Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 110/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XVI/170/20 Rady Miejskiej w Skale z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała stwierdza nieważność Załącznika do uchwały Nr XVI/170/20 Rady Miejskiej w Skale z dnia 28 stycznia 2020 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała w zakresie: § 1, § 2 ust. 2 pkt 6-28, § 3, § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 2 w zakresie słowa "drobnych", § 7 ust. 2-4, 6, § 9, § 15, § 16, § 20, § 26 ust. 1 pkt b, c.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Gminy Miejskiej w Skale Nr XVI/170/2020 z dnia 28 stycznia 2020 roku, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała (Dz. Urz. Woj. Małop. 2020.1373), zaskarżając ją w części dotyczącej §1, §2 ust. 2 pkt 6-28, §3, §4 ust. 1-3, §5 ust. 2 w zakresie użycia słowa "drobnych", §7 ust.2-4,6, §9, §15, §16, §20, §26 ust.1 pkt b, c załącznika do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

I. w zakresie § 1 załącznika do uchwały - naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z §143, §118 i §137 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016.283 j.t.), poprzez powtórzenie zapisów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku z gminach (Dz.U. 2019.2010 j.t.; dalej: u.c.p.g.);

II. w zakresie § 2 ust. 2 pkt 6-28 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez powtórzenie definicji ustawowych i ustalenie znaczeń określeń ustawowych w punktach 10, 12, 14, 19-21, 26-28 oraz określenie własnych definicji pojęć utworzonych na potrzeby uchwały w punktach 6-9, 11, 13, 15-18, 22-25, podczas gdy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla organu uchwałodawczego do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, co dotyczy zarówno pojęć użytych wyłącznie w Regulaminie na jego potrzeby, jak i ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach;

III. w zakresie § 3 załącznika do uchwały - naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z §135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016.283 j.t.) i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., polegające na powtórzeniu i modyfikacji zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. i wyznaczenie właścicielom nieruchomości obowiązków polegających na wyposażeniu nieruchomości w urządzenia do zbierania odpadów, gromadzenia nieczystości ciekłych, przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zbierania i pozbywania się odpadów w sposób selektywny, uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązki właścicieli w tym zakresie określa wprost i w pełnym zakresie przepis art. 5 ust. 1 u.c.p.g.;

IV. w zakresie § 4 ust. 1-3 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., polegające na określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących sposobu uprzątania śniegu i lodu z chodników, przy braku wskazania, czy dotyczy to chodników stanowiących części nieruchomości służące do użytku publicznego oraz polegające na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymania w czystości nieruchomości prywatnych, co stanowi również nadmierną ingerencję w ich prawo własności;

V. w zakresie §5 ust.2 w poprzez użycie słowa "drobnych" - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art.4 ust.2 pkt 1 lit d u.c.p.g. poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości;

VI. w zakresie § 7 ust.2-4,6 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., polegające na określeniu w stosunku do właścicieli nieruchomości sposobu umiejscowienia pojemników na odpady oraz lokalizacji szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków a także obowiązku wystawiania odpadów przed nieruchomość w dniu ich odbioru, podczas gdy art.4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. zawiera jedynie wymagania co do rodzaju i minimalnej ilości pojemników lub worków oraz warunki rozmieszczania pojemników, co stanowi również nadmierną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości;

VII. w zakresie § 9 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości szczegółowych wymagań dotyczących wielkości zbiorników bezodpływowych i przepustowości oczyszczalni ścieków, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości;

VIII. w zakresie § 15 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na opróżnianie szamba lub oczyszczalni przydomowej oraz szczegółowych wymagań dotyczących terminu zawarcia takiej umowy, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości a ogólny obowiązek właścicieli nieruchomości w tym zakresie określa wprost art. 5 ust.1 pkt 3b u.c.p.g.;

IX. w zakresie § 16 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu dla właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na opróżnianie szamba lub oczyszczalni przydomowej oraz szczegółowych wymagań dotyczących terminu zawarcia takiej umowy i terminu przechowywania dowodów uiszczenia opłat, podczas gdy wskazany przepis uprawnia jedynie do regulacji częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości a ogólny obowiązek właścicieli nieruchomości w tym zakresie określa wprost art. 5 ust.1 pkt 3b u.c.p.g.;

X. w zakresie §20 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g., polegające na uregulowaniu kwestii maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, podczas gdy przepis zobowiązujący do określenia wymagań w tym zakresie w regulaminie (art.4 ust.2 pkt 4 u.c.p.g.) został uchylony z dniem 1.01.2012 roku a zadania gminy w tym zakresie są uregulowane bezpośrednio w art.3c ust.1 u.c.p.g.;

XI. w zakresie § 26 ust. 1 pkt b, c załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., polegające na wprowadzeniu zakazu wprowadzania zwierząt domowych na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe, place zabaw oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do budynków ogólnodostępnych i obiektów publicznych.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §1, §2 ust.2 pkt 6-28, §3, §4 ust.1-3, §5 ust.2 w zakresie użycia słowa "drobnych", §7 ust.2-4,6, §9, §15, §16, §20, §26 ust.1 pkt b, c załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw; ewentualnie w przypadku uznania, że zarzuty w części lub w całości są zasadne - o stwierdzenie, że naruszenia nie mają charakteru naruszeń istotnych.

Organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 4 marca 2022 r. wyznaczył na 24 marca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 9 lutego 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenie posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego Prokuratora i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe.

Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Skale w dniu 28 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/170/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skała. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku z gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010).

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego.

W tym zakresie trzeba wyjaśnić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Przepisu ustawowe nie zawierają definicji aktu prawa miejscowego, jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego. Akt taki, aby stanowić przepis gminny, obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy akt taki powinien być skierowany do nieokreślonego kręgu podmiotów, a nie do indywidualnego odbiorcy i kształtować sytuację bliżej nieokreślonych podmiotów, do których zaliczyć należy zarówno osoby fizyczne jak i prawne.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Skale posiada tzw. cechę ogólności - generalności. Charakter regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako aktu prawa miejscowego przesądza też bezpośrednio treść przepisu art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

Po dokonaniu analizy treści Regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały), podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora, Sąd stwierdził, że jego zapisy naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 u.c.p.g. w dość szerokim zakresie i w takim stopniu, że uniemożliwia to pozostawienie zapisów Regulaminu w dotychczasowym kształcie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako u.c.p.g.). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.

Wymaga podkreślenia, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12).

Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

W akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Zarzuty skargi należy podzielić na kilka rodzajów.

Pierwszy zarzut dotyczy powtórzenia i modyfikacji przez organ uchwałodawczy w § 1 załącznika zapisów zawartych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten określa zamknięty katalog zagadnień, jakie powinny być przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Dokonanie tego rodzaju zabiegu stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP w powiązaniu z § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W odniesieniu do § 2 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez powtórzenie definicji ustawowych i ustalenie znaczeń określeń ustawowych w punktach 10, 12, 14, 19-21, 26-28 oraz określenie własnych definicji pojęć utworzonych na potrzeby uchwały w punktach 6-9, 11, 13, 15-18, 22-25, podczas gdy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla organu uchwałodawczego do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem – jak przyjmuje się w judykaturze (por. wyrok z dnia 30 marca 2021 r. WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 79/2021) - zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i obniża rangę przepisów ustawy. Postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Podobny zabieg, jednak polegający także na modyfikacji zapisów ustawowych określonych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., został dokonany przez organ uchwałodawczy w §3 załącznika do uchwały.

Modyfikacja tych zapisów, między innymi poprzez opuszczenie niektórych elementów przepisu art. 5 ust. 1 u.c.p.g., może prowadzić do problemów z wykładnią unormowań ustawowych i prawidłowym stosowaniem zapisów regulaminu.

Do drugiej kategorii zarzutów należy zaliczyć umieszczenie w zaskarżonym regulaminie przepisów określających obowiązki właścicieli nieruchomości, które są uregulowane wprost w innych przepisach u.c.p.g. - w art. 5 i 6. Zabieg ten powoduje zbędne powielenie regulacji, a nadto stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 u.c.p.g. Ta kategoria zarzutów dotyczy § 9, §15 i § 16 załącznika do uchwały.

Trzecia kategoria zarzutów dotyczy przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez zbyt szczegółowe, niejasne, a przy tym nieuzasadnione przepisami regulacje, powodujące między innymi nadmierną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości.

Dotyczy to § 4, § 5 ust. 2 w zakresie użycia słowa "drobnych", § 7, § 26 ust. 1 pkt b i c załącznika uchwały. Organ uchwałodawczy nie otrzymał bowiem upoważnienia do określenia w regulaminie, w jaki sposób właściciel nieruchomości ma uprzątać śnieg i lód z chodnika, nie wskazując o jaką część jego nieruchomości chodzi, w jaki sposób ma utrzymywać własną nieruchomość w czystości i porządku, gdzie umiejscawiać pojemniki na odpady, jak umożliwiać odbiór odpadów przez upoważniony podmiot, jakiego rodzaju napraw pojazdu może dokonać na terenie własnej nieruchomości, jaką wielkość i przepustowość muszą mieć szamba i domowe oczyszczalnie ścieków.

Taki charakter ma także nałożenie na właścicieli zwierząt domowych zakazu ich wprowadzania na zamknięte tereny rekreacyjne, sportowe i place zabaw oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, w których wprowadzono taki zakaz. Ten drugi zakaz, poprzez uniemożliwienie wstępu do określonych lokali w towarzystwie zwierzęcia - przewodnika, może też naruszać prawa osób niepełnosprawnych określone w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169).

Reasumując, uchwała Rady Miejskiej w Skale w zaskarżonej części naruszyła przepisy prawa w sposób na tyle istotny, że konieczne jest wyeliminowanie kwestionowanych zapisów.

Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Skale będącej aktem prawa miejscowego brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Mając na względzie powyższe rozważania i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd orzekł jak w sentencji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych zapisów Regulaminu.