Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1900/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Szczecinek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 460/08 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 460/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu skargi A. K. – stwierdził nieważność § 68 ust. 1 uchwały Rady Gminy Szczecinek nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek w części w jakiej przepis ten dopuszcza przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wskazane w § 1 pkt 1,2,3,5,6 i 10 uchwały (pkt I); stwierdził, iż powyższa uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt I (pkt II) oraz zasądził od Rady Gminy Szczecinek na rzecz skarżącej A. K. kwotę 700 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Rada Gminy Szczecinek, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w związku z uchwałą Nr XXVII/206/2001 Rady Gminy Szczecinek z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczecinek, podjęła w dniu 27 kwietnia 2007 r. uchwałę Nr VIII/53/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz. Urz. Woj., Zach. z 2007 r. Nr 78, poz. 1240). W § 68 ust. 1 w/w uchwały zapisano, że ustala się, iż tereny oznaczone symbolami RO są przeznaczone do zabudowy i do zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami. Dopuszcza się zalesienia tych terenów dla produkcji leśnej oraz obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt 1, 2, 3, 5 6, 9, 10 uchwały.

Skargę na powyższy przepis uchwały złożyła A. K., właścicielka dwóch działek gruntów ornych klasy IV i V o nr ewid. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym S. Gmina Szczecinek, objętych oznaczeniem RO. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 4 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) oraz art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na ustaleniu w § 68 uchwały dopuszczenia usytuowania obiektów celu publicznego na gruntach rolnych oznaczonych symbolem RO przeznaczonych na cele produkcji rolnej, bez uprzedniego uzyskania zgody odpowiednich organów na przeznaczenie tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) polegające na braku zastosowania nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających powiązanie treści rysunku planu miejscowego z treścią uchwały.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 68 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej przepis ten ustala (dopuszcza) przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolami RO na obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 10 uchwały. Zdaniem A. K. zapis § 68 ust. 1 zd. 2 uchwały narusza art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tymi przepisami przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV o zwartym obszarze przekraczającym 1 ha dokonuje się w planie zagospodarowania przestrzennego po uprzednim uzyskaniu zgody marszałka województwa (do dnia 1 stycznia 2006 r. wojewody). Stronami postępowania w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz właściciele nieruchomości, których zgoda dotyczy. Obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynika również z art. 17 pkt 8 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy Szczecinek w toku prac planistycznych powinien zwrócić się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Brak zgody na dodatkowe, nierolnicze przeznaczenie gruntu skarżącej decyduje, że w przy sporządzaniu planu i studium naruszono zasady ich sporządzania.

Nadto przeznaczenia gruntów przewidzianego w zdaniu 2 § 68 ust. 1 uchwały nie można traktować jako przeznaczenia dopełniającego właściwe (rolne) przeznaczenie. W takim wypadku obiekty z § 11 uchwały, do którego odsyła § 68 ust. 1, musiałyby się wiązać z przeznaczeniem rolniczym gruntu. Katalog obiektów (służące generalnie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców - § 11 pkt 6), jak również ich ogólna nazwa - "obiekty przeznaczone na cele publiczne" - wyklucza taką interpretację § 68 i § 11 uchwały.

Pełnomocnik skarżącej powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucił, że z rysunku planu miejscowego nie wynika przeznaczenie nadane w § 68 ust. 1 zd. 2 uchwały. Rysunek nie zawiera innych oznaczeń, które mogłyby wskazywać, że obok rolniczego występuje inne przeznaczenie terenu, w tym wypadku na cele nierolnicze - "cele publiczne". Niemożliwe jest tym samym jednoznaczne powiązanie rysunku z treścią uchwały. Tak więc plan, w zaskarżonym zakresie, ustala sprzeczne sobie przeznaczenia terenu, bez właściwego oznaczenia i rozgraniczenia.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Szczecinek wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca zarzuca naruszenie przepisów, które nie stanowiły podstawy prawnej sporządzenia i uchwalenia przez Radę Gminy Szczecinek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Szczecinek został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie zaś ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z tego względu bezpodstawny jest też zarzut dotyczący braku powiązania rysunku planu z treścią uchwały, oparty o przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi przepis § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w § 68 uchwały dopuszczono jedynie w ograniczonym zakresie lokalizację obiektów celu publicznego. Obiekty wymienione w § 11 uchwały to przede wszystkim sieci infrastruktury technicznej, które nie ograniczają i nie wykluczają podstawowej rolniczej funkcji terenów. Zapis § 68 uchwały wskazuje na obiekty, dla których nie jest wymagane wyłączenie (zgoda na wyłączenie) gruntów rolnych z użytkowania rolniczego. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązują niezależnie od ustaleń przedmiotowego planu. Zatem dla terenów rolnych, dla których przewidziano dopuszczalność lokalizacji obiektów celu publicznego wymienionych w § 11 pkt 1,2,3,5,6,10 nie jest możliwa lokalizacja obiektów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W przypadku działek skarżącej chodzi o lokalizację sieci gazowej wysokiego ciśnienia, która będzie przebiegała pod ziemią. Ograniczenie w użytkowaniu terenu będzie znaczące jedynie w momencie realizacji inwestycji. Po realizacji inwestycji ograniczenie to będzie wynikało jedynie z konieczności zapewnienia tzw. strefy kontrolowanej gazociągu, grunt będzie nadal mógł być użytkowany na cele rolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo iż strona skarżąca błędnie zarzuca Radzie Gminy Szczecinek naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy Szczecinek określając w § 68 ust. 1 uchwały obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt 1, 2, 3, 5 6, 9, 10 uchwały, tj. 1. drogi publiczne, 2. trasy turystyczne, 3. ścieżki rowerowe, 5. zieleń gminną wraz z urządzeniami wypoczynku i rekreacji, 6. obiekty obsługi technicznej służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, 9. obiekty służące potrzebom obrony cywilnej, ratownictwa i bezpieczeństwa państwa, 10. urządzenia wodne" naruszyła art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), definiujący pojęcie "celu publicznego". Pojęcie "cele publiczne" ma charakter normatywny. Rada Gminy nie jest uprawniona do nadawania temu terminowi innej treści, niż określona w art. 6 u.g.n. Uprawnienie do określania celów publicznych przysługuje tylko ustawodawcy (pkt 10 art. 6 u.g.n.).

Sąd uznał, że ujęcie w przepisie prawa miejscowego, odwołującym się do pojęcia "celów publicznych", innych zadań i obiektów niż wynika to z art. 6 u.g.n. stanowi naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały w tym zakresie. Wśród celów, wskazanych w § 11 uchwały, jedynie pkt 1, tj. drogi publiczne, mieści się w wykazie celów publicznych określonych w w./w. przepisie. Wprawdzie art. 6 u.g.n. wymienia ściśle wśród celów publicznych także budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń do przesyłania płynów, pary, gazów, energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowę i utrzymanie urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenie, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, co można by uznać za cel wskazany w pkt 6 § 11 zaskarżonej uchwały, to jednak jego określenie w uchwale jest o wiele szersze i nie może być uznane za odpowiadające prawu. Natomiast cele wskazane w § 11 pkt 2, 3 i 5 zaskarżonej uchwały w ogóle nie mieszczą się w wykazie celów publicznych, zawartym w art. 6 u.g.n. lub innej ustawie.

Nadto zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1. przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne (...) 3. tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. A zatem, drogi publiczne, wskazane w § 11 pkt 1 uchwały oraz wszelkie tereny realizacji celów publicznych powinny być w planie zagospodarowania przestrzennego wydzielone liniami rozgraniczającymi. W ocenie Sądu niedopuszczalne było ogólne dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego możliwości realizacji celów publicznych na terenach przeznaczonych w planie do użytkowania jako grunty rolne.

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, iż obiekty wymienione w § 11 uchwały to przede wszystkim obiekty sieci infrastruktury technicznej, które nie ograniczają i nie wykluczają głównej funkcji terenów oznaczonych symbolem RO - 1. Lista obiektów określonych w § 11 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 i 10 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ewentualna realizacja tych obiektów, na tym terenie, z uwagi na ich naturę, może wyłączać rolnicze użytkowanie gruntu. Dlatego chybione są twierdzenia Rady Gminy, że zapis § 68 dotyczy obiektów, dla których nie jest wymagane wyłączenie (zgoda na wyłączenie) gruntów rolnych z użytkowania rolniczego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, co obejmuje także ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem Sądu brak wymaganej prawem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze stanowi naruszenie procedury uchwalania planu w tym zakresie, co skutkuje nieważnością planu w określonym zakresie (art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Szczecinek, reprezentowana przez radcę prawnego M. P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.), polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie do uchwały Rady Gminy Szczecinek Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek , w tym do § 68 ust. 1 tej uchwały. Ta błędna wykładnia art. 6 u.g.n. poprowadziła Sąd I instancji do przyjęcia, że ujęcie przez Radę Gminy Szczecinek w przepisie § 68 ust.1 uchwały, odwołującego się do pojęcia "celów publicznych", innych zadań i obiektów wymienionych w §11 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10 uchwały niż wynika to z przepisu art. 6 u.g.n. stanowi naruszenie prawa powodujące nieważność w tym zakresie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 2 ust.1, art. 27 ust. 1 w związku z art.18 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - dalej u.z.p., polegającą na:

a) uznaniu, że art. 2 ust. 1 znajdujący zastosowanie do uchwały Rady Gminy Szczecinek Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek nakłada na Radę Gminy obowiązek uzyskania na etapie prac planistycznych zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze. Ta błędna wykładnia art. 2 ust.1 u.z.p. poprowadziła Sąd I instancji do przyjęcia, że brak wymaganej prawem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze stanowi naruszenie procedury uchwalania planu w tym zakresie, co skutkuje nieważnością planu w określonym zakresie;

b) uznaniu, że art. 27 ust.1 w związku z art.18 ust.2 pkt 4 lit. a u.z.p. znajduje zastosowanie do uchwały Rady Gminy Szczecinek nr VII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek.

- art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy tej ustawy znajdowały zastosowanie w części dotyczącej obowiązku uzyskania zgody na etapie prac planistycznych na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Gminy Szczecinek wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy Szczecinek podniosła, że art. 13 ust. 3 u.z.p. zawierał normatywną definicję pojęcia "zadania dla realizacji celów publicznych", którego zakresem objęto "każdą działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowana w całości lub w części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Zgodnie z art. 13 ust. 4 "Za zadanie dla realizacji celów publicznych może być także uznane, na wniosek właściwego ministra lub wojewody, zadanie służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych, realizowane w całości ze środków własnych inwestora". Zatem Rada Gminy nie miała bezwzględnego obowiązku wskazania celów publicznych tylko wymienionych w art. 6 u.g.n., mogła w inny sposób zdefiniować te cele, pod warunkiem, że mieści to się w zakresie zadań państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nadto dopiero ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje inwestycję celu publicznego odsyłając do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Rady uchwalenie zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało uzyskania zgody wojewody na planowane przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze. Dopuszczenie lokalizacji obiektów celu publicznego na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "RO - tereny produkcji rolnej" jest ograniczone w taki sposób, że możliwa jest lokalizacja obiektów celu publicznego zgodnie z przepisem art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których projektowany zwarty obszar przeznaczony na cele nierolnicze nie przekracza odpowiednio: 0,5 ha dla gruntów klas I – III; 1,0 ha dla gruntów klasy IV; 1,0 ha dla gruntów klas V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk.

W przypadku działek skarżącej nr [...] i [...] obręb Sitno, na których projektowana jest sieć gazowa wysokiego ciśnienia o długości około 100 mb, przeznaczenie tej części nieruchomości nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, ponieważ powierzchnia przeznaczona na obiekt celu publicznego, nie przekracza powierzchni 1,0 ha.

Rada Gminy nie podzieliła stanowiska Sądu, iż w planie zagospodarowania przestrzennego brak jest linii rozgraniczających drogi publiczne od innych terenów, gdyż rysunek planu określony w § 3 uchwały zawiera linie rozgraniczające drogi publiczne od innych terenów funkcjonalnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., reprezentowana przez radcę prawnego F. S., wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Rady, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na Gminę obowiązku uzyskania na etapie prac planistycznych zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze. Przepis ten określa, że poza przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się regulacje szczególne, o ile dotyczą one ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Taką regulacja szczególną jest art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przez cały okres obowiązywania ustawy zobowiązywał organ planistyczny do uzyskania w toku postępowania planistycznego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Nadto skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż nie było obowiązku uzyskania zgody w trybie art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy, gdyż inwestycja budowy sieci gazowej zajmuje mniejszy obszar niż 1 ha. Okoliczność ta – zdaniem A. K. - nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem o obowiązku uzyskania zgody decyduje powierzchnia gruntu, na którym inwestycja ma być wykonana, a nie powierzchnia samej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), zwanej dalej u.g.n., przez jego błędną wykładnię.

Okoliczność, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie odsyłały wprost do przepisów u.g.n. nie oznacza, że pojęciu "cel publiczny" można przypisywać różne znaczenie na gruncie każdej z tych ustaw. Nie można bowiem z góry zakładać sprzeczności ustaw i tym samym nieracjonalności ustawodawcy. Nie można także nie dostrzegać powiązania tych ustaw i kwestii związanych z wywłaszczeniem nieruchomości na realizację celów publicznych. Jak stanowi art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych (...) na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. I już chociażby z tych powodów przepis art. 6 u.g.n., stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym.

Skoro bowiem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie określonych obszarów na cele publiczne i następnie tereny te mogą być – stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n. – wywłaszczane na realizacje tych celów publicznych ( jeśli prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy ) to pojęcie "cel publiczny" winno być rozumiane tak samo w procesie planistycznym i w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nielogiczny i niespójny byłby system prawa, w którym dla potrzeb planistycznych przyjmowane byłoby inne rozumienie celu publicznego niż zawarte w art. 6 u.g.n.

Takie stanowisko pozostaje jednocześnie w zgodzie z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 13 ust. 4 u.z.p., a to z poniższych względów.

Celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są cele wymienione w art. 6 pkt 1 – 9 tej ustawy oraz inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach - art. 6 pkt 10 u.g.n. Niewątpliwie za taką odrębną ustawę należy uznać ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - zwaną dalej u.z.p.

Przepis art. 13 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postanawia, iż zadaniem dla realizacji celów publicznych, w rozumieniu u.z.p., jest każda działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca z ustaw, o ile wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jest finansowana w całości lub części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Za zadanie dla realizacji celów publicznych może być także uznane, na wniosek właściwego ministra lub wojewody, zadanie służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych, realizowane w całości ze środków własnych inwestora.– art. 13 ust. 4 u.z.p.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Szczecinek nie powołała się na zadania wynikające z określonych ustaw i sposób finansowania wskazany w art. 13 ust. 3 u.z.p. jak też na zaistnienie przesłanek z art. 13 ust. 4 u.z.p. Określony cel nie staje się celem publicznym tylko przez samo przeznaczenie terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla realizacji tego celu. Okoliczność, iż dany cel spełnia wymóg celu publicznego winna jednoznacznie wynikać z art. 6 pkt 1 – 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź z konkretnych przepisów odrębnej ustawy ( art. 6 pkt 10 u.g.n.).

A zatem, warunkiem przeznaczenia określonych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie, iż cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach - art. 6 pkt 10 u.g.n.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż uprawnienie do określania celów publicznych przysługuje wyłącznie ustawodawcy.

Zakwalifikowanie określonego celu jako celu publicznego powoduje istotne konsekwencje prawne; oddziaływuje na sferę praw i obowiązków określonych podmiotów, zarówno osób prawnych jak i osób fizycznych. W szczególności – jak już wyżej wskazano – cel publiczny uprawnia do wywłaszczenia nieruchomości. Z uwagi na to, że z taką szczególną kwalifikacją wiążą się daleko idące skutki prawne, instytucja prawna celu publicznego nie może być nadużywana. Z tego też względu uprawnienie to zostało pozostawione wyłącznie w gestii prawodawcy. To zaś oznacza, iż Rada Gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tym samym nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 – 9 u.g.n. bądź w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 u.g.n.).

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie wskazał, że na etapie prac planistycznych konieczne było uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze.

Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV (art. 7 ust. 2 pkt 3) oraz gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk ( pkt 4 ), jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymagało do dnia 31 maja 2004 r. uzyskania zgody wojewody ( a od tego dnia wymaga zgody marszałka województwa ) wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następowało na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) u.z.p. wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciążał obowiązek uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Takimi przepisami szczególnym są m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie brak jest zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na przeznaczenie działek gruntów ornych klasy IV i V o nr ewid. [...] i [...], o powierzchni ponad 1 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym Sitno, Gmina Szczecinek, na cele nierolnicze. Nie ma przy tym znaczenia, że gazociąg – jak podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną - został już wykonany na powierzchni mniejszej niż 1 ha. O tym bowiem, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych ( leśnych ) na cele nierolnicze ( nieleśne ) – o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych ( leśnych ) zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych ( leśnych ) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego ( nieleśnego ). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek, zatwierdzonym kwestionowaną uchwałą Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. ( opublikowaną w Dz. Urz. Woj., Zach. z 2007 r. Nr 78, poz. 1240), na cele nierolnicze nazwane celami publicznymi przeznaczono działki gruntów ornych klasy IV i V o nr ewid. [...] i [...] o powierzchni ponad 1 ha.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że jest to naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust.1, art. 27 ust. 1 w związku z art.18 ust.2 pkt 4 lit. a ) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Niezależnie od powyższego wskazać należy na rozbieżność sentencji wyroku i uzasadnienia wyroku. A mianowicie, w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji rozważa kwestie dotyczące § 68 ust. 1 kwestionowanej uchwały w związku z § 11 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10 tej uchwały, a w sentencji wyroku stwierdza nieważność § 68 ust. 1 tej uchwały części w jakiej przepis ten dopuszcza przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wskazane w § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 10 uchwały. W tym zakresie Rada Gminy Szczecinek nie postawiła zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.