Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 28 maja 2015 r. nr X/53/15 w przedmiocie zwalczania roślin z gatunku barszcz Sosnowskiego (Heracleum Sosnowski) z terenu Gminy Podgórzyn I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Podgórzyn na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 28 maja 2015 r., nr X/53/15 w sprawie zwalczania - rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego (Heracleum Sosnowski) z terenu Gminy Podgórzyn wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Na uzasadnienie skargi wskazano, że Rada Gminy Podgórzyn, podając w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na sesji w dniu 28 maja 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego (Heracleum Sosnowski) z terenu Gminy Podgórzyn. Uchwała wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 3 czerwca 2015 r., lecz ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności uchwały. Jednakże w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), co spowodowało wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Uzasadniając zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym - w art. 41 ust. 3 - upoważnia organ stanowiący gminy do tego, aby w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wydawał przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. O zaktualizowaniu się podstawy do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego można mówić wtedy, gdy dany zakres spraw nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, a występuje sytuacja faktyczna naruszająca co najmniej jedno z dóbr prawnie chronionych wymienionych w przepisie kompetencyjnym (lub obiektywnie dobru takiemu zagrażająca). Dla podjęcia przepisów porządkowych konieczne jest, by naruszenie lub zagrożenie miało szczególny charakter lokalny, a ustanowione przepisy zawierały nakazy (zakazy) zachowania się, które stanowią bezpośrednią reakcję na istniejący stan faktyczny. Bezpośredniość ta przejawiać musi się w sformułowaniu obowiązków będących proporcjonalnymi do zagrożenia i adekwatnymi dla jego uchylenia. Przepisy zawierające te obowiązki muszą zaś w sposób dostatecznie precyzyjny opisywać sposób nakazanego/zakazanego zachowania, a zatem odpowiadać zasadzie określoności prawa.

W tych okolicznościach obowiązkiem miejscowego prawodawcy jest nie tylko weryfikacja opisanego stanu prawnego i faktycznego, ale również wykazanie, że wskazane przesłanki w danej sprawie wystąpiły. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały jedynie lakonicznie stwierdza się, że "zagrożenie - dla zdrowia mieszkańców i ochrony środowiska - powodowane występowaniem barszczu Sosnowskiego uzasadnia podjęcie przez gminę działań mających na celu zwalczenie tej rośliny". Zatem takie przedstawienie stanu sprawy nie może być uznane za wystarczające.

Organ nadzoru w ramach czynności zmierzających do ustalenia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały korespondował z Przewodniczącą Rady Gminy Podgórzyn. W ramach czynności wyjaśniających Wojewoda Dolnośląski ustalił, że: 1) barszcz Sosnowskiego stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, 2) jeżeli przyjąć, że występowanie barszczu Sosnowskiego nie ma charakteru ogólnopolskiego, to zagrożenie, na które odpowiada wprowadzona uchwała mogło być w ocenie prawodawcy miejscowego potraktowane jako mające szczególny wymiar lokalny, 3) brak jest powszechnie obowiązującej regulacji dotyczącej usuwania zagrożenia dla życia i zdrowia wynikającego z działania barszczu Sosnowskiego, 4) istnieje aktualna i bezpośrednia potrzeba ochrony przed zagrożeniem na obszarze Gminy Podgórzyn, 5) jednak wprowadzone przepisy porządkowe nie stanowią adekwatnej i poprawnej legislacyjnie reakcji organu stanowiącego gminy na jej zaistnienie. W związku z tym konieczne było stwierdzenie, że Rada Gminy Podgórzyn, choć była umocowana do przyjęcia przepisów porządkowych, których celem jest eliminacja zagrożenia życia i zdrowia stwarzanego występowaniem na terenie gminy rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego podjęła uchwałę, która w istotny sposób narusza prawo.

Stanowisko jakie wypracował Wojewoda Dolnośląski wynika w szczególności z faktu, że zagrożenie jakie barszcz Sosnowskiego stwarza dla życia i zdrowia ludzi stanowi fakt notoryjny. Problemy związane z występowaniem barszczu Sosnowskiego pojawiają się w różnych miejscach kraju, jednak nie może to jednoznacznie przesądzać o tym, że mają one charakter ogólnopolski. Występowanie tej rośliny na różnych obszarach kraju nie jest zbliżone, obszary niektórych gmin są wolne od zagrożenia, jakie ona powoduje, a na obszarze innych gmin stwierdzono liczne jej występowanie. Jeżeli występowanie barszczu Sosnowskiego na jakimś terenie przybierze szczególną intensywność, to trudno postawić zarzut, że nie występuje pewien lokalny wymiar problemów związanych z obecnością barszczu Sosnowskiego w środowisku. Intensywność występowania w Gminie Podgórzyn roślin z omawianego gatunku pozwala na przyjęcie, że na obszarze tej gminy istnieje zagrożenie o szczególnym wymiarze lokalnym. Z istnieniem zagrożenia wiąże się zaś aktualna i bezpośrednia potrzeba ochrony przed nim.

Barszcz Sosnowskiego został uznany za roślinę inwazyjną (która w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego może zagrozić gatunkom rodzinnym lub siedliskom przyrodniczym) - pozycja 5 w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz. U. nr 210, poz. 1260), nie jest on jednak organizmem szkodliwym (ani kwarantannowym, ani niekwarantannowym) w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 621 ze zm.), a w związku z tym nie podlega prawnym działaniom prowadzącym do jego zwalczenia ze względu na wpływ jaki wywiera na środowisko. Oznacza to, że na szczeblu regulacji ogólnokrajowej istnieją przepisy chroniące (w stopniu, które ustawodawca oraz organy wydające rozporządzenia uznały za adekwatny) środowisko przed barszczem Sosnowskiego, a zatem nie jest możliwe, aby w tym zakresie stanowić przepisy porządkowe. Brak jest natomiast regulacji powszechnie obowiązujących, które przez działaniem barszczu Sosnowskiego zabezpieczałyby życie i zdrowie ludzi. Pozwala to organowi stanowiącemu gminy podjąć porządkowy akt prawa miejscowego, który nakazywałby działania prowadzące do zabezpieczenia przed następstwami dla zdrowia i życia wynikającymi z kontaktu z omawianą rośliną. Należy jednak odróżnić te działania, które bezpośrednio chronią życie i zdrowie ludzi (i które mogą być przedmiotem regulacji miejscowej) od działań, które miałyby taki cel jedynie pośrednio.

Według Wojewody Dolnośląskiego do rady gminy należy dostosowanie przyjmowanej regulacji do istniejącego zagrożenia, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nakładany na właścicieli nieruchomości obowiązek przeciwdziałania negatywnemu wpływowi barszczu Sosnowskiego na zdrowie i życie nie może być nadmiernie uciążliwy, to znaczy nie może dotyczyć tych działań, które wykraczają ponad niezbędne dla bezpośredniej ochrony życia i zdrowia. Wynika to wprost z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko gdy są konieczne dla ochrony wymienionych w tym przepisie dóbr (do których zaliczono zdrowie). Wprowadzany obowiązek należy dostosować do charakteru przepisów porządkowych, które nie mogą stać się trwałym elementem porządku prawnego na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Możliwe jest nakazanie usunięcia tych zagrożeń, które są aktualne w dniu podejmowania uchwały. Porządkowy akt prawa miejscowego nie może zabezpieczać przed zagrożeniami przyszłymi lub permanentnymi, nawet jeśli ich wystąpienie jest przewidziane przez prawodawcę miejscowego. Rada gminy musi zatem precyzyjnie ustalić jakie działania prowadzić będą do usunięcia aktualnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i adekwatnie sformułować nakładany obowiązek.

Wojewoda zauważył, że naruszenie przepisów porządkowych jest, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.), zagrożone karą grzywny do 500 złotych albo karą nagany. Stanowienie przepisów zawierających normy sankcjonowane przepisami prawa karnego, a więc opisujące zachowania, które stanowią przestępstwo lub wykroczenie obwarowane jest zaś szczególnymi wymogami precyzyjności (które to wymogi i tak stawiane są wszystkim aktom powszechnie obowiązującym). Obowiązkiem organu stanowiącego przepisy porządkowe jest poprawne i jasne sformułowanie nakazu lub zakazu. W kwestionowanej uchwale Rada Gminy Podgórzyn postanowiła, że: "Zobowiązuje się właścicieli nieruchomości do likwidacji z terenu swoich posesji rośliny gatunku barszcz Sosnowskiego". Wskazany zapis nie stanowi zgodnych z prawem przepisów porządkowych chroniących przed powodowanym przez barszcz Sosnowskiego zagrożeniem życia i zdrowia ludzi. Wynika to z faktu, że wprowadzając określony nakaz zachowania się adresatów aktu organ prawodawczy nie uczynił zadość zobowiązaniu do przestrzegania standardów stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z fundamentalnych zasad stanowienia prawa jest bowiem realizacja warunku określoności prawa, co oznacza, że przepisy aktu prawnego muszą być precyzyjne (a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne) i przejrzyste (to znaczy zrozumiałe dla jednostki). Odwołując się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego skarżący podał, iż nieprecyzyjność zapisów zawartych w kwestionowanej uchwale nie daje możliwości ustalenia jakie działania adresata aktu stanowić będą prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z uchwały, z czego wywiedziono naruszenie art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W dalszej części skargi Wojewoda Dolnośląski odwołał się do istnienia istotnej wady kwestionowanego aktu, która w jego ocenie samodzielnie wpływa na ważność uchwały, a mianowicie niewłaściwego sposobu sformułowania klauzuli jego wejścia w życie. W § 4 uchwały przewidziano, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Klauzula ta w ocenie skarżącego jest sprzeczna z określonymi w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zasadami wprowadzania w życie przepisów porządkowych. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tej ustawy: "Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia", natomiast jej art. 14 stanowi, że: "1. Przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. 2. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. 3. Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym".

Uzasadniając podniesiony zarzut organ nadzoru wskazał, że ustawowo określono, że adekwatną vacatio legis dla porządkowych aktów prawa miejscowego są 3 dni. Przewidziano także możliwość skrócenia tego okresu, a nawet jego pominięcia. Nie jest natomiast możliwe wydłużenie vacatio legis (w przeciwieństwie do okresu vacatio legis pozostałych aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące). Rozwiązanie to jest zgodne z istotą porządkowych aktów prawa miejscowego, które mają służyć reagowaniu na nagłe i aktualne zagrożenie i realizować konieczność pilnego jemu przeciwdziałania. Ustalenie czternastodniowego okresu oddzielającego publikację aktu od jego wejścia w życie stanowi naruszenie prawa. Sprzeczne z prawem jest również uzależnienie daty wejścia w życie uchwały od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Choć taka publikacja jest w przypadku każdego aktu prawa miejscowego obligatoryjna, to wejście w życie przepisów porządkowych uzależnione jest od innej formy ogłoszenia - tj. ich obwieszczenia.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego choć ustawa wskazuje na trzy obligatoryjne formy publikowania porządkowego aktu prawa miejscowego (w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w drodze obwieszczeń oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu), to za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Nie jest możliwe wejście w życie porządkowego aktu prawa miejscowego bez jego obwieszczenia. Zdaniem Wojewody to publikacja w formie obwieszczeń ma walor promulgacyjny - jest ogłoszeniem w rozumieniu art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zaś pozostałe formy, w tym zamieszczenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowią w istocie ,,jedynie" obligatoryjną formę podania aktu do publicznej wiadomości. Wobec faktu, że kwestionowana uchwała nie przewiduje innej niż opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego formy ogłoszenia aktu (i nie została ona obwieszczona), stwierdzono brak możliwości zgodnego z ustawą nabrania przez tę uchwałę mocy obowiązującej, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Na koniec skarżący podniósł, że wadliwy jest zapis zawarty w § 1 ust. 1 zdanie drugie uchwały, w którym stwierdzono, że: "Szczegółową charakterystykę gatunku i sposoby jego zwalczania zawiera uzasadnienie do niniejszej uchwały". Twierdzenie to oparto na braku w uzasadnieniu uchwały jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Okoliczność tą uznano za wprowadzanie w błąd adresata (i każdego odbiorcy) aktu, co musi zostać uznane za naruszające prawo.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie uznając przy tym, że żądanie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały nie jest zasadne. Uzasadniając zajęte w piśmie procesowym stanowisko nie zgodzono się z zarzutem lakonicznego uzasadnienia do uchwały stwierdzającego stan zagrożenia. Skąpa treść uzasadnienia, dołączonego do uchwały nie świadczy o niedbałości uchwałodawcy, ponieważ właściwa motywacja i cele uchwały zostały przedstawione radnym w opinii prawnej z dnia 21 maja 2015 r., gdzie przeanalizowano problemy związane z barszczem Sosnowskiego zarówno od strony faktycznej, jak i prawnej. Przepisy prawne nie regulują wymogów odnoszących się do uzasadnienia uchwały, zaś organowi nadzoru nie przesłano opinii prawnej wraz uchwałą na skutek omyłki.

Odnosząc się szczegółowo w odpowiedzi na skargę do samych zarzutów skargi względem naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wydanie nakazu nadmiernie uciążliwego i nieprecyzującego szczegółowo, do jakich działań zobowiązani są mieszkańcy uznano, iż uchwała realizuje wymogi proporcjonalności. Żadna metoda, poza usunięciem rośliny, nie jest w stanie zabezpieczyć ludzi przed jej oddziaływaniem, nadto nie jest konieczny bezpośredni kontakt z nią, by doszło do oparzenia. Zatem należało zobowiązać mieszkańców do działań polegających na likwidacji rośliny. Z doktryny i orzecznictwa wywiedziono, że w zakresie możliwości określania obowiązków obywateli, istotne znaczenie ma przesłanka konieczności, a niedopuszczalne jest ograniczanie praw i wolności w sytuacji, gdy taka konieczność nie występuje. Posiłkując się literaturą organ wskazał na zaistnienie przesłanki konieczności przy uregulowaniu w formie uchwały zagadnienia likwidacji barszczu Sosnowskiego wskazując przy tym na zdarzenie zaistniałe w ostatnim czasie w postaci zgonu z powodu oparzenia tą rośliną. W dalszej części pisma procesowego odwołano się do orzecznictwa dotyczącego regulacji prawnych zmierzających do przeciwdziałania zagrożeniom.

W dalszej kolejności przyjęto, że wbrew twierdzeniom skargi Rada Gminy Podgórzyn precyzyjnie określiła, jakie działania prowadzić będą do usunięcia zagrożeń. Gmina stoi na stanowisku, że określenie obowiązku, polegającego na nakazaniu likwidacji rośliny, jest wyrazem poszanowania praw mieszkańców gminy, ponieważ nie zobowiązuje do podejmowania ściśle określonych działań, które byłyby realizacją obowiązku lecz pozostawiła każdemu z mieszkańców wybór co do metody usuwania barszczu Sosnowskiego z nieruchomości, wskazując na wynikające z opinii prawnej, najskuteczniejsze metody, tj. koszenie, wykopywanie korzeni, stosowanie środków chemicznych. Co do zarzutu nadmiernej uciążliwości uznano, że byłby on uzasadniony w przypadku np. nakazania eliminowania rośliny poprzez użycie środków chemicznych, bo wówczas nadmierna uciążliwość wyrażałaby się w zobligowaniu mieszkańców wydatkowania środków pieniężnych, w sytuacji gdy wystarczające byłyby działania nie wymagające nakładów finansowych. Zatem sformułowanie obowiązku, poprzez użycie określenia "likwidacja" rośliny, daje mieszkańcom wybór co do podejmowanych środków, a swoboda wyboru optymalnego środka zależy od woli mieszkańców, w tym ich zamożności, ilości roślin znajdujących się na danej nieruchomości, możliwości fizycznych właścicieli. Jak podano, ,,...zaniechanie wskazania definicji słowa "usuwanie" nie stanowi o braku precyzyjności czy jasności prawa. Jest natomiast wyrazem przyjęcia jego potocznego znaczenia. Skoro bowiem uchwałodawca nie definiuje słowa "likwidacja", przyjąć należy, zgodnie z ogólnymi zasadami prawodawstwa, jego znaczenie najbardziej potoczne, powszechne. Zgodnie z definicją zawartą z słowniku języka polskiego, przez likwidację należy rozumieć zniesienie, usunięcie lub rozwiązanie czegoś..."

Rada Gminy Podgórzyn podjęła w odpowiedzi na skargę polemikę z zarzutem sprzeczności uchwały z prawem, podała ona bowiem, że ,,W orzecznictwie i doktrynie zaznacza się, że "użyte w art. 91 ust. 1 pojęcie "sprzeczność" jest nieostre. Oznacza brak zgodności, ale w stopniu niemożliwym do zdefiniowania. Sąd administracyjny wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu". Ponadto "sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1".

W oparciu o podniesione twierdzenia, tudzież cytaty z orzecznictwa i opracowania uznano za nieprzydatne dla rozpoznania sprawy przywołane w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego, jako że ,,nie znajdują przełożenia na sprawę, będącą przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego". W piśmie procesowym zaznaczono, że stwierdzenie czy zachodzi sprzeczność z prawem, a nadto, czy jest to sprzeczność istotna czy nieistotna winno być dokonywane w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Odwołując się do poglądów doktryny przytoczono stanowisko, zgodnie z którym ,,pojęcie istotności czy nieistotności należy do grupy pojęć niedookreślonych, których nie sposób precyzyjnie zdefiniować na poziomie ogólnym, czy to w ustawie, czy w trakcie interpretacji. Pojęcia niedookreślone otrzymują swoją precyzyjną treść dopiero w kontekście konkretnego stanu faktycznego, dzięki czemu sprzyjają elastyczności prawa, (...), o istotnym bądź nieistotnym naruszeniu prawa można orzec tylko w konkretnych okolicznościach".

Na koniec wyrażono stanowisko, że w ocenie Gminy Podgórzyn treść uchwały odpowiada prawu. Nadto aktualnie Rada Gminy Podgórzyn ze względu na zasadność zarzutów skargi w zakresie ogłoszenia uchwały proceduje w kierunku nadania im treści zgodnej z przepisami prawa.

W piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę podtrzymała w całości stanowisko zawarte w skardze i wniosła o zasądzenie od Gminy Podgórzyn na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo podała, że podstawą wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały, nie było lakoniczne uzasadnienie uchwały, tylko naruszenie art. 2 Konstytucji RP i przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych. Wyjaśniono również, że Rada Gminy Podgórzyn uchwałą nr XIV/91/15 z dnia 27 sierpnia 2015 r. uchyliła i zmieniła § 4 uchwały nr X/53/15 natomiast Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.108.12.2015.JW1 z dnia 11 września 2015 r. stwierdził nieważność uchwały nr XIV/91/15 z powodu istotnego naruszenia art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 w zw. z ust. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazano również, że gmina nie zaskarżyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego do sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymała skargę jak też wnioski i twierdzenia w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Podgórzyn z dnia 28 maja 2015 r., nr X/53/15 w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy Podgórzyn. Abstrahując od dalszych rozważań na wstępie zauważyć należy, że zagrożenia wynikającego dla zdrowia i życia ludzkiego powodowane występowaniem rośliny barszcz Sosnowskiego nie wymagają dodatkowych wyjaśnień czy komentarzy, jako że okoliczność ta stanowi fakt powszechnie znany. Jednakowoż sama wola gminnego prawodawcy ukierunkowana na eliminację potencjalnych zagrożeń, która przybiera formę uchwały rady gminy, mimo powszechnie akceptowalnego i społecznie uzasadnionego dążenia do uregulowania tej kwestii stosownym przepisem prawa miejscowego musi mieścić się w szeroko pojętym systemie prawa, przez co w szczególności należy rozumieć wydanie owego aktu prawa miejscowego w zgodzie i z poszanowaniem przepisów powszechnie obowiązujących. Wychodząc z założenia konieczności spełniania przez przepis prawa miejscowego wymogu zgodności ze wskazanymi na wstępie rozważań przepisami powszechnie obowiązującymi, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała istotnie narusza wskazane w skardze przepisy. W tych okolicznościach mimo szczytnego celu jaki założyła sobie Rada Gminy Podgórzyn poprzez podjęcie próby uregulowania istotnej kwestii, a mianowicie zwalczania niebezpiecznej rośliny, zaskarżona uchwala musi zostać wyeliminowania z obrotu prawnego.

Niejako poza sporem pozostaje fakt, że zapisem zamieszczonym w § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Organ nadzoru pośród zarzutów skargi zamieszcza twierdzenia dotyczące wprost zastosowania niewłaściwego trybu wprowadzenia przedmiotowej uchwały do obrotu. Jasno sprecyzowany został przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Szeroko wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała ze względu na przedmiot regulacji jaki został nią objęty stanowi przepis porządkowy. Właściwym zatem sposobem ,,wprowadzenia w życie" przepisu prawa miejscowego w myśl art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest ich ogłoszenie poprzez obwieszczenie. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z wprowadzonym poprzez zapis § 4 przedmiotowej uchwały zamierzonym przez gminnego prawodawcę wejściem w życie uchwały w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Powtórzyć należy w tym miejscu za skarżącym, że mamy do czynienia ze sprzecznym z prawem uzależnieniem daty wejścia w życie uchwały od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Nie można tracić z pola widzenia samego przekonania Rady Gminy Podgórzyn o nieprawidłowości związanej z określeniem sposobu i daty wprowadzenia uchwały życie, co wynika z zamieszczenia w odpowiedzi na skargę stanowiska, że ,,z uwagi na zasadność zarzutów skargi w zakresie ogłoszenia uchwały i jej wejścia w życie, (...), aktualnie Rada Gminy Podgórzyn proceduje w kierunku nadania im treści zgodnej z przepisami prawa". Jak się okazuje Rada Gminy Podgórzyn faktycznie w dniu 27 sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr XIV/91/15, którą uchyliła i zmieniła § 4 uchwały nr X/53/15. Z pisma procesowego Wojewody Dolnośląskiego wynika jednak, że uchwała z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr XIV/91/15 została uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 września 2015 r., nr NK-N.4131.108.12.2015.JW1, które nie został oprotestowane skargą. Przyjąć zatem należy, że uchwała Rady Gminy Podgórzyn z dnia 28 maja 2015 r., nr X/53/15 poprzez zapis dokonany w § 4 posiada wadę w postaci niezgodnego z prawem wprowadzenia uchwały do obrotu. W sensie prawnym regulacja ta stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Poza wskazaną wyżej wadliwością zaskarżonej uchwały, co warunkuje konieczność stwierdzenia jej nieważności, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, za trafne należy uznać pozostałe twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego zawarte w skardze. Gdyby przyjąć, na co zwraca organ nadzoru, że gminny prawodawca jest uprawniony w trybie przepisów porządkowych do przedsięwzięcia działań ukierunkowanych na likwidację lokalnych zagrożeń, nie można uznać, aby zagrożenia wynikające ze stwierdzenia na terenie gminy barszczu Sosnowskiego posiadały charakter nadzwyczajny czy nagły. Populacja tej rośliny została stwierdzona na terenie gminy dość dawno, zaś impulsem podjęcia rozwiązań służących jej likwidacji nie było zapewne nagłe się jej pojawienie na terenie gminy lecz sygnalizowane w pismach procesowych tragiczne zdarzenia z jej udziałem. Tak więc wobec wskazywanych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów powszechnie obowiązujących regulujących zagadnienia związane ze zwalczaniem tej rośliny brak było wystarczających podstaw do podejmowania w tej sprawie przepisów porządkowych.

Na koniec zauważyć należy, że na akceptację zasługują również poglądy Wojewody Dolnośląskiego dotyczące nieadekwatności wprowadzonego uchwałą obowiązku w stosunku do zaistniałych zagrożeń. Zamieszczony w § 1 ust. 1 uchwały obowiązek ,,likwidacji z terenu swoich posesji rośliny gatunku barszcz Sosnowskiego" nie jest również na tyle jasny i precyzyjny jak wymagają tego reguły stanowienia prawa miejscowego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając skargę za uzasadnioną - stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.