Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 792/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 792/17

Uzasadnienie

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta zmienił zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wykazu obejmującego 16 lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy M. [...], przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. przeznaczono do sprzedaży, między innymi lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], którego najemcą była H. S.. W uzasadnieniu zarządzenia zmieniającego powołano się na zły stan techniczny obiektu (w drewnianych belkach stropowych w poziomie nad parterem i piętrem może wystąpić przekroczenie naprężeń od dopuszczalnych normowych obciążeń, czego następstwem może być awaria stropu), co spowodowało, że z załącznika do zarządzenia usunięto wymieniony lokal.

P. w dnia [...] maja 2017 r. H. S. wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zasadność wydanego zarządzenia nr [...]. W uzasadnieniu wskazała na naruszenie jej interesu prawnego oraz prawa do wykupu mieszkania.

Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi.

W dniu [...] czerwca 2017 r. H. S. wniosła bezpośrednio do organu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W skardze zakwestionowała podstawy do wydania zarządzenia i naruszenie jej interesu prawnego, uniemożliwiając wykup lokalu. Skarżąca złożyła również zastrzeżenia do opinii technicznej opisującej stan obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. H. S., najemca lokalu mieszkalnego przy ul. [...] złożyła w Urzędzie M. [...] wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykupienie lokalu przy uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 85 %, najemca złożyła [...] listopada 2015 r.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta przeznaczył do sprzedaży, między innymi lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], jednakże według opinii wykonanej przez mgr inż. T. O. w marcu 2016r., dotyczącej oceny stanu technicznego stropu nad parterem i piętrem budynku przy ul. [...] we [...] ... "w drewnianych belkach stropowych w poziomie nad parterem i piętrem może wystąpić przekroczenie naprężeń od dopuszczalnych normowych obciążeń, czego następstwem może być awaria stropu. "

W związku z powyższym, powstała konieczność przeznaczenia środków finansowych na przeprowadzenie remontu. To stało się przyczyną do podjęcia decyzji o zmianie funkcji użytkowej budynku, z funkcji mieszkalnej, na cel publiczny, tj. prowadzenie działalności przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Taka decyzja umożliwia dofinansowanie modernizacji ww. nieruchomości ze środków pozabudżetowych Gminy M. [...], przeznaczonych na realizację zadań socjalnych w tym zakresie. P. realizacja celu publicznego wymaga opróżnienia nieruchomości poprzez wykwaterowanie wszystkich rodzin w niej zamieszkujących, Prezydent Miasta, gospodarujący zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z dnia 2016.12.23 ze zm.) gminnym zasobem nieruchomości, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. cofnął zgodę na przeznaczenie lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] do sprzedaży i podjął decyzję o przeprowadzeniu remontu kapitalnego tej nieruchomości. Organ zaznaczył, że skarżąca nie przyjęła kilku propozycji najmu lokali zamiennych.

P. z dnia [...] października 2016 r. Administracja Zasobów Komunalnych we [...] wypowiedziała H. S. umowę najmu lokalu, z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, ze skutkiem na dzień [...] listopada 2016 r.

Organ podkreślił, że przeznaczanie lokali do sprzedaży w trybie bezprzetargowym jest czynnością z zakresu gospodarowania mieniem, tym samym upoważnionym do jej dokonania jest zarządca mieniem komunalnym - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Potwierdza to przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z dnia 2016.04.04 ze zm.) stanowi, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencja ta obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady gminy, z drugiej zaś zadania wynikające z przepisów prawa, w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem przeznaczanie lokali do sprzedaży w trybie bezprzetargowym jest czynnością z zakresu gospodarowania mieniem do której upoważniony jest zarządca mieniem komunalnym, prezydent miasta.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby wprowadzić nieruchomość stanowiącą własność publiczną do obrotu, niezbędne jest umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, najem lub dzierżawę. Jednakże sama decyzja o przeznaczeniu do sprzedaży należy do Prezydenta Miasta. Gospodarując mieniem komunalnym, Prezydent musi to robić racjonalnie. Konieczność przeznaczenia środków finansowych na przeprowadzenie remontu stała się przyczyną do podjęcia decyzji o zmianie funkcji użytkowej budynku, z funkcji mieszkalnej na cel publiczny, tj. prowadzenie działalności przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Decyzja ta umożliwiła dofinansowanie modernizacji ww. nieruchomości ze środków pozabudżetowych Gminy M. [...], przeznaczonych na realizację zadań socjalnych w tym zakresie.

Ponieważ realizacja celu publicznego wymaga opróżnienia nieruchomości poprzez wykwaterowanie wszystkich rodzin w niej zamieszkujących, Prezydent Miasta, gospodarujący zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. cofnął zgodę na przeznaczenie lokalu mieszkalnego, w budynku przy ul. [...], do sprzedaży i podjął decyzję o przeprowadzeniu remontu kapitalnego tej nieruchomości. Następstwem tej decyzji było wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały/zarządzenia może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała/zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżąca wystąpiła ze skargą na zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 101 ust 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (art. 101 ust. 4 u.s.g.). Art. 94 ust. 1 stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zatem zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi.

Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na zarządzenie organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zarządzenie, czy też konkretne jego postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania zarządzenia interes prawny skarżącego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały/zarządzenia. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta wniosła osoba niebędąca właścicielem lokalu mieszkalnego (lokal należy do M.), a jedynie najemcą lokalu, który to najem również wygasł w związku z wypowiedzeniem umowy. Ten fakt nie jest wystarczający do przyjęcia, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu. Przyjmuje się bowiem, że najemca ma tylko interes faktyczny dotyczący najmowanego lokalu. Tym bardziej, były najemca również nie legitymuje się interesem prawnym.

Należy jednak zaznaczyć, że w dniu [...] marca 1968 r. skarżąca uzyskała decyzję o przydziale lokalu na czas nieoznaczony. Od [...] września 1984 r., skarżąca zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] na podstawie umowy najmu zawartej pod rządami ustawy z dnia [...] kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165, ze zm.). Na mocy art. 67 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r., poz. 787, z późn. zm.), utraciła moc ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, jednak na podstawie art. 55 ust.1 nowej ustawy, przepisy ustawy (o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) stosuje się do najmu nawiązanego przed dniem jej wejścia w życie, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału.

Umowy najmu zawarte na podstawie ustawy Prawo lokalowe pozostały w mocy.

Z kolei ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach została derogowana na podstawie art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610; zm.). Nowa ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, z wyjątkiem art. 18 ust. 4 i art. 32, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Na podstawie art. 27 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, ustawa ta znalazła zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie.

Art.11, w ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu. Wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w ust. 2-5 oraz w art. 21 ust. 4 i 5 niniejszej ustawy. Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia.

Organ wypowiedział umowę na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy, który stanowi, że właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator:

- używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 4.

Stosownie do art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2017 r., na właściwej gminie.

Na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 poz. 2147 ze zm. - dalej zwaną "u.g.n."), w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Na podstawie art. 35 u.g.n. sporządza się wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia.

Przepis ten stanowił podstawę do wydania zarządzenia nr [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie ogłoszenia wykazu 16 lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym.

W tych okolicznościach, na podstawie zarządzenia nr [...] z [...] marca 2016 r. skarżąca nabyła prawo pierwszeństwa nabycia wynajmowanego lokalu, którego następnie została pozbawiona przez wydanie zarządzenia zmieniającego.

Tym samym Sąd uznał, że ma ona interes prawny do wystąpienia ze skargą na zarządzenie zmieniające.

W podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1406/17. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (skarżąca) - będąc najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, jak również z uwagi na złożenie procedowanego przez Gminę wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w budynku, który został wykreślony z listy adresów przeznaczonych do bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych - posiada interes prawny pozostający w związku z art. 34 ust.1 pkt 3 i ust. 5 u.g.n., określającym uprawnienie najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, do uzyskania pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym. W ocenie NSA, interesem prawnym skarżącej jest to, aby złożona przez nią w odpowiednim czasie odpowiedź na przedstawioną przez Gminę ofertę została wzięta pod uwagę przez procedujące organy na zasadach w tym czasie obowiązujących. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby najemcom lokali w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem zajmowanych mieszkań w budynku, dotychczas przeznaczonym przez gminę do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy dokonywaniu kwalifikacji budynków do sprzedaży w tym trybie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek bowiem jej sytuacja faktyczna i prawna nie pozwalała domagać się sprzedaży mieszkania na warunkach wstępnie przez nią zaakceptowanych, to całkowite wykluczenie tej nieruchomości z możliwości wykupu lokalu przez najemcę w drodze bezprzetargowej, tworzyła sytuację procesową, w której skarżąca miała swój interes prawny do uruchomienia kontroli zgodności z prawem podjętej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n, dokonano [...] sierpnia 2016 r., zmiany zarządzenia 62/2016, zarządzeniem nr [...], choć rzeczywiście, dodatkowo wypowiedziano umowę najmu.

Przechodząc do analizy zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, iż jego treść polega na dokonaniu zmiany zarządzenia nr [...] z [...] marca 2016 r., w sprawie ogłoszenia wykazu 16 lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy [...] przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W zmienianym zarządzeniu, w paragrafie 1 jest zapis, że przeznacza się do sprzedaży w trybie bezprzetargowym 16 lokali mieszkalnych w budynkach objętych wykazem, stanowiącym załącznik do zarządzenia.

W zaskarżonym zarządzeniu zmieniającym stwierdzono zaś jedynie, że załącznik otrzymuje brzmienie jak w załączniku do niniejszego zarządzenia, nie modyfikując w treści samego zarządzenia i pierwotnej liczby lokali przeznaczonych do zbycia. Prowadzi to do wewnętrznej sprzeczności tego aktu. Załącznik jest integralną częścią zarządzenia. Brak modyfikacji jego treści powoduje sprzeczność, która nie może być zaakceptowana. Akt organu z zakresu administracji publicznej musi być poprawny nie tylko od strony materialnoprawnej ale również formalnej.

Z uzasadnienia zarządzenia zmieniającego wynika, że według opinii stanu technicznego może wystąpić przekroczenie naprężeń od dopuszczalnych normowych obciążeń, wobec czego nieruchomość przy Szkolnej 2, ze względu na zły stan techniczny, nie może zostać przeznaczona do sprzedaży. W konsekwencji została ona usunięta z załącznika. Nie zmienia to jednak formalnej niepoprawności zaskarżonego aktu.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżony akt jest wadliwy. W związku z upływem roku od jego wydania nie stwierdzono nieważności zarządzenia tylko jego wydanie z naruszeniem prawa, co znalazło odzwierciedlenie w sentencji wyroku wydanego na podstawie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 94 usg.

Na marginesie można zaznaczyć, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślić też należy, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP).Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić należy, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę.

Gmina zatem decyduje czy i które lokale przeznacza do sprzedaży. W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, którym gmina gospodaruje i to ona, a w szczególności jej organ stanowiący jakim jest rada, decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Zaskarżone i poprzednie zarządzenie wydano w wykonaniu uchwał Rady M. [...].

W ocenie Sądu, unormowanie jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone bądź wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 u.g.n.). Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Zauważyć jednak trzeba, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w tym przepisie, nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości.

Z powyższego wynika zatem, że gmina ma swobodę w określeniu, które lokale mieszkalne w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych czy osób prawnych. Gospodarka zasobem w opisany wyżej sposób musi być zgodna z prawem (art. 85 u.s.g.), zasadami prawidłowej gospodarki, a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną (art. 50 u.s.g.).

Z tych powodów pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając jednak na uwadze stwierdzoną wadę wydanego zarządzenia, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.