Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 703/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 6a ust. 1 pkt 2b w z. z art. 7b ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r, Starosta [...] obciążył "A". w B. oraz Partnera M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B" M. G. w S. opłatą za korzystanie z zasobu geodezyjnego za czynności geodezyjne i kartograficzne polegające na modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej, zgodnie z pozycją nr 2 tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 roku, nr 37, poz. 333).

Obciążenie określone w decyzji wyniosło [...] zł i złożyła się na nie opłata za modernizację w zakresie [...] działek oraz [...] budynków w zakresie jednostki ewidencyjnej Ożarowice. Wskazano przy tym, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na rzecz organów samorządowych prowadzących zasób geodezyjny i kartograficzny zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. są świadczeniami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno- prawnym i wynikają z art. 40 ust. 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489).

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] r. wykonawca złożył wniosek o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku pracy zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr [...] - kompleksowa modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej O.). W dniu [...] r. wystawiony został rachunek nr [...] na kwotę [...] zł., którym dokonano rozliczenia całości wykonanej pracy. Uwzględniając jednak wyrok tut. Sądu z dnia 11 października sygn. akt II SA/Gl 661/12 wskazujący, że w stanie prawnym pod dniu [...] r. wysokość opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego ustala się w drodze decyzji administracyjnej, organ - Starosta [...]. w dniu [...] r. z urzędu wszczął postępowanie mające na celu wydanie decyzji o opłatach. W dniu [...] r. Starosta wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która w wyniku odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. .

Wszczęte ponownie postępowanie zakończone zostało przedmiotową decyzją, w której wykazano, w wyniku przeprowadzonych szczegółowo prac określonych szczegółowo w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, że w jednostce ewidencyjnej Ożarowice na dzień zakończenia kompleksowej modernizacji operatu gruntów i budynków modernizacji podlegała wymieniona powyżej ilość działek i budynków.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli "A" w B. oraz M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "B" w S..

W odwołaniu wniesionym pismem z dnia [...]. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. pkt 3 załącznika nr 1 (tabeli III) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego poprzez błędne przyjęcie współczynnika opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego, naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie - tj. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 10 tego Kodeksu poprzez brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając na uwadze zgłoszone naruszenia wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje współczynnik 0,01 wskazany w pkt 3 wymienianego załącznika, względnie o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto zgłoszone zarzuty. Wskazano, że w dniu [...] r. podpisana została umowa nr [...], której przedmiotem było wykonanie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej Ożarowice, zgodnie z warunkami opisanymi w rozdziale I Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Wynika z tej umowy, że dokonano zmiany nośnika danych, czyli dopełniono czynności określonej w pkt 3 załącznika nr 1 (tabeli III) rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stąd błędnie przyjął organ wysokość należnej opłaty, nie uwzględniając określonego w tabeli współczynnika - wynoszącego w tej sprawie 0,01. Nastąpiła bowiem w tej sprawie zmiana nośnika danych ewidencyjnych z analogowego na numeryczny. Niezrozumiałe jest w takiej sytuacji wykluczenie przez organ wymienionego powyżej przelicznika, podczas gdy z rozporządzenie bezpośrednio wynika, że każdorazowo w przypadku zmiany nośnika informacji, współczynnik ten powinien być zastosowany.

Także w drugim odwołaniu wniesionym przez, reprezentowanego przez pełnomocnika, M. G., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci pkt 3 załącznika nr 1 (tabeli III) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz naruszenie przepisów prawa procesowego- tj. art. 77 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesiono także o zmianę decyzji poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie określony w pkt 3 wymienionego załącznika współczynnik 0,01, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołania powołano argumentację podobną jak w poprzednim odwołaniu.

Rozpatrując złożone odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie tej instancji w całości.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji to jest w dniu [...] r. obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn.Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), z którego wynikał obowiązek naliczenia opłat za czynności geodezyjne

i kartograficzne, z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie. W dniu 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne za niezgodny z art. 92 ust 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzekając w punkcie II tego wyroku, że przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dz.U. z dnia 11 lipca 2013 r., czyli stan prawny ulega zmianie od 12 lipca 2014 r.

Na podstawie wymienionego powyżej art. 40 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 19 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Kolegium uwzględniając powyższe podkreśliło, że przepis objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie obowiązuje w związku z wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014 roku ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (...). Kwestie odpłatności za korzystanie z danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje obecnie między innymi art. 40a, w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie 12 lipca 2014 r. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu określa w ust. 2 kiedy nie pobiera się przedmiotowych opłat. Organ odwoławczy zaakcentował, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na gruncie obowiązujących w czasie jego orzekania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest przed ich nowelizacją obowiązującą od dnia 12 lipca 2014 roku. Z kolei Kolegium rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania, zastało zmieniony stan prawny, wobec wejścia w życie w dniu 12 lipca 2014 r. nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. W związku z tym konieczne stało się rozstrzygnięcie kwestii, na podstawie których przepisów winna być po dniu 12 lipca 2014 r. rozpatrywana przez organ odwoławczy przedmiotowa sprawa i wydane rozstrzygnięcie drugiej instancji. Regulacje wynikające z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. rozstrzygające o kwestiach intertemporalnych nie są kompletne, a w szczególności nie regulują kwestii, jakie przepisy stosować, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana na gruncie przepisów wcześniejszych, a na skutek odwołania od tej decyzji nie stała się ona ostateczna w starym stanie prawnym. Samorządowe Kolegium, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 roku oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, stanęło na stanowisku, że w sprawie ma zastosowanie zasada bezpośredniego działania nowego prawa. W tym zakresie organ wskazał zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa, nakaz ochrony tzn. interesów w toku, który jest zarazem jedną z podstawowych wartości dla ochrony wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skoro w sprawie ustalenie opłaty za czynności geodezyjne było związane z treścią rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r., wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc obowiązującą, a obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r. nowa regulacja nie przewiduje ustalenia opłaty za czynności geodezyjne polegające na modernizacji ewidencji, to oznacza to brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty, która to opłata winna wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawnego. Organ podkreślił, że brak jest regulacji, która by przewidywała dla spraw wszczętych i nie zakończonych przed datą 12 lipca 2014 r. stosowania przepisów poprzednich. Organ podał, wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zobowiązany jest z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego oraz podkreślił, że art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. dotyczy wyłącznie wysokości opłat. Dalej wywiedziono, że obowiązujący stan prawny nie reguluje odpłatności za modernizację, tak jak było to przedmiotem regulacji w poz. nr 2 tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Zdaniem Kolegium stosowanie poprzednio obowiązujących przepisów byłoby sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez Kolegium, które nie ustalają odpłatności za czynności związane z modernizacją ewidencji.

Odnosząc się do wniosków odwołań o zasądzenie kosztów postępowania organ odwoławczy wskazał, że na gruncie procedury administracyjnej brak jest podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach złożył Prokurator Rejonowy w T., domagając się jej uchylenia w całości. Decyzji Kolegium zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a polegający na nieprawidłowym uznaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wymaga uchylenia, a prowadzone postępowanie w pierwszej instancji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ nie jest oparte na podstawie prawnej obowiązującej w chwili orzekania przez Kolegium, podczas gdy okoliczności faktyczne wskazują, że w czasie wydawania decyzji pierwszej instancji obowiązywał stan prawny wskazujący na ważność zapadłego rozstrzygnięcia i "brak jest podstaw do jej uchylenia". Podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., obciążająca "A" w B. oraz Partnera M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B" M. G. w S. opłatami za korzystanie z zasobu geodezyjnego w wysokości 47.142 zł wydana została w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, przy czym rozporządzenie z dnia 19 marca 2004 roku w sprawie wysokości opłat obowiązywało do dnia 11 lipca 2014 roku. Ważne w sprawie pozostaje, że sposób i wysokość opłaty regulowały Specyfikacje Istotnych Warunków Zamówienia, które stanowiły integralną cześć umowy zawartej między Powiatem [...] a "A" sp. z o.o.. Warunki te nie podlegały zmianie w świetle art. 144 ust. 1 Prawo zamówień publicznych. Osoby składające ofertę wiedziały, że muszą się liczyć z wydatkiem w granicach 50 000 zł i z pewnością uwzględniły tę okoliczność ustalając cenę za wykonywanie zamówienia. Starosta [...] wydając sporną decyzję zobowiązany był do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie był upoważniony do badania ich poprawności. Za słuszny należy bowiem uznać pogląd, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter prospektywny. Moc wsteczna takich orzeczeń określona jest ściśle w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawodawca zakłada więc, że w systemie prawnym będą obowiązywać rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Skoro Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] r., nie można wymagać, aby stosował przy tym stan prawny obowiązujący w dniu [...] r., nawet jeśli miał świadomość przyszłej zmiany stanu prawnego.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny wydanej decyzji winno przede wszystkim orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania ocenianego rozstrzygnięcia. Decyzja pierwszej instancji nie mogła być uchylona bowiem była zgodna z przepisami, które były podstawą jej wydania, a późniejsza utrata mocy prawnej przepisu nie powinna mieć znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie skargi, powtarzając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. Prokurator oświadczył, że podtrzymuje skargę modyfikując jednak jej żądanie, a mianowicie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości organów wynikających z ustawy nowelizującej z dnia 5 czerwca 2014 r.. Od wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwym organem drugiej instancji jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Syndyk Masy Upadłości "A" w B. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy.

W piśmie z dnia [...] r. Syndyk nie zgodziła się, że zaskarżona decyzja wydana została przez niewłaściwy organ. W jej ocenie z dniem [...] r. opłaty związane z udostępnianiem materiałów zasobu są dochodami własnymi samorządu województwa czy powiatu bądź państwowego funduszu celowego w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Stąd też jako organ odwoławczy od decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy). Stąd też właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie winno być wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Na tę okoliczność odwołała się do orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Niezależnie od powyższego poprała argumentację Kolegium przedstawioną w zaskarżonej decyzji, dowodzącą, iż wobec utraty mocy obowiązującego art. 40 ust. 5 pkt 1b ustawy odpadła postawa do naliczenia jakichkolwiek opłat za wykonane w tym przypadku czynności geodezyjnych i kartograficznych. Zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest w pełni prawidłowe.

W piśmie z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż niezależnie od tego, kto był właściwy do rozpoznania odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, wobec zmiany stanu prawnego, zachodziła konieczność uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Wskazało przy tym na analogiczną sytuację rozstrzygniętą wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. Prokurator podtrzymał stanowisko zaprezentowane podczas ostatniej rozprawy, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania M. G. wnosząc o oddalenie skargi, przychyliła się do stanowiska przedstawionego przez Syndyka Masy Upadłości "A" w B. i organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Mając na uwadze obowiązek sądu administracyjnego badania legalności rozstrzygnięcia w granicach sprawy administracyjnej, zatem niezależnie od charakteru i zakresu zarzutów skargi oraz uwzględniając rozbieżności orzecznictwa w odniesieniu do kwestii organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 360/15 i sygn. akt III SA/Łd 248/15) jak też skutki ewentualnego uznania, iż w sprawie rozpoznał odwołanie organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) rozstrzygnąć w pierwszej kolejności należało kwestię, czy pozostaje nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tu decyzja tego organu z dnia [...] r.), czy też wojewódzki inspektor nadzory geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji (Starosty [...] została wydana w dniu [...] r., a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego w dniu [...] r., czyli już po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która dokonana została ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz.897).

Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną ustawą nowelizującą nastąpiła bowiem z dniem 12 lipca 2014 roku (art. 16 ustawy nowelizującej).

Przyjedzie zauważyć przyjdzie, że problem podstawy prawnej, określającej formę i organ właściwy do ustalenia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 czerwca sygn. akt I OPS 1/14 (OWSA i WSA 2015, nr 1, poz. 5), podjętej tuż przed tym, jak uchwalona, już wówczas ustawa z 5 czerwca 2014 roku zaczęła obowiązywać (czyli od 12 lipca 2014). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tej uchwale, że o ustaleniu opłat za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Według Sądu wynika to ze zmian w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wcześniej bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, które jednolicie kwalifikowano jako należności o charakterze publicznoprawnym, należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się natomiast nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Stosownie z kolei do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z zm.) organem wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże zarówno z art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jak i z art. 1 ust 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. wprowadziła do treści ustawy tego rodzaju przepisy szczególne odnośnie opłat przekazywanych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, a to wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej, dotyczącej nieopodatkowanych należności budżetowych. W myśl art. 40f ustawy, który został dodany wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 5 czerwca 2014 r. w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2b ustawy służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety państwowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że z dniem wyjścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał nadal organem właściwym mimo, że jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu.

Pogląd taki został wcześniej wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OW 226/14. Podobne stanowisko, w odniesieniu do stanów faktycznych analogicznych jak w niniejszej sprawie, wynika z analizy uzasadnień rozstrzygnięć Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt I OW 45/15, I OW 41/15, I OW 44/15 oraz postanowienia tego Sądu - sygn. akt I OW 206/14.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 września 2014 r. wyraził też odmienny pogląd, wskazując nadal na samorządowe kolegium odwoławcze jako właściwy organ odwoławczy (zob. sygn. akt I OW 82/14). Poglądu tego skład orzekający jednak nie podziela.

W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że zaskarżoną decyzję wydał organ niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia odwołania. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Stąd też w sytuacji, gdy toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy regulujące odmiennie niż dotychczas właściwość rzeczową, to organ prowadzący postępowanie winien się do nich bezwzględnie zastosować, chyba, że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do zasady z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego jest kwalifikowaną wadą postępowania, która rodzi konieczność stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 tego Kodeksu. Nie ma przy tym znaczenia, jakiego rodzaju właściwość została naruszona przy wydawaniu decyzji, ani też okoliczność, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie jest trafne. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przywołanym powyżej art. 156 Kodeksu. postępowania administracyjnego. Ponieważ zaskarżona decyzja z dnia 14 grudnia 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu Sąd stwierdził jej nieważność na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.