Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 629/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 25, art. 13g ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1646/11 w sprawie ze skargi "E. P." Spółki z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E. P." Spółki z o.o. w M. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi E. P. Sp. z o.o. w M. (dalej skarżąca), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] listopada 2010 r. w G. na ul. S. (droga krajowa nr 55) zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr. rej. [...] wraz z naczepą marki S. o nr. rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował Z. M., który wykonywał transport drogowy rzeczy (belek betonowych) w imieniu przedsiębiorcy J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. – T. P.T.H.U. E., na podstawie wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej na rzecz przedsiębiorcy J. S.. Załadowcą przewożonego towaru była skarżąca.

Pojazd zatrzymano na drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W wyniku przeprowadzonego pomiaru stwierdzono następujące naruszenia:

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu (ciągnika siodłowego) o 17,418 t (rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej wyniósł 33,418t),

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku pierwszej osi składowej wchodzącej w skład osi wielokrotnej pojazdu (naczepy) o 1,177 t (rzeczywisty nacisk pierwszej osi składowej wielokrotnej wyniósł 8,477 t),

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku drugiej osi składowej wchodzącej w skład osi wielokrotnej pojazdu (naczepy) o 1,373 t (rzeczywisty nacisk drugiej osi składowej

wchodzącej w skład osi wielokrotnej wyniósł 8,673 t),

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku trzeciej osi składowej wchodzącej w skład osi. wielokrotnej pojazdu (naczepy) o 1,373 t (rzeczywisty nacisk trzeciej osi składowej wchodzącej w skład osi wielokrotnej wyniósł 8,673 t),

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku czwartej osi składowej wchodzącej w skład osi. wielokrotnej pojazdu (naczepy) o 1,471 t (rzeczywisty nacisk czwartej osi składowej wchodzącej w skład osi wielokrotnej wyniósł 8,771t),

- przekroczenie dopuszczalnego nacisku piątej osi składowej wchodzącej w skład osi. wielokrotnej pojazdu (naczepy) o 1,814 t (rzeczywisty nacisk drugiej osi składowej wchodzącej w skład osi wielokrotnej wyniósł 9,114 t).

Ustalenia utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2010 r., który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. K. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w kwocie 20.700 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto wskazał, że kierowca podczas kontroli okazał m.in. zezwolenie z dnia [...] listopada 2010 r. na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem – element betonowy. Analiza okazanego zezwolenia wykazała, iż zostało ono wydane na kontrolowany pojazd, lecz do 62 t łącznej masy zespołu pojazdów z ładunkiem. W związku z powyższym, w ocenie organu, zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 20.700 zł w oparciu o przepisy załącznika nr 2 Lp. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej u.d.p.) wskazującego wysokość kar w przypadku przekroczenia dopuszczalnych nacisków na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach pojedynczej osi do 10 t.

Odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu, organ wskazał, że na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 1 u.d.p. podmiot wykonujący przejazd ponosi odpowiedzialność obligatoryjnie, a załadowca, nadawca lub spedytor ładunku tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zdaniem organu niezasadne byłoby przyjęcie, że tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca, nadawca (sprzedawca), przewoźnik, odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych.

GITD wskazał, że chociaż załadowca, nadawca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza terenem przedsiębiorstwa, to bezsprzecznym jest, iż powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. W rozpatrywanej sprawie podmiot wykonujący przejazd posiadał zezwolenie z dnia [...] listopada 2010 r. na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem (element betonowy) z wyraźnym określeniem łącznej masy zespołu pojazdów wraz z ładunkiem wynoszącym 61,95 t, przy czym masa ładunku miała wynosić 35,05 t. Załadowca miał więc świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm kontrolowanego zespołu pojazdów, ładując towar o łącznej masie 56,15 t zgodnie z okazanym przez kierowcę kontroli dokumentem z dnia [...] listopada 2010 r. Dowód ten jednoznacznie wskazuje, w ocenie organu, że strona miała wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę taki zespół pojazdów.

GITD zauważył, że skarżąca nie zakwestionowała stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Strona winna była dopilnować by zespół pojazdów opuszczający jej teren spełniał wymagania zgodnie z treścią zezwolenia z dnia [...] listopada 2010 r. Załadowca ładując towar, którego masa znacznie przekracza maksymalną dopuszczalną DMC pojazdu powinien zażądać przedstawienia odpowiedniego zezwolenia oraz zbadać czy załadowany pojazd spełnia normy określone w tym zezwoleniu.

Zdaniem organu, analiza art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. prowadzi do wniosku, że obowiązki nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren, lecz jest on odpowiedzialny również za dokonanie takiego załadunku, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Organ podkreślił, że podstawowe instrumenty do zbudowania odpowiedniego stanu prawnego pojazdu, na który dokonywany jest załadunek, spoczywają właśnie w rękach załadowcy, fizycznie obsługującego techniczne czynności załadunkowe. To on też w rzeczywistości czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę). Dlatego też wprowadzenie regulacji umożliwiającej nakładanie kar pieniężnych na załadowców, nadawców lub spedytorów ładunku za przyczynienie się do powstania na ich terenie naruszeń prawa miało racjonalne uzasadnienie.

WSA w W. uznał, że w przypadku załadowcy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej – organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Odpowiedzialność załadowcy jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz – jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika, a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Zatem okoliczność, że w sprawie decyzja została wydana tylko wobec skarżącej, nie oznacza, że wyłącznie skarżąca podlegała odpowiedzialności za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] listopada 2010 r.

Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów (za co na skarżącą nie nałożono kary pieniężnej) oraz przekroczenia dopuszczalnych nacisków na jego osiach, za co skarżącej wymierzono karę pieniężną. Sąd zauważył, że jak wynika z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami p.r.d. jest to, aby podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a dowody i okoliczności mają jednoznacznie wskazywać, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z drugiej zaś strony nadawca, załadowca także winien decydować o tym, jak towar jest ładowany na samochód i odpowiadać za proces załadunku, a odmienne stanowisko prowadziłoby do niemożności zastosowania wobec załadowcy sankcji z art. 13g ust. 1b u.d.p.

W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w powołanych przepisach wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to uznać należy, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren, w celu załadunku towaru i rzeczą załadowcy jest podjęcie stosownych działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku przed załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Następnie WSA podkreślił, że skarżącej została wymierzona kara jedynie za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi, a jednocześnie organ ustalił, że została przekroczona masa całkowita pojazdu, gdyż na zespole pojazdów był towar o łącznej masie 56,15 t, mimo że według zezwolenia dopuszczalna masa ładunku nie powinna była przekroczyć 35,05 t – powodowało to, że całkowita masa zespołu pojazdów wyniosła 84,996 t. Z tej ostatniej okoliczności organ wnioskował, że skarżąca miała świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm załadunku kontrolowanego zespołu pojazdów, a tym samym miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. W ocenie Sądu organ nie wykazał, że spółka miała świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm załadunku, a co najmniej przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi, gdyż z dokumentu WZ wynika jedynie waga załadowanego towaru (k. 5 akt adm.), a nie dane odnoszące się do nacisków załadowanego towaru na osie pojazdu. Brak jest zapisów wskazujących, czy był sprawdzany dowód rejestracyjny zespołu pojazdów, ewentualne posiadanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zdaniem WSA organ nie przeprowadził postępowania w zakresie ewentualnego istnienia i przebiegu procedury załadunku u skarżącej, w tym ważenia produktów, ewentualnego sposobu zrzucania nadmiernego ładunku i miejsca, w którym ta czynność mogłaby być przeprowadzana. Nie badał również, czy przewożone płyty mają ustalone wymiary i ciężar, co służyłoby do ustalenia, czy przewóz produktów skarżącej w każdej sytuacji w zasadzie wymaga zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego. Organ, nakładając karę, nie przeanalizował okoliczności, że przewoźnik posiadał zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego, szczególnie w kontekście, że skarżącej nie wymierzono kary za przekroczenie masy całkowitej pojazdu, a tylko za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi. Zaniechanie organów co do ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, (że organy administracji) dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w zakresie zapisów wskazujących, czy był sprawdzany dowód rejestracyjny zespołu pojazdów, ewentualnego istnienia i przebiegu procedury załadunku u skarżącej, w tym ważenia produktów, ewentualnego sposobu zrzucania nadmiernego ładunku i miejsca, w którym ta czynność mogłaby być przeprowadzona, niezbadania, czy płyty przewożone kontrolowanym zespołem pojazdów mają ustalone wymiary i ciężar, co służyłoby do ustalenia, czy przewóz produktów skarżącej w każdej sytuacji wymaga zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do załadowcy ładunku zawartych w u.d.p., zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym w uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

2. z ostrożności procesowej zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c u.d.p., a także przepisów załącznika do u.d.p., poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona będąca załadowcą przewożonego ładunku miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.

W uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z przytoczeniem obu podstaw kasacyjnych rozpatrzone w pierwszej kolejności powinny być zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – powołane przez skarżący organ z ostrożności procesowej – mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem w pierwszym rzędzie do kwestii naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, zarzut ten należy ocenić jako nieuzasadniony, choć również nie w pełni należy podzielić stanowisko Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z powodu jej niezgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów związany jest z wymogami dotyczącymi sposobu uzasadnienia decyzji administracyjnych, natomiast trzy pierwsze regulują zachowanie (działania) organu administracji publicznej w toku postępowania. Z tego względu w pierwszym rzędzie na nich należy się skupić, gdyż w znacznej liczbie przypadków naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. stanowi jedynie prostą konsekwencję ich naruszenia.

Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika norma procesowa, zgodnie z którą: organy administracji publicznej "stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" (art. 7 k.p.a.), będąc zobowiązanymi "w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.).

Z materiału dowodowego, ustalonego przez organ skarżący i przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za faktyczną podstawę wyroku, wynika jednoznacznie, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekroczyła dopuszczalną normę 40 ton o ok. 46 ton. Ponadto, jak wynika z dowodu wydania WZ, przewożone belki miały długość 27 m, a zatem również musiała zostać przekroczona dopuszczalna długość zespołu pojazdów. Nie ulega zatem wątpliwości, że ten zespół pojazdów był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 4 pkt 25) u.d.p., przy czym okoliczność ta, zgodnie z koniecznym doświadczeniem tak załadowcy jak i kierującego musiała być im znana, nawet jeżeli nie dysponowali urządzeniami pomiarowymi pozwalającymi zbadać nacisk każdej z osi.

Z tego względu nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż "organ nie wykazał, że Spółka miała świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm załadunku" Dokument WZ w sposób jednoznaczny stwierdza bowiem, że zostały wydane dwie belki "T27 S2" o wadze 28,075 (t). Natomiast z prostego wyliczenia: "2 × 28,075 = 56,150" wynika, że po załadunku musiało być wiadome, iż załadowany pojazd stał się pojazdem nienormatywnym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zauważyć przy tym można, że z analizy udzielonego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i porównania z całkowitą masą pojazdu wynika, iż waga przewożonego ładunku przekroczyła wagę dopuszczoną tym zezwoleniem o ponad 28 ton. Stąd wniosek, że przewoźnik przyjął do przewozu dwie belki zamiast jednej, na co (z dużym zapasem) pozwalały przestrzenne gabaryty już zestawionego zespołu pojazdów.

Mimo owego niewątpliwie chybionego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten bardzo słusznie zwrócił uwagę na brak wyjaśnienia przez organy szeregu innych kwestii, których wyjaśnienie było konieczne do wydania decyzji, a co powoduje, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Kwestiami tymi niewątpliwie jest to, że organ nakłada karę ze względu na przekroczenie nacisku poszczególnych osi (a nie ze względu na przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu), pominięcie okoliczności, że przewoźnik posiadał zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym, że nie wyjaśniono procedur załadowczych oraz w jaki sposób przebiegał załadunek zakwestionowanego ładunku i wyjazd pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną. Słusznie zatem Sąd przyjął, że: "Zaniechanie organów co do ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy".

Polemizując w skardze kasacyjnej ze stanowiskiem Sądu, skarżący organ podniósł, że: "Organ wskazuje, iż to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy oraz wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Sąd błędnie zinterpretował przesłankę "wpływu" na powstanie naruszenia błędnie przyjmując, iż aby uznać że Spółka miała wpływ spółka musiała być świadoma powstałych naruszeń, posiadała wiedzę lub ewentualnie istniała możliwość rozładunku".

O ile w całej rozciągłości należy zgodzić się z pierwszym zdaniem tego stwierdzenia, o tyle – skoro podziela się pogląd zawarty w zdaniu pierwszym – nie można zgodzić się ze zdaniem drugim. Jeżeli bowiem przepisy prawa materialnego określają, jakie fakty mają znaczenie, aby – w celu nałożenia kary – przyjąć, że dany podmiot miał wpływ lub godził się na taką czy inną sytuację, to w pierwszym rzędzie należy wskazać, jakie przepisy prawa materialnego nakazują temu podmiotowi, jakiego rodzaju zachowania, żeby można było wykazać, iż nie przestrzegając ich, godził się lub wpływał na zaistnienie tej sytuacji. Tego elementu jednak brak jest w decyzji organu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji organ w ramach analizy zgromadzonego materiału dowodowego przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady korzystania z dróg oraz wykonywania po nich przewozu. Wskazał, jakie w związku z tym ma uprawnienia Inspekcja Transportu Drogowego, jednakże nie wskazał, który z tych przepisów, i w jaki sposób, nakłada na załadowcę jakieś konkretne obowiązki, względnie jakie daje mu uprawnienia wobec innych podmiotów.

W zaskarżonej decyzji organ stwierdza: "Reasumując, lektura art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych prowadzi do konkluzji, że obowiązki nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p. karę pieniężną nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wynika więc z tego, że ów wpływ lub godzenie się dotyczy przewozu drogowego (art. 4 pkt 6a, 3, i 4 u.t.d.), czyli uczestnictwa w ruchu drogowym. Dopóki więc pojazd nienormatywny nie uczestniczy w ruchu drogowym, to nie dochodzi do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W konsekwencji zatem należy zająć stanowisko, że samo przeładowanie pojazdu znajdującego się poza drogą publiczną jeszcze samo w sobie nie stanowi naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Lektura art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., jak to określa skarżący organ, musi zatem prowadzić do konkluzji, że aby nałożyć na załadowcę karę, o której stanowi ten przepis, nie wystarczy samo wykazanie, że doszło do przeładowania pojazdu przez załadowcę. Konieczne jest również wykazanie – przywołując przy tym jednoznaczne okoliczności i dowody – że załadowca miał wpływ lub godził się na wyjazd pojazdu na drogę publiczną, czyli na powstanie naruszenia. Tym samym nie można podzielić zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska, że: "jak chce ustawodawca, odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń. Tym podmiotem jest właśnie skarżący – jako załadowca, który dopuścił do wyjazdu na drogi publiczne pojazd przekraczający dopuszczalne normy". Ze stanowiska tego wynika bowiem, że zdaniem organu, do powstania odpowiedzialności wystarcza jakiekolwiek "przyczynienie się", a nie wpływ lub godzenie się. Na uwagę zasługuje przy tym, co jest jedną z wielu wad zaskarżonej decyzji, że decyzja ta nie precyzuje czy kara została nałożona za "wpływ", czy za "godzenie się". Kara została nałożona za "dopuszczenie" do wyjazdu pojazdu nienormatywnego na drogi publiczne, a zatem za dopuszczenie do powstania naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Takiej przesłanki odpowiedzialności załadowcy art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. jednak nie przewiduje.

Dopiero uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że zdaniem skarżącego organu załadowca miał wpływ na powstanie naruszenia. Zgodnie z przedstawionym w tej skardze wywodem, "mieć wpływ" to znaczy "oddziaływać". W tym stanie rzeczy konieczne było wykazanie, w jaki sposób załadowca oddziaływał, doprowadzając do wyjazdu pojazdu normatywnego na drogę publiczną. A ponieważ jest rzeczą oczywistą, że żaden pojazd sam się nie przemieszcza, to owo oddziaływanie mogło dotyczyć jedynie przewoźnika lub bezpośrednio kierowcy, gdyż to on wyprowadził pojazd na drogę publiczną. W zaskarżonej decyzji okoliczność ta nie została omówiona, z czego wynika, że również nie była badana. W tej sytuacji trudno mówić o jakiejkolwiek jednoznaczności okoliczności i dowodów dotyczących wpływu na powstanie naruszenia, jak to stanowi art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.

Nadal też zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie II GSK 155/12, zgodnie z którym podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b u.d.p. ponoszą odpowiedzialność na różnych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku – za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (tak np. w wyroku NSA w sprawie II GSK 1090/10). W odróżnieniu od przewoźnika, który ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom, załadowca, nadawca czy spedytor ładunku odpowiadają na zasadzie winy (tak w wyroku NSA w sprawie II GSK 2319/11).

Taka konstrukcja przepisu prawa materialnego powoduje określone implikacje procesowe, jakie wprost wynikają już z samego brzmienia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., który stanowi, że karę pieniężną, o jakiej mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Oznacza to, że w przypadku odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody – i to dowody "jednoznaczne wskazujące" – na zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy podmiot określony w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). Użycie sformułowania "miał wpływ lub godził się" wskazuje zatem na leżący po stronie nadawcy, załadowcy lub spedytora element winy, co do tego, że na skutek – choćby tylko miedzy innymi – jego zachowania, przewoźnik wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków z nim związanych.

Pojęcie winy odnosi się do sfery zjawisk psychicznych, jako stosunek psychiczny sprawcy do dokonanego czynu. Z tych względów winę określa się jako znamię podmiotowe czynu, którego dopuszcza się osoba fizyczna. Natomiast, jak to wskazuje doktryna (np. P. Marcinkowski w System prawa Prywatnego, tom 6, Prawo zobowiązań – część ogólna; C.H.BECK 2009, str. 416): "Ukształtowanie odpowiedzialności za własny czyn na zasadzie winy rodzi jednak pytanie o możliwość poczytania winy osobie prawnej, stanowiącej przecież twór niematerialny, organizację ludzką. Wina (w ścisłym znaczeniu tego słowa), a przede wszystkim zdolność do jej ponoszenia (poczytalność) odnoszą się bowiem wyłącznie do osób fizycznych. Na to pytanie odpowiada art. 416 KC, w myśl którego osoba prawna jest obowiązana do naprawienia szkody wyrządzonej z winy jej organu. Jest to kolejna konsekwencja przyjętej w prawie polskim koncepcji osoby prawnej (tzw. teorii organów), tym razem przejawiająca się nie na płaszczyźnie czynów, ale ocen. Skoro bowiem wola osób fizycznych pełniących funkcję organu jest uważana za wolę osoby prawnej, a ich działanie jest działaniem tej osoby, to i negatywna ocena ich decyzji i postępowania będąca podstawą przypisania winy może być odnoszona bezpośrednio do osoby prawnej, w której strukturze występują". Odniesienie się w tym miejscu do cywilistycznego pojęcia winy w kontekście osoby prawnej (czego dotyczy sprawa niniejsza) ma uzasadnienie w tym, że przepisy prawa administracyjnego w ogóle nie regulują kwestii winy. Natomiast przepisy prawa karnego, których nie można stosować rozszerzająco lub per analogiam, dotyczą tylko winy osób fizycznych w zakresie ich osobistej odpowiedzialności, a nie osób prawnych, w których są zatrudnione lub działają na ich zlecenie.

Przedstawiona wyżej generalna zasada nie oznacza jednak, że osoba prawna ponosi odpowiedzialność wyłącznie za działanie osób będących jej organami. Jak bowiem stanowi art. 430 k.c.: Kto na własny rachunek powierza wykonanie czynności osobie, która przy wykonywaniu tej czynności podlega jego kierownictwu i ma obowiązek stosować się do jego wskazówek, ten jest odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną z winy tej osoby przy wykonywaniu powierzonej jej czynności. Należy jednak pamiętać o tym, że jak podkreśla Sąd Najwyższy (np. w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie II CSK 343/11): "Przewidziana w art. 430 KC odpowiedzialność zwierzchnika za podwładnego, a więc za czyn cudzy, ma charakter obiektywny i – jak z pewnym uproszczeniem przyjmuje się w doktrynie – jest odpowiedzialnością za skutek. Może ona wchodzić w grę, jeżeli szkoda została wyrządzona osobie trzeciej przez podwładnego i nastąpiło to, po pierwsze, z winy podwładnego, i po drugie, przy wykonywaniu przez niego powierzonej mu czynności. Poza tym konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między zachowaniem podwładnego a szkodą (art. 361 § 1 KC)". Oznacza więc to, że co prawda osoba prawna odpowiada za sam skutek, ale podstawą jej odpowiedzialności musi być zawinienie przez podwładnego.

Reasumując powyższe rozważania, należy dojść do konkluzji, że nadawca, załadowca lub spedytor ponoszą odpowiedzialność jedynie za zawinione zachowania swoich podwładnych (pracowników, zleceniobiorców, itp), przy czym owa wina może mieć formę winy umyślnej lub nieumyślnej.

Nałożenie kary pieniężnej bez zbadania tych okoliczności powoduje, że odpowiedzialność nadawcy, załadowcy lub spedytora faktycznie zostaje zrównana z odpowiedzialnością przewoźnika, a przecież nie o to chodzi w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. i nie takie było ratio legis uchwalenia tego przepisu.

Nawiązując do tej ostatniej kwestii – w szczególności, że w skardze kasacyjnej przywołany został druk sejmowy nr 2106, zawierający uzasadnienie m.in. wprowadzenia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. – warto zauważyć, że do prawidłowego ustalenia ratio legis jakiejś regulacji może nie wystarczyć samo powołanie się na to, jaki cel został wymieniony w projekcie danego aktu prawnego, lecz konieczne może się okazać prześledzenie całego procesu legislacyjnego.

Słuszność tej konstatacji potwierdza właśnie proces wprowadzenia do obrotu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., do którego Senat zgłosił zastrzeżenia, sugerując jego wykreślenie (poprawka nr 8). Jak wynika z zapisów zawartych w sejmowym Biuletynie Nr 2367/V kad. Z posiedzenia: Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym "SOLIDARNE PAŃSTWO" (NR 34) – dostępny także w Internecie pod adresem http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/8D3CD 087F207EAC2C1257368003417BF?OpenDocument – za uwzględnieniem proponowanej przez Senat poprawki było nie tylko Biuro Legislacyjne Sejmu, ale także reprezentujący rząd przedstawiciel Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyraził on następujące stanowisko (str. 10): "Biuro Legislacyjne Senatu podniosło wątpliwość co do zgodności uchwalonego przepisu z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Senat uznał, że wprowadzenie elementu winy w tym przepisie sprowadza nas pośrednio na grunt norm charakterystycznych dla przepisów prawa karnego, gdzie dla sankcjonowania danego czynu istotny jest stopień zawinienia sprawy – wina umyślna, czy nieumyślna. (...) Uznając wątpliwości Biura Legislacyjnego Senatu rząd popiera poprawkę nr 8". Jednakże, po przedstawieniu przykładów sytuacji, w których kierowcy (przewoźnicy) byli czy to wprost zmuszani do wykonania przewozu pojazdem nienormatywnym, czy też świadomie byli wprowadzani w błąd przez nadawcę, załadowcę lub spedytora co do rzeczywistej wagi towaru – żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w sprawie niniejszej – poprawka została odrzucona. Nie do zaakceptowania była bowiem sytuacja, kiedy przewoźnik, odpowiadając na zasadnie ryzyka za naruszenie przepisów związanych z przewozem, ponosił konsekwencje skierowanych przeciwko prawu wręcz umyślnych działań osób trzecich, a które to osoby nie ponosiły z tego tytułu jakichkolwiek konsekwencji. Chodziło zatem o to, aby w odniesieniu do takich sytuacji stworzyć wobec tych podmiotów sankcję, która powodowałaby nieopłacalność tego rodzaju zachowań i zapobiegała im. Ostatecznie przedstawiciel GITD stwierdził więc (str. 12), że: "Jestem skłonny poprzeć stanowisko strony społecznej ze świadomością, że ta regulacja będzie wymagała kompleksowej zmiany". Zmiana taka nie została do chwili obecnej dokonana, nawet przy okazji kompleksowej nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. Jedynie z dniem 19 października 2012 r. regulacja ta została przeniesiona z ustawy o drogach publicznych do ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 140aa ust. 3 pkt 2), rozszerzając z jednej strony zakres podmiotowy na wszelkie podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym, z drugiej natomiast znosząc wymóg "jednoznaczności" okoliczności i dowodów wskazujących na winę podmiotów przyczyniających się do naruszenia prawa.

Prześledzenie i analiza całego procesu prawotwórczego wskazuje na to, że została podjęta decyzja o priorytecie interesu społecznego nad konstytucyjnością przepisów. Przyjmując zatem jako podstawę wykładni intencje i zamiar ustawodawcy, należy dojść do wniosku, że było nimi – nawet przy ryzyku popadnięcia w sprzeczność z Konstytucją – dążenie do tego, aby kara pieniężna była sankcją również dla tych podmiotów, które miały świadomość doprowadzenia do wykonania przejazdu pojazdu nienormatywnym, i których zamiarem pośrednim lub bezpośrednim było doprowadzenie do naruszenia przez przewoźnika obowiązków lub warunków. Jednak trudno by z tego wysnuć wniosek, że na równi z przewoźnikiem – który jest zdeterminowany i ma np. bezpośredni zamiar wykonać przewóz pojazdem nienormatywnym – odpowiada również nadawca, załadowca lub spedytor za to, iż czynnie nie przeciwstawił się tej determinacji. I to bez względu na to, jakimi środkami (tak faktycznymi, jak i prawnymi) dysponuje i jakie było jego zachowanie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r. w sprawie II GSK 1352/11 (LEX nr 1233691): "Z objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej".

Przedstawione wyżej rozważania – przy jednoczesnym uwzględnieniu, że art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. stanowi niepodlegający wykładni rozszerzającej przepis szczególny – prowadzą do wniosku, że ów wspomniany hipotetyczny stan faktyczny na pewno obejmuje umyślność (z zamiarem bezpośrednim) zachowania załadowcy, nadawcy lub spedytora. "Czyn sprawcy jest umyślny, jeżeli ma on zamiar naruszenia norm postępowania. Chodzi tu zatem wyłącznie o pewien zachodzący w umyśle sprawcy proces psychiczny, a zatem element obiektywnej (choć z trudem poznawalnej) rzeczywistości. Do przypadków zachowania umyślnego można przy tym zaliczyć obydwa wyróżniane w prawie karnym (art. 9 § 1 KK) rodzaje zamiaru: bezpośredni (chęć przekroczenia normy postępowania) i ewentualny (wynikowy, polegający na przewidywaniu możliwości czy wręcz konieczności przekroczenia normy postępowania i godzeniu się na to). Jak widać, już przewidywanie możliwości przekroczenia normy połączone z akceptacją tego przekroczenia pozwala mówić o zachowaniu umyślnym, choć do zaistnienia obiektywnej nieprawidłowości postępowania niezbędne jest jeszcze wystąpienie jakichś warunków niezależnych od działającego" – tak P. Marcinkowski, Op. cit., str. 411.

Problem, co do odpowiedzialności załadowcy, nadawcy lub spedytora – którzy przecież nie są bezpośrednimi sprawcami, ale pomocnikami – powstaje niewątpliwie wówczas, gdy mamy do czynienia z nieumyślnością zachowania lub wręcz pozostawania w błędzie. Na przykład w sytuacji gdy przewoźnik poinformował załadowcę, że zezwolenie obejmuje cały ładunek, jaki ostatecznie został ulokowany na pojeździe.

Rekapitulując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że nie ulega wątpliwości, iż wprowadzenie przez ustawodawcę do obrotu prawnego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. miało na celu pop wymuszenie na podmiotach współdziałających przy organizacji transportu drogowego większej troski o to, aby dochowywane były przewidziane przez prawo warunki wykonywania przewozów po drogach publicznych za pomocą sankcji. Jednakże owo wymuszenie dotyczy zachowań adresatów tej normy, czyli nadawcy, załadowcy i spedytora, a po 19 października 2012 r. także innych podmiotów.

Z postanowień wprowadzonej regulacji nie wynika jednak, aby zachowania te miały polegać na czynnym przeciwstawianiu się działaniom przewoźników, jak np. zatrzymywanie ich środków transportu, uniemożliwianie jazdy lub inne niedopuszczanie do wyjazdu załadowanych środków transportu czy choćby legitymowanie. Gdyby taki był zamiar racjonalnie działającego ustawodawcy, to w przepisach prawa powinno było być przyznanie im takie uprawnienie z nakazem korzystania z niego, a na przewoźników byłby nałożony obowiązek podporządkowywania się takim działaniom. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ani w przedmiotowej regulacji, ani w innych przepisach prawa tego rodzaju konstrukcji, z tego względu nie może on podzielić stanowiska, że brak aktywnych działań zapobiegawczych mających na celu przeciwstawienie się sprzecznych z prawem zachowaniom przewoźnika również nosi znamiona bezprawności, a zatem również podlega sankcji w postaci kary pieniężnej.

Dodać przy tym też można, że w projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie innych ustaw (druk sejmowy nr 4061 z 2 marca 2011 r.) autorzy projektu wskazali, że (str. 11): "W art. 2 pkt 1 zaproponowano zmianę przepisów art. 43 ustawy Prawo przewozowe. Nowy przepis art. 43 ust. 1 określa, iż każdy podmiot odpowiedzialny za czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami. Tym samym wprowadza się materialną normę prawną umożliwiającą odpowiedzialność nadawcy, odbiorcy lub innego załadowcy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego w tym zakresie, określoną w nowelizowanych przepisach ustawy o transporcie drogowym, a także w istniejących przepisach o drogach publicznych".

Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. nadając art. 43 ust. 2 Prawa przewozowego następujące brzmienie: "Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi". Tak więc dopiero od tej daty wszedł do obrotu prawnego przepis stanowiący materialną podstawę odpowiedzialności m.in. załadowców za nienormatywne przewozy drogowe. Przepis ten nie ma swojego odpowiednika ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w ustawie o drogach publicznych, ani w prawie o ruchu drogowym. Odnośnie tej ostatniej ustawy można też nadmienić, że załadowca nie jest uczestnikiem ruchu drogowego, a zatem powstaje wątpliwość, czy i na ile został objęty postanowieniami jej art. 1.

Z kolei użycie przez ustawodawcę w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. nieostrego kryterium "miał wpływ lub godził się" przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych, oczekiwanych przez niego zachowań, powoduje, że na pewno sankcją przewidzianą w tym przepisie objęte jest zachowanie stanowiące świadome współdziałanie w porozumieniu z przewoźnikiem, mające znamiona zamiaru bezpośredniego. Prawdopodobnie również w przypadku znacznej części zachowań o znamionach zamiaru ewentualnego będzie mogła mieć zastosowanie ta sankcja. Natomiast w odniesieniu do winy nieumyślnej możliwość zastosowania tej sankcji będzie uzależniona od konkretnych okoliczności faktycznych, różnych w każdym indywidualnym przypadku.

Z tego względu trudno jest podzielić stanowisko Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, że "Nie sposób zatem przyjąć, iż tytko jeden z elementów łańcucha załadowca, nadawca (sprzedawca) – przewoźnik – odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wszak to nie przewoźnik ustala warunki transakcji – ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony – o tym decydują przecież strony transakcji". Po pierwsze, nie wiadomo, w jaki sposób organ doszedł do wniosku, że naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych parametrów są wynikiem transakcji handlowych związanych z tzw. umową kupna-sprzedaży, a nie np. z umową przewozu lub spedycji. Po drugie, nie wyjaśnione zostało również, dlaczego załadowca, przewoźnik lub spedytor ma odpowiadać z powodu zawarcia transakcji handlowej pomiędzy sprzedającym a kupującym, którzy nie muszą być elementami tego "łańcucha". Po trzecie, w sprawie niniejszej żadna z wydanych decyzji w ogóle nie odnosi się do jakiejkolwiek umowy, z czego wynika, że fakt jej zawarcia de facto i tak nie miał dla organu żadnego znaczenia.

W tej sytuacji rodzi się obawa, że organy Inspekcji Transportu Drogowego potraktowały samo ewentualne zaistnienie umowy handlowej, w wyniku której wykonywany był przewóz, jako automatyczne rozciągnięcie odpowiedzialności przewoźnika na inne podmioty, i to na tych samych zasadach, jak w przypadku przewoźnika. Takie stanowisko, jak to które zostało wykazane w powyższym wywodzie, nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.

Zwrócić też należy uwagę, że sam fakt wyjazdu pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak bowiem stanowi art. 64 ust. 1 p.r.d.: "Ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia".

W sprawie niniejszej mamy do czynienia właśnie z tego rodzaju sytuacją, gdyż przewoźnik uzyskał zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym. Jednakże w protokole kontroli drogowej zostało przyjęte, że przewóz odbywa się bez zezwolenia, a nie np. wbrew jego warunkom. W zaskarżonej decyzji skarżący organ stwierdza też, że: "Kierowca podczas kontroli okazał m.in. zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem element betonowy. Analiza okazanego zezwolenia wykazała, iż zostało ono wydane na kontrolowany pojazd, lecz do 62,00 t łącznej masy zespołu pojazdów z ładunkiem". Kontrolując decyzję organu niższej instancji, skarżący organ w ogóle nie odniósł się do tego zapisu w protokole kontroli. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby fakt istnienia tego zezwolenia w ogóle był brany pod uwagę przy nakładaniu i wymiarze kary. A okoliczność ta może mieć w sprawie niniejszej istotne znaczenie.

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, odpowiedzialność załadowcy, nadawcy czy spedytora na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. uzależniona jest od konkretnych zachodzących w danej sprawie okoliczności faktycznych. Na przykład w wydanych w dniu 17 czerwca 2013 r. w wyrokach m.in. w sprawach: II GSK 2396/11, II GSK 2025/11 i II GSK 2297/11 zostało stwierdzone, że: "Odpowiedzialność podmiotów wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstaje zatem w ściśle określonych w tym przepisie okolicznościach, które muszą być wykazane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Jest przy tym istotne, że posługując się pojęciami nieostrymi: "godzenie się" jak i "wpływ" ustawodawca wprowadził wymóg, aby to godzenie się na powstanie naruszenia lub wpływ na jego powstanie wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych. To zatem z okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej ma w sposób jednoznaczny wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor swoim zachowaniem przyczynił się (miał wpływ lub godził się) na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu".

W sprawie niniejszej organ nie sprostał tym wymogom, albowiem zupełnie zostały przez niego pominięte okoliczności faktyczne pozwalające na indywidualną ocenę zachowań załadowcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skupia się na przedstawianiu stanu prawnego, ogólnych zasad odpowiedzialności i uzasadnieniu wprowadzenia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. do obrotu prawnego, abstrahując od występujących w sprawie okoliczności faktycznych, w szczególności tych dotyczących działania załadowcy, a nie samego przewozu.

Jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby decyzja wydana w sprawie niniejszej spełniała wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu jest skupienie się na tym, co jest głównym przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Z tego względu organ powinien nie tylko zajmować się tym, na czym polegało naruszenie obowiązku lub warunków przewozu drogowego i sposobem udowodnienia tej okoliczności, ale w pierwszym rzędzie na zachowaniu załadowcy, nadawcy lub spedytora. Zgodnie bowiem z tym przepisem okoliczności i dowody powinny jednoznacznie wskazywać że to załadowca, nadawca lub spedytor miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia, natomiast to nie ten przepis mówi, że jednoznacznie należy wykazać, iż doszło do naruszenia. Ten ostatni obowiązek wynika z przepisów postępowania administracyjnego, a nie ustawy o drogach publicznych.

Badając zachowanie podmiotu określonego w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., organ nie może pomijać kwestii zachowania poszczególnych osób, które ma rzutować na możliwość nałożenia kary, stosownie do postanowień tego przepisu. W okolicznościach sprawy niniejszej w pierwszym rzędzie powinien zbadać, jak doszło do przeładowania pojazdu. Czy była to decyzja przewoźnika, który chciał oszczędzić na kosztach, przewożąc dwie belki zamiast jednej, czy załadowcy. Kluczowe znaczenie musi też mieć kwestia udzielonego przewoźnikowi zezwolenia. Skoro bowiem okoliczności i dowody mają jednoznacznie wskazywać, że strona miała wpływ lub przyczyniła się do naruszenia, to w pierwszym rzędzie należało zbadać, czy w ogóle wiedziała o tym zezwoleniu i jego faktycznej treści.

Niezależnie od powyższego istotne jest także to, czy mając do czynienia z profesjonalnym przewoźnikiem załadowca miał podstawy do tego, aby zakładać, że zawodowo trudniący się przewozem przewoźnik przestrzega obowiązujących go przepisów, czy też że ich nie przestrzega. Jakie uprawnienia do kontroli działań przewoźnika ma załadowca (np. żądanie okazania zezwolenia) i z jakich przepisów prawa (a nie tylko z praktyki organów Inspekcji Transportu Drogowego) uprawnienia te wynikają.

Skoro, zdaniem organu, obowiązkiem załadowcy jest powstrzymywanie przewoźników od naruszania obowiązków lub warunków przewozów drogowych (niedopuszczanie do ich naruszania), to również powinien on wykazać, z czego obowiązek ten wynika, z jednoczesnym przytoczeniem konkretnych przepisów prawa.

Art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. przewiduje dwie formy zachowania się załadowcy (a także spedytora i nadawcy): wywieranie wpływu (oddziaływanie) lub godzenie się. Prawidłowo wydana decyzja powinna więc jednoznacznie określać, zachodzenie której z tych form zachowania organ ustalił. Ponadto, zgodnie z tym przepisem, naruszenie może dotyczyć obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a zatem w prawidłowo wydanej decyzji powinno być również sprecyzowane i wyjaśnione, o które z tych naruszeń chodzi.

Jeżeli więc powyższe okoliczności faktyczne i prawne nie zostały przez organ skarżący zbadane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że w ten sposób doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania. Podstawą bowiem każdej decyzji administracyjnej mają być przytoczone w niej przepisy prawa, a nie cele lub intencje ustawodawcy. Natomiast w decyzjach opartych o art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. dowody i okoliczności muszą jednoznacznie wskazywać, że dany podmiot miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli powinny one poddawać się weryfikacji wprost, bez jakichkolwiek mniej lub bardziej skomplikowanych interpretacji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia tego zarzutu. Zresztą sam kastor ostatecznie skonkludował zajęte w skardze kasacyjnej stanowisko jedynie w odniesieniu do drugiej podstawy kasacyjnej, stwierdzając: "Mając na uwadze przedstawioną argumentację należy stwierdzić, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając że doszło naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy naruszenie takie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie miało w rzeczywistości miejsca, a organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz w sposób rzetelny przedstawiły motywy wydanych decyzji". Tak więc wobec braku uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał nawet możliwości jego zweryfikowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tych względów, stosownie do art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.