Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 172/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 41
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Protokolant Aplikant radcowski Justyna Supera-Steinhauer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Budowlanych A w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowlanych A w Ł. kwotę 2 925 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię A w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...] orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 26.910,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej jej podziałem – położonej w Ł. przy ul. A 4 i ul. B 4/6 i 3/9, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), w obrębie [...] o powierzchni 7.063 m2 uregulowanej w księdze wieczystej [...] – na działki nr [...]-[...], utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzją nr [...], z [...] Prezydent Miasta Ł. – po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania – orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 26.910,00 zł. dla Spółdzielni A w Ł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A i B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), w obrębie [...] o pow. 7 063 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], spowodowanego jej podziałem na działki o nr [...] - [...].

Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, że podziały nieruchomość zostały dokonane nie dla osiągnięcia określonych korzyści majątkowych, lecz w wyniku realizacji obowiązku nałożonego przez ustawodawcę ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych. Strona podniosła, że organ administracji nie analizował w ogóle konieczności dokonania podziałów nieruchomości wynikających z obowiązku ustawowego, ani skutków społecznych wydanej decyzji. Spółdzielnia zakwestionowała również wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę z uwagi na wskazane przeznaczenie działek. Strona podniosła także, iż podział dokonywany był niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione odwołanie wskazało, iż materialno – prawną podstawę dla rozpoznania niniejszej sprawy stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której przepisy wprowadzają instytucję opłaty adiacenckiej, przez którą – stosownie do art. 4 pkt. 11 tejże ustawy należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegąjących zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Organ wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...] roku zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki o nr [...],[...],[...] i [...]. Decyzja o podziale z dniem 13 kwietnia 2007 roku stała się ostateczna.

Następnie organ podkreślił, iż Rada Miejska w Ł. – uchwałą Nr [...], z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] roku, Nr [...], póz. [...]) ustaliła w § 2, iż na terenie miasta Ł. stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i wartością po podziale.

Na dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, organ powołał wnioski wynikające z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 listopada 2007 roku, a następnie uaktualnionego w dniu 26 lipca 2009 roku. Organ podkreślił, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami rzeczoznawca ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 3.347.900,00 zł, zaś po podziale 3.437.600,00 zł. Wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi zatem kwotę 89.700,00, co przy zastosowaniu obowiązującej na terenie miasta Ł. 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej, opłata ta wynosi 26.910,00 zł..

Organ podkreślił, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera także pozostałe elementy wymagane dla operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium, przedstawiona wycena jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. Dokonując bowiem wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, bezpieczeństwo i cisza, dostępność komunikacyjna oraz wielkość i kształt nieruchomości), wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za udowodnione, iż wartości gruntu przed i po podziale opiewają na kwoty ustalone w operacie szacunkowym.

W ocenie organu odwoławczego wycena rzeczoznawcy w sposób jednoznaczny wskazuje na to, iż zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Tym samym spełnione zostały przesłanki dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do wniosku spółdzielni zawartego w odwołaniu co do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na fakt, iż dokonane podziały nieruchomości spółdzielczej dokonane zostały w związku z realizacją obowiązku utworzenia nieruchomości jednobudynkowych organ odwoławczy podniósł, iż zagadnienia związane z ustanawianiem odrębnej własności lokali reguluje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 roku, Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 tejże ustawy, po wejściu ustawy w życie spółdzielnia jest obowiązana:

1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie połączenia lub podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40,

2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o powyższe regulacje zauważyło, iż istotnie spółdzielnia mieszkaniowa wyodrębniając własność lokalu mieszkalnego i ustanawiając ją na rzecz członków spółdzielni zobowiązana jest do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu w sprawie podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, jednakże regulacja ta nie zawiera zapisów, które pozwalałyby na wyłączenie uprawnień organu do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy podział nieruchomości został dokonany na wniosek spółdzielni dla realizacji celów wynikających z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ wskazał, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej zasadnicze znaczenia ma sam fakt wydania decyzji o podziale i termin jej ustatecznienia się. Wraz z nadaniem decyzji o podziale nieruchomości klauzuli ostateczności, co miało miejsce z dniem 13 kwietnia 2007 roku, mogą zostać realizowane wszystkie wynikające z decyzji ustalenia. Z tym dniem, zostaje spełniona przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i bez znaczenia dla jej wymierzenia pozostaje cel, dla którego podział został dokonany, chyba że podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Organ odwoławczy podkreślił również, iż na wzrost wartości nieruchomości winien mieć wpływ sam podział. Tak więc podział nieruchomości który spowodował wzrost jej wartości, jest czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r., w sprawie o sygn. akt OPK 21/99, ONSA 2000/2/56).

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia A w Ł. zarzucając naruszenie:

przepisów prawa materialnego – art.. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł., ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] ustalającej wysokość stawki procentowej, która nie obowiązywała, ani nawet nie istniała, w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna,

przepisów prawa materialnego – art.. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez jego niezastosowanie, w związku z faktem, iż podział nieruchomości dokonywany był niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

przepisów prawa procesowego – art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – przez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z rażącym naruszeniem prawa, w związku faktem powołania się w w/w decyzji na nieobowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w Ł. w chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział działki stała się ostateczna.

przepisów prawa procesowego – art. 7 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego – przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, nie biorąc pod uwagę interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Mając na względzie wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zsądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia [...] powołał, jako podstawę prawną wydanej decyzji, uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr [...], z [...], która nie obowiązywała a nawet nie istniała, w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna – to jest w dniu 13 kwietnia 2007 roku. Stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą okoliczność zwracało już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przy wcześniejszym rozpoznawaniu niniejszej sprawy – w decyzji z dnia [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Strona skarżąca podkreśliła, iż wówczas organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nastąpiło bez podstawy prawnej i był to jednym z powodów jej uchylenia przez organ odwoławczy.

W skardze wskazano, iż w decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. ponownie powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] uzasadniając, iż brak przepisów przejściowych pomiędzy ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami a jej nowelizacją, która weszła w życie w dniu 22 października 2007 roku uzasadnia oparcie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej na uchwale Rady Miejskiej, mimo iż uchwała ta nie obowiązywała, ani nawet nie istniała, w istotnym dla legalności decyzji z dnia [...] okresie – a więc w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (12 kwiecień 2007 roku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę – w decyzji z dnia [...] – pominęło tą istotną okoliczność, przyjmując za wystarczające powyższe wyjaśnienia Prezydenta Miasta Ł..

W ocenie strony skarżącej nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Prezydenta Miasta Ł., iż brak przepisów przejściowych uzasadnia oparcie przedmiotowej decyzji na uchwale, która nie obowiązywała w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Z poglądem tym nie zgodził się m.in. G. W.: wskazując, że "jeśli prawodawca w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej nie utrzymał w mocy aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu upoważniającego, z którego w ramach nowelizacji usunął normę upoważniającą do wydania tych aktów, należy przyjąć, że akty te utraciły moc obowiązującą, niezależnie od tego, że w tej samej nowelizacji ustawodawca wprowadził taką samą normę upoważniającą do innego przepisu tej samej ustawy" (glosa do wyroku WSA z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 832/08).

Strona skarżąca wskazała nadto, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie sygn. akt 37/4/A/2007, uznał, że art. 98 ust. 4, w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2, w związku z art. 84 Konstytucji R.P. przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 ust. 4 nie mógł więc stanowić podstawy prawnej Uchwały Rady Miejskiej w Ł.

Reasumując skarżąca Spółdzielnia podniosła, iż w dacie, w której podział nieruchomości stał się ostateczny, a więc w dniu 13 kwietnia 2007 roku, nie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...], a uchwalona kilka miesięcy później uchwała tejże Rady z dnia [...] nr [...] nie mogła być w sposób oczywisty podstawą decyzji Prezydenta Miasta Ł. ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej dla Spółdzielni A. Natomiast oparcie decyzji na nieobowiązującym akcie prawnym stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością decyzji.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż istotną w niniejszej sprawie jest okoliczność, że podział działki nr [...] dokonywany był na podstawie art. 95 pkt 4, w związku z art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 95 pkt 4 przedmiotowej ustawy stanowi, że: "niezależnie od planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw". W przypadku, gdy podział nieruchomości dokonywany był niezależnie od ustaleń planu miejscowego, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stosuje się przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, że podział nieruchomości, będącej przedmiotem sporu, dokonywany był na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i nie miał na celu zwiększenia wartości nieruchomości, a był jedynie realizacją postanowień ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, mających na celu umożliwienie członkom Spółdzielni zawarcie umów o wyodrębnienie lokali i przeniesienie prawa własności tychże lokali. Strona skarżąca podkreśliła w tym zakresie, iż zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych koszty związane z podziałem nieruchomości nie obciążają spółdzielni. Pomimo wielokrotnego podkreślania, że w wyniku podziału – działając w wykonaniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – Spółdzielnia nie osiągnęła jakiejkolwiek korzyści majątkowej, organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organy administracji przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy pominęły całkowicie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a przecież realizacja przez Spółdzielnię obowiązku ustanawiania odrębnej własności lokali – wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – nie tylko nie prowadzi do przyrostu majątku Spółdzielni, lecz pozbawia ją tego majątku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodzą jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.), jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Rozważania na powyższy temat wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści, jakie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.

Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości dokonanie podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela. Oczywista jest także zarówno sama data wydania decyzji o podziale nieruchomości, jak i termin jej ustatecznienia się. Pozostaje zatem udzielić odpowiedzi na pytanie o możliwość zastosowania w niniejszej sprawie postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], jako uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a tym samym rozstrzygnąć spór o to czy postanowienia tejże uchwały – jak chcą organy administracji obu instancji – winny znaleźć zastosowanie do podziałów nieruchomości dokonanych przed jej wejściem w życie.

Powyższa kwestia była już przedmiotem analizy zarówno sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2004 roku w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 1508/02 i II SA/Łd 1509/02), jak i Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie sygn. akt SK 19/06), który ostatecznie stwierdził, iż w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2, w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby podmiot zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż co prawda przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają żadnych podstaw do oczekiwania, że opłata adiacencka nie zostanie nałożona, to jednak sama ustawa stwarza stan niepewności co do obowiązku daninowego – tak co do samego nałożenia opłaty adiacenckiej, jak i co do jej wysokości. Opierając się wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami podmioty zainteresowane nie wiedzą bowiem, czy rada gminy w ogóle podejmie stosowną uchwałę o ustaleniu stawki opłaty adiacenckiej, nadto nie wiedzą, w jakiej wysokości rada gminy ustali stawkę opłaty.

Z powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego dość jasno wynika, iż chroniona normami Konstytucji zasada zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych nie doznaje uszczerbku jedynie w sytuacji gdy podmiot zainteresowany zna dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzenia powodującego powstanie takiego obowiązku. W realiach niniejszej sprawy takim zdarzeniem był podział nieruchomości. Wówczas jednak nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tym samym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia kryterium legalności jest zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości – których podział dokonany został decyzją z marca 2007 roku, która ustateczniła się w dniu 13 kwietnia 2007 roku – postanowień uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej podjętej w dniu [...]. Mamy bowiem w takiej sytuacji do czynienia z naruszeniem zasady nie działania prawa wstecz, wynikającej z generalnej klauzuli "państwa prawnego". Takie zachowanie organów stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji R.P.. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, ale również decyzja ją poprzedzająca posiada wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.

Skonstatowanie powyższego naruszenia prawa w sposób oczywisty dyskredytuje kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia. Tym samym pozbawione prawnej doniosłości są te wszystkie argumenty organów, które próbując racjonalizować istniejący stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy odwołują się do "większej względności" zapisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], w porównaniu z wcześniejszą uchwałą ustalającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, iż nie mają one wpływu na ocenę poprawności zaskarżonej decyzji Ustalenie wartości nieruchomości następuje w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie ale również opracowani owego operatu na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwiłby organowi dokonanie jego analizy i oceny w ramach oceny całości materiału dowodowego. Brak owego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości.

Podobnie wypada zgodzić się ze stanowiskiem organu, który nie znalazł przeszkód dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, w samym celu, dla którego strona skarżąca dokonała podziału nieruchomości. Rzeczywiście nie istnieje wyraźny przepis, który podział nieruchomości dokonany w wykonaniu przepisu art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączałby spod działania przepisów regulujących możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Regulacją taką nie jest w szczególności przepis art. 41 ust. 4 tejże ustawy odnoszący się do refundacji przez Skarb Państwa wyłącznie określonych kosztów związanych z dokonaniem podziału nieruchomości. Tym samym możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniona jest wyłącznie od spełnienia przesłanek definiujących ową instytucję prawną, w szczególności od wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału. Bez znaczenie pozostają zatem argumenty strony skarżącej tyczące tego, że w istocie skutkiem dokonanego podziału nie jest nabycie lecz utrata aktywów. Z punktu widzenia kryteriów określających możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest jedynie to, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału. Skoro ustalenia poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracji na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału nie budzą uzasadnionych wątpliwości, to argumentację tyczącą dalszych losów podzielonych nieruchomości uznać wypada za nieskuteczną dla możliwości kwestionowania poprawności działań organów administracji w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić argumentację podniesioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku zwracając szczególna uwagę na upływ czasu od momentu dokonania podziału nieruchomości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.)

m.o.