Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 235/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 277/15 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 277/15 oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po wcześniejszych dwóch orzeczeniach kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] września 2014 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012. 647, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz J. C. i Z. C. warunki zabudowy przy ul. T. (obręb P. działka nr [...] i [...] część działki nr [...]) dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyjął dla potrzeb wyznaczenia granic obszaru analizowanego dłuższą część działki nr [...] i na wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanej inwestycji, którą na skutek ostatecznej korekty wniosku stanowi budynek mieszkalno-usługowy usytuowany od strony Al. K. o powierzchni zabudowy wynoszącej 90-100m², wysokość gzymsu do 7 m, dachu dwuspadowym i wysokości kalenicy do 11,5 m. Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) - wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem inwestora (działka nr [...] i część działki drogowej nr [...]) obszar analizowany. Jako front przyjęto dłuższą część działki nr [...] (przylegająca do drogi wewnętrznej dz. nr [...]). Szerokość frontu wynosi 54 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 54 m tj. 162 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wskazując, że teren objęty wnioskiem to część działki drogowej (dz. nr [...]) i działka nr [...] zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Zamierzenie inwestycyjne polega na budowie w głębi działki drugiego budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa i usługi stanowią funkcję uzupełniającą. W obszarze analizowanym istnieją liczne przykłady zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkalno-usługowej, do których planowana inwestycja nawiązuje pod względem mieszanej funkcji (budynki mieszkalno-usługowe przy al. K., ul. T., ul. W. i K.).

Organ ustalił, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, z trzech stron graniczy z drogami. Od strony wschodniej z ulicą T., od strony południowej z działką drogową nr [...], której część włączona jest w teren opracowania i od strony zachodniej z al. K.. Działka nr [...] jest wąska i długa o szerokości 14 m od strony ul. T. do 9,5 m od strony al. K. i długości 58 m. Od strony ul. T. jest zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Teren przeznaczony pod inwestycję usytuowany jest w głębi działki od strony al. K.. W obszarze analizowanym istnieje przykład zabudowy usługowej, do której lokalizacja planowanej inwestycji mogłaby nawiązywać. Jest to wolno stojący budynek usługowy przy al. K., który analogicznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego usytuowany jest na zapleczu szeregowej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej przy ul. T.

W ocenie organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazuje, że specyficzne usytuowanie działki nr [...] między trzema drogami oraz jej cechy geometryczne wykluczają ustalenie obowiązującej linii zabudowy według wytycznych określonych w § 4 ust. 1, 2 i 3, ponieważ uniemożliwiłoby to realizację inwestycji i prowadziło do bezzasadnego limitowania możliwości zabudowy działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym, stosownie do możliwości dopuszczonej w przepisie § 4 ust. 4 linie zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Od strony ul. T. ustalono obowiązującą jako nieprzekraczalną linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii jaką wyznacza jednorodzinny budynek przy ul. T. (linia ta w istocie pełni funkcję porządkującą a jej zadaniem jest ograniczenie ewentualnego terenu zainwestowania). Od strony al. K. ustalono obowiązującą linię zabudowy. Przy jej wyborze kierowano się istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi w terenie analizowanym. Przebieg linii został ustalony w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez budynek usługowy przy al. K., którego usytuowanie jest analogiczne do lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr [...]. Ze względu na ścięty zachodni narożnik działki nr [...] ustalono, że usytuowanie planowanego budynku co najmniej jednym narożnikiem na obowiązującej linii zabudowy uznaje się zgodne z niniejszą decyzją. Działka drogowa nr [...] z którą teren inwestycji graniczy od strony południowej, przypisana do ulicy T. ([...]), faktycznie jednak stanowi ślepo zakończony fragment drogi, który pełni funkcję sięgacza i zatoczki parkingowej. Obsługuje komunikacyjnie jedynie teren działki objętej wnioskiem. W związku z powyższym (a także biorąc pod uwagę szerokość działki inwestora mniejszą niż 16m) od strony działki drogowej nr [...],[...], obręb P. za najwłaściwsze uznano dopuszczenie lokalizacji planowanej inwestycji w sposób dowolny zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 0,30 (łącznie dla zabudowy istniejącej i projektowanej do powierzchni działki nr [...]) organ podał, że miał tu na względzie to, iż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,29. Ze względu na program planowanej inwestycji, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika, o czym mowa w przepisie § 5 ust. 1, nie było uzasadnione. Jednocześnie z analizy wynika, że wartości tego parametru są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od 0,09 do 0,70. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z wnioskiem.

Określając natomiast szerokość elewacji frontowej od strony działki drogowej nr [...]: od 11,5 do 14 m wyjaśniono, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 14,37 m. Stosownie jednak do § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono z dopuszczoną tolerancją do 20% (przedział wartości od 11,5 m do 17,2 m) od 11,5 m do 14 m.

W kwestii zaś górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano, że narożne usytuowanie działki, na której planowana jest inwestycja uniemożliwia wyznaczenie wysokości gzymsu na podstawie § 7 ust. 1 i 2. Wobec powyższego, stosownie do przepisu § 7 ust. 3, wysokość gzymsu nowej zabudowy powinna wynosić ok. 7,3 m jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym. Zdaniem organu wyznaczenie tej wysokości byłoby jednak nieuzasadnione, bowiem z przeprowadzonej analizy wynika, że na wskazanym terenie występują budynki o zróżnicowanej geometrii dachu i wysokościach do gzymsu w przedziale od 3 do 30 m . Dlatego korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 4 tego paragrafu wysokość gzymsu dla nowej zabudowy wyznaczono w przedziale od 6,5 do 7 m n.p.t. w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z kolei wysokość głównej kalenicy do 11,5 m n.p.t. , a w zakresie geometrii dachu dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 40° do 45° z kalenicą zwróconą prostopadle lub równolegle do frontu działki określono odpowiednio o do wysokości głównych kalenic oraz geometrii dachów występujących na analizowanym terenie w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Odwołanie od decyzji prezydenta Wrocławia złożyły Ł. P. oraz E. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r. (SKO 4122/248/14), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, a analiza akt sprawy wykazała, iż wyznaczony teren poddany analizie urbanistycznej odpowiada wymogom przewidzianym rozporządzeniem, tj. obejmuje teren 162 m licząc w każdym kierunku od zewnętrznej granicy działki nr [...]. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym wyraźnie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto występuje jeszcze zabudowa usługowa, która skupiona jest przede wszystkim w obszarze głównej arterii komunikacyjnej tej części miasta - Alei K., przy której właśnie znajduje się działka objęta zamiarem zainwestowania. Tak ukształtowany obszar analizowany nie pozwala stwierdzić, że budynek mieszkalno- usługowo będzie stanowił naruszenie zasady kontynuacji funkcji. W sąsiedztwie inwestycji - tj. na działkach nr [...], [...], [...] również znajduje się zabudowa usługowa. Także po południowej stronie ulicy T. - na działce nr [...] - w odległości 40 m od terenu inwestycji została zlokalizowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że zagospodarowanie działki z przeznaczeniem pod cele mieszkalno-usługowe, nie naruszy dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Określona linia stanowi nawiązanie do linii wyznaczonej przez istniejący na terenie działki nr [...] budynek usługowy. Z kolei od strony ulicy T. wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, jako przedłużenie zabudowy na działce sąsiedniej nr [...],[...],[...]. Z uwagi na kształt oraz wymiary działki objętej zamiarem inwestycyjnym Kolegium za słuszne uznało odstąpienie od wyznaczenia linii od strony działki drogowej nr [...] argumentując, iż jej wyznaczenie znacząco (jeśli nie całkowicie) ograniczyłoby możliwość jakiejkolwiek zabudowy tej działki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E. J.

Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 277/15 skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Sąd nie miał wątpliwości, iż objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie tylko nie będzie sprzeczne za występującą tam funkcją terenu, ale wręcz będzie wpisywać się w istniejącą zabudowę. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, która w realiach niniejszej sprawy wynosi 162 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznej granicy działki nr [...]. Granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej przebiegają przy tym z uwzględnieniem pełnego obrysu działek, które wchodzą w obszar analizowany, co też uzasadnia fragmentami szersze wyznaczenie obszaru analizowanego. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwalał na analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

WSA nie podzielił również twierdzeń skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieaktualnych danych zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, tj. danych sprzed ośmiu lat. Wyjaśnił, że w toku postępowania przed wydaniem decyzji Nr [...] Prezydent Wrocławia, po wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium, wypełniając jej zalecenia, na nowo poddało obszar analizie funkcji oraz cech i warunków zabudowy, przyjmując dla potrzeb wyznaczenia granic obszaru analizowanego dłuższą część działki nr [...]. W tym celu organ lokalizacyjny użył podkłady mapowe z 2014 r., co też wprost wynika z załącznika do decyzji. Na skutek tejże analizy określona w załączniku nr 2 do decyzji lokalizacyjnej charakterystyka zabudowy działek sąsiednich wraz z uśrednieniem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest odmienna od tej wskazanej w załączniku do wcześniej uchylonej decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

WSA nie znalazł także podstaw do kwestionowania określonych w zaskarżonej decyzji elementów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy: 0,30, szerokości elewacji frontowej od strony działki drogowej nr [...] od 11,5 m do 14 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 6, 5 m do 7 m n.p.t., wysokości głównej kalenicy do 11,5 m n.p.t., jak też geometrii dachu. Przyjęte parametry znajdują bowiem swoje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnego ustalenia linii zabudowy WSA podniósł, że jest on niezasadny, albowiem zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia ustawodawca przewidział również możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, jeżeli znajduje to swoje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie. WSA wyjaśnił, że bezspornie z przeprowadzonej analizy wynika, że objęta zamiarem inwestycyjnym długa i wąska działka nr [...] zabudowana już jest od strony ul. T. jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, a teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w głębi działki od strony al. K. Działka ta graniczy z trzema drogami, w tym działką drogową nr [...], która wbrew twierdzeniom skarżącej nie stanowi przedłużenia ulicy Kolarskiej, ale przypisana jest do ul. T. Jakkolwiek traktowana jest ona jako działka drogowa, to jednak faktycznie stanowi – jak zauważył organ I instancji – ślepo zakończony fragment drogi, który pełni funkcję sięgacza i zatoczki parkingowej. W takich okolicznościach zdaniem WSA zasadnie organ uznał za właściwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony al. K., w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez budynek usługowy zlokalizowany pod nr [...], którego usytuowanie jest analogiczne do inwestycji planowanej na działce inwestora. Jakkolwiek budynek ten nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, to jednak jego zbliżone posadowienie, co planowanej inwestycji pozwala go uznać za wyznacznik w niniejszej sprawie. Określona w niniejszej sprawie linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, jak i wkomponowuje wnioskowany obiekt w istniejące otoczenie, co też nie pozostaje bez znaczenia dla określenia tego parametru. Nie może ona być bowiem wytyczana z pominięciem wskazanych walorów i w sposób ograniczający możliwość zabudowy, gdyż w sposób nieuprawniony naruszałoby to uprawnienia właścicielskie, w tym zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wyznaczenia dwóch linii zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji, Sąd zauważył, że linia zabudowy od ul. T. został już wyznaczono uprzednio i to zgodnie z jej przebiegiem została zlokalizowana istniejąca tam zabudowa szeregowa. Wpływu na jej przebieg nie ma więc planowana inwestycja, gdyż ta ma charakter następczy wobec jej wyznaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. J. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust 6 u.p.z.p. związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez:

– dopuszczenie, wbrew treści tych przepisów, możliwości ustalenia dwóch linii zabudowy dla jednej działki podczas gdy linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie jednej linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

– błędne przyjęcie, że usytuowanie działki nr [...] między trzema drogami oraz jej cechy geometryczne wykluczają ustalenie obowiązującej linii zabudowy według wytycznych określonych w § 4 ust 1, 2, 3 cyt. rozporządzenia, podczas gdy nie ma podstaw do wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na podstawie przepisu szczególnego § 4 ust 4 cyt. rozporządzenia, a także przyjęcie że działka drogowa [...] jest przypisana jest do ulicy T., podczas gdy stanowi ona przedłużenie ulicy K., a linię zabudowy można wyznaczyć na podstawie zabudowy działki sąsiedniej, dostępnej tylko z tej samej drogi publicznej;

– błędne przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające są aktualne podkłady mapowe z 2014 r. podczas, gdy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym powinna zostać przeprowadzona na podstawie aktualnych danych i błędne jest posłużenie się danymi zebranymi w 2006r. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...], a więc osiem lat przed wydaniem decyzji nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzucono w niej wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust 6 u.p.z.p. związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tak określonym zarzutem wskazać należy, że w odniesieniu do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie zastosowanego w tym przepisie pojęcia sąsiedztwa, które ma prowadzić do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. np. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1520/07 i z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 860/09). Ponadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. np. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., II OSK 2106/12, z dnia 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12).

Jak podkreślił NSA w przywołanym wyroku z dnia 31 maja 2010 r. "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)". W wyroku tym wskazano na konieczność przykładania należytej uwagi do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady, polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. NSA zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego, od ustalonego w jego przepisach, podejścia w indywidualnych przypadkach. W tym kontekście odnośnie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazuje się, iż prawodawca mając świadomość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., II OSK 797/11)

Mając na uwadze powyższe wskazania dotyczące wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, linia zabudowy określona została w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia w sposób dopuszczalny i uzasadniony. Z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika bowiem, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla określenia tego parametru ma znaczenie, co oczywiste, kształt działki, a linia zabudowy w tym wypadku powinna być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11).

Będąca przedmiotem analizy w niniejszej sprawie działka nr [...] jest długa i wąska, a od strony ul. T. zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w głębi działki od strony al. K. Działka nr [...] graniczy z trzema drogami, w tym działką drogową nr [...]. Kształt działki, jej dotychczasowe zagospodarowanie i jej otoczenie uzasadniały ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony al. K., w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez budynek usługowy zlokalizowany pod nr [...], którego usytuowanie jest analogiczne do planowanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż analiza architektoniczo-urbanistyczna w sposób dostateczny wyjaśniała wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od strony ul. K. i mieści się to w wyjątku opisanym w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji określona linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, jak i wkomponowuje wnioskowany obiekt w istniejące otoczenie, a ustalenie linii zabudowy w inny sposób ograniczałoby możliwość zabudowy, co naruszałoby uprawnienia właścicielskie, w tym zasadę wolności zagospodarowania terenu.

Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez ustalenie dwóch linii zabudowy dla jednej działki.

Pojęcie "linii zabudowy" z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". W § 3 ust. 3 rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589) wymagane jest, aby podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne – dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji – stosować zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z 11 lipca 2002 r. Norma ta w tablicy 2. "Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych" przedstawia graficznie dwie linie zabudowy: obowiązującą oraz maksymalną nieprzekraczalną.

Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast pojęcie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie oczywiście dopuszczalne było wyznaczenie oprócz obowiązującej linii zabudowy od strony ul. K., także drugiej linii zabudowy, już nie obowiązującej, lecz nieprzekraczalnej linii zabudowy z drugiej strony działki, a mianowicie od strony ul. T. Wyznaczenie tej linii nie było oczywiście konieczne gdyż i tak z uwagi na usytuowanie budynku mieszkalnego faktycznie nie było możliwości przekroczenia tej linii przez nowy budynek, jednak wyznaczenie tej drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiło naruszenia jakichkolwiek przepisów.

Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, a mianowicie zabudowy "na tyłach" już istniejącej zabudowy, która jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalania drugiej linii zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy druga nieprzekraczalna linia zabudowy nie została jednak ustalona w głębi działki lecz od strony drugiej otaczającej działkę drogi, a mianowicie od strony ul. T.

Jeżeli chodzi o zarzut błędnego posłużenia się przy analizie w tabeli stanowiącej załącznik nr 2 danymi zebranymi w 2006 r., to został on błędnie został określony w skardze kasacyjnej jako dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust 6 u.p.z.p. związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z treści tego zarzutu jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie – nie podnosząc zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – kwestionuje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego poprzez oparcie się przez organ na nieaktualnych danych.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego można dokonywać podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298, z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660, z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.