Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 720/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., Wójt Gminy odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 8 kwietnia 2008 r., nr [...] w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w swym wniosku o wznowienie postępowania A. i T. B. powołali się na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazali, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. orzekł o zastosowaniu w stosunku do K. M., tj. rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., kary dyscyplinarnej nagany. Ponadto strony powołały się na przesłankę wznowieniowa określoną w art. 145a k.p.a. twierdząc, że decyzja określająca opłatę planistyczną została oparta na przepisie prawa materialnego, t. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ), zwanej dalej ustawą, którego niezgodność z Konstytucja RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08.

Zdaniem organu pierwszej instancji fakt zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy kary dyscyplinarnej, związanej z odpowiedzialnością zawodową nie stanowi "nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji nie znanej organowi", która mogła mieć wpływ na załatwienie sprawy. Okoliczność, że rzeczoznawca majątkowy po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji dokonał na wniosek stron korekty operatów szacunkowych nie może również stanowić przesłanki do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Kwestionowanie przez strony operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie następuje wyłącznie poprzez przedstawienie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". W przedmiotowej sprawie opinia taka nie została sporządzona.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że niezgodność z Konstytucją RP ww. decyzji ostatecznej miałaby miejsce wyłącznie wtedy, gdyby przedmiotowe nieruchomości posiadały funkcję w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego tożsamą z obecną.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. B. zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania przez zlekceważenie oraz nie zastosowanie się do wskazówek dotyczących okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a zawartych w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezbadanie czy zachodzą inne poza wskazanymi przez wnioskodawców przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji których dotyczył wniosek, brak należytego i wyczerpującego uzasadniania zaskarżonej decyzji w szczególności: w zakresie oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, analizy wskazanych przez wnioskodawców przesłanek, dopuszczonego dowodu z akt postępowania dyscyplinarnego. W odwołaniu zarzucono także, że w sprawie nie doszło do prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia czy i jaki wpływ na treść opinii sporządzonej przez K. M. miały uchybienia stwierdzone przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia 29 stycznia 2010 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji z dnia 14 kwietnia 2010 r. oraz że rzeczoznawca majątkowy po zakończeniu postępowania w I instancji dokonał korekty operatów na wniosek strony. Doszło ponadto, zdaniem odwołujących się, do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 73 i art. 74 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt postępowania dyscyplinarnego o sygn. akt. [...] oraz sporządzenie z nich odpisów i kopii, a także brak wydana w tym zakresie stosownego postanowienia. W związku powyższym skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia 8 kwietnia 2008 roku.

Decyzją z dnia 3 września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1, art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania było postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec K. M., rzeczoznawcy sporządzającego operaty szacunkowe będące postawą ustalenia opłaty planistycznej. Rozpatrując sprawę organ zapoznał się z aktami postępowania dyscyplinarnego dotyczącego rzeczoznawcy majątkowego K. M. Swoje ustalenia i stanowisko w tym zakresie Kolegium zawarło w decyzji z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...].

Organ wskazał, że po analizie całości dokumentów uzyskanych z Ministerstwa Infrastruktury w tym także decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 29 stycznia 2010 r. będącej podstawą orzeczenia wobec rzeczoznawcy majątkowego K.M. kary dyscyplinarnej w postaci nagany stwierdził, iż wszelkie stwierdzone wady dotyczyły wad tkwiących w treści operatu szacunkowego. Stwierdzone ostateczną decyzją uchybienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczyły niezachowania należytej staranności oraz naruszenia przepisów prawa. Natomiast w toku postępowania nie stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy naruszył zasady etyki zawodowej oraz zasadę bezstronności rzeczoznawcy majątkowego. O wynikach powyższego postępowania dyscyplinarnego został także szczegółowo poinformowany wnioskodawca T. B. w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...]. Natomiast informacja o zakończeniu postępowania i zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary porządkowej została przekazana T. B. pismem z dnia 4 lutego 2010 r. doręczonym skarżącemu w dniu 12 lutego 2010 r. W związku z powyższym błędne jest stanowisko skarżących, że nie uzyskali oni wglądu do akt rzeczonego postępowania dyscyplinarnego, nie mogli zapoznać się z jego wynikiem.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie samo ukaranie rzeczoznawcy majątkowego karą nagany nie stanowi nowej okoliczności faktycznej czy też nowego dowodu będących postawą wznowieniową. Rzeczoznawca majątkowy został ukarany w toku odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, która została wydana dwa lata po doręczeniu decyzji ustalających opłatę planistyczną. Natomiast stwierdzone przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia 29 stycznia 2010 r. wady tkwią w samej treści sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego.

Organ stwierdził, że przedmiotowe operaty szacunkowe będące dowodami w sprawie ustalania opłaty planistycznej były znane organowi pierwszej instancji, nie były więc dowodami nowymi. Zostały natomiast błędnie ocenione przez organ pierwszej instancji jako rzetelne i zgodne z obowiązującym prawem.

W związku z powyższym organ wskazał, że powołana przez skarżących okoliczność ukarania rzeczoznawcy majątkowego K. M. karą nagany z uwagi na sposób sporządzenia operatów szacunkowych nie spełnia wymogów z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Za niezasadny w postępowaniu wznowieniowym organ uznał wniosek skarżących o powołanie biegłego "celem ustalenia czy i jaki wpływ na treść opinii sporządzonej przez K. M. miały uchybienia stwierdzone Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia 29 stycznia 2010 r.". W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano bowiem sytuacji, iż jeden rzeczoznawca wydaje opinie na temat operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Ponadto sporządzanie ponownego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości skarżących przekraczało by ramy postępowania wznowieniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, cytując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, wyjaśniło, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na terenie nieruchomości skarżących obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 29 stycznia 1991 r., nr VII/49/91. Zgodnie z powyższym planem działki skarżących przeznaczone były pod użytkowanie rolnicze. Także jak wynika z fotografii znajdujących się w operacie szacunkowym sporządzonym przez K. M. grunt użytkowany był rolniczo (teren zaorany). Natomiast jak wynika z uchwały Rady Gminy z dnia 16 listopada 2005 r., nr XXXV/539/05, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie wsi S., gmina T. oznaczonego nr 13.4 teren skarżących został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową (działki nr [...]-[...]). Natomiast jak wynika z uchwały Rady Gminy z dnia 16 listopada 2005 r., nr XXXV/537/05, teren skarżących został przeznaczony pod zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz obsługę komunikacji samochodowej (działki nr [...]i.[...]).

Organ wskazał, że inne było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego, a inne w planie uchwalonym uchwałami z dnia 16 listopada 2005 r. W niniejszej sprawie nie jest zatem zasadne uchylenie wskazanych decyzji w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt. P 58/08.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 146 § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że decyzje ustalające opłatę planistyczną zostały doręczone stronom postępowania w dniu 16 kwietnia 2008 r. Stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zapewnił skarżącym możliwość zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego (akt sprawy) - pismo z dnia 19 marca 2014 r. i 16 kwietnia 2014 r. Skarżący mieli też możliwość czynnego udziału w podjętych przez organ czynnościach procesowych. Ponadto organ pierwszej instancji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dokonał przesłuchania świadka K. M. Zbadał także, czy zachodzą inne niż podniesione przez skarżących przesłanki wznowieniowe.

W skardze na powyższą decyzję A. i T. B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zasadą prawdy obiektywnej i obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie w jaki ustalono, iż niezgodność z prawem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję,

wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazano, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy czym przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. Odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi ją natomiast wadliwe ustalenie stanu faktycznego.

Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 63/09, w którym stwierdzono, że "już po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną skarżący przedstawił nowy dowód w postaci opinii lekarza specjalisty zawierający odmienną ocenę stanu zdrowia aniżeli zawarta w orzeczeniach, na których opierała się wojskowa komisja lekarska, zaś ocenę tę należy uznać za istotną dla sprawy, to wprawdzie sam dowód nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniał w dniu wydania decyzji, jednak za podstawę taką można uznać nowe okoliczności faktyczne (fakty) z opinii tej wynikające". Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.

W ocenie skarżących jakkolwiek sam fakt wyjścia na jaw nowego dowodu w postaci decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 29 stycznia 2010 r. o nałożeniu kary nagany na biegłego rzeczoznawcę K. M. nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, to już podważenie wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, stanowi nową istotną okoliczność w sprawie, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że operat szacunkowy nie jest nowym dowodem w sprawie, gdyż stanowił on podstawę orzekania Wójta Gminy. Nową okolicznością, nieznaną z powodu zaniedbań organu, jest fakt niezgodności sporządzonego w sprawie operatu z przepisami prawa. Wyartykułowane w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia 28 lutego 2011 r. wady rzeczonego operatu szacunkowego istniały już w chwili sporządzenia operatu lecz – z powodu naruszenia przez organ zasady oceny dowodów (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.) - nie były one znane organowi. Skarżący stwierdzili, że wady operatu szacunkowego są tak istotne i rażące, że każdy organ administracji orzekający w sprawie, w której de facto jedynym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, powinien być zdolny do samodzielnej oceny tego dowodu i jego kontroli pod względem zgodności z prawem i zasadami należytej staranności.

Okoliczność rażącej niezgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z prawem i jego nierzetelności stanowi w ocenie skarżących nową okoliczność faktyczną w sprawie, która podważa ocenę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej. W konsekwencji na podstawie wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego organ administracji poczynił błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wartości nieruchomości i wysokości naliczonej opłaty planistycznej. Wykazane nowe okoliczności, istniejące wszakże w dniu wydania decyzji, stanowią z wysokim prawdopodobieństwem podstawę do wydania decyzji co do swej istoty odmiennej od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Skarżący dodali, że treść operatu szacunkowego stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej, stanowiąc decydujące znaczenie dla orzekania o opłacie planistycznej. Jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267).

Zaskarżoną decyzję podjęto w toku postępowania wszczętego z wniosku A. i T. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 kwietnia 2008 r. ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Organy obu instancji działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania i ponownym przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy, odmówiły uchylenia decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. Uznały bowiem, że nie zaistniały, określone w k.p.a., podstawy wznowienia.

W rozpatrywanej sprawie skarżący domagali się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 8 kwietnia 2008 r. powołując się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem twierdzili, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności wynikające z faktu wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 29 stycznia 2010 r., mocą której orzeczono o zastosowaniu wobec K. M. – rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., kary dyscyplinarnej nagany. Minister Infrastruktury ustalił bowiem, że z powodu zaniedbań i błędów rzeczoznawcy doszło do wadliwego sporządzenia operatu. Z tego zdarzenia skarżący wywodzą, że w sprawie zrealizowała się hipoteza art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem pojawiły się nowe okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi, który wydawał decyzję. Nadto, przywołali podstawę wznowienia z art. 145a k.p.a., twierdząc, że decyzja określająca opłatę planistyczną została oparta na przepisie prawa materialnego - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ), którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt P 58/08.

Organy obu instancji po wznowieniu postępowania, przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego ustaliły, że w przedmiotowej sprawie wskazane przez skarżących podstawy wznowienia postępowania nie zaistniały. Sąd kontrolując przedmiotową sprawę podzielił ocenę w tym zakresie.

Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Zastosowany w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten stawia wymóg kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe dowody lub okoliczności faktyczne muszą być istotne dla sprawy, powinny istnieć w chwili wydawania decyzji, być nieznanymi organowi wydającemu decyzję, zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. W przepisie tym mowa jest o nowych dowodach lub nowych okolicznościach jako dwóch niezależnych przesłankach wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organy ustalające opłatę planistyczną procedowały w oparciu dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W odniesieniu do tego dowodu skarżący podnoszą zastrzeżenia zarzucając mu niezgodność z prawem, albowiem po uostatecznieniu się decyzji ustalającej opłatę planistyczną, tj. w 2010 r., Minister Infrastruktury ukarał dyscyplinarnie rzeczoznawcę majątkowego z powodu nieprawidłowego sporządzenia operatu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r.

Za nowy dowód, który mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można uznać decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 29 stycznia 2010 r. o ukaraniu dyscyplinarnym rzeczoznawcy majątkowego. Decyzja ta nie istniała bowiem w dacie wydawania decyzji ustalającej opłatę.

Skarżący przyznając, że decyzja Ministra Infrastruktury nie mogła stanowić przesłanki wznowienia postępowania, wskazywali, że stanowią ją nowe okoliczności w postaci poważenia wartości dowodowej sporządzonego przez ukaranego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w sprawie, które istniały w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji i które z powodu zaniedbań były nieznane organowi rozstrzygającemu sprawę.

Dowód w postaci operatu szacunkowego kwestionowany przez skarżących wobec wskazania przez Ministra Infrastruktury jego niezgodności z prawem, stanowił w toku postępowania o ustalenie opłaty planistycznej jeden z głównych dowodów podlegających ocenie przez orzekające organy. To bowiem na danych wynikających z operatu, czyli na oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu, opiera się organ ustalając opłatę planistyczną stanowiącą określony procent wzrostu wartości nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym operat szacunkowy stanowi opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie organu, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. I OSK 2088/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl)

W decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. organ wskazał, że do sporządzonego w sprawie operatu strony nie wniosły zastrzeżeń. Uznając go za prawidłowy, organ na jego podstawie ustalił opłatę planistyczną.

Dokonanej oceny dowodowej tego operatu, strona nie można kwestionować w trybie wznowienia postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego, odmienna, a nawet błędna, ocena dowodu, który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r., III SA 134/03, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 555).

Utożsamianie odmiennej oceny dowodu z nową okolicznością faktyczną nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z tych też przyczyn Sąd w niniejszym składzie nie podzielił stanowiska wyrażonego w cytowanym w skardze wyroku.

Powoływane przez skarżących nowe okoliczności ujawnione w decyzji o nałożeniu na rzeczoznawcę kary dyscyplinarnej nagany nie stanowią zatem przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazać należy, że jeśli strona skarżąca mająca zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła i powinna podnosić mogła zarzuty w tym zakresie w toku postępowania zamierzającego do wymierzenia opłaty lub skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na mocy art. 157 u.g.n. Za niezasadne natomiast uznać należy kwestionowanie prawidłowości operatu po zakończeniu postępowania w trybie postępowania wznowieniowego.

Ocenę materiału dowodowego regulują przepisy prawa procesowego. Rozważać można czy rażąca wadliwość tej oceny bądź jej brak mogłyby stanowić rażące naruszenie przepisów prawa procesowego uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozważanie tej kwestii przekracza ramy niniejszego postępowania. Wskazać jednak należy, że wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego i nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2001 r., III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., III SA 1285/00; z dnia 12 sierpnia 2005 r., II FSK 27/05, wyrok WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Ol 503/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z faktu ukarania karą dyscyplinarna autora operatu nie wynika okoliczność zawyżenia w operacie wysokości opłaty. Już po uostatecznieniu się decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. ustalającej opłatę, w kwietniu 2010 r. rzeczoznawca majątkowy K. M. sporządził sprostowanie do wcześniejszych operatów szacunkowych dotyczących działek nr [...]i[...]. Z szacunków poczynionych w tych operatach wynika znacznie wyższy wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu, niż w operatach sporządzonych w toku postępowania o wymierzenie opłaty, co doprowadziłoby do ustalenia wyższej niż w decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. wysokości opłaty planistycznej. Wadliwość sporządzonych operatów operatu nie musiała zatem skutkować zawyżeniem opłat.

Wskazać także należy, że wobec upływu w dacie orzekania przez organ – 3 września 2014 r. 5 – letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. od dnia doręczenia decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r., doręczonej w dniu 16 kwietnia 2014 r., niemożliwym byłoby uchylenie wskazanej decyzji nawet wówczas, gdyby wskazywane przesłanki wznowieniowe w sprawie zaistniały.

Analizując kolejną podstawę wznowieniową zgłoszoną przez skarżących z art. 145a k.p.a. Sąd zgodził się z orzekającymi organami administracji, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie zaistniała.

W powołanym przez skarżących wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 15 lutego 2010 r. Skarżący zachowali termin określony w art. 145a § 2 k.p.a.

Niezgodność art. 37 ust. 1 wskazanej ustawy z Konstytucją RP nie miała wpływu na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Do dnia 31 grudnia 2003 r. na terenie nieruchomości skarżących obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy w T. z dnia 29 stycznia 1991 r., nr VII/49/91. Zgodnie z powyższym planem działki skarżących przeznaczone były pod użytkowanie rolnicze. albowiem analiza regulacji planistycznych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r. Takie użytkowanie terenu potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do operatu szacunkowego. Natomiast jak wynika z uchwały nr XXXV/537/05 Rady Gminy z dnia 16 listopada 2005 r. teren skarżących został przeznaczony pod zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz obsługę komunikacji samochodowej (działki nr [...]i[...]).

Wobec tego oczywistym było, że w związku z uchwaleniem nowego planu przeznaczenie działek skarżących uległo zmianie. W konsekwencji należało uznać, że podstawa wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Po wznowieniu postępowania, do którego doszło w rozpoznawanej sprawie i po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń organów administracji orzekających w sprawie wznowienia Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym doszło do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę jako niezasadną oddalił.