Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 621/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Cisek z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących M. K. i A. K., solidarnie, kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2014, nr [...], wydana na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Cisek odmawiającą ustalenia na rzecz M. K. i A. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, w gospodarstwie rolnym, jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych i utwardzeniem terenu, na działce nr a k.m. [...], obręb [...], oraz budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz. nr b k.m. [...]).

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 25 lipca 2013 r. M. i A. K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w miejscowości [...], stanowiącego działkę o nr ewid. a k.m. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą w gospodarstwie rolnym. We wniosku określili granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W formie opisowej i graficznej opisali planowany sposób zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanego obiektu budowlanego, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz podali charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i jej wpływ na środowisko.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek, działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), odmówił M. i A. K. wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W motywach uzasadnienia organ podał, że postępowanie w sprawie oparte zostało na zasadach i trybie określonym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też gmina Cisek nie ogłosiła o przystąpieniu do jego sporządzenia, a także brak jest obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z przepisów odrębnych. Wyjaśnił, że działka nr a, według ewidencji gruntów stanowiąca rolę klasy III o pow. 0,4950 ha, jest gruntem rolnym i nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc "na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy". Odnotował, że inwestor jest rolnikiem, właścicielem 35,2517 ha użytków rolnych na terenie gminy [...] i w prowadzonym gospodarstwie rolnym posiada już dom w zabudowie zagrodowej, a nowa inwestycja dotyczy wyłącznie budowy kolejnego domu jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolno stojącej. Wobec tego, nowa inwestycja nie jest związana z gospodarstwem rolnym i nie zabezpiecza prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Wójta, znaczna odległość od istniejącej zabudowy zagrodowej wskazuje, iż nowy budynek nie stanowi jej rozbudowy. W odniesieniu do tego wywiódł, że zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zastrzegł też, że w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania art. 8 tej ustawy, określający warunki wyłączenia stosowania jej przepisów ani art. 2 ust. 1 pkt 3, z którego wynika, że grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, nie tracą charakteru gruntów rolnych. Uznanie, że lokalizacja określonej zabudowy na podlegających szczególnej ochronie gruntach rolnych nie koliduje z ich funkcją, ma wyjątkowy charakter, czego, w myśl reguły "exceptiones non sunt extendendae", nie należy interpretować rozszerzające. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W tym względzie stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Równocześnie uznał, że spełnione są pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie: kontynuacji funkcji, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu oraz zgodności z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. i A. K. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu. Wskazali, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sporządzonym przez J. T. stwierdzono, iż teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślili, że lokalizacja planowanego budynku mieszkalnego spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że inwestycja ta nie narusza przepisów art. 6 i 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem wchodzi w skład istniejącego gospodarstwa rolnego i stanowić będzie uzupełnienie ich zabudowań, które służą produkcji rolnej i będą nadal gruntami rolnymi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bez względu na fakt posiadania już jednego budynku mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Nie zgodziło się bowiem ze stanowiskiem skarżących, że realizacja jednorodzinnego budynku mieszkaniowego na wskazanej działce będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej ich gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu Kolegium dodatkowo podało, że przewidziana pod zabudowę działka oddalona jest o ponad 700 m od działki, na której znajduje się zabudowa zagrodowa. Wyjaśniło, że zgodnie z definicją zawartą w art. 55³ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 – dalej K.c.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Kolegium nadmieniło, że regulacja ta nie ogranicza zabudowy w gospodarstwie rolnym do jednego tylko budynku mieszkalnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowego zauważyło, iż w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Stąd w oparciu o reguły wykładni językowej i funkcjonalnej można stwierdzić, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W tym kontekście organ odwoławczy uznał, że skoro przewidziana pod zabudowę działka nr a oddalona jest o ponad 700 m od działki nr c, na której znajduje się zabudowa zagrodowa skarżących, to nie można zgodzić się z argumentacją inwestorów, że realizacja jednorodzinnego budynku mieszkalnego na owej działce będzie stanowiła uzupełnienie istniejących zabudowań. Fakt, że posiadają na terenie gminy [...] gospodarstwo rolne o pow. powyżej 35 ha i mają tam "zagrodę" nie wystarcza również, aby przyjąć, że każdy obiekt, który zamierzają zbudować na terenie wchodzącym w skład ich gospodarstwa rolnego, będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Organ zatem uznał, że planowana budowa prowadzi w istocie do zmiany rolnego charakteru gruntów w granicach działki nr a.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i A. K., reprezentowania przez radcę prawnego M. H., zarzucili zaskarżonej decyzji brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym: art. art. 7, 10 § 1, 77, .80, 6, 9 107, 138 K.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1204, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez przyjęcie, iż: zabudowa przedmiotowego gruntu rolnego nie jest "związana z istniejącym gospodarstwem rolny"; projektowana zabudowa nie "służy jego funkcjonowaniu". Wskazali na naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż: budowa budynku mieszkalnego poza dotychczasowym miejscem prowadzenia gospodarstwa rolnego oddalonego o 700 m z założenia nie służy funkcji rolniczej i nie stanowi uzupełnienia istniejących zabudowań; wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o tenże przepis, bez powoływania się na jego treść i bez jego przytoczenia i wyjaśnienia. Zwrócili się o dopuszczenie jako dowodu aktu notarialnego z dnia 1 sierpnia 1994 r., nr rep A: [...], na okoliczność ustanowienia na rzecz M. i H. K. prawa do "korzystania ze wszystkich izb i pomieszczeń położonych na piętrze budynku mieszkalnego usytuowanych na nieruchomości Kw. Nr [...] z używalnością wspólnej kuchni i łazienki oraz swobodnego poruszania się po obejściach zabudowań" oraz zaświadczenia z dnia 5 listopada 2014 r. Wójta Gminy Cisek na okoliczność ilości osób zamieszkałych i zameldowanych w nieruchomości skarżących. Wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Przytaczając treść wskazanych w skardze przepisów skarżący podali, że organy wbrew przyjętym zasadom w procedurze administracyjnej nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, np. w co do liczby członków rodziny, nie zgromadziły żadnego dowodu, nadto lakonicznie i niewłaściwie, tj. niezgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadniły swe stanowisko o braku związku projektowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zaakcentowali, że projekt decyzji był dla nich pozytywny, a organy nie prowadząc żadnego postępowania w tym zakresie podjęły decyzję negatywną. Następnie zarzucili, że Kolegium poza zacytowaniem przepis art. 55³ K.c. zawierającego definicję gospodarstwa rolnego nie dokonało w ogóle oceny, czy projektowany budynek mieszkalny nie miałby być częścią ich gospodarstwa rolnego. Poza tym kolegium posługując się pojęciem "zabudowy zagrodowej" nie wyjaśniło jak należy rozumieć to sformułowanie. Zdaniem skarżących, organ I instancji odmawiając ustalenia im warunków zabudowy wskazał tylko na jeden argument, a mianowicie na fakt, że inwestor posiada już dom w zabudowie zagrodowej, stąd uznał, że nowa inwestycja dotyczy wyłącznie budowy kolejnego domu jednorodzinnego z garażem. Zaś organ odwoławczy przyjął, że realizacja projektowanego domu oddalonego o 700 m od działki zagrodowej nie będzie stanowić uzupełnienie istniejących zabudowań. W przekonaniu skarżących, aby jednak dojść do powyższego przekonania, najpierw organ prowadzący postępowanie winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Skoro jednak go nie prowadził, to wysnucie takiego wniosku a priori było zupełnie nieuprawnione. Organy nie wzięły pod uwagę, że dotychczasowy budynek jest obciążony prawem rzeczowym na rzecz H. i M. K. (obecnie w związku ze śmiercią H., na rzecz M. K.), polegającym na "korzystaniu ze wszystkich izb i pomieszczeń położonych na piętrze budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości" i w domu zameldowanych jest 6 osób (5 rodzin) i osoby te albo pracowały w tym gospodarstwie albo pracują, jak też pomagają skarżącym w jego prowadzeniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnośnie naruszenia przezeń art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego podało, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzając ocenę według wskazanych powyżej kryteriów, w pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Cisek z dnia 5 grudnia 2013 r. odmawiającą wydania na rzecz M. i A. K. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych, utwardzeniem terenu, na działce ewidencyjnej nr a k.m. [...] obręb [...] w gospodarstwie rolnym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr b k.m. [...]) na teren posesji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.).

Od razu trzeba dostrzec, że ponieważ dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też gmina Cisek nie ogłosiła o przystąpieniu do jego sporządzenia, a także brak jest obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z przepisów odrębnych - postępowanie w przedmiotowej sprawie oparto na zasadach i trybie art. 59 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Poza tym, z przepisów u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób zgodny z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który - w ocenie organów administracji - nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., według którego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści ostatnio przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że po pierwsze, inwestorzy planują zabudowę zagrodową, po drugie, prowadzą oni gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Zabudowa zagrodowa w rozumieniu powyższego przepisu musi być zatem ściśle związana z posiadaniem i prowadzeniem przez ubiegającego się o decyzję o warunkach zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, spełniającego wskazany w tym przepisie warunek w zakresie powierzchni gruntów rolnych. Nie każdy zatem właściciel czy posiadacz gospodarstwa rolnego może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości bytowych, utwardzeniem terenu, zjazdu indywidualnego na drogę gminną (działka nr b k.m. [...]) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, jako miejsce realizacji planowanej inwestycji wskazali działkę nr a k.m. [...] obręb [...], stanowiącą ich własności. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy uznając, że inwestycja stanowi jedynie budowę kolejnego domu jednorodzinnego więc nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym a znaczna odległość od istniejącej już zabudowy zagrodowej wskazuje, iż nowa inwestycja nie stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do oceny, czy skarżący planują inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy przede wszystkim wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę gospodarstwa. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przyjdzie również odnotować, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55³ K.c. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne w ujęciu Kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza. Przez "zorganizowaną całość gospodarczą" należy rozumieć te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy, zdolny do osiągania założonych celów. Dla przyjęcia zatem, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Niedopuszczalne jest zatem ograniczenie pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w tym przepisie do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej (por. w wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08; w wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. II OSK 2796/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Oceniając związek funkcjonalny pomiędzy planowaną zabudową, a gospodarstwem rolnym należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z planowaną zabudową i gospodarstwem rolnym, w tym także odległości między poszczególnymi jego częściami, co tak akcentują organy. Jednak nie bez znaczenia będzie miał również charakter gospodarstwa, istniejąca już zabudowa, czy planowane inwestycje. Tymczasem w niniejszej sprawie w tym kontekście organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, co daje asumpt do podważenia oceny dokonanej w obu decyzjach. Poza tym, nie do przyjęcia jest powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omówionego przedsięwzięcia wyrażony przez organu I instancji, według którego nie można uznać planowanej zabudowy skarżących za zagrodową z tej przyczyny, że skarżący mają już siedlisko, skoro z treści art. 61 ust.4 u.p.z.p nie wynika w tym względzie jakikolwiek zakaz. Przepis ten stanowi jedynie o konieczności zachowania związku gospodarstwa rolnego z nową zabudową zagrodową, wprowadzając jedynie ograniczenie co do powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego i odnosząc go do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Trzeba też zwrócić uwagę na jedyny i nieprzekonujący argument w tym zakresie przedstawiony w decyzji Kolegium, według którego przeciwko uznaniu planowanej zabudowy za związaną z gospodarstwem rolnym stoi znaczna odległość od siedliska wynosząca ok. 700 m.

W tym kontekście nie można uznać za przesądzające stwierdzenie organów co do samej tylko odległości dzielącej nowo planowaną inwestycję i obecne siedlisko, gdyż okoliczność ta nie oznacza braku związku funkcjonalnego, zwłaszcza mając na uwadze, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 75 ha, z czego 39,33 ha stanowią grunty własne.

W odniesieniu do tego zauważyć należy, że bezspornie inwestorzy we wniosku ograniczyli się tylko do wskazania przedmiotu inwestycji (realizacja budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą), wskazując jednocześnie, że stanowić on będzie część gospodarstwa rolnego. Wprawdzie inwestorzy nie podjęli próby wykazania funkcjonalnego połączenia tego obiektu z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jednakże organy rozpoznając sprawę również tej zasadniczej kwestii nie wyjaśniły. Natomiast, aby uzyskać pozytywną decyzję na zabudowę zagrodową niezbędne jest wykazanie organizacyjnego (funkcjonalnego) związku pomiędzy działkami tworzącymi gospodarstwo rolne oraz ustalenie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową służącą rozwojowi gospodarstwa rolnego. Poza tym, organy nie podjęły także żadnych kroków w celu ustalenia, czy wnioskodawcy planują ulokowanie na tej działce siedliska. Złożenie wniosku tylko co do budynku mieszkalnego nie przesądza bowiem o tym, że skarżący zamierzają przeznaczyć działkę tylko pod zabudowę jednorodzinną. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że w obu decyzjach organy nie wykazały braku związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym. W ocenie Sądu, bez wykazania powyższego sam fakt posiadania siedliska nie może wyłączać uprawnienia do przeniesienia centrum zarządczego prowadzonego gospodarstwa na inną nieruchomość.

W świetle powyższych konstatacji, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących, w kontekście nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, budzi wątpliwości. Zwłaszcza, że zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku wynikającego z art. 77 K.p.a., jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powoduje wadliwość decyzji. Fakt, że skarżący w sposób ogólny sformułowali swój wniosek nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie żądania powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno, jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały w pełni rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Poza tym, w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), ponieważ w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie znajdują się dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne i nie zostały ocenione przez organy, to takie zachowanie jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem zastępować organów w tym zakresie. W aktach niniejszej sprawy, jak zauważyli skarżący, znajduje się wykonany na zlecenie organu dowód w postaci pozytywnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tymczasem organy w ogóle nie odniosły się do tego dowodu.

W świetle powyższego zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organy naruszyły ww. przepisy co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.