Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1552/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1151/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J.K. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1151/17 po rozpoznaniu skargi J. W.-K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor NFZ ogłosił, prowadzone w trybie konkursu ofert, postępowanie o kodzie [...], poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy [...]. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 1.786.900 zł oraz termin składania ofert - do [...] maja 2017 r. W postępowaniu terminowo złożono 27 ofert.

Komisja Konkursowa w trakcie oceny spełnienia przez oferentów warunków formalno - prawnych wezwała 19 z nich do usunięcia braków formalnych. W dniu [...] maja 2017 r. wezwała skarżącą do złożenia oświadczenia o wpisie do właściwych rejestrów adresu miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, po czym 9 czerwca 2017 r. zawiadomiła tego oferenta o odrzuceniu oferty. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że w złożonej ofercie oferent, jako miejsce realizacji świadczeń wskazał: [...]. Tymczasem zgodnie z przedstawionym przez oferenta rejestrem podmiotów wykonujących działalność leczniczą, figuruje on pod adresem: [...] (księga rejestrowa [...]). Rozbieżność ta dowodzi, jak argumentowała Komisja Konkursowa, naruszenia art. 101 oraz art. 106 ust. 4 pkt 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 e zm.), przez co oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm. – dalej zwana: ustawa o świadczeniach).

W złożonym proteście z [...] czerwca 2017 r. skarżąca podniosła, że [...] maja 2017 r. wyjaśniła przyczyny rozbieżności w adresie miejsca udzielania świadczeń, a zespół kontrolny NFZ dokując [...] maja 2017 r. oględzin lokalu nie stwierdził nieprawidłowości, czemu dał wyraz w stosownym protokole. Oferta nie powinna więc zostać odrzucona. Protest na czynność Komisji [...] czerwca 2017 r. został uznany za oczywiście bezzasadny.

W dniu [...] lipca 2017 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 19 ofert.

Skarżąca złożyła odwołanie.

Dyrektor NFZ decyzją z [...] sierpnia 2017 r., powołując się na przepisy art. 154 ust. 3 ustawy oświadczeniach oraz art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej zwany kpa) – oddalił odwołanie.

Strona złożyła do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor NFZ) decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oddalającą odwołanie J. W.-K. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego, przy udziale stron: G. K.-S., L. M.-B., Przychodni Rejonowej [...], A. J.-K., Przychodni Lekarskiej J. M.-Ś. E. B.-H. s.c., J. B., I. C. "[...]" s.c., K. C., Przychodni Rejonowej [...], "[...]" sp. z o.o. w S., M. P., "[...]" sp. z o.o. w R., "[...]" sp. z o.o. w R., M. i D. S. s.c., H. D.-W. A.W. "[...]" s.c., S. J., "[...]" sp. jawna w R., "[...]" J. P.-G. sp. jawna w R., "[...]" Gabinety Lekarskie sp. z o.o. w Z., J. J. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podął, że zgodnie z art 103 ustawy o działalności leczniczej, lekarz który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej może ją rozpocząć, co do zasady, po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Wpis ma charakter konstytutywny i obejmuje m.in. adres miejsca udzielania świadczeń. W przypadku skarżącej adres ten to [...], a nie jak podano w ofercie [...]. Powyższa rozbieżność w adresach nie jest brakiem formalnym oferty i dlatego wnioskodawczyni nie mogła zostać wezwania do jej uzupełnienia. Zgodnie z § 18 Zarządzenia Prezesa NFZ z 14 marca 2017 r. nr 18/2017/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Organ dodał, że zmiana określonego w umowie miejsca udzielania świadczeń ([...]) następuje na pisemny wniosek świadczeniodawcy. Dyrektor NFZ rozpatruje taki wniosek w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia. Skarżąca nie złożyła jednak takiego wniosku.

Uznając zarzuty strony za chybione organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Nie doszło do naruszenia interesu prawnego uczestnika postępowania. Świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich taktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 14 marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora NFZ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie postępowania konkursowego o zawarcie umów na świadczenie opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy [...], zapadło po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i następnych ustawy o świadczeniach. Zasady prowadzenia postępowania konkursowego wynikają przede wszystkim z w/w ustawy o świadczeniach, a także z przepisów wykonawczych, w tym m.in. z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Ostatnio wskazane Zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego, dookreśla w dozwolonym przez ustawę obszarze zasady, na jakich prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i współtworzą - wraz z przepisami ustawy oraz w/w aktem wykonawczym - procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej, wiążąc rozstrzygające w sprawie organy, jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że dane dotyczące adresu miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych ujawnione w rejestrze pod nr [...] były zgodne ze stanem faktycznym. Ujawniono tam adres: [...] i to tam, w mającym znaczenie w sprawie okresie, skarżąca świadczyła usługi medyczne. W tym stanie rzeczy także naruszenie tego przepisu nie mogło stanowić podstawy odrzucenia oferty.

Przepis § 10 ust. 4 pkt 5 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi, że formularz ofertowy zawiera wykaz miejsc udzielania świadczeń z danymi identyfikacyjnymi, obejmujący również miejsca udzielania świadczeń przez podwykonawców.

W tym zakresie zgodzić się trzeba z organem, że w formularzu ofertowym z [...] maja 2017 r. złożonym w postępowaniu konkursowym o kodzie [...] skarżąca podała w części I "Dane identyfikacyjne oferenta" adres: [...], natomiast w części III "Wykaz miejsc udzielania świadczeń" oraz w części VIII "Ankiety" – adres: [...], co było niezgodne z danymi z rejestru. Nie można jednak nie zauważyć, że w załącznikach do formularza ofertowego, w tym sześciu "Oświadczeniach" z [...] kwietnia 2017 r. (w tym oświadczeniu o miejscu udzielania świadczeń), "Aneksie" z [...] października 2016 r., wyciągu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z [...] kwietnia 2017 r., Księdze Rejestrowej nr [...] według stanu na 25 kwietnia 2017 r. – oferentka podała adres: [...]. Tenże adres przy [...] podała także w szeregu innych dokumentów złożonych w związku ze złożoną ofertą. Na ten adres Komisja Konkursowa wysłała do oferentki wezwanie z [...] maja 2017 r. do usunięcia braków formalnych, wskazując na "niezgodność adresu miejsca udzielania świadczeń wskazanego w formularzu ofertowym z rejestrami". Wreszcie ten adres umieściła Komisja Konkursowa na "Potwierdzeniu uzupełnienia braków formalnych oferty" z [...] maja 2017 r. Adres [...] podała skarżąca Dyrektorowi NFZ w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. stanowiącym wniosek o zgodę na udzielanie tam świadczeń zdrowotnych, a zgodność ze stanem faktycznym w tym zakresie potwierdza "Protokół wizytacji" z [...] maja 2017 r.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że skarżąca zamiennie wskazywała adres udzielania świadczeń, raz podając [...], a innym razem [...]. Podjęła też próbę wyeliminowania tej nieprawidłowości składając organowi stosowne wyjaśnienia.

Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji (s.7), że powyższa rozbieżność w adresie nie jest brakiem formalnym. Za tego rodzaju "brak" uznała tę rozbieżność Komisja Konkursowa formułując w/w wezwanie z [...] maja 2017 r. Co więcej, w myśl § 19 ust. 1 i ust. 3 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r., w przypadku wezwania oferenta przez komisję prowadzącą postępowanie do usunięcia braków formalnych oferty, oferent wykonuje wskazane czynności w terminie określonym w wezwaniu.

Kopertę lub paczkę zawierającą dokumenty lub oświadczenia stanowiące realizację wezwania komisji do usunięcia braków formalnych oferty oznacza się jak ofertę oraz dodatkowo umieszcza się wskazanie "USUNIĘCIE BRAKÓW FORMALNYCH OFERTY".

Prawodawca nie wskazał katalogu braków, których usunięcie jest dopuszczalne w procedurze konkursowej. Sąd stoi na stanowisku, że w realiach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji posługiwania się przez oferentkę zamiennie adresami przy [...] oraz [...] na określenie miejsca wykonywania świadczeń, celowe, uzasadnione i zgodne z § 19 ust. 1 i ust. 3 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. było wezwanie oferentki do usunięcia braku formalnego. Taką możliwość dopuszcza także przepis art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Dopiero nieuczynienie zadość wezwaniu Komisji Konkursowej mogłoby skutkować odrzuceniem oferty.

W ocenie Sądu autor skargi trafnie wskazuje na naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, wiążąc ten zarzut słusznie z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa.

Dyrektor Śląskiego Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział Wojewódzki w Katowicach złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145§ l pkt l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca l960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że Organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w istocie pomijając wezwanie do usunięcia braku formalnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło przyczynę uchylenia przez Sąd decyzji Organu wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału w szczególności z uzasadnień decyzji Organu wynika obszerna, szczegółowa i konkretna argumentacja uzasadniająca prawidłowość postępowania w niniejszej sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak poczynionych w uzasadnieniu wyroku ustaleń co do zarzutów podnoszonych przez Organ, a dotyczących możliwości wprowadzenia do portalu świadczeniodawcy, z którego generowana jest oferta innego miejsca udzielania świadczeń, podczas gdy okoliczność ta podniesiona została przez Organ w odpowiedzi na skargę i miałaby istotny wpływ na rozstrzygniecie. Niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny z zakresie powołanego wyżej zarzutu, miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało uchylenie wydanej decyzji Organu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ.U.2017.1938 ze zm., dalej: ustawą o świadczeniach), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Komisja Konkursowa naruszyła obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w sytuacji gdy każdy ze świadczeniodawców traktowany był w taki sam sposób, a zasady obowiązujące w trakcie postępowania były takie same dla wszystkich oferentów i pozostały niezmienne na każdym jego etapie;

2. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w zw. z §7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. (Dz. U2015, poz. 581 ze zm.) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanych dalej ogólnymi warunkami umów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż ww. zapis był podstawą odrzucenia oferty Skarżącej, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności uzasadnienia Komisji Konkursowej, dotyczącego odrzucenia oferty wynikało, iż podstawą odrzucenia oferty, był fakt zgłoszenia do realizacji świadczeń miejsca nieujawnionego w księdze rejestrowej, które to zgłoszenie wymagane jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji złożona oferta nie spełniała wymogów określonych przepisami prawa;

3. art. 103 w zw. z art. 106 ust 4 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 10 ust. 4 pkt 5 zarządzenia Prezesa NEZ nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie mogą przesadzać o odrzuceniu oferty, gdyż wpisy w rejestrach były zgodne ze stanem faktycznym, podczas gdy istotą weryfikacji danych w postępowaniu konkursowym mającym na celu zawarcie umów .o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest to aby zadeklarowane w ofercie miejsce udzielania świadczeń, było zgodne ze stanem faktycznym, a Oferent rzeczywiście realizował świadczenia w oferowanym przez siebie miejscu.

4. naruszenie prawa materialnego:

- § 2 pkt 12 Zarządzenia Prezesa NFZ z dania 14 marca 2017 r. nr 18/2017/DSOZ w zw. art. 66 § 1 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż możliwe było uzupełnienie braków formalnych oferty polegające na zmianie miejsca udzielania świadczeń wskazanego w ofercie, podczas gdy brak było po stronie Organu możliwości zmiany zadeklarowanego przez Oferenta miejsca udzielania świadczeni ingerowania w treść złożonej oferty w zakresie esentialia negotii mającej zostać zawartej umowy;

5. § 18 ust 4 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. w zw. z art. 149 ust 3 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną ich wykładnie i przyjęcie, że złożenie przez Skarżącą wyjaśnień w zakresie rozbieżności pomiędzy wskazanym w ofercie miejscem udzielania świadczeń a dokumentami rejestrowymi było w istocie uzupełnieniem braków formalnych, podczas gdy przyjęcie wyjaśnień Skarżącej skutkowałoby zmianą treści oferty, która to zmiana po terminie składania ofert jest niedopuszczalna;

6. § 19 ust 1 i ust 3 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. przez błędną jego wykładnie i przyjęcie, iż było możliwe usunięcia braku formalnego poprzez zmianę miejsca udzielania świadczeń w złożonej ofercie, podczas gdy wyjaśnienia złożone przez skarżącą potwierdziły, iż oferta została złożona na miejsce udzielania świadczeń w rzeczywistości nieistniejące, a zatem okoliczność ta nie mogła zostać w dalszej części postępowania uzupełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] września 2017 roku numer [...].

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazujące na to, że podanie przez skarżącą w formularzu ofertowym z dnia [...] maja 2017 roku jako miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych adresu "[...]" w realiach rozpoznawanej sprawy stanowiło brak formalny uzasadniający wezwanie oferentki do jego usunięcia, a wobec braku dokonania tych czynności przez organ brak było podstaw do zastosowania wobec skarżącej regulacji zawartej w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: u.ś.o.z.).

Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, w której komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Podkreślić również należy, że wypełnienie przez oferenta warunków musi znaleźć wyraz w złożonej ofercie i nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszych etapach konkursu ofert. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w treści m.in. art. 142 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z., który stanowi, że w części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów otwiera koperty z ofertami i ustala, które z nich spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 u.ś.o.z. Warto zwrócić też uwagę na treść § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, który stanowi, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że treść oferty wyznaczają wyłącznie zawarte w niej dane - dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia - które w dacie otwarcia ofert nie mogą zostać przez oferenta zamienione, skorygowane czy uzupełnione. Pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi po upływie terminu do składania ofert jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 8.01. 2014 r. sygn. akt II GSK 1489/12; wyrok NSA z 3001. 2014 r. sygn. akt II GSK 1539/12; wyrok NSA z 1.12. 2016 r. sygn. akt II GSK 1288/15, wyrok NSA z 5.04. 2017 r. sygn. akt II GSK 1908/15 - niepublikowane).

Niewątpliwie przepis art. 149 ust. 1 u.o.ś.z., który wymienia enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielić należy prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko wskazujące na to, że wyrazem realizacji zasady równego traktowania świadczeniodawców jest wynikająca z art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. delegacja dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zastrzeżona w ustawie możliwość takiego określenia jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ wydaje zarządzenia w oparciu o art. 146 ustawy (wyrok NSA z dnia 24.02.011 r., II GSK 263/10 - niepublikowany).

Tak więc, skoro Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa szczegółowe warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa to wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. Oznacza to, że przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że zawarte w formularzu ofertowym dane powinny pozostawać w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Niewątpliwie to na podmiocie składającym ofertę spoczywa obowiązek sprawdzenia danych zawartych w formularzy ofertowym pod kątem zgodności ze stanem faktycznym i prawnym.

W ocenie Sądu I instancji organ dopuścił się naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznał, że w ten sam sposób naruszył art. 149 ust.3 u.ś.o.z. bowiem nie wezwał oferentki do usunięcia braku formalnego i pominął ocenę tego uchybienia jako okoliczność mogąca mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy wskazać należy, jak to już wyżej zostało przypomniane , że postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest kilkuetapowe, co ma w zakresie istotnym dla oceny zarzutów kasacyjnych tę konsekwencję, że w stosunku do oferentki postępowanie to zakończyło się na pierwszym etapie. Na tym etapie weryfikowane są zaś wyłącznie wymogi formalne złożonej oferty, w tym w zakresie danych i prawdziwości podawanych przez oferentów informacji i danych. Zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest ograniczony do spełnienia wymogów formalnych i jest determinowany przez określone w normie prawa materialnego reguły przygotowania oferty, a określone w § 10-18 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ. Z treści § 10 ust. 4 pkt 1 i pkt 5 tegoż zarządzenia wynika, że formularz ofertowy zawiera dane identyfikujące oferenta a także zawiera wykaz miejsc udzielania świadczeń z danymi identyfikującymi, obejmującymi również miejsca udzielania świadczeń przez podwykonawców. Oznacza to, że obligatoryjnym elementem formularza ofertowego jest podanie w tym dokumencie wykazu miejsc udzielania świadczeń. Jednocześnie z treści § 18 ust. 4 wskazanego wyżej zarządzenia wynika, że po upływie terminu składnia ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Trafnie wskazuje organ, że kwestia prawidłowego podania w formularzu ofertowym adresu miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia spełnienia wymogów stawianych oferentowi przy zgłaszaniu formularza ofertowego będącego podstawą do udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ale jest także istotna z punktu widzenia uruchomienia i kontynuowania działalności leczniczej. Stosownie bowiem do treści art. 103 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej , można rozpocząć działalność leczniczą po uzyskaniu wpisu do rejestru, z zastrzeżeniem art. 104 ustawy. Z kolei z treści art. 106 ust. 3 pkt 3 ustawy wynika, że w przypadku podmiotu leczniczego do rejestru wpisuje się numer księgi rejestrowej oraz adres miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych. Ponadto podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru jest zobowiązany do zgłaszania organowi prowadzącemu rejestr wszelkich zmian danych objętych rejestrem, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - art. 107 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższymi regulacjami stwierdzić należy, że przystępując do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i mając na uwadze okoliczność, iż na wstępnym etapie tegoż postępowania zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest ograniczony do spełnienia wymogów formalnych, warunkiem koniecznym dla uznania spełnienia wymogów stawianych ofercie jest podanie w formularzu ofertowym adresu miejsca udzielania świadczeń zgodnie z treścią aktualnego na dzień składnia oferty wpisem w księdze rejestrowej i rejestrem podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dacie złożenia oferty w formularzu ofertowym skarżąca wskazała jako miejsce udzielania świadczeń zdrowotnych adres "[...]" podczas, gdy w tej dacie w rejestrze podmiotów leczniczych skarżąca była uwidoczniona jako podmiot leczniczy udzielający świadczeń leczniczych pod adresem "[...]". Ostatni ze wskazanych adresów został wskazany w rejestrze podmiotów leczniczych na wniosek skarżącej złożony w dniu [...] października 2016 roku, a sam wpis tegoż adresu nastąpił z dniem [...] grudnia 2016 roku.

W związku z powyższym uznać należy, że w dacie składnia oferty skarżąca nie mogła udzielać świadczeń zdrowotnych pod adresem wskazanym w formularzu ofertowym "[...]". Okoliczność ta skutkuje tym, że na dzień złożenia oferty treść tegoż dokumentu pozostawała w sprzeczności z oświadczeniem oferenta o wpisach w rejestrach i treścią tychże rejestrów. Postępowanie wyjaśniające nie usunęło zaistniałych uchybień, a tym samym nie doprowadziło do wyeliminowania wady oferty w postaci podania adresu miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych poprzez wskazanie adresu pod którym podmiot leczniczy na dzień złożenia oferty nie posiadał uprawnień do dokonywania świadczeń zdrowotnych.

W ocenie NSA, z wymienionych wyżej powodów, oferta skarżącej nie spełniała warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust.1 pkt 2 u.o.ś.z. Zdaniem NSA uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy, nie naruszył zarówno przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym przede wszystkim art. 149 ust. 1 pkt 7 i art. 149 ust. 3 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również unormowań zawartych w zarządzeniach Prezesa NFZ regulujących sporne postępowanie, w tym przepisów zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania. Wbrew przekonaniu skarżącej organ zastosował te same reguły postępowania wobec wszystkich oferentów, a skarżąca poprzez odrzucenie jej oferty ze wskazanych wyżej powodów nie została potraktowana w sposób dyskryminujący w stosunku do pozostałych oferentów, których oferty nie zostały odrzucone.

W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.