Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1510/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 22 maja 2018 r., nr BM-IV.015.2.2018.KP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 października 2016 r. Stowarzyszenie [...] (dalej także: skarżący) złożyło do Ministra Rozwoju i Finansów wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie, kim byli (imię, nazwisko, ewentualnie zajmowane stanowisko) przedstawiciele podmiotów wskazanych stowarzyszeniu w piśmie, stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 października 2016 r.

W piśmie z dnia 9 listopada 2016 r. organ poinformował, że z uwagi na konieczność analizy informacji pod kątem tego, które z nich będą podlegały udostępnieniu, a których udostępnienie może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2018.1330. ze zm.), odpowiedź zostanie udzielona nie później niż do dnia 7 grudnia 2016 r.

W dniu 7 grudnia 2016 r. została wydana decyzja nr DM-I.015.22.2016.AR.4, odmawiająca udzielenia skarżącemu informacji publicznej w części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2018.2096 ze zm.). Organ stanął na stanowisku, że (wyłączając ministrów) osoby, które brały udział w negocjacjach umowy offsetowej nie pełniły funkcji publicznych a jedynie doradcze, w związku z czym ich personalia podlegają ochronie i zarazem nie podlegają udostępnieniu w ramach postępowania o dostęp do informacji publicznej, tym bardziej, że osoby te podpisały oświadczenia o poufności i bezstronności.

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP a ponadto art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r. nr BM-I.015.22.2016.AR/DS.5 Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 361/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 grudnia 2016 r. z uwagi na niedochowanie przez organ obowiązku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 października 2016 r.

Po wezwaniu skarżący uzupełnił braki formalne przedmiotowego wniosku w terminie, w dniu 8 maja 2018 r.

Decyzją z dnia 22 maja 2018 r. nr BM-IV.015.2.2018.KP Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części, ze względu na prywatność osoby fizycznej, powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w decyzji z dnia 10 stycznia 2017 r.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] wywiodło ponownie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uwzględnił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych szeroko wykłada pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl zasady - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14).

Mając na względzie powyższe wywody, Sąd I instancji uznał, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tym samym osoby wchodzące w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzje o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze, są osobami publicznymi, a informacje o ich danych personalnych (imię, nazwisko) są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Przedsiębiorczości i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie zespołów doradczych są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacja o ich danych osobowych (imię, nazwisko, zajmowane stanowisko) nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.,

- naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zachodzi adekwatny związek między informacją w zakresie danych osobowych eksperta a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej,

- naruszenie art. 51 ust.1 oraz 61 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie przez sąd stanowiska, iż pełnienie przez ekspertów funkcji doradczych oraz opiniodawczych jest tożsame z bezpośrednim wpływem na podejmowanie decyzji i wykonywaniem władzy publicznej.

2. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na uchyleniu decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii Nr BM-IV.015.2.2018.KP z 22 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy prawo do informacji publicznej w tym zakresie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tych osób, a zatem decyzja ta nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 23 maja 2022 r., (k. 86 a.s.) wyraziła zgodę na przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej za pomocą urządzeń teleinformatycznych, lecz strona przeciwna pismem z 31 maja 2022 r. (k. 90 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska ani w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, ani w kwestii prawidłowości zastosowania prawa materialnego w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. W ramach zarzutu błędnej wykładni nie można było skutecznie kwestionować niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a do tego w znacznym stopniu sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która wskazuje na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że " zespołów doradczych są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacja o ich danych osobowych (imię, nazwisko, zajmowane stanowisko) nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie poprawność kwalifikacji konkretnej kategorii podmiotów o ustalonym statusie faktycznym i prawnym (w tym wypadku poszczególnych członków Zespołu Negocjacyjnego - tu powołanego przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) jako podmiotów, do których ma zastosowanie ustawowa przesłanka "osób pełniących funkcje publiczne", gdyż "zachodzi adekwatny związek między informacją w zakresie danych osobowych eksperta a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej".

W związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie użytego w tym przepisie określenia "osoby pełniące funkcje publiczne".

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie "osobą pełniącą funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to przede wszystkim osoba będąca "funkcjonariuszem publicznym" w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego. Nadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. to osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje – nawet w strukturze organizacyjnej administracji publicznej - których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Nie mieszczą się tym zakresie działania o wyłącznie doradczym charakterze.

Z kolei Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę, mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W konsekwencji "osoby wchodzące w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzję o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze, są osobami publicznymi, a informacje o ich danych personalnych (imię, nazwisko) są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Dopiero z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyjątek ten – jak każdy wyjątek – powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

Niewątpliwie taką próbą jest odwołanie się do pojęć "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz "funkcjonariusza publicznego", czyli katalogu z art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej k.k.). Ma on jednak charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący, nie dając jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 13 i 19 k.k., za czym przemawia wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy zasadnym jest przyjęcie, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. w przypadku kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne.

Odwołując się natomiast do przywołanego przez Sąd I instancji, jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30), zwrócić należy uwagę, że Trybunał wskazał w nim, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jak przyjął Trybunał w tym wyroku "podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się więc tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Należy zatem wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zauważa, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze jednak, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Należy przyjąć, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaakcentowania dodatkowo wymaga okoliczność, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 20 marca 2006 r., K 17/05), a ze zdania drugiego ust. 2 art. 5 u.d.i.p. wynika wyjątek od prymatu prawa do prywatności w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej.

Celowym wydaje się również zauważenie, że sfera prywatności jest chroniona przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki (w:) L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu imienia i nazwiska osoby pełniącej funkcję publiczną nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się ona w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14). Zatem imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae nie można tego wyjątku interpretować rozszerzająco. Ograniczenie to dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ażeby tak je zakwalifikować, musieliby oni wykonywać zadania publiczne, podejmować decyzję lub uczestniczyć w podejmowaniu decyzji. Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" pozostają nie tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2130/15).

Mając na względzie powyższe wywody ocenić należy, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że wszystkie osoby wchodzące w skład zespołu negocjacyjnego prowadzącego rozmowy dotyczące umowy offsetowej mają wpływ na decyzję o charakterze publicznym, a więc są osobami publicznymi (osobami pełniącymi funkcje publiczne), a informacje o ich danych personalnych (imię, nazwisko) są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie zespół negocjacyjny jest powoływany przez określony podmiot (ministra) w celu prowadzenia rozmów z potencjalnych kontrahentem, aby uzgodnić istotne elementy przyszłej umowy offsetowej. Nie jest bowiem potrzebne, ani pożądane, aby takie negocjacje prowadził w całości osobiście sam minister. Prowadzi je w jego imieniu, z jego mandatu i na jego rzecz wskazana przez niego osoba (osoby) w ramach zespołu negocjacyjnego. W ramach takiego zespołu negocjacyjnego jego uczestnikom przypisane są różne role np. merytoryczno-formalne, czy też ekspercko-doradcze (np. prawnik, tłumacz, ekspert z określonej dziedziny, która przedmiotem negocjacji).

Jak wynika z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o niektórych umowach kompensacyjnych zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa z 10 września 1999 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 716., uchylona z dniem 30 lipca 2014 r. ustawą o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa z 26 czerwca 2014 r., t.j. Dz. U. z 2022 r., poz.1218) negocjacje prowadził minister właściwy do spraw gospodarki i on też zawierał umowę w imieniu Skarbu Państwa po zasięgnięciu opinii Komitetu do Spraw Umów Offsetowych. Zatem proces decyzyjny w zakresie prowadzenia negocjacji i zawierania umów offsetowych był uprzednio powierzony ministrowi właściwemu do spraw gospodarki.

Natomiast Komitet do Spraw Umów Offsetowych działał przy ministrze właściwym do spraw gospodarki. W jego skład wchodzili przedstawiciele podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy. Komitetowi zostały także przyznane określone ustawowo zadania (wśród nich np. określanie priorytetów w zakresie potrzeb offsetowych, opiniowanie założeń offsetowych, zaopiniowanie wynegocjowanej umowy offsetowej) – art. 21 ust. 1 powołanej ustawy. Z tego względu uznać należy, że członkowie Komitetu są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Inaczej rzecz przedstawia się z osobami tworzącymi Zespół Negocjacyjny powołany przez ministra właściwego do spraw gospodarki do udziału w negocjacjach umowy offsetowej z [...]. W tym przypadku przymiot pełnienia funkcji publicznej można przypisać jedynie osobom prowadzącym merytoryczno-formalne negocjacje tj. działające z mandatu ministra (realizujące powierzone im przez ministra funkcje publiczne), kierujące takimi negocjacjami, akceptujące (parafujące) poszczególne ustalenie (propozycje) umowy, zamykające kolejne etapy negocjacji (w tym bowiem zakresie przysługuje im wąski zakres decyzyjności), ale nie wszystkim członkom zespołu negocjacyjnego. Członków Zespołu Negocjacyjnego, którzy nie prowadzili negocjacji, a jedynie pełnili role pomocnicze: tłumaczy, ekspertów, analityków itp. nie da się potraktować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Jak wynika z akt administracyjnych w pismach z 22 listopada 2016 r. (Ministerstwo Rozwoju Departament Polityki Eksportowej) oraz z 7 grudnia 2016 r. (Ministerstwo Rozwoju Biuro Ministra) organ podaje, że negocjacje umowy offsetowej prowadził upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki podsekretarz stanu nadzorujący merytorycznie kwestie związane z offsetem - R. D.-Ł., a wcześniej A. B. uznając, że w tym zakresie osoby te pełniły funkcje publiczne.

W świetle treści skargi z 29 czerwca 2018 r. (k. 3 a.s.) wątpliwości budzi co jest przedmiotem skargi. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż skarży decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 22 maja 2018 r., nr BM-IV.015.2.2018.KP, to jednak w jej uzasadnieniu wskazuje na Komitet Offsetowy tj. organ opiniodawczo-doradczy Ministra Obrony Narodowej, zwłaszcza, że w argumentacji powoływane są zadania tego właśnie Komitetu. Wyjaśnienia zatem wymaga czy przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu składu osobowego (imiona i nazwiska) osób tworzących Komitet Offsetowy działający przy Ministrze Obrony Narodowej (czyli zupełnie innego organu, niż ten który wydał zaskarżoną decyzję), Komitet do Spraw Umów Offsetowych działający przy ministrze właściwym do spraw gospodarki, czy też Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej z [...]. Jeżeli chodziłoby o Zespół Negocjacyjny do przeprowadzenia negocjacji umowy offsetowej z [...], to brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu powołującego ten Zespół lub innego dokumentu (dokumentów) pozwalających określić rolę poszczególnych osób w tym Zespole (jako analityków, ekspertów, tłumaczy itp.), a w szczególności czy negocjacje prowadziły tylko osoby kierujące tym Zespołem (jednoosobowo), czy również inne osoby. Chyba, że wszystkie negocjacje z [...] prowadził osobiście minister właściwy do spraw gospodarki. Sądowi przedstawiono jedynie dokumenty zawierające oświadczenia osób uczestniczących w Zespole Negocjacyjnym o zachowaniu poufności. Nie wynika z nich jednak w jakiej roli w nim występowały.

Tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" nie może być okoliczność wchodzenia "w skład zespołów doradczych, biorących udział w negocjacjach umowy offsetowej, a więc osoby mające wpływ na decyzje o charakterze publicznym, dotyczące wszystkich podatników, o szczególnie istotnym charakterze".

Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wskazywane przez Sąd I instancji wartości związane z potrzebą kontroli społecznej, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to zasadność zarzutu błędnej wykładni prowadzi do wniosku o konieczności ponownego dokonania subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej odkodowanej zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, analityczny, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów, ekspertów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. także wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2130/15). Przyjęcie - jak to uczynił Sąd I instancji – że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby była to osoba współpracująca w szczególności z organami administracji publicznej, a więc osoba mająca "choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów" – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).