Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2155/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.26 ust.1 w związku z § 7 ust.2 rozporzadzenia M
journal: Dz.U. 2012 poz 1230

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 668/12 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, odmówił przyjęcia T. O. na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że T. O. ukończył aplikację ogólną zajmując 210 pozycję na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Ponadto wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach wyznaczanych przez Ministra Sprawiedliwości. Ponieważ limit miejsc na obu aplikacjach uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej aplikantów, Dyrektor Krajowej Szkoły odmówił przyjęcia T. O. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyjęcia T. O. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 16 ust. 2, art. 26 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 i art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 6 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskie i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 217, poz. 1292).

Minister Sprawiedliwości wskazał, że według brzmienia przepisów ustawy, jednym z podstawowych warunków decydujących o wydaniu decyzji o przyjęciu lub też wydaniu decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską jest pozycja danego kandydata na liście klasyfikacyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską oraz na aplikacje sędziowską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2011 r. w zakresie obu aplikacji – 105 miejsc na aplikacji sędziowskiej i 45 miejsc na aplikacji prokuratorskiej. Samo zaś sporządzenie listy klasyfikacyjnej nie jest decyzją administracyjną, nie posiada także waloru normatywnego. Skoro jednak miejsce na liście w sposób pośredni skutki takie wywołuje, przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji konieczne jest zbadanie, czy czynność ta dokonana została zgodnie z prawem, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń przepisów proceduralnych ustalenie, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Badając w tym zakresie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że miejsce T. O. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu (210) znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską i prokuratorską.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską, bądź prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk. Minister Sprawiedliwości również nie ma kompetencji do ustalania ocen ze sprawdzianów oraz ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora.

Zgodnie ze znajdującym się w dołączonych aktach przebiegu aplikacji ogólnej T. O. arkuszem oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, wystawionej przez patrona koordynatora, ocena ta w przypadku odwołującego wyniosła 4,8235. Ze sprawdzianów odwołujący uzyskał 35,25 punkty. Suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk wyniosła 40,0735, co stanowiło podstawę umieszczenia odwołującego na 210 pozycji listy klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości, badając sprawę, nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów j praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podstawowy zarzut odwołującego dotyczył błędnej oceny sprawdzianu z zakresu apelacji w postępowaniu karnym z dnia 14 marca 2011 r. W opinii odwołującego praca ta spełniała wszelkie wymogi prawidłowo sporządzonej apelacji i w świetle wytycznych do tego sprawdzianu zasługiwała na co najmniej 4 punkty. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, podobnie jak Dyrektor Krajowej Szkoły, nie ma uprawnień do merytorycznego podważenia ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. Komisja ta jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może dokonywać merytorycznej kontroli sposobu wystawiania ocen z poszczególnych sprawdzianów. Ponadto, w sprawie nie ujawniono żadnych okoliczności, które wskazywałyby na przeprowadzenie tego sprawdzianu niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Oceny sprawdzianu dokonuje trzyosobowa komisja, a nie jeden z członków komisji sprawdzianowej. Obiektywizm i bezstronność przy ocenianiu sprawdzianów zagwarantowane zostały kodowaniem każdej pracy. Na sprawdzianie i w protokole oceny pracy widnieją, wbrew twierdzeniom odwołującego, podpisy wszystkich członków komisji.

Drugi zarzut odwołującego dotyczył błędnego wpisania do protokołu komisji egzaminacyjnej oceny, którą odwołujący uzyskał ze sprawdzianu z zakresu wyroku sądu karnego pierwszej instancji z uzasadnieniem. Analiza organu II instancji wskazanej w odwołaniu pracy, która znajduje się na kartach od 22 do 27 akt KSSiP, wskazuje na wystawienie oceny "-4" z dopiskiem w nawiasie "minus cztery". W protokole komisji egzaminacyjnej komisja wpisała liczbę punktów 3,5 przy numerze kodu, odpowiadającego numerowi kodu pracy odwołującego. Podniesiony zarzut również jest nieuzasadniony, ze względu na brzmienie przepisu § 6 ust. 4 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. Stosownie do tego przepisu oceny ze sprawdzianu dokonuje się w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 punktu. Odwołujący przyjął błędne założenie polegające na zrównaniu oceny "minus dobry" z liczbą 4 punktów. Ocena "minus dobry" oznacza, że jest to ocena niższa niż dobry, a biorąc pod uwagę wskazany wyżej przepis rozporządzenia musi być ona niższa o 0,5 punktu. Taką decyzję podjęła też komisja sprawdzianowa, która sporządza protokół po przeprowadzonym sprawdzianie wiedzy. Dokument ten jest dokumentem urzędowym i stanowi immanentną część prac komisji sprawdzianowej. Protokół nie jest zatem tylko spisem ocen, ale dokumentem z przeprowadzonego sprawdzianu. Decyzję o wpisaniu określonej liczby punktów podejmuje komisja.

Minister Sprawiedliwości stwierdził także, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie wykazało innych uchybień czy naruszeń prawa. Decyzja wydana w I instancji jest zatem decyzją prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 668/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zagadnienie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 217, poz. 1292).

Minister Sprawiedliwości zarządza, w myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem nauczania. Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego przepisu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiących sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie następnie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.

W dniu 12 października 2011 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 217, poz. 1292). Prawodawca, wprowadzając do obowiązującego porządku prawnego powyższe rozporządzenie, mocą art. 7 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 203, poz. 1193), nie zawarł przepisów przejściowych nakazujących stosować dotychczasowe przepisy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej regulacji prawnej, lecz wprost w § 12 tego rozporządzenia określił, że wchodzi ono w życie z dniem 12 października 2011 r. Zatem nie może być wątpliwości, że organ prawidłowo zastosował te przepisy jako obowiązujące w dacie orzekania.

Stosownie do postanowień § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Sprawdzian przeprowadza komisja sprawdzianowa w składzie od 3 do 5 osób, powoływana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród wykładowców prowadzących zajęcia dla aplikantów (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 ww. §, do oceny sprawdzianu stosuje się odpowiednio przepisy § 5 ust. 1, 4 i 5 (ust. 1 – Oceny przebiegu praktyki dokonuje się w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 punktu. Do oceny dołącza się zwięzłe pisemne uzasadnienie; ust. 4 – Za uzyskanie pozytywnej oceny z praktyki uważa się uzyskanie co najmniej 2 punktów. Uzyskanie pozytywnej oceny jest równoznaczne z zaliczeniem praktyki; ust. 5 – Od dokonanej przez patrona praktyki oceny praktyki odwołanie nie przysługuje). Przepis § 6 ust. 5 określa, że przy ocenie sprawdzianu należy uwzględniać w szczególności: 1) prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni; 2) prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych; 3) prawidłowość konstrukcji projektu pisma procesowego lub decyzji i jej uzasadnienia; 4) poprawność argumentacji i zachowanie reguł językowych.

Przepis § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia ustala, że aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 4, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach.

Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 powołanej ustawy w zw. z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia zasługuje na uwzględnienie. W sprawie podstawowe znaczenie ma bowiem sposób liczenia punktów, jaki uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinujący określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej, a w szczególności ustalający liczbę zdobytych punktów ze sprawdzianu poprawkowego.

Treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej nie budzi wątpliwości, bowiem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta jedynie z zaliczonych sprawdzianów. Analiza przepisu § 6 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia prowadzi także do jednoznacznego wniosku, że oceną zaliczającą – pozytywną jest ocena odpowiadająca co najmniej 2 punktom. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z zaliczonych sprawdzianów" wskazuje, do sumowania ocen należy brać tylko liczbę punktów zaliczających sprawdzian. W tym stanie rzeczy, zastosowanie wobec skarżącego metody wyliczania średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu wiedzy i umiejętności z jednego modułu tematycznego w obu terminach (z egzaminu niezaliczającego z dnia 14 marca 2011 r. i zaliczającego z dnia 13 czerwca 2011 r.) pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem ustawowym. Spowodowało to zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie skarżącego na liście klasyfikacyjnej aplikantów.

Sąd wskazał, że wprawdzie postępowanie organu w tym zakresie posiada oparcie w przepisie § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, niemniej jednak przepis ten pozostaje w jawnej opozycji do treści przepisu ustawowego, tj. art. 26 ust. 3 zd. 1. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (przykładowo z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11, z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1843/11, sygn. akt I OSK 2011/11 i sygn. akt I OSK 2092/11 – publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podkreślał, że "przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto (...) za taką metodą ustalania ocen nie może przemawiać treść art. 52 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zakres oraz szczegółowa treść upoważnienia dla Ministra, w szczególności konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wywiedziony przez organ (...). Rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych". NSA podkreślał także, iż "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym". Przedstawione powyżej stanowisko Sąd w pełni podzielił.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do zastosowania nieprawidłowych kryteriów w ocenie pracy, jak też określenie przez komisję sprawdzianową w protokole liczby 3,5 punktów ze sprawdzianu, gdy na pracy skarżącego widnieje adnotacja "-4". Podkreśli ocena "-4" nie odpowiada systemowi ocen określonych w § 5 ust.1 powołanego rozporządzenia. Zatem nie można stosować zwyczajowych zaokrągleń stosowanych w szkolnictwie na zasadzie 0,5 ocena w dół, powyżej 0,5 ocena w górę. Powołany przepis nie przewiduje stopniowania niższego niż wartość 0,5. Oceana "-4" odpowiadała punktacji 3,75, lecz skoro gradacja punktowa nie przewiduje stopniowania co 0,25 pkt, lecz co 0,5 pkt, to przyznana skarżącemu sporna liczba punktów 3,5 jest zgodna z obowiązującymi unormowaniami w powyższym zakresie. Organ prawidłowo także przyjął, że nie ma uprawnień do merytorycznego podważania ocen ze sprawdzianów. Komisja sprawdzianowa, o której mowa w § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jako organ ekspercki, jest podmiotem autonomicznym i w swej pracy, w aspekcie oceny merytorycznej, niezależnym od organu decydującego o umieszczeniu aplikanta na liście kwalifikacyjnej. Zwrócił uwagę, że anonimowość ocenianej pracy aplikanta ma zapewnić maksimum obiektywizmu w działaniu komisji. Osoba poddająca się pod ocenę komisji powinna przyjąć do wiadomości, iż ocena wartości merytorycznej jego pracy może być oceniona poniżej oczekiwań zainteresowanego na skutek wielu subiektywnych czynników zależnych np. od przyjętego poglądu doktryny na daną kwestię prawną, rozbieżności orzecznictwa, praktyki orzeczniczej, itp. Zatem rolą organu wydającego decyzję w przedmiotowej sprawie było jedynie formalnoprawne zbadanie prawidłowości dokonywania sprawdzianów wiedzy i umiejętności aplikanta, co też zostało w sposób prawidłowy uczynione.

Z powodu naruszenia przez organy orzekające w sprawie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Rozpoznając ponownie sprawę skarżącego, organ będzie obowiązany uwzględnić powyżej przestawioną ocenę prawną Sądu.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002, r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji.

Minister Sprawiedliwości wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że do "sumy ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów" nie można wliczać średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w terminie zwykłym i terminie poprawkowym,

2) prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracyjny nie są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa,

3) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sposób obliczenia sumy punktów uzyskanych przez T. O. miał wpływ na wynik sprawy jego przyjęcia na aplikację sędziowską albo aplikację prokuratorską w sytuacji, kiedy taki sam sposób obliczenia sumy punktów stosowany był do wszystkich aplikantów aplikacji ogólnej.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

T. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Rozpoznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga usystematyzowania według podstawowych zasad praworządnego państwa, a zatem od zarzutu naruszenia zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 7 "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Na ukształtowanie zasady praworządności wpływają regulacje zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 8 Rozdziału I "Rzeczypospolita", w Rozdziale III "Źródła prawa" oraz Rozdziale VIII "Sądy i Trybunały".

Z tak ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. Według art. 26 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1230 ze zm.) "O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio". Ustawowa regulacja kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów jest regulacją pełną. Regulacja ta nie została zmieniona, tak jak w zakresie regulacji oceny z praktyk. Wprawdzie w art. 52 tej ustawy udzielającej delegacji ustawowej przyznano umocowanie do określenia sposobu ustalenia systemu punktowego oceny zaliczenia sprawdzianów i ich poprawek, to nie może to podważyć regulacji ustawowej.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł i zastosował reguły zasady praworządności w zakresie niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, które nie pozostają w sprzeczności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez Sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą w zasadzie nie było i nie jest kwestionowane, co podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą rozporządzenia jest powszechnie uznane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Ocena sądu administracyjnego, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygniecie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Wydanie bowiem decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Nie powoduje to, jak wywodzono w skardze kasacyjnej konsekwencji dla otwarcia możliwości oceny zgodności z Konstytucją oraz ustawami przepisów wykonawczych przez organy administracji publicznej. Organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę jest w tej sprawie związany oceną prawną, która obejmuje ocenę konstytucyjności aktu wykonawczego. Organ administracji nie dokonuje kontroli konstytucyjności aktu wykonawczego a związany jest oceną sądu administracyjnego.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego w zakresie hipotetycznego stanu faktycznego ma wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że podciągnięty stan faktyczny pod przepis prawa wadliwie interpretowany nie daje podstaw prawnych do wyprowadzania prawidłowych konsekwencji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.