Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], Starosta na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.):

1. zwrócił udział w nieruchomości wynoszący łącznie 29/32 części położonej przy al. N. w I., oznaczonej geodezyjnie na arkuszu mapy [...] jako działka nr [...] o pow. 0.1544 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz D. Z. w 588/3072 cz., F. Z. w 588/3072 cz., G. G. w 36/3072 cz., A. N. w 36/3072 cz., D. Z.-W. w 72/3072 cz., H. Z. w 72/3072 cz., B. W. w 72/3072 cz., A. K. w 36/3072 cz., S. C. w 36/3072 cz. i E. A. w 1248/3072 cz.;

2. ustalił należność z tytułu zwrotu odszkodowania w kwocie 2 570 zł, którą zobowiązane są zapłacić ww. osoby w odpowiednich częściach. (...)

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...].03.2002 r. F. Z. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w przy Al. N. w I., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Do wniosku o zwrot nieruchomości przyłączyła się D. Z. wskazując, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...].10.1969 r. wraz z F. Z. są jej poprzednimi współwłaścicielami oraz spadkobiercami zmarłej J. Z., będącej poprzednią właścicielką. Wnioskodawcy przedłożyli postanowienie Sądu Rejonowego z [...].06.2006 r., sygn. akt [...], sprostowane postanowieniem z [...].10.2006 r., na mocy którego udzielono F. Z. i D. Z. zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomości polegającej na wystąpieniu do Starosty o zwrot działki nr [...] położonej w I. przy Al. N. na rzecz wnioskodawców oraz E. G.. D. Z.-W., W. Z., B W., A. K, S. C., Z. G. Ponadto przedstawiono dokumenty dotyczące stwierdzenia nabycia praw do spadku.

Dalej organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Rozpatrując sprawę organ ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła pierwotnie część działki nr [...] o pow. 0.2395 ha, zapisanej w księdze wieczystej . Tom [...] karta [...] na rzecz A. i A. Z. Udział wynoszący 29/32 części w nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. 0.5518 ha został zbyty na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z [...].10.1969 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z lokalizacją szczegółową działki zostały nabyte z przeznaczeniem pod budowę ul. R. Cena sprzedaży za całą nieruchomość o pow. 0.5518 ha została ustalona na kwotę 19 576,80 zł, a za zbywane udziały wynoszące łącznie 29/32 cz. do zapłaty przypadało 17 742,15 zł. Udział 3/32 cz. należący do K. Z. nie został nabyty przez Skarb Państwa i zgodnie z wpisem w księdze wieczystej do chwili obecnej należy do ww. współwłaściciela.

W wyniku dokonanych podziałów geodezyjnych powstała istniejąca obecnie działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.1544 ha. Na podstawie decyzji z [...].06.2009 r., nr [...], Wojewody ww. działka stanowi obecnie współwłasność Gminy Miasta w udziale 29/32 części, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. z [...] września 2006 r. Nr [...], poz. [...]) nieruchomość usytuowana jest w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 5US - tereny usług sportu. Natomiast na dzień złożenia wniosku, tj. 25.03.2002 r. wchodziła w skład terenu określonego w ustaleniach szczegółowych do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą NR Rady Miejskiej z dnia [...] października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 1993 r.) symbolem "E31US - Hala sportowo-widowiskowa. Hotel".

W wyniku oględzin nieruchomości ustalono, że jest ona zagospodarowana w postaci:

zieleni przyulicznej stanowiącej trawnik z okazałym drzewostanem o pow. ok. 0.1000 ha,

utwardzonego kostką betonową parkingu o pow. ok 0.0400 ha,

trzech urządzonych wjazdów i wejść na teren obiektów sportowych,

trzech wysepek porośniętych trawą i drzewami,

chodnika z kostki betonowej o pow. ok. 0.0200 ha.

Na terenie znajduje się również 5 lamp oświetleniowych na stalowych słupach zasilanych podziemnym kablem energetycznym, murek o wysokości ok. 50 cm obłożony płytami gresowymi z ubytkami w okładzinie, w części drewnianymi elementami służącymi jako ławka, 2 betonowe kosze na śmieci, słup telekomunikacyjny i podziemne przewody telekomunikacyjne. Sposób zagospodarowania jest ściśle związany z funkcjonowaniem obiektu użyteczności publicznej, tj. hali widowiskowo-sportowej. Stan zagospodarowania jest uwzględniony na mapie zasadniczej zgodnie z pomiarami z inwentaryzacji powykonawczej hali widowiskowo-sportowej wykonanymi w 2000 r.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z [...].12.2017 r. określił wartość rynkową nieruchomości, po przeliczeniu udziału wynoszącego [...] części, na dzień wywłaszczenia, tj. [...].10.1969 r. według stanu i poziomu cen na dzień zwrotu, na kwotę 89 622 zł oraz wartość odtworzeniową ww. udziału w nieruchomości według stanu na dzień zwrotu bez uwzględniania skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu oraz poziomu cen na dzień zwrotu na kwotę: 146 247 zł, w tym grunt 91 189 zł oraz części składowe 55 058 zł.

Materialnoprawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jej zbędność na cel wywłaszczenia. Z dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie zbędności zdefiniowane zostało w art. 137 ust. 1 wskazującym, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

Przesłanka faktyczna zbędności występuje wtedy, gdy upłynął określony w normie czas, a nie rozpoczęto realizacji celu albo cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bądź gdy nieruchomość wykorzystana została na cele inne, niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Istotne znaczenia ma rzeczywisty stan nieruchomości, której zwrotu żąda wnioskodawca. Brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniowego oraz jego zrealizowanie należy oceniać w świetle dokumentacji technicznej inwestycji i przepisów prawa budowlanego. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, to w myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. zwrotowi podlega pozostała część.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W stosunku do nieruchomości nabytych i przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma możliwości określenia celu wywłaszczenia, lecz ustalany jest cel nabycia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że w treści aktu notarialnego powołano się na art. 6 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.). W umowie sprzedaży zawartej aktem notarialnym z 17.10.1969 r. cel nabycia został określony w sposób nie budzący wątpliwości. Nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę przedłużenia istniejącej ul. R. (następnie dokonano zmiany nazwy na Al. N.).

Podjęte działania w celu odnalezienia archiwalnej dokumentacji i innych dowodów dotyczących budowy ul. R. i uszczegółowienia planowanego jej przebiegu nie przyniosły rezultatu. Z przekazanego przez Urząd Miasta planu realizacyjnego Dzielnicy Mieszkaniowej "R." w I. Sektor G, który stanowił załącznik do decyzji Urzędu Miasta i Powiatu Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] z [...].05.1975 r. wynika, że ul. R. (obecnie Al. N.) w tej dacie istniała. Oznacza to, że inwestycja polegająca na budowie ul. R. została zrealizowana na nabytej działce nr [...] bezpośrednio po nabyciu, ale nie objęła swym zasięgiem działki nr [...]. Stan ten potwierdza również szkic polowy z 1972 r. wykonany podczas podziału działki nr [...] oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa z pomiaru z 1977 r. Wybudowana w poprzednim okresie ulica usytuowana jest poza obszarem objętym wnioskiem, a jej przebieg po oddaniu do użytkowania nie ulegał zmianie. W trakcie przebudowy dokonanej w 2010 r. nie doszło do istotnej zmiany parametrów drogi, ponieważ robotami budowlanymi objęty był pas drogowy w dotychczasowym przebiegu z niewielkimi korektami szerokości jezdni i przebiegu łuków poziomych. W planie realizacyjnym z 1975 r. działka oznaczona aktualnie numerem [...] znajduje się na obszarze "Ośrodka sportowego ogólno miejskiego", a zatem już w kilku lat po nabyciu i realizacji inwestycji drogowej przewidywano odmienny sposób zagospodarowania pozostałego gruntu. W toku postępowania ustalono, że do czasu budowy hali sportowo-widowiskowej działka nr [...] była niezagospodarowana. Obecny stan jej urządzenia istnieje od 2000 r., tj. zakończenia budowy hali sportowo-widowiskowej. W dniu [...].045.2000 r. wydana została decyzja nr [...] Starosty o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z [...].05.1996 r.

W stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która została nabyta pod budowę ul. R., bezsprzecznie stwierdzono zbędność na cel nabycia. Na nabytym gruncie nie doszło do urządzenia drogi, obecnie zagospodarowanie nie ma związku z budową ulicy. Na tej części nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac zmierzających do budowy ulicy od chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa, tym samym wystąpiły obydwie przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, to istnieje obowiązek dokonania zwrotu pozostałej części (art. 137 ust. 2), a taką część stanowi niewątpliwie działka nr [...]. Nieruchomość faktycznie jest wykorzystana na inny cel publiczny, ale po utracie mocy art. 229a u.g.n. nie wyklucza się możliwości dokonania zwrotu nieruchomości spełniającej funkcje użyteczności publicznej, które nie są tożsame z celem wywłaszczenia.

Przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości nakładają obowiązek dokonania rozliczeń finansowych. Stosownie do art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności kto jest właścicielem w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po dokonaniu waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższe niż wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W myśl art. 217 ust. 2 u.g.n., zwracane odszkodowanie przez osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości przed 5 grudnia 1990 r. nie może być wyższe niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Wypłacone przez Skarb Państwa odszkodowanie pieniężne przypadające proporcjonalnie do zwracanej części nieruchomości o pow. 0.1544 ha po przeliczeniu ceny sprzedaży określonej w akcie notarialnym z [...].10.1969 r. stanowiło w zaokrągleniu kwotę 4 965 zł. Do waloryzacji zastosowano zgodnie z art. 5 i art. 227 wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1970-2017 i 2018 r. z danych Głównego Urzędu Statystycznego (wykazane w załączniku nr 1 do decyzji).

Po dokonaniu waloryzacji kwota przypadająca do zwrotu wynosi 2 570 zł, którą zobowiązani są zapłacić poprzedni współwłaściciele oraz spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli proporcjonalnie do udziałów. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym określił aktualną wartość odtworzeniową działki według stanu na dzień zwrotu w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] cz. w gruncie na kwotę 91.189 zł. Operat szacunkowy sporządzony jest przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazany operat został przyjęty jako dowód, ponieważ stosownie do art. 154 u.g.n. uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości jej przeznaczenie, stopień wyposażenia zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny zostały przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadnione. Operat szacunkowy został wykonany z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o zwrocie.

Po porównaniu kwot wynikających z wyceny i waloryzacji okazało się, że zwaloryzowane odszkodowanie jest niższe niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, tym samym przyjęto kwotę z waloryzacji. W operacie szacunkowym wykazano zwiększenie wartości nieruchomości na dzień zwrotu, ale nie został zastosowany przepis art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem poniesione nakłady nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Zdaniem NSA wyrażonym w wyrokach z 9.11.2011 r., I OSK 1971/10 oraz 30.05.2012 r., I OSK 816/11, zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnianiu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Gmina Miasta wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, że zgodnie z treścią § 3 aktu notarialnego z [...].10.1969 r. Skarb Państwa kupił udziały w wymienionych w umowie działkach, które "zgodnie z lokalizacją szczegółową nabył z przeznaczeniem pod budowę ulicy R.". Prezydent podniósł, że pojęcie ulicy jest szersze od pojęcia drogi. Wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Natomiast ulica obejmuje nie tylko drogę przeznaczoną do ruchu pieszego, pieszo-kołowego, kołowego czy szynowego, nie tylko chodniki, ale także wjazdy i teren ze znajdującymi się wzdłuż niej budynkami o przypisanych numerach porządkowych oraz teren zabudowy zielenią, cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany. Odwołująca wskazała, że takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, który stwierdził, że "(...) teren został całkowicie zagospodarowany i zabudowany".

Odwołująca podała, że działka stanowi plac położony w otoczeniu hali widowiskowo-sportowej, na którym znajdują się: utwardzony kostką betonową ogólnodostępny parking, zadbany zieleniec, drzewa, słupy oświetleniowe, urządzone wejścia dla pieszych, urządzony wjazd dla samochodów, wybudowane urządzenia podziemne i naziemne linii przesyłowych. Wywłaszczenie innych nieruchomości w rejonie ul. R. w tym samym okresie, co sporna nieruchomość, miało na celu przedłużenie ul. R., tudzież urządzenie ośrodka sportowego. W odwołaniu powołano się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1417/13, z którego wynika, że im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym z [...].06.2006 r. nieruchomość usytuowana jest w jednostce bilansowej 5US - tereny usług i sportu. Natomiast na dzień złożenia wniosku, tj. [...].03.2002 r., wchodziła ona w skład terenu określonego w ustaleniach szczegółowych do Miejskiego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z [...] r. - Plan perspektywiczny do 1990 r. (decyzja Wojewody o Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r.). Nieruchomość usytuowana była w jednostce bilansowej 1US - Ośrodek sportowy - 2 baseny otwarte, brodzik, basen kryty, boisko treningowe piłki nożnej oraz urządzenia pomocnicze, hotel turystyczny. Plan perspektywiczny był planem tworzonym na okres 10-15 lat, w tego typu planach bardzo ogólnie wskazywało się zagospodarowanie terenu, bez szczegółowego określenia. Zwrot nieruchomości wiązałby się z konsekwencją zniweczenia funkcjonowania znacznie szerszego terenu użyteczności publicznej. Nadto parking przed halą urządzony na 140 miejsc postojowych straci jedyny możliwy wjazd, który urządzony został na spornej nieruchomości. Duże nakłady finansowe poniesione na budowę i urządzenie tej nieruchomości, stanowiły środki publiczne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 136, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 i art. 217 ust. 2 u.g.n. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z poglądem doktryny oraz orzecznictwem sądowo-administracyjnym w postępowaniu zwrotowym nie istnieje możliwość dookreślenia, doprecyzowania i skonkretyzowania celu wywłaszczenia oraz rozmieszczenia jego poszczególnych zadań inwestycyjnych, za niezbędny na potrzeby wywłaszczenia można uznać jedynie ten obszar, na którym te zadania zostały umiejscowione i zrealizowane zgodnie z art. 137 u.g.n. Cel, na który dana nieruchomość została wywłaszczona, musi być interpretowany bardzo ściśle, a określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne.

W ustawie Prawo o ruchu drogowym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2017 r. poz. 2222), pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), przez pojęcie terenu zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. z przeznaczeniem pod budowę ul. R.

Wojewoda poddał ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, iż przedmiotowa działka nie wchodzi skład pasa drogowego Al. N., (k. 174-175). Natomiast w wypisie z rejestru gruntów ujawniono, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bz - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (k. 155-156). Potwierdzeniem okoliczności faktycznych, że działka nie mieści się w granicach Al. N. są pozostałe materiały dowodowe, w tym m.in. zgłoszenie robót budowlanych Starosty z [...].06.2010 r. (znak [...]) dotyczące wykonania przebudowy ciągów pieszych wraz z remontem nawierzchni Al. N. wraz z wykazem działek objętych opracowaniem, wśród których nie znajduje się działka nr [...].

Nadto, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest dokumentacja fotograficzna ww. terenu, z której wynika, że sporna działka nie stanowi ul. R. (obecnie Al. N.), natomiast jest to obszar zagospodarowany na potrzeby hali widowiskowo-sportowej.

Z protokołu z oględzin przeprowadzonych [...].05.2012 r. wynika, że działka posiada kształt trójkąta z wierzchołkiem od strony północnej i zagospodarowana jest w formie zieleni przyulicznej porośniętej trawą oraz okazałym drzewostanem w znacznej ilości. Od Al. N. znajdują się trzy wjazdy utwardzone kostką brukową. W środkowej części znajduje się trawnik okolony murkiem ok. 0,5 m wysokości. Od strony hali sportowo-widowiskowej mieści się parking (część utwardzona kostką brukową) oraz trzy wysepki porośnięte trawą. Na działce znajduje się 5 lamp oświetleniowych oraz betonowy kosz na śmieci.

Z opisu stanu zagospodarowania przedmiotowej działki zawartego w protokole z wizji terenowej z [...].03.2008 r. wynika, że działka nr [...] jest terenem całkowicie zagospodarowanym i zabudowanym. Jest to plac położony w otoczeniu hali widowiskowo-sportowej, na którym znajdują się parking, zadbany zieleniec, drzewa, słupy oświetleniowe, plac, urządzone wejście dla pieszych od strony ulicy Al. N., urządzony wjazd dla samochodów, urządzenie podziemnych i naziemnych linii przesyłowych. Teren ten jest ściśle i trwale związany z funkcjonowaniem hali widowiskowo-sportowej. Teren ten ze względu na położenie przy skrzyżowaniu Al. N. i ul. K. jest niezbędny do spełniania funkcji parkingowych, rekreacyjno-wypoczynkowych i komunikacyjnych.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że teren działki nr [...] wykorzystany został na cel publiczny, jednakże inny niż wskazany w umowie, w której wyraźnie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę ul. R., zaś zebrany materiał dowodowy wskazuje, że jest to plac w otoczeniu hali sportowo-widowiskowej, co również przyznał odwołujący w odwołaniu.

Odnosząc się do argumentu odwołania, w którym Prezydent stwierdził, że wywłaszczenie innych nieruchomości w rejonie ul. R. w tym samym okresie co sporna nieruchomość miało na celu przedłużenie ul. R., tudzież urządzenie ośrodka sportowego, Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa ul. R., a nie urządzenie ośrodka sportowego. Tym samym stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa działka zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006 r. usytuowana jest w jednostce bilansowej 5US - tereny usług i sportu, a na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wchodziła w skład terenu określonego w ustaleniach szczegółowych do Miejskiego Panu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z 1975 r. - Plan perspektywiczny do 1990 r. (decyzja Wojewody Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r.) jako nieruchomość usytuowana w jednostce bilansowej 1US - ośrodek sportowy - 2 baseny otwarte, brodzik, basen kryty, boisko treningowe piłki nożnej oraz urządzenia pomocnicze, hotel turystyczny. Powyższe nie stanowi o tym, że została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w ww. umowie.

Odnosząc się do stanowiska odwołującego, że zwrot nieruchomości wiązałby się z konsekwencją zniweczenia funkcjonowania znacznie szerszego terenu użyteczności publicznej Wojewoda wskazał, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Powyższy zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Odnośnie uzyskanego w sprawie operatu szacunkowego w ocenie organu II instancji nie budzi on wątpliwości formalno-prawnych. W związku z tym przyjęcie przez organ I instancji ww. wyceny za dowód w sprawie organ II instancji uznał za prawidłowe. Odwołujący nie kwestionował prawidłowości sporządzenia operatu. Natomiast kwestia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie jest zależna od uznania organu, lecz została uregulowana w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasta wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa właśnie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...].10.1969 r. w trybie art. 6 powołanej wyżej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie (zob. m.in. wyrok NSA z 24.04.2003 r., I SA 2374/01, LEX nr 148971). Zgodnie z zapisem zawartym w ww. akcie notarialnym, nieruchomość przeznaczona była na budowę ul. R. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie (vide np. wyrok WSA w Lublinie z 26.03.2009 r., II SA/Lu 743/08, LEX nr 569623), uznanie nieruchomości zbytej na postawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie uwłaszczenia nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną w sytuacji, kiedy nie ma decyzji o jej wywłaszczeniu, wymagać będzie stosowania odmiennej, niż w przypadku "zwykłych" nieruchomości wywłaszczonych, metody ustalania celu jej wywłaszczenia (nabycia przez Skarb Państwa). Źródłem takiego ustalenia nie będzie mogła być decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, co implikuje treść art. 136 ust. 3 u.g.n. (gdyż decyzji takiej nie wydano), lecz umowa sprzedaży, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Jak wynika z treści umowy z [...].10.1969 r., nieruchomość została przejęta "z przeznaczeniem pod budowę ulicy R.". Cel "wywłaszczenia" został zatem wskazany w sposób precyzyjny i nie budzący żadnych wątpliwości. W tym miejscu należy odnieść się do poglądu skarżącej, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W realiach niniejszej sprawy pogląd ten nie może uznany za uzasadniony (choć w realiach innych spraw, w których cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, niewątpliwie należy uznać go za w pełni uzasadniony). Jasne i precyzyjne wskazanie w umowie sprzedaży celu wywłaszczenia jako budowy ulicy nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości na cel związany z budową hali widowiskowo-sportowej (wraz z parkingiem, dojazdami itp.) nie może być uznane za zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Organy w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie dotyczącym aktualnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania zebrano następujący materiał dowodowy:

dokonano oględzin nieruchomości (k. 89, 114, 319), z których wynika że w skład przedmiotowej działki wchodzą tereny zieleni przyulicznej - trawnik z okazałym drzewostanem o pow. ok. 0.1000 ha, utwardzony kostką betonową parking o pow. ok 0.0400 ha, trzy urządzone wjazdy i wejścia na teren obiektów sportowych, trzy wysepki porośnięte trawą i drzewami, chodnika z kostki betonowej o pow. ok. 0.0200 ha;

- dokumentacja fotograficzna (k. 107-113, 320) oraz zawarta w operacie szacunkowym z [...].12.2017 r. (k. 486), na której wyraźnie odzwierciedlono granice podlegającej zwrotowi działki i z której wynika, że działka ta nie ma żadnego związku z Al. N. i jest przeznaczona na cele związane z istniejącą halą widowiskowo-sportową;

- mapy (k. 45, 88, 174, 175, 292, 314);

- dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów (k. 170), z którego wynika, że nieruchomość stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe;

- pismo Urzędu Miasta z [...].01.2010 r. (k. 172), z którego wynika, że na dzień [...].03.2002 r. działka, zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., była oznaczona symbolem E31US – hala sportowo-widowiskowa, hotel);

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...].06.2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].09.2006 r. Nr [...], poz. [...]), z którego wynika, że nieruchomość usytuowana jest w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 5US - tereny usług sportu;

- projekt budowlany i opis techniczny dot. przebudowy i remontu nawierzchni Al. N. (k. 293-308), z którego wynika, że przedmiotowa działka nie była objęta zakresem tej inwestycji;

- operat techniczny (k. 464-470).

Z ww. dowodów wynika w sposób jednoznaczny, że sposób zagospodarowania działki jest ściśle związany z funkcjonowaniem obiektu użyteczności publicznej, tj. hali widowiskowo-sportowej i nie ma żadnego związku z Al. N. (wcześniej z ul. R.).

W tym miejscu należy wskazać, że na pełną aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 3.09.2010 r., I OSK 1537/09, LEX nr 745074, w którym stwierdzono, że cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3.04.2008 r., K 6/05 (Dz. U. z 2008 r. Nr 59, poz. 369, LEX nr 362881), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 229a u.g.n. (ustawodawca uznał w nim, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia), podkreśla on "w swoim orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14.03.2000 r., P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Art. 229a u.g.n. tworzy sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki."

Powyższe rozważania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku TK mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Zrealizowanie innego celu publicznego (w analizowanej sprawie powstanie hali widowiskowo-sportowej z infrastrukturą), niż wynikający z umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Odmienny pogląd naruszałby - i to w sposób rażący - określoną w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie istoty konstytucyjnej ochrony prawa własności i konstytucyjnych zasad dopuszczalnego wywłaszczenia.

Ponadto, nie może zostać uznany za zasadny zarzut skarżącej związany z odrębnym rozumieniem pojęć "ulica" i "droga", ponieważ przedmiotowa działka nie znajduje się w obrębie żadnego terenu w rozumieniu ww. pojęć. Dodatkowo wskazać trzeba, że w dacie sprzedaży nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz. 90), która zamiennie operowała pojęciem drogi i ulicy nie dokonując ich rozróżnienia. Nawet jednak dokonując analizy definicji "ulicy" i "drogi" z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów nie można podzielić zarzutów skargi. W ustawie Prawo o ruchu drogowym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Cytowane przepisy w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowa działka znajduje (lub znajdowała) się w zakresie którejkolwiek z powyższych definicji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący zniweczenia funkcjonowania terenu użyteczności publicznej. Okoliczność ta w żaden sposób nie może być uwzględniana w przypadku oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n.

Niezrozumiały jest podniesiony na rozprawie zarzut skarżącej związany z powołaniem się na wyrok WSA w Łodzi z 24.06.2016 r., II SA/Łd 276/16, ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd odwołał się do treści art. 216 ust. 1 u.g.n., z którego wprost wynika, że art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zastosowanie do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a na takiej podstawie doszło do nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Sąd w pełni podziela również rozważania organów dotyczące stanowiącego podstawę do ustalenia kwoty zwracanego odszkodowania operatu szacunkowego z [...].12.2017 r. Rzeczoznawca sporządził ww. operat w sposób prawidłowy, a jego treść nie była w żaden sposób kwestionowana przez strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.