Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] sierpnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (zakład tapicerski z handlem detalicznym furgonetek, autobusów i samochodów ciężarowych) przewidzianego do realizacji na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 położonej w miejscowości U. [...], obręb [...], gmina G.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

A. S. i P. S. podaniem z 11 grudnia 2014 r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (zakład tapicerski z handlem detalicznym furgonetek, autobusów i samochodów ciężarowych) przewidzianej na działce o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m² zlokalizowanej w miejscowości U. [...], gmina G.

Burmistrz G. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej wyżej opisanej inwestycji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (warunki urbanistyczne) określono w sposób następujący: - nieprzekraczalna linia zabudowy - planowaną budowę należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 8 m od granicy z drogą powiatową zgodnie z częścią graficzną decyzji, - wielkość powierzchni zabudowy ustalono na max 22,0% powierzchni działki objętej wnioskiem, - powierzchnia sprzedaży nie większa niż 2000 m2; - wielkość powierzchni zabudowanej i utwardzonej ustalono na max. 48% powierzchni terenu inwestycji, - wielkość powierzchni biologicznie czynnej ustalono na min. 52% powierzchni terenu inwestycji, - szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na 25 m z tolerancją 20%, - maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych budynku ustalono na 2, - maksymalną wysokość projektowanej budowy budynku mierzoną od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do linii kalenicy lub najwyższego punktu pokrycia dachowego ustalono na nie więcej niż 9,5 m, - maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej budowy budynku liczoną od średniego poziomu terenu w obrysie rzutu do górnej krawędzi gzymsu lub dolnej krawędzi połaci dachowej budynku ustalono na nie więcej niż 8,0 m, w wysokość elewacji nie wlicza się zbieżnych zwieńczeń ścian szczytowych oraz ścian lukarn i facjatek, - geometrię dachu należy ustalić jako zastosowanie odpowiadających sobie połaci dachowych, bez przesunięcia w pionie lub w poziomie, o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych: kąt nachylenia połaci dachowych od 5° do 20°, układ połaci dachowych - dach dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy dachu - prostopadły do linii rozgraniczającej drogi powiatowej, zastosowanie zadaszeń na terenie działki wymaga dostosowania ich materiału i formy do rozwiązań charakterystycznych stosowanych dla tego typu budynków, - nakazano stosować kolorystykę dachów w odcieniach grafitu, brązu lub czerwieni, zapewnić maksymalną ochronę istniejącego drzewostanu, ogrodzenia wykonać jako ażurowe o maksymalnej wysokości 1,8 m (zakazuje się stosowania wypełnień pól ogrodzeniowych z prefabrykowanych elementów betonowych), - projektowane budynki i ich usytuowanie względem granic działki i od zabudowy na sąsiednich działkach budowlanych, a także od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej musi spełniać warunki określone w przepisach .odrębnych (w tym szczególnie przepisy §12, §13 i §271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - nakazano realizację co najmniej 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie objętym inwestycją. Dalej określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się L. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po powołaniu treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podał, że szczegółowe kwestie związane z wyznaczeniem parametrów inwestycji określa rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Należy mieć bowiem na względzie, że wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie uznano, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z ww § 3 ust. 2 ww rozporządzenia. Granice obszaru analizowane wyznaczone bowiem zostały na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, w odległości 120 m od granic działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję, tj. odpowiadającej trzykrotności frontu ww działki (oznaczonego na mapie literami AB od strony drogi powiatowej [...] położonej na dz. nr [...] - 40 m). W ocenie organu odwoławczego front działki został wyznaczony prawidłowo, skoro zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki nr [...], które zostały prawidłowo uwzględnione w dokonanej analizie. Położono też nacisk na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi, których zagospodarowanie pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz produkcyjna, której parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu pozwalają na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast istnienie niezabudowanych działek w obszarze analizowanym nie oznacza, iż nie może nastąpić zmiana ich funkcji, jak również, iż ewentualna zmiana w tym zakresie mogła być dokonana wyłącznie w drodze uchwalenia planu miejscowego. Odnosząc się do braku na ww obszarze obiektów o funkcji handlowej organ zauważył, że planowana inwestycja przewiduje przede wszystkim zakład tapicerski, a więc obiekt o funkcji usługowej, dodatkowo z handlem detalicznym furgonetek, autobusów i samochodów ciężarowych. Istnienie zaś na obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej umożliwia, w ocenie Kolegium, wprowadzenie obiektów o funkcji handlowej, tym bardziej, iż planowany nie jest wielkopowierzchniowy obiekt handlowy. Funkcje handlowe i usługowe oraz produkcyjne są zaś ze sobą powiązane i często występują łącznie na danym obszarze. Nie można tym samym stwierdzić, aby planowana inwestycja mogła prowadzić do naruszenia kontynuacji dotychczasowej funkcji nieruchomości w obszarze analizowanym. Dalej parametry projektowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy. Po pierwsze prawidłowo została ustalona linia planowanej zabudowy, którą należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 8 m od granicy z drogą powiatową zgodnie z załącznikiem do decyzji. Takie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce nr [...], natomiast sąsiednia działka nr [...] jest niezabudowana. W myśl zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Po drugie za prawidłowe uznano ustalenia organu w zakresie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, który ustalono na maksymalnie 22%. Z analizy wynika, iż średnia wartość ww wskaźnika wynosi 19,3 %, jednakże wynik ten w sposób istotny determinowany jest współczynnikiem obliczonym dla działki nr [...] o powierzchni [...] m2, w tym [...] m2 powierzchni pod zabudową, zabudowanej jedynie w 7 %. Mając na uwadze, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (innego niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, działanie organu pierwszej instancji, należało uznać za prawidłowe. Oparte ono bowiem zostało na założeniach, iż połowa działek zabudowanych na obszarze analizowanym ma wskaźnik powierzchni zabudowanej powyżej 24%, zaś w przypadku działki nr [...], której powierzchnia wynosi ok. [...] ha, wskaźnik zabudowy dla funkcji usługowo-produkcyjnej (ok. [...] m2) wynosi ok. 22,5%. Należy zaznaczyć, iż organ prawidłowo nie uwzględnił powierzchni utwardzeń niezwiązanych z budynkami, skoro powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu czy powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołania w zakresie niewłaściwego przyjęcia do analizy działki nr [...] z uwagi na fakt, iż decyzją nr [...] organ nadzoru nakazał przywrócenie jej poprzedniego stanu zagospodarowania poprzez likwidację parkingu dla samochodów ciężarowych zaznaczyć należy, iż zabudowa posadowiona na ww. działce nie stanowi samowoli budowalnej, a jak wskazano powyżej powierzchnia utwardzeń nie została uwzględniona przez organ orzekający jako parametr istotny dla wyznaczenia wskaźników planowanej zabudowy. Po trzecie organ wyznaczył wskaźnik szerokości elewacji frontowej na 25,0 m z tolerancją 20%. Z analizy wynika, iż na obszarze analizowanym występują szerokości od 10 m (zabudowa gospodarcza) do 51,5 m, a średnia wartość wynosi 21,9. Szerokość elewacji frontowej zabudowy produkcyjno-usługowej na obszarze analizowanym waha się od 20,0 m do 30,0 m. W taki układzie wyznaczenie wskaźnika na poziomie 25 m uzasadnione jest przeprowadzona analizą.

Po czwarte wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki dla projektowanej rozbudowy budynku maksymalnie do 8,0 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki na obszarze analizowanym wynosi 5 m, zaś wysokość do kalenicy 6,2 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 7 m, a do kalenicy 9,5 m, zaś na działce nr [...] - górna krawędź górnej elewacji frontowej, jak również wysokości w kalenicy - 8. Przyjęcie więc jako dominanty obiektu posadowionego na sąsiedniej działce zabudowanej (budynku usługowo-produkcyjnego) należało uznać za mieszczące się w dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia, podobnie jak ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie budynku posadowionego na działce nr [...]. Po piąte za prawidłowe należało także uznać nałożenia na inwestora obowiązku zastosowania dachu dwuspadowego o kącie nachylenia od 5° do 20°, gdyż w myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Analiza wykazała, iż w sąsiedztwie przeważają dachy dwuspadowe, a 10 budynków z 13 posiada kąt nachylenia połaci dachowych od 5 do 20°. Po szóste analiza akt sprawy wskazała także na spełnienie przez planowaną inwestycję pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Akta sprawy wskazują bowiem, iż planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...], posiada możliwość realizacji przyłącza do istniejącej sieci energetycznej, istniejącej sieci wodociągowej gminnej, zaś odprowadzanie ścieków możliwe jest do istniejącego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, a docelowo do projektowanej kanalizacji sanitarnej. Mając na uwadze, iż teren planowanej inwestycji stanowi działki o klasach S-RlVa, RIVa, RJVb organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z akt sprawy i ustaleń organu wynika także, iż planowana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213 poz. 1397 z późn. zm.), zaś teren objęty wnioskiem nie jest położony w obszarze prawnie chronionym, ustanowionym w trybie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015r. poz. 1651 z późn. zm) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.). Akta sprawy wskazują także, iż projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 ww ustawy z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z [...] kwietnia 2016 r.), Starostą Powiatu G. (postanowienie z [...] maja 2016 r.) oraz Powiatowym Zarządem Dróg (postanowienie z [...] maja 2016 r.). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania dot. oparcia decyzji na wadliwym uzgodnieniu z zarządcą drogi wskazać należy, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. W ramach powyższego uznania Powiatowy Zarząd Dróg, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, uzgodnił projekt decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując jednak na konieczność uwzględnienia i respektowania przez inwestora, iż zarządca drogi nie ponosi odpowiedzialności za skutki oddziaływania drogi powiatowej w zakresie hałasu oraz drgań na obszary przyległe do pasa drogowego, zaś droga powiatowa nr [...] posiada ograniczenie tonażowe do 3,5 tony (znaki pionowe B- 18). Warunki te zostały uwzględnione w kwestionowanej decyzji. Nie można przy tym uznać, aby ww. ograniczenia eliminowały możliwość realizacji planowanej inwestycji, skoro inwestor zamierza wybudować budynek usługowo-handlowy w postaci zakładu tapicerskiego z handlem detalicznym furgonetek, autobusów i samochodów ciężarowych. Nie oznacza to wszakże, iż pojazdy mają być przechowywane na ww. obszarze (a tym samym istniałaby konieczność ich transportu przez drogę powiatową z ograniczeniami), zaś przestrzeganie ograniczeń w korzystaniu z drogi, związane z masą pojazdów, które mogą poruszać się po drodze, ciąży co do zasady na użytkownikach drogi. Odnosząc się do studium, organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium. L. S. w skardze na decyzję Kolegium z [...] października 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego w postępowaniu nie uwzględniono faktu, iż w rzeczywistości budowa budynku została zakończona, od dawna trwa na nieruchomości stan niezgodny z obowiązującymi dotychczas warunkami zabudowy, a twierdzenie organu, że brzmienie decyzji odnoszące się do handlu detalicznego furgonetek, autobusów i samochodów ciężarowych nie oznacza, iż pojazdy takie mają być przechowywane na obszarze inwestycji jest w kontekście załączonej do skargi dokumentacji wyrazem nie tylko naiwności, ale też pomijania dostępnych środków dowodowych. Ustalenie warunków zabudowy dla istniejącej już - zakończonej inwestycji z pominięciem zasad ładu architektonicznego obszaru, przyjmowanie do analizy budynków wzniesionych na działce ewidencyjnej, która została tylko dla tego celu wydzielona ewidencyjnie przez wnioskodawcę, zmierza w sposób dalece niejasny wyłącznie do zadowolenia wnioskodawcy z pominięciem ochrony interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Według organu z dokumentów załączonych do skargi (wydruków zdjęć) nie wynika aby cel inwestycji został zrealizowany na działce objętej warunkami zabudowy. Ze zdjęć wynika, że na wymienionej działce stoi tymczasowy obiekt a nie budynek usługowo – handlowy.

W dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) P. S. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że nie ma pewności czy działka przedstawiona na zdjęciach załączonych do skargi obrazuje działkę objętą warunkami zabudowy; samochody objęte handlem mają być przechowywane poza terenem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, niemniej nie podzielił w całej rozciągłości przytoczonej w niej argumentacji i uchybienia zauważył z urzędu. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza G. z [...] sierpnia 2016 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji – stwierdzono naruszenie przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu wyżej wskazanym oraz naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2c - w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] oraz § 9 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"], mające wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do wykazania naruszeń wyżej wymienionych regulacji prawnych należy wskazać, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 61 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Z kolei w myśl § 3 ust. 1 - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy; ust. 2 - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną – zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). I tak po pierwsze, z analizy akt sprawy, w tym decyzji z [...] sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, wynika że integralną jej częścią są załączniki, takie jak: 1) część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i 2) wyniki analizy urbanistycznej – część tekstowa i część graficzna. Z opisu widniejącego na mapie, czyli załączniku stanowiącym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jest to "załącznik do decyzji nr [...] w skali 1:1000 r. [...] lipiec 2016 r.". Z kolei część graficzna analizy do decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2016 r. została sporządzona na mapie, na której naklejono legendę i z legendy tej wynika, że jest to "analiza urbanistyczno-architektoniczna – część graficzna do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] w skali 1:1000 r. [...] lipiec 2016 r.". Oznacza to, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i część graficzną analizy sporządzono na mapach w skali 1:1000, ale z map tych nie wynika, aby były to mapy stanowiące kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym w szczególności znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej poświadczonej za zgodność wykonanej [...] lipca 2016 r. Do tego z map tych nie wynika wprost, że są to załączniki do decyzji z [...] sierpnia 2016r. (oznaczenie takie ma znaczenie wobec uprzedniego wydania w sprawie dwóch decyzji o warunkach zabudowy opartych na mapach z 2014 r.). Nadto załącznik graficzny analizy nie odzwierciedla załącznika będącego częścią tekstową analizy w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Załącznik ten jedynie przedstawia istniejącą zabudowę na terenie analizowanym z punktu widzenia jej funkcji, natomiast nie obrazuje od strony graficznej kształtowania się na terenie analizowanych parametrów i wskaźników zabudowy, a w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także gabarytów i wysokości istniejącej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachów na poszczególnych działkach. Zatem przedstawionych powyższej map nie można uznać za mapy spełniające wymogi, o których stanowią art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 i § 3 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia ww przepisów prawa materialnego, co z kolei przekłada się na brak wszechstronnego, rzetelnego wyjaśnienia rozpatrzenia sprawy, czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, na podstawie akt sprawy, nie sposób ustalić, który z projektów decyzji o warunkach zabudowy był przesłany do organów uzgadniających, tym samym był przedmiotem uzgodnień (czy był to projekt "ostateczny", właściwy, który legł u podstaw decyzji o warunkach zabudowy). Postanowienia uzgadniające zostały z kolei wydane: [...] maja 2016 r., [...] kwietnia 2016r. i [...] maja 2016r.). Okoliczność powyższa nie wynika chociażby z pisma organu pierwszej instancji z 7 marca 2013 r. skierowanego do organów uzgadniających, w załączeniu którego nastąpiło przesłanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w wybiórczo ponumerowanych aktach sprawy, po decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2016 r. wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. a przed decyzją organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2016 r., znajdują się bowiem aż cztery projekty decyzji o warunkach zabudowy, wszystkie oznaczone znakiem [...] i związane z decyzjami Kolegium z [...] maja 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. (wydawanymi w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i poprzedzającymi zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2016 r.). Z treści dwóch projektów (w tym jednego zawierającego datę "[...] marca 2016 r.") wynika, iż ich sporządzenie związane było z rozpatrywaniem wniosku uczestników postępowania – inwestorów A. S. i P. S. z 8 maja 2014 r. (uzupełnianym 3 czerwca 2014 r.), czyli niebędącego przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Z kolei z treści następnych dwóch projektów (w tym jednego zawierającego datę "[...] lipca 2016 r.") wynika, iż ich sporządzenie związane było z rozpatrywaniem wniosku ww wymienionych z 11 grudnia 2014 r., czyli będącego przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Nadto dwa pierwsze z wymienionych projektów odmiennie od dwóch pozostałych projektów charakteryzują warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycyjnego i zawierają różnice w dalszej ich treści.

Po trzecie, wątpliwości Sądu co do legalności wzbudził zapis ujęty w pkt 1 "Warunków i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu. Warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" pod lit. p decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2016 r., w którym organ ustanowił "nakaz realizacji co najmniej 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie objętym inwestycją" bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W tym kontekście należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - następuje na wniosek inwestora. Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 787/14, publ. Lex nr 1669386) stwierdzono, że "Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany"; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 272/2008, publ. Lexis.pl nr 2263711) uznano, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ". Tymczasem omawiany "nakaz" nie tylko został dokonany z pominięciem inicjatywy inwestorów, ale i w przypadku omawianej decyzji nie stanowi ustalenia związanego z infrastrukturą komunikacyjną. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestorzy nie zgłosili zapotrzebowania na miejsca parkingowe w podaniu z 11 grudnia 2014 r. sporządzonym na formularzu, a zarazem umożliwiającym zawnioskowanie w pkt 2 c ("Charakterystycznych parametrach technicznych projektowanej inwestycji") ilości miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej. We wskazanym zakresie także nie zmodyfikowali wniosku na późniejszym etapie postępowania, na przykład w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m. in. wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Prawodawca przewidział też w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, zaś w § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulacja zawarta w § 18 ust. 2 z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie może jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy będzie wkraczał w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Z kolei przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i z jego treści nie wynika konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji (wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 428/16, publ. Lex nr 2085174). Nie ma jednoznacznych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma określać w sposób konkretny liczbę miejsc parkingowych (wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 601/15, publ. Lex nr 1932850). Wymieniony akt administracyjny zmierza bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na danym terenie może powstać zabudowa o określonych cechach, zaś nie może z niego wynikać, wbrew obowiązującym regulacjom, nakaz bezwzględnie wiążący organ wydający pozwolenie na budowę, do tego ujęty w warunkach urbanistycznych decyzji o warunkach zabudowy, a dalej zaakceptowany przez organ odwoławczy.

Po czwarte, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a., uchybiając istocie administracyjnego toku instancji, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W zaskarżonej decyzji organ nie zauważył i nie wykazał wyżej omówionych uchybień jakich dopuścił się przy rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji.

W kontekście treści skargi, najpierw odnosząc się do twierdzenia skarżącego, jakoby inwestycja objęta warunkami zabudowy była zrealizowana, należy po pierwsze powtórzyć za organem odwoławczym, że ze zdjęć załączonych do skargi wynika, iż na działce stoi tymczasowy obiekt, a nie budynek usługowo – handlowy (dwukondygnacyjny, o maksymalnej wysokości 9,5 m – tak decyzja z [...] sierpnia 2016 r.); po drugie nawet realizacja inwestycji w całości lub w części objętej wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie uprawnia organu do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Organ administracji zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ich ustalenia (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1161/06, wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09); następnie odnosząc się do obaw skarżącego, popartych zdjęciami załączonymi do skargi, jakoby samochody (furgonetki, autobusy, samochody ciężarowe) objęte handlem detalicznym miały być parkowane na terenie działki objętej wnioskiem z 11 grudnia 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, należy wskazać, że zaistnienie powyższego nie odpowiadałoby omawianemu zamierzeniu, które przy obecnym kształcie ww wniosku o ustalenie warunków zabudowy obejmuje wyłącznie budowę budynku usługowo – handlowego, w którym ewentualnie mogłyby być prezentowane tego rodzaju samochody, albo zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika uczestników postępowania – inwestorów złożonym na rozprawie - samochody objęte handlem miałyby być przechowywane poza terenem inwestycji.

Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. Stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W tym oznacza to również zadośćuczynienie obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 K.p.a. i doprowadzenie do sporządzenia decyzji i jej załączników w sposób wskazany przez Sąd, tym samym odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa materialnego.

W świetle powyższego Sąd - badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. – orzeczono jak sentencji wyroku.