Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 306/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 maja 2013 r. M. C. (skarżący) zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. (ARiMR) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r. z tytułu realizacji pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 22,74 ha. Kwota wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wynosiła 35 019,60 zł

W dniach 18-22 lipca 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych organ stwierdził nieprawidłowości polegające na zawyżeniu przez wnioskodawcę deklarowanej do płatności powierzchni na działkach rolnych: B, G, H, I (błąd DR13+). Jednocześnie w stosunku do działek rolnych A, B, C, D, E, F, G, H, I zastosowany został kod DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku), zaś dla działek rolnych B i D kod DR29 (działka rolna położona jest na niezadeklarowanej działce ewidencyjnej (np. drogi i rowy). W związku z kodami DR50 i DR29 w kontroli administracyjnej organ I instancji dokonał redukcji powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu do powierzchni wynikającej z przebiegu granic referencyjnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. W związku z powyższym dla wymienionych działek rolnych zapisano następujące powierzchnie udowodnione: działka rolna A – 0,58 ha, działka rolna B – 5,18 ha, działka rolna C – 1,50 ha, działka rolna D – 1,39 ha, działka rolna E - 1,93 ha, działka rolna F – 4,15 ha, działka rolna G – 0,96 ha, działka rolna H – 6,07 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową (wariant 2.9) w pomniejszonej wysokości 30 492,00 zł. Skarżący odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że zostało oparte o błędne ustalenia faktyczne, tj. błędne pomiary i ich analizę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego, decyzją z dnia [...] października 2014 r. o numerze [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu realizacji wariantu 2.9 w pomniejszonej wysokości 29 937,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi na podstawie przeprowadzonej ponownie analizy dokumentów, w tym protokołu z kontroli na miejscu oraz załącznika zawierającego informację o aktualnej powierzchni wszystkich działek rolnych, dla których zastosowano kod DR50, wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności w ramach wariantu 2.9 -22,73 ha, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu – 21,64 ha wynosi 1,10 ha, czyli 5,08%. Jak wytłumaczył organ, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Płatność została więc naliczona do powierzchni 19,44 ha (21,64 ha – 2,20 ha).

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 20 listopada 2014 r. skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że stwierdzona przez organ I instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego powierzchnia jest mniejsza niż ta stwierdzona w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie. Jak podniósł, zaniżenie to nie zostało uzasadnione, a ponadto same pomiary działek poczynione zostały niedbale, wbrew przebiegowi granic działek i wbrew granicom znajdujących się na nich upraw. Skarżący stwierdził, że mimo wskazania tolerancji błędu urządzeń pomiarowych, w końcowym rachunku błędu tego, w stosunku do niektórych działek nie uwzględniono, co w ocenie skarżącego w sposób nieuzasadniony obciążyło go skutkami niedokładności urządzeń pomiarowych ARiMR. Wskazał, że zadeklarowana przez niego powierzchnia wynikała z rejestru gruntów oraz załącznika przesłanego przez ARiMR wskazującego powierzchnię PEG, a w razie wątpliwości organu dotyczących przedmiotowej kwestii powinien on, w ocenie skarżącego, dokonać pomiarów geodezyjnych. Skarżący podniósł, iż czym innym jest czasowe w danym roku zmniejszenie powierzchni działki ewidencyjnej wynikające z chwilowego, miejscowego braku jej obrobienia lub pielęgnacji z racji na np. zamoknięcie terenu, a czym innym jest trwałe wyłączenie części działki z uprawy powstałe wskutek zadrzewień czy też zakrzaczeń. Skarżący wskazał, że działki posiadały wymaganą obsadę drzewek na całej swojej powierzchni.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz brzmienie § 11 i § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ potwierdził prawidłowość przeprowadzonej kontroli opisując zasady i technikę dokonywania pomiarów w terenie. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia tolerancji pomiaru organ odwoławczy wyjaśnił zasady jej wyliczania oraz stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie dla działek rolnych, których różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zmierzoną mieściła się w tolerancji pomiaru (działka rolna C) prawidłowo za powierzchnię stwierdzona przyjęto w protokole powierzchnię zadeklarowaną, natomiast dla działek rolnych, dla których różnica ta była większa, od obliczonej tolerancji za powierzchnię stwierdzona również prawidłowo przyjęto powierzchnię zmierzoną (działka rolna B, G, H). Zarzut zmniejszenia w zaskarżonej decyzji powierzchni stwierdzonych w protokole z kontroli na miejscu organ odwoławczy odparł podnosząc, że protokół z kontroli nie jest jedynym dowodem w sprawie, że wniosek podlega obligatoryjnej kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, która w przedmiotowym przypadku potwierdziła ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR słusznie zakwalifikował obszar zajmowany przez dwie pryzmy obornika jako obszar tymczasowo wyłączony z użytkowania rolniczego i niepodlegający płatnościom, ponieważ z fotografii dokumentujących kontrolę na miejscu wynika, że pryzmy istniały przynajmniej przez okres użytkowania działki w roku 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził też, że wypis z rejestru gruntów, jak i wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą, znajdować się działki rolne. W podobny sposób organ odwoławczy ocenił wartość dowodową powierzchni PEG zawartej w karcie informacyjnej przekazywanej producentowi rolnemu wraz z formularzem spersonalizowanego wniosku; wskazał, że powierzchnia PEG wskazana w karcie informacyjnej nie przesądza o tym, do jakiej powierzchni zostanie przyznana płatność, a zawarta jest w karcie w celach informacyjnych. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość przeprowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postępowania dowodowego, ustalonego przezeń stanu faktycznego i dokonanych obliczeń powierzchni.

Na powyższą decyzję, pismem z dnia 9 lutego 2015 r. M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący podniósł, że organ dokonał pomiarów w sposób niestaranny i niedokładny, co spowodowało zaniżenie wyników pomiarów. Podkreślił, że przyczyny przyjęcia mniejszych powierzchni poszczególnych, wymienionych przez skarżącego działek nie zostały przez organ wyjaśnione, podobnie jak zasady, według których dokonano obniżenia tych powierzchni. Stwierdził, że kontrolerzy ARiMR mieli możliwość skorzystania z dokładniejszych, będących w ich dyspozycji urządzeń pomiarowych; że wielkości działek ustalone zostały dowolnie na podstawie ręcznego pomiaru; oraz że w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącej ustaleń faktycznych organ zawarł jedynie tabelę nie ustosunkowując się do zawartych w niej danych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. skarżący uzupełnił zarzuty zawarte w skardze wskazując, że decyzja organu odwoławczego pomniejszyła ogólną kwotę płatności rolnośrodowiskowej. Jak podniósł skarżący, rozstrzygnięcie to wydane zostało na jego niekorzyść, co stanowiło naruszenie art. 139 k.p.a. Wskazał ponadto, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczył podstawy prawnej regulującej zagadnienie tolerancji błędu pomiarowego i zasad jej stosowania. Powtórzył też krytyczne stanowisko odnośnie jakości urządzeń pomiarowych używanych przez kontrolerów ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania przedmiotowej płatności bezpośredniej na rok 2013, jak trafnie wskazały organy administracyjne, jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361; ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem" wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 3 rozporządzenia).

Wskazać należy także, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych wszczynane jest na żądanie strony, która składa wniosek o przyznanie tej płatności (art. 10 ust. 1 ustawy). Pomoc jest przyznawana na wniosek osoby i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Z kolei, z przepisu art. 31 ust. 5 ustawy wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport. W przypadku natomiast, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może on zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych osobie, która sporządziła raport (ust. 8).

Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego wykazała, że odnośnie działek rolnych: A, B, C, D, E, F i H granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co inspektorzy terenowi odnotowali w protokole poprzez wskazanie kodu DR50. Jednocześnie dla działek B, G i H organ zastosował kod DR13+ - zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej, dla działek rolnych B i D kod DR29 – działka rolna położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy), dla działek A, B, C, H kod DR52 – powiększenie zasięgu pola gospodarowania, dla działek B i D kod DR53 – zmniejszenie zasięgu pola gospodarowania, dla działki G kod DR51 – obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, zaś dla działki A kod DR13- - zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej. Kontrolę powyższych działek organ przeprowadził korzystając z przewidzianej w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (system LPIS). Kontrola ta wykazała, że w przypadku działki rolnej A powierzchnia zmierzona wynosi 0,58 ha (pow. deklarowana 0,50 ha), B powierzchnia zmierzona wynosi 5,19 ha (pow. deklarowana 5,38 ha), działki rolnej C - 1,53 ha (pow. deklarowana 1,68 ha), działki rolnej D - 1,39 ha (pow. deklarowana 1,52 ha), działki rolnej E -1,93 ha (pow. deklarowana 1,98 ha), działki rolnej F 4,02 ha (pow. deklarowana 4,15 ha), działki rolnej G 0,96 ha (pow. deklarowana 1,10 ha), działki rolnej H 6,04 ha (pow. deklarowana 6,43 ha).

Analizując akta niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż organ prawidłowo dokonał ustaleń co do rzeczywistej powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku skarżącego w ramach przewidzianych prawem możliwości. Potwierdza to rzetelnie skompletowany materiał dowodowy w postaci zdjęć fotograficznych, szkiców z weryfikacji terenowej (zawartych na dołączonej do akt sprawy płycie CD) oraz zapisy w protokole z kontroli i obraz ortofotomapy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił ponadto – wbrew zarzutom skarżącego – zasady, wedle których dokonał powyższych ustaleń i powziął rozstrzygnięcie w sprawie. Zostały także zachowane uprawnienia rolnika w toku postępowania - jak wynika z treści raportu, był on obecny przy kontroli na miejscu, znał jej ustalenia, co potwierdził złożeniem podpisu na końcu raportu. Materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie został zatem zgromadzony prawidłowo, z zachowaniem przepisów prawa.

Za chybiony uznać trzeba zarzut dotyczący niedokładności "ręcznego pomiaru" dokonanego przez kontrolerów deklarowanych przez skarżącego działek. Jak wynika z oświadczenia znajdującego się w protokole z kontroli (k. 33 akt administracyjnych) przedmiotowe pomiary przeprowadzono metodami geodezyjnymi za pomocą certyfikowanego odbiornika GPS [...] spełniającego wymagania norm krajowych i unijnych w zakresie wymaganej przepisami dokładności i wiarygodności kontroli powierzchni (k. 34 akt sądowych). Za bezzasadny uznać trzeba argument skarżącego, że organ winien użyć innych urządzeń podczas przeprowadzonej kontroli. Ustalona, mniejsza niż deklarowana przez skarżącego powierzchnia działek nie świadczy o niedokładności instrumentów pomiarowych użytych przez kontrolerów. Postulat skarżącego jest tym bardziej niezrozumiały, iż, poza wyrażeniem subiektywnej oceny, nie przedstawił on dowodów świadczących o jakiejkolwiek wadliwości w działaniu przedmiotowego urządzenia.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii tolerancji błędu wskazać należy, że jest ona wyjaśniona w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm.), zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru zaś jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, a maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Praktycznie sprowadza się to do przeprowadzenia działania matematycznego – pomnożenia obwodu każdej działki rolnej i szerokości strefy buforowej, które to wielkości wynikają z formularza kontroli. Uzyskana w wyniku tego działania wielkość stanowi tolerancję pomiaru dla poszczególnych działek i także, tak jak w niniejszej sprawie, jest uwidoczniona w formularzu kontroli. Sposób uwzględnienia tolerancji pomiaru (błędu pomiaru) jest taki, jak przedstawił to organ w odpowiedzi na skargę. Nie jest ona wliczana każdorazowo do powierzchni stwierdzonej przez organ, jak chciałaby tego skarżący. Wynika to z samej istoty tolerancji (błędu) pomiaru, którą jest założenie, że wskutek niedoskonałości metod pomiarowych odnośnie tej samej (fizycznie) powierzchni, mierzonej tą samą metodą, w kolejnych, dokonywanych z taką samą starannością pomiarach możliwe jest uzyskanie różniących się pomiędzy sobą wyników. O ile powstała różnica w wynikach nie przekracza pewnego przedziału wartości, przyjętego ze względu na właściwości (niedoskonałości) danej metody pomiarowej - przyjąć należy, iż w każdym z pomiarów mierzono ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W przypadku zatem, jeżeli określenie wartości powierzchni we wniosku rolnika i stwierdzonej w trakcie kontroli nie przekraczają tolerancji pomiaru możliwe jest przyjęcie wartości powierzchni wskazanej we wniosku, jako tej, która oddaje faktyczną wartość. W przypadku jednakże, gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą dla danej metody pomiaru tolerancję pomiaru – nie można uznać, że przedstawiają one ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W takim przypadku nie mamy do czynienia z dwoma pomiarami tej samej powierzchni, ale z dwoma pomiarami dwóch różnych powierzchni. Skutkiem przyjęcia tolerancji (błędu) pomiaru nie może być zatem wprowadzenie reguły, że każdy dokonywany pomiar powierzchni należy tak zmniejszać lub zwiększać, aby był jak najbliższy wartości wskazanej we wniosku, lecz jedynie uznanie, że w pewnych przypadkach tj. o ile wyniki pomiarów mieszczą się w granicach przyjętej tolerancji, wartość wskazana we wniosku obrazuje tą samą powierzchnię, którą mierzono w trakcie kontroli. W przypadku, gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą tolerancję pomiaru rolnik w celu przyjęcia za prawidłowy podanej we wniosku wartości powierzchni musiałby albo wykazać, że w trakcie kontroli nie dochowano reguł stosowanych dla zachowania prawidłowości pomiaru przy danej metodzie pomiaru albo przedstawić własny pomiar obejmujący fizycznie wyodrębnioną działkę rolną, z przedstawieniem metody i sposobu pomiaru (o stopniu dokładności co najmniej takim, jak przy pomiarze organu). W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że sporne działki rolne mają taką powierzchnię, jak wskazał we wniosku.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy (cyt. na wstępie), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 kpa. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694). W postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 ustawy organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, LEX nr 1070205). Organy obu instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 21 omawianej ustawy, m.in. ze względu na zasadę praworządności (art. 6 kpa), która statuuje obowiązek organów administracji publicznej działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, inaczej mówiąc na podstawie i w granicach prawa. Nie mogły zatem pominąć treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, który jak wyżej wskazano na stronę nakłada obowiązek przedstawienia dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktu, bowiem to ona wywodzi z niego korzystne dla siebie skutki prawne. Pominięcie tego unormowania przez organy administracji publicznej podczas prowadzonego postępowania skutkowałoby naruszeniem zasady praworządności. Reasumując ciężar prezentacji dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności spoczywa na osobie występującej o przyznanie płatności - na stronie postępowania.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających słuszność jego zarzutów, prawidłowo organy administracji zdecydowały o podjęciu rozstrzygnięć w oparciu o dokonane przez siebie, rzetelnie udokumentowane ustalenia. Wskazać należy, że ustalenia te skutkowały koniecznością przyznania zmniejszonej kwoty płatności na rok 2013 w stosunku do wnioskowanej przez skarżącego.

Zmniejszenia płatności dokonano na podstawie art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym, w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o podwójną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo 2 ha, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W rozpatrywanej sprawie procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o płatności rolnośrodowiskowe - wariant 2.9 i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 5,08 % stwierdzonej powierzchni. Wielkość tą obliczono w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 22,74 ha, powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 21,64 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami wyniosła 1,10 ha, a to stanowi 5,08 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności. W związku z tym płatność została naliczona do powierzchni 19,44 ha, którą to z kolei wielkość uzyskano odejmując od 21,64 ha (powierzchnia stwierdzona) 2,20 ha (tj. 1,10 ha x 2). W ocenie Sądu powyższe obliczenia zostały poczynione prawidłowo, na podstawie właściwie ustalonych wartości powierzchni. Zaznaczyć też należy, że podstawa prawna oraz sposób obliczenia kwoty zmniejszenia zostały przez organy przedstawione w uzasadnieniach decyzji.

Za chybiony uznać należy też zarzut pogorszenia wbrew zasadzie wynikającej z art. 139 k.p.a. sytuacji skarżącego decyzją organu II instancji, zawarty w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2015 r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była natomiast decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, a więc nie zmieniająca sytuacji skarżącego w stosunku do tego, co orzeczono w decyzji organu I instancji. Jedynie któraś z decyzji zmieniających decyzję organu I instancji, wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., mogłaby być rozpatrywana jako wydana na niekorzyść skarżącego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.