Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 754/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr RPO.6730.8.2022.BU, Burmistrz Barcina, po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o. o. w W. (inwestora) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą techniczną, które będzie realizowane na terenie nieruchomości oznaczonych wg ewidencji gruntów nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P. , gmina B., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej "u.p.z.p."), przy czym nie jest koniecznie spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., albowiem elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D. – strona postępowania. Podniósł, że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości jego nieruchomości, duża powierzchnia elektrowni może generować nadmierny hałas, a światło odbijane od paneli może oślepiać kierowców korzystających z graniczącej z teren inwestycji drogi.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr SKO-4212/121/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, organ stwierdził, że z porównania treści decyzji I instancji oraz przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacja przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza Barcina z dnia 2 września 2020 r., nr RPO.6220.33.2019.KR) wynika rozbieżność co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia (w decyzji o warunkach wskazano działki nr [...], a w decyzji środowiskowej działki nr [...] i [...]) oraz co do powierzchni zabudowy (w decyzji o warunkach: 14,34 ha, w decyzji środowiskowej: 25,07 ha). Zmiana granic lokalizacji przedsięwzięcia i powierzchni jego zabudowy ma w ocenie SKO wpływ na zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko, toteż przy realizacja inwestycji wedle założeń decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi spełnienie parametrów określonych w decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy dostrzegł nadto, że w decyzji o warunkach nie wskazano w ogóle planowanej docelowej mocy elektrowni fotowoltaicznych, a nadto w sentencji decyzji mowa jest o elektrowniach fotowoltaicznych (kilku), podczas gdy w załączniku do decyzji mowa jest o jednej elektrowni. Organ odwoławczy poczynił ponadto obszerny wywód co do braku podstaw do zaliczania elektrowni fotowoltaicznej do instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji braku podstaw do stosowania wobec zamierzonej inwestycji wskazanego w tym przepisie wyłączenia. Zarzuty odwołania SKO uznało za chybione, bo koncentrujące się na naruszeniu interesu faktycznego mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o. o. w W., zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego,

- art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od dotychczasowej praktyki załatwiania spraw bez uzasadnionej przyczyny,

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie,

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 4 u.p..p. poprzez uznanie, że przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE wedle kryterium mocy poniżej i powyżej 500 kW,

- art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 – dalej "u.i.o.ś."), poprzez błędne uznanie, że wskazane rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach a decyzją środowiskową mają wpływ na zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje niespełnienie przez inwestycję parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu sprzeciwu spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wskazała przede wszystkim, że spółka zawęziła zakres planowanej inwestycji w porównaniu z pierwotnie określonym w decyzji środowiskowej, a więc wprowadzona zmiana nie ma wpływu na szerszy zasięg oddziaływania na środowisko i mieści się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Przedstawiła nadto szeroką argumentację na rzecz zasadności zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie.

Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a to ze względu na nieuwzględnienie przez Burmistrza rozbieżności w zakresie parametrów i lokalizacji inwestycji, wynikających z uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz tych określonych we wniosku inwestora. Wywód SKO co do drugiej ze spornych kwestii, tj. stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., uznać należy jednak za błędny.

Zasadne są uwagi organu odwoławczego co do spójności decyzji o warunkach zabudowy z poprzednim, koniecznym aktem jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonej inwestycji. Z mocy art. 86 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (publ. jak wcześniej wskazano) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, tj. m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2278/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i musi mieścić się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Wynika to ze wspomnianego art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany uwarunkowaniami dla konkretnej inwestycji wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Burmistrza Barcina z dnia 2 września 2020 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wiązała ten organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji. W sytuacji, gdy inwestor zmienił któryś z charakterystycznych parametrów zamierzonej inwestycji po wydaniu decyzji środowiskowej, a przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków nie będzie uprawniony do ponownego badania i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji środowiskowej, tj. do oceny, czy zmiana parametrów inwestycji dezaktualizuje decyzję środowiskową w całości lub tylko w danym zakresie.

Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 u.i.o.ś. jest zatem pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (vide: Gruszecki Krzysztof, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o ocenach oddziaływania na środowisko. Wyd. III. Publ. Lex/el. 2020; wraz z powołanym tam orzecznictwem).

W decyzji Burmistrza Barcina z dnia 2 września 2020 r., nr RPO.6220.33.2019.KR, organ ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 11 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, które będzie realizowane na terenie nieruchomości oznaczonych wg ewidencji gruntów nr [...] oraz [...] - obręb ewidencyjny P., gm. B.". W decyzji powyższej określono m.in., że wydana została dla inwestycji o powierzchni ok. 25,07 ha, dopuszcza się realizację inwestycji w 11 etapach po 1 MW. W decyzji o warunkach zabudowy, zakwestionowanej w toku kontrolowanego postępowania, mowa jest o inwestycji zamierzonej na terenie działek o numerach ewid. [...], z załącznika nr 2 do tej decyzji wynika zaś, że inwestycja przewidziana jest na terenie o powierzchni 14,34 ha.

W sentencji decyzji o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od sentencji decyzji środowiskowej, nie wskazano nadto mocy inwestycji w ujęciu całościowym, na co zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji. Brak jest bowiem jednoznacznego określenia ile MWh generować będzie inwestycja po jej zrealizowaniu. W treści decyzji, w części dotyczących parametrów technicznych inwestycji, jest co prawda mowa o watopikach (Wp) poszczególnych paneli, jest to jednak jednostka miary, którą nie posługują się przepisy prawa krajowego, a więc koniecznym jest ujednolicenie określenia wydajności instalacji do MW, jak to uczyniono w decyzji środowiskowej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że modyfikacja inwestycji w zakresie tego, na jakich działkach ewidencyjnych ma ona zostać zrealizowana oraz jaka będzie całkowita powierzchnia terenu inwestycji, dotyczy jej charakterystycznych parametrów. Parametry te stanowiły element wpływający na ocenę inwestycji dokonanej w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację według przepisów u.i.o.ś. Nie mają przy tym znaczenia uwagi inwestora, że ewentualne zmiany mają charakter "korzystniejszy" dla środowiska, toteż decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla zmodyfikowanych założeń inwestycyjnych. Nie jest rzeczą organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a tym bardziej rzeczą inwestora, przesądzanie w ramach postępowania z tego wniosku charakteru i natężenia oddziaływania inwestycji zamierzonej w tej, czy innej konfiguracji. Wiążące jest w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli natomiast pomiędzy wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a wystąpieniem o wydanie decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. zmieniły się założenia inwestycyjne, podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia powinien wystąpić o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny bądź słuszny interes strony.

Organ II instancji słusznie skonstatował, że postępowanie winno zostać przeprowadzone powtórnie przez Burmistrza z uwzględnieniem uwag w zakresie ujednolicenia przez inwestora parametrów inwestycji określonych we wniosku oraz tych określonych w załączonej do wniosku decyzji środowiskowej. Ujednolicenie to może wiązać się z wezwaniem inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej dla inwestycji odpowiadającej w swych zasadniczych parametrach tej określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach, co z kolei w konsekwencji może skutkować zawieszeniem postępowania z wniosku o wydanie warunków zabudowy. Przeprowadzenie koniecznych czynności procesowych samodzielnie przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), albowiem w zasadniczej części tego postępowania organ I instancji zostałby "wyręczony" przez organ odwoławczy. Zasadnym było zatem zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd uznał za zasadne odniesienie się także do drugiej ze spornych kwestii, a dotyczącej stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (którą SKO zanegowało). Sąd ma świadomość, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, jednak rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie i określających zakres postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21, dostępny jw.). W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego, którego braki dostrzegło SKO, determinowany jest przez przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, nie może być to zatem przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21, dostępny jw.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 – dalej "u.o.z.e."). To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej skargą decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne jw.). Nie jest zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 500 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 500 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 (dostępny jw.), w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 500 kW (w poprzednim stanie prawnym 100 kW) jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 500 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 500 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 500kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacje odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 500 kW (w poprzednim stanie prawnym 100 kW).

Odnosząc się zaś do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela i popiera argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., nieprawomocny, dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć należy, że ww. nowelizacja zliberalizowała wymogi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowiąc, że studium winno określać rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pkt 1), oraz urządzeń innych niż wolnostojące (pkt 2). Z przepisów powyższych wynika (niezależnie od tego, czy rozpatrujemy ich treść sprzed czy po nowelizacji), że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż wskazana stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego (czego SKO nie kwestionuje), czy też wyłącznie na obszarze wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (co już SKO wywiodło). Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą mieć wpływu postanowienia studium, które zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc, a contrario, nie wiąże organów gminy przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane. Nie są w tym zakresie istotne również ustalenia wynikające z uchwalonego dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro nie zostały one zmaterializowane w formie przepisu aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.

Wywód organu w powyższym zakresie, jako w ocenie Sądu błędny, nie będzie zatem wiązał organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Nie zmienia się jednak zasadniczy wniosek Sądu, że prawidłowo decyzja Burmistrza Brodnicy została przez SKO uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.