Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1318/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLII/396/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Trinitatis" w Bochni postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącemu kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Uzasadfnienie

K. C. pismem z dnia 3 września 2018 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 25 lutego 2010 r. nr XLII/396/10 w sprawie miejscowego przestrzennego "Trinitatis" w zakresie części zmiany przeznaczenia terenu F12 MN/UR na teren ZU na dz. nr [...] oraz nieobjęcia na szkicu graficznym całego terenu gminnych dziatek drogowych nr [...], nr [...] liniami rozgraniczającymi KDD1 i wrysowaniu tej linii po działce nr [...], [...] sprzedanej mi na polepszenie warunków zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe w oparciu o stosowną uchwałę Rady Miasta oraz przywrócenie linii rozgraniczeniowych dróg KDW zgodnie z wyłożonym do wglądu planem, a tym samym o uznanie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "TRINITATIS w zakresie obejmującym działki nr [...] i nr [...], [...] , obręb [...], przy ulicy [...] w Bochni. Skarżący wskazał, że plan miejscowy narusza jego interes prawny, bowiem swym obszarem obejmuje teren będący jego własnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Te naruszenia prawa wyrządzają szkodę oraz są społecznie szkodliwe. Skarżący stwierdził, że Rada Miasta uchwałą Xll/132/99 z dnia 30 września 1999 roku wyraziła zgodę na sprzedaż działek nr [...] i [...] na polepszenie warunków zagospodarowania zgodnie z obowiązującym studium dwóch terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z kierunkami rozwoju, a na pozostałych we władaniu gminy dz. nr [...] i [...] z podziału dz. nr [...] urządzono drogę dojazdową do wszystkich przyległych działek. Na działce nr [...] i części działki [...] przylegającej do pierwszego terenu pod budownictwo mieszkaniowe na dz. nr [...] przy ulicy [...] zostało wybudowane osiedle 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. W interesie społecznym jest, aby cały teren gminnych działek drogowych nr [...] i [...] wydzielonych na wniosek Burmistrza i na których istnieje droga dojazdowa, był zlokalizowany wewnątrz linii rozgraniczających KDD1, a cały teren działek nr [...] i [...] odsprzedanych przez gminę jako zbędnych do realizacji drogi dojazdowej i na których istnieje nowopowstałe osiedle 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, pozostał poza tymi liniami rozgraniczającymi drogę KDD1. Zmiana terenu F12 MN/UR na teren ZU na dz. nr [...] jest sprzeczna z kierunkami rozwoju i zagospodarowania ze studium oraz planem wyłożonym do wglądu. Władze Miasta Bochnia wydzieliły działkę nr [...] pod budowę drogi lokalnej KDL miasto Bochnia z Kłajem, a po zmianie klasy drogi na KDD1 jako dojazdowej tylko do nieruchomości, część tej działki drogowej nr [...] stała się niepotrzebna dla realizacji projektu budowy drogi tej niższej klasy drogi KDD o szerokości tylko 10 m. W dalszej części skarżący podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Trinitatis" zatwierdzony Uchwały nr XLll/396/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 25 lutego 2010 r. nie może naruszać studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia uchwalonego w dniu 27 sierpnia 2009 r. uchwałą Nr XXXIV/349/09 Rady Miasta Bochni, co wynika z wymagań narzuconych obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w art. 20 ust.1 zapisany jest obowiązek przestrzegania zgodności zapisów planów miejscowych z ustaleniami studium. Przepis ten, w miejsce poprzednio wymaganej spójności rozwiązań planów z ustaleniami studium, rygorystycznie zobowiązuje do przenoszenia ustaleń studium do sporządzanych planów. Skarżący uznał, że omyłkowo umieszczono na gminnych drogowych działkach nr [...] i [...] linii rozgraniczającej, która rozdziela teren drogi na grunt przeznaczony pod budowę drogi i pozostały grunt pod budownictwo mieszkaniowe (co jest pozorne , ponieważ na całych tych działkach istnieje już droga obsługująca działki przyległe) oraz błędnie też umieszczono na prywatnych dz. nr [...] i dz. nr [...], linii rozgraniczającej, która dzieli ten teren budownictwa mieszkaniowego na teren/grunt przeznaczony pod budowę drogi (to jest pozorny przebieg , jako że celu lokalizacji tej linii rozgraniczeniowej nie można zrealizować, ponieważ działki te w całości są już zagospodarowane pod budowę osiedla 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zgodnie ze studium i miejscowym planem, co skutkuje niewykonalnością wybudowania tam jakiegokolwiek fragmentu drogi) i pozostały grunt przeznaczony pod budowę budynków mieszkalnych. Taki błędny przebieg linii rozgraniczających na załączniku graficznym jest sprzeczny z uchwałą Rady Miasta Bochnia Xll/132/99 z dnia 30 września 1999 roku, a tym samym jest w sprzeczności z zapisami słownymi studium i słownego zapisu planu. Skarżący podał, że pismem z dnia 11 lipca 2018 r. zwrócił się do Rady Miasta Bochnia o uznanie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bochnia wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że pismo z dnia 11 lipca 2018 r. nie zostało doręczone do jakiegokolwiek organu Gminy Miasta Bochnia. Pismo to pojawiło się dopiero jako załącznik do skargi złożonej w dniu 3 września 2018 r. Tymczasem przed wniesieniem do sądu skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Trinitatis" w Bochni podjętą w dniu 20 lutego 2010 r. skarżący miał obowiązek wezwania Rady Miasta Bochnia do usunięcia naruszenia prawa. Organ wyjaśnił również, że teren oznaczony symbolem F12MN/UR nie pojawia się w uchwalonym w dniu 27 sierpnia 2009 r. studium. Występował on natomiast w mpzp Miasta Bochnia przyjętym uchwałą nr III/34/92 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 3 czerwca 1992 r., który to przestał obowiązywać z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r. Teren ten faktycznie obejmował niewielką, południowo – wschodnią część działki [...] Żaden jednak przepis nie stawia wymogu zgodności uchwalonego w dniu 25 lutego 2010 r. mpzp z poprzednio obowiązującym planem ogólnym. Stąd też nie można mówić o niezgodnej z prawem zmianie w aktualnie obowiązującym planie miejscowym przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...], z terenów budownictwa mieszkalno – rzemieślniczego (MN/UR) na obejmujące działki powstałe z jej podziału tereny zieleni urządzonej (3ZU). Działka nr [...] na części rysunkowej studium zatytułowanej "kierunki zagospodarowania przestrzennego" położone są w obszarze urbanizacji, w strefie miejskiej, częściowo w terenach rozwoju oznaczonych symbolami ZR/ZU, ZR/M i ZR/MU. Ponadto działka ta położona jest w strefie ochrony krajobrazowej oraz w przeważającej części w strefach ochronnych gazociągów. Natomiast mpzp "Trinitatis" umiejscawia te działki w terenie oznaczonym symbolami 3 ZU oraz 8MW. Zgodnie ze studium działka ta znalazła się w terenie rozwoju komunikacji jako projektowana ulica dojazdowa KDD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, w rozumieniu regulacji zamieszczonej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18)

O istnieniu interesu prawnego, którego naruszenie otwiera drogę do skarżenia uchwały stanowiącej plan miejscowy możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny upatrywał w tym, że linie rozgraniczające teren pasa drogowego 1 KDD wyznaczono po terenie jego działek budowlanych nr [...] i nr [...] (skarga - str. 6 akt sądowych). Okoliczności tej zaprzeczył organ planistyczny w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. (m. 72-73 akt sądowych). Z pisma tego a także z wyjaśnień, jakie złożył pełnomocnik organu wynika, że działki nr. [...] i nr. [...] ulegały podziałom oraz były przedmiotem obrotu. Aktualnie skarżący jest właścicielem jedynie działki nr. [...] powstałej z części działki nr [...]. Zobowiązany do ustosunkowania się do stanowiska organu, skarżący w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. (k. 89 akt sądowych) oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...], która wchodzi w skład drogi 1KDD. Z kolei zobligowany do ustosunkowania się do tych twierdzeń, pełnomocnik organu oświadczył, że twierdzenie skarżącego jakoby działka nr [...] jest objęta obszarem 1KDD skarżonego planu nie jest prawdziwe. Dziaka ta jedynie graniczy z tym obszarem (pismo z dnia 11 marca 2019 r. k. 116 akt sądowych). Skarżący, któremu pismo to zostało doręczone okoliczności tej nie zaprzeczył. W sytuacji tej sąd uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez skarżony przez niego akt planistyczny. Przebieg obszaru oznaczonego w planie symbolem 1 KDD tj. obszaru drogi, który skarżący stara się on zakwestionować, na żadnym odcinku nie ingeruje w należące do skarżącego nieruchomości. Nie ogranicza zatem jego praw – w żaden sposób nie wpływa na normatywnie ukształtowaną jego sytuację prawną. Jeżeli nawet położenie tego terenu z jego punktu widzenia powinno być inne niż wynika to z zapisów skarżonego planu, to można tu mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego a nie prawnego, tak więc interesu, którego naruszenie nie daje legitymacji do skarżenia aktu planistycznego.

Zarzutem organu było także to, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, do czego był zobligowany z uwagi na datę w której podjęta była skarżona uchwała. Zarzut ten dotyczył sfery formalnej (pismo, na które skarżący się powoływał nie zostało w organie złożone), jak i merytorycznej (pismo to nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa).

Odnośnie pierwszej kwestii, skarżący przedłożył kserokopię pisma z dnia 11 lipca 2018 r. opatrzonego nagłówkiem - wniosek o uznanie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego TRINITATIS, oraz prezentatą Urzędu Miasta Bochnia z tej samej daty. Pełnomocnik organu wykazywał (pismo z dnia 25 stycznia 2019 r. k. 70-71 akt sądowych), że na dziennik podawczy organu w tym dniu skarżący żadnego pisma nie złożył (ksero dziennika podawczego k. 76-80 akt sądowych). Na wezwanie sądu skarżący przedłożył oryginał tego pisma (k.93 akt sądowych). Pełnomocnik organu swoje stanowisko podtrzymał, aczkolwiek wcześniej, na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. oświadczył, że brak jakiejkolwiek adnotacji pracownika przyjmującego korespondencję w organie sam w sobie, wobec przyjętej tam praktyki, nie świadczy, że pismo to nie zostało faktycznie złożone. Sąd administracyjny nie dysponuje środkami (ekspertyza biegłego, zeznania świadków czy stron) aby okoliczność tą zweryfikować. Jednak wobec uznania, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez skarżoną uchwałę, można uznać tą wątpliwość za nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie.

Co do drugiej kwestii, istotnie skarżący nie nazwał pisma z dnia 11 lipca 2018 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz w ocenie sądu, fakt kierowania tego pisma do organu planistycznego a przede wszystkim jego treść, w którym domaga się podjęcia "uchwały o uznanie nieważności załącznika graficznego", korekty przebiegu obszaru 1 KDD wskazuje, iż faktycznie intencją skarżącego było wezwanie organu do zmiany (korekty) zapisów planu miejscowego w zakresie przebiegu obszaru 1 KDD, tym samym było to pismo z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Inna kwestia czy pismo to zostało faktycznie w oranie złożone, ale jak mowa wyżej kwestia ta nie ma dla rozstrzygnięcia sądu znaczenia kluczowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. .