Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 302/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej E. A. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad H. P. od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 8 marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", po rozpoznaniu odwołania E. A. (dalej jako: skarżąca, strona) na decyzję Burmistrza Głuchołaz z 18 stycznia 2021 r., nr [...] (dalej także: Burmistrz) odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na H. P. – uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając o istocie sprawy:

1) odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. P. od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r.,

2) przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. P. w wysokości po 1.830,00 zł (słownie: tysiąc osiemset trzydzieści złotych 00/100) miesięcznie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., a w wysokości 1.589,60 zł na okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] 2021 r. (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt dziewięć złotych 60/100).

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że strona wnioskiem złożonym 30 kwietnia 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej niepełnosprawną matką H. P., ur. [...] 1940 r., będącą mężatką. Organowi I instancji przedstawiono do akt m.in.:

1) decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza z 29 października 2019 r., nr [...] o przyznaniu stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką w kwocie 620,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.;

2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 20 stycznia 2015 r. o zaliczeniu matki strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 września 2013 r., niepełnosprawność istnieje u niej od 15 lipca 2007 r., a orzeczenie wydano na stałe;

3) kwestionariusz wywiadu środowiskowego z 16 września 2019 r., z którego wynika, że strona sprawuje opiekę nad matką i ojcem. Matka porusza się o balkoniku, ma [...], [...], [...], [...] i [...], a mąż H. P. leczy się z powodu postępującej [...] oraz [...] z powodu [...], przeszedł [...], z [...], ma duże problemy z poruszaniem się w terenie i z pamięcią.

Prowadząc postępowanie organ I instancji zwrócił się do strony o rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, w odpowiedzi wskazała, że dokona jej, gdy otrzyma świadczenie objęte wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r.

Decyzją z 2 lipca 2020 r., organ I instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jej matkę.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w wyniku wniesionego przez jej pełnomocnika odwołania, Kolegium, decyzją z 24 września 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że strona ma przyznane decyzją Burmistrza z 29 grudnia 2019 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu świadczeń. Dalej zauważyło, że art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Oba ze wskazanych świadczeń mają ten sam cel - wsparcie finansowe osób niepracujących, opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazane przepisy nie niweczą tego celu, a jedynie mają zapobiec kumulowaniu się świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Zdaniem SKO oświadczenie strony z 30 maja 2020 r., że zrezygnuje ona z pobierania przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli decyzja w tym zakresie będzie pozytywna, nie mogło być podstawą udzielenia żądanego świadczenia, bowiem przepisy przewidują możliwości przechodzenia z jednego świadczenia opiekuńczego na drugie. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklaruje strona we wniosku. Kontynuując swoją argumentację Kolegium zauważyło, że aby organ administracji mógł przyznać stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winna ona najpierw zrezygnować z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Reasumując wskazało, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie jednego z wymienionych świadczeń wyklucza bowiem przyznanie drugiego z nich. W ocenie Kolegium okoliczności sprawy powodują, że istnieje konieczność przeprowadzenia - zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. – postępowania mającego dotyczyć zastosowania art. 27 ust. 5 ustawy i możliwości nadania sprawie właściwego biegu, w przypadku wyboru przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego, a co za tym idzie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kończąc ten wywód SKO wskazało, że organ I instancji winien również wyjaśnić krąg osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki strony.

Ponownie rozpatrując sprawę w aktach postępowania złożono pismo J. P. (męża H. P.), z którego wynika, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, leczy się z powodu [...] oraz [...] z powodu [...], przeszedł [...], z [...], ma duże problemy z poruszaniem się w terenie oraz z pamięcią co powoduje, że nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawna żoną. Jednocześnie do akt złożono pismo M. P. (córki H. P.), z którego wynika, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest aktywna zawodowo nie jest w stanie sprawować długotrwałej i całodobowej opieki nad matką. W odrębnie złożonym oświadczeniu strona podała, że osobami zobowiązanymi w pierwszej kolejności do alimentacji wobec matki są oprócz niej: jej ojciec i siostra.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2021 r. organ pierwszoinstancyjny odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że niepełnosprawność matki strony ustalona jest od 15 lipca 2007 r., tym samym skarżąca nie spełnia warunku do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy. Dalej organ I instancji przypomniał, że odrębną decyzją z 29 października 2019 r. przyznano jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką w kwocie 620,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., jednakże upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, dlatego organ nie uchylił decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną. Wskazał nadto, że żadna z osób zobowiązanych do alimentacji nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez pełnomocnika, który w odwołaniu do SKO zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy, powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wskazał także na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. W uzasadnieniu autor odwołania powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 20214 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zauważając przy tym, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Dalej pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności wraz z tym orzeczeniem. Zdaniem autora odwołania w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W ocenie autora odwołania w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Przy piśmie z 22 lutego 2021 r. organ I instancji przesłał do Kolegium odpis skrócony aktu zgonu H. P. z dnia 16 lutego 2021 r., z którego wynika, że zmarła ona [...] 2021 r.

Jak wskazano we wstępie decyzją z 8 marca 2021 r., SKO uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekło o istocie sprawy, w ten sposób, że:

a) odmówiło przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. P. od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r.,

b) przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. P. w wysokości po 1.830,00 zł (słownie: tysiąc osiemset trzydzieści złotych 00/100) miesięcznie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., a w wysokości 1.589,60 zł na okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] 2021 r. (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt dziewięć złotych 60/100).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie przypomniał, że strona wnioskiem złożonym 30 kwietnia 2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która zmarła [...] 2021 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych, czyli dzieci, wnuki, prawnuki oraz wstępnych, czyli rodziców, dziadków) oraz rodzeństwo. Następnie Kolegium podkreśliło, że w ocenie organu I instancji nie został spełniony warunek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, stąd odmówiono stronie wnioskowanego świadczenia.

SKO nie podzieliło prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji dotyczącego nie spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, o czym już wskazano w decyzji z 24 września 2020 r., nr [...].

W ocenie organu odwoławczego ponownie rozpatrując sprawię organ I instancji nie wziął pod uwagę przedstawionej w wyżej wymienionej decyzji wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Kontynuując uzasadnienie Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, dlatego art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Następnie SKO przytaczając stanowisko wrażone przez NSA w wyroku z 6 lipca 2016 r. sygn. akt. I OSK 223/16 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), wyjaśniło, iż Sąd ten uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia, co wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Równocześnie Kolegium zaznaczyło, że w przytoczonym powyżej wyroku NSA podkreślił, że jeżeli Ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, jak w niniejszej sprawie, to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP.

Zdaniem Kolegium odmowa przez organ I instancji przyznania wnioskowanego świadczenia z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy była nieprawidłowa, a podane przez organ argumenty nie mogły stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, w kształcie w jakim zapadło rozstrzygnięcie z 18 stycznia 2021 r.

W dalszych motywach Kolegium – przytaczając treść wyroku NSA z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13 – podniosło, że mając na względzie przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy treść powyższego przepisu należy interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Negatywna przesłanka z przywołanego przepisu rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące, negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. W sytuacji, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek, sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Sąd uznał, że tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcje dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji wykładnia taka nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zauważył, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

W konsekwencji przytoczonej argumentacji Kolegium uznało, że określonego w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wskazało, że należy uwzględniać również sytuację, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej formalnie takim orzeczeniem się nie legitymuje, ale faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem. Podkreśliło przy tym, że taka wykładnia dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Następnie organ odwoławczy zacytował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 522/19, w którym Sąd przyjął, że z istoty świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Uprawnienie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. W konsekwencji czego Sąd uznał, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z J. P., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że nie może on sprawować opieki nad żoną z powodu własnych problemów zdrowotnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie występuje przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy oraz podkreślił, że od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zaznaczył także organ odwoławczy, że oświadczenie strony złożone w piśmie z 28 kwietnia 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że zrezygnuje ona z ustalonego specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji czego, w jego ocenie, w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. występowała w sprawie negatywna przesłanka powodująca brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Organ ten podkreślił bowiem, że wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy nie jest możliwe w pierwszej kolejności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego i wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej to świadczenie. Następnie powielił argumentację wskazaną już w poprzednim rozstrzygnięciu, że taka interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której osoba uprawniona otrzymałaby dwa różne świadczenia, w niniejszej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne, a dopiero później złożyłaby oświadczenie o rezygnacji z tego pierwszego uprawnienia. W konsekwencji – jak zaznaczył – doszłoby do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wbrew dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy.

Zdaniem SKO w takim stanie faktycznym rozstrzygnięcie byłby sprzeczne z tym przepisem. Kontynuując podkreśliło, że jego treść jednoznacznie wyklucza przyznanie tego świadczenia w sytuacji, gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Swoją argumentację organ odwoławczy poparł wyrokiem WSA w Opolu z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 281/20. Dalej Kolegium podkreśliło, że strona nie złożyła wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego czy też innego świadczenia opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., a zatem "odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie E. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką Panią H. P., o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy". Podkreśliło także, że w okresie od 1 listopada 2020 r. do [...] 2021 r., tj. do dnia śmierci H. P., nie zaistniały również inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy. W konsekwencji Kolegium uznało za zasadne wydanie rozstrzygnięcia w kształcie wskazanym w sentencji decyzji z 8 marca 2021 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jej pełnomocnik zaskarżył ją w części w jakiej nie przyznano wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., zarzucając decyzji:

1. "naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (...) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wykluczono możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku rodzinnego",

2. "naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy (....) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce".

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 8 marca 2021 r., nr [...] w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. A. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze wniósł również wniosek o zasądzenie na rzecz E. A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył stan faktyczny sprawy oraz podstawy materialnoprawne, które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej "nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy wskazać, że skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia". Okoliczność ta, w ocenie autora skargi oznacza, że strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy i nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Kontynuując podkreślił, że zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym okoliczności, iż "nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał zarzuty w niej podniesione, a następnie odnosząc się do nich podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Mimo treści cytowanego wyżej przepisu w przypadku strony skarżącej spełniony został warunek art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 należy go wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej określenia początkowej daty, od jakiej przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca twierdząc, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym – analogicznie jak w odpowiedzi z na wezwanie organu – podniosła, że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna, niejako wybierając korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy, jak zostanie ono jej przyznane. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Celem, co ważne, powołanych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

W niniejszej sprawie prawu temu strona skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie wyraźnego oświadczenia woli w tym przedmiocie (pkt 3 wniosku datowanego na 28 kwietnia 2020 r., złożonego 30 kwietnia 2020 r., k. 55 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, z powyższego wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na jej świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

W przekonaniu Sądu, skoro strona skarżąca wyboru świadczenia dokonała już momencie złożenia wniosku, czyli 30 kwietnia 2020 r., to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek i to tylko dlatego, że organy prowadziły postępowanie administracyjne w wybranym przez siebie przedmiocie. W świetle dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia pobranie zasiłku dla opiekuna nie powinno stanowić przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna.

Równocześnie Sąd odwoła się do stanowiska prezentowanego w tut. Sądzie, ponieważ w pełni się z nim utożsamia, że na tle wykładni omawianych przepisów w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane, tak WSA w Opolu w wyroku z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 324/21, którego wywody skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za własne. W wyroku tym rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydaną w tożsamym przedmiocie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której odmówiono stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Sąd ten, co w pełni podziela skład orzekający w tej sprawie, zwrócono uwagę, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować go, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Zupełnie zbędne w okolicznościach faktycznych sprawy było np. wzywanie strony do rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, mimo że oświadczeniu temu dała wyraz tak we wniosku jak i na późniejszym etapie, po wezwaniu organu, i to mimo uchylenia decyzją SKO w Opolu pierwszej decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszoinstancyjny.

Równocześnie należy przypomnieć, że w orzecznictwie dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18, powołane orzeczenia dostępne są w CBOIS na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w jego treści sformułował również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Pomimo tego oświadczenia i spełnienia pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO w Opolu wydając zaskarżoną decyzję, pominęły regułę z art. 27 ust. 5 ustawy.

Kwestia wyboru świadczenia, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności, że skarżąca, składając oświadczenie o warunkowej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, w istocie złożyła wniosek o uchylenie lub wygaszenie przyznającej go decyzji co najmniej z tym dniem, tak aby usunąć przeszkodę faktyczną postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego już od kwietnia 2020 r.

Dlatego Sąd uchylił decyzję SKO w Opolu w części, w której odmawia przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 października 2020 r.

Należy jednak podkreślić, że nadal przeszkodę do rozpatrzenia wniosku strony o świadczenie pielęgnacyjne od kwietnia 2020 r. stanowi decyzja I instancji przyznająca zasiłek dla opiekuna. Jakkolwiek jest to decyzja prawidłowa, a okres pobierania na jej podstawie zasiłku zakończył się z terminem w niej wskazanym, to wywołane przez nią skutki w okresie dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. uniemożliwiają całościowe rozpoznanie wniosku strony. Dlatego – w ocenie Sądu – w celu uporządkowania stanu faktycznego sprawy i prawidłowego, odpowiadającego woli strony, rozpoznania jej wniosku z 30 kwietnia 2020 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. należy doprowadzić do wygaszenia przez właściwy organ skutków prawnych decyzji I instancji wywołującej skutek od dnia 1 kwietnia 2020 r. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07, z którym skład orzekający w sprawie identyfikuje się, art. 162 § 1 pkt 1 może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Ponadto w orzeczeniu NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, stwierdzono, że w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z interesem społecznym w nowym ukształtowaniu stosunków, ale też z interesem strony posiadającej prawo do wyższego świadczenia w tej samej sytuacji faktycznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty adwokackie.