Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 109/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 109/18, oddalił skargę A.S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r. A.S. wystąpił do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Czy Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała od Pana P.C., zamieszkałego w R., pod adresem: [...], będącego akcjonariuszem spółki pod firmą Dom Maklerski [...], ul. [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości 4.300.000,00 zł, opłaconym w całości, posiadającego NIP: [...] oraz REGON: [...], zawiadomienie, wniosek lub skargę bądź jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu wnioskodawcy zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 591 Kodeksu spółek handlowych? W razie pozytywnej odpowiedzi proszę o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji Komisja włączyła ją do akt postępowania nadzorczego lub administracyjnego lub podjęła jakiekolwiek działania, w tym skierowała pisma do Domu Maklerskiego lub innego podmiotu.

2. Czy Komisja otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiejkolwiek formie o postawieniu wnioskodawcy wyżej wskazanych zarzutów?

3. Czy akcjonariusze Domu Maklerskiego w osobach M.C., P.C. oraz D.K. składali jakiekolwiek zawiadomienia, wnioski lub skargi do Komisji dotyczące Domu Maklerskiego lub osób wchodzących w skład jego organów oraz czy Komisja w związku z takimi zawiadomieniami podjęła jakiekolwiek czynności urzędowe, w szczególności wszczęła postępowania administracyjne lub czynności nadzorcze. W razie pozytywnej odpowiedzi wnoszę o wskazanie tych postępowań lub czynności wraz ze wskazaniem sygnatur i przedmiotu postępowań lub czynności.

4. Czy Komisja została zawiadomiona przez wyżej wskazanych akcjonariuszy o zamiarze bezpośredniego lub pośredniego nabycia akcji Domu Maklerskiego w liczbie łącznie zapewniającej przekroczenie progu 20% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego?

5. Czy Komisja prowadziła jakiekolwiek postępowanie, którego stroną byliby wyżej wskazani trzej akcjonariusze Domu Maklerskiego, a które byłoby wszczęte w związku z zawiadomieniem na podstawie art. 106 ustawy o obrocie?

6. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest spółka pod firmą M. S.A. z siedzibą w W., ul. [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości 2.010.000,00 zł, opłaconym w całości, posiadającej NIP: [...] oraz REGON: [...]?

7. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest M.C., D.K. lub P.C., tj. akcjonariusze Domu Maklerskiego, w tym w szczególności postępowanie dotyczące działania w porozumieniu co do wykonywania prawa głosu na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego lub źródeł finansowania przeznaczonego na zakup przez te trzy osoby akcji Domu Maklerskiego oraz czy Komisja wydała jakiekolwiek postanowienia lub decyzje w związku z takim postępowaniem?

8. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowania lub podjęła czynności nadzorcze w związku ze składanymi przez [...] Bank S.A. lub Dom Maklerski Banku [...] S.A. zawiadomieniami, wnioskami lub skargami dotyczącymi działalności Domu Maklerskiego? Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] Bank lub Domu Maklerskiego S.A., a dotyczące Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi o przekazanie tych danych publicznych.

9. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] TFI S.A. lub M. [...] S.A., a które dotyczą osoby wnioskodawcy lub Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuję o przekazanie tych danych publicznych.

10. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dokumenty urzędowe lub podjęła jakiekolwiek czynności nadzorcze lub kontrolne lub inne wobec [...] TFI S.A. z siedzibą W. lub M. [...] S.A. lub depozytariusza funduszu inwestycje Selektywne FIZ AN w związku z dokonywaną przez te podmioty wyceną spółki W. Management Limited?

11. Wnoszę o przekazanie treści wszelkich wystąpień i ocen dokonywanych w latach 2016 oraz 2017 przez Komisję (w tym UKNF lub poszczególne departamenty), a dotyczących M. [...] S.A. lub [...] TFI S.A. lub któregokolwiek z funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których organem jest [...] TFI S.A.

Pismem z dnia 20 października 2017 r. Komisja udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie żądań wyrażonych w punktach: "1. Czy Komisja Nadzoru Finansowego otrzymała od P.C., zamieszkałego w R., pod adresem: ul. [...], będącego akcjonariuszem spółki pod firmą Dom Maklerski [...], ul. [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości 4.300.000,00 zł, opłaconym w całości, posiadającego NIP: [...] oraz REGON: [...] zawiadomienie, wniosek lub skargę bądź jakąkolwiek inną pisemną informację o postawieniu wnioskodawcy zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 591 Kodeksu spółek handlowych?; 2. Czy Komisja otrzymała od jakiegokolwiek innego podmiotu lub osoby zawiadomienie w jakiejkolwiek formie o postawieniu wnioskodawcy wyżej wskazanych zarzutów?; 3. Czy akcjonariusze Domu Maklerskiego w osobach M.C., P.C. oraz D.K. składali jakiekolwiek zawiadomienia, wnioski lub skargi do Komisji dotyczące Domu Maklerskiego lub osób wchodzących w skład jego organów?; 4. Czy Komisja została zawiadomiona przez wyżej wskazanych akcjonariuszy o zamiarze bezpośredniego lub pośredniego nabycia akcji Domu Maklerskiego w liczbie łącznie zapewniającej przekroczenie progu 20% ogólnej liczby głosów na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego?".

Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądań wyrażonych w punktach:

1. W razie pozytywnej odpowiedzi proszę o informację, w jakiej dacie nastąpiło takie zawiadomienie, jak również czy w związku z otrzymaniem takiej pisemnej informacji Komisja włączyła ją do akt postępowania nadzorczego lub administracyjnego lub podjęła jakiekolwiek działania, w tym skierowała pisma do Domu Maklerskiego lub innego podmiotu?

3. Czy Komisja w związku z takimi zawiadomieniami podjęła jakiekolwiek czynności urzędowe, w szczególności wszczęła postępowania administracyjne lub czynności nadzorcze. W razie pozytywnej odpowiedzi wnoszę o wskazanie tych postępowań lub czynności wraz ze wskazaniem sygnatur i przedmiotu postępowań lub czynności?

5. Czy Komisja prowadziła jakiekolwiek postępowanie, którego stroną byliby wyżej wskazani trzej akcjonariusze Domu Maklerskiego, a które byłoby wszczęte w związku z zawiadomieniem na podstawie art. 106 ustawy o obrocie?

7. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest M.C., D.K. lub P.C., tj. akcjonariusze Domu Maklerskiego, w szczególności postępowanie dotyczące działania w porozumieniu co do wykonywania prawa głosu na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego lub źródeł finansowania przeznaczonego na zakup przez te trzy osoby akcji Domu Maklerskiego oraz czy Komisja wydała jakiekolwiek postanowienia lub decyzje w związku z takim postępowaniem?

8. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowania lub podjęła czynności nadzorcze w związku ze składanymi przez [...] Bank S.A. lub Dom Maklerski Banku [...] S.A. zawiadomieniami, wnioskami lub skargami dotyczącymi działalności Domu Maklerskiego? Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] Bank S.A. lub Domu Maklerskiego [...] S.A., a dotyczące Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuję o przekazanie tych danych publicznych

- ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1768 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1480)

oraz w punktach:

6. Czy Komisja prowadzi jakiekolwiek postępowanie, którego stroną jest spółka pod firmą M. [...] S.A. z siedzibą w W., ul. [...], wpisanej do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy, XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: [...], o kapitale zakładowym w wysokości 2.010.000,00 zł, opłaconym w całości, posiadającej NIP: [...] oraz REGON: [...]?

9. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dane publiczne, w treści których znajdują się stanowiska lub zawiadomienia pochodzące z [...] TFI S.A. lub M. [...] S.A., a które dotyczą osoby wnioskodawcy lub Domu Maklerskiego? W razie pozytywnej odpowiedzi wnioskuję o przekazanie tych danych publicznych.

10. Czy Komisja posiada jakiekolwiek dokumenty urzędowe lub podjęła jakiekolwiek czynności nadzorcze lub kontrolne lub inne wobec [...] TFI S.A. z siedzibą W. lub M. [...] S.A. lub depozytariusza funduszu Inwestycje Selektywne FIZ AN w związku z dokonywaną przez te podmioty wyceną spółki W. Management Limited?

11. Wnoszę o przekazanie treści wszelkich wystąpień i ocen dokonywanych w latach 2016 oraz 2017 przez Komisję (w tym UKNF lub poszczególne departamenty), a dotyczących M. [...] S.A. lub [...] TFI S.A. lub któregokolwiek z funduszy inwestycyjnych zamkniętych, których organem jest [...] TFI S.A.

- ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1896 ze zm.) w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Zdaniem organu, w zakresie pytań pkt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 nie budzi wątpliwości, że wniosek powinien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał też, że informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje w określonym w osnowie decyzji zakresie objęte są bądź to tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, bądź też tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Jedną z kategorii informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru m.in. przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zdaniem organu, tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalności funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez KNF nadzoru nad działalnością związaną z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszy inwestycyjnych, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, które zawierają różnorodne dane.

Odnosząc się do pojęcia "czynności podejmowane w ramach nadzoru" organ wskazał, że należy je wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli czy też po prostu wydawania stanowisk i opinii.

Organ wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do organu nadzoru z żądaniem udzielenia informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych KNF podjętych wobec czy to Domu Maklerskiego, czy też jego akcjonariuszy w osobach P.C., M.C. oraz D.K., czy w końcu wobec [...] TFI S.A. i M. [...] S.A.

Organ stwierdził, że udostępniając wnioskowane dane, faktycznie udostępniłby dane na temat czynności nadzorczych KNF podejmowanych wobec Domu Maklerskiego, czy też jego akcjonariuszy, a także działań nadzorczych związanych z funkcjonowaniem [...] TFI S.A. i M. [...] S.A. Tymczasem w świetle przywołanych przepisów prawa tego rodzaju informacje objęte są ochroną prawną.

Organ wyjaśnił, że pojęcie "nadzoru" na gruncie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno- techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru publicznego nad obrotem instrumentami finansowymi i działalnością funduszy inwestycyjnych, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Wobec powyższego do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi należy zaliczyć wszystkie fazy wykonywania nadzoru. Z tego względu organ stwierdził, że uzasadnione jest zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ, powołując się na art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, wskazał, że organ nadzoru staje się także bezpośrednim adresatem obowiązku zachowania w konfidencjonalności tajemnic zawodowych, o których mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Na powyższą decyzję skargę wniósł A.S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Następnie Sąd wskazał, że wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p. Na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów"

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji, zaś w myśl art. 19 ust. 6 tej ustawy, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

WSA w Warszawie nie zgodził się ze skarżącym, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie spoczywa na organie nadzoru. W ocenie Sądu, ustawodawca wprowadza obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej również przez organ nadzoru.

Stosownie do art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

W literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, podkreśla się, że definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii.

Zgodnie zaś z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. W tym przypadku przepis art. 280 ust. 2 in fine ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi stwierdza również, że tajemnicę zawodową stanowią m.in. informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą o funduszach inwestycyjnych.

Analiza brzmienia obu przepisów prowadzi do wniosku, że składają się one z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym z nich jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez określone osoby w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego. W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego lub zagranicznego organu nadzoru, a także działalności funduszu inwestycyjnego, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych. Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami obu ustaw.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organu, że tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalności funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania przez Komisję nadzoru nad działalnością związaną z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszy inwestycyjnych, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych. Formuła, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjąć szerokie rozumienie pojęcia nadzoru, obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami ustawy.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF.

Organ dokonał w niniejszej sprawie oceny, czy żądane przez wnioskodawcę informacje wchodzą w zakres czynności nadzorczych KNF. Nie naruszył tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ wykazał, że żądane informacje dotyczą konkretnych czynności nadzorczych podjętych wobec czy to Domu Maklerskiego, czy też jego akcjonariuszy, czy wobec [...] TFI S.A. i M. [...] S.A. Sąd podzielił ocenę dokonaną w tym zakresie przez KNF, albowiem w istocie pytania dotyczą szeroko rozumianego nadzoru nad rynkiem finansowym. KNF nie naruszył przy tym art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje na powody podjętej decyzji i nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości.

Za trafne WSA w Warszawie uznał stanowisko organu, że ujawnienie informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych stanowić będzie ujawnienie informacji objętych ochroną prawną (tajemnicą zawodową), a tym samym prawidłowo organ zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przekazywanie informacji stanowiących taką tajemnicę bezpośrednio osobie, której ta informacja dotyczy lub innemu podmiotowi, któremu osoba ta udzieliła pisemnego upoważnienia do otrzymania takich informacji, z zastrzeżeniem ust. 2.

Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie z tego względu, że sprawa rozpatrywana jest na gruncie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dostępu do informacji publicznej może żądać "każdy", a zatem osoba występująca o informację publiczną nie musi wykazywać interesu prawnego czy faktycznego. Tak też było w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznych na podstawie u.d.i.p., jak "każdy". Zarzut skargi, że organ powinien w sprawie zastosować art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, albowiem skarżący jest osobą, której informacja dotyczy (m.in. z tego względu, że jak podano, zasiada on w Radzie Nadzorczej Domu Maklerskiego) nie mógł zostać zatem uznany za trafny.

W sprawie organ nie miał podstaw do badania i nie badał tego w decyzji, czy skarżący, jako wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej, jest osobą, o której mowa w art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie bada się bowiem jakichkolwiek kwestii związanych z interesem prawnym bądź faktycznym. Z tego też względu kwestie podniesione w skardze w tym zakresie (dotyczące realizowania przez skarżącego "funkcji nadzorczych i kontrolnych") nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wnioskując o żądane informacje wnioskodawca powołał się bowiem wyraźnie na art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

W dniu 19 sierpnia 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w oparciu o normę art. 188 P.p.s.a. o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku przejawiające się w braku dokonania szczegółowej subsumcji poszczególnych zagadnień zawartych w pytaniach skierowanych do organu pod zakres normy prawnej wyrażonej w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi bądź art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, a więc poprzez blankietowe przyjęcie, że materia wszystkich tych pytań stanowi tajemnicę zawodową, z uwagi na którą nastąpiła odmowa udzielenia informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem, że ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w żaden sposób czynności nadzorczych oraz że wolą ustawodawcy jest objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi a limine wyłącza Komisję Nadzoru Finansowego spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ ten nie może zaś być wyłączony spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z uwagi na przedmiot swojej działalności. Istotą dostępu do informacji publicznej jest bowiem kontrola wszystkich organów władz publicznych. Pytania kierowane do KNF w trybie u.d.i.p. siłą rzeczy dotyczą i będą zawsze dotyczyć czynności organu nadzoru, bo te są podstawowym przejawem wykonywania nadzoru publicznego nad rynkiem kapitałowym (przedmiotem tych pytań jest zaś zazwyczaj kontrola wykonywania kompetencji przez dany organ). Trudno kierować do takiej instytucji zapytań niezwiązanych z przedmiotem jej działalności. Zatem szeroka wykładnia pojęcia "czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru" przekracza zakres określony w art. 5 ust. 1 dozwolonych ograniczeń prawa do informacji publicznej.

3. art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisem wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie;

4. art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi w zw. z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że tajemnica zawodowa uregulowana ww. przepisem wpływa na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnie podkreślono, że żądane informacje publiczne nie dotyczą ani chronionych prawem interesów pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również nie dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru. Z zaskarżanego wyroku nie wynika, dlaczego w ocenie Sądu pierwszej instancji, udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji mogłoby naruszyć chronione prawem interesy pomiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

5. art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w odmowie udzielenia wnioskowanych informacji w oparciu o przesłanki niespełniające konstytucyjnych przesłanek oraz naruszające zasadę proporcjonalności w ograniczaniu prawa obywatela do informacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie całkowicie pominął art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie zwrócił w szczególności uwagi na statuowany w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wyjątek od zasady prawa do informacji, zgodnie z którym ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wyjątek ten, w świetle którego należało dokonać wykładni normy ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., należy interpretować zawężająco, bo, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. II SA 837/03 "(...) ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji". Tymczasem Sąd wyszedł z założenia, że regułą jest brak dostępu do informacji na temat sposobu realizacji wszelkich czynności przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozszerzająca wykładnia norm rangi ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 147 i 280 ww. ustaw opierająca się na założeniu, że tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru lub mające jakikolwiek związek z funkcjonowaniem i działalnością organu jakim jest KNF jest wykładnią sprzeciwiającą się istocie konstytucyjnej normy dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych i proporcjonalności jego ograniczeń, wyrażoną w art. 61 i art. 31 Konstytucji RP, i jako taka nie może się ostać.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wyjaśnić, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszanie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku przejawiające się w braku dokonania szczegółowej subsumcji poszczególnych zagadnień zawartych w pytaniach skierowanych do organu pod zakres norm prawnych zastosowanych w sprawie. Podnieść jednak należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Zarzuty dotyczące naruszania przepisów prawa materialnego zmierzają do wykazania, że w sprawie tajemnica zawodowa uregulowana w art. 280 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi nie wpływa na ograniczenie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., - dostępu do informacji publicznej.

Na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie posiada charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 173/17 lub z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1035/21).

W sprawie podstawą materialnoprawną wydanej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego oraz wyroku WSA w Warszawie były przepisy art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Oba te przepisy statuują tajemnicę zawodową rozumianą jako utrzymanie w poufności informacji posiadanych przez podmioty działające na rynku kapitałowym "związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotycząca chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością" (A. Michór [w:] Ustawa o funduszach inwestycyjnych. Komentarz, red. R. Mroczkowski, LEX 2014, art. 280). Określona w powołanych przepisach tajemnica zawodowa stanowi przede wszystkim obowiązek osób wykonujących profesjonale usługi na rynku finansowym (art. 148 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i 280 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi). Należy jednak podkreślić, że art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wprost określa, że przewodniczący Komisji, jego Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy Urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji chronionych na podstawie odrębnych ustaw. Tak więc przepis ten wskazuje, że jeżeli inne ustawy statuują określony rodzaj tajemnicy – to osoby pełniące funkcje w KNF są zobowiązane do ich przestrzegania. Takimi przepisami są również przepisy statuujące tajemnicę zawodową w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawie o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Dodać należy, że art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest jednym z elementów, które "wprowadzają zasady funkcjonowania ochrony inwestorów" (Uzasadnienie do projektu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Druk Sejmowy nr 3982 Sejm IV kadencji, s. 14), a zatem przepis ten jest uzasadniony ochroną wiarygodności rynku finansowego. Nakaz chronienia tajemnicy zawodowej określony w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest zatem uzasadniony tym, aby dane, które są dostępne osobom wykonujących profesjonalne usługi rynku - nie zostały następnie ujawnione przez organ nadzoru, ponieważ osłabiłoby to wiarygodność instytucji finansowych w Polsce.

Z kolei ustawa o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi została wprowadzona do polskiego porządku prawnego jako wdrożenie przepisów Dyrektywy Rady z dnia 20 grudnia 1985 r., nr 85/611/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) - (Dz. Urzęd. L 375/31), która w art. 50 ust. 2 statuowała obowiązek Państw Członkowskich wprowadzenia rozwiązań, które nakazywałby osobom pełniącym funkcje we władzach publicznych zajmujących się nadzorem na rynkiem usług finansowych zachowania tajemnicy zawodowej. Oznacza to, że "żadne informacje poufne otrzymane w trakcie pełnienia przez te osoby swoich obowiązków nie mogą być ujawnione żadnej osobie czy instytucji, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez przepisy prawa" (art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy z dnia 20 grudnia 1985 r.). Prawodawca unijny nakazał zatem, aby żadne dane objęte tajemnicą zawodową pozyskane w trakcie wykonywania władztwa publicznego przez organy nadzoru finansowego – nie były ujawniane. Powyższy przepis został powtórzony w treści art. 102 ust. 1 obecnie obowiązującej dyrektywy z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) - (Dz. Urzęd. nr L 302/32), która zastąpiła dyrektywę nr 85/611/EWG. W motywie nr 79 do obecnie obowiązującej dyrektywy podkreślono, że "dyrektywa powinna obejmować ten sam obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, spoczywający na organach odpowiedzialnych za udzielanie zezwoleń i nadzorowanie UCITS oraz przedsiębiorstw, wnoszących wkład do takiego udzielania zezwoleń i nadzoru, oraz te same możliwości wymiany informacji jak te, które zostały przyznane organom odpowiedzialnym za udzielanie zezwoleń i nadzorowanie instytucji kredytowych, przedsiębiorstw inwestycyjnych i zakładów ubezpieczeń". Prawodawca unijny zatem ponownie potwierdził zakaz ujawniania przez podmioty publiczne danych otrzymanych od podmiotów działających na rynku finansowym. W takiej sytuacji należy uznać, że art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest wykonaniem przepisów ww. dyrektyw, a jednocześnie chroni rynek usług finansowych przed nieuprawnionym ujawnieniem danych znajdujących się w dyspozycji podmiotów działających na tym rynku. Zasady ujawnienia danych objętych tajemnicą zawodową od podmiotów podlegających nadzorowi ze strony KNF zostały określone w art. 16 ust. 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, wedle którego takie informacje mogą być udostępniane jedynie enumeratywnie wymienionym w tym przepisie podmiotom.

Tak więc WSA w Warszawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo uznał, że ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, organ nie mógł udostępnić skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej, ponieważ obejmowała ona dane objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.