Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1999/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 41 ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 173/11 w sprawie ze skargi K.B. na rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 173/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę K. B. na rozkaz personalny nr [...] Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania K. B., uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu K. B. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz w części dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2011 r., określił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, tj. na dzień [...] lutego 2011 r. oraz, w oparciu o przepis art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy o Policji, przyznał uprawnienia do nagrody rocznej za 2011 r. w wysokości 1/12 + 24/30 z 1/12 jednomiesięcznego uposażenia, a w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji (rozkazu personalnego) organ wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w Lubartowie zwolnił skarżącego, na jego wniosek, ze służby w Policji. Organ pierwszej instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 k.p.a. Za datę doręczenia decyzji organ odwoławczy uznał dzień 7 lutego 2011 r., wskazując, że nie doszło do odbioru decyzji przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2011 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie skarżącego złożone zostało w ustawowym terminie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący złożył raport do Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie, w którym zwrócił się o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r. Prośbę o zwolnienie uzasadnił gwałtownie pogarszającym się stanem zdrowia.

W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący pisemnie zgłosił żądanie wycofania raportu z dnia [...] stycznia 2011 r., podnosząc, że raport sporządził pod presją przełożonych, którzy poinformowali go, że zostanie przeciwko niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a w konsekwencji przeniesiony zostanie na niższe stanowisko. W tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w Lubartowie wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r.

Organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organ wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego raport o zwolnienie ze służby należy rozpatrywać jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 60 i 61 k.c. Z treści tych przepisów wynika, że oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą, czyli w tym przypadku za zgodą Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie.

Następnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że oświadczenie woli skarżącego zawarte w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało przez organ pierwszej instancji prawidłowo potraktowane jako wyraźne żądanie zwolnienia policjanta ze służby. W ocenie organu odwoławczego, skuteczność odwołania raportu należy rozpatrywać pod kątem wad oświadczenia woli określonych w art. 82 k.c. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że oświadczenie woli skarżącego zawarte w raporcie z dnia 25 stycznia 2011 r. nie zostało złożone w stanie wyłączającym świadome podejmowanie decyzji i wyrażenie woli.

Organ II instancji zauważył jednak, że w swoim raporcie skarżący zwrócił się z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r., natomiast określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji to dzień [...] lutego 2011 r. Organ drugiej instancji uchylił zatem rozkaz personalny nr [...] w tej części i określił termin zwolnienia skarżącego na dzień [...] lutego 2011 r.

Na decyzję organu drugiej instancji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzucił naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez nieuwzględnienie terminu wskazanego przeze niego jako daty zwolnienia ze służby w Policji.

Skarżący wyjaśnił, że w dniu (...) lutego 2010 r. pełnił służbę na stanowisku kierowania Komendy Powiatowej Policji w Lubartowie. W natłoku zdarzeń zapomniał powiadomić oficera dyżurnego KWP w Lublinie o zatrzymaniu policjanta, który potrącił pieszego. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie oraz naczelnik Wydziału Prewencji tej jednostki poinformowali skarżącego, iż zostanie wszczęte postępowanie dyscyplinarne, skarżący zostanie ukarany, a następnie skierowany na komisję lekarską i uznany za niezdolnego do pełnienia służby na obecnie zajmowanym stanowisku. Przełożeni zasugerowali, że w tej sytuacji najlepszym rozwiązaniem byłoby zwolnienie ze służby w Policji na wniosek skarżącego.

Skarżący pod wpływem rozmowy złożył raport z wnioskiem o zwolnienie ze służby z dniem [...] lutego 2011 r., jednak po przemyśleniu całej sprawy, uznał, iż podjął błędną decyzję. Dlatego w dniu [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Lubartowie o wycofanie raportu o zwolnienie z Policji. Skarżący wyjaśnił, że uczynił to około godziny 8.00 rano i nikt nie poinformował go wówczas, że został już wydany rozkaz o zwolnieniu go ze służby. Około godziny 16.00 w rozmowie z Komendantem dowiedział się, że jego raport z dnia [...] stycznia 2011 r. został przesłany do Wydziału Kontroli.

Skarżący podniósł, że jego oświadczenie o wycofaniu raportu doszło wprawdzie już po złożeniu raportu o zwolnienie ze służby, jednak przed wskazaną we wniosku datą zwolnienia ze służby i przed zakończeniem procedury zmierzającej do zwolnienia go ze służby w Policji. Skarżący podkreślił, że wycofał raport w dniu [...] stycznia 2011 r. a więc w dniu wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby Policji, ale wcześniej, niż doszło do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył podstawę prawną zaskarżonego rozkazu, tj. treść art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w myśl którego, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Następnie Sąd I instancji zestawił treść przywołanego w sprawie przepisu z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący dokonał pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sąd I instancji za bezsporną uznał również okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący zgłoszenie to wycofał, składając stosowny raport, adresowany do swojego bezpośredniego przełożonego.

Zdaniem WSA w Lublinie, rozważenia wymaga zatem, czy cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby było dopuszczalne i skuteczne w okolicznościach konkretnej sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zgłoszenie wystąpienia ze służby może być cofnięte do chwili wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu ze służby.

Dokonując tego rodzaju oceny prawnej, Sąd I instancji odwołał się do treści przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i podkreślił, że przepis ten nie zawiera zakazu cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby. Zakazu takiego, według Sądu I instancji, nie można również wywieść z innych unormowań ustawy, w szczególności z przepisów regulujących nawiązanie i ukształtowanie stosunku służbowego. Stosunek służbowy policjanta powstaje bowiem w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 28 ust. 1 ustawy). O powstaniu stosunku służbowego decyduje zatem jednostronny, władczy akt organu o charakterze konstytutywnym. Również o jego rozwiązaniu decyduje w świetle art. 41 ustawy jednostronny, konstytutywny akt organu. Do nawiązania stosunku służbowego oraz rozwiązania go w trybie art. 41 ust. 3 ustawy niezbędne jest wprawdzie, jak zauważył Sąd I instancji, wyrażenie woli nawiązania lub rozwiązania stosunku, jednak skutki w zakresie prawa materialnego, tj. nawiązanie lub ustanie stosunku służbowego powstaną nie z chwilą złożenia stosownego oświadczenia woli przez zainteresowanego, lecz z chwilą wydania aktu administracyjnego przez właściwy organ. Zgłoszenie wystąpienia ze służby rodzi jedynie obowiązek organu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, jednak do chwili zwolnienia ze służby stosunek służbowy trwa nadal.

WSA w Lublinie wywiódł zatem, że skoro do chwili wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby stosunek służbowy trwa, a stronie przysługuje prawo wyrażenia woli jego rozwiązania, to stronie przysługuje również prawo wyrażenia woli dalszego trwania tego stosunku. Toteż, nie ma żadnych racjonalnych względów przemawiających za przyjęciem niedopuszczalności cofnięcia oświadczenia o wystąpieniu ze służby w sytuacji, w której zgłoszenie wystąpienia spowodowało jedynie wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, w którym to postępowaniu organ ustala, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Wedle Sądu I instancji, decydujący jest przy tym stan faktyczny z daty wydania decyzji. Obowiązkiem organu jest ustalenie tego stanu, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co oznacza także obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego, zaistniałych przed wydaniem decyzji. Z tego powodu, nie ma żadnych przeszkód do wycofania zgłoszenia przed wydaniem decyzji.

Jednocześnie Sąd I instancji dokonał analizy charakteru prawnego zgłoszenia się do służby oraz zgłoszenia wystąpienia ze służby. Zdaniem Sądu I instancji, czynności te wyrażają wolę policjanta nawiązania lub zakończenia stosunku służbowego, a w związku z tym są one niewątpliwie oświadczeniami woli.

Z drugiej zaś strony WSA w Lublinie podkreślił, że stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjno-prawnym i podlega regulacjom prawa administracyjnego, które nie zawiera jednak norm określających sposób wyrażania woli na gruncie prawa administracyjnego. W szczególności prawo administracyjne nie zawiera norm ogólnych definiujących oświadczenia woli, określających sposób ich składania, charakter i skutki. Wprawdzie, jak stwierdził Sąd I instancji, w orzecznictwie wyrażane są poglądy o stosowaniu w tym zakresie, w drodze analogii, przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności zaś art. 60 i 61 k.c., niemniej jednak Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 k.c.), a nadto oświadczenie woli na gruncie prawa cywilnego jest składnikiem czynności prawnej (art. 60 k.c.), natomiast w przypadku zgłoszenia wystąpienia ze służby oświadczenie woli nie jest składnikiem czynności prawnej, ani elementem aktu administracyjnego i nie wywołuje bezpośrednich skutków w zakresie prawa materialnego, tak jak oświadczenie woli na gruncie prawa cywilnego. Nie można więc rygorów dotyczących oświadczeń woli i czynności prawnych przenosić wprost na grunt administracyjnego prawa materialnego. Dotyczy to w szczególności przepisu art. 61 § 1 k.c. uzależniającego skuteczność odwołania oświadczenia woli od dojścia odwołania jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W tym zakresie WSA w Lublinie wskazał, że przepis ten dotyczy odwołania oświadczenia woli, składanego innej osobie w celu dokonania czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego, a więc oświadczenia, które powoduje powstanie określonych skutków materialnoprawnych. W tej zaś sytuacji, rygor jednoczesnego lub wcześniejszego dojścia odwołania oświadczenia jest więc zrozumiały. Natomiast zgłoszenie wystąpienia ze służby nie jest oświadczeniem woli osoby dokonującej czynności prawnej, nie jest też składane innej osobie w rozumieniu art. 61 § 1 k.c. i nie wywołuje z chwilą jego złożenia skutków w sferze prawa materialnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie jest zatem uzasadnione stosowanie do zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisu art. 61 § 1 k.c., mimo, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolite.

W konsekwencji WSA w Lublinie uznał, że w świetle przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu. Cofnięcie zgłoszenia może nastąpić zatem do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Odnosząc tak wyrażoną ocenę prawną do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że z ustaleń orzekających w sprawie organów wynika wprawdzie, że skarżący cofnął zgłoszenie wystąpienia ze służby, lecz w toku postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły jednak, czy wniosek skarżącego o wycofanie raportu z dnia [...] stycznia 2011 r., złożony został przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby.

WSA w Lublinie przedstawił w tej części uzasadnienia rozbieżne co do tej okoliczności twierdzenia i stanowiska stron. I tak, jak podniósł Sąd I instancji, skarżący twierdzi, że raport cofający zgłoszenie wystąpienia ze służby złożył w dniu [...] stycznia 2011 r. około godziny 8.00, czyli przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, natomiast z zawartej w aktach administracyjnych notatki urzędowej A. W. – starszego referenta Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji w Lubartowie z dnia [...] stycznia 2011 r., wynika, że skarżący rzeczywiście stawił się w godzinach porannych w dziale kadr z zapytaniem, czy może wycofać swój raport dotyczący zwolnienia go ze służby, przy czym już na kopii pisma (raportu) skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., zawierającego prośbę o wycofanie raportu z dnia [...] stycznia 2011 r., widnieje data wpływu: [...] stycznia 2011 r. oraz adnotacja Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji o przekazaniu raportu do Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie w celu "podjęcia decyzji co do dalszego toku postępowania". Taką samą datę: [...] stycznia 2011 r. nosi również raport (decyzja) o zwolnieniu skarżącego ze służby. W ocenie WSA w Lublinie, na podstawie wskazanych dokumentów nie jest możliwe ustalenie, który z nich sporządzony został wcześniej, a w szczególności, czy raport skarżącego o wycofaniu zgłoszenia wystąpienia ze służby złożony został przed wydaniem decyzji.

Wedle Sądu I instancji, z powołanej wyżej notatki urzędowej sporządzonej przez A. W. wynika, że dopiero w godzinach popołudniowych poinformowała ona skarżącego, że rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby jest już zatwierdzony przez Komendanta, nie doszło jednak wówczas do doręczenia rozkazu skarżącemu. Poza tym na rozkazie widnieje nazwisko Komendanta M. K., rozkaz został jednak podpisany przez jego zastępcę – S. K., ponieważ Komendant był w tym dniu nieobecny.

WSA w Lublinie uznał zatem, że możliwym jest, że skarżący złożył raport o cofnięciu zgłoszenia wystąpienia ze służby jeszcze przed wydaniem decyzji o zwolnieniu go ze służby. Dopiero bowiem w godzinach popołudniowych próbowano mu ten rozkaz doręczyć. Organy nie dokonały jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność.

Tym samym, zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakazujących organom podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji mimo braku dostatecznych ustaleń faktycznych.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania WSA w Lublinie zobowiązał organy Policji do ustalenia powyższych okoliczności i przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami art. 75 i nast. k.p.a., w tym szczegółowych ustaleń dotyczących chwili złożenia raportu przez skarżącego poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: A. W., którą skarżący pytał rano o możliwość wycofania raportu, osoby, która raport przyjęła, a także Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji, który raport przesłał do Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie.

Dodatkowych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, wymagać będą także okoliczności wydania decyzji. Również i w tym zakresie konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Jak wynika bowiem ze wspomnianej wyżej notatki urzędowej A. W., dokumenty dotyczące zwolnienia skarżącego ze służby były "gotowe" rano, jednak zostały "zatwierdzone" dopiero po południu. Sąd podkreślił bowiem, że wcześniejsze przygotowanie decyzji przez pracownika działu kadr nie oznacza wydania decyzji, nawet jeśli zawierałaby ona wszystkie – poza podpisem – wymagane elementy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubelski Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej, jej autor, postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym przy składaniu oświadczeń woli w formie pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby oraz odwołania takiego oświadczenia nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących oświadczeń woli.

Sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, wyrażającej się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego, podczas gdy z treści uzasadnienia rozkazu personalnego nr [...] Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji jednoznacznie wynika, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 7 lutego 2011 r.

Lubelski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Alternatywnie, w razie niestwierdzenia przez Sąd II instancji naruszenia przepisów postępowania, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Lubelski Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że w rozpoznanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpił o zwolnienie go ze służby w dniu [...] stycznia 2011 r., a następnie – po doręczeniu tego raportu organowi – podjął w dniu [...] stycznia 2011 r. działania zmierzające do cofnięcia swojej prośby. Komendant Powiatowy Policji w Lubartowie nie wyraził jednak zgody na cofnięcie zgłoszonego przez skarżącego żądania. W tym też dniu został wydany rozkaz personalny zwalniający skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, wedle którego to policjant, który zgłosił wniosek o wystąpienie ze służby jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli i może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie niweluje wszelkie skutki prawne wywołane pierwotnie złożonym żądaniem.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, opisane wystąpienie policjanta jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzje o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Natomiast policjant, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, kieruje swoje oświadczenie woli do określonego adresata – przełożonego właściwego w sprawach osobowych, ponieważ wobec braku stosownych regulacji w prawie administracyjnym dotyczących składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych należy posłużyć się analogicznymi rozwiązaniami z przyjętymi w prawie cywilnym. Racjonalne i prawidłowe było zatem zastosowanie przez orzekające w sprawie organy Policji przepisu art. 61 k.c., w myśl którego skuteczne odwołania złożonego oświadczenia woli możliwe jest tylko wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a taka sytuacja na gruncie rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawy nie miała w ogóle miejsca, o czym świadczą dwie rozbieżne daty, tzn. [...] stycznia 2011 r. i [...] stycznia 2011 r.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie, na poparcie swojego stanowiska, powołał się na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt I OSK 189/04 oraz z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 50/07.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Lubelski Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny bowiem z zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] w sposób bezsporny wynikało, iż decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 7 lutego 2011 r., a zatem już po dacie złożenia oświadczenia cofającego żądanie zwolnienia ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie niniejszych rozważań prawnych konieczne wydaje się przypomnienie, że w podobnej sytuacji faktycznej (odwołanie pisemnego wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dniu 5 grudnia 2011 r. podjął uchwalę I OPS 4/11, w której stwierdził, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Wobec powyższego zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, który sprowadza się do dokonania przez Sąd I instancji dowolnej oceny dowodów wyrażającej się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego – art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z tak postawionym zarzutem należy się zgodzić. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając przyjęte przez siebie stanowisko w kwestii wadliwego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy podkreślił, iż koniecznym jest wskazanie chwili złożenia raportu przez skarżącego funkcjonariusza oraz chwili złożenia podpisu na przygotowanym przez pracownika działu kadr projekcie decyzji. Ustalenia te są, w ocenie Sądu I instancji, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W świetle bowiem przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu, cofnięcie zgłoszenia może zatem nastąpić do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Pogląd WSA w Lublinie co do konieczności uzupełnienia przez organ postępowania dowodowego jest wadliwy, został on bowiem oparty na tezie o niezasadności stosowania do zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisu art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego. Teza ta jest, w ocenie NSA, błędna, co zostanie szczegółowo wyjaśnione przy rozpatrywaniu, podniesionego w skardze kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przyjęcie natomiast poglądu o zasadności stosowania w drodze analogii legis, przepisu art. 61 § 1 k.c. do zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby w Policji, czyni zbędnym przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 61 § 1 k.c., poprzez jego błędną wykładnię, to jego ocena w świetle treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 musi być jednoznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał wadliwej wykładni powołanych przepisów, przyjmując, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 k.c.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że we wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. W uchwale również stwierdzono, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 k.c. reżim prawny, warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli, ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

Wprawdzie przestawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), to z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych, tj. art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i art. 41 ust. 3 ustawy o Policji – różnica dotyczy wyłącznie terminu, w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby, uchwała znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postęowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.