Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1793/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5,  art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., A. S.A. z siedzibą w P. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2 w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. W dniu [...] maja 2006 r. spółka złożyła wniosek o zmianę tej decyzji na okres od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej powierzchni reklamowej na dwustronną tablicę reklamową o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,94 m2. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zarządca drogi odmówił zmiany wyżej opisanej decyzji w zakresie żądanym przez stronę. W wyniku złożonego w dniu [...] października 2006 r. odwołania, powyższa decyzja została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], i przekazana organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zarządca drogi ponownie odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,94 m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W wyniku wniesienia skargi na decyzję Kolegium nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1563/07) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję zarządcy drogi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Ponownie rozpatrując wniosek spółki z dnia [...] maja 2006 r., zarządca drogi decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, dopóki decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym. Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wygasła w dniu [...] stycznia 2007 r., toteż wniosek skarżącej spółki z dnia [...] maja 2006 r., nie mógł być rozpatrzony w trybie art. 155 k.p.a., lecz jako wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,94 m2. Jednocześnie zarządca drogi uznał, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ pokreślił, iż powołany w toku postępowania przez pełnomocnika spółki art. 38 ustawy formułuje jedynie generalną zasadę dotyczącą możliwości dalszego pozostania w pasie drogowym obiektów i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową. Jednak ocena, czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności umożliwiające dalszą lokalizację ww. obiektów lub urządzeń, może nastąpić tylko w toku postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację, które może być wydane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, znajdująca się w aktach opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. jest opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która powstała pod kierownictwem inż. L. K. i wskazuje na podstawowe kryteria, jakie należy brać pod uwagę wydając decyzję na umieszczenie reklamy w pasie drogi.

Organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek strony, wziął również pod uwagę załączony do wniesionego pisma "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K. Autor opisuje, iż w przeprowadzonym teście kierowców wykazano, że w terenie, gdzie było więcej nośników reklamowych, liczba fiksacji oka była istotnie większa w porównaniu z terenami urozmaiconymi. Zatem reklamy odwracają uwagę na drodze. Nie można więc uznać, że odwrócenie uwagi od sytuacji na drodze w czasie pobierania przez kierowcę informacji z reklam nie ma wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie zarządcy drogi, zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi nie tylko przekaz wizualny, ale również sama konstrukcja reklamy. Organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, zgromadził materiał dowodowy w postaci: 1) "Białej Księgi - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską; 2) Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; 3) opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4) wyników badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5) pisma Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; 6) szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony. Poddając analizie cały ww. materiał dowodowy a w szczególności uwzględniając opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, zarządca drogi doszedł do przekonania, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu badania laboratoryjne i testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli określone odległości, co skutkuje wydłużoną drogą hamowania. Dalej zarządca drogi wskazał, iż reklama umiejscowiona w pasie drogi kierowana była do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosiło 1260 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 1660 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosiła 6,1 m i była mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo reklama była umieszczona w odległości 28 m od przejścia dla pieszych i 32 m od skrzyżowania, zaś w opinii IBDiM wskazuje się, że nie powinno zezwalać się na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 60 m od przejść dla pieszych lub skrzyżowań. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W tych warunkach zarządca drogi uznał, że lokalizacja reklamy nie mogła zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, kiedy możliwe jest umieszczanie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

2. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż posiadała wydane wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy nośnik reklamowy, dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ww. ustawy, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 1 pkt 1. Według skarżącej do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zastosowanie art. 38 ust. 1 do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby zaś, że zarządca drogi miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia ruchu drogowego. Okoliczność ta winna być jednak wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

W ocenie skarżącej w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, iż omawiany nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca podważyła walor dowodowy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W., a także innych dowodów, na które powołał się organ.

Zarzuciła też, że w toku postępowania złożyła pismo, do którego załączyła "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K. i do tego materiału dowodowego organ nie odniósł się, chociaż zawarte w nim tezy i argumenty oparte zostały o badania przeprowadzone w USA i Niemczech przez ośrodki naukowo – badawcze, a ich wyniki są dostępne w internecie. Dodatkowo podniosła również, iż organ pominął, pozytywne opinie komunikacyjne, które zostały sporządzone przez organ I instancji dla przedmiotowej lokalizacji nośnika w latach 2001-2007.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji, w odniesieniu do zarzutu strony, organ wyjaśnił że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie jej art. 38 ust. 1. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego jest zezwoleniem wydawanym na z góry określony czas, stąd też upływ terminu jego obowiązywania, wskazany w zezwoleniu, skutkuje wygaśnięciem tegoż zezwolenia. Oznacza to, że jeżeli właściciel nośnika jest zainteresowany dalszym funkcjonowaniem reklamy w pasie drogowym, winien wystąpić do zarządcy drogi o wydanie kolejnego zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym i samo zajęcie pasa drogowego. Bezzasadne było według organu, powoływanie się przez spółkę na konieczność zastosowania w sprawie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż hipoteza płynącej z niego normy prawnej dotyczy innych stanów faktycznych. Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, iż każdorazowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi dla spółki tytuł prawny do władania fragmentem pasa drogowego w ściśle oznaczonym celu i precyzyjnie określonym czasie. Brak zatem innego tytułu prawnego do władania częścią pasa drogowego uniemożliwia skarżącej kierowanie jakichkolwiek roszczeń pod adresem zarządcy drogi związanych z prawami nabytymi co do dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, za bezzasadny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności braku wykazania, że konkretny nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 3 ustawy obliguje zarządcę drogi do zastosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie żądanym przez skarżącą przede wszystkim w sytuacji, gdy wydaje on decyzję zezwalającą. Jako dysponent własności publicznej ma bowiem szczególny obowiązek wykazania, że zezwolenie na umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku. Obowiązkiem organu (zarządcy drogi) nie jest bowiem szukanie dowodów na poparcie tezy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ale ochrona interesu publicznego poprzez zakaz wydawania zezwoleń, jeżeli nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocena realizacji dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być przede wszystkim dokonana tak, jakby przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwalał co do zasady na umieszczenie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym, a jedynie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, upoważniał organ do odmowy. Skoro zatem materiały postępowania w dostatecznym stopniu uzasadniają wątpliwość, że funkcjonowanie reklamy w pasie drogi wskazanym we wniosku może wpływać negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, okoliczność ta jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej. Poza tym należy podkreślić, iż spółka w toku postępowania nie tylko nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że umieszczenie jej reklamy w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, brak było podstaw do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Jednocześnie Kolegium uznało, iż powyższej oceny nie może zmieniać argument, że reklama miała być skierowania nie do kierowców lecz do pieszych. W ocenie organu odwoławczego, nośnik ten co prawda został umiejscowiony w pasie drogowym od strony chodnika, jednakże wyrażane na nim treści były z łatwością dostrzegalne przez kierowców poruszających się [...] (co wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej). Taki stan rzeczy oznaczał, że w sytuacji dążenia przez stronę do znacznego zwiększenia jego powierzchni reklamowej przedmiotowy nośnik może mieć wpływ na poziom bezpieczeństwa poprzez odwracanie uwagi niektórych kierowców od sytuacji na drodze. Tym samym, skoro istnieje tylko potencjalne ryzyko naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu spowodowane obecnością reklamy w pasie drogowym, całkowicie uzasadnione jest i pożądane podejmowanie działań przez zarząd drogi zmierzających do wyeliminowania zagrożeń dla transportu drogowego w tym rejonie. Kolegium również zaznaczyło, że powyższej oceny nie mógł zmieniać fakt, iż reklama należąca do spółki za uprzednimi zezwoleniami zarządcy drogi znajduje się od kilku lat w pasie drogowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wygaśnięcie ostatnio obowiązującego zezwolenia rodzi po stronie właściciela reklamy obowiązek wystąpienia z kolejnym wnioskiem i wykazania przesłanek do wydania zezwolenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarządca drogi w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej i logicznej analizy w stosunku do generalnej problematyki posadowienia nośników reklamowych w warunkach W., a także w odniesieniu do konkretnej lokalizacji obejmujących niniejszą sprawę. Nie znajduje podstaw zarzut pod adresem organu pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zarządca drogi bowiem w sposób dostateczny przedstawił stan faktyczny w sprawie, zebrany materiał dowodowy oraz wskazał na dowody, na bazie których wydane zostało rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, skarżąca zarzuciła naruszenie :

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytych w nich pojęć ("umieszczenie", "zajęcie", "usytuowanie") oraz 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak również słownikowe definicje wyrażeń "lokalizacja" i "lokalizować", skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji. Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Ponadto organy, zarówno I jak i II instancji, w ogóle nie odniosły się do argumentów zawartych w opracowaniu W. K., załączonym do akt sprawy przez skarżącą.

Z tego też względu uzasadnienie decyzji organu II instancji - jako zbyt ogólne i nie odnoszące się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku, nie spełniało w ocenie skarżącej wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych samych przyczyn, to jest z uwagi na niewystarczająco dokładne wyjaśnienie sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skarżona decyzja jest wadliwa także przy założeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę powołując się aktualne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium prawidłowo rozpatrzyło ono sprawę i w sposób istotny i wyczerpujący odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownej analizy sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1563/07, organ ponownie dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazał okoliczności potwierdzające jego stanowisko.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zmianę powierzchni reklamowej nośnika znajdującego się przy [...]. Wskutek orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2007 r., organ ponownie analizując żadanie strony, wyjaśnił iż wskutek wygaśnięcia zezwolenia w dniu [...] stycznia 2007 r., wniosek z dnia [...] maja 2006 r., nie mógł być rozpatrzony w trybie art. 155 k.p.a., lecz został potraktowany jako nowy wniosek.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy.

Niniejsza sprawa dowodzi, że na skutek tego wniosku wszczęte zostało kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawa bowiem nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia" i każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych", a zarządca drogi przy każdym nowym wniosku musi badać istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych udzielenia zezwolenia. W tym m.in. przejawia się jego zarządzanie drogą. W celu uzyskania kolejnego zezwolenia aktywność procesową wykazać musi strona poprzez złożenie stosownego oraz należycie uzasadnionego wniosku, (patrz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 428/08).

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II GSK 341/08).

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie.

Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą, którego obowiązkiem jest zapewnienie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe i zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 424/08).

Wskazać przy tym należy, że pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona, w szczególności z przyczyn, na które wskazywał organ administracji – zachowanie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego z jednoczesnym uwzględnieniem funkcji i przeznaczenia pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., prawidłowo oceniło, że raz udzielone zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Ponadto, zgodnie z wskazaniami zawartymi w orzeczeniu WSA z dnia 12 listopada 2007 r., organ w sposób rzeczowy i profesjonalny ustosunkował się do zarzutów strony, w szczególności dotyczących materiału dowodowego stanowiącego podstawę negatywnego dla niej rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów strony skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDiM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, także z tego względu, iż podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Z tego względu zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W sprawie niniejszej, organ powołał się na okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego, (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08).

Skarga koncentruje się w dużej mierze na zarzutach dopuszczenia się przez organy w toku postępowania naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku wskazywanych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia, które miałyby dla rozstrzygnięcia charakter istotny, skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zarządca drogi nie musi dokonywać szczególnych ustaleń, czy w miejscu wnioskowanego posadowienia instalacji doszło do wypadków drogowych, gdyż w ramach posiadanej wiedzy o oddziaływaniu reklam tego rodzaju na zwiększający się w mieście ruch drogowy ma obowiązek działania prewencyjnego. Nie musi zatem oczekiwać na ewentualne skutki następstw zdarzeń drogowych spowodowanych umieszczoną reklamą, gdyż w sytuacji stwierdzenia, że może wystąpić jej negatywne oddziaływanie we wskazanej lokalizacji, powinien tym okolicznościom, zgodnie z jak najlepiej rozumianym interesem ogólnym przeciwdziałać.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.