Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1488/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.36, 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: 7,151,153,156
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 4, par. 18, par. 55
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: 7,77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. D. kwotę 130 zł (słownie: sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 1488/19

UZASADNIENIE

Wójt Gminy Gołcza decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) oraz uchwały Nr V/24/15 Rady Gminy Gołcza z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 20 kwietnia 2015 r., poz. 2428), ustalił K. D. jednorazową opłatę w wysokości 3 237,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gołcza w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w obrębie C., gm. Gołcza, którą stanowi działka ewidencyjna nr [...].

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że K. D. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 26 kwietnia 2016 r. dokonał przeniesienia własności nieruchomości położonej w C. , składającej się z działki nr [...], o pow. 2ha 58a 10m2, obj. księgą wieczystą nr [...]

Na mocy uchwały Rady Gminy Gołcza Nr V/24/15 z dnia 26 lutego 2015 r. zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w Gminie Gołcza, obowiązujący od dnia 4 maja 2015 r. Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość znajduje się na powierzchni około 1 % w terenie oznaczonym symbolem D-1KDL2 - tereny dróg publicznych gminnych klasy lokalnej, około 0,5 % w terenie oznaczonym symbolem D-1KDW - tereny dróg wewnętrznych. Powierzchnię około 13 % stanowi teren oznaczony symbolem D-7MM1- tereny zabudowy mieszanej - mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej (MM1, MM2), a pozostały areał działki stanowi obszar oznaczony symbolem D-4R2 - tereny rolne. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/285/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz.Urzęd. Woj. Mał. nr 552, poz. 3514) przedmiotowa działka na powierzchni ok. 0,3% znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem KDW- tereny dróg wewnętrznych o funkcji dojazdowej. Pozostały areał działki stanowił obszar oznaczony symbolem R - tereny rolne. Wysokość opłaty planistycznej ustalonej w nowym miejscowym planie wynosi odpowiednio dla terenów MM, MU, UP - 10%, dla terenów P,U - 30%, dla terenów US - 7%, dla pozostałych terenów - 5%.

Na potrzeby ustalenia wysokości należnej opłaty planistycznej został sporządzony operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania średniej (wyceniając tereny mieszkaniowe) i metodę porównywania parami (wyceniając tereny dróg). Dla celów opracowania wyselekcjonowano 14 transakcji umów kupna-sprzedaży nieruchomości o charakterze i parametrach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, spełniających kryteria nieruchomości podobnej. Uchwalenie miejscowego planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości bowiem na gruncie poprzedniego planu działka nr [...] niemalże w całości tj. 99,7% położona była w terenach rolniczych, dopuszczona była jedynie zabudowa zagrodowa stanowiąca siedliska gospodarstw rolnych. Obecnie część działki to tereny zabudowy mieszanej – mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w operacie szacunkowym, przed zmianą planu na dzień 3 maja 2015 r. i 26 kwietnia 2016 r. na kwotę 57 465,00 zł, a po zmianie planu wg stanu na dzień 4 maja 2018 r. i 26 kwietnia 2016 r. na kwotę 85 444,00 zł. W związku z powyższym różnica między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia w m.p.z.p. z 2006 r. stanowi kwotę 27979,00 zł. Opłata planistyczna wynosi zatem 3 237,50 zł. W ocenie organu operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, ponadto jest spójny, rzeczowy i koreluje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Termin 5- letni do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został w przedmiotowej sprawie zachowany.

Odwołanie od decyzji złożył K. D., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił, że organ l instancji w sposób bezkrytyczny oparł się na ustaleniach zawartych w opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie poddał ich pełnej weryfikacji, czym naruszył art. 80 K.p.a. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla celów opracowania wyselekcjonowano 14 transakcji umów kupna - sprzedaży nieruchomości, podczas gdy w operacie rzeczoznawcy na stronie 10 jest mowa o tym, że owych nieruchomości wyselekcjonowano 16. Odwołujący się zakwestionował wysokość naliczonej opłaty, której sposób wyliczenia jest niejasny i niezrozumiały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 6, 7 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Rady Gminy Gołcza Nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Gołcza oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że ustawa jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 36. Bezspornym było, że nieruchomość ozn. jako działka nr [...], o pow. 2 ha 58 a 10 m2 została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując zestawienia przeznaczenia działki zobowiązanego w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Gołcza Nr V/24/15 z dnia 26 lutego 2015 r. i poprzednio obowiązującego zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/285/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost możliwości inwestycyjnych gruntu, wzrost jego potencjału na rynku. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 27 979,00 zł. Przy jednoczesnym uwzględnieniu ustalonej w planie stawki oplata planistyczna wyniosła zatem 3 237,50 zł.

Przedmiotowa działka nr ewid. [...], położona w miejscowości C., gmina Gołcza o powierzchni 2 ha 58 a 10 m 2 (25810 m2) leży na powierzchni około 1%, tj. 258 m2 w terenie ozn. symbolem D-1KDL2 - tereny dróg publicznych gminnych klasy lokalnej, na powierzchni około 0,5 %, tj. 129 m 2 w terenie oznaczonym symbolem D-1KDW -tereny dróg wewnętrznych. Powierzchnię około 13%, tj. 3355 m 2 stanowi teren oznaczony symbolem D-7MM1 - tereny zabudowy mieszanej - mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej (MM1, MM2). Pozostały areał działki tj. 22068 m2 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem D-4R2-tereny rolne. Z akt sprawy wynika, że obliczenia dotyczące powierzchni poszczególnych terenów, określanych przez linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania, zostały wykonane przy użyciu programu EwMapa. Wyliczone powierzchnie podane ww. zaświadczeniu zostały opisane zwrotem "około" z uwagi na linie rozgraniczające tereny w miejscowym planie zagospodarowania posiadają szerokość 1 mm na mapie w skali 1: 2000, stąd szerokość omawianej linii w terenie wynosi 1 m. Przy dokonaniu wpasowania części graficznej planu miejscowego na wersję elektroniczną uzyskuje się bardzo precyzyjne dokładności. Mając powyższe na uwadze oraz dane z operatu szacunkowego, Kolegium dokonało następujących obliczeń wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu: D-1KDL2 (pozostałe tereny 5%) o pow. 258 m2 - różnica wartości 3078,00 zł x 5% = 153,90 zł; D-1KDW (pozostałe tereny 5 %) o pow. 129 m2 - różnica wartości 488,00 zł x 5 % = 24,40 zł; D-7MM (tereny MM 10%) o pow. 3355 m2- różnica wartości 36 771,00 x 10% = 3 677,10 zł; D-4R2 (pozostałe tereny 5 %) o pow. 22068 m 2 - różnica wartości 12358,00 x 5 % = 617,90 zł. Razem: 153,90 zł +24,40 zł + 3677,10 zł - 617,90 zł = 3 237,50 zł.

W świetle powyższego podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Kolegium przedstawiony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, jest spójny, rzeczowy, wyczerpujący i nie zawiera błędów formalnych. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej wyceniając tereny mieszkaniowe i metodę porównywania parami przy wycenie terenu dróg. Zastosowanie metody korygowania ceny średniej polega na tym, że do porównania przyjmuje się, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są centy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tym zakresie rzeczoznawca przyjął 16 transakcji umów kupna - sprzedaży o charakterze i parametrach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, spełniających kryteria nieruchomości podobnej. Przy metodzie porównywania parami rzeczoznawca przyjął 14 transakcji umów kupna - sprzedaży.

Operat zawiera uzasadnienie wyboru podejścia i metody wyceny, analizę i charakterystykę rynku lokalnego. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy i charakterystyki nieruchomości porównawczych, w tym nieruchomości przeznaczonych na cele rolne, na cele inwestycyjne a także nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Przeprowadził analizę wpływu atrybutów rynkowych, przyjmując następujące atrybuty wpływające na wartość nieruchomości: lokalizacja i położenie, kształt, ukształtowanie terenu, przeznaczenie w planie, powierzchnia. Operat zawiera oszacowanie wartości rynkowej działki nr [...] w części położonej w terenach dróg -tereny KDW, w części przeznaczonej pod tereny rolne ozn. R2a, wartości rynkowej w części położonej w terenach zabudowy mieszanej ozn.D-7MM1, a także w części położonej w terenach dróg oznaczonym symbolem D-1KDW i D-1KDL2. Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, że pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenów Gminy Charsznica, Gminy Kozłów, Gminy Golcza, przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, kształt i topografię wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości, co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gołcza; różnica wartości nieruchomości wynosi 27 979,00 zł.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca wykazał, że wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Operat szacunkowy jest logiczny i wewnętrznie spójny oraz ma odpowiednią strukturę. Operat spełnia wymogi formalne. Jest dowodem na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Na uzasadnienie powyższego stwierdzenia Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zapisami planu miejscowego z 2015 r. przedmiotowa nieruchomość zmieniła przeznaczenie. Około 1% terenu oznaczono symbolem D-1KDL2 - tereny dróg publicznych gminnych klasy lokalnej, około 0,5% symbolem D-1KDW - tereny dróg wewnętrznych, około 13% symbolem D-7MM1 -teren zabudowy mieszanej - mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej (MM1, MM2) Pozostały areał działki stanowi teren oznaczony symbolem D-4R2 - tereny rolne. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym około 0,3% działki oznaczono symbolem KDW - tereny dróg wewnętrznych o funkcji dojazdowej, a pozostały areał działki, tj. 99,7 % jej powierzchni stanowił obszar oznaczony symbolem R - tereny rolne. Z powyższego wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost możliwości inwestycyjnych gruntu, wzrost jego potencjału na rynku.

K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie art. 80 K.p.a. wobec oparcia ustaleń dokonanych w sprawie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jednak nie posługuje się wszelkimi wymaganymi dla niej elementami (brak należytego opisu nieruchomości przyjętych do porównań) bądź nadaje niewłaściwe znaczenie atrybutom nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkuje dokonaniem wadliwych ustaleń stanu faktycznego co do faktu wzrostu wartości nieruchomości wobec zmian w planie miejscowym oraz kwot z tym związanych;

2) naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. wobec zaniechania przeprowadzenia środków dowodowych na okoliczność ustalenia czy w sprawie w ogóle zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości w kontekście zwłaszcza możliwej zabudowy mieszkaniowej. Nieruchomość wyceniana nie ma bowiem atrybutów typowych dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Występujące nachylenie terenu sprawia, że podczas opadów atmosferycznych masy ziemne spływają w części nieruchomości na niżej położonej przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową. Potwierdzeniem powyższego jest sytuacja, że w sąsiedztwie działki [...] nikt od kilkudziesięciu lat nie prowadził żadnej nowej inwestycji budowlanej. W toku formułowania zaskarżonych decyzji organ nawet nie rozważył powyższej okoliczności, zaś przeprowadzenie dowodu w powołanym wyżej zakresie winno skutkować odstąpieniem od naliczania opłaty - albowiem warunkiem zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości, który wedle skarżącego w sprawie nie nastąpił.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty skargi. W szczególności podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej nie posiada elementów pozwalających na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nieruchomości przyjęte do porównania w operacie szacunkowym nie zostały w żadnej mierze zweryfikowane przez organ co do prawidłowości, co dyskwalifikuje sporządzoną wycenę. W tabeli nr 1, 5 oraz 9 gdzie przedstawiono nieruchomości do porównania nie przedstawiono opisu nieruchomości – co uniemożliwia ich weryfikację. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto przedstawione w decyzji wyliczenia nie sposób ocenić jako dokładne albowiem nadal powierzchnia liczona jest przy użyciu określenia "około". Organ zaniechał rozważenia zarzutu, że w treści operatu szacunkowego przyjęto wadliwe założenia co do cech charakterystycznych nieruchomości wycenianej: m.in. nadmiernie wyeksponowano w kierunku pozytywnym jej właściwości związane z lokalizacją/położeniem (działka sąsiaduje z nieruchomościami wykorzystywanymi rolniczo oraz zabudowanymi budynkami sąsiednimi jednorodzinnymi) - przyjmując ocenę zadowalającą. Nie wzięto pod uwagę, że działka [...] zlokalizowana jest w sąsiedztwie zakładu firma A zajmującego się przetwarzaniem rocznie tysięcy ton odpadów pochodzenia zwierzęcego, co w kontekście ewentualnej zabudowy mieszkaniowej w tym miejscu w istocie pozbawia jakiejkolwiek atrakcyjności ten teren .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy art.36 ust.4 i art.37 ust.1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945), dalej w skrócie u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tak więc obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (lub zmiany istniejącego planu miejscowego).

W sprawie niespornym było, że skarżący dokonał sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obręb C., gmina Gołcza, o powierzchni 2 ha 58 a 10 m2 w dniu 26 kwietnia 2016 r., czyli przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Gołcza, obowiązującego od 4 maja 2015 r.

Spornym w sprawie było, czy zachodzi związek przyczynowy między wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości a uchwaloną zmianą planu oraz ocena poprawności sporządzonego operatu szacunkowego.

Celowym będzie przytoczenie przepisów określających zasady procedowania w sprawie ustalania renty planistycznej. Z treści art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 t.j.), dalej w skrócie u.g.n., wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach art. 149-159 u.g.n.

Jak stanowi przepis art.151 ust.1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art.151 u.g.n.). Stosownie do art.153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl art.154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art.156 ust.3). Szczegółowe zasady sporządzania takiego dokumentu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. (Dz.U.2004.207.2109). Zgodnie z treścią § 4 ww. rozporządzenia przy wycenie nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z § 18 ust.1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele rolne lub leśne, w przypadku braku transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów. Stosownie do § 55 ust.2 rozporządzenia operat szacunkowy winien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Ponadto, stosownie do art. 7 k.p.a , w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom li II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Organ administracji publicznej nie ocenia zatem pojedynczych dowodów w oderwaniu od pozostałych materiałów sprawy, nadto winien mieć na uwadze wartość dowodową każdego z dowodów. Rezultaty tej oceny musi odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc powyższe uwagi do podstawowego dowodu w sprawie ustalenia renty planistycznej, jakim jest sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy podkreślić należy, że operat podlega ocenie organów tak jak każdy inny dowód. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (tak NSA w wyrokach z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, Lex Omega nr 437627, i z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07, Lex Omega nr 454007). Opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być szczegółowy, aby umożliwić ich porównanie z nieruchomością wycenianą. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

Organy obydwu instancji bezkrytycznie przyjęły operat szacunkowy i oceniły go jako spójny, logiczny i prawidłowo sporządzony. Tymczasem analiza dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. w dniu 5 września 2018 r., który został przyjęty za podstawę ustaleń w sprawie, budzi poważne wątpliwości co do jego prawidłowości.

Zwrócić należy uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy w dniu 23.09.2019 r. upłynął już okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 5.09.2018 r.. Operat szacunkowy mógłby być ewentualnie wykorzystany dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

W przedmiotowym operacie brak jest charakterystyki przyjętych do porównań nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Błąd ten rzutuje na wszystkie kolejne czynności biegłej: określenie ceny minimalnej i maksymalnej, określenie ocen nieruchomości porównywanych, wartości współczynników korygujących i wyliczeń przeprowadzonych przez rzeczoznawcę. Zgodnie z art.4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W tabeli nr 5 podano jedynie datę transakcji i numer aktu, miejscowość położenia nieruchomości, powierzchnię i cenę.

Operat jest wewnętrznie sprzeczny. Przykładowo, na stronie 10 operatu podano, że "na wymienionym obszarze rynku nieruchomości w analizowanym okresie od 2014 do 2016 r. zanotowano 25 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele inwestycyjne (...), wyselekcjonowano 16 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości o charakterze i parametrach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, spełniających kryteria definicji nieruchomości podobnej". Następnie rzeczoznawca podał, niepełny zresztą, opis nieruchomości położonej w C. położonej w terenach MM – pod zabudowę mieszaną, która uzyskała cenę maksymalną oraz nieruchomości w W. , położonej w terenach MM – pod zabudowę mieszaną, która uzyskała cenę minimalną. Nieruchomości te zostały wymienione w tabeli na stronie 15 operatu, z tym, że w tabeli tej wymieniono nieruchomość w C. . Z kolei na stronie 11 operatu wskazano, że "na wymienionym obszarze rynku nieruchomości w analizowanym okresie od 2014 do 2016 r. zanotowano 50 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele inwestycyjne (...), wyselekcjonowano 14 transakcji umów kupna – sprzedaży nieruchomości o charakterze i parametrach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, spełniających kryteria definicji nieruchomości podobnej". Następnie rzeczoznawca podał, również niepełny, opis nieruchomości położonej w W. która uzyskała cenę maksymalną oraz nieruchomości w Gołczy, która uzyskała cenę minimalną. Tymczasem tabela nr 1 odnosi się do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne.

Wątpliwości budzi przypisanie nieruchomościom ocen ze względu na ich przeznaczenie. Przykładowo w tabeli nr 4 dotyczącej ocen nieruchomości rolnych ocenę dobrą przypisano terenom RU, a ocenę przeciętną terenom R1 i R2. Jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw gminy Gołcza uchwalonego w dniu 26 lutego 2015 r. w terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (RU) przeznaczeniem podstawowym są obiekty i urządzenia służące produkcji rolnej, ogrodniczej i hodowlanej, w tym obiekty produkcyjno-usługowe o profilu związanym z obsługą rolnictwa, ogrodnictwa, hodowli i przetwórstwem, a dopuszczalnym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z ograniczeniami (Realizację zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się wyłącznie w zakresie niezbędnym dla właściwego wykonywania działalności w obiektach, o których mowa w ust. 2, przy czym jej powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 180 m2 (§ 22). Tereny R1 i R2 o ocenie przeciętnej mają tymczasem rożne przeznaczenie, gdyż w terenach R1 przeznaczeniem dopuszczalnym są obiekty związane z produkcją i przetwórstwem rolno-spożywczym, ogrodniczym lub hodowlanym, tworzące zabudowę zagrodową, budynki gospodarcze oraz budynki mieszkalne w ramach nowej zabudowy zagrodowej, a tereny R2 są chronione przed zabudową. Wprowadza się na nich całkowity zakaz zabudowy i zagospodarowania terenów nowymi budynkami mieszkalnymi w ramach zabudowy zagrodowej. Nie wiadomo zatem dlaczego mają taką samą ocenę.

W tabeli 4 dla tego atrybutu (atrakcyjność i dostępność) przypisał 5 ocen: bardzo dobre, dobre, przeciętne, zadowalające, słabe. W tabeli 13 scharakteryzował według tych opisowych ocen nieruchomość wycenianą, nieruchomość o minimalnej cenie i nieruchomość o maksymalnej cenie. Tabela 14 zawiera już liczbowe wskazanie współczynników korygujących, ale nie wiadomo jakie odniesienie do wagi cechy mają wskazane w tabeli wartości. Te same uwagi dotyczą szacowania nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi i na cele inwestycyjne.

Wobec braku opisu nieruchomości podobnych nie poddaje się weryfikacji tabela nr 13 ,15 i 19.

Wskazać jedynie można, że nie wiadomo dlaczego rzeczoznawca w tabeli nr 19 przypisał wycenianej nieruchomości ocenę zadowalająca za lokalizację i położenie, skoro z tabeli nr 8 wynika, że ocena taka odpowiada położeniu przy drodze utwardzonej, a z opisu nieruchomości z karty 7 operatu wynika, że nieruchomość leży od strony południowej przy drodze asfaltowej. W tabeli nr 19 wycenianej nieruchomości przypisano ocenę złą za kształt i uksztaltowanie terenu. Ocena taka w tabeli nr 8 nie występuje.

W tabeli nr 19 przypisano wycenianej nieruchomości ocenę przeciętną za uzbrojenie. Zgodnie z tabelą nr 8 ocena ta odnosi się do 2 urządzeń infrastruktury. Tymczasem wyceniana działka nie jest uzbrojona.

Nadto wadą operatu jest, że składa się on głównie z tabel i rzeczoznawca nie wyjaśnił sposobu dokonywania obliczeń, co czyni go nieczytelnym. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

Nieczytelne jest obliczenie wzrostu wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi: D-1KDL2 i D-1KDW, skoro już w poprzednio obowiązującym planie część działki nr [...] znajdowała się w terenie KDW.

Operat nie zawiera wyjaśnień co do sposobu szacowania nieruchomości wycenianej na dzień 3.05.2015 r. i na dzień 4.05.2015 r. Rzeczoznawca nie ustalił nawet w sposób szczegółowy ustaleń planu dla poszczególnych terenów, w których położona jest wyceniana nieruchomość. Nie wiadomo, czy uwzględnił fakt, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gołcza przyjętego uchwałą Nr XLIV/285/06 Rady Gminy Gołcza z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz.U. Woj. Małop.2006.552.3514) dla obszarów oznaczonych symbolem R ustalono przeznaczenie - tereny rolnicze wraz z zabudową zagrodową stanowiącą siedliska gospodarstw rolnych i dopuszczono realizację nowych obiektów zabudowy zagrodowej, agroturystycznej, realizowanej na nieruchomościach położonych przy drogach publicznych.

Wreszcie - z operatu nie wynika, czy wyliczony przez biegłą wzrost wartości nieruchomości stanowił wyłącznie skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy administracji zaniechały rzetelnej analizy operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego wad, co powoduje, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art.7, 77 i 80 k.pa.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy przeprowadzą dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, który będzie zawierał właściwy opis nieruchomości porównawczych, z dokładnym i pełnym opisem przeznaczenia tych nieruchomości wynikających z planu lub faktycznego użytkowania, będzie zawierał opis metody przyjętej do obliczeń, wyjaśnienia co do przyjętych atrybutów i ich wag, opis przyjętych założeń przy obliczaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu i czytelne wyjaśnienia dokonywanych obliczeń.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.