Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 59/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy z wniosku o odszkodowanie z 5 stycznia 2018 r., 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na wniosek D. W., B. W. oraz L. W. decyzją Wójta Gminy z 30 maja 1995 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w B., gmina W. W wyniku decyzji wydzielono m.in. działkę nr [..] z przeznaczeniem pod drogę, a w pkt 2 stwierdzono, że po uprawomocnieniu się decyzji działka nr [..] – droga o powierzchni 0,1974 ha – przechodzi na własność Gminy– bez odszkodowania.

Wnioskiem z 5 stycznia 2018 r. L. W. oraz B. W. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za pozbawienie ich prawa własności działki drogowej nr [..]. Pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że skierowane do Wójta Gminy 26 października 2017 r. zaproszenie do negocjacji, pozostało bez odpowiedzi.

W toku postępowania Gmina w pismach z 17 kwietnia 2018 r. i z 24 kwietnia 2018 r. wyjasniła, że roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne. Według Gminy w niniejszej sprawie doszło między stronami do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej kwestii odszkodowania poprzez zrzeczenie się wynagrodzenia przez uprawnionych, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie jako bezprzedmiotowego.

Starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z 29 maja 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając zażalenie postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że w dniu 11 stycznia 2018 r. zmarła L.W., po której spadek nabyli Z. K. (w 1/2) oraz B. W. (w 1/2). W konsekwencji Starosta winien wziąć pod uwagę, że wniosek został złożony przez dwóch z trzech byłych współwłaścicieli, a więc rozstrzygnięcie powinno dotyczyć jedynie ich udziałów.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z 11 czerwca 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [..].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po śmierci L. W. – współwłaścicielki działki nr [..] w dacie podziału spadek po niej nabyli Z. K. i B. W. W oparciu o informację z rejestru mieszkańców ustalono również, że pomiędzy D. i B.W. ustała wspólność majątkowa małżeńska, a zatem wniosek o odszkodowanie odnosi się do B. W. w udziale ½ części oraz do Z. K. w udziale ¼ części. Starosta wskazał, że w decyzji podziałowej z 1995 r. znajduje się stwierdzenie: "działka nr [..] – droga o powierzchni 0,1974 ha przechodzi na własność Gminy bez odszkodowania". Ponadto, na decyzji znajduje się oświadczenie wnioskodawców o treści: "Jesteśmy zgodni co do danej decyzji, nie będziemy się odwoływali", obok zaś jest odręcznie napisana data – 1.06.95 r. i miejscowość - W. Z powyższego Starosta wywiódł, że odszkodowanie zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, a wnioskodawcy przekazali nieodpłatnie przedmiotową działkę na rzecz gminy zrzekając się tym samym wierzytelności przyszłej. Organ uznał bowiem, że oświadczenie wnioskodawców złożone na decyzji zatwierdzającej podział stanowiło wyraz uzgodnienia kwestii odszkodowania poprzez nieodpłatne przekazanie działki, do którego doszło pomiędzy nimi a organem. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że postępowanie w sprawie odszkodowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. W. i Z. K. kwestionując ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji decyzją z 27 listopada 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając w uzasadnieniu, że żadna ze stron nie zakwestionowała przed sądem powszechnym ważności czynności prawnej, jaką było zrzeczenie się przez wnioskodawców odszkodowania. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., która ma zastosowanie do stanów sprzed jej wejścia w życie, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w sprawie wobec oświadczenia ówczesnych współwłaścicieli działki o zrzeczeniu się odszkodowania.

Rozpoznając skargę Z. K. i B. W. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 59/20, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 27 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie o możliwości prowadzania postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie przesądzała odpowiedź na pytanie, czy doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy współwłaścicielami działki nr [..] a organem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

Mimo, że organy obu instancji uznały, że doszło do zrzeczenia się przez współwłaścicieli prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział Sąd uznał, że uzgodnienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało prawidłowo zweryfikowane. W jego ocenie, organy nie przeprowadziły w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego, które dostarczyłoby niezbędnych dowodów potwierdzających tezę organów o zrzeczeniu się odszkodowania przez skarżących, chociaż wyszły z prawidłowego założenia, że akt zrzeczenia się podmiotu uprawnionego prawa do odszkodowania, oparty jest na cywilnoprawnej instytucji zwolnienia z długu i jako taki wymaga konsensu z organem zobowiązanym do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Sąd uznał, że doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania, albowiem organy nie ustaliły najistotniejszej dla wszczęcia i procedowania w tej sprawie okoliczności, a mianowicie czy pomiędzy współwłaścicielami a organem doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania przy zastosowaniu regulacji właściwych stosunkom cywilnym. Organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poczyniły ustalenia faktyczne, które nie dawały podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i doprowadziły do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Biorąc pod uwagę zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, określoną w art. 81a k.p.a., Sąd nie mógł zaakceptować poczynionych przez organy w niniejszej sprawie ustaleń opartych wyłącznie na niepotwierdzonych dowodami przypuszczeniach.

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował Starostę o zwrocie akt postępowania, a zgodnie z datą widniejącą na prezentacie – w dniu 6 sierpnia 2020 r. akta te wpłynęły do Starostwa.

Pismem z 10 lutego 2021 r. pełnomocnik Z. K. wniósł do Wojewody ponaglenie na bezczynność Starosty w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 9 marca 2021 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Kolejnym ponagleniem z 25 maja 2021 r. strona wniosła o stwierdzenie, że Starosta pozostaje w bezczynności oraz, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wyznaczenie organowi I instancji terminu nie dłuższego niż 14 dni na załatwienie sprawy i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

Wojewoda postanowieniem z 7 lipca 2021 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że Starosta informował stronę, że z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań zakończenie postępowania w terminie jest niemożliwe, wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy na dzień 29 stycznia 2021 r., a następnie przedłużając ten termin. Podejmował też czynności wnioskowane przez uczestników postępowania.

W dniu 14 marca 2022 r. Z. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości B. gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] przeznaczonej pod drogę.

Skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie;

2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy, pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po wyroku Sądu z 6 maja 2020 r. i zwrocie akt administracyjnych organ kilkukrotnie wyznaczał terminy załatwienia sprawy (29 stycznia 2021 r., 30 kwietnia 2021 r., 30 września 2021 r.). Pismem z 26 maja 2021 r. Starosta zawiadomił o planowanym terminie przesłuchania świadka - ówczesnego geodety zatrudnionego w Gminie, wyznaczając termin na dzień 29 czerwca 2021 r., a następnie pismem z 15 lipca 2021 r., a więc na niemal 11 miesięcy od dnia poinformowania skarżącej o otrzymaniu akt sprawy, zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o wskazanie osób, które pracowały w Referacie Budownictwa Gminy w dniu 30 maja 1995 r. Następnie, pismem z 18 sierpnia 2021 r., a więc na ponad miesiąc od ostatniej jakkolwiek merytorycznej czynności w sprawie, organ zawiadomił o planowanym terminie przesłuchania świadka wyznaczając jego termin dopiero na dzień 5 października 2021 r. Działanie te uznać należy za dalece spóźnione, albowiem nic nie stało na przeszkodzie, aby organ podjął tego typu kroki zaraz po wszczęciu postępowania w sprawie. Co więcej, ta czynność organu ma w sposób oczywisty charakter fasadowy - ma bowiem na celu odparcie ewentualnego zarzutu zupełnej bezczynności organu w okresie po wyznaczeniu nowego terminu sprawy.

Nadto, pismem z 30 września 2021 r. Starosta wyznaczył nowy 4 - miesięczny termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2022 r. Pismem z 21 października 2021 r. zawiadomił o nowym terminie przesłuchania B. W., którego termin wyznaczono na dzień 8 grudnia 2021 r. (zmieniony na 19 stycznia 2022 r.). Starosta po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tym razem na 29 kwietnia 2022 r. Pismem z 1 marca 2022 r. Starosta poinformował o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego.

Tak więc, pomimo upływu ponad 18 miesięcy od dnia przekazania akt organowi I instancji, przedmiotowa sprawa nie została załatwiona. Co więcej, jednymi merytorycznymi działaniami, jakie podjął w sprawie organ było przesłuchanie 2 świadków oraz strony postępowania, wystosowanie jednego pisma do Wójta Gminy.

Skarżąca zauważyła, że organ nie zdecydował się na przesłuchanie wszystkich bądź przynajmniej części osób w jednym terminie, zamiast tego za każdym razem wyznaczając terminy przesłuchania, kiedy zbliżał się wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy.

Sposób prowadzenia przez Starostę przedmiotowego postępowania świadczy zatem o jego rażącej przewlekłości. Z kolei brak jakichkolwiek czynności organu w dłuższych okrasach czasu nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność tego organu. Wszystkie dotychczasowe działania Starosty w niniejszej sprawie mogły z powodzeniem zostać przedsięwzięte w przeciągu 1 - 2 miesięcy postępowania po otrzymaniu sprawy do ponownego prowadzenia. Niewytłumaczalnym jest, dla czego organ czekał po kilka miesięcy na podjęcie kolejnych czynności. Co więcej, najnowsze orzecznictwo wskazuję, iż wielomiesięczna bezczynność może stanowić naruszenie godności człowieka.

Powołując się na art. 35 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że usprawiedliwieniem dla bezczynności i przewlekłości działania organu nie mogą być trudności organizacyjne czy zawiłość sprawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie znaczenia zawartych w dokumentach sprzed niemal 30 lat zapisów wymaga odszukania i zgromadzenia dodatkowych dowodów, a w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie została załatwiona w trybie cywilnoprawnym procedowania w kierunku ustalenia odszkodowania. W celu jednoznacznego ustalenia czy doszło do zwolnienie z długu, zgodnie ze wskazaniami Sądu oraz wnioskiem Gminy, Starosta podjął czynności w celu zgromadzenia dowodów z przesłuchań świadków. I tak w dniu 2 września 2020 r. Starosta zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz ustalił termin jej załatwienia na dzień 29 stycznia 2021 r. W dniu 28 października 2020 r. do Starosty wpłynęło pismo pełnomocnika Gminy zawierające wniosek o przesłuchanie świadka. Pismem z 12 stycznia 2021 r. Starosta wezwał zgłoszonego świadka na przesłuchanie, które odbyło się 28 stycznia 2021 r. Jak wynika z udzielonych odpowiedzi, świadek nie posiada wiedzy, która umożliwiłaby na tym etapie wydanie rozstrzygnięcia, wobec czego niezbędne stało się poczynienie kolejnych ustaleń. Wobec powyższego Starosta pismem z 29 stycznia 2021 r. zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w ustalonym terminie nie jest możliwe i wyznaczył termin 30 kwietnia 2021 r. Pismem z 4 marca 2021 r. Starosta zawiadomił Wójta Gminy, na wniosek którego odbyło się przesłuchanie świadka, o faktach, które ustalono w wyniku przesłuchania oraz zwrócił się o wskazanie osób, które uczestniczyły w ustaleniach związanych z kwestią odszkodowania, celem ich przesłuchania. W dniu 10 marca 2021 r. wpłynęło pismo Wójta Gminy, w którym wskazano świadków w przedmiotowej sprawie. Pismem z 19 kwietnia 2021 r. Starosta wezwał zgłoszonego świadka, ówczesnego Wójta Gminy, na przesłuchanie, które odbyło się 12 maja 2021 r. Wobec konieczności kontynuowania ustaleń Starosta pismem z 30 kwietnia 2021 r. zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w ustalonym terminie nie jest możliwe wyznaczył termin 30 września 2021 r. Z zeznań Wójta, który podpisywał decyzję o zatwierdzeniu podziału, w której znalazł się zapis o przejściu działki na własność Gminy bez odszkodowania, wynika, że konieczne stało się przesłuchanie kolejnego świadka - geodety ówcześnie zatrudnionej w Urzędzie Gminy. Pismem z 26 maja 2021 r. Starosta wezwał tego świadka na przesłuchanie, którego termin został wyznaczony na 29 czerwca 2021 r. Z zeznań świadka wynikało, że nie była bezpośrednim uczestnikiem rozmów dotyczących kwestii odszkodowania, wobec tego pismem z 15 lipca Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o wskazanie osób, które były zatrudnione w Referacie Budownictwa celem przesłuchania ich w charakterze świadków. W dniu 22 lipca wpłynęło do Starostwa pismo pełnomocnika Gminy, zgodnie z którym nie jest w stanie wskazać dodatkowych świadków. Mimo wyczerpania środków dowodowych, kwestia uzgodnień wymagała dalszego wyjaśnienia, wobec czego organ zdecydował o przesłuchaniu strony B. W., który był również stroną postępowania podziałowego. Z uwagi na nieodbieranie korespondencji wezwania były kierowane kilkukrotnie: 18 sierpnia, 14 września, 21 października oraz 25 listopada, a ostatni termin przesłuchania został zaplanowany na 19 stycznia 2022 r. Wobec nie podjęcia korespondencji zarówno przez wnioskodawcę, jak i jego pełnomocnika, Starosta zdecydował wydać orzeczenie w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał. Pismem z 31 stycznia 2022 r. poinformował strony o ustaleniu terminu załatwienia sprawy do 29 kwietnia, a pismem z 1 marca wyznaczył termin na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 31 marca 2022 r. została wydana decyzja w sprawie.

Ponadto wyjaśniono, że niemal przez cały listopad pracownik merytoryczny podlegał izolacji domowej związanej z COVID - 19, a ze względu na procedury związane z przeciwdziałaniem w rozprzestrzenianiu się pandemii, również inni pracownicy komórki organizacyjnej podlegali kwarantannie domowej, a część izolacji domowej ze względu na kolejne potwierdzone zachorowania.

Zdaniem Starosty, długotrwałość postępowania wynikała z konieczności zebrania dowodów oraz dokonania ich analizy i sformułowania wniosków, wobec których możliwe byłoby wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Starosta podejmował czynności procesowe niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Wskazana sprawa nie mogła być prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Wyjaśniono, że analiza wniosków jest bardzo pracochłonna, wymaga dużej wnikliwości i przeprowadzenia analizy prawnej. Na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, gminy zobowiązane są wypłacać byłym właścicielom odszkodowania, niejednokrotnie w bardzo wysokich kwotach. Rozpatrywane sprawy w dużej mierze dotyczą wniosków osób reprezentowanych przez występującego w ich imieniu pełnomocnika, ubiegając się o odszkodowanie mimo, że otrzymały je przed kilkudziesięciu laty lub zrzekły się go.

Rozpatrywany wniosek dotyczy ustalenia odszkodowania w sytuacji, w której właściciel mógł zrzec się skutecznie prawa do takiego odszkodowania (a przynajmniej są poważne przesłanki do takiego stwierdzenia). Tę okoliczność organ jest zobowiązany ustalić jednoznacznie, gdyż rozstrzyga w tym wypadku o środkach publicznych. Po upływie 30 lat ustalenia, czy w jaki sposób doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania wymaga przeprowadzenia licznych dowodów, przede wszystkim przesłuchania świadków. Na taką konieczność wskazał WSA w Gdańsku w wyroku w sprawie II SA/Gd 335/19, a także w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Gd 59/20. Ponadto wielokrotnie wskazał na to Wojewoda w decyzjach rozstrzygających odwołania od decyzji Starosty w analogicznych sprawach. WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 59/20 zobowiązał Starostę do powtórzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania, czy doszło pomiędzy współwłaścicielami dzielonej działki a organem do uzgodnienia kwestii odszkodowania za przejętą działkę drogową.

Pomimo, że postępowanie dowodowe w procedurze administracyjnej oparte jest na zasadzie oficjalności, nie zwalania to strony z obowiązku czynnego współdziałania z organem administracji publicznej. Nadto trzeba mieć na uwadze fakt, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Zasada wyrażona w art. 12 k.p.a. jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślić wręcz należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności, czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i art. 7 k.p.a., mająca walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z normą tą skorelowane są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarżąca zwalcza w niniejszej sprawie bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę, co miało miejsce na podstawie decyzji Wójta Gminy z 30 maja 1995 r. nr [...].

Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, natomiast wedle art. 53 § 2b p.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż w jej toku skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika dwukrotnie wnosiła ponaglenie na bezczynność Starosty i na przewlekłe prowadzenie postępowania – tj. pismami z 10 lutego 2021 r. i z 17 maja 2021 r. W obu przypadkach Wojewoda postanowieniami z 9 marca 2021 r. i z 7 lipca 2021 r. stwierdzał niezasadność ponagleń. W związku z powyższym uznać należało, że skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia zgodnie z dyspozycją przytoczonych powyżej przepisów.

Na wstępie dalszych rozważań konieczne jest podkreślenie, iż zgodnie z jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania zostały zdefiniowane normatywnie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezczynnością jest stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość natomiast charakteryzuje się tym, iż postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to wymagane do załatwienia sprawy. Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Analizując treść wniesionej przez skarżącą skargi należy wskazać, że dotyczy ona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości niniejszego postępowania. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (por. P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Powyższa konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.

Sąd dokonując oceny czynności kontrolowanego organu, które ten podejmował w toku sprawy uznał, iż pozostawał on bezczynny, a samo postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Konieczne w tym miejscu jest wskazanie, że stan jaki tutejszy Sąd objął kontrolą znajduje początek w momencie zwrotu akt administracyjnych przez Wojewodę do Starostwa Powiatowego po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z 6 maja 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/ Gd 59/20, tj. od dnia 6 sierpnia 2020 r.

Badanie stanu faktycznego sprawy nie pozostawia wątpliwości odnośnie tego, że w świetle art. 35 § 3 k.p.a. nie została ona załatwiona w ustawowym terminie. Wniosku płynącego z analizy przywołanego przepisu nie niweczy fakt, iż organ kilka razy na przestrzeni całego postępowania korzystał z dobrodziejstwa art. 36 § 1 k.p.a. przedłużając termin do merytorycznego zakończenia sprawy, gdyż nastąpiło to w sposób obciążony nieprawidłowościami. Starosta zgodnie z obowiązkiem ustawowym winien zakończyć niniejsze postępowanie najdalej w terminie 2 miesięcy bacząc na fakt konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uwzględnienie jego szczególnie skomplikowanego charakteru. Analizując natomiast czynności podjęte przez organ, nie sposób stwierdzić by ten podjął jakiekolwiek działania zmierzające do tego, by sprawę załatwić w przywołanym powyżej terminie. Podkreślenia wymaga fakt, iż dopiero miesiąc po tym, jak organ otrzymał akta sprawy, dokonano zawiadomienia stron o ich zwrocie jednocześnie nie podejmując żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy, przedłużając tylko, na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., termin jej załatwienia do 29 stycznia 2021 r., tj. dokładnie o 4 miesiące i 27 dni. W okresie od września 2020 r. do stycznia 2021 r. w sprawie nie przeprowadzono żadnych czynności, po to by w momencie, gdy zbliżał się termin, w którym organ winien sprawę zakończyć – dokonać w dniu 12 stycznia 2021 r. wezwania świadka R. L. Istotne w tym kontekście jest to, że strona złożyła wniosek dowodowy o przesłuchanie powyższego świadka już 27 października 2020 r., a mimo tego do wezwania świadka doszło ponad 2 miesiące później. Jeszcze czterokrotnie podczas postępowania przekładano termin załatwienia sprawy wyznaczając kolejne terminy o zakończenia postępowania (w dniu 29 stycznia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., w dniu 30 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r., w dniu 30 września 2021 r do 31 stycznia 2022 r. oraz 31 stycznia 2022 r. do 29 kwietnia 2022 r.). Uwagę Sądu zwrócił fakt, że w okresie od 30 września 2021 r. do 1 marca 2022 r. jedyną czynnością podjętą przez organ były próby wezwania B. W. na przesłuchanie w charakterze świadka. Z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wspomnianego dowodu 1 marca 2022 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Taki sposób procedowania, w którym organ nie podejmuje, zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., próby terminowego załatwienia sprawy lub podejmuje działania zachowujące pozory braku bezczynności, ale od razu antycypuje potrzebę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., narusza zarówno przepisy art. 35 § 1 i § 3, jak i art. 36 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach wyznaczonych kolejno, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., terminów nie można uznać za prawidłowe, a fakt załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w dniu 31 marca 2022 r., przed upływem w dniu 29 kwietnia 2022 r. ostatniego z nich, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie merytoryczne zostało dokonane w terminie. Wyznaczenie tego terminu i wydanie wskazanej decyzji nie uchroniło Starosty przed skutecznym zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., ani przedłużony termin wyznaczony przez sam organ. Sąd wyrokując uwzględnił jednak ustanie stanu bezczynności poprzez wydanie decyzji z 31 marca 2022 r. i uznał, że zaistniała tym samym sytuacja bezprzedmiotowości zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skarżącego o odszkodowanie uzasadniająca umorzenie postępowania w tym zakresie, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd doszedł do konstatacji, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły.

W nawiązaniu do przedstawionej tezy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że od momentu ponownego wejścia w posiadanie akt sprawy w dniu 6 sierpnia 2020 r. minął niemal miesiąc zanim organ dokonał powiadomienia stron o ich zwrocie przedłużając od razu termin do zakończenia postępowania do 29 stycznia 2021 r. Mimo wniosku dowodowego w zakresie przeprowadzenia przesłuchania świadka w osobie R. L. złożonego w dniu 27 października 2020 r., wezwania wskazanego świadka dokonano dopiero ponad 2,5 miesiąca – tj. 28 stycznia 2021 r., wyznaczając tym samym termin czynności na dzień przed planowanym zakończeniem postępowania. Kolejny termin do zamknięcia niniejszej sprawy wyznaczono na 30 kwietnia 2021 r. Przez okres kolejnych 3 miesięcy postępowania organ dokonał de facto dwóch czynności – w dniu 4 marca 2021 r. zwrócił się do Gminy o udzielenie informacji istotnych dla postępowania oraz 19 kwietnia 2021 r. wezwał świadka D. R. na przesłuchanie mające się odbyć 12 maja 2021 r. Nadmienić należy, że obie czynności mogły być dokonane wcześniej, z uwagi na fakt, iż konieczność pozyskania danych od Gminy znana była organowi od dnia przesłuchania świadka 28 stycznia 2021 r., a wniosek dowodowy w zakresie przesłuchania D. R. został złożony na przeszło miesiąc przed dokonaniem jego wezwania. Jak już wcześniejszej wskazano, na ostatnim etapie przed wydaniem decyzji w dniu 31 marca 2022 r., do zawiadomienia stron o tym, że zgromadzono materiał dowodowy w sprawie, co nastąpiło 1 marca 2022 r., przez ponad 5 miesięcy jedyną podejmowaną przez organ czynnością były kolejne próby wezwania świadka B. W., którego przesłuchanie i tak ostatecznie nie nastąpiło.

W nawiązaniu do powyższego należy zaznaczyć, że czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania wyjaśniającego były istotne dla podjęcia decyzji merytorycznej w sprawie, jednak dokonywanie ich w nieuzasadnienie dużych odstępach czasu, często w bezpośrednio przed wczesnej wyznaczonym terminem załatwienia sprawy świadczy o tym, że Starosta działał z niedostateczną starannością w zakresie organizacji postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym jego zakończenie w terminach wynikających bezpośrednio z ustawy. W ocenie Sądu, przebywanie pracownika merytorycznego w warunkach izolacji domowej z powodu covid – 19 oraz wiążąca się z tym kwarantanna innych pracowników nie jest przesłanką będącą trwałą przeszkodą uniemożliwiającą terminowe rozstrzygnięcie sprawy, szczególnie mając na uwadze, że utrudnienie, zgodnie z informacją przekazaną przez organ, trwało 1 miesiąc, przy czym długość całości postępowania, tj. od dnia w którym akta wpłynęły do Starostwa Powiatowego do dnia wydania decyzji – wyniosła dokładnie 1 rok, 7 miesięcy i 25 dni.

Z powyższego wynika, że Starosta nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób sprawny i efektywny. Konieczność pozyskania danych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, do czego zobligował organ Wojewódzki Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku, w żaden sposób nie usprawiedliwia podejmowania tychże czynności w takich odstępach czasu, jakie miały miejsce w niniejszym przypadku. Niektóre z nich były także w sposób nieuzasadniony ponawiane mimo, że wszelkie potrzebne informacje można było pozyskać w jednym terminie (np. zwrócenie się do Gminy z prośbą o udzielenie informacji o osobach posiadających wiedze odnośnie okoliczności istotnych dla sprawy). Powyższe wskazuje na to, że niniejsze postępowanie nie było prowadzone w ramach opracowanej i przyjętej wcześniej strategii, co przełożyło się na nadmierne jego przedłużenie, choć nie było ono konieczne. Zakładając, iż organ podejmowałby czynności w momencie kiedy materializowała się w sposób rzeczywisty konieczność ich zrealizowania, postępowanie mogło zakończyć się bez zbędnej zwłoki i naruszenia prawa strony do szybkiego rozpoznania sprawy. Przywołane powyżej okoliczności dotyczące czynności procesowych mogą natomiast rodzić podejrzenie, że organ w istocie odwlekał podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, co czyni prowadzone przez niego postępowanie przewlekłym.

Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył przepis art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.

Sąd procedujący w sprawie w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania zobligowany jest, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzec o tym, czy niniejsze naruszenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca w ramach przytoczonej wyżej ustawy nie zdefiniował podjęcia rażącego naruszenia prawa, co pozostawia ocenę zaistnienia takiego stanu rzeczy do uznania sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności w sposób nieefektywny. Przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącej w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zasądzenie zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej na rzecz strony w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Ustawodawca nie nałożył obowiązku ich stosowania każdorazowo w przypadku stwierdzenia niniejszego stanu rzeczy, co oznacza, iż Sąd może dokonać oceny czy okoliczności sprawy wymagają zastosowania środków mających przede wszystkim funkcję prewencyjno – represyjną. Zachodzi zatem konieczność poddania analizie wagi naruszeń organu zarówno w zakresie godzącym w zasady demokratycznego państwa prawa, jak i interes jednostki, w tym przypadku strony postępowania. Wymierzenie grzywny powinno mieć miejsce w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Natomiast przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2022 r., IV SAB/Wr 831/21, LEX nr 3359312).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie można stracić z pola widzenia faktu przyczynienia się strony wnioskującej o przeprowadzenie postępowania do jego wydłużenia. Organ podejmował bowiem próby wezwania B. W. na przesłuchanie aż pięciokrotnie. Do przesłuchania świadka ostatecznie nie doszło. Warto mieć na uwadze, iż strona domagająca się rozstrzygnięcia przez organ danej kwestii nie powinna utrudniać procedowania organu dążącego do merytorycznego zakończenia sprawy, a wręcz przeciwnie zobowiązana jest do współdziałania w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, okoliczność uniemożliwienia pozyskania dowodu z przesłuchania wnioskodawcy mogącego dostarczyć istotnych informacji dla rozstrzygnięcia sprawy, zawiniona przez wnioskodawcę, obciąża również skarżącą konsekwencjami w postaci przeszkody wykluczającej przyznanie jej skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku oddalając skargę w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając jednak na uwadze ujawnione nieprawidłowości w terminowości działania organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych jako wystarczające do realizacji funkcji prewencyjno – represyjnej, w związku czym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.