Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 174/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr 4, Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 144 i w zw. z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. utrzymał w mocy postanowienie nr 25/2011 Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie odmowy wydania J. K. zaświadczenia, iż pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Policji w latach 1994, 1996 - 1997 oraz 2004 pełnił ją w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2011 r. J. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1994, 1996 -97 oraz 2004 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił J. K. wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, iż dokumentacja zgromadzona w KPP w O. L. oraz aktach osobowych wnioskodawcy nie dała podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. J. K. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ II instancji po dokonaniu analizy zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym materiałów oraz akt osobowych J. K. w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Organ I instancji już w dniu [...] czerwca 2011 r. podjął czynności administracyjne w celu ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania zainteresowanemu stosownego zaświadczenia. Przedmiotowe czynności zostały zakończone wymienionym postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r., którym organ odmówił wydania J. K... żądanego zaświadczenia.

J. K. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Organ II instancji po dokonaniu analizy zgromadzonych w postępowaniu materiałów oraz akt osobowych J.K., utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy powołał się na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. jedn. - Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67), zgodnie z którym, emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszym Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734), wydanym na podstawie delegacji ustawowej, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał, iż J. K. pełnił służbę w Policji w okresie od dnia 02 sierpnia 1988 r. do dnia 04 kwietnia 2011 r., ti. 22 lata 8 miesięcy i 2 dni. Początkowo odbywał służbę kandydacką, a następnie przez kolejne lata zatrudniony był na różnych stanowiskach, w różnych komórkach organizacyjnych w Komendzie Powiatowej Policji. Podczas pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach służbowych, realizował zadania służbowe zgodnie z ustalonymi zakresami obowiązków, wykonywał także inne czynności zlecone przez przełożonych w ramach ustalonego zakresu obowiązków. Zgodnie z rotą złożonego ślubowania oraz przydzielonym zakresem obowiązków zobowiązany był do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania spokoju w miejscach publicznych, zapobiegania działalności przestępczej (min. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji zadań w ramach służb konwojowo-ochronnych), sprawowania nadzoru nad zatrzymanymi lub doprowadzanymi w celu wytrzeźwienia oraz konwojowania osób zatrzymanych.

W toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych J. K. oraz dokumentacji będącej na stanie Komendy Policji pod kątem ustalenia, czy wykonywane przez policjanta czynności służbowe stanowić mogły dla jego życia i zdrowia szczególne zagrożenie. Przesłuchano także świadków – funkcjonariuszy biorących udział wraz z zainteresowanym w realizacji czynności służbowych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, iż faktycznie J. K. jako policjant zajmujący stanowiska wykonawcze w pionie prewencji realizował min. czynności zatrzymania i doprowadzenia do wytrzeźwienia oraz konwojowania należące do ustawowych zadań policjanta służby prewencyjnej. Wymieniony realizował także czynności służbowe wyznaczone policjantom w ramach akcji powodziowych w rejonie KPP Jednakże zebrane dowody nie pozwalały na ustalenie, iż wykonywał on czynności stanowiące bezpośrednie, realne (a nie potencjalne) zagrożenie życia lub zdrowia.

Pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia, wobec tego warunkiem niezbędnym do uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste — wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji).

Zarówno sam zainteresowany, jak też świadkowie zeznający w sprawie stwierdzają, że całokształt służby w Policji (a przede wszystkim służba patrolowo-interwencyjna) wiąże się zagrożeniem życia i zdrowia, szczególnie kiedy czynności służbowe podejmowane są wobec osób nietrzeźwych i agresywnych. Istnieje jednak oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów.

Zarówno organ I instancji jak i organ rozpatrujący zażalenie, w zebranym materiale nie znalazły dowodów świadczących, by J. K. pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, bowiem po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji nie znalazł podstaw stanowiących przesłankę do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Natomiast w przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub brak dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie uczynił organ I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 92 Konstytucji RP polegające na oparciu rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu w sprawie niniejszej przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej ( Dz. U. 2005 Nr 86 poz. 734), prowadzące do przyjęcia, że warunkiem koniecznym dla uzyskania podwyższenia świadczenia emerytalnego dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest występowanie w tym okresie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, w sytuacji gdy analiza treści przepisu w/w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową jako aktem wyższego rzędu i tym samym przesądza o tym, że przedmiotowe podwyższenie emerytury związane jest z odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zaś, jak uznał organ odmawiając wydania zaświadczenia, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, albowiem przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające odbyło się wyłącznie pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, nie zaś jak wskazuje przepis art. 15 ust. 2 w/w ustawy pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również poprzedzającego go postanowienia nr 25/2011 Komendanta Powiatowego Policji . z dnia [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, sąd uznał, iż zaskarżony akt odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. jedn. - Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67), dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zgodnie z tym unormowaniem, emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przewiduje delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego, określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Rada Ministrów wydając stosowne rozporządzenie w tym zakresie, powinna uwzględnić dla poszczególnych grup m.in. liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia (art. 15 ust. 6 pkt 1).

Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734), dalej jako rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur, w § 4 pkt 1 przewiduje, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W sprawie ma również zastosowanie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie trybu postępowania. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie składu rozpoznającego nie można podzielić zarzutu skargi co do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisów wykonawczych niezgodnych z konstytucją i naruszających delegację ustawową do ich wydania. Skarżący argumentuje, że rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur, w sposób niedopuszczalny rozszerzająco interpretuje delegację ustawową i wprowadza nieprzewidziany w ustawie wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewidują bowiem podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie zaś jak uznał organ odmawiając wydania zaświadczenia, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Na tle kwestii zgodności z ustawą i Konstytucją § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa rozbieżne nurty orzecznicze.

W ramach pierwszego nurtu orzeczniczego pogląd o niezgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur z ustawą i Konstytucją wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. (IV SA/Gl 1014/07; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, iż unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Oznacza to niezgodność rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi podstawę do odmowy jego zastosowania. Podobny pogląd wyrażano m.in. w wyrokach WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2010 r. III SA/Gd 462/10; WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r., IV SA/Gl 347/11, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r.; II SA/Op 178/10; WSA w Opolu z 8 grudnia 2011 r. II SA/Op 427/11, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r. VIII SA/Wa 393/10 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Istnieje jednak drugi nurt orzeczniczy, który nie podziela stanowiska o niekonstytucyjności rozporządzenia (por. dla przykładu: wyroki WSA w Warszawie z 15 maja 2009 r., II SA/Wa 202/09; z 22 września 20010 r., II SA/Wa 671/10; z 18 października 2010 r., II SA/Wa 846/10; z 8 listopada 2010 r., II SA/Wa 1101/10; z 5 listopada 2010 r., II SA/Wa 1181/10; z 28 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1493/10; z 28 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1493/10; z 10 listopada 2011 r., II SA/Wa 1379/11 oraz WSA w Opolu w wyroku z 8 grudnia 2011 r., II SA/Op 427/11 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne w ramach drugiego nurtu orzeczniczego, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur nie jest niegodny z ustawą i Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny w swym bogatym orzecznictwie na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji wielokrotnie podkreślał, iż oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. wyrok TK z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać, zaś przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Tylko w ten sposób bowiem mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r. SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym, zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości.

W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, użycie różnych sformułowań – w ustawie "szczególne niebezpieczeństwo", zaś w akcie wykonawczym "bezpośrednie niebezpieczeństwo", nie oznacza od razu wadliwości aktu wykonawczego. W miejsce mechanicznej wykładni należy raczej zwracać uwagę na to, czy akt wykonawczy pozostaje w merytorycznym i racjonalnym związku z ustawą, czy rzeczywiście służy jej wykonaniu, czy też jednak wprowadza samodzielne treści normatywne, w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy.

Należy zwrócić uwagę na ratio legis art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jest dość oczywiste, że służba w policji wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia dla życia lub zdrowia, co należy do istoty tej służby. Przytaczany przepis wprowadza swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Sensem instytucji przewidzianej w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest przyznawanie podwyższonych świadczeń tym funkcjonariuszom, których służba w Policji "odbiega" od standardowego zakresu ryzyka, bowiem odbywa się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur.

Powyższy kierunek interpretacji wspiera wykładnia językowa art. 15 ust. 6 pkt 1 in fine ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z powołanego unormowania wynika, że Rada Ministrów określając szczegółowe warunki podwyższania emerytury powinna uwzględniać liczbę dni w roku w "fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia". Zatem wykładnia językowa tego sformułowania zakłada wystąpienie bezpośredniego zagrożenia, jako że fizyczna ochrona musi się wiązać z bezpośrednim kontaktem z czynnikami zagrażającymi życiu lub zdrowiu (osobowymi lub innymi).

Z wymienionych względów sąd nie podzielił zarzutów skargi, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem: "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepis ten nie jest sprzeczny z ustawą i Konstytucją, nie ma zatem podstaw do odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie sądu na pełną aprobatę zasługuje kierunek interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur przedstawiony w powoływanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1493/10. Sąd wywiódł, iż "pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji".

Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji pod kątem zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji był prawidłowy. Organy dokonały bowiem szczegółowej analizy dokumentacji służbowej, a także skorzystały z innych środków dowodowych w zakresie niezbędnym do oceny, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 218 § 2 k.p.a.), tj. czy skarżący pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Policji w latach 1994, 1996 - 1997 oraz 2004 pełnił ją w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Prawidłowa była zatem konkluzja organów, iż charakter czynności służbowych podejmowanych przez skarżącego w okresie pracy w policji, w szczególności w służbie patrolowo-interwencyjnej i w ramach akcji powodziowych, nie wskazują w żaden sposób, aby stopień zagrożenia, z jakim stykał się skarżący, odbiegał od ryzyka typowego dla funkcjonariuszy pełniących tego rodzaju służbę. Brak było zatem podstaw do uznania, że skarżący pełnił służbę w policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno -rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenie potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1994 1996-1997 oraz 2004.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd skargę oddalił.