Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 54 , art 59 , art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: oraz art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: E. W. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: E. W. i T. K. kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2.09.2021r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działkach nr [...], [...],[...],[...],[...] obr[...] jedn. ewid. P., budowa zjazdu z działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. P., ul. [...] na działki nr [...], [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K., oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] w K..

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji przedstawił dokonaną korektę przez Inwestora w zakresie wjazdu na działkę, podkreślił brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, wskazał na przeprowadzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, z której wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. W trakcie postępowania został opracowany projekt decyzji, sporządzona analiza architektoniczne - urbanistyczna przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Przed wydaniem decyzji pozyskano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, zieleni, wód, gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, Wydziału d/s Jakości Powietrza UMK w odniesieniu do ochrony powietrza, a także stanowisko Zespołu Urbanistycznego. Pozyskano także tzw. milczące uzgodnienie projektu decyzji od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1a upzp należy przyjąć jako dokonane uzgodnienie projektu decyzji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w toku postępowania nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń pochodzących od stron postępowania. Do decyzji zostały dołączone wymagane załączniki: warunki zabudowy jako załącznik nr l wraz z załącznikiem graficznym oznaczonym jako numer 2 , oraz jako załącznik nr 3 wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000.

Odwołanie złożyła Z. O., która podniosła, że nie była zawiadomiona o wszczętym postępowaniu. Strona zarzuciła także, że projektowana inwestycja zajmuje zbyt dużą powierzchnie w stosunku do sąsiednich terenów. Podkreśliła, że w sąsiedztwie znajdują się tylko małe powierzchniowo domki .

T. K. w swoim odwołaniu podniósł, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zaś decyzja została wydana w innej sprawie niż wszczęta. Nastąpiła w trakcie postępowania całkowita zmiana przedmiotu sprawy, co powinno było skutkować wszczęciem kolejnej sprawy i zakończeniem poprzedniej. Także opracowana Analiza architektoniczne - urbanistyczna dotyczyła wniosku w pierwotnej wersji. Taką treść wniosku do uzgodnienia otrzymał również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który nie dokonał wymaganego uzgodnienia. Odnośnie zaś Analizy w ocenie strony jest ona zbyt pobieżna, nieprawidłowo i niezgodnie z rozporządzeniem wykonawczym formułuje wnioski dotyczące gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Powoduje to dopuszczenie budowy obiektów mieszkalnych o znacznych szerokościach elewacji, kontrastujących z drobną zabudową sąsiedzką. Błędnie i w sposób odmienny zapisano w Analizie i w decyzji - Warunkach zabudowy wyznaczoną linię zabudowy jako linię nowej zabudowy w odległości 7m od granicy z działką [...] obr. [...] ul. [...] i nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granicy z działką [...] obr. [...] ul. [...]. Wyrysowano w legendzie załącznika graficznego decyzji tylko nieprzekraczalną linię zabudowy. Wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy autor analizy przyjął do obliczeń tylko dwie działki nr [...] i [...] pomijając inne znajdujące się w obszarze analizowanym. Jest to niezgodne z przepisem Rozporządzenia, oraz prowadzi do realizacji olbrzymich gabarytowo obiektów. Kolejne zarzuty dotyczą wadliwego wyliczenia szerokości elewacji frontowej , bez podania ich właściwej średniej wartości. Ponadto nie istnieją podane w analizie działki nr [...] zaś działka nr [...] nie ma elewacji od ul. [...]. Analiza nie podaje w jaki sposób przyjęto wartość powierzchni biologicznie czynnej i nie obliczono średniej tego parametru dla obszaru analizowanego. Pominięto możliwość wyznaczenia zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Przyjęte w decyzji wartości tego parametru nie są uśrednione. Nie uwzględniają, iż teren wnioskowanej inwestycji już znajduje się na wzniesieniu, więc niemożliwym jest założenie, że wielkie gabarytowo budynki mieszkalne nie będą naruszać istniejącego podmiejskiego charakteru zabudowy i ładu przestrzennego.

E. W. i G. P. w swoim odwołaniu podnieśli rażące naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 61 § 1, 61 § 4, art. 10, art. 105, art. 104 kpa poprzez: wydanie decyzji w innej sprawie niż zostało wszczęte postępowanie administracyjne, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie, którego decyzja została wydana, oraz dokonanie zmiany przedmiotu postępowania z "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w trakcie jego trwania, bez umorzenia istniejącego postępowania i wszczęcia nowego postępowania, w tym zawiadomienia stron o nowym przedmiocie postępowania. Kolejnym zarzutem dotyczącym postępowania jest brak zawiadomienia stron, zgodnie z art. 10 kpa o zebraniu całego materiału dowodowego, brak uzgodnienia projektu decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Strony zarzuciły także rażące naruszenie art. 61 ust 1-5 ustawy o Planowaniu przestrzennym, oraz przepisów wykonawczych poprzez braki Analizy pomijającej np. działkę nr [...] zabudowaną domem nr [...], brak spójności pomiędzy Analizą Architektoniczne - Urbanistyczną , a Warunkami Zabudowy i Zagospodarowania Terenu w zakresie wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", oraz "linii nowej zabudowy" brak zgodności części tekstowej Warunków Zabudowy - Załącznik nr l - z częścią graficzną - Załącznikiem nr 2. Kolejne zarzuty dotyczą braku wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, a jedynie podanie przykładowych wskaźników dla 2 działek, oraz odstąpienie od wyznaczenia innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy zastosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa, brak wyliczenia średnich szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, oraz średniego wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej dla obszaru analizowanego, Naruszony został zdaniem odwołujących przepis § 7 ust. l , 3 ,4 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na działce nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], zamiast odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], brak wyliczenia średniej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki w obszarze analizowanym, co doprowadziło do ustalenia bez żadnego uzasadnienia tego parametru w wartości wyższej niż średnia wielkość w obszarze analizowanym. Strony podniosły także iż niewłaściwie zostało wrysowane w załączniku graficznym nr [...] do Decyzji WZ tylko "nieprzekraczalnej linia zabudowy" mimo, iż Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu (Załącznik nr [...]) wyznacza od strony ul. [...] "linię nowej zabudowy" a od strony [...] "nieprzekraczalną linię zabudowy",

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2021r. nr [...] na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., póz. 741), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 164.1558), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano, iż pozyskano uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp w tym: Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 26.11.2020r. w zakresie ochrony środowiska, ZDMK z dnia 10.015.2021r i z 2.06.2021r. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej, Wydz. Jakości Powietrza UMK z dnia 27.11.2020r., a także stanowisko Zespołu Urbanistycznego powołanego przez Prezydenta Miasta K. zarządzeniem nr [...], oraz "milczące" uzgodnienie projektu decyzji tzw. milczące uzgodnienie projektu decyzji od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydane w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 a upzp. W zakresie uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy, przyjmując że brak uzgodnienia od powołanych organów stanowi uzgodnienie pozytywne. Projekt decyzji, oraz analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. K. A. M. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej UMK. Analizatorka wyznaczyła prawidłowo obszar analizowany, stwierdzając, że jest on wystarczający dla wykonania analizy, pozwala na określenie funkcji, cech zagospodarowania terenu i zabudowy dominujących w sąsiedztwie, które powinny być kontynuowane na terenie objętym wnioskiem. W obszarze tym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, są to m.in. działki nr [...] obr. [...] W dokonanej charakterystyce terenu autorka analizy podkreśliła, iż w ujęciu urbanistycznym w badanym obszarze obserwuje się niską intensywność zabudowy. W obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Zabudowa znajdująca się w otoczeniu planowanej inwestycji budynki mieszkalne zróżnicowane pod względem gabarytów i formy, budynki w zabudowie wolnostojącej lub w zabudowie bliźniaczej, garaże, budynki gospodarcze. Istotną okolicznością jest, iż tern położony w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się w fazie przekształceń urbanistyczno - architektonicznych. Stare obiekty zastępuje się współczesnymi.

Wszystkie wymagane przepisem, § 1 Rozporządzenia parametry dot. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały obliczone w zaskarżonej decyzji wbrew zarzutom jako średnie wartości z 29 działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym (tabela działek k. 100). Inną sprawą jest , że brak w tym wykazie uwidocznionego podziału działki nr [...] mapa ewidencyjna ( stan na dzień 21.10.2020). Kolegium zgadza się z twierdzeniem analizy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy istniejącego, zastanego ładu przestrzennego w badanym obszarze. Dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie parametrów, które będą odpowiadały już istniejącej zabudowie.

W rozpatrywanej sprawie wyznaczono linię nowej zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust.1 Rozporządzenia linię zabudowy w odległości 7,0 m od granicy z działką drogową nr[...] obr.41 ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy budynku nr [...] na dz.nr [...] obr[...]. W załącznikach graficznych zaznaczono tę linię jako nieprzekraczalną. Również jako nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono linię w odległości 10 m od granicy z działką drogowa nr [...] - ul. [...] zarówno w pkt. 1a Warunków zabudowy, oraz na obydwu załącznikach graficznych decyzji. Z uzasadnienia wyboru takiego ustalenia zamieszczonego w decyzji wynika, że zastany układ zabudowy w obszarze analizowanym nie tworzy jednolitej linii zabudowy. Zdaniem organu I instancji takie ustalenie ma swoje rzeczywiste uzasadnienie, pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego. Ustawa nie definiuje pojęcia "linia zabudowy", choć zobowiązuje do jej ustalenia. Przepis § 4 Rozporządzenia wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Brak w przepisach prawa stanowiących podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy. Jest ona zawsze wyznaczana w celu zachowania ładu przestrzennego, ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Celem takiego wyznaczenia tego parametru jest przede wszystkim zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego i bezpieczeństwa ruchu drogowego , zachowania odpowiednich odległości od granic sąsiednich działek . Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". vide Komentarz Plucińska-Filipowicz Alicja, Opublikowano: LEX/el. 2011 Ustalony na poziomie 25 +- 1 % wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji ustalono w oparciu o przepis § 5 pkt.2 Rozporządzenia, przy średniej wartości- 30 % ze wskaźników obliczonych dla wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Przedstawione wartości ok.13 % do 56 % wykazują przedział zróżnicowania tego wskaźnika na danym terenie. Parametr ten ustalono zgodnie z wnioskiem Inwestora ( pow. terenu inwestycji 1605 m2 ), na którym planuje zabudowę kubaturową o pow. 200 + 200 m2) Wobec zastosowanej zasady wyrażonej w cyt. przepisie rozporządzenia Kolegium nie znajduje podstaw do kwestionowania prawidłowości tego parametru. Udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w wysokości min.45%, co wedle obliczeń Analizatora stanowi średnią powierzchni biologicznie czynnej z terenu analizowanego. Poziom ochrony zieleni i uwarunkowania przyrodnicze istotne dla tego terenu omówione zostały w szczegółowym tekście uzgodnienia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 26.11.2020 r.

Ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 12 m = - 1m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego od ul [...] dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy średniej z obszaru analizowanego 12 m zostało oparte na przepisie § 6 ust. 1 Rozporządzenia.

Stanowi on, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla kalenicy wyznaczono na poziomie 9,0 m+- 1m , do okapu w wysokości 4m-6m, a do attyki 8,5 z tolerancją minus 1m. Wyraźnie przy tym sformułowano zastrzeżenie, że maksymalna wysokość budynku - kalenicy nie może przekroczyć rzędnej 259 m.n.p.m. zaś maksymalna wysokość budynku attyki rzędnej 257,5 m.n.p.m - wyznaczono w oparciu o § 7 ust.2 Rozporządzenia . Wzięto więc pod uwagę przy ustaleniu tego parametru istniejące wzniesienie gruntu .

Geometrię dachu ustalono jako dach wielospadowy o katach nachylenia połaci od 30°-45°. Ustalenia mają oparcie w danych zebranych z kilkudziesięciu przebadanych parametrów dla działek w obszarze analizowanym. Ustalenia każdego z parametrów zostały szeroko omówione w analizie urbanistyczno architektonicznej, mają oparcie w przedstawionej charakterystyce parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...], oraz drogi wewnętrznej ul .[...] W zaskarżonej decyzji ustalono liczbę miejsc parkingowych dla projektowanego budynku mieszkaniowego - 2 miejsca postojowe na 1 dom . W aktach sprawy znajdują opinie i uzgodnienia branżowych instytucji dostawców mediów, z których wynika możliwość ich dostawy z istniejących sieci miejskich.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tożsame skargi, które Sąd na podstawie 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia złożyli E. W. i T. K., zarzucając naruszenie:

- art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1-5, 6, 7 upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem) w szczególności:

a. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie parametrów zabudowy w oparciu o analizę architektoniczno - urbanistyczną, która nie uwzględnia wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także nie uwzględnia wszystkich parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, które są wymagane rozporządzeniem,

b. § 4 ust. 3 rozporządzenia podczas wyznaczenia linii zabudowy poprzez pominięcie działki nr [...] zabudowanej domem nr [...], jako najdalej odsuniętym od drogi.

c. § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak spójności pomiędzy Analizą Architektoniczno - Urbanistyczną a Warunkami Zabudowy i Zagospodarowania Terenu w zakresie wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy " oraz "linii nowej zabudowy w konsekwencji Warunki Zabudowy odbiegają od Wyników Analizy Architektoniczno Urbanistycznej,

d. § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak zgodności części tekstowej Warunków Zabudowy - Załącznik nr 1 - z częścią graficzną - Załącznikiem nr 2,

e. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z pominięciem 11 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym,

f. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenie innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy zastosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa,

g. § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z pominięciem 11 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym,

h. brak wyliczenia średniego wskaźnika udziału powierzchni biologiczne czynnej dla obszaru analizowanego.

i. § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na działce nr [...], nr [...], nr [...],nr [...],

j. § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, mimo iż możliwe jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

k. § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniego wskaźnika wysokości górnej

krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki w obszarze analizowanym z pominięciem zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, brak uwzględnienia wysokości domów w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji,

l. § 7 ust. 1,3,4 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji

frontowej wyższej niż średnia wielkość na obszarze analizowanym, mimo iż nie zostało to uzasadnione w Analizie.

- § 3 ust. 3 rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wrysowanie w załączniku graficznym nr 2,4 do Decyzji WZ tylko "nieprzekraczalnej linia zabudowy" mimo. iż Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu (Załącznik nr 2) wyznacza od strony ul. [...] "linię nowej zabudowy" a od strony [...] "nieprzekraczalną linię zabudowy".

- art. 61 § 1 kpa, 61 § 4 kpa, art. 10 kpa poprzez:

a. wydanie decyzji w innej sprawie niż zostało wszczęte postępowanie administracyjne,

b. brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie, którego decyzja została wydana,

c. dokonanie zmiany przedmiotu postępowania z "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w trakcie jego trwania, bez umorzenia istniejącego postępowania i wszczęcia nowego postępowania, w tym zawiadomienia stron o nowym przedmiocie postępowania,

d. brak zmiany wniosku w wyniku pisma pełnomocnika Wnioskodawcy z dnia 20 maja 2021r. bowiem postanowieniem z dnia 13 lipca 2021r. strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej",

e. brak zawiadomienia stron, zgodnie z art. 10 kpa o zebraniu całego materiału dowodowego w przedmiocie postępowania "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,"

f. wydanie decyzji dotyczącej "budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" bez stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska, Stanowisko Wydziału ds. Jakości Powietrza, opinii zarządu dróg miasta K. bowiem przedmiotowej jednostki nie wydawały swoich stanowisk w przedmiocie wniosku "Budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego", a wniosku "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej",

g. wydanie decyzji dotyczącej inwestycji pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych

jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" bez wymaganego potwierdzenia iż, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 5 maja 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zarzuty skarg zasługują na uwzględnienie, przy czym mają różny stopień naruszenia przepisów.

Najistotniejszą wadą decyzji jest błędna i nieprawidłowa analiza architektoniczno- urbanistyczna, naruszająca § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijająca część działek znajdujących się w obszarze analizowanym tj. 11 zabudowanych działek (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). Nie odnosi się ona także do wszystkich istotnych parametrów zabudowy działek, które z kolei uwzględnia. Dotyczy to działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem i braku danych o wysokości elewacji do okapu, wysokość elewacji do kalenicy, geometrii dachu. Co do działki nr [...] - brak danych o wysokość elewacji do okapu. Co do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] brak danych o geometria dachu. Co do działki nr [...] - brak danych o wysokości elewacji do okapu, wysokość elewacji do kalenicy. Co do działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]- brak danych o wysokość elewacji do okapu. Wybór działek oraz zabudowy, jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, powinien być dokonany z całego zbioru działek obszaru analizowanego. Od zasady tej dopuszczalny jest wyjątek, ale w takim przypadku analiza ma precyzyjnie wyjaśniać jakie uzasadnione motywy kierowały autorem, aby pominąć poszczególne działki tj. odnieść się w sposób jasny i konkretny do parametrów zabudowy w analizowanym terenie, aby można było dokonać kontroli i oceny czy przyjęty wyjątek jest w analizowanej sytuacji uzasadniony i do przyjęcia. Innymi słowy jeśli z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego urbanista uzna, że wskaźniki czy parametry mogą być inne niż średnia z obszaru analizowanego, to musi to jednoznacznie wynikać z treści samej analizy. Wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku musi wynikać z analizy, czyli być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, tzn. treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W kontrolowanej analizie takich uzasadnionych ocen brak. W świetle powyższego analiza architektoniczno-urbanistyczna opracowana na potrzeby niniejszego postępowania, która nie uwzględnia - w ogóle parametrów w/w działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest niezgodna z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem. W konsekwencji w wyniku nieuwzględnienia wszystkich działek z obszaru analizowanego w Analizie nieprawidłowo zostały wyciągnięte wnioski dotyczące przeważających cech zabudowy obszaru analizowanego tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, wysokość do okapu. Powyżej opisane wady analizy rzutują na kwestie prawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wyznaczony na 30%. Skoro analiza w ogóle nie zawiera informacji o 11 działkach obszaru analizowanego, zatem nie można przyjąć, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wyznaczone w oparciu o cechy zabudowy i zagospodarowania terenu obiektów w obszarze analizowanym w tym zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W szczególności pominięto obiekty o powierzchni zabudowy 80-130m2, czyli znacznie mniejsze od planowanego w spornej decyzji. Podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej i udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Jak wyżej wskazano w zakresie zaś wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pominięcie w analizie cech szeregu zabudowanych działek w tym zakresie, o których w skardze wskazano na zabudowę o znacznie niższej wysokości, czyni wyniki analizy przyjmującej attykę i kalenicę o wysokości wyższej niż średnie nawet w tak przyjętym i wyliczonym obszarze analizowanym, tym bardziej nierzeczywiste. Jak zasadnie wskazano w skardze w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przeważają pominięte w analizie małe domy parterowe z poddaszem nieużytkowym lub użytkowym, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi ok. 6 metrów a wysokość do okapu ok. 3 m (dz. nr [...]/ 2, nr [...], nr [...], nr [...]), a także 2 domy jednorodzinne z poddaszem użytkowym o wysokości kalenicy ok. 8,5m i okapu ok 5 m (dz. nr [...] i nr [...]) oraz domy jednorodzinne z poddaszem nieużytkowym których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi ok. 6 metrów a wysokość do okapu ok. 3 m (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Powyższe wady naruszają § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 3 oraz 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z pominięciem 11 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Równie istotna była kwestia nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy. Zasadnie w skardze podniesiono rozbieżność pomiędzy jej określeniem jako obowiązującą lub nieprzekraczalną. Z analizy i decyzji wynika, że linia zabudowy ma być obowiązująca, natomiast oznaczenie jej w części graficznej analizy wskazuje na linię nieprzekraczalną. Część tekstowa analizy (Załącznik nr 3 do decyzji) wyznacza "nieprzekraczalną linię zabudowy" od ulicy [...] i [...]. W części graficznej wyników analizy (załączniku nr 4 do decyzji) wrysowano "nieprzekraczalną linie zabudowy" od ulicy [...] i [...]. Z kolei warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (Załącznik nr 1 do decyzji) wyznaczają: "linię nowej zabudowy" w odległości 7 m od granicy z działką drogową nr [...], obr[...] ulicy [...] oraz "nieprzekraczalną linię zabudowy" w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...], obr[...] ulicy [...]. Z kolei w załączniku graficznym (nr 2 do decyzji) wrysowano tylko "nieprzekraczalną linię zabudowy". Nie została wrysowana "linia nowej zabudowy" mimo iż, została ustalona przez warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 1 do decyzji). W konsekwencji warunki zabudowy są niezgodne z wynikami analizy i część tekstowa warunków zabudowy (Załącznik nr 1) nie jest zgodna z częścią graficzną (Załącznik nr 2). Narusza to § 9 ust. 1, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 ust. 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wymagającego dwóch zgodnych linii zabudowy: obowiązującej oraz maksymalnej nieprzekraczalnej. Zaistniała rozbieżność powoduje brak możliwości jednoznacznego ustalenia w jaki sposób można budować na spornej działce.

Częściowo zasadne są też zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 kpa, 61 § 4 kpa, art. 10 kpa z powodu zmiany treści wniosku dokonanej przez inwestora w trakcie postępowania. O ile co do zasady zmiana taka była dopuszczalna, to jednak w kontrolowanej sprawie analiza złożonych dokumentów wskazuje, iż po dokonaniu zmiany organy nie zweryfikowały czy dla zmienionej inwestycji złożone przez wnioskodawcę dokumenty dotyczące zapotrzebowania na poszczególne media tj. informacja techniczna Wodociągów Miasta K. z dnia 7 listopada 2019r, która dotyczy budowy "3 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej", warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 29 listopada 2019r. które dotyczą "3 budynków jednorodzinnych dwulokalowych", byłyby wydane. Zasadnie w skardze podniesiono, iż w rozesłanym do stron informacji o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z dnia 13 lipca 2021 r., (zatem już po zmianie wniosku) wskazano na nazwę niezmienionej inwestycji "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", w konsekwencji strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o zebraniu całego materiału dowodowego. Brak też części graficznej dla nowego wniosku.

Dodatkowo szczególnie istotne były uchybienia nie podniesione w skardze wskazujące na niedopuszczalną ingerencję w przebieg postępowania w postaci wyznaczenia parametrów zabudowy przez zespół urbanistyczny jeszcze przed sporządzeniem wiążącej analizy architektonicznej. Zespół urbanistyczny w dniu 8 kwietnia 2021r. (k. 84-86 akt adm.) wyznaczył parametry, a analizę sporządzono dopiero w maju 2021r. Z powyższego wynika, iż parametry zabudowy w wadliwie sporządzonej analizie zostały dostosowane do parametrów wskazanych wcześniej przez zespół urbanistyczny. Nadto z akt wynika, iż inwestor zmienił zamierzenie w właśnie w wyniku sugestii zespołu urbanistycznego.

Podsumowując, w kontrolowanej sprawie doszło do wyznaczenia parametrów i rodzaju dopuszczalnej inwestycji przez zespół urbanistyczny i sporządzenia dopiero późniejszej analizy pod parametry zespołu urbanistycznego z wadami wyżej opisanymi, w postaci pominięcia zabudowy na części działek z obszaru analizowanego, a także niespójności analizy i decyzji w zakresie linii zabudowy, skutkującej brakiem precyzyjnego ustalenia czy wprowadzono obowiązującą linię zabudowy 7m od działki nr [...] (k. 138 akt adm.) czy nieprzekraczalną (załącznik graficzny k. 146).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących kwoty po 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego od skargi wpisu.