Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 370/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 33/18 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie złożenia propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz R. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., II SAB/Ol 33/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego R. K. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

R. K. (dalej jako: "skarżący") pismem z [...] grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako: "DIAS") w złożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie

art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: "p.w. KAS"). W ocenie skarżącego przepis ten obligował DIAS do przedstawienia mu propozycji służby. Wskazał, że odmowa narusza jego prawa, przyznane mu aktem mianowania do służby i jest sprzeczna z art. 60, art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP, gwarantujących prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zarzucił, że organ postępuje arbitralnie, bez podania jakichkolwiek powodów, z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego bezczynność organu pozbawia go prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że korzystając z uprawnień wynikających z zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie złożył funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Organ wskazał, że pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z [...] lipca 2017 r., DIAS podtrzymał swoje stanowisko, co do braku złożenia skarżącemu propozycji pracy lub pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w O.

Pismem z [...] października 2017 r. strona skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażające się brakiem złożenia propozycji służby, pomimo upływu ustawowego terminu, tj. [...] maja 2017 r.

DIAS wywiódł, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.w. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS wygasły 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem organu brzmienie tego przepisu potwierdza, że organ nie miał obowiązku przedstawić skarżącemu propozycji służby. Ustawa nie gwarantuje kontynuacji zatrudnienia. Podniósł, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego następuje z mocy prawa, wobec wystąpienia jego ustawowo określonych przesłanek, zatem DIAS nie miał obowiązku wydawania rozstrzygnięcia (decyzji) w tym zakresie. W konsekwencji nie można postawić mu zarzutu bezczynności.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. KAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby, a w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę o Służbie Celnej, z "zastrzeżeniem art. 170". Regulacje zawarte w art. 165 ust. 3 ww. ustawy regulują przyporządkowanie pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170. Taka budowa przepisu prawnego sygnalizuje, że w przypadku pracowników/funkcjonariuszy, którzy do 31 maja 2017 r. nie otrzymali pisemnej propozycji pracy/służby zastosowanie mają przepisy art. 170 ustawy, które mówią wprost o wygaśnięciu stosunku pracy/służby. Mając na uwadze powyższe nie mają tutaj zastosowania przepisy uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że skarżący zasadnie domaga się wydania decyzji regulującej jego stosunek służbowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącemu do 31 maja 2017 r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa 31 sierpnia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 p.w. KAS, do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, DIAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Ponadto Sąd zgodził się z dokonywaną w orzecznictwie wykładnią systemową przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wyjaśniając, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w. KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w. KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie reguluje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Z uwagi na to, że organ dotychczas nie wydał przedmiotowej decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt I. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Brak wydania decyzji jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, które są rozbieżnie odczytywane również przez sądy administracyjne, jak i sądy pracy. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i koszty opłaty skarbowej, Sąd rozstrzygnął w pkt III. na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjna od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi:

1) art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art. 165 ust. 3 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawą sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej oraz, że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu, w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego – co skutkuje nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w. KAS, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i wyrażającej się niezasadnym przyjęciu, iż DIAS był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, a niedopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 p.w. KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. ł pkt 1 p.w. KAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu , że:

w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 u KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej,

zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w. KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w. KAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

III. Na podstawie art. 176 oraz art. 203 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o

uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o

o uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 188 ww. ustawy, rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi,

zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz od DIAS zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku nie wyrażenia przez strony postepowania zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Strony postępowania zostały także zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej materii (niewydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowanym jak zwolnienie ze służby) szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostało rozstrzygniętych uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 p.w. KAS. Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 ww. ustawy zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w. KAS (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie została przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 p.w. KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Podkreślić należy, że obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej wobec funkcjonariusza, który nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia w istocie wynika z ww. regulacji, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w. KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, należy uznać za zgodne z prawem, jeśli w skardze kasacyjnej nie ma zarzutu o przekroczeniu granic sprawy.

W konsekwencji uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle powyższego, zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Niniejsza sprawa należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego, zaś zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. W świetle przedstawionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, było prawidłowe.

Jednocześnie podkreślić należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakie organ powinien przeprowadzić na tle konkretnych regulacji. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., I OSK 1116/18).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem w związku z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej wydanym w oparciu o przepisy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych pełnomocnicy skarżącego oraz organu wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.