Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 9/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i ust. 2b
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej.
article: art. 106
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W sprawie o zasiłek stały do wyrażenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ ma zastosowanie przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej.

TEZY

W sprawie o zasiłek stały do wyrażenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ ma zastosowanie przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie z odwołania Agnieszki B. od decyzji Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr VIII Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. w przedmiocie zasiłku stałego po rozpoznaniu (...) pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1/ Czy do postępowania powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 414 ze zm./ mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego?

a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze z pytań, zwrócić się z pytaniem

2/ Czy opinia powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności powinna zostać wydana w formie przewidzianej przepisem art. 106 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego?

podjął następującą uchwałę


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2000 r. podjął w dniu 28 kwietnia 2000 r. uchwałę (...) w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w sentencji uchwały.

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. Agnieszka B. wniosła w dniu 6 lutego 2000 r. o przyznanie jej zasiłku stałego z tytułu opieki nad dwojgiem małoletnich dzieci: Elwirą i Damianem B. Organ I instancji, tj. Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w E., działający z upoważnienia Gminy E. ustalił, że dzieci wnioskodawczyni są uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na stan zdrowia, udokumentowany zaświadczeniami lekarskimi. Agnieszka B. nie pozostawała w zatrudnieniu i nie poszukiwała pracy, gdyż jak oświadczyła zachodzi konieczność opiekowania się dziećmi. Organ ustalił dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Dochód ten wyniósł 1.518,77 zł i składał się z kwot dwóch zasiłków pielęgnacyjnych /łącznie: 231,34 zł./, dodatku mieszkaniowego w wysokości 267,86 zł, dwóch zasiłków rodzinnych w łącznej kwocie 60.60 zł oraz wynagrodzenia za pracę męża wnioskodawczyni w wysokości netto 948,97 zł. Kryterium dochodowe, określone w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, dla rodziny składającej się z dwóch osób dorosłych i dwóch osób poniżej 15 roku życia wynosiło w chwili rozstrzygania o wnioskowanym świadczeniu 943 zł. Kryterium dochodowe dla celów zasiłku stałego /podwojone/ wynosiło kwotę 1.886 zł. Organ I instancji powziął wątpliwość co do konieczności sprawowania przez matkę stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dziećmi. Wystąpił więc do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. o wydanie opinii w tym zakresie. Opinia działającego w imieniu tegoż zespołu lekarz medycyny Marka Sz. w odniesieniu do obojga dzieci była taka, że nie wymagają one stałej i bezpośredniej opieki matki. Powołując się na tą opinię organ pomocy społecznej odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku stałego.

Od decyzji tej Agnieszka B. złożyła odwołanie. Nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż stan zdrowia dzieci nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad dziećmi. Podniosła, że syn Damian jest chory na astmę oskrzelową, jest alergikiem i ma specjalną dietę. Córka Elwira jest pod stałą opieką poradni neurologicznej i reumatologicznej. W ciągu ostatniego roku córka trzykrotnie przebywała w szpitalu, oprócz stałego leczenia wymaga rehabilitacji.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. przedstawiło argumentację prawną wskazującą na potrzebę odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.

Przepis art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ określa przesłanki przyznania zasiłku stałego, które sprowadzają się do kilku okoliczności związanych z sytuacją zawodową, zdrowotną i socjalną osoby ubiegającej się o to świadczenie. Zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie pozostaje jednak w zatrudnieniu z uwagi na potrzeby dziecka. Potrzebą taką jest konieczność opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Pojęcie stałej pielęgnacji ustawodawca sprowadził do takich czynności jak bezpośrednia, osobista pielęgnacja i systematyczne współdziałanie w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Konieczność sprawowania takiej opieki może dotyczyć tylko dziecka, które na podstawie odrębnych przepisów uprawnione jest do zasiłku pielęgnacyjnego. W razie wątpliwości do konieczności sprawowania opieki, organ pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, o wydanie opinii w tym zakresie, stosownie do art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej i art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./. Ostatni z tych przepisów nie przesądza o sposobie i trybie wydawania przez zespół opinii, odsyłając w tym zakresie w art. 6 ust. 9 tej samej ustawy do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 9 Minister skorzystał w sposób ograniczony. W rozporządzeniu z dnia 21 stycznia 1999 r. W sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do ich wystawienia /Dz.U. nr 9 poz. 82/ nie reguluje się trybu i sposobu postępowania zespołu przy wydawaniu opinii, nie określa się także składu i sposobu działania zespołów przy wydawaniu opinii. Standardy zawarte w wytycznych Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, działającego na podstawie par. 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 8 poz. 72/, nie mogą, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kształtować prawa, a jedynie być instrumentem nadzoru nad jego przestrzeganiem. Wytyczne te określiły, w załączniku nr 4, wzór opinii, który posłużył lekarzowi medycyny działającemu jako Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w E. do wydania opinii w niniejszej sprawie. Według punktu II tych wytycznych opinię wydaje lekarz - członek powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, wyznaczony przez przewodniczącego zespołu. W pkt II ppkt 7 wytycznych określono treść opinii. Wątpliwość Kolegium budzi to czy opinia zespołu, o której mowa w art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych może być sprowadzona jedynie do oceny stanu zdrowia badanych dzieci, a ponadto czy wyżej wymienioną opinię wydawać może w imieniu zespołu jedna osoba /w tym przypadku lekarz/. Wątpliwości Kolegium budzi także to, czy opinia jako istotny dowód w sprawie, może być wydana bez udziału strony, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a szczególnie bez udziału polegającego na ocenie stopnia samodzielności dzieci, dokonywanej w bezpośrednim kontakcie lekarza /zespołu/ z dziećmi.

Z uwagi na to, że powstałe wątpliwości nie znajdują jednoznacznego rozwiązania na gruncie obowiązujących przepisów szczególnych, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze skłania się do stanowiska, że do wydania przez zespół orzekający o stopniu niepełnosprawności opinii w sprawie konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 106 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpatrując przedstawione zagadnienia prawne zacząć należy od przytoczenia przepisu materialnoprawnego określającego przesłanki przysługiwania zasiłku stałego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 2a ustawy z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001/, która weszła w życie z dniem 23 listopada 1999 r. - zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Z treści tego przepisu oraz artykułów 36-45 ustawy o pomocy społecznej wynika, że przyznanie zasiłku stałego należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. To, iż w sprawach świadczeń pomocy społecznej, do których należy zasiłek stały, wydawane są, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzje administracyjne wynika wprost z art. 43 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji przyjąć należy, że na mocy art. 1 pkt 1 Kpa, postępowanie w sprawach przyznania zasiłku stałego normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Reguły tej nie wyłącza szczególna regulacja art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje, że do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3 tej ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Unormowanie to przesądza więc, że o ile ustawa o pomocy społecznej nie reguluje postępowania w sprawie przyznania świadczenia pomocy społecznej odmiennie niż Kodeks postępowania administracyjnego, to w postępowaniu takim należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pierwsze z postawionych pytań sprowadza się do wątpliwości czy fragment postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego, polegający na wydaniu opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej jest uregulowany w tej ustawie odmiennie niż przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 27 ust. 2b dodany do ustawy o pomocy społecznej przez art. 1 pkt 2c ustawy z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001/ stanowi, że w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, Kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami, w celu uzyskania opinii w sprawie. Z treści tego przepisu nie wynika aby wystąpienie organu pomocy społecznej do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, w celu uzyskania opinii w sprawie było normowane odmiennie niż przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, iż organ pomocy społecznej może zasięgnąć opinii tylko wskazanego podmiotu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż omawiany przepis odwołuje się w tym zakresie do innych przepisów proceduralnych "Odrębne przepisy" wspomniane w cyt. art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej określają jedynie podmiot, do którego organ pomocy społecznej występuje w celu uzyskania opinii. Normy ustrojowe powołujące powiatowe zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności zawarte są w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776/. Samo wskazanie, w art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej tego zespołu - podmiotu powołanego na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - jako uprawnionego do wydania opinii, nie pozwala łączyć z tym wskazaniem, innych, niż określone w ustawie o pomocy społecznej, procedur, w których ten zespół uczestniczy. W szczególności nie oznacza to, że w postępowaniu o wydanie opinii z art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej należy stosować procedury odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mimo takiej oceny zrozumiała jest wątpliwość wyrażona w pierwszym z przedstawionych pytań prawnych. Powołana bowiem ustawa z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001/, w art. 2 pkt 1b do art. 6 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, po wyrazach "stopniu niepełnosprawności" dodaje wyrazy "oraz wydawania opinii", a po wyrazach "przy orzekaniu" dodaje wyrazy "i opiniowaniu". W ten sposób, na mocy art. 6 ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wydawania opinii i trybu postępowania przy opiniowaniu. Nie przesądzając, na ile takie upoważnienie /wobec treści art. 27 ust. 2b w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/ mogłoby wpłynąć na zmiany zasad i trybu wydawania opinii, odnotować trzeba, iż do chwili sformułowania pytania prawnego właściwy minister nie skorzystał z rozszerzonego upoważnienia ustawowego. Obowiązywało i w dalszym ciągu obowiązuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania /Dz.U. nr 9 poz. 82/. Nie ma więc konkurencyjnego, dla przewidzianego w art. 27 ust. 2b w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, trybu wydawania opinii. Takiego trybu nie mogą także określać, co zresztą stwierdzono w uzasadnieniu omawianej uchwały Kolegium, wytyczne zawarte w standardach postępowania opracowanych przez Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych, wydanych w oparciu o par. 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 8 poz. 72/. Po pierwsze bowiem rozporządzenie to oparte jest o upoważnienie zawarte w art. 6 ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Uszczegółowienie zasad sprawowania nadzoru nie uprawnia zaś, co zauważono w rozważanej uchwale, do stanowienia prawa, lecz odnosi się do dziedziny przestrzegania prawa. Po wtóre, przepisy powszechnie obowiązujące mogą być zawarte w Konstytucji, w ustawach, w rozporządzeniach i w aktach prawa miejscowego /art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP/. Z art. 92 ust. 2 Konstytucji wynika niemożność przekazania innemu organowi kompetencji otrzymanych przez organ na podstawie upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia. Przepisy art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowią zaś, że zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli ani nie mogą zmieniać zasad postępowania określonych w ustawie. Normy prawne zawarte w aktach normatywnych, których katalog określają przepisy art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji tworzą "przepisy prawa", na podstawie których, według art. 6 Kpa działają organy administracji państwowej. Działania na podstawie prawa dotyczą także norm prawa procesowego /por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 1996 r., str. 49/. Przypomnieć jeszcze można, że również przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a więc przed 17 października 1997 r. ugruntowany był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że wytyczne, instrukcje i pisma okólne, wydane na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej, nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego /por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 6/. Organy administracji mogą kierować się zasadami zawartymi w takich wytycznych tylko posiłkowo w celu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy /por. wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 26/.

Przedstawione racje prowadzą do wniosku, że do postępowania powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej.

Rozważania dotyczące drugiego zagadnienia prawnego przedstawionego przez Kolegium rozpocząć trzeba od przypomnienia niekwestionowanego i wielokrotnie wyrażonego w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądu, iż obowiązek i zakres współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej określają przepisy prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 106 Kpa normuje wyłącznie kwestie proceduralne tego współdziałania /por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 152; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 466 - 467/.

Omawianym przepisem prawa materialnego jest art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, Kierownik ośrodka pomocy społecznej występuje do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, określonego odrębnymi przepisami, w celu uzyskania opinii w sprawie. Jak wynika z wcześniejszych wywodów, art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej nie precyzuje trybu wydawania opinii. Zasadne jest więc pytanie czy do trybu wydawania wspomnianej opinii stosuje się uregulowanie zawarte w art. 106 Kpa. Zakres postawionego pytania ogranicza rozważania do ustalenia relacji norm zwartych w przepisach art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej i art. 106 Kpa. Wykładnia językowa tego ostatniego przepisu wskazuje na kilka przesłanek, które pozwalają przyjąć, że przepis prawa materialnego stanowi o formie współdziałania organów, przewidzianej w art. 106 Kpa. Tak więc współdziałanie z art. 106 Kpa musi dotyczyć dwóch organów administracyjnych, w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym /por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 3/98 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 114/. Przepis prawa ma także uzależniać wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/. Przesłanka ta oznacza, iż przepis prawa materialnego ustanawia obowiązek współdziałania między organami administracyjnymi /por. J. Borkowski, glosa do uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 3/98 - OSP 1998 z. 12 poz. 211; Z. Kmieciak "Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich", Dom Wydawniczy ABC, W-wa 1997 r., str. 182, Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 291/. Obowiązek współdziałania wywołuje ten skutek, iż jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu /por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski op. cit. str. 467/.

Istota problemu prawnego przedstawionego w drugim pytaniu Kolegium sprowadza się do tego, czy przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej uzależnia wydanie decyzji w sprawie zasiłku stałego od zajęcia stanowiska /w tym przypadku wyrażenia opinii/ przez inny organ /w tym przypadku powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności/ w rozumieniu art. 106 par. 1 Kpa. Otóż więcej argumentów przemawia za przyjęciem poglądu, że jest takie uzależnienie.

Analiza przepisu art. 27 ust. 2b prowadzi do wniosku, że zasadniczy sens tego unormowania jest taki, że jeżeli wystąpią uzasadnione wątpliwości dotyczące konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia organ orzekający o zasiłku obowiązany jest wystąpić do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w celu uzyskania opinii w sprawie. Wskazuje na to użycie w tym przepisie kategorycznej formy "występuje". Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli wystąpią określone wątpliwości, to organ właściwy do orzekania w sprawie zasiłku nie może wydać decyzji przed zajęciem stanowiska /wyrażeniem opinii/ w sprawie przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Nie zmienia tego w niczym to, że ocena, iż występują uzasadnione wątpliwości co do konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia należy do organu wydającego decyzję. To, że obowiązek zwrócenia się o wyrażenie stanowiska przez inny organ zależy od wystąpienia określonej przesłanki, która wymaga oceny, nie podważa wniosku, że wydanie decyzji w sprawie zasiłku jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ, jeżeli przesłanka ta jest spełniona. Nie byłoby zgodne z tym przepisem stanowisko, że organ wydający decyzję w sprawie zasiłku stałego, o którym mowa w art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej, może wydać decyzję bez uzyskania opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, pomimo że występują uzasadnione wątpliwości dotyczące konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.

W uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wykładni art. 106 Kpa /uchwała siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 7; uchwały pięciu sędziów: z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 152; z dnia 18 grudnia 1995 r., VI SA 17/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 8; z dnia 20 maja 1996 r., OPK 11/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 9; z dnia 11 maja 1998 r., OPK 3/98 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 114; z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 84/ trafnie zwrócono uwagę, że zakres i formy współdziałania organu wydającego decyzję z innym organem, o którym mowa w art. 106 Kpa, regulują poszczególne ustawy, które wprowadzają często modyfikacje do ogólnego modelu. Taką modyfikacją w stosunku do art. 106 Kpa w sprawach o przyznanie zasiłku stałego, o których mowa w art. 27 ustawy o pomocy społecznej jest przyjęcie rozwiązania, iż uzależniono wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ tylko w tych sprawach, w których wystąpią uzasadnione wątpliwości co do określonej kwestii. Kolejne odstępstwo wynika z art. 43 ust. 3d ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że od opinii wydawanych przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie służy zażalenie. Ten ostatni przepis wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie stosowania w tych sprawach art. 106 par. 5 Kpa co do możliwości wniesienia zażalenia, co dodatkowo potwierdza wniosek, iż co do zasady art. 106 Kpa ma zastosowanie ze zmianami wynikającymi z ustawy szczególnej. Gdyby omawiana opinia nie była wydana w drodze postanowienia z art. 106 par. 5 Kpa, to wyłączenie w art. 43 ust. 3d ustawy o pomocy społecznej możliwości zażalenia na taką opinię, nie byłoby potrzebne, wobec treści art. 141 par. 1 Kpa i art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej.

Przytoczone względy prowadzą do wniosku, stanowiącego odpowiedź na oba pytania Kolegium, iż w sprawie o zasiłek stały do wyrażenia opinii przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, o której mowa w art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie art. 106 Kpa ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.