Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1068/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg Z.L., J.L. i M. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 1260/2021 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. L., J. L., M. W., decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej, ozn. hip. [...], stanowiącą obecnie część działek nr: [...], z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. hip, [...], objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Zgodnie z działem II księgi hipotecznej nr [...] S. S. i W. S. byli współwłaścicielami nieruchomości objętej tą księgą wieczystą w równych częściach, niepodzielnie na mocy umowy sprzedaży z 8 czerwca 1931 r. nr [...] i wniosku z 9 czerwca 1931 r.

Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie dawnej gminy [...] 23 czerwca 1947 r. z chwilą publikacji w nr 13 Dziennika Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] ogłoszenia o objęciu w posiadanie ww. nieruchomości przez gminę [...].

Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 23 grudnia 1947 r. Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony.

M. S. spadkobierczyni W. S. wystąpiła z wnioskiem z 29 lipca 1985 r. o "spowodowanie wypłacenia odszkodowania za posesje znajdujące się w W. przy ulicach: (...). [...]". Następnie T. L. spadkobierczyni po S. S. wystąpiła z wnioskiem z 27 października 1995 r. o ustalenie, przyznanie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wnioskiem z 13 maja 2005 r. T. L. wystąpiła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] numery część [...] i część [...], opisanej w księdze hipotecznej nr [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie Z. L. i T. L. (spadkobiercom S. S.) oraz B. S. i M. W. (spadkobiercom po W. S.) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip nr [...], wchodzącego obecnie w skład działek nr: [...] z obrębu [...], z uwagi na złożenie wniosków o zwrot przedmiotowej nieruchomości po upływie ustawowego terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2014 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3526/14 oddalił skargi M. W. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...].

[...] kwietnia 2015 r. T. L., Z. L. spadkobierca po S. S. oraz M. W. i B. S. - spadkobiercy po W. S. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmówił M. W., Z. L., J. L. oraz B. S. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], stanowiącą obecnie część działek nr: [...] z obrębu [...]. Prezydent [...] stwierdził, że na gruncie przedmiotowej nieruchomości w miejsce przedwojennego budynku frontowego przy ul. [...] wybudowano części dwóch nowych budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...]. Przedmiotowy grunt został zajęty pod inwestycję realizowaną na zlecenie Zarządu Miejskiego w [...], która została zakończona przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż – jak wynika z informacji znajdujących się w aktach sprawy - roboty budowlane przy budowie obecnie znajdujących się na gruncie budynków zaczęły się w kwietniu 1948 r., a ukończono je w okresie listopad - grudzień 1948 r., kiedy w ww. budynkach zameldowano pierwszych lokatorów. Natomiast - jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej – pozostała część inwestycji na gruncie, tj. budowa obecnej ul. [...] oraz terenu zielonego zgodnie z projektem "[...]" została zakończona najpóźniej w 1953 r., a sam teren ograniczony ul. [...], [...], [...] oraz [...] był podczas budowy osiedla [...] wykorzystywany jako zaplecze budowy, co potwierdza materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie.

Pismem z 12 stycznia 2021 r. M. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...]. W odwołaniu zaznaczyła, że dotyczy ono jedynie jej części roszczenia, tj. 1/8 części, uznając, że Prezydent [...] powinien był wydać odrębną decyzję dla każdego ze spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Następnie, odnosząc się do twierdzenia organu I instancji, że część przedmiotowego gruntu, stanowiącego tereny zielone, była w latach 1948-1953 wykorzystywana jako zaplecze budowy budynków przy ul. [...] i ulic, podniosła, że "w 1953 r. nie istniało już na przedmiotowym terenie "zaplecze budowy", zajęcie terenu pod "zaplecze budowy" było jedynie czasowe, a po zakończeniu budowy teren został uprzątnięty i wrócił do poprzedniego stanu. Od 1953 r. byli właściciele posiadali więc nadal możliwość władania tą częścią nieruchomości. Do dnia dzisiejszego nie dokonano innej zabudowy przedmiotowego terenu niż ta, która powstała do 1953 r. Odwołująca się stwierdziła, że czasowe zajęcie części przedmiotowego gruntu pod zaplecze budowy nie było definitywne, ani nie stanowiło władztwa przez państwo, lecz czasowe wykorzystanie przez firmę wykonującą prace budowlane - najprawdopodobniej prywatną, ponieważ w tym okresie (1948 r.) nie istniały jeszcze wielkie państwowe przedsiębiorstwa budowlane.

Odnosząc się do kwestii terenów zielonych, które istniały na przedmiotowej nieruchomości M. W. podniosła, że wg zapisów w księdze hipotecznej nr [...], znajdującej się w Archiwum Państwowym w W., sygn. [...] k. [...], przedmiotowa nieruchomość opisana została jako "część ogrodu dawnego klasztoru o. [...] między ul. [...], [...] i [...], łokci kw. [...]". Nie jest więc niczym zaskakującym, że na przedmiotowym ternie znajdowały się ścieżki i roślinność. Po 1945 r. byli właściciele nadal władali nieruchomością (w różnym stopniu, w różnych częściach), czego dowodzą: 1. pismo z 14 stycznia 1948 r. 2. zaświadczenie z 9 marca 1948 r. - w latach 1945-1948 na ww. terenie nie dokonywano żadnych działań, - w latach 1948-1953 obecne tereny zielone były w części, jedynie czasowo wykorzystywane jako zaplecze budowy (patrz zask. decyzja), - po 1953 powrócono do stanu poprzedniego jw. Byli właściciele (ich spadkobiercy) faktycznie zostali pozbawieni możliwości władania przedmiotową nieruchomością dopiero po powstaniu skweru [...]. Wg znalezionych w internecie informacji skwer ten powstał ok. 2010 r. Dokonana wizja lokalna pozwala na stwierdzenie, że powyższy skwer powstał poprzez nowoczesne wybrukowanie ścieżek, zainstalowanie latarni oświetleniowych oraz ławek parkowych i koszy na śmieci, a także umieszczenie tablicy z nazwą skweru. Widać zdecydowanie, że instalacje te zostały naniesione po 5 kwietnia 1958 r.

Pismem z 15 stycznia 2021 r. Z. L. i J. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny okoliczności mających na celu ustalenie spełnienia przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., a mianowicie brak ustalenia ponad wszelką wątpliwość kiedy nastąpiło wydanie nieruchomości pod inwestycję państwową, co skutkowało błędnym ustaleniem, że poprzednicy prawni skarżących utracili władanie nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., - naruszenie art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w wyniku przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości nie skutkuje odpowiedzialnością odszkodowawczą.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) – dalej zwanej "ugn" przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej decyzji z 28 grudnia 2020 r. orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania, z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z utratą faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Prezydent [...] pozyskał z serwisu mapowego prowadzonego przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] zdjęcie lotnicze przedmiotowej nieruchomości z 1945 r. oraz fragment planu zniszczeń W., stworzony przez Biuro Odbudowy Stolicy wraz z legendą, pochodzące z Archiwum Państwowego w W. Na podstawie tych dokumentów organ I instancji ustalił, że wszelkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie zostały doszczętnie zniszczone w czasie II Wojny Światowej i nie istniały w dniu wejścia w życie dekretu.

Wobec powyższego Prezydent [...] prawidłowo orzekł, że w dniu wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana.

Zdaniem Wojewody powyższe ustalenie ma znaczenie w zakresie zakresu oceny

przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn bowiem obliguje organ I instancji do zbadania przesłanek zawartych w ww. przepisie jedynie w odniesieniu do gruntu nieruchomości dekretowej.

Organ I instancji prawidłowo uznał, że w dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość powyższa mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne według Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. przewidującego dla tego terenu zabudowę zwartą do 5 kondygnacji i 70 % powierzchni zabudowania bez wielkości minimalnych.

Odnosząc się do przesłanki pozbawienia dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością Wojewoda wskazał, że na podstawie wpisów w księgach wieczystych nr [...] oraz [...] organ I instancji ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości jest obecnie zabudowana fragmentami dwóch powojennych budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] i [...].

W maju 1948 r. (brak daty dziennej, data wpływu 14 maja 1948 r.) Zarząd Miejski w [...] wystąpił do Wydziału Inspekcji Budowlanej o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę polegającą na odbudowie domu mieszkalnego murowanego 3-kondygnacyjnego przy ul. [...], nr hip. [...]. Projekt odbudowy domu mieszkalnego przy ul. [...], sporządzony przez Zjednoczone Pracownie Architektoniczne Pracownię W-Z dla Zarządu Miejskiego [...] został zatwierdzony w czerwcu 1948 r. (brak daty dziennej). Do projektu został załączony plan sytuacyjny z 1 maja 1948 r., sporządzony przez Zjednoczone Pracownie Architektoniczne Spółdzielnię Pracy i Użytkowników Pracownię W-Z oraz rzuty poszczególnych budynków również z 1 maja 1948 r. i również sporządzone przez Zjednoczone Pracownie Architektoniczne Spółdzielnię Pracy i Użytkowników Pracownię W-Z. Na planie znajduje się adnotacja "Nieruchomość oczyścić i zbędny gruz wywieźć na wysypisko miejskie przy ul. [...]".

Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu dziennika budowy nr [...] z [...] października 1948 r., sporządzonego przez kierownika budowy inż. H. J. wynika, że właścicielem nieruchomości był Zarząd Miejski [...], zaś odbudowa budynku frontowego przy ul. [...] była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z 24 czerwca 1948 r. nr [...], wydanego przez Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica [...] oraz projektu zatwierdzonego [...] czerwca 1948 r. [...]. Z dziennika tego wynika również, że 10 maja 1948 r. przystąpiono do robot wstępnych, następnie 15 maja 1948 r. zaczęto roboty ziemne pod fundamenty budynku z jednoczesnym rozbiorem starych fundamentów. Następnie 30 maja 1948 r. przystąpiono do szalowania i zbrojenia ław żelbetonowych pod ściany zewnętrzne i konstrukcyjne. Ostatni wpis tego fragmentu dziennika budowy jest z 3 czerwca 1948 r. i informuje o tym, że przyjęto wykonane ławy fundamentowe.

23 października 1948 r. Zarząd Miejski [...] wystąpił do Wydziału Inspekcji Budowlanej o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, murowanego dwupiętrowego, położonego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...]. Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnicy [...] sporządził [...] października 1948 r. protokół z oględzin dokonanych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...], L.dz. [...]. Z protokołu wynika, że można wydać pozwolenie na użytkowanie budynku po złożeniu projektu rozwinięcia przewodów spalinowych i połączeń, złożeniu sprawozdania majstra kominiarskiego bez zastrzeżeń oraz usunięciu pozostałych wad w terminie do 1 kwietnia 1949 r.

Budynki wybudowane przy ul. [...] i [...] stanowiły część Osiedla [...]. Jak wynika z protokołu komisji, w skład której wchodzili przedstawiciele dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1950 r. osiedle budowane było w VI seriach, z czego seria II obejmowała m.in. budynki nr [...] i [...] przy ul. [...], rozpoczęła się w kwietniu 1948 r. a zakończyła w listopadzie 1948 r.

Według treści protokołu z komisji odbytej 7 czerwca 1951 r. na Osiedlu [...] w sprawie określenia procentu uszkodzeń wojennych poszczególnych budynków, budynki przy ul. [...] i [...] zostały całkowicie ukończone z elewacjami włącznie, przy czym są to budynki nowowzniesione od fundamentów, w granicach starych linii zabudowy.

Jak wynika z pisma Urzędu [...] Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] z [...] listopada 2018 r. według rejestru mieszkańców prowadzonego przez Prezydenta [...] i archiwalnych zbiorów znajdujących się w Archiwum Zakładowym Dzielnicy Urzędu m.st. [...] pierwsi lokatorzy meldowali się w budynku przy ul. [...] w listopadzie 1948 r. a w budynku przy ul. [...] w grudniu 1948 r.

Następnie na podstawie zdjęć lotniczych z 1953 r. i z 1955 r. organ I instancji stwierdził, że pozostała część nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] zajęta była pod teren zielony, na którym wytyczone były ciągi piesze i posadzona roślinność. Również z pozyskanych przez Prezydenta [...] zdjęć terenu przedmiotowej nieruchomości zamieszczonych w miesięczniku [...] nr [...] ([...]) z czerwca 2018 r., wykonanych w 1953 r. wynika, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona była pod tereny zielone, na których wytyczono ciągi piesze oraz zasadzono roślinność.

Wojewoda odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu M. W., że poprzedni właściciele nieruchomości mogli potencjalnie korzystać z części gruntu zajętej czasowo pod zaplecze budowy oraz pod tereny zielone. Strona podnosiła m.in., że wg zapisów w księdze hipotecznej nr [...], znajdującej się w Archiwum Państwowym w W. przedmiotowa nieruchomość opisana została jako "część ogrodu dawnego klasztoru o. [...] między ul. [...], [...] i [...], łokci kw. [...]". Nie jest więc niczym zaskakującym, że na przedmiotowym terenie znajdowały się ścieżki i roślinność. Jednakże ani w aktach sprawy, ani w odwołaniu nie ma dokumentów, które potwierdzałyby tę tezę.

Wojewoda zauważył, że już w planie Osiedla [...], sporządzonym w 1949 r., zamieszczonym na str. 43 miesięcznika [...] nr [...] ([...]) z czerwca 2018 r. przestrzeń pomiędzy budynkami przeznaczona była na ciągi piesze i tereny zielone, które niewątpliwie miały służyć mieszkańcom osiedla. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej.

Dlatego Wojewoda [...] podzielił twierdzenie Prezydenta [...], że część nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] zajęta była pod tereny zielone wobec czego poprzedni właściciele nieruchomości przy ul. [...] utracili władztwo również nad tą częścią nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r.

W aktach sprawy znajdują się również kopie fragmentów tygodnika Stolica nr 41 z 10 października 1948 r. oraz nr 22 z 29 maja 1949 r. Z zamieszczonych w tygodniku Stolica zdjęć wykonanych na placu budowy Osiedla [...] organ I instancji wysnuł wniosek, że cały teren na tyłach budowanych budynków zajęty jest pod zaplecze budowy. Budowa osiedla mieszkaniowego na terenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w sposób autorytarny, na podstawie stosownej dokumentacji inwestycyjnej, z inicjatywy władz miejskich i wbrew woli właściciela nieruchomości, a cel inwestycji miał charakter publiczny, przeznaczony dla ogółu mieszkańców. W zaistniałej sytuacji przy braku dowodów władania nieruchomością przez dawnego jej właściciela - w tym, pobierania pożytków, np. z wynajmu lokali znajdujących się w budynkach przy ul. [...] i [...], choćby nie czynił z niej faktycznego użytku, prawidłowo organ I instancji ocenił zgromadzony, w sposób zgodny z art. 7 i art. 77 kpa, materiał dowodowy odnoszący się do przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością, uznając, że nastąpiło ono przed 5 kwietnia 1958 r.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji materiału dowodowego do normy zwartej w art. 215 ust. 2 ugn uznając, że udokumentowane faktyczne użytkowanie gruntu poprzez posadowienie na nim budynków przez osoby trzecie przed 5 kwietnia 1958 r. przesądza o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez jej dawnych właścicieli przed tą datą.

Wobec powyższego Wojewoda [...] podzielił pogląd Prezydenta [...], że właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili faktyczne władztwo nad nieruchomością przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. hip. [...], przed [...] kwietnia 1958 r.

M. W. podniosła również w odwołaniu, że dla każdego ze spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości przy ul. [...] powinna zostać wydana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie.

Zdaniem Wojewody Prezydent [...] prawidłowo wydał jedną decyzję dla wszystkich spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Z. L. i J. L. w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów Konstytucji RP Wojewoda zauważył, że Konstytucja ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje jednocześnie normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym – normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej. Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie zwykłej normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego (i nadającej się do takiej konkretyzacji) nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną. Konstytucja ma znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] prawidłowo wydał decyzję w oparciu o przepisy ugn i kpa bowiem organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji administracyjnej opierając się wyłącznie na normie konstytucyjnej.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. Z. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podał, że zgodnie z art.8 ust. 2 Konstytucji RP w przypadkach nieobjętych innymi przepisami, jak tu art. 215 ugn stosuje się Konstytucję bezpośrednio. W tym przypadku art. 21 ust. 2 Konstytucji stwierdza, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Wszelkie inaczej stanowiące interpretacje niweczyłyby ten jeden z podstawowych artykułów Konstytucji – prawo własności. Wobec tego organ powinien przyznać skarżącemu słuszne odszkodowanie na podstawie Konstytucji bezpośrednio.

Od decyzji Wojewody [...] z 20 kwietnia 2021 r. Jerzy Lisiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismo to zostało wniesione także w imieniu Z. L. i stanowi uzupełnienie jego wcześniejszej skargi. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 81a § 1 kpa, poprzez brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny okoliczności mających na celu ustalenie spełnienia przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn, tj. utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., a mianowicie brak ustalenia ponad wszelką wątpliwość kiedy nastąpiło wydanie nieruchomości pod inwestycję państwową, co skutkowało błędnym ustaleniem, że poprzednicy prawni skarżących utracili władanie nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 2 i 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy strony wskazywały w odwołaniu na konieczność wyjaśnienia przez organ kiedy nastąpiło wydanie nieruchomości pod inwestycję państwową; 3) mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, zarzucili również naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w wyniku przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości nie skutkuje odpowiedzialnością odszkodowawczą; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego uchylić tę decyzję i orzec, co do istoty sprawy. Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od decyzji Wojewody [...] z 20 kwietnia 2021 r. M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) uchylenie decyzji Prezydenta [...] z 28 grudnia 2020 r.; 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta [...]; 4) zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu podała, że aktualnie prowadzone postępowanie odszkodowawcze za nieruchomość w. przy ul. [...], nr hip. [...] jest w rzeczywistości prowadzeniem dwóch postępowań administracyjnych, które mogą być połączone do wspólnego rozpoznania (art. 62 kpa), skoro sporna nieruchomość stanowiła współwłasność dwóch braci: W. S. (1/2 część) oraz S. S. (1/2 część) i w związku z tym zostały złożone dwa odrębne wnioski o odszkodowanie (z 1985 r. i 2015 r.). Zatem przedmiotowe postępowanie dotyczy "części odszkodowania" za nieruchomość. Wojewoda [...] natomiast komentuje sprawę odszkodowania za "część nieruchomości". Są to dwa rożne pojęcia. Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi nie jest czynnością, która ma na celu ochronę wspólnego prawa. Jest to bowiem samodzielne uprawnienie każdego właściciela. Każdy ze współwłaścicieli ma swój indywidualny interes w ustaleniu odszkodowania. Zatem sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną sprawą, tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania na mocy art.62 kpa albowiem każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Zgodnie z art. 62 kpa w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z powyższego wynika, że o dopuszczalności rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu może zadecydować wystąpienie łącznie trzech wyraźnie określonych w nim przesłanek. Przy czym zwrot "można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie" oznacza, że organ administracji publicznej nie jest wcale do tego zobligowany. Prowadzenie jednego postępowania w kilku sprawach w trybie art. 62 kpa kończyć się będzie wydaniem odrębnej decyzji w każdej sprawie. Oznacza to, że złożenie odwołania od jednego z tych rozstrzygnięć nie będzie decydowało o zaskarżeniu pozostałych, nawet jeśli prowadzone było w tych sprawach jedno postępowanie. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z 18 sierpnia 2020 r. wynika, że świadczenie odszkodowawcze stanowiące ekwiwalent wartości utraconej nieruchomości jest świadczeniem podzielnym. Jest ono bowiem świadczeniem pieniężnym, a to z samej swojej istoty ma zawsze charakter podzielny. W przypadku, w którym w sprawie występuje wielu spadkobierców po dawnym właścicielu nieruchomości hipotecznej, każdy ze spadkobierców może domagać się odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do jego udziału w spadku. Nie jest przy tym konieczne, aby w postępowaniu brał udział każdy z nich. Gdy chodzi o prawa jednego ze spadkobierców organ rozstrzyga o jego prawach w konkretnej decyzji. Wojewoda kwestionuje to stanowisko.

Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu stan faktyczny wygląda tak, że jedna ze stron – M. W. prezentuje pogląd, że za część zabudowaną przedmiotowej nieruchomości, w świetle obowiązujących przepisów prawa, odszkodowanie jest nienależne, natomiast przysługuje ono za część nieruchomości stanowiącą obecne tereny zielone. Inna strona postępowania może kwestionować to stanowisko skarżąc również odmowę ustalenia odszkodowania za teren zabudowany.

W takiej sytuacji wniesienie odwołania od decyzji dotyczącej części Stanisława Strusińskiego (obecnie Z. L. i J. L. ) skutkowałoby również zaskarżeniem rozstrzygnięcia dotyczącego części W. S. (obecnie M. W. i B. S.) o co nie wnosiliby spadkobiercy W. S. Konkludując - w przedmiotowej sprawie powinny zostać wydane dwa rozstrzygnięcia: - kończące postępowanie wszczęte 31 lipca 1985 r. (część W. S.), - kończące postępowanie wszczęte 8 kwietnia 2015 r. (część S. S.).

Jeżeli chodzi o przesłankę utraty możliwości faktycznego władania gruntem skarżąca podała, że stan rzeczywisty wyglądał inaczej. Skarżąca podała, że bardzo dokładne opracowanie zawarte w uzasadnieniach obu zaskarżanych decyzji dowodzi, że budynki przy ul. [...] i [...] zostały wybudowane w 1948 r., a więc przed [...] kwietnia 1958 r. z czym należy się zgodzić.

W uzasadnieniach obu zaskarżanych decyzji stwierdzono na podstawie materiału

dowodowego, iż budowa ul. [...] została zakończona najpóźniej w 1953 r., a więc przed [...] kwietnia 1958 r. z czym należy się zgodzić.

W uzasadnieniach zaskarżanych decyzji stwierdzono, że część przedmiotowego gruntu, stanowiącego tereny zielone była w latach 1948-1953 wykorzystywana jako zaplecze budowy budynków przy ul. [...] i ulic. Na podstawie odpowiednich zdjęć lotniczych stwierdzono: "Na zdjęciu wykonanym w 1953 r. (...) wyraźnie widać wybudowane w 1948 r. budynki mieszkalne wzdłuż ul. [...] stanowiące południową pierzeję placu [...]. Istnieje już obecna ul. [...] natomiast pozostała część przedmiotowego gruntu zajęta jest pod teren zielony". "Natomiast na zdjęciu wykonanym w 1955 r. (...) wyraźnie widoczne są budynki mieszkalne przy ul. [...] (obecna ul. [...]), natomiast pozostała część przedmiotowego gruntu zajęta jest pod teren zielony" (...). "Porównując oba w/w zdjęcia ze stanem obecnym trzeba zauważyć, że charakter zabudowy przedmiotowego gruntu nie zmienił się od czasu budowy na nim budynków przy ul. [...] i [...]".

Biorąc pod uwagę powyższe, należy jednoznacznie stwierdzić, że w 1953 r. nie istniało już na przedmiotowym terenie "zaplecze budowy", zajęcie terenu pod "zaplecze budowy" było jedynie czasowe, a po zakończeniu budowy teren został uprzątnięty i wrócił do poprzedniego stanu. Od 1953 r. byli właściciele posiadali więc nadal możliwość władania tą częścią nieruchomości. Do dnia dzisiejszego nie dokonano innej zabudowy przedmiotowego terenu niż ta, która powstała do 1953 r.

W zaświadczeniu Zarządu Miejskiego w [...] z 9 marca 1948 r. (w aktach nieruchomości) potwierdzono posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez właścicieli: S. S. i W. S. Wykorzystanie czasowo części gruntu jako zaplecza budowy (które zlikwidowano w 1953 r.) nie spowodowało definitywnej utraty możliwości władania częścią nieruchomości stanowiącą obecnie skwer.

Biorąc pod uwagę fakt zakupu ww. nieruchomości przez braci S. w 1931 r. warto zadać pytanie: Czy fakt czasowego zajęcia części przedmiotowej nieruchomości, np. w 1938 r. związanego, np. z remontem sieci wodnej, kanalizacyjnej, czy elektrycznej też stanowiłoby utratę możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.?

Ponadto Wojewoda [...] w swojej decyzji stwierdził, że: "Należy zauważyć, że już w planie Osiedla [...] sporządzonym w 1949 r. zamieszczonym na str. 43 miesięcznika [...] nr [...] ([...]) z czerwca 2018 r. przestrzeń pomiędzy budynkami przeznaczona była na ciągi piesze i tereny zielone, które niewątpliwie miały służyć mieszkańcom osiedla". Wojewoda [...] nie odniósł się jednak do faktu, że część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca obecnie tereny zielone wcale nie należy do przestrzeni międzyblokowej. Północna część przedmiotowej nieruchomości (niezabudowana) graniczy bezpośrednio z ul. [...], za którą dopiero znajduje się południowa pierzeja zabudowy osiedla [...]. Teren ten absolutnie nie należy do przestrzeni międzyblokowej. Dowodzą tego dokumenty zawarte w aktach nieruchomości. W załączeniu przekazuję fotokopie 3 z nich, których analiza jednoznacznie wskazuje na błędne ustalenia Wojewody [...].

Obecnie teren ten stanowi skwer. W zaskarżanej decyzji Prezydent [...] stwierdził: "Ponadto budynki mieszkalne przy ul. [...] oddzielone są od ul. [...] żywopłotem złożonym z niewielkich krzewów. Porównując oba ww. zdjęcia ze stanem obecnym trzeba zauważyć, że charakter zabudowy przedmiotowego gruntu nie zmienił się od czasu budowy na nim budynków przy ul. [...] i [...]".

Powyższe potwierdza, iż grunt będący przedmiotem analizy zdecydowanie nie stanowi przestrzeni międzyblokowej.

Faktyczna możliwość władania nieruchomością, o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ugn, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 ugn może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję. Czasowe zajęcie części przedmiotowego gruntu pod zaplecze budowy nie było definitywne, ani nie stanowiło władztwa przez Państwo, lecz czasowe wykorzystanie przez firmę wykonującą prace budowlane (najprawdopodobniej prywatną), ponieważ w tym okresie (1948 r.) nie istniały jeszcze wielkie państwowe przedsiębiorstwa budowlane.

Koniecznym wydaje się w tym miejscu przywołanie wątku z uzasadnienia zaskarżanej decyzji Prezydenta [...]: "W odniesieniu do przedmiotowego wywodu należy wskazać, że jak wynika z zebranej dokumentacji roboty budowlane przy budowie budynku zaczęły się przed zatwierdzeniem projektu i wydaniem pozwolenia na budowę. Z doświadczenia organu wynika, iż taka sytuacja nie miała charakteru jednostkowego. W latach 40-tych i i 50-tych ubiegłego wieku inwestycje często rozpoczynano przed pozyskaniem wszelkich wymaganych prawem pozwoleń celem zakończenia ich w przewidzianym przez władze terminie".

Prezentując powyższe Prezydent [...] przykłada rożne miary oceny prawnej działań władz komunistycznych i byłych właścicieli nieruchomości w. Z tej postawy jednoznacznie wynika zdecydowane usprawiedliwienie bezprawnych działań władzy, przy absolutnym kwestionowaniu konieczności rozliczenia się z byłymi właścicielami nieruchomości w., zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] stwierdzono: "Kolejna część przedmiotowej nieruchomości w. stanowiąca obecnie fragment działki nr [...] z obrębu [...] zajęta jest pod skwer [...]". Jest to więc potwierdzenie stanu obecnego. Poza powyższym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] bardzo skromnie odniesiono się do historii tej części przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła przed wojną, po 1945 r. oraz obecnie tereny zielone. Przywołano jedynie zdjęcia z 1953 r. i z 1955 r., które potwierdzały istnienie na ww. terenie ścieżek i roślinności. Stwierdzono również, że wg powojennego planu, teren powyższy nadal miał być wykorzystywany jako tereny zielone.

Natomiast w zaskarżanej decyzji Wojewody [...] stwierdzono jedynie: "Strona podnosiła m.in. że wg zapisów w księdze hipotecznej nr [...], znajdującej się w Archiwum Państwowym w W., sygn. [...] - przedmiotowa nieruchomość opisana została jako część ogrodu dawnego klasztoru o. [...] między ul. [...], [...] i [...], łokci kw. [...]. Nie jest więc niczym zaskakującym, że na przedmiotowym terenie znajdowały się ścieżki i roślinność - jednakże ani w aktach sprawy, ani w odwołaniu nie ma dokumentów, które potwierdzałyby tę tezę". Wojewoda [...] nie uznał za stosowne zweryfikować powyższych informacji.

Faktycznie sytuacja przedstawia się następująco. Wg zapisów w księdze hipotecznej nr [...] , znajdującej się w zasobach Archiwum Państwowego w W., sygn.. [...]. Przedmiotowa nieruchomość opisana została jako część ogrodu dawnego klasztoru o. [...] między ul. [...], [...] i [...], łokci kw. [...]. Nie jest więc niczym zaskakującym, że na przedmiotowym terenie znajdowały się ścieżki i roślinność.

M. W. podała, że wnioskiem z 5 maja 2021 r. wystąpiła do Archiwum Państwowego w W. o przesłanie uwierzytelnionych kopii ww. dokumentów. Wskazała, że po ich otrzymaniu niezwłocznie dołączy je do akt sprawy.

Zdaniem skarżącej po 1945 r. byli właściciele nadal władali nieruchomością, czego dowodzą: 1) pismo z 14 stycznia 1948 r. (w aktach ), 2) zaświadczenie z 9 marca 1948 r. (w aktach). W latach 1945-1948 na ww. terenie nie dokonywano żadnych działań. W latach 1948-1953 obecne tereny zielone były w części i jedynie czasowo wykorzystywane jako zaplecze budowy. Po 1953 r. powrócono do stanu poprzedniego jw. byli właściciele nadal mieli możliwość władania tą częścią nieruchomości. Byli właściciele (ich spadkobiercy) faktycznie zostali pozbawieni możliwości władania przedmiotową częścią nieruchomości dopiero po powstaniu skweru S. [...]. Wg znalezionych w Internecie informacji skwer ten powstał ok. 2010 r. Dokonana wizja lokalna pozwala na stwierdzenie, że powyższy skwer powstał poprzez nowoczesne wybrukowanie ścieżek, zainstalowanie latarni oświetleniowych oraz ławek parkowych i koszy na śmieci, a także umieszczenie tablicy z nazwą skweru. Widać zdecydowanie, że instalacje te zostały naniesione po 5 kwietnia 1958 r.

Skarżąca uważa, że zarówno Prezydent [...], jak i Wojewoda [...], przed wydaniem swoich decyzji w przedmiotowej sprawie, nie pokusili się o: 1) zweryfikowanie przywoływanych przez M. W. zapisów w księdze hipotecznej nr [...]; 2) sprawdzenie jaki był stan nieruchomości przed 1945 r., w okresie 1945 r.-1953 r., szczególnie czy istniały już w tym czasie ciągi piesze i roślinność; 3) sprawdzenie kiedy powstały ww. ciągi piesze i roślinność; 4) sprawdzenie kiedy powstał obecny skwer S. [...].

W ten sposób oba organy nie wykazały działań prowadzących do maksymalnego wyjaśnienia okoliczności prowadzonej sprawy.

Na koniec skarżąca podała, że - uznając niniejszą skargę za wnoszoną jedynie jako dotyczącą części W. S. – nie uważa Z. L. i J. L. za strony postępowania wszczętego podaniem z [...] lipca 1985 r.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 października 2021 r. połączył sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1068/21, I SA/Wa 1197/21 i I SA/Wa 1198/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W piśmie z 27 kwietnia 2022 r. uzupełniającym skargę M. W. zakwestionowała ustalenia Prezydenta [...], zaakceptowane – jej zdaniem - bezkrytycznie przez Wojewodę [...], a poczynione w oparciu o tygodnik Stolica nr 41 i nr 22 oraz materiał zdjęciowy. Jej zdaniem materiał zdjęciowy załączony do pisma nie dowodzi tego, że teren przed budynkami ul. [...] i [...] był zapleczem budowy tych budynków, czy budynków przy ul. [...]. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy nie przeanalizował całości materiału dowodowego, ponieważ w ten sam sposób potraktował część zabudowaną nieruchomości (ok. 25% jej powierzchni) jak i część niezabudowaną, choć ich stan różni się znacząco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Przepis ten ma charakter szczególny, a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś - w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: "zostali pozbawieni", a nie "utracili", czy "nie mają", albo "nie dysponują". Poza tym w przepisie tym przewidziano, że chodzi o "faktyczną możliwość władania", a nie "władanie", czy "posiadanie". Powyższe oznacza, że: 1) przesłanka ta ma charakter przesłanki dotyczącej sfery faktów; 2) przepis ten uznaje za istotne zdarzenia mające miejsce w okresie po 5 kwietnia 1958 r. lub przed tą datą. Przy czym nie chodzi o wskazanie okoliczności istniejącej według stanu na konkretną datę. Takie ustalenie (konkretnej daty pozbawienia konkretnej osoby możliwości władania działką i jednego zdarzenia wywołującego ten stan) byłoby po upływie wielu lat trudne do udowodnienia. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy należało przyjąć, że chodzi o wykazanie ciągu różnych zdarzeń, które w powiązaniu ze sobą pozwolą na ustalenie, że w pewnym przedziale czasowym zdarzenie to miało miejsce; 3) pozbawienie uprawnionych faktycznej możliwości władania działką następowało na skutek pozbawienia ich tego przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodziło o podmiot instytucjonalny (organ administracji państwowej, jednostkę organizacyjną realizującą cel publiczny), a nie, np. o pozbawienie kogoś posiadania przez osobę fizyczną (posiadacza samoistnego działającego w złej wierze), który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia; 4) pozbawienie uprawnionego władania należało rozumieć jako pozbawienie samej tylko możliwości zamanifestowania na gruncie fizycznej obecności z wyłączeniem innych osób, a nie pozbawienie uprawnionego efektywnego korzystania z gruntu.

Odnosząc te rozważania do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trzeba wskazać, że z akt sprawy wynika, że zabudowa przy ul. [...] została wypalona i zniszczona w czasie działań wojennych (zaświadczenie PRN w [...] z [...] lipca 1951 r., protokół oględzin z [...] października 1948 r.). Jednakże już w latach 40-tych XX w. teren obejmujący budowę Osiedla [...] został zajęty pod budowę kilkudziesięciu budynków, w większości mieszkalnych m.in. pomiędzy ulicami: [...] (południe), [...] (zachód), [...] (północ), [...] (wschód). Wewnątrz tego obszaru miały być budowane budynki, także przy ulicach: [...], [...] (budynki mieszkalne), [...]. Osiedle mieszkaniowe miało powstawać początkowo w sześciu seriach. Budowa była realizowana z inicjatywy Zarządu Miejskiego [...] (pozwolenie budowlane z [...] czerwca 1948 r., Dziennik Budowy nr [...]).

Nieruchomość hipoteczna nr [...] w jej północnej części została przeznaczona pod budowę budynków przy ul. [...] i [...]. Budynki te powstały w serii II. W 1948 r. budynki te były już w budowie (tygodnik Stolica z 10 października 1948 r.). Budowę zakończono w listopadzie 1948 r. (protokół z 5 grudnia 1950 r.). Pierwszych lokatorów meldowano w tych budynkach w listopadzie-grudniu 1948 r. (pismo Urzędu [...] z 22 listopada 2018 r.). Południowa część tej nieruchomości hipotecznej stanowiła fragment terenu otwartego – osiedlowego terenu zielonego wraz z ciągami komunikacyjnymi, znajdującego się pomiędzy budynkami przy ul. [...] (północ), ul. [...] (wschód) i budynkami przy ul. [...](południe). Budynki przy ul. [...] powstały w serii VI i w lutym 1950 r. były już ukończone (protokół z 5 grudnia 1950 r.). Okoliczności te potwierdzają dodatkowo m.in. protokół z 7 czerwca 1951 r., plan Osiedla [...] z 1948 r. proj. przez Z. S.

Z fotokopii zdjęcia z 1955 r. wynika, że teren otwarty, usytuowany pomiędzy liniami zabudowy przy ul. [...] i ul. [...], stanowi teren zielony wraz z ciągami komunikacyjnymi. Stan tego terenu dobrze ilustruje zdjęcie ze zbiorów R. B. wykonane w 1953 r. (miesięcznik [...] z czerwca 2018 r., str. 42).

Trafnie zatem uznał Wojewoda [...], że S. S. i W. S. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością hipoteczną nr [...] przed 5 kwietnia 1958 r. W tym czasie na spornym terenie funkcjonowało osiedle mieszkaniowe [...]. Północną część nieruchomości zajmowały dwa budynki mieszkalne, południową część teren otwarty – teren zielony wraz z ciągami komunikacyjnymi sąsiadujący od strony południowej z ciągiem budynków przy ul. [...]. Sporny grunt został zatem przeznaczony na cel publiczny – komunalne budownictwo mieszkaniowe, skoro zaspokajał potrzeby mieszkaniowe ludności W. Trzeba mieć na uwadze, że przy realizacji budownictwa mieszkaniowego typu osiedlowego dochodzi do zajęcia nie tylko gruntu pod budynkami, ale też przylegającego, funkcjonalnie z nim związanego terenu – terenu zielonego, dróg dojazdowych, ciągów pieszych, miejsc posadowienia przyłączy technicznych budynków (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2703/19).

Zdaniem Sądu nie można utożsamiać możliwości fizycznego wstępu w 1958 r. przeddekretowych właścicieli spornego gruntu na niezabudowany teren zielony pochodzący z nieruchomości hipotecznej nr [...] z możliwością faktycznego władania przez nich takim gruntem. Osiedle [...] było osiedlem otwartym i tereny otwarte pomiędzy budynkami były ogólnodostępne.

Faktyczna możliwość władania gruntem przez przeddekretowych właścicieli polegała natomiast na tym, że pomimo komunalizacji, a następnie upaństwowienia gruntów w., część dawnych ich właścicieli miała nadal te grunty w swojej dyspozycji, w szczególności 5 kwietnia 1958 r. i po tej dacie. Osoby te miały wówczas realną i wyłączną możliwość korzystania z takiego gruntu z wyłączeniem innych osób.

W stosunku do części gruntów władze W., po wejściu w życie dekretu, nie podejmowały bowiem żadnych działań związanych z gospodarką komunalną.

Z tego względu możliwość uzyskania odszkodowania za grunt w. została zarezerwowana tylko dla opisanej wyżej kategorii osób (dawnych właścicieli i ich następców prawnych) za to, że władze W. mimo, że już w 1945 r. uzyskały prawo do gruntu, to nie wykonywały postanowień dekretu poprzez określone działania z zakresu gospodarki terenami, budownictwa, mieszkalnictwa, itd. (zwłaszcza wynikające z planów zagospodarowania przestrzennego, narodowych planów gospodarczych).

Sąd zwraca uwagę, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Jeżeli chodzi o teren nieruchomości hipotecznej nr [...] grunt ten już pod koniec lat 40-tych XX w. został przeznaczony pod mieszkaniowe budownictwo osiedlowe (cel publiczny). Zatem przeddekretowi właściciele gruntu, choć mieli fizyczny dostęp do niezabudowanej części tego gruntu, to nie mogli korzystać z tego gruntu tylko dla siebie, z wyłączeniem innych osób. To zaś oznacza, że S. S. i W. S. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania spornym gruntem, co zasadnie ocenił Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Jeżeli chodzi o kwestię sposobu organizacji postępowania odszkodowawczego Sąd zwraca uwagę, że roszczenie o odszkodowanie jest podzielne. Jednak w sytuacji, gdy w toku postępowania odszkodowawczego zostaną złożone wnioski o odszkodowanie pochodzące od różnych spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości organ winien prowadzić jedno postępowanie z udziałem wszystkich spadkobierców. Nie można pominąć tego, że przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn dotyczące: przeznaczenia planistycznego gruntu przed wejściem w życie dekretu, utraty faktycznej możliwości władania gruntem - są wspólne, a zatem ich wyjaśnienie, rozważenie i ocena winny być dokonane w jednym postępowaniu. Poza tym ustalenie wysokości odszkodowania winno nastąpić w relacji do (jednej) wartości nieruchomości, a ta ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16).

Nie można mylić występującej "wielopodmiotowości stron" jednego postępowania administracyjnego prowadzonego w jednej indywidualnej sprawie administracyjnej kończącej się jedną decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa) z "wielopodmiotowością stron" występującą w kilku sprawach administracyjnych kończących się kilkoma decyzjami administracyjnymi, w których to odrębnych sprawach - ze względów techniczno-procesowych – może toczyć się jedno postępowanie administracyjne (art. 62 kpa).

Wbrew twierdzeniom M. W. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 62 kpa. Spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...] wywodzą swe prawo do odszkodowania z jednego, wspólnego prawa własności ich poprzedników prawnych do gruntu, z jednej podstawy prawnej – art. 215 ust. 2 ugn i ze wspólnej podstawy faktycznej (przeddekretowe przeznaczenie planistyczne gruntu, utrata faktycznej możliwości władania gruntem). Wobec tego odrębne wnioski o odszkodowanie winny być procedowane w jednym postępowaniu administracyjnym kończącym się jedną decyzją administracyjną wydaną w jednej sprawie administracyjnej.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze Z. L. i J. L. zarzuty konstytucyjne (wywłaszczenie beza odszkodowania) trzeba wskazać, że mogą one jedynie stanowić postulaty de lege ferenda, które powinny zostać skierowane do ustawodawcy. W okolicznościach tej sprawy wystąpiło tzw. zaniechanie ustawodawcze, które nie jest tożsame z pojęciem pominięcia prawodawczego. Uszło uwadze skarżących, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r." była badana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13. W orzeczeniu tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 ugn z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Trybunał uznał bowiem, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów w. lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. – tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie – stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 ugn - zdaniem Trybunału - taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału. Trybunał nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 ugn do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Jak wskazywał ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w ugn rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. W orzeczeniu tym Trybunał analizował również sytuację zrównania byłych właścicieli poprzez wykreślenie z art. 215 ust. 2 ugn słów "jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.", jednakże - w ocenie Trybunału - taki zabieg mógłby prowadzić do pogłębienia nierówności i stanu niesprawiedliwości, co samo doprowadziłoby do stanu niezgodności z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły "pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane", jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem - zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego - jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie. Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym "Rzeczypospolitej": art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art. 64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Trybunał zaznaczył, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniężnej. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie "rekompensaty", nie zaś "odszkodowania", gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, Państwo i Prawo 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552). Zatem wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych". Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r. sygn. SK 56/12). Podsumowując Trybunał stwierdził, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów w. odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu, do którego to skutku prowadziłoby postulowane rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 ugn (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1458/17; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3326/18; wyrok NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1101/22).

W świetle powyższego argumentację zmierzającą do wykazania niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 ugn uznać należało za nieskuteczną.

Mając powyższe na uwadze i uznając podnoszone w skargach zarzuty za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.