Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Miejskiej [...] uchylił w całości decyzję [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z [...] października 2020 r. nr [...] i nałożył na Gminę Miejską [...] karę pieniężną w wysokości 25 000 zł z powodu niewykonania zaleceń konserwatorskich z [...] marca 2019 r. znak [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKDNiS stwierdził, że [...]WKZ 22 marca 2019 r. przeprowadził kontrolę dworu [...] w [...], który jako zespół dworsko-parkowy został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji z [...] grudnia 1998 r. znak: [...], pod numerem [...], w trakcie której ustalił, iż wykonywane dotychczas prace zabezpieczające obiekt przez jego właściciela (Gmina Miejska [...]) nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, a stan techniczny budynku nadal jest zły. Stwierdzono, że budynek dworu nie jest użytkowany, elewacje są zniszczone, zawilgocone, z licznymi odspojeniami i ubytkami tynków. Detale architektoniczne uległy częściowemu zniszczeniu. Ściany zewnętrzne do wysokości połowy parteru zostały pokryte graffiti. Obiekt był dostępny dla osób trzecich i systematycznie dewastowany. Kierując się wynikami przeprowadzonej kontroli, [...]WKZ w piśmie z 27 marca 2019 r. na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. skierował do Gminy Miejskiej [...] zalecenia pokontrolne obejmujące: 1) wykonanie w terminie do 31 grudnia 2019 r. izolacji poziomej budynku; 2) wykonanie do 31 maja 2020 r. nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych; 3) przeprowadzenie do 31 maja 2020 r. remontu konserwatorskiego elewacji wraz z wymianą lub w zależności od stanu technicznego konserwacją stolarki okiennej i drzwiowej oraz remontem schodów; 4) zapewnienie w trybie natychmiastowym stałego całodobowego dozoru budynku. [...]WKZ przeprowadził 23 września 2020 r. kontrolę, której przedmiotem była ocena realizacji wydanych zaleceń konserwatorskich, podczas której stwierdzono, że stan techniczny obiektu nie odbiega od stanu z kontroli poprzedniej i nadal jest zły. Stan został szczegółowo opisany w protokole z kontroli oraz udokumentowany na załączonych do protokołu fotografiach. Z zalecanych prac z końcem 2019 r. wykonana została jedynie izolacja przeciwwilogociowa na poziomie piwnic.

[...]WKZ pismem z 25 września 2020 r. zawiadomił Gminę Miejską [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a następnie decyzją z [...] października 2019 r. na podstawie art. 107e pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 104 i art. 189d k.p.a. nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 45 000 zł w związku z niewykonaniem zaleceń konserwatorskich z 27 marca 2019 r. Uzasadniając powyższą decyzję, organ wskazał na wartości zabytkowe posiadane przez budynek, a także wyjaśnił negatywny wpływ, jaki wywiera sankcjonowane zaniechanie właściciela zabytkowego dworu. Organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę w sprawie okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zabytku, stopień przyczynienia się zobowiązanego do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wartość zabytkową budynku oraz stan techniczny w jakim on pozostaje. Uwzględniony został także okres w jakim zabytkowy dwór w [...] pozostaje zaniedbany. Miarkując wysokość kary, [...]WKZ podał, że uwzględnił realizację prac polegających na wykonaniu izolacji fundamentów oraz podjętą przez Radę Miasta [...] uchwałę o zabezpieczeniu w budżecie Gminy środków na remont dworu. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy oraz ustosunkowując się do podniesionych w piśmie z 5 października 2020 r. argumentów [...]WKZ stwierdził, że kwestia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest w omawianym przypadku bezsporna i wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa. Gmina Miejska [...] nie zrealizowała zaleceń konserwatorskich polegających na remoncie konserwatorskim elewacji, wymianie obróbek blacharskich oraz zapewnieniu dozoru budynku. Dwór w [...] jest zabytkiem o dużej wartości historycznej i artystycznej. Obiekt pełnił w przeszłości funkcje publiczne i do dzisiaj jest ważny dla lokalnej społeczności, czego dowodem jest ogromne zaangażowanie mieszkańców w ratowanie zabytku. Brak realizacji przez Gminę Miejską [...] zaleceń konserwatorskich stanowi narażenie na postępującą degradację i utratę oryginalnego wystroju architektonicznego elewacji. Już obecnie dekoracje sztukatorskie i gzymsy są uszkodzone. Stan wypraw tynkowych jest zły. Uszkodzenia i spękania występują na całej powierzchni elewacji. Uszkodzone obróbki blacharskie oraz ubytki tynków powodują penetracje wody w głąb ścian, osłabiając konstrukcje murów. Zawilgocenia, zmurszenia widoczne są szczególnie w narożnikach, w miejscu brakujących rur spustowych. Obecny stan techniczny budynku ma więc nie tylko negatywny wpływ na estetykę obiektu, ale bezpośrednio zagraża jego konstrukcji. Brak dozoru obiektu jest ze strony Gminy świadomym narażeniem na liczne przypadki wandalizmu, podpalenia i niszczenie ścian przez graficiarzy. Pokryte graffiti od lat ściany świadczą o braku zainteresowania zabytkową nieruchomością ze strony właściciela. Nie bez znaczenia dla postępowania oraz wysokości nałożonej kary, jak podkreślił organ, jest fakt, że właścicielem dworu w [...] jest jednostka samorządowa. Władze Gminy swoją dbałością i staraniami o zachowanie dziedzictwa kulturowego powinny dawać przykład mieszkańcom, tym bardziej, że dysponują znacznie większymi możliwościami finansowymi i całym aparatem administracyjnym przygotowanym do realizacji tego typu zadań. Odnosząc się do zagrożenia epidemią COVID-19, [...]WKZ wyjaśnił, że zalecenia konserwatorskie zostały wydane rok przed wejściem w życie przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, co oznacza, że zobowiązany miał dostatecznie dużo czasu na podjęcie działań zmierzających do zainicjowania działań wskazanych przez organ konserwatorskie. A zatem powyższa okoliczność mogłaby mieć wpływ wyłącznie na przedłużenie terminu realizacji wymaganych prac. Jak wynika z oświadczenia przedstawiciela Gminy, dopiero we wrześniu 2020 r. został ogłoszony przetarg na wyłonienie wykonawcy prac, co potwierdza, że Gmina pomimo wynikającego z art. 5 u.o.z.o.z obowiązku, jak i wydanych w marcu 2019 r. zaleceń konserwatorskich nie zamierzała prac zrealizować w wyznaczonym terminie niezależnie od związanych z pandemią ograniczeń (z wyjątkiem wykonania izolacji przeciwwilgociowej budynku).

Pismem z 3 listopada 2020 r. Gmina Miejska [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji [...]KWZ, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stosowne zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej, uznając, że została ona nałożona z naruszeniem art. 107e u.o.z.o.z. w związku z tym, że składane przez Gminę Miejską [...] wyjaśnienia oraz zakres i waga wykonanych przez Gminę prac zabezpieczających budynek Dworu [...] w [...] wynikających z zaleceń pokontrolnych z 27 marca 2019 r. nie uzasadniały nakładania kary pieniężnej, w szczególności w niemal maksymalnej ustawowej wysokości.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2021 r. MKDNiS uchylił decyzję [...]WKZ z[...] października 2020 r. i orzekł o nałożeniu na Gminę Miejską [...] kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł, stwierdzając, że taka kara odpowiada ustawowym przesłankom jej wymiaru określonym w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 189d k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie reformatoryjne wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina Miejska [...] nie wykonała wszystkich prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z 27 marca 2019 r. w wyznaczonym terminie tj. do 31 maja 2020 r., do momentu nałożenia kary Gmina wykonała bowiem wyłącznie izolację pionową budynku, a także podjęła działania i czynności mające na celu dopiero przeprowadzenie pozostałych prac. MKDNiS stwierdził, że o ile stan techniczny obiektu nie uległ pogorszeniu od czasu wydania zaleceń pokontrolnych, to przede wszystkim umożliwienie dostępu do budynku i otaczającego go terenu osobom postronnym oraz brak jakiegokolwiek dozoru powodują dalsze niszczenie jego elewacji. Aby temu zapobiec właściciel nie podjął żadnych działań. Gmina Miejska [...] podniosła w odwołaniu, że głównym powodem niewykonania zaleceń pokontrolnych była konieczność uchwalenia budżetu gminy na dany rok kalendarzowy i zabezpieczenie w nim środków finansowych na ten cel, a następnie obowiązek ogłoszenia przetargu i wyłonienia w jego trakcie wykonawcy. Odnośnie do tych wyjaśnień organ zauważył, że istotnie jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina nie może podejmować działań związanych z dużymi wydatkami finansowymi bez powyższych procedur. Przepisy prawa nie nakładają jednakże na organy ochrony zabytków obowiązku synchronizowania ich działań z procedurą uchwalania budżetu gminy i obowiązku ogłoszenia przez nią przetargu. W przedmiotowej sprawie w zaleceniach pokontrolnych z 27 marca 2019 r. organ wyznaczył termin wykonania prac do 31 maja 2020 r., tj. okres ponad roku. [...]WKZ słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] października 2019 r., że zalecenia zostały wydane na rok przed stanem epidemii COVID-19. Przepisy związane z tym stanem weszły w życie rok później, przy czym ustawodawca w związku ze stanem epidemii nie wprowadził przepisów nakazujących wstrzymanie, czy zakazujących prowadzenia prac budowlano-remontowych. W ocenie organu odwoławczego należało także zwrócić uwagę, że ukaranym jest gmina. Zatem odwołujący powinien mieć pełną świadomość obowiązków oraz skutków ich niewykonania wynikających z przepisów u.o.z.o.z. Z uwagi na fakt, że Gmina podjęła już działania mające na celu wykonanie pozostałych prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych z 27 marca 2019 r., organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym w świetle wszystkich podlegających ocenie okoliczności, do których nawiązuje art. 189d k.p.a., było obniżenie wysokości kary do kwoty 25 000 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKDNiS z [...] kwietnia 2021 r. złożyła Gmina Miejska [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ wraz z umorzeniem postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmniejszenie nałożonej przez organ odwoławczy na skarżącego kary administracyjnej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 107e u.o.z.o.z. poprzez niezasadne nałożenie na Gminę Miejską [...] kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł, pomimo że stan faktyczny sprawy, składane przez Gminę Miejską [...] wyjaśnienia oraz zakres i waga wykonanych przez Gminę prac zabezpieczających budynek Dworu [...] w [...], wynikających z zaleceń pokontrolnych z 27 marca 2019 r., nie uzasadniały nakładania kary pieniężnej, a w szczególności w wysokości wynoszącej połowę maksymalnej ustawowej wysokości.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi, zwracając uwagę na znaczenie wykonanej izolacji przeciwwilogociowej w poziomie piwnic na stan techniczny zabytkowego budynku, podnosząc, że brak realizacji wszystkich zaleceń pokontrolnych spowodowany był utrudnieniami organizacyjnymi wynikającymi z jednej strony z wymogu zabezpieczenia środków na ten cel w budżecie, a z drugiej strony z sytuacji sanitarnej, a także wskazując, że do 30 kwietnia 2021 r. została zrealizowana większość obowiązków wynikających z wydanych zaleceń. Skarżący w tym kontekście wyjaśnił, że nie wykonał jeszcze remontu/wymiany stolarki okiennej, lecz te roboty będą wykonywane w ramach kolejnego etapu wraz z remontem elewacji. Nie został zapewniony również całodobowy dozór budynku, jednak aktualnie budynek jest ogrodzony szczelnym, drewnianym ogrodzeniem zabezpieczającym obiekt przed dostępem osób niepowołanych. Wszelkie roboty remontowo-budowlane były wykonywane pod nadzorem biegłego konserwatora dzieł sztuki, który w toku robót udzielał wykonawcy robót stosownych wskazówek. Skarżący wskazał także, że dzięki zabezpieczonym środkom na lata 2020-2023 Gmina Miejska [...] nie tylko wykonuje niezbędne zalecone prace, ale także przygotowuje projekt kompleksowego zagospodarowania Dworu [...] w [...], którego realizacja ma zakończyć się w 2023 r.

W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 8 kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Administracyjna kara pieniężna, którą w niniejszej sprawie wymierzył MKDNiS skarżącemu, stanowi szczególny rodzaj sankcji administracyjnej. Jest ona rozumiana jako określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.). Kara pieniężna tego rodzaju spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne (por. wyrok TK z 21 października 2015 r. sygn. P 32/12, OTK-A 2015/9/148). Do tego celu niewątpliwie odwołał się ustawodawca, wprowadzając w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. normę upoważniającą organ, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., do nałożenia kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł na osobę, która wbrew obowiązkowi odstąpiła od ich wykonania. Przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne stanowią podstawowe narzędzie służące zapewnieniu właściwej konserwacji zapobiegawczej obiektu, w szczególności poprzez realizację prac zaliczanych do profilaktyki konserwatorskiej (por. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020, komentarz do art. 40, Nb. 1). Zalecenia pokontrolne stanowią instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić w świetle art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. do usunięcia przez adresata zaleceń nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Wymuszeniu skuteczności tego aktu służy groźba uruchomienia przez organ, który wydał zalecenie pokontrolne, sankcji w postaci kary pieniężnej, co w założeniu powinno spowodować odpowiedni poziom motywacji stosowania się do treści zaleceń po stronie ich adresata, a w przypadku jego niepowodzenia zastosowanie oddziaływania represyjnego.

Przedmiotem sankcjonowanego zaniechania MKDNiS objął w rozpoznawanej sprawie zachowanie Gminy Miejskiej [...] polegające na niezastosowaniu się do zaleceń pokontrolnych z 27 marca 2019 r. w zakresie zamieszczonych w nich trzech obowiązków prawnych spoczywających na skarżącym (wykonanie nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych; przeprowadzenie remontu konserwatorskiego elewacji wraz z wymianą lub w zależności od stanu technicznego konserwacji stolarki okiennej i drzwiowej oraz remontem schodów; zapewnienie stałego całodobowego dozoru budynku). Nie budzi wątpliwości Sądu poprawność takiego postępowania, zważywszy, że wskazane zalecenia pokontrolne, po pierwsze, pozostawały aktem administracyjnym obowiązującym i wykonalnym, albowiem skarżący w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń nie zgłosił pisemnie umotywowanych zastrzeżeń (art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z.), jak też nie wniósł na nie skargi do sądu administracyjnego, pomimo że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. był do tego uprawniony (por. postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3330/19, ONSAiWSA 2021/1/13), po drugie, obowiązki określone w pkt. 2-4 zaleceń miały charakter wymagalny, jako że terminy końcowe, w jakich poszczególne ciążące na stronie skarżącej obowiązki powinny zostać przez nią zrealizowane, nawet uwzględniając treść art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), w dacie przeprowadzonej kontroli 23 września 2020 r. minęły tak odnośnie do zobowiązania wynikającego z pkt. 2-3, jak i pkt. 4 stwierdzającego, że zapewnienie stałego całodobowego dozoru budynku powinno nastąpić "w trybie natychmiastowym", po trzecie wreszcie, uwzględniając, że niesporne pozostawało dopełnienie przez Gminę Miejską [...] jako adresata zaleceń obowiązku wymienionego w ich pkt. 1 w związku z przeprowadzeniem robót w zakresie wykonania izolacji poziomej budynku (izolacji przeciwwilgociowej w poziomie piwnic).

Wyłączona z zakresu kontrolowanej sprawy dotyczącej nałożenia sankcji za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, co Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany podkreślić, jest kwestia wiążąca się z oceną legalności zaadresowania zaleceń dotyczących zabytkowego dworu w Wadowie do skarżącego, w tym zasadności wyznaczenia treści poszczególnych obowiązków przez organ konserwatorski oraz korespondujących z nimi terminów ich wykonania. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych organ kwestii tych nie obejmuje swoją merytoryczną analizą umożliwiającą mu określić je w odmienny sposób. Odrzucić stąd należy, zdaniem Sądu, formułowany w odwołaniu od decyzji z [...] października 2020 r., a następnie podtrzymany w skardze zarzut, zgodnie z którym organ konserwatorski, nakładając na skarżącego jako jednostkę samorządu terytorialnego obowiązki wiążące się ze znacznymi wydatkami finansowymi, a także oceniając w konsekwencji ich zrealizowanie, powinien był wziąć pod uwagę wymóg określenia terminu wykonania tychże obowiązków w sposób umożliwiający zaplanowanie w budżecie Miasta [...] środków finansowych na tenże cel.

Skarżąca Gmina podkreśliła, że w 2019 r. nie posiadała możliwości wykonania wszystkich obowiązków wskazanych przez [...]WKZ w zaleceniach pokontrolnych z 27 marca 2019 r., niemniej trudno tenże argument postrzegać jako wskazujący wyłączną przyczynę niedopełnienia ciążącego na skarżącym obowiązku. Wziąć pod uwagę bowiem trzeba, że skarżący nie zanegował w skardze tego, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji MKDNiS, a więc w okresie stanowiącym rok budżetowy 2021 sankcjonowany stan niezrealizowania wszystkich obowiązków w dalszym ciągu nie ustał. Ponadto, jakkolwiek nie można zaprzeczyć, że podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi uchwała budżetowa przyjmowana na rok budżetowy, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym, tym niemniej w ciągu roku budżetowego przyjęty budżet ze względu na szereg nieprzewidywalnych czynników może okazać się nieodpowiedni do bieżącej sytuacji i z tego powodu przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) określają warunki, przy których możliwe jest wprowadzanie zmian w planie wydatków każdej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący miał możliwości organizacyjno-prawne, które pozwalały pokryć wydatki na sfinansowanie kosztów wynikających z wykonania obowiązków przewidzianych w zaleceniach kontrolnych, a tym samym wykazać w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, że nie doszło w sprawie do zaistnienia stanu stanowiącego naruszenie prawa, nawet jeżeli remont Pałacu [...] w [...] nie był uprzednio przewidziany w ustawie budżetowej na rok 2019. Spornego zagadnienia nie można zresztą sprowadzać w sposób uproszczony do tezy opartej na niedysponowaniu "w danym czasie odpowiednimi środkami finansowymi", Gmina Miejska [...] jako jednostka sektora finansów publicznych powinna bowiem prowadzić gospodarkę finansową w sposób sprawny. Uwzględniać w swoich działaniach powinna zatem tak to, że zalecenia pokontrolne, których adresatem pozostawała wobec ich niezaskarżenia, stanowią tytuł podlegający egzekucji administracyjnej, co prowadzi do możliwości poniesienia przez zobowiązanego kosztów przymuszenia do wykonania wynikających z zaleceń obowiązków, jeżeli stały się one wymagalne, jak i samą dyspozycję art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z.

Jeżeli organ konserwatorski ustali, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanemu podmiotowi zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a podmiot ten ich nie wykona, to nałożenie kary zasadniczo jest obligatoryjne. Ustalenia faktyczne przyjęte niewadliwie w sprawie potwierdzały wystąpienie tego rodzaju sytuacji. Powoływanie się na fakt wyłonienia wykonawcy robót budowlanych, z którym Gmina Miejska [...] dopiero 23 października 2020 r. zawarła umowę o realizację robót budowlanych w zakresie zabezpieczenia i modernizacji budynku dworu w [...] z przewidywanym terminem ich zakończenia 30 kwietnia 2021 r. (aneks nr 2 do umowy), nie mogło skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, a tym samym prowadzić do podważenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu odwoławczego z 8 kwietnia 2021 r., ponieważ wskazywana okoliczność w świetle art. 189d pkt 1 i 5 w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. mogła mieć wpływ jedynie na wymiar zastosowanej sankcji. MKDNiS nie można w tym zakresie zarzucić błędu, albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wskazywaną okoliczność rozumianą jako "podjęcie działań i czynności mających na celu przeprowadzenie prac" uwzględnił, modyfikując w decyzji reformatoryjnej wymierzoną przez[...]KWZ karę 45 000 zł poprzez jej zmniejszenie do połowy ustawowego jej wymiaru. Akcentowane w skardze zastrzeżenie, że pozostałe niezrealizowane do dnia kontroli prace, tj. obróbki blacharskie, wymiana rur spustowych i rynien, remont elewacji i schodów zewnętrznych oraz natychmiastowy stały, całodobowy dozór budynku, nie stanowiły prac (czynności) przeciwdziałających niepożądanym zjawiskom mającym znaczący i nieodwracalny wpływ na stan techniczny budynku jest co do zasady zasadne. Stanowiło ono podstawę zmniejszenia wysokości nałożonej kary w związku z zaistnieniem w sprawie tak rozumianych okoliczności łagodzących, które organ zbiorczo rozważył w ramach wniosku, iż stan techniczny obiektu nie uległ pogorszeniu pomiędzy dniem wydania zaleceń pokontrolnych a dniem orzekania.

Poprzez odwołanie się do tychże okoliczności skarżący nie może skutecznie jednakże dowodzić, że kara jako taka pozostaje "nałożona niezasadnie" bądź nadal jest "zbyt wysoka". W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 189d k.p.a., ponieważ MKDNiS, wymierzając karę pieniężną, był zobowiązany kierować się ustawowymi dyrektywami jej wymiaru, w ramach których uwzględnione być musiały nie tylko okoliczności łagodzące, jak oczekiwałby tego skarżący, ale również te, które mając charakter obciążający, musiały kształtować negatywnie wymiar kary pieniężnej.

Ma rację organ, gdy wskazał, że waga i okoliczności naruszenia spoczywającego na skarżącym obowiązku są znaczne. Sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, wchodząc w zakres zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, stanowią zadanie własne gminy w myśl art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). W sytuacji, gdy władającym zabytkiem objętym ze względu na wartości zabytkowe ustawowymi formami ochrony jest gmina jako podmiot publiczny, pozostawienie zabytku bez opieki prowadzące do jego postępującego niszczenia i dewastacji jest zachowaniem uderzającym w interes publiczny. Odbierać je bowiem trzeba jako sytuację wywołującą jednoznacznie negatywne skutki względem chronionego na podstawie przepisów u.o.z.o.z. dobra prawnego. Jeżeli towarzyszy tejże sytuacji dodatkowo odstąpienie przez tenże podmiot, któremu powierzone zostało mienie komunalne, również od zastosowania się do wiążących go nakazów organu konserwatorskiego mających na celu doprowadzenie w przewidzianym terminie do realizacji nierespektowanych dotąd obowiązków poprawiających lub zabezpieczających stan zachowania zabytku, powyższe zaniechanie ma niewątpliwie kwalifikowany charakter wymuszający zastosowanie względem niego odpowiednio wyższej sankcji, której poziom dolegliwości, na co trzeba zwrócić uwagę, nie może abstrahować od instytucjonalnych i funkcjonalnych uwarunkowań łączących się z tym, względem jakiego podmiotu jest ona w tym przypadku stosowana. Pojęcie wagi naruszenia prawa, zdaniem Sądu, odnosić trzeba do wagi zakazu lub nakazu wynikającego z treści normy sankcjonowanej, a tę wyznacza nie tylko wąsko rozumiana treść normy postępowania wynikającej z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., ale również rodzaj adresata powinnego zachowania.

Skarżący w związku z doręczeniem mu zaleceń pokontrolnych z 27 marca 2019 r. z pełnym rozeznaniem samodzielnie doprowadził do naruszenia prawa, który to stan nie może być postrzegany jako determinowany działaniem innych osób lub zaistnieniem zdarzeń, na które skarżący nie miał wpływu. Ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii z powodu COVID-19 mógł w nieznaczny sposób opóźnić realizację ciążących na skarżącym obowiązków, nie mógł natomiast stanowić podstawy do wyznaczania przez skarżącego, który w rozważanym układzie podmiotowym sprawy pozostawał podmiotem administrowanym a nie podmiotem administrującym, własnego tempa ich spełniania i samodzielnego wyznaczania wśród obowiązków określonych w zaleceniach tych, które mają podstawowe znaczenie i tych które nie mając, według własnej oceny zobowiązanego, znaczącego i nieodwracalnego wpływu na stan techniczny obiektu, mogą zostać zrealizowane w późniejszym od wyznaczonego czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tych warunkach stanowisko organu odwoławczego, że kary nałożonej zaskarżoną decyzją w wysokości 25 000 zł nie można uznać za rażąco wygórowaną, prowadzącą do dającej się dostrzec istotnej obrazy dyrektyw wymiaru tej kary wynikającej z art. 189d k.p.a. w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z.

Zdaniem Sądu, organ konserwatorski zebrał, rozpatrzył i następnie ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.