Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 909/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.93 ust. 1 i 4, art.98 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1058/14 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1058/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Z. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. oraz decyzję Burmistrza Gminy I. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z 25 października 2013 r. Z. Z. zwrócił się do Burmistrza Gminy I. o podział nieruchomości nr [...] położonej w I., podnosząc, że celem podziału jest sprzedaż działki nr [...] Gminie I. pod planowaną drogę publiczną. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Burmistrz zaopiniował wstępny projekt podziału działki, jako zgodny z zapisem obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta I.(dalej MPZP) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w I. z [...] lutego 2006 r. nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Burmistrz Gminy I. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej działki.

SKO po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. - decyzją z [...] marca 2014r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że podział dokonany w trybie art. 98 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; zwanej dalej u.g.n.), obejmuje nie tylko drogi istniejące, ale też drogi dopiero planowane. W przedmiotowej sprawie zaplanowana w MPZP Miasta I. droga o symbolu KDL stanowi drogę publiczną. W związku z tym możliwe jest wydzielenie działki gruntu, na wniosek właściciela, z przeznaczeniem pod dopiero planowaną w MPZP drogę publiczną. Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku organu I instancji nie ma przeszkód w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, do dokonania podziału w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., ze wszystkimi tego prawnymi skutkami.

Burmistrz Gminy I. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. Z. – decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu poddziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w I. wykonanym na mapie uzupełniającej w skali 1: 1000 przy zastosowaniu art. 98 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że nie ma przesłanek do zastosowania art. 98 u.g.n. przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] wnioskowanego przez Z. Z. Wydzielona bowiem działka nr [...] nie jest zakwalifikowana uchwałą Rady Miejskiej w I. do drogi publicznej. Teren o symbolu KDL w MPZP jest zarezerwowany pod drogę lokalną klasy L, co jest opisane w § 54 części tekstowej planu. W związku z tym nie zachodzi przesłanka do zastosowania, przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] – trybu z art. 98 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. Z. podnosząc, że narusza ona w sposób rażący prawo i jest jawnym ignorowaniem stanowiska SKO wyrażonego w decyzji z [...] marca 2014 r.

SKO decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaplanowana w planie miejscowym Miasta I. droga o symbolu KDL, stanowi drogę publiczną. W takim przypadku, możliwe jest wydzielenie działki gruntu, na wniosek właściciela, z przeznaczeniem pod dopiero planowaną drogę publiczną. W związku z tym odmienny pogląd zaprezentowany przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędny i nie może stanowić podstawy uzasadniającej wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że powód dla którego podział należało uznać za niedopuszczalny jest zupełnie inny niż wskazany w zaskarżonej decyzji i tkwi w ustaleniu, że wydzielona w wyniku proponowanego podziału działka nr [...] nie pokrywa się z przebiegiem planowanej drogi publicznej KDL, wynikającym z planu miejscowego. Wyjaśniło, że zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. do wydzielenia działki pod planowaną drogę publiczną wymaga zgodności z ustaleniami planu miejscowego i nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy kształt i konfiguracja działki wydzielonej pod drogę publiczną nie są zgodne z postanowieniami planu, dotyczącymi przebiegu i parametrów tej drogi. Z porównania mapy z projektem podziału z rysunkiem planu wynika zatem, że działka nr [...] jest znacznie szersza niż przewidziana w planie droga publiczna i obejmuje również teren oznaczony w planie jako "Zw" – tereny zieleni wysokiej jak też MN - tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nadto planowany ciąg KDL "przecina" działkę nr [...], podczas gdy z projektu podziału wynika, że nowo wydzielona działka nr [...] obejmuje jedynie część działki macierzystej. W ocenie Kolegium z powyższych względów zaproponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości w kształcie wynikającym z przedłożonego projektu podziału jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, a co za tym idzie podział taki jest niedopuszczalny. Reasumując, SKO stwierdziło, że samo rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zatwierdzenia podziału działki nr [...] jest zasadne, jednak z innych względów niż przedstawione przez Burmistrza.

Z. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2014 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 93 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie mocy wiążącej ostatecznego postanowienia Burmistrza Gminy I. z [...] listopada 2013 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału działki nr [...],

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez złamanie w swym postępowaniu zasady zaufania podmiotu prawa do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium pominęło postanowienie Burmistrza Gminy I. z [...] listopada 2013 r., które jest ostateczne i SKO jest nim związane.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. Z., zaś jako cel podziału określono sprzedaż działki Gminie I. pod planowaną drogę publiczną. Poza sporem pozostaje, że zaplanowana w planie droga o symbolu "KDL" stanowi drogę publiczną, a zatem możliwe jest wydzielenie działki gruntu na wniosek właściciela z przeznaczeniem pod planowaną drogę publiczną.

Określony w art. art. 98 ust. 1 u.g.n. tryb podziału nieruchomości dotyczy tylko podziału dokonanego na wniosek właściciela. Natomiast działka gruntowa, wydzielona pod drogę publiczną przechodzi na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Warunkiem koniecznym do dokonania podziału na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest zgodność przebiegu przyszłej drogi publicznej z planem miejscowym. Wyjątkowy charakter rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości wymaga od organu spełnienia obowiązku polegającego na wyrażeniu opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Przewidziana przez ustawodawcę instancyjna, a następnie sądowa kontrola legalności postanowienia określonego w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. - powoduje, że opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym interes prawny) może je kwestionować poprzez wniesienie zażalenia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. W pierwszym etapie, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia. Następnie, na podstawie tego postanowienia, organ orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponieważ omawiane postanowienie, stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, dlatego organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. W konsekwencji postanowienie wyrażające opinię, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie ostatecznym postanowieniem z [...] listopada 2013r. Burmistrz Gminy I. zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], stwierdzając, że proponowany projekt jest zgodny z zapisem obowiązującego MPZP, Początkowo postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie art. 93 u.g.n., gdy wniosek właściciela nie przewidywał według organów wydzielenia działek pod drogi publiczne, mimo że plan miejscowy przewiduje lokalizacje takich dróg na nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Do takiej sytuacji należy odnieść art. 93 ust. 1 u.g.n., który wymaga, aby podział nieruchomości był zgodny z planem miejscowym, a także art. 93 ust. 2 u.g.n., który wymaga, aby wydzielane działki można było zagospodarować zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeśli zatem działka, którą proponuje się wydzielić, obejmuje obszar przeznaczony pod drogę publiczna i na inne cele, to o możliwości podziału i wydzielenia takiej działki decydować będzie to, czy po odliczeniu obszaru przeznaczonego na drogę publiczną, pozostała część działki nadaje się do zagospodarowania na te inne cele wskazane w planie miejscowym. Wydzielenie takiej działki, jeśli jest możliwe nie powoduje skutków przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Sądu nie można przyjąć tezy o wiążącym charakterze postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., a to wobec de facto rozpoznania ostatecznie odmiennego wniosku strony – złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. nie 93 u.g.n – którego dotyczyło przedmiotowe postanowienie. Podział z art. 98 ust. 1 u.g.n. różni się od podziału dokonywanego na zasadach "ogólnych" z art. 93 u.g.n. tym, że działka powstała przez podział dokonany w tym trybie ma być wydzielona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

Granice działki wydzielonej pod drogę publiczną na podstawie art. 98 u.g.n. mają pokrywać się z jej przebiegiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. SKO ustaliło na podstawie informacji i dokumentów uzyskanych od organu I instancji, że dz. [...] nie pokrywa się z przebiegiem drogi publicznej w planie. W sentencji postanowienia z [...] listopada 2013 r. wyraźnie stwierdzono, że wydzielona działka [...] stanowi teren pasa drogowego drogi lokalnej o symbolu KDL. Ustalenia SKO w K. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że dz. [...]obejmuje nie tylko drogę publiczną planowaną w planie ale też tereny zieleni wysokiej i tereny zabudowy mieszkalnej są sprzeczne z sentencją opisanego postanowienia.

W świetle powyższych wywodów Sąd uznał za usprawiedliwione przekonanie skarżącego, że organy w niniejszej sprawie złamały wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z. Z. był przekonany o prawidłowości opinii wydanej przez Burmistrza w dniu [...] listopada 2013 r., gdyż SKO jej nie kwestionowało. Tym bardziej był on przekonany o zgodności planowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem, skoro potwierdzała to omawiana opinia. W związku z tym, dokonanie samodzielnych ustaleń przez organ II instancji, poprzez przyjęcie, że proponowany podział nieruchomości nie spełnia przesłanki zgodności z planem miejscowym jest sprzeczne z treścią postanowienia opiniującego i może powodować u skarżącego uzasadnione poczucie "zdziwienia i utraty wiary w organy publiczne". Takie stanowisko Kolegium narusza również art. 15 k.p.a., który określa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze jako organ II instancji jest organem zobowiązanym i uprawnionym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w postanowieniu organu I instancji.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Sąd wyjaśnił, że zakres niezbędnych do wyjaśnienia czynności przez SKO wykraczał poza unormowanie art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zacytowany przepis posługuje się sformułowaniem "uzupełnienie dowodów", co wskazuje na to, że w ramach tego postępowania ma być przeprowadzony tylko dowód o charakterze uściślającym, dodatkowym, czy dopełniającym materiał zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Ocena zgodności projektowanego podziału z planem na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. ma kluczowy charakter w sprawie. Przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie tej okoliczności wyłącznie w drugiej instancji narusza nie tylko art. 15, 136 k.p.a., ale i art. 104 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji nie poczynił żadnych wiążących ustaleń w tym przedmiocie, to nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.

Powyższe obligowało organ II instancji do wydania decyzji wyłącznie kasacyjnej celem przeprowadzenia postępowania dowodowego jeśli nie w całości to w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. Z. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie ewentualnie w razie uznania, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Z. Z. zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 93 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n poprzez uznanie, iż art. 93 u.g.n i art. 98 ust. 1 u.g.n wprowadzają dwa różne tryby podziału nieruchomości a w związku z tym błędne wnioskowanie, iż postanowienie wydane w oparciu o art. 93 ust. 4 u.g.n w postępowaniu wszczętym wnioskiem opartym o art. 93 u.g.n nie jest wiążące w postępowaniu wszczętym wnioskiem opartym o art. 98 ust. 1 u.g.n. Tymczasem art. 98 ust. 1 u.g.n nie wprowadza odrębnego trybu postępowania o podział nieruchomości tylko określa skutek, jaki z mocy tego przepisu wywoła decyzja o podziale, gdy jedną z działek wydzielanych jest działka przeznaczona pod drogę publiczną. Postępowanie o podział ma jeden i ten sam tryb, bez względu na to czy decyzja zatwierdzająca podział wywoła skutek z art. 98 ust. 1 u.g.n czy nie wywoła.

Wyjaśniono, iż podano jako podstawę kasacyjną art. 93 u.g.n bez wskazywania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, albowiem Sąd I instancji we fragmencie uzasadnienia, który daje podstawę do sformułowania naruszenia wskazuje art. 93 u.g.n bez konkretnej jednostki redakcyjnej. Skarżący tylko może się domyślać, iż chodzi tu o art. 93 ust. 1 u.g.n.

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a).art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, 136, 138 § 2 k.p.a. i art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n poprzez uznanie, iż ocena zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu jest elementem samodzielnych ustaleń faktycznych dokonywanych także po postanowieniu wydanym w oparciu o art. 93 ust. 4 ugn podczas gdy ocena ta dokonuje się wyłącznie w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 93 ust. 4 u.g.n i nie podlega potem ponownej samodzielnej analizie gdy postanowienie oparte o art. 93 ust. 4 u.g.n stanie się ostateczne. Błędem było zatem ze strony Sądu zarzucanie organowi II instancji naruszenia art. 7, 15, 77, 136 i 138 § 2 k.p.a., ponieważ Kolegium nie mogło w ramach samodzielnych ustaleń faktycznych ponownie ustalać zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu i to odmiennie niż postanowienie Burmistrza Gminy I. z dnia [...] listopada 2013 r. o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału. Ta niemożność ponownej oceny przez Kolegium tej zgodności nie wynikała z zasady dwuinstancyjności postępowania (której naruszenia przez SKO skarżący nie widzi) ale ze względu na treść art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n w zw. z art. 16 § 1 kpa. Kolegium było bowiem związane ostatecznym postanowieniem Burmistrza Gminy I. z dnia [...] listopada 2013 r. i ani Kolegium ani Burmistrz nie może po ponownym rozpoznaniu sprawy czynić odmiennych ustaleń w kwestii zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu. Co więcej, skarżący uważa, iż nie może tego robić nawet sąd administracyjny ponieważ wykroczyłby poza granice rozpoznawanej sprawy.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd przyjął, iż zgodność planowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego nie podlega badaniu po ostateczności postanowienia wydanego w oparciu o art. 93 ust. 4 u.g.n, to wytyczne dla organu byłyby takie, iż nakazywałyby przyjąć, iż ostateczne postanowienie wydane w oparciu o art. 93 ust. 4 u.g.n jest wiążące a nadto sentencja wyroku byłaby inna ponieważ należałoby wtedy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (vide następna podstawa kasacyjna).

b). art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n poprzez niedopatrzenie się w decyzji zaskarżonego organu rażącego naruszenia prawa tj. przyjęcia przez Kolegium, iż planowany podział jest niezgodny z postanowieniami planu miejscowego chociaż postanowienie Burmistrza Gminy I. pozytywnie opiniujące planowany podział z postanowieniami miejscowego planu jest ostateczne a zatem wiążące. Związek pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy przedstawia się tak samo jak opisano pod koniec pkt 2a podstaw kasacyjnych.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie ogólnikowych i niezrozumiałych wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji ograniczył się tu do jednego zdania "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku". Nie wiadomo co to ma konkretnie oznaczać, w szczególności czy Burmistrz Gminy I. ma wydać ponowne postanowienie w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., a jeśli tak, to co należy "uczynić" z dotychczasowym postanowieniem.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji błędnie uważa, iż art. 93 u.g.n i art.98 ust. 1 u.g.n wprowadzają dwa odrębne tryby postępowania o podział nieruchomości. Wydzielenie działki pod drogę publiczną dokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98 ust. 1 u.g.n) nie jest odrębnym trybem podziału. Podstawą do wydzielenia działki pod drogę publiczną może być zarówno plan miejscowy jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sposób wszczęcia postępowania (na wniosek) nie kreuje odrębnego trybu ponieważ tak samo jak w postępowaniach wszczętych z urzędu wydaje się postanowienie opiniujące projekt podziału i tak samo jak w postępowaniach wszczętych z urzędu warunek materialnoprawny do wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału jest jeden - zgodność z ustaleniami miejscowego planu. Tak samo doręcza się stronie pisemną decyzję bez względu na to czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek. Nie można zatem twierdzić jak twierdzi Sąd I instancji, iż postępowanie administracyjne w nin. sprawie początkowo było prowadzone w trybie art. 93 u.g.n a dopiero potem w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. To z tego rodzi się błąd Sądu I instancji wnioskującego, iż skoro postanowienie Burmistrza Gminy I. z dnia [...] listopada 2013 r. pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr 651 było wydane w postępowaniu w trybie art. 93 u.g.n to nie jest wiążące w postępowaniu toczonym w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Istota sprawy sprowadza się do oceny znaczenia ostatecznego postanowienia Burmistrza Gminy I. z dnia [...] listopada 2013r. wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; zwanej dalej u.g.n.), opiniującego wstępny projekt podziału działki 651 na wniosek skarżącego. Postanowienie to zawiera stwierdzenie, że podziału dokonuje się zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego I.

Wydanie powyższego postanowienia zamyka pierwszy etap postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości (por. uchwała NSA z 1 marca 1999r. sygn. akt OPK 1/99). Odpowiadając na pytanie jaki jest cel wydania takiego postanowienia w toku postępowania podziałowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu powołanej uchwały, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych.

Postanowienie opiniujące zgodność planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Może być ono zatem także wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności (art. 126 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę powołane powyżej postanowienie wiąże co do zasady organ administracji w toku postępowania podziałowego.

Dopóki pozostaje w obrocie prawnym postanowienie organu pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, dopóty nie jest możliwa odmowa jej podziału na podstawie projektu podziału, odpowiadającego projektowi opiniowanemu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby ewidentnie do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a.

Błędne jest stanowisko sądu I instancji, który zaprzeczył wiążącemu charakterowi postanowienia opiniującego w niniejszej sprawie wobec "...de facto rozpoznania ostatecznie odmiennego wniosku strony – złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. a nie 93 u.g.n. – którego dotyczyło przedmiotowe postanowienie".

Wniosek skarżącego, na podstawie którego toczyło się postępowanie podziałowe był w istocie jeden - datowany dnia 25 października 2013r. i nie pozostawiał wątpliwości co do celu podziału, wskazując że jest nim "sprzedaż działki [...] Gminie I. pod planowaną drogę publiczną". Z takiej treści wniosku wynika niewątpliwie, że cała działka [...] ma być przeznaczona pod drogę. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której skutek z art. 98 u.g.n. nie nastąpiłby, a mianowicie gdy planowany podział nieruchomości nie zmierza do wyodrębnienia działki pod drogę publiczną. Rzeczą organu administracji było w tej sytuacji już na wstępnym etapie postępowania podziałowego rozważenie, czy działka przeznaczona w projekcie podziału pod drogę publiczną pozostaje na obszarze przewidzianym pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rację ma wnoszący skargę kasacyjną skarżący, podnosząc, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje bowiem wprawdzie szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności terenu przewidzianego pod drogę publiczną, lecz nie oznacza to, by miał w tym przypadku miejsce odrębny tryb postępowania. W tym bowiem przypadku, tak jak i w każdym innym, wówczas gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jego treść przesądza o możliwości podziału nieruchomości.

Mając na względzie powyższe okoliczności należy uznać, że organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział nie może odmówić takiego podziału wbrew takiej opinii. Natomiast w sytuacji, w której organ dostrzeże, że pomimo istnienia takiego postanowienia dokonany plan naruszałby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien doprowadzić do weryfikacji postanowienia opiniującego w trybie postępowania nieważnościowego. Bowiem pozytywna opinia wyrażona wbrew jasnym regulacjom aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałaby zostać uznana za rażąco naruszająca prawo.

Należy podkreślić, że błąd sądu I instancji, który powołując się na art. 98 u.g.n. pominął wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej zawartej w tym artykule nie zwalniał w żadnej mierze wnoszącego skargę kasacyjną od obowiązku precyzyjnego sformułowania podstawy kasacyjnej. Ponad wszelką wątpliwość bezwzględnym obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, zawartego w ściśle określonej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie sporządzania uzasadnienia przez sąd, który uchybił obowiązkowi szczegółowego wskazania pełnej podstawy prawnej wyroku może być przedmiotem odrębnego zarzutu skargi kasacyjnej, którego jednak w niniejszej sprawie nie podniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skarżącego, zmierzającego do stwierdzenia, że rzeczą sądu I instancji było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na uznanie przez WSA w Rzeszowie, że decyzje organów obu instancji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, rażąco naruszały prawo. Ocena taka byłaby przedwczesna. Konieczne jest bowiem uprzednie rozważenie w stosownym trybie i formie, czy postanowienie opiniujące projekt podziału na podstawie art. 98 ust. 4 i 5 u.g.n. zasługuje na pozostanie w obrocie prawnym. Dopiero rezultat tych rozważań zdeterminuje kierunek dalszego postępowania.

W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że wprawdzie szereg argumentów skargi kasacyjnej jest trafnych, to jednak ostatecznie wyrok sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji odpowiadał prawu. Sprawa powinna zostać bowiem rozpatrzona ponownie przez organ I instancji, którego rzeczą będzie rozważenie, czy postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału może rażąco naruszać prawo. Jeśli tak, to organ ten powinien zwrócić się do organu wyższego szczebla, sygnalizując konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Jeśli zaś nie, to rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosku skarżącego zgodnie z pozytywnie zaopiniowanym projektem podziału.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.