Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 577/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. nr XXXVIII/210/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę na uchwalę Nr XXXVIII/210/2017 Rady Miasta Golubia - Dobrzynia z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy Brodnickiej - zakole Drwęcy" w mieście Golub - Dobrzyń.

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.",

2) § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r.,

poz. 283), zwanym dalej: "rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej", oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono następujące okoliczności:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. maksymalną wysokość zabudowy.

Rada Miasta Golubia - Dobrzynia dla terenów oznaczonych symbolami: 3MN, 7MN, 12MN, 14MN i 17MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 7 pkt 6 lit. a uchwały), 10MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - § 8 pkt 6 lit. a uchwały), 27MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi -§ 9 pkt 6 lit. a uchwały), 9P/U (teren zabudowy produkcyjnej i usługowej - § 10 pkt 6 lit. a uchwały), określiła wysokość zabudowy podając wyłącznie liczbę kondygnacji nadziemnych.

Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej uchwale nie została zdefiniowana wysokość zabudowy, należy do określenia wysokości budynków stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). W cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (...) ustawodawca jednoznacznie wskazał w jaki sposób należy dokonać pomiaru budynku, natomiast przyjętą przez radę gminy liczbę kondygnacji, wyrażającą wysokość budynku, można uznać jedynie za uzupełnienie przyjętej w przywołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (...) metody pomiaru.

Określenie w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennym wysokości zabudowy tylko poprzez dopuszczalną liczbę kondygnacji powoduje, że ustalenia planu miejscowego są niejednoznaczne, bowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie precyzuje wysokości kondygnacji w metrach {vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/G1 614/11). Zastosowanie powinna znaleźć w takim przypadku obiektywna jednostka metryczna z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość. Powyższe uprawnienie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Odwołanie się przez organ planistyczny do pojęcia kondygnacji powoduje de facto pozostawienie rozwiązań architektonicznych w tym zakresie w gestii inwestorów, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tej kompetencji gmina nie może przenosić na inne podmioty.

Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w tym zakresie, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Stąd też ustalenia dotyczące terenów oznaczonych symbolami: 3MN, 7MN, 12MN, 14MN, 17MN, 10MW, 27MN/U, 9P/U, jako niezawierające wszystkich elementów wymaganych w myśl powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., podlegają stwierdzeniu nieważności w całości {vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 490/15, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12).

W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada Miasta Golubia - Dobrzynia w § 3 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały wprowadziła następujący zapis: "ilekroć w uchwale jest mowa o drogach wewnętrznych -należy przez to rozumieć wydzielone geodezyjne działki, umożliwiające skomunikowanie działek budowlanych i innych terenów z drogą publiczną - udostępnione ogólnie dla mchu pieszego i pojazdów na określonych przez właściciela lub zarządcę warunkach (z uwzględnieniem dalszych ustaleń Planu i przepisów odrębnych)". Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Ustawodawca definiując w akcie prawnym określone pojęcia daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w planie miejscowym, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo - prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się brak umocowania organów tworzących prawo miejscowe do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., Ił OSK 531/10, wyrok NSA z dnia 10 gmdnia 2010 r., II OSK 2172/10). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Ponadto, kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały nakłada na adresatów planu miejscowego obowiązek wydania warunków na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem w zakresie zapisu "(...) na określonych przez właściciela lub zarządcę warunkach (...)"(§ 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń dotyczących wymienionych zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, urządzania i użytkowania terenów zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Zdaniem organu nadzoru, zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy prawne sformułowane w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winien normować w sposób precyzyjny wszelkie kwestie, które plan reguluje. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty, wprowadza stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności.

Kwestionowany zapis planu ma charakter warunkowy, co zdaniem organu nadzoru, również jest niedopuszczalne w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) powinien w swojej treści zawierać bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych i nie może uzależniać realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień, zgód oraz na warunkach ustalonych przez inne organy czy instytucje. Stosownie do wyżej przywołanych przepisów u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz zasady zagospodarowania i zabudowy terenów.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Golubia Dobrzynia, wniosła o oddalenie skargi w całości, oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przytoczono następującą argumentację:

W ocenie organu określenie dopuszczalnej wysokości zabudowy w inny sposób niż tylko w jednostkach metrycznych mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie nakłada na autora planu obowiązku określenia zasad kształtowania zabudowy, w tym jej maksymalnej wysokości za pomocą jednostek metrycznych (np. w metrach). Ww. przepis, jako prawo publiczne należy wykładać literalnie z uwzględnieniem jego ratio legis oraz szeroko pojętego władztwa planistycznego gminy, będącego dopuszczalnym ograniczeniem przez lokalnego prawodawcy prawa własności.

Wykładnia tego przepisu z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności, prowadzi do wniosku, że ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości przez prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego powinna być jak najmniejsza i nie większa niż jest to niezbędne dla osiągnięcia ładu przestrzennego poprzez ustalenie zasad kształtowania zabudowy, w tym jej maksymalnej wysokości.

Na etapie stosowania planu jako aktu prawa miejscowego jako punkt odniesienia należy przyjąć działkę budowlaną w rozumienie prawa budowlanego, nie zaś jako działkę gruntu w rozumieniu prawa geodezyjnego co jest często mylone. Organ celowo zastosował taką technikę prawodawczą, pozostawiając dużą swobodę dla inwestora i projektanta ze względu na szczególne ukształtowanie terenu, w szczególności znaczne różnice wysokości, które można ustalić na podstawie warstwie, tj. rzędnych wysokościowych.

Ukształtowanie terenu objętego planem wymusza na projektancie projektowanie budynków często wkomponowanych w skarpy o nietypowych kształtach i wysokościach.

Konieczność dostosowania budynków do ukształtowania terenu wynika również z objęcia obszaru planu formą ochrony przyrody jaką jest ochrona krajobrazu wprowadzona uchwalą nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy. Zakazy przewidziane dla tej formy ochrony przyrody zabraniają zmiany ukształtowania terenu. Tym samym nie jest możliwe wykonywanie robót ziemnych, w tym niwelacji gruntu, umożliwiających posadowienie typowych brył budynku, np. wielościanów foremnych. Przeciwnie, zakaz niwelacji terenu wymusza wkomponowanie budynków w istniejące skarp i pochyłości.

Kształt wielu działek wymusza zaprojektowanie budynków z dużą powierzchnią elewacji frontowej, przy maksymalnej dopuszczalnej liczbie dwóch kondygnacji, gdzie tył budynku może nie mieć wysokości nawet jednej kondygnacji lub wręcz połać dachu będzie stykać się bezpośrednio ze skarpą.

Co istotne, nieokreślenie wysokości zabudowy w metrach nie powoduje, jakby mogło wydawać się na pierwszy rzut oka, iż można zbudować np. budynek wypiętrzony ponad poziom gruntu na wysokość 10 metrów. Ograniczenia w tym zakresie wynikają bowiem z przytoczonej wyżej ochrony krajobrazu.

Za takim sposobem odtworzenia znaczenia normy wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przemawia również wykładnia autentyczna przedstawiona przez autora planu - urbanistę pana Ł. P., załączona do odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 137 i § 143 rozporządzenia, to przesłanką jaką kierował się organ wprowadzając do części opisowej MPZP definicję dróg wewnętrznych, iż celem zastosowanej techniki było doprecyzowanie pojęcia i znaczenia dróg wewnętrznych dla konkretnego obszaru planowania. Zabieg ten miał na celu zawarcie pewnej dyrektywy interpretacyjnej dla projektanta oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej, aby z pominięciem etapu wykładni abstrakcyjnej można było od razu zastosować wykładnię operatywną.

Wbrew stanowisku skarżącego naruszeniem zasad techniki prawodawczej nie jest samo przytoczenie definicji drogi wewnętrznej, lecz byłoby nim stworzenie definicji odmiennej niż istniejąca w systemie prawa definicja legalna. Natomiast zastosowana przez organ technika prawodawcza służyła uszczegółowieniu terminu "drogi wewnętrzne" na użytek MPZP.

Ponadto skarżący zdaje się nie dostrzegać, iż ewentualne wątpliwości w tym zakresie można rozwiązać za pomocą dyrektywy wykładni uwzględniającej hierarchię norm w kacie prawa miejscowego i ustawie o drogach publicznych, tj. lex superior derogat legi inferiori.

Również w zakresie powyższego zarzutu organ wnosi o rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności zaskarżonego MPZP wyłącznie w części tego zapisu. Zakładając, iż w planie pozostałyby zapisy określające dopuszczalną wysokość zabudowy, stwierdzenie nieważności zapisów definiujących drogi wewnętrzne, nie powodowałyby, iż zaskarżona uchwała byłaby niewykonalna. Brak w MPZP definicji dróg wewnętrznych powodowałby, że plan byłby wykonalny przy zastosowaniu definicji dróg wewnętrznych z ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ocena legalności aktu prawa miejscowego dokonywana jest z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Wynika to również z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: rozporządzeniem, w którym został zawarty wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, a z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wynika stąd jednoznacznie, że ustalenia dotyczące określenia maksymalnej wysokości zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego.

Pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy", ma charakter zbiorczy i zawiera zagadnienie wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, co oznacza, że uchwała w sprawie planu miejscowego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie. Rada Miasta Golubia - Dobrzynia w części tekstowej planu, dla terenów oznaczonych symbolami: 3MN, 7MN, 12MN, 14MN i 17MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 7 pkt 6 lit. a uchwały), 10MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - § 8 pkt 6 lit. a uchwały), 27MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi -§ 9 pkt 6 lit. a uchwały), 9P/U (teren zabudowy produkcyjnej i usługowej - § 10 pkt 6 lit. a uchwały), określiła wysokość zabudowy podając wyłącznie liczbę kondygnacji nadziemnych.

W tym miejscu przypomnieć należy, że pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany obligatoryjnie wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym. W ocenie Sądu zastosowanie powinna znaleźć takim przypadku obiektywna jednostka metryczna z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość. Powyższe uprawnienie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Należy jednocześnie mieć na względzie, że określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Tymczasem organ uchwałodawczy określił wysokość posługując się określeniem jej za pomocą pojęcia kondygnacji. Tego rodzaju unormowanie nie zabezpiecza realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie rozumienie pojęcia "wysokości" nie realizuje bowiem w sposób prawidłowy celów ustawy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego. Wskazanie w planie maksymalnej wysokości zabudowy winno nastąpić zatem w taki sposób, by realnie zapewnić ograniczenie maksymalnej wysokości obiektów budowlanych na danym terenie. Odwołanie się przez organ planistyczny do pojęcia kondygnacji powoduje de facto pozostawienie rozwiązań architektonicznych w tym zakresie w gestii inwestorów, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tej kompetencji gmina nie może przenosić na inne podmioty. Zatem także z tego względu kwestionowane zapisy naruszają przepisy prawa. Uchwalając plan miejscowy Rada ma obowiązek stosowania się do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim wynikających z art. 15 u.p.z.p. W związku z tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę odnośnie dostosowania przedmiotowej uchwały do istniejącego ukształtowania terenu objętego planem nie uzasadnia odstępstw od wymogów określonych przepisami prawa.

Badając z kolei legalność zaskarżonej uchwały w części tyczącej się jej § 3 ust. 1 pkt 8, należy uznać, że uregulowanie to również w sposób istotny narusza prawo w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis ten określa definicję dróg wewnętrznych, więc wadliwe uregulowanie w tym zakresie rzutować będzie na możliwość wielokrotnego i nieograniczonego zastosowania nieprawidłowych rozwiązań planistycznych.

Legalna definicja dróg wewnętrznych zawarta została w art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1440) i stanowi, że:

"Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.".

Oznacza to, że przepisy systemowe ogólnie obowiązujące nie zawierały luki prawnej w tym zakresie, a zatem nie było podstawy do wprowadzania lub uściślania definicji "dróg wewnętrznych" w formie aktu miejscowego. Zresztą na uwadze trzeba mieć przede wszystkim okoliczność, że stosownie do § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w uchwale, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. W przypadku zaś odmiennego zdefiniowania takiego pojęcia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, zachodzi, już nie możliwość, lecz pewność zmiany znaczeniowej tego pojęcia, co należy uznać za rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym przesądzono bowiem, że organy tworzące prawo miejscowe nie są umocowane do dokonywania własnych ustaleń pojęciowych, odmiennych od ustawowych definicji czy sformułowań powodujących odmienne rozumienie danego terminu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., Ił OSK 531/10, wyrok NSA z dnia 10 gmdnia 2010 r., II OSK 2172/10). Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Ponadto, kwestionowany przepis zakłada też, że grunty przewidziane pod drogi wewnętrzne będą udostępniane przez ich właścicieli i zarządców na określonych przez nich warunkach, co oznacza nałożenie ww. obowiązku w sposób niedookreślony przy zastosowaniu norm otwartych, które uzależniają realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień, na warunkach ustalonych przez inne organy czy instytucje o nieznanej treści, co stanowi zaprzeczenie władztwa planistycznego miasta.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że wobec wadliwości planu, dotyczącej jego obligatoryjnych elementów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie nieważności poszczególnych postanowień tego aktu sprzecznych z porządkiem prawnym. Prowadziłoby to bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.g. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.