Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 452/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a,
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzez skarżącego H. L. kwotę 549 zł (pięćset czterdzieści dziewięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jaką H. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 26 października 2009 r. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Kędzierzyna – Koźla z [...], Nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., obręb K. w skutek podziału działki A na działki oznaczone numerami: B, C, D

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Kędzierzyna – Koźla działając na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zatwierdził na wniosek H. L. podział nieruchomości oznaczonej jako działka A o pow. 1,3054 h położonej w obrębie [...] i stanowiącej własność wnioskodawcy w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki gruntu o nr B pow. 0,0817 ha, C pow. 0,1200 ha i D pow. 1,1037 ha. decyzja powyższa stała się ostateczną dnia 10 kwietnia 2006r.

Pismem z 31 października 2008r. Prezydent Kędzierzyna- Koźla zawiadomił H L. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości spowodowanej jej podziałem.

Kolejnym pismem z 16 grudnia 2008r. poinformowano stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Decyzją z [...], nr [...], Prezydent Kędzierzyna- Koźla ustalił H. L. opłatę adiacencką w wysokości 7.278,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz wskazał termin i sposób wniesienia opłaty i skutki uchybienia temu terminowi.

W uzasadnieniu opisano pokrótce stan faktyczny i powołano się na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna- Koźla Nr XIV/159/2003 z 30 października 2003r. ustalającą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 35% wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem jej podziału. Wskazano, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 20 listopada 2008r. Ponadto wskazano, iż wzrost wartości nieruchomości wynosi 20.795,00 zł, stąd opłata adiacencka to 7.278,00 zł. Wskazano również, że strona nie skorzystała z uprawnienia do zapoznania się z operatem szacunkowym i całością dokumentacji oraz nie złożyła wyjaśnień, a także nie wystąpiła o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty.

Pismem z 13 lutego 2009r. H. L. wniósł odwołanie, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności naruszenie art. 98 ust. 1 i art. 98a ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie strony opłatą adiacencką od działki nr D stanowiącej w rzeczywistości drogę o obszarze 1,1054 ha oraz naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości przewyższającej 30% różnicy wartości nieruchomości.

Skarżący wskazał również na znaczne zróżnicowanie w wycenie nieruchomości pomiędzy metodami przyjmowanymi przez różnych rzeczoznawców oraz na fakt, iż opłata adiacencką jest opłatą fakultatywną od której Prezydent Miasta może odstąpić. Podkreślił, że poniósł już znaczące wydatki przy rozgraniczeniu działek objętych podziałem, tj. opłatę planistyczną, wynagrodzenie geodety, sporządzenie mapek. W ocenie skarżącego koszty te również powinny podlegać odliczeniu od opłaty adiacenckiej. H L. powołał się również na fakt, iż kilka lat temu sprzedał działki, kiedy ich wartość była dużo niższa od cen obecnych.

W oparciu o podniesione zarzuty H. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z przepisami ze zmniejszoną opłatą adiacencką lub też o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wymienioną wyżej decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżony akt Prezydenta Kędzierzyna – Koźla z [...]. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną mającą w sprawie zastosowanie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.)

Organ powołał przede wszystkim przepis art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 98a ust. la ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się zaś stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Przepisy art. 98a ust. 1 i la ustawy obowiązują w przytoczonym powyżej brzmieniu od dnia 22 października 2007r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Wspomniana nowela m.in. obniżyła maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% do 30% wzrostu wartości nieruchomości, a nadto dodała do art. 98a ustawy cytowany powyżej ust. I a.

Organ odwoławczy dalej ustalił, że decyzja podziałowa wydana [...] stała się ostateczną w dniu 8 kwietnia 2006r. W tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miasta Kędzierzyna- Koźle z dnia 30 października 2003r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2003r. Nr 111 poz. 2330, z 2008r. Nr 18, poz. 520), ustalająca 35% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem.

Bezspornie więc organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował 35% stawkę opłaty adiacenckiej, bowiem w okresie kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna ustawodawca dopuszczał możliwość zastosowania stawki nawet 50 %.

W odniesieniu do zarzutu wskazanego w odwołaniu, iż organ I instancji nie zastosował w przypadku skarżącego stawki w niższej wysokości lub w ogóle odstąpił od jej ustalenia, wskazać należy, iż z porównania przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a kompetencja ta należy do rady gminy. Natomiast dopiero wymiar opłaty w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organowi wykonawczemu (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi). Organ ten stosuje stawkę opłaty adiacenckiej określoną w uchwale rady gminy, wskazującej konkretną jej wysokość. W stanie prawnym obowiązującym przed 22 października 2007r. ustawodawca ograniczył jedynie górną granicę ustalanej przez radę gminy stawki opłaty do 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale. Tym samym organ ustalając opłatę adiacenckiej zobowiązany jest do stosowania konkretnej stawki procentowej określonej w uchwale rady gminy. Jednocześnie organ nie może zrezygnować ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie jakim niewątpliwie jest opłata adiacencka, bowiem takie działanie stanowi obejście przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 14.01.2003r. sygn. akt I SA 2293/02).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podniosło dalej w uzasadnieniu, że organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, informując w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z operatem szacunkowym, wzrost wartości omawianej nieruchomości wynoszący kwotę 20.795,00 zł (stanowiący różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale) pomnożony przez, ustaloną w uchwale Nr XIV/159/2003 Rady Miasta Kędzierzyna- Koźle z dnia 30 października 2003r., procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości, na poziomie 35%, daje orzeczoną opłatę w wysokości 7.278,00 zł.

Wypełniając dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a., organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Dokonał również oceny dowodowej wartości operatu szacunkowego (art. 80 K.p.a.).

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2008r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. Ł., w którym dokonano wyceny omawianej działki, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowanej ceny średniej jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w powołanej wyżej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Zgodnie z treścią art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, sposób wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Biegła w niniejszej sprawie porównała nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z 12 działkami o powierzchni powyżej 1400 m2 oraz 15 działkami o powierzchni poniżej 1400 m2 . Ponadto dla potrzeb szacowania przyjęła cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość rynkową tego typu nieruchomości, tj. lokalizacja, wielkość i kształt, dostępność komunikacyjna, warunki dojazdu, otoczenie i sąsiedztwo, czynniki środowiskowe, wyposażenie w infrastrukturę techniczną oraz stan zagospodarowania i techniczno - użytkowy działki. Uwzględniając powyższe kryteria rzeczoznawca wycenił, że różnica wartości nieruchomości po i przed podziałem wynosi 20.795,00 zł. Wycenę tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podzieliło.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 98 a ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził brak uchybienia tym przepisom bowiem w wyniku podziału nieruchomości nie wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak wynika z decyzji z [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr A określono warunek zgodnie z którym przy zbywaniu działek nr B, C wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność drogi na działkach oznaczonych nr E i A polegająca na prawie przejazdu i przechodu do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Ustanowienie niniejszej służebności zostało uwzględnione również w operacie szacunkowym.

Od tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skargę do sądu wniósł H. L. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 a ust 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla w decyzji z dnia [...]. w sposób prawidłowy wymierzył opłatę adiacencką podczas, gdy decyzja organu pierwszej I instancji oparta została na nieobowiązującej uchwale Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 października 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w tym:

a) wynikającego z art. 9 kpa obowiązku udzielania przez organy informacji faktycznej oraz prawnej poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości oraz następnie wydana w dniu [...] decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, wydane zostały zgodnie z prawem, w sytuacji braku informacji o możliwości obciążenia opłatą adiacencką w ciągu 3 lat od dnia kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna;

b) wynikającej z art. 6 kpa zasady praworządności poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie nieobowiązującego aktu prawa miejscowego;

c) wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania przez utrzymanie w mocy aktu opartego na nieobowiązującym prawie.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w całości a także uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźła z dnia [...]. ustalającej opłatę adiacencką;

- wstrzymanie wykonania w całości zaskarżanej niniejszym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] a także wstrzymanie wykonania w całości decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z[...], [...], ustalającą opłatę adiacencką;

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi H. L. podniósł, że w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, (według niego 8 kwietnia 2006r.) nie obowiązywała uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z 30 października 2003r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich.

Ta ostatnia została wydana między innymi na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis został uchylony ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) (Dz.U. 2004 Nr 141 poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004r.

W tym samym dniu utraciła moc uchwała Rady Miasta Kędzierzyna – Koźla z 30 października 2003r. Akt prawny wykonawczy traci moc obowiązującą wskutek uchylenia przepisu upoważniającego na podstawie którego był on wydany. W konsekwencji naruszono przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zauważył skarżący.

Naruszenia zasad postępowania administracyjnego skarżący dopatrywał się w braku poinformowania w decyzji podziałowej o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto zarzucił, że wiedza o przyszłych dodatkowych opłatach spowodowałaby ustalenie ceny sprzedaży działek w wyższej kwocie. Oparcie decyzji na nieobowiązującym prawie jest, zdaniem skarżącego, nadużyciem prawa. Przeczy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz budowaniu świadomości i kultury prawnej obywateli. Narusza prawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosło o jej oddalenie odwołując się do treści zaskarżonej decyzji.

Co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zauważono, że decyzja oparta jest na przepisach obowiązującego prawa a obowiązek informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie może być utożsamiony z obowiązkiem podawania stronie treści przepisów powszechnie obowiązujących i publikowanych w urzędowych publikatorach, ani obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej.

W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2010r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo wskazał na naruszenie rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości przez przyjęcie do wyceny w sposób wybiórczy transakcji z różnych okresów i w różnej liczbie, oraz wyjaśnienie czy przyjęte do porównania transakcje są porównywalne (zagospodarowanie terenu, uzbrojenie) oraz nie dołączenie do operatu dokumentów wykazujących taką porównywalność.

Do pisma załączono w celach dowodowych umowy sprzedaży działek B i C z 18 maja 2006r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będącą przedmiotem sprawy.

Wskazać także należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa tak proceduralnego, jak i materialnego, niezależnie od podniesionych przez stronę w skardze zarzutów.

I. Przede wszystkim rozpocząć należy od stwierdzenia, że cytowany wyżej przepis art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost nie przewiduje obligatoryjnego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Dokonanie podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami może ale nie musi spowodować wzrostu wartości działki (działek) powstałych po podziale. W orzecznictwie NSA i WSA zaznaczyły się dwa podejścia co do samej zasady ustalenia opłaty adiacenckiej. Omawia je Agnieszka Lorek w opracowaniu "Opłata adiacencka i renta planistyczna" Wyd. Presscom, Wrocław 2010 r., str 23 – 24. Bez względu jednak na przyjętą opcję nie ulega wątpliwości na tle art. 98a ust. 1 ustawy, że ustalenie opłaty adiacenckiej obwarowane jest ustawowymi przesłankami, z których zasadniczą jest ta, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest skutkiem wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem jej podziału (por. też wyrok NSA z 5 października 2007r. sygn. akt I OSK 1425/06 opubl. LEX 384151). Aby ocenić wartość nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej należy określić jej wartość rynkową. Dokonują tego rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy), o czym jeszcze będzie mowa niżej. Odpowiadając już na wstępie na zarzut skarżącego dotyczący odległej daty ustalenia opłaty adiacenkiej w stosunku do daty podziału nieruchomości, wypada zauważyć, że wymieniony art. 98 a ust. 1 ustawy, jako kolejną przesłankę ustalenia opłaty określa termin trzech lat od dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Organ I instancji w sprawie tej daty nie wypowiada się w ogóle (wskazuje tylko datę decyzji podziałowej). Organ odwoławczy przyjmuje za tę datę 8 kwietnia 2006r. opierając się na kserokopii dowodu doręczenia decyzji. Z kolei na decyzji z dnia [...] załączonej do akt w formie fotokopii widnieje klauzula " powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 10 kwietnia 2006r." ( por. k. 10-11 akt administracyjnych).

Wobec treści zdania trzeciego art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ta okoliczność musi być jednoznacznie ustalona i wykazana w aktach, najlepiej przez załączenie oryginalnych akt postępowania podziałowego. Jednocześnie podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że przepisy K.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują obowiązku informowania właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej podziałowi o treści np. art. 98 a ust. 1 ustawy, co oczywiście nie wyłącza możliwości zawarcia takich informacji w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 96 ust. 1 ustawy.

Co do zarzutu oparcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką na nieobowiązujących przepisach art. 98 ustawy i nieobowiązującej uchwale Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle z 30 października 2003r. trzeba zwrócić uwagę, że podzielony przez SKO w decyzji pogląd WSA w Gorzowie zawarty w wyroku z 25 lutego 2009r., II SA/GO 832/08 częściowo nie ostał się w toku instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając 15 marca 2010r. kasację w sprawie I OSK 738/09 (opubl. strony internetowe NSA) opowiedział się za odmową stosowania stawki 50 % po zmianie art. 98 a ust. 1 ustawy od 22 października 2007r. Zdaniem tego Sądu – zbieżnym tu ze stanowiskiem organu – uchylenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spowodowało automatycznie utraty mocy uchwały z 30 października 2003r. Dodano bowiem do ustawy art. 98 a ust. 1 , którego zdanie drugie odpowiadało treści uchylonego art. 98 ust. 4 zdanie drugie ustawy (por. art. 1 pkt 61 i pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004r., Nr 141 poz. 1492).

W obu wypadkach rada gminy mogła ustalić stawkę procentowa opłaty adiacenckiej nie większą niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku sygn. akt I OSK 738/09 podkreślił, że do dnia 22 października 2007r. pomimo ustawy zmieniającej z 28 listopada 2003r., z zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej wynikało uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej "w wysokości nie większej niż 50 %" różnicy wartości nieruchomości.

Zasadnicza zmiana nastąpiła od dnia 22 października 2007 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) (Dz. U. 2007r. Nr 173 poz. 1218) – vide art. 10 ustawy zmieniającej.

W art. 1 pkt. 38 ustawy zmieniającej określono nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy. Między innymi wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej uchwałą rady gminy określono do 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Zmiana treści art. 98a ust 1 ustawy weszła w życie przed wydaniem decyzji Prezydenta Kędzierzyna – Koźla z 20 stycznia 2009r. Zdaniem NSA prezentowanym w powołanym wyroku z 15 marca 2010r. poczynając od 22 października 2007r. organ gminy nie mógł ustalić opłaty adiacenckiej w wysokości wyżej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Akceptując ten pogląd należy zauważyć, że orzekając [...] Prezydent Kędzierzyna – Koźla nie mógł zastosować 35 % stawki z uchwały Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle z 30 października 2003r.

Z dniem 22 października 2007r. po wejściu w życie zmiany treści art. 98 a ust. 1 ustawy organ I instancji nie mógł zastosować stawki wyższej niż 30%, gdyż była ona niezgodna z obowiązującymi przepisami. Uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego musi być zgodna z zapisami przyznawanymi jej ustawą. Uchwała nie może naruszać postanowień ustawy. Rada gminy działa bowiem na podstawie i w granicach uprawnień przyznawanych jej w ustawie (por. art. 94 Konstytucji R.P.).

II.Jeżeli istotnym zarzutem skarżącego było także ustalenie opłaty adiacenckiej w oderwaniu od rzeczywistych cen sprzedaży działek wydzielonych z działki A a to przez naliczenie opłaty w odległej dacie od ich zbycia, pominięcie realiów zagospodarowania i uzbrojenia terenu, wybiórcze przyjęcie cen z różnych adresów i brak załączenia do operatu dokumentów źródłowych w oparciu o które rzeczoznawca dokonywała istotnych ustaleń trzeba jednocześnie stwierdzić, że oceniany operat szacunkowy nie daje odpowiedzi na tak wyartykułowane zastrzeżenia.

Dlatego konieczne jest w tym miejscu poczynienie kilku uwag ogólnych o zasadach rządzących procesem wyceny nieruchomości.

Rozpocząć wypada od przedstawienia ustawowych zasad wyceny nieruchomości, określonych w cytowanej wyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami w myśl art. 149 ustawy. Przepisy Działu IV "Wycena nieruchomości" Rozdział 1 "Określenie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z włączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do art. 150 ust.1 ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się w wyniku określenia wartości rynkowej, wartości odtworzeniowej lub wartości katastralnej. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( art. 150 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich – art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 cyt. ustawy przewiduje, że wyboru właściwego podejścia dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zauważyć należy także, iż rzeczoznawców obowiązują standardy zawodowe to jest sposoby postępowania przyjęte przy wycenach, które mają na celu ujednolicenie praktyki wyceniania nieruchomości (art. 175 ustawy)

Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo zwanej operatem (art. 156 ustawy). Operat ten jak każda opinia, powinien zawierać istotny opis stanu faktycznego nieruchomości, jej stanu prawnego i ocenę według posiadanych wiadomości specjalnych. W operacie biegły uzasadnić musi wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Czyni to uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, uzbrojenie, stan zagospodarowania i dane dostępne o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Przepisem wykonawczym nawiązującym do uregulowań art. 152 , 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym w oparciu o art. 159 tej ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm. ).

Procedury ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku podziału dotyczy § 41 rozporządzenia. Zgodnie z nim przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepis § 40 ust. 1 stosuje się odpowiednio ( ust. 1 ). Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ( ust. 2 ). Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ( ust. 3).

Niezależnie od powyższych uregulowań rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kieruje się standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych stanowiącymi zbiór zasad uchwalonych przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Standardy te nawiązują do zapisów § 3 i 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. W szczególności standard III.1 "Wartość rynkowa jako podstawa wyceny", standard III.7 "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego" i standard V.4 "Wycena nieruchomości rolnych" służą analizie rynku nieruchomości.

Określenie wysokości opłaty adiacenckiej w konsekwencji ustalenia wartości rynkowej nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taki zapis art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii (operatu szacunkowego), ale jednocześnie prawo organu do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem jej podziału w oparciu o ocenę złożonego operatu. Operat szacunkowy nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego poddawana jest autonomicznej ocenie organu. To organ, a nie biegły rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę. Jeśli operat szacunkowy w swej treści nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy ( por. też wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. I SA 833/00 opubl. LEX 81735 i wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. I SA 1978/00 opubl. LEX 81669 ).

Jest bowiem zasadą, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości według zasad wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i standardów zawodowych.

Sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu w postępowaniu administracyjnym. Dowodem w takim postępowaniu jest także operat szacunkowy. Organy administracyjne mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Dowód ten winien jednoznacznie wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed dokonaniem jej podziału, jak i po podziale.

Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w powołanym już rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Tymczasem operat z 20 listopada 2008r. wykazuje braki poczynając od zawiadomienia o wizji lokalnej. W szczególności załączono do akt zawiadomienie o wizji pismem z 10 listopada 2008r. , lecz nie ma dowodu jego doręczenia. Z protokołu wizji wynika, że służy on opisowi nieruchomości, której wartość jest oceniana nie w związku z jej podziałem, lecz uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Brak obecności właściciela nieruchomości nie został odnotowany. Nie wiadomo więc czy został zawiadomiony przed datą wizji. W operacie (części 3.3.1) znajdzie się zdanie iż źródłem danych w przedmiocie wyceny były między innymi informacje dotyczące nieruchomości uzyskane od właściciela nieruchomości. W żadnej części operatu nie zawarto jednak wskazania że właściciel wypowiedział się ustnie lub pisemnie, nie dołączono jego oświadczeń. Na tym tle budzi zdziwienie na jakiej podstawie rzeczoznawczymi zapisała uwagi do stanu zagospodarowania działki na datę decyzji podziałowej. Ponadto w odróżnieniu od organu odwoławczego biegła przyjmuje datę ostateczności decyzji podziałowej na 10 kwietnia 2006r.

Dalej w opisie nieruchomości przy działce A, czyli przed podziałem, biegła zaznacza, że dostęp do niej istnieje bezpośrednio z drogi publicznej. Natomiast przy działce D, pozostałej po wydzieleniu 2 działek budowlanych, pozostałość już nie ma bezpośredniego dostępu do drogi tylko przez służebność na działce E. To oczywiście sprzeczność i niekonsekwencja, bo dostęp (lub brak dostępu)do drogi publicznej, czy to z działki A, czy D w niczym nie zmieniło wydzielenie budowlanych działek B i C. Co do dostępu do drogi publicznej słusznie zarzuca skarżący, że biegła pominęła, że część działki A (D po podziale) stanowi służebność drogi koniecznej. Jest to ograniczenie prawa własności. Nieprzypadkowo podlega ono ujawnieniu w Dziale III księgi wieczystej ( ciężary i ograniczenia).

Biegła szacując działkę D po podziale nie odnotowuje zmniejszenia jej wartości przez wyznaczenie większej powierzchni służebności drogi aniżeli ta która istniała na działce A, a to przed wydzieleniem działek B i C.

Obowiązkiem rzeczoznawcy jest uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania. Część 7.2. operatu cytuje przepisy i standardy zawodowe dla podejścia porównawczego i metod porównywania parami oraz skorygowanej ceny średniej. Dlaczego jednak dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęto tą ostatnią to z części 9 operatu już nie wynika. Rzeczoznawca nie uzasadnia wyboru podejścia i metody.

Dowiadujemy się za to z poprzedzających wycenę części 8.2 i 8.3, że "przez Kędzierzyn – Koźle prowadzi szlak kolejowy Katowice-Jelenia Góra", że "miasto leży na południe od autostrady" i że w "Kędzierzynie – Koźlu znajdują się jedne z największych zakładów azotowych".

W części 8.3. biegła wskazuje na 27 transakcji wybranych do analizy, lecz nie uzasadnia dlaczego pochodzą one w 20 przypadkach z 2007r. , a zatem ani z okresu podziału nieruchomości, ani sporządzenia operatu (20 listopada 2008r.).

Takie zapisy operatu oczywiście uchybiają powołanym zasadom art. 152, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. i standardów zawodowych.

Ogólnikowość zapisów operatu powoduje brak możliwości polemiki przez co ogranicza prawa strony do oceny tego dowodu. Organy orzekające w obu instancjach bezkrytycznie przyjęły tymczasem to opracowanie jako odpowiadające wymogom prawa, chociaż operat nie czyni zadość ani prawidłowemu opisowi nieruchomości (część 5.3.), ani uzasadnieniu wyboru metody (część 7.2.) przez co wymyka się spod kontroli sądowej.

Z tych przyczyn należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie dotyczące wykonalności decyzji i kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.