Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 826/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 a, art. 32 ust 1, art. 30 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 8, art. 9  i art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje : 1. Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 2. Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , 3. Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznał skarżącej K.S. zasiłek rodzinny na syna S.S. w okresie od [...] listopada 2009 r. do [...] października 2010 r. w wysokości [...]zł miesięcznie oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka - na syna S.S. w okresie od [...].11.2009 r. do [...].10.2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (dalej – dodatek). Organ na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j. t. ze zm., dalej - kpa) odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Następnie organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2009 r. w części przyznającej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na S.S. na okres od 0[...].11.2009 r. do [...].10.2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2010 r. skarżąca poinformowała organ, że na podstawie wyroku z dnia [...] marca 2010 r. dziecko zostało uznane przez ojca, będzie nosić nazwisko S.-O. oraz (od dnia [...] sierpnia 2009 r.) zostało zasądzone na rzecz dziecka świadczenie alimentacyjne w wysokości [...] zł. Organ przywołał art. 11 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006/139/ 992 ze zm. - dalej uśr) oraz wskazał, że świadczenia – dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka - pobrane przez skarżąca w okresie [...].11.2009 r. do [...].03.2010 r. są nienależne i podlegają zwrotowi wraz z naliczonymi odsetkami ustawowymi. Organ zacytował również art. 32 ust. 1 uśr.

Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekł "1. o uznaniu, że kwota w wysokości [...] PLN / słownie : [...]złotych/ wypłaconego za okres od [...].11.2009r do [...].03.2010r. do zasiłku rodzinnego dodatku z tyt. samotnego wychowywania dziecka na S.S.." Oraz "2. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w kwocie [...] PLN wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty w Kasie MGOPS P. ul. [...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2010 r. skarżąca poinformowała organ, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w P.ie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2010 r. dziecko zostało uznane przez ojca, będzie nosić nazwisko S.-O. oraz zostało na nie zasądzone świadczenie alimentacyjne w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że na skutek powyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił z dniem [...] listopada 2009 r. prawo do dodatku z tyt. samotnego wychowywania dziecka. Organ powołał się na art. 11 a uśr. i następnie wskazał, że niniejszą decyzją uznaje, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznany na S.S. wypłacony mimo okoliczności powodujących ustanie prawa do dodatku za okres od 0[...].11.2009r do [...].03.2010 r. w miesięcznej wysokości [...],00 PLN i stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi łącznie z naliczonymi odsetkami ustawowymi.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie" skarżąca wskazała, iż odwołuje się od decyzji [...] w celu umorzenia świadczeń rodzinnych. Opisała szczegółowo swoją trudną sytuację życiową i materialną. Wskazała między innymi, że Sąd Rejonowy zasądził na rzecz jej syna zaległe alimenty od dnia [...] sierpnia 2009 r., jednak z informacji uzyskanych od komornika wynika, że najprawdopodobniej pieniędzy tych w ogóle nie dostanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ I instancji po rozpatrzeniu odwołania odmówił umorzenia nienależne pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego pobranego w okresie od 0[...].11.2009 r. do [...].03.2010 w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Organ przytoczył w sprawie stan faktyczny oraz wskazał, że skarżąca "w momencie kiedy złożyła (...) pozew o ustalenie ojcostwa i zasądzenie alimentów na rzecz dziecka powinna poinformować (...) organ o istotnej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych tj. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka gdyż, w/w dodatek zgodnie z art. 11a ust. 1 przysługuje samotnie wychowującemu dziecko matce lub ojcu (...) jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka [...]". Organ powołał się na art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 oraz podniósł, że zdaniem organu w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny, które przemawiałyby za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, proponując złożenie wniosku o rozłożenie należności na raty.

Pismem z dnia [...].lipca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie" skarżąca wskazała, iż odwołuje się od decyzji [...] o całkowite umorzenie nienależnie pobranych dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres 0[...].11.2009 r. do [...].03.2010 r. świadczeń rodzinnych. Ponownie opisała swoją trudną sytuację życiową i materialną. Wskazała, że dodatek zabrano jej w kwietniu, a alimenty po raz pierwszy otrzymała [...] czerwca 2010 r. w kwocie [...] zł, z Funduszu alimentacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej – Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] "po rozpoznaniu (...) odwołania Pani K.S. od decyzji wydanej (...) w dniu [...] czerwca 2010 r., nr [...]" orzekło o utrzymaniu w mocy "zaskarżonej decyzji".

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z [...] maja 2010 r. "którą orzekł, iż pobrany przez odwołującą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 0[...].11.2009 r. do [...].03.2010 r. (...) jest świadczeniem nienależnym i zażądał jego zwrotu w terminie 14 dni (...)". Dalej organ wskazał, iż "od w/w decyzji Pani K.S. złożyła odwołanie, w którym, zwróciła się z prośbą o umorzenie pobranych świadczeń w całości z uwagi na trudną sytuację rodzinną. Organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu odwołania prośby wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję, którą odmówił odwołującej umorzenia zobowiązania z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji odwoła się Pani K.S. wnosząc o całkowite umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Odwołująca omyłkowo podała, iż odwołuje się od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., w rzeczywistości zaś nie podważa zasadności zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego, natomiast zaskarża decyzję z dnia [...].06.2010 r. odmawiającą jej umorzenia zobowiązania z tego tytułu".

Następnie Kolegium pokrótce wskazało na decyzję przyznającą świadczenia skarżącej oraz fakt poinformowania przez nią organu o zapadnięciu wyroku w przedmiocie uznania jej dziecka i przyznania alimentów. SKO powołało się na art. 11 a ust. 1 uśr i stwierdziło, iż nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Kolejno Kolegium przywołało art. 30 ust. 1 pkt 9 uśr i stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i słusznie stwierdził, iż aczkolwiek sytuacja skarżącej jest trudna to nie ma podstaw do umorzenia należności oraz słusznie wskazał skarżącej możliwość rozłożenia należności na raty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium wniosła skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. tytułując pismo "Odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu" i w jego treści stwierdzając, iż "odwołuje się o całkowite umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (...), przytaczając argumenty powołane w odwołaniu. Skarżąca wskazała i opisała swoją bardzo trudną sytuacje życiową i materialną. Podniosła, iż nie pobierała jednocześnie dodatku jako matka samotnie wychowująca dziecko i alimentów. Dodatek ten otrzymała po raz ostatni w marcu 2010 r., a alimenty z Funduszu alimentacyjnego po raz pierwszy otrzymała w czerwcu (2010 r.). Ojciec dziecka nie łoży na jego utrzymanie i w ogóle się dzieckiem nie interesuje. Dopiero Wyrokiem Sądu z dnia [...] marca 2010 r. dziecku zostało nadane nazwisko ojca oraz z dniem [...] sierpnia 2009 r. na rzecz dziecka zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne w miesięcznej wysokości [...] zł. Do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała zaległych alimentów i prawdopodobnie nie otrzyma. Gdyby je dostała, to zwróciłaby pieniądze otrzymane z tytułu dodatku, teraz jednak ich nie ma.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)).

Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pojęcie "sprawy" użyte w art. 134 i 135 ppsa jest pojęciem niedookreślonym, którego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Pozwala to na przyjęcie, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane, bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż nie może się ostać żadna z decyzji wydanych w sprawie, za wyjątkiem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny na syna S. oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (dalej – dodatek).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, co podnosi skarżąca i czego organ nie kwestionuje, iż skarżąca samotnie wychowywała syna S., w stosunku do którego nie było ustalone ojcostwo, Niezaprzeczalny faktem jest, iż dopiero wyrok Sądu Rejonowego w P.ie z dnia [...] marca 2010 r. (sygn. akt [...]. dalej – wyrok SR) ustalił ojcostwo A.O. w stosunku do syna skarżącej. Jednocześnie wyrokiem tym Sąd zasądził od ojca dziecka na jego rzecz alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia [...] sierpnia 2009 r.

Organ nie zakwestionował twierdzeń skarżącej, a zatem należy uznać za bezsporne, iż pomimo wyroku Sądu Rejonowego ojciec dziecka nadal się nim nie interesuje, skarżąca sama wychowuje dziecko, a z racji uchylania się ojca dziecka od obowiązku alimentacyjnego otrzymuje od czerwca 2010 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka otrzymała skarżąca po raz ostatni w marcu 2010 r. Następnie świadczenie to (chociaż przyznane również na następne miesiące – do 31 października 2010 r.) nie zostało skarżącej wypłacone za dalszy okres na skuterek tego, iż niezwłocznie po uzyskaniu wyroku Sądu Rejonowego w dniu [...] marca 2010 r. (czyli już na następny dzień po dniu uzyskania orzeczenia) skarżąca poinformowała organ, że wyrok taki zapadł, i że na jego podstawie dziecko zostało uznane za syna A.O., będzie nosić nazwisko S.-O. oraz zostały na nie zasądzone świadczenie alimentacyjne. Potwierdza to zresztą organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Sąd uważa, że w niniejszym postępowaniu organy obu instancji wydały decyzje (za wyjątkiem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.) z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to ze względów wskazanych poniżej.

Odnosząc się do naruszeń proceduralnych należy stwierdzić, iż w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą organ ten uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2009 r. w części przyznającej prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka brak jest rozstrzygnięcia co do wniosku skarżącej z dnia [...] października 2009 r., a więc nie wynika z jej sentencji czy organ uchylając decyzję w części jednocześnie odmówił wnioskowanego świadczenia.

Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, iż skarżąca poinformowała organ o wyroku Sądu Rejonowego i że organ uznał świadczenia pobrane dotychczas przez skarżącą za świadczenie nienależnie pobrane. Organ nie wyjaśnił dlaczego świadczenia te, we wskazanym okresie, uznał za nienależne, zacytował jedynie treść przepisu art. 11 a uśr oraz art. 32 ust. 1 i poprzestał na stwierdzeniu, że świadczenia zostały wypłacone pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do powyższego świadczenia i podlegają zwrotowi.

Decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia, albowiem z treści petitum nie wynika co jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Cytując rozstrzygnięcie – organ orzekł "1. o uznaniu, że kwota w wysokości [...] PLN / słownie : [...]złotych/ wypłaconego za okres od [...] listopada 2009 r. do [...] marca 2010r. do zasiłku rodzinnego dodatku z tyt. Samotnego wychowywania dziecka na S.S.." Oraz "2. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w kwocie [...] PLN wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty w Kasie MGOPS P. ul. T[...]". A zatem z treści petitum nie wynika za jakie świadczenie uznana została "kwota (...) wypłaconego (...) dodatku (...)", w konsekwencji zaś nie wiadomo, o jakich nienależnych świadczenia mowa w pkt. 2 rozstrzygnięcia. Sąd może się tego jedynie domyślać. Także uzasadnienie tej decyzji pozostawia wiele do życzenia. Organ cytuje przepis art. 11 a uśr bez jego analizy w okolicznościach sprawy oraz – bez wyjaśnienia – konstatuje jedynie, że "niniejsza decyzją uznaje się, że dodatek z tyt. samotnego wychowywania dziecka przyznany na S.S. wypłacony mimo okoliczności powodujących ustanie prawa do dodatku za okres od [...] listopada 2009 r. do [...] marca 2010 r. w miesięcznej wysokości [...],00 PLN i stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi łącznie z naliczonymi odsetkami ustawowymi" wskazując sposób naliczania odsetek. W żadnej mierze zaś nie wyjaśniono dlaczego świadczenia wypłacone skarżącej określono (już w treści decyzji) jako nienależnie pobrane.

Odnosząc się do decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. (pomimo jej oczywistych uchybień) w zakresie zarzutów proceduralnych należy wskazać, iż większa część uzasadnienia decyzji to przytaczanie stanu faktycznego. W pozostały zakresie organ poprzestaje na zacytowaniu przepisów art. 11 a oraz 30 ust. 1 pkt 9 uśr (błednie wskazany, bowiem ustawa nie zawiera punkt 9 ustępu pierwszego art. 30 uśr, a jedynie art. 30 ust. 9 uśr) oraz stwierdza, iż nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 11 a uśr. – tj. "ojciec dziecka żyje, jest znany i zostały zasądzone alimenty". Organ w ogóle nie rozważa, od kiedy i kiedy zostały zasądzone alimenty oraz czy skarżąca jest osobą samotnie wychowująca dziecko w myśl art. 3 pkt 17a uśr. Kolejno Kolegium przywołało art. 30 ust. 1 pkt 9 uśr (nie ma takiego punktu, jak wskazano wyżej) i stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i słusznie stwierdził, iż aczkolwiek sytuacja skarżącej jest trudna to nie ma podstaw do umorzenia należności oraz słusznie wskazał skarżącej możliwość rozłożenia należności na raty. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów jakie stawia uzasadnieniu kodeks postępowania administracyjnego. Podobnie nie spełniają tych standardów uzasadnienia decyzji wyżej wskazanych.

Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. – dalej kpa) bowiem uzasadnienie prawne decyzji powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie tylko więc konieczne jest dla prawidłowego uzasadnienia decyzji wskazanie konkretnych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, ale "wyjaśnienie podstawy prawnej". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądem doktryny – nie wystarcza samo zacytowanie przepisów prawa dla uznania, że decyzja ma uzasadnienie prawne. Uzasadnienie prawne decyzji polega bowiem na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III.). W niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87, stwierdzono, że: "Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2369/06, LEX nr 328917).

Sąd wskazuje, że znaczenie dla oceny legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. ma ustalenie, z jaką datą następuje zmiana okoliczności mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organy administracji przyjęły, iż za taką datę należy uznać dzień, od którego przyznane zostały świadczenia alimentacyjne od ojca dziecka w wyroku Sądu Rejonowego (wyroku również ustalającego ojcostwo), tj. [...] sierpnia 2009 r. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że dopiero walor prawomocności wyroku ustalającego ojcostwo daje podstawę do ustalenia, że z tą chwilą prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka ustało (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 5/07 publ. Lex Nr 307193).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu powołanego art. 32 ustawy. Z przepisu art. 11a ustawy jednoznacznie wynika w jakiej sytuacji przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka: kiedy osoba ubiegająca się o dodatek mieści się w pojęciu osoby samotnie wychowującej dziecko określonym w art. 3 ust. 17a ustawy, a zatem jest panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobą rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem; oraz jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka ponieważ:

1) drugi z rodziców dziecka nie żyje

2) ojciec dziecka jest nieznany

3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.

W świetle art. 3 pkt 17 a uśr nie budzi wątpliwości, iż skarżąca była osobą samotnie wychowującą dziecko. Przepis art. 11 a uśr wymaga, aby osoba ubiegająca się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie miała zasądzonych alimentów na dziecko, które samotnie wychowuje. Warunek ten był spełniony przez skarżącą do dnia uprawomocnia się wyroku Sądu Rejonowego, który alimenty zasądził.

Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że ustalenie ojcostwa i w konsekwencji zasądzenie od ojca dziecka alimentów prowadzi do zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu powołanego art. 32 ustawy. Obowiązkiem zatem organu I instancji jest ustalenie daty prawomocności wyroku ustalającego ojcostwo i przyznającego alimenty (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 696/08). Od dnia uprawomocnienia wyroku SR skarżąca bowiem nie spełniała warunków do przyznania jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tego względu, że (o czym mowa w art. 11 a uśr) zostało jej zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka.

Orzekając o przyznaniu alimentów Sąd Rejonowy określił, iż zasądza je od dnia [...] sierpnia 2009 r., co zdaniem organu spowodowało, iż wszystkie dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacone skarżącej od tego dnia są nienależne (mowa o tym w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2010 r., z dnia [...] maja 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r., a organ II instancji tego nie zakwestionował).

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 30. ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż skarżąca została pouczona, że zgodnie z art. 25 ust. 1 uśr w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, zaś nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi (art. 30 uśr).

Skarżąca zawiadomiła organ I instancji o wydaniu wyroku SR dzień po jego wydaniu (a zatem nawet przed jego uprawomocnieniem) i w związku z tym nie można jej czynić żadnych zarzutów w zakresie niedotrzymania obowiązku informacyjnego., jak to uczynił organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując, iż skarżąca powinna zawiadomić organ o złożeniu pozwu o ustalenie ojcostwa i zasądzenie alimentów. Samo złożenie pozwu (jak wskazywano powyżej) nie wpłynęło na zmianę prawa do świadczeń.

Wskazać należy, iż sama okoliczność, iż orzeczono o alimentach nie powoduje sam z siebie, że pobrane przez skarżąca do momentu wydania wyroku (a dokładnie uprawomocnienia tego wyroku) świadczenia były pobrane nienależnie.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą dla stwierdzenia czy świadczenie było nienależnie pobrane znaczenie ma świadomość świadczeniobiorcy, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 130/10, LEX nr 576229) Sąd wskazał, iż "Istotnym elementem sine qua non uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Decydujące znaczenie ma więc ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego". Podobnie czytamy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 130/10, LEX nr 621285), gdzie wskazuje się, że: "1. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. 2. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy. 3. Skoro w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazano, by chwili otrzymania świadczenia skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji ZUS, to nie sposób przyjąć, by w sposób nienależny w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 je pobrała."

W innym orzeczeniu czytamy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1710/09, LEX nr 595278) "Nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy". (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.12.2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, LEX nr 558234; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 09.10.2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/09, LEX nr 580474).

Należy zatem podnieść, w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r.(sygn. akt IV SA/Po 437/08, LEX nr 562956), iż organ wydając decyzję o stwierdzeniu, że jakieś świadczenia są nienależne, winien w sposób dokładny przeanalizować, dlaczego, i na jakiej podstawie prawnej wydał swoje orzeczenie, czyniąc to w kontekście stanu faktycznego konkretnej - rozpatrywanej sprawy. W szczególności winien zatem ustalić, kiedy skarżąca dowiedziała się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego (dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka).

Odnosząc się do decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymującej jej w mocy decyzji organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd stwierdza po pierwsze, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób właściwy postępowania dowodowego. Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795), który stwierdził, iż "Przed podjęciem decyzji na podstawie przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ powinien ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia czy to z MOPR czy z pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów, przy czym, nie musi to być pogorszenie na tyle znaczne, że dochód zobowiązanego stanie się niższy od kryterium dochodowego. Organ musi ustalić czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.". Decyzja organów podjęta na podstawie art. 30 ust. 9 uśr , jak słusznie wskazuje organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, jest decyzją uznaniową. Podkreślić trzeba jednak, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. W przypadku kontroli sądowej takiego orzeczenia niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona.

Zdaniem Sądu nie tylko uzasadnienia wskazanych decyzji obu instancji nie spełniają tego warunku ze względów wskazanych już wcześniej, ale zostały one wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, albowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Innymi słowy, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich dowodów i aspektów sprawy. Powyższe uchybienia zaś, zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Organ nie może bowiem przekroczyć granic uznania administracyjnego, a więc zgodnie z powołanymi przepisami winien podjąć kroki w celu ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać oceny tych ustaleń w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Ocena zebranego materiału nie może przy tym stać się oceną dowolną.

Po drugie Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2010 r. zatytułowanej "Odwołanie" a w treści wskazującej, iż skarżąca "odwołuje się od decyzji nr [...]" (a zatem decyzji z dnia [...] maja 2010 r.) "w celu umorzenia świadczeń nienależnych" winien albo wezwać skarżącą do sprecyzowania żądania pisma, albo też rozpoznać wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz przekazać pismo (jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r.) do organu II instancji. Organ natomiast arbitralnie przypisał skarżącej intencję wniesienia jedynie wniosku o umorzenie kwot świadczeń nienależnie pobranych i tym samym pozbawił ją możliwości odwołania się w zwykłym trybie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., która się uprawomocniła.

Nie jest zrozumiałym dla Sądu dlaczego w sytuacji kiedy skarżąca złożyła kolejne pismo (z dnia [...].lipca 2010 r.) zatytułowane "Odwołanie", w którym skarżąca wskazuje, iż "odwołuje się od decyzji [...]" (tj. decyzji z dnia [...] maja 2010 r.) "o całkowite umorzenie nienależnie pobranych dodatków (...)" organ nie tylko nie wezwał jej do sprecyzowania treści żądania, ale zamiast (konsekwentnie) uznać, iż jest to (ponowny) wniosek w sprawie o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń i orzec w tym przedmiocie, tym razem przekazał pismo do organu II instancji jako odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. sam zaś wniosku o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń nie rozpoznał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w mocy nie zauważając opisanych uchybień. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji organ stwierdza, że skarżąca od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. "złożyła odwołanie, w którym zwróciła się z prośbą o umorzenie pobranych świadczeń w całości (...). Organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu odwołania – prośby wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję, którą odmówił odwołującej umorzenia (...). Od powyższej decyzji odwołała się Pani K.S. wnosząc o całkowite umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Odwołująca omyłkowo podała, iż odwołuje się od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., w rzeczywistości zaś nie podważa zasadności zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego, natomiast zaskarża decyzję z dnia [...].06.2010 r.". Z akt sprawy nie wynika, aby organ zbadał jaka była intencja strony w przypadku wnoszenia obu pism "odwołań", choć w sposób oczywisty budziło to wątpliwości. W szczególności nie wezwał skarżącej do sprecyzowania treści pism. W sposób zupełnie dowolny, bez żadnych ku temu podstaw, zadecydował o tym, od której decyzji odwołuje się skarżąca.

Takie zachowanie organów jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w którym obowiązuje zasada odformalizowania procedury. Zasada ta jednak ma działać na korzyść strony nie zaś przeciwko niej. Zgodnie z art. 128 kpa - odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, LEX nr 557050).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 1/08, LEX nr 516809) Sąd stwierdził iż "1. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie, jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie. 2. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień.".

Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków działania organów tej mierze i decyzje organów, również i z tego względu nie mogły się ostać i podlegają uchyleniu.

Sąd uważa, że w niniejszym postępowaniu organy obu instancji działały z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 11 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W szczególności obowiązkiem organów jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny przy tym czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nade wszystko jednak Organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W niniejszym postępowaniu z pogwałceniem zasady przekonywania organy w taki sposób formułowały uzasadnienia decyzji, że skarżąca mogła zwyczajnie nie zrozumieć z jakiego powodu organ podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięć jest mglista, ograny przywołują przepisy bez wyjaśnienia sposobu ich zastosowania. Z faktu, iż organy nie dopełniły ciążących na nich obowiązków nie mogą zaś płynąć dla skarżącej negatywne skutki.

Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Organ weźmie pod uwagę, iż na podstawie art. 32 ust. 1 uśr uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 uśr, decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08).