Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 185/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu; oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora Z. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. nr [...], którą organ zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji zgłosił sprzeciw wobec wyżej opisanego zgłoszenia zamiaru zmiany użytkowania lokalu, złożonego przez inwestora w dniu [...] października 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. zgłaszający został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o szereg wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, jednak nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie punktu 2. Ponadto organ wyjaśnił, iż po rozpatrzeniu zgłoszenia stwierdził, iż przedmiotowy lokal nie spełnia wymogów stawianych lokalom mieszkalnym, zwartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w zakresie:

1. § 3 pkt 9 przedmiotowego rozporządzenia - pojęcia mieszkania,

2. § 57 ust. 2 - stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym nas pobyt ludzi,

3. § 72 ust. 1 - wysokości pomieszczeń w budynkach mieszkalnych,

4. § 92 ust. 1 - wymagań dotyczących mieszkań.

Ponadto organ I instancji wskazał, iż przedłożone w ramach uzupełnienia z dnia [...] listopada 2010 r. rysunki inwentaryzacyjne są niespójne, biorąc pod uwagę wielkość pomieszczenia aneksu kuchenno-łazienkowego i jego funkcji, co w ocenie organu powoduje, że trudno na tej podstawie jednoznacznie określić, jaki jest stan faktyczny lokalu. Organ stwierdził, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, zatem zgodnie z art. 71 ust. 3, 4 i 5 pkt 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłoszenie sprzeciwu jest w pełni uzasadnione.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor zarzucił naruszenie:

1. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez: a) niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, iż nie uzupełnił zgłoszenia, wskutek niedostarczenia dokumentu żądanego w punkcie 2. postanowienia z dnia [...] października 2010 r.: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego (kondygnacji), w której zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy dokumenty te inwestor załączył do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] października 2010 r. w punktach 4 i 5, o czym poinformował prowadzący postępowanie Wydział Urbanistyki i Architektury UM w P. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. pod pozycją "ad. pkt 2".; b) zaniechanie uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, dlaczego te dowody pominięto bądź nie uwzględniono, bądź też nie dano im wiary ,

2. zastosowanie niewłaściwych przepisów wyżej przywołanego rozporządzenia, zamiast przepisów art. 71 prawa budowlanego.

Wojewoda Wielkopolski uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przywołał brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), wskazując, iż przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu lub jego części oraz porównanie tych ustaleń z przewidywanym nowym sposobem użytkowania, który może za sobą pociągać zmianę warunków, o których mowa w wyżej przywołanym przepisie. W tym zakresie należy odnieść się do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego.

Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor w piśmie złożonym w dniu [...] listopada 2010 r. wskazał, iż w lokalu objętym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania nie są planowane roboty budowlane. Za uzasadnione Wojewoda uznał odwołanie się przez organ I instancji do definicji zawartej w § 3 pkt 9 wskazanego rozporządzenia. Dalej wskazał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (w tym opinii technicznej dołączonej do odwołania) wynika, że lokal użytkowy, którego dotyczy zgłoszenie, składa się z [...] pomieszczeń użytkowych (zwanych też pokojami) oraz aneksu kuchenno-łazienkowego (wcześniej określanego jako łazienka); w opinii technicznej dołączonej do odwołania wskazano na dostęp do lokalu istniejącą klatką schodową i wspólnym korytarzem; z rysunku rzutu poddasza oraz umieszczonego tam zestawienia powierzchni wynika, że korytarz nie wchodzi w skład lokalu użytkowego, którego dotyczy zgłoszenie, a służy do komunikacji pomiędzy lokalami i pomieszczeniami znajdującymi się na poddaszu budynku. Wobec tego, zdaniem Wojewody, nie nastąpi zmiana przeznaczenia lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, ponieważ taki lokal w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego [mieszkanie jako zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych w rozumieniu tego rozporządzenia] nie powstanie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie inwestor wykazał spełnienie warunków, co do których organ I instancji zgłosił zastrzeżenia (stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi, wysokość pomieszczeń), to jednak ostatecznie należy uznać, że zamierzona zamiana sposobu użytkowania może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, choćby przez to, że aneks kuchenno-sanitarny będzie znajdował się nie w ramach mieszkania w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego, ale po przeciwnej stronie korytarza, który nie może być traktowany jako przestrzeń komunikacji wewnętrznej. Organ odwołał się do brzmienia § 92 ust. 1 tego rozporządzenia oraz definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), stwierdzając, iż definicja ta została skonstruowana na potrzeby ustawy o własności lokali, zaś w sprawie podlegającej rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, należy odwołać się do definicji stworzonych dla celów tych [ostatnich] aktów prawnych.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnie organ I instancji wniósł sprzeciw powołując się na art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego.

W skardze na decyzję organu II instancji inwestor zarzucił tej decyzji naruszenie:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1623) oraz § 3 pkt 9 i 11 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na zastosowaniu ich do sfery uprawnień wynikających ze współwłasności oraz użytkowania pomieszczenia pomocniczego, stanowiącego przestrzeń komunikacji wewnętrznej, jakim jest korytarz, podczas gdy te przepisy odnoszą się tylko do sfery techniczno-funkcjonalnej lokali i pomieszczeń pomocniczych;

2. sprzeczność ustaleń organu II instancji, mającą istotny wpływ na treść decyzji, z zebranym w sprawie i w żaden sposób niezweryfikowanym materiałem dowodowym, polegająca na bezzasadnym wyprowadzeniu twierdzenia, że zmiana przeznaczenia lokalu użytkowego na lokal mieszkalny może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

3. naruszenie podstawowych zasad zawartych w przepisach art. 6, 7, 10, 77 § 1 i 10 § 3 kpa.

Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W obszernym uzasadnieniu skargi inwestor przybliżył opis techniczny samodzielnego lokalu użytkowego nr [...], mieszczącego się na [...] piętrze (poddaszu) kamienicy przy ul. [...] w [...], którego jest właścicielem [odrębna własność lokalu] i wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r. nr [...] jest to samodzielny lokal użytkowy w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. To jego zdaniem oznacza, że lokal ten spełnia również wszystkie warunki, jakie w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy winien spełniać lokal mieszkalny.

W ocenie skarżącego, korytarz przechodzący przez środek jego lokalu użytkowego (zakończonego z jednej strony ścianą, w której jest przejście prowadzące przez odrębny przedsionek do zamkniętego drzwiami pomieszczenia suszarni, także przez drzwi wyjściowe na podest klatki schodowej nr [...]) znajduje się w obrębie lokalu użytkowego nr [...], co spełnia wymagania przewidziane w § 3 pkt 11 rozporządzenia wykonawczego oraz technicznie i funkcjonalnie przynależy do zespołu pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych w rozumieniu § 3 pkt 9 tego rozporządzenia, bowiem gdyby tych warunków nie spełniał, lokal ten nie mógłby uzyskać statusu samodzielnego i odrębnego, który posiada.

Skarżący podniósł, iż ani żaden z przepisów zawartych w art. 71 Prawa budowlanego ani w rozporządzeniu wykonawczym nie przewiduje, że korytarz stanowiący przestrzeń komunikacji wewnętrznej musi wchodzić w skład lokalu w rozumieniu prawa cywilnego. Stwierdził także, iż problem "wspólnego" (współwłasności) korytarza nie stanowi przeszkody do przekształcenia lokalu użytkowego na mieszkalny.

W ocenie strony definicje mieszkania i lokali użytkowych zamieszczone w akcie niższego rzędu, jakim jest wyżej przywołane rozporządzenie wykonawcze, nie mogą być sprzeczne z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Ponadto przywołał stanowisko orzecznictwa dotyczące samodzielności lokali na płaszczyźnie ustawy o własności lokali.

Skarżący podniósł, iż odrębna własność samodzielnego lokalu użytkowego nr [...] została ustanowiona aktem notarialnym z dnia [...] 2009 r., a do lokalu przynależy udział wynoszący [...] części nieruchomości wspólnej, w tym także korytarz. Wymagania w przedmiocie warunków zdrowotno-sanitarnych zostały spełnione, bowiem aneks kuchenno-łazienkowy znajduje się w obrębie lokalu użytkowego, zaś po zmianie sposobu użytkowania znajdzie się w mieszkaniu i jest wyposażony we wszelkie niezbędne urządzenia. W ocenie skarżącego organ nie zapoznał się należycie ze zgromadzoną dokumentacją i oraz dokonał dowolnej oceny zebranych dowodów. W jego ocenie organ z naruszeniem, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie oparł się na całokształcie materiału dowodowego i w żaden sposób nie uzasadnił na czym miałoby polegać w przyszłości owo niedopuszczalne zagrożenie stanu zdrowotno-sanitarnego.

Nadto skarżący powołał się na orzecznictwo dotyczące swobodnego uznania administracyjnego oraz przedstawił względy osobiste i rodzinne, przemawiające za uwzględnieniem jego żądania.

Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym ocena prawidłowości i zasadności wniesienia w niniejszej sprawie samego sprzeciwu przez organu I instancji wobec zgłoszenia przez Z. M. zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa stanowi merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który podziela co do swej istoty stanowisko organu I instancji, co może być poprzedzone przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w drugiej instancji (art. 136 kpa). Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, art. 138, Nb 1).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2).

Ust. 3 powołanego przepisu, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, przewiduje, iż właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Zgodnie ust. 4 zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Ust. 5 stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, między innymi może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W tym miejscu wskazać należy, iż regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu zmiany sposobu użytkowania jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 i 6 powołanej ustawy, dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Sięgnięcie do obszernego orzecznictwa dotyczącego tego przepisu jest w tym względzie uzasadnione (por. wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 747/97; wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06).

Z orzecznictwa wynika, że podejmowane przez właściwy organ czynności związane ze zgłoszeniem robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - co odpowiednio należy odnieść do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy - nie mają charakteru procesowego w rozumieniu ogólnych przepisów postępowania administracyjnego. Zgłoszenie wykonania robót jest czynnością materialno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., VII SA/Wa 162/06, LEX nr 282997). Zatem, jeżeli do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie mogą być stosowane przepisy dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ (architektoniczno-budowlany) po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu. Tylko wtedy, gdy organ uzna, iż w sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie, wydaje rozstrzygnięcie w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 318/08 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa wynika również jednoznacznie, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z powyższego wynika, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 207/08, LEX nr 516061). Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Pogląd powyższy został również zaakceptowany w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; A.Gliniecki (red.): Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 167).

Wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do przepisów techniczno-budowlanych, ma zastosowanie między innymi przy zmianie sposobu użytkowania budynków, co odpowiednio - z uwagi na treść art. 71 ust. 1 prawa budowlanego - odnieść również należy do zmiany sposobu użytkowania części budynku.

Zgodnie z zapisami § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 9). Z kolei przez: pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (pkt 10); pomieszczenie pomocnicze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności (pkt 11). Lokal użytkowy w rozumieniu przywołanego rozporządzenia, to jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym (pkt 14).

Omawiane rozporządzenie w rozdziale 7., zatytułowanym: Szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych, w § 90 stanowi, iż mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w niniejszym rozdziale.

§ 92 stanowi, iż:

- mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej (ust. 1),

- kuchnia i wnęka kuchenna powinny być wyposażone w trzon kuchenny, zlewozmywak lub zlew oraz mieć układ przestrzenny, umożliwiający zainstalowanie chłodziarki i urządzenie miejsca pracy (ust. 2),

- w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego), automatycznej pralki domowej, a także usytuowanie pojemnika na brudną bieliznę; sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp (ust. 3),

- ustęp wydzielony należy wyposażyć w umywalkę (ust. 4).

§ 93 w ust. 2 stanowi, iż w mieszkaniu jednopokojowym dopuszcza się pomieszczenie kuchenne bez okien lub wnękę kuchenną połączoną z przedpokojem, pod warunkiem zastosowania bliżej wymienionych w tym przepisie rodzajów wentylacji.

W ust. 3 § 93 rozporządzenie przewiduje, iż w mieszkaniu wielopokojowym kuchnia może stanowić część pokoju przeznaczonego na pobyt dzienny, pod warunkiem zastosowania w tym pomieszczeniu wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej z podłączeniem do niej okapu wywiewnego nad trzonem kuchennym, a także z zapewnieniem odprowadzenia powietrza z pomieszczenia dodatkowym otworem wywiewnym, usytuowanym nie więcej niż 0,15 m poniżej płaszczyzny sufitu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, to jest przede wszystkim rozstrzygnięcie (osnowę) tej decyzji. W swej istocie Wojewoda niewątpliwie "skorygował" stanowisko organu I instancji, wynikające z treści uzasadnienia decyzji o sprzeciwie, co do uznania, iż skarżący nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie punktu 2., bowiem nie wskazał na brak uzupełnienia zgłoszenia, jako podstawę do wniesienia sprzeciwu. Sąd również uznaje, że łącznie rozpatrywane zgłoszenie wraz z załącznikami oraz uzupełnienie zgłoszenia, prowadzą do wniosku, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Sam organ odwoławczy rozpatrując sprawę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego merytorycznie wypowiedział się co do dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania lokalu, zatem uzupełnienie zgłoszenia uznał za wystarczające do załatwienia sprawy.

Wojewoda również odmiennie ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do tych warunków lokalu, co do których organ I instancji zgłosił zastrzeżenia (stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi, wysokość pomieszczeń), uznając, że w tym zakresie inwestor wykazał spełnienie warunków.

Najistotniejsze dla sprawy jest jednakże to, że organ odwoławczy podtrzymał [...] stanowisko organu I instancji co do tego, że przedmiotowy lokal nie spełnia wymogów § 3 pkt 9 oraz § 92 ust. 1 znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wobec czego zgłoszony zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do powyższej kwestii.

Po pierwsze, lokal użytkowy objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania na lokal mieszkalny, powinien być rozpatrywany pod kątem spełnienia wymogów do zmiany sposobu jego użytkowania na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego w szerokim tego słowa znaczeniu, zatem nie tylko ustawy Prawo budowlane, ale i przepisów techniczno-budowlanych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Stosowanie przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, bowiem przepisy prawa budowlanego (w szerokim tego słowa znaczeniu) pozwalają na jednoznaczne ustalenie wymogów technicznych względem lokalu mieszkalnego, z perspektywy tej dziedziny prawa. Art. 2 tej ustawy w ust. 2 stanowi, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Ustawa o własności lokali ma podstawowe znaczenie dla przekształceń własnościowych - powstania i przeniesienia prawa rzeczowego w postaci odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Nie może jednak, jak chciałby skarżący, wywierać decydującego wpływu na ocenę dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania lokalu, z użytkowego na mieszkalny. W tym zakresie trafnie organy architektoniczno-budowlane oparły się na przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach techniczno-budowlanych.

Po drugie, w sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w skład lokalu użytkowego stanowiącego odrębną własność nie wchodzi - w znaczeniu prawnorzeczowym ani w znaczeniu techniczno-funkcjonalnym, korytarz, jak próbował tego dowieść skarżący. Przedmiotowy lokal nr [...] składa się bowiem z [...] pomieszczeń użytkowych położonych po jednej stronie korytarza (od strony [...]) na poddaszu budynku położonego w [...] przy ul. [...] nr [...] oraz aneksu kuchenno-łazienkowego, znajdującego się po drugiej stronie korytarza (od strony [...]). Do przedmiotowego korytarza prowadzą dwa wejścia - od strony klatki schodowej kamienicy nr [...] i nr [...]; korytarz ten stanowi dojście do wymienionych pomieszczeń oraz do pomieszczenia suszarni kamienicy nr [...]. Dostęp do lokalu odbywa się istniejącą klatką schodową i wspólnym korytarzem [opinia techniczna z grudnia 2010 r., dołączona do odwołania].

Aneks kuchenno-łazienkowy wyposażony jest w dwie niezależne instalacje wywiewne grawitacyjne; część aneksu stanowi wydzielone drzwiami i ścianą pomieszczenie WC, wyposażone w miskę ustępową i umywalkę z ciepłą i zimną wodą. W kuchni znajduje się zlewozmywak, trzon kuchenny z chłodziarką i kabina prysznicowa [opinia techniczna z grudnia 2010 r.].

Korytarz rozdzielający wyżej opisane pomieszczenia jest ogólnodostępny, nawet przy założeniu, że używany jest tylko sporadycznie. Sam skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. wyjaśnił, powołując się na opis klatki schodowej w rysunku technicznym projektu technicznego oraz rysunku technicznym rzutu poddasza przedstawiającego parametry techniczne obydwu klatek schodowych, iż "przedmiotowa klatka schodowa od czasu powstania budynku używana jest przez wszystkich mieszkańców budynku, jak również przez mieszkańców lokalu znajdującego się obok na tej samej kondygnacji co przedmiotowy lokal użytkowy".

Nie sposób uznać, iżby [...] pomieszczenia użytkowe i aneks kuchenno-łazienkowy stanowiły wraz z korytarzem wygrodzoną ścianami całość w znaczeniu techniczno-funkcjonalnym. Przedmiotowy korytarz nie stanowi przestrzeni komunikacji wewnętrznej, skoro znajduje się w istocie na zewnątrz względem pomieszczeń użytkowych i aneksu kuchenno-łazienkowego i rozdzielając te pomieszczenia stanowi zarazem część budynku - wspólny korytarz, dostępny dla innych mieszkańców z ogólnodostępnych klatek schodowych znajdujących się po obydwu stronach korytarza.

Nadto ubocznie warto zauważyć, iż udział skarżącego w częściach wspólnych nieruchomości budynkowej i w gruncie wynosi [...]. W takim też zakresie skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowej części budynku w postaci korytarza.

W niniejszej sprawie kwestia własności przedmiotowego korytarza, wbrew zarzutowi skargi, nie była podniesiona przez organ odwoławczy jako przeszkoda do przekształcenia lokalu użytkowego na mieszkalny. Wojewoda w niniejszej sprawie nie rozpatrywał kwestii przekształcenia przedmiotowego lokalu na płaszczyźnie ustawy o własności lokali, lecz dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania lokalu. W tym zakresie powołał się na dane techniczne, a nie okoliczności właścicielskie, bowiem wskazał na opinię techniczną dołączoną do odwołania wskazując na dostęp do lokalu istniejącą klatką schodową i wspólnym korytarzem; z rysunku rzutu poddasza oraz umieszczonego tam zestawienia powierzchni wynika, że korytarz nie wchodzi w skład lokalu użytkowego, którego dotyczy zgłoszenie, a służy do komunikacji pomiędzy lokalami i pomieszczeniami znajdującymi się na poddaszu budynku. Ma o tyle istotne znaczenie, że pozwala wraz z innymi danymi dotyczącymi przeznaczenia i wykorzystania tego korytarza, ocenić czy aneks kuchenno-łazienkowy, jako pomieszczenie pomocnicze, znajduje się w ramach jednego mieszkania w znaczeniu techniczno-funkcjonalnym. Organy w niniejszej sprawie przede wszystkim wskazywały, iż korytarz nie jest częścią mieszkania i nie może być uznany za przestrzeń komunikacji wewnętrznej, Definicja z § 3 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że mieszkanie w rozumieniu tego przepisu powinno stanowić zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Z kolei pomieszczenia pomocnicze służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności, to pomieszczenia znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego (§ 3 pkt 10).

Zdaniem Sądu, omawiany korytarz nie służy tylko komunikacji wewnętrznej pomiędzy pomieszczeniami użytkowymi i aneksem kuchenno-łazienkowym, bowiem jest dostępną dla mieszkańców i użytkowników budynku częścią nieruchomości budynkowej. Korytarz ten nie znajduje się w obrębie lokalu, który mógłby być uznany za lokal mieszkalny, skoro do zespołu wyżej opisanych pomieszczeń nie ma odrębnego wejścia, a dostęp do nich odbywa się omawianym korytarzem łączącym klatki schodowe nr [...] i nr [...], służącym nie tylko komunikacji pomiędzy klatkami schodowymi, ale i dostępowi do pomieszczenia suszarni.

Po trzecie, wyżej wspomniany aneks kuchenno-łazienkowy nie spełnia szczególnych wymagań dotyczących mieszkań w budynkach wielorodzinnych, to jest § 92 ust. 1, który stanowi, iż mieszkanie [o którym mowa w § 3 ust. 9 rozporządzenia], oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej.

W niniejszej sprawie aneks kuchenno-łazienkowy takiej definicji nie spełnia, bowiem z części kuchennej aneksu następuje wejście do wydzielonego ustępu, a łazienki [odrębnego pomieszczenia przeznaczonego do zabiegów higieniczno-sanitarnych] jako takiej brak, bowiem kabina prysznicowa znajduje się w części kuchennej aneksu.

W mieszkaniu wielopokojowym kuchnia może wprawdzie stanowić część pokoju przeznaczonego na pobyt dzienny, pod warunkiem zastosowania w tym pomieszczeniu określonych w tym przepisie rozwiązań w zakresie wentylacji (§ 93 w ust. 2 rozporządzenia), jednakże brak możliwości uczynienia łazienki, czy też samego pomieszczenia ustępu, częścią kuchni, czy też funkcjonalnego i przestrzennego połączenia łazienki, ustępu i kuchni w jednym wyodrębnionym aneksie kuchenno-łazienkowym.

Zdaniem Sądu wyżej przywołane przepisy rozporządzenia uwzględniają nie tylko względy funkcjonalne i techniczne, ale również w sposób oczywisty wymogi zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Przeciwdziałanie łączeniu w ramach pomieszczenia pomocniczego funkcji kuchennych i łazienkowych, czy wręcz ustępowych, w odniesieniu do wymogów stawianych mieszkaniu w rozumieniu warunków techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, ma doniosłe znaczenie chociażby w profilaktyce chorób zakaźnych. Powyższe dodatkowo zyskuje na znaczeniu w sytuacji, gdy w istocie dostęp w bezpośrednie pobliże tego rodzaju pomieszczenia, to jest aneksu kuchenno-łazienkowego, odbywa się korytarzem ogólnodostępnym dla innych mieszkańców (użytkowników) budynku, co może zwiększać ryzyko wystąpienia dwukierunkowego oddziaływania czynników zwiększających zagrożenie zdrowotno-sanitarne tak lokalu, jak i budynku.

Zmiana sposobu użytkowania lokalu, z użytkowego na mieszkalny, bezspornie może prowadzić do zintensyfikowania korzystania z pomieszczeń służących przyrządzaniu i spożywaniu posiłków oraz pomieszczeń sanitarno-higienicznych. W konsekwencji wykorzystanie lokalu do innych celów niż dotychczasowe może istotnie zmienić między innymi warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Dlatego też zmiana tego rodzaju wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie bezsprzecznie zmiana sposobu użytkowania omawianego lokalu prowadzi do zmiany częstotliwości i zakresu korzystania z aneksu kuchenno-łazienkowego, a to z uwagi na oczywiste przeznaczenie lokalu mieszkalnego na całodzienny pobyt ludzi i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. To z kolei, wobec przyjętych rozwiązań techniczno-funkcjonalnych i usytuowania względem siebie poszczególnych pomieszczeń, uprawnia wniosek, że - jak stwierdziły organy obydwu instancji - zamierzona zamiana sposobu użytkowania może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, iż organ I instancji w niniejszej sprawie zasadnie, powołując się na przesłankę z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zamierzonej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania lokalu. Dodać należy, iż sprzeciw został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, liczonym od dnia uzupełnienia zgłoszenia przez skarżącego.

Pozostałe zarzuty skarżącego również nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarzut naruszenia przepisów ogólnych postępowania (procedury administracyjnej) nie mógł odnieść skutku wobec organu I instancji w odniesieniu do czynności dokonanych przed wniesieniem sprzeciwu, jak to już zostało zaznaczone w części wstępnej uzasadnienia. Z kolei względem organu II instancji zarzuty te okazały się nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie wydana decyzja nie była pozostawiona swobodnemu uznaniu administracyjnemu organu, bowiem organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest wnieść sprzeciw w razie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż tego rodzaju przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. W tym zakresie organ nie naruszył też art. 7 kpa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera naruszenia art. 107 § 3 kpa; z jego treści można wywieść stan faktyczny, motywy i podstawę prawną, które organ odwoławczy miał na względzie rozpatrując sprawę w II instancji.

Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego naruszenia pozostałych przepisów postępowania, które zostały podniesione w skardze. Warto zauważyć, iż skarżący zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (w dniu [...] grudnia 2010 r.) i mógł się wypowiedzieć co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, z czego nie skorzystał. Tym samym jego uprawnienia na płaszczyźnie art. 9 i art. 10 kpa nie zostały zagrożone. Zarazem Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie miał obowiązku z własnej inicjatywy żądać od skarżącego informacji na temat jego sytuacji osobistej i rodzinnej, bowiem okoliczności te nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia, nie mogły bowiem wpłynąć na ocenę kwalifikacji prawnej zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu na płaszczyźnie ogółu przepisów prawa budowlanego.

Wobec powyższego jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Wojewody Wielkopolskiego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić od wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji