicznościach danej rozpatrywanej sprawy.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni jest współwłaścicielką przedmiotowej działki inwestycyjnej. Z załączonej do akt sprawy informacji o działce z 17 lutego 2021 r. pochodzącej ze strony internetowej "geoportal2.pl" wynikało, że współwłaścicielką przedmiotowej działki jest również A. T.M.. Przedłożone akta sprawy wskazują, że pismem z 16 lutego 2021 r. organ I instancji zawiadomił m.in. A. M., jako stronę o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Odbiór zawiadomienia pod adresem wskazanym w informacji o działce pokwitował S. M., zaznaczony przez pocztę w potwierdzeniu odbioru jako: "dorosły domownik". Następnie pismem z 22 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony, w tym m.in. A. M. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do tego materiału. Odbiór tego zawiadomienia pod ww. adresem pokwitowała D.M., zaznaczona na potwierdzeniu odbioru jako: "dorosły domownik". E. A.-P. (wnioskodawczyni) przekazała organowi I instancji 10 maja 2021 r. kopię (skan) notarialnego aktu dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po jej ciotce A.M. nabyli D. M. i S. M. (dzieci zmarłej). W następstwie powyższego organ I instancji zweryfikował wykaz stron postępowania i zamiast A. M. umieścił w nim ww. spadkobierców po zmarłej współwłaścicielce działki nr ew. 68 we F., gmina B.. Decyzję odebrali i pokwitowali żyjący współwłaściciele przedmiotowej działki, w tym m.in. D. M. i Pan S. M..

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że z załączonej do akt sprawy notatce służbowej sporządzonej przez pracownicę Urzędu Gminy w B. wynika, że skontaktowała się telefonicznie z córką zmarłej A. M., tj. z D. M., która potwierdziła, że wraz z bratem S. M. odbierali wcześniejszą korespondencję dotyczącą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy. W notatce nadmieniono, że osoby te nie wyjaśniły dlaczego odbierały korespondencję z urzędu gminy adresowaną do zmarłej matki oraz nie poinformowały tego urzędu ojej śmierci. W trakcie tej rozmowy D. M. nie wniosła uwag do toczącego się wówczas postępowania. Z przedłożonych akt organu I instancji wynika, iż zaskarżona decyzja została wysłana do D. M. i S. M. (spadkobierców po zmarłej A. M.), którzy nie wnieśli co do niej zastrzeżeń poprzez niewniesienia od niej odwołania. Decyzja organu I instancji nie była wysłana do A. M..

Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że – wbrew twierdzeniom odwołania – zaskarżona decyzja nie została skierowana do osoby zmarłej, a w trakcie postępowania organ I instancji zweryfikował wykaz stron poprzez ujęcie w nim spadkobierców po zmarłej współwłaścicielce przedmiotowej działki, zamiast zmarłej. Zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że odbierając korespondencję z urzędu gminy adresowaną do zmarłej matki ww. spadkobiercy wiedzieli o toczącym się postępowaniu, nie wyrażając woli skorzystania z możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, jak również zaakceptowali decyzję organu I instancji poprzez niezłożenie od niej odwołania.

Przechodząc do merytorycznych okoliczności sprawy Kolegium wskazało, że

w niniejszej sprawie została sporządzona w formie tekstowej i graficznej "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", która została dołączona do akt sprawy organu I instancji. W tekście analizy wskazano, że szerokość frontu terenu inwestycyjnego w liniach rozgraniczających ABCDA (od strony drogi gminnej) wynosi ok. 38 m. Uwzględniając powyższe, granice obszaru analizowanego wyznaczono w części graficznej, w taki sposób, aby stanowił on całość urbanistyczną. Ustalono, że tereny objęte zakresem analizy to w przewadze grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, zlokalizowana wzdłuż drogi gminnej. Należy stwierdzić, że funkcja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację funkcji już istniejącej na obszarze analizowanym. Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono jako nieprzekraczalną linią zabudowy od strony gminnej z zachowaniem wymogów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego w ten sposób, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku ma się mieścić w przedziale 100-140 m2, co jest zgodne z § 5 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków objętych analizą i ma się mieścić w przedziale 10-20 m z tolerancją do 20%, co jest zgodne z § 6 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, wysokość do okapu została ustalona dla planowanego budynku w przedziale 3,5-4,5 m, co jest zgodne z § 7 rozporządzenia. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°, maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu 9,0 m, kierunek głównej kalenicy według uznania wnioskodawcy, co jest zgodne z § 8 rozporządzenia. Organ II instancji uznał zatem, że warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są spełnione.

W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem przedmiotowa działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej - dz. nr ew. 150), poprzez istniejący zjazd indywidualny. Przedmiotowa inwestycja spełnia ponadto warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. bowiem teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w zasięgu infrastruktury technicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycja spełnia również wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Planowany budynek wchodzi w skład wiejskiej zabudowy zagrodowej, która nie zmienia rolniczego charakteru gruntu.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie stwierdzono naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych, a organ I instancji wystąpił do organów uzgadniających o zajęcie stanowiska i dlatego warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 jest zachowany. Nadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium przedstawione powyżej okoliczności pozwalają ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a spełnienie wszystkich wymogów ustawowych nie pozwala na wydanie odmiennej decyzji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28, art. 29, art. 30 § 4, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za prawidłową i ważną decyzję organu I instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte i prowadzone w stosunku do osoby nieżyjącej, a decyzja została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego organ II instancji nie dostrzegł, że A. T. M. nie zmarła w toku postępowania, lecz przed wszczęciem postępowania. Organ I instancji zawiadomił nieżyjącą już A. M. jako stronę o wszczęciu postępowania. Pismem z 22 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony, w tym nieżyjącą A.M. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do tego materiału. Zatem jako osoba nieżyjąca A. M. nie mogła mieć przymiotów strony. Co z kolei powoduje, że nie mogli wejść w prawa strony jej następcy prawni.

Zdaniem skarżącego, w związku z faktem, że decyzja organu I instancji została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie (D. M. i S. M. - spadkobiercy po zmarłej A.M.), powinna być stwierdzona j ej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji leży w interesie zarówno wnioskodawczyni jak i innych stron, gdyż nie można utrzymać w obrocie prawnym decyzji obarczonej tak istotną wadą prawną. W przypadku gdy w obecnym stanie prawnym nie wydaje się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niezbędna jest nadzwyczajna staranność przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Tej staranności zabrakło w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesionych.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 7 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 3 grudnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że żadna ze stron postępowania nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 12 stycznia i 7 lutego 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 3 grudnia 2021 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, dlaczego podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Otóż wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie. Jak wynika bowiem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego ma zatem, w świetle powołanego wyżej przepisu, charakter obiektywny i nie jest zależne od uznania organu, czy też podejmowanych przez niego czynności procesowych, lecz tylko i wyłącznie od posiadania obiektywnie istniejącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie kręgu stron postępowania w dacie wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie miało to miejsce 11 lutego 2021 r. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania m. in. A. T.M., jednak w toku postępowania administracyjnego powziął informację, że ww. osoba zmarła przed jego wszczęciem. W związku z tym A. T. M. nie mogła być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Stronami postępowania są natomiast jej następcy prawni, tj. D. M. i S. M.. Status strony postępowania przysługuje im jednak nie na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Posiadali oni swój interes prawny już w dacie wszczęcia postępowania, bowiem w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji osoby te były współwłaścicielami nieruchomości, na której ta inwestycja miała być realizowana. Natomiast fakt, że organ I instancji początkowo posłużył się nieaktualnymi danymi dotyczącymi współwłaścicieli działki nr ewid. 68, obręb [...] F., gmina B. i przesyłał pisma do zmarłej osoby, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w toku postępowania organ I instancji ostatecznie konwalidował wadliwie podejmowane czynności w powyższym zakresie i skierował wydaną w sprawie decyzję do właściwych osób, będących stronami postępowania.

Niemniej jednak skargę należało uwzględnić, bowiem stosownie do powołanego już wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia – na podstawie dokonanej analizy. Co do zasadny następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa.

Jak wynika z powyższego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powinna ona przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania. Innymi słowy analiza urbanistyczna winna jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana dogłębnej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa, ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że lektura załączonej do akt analizy urbanistycznej dowodzi, że część tekstowa podobnie, jak i część graficzna tego dokumentu uniemożliwiają jednoznaczne i kategoryczne ustalenie, jaka konkretnie zabudowa występuje na poszczególnych nieruchomościach (działkach sąsiednich) znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Ustalenia przyjęte w części tekstowej analizy nie znajdują oparcia w części graficznej, która jest przy tym mało czytelna, bowiem oprócz wskazania obszaru analizowanego, linii rozgraniczających teren inwestycji i nieprzekraczalnej linii zabudowy, brak jest innych danych umożliwiających zweryfikowanie tej części analizy z jej częścią tekstową. Innymi słowy szczegółowa lektura rozważanego dokumentu uniemożliwia zweryfikowanie podstawowych parametrów zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego.

Skoro zatem ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej nie wynika, jakie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują się w obszarze analizowanym, to tym samym nie sposób uznać, że przyjęte przez organy w niniejszej sprawie średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy. W konsekwencji, ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy nie poddają się kontroli sądu.

Podkreślić w związku z tym należy, że przed ustaleniem wskaźników dla nowej zabudowy niezbędne jest zbadanie i udokumentowanie funkcji oraz wskaźników całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wiadomo, jaka zabudowa stała się wzorem do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W sporządzonej analizie urbanistycznej, przy określaniu cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy w sposób bardzo lakoniczny stwierdzono, że parametry, takie jak wielkości powierzchni zabudowy, czy szerokości elewacji frontowej (§ 5 i § 6 rozporządzenia), odpowiadają średnim wskaźnikom tych wielkości dla obszaru analizowanego. Nie wiadomo jednak, jakie są te średnie wielkości, bowiem z analizy nie wynika jakie budynki i na jakich działkach zostały poddane tej analizie.

Z kolei przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określono ten parametr bez jakiegokolwiek odniesienia się do zabudowy sąsiedniej, pomimo tego, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustawodawca dopuścił co prawda ustalanie tego parametru przez przyjęcie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, ale dopiero w sytuacji, gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszczalne jest również wyznaczenie innej wysokości, o której wyżej mowa, ale tylko pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Jednak zarówno w analizie urbanistycznej, jaki i innych dokumentach zgromadzonych przez organ I instancji próżno jest szukać uzasadnienia dla określonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Podobnie sytuacja wygląda przy określeniu geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Również w tym przypadku nie sposób doszukać się, jak w zakresie tego parametru przestawia się istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym. Sformułowanie, że "geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", jest dalece niewystarczające.

Nie wiadomo zatem, jakie kryteria przyjął organ przy ustaleniu poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy. Natomiast brak dokładnego ustalenia, jakie cechy zabudowy posiadają budynki znajdujące się na działkach w obrębie obszaru analizowanego w oczywisty sposób uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację prawidłowości wyznaczenia wskaźników zabudowy dla planowanej inwestycji.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, powinno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie oraz jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji, gdyż przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie samej decyzji. Natomiast przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna zawiera inne istotne braki, które nie pozwalały na przyjęcie, że dowód ten może stanowić miarodajną podstawę ustaleń dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie sądu, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy w sposób niepoparty jakimikolwiek danymi dotyczącymi istniejącej zabudowy. W niniejszej sprawie wyznaczenie wielkości ww. parametrów dla planowanego budynku nie znajduje zatem odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie. Także sposób wyznaczenia tych parametrów nie został w jakikolwiek sposób umotywowany, w kontekście wymogów określonych szczegółowo w poszczególnych przepisach rozporządzenia, w związku z czym nie jest możliwa ocena czy powyższe parametry dla planowanej inwestycji zostały wyznaczone w nawiązaniu do ich wielkości występujących w budynkach zlokalizowanych na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym oraz czy nastąpiło to w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego zastrzeżenia budzi również przyjęcie przez organ I instancji i co nie było kwestionowane przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Stosownie do powołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, m.in. w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Jak wynika z akt sprawy inwestor nie załączył do wniosku żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że gestor sieci wodociągowej i elektroenergetycznej zapewnił o możliwości uzbrojenia terenu inwestycji w opisane wyżej media. Tego rodzaju brak inwestor powinien usunąć na wezwanie organu przed przystąpieniem do rozpatrywania wniosku. W związku z tym samodzielne uznanie przez organ I instancji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego należy ocenić jako przedwczesne i tym samym naruszające przepisy art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

Reasumując stwierdzone w toku sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy. Konieczne tym samym stało się usunięcie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wspomniane koszty składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku. W szczególności elementarne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji powodują, że konieczne jest, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy.

dc