Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 582/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134m art. 135 art. 145
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 32, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi A. L. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/69/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 marca 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/69/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. L. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 27.12.2021 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką K. K., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją wyżej wskazaną organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. K. W uzasadnieniu decyzji opisano ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku postępowania, a co istotne sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organ odwoławczy, który każdorazowo widział konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie z uwagi na jego niekompletność.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżąca zamieszkuje wraz z matką i ojcem, a także swoimi dziećmi, w domu jednorodzinnym. Do jej obowiązków należy pielęgnacja chorej matki: pomoc w ubieraniu się, podawanie leków, pielęgnacja ran powstałych w wyniku choroby, przygotowywanie posiłków. Poza tym wskazano, że ojciec skarżącej z uwagi na stan zdrowia nie może opiekować się żoną. Cierpi na liczne schorzenia związane z wiekiem. Siostra A. L. pracuje zawodowo i nie może opiekować się matką. Następnie przywołano przepisy mające w sprawie zastosowanie oraz stwierdzono, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, która wskazała, że nie zgadza się z decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z aktami sprawy wskazało, że sprawa z wniosku skarżącej była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organ odwoławczy, który każdorazowo wskazywał na szereg wątpliwości wymagających wyjaśnienia, celem wypowiedzenia się w przedmiocie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) i wskazał, że w przedmiotowej sprawie będzie miał on zastosowanie, gdyż wniosek został złożony przez córkę osoby wymagającej opieki.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do maja 2020 r., od września 2020 r. nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a o świadczenie pielęgnacyjne zawnioskowała w dniu 19.04.2021 r. Z akt sprawy wynika również, że matka skarżącej była od dłuższego czasu chora, albowiem schorzenia na które cierpi są schorzeniami przewlekłymi (szczególnie cukrzyca). Brak jest więc w ocenie Kolegium wykazania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, która w stanie chorobowym, w jakim się znajduje, nie funkcjonowała samodzielnie znacznie wcześniej. Wprawdzie skarżąca oświadczyła, iż sprawowanie opieki nad matką zajmuje jej około 6 godzin dziennie, niemniej jednak organ odwoławczy zauważył, że w zakres tych czynności wchodzą również takie działania skarżącej jak przygotowanie posiłków, sprzątanie, umawianie na wizyty lekarskie, pomoc w ubraniu się matki.

Zdaniem organu zakres czynności taki jak pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, sprzątanie, pomoc przy myciu, dawkowanie leków, a także umawianie wizyt lekarskich nie wykracza poza zakres czynności mieszczących się w ramach wspierania rodziców wynikających z zasad współżycia społecznego. Powszechnie przyjmuje się, że w ramach wsparcia starszych chorych rodziców mieszkające z nimi dzieci przejmują na siebie obowiązki polegające na robieniu zakupów, sprzątaniu, gotowaniu.

Z akt sprawy wynika, że w domu wraz z K. K. zamieszkuje jej małżonek J. K., który jest schorowany i w podeszłym wieku, niemniej jednak w ograniczonym zakresie stanowi wsparcie dla żony. Co istotne skarżąca ma siostrę, która wprawdzie pracuje zawodowo, ale winna wesprzeć siostrę w opiece nad matką, poprzez zapewnienie usług opiekuńczych, choćby poprzez ich sfinansowanie. Takie rozwiązanie niewątpliwie pozwoli zapewnić rodzicom skarżącej bezpieczne funkcjonowanie w przestrzeni domowej, podczas gdy skarżąca jako osoba młoda (34 lata) będzie mogła powrócić na rynek pracy.

W odniesieniu do przywołanej przesłanki, na którą powołuje się organ I instancji, Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w którym wskazano, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicicie przyjmuje się, że powyższy przepis interpretować należy zgodnie z wykładnią trybunalską, co oznacza, iż zasadnym jest uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób, których niepełnosprawność powstała po czasookresie wskazanym w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że obecnie brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skargę skarżąca A. L. Skarżąca wskazała, że bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje od sierpnia 2018 r., wtedy też w związku z zajściem w ciążę zmuszona była przejść na zwolnienie lekarskie. Do lipca 2018 r. prowadziła gospodarstwo domowe pracując i zapewniając mamie należytą opiekę oraz wsparcie finansowe. Wówczas oprócz wsparcia finansowego zakres opieki ograniczał się do pilnowania wizyt lekarskich, umawiania tych wizyt, zakupów, zabezpieczenia w leki, przygotowywania posiłków, które podawał wówczas ojciec. Dnia 17.07.2018 r ojciec przeszedł poważną operację, a stan jego zdrowia nie pozwalał już na samodzielną opiekę nad mamą. Od 1.08.2018 r. do 28.01.2019 r. skarżąca pozostawała na zwolnieniu lekarskim zapewniając ciągłą opiekę i wsparcie finansowe mamie. Od 29.01.2019 r. do 27.01.2020 r. wykorzystywała urlop macierzyński, w dalszym ciągu sprawując opiekę nad mamą oraz wspierając ją finansowo. Od 28.01.2020 r. do 1.04.2020 r. wykorzystywała przysługujący urlop wypoczynkowy, a od 2.04.2020 r. do 4.05.2020 r. urlop wychowawczy. W tym okresie pracodawca nalegał na powrót skarżącej do pracy, jednak już wówczas stan zdrowia mamy na to nie pozwalał. Częściowej opieki nie mógł sprawować również ojciec skarżącej. Skarżąca nie mogła pozostawić niepełnosprawnej mamy bez opieki i wsparcia, dlatego też została zmuszona podjąć decyzję o rezygnacji z zatrudnienia. Wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 19.04.2021 r., ponieważ do tego czasu skarżąca była w stanie zapewnić niepełnosprawnej mamie opiekę. jak również wsparcie finansowe. Pomimo tego, że formalnie świadczenia pielęgnacyjne są przyznawane opiekunom, to w rzeczywistości mają one zabezpieczyć egzystencję osób z niepełnosprawnością.

Skarżąca podniosła, że zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną mamą uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Wykonywane czynności są rozłożone w ciągu całego dnia, niejednokrotnie również w nocy. Każdego dnia 4 razy dziennie skarżąca podaje mamie insulinę, co najmniej 4 razy dziennie mierzy cukier, podaje lekarstwa, pomaga w ubieraniu się, higienie osobistej, w codziennej kąpieli. W dniach kiedy mama gorzej się czuje pomaga w skorzystaniu z toalety. Zgodnie z zaleceniem neurologa codziennie ćwiczy pamięć i zdolności rozpoznawcze. Stan, w jakim znajduje się mama, często wskazuje na obowiązkową obecność skarżącej, ponieważ np. nie chce przyjąć przygotowanych leków. Stan zdrowia ulega ciągłemu pogarszaniu się. Często pojawiają się lęki podczas nieobecności skarżącej. Encefalopatia na którą choruje mama (historia choroby została przekazana już wcześniej do akt sprawy) prowadzi do utraty zdolności ruchowych i zdolności intelektualnych.

Ojciec skarżącej w związku ze swoimi schorzeniami sam wymaga pomocy i wsparcia. Więc stwierdzenie "stanowi w ograniczonym zakresie wsparcie dla żony" nie jest prawdą. Sam posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Siostra skarżącej pracuje na stanowisku pomoc kuchenna, zarabia najniższą krajową, przez co stan jej finansów nie pozwala na zapewnienie takich właśnie usług. Wynajęcie opieki - nawet częściowej - przekracza jej możliwości finansowe, a ponadto biorąc pod uwagę zachowanie mamy w stosunku do osób obcych, brak zaufania i obawy, jakie wysuwa względem innych osób, uniemożliwiałoby takiej osobie sprawowanie należytej opieki nad niepełnosprawną.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. K.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej K. K. urodzona [...] 1945 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopnień niepełnosprawności istnieje od 4 lutego 2021 r. Matka skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym od 1 września 2020 r. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. K. K. ma zaawansowaną cukrzycę, niedotlenienie serca, początki miażdżycy, początki demencji, niedosłuch, jej stan zdrowia ulega z dnia na dzień pogorszeniu. K. K. porusza się o balkoniku, wymaga stałego nadzoru osób drugich przy czynnościach higienicznych oraz ubieraniu. Skarżąca świadczy osobistą opiekę względem matki, asystuje przy czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje je, umawia wizyty lekarskie i na nie matkę dowozi, dla o wszystkie potrzeby matki, pozostaje w stałej dyspozycji i gotowości. K. K. ma kłopoty z pamięcią, na całym ciele ma rany wskutek choroby na cukrzycę, które trzeba kilka razy dziennie oczyszczać, skarżąca przygotowuje matce posiłki o stałych porach, podaje lekarstwa i sprawdza poziom insuliny. Mąż K. K. nie posiada orzeczonego stopnia niepełnosprawności, jednakże z uwagi na problemy zdrowotne (urologiczne, neurologiczne i kardiologiczne) i liczne pobyty w szpitalu nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. K. K. oprócz skarżącej ma jeszcze drugą córkę, która pracuje zawodowo.

Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś K. K. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką, gdyż skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do maja 2020 r., od września 2020 nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a o świadczenie pielęgnacyjne zawnioskowała w dniu 19 kwietnia 2021 r. Matka skarżącej zaś była chora od dłuższego czasu, gdyż schorzenia na które cierpi, są schorzeniami przewlekłymi (szczególnie cukrzyca). Nadto organ stwierdził, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, szczególnie gdyby w opiece wsparła skarżącą siostra.

Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia K. K. i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Należy podkreślić, że w zasadzie jedynym ustaleniem organów jest, że K. K. choruje m.in. na cukrzycę. Skarżąca wskazała natomiast, że stan zdrowia matki ulega ciągłemu pogarszaniu się. Często pojawiają się lęki podczas nieobecności skarżącej. Nadto skarżąca podniosła, że u K. K. zdiagnozowano encefalopatię. Przez encefalopatię należy rozumieć przewlekłe lub trwałe uszkodzenia w strukturach mózgu. Faktem powszechnie znanym jest, że encefalopatia prowadzi do utraty podstawowych funkcji człowieka jak poruszanie się i zdolności intelektualne. Często towarzyszą im również zaburzenia neurologiczne od strony ośrodkowego układu nerwowego. Faktu tego organy nie zweryfikowały.

Organy nie ustaliły, jaki jest aktualny stan K. K. w związku z jej schorzeniem, czy znajduje się ona we wczesnym czy też zaawansowanym etapie choroby, przyznając jednocześnie, że choroba ma charakter przewlekły. Choroby przewlekłe z kolei charakteryzują się długim czasem trwania i wolnym postępem zmian chorobowych. Z informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że K. K. potrzebuje pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności takich jak korzystanie z toalety, ubieranie się, przyjmowanie leków, a często również posiłków. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe informacje i nie przypisał im należytego znaczenia.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało powiązane z niepełnosprawnością polegającą na tym, że osoba wymagającą opieki jest osobą leżącą. Należy podnieść, że niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą, szczególnie jeśli osoba wymagająca opieki ma problemy natury psychicznej. Osoby z zaburzeniami pamięci, czy też zaburzeniami neurologicznymi, a chodzącej samodzielnie, nie sposób pozostawić bez opieki, co można zrobić na pewien czas, jeśli osoba wymagająca opieki nie przemieszcza się i jest pampersowana. Powyższych okoliczności organ odwoławczy również zupełnie nie wziął pod uwagę. Nie wziął organ również pod uwagę podnoszonego w postępowaniu administracyjnym faktu, że matka skarżącej wymaga szczególnej pielęgnacji z uwagi na rany powstałe z powodu cukrzycy.

Nadto organy nie ustaliły w sposób precyzyjny sytuacji drugiej córki K. K., przyjmując a priori, że może ona wspomagać skarżącą w opiece nad matką. Siostra skarżącej pracuje zawodowo, organy nie ustaliły jednak, jaka jest jej sytuacja materialna. Prawdą jest, że osoby zobowiązane do alimentacji mogą realizować swój obowiązek alimentacyjny w różny sposób – nie tylko poprzez osobiste starania, lecz również poprzez wydatkowanie środków finansowych, za pomocą których można zapewnić opiekę nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie brak jednak stosownych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że druga córka K. K. może w jakiś sposób partycypować w opiece nad nią.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna K. K. z uwzględnieniem specyfiki chorób, na które ona cierpi oraz jaka jest sytuacja wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.