Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 234/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 250 § 1, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3 i art 23  ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 246/15 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 246/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. O., stwierdził że uchwała z dnia 15 października 2014 r. nr 1466 Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, w przedmiocie wykreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu m. st. Warszawy, wydana została z naruszeniem prawa.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy (dalej Zarząd Dzielnicy) w dniu 15 października 2014 r., na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 ze zm.), § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [... grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm., dalej uchwała z [...] grudnia 2008 r.) i § 4 ust. 1 i 2, § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.), podjął uchwałę nr [...] (dalej uchwała z [...] października 2014 r. bądź zaskarżona uchwała) o skreśleniu A. O. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów, jako nie spełniającej kryterium powierzchniowego.

W uzasadnieniu uchwały z [...] października 2014 r. Zarząd Dzielnicy wskazał, że uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2008 r. zakwalifikowano i umieszczono wnioskodawczynię na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2013 r. została umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony. W chwili kwalifikacji była i nadal jest zameldowana na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest ojciec wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni dostarczyła aktualne dokumenty o swej niepełnosprawności i dokumenty lekarskie obrazujące jej stan zdrowia. Obecnie zamieszkuje w wynajmowanym pokoju, w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Podczas wywiadu w miejscu zamieszkania nie stwierdzono, by niepełnosprawność i stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej bądź społecznej. W związku z tym należało uznać, że wnioskodawczyni nie przysługuje zwolnienie z kryterium powierzchniowego i należało zweryfikować wniosek, zgodnie § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej uchwała z [...] lipca 2009 r.). Powierzchnia zajmowanego przez wnioskodawczynię pokoju wynosi więcej niż 6 m2 na osobę (brak jest dokumentów umożliwiających zbadanie powierzchni mieszkalnej wynajmowanego lokalu). Zgodnie z § 4 uchwały z [...] lipca 2009 r., osoby ubiegające się o wynajem lokalu komunalnego winny spełniać łącznie oba kryteria. Zatem nie spełnianie choćby jednego z wymienionych kryteriów stanowi przesłankę odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. W związku z tym należało skreślić A. O. z listy osób oczekujących na najem lokalu. Komisja Mieszkaniowa uznała, że należy skreślić A. O.z listy osób oczekujących na najem lokalu, ze względu na niespełnienie kryterium powierzchniowego.

Po uprzednim skutecznym wezwaniu Zarządu Dzielnicy Ursynów do usunięcia naruszenia prawa (w piśmie z 5 listopada 2014 r. skarżąca wskazała błędny numer kwestionowanej uchwały, jednakże w treści pisma jednoznacznie określiła, że uważa "decyzję" o usunięciu jej z listy osób oczekujących na lokal mieszkalny za krzywdzącą, niesprawiedliwą i bezpodstawną), A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z [...] października 2014 r. nr [...] (ponownie błędnie podając nr uchwały [...], co wyjaśniono na rozprawie dnia 21 października 2015 r.).

Wnosząc o uznanie zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem skarżąca podniosła, że mocą uchwały Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z [...] czerwca 2008 r. nr [...] została zakwalifikowana do umieszczenia na liście osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, ze względu na przemoc w rodzinie i ciężką przewlekłą depresję będącą wynikiem doznawania przez wiele lat przemocy ze strony ojca. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia spowodowany dramatyczną sytuacją domową i przedłużające się oczekiwanie na wskazanie lokalu przez gminę, za namową lekarzy psychologów, skarżąca zdecydowała się opuścić mieszkanie przy uI. [...]. Od tego czasu korzysta z uprzejmości znajomych, którzy użyczają jej schronienia. Obecnie jest to pokój w mieszkaniu przy ul. [...] O konieczności opuszczenia lokalu zajmowanego wraz z ojcem stosującym przemoc i przebywaniu w innym lokalu, skarżąca poinformowała Wydział Spraw Lokalowych Urzędu. Od tamtego czasu była wielokrotnie poddawana weryfikacji i nie było wątpliwości co do zasadności umieszczenia jej na liście osób oczekujących na lokal z zasobów gminnych. O aktualnym pobycie w lokalu nr [...] przy uI. [...] informowała pismem z [...] października 2013 r. Wówczas jej wniosek pozytywnie zweryfikowano i uchwałą z [...] listopada 2013 r. umieszczono skarżącą na liście w grupie osób zakwalifikowanych do najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. W 2014 r. skarżąca była czwarta w kolejności do zawarcia umowy najmu lokalu. Uchwałę o skreśleniu z listy oczekujących na najem lokalu mieszkalnego skarżącą odczytuje jako niezrozumiałą, bowiem w uzasadnieniu uchwały wskazano, że stan zdrowia wnioskodawczyni nie pozostaje obecnie w związku z warunkami mieszkaniowymi. Od 6 lat zapewniano skarżącą, że już niedługo będzie mogła cieszyć się przyznanym lokalem, a w istocie dla odmowy przydziału lokalu wykorzystuje się fakt doraźnej pomocy skarżącej przez życzliwych jej znajomy[ch].

Skarżąca podkreśliła, że nie stać jej na wynajem mieszkania na wolnym rynku. Nie ma zdolności kredytowej by zakupić własne mieszkanie. Powrót do domu rodzinnego wiązałby się z powrotem do przemocy, która w żaden sposób nie ustała. W jej rodzinnym domu nadal przebywa matka, z którą utrzymuje kontakt i która potwierdza ten stan rzeczy. Sporadyczny kontakt skarżącej z ojcem pokazuje, że nic w jego postępowaniu się nie zmieniło i nie ma żadnych podstaw by uznać, że problem przemocy ustał. Ponad 30 lat mieszkania z ojcem wywołało u skarżącej depresję i nerwicę lękową. Wydaje się niedorzeczne, by skarżącą miała powrócić do domu rodzinnego tylko po to, by udowodnić swą trudną sytuację rodzinną i zdrowotną kosztem zdrowia fizycznego, psychicznego i emocjonalnego.

W ocenie skarżącej uchwała z [...] października 2014 r. jest niezgodna z prawem, bowiem w sprawie nie uległy zmianie okoliczności, które spowodowały umieszczenie jej na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm "przewidzianych" [winno być "przepisanych"]. W uzasadnieniu pisma procesowego organ w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że ma taką legitymację, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.4.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60, dalej uchwała II OPS 2/07) stwierdzono, że art. 53 § 2 ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa). Nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę.

Stosownie do art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

Wskazany w art. 52 § 3 ppsa czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa). Takiego charakteru nie ma uchwała Zarządu Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy z 15 października 2014 r. nr 1466, skreślająca skarżącą z listy osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Jest ona innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa i podlega kontroli sądu administracyjnego (uchwała NSA z 21.7.2008 r., I OPS 4/08, [ONSAiWSA 2008/6/90], dalej uchwała I OPS 4/08). Skoro zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 52 § 3 pkt 4 i 4a ppsa – to na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 ppsa – termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa nie ma w sprawie niniejszej zastosowania.

Skarżąca spełniła ów wymóg formalny, wzywając pismem z 5 listopada 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie nie zostało uwzględnione, o czym Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursynów poinformował skarżącą pismem z 25 listopada 2014 r. Z treści tego pisma wynika, że organ za przedmiot wezwania do usunięcia prawa uznał uchwałę nr [...], a nie jak błędnie określiła to zainteresowana w wezwaniu uchwałę nr [...]. Skarga na uchwałę, będącą przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia, wpłynęła do Urzędu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy dnia 15 grudnia 2014 r., co oznacza, że termin do wniesienia skargi został zachowany.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150, dalej uol) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 4/08 określił, że uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. NSA stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Według art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącej, uniemożliwiając ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu. Skoro spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, choć w art. 21 ust. 3 pkt 5 uol ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (wyrok NSA z 19.1.2010 r., I OSK 997/09, cbosa). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 kpa nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego jej podstawę materialnoprawną.

W rozpoznawanej sprawie skarżącą skreślono z listy oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów z powodu niespełnienia kryterium powierzchniowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały, tj. skarżąca zamieszkuje w lokalu, w którym na jednego mieszkańca przypada więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej.

Zgodnie z § 4 uchwały z [...] lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Z akt sprawy nie wynika by organ przed wydaniem zaskarżonej uchwały poczynił wyczerpujące ustalenia w tym zakresie. W aktach znajduje się jedynie notatka służbowa z wizji lokalowej przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Ursynów w lokalu nr [...] przy ul. [...], z której wynika, że dnia 27 sierpnia 2014 r. ok. godziny ósmej w lokalu tym zastano A.O., "która oświadczyła, że przedmiotowe mieszkanie wynajmuje razem z 2 koleżankami. Każda z osób zajmuje po jednym pokoju. W pokoju wnioskodawczyni znajdowały się jej rzeczy osobiste, m.in. ubrania, książki ect.". W toku wizji lokalowej nie poczyniono ustaleń co do wielkości zajmowanego przez wnioskodawczynię pokoju, ani metrażu całego mieszkania. Ustalenia, z punktu widzenia oceny przesłanki z § 4 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009 r., są niewystarczające i nie dają podstaw, w znaczeniu prawnym, do formułowania wniosku wskazującego na przekroczenie przez zainteresowaną kryterium powierzchniowego.

W świetle § 5 ust. "1" [winno być "2"] pkt 3 uchwały z [...] lipca 2009 r., postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela.

Analiza treści protokołu z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej z 30 września 2014 r. wskazuje, że o ile Komisja poddała ocenie dostarczone przez skarżącą dokumenty obrazujące stan zdrowia i niepełnosprawności wnioskodawczyni i uznała, że niepełnosprawność skarżącej nie zwalnia jej z obowiązku spełnienia kryteriów ogólnych z § 4 uchwały, to całkowicie pominęła występujący już wcześniej (uwzględniany w weryfikacji wniosku w latach poprzednich) problem przemocy w domu rodzinnym skarżącej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak podaje skarżąca, stan faktyczny sprawy w latach 2013 i 2014 r. był taki sam. W 2013 r. skarżącą kwalifikowano do najmu lokalu mieszkalnego, a już w następnym roku nie, choć okoliczności sprawy, takie jak stan zdrowia, warunki finansowe, rodzinne i lokalowe nie uległy istotnej zmianie. Wobec lakoniczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niewyczerpujących ustaleń organu trudno dociec, jakie zmiany w stanie faktycznym sprawy zadecydowały o podjęciu odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia.

Organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca za zgodą rodziców może zamieszkać w ich mieszkaniu przy ul. [...] w Warszawie gdzie jest zameldowana, lecz wówczas narazi się na akty przemocy ze strony ojca, których już doświadczała i które miały bezpośredni wpływ na stan jej zdrowia. Obecne zamieszkiwanie w lokalu przy ul. [...] w Warszawie ma charakter tymczasowy, bowiem jak twierdzi skarżąca, zamieszkuje tam dzięki zrozumieniu jej trudnej sytuacji bytowej przez życzliwych znajomych i widoków na nieodległe uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych. Okoliczności tych organ nie wziął pod rozwagę, choć na trudną sytuację bytową i rodzinną skarżącej wskazywał Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów pismem z 10 września 2014 r. informującym o stosowanych wobec wymienionej formach pomocy finansowej i socjalnej. Taką możliwość organowi stwarza § 22 ust. 3 uchwały stanowiąc, że burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Ustalenie owych kwestii pozwoliłoby organowi na dokonanie oceny czy skarżąca nie spełnia przesłanek wyłączających stosowanie podstawowych kryteriów oceny z § 4 uchwały.

Sąd I instancji ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 uol, § 4 pkt 1, § 5 ust. "1" [winno być "2"] pkt 3 lit. c, § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały z 9 lipca 2009 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany rozstrzygnąć kwestię zasadności pozostawania skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego i wydać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie po wyczerpującym przeanalizowaniu wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowej uchwały okoliczności faktycznych, w tym powyżej wskazanych.

Stosownie do treści art. 94 ust.1 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli w myśl art. 94 ust. 2 usg - nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, reprezentowany przez r. pr. S. L., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ w sposób niewyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające co doprowadziło do skreślenia [skarżącej] z listy oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego;

2. § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 ze zm.) przez jego niezastosowanie.

A. O., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – r. pr. M. T., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Podstawą prawną uchwały z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu m. st. Warszawy, stanowiły § 4 pkt 1 i 2, § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Paragraf 22 uchwały reguluje kwestię właściwości dzielnic do załatwiania wniosku o najem lokali, a także przesłanki, jakimi należy się kierować przy rozpatrywaniu tych wniosków. Ust. 2 tego paragrafu nakazuje poddanie wnikliwej analizie sytuację osoby występującej z wnioskiem. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do wnikliwej analizy, czy istotnie wobec skarżącej poddano wnikliwej analizie spełnianie przez skarżącą przesłanek z § 4 pkt 1 i 2 – wskazanych w zaskarżonej uchwale – ale także przesłanek z § 5 uchwały z [...] lipca 2009 r.

Skarżąca wykazała, że spełnia warunki do zawarcia z nią umowy o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, stąd jej umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego uchwałą z [...] czerwca 2008 r. Lista ta, z mocy § 26 ust. 3 uchwały z 9 lipca 2009 r., podlega weryfikacji co 12 miesięcy i w jej wyniku może okazać się, że istnieją podstawy do skreślenia osoby zakwalifikowanej z tej listy. Może to mieć miejsce wyłącznie w przypadku wykazania przez organ, że zachodzi przypadek niespełnienia któregokolwiek z kryteriów (verba legis - § 26 ust. 3 zd. 2 uchwały z 9 lipca 2009 r.), właśnie w wyniku wnikliwej analizy sytuacji tej osoby. Sąd I instancji trafnie uznał, że zabrakło wnikliwości organu w analizie sytuacji faktycznej skarżącej.

Zarząd Dzielnicy wskazał, że wnioskodawczyni dostarczyła aktualne dokumenty o swej niepełnosprawności i dokumenty lekarskie, obrazujące stan jej zdrowia. Wnioskodawczyni obecnie zamieszkuje w wynajmowanym pokoju w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Podczas wywiadu w miejscu zamieszkania błędnie nie stwierdzono, by niepełnosprawność i stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej bądź społecznej. Zarząd Dzielnicy uznał, że przesłanką przesądzającą o skreśleniu skarżącej z listy oczekujących od 2008 r. na zawarcie umowy najmu jest to, że wnioskodawczyni nie przysługuje zwolnienie z kryterium powierzchniowego i należy weryfikować wniosek zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 uchwały z 9 lipca 2009 r.

Sąd I instancji trafnie zakwestionował ustalenia faktyczne i akt subsumcji, zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Zarząd Dzielnicy błędnie pominął dokumenty zebrane od początku w sprawie i które trafnie uwzględnił przy wydawaniu uchwały z [...] czerwca 2008 r. i z [...] listopada 2013 r. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 17 grudnia 2007 r. wynika, że skarżąca zaliczona została do osób niepełnosprawnych, z uwagi na 05R - upośledzenie narządu ruchu (k. 11 akt administracyjnych). Z wywiadu z dnia 31 marca 2008 r. części C wynika, że skarżąca przeszła 3 operacje; nadto wnioskodawczyni już w tym wywiadzie wskazała na przemoc psychiczną ze strony ojca, w tym odcinanie prądu. W piśmie z 8 maja 2008 r. OPS wskazał, że skarżąca wyprowadziła się z mieszkania nr [...] przy ul. [...]w marcu 2008 r. (k. 14 akt administracyjnych). Komisja Mieszkaniowa w opinii, poprzedzającej wydanie uchwały z [...] czerwca 2008 r., wskazała na potrzebę umieszczenia skarżącej na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, z uwagi na niepełnosprawność skarżącej. Wszystkie te okoliczności wziął pod uwagę Zarząd Dzielnicy, który uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie § 21 w zw. z § 13 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy [Dz.Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm., dalej uchwała z [...] grudnia 2004 r.] oraz art. 23 ust. 2 uol, wyraził zgodę na zakwalifikowanie i umieszczenie na liści osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego A. O.(k. 16 akt administracyjnych).

Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, na podstawie § 4 pkt 1 i 2 oraz § 24 ust. 1, § 26 ust. 3b uchwały z [...] lipca 2009 r. umieścił skarżącą na liście w grupie zakwalifikowanych do najmu lokalu na czas nieoznaczony, zgodnie z datą zakwalifikowania do najmu lokalu socjalnego uchwałą z [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu Zarząd Dzielnicy w szczególności wskazał, że skarżąca objęta jest pomocą OPS z uwagi na stan zdrowia, w związku z tym ubiegając się o najem lokalu socjalnego z zasobu m.st. Warszawy, w maju br. zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 [lit.] a została zwolniona z kryterium powierzchniowego (k. 121 akt administracyjnych).

Całkowicie dowolnie Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale przyjął "Podczas wywiadu w miejscu zamieszkania nie stwierdzono, by niepełnosprawność i stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej bądź społecznej", gdy skarżąca "dostarczyła aktualne dokumenty o swojej niepełnosprawności oraz dokumenty lekarskie obrazujące jej stan zdrowia" (k. 137v akt administracyjnych), a organ nie poczynił żadnych ustaleń, które wskazywałyby, że stan zdrowia wnioskodawczyni poprawił się w stosunku do stanu zdrowia w dacie podjęcia uchwały z 19 czerwca 2008 r. i z 27 listopada 2013 r., bądź by ustała niepełnosprawność skarżącej, stwierdzona orzeczeniem z 17 grudnia 2007 r. Zwrot "niepełnosprawność i stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi" jest zwrotem nieostrym i ze swej istoty nie wymaga, by "związek" ten był adekwatnym związkiem przyczynowym. Pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, że uchwałodawca nakazuje brać pod uwagę "wyjątkowo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną lub społeczną" (§ 5 ust. 2 pkt 3 a także § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały z [...] lipca 2009 r.), która może zostać rozwiązana lub poprawiona na skutek poprawy warunków mieszkaniowych, w trybie art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 2 uol. Z tej przyczyny nie sposób było "nie stwierdzić" "podczas wywiadu w miejscu zamieszkania..., żeby niepełnosprawność i stan zdrowia wnioskodawczyni pozostawał w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej bądź społecznej", jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (k. 137v akt administracyjnych).

Niepełnosprawność skarżącej, jej zły stan zdrowia i przemoc psychiczna ze strony ojca jako przyczyna wyprowadzenia się w marcu 2008 r. z mieszkania ojca, były znane Zarządowi Dzielnicy przy podejmowaniu uchwały z [...] czerwca 2008 r. (Komisja Mieszkaniowa w opinii wprost wskazała "z uwagi na niepełnosprawność"; k. 11, 12, 14, 15, 16 akt administracyjnych); stan zdrowia skarżącej wprost został uznany za przesłankę zwolnienia z kryterium mieszkaniowego na podstawie § 5 ust. 2 pkt 3 [lit.] a uchwały z [...] lipca 2009 r. (w uchwale z [...] listopada 2013 r.; k. 121v akt administracyjnych). Żaden ze wskazanych w uchwale z 15 października 2014 r. argumentów nie prowadził do odmiennych ustaleń bądź wniosków. Skarżąca była osobą niepełnosprawną w dacie podjęcia uchwał z: [...] czerwca 2008 r., 27 listopada 2013 r. i 15 października 2014 r. (lit. a pkt 3 ust. 2 § 5); depresja jest ciężką, długotrwałą chorobą (lit. b pkt 3 ust. 2 § 5) a opinie OPS stanowią udokumentowanie istniejącej przemocy lub innej patologii w rodzinie (lit. c pkt 3 ust. 2 § 5 uchwały z [...] lipca 2009 r.). Już spełnienie jednej z tych przesłanek (w szczególności stwierdzonej w uchwale z [...] listopada 2013 r. niepełnosprawności wnioskodawczyni; § 5 ust. 2 pkt 3 [lit.] a uchwały z [...] lipca 2009 r.), zwalniają skarżącą z kryterium powierzchniowego.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Wojewódzki Sąd "błędnie zinterpretował treść dokumentów zebranych przez organ administracji poprzedzających podjęcie uchwały o skreśleniu z listy". Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnego dokumentu, który Sąd I instancji miałby przeinaczyć, czy błędnie zinterpretować. To, że Komisja Mieszkaniowa dnia 10 czerwca 2008 r. wskazała jako podstawę zwolnienia z kryterium powierzchniowego stan zdrowia wnioskodawczyni, nie prowadzi do wniosku, że ten stan zdrowia skarżącej nie skutkował niepełnosprawnością (czyli ustawowo kwalifikowanym złym stanem zdrowia, wykazywanym dokumentem urzędowym). Na przemoc psychiczną wskazuje część C wywiadu środowiskowego z 31 marca 2008 r., jak i pismo OPS z 10 września 2014 r. Rzeczą Zarządu Dzielnicy było dokonanie precyzyjnych ustaleń i staranne wskazanie przepisu, będącego podstawą subsumcji (w szczególności wskazanie tiret pierwszego bądź/i tiret drugiego lit. b punktu 2 § 5 uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 309, poz. 9577 ze zm.), czego zabrakło zarówno w uchwale z [...] czerwca 2008 r., jak i – odpowiednio - w zaskarżonej uchwale. Wolna od tych wad jest jedynie uchwała z [...] listopada 2013 r. Brak staranności i precyzji Zarządu Dzielnicy, nie może w żaden sposób obciążać skarżącej. Uchwałodawca nie wprowadza żadnych szczególnych wymogów co do udokumentowania przemocy lub innej patologii w rodzinie.

Czyni to zarzut naruszenia § 4 pkt 1 i 2 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały z [...] lipca 2009 r. nieusprawiedliwionym.

Zarzut naruszenia § 6 pkt 8 uchwały z [...] grudnia 2008 r. w żaden sposób nie został uzasadniony, mimo że było to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Sąd nie miał obowiązku odnieść się do wskazanego przepisu (zarzut 2 i s. 4 skargi kasacyjnej), skoro przywołał ją Zarząd Dzielnicy w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, a nie nasunęło to Sądowi jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości.

Uchwałę z [...] października 2014 r. podpisało jedynie troje z pięciorga członków Zarządu Dzielnicy a faktu tego organ w żaden sposób nie wyjaśnił.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona przez A. O. uchwała z [...] października 2014 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów w przedmiocie skreślenia jej z listy oczekujących na najem lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że ustalony przez Zarząd Dzielnicy w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, a organ naruszył zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej. Wobec braku zmiany faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w okresie od 19 czerwca 2008 r., przez 27 listopada 2013 r. aż po 15 października 2014 r., z naruszeniem zasady zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946), Zarząd Dzielnicy podjął zaskarżoną uchwałę. Nie może być bowiem tak, że organ samorządu terytorialnego, na którym ciążą obowiązki ustawowe, w ciągu ponad 6 lat roztacza przed skarżącą miraż uzyskania prawa do lokalu, pomyślnie dla skarżącej weryfikując jej uprawnienia (w tym po upływie ponad 5 lat od dnia 19 czerwca 2008 r.), a gdy skarżąca znalazła się na czwartej pozycji do zawarcia umowy najmu lokalu, skreśla ją z listy oczekującej na najem lokalu, mimo że fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były Zarządowi Dzielnicy od początku znane i nie uległy zmianie do dnia 15 października 2014 r.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.