Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 626/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1..
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5b.
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Burmistrza z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 1 kwietnia 2009r., adresowanym do Burmistrza N. L. S. domagała się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 243/1 w N. na budynek mieszkalny jednorodzinny dla córki M. Decyzją z dnia [...] Burmistrz N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 17 [...] rozstrzygnięcie Burmistrza uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i tym razem Kolegium decyzją z dnia [...] powyższą decyzję uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz jeszcze raz odmówił ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010r. stwierdziło uchybienie przez L. S. terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji strona w dniu 14 stycznia 2011r. ponowiła wniosek o ustalenie córce M. S. warunków wspomnianej przebudowy.. Decyzją z dnia [...] Burmistrz N. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Organ wyjaśnił, że dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust.1 pkt.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym jednak przypadku nie spełniono warunku określonego w pkt.5, dotyczącym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zdaniem Burmistrza nie zostały zachowane wymagania wynikające z ustawy prawo budowlane, bowiem na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Niezbędne jest zatem doprowadzenie stanu faktycznego działki do zgodności z wymogami prawa budowlanego, zaś postępowanie w tej sprawie toczy się nadal przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Ponadto przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości podziału nieruchomości położonej w terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne załatwienie wniosku, stanowiłoby akceptację proponowanego podziału działki nr 243, polegającego na wydzieleniu z niej działki o powierzchni 1000 m2. W ocenie organu uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne również z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.). Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w strefie "A" Uzdrowiska N., zaś dla tej strefy, zgodnie z art. 38 ust.1 pkt.1 lit. b) ustawy, obowiązuje zakaz lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększania powierzchni ich zabudowy. Wprawdzie art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b odnoszący się do zakazu lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 2 października 2005 r., jednak Statut Uzdrowiska N., przyjęty uchwałą Nr XXV/169/2009 Rady Miejskiej w N. z dnia 27 marca 2009 r. w § 3 ust. 1, tired dwa pkt b/ zakazuje lokalizacji nowej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni zabudowy (nie dotyczy nadbudowy istniejących obiektów). Burmistrz zwrócił uwagę, że na pozytywne rozpatrzenie wniosku nie pozwalają także przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren na którym położona jest działka nr 243 w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położony był w strefie VIII – D. B. z przewidywanym parkiem zdrojowym i bezwzględnym zakazem lokalizacji dalszych obiektów kubaturowych. Teren ten nie uzyskał zgody na przekształcenie sposobu użytkowania z rolnego na budowlany. Działka ma powierzchnię 0,59997 ha i stanowią ją użytki rolne klasy III b. To zaś oznacza, że przekształcenie sposobu użytkowania tej działki jest możliwe jedynie w trybie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz stwierdził tez, że z uwagi na położenie działki w otulinie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż teren usytuowania działki korzysta ze szczególnej formy ochrony wynikającej z celu ustanowienia tej formy. W jego ocenie wprowadzenie zabudowy do doliny rzeki B. spowoduje osłabienie korytarza ekologicznego obejmującego jej dolinę i wpłynie negatywnie na zachowanie różnorodności biologicznej. Ponadto organ I instancji wskazał, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/296/2001 Rady Miejskiej w N. z dnia 10 października 2002 r., działka nr 243 położona jest w strefie 28 – D. B. stanowiącym regionalny korytarz ekologiczny bez możliwości lokalizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Burmistrz zaznaczył, że stronie już raz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy budynku gospodarczego na jednorodzinny mieszkalny. Wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek dotyczący tego samego obszaru, ale dla innej inwestycji. Tymczasem strona domaga się wydania decyzji w odniesieniu do tego samego terenu i dla takiej samej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie Burmistrza utrzymało w mocy. Także ten organ uznał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust.1 pkt.4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek dotyczy terenu, który nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i dla którego nie został opracowany i uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a mają do niego odniesienie przepisy odrębne. Rozpatrzenie wniosku powinno obejmować ponadto całą powierzchnię działki nr 243 posiadającą powierzchnię 0,5997 m2, zgodnie bowiem z art. 4 pkt.3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie jej w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. Wydzielenie części działki oznacza jedynie faktyczne korzystanie z części działki macierzystej, dla której nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Podzielono zapatrywanie, zgodnie z którym w odniesieniu do terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można w decyzji o warunkach zabudowy dokonać podziału działki oraz co do zgody na zmianie przeznaczenia działki na cele nierolnicze. Kolegium stwierdziło również, że teren objęty postępowaniem w zakresie samowoli budowlanej nie może być jednocześnie terenem dla innej inwestycji, dopóki wymienione postępowanie nie ulegnie ostatecznemu załatwieniu. Co do kwestii zakresu stosowania przepisów o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych Kolegium skłoniło się do podzielenia wątpliwości odwołującej się, bowiem uzyskała ona prawo do nieruchomości przed dniem 2 października 2005 r. Jednakże Statut uzdrowiska N. zatwierdzony uchwałą Nr XXV/167/2009 Rady Miejskiej w N. z dnia 27 marca 2009 r. (który w ocenie organu odwoławczego nie w pełni koresponduje z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym), dopuszcza modernizację obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego bez możliwości zwiększania powierzchni zabudowy, lecz zapis ten odnosi się wyłącznie do wymienionego rodzaju budownictwa, przez co nie może on być zastosowany w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Kolegium kwestia położenia przedmiotowej działki w otulinie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego i szczególnej ochrony w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., właściwych dla terenu położenia omawianej działki, jakkolwiek same przez się istotne dla działki, stanowią jedynie dodatkowe okoliczności wykluczające pozytywne załatwienie wniosku. Organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń strony dotyczącego sporządzenia analizy terenu na mapie pochodzącej z 1985 r. Wyjaśniono, że składając wniosek w dniu 12 stycznia 2011 r. w niniejszej sprawie nie przedstawiła żadnej innej mapy, w odmienny sposób ewidencjonującej stan zabudowy i zagospodarowania, niż mapa zamieszczona w aktach sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. S. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie, iż działka nr 243 wymaga w całości wyłączenia z produkcji rolnej, podczas gdy działka ta może być zabudowywana jako siedliskowa, związana z produkcją rolną, a ponadto, że działka ta nie jest budowlana, gdy tymczasem jest ona w całości zabudowana, co powinno przesądzać o możliwości jej zabudowy. W ocenie skarżącej błędnie przyjęto także, że działka nie może być podzielona, a podział taki były wymagany dla jej ewentualnej zabudowy.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011r. ( II SA/Lu 414/11 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. W ocenie sądu Kolegium prawidłowo uznało, że nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki o pow. 1000 m2, wydzielonej z działki nr 243 dla planowanej inwestycji, ponieważ nie spełnia cech działki budowlanej. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy nie można dokonać podziału działki. Zgodzono się z poglądem Kolegium, według którego zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, z uwagi na jej powierzchnię (5597 m2) oraz klasę użytków rolnych (III b), wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w konsekwencji dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy naruszałaby zatem zarówno pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i pkt 4 tych przepisów, ponieważ teren inwestycji nie jest zaliczany do obszarów, dla których nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ponadto teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc. Zdaniem sądu za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawia zapis Statutu Uzdrowiska N., który dopuszcza modernizację obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego bez możliwości zwiększania powierzchni zabudowy. Skarżąca zamierza natomiast zmienić przeznaczenie budynku gospodarczego. Za dodatkowe okoliczności uzasadniające stanowisko Kolegium uznano kwestie położenia przedmiotowej działki w otulinie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego a także ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.

Na skutek skargi kasacyjnej L. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2013r. ( II OSK 1235/12 ) powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Według sądu nie wyjaśniono, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie bowiem do art. 5b tej ustawy, jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. W sprawie jednoznacznego ustalenia wymagała zatem kwestia, czy nieruchomość należąca do skarżącej położona jest w granicach administracyjnych miasta N. Sąd podkreślił ponadto, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zwróciła się równocześnie o dokonanie podziału nieruchomości nr 243.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zagadnieniem mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest ocena związku postępowania objętego skargą z zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza N. z dnia [...] postępowaniem, zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia 22 marca 2009r., także w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr 243 w N. Wątek ten podniesiony przez Burmistrza w decyzji z dnia [...], nie znalazł żadnego rozwinięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, choć jest on priorytetowy. Trafnie bowiem podniósł organ, powołując się zresztą na orzecznictwo, że wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że jego przedmiotem jest inna inwestycja. W powołanym wyroku z dnia 15 listopada 2007r. ( II OSK 1508/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji jako podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną ( por. także wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2012r. II OSK 2114/10 i 27 stycznia 2011r. II OSK 188/10 opubl. w CBOSA). Podkreślić przy tym trzeba, że powyższe uwagi należy odnieść zarówno do decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i odmawiającej ich ustalenia, trudno bowiem znaleźć uzasadnienie, dla którego stwierdzenie tożsamości inwestycji miałoby powodować odmienne konsekwencje w ocenie wydanej uprzednio decyzji kończącej postępowanie. Bez wątpienia inwestor może ponownie ubiegać się o wydanie decyzji w razie zmiany planowanej inwestycji. Zaznaczyć jednak trzeba, że art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) wyraźnie rozróżnia sytuacje w których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, wskazując na budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zapis ten nasuwa wniosek, że o ile w przypadku budowy obiektu budowlanego za zmianę inwestycji można uznać modyfikacje dotyczące np. jego konstrukcji, wysokości, szerokości, ilości pomieszczeń czy ilości kondygnacji, to w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, nowa inwestycja musiałaby polegać na odmiennym przeznaczeniu obiektu budowlanego, niż już raz rozstrzygnięta. Bez znaczenia pozostają zatem modyfikacje przebudowy budynku przedstawione w załączniku do wniosku z dnia 12 stycznia 2011r. w stosunku do wniosku z dnia 22 marca 2009r., skoro nie zmienia się sama inwestycja, określana jako przebudowa budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Podzielając co do zasady zapatrywanie organu, nie można jednak nie zauważyć wątpliwości związanych z ustaleniem tożsamości wnioskodawcy. Jak się wydaje w sprawie przyjęto, że wnioski złożyła skarżąca, jednak we wniosku z dnia 12 stycznia 2011r. skarżąca wniosła "o wydanie decyzji o warunkach zabudowy córce M. S.". Nie jest zatem jasne, czy wniosek został złożony przez skarżącą, czy w imieniu córki, tym bardziej, że M. S. nie podpisała wniosku z dnia 22 marca 2011r. Dla skutecznego ustalenia tożsamości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kwestia ta powinna zostać wyjaśniona. Nie mają natomiast racji organy upatrując podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w rzekomym żądaniu podziału działki, co miałoby pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Powyższe zagadnienie zostało rozstrzygnięte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013r. ( II OSK 1235/12 ), według którego skarżąca nie składała wniosku o podział nieruchomości. Na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 270 ze zmianami ) wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu, któremu sprawa została przekazana. W tym samym wyroku zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy nieruchomość należąca do skarżącej położona jest w granicach administracyjnych miasta N., a to z powodu treści art. 5b ustawy dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami), stosownie do którego przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Ewentualne wykluczenie stosowania przepisów wspomnianej ustawy, co jasne, zbędnym czyniłoby uwagi co do konieczności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Należy jednak zauważyć, że ustrojową rolą sądów administracyjnych jest kontrola legalności m. in. decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny nie prowadzi natomiast, co do zasady postępowania wyjaśniającego. Jeśli w sprawie wyszły na jaw okoliczności, mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, które nie były przedmiotem rozważań, to zbadanie ich wpływu na sposób załatwienia sprawy administracyjnej należy do organu. Nie jest bowiem właściwe, aby sprawa administracyjna, była po raz pierwszy rozpoznawana na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można również zaakceptować stanowiska organów, zdaniem których istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, dotyczącej modernizacji poddasza i rozbudowy znajdującego się na tej samej działce budynku mieszkalnego. Przeciwko tezie forsowanej przez organy jednoznacznie przemawia charakter decyzji o warunkach zabudowy, która zgodnie z wielokrotnie powtarzanym w orzecznictwie poglądem stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy. Szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji podlegają badaniu dopiero w następnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, który ocenia również, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Jakiekolwiek zatem postępowanie dotyczące innego budynku, nawet znajdującego się na tej samej działce nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na aprobatę nie zasługują również zgłaszane przez organy zastrzeżenia dotyczące realizowania budowy w obszarze korytarza ekologicznego obejmującego dolinę rzeki B. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że formułowane w tym przedmiocie wnioski, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, organy opierają na ustaleniach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w N. nr XXXVI/296/2002 z dnia 10 października 2002r. Jednak to nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego wynikają ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany również w orzecznictwie ( wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2012r. 1439/11, 29 maja 2012r. II OSK 660/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012r. II SA/Lu 366/12 oraz podana tam literatura i orzecznictwo ). Nie ulega natomiast wątpliwości, ze położenie działki w otulinie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego, co wywodzą organy, wymusza uzgodnienie decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska stosownie do art. 53 ust.4 pkt.8 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami ). Akta sprawy nie wskazują jednak, aby organ zwracał się o jakiekolwiek uzgodnienie zamierzonej inwestycji. Również w decyzji nie ma żadnego odzwierciedlenia podejmowanych czynności. Co więcej, z jej treści nie sposób w ogóle wywieść, czy zamierzoną inwestycję uznano za niedopuszczalną z uwagi na zapisy powołanego rozporządzenia nr 4 Wojewody Lubelskiego z dnia 23 marca 2005r. w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego ( Dz. Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 27 kwietnia 2005r. Nr 73, poz. 1525 ), czy też położenie działki powiązano z korytarzem ekologicznym usytuowanym w otulinie Parku, do którego mają zastosowanie ustalenia Studium, co jak już wspomniano, nie byłoby poprawne. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów, akcentujących niezgodność planowanej inwestycji z art. 38 ust.1 pkt.1 lit. b) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, stosownie do którego w strefie uzdrowiskowej "A" obowiązuje zakaz lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększania powierzchni ich zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) odnoszący się do zakazu lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 2 października 2005 r. Skarżąca we wniosku z dnia 9 marca 2009r. wskazywała, że od 15 lat teren wraz z budynkami jest niewykorzystany, natomiast wypis z ewidencji gruntów potwierdza, że w dacie 14 czerwca 2006r. była właścicielką działki 243. Wobec braku jednoznacznych danych organ winien był samodzielnie wyjaśnić te kwestię. Wbrew przekonaniu organów nie ma wystarczających podstaw, aby odmienny wniosek uzasadniać zapisem § 3 ust. 1, tired dwa pkt b/ uchwały Nr XXV/167/2009 Rady Miejskiej w N. z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie Statutu Uzdrowiska N. Zakazuje on wprawdzie w strefie "A" lokalizacji nowej zabudowy jednorodzinnej, jednakże dopuszcza modernizację obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni zabudowy (nie dotyczy nadbudowy istniejących obiektów ). Uchwała nie wyjaśnia jednak, co należy rozumieć pod pojęciem modernizacji i jednoznacznie nie wyklucza możliwości zmiany sposobu użytkowania już istniejących obiektów budowlanych, także na cele mieszkalne. Co istotne, interpretacja tego przepisu, zastosowana przez organy, nie uwzględnia treści wspomnianego już art. 61 ust.1 ustawy, a więc zakaz wprowadzony uchwałą niesie znacznie surowsze obostrzenia, niż wynikające z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy. Wydaje się, że skoro ustawodawca uznał za konieczne szczegółowe uregulowanie lokalizacji zabudowy jednorodzinnej w omawianej strefie, to rozumienie uregulowania statutowego wprowadzającego w tej kwestii zakazy nie może nie uwzględniać rozwiązania ustawowego. To zaś oznacza, że również dokonana przez organy analiza powołanego zapisu Statutu była nieprawidłowa.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.