Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2753/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 190/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 190/12 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w N. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, orzekając, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych firmy [...] typ [...] o wydajności 160t/h zlokalizowanej na terenie [...] S.A. w N. na działce nr [...] w N." wskazując, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi zastrzeżenia, zawiera nieścisłości, a poza tym inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że sprawa była już przez niego rozpatrywana – decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. organ uchylił poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie powodem uchylenia było wadliwe uzasadnienie ustalonego kręgu stron postępowania w szczególności poprzez rozszerzenie go na osoby, które nie posiadają interesu prawnego, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie tego przepisu może polegać nie tylko na nieprzyznaniu określonym podmiotom statusu strony, ale również na rozszerzeniu katalogu stron o podmioty, którym taki status nie przysługuje. W sprawie na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można natomiast ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, którym podmiotom status strony postępowania powinien przysługiwać, a którym nie. Sam fakt zamieszkiwania czy posiadania własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w pobliżu działki, na której miałaby być zlokalizowana inwestycja nie oznacza jeszcze posiadania interesu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził też, że zasadniczo członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie posiadają prawa strony w postępowaniu administracyjnym i to niezależnie od tego czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu, chyba że członek spółdzielni wykaże własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny.

Organ I instancji ustalając interes prawny powinien mieć też na uwadze możliwość negatywnych oddziaływań w postaci hałasu czy zanieczyszczeń, gdyż podmiot objęty takim oddziaływaniem posiada interes prawny.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie ustalił należycie zgodności inwestycji z planem miejscowym – lokalizacja planowanej inwestycji przewidywana jest w terenie oznaczonym symbolem 62P, przeznaczonym m.in. pod przemysł, w tym także pod lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, a więc nie wyklucza lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji nie uzasadnił należycie swojej decyzji odmownej, naruszając art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż nie wskazał, jakie wady raportu i jego nieścisłości przemawiają za brakiem przyznania mu wiarygodności, organ nie podjął również z urzędu żadnych czynności zmierzających do usunięcia istniejących wątpliwości. Obowiązujące przepisy dają bowiem organowi możliwość nakazania uzupełnienia raportu. Organ I instancji oparł się natomiast na opinii biegłego, bez odpowiedniego uzasadnienia. Opinia biegłego zawiera bowiem tezy np. dotyczące niedomówień i ewidentnych błędów, czasu pracy, oddziaływania na stan powietrza, ruchu pojazdów – zwłaszcza na podstawie ustaleń w Stanach Zjednoczonych czy Australii, które są z tego powodu niewiarygodne.

Organ I instancji nie uzasadnił również, dlaczego uwzględnił protesty społeczne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] leży w terenie 62P, podczas gdy w rzeczywistości leży w terenie P, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Skarżąca podniosła, że słusznie organ I instancji uznał za strony postępowania członków Spółdzielni, posiadających własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Sąd wskazał, że podstawą jej wydania był art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym po zmianie dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2011 r., Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd wskazał, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży bowiem, podobnie jak na organie I instancji, obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz samodzielnie przez ten organ w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wynika to z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Wydanie decyzji kasatoryjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem organ odwoławczy może poczynić samodzielnie ustalenia umożliwiające mu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, to pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania nie może wydać decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał taką możliwość, dlatego jego kasatoryjna decyzja jest wadliwa.

W stanie sprawy organ II instancji zarzucił organowi I instancji, że nie uzasadnił on ustalonego kręgu stron postępowania, wadliwie zinterpretował zgodność inwestycji z planem miejscowym oraz w sposób nieuzasadniony oparł się na opinii biegłego kwestionującego przedstawiony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu tak sformułowane uchybienia organu I instancji nie uprawniały organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej – organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by wskazanych przez niego naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji nie dało się wyeliminować w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do wadliwego uzasadnienia kręgu stron ustalonych przez organ I instancji, a więc do naruszenia przez ten organ art. 28 k.p.a., Sąd stwierdził przede wszystkim, iż naruszenie tego przepisu, uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., można oceniać tylko w odniesieniu do art. 10 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W sytuacji, gdyby okazało się, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału osoby, którym przysługiwał przymiot strony, uzasadnione byłoby zasadniczo uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w celu zapewnienia tym podmiotom udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy powinien jednak wskazać, jakie podmioty zostały przez organ I instancji pominięte.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił, nakazując ogólnie organowi I instancji ustalenie kręgu stron postępowania z uwzględnieniem oddziaływań przedsięwzięcia, tj. hałasu i zanieczyszczeń. Skoro więc organ odwoławczy uznał, że oddziaływania takie występują i przesądzają one o interesie prawnym osób podlegającym tym oddziaływaniom, organ ten powinien był samodzielnie ustalić jakie działki to oddziaływanie obejmuje i jakie podmioty w związku z tym oddziaływaniem posiadają przymiot strony.

Poza tym - jak wynika z akt sprawy - zarówno o wszczęciu postępowania /k.4/, konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia i sporządzenia raportu /k. 12/, rozprawie, /k.30/, jak i poprzednio wydanej decyzji /k. 54/ organ I instancji zawiadamiał strony poprzez obwieszczenia, tj. w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z których wynika, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie (...), a więc dokonane obwieszczenia umożliwiały zgłoszenie udziału w postępowaniu również osobom nie uwzględnionym przez organ I instancji.

Sąd wskazał, że wbrew argumentom zaskarżonej decyzji, naruszenie przez organ I instancji art. 28 k.p.a. poprzez rozszerzenie kręgu stron postępowania - z uwagi na to, że nie stanowi ono jednocześnie naruszenia art. 10 k.p.a. - nie może być wyłączną przyczyną wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony samodzielnie ocenić legitymacje procesowe osób biorących udział w postępowaniu i może ewentualnie nie uznać ich za strony, podobnie jak organ I instancji, pomijając składane przez nich oświadczenia i dowody i dając temu wyraz w uzasadnieniu.

Jak wynika z akt sprawy - organ I instancji na skutek uchylenia jego poprzedniej decyzji, wzywał określone osoby do wskazania interesu prawnego, a osoby te złożyły oświadczenia na potwierdzenie ich interesu prawnego; niektórych z tych osób organ nie uznał natomiast za strony /k. 85/. Organ odwoławczy kwestionując udział tych osób w postępowaniu miał możliwość pominąć ich oświadczenia, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji – nie było natomiast uprawnione wydawanie z tego powodu decyzji kasatoryjnej.

W konsekwencji zarzut nienależytego uzasadnienia ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania nie był więc wystarczający do wydania decyzji kasatoryjnej.

Sąd wskazał, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie mogła być również odmienna interpretacja zapisów planu miejscowego, bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikał obowiązek organu odwoławczego samodzielnego ustalenia, w jakim obszarze znajduje się teren inwestycji i dokonania oceny zgodności inwestycji z zapisami planu, który jest aktem prawa miejscowego.

Z tych samych przyczyn również zarzut dokonania przez organ I instancji lakonicznej oceny sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie stanowił zdaniem Sądu podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy zakwestionował bowiem w istocie dokonaną przez organ I instancji ocenę zgromadzonych dowodów, co również - w świetle obowiązujących przepisów - mieściło się w kompetencjach (i obowiązkach) organu odwoławczego. Organ odwoławczy władny był samodzielnie odnieść się zarówno do raportu, jak i opinii biegłego i w braku innych uchybień wydać decyzję merytoryczną.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane wadliwości postępowania I instancji organ odwoławczy mógł wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) w zw. z art. 28, art. 49 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, iż Kolegium naruszyło powyższe przepisy w sytuacji, gdy to decyzja I instancji naruszała przepisy art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28, art. 49 k.p.a., a kasacyjna decyzja Kolegium miała na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego przez organ I instancji i prawidłowe wypełnienie dyspozycji zawartych w powyższych przepisach oraz poprzez przyjęcie, że zastosowanie przepisu art. 49 k.p.a. jest możliwe w każdym postępowaniu, bez względu na liczbę stron postępowania;

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, tj.

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, polegające na nieoddaleniu skargi i przyjęciu przez Sąd, że organ I instancji prawidłowo ocenił raport jako uwzględniający wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że w raporcie, który nie spełniał wymagań ustawowych, nie dokonano kompleksowej oceny przedsięwzięcia, co uniemożliwiało przyznanie temu dokumentowi waloru dowodu w sprawie;

3. Naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd, że sformułowania decyzji Kolegium są dowolne, natomiast ocena przedmiotowego raportu dokonana przez organ I instancji nie nosi znamion dowolności w sytuacji, gdy Sąd pominął, iż organ I instancji nie dokonał analizy przesłanek (założeń) raportu, a raport zakwestionował w całości w oparciu o opinię biegłego, której przyznał wiarygodność bez dokonania samodzielnej analizy;

4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż materiał dowodowy w sprawie daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy powyższe wskazania Sądu - w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - z uwagi na związanie Kolegium jego treścią - uniemożliwią organowi odwoławczemu zrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.;

5. Naruszenie przepisów postępowania, mające zasadniczy wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że Kolegium jest uprawnione do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji wadliwości raportu w sytuacji, gdy Kolegium wskazało na jego wady wymagające uzupełnienia, dostrzegając wątpliwości co do rzetelności tego opracowania, które to wątpliwości są zauważalne prima facie, bez konieczności posługiwania się wiedzą specjalistyczną, i tym samym winne być zauważone przez organ administracji I instancji oraz zweryfikowane;

6. Naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. § 1 i art. 80 k.p.a., mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że Kolegium niezasadnie uznało, że organ I instancji nie zebrał całości materiału dowodowego w sprawie i nie ocenił należycie raportu w sytuacji, gdy Sąd pominął, że organ I instancji zaakceptował i przyjął ustalenia raportu za własne bez dokładnej analizy przesłanek (założeń), obliczeń, ustaleń i wniosków końcowych raportu, natomiast Kolegium dokonując wnikliwej analizy raportu w zakresie przesłanek niewymagających wiedzy specjalistycznej dostrzegło konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

9. Naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie została spełniona przesłanka zastosowania powyższego przepisu - w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie nieprawidłowo przyjętych przesłanek (założeń) raportu poprzez uzupełnienie raportu przy wyeliminowaniu nieprawidłowo przyjętych przesłanek, co łącznie oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie także przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zwrócił uwagę, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Ten szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, CBOSA). Dlatego, przede wszystkim organ dokonuje oceny czy przedstawiony w danej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący. Innymi słowy raport oceny oddziaływania na środowisko podlega ocenie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną.

W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wymagany przepisami raport. Organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego, który zakwestionował podany w raporcie czas pracy instalacji, oddziaływanie na stan powietrza oraz ruch pojazdów. Inwestor przedłożył wyjaśnienia do uwag zawartych w "Analizie", w których odniósł się do uwag zawartych w opinii biegłego, wypowiadając się na temat czasu pracy instalacji do produkcji masy bitumicznej, oddziaływania na stan zanieczyszczenia powietrza, klimatu akustycznego oraz ruchu pojazdów i tła akustycznego. Nadto inwestor, pismem z dnia 15 grudnia 2010 r., udzielił odpowiedzi na dwa postanowienia w przedmiocie uzupełnienia raportu.

SKO w zaskarżonej decyzji w istocie rzeczy nie wskazało jakie okoliczności faktyczne wymagają wyjaśnienia. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ odwoławczy kwestionuje dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Odmienny pogląd organu odwoławczego, dotyczący oceny materiału dowodowego, nie oznacza jeszcze, że w sprawie konieczne jest wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO całkowicie abstrahuje od materiału, który znajduje się w aktach sprawy. Nie dostrzega, że inwestor ustosunkował się do uwag zawartych w opinii biegłego. Nie wskazuje, jakie okoliczności powinny zostać ustalone. Ze stanowiska inwestora, zawartego w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. wynika, że jego zdaniem przedłożony raport zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego SKO uważa, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Twierdzenie przez skarżący kasacyjnie organ, że prima facie dostrzegł wady raportu wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie znajduje żadnego pokrycia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto jest to stwierdzenie bardzo ogólnikowe. Nie wiadomo bowiem dlaczego organ odwoławczy uważa, że materiał zgromadzony w sprawie uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Odmienna ocena zgromadzonego materiału przez organ pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że postępowanie wymaga jakiegokolwiek uzupełniania. Jeżeli zaś tak jest, to organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione. Dopiero bowiem konieczność ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy może uzasadniać przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w gruncie rzeczy nie wynika jak i dlaczego organ odwoławczy ocenia kluczowy dowód w sprawie, którym jest raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W istocie można odnieść wrażenie, że organ odwoławczy stara się uniknąć merytorycznej oceny materiału dowodowego co jest sprzeczne z zasadami dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Brak takiej oceny skutkuje bowiem stagnacją postępowania administracyjnego.

Jeżeli Kolegium uważa, że raport jest wadliwy, na co wskazuje w zarzutach skargi kasacyjnej, to winno te wady jednoznacznie sprecyzować, czego nie uczyniło w zaskarżonej decyzji. Twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przeczy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie wyraźnie wskazano, że w "całej rozciągłości /.../ Kolegium podziela argumenty wyrażone we wniesionym odwołaniu." Odwołanie wniósł inwestor i wynika z niego, że uważa, iż raport odpowiada wymogom wskazanym w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku /.../. Tak więc SKO przejawia daleko idącą niekonsekwencję, co skutkować musi negatywną oceną zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie nakazał przeprowadzenia postepowania w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i wydania decyzji co do istoty sprawy. Sąd wskazał bowiem, że organ odwoławczy władny był samodzielnie odnieść się do raportu i opinii biegłego i w braku innych uchybień wydać decyzję merytoryczną. Zatem jeżeli w ocenie organu odwoławczego występują uchybienia, których usunięcie w ramach postępowania odwoławczego doprowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, to przede wszystkim należy je wyraźnie wskazać (nazwać), aby tym samym wykazać konieczność rozstrzygnięcia kasacyjnego, skutkującego powrotem sprawy do pierwszej instancji.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.