Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 99/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. Gmina C., wystąpiła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku położonym w C. przy ul. [...], na działce o nr geod. [...], załączając projekt budowlany, w którym wskazany był adres obiektu: ul. [...], działka nr [...], obręb [...]. Do wniosku zostały załączone wypisy z księgi wieczystej oraz decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Burmistrza C. wraz z załącznikami o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie miasta C. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjny [...] o powierzchni 0,8342 stanowiącej własność Gminy C. na działki [...] o pow. 0,8243 ha oraz [...]o pow. 0,0099 ha. Jednocześnie we wniosku wskazano na ewentualne dopuszczenie dowodów zebranych przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych pod sygn. akt: [...]. W postępowaniu o wyżej określonym znaku wydano pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, dotyczących przedmiotowego budynku, którego termin ważności upłynął z dniem [...] września 2018 r.

Dodatkowo dnia [...] marca 2021 r. do organu, wpłynęło pismo Burmistrza C. ([...]) wyjaśniające rozbieżność pomiędzy numerem działki wskazanym we wniosku z dnia 2 marca 2021 r., tj. [...] a numerem działki wskazanym w projekcie budowlanym, tj. [...].

P. Wojewódzki Konserwator Zabytków ze względu na powyższą rozbieżność pomiędzy oznaczeniem działki we wniosku a oznaczeniem działki w załączniku do wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Gminę C. (pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r.) do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie projektu budowlanego, obejmującego działkę objętą wnioskiem, w terminie 21 dni od doręczenia wezwania wskazując, że nieuzupełnienie braków będzie skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania.

W odpowiedzi, w dniu [...] kwietnia 2021 r. Gmina C. złożyła pismo, w którym poinformowała o podziale działki o numerze [...] na działki o numerach [...] oraz [...].

W dniu [...] maja 2021 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków po raz kolejny wezwał Gminę C. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie projektu budowlanego, obejmującego działkę objętą wnioskiem. Poinformowano jednocześnie, że składanie kolejnych wyjaśnień w sprawie, a nie właściwego projektu budowlanego, które jest przedmiotem wezwania, nie zostanie uznane jako usunięcie braków formalnych i będzie skutkowało pozostawienie podania bez rozpoznania.

Gmina C., pismem z dnia [...] maja 2021 r., złożyła w sprawie ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W., które to ponaglenie P. Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał w dniu [...] maja 2021 r.

P. Wojewódzki Konserwator Zabytków, zawiadomieniem z dnia [...].06.2021 r., z uwagi na nieusunięcie braków formalnych przez Gminę C., poinformował Gminę o pozostawieniu wniosku z dnia [...] marca 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2021 r., bez rozpoznania - ze względu na nie uzupełnienie braków formalnych wskazanych przez organ w pismach z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz z dnia [...] maja 2021 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. stwierdził, iż P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pozostaje w w/w sprawie w bezczynności i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdził, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopuścił się w sprawie przewlekłości.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r., poz. 81), wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych powinien zawierać m.in. wskazanie zabytku z uwzględnieniem jego położenia. Ponadto do wniosku załącza się projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie Gmina C. we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. wskazała, że inwestycja planowana jest na działce nr ew. [...], która powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...]. Natomiast projekt budowlany załączony do wniosku zawierał projekt zagospodarowania terenu obejmujący jako obszar opracowania, działkę nr ew. [...] przed jej podziałem na działki nr ew. [...] i [...]. W związku z powyższym, pomimo że Gmina C. wskazała położenie zabytku objętego wnioskiem, to projekt budowlany do niego załączony był rozbieżny z treścią wniosku. Wskazać należy, że zmiana przebiegu granic działki na skutek jej podziału lub scalenia ma istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywistego położenia zabytku. Zatem w sytuacji nieuzupełnienia projektu budowlanego w zakresie aktualnego przebiegu granic działki objętej inwestycją, należało pozostawić wniosek Gminy C. z dnia [...] marca 2021 r. bez rozpatrzenia, o czym wnioskodawca został zawiadomiony pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Tym samym Minister uznał, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności ani nie prowadził przewlekle postępowania, skoro pomimo wezwania braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione.

Mając powyższe na uwadze Gmina C. w dniu [...] lipca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. [...].

P. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków zarzuciła naruszenie:

1. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2021 poz. 735), dalej powoływanej jako "k.p.a.", w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) dalej jako "u.o.z.o.z." w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. - Dz. U. z 2021 r. poz. 81), dalej jako "rozporządzenie", poprzez pozostawienie wniosku Skarżącej z dnia 2 marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego bez rozpoznania wobec nieprzedłożenia projektu budowlanego obejmującego działkę objętą wnioskiem, w sytuacji gdy w sprawie był przedłożony właściwy projekt budowlany oraz wszystkie inne dokumenty niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez wymaganie przedłożenia projektu budowlanego z aktualnym numerem działki, w sytuacji gdy nie było to niezbędne do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek, a co za tym idzie poprzez przekroczenie wyznaczonych przez § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia granic uprawnień P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

Na tej podstawie wniosła o:

1. stwierdzenie, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. [...];

2. zobowiązanie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. [...];

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. nałożenie na P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 45.124,10 zł;

5. przyznanie skarżącemu od P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sumy pieniężnej, o której mowa również w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 22.562,05 zł;

6. zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina przedstawiła tok czynności podejmowanych w sprawie oraz wskazała, że spełniła warunki formalne do wystąpienia ze skargą, bowiem złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Z uzasadnienia decyzji Ministra wyciągnęła wniosek, że wystarczające było posiadanie przez organ I instancji decyzji podziałowej, co nieprawidłowo zostało ocenione przez organy obu instancji, gdyż taka decyzja znajdowała się w aktach sprawy. Wskazano także, że na podstawie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia do wniosku o pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych należy załączyć dokumentację projektową w takim zakresie, aby organ ochrony zabytków mógł ocenić wpływ planowanych robót budowlanych na zabytek. Innymi słowy Wojewódzki Konserwator Zabytków nie mógł wymagać załączenia do wniosku o pozwolenie konserwatorskie dokumentacji w szerszym zakresie, aniżeli ten, który jest niezbędny do oceny wpływu zamierzenia inwestycyjnego na chroniony zabytek.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wzywając, do przedłożenia projektu budowlanego, obejmującego działkę objętą wnioskiem, a następnie pozostawiając wniosek z dnia 2 marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. [...] bez rozpoznania, dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Bez znaczenia jest przy tym to, że w przedłożonym projekcie wskazany jest inny numer działki ewidencyjnej niż we wniosku o pozwolenie konserwatorskie. Bez żadnych bowiem wątpliwości P. Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł ustalić jakiego budynku objętego ochroną konserwatorską dotyczy przedłożony projekt budowlany. Ponadto wskazano, że zakres planowanych prac budowlanych będzie realizowany jedynie wewnątrz samego budynku przy ul. [...] w C., a co za tym idzie niewielka zmiana granic ewidencyjnych nieruchomości, na której posadowiony jest zabytek nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. W rezultacie wystosowane żądania uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie tego samego projektu budowlanego tyle, że z zaktualizowanym numerem działki, należy uznać za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i stanowiło przejaw nadmiernego, niczym nieuzasadnionego formalizmu w interpretacji przepisów prawa.

Końcowo gmina wskazała, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą w trybie art. 37 k.p.a. w dniu [...] maja 2021 r., które zostało rozpoznane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] lipca 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy P. Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym w C. przy ul. [...].

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów strony skarżącej, wskazujących na nieprawidłowość pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku uznając, że takie rozstrzygnięcie w stosunku Gminy C. było uzasadnione i mające podstawy prawne w obowiązujących przepisach prawa.

Wskazać należy, że Gmina C. wystąpiła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy budynku położonym w C. przy ul. [...], na działce o nr geod. [...], załączając projekt budowlany, w którym wskazany był adres obiektu: ul. [...], działka nr [...], obręb [...]. Do wniosku zostało m.in. załączona decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Burmistrza C. wraz z załącznikami o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie miasta C. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjny [...] o powierzchni 0,8342 stanowiącej własność Gminy C. na działki [...] o pow. 0,8243 ha oraz [...]o pow. 0,0099 ha. Jednocześnie we wniosku powołano się na możliwość dopuszczenia dowodów zebranych przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych pod sygn. akt: [...]. W postępowaniu tym wydano bowiem także pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, dotyczących przedmiotowego budynku, którego termin ważności upłynął z dniem [...] września 2018 r. Powyższe skutkowało koniecznością uzyskania kolejnego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, tym bardziej, że skarżąca gmina uzyskała w tym zakresie dofinansowanie. Rozbieżności pomiędzy numerami działek zostały także wyjaśnione w piśmie z dnia [...] marca 2021 r.

Należy wskazać, iż trzeba podzielić w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowa decyzja podziałowa znajdowała się do samego początku w aktach niniejszej sprawy i w zakresie stanu prawnego przedmiotowych działek nie ma żadnych wątpliwości, co niejako umknęło organowi II instancji, błędnie sugerującemu w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r., że pozwoliłoby to na ustalenie rzeczywistego położenia budynku objętego inwestycją. W ocenie Sądu przedmiotem sporu faktycznie nie jest położenie budynku objętego inwestycją czy też okoliczność, że zakres robót jest taki sam jak przy pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych, którego termin ważności upłynął z dniem [...] września 2018 r. W zasadzie okoliczności te nie były analizowane przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który przyjął, że ze względu na powyższą rozbieżność pomiędzy oznaczeniem działki we wniosku a oznaczeniem działki w załączniku do wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. należy wezwać Gminę C. (pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. i dnia [...] maja 2021 r.) do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie projektu budowlanego, obejmującego działkę objętą wnioskiem, w terminie 21 dni od doręczenia wezwania. Wskazano jednocześnie, że nieuzupełnienie braków będzie skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Minimalne wymogi co do treści podania wniesionego pisemnie do organu administracji publicznej określa art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz powinno być podpisane przez wnoszącego, ale także powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Wniosek z dnia [...] marca 2021 r. dotyczył pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku wpisanego do rejestru zabytków województwa (k 5 akt admin.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.). dalej jako "u.o.z.o.z." pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W myśl zaś art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytułu do korzystania z zabytku.

Szczegółowa procedura wydawania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków uregulowana została w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. - Dz. U. z 2021 r. poz. 81), dalej jako "rozporządzenie". W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera:

1. imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2. wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca położenia;

3. wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wniosek, o ile jest założona.

Zgodnie z ust. 2 do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się:

1. projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych,

2. dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem.

W sprawie niniejszej przyjęto, że podanie obarczone było brakiem formalnym polegającym na niezgodności przedłożonego wniosku w zakresie nr geod. działki tj. [...] z numerem geod. działki wskazanym w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku tj. [...]. W ocenie strony skarżącej takie wezwanie stanowi nadmierny formalizm w interpretacji przepisów, skoro wiadomo, że wniosek i projekt dotyczą tego samego budynku.

Nawiązując jednak do regulacji art. 63 § 2 k.p.a. wskazującego, że podanie powinno czynić zadość innym wymogom należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie w nawiązaniu do treści § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia powinno zawierać wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca położenia oraz zawierać projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych.

W związku z powyższym nie można uznać, że wniosek i dołączony do niego projekt budowlany mogą w zakresie numerów działek ewidencyjnych gruntów nie pokrywać się. W praktyce na dalszych etapach postępowania może to bowiem rodzić wątpliwości co do przedmiotu postępowania, choć dla inwestora jest to oczywiste, że dokonano ich podziału, a przedmiot – roboty budowlane w określonym budynku pozostaje niezmienny. Numer działki z wniosku musi się pokrywać się z numerem działki w dołączonym projekcie budowlanym, który jest niezbędnym elementem przedmiotowego wniosku. W tym zakresie zatem organ I instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. słusznie nie wzywał do uzupełnienia innych braków projektu budowalnego, które niewątpliwie w sprawie wystąpią (projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia aktualnego przebiegu granic działki, co również może mieć wpływ na obszar oddziaływania przedmiotowych robót), w trybie tym nie mogły być uzupełniane pozostałe braki, które nie są brakami formalnymi. Należy bowiem podzielić stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z 25.02.2021 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 1/21, w którym wskazano, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie (LEX nr 3144245).

W związku z powyższym nie doszło w sprawie do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż zakres niezbędny do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek to niewątpliwie także numer działki, która musi się zgadzać z działką wskazaną we wniosku. O prawidłowości tego stanowiska świadczą także przepisy prawa budowlanego (art. 34 zawierający wymogi projektu budowlanego, w tym ust. 3 pkt 1 wskazujący na projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, z określeniem granic działki), ale także rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. 1609 ze zm.), który wskazuje na wymogi jakie powinny spełniać projekt budowalny. W § 7 ust. 2 pkt 2 c wprost wskazano, ze na stronie tytułowej projektu budowlanego zamieszcza się nazwę elementu projektu budowlanego, którego ona dotyczy, w tym identyfikatory działek ewidencyjnych, na których obiekt budowlany jest usytuowany. Przepisy te łącznie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jednoznacznie potwierdzają prawidłowość Konserwatora Zabytków, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Działanie organu było zatem zgodne z obowiązującymi procedurami i miało swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, a w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że P. Wojewódzki Konserwatora Zabytków nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2021 r. Gminy C., bowiem działania podejmowane przez organ były zgodne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. i skutkowały brakiem możliwości merytorycznego procedowania w tym zakresie.

Podkreślić należy, że konsekwencją wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowego jej zakończenie w drodze wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 64 § 2 k.p.a., gdy podanie (wniosek) nie spełnia innych wymagań ustalonych przepisami prawa, organ administracji publicznej wyzywa do usunięcia braków, wskazując, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zestawiając zaś daty podejmowanych czynności przez organ w tym zakresie wskazać należy, że wniosek wpłynął w dniu [...] marca 2021 r. i wprawdzie organ pierwsze wezwanie wystosował w dniu [...] kwietnia 2021 r. zakreślając stronie 21 dni na usunięcie braków, ale jak wynika z pisma z dnia [...].03.2021 r. (k. 7 akt admin.) prowadzone były w tym zakresie także rozmowy telefoniczne, a zatem nie można zarzucić organowi, że nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Kolejne zaś wezwanie zostało wystosowane w dniu [...] maja 2021 r. z zakreślonym terminie 21 dni. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2021 r. i zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] maja 2021 r., zaś zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wydane w dniu [...] czerwca 2021 r., jeszcze przed uzyskaniem rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania.

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Organ w niniejszej sprawie zasad tych nie naruszył, działając na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Okoliczność zatem podnoszona przez stronę skarżącą o tożsamości przedmiotu postępowania z wniosku i załączonego projektu budowlanego nie miała żadnego wpływu na przedmiot sprawy. Tym bardziej niezrozumiałe są działania strony skarżącego, która w stosunkowo krótkim czasie, przy małych nadkładach pracy czy też niewielkich środkach finansowych mogła doprowadzić do szybkiego skorygowania projektu budowlanego w zakresie numeru działki przedmiotowej inwestycji, tym bardziej, że w tym zakresie zostały pozyskane dotacje.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, a tym samym nie było podstaw do uwzględnienia wniosków o zasądzenie grzywny czy też przyznania sumy pieniężnej.