Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 193/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 art. 11b art. 11f art. 11i ust 1 art. 17 art. 19 art. 31 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 6 pkt 1 art. 112 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1081/20 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1081/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Ministra Rozwoju, z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2019 r., Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, dalej: "inwestor", wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego, dalej: "Wojewoda", o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy m. Kazimierza Wielka w ciągu DW768 i DW776". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes gospodarczy i społeczny.

Wojewoda, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11f, art., 11i ust. 1, art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", "ustawa", "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji. Wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody odwołanie do Ministra Rozwoju wnieśli m.in. M. B. i S. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wskazując, że zawiera ona szereg wad i narusza przepisy postępowania. Odwołujący się zanegowali ponadto racjonalność wyboru wariantu przebiegu inwestycji drogowej.

Minister Rozwoju, dalej także: "Minister", "organ odwoławczy", decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. zapis w pkt IV.1 "B/1" i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, wprowadzając w pkt IV.1 zapis "A/1" (punkt I sentencji), a w pozostałej części (punkt II) utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono ponadto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączono również:

- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia,

- decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r,

- postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

W ocenie Ministra, wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tym, że w piśmie z dnia 26 listopada 2019 r., inwestor poinformował, że w decyzji Wojewody wystąpił błąd w zakresie działek nr A/1 i nr B/1, z obrębu [...] Kazimierza Wielka wskazując, że działka nr A/1 nie została wymieniona w pkt IV 1 decyzji Wojewody, gdzie oznaczono nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, które z mocy prawa stają się własnością Województwa Świętokrzyskiego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Natomiast - jak wyjaśnił inwestor - w pkt IV 1 decyzji Wojewody, jest za to wpisana omyłkowo działka nr B/1. Inwestor wskazał, iż obie działki znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Działka nr A/1 wydzielona jest z działki nr A, będącej własnością osoby fizycznej. Natomiast działka nr B/1 jest objęta decyzją Wojewody w całości i jest własnością Województwa Świętokrzyskiego i nie powinna być z tego powodu ujęta w pkt IV. 1 decyzji Wojewody.

Organ odwoławczy przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego.

Minister wyjaśnił, że wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbywa się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu społeczeństwo (mieszkańcy terenów objętych projektem budowy obwodnicy miejscowości Kazimierza Wielka) mogło wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. To na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji, jak również w tym postępowaniu zostały przeanalizowane wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi. Decyzja ta nie została zaskarżona odwołaniem i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Natomiast na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarówno Wojewoda, jak i Minister nie posiadali kompetencji do badania alternatywnej trasy obwodnicy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że ich działka nr C (która została podzielona na działki nr C/1, nr C/2 i nr C/3) nie była niezbędna dla wykonania celu publicznego w postaci budowy obwodnicy, a zatem nie została spełniona w stosunku do nich przesłanka wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Minister podniósł, że w sprawie doszło do ograniczenia, ale nie do naruszenia praw skarżących, podlegających ochronie konstytucyjnej. Wyjaśnił, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Minister uznał, że nie ma wątpliwości, że działka nr C jest niezbędna dla wykonania celu publicznego w postaci budowy obwodnicy. Znajduje się ona na trasie projektowanej drogi i jej ominięcie nie jest możliwe bez całkowitej zmiany przebiegu obwodnicy.

Za niezasadny Minister uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 11f ust.1 specustawy drogowej wskazujący na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z założeniami wniosku, w sytuacji gdy inwestycja drogowa polegająca na budowie obwodnicy miejscowości Kazimierza Wielka miała na celu odsunięcie ruchu tranzytowego przez ww. miejscowość od zabudowań mieszkalnych, a zatwierdzony projekt zakłada zlokalizowanie drogi w bezpośrednio przy zabudowie mieszkaniowej skarżących.

W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 178, § 188 ust. 1 pkt 4, § 191, § 193 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, poprzez przez brak w decyzji środków ochrony przed hałasem, takich jak ekrany dźwiękoszczelne, czy zieleń ochronna Minister wyjaśnił, że ocenę w tym zakresie przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na przedmiotowym odcinku nie przewiduje konieczności zastosowania środków ograniczających hałas, ze względu na wskazany w raporcie oddziaływania na środowisko brak przekroczeń dopuszczalnych norm. Niezależnie jednak od tego, inwestor zdecydował się zastosować tzw. "cichą nawierzchnię", co zdaniem Ministra dodatkowo polepszy klimat akustyczny w sąsiedztwie drogi.

Minister nie podzielił także zarzutów odwołania, co do zatwierdzenia wadliwego projektu budowlanego, w sytuacji gdy w ocenie skarżących w dokumentacji złożonej przez inwestora nie została podana szerokość między liniami rozgraniczającymi drogi, co uniemożliwia ocenę poprawności zaprojektowania drogi. Minister zauważył, że inwestor w piśmie z dnia 24 września 2019 r. wskazał, że szerokość pasa drogowego dla przedmiotowej inwestycji jest zmienna i nie ma możliwości ani konieczności wskazywania jej w każdym punkcie.

W odniesieniu do zarzutu niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa zaprojektowania zjazdów indywidualnych z projektowanej drogi publicznej na nieruchomości niezabudowane, w tym w szczególności na działki nr D/4, nr D/9, i nr E/2, z obrębu [...] Kazimierza Wielka Minister podniósł, że co do działki nr E/2 skarżący nie mają interesu prawnego, bowiem nie stanowi ona ich własności. Natomiast w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w inwestor zapewnił działkom skarżących pozostającym ich własnością po zatwierdzonym podziale tj. działce nr D/6 (powstałej z podziału działki nr D/4), i nr C/2 (powstałej z podziału działki nr C), zjazdy z dodatkowej jezdni drogi wojewódzkiej, w celu zapewnienia dostępności do drogi publicznej.

Minister uznał, że bezzasadny jest zarzut dotyczący zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego.

Za uzasadnione, w kontekście zarzutów odwołania, Minister uznał nadanie decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, że poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oraz efektywne gospodarowanie środkami publicznymi uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. B. powtarzając zarzuty podniesione w odwołania, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody oraz uchylenie decyzji Wojewody w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony przez Wojewodę oraz Ministra materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 K.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie, a z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań, strona mogła zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skorzystała.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu I instancji, co do pkt IV.1 sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, eksponowanego również przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 3 września 2020 r., tj. niedokonania przez organy oceny niezbędności działki skarżącego dla realizacji inwestycji celu publicznego Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno- wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej.

Sąd uznał, że to na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji, jak również w tym postępowaniu zostały przeanalizowane wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi. To właśnie na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia strony, w tym skarżący, mogli wnosić żądania zmiany przebiegu analizowanej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu dochodzić swoich racji. Z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika natomiast, że w postępowaniu z udziałem społeczeństwa nie zgłoszono uwag i wniosków.

Sąd dodał, że przyjęte w specustawie rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy, w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z uwagi na prymat interesu ogólnego, nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi, nawet jeśli, jak twierdzi skarżący "wszędzie wokół znajduje się zupełnie niezagospodarowany teren".

Bez wątpienia budowa obwodnicy Kazimierzy Wielkiej w ciągu drogi wojewódzkiej Nr 768 o długości ok. 2,8 km i przecięcie w poprzek działki skarżącego w dotychczasowym kształcie, będzie miała wpływ na korzystanie z jego prawa własności, nie może to jednak uzasadniać zmiany przebiegu drogi, co leży w gestii inwestora.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że doszło do naruszenia postanowień Konstytucji RP. Organy zastosowały obowiązujące powszechnie przepisy specustawy drogowej oraz innych ustaw, w tym przepisy Prawa budowlanego, stosując odpowiednie normy prawa materialnego i prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie powołane przepisy zachowują moc obowiązującą, dopóki ich zgodność z Konstytucją RP nie zostanie podważona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja w art. 64 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz.2068), za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych.

W odniesieniu do zarzutu pozbawienia działki skarżącego ochrony akustycznej Sąd podkreślił, że podobnie jak w kwestii przebiegu inwestycji nie podważał on na etapie postępowania środowiskowego przyjętych przez organ środowiskowy rozwiązań dotyczących ochrony przed hałasem. Rację ma Minister, że organy architektoniczno-budowlane nie mogą decydować w sposób dowolny o konieczności budowy i lokalizacji ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanego dla inwestycji uzgodnienia środowiskowego (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na przedmiotowym odcinku nie przewiduje konieczności zastosowania środków ograniczających hałas, ze względu na wskazany w raporcie oddziaływania na środowisko brak przekroczeń dopuszczalnych norm. Niezależnie jednak od tego, inwestor zdecydował się zastosować tzw. "cichą nawierzchnię", co jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, dodatkowo polepszy klimat akustyczny w sąsiedztwie drogi. Ponadto w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidziano przeprowadzenie po upływie roku od oddania obiektu do użytkowania, analizy porealizacyjnej m.in. w zakresie oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny. Jeżeli taka analiza wykaże przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, to zarządca drogi będzie zobowiązany do wprowadzenia środków ograniczających negatywny wpływ ruchu.

Za niezasadny, w ocenie Sądu, należało uznać również zarzut (pkt 5 skargi) dotyczący niepodania w dokumentacji złożonej przez inwestora szerokości między liniami rozgraniczającymi drogi, co zdaniem skarżącego uniemożliwia ocenę poprawności jej zaprojektowania. W piśmie z dnia 24 września 2019 r. inwestor wyjaśnił, że szerokość pasa drogowego dla przedmiotowej inwestycji jest zmienna i nie ma możliwości ani konieczności wskazywania jej w każdym punkcie. Wskazanie natomiast przez inwestora we wniosku wyłącznie szerokości jezdni, chodnika, pobocza i skarpy nie mogło być uznane za naruszające przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dróg publicznych, jeśli projekt budowlany zawiera rysunki projektu zagospodarowania terenu wykonane w skali 1:500, które pozwalają w sposób jednoznaczny określi wymiary dowolnych elementów w każdym punkcie. Niezależnie od powyższego, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem jak słusznie podniósł Minister, przepis § 7 ww. rozporządzenia, wskazujący na najmniejsze szerokości w liniach rozgraniczających ulicy, został uchylony na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 13 września 2019 r., zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do badania ewentualnych naruszeń w powyższym zakresie.

W odniesieniu do zrzutu niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaprojektowania zjazdu indywidualnego z projektowanej drogi publicznej na działkę E/2, Sąd zauważył, że skarżący nie posiada interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących działki nie należącej do niego. Natomiast co do niezabudowanych działek, będących własnością skarżącego po zatwierdzonym podziale tj. działki nr D/6 (powstałej z podziału działki nr D/4), i nr C/2 (powstałej z podziału działki nr C), z obrębu [...] Kazimierza Wielka, to inwestor zapewnił zjazdy z dodatkowej jezdni drogi wojewódzkiej, w celu dostępu do drogi publicznej w sytuacji, w której projektowany wzdłuż dodatkowej jezdni rów odwadniający utrudnia dojazd do przyległych nieruchomości (wyjaśnienia inwestora w piśmie z dnia 24 września 2019 r.), a ich skomunikowanie z jezdnią główną, drogą klasy G jest niemożliwe właśnie z powodu klasy technicznej planowanej drogi (§ 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Sąd zaznaczył, że organ nie bada przesłanki niezbędności lokalizacji zjazdu, a jedynie prawną dopuszczalność jego umieszczenia w pasie drogi. Jeśli zatem skarżący nie zgadza się, bądź nie widzi potrzeby posiadania zjazdu do własnych działek, to zjazdy takie nie muszą być wykonane.

Sąd nie podzielił również zarzutu zawartego w pkt 7 skargi, co do zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego nieczytelne i nierzetelnie sporządzone mapy przebiegu inwestycji. Inwestor na wezwanie Wojewody zawarte w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. dokonał uzupełnień i poprawek w dokumentacji projektowej. Dokumentacja projektowa, w tym ww. mapy przedstawiające przebieg drogi, wykonana została przez zespół projektowy posiadający niezbędne w tym zakresie uprawnienia projektowe oraz doświadczenie, zgodnie z obowiązującymi zarządzeniami, normami, instrukcjami i innymi przepisami dotyczącymi projektowania. W ocenie Sądu przedłożone mapy są czytelne. Zawierają granice i nazwy obrębów, a numery działek zaznaczone są w czytelny sposób. Dodatkowe informacje zawarte są na rysunkach szczegółowych oraz opracowaniach branżowych, wchodzących w skład zatwierdzonego decyzją Wojewody projektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności, Sąd podniósł, że art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi normę szczególną wobec art. 108 § 1 K.p.a., opartą na innych przesłankach, niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie realizowana droga poprawi jakość i bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz znacząco poprawi płynność przejazdu pojazdów, zlikwiduje bowiem przejazd ruchu tranzytowego przez tereny zwartej zabudowy miejscowości Kazimierza Wielka. Bez wątpienia taki cel należy uznać za interes społeczny w pełni uzasadniający zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zezwolenia na realizację spornej inwestycji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez strony, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przed organem I instancji dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji gdy ze względu na uchybienie przepisom prawa materialnego oraz procesowego przy wydaniu skarżonej decyzji,

skarga winna była zostać uwzględniona;

2. art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga winna była zostać uwzględniona albowiem decyzja II instancji jak i decyzja I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 11a ust. 4, art. 11d ust. 1 pkt 1), art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 6), art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 23 ustawy w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez oddalenie skargi mimo, iż postępowanie organów administracyjnych poprzedzające wydanie decyzji było poprzedzone rażącymi uchybieniami polegającymi na nieprzeprowadzeniu nawet w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego co do zbędności/niezbędności terenów skarżącego kasacyjnie na cel wywłaszczenia, mimo iż jak wynika z analizy materiału dowodowego teren działki C był zbędny na cel wywłaszczenia lub przynajmniej istniały daleko idące wątpliwości w kwestii zbędności tego terenu na cel wywłaszczenia wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

4. art. 3 § 1 i § 2, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia możliwości wyrokowania sądu orzekającego - w przypadku bowiem nie przystąpienia do realizacji drogi, sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania na podstawie art. § 1 pkt 1) -3) P.p.s.a, a po przystąpieniu do realizacji drogi na podstawie art. 145 § 1 pkt 3) w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy - również w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia brak jest wypowiedzi sądu orzekającego co do ewentualnych podstaw zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 2 ustawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie tj.:

1. art. 11d ust. 1 pkt 1), art.11f ust. 1 pkt 6), art. 11i ust. 1 ustawy w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym przyjęciem, że:

a) organ rozpoznający wniosek inwestora nie ma możliwości ingerowania w lokalizację

inwestycji, a tym samym nie ma kompetencji do oceny czy teren objęty wnioskiem jest niezbędny pod inwestycję, podczas gdy zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia to nie tylko kwestia spełnienia warunków formalnoprawnych przez dokumentację projektową, ale także wydanie tego pozwolenia w warunkach określonych przez system prawny tworzony przez inne akty prawne (których zastosowanie nie zostało przez ustawodawcę wyłączone), w tym w warunkach określonych art 112 ust 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 i art 31 ust. 3 Konsternacji.

b) inwestor może samodzielnie dokonywać wyboru rozwiązania lokalizacyjnego, a wybór ten wyłączony jest spod kontroli prawnej, podczas gdy działania inwestora (będącego w tej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, nie organem jurysdykcyjnym) nie mogą być wyłączone spod kontroli zachowania wymagań przewidzianych art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 112 u.g.n. w demokratycznym państwie prawnym;

2. art. 11d ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem, iż inwestor wskazuje jedynie "proponowany" przebieg drogi, a zatem korekty tego przebiegu w toku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym z uwagi na zasadność zmiany trasy dla realizacji przesłanki "niezbędności" są możliwe i winny mieć miejsce, tak jak wielokrotnie w toku procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane dokonuje się korekt dokumentacji projektowej;

3. art. 11i ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie braku kompetencji organów orzekających do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji, podczas gdy przepisy ustawy Prawo budowlane winny być stosowane nie wprost a odpowiednio, tym samym z uwzględnieniem jej art. 34 i 35 oraz art. 112 ust. 3 u.g.n., a to z uwagi na skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości zajętych pod drogi, którego to skutku nie wywołuje decyzja o pozwoleniu na budowę lub inna decyzja określona przepisami ustawy Prawo budowlane uprawniająca do wykonywania robót budowlanych;

4. art. 11e ustawy poprzez nieuprawnione zastosowanie, albowiem badanie celowości i niezbędności terenu pod inwestycję nie stanowi o nałożeniu obowiązku spełnienia świadczenia czy zastrzeżenia warunku;

5. art. 12 ust. 1 i ust. 4, 2 art. 23 ustawy w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pozbawiony jest prawnej możliwości oceny niezbędności na cel wywłaszczenia terenu wywłaszczanego na cel inwestycji drogowej (a w rezultacie prawa do takiej kontroli pozbawiony jest także sąd administracyjny);

6. art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez niezastosowanie, skutkujące przyjęciem stanowiska o braku kompetencji organu do oceny niezbędności terenu pod realizację inwestycji drogowej;

7. art. 11a ust. 4 ustawy poprzez niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem iż kwestie związane z wyborem lokalizacji trasy (a tym samym zakresu wywłaszczenia pod drogę) winny być rozstrzygane na etapie postępowania środowiskowego, podczas gdy nie każda inwestycja realizowana na podstawie ustawy takiego postępowania będzie wymagała, a co tym samym potwierdza, iż badanie niezbędności i celowości wywłaszczenia na cel drogowy winno być oceniane na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

8. art. 71 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 283 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wyłącznie w trakcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwa jest ocena zasadności proponowanego przez inwestora wariantu, podczas gdy:

1) organy środowiskowe mają ściśle określone kompetencje, i nie są uprawnione do badania niezbędności terenu na cel inwestycji, a jedynie określają środowiskowe uwarunkowania realizacji wariantów prezentowanych przez inwestora;

2) nie można mylić wariantu przebiegu drogi z uwagi na środowiskowe możliwości/ograniczenia (aspekty czysto-faktyczne) z realizacją zasady ochrony prawa własności i dopuszczalności wywłaszczenia tylko gdy jest to konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia (sfera praw jednostki).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów opłaty skarbowych oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przewidzianych.

Ponadto w przypadku podjęcia przekonania w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej, iż zagadnienie dotyczące stosowania art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 23 ustawy oraz art. 112 ust 3 u.g.n. w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, skarżący wniósł o przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (w oparciu o art. 187 P.p.s.a.); albo w przypadku wątpliwości co do zgodności uregulowań art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 23 ustawy z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie w jakim powołane przepisy przewidują wywłaszczenie nieruchomości bez możliwości zbadania przez kompetentne organy (w zakresie przyznanej Konstytucją lub ustawą kompetencji), a w konsekwencji także przez sądy administracyjne, konieczności i niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, o skierowanie stosownego pytania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1) Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. B ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r., w nawiązaniu do pisma Sądu z dnia 27 stycznia 2021 r., w którym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego w sprawie, pełnomocnik wnoszącego kasację podtrzymał wniosek o wyznaczenie rozprawy, a w przypadku uznania przez Sąd, że brak jest możliwości przeprowadzenia jej w budynku Sądu z uwago na zagrożenie związane z rozprzestrzenianiem się wirus SARS-CoV-2, wniósł o przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Pełnomocnik wskazał, że dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udział w rozprawie przeprowadzanej na odległość. Przeprowadzenie rozprawy jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, celowe i konieczne, z uwagi na złożony charakter sprawy i wyrażaną przez skarżącego kasacyjnie chęć osobistego zajęcia stanowiska w sprawie.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Dotyczy to także możliwości przedstawienia swego stanowiska osobiście przez wnoszącego kasację. Konieczna jest jednak uwaga, że charakter postępowania kasacyjnego, wynikający z art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a polegający na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, determinuje obronę interesów wnoszącego kasację przede wszystkim poprzez udział w postępowaniu profesjonalnych pełnomocników (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy skuteczność zarzutów procesowych.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. – poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji gdy ze względu na uchybienie przepisom prawa materialnego oraz procesowego przy wydaniu skarżonej decyzji, skarga winna była zostać uwzględniona – jest uwarunkowana skutecznością pozostałych zarzutów procesowych i zarzutów materialnych. W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważność, oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia powołanego w tej podstawie kasacji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wnoszący kasację nie podał, która z dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. została naruszona. W związku z tym należy ograniczyć się do stwierdzenia, że WSA w Warszawie orzekł w granicach sprawy, wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji, a także nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Rozpoznał całokształt sprawy, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wynikowy charakter mają przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Niezastosowanie dyspozycji przewidzianej w każdym z tych przepisów, tylko wtedy stanowi naruszenie prawa, gdy wbrew zaistnieniu przesłanek z hipotezy, sąd administracyjny nie uwzględnia skargi, ale ją oddala. Tymi przesłankami są zaś naruszenia procesowe i materialne określone w powołanych przepisach. Niezależnie od tego należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. został sformułowany wadliwie, bez sprecyzowania naruszonego przepisu. Art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera przecież szereg jednostek redakcyjnych (punkty, litery).

Z uwagi na to, że w analizowanym zarzucie powołano także art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", "ustawa", "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w postępowaniu sądowym nie miały zastosowania przepisy art. 31 ust. 1 i 2 ustawy. Jak wynika z poprzedzających uwag, skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia możliwości wyrokowania sądu orzekającego - w przypadku bowiem nie przystąpienia do realizacji drogi, sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania na podstawie art. § 1 pkt 1) -3) P.p.s.a, a po przystąpieniu do realizacji drogi na podstawie art. 145 § 1 pkt 3) w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy; jak dalej wskazał wnoszący kasację, również w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia brak jest wypowiedzi sądu orzekającego co do ewentualnych podstaw zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 2 ustawy.

Najpierw odnotować należy, że w opisie naruszenia przytoczono nieprecyzyjnie przepis. Wskazano art. § 1 pkt 1) -3) P.p.s.a., a więc bez przywołania numeru artykułu. Nawet jednak zakładając, że chodziło o przepis art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a., skonstatować trzeba, że przywołanie w tym fragmencie pkt 3 jest o tyle niezrozumiałe, że alternatywą dla rozstrzygnięcia opartego na art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. miałoby być rozstrzygnięcie oparte na art. 145 § 1 pkt 3, a więc jedna z możliwości wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a.

Najistotniejsze jednak jest to, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, rozważanie, czy należałoby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy, jest bezprzedmiotowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 11a ust. 4, art. 11d ust. 1 pkt 1), art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 6), art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 23 ustawy w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez oddalenie skargi mimo, iż postępowanie organów administracyjnych poprzedzające wydanie decyzji było poprzedzone rażącymi uchybieniami polegającymi na nieprzeprowadzeniu nawet w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego co do zbędności/niezbędności terenów skarżącego kasacyjnie na cel wywłaszczenia.

Zakres badania podniesionej w tym zarzucie procesowym okoliczności faktyczno-prawnej, tj. niezbędności zajęcia nieruchomości na realizację drogi publicznej wynika z norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie aspekt materialnoprawny tego zagadnienia został podniesiony w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego art. 11d ust. 1 pkt 1), art.11f ust. 1 pkt 6), art. 11i ust. 1 ustawy w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym przyjęciem, że:

a) organ rozpoznający wniosek inwestora nie ma możliwości ingerowania w lokalizację

inwestycji, a tym samym nie ma kompetencji do oceny czy teren objęty wnioskiem jest niezbędny pod inwestycję, podczas gdy, zdaniem wnoszącego kasację, zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia to nie tylko kwestia spełnienia warunków formalnoprawnych przez dokumentację projektową, ale także wydanie tego pozwolenia w warunkach określonych przez system prawny tworzony przez inne akty prawne (których zastosowanie nie zostało przez ustawodawcę wyłączone), w tym w warunkach określonych art 112 ust 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 i art 31 ust. 3 Konsternacji;

b) inwestor może samodzielnie dokonywać wyboru rozwiązania lokalizacyjnego, a wybór ten wyłączony jest spod kontroli prawnej, podczas gdy działania inwestora (będącego w tej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, nie organem jurysdykcyjnym) nie mogą być wyłączone spod kontroli zachowania wymagań przewidzianych art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 112 u.g.n. w demokratycznym państwie prawnym.

Ponadto, z omawianym problemem łącza się zarzutu nr 4, nr 5 i nr 6 materialnej podstawy kasacji.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu niedokonania przez organy oceny niezbędności działki skarżącego dla realizacji inwestycji celu publicznego, stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Sąd dodał, że organy mogą działać tylko w granicach wniosku. Ocenie może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy. Sąd podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 423/13, że stosowanie do art. 11e ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do zakresu badania celowości zajęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej, nie narusza prawa.

W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), także: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", "u.g.n.", z uwagi na odrębną regulację w tym zakresie zawartą w specustawie drogowej. Przepis art. 23 tej ustawy zawiera odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3, dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi. Przepisy zawarte w tym rozdziale są konsekwencją uwzględnienia wniosku o realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy i dotyczą podziału nieruchomości oraz przejścia prawa własności nieruchomości. Przepisy te wskazują przesłankę nabycia nieruchomości w art. 12 ust. 4 stanowiącym, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych;

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stanowi natomiast, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wyznaczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi następuje zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, na etapie stosowania przez organ przepisów rozdziału 2a, który w przeciwieństwie do rozdziału 3 nie zawiera odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym, przytoczyć należy także treść art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Jak już wyżej wskazano, do nabywania nieruchomości pod drogi, czego dotyczą regulacje rozdziału 3 specustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli dane kwestie nie zostały w tym rozdziale uregulowane (art. 23 specustawy). Zatem art. 112 ust. 3 u.g.n. miałby zastosowanie przy wywłaszczaniu z nieruchomości pod drogi jeśli ustawa nie przewidywałaby sposobu wywłaszczania. Jednak rozdział 3 specustawy reguluje nabywanie nieruchomości pod drogi a zatem regulacja z art. 112 ust. 3 u.g.n. nie będzie miała zastosowania w sprawach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Organy nie są więc zobowiązane do badania, czy cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób, jak stanowi art. 112 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20).

Z przytoczonych powyżej art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 23, a także z przywołanych w kasacji przepisów art. 11a i art. 11e specustawy, a co za tym idzie relacji tych norm specustawy do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 112 ust. 3 u.g.n., wynika zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Wbrew zarzutom kasacji, naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 1 oraz art. 11i ust. 1 ustawy drogowej, a także w pewnej mierze wbrew zarzutowi naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy, ograniczony jest także zakres kompetencji organów, co do możliwości korygowania przebiegu drogi. Zresztą zagadnienie to łączy się z poprzednio omówionymi zarzutami materialnymi i związanym z nimi zarzutem procesowym, co do możliwości badania zasadności zajęcia określonego terenu pod realizację drogi.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zakres badania organów, a w konsekwencji kontroli sądowej w obu podniesionych kwestiach: badania zasadności "wywłaszczenia" i badania zasadności określonego przebiegu drogi, ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy specustawy nie uprawniają organów do dokonywania oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt Ii OSK 203/17; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20).

Jest oczywiste, że w odniesieniu do budowy obwodnicy Kazimierzy Wielkiej spełniona jest przesłanka celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wniosek i decyzja wydana na jego podstawie spełniały wymagania określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Zajęcie zaś działki skarżącego, z konsekwencjami w zakresie podziału nieruchomości i pozbawienia skarżącego własności nieruchomości, nastąpiło w związku z tą inwestycją drogową. W tym zakresie organy i Sąd pierwszej instancji przeprowadziły dopuszczalną weryfikację wniosku (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 oraz art. 23 specustawy.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1 specustawy). Natomiast szereg przepisów specustawy, w tym art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5 w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy art. 18 specustawy drogowej przewidują ustalenie i wypłacenie odszkodowania, przy czym nie ma podstaw do przyjęcia, że ustalane w ten sposób odszkodowanie nie spełnia konstytucyjnego wymogu słuszności. Ponadto, warto zauważyć, niezależnie od odpowiednego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast, według art. 18 ust. 3, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Warto odnotować, że przepisy specustawy drogowej regulujące wywłaszczania nieruchomości pod inwestycje drogowe były przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie zostały zakwestionowane. Dotyczy to zarówno zasady, według której, wywłaszczanie jest dopuszczalne jako zgodne z interesem społecznym wynikającym z konieczności rozbudowy zaniedbanej w Polsce infrastruktury drogowej, jak i modyfikacji oraz uproszczeń dotyczących podstawowych regulacji prawnych (patrz m.in.: wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106 oraz orzeczenia tam przywołane). Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Z tym zagadnieniem łączy się wniosek o postawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie przez skład orzekający zaprezentowanego powyżej stanowiska skutkuje oceną o zgodności przepisów specustawy, o których mowa we wniosku, z Konstytucją. Nie ma zatem podstaw do wydania postanowienia o zadaniu pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP.

Wypowiedź Sądu w zakresie skutków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy rozumieć jako obowiązek zachowania zgodności decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, także co do lokalizacji drogi. Wybór rozwiązań odmiennych od tych, które stanowiły podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mógłby prowadzić do sprzeczności decyzji o zezwoleniu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a w rezultacie stanowiłoby to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczą przecież określonego projektu budowlanego także w zakresie usytuowania obiektu budowlanego. Są to zaś wymagania obszerne i szczegółowe.

Natomiast nawiązanie przez Sąd pierwszej instancji do rozważania w postępowaniu środowiskowym wariantów lokalizacji stanowi odniesienie się do kwestii środowiskowych podnoszonych na etapie postępowania o zezwolenie na realizację drogi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymagania środowiskowe zostały rozstrzygnięte decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016 r. To w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) były rozważane różne warianty lokalizacji drogi, a wariant inwestora przedstawiony w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został zaaprobowany przez Regionalnego Dyrektora. Wypowiedź ta nie oznaczała, że zdaniem Sądu, kwestia lokalizacji trasy została rozstrzygnięta na etapie postepowania środowiskowego. We wstępnej części rozważań prawnych (strona 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) Sąd stwierdził, że decyzja czyni zadość wymaganiom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Mapa w skali 1:500 przedstawia zaś przebieg drogi.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy oraz art. 71 ust. 1 i art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trakcie stosowania art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 art. 23 specustawy oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Nie ma więc podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.