Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 282/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4; art. 12 ust. 1; art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] D. B. i J. D. S. jawnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania B&D D. B. i J. D. S. jawnej w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia 15 stycznia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości:

1) powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa),

2) powyżej 18% alkoholu

. przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie położonym przy ulicy [...] w Ł..

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 grudnia 2018 r. Rada Miasta Ł. podjęła uchwałę Nr [...] ustalającą maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia 21 grudnia 2018 r., poz. 6332). B&D D. B. i J. D. – Spółka jawna w Ł. w dniu 4 stycznia 2019 r. wystąpiła do Burmistrza Ł. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie zlokalizowanym w Ł., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tego wniosku Spółka podniosła, że od 2009 r. bezskutecznie stara się o wydanie zezwoleń, mimo spełniania odpowiednich przesłanek. Uzasadnieniem odmowy było dotychczas wyczerpanie ilościowego limitu punktów sprzedaży alkoholu w mieście, pomimo, że innym firmom udało się uzyskać zezwolenie. Proponowany punkt sprzedaży znajduje się w znacznej odległości od obiektów chronionych (szkoły, obiekty sportowe). Znajduje się również daleko od najbliżej działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, co w świetle art. 18 ust. 1 pkt 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinno być głównym kryterium przy rozpatrywaniu wniosku, zważywszy, że wnioskodawca nie prowadzi żadnego punktu sprzedaży napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu.

W dniu 7 stycznia 2019 r. Spółka ponowiła wniosek o wydanie zezwolenia, załączając m.in. opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2010 r., że punkt sprzedaży Stacji Paliw, przy ul. [...] w Ł. spełnia warunki higieniczne i sanitarne do prowadzenia w nim działalności handlowej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyższej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu. Dołączyła również kserokopię aktu notarialnego z dnia 25 lipca 2005 r. obejmującego umowę przeniesienia prawa własności nieruchomości, na której znajduje się proponowany punktu sprzedaży. W toku wszczętego postępowania organ zobowiązał wnioskodawcę do złożenia wniosku na odpowiednim druku urzędowym opatrzonym klauzulą informacyjną, co zostało uzupełnione w dniu 10 stycznia 2019 r., a w dniu 15 stycznia 2019 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. przeprowadziła oględziny proponowanego punktu sprzedaży. W toku tej czynności ustalono przede wszystkim, że zachowana jest odległość od obiektów chronionych: szkoły, przedszkola, kościoła i cmentarza.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. zaopiniowała przedmiotowy wniosek negatywnie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że co prawda proponowany punkt sprzedaży spełnia wymogi lokalizacyjne wynikające z uchwały Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł., ale z uwagi na wyczerpanie przewidzianego tą uchwałą limitu 22 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz limitu 22 zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaistniałą podstawa do negatywnego zaopiniowania zgłoszonego wniosku.

We wniesionym zażaleniu skarżąca Spółka zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniosła, że od 10 lat bezskutecznie stara się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu (od 4,5% do 18% i powyżej 18%). W związku z tym sukcesywnie składa wnioski o przedmiotowe zezwolenia i otrzymuje negatywne decyzje z powodu wyczerpanego limitu zezwoleń w mieście. Z uwagi na wejście w życie nowej uchwały nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r., z dniem 5 stycznia 2019 r. złożyła dwa odrębne i spełniające wymogi formalne i prawne wnioski (z dnia 4 i z dnia 7 stycznia 2019 r.) o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W dniu 4 stycznia 2019 r. – według wiedzy Spółki – jeszcze dwa inne podmioty złożyły wnioski o wydanie tożsamych koncesji. Na dzień złożenia wniosków (tj. dzień wszczęcia postępowań) uchwała nie była jeszcze "prawomocna", a liczba niewykorzystanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży wynosiła 4 (2 dla alkoholu 4,5%-18% i 2 dla alkoholu powyżej 18%). Opiniując na wniosek Burmistrza Ł. wszystkie wnioski, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinna mieć na uwadze, że wszystkie punkty sprzedaży spełniają kryteria odległości nie mniejszej niż 50 m od tzw. "obiektów chronionych" i w związku z tym uwzględnić regulację art. 18 ust. 3b znowelizowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Spółka zarzuciła postanowieniu Komisji, że odnosząc się do ustaleń z oględzin zmierzyła odległość proponowanego punktu sprzedaży względem obiektów chronionych, jednakże nie odniosła się do przywołanego powyżej przepisu i nie dokonała pomiarów odległości względem najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, stwierdzając w protokole z oględzin, że na dzień 15 stycznia 2019 r. limit zezwoleń był wyczerpany. Zdaniem Spółki jedynym kryterium do wydania przez Komisję opinii pozytywnej powinna być zgodność z uchwałą Rady Miasta. Komisja powinna ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży jest zgodna z uchwałą, co oznacza, że nie mogła wydać opinii w oparciu o inne kryteria. Również w sytuacji, gdy liczba podmiotów starających się o uzyskanie zezwolenia jest większa niż liczba zezwoleń, powinna w każdym przypadku ocenić zgodność lokalizacji z uchwałą. Tym samym, jeżeli lokalizacja trzech wnioskodawców była zgodna z wymogami uchwały, to w odniesieniu do wszystkich należało wydać opinię pozytywną. To organ wydający zezwolenie powinien zdecydować (uwzględniając przepis art. 18 ust. 3 b ustawy), który z trzech podmiotów starających się o koncesję otrzyma decyzję zezwalającą na sprzedaż alkoholu. Przyjęcie odmiennej wykładni powoduje, że to Komisja decyduje o tym, który ze starających się podmiotów ją otrzyma. Tak było w niniejszej sprawie, co potwierdza stanowisko wyrażone w postanowieniu i treść protokołu oględzin, w którym bez wykonania pomiarów wskazano na wyczerpanie dostępnych limitów. Dlatego w ocenie Spółki wydanie negatywnej opinii z powołaniem się na wyczerpanie ustalonego limitu było niezgodne z prawem. Nie można bowiem przesłanki wyczerpania limitu zezwoleń, dotyczącej zakończenia postępowania głównego, przenosić na rozstrzygnięcia jakie zapadają w postępowaniu opiniodawczym. Bez pozytywnej opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży nie można zaś uzyskać zezwolenia na sprzedaż koncesjonowaną, ale uzyskanie pozytywnej opinii nie zawsze oznacza, że zezwolenie zostanie wydane.

W konkluzji skarżąca Spółka podniosła, że proponowana lokalizacja punktu sprzedaży jest zgodna z uchwałą, gdyż spełnia przesłanki odległości od tzw. obiektów chronionych i jednocześnie wśród opiniowanych wniosków odległość od najbliższego działającego punku sprzedaży alkoholu wynosi ok. 900 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. nie uwzględniło zażalenia i utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ administracji orzeka zawsze według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji (postanowienia). Według stanu faktycznego i prawnego przypadającego na ten dzień ustalana jest także podstawa prawna decyzji (postanowienia). Podstawę prawną mogą bowiem stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego też względu organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego i stanu prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia organu pierwszej a drugiej instancji.

Wydanie zezwolenia zawsze musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalna liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy, a więc napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu,

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży,

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Obowiązkiem rady gminy, wynikającym z art. 12 ust. 3 ustawy, jest konieczność ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy, nieobligatoryjnie rada gminy może ustalić w drodze uchwały dla każdego z 3 wymienionych powyżej rodzajów napojów alkoholowych maksymalną liczbę zezwoleń, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Zatem tylko pozytywny wynik takiego badania wyrażony w formie postanowienia, jako pozytywna opinia komisji, stanowi podstawę do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosownego zezwolenia. Organ prowadzący postępowanie główne jest więc związany treścią postanowienia, a przepisy ustawy nie pozostawiają mu w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, chyba że do wykorzystania będzie tylko jedno zezwolenie, a ubiegających się o nie co najmniej dwóch. Organ dysponując dwiema pozytywnymi opiniami komisji zobligowany będzie dokonać wyboru pomiędzy dwoma podmiotami ubiegającymi się o przyznanie tego samego uprawnienia. W tym wypadku w grę wchodziła będzie regulacja art. 18 ust. 3b ustawy, który stanowi, że w przypadku, gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa ich maksymalna liczbę, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności – kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży.

Badając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy stwierdził, że na terenie Gminy Miejskiej Ł. przepisem prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 12 ust. 1-3 ustawy, jest uchwała Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł.. Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli w dniu 5 stycznia 2019 r. Uchwała przewidziała maksymalną liczbę 22 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu. W takiej samej liczbie ustaliła maksymalna liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 1 pkt 2 i 3 uchwały). Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarto w § 2 uchwały, z którego wynika, ze miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów: przedszkoli, szkół, kościołów oraz cmentarzy. Odległość ta mierzona jest w linii prostej od drzwi głównych wejściowych miejsca sprzedaży do najbliższego punktu ogrodzenia posesji, na której znajduje się wymieniony obiekt. Jeżeli obiekt nie jest ogrodzony, odległość ta mierzona jest do jego drzwi wejściowych. Organ podkreślił, że proponowany przez skarżącą punkt sprzedaży spełnia warunki lokalizacyjne wynikające z przepisów uchwały.

Według organu odwoławczego, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. – wbrew zarzutom zażalenia – opiniuje także możliwość wydania zezwolenia pod kątem przepisów prawa miejscowego odnoszących się do ustalenia limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie Komisja zobowiązana jest ocenić sprawę na dzień podjęcia postanowienia. Z akt sprawy wynikało, że na dzień rozstrzygania sprawy przez Komisję limit zezwoleń zarówno w zakresie jednego jak i drugiego rodzaju napojów alkoholowych był już wyczerpany. O ile faktycznie w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą, o wydanie takich samych zezwoleń ubiegało się jeszcze dwóch innych przedsiębiorców, prawidłowym działaniem organu pierwszej instancji powinno być skierowanie do Komisji wszystkich trzech wniosków jednocześnie. W sytuacji, gdy każdy z trzech podmiotów spełniałby przesłanki lokalizacyjne oraz przesłanki co do limitu zezwoleń, po wydaniu pozytywnych opinii w odniesieniu do wszystkich trzech przedsiębiorców obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne (Burmistrza Ł.) byłoby wydanie zezwolenia zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 3a ustawy, a więc w pierwszej kolejności uwzględniając kryterium największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności – kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży.

W toku postępowania odwoławczego ustalono zaś, że postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. pozytywnie zaopiniowała wniosek M. M. "[...]" w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczo-monopolowym w Ł., przy ulicy [...], przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, pod kątem zachowania wymogów lokalizacyjnych zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta Ł. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2001 r. Nr 59, poz. 868), jak i limitu punktów sprzedaży określonych w uchwale Nr XXX/253/2005 Rady Miasta z dnia 18 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2005 r. Nr 226, poz. 3595). Postanowienie to stało się ostateczne w dniu 4 wrzenia 2018 r. Decyzją z dnia 14 września 2018 r. Burmistrz Ł. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania wyżej wymienionych zezwoleń, w związku z tym, że wskazane powyżej uchwały utraciły moc z dniem 9 września 2018 r., a nowe jeszcze nie weszły w życie. Po rozpatrzeniu odwołania M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. (nr [...]), uchyliło wskazaną powyżej decyzję Burmistrza Ł. przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji Burmistrz Ł. wydał M. M. w dniu 7 stycznia 2019 r. zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczo-monopolowym, przy ul. [...] w Ł.. Zatem już po dniu 7 stycznia 2019 r. do wykorzystania pozostało tylko jedno zezwolenie na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz jedno na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło również, że wnioskiem z dnia 4 stycznia 2019 r. o wydanie przedmiotowych zezwoleń wystąpił także H. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie zaopiniowała zaproponowany przez niego punkt sprzedaży, tj. sklep monopolowy zlokalizowany przy ulicy [...] w Ł.. Następnie w dniu 15 stycznia 2019 r. Burmistrz Ł. wydał temu podmiotowi wnioskowane zezwolenia, doręczając je adresatowi w tej samej dacie. Mając więc na względzie, że w dniu 15 stycznia 2019 r. limit dwóch wolnych od 5 stycznia 2019 r. zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz dwóch wolnych zezwoleń sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, został już rozdysponowany, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oceniając zgodność lokalizacji proponowanego przez stronę skarżącą punktu sprzedaży pod kątem przesłanek określonych w § 1 pkt 2 i 3 uchwały Nr III/15/2018 Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r., zaopiniowała go negatywnie.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Burmistrz Ł. wniosek H. J. przekazał Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w dniu 7 stycznia 2019 r. i w tej dacie wydała ona pozytywne opinie. Natomiast wniosek skarżącej Spółki przekazał w dniu 10 stycznia 2019 r., a kwestionowane opinie wydane zostały w dniu 15 stycznia 2019 r. Tym samym na dzień 15 stycznia 2019 r. (data orzekania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł.) rozdysponowany był już pełen limit zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18% przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta Ł., ostatnie zezwolenia z przysługującego limitu przyznane zostało decyzją Burmistrza Ł. właśnie w tej dacie. Fakt zaś, że w dacie wydawania opinii limit zezwoleń na przedmiotowe rodzaje napojów alkoholowych był wyczerpany obligował Komisję do wydania opinii negatywnej. Dezaprobata Spółki dla takiego rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia wydanego postanowienia. W świetle stanu fatycznego i prawnego sprawy, z daty orzekania przez Komisję jak i z daty orzekania przez Kolegium, zarzuty zażalenia dotyczące wadliwości działania organu prowadzącego postępowanie główne, choć niewątpliwie słuszne, pozostają bez wpływu na jego treść.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2018 r. skarżąca Spółka jawna organowi zarzuciła:

1) obrazę prawa materialnego – art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych może wydać opinię w oparciu o kryterium inne niż kryterium zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z wymogami przewidzianymi w uchwale Rady Miasta;

2) obrazę prawa materialnego – § 2 uchwały Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r. Nr IIII/15/2018 polegającą na uznaniu, że słuszne było negatywne zaopiniowanie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mimo, że wnioskodawca spełniał kryteria lokalizacyjne przewidziane w uchwale Rady Miasta;

3) obrazę prawa procesowego – art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zastosowanie kryteriów wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób niezapewniający poszanowanie zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji;

4) obrazę prawa procesowego – art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na uznaniu, że prawidłowe było działanie Komisji polegające na niedopuszczeniu skarżącej Spółki do udziału w postępowaniu Komisji dotyczącym innych podmiotów, których wnioski Komisja zaopiniowała pozytywnie, niedoręczeniu skarżącej Spółce postanowień Komisji dotyczących M. M. i H. J. oraz uniemożliwieniu skarżącej Spółce zaskarżenia tych postanowień.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżone postanowienie nie jest też dotknięte innego rodzaju wadami prawnymi branymi przez Sąd pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), które mogłyby stanowić podstawę jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137, z późn. zm. – dalej jako "ustawa").

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala (obligatoryjnie), w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Według art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy, zaś stosowanie do art. 12 ust. 3 ustawy, ustala również w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 18 ust. 3 ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych:

1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa);

3) powyżej 18% zawartości alkoholu.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Z powyższych uregulowań wynika, że współdziałanie organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych jest obligatoryjne. Właściwa komisja rozwiązywania problemów alkoholowych powinna ustalić między innymi, czy punkt sprzedaży spełnia wymogi odnośnie zasad jego usytuowania. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym wnioskiem o wydanie zezwolenia, a kończącym się decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w przedmiocie zezwolenia. Powiązanie procesowe obu takich orzeczeń (postanowienia opiniującego i decyzji w przedmiocie zezwolenia) oznacza, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest jednym z materiałów postępowania wyjaśniającego, który musi być rozważony przed wydaniem decyzji kończącej postępowania. Tylko zaś opinia pozytywna może stanowić podstawę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Co do zasady, organ opiniujący wydaje pozytywną opinię wtedy, gdy miejsce sprzedaży napojów alkoholowych odpowiada zasadom usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonym przez radę gminy na danym terenie. Szczególnymi przesłankami wiążącymi gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych są unormowania obowiązujące na terenie gminy związane z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, struktury ich spożywania (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy) – por. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 265/18 oraz powołane tam orzecznictwo.

Opiniowanie wniosków przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), to zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wydając tego rodzaju opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę trzeba stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa. Cechą szczególną opinii, wynikającą z art. 18 ust. 3a ustawy, jest to, że organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, a tym samym negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż. Organ opiniujący obowiązany jest zachować przy tym wymogi postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady określone w obowiązujących przepisach: art. 7 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należało, iż na terenie Gminy Miejskiej Ł. przepisem prawa miejscowego wydanym w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 12 ust. 1-3 ustawy jest obecnie uchwała Nr III/15/2018 Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł. (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 21 grudnia 2018 r., poz. 6332). Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni, od daty jej ogłoszenia, to jest w dniu 5 stycznia 2019 r. Jak wynika z § 1 pkt 2 i 3 tej uchwały, Rada Miasta Ł. ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu na 22. W takiej samej liczbie ustaliła również maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawiera § 2 uchwały, z którego wynika, ze miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów: przedszkoli, szkół, kościołów oraz cmentarzy. Odległość ta mierzona jest w linii prostej od drzwi głównych wejściowych miejsca sprzedaży do najbliższego punktu ogrodzenia posesji, na której znajduje się wymieniony obiekt. Jeżeli obiekt nie jest ogrodzony, odległość ta mierzona jest do jego drzwi wejściowych.

Należy stwierdzić, że ocena postanowienia organu pierwszej instancji dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była prawidłowa ze względu na cel ustawy polegający na ograniczeniu dostępności do alkoholu. Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że zakres opinii nie może być samodzielnie określany przez organ zezwalający, gdyż przedmiot stanowiska organu współdziałającego został jednoznacznie określony przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym (do dnia 8 marca 2018 r.), jedynie w odniesieniu do zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych badała zgodność proponowanego punktu sprzedaży jedynie pod kątem zasad usytuowania miejsc sprzedaży (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w poprzednim brzmieniu – j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 487), ponieważ przepisy ustawy nie nakładały wówczas na organy stanowiące gminy (miasta) obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa. W tym zakresie liczba punktów sprzedaży nie była limitowana. Ograniczały ją jedynie wymogi lokalizacyjne. Obowiązek ustalenia limitu punktów sprzedaży nakładały jedynie w odniesieniu do napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu.

Natomiast obecne brzmienie przepisu art. 18 ust. 3a oraz przepisu art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadzone zostały od dnia 9 marca 2018 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310). Mając zatem na uwadze aktualną treść art. 18 ust. 3a ustawy, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zakres opinii wydawanej przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych na wniosek organu wykonawczego gminy jest obecnie szerszy, niż poprzednio. Wprawdzie proponowany przez skarżącą Spółkę punkt sprzedaży spełnia formalne warunki lokalizacyjne wynikające z przepisów prawa miejscowego (uchwały Nr III/15/2018 Rady Miasta Ł. z dnia 19 grudnia 2018 r.), to jednak – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – wbrew zarzutowi skarżącej odnośnie naruszenia art. 18 ust. 3a ustawy, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych opiniuje obecnie także możliwość wydania zezwolenia pod kątem przepisów prawa miejscowego, odnoszących się do ustalenia limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wynika to wprost z treści art. 12 ust. 1-3 ustawy. Rada gminy (miasta) obligatoryjnie ustala bowiem w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Obligatoryjnie też ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Fakultatywnie zaś może ustalić maksymalną liczbę poszczególnych rodzajów zezwoleń, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. W takiej sytuacji, kryterium oceny lokalizacji punktu sprzedaży oraz maksymalnej liczby poszczególnych rodzajów zezwoleń, jakimi powinna kierować się gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych przy opracowywaniu opinii wymaganej przepisem art. 18 ust. 3a ustawy, stanowią ustalenia przyjęte w uchwałach rady gminy wymienionych w art. 12 ust. 1-3 ustawy. W konsekwencji, opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych uwzględniać musi prawo miejscowe zarówno w zakresie limitu zezwoleń, jak i w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dodatkowo, podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie komisja zobowiązana jest ocenić sprawę na dzień jej opiniowania (wydania postanowienia). Z akt sprawy niniejszej wynikało zaś, że na dzień rozstrzygania sprawy przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych limit zezwoleń zarówno w zakresie jednego jak i drugiego rodzaju napojów alkoholowych – był już wyczerpany. Z akt sprawy wynika, że komisja opiniowała wnioski według kolejności przekazywania ich przez organ administracyjny prowadzący postępowanie główne, co jest zrozumiałe. Wymaga także zwrócenia uwagi, że komisja nie jest organem administracji publicznej w tym znaczeniu, jaki nadaje mu przepis art. 5 § 2 k.p.a. (zob. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 3/98), bowiem gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych samoistnie nie posiada statusu prawnego organu administracyjnego, a jedynie status organu pomocniczego rady gminy. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez komisję przepisu art. 62 k.p.a. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, komisja nie prowadzi postępowania głównego, dlatego wnioski rozpatrywała w postępowaniu zgodnie z chronologicznym ich wpływem od organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ reguł proceduralnych, to jest: art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została przez organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), mając na względzie cele i funkcje ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dokonana ocena okazała się spójna, logiczna, zgodna z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego. W rozstrzygnięciu organy określiły, którym dowodom dały wiarę i dlaczego. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.), bowiem czynności podejmowane przez organy były dla skarżącej jawne i należycie komunikowane. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki o naruszeniu przez organy obu instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (w art. 10 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że podczas przeprowadzonych oględzin obecna była przy nich osoba umocowana do reprezentowania strony skarżącej, co zostało zresztą potwierdzone jej własnoręcznym podpisem na protokole oględzin (k. 13v akt administracyjnych). W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), bowiem na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji wyjaśniały skarżącej zasadność zastosowanych przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Wymaga zaś zwrócenia uwagi, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli decydują o zastosowaniu określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16). Takiego rodzaju uchybień organy w tej sprawie się nie dopuściły. Przeprowadzone w sprawie dowody, m.in. takie jak: oględziny nieruchomości i weryfikacja granic nieruchomości nie zostały podważone, podobnie jak prawidłowość wniosku organów co do wyczerpania limitów możliwych do wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy w czasie, kiedy rozpatrywano wniosek strony skarżącej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się zupełny i w pełni odzwierciedlał istniejący stan faktyczny sprawy, miarodajny na chwilę jej rozstrzygania.

Mając zatem na uwadze należycie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz prawidłowo ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób odpowiadający prawu utrzymało w mocy – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ust. 3a z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały również innego rodzaju podstawy do wzruszenia w całości lub w części zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając skargę za bezzasadną w całości, zobowiązany był ją oddalić, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł w sentencji wyroku.