Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 854/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133 par. 1, art. 131 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: at. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1697/17 w sprawie ze skargi "A" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1697/17 działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę "A" w P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 2 kwietnia 2014 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w P., poprzez umieszczenie w nim części budynku biurowego stanowiącego własność skarżacej. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2014 r. najdalej wysunięty element przedmiotowego budynku został posadowiony w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powierzchnia części budynku znajdującej się w pasie drogowym (działka nr [...]) wynosi 13,90 m2 (por. opinia techniczna z 18 lipca 2014 r.)

W toku prowadzonego postępowania skarżąca konsekwentnie wskazywała, że na realizację inwestycji budowy południowego zespołu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą uzyskała trzy decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez Prezydenta Miasta Płocka (z [...] lipca 2000 r., z [...] września 2000 r. i z [...] października 2000 r.). W dniu [...] października 2001 r. Prezydent Miasta Płocka wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie w/w budynku (wskazane decyzje stanowią część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wszystkie te decyzje, łącznie z wcześniejszą decyzją z [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowią o położeniu obiektu na działce nr [...] przy ul. [...] w Płocku). Skarżąca wnosiła też o zawieszenie postępowania z uwagi na prowadzone równolegle rozmowy dotyczące zbycia - w trybie bezprzetargowym - części działki nr [...] (pismo z 14 maja 2014 r.), co jej zdaniem uregulowałoby sytuacje prawną wskazanej nieruchomości.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Płocka wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 38 569,03 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od dnia 19 października 2001 r. do dnia 8

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując na rozbieżności w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku (brak jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy). Z projektu zagospodarowania działki wynika bowiem, że pierwotnie budynek skrzydła południowego planowany był w innym kształcie niż faktycznie został wybudowany - położony miał być tylko na działce nr [...] i nie miał wkraczać na działkę nr [...].

Rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Płocka decyzją z [...] maja 2015 r. ponownie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie w/w pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 38 569,03 zł. Wskazał, że żadna z wydanych w toku całego procesu budowlanego decyzji nie dotyczy działki nr [...], a zatem inwestor nie powinien dokonywać na niej żadnych naniesień i lokalizować czegokolwiek bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony co do braku podstaw do zakwalifikowania gruntu pod budynkiem jako pasa drogowego. Przebieg pasa drogowego ul. [...] pokazany jest na dokumencie geodezyjnym z bazy danych wchodzących w skład systemu informacji o terenie. Granice działki nr [...] (pas drogowy) pokazane są również na załączniku mapowym do opinii technicznej sporządzonej na okoliczność wznowienia znaków graficznych przez uprawnionego geodetę. Pas drogowy istniał przed zajęciem go przez część budynku biurowego. Ulica [...] do dnia podjęcia uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, była drogą zakładową. W załączniku do uchwały w poz. 30 figuruje jako droga kategorii gminnej. Pas drogowy ul. [...] nie uległ żadnym zmianom na przestrzeni lat.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. Jako podstawę prawną decyzji organ przywołał treść art. 4 pkt. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 6 (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; dalej jako: "u.d.p.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku w sprawie zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., tj. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpierając zarzuty odwołania wskazano, że w niniejszej sprawie przebieg i linie graniczne pasa drogowego ul. [...], granice działki nr [...] i [...] oraz lokalizację budynku przedstawia zgromadzony materiał dowodowy: m.in. szkic posadowienia budynku w skali 1:250 położonego przy ul. [...] stanowiący załącznik do opinii technicznej biegłego geodety z dnia [...] lipca 2014 r. oraz mapa geodezyjna terenu, tzn. mapa zasadnicza w formie numerycznej (w skali 1:500) fragmentu ul. [...]. Mapa ta spełnia ustawowe wymagania. Zaznaczone są na niej pasy drogowe, granice działek oraz położenie przedmiotowego budynku. Z mapy jednoznacznie wynika, iż część budynku skrzydła południowego o powierzchni 13,90 m2 zajmuje działkę nr [...]. Zatem fakt zajęcia pasa drogowego, jak również okres oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego – zostały ustalone przez organ I instancji prawidłowo i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r. (sprawa VISA/Wa 2290/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem WSA w Warszawie, mając na względzie okres za jaki została nałożona kara (tj. od 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r.), organ powinien był uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Istotna zmiana nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.; dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Dokonując porównania uregulowań dotyczących art. 40 u.d.p. przed i po nowelizacji oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 stycznia 1986 r. dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego WSA w Warszawie zauważył, że przesłanki tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej zgodnie z jej art. 12) były względniejsze dla podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej, jak skarżąca. Nie ulegało wątpliwości, że i przed omawianą nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 u.d.p. i § 10 wyżej wymienionego rozporządzenia), jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne. W tym zakresie Sąd odwołał się do uchwały NSA z 9 kwietnia 2001 r. OPK 7/01 - Lex 47721 stwierdzającej, że § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.

W ocenie WSA w Warszawie "skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych. Przesądzenie tej kwestii mogło mieć także wpływ i na dalszą odpowiedzialność skarżącej według uregulowań ustawy o drogach publicznych wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, skoro zajmowanie pasa drogowego działki nr [...] przy ul. [...] w P. nie dokonywało się bez zezwolenia". Organy obu instancji kwestii tych w ogóle nie rozważały, mimo że "budynek został przyjęty do użytkowania przez właściwy organ". Poza tym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia ww. pasa drogowego, uznając też, że skarżąca nie może powoływać się na uregulowania art. 38 u.d.p.. Według Sądu, skoro doszło do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy u.d.p., co mogło mieć wpływ na ocenę zachowania skarżącej, a nadto dokonano nieprawidłowych ustaleń wskutek nieuwzględnienia dokumentacji związanej z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania budynku, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 23, ze zm.; dalej: "k.p.a.") należało wyeliminować z obrotu zaskarżone rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku mając na względzie wytyczne zawarte w treści wyroku uchyliło w całości decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych i zastosować prawo względniejsze dla strony.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta Płocka podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie; wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 38569,03 zł za zajęcie ww. pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2, za okres od dnia 19 października 2001 r. do dnia 8 grudnia 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną decyzji podał w szczególności przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, ust. 13 u.d.p. w brzmieniu tej ustawy nadanym przez art. 1 pkt 40 w/w ustawy zmieniającej, § 1 ust. 1 pkt 3a, § 10a ust. 1, 3 i 4, § 11 ust. 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., jak również powołał się na uchwały Rady Miasta Płocka w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych oraz w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dokonując analizy wytycznych zawartych w wyroku z dnia 21 grudnia 2015 r. wskazał, że nowelizacja ustawy o drogach publicznych nie zniosła obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg; strona nie może domniemywać, że uzyskując jakikolwiek inny dokument (np. pozwolenie na budowę czy użytkowanie obiektu) uzyskała zgodę zastępczą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (w jakiejkolwiek formie). W ocenie organu zajęcie w/w pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez umieszczenie obiektu budowlanego - części budynku, bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi samowolne zajęcie pasa drogowego, gdyż strona jest winna uchybienia przepisom ustawy o drogach publicznych w zakresie zajęcia pasa drogowego. Prowadząc sprawę organ oparł się na fakcie zajęcia pasa drogowego, przez umieszczenie części obiektu budowlanego, potwierdzonym opinią techniczną geodety uprawnionego, na dowodach w postaci decyzji administracyjnych: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. Żaden z tych dokumentów nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce pasa drogowego - nr ewid. [...] obręb [...].

W treści decyzji organ szczegółowo wyjaśnił sposób i podstawy ustalenia wysokości przedmiotowej kary pieniężnej. Do wyliczeń przyjęto okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. (droga kategorii gminnej, zgodnie z uchwałą nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych) od dnia wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego zespołu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. od dnia [...] października 2001 r. do dnia wydania I decyzji w sprawie, tj. [...] grudnia 2014 r. Powierzchnię części budynku zlokalizowaną w pasie drogowym ustalono zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] lipca 2014 r. i przyjęto 13,90 m2. Uwzględniono także zmiany stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez obiekt budowlany, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uznało, że organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę zalecenia organu wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2016 r. oraz zalecenia WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 21 grudnia 2015 r. wiążącym w sprawie. Organ prawidłowo stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzasadniających nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wbrew zarzutom odwołania zastosował się do dyspozycji art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. i dokonał prawidłowych ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz przeprowadził prawidłową jego ocenę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę prawną rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

Skarżąca złożyła skargę do WSA, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie decyzji poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na wstępie, że podzielenie zarzutów skargi na temat naruszenia przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, wiążącego w sprawie, nie prowadzi do zmiany ostatecznej oceny podjętego w niej rozstrzygnięcia, które bazuje – w ocenie sądu I instancji – na pełnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w stopniu uzasadniającym wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie spornego odcinka pasa drogowego w podanej w decyzji wysokości tej kary. Podnoszona w skardze wadliwość zaskarżonej decyzji, wynikająca z faktu oparcia jej (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) na przepisach ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) w brzmieniu tych przepisów według stanu na dzień wydania decyzji a nie zdarzenia, które inicjowało zajęcie pasa, nie zmienia tej oceny. Wytyczne i wskazania sądu istotnie skupiały się na okolicznościach zajęcia pasa drogowego według przepisów obowiązujących na dzień zdarzenia, tj. [...] października 2001 r. (data ustalonego zajęcia pasa), przy czym sam fakt wydzielenia i zajęcia tego pasa sąd ten przesądził. A zatem wobec przesądzenia kwestii wydzielenia pasa drogowego i jego zajęcia, w sprawie chodzi już w swojej istocie tylko o to, czy zajęcie to oceniać w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, czy orzekania o tym zdarzeniu przez organ. Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo deklarowanego przez organy wydające decyzje stosowania przepisów w aktualnym brzmieniu ustawy, w sprawie rozstrzygnięto (zasadnie) kwestię samowolności działania/zajęcia pasa drogowego przez stronę w ujęciu przepisów poprzedzających nowelizację ustawy. Argumentacja obu w/w decyzji organów pierwszej i drugiej instancji na ten temat jest wyczerpująca i w analizowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy – w ocenie sądu I instancji – definitywnie wyjaśniająca problem samowolności, tak że nie ma potrzeby roztrząsania go na nowo, gdyż wynik ponawianych ustaleń będzie w tym względzie taki sam. Rozpoznając sprawę organy uwzględniły bowiem dokumentację związaną z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornego budynku (brak tego uwzględnienia legł u podstaw w/w wyrokowania sądu I instancji w dniu 21 grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, który wywiódł z tego naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. i uchylił poprzednią decyzję organu w tym względzie), czym de facto wywiązały się ze wskazań i zaleceń co do dalszego postępowania w sprawie wynikających z tego wyroku. W szczególności wykazano w sprawie, że zajęcie spornej działki/pasa drogowego dokonało się bez zezwolenia, co stanowiło wątpliwość Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. Skoro wątpliwość ta w ponownym rozpoznaniu sprawy została wyjaśniona w obu instancjach postępowania przed organami podejmującymi rozstrzygnięcie, nie było powodu – w ocenie sądu I instancji - żeby ponownie uchylać zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie, gdyż z jednej strony nie pozostało w niej już nic do wyjaśnienia, a z drugiej strony nałożona kara uwzględnia wskazywany przez ten sąd względniejszy charakter przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego w trybie przepisów ustawy z daty tego zdarzenia. Przede wszystkim, przyjmując do obliczenia wysokości kary pieniężnej 10-krotność opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego, prawidłowo ustalono datę początkową zajęcia (data wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu – [...] października 2001 r., który posadowiono częściowo – jak się okazało – na 13,90 m2 pasa drogowego), przyjęto stawki opłat obowiązujących w danym okresie zajęcia (a więc nie z daty podjęcia decyzji w sprawie). Uwzględniono bowiem – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji – zgodnie z zasadą lex retro non agit zmiany stawek opłat za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętej pod obiekt budowlany bez zezwolenia zarządcy drogi. W przeciągu całego okresu, którego dotyczy kara pieniężna ([...] października 2001 r. – 8 grudnia 2014 r.) stawki te ewaluowały. Tam samym organ prawidłowo, uwzględniając wskazaną w decyzji zasadę ochrony zaufania jednostki do Państwa (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP), zastosował w sprawie stawki opłat/odpowiednio do tych stawek stawki kary pieniężnej obowiązujące w czasie całego zajęcia pasa drogowego w poszczególnych jego okresach. Słuszna jest przy tym uwaga organu, że są one dla strony korzystniejsze, a zastosowanie tylko stawek opłat obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pogorszyłoby sytuację strony skarżącej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku i decyzji poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

2.1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

2.1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6, 8, 12 § 1, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 12 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu, w stosunku do obiektu dla którego ten sam organ (Prezydent Miasta Płocka) bez zastrzeżeń wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, 8 i art. 12 § 1 k.p.a., i kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie może być wymierzona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, jeżeli strona użytkowała obiekt w zaufaniu do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzyskanej od organu, a zastrzeżenia tego samego organu co do posadowienia obiektu, będące podstawą wymierzenia kary pieniężnej, ujawniły się wiele lat później - co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji;

2.1.2, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na:

– niepozyskanie przez organy do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.; dalej jako: "p.b.") stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części budynku Spółki, oraz dowolną i arbitralną ocenę Sądu I instancji, nieopartą o akta sprawy, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku Spółki nie zostało poprzedzone szczegółowymi pomiarami weryfikującymi faktyczne posadowienie obiektu oddawanego do użytku (s. 19 wyroku), podczas gdy dokumentacja geodezyjna powykonawcza była obowiązkowym elementem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 pkt 5 p.b.), i powinna być pozyskana do akt niniejszej sprawy;

w związku z czym organy nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcia były przedwczesne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, i jako takie winny być uchylone przez sąd I instancji;

2.1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi), i brak zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co uniemożliwia skarżącemu merytoryczną polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2.2. naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

2.2.1. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.; dalej jako: "r.w.d.p.") w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku skarżacej, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz potwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, nie może być uznane za samowolne, a interpretacja sądu I instancji i organów obu instancji nie uwzględnia konieczności zastosowania w takiej sytuacji wykładni prokonstytucyjnej, zgodnej z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014/7/68).

III

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Spór w tej sprawie dotyczy zgodności z prawem dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez sąd oceny, że po pierwsze, w okresie od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014 r. tj. 4 799 dni doszło do naruszenia przez skarżącą przepisów u.d.p. poprzez zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, a po drugie, że zasadne było nałożenie z tego tytułu na skarżącą kary w wysokości 38.569,03 zł.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Nieuzasadniony jest najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2.1.3 petitum skargi kasacyjnej). Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Wbrew zarzutom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje w pkt 5.3.3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że: "Rozbudowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego art. 153 p.p.s.a., zostały pominięte milczeniem. Dotyczy to zwłaszcza okoliczności wskazanych w pkt 5.1 niniejszej skargi kasacyjnej. (...) Wyrok sprawia więc wrażenie, że sąd I instancji nie przeprowadził własnych rozważań, tylko podzielił zapatrywanie organów administracji publicznej, pomijając znaczną część precyzyjnych i konkretnych zarzutów skargi." Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd I instancji rozpoznając skargę odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczących niedokładnego zbadania stanu sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, i wskazał, że w jego ocenie stan faktyczny został w pełni ustalony i wyjaśniony w stopniu uzasadniającym wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto sąd I instancji jako prawidłowe ocenił oparcie zaskarżonej decyzji na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym m.in.: dokumentach obrazujących cały proces budowlany, w tym m.in. projekcie dobudowy skrzydła południowego, decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, zawiadomieniu z dnia 15 września 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych, decyzji z dnia [...] września 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na dobudowę skrzydła południowego na działce nr [...]. Jednocześnie wskazał, że z pozwolenia na budowę nie wynika by dobudowa południowego skrzydła do istniejącego budynku mogła znajdować się na działce sąsiedniej nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...]. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "pominięcie znacznej części precyzyjnych i konkretnych zarzutów skargi", gdyż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd przeprowadził własne rozważania w oparciu o zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy, a nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowo oddalił skargę stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi również, że: "Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie został w ogóle omówiony". Należy w tym miejscu podkreślić, że okoliczność, iż autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je oceniać całościowo (por. np. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3251/17; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Ten wymóg uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uzasadnienie pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.141 § 4 w związku z art.8 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyrażono też stanowisko sądu co do tego, które przepisy powinny były w sprawie stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał mianowicie, że w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy u.d.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizacyjna) i te właśnie przepisy zostały zastosowane. Nałożona kara uwzględnia wskazywany w wyroku WSA z dnia 21 grudnia 2015 r. względniejszy charakter przesłanek odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego w trybie przepisów ustawy z daty zdarzenia tj. sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Niezasadne są również zarzuty z pkt 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania skarżąca upatruje w wadliwym oddaleniu skargi przez sąd I instancji, pomimo że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na: niepozyskanie przez organy do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części budynku Spółki, skutkiem czego zaskarżone rozstrzygnięcia były przedwczesne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, i jako takie winny być uchylone przez WSA.

Po pierwsze, należy podkreślić, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko sądu I instancji odnoszące się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r. jest prawidłowe, bowiem jak słusznie zauważa sąd I instancji w 2015 r. nie została przesądzona kwestia samowolnego działania skarżącej, niemniej przestawione okoliczności wskazują na to, że skarżącej można przypisać przesłankę samowolnego zajęcia pasa drogowego. Zdaniem NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że spółka zajęła pas drogowy bez zezwolenia. Wskazana przez skarżącą dokumentacja geodezyjna powykonawcza nie była niezbędna do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wskazana przez Spółkę dokumentacja dotyczyła postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a zatem innego postępowania niż to, które było prowadzone w tej sprawie. Zgodnie z bowiem z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku skarżącej, "Do (...) wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć inwentaryzację geodezyjną powykonawczą". Skarżąca wskazuje, że "organ pierwszej instancji występował po akta archiwalne postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Płocka z [...] października 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanego skrzydła budynku Spółki, jednak zaniechał pozyskania dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, która powinna się znajdować w aktach tego postępowania i zgodnie z ww. decyzją, jest załącznikiem do niej (s. 2 decyzji, tiret 4 listy załączników). W tym zakresie organ nie wystąpił do właściwego archiwum o taką dokumentację, ani nie ustalił, że takiej dokumentacji nie ma".

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, że dotyczy ona obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], a nie spornej w tej sprawie działce nr [...], organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. Nadto zwrócić należy uwagę, że w toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej (np. wyrok NSA z 2 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2078/17). Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznacza, że strona winna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12), zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. Jeżeli skarżąca uważała, że dokumentacja geodezyjna była niezbędna dla ustalenia faktu, czy do zajęcia pasa drogowego doszło i czy stanowiło to działanie samowolne Spółki, winna w tym zakresie podjąć stosowne działania celem przedstawienia dowodów mających znaczenie dla oceny zasadności jej twierdzeń.

W tym stanie rzeczy za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o czym była mowa powyżej, zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd I instancji, sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W jego ramach skarżąca kwestionuje bowiem to, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny, pominął dokumentację geodezyjną powykonawczą oraz to, że sąd to pominął w wyroku. Sposób ustalenia stanu faktycznego nie może być kwestionowany poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności, że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez Spółkę.

Nie jest również zasadny zarzut podniesiony w pkt 2.1.1 petitum skargi kasacyjnej. Przywołane przepisy określają zasady prowadzenia postępowania i wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wynika z powyższego, integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje. Niezależnie od zmieniającego się stanu prawnego i faktycznego sprawy, organ powinien zmierzać do wykonania powierzonych mu zadań, uwzględniając zachodzące zmiany wyłącznie w zakresie mającym wpływ na rozpatrywaną sprawę (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18, LEX nr 2681833). Jednocześnie organ oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest związany wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 920/17.) Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast o "sprawie" i terminach jej załatwienia – w rozumieniu powołanych przepisów – można jednak mówić dopiero od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 770/19).

Formułując zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów skarżąca zmierza w istocie do zakwestionowania sytuacji, w której – jak twierdzi – organy najpierw wydały pozwolenie na użytkowanie dobudowanego, zgodnie z dokumentacją techniczną i projektową, skrzydła południowego budynku, a następnie, po prawie 13 latach, wszczęły postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego – czym naruszyły wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Z niepodważonych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że cała dokumentacja techniczna i projektowa związana z postępowaniem budowlanym dotyczącym rozbudowy skrzydła południowego budynku skarżącej, dotyczy działki ewidencyjnej nr [....]. Dlatego powoływanie się przez skarżącą, że działała w zaufaniu do organów, nie może oznaczać zaakceptowania przez organy i sąd sytuacji, w której Spółka, jako inwestor, składa dokumentację dotyczącą działki nr [...], realizuje inwestycję częściowo na działce nr [...] i następnie, w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, twierdzi, że organ usankcjonował lokalizację dobudowanego skrzydła na działce nr [...], nieobjętej pozwoleniem na budowę, gdyż w protokole oględzin z 17 października 2001 r., poprzedzających wydanie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono, że "budynek [...] został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną i projektem zagospodarowania działki" (pkt 5.1.3. uzasadnienia skargi kasacyjnej). Rację ma skarżąca kasacyjnie, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (wyrok SN z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 46/94, OSNIAPiUS 1995, nr 5, poz. 58). Wyraźnie należy jednak podkreślić, że skarżąca jako inwestor miała świadomość, że udzielone jej pozwolenia nie dotyczą działki nr [...]. Dlatego nie może skutecznie zarzucać, że organy nakładając karę za zajęcie pasa drogowego przez obiekt wybudowany na tej działce, naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej. O wadliwości rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej nie świadczy też argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że organ (Prezydent Miasta Płocka) zmienił własne stanowisko o legalnym wykonaniu skrzydła budynku na działce nr [...], wyrażone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – i w sposób niedopuszczalny połączył tę zmianę z wymierzeniem kary skarżącej. Skarżąca zmierza do rozciągnięcia skutków orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie na zupełnie inne postępowanie dotyczące naruszenia przepisów u.d.p. W postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie można oceniać legalności działań skarżącej, która zrealizowała inwestycję niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a następnie – z przyczyn oczywistych – nie kwestionowała rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie.

W konsekwencji, za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku skarżącej (pkt 2.2.1 petitum skargi kasacyjnej) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz potwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, nie może być uznane za samowolne.

Jak już wyżej zostało to podniesione, ani decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie dotyczyły wzniesienia obiektu na spornej działce nr [...], lecz na działce [...]. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie jest zatem całkowicie chybiona.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przywołane przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Jak trafnie zauważył sąd I instancji, mimo że organy formalnie wskazały, że podstawą rozstrzygnięcia o nałożeniu kary były przepisy u.d.p. obowiązujące w dacie orzekania, to jednak rozstrzygając o nałożeniu kary, organy faktycznie zastosowały przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, dokonując również oceny, że po stronie skarżącej doszło do samowolności działania w rozumieniu art. 40 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., a zatem zrealizowały wskazania zawarte w wyroku WSA z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary. Organy obu instancji wskazały, że w wyniku działań skarżącej nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego na działce ewidencyjnej nr [...], przez część obiektu budowlanego strony. Prawidłowo dokonały analizy tej bezprawności, czyli de facto oceniły przesłankę "samowolnego zajęcia pasa drogowego", o jakim to zajęciu stanowił § 11 pkt 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., który łączył to zajęcie z winą podmiotu zajmującego pas drogowy – strony postępowania.

Zawarty w skardze kasacyjnej argument jakoby jedno z największych polskich przedsiębiorstw nie dysponowało wiedzą o przebiegu granic własności działek, na których dokonuje procesu inwestycyjnego w postaci rozbudowy budynku (pkt 5.2.5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), należy ocenić jako niemający oparcia w logice i zdrowym rozsądku. Trafnie zatem za zgodną z prawem uznał sąd I instancji ocenę przez organy obu instancji, że "zajęcie działki drogowej o nr ewid. [...] o powierzchni 13,90 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie (...)". Trafnie też organ odwoławczy stwierdził, że pozwolenia wydane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy o drogach publicznych.

Słusznie zatem sąd I instancji podzielił też argumentację co do wydzielenia pasa drogowego ul. [...] w P., o którego granicach decyduje tytuł własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz wynikającą z niej konkluzję o bezprawnym i samowolnym zajęciu pasa przez skarżącą. Trafnie też ocenił, że to te dwie przesłanki, a mianowicie wydzielenie pasa drogowego oraz fakt, że Spółka nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części ww. obiektu w spornym odcinku pasa drogowego, decydują o uznaniu działania skarżącej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wywodzenie przez skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu jest niezasadne, gdyż część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z tych pozwoleń, tj. na działce gruntu nr [...], do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji.

W związku z tym prawidłowe było nałożenie na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. za okres od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014 r. tj. 4 799 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W tych okolicznościach, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.