Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2473/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 20 ust 1 w zw z art 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 3 par 1 w zw z art 134 par 1 i art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. B. Spółka z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 630/12 w sprawie ze skargi V. B. Spółka z o. o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru D. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz V. B. Spółka z o.o. w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru D.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Sp. z o.o. w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXX/362/11 z 9 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D." w części dotyczącej objęcia zapisem "8ZO" terenu stanowiącego własność strony skarżącej. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

- naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r, nr 80. póz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa,

- naruszenie art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego,

- naruszenie art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia całości uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu planu w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 2011 r. rzekomo uwzględnił w części uwagę skarżącego do projektu planu, a w rzeczywistości doszło do braku jakiejkolwiek zmiany projektu planu w wyniku zgłoszonej uwagi,

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej objęcia regulacją "8ZO" terenu stanowiącego jej własność.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że plan pozostaje w sprzeczności ze Studium w zakresie dotyczącym części terenu działek stanowiących jej własność. Polega to na przyjęciu w odniesieniu do tego obszaru oznaczenia "8ZO" i - w związku z tym -przeznaczeniu go na zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, podczas gdy w tej części Studium, która stanowi o dotychczasowym przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej, teren ten określono w całości jako mieszkaniowy, a w części Studium dotyczącej kierunków rozwoju na terenie przedmiotowej nieruchomości przyjęto w całości symbol "MU", a więc przewidziano zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej, w znacznej mierze "8ZO", godzi w sposób istotny w przysługujące jej prawo własności (prawo do korzystania z nieruchomości).

Strona skarżąca podniosła, że już na etapie opracowywania planu wskazywała na opisane powyżej naruszenia prawa związane z projektowanym obszarem "8ZO", a zgłoszone przezeń uwagi "nie zostały uwzględnione jakoby tylko w części". Zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył bowiem uwagi do projektu planu, w tym uwagę skarżącej, (która wniosła o zmianę przeznaczenia terenu dla należących do niej działek w ten sposób, aby możliwym stało się zrealizowanie na nich zabudowy mieszkaniowo-usługowej na całej powierzchni, tj. poprzez włączenie ich do terenu oznaczonego symbolem 16MU) i wskazała, że została ona częściowo uwzględniona. Okoliczność ta powinna doprowadzić przynajmniej do powiększenia obszaru (16MU) na działkach skarżącego. Tymczasem w stosunku do wyłożonego projektu, po "rzekomym" uwzględnieniu uwag strony skarżącej, plan nie uległ jakiejkolwiek zmianie, co oznacza, że skarżąca została wprowadzona w błąd.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów, wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość strony skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, wskazał, że w rozdziale 2 obejmującym cele i wizję rozwoju przestrzennego Krakowa założono: że rozwój przestrzenny Miasta będzie zrównoważony zaś system przyrodniczy Miasta będzie konsekwentnie chroniony, kształtowany i utrwalany, zostanie poprawiona jakość i estetyka przestrzeni publicznej, a także zostaną poprawione warunki mieszkaniowe. Określając natomiast kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego Krakowa, w rozdziale 4.2., wskazano na konieczność racjonalnego wykorzystania przestrzeni, polegającego na intensyfikacji zainwestowania z uwzględnieniem wartości przyrodniczych i kulturowych oraz potrzeb mieszkańców oraz na podniesienie wartości przestrzeni publicznej. Należy podkreślić, że w punkcie 4.2.1 zdanie drugie zatytułowanym: Granice terenów przeznaczonych do zabudowy, wskazano: "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych". Powyższe sformułowanie ma szczególne znaczenie dla analizowanej kwestii zgodności planu miejscowego ze Studium w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 8ZO, obejmującego w części nieruchomość strony skarżącej (część działka nr [...]).

Mając na uwadze ustalenia Studium Sąd wskazał, że treść planu jest zgodna ze studium, które nakazuje uwzględnić wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania: tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte. Wbrew zarzutom strony skarżącej, wskazany w studium główny kierunek zagospodarowania tj. funkcja mieszkaniowo-usługowa dla terenów o symbolu MU, wyraźnie łączy się z postanowieniami punktu 4.2.1 studium ustalającymi konieczność wprowadzenia terenów zieleni w obszarach o kategorii zagospodarowania określonej w studium jako tereny MU. Postanowienia zawarte w punkcie 4.2.1. studium nie tylko dozwalają, ale nakazuję uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów skwerów, placów itd.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącego, wskazał, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto, należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. A zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia całości uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu przedmiotowego planu, poprzez co naruszono również procedurę uchwalania planu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy skarżąca złożyła uwagi do projektu przedmiotowego planu miejscowego pismem 1 lipca 2011 r. wnosząc o rozszerzenie postanowień "16MU" w stosunku do całej powierzchni nieruchomości stanowiącej jej własność wskazując m. in. iż objęcie w części ww. nieruchomości zapisem "8ZO" z zakazem lokalizacji nowych budynków nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, narusza istotę prawa własności i interes właściciela. Powyższe uwagi zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2011 r. zostały nieuwzględnione w części, co wynika z faktu, że zgodnie z projektem planu działka nr [...] i część działki nr [...] (ok. 10 ar.) położone są w obszarze oznaczonym na rys. symbolem "16MU", co pozwala na ich zainwestowanie.

Natomiast co do pozostałej części działki nr [...] znajdującej się w obszarze "8ZO" - uwaga co do sposobu jej zagospodarowania została nieuwzględniona i pozostała w terenie oznaczonym symbolem "8ZO". Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji strona skarżąca zarzucając, że organ błędnie wskazuje na częściowe uwzględnienie uwag skarżącego a częściowo ich nieuwzględnienie. Mając na względzie, że we wniesionych uwagach strona skarżąca wnioskowała o to, aby cała jej nieruchomość mogła być zabudowana organ prawidłowo przyjął, że wniesione uwagi w części zostały uwzględnione, a w części nie zostały uwzględnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przy uchwaleniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż pozostaje on zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa pomimo że plan narusza ustalenia Studium, ponieważ nie przewidziano w nim terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń ogrodową, nie będących terenami otwartymi, a w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżącego całkowicie nową kategorię podstawowego przeznaczenia terenu, tj. zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym ("8ZO"), nie będące terenami otwartymi, a także ze względu na to, że Studium określa obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana przez skarżącego na podstawie planu,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem ze względu na pominiecie zbadania i nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących zniweczenia przez plan przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] na tereny o funkcji mieszkaniowej w sytuacji, gdy prawie całą ich powierzchnię objęto zapisem "8ZO", gdzie istnieje zakaz zabudowy, pomimo że Studium wskazało w odniesieniu do tych działek na przeważające przezacnie w postaci zabudowy mieszkaniowej.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca, podniosła, że brak zgodności planu zagospodarowania ze studium stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu planu. Co przy tym ważne – dla wniosku takiego nie odgrywa roli istotność naruszenia. Postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć.

Studium nie przewiduje wprowadzania wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania terenów zieleni nie mających charakteru otwartego, a takim są właśnie tereny należące do skarżącego, oznaczone w planie symbolem "8ZO", tj. jako tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym.

Autor skargi podnosi, że objęcie większej części nieruchomości skarżącego przeznaczeniem "8ZO" (tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym z zakazem lokalizacji nowych budynków), a objęcie jedynie jej niewielkiego fragmentu przeznaczeniem "16MU" (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej), prowadzi w prostej drodze do tego, że nie da się na nich posadowić jakiegokolwiek budynku, w szczególności zważywszy, że zgodnie z planem wskaźnik powierzchni zainwestowania na terenie "16MU" nie może przekroczyć 60% (a więc w stosunku do działki, która objęta jest częściowo zapisem "16MU" oraz "8ZO" w obrębie jednej działki budowlanej, plan nakłada ograniczenia związane z zabudową, które w praktyce ja wykluczają – na małym wolnym od zakazu zabudowy skrawku działki.

Ponadto, pomimo podniesienia w skardze zarzutu, zgodnie z którym plan całkowicie uniemożliwia skarżącemu realizację przeznaczenia terenu określonego w Studium, Sąd pierwszej instancji nie zbadał tej kwestii i nie odniósł się do niej w jakimkolwiek miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącej Spółki działanie takie narusza zaś dyspozycję art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., na podstawie których przyjmuje się, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę dokona ma wszechstronnej kontroli działalności administracji publicznej, w niniejszej sprawie zgodności z prawem zaskarżonego planu, w granicach wyznaczonych przez dana sprawę, a wyraz dokonania tej kontroli swoje odzwierciedlenie znaleźć powinien w treści uzasadnienia wyroku. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania nie zbadał w ogóle kwestii naruszenia przez Radę Miasta Krakowa art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ze względu na to, że Studium określa obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana przez skarżącego na postawie planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony skarżącej kosztów postępowania, kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., których błędna interpretacja w jego ocenie doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do określenia znaczenia relacji między planem miejscowym a Studium uwarunkowań.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami Studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami Studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń Studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia Studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń Studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze Studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń Studium do planu.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W rozpatrywanym przypadku można uznać, jak zasadnie wywodzi skarżąca kasacyjnie Spółka, że ulokowanie przedmiotowej działki w terenie zieleni towarzyszącej (symbol obszaru "8ZO"), nie stanowiło skonkretyzowania i uszczegółowienia ustaleń Studium.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Miasta, uchwalając Plan zagospodarowania, wewnątrz obszarów oznaczonych w części graficznej Studium symbolem "MU", mogła przeznaczyć wybrane przez siebie obszary na tereny zieleni miejskiej, pod warunkiem jednak, że będą one miały charakter otwarty, tj. możliwy będzie publiczny do nich dostęp.

Studium w pkt. 4.2.1. przewiduje możliwość wprowadzenia w Planie zieleni o charakterze otwartym, nie zezwala jednak na tworzenie zamkniętych terenów zielonych, stanowiących całkowicie nową kategorię podstawowego przeznaczenia terenu. Dla działania takiego nie ma zatem uzasadnienia, skoro to Studium wyznacza dopuszczalne podstawowe kierunki zagospodarowania, będące następnie konkretyzowane w planie.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Rada Miasta Krakowa mogła przyjąć całkowicie nową, nieprzewidzianą przez Studium, kategorię podstawowego przeznaczenia terenu w postaci terenów zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym nie będących terenami otwartymi. Rada Miasta, kierując się opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazywała, że korzystnym będzie wyznaczenie zieleni urządzonej ZP oraz terenów towarzyszących obiektom budowlanym. Wprawdzie przedmiotowa opinia może współkształtować treść planu, jednak nie ma ona mocy nadrzędnej w stosunku do studium. W szczególności nie można było uznać, że dopuszczalne było wprowadzenie do planu nowej kategorii podstawowego przeznaczenia terenu - obszaru "ZO", bo wynikało to z opinii sporządzonej na etapie jego opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pomimo, że kategoria ta nie była przewidziana w ogóle w Studium.

Trzeba zgodzić się ze skarżącą, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa w tym, że na działkach będących własnością Spółki przewidziano niemal jedynie zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, a na same obiekty nie pozostawiając w zasadzie miejsca. W tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy dokonać wnikliwej konfrontacji regulacji planu z postanowieniami Studium.

Przyjęcie tego rodzaju stanowiska zaprzeczałoby idei opracowywania Studium, jako wiążącego przy uchwalaniu miejscowego planu wstępnego ogólnego wskazania sposobu zagospodarowania terenu. Oczywiście w okresie między uchwaleniem Studium, a uchwaleniem miejscowego planu stan faktyczny na terenach objętych Studium może się zmienić. Sposób zagospodarowania terenu określony w Studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie realizowany w takim zakresie, w jakim istniejący do chwili uchwalania planu stan zagospodarowania tego terenu będzie pozwalał. Jeśli przeznaczenie terenu określone w Studium okaże się zupełnie nieadekwatne do przyjętego w planie, to Studium w tej części powinno być zmienione, jeżeli teren ten w planie ma być przeznaczony do zagospodarowania w sposób odmienny niż to jest wskazane w Studium. Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania walorów przyrodniczych, kulturowych i estetycznych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w Studium.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., na podstawie których przyjmuje się, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, powinien dokonać wszechstronnej kontroli działalności administracji publicznej - w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego Planu - w granicach wyznaczonych przez daną sprawę. Odzwierciedlenie tej kontroli powinno się znaleźć w treści uzasadnienia wyroku. Tymczasem analiza uzasadnienia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał w ogóle kwestii naruszenia przez Radę Miasta Krakowa art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w.zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p pod kątem rozbieżności postanowień Studium określającego obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a dysfunkcyjnością mieszkaniową tego obszaru w Planie.

Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, dlatego powinien był dokonać wszechstronnej kontroli zaskarżonego doń aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie podniesione przez skarżącą zarzuty powinny raz jeszcze zostać zbadane i wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.