Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1852/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiające wydania [...] (w st. spocz.) M. K. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-1999 oraz 2001-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż raportem z dnia [...] października 2014 r. [...] (w st. spocz.) M. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1995 -2013.

Po dokonaniu analizy dokumentacji w sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., za lata 1995-1999 oraz 2001-2013.

M. K. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zarzucił organowi pobieżną ocenę materiału dowodowego oraz dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów ustawowych oraz przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Odwołujący powołał się na zeznania określonych świadków, stwierdzając, iż jest to bezsporny materiał mogący potwierdzić i zastąpić bezpośrednie, a zniszczone dokumenty. Przywołał ponadto zakres zadań realizowanych przez Oddział Prewencji Policji oraz Samodzielny Pododdział Prewencji Policji wskazując przy tym, iż jako dowódca drużyny realizował zadania wynikające z art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) poprzez pełnienie służby w terenie dla społeczeństwa. Do złożonego środka zaskarżenia załączył wykaz interwencji w latach 1995-1999 i 2001-2013.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż [...] (w st. spocz.) M. K. z dniem [...] maja 1993 r. został przyjęty do służby w Policji natomiast zwolniony z tej służby z dniem [...] lutego 2015 r. We wskazywanym okresie służby wnioskodawcy obowiązywały zatem kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373) oraz wskazywanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (które weszło w życie z dniem 1 czerwca 2005 r.). Mając jednak na uwadze fakt, iż dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, w analizowanym przypadku należało stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (przykładowo wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/10). Natomiast przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. brak było regulacji umożliwiających podwyższenie emerytury policyjnej z uwagi na warunki pełnionej służby. Nadto brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame.

Organ II instancji wskazał, iż wnioskodawca jako podstawę prawną swojego żądania przywołał § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., która to regulacja zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodna z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie Komendant Główny Policji przybliżył instytucję wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a. podkreślając przy tym, iż w tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonywanie jakikolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Analiza akt osobowych wnioskodawcy wykazała, iż we wskazanym przez niego okresie pełnił on służbę w Oddziale Prewencji Policji w K., zajmując kolejno stanowisko policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. W przedmiotowych aktach ujawniono roczną kartę służby sporządzoną przez Dowódcę Oddziału Prewencji Policji w K. potwierdzającą jego udział w 2000 r. w 6 zdarzeniach zakwalifikowanych jako szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu. Wobec powyższego w dniu [...] lutego 2015 r. wydano [...] (w st. spocz.) M. K. zaświadczenie nr [...] potwierdzające pełnienie w 2000 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Ze znajdujących się w aktach osobowych M. K. dokumentów wynika ponadto, iż pełnił służbę terenową i ochronną, zabezpieczał imprezy sportowe i rozrywkowe, realizował zadania w służbach konwojowania osób i mienia. W aktach tych znajdują się liczne wyróżnienia oraz rozkazy nagrodowe między innymi o wyróżnieniu nagrodą pieniężną za właściwą realizację obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, osiąganie dobrych wyników w służbach terenowych, wykazywanie się dużym zaangażowaniem i profesjonalizmem podczas wielu zabezpieczeń imprez masowych, jak również za wzorowe i aktywne pełnienie służby patrolowej.

Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji stwierdził, iż w aktach osobowych brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1995-1999 oraz 2001- 2013. Ze zgromadzonych dokumentów wynika jedynie, iż [...] M. K. był wyróżniającym się funkcjonariuszem, wykonującym powierzone obowiązki z zaangażowaniem jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do zadośćuczynienia żądaniu strony.

Z uwagi na wskazaną okoliczność organ I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w K. z prośbą o przeanalizowanie posiadanych materiałów pod kątem żądania M. K. oraz szczegółowe wykazanie jakie dokumenty zostały poddane kwerendzie.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2015 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w K. wskazał, iż po dokonaniu sprawdzenia posiadanych dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału Kryminalnego i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału Prewencji Policji w K. oraz dokumentacji dot. ochrony Sądu Okręgowego w K. nie potwierdzono, aby [...] M. K. w latach 1995-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Do przedmiotowej odpowiedzi załączona została notatka służbowa z dnia [...] maja 2015 r. dotycząca procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez [...] M. K. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z przedmiotowej notatki wynika, iż z uwagi na nieprzedstawienie przez wymienionego konkretnych zdarzeń, które w jego ocenie wypełniają przesłankę zagrożenia życia i zdrowia, dokonano przeglądu bieżącej i archiwalnej dokumentacji i przygotowano wstępny wykaz interwencji, w których brał udział wymieniony. W wyniku przeprowadzonych prac wyodrębniono szereg materiałów spełniających wstępne założenie kwerendy. Powyższe zostało opracowane w "[...]". Analiza przedmiotowego wykazu potwierdziła konieczność dalszej weryfikacji materiałów pod kątem udziału [...] (w st. spocz.) M. K. w wydarzeniach mogących stanowić podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku powyższego Dowódca Oddziału Prewencji Policji w K. polecił sporządzić wykaz interwencji podejmowanych przez wnioskodawcę, które w jego ocenie na podstawie posiadanych dokumentów bezsprzecznie wskazują na udział wymienionego w zdarzeniach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia.

Komendant Główny Policji podkreślił, że z powyższego wykazu wynika, iż w latach 2013-2014, 2005-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w roku 2012 miały miejsce - 2 interwencje, w roku 2010 -2 interwencje, w roku 2009 - 1 interwencja, w roku 2008 - 3 interwencje, w roku 2004 - 2 interwencje. W odniesieniu do okresu od 1995 r. do 2003 r. wskazano, iż brak jest dokumentów, na podstawie których można potwierdzić udział wnioskodawcy w przedmiotowych interwencjach, albowiem materiały archiwalne za wskazany okres zostały wybrakowane.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły pełnienia przez zainteresowanego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Samo bowiem podejmowanie przez [...] (w st. spocz.) M. K. interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, czego organ II instancji nie kwestionuje, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można by uznać zaistnienie zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby.

Komendant Główny Policji wskazał także, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 stwierdzono, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W przedmiotowej zaś sprawie ani z akt osobowych wnioskodawcy, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby wymieniony w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze uzasadniającym wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za lata 1995-1999 oraz 2001-2013. Natomiast samo wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez masowych nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanym przepisie prawa. Warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, przy czym zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas których określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 531/15).

Odnosząc się natomiast do żądania odwołującego się w zakresie ponownej analizy wykazu interwencji, który załączył do wniesionego zażalenia organ II instancji stwierdził, iż wykaz ten sporządzony został w trakcie niniejszego postępowania wyjaśniającego przez dowódcę Oddziału Prewencji Policji w K. zatem ponowna analiza zweryfikowanego i sporządzonego przez uprawnionego przełożonego wykazu jest niczym nieuzasadniona. Z przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. materiałów wynika, iż dokonano szczegółowej analizy dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu tego organu. Ponadto, zdaniem Komendanta Głównego Policji, analiza powyższa została przeprowadzona rzetelnie, przy czym przełożeni wnioskodawcy, którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej przez niego służby, na podstawie zebranej dokumentacji ustalili, iż wymieniony w latach 1995-1999 oraz 2001-2013 nie wykonywał czynności, które zagrażałyby jego życiu i zdrowiu w wymiarze wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz naruszenie:

1) art. 218 § 2 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji cyfrowej oraz zeznań świadków;

2) art. 217 § 2 k.p.a., polegające na niewydaniu skarżącemu zaświadczenia w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania;

3) art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, iż udokumentowane interwencje funkcjonariuszy winny znajdować się w zbiorach posiadanych przez organ administracji. Okoliczność, iż dokumenty te archiwizowane są jedynie przez okres kilku lat nie powinna mieć w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż organ winien dawać skarżącemu gwarancję udokumentowania całego przebiegu jego służby celem wykorzystania tejże dokumentacji w postępowaniu emerytalnym. Za bezzasadną należy wobec tego uznać całą argumentację organu dotyczącą niemożności przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie. Organ powinien w niniejszej sprawie skorzystać z dokumentacji załączonej przez skarżącego, a także przeprowadzić dowód z zeznań świadków. Z tego też względu skarga powinna zostać uwzględniona, celem dokonania właściwego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji. Skarżący podkreślił, iż interwencje przez niego przestawione spełniały warunki wynikające z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.

Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt

U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4

pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających

z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy

i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów,

a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ przeanalizował akta osobowe skarżącego, w tym karty służby i na tej podstawie ustalił, iż skarżący pełnił służbę w Oddziale Prewencji Policji w K. na stanowiskach policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. Służbę tę pełnił w terenie, zajmował się ochroną, zabezpieczeniem imprez masowych, konwojowaniem osób i mienia. Analiza wymienionego materiału aktowego pozwoliła jedynie potwierdzić udział skarżącego w 2000 r. w 6 zdarzeniach zakwalifikowanych jako szczególnie zagrażających życiu. W związku powyższym organ zlecił Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w K. sprawdzenie dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału Kryminalnego i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału Prewencji Policji w K. oraz dokumentacji dotyczącej ochrony Sądu Okręgowego w K. Po dokonaniu czynności sprawdzających w przedmiotowym zakresie wymieniony Dowódca Oddziału nie potwierdził, aby [...] M. K. w latach 1995-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Na tę okoliczność sporządzono i załączono do akt notatkę służbowa z dnia [...] maja 2015 r., dotyczącą procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez [...] M. K. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Opracowany został "[...]". Sporządzono także wykaz interwencji podejmowanych przez wnioskodawcę, z którego wynika, iż w latach 2013-2014, 2005-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono interwencji stwarzających zagrożenie życia i zdrowia policjanta. Natomiast w roku 2012 stwierdzono - 2 interwencje, w roku 2010 - 2 interwencje, w roku 2009 - 1 interwencja, w roku 2008 - 3 interwencje, w roku 2004 - 2 interwencje. Natomiast materiały archiwalne za okres od 1995 r. do 2003 r. zostały wybrakowane.

Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.

Odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone

z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, zgodnie z dyspozycją art. 217 § 2 k.p.a. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem organ w żadnym momencie postępowania nie uchybił zawartej tam zasadzie. Z podanych względów nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art.126 k.p.a.

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Wyjaśnić również należy, że cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia w z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 11 czerwca 2015 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 11 czerwca 2015 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.