Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 188/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15, art. 127, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi PPHU A Spółka Jawna w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej PPHU A Spółka Jawna w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), uchyliło postanowienie Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...], o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku kina "B" z przeznaczeniem na funkcję usługowo - handlową wraz z budową miejsc postojowych i niezbędnej infrastruktury, na terenie ozn. nr ewid. dz. 171 i 172/2 przy ul. A w P. i zawiesiło postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położony jest teren objęty postępowaniem.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia zostało wszczęte na wniosek PPHU A Spółka Jawna z siedzibą w P. z dnia 28 października 2013r.

Organ I instancji zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił postępowanie w sprawie na okres 9 miesięcy do dnia [...], do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Śródmiejskiego im. Jana Pawła II w Piotrkowie Trybunalskim. W motywach postanowienia organ I instancji wskazał, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego (uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 listopada 2011r., nr XIV/297/11), teren objęty postępowaniem zaliczony jest do obszarów przestrzeni publicznej wymienionych w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła w dniu 24 kwietnia 2013r. uchwałę nr XXXII/634/13 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Śródmiejskiego im. Jana Pawła II w Piotrkowie Trybunalskim. Po analizie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i ustaleń wspomnianego studium organ stwierdził, że projektowane zamierzenie pod względem funkcji może być sprzeczne z ustaleniami projektowanego planu miejscowego, a z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy wynika z kolei, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca spółka podniosła, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie należy do obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przede wszystkim jednak, na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest fakultatywne, organ działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Zatem organ winien wskazać przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił prawdopodobieństwa uchwalenia planu zagospodarowania w okresie zawieszenia postępowania, co w tej kwestii powinno mieć podstawowe znaczenie. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do bezcelowego zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania mogłoby nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia braku zgodności założeń projektu planu z zamierzeniem inwestora, na co nie ma dowodów, gdyż brak koncepcji zagospodarowania tego terenu. Nie uzasadnia zawieszenia postępowania sam fakt prowadzenia procedury planistycznej. W efekcie nieuzasadnione zawieszenie postępowania jest przekroczeniem granic uznania administracyjnego i stanowi naruszenie prawa.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosło również Miasto P., będące stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, której tereny graniczą z nieruchomością zamierzenia projektowanego przez wnioskodawcę. Zdaniem gminy organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił postępowanie ale niewłaściwie zastosował art. 62 ust. 1 ustawy. W myśl obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaliczany jest do obszarów przestrzeni publicznej o symbolu U/Z. Jest to zatem obszar, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, według skarżącej gminy, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu nim objętego, winno nastąpić na zasadzie art. 62 ust. 2 ustawy, do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie organu odwoławczego zaliczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu objętego postępowaniem do obszarów przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, nakłada na organ planistyczny do obowiązek uchwalenia planu dla tego terenu. Z kolei przepis art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do jego zawieszenia do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniosła PPHU A Spółka Jawna z siedzibą w P. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego mimo braku ku temu podstaw prawnych, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy poprzez błędne uznanie, że istnieje w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organy, orzekając w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania, uchyliły się w istocie od obowiązku załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.).

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W opinii spółki nie istnieje szczególny akt prawny z którego wynikałoby, że w przedmiotowej sytuacji istnieje obowiązek zastosowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji nie wskazał na konkretny przepis prawny, na którym opiera swoje wnioski. Zdaniem spółki Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Piotrkowa Trybunalskiego (zatwierdzone uchwałą Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 listopada 2011r., nr XIV/297/11) nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, lecz wiąże organy administracji publicznej jedynie wewnętrznie, zwłaszcza przy opracowywaniu planu miejscowego. Natomiast przez zwrot "przepisy odrębne", o jakim mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako przepisy powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły - przepisy aktów prawa miejscowego, co z kolei wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP.

Spółka podniosła również to, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Z tego wynika, że gdyby Urząd Miasta Piotrków Trybunalski chciał uznać przedmiotowy teren jako obszar wymagający sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego to przystąpiłby do realizacji owego obowiązku w przeciągu wymaganych prawem trzech miesięcy od dnia ustanowienia obowiązku. Za dzień ustanowienia obowiązku należało by przyjąć chwilę przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Piotrkowa Trybunalskiego. W ocenie spółki przedmiotowa nieruchomość nie należy do obszarów przestrzeni publicznej. Spółka zarzuciła też organowi zagospodarowanie przez gminę działek, które położone są na terenie objętym tą samą jednostką planistyczną na podstawie jednostkowych decyzji o warunkach zabudowy, wydanych przez ten sam organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej określanej jako: "P.p.s.a"), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a).

W tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Nietrafny jest zarzut wadliwego zastosowania art. 62 ust.2 u.p.z.p. przeważająca linia orzecznicza sądów administracyjny stoi na stanowisku, że ustalenie dla określonego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenia terenu, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania, ale nie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy, tak jak uczynił to organ I instancji, lecz na podstawie ust. 2 powołanego artykułu (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II OSK 1146/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Sz 522/11 i powołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych; wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Po 362/07 –http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika ze wskazanego orzecznictwa wszystkie przypadki wskazane w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nakładają na organ planistyczny obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania (we wskazanym zakresie). Do tych przypadków zalicza się m.in. tereny "przestrzeni publicznej". Nie ulega natomiast wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce planistycznej U/Z, czyli tereny usługowe z dużym udziałem zieleni. Dodatkowo teren ten został oznaczony symbolem, określającym tereny "przestrzeni publicznej" - Park Śródmiejski.

Pomimo nietrafności zarzutu skargi, jest ona skuteczna z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, które obligują sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do złamanie zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 K.p.a. i do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy, odstępując od zakazu reformationis in peius, naruszając go, winien w motywach rozstrzygnięcia wytłumaczyć, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak takich rozważań.

Z istoty swej zakaz ten nie dotyczy rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym, wówczas bowiem organ I instancji ponownie prowadzi postępowanie i na podstawie ponownie ustalonego stanu faktycznego dokonuje subsumcji i rozstrzyga o istocie sprawy.

Skarżąca spółka zakwestionowała zawieszenie postępowania na okres dziewięciu miesięcy twierdząc, ze nie było ku temu podstaw. SKO tymczasem wprawdzie uchyliło zakwestionowane postanowienie organu I instancji, ale orzekło jednocześnie o zawieszeniu postępowania bezterminowo, uwzględniając w istocie zażalenie Prezydenta Miasta Piotrkowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że sytuacja procesowa inwestora, pomimo wniesionego przezeń zażalenia uległa pogorszeniu spółka wystąpiła bowiem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na spornym terenie, planując udział w przetargu na nabycie nieruchomości. bezterminowo..

W tym miejscu podkreślić należy, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy odwołanie (zażalenie) wnoszą strony o przeciwstawnych interesach, bowiem uwzględnienie żądania jednej ze stron jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 443/07).

Gdyby zatem zażalenie na postanowienie poza skarżącą spółką złożył jeszcze inny uprawniony uczestnik, nie byłoby podstaw do powołania powyższej zasady. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył również Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jako przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, będącej właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Prezydent Miasta jest jednak w niniejszej sprawie również organem orzekającym. Postępowanie wprawdzie prowadzi i zaskarżone rozstrzygnięcie wydal Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego, ale jest to jednostka budżetowa, działająca jednoosobowo na podstawie i w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta. Podstawą działania Dyrektora Pracowni jest uchwała Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 marca 2004r., Nr XVIII/260/04, w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Pracownia Planowania Przestrzennego" i przyjęcia jej statutu (Dz.Urz.Woj.Łódz. z 2004r., nr 117, poz. 1053 ze zm.). Organem orzekającym w I instancji w sprawie o ustalenie warunków pozostaje zatem nadal Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, mimo powyższego upoważnienia dla Dyrektora Pracowni Planowania.

Zatem organowi II instancji umknęła okoliczność, że rozpoznał de facto zażalenie organu I instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza takiej sytuacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd (zwłaszcza na gruncie spraw z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), że w sytuacji, gdy prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, wykonuje on wówczas funkcję organu administracji publicznej. W takiej sytuacji uprawnienia procesowe gminy jako strony postępowania ulegają ograniczeniu. Czym innym jest bowiem uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. To z kolei oznacza, że prezydent miasta w zakresie, w jakim pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest, uprawniony – ani on, ani żaden z innych organów - do reprezentowania interesu prawnego gminy.

Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Powierzenie prezydentowi miasta właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla terenów sąsiadujących z terenami będącymi własnością miasta, którego jest on prezydentem, skutkuje tym, że miasto nie ma prawa strony w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Po 825/11 i orzecznictwo w nim powołane – orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie uwzględnienie zażalenia Prezydenta Miasta, jako uczestnika postępowania było zatem nieuprawnione. Kolegium winno było wnikliwie przeanalizować dopuszczalność tego zażalenia.

Gdyby organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował odwołanie Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, wówczas merytorycznie rozpoznawałby jedynie odwołanie skarżącej spółki. W takiej sytuacji zaś co do zasady mógłby wydać kontrolowanego obecnie orzeczenia, niekorzystnego dla strony. W związku z powyższymi argumentami, nie może się ostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane z korzyścią dla strony nieuprawnionej do wniesienia środka odwoławczego, a sprzeczne z obiektywnym interesem prawnym innej strony, która również zaskarżyła rozstrzygnięcie organu i instancji. W takiej sytuacji de facto decyzja reformatoryjna, a więc w części orzekająca merytorycznie nie tylko do narusza zasady reformationis in peius, ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Stwierdzić zatem należy, że w świetle art. 139 K.p.a. organ II instancji nie był uprawniony do uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze wskazaniem wydania rozstrzygnięcia w oparciu o właściwą podstawę prawną.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. w pkt 3 wyroku stwierdzono, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

a.tp.