Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 488/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7. art.16, art. 77 par.1 , art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75, 76
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] - stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] i Gminy Ś. G. decyzją z 5 września 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] w K., stwierdził w pkt 1 decyzji nabycie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy [...] [...], dalej "ROD [...]", oznaczonych jako działki:

nr: [...] o pow. 0,2400 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,1700 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,0600 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,5600 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,0500 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,0400 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 0,0700 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...],

nr: [...] o pow. 2,8400 ha powstałej z dz. nr [...] objętej kw nr [...]

powstałych w wyniku zmian oznaczenia i powierzchni działek zgodnie z mapą sytuacyjną podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian działek - nr [...] wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej 20 listopada 1985 r.

oraz działek:

nr: [...] o pow. 0,0400 ha objętej kw nr [...] i nr: [...] o pow. 0,0600 ha objętej kw nr [...]

W pkt 2 swej decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w stosunku do działek nr: [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0400 ha oraz nr [...] o pow. 0,0700 ha, położonych [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 75 ust. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), dalej "u.r.o.d.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 10 lipca 2015 r. [...] Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w K. zwrócił się do Burmistrza [...] i Gminy Ś. G. w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD [...].

ROD [...] [...] powstał w 1984 r. na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (obecnie Dz.U. z 1996 r., nr 85, poz. 390 ze zm.), dalej "u.p.o.d.", jako ogród stały w jej rozumieniu, dla pracowników [...]j [...].

Ogród znajduje się między innymi na części działek nr: [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą nr [...] oraz części działek nr: [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą nr [...], w których prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi. Wyżej wymienione działki w wyniku zmiany powierzchni, konfiguracji i oznaczenia, zgodnie z mapą sytuacyjną podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian działek - nr [...] wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej dnia 20 listopada 1985 r. zmieniły oznaczenie na [...] o pow. 0,2370 ha, [...] o pow. 0,1733 ha, [...] o pow. 0,0625 ha, [...] o pow. 0,5637 ha, [...] o pow. 0,0516 ha, [...] o pow. 0,0362 ha, [...] o pow. 0,0749 ha, [...] o pow. 2,8398 ha.

Działki te, jak również dz. nr [...] o pow . 0,0400 i dz. nr [...] o pow. 0,0600 na mocy decyzji Wojewody [...] znak: [...] z 26 lipca 1991 r. stały się własnością Gminy Ś. G..

Organ przywołał art. 75 ust. 1 i ust. 6 u.r.o.d. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie do dnia wydania omawianej decyzji, mimo upływu 24 miesięcznego terminu na wydanie decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, decyzja taka nie została wydana.

W związku z powyższym na mocy art. 75 ust. 6 powołanej wyżej ustawy ROD [...] nabył prawo użytkowania nieruchomości będącej własnością Gminy Ś. G., a zajmowanej przez ten ogród.

Organ stwierdził dalej, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. działki objęte decyzją muszą stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego.

Gmina Ś. G. nie jest właścicielem dz. nr: [...], [...], [...] położonych [...], stąd wniosek ROD "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania tych działek musiał podlegać umorzeniu. W związku z powyższym na podstawie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. organ orzekł jak w pkt 2 decyzji.

[...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że zaskarża decyzję organu I instancji wyłącznie w części tj. w zakresie punktu 2 orzekającego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania trzech działek.

W odwołaniu podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji szeregu przepisów, zarówno prawa materialnego tj. art. 75 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 u.r.o.d., jak też przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 104, art. 105, art. 107 K.p.a.

Zarzucono przede wszystkim, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpoznał materiału dowodowego w sprawie.

W ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek informacji co do tego, na jakiej podstawie organ stwierdził, że Gmina Ś. G. nie jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] położonych [...]. Zaznaczono, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, kto jest właścicielem tych działek, ewentualnie czy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany; nie wiadomo też, czy działki mają założone księgi wieczyste, czy są jakieś dokumenty wskazujące na niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księgach ze stanem faktycznym, czy też wskazujących na nieprawidłowe oznaczenia geodezyjne. Brak jest zarówno informacji, jak i dowodów w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 stycznia 2017r. znak [...], na podstawie art. 75 ust. 7 i ust. 6, art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 u.r.o.d. oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 76 ust. 1 u.r.o.d. określa przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych. Organ przywołał art. 76 ust. 2 ww. ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona skarżąca składając wniosek z 10 lipca 2015 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości gruntowych powołała się właśnie na podstawę z art. 76 ust. 2 i art. 75 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1 u.r.o.d., wnosząc o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe [...] Związek Działkowców z dniem 19 stycznia 2014 r., nieodpłatnie, prawa użytkowania – w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego – nieruchomości zajmowanej przez ROD [...] [...].

We wniosku wskazano, że przyznanie gruntów nastąpiło decyzją Urzędu Miasta i Gminy Ś. G. z 7 października 1985 r. Ponadto nieruchomość została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 20 lipca 1983 r. pod ogrody działkowe.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa wyłącznie w części orzekającej o umorzeniu postępowania.

W przedmiocie natomiast stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD do działek ewidencyjnych wymienionych w tej decyzji (punkt 1), sprawa nie jest sporna, nie jest też kwestionowana przez stronę skarżącą.

Organ odwoławczy wskazując, że w postępowaniu odwoławczym był zobligowany do rozpoznania całości sprawy stwierdził, że stwierdzenie nabycia przez [...] Związek Działkowców prawa użytkowania działek wymienionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, jest prawidłowe, gdyż znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Działki te bowiem stanowią własność Gminy Ś. G., jednocześnie pozostają w użytkowaniu ROD [...], a ogród ten zyskał status ogrodu stałego w rozumieniu u.p.o.d.

Wyjaśniając natomiast przyczyny uchylenia kwestionowanej decyzji w całości organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o umorzeniu postępowania - z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem wydawana w trybie art. 105 § 1 K.p.a. - jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym stosowanym wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do kontynuowania postępowania i zakończenia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskiem PZD z dnia 10 lipca 2015 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości gruntowej objęty został szereg działek ewidencyjnych, w tym również te działki, co do których organ orzekł o umorzeniu postępowania.

Zdaniem Kolegium w sytuacji, gdy organ I instancji w wyniku dokładnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wyczerpujących ustaleń poczynionych w sprawie doszedłby do przekonania, że część działek objętych ww. wnioskiem PZD nie stanowi własności Skarbu Państwa czy Gminy Ś. G., to wówczas również winien zakończyć sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD w stosunku do określonych działek.

W takiej sytuacji brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż przedmiot sprawy istnieje: jest objęty jednoznacznie sformułowanym wnioskiem PZD, który to wniosek w całości jest podtrzymywany przez wnioskodawcę. Stąd też sprawa również w tym zakresie, w jakim organ umorzył postępowanie, wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego organu I instancji.

Przechodząc do okoliczności, które w istocie doprowadziły do rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że ma rację strona skarżąca, iż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty.

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że działki nr [...], [...] i [...] położone [...] nie stanowią własności jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie wskazano, czyją stanowią własność i od kiedy, jak też w oparciu o jakie dokumenty ustalono ich stan prawny i tym samym własnościowy. W tym względzie nie powołano się w szczególności na stan prawny ujawniony w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, ani też na decyzje właściwych organów (np. decyzje komunalizacyjne, AWZ, postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy).

Powyższy istotny brak w przedmiocie ustaleń nabiera znaczenia tym bardziej, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporne działki znajdowały się - w oparciu o decyzje wydane przez właściwe organy - we władaniu PZD (ROD [...]).

Na podstawie materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że z mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości zawierającej wykaz zmian działek sporządzonej dnia 20 listopada 1985 r. przez geodetę wynika, że są tam wymienione działki nr [...], [...], [...] ze wskazaniem: działka nr [...] zmienia konfigurację, bez zmiany powierzchni i oznaczenia; działka nr [...] powstaje w wyniku podziału działki nr [...] (na działki nr [...] i [...]); działka nr [...] powstała w wyniku zmiany powierzchni, konfiguracji i oznaczenia działki nr [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Naczelnika Gminy Ś. G. z dnia 23 listopada 1985 r. orzekająca – w trybie art. 8 u.p.o.d. - o nieodpłatnym przekazaniu na czas nieokreślony nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 4,25 ha na rzecz [...] Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego w K. z przeznaczeniem na ogródki działkowe.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia 20 lipca 1983 r. Nieruchomość ta przeznaczona jest pod ogródki działkowe, która to lokalizacja została pozytywnie zaopiniowana przez przedstawicieli Wydziału Ochrony Środowiska UMK.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji, umarzając postępowanie co do części działek, pominął analizę powyższych dokumentów nie odnosząc się do ustaleń nimi objętych, a jednocześnie nie powołując dowodów na okoliczność ustaleń odmiennych.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokładnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu poczynienia wyczerpujących ustaleń w przedmiocie stanu prawnego działek co do których umorzono postępowanie, a w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe. Natomiast po zakończeniu postępowania wyjaśniającego należy wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą w całości sprawę objętą wnioskiem PZD.

Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na niemożność orzeczenia w trybie art. 138 K.p.a. o częściowym utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, a w części o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, uchylił w całości decyzję zaskarżoną odwołaniem.

[...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. wniosło na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy sprawa rozstrzygnięta punktem 1 decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania działek nr [...], [...], [...] [...] [...] i [...] i działek nr [...] i [...] położonych [...] nie była objęta odwołaniem i decyzja w tym zakresie stała się już ostateczna,

2) art. 16 K.p.a. poprzez uchylenie w trybie odwoławczym punktu 1 decyzji I instancji, pomimo tego, że w tej części decyzja była już ostateczna i korzystała z ochrony trwałości decyzji,

3) art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało prawdopodobnie oparte na założeniu, że punkty 1 i 2 decyzji I instancji rozstrzygają co do istoty jedną sprawę administracyjną. Zdaniem strony skarżącej przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja przepisu art 138 K.p.a. nie ma zastosowania do spraw rozstrzygniętych opisaną na wstępie decyzją I instancji, ponieważ zawarte w punktach 1 i 2 rozstrzygnięcia są dwoma niezależnymi orzeczeniami, rozstrzygającymi co do istoty, dwie różne sprawy administracyjne.

Strona skarżąca podniosła, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotom i przedmiotowe, które razem budują tożsamość sprawy administracyjnej. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy ten sam podmiot jest adresatem praw lub obowiązkom. Z kolei tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Zdaniem strony skarżącej w przypadku pkt 1 i 2 decyzji I instancji brak jest zarówno tożsamości przedmiotowej, gdyż sprawy te dotyczą różnych nieruchomości, objętych różnymi księgami wieczystymi, jak również najprawdopodobniej brak tożsamości podmiotowej. Właścicielem nieruchomości wymienionych w pkt 1 decyzji jest Gmina Ś. G., natomiast, jak wynika z decyzji, działki objęte jej punktem 2, nie są własnością Gminy Ś. G..

Ponadto strona skarżąca podniosła, że zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony i tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. W sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji przyznającą stronie uprawnienia i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, to takie rozstrzygnięcie pogarsza sytuację strony, która traci swe uprawnienie. Ponadto organ, odstępując od zasady reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Naruszenie natomiast zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że w istocie wszystkie zarzuty skargi odnoszą się do zastosowania regulacji z art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji I instancji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, podczas gdy odwołaniem objęta była tylko ta część decyzji, która umarzała postępowanie.

Kolegium wyjaśniło, że bezsporne jest, iż decyzja organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do kilku wymienionych w pkt 2 decyzji działek, była nieprawidłowa zarówno pod względem formalnym (tj. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego), jak też materialnym (brak poczynienia należytych wyjaśnień co do stanu prawnego działek objętych punktem 2 decyzji).

Podkreślono, że w zakresie korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia objętego punktem 1 decyzji I instancji, Kolegium stwierdziło prawidłowość decyzji.

Wskazano, że w przypadku objęcia jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości w stosunku do kilku działek oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do pozostałych działek nie można przyjąć, że decyzja - wskutek jej zaskarżenia tylko w części - stała się ostateczna w pozostałym zakresie. Decyzja ta bowiem w całości rozstrzyga w przedmiocie wniosku złożonego przez stronę i stanowi jedno rozstrzygnięcie, stąd też nie jest uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Kolegium art. 16 K.p.a., ani też zarzut naruszenia art. 139 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza [...] i Gminy Ś. G. o nabyciu prawa użytkowania nieruchomości co do ośmiu działek oraz umarzająca postępowanie w odniesieniu do pozostałych trzech działek objętych wnioskiem.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie był art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014r., poz. 40 ze zm.), dalej "u.r.o.d.".

Bezsporne w sprawie było, zarówno dla wnioskodawcy (strony skarżącej) jak i organów obu instancji, że dla działek nr: [...], nr: [...], nr: [...], nr: [...], nr: [...], nr: [...], nr: [...], nr: [...] zaistniały przesłanki nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez stronę skarżącą. Powyższe nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu.

Z kolei organ odwoławczy i strona skarżąca w ten sam sposób ocenili wadliwość postępowania i rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do trzech działek wymienionych w pkt 2 decyzji organu I instancji. Również to stanowisko jest aprobowane przez Sąd jako prawidłowe, bowiem to rozstrzygnięcie I instancji było nieprawidłowe zarówno pod względem formalnym (tj. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego), jak też materialnym (brak poczynienia należytych wyjaśnień co do stanu prawnego działek objętych punktem 2 decyzji).

Kwestią sporną pomiędzy stroną skarżącą, a organem odwoławczym, była natomiast prawidłowość orzeczenia II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu całej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strony nie zgadzały się zatem co do tego, czy decyzja I instancji rozstrzyga w istocie jedną, czy więcej spraw administracyjnych.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć najdalej idący zarzut skargi dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 16 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez uchylenie decyzji I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia temu organowi, podczas gdy odwołaniem objęta była tylko ta część decyzji, która umarzała postępowanie (pkt 2 decyzji I instancji).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Należy tu wskazać, że co do zasady, jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy bez skutecznie wniesionego odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jednak w niniejszej nie sprawie miała miejsca.

Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego należy wskazać, że sposoby zakończenia postępowania odwoławczego określa art. 138 K.p.a., zgodnie z którym:

§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do tego uregulowania organ odwoławczy może zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych – umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2).

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniono art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dopuszczając możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części. Od tej daty jest zatem dopuszczalne utrzymanie decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest możność wydania rozstrzygnięcia co do części sprawy.

Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości utrzymania w mocy decyzji w części, a w pozostałej części uchylenia jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dlatego też ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że organ odwoławczy nie może równocześnie utrzymać w mocy części decyzji organu I instancji oraz uchylić jej w części, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II GSK [...], LEX nr 467114), który nadal pozostaje aktualny.

Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny, niż wskazany w komentowanym przepisie oraz w art. 134. Między innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy (por. np.: wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA [...], LEX nr 47896)

Sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, musi być tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ I instancji.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, zgodnie z art. 61 K.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol [...], LEX nr 526491). Treść i żądania złożonego przez stronę skarżącą wniosku z 10 lipca 2015 r. wyznacza przedmiot postępowania, a zarazem zakres i granice jednej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, wszczętą w zakresie wskazanym wnioskiem strony. Organ odwoławczy słusznie zatem, stwierdziwszy uchybienia dotyczące rozstrzygnięcia co do części działek w kwestii zebrania dalece niekompletnego materiału dowodowego, był zobligowany do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całej sprawy administracyjnej.

Trafnie podniosła strona skarżąca, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które razem budują tożsamość sprawy administracyjnej.

Wbrew jednak zarzutom skargi w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem stroną – podmiotem w sprawie (adresatem praw lub obowiązków) jest wnioskodawca (ten sam), a nie właściciel działki. Występuje również w stosunku do wszystkich działek tożsamość przedmiotowa (tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej), bowiem wszystkie działki objęte były jednym wnioskiem i należą do jednej całości w postaci [...] Ogrodu Działkowego "[...]" [...] – opisywanego jako jedna nieruchomość.

Dlatego też, ze względu na jednolity i niepodzielny charakter rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy nie miał możliwości wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji odnoszącej się jedynie do zakwestionowanej przez stronę skarżącą części rozstrzygnięcia organu I instancji

Nie był zasadny pogląd strony skarżącej, że decyzja organu I instancji, w której wyodrębniono dwa punkty, rozstrzygała dwie sprawy administracyjne, bowiem zawierała kilka rozstrzygnięć nadających się do samodzielnego rozpoznania i była podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko orzeczenie odnoszące się do trzech działek wskazanych w punkcie 2 decyzji organu I instancji.

Zaskarżenie przez stronę decyzji (wydanej w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej), nawet jeśli w odwołaniu wskazano, że dotyczy ono jedynie części rozstrzygnięcia, powoduje, że organ odwoławczy musi zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia objąć całą sprawę administracyjną.

Przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym organ byłby władny orzekać jedynie w odniesieniu do kwestionowanej przez stronę skarżącą części działek, przy niemożności odniesienia się do pozostałych nieobjętych odwołaniem działek, w sytuacji gdy wszystkie te działki stanowią jeden ogród działkowy "[...]" będący pewną organizacyjną całością, stałoby w sprzeczności z celem omawianych przepisów.

Podsumowując tę cześć rozważań należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się niezasadny.

Trzeba też wskazać, że organ odwoławczy nie mógł zastosować w sprawie art. 136 K.p.a. bowiem z uwagi na skąpość zgromadzonych przez organ I instancji dowodów dotyczących trzech działek co do których umorzono postepowanie administracyjne, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadne było zatem orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przechodząc do analizy materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 75. u.r.o.d.:

1. W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

(...)

5. Organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest:

1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej;

2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Z kolei stosownie do art. 76 u.r.o.d.

1. Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

2. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

3. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że aby móc wydać decyzję w przedmiocie nabycia prawa użytkowania, a nawet ustalenia właściwości organu, konieczne jest niewątpliwe ustalenie właściciela badanej nieruchomości. Organ I instancji ustalił ten fakt odnośnie ośmiu działek objętych pkt 1 decyzji I instancji.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d., a zatem nabycia z dniem wejścia w życie tej ustawy – 19 stycznia 2014 r.

Organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia pkt 1 decyzji wskazał jedynie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. Nie wskazał przy tym, od jakiej daty jego zdaniem nastąpiło nabycie prawa użytkowania.

Z uzasadnienia decyzji I instancji z jednej strony wynika, że ROD [...] powstał w 1984 r. na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (obecnie Dz.U. z 1996 r., nr 85, poz. 390 ze zm.), dalej "u.p.o.d.", jako ogród stały w jej rozumieniu, z drugiej zaś organ przywołał art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.p.o.d.

Należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie organ winien był przeanalizować możliwość orzeczenia na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. poprzez zbadanie wystąpienia czterech przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d.

Z zalegającej w aktach administracyjnych decyzji Urzędu Miasta i Gminy Ś. G. z 23 listopada 1985 r. (wobec decyzji z 7 października 1985 r. stwierdzono nieważność) i protokołu zdawczo-odbiorczego z 15 października 1985 r. wynika, że przedmiotowe działki zostały przekazane celem utworzenia ogródków działkowych na rzecz [...] Związku Działkowców właśnie 15 października 1985r.

Z powyższego wynika, że ogród ten nie funkcjonował przed tą datą, a zatem przesłanki określone w art. 76 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.o.d. nie są spełnione.

Z kolei odnośnie przesłanki z pkt 1 art. 76 ust. 1 u.r.o.d. nie wykazano jej spełnienia, ponieważ badając zgodność funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, trzeba zbadać przeznaczenie przedmiotowego terenu w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy – 19 stycznia 2014 r. Dlatego też dla ww. oceny nie może być miarodajny zalegający w aktach wypis i wyrys z planu zatwierdzonego uchwałą z 26 maja 2015 r. Brak w aktach dowodu, by 19 stycznia 2014 r. obowiązywał miejscowy plan, z którego treścią można by porównać funkcjonujący rodzinny ogród działkowy.

Jednakże z akt zebranych w sprawie wynika, że ROD [...] powstał na podstawie art. 8 u.p.o.d., jako ogród stały w jej rozumieniu. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 8 u.p.o.d., będącym podstawą prawną decyzji z 23 listopada 1985 r., obowiązującym w chwili powstania ROD [...] w 1985 r. (uchylony z dniem 21 września 2005 r.):

1. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie [...] Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio starostowie wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub zarządy gmin.

2. Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie [...] Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei w treści decyzji z 23 listopada 1985 r. zawarto określenie "przekazać nieodpłatnie na czas nieokreślony", co należy interpretować jako: na ogród stały.

Co więcej, stosownie do art. 33 w brzmieniu z 1985 r., pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy.

Dodatkowo, z wypisu z rejestru rodzinnych ogródków działkowych krajowej rady polskiego związku działkowców z 19 lutego 2014 r. wynika, że ROD [...] utworzony w 1984 r. ma charakter stały.

Ponieważ wykazano, że ogród [...] działa nieprzerwanie od 1985 r. do dzisiaj, to niewątpliwie należy uznać, że ogród ten jest ogrodem stałym, albo stał się ogrodem stałym w rozumieniu u.p.o.d., a zatem spełniona jest przesłanka zawarta w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d.

Zatem organ winien był stwierdzić nabycie prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD [...] w odniesieniu do ośmiu działek opisanych w pkt 1 decyzji I instancji z dniem 19 stycznia 2014 r.

Wyjaśniając natomiast przyczyny uchylenia kwestionowanej decyzji I instancji organ odwoławczy słusznie podkreślił, że decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem wydawana w trybie art. 105 § 1 K.p.a., jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym stosowanym wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do kontynuowania postępowania i zakończenia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie.

Zatem w sprawie niniejszej brak jest jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ przedmiot sprawy istnieje. Jest on objęty jednoznacznie sformułowanym wnioskiem PZD. Stąd też sprawa również w tym zakresie, w jakim organ umorzył postępowanie, wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego organu I instancji.

Przechodząc do okoliczności, które doprowadziły do rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania organ odwoławczy trafnie stwierdził, że ma rację strona skarżąca, iż postępowanie wyjaśniające w stosunku do trzech pozostałych działek nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób należyty.

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że działki nr [...], [...], [...] położone [...] nie stanowią własności jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższy istotny brak w przedmiocie ustaleń nabiera znaczenia tym bardziej, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporne działki znajdowały się - w oparciu o decyzje wydane przez właściwe organy - we władaniu PZD (ROD [...]).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego należy wskazać, że z mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości zawierającej wykaz zmian działek sporządzonej dnia 20 listopada 1985 r. przez geodetę wynika, że są tam wymienione działki nr [...], [...], [...] ze wskazaniem: działka nr [...] zmienia konfigurację, bez zmiany powierzchni i oznaczenia; działka nr [...] powstaje w wyniku podziału działki nr [...] (na działki nr [...] i [...]); działka nr [...] powstała w wyniku zmiany powierzchni, konfiguracji i oznaczenia działki nr [...].

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Naczelnika Gminy Ś. G. z dnia 23 listopada 1985 r. orzekająca – w trybie art. 8 u.p.o.d. – o nieodpłatnym przekazaniu na czas nieokreślony nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 370, [...] o łącznej pow. 4,25 ha na rzecz [...] Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego w K. z przeznaczeniem na ogródki działkowe.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo, z karty rejestracyjnej z rejestru rodzinnych ogródków działkowych krajowej rady [...] związku działkowców z 19 lutego 2014 r. wynika, że w skład ROD [...] utworzonego w 1984 r. wchodzą m.in. działki nr [...], [...], [...], a jako ich właściciel figuruje Gmina Ś. G..

W aktach zalega również niepotwierdzona za zgodność kserokopia fragmentu pisma Starostwa Powiatowego w K. – Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru z 10 czerwca 2009 r., gdzie przy działce nr [...] jako właściciel wskazana jest "Gmina Ś. G. w użytkowaniu W.Z. [...]".

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy trafnie stwierdził, że organ I instancji umarzając postępowanie co do części działek, pominął w uzasadnieniu decyzji analizę powyższych dokumentów, nie odnosząc się do ustaleń nimi objętych, a jednocześnie nie powołując dowodów na okoliczność ustaleń odmiennych. W szczególności organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie stwierdził, że Gmina Ś. G. nie jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], czy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany oraz, czy działki mają założone księgi wieczyste.

Co prawda przyjmuje się, że ciężar wykazania tytułu prawnego spoczywa na stowarzyszeniu ogrodowym, a nie na organie wydającym decyzję o likwidacji ROD, niemniej jednak w świetle art. 7 k.p.a. w sprawie niniejszej organ prowadząc postępowanie musi podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeśli stowarzyszenie ogrodowe nie jest w posiadaniu dowodów niezbędnych do wykazania swojego tytułu prawnego, ale ma informacje na temat osób lub jednostek posiadających takie dokumenty, to może na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. żądać przeprowadzenia dowodu przez sam organ. Żądanie takie można wyinterpretować z wniosku strony skarżącej, a zostało ono wprost sformułowane w odwołaniu i skardze.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej wszystkich dopuszczanych na wniosek, bądź z urzędu, dowodów. Można posłużyć się wszystkimi środkami dowodowymi, które są zgodne z prawem i mogą stać się podstawą do zupełnego wyjaśnienia sprawy.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie uznał wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji organu I instancji, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji prawidłowo, z uwagi na niemożność orzeczenia w trybie art. 138 K.p.a. o częściowym utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, a w części o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, akcentując jednak prawidłowość rozstrzygnięcia co do ośmiu działek opisanych w pkt 1 decyzji.

Odnośnie natomiast prezentowanej w skardze interpretacji zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (zakaz reformationis in peius) należy wskazać, że art. 139 K.p.a. niewątpliwie ma zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 K.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Z powodu wspomnianego zakazu organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Przepis art. 139 K.p.a. nie ma natomiast zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (tak: uchwała 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r., publ. ONSA, z.3, poz.79, a także liczne wyroki NSA - przykładowo: z dnia 5 lutego 2014 r., II GSK [...], z dnia 14 marca 2013 r. II OSK [...]) Stanowisko to prezentuje także doktryna (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2011, s. 785-787, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H. Beck, W. 2005, s. 613-615, a także Z. J. w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. II SA/Wr [...] , publ. OSP 1998 nr [...] ).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. jako niezasadny nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji organ odwoławczy nie był zobowiązany do wykazywania wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego.

Trafne też są zawarte w zaskarżonej decyzji SKO wskazania dla organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z tymi wskazaniami organ I instancji powinien ustalić czyją własność stanowią działki nr [...], [...], [...] i od kiedy, jak też w oparciu o jakie dokumenty ustalono ich stan prawny i tym samym własnościowy, a następnie winien wydać decyzję merytoryczną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..