Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 460/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 468/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 468/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Koluszki z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], znak: [...] ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej, wymianie wodociągu, wymianie kanalizacji sanitarnej, budowie podoczyszczalni wód deszczowych, budowie przyłącza energetycznego do pompowni osadu, budowie dróg na oś. R., na terenie miasta K..

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że według treści ww. decyzji inwestycja miałaby być zlokalizowana na obszarze Miasta K., w obrębie [...],[...] i [...] na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]-[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę J. K. na powyższe decyzje, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazanych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nie ustalił w sposób wyczerpujący kręgu osób mających interes prawny w sprawie, przez co naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Sąd zauważył, iż jedną ze stron postępowania był A. B. – właściciel działki o nr ew. [...] w Koluszkach. Uczestnik ten zmarł w dniu [...] lutego 2007 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. Okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu następcom prawnym tej osoby stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydał Burmistrz Miasta Koluszki. Organ ten jest jednocześnie organem wykonawczym inwestora, tj. Gminy Koluszki. Okoliczności, że Gmina jest inwestorem w niniejszej sprawie nie zmienia fakt udzielenia pełnomocnictwa przez Burmistrza H. G. prowadzącemu działalność gospodarczą jako Zakład [...] H. i D. G. spółka cywilna. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi zatem przesłanka do wyłączenia burmistrza od udziału w tej sprawie, określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć "chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza".

Niezależnie od tego Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) burmistrz kieruje bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż w omawianej sprawie burmistrz jest również przedstawicielem ustawowym strony. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 K.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Uzasadnia to zatem uchylenie decyzji z powyższych powodów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o wydanie orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w związku z art. 24 § 1 K.p.a. poprzez utożsamienie pojęcia "pracownik gminy" z pojęciem "pracownik organu administracji publicznej", w sytuacji, gdy zakres tych pojęć nie jest tożsamy.

Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej stanowią zarzuty naruszenia przepisów postępowania – ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy w związku żart. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji skierowanej do A. B. nie wynikało, iż strona zmarła, lecz jedynie to, że decyzja została odebrana przez jego siostrę M. Ś.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone i pominięcie faktu, że art. 27a K.p.a. już nie obowiązuje, zaś orzecznictwo i poglądy doktryny w tym zakresie wzajemnie wykluczają się, co uniemożliwia w istocie organom administracji publicznej wydanie decyzji zgodnej z prawem;

– art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy w tym również rozbieżnych poglądów co do konieczności wyłączenia organu wykonawczego gminy w postępowaniach administracyjnych oraz braku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, chociażby odnoszących się do kwestii wyznaczenia innego pracownika do załatwienia sprawy przez bezpośredniego przełożonego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy w związku z art. 24 § 1, art. 25 i art. 26 K.p.a. Ustawodawca odrębnie bowiem uregulował przesłanki wyłączenia pracownika i organu administracji, jak i organy właściwe do wyznaczenia pracownika i organu. Nie jest zatem możliwe w odniesieniu do organu administracji zastosowanie przesłanek dotyczących wyłączenia pracownika;

– art. 152 ustawy poprzez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze swej istoty nie podlega wykonaniu, zatem orzekanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

Dodatkowo skarżące Kolegium wniosło o rozważenie możliwości skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z regulacji art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec faktu, że zagadnienie wyłączenia organu gminy bądź innej jednostki samorządu terytorialnego będącego jednocześnie organem administracji w sytuacji, gdy stroną postępowania administracyjnego jest gmina bądź inna jednostka samorządu terytorialnego, budzi uzasadnione wątpliwości. Poglądy doktryny, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do omawianej problematyki, nie jest jednolite, a wręcz ze sobą sprzeczne, zaś spór w tym zakresie uniemożliwia wręcz realizację inwestycji przez jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjna jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Skoro w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż jedna ze stron postępowania, o którym mowa, zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i faktu tego zdaje się nie kwestionować same Kolegium wnoszące skargę kasacyjną, to niezależnie od tego czy materiały sprawy na ten fakt wyraźnie wskazywały czy też nie, następcy prawni zmarłego A. B. – właściciela działki o nr ewid. [...], na której m.in. miałaby być zlokalizowana sporna inwestycja, mogli zostać pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podniósł w zaskarżonym wyroku, że ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być jednoznacznie wyjaśniona, oczywiście w świetle ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i szczególnych w tej mierze regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jeżeli tak to uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za zasadne, powodując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie, doszedł do przekonania, że nie można natomiast uznać za zasadną drugiej przyczyny zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji, tj. jego wydania przez Burmistrza Miasta Koluszki w sprawie dotyczącej tego Miasta, z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązujących – zdaniem Sądu pierwszej instancji – do wyłączenia ze sprawy ww. Burmistrza. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów K.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) przez ich błędną wykładnię jest zasadny. Co prawda przywołana ustawa o pracownikach samorządowych już nie obowiązuje, ale uwzględniając, że nowa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458) zawiera w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ identyczną normę prawną, problem pozostaje i jako taki wymaga stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uznając zasadność ww. zarzutu skargi kasacyjnej miał na uwadze przede wszystkim to, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a K.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w przywołanych przez Sąd pierwszej instancji regulacjach art. 24 ust. 1 i ust. 4 K.p.a. Ta pierwsza dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 K.p.a., w której próżno byłoby szukać sytuacji, o której mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu (orzekanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina). Z kolei druga regulacja K.p.a., przywołana w sprawie przez Sąd pierwszej instancji (art. 24 ust. 4), również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. W przywołanym art. 24 ust. 4 K.p.a. chodzi bowiem o cywilistyczną konstrukcję przedstawicielstwa strony, a ta nie może być utożsamiana – jak czyni to Sąd pierwszej instancji – z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Innymi słowy nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem.

To wszystko oznacza, że dokonując wykładni art. 24 ust. 1 i 4 K.p.a., Sąd pierwszej instancji oparł się, w ślad zresztą za poglądem nierzadko prezentowanym w orzecznictwie, na domniemaniu obowiązku wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) orzekającego w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania. Tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia takiego domniemania. Nie można bowiem na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, po z. 1591 ze zm.), gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten najzupełniej zasadnie wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.).

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.