Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1833/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3; art. 3 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a; art. 2 lit. c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 15 par. 1 pkt 3; art. 174; art. 183 par. 1; art. 183 par. 2; art. 188; art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 36/11 w sprawie ze skargi P.M. - wspólnik spółki cywilnej "C." na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 36/11 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M.– wspólnika C. A. s. c. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] września 2010 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że C. A. s.c., która złożyła wniosek o płatności, zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych, została zawiązana przez wspólników: P. M. oraz A. E. G. Sp. z o.o. w B.. Kierownik ARiMR powołując się na brak osobowości prawnej spółki cywilnej i treść art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uznał, że spółka cywilna nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej C. A. są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników. W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nieuprawniony", to jest nieposiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, dalej: rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r.), w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.).

Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Organ przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji), wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Agencja wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Według WSA wykorzystanie takiego błędu, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa z art. 8 k.p.a. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy, a więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało według Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszointancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) (Dz. U. UE Nr L 270 z 21 października 2003 r., s. 1, dalej: Rozporządzenie Nr 1782/2003), i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy zatem uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się według WSA naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony, nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. i powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ I instancji i niedostrzeżone przez organ odwoławczy, mogło mieć według Sądu I instancji istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obu decyzji także z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Dalej WSA wskazał, że konsekwencją wskazanych naruszeń było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było bowiem według organów przekonanie, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła według WSA postępowania bezprzedmiotowym, powinna zaś prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu, przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej.

Z art. 29 k.p.a. Sąd I instancji wywiódł, że spółka cywilna nie ma ogólnej zdolności administracyjnej, nie sposób doszukać się również przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 lit a i b Rozporządzenia Nr 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a i b Rozporządzenia Nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

c) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 i 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit a i b Rozporządzenia Nr 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi sądu orzekającego płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 lit. a i b Rozporządzenia Nr 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. poprzez zobowiązanie organu od rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit a i b Rozporządzenia Nr 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności ONW.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nie naruszyły art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do P. M. został nadany na jego wniosek, w którym domagał się nadania numeru producenta rolnego właśnie spółce cywilnej. P. M. przyczynił się więc do powstania zaistniałego stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

Ponadto organ wywiódł, że otrzymując od ARiMR tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P. M. wraz z wnioskiem otrzymał od organu zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków o przyznanie płatności. P. M. mimo otrzymania ww. instrukcji, wniosek wypełnił w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji, jak również z zasadami wypełniania wniosku o przyznanie płatności, mimo, że posiadał w tym zakresie doświadczenie, gdyż składał wnioski o przyznanie dopłat oraz znał aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych negujące zdolność do bycia stroną przez spółkę cywilną na gruncie przepisów k.p.a. W ocenie organu spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie jako rolnik – grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 1782/2003, ponieważ nie ma podmiotowości prawnej a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika. W spółce cywilnej rolnikami są wspólnicy spółki cywilnej a nie spółka. Tylko osoby fizyczne działające osobiście oraz osoby prawne działające za pośrednictwem swoich statutowych organów mogą dokonywać czynności w zakresie posiadania oraz współposiadania gruntów rolnych. Władać i posiadać gospodarstwo rolne mogą tylko osoby fizyczne albo osoby prawne dokonując czynności faktycznych za pośrednictwem swoich statutowych organów.

Dalej kasator podał, że ponieważ wniosek złożyła spółka cywilna reprezentowania przez P. M.– właściciela wszystkich spółek cywilnych zawiązanych na potrzeby pozyskiwania płatności, nie było podstaw do tego aby wzywać wspólników tej spółki do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Odmienne rozważania w tym zakresie były błędne. W sytuacji wskazywanej przez WSA mogłoby dojść do sytuacji, w której wniosek o przyznanie płatności jako wnioskodawca składa spółka cywilna, a płatności otrzymują wspólnicy spółki cywilnej. Tym samym płatności otrzymywałby inny podmiot niż wskazany we wniosku, co byłoby sprzeczne ze złożonym żądaniem w świetle art. 61 § 1 k.p.a.

W ocenie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postępowanie w sprawie przyznania spółce cywilnej płatności ONW na rok 2009 r. od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Spółka cywilna nie mogła bowiem zostać uznana za stronę w rozumieniu k.p.a., a wobec tego nie może być beneficjentem płatności dlatego uzasadnione było umorzenie tych postępowań jako bezprzedmiotowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w W. – Wydział Zamiejscowy w Radomiu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionej NSA uzasadniają ich łączne rozpoznanie, albowiem ich cechą wspólną jest określony pogląd przyjęty przez organ i Sąd pierwszej instancji co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją umorzono w całości postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki cywilnej "C. A. " o przyznanie płatności obszarowych (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej), a także o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Na etapie postępowania przed organami (ale także w złożonym środku odwoławczym) zwrócono uwagę na trzy istotne kwestie, odnoszące się do tego, że:

1. spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej;

2. spółka cywilna, jako że nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może być beneficjentem wskazanych płatności;

3. nie można przyznać płatności, o którą wnioskowała spółka cywilna, na rzecz jej wspólników – którzy są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR, jako niezależni producenci rolni – a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę jednoznacznie wskazano spółkę cywilną; odmienne stanowisko powodowałoby de facto zmianę wnioskodawcy w trakcie postępowania administracyjnego, tj. niedopuszczalne przekształcenie podmiotowe w postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji potwierdził stanowisko organu co do tego, iż spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat w sposób oderwany od wspólników ją tworzących (traktowanych z osobna bądź jako grupa osób). Wskazał jednocześnie, iż przepis art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisy prawa krajowego przesądzają o tym, że podmiotem uprawnionym do pomocy finansowej dla producentów rolnych może być również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status tej grupy oraz jej członków w świetle prawa krajowego, której (których) gospodarstwo rolne znajduje się na terytorium Wspólnoty i która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji WSA w W. przyjął, iż "(...) za rolnika uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi (...) lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawartej przez nich umowy działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty".

Powyższe wnioskowania są zdaniem NSA błędne.

W niniejszej sprawie powstały problem prawny można sprowadzić do pytania, komu, na tle okoliczności stanu faktycznego, przysługuje status producenta rolnego w sprawie o przyznanie płatności obszarowych i ONW, tj. czy status ten przysługuje wspólnikom spółki cywilnej, czy też samej spółce cywilnej jako takiej.

Wskazana kwestia, na tle podobnych okoliczności faktycznych, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 stwierdził, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przysługuje spółce cywilnej.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w przywołanej uchwale, jak również prezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację, zwłaszcza zaś przyjęty kierunek wykładni przepisów prawa krajowego i unijnego. Wskazana uchwała posiada moc ogólnie wiążącą (podjęta została na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy wskazać, iż z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno dla Sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie, bowiem wydano ją po tym, jak wskazane podmioty rozpoznały przedstawioną im sprawę. Niemniej jednak, stanowisko w uchwale tej wyrażone musi zostać uwzględnione na etapie niniejszego sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W kontekście powyższych uwag uznać należy, iż producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca:

a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub

b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 lub

c) posiadaczem zwierzęcia.

Z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wynika z kolei, iż producentem rolnym, tj. rolnikiem, jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W powołanej uchwale podkreślono, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "Prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). (...) przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie.".

Tym samym, to, że spółka cywilna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej i nie została jako odrębny od wspólników podmiot wyposażona w zdolność prawną, nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności. Kwestii tego, czy spółka cywilna może być beneficjentem płatności nie należy zatem oceniać przez sam pryzmat ogólnej, cywilistycznej zdolności do działań prawnych. Spółka cywilna może mieć prawo do dopłat, jeżeli jest rolnikiem w znaczeniu przedstawionym powyżej (spełnia warunki z tym związane).

Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z dnia 30 maja 2012 r., wskazać należy, że grupa osób, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to więc, że według reguły współdziałania wspólników, a nie reguły współdziałania (wnoszenia wkładów) określonych przepisami prawa krajowego dotyczącymi spółki cywilnej, należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

Jednoznacznego podkreślenia tym samym wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (byle prawem dopuszczalnej), będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a takim niewątpliwie jest produkcja rolna. Prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może więc a limine stanowić kryterium dyskwalifikującego z postępowania o przyznanie płatności. Działanie takie miałoby w istocie charakter dyskryminujący i także z tego względu nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem NSA kwestia przyznania wnioskowanej przez spółkę cywilną pomocy finansowej determinowana powinna być rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego (wspólnego) gospodarstwa rolnego przez wszystkich członków grupy - tj. rolnika - związanych umową spółki cywilnej, zawiązanej w tak właśnie określonym celu oraz oceny spełniania przez tę grupę wszystkich innych wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

NSA jednocześnie zwraca uwagę, iż prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu w pewnych sytuacjach za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu, przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach), wielu umów spółek cywilnych i zgłaszanie przez te nowe podmioty ("zawiązane" spółki cywilne) wniosków o wsparcie (płatności). Kwestia, czy to swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych stanowi uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej, czy też jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, musi być rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej, na tle okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim konkretnych przepisów prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia. Kwestie te – jak wskazano – będą rozstrzygane w innym postępowaniu, zaś prawidłowość działania organów w tym zakresie będzie mogła zostać poddana ocenie sądów administracyjnych.

Na tle niniejszej sprawy jedynie na marginesie należy wskazać, iż o ile płatność obszarowa co do zasady przysługuje każdemu podmiotowi, niezależnie od zadeklarowanej powierzchni gospodarstwa, o tyle rzecz ma się zupełnie inaczej w przypadku pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W tym drugim przypadku ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje - por. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek cywilnych, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie. Skoro bowiem dane podmioty (w niniejszej sprawie osoba fizyczna i dwie osoby prawne), nie mogłyby indywidualnie uzyskać wsparcia ONW ponad przysługujący każdej z nich limit 300 hektarów, to zawiązywanie przez nie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Te kwestie powinny być przedmiotem ponownej oceny organów orzekających w sprawie.

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzję tę uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, uznać należy za zasadniczo prawidłowe. Fakt, że pogląd prawny prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do statusu producenta rolnego – rolnika, jako podmiotu uprawnionego do płatności, a w konsekwencji podmiotu posiadającego zdolność do ich uzyskania, nie koresponduje z przedstawionym powyżej stanowiskiem i argumentacją – pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184, orzekł jak w sentencji wyroku.