Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1941/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Lokali przy ul. [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania M. R. oraz A. J. zastępowanych przez fachowego pełnomocnika od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Ś. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] września 2020 r. znak; [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.2020. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2020.293, dalej: u.p.z.p.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w dniu [...] września 2020 r. Burmistrz wydał decyzję, którą odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawców M. R. oraz A. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i możliwością lokalizacji wbudowanego garażu w parterze budynku, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...] położonej w Ś..

Z treścią decyzji nie zgodzili się M. R. oraz A. J., którzy w przepisanym terminie wnieśli odwołanie zastąpieni przez fachowego pełnomocnika. Do odwołania swoje stanowisko wyraziła także Wspólnota M. W. L. przy ulicy [...] (dalej: Wspólnota), zastąpiona przez fachowego pełnomocnika. W odwołaniu skarżący inwestorzy stwierdzili, iż nie zgadzają się z treścią decyzji, podnoszą, iż nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy, bowiem planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

SKO wyjaśniło, iż zgodnie z art. 138 k.p.a. jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek badania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem może w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Organ I instancji otrzymując wniosek musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 w punktach od 1 do 5 u.p.z.p. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przywołanym przepisie.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Przepis art. 106 k.p.a., do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p., przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

Organ I instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy na rzecz wnioskodawców, wskazał, że planowana inwestycja nie wypełnia w całości dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p., zatem niemożliwe stało się ustalenie warunków zabudowy, w szczególności inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

SKO powołało się na zasady zawartych w k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej działać w granicach prawa i na podstawie obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a.), a nadto, co ważniejsze, nakazują, by zebrać i ocenić rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, mając na względzie interes strony (także interes społeczny), a wątpliwości rozstrzygać na korzyść obywateli (art. 7 i nast. K.p.a.). Niewątpliwie także organ powinien działać tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz stosować w treści rozstrzygnięcia zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) tak, by strona postępowania była przekonana do rozstrzygnięcia, nie miała wobec niego wątpliwości, a nadto by wszelkie wyjaśnienia były przekonujące stronę o właściwym rozstrzygnięciu.

SKO wskazało, że zaskarżona decyzja nie posiada załączników, które są wymagane zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Decyzja zatem ma wadę, bowiem nie zawiera załączników wymaganych przepisami prawa materialnego. Organ I instancji opracował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, projekt przekazany został do uzgodnienia organom współopiniującym z informacją, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

W aktach sprawy - str. 143 akt organu I instancji - znajduje się pismo Pionu G. P. i Ś. U. M. w Ś., w którym odmówiono uzgodnienia inwestycji pod względem dostępności komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. SKO stwierdziło, że pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydane przez Pion G. P. i Ś. U. M. w Ś. jest co najwyżej opinią wyrażoną przez ten wydział, nie stanowi w żadnym razie uzgodnienia bowiem jest to wydział podległy temu samemu organowi - Burmistrzowi, który rozstrzyga wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z treści opinii wynika, że niemożliwe jest uznanie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] - bowiem taki dostęp mogłyby zapewnić dopiero drogi manewrowe położone na obszarze będącym własnością gminy. Zdaniem wydziału drogi manewrowe nie mogą jednak stanowić nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej.

W związku z tym pismem organ I instancji przygotował kolejny projekt decyzji (z dnia [...] sierpnia 2020 r.), w którym odmawia ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej. Projekt nie został przekazany do uzgodnienia właściwym organom współopiniującym. Tego samego dnia - [...] sierpnia 2020 r. obwieszczono o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania rozstrzygnięcia, wskazano na możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym wszystkich stron postępowania. Obwieszczenie wywieszono w dniu [...] sierpnia 2020 r., zdjęto w dniu [...] sierpnia 2020 r., po czym w dniu [...] sierpnia 2020r. wydano kolejne obwieszczenie, z którego wynika, że organ przedłuża termin do wydania decyzji i wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy określając go na dzień [...] września 2020 r. wyjaśniając, iż chce zapewnić stronom postępowania możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Obwieszczenie wywiesza w dniu [...] sierpnia 2020 r. (brak jest daty zdjęcia obwieszczenia z tablicy), a następnie organ, nie czekając do dnia [...] września, wydaje decyzję w dniu [...] września 2020 r. Czynności podejmowane przez organ I instancji w tym zakresie nie są jasne, bowiem organ prowadzi korespondencję mailową wyłącznie ze Wspólnotą, nie dając inwestorom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym we wskazanym nowym terminie i to w sytuacji, gdy opracowany projekt decyzji jest zupełnie odmienny od pierwotnego. W ocenie organu II instancji Burmistrz nie zapewnił tym samym wszystkim stronom postępowania możliwości skorzystania z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym we wskazanym, nowym terminie.

W ocenie SKO w niniejszej sprawie organ I instancji pozostaje w błędzie w kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga się wykazania realnego dostępu do drogi (w tym nie wymaga się także przedłożenia ew. służebności gruntowej), bez znaczenia jest jej stan techniczny i parametry. SKO zwróciło uwagę na treść przepisu art. 2 pkt. 14u.p.z.p., który zawiera definicję pojęcia - dostępu do drogi publicznej - przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, posiłkując się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020.470) w szczególności art. 8 ust. 1, który wskazuje rozumienie pojęcia - drogi wewnętrzne. Za takie drogi uznaje się drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Z treści akt sprawy wynika, że działki objęte wnioskiem położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zainwestowanych, zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i przylegają do ogólnodostępnego parkingu (działka [...]). SKO zwróciło także uwagę, iż teren działki [...] oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem [...] - inne tereny komunikacyjne, co bezsprzecznie wskazuje, ze są to drogi wewnętrzne - parking i plac dla ruchu pojazdów. Inwestor obszar ten wskazał, jako drogę wewnętrzną umożliwiającą planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, takie rozumienie zostało potwierdzone przez sporządzającą pierwotny projekt decyzji, po przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Niezrozumiałe jest zatem bezkrytyczne przyjęcie odmiennego stanowiska w kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Nie od rzeczy będzie ponadto wskazanie, że na etapie ustalania warunków zabudowy bez znaczenia pozostają inne, nieokreślone plany inwestycyjne - tu: konieczność powstania dróg manewrowych - bowiem na etapie określania warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie dostępu inwestycji do drogi publicznej. Powyższe stanowisko poparte jest licznym już orzecznictwem sądowo-administracyjnym, które na przestrzeni wielu lat ewoluowało (tu w szczególności wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 478/20).

Nie bez znaczenia, w ocenie SKO, dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje ponadto pośrednia okoliczność, że inwestorzy nabyli grunt będący obecnie przedmiotem wniosku w ramach przetargu ogłoszonego przez Gminę Ś. i potwierdzonych w dalszych dokumentach związanych z tą czynnością w tym m. in. wynikające z treści zawartego aktu notarialnego. W akcie notarialnym zbywca nieruchomości (Gmina Ś.) potwierdziła niezbicie dostęp inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną [...].

Wszystkie okoliczności podniesione przez organ II instancji muszą być ponownie przeanalizowane przez organ I instancji w trakcie postępowania prowadzonego z wniosku M. R. oraz A. J..

W toku postępowania organ I instancji niewątpliwie naruszył, w sposób istotny, przepisy prawa procesowego, przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a. ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a. ) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

Organ I instancji naruszył także wyrażoną w k.p.a. zasadę przekonywania - art. 107 § 3. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne, które jest integralną częścią decyzji i którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak odniesienia narusza zasadę przekonywania, zgodnie z którą organ zobowiązany jest wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kieruje przy wydawaniu decyzji. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08, zgodnie z którym: "prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona postępowania mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Oczywistym jest, że wskazany wyżej rodzaj uchybień, miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując SKO stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA Warszawie z dnia 20 listopada 2000, sygn. akt II SA/2722/99).

Sprzeciw od decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasatoryjnej, a w szczególności:

a) braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak załączników, o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie), albowiem załączniki te winny być dołączone jedynie w razie wydania przez organ pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a nie jest to wymagane w przypadku wydania decyzji negatywnej,

b) błędną ocenę, jakoby w niniejszej sprawie planowana inwestycja posiadała dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. wynika jednoznacznie okoliczność przeciwna.

W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że część tekstowa i graficzna decyzji oraz załącznik mają służyć do określenia szczegółowych granic i sposobu realizacji inwestycji. W przypadku zaś decyzji odmownej opracowywanie części tekstowej i graficznej decyzji wraz z załącznikiem - wynikami analizy jest całkowicie niecelowe, ponieważ w oparciu o taką decyzję żadna inwestycja nie będzie realizowana. Sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była natomiast wykonana przez organ I instancji i znajduje się w aktach sprawy i do tego dokumentu SKO nie miało zastrzeżeń, poza lakonicznym i nierozwiniętym zastrzeżeniem o mało czytelnej formie graficznej mapy zasadniczej. W tej sytuacji zdaniem skarżącej brak jest podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na brak wymaganych załączników.

Zdaniem Skarżącej decyzja organu I instancji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a zwłaszcza w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r., w którym zarządca drogi poinformował o braku dostępu do drogi publicznej. Inwestor w toku postępowania przed organem I instancji nie przedłożył żadnych dowodów, które świadczyłyby o posiadaniu dostępu do drogi publicznej. Takie dokumenty zostały przedłożone dopiero w odwołaniu, przy czym należy podkreślić, iż są to dokumenty z daty wcześniejszej niż pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nawet gdyby przyjąć, iż z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, że inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, to SKO powinno przeprowadzić co najmniej postępowanie wyjaśniające tą kwestię (do czego było uprawniony na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.), a zwłaszcza zwrócić się do zarządcy drogi w celu udzielenia wyjaśnień i skonfrontowania jego stanowiska z dokumentami złożonymi przez inwestora wraz z odwołaniem. Wyjaśnienie kwestii dostępu do drogi publicznej mogło bowiem spowodować, że organ II instancji nie musiałby wydawać decyzji kasatoryjnej, lecz mógłby wydać decyzję merytoryczną. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez niego art. 138 § 2 k.p.a.

Co do kwestii braku dostępu do drogi publicznej skarżąca w całości podtrzymała swoją argumentację zawartą w odpowiedzi z dnia [...] października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Zakres dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a k.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 - CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała okoliczność pozwalająca SKO na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, że co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. takich czynności jak zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej przyjmującej obszar analizowany (por. wyrok NSA z 30.10.2018 r. w sprawie II OSK 2903/18). Konstatacja SKO, że organ I instancji pozostaje w błędzie co do kwestii dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej skutkuje zaś przyjęciem, że nie zaistniała zidentyfikowana przez Burmistrza przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji jako uzasadnione ocenić należy stanowisko SKO o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Sąd podziela krytyczne stanowisko organu II instancji co do wykazania przez Burmistrza zaistnienia przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji ze względu na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zasadnie zauważyło SKO, że pismo Pionu G. P. i Ś. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w żadnym wypadku (wbrew jego sformułowaniu o "nieuzgodnieniu") nie może być traktowane jako uzgodnienie, zajęcie stanowiska przez organ w rozumieniu k.p.a. Pismo to podpisane zostało, podobnie jak decyzja organu I instancji, "z upoważnienia Burmistrza". Tym samym niezasadne jest powoływanie się w decyzji organu I instancji na negatywne stanowisko zarządcy dróg odnośnie projektu decyzji.

Nie przesądzając zatem kwestii prawidłowości zastosowania przez Burmistrza przepisów prawa materialnego, podkreślić należy, że oparcie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. było niezasadne. Organ I instancji nie przeprowadził właściwej analizy regulacji prawnych – w szczególności art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (który przewiduje trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej; dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi; oraz dostęp poprzez inną działkę – por wyrok w sprawie II SA/Gd 575/20, CBOSA) a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącego, że parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zasadnie też SKO zwróciło uwagę na treść umowy sprzedaży działek, na których planowana jest inwestycja, w której to umowie Burmistrz Ś. oświadczył, ze odstąpiono od ustanowienia służebności gruntowej, jako że działki inwestycyjne mają dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo zwrócić należy także uwagę, że jak wynika z mapy na k. 160 akt adm. działka nr [...] obejmuje ulicę oznaczoną jako "[...]".

Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał, że SKO zasadnie uchyliło decyzję Burmistrza jako wydaną w sprawie, która nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Orzekanie co do meritum przez organ II instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku odmownej decyzji organu I instancji należy zaś uznać za ekstraordynaryjne, uzasadnione jedynie w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach (np. gdy w toczącym się przez długi czas postępowaniu organ I instancji uporczywie, wielokrotnie i wbrew stanowisku organu II instancji odmawia ustalenia warunków zabudowy).

Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut SKO pod adresem decyzji Burmistrza co do braku załączników z § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Skoro ust. 1 § 9 Rozporządzenia dotyczy decyzji, w której ustala się warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to przyjąć należy, że sporne załączniki stanowią niezbędny element takiego rozstrzygnięcia. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będą też niezbędnym załącznikiem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy odmowa motywowana będzie wnioskami wypływającymi z tej właśnie analizy. Trudno jednak uzasadnić potrzebę sporządzania analizy urbanistycznej i dołączania jej wyników do decyzji odmownej, jeżeli powodem tej odmowy jest niespełnienie warunków z 61 ust. pkt 2 – 6 u.p.z.p., możliwe do stwierdzenia bez potrzeby przeprowadzania analizy (np. brak wystarczającego uzbrojenia terenu czy zgodności z przepisami odrębnymi).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.