Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 793/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: 64e, 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 138§2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 roku sprawy ze sprzeciwu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz M. S. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] września 2019 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" w wariancie północnym, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z [...] września 2019r. (znak wskazany na wstępie) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...] " w wariancie północnym.

Od orzeczenia tego odwołania złożyli: Gmina Z., Gmina L., Gmina Z. oraz A. K. i P. B., A. F., P. F., M. S., M. S., E. K., J. T., B. P., B. R., T. C., L. C., I. K., G. K., T. R., S. H., M. S., M. S., J. M., I. K., A. P., A. M., B. L., M. L., J. S., H. S., A. G. L, A. G., K. K., A. K., A. B., R. P., E. D., A. J., E. M., J. L., E. L. , P. B. oraz Stowarzyszenie [...], Towarzystwo [...].

W odwołaniach zarzucono decyzji organu I instancji naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i procesowego wnosząc o uchylenie w całości skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia lub; odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę (wariant północny) i wskazanie wariantu centralnego jako dopuszczonego do realizacji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu ww. odwołań decyzją z [...] kwietnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił orzeczenie organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu:

- w zakresie wariantowania - doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.-dalej "ustawa ooś"), oraz art. 6, art. 8 § 1 i art. 25 § 2 w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności raport, pozbawiony analizy wariantowej, i postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] października 2016 r. o zakresie raportu, wydane w stanie stronniczości i braku obiektywizmu, przez organ podlegający wyłączeniu, z przekroczeniem uprawnień w zakresie czynności niecierpiących zwłoki w związku z interesem społecznym lub ważnym interesem stron. Organ wskazał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (ocena czy planowane przedsięwzięcie może być realizowane we wnioskowanym wariancie czy też, w oparciu o wyniki oceny oddziaływania na środowisko, konieczne jest wskazanie wariantu innego spośród zaproponowanych, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy ooś) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien przede wszystkim uzupełnić braki w raporcie w zakresie opisu wariantów, dbając by ujęte zostały w nim i dokładnie opisane: wariant wnioskowany, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant alternatywny musi być z kolei wariantem racjonalnym, a więc w pełni wykonalnym. Wszelkie warunki jego realizacji, jeżeli takowe istnieją (a w przedmiotowej sprawie istnieją) winny zostać spełnione albo chociaż ich spełnienie winno zostać uprawdopodobnione. Następnie w raporcie winny zostać określone, a przez organ I instancji wnikliwie zweryfikowane, przewidywane oddziaływania na środowisko wariantów poddawanych analizie (por. wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustany ooś). Przy czym oddziaływanie na środowisko wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska winno zostać przenalizowane w zakresie tych samych komponentów środowiska i w tym samym stopniu szczegółowości co wariant inwestycyjny. Sprowadza się to zatem do określenia przewidywanego oddziaływania na komponenty w szczególności wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 7 ustany ooś. Dopiero tak uzupełniony raport może zostać poddany opiniowaniu i uzgodnieniu z organami współdziałającymi oraz udostępniony w ramach udziału społeczeństwa. Wynik przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko organ ma zaś obowiązek przedstawić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a w jego sentencji poprawnie wskazać wariant wybrany do realizacji.

- w zakresie oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne - doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy ooś przez nieprzeprowadzenie przez RDOŚ w K. postępowania wyjaśniającego, co uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Identyczny charakter, w ocenie organu ma również naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 3 ustany ooś, bowiem organ I instancji nie wykazał, ani nie uzasadnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego. RDOŚ w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do poszczególnych wskaźników charakteryzujących stan jednolitych części wód, w szczególności nie przeanalizował i nie ocenił możliwości przekroczenia granicznych wartości wskaźnika ChZT, jak i nie zidentyfikował i nie przeanalizował pod kątem wpływu na stan jednolitych części wód i wyznaczone cele środowiskowe "różnych wskaźników", których wartości zostały przekroczone w związku w odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu lotniska do środowiska. A zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić o te kwestie dokumentację, a następnie samodzielnie dokonać jej oceny, a jej wyniki przedstawi w uzasadnieniu decyzji biorąc pod uwagę brzmienie art. 81 ust. 3 ustany ooś.

GDOŚ wskazał również, że z racji kasacyjnego charakteru rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie odnosi się do innych kwestii merytorycznych podniesionych w odwołaniach, gdyż te będą musiały zostać przeanalizowane na nowo przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest on władny do konwalidacji uchybień wskazanych powyżej w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.. Zauważono również, że ze względu na datę wszczęcia postępowania, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy procesowe sprzed nowelizacji k.p.a. z czerwca 2017 r. (tj. w brzmieniu nadanym Dz. U. z 2013 r., poz. 23, ze zm.), ustanawiające węższe granice dopuszczalności postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji.

Nie zgadzając się z ww. orzeczeniem GDOŚ, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1/ Międzynarodowy Port Lotniczy [...] z o.o. z siedzibą w B. , zaskarżając decyzję z [...] kwietnia2021r. w całości i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które spowodowały iż konieczny pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w miejsce niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1-2 k.p.a., a zarzucone naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. wynika z:

- błędnej wykładni art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a., polegającej na przyjęciu, iż z przepisów tych wynika, iż wszelkie czynności przeprowadzone przez organ podlegający wyłączeniu winny zostać powtórzone (w zaskarżonej decyzji mowa o "umorzeniu" takich czynności), podczas gdy nie ma obowiązku powtarzania czynności, które nie wiążą się z załatwieniem sprawy oraz czynności z zakresu załatwienia sprawy, które wskutek dokonania ich oceny przez pryzmat ich merytorycznej prawidłowości i celowości, musiałby być li tylko mechanicznie powtórzone przez organ któremu przekazano sprawę do załatwienia, bądź organ II instancji rozpoznający odwołanie, gdyż ustawowej dyskwalifikacji podlega wyłączenie czynność wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a nie poszczególne czynności w trakcie postępowania,

- błędnej wykładni art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegającej na przyjęciu, iż tak jak istnieje domniemanie bezstronności w określonych sytuacjach z art. 24 § 1 k.p.a. i art. 25 § 1 k.p.a., to istnieje także domniemanie związku przyczynowego pomiędzy czynnościami przeprowadzonymi przez organ podlegający wyłączeniu, a zaistniałą koniecznością uzupełnienia, bądź ponowienia części postępowania wyjaśniającego, podczas gdy takie domniemanie nie istnieje i związek taki może zostać wykazany, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że naruszenie art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. ma związek z zakresem sprawy, koniecznym do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie czyli że wprost naruszenie to wywołało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem spełnione zostały kumulatywnie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.,

- błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż nie musi istnieć związek pomiędzy zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym dla rozstrzygnięcia, poprzez konkluzję, iż czynności organu I instancji, które zostały podjęte zostały w stanie wyłączającym jego bezstronność i bez okoliczności o których mowa w art. 24 § 4 k.p.a., winny zostać bezrefleksyjnie powtórzone, podczas gdy bezwzględne powtórzenie czynności w ramach postępowania, nawet nie dotyczy sytuacji, w której organ podlegający wyłączeniu wydał decyzję, za wyjątkiem takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż każda taka czynność winna być oceniana z punktu widzenia wpływu naruszenia prawa (tu: brak wyłączenia) na wadliwość tej czynności (tu: na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy),

- błędnej wykładni art. 136 k.p.a. w brzmieniu przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej "Ustawą Nowelizującą") i obowiązującą od 1 czerwca 2017 roku oraz równocześnie błędnej wykładni art. 136 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym Ustawą Nowelizującą, polegającymi na przyjęciu iż przepis art. 136 k.p.a. sprzed Ustawy Nowelizującej ustanawia węższe granice dopuszczalności postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji, niż po Ustawie Nowelizującej, podczas gdy Ustawa Nowelizująca zupełnie nie zmieniła granic dopuszczalności postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji, a jedynie poprzez dodanie w tym przepisie § 2-4, umożliwiła za zgodą stron przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, w sytuacji spełnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, co miało uzasadniać niemożliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji,

- błędnej wykładni art. 15 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż przy rozpoznaniu sprawy w II instancji dopuszczalna jest ocena zasadności uznaniowego nieskorzystania z rozszerzenia zakresu raportu środowiskowego o okoliczności, które mógłby on zawierać zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś, nie przez pryzmat ustawowych przesłanek do skorzystania z tego przepisu na etapie wydania tego postanowienia, lecz przez pryzmat oceny samego raportu, już po jego przedłożeniu zgodnie z zakresem ustalonym postanowieniem (ex post), co przejawiło się w postawieniu zarzutu o uzasadnionym braku w tym postanowieniu dodatkowych wymagań z art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś, co organ II instancji gołosłownie przypisał brakowi bezstronności organu podlegającego wyłączeniu, który to postanowienie wówczas wydał, uznając iż pomiędzy naruszeniem zasady bezstronności, a takim określeniem zakresu raportu istniej właśnie związek przyczynowy,

- niezastosowania art. 136 k.p.a., wynikającego z obawy organu II instancji o naruszenie tym samym art. 15 k.p.a., podczas gdy:

postawiona teza o pozorności racjonalnego wariantu alternatywnego mogła być zweryfikowana przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, poprzez wystąpienie do Ministerstwa Obrony Narodowej, co po wydaniu zaskarżonej decyzji, uczynił Skarżący, uzyskując jednoznaczną zgodę na realizację drogi startowej w wariancie centralnym,

postawiona teza o braku racjonalności wariantu alternatywnego mogła być potwierdzona przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, poprzez wystąpienie do Polskiej Agencji [...], co po wydaniu zaskarżonej decyzji uczynił Skarżący, uzyskując jednoznaczne stanowisko w tej sprawie, wykluczające konieczność realizowania procedur dolotów i odlotów nad obszarem [...] Parku [...],

dokonano oceny wpływu inwestycji na środowisko w zakresie odziaływania na wody powierzchniowe i podziemne na stan jednolitych części wód powierzchniowych oraz jednolitych części wód podziemnych czego potwierdzeniem była opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o braku negatywnego wpływu tego przedsięwzięcia na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych określonych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych, a ewentualne uzupełnienie informacji w tym zakresie miałoby charakter wyłącznie doprecyzowujący,

- niezastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, które miało istotny wpływ na ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy zachowane zostały ustawowe wymagania dot. wskazania wariantu innego niż wnioskowany, zaproponowania wariantu alternatywnego, który był i jest wariantem racjonalnym oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, którym jest wariant wnioskowany,

- błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a okolicznościami jakie należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co tylko spowoduje wątpliwości organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a co przejawiło się w postawieniu zarzutu organowi I instancji, iż nie powtórzył po przekazaniu mu sprawy do załatwienia, postanowienia o ustaleniu zakresu raportu środowiskowego, w szczególności poprzez skorzystanie z nałożenia wymogów określonych przepisem art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś, przy równoczesnym nie wskazaniu tego jako okoliczności, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.),

- błędnej wykładni art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalna jest sytuacja, gdy wariant najkorzystniejszy dla środowiska może będąc tożsamym z wariantem inwestorskim, bądź z racjonalnym wariantem alternatywnym, spowodować iż dopuszczalne będzie zaprezentowanie wyłączenie dwóch wariantów, przy równoczesnym wskazaniu jako okoliczności, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, iż organ I instancji powinien przede wszystkim uzupełnić braki w raporcie w zakresie opisu wariantów, dbając o to by ujęte zostały w nim i dokładnie opisane: wariant wnioskowany, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a oddziaływanie na środowisko wariantu alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska winno zostać przeanalizowane w zakresie tych samych komponentów środowiska i w tym samym stopniu szczegółowości co wariant inwestycyjny, co spowodowało także dokonanie przez organ II instancji sprzecznej wewnętrznie, a przez to niejednoznacznej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś,

- błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "umarza" czynności wykonane w postępowaniu przed organem I instancji, którego decyzja została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a., ani nie znają odpowiednika zniesienia postępowania, o której mowa w art. 386 § 2 k.p.c., ani nawet nie przewidują tego przy wydaniu decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - przy tak ekstremalnym naruszeniu przepisów jak wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.),

-wzajemnie sprzecznych wykładniach przepisu art. 61 § 3 k.p.a., co przejawiło się sprzecznymi wypowiedziami organu II instancji w zakresie przyjęcia terminu wszczęcia postępowania, co za tym idzie stosowania przepisu art. 136 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 roku, czy też w brzmieniu po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 roku, wobec treści art. 16 usawy nowelizującej, stwierdzając, iż postępowanie w sprawie uznaje się za skuteczne wszczęte dopiero kiedy kompletny wniosek trafia do organu właściwego, co zdaniem organu II instancji miało miejsce w dniu [...] września 2019 roku, co oznacza iż organ II instancji z jednej strony twierdzi, iż stosuje przepis art. 136 k.p.a. czyli w wersji sprzed nowelizacji, a w innym miejscu uzasadnia iż wszczęcie postępowania nastąpiło po nowelizacji, ergo winien zatem stosować art. 136 § 1 k.p.a. czyli w wersji po nowelizacji,

- niezastosowaniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegającego na sformułowaniu niepełnego i niejasnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia2021r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do sprzeciwu dokumentów, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, tj. z: 1/ pisma Dyrektora Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2021 roku, znak [...]; 2/ pisma Zastępcy Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej ds. Żeglugi Powietrznej z dnia [...] kwietnia 2021 roku, znak [...].

W uzasadnieniu sprzeciwu szczegółowo uargumentowano stawiane w nim zarzuty.

2/ M. S., który wskazał, że zgadza się z uchyleniem decyzji RDOŚ w K. a skargę składa na ww. decyzję GDOŚ w zakresie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącego GDOŚ winien był uchylić orzeczenie organu I instancji i odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia o co wnioskuje w sprawie. W uzasadnieniu skarżący poparł stanowisko GDOŚ wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu wskazując na nieprawidłowości jakich dopuścił się organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy a także podkreślając nieprawidłowości wykonanego raportu ooś oraz fakt, iż zawiera on nieaktualne pomiary hałasu (pomiary z lat 2016 i 2017r.). W ocenie skarżącego inwestor powinien jeszcze raz rozpocząć procedurę konsultacji społecznych tym razem rzetelnie i transparentnie przedstawiając swoje argumenty oraz analizując trzy wykonalne warianty w tym remont istniejącej drogi startowej.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciwy podlegają oddaleniu.

Na wstępie, mając na względzie wniesiony w sprzeciwie Międzynarodowego Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do sprzeciwu, Sąd postanowił dopuścić wskazane dowody i przeprowadzić je pod kontem zasadności twierdzeń skarżącej, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy mógł sam dokonać uzupełnienia postępowania w niezbędnym zakresie a następnie utrzymać w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

1 Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z przed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017r. W art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U poz. 935 – ustawa nowelizacyjna) ustawodawca określił bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Podniesienia wymaga również, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu decyzji. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Należy w tym miejscu również wskazać, że 136 k.p.a. (z przed nowelizacji) stanowił, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie bowiem dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady.

Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd ponownie podkreśla, że kontrolując decyzję kasatoryjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy i co słusznie zostało zauważone przez organ odwoławczy, organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie wyjaśnił niezbędnych okoliczności pozwalających na ustalenie, że istnieją podstawy do wydania wnioskodawcy decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: " [...]" w wariancie północnym.

Zauważenia wymaga, że sprawa w przedmiocie wydania ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy ooś. oraz rozporządzenia. W świetle powołanej ustawy należy stwierdzić, że jednym z najistotniejszych dowodów w sprawie jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (gdy jest sporządzany), który podlega szczegółowej ocenie organu i musi zawierać ustalenia w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, raport ooś powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także: wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy ooś, raport ooś powinien także zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko oraz porównanie oddziaływań analizowanych wariantów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o.o.ś. uzasadnienie wyboru wariantu powinno uwzględniać informacje, o których mowa w pkt 6 i 6a. Przedstawienie szczegółowego opisu wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, a także uzasadnienia wyboru wariantu uznanego za optymalny, jest niezbędne ze względu na dyspozycję art. 81 ust. 1 ustawy ooś, która pozwala na dokonanie wyboru najbardziej korzystnego spośród zaprezentowanych wariantów. Jest to również konieczne ze względu na konkluzje wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt: II OSK 2320/17; z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1682/17; z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1614/16; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 257/16), które w przypadku wadliwego wariantowania przedsięwzięcia prowadzą do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym przyjęcie wariantu zerowego (polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia), jako "wariantu najkorzystniejszego dla środowiska" jest niedopuszczalne.

A zatem raport ooś jako główny dowód w sprawie ma wskazywać w sposób precyzyjny miejsce realizacji przedsięwzięcia, wykazywać, czy realizowana inwestycji nie spowoduje naruszenia przeznaczenia nieruchomości w granicach obowiązujących planów miejscowych parametry zabudowy, określać czy przedsięwzięcie nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla Jednolitych Części Wód Powierzchniowych, ani nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Dodatkowo raport ooś powinien zawierać analizę wariantową inwestycji. Sporządzenie raportu ooś, jego rzetelność, kompletność przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki raportu ooś stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znajdować się kompletny raport. Przyjmuje się, że sporządzenie raportu ooś nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Należy podkreślić, że raport ten jest podstawowym elementem postępowania w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tego raportu w postępowaniu odwoławczym, a tym bardziej do sporządzenia takiego raportu w postępowaniu drugoinstancyjnym. Uzupełnienie raportu ooś pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. A zatem działanie organu odwoławczego, mające na celu uzupełnienie w znacznej części raportu lub sporządzenie nowego raportu ooś, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżących w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez GDOŚ decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom sprzeciwów GDOŚ wskazał na istotne naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzają się one przede wszystkim do wad analizy raportu ooś oraz do braku przeanalizowania i wyjaśnienia zagadnień wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych.

W tym zakresie w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował i wskazał, że dokonana w raporcie analiza wariantowości w szczególności w zakresie wariantu alternatywnego (wariant wskazany jako centralny) ma charakter pozorny i abstrakcyjny z powodu braku możliwości jego zastosowania, gdyż brak jest choćby uprawdopodobnienia, że technicznie będzie możliwe np. poprowadzenie tras przelotu z ominięciem [...]. Parku [...]. Prawidłowości tego stanowiska organu nie zmienia także dopuszczone przez Sąd jako dowód pismo z [...] kwietnia 2021r. Zastępcy Prezesa ds. Żeglugi Powietrznej Polskiej Żeglugi Powietrznej potwierdzające możliwość przygotowania procedur dolotu i odlotu z ominięciem wskazanego wyżej parku [...], co ma zająć minimum 6 tygodni. Należy bowiem wskazać, że takie uzgodnienia i opracowania winny były być dokonane przed sporządzeniem raportu ooś a na pewno przed wydaniem decyzji w sprawie, pozwoliłoby to bowiem na uznanie, że faktycznie wskazany wariant może być wariantem alternatywnym w stosunku do wariantu inwestorskiego i jest brany przezeń pod uwagę jako realny. A nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że możliwość realizacji inwestycji w tym wariancie jest uzależniona od zmieniającego się stanowiska strony wojskowej. Co prawda w załączeniu do skargi przedłożone zostało pismo z [...] kwietnia 2021r. Ministerstwa Obrony Narodowej, gdzie wskazano, że strona wojskowa dopuściła realizację nowej drogi startowej w wariancie północnym oraz w wariancie centralnym. Jednakże mając na względzie, że w aktach sprawy znajdują się również i inne pisma strony wojskowej, to w ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ będzie musiał szczegółowo przeanalizować wyrażane stanowiska.

Rację ma również organ odwoławczy wskazując, że RDOŚ w K. nie przeanalizował oddziaływania planowanej inwestycji w poszczególnych wariantach na jednolite części wód. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowody musi umożliwiać ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. Analiza w tym zakresie winna być dokonana przez organ I instancji w oparciu o ocenę oddziaływania na środowisko – co nie zostało uczynione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwach należy wskazać, że

- odnośnie zarzutów dot. wyłączenia RDOŚ w K. od załatwienia przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji GDOŚ nie wskazał aby wszystkie czynności dokonane przez organ wyłączony miały być w każdym przypadku powtórzone. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia wynika, że organ wyłączony może podejmować w sprawie dalsze czynności o ile nie przekraczają one granic art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a., tj. są to czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony. Organ jednocześnie wskazał, iż w jego ocenie RDOŚ w K. przekroczył wskazaną wyżej granicę i stąd powstała wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzedzającego ją postępowania co winna być ocenione pod kątem wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy dokonał również oceny tego elementu wskazując, iż przekroczenie granic wskazanych w art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a., miało wpływ na określony przez RDOŚ w K. postanowieniem z [...] października 2016r., znak: [...], zakres raportu ooś (postanowienie wydane w trybie art.69 ust. 1 ustawy ooś) – w zakresie wariantowania, co doprowadziło w jego ocenie do naruszania przepisów.

Sąd w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany przez organ pogląd, że co do zasady wyłączenie organu nie powoduje konieczności "niejako automatycznie" powtórzenia całości postępowania. Organ wskazany do jej załatwienia po wyłączeniu się organu właściwego miejscowo i rzeczowo winien w takim wypadku dokonać analizy dokonanych już w sprawie czynności i wydanych aktów pod kontem czy przy ich podejmowaniu nie doszło do naruszenia art. 25 w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. W niniejszej sprawie jak wynika z akt RDOŚ w K. nie dokonał takiej analizy na co słusznie wskazał organ odwoławczy. Nie rozważając zatem w ogóle wpływu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia RDOŚ w K. na prawidłowość prowadzonego postępowania organ niewątpliwie naruszy przepisy postępowania, na co słusznie wskazał organ odwoławczy. GDOŚ dokonał jednocześnie oceny postanowienia określającego zakres raportu ooś uznając, że RDOŚ w K. na skutek wyłączenia RDOŚ w K. miał możliwość dokonania ponownej analizy zakresu raportu ooś z czego winien był skorzystać, gdyż postanowienie RDOŚ w K. określające zakres raportu ooś w jego ocenie opartej m. in. na karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz ocenie sporządzonego już raportu ooś wskazuje, że zakres tego raportu winien być rozszerzony o wariantowanie a zatem, że organ winien był skorzystać przy wydawaniu tego postanowienia z art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy ooś.

Ze wskazaną oceną, która szczegółowo została wyłuszczona na str. 18 i 19 zaskarżonej decyzji, a zatem nie ma potrzeby jej powtarzania, należy się zgodzić. W okolicznościach przedmiotowej sprawy i przy uwzględnieniu specyfiki planowanej inwestycji zasadnym było rozszerzenie zakresu raportu ooś. Powyższe wskazuje również, iż zasadnie dokonując oceny orzeczenia organu I instancji i nie znajdując niezbędnego elementu organ odwoławczy uchylił zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpatrzenia, wymaga ono bowiem uzupełnienia raportu ooś w znacznej części.

Odnosząc się natomiast do stanowiska M. S. zawartego w złożonym sprzeciwie, który co do zasady zgadza się z zakresem rozstrzygnięcia w jakim uchylono orzeczenie organu I instancji wskazując jednak, iż w jego ocenie organ winien odmówić wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, Sąd wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany. Odmowa wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 81 ustawy ooś, może nastąpić ze względu na brak możliwości realizacji inwestycji w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę (ust. 1) lub ze względu na negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych (ust. 3). Powyższe natomiast może wynikać dopiero z prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, która w niniejszej sprawie, jak prawidłowo uznał organ, odwoławczy nie została przeprowadzona.

Konkludując, ponieważ stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji naruszają art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 i art. 81ust. 3 ustawy ooś i wymagają wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, GDOŚ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2).

Tym samym mając na względzie powyższe oraz fakt, iż argumentacje sprzeciwów, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.