Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 52/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz kuratora w osobie adwokat P. S. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewody D. w sprawie wymeldowania E. K. z miejsca pobytu stałego. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 lutego 2017 r. B. S. wystąpiła o wymeldowanie A. K. i E. K. z miejsca pobytu stałego przy ul. O. w L.. We wniosku zamieszczono informację, że wnioskodawczyni nabyła przedmiotowy lokal, co potwierdziła postanowieniem Sądu Rejonowego w L. i nie posiada kontaktu z osobami, których wniosek dotyczy.

Względem A. K. Prezydent L. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o jej wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. Z kolei po formalnym wszczęciu postępowania odnośnie wymeldowania E. K. podjęto działania zmierzające do ustalenia jej miejsca zamieszkania. Słuchany w sprawie sąsiad oświadczył, iż przedmiotowy lokal od stycznia 2017 r. jest niezamieszkany lecz nie posiada wiedzy, gdzie przebywają osoby w nim zameldowane. Organ I instancji celem potwierdzenia aktualnego miejsca pobytu osoby, której dotyczy postępowanie występował m.in. do Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w L., Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., Punktu Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego przy Sądzie Okręgowym w L. oraz Urzędu Miasta W.. W dniu 28 marca 2017 r. od pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., uzyskano informację, iż E. K. została umieszczona w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L.. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. potwierdził, że E. K. jest pacjentką tej placówki od dnia [...] r. informując nadto, że nie jest ona zdolna do samodzielnej egzystencji, jest zdezorientowana we własnej sytuacji życiowej i nie jest zdolna do świadomej wypowiedzi na temat okoliczności sprawy. Wobec uzyskanych informacji organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w L. o ustanowienie przedstawiciela dla strony niezdolnej do czynności prawnych. Postanowieniem z dnia [...] r. ustanowiono kuratora dla strony w osobie adwokata D. N. celem reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie.

W dniu [...] r. Prezydent L. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o wymeldowaniu E. K. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał na definicję "pobytu stałego" zawartą w art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 657) oraz "opuszczenia miejsca pobytu stałego" w rozumieniu art. 35 ustawy. Dostrzegł też, że E. K. nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu, nie przebywa w miejscu zameldowania od września 2016 r., obecnie przebywa w szpitalu. Przedmiotowy lokal nie jest centrum jej spraw życiowych, nie powróciła do miejsca zameldowania i nie spełniła wymogów definiujących pobyt stały, a ustalone fakty utwierdzają przekonanie organu, że strona trwale opuściła miejsce pobytu stałego.

Opierając prezentowane poglądy na orzecznictwie sądowoadministracyjnym Prezydent L. zwrócił uwagę na przesłankę dobrowolności opuszczenia lokalu sygnalizując konieczność oceny tej przesłanki według kryteriów obiektywnych. Wskazano też, że nawet jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z danego lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmie kroków prawnych umożliwiających powrót do niego, faktycznie zaś mieszka w innym miejscu, wówczas odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Tylko skuteczne wykorzystanie przez stronę przysługujących jej środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania w stosunku do lokalu może skutkować uznaniem przez organ administracji publicznej, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i co za tym idzie, brak byłoby wówczas podstaw do wymeldowania tej osoby. O dobrowolności opuszczenia lokalu nie decyduje jedynie to, w jakich okolicznościach doszło do zaprzestania zamieszkiwania w lokalu, ale także to, jakie faktyczne starania, świadczące o chęci zamieszkania w tym lokalu czyni strona, pozbawiona możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowana.

Rozważając kwestię dobrowolności opuszczenia przez E. K. miejsca pobytu stałego zameldowania, organ I instancji uznał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że opuszczenie lokalu na skutek choroby i związanej z tym konieczności przewiezienia osoby do szpitala nie miało cechy dobrowolności i było niezależne od woli E. K.. Jednakże organ zobowiązany jest do rozważenia kwestii dobrowolności nie tylko w samym momencie opuszczenia lokalu, ale również powinien dokonać oceny przesłanki dobrowolności w późniejszym okresie. E. K. nie przebywa w miejscu pobytu stałego od września 2016 r. Z orzecznictwa wyprowadzono pogląd, że opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez osobę chorą ze względu na zapewnienie tej osobie właściwej opieki, przy jednoczesnym niepodejmowaniu przez tę osobę działań prawnych zmierzających do przywrócenia naruszonego stanu posiadania, świadczy o dobrowolnym opuszczeniu miejsca stałego zameldowania. Ponadto stwierdzono, że sama przyczyna opuszczenia lokalu - w niniejszej sprawie niedobrowolna - niekoniecznie musi mieć znaczenie dla oceny. Podstawową przesłanką decydującą o wymeldowaniu jest trwałość opuszczenia miejsca stałego zameldowania.

W świetle wskazanych okoliczności Prezydent L. uznał, że E. K. od września 2016 r. nie może samodzielnie funkcjonować i konieczne jest zapewnienie jej całodobowej opieki ze strony innych osób. Żaden dowód zgromadzony podczas postępowania nie wskazuje, aby sytuacja ta miała charakter tymczasowy i mogła ulec zmianie w dającej się przewidzieć przyszłości. Wobec tego uznano, iż ,,występuje brak obiektywnych możliwości powrotu Pani E. K. do miejsca stałego zameldowania. Nie jest ona bowiem w stanie samodzielnie funkcjonować, musi korzystać ze specjalistycznej opieki. Obecnie nie mieszka ona w miejscu pobytu stałego zameldowania, nie ma tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i lokal ten przestał pełnić funkcję centrum spraw życiowych. Funkcję tę pełni natomiast Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. miejsce, gdzie od kilkunastu miesięcy przebywa, zapewniana jest jej fachowa opieka i leczenie oraz gdzie wykonuje wszystkie czynności właściwe dla miejsca pobytu stałego. Dlatego też należy uznać, że opuszczenie przez Panią E. K. miejsca stałego zameldowania ma charakter trwały".

W konkluzji organ I instancji ocenił, że opuszczenie przez E. K. mieszkania należy uznać za dobrowolne, a z uwagi na upływ czasu - również trwałe, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy. Nie budził wątpliwości organu fakt, iż pomimo opuszczenia lokalu skarżąca, nie dokonała obowiązku wymeldowania, a utrzymanie jej zameldowania w przedmiotowym lokalu stwarzało stan fikcji meldunkowej niedopuszczalny w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności.

Działający imieniem wymeldowanej kurator złożył odwołanie od wyżej wskazanej decyzji żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Jako podstawę odwołania wskazano naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz błędne ustalenie, że E. K. dobrowolnie opuściła miejsce stałego zameldowania, w sytuacji gdy zachorowała i musiała poddać się leczeniu farmakologicznemu i zachodzi przesłanka wymeldowania podczas, gdy stan niezamieszkiwania jest tymczasowy, spowodowany leczeniem i nie ma charakteru trwałego opuszczenia lokalu. Dodatkowo zarzucono nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy przez organ I instancji, dotyczących okoliczność osobistych skarżącej, a przede wszystkim jej sytuacji zdrowotnej. Uzasadniając odwołanie podano, że nie polega na prawdzie twierdzenie organu I instancji, iż odwołująca się dobrowolnie opuściła miejsce stałego zameldowania. Stan jej zdrowia był na tyle zły, że musiała pozostać na dłużej pod opieką specjalistów, gdzie przebywa do chwili obecnej. Opuszczenie lokalu mieszkalnego nie było wynikiem jej woli lecz przymusem poddania się leczeniu farmakologicznemu. Odwołująca się jest starszą osobą, więc w momencie pogorszającego się stanu zdrowia potrzebuje wzmożonej pomocy lekarskiej.

Po opuszczeniu szpitala z pewnością będzie zamierzała powrócić do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, ponieważ tam posiada miejsce stałego pobytu i jest to jej centrum życiowe, gdzie skupiają się jej sprawy życia codziennego. Będzie wymagała nadal leczenia poszpitalnego, prognozy wskazują na regularne kontrole u lekarza oraz pobieranie recept, które będzie utrudnione, gdy nie będzie miała miejsca zameldowania. Organ wydający decyzję błędnie określił sytuację i sposób opuszczania lokalu mieszkalnego przez odwołującą się, zaś przeprowadzone postępowanie zawiera istotną wadę i jest bezzasadne.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zrelacjonowano ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz zasygnalizowano treść zapadłej w sprawie decyzji z jednoczesnym podaniem motywów odwołania. W ramach własnych rozważań Wojewoda D. przeprowadził analizę art. 35 ustawy o ewidencji ludności w kontekście ustawowych przesłanek wymeldowania. Rozważając stan sprawy organ II instancji przyjął, iż należy uznać za udowodnione, że odwołująca się nie zamieszkuje obecnie w przedmiotowym lokalu, gdyż od dnia [...] r. przebywa w szpitalu. Jako istotę sporu uznano ustalenie charakteru opuszczenia przez nią miejsca stałego zameldowania, tj. czy było to opuszczenie trwałe i dobrowolne. Według autora odwołania E. K. nie opuściła trwale i dobrowolnie miejsca stałego zameldowania, a po opuszczeniu szpitala z pewnością będzie zamierzała powrócić do przedmiotowego lokalu.

Zdaniem Wojewody opuszczenie lokalu na skutek choroby i związanej z tym konieczności pobytu w szpitalu nie miało cechy dobrowolności i było niezależne od woli osoby. Jednak sama przyczyna opuszczenia lokalu, która w niniejszej sprawie nie była dobrowolna, nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy dla osoby wymeldowywanej miejsce stałego zameldowania w dalszym ciągu stanowi centrum jej spraw życiowych. Główną i istotniejszą przesłanką decydującą o wymeldowaniu jest trwałość opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Nawet gdy osoba opuści lokal niedobrowolnie, ale stan faktyczny istniejący w sprawie wskazuje, że nie ma ona obiektywnych możliwości powrotu do tego lokalu, to dalsze utrzymywanie zameldowania tej osoby w tym lokalu byłoby sprzeczne z zasadami prowadzenia rejestrów ewidencji ludności. Dlatego organ administracji publicznej, podejmując decyzję o wymeldowaniu, zobowiązany jest dokonać analizy całości zebranego podczas postępowania materiału dowodowego w zakresie trwałości tego opuszczenia oraz możliwości realizacji zamiaru powrotu osoby do miejsca stałego zameldowania. Przez "zamiar" należy jednak rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale również wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla oceny zamiaru najistotniejsze znaczenie ma zatem to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim.

W dalszej części uzasadnienia decyzji zwrócono uwagę, że przedmiotowy lokal przestał pełnić funkcję centrum spraw życiowych odwołującej się i od września 2016 r. nie wykonuje w nim ona żadnej czynności właściwej dla miejsca pobytu stałego. Zdaniem organu odwoławczego powrót do przedmiotowego lokalu jest obiektywnie niemożliwy, gdyż z opinii szpitala wynika, że nie jest ona zdolna do samodzielnej egzystencji, jest zdezorientowana we własnej sytuacji życiowej i że nie jest ona zdolna do świadomej wypowiedzi na temat okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie zakwestionował, że E. K., udając się do szpitala, nie miała zamiaru opuszczenia na stałe przedmiotowego lokalu, jednak późniejsze skutki choroby związane z koniecznością zapewnienia jej stałej opieki w sposób obiektywny uniemożliwiają jej powrót do miejsca stałego zameldowania. Zauważono także, że podczas postępowania kurator E. K. w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że możliwy jest jej powrót do przedmiotowego lokalu i nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby na przemijalność jej sytuacji zdrowotnej.

Oceniając trwałość opuszczenia lokalu oraz zamiaru powrotu do niego zaznaczono, że w wyniku licytacji z nieruchomości odwołująca się utraciła tytuł prawny do tego lokalu. O ile posiadanie prawa do lokalu jest obojętne przy rozstrzyganiu o wymeldowaniu z tego lokalu, o tyle utrata tego prawa podważa realność możliwości powrotu do miejsca stałego zameldowania. Nieprzebywanie w miejscu pobytu stałego w związku z utratą uprawnień do przebywania w lokalu jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu w tym lokalu. Podkreślono także, że przedmiotowy lokal ma obecnie nowego właściciela, dla którego odwołująca się jest osobą obcą. W tej sytuacji jej zamieszkanie w spornym lokalu wbrew woli nowego właściciela, wśród obcych sobie osób uznano za sytuację sprzeczną z zasadami współżycia społecznego i za potwierdzenie obiektywnej niemożliwości realizacji zamiaru jej powrotu do tego lokalu.

Na koniec organ odwoławczy skonkludował, że E. K. trwale opuściła miejsce stałego zameldowania i jej powrót do przedmiotowego lokalu jest obiektywnie niemożliwy ze względu na jej stan zdrowia oraz konieczność korzystania przez nią ze specjalistycznej opieki, a także ze względu na utratę praw do tego lokalu i zmianę właściciela. Dlatego oceniono, iż brak jest podstaw do utrzymywania w rejestrach ewidencji ludności jej zameldowania w przedmiotowym lokalu. Zgodnie z zapisami ustawy o ewidencji ludności do organów gmin należy rejestrowanie danych dotyczących miejsca pobytu mieszkańców. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Zatem na organach gmin prowadzących ewidencję ludności spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich działań prawnych w celu zapewnienia zgodności zapisów tej ewidencji z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. W związku z tym dalsze utrzymywanie zameldowania E. K. w lokalu przy ul. O. w L. stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.

Ustanowiony w postępowaniu administracyjnym kurator wywiódł imieniem E. K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję Wojewody D. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez wyłączenie z oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy okoliczności, iż E. K. nie opuściła dotychczas zamieszkiwanego lokalu mieszkalnego dobrowolnie, ponieważ bezpośrednią i jedyną przyczyną zaistniałego stanu rzeczy była konieczność poddania się okresowemu leczeniu farmakologicznemu w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., jak również na skutek błędnego przyjęcia przez organ, iż opuszczenie lokalu przez E. K., z uwagi na jej aktualny stan zdrowia, ma charakter trwały.

Nadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zapadłego orzeczenia, polegający na niewłaściwym i bezpodstawnym uznaniu, iż powrót skarżącej do miejsca stałego zameldowania, ze względu na jej obecny stan zdrowia, będzie w przyszłości niemożliwy, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż wskutek remisji choroby E. K. osiągnie względną samodzielność w rezultacie czego, powrót do dotychczasowego miejsca zameldowania będzie prawdopodobny.

Uzasadniając podniesione zarzuty kurator uznał, iż stanowisko organu, dotyczące dobrowolności czy niedobrowolności lokalu jest niespójne. Organ padał, że ,,opuszczenie lokalu przez wyżej wymienioną osobę na skutek choroby związanej z tym konieczności pobytu w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo Psychicznie Chorych w L. nie miało cechy dobrowolności i było niezależne od woli E. K." jednak uznał, iż warunek dobrowolności nie ma tu decydującego znaczenia, lecz trwałość opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Wojewoda D. podzielił stanowisko organu I instancji lecz organy obu instancji pomimo dysponowania kompletnym materiałem dowodowym, dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy stąd decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa.

Zdaniem autora skargi aspekt dobrowolności opuszczenia lokalu nie może zostać zbagatelizowany i uznany za nieistotny w formułowaniu przez organ odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Organ I instancji de facto nie wypowiedział się w tym zakresie, natomiast organ II instancji uznał przesłankę dobrowolności za nieznaczącą. Odwołując się do judykatury podkreślono, że "ocena stanu faktycznego w kontekście ziszczenia się ustawowych przesłanek wymeldowania wynikających z art. 35 ustawy o ewidencji ludności musi odzwierciedlać kolejność zaistniałych po sobie zdarzeń. Nie mogą pozostać poza sferą zainteresowania orzekających w sprawie organów okoliczności towarzyszące opuszczeniu lokalu. To właśnie na tym etapie winny zostać skoncentrowane działania zmierzające do potwierdzenia lub zaprzeczenia dobrowolności tego zdarzenia czy też przyjęcia w tym względzie domniemania. Wymeldowana opuściła lokal mieszkalny we wrześniu 2016 r., ponieważ musiała poddać się leczeniu w szpitalu, gdzie zapewnioną miała potrzebną jej wówczas fachową opiekę. Zdarzenie to było niezależne od woli tej osoby, nie wystąpiła tu dobrowolność w żadnej uznawanej przez przepisy prawa formie.

Działanie wymeldowanej nie cechowało się dobrowolnością wyrażoną w sposób wyraźny, zaś okoliczności zdarzenia nie pozwalają na wyprowadzenie domniemania o jej istnieniu. Ograniczona świadomość wyklucza dopuszczalność odczytania z postępowania jakiegokolwiek zamiaru oraz stosunku do zaistniałej sytuacji. Skarżąca opuściła lokal niedobrowolnie, w związku z czym ustawowa przesłanka nie została spełniona.

Uzasadniając zarzut błędu w ustaleniach faktycznych podniesiono, iż obecny stan zdrowia skarżącej nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie będzie ona w stanie w przyszłości samodzielnie funkcjonować oraz powrócić do dotychczasowego miejsca pobytu. Jej przebywanie w szpitalu i poddanie leczeniu zmierza właśnie do zminimalizowania skutków choroby, tak aby w rezultacie umożliwić jej prawidłowe funkcjonowanie bez konieczności korzystania ze stałej opieki. Pismo sporządzone przez Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., na które organ powołał się w zapadłej decyzji, opisuje jedynie aktualny stan zdrowia skarżącej i nie pozwala na wysnucie tak daleko idących prognoz, w szczególności gdy mają stanowić one podstawę do ukształtowania sytuacji prawnej E. K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie deklarując podtrzymanie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że organ II instancji nie zawarł w decyzji stwierdzenia o uznaniu przesłanki dobrowolności za ,,nieznaczącą", lecz podano, że w rozpatrywanej sprawie przesłanka ta nie ma decydującego znaczenia oraz że istotniejszą przesłanką jest trwałość opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Wojewoda wyjaśnił, iż takie stanowisko wynika z ugruntowanego orzecznictwa. W dalszej kolejności odnosząc się do drugiego z zarzutów wyjaśniono, że ani okoliczności sprawy, ani żaden dowód zgromadzony podczas postępowania nie wskazują, że skarżąca przebywa na okresowym leczeniu oraz że wskutek remisji choroby osiągnie względną samodzielność. Zwrócono uwagę, że E. K. przebywa w szpitalu od 16 miesięcy, a z pisma szpitala znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że jej stan zdrowia w przyszłości pozwoli na samodzielne funkcjonowanie i powrót do przedmiotowego lokalu. Natomiast już po opuszczeniu przedmiotowego lokalu utraciła ona tytuł prawny do tego lokalu. Okoliczności te wskazują na brak obiektywnej możliwości powrotu skarżącej do przedmiotowego lokalu. Kurator skarżącej zarówno podczas postępowania, jak i w skardze nie przedstawił żadnych dowodów, które w istniejącym stanie faktycznym w sposób obiektywny wskazywałyby na możliwość zrealizowania zamiaru powrotu skarżącej do przedmiotowego lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu analizując przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne stwierdził, iż Sąd Rejonowy w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) ustanowił dla E. K. kuratora w osobie adwokata D. N. ,,celem reprezentowania jej praw w postępowaniu administracyjnym prowadzonym o wymeldowanie". W związku z powyższym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, zaś na podstawie art. 31 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej – p.p.s.a. wystąpił do Sądu Rejonowego w L. z wnioskiem o ustanowienie dla skarżącej kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodatkowo działając na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zawiadomiono Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu zawisła sprawa o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego niepełnosprawnej skarżącej.

Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w L. ustanowił dla E. K. kuratora w osobie adwokata P. S. celem reprezentowania jej praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. pełnomocnik substytucyjny ustanowionego dla skarżącej kuratora poparł skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości wymeldowania E. K. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. O. [...] w L..

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że obowiązek wymeldowania powstaje w przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania, a działanie takie związane jest z koniecznością utrzymania aktualnych wpisów w ewidencji ludności. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii charakteru i celu obowiązku meldunkowego oraz ewidencji ludności, zaprezentowane w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK- A 2002, Nr 3, poz. 34), w którym wskazano, że: "ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu".

Mając na uwadze treść art. 28 ust. 4 ustawy oraz zaprezentowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że celem instytucji wymeldowania (jak i zameldowania) jest przede wszystkim zagwarantowanie, że dane uwidocznione w ewidencji są aktualne i zgodne z rzeczywistością. Kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu – w kontekście wymeldowania w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności – została wypracowana m.in. przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (także na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych; tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Nie może ona jednak doprowadzać do tego, że ewidencja ta będzie - nawet przez wiele lat – niezgodna ze stanem faktycznym.

Sąd zauważa, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 ustawy). O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 ustawy, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 851/09 , Baza NSA).

Równocześnie Sąd podkreśla, że za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu uznaje się sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew swojej woli, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, jak również sytuacja, gdy środki te nie odniosły zamierzonego skutku tj. nie doszło do przywrócenia posiadania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 127/05, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2015 r. II OSK 29/35, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3151/13, Baza NSA).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był jednak niewystarczający dla dokonania oceny, że w stanie faktycznym sprawy ziściły się ustawowe przesłanki wynikające z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesnymi. Z całą pewnością orzekające w sprawie organy nie dochowały wymogów proceduralnych wiążących się z koniecznością wszechstronnego zebrania, i co równie istotne, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy.

Stanowisko Sądu wynika z następujących okoliczności. Organ I instancji wyraził wprost stanowisko, że opuszczenie przez skarżącą lokalu nie miało cechy dobrowolności, a nawet dodał, że było niezależne od jej woli. Pogląd ten został podzielony przez organ odwoławczy. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organy obu instancji oceniły, że kwestia dobrowolności nie ma decydującego znaczenia czy dla osoby wymeldowanej miejsce stałego zameldowania stanowi jej centrum życiowe. Jednocześnie organy jako ,,podstawową" przesłankę uznały trwałość opuszczenia przedmiotowego lokalu.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy I i II instancji w sposób swoisty wyinterpretowały z orzecznictwa możliwość gradacji przesłanek zawartych w art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez nadanie przesłance trwałości opuszczenia miejsca zamieszkania charakteru dominującego w stosunku do przesłanki dobrowolności. W istocie rzeczy w realiach niniejszej sprawie zarówno Prezydent L. jak i Wojewoda D. oparli się wyłącznie na przesłance trwałości opuszczenia miejsca zameldowania, która zresztą i tak nie została w sposób dostateczny wykazana, zasadniczo ignorując przesłankę dobrowolności. Otóż z całą pewnością mamy do czynienia z sytuacją przebywania skarżącej od dłuższego czasu w szpitalu, jak wynika zresztą prawdopodobnie w sposób niedobrowolny tam umieszczonej, bowiem nawet i tej okoliczności organy nie poparły choćby najmniejszym dowodem. Z jedynego pisma jakie zostało skierowane do organu przez szpital wynika, że przebywająca w nim pacjentka nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, jest zdezorientowana we własnej sytuacji życiowej i nie jest zdolna do świadomej wypowiedzi na temat okoliczności sprawy. Z rzeczonego pisma w żaden sposób nie można wyprowadzić informacji co do ewentualnego zakończenia leczenia, co do ewentualnego powrotu do miejsca zameldowania czy nawet przewidywanego okresu leczenia. Mimo to, nie analizując w najmniejszym stopniu tej problematyki organy, w szczególności organ odwoławczy, czemu daje wyraz w uzasadnieniu decyzji, oczekują od kuratora przedstawienia dowodów na ,,przemijalność sytuacji życiowej" wymeldowanej. Zdecydowanie trzeba podkreślić, że wykazanie ustawowych przesłanek wymeldowania obciąża organ decyzyjny i to on winien zebrać w tym zakresie materiał dowodowy. Sytuacja, gdy mimo braku stosownych dowodów w aktach administracyjnych organ oczekuje od ustanowionego dla strony kuratora dowodów przeciwnych jest niedopuszczalna i dyskredytuje prowadzone postępowanie i wydany w jego toku akt administracyjny.

Sąd w składzie orzekającym dostrzega również kolejny mankament postępowania, który przesądza o niemożliwości zaakceptowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Oceniając dobrowolność opuszczenia przez skarżącą miejsca zameldowania organy powołują się na orzecznictwo wskazujące na konieczność podjęcia przez stronę działań prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego prawa do lokalu jako okoliczność uzasadniającą brak owej dobrowolności. Wskazane przez organ orzeczenia, oczywiście znane i w pełni akceptowane przez skład orzekający Sądu, nie mogą zastąpić rozważań organu w konkretnej sprawie, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one dobrane mocno nietrafnie. Sąd bowiem nie zgadza się z poglądem, że E. K. mogła podjąć, może nawet nie tyle skuteczne, ale jakiekolwiek działania w tym kierunku. Nie dostrzegły organy orzekające, iż jej stan zdrowia ujawniony w piśmie Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L. nie pozwalał nawet na świadomą wypowiedź w sprawie, co z całą pewnością wyklucza podjęcie przez nią samodzielnych działań prawnych. Faktem jest, że na skutek wniosku organu dla wymeldowanej został ustanowiony kurator, ale trzeba mieć na uwadze to, że jak stanowi postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. kurator został ustanowiony do reprezentowania praw skarżącej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o wymeldowanie. Treść postanowienia Sądu Rejonowego w L. nie wskazuje zatem, aby ustanowiony w postępowaniu administracyjnym kurator miał umocowanie do jakichkolwiek działań prawnych wykraczających poza ramy tego postępowania. Nie mógł on zatem podjąć imieniem skarżącej kroków prawnych, o jakich wspominają orzekające w sprawie organy.

Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji pozwala na przyjęcie, że oceniając brak możliwości powrotu skarżącej do przedmiotowego lokalu organy decydujące znaczenie przypisały utracie przez nią tytułu prawnego do niego. Z tej przyczyny wyprowadzono realną niemożliwość powrotu do niego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednak jednolite stanowisko, że wyłączną przesłanką wymeldowania określonej osoby z lokalu jest sam fakt opuszczenia przez tę osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu, tak chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 850/17) - LEX nr 2480716. Zatem w niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie podejmując właściwych działań nakierowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy oceniły istniejący stan rzeczy przez pryzmat stanu prawnego nieruchomości.

Sąd nie kwestionuje faktu, że skarżąca od jakiegoś czasu przebywa na leczeniu w szpitalu i nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym jest zameldowana jednakże w toku prowadzonego postępowania nie ustalono jednoznacznie, czy w niniejszej sprawie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez nią miejsca stałego pobytu. W tych okolicznościach prowadzone postępowanie naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd jeszcze raz podkreśla, że dokonane ustalenia nie były wystarczające do przyjęcia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zaszły okoliczności dające podstawę do wymeldowania skarżącej w oparciu o art. 35 ustawy o ewidencji ludności, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.