Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 653/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu i przebudowie kiosków wejściowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] w obr. [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] oraz kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Odwołanie od tej decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości przy

ul. [...], zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 i art. 40 § 1

w zw. z art.14 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w pozbawieniu współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...] możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa, brak doręczenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się wnieśli o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. uznanie właścicieli budynku przy ul. [...] za stronę w tym postępowaniu.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...]

nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że stroną

w myśl art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.Art.28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi w stosunku do art.28 K.p.a.

tzw. normę szczególną. Przepis ten stwierdza, że przymiot strony w postępowaniu

o pozwolenie na budowę przysługuje inwestorowi, właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

W przedmiotowej sprawie za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę polegającego na dociepleniu i przebudowie kiosków wejściowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w S. zostali uznani współwłaściciele tej nieruchomości w zakresie przywołanych numerów klatek(kiosków wejściowych) oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa, zwana dalej "Spółdzielnią", jako zarządca tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość budynkowa położona jest na terenie dz. nr [...] natomiast budynek przy ul. [...] w S. posadowiony jest na działce nr [...]. Budynek ten nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], gdyż pomiędzy nimi znajdują się dwie działki zabudowane – nr [...] i [...].

Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że zarówno budynek mieszkalny przy ul. [...] znajdujący się na działce nr [...], jak i budynek przy

ul. [...] znajdujący się na działce [...] opisane są we wspólnej księdze wieczystej, jednakże stanowią one odrębne nieruchomości. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania współwłaścicieli budynku przy ul. [...] za strony postępowania dotyczącego udzielenia Spółdzielni pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu – termomodernizacji budynku przy ul. [...] w S.. Według organu realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń dla zabudowanej budynkiem działki nr [...] i stąd z uwagi na brak przymiotu strony mieszkańców budynku przy ul. [...], postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

na ww. decyzję współwłaściciele budynku przy ul. [...] w S., tj. R.N., G.N., T.M., R.M., R.C., H.C., H.K., A.S., D.S., R.B., L.B., A.B., I.W., M.W, K.H., T.H, P.B, U.B., R.D., K.P., D.C, K.W., J.W., D.K. wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz o uznanie, że przysługuje im status strony w postępowaniu.

W ocenie skarżących decyzja Wojewody Z. narusza art. 7 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze narusza także art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S. możliwości wykonywania przysługującego im prawa własności. Narusza też art. 40 § 1 w zw. z art.14 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji stronie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że organ administracji powinien dążyć do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Rozumowanie organu nie może zostać zaakceptowane, nie znajduje ono bowiem uzasadnienia prawnego i nie może się ostać. Organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił wszystkich współwłaścicieli wykazanych w katastrze nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że w skład nieruchomości wielobudynkowej przy ul. [...] w S. wchodzi siedem budynków mieszkalnych, w tym budynek którego dotyczy decyzja udzielająca zgody na termomodernizację, oraz budynek do nr [...]. Nieruchomość wielobudynkowa ze swej istoty łączy kilka budynków pod względem prawnym. A zatem, przy określaniu statusu tej nieruchomości jako całości, należy brać pod uwagę poszczególne budynki wchodzące w jej skład. W sytuacji, gdy ustala się krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej modernizacji jednego z budynków wchodzących w skład nieruchomości wielobudynkowej, nie można ograniczyć się do wskazania jako stron tylko mieszkańców modernizowanego budynku, skoro jest on wyłącznie częścią nieruchomości wielobudynkowej, a więc wyodrębnionej prawnie całości. W żadnym razie budynek mieszkalny przy ul. [...] i budynek przy ul. [...] nie stanowią odrębnych nieruchomości. Okoliczność, że budynek przy ul. [...] położony jest na działce nr [...] i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy dla działek tych prowadzona jest jedna księga wieczysta. Jest to jedna nieruchomość wielobudynkowa, stanowiąca całość pod względem prawnym. Z uwagi, że jest to nieruchomość wielobudynkowa, właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] jak i w budynku przy ul. [...] posiadają udziały w całej nieruchomości wspólnej. A zatem, mimo iż do księgo wieczystej wpisano dwie działki, tj. nr [...] oraz działkę nr [...], stanowią one jedną nieruchomość (tak wyroki SN sygn. akt I CSK 258/12, II CKN 1306/00).

Naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polega na uznaniu,

że skarżący nie należą do żadnego z podmiotów wymienionych w tym przepisie,

w sytuacji, gdy są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, które ma być realizowane. Takie stanowisko podzielił NSA w uchwale

II OPS 2/12. Decyzja, poprzez uniemożliwienie skarżącym brania udziału

w postępowaniu, narusza ich prawo własności i uniemożliwia im ochronę tego prawa, co jest niezgodne z art. 64 Konstytucji, który pozwala na ograniczenie prawa własności jedynie w drodze ustawy. Zaskarżona decyzja narusza prawo własności skarżących, chronione Konstytucją.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy winien był uchylić decyzję wydaną

w I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdyby bowiem skarżący nie skorzystali z porady profesjonalnego pełnomocnika, nie mieliby wiedzy o do możliwości wniesienia odwołania, z uwagi na brak pouczenia w tym zakresie. Skarżący posiadają zarówno interes prawny jak i faktyczny do działania w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na docieplenie ścian budynku przy ul. [...] w S..

Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym jego wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego wymagający zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie takiej czynności. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości wielobudynkowej obejmującej także budynek którego dotyczy pozwolenie na wykonanie robót budowanych, budynki te stanowią jedną nieruchomość w sensie prawnym, dlatego powinni być taktowani jako strona postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/12) uznał, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną, bez potrzeby uzyskiwania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Przeprowadzenie inwestycji o charakterze termomodernizacyjnym, bez uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i bez zgody właścicieli lokali mieszkalnych posiadających udział w nieruchomości wspólnej, stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2015 r. uczestnik postepowania Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Pełnomocnik inwestora podzielił pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, iż za strony postępowania zasadnie uznano tylko współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w S., obejmującej działkę nr [...], bowiem objęte pozwoleniem prace budowlane dotyczą wyłącznie tego budynku. Ponadto, warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swojego zindywidualizowanego interesu prawnego. Tymczasem, jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w postepowaniu w charakterze strony skarżący wskazywali jedynie fakt, iż są właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Okoliczność ta nie może być sama w sobie podstawą do uznania skarżących za strony postępowania. Skarżącym przysługuje prawo własności lokali mieszkalnych, jednakże planowane roboty budowlane w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w odróżnieniu od zasady ogólnej wynikającej z art. 28 K.p.a. wyraźnie stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Projektowane docieplenie ścian zewnętrznych budynku, nie ogranicza właścicieli w korzystaniu z należących do nich lokali, tym bardziej nie ogranicza właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], którego pozwolenie nie obejmuje. Dlatego nie mogą oni zostać uznani za stronę w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 245/13, uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12). W tym świetle, zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest uzasadniony. Niezależnie od tego należy wskazać, że z uwagi na treść przepisów art. 4 ust. 2 i 8, art. 241, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116), oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903), spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd powierzony. W konsekwencji tego, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o własności lokali dotyczące zarządu nieruchomością wspólną.

W uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13 Sąd Najwyższy stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Sąd Najwyższy analizując treść art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, że ustawodawca nie uregulował w tym przepisie zakresu zarządu sprawowanego przez spółdzielnię. Podkreślił, że w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączono reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim przewidziany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. W przepisie tym nie ma także odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego, gdyż wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 kc do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną

w spółdzielniach mieszkaniowych wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej (tak jak np. w art. 209a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albo stwierdzenia istnienia luki prawnej. Nie można natomiast twierdzić, że istnieje luka prawna, skoro brak jest podstaw do twierdzenia, iż zarząd powierzony o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu.

W ocenie inwestora nie znajduje oparcia w przepisach prawa także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S., możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa, tj. prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt K 60/13 orzekł, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych regulujące zarządzanie nieruchomościami w których ustanowiona została odrębna własność lokali przez spółdzielnie mieszkaniowe, nie naruszają Konstytucji. Trybunał orzekł, że art. 27 ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 241 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji.

W sprawie której dotyczy skarga, planowany przez Spółdzielnie zakres prac ma na celu przede wszystkim utrzymanie nieruchomości wspólnej w należytym stanie technicznym. Aktualny jej stan wymaga podjęcia prac renowacyjnych z uwagi na przemarzanie ścian, odpadające tynki oraz pojawianie się pleśni. Zdecydowana większość mieszkańców, w tym współwłaścicieli, domaga się docieplenia budynków.

W tym celu w dniu [...] podjęta została uchwała Walnego Zgromadzenia Spółdzielni w sprawie upoważnienia Zarządu do zaciągnięcia zobowiązań na ten właśnie cel. Przed zainicjowaniem postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, Zarząd Spółdzielni zorganizował spotkanie z zainteresowanymi mieszkańcami, podczas którego żaden z nich nie zgłosił sprzeciwu co do planowanych prac dociepleniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W ocenie sądu, okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zostały w niej, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalone.

Podkreślenia wymaga, że sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę norma art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania, albowiem w ustawie dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Co do zasady, stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak stanowi to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na postawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).

Ze stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, bezspornie wynika,

że inwestorem, na rzecz którego organ I instancji wydal pozwolenie na budowę

i zatwierdził projekt budowlany jest Spółdzielnia Mieszkaniowa uznana przez organy orzekające obu instancji za stronę postępowania. Niesporne jest również, że przedmiotem wniosku i udzielonego pozwolenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu oraz przebudowie kiosków wejściowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...]. Spółdzielnia do wniosku załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparte podpisami współwłaścicieli tej nieruchomości, których organ I instancji również uznał za strony postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Spółdzielni.

W ocenie sądu, niekwestionowany w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym fakt, że budynki położone przy ul. [...] w S. wpisane do księgi wieczystej nr [...] są tzw. nieruchomością wielobudynkową, na którą to okoliczność powołują się skarżący, nie stanowi skutecznego argumentu dla przyjęcia, że narusza prawo stanowisko organu odwoławczego nieprzyznające skarżącym statusu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej, nawet przy niewyeksponowaniu przez ten organ okoliczności,

że chodzi tu o nieruchomość wielobudynkową. Na gruncie prawa budowlanego, jeżeli związek funkcjonalny nie występuje pomiędzy działkami, to nawet, gdy są objęte jedną księgą wieczystą stanowią odrębne nieruchomości.

Istota problemu, który decyduje o sposobie rozpatrzenia skargi, tkwi bowiem

w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy w skład nieruchomości będących przedmiotem jej zarządu wchodzą nieruchomości stanowiące współwłasność spółdzielni, członków spółdzielni oraz podmiotów nie będących członkami spółdzielni mieszkaniowej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Naruszenie tej normy skarżący upatrują w tym, że będąc właścicielami lokalu i współużytkownikami wieczystymi w części ułamkowej gruntu nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Tymczasem, jak wynika to z powyższego przepisu, prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) wprowadzająca w art. 27 ust. 2 zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawnia do decydowania przez spółdzielnię w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uznał go w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt SK 19/09 (Dz. U. Nr 205, poz. 1366) za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Wskazany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, stanowi, że: "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio."

Zagadnienie granic zarządu, o którym mowa w cytowanym przepisie, było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 stwierdził, że "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

Dalsze rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 27 ust. 2 ustawy

o spółdzielniach mieszkaniowych legły u podstaw kolejnego pytania prawnego

i w następstwie kolejnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w tezie uchwały składu siedmiu sędziów podjętej w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej." W uzasadnieniu tej uchwały, NSA wyjaśnił między innymi, że: "(...) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa

i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej eksploatacją i utrzymaniem, a w części przekraczającej te wydatki przypadają właścicielom lokali proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości wspólnej (art. 5 ust. 1 ustawy). Właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni mają obowiązek świadczenia na fundusz remontowy zasobów mieszkaniowych, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi (art. 6 ust. 3 ustawy). W celu usunięcia awarii albo jeżeli budynek wymaga remontu lub przebudowy spółdzielnia może żądać od osób korzystających z lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy).

Również Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego,

a w szczególności utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Z tego wynika, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także na spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,

na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatację nieruchomości wspólnej. Zdaniem NSA, oznacza to, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku

i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku

z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej".

W świetle powyższej uchwały, którą skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja organu I instancji udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu robót budowlanych polegających na dociepleniu i przebudowie kiosków wejściowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem sądu, tego rodzaju roboty budowlane, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r.,

II OSK 245/13). Jest bowiem oczywiste, że termomodernizacja budynku ma na celu

z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu,

a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu. Podobne efekty ma zapewnić docieplenie i przebudowa kiosków wejściowych.

Idąc tym tokiem rozumowania sąd doszedł do wniosku, że Spółdzielnia wnosząc o wydanie przedmiotowej decyzji w realiach niniejszej sprawy posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżących na wykonanie planowanych robót budowlanych. Powyższa konkluzja, w połączeniu z faktem, że skarżący nie wykazali, iż przedmiotowa przebudowa spowoduje jakiekolwiek ograniczenia związane z tym obiektem stosunku do działki nr [...], przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem podjęte przez Wojewodę Z. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.