Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 155/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 82
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1468/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1468/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] lutego 2005 r. J. P. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskich (UE), a następnie w dniu [...] maja 2006 r. złożył korektę do powyższego wniosku.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał rolnikowi wnioskowaną pomoc w łącznej wysokości 29.883,80 zł. Pierwsza rata płatności w wysokości 14.941,90 zł została przekazana na rachunek bankowy producenta rolnego. W dniu [...] grudnia 2007 r. beneficjent złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Jednocześnie producent rolny poinformował, że z powodu trudności finansowych nie dokonał zakupu zbiornika-schładzalnika na mleko. Ponadto dołączył umowę kupna-sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r., w której została zamieszczona informacja, że realizacja umowy nastąpi z chwilą przyznania drugiej raty pomocy w ramach dostosowania gospodarstw do standardów UE.

W dniu [...] stycznia 2008 r. skierowano do J. P. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W dniu [...] stycznia 2008 r. J. P. złożył oświadczenie o niezrealizowaniu przedsięwzięcia z powodu złego stanu zdrowia. W dniu [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł.u wydał decyzję o uchyleniu w całości decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r.

Następnie po zakończeniu wszczętego postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności, w dniu [...] listopada 2009 r. działający z upoważnienia Prezesa ARiMR Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR w Ł. decyzją nr [...] ustalił J. P. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 14.941,90 zł.

Od powyższej decyzji J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznał decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymując zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm. – dalej: rozporządzenie RM z dnia 18 stycznia 2005 r.) płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Organ podkreślił, że pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia. Skarżący nie zrealizował przedsięwzięcia opisanego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, a zatem był zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej w wysokości 14.941,90 zł, co zostało ustalone decyzją Prezesa ARiMR wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Prezes ARiMR uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego, iż nie zrealizował on przedsięwzięcia inwentarskiego z powodu choroby psychicznej, zaników pamięci oraz bólu głowy, a także z uwagi na złą sytuację finansową. Organ wskazał, że przepisy § 10 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. przewidują katalog okoliczności, w których pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi. Jeżeli skarżący chciał skorzystać z § 10 ust. 2 tegoż rozporządzenia dotyczącego długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, winien był przedstawić odpowiednie dokumenty potwierdzające długotrwałą niezdolność do pracy, np. orzeczenie lekarza orzecznika KRUS lub ZUS. Organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył tego rodzaju dokumentów ani też żadnych argumentów, które pozwoliłyby na odstąpienie od dochodzenia kwoty nienależnych płatności.

J. P. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 763/11) uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazując, że przywołany przez organ § 10 ust 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. nie wskazuje, aby jedynym dokumentem, jaki może zostać uwzględniony dla oceny "długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego" było orzeczenie lekarza ZUS lub KRUS. Zdaniem Sądu I instancji załączona do akt sądowych dokumentacja medyczna, z której wynika, że skarżący pozostaje pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego w Ł. z powodu ograniczonych zaburzeń zachowania i nastroju oraz wymaga leczenia specjalistycznego, powinna być przeanalizowana przez organ w ramach powołanego § 10 ust 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Dokumentację tę należy traktować jako podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącą asumpt do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.

Wskutek wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Prezesa ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 226/12) uchylił tenże wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a ponadto WSA w W. bezzasadnie zarzucił organowi administracji publicznej niezastosowanie § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozstrzygając sprawę Sąd I instancji nie wziął pod uwagę prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 418/09) oddalającego skargę kasacyjną J. P. na decyzję ostateczną uchylającą decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. Z mocy tego wyroku wynika, że kwota 14.941,90 zł wypłacona J. P., będąca pierwszą ratą płatności, podlega zwrotowi, ponieważ producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, pomimo że złożył w terminie oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto wskazany wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r. przesądził o tym, że nie zaistniała przesłanka, kiedy to pierwsza rata nie podlega zwrotowi z powodu niemożliwości realizacji przedsięwzięcia ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego, który złożył oświadczenie o zaistnieniu tej okoliczności zamiast oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, jak podkreślił NSA, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Sąd odwoławczy wskazał, że wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r. spowodował ten skutek, iż zwrot pierwszej raty płatności następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przypominając treść mających w sprawie zastosowanie regulacji ustawowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej: ustawy o Agencji) wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Podstawą prawną wydanej w tej sprawie decyzji był art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji oraz § 11 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., w myśl którego zwrot pierwszej raty płatności, o którym mowa w § 10 ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wynika z tych faktów, że w sprawie nie miał i nie mógł już mieć zastosowania § 10 wskazanego rozporządzenia. Tymczasem Sąd I instancji pomijając zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej w trybie art. 153 p.p.s.a. wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania dotyczące § 10 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że dokumentacja lekarska, na którą powołuje się skarżący, była już przedmiotem oceny, której dokonał NSA we wskazanym wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 226/12). Sąd I instancji wywiódł, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych przez Prezesa ARiMR przepisach, tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji mających zastosowanie z mocy § 11 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r.

Sąd stwierdził, że kwestia prawidłowości czy też niezastosowania § 10 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie z którym pierwsza rata płatności może nie podlegać zwrotowi w warunkach gdy zaistnieją okoliczności wskazane w tym przepisie, w sprawie niniejszej nie podlega badaniu z uwagi na treść prawomocnego wyroku NSA z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 418/09) oddalającego skargę kasacyjną J. P. na decyzję ostateczną uchylającą decyzję o przyznaniu pomocy. Z mocy tego wyroku wynika, że kwota 14.941,90 zł wypłacona skarżącemu, będąca pierwszą ratą płatności, podlega zwrotowi, ponieważ producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, pomimo że złożył w terminie oświadczenie o zakończaniu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto wyrok ten przesądził o tym, że nie zaistniała przesłanka, kiedy to pierwsza rata nie podlega zwrotowi z powodu niemożliwości realizacji przedsięwzięcia ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego, który złożył oświadczenie o zaistnieniu tej okoliczności, zamiast oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Tym samym kwestia stanu zdrowia producenta i okoliczności podnoszone przez niego na ten temat w skardze, uzasadniające, jego zdaniem, wyłączenie wobec niego obowiązku zwrotu płatności, w sprawie niniejszej nie mogą być obecnie przedmiotem badania i rozstrzygania, skoro w postępowaniu o uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy organy administracyjne, a następnie sądy obu instancji prawomocnie uznały, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. dające podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu pierwszej raty płatności. Sąd I instancji zauważył, że w tej sytuacji argumenty organu zawarte w zaskarżonej decyzji o braku przedstawienia przez producenta dokumentów, które pozwoliłyby Prezesowi ARiMR na odstąpienie od żądanej kwoty (orzeczenia lekarza orzecznika KRUS lub ZUS ) również okazały się niezasadne. Niemniej nie miały one wpływu na ostateczny wynik postępowania Prezesa ARiMR, który w sposób prawidłowy oparł swoje rozstrzygnięcie o przepisy art. 29 ust 1 ustawy o Agencji, zasadnie uznając, iż w takiej sytuacji jaka ma miejsce, zobowiązany jest ustalić nienależnie pobrane środki finansowe.

Sąd I instancji przywołał treść art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, a także dalsze regulacje zawarte w tej normie prawnej, z których wynika, iż do należności, o których mowa w ust. 1 art. 29 ww. ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wydanym w tej sprawie uprzednio wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 226/12), zważywszy na treść art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji wywiódł, iż decyzja z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest decyzją ustalającą, a nie decyzją określającą.

Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia uregulowanych przepisami wspólnotowymi, Sąd I instancji wskazał, że reguluje je art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004: z 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008, który stanowi, że obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, jednakże gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do 4 lat. W niniejszej sprawie, beneficjent o konieczności zwrotu nienależnie pobranej pomocy powiadomiony został przed upływem terminów wskazanych w cyt. przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. a contrario, poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy skarżący już w momencie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne wyrażenie decyzji i wyrażenie woli w myśl art. 82 k.c. w związku z zaburzeniami czynności psychicznych na jakie cierpi skarżący, a więc postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było dotknięte wadą skutkującą jej nieważnością, zaś obowiązek zwrotu należności, jeżeliby wynikał, to nie w oparciu o § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie już w momencie składania oświadczenia w postaci wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozostawał w stanie wyłączającym świadome wyrażenie woli oraz podjęcie decyzji w myśl art. 82 k.c.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu powiększonego o podatek VAT nieopłaconych w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 226/12) brak jest podstaw do zastosowania § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., gdyż kwestia ta była przedmiotem rozważań NSA w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 418/09). Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie dotychczas nie był przedmiotem badania fakt poczytalności skarżącego już w momencie składania dofinansowania o przyznanie płatności, choć fakt ten musiał budzić uzasadnione wątpliwości z uwagi na dokumentację medyczną załączoną przez stronę do akt postępowania.

Zarzucono, że zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie było dotknięte wadą od samego początku w związku z niepoczytalnością skarżącego. Zatem decyzja z [...] lutego 2008 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oparta była na niewłaściwej podstawie prawnej, gdyż w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy, zgodnie z którymi rolnik nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia lub złożył oświadczenie, jako że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w stanie zaburzenia czynności psychicznej, zachodzi wątpliwość, czy był on zobowiązany do realizacji przedsięwzięcia lub złożenia oświadczenia.

Z dowodów przedstawionych przez skarżącego już na etapie postępowania przed organem administracji w sprawie zachodziła wątpliwość, czy skarżący nie znajdował się w stanie wyłączającym świadome wyrażenie woli już w momencie składania oświadczenia w formie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE w myśl art. 82kc w związku z zaburzeniami czynności psychicznych. Postępowanie było dotknięte nieważnością zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a contrario, gdyż decyzja organu ustalającego obowiązek zwrotu kwoty 14.941,90 zł była ze swej istoty nieważna, gdyż wadą dotknięta była już sama decyzja przyznająca płatność skarżącemu. Całe zatem postępowanie było wadliwe, a decyzja uchylająca przyznanie płatności i orzekająca obowiązek zwrotu w związku z niezrealizowaniem przez rolnika przedsięwzięcia w terminie nie mogła go konwalidować.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd odwoławczy. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, zbiór lex 323453).

Zważywszy na powyższe, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ramach postawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. a contrario poprzez nieuwzględnienie skargi. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było dotknięte wadą skutkującą nieważnością decyzji wydanej w tym przedmiocie, gdyż wadą dotknięta była już decyzja przyznająca skarżącemu płatność, albowiem zachodziła wątpliwość czy wówczas skarżący nie znajdował się w stanie wyłączającym świadome wyrażenie woli w rozumieniu art. 82 k.c.

Jednocześnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono już w momencie składania oświadczenia w postaci wniosku o przyznanie płatności, że skarżący pozostawał w stanie wyłączającym świadomie wyrażenie woli oraz podjęcie decyzji w myśl art. 82 k.c.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z powyższego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji następuje w wypadku ustalenia, iż zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach np. w art. 247 Ordynacji podatkowej.

Zatem w sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany jest wskazać przyczynę nieważności określoną w art. 156 k.p.a. bądź też w innych przepisach, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej, w którym został ostatecznie wydany akt administracyjny zaskarżony do sądu administracyjnego.

Kasator stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. nie powiązał go z żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zarówno treść zarzutu opartego o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak i jego uzasadnienie nie uprawniają do formułowania wniosków, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 k.p.a. bądź też w innych przepisach. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odwołał się wyłącznie do treści art. 82 k.c., podkreślając, że przedmiotem niniejszej skargi jest kwestia poczytalności skarżącego już w momencie złożenia wniosku o przyznanie płatności.

Wobec tego rodzaju argumentacji wskazać należy, że przedmiotem kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja ostateczna w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej, nie zaś decyzja o przyznaniu płatności. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 173 § 1 oraz art. 176 i art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przedmiotem kontroli kasacyjnej był wyrok Sądu I instancji, który, jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie dotyczył bezpośrednio decyzji o przyznaniu płatności.

Nie jest przy tym trafne odwoływanie się do regulacji zawartej w art. 82 kodeksu cywilnego. W doktrynie przy analizie kryteriów determinujących akt administracyjny zwraca się uwagę, że akt ten może również w jakimś stopniu zależeć od samego adresata, tj. od podmiotu, który czerpie z danego aktu uprawnienia lub obowiązki. Ten wpływ adresata aktu jest oczywiście z założenia niewielki, skoro mamy do czynienia z władztwem administracyjnym i z jednostronnością aktu administracyjnego i nie sięga w sferę treści aktu, ale może jedynie dotyczyć samej zgody na jego wydanie lub udziału w procesie przygotowującym akt (por. J. Zimmermann "Prawo administracyjne" wyd. 6, Lex a Wolters Kluwer business, W-wa 2014, str. 339). W konsekwencji w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wady oświadczeń woli w rozumieniu art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te dotyczą stosunków regulowanych przez prawo cywilne i nie dotyczą natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, w szczególności oświadczeń składanych organom państwa na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur. Podkreśla się przy tym, że użyte w art. 82 k.c. określenie "swobodne powzięcie decyzji" oznacza jedynie sposób kształtowania się woli strony stosunku cywilnoprawnego i nie dotyczy okoliczności wydania decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego (por. post. SN z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt II CKN 92/98, lex nr 322317; wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90, opubl. ONSA 1991/1/7; z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, lex nr 82649; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 217/12, lex nr 1296199).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie uprawniają też do formułowania ocen, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej do WSA w W. decyzji, był pozbawiony zdolności do czynności prawnych, albo by zachodził w jego przypadku stan ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Nie zawarto bowiem w podstawach kasacyjnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 i art. 13 k.c. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że choroba i leczenie w poradni zdrowia psychicznego nie uzasadniają przyjęcia braku zdolności strony do czynności procesowych, bowiem choroba taka nie unicestwia zdolności do czynności prawnych (por. wyrok SN z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II UKN 131/99, opubl. OSNP 2001/3/77; wyroki NSA: z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II/SA 3501/01, lex 83719, lex nr 83719; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. I SA/Gd 980/00, lex 53892).

Zważywszy na powyższe, zarzut naruszenia art. 82 k.c. jako podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Dodać należy, że kastor w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczącej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie wskazał, poza art. 82 k.c., żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wniosku w przedmiocie przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu rozstrzygnięcie zostanie wydane odrębnie, zważywszy na treść art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.