Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 193/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 9a ust. 1, 2, 3-14, 15, art. 9c, art. 9d ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 40, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2, 3, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia NSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 23 marca 2011 r. nr VI/34/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy i Miasta Szadek 23 marca 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr VI/34/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W § 3 ust. 1 uchwały określono, że członków zespołu powołuje i odwołuje Burmistrz Gminy i Miasta Szadek. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały odwołanie członka zespołu następuje na uzasadniony wniosek: podmiotu, który członek zespołu reprezentuje (pkt 1); przewodniczącego zespołu lub innego członka zespołu (pkt 2). Odwołanie członka zespołu skutkuje koniecznością powołania przez Burmistrza Gminy i Miasta Szadek nowego członka zespołu – przedstawiciela tego samego podmiotu (§ 3 ust. 3 uchwały).

W § 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że pracami zespołu kieruje przewodniczący zespołu. W razie nieobecności przewodniczącego zespołu zastępstwo pełni wyznaczony przez niego członek zespołu (§ 4 ust. 2 uchwały). Przewodniczący zespołu jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespoły spośród jego członków w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów (§ 4 ust. 3 uchwały). Zgodnie z § 4 ust. 4 uchwały przewodniczący zespołu inicjuje, organizuje i kieruje pracami zespołu, w szczególności: ustala przedmiot, terminy i miejsce posiedzeń zespołu (pkt 1); zwołuje posiedzenia zespołu, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu (pkt 2); reprezentuje zespół wobec innych organów i instytucji (pkt 3); tworzy grupy robocze z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu.

W § 5 ust. 1 uchwały stwierdzono, że zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; Policji; oświaty; ochrony zdrowia (§ 5 ust. 2 pkt 1-5 uchwały). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 5 ust. 3 uchwały). W skład grup roboczych mogą także wchodzić członkowie zespołu (§ 5 ust. 4 uchwały). Skład grupy roboczej ustalany jest przez przewodniczącego zespołu w uzgodnieniu z członkami zespołu (§ 5 ust. 5 uchwały). Określając datę wejścia w życie uchwały w § 9 postanowiono, że jest nią dzień jej podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Sieradzu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy w Sieradzu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest uzasadniony wniosek przewodniczącego zespołu lub innego członka zespołu;

2. art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 10-12 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 4 ust. 4 pkt 4 oraz § 5 ust. 5 uchwały, że przewodniczący zespołu tworzy grupy robocze oraz ustala ich skład w uzgodnieniu członkami zespołu.

Prokurator Okręgowy w Sieradzu wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy w Sieradzu zarzucił, że Rada Gminy i Miasta Szadek z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały wskazała uzasadniony wniosek przewodniczącego lub członka zespołu. W przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały zawarto przesłankę odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie burmistrz, co wynika z art. 9a ust. 2 u.p.p.r.. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło również w § 4 ust. 4 pkt 4 uchwały, w którym przewodniczącemu przyznano uprawnienie do tworzenia grupy roboczej, a w § 5 ust. 5 uprawnienie do ustalenia jej składu w uzgodnieniu z członkami zespołu. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w Sieradzu, z brzmienia art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika jednoznacznie, że to zespół interdyscyplinarny jest podmiotem uprawnionym do tworzenia grupy roboczej. Brak było podstaw do przekazania przez radę gminy tej kompetencji przewodniczącemu, któremu ustawa nie przyznała szerszych kompetencji. Rada ustalając w § 4 ust. 4 pkt 4 uchwały, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego tworzy grupy robocze, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków Zespołu, dokonała czynności, która nie mieści się w granicach przekazanego jej przez ustawę upoważnienia. Poza tym z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie ustalenie składu grup roboczych. Przewodniczący może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego prace, wyznaczać termin jego posiedzeń. Brak było zatem podstaw do przekazania w zaskarżonej uchwale tej kompetencji przewodniczącemu. Ponadto, kwestia składu grup roboczych została już uregulowana w art. 9a ust. 11 u.p.p.r. Ustawa ta nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania bądź ustalania składu grupy roboczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zawarta w § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały regulacja stanowi procedurę pozbawienia członkostwa, czyli określenie trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego a nie określenie wymagań wobec członków tego zespołu. W zaskarżonej uchwale nie określono, z jakich powodów odwołuje się członka zespołu. Wskazano jedynie, w jaki sposób odwołanie ma nastąpić. Określona procedura odwołania jest jednocześnie zgodna z art. 9a ust. 2 u.p.p.r., gdyż w świetle § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyłączenie właściwym do powoływania i odwoływania członków zespołu jest Burmistrz Gminy i Miasta Szadek. Przewodniczący zespołu kieruje pracami zespołu, a tym samym podejmuje szereg czynności związanych z planowaniem, organizowaniem, zarządzaniem czy kontrolowaniem pracy zespołu. Jednocześnie jest także członkiem zespołu, któremu przysługują wszystkie przewidziane ustawą uprawnienia członkowskie. W zaskarżonej uchwale wśród przykładów zadań przewodniczącego wskazano, że przewodniczący zespołu tworzy grupy robocze z własnej inicjatywy lub na wniosek członków zespołu. Jednocześnie w § 5 ust. 1 uchwały określono, że grupy robocze może utworzyć zespół. W tym kontekście tworzenie grupy roboczej przez przewodniczącego ma charakter organizacyjny i techniczny, bowiem kierowanie pracami zespołu zawiera także element organizacji, zarządzania i nadzoru. Sama możliwość utworzenia grupy roboczej wynika z uprawnienia przewodniczącego jako członka zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem organu administracji, nie sposób doszukać się przekroczenia kompetencji ustawowych przewodniczącego także w zakresie ustalenia składu grup roboczych. W § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały określono, że skład grupy roboczej ustalany jest przez przewodniczącego zespołu w uzgodnieniu z członkami zespołu. Taka redakcja przepisu nie pozostawia wątpliwości, że skład grupy roboczej zależny jest od całego zespołu interdyscyplinarnego a nie jedynie od przewodniczącego zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały u.p.p.r. w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i Miasta Szadek i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że w art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Należy także dodać, że zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 17, po. 95 ze zm.). Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. (art. 4 ust. 3).

Z tych względów uznać trzeba, że skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to winna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

Zawarcie zatem w § 9 zaskarżonej uchwały przepisu, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia w sytuacji, gdy nie są spełnione przesłanki jej wejścia w życie z dniem ogłoszenia określone w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i nieogłoszenie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym w narusza art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 u.s.g. Naruszenia te uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nadto należy zwrócić uwagę, że zakwestionowane przez Prokuratora przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza delegację ustawową.

W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że odwołanie członka zespołu następuje na "uzasadniony wniosek" podmiotu, który członek zespołu reprezentuje (pkt 1); przewodniczącego zespołu lub innego członka zespołu (pkt 2). W ocenie sądu, w przepisie tym zawarto przesłankę odwołania z członkostwa z zespole interdyscyplinarnym oraz wskazano podmioty uprawnione do złożenia wniosku o odwołanie członka zespołu wykraczając poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu. Przypomnieć przy tym trzeba, że cześć pomiotów wchodzących w skład zespołu z mocy art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. nie jest w żaden sposób powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach.

Z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. natomiast jednoznacznie wynika, że to zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Przewodniczący zespołu może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego prace, wyznaczać termin jego posiedzeń (por. wyroki WSA w Gliwicach z 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2017 r., II SA/Go 734/17). Brak zatem było podstaw do przekazania przewodniczącemu zespołu w § 4 ust. 4 pkt 4 i § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały kompetencji do tworzenia grup roboczych i ustalania ich składu.

Także i z tych względów uzasadnione było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Poza tym przypomnieć trzeba, że powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

a.l.