Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2525/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 12 i 13, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 97/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2016 r., Nr LXI/1324/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej – Bieńczycka" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 97/18, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej- Bieńczycka".

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. w K. Spółka z o. o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wspomnianą wyżej uchwałę w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna: N. numer księgi wieczystej [...] przy ul. [...] pod tereny oznaczone symbolem US.1 tj. tereny usług sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów usług sportu i rekreacji, zarzucając naruszenie: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – w skrócie "u.p.z.p."), art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. Strona argumentowała, że zgodnie ze Studium jej nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem MW, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (funkcja podstawowa) z dopuszczalną zabudową pod usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Podniosła również zarzut nieuwzględnienia przy uchwalaniu planu nr działki [...] dwóch decyzji o warunkach zabudowy tj. z dnia [...].11.2013 r. (budynek mieszkalny wielorodzinny) i z dnia [...].01.2014 r. (budynek usługowo-handlowy) oraz odmowę uwzględnienia uwag Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż funkcja dopuszczalna w studium obejmuje usługi sportu i rekreacji, co oznacza zgodność planu ze studium. Teren spornej działki jest obecnie zagospodarowany pod boisko sportowe, a w zapisach dla jednostki urbanistycznej przewidziano utrzymanie istniejących obiektów sportowych i urządzeń komponowanych z zielenią urządzoną. W związku z tym, ingerencja w prawa strony skarżącej mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wskazane w skardze decyzje o warunkach zabudowy nie badały zgodności ze studium, gdyż nie ma takiego obowiązku. Po wejściu w życie planu miejscowego decyzje o warunkach zabudowy niezgodne z planem miejscowym nie mogą być zrealizowane. Podkreślono również rozpatrzenie uwag strony skarżącej stosownymi zarządzeniami Prezydenta Miasta K., które miały merytoryczny charakter.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd uznał, że jest ona bezzasadna. Przystępując do badania przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślił, że strona skarżąca zasadnie wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Interes ten został naruszony, wobec faktu przeznaczenia nieruchomości pod tereny oznaczone symbolem US.1 tj. tereny usług sportu i rekreacji.

Odnosząc się w następnej kolejności do kwestii zgodności zmiany planu miejscowego ze Studium, Sąd podzielił stanowisko Gminy, iż wymóg zgodności pomiędzy tymi aktami został zachowany. Przede wszystkim sporny teren (w tym działka w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej), według dokumentu Studium znajduje się w obszarze MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej pod nazwą Bieńczyce. W zapisach dla tej jednostki urbanistycznej, jako jeden z kierunków zmian w strukturze przestrzennej przewidziano, że "istniejące obiekty i urządzenia sportowe m. in. Klubu Sportowego "P." do utrzymania i rozwoju jako obiekty usług sportu i rekreacji komponowanych z zielenią urządzoną". Ponadto dla obszarów MW - Terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dokument Studium ustala następujące wytyczne:

"Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej".

Dodatkowo Sąd wskazał na sygnalizowaną potrzebę korekty granic opracowania planistycznego poprzez poszerzenie o tereny ograniczone od północy Aleją [...], ulicą [...], od południa ulicą [...], od wschodu ulicą [...] w związku z koniecznością ukształtowania właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem, co skutkowało analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego obejmującą ww. obszar. Wyniki potwierdziły celowość przystąpienia do objęcia tego terenu działaniami planistycznymi. Powyższe zapisy studium, jak i analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wskazują zatem, iż ustalenie w kwestionowanym planie miejscowym dla działki nr [...], przeznaczenia pod tereny usług sportu i rekreacji (US.1), o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów wpisuje się w politykę przestrzenną Miasta określoną w dokumencie Studium, skoro również aktualnie ten teren zagospodarowany jest pod boisko sportowe o utwardzonej nawierzchni. Przeznaczenie w planie nawiązuje zatem do aktualnego zagospodarowania działki. Analogiczna sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, co do przeznaczenia terenu w planie miejscowym w stosunku do przeznaczenia w Studium, była przedmiotem sprawy o sygnaturze II SA/Kr 882/16. W sprawie tej skarga została oddalona, a poglądy WSA zostały zaaprobowane przez NSA, który wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. II OSK 705/17 oddalił skargę kasacyjną. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia niezgodności zmiany planu z dokumentem Studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., i tym samym co do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art 20 ust. 1 u.p.z.p.

Według Sądu I instancji poprzez powyższą zmianę nie doszło też do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez stronę skarżącą ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, czy nadużycie władztwa planistycznego gminy. Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W rozpatrywanej sprawie wymogów tych nie naruszono, gdyż istotne było wskazywane przez Gminę ukształtowanie właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem i opisana wyżej potrzeba korekty granic opracowania planistycznego. Natomiast w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca przesądził o tym stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie, przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem).

Brak jest również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia naruszenia art 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami Prezydent Miasta rozpatruje uwagi złożone do projektu i ewentualnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W kontrolowanej sprawie wszystkie uwagi dotyczące projektu planu, w tym uwagi dotyczące nieruchomości strony skarżącej, zostały merytorycznie rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K. w formie stosownych zarządzeń. Istotą tych uwag była wyżej już opisana kwestia przeznaczenia spornej działki pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, stąd też sposób ich rozpatrzenia był identyczny jak rozstrzygnięcie w zakresie zmiany planu miejscowego. Wbrew zatem zarzutom strony skarżącej, sposób rozpatrzenia był prawidłowy i wyczerpujący. W uzasadnieniu sposobu rozpatrzenia wskazano wyraźnie, że zostają one nieuwzględnione ze względu na zachowanie obecnej funkcji dla wskazanego terenu, tj. usług sportu i rekreacji (US.1), co jest uzasadnione zarówno z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, jak i interesu lokalnych społeczności, czy wytycznymi zawartymi w Studium. Odmienna ocena planistyczna strony skarżącej nie może oznaczać zatem naruszenia wskazanych przepisów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. w K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr LXI 1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r.) nie narusza ustaleń studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - dokument ujednolicony (Uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.);

- naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia prawa własności poprzez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania w drodze nadużycia władztwa planistycznego gminy;

- naruszenie art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej.

W dniu 25 lutego 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika strony przeciwnej z wnioskiem o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu jej bezzasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu, a sformułowane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Błędne jest bowiem przekonanie autora skargi kasacyjnej o zachodzącej na gruncie rozpatrywanej sprawy sprzeczności pomiędzy regulacjami studium a uchwalonym planem miejscowym w zakresie przeznaczenia działki nr [...]. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że działka nr [...] w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (według mieszkańców także kilkadziesiąt lat wcześniej) jak i obecnie jest wykorzystywana jako boisko sportowe. Zestawienie treści Studium dla tego terenu, którego funkcję podstawową określono jako MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczalnymi usługami sportu i rekreacji z treścią planu miejscowego, który dla działki nr [...] wprowadza (na zasadzie kontynuacji obecnej funkcji) przeznaczenie pod tereny usług sportu i rekreacji o symbolu US.1, pozwala zgodzić się z Sądem I instancji, że został zachowany wymóg przewidziany w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w pierwotnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu jego zgodności". Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność" (np. wyroki NSA z: 7 maja 2008 r. II OSK 114/08, 27 września 2007 r. II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, pamiętać należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W rozpatrywanej sprawie ustalenia planu dla działki nr [...] są więc konsekwencją zapisów przyjętych dla tego terenu w Studium uwarunkowań.

Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej stawiając Sądowi I instancji zarzut nieuwzględnienia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały faktu wydania dla działki nr [...] dwóch decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku usługowo-handlowego. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić trzeba, że na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zresztą, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z brzmienia art. 65 ust. 1 u.p.z.p. jasno wynika, że w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, wówczas organ, który uprzednio wydał taką decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Według skarżącej kasacyjnie plan miejscowy może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. W tej sprawie miało jednak miejsce ograniczenie prawa własności z naruszeniem przepisów u.p.z.p., ponieważ uchwalono plan, którego ustalenia odbiegają od Studium, a nadto Spółka nie może zrealizować budynku, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. W rezultacie ingerencja organu planistycznego w prawo własności nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenie.

Stanowisko to jest błędne. Jeśli chodzi o rzekomą sprzeczność planu miejscowego ze studium i kwestie związane z wydanymi przed uchwaleniem planu decyzjami o warunkach zabudowy, to zagadnienia te były już przedmiotem oceny w ramach analizy wcześniejszego zarzutu. Powielanie tej argumentacji jest więc zbędne.

Oceniając natomiast, czy wprowadzone planem miejscowym zmiany ingerują nadmiernie w istotę prawa własności (prawo użytkowania wieczystego) oraz naruszają zasadę proporcjonalności, trzeba mieć na względzie, że prawo własności, co trafnie zauważył Sąd I instancji w swoich rozważaniach, podlega ochronie na gruncie Konstytucji RP przewidzianej w art. 64 ust. 3, aczkolwiek nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać ograniczeń, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te, co jasno wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą, jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zagwarantował gminie wyłączne prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prawo to określane mianem władztwa planistycznego nie może jednak nosić cech dowolności i powinno być realizowane przez organy uchwałodawcze gminy z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa w tym zasad określonych w ustawie oraz norm konstytucyjnych, które wyznaczają dopuszczalne granice ingerencji w prawo własności. Aby nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, organ musi przede wszystkim respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności, czyli ustalić, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zatem, ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważenia dwóch dóbr (wartości), w tym wypadku interesu publicznego z interesem prywatnym, których pełna realizacja jest niemożliwa (np. wyroki NSA z: 11 stycznia 2017 r. II OSK 932/15 – Lex nr 2248125, z 30 października 2018 r. II OSK 2679/16 – Lex nr 2593296, 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2047/15 – Lex nr 2316302). Wprowadzone zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące przeznaczenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie Spółki nie mogą być ocenione jako nieproporcjonalne. Ustalenia planu bez wątpienia ingerują w zakres przyznanych Spółce uprawnień do nieruchomości, jednak ingerencja ta mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Jak argumentował organ uchwałodawczy, a w ślad za nim Sąd I instancji w sprawie istotne było wskazywane przez Gminę ukształtowanie właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem i opisana wyżej potrzeba korekty granic opracowania planistycznego. Dodatkowo niebagatelne znaczenie miał fakt, że w toku prac nad planem mieszkańcy złożyli około 380 uwag domagając się zachowania dotychczasowej funkcji tego terenu i niewprowadzania nań możliwości zabudowy wielorodzinnej. Określając zatem dla działki nr [...] przeznaczenie zgodne z dotychczasową funkcją pod tereny usług sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów usług sportu i rekreacji zamiast postulowanej przez Spółkę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, organ uchwałodawczy należycie wyważył interes publiczny z indywidualnym interesem Spółki, dając w tym wypadku prymat interesowi publicznemu.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. W ramach rozważanego zarzutu autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd Sądu I instancji, iż nie stanowi o naruszeniu przywołanych przepisów samo nieuwzględnienie uwag wniesionych przez Spółkę w toku procedury planistycznej. Nie mniej jednak, zdaniem skarżącej kasacyjnie, o naruszeniu w/w przepisów świadczy fakt, że organ uzasadniając odmowę, nie odniósł się merytorycznie do argumentów o sprzeczności planu ze studium. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie, nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., ponieważ wszystkie zgłoszone w toku prac planistycznych uwagi, w tym także uwagi skarżącej Spółki zostały merytorycznie rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K. w formie stosownych zarządzeń. W przypadku uwag skarżącej kasacyjnie, których przedmiotem była kwestia przeznaczenia spornej działki pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w aspekcie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, a nie sprzeczność planu ze studium, powodem ich nieuwzględnienia zarówno przez Prezydenta Miasta K. jak i następnie Radę Miasta K. była konieczność zachowania obecnej funkcji dla wskazanego terenu, co jest uzasadnione z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, jak i interesu lokalnych społeczności, co zostało wyrażone w pismach mieszkańców o utrzymaniu obecnej funkcji tj. boiska sportowego.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.