Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1353/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 , art,7 , 8 , 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta N. na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej(Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 roku Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku K.W. o udostępnienie informacji publicznej - odmówił udostępnienia wnioskodawcy K.W. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty N. w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 22 kwietnia 2011 roku o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 22 kwietnia 2011 roku do Starostwa wpłynął wniosek K.W. o udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich wydanych przez Starostę Powiatu N. w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 22 kwietnia 2011 roku decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

W kolejnym piśmie zatytułowanym "Pismo wnioskodawcy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej" z dnia 16 maja 2011 roku, wnioskodawca podtrzymał żądanie wyrażone we wniosku z dnia 22 kwietnia podkreślając, iż domaga się pełnej treści decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem danych osobowych inwestorów, a zawierającej informacje o położeniu nieruchomości, w tym numer ewidencyjny nieruchomości.

Starosta powołał się na art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Jednocześnie przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy wprowadza ograniczenia w zakresie udostępniania informacji. Stosownie do jego treści prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ I instancji wskazał, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, które stanowią lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu I instancji informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikająca z ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby (, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz, Komentarz do ustawy z dnia 29 sierpnia o ochronie danych osobowych, LEX 2007, wyd. IV). W ocenie Starosty charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach.

W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcia działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 marca 2011 roku do sprawy [...]. ).

Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów. Z tej przyczyny organ I instancji nie podziela stanowiska wnioskodawcy, iż podanie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości w kopiach żądanych decyzji nie narusza prywatności osób fizycznych.

Po rozpoznaniu odwołania K.W. wniesionego od powyższej decyzji, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. wskazującym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania (sygn. akt I OW 198/11), organ ten na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 23a ust. 1 i art. 23g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także art. 17-19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z poz. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, iż w ramach postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zobowiązane jest do zweryfikowania zaskarżonej decyzji w całej rozciągłości, niezależnie od zakresu zarzutów zawartych w odwołaniach wniesionych przez strony.

W dniu 29 grudnia 2011 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 204, poz. 1195), implementującej do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. U.E., L 345/90, str. 701-707). Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z poz. zm.) nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". W ten sposób zatytułowano nowy rozdział 2a w ustawie, a pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym jest to "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona". Definicja ta jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem".

W art. 23g znowelizowanej ustawy przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować m. in. na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 94). W przepisie tym określono również odrębny tryb rozpatrywania ww. wniosku.

Co istotne, w art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. ustawodawca przesądził, że przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie jedynie do postępowań sądowych toczących się przed sądem powszechnym w trybie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do postępowań o udostępnienie lub wykorzystanie informacji publicznej, prowadzonych na podstawie ustaw szczególnych (zmienianych w art. 2-6 i art. 8 ustawy nowelizującej) - wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Zasady wykładni prawniczej (łac. argumentum a contrario) oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą więc do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2011 r. winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna to decyzje o pozwoleniu na budowę, kształtujące prawa i obowiązki stron postępowania, wydawane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a więc wytworzone przez organ I instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentów tych decyzji (które nie zostały udostępnione w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z tym uznano, że udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a więc winno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku opisanej powyżej zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować obecnie organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu strona słusznie zarzuciła, że organ I instancji naruszył proceduralny wymóg zamieszczenia w uzasadnieniu swojej decyzji "oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można bowiem uznać, że organ I instancji zadośćuczynił temu wymogowi wskazując, że chroni prywatność "inwestorów", bez doprecyzowania, czy w odniesieniu do każdej z decyzji chodzi o osoby fizyczne, których prywatność może być przedmiotem ochrony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, czy też o osoby prawne lub tzw. quasi-osoby prawne (np. osobowe spółki handlowe), w odniesieniu do których sfera "prywatności" nie istnieje, lecz której odpowiednikiem jest "tajemnica przedsiębiorcy". Uchybienie to uniemożliwia więc kontrolę prawidłowości wydanej decyzji pierwoinstancyjnej, niezależnie od stwierdzonych powyżej skutków zmiany stanu prawnego.

Wobec stwierdzenia powyższego uchybienia, a także celem zagwarantowania stronie uprawnienia do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, mającego swe źródło w art. 8 Konstytucji RP, konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji w całości i organowi I instancji sprawy wywołanej wnioskiem strony do ponownego a, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższa decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie K.W. , wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonej decyzji zarzucił w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej określanej jako "u.i.d.p.") poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

2. art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.i.d.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 roku wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ I instancji które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji kuriozalnej tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, nie weryfikując pierwotnego stanowiska organu I instancji, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.i.d.p. oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. nr 240 poz. 2027 z późn. zm., dalej P.g.k.) i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2001 r. nr 124 poz. 1361 z pózn. zm., dalej u.k.w.i.h.) poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi K.W. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N, a Wojewodą w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez niego w niniejszej sprawie. Spór ten został rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.02.2012 r. sygn. akt I OW 198/11, w którym wskazano Kolegium jako organ II instancji. Odwołanie rozpoznano dopiero w dniu 3 sierpnia 2012 roku, rażąco naruszając art. 16 ust. 2 pkt 1 u.i.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając jako organ odwoławczy nie rozpoznało przy tym podstawowego zarzutu merytorycznego sformułowanego przez skarżącego w stosunku do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uchylając się od rozstrzygnięcia merytorycznego, wydano decyzję kasacyjną skutkującą zwrotem do organu I instancji sprawy odmowy udostępnienia informacji publicznej bez żadnych wytycznych merytorycznych, wskazując jedynie jakoby wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 roku miał zawierać żądanie ponownego wykorzystania informacji publicznej, a zatem jakoby skarżący był zobowiązany do złożenia tego wniosku na urzędowym formularzu, w trybie szczególnym określonym w art. 23a - 23i u.i.d.p., a nie w trybie ogólnym w jakim odbywa się udostępnianie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwie zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) i opartą na niej zasadą aktualności również organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej, od którego wniesienia uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co jego treści bądź aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma oczywiście istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji kasacyjnej było zatem co najmniej przedwczesne. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wynika przy tym, że skarżący jest osobą dobrze orientującą się w problematyce i terminologii ustawy o dostępie do informacji publicznej, co tym bardziej powinno eliminować ewentualne wątpliwości dotyczące precyzji składanych przez niego oświadczeń. W skardze do Sądu skarżący zresztą wprost podkreślił, że domagał się udzielenia informacji publicznej w podstawowym trybie dostępu do tej informacji.

Kolegium nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji – w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a. skoro wadliwości decyzji organu pierwszej instancji Kolegium upatrywało w tym zakresie w wadliwości samego uzasadnienia decyzji.

W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto organ drugiej instancji naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji dotyczącej aktualności tego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w drugiej instancji organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem K.W. z dnia 22 kwietnia 2011 r., a motywy swojego rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przyjmując jednocześnie, że zmiana stanu prawnego nie oznacza automatycznej zmiany treści wniosku złożonego przez skarżącego. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Zajęcie przez Sąd stanowiska co do merytorycznych aspektów sprawy byłoby przedwczesne w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia i kontroli sądowej była decyzja o charakterze kasacyjnym, tj. decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. Stanowisko takie miałoby charakter zastępowania organu w realizacji jego kompetencji i było sprzeczne z charakterem kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena prawna sądu administracyjnego może być odpowiedzią na merytoryczne stanowisko organu, a nie pierwotnym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez Sąd. Z tego względu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o "całościowe rozstrzygnięcie sprawy".

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).