Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 872/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.(dawniej: B. sp. z o.o.) na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółka B. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L..

Skarżąca wskazała, że kwestionuje ww. uchwałę w zakresie, w jakim uchwała określa ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, dotyczące lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej na poziomie 2 litrów na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 litrów na osobę pracującą, tj. że zaskarża § 8 ust. 1 pkt 5 tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały - poprzez przyjęcie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującym na terenie gminy sposobu ustalenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, nieuwzględniającego średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych na danej nieruchomości, rozumianej jako średnia ilość faktycznie wytworzonych odpadów na danej nieruchomości.

Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że z dniem 12 listopada 2015 r. doszło do połączenia spółki "C." sp. k. (dotychczasową stroną postępowania, która wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa) ze spółką B. sp. z o.o. jako spółką przejmującą. Połączenie zostało przeprowadzone w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. (łączenie się przez przejęcie). W wyniku dokonanego połączenia spółka "C." sp. k. przestała istnieć. W następstwie połączenia przez przejęcie spółki "C." sp. k. przez spółkę B. Sp. z o.o. doszło do ogólnego następstwa prawnego, mocą którego spółka B. sp. z o.o. stała się stroną niniejszego postępowania.

Dalej wskazano, że spółka posiada w L. dwie placówki handlowe (sklepy samoobsługowe). Dotychczasowa polityka Spółki dotycząca gospodarowania odpadami komunalnymi pozwalała na dostosowanie odbiorów do faktycznego zapotrzebowania poszczególnych sklepów. Średnia miesięczna ilość odpadów faktycznie wytwarzanych w poszczególnych sklepach znajdujących się w L. wynosi: 1) w sklepie przy ul. [...] - 9526 litrów, 2) w sklepie przy ul. [...] - 9526 litrów. Spółka, do czasu objęcia przez Miasto L. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych, ponosiła średni miesięczny koszt odbioru odpadów komunalnych dla wszystkich placówek handlowych położonych na terenie miasta w kwocie 924,00 zł. Z uwagi na fakt objęcia przez Miasto systemem gospodarowania odpadami także odpadów komunalnych pochodzących z terenów nieruchomości niezamieszkałych na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r., skarżąca zobowiązana została do rezygnacji z dotychczasowej formy gospodarowania odpadami komunalnymi.

Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały określono ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, dotyczące lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej, na poziomie 2 litry na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 litrów na osobę pracującą. Według nowych zasad ustalonych w treści uchwały, ilość odpadów wytwarzanych w placówkach handlowych skarżącej kształtuje się na następującym poziomie: 1) w sklepie przy ul. [...] - 14289 litrów, 2) w sklepie przy ul. [...] - 14289 litrów, a miesięczny koszt odbioru odpadów dla wszystkich sklepów położonych w mieście wynosi 3315,04 zł.

Następnie w skardze wskazano, że pismem z dnia 6 października 2015 r. skarżąca wezwała Radę Miejską L. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą, wskazując, że w treści uchwały został przewidziany sposób określania średniej ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, który prowadzi do przyjęcia wartości znacznie odbiegających od ilości odpadów rzeczywiście wytwarzanych na tych nieruchomościach, co w konsekwencji naraża skarżącą ponoszenie kosztów odbioru odpadów ponad trzykrotnie przewyższających dotychczasowa koszty odbioru odpadów, których wysokość odpowiadała faktycznej ilości wytwarzanych przez skarżącą odpadów.

Skarżąca bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą. Uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy, a określony w kwestionowanym przepisie uchwały sposób obliczania ilości odpadów ma bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz Miasta L. z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty ponoszone z tego tytułu stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym, a pobrane opłaty stanowią dochód gminy, z których gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1 i ust. 2 ustawy). Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy prawa na podstawie art. 6i ustawy, a właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem zaskarżona uchwała dotyczy uprawnień i obowiązków prawnych skarżącej, gdyż postanowienia uchwały dotyczą sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich wysokości na terenie Miasta L..

Zgodnie z treścią przepisu art. 6c ust. 2 ustawy, jeśli chodzi o nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, to rada gminy jedynie może (nie musi) uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także od ich właścicieli - odbiór odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych nie jest zatem obowiązkiem gmin. Gmina, decydując się na objęcie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych (w tym placówek handlowych) i ustalając zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, powinna wziąć pod uwagę specyfikę prowadzonej na nie działalności oraz zapewnić warunki odbioru odpadów adekwatne do przedmiotu tej działalności.

Zdaniem skarżącej ustawa nie przewiduje uprawnienia dla gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a wytwarzane są odpady komunalne przez stworzenie przyjętego przez Radę Miejską L. mechanizmu (tj. iloczynu sumy metrów kwadratowych powierzchni użytkowej placówki handlowej i określonej liczby litrów odpadów przypadających na osoby pracujące w placówce).

W ocenie skarżącej, skoro ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazał, że przy ustaleniu liczby (i rodzaju) pojemników na odpady należy uwzględnić średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, to należy to rozumieć jako średnią ilość faktycznie wytwarzanych odpadów na określonej nieruchomości w danym czasie. Przyjęcie średniej ilości odpadów przez Radę powinno być zatem poprzedzone zbadaniem stanu faktycznego, a nie zastosowaniem mechanizmu, który prowadzi do przyjęcia wartości odbiegających nawet kilkukrotnie od ilości odpadów rzeczywiście wytwarzanych na danej nieruchomości.

W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustawodawca w art. 6j ust. 3 ustawy wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników (przy ustaleniu której, zgodnie z uchwałą, należy wziąć pod uwagę średnie ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych) oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem to stawka przyjęta przez Radę oraz ilość pojemników (wadliwie - w ocenie skarżącej - ustalona w zaskarżonej uchwale) determinuje ostateczny koszt ponoszony za odbiór odpadów.

Zdaniem skarżącej, przyjęte w uchwale rozwiązanie naraża spółkę na ponoszenie kosztów gospodarowania odpadami ponad trzykrotnie przekraczających dotychczasowe koszty. Spółka jest zobowiązana do ponoszenia kosztów nawet w sytuacji, gdy zamówionych pojemników nie jest w stanie zapełnić, a którą to ilość pojemników, zgodnie z treścią uchwały, spółka jest zobowiązana zamówić. Według skarżącej, gmina powinna dostosować poziom ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych ustalonych w akcie prawa miejscowego, do faktycznej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, a nieuczynienie zadość powyższemu stanowi naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta L. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem organu gminnego przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy m.in. do określenia w regulaminie rodzajów i minimalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Rada w zaskarżonej uchwale w kwestionowanym przepisie nie zobowiązała skarżącej do wytwarzania tych ilości odpadów, ani też nie twierdzi, że te ilości są przypisane do wytworzenia przez skarżącą.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kwestionowany przepis uchwały jest tylko i wyłącznie dla Gminy pewnym miernikiem ryczałtowym przyjętym dla określenia pojemności pojemników, które będą niezbędne dla wytwórcy odpadów. Ta średnia ryczałtowa ilość wytworzonych odpadów powstała w oparciu o dogłębną analizę przeprowadzoną na zlecenie strony przeciwnej przez firmę [...] z W.. Analiza ta zawierała ocenę istniejącego stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy, opracowanie modelu funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy oraz wytyczne do planu wdrożenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy. Analiza ta stanowiła podstawę do przyjęcia wytycznych do uchwał dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym do ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku mając na względzie ilość odpadów komunalnych odbieranych od ich wytwórców, danych dotyczących ilości pojemników gospodarczych, liczbę mieszkańców oraz specyfikację miasta.

Dalej wskazano, że średnia ryczałtowa wielkość wytworzonych odpadów komunalnych przyjęta przez Radę w kwestionowanym przepisie uchwały jest podstawowym kryterium, według którego należy określić rodzaje i minimalną wielkość pojemników. Tym samym strona przeciwna nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Gminy orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają powyższy pogląd (WSA Opole II SA/Op 263/14, WSA Gliwice II SA/G1 1213/13 i II SA/G1 524/14, WSA Gdańsk II SA/Gd 674/14, WSA Szczecin II SA/Sz 297/14).

Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej zawiadomił, że z dniem 1 lutego 2016 r. nastąpiło kolejne przekształcenie spółki, w efekcie którego od tego dnia strona skarżąca to obecnie: A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. (dawniej: B. sp. z o.o.). Nadto pełnomocnik wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 3 marca 2016 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2016 r. wydanym w związku z art. 554 Kodeksu spółek handlowych zmieniono oznaczenie strony skarżącej na zgodne ze wskazanym w ww. piśmie procesowym.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 marca 2016 r. Sąd postanowił uwzględnić wniosek strony skarżącej o odroczenie rozprawy.

Pismem procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. strona skarżąca podtrzymała skargę, podkreślając, że skarżąca spółka ma legitymację procesową w niniejszym postępowaniu, zwrócono uwagę, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały rzutuje na wysokość opłat ponoszonych przez spółkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Natomiast podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 14 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy powiedzieć, że Sąd ocenił, iż spółka pod nazwą "A. sp.k. (dawniej: B. sp. z o.o.)" jest w sensie procesowym następcą spółki "B. sp. z o.o.", która z kolei była następcą spółki pod nazwą "C." sp.k., która to spółka skierowała do Rady Miejskiej L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że zgodnie z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.) spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Z tego wynika, że w przypadku przekształcenia, podmiot przekształcony jest kontynuatorem bytu i działalności podmiotu przekształcanego. W związku z tym, w wyniku przekształcenia dochodzi do kontynuacji bytu prawnego podmiotu przekształcanego, bowiem przekształcany podmiot nadal funkcjonuje, a jedynie w zmienionej formie prawnej. Spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną – na zasadzie kontynuacji – wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1121/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd mógł przejść do oceny, czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej w tym trybie ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, iż w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu gminy, po wniesieniu wezwania, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie. Następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz.60).

Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a strona skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską L. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej spółki do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).

Rozważenia wymagało zatem, czy skarżąca wykazała, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, opubl. Wokanda Nr 7-8/2005). Podobnie Sąd przyjął, że również "uprawnienie", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, opubl. Wspólnota z 1992 r. Nr 18, s. 17).

W kontekście powyższego Sąd przyjął, że skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą na terenie L.. Spółka posiada bowiem (ściśle: jest najemcą) dwa sklepy samoobsługowe o powierzchni powyżej 50 m2 każdy. Jest zatem adresatem § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Określa się następujące ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów: lokale handlowe powyżej 50 m2 powierzchni handlowej – 2 l na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 l na osobę pracującą". Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że mocą § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały zobowiązana jest do utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów z prowadzonych przez nią sklepów o pojemności znacznie przekraczającej faktyczne zapotrzebowanie poszczególnych sklepów.

Trzeba przy tym jednak zastrzec, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250; dalej: u.c.p.g.), którego ust. 2 pkt 2 w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały brzmiał: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników".

W kontekście powyższego Sąd wziął też pod uwagę, że na mocy § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj. [...]) Gmina L. postanowiła odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Trafnie wobec tego skarżąca spółka zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych przez spółkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzeba bowiem zauważyć, że zaskarżony przepis uchwały pozostaje w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

W świetle powyższego Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych przez skarżącą na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Z tego względu uznać należało, iż skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pogląd Sądu w tym zakresie jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażanym już w judykaturze w podobnych sprawach (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1001/15, opubl. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dotychczasowe rozważania pozwoliły Sądowi na przejście do rozważenia, czy zaskarżony przepis omawianej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa. Tylko bowiem w takim wypadku Sąd mógłby stwierdzić nieważność kwestionowanego przepisu uchwały.

Zastrzec przy tym należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i jest on odmienny od uchwał podejmowanych na podstawie art. 6k tejże ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że kryteria ustalania opłat za gospodarowanie odpadami, o których mowa w art. 6k u.c.p.g. są odmienne od tych, które rada winna brać pod uwagę w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 959/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przytoczonym już przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. kompetencją rady było określenie w zaskarżonej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników). Natomiast objęty skargą § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały określa "ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych" na terenie opisanej w tym przepisie nieruchomości.

Trzeba jednak zauważyć, że wskazany przepis uchwały nie reguluje wyczerpująco kwestii rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. Przepis ten stanowi bowiem – w ocenie Sądu – element normy prawnej, w skład której należy zaliczyć także § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Ustala się minimalną pojemność pojemników do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, w następujący sposób: 1) właściciel nieruchomości określa sposób zbierania odpadów(selektywny, nieselektywny). 2) właściciel nieruchomości określa ilość osób korzystających z pojemników, 3) właściciel nieruchomości oblicza ilość wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, która jest iloczynem: liczby osób korzystających i średniej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, odpowiednio do sposobu zbierania odpadów określonego w ust.1 lub 2. 4) właściciel nieruchomości dobiera minimalną pojemność pojemników, która jest sumą pojemności odpowiedniej konfiguracji worków, pojemników lub kontenerów określonych w § 7 ust. 1. 5) różnica pomiędzy obliczoną ilością wytwarzanych odpadów zgodnie z ust 3 pkt.3 i dobraną minimalną pojemnością pojemników, nie może być większa niż 60 l.". Natomiast w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały określono zaś rodzaje pojemników na odpady.

W przekonaniu Sądu połączenie parametrów z § 7 ust. 1 i (w przypadku skarżącej) z § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu działań opisanych w § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały pozwala na bezsporne ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, które to pojemniki winna utrzymywać skarżąca.

Oczywiście, gdyby Rada Miejska L. ograniczyła się wyłącznie do ustalenia "ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych", to wówczas można byłoby mówić o naruszeniu delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 25/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak zdaniem Sądu przepis § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ poprzez ustalenie wskaźnika ilości wytwarzanych odpadów umożliwia dokonanie ustalenia kubatury pojemników na odpady komunalne. W przekonaniu Sądu zaskarżony przepis uchwały pozwala przy tym na jednoznaczne określenie, jaka jest minimalna kubatura pojemnika, który skarżąca winna utrzymywać.

Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił argumentacji skarżącej spółki, że Rada winna ustalać pojemność pojemników na odpady dla każdego przedsiębiorcy (czy nawet każdego adresata uchwały) indywidualnie. Pogląd taki jest nieuzasadniony i nieuprawniony, a jego przyjęcie przeczyłoby temu, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego powinna zawierać normy prawne abstrakcyjne i generalne, a nie konkretne i indywidualne. Trzeba się bowiem zgodzić z poglądem, że ustawodawca upoważniając radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do określenia wymienionych już wartości, dopuścił "ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych. Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie czy źródle, lecz w gospodarstwach (źródłach), zatem przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa (źródła) samo w sobie nie narusza prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 76/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skoro w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. mowa o "średniej" ilości odpadów, to nie można wymagać od Rady, aby badała faktyczne zużycie odpadów przez każdego adresata uchwały – przyjęcie pewnej "średniej" właśnie ilości odpadów nie narusza wskazanego przepisu ustawy. Skoro zatem § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały pozwala na ustalenie minimalnej kubatury pojemników w oparciu o średnią "ryczałtową" ilość wytwarzanych odpadów w przeliczeniu na osobę korzystającą z tych pojemników lub metr kwadratowy powierzchni obiektu, to należy stwierdzić, że omawiany przepis uchwały nie narusza prawa.

W tym kontekście niezasadny był zarzut skargi, iż określone przez Radę Miejską L. w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały ilości odpadów służące do obliczenia pojemności pojemników na odpady naruszają prawo. Nie znajduje uzasadnienia pogląd autora skargi, że u.c.p.g. nie pozwala na zastosowany przez Radę mechanizm obliczenia minimalnej pojemności pojemnika. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że kubatura pojemnika winna być uzależniona od średniej ilości faktycznie wytwarzanych przez skarżącą odpadów. Założenie przyjęte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zakłada bowiem wspomnianą już "ryczałtowość" przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady. Jest tak choćby z tego względu, że art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b cytowanego przepisu ustawy odwołuje się do "liczby osób korzystających z tych pojemników". To już zakłada pewien "luz decyzyjny" po stronie rady gminy przy określaniu kubatury pojemników, które winny być utrzymywane na nieruchomości. Okoliczność, że skarżąca nie jest w stanie faktycznie zapełnić zamówionych pojemników na odpady nie jest równoznaczna z tym, że przepis zaskarżonej uchwały służący do obliczenia rozmiarów tychże pojemników jest sprzeczny z prawem.

Nadto trzeba pamiętać, że opłata za gospodarowanie nieruchomościami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem (choćby przymusowym – art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) systemu gospodarowania odpadami. Jest więc oczywiste, że wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona. Stąd ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje przyjmować pewne uśrednione wskaźniki składające się w efekcie na wysokość opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Zdaniem Sądu podejmując akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania, aby nie naruszyć związku formalnego między aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły naruszenie takie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść tego przepisu. Z jego literalnego brzmienia wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Tym samym przyjąć należy, że zakres kompetencji Rady w niniejszej sprawie ściśle wyznacza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że określenie w § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały ilości wytwarzanych odpadów stanowi jedynie wskaźnik (parametr), w oparciu o który ustala się określony rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W tym stanie rzeczy Rada Miejska L. nie naruszyła art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Nie doszło też do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6c ust. 2 tejże ustawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.