Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 707/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 5, art. 49 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 roku sprawy ze skargi T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku inwentarskiego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], zatwierdzającej T. G. - na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – projekt budowlany budynku inwentarskiego (drugi kurnik od strony drogi), usytuowanego na działce nr ewid. 315/3, położonej w J. nr 40, gm. Z., uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że odwołujący K. R. w złożonym środku zaskarżenia zarzucił, że projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, nie jest kompletny, nie posiada żadnych wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ponadto projekt kurnika nie jest zgodny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji nr [...] Wójta Gminy Z. z [...], przepisami techniczno-budowlanymi jak i warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy Z. z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z art 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dlatego PINB w Ł. obowiązany był wydać decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy.

Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że na działce nr ewid. 315/3, położonej w miejscowości J. nr 40, gm. Z., znajduje się budynek inwentarski (kurnik), drugi licząc od strony drogi. Budowa tego budynku miała miejsce w latach 1994-1995, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek to budynek parterowy, murowany, z dachem dwuspadowym w konstrukcji stalowej, krytym eternitem. Budynek inwentarski ma długość 105,10 m, szerokość 12,90 m i wysokość 6,0 m oraz jest usytuowany w odległości 4,50 m od granicy z działką nr ewid. 316 i w odległości 18,0 m od granicy z działką nr ewid. 314.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z [...], nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową spornego budynku i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwotnie wyznaczony termin - do dnia 30 kwietnia 2012r. - został, na wniosek inwestora przedłużony, najpierw do dnia 31 października 2012r., następnie do dnia 31 maja 2013r. oraz do dnia 30 listopada 2013r. Tuż przed wyekspirowaniem ostatniego ze wskazanych terminów, w dniu 28 listopada 2013r., inwestor ponownie zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu o kolejne 6 miesięcy, uzasadniając to koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz faktem, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji środowiskowych dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J. w gminie Z. na działkach o nr ewid. 315/2, 315/3 i 315/4". Po otrzymaniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wzywając jednocześnie inwestora do wystąpienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpoznaniu zażaleń właściciela sąsiedniej nieruchomości K. R. oraz inwestora – T. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 471/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...].

W dniu 30 marca 2015r. T. G. dostarczył do organu stopnia powiatowego wymaganą dokumentację, z kolei w dniu 7 kwietnia 2015r. dokonał jej uzupełnienia, poprzez złożenie projektu w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku inwentarskiego. Następnie organ I instancji pismem z dnia 26 maja 2015r. wyznaczył termin oględzin na terenie przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których dokonano sprawdzenia zgodności ww. budynku kurnika z projektem budowlanym, złożonym w dniu 30 marca 2015r. Ustalono, że budynek kurnika ma długość 105,10 m, szerokość 12,90 m, wysokość w kalenicy 6,0 m. Na dachu budynku są wentylatory Ø 68 w ilości 5 szt. Wewnątrz budynku są dwa pomieszczenia gospodarcze, sterownia, przedsionek. Od strony zachodniej w połowie długości budynku znajduje się zespół trzech zbiorników na gaz propan o poj. 6700 l każdy. Zbiorniki ustawione są na płycie betonowej. Zbiorniki są oddzielone ścianą ogniową (po 1 szt. i 2 szt.). Przy narożniku południowo - zachodnim budynku jest zbiornik na ścieki (3 kręgi Ø 100). W kurniku jest instalacja elektryczna, gazowa, wodociągowa, wentylacyjna, w okapie od strony zachodniej założona rynna i rury spustowe, w okapie wschodnim - rynny na odcinku ok. 25 m. W budynku jest pomieszczenie do chowu drobiu. Jest także instalacja kanalizacyjna. Na płycie betonowej przy zbiornikach na gaz postawiono kontener izoterma o wym. 3,50 m x 2,40 m i wys. 1,90 m.

W dniu 20 lipca 2015r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, które w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez K. R. uchylone zostało postanowieniem organu II instancji z [...], nr [...].

Następnie organ szczebla podstawowego w [...] wydał postanowienie nr [...], ustalające dla T. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez K. R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...] i na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalił dla T. G. wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek inwentarski zlokalizowany na działce nr ewid. 315/3, położonej w miejscowości J. nr 40, gm. Z., w kwocie 25.000 zł.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w [...] opisaną na wstępie decyzję nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku inwentarskiego, natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 110/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie organu z [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że w dokumentach administracyjnych sprawy, przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wszystkich, istotnych dokumentów, przede wszystkim postanowienia organu I instancji z [...], którym to organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem kurnika i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Brak opisanego postanowienia w nadesłanych aktach uniemożliwia weryfikację argumentacji organów nadzoru budowlanego, które w obu instancjach zgodnie stwierdziły, iż inwestor wywiązał się w pełni z obowiązków opisanych w tym postanowieniu z [...]. Co za tym idzie, nie sposób sprawdzić, czy w istocie inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków oraz czy zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, a tym samym do ustalenia samej opłaty legalizacyjnej. Sąd zaznaczył także, że sprawa przedmiotowej samowoli budowlanej była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie zaskarżonego wówczas przez K. R. postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego i o ile kwestia zasadności, czy jej braku co do samego zawieszenia pozostaje aktualnie bez wpływu na wynik sprawy, to jednak nie sposób pominąć, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 471/14, Sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych i argumentacji skarżącego wynika, że postępowanie w sprawie budynku kurnika zostało wszczęte na wniosek poprzednich właścicieli - rodziców skarżącego - już w 2002 roku. I dalej, że z dokumentów załączonych do akt nie wynika jednak, w jaki sposób zakończyło się to postępowanie. Skoro jednak odnosiło się ono do tego samego obiektu, to ustalenia poczynione przez organy w toku tego postępowania należy uwzględnić w toku niniejszego postępowania. Pomimo tak wyraźnej wytycznej ze strony Sądu, wśród analizowanych obecnie akt administracyjnych sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, związanego z postępowaniem wszczętym w 2002 roku, o którym - co należy odnotować - wspomina i aktualnie skarżący w swych pismach. Nie może budzić wątpliwości, iż dla bytu niniejszego postępowania i oceny prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć istotne jest ustalenie, czy wcześniej toczyło się już wobec tego samego obiektu postępowanie legalizacyjne i z jakim skutkiem. Brak jakiejkolwiek wzmianki i odniesienia się do postępowania prowadzonego z wniosku poprzedników prawnych skarżącego wskazuje zarówno na naruszenie przez organ przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., nr 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – , ale i uniemożliwia pełną kontrolę postępowania poprzedzającego obecnie zaskarżony akt.

Ponadto Sąd wskazał, że brak w aktach sprawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na który to brak słusznie wskazywał w odwołaniu i skardze K. R.. Niewątpliwie wskazany dokument inwestor zobowiązany jest złożyć, zatem już ten brak obala ocenę organów nadzoru budowlanego, iż inwestor przedłożył pełną, wymaganą dokumentację. Nadto, ponieważ przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ obowiązany był sprawdzić czy zachodzą warunki do legalizacji, co oznacza weryfikację przedłożonej dokumentacji zarówno pod kątem jej kompletności jak i prawidłowości, Sąd stwierdził, że organ weryfikacji takiej dokonał pobieżnie. Nie dostrzeżono bowiem, iż pozyskana do akt przez organ decyzja Wójta gminy Z. z dnia [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia dotyczy innej inwestycji. Opisana decyzja ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J. w gminie Z. na działkach o numerach ewidencyjnych 315/2, 315/3 i 315/4 oraz posadowienia komory na padłe zwierzęta i dodatkowego zbiornika na gaz. Postępowanie legalizacyjne, do którego zakończenia dąży organ i inwestor dotyczy innego przedsięwzięcia - budowy budynku kurnika, nie zmiany jego obsady. Organ nie miał zatem podstawy do twierdzenia, iż inwestor przedłożył całą dokumentację. W tej sytuacji również wywody organu co do związania ustaleniami decyzji środowiskowej, w kontekście zarzutów odwołującego, nie znajdują oparcia. Inaczej byłoby gdyby decyzja środowiskowa dotyczyła przedsięwzięcia, które jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Nadto, w złożonym projekcie budowlanym spornego kurnika - opis techniczny autor tegoż projektu odwołuje się do innej decyzji środowiskowej, wydanej w dniu [...] o tym samym znaku co decyzja z [...], organ nie wyjaśnił, czy jest to pomyłka w określeniu daty, czy może projektant powołał inną decyzję. Z kolei na rysunku projektu zagospodarowania terenu dokonano zmiany w oznaczeniach z "1. projektowany" budynek inwentarski (kurnik) "objęty niniejszym opracowaniem" przy pozostawieniu w nazwie opracowania, iż jest to projekt zamienny budynku inwentarskiego (kurnik nr 2), przy czym są to dwa różne budynki.

Mając na uwadze ocenę wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 5 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 110/16, organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w omawianej sprawie materiał dowodowy nie został przeanalizowany pod względem reguł wyszczególnionych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie jest materiałem niezbędnym i wyczerpującym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, chociażby już z tego względu, że uzyskana przez inwestora – T. G. - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia dotyczy innej inwestycji, niż tej objętej przedmiotowym postępowaniem, to tym samym stwierdzić niewątpliwie należy, iż niedopuszczalnym było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a następnie do wydania rozstrzygnięcia opartego na normie określonej w art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przedwcześnie wydał decyzję z [...], nr [...], wobec czego należało ją uchylić na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył T. G., zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uzasadnienia decyzji, wyrażający się w przytoczeniu niemal w całości wyroku WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2016r., sygn. akt. II SA/Łd 110/16 i pominięciu własnych rozważań, co do przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, mimo że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odnosił się do innej sprawy administracyjnej i nie był wiążący w sprawie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ drugiej instancji był związany treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 kwietnia 2016r., sygn. akt. II SA/Łd 110/16 i w związku z tym nie miał możliwości poczynienia samodzielnych ustaleń w sprawie mimo, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odnosił się do innej sprawy administracyjnej i nie był wiążący w sprawie.

W ocenie skarżącego, sprawa rozpatrywana przez sąd administracyjny dotyczyła ustalenia opłaty legalizacyjnej, nie zaś zatwierdzenia projektu budowlanego. Była więc przedmiotowo różna od sprawy niniejszej. W rozstrzygnięciu tym sąd nie wypowiadał się na temat sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikało, że wyrok tej treści podyktowany był brakami w aktach sprawy o ustalenie opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie organu drugiej instancji stanowi rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. bowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ zacytował niemal w całości rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, natomiast w ogóle nie wypowiedział własnego poglądu na przedstawioną mu sprawę. W istocie można stwierdzić, że organ nie zajął żadnego stanowiska i nie rozpoznał odwołania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której organ nie odnosi się do materiału dowodowego i przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji i ogranicza się do przytoczenia stanowiska, które go w niniejszej sprawie nie wiąże. Według skarżącego, organ nie może wyręczać się w podejmowaniu decyzji poglądami zaczerpniętymi z innych spraw, bez należytego rozważenia, czy mogą one mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W istocie więc skarżący nie wie jakie motywy legły u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszego stopnia, bowiem organ drugiej instancji powołał się na argumenty w sprawie sądowej dotyczącej zupełnie innej decyzji, czym naruszył także art. 153 p.p.s.a.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia organowi administracyjnemu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania K. R. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Przede wszystkim należy bowiem podkreślić, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany w trybie art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ustawy Prawo budowlane ma charakter wyłącznie formalny, bowiem badanie projektu budowlanego w zakresie: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane następuje na etapie wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Innymi słowy, najpierw musi dojść do ustalenia opłaty legalizacyjnej, potem do jej uiszczenia, a dopiero na końcu do formalnego zatwierdzenia projektu budowlanego. Co prawda w przepisie art. 49 ust. 4 ustawy wskazane jest, że decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wydaje się po spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 ustawy, ale nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było wyłącznie ustalenie, czy opłata legalizacyjna została uiszczona, a nie ponownie badanie dokumentacji projektowej. W przeciwnym razie doszłoby do badania kwestii już rozstrzygniętej w tym samym postępowaniu, czyli do naruszenia zasady res iudicata.

Niezależnie od tego, wydanie ostatecznego postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest warunkiem sine qua non dla wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnie uchylił postanowienia o ustaleniu ww. opłaty, to bez względu na powód uchylenia, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany jest niedopuszczalne. Jeżeli zaś taka decyzja została już wydana, to choć nie można zarzucić organowi orzekającemu w I instancji naruszenia prawa (w dacie orzekania postanowienie o nałożeniu opłaty funkcjonowało w obrocie prawnym i było ostateczne), konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, chociażby dlatego, że w przypadku jest "uostatecznienia" zachodziłaby podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jest przy tym oczywiste, że organ odwoławczy orzekał w tej samej sprawie administracyjnej, co rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 110/16. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje zatem na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. (por. J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexixNexis 2011, Wydanie V). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zatwierdzenie projektu budowlanego w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego dokonywane jest w toku "tej samej sprawy", co wydane uprzednio w tym postępowaniu postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Rację ma zatem organ odwoławczy, że prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty należy bezwzględnie wziąć pod uwagę wskazania ww. wyroku w zakresie braków i nieścisłości w materiale dowodowym. Skoro zaś materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, to tym bardziej niedopuszczalne było merytoryczne rozstrzyganie o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W tym kontekście, kwestionowane w skardze, braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie mają dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, żadnego znaczenia. Powtórzenie uzasadnienia wyroku sądowego, biorąc pod uwagę jego wiążący charakter, trudno przy tym uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

JK