Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, art. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA (del.) Małgorzata Dziemianowicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi I.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. B., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 10 marca 2021 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpiła w dniu 28 listopada 2019 r.

Działając na podstawie art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postepowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. – o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo ze zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentowała, że mimo upływu 1 roku i 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie, nie odpowiada na pisma skarżącej, nie okazuje akt sprawy, nie przesłał ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie udziela żadnych informacji mimo wielokrotnych zapytań pisemnych, mailowych i telefonicznych. Nie poinformował też skarżącej o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy i jego przyczynach. nie rozpatrzył wniosku skarżącej złożonego w dniu 28 maja 2019 r. Przywołała i obszernie opisała rozumienie bezczynności, w tym o charakterze rażącego naruszenia prawa, i stwierdziła, że w sprawie zaszła taka właśnie bezczynność kwalifikowana. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej podała, że bezczynność organu uniemożliwia jej podjęcie pracy i powoduje znaczące straty finansowe. Uniemożliwia też zmianę stanowiska pracy, utrudnia podróże, uniemożliwia otrzymanie kredytu na mieszkanie oraz powoduje stres, niepewność stabilizacji życiowej i rodzinnej w obcym państwie. Skarżąca nie może z tego powodu uzyskać także decyzji ws. świadczeń na syna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2019 r. W dniu 29 stycznia 2020 r. strona osobiście stawiła się w siedzibie organu i złożyła odciski linii papilarnych oraz zaktualizowała dokumenty. W dniach 7 lipca oraz 27 listopada 2020 r. ponownie zaktualizowała dokumenty oraz złożyła pisma ponaglające w sprawie. W dniu 4 lutego 2021 r. strona złożyła ponaglenie, a następnie w dniu 10 marca 2021 r. – skargę na bezczynność organu. Pismami z 7 kwietnia 2021 r. Wojewoda poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 7 lipca 2021 r., przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia, a także skierował wniosek o informacje o cudzoziemce do odpowiednich służb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie, co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia.

Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi (a konkretnie - do dnia wpływu skargi do organu w dniu 10 marca 2021 r., czyli przez okres w sumie 14 miesięcy od złożenia wniosku, nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił okres zawieszenia biegu terminów procesowych, w tym z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.

W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ pozostawał w bezczynności, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

Oceniając okoliczności sprawy, świadczące o zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, to przekonują one, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania bezczynności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie jakiejkolwiek czynności i na rozstrzygnięcie organu, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Za naganne Sąd uznał brak dochowania obowiązku informacyjnego, określonego w art. 37 k.p.a. Za równie naganne Sąd uznał brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 k.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy.

Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na działanie Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że bezczynności i opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać strony postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od kilku lat, zaś sam Wojewoda jest świadom tego stanu i jego skutków.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdza bowiem, że akta sprawy zarówno administracyjne jak i sądowe nie potwierdzają, by w stosunku do skarżącej taki akt wydano.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd uznał, że zasądzona suma jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Sąd dostrzega, że po wniesieniu skargi organ podjął czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Dokumenty te znajdują się bowiem w aktach administracyjnych sprawy, które organ przesłał Sądowi wraz ze skargą na bezczynność. Nie zaszły zatem podstawy do zastosowania art. 106 § 6 p.p.s.a.

Z kolei wniosek strony zawarty w pkt 3 skargi wyczerpuje został rozpoznany przez Sąd w ramach zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.