Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1440/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 2, art. 5 ust. 1 i  32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 373/09 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 373/09 uwzględniając skargę J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego dla dzieci.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny, z którego wynikało, iż Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznał J.D. zasiłki rodzinne na dzieci: O.D., K.D., N.D. po 68 zł na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., dodatki do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2007 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka N.D. w rodzinie wielodzietnej w wysokości 160 zł miesięcznie na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.

Następnie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił powyższą decyzję i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił prawa do wyżej przyznanych świadczeń przyznanych decyzją z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ stwierdził, iż zostało przekroczone kryterium dochodowe rodziny J.D., określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Rozpatrując złożone odwołanie J.D. od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, iż podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przewidujący możliwość uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo doświadczeń, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń.

Przyznanie świadczeń J.D. nastąpiło na podstawie art. 4 i art. 5 tej ustawy oraz ustaleń, iż dochód pięcioosobowej rodziny w 2006 r. wyniósł 20 390,35 zł. Dla celów ustalenia świadczeń w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasiłek rodzinny przysługuje natomiast gdy dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. J.D. spełniała kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy.

Kolegium ustaliło, iż z dniem 1 lutego 2007 r. J.D. utraciła status osoby bezrobotnej, gdyż z tą datą zawarła umowę o pracę z firmą [...] – W.H. z siedzibą w Łodzi osiągając w lutym 2007 r. dochód netto w wysokości 371,78 zł, natomiast jej córka O.D. utraciła zatrudnienie w [...] SA we Wrocławiu podejmując jednocześnie od miesiąca sierpnia zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w firmie [...] i osiągając z tego tytułu w sierpniu 2007 r. dochód w wysokości 975 zł.

Mając powyższe okoliczności na względzie organ wskazał, iż dla wyliczenia dochodu rodziny J.D. winny mieć zastosowanie regulacje wynikające z przepisów § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ściśle konkretyzuje sytuacje, których zaistnienie daje podstawę do zastosowania "utraty dochodu".

W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 3 pkt 23 lit. b i c tej ustawy, gdyż J.D. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a jej córka O.D. zatrudnienie w [...] SA. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

Jednocześnie w tej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 3 pkt 24 lit. c, czyli uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia przez córkę O.D.. Organ przytoczył treść § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba utrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, że miały zastosowanie przepisy art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konkretyzujące sytuacje, których zaistnienie daje podstawę do zastosowania, odpowiednio utraty i uzyskania dochodu. Uwzględniając treść wskazanych powyżej przepisów, przy zastosowaniu instytucji utraty dochodu, od dochodu rodziny, a więc w przedmiotowej sprawie uzyskanego w 2006 r., stanowiącego kwotę 1699,19 zł (20 390,35 zł : 12 = 1699,19 zł.) odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, to jest 126,24 zł, co stanowi 1.572,95 zł. Następnie organ wskazał, iż stosując instytucję uzyskania dochodu, do dochodu rodziny J.D., stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a więc w niniejszej sprawie uzyskanego w 2006 r. należy dodać miesięczną kwotą dochodu uzyskanego przez stronę oraz jej córkę z tytułu podjęcia zatrudnienia w 2007 r. (a więc w roku następującym po tym, z którego dochody stanowią podstawą do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych) w łącznej wysokości 1346,78 zł (371,78 zł + 975,00 zł). Mając zatem na uwadze powyższe dochód odwołującej się przy zastosowaniu utraty i uzyskania dochodu wynosi 2919,73 złotych (1572,95 zł + 1346,78 zł), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony stanowi kwotą 583,95 zł. Powyższa kwota przekracza o kwotę 79,95 zł ustawowo określone kryterium dochodowe.

Określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego, w tym dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, zgodnie z przepisem art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. Zatem brak prawa do zasiłku rodzinnego powoduje jednocześnie brak prawa do dodatków z nim związanych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, iż przedmiotem jego orzekania jest decyzja I instancji z [...] grudnia 2008 r. odmawiająca prawa do świadczeń zasiłkowych, zaś zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie rozstrzygany w innym postępowaniu.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż dochód strony oraz jej córki uzyskany w 2007 r. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych był dochodem, który bezspornie podlega wliczeniu do dochodu uzyskanego przez stronę, co niewątpliwie ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast brak w dokumentacji sprawy jednej z umów zlecenia córki O.D. pozostaje bez znaczenia dla podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem dla wyliczenia dochodu osiągniętego przez rodzinę odwołującej się, organ pierwszej instancji słusznie przyjął zaświadczenie Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie z dnia [...] lipca 2007 r.

W skardze na powyższa decyzję J.D. zarzuciła, że sprawa jej nie powinna być rozpatrywana w kontekście nienależnie pobranych świadczeń, lecz w kontekście nienależnie przyznanych świadczeń rodzinnych. Nie zgadza się z tym, iż brak w aktach jednej z umów zlecenia dla jej córki pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej gdyby owa umowa była w aktach sprawy to dochód z niej byłby wliczony w momencie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia i skarżąca świadczenia tego nie otrzymałaby. Braki w dokumentacji nastąpiły wyłącznie wskutek zaniedbań urzędników z pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Sąd powołał się na przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do niego przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Prawidłowa jest także konstatacja organów, iż do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa, w przepisie art. 8, przewiduje liczne dodatki. Przy czym możliwość przyznania powyższych dodatków uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.

W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma określenie kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania zasiłku rodzinnego. W tym zakresie organy również prawidłowo wskazały, uwzględniając realia niniejszej sprawy, iż stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł

Sąd uznał, iż kluczowe znaczenie ma decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2008 r., uchylająca decyzję tegoż organu z [...] września 2008 r. w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jako podstawę faktyczną wydania powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] listopada 2008 r. do organu wpłynęło pismo informujące, iż córka skarżącej O.D. podjęła zatrudnienie i uzyskała dochód za pierwszy pełny przepracowany miesiąc. Ma to być – zdaniem organu pierwszej instancji – podstawa dla ponownego przeliczenia dochodów rodziny w okresie zasiłkowym 2006/2007. Organ jednak w uzasadnieniu tejże decyzji nie przeprowadził jakiegokolwiek przeliczenia dochodów rodziny skarżącej.

Sąd podkreślił, iż możliwość uchylenia decyzji, mocą której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych uzależniona jest od zmiany sytuacji dochodowej rodziny korzystającej ze świadczeń rodzinnych, jeżeli owa zmiana ma wpływ na prawo do swych świadczeń. Skoro jednak organ pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu nie ustalił nawet wielkości dochodu uzyskanego przez córkę skarżącej i nie wskazał tym samym, czy dochód ten ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, to niepodobna zaakceptować powyższego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kryteriów legalności i należy zarzucić mu naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji (art. 145 ust. 1 pkt c P.p.s.a.). Organ nie odniósł się bowiem w jakikolwiek konkretny i zindywidualizowany sposób do okoliczności, które w niniejszej sprawie miałyby uzasadniać potrzebę zastosowania normy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak owych elementów uzasadnienia wydanej decyzji pozwala postawić organowi także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., określającego niezbędną treść i sposób konstruowania uzasadnienia decyzji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji odmawiającej skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w pierwszym rzędzie Sąd wskazał, iż nie wzbudza uwag krytycznych ustalenie organów, że warunkujący możliwość przyznania zasiłku rodzinnego dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy). Tak więc prawidłowo organy badały wysokość dochodów rodziny skarżącej w roku 2006, jako poprzedzającym okres zasiłkowy rozpoczynający się 1 września 2007 r.

Poza dochodami uzyskanymi przez rodzinę skarżącej w 2006 r. organy obu instancji do dochodu rodziny wliczyły także elementy dochodu skarżącej i jej córki osiągnięte już w 2007 r. Z takim postępowaniem w ocenie Sądu nie sposób się zgodzić z punktu widzenia kryterium legalności.

Organy administracji w tym zakresie powołały się na § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) stanowiący, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny.

Wskazane powyżej rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej wydane zostało na podstawie przepisu art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i określone wzory dokumentów funkcjonujących w tym postępowaniu.

Mając tak zakreśloną przestrzeń dla działań prawodawcy Sąd dostrzega istotny rozdźwięk pomiędzy zakresem udzielonej w ustawie delegacji, a jej rzeczywistym wykorzystaniem. Jest on szczególnie widoczny, gdy weźmie się pod uwagę, iż zasada wyrażona w powyższym zakresie przez ustawodawcę nie doznaje w ustawie żadnych wyjątków. Skoro zatem dla ustawodawcy dochodem rodziny warunkującym możliwość przyznania zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy) i nie czyni w ustawie od tego żadnych odstępstw, to nie można dopatrzeć się w przepisie art. 23 ust. 5 omawianej ustawy delegacji dla "podustawowego" prawodawcy do wprowadzenia wyjątków od powyższej zasady. Zawarta w powyższym przepisie delegacja do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych nie może oznaczać przełamania określonych w ustawie zasad odnoszących się tak do źródeł owych dochodów, jak i okresu ich uzyskania. Zawarte w owym przepisie sformułowanie "określenie sposobu ustalenia dochodu" oznacza jedynie techniczny sposób określania owego dochodu.

Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy treścią ustawy, a przepisem rozporządzenia wydanego na jej podstawie. W takiej sytuacji kolizyjne reguły wykładni prawa nakazują przyznać walor obowiązywania przepisowi rangi ustawowej. A zatem podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być przepis art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś norma rangi "podustawowej", która pozostaje z owym przepisem w sprzeczności.

Taki sposób rozumienia powyższej regulacji "podustawowej", jaki zaprezentowały organy administracji obu instancji pozostaje zdaniem Sądu w sprzeczności z celami, jakie stoją przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Natomiast pozostająca w ramach niniejszego postępowania decyzja organu pierwszej instancji uchylająca decyzję przyznającą skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami wyeliminowana została z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo reprezentowane i opierając skargę o dwie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano dowolnej oceny nie przystającej do stanu sprawy, zebranego materiału, wykroczono poza granice sprawy jak również dokonano oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem słuszności i celowości nie zaś legalności, nadto naruszenie art. 1 ww. ustawy ustrojowej w zw. z art. 16 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przy ocenie legalności decyzji administracyjnej, organ i strona są związani uprzednio wydaną decyzją ostateczną, która nie jest przedmiotem skargi,

2) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona,

– art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania, a właściwie postępowań,

– art. 134 w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego, które nie oznacza wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w odrębnych postępowaniach w odniesieniu do danej sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi względnie przekazania sprawy do ponownego postępowania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów dokonał kontroli nie z punktu widzenia legalności, lecz pod względem słuszności i celowości, a nadto błędnie przyjął, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego i procesowego.

W tej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2008 r. poprzedzało wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2008 r., która stała się ostateczna. Decyzja ta wiązała organy i stronę jak również sąd administracyjny do momentu wyeliminowania jej z obrotu oprawnego w sposób prawem przewidziany. Sąd I instancji pominął tę kwestię co oprócz art. 1 ustawy ustrojowej narusza przepis art. 16 k.p.a., co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jako że norma ta jest bliższa przepisom materialnoprawnym niż procesowym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji skupia swe rozważania na kwestii wykraczającej poza zakres jego kontroli w prowadzonym postępowaniu, którego przedmiotem jest nie decyzja o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji ostatecznej i która to oparta jest na normie zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r., lecz decyzja o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.

Wskazując na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i nie odnosząc się do przedmiotu postępowania Sąd błędnie przyjął, że norma ta została naruszona oraz nie wskazuje w jaki sposób uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem SKO Sąd rażąco naruszył przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. wykraczając poza granice sprawy i uchylając decyzję ostateczną z [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., która jest decyzją ostateczną i nie podlegała kontroli sądu, który uprawniony jest do kontroli jedynie tych decyzji, które były objęte skargą.

Sąd administracyjny nie może bez naruszenia art. 134 ustawy P.p.s.a. oceniać decyzji wykraczającej poza granice danej sprawy. Wykraczając poza te granice Sąd naruszył także art. 135 tej ustawy, gdy obowiązany był jedynie do kontroli legalności decyzji organów obu instancji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego.

Granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego określają w tym przypadku wskazane powyżej decyzje wydane przez organ administracji obu instancji, których to przedmiotem było jedynie zastosowanie normy zawartej w art. 5 ust. 1 u.ś.r., a nie zastosowanie wszystkich norm zawartych w tej ustawie.

Przed Sądem I instancji zawisła sprawa odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, nie zaś sprawa uchylenia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a może nawet przyznania samych świadczeń.

Sprawa będąca przedmiotem oceny sądu administracyjnego to nie są wszystkie decyzje administracyjne wydawane w oparciu o normy zawarte w u.ś.r.

Sąd I instancji w kwestii swej kognicji co do decyzji z [...] grudnia 2008 r. zawarł lakoniczne stwierdzenia nawet bez powołania normy zawartej w art. 134 w związku z art. 135 P.p.s.a.

Pogląd powyższy jest w sposób niebudzący żadnej wątpliwości błędny i w dodatku sprzeczny wewnętrznie, bowiem Sąd I instancji nie odróżnia dwóch odrębnych postępowań – postępowania w sprawie uchylenia (lub zmiany) decyzji ostatecznej (art. 32 ust. 1 u.ś.r.) od postępowania, w którym to merytorycznie rozstrzygnięto wniosek danej strony (odmowa przyznania świadczenia).

Trudno przyjmować, że decyzja ostateczna w sprawie uchylenia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej jest decyzją wydaną w ramach postępowania o przyznanie świadczenia rodzinnego.

Zgodzić się jedynie można, że decyzje wydane przez organy administracji są "w ramach" ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie jest spornym, iż Sąd I instancji opisanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę p. J.D., co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2.

Zgodnie ze zdaniem 2 powołanej powyżej normy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Zdaniem SKO uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne, pomija fakt występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, jak i pomija skutki prawne wynikające z tej decyzji, a nadto nie są w nim zawarte jakiekolwiek wskazania, co do dalszego postępowania, obejmujące również występowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej J.D. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego przedstawiając stanowisko negujące zasadność postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie uznał za zasadne ani zarzutów naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany jako naruszony przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa przedmiot sądowej kontroli stanowiąc o tym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Powyższy przepis został prawidłowo zastosowany przez Sąd i instancji, który dokonał kontroli legalności decyzji trafnie wskazując na istniejące naruszenia prawa. Ocena zgodności z prawem prowadząca do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji wynikała z nieprawidłowo ustalonego, bo niepełnego stanu faktycznego i błędnego rozumienia przez organy norm prawa materialnego obowiązujących w przedmiocie ustalania zasiłków rodzinnych.

Błędnie kasator upatruje naruszenia prawa materialnego poprzez wykroczenie poza granice sprawy, chociaż w tym przypadku są to normy postępowania, jednakże Sąd takiego naruszenia prawa nie dopuścił się.

Przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. określający granice orzekania wiąże Sąd I instancji granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnego niż ta, w której wniesiono skargę. Zauważyć jednakże należy, iż ustawodawca w art. 135 wprowadził nakaz orzekania głębiej niż wskazuje na to ostateczna decyzja organu oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Przepis ten nakazuje stosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Brzmienie tego przepisu wskazuje, iż chodzi tu zarówno o postępowanie instancyjne zwykłe, toczące się przed organami, jak i postępowanie nadzwyczajne takie jak postępowanie nadzorcze, o uchylenie lub zmianę decyzji, czy wznowieniowe.

W orzecznictwie sądowym jeszcze pod rządami art. 29 ustawy o NSA przyjmowano, że kontrola decyzji wykonawczej (zależnej), będącej koniecznym następstwem innej decyzji może prowadzić do wzruszenia tej ostatniej jako leżącej u źródła decyzji kontrolowanej (wyrok NSA z 31 lipca 2002 r. V SA 2702/00, OSP 2002, z. 2, poz. 15). Pogląd ten jest aktualny w obecnym stanie prawnym z tym zastrzeżeniem, iż obecnie Sąd ma obowiązek uchylenia takiej decyzji.

Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, w której wadliwa decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiła źródło do wydania kolejnych decyzji, które naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego odmawiały skarżącej należnych świadczeń.

Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., gdyż po pierwsze nie wykazano, że zostały spełnione przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez to, że zmiana sytuacji dochodowej, przez uzyskanie w 2007 r. dochodu w rodzinie Joanny Dajer miała wpływ na jej prawo do świadczeń, a po drugie, że dochód rodziny uzyskany w 2007 r. w przeliczeniu na członków pięcioosobowej rodziny przekraczał kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji kasator zdaje się nie dostrzegać błędnego rozumowania organów w kwestii sposobu ustalania wysokości dochodów skarżącej osiągniętych w 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a wynikające z tej wykładni wnioski zasługują w pełni na aprobatę.

Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w jego dosłownym brzmieniu. Akt ten został wydany w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uprawniała ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, obowiązujących wzorów dokumentów i oświadczeń.

Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania a także dalszych kwestii wymienionych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ustalania ich. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Stosując ten przepis z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) organ uważa, iż wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód (w przeliczeniu na osobę w rodzinie) do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego aby można było zastosować przepis art. 32 ust. 1. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, iż o przyznaniu zasiłku decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Trafnie Sąd I instancji zanegował rozumowanie organu postulując w przypadku uzyskania dochodu przez rodzinę ponowne jego wyliczenie, czyli przez dodanie przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie do ustalonych poprzednio wielkości osiąganego dochodu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 tak jak rozumie go organ prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, bowiem zmniejszałoby wysokość świadczenia w zależności od jednorazowego dochodu za pełny przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dosłowne rozumienie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy oraz Konstytucją.

Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego i art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w zgodzie z wartościami chronionymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (niepubl.) przyjmując, iż określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881) należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny obliczanego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń.

Sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu.

Odpowiada on regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Błędne wyliczenie dochodu z pominięciem prawidłowego rozumienia i stosowania norm prawa materialnego doprowadziło do błędnego zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a następnie sprzecznego z prawem pozbawienia strony świadczeń zasiłkowych przy przyjęciu błędnie wyliczonego przeciętnego dochodu miesięcznego przypadającego na członka rodziny.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. Wprawdzie Sąd nie zawarł wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, lecz wynikają one z zaakcentowanych wcześniej przez Sąd I instancji mankamentów postępowania, w wyniku którego wydano decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. Przed wydaniem tej decyzji organ I instancji zobowiązany był dokonać prawidłowego wyliczenia dochodu, co należy uczynić obecnie stosując się do wskazań zawartych przez Sąd I instancji oraz w przedmiotowym wyroku.

Zarzut niespójności uzasadnienia wyroku zamieszczony w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie chybiony, a twierdzenie o występowaniu w obrocie prawnym decyzji ostatecznej (chodzi o decyzję z [...] grudnia 2008 r.) wskazuje na to, iż kasator nie uwzględnia skutków zaskarżonego wyroku, który decyzję tę uchylił.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną zasądzając zwrot kosztów na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.