Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi T. S. i Z. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym I. oddala skargę w całości; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat M. L. kwotę 590,40 pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i T. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. I. [...] we W..

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że w związku z pismem Z. i T. S. (zastępowanych przez pełnomocnika D. P.) z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie robót budowalnych związanych z lokalem nr 4 w ww. budynku, PINB dla miasta W. podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. robót budowlanych. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wezwał K. F. jako inwestora robót, do przedłożenia dokumentów dotyczących robót budowlanych wykonanych w ww. lokalu mieszkalnym, wraz z załączeniem stosownych dokumentów potwierdzających poprawność wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z przepisami (w tym techniczno-budowlanymi) oraz zasadami wiedzy technicznej.

W odpowiedzi na wezwanie zawarte w ww. postanowieniu w dniu 12 lutego 2015 r. wpłynęło pisemne wyjaśnienie inwestora, w którym wskazano, iż charakter prac według jego wiedzy nie wymagał zarówno sporządzenia projektu budowlanego, jak również uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zakładania i prowadzenia dziennika budowy. Następnie w dniu 18 lutego 2015 r. inwestor przedłożył opinię dotyczącą oceny poprawności wykonanych robót budowlanych oraz uszczegółowiony opis wykonanych robót budowlanych.

Następnie organ I instancji w dniu 26 lutego 2015 r. przeprowadził dowód z oględzin. Ustalono wówczas, że przy ul. I. we W. znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny (pięciolokalowy), wolno stojący, wzniesiony w technologii tradycyjnej murowanej z cegły pełnej. Przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem o prostej bryle, posiadającym dwie kondygnacje nadziemne, podpiwniczonym, z poddaszem częściowo użytkowym (wydzielony lokal mieszkalny), posiadający dach stromy kopertowy kryty dachówką ceramiczną karpiówką. Na drugiej kondygnacji opisywanego obiektu budowlanego znajduje się lokal mieszkalny nr 4 wyposażony w instalację gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, co., c.w.u., wentylacyjną. Przedmiotowy lokal mieszkalny składa się z dwóch pokoi, kuchni z jadalnią, łazienki oraz komunikacji.

Organ ustalił, że w obrębie powyższego lokalu wykonano roboty polegające na rozebraniu fragmentów ścianek działowych grubości 6,5 cm z cegły dziurawki usytuowanych w obrębie istniejącej łazienki i małego pokoju od strony elewacji frontowej oraz ścianek przy wejściu do kuchni. W chwili obecnej istnieje otwarta przestrzeń kuchnio-jadalni i przedpokoju oraz pomieszczenie łazienki bez osadzenia stolarki drzwiowej i ścianek przy wejściu do pomieszczenia. W obrębie wszystkich pomieszczeń wymieniono stolarkę okienną PCV z zachowaniem istniejących wymiarów oraz podziałów. W rzeczonym lokalu wykonano naprawę tynków, posadzek, zamontowano nowe grzejniki. Zmieniono wyposażenie kuchni i łazienki (lokalizację przyborów sanitarnych i grzewczych) w obrębie istniejącego trzonu kominowego oraz pionu instalacyjnego i pionu wentylacyjnego. Wymieniono licznik gazowy oraz instalację gazową (stare wyeksploatowane rury skręcane zastąpiono nowymi miedzianym z zachowaniem istniejących tras prowadzenia instalacji i punktów odbioru). W ramach wykonanych robót poprawiono izolację akustyczną i termiczną przegród budowlanych (docieplono wnęki podokienne i stropy). Wykonano również prace wykraczające poza granice lokalu polegające na wykonaniu nowej wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń oraz montażu systemu powietrzno- spalinowego (przewód koncentryczny podłączono do przewodu kominowego). Z powodu braku wolnych przewodów kominowych w istniejącym pomiędzy pomieszczeniem kuchni a łazienki trzonie kominowym, w celu prawidłowego zwentylowania pomieszczeń wykonano nową instalację wentylacyjną grawitacyjną, trzy stalowe przewody wentylacyjne wyprowadzono ponad połać dachową i zakończono nasadami kominowymi wspomagającymi ciąg kominowy w przewodach wentylacyjnych. W pomieszczeniu łazienki na ścianie zamontowano kocioł gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania zaopatrzony w system powietrzno-spalinowy o mocy cieplnej do 24 kW. Od strony balkonu na elewacji tylnej wyprowadzono na zewnątrz lokalu podłączenia kablowe typu antena tv, antena sat oraz pod sterownik markizy (przewody niepodłączone do instalacji). Opisywane roboty budowlane zostały zakończone, do wykonania zostały jedynie prace wykończeniowe i konserwacyjne związane m.in. z wykonaniem nowych okładzin podłogowych i ściennych, powłok malarskich, podłączenia części przyborów sanitarnych. Nie stwierdzono, aby opisywane roboty budowlane naruszyły konstrukcję budynku, jego statykę oraz miały wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego. W obrębie rzeczonego lokalu nie stwierdzono spękań, zarysowań, ubytków, zmian postaciowych świadczących o wadliwości wykonanych robót. Odległość łącznika od kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania wynosi około 2,30 m (odprowadzanie spalin oraz doprowadzanie powietrza do spalania gazu odbywa się za pomocą współosiowego przewodu koncentrycznego wspomaganego wentylatorem). Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą aktualny stan faktyczny.

Organ dodał, że w przeprowadzaniu ww. dowodu z oględzin uczestniczyli jako strony postępowania K. W. (właściciel lokalu nr 2) oraz L. S. (właściciel lokalu nr 1b). Natomiast K. F. jako inwestor spornych robót budowlanych oraz właściciel lokalu mieszkalnego nr 4, odmówił D. P. (pełnomocnikowi T. i Z. S.) wstępu do lokalu, którego jest właścicielem.

Następnie organ I instancji w dniu 20 marca 2015 r. przeprowadził ponownie oględziny rzeczonej nieruchomości. W trakcie ich przeprowadzania stwierdzono, iż stan faktyczny w zakresie robót budowalnych wykonanych w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 nie uległ zmianie. Nadto inwestor oświadczył do protokołu, że podtrzymuje w całości swoje wcześniejsze stanowisko co do wstępu D. P. do jego lokalu. Po zakończeniu czynności dowodowych i sporządzeniu stosownego protokołu został on odczytany w obecności D. P., która odmówiła jego podpisania powołując się na fakt, iż nie ma możliwości ustosunkowania się do ustaleń zawartych w protokole, gdyż nie była naocznym świadkiem.

W tak kształtującym się stanie faktycznym organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 usytuowanego w ww. budynku mieszkalnym. Decyzja ta została oprotestowana przez Z. S. i T. S..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor zrealizował w obrębie spornego lokalu mieszkalnego roboty budowlane, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które polegały na jego remoncie i przebudowie. Przebudowa opisywanego lokalu mieszkalnego polegała przede wszystkim na: rozebraniu części ścianek działowych w obrębie istniejących wcześniej pomieszczeń kuchni i łazienki oraz ścianki działowej (wydzielającej) usytuowanej pomiędzy łazienką a małym pokojem (w wyniku powyższego w miejscu istniejącej kuchni wykonano łazienkę, natomiast istniejącą łazienkę połączono z małym pokojem - powstała otwarta przestrzeń kuchnio-jadalni połączonej z przedpokojem); przebudowie instalacji wentylacyjnej (wykonywanie nowych przewodów wentylacyjnych wyprowadzonych przez strop ponad połać dachową). Ponadto wykonano roboty polegające na wymianie części przewodów gazowych wraz z licznikiem gazowym, montażu wkładu kominowego ze stali nierdzewnej, montażu gazowego urządzenia grzewczego - kotła gazowego dwufunkcyjnego z zamkniętą komorą spalania wyposażonego w system powietrzno-spalinowy; zmieniono lokalizację przyborów gazowych i sanitarnych; wymieniono stolarkę okienną w obrębie wszystkich pomieszczeń lokalu, wykonano nowe okładziny podłogowe i ścienne (naprawiono tynki i posadzki), zamontowano nowe grzejniki.

Następnie DWINB podał, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51ustawy Prawo budowlane jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane bądź nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 Kpa, albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Organ odwoławczy ocenił, że opisane już remont i przebudowa wykonane w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 charakteryzują się niskim stopniem skomplikowania, nie wymagały ingerencji w konstrukcję budynku, jak również nie wpływają na jego statykę i bezpieczeństwo użytkowania. Ponadto w obrębie wykonanych robót nie stwierdzono spękań, zarysowań, ubytków, zmian postaciowych oraz wątpliwości, co do jakości ich wykonania. Powyższe ustalenia potwierdzają również protokół okresowej kontroli ogólnobudowlanej budynku z dnia 17 marca 2015 r. przeprowadzony w cyklu pięcioletnim oraz pisemne oświadczenia złożone do protokołu oględzin przez K. W. (właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 usytuowanego bezpośrednio pod lokalem nr 4) oraz L. S. właściciela lokalu mieszkalnego nr 1b (zlokalizowanego częściowo pod lokalem nr 4). Wyżej wymienieni oświadczyli, iż w wyniku robót będących przedmiotem postępowania nie doszło do żadnych naruszeń elementów budowlanych, czy instalacyjnych w ich lokalach mieszkalnych - w szczególności nie zanotowano uszkodzeń ścian konstrukcyjnych, kominów, pionów instalacyjnych, czy jakichkolwiek innych usterek. Ponadto mgr inż. P. H. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń do projektowania oraz do kierowania robotami budowlanymi, na stronie 7 sporządzonego protokołu wskazał, iż wewnątrz lokalu mieszkalnego nr 4 (piętro) wykonano nieduże zmiany w układzie ścian działowych - stwierdzając, że w trakcie przeprowadzania kontroli nie ujawniono żadnych uszkodzeń lub niepożądanych zjawisk w konstrukcji obiektu (spękań, zarysowań, nadmiernych ugięć itp.).

Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wykonana wewnętrzna instalacja gazowa jest szczelna, zamontowany kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania podłączony jest za pomocą przewodu koncentrycznego powietrzno-spalinowego do wolnego przewodu kominowego, natomiast pomieszczenia łazienki i kuchni posiadają czynną wentylację wywiewną podłączoną do nowych przewodów wentylacyjnych wyprowadzonych ponad dach budynku. Natomiast roboty ogólnobudowlane oraz instalacyjne, jak wynika z przedłożonych przez inwestora opinii technicznych, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalność zostały wykonane poprawnie, zgodnie z przepisami (w tym techniczno- budowlanymi) oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się z kolei do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w budynku, w którym znajduje się opisany lokal mieszkalny działa tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, a do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zatem brak zgody współwłaściciela wobec zamiaru realizowania przez inwestora prac budowlanych na częściach wspólnych nieruchomości, jest z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo budowlane obojętny. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, że roboty budowlane wykonane w obiekcie stanowiącym współwłasność kilku osób z punktu widzenia prawa administracyjnego okażą się zgodne z prawem, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów współwłaścicieli co do sposobu korzystania przez nich ze wspólnych nieruchomości.

W końcowej części uzasadnienia decyzji DWINB podano, że w ocenie tego organu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Wobec poczynionych przez organy obu instancji ustaleń należało zastosować art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w danej instancji w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Z. S. i T. S. (zastępowani przez pełnomocnika D. P.) wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów art. 50 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane. Nadto wniesiono o uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w organach obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w powołanych przez organ I instancji protokołach i pismach inwestora skarżący nie znaleźli zakresu robót związanych z zainstalowaniem urządzenia grzewczo-kominowego w lokalu nr 4. W materiale fotograficznym wykonanym podczas oględzin lokalu nr 4 przez organ I instancji, w suficie można dostrzec okrągłe otwory w których montuje się anemostaty do nawiewu powietrza. Opinia z dnia 12 maja 2015 r. potwierdza fakt, że w lokalu nr 4 istnieje urządzenie grzewczo-kominowe usytuowane w pokoju na pierwszym piętrze (kominek). W dokumentach powołanych przez organ nie ujęto tego faktu lub celowo to pominięto. Protokół z okresowej kontroli 5-letniej z dnia 17 marca 2015 r. pomija szereg istotnych robót budowlanych, które zostały wykonane przez inwestora i ingerują w części wspólne obiektu budowlanego: 1) naruszenie drewnianej podłogi strychu poprzez wykonanie w niej czterech otworów, przez które przechodzą metalowe rury, 2) naruszenie połaci dachu poprzez wykonanie w niej czterech otworów, umieszczenie na połaci dachu czterech nasad kominowo-wentylacyjnych, ingerujące w część wspólną obiektu jakim jest dach, 3) wymieniono instalację elektryczną, nowe "nietypowe" przyłącze przeprowadzono przez klatkę schodową do licznika poboru prądu niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona skarżąca zarzuca więc temu protokołowi nierzetelność z uwagi na pominięcie szeregu istotnych faktów mających wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych i ich wpływ na całość obiektu.

Nadto skarżący zwrócili uwagę, że z danych uwidocznionych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że w opisanym już lokalu nr 4 funkcjonuje firma przedsiębiorczy "[...]". Nie jest to więc lokal mieszkalny, jak zostało to ujęte w decyzji organu I instancji, lecz lokal użytkowy służący do prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej od roku 2012. Zachodzi więc prawdopodobieństwo samowolnej (wbrew art. 71 Prawa budowlanego) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżących w związku z przebudową lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy doszło do zamiany funkcjonalności pomieszczeń w lokalu nr 4 i licznych robót budowlanych służących przystosowaniu lokalu do wykonywanej działalności gospodarczej. Niektóre roboty budowlane organ I instancji opisał w decyzji, istotne zostały pominięte, w szczególności te dotyczące ingerencji w części wspólne obiektu, co może doprowadzić do degradacji całego obiektu. Obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków dlatego wszelkie prace związane z tym obiektem należy konsultować z urzędem miasta a ten z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nadto podano, że strona skarżąca dwukrotnie przeglądała zgromadzone akta sprawy w organie I instancji. Strony dokumentów były nieponumerowane (materiał fotograficzny w posiadaniu strony skarżącej). Do ponownego przeglądu akt przez stronę skarżącą doszło dnia 17 lutego 2016 r. Akta sprawy były ponumerowane ołówkiem, na niektórych widniały ślady wymazywania i zmiany numeracji, jak i podwójnej numeracji. Prawo stanowi, że akta sprawy winny być trwale ponumerowane, złączone, ułożone chronologicznie, winny odzwierciedlać kolejne czynności organu prowadzącego sprawę. Strona skarżąca nie ma pewności co do rzetelności prowadzenia sprawy przez organ I i II instancji i czy cały zgromadzony materiał dowodowy przedstawiono stronie skarżącej do wglądu. Materiał zdjęciowy w aktach sprawy został odpowiednio wyselekcjonowany, aby pomniejszyć zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 4 do koniecznego minimum. Nie umieszczono zdjęć dotyczących ingerencji w części wspólne budynku.

Skarżący zauważyli też, że organ nadzoru budowlanego legalizując roboty budowlane nie nałożył opłaty legalizacyjnej, która jest nieodłącznym elementem legalizacji robót budowlanych i organ nie może odstąpić od jej wymierzenia, nie może jej zredukować. Organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż prowadzone roboty wykonano w lokalu mieszkalnym, a nie jak stanowią dokumenty w lokalu użytkowym, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art.50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie oraz błędne rozpatrzenie zebranych dowodów. Naruszono także art. 8 K.p.a poprzez prowadzenie postępowania niestarannie i niezgodnie z przepisami prawa, co podważyło równość stron wobec prawa oraz naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona skarżąca dwa razy składała skargę na czynności związane ze sposobem zbierania dowodów odnośnie robót budowlanych w lokalu nr 4, więc strona skarżąca nie miała możliwości porównania zgodności zebranego materiału przez organ I instancji ze stanem faktycznie wykonanych robót budowlanych i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Akta sprawy administracyjnej powinny zawierać pełną sprawdzoną dokumentację - taki obowiązek nakładają na organ nadzoru budowlanego przepisy: art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołane przepisy obligują nadzór budowlany do kontroli przestrzegania prawa, rozumianego jako prawo w szerokim znaczeniu przedmiotowym, a więc obejmującym zarówno ustawy, jak i akty wykonawcze. Organ I instancji naruszył ten obowiązek poprzestając jedynie na kontroli formalnej. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie skorygował decyzji I instancji, ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 21 października 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej, przyznany z urzędu, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma fotografii, na których widoczne są wykonane otwory w drewnianej podłodze strychu i dachu, przez które przechodzą metalowe rury, a także cztery nasady kominowo-wentylacyjne, umieszczone na połaci dachu. Zdaniem strony skarżącej fotografie potwierdzają ingerencję w dach budynku oraz elementy konstrukcyjne budynku.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 25 października 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała wszystkie zarzuty skargi, a także wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, które nie zostały uiszczone. Także pełnomocnik skarżących D. P. podtrzymała skargę. Natomiast uczestnik postępowania K. F. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów wyroku wymaga wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tak jak w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu mieszkalnego nr 4 usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. I. we W.. Podstawą prawną decyzji organów obu instancji jest przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm; dalej: p.b.), do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu do kompetencji tych organów należy także wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

Realizacja opisanych kompetencji następuje także na podstawie art. 81c ust. 1 i ust. 2 p.b., zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wykorzystał opisaną kompetencję i wezwał uczestnika postępowania K. F. do przedłożenia stosownej dokumentacji związanej z robotami budowlanymi w obrębie lokalu nr 4. Dokumenty zostały przedłożone, a ponadto organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin spornych robót budowlanych i pozyskał dodatkowe dokumenty w postaci m.in. protokołu okresowej kontroli budynku sporządzonego przez uprawnione osoby na zlecenie wspólnoty mieszkaniowej. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie ocenił, że tak zebrany materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Trudno bowiem wskazać inne dowody, które miałby dodatkowo przeprowadzić właściwy w sprawie organ, a również strona skarżąca dowodów takich nie wskazała. Dlatego przyjąć należało, że ustalenia faktyczne organów obu instancji znajdują potwierdzenie w zgormadzonym materiale dowodowym, przy czym twierdzenia strony skarżącej, co do istnienia w omawianym lokalu kominka, który miałby być "celowo pominięty" przez organy nadzoru budowlanego, nie zostały poparte stosownymi wnioskami dowodowymi, a jedynie ujęto je w skardze w formie przypuszczenia, któremu trudno dać wiarę w świetle szczegółowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Dodać w tym miejscu należy, że organy nadzoru budowlanego w przypadku robót budowlanych wykonywanych samowolnie są zobowiązane to podjęcia stosownych działań, jednak zgodnie z art. 6 k.p.a. działać mogą wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Z tych powodów Sąd rozpoznający skargę zaaprobował rozważania organów obu instancji, że w obrębie lokalu nr 4 i poza nim w opisanym już budynku doszło do przebudowy i remontu, jednak częściowo bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę (np. na wyburzenie ścianek działowych w lokalu), a więc zasadne było rozważanie zastosowania przepisów art. 50 – art. 51 p.b. Postępowanie w sprawie sprawie okazało się jednak bezprzedmiotowe, ponieważ wymienione przepisy można stosować w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż wykonywane lub wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane lub powodują zagrożenie. W myśl art. 50 ust. 3 p.b. w takim wypadku można na inwestora nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego (działający przez upoważnionych pracowników) dokonał w trakcie oględzin oceny wykonanych robót budowlanych, a dodatkowo inwestor przedłożył ocenę wykonanych robót budowlanych sporządzoną w dniu 11 marca 2015 r. przez uprawnioną osobę, to jest mgr. inż. T. K., a także ocenę wcześniej wykonanych robót sporządzoną przez mgr. inż. J. D.. Z treści poczynionych przez organy ustaleń wynika, że roboty budowlane wykonane w obrębie lokalu nr 4 zostały wykonane poprawnie, zgodnie z przepisami i z zasadami wiedzy technicznej. W świetle takich ustaleń prawidłowe było to, że organ nie nałożył na inwestora robót żadnych obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b., ponieważ brak było ku temu podstaw faktycznych. Jak trafnie wskazał organ I instancji, brak było przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 p.b. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W sytuacji gdy organ administracji publicznej stwierdza, że brak mu podstawy materialnoprawnej do podjęcia władczej ingerencji w sferę praw lub obowiązków obywatela, winien postępowanie administracyjne umorzyć. Tak było w niniejszej sprawie, bowiem ustalenie, że wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, ani nie powodują innych zagrożeń (np. dla zdrowia czy życia), oznacza, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, która merytorycznie odnosiłaby się do takich robót budowlanych. Stąd uzasadnione było – w ocenie Sądu – umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez stronę skarżącą Sąd zauważył, że wbrew mniemaniu skarżących organy obu instancji nie pominęły kwestii przewodów kominowych wyprowadzonych z lokalu nr 4 przez strych na dach budynku. Świadczy o tym treść protokołu oględzin z dnia 26 lutego 2015 r. i dołączone do niego fotografie, na których widać 4 przewody kominowe. Okoliczność, że przewody te biegną przez tzw. części wspólne nieruchomości, której współwłaścicielami są skarżący, zostały przez organy obu instancji wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Badanie legalności i prawidłowości technicznej wykonanych robót budowlanych na podstawie przepisów art. 50 – art. 51 p.b. nie obejmuje rozstrzygania ewentualnych sporów między współwłaścicielami nieruchomości. Zatem wykonanie tych przewodów kominowych bez zgody skarżących (abstrahując czy zgoda taka byłaby konieczna) nie oznacza, że sposób wykonania tych przewodów narusza przepisy techniczno-budowlane czy wymagania sztuki budowlanej. Z tych też powodów fotografie dołączone przez pełnomocnika skarżących do akt sprawy na etapie postępowania sądowego nie mogły podważyć oceny wykonanych robót budowlanej dokonanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

W zakresie instalacji elektrycznej strona skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji przyznała, że złożony przez inwestora protokół pomiaru tej instalacji z 2011 r. obrazuje jak owa instalacja została przebudowana. Takie ustalenia przyjęły też organy obu instancji i wobec prawidłowości wyników tego pomiaru, Sąd uznał za uzasadnione przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że instalacja ta również nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Jej przebieg przez tzw. części wspólne nieruchomości, na który prawdopodobnie nie zgadzają się skarżący, pozostaje sprawą spoza zakresu stosowania Prawa budowlanego, gdyż przepisy tej ustawy nie służą do rozstrzygania konfliktów sąsiedzkich, o czym już była mowa.

Podobnie poza zakresem przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie było to, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 4 w opisanym na wstępie budynku. Przedmiotem postępowania była bowiem wyłącznie legalność wykonanych w tym lokalu robót budowlanych.

Jeśli natomiast chodzi o stwierdzoną przez pełnomocnika skarżących rzekomą niekompletność akt administracyjnych sprawy, to Sąd wskazuje, że wszystkie dokumenty, które organ przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się w aktach sprawy. Strona skarżąca nie wskazała, czy i jakie braki jest w stanie zidentyfikować w zgromadzonych aktach sprawy. Zarzuty w tym zakresie nie mogły więc być uwzględnione. Okoliczność braku numeracji stron akt postępowania udostępnionych stronie nie ma zaś żadnego wpływu na wynik sprawy, a więc Sąd jej nie badał. Jest to uzasadnione, ponieważ Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bada bowiem to, czy wnioski i twierdzenia organu administracji publicznej mają potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Nieprawidłowości w tym zakresie Sąd się nie dopatrzył, a więc nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast fakt, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w decyzji nie może być równoznaczny z tym, że organ naruszył art. 8 k.p.a.

Nadto Sąd uznał, że odmowa okazania pełnomocnikowi skarżącej wnętrza lokalu nr 4 przez uczestnika postępowania (inwestora) nie podważa wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonych protokołów z oględzin. Trzeba bowiem zaznaczyć, że celem przeprowadzenia dowodu z oględzin jest naoczne zapoznanie się przez organ administracji publicznej (najczęściej działający przez upoważnionego pracownika) z daną rzeczą czy zjawiskiem, a celem tego dowodu nie jest – w przeciwieństwie do rozprawy administracyjnej – prowadzenie przesłuchania świadków, czy konfrontowanie opinii stron postępowania. Co więcej w niniejszej sprawie dowód z oględzin nie był dowodem jedynym, bowiem za dowody przyjęto też szereg dokumentów. Natomiast strona skarżąca mogła się wypowiedzieć w zakresie całego zebranego materiału dowodowego, a więc także co do protokołów z przeprowadzonych oględzin. Sąd ocenił zatem, że wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu nie zostało w realiach niniejszej sprawy ograniczone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Postanowienie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., a wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących wyznaczonego z urzędu wynika z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801), które miało zastosowanie do spraw wszczętych – jak niniejsza sprawa – po dniu 1 stycznia 2016 r.