Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 636/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298, art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 roku sprawy ze skargi "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z 4 lutego 2021 r., znak DIiO-420/459/2014/ea wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz.1219 ze zm., dalej: p.o.ś.)., w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2. art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz art. 314 ust. 4 i 5 p.o.ś., a także w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.w.), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...], [...] (dalej: Spółka, skarżąca, strona), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] czerwca 2014 r., znak [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 740 220,00 zł (słownie złotych: siedemset czterdzieści tysięcy dwieście dwadzieścia, 00/100), za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...].

W decyzji z 4 lutego 2021 r., znak DIiO-420/459/2014/ea GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 683 008,00 zł (słownie złotych: sześćset osiemdziesiąt trzy tysiące osiem, 00/100) za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

[...] WIOŚ w decyzji z [...] czerwca 2014 r. znak [...] wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 740 220,00 zł za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...], z naruszeniem warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...].

Od decyzji tej odwołała się Spółka reprezentowana przez r.pr. K. C. w piśmie z 30 czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z 26 stycznia 2017 r. oraz pismem z 10 marca 2020 r. wnosząc o: 1. uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego żądania; 2. uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] WIOŚ.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., przez wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że obowiązek poniesienia kary administracyjnej nie mógł skutecznie powstać, gdyż decyzja ustalająca zobowiązanie nie została doręczona stronie do dnia 31 grudnia 2013 r., a więc w ustawowym terminie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie;

- art. 299 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a p.o.ś., przez wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, pomimo że [...] WIOŚ nie był do tego uprawniony;

- art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. przez bezzasadne wymierzenie Spółce na podstawie wymienionych przepisów administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów, nie zaś wtedy, gdy wykonał zbyt małą ich liczbę;

- art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 274 i 298 p.o.ś. oraz art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez nałożenie na Spółkę kary za niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że nie miało miejsce faktyczne przekroczenie określonych w pozwoleniu warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona przez Spółkę szkoda w środowisku;

- art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. w zw. z art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i art. 2 Konstytucji RP przez wymierzenie dwóch sankcji - pouczenia i administracyjnej kary pieniężnej - za ten sam czyn polegający na braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji, tj. naruszenie tylko i wyłącznie jednego warunku pozwolenia;

- art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 7 art. 8. art. 9 k.p.a. oraz art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przez nałożenie na Spółkę kary za niewywiązywanie się przez stronę z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że obowiązek taki nie został skonkretyzowany w uzyskanym przez Spółkę pozwoleniu, a zatem nie powstał w sposób prawnie skuteczny;

- art. 305 ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny spełnienia przez Spółkę warunków określonych w pozwoleniu w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r., podczas gdy postępowanie dotyczyło jedynie wymierzenia kary za okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. zaś ocena spełniania przez Spółkę warunków określonych w pozwoleniu za okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. została dokonana ostateczną decyzją GIOŚ z 30 maja 2014 r. znak DliO-420/22/2014/rg, przez co skarżona decyzja obarczona jest ponadto wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

- § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) przez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie;

- art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nałożenie na Spółkę kary za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że w okresie pomiędzy 2009 r. i 2012 r. [...] WIOŚ nie przeprowadził kontroli w Spółce i nie zakwestionował prawidłowości i legalności działań Spółki, a w szczególności nie stwierdził, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez Spółkę stanowił naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2006 r.

Strona w piśmie z 18 grudnia 2014 r. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2014 r., sygn. IV Sa/Wa 1604/14, który zapadł w analogicznej sprawie kary za 2009 r. wymierzonej tej Spółce. GIOŚ nie zgodził się z orzeczeniem WSA w związku z czym w piśmie z 3 lutego 2015 r. zaskarżył kasacyjnie wyrok WSA.

Argumentując zasadność wniosku strona podniosła, że jeżeli wskazany powyżej wyrok WSA stanie się prawomocny, to będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie kończące przedmiotowe postępowanie, gdyż będzie potwierdzał nieprawidłowość decyzji [...] WIOŚ z [...] czerwca 2014 r. znak [...], potwierdzając jednocześnie konieczność uchylenia tej decyzji.

GIOŚ rozpoznając wniosek Spółki wziął pod uwagę fakt wniesienia skargi kasacyjnej i uznał, iż podniesiona przez Spółkę okoliczność uzasadnia rozpatrzenie wniosku zgodnie z żądaniem strony. W związku z powyższym postanowieniem z 27 listopada 2015 r., zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie. NSA wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, oddalił skargę kasacyjną organu. GIOŚ postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Strona pismem z 26 stycznia 2020 r. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o przedłużenie okresu zawieszenia postępowania do czasu zakończenia ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną postępowania w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w 2009 r. warunków pozwolenia wodnoprawnego określonych w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. GIOŚ rozpoznając wniosek uznał, że podniesiona przez stronę okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i postanowieniem z 19 lutego 2020 r., odmówił zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu decyzji z 4 lutego 2021 r. GIOŚ wskazał, że mając na uwadze stanowisko NSA w analogicznej sprawie dotyczącej wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia w 2009 r., wyrażone w wyroku z 2 grudnia 2016r., sygn. II OSK 579/15, przyjął, że okres oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego zaczyna się od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. W związku z tym, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] stała się ostateczna w dniu [...] września 2009 r. GIOŚ w toku postępowania odwoławczego wyznaczył następujące okresy oceny warunków pozwolenia: okres I - od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.; okres II - dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w I analizowanym okresie strona na sześć wymaganych pomiarów jakości odprowadzanych ścieków wykonała tylko jeden, przeprowadzony w dniu [...] października 2009 r., przy czym tym pomiarem nie objęto wskaźnika stanu ścieków - temperatury. Wyniki pozostałych wskaźników zanieczyszczeń w zbadanej próbce nie przekraczały dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W II analizowanym okresie strona na sześć wymaganych pomiarów również wykonała tylko jeden, przeprowadzony w dniu [...] maja 2011 r. Pomiarem nie objęto wskaźnika stanu ścieków - temperatury. Wyniki pozostałych wskaźników zanieczyszczeń w zbadanej próbce nie przekraczały dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

W związku ze zmianą okresów przyjętych do oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego, organ II instancji przeliczył wielkość przekroczenia, które wystąpiło w okresach obowiązywania pozwolenia od [...] września 2009 r. do [...] września 2010 r. oraz od [...] września 2010 r. do [...] września 2011 r. Wielkość naruszenia obliczono według wzoru, określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

GIOŚ wyjaśnił, że strona zarzuciła bezzasadność zastosowania w niniejszej sprawie wzoru określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r., wyjaśniając, że nie znajduje on zastosowania w przypadku, gdy dane próbki nie zostały w ogóle pobrane, gdyż próbka nieistniejąca nie może nie spełniać wymagań. Powyższy zarzut według organu odwoławczego nie jest słuszny, bowiem NSA w wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, który zapadł w analogicznej sprawie kary za 2009 r. wymierzonej tej Spółce, uznał za błędne wskazanie, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru nie może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań.

Zdaniem GIOŚ, kara słusznie została wymierzona na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. Skoro w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków tych pomiarów nie prowadził, to [...] WIOŚ mając na względzie ww. regulację art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś., był zobowiązany przyjąć, że stężenia zanieczyszczeń zawarte w odprowadzanych ściekach były podwyższone o 80% w stosunku do wartości dopuszczalnych, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa, dalej: O.p., podniesionego przez stronę w odwołaniu.

GIOŚ wypowiedział się na temat zarzutu strony dotyczącego naruszenia przepisów poprzez wymierzenie dwóch sankcji - pouczenia i administracyjnej kary pieniężnej - za ten sam czyn polegający na braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji, tj. naruszenie tylko i wyłącznie jednego warunku pozwolenia.

W skardze Spółka reprezentowana przez adw. L. W. zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z 4 lutego 2021 r. Zaskarżonej decyzji GIOŚ zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym sformułowaniu uzasadnienia decyzji GIOŚ w części: (i) uzasadnienia faktycznego, skoro nie zawiera ono szczegółowego wskazania dowodów, na których GIOŚ oparł się ustalając kluczową przesłankę wydania decyzji GIOŚ, tj. ustalając datę uzyskania przez pozwolenie przymiotu ostateczności; (ii) uzasadnienia prawnego decyzji GIOŚ, skoro GIOŚ:

- nie sprecyzował, czy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 68 § 2 pkt. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) czy art. 68 § 2 pkt. 2 O.p., co samo w sobie uniemożliwia jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia;

- nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że do ustalenia, że nie powstało zobowiązanie podatkowe w postaci administracyjnej kary pieniężnej za domniemane przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, należy stosować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt. 1) O.p. (względnie w art. 68 § 2 pkt. 2 O.p.), a nie trzyletni termin, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p.;

- nie wyjaśnił z czego wywiódł, że na podmiocie korzystającym ze środowiska rzekomo spoczywa obowiązek składania deklaracji pozwalającej na ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego, tj. potencjalnej administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Według skarżącej, niniejsze naruszanie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwia odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez GIOŚ, a tym samym nie pozwala na dokonanie kontroli legalności decyzji GIOŚ przez sąd administracyjny i uzasadnia jej uchylenie;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji [...] WIOŚ i orzeczenie co do istoty sprawy mimo, że ustalenie daty uzyskania przez pozwolenie przymiotu ostateczności zostało dokonane dopiero na etapie postępowania przed GIOŚ, co doprowadziło do zmiany okresu oceny wypełniania warunków pozwolenia, a w konsekwencji zmiany zakresu przedmiotowego sprawy administracyjnej oraz zmiany sposobu wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, która to zasada w przypadku konieczności prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie okoliczności mających istotne znaczenie dla wyniku postępowania nakazywała GIOŚ uchylenie decyzji [...] WIOŚ i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyby z innych względów postępowanie w I instancji nie podlegało umorzeniu. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej przez organ drugiej instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że: (i) w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki [...] miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych; (ii) nie przekroczyły one dopuszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów ilościowych i jakościowych, a (iii) Spółka nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym. W wyniku tych naruszeń GIOŚ podjął wadliwe rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z przekroczeniem dopuszczalnej swobodnej oceny dowodów, a także nie dokonał ustaleń w zakresie znikomego charakteru rzekomych naruszeń i ich zaprzestania przez Spółkę, co stanowiłoby podstawę od odstąpienia od nałożenia kary. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej przez organ drugiej instancji, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 68 § 1 O.p., art. 68 § 2 pkt 1 O.p., art. 68 § 2 pkt 2 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

(i) do ustalenia, iż nie powstało zobowiązanie podatkowe w postaci administracyjnej kary pieniężnej za domniemane (na podstawie nieprowadzenia wymaganych pomiarów) przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, należy stosować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt. 1) O.p. (względnie w art. 68 § 2 pkt. 2 O.p.).

Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że wskazane zobowiązanie podatkowe nie powstaje w przypadku, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, z uwagi na to, że na podmiocie korzystającym ze środowiska nie spoczywa obowiązek składania jakichkolwiek deklaracji pozwalającej na ustalenie wysokości potencjalnego zobowiązania podatkowego, tj. administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś.;

(ii) bieg pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt 1 O.p. oraz art. 68 § 2 pkt 2 O.p. (względnie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p.) zostaje przerwany przez wydanie nieostatecznej decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Według skarżącej, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wskazany termin zostaje przerwany wyłącznie w przypadku, gdy w tym terminie zostanie wydana ostateczna decyzja wymierzająca karę pieniężną. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziły do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i uznania przez GIOŚ, że po stronie Spółki doszło do powstania zobowiązania podatkowego w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym naruszenie doprowadziło do wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej przez GIOŚ, mimo że organ powinien uchylić decyzja [...]WIOŚ i umorzyć postępowanie administracyjne; b) art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., przez wymierzenie Spółce kary pieniężnej, pomimo że obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej przez Spółkę nie mógł skutecznie powstać, gdyż ostateczna decyzja ustalająca to zobowiązanie (tj. decyzja GIOŚ) została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym obowiązek ten miał powstać, tj. po dniu 31 grudnia 2013 r. Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nałożenia na Spółkę przez GIOŚ administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy organ ten powinien uchylić decyzje [...] WIOŚ i w całości umorzyć postępowanie. c) art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("Nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 189g § 1 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z art. 16 Nowelizacji k.p.a. norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów o charakterze materialnoprawnym, takich jak art. 189g § 1 k.p.a., art. 189c k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że art. 16 Nowelizacji k.p.a. dotyczy wyłącznie dalszego stosowania przepisów proceduralnych. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji GIOŚ nakładającej administracyjną karę pieniężną po upływie 5 lat od rzekomego naruszenia, podczas gdy kompetencja do jej nałożenia wygasła z uwagi na przedawnienie, co powinno skutkować umorzeniem postępowania w całości.

d) art. 17 ustawy z 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ("Nowelizacja p.w.") oraz art. 19 ust. 3 Nowelizacji p.w. i art. 6 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ("rozporządzenie 2006") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

(i) wynikająca z art. 17 Nowelizacji p.w. norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów wykonawczych, podczas gdy wyrażona w tym przepisie zasada stosowania przepisów dotychczasowych nie dotyczy przepisów wykonawczych;

(ii) po uchyleniu rozporządzenia 2006, rozporządzenie to stanowiło w dalszym ciągu podstawę prawną określającą wymiar obowiązku wykonywania i przedkładania pomiarów w stosunku od pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie jego obowiązywania, podczas gdy w rzeczywistości w wyniku uchylenia rozporządzenia 2006 wymiar obowiązku wykonywania pomiarów - wskazany w pozwoleniach wodnoprawnych poprzez odesłanie do aktów wykonawczych - był regulowany nowymi przepisami wykonawczymi, które zastąpiły rozporządzenie 2006.

W ocenie skarżącej, niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanej normy intertemporalnej i wy dania przez GIOŚ decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania (bowiem utraciły moc najpóźniej z dniem 12 lipca 2015 r., tj. z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie Nowelizacji p.w.), zatem nie mogły być podstawą ustalenia wymiaru obowiązków Spółki na potrzeby wymierzenia kary. W konsekwencji niniejsze naruszenie doprowadziło wydania decyzji GIOŚ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy GIOŚ powinien uchylić decyzję [...]WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

e) art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Praw o wodne ("Nowe p.w.") w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ("rozporządzenie 2005") oraz w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., norma intertemporalna dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do spraw w toku odnosi się również do przepisów wykonawczych, podczas gdy wyrażona w tym przepisie zasada stosowania przepisów dotychczasowych w rzeczywistości nie dotyczy przepisów wykonawczych. Naruszenie to doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanej normy intertemporalnej i wydania przez GIOŚ decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, w oparciu o przepisy wykonawcze, które nie obowiązywały w dacie wydania (bowiem utraciły moc z dniem 1 stycznia 2018 r., tj. z chwilą wejścia w życie Nowego p.w.). W konsekwencji niniejsze naruszenie doprowadziło wydania decyzji GIOŚ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy GIOŚ powinien uchylić decyzję Mazowieckiego WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

f) § 9 ust. 4 rozporządzenia 2005 w zw. z § 1 pkt. 2 rozporządzenia 2005 oraz art. 310 ust. 2 pkt. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy:

(i) mogą stanowić podstawę określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód także wówczas, gdy próbki nie zostały pobrane, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że mogą one stanowić podstawę określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód jedynie w sytuacji, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodno prawnym jest większa od dopuszczalnej;

(ii) mogą stanowić podstawę określenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód w przypadku naruszenia tylko jednego warunku pozwolenia wodno prawnego, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że mogą one być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy przekroczenie dotyczy więcej niż jednej substancji albo więcej niż jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego oraz jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań pozwolenia wodnoprawnego jest większa od dopuszczalnej. Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania decyzji GIOŚ nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

g) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a – d, p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w. oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Spółkę kary za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków, pomimo że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 rokiem nie przeprowadzano kontroli w Spółce i nie stwierdzono, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez Spółkę (niezmienny od wielu lat) stanowił naruszenie warunków pozwolenia i przesłankę nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, zatem Spółka mogła mieć uzasadnione przekonanie, że jej postępowanie jest prawidłowe - późniejsze zakwestionowanie dotychczas nie budzącego wątpliwości sposobu działania Spółki podważa zaufanie do organów władzy publicznej. Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania decyzji GIOŚ nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

h) art. 298 ust 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. w zw. z art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wymierzenie dwóch sankcji (grzywny i administracyjnej kary pieniężnej) za ten sam czyn polegający na rzekomym braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji tj. naruszenie jednego warunku pozwolenia, podczas gdy wymierzenie grzywny wykluczało dopuszczalność wymierzenia kolejnej kary, a więc nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania przez GIOŚ decyzji nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

i) art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a – d, p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy dopuszczają wymierzenie podmiotowi korzystającemu ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej po upływie długiego czasu (np. ponad 10 lat) od popełnienia rzekomego naruszenia, w tym nawet wówczas, gdy takie naruszenie polegało wyłącznie na nieprowadzeniu wymaganych pomiarów, wobec czego nie miało miejsca faktyczne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona szkoda w środowisku naturalnym.

Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie w takich okolicznościach administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi korzystającemu ze środowiska stanowi działanie nieadekwatne, naruszające standard konstytucyjny (w szczególności w zakresie zasady demokratycznego państwa prawnego i wypływającej z niej zasady proporcjonalności), podważające zaufanie do organów władzy publicznej, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci". Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania przez GIOŚ decyzji nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

j) art. 299 ust. 1 pkt. 1-2 p.o.ś. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jedynym dowodem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., mogą być wyniki pomiarów wykonane i przedłożone właściwym organom w odpowiedniej liczbie.

Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi bowiem do uznania, że nie są wyłączone ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego określone w k.p.a. w zakresie innych okoliczności mających wpływ na wymierzenie lub odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania przez GIOŚ decyzji nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości;

k) art. 299 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 305a, p.o.ś. przez wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] z rzekomym naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu, pomimo że organ administracji nie był do tego uprawniony, gdyż Spółka nie została powiadomiona o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska w terminie 21 dni od dnia zakończenia kontroli, skutkiem czego z dniem [...] września 2012 r. upłynął termin materialnoprawny do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej;

Niniejsze naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania przez GIOŚ decyzji nakładającej na Spółkę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i umorzyć postępowanie w całości.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:

1) uchylenie w całości decyzji GIOŚ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji GIOŚ zostało sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia ono odtworzenie rozumowania GIOŚ, a tym samym nie pozwala na dokonanie kontroli legalności decyzji GIOŚ przez sąd administracyjny, a ponadto w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego, a na wypadek uznania, że naruszenia prawa wskazane w niniejszej skardze nie stanowią o sporządzeniu uzasadnienia decyzji GIOŚ w taki sposób, że decyzja GIOŚ nie poddaje się ona kontroli legalności przez sąd administracyjny wniesiono o:

2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GIOŚ w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzenie postępowania administracyjnego; a na wypadek uznania, że naruszenia prawa wskazane w niniejszej skardze nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o:

2) uchylenie w całości decyzji GIOŚ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., a ponadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzenie postępowania administracyjnego; a na wypadek uznania, że postępowanie administracyjne nie podlega umorzeniu, wniesiono o:

3) uchylenie w całości decyzji GIOŚ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a.; a w każdym przypadku wniesiono:

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zwrot od GIOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść postawionych zarzutów wskazując, że decyzja GIOŚ nie czyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W zakresie odnoszącym się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie zawiera ona szczegółowego wskazania dowodów, na których GIOŚ oparł się ustalając kluczową przesłankę wydania decyzji GIOŚ, tj. ustalając datę uzyskania przez pozwolenie przymiotu ostateczności. W decyzji GIOŚ wskazano jedynie, że pozwolenie stało się ostateczne [...] września 2009 r. Z treści uzasadnienia decyzji GIOŚ nie sposób jednak ustalić w oparciu o jakie dowody GIOŚ ustalił tę przesłankę. Ma ona przy tym podstawowe (kluczowe) znaczenie dla ustalenia okresu, w odniesieniu do którego należy badać spełnienie wymagań określonych w pozwoleniu oraz dla ewentualnego określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takich wymagań. Powyższe braki uzasadnienia decyzji GIOŚ uzasadniają także twierdzenie, że GIOŚ mógł w istocie dokonać ustaleń faktycznych w sposób dowolny, nieznajdujący oparcia w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a więc w sposób naruszający także art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie decyzji GIOŚ nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. także z tego względu, że nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego. GIOŚ nie sprecyzował bowiem w decyzji, czy w zakresie w jakim uznał, że dla ustalenia, iż powstało zobowiązanie podatkowe w postaci administracyjnej kary pieniężnej za domniemane przekroczenie określonych w pozwoleniu warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, GIOŚ stosował pięcioletni termin, o którym mowa w art. 68 § 2 pkt. 1 O.p., czy może w art. 68 § 1 pkt. 2 O.p. Powyższe przesądza, że uzasadnienie decyzji GIOŚ jest sformułowane wadliwie, w sposób istotnie naruszający art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji GIOŚ uniemożliwia ustalenie motywów, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia, a tym samym uniemożliwia dokonanie kontroli jej prawidłowości przez sąd administracyjny.

Według skarżącej, ustalenie daty, w której pozwolenie stało się ostateczne jest istotną okolicznością faktyczną, mającą bezpośredni wpływ na prawidłowość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W taki też sposób data ostateczności pozwolenia została określona w wyroku NSA, wielokrotnie przywoływanym w decyzji GIOŚ. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe) odnoszące się do ustalenia tej okoliczności powinno było więc zostać przeprowadzone już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Tymczasem [...] WIOŚ nie prowadził odpowiedniego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia daty, w której pozwolenie uzyskało przymiot ostateczności. Skoro istotna dla sprawy okoliczność faktyczna (data, w której pozwolenie stało się ostateczne) została ustalona dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji (GIOŚ), a okoliczność ta nie tylko miała istotne znaczenie dla sprawy, ale także miała bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, to decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tym samym, w celu niedopuszczenia do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, GIOŚ powinien był uchylić decyzję [...] WIOŚ i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia (o ile uznać, że nie było konieczności umorzenia postępowania). Skarżąca uważa, że GIOŚ ograniczył się do zaaprobowania postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu w I instancji, nie podejmując próby weryfikacji, czy zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy i kompleksowy. Zostało ono zaś przeprowadzone w ograniczonym zakresie. Taki materiał dowodowy nie daje zaś pełnego obrazu sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia wyczerpującego zasadę prawdy obiektywnej. GIOŚ całkowicie pominął, że w toczącym się postępowaniu nie zostały przeprowadzone inne istotne dowody, w tym w szczególności dowód z zeznań świadka – J. U. na okoliczność tego, że w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki Jeziorki miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych, nie przekroczyły one dopuszczonych w: pozwoleniu parametrów ilościowych i jakościowych i tym samym Spółka nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym.

Zdaniem skarżącej, prawidłowe zbadanie wagi rzekomego naruszenia prawa oraz ustalenie, że rzekome naruszenie prawa ustało ma znaczenie dla potencjalnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka uważa, że z racji tego, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji GIOŚ było rzekome naruszenie warunków pozwolenia, które miało miejsce w 2010 r., kara za takie, rzekome naruszenie mogła zostać wymierzona najpóźniej do dnia 31 grudnia 2013 r., przy czym do tego czasu decyzja w sprawie wymierzenia kary powinna uzyskać przymiot ostateczności. Niewątpliwie termin na wydanie takiego rozstrzygnięcia upłynął wiele lat temu. Ponadto, na mocy samej decyzji GIOŚ, decyzja [...] WIOŚ pierwotnie wymierzająca karę administracyjną względem Spółki została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jak gdyby nigdy nie istniała i tym samym nie wywołuje żadnych skutków prawnych, ani o charakterze materialnym ani procesowym. Z uwagi na uchylenie przez GIOŚ decyzji [...] WIOŚ, jedyną istniejącą w obrocie decyzją ustalającą zobowiązanie w rozumieniu art. 68 § 1 O.p. jest decyzja GIOŚ, która została wydana po ponad 10 latach od rzekomego naruszenia warunków Pozwolenia. Stanowisko GIOŚ, że decyzja [...]WIOŚ - jako decyzja organu I instancji - w sposób trwały i nieodwołalny przerwała bieg terminu przedawnienia narusza podstawowe zasady porządku prawnego, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie skarżącej, organ administracji ma obowiązek każdorazowo zweryfikować, czy w trakcie postępowania, tj. po naruszeniu prawa a przed nałożeniem sankcji, nie doszło do zmiany przepisów ustawowych, określających zasady wymiaru kary. Jeżeli tak, to podmiot administrujący powinien sprawdzić, w której regulacji znajdują się przepisy względniejsze dla sprawcy. Badanie to nie może przy tym odbywać się in abstracto, lecz powinno uwzględniać specyficzną sytuację danego podmiotu w określonym stanie faktycznym. GIOŚ nie podjął się procesu weryfikacji w celu znalezienia regulacji względniejszej. Organ odwoławczy błędnie wyłożył więc art. 16 Nowelizacji k.p.a. przewidujący, że do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie Nowelizacji k.p.a. ostateczną decyzją, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonując wykładni wskazanego przepisu pominął aprobowany w doktrynie prawa pogląd, że omawiana w tym miejscu reguła intertemporalna znajduje zastosowanie wyłącznie do przepisów o charakterze procesowym, a nie materialnym. Według Spółki, prawidłowa wykładnia art. 16 Nowelizacji k.p.a. prowadzi do wniosku, że wyrażona w niej norma intertemporalna nie znajdzie zastosowania do przepisów Nowelizacji k.p.a. o charakterze materialnoprawnym, takich jak przywołane powyżej przepisy regulujące instytucję przedawnienia, odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy. Tym samym, nawet gdyby przyjąć (ku czemu nie ma jednak podstaw), że administracyjna kara pieniężna wymierzona Spółce w decyzji GIOŚ nie uległa przedawnieniu w świetle O.p., należało uznać, że z uwagi na regulacje działu IVa k.p.a., nie mogła ona zostać nałożona, skoro upłynęło ponad 10 lat od rzekomego naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa.

Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadami praworządności oraz demokratycznego państwa prawa, a przede wszystkim, sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji GIOŚ. Zdaniem skarżącej, GIOŚ dokonał błędnej wykładni przepisów intertemporalnych tj. art. 17 oraz art. 19 ust. 3 Nowelizacji p.w., a także art. 493 pkt 34 i art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w. Spółka wskazuje na niedopuszczalność oparcia decyzji GIOŚ na przepisach rozporządzenia 2006. Rozporządzenie to przestało obowiązywać najpóźniej 12 lipca 2015 r. w skutek wejścia w życie Nowelizacji p.w. W ocenie skarżącej, dalece nieprawidłowy jest przy tym pogląd GIOŚ, że rzekomą podstawę dla dopuszczalności oparcia decyzji GIOŚ na przepisach rozporządzenia 2006 stanowiła okoliczność, że pozwolenie zostało wydane w czasie, gdy rozporządzenie 2006 obowiązywało, a więc, że zostało ono wydane z uwzględnieniem treści rozporządzenia 2006. Według Spółki, pogląd ten należy uznać za niedopuszczalny bowiem w istocie prowadziłby do konieczności stwierdzenia, że sama okoliczność wydania decyzji administracyjnej w określonym stanie prawnym jest wystarczająca dla stosowania wszystkich przepisów prawa, które obowiązywały w chwili jej wydania, bez względu na jakiekolwiek późniejsze zmiany przepisów i zawarte w tych nowelizacjach normy intertemporalne. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby wskazany pogląd zaakceptować, to i tak należy podkreślić, że pozwolenie nie odnosi się w swojej treści wprost do rozporządzenia 2006, a wskazuje, że pomiary ilości i jakości ścieków powinny być dokonywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie p.w. Takie brzmienie pozwolenia mogłoby więc teoretycznie uzasadniać także wniosek, że chodzi o każdoczesne przepisy wykonawcze wydane na podstawie p.w., w których określono sposób dokonywania odpowiednich pomiarów. Po wtóre, należy odnieść się do zastosowania przez GIOŚ rozporządzenia 2005. W tym zakresie GIOŚ dokonał błędnej wykładni przepisów intertemporalnych. Niezależnie od tego, że GIOŚ dokonał błędnej wykładni odpowiednich przepisów intertemporalnych i w konsekwencji tego błędnie uznał, że dopuszczalne jest oparcie decyzji GIOŚ na przepisach rozporządzenia 2005 oraz rozporządzenia 2006 (co wykazano powyżej), GIOŚ dopuścił się także błędnej wykładni samego § 9 ust. 4 rozporządzenia 2005. Ponadto, przepisy rozporządzenia 2005 w ogóle nie znajdują zastosowania do sytuacji, gdy dany podmiot nie prowadzi pomiarów z częstotliwością określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Warunek pozwolenia wodnoprawnego dotyczący prowadzenia pomiarów nie stanowi warunku odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (tj. nie reguluje sposobu i zakresu odprowadzania ścieków do wód łub do ziemi), lecz dotyczy wyłącznie monitorowania emisji. W celu ustalenia przekroczenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi należałoby, także w świetle sformułowanej w art. 7 p.o.ś. zasady "zanieczyszczający płaci", wykazać przekroczenie albo dopuszczalnych ilości odprowadzanych ścieków, albo też określonych w pozwoleniu wodnoprawnym norm jakościowych, tj. udowodnić rzeczywiste zanieczyszczenie środowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy kara administracyjna została wymierzona Spółce, mimo że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 r. w Spółce nie została przeprowadzona żadna kontrola, która potwierdzałaby, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez Spółkę (niezmienny od wielu lat) stanowił naruszenie warunków pozwolenia i w konsekwencji przesłankę nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie skarżącej, w powyższym stanie faktycznym, nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, zostało dokonane z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania jednostek do organów władzy publicznej oraz zasady informowania, tj. zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. Naruszenie tych przepisów stanowi samoistną przesłankę niedopuszczalności wymierzenia kary administracyjnej.

W sytuacji, w której, pomimo upływu kilku lat od udzielenia Spółce pozwolenia i rzekomego naruszenia przez nią pozwolenia, organy ochrony środowiska nie przeprowadziły w Spółce kontroli, która takowe uchybienie treści pozwolenia by potwierdzała, Spółka mogła mieć uzasadnione przekonanie, że jej postępowanie jest prawidłowe. Późniejsze zakwestionowanie, dotychczas niebudzącego wątpliwości sposobu działania Spółki, podważa zaufanie obywatela do organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu ne bis in idem, ponieważ Spółce wymierzono dwie sankcje za ten sam delikt tj.; [...] WIOŚ, podczas kontroli, która odbyła się [...] sierpnia 2012 r., nałożył na pełnomocnika Spółki, - J. U., sankcję pouczenia w trybie art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. za rzekome naruszenie warunków określonych w Pozwoleniu w zakresie częstotliwości prowadzenia przez Spółkę badań ścieków (zapewniając przy tym wyraźnie, że pouczenie to wyczerpuje sankcje wobec Spółki w związku ze stwierdzonymi rzekomymi naruszeniami; a następnie GIOŚ na podstawie art. 298 ust 1 pkt 2, 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz art. 314 ust. 4 i 5 p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w kwocie 683 008 złotych za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu. Obie powyższe dolegliwości stanowiły sankcję za rzekome naruszenie jednego interesu społecznego, polegającego na zapewnieniu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem. Tym samym, zachowanie organów ochrony środowiska, polegające na dwukrotnym ustaleniu odpowiedzialności na podstawie dwóch przepisów w odniesieniu do tego samego (rzekomego) bezprawnego zachowania stanowi naruszenie Konstytucji, w tym w szczególności wyrażonej w jej art. 2 zasady demokratycznego państwa prawa.

Wymierzenie Spółce kary pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego także z uwagi na fakt, że faktyczne przekroczenie przez Spółkę warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca. W skardze skarżąca przedstawiła także argumenty przemawiające jej zdaniem, za naruszeniem przez GIOŚ art. 305a, p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z 4 lutego 2021 r., znak DIiO-420/459/2014/ea, w której uchylono zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ w całości i wymierzono Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 683 008,00 zł (słownie złotych: sześćset osiemdziesiąt trzy tysiące osiem, 00/100) za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...].

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z 4 lutego 2021 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do generalnego zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a – d, p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy dopuszczają wymierzenie podmiotowi korzystającemu ze środowiska administracyjnej kary pieniężnej po upływie długiego czasu (np. ponad 10 lat) od popełnienia rzekomego naruszenia, w tym nawet wówczas, gdy takie naruszenie polegało wyłącznie na nieprowadzeniu wymaganych pomiarów, wobec czego nie miało miejsca faktyczne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona szkoda w środowisku naturalnym. Przypomnieć należy, że w ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wymierzenie w takich okolicznościach administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi korzystającemu ze środowiska stanowi działanie nieadekwatne, naruszające standard konstytucyjny (w szczególności w zakresie zasady demokratycznego państwa prawnego i wypływającej z niej zasady proporcjonalności), podważające zaufanie do organów władzy publicznej, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zdaniem skarżącej, w celu ustalenia przekroczenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi należałoby, także w świetle sformułowanej w art. 7 p.o.ś. zasady "zanieczyszczający płaci", wykazać przekroczenie albo dopuszczalnych ilości odprowadzanych ścieków, albo też określonych w pozwoleniu wodnoprawnym norm jakościowych, tj. udowodnić rzeczywiste zanieczyszczenie środowiska.

Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 7 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia (ust.1). Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany od dawna jest pogląd, według którego "zasada «zanieczyszczający płaci» z art. 7 Prawa ochrony środowiska nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy". (...). Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją m.in. Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W prawie wspólnotowym jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 174 ust. 2 TWE (dawny art. 130r. ust. 2), który stanowi: Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (...) opiera się (...) na zasadzie «zanieczyszczający płaci». (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2136/12, LEX nr 1497909). W piśmiennictwie wskazano, że "Jeżeli zatem interpretacja jakiegoś przepisu prawa związanego z ochroną środowiska będzie nasuwała wątpliwości co do tego, czy pozostaje ona w zgodzie z jedną z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, to będzie należało poszukać takiego znaczenia interpretowanego przepisu, które pozwoli przyjąć bez najmniejszych wątpliwości, że rozwój w dalszym ciągu będzie postępował w sposób zgodny z zasadami ogólnymi ochrony środowiska" (zob. K. Gruszecki, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II OSK 2136/12, ZNSA 2015, nr 4, s. 133-140).

Sąd orzekający w tym składzie uważa, że art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a – d, p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327, s. 1, ze zm.), również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 p.o.ś. GIOŚ dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci". Zasada ta spełnia rolę dyrektywy wykładni przepisów prawa ochrony środowiska, w skład którego wchodzą przepisy ustawy p.w., regulujące zagadnienie korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodno prawnego udzielonego Spółce w decyzji Starosty [...] nr [...], znak [...]. Treść zasady "zanieczyszczający płaci" jest przede wszystkim rezultatem poszukiwania rozwiązań sposobów ochrony środowiska, które uwzględniają czynniki ekonomiczne. W prawie ochrony środowiska jednym z instrumentów realizacji tej zasady są administracyjne kary pieniężne. W ocenie A. Lipińskiego "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci" [w:] Prawo ochrony środowiska i prawo karne, red. H. Lisicka, Wrocław 2008, s. 145). Według tego autora jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana jest od jakiejkolwiek postaci winy. Administracyjne kary pieniężne podobnie jak opłaty stanowią bodźce ekonomiczne służące przestrzeganiu przepisów prawa ochrony środowiska. B. Fick wyjaśnia, że bodźce ekonomiczne to środki zachęty materialnej. Ich istotą jest wytwarzanie sytuacji, pobudzającej do realizacji określonego celu działalności gospodarczej (zob. B. Fick, Bodźce ekonomiczne w przemyśle, Warszawa 1965, s. 7). W instrumentach finansowoprawnych takich jak administracyjna kara pieniężna widoczne są trzy elementy: przymusu, inspiracji oraz zachęty . Szczególnie istotne znaczenie mają one w ochronie wód. Zasada "zanieczyszczający płaci" na gruncie p.w. jest kwintesencją obowiązków prawnych podmiotów korzystających z wód z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. W systemie instrumentów finansowoprawnych prawa ochrony środowiska do sankcji prawnofinansowych zalicza się głównie opłaty podwyższone, administracyjne kary pieniężne oraz opłaty produktowe.

Kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie Spółce jest instrumentem odpowiedzialności administracyjnej tego podmiotu w procesie gospodarczego wykorzystania zasobów środowiska jakim są wody rzeki [...]. Określając cele kar pieniężnych w prawie wykorzystania zasobów środowiska (w niniejszej sprawie wód rzeki [...]), na plan pierwszy wysuwają się ich dwie podstawowe funkcje: motywacyjna i prewencyjna. Zdaniem J. Jendrośki, "Kara administracyjna pozostaje w tej sytuacji przede wszystkim środkiem represji i zabezpieczenia przed takimi naruszeniami prawa, gdzie stosowanie innych środków przymusu jest nieaktualne oraz gdy już nie można zmienić stanu faktycznego, zaistniałego przez naruszenie nakazu lub zakazu" (J. Jendrośka, Koncepcja sankcji karnej w prawie administracyjnym, [w:] Z. Rybicki, M. Gromadzka-Grzegorzewska, M. Wyrzykowski, Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 134). W. Radecki, przedstawiając koncepcję administracyjnych kar pieniężnych osobom prawnym (jednostkom organizacyjnym) za naruszenie wymagań ochrony środowiska, twierdzi, że mogą być postrzegane jako "a) sankcje za naruszenie przepisów prawa, a więc jako forma odpowiedzialności wykazująca pewną zbieżność z odpowiedzialnością karną osób prawnych; b) środki egzekucyjne zbliżone do grzywien w celu przymuszenia; c) środki stymulujące przestrzeganie wymagań ochrony środowiska; wówczas miałyby one charakter zbliżony do opłat; d) źródła finansowania przedsięwzięć służących ochronie środowiska" (zob. W. Radecki, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 109). Charakter prawny administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej Spółce jest sankcją majątkową o działaniu represyjnym. Kara pieniężna wymierzona skarżącej rozpatrywana konkretnie w tej indywidualnej sprawie, ściśle wiąże się z określonym czynem, ponieważ dopiero na skutek określonego zachowania się sprawca tego czynu zasługuje na nią. W kontrolowanej przez Sąd sprawie tym czynem było wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że sprawcą tego czynu była skarżąca. GIOŚ prawidłowo ustalił, że odpowiedzialność administracyjną za opisany wyżej czyn ponosi zgodnie z "zasadą zanieczyszczający płaci" skarżąca – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...], [...]. GIOŚ prawidłowo ustalił, że sprawcą czyny polegającego na wprowadzaniu w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...] była skarżąca. Wymierzona Spółce kara pieniężna jest konsekwencją powyższych prawidłowych ustaleń GIOŚ. Wskazując na funkcje zasady "zanieczyszczający płaci" należy uznać, że w przypadku potencjalnej możliwości spowodowania zanieczyszczenia istnieje konieczność działania zapobiegawczego przy pomocy różnych instrumentów finansowoprawnych (w tym stosowaniu sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej), które skłaniałyby sprawców czynów naruszających prawo ochrony środowiska oraz warunki pozwoleń) do odstąpienia od działań je wywołujących lub uniemożliwiały bądź utrudniały powodowanie działań naruszających prawo. W niniejszej sprawie takim działaniem (czynem) było wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. Zasada "zanieczyszczający płaci" realizuje cel interwencji prawnej, w sytuacji gdy ktoś może spowodować zanieczyszczenie środowiska. Zasada ta jest podstawą odpowiedzialności prawnej podmiotu, który narusza prawo ochrony środowiska. Jest ona także instrumentem ustalania konsekwencji prawnych wynikłych z zaistniałego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie naruszenia prawa przez skarżącą polegało na naruszeniu warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...].

Mając na uwadze powyższe wywody dotyczące "zasady zanieczyszczający płaci" stwierdzić należy, że GIOŚ dokonał prawidłowej wykładni art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a – d, p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 Nowego p.w., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a., która jest zgodna z treścią tej zasady.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, wskazać należy, że GIOŚ w sprawie prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. (zarzuty skargi nr 1 lit. a oraz nr 1 lit. c skargi), ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 683 008,00 (słownie złotych: sześćset osiemdziesiąt trzy tysiące osiem, 00/100) za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...].

Sąd nie stwierdził naruszenia przez GIOŚ: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła ustaleń GIOŚ w niniejszej sprawie.

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ okoliczność w postaci wprowadzania w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] została przez GIOŚ udowodniona.

Według Sądu, postępowanie GIOŚ, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, w którym uchylił zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ w całości i wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 683 008,00 zł (słownie złotych: sześćset osiemdziesiąt trzy tysiące osiem, 00/100) za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. Według Sądu, nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżanej decyzji GIOŚ z 4 lutego 2021 r., znak DIiO-420/459/2014/ea w pełni przeczy postawionej w skardze tezie dotyczącej naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest zatem zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji GIOŚ zostało skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie decyzji GIOŚ umożliwia Sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W ocenie Sądu, GIOŚ nie pominął milczeniem istotnych twierdzeń strony i odniósł się do faktów istotnych w niniejszej sprawie. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały zdaniem Sądu, rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy. Uzasadnienie decyzji GIOŚ z 4 lutego 2021 r. wskazuje przesłanki, którymi kierował się organ wydając to orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim było wymierzenie Spółce kary pieniężnej za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z 4 lutego 2021 r. opisanych wyżej elementów nie zabrakło.

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił z jakiego powodu art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2020r. poz. 1325 ze zm., dalej: O.p.), nie ma zastosowania w tej sprawie, tym samym wskazując na bezzasadność zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 68 § 2 O.p. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedkładała organowi I instancji wyników pomiarów zgodnie z art. 149 p.o.ś., co zostało udokumentowane w protokole z kontroli Nr [...], w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie art. 68 § 2 O.p. W konsekwencji tego, decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona stronie przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (czyli do 31 grudnia 2015 r.), a nie jak twierdzi skarżąca w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie decyzja wymierzająca karę za naruszenie warunków pozwolenia w 2010 r. została doręczona w dniu 18 czerwca 2014 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w związku z czym nie doszło do przedawnienia.

Nie można zgodzić się zarzutem skargi przedstawionym na str. 2 jej uzasadnienia, że GIOŚ nie sprecyzował, czy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 68 § 2 pkt 1 O.p., czy art. 68 § 2 pkt 2 O.p. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że GIOŚ na str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że art. 68 § 1 O.p. w części, o której mowa w jego § 1, nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jednak zgodnie z art. 68 § 2 tej ustawy, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. GIOŚ na str. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił, ze z uwagi na fakt, że strona nie przedkładała organowi I instancji wyników pomiarów zgodnie z art. 149 p.o.ś., co zostało udokumentowane w protokole z kontroli Nr [...]. w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie art. 68 § 2 O.p. GIOŚ prawidłowo stwierdził, że decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona stronie przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (czyli do 31 grudnia 2015 r.), a nie jak twierdzi strona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie. W niniejszej sprawie decyzja wymierzająca karę za naruszenie warunków pozwolenia w 2010 r. została doręczona w dniu 18 czerwca 2014 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w związku z czym nie doszło do przedawnienia.

Kolejny zarzut strony odnosi się do naruszenia przepisów przez wymierzenie dwóch sankcji - pouczenia i administracyjnej kary pieniężnej - za ten sam czyn polegający na braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji, tj. naruszenie tylko i wyłącznie jednego warunku pozwolenia. Zgodnie z protokołem kontroli Nr WA [...], organ I instancji za nieprowadzenie wymaganej ilości pomiarów przez Spółkę zastosował w toku kontroli sankcję w formie pouczenia, do czego był uprawniony na mocy art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, kto będąc obowiązany na podstawie art. 147 ust. 1 do prowadzenia okresowych pomiarów wielkości emisji, nie wykonuje tych obowiązków lub nie przechowuje wyników pomiarów w wymaganym okresie, podlega karze grzywny. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., organ I instancji za przekroczenie warunków pozwolenia wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną. W ocenie Sądu, obie formy karne są możliwe do zastosowania odrębnie, niezależnie od siebie, natomiast pouczenie udzielone przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie ogranicza jego uprawnień, ani też innych organów ochrony środowiska do wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub innego przewidzianego prawem. Na słuszność powyższego poglądu wyrażonego przez GIOŚ wskazuje treść uchwały z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 1/14, podjętej w składzie 7 sędziów NSA, zgodnie z którą reguła ne bis in idem nie znajduje zastosowania w przypadkach, kiedy dwie formy karne wymierzane są na podstawie ww. przepisów, bowiem przepis wynikający z art. 340 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. przewiduje odpowiedzialność karną w formie grzywny za popełnione przez podmiot wykroczenie, w odróżnieniu od odpowiedzialności administracyjnej, którą reguluje art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. w związku z art. 298 ust. 1 i art. 299 ust. 1 oraz art. 305 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Jak to zostało omówione wcześniej skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną za wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...].

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 § 2, art. 80 k.p.a. oraz art.189f § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki Jeziorki miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że charakter ścieków został jednoznacznie określony w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym stronie w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...]. Zgodnie z pkt I.2 tej decyzji stronie udzielono pozwolenia na wprowadzanie ścieków przemysłowych (mieszaniny ścieków bytowych i przemysłowych z piekarni) do rzeki [...].

Wymaganie to jest wiążące zarówno dla strony, co do warunków wykonywania przewidywanych pomiarów, jak i dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska co do oceny, czy warunki tego pozwolenia zostały spełnione. Twierdzenie przez stronę, że ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki [...] miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych, w sytuacji gdy to na jej wniosek wydane zostało ostateczną decyzją administracyjną pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków przemysłowych w 2010 r., nie może być skuteczne. Organy Inspekcji nie mogą dowolnie i samodzielnie, czy na wniosek strony, zmieniać kwalifikacji rodzaju ścieków w danej sprawie, ponieważ po pierwsze nie mogą zmieniać decyzji ostatecznej innego organu, a po drugie jest to daleko idąca zmiana merytoryczna, bowiem od rodzaju ścieków określonych w pozwoleniu zależy sposób ich oceny wynikający z rozporządzenia, na podstawie którego dokonuje się oceny spełniania warunków pozwolenia, w tej sprawie rozporządzenia z 2006 r. Dla ścieków bytowych wymagane jest pobieranie 4, 12 lub 24 próbek w ciągu roku, w równomiernych odstępach czasu, zaś dla ścieków przemysłowych jest to 6 pomiarów z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. Jeżeli strona uważała, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane wadliwie, to powinna odwołać się od decyzji Starosty Piaseczyńskiego, ewentualnie wnioskować o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Strona nie podjęła jednak takich działań.

Wskazać należy pozwolenie wodnoprawne udzielone w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak [...] jako akt reglamentacji administracyjnoprawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest jego wydanie, ustaliło w sposób wiążący i ostatecznie sytuację prawną strony tego postępowania określając jej prawa i obowiązki, z których wynika co jest dozwolone, bądź zakazane. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej. Samowolne przerobienie przez organ administracji treści decyzji jest natomiast niedopuszczalne i nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści - art. 107 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 10.09.2014 r., IOSK 229/13, LEX nr 1551287).

W art. 4 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) uregulowano zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia. J. Stelmasiak zwraca uwagę, ze: "Korzystanie ze środowiska, tzw. szczególne, w świetle art. 4 ust. 2 p.o.ś. wykracza poza korzystanie powszechne i dlatego też każdorazowo wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wydanego przez właściwy organ. Ponadto powinno ono w szczególności ustalać zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisje gazów lub pyłów do powietrza lub wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, czy tez wytwarzanie odpadów (art. 180 p.o.ś.)" (zob. J. Stelmasiak, Obszar specjalny jako forma reglamentacji korzystania ze środowiska [w:] Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, red. P. Korzeniowski, I.M. Wieczorek, Łódź 2018, s. 121). Wyjaśnić należy, że pozwolenie wodnoprawne jako podstawowy instrument zasady reglamentacji administracyjnoprawnej w p.w. ogranicza wolność korzystania z wód lub gruntów. Wolność korzystania z wód oraz gruntów na podstawie pozwolenia wodnoprawnego doznaje bowiem ograniczeń natury administracyjnoprawnej podyktowanych interesem publicznym. Z uwagi na to, że pozwolenie wodno prawne udzielone stronie rozstrzyga o jej uprawnieniach wymagany jest wniosek o jego wydanie. Obowiązkiem organu w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Pozwolenie wodnoprawne stwarza podstawę do powstania stosunku administracyjnoprawnego, którego uczestnikami są organ administracji oraz adresat pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu wodnoprawnym z [...] sierpnia 2009 r. udzielono stronie pozwolenia na wprowadzanie ścieków przemysłowych (mieszaniny ścieków bytowych i przemysłowych z piekarni) do rzeki [...]. C. Martysz zwraca uwagę, że: "Decyzje wydawane na podstawie prawa wodnego, oprócz wymagań art. 107 k.p.a., zawierają najczęściej wiele klauzul dodatkowych ograniczających ich działanie. Tak więc występują tutaj przede wszystkim ograniczenia czasowe uprawnień lub obowiązków płynących z decyzji. Ograniczenia te stanowią niekiedy niezbędny składnik decyzji, jak ma to miejsce w przypadku pozwoleń wodnoprawnych, które wydaje się zawsze na czas oznaczony (zob. C. Martysz, Postępowanie szczególne w sprawach wodnych [w:] Zagadnienia..., red. K. Podgórski, s. 138). Na skarżącej spoczywał obowiązek prawny przestrzegania wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego, prawnego. Jest to, co ktoś musi zrobić powodowany tą koniecznością. Może on oznaczać powinność lub zobowiązanie (Słownik języka polskiego, t. 2, red. M. Szymczak, Warszawa 1979, s. 419). Obowiązek należy do podstawowych pojęć stosowanych w procesie wykładni przepisów Prawa wodnego. W literaturze trudno wskazać na jedną w pełni wystarczającą definicję tego pojęcia. Norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach (A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1975, s. 297). Według Z. Ziembińskiego możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). W niniejszej sprawie po stronie skarżącej wystąpił taki zespół działań i zaniechań. Działaniem było wprowadzanie w 2010 r. ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. Zaniechaniem był brak prowadzenia określonej ilości i jakości pomiarów jakości odprowadzanych ścieków do rzeki [...]. Obowiązek przestrzegania i wykonywania warunków pozwolenia wodnoprawnego jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38). W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo zastosował art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz.1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2. art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz art. 314 ust. 4 i 5 p.o.ś., a także w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. dalej: p.w.). Funkcja prewencyjna pozwolenia wodnoprawnego wynika z obowiązku wykonywania wymaganych pomiarów jakości odprowadzanych ścieków i jest pochodną funkcji prewencyjnej prawa ochrony środowiska, w której pozwolenie to jest jednym z jej instrumentów prawnych korzystania z zasobów środowiska. Funkcja ta określa istotę tego aktu administracyjnego w Prawie wodnym. Pozwolenie wodnoprawne poprzedza zatem podjęcie określonego rodzaju działalności. Oznacza to, że podmiot korzystający z wód musi je uzyskać przed podjęciem określonej działalności.

Wykonywanie obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego powinno być oceniane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1–4 w dziale IV tytułu III p.o.ś., który zawiera normy prawne dotyczące przeciwdziałania zanieczyszczeniom. Zgodnie z art. 137 p.o.ś., przeciwdziałanie zanieczyszczeniom polega na zapobieganiu lub ograniczaniu wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Zdaniem M. Górskiego: "Przepis art. 137 zawiera w swej treści ogólne określenie pojęcia «przeciwdziałanie zanieczyszczeniom», a tym samym ogólne określenie zakresu i celu działań podejmowanych w oparciu o przepisy zawarte w tytule III ustawy, tym zagadnieniom właśnie poświęconym" (M. Górski [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 455). Autor ten uważa, że wytyczna z art. 137 p.o.ś., jako przepis mający charakter ogólny w stosunku do postanowień zawartych w całym tytule III, powinna być brana pod uwagę przy wszelkich działaniach związanych z kształtowaniem bądź oceną emisji, z punktu widzenia jej zakresu z wymaganiami ochrony środowiska (M. Górski [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony..., s. 456).

Z akt sprawy wynika, że strona naruszyła warunki pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania wymaganej liczby pomiarów, która warunkuje możliwość dokonania oceny stanu i składu odprowadzonych do środowiska ścieków. GIOŚ był zobowiązany nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną za przekroczenie ustalone zgodnie z przepisem art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Nie można zgodzić się z poglądem Spółki zawartym w skardze, że według jej oceny, jakość odprowadzanych ścieków nie naruszała wymaganych warunków. Wskazać należy, że stanowisko skarżącej nie jest poparte wymaganymi przez przepisy prawa materialnego dowodami i z tego powodu nie mogło być uwzględnione w sprawie. Stosowanie art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. było przedmiotem rozważań NSA w uchwale 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OPS 1/14, w której NSA potwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczenia ustalonego według art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Taka wykładania art. 305a ust. 1 pkt p.o.ś. jest zgodna z zasadą zanieczyszczający płaci stanowiącą uszczegółowienie odpowiedzialności administracyjnej w przepisach prawa ochrony środowiska.

Twierdzenie Spółki, że nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym nie może być uwzględnione, ponieważ w niniejszej sprawie, stwierdzone przez GIOŚ naruszenie warunków pozwolenia, nie budzi żadnych wątpliwości. Naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą nie wynika z uznania organu, ale z jednoznacznie ukształtowanych przepisów prawa - art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W pkt II.3 pozwolenia wodnoprawnego strona została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód. Podstawą prawną ustalenia warunków pozwolenia w zakresie częstotliwości pomiarów oraz określenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń jakie mogą być zawarte w odprowadzanych ściekach, było rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137 poz. 984 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, pobieranie próbek ścieków przemysłowych powinno być dokonywane z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ, udokumentowanej protokołem Nr [...] ustalono, że strona nie wywiązała się z powyższego warunku. Skoro skarżąca nie wykonywała wymaganych pomiarów, to stosownie do art. 305 ust. 1 i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., GIOŚ stwierdził przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu. W myśl art. 149 p.o.ś., Spółka była zobowiązana na określonych zasadach przedkładać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyniki pomiarów jakości odprowadzanych ścieków. Obowiązku tego nie wykonywała. Obowiązek wykonywania warunków pozwolenia wodnoprawnego jest konsekwencją przede wszystkim tego, że środowisko jest istotnym elementem procesów gospodarczych, w kontekście użytkowania jego zasobów oraz powodowania emisji, która może przekształcić się w zanieczyszczenie. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne w kontrolowanym okresie (2010 r.) było pozwoleniem emisyjnym. Pozwoleniami sektorowymi są: pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (w skardze nazwane: Nowe PW) spowodowało usunięcie z listy pozwoleń sektorowych pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Zgodnie z art. 392 p.w., pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1–4 w dziale IV tytułu III ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Pozwolenie emisyjne jako warunek legalnej eksploatacji instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, jest instrumentem wielu zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, m.in. zasad: kompleksowej ochrony, prewencji, przezorności oraz reglamentacji. Ustawodawca w art. 180 p.o.ś. zastrzega, że korzystanie ze środowiska, przez eksploatowanie instalacji, jest dozwolone po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Przy ustalaniu treści pozwolenia emisyjnego organ ochrony środowiska powinien dokonać najlepszego, z punktu widzenia posiadanej wiedzy o instalacji na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia, sposobu określenia warunków jej eksploatacji. Pozwolenia emisyjne mogą różnić się znacznie od siebie co do dalekosiężnych skutków dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji. W momencie wydawania pozwolenia emisyjnego organ ochrony środowiska na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia emisyjnego dysponuje pewnym zbiorem wymaganych przez prawo informacji. Organ ochrony środowiska na podstawie informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia emisyjnego powinien także przewidywać, jakie mogą być nieznane przyszłe skutki eksploatacji instalacji. Obowiązek ten wynika z treści zasad prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.). Zasady te wzmacniają podstawy prawne wydawania pozwolenia emisyjnego. Celem prewencyjnej ochrony środowiska w procesie wydawania pozwolenia emisyjnego powinno być zredukowanie wielkości emisji wynikającej z eksploatacji instalacji. Pozwolenie emisyjne jest przykładem decyzji podejmowanej w warunkach niepewności skutków dla środowiska wynikających z eksploatacji instalacji. Organ ochrony środowiska przed wydaniem pozwolenia emisyjnego powinien ustalić, czy najbardziej prawdopodobne skutki eksploatacji instalacji, które mogą wystąpić z całkowitą pewnością, mieszczą się w warunkach dozwolonej emisji. Organ ten powinien także uwzględnić zaistnienie nieprzewidzianych okoliczności wynikających z eksploatacji instalacji na zasoby środowiska. Korzystanie ze środowiska w znaczeniu prawnym może w szczególności obejmować: emisje do powietrza, pobór wód, wprowadzanie ścieków, wytwarzanie odpadów. Funkcja prewencyjna pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2009 r. wynika z podstawowych celów dyrektywy 2010/75/UE. W motywie 2 wskazano, że celem tej regulacji jest zapobieganie zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcja i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowanie zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom. Aby cel ten został zrealizowany, powinny być ustalone ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuację gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa.

Nie można podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego braku wskazania dowodów, na których organ II instancji oparł się ustalając datę uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne (udzielone decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...]) przymiotu ostateczności. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w aktach adm. niniejszej sprawy znajduje się pismo GIOŚ z 16 października 2017 r., znak DIiO-420/107B/2017/rg skierowane do Starosty [...] dotyczące decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w którym organ odwoławczy w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem odwoławczym od decyzji [...] WIOŚ z [...] listopada 2013 r. znak [...] wymierzającej administracyjną karę pieniężną zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na wskazane pytania: 1. Kiedy decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], stała się decyzją ostateczną. 2. Wyjaśnienie dlaczego na stronie http://bip.piaseczno.pl/public/?d=87028, dla tej samej decyzji nr [...], znak [...], widnieje data "[...], dnia [...].08.2009 roku".

W odpowiedzi na pismo GIOŚ z 16 października 2017 r. Starosta [...] w piśmie z 25 listopada 2019 r. znak [...] wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] stała się ostateczna w dniu [...] września 2009 r. jednocześnie w piśmie z 25 listopad 2019 r. Starosta [...] wskazał, że na stronie http://bip.piaseczno.pl/public/?d=87028, przy wprowadzaniu tekstu decyzji w wersji elektronicznej wystąpiła omyłka dotycząca wydania decyzji. Pismo GIOŚ z 16 października 2017 r. skierowane do Starosty [...] zostało przekazane do wiadomości strony, a ponadto w dniu 16 stycznia 2020 r. skarżąca zapoznała z aktami sprawy w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia w 2009 r. W ten sposób strona miała możliwości zapoznania się z treścią pisma Starosty [...] z 25 listopada 2019 r., informującego GIOŚ, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne w dniu 10 września 2009 r. Wskazać jednocześnie należy, że ewentualne uchybienie w tym zakresie nie jest naruszeniem stwarzającym obowiązek uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, ponieważ pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

GIOŚ na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił, że mając na uwadze stanowisko NSA w analogicznej sprawie dotyczącej wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia w 2009r., wyrażone w wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, należało przyjąć, że okres oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego zaczyna się liczyć od dnia, kiedy decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. W związku z tym, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] stała się ostateczna w dniu [...] września 2009 r., GIOŚ w toku postępowania odwoławczego prawidłowo wyznaczył następujące okresy oceny warunków pozwolenia: okres I (pierwszy) - od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r.; okres II (drugi) - dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. W pierwszym analizowanym okresie strona na sześć wymaganych pomiarów jakości odprowadzanych ścieków wykonała tylko jeden, przeprowadzony w dniu [...] października 2009 r., przy czym tym pomiarem nie objęto wskaźnika stanu ścieków - temperatury. Wyniki pozostałych wskaźników zanieczyszczeń w zbadanej próbce nie przekraczały dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W drugim analizowanym okresie strona na sześć wymaganych pomiarów również wykonała tylko jeden, przeprowadzony w dniu [...] maja 2011 r. Pomiarem nie objęto wskaźnika stanu ścieków - temperatury. Wyniki pozostałych wskaźników zanieczyszczeń w zbadanej próbce nie przekraczały dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c, p.o.ś. przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś.. warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji, administracyjne kary pieniężne.

W związku ze zmianą okresów przyjętych do oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego, organ II instancji prawidłowo przeliczył wielkość przekroczenia, które wystąpiło w okresach obowiązywania pozwolenia od [...] września 2009 r. do [...] września 2010 r. oraz od [...] września 2010 r. do [...] września 2011 r. Wielkość naruszenia GIOŚ obliczył prawidłowo według wzoru, określonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177). Zgodnie z art. 305 ust. 4 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 . w okresie objętym oceną. Aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2010, należy przyjąć tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych latach biegu pozwolenia, które miały miejsce w roku 2010,to jest - od [...] stycznia 2010 r. do [...] września 2010 r. (252 dni), oraz od [...] września 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. (113 dni).

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia: art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. GIOŚ uchylając zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy nie naruszył treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten rodzaj decyzji ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), a zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa tzn. narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma nie tylko skontrolować zaskarżoną decyzję ale rozpoznać sprawę w jej całokształcie po raz drugi. Ma to uczynić niezależnie od tego jak zrobił to organ I instancji i nie jest związany zakresem odwołania. Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a.". (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 929/18, LEX nr 3019845). Zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. GIOŚ ponownie rozpatrujący sprawę nie ograniczył się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. GIOŚ ponowne rozpatrzył sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki, co według Sądu, znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji. Omawiany przepis konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie orzeczenia kasacyjnego. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze środków zaskarżenia. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania orzeczenia kasacyjnego jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena. Ponadto, art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje również możliwości uchylania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy. Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez GIOŚ art. 138 § 2 k.p.a.

Nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące terminu, w jakim może być wydana decyzja organu odwoławczego. Sąd podziela stanowisko GIOŚ, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji. Z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Możliwa jest w tej sytuacji zmiana orzeczenia organu pierwszej instancji, o ile jej konsekwencją jest korekta "w dół", to jest orzeczenie kwoty zobowiązania w niższej wysokości, niedopuszczalnym zaś byłoby podwyższenie zobowiązania. Wyjaśnić jednocześnie należy, że organ odwoławczy rozpoznający środek prawny nie kreuje w takim wypadku zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji, lecz kontroluje prawidłowość dokonanego ustalenia, a w razie stwierdzenia, że ustalenie jest wadliwe, zobowiązany jest do dokonania niezbędnej korekty. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zmierza do wydania decyzji powodującej powstanie zobowiązania podatkowego, natomiast organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w warunkach istniejącego już zobowiązania podatkowego.

W świetle powyższego nie jest zasadny zarzut dotyczący przedawnienia prawa do wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej. Na dzień wydania decyzji, nie upłynął jeszcze termin płatności kary. Jak wynika z art. 281 ust. 3 p.o.ś., termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Art. 70 § 1 O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W przedmiotowej sprawie, dopiero po upływie 14 dni od daty doręczenia Spółce ostatecznej decyzji GIOŚ będzie biegł 5-letni termin przedawnienia, o którym mowa art. 70 § 1 O.p.

Z uwagi na fakt, że strona nie przedkładała organowi I instancji wyników pomiarów zgodnie z art. 149 p.o.ś., co zostało udokumentowane w protokole z kontroli Nr [...], w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie art. 68 § 2 O.p. Decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej mogła być doręczona stronie przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (czyli do 31 grudnia 2015 r.), a nie jak twierdzi skarżąca w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło naruszenie. W niniejszej sprawie decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia w 2010 r. została doręczona w dniu 18 czerwca 2014 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, w związku z czym nie doszło do przedawnienia.

Nie jest zasadny zarzut wskazujący na możliwość zastosowania w tej sprawie art. 189g § 1 oraz art. 189c, k.p.a. Powyższe przepisy nie znajdują tu zastosowania przede wszystkim z uwagi na dyspozycję art. 16 nowelizacji k.p.a., zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n nowelizacji k.p.a. Z tego względu organ odwoławczy w tej sprawie prawidłowo nie rozważał możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., który określa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 189c, k.p.a., ponieważ jego stosowanie jest ograniczone do zmiany w przepisach prawa materialnego regulujących administracyjne kary pieniężne i nie obejmuje stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. Przepisy dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych zmieniły się od dnia 1 stycznia 2018 r. przez ich przeniesienie z ustawy p.o.ś. do ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) w której stały się opłatami podwyższonymi.

Wskazać jednak należy, że przesłanki ich wymierzania, sposób ustalenia, wielkości przekroczenia oraz sposób ustalenia wymiaru kary, pozostały identyczne. W niniejszej sprawie, z uwagi na brzmienie art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy p.w., mają zastosowanie dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy p.o.ś. Zgodnie z art. art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260 poz. 2177, dalej: rozporządzenie z 2005 r.) w zw. z art. 493 pkt 3 i art. 545 ust. 3a pkt 1 Prawo wodne. Skarżąca twierdzi, że zasada stosowania przepisów dotychczasowych wyrażona w art. 545 ust. 3a pkt 1 nie dotyczy przepisów wykonawczych. Odnosząc się do tego stanowiska Spółki wyjaśnić należy, że rozporządzenie z 2005 r. stanowiło wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 310 ust. 2 p.o.ś. Błędne jest twierdzenie strony, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania ww. art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy p.w. Wyjaśnić należy, że nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie wymagane było stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. 2017, poz. 2501), to nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wzór arytmetyczny, o którym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., określający sposób ustalenia ilości substancji wprowadzonej do środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia w okresie objętym oceną, jest dokładnie taki sam jak w rozporządzeniu z 2017 r.

Zarzut dotyczący naruszenia § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jest ponadto niesłuszny, bowiem NSA w wyroku z 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, który zapadł w analogicznej sprawie kary za 2009 r. wymierzonej tej Spółce, uznał za błędne wskazanie, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru nie może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań. Przywołując przepis art. 305a ust.1 pkt 2 p.o.ś., NSA wyraził tezę, że służy on skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Według NSA, tym przepisem ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W świetle powyższego użycie do obliczenia kary wzoru wynikającego z przepisów rozporządzenia z 20 grudnia 2005 r. było uzasadnione.

Powyższe odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. stanowi również odpowiedź na zarzut skarżącej dotyczący nałożenia na Spółkę kary za niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków, pomimo że, jak twierdzi Spółka, nie miało miejsce faktyczne przekroczenie określonych w pozwoleniu warunków korzystania ze środowiska i nie została wyrządzona szkoda w środowisku. Wskazać należy, że w wyroku NSA 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, wyjaśniono, że przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. służy ustaleniu wielkości przekroczenia w przypadku, gdy pomiary jakości odprowadzanych ścieków nie są prowadzone. Brak pomiarów jest więc jednoznaczny z przekroczeniem warunków pozwolenia w zakresie jakości ścieków. W związku z powyższym podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 274 p.o.ś., zgodnie z którym wysokość kary zależy odpowiednio od ilości, stanu i składu ścieków, procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu - stosownie do warunków określonych w pozwoleniu, prawidłowo GIOŚ w tym przypadku uznał za nieuzasadniony z uwagi na regulację wynikającą z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś.

Słusznie GIOŚ na str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznał za nieuzasadniony zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zarzut ten wynika z błędnej interpretacji art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez Spółkę, w związku z czym nie mógł zostać w tej sprawie uwzględniony. Zasadnie zwrócił uwagę GIOŚ na str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że art. 31 Konstytucji RP ustanawia ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli jest to korzystne dla ochrony środowiska. Sąd zagada się z oceną GIOŚ wyrażoną na str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że kara prawidłowo została wymierzona na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. Skoro w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków tych pomiarów nie prowadził, to organ mając na względzie ww. regulację art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. był zobowiązany przyjąć, że stężenia zanieczyszczeń zawarte w odprowadzanych ściekach były podwyższone o 80 % w stosunku do wartości dopuszczalnych, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Przywołany już wcześniej wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 579/15, w sposób całkowity wyjaśnia zastosowanie w tej sprawie przepisów art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. Ponadto stosowanie tego przepisu, o czym będzie mowa w dalszej części tego uzasadnienia było też przedmiotem rozważań NSA w uchwale 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt. II OPS 1/14, w której Sąd potwierdził, że stosowanie tego przepisu przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska jest prawidłowe. Naczelny Sądu Administracyjnego mając na celu wyjaśnienie: "Czy w świetle art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 jest stwierdzenie, że pomiary, o których mowa w art. 147a ust. 1 nie zostały przeprowadzone przez uprawnione podmioty wymienione w tym przepisie, czy też organy Inspekcji Ochrony Środowiska są obowiązane do zbadania zgodności sposobu przeprowadzenia tych pomiarów z obowiązującymi w tym zakresie przepisami?" podjął następującą uchwałę: Stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy (sygn. akt II OPS 1/14). Zaś w jej uzasadnieniu wywiódł, że "Z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 579/15) podkreślił, że "przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej". Oczywiście jeszcze należy wskazać na regulację art. 147a ust. 1a, p.o.ś., który stanowi, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia może wykonywać pomiary we własnym laboratorium, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie.

W związku z treścią art. 299 ust. 1 i 2 p.o.ś. skarżąca podniosła, że [...] WIOŚ nie powiadomił Spółki o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska w terminie 21 dni od dnia zakończenia kontroli, skutkiem czego z dniem 17 września 2012 r. upłynął termin materialnoprawny do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Ww. przepis stanowi, że o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów, jednak ww. termin dotyczy pomiarów wykonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podczas kontroli, a nie jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, pomiarów automonitoringowych, do których strona była zobowiązana zarówno pozwoleniem wodnoprawnym, jak i mocą obowiązujących przepisów. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie stwierdzenie przekroczenia nastąpiło na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Wykładnia tego przepisu z powołaniem się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie zostanie przeprowadzona także w dalszej części uzasadnienia.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że doszło do naruszenia § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 6 k.p.a. Odnosząc się do tak przedstawionego stanowiska skarżącej, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Kontrola jest działaniem polegającym na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, 4) sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności.

W niniejszej sprawie GIOŚ prawidłowo przeprowadził kontrolę przestrzegania pozwolenia emisyjnego ustalającego warunki korzystania ze środowiska przez skarżącą. Wniosek o wydanie pozwolenia emisyjnego wiąże organ ochrony środowiska orzekający w sprawie. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez prowadzącego instalację oraz podmioty wymienione w art. 184 p.o.ś. uzupełniony, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ ochrony środowiska. Jeżeli powstaną wątpliwości co do treści wniosku o wydanie pozwolenia emisyjnego, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ochrony środowiska ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Jak wynika z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2009 r. wniosek o wydanie tego pozwolenia był uzupełniany pismami z: 11 grudnia 2008 r., 17 grudnia 2008 r., 15 maja 2009 r. oraz 18 czerwca 2009 r.

Pozwolenie wodnoprawne z [...] sierpnia 2009 r. ma charakter konstytutywny, ponieważ konkretyzuje zakres korzystania ze środowiska polegający na emisji do środowiska polegającej na wprowadzaniu ścieków przemysłowych. Określa zatem prawo do realizowania emisji na ustalonych przez organ ochrony środowiska (Starosta [...]) warunkach. Jest to akt stosowania prawa, który tworzy normy indywidualne związane z korzystaniem z wód polegającym na odprowadzaniu ścieków przemysłowych do rzeki [...]. Treść normatywna przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stanowi swoiste powiązanie zasad techniki z normami prawnymi. W wyniku udzielenia pozwolenia wodnoprawnego powstał stosunek administracyjnoprawny między korzystającym z wód rzeki [...] a organem ochrony środowiska – Starostą [...]. Zakres uprawnień i obowiązków wynikających dla strony z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego związanych z prawem do powodowania emisji (wprowadzania ścieków przemysłowych do rzeki [...]) został ściśle określony w tym pozwoleniu. Przedmiotowe pozwolenie emisyjne określa warunki powodowania takiej emisji.

W niniejszej sprawie warunki te określono w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak [...], które zostało wydane z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z 2006 r. Uchylenie z dniem 30 grudnia 2014 r. tego rozporządzenia i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), oraz kolejnego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), nie spowodowało jednak automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] - pozwolenia wodnoprawnego, wydanej w oparciu o stan prawny określony w rozporządzeniu z 2006 r., gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Skoro w dacie postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie o wydanie pozwolenia obowiązywało rozporządzenie z 2006 r., którego przepisy uwzględniono w pozwoleniu, to organy Inspekcji Ochrony Środowiska miały obowiązek dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w czasie jego obowiązywania (w niniejszej sprawie od 2009 r. do 2013 r.), w odniesieniu do stanu prawnego uregulowanego właśnie w przepisach rozporządzenia z 2006 r. Wskazać należy, że rozporządzenie z 2006 r. jest jest elementem części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Zgodzić należy się ze skarżącą, że istotnie rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jednak konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia odniósł się do tego właśnie aktu na str. 1 w jego podstawie prawnej (por. odpowiednio: wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1240/17, LEX nr 2650617). W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Powołanie w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.), które utraciło moc 31 grudnia 2014 r. nie było błędem. Stanowiło ono w istocie element stanu faktycznego sprawy. Konieczność odwołania się do niego wynikała z faktu wskazania go w decyzji (...) udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu". (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1363/18, LEX nr 3151791).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a p.o.ś. w zw. z art. 545 ust. 3a pkt 1 p.w. oraz w związku z art. 8 § 1 i § 2 i art. 9 k.p.a., przez nałożenie na Spółkę kary za niewywiązywanie się z okresowych pomiarów ścieków pomimo, że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 r. nie przeprowadzono kontroli w Spółce i nie stwierdzono, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków stanowił naruszenie warunków pozwolenia i przesłankę nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że po pierwsze przepisy nie regulują częstotliwości przeprowadzania kontroli podmiotów przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, a po drugie uszło uwadze skarżącej, że art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przesądza o podstawie stwierdzenia przekroczenia. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Norma prawna wynikająca z tego przepisu oznacza, że do przeprowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezbędne są tylko wyniki pomiarów wielkości emisji, do których wykonywania jest zobowiązany podmiot korzystający ze środowiska i które, stosownie do art. 149 ust. 1 p.o.ś., musi przedkładać organowi kontroli. Art. 299 ust. 1 p.o.ś. reguluje co stanowi podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia, wskazując na: 1) kontrole, w szczególności pomiary dokonywane w trakcie kontroli bądź inne środki dowodowe; 2) pomiary prowadzone prze podmiot korzystający ze środowiska, jeżeli podmiot jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów. Są to dwa zasadniczo odmienne sposoby stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia, co pociąga za sobą odmienne konsekwencje. Inaczej to wygląda w razie stwierdzenia przekroczenia na podstawie pomiarów, o czym traktują art. 305 i 305a przyjmujące inny mechanizm wymierzenia kar (brak kary biegnącej) (zob. W. Radecki, komentarz do art. 299 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 826).

Stanowisko skarżącej, że brak kontroli przed 2012 r. był równoznaczny z prawidłowym wywiązywaniem się Spółki z warunków pozwolenia jest błędne, tym bardziej, że strona nie przekazywała wyników badań do [...] WIOŚ. Podczas kontroli w 2012 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr WA [...] zostało potwierdzone, że w okresie od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. badania ścieków przemysłowych nie były wykonywane z wymaganą częstotliwością, w związku z czym w pkt II Lp. 14 ww. protokołu odnotowano naruszenie warunków pozwolenia oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez GIOŚ był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.