Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1484/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 18, 20 ust. 2 pkt 1 , 21 ust. 2, 3, 30
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: Par. 3 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 Art. 16 ust. 5 , 22, 30
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 Art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 Art. 26
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 lipca 2014r. nr [ ] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARIMR z [...] 2014 r. Nr [...] przyznającą Z. L. reprezentującej S. L. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013r. kwotę 1 681,68 zł pomniejszoną o kwotę 126,72 zł.

W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173), § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 do 2013" (Dz.U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.) i art. 16 ust. 5, 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28 stycznia 2011 r.).

Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan faktyczny:

Z. L., działająca jako pełnomocnik męża S. L., wniosła o przyznanie na rzecz S. L., producenta rolnego, płatności na rok 2013 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013r.

Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych znajdujących się w powiecie [...] gmina L obręb ewidencyjny K nr [...]. Łącznie zadeklarowano do płatności 7,09 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARIMR wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję, skierowaną do Z. L., reprezentującej S. L. przyznającą pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013r. w kwocie 1 681,68 zł pomniejszonej o kwotę 126,72 zł.

Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza, niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,85 ha. Zawyżenie wyniosło 3,50 %.

S. L. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że podane przez niego powierzchnie działek wynikały z ustaleń pokontrolnych z roku 2009, 2010 i 2012.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

Organ przedstawił szczegółowe ustalenia wskazujące, iż powierzchnia uprawniona do przedmiotowej płatności była mniejsza niż powierzchnia, która strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności ONW. Zawyżenia stwierdzono wobec działek rolnych:

- B (dz. ew. nr [...]) – powierzchnia zadeklarowana 0,86 ha sadu jabłoniowego, powierzchnia uprawniona 0,57 ha,

- J/J1 (dz. ew. nr [...]) – powierzchnia zadeklarowana 0,44 ha, powierzchnia uprawniona 0,39 ha,

- Ł (dz.ew. nr [...]) – powierzchnia deklarowana 0,41 ha, powierzchnia uprawniona 0,30 ha.

W zakresie działki B organ przyjął, że strona przeszacowała powierzchnię tej działki. Podobnie przyjął w zakresie działki J/J1, dodatkowo wyjaśniając, że różnica w powierzchni była widoczna ze względu na rodzaj uprawy na tej działce (mieszkanka zbożowa) oraz działki sąsiedniej L (trwała łąka). Częściowo ustalenie dokonano na podstawie zaniżenia powierzchni działki L również zgłoszonej do przyznania płatności JPO (nr [...] zadeklarowano 0,79 stwierdzono 0,84 ha). Jeśli chodzi o działkę Ł to obszar wykluczony porośnięty był niekoszoną trawą i zaroślami, podczas gdy zgłoszony został w całości jako łąka trwała.

Na działce N (dz. ew.) [...] stwierdzono brak użytkowania rolniczego. Zamiast deklarowanej łąki trwałej kontrolujący ustalili, że była zarośnięta niekoszoną wysoką trawą i chwastami. Zadeklarowany do płatności obszar tej działki to 0,11 ha.

Zakwestionowany obszar został wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności.

Ostateczne szacunki powierzchni uprawnionej uwzględniły zaniżenia powierzchni na działkach rolnych C (dz. ew. [...] zadeklarowana do płatności JPO 1,80 ha, stwierdzona 2,04 ha), I (nr. ew. [...], zadeklarowana do JP 0,10 ha, stwierdzona 0,13 ha), L (nr. ew. [...], zadeklarowana do JPO 0,79 ha, stwierdzona 0,84 ha).

Działki zostały skontrolowane metodą teledetekcji, polegającą na analizie najnowszych zdjęć lotniczych lub satelitarnych oraz inspekcji terenowej, która w niniejszej sprawie miała miejsce w dniu 31 lipca 2013 r. Kontroli dokonali pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a czynności kontrolne polegały na określeniu charakterystyki obszarów objętych wnioskiem strony w związku z wymogami płatności: zweryfikowanie grup upraw, dobra kultura rolna. Ustalenia granic i pomiary powierzchni terenów uprawnionych do płatności dokonano urządzeniami GPS oraz w oparciu o zdjęcia lotnicze. Strona nie była informowana o kontroli na miejscu. Doręczony został jej protokół z kontroli, wobec treści którego nie wniosła zastrzeżeń.

Organ II instancji podkreślił, że stan zakwestionowanych obszarów uniemożliwił uznanie, iż były uprawnione do płatności we wnioskowanym zakresie. Organ zacytował w tym miejscu § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211 ze zm.) według którego, za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne, na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowane albo łąki i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub na nich są wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Określenie powierzchni uprawnionej do płatności nastąpiło również zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym płatności, o które wnioskowała strona, przysługują do powierzchni nie większej niż powierzchnie referencyjne obliczone przez ARMIR dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Sprawdzenia dokonuje się w oparciu o między innymi wyniki kontroli terenowej, na podstawie zdjęć lotniczych, informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wniosków stron o przyznanie płatności.

Konsekwencje zawyżenia zastosowano zgodnie z przepisami art. 16 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. Zawyżenie wyniosło 3,50 % i nie przekroczyło 20 %, w związku z czym przyznano płatności dla powierzchni zatwierdzonej, z pomniejszeniem wysokości o kwotę odpowiadającą do dwukrotności różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Przekroczenie o 20% skutkuje natomiast wykluczeniem całego deklarowanego obszaru z płatności.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zwrócił uwagę, że strona w toku postepowania nie przedłożyła żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich to na stronie oraz osobach uczestniczących w postępowaniu w sprawie płatności ciąży udowodnienie określonego faktu.

S. L. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie po raz kolejny podważył dokonane przez organ obliczenia powierzchni działek, które zadeklarował do płatności. Stwierdził, iż nie znajduje uzasadnienia, dla którego wyniki kontroli z roku 2013 różnią się od tych z lat 2007, 2009 – 2012. Zaznaczył przy tym, że prowadzi gospodarstwo rolne w trudnych górskich warunkach, co winno znaleźć odzwierciedlenie w podjętej w sprawie płatności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r poz. 270, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie - także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu obie ww. decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a).

Podstawą materialną rozpatrywanej sprawy jest ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz.173), oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewiduje również możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. W odniesieniu do kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS jej podstawę prawną stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r. ze zm.), który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Natomiast z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, s. 65, ze zm.) wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Polegać ma przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają ponadto na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia zasadniczej okoliczności, jaką jest rzeczywista powierzchnia gruntów i prowadzonych na nich upraw, z którymi związane jest prawo skarżącego do otrzymania wnioskowanych przez niego płatności bezpośrednich ze środków Unii Europejskiej.

Organy obu instancji zakwestionowały deklarowane przez S. L. powierzchnie gruntów w sposób wyżej przedstawiony. Przyjmując na podstawie kontroli metodą teledetekcji i inspekcji terenowej z dnia 31 lipca 2013 roku powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana we wniosku, obniżono skarżącemu wysokość wnioskowanych płatności ze względu na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości.

Należy zauważyć, że skarżący wskazał we wniosku z dnia 13 maja 2013 roku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 powierzchnie ustalone na podstawie dokonywanych w latach ubiegłych kontroli, to jest na podstawie protokołów pokontrolnych z lat 2007, 2009, 2010, 2012 oraz na podstawie danych dotyczących powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zapisanych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym, przekonanie skarżącego S. L., iż skoro wskazał powierzchnie analogiczne do wyników kontroli w latach ubiegłych, w tym konkretnym przypadku należy uznać za usprawiedliwione.

Przytoczone wyżej regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika

a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Wyrażony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pogląd, że wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że dokonane w toku kontroli pomiary nie są w pełni prawidłowe, nie znajduje uzasadnienia prawnego i narusza zasady przyjęte w tym względzie w systemie prawa krajowego i europejskiego.

W myśl art. 18 ww. ustawy, postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek rolnika. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast ust. 2 ww. artykułu stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto zgodnie z ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści normatywnej powołanego art. 21 ustawy, wynika niezbicie, że działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń, podlegają zasadzie praworządności zawartej w art. 21 ust. pkt 1 ustawy i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem, zgodnie z rzeczywistością, stanu faktycznego sprawy, do czego organ jest zobowiązany na mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczność można uznać za udowodnioną jedynie po ocenie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.).

Z powyższego przepisu wynika ponadto, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 21 ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednakże, w ocenie Sądu - "wyłączenie" przepisem art. 3 cytowanej ustawy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie zwalnia organów z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w okolicznościach danej sprawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. V SA/Wa 577/10 - odnoszący się do analogicznego rozwiązania zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. Należy również podkreślić, że obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2010 r. I SA/Op 171/10 10 - odnoszący się do analogicznego rozwiązania zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 reguł postępowania, a w szczególności nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie. W szczególności, organ II instancji nie wskazał, dlaczego pomimo ustaleń dotyczących zgłaszanych powierzchni w wyniku kontroli w latach 2007, 2009, 2010, 2012 kontrola przeprowadzona w 2013 roku przyniosła odmienne rezultaty. Organ II instancji ogólnikowo stwierdził, że efekty przeprowadzonych czynności wyjaśniających nie pozwalały na uznanie, ze w przypadku zakwestionowanych obszarów był tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku strony.

Ponadto w niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły treść obowiązującej regulacji zawartej w artykule 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.), nie rozważając w ogóle, czy skarżącemu można przypisać winę za wskazanie we wniosku nieprawidłowej powierzchni działek uprawnionych do płatności, a tym samym dopuszczając się naruszenia tego przepisu. Przepis art. 30 ww. rozporządzenia stanowi, że zmniejszenie nie ma jednak zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie niekwalifikującej się kwoty. Organy przyznające płatność pominęły treść tego przepisu, pomimo iż zdaniem sądu w stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do rozważenia, czy rzeczywiście skarżący ponosi winę w złożeniu wniosku nieprawidłowo określającego powierzchnię uprawnioną do płatności. Skarżący twierdzi bowiem, że podał we wniosku dane w oparciu o otrzymane od organów mapy i dokumenty, a w szczególności na podstawie stanu faktycznego wynikającego z przeprowadzanych wcześniej kontroli. Ponadto różnica między danymi deklarowanymi przez skarżącego rolnika a stwierdzonymi przez organ kształtuje się na poziomie, około 3,5 %, zatem jest nieznaczna, uwzględniając, że dopuszczalny błąd wynosi 3%. Przy tym niewielkim błędzie w zakresie ogólnej sumy powierzchni deklarowanych działek organ nie wyjaśnił dlaczego przypisał skarżącemu niedbalstwo. Organ nie wskazał, w jakim aspekcie, czy też na podstawie, jakich konkretnie danych wynikających z tych map i dokumentów skarżący winien był posiadać wiedzę o takim areale działek zgłoszonych do płatności, jaki ostatecznie został ustalony przez organ.

Sąd dostrzegając fakt, że w aktach brak jest pełnomocnictwa dla Z. L. zobowiązany jest z urzędu wziąć pod rozwagę kwestię stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu skierowania decyzji do Z. L., jako osoby reprezentującej S. L. Nieważność, o której mowa w przywołanym przepisie istnieje w sytuacji, gdy organ administracji kieruje decyzję do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" rozumie się jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw i obowiązków. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ organy rozstrzygnęły decyzjami o prawach i obowiązkach strony postępowania – S. L., jednakże decyzje te doręczono innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II OSK 2079/11 z dnia 5 marca 2013 roku kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana powinna być potraktowana jako naruszenie przez organy administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organy rozpoznające wniosek skarżącego powinny podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania wykazanych braków w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, jaki również wziąć pod uwagę unormowania wynikające wprost z art. 30 rozporządzenia Komisji numer 65/2011.

Pominięcie tego przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego odpowiadające dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a stwierdzone przez sąd istotne naruszenia przepisów postępowania dotyczące organów obu instancji wypełniają dyspozycję artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dlatego na podstawie powołanych przepisów oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu decyzji obu organów.