Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1182/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, aty. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1895/13 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1895/13, oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] jako działka nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiły M. K. i M. Z..

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r. wskazując, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

A. Z. pismem z dnia 4 lipca 2012 r. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tego Ministra z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. Z. wskazując, że w jego opinii zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawą, a w szczególności przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wydane decyzje, w opinii wnioskodawcy, naruszają także rażąco k.p.a. oraz inne przepisy prawa.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja ta nie narusza prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że rozpatrując sprawę miał także na uwadze, iż w wyniku skargi A. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12, uchylił postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 września 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 13 marca 2012 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2011 r. oraz wskazał, że w zaistniałej sytuacji żądanie A. Z. powinno być ocenione w trybie przepisu art. 156 k.p.a. Niniejsza decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. stanową zaś wypełnienie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez A. Z. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu koniecznym było odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., dotyczącej komunalizacji działki nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa i przysługuje osobom fizycznym (spadkobiercom E. R.), zaś kontrolowane decyzje nie wypełniają przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wskazał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody K. została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaznaczył, że zgodzić się należy z twierdzeniem wnioskodawcy, iż działka nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] września 1980 r., nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat od daty zawarcia umowy notarialnej [...], tj. od dnia 30 września 1980 r. J. i M. małż. K.. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...] marca 1982 r., [...] wieczystym w 1/2 części stał się A. K.. Z kolei aktem notarialnym [...] z dnia [...] października 1991 r. M. i J. małż. K. oraz A. K. przenieśli całe swoje udziały w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] na rzecz A. Z.. Samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma jednakże żadnego znaczenia dla unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ skutkiem decyzji organu nadzoru jest niejako "skasowanie" prawa własności gminy bez odnoszenia się do kwestii użytkowania wieczystego.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Ministra, nie można było uznać, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], jest bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej. W sprawie zaistniały zatem przesłanki uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] października 2010 r., stwierdzających nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r.

Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także unieważnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu skargi zarzucił m.in., że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. jest nieważna, ponieważ doręczona została na jego nazwisko i adres w chwili, gdy właścicielem działki nr [...] była jego córka A. Z.. W chwili doręczenia skarżący nie był więc stroną postępowania, co narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie rażąco naruszony został również art. 156 § 2 k.p.a., bowiem decyzja z dnia [...] maja 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego Minister nie uwzględnił postanowień uzasadnienia wyroku z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12, który nakazał rozpoznanie sprawy w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. Postępowanie przed organem nie uwzględniało także "wady prawnej ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (...), jak też sugestii, co do trybu weryfikacji tej decyzji zawartych w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich". W ocenie skarżącego organ naruszył ponadto art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz rażąco pominął uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10. Decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] i nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że poza sporem jest, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...] jako działka nr [...] rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec skutku jaki wywołała ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], stwierdzająca, że nieruchomość oznaczona jako parcele nr [...] i [...] – później oznaczona jako działka nr [...], następnie działka nr [...], z której z kolei wydzielono m.in. działkę nr [...] (wykaz synchronizacyjny działki nr [...] z dnia 7 września 2006 r.), nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, doszło do sytuacji, że w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego gruntu, ponieważ nie doszło do nabycia spornej nieruchomości z mocy prawa w trybie wyżej wymienionego przepisu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej.

Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzjach nr [...] (pierwszoinstancyjna) i nr [...] (odwoławcza) trafnie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, rację należało też przyznać Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, co do przyjęcia, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i w związku z tym nie zachodziła podstawa do zastosowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisu art. 158 § 2 k.p.a. (stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że prawo użytkowania wieczystego obciążające przedmiotowy grunt powstało znacznie wcześniej niż wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji komunalizacji mienia Skarbu Państwa. Prawo to powstało w dniu 30 września 1980 r. (data wpisu do księgi wieczystej) na mocy umowy cywilnoprawnej z tej samej daty. Obrót cywilnoprawny tym prawem przez pierwotnych użytkowników wieczystych na rzecz skarżącego A. Z. nastąpił zaś w dniu 23 grudnia 1991 r., na mocy umowy z dnia 9 października 1991 r. (odpis zupełny z Kw nr [...[). Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na skarżącego - mimo, że dokonane kilka miesięcy po wydaniu decyzji komunalizacyjnej - było jednak konsekwencją wcześniej zawartej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie decyzji komunalizacyjnej. Skarżący pomija też okoliczność, że przedmiot decyzji komunalizacyjnej w żaden sposób nie dotyczył wcześniej ustanowionego prawa użytkowania wieczystego (wynika to z osnowy tej decyzji). Komunalizacja dotyczyła jedynie prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a decyzja ta miała charakter deklaratoryjny.

WSA w Warszawie stwierdził, że nie można uznać, że pomiędzy decyzją komunalizacyjną, a nabyciem przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego wystąpił związek przyczynowo – skutkowy, który można by zakwalifikować jako wywołanie przez przedmiotową decyzję nieodwracalnego skutku prawnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Skarżący nie dostrzega, że instytucja nieodwracalnych skutków prawnych ma charakter wyjątkowy, ponieważ wyłącza zasadę dopuszczalności weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego interpretacja tej przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji musi mieć charakter ścieśniający.

W ocenie Sądu I instancji, aby decyzja administracyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny, następujący po niej obrót cywilnoprawny musi dotyczyć prawa, którego ta decyzja dotyczy i obrót tym prawem musi być normalnym i bezpośrednim skutkiem decyzji o charakterze konstytutywnym (np. przepisy prawa wymagają wydania decyzji przed zawarciem aktu notarialnego, bądź decyzja niejako stwarza warunki do zadysponowania nabytym na jej podstawie prawem na rzecz osoby trzeciej). W niniejszej sprawie te warunki nie zostały spełnione, bowiem decyzja komunalizacyjna miała charakter jedynie potwierdzający transfer prawa własności na rzecz gminy z mocy samego prawa, rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotykało prawa użytkowania wieczystego, natomiast późniejszy obrót prawem użytkowania wieczystego nie był skutkiem decyzji komunalizacyjnej, ale następstwem wcześniejszej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Z kolei przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. Z. umożliwiło przekształcenie tego prawa w prawo własności na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Następnie decyzja uwłaszczeniowa z 2009 r. stworzyła warunki do przeniesienia przez skarżącego na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2011 r., Rep. [...], prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz córki A. Z. Wobec tego również zdarzenia prawne w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i darowizna przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki nie mogły być kwalifikowane jako nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...].

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć za zasadne stanowisko skarżącego, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne (tego poglądu Sąd nie podziela), to i tak nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Trudno bowiem uznać, aby przepis art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim normuje instytucję nieodwracalnych skutków prawnych, mógł być naruszony w warunkach rażącego naruszenia prawa. Skarżący pomija, że zwrot "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne" jest zwrotem niedookreślonym, przez co może być różnie rozumiany. Stosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie tej przeszkody do stwierdzenia nieważności wymaga wykładni na tle konkretnej sprawy. Wobec tego wątpliwe jest, aby w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej powyższy przepis został naruszony w sposób oczywisty – rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się z A. Z., że Minister Administracji i Cyfryzacji winien unieważnić wcześniejsze decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] i nr [...] jako rażąco naruszające przepis art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja nr [...] jest obciążona wadą kwalifikowanego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czego nie dostrzegł Minister Administracji i Cyfryzacji. Poza sporem jest to, że na mocy umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2011 r. A. Z. przeniósł prawo własności do spornej nieruchomości na rzecz córki A. Z.. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji także okoliczność, że kilkanaście dni później ([...] lutego 2011 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję odwoławczą nr [...], gdzie jako adresata wskazał A. Z.. Uszło jednak uwadze skarżącego, że o wystąpieniu podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie) można mówić jedynie w przypadku, gdy decyzja administracyjna orzeka o nadaniu lub odebraniu, przekształceniu, ograniczeniu praw materialnych danej osoby mimo, że ta osoba nie powinna nabyć danych praw lub praw tych nie posiada. Tak sytuacja może mieć miejsce także wtedy, gdy organ rozstrzygnie o nałożeniu obowiązków materialnych na osobę, na którą te obowiązki nie powinny być nałożone. Tymczasem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] zapadła w postępowaniu nadzorczym, w którym kontrolowano decyzję Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], która nie orzekała o prawach materialnych skarżącego (prawie użytkowania wieczystego). Decyzja nr [...] w sposób bezpośredni nie rozstrzygała w swej osnowie o nadaniu lub odebraniu, przekształceniu lub ograniczeniu prawa własności A. Z.. Wobec tego błędne doręczenie decyzji nr [...] A. Z., zamiast A. Z., nie mogło być potraktowanie jako działanie organu w warunkach z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli natomiast A. Z. uważała, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął jej udział w postępowaniu odwoławczym jako właścicielki działki nr [...], to taka sytuacja mogłaby świadczyć o wadzie postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czego Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał), a nie jako kwalifikowana wada samej decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

WSA w Warszawie nie podzielił także zarzutu niezastosowania się przez Ministra Administracji i Cyfryzacji do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12. Minister przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc w trybie weryfikacji decyzji jakiego domagał się A. Z.. W wyroku tym Sąd nie przesądził, że prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 30 listopada 2011 r., w zakresie wywołania przez decyzję komunalizacyjną nieodwracalnych skutków prawnych, ani też, że decyzja nr [...] obciążona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. W wyroku tym Sąd, uznając interes prawny A. Z. we wniesieniu skargi, nakazał jedynie organowi nadzoru rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., co też organ uczynił.

Jeżeli chodzi o zarzut nieuwzględnienia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ocena prawna zaprezentowana w tej uchwale nie przeczy stanowisku Ministra Administracji i Cyfryzacji zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji. Treść tej uchwały udziela odpowiedzi na pytanie: czy użytkownik wieczysty wpisany do księgi wieczystej jest chroniony zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), w sytuacji gdy, w następstwie później wydanych decyzji administracyjnych, rodzących skutki wsteczne, odpadł tytuł własności Skarbu Państwa, a następnie jednostki samorządu terytorialnego, a przy tym konstrukcja prawna użytkowania wieczystego zakłada istnienie tego prawa tylko jako obciążenie gruntów skarbowych lub samorządowych. W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego, także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Zaprezentowana wyżej ocena prawna zapadła na tle sprawy cywilnej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można utożsamiać instytucji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 10 ust. 1 ukwh). Ta pierwsza instytucja funkcjonuje w prawie administracyjnym, ta druga w prawie cywilnym. Organ nadzoru rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma kompetencje do ustalenia, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a jeżeli tak to, czy nie występują przeszkody do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy podmiot wpisany do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty czy właściciel, chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i w związku z tym oceny, czy jego prawo w przyszłości pozostanie nienaruszone. To sąd powszechny w postępowaniu cywilnym jest władny czynić ustalenia i oceniać, czy w konkretnej sprawie rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę prawa i w tym zakresie badać, czy rozporządzenie prawem miało charakter odpłatny i czy nabywca działał w dobrej wierze (art. 6 ust. 1 i 2 ukwh). To zagadnienie wykraczało zatem poza przedmiot spraw administracyjnych, rozpoznawanych czy to przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy Ministra Administracji i Cyfryzacji.

W ocenie Sądu I instancji zagadnienie ochrony nabywcy prawa wynikające z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych staje się aktualne na etapie sprawy cywilnej, w której sąd powszechny dokonuje oceny, czy wpis w księdze wieczystej nabywcy prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej pozostaje, czy będzie podlegał wykreśleniu. Wówczas to dochodzi z reguły do konkurencji praw spadkobierców poprzedniego właściciela gruntu dochodzących ich wpisu do księgi wieczystej jako uprawnionych z prawem osoby wpisanej do księgi wieczystej, która powołuje się na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej samo przez się nie powoduje skutku w postaci wykreślenia prawa rzeczowego wpisanego do księgi wieczystej. Stwierdzenie nieważności eliminuje jedynie skutki jakie wywołała decyzja komunalizacyjna (nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości). Jakie będą losy wpisów w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, zależeć będzie od wyniku postępowań prowadzonych przed sądem powszechnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. Z., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., ewentualnie uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 2, bowiem decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, oraz przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w piśmiennictwie naukowym i orzecznictwie sądowym przyjęta jest intensywna koncepcja interpretacyjna zasady ochrony prawnej użytkownika wieczystego działającego w dobrej wierze w zaufaniu do treści księgi wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie rozpoznany mógł być jedynie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego autor skargi kasacyjnej wskazał na niezastosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Stawiając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów zarzut ten uznać należy za postawiony wadliwie. Jednakże po przeanalizowaniu skargi kasacyjnej NSA jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA, co pozwala tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09).

Rozpoznając odkodowany zgodnie z intencją wyżej wskazanej uchwały zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a., sprowadzający się do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Zasadnicza w przedmiotowej sprawie jest kwestia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., którą stwierdził on nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], jako działka nr [...]. Stwierdzając decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nieważność powyższej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, nie stwierdzając jednocześnie przeszkód do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dążąc do stwierdzenia nieważności powyższych rozstrzygnięć Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący A. Z. zarzucił, że rażąco naruszają one prawo, nie biorąc pod uwagę nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., którymi, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, jest ustanowienie, na podstawie decyzji z dnia [...] września 1980 r., na przedmiotowej działce użytkowania wieczystego, które to prawo aktem notarialnym z dnia [...] października 1991 r., zostało przeniesione na A. Z..

Oceniając zaskarżone skargą kasacyjna rozstrzygnięcie WSA w Warszawie należy podkreślić, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że aby decyzja administracyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny, następujący po niej obrót cywilnoprawny musi dotyczyć prawa, którego ta decyzja dotyczy i obrót tym prawem musi być normalnym i bezpośrednim skutkiem decyzji o charakterze konstytutywnym. Prawidłowo także Sąd ten ocenił, że w niniejszej sprawie te warunki nie zostały spełnione, bowiem decyzja komunalizacyjna miała charakter jedynie potwierdzający transfer prawa własności na rzecz gminy z mocy samego prawa, wobec czego rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotykało wcześniej ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, a późniejszy obrót tym prawem nie był skutkiem decyzji komunalizacyjnej, ale następstwem wcześniejszej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jednak w odkodowywaniu jej rozumienia należy mieć na uwadze okoliczność, że przesłanka ta stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej istotnymi wadami, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji nie pozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji jest wyrazem woli pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym oznacza, że decyzja ta nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, publ.: ONSA i WSA z 2013 r.).

Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zatem wyraz ochrony sytuacji prawnych ukształtowanych w oparciu o inne decyzje lub czynności prawne, dla których wadliwa decyzja stanowiła podstawę ich wydania.

Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (publ. ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.

Prezentowane wyżej poglądy – do których w istocie nawiązał Sąd I instancji - akceptowane są również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12, wyrok z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10)

W świetle wyżej wskazanego stanowiska, które należy zaakceptować, zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.

Prawidłowo także Sąd Wojewódzki ocenił odmowę stwierdzenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., która stwierdził on nieważność decyzji komunalizacyjnej, w kontekście przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Trudno bowiem uznać, aby przepis art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim normuje instytucję nieodwracalnych skutków prawnych, mógł być naruszony w warunkach rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że zwrot "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne" jest zwrotem niedookreślonym, przez co może być różnie rozumiany. Stosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie tej przeszkody do stwierdzenia nieważności wymaga wykładni na tle konkretnej sprawy. Wobec tego wątpliwe jest, aby powyższy przepis został naruszony w sposób oczywisty – rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Błędnie sformułowany został, w przekonaniu składu orzekającego NSA, drugi zarzut skargi kasacyjnej. Wskazując na "przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece" autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ramach jakiej podstawy kasacyjnej zarzut ten został zgłoszony, jakie przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zostały naruszone, oraz tak podstawionego zarzutu nie uzasadnił. Nie wskazano także przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił Sąd I instancji. Z powyższych względów opisany wyżej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.