Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 163/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 228 ust. 1,  art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 50 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K.N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...]; 2) stwierdza, że uchylony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW ) mianował z dniem [...] lipca 2002 r. K. N. (pełniącego dotychczas służbę na stanowisku naczelnika Wydziału [...], Delegatury ABW w R.) na stanowisko specjalisty Wydziału [...], Delegatury ABW w R.

W dniu [...] czerwca 2005 r. K. N. wystąpił do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu, który następnie po rozpoznaniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2005 r.

Powyższy rozkaz stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił Szefowi ABW rażące naruszenie art. 228 i 230 ustawy o ABW oraz AW, poprzez to, że przeniesienie K. N. na inne stanowisko służbowe rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie było poprzedzone stosowną procedurą administracyjną. Przed wydaniem tego rozkazu nie zaproponowano bowiem K. N. na piśmie nowych warunków pełnienia służby i uniemożliwiono mu w ten sposób w terminie 14 dni, odniesienie się do tych propozycji. Propozycje te powinny uwzględniać kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, posiadane limity zatrudnienia i środki budżetowe oraz planowaną strukturę organizacyjną ABW. Zdaniem skarżącego, w świetle postanowień powołanych przepisów art. 228 i 230 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW powinien zaproponować mu nowe warunki pełnienia służby, pouczyć o możliwości odniesienia się do tych propozycji i odczekać 14 dni na jego oświadczenie woli co do przedstawionych propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/05 oddalił skargę K. N. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że przepis art. 230 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW stanowił materialnoprawną podstawę do wydania przez Szefa ABW decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia dla K. N. nowych warunków pełnienia przez niego dalszej służby w ABW. Zgodnie z tym przepisem, szefowie ABW i AW – każdy w zakresie swojego działania – w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo w AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Jeżeli funkcjonariusz w terminie 14 dni od dnia przedstawienia mu proponowanych warunków służby nie odmówi ich przyjęcia, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki.

Zdaniem Sądu, zasadnicza przesłanka z tego przepisu, polegająca na przedstawieniu skarżącemu nowych warunków pełnienia służby w ABW – Delegatura w R., została spełniona, bowiem taką propozycją był rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., z którym to rozkazem skarżący zapoznał się – co w sprawie jest bezspornym. Skarżący nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia, podjął służbę na proponowanych mu warunkach w Delegaturze R. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a więc wyraził zgodę na zaproponowane mu warunki służby, zatem oznacza to, że chybiony jest zarzut rażącego naruszenia art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 i 2 ustawy przez Szefa ABW przy wydawaniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Pełnomocnik skarżącego wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. o sygnaturze akt I OSK 896/06 uchylił zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] września 2005 r. i utrzymany przez niego w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono m.in., że za zasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazanego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW – po zniesieniu na mocy art. 221 Urzędu Ochrony Państwa – zapewniał funkcjonariuszom, pełniącym służbę w UOP w dniu wejścia w życie ustawy, ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230. Ten z kolei przepis w ust. 1 upoważniał Szefów ABW i AW, w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy, aby z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, przydatności do służby, a także wysokości posiadanych limitów i środków budżetowych oraz planowanej struktury organizacyjnej, poinformowali pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Funkcjonariusz w terminie 14 dni od otrzymanej propozycji mógł odmówić jej przyjęcia, co powodowało skutek rozwiązujący stosunek służby z dniem dokonania odmowy (ust. 3). Brak odmowy uważany był natomiast, w myśl ust. 2, za wyrażenie zgody na proponowane warunki. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wykładnię gramatyczną i systemową wskazał, iż organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym – w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego, bowiem z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW wynika, iż tylko sprawy tam wymienione załatwiane są przez wydanie rozkazu personalnego. Oceniając zatem charakter naruszenia powyższych przepisów, wobec występujących w praktyce wątpliwości, NSA uznał, że nie można przesądzić, iż miało ono w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1, przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym, nie w każdym przypadku wywoływało skutki o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w czasie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. skarżący podlegał już nowej ustawie. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW gwarantował funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. Jeśli uwzględnić to, iż dokonana w 2002 r. zmiana miała charakter organizacyjny, zaś obniżenie uposażenia, mające charakter represyjny, następuje w wyniku wymierzenia kary dyscyplinarnej, to przy okazji reorganizacji, organ centralny winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego. Tymczasem rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] drastycznie obniżył uposażenie zasadnicze skarżącego przyznane mu jako naczelnikowi Wydziału [...]. Jest oczywistym, iż przy zmianie struktury organów mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt.1 ustawy o ABW oraz AW. W przeciwnym razie należałoby, przy braku wyraźnej regulacji ustawowej i bez istnienia ku temu podstaw faktycznych, przyjmować, że wprowadzona zmiana organizacyjna, przy niezmienionych zasadach pełnienia służby, porównywalnym poziomie finansowania z budżetu państwa, może wiązać się ze znacznym pogorszeniem warunków finansowych funkcjonariuszy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że interpretacja tego przepisu, zaprezentowana w decyzjach organu oraz wyroku Sądu I instancji, prowadzi do rażącego ich naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z tym wyrokiem, Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a stwierdził nieważność rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie mianowania na stanowisko służbowe w ABW, w części dotyczącej K. N., w zakresie obniżenia mu uposażenia poprzez niezastosowanie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW.

Uzasadniając powyższy rozkaz personalny, Szef ABW przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i powołując się na wyrok NSA i zaprezentowane tam stanowisko Sądu odnośnie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW wskazał na obowiązek organu wynikający z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a) podporządkowania się ocenie wyrażonej w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. o sygnaturze akt I OSK 896/06. Od powyższego rozkazu personalnego K. N., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego M. S., złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że powyższy rozkaz personalny zaskarża w części odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w całości. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącego zarzucił rozkazowi personalnemu naruszenie art. 158 § 1 k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł również o wydanie decyzji w zakresie wznowienia postępowania oraz wydania decyzji w zakresie zaległego i dotychczas niewypłaconego uposażenia funkcjonariusza. Wskazał również, że dotychczas Szef ABW, pomimo zaprezentowanej przez NSA oceny prawnej wydanych decyzji administracyjnych i dokonanej wykładni prawnej przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie uwzględnił prośby skarżącego o stwierdzenie nieważności całego rozkazu personalnego z 2002 r.

Szef ABW, ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. W jego uzasadnieniu, poza argumentami przedstawianymi już w rozkazie z dnia [...] grudnia 2007 r., organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdził, iż wobec występujących w praktyce wątpliwości nie można przesądzić, że naruszenie przepisu art. 230 ustawy o ABW oraz AW miały w sprawie K. N. charakter rażącego naruszenia prawa, pominięcie bowiem trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1, przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym, nie w każdym przypadku wywoływało skutki, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślono, iż przy zmianie struktury organów mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska. Szef ABW wziął pod uwagę stwierdzenie Sądu, iż w związku z reorganizacją, jaka miała miejsce w 2002 r., organ centralny winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy o ABW oraz AW, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego i że art. 118 ustawy wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1.

Rozkaz ten stał się przedmiotem kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżącego – radca prawny M. S., wnosząc o jego uchylenie, zarzucił mu naruszenie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił również naruszenie przepisów ustawy o ABW oraz AW, w tym art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1, art. 115, art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1, a także przepisów § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie dodatków do uposażenia (Dz. U. Nr 133, poz. 1492). Wniósł również o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Podniósł, że organ winien stwierdzić w całości nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego z 2002 r. i dostosować dalsze działania w zakresie wypłaty zaległego, brakującego uposażenia z odsetkami ustawowymi. Zarzucił organowi również brak konsekwencji w zakresie stosowania przepisów prawa do takich samych stanów faktycznych dotyczących innych funkcjonariuszy Delegatury ABW w R. Wskazał również, że NSA uchylając wyrok WSA w Warszawie i decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., zasugerował organowi ogólną ocenę zdarzeń prawnych Szefa ABW z roku 2002 r. – ocenę jednoznacznie niekorzystną dla stanowiska organu i całkowicie zbieżną z aktualnie prezentowaną wykładnią przepisów w innej sprawie dotyczącej W. F. Odnosząc się zaś do uposażenia skarżącego, wskazał, że podstawa i przyczyna materialna wydania rozkazu personalnego w roku 2002 wobec K. N. jest całkowicie odmienna od tej, którą podał Szef ABW. Skutki prawne tego rozkazu są całkiem odmienne od tych, które mogłyby nastąpić, gdyby realną podstawą prawną rozkazu był art. 228 w związku z art. 230 powołanej ustawy o ABW oraz AW. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku wydania decyzji o zaległym i dotychczas niewypłaconym uposażeniu funkcjonariusza i innych świadczeń.

W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. uchylił rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...].

Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. w pozostałym zakresie jest wadliwe. Organ przedstawił wprawdzie argumentację zaprezentowaną w wyroku NSA, uznał jednak, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Po przeprowadzonej w uzasadnieniu wyroku NSA w niniejszej sprawie analizie przesądzono bowiem, iż "organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym, w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego." Ta wytyczna zatem powinna stanowić dla organu podstawę i jedyny kierunek przy rozstrzyganiu, czy ów rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że spór o wykładnię nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę i mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r., którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, winien wydać decyzję w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] dopiero po szczegółowej i dogłębnej analizie zmierzającej do ustalenia, czy brak uprzedniej, pisemnej informacji dla skarżącego z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej i brak stanowiska tegoż funkcjonariusza w przedmiocie akceptacji lub nieakceptującego owych warunków, niósł ze sobą – przy wydaniu bezspornie wadliwej, bo przedwczesnej decyzji – tak duży ciężar gatunkowy, że w wyniku jego mogły powstać, bądź nie "skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarczego lub społecznego naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." Taki tok rozumowania, bowiem, powinien dopiero przesądzić o ewentualnym rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie można wreszcie, zdaniem Sądu dokonać tej analizy, bez oceny ewentualnych skutków finansowych dla skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej K. N. w zakresie nie poprzedzenia wydania wymienionego rozkazu personalnego pisemną propozycją warunków służby w myśl art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Szef ABW wskazał, że jego rozkaz personalny nr [...] z [...] grudnia 2007 r. uzyskał przymiot ostateczności w części w jakiej stwierdzono nim nieważność rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 2002 r. w zakresie obniżenia uposażenia poprzez niezastosowanie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, gdyż decyzja nie była kwestionowana w tym zakresie przez pełnomocnika K. N. Organ podniósł, że NSA wyrokiem z 5 kwietnia 2007 r. I OSK 896/06 przesądził, iż Szef ABW przed wydaniem rozkazu personalnego o mianowaniu K. N. na stanowisko służbowe w ABW, winien był najpierw wystąpić z pisemną propozycją nowych warunków służby, a dopiero później działać w formie władczej – w zależności od stanowiska funkcjonariusza. Tym samym, należy stwierdzić, że rozkaz personalny nr [...] z [...] lipca 2002 r. stanowił przedwczesne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i nie może być kwalifikowany jako pisemna informacja o proponowanych funkcjonariuszowi warunkach służby w myśl art. 230 ust.1 pkt. ustawy o ABW oraz AW. Szef ABW doszedł do przekonania, iż naruszenie prawa polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji, bez poprzedzenia jej pisemną informacją o proponowanych funkcjonariuszowi warunkach służby – biorąc pod uwagę skutek jaki to naruszenie wywołało – nie może być uznane za naruszenie rażące, dające podstawę do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Przepis art. 230 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW stanowi, że odmowa przyjęcia tych warunków powinna była skutkować natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Funkcjonariusz nie miał możliwości negocjowania nowych warunków służby, propozycja mogła być przedstawiona tylko jeden raz, jej przyjęcie oznaczało wyrażenie zgody na zaproponowane nowe warunki służby, zaś odmowa skutkowała natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Nie można zatem przyjąć, iż wydanie rozkazu personalnego [...] z [...] lipca 2002 r. bez poprzedzenia go pisemną propozycją w jakikolwiek sposób ograniczyło określone ustawą prawa funkcjonariusza. K. N. miał możliwość niezaakceptowania przedstawionych w rozkazie personalnym nowych warunków służby, pomimo, że nie została przedstawiona mu pisemna propozycja. Z możliwości tej nie skorzystał, a więc zgodził się na złożoną mu ofertę. Zdaniem organu, rozpatrywanie w/w naruszenia prawa nie ma charakteru kwalifikowanego, a tylko takie stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 2002 r. Odnośnie aspektu skutków finansowych jakie wywołał dla strony w/w rozkaz, organ podkreślił, że rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2007 r. Szef ABW stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2002 r. w zakresie obniżenia uposażenia poprzez niezastosowanie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. W oparciu zaś o ten rozkaz, K. N. wypłacone zostały należne świadczenia i w ten sposób negatywne skutki finansowe wynikające z mianowania na niższe stanowisko służbowe zostały zniwelowane.

Rozkaz ten stał się przedmiotem kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżącego – adwokat M. S., wnosząc o jego uchylenie, zarzucił mu naruszenie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił również naruszenie przepisów ustawy o ABW oraz AW, w tym art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1, art. 115, art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz ewentualne stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. Podniósł, że organ winien stwierdzić w całości nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego z 2002 r. i dostosować dalsze działania w zakresie wypłaty zaległego, brakującego uposażenia z odsetkami ustawowymi. Pewne części tych działań zaistniały już w sytuacji faktycznej K. N. ( wypłata uposażenia ). Jednak kompleksowego rozstrzygnięcia – oceny prawnej działań organu z roku 2002 w zakresie nieważności zaistniałego rozkazu brak w decyzjach Szefa ABW. Zarzucił organowi również brak konsekwencji w zakresie stosowania przepisów prawa do takich samych stanów faktycznych dotyczących innych funkcjonariuszy Delegatury ABW w R. Wskazał również, że NSA uchylając wyrok WSA w Warszawie i decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., zasugerował organowi ogólną ocenę zdarzeń prawnych Szefa ABW z roku 2002 r. – ocenę jednoznacznie niekorzystną dla stanowiska organu i całkowicie zbieżną z aktualnie prezentowaną wykładnią przepisów w innej sprawie dotyczącej W. F. Z dotychczasowej oceny zdarzeń należy wysnuć wniosek, że Szef ABW oczekuje na jasne, czytelne i nie budzące wątpliwości stanowisko WSA w zakresie oceny i wykładni zaistniałych zdarzeń, które z kolei pozwoli na zacytowanie zapatrywania prawnego i wdrożenie w decyzję wprost wyroku WSA. Odnosząc się zaś do uposażenia skarżącego, wskazał, że podstawa i przyczyna materialna wydania rozkazu personalnego w roku 2002 wobec K. N. jest całkowicie odmienna od tej, którą podał Szef ABW. Skutki prawne tego rozkazu są całkiem odmienne od tych, które mogłyby nastąpić, gdyby realną podstawą prawną rozkazu był art. 228 w związku z art. 230 ustawy o ABW oraz AW.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach zaskarżonych rozkazów personalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przypadku zaś uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 p.p.s.a, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. w pozostałej obowiązującej jego części, dotyczącej K. N., w zakresie nie poprzedzenia wydania wymienionego rozkazu personalnego pisemną propozycją warunków służby w myśl art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW. W stosunku do tej części przedmiotowego rozkazu, organ wydając rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...], nie stwierdził bowiem nieważności ( a tym samym odmówił w tej części stwierdzenia nieważności ).

Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonymi poglądami wyrażonymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, która już wcześniej w jakiejś części była przedmiotem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinien uwzględnić wszystkie orzeczenia wydane w ramach sprawy w ujęciu materialnoprawnym.

W ocenie Sądu, Szef ABW rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., niezasadnie odmówił stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej K. N. w zakresie nie poprzedzenia wydania wymienionego rozkazu personalnego pisemną propozycją warunków służby w myśl art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW ( mianowania na inne stanowisko z ominięciem wymaganej procedury ).

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu K. N. na stanowisko służbowe, w pozostałej obowiązującej jeszcze jego części. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji - rozkazu organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Zauważyć należy, że przepis art. 228 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby – do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 – funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby.

Zgodnie z art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, Szefowie ABW i AW każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcie o charakterze władczym. Na tym etapie powinno nastąpić pisemne poinformowanie funkcjonariusza o proponowanych mu nowych warunkach służby.

Na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego.

Przechodząc do rozważań w przedmiocie charakteru kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozkazu Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r., należy wskazać, że decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnych czynności, którymi są oświadczenia wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Z osnowy decyzji wynika bowiem wyraźna wola organu do mianowania funkcjonariusza na określone stanowisko. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, przywołanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, dokonanie tej czynności prawnej jest możliwe tylko w formie rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. Ponadto w przedmiotowym rozkazie organ dokonując zapisu: "Sporządzona w formie pisemnej odmowa zaproponowanych warunków służby będzie traktowana jednocześnie jako wniosek do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy", w istocie zawarł pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia decyzji. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania w/w rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji.

Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW ma charakter kompleksowy i szczególny, gdyż wiąże się z reorganizacją Urzędu Ochrony Państwa. Z jego treści wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Przedmiotowa informacja niesie ze sobą określone skutki prawne, albowiem daje funkcjonariuszowi możliwość zapoznania się z proponowanymi warunkami służby i podjęcia decyzji o pozostaniu lub odejściu z ABW. Podejmując taką decyzję funkcjonariusz powinien być świadom, że w najbliższym czasie "nowy pracodawca" dostosuje warunki pełnienia służby do swoich potrzeb. Wówczas dopiero upływ 14 dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 tej ustawy) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 982/04 (niepublik.) wyraził pogląd, iż wydanie rozkazu personalnego na powyższej podstawie, bez poprzedzenia go propozycją, o której mowa w powołanym przepisie, przybiera postać swoistej "propozycji nie do odrzucenia" i nosi cechy nadużycia prawa ( patrz również wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1728/05). Sąd w niniejszym składzie powyżej zaprezentowane stanowisko w pełni podziela. Mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe z powołaniem się na regulację określoną w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, przy braku uprzedniej informacji o zmianach w sferze stosunku służbowego, powoduje postawienie funkcjonariusza przed faktem dokonanym. Tym samym pozbawia funkcjonariusza zagwarantowanego ustawą prawa kształtowania stosunku służbowego jeszcze przed dokonaniem zmian w tym zakresie przez Szefa ABW, dlatego winno być kwalifikowane jako wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku powyższym należy stwierdzić, że Szef ABW wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, oparł się na błędnym rozumieniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, że podobne stanowisko zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 679/07. Rozstrzygnięcie zawarte w w/w wyroku zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającym poprzedni, oddalający skargę wyrok sądu I instancji, a dotyczyło podobnego stanu faktycznego w sprawie innego funkcjonariusza Delegatury ABW w R.– W. F.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu K. N. na stanowisko służbowe, organ, biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu i mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, powtórnie oceniając prawidłowość ww. decyzji dotyczącej mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., winien stwierdzić jego nieważność również w pozostałej, nadal jeszcze obowiązującej jego części.

Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 i 200 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.