Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1238/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 4, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 42, art. 43
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa działając przez Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] orzekł o:

1. nakazaniu D. I. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B – A w m. A ul C ode. Nr [...] w km 0+793, w km 0+918, w km 0+960, w km 1+312, w km 1+477, w km 1+635, w km 1+986 przez usunięcie siedmiu reklam: o treści "[...]..." z działki o numerze ewidencyjnym nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...];

2. nałożeniu na D. I., prowadzącą działalność gospodarczą pn. "A" D. I. z siedzibą w A, kary pieniężnej w wysokości 7.633,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B - A w miejscowości A ul. C przez umieszczenie siedmiu reklam o treści "[...]..." w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B - A w m. A ul. C na odc. nr [...] w km 0+793, w km 0+918, w km 0+960, w km 1+312, w km 1+477, w km 1+635, w km 1+986, w terminie od 15.12.2009 r. do 23.02.2010 r.;

3. w pozostałym zakresie tj. dotyczącym trzech reklam umieszczonych w m. A, ul C na odc. [...] w km 0+876, 1+155, 1+ 830 umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych; § 4 pkt 1 a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28.01.2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa [...] na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; art. 104, 105 i 107 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 2.11.2009 r. pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich - Rejonu Dróg Wojewódzkich, podczas kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości A ul. C stwierdzili, że w pasie drogowym znajduje się 9 sztuk reklam o treści "[...] ...". W protokole z czynności wskazano podmiot odpowiedzialny za naruszenie pasa drogowego.

W dniu 3.11.2009 r. Rejon Dróg Wojewódzkich pismem nr [...] wezwał właściciela reklamy do uregulowania spraw formalno - prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W wezwaniu pouczono, iż bezskuteczny upływ terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczeniem kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. We wskazanym terminie nie zostały podjęte żadne czynności w celu zalegalizowania reklamy.

Podczas kontroli w dniu 15.12.2009 r. stwierdzono, iż w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości A ul C znajduje się 10 sztuk reklam. Stan ten został utrwalony przez sporządzenie protokołu. Wykonano również dokumentację fotograficzną. W protokole stwierdzono lokalizację 10 sztuk reklam na odc. nr [...] w km 0+793, w km 0+876, w km 0+918, w km 0+960, w km 1+155, w km 1+312, w km 1+477, w km 1+635, w km 1+830 w km 1+986 oraz nadto fakt, iż jedna z reklam znajdująca się uprzednio na słupie oświetleniowym została usunięta z pasa drogowego oraz dwie reklamy na odc. [...] w km 0+996 oraz 2+113 umieszczone są poza pasem drogi wojewódzkiej. Dodatkowo przedstawiono graficznie (na mapach geodezyjnych) lokalizację reklam i ich położenie względem krawędzi jezdni. Dokonano również pomiaru powierzchni reklam.

W związku z powyższym w dniu 23.12.2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam (10 szt.) związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez D. I. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. A ul. C (pismo nr [...]; [...]).

Organ ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia jest D. I. prowadząca działalność gospodarczą.

W dniu 24.11.2009 r. wpłynęło pismo strony. W piśmie tym strona poinformowała, "że umieszczone reklamy na słupach energetycznych nad chodnikiem drogi [...] w A ul. C zostaną z niego usunięte w odwrotnym terminie".

W dniu 20.01.2010 r. został przeprowadzony dowód z oględzin w miejscu lokalizacji reklam. Za stronę prawidłowo zawiadomioną stawił się mąż strony – Z. I. W trakcie oględzin stwierdzono, że reklamy znajdują się nadal w pasie drogowym, tj., że stan faktyczny opisany protokołem z dnia 15.12.2009 r. nadal trwa (reklamy na słupach energetycznych od strony zewnętrznej do osi drogi). Przedstawiciele ZDW zobowiązali się przedstawić stronie mapę sytuacyjną z naniesionymi granicami pasa drogowego oraz zlokalizowanymi w pasie drogowym reklamami. Uczestnik oględzin reprezentujący stronę złożył wyjaśnienia, że o ile fakt zajęcia pasa zostanie potwierdzony to reklamy zostaną niezwłocznie usunięte. Zgodnie z oświadczeniem uczestnika, strona uzyskała informację od spółki Enion, iż słupy energetyczne znajdują się poza pasem drogowym, stąd uznała, że nie zachodzi konieczność uzgadniania lokalizacji reklam z zarządcą drogi. Sporządzona została wówczas nadto dokumentacja fotograficzna

Stosownie do ustaleń z dnia 20.01.2010 r. przesłano stronie mapy przedstawiające kolizję będących przedmiotem postępowania reklam z liniami granicznymi pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (pismo z dnia 25.01.2010 r. nr [...]; [...]). W załączniku graficznym wskazano lokalizację reklam znajdujących się w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] i poza pasem.

Na dalszym etapie postępowania, w celu jednoznacznego określenia przebiegu granicy pasa drogowego oraz stwierdzenia jego naruszenia przez umieszczenie przedmiotowych reklam oparto się na aktualnych, pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w A mapach - zasadniczej i ewidencyjnej - uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ włączył do akt sprawy przygotowany w oparciu o powyższe mapy dokument przedstawiający kolizję reklam z liniami granicznymi pasa drogowego. Zgodnie, bowiem ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 3 marca 2006 r. - sygn. akt VI SA/WA1819/05): "(...) dowód (...) nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji, (...), w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych".

Kierując się treścią art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków"), organ opierając się na aktualnej mapie ewidencyjnej ustalił, iż w pasie drogowym zlokalizowanych zostało 7 sztuk reklam na odc. nr [...] w km 0+793, w km 0+918, w km 0+960, w km 1+312, w km 1+477, w km 1+635, w km 1+986.

Postępowanie zostało zakończone dnia 26.03.2010r. a strona pouczona o prawie do zapoznania się z aktami "sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia". Z tego prawa nie skorzystano.

W dniu 12.04. 2010 r. wpłynęło pismo strony. W piśmie tym strona złożyła uwagi do postępowania.

Odnosząc się do tych uwag organ wskazał, iż pismo z dnia 3.11.2009 r. nr [...] dotyczy wprawdzie przedmiotu postępowania, ale stanowi efekt czynności kontrolnych pracowników ZDW podjętych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Fakty stwierdzone w piśmie nie wpływają na zakres postępowania i wymiar kary. Dopiero protokół z dnia 15.12.2009r. przedstawia dokładne zobrazowanie zajęcie pasa drogowego przy pomocy zdjęć, załącznika graficznego i stanowi dowód z dokumentu, o którym mowa w art. 75 k.p.a. W protokole stwierdzono fakt zajęcia pasa drogowego przez 10 sztuk reklam, o pow. 0,96 m 2 każda.

Brak jest podstaw do uznania zarzutu, że sposób wyznaczania linii granicznych pasa drogowego jest chaotyczny i niedokładny. Dokument sporządzony w trakcie postępowania stanowi dokładne odzwierciedlenie linii granicznych w oparciu o aktualne mapy ewidencyjne i zasadnicze pozyskane ze Starostwa Powiatowego. W takiej sytuacji kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z liniami granicznymi pasa drogowego, pozwalają stwierdzić przypadki zajęcia pasa drogowego. Dokument sporządzony w oparciu o aktualne mapy przedstawiający kolizję reklam z liniami granicznymi pasa drogowego stanowi dowód zajętości pasa drogowego, wystarczający i pełny w świetle orzecznictwa. Brak podpisu osoby sporządzającej przedmiotowy dokument nie stanowi dyskwalifikującej go wady, ponieważ dokument stanowił załącznik do pisma z dnia 25.01.2010 r. nr [...]; [...], podpisanego przez osobę prowadzącą czynności wyjaśniające. Z pisma tego wynikało nadto, w jakim celu dokument został sporządzony, na potrzeby jakiego postępowania.

Zarzut "uniemożliwienia uczestniczenia" w czynnościach mierniczych dokonanych przez uprawnionego geodetę zdaniem organu, nie jest zasadny. Pomiary, które wykonuje się w trakcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, składają się na ciąg czynności wyjaśniających, które podejmuje organ i podczas których strona nie musi być obecna. Czynność, o której wspomina strona w piśmie nie stanowiła dowodu z oględzin miejsca, o którym mowa w art. 85 k.p.a. Nadto strona może w myśl art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. W piśmie z dnia 26.03.2010r. strona została pouczona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Powierzchnia reklam została zmierzona w trakcie kontroli pasa drogowego dnia 15.12.2009 r. a sposób pomiaru został przedstawiony na fotografii stanowiącej załącznik nr 3 do protokołu z dnia 15.12.2009 r. (pomiar wymiarów reklam za pomocą geodezyjnej łaty mierniczej).

Organ przywołując treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że strona, nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed umieszczeniem w nim reklamy. Takie zdarzenie rodzi obowiązek wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Zgodnie z art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za jeden metr kwadratowy powierzchni reklamy.

Zgodnie z art. 36 i art. 40 ust. 12 w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi orzeka o jego przywróceniu do stanu poprzedniego oraz wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Sejmik Województwa dnia 28 stycznia 2008r. podjął uchwałę nr Nr [...] w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa [...] na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. § 4 pkt 1 lit. a uchwały stanowi, że za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej województwa [...] ustala się stawkę opłaty -1,60 zł za m2 powierzchni reklam wolnostojących i banerów reklamowych.

W efekcie poczynionych ustaleń oraz ze względu na zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że doszło do naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych, nakładających obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w tym na umieszczenie reklam. Takiego zezwolenia brak, tym samym spełnione zostały przesłanki określone art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 36 ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Z uwagi na fakt, iż reklamy nie zostały usunięte, organ zobligowany jest do orzeczenia o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Definicja zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej została zawarta w tekście ustawy. Obowiązek ten, spoczywający na zarządcy drogi, potwierdzony został również w przywołanym powyżej wyroku sądu, w myśl, którego: "Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn., wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje, zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary".

W tym stanie prawnym i faktycznym organ zobowiązany był do orzeczenia, zgodnie z treścią art. 36 ustawy o drogach publicznych, o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzeniu kary pieniężnej, liczonej jako 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12).

Z uwagi na fakt umieszczenia przez stronę trzech reklam objętych przedmiotem postępowania poza pasem drogi wojewódzkiej, o czym organ przekonał się dopiero po wszczęciu postępowania, postępowanie administracyjne w części przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam (10 szt.) związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez D. I. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. A ul C w zakresie trzech reklam umieszczonych w m. A, ul C na ode [...] w km 0 + 876, 1 + 155, 1 + 830, stało się bezprzedmiotowe, zachodziła, zatem konieczność jego umorzenia w części.

Mając na względzie powyższe, organ zobligowany jest do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie siedmiu reklam w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. A ul C na ode. nr [...] w km 0+793, w km 0+918, w km 0+960, w km 1+312, w km 1+417, w km 1+635, w km 1+986 w udokumentowanym w postępowaniu okresie od 15.12.2009 r. do 23.02.2010 r.

Organ wskazał na sposób obliczenia kary:

- powierzchnia reklamy: 0, 6 m 2x 0,8 m 2x 2 strony = 0,96 m 2

- sztuk reklam: 7

- suma powierzchni reklam: 7 x 0,96 m 2 = 6,72 m 2

- opłata za zajęcie pasa drogowego od dnia 15.12.2009 r. do 23.02.2010 r.

6,72 m 2x 1,60 zł/dzień/m2 x 71 dni = 763,39 zł

- kara stanowiąca 10-krotność opłaty: 763,39 zł x 10 = 7.633,90 zł.

Wysokość kary pieniężnej została obliczona na podstawie art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. I.

Podniosła, że zawierając umowę z przedsiębiorstwem ENION S.A. na umieszczenie reklam na słupach energetycznych zlokalizowanych w A wzdłuż ul. C, została ustnie poinformowana, iż przedmiotowe słupy znajdują się poza pasem drogowym. W związku z powyższym uznała, że nie ma potrzeby ubiegania się o dodatkowe pozwolenia. Niezwłocznie po otrzymaniu wezwania z Zarządu Dróg Wojewódzkich przeniosła wszystkie reklamy na zewnętrzną (w stosunku do osi drogi) stronę słupów. Dodatkową jedną reklamę zdjęła, informując zarządcę drogi o tych czynnościach. Przesuwając reklamy kierowała się przepisami ustawy o drogach publicznych tj. art. 34, który określa odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń.

Uważa, że ewentualna kolizja reklam z liniami rozgraniczającymi pas drogowy powinno zostać wykazana przez uprawnionego geodetę na mapach sytuacyjnych, a nie szkicach sporządzonych przez urzędników, jak to miało miejsce w sprawie.

Ponadto przyjęcie przez organ granic ewidencyjnych działek drogowych za granice pasa drogowego jest niezgodne z definicją pasa drogowego w ustawie o drogach publicznych. Wskazała, że organ miał problemy z ustaleniem przebiegu pasa drogowego, skoro w trakcie postępowania dokonywał zmiany ilości reklam znajdujących się rzekomo w pasie drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - na podstawie art. 36, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołując treść art. 40 ust. 1, 3, 12 oraz art. 40 ust 4-6 ustawy o drogach publicznych wskazało, że legalna definicja reklamy zamieszczona została w art. 4 pkt 23 ustawy i nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak, więc tablica ta będzie stanowiła reklamę a jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy.

W sprawie organ I instancji stwierdził w wyniku kontroli z dnia 2.11.2009 r., iż w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości A ulica C nastąpiło samowolne umieszczenie 9 tablic reklamowych, zamontowanych na słupach energetycznych, z czego osiem znajdowało się nad chodnikiem, a jedna nad poboczem drogi. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego na tablicach reklamowych umieszczona została nazwa "[...] (...)" z podaniem adresu "ul. C...". Tablice reklamowe były dwustronne i miały wymiary 0,6 m x 0,8 m.

W dniu 15.12.2009 r. przeprowadzono kolejną kontrolę pasa drogowego. Z dokonanych ustaleń wynika, że w pasie drogowym (po prawej stronie jezdni) znajdowało się 10 sztuk tablic reklamowych, które zostały umieszczone na słupach energetycznych, po stronie zewnętrznej od jezdni, na odcinku drogi nr [...] w km 0+793, w km 0+876, w km 0+918, w km 0+ 960, km l +155, w km 1+312, w km l +477,wkm 1+635, w km 1+830, w km 1+986. Ponadto stwierdzono, że jedna reklama (istniejąca w dniu 2.11.2009 r.) na odcinku [...] w km 0 + 960 po lewej stronie została usunięta ze słupa, a reklamy na odcinku [...] w km 2+191 i 2+113 znajdują się poza pasem drogowym (są za ogrodzeniem działek sąsiednich). Powyższe ustalenia zostały udokumentowane zdjęciami, a lokalizację reklam przedstawiono na kopii mapy zasadniczej, ze wskazaniem odległości słupów energetycznych, na których zainstalowano reklamy od krawędzi jezdni i z podaniem odcinka drogi.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że właścicielem reklamy jest D. I. prowadząca działalność gospodarczą pn. "A" D. I. z siedzibą w A przy ul. C. W tym celu organ I instancji uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 12.10.2009 r. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za samowolne umieszczenie reklam jest właściciel tej reklamy D. I.

Odnosząc się do kwestii, jaki podmiot jest stroną postępowania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel reklamy. W opinii Kolegium, w sprawie zostało bezsprzecznie wykazane, że właścicielem reklamy i zajmującym pas drogowy jest D. I.

Organ I instancji w dniu 20.01.2010 r. przeprowadził oględziny pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] przy udziale przedstawiciela strony. Pełnomocnik strony oświadczył, że w przypadku jednoznacznego wykazania kolizji reklam z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, zostaną zdemontowane przedmiotowe tablice. Ponadto podkreślił, że uzyskano informację z ENION S.A., iż słupy energetyczne są poza pasem drogowym.

W dniu 23.02.2010 r. przeprowadzono kolejną kontrolę drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości A i stwierdzono, że w pasie drogowym nadal znajdują się reklamy (7 sztuk) zamontowane na słupach na odcinku nr [...] w km 0+793, w km 0+918, w km 0 + 960, w km 1+312, w km 1 +477,w km 1+ 635, w km 1+986 (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy). Organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego i poinformował ją o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego.

W ocenie Kolegium postępowanie zostało prawidłowo przeprowadzone.

Ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o bogaty materiał dowodowy tj. protokół z kontroli z dnia 2.11.2009 r., protokół kontroli z dnia 15.12.2009 r. wraz z zdjęciami i mapami zasadniczymi obrazującymi położenie reklam w pasie drogowym, protokół z oględzin z dnia 20.01.2010 r., zdjęcia wykonane w dniu 23.02.2010 r., aktualne kopie mapy ewidencyjnej i zasadniczej przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach sprawy znajdują się ponadto kopie mapy zasadniczej z określonym przebiegiem granic działki drogowej nr [...] oraz z zaznaczoną lokalizacją tablic reklamowych. Ponadto organ I instancji przedstawił wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia 1.02.2010 r. dla działki drogowej nr [...], z którego wynika, że działka ta znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich.

Kolegium zgodziło się z ustaleniami organu, co do powierzchni reklam oraz okresu, w którym reklamy były umieszczone bez zezwolenia w pasie drogowym. Zebrane dowody powalają, bowiem stwierdzić, że przedmiotowe reklamy w ilości 7 sztuk znajdowały się w pasie drogowym w okresie od 15.12.2009 r. do 23.02.2010 r. tj. przez okres 71 dni.

Strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej. Organ I instancji umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym, w tym zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W świetle tego stanu faktycznego zasadne jest uznanie, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego, podlegające obowiązkowi uzyskania stosownego zezwolenia oraz obciążone opłatami. Zgodnie, bowiem z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy zezwolenie wymagane jest w przypadku umieszczenia w pasie drogowym reklam. Jedyną przesłanką uzasadniającą nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest faktyczne zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W związku z powyższym, obowiązek uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter samoistny i nie jest uzależniony od przyczyn i okoliczności, w jakich nastąpiło to zajęcie. Ponieważ tablica reklamowa została umieszczona w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia organ I instancji, na podstawie art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych, wymierzył stronie karę pieniężną, która wynosi dziesięciokrotność standardowej opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Kolegium dokonało również kontroli prawidłowości naliczenia kary uznając, iż wysokość wymierzonej kary jest prawidłowa, jako zgodna z treścią art. 40 ust 12 ustawy oraz z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa [...] (...), w której stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia wynikającego z umieszczenia w pasie drogowym reklamy wolnostojącej wynosi- 1,60 zł.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że konieczne było umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary oraz przywrócenia stanu poprzedniego drogi wojewódzkiej w zakresie dotyczącym trzech reklam umieszczonych w A przy ul. C. Jak wynika, bowiem z materiału dowodowego jedna reklama (istniejąca w dniu 2.11.2009 r.) na odcinku [...] w km 0 + 960 po lewej stronie drogi została usunięta ze słupa, a reklamy na odcinku [...] w km 2+191 i 2+113 znajdowały się poza pasem drogowym. W związku z powyższym brak było podstaw do wymierzenia kary oraz do nałożenia na stronę obowiązku usunięcia ww. reklam i przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie sposób podzielić poglądu, że ustalenia faktyczne w zakresie ewentualnej kolizji reklamy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy powinny zostać dokonane przez osobę posiadającą uprawnienia biegłego geodety. W ocenie Kolegium, stan faktyczny sprawy, a w szczególności przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...], nie wymagał sięgnięcia przez organ I instancji do dowodu w postaci opinii biegłego geodety. Do ustalenia, że zamontowane przez stronę reklamy znajdują się w pasie drogowym, nie była potrzebna specjalistyczna wiedza z zakresu geodezji i pomiarów geodezyjnych. W aktach sprawy znajdują się aktualne mapy ewidencyjne i zasadnicze, z których jednoznacznie wynika przebieg granic pasa drogowego.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż w sprawie granice rozdzielające pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki drogowej nr [...]. Zwrócić należy, bowiem uwagę, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą, w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych, nie są natomiast drogami grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości.

W orzecznictwie sądów wyrażono pogląd, iż "Skoro w ewidencji gruntów, jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż - normatywnie - gruntowi określonemu, jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt. I SA/Lu 338/08).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie na powyższą decyzję Kolegium wniosła D. I. Zarzuciła naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego:

• art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zinterpretowanie pasa drogowego;

• art. 42 pkt 1, 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez:

- wykonanie prac geodezyjnych przez urzędnika bez posiadanych niezbędnych uprawnień zawodowych w zakresie geodezji,

- wykreślenie przez urzędnika bez uprawnień w zakresie geodezji granic rozgraniczających nieruchomości gruntowe,

• art. 43 pkt 2,6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez:

- sporządzenie przez urzędnika dokumentacji do celów prawnych bez wymaganych prawem uprawnień zawodowych w zakresie geodezji,

- redagowanie mapy przez urzędnika bez wymaganych prawem uprawnień zawodowych w zakresie geodezji,

II. postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

- nie podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

- nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej,

• art. 9 k.p.a. przez nie udzielenie przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz wprowadzaniu stronę w błąd;

• art. 10 §1 k.p.a. przez nie umożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

• art. 79 §2 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu.

Wskazała, że organ interpretuje pas drogowy, jako użytek gruntowy o nazwie "drogi" zgodnie z rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co jest niezgodne z definicją pasa drogowego zawartej w ustawie o drogach publicznych.

Za wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2008r. IIGSK135/08"... pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowa. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko, co przechodzi nad lub pod jakakolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie sprzeciwia się takiemu rozumieniu omawianego pojęcia. Uwzględniając, bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także zarządzania drogą.... Inaczej, bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak, więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp...,..". Zatem NSA definiuje zasięg pasa drogowego określony przez obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z eksploatacją drogi, a nie jako granice ewidencyjne działek.

Interpretacja pasa drogowego, jaką przedstawia organ prowadziłaby do nadużyć, gdyż zakwalifikowanie nieruchomości gruntowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako działki drogowe "dr") pod budowę drogi szybkiego ruchu oznaczałoby, że jest to już droga zgodnie z ustawą o drogach publicznych, a w rzeczywistości byłaby to np. łąka.

Kolegium stwierdziło, że rozpoznanie sprawy przez organ I instancji nie wymagało sięgnięcia do dowodu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, co jest niezgodne z prawem geodezyjnym i kartograficznym. Mapę, na podstawie której oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, redagował urzędnik bez uprawnień zawodowych w zakresie geodezji, wykreślając odręcznie granice pasa drogowego - załączniki do pisma ZDW [...] z dnia 25.01.2010r. Mapa ta niezgodnie z prawem została przyjęta jako dowód w sprawie.

W decyzji organu I instancji znajduje się zapis: "oparto się na aktualnych, pozyskanych ze Starostwa Powiatowego mapach-zasadniczej i ewidencyjnej - uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem...Organ prowadzący postępowanie włączył do akt sprawy przygotowany w oparciu o powyższe mapy dokument przedstawiający kolizję...,,. Następnie, zaś SKO w dniu 12.07.2010r. zwraca się do ZDW "... wzywa do uzupełnienia akt sprawy... i stwierdza, że w aktach sprawy... znajdują się jedynie kserokopie przedmiotowych map, bez wymaganej klauzuli zgodności z oryginałem."

Ponadto organ nie udzielał stronie wyczerpujących wyjaśnień, do czego zobowiązany jest zgodnie z art. 9 k.p.a., przede wszystkim odnośnie przebiegu pasa drogowego i znajdujących się w nich reklam, a wręcz wprowadzał stronę w błąd, wzywając wyłącznie do uiszczania opłat za reklamy, których to ilości nie wskazywał poprawnie.

W piśmie z dnia 3.11.2009 (znak [...]) mowa jest o 9 reklamach, z czego dwie zostały uznane za umieszczone poza pasem drogowym a jedna zlikwidowana, natomiast w piśmie o wszczęciu postępowania z dnia 23.12.2009 (znak [...]) mowa jest z kolei o 10 reklamach, z czego znowu 3 (inne niż poprzednio) zostały uznane za umieszczone poza pasem drogowym. Ostatecznie w decyzji uznano, iż 7 reklam znajduje się w pasie drogowym.

Domagała się (protokół z dnia 20.01.2010), aby fakt umieszczenia reklam w pasie drogowym został udokumentowany na mapie, którą winien był wykonać uprawniony geodeta. Ostatecznie otrzymała wraz z pismem z dnia 25.01.2010r. kserokopie map z naniesionymi na nie ręcznymi szkicami, podpisanymi przez urzędnika - starszego specjalistę ds. dróg panią B.

Mapa lub jej kserokopia, nie ilustruje granicy pasa drogowego ani umieszczonej reklamy a dopiero to, co wykreślił pracownik nieposiadający do tego uprawnień rozstrzyga o mojej winie lub jej braku. Dlatego tak ważne jest, aby zrobiła to osoba posiadająca niezbędne kwalifikacje - uprawnionego geodety, czego przez cały czas bezskutecznie się domagała.

W związku z powyższym organ nie wykazał i nie udowodnił, aby istniała kolizja w przebiegu pasa drogowego z reklamami umieszczonymi na słupach energetycznych.

Celem skarżącej nie było uniknięcie zapłaty, a jedynie otrzymanie wiarygodnego udokumentowania przez organ umieszczenia reklam w pasie drogowym, zwłaszcza, że na skutek interwencji organ wycofał się z zarzutu umieszczenia 5 sztuk reklam w pasie drogowym.

Zarzuciła również, że po podpisaniu przez skarżącą umowy i uiszczaniu opłat firmie ENION za zamieszczone reklamy na słupach energetycznych, będących ich własnością, firma ta nie przekazała skarżącej informacji, iż słupy są zlokalizowane w pasie drogowym. Nadto już w trakcie postępowania uzyskała od ENION informację, że nie płaci i nigdy nie płacił ZDW jakichkolwiek opłat za dzierżawę pasa drogowego, czy też za umieszczenie słupów w pasie drogowym ul. C w A.

Budzi wątpliwość skarżącej także fakt traktowania reklam, jako wolnostojących.

Poprawne określenie przebiegu granicy pasa drogowego nie jest sprawą prostą oraz jednoznaczną. Na dowód tego podała, że specjaliści z ZDW wykazywali swoje rozbieżności w trakcie postępowania w ocenie przebiegu pasa drogowego i kolizji reklam, o czym świadczy zmiana ich stanowiska w decyzji organu I instancji "dotyczącym trzech reklam umieszczonych w m. A... umarzam postępowanie w sprawie przywrócenia pasa drogowego oraz wymierzenia kary pieniężnej."

Pisma od zarządcy drogi wzywały skarżącą wyłącznie do uregulowań za zajęcie pasa drogowego, którego to urzędnicy nie potrafili jednoznacznie wskazać. Dzwoniąc w listopadzie 2009r. do ZDW otrzymała informację, że w kwestii uregulowań formalno-prawnych wystarczy złożyć wniosek o zajęcie pasa drogowego i wnieść opłatę. Taka forma działania urzędu jest nie do zaakceptowania i narusza prawo.

Skarżąca przywołując treść art. 7 k.p.a. podniosła, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, ani też nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak choćby dowodu w postaci dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Organ administracji ma obowiązek stosowania przepisów k.p.a., dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989r. IV SA 455/89 Prawo i Życie 1990/2 str. 15). W sprawie takie błędy popełniono, jednak ich niekorzystne konsekwencje ponieść ma skarżąca, co jest nie do zaakceptowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi.

Zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie narusza ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) zwanej dalej u.d.p.

W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym jakiejkolwiek reklamy.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam. W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 u.d.p., użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;

2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zatem przytoczone powyżej definicje ustawowe wskazują, że pojęcie "pas drogowy" (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Istotą definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Ustalenie granicy pasa drogowego, wymaga sięgnięcia do dokumentacji geodezyjnej, do której odnoszą się przepisy zawarte w treści ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010r., nr 193, poz.1287) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Skoro w ewidencji gruntów, jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia.

W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zebrano szereg dowodów obrazujących fakt zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B - A w miejscowości A ul. C. Trafnie Kolegium uznało, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie było prawidłowe, a ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o bogaty materiał dowodowy tj. protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji z dnia 2.11.2009 r., protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji z dnia 15.12.2009r. wraz z zdjęciami i mapami zasadniczymi obrazującymi położenie reklam w pasie drogowym, protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji z dnia 20.01.2010, zdjęcia wykonane w dniu 23.02.2010 r., aktualne kopie mapy ewidencyjnej i zasadniczej przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach sprawy znajdują się ponadto kopie mapy zasadniczej z określonym przebiegiem granic działki drogowej nr [...] oraz z zaznaczoną lokalizacją tablic reklamowych. Ponadto w dyspozycji Kolegium był wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia 1.02.2010 r. dla działki drogowej nr [...], z którego wynika, że działka ta znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich.

Analizując materiał dowodowy zasadnie Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń organu I instancji, co do powierzchni reklam oraz okresu, w którym reklamy były umieszczone bez zezwolenia w pasie drogowym. Zebrane dowody pozwalały, bowiem stwierdzić, że przedmiotowe reklamy w ilości 7 sztuk znajdowały się w pasie drogowym w okresie od 15.12.2009 r. do 23.02.2010 r. tj. przez okres 71 dni.

Zatem w sprawie bezsprzecznie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, podlegające obowiązkowi uzyskania stosownego zezwolenia, obciążone opłatami. Zgodnie, bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., zezwolenie wymagane jest w przypadku umieszczenia w pasie drogowym reklam.

Legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 u.d.p., stanowi, że jest to "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." Trafnie w ocenie Sądu, Kolegium przyjęło, że nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak, więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p., tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Na gruncie powyższych uregulowań, jedyną przesłanką uzasadniającą nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jest faktyczne zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Obowiązek uzyskania zezwolenia i uiszczenia stosownych opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter samoistny i nie jest uzależniony od przyczyn i okoliczności, w jakich nastąpiło to zajęcie.

W ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze są nietrafne.

W szczególności brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B - A w miejscowości A ul. C oraz co do ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Trafnie, bowiem Kolegium przyjęło, że przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się aktach sprawy. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem Skarżącej, że przebieg pasa drogowego wymagał sięgnięcia przez organ I instancji do dowodu w postaci opinii biegłego geodety. Do ustalenia, że zamontowane przez skarżącą reklamy znajdują się w pasie drogowym, nie była potrzebna specjalistyczna wiedza z zakresu geodezji i pomiarów geodezyjnych. Przedstawienie graficzne kolizji reklam z pasem drogowym, wykonane na podstawie map geodezyjnych nie jest pracą geodezyjną, ani dokumentacją czy mapą w rozumieniu art. 42 i art. 43 prawa geodezyjnego i kartograficznego, których to przepisów naruszenie zarzuciła skarżąca.

Sąd w sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w przytoczonym przez organ I instancji wyroku z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/WA 1819/05, że dowód nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych.

Należy też wskazać, że zarzut skarżącej dotyczący opierania się przez organ na kserokopiach map bez wymaganej klauzuli zgodności z oryginałem nie jest zasadny. Wezwanie Kolegium z 12 lipca 2010 r. adresowane do ZDW dotyczyło jedynie braków w przesłanych do organu II instancji aktach administracyjnych, które to braki zostały należycie uzupełnione.

W sprawie granice rozdzielające pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 957 pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki drogowej nr [...] (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008r, sygn. akt. l SA/Lu 338/08, Lex nr 498155)). W związku z powyższym zgadzając się z powołanym przez skarżącą wyrokiem NSA z dnia 28.05.2008 r. sygn. akt. II GSK 135/08, Sąd uznał, że w sprawie dokonano wnikliwej analizy materiałów dowodowych i wykazano, iż tablice reklamowe zostały umieszczone w obszarze pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], wyznaczonego granicami ewidencyjnymi działki drogowej nr [...]. Zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego zinterpretowania pasa drogowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy niewyjaśnienia sprawy.

Nie ma też znaczenia, że właściciel słupów energetycznych wyraził zgodę na umieszczenie na nich przedmiotowych reklam. Jak wskazał, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 740/08 (Lex nr 518234) - okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na własnych elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko, co powoduje, że nie była trafna argumentacja skarżącej, że po podpisaniu przez skarżącą umowy i uiszczaniu opłat firmie ENION za zamieszczone reklamy na słupach energetycznych, będących ich własnością, firma ta nie przekazała skarżącej informacji, iż słupy są zlokalizowane w pasie drogowym oraz, że już w trakcie trwania postępowania skarżąca uzyskała od ENION informację, że nie płaci i nigdy nie płaciła ZDW jakichkolwiek opłat za dzierżawę pasa drogowego, czy też za umieszczenie słupów w pasie drogowym oraz, że budzi wątpliwość także fakt traktowania reklam, jako wolnostojących.

Jak już wskazano powyżej, obowiązek uiszczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uzależniony od przyczyn i okoliczności, w jakich nastąpiło to zajęcie. Mimo wykorzystania jako konstrukcji nośnej słupów oświetleniowych, reklamy skarżącej należy zakwalifikować do kategorii określonej w § 4 pkt 1 a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa z 2008 r., nr 128 , poz. 876).

Zebrane w sprawie dowody łącznie, dawały w ocenie Sądu, podstawę do poczynienia kwestionowanych przez skarżącą ustaleń, choć sposób przeprowadzenia dowodów i ich utrwalenia budzi zastrzeżenia, co do pełnej zgodności z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej k.p.a.

Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 79 §1 k.p.a. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin zawiadomić należy stronę, która ma prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu. Jak wynika z art. 80 k.p.a., ustalenia, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy winny być oparte na całokształcie materiału dowodowego.

Nie oznacza to jednak, że środki dowodowe zebrane w sprawie są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego. W postępowaniu administracyjnym przyjęty został, bowiem otwarty system środków dowodowych, które mogą służyć wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jeżeli tylko nie są sprzeczne z prawem. Wyrazem tej zasady jest art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie dowodowe służyć ma wyjaśnieniu sprawy zgodnie z obowiązkiem dochodzenia do prawdy obiektywnej, a nie formalnej. Utrwalenie czynności organu poprzedzających wszczęcie postępowania w sposób nieodpowiadający w pełni przepisom k.p.a. nie pozbawia takiego dowodu automatycznie jakiejkolwiek mocy dowodowej, jeżeli także inne środki dowodowe pośrednio potwierdzają dany fakt.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie, bowiem wprawdzie protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 15.12.2009 r. został sporządzony przed formalnym wszczęciem postępowania w dniu 23.12.2009 r., to zdjęcia i pomiary stanowiące materiał dowodowy w sprawie, wystarczająco precyzyjnie przestawiają stan faktyczny, miejsce ich wykonania i datę.

Powierzchnia reklam znajdujących się w pasie drogowym została zmierzona podczas kontroli pasa drogowego i wskazana w protokole z kontroli z dnia 15.12.2009r. Wykonano również dokumentację fotograficzną, a sposób pomiaru został przedstawiony na fotografii stanowiącej załącznik nr 3 do protokołu z dnia 15.12.2009 r. (pomiar wymiarów reklam dokonano za pomocą geodezyjnej łaty mierniczej). Dowód w postaci oględzin przeprowadzono 20.01.2009 r. już w trakcie wszczętego postępowania a jego wyniki utrwalone w formie protokołu potwierdzały okoliczności wynikające z protokołów z wcześniejszych kontroli.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 10 i art. 79 k.p.a. przez nie umożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadiów postępowania oraz uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu.

Należy, bowiem zauważyć, że wprawdzie o kontroli przeprowadzonej w dniach 2.11.2009 r. oraz 15.12.2009 r., skarżąca nie była zawiadamiana, jednakże uprawnienia wynikające z art. 10 k.p.a. gwarancji czynnego udziału mogła realizować w odniesieniu do oględzin przeprowadzonych w toku postępowania w dniu 20.01.2010r. W trakcie tych oględzin, niewątpliwie mogła, działając przez męża, kontrolować przebieg tej czynności i podnosić zarzuty dotyczące pomiaru a także lokalizacji czy wymiarów spornych tablic reklamowych. Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Przede wszystkim należy uznać, że dostarczone skarżącej mapy z przedstawionymi kolizjami reklam z pasem drogowym są wystarczające dla oceny faktycznej i prawnej naruszenia pasa drogowego. Co prawda w pismach poprzedzających postępowanie administracyjne organ istotnie kilkukrotnie odnosił się do różnej ilości reklam naruszających pas drogowy, jednakże fakt ten nie może mieć żadnego wpływu na obowiązek zapłaty kary za naruszenie pasa drogowego. W samym postępowaniu, bowiem organ, respektując przysługujące stronie uprawnienia, jednoznacznie określił zarówno liczbę reklam jak i fakt naruszenia pasa drogowego. Z kolei zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zasadnie także Kolegium zaakceptowało decyzję organu I instancji, że z uwagi na fakt umieszczenia przez stronę trzech reklam objętych przedmiotem postępowania poza pasem drogi wojewódzkiej, o czym organ przekonał się dopiero po wszczęciu postępowania, postępowanie administracyjne w części przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam (10 szt.) związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez D. I. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. A ul C w zakresie trzech reklam umieszczonych w m. A, ul C na odc. [...] w km 0 + 876, 1 + 155, 1 + 830, stało się bezprzedmiotowe, zachodziła, zatem konieczność jego umorzenia w części. To rozstrzygnięcie jest zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.