Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 28/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1149/14 w sprawie ze skargi F W na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F W na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) oddalił skargę F W (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, uchylił decyzję z [...] listopada 2009 r. przyznającą skarżącemu jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i odmówił przyznania skarżącemu tych płatności. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ujawnienie, że skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności gruntów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

WSA w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że zasadnie organ I instancji wznowił postępowanie, bowiem wyszły na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania pierwotnej decyzji przyznającej płatność, nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Okolicznościami tymi było to, że zgłoszone przez skarżącego w latach 2004-2012 działki ewidencyjne nie były uprawiane przez niego, ale przez inną osobę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przyznanie jednolitej płatności obszarowej uzależnione jest od posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do tej płatności - art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach. Pojęcie "posiadania gruntów rolnych" należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, za czym przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie są tylko formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego m.in. dokonywanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia i zbierania plonów. Właściciel gruntu, niebędący jego faktycznym użytkownikiem, nie otrzyma płatności. Wsparcie przysługuje tylko podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie.

Sąd I instancji nie kwestionował tego, że skarżący jest właścicielem działek zadeklarowanych do płatności, wyjaśniając, że kwestia tytułu prawnego do spornych gruntów jest nieistotna w kontekście przedmiotu rozpatrywanej sprawy, ponieważ przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie jest fakt bycia właścicielem gruntu, ale stwierdzenie, że wnioskodawca grunt posiada, tzn. faktycznie użytkuje go rolniczo.

Skarżący podał, że razem z synem wykonywał prace polowe, kupował materiał siewny, ustalał, co miało być siane oraz był obecny przy zbiorach, jednak w ocenie Sądu I instancji ze zgromadzonej dokumentacji, zeznań skarżącego i większości świadków zawartych w protokole rozprawy administracyjnej wynika, że na prace polowe na działkach zgłoszonych do płatności w latach 2008-2012 prowadził inny podmiot.

W ocenie Sądu I instancji organy podjęły wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wzywano skarżącego do udzielania wyjaśnień, brał on udział w przeprowadzonych przez organy rozprawach administracyjnych, przesłuchano wskazanych świadków, a także umożliwiono zadawanie pytań na rozprawie, z której to możliwości skorzystał pełnomocnik skarżącego. Skarżący, jak i jego pełnomocnik, nie zgłaszali uwag co do przebiegu rozpraw administracyjnych. Z obu decyzji wynika, że organy w sposób kompleksowy rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły w oparciu o niego stan faktyczny i prawny sprawy oraz powzięły słuszne rozstrzygnięcia właściwie je uzasadniając.

WSA w Bydgoszczy podał, że obowiązek wyłączenia przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

F W zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przeprowadzenia dowodu z uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 1151/14 - na okoliczność treści tego uzasadnienia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowodowy, w sytuacji, kiedy stan faktyczny został ustalony w sposób odmienny od rzeczywistości oraz stronniczo, tj. na niekorzyść skarżącego;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 i art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a. polegające na odstąpieniu przez Sąd I instancji od zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku samodzielnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i skopiowaniu przedstawienia stanu sprawy oraz wszelkich rozstrzygnięć z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 1151/14;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164) poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie był posiadaczem gruntów w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich, kiedy z analizy materiału dowodowego należy wyprowadzić wnioski wprost przeciwne.

Dyrektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna F W oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę zarzutu. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z Ryszardem Zabłockim w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia przez skarżącego kasacyjnie jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenie stanu faktycznego sprawy, skoro twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena. Zdaniem NSA, Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Sąd II instancji akceptuje takie stanowisko, a w konsekwencji stwierdza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny.

Za niezasadny należało uznać również zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 153 i art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegający na niezawarciu przez Sąd I instancji własnego stanowiska w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Z treści art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. wynika, że w przypadku oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony, a treść tego uzasadnienia ma składać się z elementów wskazanych w § 4 tego przepisu. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia ono wymogi prawa. Z faktu, że to uzasadnienie jest powtórzeniem w części uzasadnienia sprawy podobnej tej samej strony nie wynika, że uzasadnienie jest wadliwe, skoro skarżący kasacyjnie nie wykazuje, że rozważania Sądu I instancji odnoszą się do sprawy, której ten Sąd nie rozstrzygał albo że czynione są na konwie zupełnie innych ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie był stroną kilku spraw obejmujących różne lata i różne płatności, stąd wiele rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, jednak materia prawna i faktyczna tych spraw jest podobna, zatem wykorzystanie przez Sąd I instancji swoich rozważań i ustaleń czynionych na użytek innego podobnego postępowania nie jest wadą uzasadnienia ale nakazem logiki i racjonalności, więc taka konstrukcja uzasadnienia wyroku nie narusza prawa, a to oznacza, że zarzut podnoszący tego rodzaju naruszenie należało uznać za niezasadny.

Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów pawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 ust. 1-3 u.p.r.w., polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do uzyskania płatności. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie posiadanie powinno być łączone z tytułem prawnym do gruntu, a nie jego gospodarczym wykorzystaniem dla potrzeb produkcji rolnej. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nietrafne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że na użytek płatności bezpośrednich ocena posiadania musi być dokonywana przez pryzmat faktycznego użytkowania działek dla celów rolniczych. Zatem dla oceny tego faktu, istotnego dla dopłat, należy przede wszystkim posiadanie wiązać z faktycznym użytkowaniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykorzystywał rolniczo swoich działek, gdyż czyniły to osoby trzecie. Zatem ten fakt był przesądzający dla przyjęcia, że nie był posiadaczem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania dopłat. Z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie posiadania w ramach przepisu wskazanego w zarzucie kasacyjnym podnoszącym naruszenie prawa materialnego. Zatem zarzut tak postawiony należało uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.