Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 475/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.134, art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.200, art.205 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.98 ust.1 i 3, art.129 ust.5 pkt 1, art.130 ust.1 i 2, art.134 ust.1 i 2, art.151, art.154 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W. Ł. kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta D.- na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust.1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm., dale jako: u.g.n.) - orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 50 357,01 zł, w tym na rzecz: A. G. w wysokości 16 785,67 zł, W. Ł. – 16 785,67 zł i R. Ł. – 16 785, 67 za działki gruntu położone w obrębie K. nr "[...]" o pow. 0,0936 ha, nr "[...]" o pow. 0,2104 ha, nr "[...]" o pow. 0,0758 ha i nr "[...]" o pow. 0,0751 ha, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy D. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy D. na wniosek współwłaścicieli: A. G., W. Ł. oraz R. Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o powierzchni 3,04 ha, wskutek czego wydzielone zostały m.in. działki przeznaczone na drogi i ulice dojazdowe, które na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły z mocy prawa na własność Gminy D. z dniem "[...]", tj. z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wskazano, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za wskazane wyżej działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Podano, że pomimo negocjacji pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości a Wójtem Gminy D. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i w związku z tym współwłaściciele przedmiotowych działek wnieśli o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzją z dnia "[...]" Starosta D. ustalił odszkodowanie za wyżej wskazane działki gruntu w wysokości 50 357,01 zł, w równej wysokości dla każdego ze współwłaścicieli po 16 785,67 zł, ale w wyniku odwołania wniesionego przez współwłaścicieli nieruchomości Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienia opiniującego pozytywnie projekt podziału nieruchomości w celu ustalenia, czy przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał analizy dokumentów planistycznych, jak również całości dokumentów zgromadzonych w sprawie stwierdzając, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod publiczne drogi gminne, a byłym właścicielom przysługuje za nie odszkodowanie w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że w operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2016r. sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania rzeczoznawca ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia "[...]", tj. z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i wg cen z dnia wyceny. Wyceny dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami, a jako nieruchomości porównawcze przyjął nieruchomości drogowe o znanych cenach transakcyjnych. W procesie szacowania rzeczoznawca majątkowy określił trend czasowy na poziomie zerowym, przyjmując do jego wyznaczenia transakcje dokonane w segmencie działek gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-gospodarczą, ze względu na zbyt małą ilość transakcji nieruchomościami drogowymi. Natomiast wagi cech ustalone zostały na podstawie badania preferencji wśród potencjalnych nabywców nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej wyceny określono wartość nieruchomości w wysokości 50 357 zł. Wskazano, że w toku postępowania byli właściciele nieruchomości wnieśli liczne zarzuty do sporządzonej wyceny oraz złożyli wniosek o wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, ale organ uznał, że zarzuty te są bezzasadne. Podkreślono, że głównym dowodem mającym wpływ na określenie wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy. Organ prowadzący postępowanie ma wprawdzie obowiązek oceny operatu szacunkowego, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego. Wskazano, że w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy organ przekazał uwagi do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu, który odniósł się do nich w pismach z dnia "[...]" oraz "[...]". Podano, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz normą zawodową rzeczoznawców majątkowych i nie ma podstaw do sporządzania nowej wyceny. Nie podzielono twierdzeń byłych właścicieli nieruchomości, że sporządzony operat narusza ich prawa konstytucyjne poprzez umyślne i znaczne zaniżenie wartości odszkodowania. Wyjaśniono przy tym, że pojęcie "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie zawsze jest tożsame z pojęciem ekwiwalentności. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawcy byli współwłaścicielami nieruchomości częściowo przeznaczonej pod drogi, zatem zarzut, iż kwota odszkodowania ustalona przy przyjęciu do porównania nieruchomości drogowych nie pozwala na odtworzenie sytuacji majątkowej, jaką mieli przed przejęciem z mocy prawa wydzielonych nieruchomości, nie może zostać uznany za słuszny. Takie przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i co do takiego przeznaczenia nieruchomości byli właściciele mogli zgłaszać uwagi na etapie uchwalania planu miejscowego. Podniesiono, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2004r.) jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku istnienia transakcji nieruchomościami drogowymi należy je przyjąć do wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa a przeznaczonych wcześniej pod drogi. Rzeczoznawca w omawianym przypadku, w związku z istnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, miał obowiązek ich uwzględnienia. Organ ponadto zauważył, iż każda nieruchomość posiada indywidualne cechy, które wpływają na jej wartość i do zadań rzeczoznawcy majątkowego, jako eksperta w dziedzinie wyceny nieruchomości, nie zaś do prowadzącego postępowanie organu, należy ich ocena i określenie na ich podstawie wartości nieruchomości. Przyjęte do porównania nieruchomości znajdują się na terenie tego samego powiatu, co wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy przyjął zatem do porównania nieruchomości z rynku lokalnego, których położenie jest zbliżone do nieruchomości wycenianej. Wskazano przy tym, iż rozporządzenie z 2004r. nie wskazuje ograniczeń ilościowych w zakresie nieruchomości porównawczych przy metodzie porównywania parami, a jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy obowiązek przyjęcia do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych został narzucony dopiero przy metodzie korygowania ceny średniej. Wskazano, że rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości byłych właścicieli dotyczące przyjęcia zerowego wskaźnika zmiany cen oraz oceny lokalizacji jako średniej. Podał on, że w swojej wycenie oparł się na badaniu trendu z rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-gospodarczą oraz na dostępnych publikacjach. Natomiast odnośnie do oceny cech rzeczoznawca wyjaśnił, iż dokonuje się jej za każdym razem na użytek konkretnej wyceny i wynika ona z porównania szacowanej nieruchomości z przyjętymi obiektami transakcyjnymi, dlatego może się różnić w zależności od przyjętych do wyceny obiektów. Wskazano, że w przedłożonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał opis nieruchomości podobnych, na podstawie którego można dokonać oceny podobieństwa nieruchomości, a strony miały możliwość zapoznania się ze znajdującymi się w aktach sprawy aktami notarialnymi ze sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania. Natomiast ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ nie może zakładać, że każda podana w akcie notarialnym wartość nieruchomości została celowo zaniżona. Podniesiono, że w żadnych przepisach nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. Rzeczoznawca dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową, przy czym pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Odnosząc się do operatów szacunkowych na które powołały się strony wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Podano, że jeden z przedstawionych przez strony operatów szacunkowych z dnia 4 kwietnia 2016r. został sporządzony dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, zatem nie może być wykorzystany do celów ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast drugi – z dnia 18 grudnia 2015r. - opracowany na zlecenie Wójta Gminy D., nie został w ocenie organu sporządzony prawidłowo, gdyż rzeczoznawca przyjęła w nim do porównania zarówno nieruchomości drogowe, jak i nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto przyjęła stan nieruchomości na dzień 22 października 2015r., a więc stan z wizji lokalnej przez nią przeprowadzonej, a nie stan na dzień wydania decyzji podziałowej. Podano ponadto, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości stanowi jedynie jedną z czynności, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego i to rzeczoznawca jako ekspert w dziedzinie wyceny nieruchomości określa zakres niezbędnych informacji. O ile zatem uzna, że nie potrzebuje informacji od stron postępowania, ich obecność nie jest konieczna. Natomiast udział stron w postępowania dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany poprzez możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wyjaśniono także, że wprawdzie byli właściciele wyrazili zainteresowanie przyznaniem nieruchomości zamiennej, jednakże gmina D. poinformowała, że nie posiada odpowiednich nieruchomości zamiennych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. Ł., R. Ł. i A.G. zarzucając:

1. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004r. poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie w operacie szacunkowym wszystkich podobnych transakcji i wybranie tylko tych najtańszych,

2. naruszenie art. 7, art. 77, art. 79, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezkrytyczne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 12 maja 2016r. został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami; niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w oględzinach i tym samym uniemożliwienie udzielenia rzeczoznawcy wyjaśnień, a także potwierdzenie, czy faktycznie takie oględziny odbyły się; niewyjaśnienie, dlaczego nie uwzględniono przy podejmowaniu decyzji dwóch operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Wójta Gminy D., dotyczących tej samej nieruchomości, w tym operatu sporządzonego podczas prowadzonych negocjacji z Wójtem Gminy D.; niewyjaśnienie, dlaczego nie uwzględniono wniosku odwołujących o przekazanie informacji czy rzeczoznawca posiada stosowne ubezpieczenie OC;

3. bezkrytyczne przyjęcie przez organ I instancji za prawidłowy materiał porównawczy, składający się wyłącznie z działek, których powierzchnia jest wielokrotnie mniejsza od powierzchni działek wycenianych, a tylko jedną z dwóch z terenu gminy Działdowo rzeczoznawca uznał za podobną;

4. błędne określenie przez rzeczoznawcę podstawowej cechy nieruchomości, czyli lokalizacji jako średniej, podczas gdy trzy operaty szacunkowe wykonane na zlecenie Gminy D., dotyczące tej samej nieruchomości określały lokalizację nieruchomości jako dobrą, co świadczy o nierównym traktowaniu, gdyż w przypadku ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się, że lokalizacja jest dobra, natomiast w kwestii odszkodowania uznaje się, że lokalizacja jest średnia.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dopuszczenie jako dowodów w sprawie trzech operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Gminy D., w tym sporządzonego w trakcie prowadzonych negocjacji w niniejszej sprawie, a także operatów sporządzonych w celu ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczącej tej samej działki przed podziałem i tego samego okresu oraz wykonanie nowego operatu szacunkowego przez niezależnego rzeczoznawcę. W uzasadnieniu podniesiono, że w operacie opracowanym w trakcie negocjacji prowadzonych z gminą ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu na kwotę 115.272 zł, co jest kwotą o prawie 130% wyższą od tej ustalonej w zaskarżonego decyzji, gdyż rzeczoznawca przyjęła do porównania zarówno grunty przeznaczone pod drogę, jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także przyjęła, że lokalizacja nieruchomości jest dobra, a nie średnia. Zarzucono, że w operacie z dnia 12 maja 2016r. nie uwzględniono transakcji z Gminy D., dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, a które są wykazane w operacie z dnia 18 grudnia 2015r. Wskazano przy tym, że transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi mogło być znacznie więcej i wycena być może mogłaby być jeszcze wyższa, jednak odwołujący nie mają dostępu do odpowiednich baz danych, aby to zweryfikować i stąd wniosek o nową wycenę, sporządzoną przez rzeczoznawcę niezwiązanego z organami. Zarzucono, że operat szacunkowy z dnia 12 maja 2016r. jest metodologicznie błędny, a pełne i bezkrytyczne przyjęcie przez organ I instancji jego wyników skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego co do wartości wycenianej nieruchomości. Tymczasem organy mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podniesiono, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 2004r. oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących oraz zawierać właściwe uzasadnienie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego powinna wyjaśniać wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Zdaniem odwołujących sporządzony operat szacunkowy narusza przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych, gdyż należało zbadać ewentualne występowanie transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny drogowe i częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie odwołujących decyzja organu I instancji narusza podstawowe prawa konstytucyjne poprzez umyślne i znaczne zaniżenie wartości odszkodowania. Powołując się na przepisy Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra, zatem słusznym odszkodowaniem jest wyłącznie wartość, za którą nieruchomość zostałaby zbyta na rynku, a więc cena brutto. Wskazano, że nie można zakładać, iż przejęte przez gminę działki mają niższą wartość niż średnia w województwie, a także znacząco niższe niż w całej Polsce. Zdaniem odwołujących się kwota odszkodowania nie pozwala na odtworzenie utraconej rzeczy lub sytuacji majątkowej, jaka istniała przed wywłaszczeniem. Ponadto podnieśli, iż wprawdzie gmina D. poinformowała, iż nie posiada odpowiednich nieruchomości zamiennych, ale nie zaproponowała innych działek z możliwością dopłaty ewentualnej różnicy wartości nieruchomości. Podniesiono, że rzeczoznawca sam stwierdził, że na podstawie przyjętej do wyceny grupy transakcji nie da się wiarygodnie ustalić trendu zmiany cen, gdyż transakcji tych jest zbyt mało i dlatego błędnie przy sporządzaniu operatu nie przyjęto przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Zakwestionowano również założenie w operacie zerowego wskaźnika zmiany cen na podstawie uzyskanej linii trendu w oparciu o transakcje dokonane w segmencie działek gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-gospodarczą, skoro wyceniano działki pod budowę dróg. Wskazano, że mimo podkreślania prymatu metody porównawczej przewidzianej w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004r. stosowanie tej metody warunkowane jest istnieniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W przypadku braku transakcji na rynku lokalnym odszkodowanie należy ustalić w oparciu o metodę wskazaną w § 36 ust. 2 rozporządzenia z 2004r. Zarzucono, że rzeczoznawca nie odpowiedział na większość stawianych zarzutów, na podstawie kwestionowanego operatu nie sposób ustalić, czy występuje jakiekolwiek podobieństwo działek, a przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących nie zostały wystarczająco uzasadnione, co uniemożliwia kontrolę ich poprawności. Odwołujący wskazali także, iż szczególnie w bardzo małych miejscowościach powszechnym zjawiskiem jest zaniżanie cen podawanych w aktach notarialnych w porównaniu do kwot faktycznie płaconych przez kupujących.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż operat jest środkiem dowodowym, pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego w postaci wartości nieruchomości, która jest następnie podstawą do ustalenia odszkodowania. Jest dokumentem prywatnym i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Jednakże w związku z tym, iż organ, rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, ocenia operat szacunkowy mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przyjął, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organ do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Podkreślono również, że dobór nieruchomości dla analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Zadaniem organu I instancji była więc ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków. Wskazano, że kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, których organ w niniejszej sprawie nie miał. Podniesiono, że subiektywne przekonanie stron o zaniżonej wartości przedmiotowych nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Oceny tej nie mogły również podważyć operaty przedstawione przez odwołujących, gdyż dwa z nich: z dnia 4 kwietnia 2016r. oraz z dnia 12 września 2016r. sporządzone zostały w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Natomiast trzeci - z dnia 18 grudnia 2015r. - sporządzony został w celu ustalenia odszkodowania, ale zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie tego okresu może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Zatem w dniu wydania decyzji przez organ I instancji operat z dnia 18 grudnia 2015r. nie mógł być analizowany, bowiem zaskarżona decyzja została wydana po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia tej opinii, a przedłożony operat szacunkowy nie zawiera klauzuli potwierdzającej jego aktualność.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli W. Ł., R. Ł. i A. G. Jednakże R. Ł. i A. G. cofnęli swoje skargi i w związku z tym prawomocnym postanowieniem z dnia 12 lipca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 475/7) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie. Zatem przedmiotem orzekania w niniejszej prawie była wyłącznie skarga W. Ł.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i nierozpatrzenie zarzutów wobec decyzji I instancji, brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego na potwierdzenie słuszności stawianych zarzutów. Podkreślono, że wskazane jako dowody trzy operaty szacunkowe nie zostały zgłoszone na potwierdzenie wartości odszkodowania, a jedynie faktu, że w gminie D. doszło do znacznie większej ilości transakcji dotyczących działek gruntu podobnych do tych, za które ustalone zostało kwestionowane odszkodowanie. Wskazano, że dla ustalenia tych faktów nie ma żadnego znaczenia, że operat jest starszy niż 12 miesięcy lub że został wykonany dla określenia opłaty adiacenckiej. Tymczasem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że takie transakcje istnieją i nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 12 maja 2016r. Skarżąca wskazała, że w operacie z dnia 18 grudnia 2015r., opracowanym na zlecenie Gminy w trakcie prowadzonych negocjacji, ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu na kwotę o prawie 130% wyższą od ustalonej w zaskarżonej decyzji, a organ odwoławczy tego faktu nie wziął pod uwagę. Podkreślono, iż operat ten był aktualny na moment złożenia uwag przed wydaniem decyzji Starosty D. z dnia "[...]", jak również na moment złożenia odwołania od tej decyzji. Podniesiono, że wprawdzie organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ale powinien zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym. Operat szacunkowy jako opinia biegłego powinien podlegać, jak każdy inny dowód w sprawie, ocenie organu orzekającego, który nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli zatem przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, jak np. zwrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Opinia rzeczoznawcy majątkowego powinna wyjaśniać wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Skarżąca podniosła, że w przypadku postępowań dotyczących opłaty adiacenckiej do operatów szacunkowych wybierane są tylko drogie działki, natomiast w przypadku postępowań o odszkodowanie wybierane są działki najtańsze. Zarzuciła, że uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji decyzją Wojewody z dnia "[...]" organ odwoławczy winien przedmiotową sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a nie przekazywać jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż spowodowało to jedynie wydłużenie postępowania. Podniosła ponadto, że Wojewoda nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

W myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W tej sytuacji odszkodowanie ustala starosta, wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), zaś wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust.1 i 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego, który przyjął – powołując się na § 36 ust. 4 rozrządzenia z 2004r. - że możliwe jest określenia wartości wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a do określenia wartości rynkowej przyjął podejście porównawcze – metodę porównywania parami. Jednocześnie wskazał, że transakcji tych jest zbyt mało dla ustalenia trendu czasowego, zaś przy ustalaniu wpływu powierzchni działki na jej cenę oparł się na danych z innego obszarowo rynku. Podnieść jednak należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do sądu strona skarżąca wskazywała, że w 2015r. oraz w 2016r. zostały sporządzone 3 operaty przedmiotowej nieruchomości, w których uwzględniono inne transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, a których rzeczoznawca sporządzający operat w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę. Wyjaśnić zatem należy, że słuszne jest stanowisko organu, że dokonuje on oceny sporządzonego operatu pod względem formalnym. Sąd podziela także argumentację, że nie można uwzględnić operatów sporządzonych dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadne jest także twierdzenie organu odwoławczego, że operat z 18 grudnia 2015r. sporządzony dla celów ustalenia odszkodowania stracił swoją aktualność, chociaż – jak słusznie podnosi skarżąca - był aktualny na dzień wydania decyzji Starosty z "[...]", czego organ nie uwzględnił. Niemniej wskazać należy, że operat z 2015r. obejmuje badanie rynku z tego samego okresu, co operat sporządzony w niniejszej sprawie (lata 2014-2016) i są w nim wskazane transakcje dotyczące dróg, których rzeczoznawca nie uwzględnił w przedmiotowym operacie. Zważyć zaś należy, że wprawdzie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, ale organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 października 2016r., sygn. akt I OSK 3148/14, LEX nr 2228400). Zatem dokonując oceny operatu organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r., sygn. akt II SA/Łd 553/15, LEX nr 1930271). Skoro zatem zaistniały wątpliwości co do doboru działek przyjętych do porównania, co ma ewidentnie wpływ na ustalenie ceny wycenianej nieruchomości, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy, który sporządził przedmiotowy operat, celem wyjaśnienia tej kwestii. Biorąc zaś pod uwagę aktualne brzmienie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie może być dokonane przez organ II instancji.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku zawiadomienia stron o terminie oględzin. Nie jest także skuteczny zarzut, że organ nie odniósł się do wniosku o przekazanie informacji, czy rzeczoznawca posiada stosowne ubezpieczenie OC, gdyż powołane wyżej przepisy dotyczące wyceny nieruchomości nie przewidują obowiązku czynienia przez organ ustaleń w tym zakresie. Sąd nie podziela także prezentowanego w odwołaniu stanowiska strony skarżącej co do konieczności uwzględnienia wartości nieruchomości brutto, czyli powiększonej o podatek VAT. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl zaś art. 151, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Skoro zatem odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej, a wartość tę kształtują takie elementy jak podaż i popyt (co jest faktem powszechnie znanym), to tym samym obowiązek zapłaty podatku VAT od uzyskanego odszkodowania przez konkretny podmiot, podobnie jak obowiązek zapłaty tego podatku przy sprzedaży nieruchomości, nie zwiększają samej wartości nieruchomości. Obrotu nieruchomościami dokonują zarówno podmioty będące podatnikami VAT, jak również takie, które do jego uiszczania nie są zobowiązane. Zatem ukształtowane na rynku nieruchomości ceny, stanowią wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należący do obydwu tych grup. Innymi słowy, obiektywna wartość rynkowa nieruchomości nie zwiększa się tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego, jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. Tym samym ewentualne podwyższenie wartości o wspomniany podatek oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wpis uiszczony przez skarżącą.

-----------------------

14