Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1782/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c, 133 § 1, 3, 2 pkt 2, art.184,176
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.22
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. oraz M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 335/16 w sprawie ze skargi E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. oraz M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 335/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. i M. M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. Ż., nr hip. "[...]" nr [...], lit. "[...]", nr [...] lit. "[...]" i nr [...] lit. "[...]".

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia 14 października 1969 r., nr 653/69 została w części przekazana pod budowę Alei Jerozolimskich, a w części ok. 10% pod zieleń.

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...], na podstawie art. 7, art. 8, art. 12, art. 13, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 12 marca 1958 r.", "ustawą wywłaszczeniową" lub "ustawą", Naczelnik Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na łączną kwotę 130.632 zł, w tym za grunt działki nr [...] lit. "[...]" o pow. 1045,1 m2 – 50.427 zł, działki nr [...] lit. "[...]" o pow. 1045, 3 m2 – 50.430 zł, działki nr [...] lit. "[...]" o pow. 1719 m2 – 25.785 zł, oraz za roślinność – 3.990 zł. Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz A. M. w wysokości 63.319,50 zł za działkę nr [...] lit. "[...]" i ½ działki nr [...] lit. [...]" oraz W. M. w wysokości 67.312,50 zł za działkę nr [...] lit. "[...]" i ½ działki nr [...] lit. "[...]".

Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 1974 r. nr [...], tytuł własności ww. działek uregulowany był następująco: działka nr [...] lit. "[...]" o powierzchni 1045,1 m 2 na A. M., działka nr [...] lit. "[...]" o powierzchni 1045, 3 m2 na W. Ma., działka nr [...] lit. "[...]" o powierzchni 1719 m2 na W. i A. małżonków M. w częściach równych niepodzielnie.

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. i M. M. (następcy prawni dawnych współwłaścicieli) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika z dnia [...] marca 1975 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 19, art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 62 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 82 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za grunt o łącznej powierzchni 3809,4 m2 z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie również z pominięciem wysłuchania podczas tejże rozprawy opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Następstwo prawne wnioskodawców wykazane zostało na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy III Wydział Cywilny z dnia 11 grudnia 1986 r., sygn. akt. III Ns 1353/86, aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego dnia 26 listopada 2013 r. przed notariuszem M. S. Rep. A. [...], dokumentu potwierdzenia nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy Wedding w Berlinie z dnia 10 marca 2010 r. numer sprawy 63 VI 731/09 przetłumaczonego dnia 20 września 2010 r. Rep. Nr 243/2010, postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie I Wydział Cywilny z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt I Ns 703/05.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] marca 1975 r., wskazując, że odszkodowanie zostało przyznane w sposób prawidłowy, bowiem nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a dotychczasowi właściciele utracili możliwość władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu wysokość przyznanego odszkodowania została ustalona prawidłowo i zgodnie z ówczesnymi przepisami.

E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. i M. M. wnieśli odwołanie, podnosząc, że w ich przekonaniu decyzja o przyznaniu odszkodowania jest wadliwa, bowiem ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło bez przeprowadzenia rozprawy i z pominięciem elaboratów szacunkowych, jedynie na podstawie wyliczeń prowadzącego postępowanie urzędnika. Wskazali, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy wydanie przez organ decyzji przyznającej odszkodowanie przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość, na podstawie Planu Ogólnego Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., znajdowała się w strefie linii zabudowy zwartej o 3 kondygnacjach do 50% powierzchni zabudowy. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym takie przeznaczenie nieruchomości nie wykluczało zabudowy jednorodzinnej. Wskazał, że w dacie wydania decyzji Naczelnika nieruchomość była niezabudowana i wykorzystywana pod uprawy rolne. Utrata natomiast możliwości władania nieruchomością nastąpiła w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 października 1969 r., nr 653/69 przekazującej nieruchomość pod budowę Alei Jerozolimskich. Zatem, w ocenie Ministra, organ przyznający odszkodowanie prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki przyznania odszkodowania.

Minister stwierdził, że przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wysłuchania stron oraz wyjaśnienia wszelkich zaistniałych w toku postępowania wątpliwości. Nie było natomiast takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, która była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał, że w dacie przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość warszawską położoną przy ul. Ż. wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach.

Podniósł, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Naczelnika wynikało, iż wysokość odszkodowania wyliczona została na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], a pracownik organu zaktualizował wysokość odszkodowania zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji stawkami, ponieważ elaboraty szacunkowe zostały sporządzone w maju 1974 r. Wskazał również, że skoro jego wysokość ustalona została na podstawie działania matematycznego, to rozprawa administracyjna nie była konieczna. W ocenie Ministra Naczelnik w toku postępowania dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń i wyliczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, a dawni właściciele nie kwestionowali podjętych ustaleń, ani nie odwołali się od zapadłego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu, że przed rozpatrzeniem sprawy odszkodowania winien być rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony na podstawie dekretu, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa w pewnym zakresie regulowała kwestię odszkodowań za nieruchomości warszawskie, natomiast w żaden sposób nie uzależniała wydanego rozstrzygnięcia od rozstrzygnięcia dekretowego. Ustawa ta nie była również aktem wykonawczym w stosunku do dekretu. Zatem wskazany zarzut Minister uznał za chybiony.

E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. oraz M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynika sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na uznaniu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola oraz art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż wysokość odszkodowania za nieruchomości gruntowe oznaczone lit. "[...]", "[...]" i "[...]" ustalona została w sposób zgodny z obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisami prawa, tj. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Wskazali, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną lit. "[...]" nastąpiło z pominięciem sporządzenia operatu (elaboratu) szacunkowego przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, a wysokość odszkodowania wyliczona została przez urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji, który nawet nie autoryzował podpisem swoich wyliczeń, a wyłącznie sporządził odręczne zapiski tych wyliczeń. Ustalenie natomiast odszkodowania za nieruchomości oznaczone lit. "[...]" i "[...]" nastąpiło z pominięciem wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę J. S. w operatach (elaboratach) szacunkowych wykonanych w maju 1974 r., a wysokość odszkodowania ustalona została przez urzędnika w drodze odręcznych wyliczeń dokonanych przez niego na ostatnich stronach ww. operatów szacunkowych, w sposób odmienny, aniżeli wynikałoby to z ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę J. S., a zatem, w ocenie skarżących, ustalenie przez organ odszkodowania za nieruchomości oznaczone lit. "[...]" i "[...]" nastąpiło również z pominięciem sporządzenia operatów szacunkowych. Podnieśli, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] marca 1975 r. podjęta została bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty stwierdzili, że doszło do rażącego naruszenia obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji podkreślił, że sporny grunt kwalifikował się jako działki budowlane, które mogły być w sensie planistycznym przeznaczone przed dniem wejścia w życie dekretu pod budowę domu jednorodzinnego. A. M. i W. M. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działkami po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie spór dotyczył tego, czy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w Warszawie przy ul. Ż., ozn. nr hip. "[...]" nr [...] K-N, lit. "[...]", "[...]", "[...]" można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczy problem dotyczył tego, jak należało ocenić przyznanie odszkodowania za wskazane wyżej działki bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy:

‒ przepis art. 22 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji) wymagał, aby odszkodowanie ustalić na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, zawierających szczegółowe uzasadnienie;

‒ na użytek sprawy zostały sporządzone tylko dwa elaboraty szacunkowe dotyczące działek nr [...] lit. "[...]" i "[...]" (z pominięciem działki nr [...] lit. "[...]");

‒ ustalone w decyzji odszkodowanie za działki nr [...] lit. "[...]" i "[...]" opiewa na kwoty wyliczone przez pracownika organu, inne niż kwoty odszkodowania ustalone w opiniach biegłego, a w zakresie działki nr [...] lit. "[...]" kwota odszkodowania opiera się jedynie na wyliczeniach pracownika organu.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w zakresie oceny legalności kwestionowanej decyzji z 1975 r. samo naruszenie przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten ma bowiem charakter proceduralny. Dla ustalenia, czy decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana z naruszeniem prawa mającym wagę naruszenia "rażącego" znaczenie miało to, czy odszkodowanie wskazane w takiej decyzji zostało ustalone według zasad obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1975 r., a jego wynik mieści się w ramach wartości możliwych do przyjęcia na podstawie obowiązujących wówczas właściwych w tym zakresie, przepisów prawa.

Aby uznać, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, trzeba wykazać ewidentne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. że organ ustalił odszkodowanie w warunkach oczywistego naruszenia prawa, które przełożyło się na wynik sprawy, tzn. odszkodowanie zostało ustalone z pominięciem jasnych w swej treści wymogów wówczas obowiązujących, a uzyskana kwota odszkodowania wykracza poza wynik możliwy do uzyskania na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu jeżeli okazałoby się, że odszkodowanie zostało ustalone w wysokości korzystnej dla uprawnionych, ale z ewidentnym naruszeniem prawa materialnego, to także takie postępowanie organu należałoby ocenić w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie to dotyczy nie tylko ustalonej kwoty odszkodowania, ale także przyznania w niniejszej sprawie odszkodowania za 3 działki gruntu, w sytuacji gdy przepis art. 53 ust. 2 dawał organowi kompetencję do przyznania odszkodowania tylko za jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, nawet gdy przejęta dekretem dawna nieruchomość składała się z kilku działek budowlanych.

Zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dokonali weryfikacji kwestionowanej decyzji z 1975 r. w opisanym wyżej zakresie.

Za niewystarczające Sąd I instancji uznał stanowisko organów opowiadające się za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1975 r., a sprowadzające się do ogólnikowego powoływania się na: 1) ustalenie wartości odszkodowania za działki nr [...] lit. "[...]" i "[...]" na podstawie opinii biegłego z maja 1974 r. sporządzonych na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 1 (art. 8 ust. 8 pkt 1) ustawy; 2) ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] lit. "[...]" według "sztywnych stawek", wyliczenie odszkodowania na podstawie prostego działania matematycznego – pomnożenia powierzchni nieruchomości przez niezmienną cenę za 1 m2 (stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby) i ustalenie odszkodowania za grunt w oparciu o zarządzenie nr 76 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 października 1974 r. (Minister podaje inne zarządzenie nr 76 Prezydenta m.st. Warszawy, bo z dnia 13 lutego 1975 r.), a następnie zaktualizowanie przez pracownika organu stosownych wyliczeń z obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji stawkami.

Zaprezentowane wyżej stanowisko wymyka się, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli organy stanęły na stanowisku, że ustalone na potrzeby niniejszej sprawy odszkodowanie zostało ustalone w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1975 r., to należało przytoczyć obowiązujące regulacje w tym zakresie, wyjaśnić jakie przepisy miały zastosowanie do szacowania odszkodowania za przejęcie na mocy przepisów dekretu gruntu położonego w mieście przy ul. Ż. (działek niezabudowanych pod budowę domu jednorodzinnego).

Jeżeli organy uważały, że ustalenie odszkodowania następowało według prostych działań matematycznych, to winny wskazać przyjęte założenia (normatywy, stawki itd.), skonfrontować je z założeniami przyjętymi w toku postępowania odszkodowawczego i zweryfikować dokonane obliczenia rachunkowe. Dopiero dokładne i wszechstronne wyjaśnienie tych zagadnień stanowiło punkt wyjścia do oceny legalności kwestionowanej decyzji z 1975 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej ([...] marca 1975 r.) obowiązywała ustawa wywłaszczeniowa, w wersji wskazanej w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64. Art. 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 2 tej ustawy regulował ogólne zasady ustalania odszkodowania za grunt w mieście w ten sposób, że jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustalało się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione m.in. w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu (dzielnicy) na podstawie wytycznych wojewody (prezydenta miasta wyłączonego z województwa). Przy czym wojewoda (prezydent miasta wyłączonego z województwa) mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu (dzielnicy) odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki. Odszkodowanie nie mogło jednak przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej (art. 8 ust. 9 w zw. z art. 55 ustawy).

Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania normowało wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212). Rozporządzenie to regulowało takie kwestie jak: zasady i kryteria ustalania przeciętnego kosztu wybudowania domu, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy (§ 3), kryteria różnicowania wysokości odszkodowania za taki grunt obejmujące rodzaj miasta, położenie gruntu, jego obszar i uzbrojenie terenu w urządzenia komunalne (§ 4).

Kryteria doboru właściwego obszaru działki normatywnej pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, o którym mowa w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy zawierała Tabela Nr 2 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. Nr 86, poz. 408).

Dobór właściwych danych dla ustalenia odszkodowania za pozostały grunt, o którym mowa w przepisie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy, umożliwiała Tabela zamieszczona w § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54).

W niniejszej sprawie żaden z organów nie przeanalizował, jak stwierdził Sąd Wojewódzki, wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i nie odniósł wniosków z tej analizy do realiów tej konkretnej sprawy. Przedwczesne zatem było stanowisko organów, że przyznane w kwestionowanej decyzji z 1975 r. odszkodowanie za sporny grunt zostało ustalone prawidłowo. W niniejszej sprawie nie zostało przez organy wykazane, czy miały oparcie w zasadach ustalania odszkodowania wynikających z obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisach prawa: 1) sporządzone w sprawie elaboraty szacunkowe; 2) ustalenia i wyliczenia pracownika organu dotyczące działki nr [...] lit. "[...]" i "[...]" i "[...]".

W omawianej sprawie wymagał także wyjaśnienia zakres kontroli legalności decyzji odszkodowawczej z 1975 r. Z wniosku nieważnościowego wynika, że wnioskodawcy domagają się kontroli decyzji z 1975 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za trzy działki (bez rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania za roślinność), natomiast w odwołaniu wnoszą o stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia [...] marca 1975 r. Kwestii tej nie wyjaśnił organ odwoławczy i nie wiadomo, czy prawidłowe jest rozstrzygnięcie Ministra, który kontrolował decyzję z 1975 r., kierując się zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku nieważnościowym.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji odszkodowawczej w warunkach braku ostatecznego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu, Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 1975 r. o ustaleniu odszkodowania nie mogło w sposób rażący naruszać prawa. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy nie uzależniał wydania decyzji o odszkodowaniu od uprzedniego załatwienia wniosku o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Kwestia ustalenia wzajemnych relacji między sprawami z zakresu realizacji roszczeń dekretowych wynika z wykładni przepisów normujących to zagadnienie oraz wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ówczesnym przepisie art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasada pierwszeństwa realizacji roszczeń dekretowych w formie rzeczowej wykształciła się w orzecznictwie sądowym dopiero w latach 90-tych XX w. (co potwierdzają skarżący w odwołaniu), a zatem nie można w tym zakresie powoływać się na rażące naruszenie prawa.

WSA w Warszawie uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

E. G., G. Ż., E. W., K. M., M. M. oraz M. M. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 335/16.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wskazanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na pominięciu całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz braku należytej kontroli wydanych w trybie nadzorczym decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., pod względem ich zgodności z prawem.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji bezzasadne uchylił wskazane decyzje z uwagi na to, że organ nadzorczy nie zbadał czy odszkodowanie przyznane decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1975 r. ustalone zostało w prawidłowej wysokości, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nadzorczym wynika, iż organy administracyjne dokonały oceny poprawności wyliczenia przedmiotowego odszkodowania.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, iż wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie w wypadku uznania, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarżący kasacyjnie wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej przy jednoczesnym uwzględnieniu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wnieśli także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, iż kwestionują jedynie część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazali, że WSA w Warszawie błędnie ocenił, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ustalenie wysokości odszkodowania w trybie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez osobę nieuprawnioną bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jeżeli tylko odszkodowanie wyliczone zostało w prawidłowej wysokości. Pomimo tego, że WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., a więc uwzględnił skargę, nie sposób zgodzić się uzasadnieniem prawnym oraz wytycznymi dla organu administracji, co do dalszego postępowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie stanowisko WSA w Warszawie przeczy dotychczasowemu jednolitemu i ugruntowanemu stanowisku judykatury w zakresie procedury ustalania odszkodowań w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z którym ustalenie odszkodowania za nieruchomość bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w każdym przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie judykatury bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy odszkodowanie ustalone zostało w prawidłowej wysokości.

Skarżący kasacyjnie powołali się na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r., (sygn. I OSK1144/08. LEX nr 552279), zgodnie z którym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. Rozprawa jest formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. W tym przypadku przepis art. 22 cyt. ustawy nałożył na wojewodę obowiązek powołania biegłych i sporządzenia przez nich opinii zawierającej szczegółowe uzasadnienie, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na niej biegłych. Decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo.

Skarżący kasacyjnie nadto wskazali, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. III RN 38/98, OSNP 1999/6/194, stwierdził także, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego (art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Przeprowadzenie rozprawy stosownie do brzmienia art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie w aktach postępowania odszkodowawczego brak jest protokołu rozprawy. Brak protokołu z rozprawy samo przez się nie dowodzi, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób. Zważywszy, że postępowanie takie miało miejsce ponad trzydzieści lat temu mogą występować braki w dokumentacji. W niniejszej sprawie brak jest jednak jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, że taka rozprawa została przeprowadzona. Brak jest zawiadomień o wyznaczeniu takiej rozprawy, również w uzasadnieniu decyzji organ nie odwołuje się w ogóle do rozprawy i jej wyników. W korespondencji znajdującej się w aktach odszkodowawczych w żaden sposób nie ma odniesienia do rozprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, że rozprawa administracyjna odbyła się. Uprawniony jest zatem wniosek, że taka rozprawa w ogóle nie miała miejsca, a ustalenie odszkodowania nie nastąpiło na podstawie wyników rozprawy lecz wyłącznie w oparciu o elaboraty szacunkowe. Kontrolowana decyzja z 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Błędne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji zgodnie z którym, aby uznać, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, trzeba nie tylko wykazać ewidentne naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie procedury ustalania odszkodowania, ale ponadto wykazać, iż kwota ustalonego odszkodowania została wyliczona w nieprawidłowej wysokości. Powyższe jednoznacznie prowadzić musi do sanowania czynności wyliczenia wysokości odszkodowań przez osoby nieuprawnione, co w konsekwencji narusza ogólne zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez uznanie, iż w zasadzie każdy mógł wyliczyć odszkodowanie, jeżeli tylko zrobił to poprawnie.

Zobowiązanie organu do badania w ramach postępowania nadzorczego czy wyliczona przez osobę nieuprawnioną wysokość odszkodowania jest prawidłowa, prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wysokość odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości ponownie wyliczana będzie przez urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne, tym razem w postępowaniu nadzorczym.

Podsumowując, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 P.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy niezbędne jest zaskarżenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 335/16 w całości celem zmiany rozstrzygnięcia w zakresie błędnej części uzasadnienia.

Skarżący kasacyjnie wskazali nadto, że z materiału dowodowego wynika wyraźnie, iż organy administracyjne dokonały oceny poprawności wyliczenia odszkodowania. Organ nadzorczy wskazał zarówno podstawę wyliczenia odszkodowania (zarządzenia nr 76 z dnia 13 lutego 1975 r. Prezydenta m.st. Warszawy), jak i uznał dokonane wyliczenia za poprawne co do jego wysokości. W konsekwencji nie można przyjąć, że decyzja administracyjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., naruszają przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na brak zbadania w tych postępowaniach nadzorczych czy odszkodowanie przyznane decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1975 r. ustalone zostało w prawidłowej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia jest pismem wysoce sformalizowanym, co znajduje potwierdzenie w obowiązku jej sporządzenia przez pełnomocnika zawodowego, w szczególności podstawy kasacyjne stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. muszą być określone precyzyjnie i jednoznacznie, poprzez wskazanie, który przepis ustawy i w jakim brzmieniu (jeżeli jego treść był zmieniana) został naruszony. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 3 poz. 72). Ponieważ pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał jako podstawę kasacyjną jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości polegającego na pominięciu całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku należytej kontroli decyzji nadzorczych, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał sprawę tylko pod kątem tego zarzutu.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie pominął, wynikających z akt sprawy – okoliczności faktycznych w postaci nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, braku elaboratu rachunkowego dla działki nr [...] lit. "[...]" oraz przeliczenia przez pracownika organu kwoty ustalonej przez biegłego w elaboratach rachunkowych sporządzonych w maju 1974 r. dla działek o nr [...] lit. "[...]" i [...] lit. "[...]". Sąd I instancji przyjął natomiast, w ślad za organem, że tego rodzaju wady wystąpiły w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji odszkodowawczej Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1975 r., jednakże nie mogą one samodzielnie przesądzać o istnieniu kwalifikowanej wady prawnej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). W ocenie Sądu I instancji, to czy decyzja odszkodowawcza wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zależy od wykazania ewidentnego naruszenia prawa materialnego, które przełożyło się na wynik sprawy.

Taki sposób wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczania nieruchomości doprowadził Sąd Wojewódzki do konkluzji o celowości ponownego zbadania w postępowaniu nadzorczym prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Nie można zatem przyznać racji skarżącym kasacyjnie, że wymienione powyżej okoliczności faktyczne, wynikające przecież z akt sprawy, zostały przez Sąd I instancji pominięte, co doprowadziło do błędnej kontroli decyzji nadzorczych.

Rozważenie poruszanych w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentów i kwestii wymagałoby natomiast podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. To bowiem, czy brak rozprawy administracyjnej oraz pozostałe wyżej omówione uchybienia, mogły samodzielnie zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, jest kwestią wykładni prawa a nie błędnych ustaleń faktycznych. Skoro jednak zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie został w skardze kasacyjnej sformułowany, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji skarżących i sformułowania za nich zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku, to skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.