Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 334/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2,  art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6,7,77 par. 1,80,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej objęcia działki nr [...], położonej w W., stanowiącej własność A. W., granicą otoczenia zabytkowego obiektu wpisanego do rejestru zabytków; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań [...] Agencji [...] w W., Akademii [...] i A. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków historyczne założenie urbanistyczne Akademii [...] w R. w W. wraz z otoczeniem.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wpisał do rejestru zabytków historyczne założenie urbanistyczne Akademii [...] w R. w W. (oznaczone [..] na załączniku graficznym) wraz z otoczeniem w granicach określonych kolorem [...] na załączniku graficznym. Na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część w/w orzeczenia, w kolorze [...] oznaczono [...] zabytkowych obiektów stanowiących zespół budowlany położony w granicach przedmiotowego założenia urbanistycznego.

Nie zgadzając się z tą decyzją odwołania złożyły strony postępowania: [...] Agencja [...] w W., Akademia [...] oraz A. W.

Po ich rozpatrzeniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 w/w ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przy czym stosownie do pkt 12 powyższego artykułu, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Zgodnie zaś z pkt 13, historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczna, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Jednocześnie zakwalifikowanie nieruchomości jako zabytku w rozumieniu przepisów powołanej ustawy zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Niemniej ocena ta nie może być arbitralna, bowiem wpis do rejestru zabytków jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ustawa ta nie narusza istoty prawa własności. W szczególności, przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle i mogą być stosowane jedynie w stosunku do stanów faktycznych objętych ich dyspozycją. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie administracji publicznej.

W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja organu I instancji spełnia wskazane kryteria. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że układ urbanistyczny wpisanego do rejestru obszaru Akademii [...] znajduje swe oparcie w przebiegu dróg istniejących w obrębie wsi, które złożyły się na miejscowość R. i przeciętych główną osią [...], nazwaną [...]. Zespół budynków objętych ochroną posiada niewątpliwą wartość artystyczną oraz stanowi ciekawy przykład nawarstwiania się kolejnych stylów architektonicznych w powstających w różnych okresach jego istnienia budynkach; począwszy od prostej [...] architektury okresu [...], poprzez styl [...], aż do stylu architektury [...]. Ponadto w większości budynków mieszkalnych zachowało się wiele elementów z ich pierwotnego wyposażenia i wystroju. Organ wskazał także na wartości naukowe i historyczne założenia, będącego jednym z najciekawszych i najbardziej spójnych w skali kraju [...] zespołów szkoleniowo-mieszkalnych. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił organowi konserwatorskiemu na ocenę wartości zabytkowych przedmiotowego układu urbanistycznego, bowiem akta sprawy zawierają dowody, potwierdzające konieczność objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego obszaru wraz z zespołem zabudowy, w zakresie ujętym w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadto rzetelności dokonanej przez organ I instancji oceny zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie dowodzi fakt, że po dokładnym przeanalizowaniu dokumentacji organ ten nie wpisał do rejestru zabytków budynku [...] z 1937 r. wraz z przyległą do niego szatnią, gdyż obiekty te na skutek zniszczeń utraciły walory zabytkowe. Jednakże decyzją organu I instancji zostało wpisane oprócz historycznego założenia urbanistycznego Akademii [...] w R. także otoczenie tego obszaru, w granicach obejmujących cały dzisiejszy teren Akademii [...], oznaczony na załączniku graficznym linią w kolorze [...]. Przy czym organ wyjaśnił, że otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, ustanowiony w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie wyjaśnił konieczność objęcia ochroną konserwatorską tak wyznaczonego obszaru otoczenia zabytku, stwierdzając, że utworzenie takiej strefy otoczenia umożliwi konserwatorowi zabytków wypowiedzenie się, co do nowoprojektowanych form zagospodarowania, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej zabudowy i rzutującej na obraz całości założenia. Jednocześnie istnienie współczesnych budynków nie stanowi przeszkody w objęciu nieruchomości gruntowych ochroną jako otoczenia zabytku. Wpis taki nie oznacza oczywiście, że budynki posadowione "w strefie otoczenia" są objęte ochroną jako obiekty zabytkowe. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie przyjął konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu w granicach wskazanych działek ewidencyjnych, aby zapewnić warunki prawne do ochrony ekspozycji zabytkowych budynków i ewentualnego zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości tych zabytków.

Ponadto Minister, odnosząc się do odwołania Akademii [...], w którym zakwestionowano zasadność objęcia ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków budynku nr [...] (obiekty "kompletnie odnowione"), nr [...] (na przestrzeni lat został rozbudowany) a także nr [...] (ze względu na pełnione funkcje bloków szkoleniowych wymagają niezwłocznych napraw, remontów i konserwacji, co stanie w kolizji ze statutem obiektu zabytkowego), stwierdził, że wbrew zarzutom w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków właściwie ustalił stan faktyczny i określił przedmiot ochrony na podstawie rozpoznanych wartości. Na ogólną wartość zabytku składa się bowiem wiele różnych aspektów wartości (np. wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, integracyjna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość lub typowość zabytku), lecz w niektórych przypadkach jeden konkretny aspekt wartości ma tak istotne znaczenie, że wystarczy, aby uzasadnić potrzebę ochrony, nawet wówczas, gdy brakuje innych aspektów. Zespół zabytkowy, ujmowany w rejestrze zabytków jako jedna pozycja, jest to pewna liczba zabytków, położonych w bezpośredniej bliskości i stanowiących w przeszłości lub obecnie całość funkcjonalną. Obiekt będący nośnikiem istotnych treści historycznych może zatem nie posiadać wybitnych wartości estetycznych czy architektonicznych, lecz należy docenić jego rolę w całym zespole. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku kwestionowanego przez stronę [...], zbudowanego w latach 1925-32 (nr 1), budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zbudowanego w latach 1921-30 (nr 2), budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zbudowanego w latach 20. XX w. (nr 4), budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zbudowanego w latach 1931 r. w stylu [...] narodowego (nr 22) oraz modernistycznego budynku biurowego przy [...], zbudowanego w 1939 r. (nr 25). Jednocześnie objęcie ochroną konserwatorską budynku nie wyklucza przeprowadzania w tym obiekcie bieżących remontów i konserwacji, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego.

Minister podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ ochrony zabytków jest władny do samodzielnego dokonania oceny wartości zabytkowych. Nadto wpisanie obiektu czy obszaru do rejestru zabytków nie wymaga zgody właściciela odpowiednio obiektu czy nieruchomości gruntowej. Jest on stroną postępowania, w którym wydana zostaje decyzja o wpisie do rejestru zabytków i może się w tym postępowaniu wypowiadać, ale jego sprzeciw opierający się na prawie własności jest bezskuteczny, jeżeli obiekt czy obszar odpowiada zabytkowi w rozumieniu powołanej ustawy, chronionemu jej postanowieniami. Na marginesie sprawy Minister dodał, że w trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy ochrony zabytków drugiej instancji, wpłynęły pisma wspólnot mieszkaniowych z rzeczonego terenu (Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]), a także Stowarzyszenia [...] przy Akademii [...], popierające działanie organów konserwatorskich, zmierzające do zapewnienia przedmiotowemu układowi urbanistycznemu - w granicach ustalonych przez organ wojewódzki - prawnej ochrony konserwatorskiej.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków otoczenia obiektu zabytkowego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz naruszenie art. 3 ust. 12 i ust. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami poprzez nieprawidłowe (zbyt szerokie) określenie granic historycznego obszaru urbanistycznego oraz jego otoczenia.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i decyzji ją poprzedzającej. Następnie pismem procesowym z dnia 16 maja 2011 r. skarżący uzupełnił skargę, zaś na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego radca prawny A. S. poparła skargę i sprecyzowała ją w ten sposób, że wniosła o uchylenie decyzji organu w całości w zakresie dotyczącym zasad ochrony otoczenia zabytku. Zadaniem pełnomocnika skarżącego uzasadnienie decyzji w zakresie zabytku jest niepełne, co powoduje dla skarżącego bardzo niekorzystne skutki. Na poparcie zarzutu pełnomocnik okazała Sądowi decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji mieszkaniowej na nieruchomości skarżącego, która znalazła się w granicach otoczenia obiektu zabytkowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że podstawą objęcia działki skarżącego strefą ochrony zabytku historycznego były wartości widokowe. Pełnomocnik podkreślił, że Konserwator Zabytków chce bowiem mieć wpływ na sposób i charakter zabudowy, która w przyszłości mogłaby powstać na przedmiotowej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje. W tym samym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Zwrot "może być wpisane" oznacza, że decyzja organu administracji publicznej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dobrowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym - szczególnie, jeśli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Ponadto stosownie do treści art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych.

Wskazać trzeba, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią normy prawa obowiązującego bądź też są logicznymi konsekwencjami tych norm, a więc mają charakter normatywny. Oznacza to, że naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki, jak naruszenie każdej innej normy prawnej. Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji na poparcie swojego stanowiska co do zabytkowego charakteru historycznego założenia urbanistycznego Akademii [...] w R., w W. (oznaczone kolorem [...] na załączniku graficznym), powołał się na zgromadzony materiał dowodowy stwierdzając, że układ urbanistyczny wpisanego do rejestru obszaru Akademii [...] znajduje swe oparcie w przebiegu dróg istniejących w obrębie wsi, które złożyły się na miejscowość R. i przeciętych główną osią [...], nazwanego [...]. Cała siatka poszczególnych fragmentów R. odzwierciedla, w ocenie organu konserwatorskiego, oryginalne podziały dawnych wsi oraz nosi ich nazwy. Wprowadzone współcześnie zmiany były mało inwazyjne i nie zniekształciły układu urbanistycznego Akademii. Z tego powodu ochroną konserwatorską postanowiono objąć obszar obejmujący układ urbanistyczny w jego części odpowiadającej koncepcji z lat 30 XX w., wraz z zabytkowym zespołem budowlanym powstałym na przestrzeni lat 1900-1945. Przy czym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część orzeczenia w kolorze [...] oznaczono [...] zabytkowych obiektów stanowiących zespół budowlany, położony w granicach przedmiotowego założenia urbanistycznego. Organ uznał, że zespół budynków objętych ochroną posiada niewątpliwą wartość artystyczną oraz stanowi ciekawy przykład nawarstwiania się kolejnych stylów architektonicznych w powstających w różnych okresach jego istnienia budynkach; począwszy od [...] architektury [...] aż do stylu architektury [...]. Ponadto w większości budynków mieszkalnych zachowało się wiele elementów z ich pierwotnego wyposażenia i wystroju. Organ I instancji wskazał także na [...]. Stanowisko powyższe podzielił organ II instancji, wskazując, że akta sprawy zawierają dowody, potwierdzające konieczność objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego obszaru wraz z zespołem zabudowy, w zakresie ujętym w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadto zauważył, że rzetelności dokonanej przez organ I instancji oceny zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie dowodzi fakt, że po dokładnym przeanalizowaniu dokumentacji organ ten nie wpisał do rejestru zabytków budynku [...] z 1937 r. wraz z przyległą do niego szatnią, gdyż obiekty te na skutek zniszczeń utraciły walory zabytkowe.

W ocenie Sądu orzekającego lektura obu uzasadnień wydanych decyzji wskazuje, że w tym zakresie organy I i II instancji dokonały dogłębnej analizy zarówno kwestii wpisu do rejestru zabytków zabytkowego założenia urbanistycznego Akademii [...], jak i kwestii zaliczenia poszczególnych obiektów znajdujących się na tym terenie do kategorii obiektów zabytkowych stanowiących historyczny zespół budowlany, a motywy swojego stanowiska wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych orzeczeń.

Jednakże, jak wynika z akt sprawy, kwestionowane decyzje organów konserwatorskich dotyczyły także kwestii ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru (zaznaczonych na załączniku graficznym do decyzji kolorem [...]), na którym to terenie znajduje się właśnie nieruchomość stanowiąca własność skarżącego. W tym zakresie w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru zabytków wpisuje się otoczenie zabytku wpisanego do tego rejestru, przy czym otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wskazana definicja zawiera dwie przesłanki wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Pierwszą z nich jest ochrona wartości widokowych zabytku, drugą natomiast ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie Sądu z brzmienia tego przepisu wynika, że by organ konserwatorski mógł wpisach określony teren jako otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, musi wykazać, że spełniona jest jedna z tych dwóch przesłanek, czyli albo teren ten musi podlegać opiece konserwatorskiej ze względu na ochronę wartości widokowych zabytku lub ze względu na konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Jeśli zatem w przedmiotowej sprawie służby konserwatorskie uznały, że cały dzisiejszy teren Akademii [...], oznaczony na załączniku graficznym linią w kolorze [...], winien być objęty opieką konserwatorską przez wpisanie go do rejestru zabytków, w uzasadnieniu wydanej decyzji winny dokładne wskazać, ze względu na którą z powołanych wyżej przesłanek zaistniała taka konieczność oraz na czym organy opierały taki swój pogląd. Brak tych elementów w uzasadnieniu wydanych decyzji powoduje, że decyzje te nie mogą obronić się przed zarzutem dowolności w określaniu przestrzennych granic otoczenia obiektu zabytkowego. Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest bowiem jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawno zabytkowej i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają. Wskazanie takie musi być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, aby nie było żadnych wątpliwości co do przedmiotu ochrony, jak i co do jej zakresu oraz przede wszystkim motywów objęcia tą ochroną. Wymogi te, które wynikają przede wszystkim z art. 107 § 3 kpa, są szczególnie istotne w sytuacji, w której na skutek decyzji organu administracji publicznej może nastąpić drastyczne ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości, a ponadto kwestia zasadności objęcia przedmiotowej nieruchomości strefą otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków jest jedynym podniesionym w odwołaniu skarżącego zarzutem.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło właśnie rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia historycznego założenia urbanistycznego Akademii [...] w R. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, że "w celu zachowania wartości widokowych oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem ustalono strefę otoczenia wpisanego do rejestru zabytków obszaru obejmującą cały dzisiejszy obszar Akademii [...]. W strefie tej występują tereny obecnie wolne od zabudowy lub zabudowane obiektami współczesnymi. Utworzenie natomiast strefy otoczenia obejmującej również te nieruchomości umożliwi konserwatorowi zabytków wypowiedzenie się co do nowoprojektowanych form zagospodarowania, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej zabudowy i rzutującej na obraz całości założenia". Przy czym organ I instancji w ogóle, poza de facto odwołaniem się do literalnego brzmienia art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie rozwinął dalej tej myśli i nie uzasadnił ani nie wyjaśnił, dlaczego w przedmiotowej sprawie wyraził pogląd o wpisie do rejestru zabytków i konieczności objęcia ochroną otoczenia całego dzisiejszego obszaru Akademii [...], a w szczególności nieruchomości skarżącego. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego nie wynika bowiem, dlaczego wpisał do rejestru zabytków otoczenie w takiej, a nie innej wielkości powierzchni terenu. Ani organ I, ani II instancji nie wskazał, jakie byłyby ewentualne czynniki szkodliwe dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz jak należy rozumieć zachowanie wartości widokowych w sytuacji, gdy na działce sąsiadującej z działką, której właścicielem jest skarżący, posadowione są współczesne 3 i 4 piętrowe nowoczesne bloki, które "zamykają" widok na wpisane do rejestru zabytków historyczne założenie urbanistyczne Akademii [...]. Oznacza to, że organy nie uzasadniły, w jaki sposób nieruchomość skarżącego mogłaby zagrozić wartościom widokowym zabytku w sytuacji, gdy jest ona oddzielona od najbliższych obiektów zabytkowych nowoczesnymi budynkami wielorodzinnymi, które w całości, jak podnosi w złożonej skardze A. W., widok ten. Przy czym podkreślić należy, że podany przez organy obu instancji powód utworzenia strefy otoczenia obejmującej również nieruchomość skarżącego, którym jest umożliwienie "konserwatorowi zabytków wypowiedzenia się co do nowoprojektowanych form zagospodarowania, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej zabudowy" uznać można jednie za przedstawienie faktycznych racji decyzyjnych organów, a nie za uzasadnienie prawne. Takiej bowiem przesłanki warunkującej możliwość objęcia konkretnego terenu ochroną konserwatorską jako otoczenia zabytku nie przewidują przepisy powołanego wyżej art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powód ten, aczkolwiek bardzo ważny i istotny, jednakże samodzielnie nie może stanowić przyczyny objęcia żadnego terenu ochroną konserwatorską jako otoczenia obiektu zabytkowego. Jak zaś wynika z analizy uzasadnień wydanych decyzji, organy orzekające w uzasadnieniach swoich decyzji przytoczyły jedynie treść definicji otoczenia zabytku, bez jej jakiegokolwiek odniesienia do konkretnego stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że Minister w decyzji drugoinstancyjnej powielił w całości błąd organu I instancji i również nie uzasadnił należycie motywów wpisania do rejestru zabytków określonych granic otoczenia wskazanego założenia urbanistycznego. Orzekając w trybie kontroli instancyjnej odniósł się jedynie do wartości historycznej i artystycznej przedmiotowego założenia urbanistycznego. Natomiast odnośnie wpisania do rejestru wskazanego gruntu stanowiącego otoczenie wpisanego do rejestru zabytku podniósł, że zasadnie organ I instancji wyjaśnił konieczność objęcia ochroną konserwatorską wyznaczonego otoczenia zabytku, w sytuacji gdy organ I instancji kwestii tej w ogóle nie wyjaśnił. Organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z akt sprawy nadal zatem nie wynika, dlaczego organy orzekające uznały, że otoczenie zabytku we wskazanym obszarze należy wpisać do rejestru i dlaczego przyjęły, aby taką a nie inną powierzchnię otoczenia zabytku wpisać do rejestru. Tak więc nie uzasadniły w jaki sposób wpisanie do rejestru całego dzisiejszego terenu Akademii [...], a nie np. części tego terenu, miałoby zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości historycznego założenia urbanistycznego Akademii [...] oraz jak duży teren otoczenia powinien być wpisany do rejestru, aby zachować wartości widokowe tego założenia oraz jak należy wartości te rozumieć, a także, w jaki sposób taka a nie inna powierzchnia wskazanej nieruchomości stanowiła będzie ochronę przed działaniem szkodliwych czynników zewnętrznych i co to są za czynniki. Jednocześnie zauważyć należy, że na terenie wyznaczonego otoczenia zabytku znajdują się współczesne bloki mieszkalne, wobec czego bez szczegółowego uzasadnienia niezrozumiałym jest, dlaczego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przyjął konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu w granicach takich a nie innych działek ewidencyjnych.

Przy czym podkreślić należy, że objęcie ochroną konserwatorską określonej nieruchomości powoduje m.in. stan taki, że ewentualne przeprowadzanie jakichkolwiek pracy czy inwestycji przez jej właściciela będzie możliwe dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Oznacza to, że wpisanie nieruchomości jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach, a organy nie wykazały, że interes indywidualny, którym jest własność, musi w niniejszej sprawie ustąpić interesowi publicznemu poprzez ograniczenie tego prawa własności na skutek wpisania nieruchomości skarżącego jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków.

Konkludując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w części dotyczącej zarzutów podniesionych w trakcie postępowania oraz w złożonym przez skarżącego odwołaniu a dotyczących konieczności objęcia nieruchomości skarżącego strefą otoczenia zabytku, mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Organy nie uzasadniły również w sposób wymagany w demokratycznym państwie prawa ingerencji w prawo własności skarżącego odnośnie wpisu do rejestru zabytków terenu działki, której jest właścicielem. Tym samym nie uzasadniły właściwie w odniesieniu do stanu prawnego oraz istniejącego stanu faktycznego motywów zajętego stanowiska, jakim kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. Czyni to zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego, obarczonymi cechą dowolności, a więc wydanymi z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Uzasadnienia przedmiotowych orzeczeń zawierają bowiem jedynie racje decyzyjne organów, a nie uzasadnienie prawne. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w części dotyczącej nieruchomości skarżącego narusza art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i przede wszystkim art. 107 § 3 kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jeśli bowiem organy I i II instancji nie potrafią uzasadnić istnienia w stosunku do nieruchomości skarżącego jednej z dwóch przesłanek określonych w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, warunkujących możliwość objęcia tej nieruchomością strefą otoczenia obiektu zabytkowego, to brak jest podstaw prawnych dla organu do podjęcia takiego działania.

Na zakończenie odnosząc się dodatkowo do kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącego, a dotyczących braku w zaskarżonej decyzji wskazania, jakimi kryteriami kieruje się konserwator zabytków przy wydawaniu zgody na zabudowanie terenu, zauważyć należy, że treści takich nie przewiduje konstrukcja decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Kwestia sposobu korzystania z obiektu wpisanego do rejestru zabytków badana jest bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które wynika z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak zatem rozstrzygnięcia tych kwestii w zaskarżonych decyzjach nie jest ani błędem organów orzekających, ani wadą wydanych przez nie decyzji, lecz konsekwencją rozwiązań prawnych zwartych w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, w części uchylonej przez Sąd, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Swoje rozstrzygnięcie organ w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa szczegółowo przestawi i wyjaśni w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, mając na względzie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ przede wszystkim wyjaśni kwestię, która z przesłanek wynikających z treści art. 3 pkt 15 ma zastosowania w niniejszej sprawie i dlaczego.

Biorąc powyższe po uwagę Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.