Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3981/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. S., G. S., A. S., B. S., Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności fermy drobiu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. S., G. S., A. S., B. S. i Z. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2002 ar. Nr [...] o odmowie wstrzymania działalności Fermy Drobu zlokalizowanej przy ul. [...]. w miejscowości C..

W powyższej decyzji podano, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez pełnomocnika skarżących, który zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a w tym artart. 7, 8, 75 § 1 i 77 § 1 kpa poprzez jednostronność w doborze i ocenie materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżących w postaci protokołów kontroli interwencyjnych i wskutek tego naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa; naruszenie art. 84 kpa poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego, której celem byłoby ustalenie faktycznego i aktualnego oddziaływania kurnika na stan zdrowia sąsiadujących z nim mieszkańców i stan środowiska naturalnego ze wskazaniem, że brak możliwości weryfikacji wyników kontroli czyni jej wyniki nieprzydatnymi dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy; art. 79 i 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących jako stron postępowania o terminie przeprowadzenia kontroli fermy i przez to uniemożliwienie im czynnego udziału w tych czynnościach postępowania dowodowego; art 40 § 2 kpa poprzez niedoręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżących. W uzasadnieniu odwołania podniesiono również, że w ocenie skarżących czynności kontrolne oraz treść protokołów z kontroli budzi szereg wątpliwości i zawiera nieprawdziwe dane. Nie zbadano też faktycznej ilości kur w przedmiotowej fermie. Zakwestionowano także powołanie się przez organ orzekający na stanowisko lekarza weterynarii.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy zauważył, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 29 sierpnia 2001 r. grupy mieszkańców C. w którym żądali oni zamknięcia przedmiotowej fermy drobiu podnosząc, że ferma ta ma niekorzystny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi. Główną uciążliwość stanowią ciągłe odory o mniejszym lub większym nasileniu. W pewnych okresach nasila się smród gnojowicy i szlamów pochodzących z fermy.

W bardzo szerokim uzasadnieniu organ II instancji przedstawił kolejne czynności podejmowane przez organ I instancji, przytoczył kolejne kontrole dokonywane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które nie wykazały przekroczenia dopuszczalnej wielkości emisji określonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...]. Organ pierwszej instancji zwrócił się też o stanowisko do Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla N. oraz do Inspekcji Weterynaryjnej uzyskując pisemne potwierdzenie braku negatywnego wpływu fermy na stan sanitarny otoczenia i brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie fermy.

Po przeprowadzeniu postępowania w powyższym zakresie organ wojewódzki powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Uwagi nie zostały zgłoszone w ww. terminie. Z tej przyczyny na podstawie art. 31 ust. 1 i art. 83 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska została wydana decyzja o odmowie wstrzymania działalności przedmiotowej fermy drobiu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu wojewódzkiego co do tego, iż w sprawie mają zastosowanie powyższe przepisy prawa materialnego.

Przepis art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm./ stanowi, że w sytuacji, gdy wykonywanie określonej działalności pogarsza stan środowiska, a w szczególności zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą, podejmuje decyzję nakazującą wstrzymanie takiej działalności do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania czynności zabezpieczających środowisko. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem określonej działalności a pogorszeniem stanu środowiska, w szczególności zagrożeniem zdrowia i życia ludzi.

Zgodnie z art. 31 ww ustawy, w razie naruszenia przez jednostkę organizacyjną warunków decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu odpowiednio z wojewodą lub starostą, niezależnie od zastosowania innych środków przewidzianych prawem, może wydać decyzję o wstrzymaniu działalności powodującej naruszenie.

Organ orzekający po przeprowadzeniu postępowania stwierdził, iż nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie działalności przedmiotowej fermy, bowiem nie zostały przekroczone ustalenia decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza jak też nie stwierdzono stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi w wyniku funkcjonowania tej fermy.

Organ odwoławczy uznał też, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie są zasadne. Prawidłowo przeprowadzono kontrole przez WIOŚ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zaś materiały powołane przez stronę skarżącą były przedstawione przy wniosku wszczynającym postępowanie, a wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ ich nie potwierdziły. Bezzasadny jest też zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego, gdyż zgodnie z art. 84 § 1 kpa organ może zwrócić się do biegłego gdy wymagane są wiadomości specjalne.

W rozpoznawanej sprawie natomiast nie były wymagane wiadomości specjalne bowiem organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia kontroli i stwierdzone w ich trakcie dotrzymywanie ustaleń decyzji o dopuszczalnej emisji oraz opinie innych organów stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania działalności, a to jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 79 i 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących jako stron postępowania o kontroli organu uniemożliwiając im wzięcia udziału w tej czynności, organ odwoławczy stwierdził, podobnie jak w kwestii pozostałych zarzutów, iż jest on bezzasadny, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 9, 10 i 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska/Dz. U. Nr 77, poz. 335 ze zm./, zgodnie z którymi kontrolę wykonuje inspektor, który z czynności kontrolnych sporządza protokół według określonych reguł postępowania nie dopuszcza możliwości udziału w tych czynnościach innych stron, niż podmiot kontrolowany.

Ponadto "prowadzenie kontroli polega na badaniu zgodności działania danego podmiotu z prawnie określonymi wymaganiami związanymi z ochroną środowiska. Należy również wskazać, że sposób prowadzenia pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza wynika z obowiązujących przepisów, a w szczególności z obowiązujących w tym zakresie norm. Wobec powyższego obecność skarżących przy wykonywaniu pomiarów nie ma wpływu na ustalenie ich wyników". W ocenie organu przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska "w sposób zamknięty" określają uprawnienia kontrolującego w czasie i w związku z wykonywaną kontrolą. Dowodem w rozumieniu przepisów kpa jest natomiast protokół kontroli wraz z załącznikami. Prowadzenie kontroli w sensie czynności nie jest tożsame z przeprowadzeniem dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, o których mowa w art. 19 kpa.

Organ odwoławczy stwierdził również, że nie został naruszony art. 40 § 2 kpa, bowiem decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących wraz z pismem z dnia 11 lipca 2002 r.

Niezasadne są ponadto zarzuty dotyczące przeprowadzanych kontroli, braku weryfikacji ilości kur i niekompetencji w sprawie Lekarza Weterynarii, do którego właściwości w myśl ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej /.Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 ze zm/ należy m.in. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem warunków weterynaryjnych,...Powiatowy Lekarz Weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej, jest osobą kompetentną do wypowiadania się odnośnie wpływu kurnika na zdrowie ludzi.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca podniosła zarzuty takie, jakie były już podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając iż organy administracji współdziałają z właścicielem kurnika w utrwalaniu bezprawia, o czym m.in. została powiadomiona Prokuratura.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę zarzucając, że stronie skarżącej uniemożliwiono udział w postępowaniu dowodowym, a zwłaszcza weryfikację prawidłowości twierdzeń organu poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych. W szczególności przy przyjęciu przez organ orzekający, iż dowodem w sprawie jest protokół z kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska, niezrozumiałe jest nieuwzględnienie wniosków skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego /rzeczoznawcy/ na okoliczność takich emisji zanieczyszczeń z kurnika, które uzasadniają zaistnienie przesłanki ustawowej do uwzględnienia wniosku strony. Podtrzymał też zarzut naruszenia art. 79 i 10 kpa poprzez niedopuszczenie skarżących do udziału w kontroli dokonywanej przez organ. Przytoczył dwa orzeczenia Ośrodka Zamiejscowego NSA w Gdańsku wskazujące na to, że w tym postępowaniu powinno się zapewnić możliwość udziału stronom.

Pełnomocnik organu orzekającego /Głównego Inspektora Ochrony Środowiska/ wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył orzeczenia NSA z których wynika, że jedynym dowodem w sprawie jest protokół z kontroli dokonanej przez organ. Podkreślił, iż skoro ustawodawca przewidział organy inspekcji ochrony środowiska, to nie ma tu miejsca na opinie innego biegłego "chyba, że nie było by polskiej normy lub żeby kontrolę regulowały przepisy wewnętrzne". Dla rozstrzygnięcia sprawy ma też znaczenie, że przedmiotowa ferma nie jest jedyna wdanej okolicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy postępowanie administracyjne w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z zastosowaniem przepisanych prawem reguł postępowania dowodowego zostało przeprowadzone prawidłowo, czy też zawiera wady powodujące konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji.

Zasada prawdy obiektywnej, która wymaga od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 kpa/ narzuca jednoznacznie i kategorycznie organom administracji publicznej obowiązek dołożenia należytej staranności w rozważeniu i podjęciu takich czynności, określonych jako "wszelkie", które doprowadzą do rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z prawem a zarazem będzie uwzględniało, możliwie wiernie, stan faktyczny sprawy.

Dopełnieniu tej zasady służą przepisy rozdziału 4 kpa pt. "Dowody", w którym określono reguły żądzące postępowaniem wyjaśniającym, dowodowym.

Ustawodawca w art. 75 § 1 kpa stwierdza, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Strona skarżąca zarzuca, iż z naruszeniem zasady wynikającej z art. 10 kpa, który wymaga, aby stronie zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, to znaczy również w czynnościach postępowania dowodowego, oraz art. 79 kpa zawierającego wymóg zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin oraz umożliwienia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, została pominięta w czynnościach kontrolnych inspekcji ochrony środowiska a jako dowód udostępniono jej jedynie protokół z kontroli wraz z załącznikami. Organ orzekający nie podziela zasadności tego zarzutu twierdząc, że działania kontrolne tego organu są ściśle i "zupełnie" unormowane ustawowo, a przepisy te uniemożliwiają udział strony skarżącej na tym etapie postępowania.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podziela stanowisko wyrażone przez organ orzekający. Cytowana ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska określająca właściwość organów tej Inspekcji do dokonywania kontroli i normująca tryb postępowania kontrolnego jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczywiście nie umożliwia ona udziału w czynnościach kontronych Inspekcji Ochrony Środowiska innych stron postępowania a wyłącznie ma prawo w nich uczestniczyć jako strona podmiot kontrolowany. Protokół kontroli natomiast w postępowaniu administracyjnym jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego działania i stosownie do art. 76 § 1 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Nie można jednak w ocenie Sądu zgodzić się z prezentowanym przez organ orzekający stanowiskiem, które prowadzi do wyłączenia stosowania w sprawie przepisu art. 76 § 3 kpa stanowiącego, iż możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, w tym tego, co stwierdzono w protokóle z kontroli przeprowadzonej przez inspekcję ochrony środowiska. Na tego rodzaju wnioskowanie nie pozwalają przepisy cytowanej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ani też inne przepisy.

Jeżeli więc strona skarżąca, kwestionując prawidłowość przeprowadzenia kontroli i jej wyniki, zgłosiła wniosek dowodowy, domagając się dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy /którym to dowodem niewątpliwie nie jest protokół z kontroli organu ww inspekcji/, wniosek ten w myśl art. 78 § 1 kpa powinien być uwzględniony. W przeciwnym razie strona wnioskująca o podjęcie czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięć przewidzianych prawem administracyjnym w odniesieniu do podmiotu w ocenie tej strony naruszającego jej interes prawny na skutek działania wbrew przepisom ochrony, środowiska, miałaby ogromnie ograniczoną możliwość wpływania w toku postępowania administracyjnego na weryfikację działań organów administracji publicznej, Jej rola w zasadzie sprowadzałaby się do możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z nadzieją, że organ odwoławczy skoryguje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji czy też skargi do sądu administracyjnego, właściwego do badania legalności decyzji /pod względem prawa materialnego i procesowego/. Twierdzenie, iż to wyłącznie organy Inspekcji Ochrony Środowiska mają monopol na ocenianie, czy zachowane są przepisy ochrony środowiska, a inne podmioty są pozbawione możliwości korzystania z dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy wydaje się być sprzeczne nie tylko z Kodeksem postępowania administracyjnego i przepisami szczególnymi, ale także z konstytucyjnymi zasadami takimi, jak zasada praworządności czy też zasada ochrony praw obywatelskich.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt lc oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr. 153, poz. 1270/, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem § 2 art. 97 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.