Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 151/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4 zd.1, art.53 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1805/10 o odrzuceniu skargi A.M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 września 2010 r., sygn. I SA/Wa 1805/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.M. na § 40 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a skargę tą wnosi się w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Na poparcie powyższego twierdzenia Sąd przytoczył uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/2007 (opubl. NSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60) stwierdzającą, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. W ocenie Sądu przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ustanawia zasadę, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Ponadto Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wniosła do Rady m.st. Warszawy w dniu 26 kwietnia 2010 r. Natomiast Rada m. st. Warszawy nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na to wezwanie. W tej sytuacji, nie budzi wątpliwości Sądu, iż sześćdziesięciodniowy termin, w jakim strona mogła skutecznie zaskarżyć przedmiotową uchwałę rozpoczął swój bieg w dniu 27 kwietnia 2010 r. (następny dzień po doręczeniu organowi wezwania) i upłynął w dniu 25 czerwca 2010 r. Tymczasem skarga A.M. na ww. uchwałę nadana została w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 4 sierpnia 2010 r., a więc ponad miesiąc po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła A.M. reprezentowana przez r.pr. E.G. W treści skargi kasacyjnej, jej autor zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. w całości i wskazał, że:

1) zaskarża orzeczenie na tej podstawie, iż Sąd I Instancji nie ocenił działalności Rady m. st. Warszawy, do której na zasadzie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się wprost przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (rozdział 7 "załatwianie spraw" art. 35 - 38). Przemilczał zaniechanie organu, to jest stan oczywiście rażącego naruszenia prawa. Nie zaznaczył tej doniosłej okoliczności, nie opisał w uzasadnieniu. A w konsekwencji nie sporządził uzasadnienia orzeczenia w sposób odpowiadający prawu przez co naruszył nakaz kwalifikowanej szczególnej staranności do której zobowiązani są funkcjonariusze publiczni, sędziowie kontrolerzy. Rezygnacja przez Sąd sporządzenia uzasadnienia orzeczenia narusza art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez to, że w zwrocie "stan sprawy" zawiera się nakaz starannego opisania wszystkich doniosłych elementów faktycznych i prawnych działalności kontrolowanego organu, objętej kontrolą tej działalności. Nie opisanie w uzasadnieniu orzeczenia stanu sprawy pozbawia stronę skarżącej możliwości oceny jakości, niezbędnego wysiłku intelektualnego, jaki podjęła władza sądownicza w wykonaniu konstytucyjnej kompetencji "kontrolowania działalności" organów administracji.

2) zarzuca oczywiście błędne zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. przez to, że Sąd uznał, iż zwrot "a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszeń prawa" odpowiada konstytucyjnemu wzorcowi regulacji praw i obowiązków obywateli, w relacjach obywatela z organami władzy publicznej. Skarżąca zarzuca niekonstytucyjność powołanego przepisu znamienną tym, iż elementarny nakaz pouczenia o terminach zaskarżania zamiast w prawie materialnym, w obrębie art. 101 k.p.a. został zamieszczony w ustawie procesowej, w sposób przyjęty jedynie dla spraw prywatnych. Nigdy zaś administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest niekonstytucyjny, albowiem nie zawiera pozytywnego obowiązku nałożonego na Radę Gminy pouczenia o sposobie i terminie zaskarżenia. Przepisy te wprawdzie wskazują, że jest możliwość zaskarżenia uchwały do sądu, ale nie wskazują precyzyjnego terminu, w którym można wnieść skargę. Ponadto zaniechanie Rady polegające na przemilczeniu wezwania w efekcie jest premiowane przez sąd administracyjny, gdyż brak jest sankcji za nieustosunkowanie się do wezwania. A tym samym dochodzi do nadużycia zasady, iż obowiązujące normy są powszechnie znane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Rady wybierają milczenie, gdyż liczą na to, że niepouczony obywatel nie będzie "wczytywał się" w treść przepisów p.p.s.a., zbioru norm utworzonych dla potrzeb władzy sądowniczej, a nie regulującej stosunku obywatela z Radą. Zatem, norma art. 53 § 2 p.p.s.a., w ocenie skarżącego kasacyjnie, winna się znaleźć w obrębie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a nie w treści p.p.s.a.

Ponadto rozwinięto zarzut dotyczący braku przedstawienia stanu faktycznego, albowiem Sąd pominął kwestię nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie pouczenia skarżącej o sposobie i terminie zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zatem z powyższego wynika, iż żeby skarga mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez wojewódzki sąd administracyjny musi zostać złożona w odpowiednim, wskazanym przez ustawodawcę terminie. Zaś w przypadku, gdy złożenie skargi nastąpi już po terminie, Sąd zobowiązany jest na mocy powyższego przepisu do jej odrzucenia, bez podejmowania kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie A.M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tego typu skarga winna zostać przez stronę wniesiona w terminie wskazanym w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/2007. Powyższy przepis stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie, z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi przez organ, do wniesienia skargi zastosowanie będzie miał sześćdziesięciodniowy termin wskazany w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Trafnie również Sąd I instancji ustalił, a czego skarżący kasacyjnie nie kwestionował, iż początek biegu terminu do wniesienia skargi przypadał na dzień 27 kwietnia 2010 r. (wezwanie o usunięcie naruszenia prawa skarżąca złożyła w dniu 26 kwietnia 2010 r. – prezentata Biura Rady m. st. Warszawy), a koniec na dzień 25 czerwca 2010 r., podczas gdy skarga została wniesiona dopiero w dniu 4 sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc już po upływie ustawowego terminu.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uchybieniem temu sześćdziesięciodniowemu terminowi, rodziła po stronie Sądu obowiązek odrzucenia skargi jako spóźnionej. Zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd nie mógł ocenić zarzutu naruszenia § 40 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2010 r., w kontekście zgodności tego uregulowania z prawem. Tym samym zarzut opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał także na naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie znajduje odzwierciedlenia w znajdującym się w aktach sprawy uzasadnieniu do zakwestionowanego postanowienia. Powyższy przepis wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na mocy art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej.

Niewątpliwie sporządzenie uzasadniania orzeczenia winno być dokonane z dołożeniem należytej staranności, albowiem ma ono dać rękojmię, że Sąd wnikliwie rozważył wszystkie okoliczności i zastanowił się nad rozstrzygnięciem. Ponadto uzasadnienie orzeczenia ma umożliwić wyższej instancji kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia poprzez ustalenie czy sąd dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i wyjaśnił przesłanki swojego rozstrzygnięcia. Przy czym obowiązku przedstawienia sprawy nie należy utożsamiać z obowiązkiem drobiazgowego przedstawienia wszelkich okoliczności faktycznych. Przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie ma być zwięzłe, co oznacza, że sąd winien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punku widzenia rozstrzygnięcia (porównaj: wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II FSK 1742/08, LEX nr 524631).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że uzasadnienie postanowienia z dnia 14 września 2010 r. czyni zadość normie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., albowiem odnosi się do wszystkich niezbędnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że kwestia udzielenia odpowiedzi przez Radę m. st. Warszawy na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa jest okolicznością doniosłą dla rozstrzygnięcia, albowiem ma ona wpływ na termin, w jakim skarżąca mogła wnieść skutecznie skargę. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. inaczej liczy się termin do wniesienia skargi, gdy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, a inaczej, gdy odpowiedź ta nie została udzielona. Jednakże wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Sąd w swym uzasadnieniu odniósł się do kwestii "przemilczenia organu", stwierdzając że Rada m. st. Warszawy "nie udzieliła skarżącej odpowiedzi na to wezwanie" (strona 2 uzasadnienia) i prawidłowo ustalił, zarówno początek biegu terminu do wniesienia skargi jak i jego koniec.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej punkcie 2 jest sformułowany w sposób wadliwy, co uniemożliwia odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucając sprzeczność określonego przepisu z normą konstytucyjną, autor skargi kasacyjnej winien dokładnie oznaczyć jednostkę systematyczną ustawy zasadniczej, z którą wskazany przez niego artykuł jest niezgodny. Ogólnikowe wskazanie, że dany przepis jest niekonstytucyjny, uniemożliwia ustalenie granic zaskarżenia, a tym samym nie może być rozpoznany.

Konkludując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę A.M., jako wniesioną po terminie. W tej sytuacji także zarzut błędnego zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.