Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1939/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 938/19 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek C. K., I. S., W. K., J. S., T. R., T. R., B. I. i A. I. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 938/19 oddalił skargę D. B.(dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. z [...] lutego 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym, na terenie działki nr [...]położonej w Ł., gmina P..

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa), tj. związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 803/17, w którym jednoznacznie stwierdzono, że brak analizy urbanistyczno-architektonicznej przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717; dalej upzp). Wobec takiego stanowiska NSA nie budzi wątpliwości, że ww. decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej Kpa). Podkreślono, że zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 nie przesądzają, iż w każdym przypadku upływ dziesięciu lat od daty doręczenia decyzji stronie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, iż przy ocenie czy upływ czasu od doręczenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, należy brać pod uwagę również fakt, kiedy legalność decyzji została zakwestionowana. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do Kolegium 22 września 2014 r., tj. przed upływem 10 lat od daty doręczenia decyzji stronom. Również pierwszoinstancyjna decyzja Kolegium wydana została przed upływem tego terminu, tj. [...] lipca 2015 r. Za uprawnione Sąd uznał stanowisko, że możliwe jest ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej doręczenia, jeżeli jej legalność zakwestionowana została przez upływem tego terminu. Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, iż na skutek przedłużającego się postępowania odwoławczego oraz sądowego doszłoby do sytuacji, że obrocie prawnym miałaby pozostać decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie występuje również druga przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wymieniona w art. 156 § 2 Kpa. Skutki, które mogą zostać usunięte w trybie postępowania administracyjnego, nie mają charakteru skutków nieodwracalnych, w szczególności charakteru takiego nie mają skutki prawne decyzji polegające np. na wydaniu pozwolenia na budowę i wybudowania obiektu.

Za uwzględnieniem skargi nie przemawia również zarzut naruszenia art. 28, art. 105 i 138 § 1 pkt 1 Kpa. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej Sąd uznał, że również właściciele nieruchomości położonych w pobliżu (po drugiej stronie drogi) narażeni są na immisje związane z prowadzoną działalnością, jak choćby hałas wydobywający się przy cięciu kamienia. Wbrew stanowisku skarżącego, brak jest podstaw do uznania, iż właścicielom nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości skarżącego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 2007 r., a tym samym uprawnieni byli do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 2 Kpa poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 Kpa, polegającym na nie uwzględnieniu zaistnienia negatywnych przestanek do stwierdzenia nieważności decyzji doręczonej ponad dziesięć lat temu i po tym jak wywołała nieodwracalne skutki prawne,

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 156 § 2 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że organ, który wydał zaskarżoną decyzję zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w tym poprzez nie zbadanie czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające unieważnienie decyzji,

3) art. 151 Ppsa w zw. z 28 Kpa, art. 105 Kpa, art. 138 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie wykazali bowiem interesu prawnego, w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C.K., I.S,W.K.,J.S.,T.R., B.I.,A.I. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.3. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 2 Kpa jak również art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 156 § 2 Kpa. Niezasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się po pierwsze, na wystąpienie określonej w art. 156 § 2 Kpa negatywnej przesłanki tj. upływu czasu, wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o warunkach zabudowy. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na charakter uprawnienia jakie ona kształtuje w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć należy, co zresztą bardzo podkreślał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku, że dotyczy ono tylko sytuacji, kiedy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak stwierdził Trybunał "zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów". Innymi słowy chodzi o sytuacje kiedy określona osoba korzysta z praw wynikających z aktu administracyjnego przez dłuższy okres czasu.

4.4. W przeciwieństwie do sytuacji, która stanowiła podstawę wydania wyroku przez Trybunał, to jest ekspektatywy nabycia prawa do nieruchomości w trybie dekretu warszawskiego, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie mamy do czynienia z wieloletnim korzystaniem z uprawnień przyznanych taką decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy jako określająca dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu nie kreuje uprawnienia, z którego określony podmiot korzysta w sposób trwały. Skutkiem tej decyzji jest bowiem albo dopiero skonkretyzowanie uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości w formie zgody budowlanej albo wieloletnie nieskorzystanie z tej decyzji i wtedy nie można mówić o korzystaniu z praw wynikających z aktu administracyjnego przez dłuższy okres czasu.

4.5. Z tego założenia wychodzi zresztą ustawodawca w art. 65 ust. 1 upzp wskazując, że w przypadku sprzeczności wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami później uchwalonego dla danego terenu planu miejscowego organ, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, niemniej w myśl art. 65 ust. 2 upzp tej ustawy wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozwiązanie ustawowe z art. 65 ust. 2 upzp zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 dotyczył właśnie skonkretyzowanego uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę, nie zaś warunków zabudowy. Zawarte w tym wyroku rozważania dotyczące ochrony uprawnienia, z którego korzysta strona w ramach szeroko rozumianego procesu zagospodarowania przestrzeni dotyczą właśnie zgody budowlanej, a nie zgody planistycznej.

4.6. Błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji co do uwzględniania daty wystąpienia o stwierdzenie nieważności w przypadku terminu określonego w art. 156 § 2 Kpa, który jest terminem prawa materialnego. Brak jest przepisu, który przewidywałby przerwanie czy zawieszenie biegu tego terminu. Niemniej uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.

4.7. Po drugie, w skardze kasacyjnej bezzasadnie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 Kpa należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 Kpa. Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić trzeba, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1952/11).

4.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z 28 Kpa, art. 105 Kpa, art. 138 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi, mimo że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie wykazali bowiem interesu prawnego, w związku z czym Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że przez charakter i rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej również właściciele nieruchomości położonych w pobliżu (po drugiej stronie drogi) narażeni są na immisje związane z prowadzoną działalnością, jak choćby hałas wydobywający się przy cięciu kamienia i tym samym mają przymiot strony. Ponadto interesu prawnego wnioskodawców postępowania nadzorczego nie zakwestionował również NSA w powołanym wyroku z 20 lutego 2019 r.

4.9. W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Zgodnie z art. 204 pkt 1 Ppsa brak było natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania, które to prawo przysługuje wyłącznie organowi, a nie uczestnikom postępowania.

Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.