Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2097/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] – [...] z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) i na rzecz M.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.

znak: [...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , w skrócie " u.o.z. " (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...], a także odwołania M. S. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], Nr [...], z dnia [...] maja 2014 r., odmawiającej [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z projektem arch. W. B., [...], sierpień 2010 r. - utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków.

Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 2 września 2010 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków, (dalej zwanego "[...]KZ") o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku załączono m. in. wyciąg z projektu architektoniczno-budowlanego przewidujący lokalizację budynku wewnątrz kwartału ulic w drugiej linii w stosunku do historycznej pierzei ulicy [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent [...] – [...] Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych.

[...]KZ wskazał, że działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Strefa ta objęta jest wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. Ochronie konserwatorskiej podlega ukształtowany w okresie międzywojennym układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym rozplanowanie i linie zabudowy, sposób zagospodarowania terenów niezabudowanych oraz zielonych, a także wzajemne relacje przestrzenne tych obszarów. Organ uznał w związku z tym planowaną inwestycję za niedopuszczalną z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej.

W obszernym wywodzie organ przypomniał, że historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...] wywodziła się z idei ,,miasta-ogrodu". Generalną zasadą było wyznaczenie wspólnej, obrzeżnej linii zabudowy,

z pozostawieniem niezabudowanej, otwartej przestrzeni na tyłach działki oraz pomiędzy poszczególnymi obiektami. W jednostkowych przypadkach działki budowlane wyznaczane były wyjątkowo również wewnątrz kwartałów, co wynikało

z kształtu parcelowanego terenu i takiej możliwości jego zagospodarowania.

W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...], w którym znajdują się przedmiotowe działki, czytelny jest – pomimo późniejszych przekształceń – oryginalny podział parcelacyjny, w którym bez względu na rozmiar każda z działek zabudowana była tylko jednym budynkiem od frontu i posiadała otwartą przestrzeń od strony podwórza. Zagospodarowanie tego kwartału od początku przewidywało lokalizację tylko zabudowy obrzeżnej, bezpośrednio przy ciągu komunikacyjnym ulicy [...], w przeciwieństwie do sąsiedniego kwartału po drugiej stronie ulicy, gdzie w wyniku pierwotnej parcelacji terenu wyznaczono działki budowlane również wewnątrz kwartału.

Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż założenia projektowe przedmiotowego zamierzenia nie uwzględniały opisanych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru obszaru. Uznał za niedopuszczalną zabudowę wewnątrz kwartałów, pomimo iż takie przypadki w strefie [...] wystąpiły. Mając powyższe na uwadze, organ konserwatorski odmówił udzielenia zgody na zabudowę istniejących wolnych przestrzeni. Wskazał, że wraz ze znacznym ograniczeniem powierzchni terenu zielonego, nastąpiłoby także wycięcie rosnących na obu działkach drzew. Powołał się na treść Międzynarodowej Karty Ochrony Miast Historycznych uchwalonej w 1987 r. w Waszyngtonie, która stanowi m.in., iż wartości miasta historycznego podlegające ochronie, to zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem.

Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru. W § 13 ust. 1 pkt 1 dla obszaru "[...]" plan ustalił zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy, w tym zmiany przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej – pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Ponadto w § 56 ust. 2 pkt 2 planu, dla jednostki oznaczonej symbolem [...], w której znajdują się przedmiotowe działki, plan ustalił taki sposób zagospodarowania terenu, który nakazuje ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy od strony ulic w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy. Jak zauważył [...]KZ wykluczało to jednoznacznie możliwość lokalizowania nowej zabudowy wewnątrz kwartału, ponieważ istniejącą linię zabudowy tworzą tylko budynki wyznaczające pierzeję ulicy [...]. Ponadto, w stosunku do poprzedniego projektu z 2009 r., ograniczonego do zabudowy tylko działki nr [...], również została wydana decyzja negatywna. Nie zaistniały więc nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska.

Odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i M. S., współwłaściciel działki nr [...], będący stroną umowy przedwstępnej sprzedaży tej działki na rzecz wnioskodawcy postępowania.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stwierdził, że działki o nr. [...] i [...] objęte planowaną inwestycją znajdują się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Wskazał, że celem wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, było m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetkę całego zespołu.

Organ odwoławczy wskazał, że organ konserwatorski już raz wypowiedział się co do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia.

Minister nie podzielił przekonania Spółki, że odmowa pozwolenia na realizację inwestycji stoi w sprzeczności z ustaleniami planu. Organ ustalił, że plan wskazuje ciąg ulicy [...] z przylegającą do niego zabudową i działkami wraz z ogrodzeniami lub skwerami-ogródkami od frontu jako: "teren zlokalizowany w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków-KZ1; rejon znacznych ograniczeń w przekształcaniu istniejącego zagospodarowania przestrzennego". Stwierdził, że plan dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, a także remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod ww. warunkiem

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełniała powyższych wymogów, bowiem nie nawiązywała linią zabudowy do budynków, usytuowanych w pierzei ulicy [...] oraz była sprzeczna z zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2. Mimo, że obowiązujący plan nie zakazywał w sposób jednoznaczny zabudowy wewnątrz kwartałowej, ustalenia planu przesądzały o braku takiej możliwości na działkach o nr [...] i [...].

Skargi na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz M.S.. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sąd zarządził połączenie spraw z obydwu skarg celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 2447/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn.. akt. I SA/Wa 2447/11 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że w rozpoznawanej przez niego sprawie nastąpił zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, a zatem konieczne było ustalenie, czy wydając lub odmawiając pozwolenia, konserwator zabytków mógł kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikały ze sposobu ochrony zabytku nieruchomego.

Powołując się na dorobek orzecznictwa sądowo-administracyjnego WSA wskazał, że: "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku" (wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). A zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy ten nie istnieje, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.).

Powyższych spostrzeżeń nie kwestionował również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działkach nr [...]i [...] w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu były wiążące również dla organu ochrony zabytków.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowisko organu II instancji, odnośnie wykluczenia przez treść uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461) zabudowy wewnątrz przedmiotowego kwartału na działkach nr [...] i [...], nie znajdowało potwierdzenia w treści planu miejscowego.

Sąd Wojewódzki zauważył, iż określając zakazy lokalizacji (ust. 1 pkt 2), plan szczegółowy nie wykluczał w omawianym kwartale zabudowy wewnątrz kwartałowej na działkach nr [...] i [...], zabraniając takowej jedynie w przypadku braku zabezpieczeń akustycznych "w strefie uciążliwości komunikacyjnej ul. [...]" oraz bez usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustalał ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co nie wykluczało zabudowy wewnątrz kwartału.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego uznanie przez organ II instancji, iż § 56 ust. 2 pkt 2 dopuszcza nową zabudowę jedynie "w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy" nie uwzględniało, że chodziło tu tylko o zabudowę od strony ulicy. Tymczasem planowany budynek miał być oddalony od pierzei ulicy ok. 35-40 m w głąb kwartału, co nie wpływalo na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy. Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału [...], gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową. Planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr [...] i [...] nie dotyczyła "ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową", przeciwnie miała mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie miała do niej przylegać.

WSA w Warszawie wskazał również, że plan dopuszczał "realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych" m. in. w strefie KZ1, podając warunki takiej zabudowy. Podkreślił, że warunek "zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwoływał się organ odmawiając pozwolenia) dotyczyć musiał tylko zabudowy od strony ulicy. Mając na uwadze, że skoro plan miejscowy nie wykluczał zabudowy na działkach nr [...] i [...], uznał, że organy ochrony konserwatorskiej nie mogły takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...].

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., w skrócie u.p.z.p.) w zw. z art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w relacji do art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez uznanie, że ustanowienie ochrony obszarowej nie mogło ograniczać wolności zabudowy, a także że odmawiając pozwolenia, organy konserwatorskie nie mogły kierować się przesłankami innymi niż te, które wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez odmówienie temu przepisowi jakiegokolwiek samodzielnego znaczenia. Wskazując na te zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło natomiast obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności naruszenie art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. przez niewłaściwą jego wykładnię i błędnie rozstrzygającą kolizję między formami ochrony zabytków, jakimi są wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II OSK 2736/12, oddalił obydwie skargi kasacyjne.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że formy ochrony zabytków z art. 7 u.o.z. określają kompetencyjne podstawy działania organów. Zawarty tam katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej zezwalał na uruchomienie administracyjnych instrumentów nadzoru konserwatorskiego. Z powołanego przepisu nie wynika jakiekolwiek różnicowanie zakresu ochrony, ponieważ wymienione przepisy nie stanowią norm kolizyjnych. Zwrócił również uwagę na wynikającą z treści art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zasadę, że wszelkie uwarunkowania ochronne wynikające z decyzji o wpisie do rejestru zabytków winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a gwarancją tego jest proces uzgodnieniowy z udziałem wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nastąpiła zmiana systemowa w zakresie prawa planistycznego, prawa budowlanego i prawa ochrony zabytków. Dotychczasowe plany za wyjątkiem planów uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. zm.) utraciły moc obowiązującą.

NSA wskazał na wpływ zmiany przepisów planistycznych na szczegółowość ustaleń związanych z zagospodarowaniem określonych obszarów. Uprzedni ogólny charakter planów został zastąpiony, po myśli art. 16 u. p. z. p., określeniem skali na 1:1000, stosowanej w rysunku projektu zagospodarowania działki budowlanej podlegającym zatwierdzeniu na etapie pozwolenia na budowę. W obecnych warunkach rysunek planu, operując opisaną skalą, zbliża się szczegółowością do projektu budowlanego.

Zakres ochrony zabytków może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu, ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak tożsamości działań organu ochrony zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. - w odniesieniu do regulacji objętych różnymi reżimami planistycznymi.

Kontynuując swoje rozważania Sąd wskazał, że obecnie, w związku z treścią art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia, w trybie art. 106 k.p.a., na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zarówno w wydanej przez Ministra decyzji jak i w motywach skargi kasacyjnej powyższe rozważania znalazły swoje ujęcie. Uznał jednakże, że organ nie wyprowadził należytych wniosków odnoszących się do zakresu uznania administracyjnego, którym, w takiej sytuacji, może dysponować organ wydający decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Podkreślił, że w przypadku planu uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie, jak również możliwy jest inny zakres uznania administracyjnego w sytuacji odnoszenia się do ustaleń planu uchwalonego na podstawie ustawy z 1994 r.

NSA wskazał, że organy ochrony zabytków nie mogą dokonując oceny możliwości wykonania prac budowlanych, w sposób dowolny decydować o udzieleniu bądź nieudzielaniu pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, wywodząc idącą dalej, niż to wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczność ochrony zabytku. Jako podstawę wyboru możliwych rozwiązań regulujących zakres i sposoby ochrony zabytku, wskazano przepisy materialnoprawne, w tym przepisy obowiązującego planu.

Organ nie mógł zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie zawierał, co zostało wskazane w treści zaskarżonej decyzji. Sąd Naczelny uznał zatem, iż naruszono w zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów niewynikających z planu miejscowego. Również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w relacji do art. 7 pkt 4 u.o.z. uznał za nieusprawiedliwiony.

Zwrócił też uwagę na doniosłość norm planu zagospodarowania przestrzennego, których procesy odkodowywania powinny charakteryzować się znacznym rygoryzmem, normy winny być poddawane wykładni zawężającej. Organ, ingerując w prawo własności w ramach przypisanego mu władztwa musi wyważyć zawsze potrzeby społeczne związane z ochroną dziedzictwa kulturalnego i interes indywidualny w postaci prawa do korzystania z własności. Ograniczenia w postaci zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze nie tylko uniemożliwiają realizację istoty prawa własności, ale też nie stwarzają możliwości godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy [...] Konserwator Zabytków, pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich z prośbą o wyrażenie opinii o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "[...]" wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków ww. obszaru.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o wycofanie powyższego wniosku jako bezprawnego, a także o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnej z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

M. S. wezwał pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. oraz 27 lutego 2014 r. Prezydenta [...] działającego jako [...] Konserwator Zabytków do załatwienia sprawy, zgodnie z dokonaną przez NSA oraz WSA w Warszawie wykładnią.

W dniu 24 marca 2014 r. do organu konserwatorskiego wpłynęła opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Autor przedmiotowej opinii wskazał, że "nie uznaje się władnym do rozstrzygnięcia kwestii oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]".

[...] Konserwator Zabytków pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Dyrektora Biura Prawnego Urzędu [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. Zastępca Dyrektora Biura Prawnego Urzędu [...] przekazał organowi konserwatorskiemu sporządzoną opinię prawną.

W tych okolicznościach Prezydent Miasta [...] – [...] Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu

[...]przy ul. [...] w [...], znajdujących się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].04.1979 r.

Organ na wstępie przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.07.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11. Wskazał, że planowana na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] inwestycja znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].04.1979 r.

Organ powołując się na ww. orzeczenia, jak również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.12.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 957/12, wskazał, że w wyniku analizy zapisów § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19 ust. 1 i § 56 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie uznano, że w/w plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowych nieruchomości gdyż planowany w drugiej linii budynek w żaden sposób nie wpływa na ukształtowanie pierzei i linię zabudowy wyznaczoną od strony ulicy.

Jednocześnie organ I instancji, powołując się na sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinię z dnia [...].03.2014 r., wskazał na zawarte w niej wnioski w zakresie sprzeczności z ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...] inwestycji na przedmiotowych działkach, "które to prowadzić będą do intensyfikacji zabudowy kwartału, sprzecznej z pierwotnymi założeniami zakładającymi dbałość o zachowanie właściwych relacji pomiędzy zabudową a zielenią". Organ wskazał przy tym, że Narodowy Instytut Dziedzictwa uznał się za niewładny do rozstrzygania kwestii oceny możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ustaleń zawartych w miejscowym planie.

Mając powyższe na uwadze, [...]KZ uznał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie wykluczają zabudowy na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Analizując zamiar inwestycyjny wskazał, że dotyczył on budynku mieszkalnego wielorodzinnego, o wysokości zasadniczej bryły do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m). Ustalenia w/w miejscowego planu dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], w obrębie którego znajdują się działki nr [...] i [...], określają maksymalną wysokość zabudowy projektowanej w nawiązaniu do zabudowy sąsiadującej - nie wyżej niż 12,0 m n.p.t. Podniósł, że w wielorodzinnej zabudowie kwartału przeważają budynki trzykondygnacyjne, rzadko występują natomiast budynki czterokondygnacyjne.

W odniesieniu do projektowanego budynku stwierdził, iż zaprojektowanie ostatniej kondygnacji jako technicznej, stanowi w istocie o zamiarze wybudowania budynku pięciokondygnacyjnego, co z kolei jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu swojego odwołania wskazała, że na żadnym wcześniejszym etapie postępowania [...] Konserwator Zabytków nie zgłosił zastrzeżeń co do istnienia pomieszczeń technicznych, ich cech, bądź przeznaczenia. Jak również, że liczba kondygnacji projektowanego budynku dotąd nie stanowiła powodu dla wyrażenia przez organ obiekcji natury konserwatorskiej. Skarżąca podniosła,

że niniejsza okoliczność, została potraktowana jako pretekst, a nie rzeczywista przyczyna odmowy udzielenia zezwolenia konserwatorskiego.

Spółka wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu maksymalnej wysokości zabudowy nie bierze się pod uwagę pomieszczeń technicznych wyniesionych ponad najwyższą krawędź stropodachu lub poddasza (użytkowego) nad najwyższą kondygnację użytkową z grubością izolacji cieplnej. W związku z czym budynek będący przedmiotem inwestycji został skonstruowany zgodnie z postanowieniami mpzp.

Plan przewiduje wysokość zabudowy 12 m npt i w jej ramach 4 kondygnacje. Z kolei przepis § 3 pkt 13) mpzp dopuszcza wynoszenie pomieszczeń technicznych ponad maksymalną wysokość zabudowy. Takie rozwiązanie zostało zastosowane w projekcie i nie mogło zostać zakwestionowane przez służby ochrony konserwatorskiej. Na dachu budynku przewidziano wyłącznie pomieszczenia techniczne przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku - kotłowni, maszynowni dźwigu, centrali wentylacyjnej oraz klimatyzacji. Mając powyższe na uwadze, spółka wskazała, iż stawiana przez organ teza o pięciu naziemnych kondygnacjach budynku była nieuprawniona.

Skarżąca podniosła również lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, użycie przez organ określeń nieprecyzyjnych i nieostrych, a także brak udowodnienia twierdzeń zawartych w decyzji.

Od ww. decyzji odwołanie złożył również M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez udzielenie pozwolenia spółce [...] Sp. z o.o. na prowadzenie prac budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] według złożonej dokumentacji projektowej, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, 77 § 1 k.p.a. oraz § 13 pkt. 1 ppkt. 9, § 56 pkt. 2 ppkt. 1, § 3 pkt. 13 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...].

W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania [...]KZ w żaden sposób nie zwracał się do stron postępowania, o wyjaśnienie jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistej funkcji pomieszczeń technicznych, a zatem wątpliwości organu są nieuzasadnione. Wskazał również, że planowana Inwestycja odpowiadała przepisom § 13 pkt. 1 ppkt. 9 mpzp oraz § 56 pkt. 2 ppkt. 1 mpzp, co do maksymalnej wysokości planowanej inwestycji oraz ilości kondygnacji., a projekt był zgodny z § 3 pkt. 13 mpzp, dopuszczającym wynoszenie pomieszczeń technicznych ponad maksymalną wysokość zabudowy.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r.

znak: [...]

Organ II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z załączonym do wniosku "Wyciągiem z projektu budowlanego dla służb ochrony konserwatorskiej – budowa budynku wielorodzinnego ul. [...], działka nr ew. [...],[...], obr. [...] Dz. [...] ", inwestycja przewidywała realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, o wysokości zasadniczej bryły do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m).

Obowiązujący plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowych nieruchomości, położonych wewnątrz omawianego kwartału, albowiem "poza sporem pozostaje konstatacja, iż z ustaleń ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wywieść bezwzględnego zakazu zabudowy wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami [...],[...][...] i [...]".

Organ odwoławczy zauważył, że argumentacja organu pierwszej instancji, dotycząca tzw. piątej kondygnacji – technicznej jest wątpliwa. Nie mniej jednak wskazał, że utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie podzielając w całości argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, a uznając rozstrzygnięcie sprawy za słuszne merytoryczne z innych przyczyn.

Następnie organ przytoczył argumentację zawartą w ww. wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. Wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślając iż odstępstwo od niej możliwe jest w sytuacji zmiany stany faktycznego i prawnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] był procedowany w trybie planistycznym ustawy z 1994 r., w zw. z przepisem przejściowym (art. 85 ust. 2) ustawy z 2003 r. Stosownie zatem do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowy plan miejscowy został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w 2000 r. - "bez uwag".

Organ podkreślił, że w tzw. "starej ustawie" o zagospodarowaniu przestrzennym, nie było ustanowionych aż tak daleko idących jak obecnie rygorów dotyczących szczegółowości ustaleń, wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd gminy nie był obowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, ustalone w miejscowym planie – uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego – zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczały kontroli planowanego przedsięwzięcia budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy narusza ono istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską.

Minister uznał, że odmowa wyrażenia zgody na zabudowę działek nr [...] i [...] w głębi przedmiotowego kwartału była zasadna, albowiem założenia projektowe nie uwzględniały istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru obszaru, chronionego zarówno na podstawie planu oraz decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Minister podzielił przy tym ocenę zaprezentowaną w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, stwierdził, że inwestycja "naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru".

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lipca 2014 r., [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na

wynik sprawy, tj.:

a. rażące naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącymi go w sprawie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12;

b. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie dowodów z opinii prawnej adw. T.L., opinii urbanistycznej dr. inż. A. C. i dr. inż. J. S. oraz opinii dr H. F.-P.;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) (dalej: u.o.z.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) oraz w zw. z § 2 Uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. poprzez niezastosowanie przy rozstrzyganiu na podstawie 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b. naruszenie art. 7 pkt 4 u.o.z. przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...] przychyliła się do krytyki, której organ II instancji poddał rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazała, że pomimo prawidłowych ustaleń, organ II instancji wydał wadliwe rozstrzygnięcie. Skarżąca zwróciła uwagę, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sąd dokonał oceny prawnej oraz wskazania co do dalszego postępowania organu, a pomimo to organ II instancji wydał sprzeczną z wiążącymi go w sprawie prawomocnymi wyrokami, wywodząc, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok na błędnej podstawie faktycznej.

Opierając się na mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, skarżąca wskazała, że organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Powołując się na dorobek orzecznictwa NSA, wskazała, że moc wiążąca wyroku (art. 170 p.p.s.a.) oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli dana kwestia pojawia się w kolejnych postępowaniach, nie może być ponownie badana. Inne sądy jak również inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podniosła również, że organ nie wskazał przy wydaniu zaskarżonej decyzji by nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Natomiast podstawy odstępstwa od zasady z art. 153 p.p.s.a. upatrywał wobec rzekomego oparcia się na błędnie ustalonym stanie faktycznym przez NSA.

Spółka podniosła ponadto, że organ II instancji ignorował wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, na temat zasad ustalania granic zasady uznania administracyjnego w przypadku wydania planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. Wskazała także, że organ II instancji pominął fakt, że organ ochrony konserwatorskiej brał udział w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego [...] , a na etapie uzgadniania z nim planu zagospodarowania przestrzennego konserwator nie podnosił żądnych zastrzeżeń. Nie wziął również pod uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego był niezwykle szczegółowy, a rysunek planu zbliżał się szczegółowością do projektu budowlanego. Podczas gdy powyższe okoliczności zostały wzięte przez NSA pod uwagę i stanowiły podstawę wydania wyroku oddalającego skargi kasacyjne. Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie wziął też pod uwagę dalszych ustaleń prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego czym naruszył przepisy postępowania.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła Ministrowi również nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie dowodów z opinii prawnej adw. T. L., opinii urbanistycznej dr. inż. A.C. i dr. inż. J. S. oraz opinii dr H. F.-P.. Wskazała, na fakt zamówienia przez organ dwóch opinii. Podniosła, że opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r., w myśl której koncepcja projektowa stała w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...] poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na jej terenie, nie miała znaczenia w sprawie, a nadto została sporządzona przez podmiot podległy Ministrowi. Z kolei druga, sporządzona przez adw. T.L., została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kompletnie pominięta. Pominięte zostały również wymienione wcześniej opinie urbanistyczne.

Skarżąca podniosła także, że zostało ustalone prawomocnymi wyrokami sądów, iż plan zagospodarowania przestrzennego jako prawo miejscowe wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. Jeżeli zatem plan nie wykluczał zabudowy na działkach o nr. [...] i [...], to organy ochrony konserwatorskiej nie mogły takiej zabudowy również wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków.

A ponieważ plan nie zawierał zakazu zabudowy wewnątrz kwartałowej, skarżąca wskazała, że należało uznać jej dopuszczalność.

M. S. złożył oddzielną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji, wnosząc o rozważenie przez Sąd, czy w przypadku zaskarżonej decyzji nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj., że decyzja jest nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez uwzględnienia wiążących organ wskazań i oceny prawnej wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2447/11 i utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2736/12 oraz, w konsekwencji wyżej wskazanej obrazy przepisów postępowania,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji potwierdziły, że plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza planowanej zabudowy, jak również przyznał, że "dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, winien mieć na względzie przepis art. 153 p.p.s.a.". Skarżący podniósł, że przyznanie faktu związania art. 153 p.p.s.a., posłużyło Ministrowi nie do jego zastosowania, lecz stwierdzenia, iż doszło do zmiany stanu faktycznego, który jest "odmienny od przyjętego przez sąd" i tym samym rozpoznanie sprawy po dokonaniu dowolnej wykładni przepisów i wydania niezgodnego z wyrokiem rozstrzygnięcia.

M.S. podkreślił, że organ II instancji pominął, że z całokształtu orzeczenia NSA oraz z uzasadnienia wynikało, że skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku oraz jaka zachodzi relacja pomiędzy decyzją o wpisie do rejestru zabytków i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a także że organ nie mógł zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu wprost nie zawiera, co przyznano w treści zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że organy obydwu instancji całkowicie pominęły fakt, że w przypadku uznania inwestycji za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zobowiązane były do wydania decyzji udzielającej zgodę na jej realizację.

W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwana w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sąd zarządził połączenie spraw ze skargi [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...] i M.S. celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą VII SA/Wa 2097/14.

Skargi są zasadne.

Mając na względzie istotę podnoszonych przez skarżących zarzutów, oraz fakt wydania w tej sprawie wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych, należało odnieść się do skutków wynikających z art. 153 p.p.s.a., w zakresie związania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. a także oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, lub stan faktyczny będący podstawą orzekania.

Ustawodawca na gruncie art. 153 p.p.s.a., jak słusznie podkreślono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt. V SA/Wa 856/07 (Lex 344171), nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Trzeba przy tym podkreślić, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w przepisie art. 153 p.p.s.a., są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno ocenę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, zostało uznane za wadliwe.

Niewątpliwie, organy w ramach ponownego rozpoznania tej sprawy zobligowane był do uwzględnienia ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uprzednio zapadłym wyroku Sądu Wojewódzkiego oraz Sądu Naczelnego.

Ze względu na wiążące organ, jak również Sąd w ponownym rozpoznaniu sprawy, skutki wynikające z art. 153 p.p.s.a., podjęta przez organ II instancji próba zwalczania poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., co do braku sprzeczności przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, była niedopuszczalna.

Minister Kultury nie zgadzał się już wcześniej ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku uchylającym decyzje odmawiające zgody na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] i wykorzystał przysługujący wówczas środek prawny, jakim była skarga kasacyjna, jednak skarga ta została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r..

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sądy dokonały oceny prawnej z której wynikał sposób dalszego postępowania organu, a pomimo to organ II instancji wydał sprzeczną z wiążącymi go w sprawie prawomocnymi wyrokami, w istocie ustalając, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok na błędnej podstawie faktycznej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. stwierdził, że ustalenia planu miejscowego stanowią podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku. Konserwator zabytków swoje stanowisko, co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu powinien oprzeć na treści planu, który wcześniej uzgodnił.

Ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...], w kontekście ochrony układu urbanistycznego zespołu zabudowy [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego.

Sąd ówcześnie stwierdził wyraźnie, że stanowisko organu II instancji, odnośnie wykluczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalony przez Radę [...] w dniu [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) możliwości zabudowy wewnątrz przedmiotowego kwartału (na działkach nr [...] i [...]), nie ma potwierdzenia w treści planu.

Nadto wskazał, że plan szczegółowy (ust. 1 pkt 2), nie wyklucza w omawianym kwartale, zabudowy wewnątrz na działkach nr [...] i [...]. Opisując sposób zagospodarowania (ust. 2 pkt 2) plan ustala ukształtowanie linii nowoprojektowanej zabudowy, ale jedynie od strony ulic, co jednak nie wykluczało zabudowy wewnątrz kwartału.

Uznanie przez organ II instancji, iż § 56 ust. 2 pkt 2 planu dopuszcza nową zabudowę jedynie "w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy" nie uwzględniało, że chodzi tylko o zabudowę od strony ulicy. Tymczasem planowany budynek miał być oddalony od pierzei ulicy ok. 35-40 m w głąb kwartału. Także § 13 ust. 2 i 3 planu miejscowego nie odnoszą się do zabudowy wewnętrznej kwartału [...], gdyż oba te ustępy § 13 odwołują się do pojęcia ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową.

Planowana zabudowa wewnętrzna kwartału na działkach nr [...] i [...] nie dotyczyła "ciągu ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową", miała mieć miejsce "w drugiej linii", patrząc od strony ulicy i nie będzie do niej przylegać.

Dokonując takiej oceny WSA w Warszawie przesądził, że plan dopuszcza realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych m. in. w strefie KZ1, podając warunki takiej zabudowy. Podkreślił, że warunek "zachowania istniejącego – pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy" (do którego odwoływał się organ odmawiając pozwolenia) dotyczy tylko zabudowy od strony ulicy.

Skoro plan miejscowy nie wyklucza zabudowy na działkach nr [...] i [...], to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy ochrony konserwatorskiej nie mogły takiej zabudowy zakazać, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Zatem kwestia możliwość zabudowy w głębi przedmiotowych działek inwestycyjnych została przesądzona i kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu.

Wydając aktualnie zaskarżoną decyzję, Minister Kultury nie zastosował się do tej oceny prawnej, nie wykazał jednocześnie, by po wydaniu orzeczenia przez Sąd, nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub zmiana stanu prawnego. Usprawiedliwienia dla odstępstwa od zasady z art. 153 p.p.s.a., organ upatrywał w rzekomym oparciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Wprawdzie wyrok Sądu Naczelnego zawierał wywody prawne natury ogólnej, odnoszące się do tego typu spraw, ale organ nie mógł się na nie powoływać i zignorować indywidualną ocenę sprawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, skoro w tej konkretnej sprawie Sąd Naczelny potwierdził trafność wyroku sądu wojewódzkiego uchylającego odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.

Należy podkreślić, że ocena przyczyn i motywów wydania przez Sąd Wojewódzki wyroku uchylającego decyzję odmowną, została zaakceptowana w uzasadnieniu wyroku NSA, co było podstawą oddalenia skarg kasacyjnych.

Tym samym bez znaczenia prawnego były ustalone przez organ II instancji okoliczności związane z podstawą prawną wydania uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...])

Należy przypomnieć, że choć organ pierwszej instancji potwierdził obecnie, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza planowanej zabudowy, to jednocześnie wskazał na jej niedopuszczalność z przyczyn niedostatecznie wyjaśnionych i lakonicznie uzasadnionych. W odniesieniu do projektowanego budynku stwierdził bowiem, iż zaprojektowanie ostatniej kondygnacji jako technicznej, stanowi w rzeczywistości o zamiarze wybudowania budynku pięciokondygnacyjnego, co z kolei uznał za niedopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Organ II instancji słusznie tego stanowiska nie zaaprobował, ale nie wziął pod uwagę, że z całokształtu uzasadnienia wyroku NSA wynikało, że skarga kasacyjna tego organu nie zawierała zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyjaśnienia relacji jaka zachodzi między decyzją o wpisie do rejestru zabytków i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a także stwierdzenia, że organ nie mógł zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu wprost nie zawiera.

W tej sprawie organy muszą uwzględnić fakt, że wobec uznania inwestycji za dopuszczalną w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą odmówić prawa zabudowy przedmiotowego terenu.

Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ochrony zabytków zobowiązane będą do wzięcia pod uwagę, iż prawomocnie przesądzono o możliwości realizowania zabudowy na przedmiotowym terenie, ale jednocześnie w ich kompetencji pozostaje ustalenie czy proponowany przez inwestora kształt zabudowy, stosownie do art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie narusza wartości chronionych przez Konserwatora na przedmiotowym obszarze. Zabytkiem bowiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy są zarówno pojedyncze nieruchomości, jaki i układ urbanistyczny. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg.

W przypadku objęcia ochroną konserwatorską założenia urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc to założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne nieruchomości położone w strefie ochronnej.

Kompetencje organu konserwatorskiego wynikają z faktu lokalizowania przedmiotowego budynku na terenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków. Wykładnia art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej powinien badać, czy zaprojektowany budynek nie wpłynie negatywnie na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne. Organy ochrony konserwatorskiej, ustalą czy proponowany przez inwestora obiekt, a zwłaszcza zewnętrzne jego cechy nie wpłyną negatywnie na obszar tworzący substancję zabytkową.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.