Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2702/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 5, § 8
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: pkt 3.1.1 i 3.2.19 załacznika nr 1
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 487/18 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Starosty Powiatu W. z dnia 16 listopada 2017 r. nr 45/2017 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że akt Starosty Powiatu W. z dnia 16 listopada 2017 r. nr 45/2017 został wydany z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym umieszczenia znaku drogowego B-18 na drodze gminnej ul. [...] w S. przy zjeździe ze wschodniej obwodnicy W.; 3. zasądza od Starosty Powiatu W. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1527 (tysiąc pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. oddalił w całości skargę T. Sp. z o.o. w W. na akt Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 16 listopada 2017 r. nr 45/2017 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zarządzeniem z dnia 16 listopada 2017 r., którego ważność przedłużono zarządzeniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmian organizacji ruchu w ramach inwestycji stałej organizacji ruchu na terenie gminy S. - Tom III w zakresie dróg gminnych publicznych, Starosta Powiatu Wrocławskiego wprowadził na drodze gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) w miejscowości S. przy zjeździe ze Wschodniej Obwodnicy W. ograniczenia poruszania się pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 tony poprzez umieszczenie znaku drogowego B-18 oznaczającego "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t". Spod tego ograniczenia wyłączone zostały pojazdy służące obsłudze bytowej mieszkańców.

Zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 10 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 128 , dalej u.p.r.d.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym urządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729, dalej rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem, rozporządzenie o zarządzaniu ruchem).

Pismem z 20 sierpnia 2018 r. T. Sp. z o.o. (dalej jako spółka) wywiodła skargę na powyższe zarządzenie Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Spółka wskazała, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] S. na działce nr [...]obręb S. i prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą w formie przedstawicielstwa, a transport drogowy stanowi jej nieodłączny element, bez którego nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej. Bez możliwości transportu towarów, a transport taki nie może być wykonywany przy wykorzystaniu pojazdów o dmc do 3,5 ton, dalsze istnienie Przedstawicielstwa w S. całkowicie traci sens. Gmina S. (w tym osobiście Burmistrz S.) uczestniczyła w procesie inwestycyjnym, którego celem było uruchomienie Przedstawicielstwa Spółki w S. Trzeba zauważyć, że: - decyzją z 5.05.2014 r. Burmistrz S. zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] do Przedstawicielstwa Spółki, - pismem z 16.11.2015 r. Burmistrz S. dokonał uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej ul. [...] do Przedstawicielstwa Spółki, przy czym projekt ten obejmował konstrukcję dla pojazdu miarodajnego o łącznej masie całkowitej 20 ton. Ponadto Gmina S. otrzymywała od odpowiednich organów dokumentację dotyczącą inwestycji. Strona skarżąca zaznaczyła, że podczas wielu rozmów zarówno z Burmistrzem S., jak też z jego przedstawicielami, przedstawiciele Spółki informowali jaka działalność będzie prowadzona przez Spółkę oraz jakiego rodzaju pojazdy będą wykorzystywane do prowadzenia tej działalności. Gmina S. posiadała też informację, że ułożenie nowej nawierzchni na części drogi gminnej ul. [...] wykonane zostało w całości ze środków własnych Spółki.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że zatwierdził projekt pod względem zgodności opracowania biorąc pod uwagę warunki techniczne dla lokalizacji oznakowania oraz pod względem zgodności z załącznikiem 1 – 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz. U z 2003 r. Nr 220, poz. 2181).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie kontrolowanej sprawy powstanie spornego ograniczenia spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki techniczne. W aktach sprawy znajduje się (zgodnie z § 5 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem) projekt organizacji ruchu zawierający zgodnie z planowymi zmianami w organizacji ruchu plan orientacyjny, plan sytuacyjny, opis techniczny. Organizacja ruchu została zatwierdzona zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia o zarzadzaniu ruchem. Z treści zgromadzonej dokumentacji nie wynika również, aby w sprawie doszło do naruszenia § 8 pkt1 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem. Sąd stwierdził również, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem obligująca organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a wręcz przeciwnie – to bezpieczeństwo zwiększa.

Sąd I instancji podkreślił, że organ wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na skutek wniosku Gminy S. w związku z realizacją inwestycji "Stałej organizacji ruchu na terenie Gminy S. – Tom III w zakresie dróg gminnych publicznych, w części dotyczącej ograniczenia poruszania się pojazdów o rzeczywistej ma się całkowitej powyżej 3,5 tony na ul. [...] w S.. Gmina uczyniła to z inicjatywy mieszkańców osiedla, którzy skarżyli się, że ruch samochodów TIR-ów uniemożliwia funkcjonowanie, wskazywali, że zarówno nawierzchnia drogi jak i jej szerokość uniemożliwiają przemieszczanie się po tej drodze aut ciężarowych, które niszczą nie tylko nawierzchnie drogi ale i chodnik. Burmistrz S. podkreślił w korespondencji, że wprowadzenie znaku B-18 zostało podjęte w celu przeciwdziałania niszczeniu drogi, podkreślił, że biorąc pod uwagę rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r.(Dz. U. Nr. 4 poz. 430) oraz przy zachowaniu zasad wynikających z Prawa budowlanego sporna droga gminna nie posiada parametrów technicznych odpowiadających dla dróg gminnych publicznych wobec niewystarczającej szerokości jezdni, szerokości pasa drogowego, nośności i stateczności konstrukcji. Zdaniem Burmistrza, powoduje to brak bezpieczeństwa użytkowania.

W tym stanie faktycznym Sąd I instancji nie stwierdził zaistnienia okoliczności wymienionych w § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą spółkę z jej nieruchomości jest w niniejszej sprawie uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym będzie przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu. WSA podkreślił, że wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Taka sytuacja występuje zaś w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka miała pełną świadomość projektowanych zmian w organizacji ruchu. Podejmowane były rozmowy o możliwościach odmiennych rozwiązań mających na celu prowadzenie działalności spółki z uwzględnieniem wskazanych w projekcie ograniczeń.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia spornego aktu i braku dokumentacji Sąd I instancji wskazał, że niezbędną częścią aktu zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu jest ten projekt i to on stanowi uzasadnienie tego spornego aktu, dodatkowo zaznaczyć należy, że w procedurze zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, nie stosuje się przepisów k.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. WSA podkreślił, że projekt organizacji ruchu został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie i zatwierdzony pod względem zgodności opracowania projektu z warunkami technicznymi dla lokalizacji oznakowania i pod względem zgodności z załącznikiem nr 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz.2128 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220 poz. 2181, ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w całkowitym pominięciu w przeprowadzonym postępowaniu, iż przesłankami umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi i szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, te zaś nigdy nie zostały rzeczywiście w sprawie zbadane, ani nie było przeprowadzone na okoliczność ich zaistnienia postępowanie dowodowe;

b) pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220 poz. 2181, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem wnikliwej analizy skutków dla uczestników ruchu drogowego - w tym skarżącej - umieszczenia znaku zakazu B - 18, jako ograniczającym swobodę korzystania z drogi;

c) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 5), § 8 ust. 5 pkt 1) i 2), § 8 ust. 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) oraz w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt. 1 lit. d rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia przez Sąd I instancji, że wprowadzone zaskarżonym aktem ograniczenie (ustawienie znaku drogowego B-18) jest zgodne z przepisami prawa i spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki techniczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki obligujące organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu;

d) art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia przez Sąd 1 instancji, że "ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą spółkę z jej nieruchomości jest w niniejszej sprawie uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do uznania, że ponad trzyletnia działalność skarżącej obsługiwana komunikacyjnie od strony Wschodniej Obwodnicy W. ul.[...] nie spowodowała naruszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to tym samym postawienie znaku drogowego B-18 nie wynika z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, która legła u podstaw projektu organizacji ruchu;

e) art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) w zw. z § 21 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr L/315/2013 z dnia 17 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego w północno-zachodniej części, poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie błędne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że cyt. "kwestie swobody działalności gospodarczej czy wykonywanie jej na równych prawach nie są przedmiotem regulacji aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu", podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu narusza prawa skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej na własnej nieruchomości, której istota polega na transporcie towarów, a tym samym ocena legalności zakwestionowanego zarządzeniami winna podlegać ocenie w kontekście przesłanek ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w dacie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu], zgodniej z obowiązującym na tym terenie aktem planistycznym;

2. naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w niezbadaniu wszelkich okoliczności związanych z zaskarżonym aktem, przejawiające się w szczególności w braku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia postępowania (oceny) pod kątem przeanalizowania nośności drogi, zweryfikowania ewentualnej szkodliwości wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, przeprowadzenia na jakimkolwiek etapie sprawy dowodu na te okoliczności, co budzi uzasadnione wątpliwości co do rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy;

b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w złożonej skardze wyrażające się w pominięciu przez Sąd I instancji i niewyjaśnieniu w swych rozważaniach kwestii związanej z brakiem koniecznego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności uwzględniającego jej nośność i ewentualną szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z pkt 3.2.19 i pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.) przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności, iż na skutek braku wnikliwej analizy skutków dla uczestników ruchu drogowego - w tym Skarżącej - umieszczenia znaku zakazu B - 18, jako ograniczającym swobodę korzystania z drogi doszło do pominięcia w przeprowadzonym postępowaniu, iż przesłankami umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi i ewentualna szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, te zaś nigdy nie zostały rzeczywiście w sprawie zbadane, ani nie było przeprowadzone na okoliczność ich zaistnienia postępowanie dowodowe, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 5 i § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729) przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności, iż doszło do nienależytej realizacji przez Starostę Powiatu Wrocławskiego obowiązków kontrolnych na drodze gminnej - ul. [...] (dz. nr [...]) przy zjeździe ze Wschodniej Obwodnicy W. doprowadzając do zatwierdzenia zaskarżonej organizacji ruchu w sytuacji, gdy projekt organizacji ruchu nie przedstawia żadnych danych odnoszących się do geometrii drogi i opisu technicznego, zawierającego jej charakterystykę, uwzględniającą w szczególności jej dopuszczalną nośność i ewentualną szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, które determinowałaby konieczność umieszczenia znaku zakazu B-18, przy jednoczesnym nie przeprowadzeniu przez Starostę Powiatu Wrocławskiego - jako zarządcy drogi - kontroli prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, iż ograniczenie w korzystaniu przez Skarżącą z jej nieruchomości jest uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które zostało wprowadzone na podstawie dowolnych, uznaniowych ustaleń organu niepopartych niezbędnymi elementami projektu do wprowadzonej zmiany organizacji ruchu w postaci opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze uwzględniającą w szczególności jej dopuszczalną nośność i ewentualną szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, które stanowią przesłanki determinujące koniecznością umieszczenia znaku zakazu B-18;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przeprowadzenie procedury zmiany ruchu przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, z naruszeniem zasad: praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, skutkującej dokonaniem przez organy dowolnej, uznaniowej oceny przy wprowadzaniu ograniczenia w postaci znaku zakazu B-18 przy ul. [...] (dz. nr [...]) w miejscowości S. przy zjeździe ze Wschodniej Obwodnicy W., doprowadzając do nieprzeprowadzenia wszechstronnego postępowania pod kątem zbadania czy na ww. drodze dochodzi do naruszenia zasad bezpieczeństwa, nieprzeanalizowania i niezbadania nośności drogi, niezweryfikowania ewentualnej szkodliwości wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, nieprzeprowadzenia dowodu na te okoliczności, nieinformowania skarżącej o wprowadzanych zmianach w organizacji ruchu.

g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) oraz w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) i w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 5, § 7 ust. 4 pkt 1) lit. b), § 8 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 3), ust. 5, ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez oddalenie skargi mimo, że zakwestionowany akt Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu nie spełnia wszystkich wymagań określonych przepisami rozporządzenia, przede wszystkim brak jest właściwego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz wystąpiła niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego;

h) art. 141 § 4 w zw. z art. 135, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na:

- wydaniu zaskarżonego orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, polegający nie nieprawidłowym przyjęciu, że "istnieje alternatywna możliwość obsługi komunikacyjnej prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności", podczas gdy ul. [...] w kierunku ul. [...] nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a jest drogą gruntową, biegnącą w zasadzie po "śladzie", niedostosowaną do prawidłowej obsługi jakichkolwiek pojazdów;

- niezgodnym z treścią zgromadzonego w sprawie materiału przyjęcie, że zatwierdzona zmiana organizacji ruchu na ul. [...] jest uzasadniona ochroną nawierzchni drogi oraz bezpieczeństwem innych użytkowników drogi, gdy tymczasem w projekcie stałej organizacji ruchu nie wskazano, aby ul. [...] od strony Wschodniej Obwodnicy W. nie nadawała się do ruchu samochodów ciężarowych w ramach dojazdu do posesji oraz nie wynika, aby dotknięta była jakąkolwiek degradacją, której przyczyną miałby być ruch samochodów ciężarowych oraz nie wynika z niej, aby wprowadzoną organizację ruchu determinowały względy bezpieczeństwa innych użytkowników;

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że zatwierdzona organizacja ruchu nie narusza prawa, a ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą spółkę z jej nieruchomości jest w niniejszej sprawie uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) oraz pkt 3.1.1 i 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) i art. 151 P.p.s.a.

Kierowanie się przez organ zatwierdzający projekt organizacji ruchu zasadą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i przesłankami ograniczeń wynikającymi z art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym (konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego; potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych; potrzeby społeczności lokalnych) nie może pomijać innych istotnych warunków stawianych procedurze zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i samemu projektowi. Warunki te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Mianowicie w załączniku Nr 1, w części 3 wskazano, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1). Nadto z przytoczonego uregulowania wynika, że znak B - 18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń, a w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19). Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.

Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarzadzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w kwietniu 2017 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-18 na drodze gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) w miejscowości S. przy zjeździe ze Wschodniej Obwodnicy W., została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-18. W opisie technicznym nie przedstawiono żadnej argumentacji, ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Ustalając stan istniejący autor opisał jedynie rodzaj nawierzchni drogi (nawierzchnia bitumiczna). Opisowa część projektu nie zawiera wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-18 – charakterystyki drogi objętej tym opracowaniem i ruchu na tej drodze, w szczególności danych obrazujących konkretną jej nośność, jak również obecnego faktycznego natężenia ruchu poruszających się tam samochodów oraz ich rodzajów/tonażu. Oznacza to więc, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki drogi i ruchu na drodze.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. W niniejszej sprawie brak takiej argumentacji, znajdującej w szczególności odniesienie do zapisów pkt 3.2.19 załącznika do rozporządzenia, które dozwalają na wyeliminowanie z ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 t, ze względu na ograniczoną nośność drogi lub w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych – ze względu na szkodliwe wstrząsy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz pkt 3.1.1 i 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Powyższe czyni zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.