Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46, art. 44, art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1147/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1147/13 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odpadów. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji w zakładzie przy ul. [...] w Częstochowie, z uwzględnieniem zezwolenia na prowadzenie odzysku i na zbieranie odpadów. Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), art. 17 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 2 i 4, art. 29 ust. 1 pkt 1, 3, 4, art. 31, art. 63 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), udzielił firmie [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji na terenie zakładu przy ul. [...] w Częstochowie, określając rodzaj i parametry instalacji, źródła emisji odpadów, rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytwarzania, sposób gospodarowania odpadami, rodzaje i ilości odpadów przewidywanych do odzysku wraz z określeniem metod odzysku, rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania wraz z określeniem miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Pozwolenie zostało udzielone na czas określony do dnia 30 listopada 2022 r. Jednocześnie w pkt 13 ww. decyzji organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w Częstochowie odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01, 20 03 01, z tego powodu, że instalacja przy ul. [...] w Częstochowie nie zapewnia spełnienia wymagań określonych ww. przepisach co do prowadzenia przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, dla których określone zostały warunki szczególne. Zapewnia ona jedynie mechaniczne przetwarzanie odpadów i mogą być w niej przetwarzane, w celu przygotowania do dalszego odzysku, wyszczególnione we wniosku jako przewidywane do odzysku, odpady pochodzące z selektywnego zbierania odpadów. Natomiast niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne zgodnie z przepisami powinny być przetwarzane w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone (art. 9 ust. 6 ustawy o odpadach). Podmiot odbierający odpady komunalne ma ustawowy obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych może być zakład zagospodarowania odpadów spełniający kryteria określone w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów określił Sejmik Województwa Śląskiego uchwałą Nr IV/25/2/2012 z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014", zaś uchwałą Nr IV/25/l/2012 z dnia 24 sierpnia 2012 r. Sejmik przyjął "Plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014". W świetle tych uchwał instalacja przy ul. [...] w Częstochowie nie posiada ani statusu instalacji regionalnej, ani nie została określona jako instalacja zastępcza, a jedynie jako planowana regionalna instalacja w regionie I, dla której nie została wydana do 31 grudnia 2011 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (tabela 71 w Planie). Z Planu gospodarki również wynika, że do przedmiotowej instalacji nie ma zastosowania przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2011, poz. 897), a więc niemożliwa jest zmiana uchwały sejmiku województwa w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami, bez konieczności przeprowadzenia jego aktualizacji. Organ I instancji wskazał, iż w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. 2012, poz. 1052) eksploatacja instalacji nie spełnia wymagań dotyczących prowadzenia mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, ponieważ zapewnia jedynie proces mechanicznego przetwarzania tych odpadów, bez możliwości poddania ich procesom biologicznego przetwarzania w jednym zintegrowanym procesie technologicznym. Wyklucza to możliwość przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Z tego powodu odmówiono udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (kod odpadu 20 03 01), jak też odmówiono udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów takich jak: opakowania wielomateriałowe (kod odpadów 15 01 05), zmieszane odpady opakowaniowe (kod odpadów 15 01 06), odpady palne (kod odpadów 19 12 10), papier i tektura (kod odpadów 20 01 01). Wnioskodawca doprecyzował bowiem w uzupełnieniu do wniosku (pismo z dnia 14 września 2012 r.), że wymienione powyżej rodzaje odpadów będą podlegały jedynie zbieraniu, przygotowaniu partii odpadów o odpowiedniej wielkości transportowej, nie zaś odzyskowi. W odwołaniu pełnomocnik [...], wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części , podniósł zarzut naruszenia art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a., art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 17 ust 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21), która w art. 252 uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Jednocześnie stwierdzono, że w sprawie ma zastosowanie nowa ustawa, z uwagi na brak przepisu przejściowego, że do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy poprzedniej ustawy. Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na odzysk odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01, gdyż zaproponowany przez Spółkę sposób postępowania z tymi odpadami, mający polegać na ich zbieraniu i przygotowywaniu do odpowiedniej wielkości i następnie transportowaniu do firm zajmujących się ich odzyskiem, nie stanowi odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i nie można go zakwalifikować do żadnego procesu odzysku wymienionego w załączniku Nr 1 do cyt. ustawy. Odnośnie zmieszanych opadów komunalnych o kodzie 20 03 01 Kolegium wskazało, iż materialno-prawną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na odzysk tych opadów stanowi przepis zawarty w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o odpadach. Zgodnie z nim właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Kolegium za organem I instancji stwierdziło, że z uchwały Nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014", wynika, iż instalacja [...] przy ul. [...] nie stanowi ani regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ani też instancji zastępczej, a jedynie instalację planowaną. Zatem zamierzony sposób gospodarowania odpadami polegający na odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, w świetle przywołanych uchwał jest niezgodny zarówno z planem gospodarki odpadami jak i z przepisami prawa miejscowego. Spełnienie choćby jednej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy obliguje zaś organ do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowa w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w Częstochowie odpadów o kodzie 20 03 01. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 107 k.p.a., art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 17 ust. 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, art. 46, 41, 42 i 43 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, iż przyjmując hipotetycznie stanowisko SKO za zasadne, okazałoby się w praktyce, iż żadna nowo wybudowana instalacja nie ma możliwości uzyskania statusu RIPOK, bowiem nie jest możliwe wydanie na jej rzecz stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z drugiej zaś strony, uzyskanie takiego zezwolenia nie jest możliwe, bowiem obiektywnie nowo wybudowana instalacja nie będzie nigdy wskazana w uchwale wprowadzającej wojewódzki plan gospodarki odpadami w życie jako RIPOK. W niniejszej sprawie instalacja Spółki jest wskazana w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako planowana instalacja regionalna. Zatem w momencie zakończenia budowy przez Spółkę planowanej instalacji i po uzyskaniu przez nią stosownych decyzji (zezwoleń) Sejmik Województwa Śląskiego, zdaniem pełnomocnika, zobligowany będzie do zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Spółka ma świadomość, iż o ile jej instalacja nie uzyska statusu RIPOK (względnie RIPOK-u zastępczego) nie będzie mogła przetwarzać odpadów o kodzie 20 03 01. Nie może to mieć jednak wpływu na możliwość uzyskania takiego uprawnienia w zakresie materialno-odpadowym. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazał, iż we wniesionej skardze przedmiot zaskarżenia został zawężony do tej części rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w której SKO w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji w zakresie, w którym organ odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów o kodzie 20 03 01. W pozostałej części ostateczna decyzja SKO uzyskała zatem przymiot prawomocności. Sąd podkreślił, iż trafnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawę mają zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. We wszystkich wymienionych przypadkach organ nie tylko uprawniony jest lecz zobowiązany do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia ma charakter związany, co oznacza, że organ zobligowany jest do wydania decyzji odmownej jeżeli zamierzona działalność, objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, sprzeczna byłaby z normami prawa miejscowego i z planem gospodarki odpadami, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, iż niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne powinny być przetwarzane w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone (art. 20 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach). Podmiot odbierający odpady komunalne ma ustawowy obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych może być zakład zagospodarowania odpadów spełniający kryteria określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami wskazuje wojewódzki regionalny plan gospodarki odpadami - art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach. Sąd stwierdził, że ustalenie, że dany podmiot nie został w planie wskazany jako regionalna bądź zastępcza instalacja przesądza o niedopuszczalności udzielenia podmiotowi temu zgody na prowadzenie odzysku odpadów o kodzie 20 03 01. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, iż firma będzie tylko w posiadaniu zezwolenia, ale nie będzie z niego korzystać do czasu uznania posiadanej przez nią instalacji za instalację regionalną lub zastępczą , nie istnieje prawna możliwość wydania decyzji pozytywnej podmiotowi, który nie posiada formalnej możliwości prowadzenia danej działalności. Wydanie decyzji pomimo wyraźnego zakazu ustawowego (zaistnienia przesłanki negatywnej) stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd wskazał, iż Sejmik Województwa Śląskiego w dniu 24 sierpnia 2012 r. przyjął w uchwale Nr IV/25/1/2012 "Plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014", zaś w uchwale Nr IV/25/2/2012 "Plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014", określający regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów. Z uchwały tej stanowiącej akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie województwa śląskiego, wynika, iż instalacja [...] przy ul. [...] nie stanowi ani regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ani też instancji zastępczej. Z "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014" wynika, że została w nim ujęta jako instalacja zaliczona do planowanych regionalnych instalacji w regionie I, dla których nie została wydana do dnia 31 grudnia 2011 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, przy czym [...] posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko dla sortowni. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż powyższego zapisu Planu wynika, że do przedmiotowej instalacji nie ma zastosowania przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2011, poz. 897), gdyż niemożliwa jest zmiana uchwały sejmiku województwa w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami, bez konieczności przeprowadzenia jego aktualizacji. Na dzień rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w procesie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, instalacja nie spełniała kryteriów regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ponieważ nie zapewniała mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a jedynie proces mechanicznego przetwarzania tych odpadów, bez możliwości poddania ich procesom biologicznego przetwarzania w jednym zintegrowanym procesie technologicznym przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się bowiem z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesu odzysku (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Sąd stwierdził, że skoro skarżąca Spółka została wskazana w Planie jedynie jako instalacja planowana, nie zaś jako instalacja regionalna bądź przynajmniej zastępcza, to oczywistym jest, że wnioskowane pozwolenie nie mogło jej zostać udzielone, bez wcześniejszej zmiany (aktualizacji) planu. Zatem odmowa udzielenia w tej mierze wnioskowanego zezwolenia przez organy obu instancji była prawidłowa. W okolicznościach faktycznych sprawy decyzja pozytywnie załatwiająca wniosek, pomimo ustawowych przesłanek negatywnych, obarczona byłaby wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Na ocenę prawidłowości podjętych w odniesieniu do odpadów o kodzie 20 03 01 rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów nie mogły tym samym wpłynąć sformułowane w skardze zarzuty i argumenty (w tym argumenty pozaprawne). Pozbawione znaczenia prawnego są argumenty dotyczące trudności jakie Spółka może napotykać z powodu braku stosownych zezwoleń, ubiegając się o zmianę uchwały wykonawczej do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Odnosi się to również do twierdzeń Spółki, iż posiadając odnośne zezwolenia, mogłaby pełnić rolę instalacji zastępczej. Sąd podkreślił, że jeżeli zamiarem Spółki nadal pozostanie prowadzenie odzysku odpadów o wskazanym kodzie i będzie miała ku temu stosowne możliwości techniczne, to będzie ona musiała doprowadzić do stosownych zmian aktów wydawanych przez Sejmik. Bez znaczenia prawnego pozostają także argumenty dotyczące potrzeb regionu i celowości podjęcia przez kolejna firmę prowadzenia odzysku. Także dywagacje odnośnie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów nie mogą wpłynąć na wynik sprawy, w której, jak to wskazano powyżej, czynnikiem przesądzającym o niedopuszczalności wydania wnioskowanego zezwolenia nie są kwestie techniczne lecz formalne, w postaci nie ujęcia Spółki w planie gospodarowania odpadami jako instalacji regionalnej bądź zastępczej, a jedynie jako planowanej. Takie zaś wskazanie nie zezwala na wykonywanie wnioskowanej działalności. Sąd stwierdził, iż nie może podzielić argumentacji strony skarżącej, że brak posiadania statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (ani statusu instalacji zastępczej), uniemożlwiający jej prowadzenie odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu takiego pozwolenia, który w przyszłości umożliwi jej podjęcie starań o uzyskanie statusu najpierw instalacji zastępczej, a docelowo regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, skoro oczywistym jest, że zezwolenie takie może zostać udzielone jedynie pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę w dacie wydawania decyzji wymaganych prawem wymogów, o ile nie zachodzą jednocześnie w tejże dacie przesłanki wyłączające dopuszczalność udzielenia zezwolenia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U, z 2012 r., poz. 391 ze zm.), 2. art. 17 ust. 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), 3. art. 46, 41, 42 i 43 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. ( Dz.U. z 2012 r., poz. 21), 4. art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), 5. norm prawnych rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1052) poprzez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i w konsekwencji przyjęcie, iż uzyskanie przez Spółkę zezwolenia na przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych winno być poprzedzone wpisaniem instalacji prowadzonej przez Spółkę do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki, jako regionalna ( względnie zastępcza instalacja do przetwarzania odpadów. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest, nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony, do precyzowania i uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że wskazane w niej zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji. Ocenę stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, w kontekście przepisu 183 § 1 p.p.s.a. w związku art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz sposobu, w jaki zarzuty te zostały postawione i uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej, poprzedzić należy wyjaśnieniem, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać ich prawidłowa wykładnia (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1554/2009). Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Przechodząc do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim zauważyć, że nie zostały one sformułowane prawidłowo, bowiem jej autor w sposób ogólnikowy powołał się na artykuły wskazanych ustaw, bądź też w ogóle nie powołał żadnego przepisu prawa rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie wskazano w nim, którego z pięciu ustępów art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też może ich wszystkich, dopuścił się naruszenia Sąd I instancji i na czym miała polegać jego błędna wykładnia. Zauważyć należy, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił przedmiot wykładni Sądu. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do powołanego wyżej przepisu art. 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ograniczył się bowiem tylko i wyłącznie do przytoczenia treści art. 9 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w myśl którego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wobec tego zarzut naruszenia art. 9e u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy uznać za nieskuteczny.

Podobne uwagi odnoszą się do zarzutów sformułowanych w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował art. 17 ust. 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U z 2012 r, poz. 21), ani też art. 41, 42 i 43 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. ( błędnie autor skargi kasacyjnej podał Dz. U. z 2012 r., poz. 21, gdyż powinno być Dz. U. z 2013 r. poz. 21), a także art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej z pkt 2, 3 i 4 jej petitum nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wobec braku podania konkretnego przepisu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1052), którego naruszenia, zdaniem jej autora, miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, ocena jego zasadności pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego przedmiot rozważań Naczelny Sąd Administracyjny ograniczał się do podniesionego w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, aczkolwiek zauważyć należy, iż również w tym przypadku jej autor dopuścił się błędów w jego sformułowaniu. Otóż powołany przepis art. 46 składa się z trzech ustępów, przy czym ustęp 1 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Należało zatem wyraźnie zaznaczyć, które z zawartych w nich norm zostały naruszone, czego w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie uczynił, jak również nie poczynił żadnych rozważań w motywach na czym miała polegać błędna wykładnia art. 46 ww. ustawy. Podkreślenia wymaga, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji kontrolę decyzji organu odwoławczego przeprowadził na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz. U. z 2012 r. poz. 21), obowiązującej w dacie jej wydania, przepisy której stanowiły podstawę jej wydania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby art. 46 cyt. ustawy stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten ograniczył

się do przywołania treści art. 46 ust.1 omawianej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego i stwierdzenia, że we wszystkich wymienionych w tym przepisie przypadkach organ obowiązany jest do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia. Sąd stwierdził, że skoro skarżąca Spółka nie spełnia warunków określonych przepisami prawa miejscowego, to nie zachodzą podstawy do wydania zezwolenia dla zamierzonej działalności objętej wnioskiem. W warunkach rozpoznawanej sprawy stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe, jak również zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu, że warunkiem udzielenia skarżącej Spółce wnioskowanego zezwolenia jest spełnienie w dacie wydawania decyzji wymogów określonych prawem, o ile jednoczenie nie będą występowały przesłanki wyłączające jego udzielenie.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.