Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1243/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. i A. D. na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalno – usługowego (wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczne, wod – kan, CO, CWU), zjazdu publicznego z drogi gminnej (dz. ewid. [...] obr. [...]) oraz niezbędnych urządzeń towarzyszących: dojazdu, dojścia, miejsca postojowego, miejsca tymczasowego gromadzenia odpadów stałych, na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w Z. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał między innymi, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. udzielono inwertorowi pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/10 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W dniu 6 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt II OSK 998/11, którym oddalił skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku. Z uwagi na to decyzją z dnia 6 marca 2012 r. umorzono postępowanie wznowieniowe. W związku z wyeliminowaniem decyzji Starosty z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, w pierwszej kolejności należało ustalić organ właściwy do dalszego prowadzenia postępowania. W celu ustalenia właściwości rzeczowej w przedmiotowym postępowaniu, posłużono się interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącą treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, która udostępniona została na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z w/w interpretacji "(...) w przypadku stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest uzyskanie, od organu administracji architektoniczno - budowlanej, nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli na budowie oraz o udzielenie informacji na jakim etapie zostały zakończone roboty i czy były one wykonywane zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] maja 2010 r. oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W dacie kontroli stwierdzono, że obiekt jest wykonany w stanie surowym, otwartym, a w całym budynku wykonano tylko elementy konstrukcyjne. Stwierdzono, iż zakres wykonywanych robót pokrywa się z zakresem robót, które obejmuje wykonana przez inwestora ekspertyza techniczna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną i brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Następnie w dniu [...] stycznia 2012 r. do tut. urzędu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. znak: [...], z którego wynika, że w związku z otrzymaniem w/w pisma Starostwa Powiatowego w Z. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ewid. [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. również przeprowadził kontrole budowy na działce nr [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone postępowanie administracyjne i stwierdził, że w celu ostatecznego sprawdzenia dokonania właściwego usytuowania budynku nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej kontrolnej. Jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że obiekt posadowiono zgodnie z projektem budowlanym. Wobec tego stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, brak jest podstaw do uznania, że Starosta T. nie jest organem właściwym w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania. Nie bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania jest również to, że projektowana inwestycja została już w znacznej części zrealizowana. Inwestor, realizując tą inwestycję, działał w zaufaniu do państwa i prawa i wykonywał roboty budowlane w oparciu o obowiązujący akt administracyjny. W dniu wydania uchylonej decyzji, na terenie objętym inwestycją, nie obowiązywała uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 30 września 2010 r. m. in. na terenie inwestycji uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego- Uchwała nr LX/969/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Furmanowa, Kotelnica, Tatary. Dokumentacja projektowa, w zakresie objętym inwestycją, powinna podlegać sprawdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja. Jednocześnie nie można jednak orzekać w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego na terenie, który nie jest objęty zamierzeniem budowlanym. Nie bez znaczenia pozostaje w tym zakresie również treść art. 65 ust. 1 w związku z ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić należy, że uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji odbiegają od zapisów decyzji o warunkach zabudowy m. in. w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, kąta nachylenia głównych połaci dachu oraz obsługi komunikacyjnej. Inwestor realizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, planowane zamierzenie budowlane należy weryfikować pod względem zgodności z zapisami pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] marca 2012 r. przeprowadzono analizę obszaru oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji. Na podstawie tej analizy ustalono krąg stron postępowania. Dokonując ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, wzięto pod uwagę ustalenia sądów administracyjnych, orzekających w przedmiotowej sprawie. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania z przedłożoną do sprawy dokumentacją projektową na każdym etapie postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. strony zostały ponownie zawiadomione o możliwości zapoznania z zamierzeniami inwestycyjnymi. W dniu [...] kwietnia 2012 r. inwestorzy wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. przychylono się do wniosku inwestora co do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Strony zostały pouczone o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie. W dniu [...] kwietnia 2012 r. wpłynęło pismo H. i J. T., W odpowiedzi, osobom je wnoszącym zostały pisemnie udzielone informacje dotyczące przedmiotowego postępowania przed organem pierwszej instancji. Po dokonaniu zwrotu dokumentacji projektowej w dniu [...] marca 2014 r. powtórnie dokonano analizy obszaru oddziaływania obiektu. Pierwotnie krąg stron został ustalony z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 998/11, który stwierdził, że błędem było niezaliczenie do kręgu stron właścicieli działek, które mogą znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w sytuacji realizacji nieobjętych nim przyłączy. Obecnie inwestor posiada niezależne pozwolenia na budowę i zgłoszenia dla obiektów i urządzeń stanowiących uzbrojenie techniczne działki. W ramach przedmiotowego postępowania organ administracji architektoniczno -budowlanej związany jest zakresem decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor dysponuje przyjętymi zgłoszeniami i pozwoleniami na realizację przyłączy: kanalizacji deszczowej, energetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i gazowego. Obiekty i urządzenia te nie mogą podlegać ponownemu zatwierdzeniu. Wiązałoby się to z zakwestionowaniem powagi rzeczy osądzonej, jak również mogłoby stanowić ziszczenie się przesłanki określonej w art. 156 § l pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozważył, zgodnie z dyspozycją powyższego artykułu ustawy, czy projektowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i stwierdził, że takiego oddziaływania nie będzie. Budynek będący przedmiotem inwestycji zaprojektowany został z materiałów nierozprzestrzeniających ognia (zostało to wskazane m. in. na legendzie rysunku zagospodarowania terenu oraz na str. 15 projektu budowlanego, jak również na przekrojach i rysunkach elewacji- ściany zewnętrzne z pustaków i pokrycie dachu wykonane z blachodachówki). Projektowany budynek oznaczony na rysunku zagospodarowania terenu nr 1 został usytuowany w odległości wynoszącej: 16 m od usytuowanego na działce nr ewid. [...] budynku oznaczonego na rysunku zagospodarowania terenu nr [...] (jak wynika z legendy rysunku, jest to budynek o ścianach i pokryciu dachy wykonanych z materiałów nierozprzestrzeniejących ognia). Odległość projektowanego budynku od budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (budynek oznaczony nr [...]- jak wynika z legendy rysunku zagospodarowania terenu, o ścianach i pokryciu dachu wykonanych z materiałów nierozprzestrzeniających ognia) wynosi 18,50 m. Odległość budynku będącego przedmiotem inwestycji od budynku gospodarczego wykonanego z materiałów nierozprzestrzeniających ognia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], wynosi 8,48 m. Z kolei odległość projektowanego budynku od budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (budynek oznaczony nr [...]) o pokryciu dachu wykonanym częściowo z materiałów rozprzestrzeniających ogień, wynosi 15,77 m. Opisane odległości są zgodne z zapisami § 271 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny dopowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeśli chodzi o odległość projektowanego budynku od granic sąsiednich działek budowlanych, to na wstępie ustalono, że od strony północnej i zachodniej, teren inwestycji graniczy z działką nr ewid. [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości ([...]) ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu, przechodu oraz prowadzenia wszelkich instalacji i urządzeń całą szerokością i długością działki nr ewid. [...] obr. [...]. Z uwagi na tak sformułowane ograniczenie, nie można uznać tej działki za działkę budowlaną. Jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej podział działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...], jako warunek dokonania w/w podziału wskazano ustanowienie służebności gruntowej po projektowanej działce nr ewid. [...]. Z uwagi na to, odległości od projektowanego budynku do granicy tej działki nie ustala się. Odległości normowane zapisem § 12 warunków technicznych odnoszą się do granic działek budowlanych. W związku z powyższym, najbliższymi działkami budowlanymi od strony północnej i zachodniej są działki nr ewid. [...],[...] i [...]. Odległość projektowanego budynku od granic tych działek wynosi: 6,48 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz powyżej 5 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Z kolei jeśli chodzi o odległości od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...], to przekracza ona 8 m. Opisane odległości nie naruszają zapisów § 12 warunków technicznych. Na terenie inwestycji projektuje się miejsca postojowe dla samochodów osobowych, lokalizowane w dwóch zgrupowaniach. Poszczególne zgrupowanie zostały oznaczone na rysunku zagospodarowania terenu nr [...],[...] i [...]. Miejsca postojowe oznaczone nr [...] (trzy miejsca postojowe o wymiarach 2,3 m X 5 m) zaprojektowano w odległości przekraczającej 3 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 9 m od projektowanego budynku. Odległości te nie naruszają zapisów § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 warunków technicznych. Z kolei zgrupowanie miejsc postojowych oznaczonych nr 6 zlokalizowano w oddaleniu od sąsiadującej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się jedynie obiekt gospodarczy. Przeważająca część działki nr ewid. [...] położona jest w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr LDC/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZKOLNA - KAMIENIEC - SZPITALNA" w terenie oznaczonym symbolem 1. WS (teren wód śródlądowych płynących z zakazem budowy obiektów budowlanych) i RZ tereny rolne z zakazem realizacji obiektów budowlanych). Z kolei na pozostałej części działki obowiązuje uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Furmanowa - Kotelnica - Tatary"). Znaczna część tej działki położona jest w terenie oznaczonym symbolem ZR.25 (łąki, nieużytki, pastwiska). Z uwagi na to nie można uznać, że działka ta jest działką budowlaną, zatem nie normuje się w stosunku do niej odległości przewidzianych w § 19 ust. 2 pkt 1 warunków technicznych. Na terenie inwestycji zaprojektowano miejsce postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Miejsce to, o szerokości 3,6 m, zostało zaprojektowane w odległości 5,6 m od projektowanego budynku oraz w odległości 3,79 m od granicy działki. Opisane odległości nie stoją w sprzeczności z zapisami § 20 warunków technicznych. Na terenie inwestycji zaprojektowano miejsce do tymczasowego gromadzenia odpadków stałych. Zostało ono zlokalizowane w odległości 4,42 m od granicy sąsiedniej działki, w odległości 11,05 m od budynku na działce sąsiedniej, jak również w odległości znacznie przekraczającej 10 m od projektowanego budynku. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów. Planowana do realizacji inwestycja spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania zabudowy i wielkości wskaźników powierzchniowych., nie stoi również w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gabarytów i formy architektonicznej projektowanej zabudowy. Projektowany budynek spełnia również wymogi art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor bowiem zgłosił skutecznie realizację przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego oraz gazowego. Zatem W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, należało udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli B. D., H. M. M. C.. oraz J. T. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że brak prawnych możliwości rozpatrzenia odwołania zachodzi w sytuacji gdy wniesione zostało ono przez osobę nie będącą stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej służy stronie. Stroną natomiast, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny czy obowiązek. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mówi, że: Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu ustalany jest przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Definicja pojęcia obszar oddziaływania znajduje się w art. 3 pkt. 20 ustawy: ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu określany jest dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Przymiot strony przysługuje wyłącznie tym podmiotom, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, a zatem tylko tym, których interes prawny może zostać naruszony przez budowę nowego obiektu. W sprawie przedmiotowej inwestycji, organ I instancji - Starosta wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku inwestora z dnia [...] marca 2010 r., na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1257/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 998/11. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylona została zaskarżona decyzja Starosty T. z dnia [...] maja 2010 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu państwu A. i A. D. pozwolenia na budowę, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Stosując się do wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (odnoszących się do udziału w postępowaniu właścicieli działek, które mogą znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, w sytuacji realizacji nieobjętych wnioskiem ale niezbędnych dla funkcjonowania obiektu przyłączy, na warunkach uzyskanych od właściwych jednostek organizacyjnych o możliwości przyłączenia do sieci mediów takich jak woda, prąd, kanalizacja), organ I instancji, po otrzymaniu prawomocnego wyroku, ustalił obszar oddziaływania i krąg stron postępowania. Swoje ustalenia, wraz ze wskazaniem przesłanek, na których opierał się wyznaczając obszar oddziaływania, organ I instancji zawarł w zawiadomieniu z [...] marca 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku A. i A. D. Zgodnie z tymi ustaleniami poza terenem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę (działki nr ewid. [...] i [...] obr. [...]), jako znajdujące się w obszarze oddziaływania uznano również inne działki, w tym działkę nr ewid. [...] obr. [...], będącą własnością M. C. oraz działkę nr ewid. [...] obr. [...], będącą własnością J T. Jak wynika z analizy obszaru oddziaływania, dołączonej do zawiadomienia, działki uznano za znajdujące się w obszarze oddziaływania wyłącznie z uwagi na fakt, iż załączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci wodociągowej wskazywały na konieczność ingerencji w działki w przypadku realizacji wpięcia do sieci wodociągowej zgodnie z tymi warunkami. Zawiadomienie organu I instancji z [...] marca 2012 r., o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostało doręczne ustalonym stronom. Przedłożony skorygowany projekt budowlany zawiera informacje o tym, iż inwestor uzyskał pozwolenia na budowę lub legitymuje się przyjętymi zgłoszeniami na wykonanie obiektów i urządzeń stanowiących uzbrojenie terenu, w tym przyłącza wodociągowego, energetycznego, kanalizacji, kanalizacji deszczowej i gazowego. Zgodnie z tymi warunkami i przyjętym zgłoszeniem roboty w celu przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej ograniczą się do działek nr ewid. [...],[...] i [...]. Organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, zgodnie z wnioskiem inwestora, przeanalizował całość materiału dowodowego i uznał, że sytuacja dotycząca ustalonego poprzednio obszaru oddziaływania uległa istotnej zmianie i w obecnym stanie przy wydanych decyzjach i przyjętych zgłoszeniach elementów infrastruktury, w tym budowy przyłączy, zawężeniu ulec powinien poprzednio ustalony obszar oddziaływania inwestycji i co z tym się wiąże krąg stron postępowania. Analiza ta wskazuje, że obszar oddziaływania należy ograniczyć do działek nr ewid. [...] i [...]. Właścicieli, zarządców działek, które we wcześniejszej fazie postępowania uznane były za znajdujące się w obszarze oddziaływania, a następnie z uwagi na nowe okoliczności, przestają do tego obszaru należeć, organ I instancji poinformował, każdego z osobna, pismem do niego adresowanym, o nowych okolicznościach, wskazując raz jeszcze z jakich przesłanek wynikało wcześniejsze zaliczenie ich nieruchomości do obszaru oddziaływania i przyznanie im przymiotu strony oraz dlaczego po skorygowaniu projektu budowlanego przesłanki te już nie zachodzą. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy, potwierdziła stanowisko organu I instancji, co do ustalonego obszaru oddziaływania, a w szczególności brak przesłanek aby działkę nr ewid [...], będącą własnością M. C. i działkę nr ewid. [...], będącą własnością J. T., uznać za znajdujące się obszarze oddziaływania inwestycji. W uzupełnieniu można jeszcze jedynie zauważyć, że nie zachodzi także prawdopodobieństwo przesłonięcia ani istniejącej zabudowy na działce nr ewid. [...], ani jej ewentualnej rozbudowy w kierunku inwestycji. Wynika to z porównania wysokości zaprojektowanego budynku i odległości pomiędzy budynkiem procedowanym a ewentualną hipotetyczną rozbudową. W stosunku do działki nr ewid. [...] słusznie nie dokonywano dodatkowych analiz poza uwagą o zmianie warunków przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej ponieważ z uwagi usytuowanie projektowanego budynku i położenie działki [...] nie zachodzi prawdopodobieństwo ograniczenia możliwości zagospodarowania tej działki. Odnośnie odwołania wniesionego przez B. D. i H. M., stwierdzono na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że są one właścicielkami - współwłaścicielkami działki nr ewid. [...], położonej na północ od terenu inwestycji o ponad 40 m. Wynika to zarówno z treści uzasadnienia wyroków, wydanych przez sądy administracyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji, jak i aktualnego wypisu z rejestru gruntów, załączonego do pisma inwestora z [...] kwietnia 2014 r., którym wyraził on swoje stanowisko w sprawie przekazanego przez organ I instancji odwołania. Organ odwoławczy nie znalazł żadnych przesłanek do uznania aby tą nieruchomość uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdzono, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że żadnej z osób, które wniosły odwołanie, nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. C. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zezwalającego na dokończenie rozpoczętych prac budowlanych wykonywanych uprzednio na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, które zostało następnie uchylone, podczas gdy tego rodzaju decyzja nie może być wydana w stosunku do robót budowlanych już wykonanych, a które to uchybienie doprowadziło do błędnego niezastosowania przepisu art. 65 § 1 K.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. oraz decyzji Starosty. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie nie było dopuszczalne wydanie ponownego pozwolenia na budowę, albowiem w stosunku do robót rozpoczętych i przeprowadzonych, które mają być wznowione czy też zakończone powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawana przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 37 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Co istotne strona postępowań prowadzonych w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego są wszystkie osoby spełniające kryteria z art. 28 § 1 K.p.a., a nie z bardziej rygorystycznego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Gdyby postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez właściwy organ w oparciu o właściwą podstawę prawną skarżąca byłaby niewątpliwie jego stroną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. inwestor A. D. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Niniejsze postępowanie dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, iż organy administracji uznały podmioty wnoszące odwołanie za nie będące stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, póz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.) stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym powinni mieć zatem oprócz inwestora właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06 orzekł, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. (...), nie oznacza to, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 K.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Także w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r. II OSK 2685/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż mocą art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSA i WSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Rozstrzygając zatem, czy podmiot składający odwołanie ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę należy mieć na uwadze fakt, iż wzajemna relacja art. 28 K.p.a. i art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane jest taka, że drugi z wymienionych przepisów zawęża krąg stron postępowania administracyjnego w stosunku do reguł ogólnych. Stroną tego postępowania jest tylko taki podmiot – po pierwsze - którego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w przepisach prawa materialnego) dotyczy to postępowanie i po drugie - którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji której pozwolenie na budowę dotyczy tj. wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji prowadzący to postępowanie ma obowiązek każdoczesnego badania czy relacja taka zachodzi i nie można mówić tu o żadnym automatyzmie działania, bo z jednej strony, przymiot strony mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką na której inwestycja ma być realizowana z drugiej przymiotu takiego (strony) mogą nie mieć właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją. O przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony decydują takie okoliczności jak rodzaj inwestycji której dotyczy postępowanie, jej rozmiar, wielkość działki na której ma być realizowana, odległości od działek sąsiednich a szczególnie od zabudowań na tych działkach, wysokość planowanej zabudowy oraz zabudowy na działkach sąsiednich i ukształtowanie terenu.

W ocenie sądu organ odwoławczy przeprowadził prawidłowe postępowanie w tym kierunku ustalając, iż podmioty składające odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nie miały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, z uwagi na fakt, że nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ wziął pod uwagę charakter przedmiotowej inwestycji, jej wielkość, odległość od działek sąsiednich (w szczególności działki skarżącej) i ukształtowanie terenu, wykluczając możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu tych działek. Prawidłowo zatem uznał, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Zwrócić tu należy uwagę, iż jak mowa o tym wyżej, przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane zawężą przymiot strony w stosunku do zasad określonych w art. 28 K.p.a. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. II SA/Kr 1578/13 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, która objęta jest niniejszym postępowaniem. W wyroku tym sąd badając przymiot strony tych samych podmiotów które złożyły odwołanie w niniejszej sprawie przez pryzmat art. 28 K.p.a. (a zatem w szerszym zakresie) stwierdził, iż "analiza akt administracyjnych wskazuje natomiast, iż odległość zabudowań na nieruchomościach skarżących od zamierzenia inwestycyjnego oraz topografia terenu przesądza, iż przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w nieruchomości skarżących ani też nie ogranicza ich zagospodarowania. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, iż podana przesłanka wznowieniowa faktycznie nie istnieje, co dało podstawę do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej". Wskazać też należy, iż przeszkodą do uznania skarżącej oraz pozostałych odwołujących się za podmioty nie będące stronami tego postępowania nie są także wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. II OSK 998/11, gdyż sąd ten orzekł jedynie, iż "z treści decyzji nie wynika, jakie konsekwencje będzie miała realizacja przedmiotowej inwestycji, w szczególności dla działek innych niż teren inwestycji - nr [...] i nr [...]. Z samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wynika, że pominięto fakt udziału w sprawie właścicieli działek, które mogą znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w sytuacji realizacji nieobjętych nim przyłączy. Organ I instancji a za nim organ odwoławczy ustalił, że przyłącza nie zostały zrealizowane z tych działek". Także zatem realizacja przyłączy nie wpłynęła na sytuację prawną odwołujących się (ani fakt, iż czas jakiś byli on przez organ I instancji traktowanie jako strony postępowania), gdyż to organ II instancji działający autonomicznie ma obowiązek ustalić krąg stron danego postępowania i wydać w tym zakresie rozstrzygnięcie, niezależnie od stanowiska organu I instancji. Ustalenia obu tych organów wykluczyły natomiast, iż przyłącza były realizowane z działek odwołujących w tym z działki skarżącej.

Na koniec wskazać należy, iż sąd administracyjny obowiązuje zasada skargowości. Sąd ocenia jedynie legalność decyzji ostatecznej wydanej przez organ II instancji (ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji pierwszo instancyjnej – o ile są przedmiotowo tożsame). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do orzekania w sprawie decyzji organów I instancji choćby miały one walor ostateczności. Warunkiem rozpoznania sprawy zakończonej decyzją administracyjną jest złożenie skutecznego odwołania od decyzji organu I instancji i wydanie decyzji przez organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności sprawę tą rozpoznaje ponownie, chyba że uzna iż odwołanie nie może być w sensie merytorycznym rozpoznane gdyż np. jest spóźnione, nie pochodzi od strony czy też z innych przyczyn jest niedopuszczalne. W sytuacji takiej wydaje rozstrzygnięcie o charakterze procesowym w oparciu o przepisy art. 105 § 1 K.p.a. lub 134 K.p.a. które to orzeczenie mające przymiot ostateczności może być przedmiotem kontroli sądu pod warunkiem jego zaskarżenia w ustawowym terminie.

W niniejszej sprawie poza kontrolą sądu jest zatem prawna ocena decyzji organu I instancji, gdyż decyzja organu II instancji ma charakter procesowy. Organ uznał, iż nie zostało złożone skuteczne odwołanie od decyzji organu I instancji a zatem przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie była decyzja organu I instancji w sensie merytorycznym (organ odwoławczy nie rozpoznał jej ponownie) ale wydał rozstrzygnięcie procesowe, i jedynie to rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Sąd nie ocenia zatem czy decyzja organu I instancji jest decyzją wydaną we właściwym trybie i przez właściwy organ. Tym samym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż ewentualna wadliwość decyzji organu I instancji co do trybu postępowania czy choćby nawet kwestii czy decyzja została wydana przez organ właściwy, nie podlega ocenie sądu w tym postępowaniu a wadliwości te (ewentualne) mogą być badane jedynie przez organy administracji w tzw. nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji ostatecznych.

Z uwagi na wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a.orzeczono jak w sentencji.