Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2373/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 218/13 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. na rzecz A. K. i J. K. solidarnie kwotę 507 (pięćset siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Starosta Nowotarski zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i A. K. pozwolenia na budowę inwestycji: " Obiekt usługowy wielofunkcyjny wraz z infrastrukturą towarzysząca (bez przyłączy)", zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], położonych w R..

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R. oraz Burmistrza Miasta R. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty Nowotarskiego w mocy. W ocenie Wojewody Małopolskiego, w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania wymienione w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) i organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpoznania skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. II SA/Kr 1379/05 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowotarskiego. Sąd I instancji wskazał, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lipca 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2002 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Kr 2823/02, a tym samym zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."). Z zawartego w aktach zawiadomienia z dnia 4 października 2004 r. wynikało bowiem, że początkowo właścicielem działki graniczącej z planowaną inwestycją była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R., która reprezentowała swoich członków tj. lokatorów bloków nr [...] przy ul. O. w R.. W trakcie postępowania zmieniły się jednakże strony w związku z wyodrębnieniem własności lokali. Powyższe zawiadomienie skierowane było do właścicieli wykupionych lokali i współwłaścicieli terenu przyległego do inwestycji, lecz krąg właścicieli nie został ustalony przez organ prawidłowo.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez J. i A. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 807/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA, odwołując się do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w kontrolowanej sprawie w aktach sądowoadministracyjnych brak jest śladu (postanowienie, zarządzenie) wskazującego na dopuszczenie przez Sąd dowodu z dokumentów zawartych w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prowadzonych pod sygn. II SA/Kr 2823/02 – tak do dnia zamknięcia rozprawy, jak i po zamknięciu rozprawy. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2002 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzje organów obu instancji wydane w sprawie pozwolenia na budowę uznając, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prezentując powyższe stanowisko, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie odniósł się jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do rozstrzygnięcia tegoż Sądu zawartego w postanowieniu z dnia 14 marca 2007 r., sygn. II SA/Kr 2823/02 i jego uzasadnieniu, a więc postanowienia wydanego w sprawie, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Postanowieniem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił "odrzucić zażalenie A. K. zastąpionego przez radcę prawnego P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r." Zaznaczyć należy, że postanowieniem z dnia 22 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2823/02, którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2002 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta R. dnia [...] lutego 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie Sądu z dnia 14 marca 2007r., sygn. II SA/Kr 2823/02 i jego uzasadnienie jest jednoznaczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. II SA/Kr 2823/02 odrzucił jedynie zażalenie wniesione przez radcę prawnego P. K. (w imieniu A. K.) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r., stwierdzając wyraźnie, że istnieją dwa zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r. i obu zażaleniom należy nadać bieg. W tym stanie rzeczy Sąd powinien był odnieść się do powyższych okoliczności, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. II SA/Kr 2823/02, a także kwestii objętych dyspozycją art. 168 § 1 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższych kwestii czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od przesądzenia kwestii prawomocności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 2823/02 o odrzuceniu skargi kasacyjnej – jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny - uzależniona była bowiem ocena prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Kr 2823/02. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednocześnie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpoznając skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 218/13 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. z urzędu stwierdzone zostało, iż w sprawie o sygnaturze II SA/Kr 2823/02 WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006r. uchylił decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lipca 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2002 r. Na tę okoliczność Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygnaturze II SA/Kr 2823/02. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem sądu. Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jest bowiem zasadą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli J. i A. K., wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 807/11,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy Sąd prawidłowo zastosował przepisy p.p.s.a. i k.p.a. oraz zastosował się do wykładni prawa dokonanej w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 807/11,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 168 § 1 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Kr 2823/02 nie uzyskał waloru prawomocności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd I instancji w zakreślonym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ustalająca warunku zabudowy i zagospodarowania terenu została uchylona wyrokiem Sądu wydanym w sprawie o sygn. II SA/Kr 2823/02. Sąd I instancji, tak jak w poprzednim wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., nie wskazał zatem, czy i kiedy wyrok Sądu z 8 czerwca 2006 r. uzyskał walor prawomocności. Wbrew nałożonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązkowi, Sąd I instancji nie zbadał tejże kwestii (art. 190 p.p.s.a.). Uzasadniając swój wyrok, Sąd I instancji nie wskazał również, który z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowił podstawę wznowienia. Brak takiego wyjaśnienia powoduje, że nie jest możliwe zbadanie, czy Sąd prawidłowo zastosował przepisy procesowe, albowiem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 145a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. mogą stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali równocześnie, że gdyby nawet przyjąć, iż podstawą orzekania przez Sąd było ustalenie, że wyrok z 8 czerwca 2006 r. stał się prawomocny, to stanowisko to należy uznać za błędne. Nie doszło bowiem do rozpatrzenia przez Sąd zażalenia adw. M. W., pomimo że taki obowiązek wynikał, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny, z postanowienia WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie podstawy kasacyjne, które skonstruowane zostały wyłącznie w oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a, uznać należy za usprawiedliwione. Przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się rażącego naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku kasacyjnym z dnia 9 grudnia 2011 r. uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. II SA/Kr 1379/05 w sposób jednoznaczny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Kr 2823/02, wydanego w sprawie ze skargi na decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, który stanowił podstawę do uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, zaś ocena ta uzależniona jest od przesądzenia kwestii prawomocności postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 2823/02 o odrzuceniu skargi kasacyjnej A. K. od ww. wyroku z 8 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył bowiem, że pomimo tego, iż na postanowienie z 22 grudnia 2006 r. wniesione zostały dwa zażalenia (wniesione przez radcę prawnego P. K. oraz adwokata M. W.), postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. II SA/Kr 2823/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił jedynie zażalenie wniesione w imieniu A. K. przez radcę prawnego P. K. stwierdzając jednak wyraźnie, że istnieją dwa zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r. i obu zażaleniom należy nadać bieg.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi ten drugi przypadek, gdyż wbrew wyraźnym, jednoznacznym zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r., w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił się od wyjaśnienia, czy stwierdzenie prawomocności postanowienie WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Kr 2823/02 nastąpiło w sposób niewadliwy. Wbrew nałożonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązkowi, jednoznacznemu w swej treści, wymagającemu dokonania oceny odnoszącej się do istnienia podstaw do stwierdzenia prawomocności postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej w związku ze stwierdzonym w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r. uchybieniem procesowym polegającym na nierozpoznaniu zażalenia adw. M. W., Sąd I instancji ponownie, całkowicie a priori przyjął, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 czerwca 2006 r. jest wyrokiem prawomocnym, zaś w związku z tym, że na mocy tego wyroku wyeliminowana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydana została zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę, zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku całkowicie zabrakło nawiązania do oceny prawnej zawartej w poprzedzającym go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 807/11 i wykazania, w jaki sposób została ona przez Sąd I instancji uwzględniona, co zasadnym czyni także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura części merytorycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawia wręcz wrażenie, że Sąd I instancji zapomniał o wyroku przywołanym w części opisowej uzasadnienia, bo niepodobna przyjąć, że określona art. 190 p.p.s.a. zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana wyrażoną w tej sprawie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny była Sądowi I instancji nieznana.

Wobec całkowitego pominięcia przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku konieczności uwzględnienia nakazanemu temu sądowi przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku tego Sądu określonego sposobu postępowania należało stwierdzić, że ocena prawna wyrażona w wyroku z 9 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 807/11 pozostaje nadal aktualna i jako wiążąca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymaga wzięcia jej pod rozwagę przez ten Sąd w toku ponownego rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia istnienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 190, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.