Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 407/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Krystyna Sidor Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 2547/03 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 21 października 2003r., nr XIII/87/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od Gminy Żórawina na rzecz W. S. kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2547/03 po rozpoznaniu skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Żurawina z dnia 21 października 2003 r. Nr XIII/87/2003 w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z dnia 21 października 2003r. Nr XIII/87/2003 Rada Gminy Żórawina odrzuciła zarzut zgłoszony przez W. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., dotyczący wydzielenia z działki nr [...] i [...] publicznej drogi gminnej oznaczonej na rysunku planu symbolem D 1/2.

W uzasadnieniu do wskazanej uchwały Rada Gminy wskazała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. , zgodnie z zakresem określonym w uchwale Rady Gminy Żórawina nr XIII/93/99 z dnia 21października 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. oraz wymaganiami art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, został opracowany w sposób uwzględniający wymagania m. in. w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego. Do zasadniczych elementów projektu planu wpływających na ład przestrzenny jest prawidłowe rozwiązanie obsługi komunikacyjnej terenów istniejącej i projektowanej zabudowy. Wobec wielu informacji dotyczących uciążliwości związanych z funkcjonowaniem istniejącej drogi gminnej (nr 135 dr) przebiegającej między istniejącą zabudową na działkach nr [...] i [...], przekazywanych również przez skarżącą, zaprojektowano wytyczenie nowej drogi dojazdowej spełniającej wymagania ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Projektowana droga wykorzystuje w swoim przebiegu działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy Żórawina oraz część przylegającej do niej działki [...] stanowiącej własność W. S.

Rada Gminy wskazała, że projektowana droga dojazdowa D 1/2 spełnia wymagania zawarte w ustawie o drogach publicznych i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Warunków takich nie spełniają natomiast odległości zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] przy funkcjonującej obecnie drodze gminnej (dz. Nr [...]). Istniejąca droga gminna nr 135 dr nie zapewnia również prawidłowych możliwości realizacji infrastruktury technicznej w celu uzbrojenia terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej (konieczność doprowadzenia sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, odprowadzania wód opadowych oraz zasilania elektroenergetycznego).

Realizacja projektowanej drogi D 1/2 ma na celu poprawę warunków obsługi komunikacyjnej tej części wsi G. i zmniejszenie uciążliwości związanych ze wzrostem natężenia ruchu wynikającym z rozwoju zabudowy na terenach wskazanych w projekcie planu.

Organ gminy podkreślił przy tym, że prawo właściciela do korzystania ze swojej własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, gdyż źródłem obowiązującego prawa na obszarze gminy są akty prawa miejscowego. Do przepisów prawa określających sposoby korzystania z własności nieruchomości należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalane przez samorząd gminny na jej podstawie akty prawa miejscowego jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają sposób wykonywania prawa własności. Zapisy wyrażone w sporządzonym projekcie planu nie ograniczają ani też nie uniemożliwiają dotychczasowego użytkowania działki nr [...], na której znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze W. S. Natomiast brak projektowanej drogi D 1/2 o przebiegu wskazanym w projekcie planu skutkować będzie tym, że cały ruch pojazdów dojeżdżających do projektowanej zabudowy w zachodniej części wsi G., zlokalizowanej na terenach oznaczonych symbolami MN i MNp, skieruje się na drogę nr 135 dr, przebiegającą tuż obok istniejących zabudowań na działce skarżącej (nr[...]).

Projektując taki przebieg nowej drogi uwzględniono również minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną przez wykorzystanie dla celów realizacji drogi D 1/2 działki nr [...] stanowiącej własność komunalną Gminy Żórawina.

W. S. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że istniejąca droga oznaczona nr 135 ani w chwili obecnej, ani tym bardziej w terminie późniejszym nie spełnia wymogów ustawy o drogach publicznych, bowiem szerokość tej drogi wynosi 4 m, co jest niezgodne z powołana ustawą. Aby projektowana droga mogła spełniać warunki techniczne dotyczące normatywnej szerokości, wynikającej z obowiązujących przepisów, należałoby zająć część działki stanowiącej własność skarżącej, a zatem zaistniałaby konieczność wykupu bądź wywłaszczenia części gruntów skarżącej i jej sąsiadów pod drogę. Zdaniem skarżącej zaprojektowanie drogi D 1/2 nie ma żadnego logicznego i racjonalnego uzasadnienia. Skarżące nie zgodziła się również z tezą zawartą w uzasadnieniu uchwały, że rozwiązanie komunikacyjne uwzględnia minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną przez wykorzystanie ich dla celów realizacji drogi. W jej ocenie, takie zaprojektowanie nowej drogi jest zbędne dla gminy, nie wpływa na ład przestrzenny i narusza prawo jej własności w znaczny sposób. Dodatkowo skarżąca zauważyła , że w procesie uzgadniania założeń do planu nie była, jako główna zainteresowana, informowana przez władze gminy o tych założeniach.

W odpowiedzi na skargę Gmina Żórawina podtrzymała w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Ponadto podkreśliła, że w projekcie planu rozwiązania urbanistyczne wyznaczają w zachodniej części wsi G. tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dojazd do tych terenów, zarówno w chwili obecnej jak i w przyszłości będzie odbywał się najkrótszą drogą prowadzącą do drogi powiatowej 03 L 1/2 (nr 303), czyli w sąsiedztwie działki stanowiącej własność W. S. Również docelowa rozbudowa infrastruktury technicznej będzie przebiegać przez ten rejon. Powyższe okoliczności przemawiają za poprawą obecnej sytuacji, pozwoli to bowiem na uniknięcie w przyszłości narastania konfliktów i umożliwi prawidłowe działania inwestycyjne na tym terenie.

Ponadto, Gmina wskazała, że realizacja projektowanej drogi D 1/2 pozwoli na podjęcie działań zmierzających do ograniczenia obecnych uciążliwości związanych z użytkowaniem drogi przebiegającej przez działkę nr 135 dr. Do takich działań należy zaliczyć np. ograniczenie prędkości i tonażu przejeżdżających samochodów lub też zamknięcie przejazdu drogi.

W liniach rozgraniczających projektowaną drogę D 1/2 oprócz działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, znajduje się pas terenu (dz nr 134) stanowiący własność Gminy Żórawina. Teren ten ( dz. nr 134) również w chwili obecnej oddziela działkę nr [...] (własność skarżącej) od innych zabudowanych działek skarżącej o nr [...] i [...]. Ustalenia projektu planu przewidują włączenie do projektowanej drogi pasa terenu z działki nr [...] o szerokości 7,0 m. Jak podkreśliła Gmina, jest rzeczą oczywistą, że przejęcie tego pasa terenu nastąpi zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Takie obowiązki Gmina Żórawina jest gotowa wypełnić. Lecz do realizacji odpowiednich działań zmierzających do wykupu niezbędnego terenu może dojść dopiero po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny, w ocenie Gminy jest zarzut dotyczący nieprawdziwości twierdzenia o uwzględnieniu minimalnego zakresu ingerencji w teren stanowiący własność prywatną skarżącej. Przy projektowaniu drogi wzięto bowiem pod uwagę istniejące w tym rejonie tereny gminne. Fakt przebiegu wzdłuż działki nr [...] pasa terenu gminnego (dz. 135) został uznany za argument pozwalający na zmniejszenie ingerencji w przyległe grunty prywatne. Za takim przebiegiem drogi D 1/2 przemawia również fakt, że jej włączenie do drogi powiatowej 03 L 1/2 (nr 303) usytuowane jest na wprost innego włączenia dochodzącego do drogi powiatowej od strony wschodniej. Takie projektowanie jest poprawne pod względem zasad projektowania układów komunikacyjnych (względy bezpieczeństwa skrzyżowania). Stworzony w ten sposób układ urbanistyczny jest harmonijny i wprowadza ład przestrzenny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku konsultacji z zainteresowanymi założeń do projektu planu, Gmina wskazała, że taki obowiązek nie wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalając skargę, uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

W postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut dotyczący ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samo przez się nie musi oznaczać naruszenia prawa bądź przesądzać o nieważności uchwały rady gminy.

Sąd podkreślił, że kształtowanie ładu przestrzennego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest jednym z podstawowych zadań własnych gminy ( art. 7). Osiąganie zakładanych celów w tym zakresie jest możliwe poprzez racjonalne zagospodarowanie przestrzeni. Zagospodarowanie to odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważył, że wprawdzie art. 64 Konstytucji RP chroni prawo własności, jednakże powołany przepis zezwala jednocześnie na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucyjne zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bowiem, że jest ono nienaruszalne. Mogą wszak występować sytuacje, w których niezbędna jest ingerencja w prawo własności, nawet prowadzące niekiedy do zmiany właściciela ( art. 21 ust. 2 Konstytucji).

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo oraz poglądy przyjęte w doktrynie, Sąd wskazał, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma natomiast obowiązku uwzględnienia zarzutu wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, a więc dotyczy to również gruntów prywatnych.

Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych przez gminę wielu czynników (np. założeń technicznych, możliwości finansowych i gospodarczych gminy, strukturą własności gruntów - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), które decydują o przyjętych konkretnych rozwiązaniach planistycznych. Rozwiązania te nie zawsze dadzą się zrealizować tylko na gruntach stanowiących własność gminy lub Skarbu Państwa. W takich przypadkach prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, dając jednocześnie poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się przede wszystkim do badania, czy ustalenia przyjęte w projekcie planu nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, tym bardziej że Gmina Żórawina wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przesłanki, którymi kierowała się wytyczając jej przebieg. Przesłanki te są zdaniem Sądu przekonujące oraz zasadne, logiczne i korespondują z obowiązującymi przepisami, także w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników planowanej drogi. W konsekwencji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił ponadto, że kwestia celowości przyszłej inwestycji nie może podlegać jego ocenie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej tylko pod względem legalności jej działań, a więc zgodności z obowiązującym prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. S., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, wynikającą z wadliwej oceny, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzja władcza podjęta przez organ samorządu terytorialnego Radę Gminy Żórawina w uchwale tejże Rady z dnia 21 października 2003r, nr XIII/87/203 w sprawie zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., została poprzedzona uwzględnieniem dyrektyw wynikających z powołanych wyżej przepisów ustawy, to jest uwzględnienia słusznego interesu prawnego skarżącej jako obywatelki i właścicielki terenów, na których zaplanowano nową drogę gminną, jak również z nie rozpatrzenia alternatywnych rozwiązań przebiegu tejże drogi w sposób niewymagający ingerencji w prawa własności skarżącej

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o uwzględnianiu w planowaniu przestrzennym ochrony praw nabytych. Sam fakt władztwa planistycznego Rady Gminy nie oznacza, iż nie jest ona zobligowana do takiego postępowania, które przede wszystkim miałoby na celu pogodzenie tego uprawnienia ze słusznym interesem prawnym obywateli - właścicieli terenów, objętych zmianami własnościowymi. W tym względzie, zdaniem strony skarżącej, należy się odwołać do normy art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., która stanowi, że ograniczenia prawa własności w drodze ustawowej są dopuszczalne, lecz tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub porządek publiczny państwa.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że organ samorządowy - Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. nie dokonała w sposób należyty oceny projektu planu pod kątem opracowania alternatywnych rozwiązań, w tym rozwiązania polegającego na przebudowie istniejącej drogi dojazdowej nr 135 dr, której to poszerzenie jest możliwe, tyle że dotyczyłoby wydzielenia z prywatnych działek niewielkiej powierzchni gruntów. Poszerzenie istniejącej drogi nastąpić by mogło stosunkowo niewielką ingerencją w prawa własności, a nie daleko idącą ingerencją w prawo własności jednej tylko właścicielki, to jest skarżącej. Powołano się przy tym na opinię Urzędu Marszałkowskiego skierowaną do Zarządu Gminy Żórawina z dnia 6 lutego 2001 r., z której wynika negatywna ocena projektowanego przebiegu drogi dojazdowej D 1/2 z uwagi na zaprojektowanie zbyt wielu skrzyżowań. Jest tam też zawarta sugestia o rezygnacji z projektu pewnego odcinka drogi D 1/2.

Zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok nie zawiera również pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zwłaszcza oceny pod kątem kryteriów, jakie zostały określone w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Żórawina podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika W. S. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia prawa procesowego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz.11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty są trafne .

Przedmiotem oceny Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Gminy Żórawina Nr XIII/87/2003 z dnia 21 października 2003 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez W. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. podjęta na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) - który stanowi , że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne . Tym samym wymóg zamieszczenia uzasadnienia w takiej uchwale zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzuty i zbadania stany faktycznego sprawy związanego z zarzutami na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy oraz uprawnionych do ochrony interesów prawnych ( uprawnień w ramach instytucji zarzutów do projektu planu ). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobowiązuje do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni ( art. 1 ust. 2 pkt. 5 ). Efekt tych ustaleń winien zostać zamieszczony w przekonującym i pełnym uzasadnieniu uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu .

Natomiast Sąd administracyjny kontrolujący tę uchwał pod względem jej legalności zobowiązany jest wypowiedzieć się w szczególności co do formy , uzasadnienia ( jego niepełności bądź braku ), przestrzegania procedury uchwalania planu z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , jak też wziąć pod uwagę przepisy Konstytucji chroniące prawo własności . Zauważyć należy , iż zwłaszcza przepis art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji R. P. stanowi , że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy gdy chodzi o cele publiczne. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie , w jakim nie narusza ona istoty własności .

Z treści przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie , zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Sąd kontrolując zaskarżony akt , nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym , tym bardziej jeżeli są ona podważane przez stronę skarżącą . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem w/w przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej . Przede wszystkim z tego uzasadnienia nie wynika by Sąd wnikliwie przeanalizował treść wszystkich zarzutów skargi , konfrontując je z ustaleniami zawartymi w uchwale o odrzuceniu zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego . W istocie poza rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi uprawnienia gminy zwanego w doktrynie władztwem planistycznym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań odnoszących się do sytuacji wnoszącego zarzut w okolicznościach tej sprawy . Natomiast Sąd I instancji na k-6 stwierdza , że kontrola sądowa w sprawach skarg na przedmiotowe uchwały sprowadza się przede wszystkim do badania , czy ustalenia przyjęte w projekcie planu w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych , nie ingeruje w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących i konkluduje to stwierdzeniem ,że w tej sprawie nie naruszono tych kryteriów a wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych gminy , tym bardziej , że Gmina wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w pełni przesłanki , którymi kierowała się wytyczając jej przebieg . Sąd I instancji uznał te przesłanki za przekonujące , oraz zasadne , logiczne i korespondujące z obowiązującymi przepisami , także w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników tej drogi . Przy czym wyrażając taki pogląd Sąd I instancji jak wynika z lektury zaskarżonego wyroku błędnie odnosi to do drogi dz. 135 stanowiącej własność Gminy Żórawina ( k-6 wyroku ) mimo , że proponowane rozwiązanie planistyczne dotyczy działki 134dr również stanowiącą własność Gminy Żórawina . Zatem niezależnie od tego, że Sąd I instancji wadliwie wskazuje w swoich rozważaniach działkę objętą projektem planu to przede wszystkim przyjęto wprost w motywach zaskarżonego wyroku ustalenia i wskazania zawarte w uchwale o odrzuceniu zarzutu , bez dokonania wnikliwej ich oceny co niewątpliwie należało uczynić sporządzając pisemne motywy ogłoszonego wyroku . Tym samym w sposób niedostateczny wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia w szczególności jeżeli uwzględni się charakter przedmiotowej sprawy , która dotyczy ograniczenia prawa własności czynnościami organów administracji publicznej . Takie ogólnikowe i w zasadzie lakoniczne uzasadnienie pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia . Dodatkowo zauważyć należy , iż w swoich rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął całkowicie ocenę przestrzegania przez Radę Gminy Żórawina przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do czasu wydania zaskarżonej uchwały .

Nie można przyjmować jak już wyżej wskazano bezkrytycznie ustaleń i twierdzeń zawartych w uchwale o odrzuceniu zarzutu do projektu planu . Należy je zweryfikować w oparciu o przedstawione materiały nadesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Natomiast jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowano wytyczenie nowej drogi dojazdowej spełniającej wymagania ustawy o drogach publicznych i droga ta wykorzystuje w swoim przebiegu dz. 134dr należącą do Gminy oraz część działki skarżącej nr [...]. Projektując takie rozwiązanie komunikacyjne jak zapisano uwzględniono minimalny zakres ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną przy czym jednocześnie wyjaśniono , że istniejąca droga gminna ( dz. 135 dr) nie zapewnia również prawidłowej możliwości realizacji infrastruktury technicznej w celu uzbrojenia terenu projektowanej zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno- usługowej . To właśnie ta argumentacja połączona z przesłankami wynikającymi z uprawnienia gminy w zakresie tzw władztwa planistycznego stanowiła podstawę odrzucenia zarzutu skarżącej . Jednakże wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można wskazanych informacji przedstawionych w uzasadnieniu uchwały zweryfikować w oparciu o przedstawione akta sprawy . Przede wszystkim z treści tej uchwały nie wynika czy rozważano inne warianty realizacji drogi dojazdowej , czy taka możliwość w ogóle istnieje czy też nie ma takiej możliwości jak tylko doprowadzić do ograniczenia praw własności skarżącej . W sytuacji kiedy mamy do czynienia z terenem wsi to należało wyjaśnić co oznacza minimalny zakres ingerencji , poprzez przedstawienie chociażby w przybliżeniu liczby osób , których dotyczyłoby ewentualne ograniczenie prawa własności w przypadku rozbudowy istniejącej drogi nr 135dr lub innego wariantu tejże drogi dojazdowej a przede wszystkim należało przedstawić pogłębioną analizę w zakresie kategorycznego stwierdzenia , że w/w droga gminna dz. 135dr nie zapewnia prawidłowej możliwości infrastruktury technicznej .

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że gmina posiada prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania .Przy czym niespornym pozostaje także to , że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiednich proporcjach do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej , stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego .To , że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza , że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego gmina może pod warunkiem , że działa w granicach prawa i na podstawie prawa , samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu , jeżeli władztwa tego nie nadużywa a organy państwa w tym wojewódzki sąd administracyjny bądź Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić . Brak celowości rozwiązań przyjętych w kwestionowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Prawnie wadliwym będą zatem nie tylko te ustalenia planu , które naruszają przepisy prawa , ale także te , które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień . Dlatego też aby należycie przeprowadzić ocenę w tym zakresie należy zamieścić pełne i przekonywujące rozważania w uchwale o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu planu , albowiem to uchwala ta następnie jest poddana kontroli sądu , a jej treść nie może być uzupełniana pismami procesowymi jak odpowiedź na skargę , czy też skargę kasacyjną .

Dlatego też w okolicznościach tej sprawy dotychczasowe wywody wskazują również na tym etapie postępowania na prawidłowość zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w tym art. 1 ust. 2 pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie rozważenie alternatywnych rozwiązań przebiegu przedmiotowej drogi dojazdowej w sposób nie wymagający ingerencji w prawa własności skarżącej .

Tym samym wobec usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .