Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 943/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 1 pkt 3, par. 55, par. 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z par. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2892/15 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2892/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 maja 2015 r. Wójt Gminy N. zwrócił się do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji G. S. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku biurowo - garażowego i budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (sprzedaż i handel maszynami rolniczymi, samochodami, sprzętem budowlanym itp.) na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości P., gmina N., zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199).

Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., na mocy którego odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji. Postanowienie to zaskarżył G. S., występując z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powyższe postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt 7 ppkt 7,6 i 7.6.1. określa komunikację przedmiotowej nieruchomości poprzez bezpośredni zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu, na analizowanym odcinku ww. drogi krajowej brak jest możliwości zlokalizowania zjazdu publicznego. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, gdzie występuje znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Również obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych na odcinkach drogi zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego, a do takich odcinków drogi - w myśl § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia - należą miejsca, w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby na wyjściu z łuku poziomego o ograniczonej widoczności, co potwierdza znajdujące się w osi jezdni oznakowanie linią P-4 "linia podwójna ciągła". Dodatkowo analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], poprzedzony jest znakami poziomymi A-30 "inne niebezpieczeństwo" i tablicą T-14 "wypadki". Powyższe oznakowanie stosuje się przed miejscami szczególnie niebezpiecznymi, ustalonymi na podstawie analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym przypadku znaki te ostrzegają przed zbliżaniem się do miejsca częstych potrąceń pieszych. Dodatkowo po przeciwnej stronie planowanego zjazdu do działki nr [...] znajduje się zatoka autobusowa, a bezsprzecznym jest fakt, że okolice zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych, to rejon gdzie płynność ruchu samochodowego stale ulega systematycznemu zakłóceniu i gdzie kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność. Nadto co istotne, przedmiotowa droga krajowa nr [...], zakwalifikowana została na omawianym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ wskazał, iż występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr 6 natężenie ruchu drogowego w 2010 r. wynosiło aż 7168 poj./dobę i wzrosło o prawie 20 % w porównaniu z rokiem 2005 (5993 poj./dobę), a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Organ odwoławczy ostatecznie stwierdził, iż brak jest możliwości lokalizacji zjazdu do działki nr [...] i tym samym jej obsługi komunikacyjnej we wskazany w opiniowanym projekcie decyzji sposób, mając na względzie treść przepisu § 77 ww. rozporządzenia.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł G. S., który wskazał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w swojej odmownej decyzji nie uwzględniła wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r., odnośnie wykonania zjazdów jak u sąsiadów, którzy mają zjazd z DK nr [...] (zdjęcie nr 6). Ponadto w uzasadnieniu postanowienia organ podał nieprawdziwy stan faktyczny, twierdząc, że jest linia podwójna ciągła, a w rzeczywistości jest podwójna przerywana, bo jest wjazd na posesję po przeciwnej stronie drogi (zdjęcie nr 2); widoczność jest dobra od 150-200 metrów w każdą stronę (zdjęcie nr 3 i 7). Odnośnie lokalizacji przystanku autobusowego, skarżący podniósł, iż są tam tylko dwa kursy autobusu dziennie w dni szkolne (zdjęcie rozkładu nr 1), ponadto z przejście dla pieszych w godzinach od 7.15 do 15.30 skorzystało 7 osób, gdyż wszyscy przechodzą w okolicach sklepu spożywczego około 120 metrów dalej w stronę S.. Skarżący wskazał również, odnośnie wjazdu przez "drogę gminną", że nie ma tam drogi gminnej, a tylko kawałek nieużytku porośnięty trawą, krzakami, drzewami z nisko zwisającymi konarami i skarpą z której mogą korzystać kierujący jednośladami lub samochodami osobowymi lub dostawczymi, a nie pełno gabarytowe ciężarówki, a niektóre ponad-gabarytowe, które muszą wjeżdżać na działkę w związku z planowaną działalnością gospodarczą (zdjęcie nr 4 i 5).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że zarządca drogi upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, w przypadku z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Przedmiotowy zjazd ma być zjazdem publicznym, gdyż zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego dla obiektu służącego do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży i handlu m.in. maszynami rolniczymi, samochodami, sprzętem budowlanym, są zdecydowanie bardziej rygorystyczne niż w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Porównywanie zjazdów indywidualnych do działek sąsiednich, w tym np. do działki o nr [...], jest nieuzasadnione z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Sąd wskazał, iż obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu duchu drogowego. Do takich odcinków drogi, na co powołał się organ uzgadniający, należą miejsca, w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy planowany zjazd publiczny do działki nr [...] usytuowany byłby właśnie w takim miejscu, na wyjściu z łuku poziomego, o słabej widoczności. A zatem wbrew obowiązującej regulacji prawnej wyrażonej w § 113 ust. 7 pkt 2 wzw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie wskazując nawet na ogólne, powszechnie odczytywane zasady bezpieczeństwa, które muszą być uczestnikom ruchu drogowego w pełni zagwarantowane.

Sąd wskazał, iż zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Usytuowanie przedmiotowej nieruchomości, jak i aktualnego zjazdu, ustalone przez organ potwierdzają złożone do akt sprawy administracyjnej fotografie, mapy oraz szkice przebiegu drogi. Przedmiotowa droga krajowa nr [...] została na omawianym odcinku zakwalifikowana, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), natomiast w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników.

Sąd zauważył, że skarżący nie określił podstawy swoich twierdzeń, poza powoływaniem się na zdjęcia obrazujące przebieg drogi, rozkład kursów autobusowych, liczbę przechodniów na pasach dla pieszych. Powyższe nie stanowi merytorycznej polemiki z organem administracyjnym, a jedynie wskazuje na własny indywidualny interes, związany z planowanym przedsięwzięciem gospodarczym. Kwestie dotyczące możliwości lokalizacji zjazdu publicznego oraz jego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, będą przedmiotem postępowania rozstrzyganego w formie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek właściciela działki nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (decyzja lokalizacyjna). W prowadzonym postępowaniu natomiast, co słusznie organ wykazał w treści zaskarżonego postanowienia, już wystąpienie zjazdu publicznego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] stałoby w sprzeczności z przepisem § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, dlatego też podniesione w skardze okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. S., opierając ją na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zjazd publiczny do nieruchomości skarżącego prowadzący bezpośrednio z drogi nr 6 będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 i art. 35 ust. 3 oraz art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż w sprawie niniejszej, oczywiście w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające urządzenie zjazdu z drogi krajowej albowiem brak jest możliwości urządzenia i korzystania z innego dojazdu do nieruchomości skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie zbadaniu czy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 9 ust. 3 rozporządzenia dopuszczające urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...].

W § 9 ust. 3 rozporządzenia ustawodawca wskazał, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ani organ, ani też Sąd nie zbadali należycie czy wskazane w tym przepisie sytuacje zaistniały, a mianowicie czy do nieruchomości wnioskodawcy jest zapewniony inny dojazd, który uzasadniałby wydanie decyzji odmownej lokalizacji zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]. A według skarżącego tylko w takiej sytuacji organ jest uprawnionym do odmowy ustalenia zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Sąd, bez odniesienia się do w/w przepisu, w ślad za organem bezkrytycznie przyjął, iż wykonanie zjazdu do nieruchomości skarżącego bezpośrednio z drogi nr [...] jest niezgodne z prawem.

2. naruszeniu przepisów postępowania tj.:

- art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 77 i 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77, 78, 80 oraz 85 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu administracji skutkującej uznaniem, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, wyjaśniły wszystkie okoliczności i prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, w wyniku czego Sąd niesłusznie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić w całości zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Podczas gdy w niniejszej sprawie, organ administracji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie dopuścił dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą, w szczególności na przeprowadził dowodu z oględzin (wizji lokalnej), o co wnioskował skarżący, chcąc na miejscu zaprezentować organowi, że usytuowanie wjazdu publicznego w miejscu wskazywanym przez skarżącego nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu, a w szczególności znajdować się będzie w miejscu o należytej widoczności. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie, a w szczególności nie przeprowadził badania na okoliczność, czy planowana inwestycja wpłynęłaby i w jakim zakresie na pogorszenie warunków drogowych. W miejscu, które wskazuje skarżący na lokalizację zjazdu na jego nieruchomość, znajduje się wjazd na posesję usytuowany po przeciwnej stronie drogi. Jeżeli zatem organ kwalifikuje miejsce wskazane przez skarżącego jako spełniające przesłanki z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia to nie powinien w tym miejscu znajdować się również wjazd prywatny. W ocenie skarżącego miejsce zjazdu publicznego do jego nieruchomości akceptowane przez organ (tj. usytuowane dalej od zjazdu wskazywanego przez skarżącego w odległości ok. 3 m w kierunku S.) spełnia właśnie przesłanki z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, chociażby dlatego, że znajduje się bliżej przejścia dla pieszych oraz łączy się z drogą nr [...] pod kątem, uniemożliwiając tym samym widoczność pojazdom wyjeżdżającym z tej działki na pojazdy poruszające się drogą krajową nr [...] od strony S.. Ponadto skarżący wskazywał, że na przedmiotowej działce planuje prowadzić działalność gospodarczą m.in. obejmującą handel sprzętem rolniczym. A zatem, zgodnie z przepisami § 77 i 78 ust. 1 rozporządzenia - wjazd powinien być dostosowany do gabarytowych wymiarów pojazdów, dla których jest przeznaczony i posiadać odpowiednie wymiary - organ zupełnie pominął tę okoliczność i nie rozważył czy w stanie faktycznym sprawy sprzęt rolniczy w ogóle będzie mógł przejechać tym zjazdem z drogi, który organ preferuje, a sąd na tę okoliczność wskazywaną przez skarżącego w pkt. 6 skargi nie zwrócił należytej uwagi i jej nie uzasadnił. Brak takiego dowodu z wizji lokalnej oraz brak analizy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia czy wskazywanym przez organ zjazdem w ogóle będzie mógł przejechać sprzęt rolniczy stanowi o rażącym uchybieniu Sądu w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, który w sposób istotny wpłynął na wynik sprawy albowiem Sąd oddalił skargę pomimo błędnie ustalonego stanu faktycznego i braku przeprowadzenia dowodów w sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż droga krajowa nr [...] nie została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego tylko na omawianym odcinku, gdzie skarżący wnioskuje o usytuowanie zjazdu do swojej nieruchomości. Według wskazanego zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18.12.2008 r. zmienionego następnie zarządzeniem nr 83 z dnia 24.12.2009 r. to droga nr [...] na całym odcinku począwszy od R. aż do S. została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego. Kwalifikacja ta nie przeszkodziła jednak organowi pozytywnie zaopiniować zjazdów o charakterze publicznym prowadzących bezpośrednio z tej drogi głównej do innych nieruchomości przy niej położonych. Mianowicie na odcinku od L. do S. w dwóch miejscach przy drodze krajowej nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza o podobnym charakterze jak zamierza prowadzić wnioskodawca. W jednym przypadku zjazd został nawet usytuowany w miejscu gdzie przebiega podwójna linia ciągła. Na drodze krajowej nr [...] na odcinku P. - L. znajdują się dwa zjazdy publiczne prowadzące do lokali gastronomicznych - jeden znajduje się na odcinku gdzie na drodze jest wzniesienie utrudniające w tym miejscu widoczność drogi, a drugi zjazd znajduje się na łuku drogi w miejscu, w którym również występuje ograniczona widoczność. Zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami obywatele winni być traktowani jednakowo w takich samych sytuacjach.

Zdaniem strony skarżącej, zjazd publiczny do nieruchomości skarżącego prowadzący bezpośrednio z drogi nr [...] nie będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ powołuje się, że wskazywany przez skarżącego zjazd znajdowałby się w miejscu poprzedzonym oznakowaniem znakami poziomymi A-30 oraz tablicą T-14. Oznakowanie powyższymi znakami tego odcinka drogi należy oceniać w kontekście usytuowania ich na wjeździe do miejscowości P.. Na odcinku drogi krajowej nr [...] biegnącym przez miejscowość P. obowiązuje prędkość 70km/h. Poza tym jest to teren zabudowany, po którym poruszają się piesi, więc oznakowanie tego terenu znakami ostrzegawczymi nie powinno budzić wątpliwości. Znaki te odnoszą się do sytuacji, które mogą wstąpić na terenie miejscowości - wzmożony ruch pieszych na poboczu, czy też piesi przechodzący na drugą stronę drogi i to niekoniecznie w miejscu dla nich przeznaczonym czy też samochody zjeżdżające z drogi głównej. Natomiast nie polega na prawdzie, iż w miejscu wskazywanym na usytuowanie zjazdu przez skarżącego, na drodze krajowej nr [...] znajduje się oznakowanie linią P-4 "linia podwójna ciągła". W tym miejscu jest linia przerywana, ponieważ po przeciwnej stronie drogi znajduje się zjazd na posesję i mając to na uwadze skarżący właśnie w tym miejscu lokalizuje zjazd do swojej nieruchomości. Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę było ustalenie wszystkich okoliczności wskazanych w przepisach prawa w tym również i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. - mianowicie czy nieruchomość skarżącego ma zapewniony dojazd do drogi w inny sposób. Przepis ten oraz art. 35 ust. 3 i art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych dopuszcza sytuowanie zjazdu z drogi krajowej zakwalifikowanej dodatkowo do drogi o symbolu GP. Brak rozważenia w przedmiotowej sprawie czy istnieją inne możliwości dojazu do nieruchomości wnioskodawcy narusza treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Organ dąży do skomunikowania nieruchomości wnioskodawcy z drogą krajową nr [...] poprzez działkę gruntu nr [...] sąsiadującą z nieruchomością wnioskodawcy. Działka ta stanowi własność gminy i w pierwszej propozycji decyzji o warunkach zabudowy, uzgadnianej przez organ, zaaprobował on zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę gruntu nr [...] (działka ta w propozycji decyzji została nawet określona symbolem KDW sugerującym, że jest to droga wewnętrzna pomimo, iż w rzeczywistości nie jest to droga co obrazują zdjęcia przedstawione przez skarżącego) i dopiero z tej działki miałby zostać wykonany zjazd na nieruchomość skarżącego. W ocenie skarżącego, propozycja organu usytuowania zjazdu w sposób opisany wyżej jest niemożliwa oraz będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowym. Zjazd taki byłby oddalony o ok. 30 m w kierunku S. od miejsca, z w którym skarżący wnioskuje o wykonanie zjazdu do swojej nieruchomości. Działka ta dochodzi do drogi krajowej pod pewnym kątem, nie prostopadle, co będzie skutkowało - dla pojazdu wyjeżdżającego z tej drogi - słabą widocznością albo niemożnością przeprowadzenia należytej obserwacji drogi dla kierunku jazdy samochodów poruszających się od S. w kierunku L.. Również samochody poruszające się drogą główną będą miały ograniczoną widoczność czy z terenu tej działki (zaadaptowanej na drogę dojazdową) nie wyjeżdża samochód. Prawidłową widoczność drogi uniemożliwia bowiem stan zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] zabudowanej oraz znacznie zadrzewionej. Natomiast wykonanie zjazdu w miejscu wskazywanym przez skarżącego spowoduje wykonanie go w miejscu niczym nie osłoniętym - będzie on oddalony od działki nr [...] i spowoduje lepszą obserwację drogi z kierunku S.. Zjazd będzie usytuowany na w miarę płaskim terenie, a teren działki nr [...] dochodzący do drogi nr [...] jest znacznie obniżony, co przy istniejącej zabudowie sąsiedniej działki stanowi znaczne utrudnienie dla samochodów wyjeżdżających z drogi. Ponadto zjazd na działkę nr [...] znajduje się znacznie bliżej przejścia dla pieszych i zatoki autobusowej po drugiej stronie drogi niż miejsce zjazdu wskazywane przez skarżącego. Przeciwko usytuowaniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] poprzez działkę nr [...] przemawia treść przepisu § 77 rozporządzenia, który stanowi m.in., że zjazd z drogi w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony. Skarżący wskazywał, że na terenie nieruchomości zamierza prowadzić działalność handlową m.in. sprzedaż sprzętu rolniczego. Sprzęt rolniczy to kombajny itp maszyny, których gabaryty są znaczne. Zarówno one same, jak i pojazdy, którymi są transportowe z miejsca produkcji do miejsca ich dalszej odsprzedaży, potrzebują odpowiedniego terenu do wykonania manewru np. skrętu. W tym zakresie proponowany przez organ dojazd jest nieodpowiedni ponieważ żaden kombajn ani samochód ciężarowy z naczepą nie wykonają manewru skrętu na powierzchni 5 m (a taką szerokość posiada działka nr [...]) pod kątem prostym (w taki sposób organ lokalizuje wjazd na nieruchomość skarżącego prowadzący z działki nr [...]). Ta okoliczność w ogóle nie była przedmiotem rozważań ani Sądu, ani organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 77 i 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77, 78, 80 oraz 85 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu administracji skutkującej uznaniem, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, wyjaśnił wszystkie okoliczności i prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Z ustaleń organu wynika, że planowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] usytuowany byłby na wyjściu drogi krajowej z łuku poziomego o ograniczonej widoczności, co potwierdza znajdujące się w osi jezdni oznakowanie linią P-4 "linia podwójna ciągła". Dodatkowo analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], poprzedzony jest znakami poziomymi A-30 "inne niebezpieczeństwo" i tablicą T-14 "wypadki". Po przeciwnej stronie planowanego zjazdu do działki nr [...] znajduje się zatoka autobusowa, niedaleko jest przejście dla pieszych. Stan faktyczny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. W tej sprawie organy uznały, iż taka potrzeba nie zachodzi, gdyż z materiału dowodowego zebranego w sprawie (dokumentacji fotograficznej) wynika w sposób czytelny jak wygląda teren wokół działki skarżącego i jak przebiega przylegająca do tej działki droga krajowa nr 6.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 in fine rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ponadto w myśl § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony przez organy stan faktyczny tej sprawy dawał podstawy do stwierdzenia, iż planowany bezpośredni zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] zagrażał będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze. Planowany zjazd usytuowany byłby na wyjściu drogi krajowej z łuku poziomego o ograniczonej widoczności. Wzdłuż działki skarżącego widnieje w osi jezdni oznakowanie linią P-4 "linia podwójna ciągła". Linia przerywana w pobliżu nieruchomości skarżącego jest tylko na dwóch krótkich odcinkach, na wysokości zjazdów na nieruchomości po drugiej stronie drogi. Oznacza to, że na odcinku drogi krajowej nr [...] przylegającym do działki skarżącego obowiązuje zakaz wyprzedzania, a zatem miejsce to jest uznane za niebezpieczne. Analizowany odcinek drogi krajowej nr [...], od strony L. poprzedzony jest znakami poziomymi A-30 "inne niebezpieczeństwo" i tablicą T-14 "wypadki". Fakt, iż po drugiej stronie drogi znajduje się zjazd prywatny dodatkowo przemawia za zakazem lokalizacji kolejnego zjazdu na tym odcinku. Ponadto kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zjazdu prywatnego. Nie bez znaczenia jest charakter działalności jaką planuje prowadzić skarżący, tj. handel maszynami rolniczymi, które ze względu na swoje gabaryty i wolne poruszanie się mogą stanowić większe zagrożenie w ruchu drogowym niż samochody osobowe.

W skardze kasacyjnej powołano się na zasadę równości wobec prawa, wskazując, iż na odcinku drogi nr [...] P. - L. znajdują się dwa zjazdy publiczne do lokali gastronomicznych, a na odcinku S. - L. istnieją dwa zjazdy do miejsc, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, podobna do tej jaką zamierza prowadzić skarżący. Zauważyć jednak należy, iż zjazdy publiczne do lokali gastronomicznych wykorzystywane są głównie przez samochody osobowe, a zjazd do nieruchomości skarżącego ma być wykorzystywany również do ruchu dużych maszyn rolniczych. Poza tym organ uzgadniający analizuje indywidualnie każdy wniosek o uzgodnienie warunków zabudowy, mając na względzie okoliczności poszczególnej sprawy, a nie wszystkich podobnych przypadków w najbliższej okolicy. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołał się na te okoliczności, zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie mógł się też do nich odnieść.

Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zjazd publiczny do nieruchomości skarżącego prowadzący bezpośrednio z drogi nr [...] będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Skarżący twierdzi, że wjazd na drogę gminną (działka nr [...]) ma ograniczoną widoczność z punktu widzenia kierowców pojazdów jadących od strony S. do L. z uwagi na zadrzewienie działki sąsiedniej nr [...]. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż organ uzgadniający zaproponował lokalizację zjazdu publicznego na nieruchomość skarżącego na drogę gminną (działka nr [...]). Zatem w tym zakresie powinno się dokonywać oceny czy spełnione są warunki § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, a więc czy zjazd i wyjazd z nieruchomości skarżącego na drogę gminną jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nie czy skrzyżowanie drogi gminnej z drogą krajową spełnia ten warunek. Zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym skrzyżowaniu (ewentualnie spowodowanie usunięcia przeszkód ograniczających widoczność) należy do zarządców tych dróg.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Jak wynika z tego przepisu stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W tej sprawie organ uzgadniający i Sąd I instancji słusznie przyjął, że zjazd na działkę skarżącego jest możliwy z drogi gminnej (działki nr [...]). Jeżeli szerokość tej drogi nie odpowiada gabarytom maszyn, które będą wjeżdżały na działkę skarżącego, to możliwe jest ewentualne poszerzenie tej drogi kosztem działki skarżącego. Lokalizacja zjazdu na drogę gminną powinna zostać uzgodniona z zarządcą tej drogi. W związku z powyższym, nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd art. 29 ust. 4 i art. 35 ust. 3 oraz art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.