Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 267/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 par 2, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Daszyna na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 6 marca 2018 r. nr 295/18 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Daszyna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 6 marca 2018 r. nr 295/2018 Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu Gminy Daszyna od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nr WND-RPLD.06.02.01-10-0088/17 złożonego przez Gminę Daszyna, w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.OO-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania V1.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2096), art, 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust.1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art.58 ust. 1, pkt 1 i 2 , art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm.).

Organ wskazał, że w dniu 2 marca 2017 roku został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 2020 Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.OO-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania VI.2.1 Rozwój gospodarki turystyczne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 5 maja 2017 r.

W ramach konkursu Gmina Daszyna złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Przystosowanie budynku "starej gminy" w Mazewie oraz części budynku Daszyna 40 do pełnienia funkcji turystycznych". Wniosek został poddany ocenie formalnej i merytorycznej. Podczas oceny merytorycznej Komisja Oceny Projektów nie przyznała projektowi wymaganej ilości punktów.

Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie.

Wobec powyższego w dniu 23 stycznia 2018 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął pisemny protest złożony przez Gminę Daszyna w związku z negatywną oceną merytoryczną projektu. Wnioskodawca nie zgodził się z negatywną oceną projektu w zakresie:

1. Kryterium "Wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonalnej SRWŁ 2020, których strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju gospodarki turystycznej". Wnioskodawca w proteście wskazał, iż zgodnie z zapisami powyższego kryterium merytorycznego ocenie podlega wpływ wnioskowanego projektu na rozwój obszarów wskazanych w SRWŁ 2020, których strategiczne kierunki działań oparte są m. in. na wykorzystaniu walorów kulturowych w rozwoju turystyki. Kryterium nie wskazuje, że odnosi się tylko i włącznie do obszaru zdefiniowanego w SRWŁ jako "obszar turystyczny dolin rzecznych Pilicy, Warty i Bzury". Według Wnioskodawcy kryterium dopuszcza wskazanie innego obszaru, zdefiniowanego w SRWŁ, dla którego jednym z priorytetów jest wykorzystanie walorów kulturowych czy przyrodniczych. Jako jedno z najważniejszych wyzwań rozwojowych dla Obszaru Rozwoju Intensywnego Rolnictwa, zdiagnozowanych w SRWŁ 2020, wskazano "rozwój rynków regionalnych i lokalnych promujących produkty regionalne i ekologiczną żywność". Wnioskodawca w proteście wskazał, iż z zapisów Studium Wykonalności wynika, że wnioskowany projekt należy do obszaru zdefiniowanego w SWŁ 2020 jako obszar rozwoju intensywnego rolnictwa i w ramach założeń rozwoju gospodarki turystycznej na swoim terenie wykorzystuje atut produkcji zdrowej żywności. Zdaniem Wnioskodawcy, projekt wykorzystuje więc walory kulturowe tego obszaru do rozwoju gospodarki turystycznej. Wnioskodawca wniósł o przyznanie 2 punktów w ramach niniejszego kryterium.

2. Odnośnie kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych", Wnioskodawca podniósł, że w dokumentacji aplikacyjnej wskazał, że realizacja projektu wpłynie na poprawę dostępności obiektów i atrakcji turystycznych poprzez wykonanie infrastruktury, w tym robót budowalnych i instalacyjnych tj.:

- wykonanie podjazdu dla osób niepełnosprawnych.,

- przystosowanie sanitariatów w obiekcie informacji turystycznej dla osób niepełnosprawnych

- oznakowanie obiektów jako punktów informacji turystycznej

- zagospodarowanie terenu przy obiekcie w Mazewie do pełnienia funkcji rekreacyjnej wraz ze stworzeniem wewnętrznego układu komunikacyjnego,

- przebudowa wejść głównych do budynku w Mazewie.

Wnioskodawca nie zgodził się z oceną IZ RPO WŁ, która przyznała projektowi w zakresie tego kryterium 2 punkty, uznając m.in. że działania służące dostosowaniu obiektów do korzystania przez osoby niepełnosprawne wynikają z zasad uniwersalnego projektowania i nie stanowią poprawy infrastruktury w ramach poprawy dostępności obiektów i atrakcji turystycznych. Zdaniem Wnioskodawcy w opisie kryterium nie wskazano, że ocenie nie będą podlegać działania służące poprawie infrastruktury w zakresie dostosowania do użytkowania przez osoby niepełnosprawne, a prezentowane obecnie przez KOP stanowisko w tej sprawie, dopiero na etapie oceny merytorycznej, wprowadziło beneficjentów w błąd i prowadzi do swobodnego sposobu oceny wniosków, bez wyraźnego odniesienia się do opisu kryterium w dokumentacji konkursowej. Dodatkowo powyższe podejście pozostaje w sprzeczności z jednym ze wskaźników horyzontalnych projektu - "Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami" za pomocą, którego promuje się dostosowanie obiektów dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Wnioskodawca stoi na stanowisku, iż odmowa przyznania punktacji za działania zmierzające do dostosowania infrastruktury turystycznej w Gminie Daszyna do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, jest nieuzasadnione merytorycznie. Wnioskodawca w proteście podkreślił, iż dla zachowania spójności poszczególnych działań projektu zaplanowano zarówno modernizację bazy noclegowej i gastronomicznej, jak również oznakowanie szlaków turystycznych oraz prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych. Ponadto Wnioskodawca wskazał, iż spełnienie zasad "projektowania uniwersalnego" nie deprymuje faktu poprawy dostępności obiektów turystycznych. Według Wnioskodawcy oba te kryteria mogą być spełnione równolegle.

Gmina wskazała również poprawę dostępności w zakresie przebudowy wejść głównych do budynku w Mazewie, od strony ulicy i od strony części rekreacyjnej, za które Komisja konkursowa nie przyznała żadnego punktu oraz pominęła w uzasadnieniu swojej oceny wskazany zakres poprawy infrastruktury. Zgodnie z opisem kryterium wskazane działania według Gminy stanowią dwa elementy komponentu "poprawa infrastruktury" gdyż ewidentnie ułatwiają dostępność infrastrukturalna obiektu dla wszystkich użytkowników za które projekt winien otrzymać 2 punkty tj. po 1 punkcie za każdy element.

W projekcie przewidziano również oznakowanie obiektów jako punktów informacji turystycznej, za które Komisja konkursowa nie przyznała wnioskowi żadnego punktu oraz pominęła w uzasadnieniu swojej oceny wskazany zakres poprawy infrastruktury. Tymczasem wskazane działanie wprost zostało przedstawione w opisie kryterium jako element komponentu "poprawa infrastruktury" zatem uzasadnione było przyznanie 1 punktu.

W projekcie przewidziano zagospodarowanie terenu przy obiekcie w Mazewie do pełnienia funkcji rekreacyjnej wraz ze stworzeniem wewnętrznego układu komunikacyjnego za które to działanie Komisja konkursowa przyznała 1 punkt. Zdaniem Gminy wskazane działania stanowią dwa odrębne elementy komponentu "poprawa infrastruktury" – jeden to zagospodarowanie terenu (mała architektura, trawniki, ognisko, ogrodzenie itp.) oraz drugi stworzenie wewnętrznego układu komunikacyjnego (wjazd na teren, droga wewnętrzna, chodniki). Zarówno pod względem budowlanym jak i funkcjonalnym wskazane elementy są oddzielnymi, niezależnymi działaniami stąd Gmina zawnioskowała o przyznanie za te działania kolejnych 2 punktów tj. po 1 punkcie za każdy element tj. zagospodarowanie terenu i stworzeniem wewnętrznego układu komunikacyjnego.

3. W zakresie kryterium "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)" KOP nie przyznał Wnioskodawcy żadnych punktów w ramach danego kryterium, co zdaniem Wnioskodawcy jest naruszeniem zasad opisu danego kryterium. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z opisem kryterium punkty przyznawane są projektowi, który jest "komplementarny z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie). Komisja uznała że "(...) projekt ze środków EFS został sfinansowany w poprzedniej perspektywie finansowej, a zatem jego oddziaływanie na obszar inwestycji jest znikome". Tymczasem opis kryterium jest jednoznaczny i zero jedynkowy tzn. definiuje, czy projekt jest komplementarny z działaniem EFS, czy też nie i nie poddaje ocenie stopnia odziaływania jego na obszar inwestycji. W opisie EFS nie wskazano również wymagania komplementarności odniesionego do bieżącej perspektywy finansowej. Ponadto fakt zrealizowania działań w ramach poprzedniej perspektywy finansowej nie powoduje automatycznie, że ich efekty nie są obecne w czasie realizacji wnioskowanego projektu. Przeciwnie umiejętności nabyte w ramach programu szkoleniowego EFS z czasem procentują i pomagają w nabywaniu nowych doświadczeń. Podkreślenia wymaga fakt realizacji projektu w ramach EFS w 2014 roku, a więc projekt jest, również w trakcie realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, w okresie trwałości, co jest gwarancją aktualności podjętych w jego ramach działań.

Mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę zapis Komisji wskazujący na pominięcie braku synergii działań objętych EFS z wnioskowanym projektem i PRL strona wniosła o przyznanie wnioskowi w ramach tego kryterium 2 pkt.

Ponadto strona wskazała, że nie można się zgodzić z brakiem synergii działań w ramach EFS z wnioskowanym projektem, ponieważ realizacja wnioskowanego projektu - powstanie baz informacji turystycznej, służyć ma rozwojowi gospodarki turystycznej na terenie gminy, a bezpośrednio zwiększeniu ilości odwiedzających ją turystów, a to wpływa bezpośrednio na wzrost zapotrzebowania na usługi gastronomiczne. Jednocześnie dobrze przygotowane zaplecze gastronomiczne, szczególnie w oparciu o promowaną "zdrową żywność" jest jednym z elementów zachęty do odwiedzania terenu gminy, co z kolei pozwala skorzystać z baz informacji turystycznej, których celem będzie zachęcenie odwiedzających do głębszego zainteresowania tym obszarem i częstych wizyt na terenie gminy. Brak współdziałania w powyższym zakresie wiąże się ze słabszym rozwojem bazy gastronomicznej z jednej strony i obniżonym ruchem turystycznym z drugiej strony. Definicja synergii jest więc spełniona.

Gmina nie zgodziła się również z zarzuconym brakiem synergii pomiędzy wskazanymi działaniami komplementarnymi, a planowanymi do osiągnięcia rezultatami wdrażania PRL (str. 61-68). Zachodzi ona bezsprzecznie ze wskazanymi w PRL działaniami inwestycyjnymi dotyczącymi:

- ukształtowania bazy agroturystycznej - poprzez planowane do osiągnięcia korzyści w postaci m.in na zwiększenie natężenia ruchu turystycznego na terenie gminy (współdziałanie wnioskowanego projektu z działaniami zrealizowanymi w ramach EFS, jak to już opisano powyżej, pozytywnie wpłynie na wskazany rezultat)

oraz działaniami nieinwestycyjnymi dotyczącymi:

- utworzenia programu rozwoju agroturystyki na terenie Gminy Daszyna, przy udziale mieszkańców i z wykorzystaniem obiektów dziedzictwa kulturowego oraz rekreacyjnych - zbiornika retencyjnego, ścieżek rowerowych itp. - poprzez ilość osób zainteresowanych zmianą dotychczasowej działalności lub jej rozszerzenia o agroturystykę (współdziałanie wnioskowanego projektu z działaniami zrealizowanymi w ramach EFS zachęci mieszkańców do prowadzenia totalności agroturystycznej, dając większą gwarancję rozwoju ruchu turystycznego na tym terenie). Realizacja obu działań - inwestycyjnego i nieinwestycyjnego wpłynie też pozytywnie na rezultaty osiągane w ramach wnioskowanego projektu i projektu zrealizowanego w ramach EFS poprzez napędzanie rozwoju gospodarki turystycznej. Efekt synergii jest więc spełniony.

Ponadto Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zagospodarowanie turystyczne opisywane jest jako zespół urządzeń stanowiących wyposażenie regionu, miejscowości, trasy lub szlaku, służących obsłudze ruchu turystycznego. Infrastruktura turystyczna, inaczej określana mianem bazy materialnej turystyki, jest jednym z trzech najważniejszych czynników - obok walorów i dostępności komunikacyjnej - warunkujących atrakcyjność regionów. Jest to zespół obiektów i urządzeń, stanowiących wyposażenie danego obszaru, szlaku lub miejscowości, umożliwiających zaspokojenie potrzeb ruchu turystycznego. W jego skład wchodzą: baza noclegowa - umożliwiająca turystom przebywanie poza miejscem zamieszkania dłużej niż jeden dzień; baza żywieniowa; baza komunikacyjna - warunkująca dostępność przestrzeni turystycznej i ułatwiająca poruszanie się w niej, baza towarzysząca - zapewniająca turystom pozostałe usługi.

Wnioskodawca wniósł o przyznanie 2 punktów w ramach tego kryterium.

Po przeanalizowaniu dokumentacji oraz po zapoznaniu się z zarzutami przedstawionymi przez Wnioskodawcę w proteście IZ RPO WŁ stwierdziło, że:

1.Odnosząc się do kryterium "Wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonalnej SRWŁ 2020, których strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju gospodarki turystycznej" IZ RPO WŁ stwierdziło, że Wnioskodawca pismem z dnia 15.01.2018 r. wniósł protest do oceny niniejszego kryterium uzasadniając go tym, że wnioskowany projekt należy do obszaru zdefiniowanego w SWŁ 2020 jako obszar rozwoju intensywnego rolnictwa i w ramach założeń rozwoju gospodarki turystycznej na swoim terenie wykorzystuje atut produkcji zdrowej żywności, a więc wspiera walory kulturowe tego obszaru do rozwoju gospodarki turystycznej. Jednocześnie, Wnioskodawca zarzucił błędną ocenę - jednego z ekspertów, który wskazał na brak wpływu projektu na rozwój "Obszaru turystycznego dolin rzecznych Pilicy, Warty i Bzury" ujętego w SRWŁ 2020 jako obszar, którego strategiczne kierunki działań oparte są na wykorzystaniu walorów kulturowych i przyrodniczych do rozwoju turystyki. IZ RPO WŁ stwierdziła, że ww. kryterium nie wskazuje i nie odnosi się tylko i wyłącznie do obszaru zdefiniowanego w SRWŁ jako "Obszar turystyczny dolin rzecznych Pilicy, Warty i Bzury". Jednocześnie IZ RPO WŁ podkreśliła, że szczegółowa analiza dokumentacji aplikacyjnej w celu ponownej oceny rzeczonego kryterium (w tym SW, str. 12-13 i 91) wskazuje na to, iż Wnioskodawca sam zadeklarował, iż wnioskowany projekt nie spełnia niniejszego kryterium z uwagi na to, że projekt nie będzie zlokalizowany na obszarze zdefiniowanym jako "Obszar turystyczny dolin rzecznych Pilicy, Warty i Bzury". Pierwotnie w ramach niniejszego kryterium Wnioskodawcy przyznano O punktów. W związku z powyższym IZ RPO WŁ podtrzymała wcześniejszą ocenę przyznając O punktów w danym kryterium, z uwagi na brak w dokumentacji aplikacyjnej informacji potwierdzających wpływ projektu na rozwój obszarów wskazanych w polityce terytorialno-funkcjonalnej SRWŁ 2020.

2. W odniesieniu do drugiego kryterium od którego Wnioskodawca wniósł protest, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" Instytucja Zarządzająca stwierdza, iż w ramach planowanego do realizacji projektu, zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy nastąpi poprawa dostępności do obiektów w zakresie poprawy infrastruktury poprzez:

- udogodnienia dla osób niepełnosprawnych w postaci wykonania podjazdu do budynku wraz z wejściem, a także przystosowanie sanitariatów wewnątrz budynku dla osób niepełnosprawnych,

- przebudowę wejść głównych do budynku w Mazewie,

- zagospodarowanie terenu w obiekcie oraz stworzenie ciągów komunikacyjnych w

Mazewie,

- oznakowanie obiektów jako Punkty Informacji Turystycznej (PIT).

IZ RPO WŁ stwierdziła, iż w ramach planowanej do realizacji inwestycji Wnioskodawca planuje utworzyć 2 PIT w Gminie Daszyna. Zdaniem IZ RPO WŁ planowane do realizacji działania adaptacyjne w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów (które Wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty poprawy infrastruktury) stanowią jeden komponent, za który IZ RPO- przyznaje 1 punkt, dodatkowo w ramach kryterium przyznaje 2 punkty za oznakowanie obiektów oraz inne udogodnienia komunikacyjne w postaci: zagospodarowania terenu-wraz z ciągami komunikacyjnymi w Mazewie, które również stanowią jeden- komponent, a nie dwa rozłączne jak wskazuje Wnioskodawca w proteście. Ponadto IZ RPO WŁ za prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych przyznaje 1 punkt.

Organ wskazał, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium Wnioskodawcy przyznano 2 punkty w związku z powyższym po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej i zarzutów Wnioskodawcy zawartych w proteście IZ RPO WŁ częściowo przychyliła się do protestu Wnioskodawcy w zakresie niniejszego kryterium i przyznała 4 punkty.

3. Odnosząc się do kryterium "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)", Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że Wnioskodawca w Studium Wykonalności oraz proteście wskazał, że projekt jest komplementarny z projektem szkoleniowym EFS zrealizowanym w 2014 r., którego celem było przygotowanie kadry pracowniczej do obsługi branży gastronomicznej. W ramach ww. projektu organizowane były m.in. zajęcia poświęcone usługom gastronomicznym. Organ przyznał w ramach tego kryterium nie określono ram czasowych projektów EFS z którymi projekt EFRR miałby być komplementarny. Jednocześnie IZ RPO WŁ wskazuje, iż zarzut pierwotnej oceny dotyczący powoływania się na projekt EFS realizowany w poprzedniej perspektywie finansowej jako mający znikomy wpływ na planowaną inwestycję uznaje się za bezzasadny. IZ RPO WŁ podtrzymała jednak wcześniejszą ocenę w zakresie niniejszego kryterium uznając brak komplementarności projektu EFRR z zadeklarowanym przez Wnioskodawcę projektem EFS z uwagi na charakter tego ostatniego. Szczegółowa analiza dokumentacji projektowej wskazuje na to, że planowany do realizacji projekt dotyczy stworzenia punktów informacji turystycznej oraz usług przewodnickich i to w tym zakresie realizowane projekty EFS powinny być komplementarne w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał przykład, iż nowoutworzona inwestycja mogłaby stwarzać warunki np. do zatrudnienia w PIT osoby bezrobotnej przeszkolonej w zakresie obsługi biurowej (turystycznej) w ramach projektu EFS lub też nowopowstałe punkty mogłyby rozpocząć współpracę zawodową (np. samozatrudnienie) z osobami przeszkolonymi w ramach projektów EFS w zakresie usług przewodnickich. IZ RPO WŁ stwierdziła, że zgodnie z Kryteriami wyboru projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu Działanie VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej - Poddziałanie V1.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 w ramach niniejszego kryterium oceniane jest czy projekt jest komplementarny z projektem/projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał, że kryterium to ocenia komplementarność projektu z działaniami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), które wspólnie prowadzą do realizacji określonego celu. Organ wskazał, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium Wnioskodawcy przyznano O punktów. W związku z powyższym IŻ RPO WŁ podtrzymała wcześniejszą ocenę przyznając O punktów.

Podsumowując Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że projekt w pierwszej

ocenie merytorycznej otrzymał 54,87% maksymalnej liczby punktów. Po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej i zarzutów Wnioskodawcy zawartych w proteście podczas procedury odwoławczej IZ RPO WŁ stwierdziła, iż mimo przyznania dodatkowych 2 punktów w kryterium "poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" przedmiotowy projekt uzyskał 56,63% maksymalnej liczby punktów. W ocenie organu tym samym wniosek nie uzyskał wymaganego poziomu 60% maksymalnej liczby punktów i uzyskał negatywną ocenę merytoryczną.

W skardze Gmina Daszyna nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. Zdaniem Gminy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a argumenty podniesione na etapie składania protestu pozostają nadal aktualne. Odnośnie Kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych skarżąca wskazała, że IZ w odpowiedzi na protest Gminy Daszyna przyznała projektowi w ramach tego kryterium dodatkowe 2 punkty, co jest niezgodne z opisem punktacji w ramach w/w kryterium zawartym w Kryteriach wyboru projektów.

Skarżąca wskazała, że z opisu "Punktacja" jasno wynika, że w ramach tego kryterium rozróżnia się tylko dwa komponenty:

- pierwszy wg opisu to poprawa infrastruktury - "Po 1 punkcie będzie przyznawane za wskazanie każdego elementu w ramach komponentu poprawa infrastruktury (do maksymalnie 5 punktów)

- drugi wg opisu to prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych - "Za spełnienie komponentu prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu jako obszaru atrakcyjnego turystycznie będzie przyznany 1 punkt".

Zdaniem skarżącej bezpodstawnie, KOP pogrupowała udogodnienia związane z dostępnością dla osób niepełnosprawnych (2 udogodnienia) i potraktowała jako jeden komponent przyznając tylko 1 zamiast 2 punktów. Podobnie postąpiono w przypadku udogodnień związanych z udogodnieniami komunikacyjnymi - 2 udogodnienia potraktowano jako jeden komponent przyznając tylko 1 zamiast 2 punktów. Powyższe stanowi naruszenie zapisów obowiązujących dokumentów konkursowych.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając zapisy skierowane do IZ w proteście skarżąca ponownie zawnioskowała o przyznanie wnioskowanemu projektowi łącznie 6 punktów w ramach niniejszego kryterium.

Odnośnie kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" Skarżąca wskazała, że IZ w odpowiedzi na protest Gminy Daszyna przyznała, że zarzut pierwotnej oceny tego kryterium, skutkujący nieprzyznaniem żadnych punktów w ramach tego kryterium, jest bezzasadny. Mimo tego za wskazane kryterium nadal nie przyznano Gminie żadnych punktów.

Równorzędnie, Komisja Oceny Projektów zmieniła zdanie i przedstawiła zupełnie nowy zarzut, który wcześniej, tj. podczas oceny merytorycznej wniosku, w ogóle nie zaistniał i na jego podstawie podtrzymała swoją decyzję o nie przyznaniu w ramach kryterium żadnego punktu.

Powyższe, Gmina Daszyna uznała za postępowanie bezprawne i bezpodstawne, polegające na wyszukiwaniu nowych przeszkód do przyznania projektowi punktów, spowodowane z góry założoną chęcią jego odrzucenia, a nie względami faktycznie uzasadnionymi merytorycznie. Ponadto gmina wskazała, że raz dokonana ocena merytoryczna powinna być dla Beneficjenta wiążąca i pozwalać mu na odniesienie się do postawionych zarzutów - w tym przypadku Beneficjent został pobawiony takiego prawa.

Przedstawione przez IZ w odpowiedzi na protest Gminy Daszyna, nowe uzasadnienie braku komplementarności wskazanych w projekcie działań jest przedstawieniem konkretnej wizji osób oceniających projekt jak ma wyglądać komplementarność dla działania w ich mniemaniu, a nie obiektywną oceną przedstawionych projektów komplementarnych. Nigdzie nie wskazano również dlaczego, w ocenie KOP, przedstawiony projekt EFS nie spełnia kryteriów komplementarności. Ponadto zgodnie z zapisami "Kryteriów wyboru projektów" w ramach kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami" nigdzie nie wskazano w jakim stopniu wnioskowany projekt ma być komplementarny z projektem EFS lub czy projekt EFS ma być komplementarny z wnioskowanym projektem w sposób bezpośredni, czy pośredni.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. pełnomocnik Gminy Daszyna potwierdził, że przedmiotem skargi są zarzuty dotyczące dwóch wskazanych kryteriów.

W dniu 12 czerwca 2018 r., w odpowiedzi na zobowiązanie sądu do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe IZ RPO WŁ z dnia 4 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono, że nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". Kryteria merytoryczne oceniane są przez ekspertów - biegłych w danej dziedzinie, a ich opinia oparta jest na wiedzy i doświadczeniu. Zgodnie z opisem w kryterium merytorycznym punktowym nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych oceniane są 2 komponenty:

1. poprawa infrastruktury;

2. prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu, jako obszaru atrakcyjnego turystycznie.

Powyższe komponenty oceniane są na podstawie elementów, które się na nie składają.

W związku z powyższym komponent pierwszy oceniany jest według otwartego katalogu elementów, takich jak np., drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych, etc. W ramach tego komponentu ekspert ma możliwość przyznania maksymalnie 5 pkt za każdy element wskazany w dokumentacji aplikacyjnej.

Za spełnienie komponentu drugiego: prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu, jako obszaru atrakcyjnego turystycznie może być przyznany 1 pkt, ponieważ w tym przypadku komponent i element jest pojęciem tożsamym, a określenia te traktowane są jako jeden spójny element. Uzyskane punkty podlegają sumowaniu.

Odnosząc się do pierwszego z komponentów, tj. "poprawa infrastruktury (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych) IZ RPO WŁ wskazała, że w ramach przedmiotowego komponentu Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego przedstawił otwarty katalog elementów za które Wnioskodawca może uzyskać punkty, np. drogi, inne udogodnienia, etc., jednakże podał również przykłady elementów, wskazując przy tym poziom ich ogólności, i tak infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne. Tym samym stosownie do opisu tego kryterium Wnioskodawca powinien otrzymać tylko jeden punkt za element "inne udogodnienia komunikacyjne", gdyż w przedmiotowym opisie udogodnienia takie potratowano łącznie. Powyższe wskazuje, że zgodnie z zamysłem tego kryterium Wnioskodawca powinien otrzymywać punkty za elementy poprawy dostępu do obiektów i atrakcji turystycznych w różnych obszarach, a nie za każde udogodnienie realizowane przez Wnioskodawcę w projekcie.

IZ RPO WŁ podkreśliła, że komponent (w znaczeniu wskazanym w kryterium) jest to część składowa kryterium merytorycznego, natomiast sformułowania "element" użyto jako część składową. "Element" w tym przypadku należy rozumieć bardziej dokładnie, szczegółowo i konkretnie. Natomiast "komponent" należy rozumieć jako określoną część składową ww. kryterium merytorycznego - jako główne założenia, a element jako "rozbicie" komponentu na mniejsze jego części, aspekty, składniki, właściwości i czynniki mieszczące się we wskazanym zakresie komponentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017. poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem.

W świetle art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 217 – dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Zasadniczy spór w sprawie, mając na uwadze treść skargi i jej uzasadnienie, dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej projektu w zakresie dwóch kryteriów merytorycznych punktowych tj. kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" oraz "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)". W tym miejscu należy podnieść, iż pełnomocnik Gminy w skardze wskazał, że chodzi o kryterium "Stopień komplementarności z innymi przedsięwzięciami". Mając jednak na uwadze treść protestu, jego uzasadnienie oraz uzasadnienie skargi należało przyjąć, że skarga dotyczy oceny kryterium "Komplementarności projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)".

Gmina zarzuciła przeprowadzenie oceny w sposób naruszający prawo i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Łódzkiego.

Dokonując oceny powstałego sporu, po analizie złożonej przez skarżącego dokumentacji konkursowej oraz zasad wyboru projektów w ramach RPOWŁ na lata 2014-2020, w ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącej Gminie.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów, dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.02.01-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej, Poddziałania V1.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Podkreślić trzeba, że ustawa wdrożeniowa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa.

W procesie oceny projektów zgłaszanych do dofinansowania w ramach konkursów ogłaszanych na podstawie ustawy realizacja wskazanych wyżej zasad ma znaczenia podstawowe. Z tego względu w jednoznaczny i jasny sposób muszą być określone warunki oraz zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Z powyższego wyprowadzić należy w szczególności obowiązek formułowania definicji i pojęć, do których odwołują się lub którymi posługują się dokumenty konkursowe – ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów oceny projektów – w sposób jasny i nie sprzyjający różnym ich interpretacjom. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Z tym wiąże się konieczność rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów. Zasady określone w art. 37 ust.1 ustawy w zakresie polityki spójności (tj. przejrzystości rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi dla nich konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1550/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Podkreślenia wymaga, że wymieniona zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego.

Konfrontując powyższe wywody z treścią oceny zaskarżonych kryteriów merytorycznych punktowych nr 10 i 11 oraz zaprezentowaną argumentacją organu należało uznać, że przeprowadzona przez IZ ocena wniosku skarżącej w ramach ww. kryteriów - nie odpowiadała powyższym standardom i została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a to z uwagi na brak przejrzystości sformułowanych kryteriów wyboru projektów.

Przechodząc do merytorycznej oceny należy wskazać, że jak wynika z opisu "Kryteriów merytorycznych punktowych":

W zakresie kryterium nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" ocenia podlegać będzie, czy w wyniku realizacji projektu nastąpi poprawa dostępu do obiektów i atrakcji turystycznych. Oceniane będą:

- Poprawa infrastruktury (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych),

- Prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu jako obszaru atrakcyjnego turystycznie.

Odnośnie punktacji wskazano, że po 1 punkcie będzie przyznawane za wskazanie każdego elementu w ramach komponentu poprawa infrastruktury(do maksymalnie 5 punktów). Za spełnienie komponentu: prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu jako obszaru atrakcyjnego turystycznie, będzie przyznany 1 punkt. Uzyskane punkty podlegają sumowaniu. Wnioskodawca może uzyskać maksymalnie 6 punktów.

Oceniając powyższe kryterium, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, IZ stwierdziła, że "w ramach planowanego do realizacji projektu, zgodnie z deklaracją wnioskodawcy nastąpi poprawa dostępności do obiektów w zakresie poprawy infrastruktury poprzez:

- udogodnienia dla osób niepełnosprawnych w postaci wykonania podjazdu do budynku wraz z wejściem, a także przystosowanie sanitariatów wewnątrz budynku dla osób niepełnosprawnych,

- przebudowę wejść głównych do budynku w Mazewie,

- zagospodarowanie terenu w obiekcie oraz stworzenie ciągów komunikacyjnych w

Mazewie,

- oznakowanie obiektów jako Punkty Informacji Turystycznej (PIT).

IZ RPO WŁ podniosła, iż w ramach planowanej do realizacji inwestycji Wnioskodawca planuje utworzyć 2 Punktu Informacji Turystycznej w Gminie Daszyna. Zdaniem IZ RPO WŁ planowane do realizacji działania adaptacyjne w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów (które wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty poprawy infrastruktury) stanowią jeden komponent, za który IZ RPO- przyznaje 1 punkt, dodatkowo w ramach kryterium przyznaje 2 punkty za oznakowanie obiektów oraz inne udogodnienia komunikacyjne w postaci: zagospodarowania terenu-wraz z ciągami komunikacyjnymi w Mazewie, które również stanowią jeden komponent, a nie dwa rozłączne jak wskazuje Wnioskodawca w proteście. Ponadto IZ RPO WŁ za prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych przyznaje 1 punkt.

Organ wskazał, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium Wnioskodawcy przyznano 2 punkty w związku z powyższym po przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej i zarzutów wnioskodawcy zawartych w proteście IZ RPO WŁ częściowo przychyliła się do protestu Wnioskodawcy w zakresie niniejszego kryterium i przyznała 4 punkty".

W tym miejscu należy podkreślić, że zaprezentowane stanowisko jest dosłownym przepisaniem stanowiska eksperta – J. Z. S. zamieszczonego w karcie oceny merytorycznej wniosku z dnia 13 lutego 2018 r.

Z uwagi na fakt, iż w treści powyższej oceny organ w sposób niejednoznaczny używał pojęcia komponent i element (wręcz stosując te pojęcia zamiennie, wprowadzając dodatkowo pojęcie aspektu), które w opisie przedmiotowego kryterium w ogóle nie występuje sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wyjaśnienia czy w jakimkolwiek dokumencie programowym wskazano definicje stosowanych w przedmiotowym kryterium pojęć "komponent" i "element", a jeżeli nie to z czego wynika rozumienie tych pojęć przez organ. W dniu 12 czerwca 2018 r., w odpowiedzi na zobowiązanie sądu do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe IZ RPO WŁ z dnia 4 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono, że "nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". Kryteria merytoryczne oceniane są przez ekspertów - biegłych w danej dziedzinie, a ich opinia oparta jest na wiedzy i doświadczeniu. Zgodnie z opisem w kryterium merytorycznym punktowym nr 10 "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych oceniane są 2 komponenty:

1. poprawa infrastruktury;

2. prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu, jako obszaru atrakcyjnego turystycznie.

Powyższe komponenty oceniane są na podstawie elementów, które się na nie składają.

W związku z powyższym komponent pierwszy oceniany jest według otwartego katalogu elementów, takich jak np., drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych, etc. W ramach tego komponentu ekspert ma możliwość przyznania maksymalnie 5 pkt za każdy element wskazany w dokumentacji aplikacyjnej.

Za spełnienie komponentu drugiego: prowadzenie działań promocyjnych i informacyjnych skierowanych na stworzenie spójnego wizerunku regionu, jako obszaru atrakcyjnego turystycznie może być przyznany 1 pkt, ponieważ w tym przypadku komponent i element jest pojęciem tożsamym, a określenia te traktowane są jako jeden spójny element. Uzyskane punkty podlegają sumowaniu.

Odnosząc się do pierwszego z komponentów, tj. "poprawa infrastruktury (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych) IZ RPO WŁ wskazała, że w ramach przedmiotowego komponentu Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego przedstawił otwarty katalog elementów za które Wnioskodawca może uzyskać punkty, np. drogi, inne udogodnienia, etc., jednakże podał również przykłady elementów, wskazując przy tym poziom ich ogólności, i tak infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne. Tym samym stosownie do opisu tego kryterium Wnioskodawca powinien otrzymać tylko jeden punkt za element "inne udogodnienia komunikacyjne", gdyż w przedmiotowym opisie udogodnienia takie potraktowano łącznie. Powyższe wskazuje, że zgodnie z zamysłem tego kryterium Wnioskodawca powinien otrzymywać punkty za elementy poprawy dostępu do obiektów i atrakcji turystycznych w różnych obszarach, a nie za każde udogodnienie realizowane przez Wnioskodawcę w projekcie.

IZ RPO WŁ podkreśliła, że komponent (w znaczeniu wskazanym w kryterium) jest to część składowa kryterium merytorycznego, natomiast sformułowania "element" użyto jako część składową. "Element" w tym przypadku należy rozumieć bardziej dokładnie, szczegółowo i konkretnie. Natomiast "komponent" należy rozumieć jako określoną część składową ww. kryterium merytorycznego - jako główne założenia, a element jako "rozbicie" komponentu na mniejsze jego części, aspekty, składniki, właściwości i czynniki mieszczące się we wskazanym zakresie komponentu".

W ocenie sądu powyższe stanowisko IZ potwierdza fakt, iż "nie ma legalnej definicji pojęć lub "klucza", według którego należy interpretować definicje zawarte w kryterium oceny merytorycznej nr 10, tj. "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". Kryteria merytoryczne oceniane są przez ekspertów - biegłych w danej dziedzinie, a ich opinia oparta jest na wiedzy i doświadczeniu". Godzi się więc w tym miejscu podkreślić, że w takiej sytuacji w której brak jest jasnych, czytelnych, przejrzystych i zrozumiałych kryteriów trudno było stronie wykazać ich spełnienie. Jak sam organ podkreślił elementy w ramach komponentu "poprawa infrastruktury" są wskazane przykładowo (np. drogi, inne udogodnienia komunikacyjne, oznakowanie obiektów i atrakcji turystycznych). Pomijając więc fakt, że dopiero w tym piśmie procesowym organ wyjaśnia, że infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne, tym samym stosownie do opisu tego kryterium Wnioskodawca powinien otrzymać tylko jeden punkt za element "inne udogodnienia komunikacyjne", gdyż w przedmiotowym opisie udogodnienia takie potraktowano łącznie - sąd nie podziela tej argumentacji. Ponieważ katalog elementów w ramach komponentu "poprawa infrastruktury" jest przykładowy, to nie można twierdzić, że infrastruktura transportowa została podzielona tylko na 2 elementy, tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne i w związku z tym przygotowane przez stronę udogodnienia w postaci małej architektury, trawników, ogniska, ogrodzenia, należało zaliczyć do innych udogodnień komunikacyjnych. Brak w dokumentach sprecyzowania pojęcia "element" za który można otrzymać jeden punkt (łącznie 5 punktów w zakresie komponentu poprawa infrastruktury) spowodował, że strona mogła liczyć, że tego rodzaju udogodnienia jak mała architektura, trawniki, ognisko, ogrodzenie, stanowią oddzielny od udogodnień komunikacyjnych element infrastruktury w ramach kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych". Podkreślenie wymaga również, że chodzi o komponent nazwany "poprawa infrastruktury" bez wskazania o jaką infrastrukturę chodzi. Nadinterpretacją jest więc w ocenie sądu twierdzenie organu, że chodzi tylko o infrastrukturę transportową obejmująca tylko dwa elementy tj. drogi i inne udogodnienia komunikacyjne.

W proteście strona podniosła, że w dokumentacji aplikacyjnej wskazano, że realizacja projektu wpłynie na poprawę dostępności obiektów i atrakcji turystycznych poprzez wykonanie infrastruktury, w tym m.in. robót budowlanych i instalacyjnych polegających na wykonaniu podjazdu dla osób niepełnosprawnych w Mazewie, przystosowaniu sanitariatów w obiekcie informacji turystycznej w Mazewie i Daszynie do korzystania przez osoby niepełnosprawne, przebudowie wejść głównych do budynku w Mazewie – od strony ulicy i od strony części rekreacyjnej. Odnośnie tych elementów organ w zaskarżonej ocenie stwierdził, że "Zdaniem IZ RPO WŁ planowane do realizacji działania adaptacyjne w celu dostępu osób niepełnosprawnych do budynku oraz sanitariatów (które wnioskodawca rozbił na 2 różne aspekty poprawy infrastruktury) stanowią jeden komponent, za który IZ RPO- przyznaje 1 punkt". Wskazać więc wypada, że zgodnie z Kryterium nr 10 punkty miały być przyznane za elementy w ramach komponentu, już więc tylko z tego powodu stanowisko organu wskazuje na niespójność rozumowania. Dodatkowo organ nie odniósł się do zarzutów protestu odnośnie zgrupowania powyżej wskazanych działań strony i przyznania jednego punktu.

Te same zarzuty tj. nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenia kryteriów wyboru, dowolność przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania należy odnieść do Kryterium nr 11 . "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)". W ramach tego kryterium ocenia podlegało czy projekt jest komplementarny z projektem/projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie). W tym kontekście IZ stwierdziła, że Wnioskodawca w Studium Wykonalności oraz proteście wskazał, że projekt jest komplementarny z projektem szkoleniowym EFS zrealizowanym w 2014 r., którego celem było przygotowanie kadry pracowniczej do obsługi branży gastronomicznej. W ramach ww. projektu organizowane były m.in. zajęcia poświęcone usługom gastronomicznym. Organ przyznał, że w ramach tego kryterium nie określono ram czasowych projektów EFS z którymi projekt EFRR miałby być komplementarny. Jednocześnie IZ RPO WŁ wskazała, iż zarzut pierwotnej oceny dotyczący powoływania się na projekt EFS realizowany w poprzedniej perspektywie finansowej jako mający znikomy wpływ na planowaną inwestycję uznaje się za bezzasadny. IZ RPO WŁ podtrzymała jednak wcześniejszą ocenę w zakresie niniejszego kryterium uznając brak komplementarności projektu EFRR z zadeklarowanym przez Wnioskodawcę projektem EFS z uwagi na charakter tego ostatniego. Szczegółowa analiza dokumentacji projektowej wskazuje bowiem na to, że planowany do realizacji projekt dotyczy stworzenia punktów informacji turystycznej oraz usług przewodnickich i to w tym zakresie realizowane projekty EFS powinny być komplementarne w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał przykład, iż nowoutworzona inwestycja mogłaby stwarzać warunki np. do zatrudnienia w PIT osoby bezrobotnej przeszkolonej w zakresie obsługi biurowej (turystycznej) w ramach projektu EFS lub też nowopowstałe punkty mogłyby rozpocząć współpracę zawodową (np. samozatrudnienie) z osobami przeszkolonymi w ramach projektów EFS w zakresie usług przewodnickich. IZ RPO WŁ stwierdziła, że zgodnie z Kryteriami wyboru projektów w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu Działanie VI.2 Rozwój gospodarki turystycznej - Poddziałanie V1.2.1 Rozwój gospodarki turystycznej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 w ramach niniejszego kryterium oceniane jest czy projekt jest komplementarny z projektem/projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienia). Organ wskazał, że kryterium to ocenia komplementarność projektu z działaniami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), które wspólnie prowadzą do realizacji określonego celu. Organ wskazał, że pierwotnie w ramach niniejszego kryterium Wnioskodawcy przyznano O punktów. W związku z powyższym IŻ RPO WŁ podtrzymała wcześniejszą ocenę przyznając O punktów.

W związku z taką oceną należy podnieść, że w proteście strona przedstawiła bardzo obszerną argumentację która jej zdaniem wskazuje na synergię projektu zrealizowanego w 2014 r. z obecnym ocenianym projektem podkreślając, że rozumiała to kryterium szeroko z uwagi na fakt, iż nigdzie nie wskazano, czy projekt EFS ma być komplementarny z wnioskowanym projektem w sposób bezpośredni czy pośredni. Zaznaczenia wymaga, że przedstawiając w zaskarżonej uchwale stanowisko skarżącej zawarte w proteście organ uczynił to w sposób bardzo skrótowy bez przytoczenia argumentów skarżącej. Sąd podziela stanowisko Gminy, że lapidarność tego kryterium nie pozwalała na jednoznaczne odczytanie intencji organizatora konkursu. Brak jest jakichkolwiek wytycznych jak rozumieć i udowodnić spełnienie tego kryterium. W uzasadnieniu protestu skarżąca przedstawiła argumentację, która odnosiła się do oceny projektu przedstawionej w kartach oceny merytorycznej ekspertów załączonych do przekazanej Gminie Informacji z dnia 27 grudnia 2017 r. o negatywnej ocenie projektu. Podnieść wypada, że na etapie postępowania odwoławczego sama IZ wykorzystując opinię, powołanego po wniesieniu protestu, eksperta przyznała, że " zarzut pierwotnej oceny dotyczący powoływania się na projekt EFS realizowany w poprzedniej perspektywie finansowej jako mający znikomy wpływ na planowaną inwestycję uznaje się za bezzasadny" i przedstawiła inną uzupełnioną argumentację. Sąd nie kwestionuje, biorąc pod uwagę opis tego kryterium, uprawnienia IZ do oceny przedstawionych jako komplementarne projektów, z tym, że uczestnik konkursu nie może domyślać się czy domniemywać jakimi kryteriami będzie kierował się organ dokonując oceny, kryteria te winny być określone w sposób jasny i zupełny, a proces oceny punktowej uzasadniony. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny ale także w ten sam sposób stosowane.

Odnosząc się więc do oceny powyższego kryterium w kontekście jego opisu oraz argumentów podnoszonych przez stronę w proteście sąd stwierdza, że postępowanie konkursowe jest oparte na określonym reżimie prawnym, tymczasem zaskarżona ocena, poza lakonicznym opisem stanu faktycznego sprawy, oraz powieleniem opinii eksperta, nie zawiera żadnego stanowiska organu, co do podnoszonych w proteście zarzutów strony oraz rozbieżności w ocenie stanu faktycznego.

Wskazać należy, iż art. 57 ustawy wdrożeniowej wyraźnie stanowi, że protest rozpatruje właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania. W myśl natomiast art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Z cytowanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika zatem, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia protestu jest instytucja zarządzająca, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy. Za naruszającą powyższe przepisy należy uznać taką praktykę instytucji zarządzającej, która polega na tym, że "rozpatrzenie" protestu wniesionego przez wnioskodawcę sprowadza się do lakonicznego powołania się na opinie ekspertów, a uzasadnienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest w rzeczywistości dosłownym przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów. Uzupełnianie i wskazywanie na nową, odmienną argumentację w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę uzasadnienia dla przyjętej oceny, nie spełnia wymogu wyjaśniania i przekonywania.

W ocenie Sądu wskazane naruszenia dają podstawę do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Projekt Gminy został oceniony negatywnie z uwagi na nieuzyskanie minimum punktów tj. co najmniej 60% z maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Wadliwość przyjętych reguł wyboru, przez nieokreślenie w sposób jednoznaczny kryteriów wyboru i przyznawania punktacji przy kryterium "Poprawa dostępności obiektów i atrakcji turystycznych" oraz "Komplementarność projektu EFRR z projektem lub projektami EFS w zakresie tworzenia sprzyjających warunków ukierunkowanych na rozwój przedsiębiorczości (m.in. samozatrudnienie)", skutkująca możliwością dowolnej i nieweryfikowalnej oceny projektu, zdaniem Sądu, mogła powodować zaniżenie oceny. Dokonana przez organ ocena rozstrzygnięcia nie uwzględnia zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, może być - zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy.

W ocenie Sądu konieczne jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ww ustawy.

dc