Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 490/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1, art.30 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art.122 i art. 123
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 490/18 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 25 kwietnia 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r., sprawy ze skargi B. R., na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy N., z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie odwołania z pełnionej funkcji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, w N., , , , oddala skargę w całości., ,


UZASADNIENIE

Uchwałą Zarządu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz § [...] Statusu Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - powierzono B. R. (dalej: strona, skarżąca) z dniem [...] stycznia 2002 r. stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w N.

Zarządzeniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] - na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2018 poz. 994, dalej: ustawa o samorządzie gminnym) - Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej: organ, Burmistrz) odwołał z dniem [...] września 2018 r. skarżącą z pełnionej funkcji Kierownika OPS.

Jednocześnie zarządzeniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Burmistrz powołał z dniem [...] września 2018 r. na czas nieokreślony A. M. (dalej: uczestniczka) - będącą dotychczas Zastępcą Kierownika OPS - na stanowisko Kierownika tego Ośrodka. W tym samym dniu zmieniono uczestniczce umowę o pracę w zakresie stanowiska oraz wynagrodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika) wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzeń Burmistrza z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz nr [...], a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej;

- art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. 2018 poz. 1260) poprzez błędne wykorzystanie trybu powołania określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dla stanowisk - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa, zamiast trybu zawarcia lub rozwiązania umowy o pracę określonego w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy,

- art. 12 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez nieprzeprowadzenie obligatoryjnego postępowania konkursowego dotyczącego wolnych stanowisk urzędniczych poprzedzającego jego objęcie,

- art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez powołanie na stanowisko kierownicze osoby nie spełniającej wymogu posiadania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że odwołanie jej z funkcji kierowniczej z dniem podjęcia zaskarżonego zarządzenia nie znajduje podstawy prawnej i narusza zasadę praworządności. W ocenie skarżącej, wydając zarządzenie nr [...] organ naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, który wymienia pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie powołania, zaś w przypadku pozostałych pracowników ustawa wskazuje wprost, że podstawą zatrudnienia powinna być umowa o pracę. Wobec powyższego, zdaniem strony, ewentualne zmiany na stanowisku Kierownika OPS powinny się odbyć w trybie wypowiedzenia umowy o pracę (definitywnego bądź zmieniającego) lub zawarcia umowy o pracę, co w opisywanej sytuacji nie miało miejsca. Strona zarzuciła również naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie skarżącej, w sytuacji zwolnienia na stanowisku kierowniczym winno być przeprowadzone postępowanie konkursowe, celem wyłonienia kandydata na to stanowisko, w przepisach ustawy nie przewidziano bowiem powierzenia obowiązków kierownika gminnej jednostki budżetowej w innej formie.

W dalszej kolejności strona podniosła, że obecnie w Ośrodku Pomocy Społecznej został powołany - na podstawie zarządzenia nr [...] - nowy Kierownik OPS, bez przeprowadzania konkursu. W ocenie skarżącej, pominąwszy okoliczność formy powołania, która obarczona jest tymi samymi wadami co odwołanie, nie przeprowadzono również obligatoryjnego postępowania konkursowego, co narusza przepisy prawa. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającym wymagania kwalifikacyjne osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, osoby takie mają obowiązek spełniać łącznie dwie przesłanki: posiadać przynajmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej i specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, tymczasem osoba obecnie piastująca funkcję kierownika nie posiadała ukończonej specjalizacji, ani w chwili podjęcia zarządzenia o powołaniu, ani w chwili złożenia skargi. Bez znaczenia natomiast dla sprawy pozostaje okoliczność, że osoba ta rozpocznie obecnie studia podyplomowe z zakresu organizacji pomocy społecznej, gdyż ich rozpoczęcie nie jest równoznaczne z posiadaniem wymaganej specjalizacji.

W końcowych fragmentach skargi wskazano, że skarżąca legitymuje się wymaganym interesem prawnym dla zaskarżenia zarządzeń z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz nr [...], gdyż naruszają one jej uprawnienia. Skarżąca podkreśliła, że odwołanie z pełnionego stanowiska bezpośrednio wpływa na jej sytuację zawodową i ekonomiczną, w związku z czym wypełnione zostały przesłanki przewidziane w treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podając, że powierzenie skarżącej funkcji Kierownika OPS było realizacją uprawnienia władczego Zarządu Miasta i Gminy, tym samym odwołanie z tej funkcji odbyło się na identycznych zasadach. Zdaniem organu, personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska Kierownika OPS, w czasie powołania skarżącej na to stanowisko, odbyła się poprzez czynność władczą z zakresu administracji publicznej, a zatem odwołanie z tego stanowiska odbyło się w identycznym trybie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powołania na funkcję Kierownika OPS uczestniczki, Burmistrz wskazał, że osoba ta zatrudniona jest w Ośrodku od dnia [...]1998 r., natomiast od dnia [...] 2009 r. do dnia [...] 2018 r. pełniła funkcję Zastępcy Kierownika OPS, a obecnie jest w trakcie szkolenia z zakresu organizacji pomocy społecznej, którego termin zakończenia przewidywany jest na luty 2019 r. Nie zostało przeprowadzone postępowanie konkursowe, gdyż zgodnie z art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownik samorządowy, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, może zostać przeniesiony na wyższe stanowisko (awans wewnętrzny). Stąd też awans ze stanowiska zastępcy kierownika na kierownika jest zgodny z cytowanym przepisem.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. obecny Burmistrz Miasta i Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał stanowisko wyrażone przez osobę uprzednio piastującą funkcję organu wykonawczego gminy w odpowiedzi na skargę oraz wniósł (w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.) o dopuszczenie i uzupełniające przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu pisma na okoliczności w nim podane.

W obszernym uzasadnieniu pisma organ w pierwszej kolejności wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu zarządzenia nr [...]. Burmistrz wskazał, że skarżąca w żaden sposób nie udowodniła wpływu zaskarżonego aktu na jej sytuację ekonomiczną, zwłaszcza, że nie została pozbawiona środków finansowych (skarżącej nie wypowiedziano umowy o pracę w OPS). Zdaniem organu, w obecnej sytuacji strona może wywodzić jedynie, co do pojawienia się ryzyka naruszenia interesu prawnego, w postaci pozbawienia jej pracy jako Kierownika OPS (środków do życia). Pojawienie się ryzyka naruszenia interesu prawnego nie stanowi jednak podstawy do złożenia skargi. W ocenie Burmistrza, skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, zaś jej skarga jest wyrazem ostrożności przed niedokonanym wypowiedzeniem stosunku pracy na stanowisku kierowniczym.

Następnie organ wskazał na legalność zaskarżonego zarządzenia i brak podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Argumentował, że zarządzenie zostało wydane przez podmiot kompetentny - organ wykonawczy gminy (zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym), według właściwości miejscowej i rzeczowej, oparte o przepisy ustawowe i wydane w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. Motywował, że zaskarżony akt stanowi władczą, a zatem wyłącznie administracyjnoprawną wypowiedź organu należącą do zadań publicznych, która dotyczy wykonywania zadań publicznych, o których m.in. mowa expressis verbis w art. 7 ust. 1 pkt. 6 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wykonywanie tych zadań, które pełni OPS, wchodzi w zakres definicji administracji publicznej, a zatem nie podlega żadnej wątpliwości możliwość kontroli samego aktu przez sąd administracyjny.

W przedmiotowej sprawie odwołanie z dotychczas sprawowanej przez skarżącą funkcji wymagane było potrzebami społeczności lokalnej, brakiem wypełniania zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej w oczekiwany sposób, a także licznymi nieprawidłowościami, które stwierdzono w okresie pełnienia funkcji Kierownika OPS przez stronę, tj.:

- zaniechanie w zakresie windykacji należności wynikających z nienależnie pobranych świadczeń (...)

- utrudnianie działań windykacyjnych, poprzez przechowywanie dokumentacji poza OPS, co spowodowało prowadzenie postępowania karnego w sprawie przestępstwa przeciwko dokumentom (...);

- złożenie licznych skarg na skarżącą (...), z których część była uznana za uzasadnione;

- stosowanie niepożądanych praktyk, które doprowadziły do wytoczenia sprawy o mobbing;

- wydanie niekorzystnego wyroku w sprawie cywilnej dotyczącej naruszenia dóbr osobistych jednego z pracowników OPS.

W ocenie organu powyższe okoliczności świadczą o tym, że podjęcie zaskarżonego zarządzenia stało się konieczne, gdyż wymagała tego opinia publiczna. Skarżąca podważyła powagę urzędu, utraciła zaufanie społeczności lokalnej oraz jeden z podstawowych atrybutów stawianych jej, jako pracownikowi samorządowemu - cieszenia się nieposzlakowaną opinią, tj. przestała spełniać wymóg, wynikający z art. 6 ust. 3 pkt. 3 ustawy o pracownikach samorządowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podjęcia zaskarżonego zarządzenia bez podstawy prawnej, organ stwierdził, że strona nie sprecyzowała, który - jej zdaniem - przepis powinien zostać zastosowany. W ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż, po pierwsze, organ wykonawczy oparł zaskarżony akt administracyjny o przepisy ustrojowe, stanowiące o jego władczej kompetencji, tj. art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie nie można zgodzić się ze skarżącą, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w sprawie wydania zarządzenia o odwołaniu kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z pełnionej funkcji (ani przepisy samej ustawy o samorządzie gminnym nie dają takiej postawy, ani przepisy u.p.s. nie odsyłają do k.p.a. w procesie pozbawienia funkcji kierownika jednostki organizacji pomocy społecznej).

W załączeniu do pisma organ przedłożył kserokopie umów o pracę ze skarżącą oraz kartoteki wynagrodzeń.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. strona podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Jednocześnie wniosła o nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych materiałów zawarte w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2019 r., wskazując, że podnoszone przez organ okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zaznaczyła, że organ miał możliwość zapoznania się z treścią skargi i odniesienia się do przedstawionych tam argumentów oraz przedłożenia stosownych dowodów w terminach ustawowych. Składanie zatem dowodów w dniu posiedzenia oraz składanie dodatkowego "kompleksowego stanowiska" ma - zdaniem strony - na celu jedynie przedłużenie postępowania. W kwestii problematyki legitymowania się interesem prawnym skarżąca wywodziła, iż skutkiem podjęcia przez organ zaskarżonego zarządzenia, została pozbawiona możliwości pełnienia swojej funkcji w pełnym zakresie, gdyż odwołano jej wszelkie pełnomocnictwa do dokonywania czynności władczych, a kompetencje te przeniesiono na obecnego kierownika. W ocenie strony, nie można zakreślić sztywnej granicy pomiędzy stosunkiem pracy, na podstawie którego skarżąca jest zatrudniona w OPS, a jego zakresem w sferze administracyjno-prawnej. Wyjaśniła, że kierownik bez uprawnień władczych w tej sferze praktycznie nie może wykonywać swoich obowiązków, co potwierdza także interes prawny skarżącej w usunięciu z obiegu prawnego wskazanego zarządzenia. Stwierdzenie zatem, że skarżąca jest kierownikiem, jednocześnie nie pełniąc funkcji administracyjnej, jest irracjonalne. W ocenie strony, w przedstawionym stanie faktycznym nie ma mowy o żadnym ryzyku, czy potencjalnym zagrożeniu, gdyż akty władcze organu przekładają się wprost na sytuację skarżącej.

Końcowo strona podtrzymała swoje stanowisko o naruszeniu przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącej, argumenty o konieczności odwołania kierownika z uwagi na potrzeby społeczności lokalnej oraz opinię publiczną i wskazywanie rzekomych uchybień skarżącej w sprawowaniu obowiązków kierownika, jako uzasadnienie podjęcia zarządzenia, nie stanowią podstawy podejmowania czynności w sferze publicznoadministracyjnej. Przepis art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o kompetencji organu do zawarcia umowy o pracę i jako taki nie ma charakteru materialnoprawnej podstawy dla podjęcia przez organ zarządzenia.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Podtrzymując wszystkie wnioski dowodowe i wnosząc o ich uwzględnienie, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, złożone dokumenty, takie jak: umowy o pracę, kartoteki wynagrodzeń, zwolnienia lekarskie, świadczą przeciw temu, co wywodzi strona w skardze, a mianowicie, że jej sytuacja materialna uległa zmianie. Okoliczność ta, zdaniem organu, ma kluczowe znaczenie oceny pojęcia interesu prawnego. Burmistrz podkreślił, że dowody te nie były kwestionowane, a fakty wywiedzione nie zostały zaprzeczone przez skarżącą. Podjęcie zaskarżonego zarządzenia nie przełożyło się na sytuację materialną i finansową strony, a skarżąca, będąc obowiązana do wykazania interesu prawnego, nie przedłożyła żadnego dokumentu, który świadczyłby o tym, że jej sytuacja materialna uległa zmianie. Tymczasem przedstawione przez organ dokumenty stanowią rozwinięcie i poparcie stanowiska z odpowiedzi na skargę, a także repliki do twierdzeń wywiedzionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczących wpływu aktu odwołania na sytuację materialną skarżącej i wynika z nich, że skarżąca w dalszym ciągu jest niezdolna do pracy (nie stawia się do pracy), co uniemożliwia regulację prawną jej sytuacji pracowniczej w OPS. Organ podkreślił, że poprzedni Burmistrz nie zdecydował się wypowiedzieć umowy o pracę ze skarżącą, co ma istotne znaczenie, bo nie doszło do zniwelowania współpracy ze skarżącą, a więc brak jest interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Za gołosłowne uznał organ twierdzenia skarżącej, odnośnie do wypowiedzenia jej wszelkich pełnomocnictw, gdyż skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność. Okoliczność ta nie wynika także z aktu odwołania.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, organ wskazał, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie został powołany w treści zarządzenia. Powołany przepis kształtuje wyłącznie podstawę zatrudnienia, a nie podstawę powierzenia wypełniania przez kierownika ośrodka pomocy społecznej zadań publicznych z zakresu opieki społecznej (podstawa ta wynika z art. 7 ust. 2 pkt. 6 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem organu, gdyby przyjąć stanowisko skarżącej za trafne, należałoby uznać również, że uchwała nr [...] Zarządu Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2001 r. obarczona była tymi samymi wadami, a zatem wszystkie decyzje i działania skarżącej w okresie od dnia powołania do dnia odwołania stałyby się nieważne, zwłaszcza, że skarżąca na dzień podjęcia w/w uchwały nie spełniała wymogów ustawowych.

W załączeniu do pisma organ przedłożył kserokopie zaświadczenia MKW z dnia [...] listopada 2018 r. oraz formularzy ZUS ZLA.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz wniósł (w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.) o dopuszczenie i uzupełniające przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów: karty zasiłkowej skarżącej (aktualnej do dnia [...] marca 2019 r.) i dyplomu uzyskania specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej przez uczestniczkę z dnia [...] lutego 2019 r. na okoliczność: treści dokumentów, braku zmiany sytuacji skarżącej po podjęciu zaskarżonego zarządzenia, wiedzy uczestniczki z zakresu organizacji pomocy społecznej i posiadania przez wymienioną specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Zdaniem organu, załączone dokumenty dowodzą, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte zgodnie z prawem oraz, że skarżąca nie ma bezpośredniego i realnego interesu prawnego w jego zaskarżeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 w zwiazku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako p.p.s.a.) zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola sądowa aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Sąd nie może oceniać zaskarżonego aktu według innych niż przesłanka legalności kryteriów, to znaczy pod względem słuszności, gospodarności, czy celowości działania organu.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie odwołania strony skarżącej z funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej (oznaczone numerem nr [...]).

Merytoryczna ocena zaskarżonego aktu musi być poprzedzona w pierwszym rzędzie zbadaniem przez Sąd formalnych przesłanek skutecznego wniesienia skargi, które są uwarunkowane przede wszystkim naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej oraz stwierdzeniem, że akt dotyczy sfery prawa publicznego administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę materię zaskarżonego zarządzenia, trzeba było uznać, że akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie stanowi bowiem równocześnie akt indywidualny o charakterze personalnym, wywołujący wprawdzie skutki w sferze prawa pracy, ale także stanowiącym przejaw działania organu wykonawczego gminy w sferze administracji publicznej, polegającego na rozstrzyganiu sprawy z zakresu władztwa publicznego, związanego z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie pomocy społecznej, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Obsada stanowiska kierowniczego w ośrodku pomocy społecznej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną pomocy społecznej, a zarządzanie taką jednostką wchodzi w zakres administracji publicznej (vide wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 417/07). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba powołana (odwołana) może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być on aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, publ. ONSA 1997, Nr 2, poz. 48; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, publ. LEX nr 1113783, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, publ. LEX nr 11123792).

Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994), zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem.

Zatem w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona bowiem w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

Zgodnie z ustabilizowaną linią judykatury, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. LEX nr 53376). Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. To go odróżnia od tak zwanego "interesu faktycznego". Interes faktyczny występuje wówczas, gdy w danym przypadku zainteresowany podmiot nie może powołać się na istniejącą normę prawną, która by regulowała jego sytuację, lecz jedynie pozostaje mu postrzeganie sprawy poprzez wyłącznie pryzmat okoliczności faktycznych, w jakich się znalazł, czyli bez możliwości jednoczesnego poparcia żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji konkretnym przepisem prawa.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że strona skarżąca legitymuje się powyżej rozumianym interesem prawnym. Zaskarżone zarządzenie bezpośrednio kształtuje (zmienia) sytuację prawną skarżącej, dotycząc wprost jej praw i obowiązków, regulowanych ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j. t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260), oraz ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), eliminując z dotychczas pełnionej funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Przechodząc do rozważań natury merytorycznej trzeba podkreślić, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, tudzież zarządzenia, stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia aktu przez organ niewłaściwy rzeczowo bądź miejscowo, braku podstawy prawnej do uregulowania określonej treści, wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego będącego podstawą działania, czy też naruszenia reguł proceduralnych obowiązujących dla danego rodzaju aktu.

Jako podstawę materialnoprawną kontrolowanego zarządzenia odwołującego skarżącą z funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej organ przywołał normę ustrojową z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Jak już wyżej zaznaczono, zarządzenia wydawane w materii dotyczącej zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych są formą aktu władczego, o charakterze jednostkowo-konkretnym. Ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o pomocy społecznej nie określają formy prawnej działania organu wykonawczego gminy w sprawie odwołania ze stanowiska kierownika ośrodka pomocy społecznej. Wszakże generalnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia.

Wypada nadmienić, że ośrodki pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi powołanymi do wykonywania zadań pomocy społecznej w gminie (art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Przepis art. 122 ustawy określa szczególne wymagania wobec osób kierujących ośrodkami pomocy społecznej. Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są bowiem obowiązane spełnić łącznie następujące przesłanki: posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (ust. 1). Powyższe wymogi, nie dotyczą tylko osób kierujących placówkami rodzinnymi (ust. 2). Zgodnie z art. 123 ustawy o pomocy społecznej prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych, co oznacza, że zastosowanie znajduje ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1) ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Według art. 7 pkt 1) tej samej ustawy podmiotem wykonującym czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), z kolei z analizy brzmienia art. 4 wynika, że występują trzy rodzajów podstaw zatrudnienia pracowników samorządowych – wyboru, powołania oraz umowy o pracę, przy czym jedynie ta ostatnia podstawa znajduje zastosowanie przy obsadzie urzędniczych stanowisk kierowniczych, gdyż ustawa wiążąco wymienia kategorie, dla których zastrzeżono inne podstawy zatrudnienia pracowniczego jak wybór i powołanie.

Jednakże, w odróżnieniu od innych pragmatyk, o czym mowa poniżej, komentowana ustawa o pomocy społecznej w przypadku odwołania kierownika ośrodka pomocy społecznej nie wprowadza żadnych uregulowań dotyczących trybu lub przesłanek odwołania z funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej. Podobnie trybu czy przesłanek odwołania osób ze stanowisk kierowniczych, zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i powołanych na stanowisko kierownicze mocą zarządzenia właściwego organu, nie określa ustawa o pracownikach samorządowych. Tym bardziej ogólna norma ustrojowa z ustawy o samorządzie gminnym (to znaczy art. 30 ust. 2 pkt 5) nie przewiduje rozwiązań prawnych w tej mierze, stanowiąc jedynie ogólną normę kompetencyjną do władczego działania organu wykonawczego gminy.

Odmiennie tymczasem i zarazem szczegółowe rozwiązania prawne w omawianej materii odwoływania z funkcji kierowniczych zostały przyjęte przez ustawodawcę np. w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), normującej w art. 66 przesłanki odwołania ze stanowiska kierowniczego. I tak, w ust. 1 tego artykułu postanowiono, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3;

Według zaś pkt 2) - w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1 9 (ust. 2 art. 66).

Konstrukcje prawne normujące tryb oraz zasady odwoływania zostały wprowadzone również do ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.) odnośnie do dyrektorów samorządowych instytucji kultury stanowiąc w art. 15 tej ustawy, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, natomiast odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie (ust. 1). W ustępie 4 art. 15 powołanej ustawy wskazano, że organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie z ustępem 5 - organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. W myśl zaś ust. 6 - dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy (ust. 7).

Statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania (ust. 8 art. 15).

W zaprezentowanych przykładowo tych dwóch aktach prawnych zamieszczono podstawy procesowe oraz o charakterze materialnym, które muszą zostać spełnione dla odwołania z pełnionych funkcji kierowniczych. W konsekwencji akty o odwołaniu osób piastujących stanowiska kierownicze, o których wyżej mowa, winny przedstawiać w uzasadnieniu danego aktu spełnienie wymaganych ustawowych przesłanek odwołania oraz celem umożliwienia właściwej kontroli sądowej.

Dla władczej czynności organu odwołania ze stanowiska kierownika ośrodka pomocy społecznej wszakże podobnych wymogów ustawowych w zakresie trybu oraz przesłanek odwołania - nie ustanowiono. Zatem również okoliczności faktyczne przywoływane na poparcie żądania skargi – odnoszące się do pogorszenia sytuacji majątkowej oraz zawodowej i zdrowotnej strony skarżącej nie mają znaczenia prawotwórczego w tej sprawie. Inaczej ujmując, skoro nie stanowią żadnego elementu hipotezy istniejącej oraz znajdującej zastosowanie normy prawnej, to nie mogą być wzięte pod uwagę. Z tego samego względu dla kontroli zaskarżonego zarządzenia nie mają znaczenia okoliczności związane z działaniem organu dotyczącym powołania innej osoby na zwolnione stanowisko kierownicze; jest to odrębna sprawa oparta o inne podstawy prawne oraz nie dotycząca interesu prawnego strony skarżącej, o czym rozstrzygnięto mocą postanowienia tutejszego Sądu w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wr 491/18 w związku z kontrolą sądową legalności drugiego z wydanych zarządzeń, o numerze [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia powołania na stanowisko kierownicze, a zatem zarzuty o naruszeniu norm art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych oraz uchybienia normie art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – nie mogły odnieść skutku.

Z tych również racji Sąd oddalił wnioski dowodowe stron.

W powyższym świetle nie można zarzucić organowi naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia. Organ wykonawczy gminy nie naruszył bowiem przepisów prawa wydając (w sferze administrowania, zarzadzania personalnego tą jednostką samorządową) kontrolowane zarządzenie i wbrew zarzutom skargi zastosował właściwą podstawę prawną – czyli wymieniony przepis ustrojowy z ustawy o samorządzie gminnym, gdyż innej normy prawa, która by zawierała stosowne uregulowania - nie ma, a powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą normę kompetencyjną do działania organu. Kompetencja administracyjna organu oznacza upoważnienie dla niego do określonego działania (a w przypadkach prawem określonych także obowiązek skorzystania z tego upoważnienia), będąc wyrazem władztwa administracyjnego przy wykonywaniu zadań publicznych.

Inną rzeczą jest natomiast zagadnienie ewentualnego i następczego wpływu tego indywidualnego i konkretnego aktu z zakresu administracji publicznej na podjęcie czynności przez organ w sferze prywatnoprawnej prawa pracy, gdyż stosunki z zakresu prawa pracy podlegają kognicji sądu pracy jako właściwego do rozstrzygnięcia sporu na tym tle. Argumentacja stron zatem odnosząca się do kwestii umowy o pracę oraz naruszenia prawa pracy, tudzież badania na gruncie tej dziedziny prawa okoliczności związanych z rozwiązaniem stosunku pracy, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jako sprawy z zakresu administracji publicznej. W sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowy akt nie stanowi decyzji administracyjnej, wobec czego zarzut uchybienia normom tego kodeksu jest chybiony.

Jakkolwiek w doktrynie i judykaturze podkreśla się, że brak bezpośrednich uregulowań normujących obowiązek uzasadniania omawianych aktów, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia tego obowiązku z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu podejmując uchwałę podlegającą kontroli a wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu i można go wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasad szczegółowych np. zasady zaufania do państwa (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006, pkt 16), to nie można tracić z pola widzenia, że w rozważanym przypadku zachodzi brak norm szczególnych, wprowadzających tryb i powody odwołania kierownika ośrodka pomocy społecznej, co daje organowi większą swobodę samodzielnego i władczego decydowania, nie wprowadzając ograniczeń związanych z koniecznością zachowania wymogów proceduralnych lub materialnoprawnych dla zachowania kompetencji zarządczej organu wykonawczego, jeśli według jego uznania jest to niezbędne dla realizacji potrzeb personalnych związanych ze sprawnością funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Jest to przejawem zróżnicowania legislacyjnego zasad zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych gminy, co wiąże się z koniecznością każdorazowego ustalenia podstaw prawnych dokonanej przez organ czynności w tej sferze.

Przy braku uregulowania prawnego expressis verbis normującego tryb i kryteria zwalniania kierownika ośrodka pomocy społecznej z pełnionej funkcji sam w sobie fakt formalnego niesporządzenia uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu kierownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego sankcją stwierdzenia nieważności takiego zarządzenia. Uznać wobec tego trzeba, że nie w każdej sytuacji wydania przez organ indywidualnego i konkretnego aktu administracyjnego (skierowanego do konkretnego adresata) brak uzasadnienia stanowiłby istotne naruszenie prawa skoro ustawodawca nie nałożył określonych obowiązków w danym przypadku.

W konkluzji należy skonstatować, że nie można zarzucić organowi bezprawności o istotnym charakterze, brak bowiem konkretnego przepisu prawa, który zostałby w niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia naruszony.

Abstrahując od tego, nawet gdyby przyjąć przeciwny pogląd opierając się na generalnej zasadzie jawności działania władzy publicznej, trzeba zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ podał szczegółowe powody odwołania skarżącej z dotychczas pełnionej funkcji kierowniczej, a do których strona skarżąca się w ogóle nie odniosła i im nie zaprzeczyła. Wyjaśnienia organu w tej mierze nie dają asumptu do założenia, że działanie organu było nacechowane niedopuszczalną arbitralnością. Organ bowiem przytoczył, że wobec strony skarżącej ujawniono liczne nieprawidłowości windykacyjne, doszło do wszczęcia postępowania karnego w sprawie przestępstwa przeciwko dokumentom, złożono skargi związane z brakiem uruchomienia procedury niebieskiej karty, toczy się sprawa o mobbing oraz zapadł niekorzystny wyrok w sprawie naruszenia dóbr osobistych pracownika ośrodka pomocy społecznej kierowanego przez stronę skarżącą. Trafność tych zarzutów wobec skarżącej może jednak podlegać merytorycznej ocenie wyłącznie przed sądem pracy.

W tym stanie rzeczy, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.