Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1730/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, asesor WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. oddala skargę


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt: [...] Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. - zwana dalej "Komisją Orzekającą", uznała E.C. - w okresie od maja 2002 r. do dnia [...] stycznia 2003 r. pełniącą funkcję dyrektora [...] Teatru [...] - winną umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynu określonego w art. 138 ust. l pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.).

Obwinionej zarzucono udzielenie w dniu [...] stycznia 2003 r. zamówienia publicznego na prowadzenie przez czas nieokreślony obsługi prawnej Teatru przez Kancelarię Radców Prawnych [...] s.c. we W., z naruszeniem zasady określonej w art. 12a ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych( t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 z późn. zm.) poprzez udzielenie zamówienia wykonawcy, który nie został wybrany na zasadach określonych tą ustawą. Stosując nadzwyczajne złagodzenie kary, wymierzono obwinionej za ten czyn karę upomnienia i obciążono kosztami postępowania w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, iż naruszenie przez obwinioną zasad postępowania określonych art. 12a i art. 73 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych jest bezsporne. W ocenie Komisji Orzekającej umowę zlecenia na usługi prawnicze można było podpisać dopiero z wykonawcą wybranym w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o zamówieniach publicznych i wyłącznie na czas określony. Wątpliwości Komisji Orzekającej nie budziły też kwalifikacja prawna czynu, ani umyślny charakter działania. Na działanie umyślne wskazywały - powoływanie się obwinionej na znajomość przepisów ustawy o zamówieniach publicznych i przyjęcie niekorzystnych dla Teatru postanowień umowy w zakresie wysokości wynagrodzenia oraz okresu jej wypowiedzenia. W ocenie Komisji Orzekającej , znacznie tańsze byłoby zatrudnienie radcy prawnego na etacie. Obwiniona nie wykazała pilnej potrzeby udzielenia przedmiotowego zamówienia, a "jedynym efektem" nowej obsługi prawnej były prace związane z przygotowaniem wypowiedzenia stosunku pracy głównej księgowej, pozostającej w konflikcie z dyrektorem Teatru. Obwiniona jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, nie mogła nie wiedzieć o wynikającym z art. 28 ust. 4 ustawy o finansach publicznych obowiązku dokonywania zakupów usług na zasadach określonych przepisach ustawy o zamówieniach publicznych, a naruszając ten obowiązek musiała godzić się na to, że narusza prawo.

Komisja Orzekająca dostrzegła w przedmiotowej sprawie przewagę okoliczności łagodzących nad obciążającymi. Stosując nadzwyczajne złagodzenie kary, wymierzono obwinionej karę upomnienia. Podkreślono, iż obwiniona poniosła dalsze konsekwencje swojego czynu, wskutek wcześniejszego odwołania z zajmowanego stanowiska.

Obwiniona odwołała się od orzeczenia Komisji Orzekającej do Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów - zwanej dalej "Główną Komisją Orzekającą", w zakresie winy oraz kary. W piśmie z dnia[...] marca 2004 r. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez:

"przyjęcie, że świadomie nie zastosowała ustawy o zamówieniach publicznych przy udzielaniu zamówienia publicznego na prowadzenie obsługi prawnej we [...]Tatrze [...] i wymierzenie kary upomnienia mimo, iż okoliczności wskazywały, że działała w stanie wyższej konieczności",

"niezastosowanie dobrodziejstwa odstąpienia od kary, przy uznaniu, że popełniła zarzucany czyn".

W uzasadnieniu obwiniona wskazywała na wyjątkowy charakter okoliczności,

w jakich doszło do podpisania umowy z kancelarią prawną, które nie były w postępowaniu kwestionowane. Powołała się na złożone wcześniej wyjaśnienia, iż zachodziła pilna potrzeba naprawy trudnej sytuacji finansowej Teatru, negocjacji wcześniejszych kontraktów, przygotowania nowych umów o pracę z aktorami i pozostałymi pracownikami, opracowania zastrzeżeń i odwołań od ustaleń kontroli prowadzonej przez Urząd Marszałkowski. Natychmiastowe podpisanie umowy zlecenia z kancelarią prawną uznała za konieczne, gdyż nie mogła funkcjonować bez pomocy prawnej, a zatrudniony w Teatrze radca prawny zrezygnował z pracy. Opisane okoliczności, zdaniem obwinionej, powinny rzutować na ocenę możliwości uniknięcia przez nią kary i uznanie, iż "działała w stanie wyższej konieczności", a w konsekwencji spowodować jej uniewinnienie. Dopuszczając możliwość przyjęcia ewentualnego nieumyślnego zawinienia, obwiniona wystąpiła też z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary.

Główna Komisja Orzekająca rozpatrując odwołanie uznała, że stan faktyczny i kwalifikacja prawna czynu przypisanego obwinionej w zaskarżonym orzeczeniu nie budziły wątpliwości. Poza sporem pozostawało naruszenie przy zawieraniu w dniu [...] stycznia 2003 r. umowy zlecenia z Kancelarią Radców Prawnych [...], zasad powszechności i zakazu zawierania kontraktów na czas nieoznaczony. Jako zasadne uznano natomiast podniesione w odwołaniu zarzuty odnoszące się do rodzaju przypisanej obwinionej winy i wymiaru kary.

Główna Komisja Orzekająca orzeczeniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr akt [...] uchyliła zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej przypisując obwinionej jedynie nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. l pkt 12 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu podkreślono przede wszystkim, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał wystąpienia przesłanek, o jakich mowa w art. 141 ust. l ustawy o finansach publicznych, a które odwołująca się określa jako działanie "w stanie wyższej konieczności". Obwiniona nie wykazała dołożenia w omawianej sprawie najwyższej staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za dobro finansów publicznych, a więc braku możliwości uniknięcia naruszenia dyscypliny. Bezsporny był fakt, iż do naruszenia dyscypliny finansów publicznych doszło a osobą, która się go dopuściła była obwiniona. Dlatego nie było możliwe uwzględnienie pierwszego z wniosków postawionych w odwołaniu, to jest o uniewinnienie od stawianego zarzutu. Uznane zostały natomiast za zasadne zarzuty odwołania, iż przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do przypisania obwinionej działania umyślnego, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia zbyt surowej kary. Zmiana stanowiska w przedmiocie umyślności działania obwinionej , przypisanie jej działania nieumyślnego w najłagodniejszej postaci, musiały mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia o karze. Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, iż poza okolicznościami odnoszącymi się do trudnej sytuacji, w jakiej obwiniona musiała podejmować decyzję, uwzględniono również pobudki jej działania oraz wcześniejszą niekaralność. Stwierdzono trafność rozstrzygnięcia Komisja Orzekającej o konieczności skorzystania z instytucji nadzwyczajnego złagodzenia kary. Dlatego uznano, że w sprawie występowały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 150 ust. l ustawy o finansach publicznych, pozwalające na odstąpienie od wymierzenia obwinionej kary za przypisany jej czyn. Takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiały się cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i wychowawcze, jakie miała ona osiągnąć wobec ukaranej. E. C. od kilkunastu miesięcy nie była już dyrektorem Teatru. Określiła się jako bezrobotna. Samo odwołanie ze stanowiska stanowiło dla niej istotną dolegliwość, zatem cele kary zostały wobec obwinionej zrealizowane.

Na powyższe orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej E. C. pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła zarzut "naruszenia przepisów prawa procesowego, a to nie zastosowania dobrodziejstwa art. 141 ust. l ustawy o finansach publicznych i wyłączenia odpowiedzialności za popełniony czyn". Skarżąca domagała się uniewinnienia od postawionego zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w postępowaniu przed Główną Komisją Orzekającą, skarżąca powołała się na trudne warunki w jakich przyszło jej sprawować funkcję dyrektora oraz odmowę nawiązania współpracy ze strony kilku kancelarii prawnych. W ocenie skarżącej świadczyło to o działaniu w stanie wyższej konieczności oraz dołożeniu najwyższej staranności, aby móc zapewnić profesjonalną obsługę prawną Teatru, a niezastosowanie procedur ustawy o zamówieniach publicznych było jedynie "mniejszym złem". Zdaniem skarżącej, okoliczności te nie zostały należycie ocenione przez Główną Komisję Orzekającą, a rozstrzygnięcie o odstąpieniu od wymierzenia kary było nieadekwatne do sytuacji jaka istniała w Teatrze.

Główna Komisja Orzekająca w odpowiedzi na skargę, wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należało jednak wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, m.in. zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku orzeczenia komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując tej oceny sąd bada czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Natomiast sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów rozstrzygnięć, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Już tych powodów nie było możliwe uwzględnienie wniosku zawartego w skardze o uniewinnienie skarżącej od zarzucanego jej czynu.

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie było orzeczenie Głównej Komisji orzekającej. Dokonując tej oceny sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo. Postępowanie przeprowadzone przez komisje orzekając obydwu instancji było prawidłowe. Ustalony został stan faktyczny sprawy oraz zebrano niezbędne dowody, co pozwalało na wydanie rozstrzygnięcia. W pełni odniesiono się do zarzutów skarżącej oraz w należyty sposób rozstrzygnięcie to uzasadniono. Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonym orzeczeniu naruszenia prawa materialnego.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Skarżąca pełniąca funkcję dyrektora Teatru, a zatem będąc odpowiedzialną za całość gospodarki finansowej kierowanej przez siebie jednostki sektora finansów publicznych zawarła w dniu [...] stycznia 2003 r., z pominięciem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych umowę na czas nieokreślony z kancelarią radców prawnych na świadczenie usług prawnych. Stanowiło to, w ocenie Głównej Komisji Orzekającej, naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 3 ust. 1, art. 12a i art. 73 ustawy o zamówieniach publicznych, co wyczerpywało znamiona czynu określonego w art. 138 ust.1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Taką kwalifikację prawną należy uznać za prawidłową. Naruszenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych nie było również kwestionowane przez samą skarżącą, która jednak uważała, iż w sprawie tej zaistniały przesłanki określone w art. 141 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co powodowało wyłączenie jej odpowiedzialności za popełniony czyn. Zgodnie z tym przepisem odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne działania i zaniechania, chyba że naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia najwyższej staranności, wymaganej od osób odpowiedzialnych za dobro finansów publicznych. Jak słusznie wskazuje Główna Komisja Orzekająca dla uniknięcia odpowiedzialności nie wystarczy staranność zwykła, czy też wysoka , lecz konieczne jest wykazanie staranności najwyższej, co oznacza, że w danej sytuacji nie można było przy zachowaniu tej miary staranności uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżąca wskazując na konieczność pilnego pozyskania obsługi prawnej dla Teatru w celu uzyskania pomocy przy załatwienia najbardziej naglących spraw, nie dokonała jednak przed zawarciem umowy ustalenia z należytą starannością wartości szacunkowej zamówienia, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o zamówieniach publicznych. Gdyby tak uczyniła i nie zawarła umowy na czas nieokreślony, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 73 tej ustawy, być może wystarczające byłoby dla załatwienia najpilniejszych spraw i do czasu pozyskania stałej obsługi prawnej, zawarcie umowy w kwocie nieprzekraczającej równowartości 3000 euro, co zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych stanowiłoby o braku obowiązku w takim przypadku stosowania do takiego zamówienia rygorów wynikających z tej ustawy. Skarżąca nie wykazała, aby pilność i zakres spraw do załatwienia wyłączały możliwość skorzystania z takiego rozwiązania. Również to, ze pozbawiona obsługi prawnej nie mogła proponowanych jej przez drugą stronę umowy zapisów zweryfikować nie stanowi okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność. Jak widać zresztą na tym przykładzie, to jest zawarcia umowy na czas nieokreślony, również kontakt z profesjonalną obsługą prawną nie zawsze gwarantuje uniknięcie naruszenia prawa. Wykazanie najwyższej staranności należy oceniać w kategoriach obiektywnych, nie wystarczy tu subiektywne przekonanie obwinionej, iż w danej sytuacji nie miała innego wyjścia i była zmuszona, działając dla dobra Teatru, do naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych. Podejmując się sprawowania funkcji kierowniczej w jednostce sektora finansów publicznych i będąc odpowiedzialnym za dysponowanie środkami publicznymi, należy liczyć się ze szczególną odpowiedzialnością z tym związaną, jak również z tym, że wszelkie rozstrzygnięcia, podejmowane w subiektywnym przekonaniu co do ich słuszności, będą podlegały ocenie co do zgodności z prawem. Należy również liczyć się z możliwością działania w sytuacjach nietypowych, nieoczekiwanych i odbiegających od przewidywań. Taka sytuacja zaistniała poprzez brak obsługi prawnej w Teatrze, niemniej osoba kierująca daną instytucją powinna i taką możliwość brać pod uwagę i być przygotowaną na konieczność podejmowania decyzji finansowych również i w takich okolicznościach, tym bardziej, że również istnienie tej obsługi prawnej nie zdejmuje odpowiedzialności z osób na stanowiskach kierowniczych za podejmowane przez nie rozstrzygnięcia. Tak więc sama okoliczność braku obsługi prawnej w danej jednostce nie jest wystarczająca do usprawiedliwienia, czy też wyłączenia odpowiedzialności, w zakresie czynności i działań, które do ustanowienia takiej obsługi prawnej zmierzają.

Osoby na stanowiskach kierowniczych odpowiedzialne gospodarkę finansową powinny zatem same wykazywać niezbędną wiedzę i orientację prawną w podstawowych uregulowaniach prawnych, które wiążą się z funkcjonowaniem kierowanej przez siebie jednostki, a do takich regulacji niewątpliwie należy ustawa o zamówieniach publicznych.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej zawartych, w znajdującym się w aktach sprawy, piśmie z dnia [...] lipca 2003 r. skierowanym do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w Województwie [...], konieczność uzyskania natychmiastowej pomocy prawnej uzasadniała zawarcie w styczniu 2003 r. umowy w trybie zamówienia publicznego z wolnej ręki, ze względu na wyjątkową sytuację Teatru, której nie mogła ona przewidzieć. Jak z tego wynika skarżąca mylnie uważała, iż poprzez zawarcie umowy nastąpiło udzielenie zamówienia publicznego w formie zamówienia z wolnej ręki, podczas gdy zarzut postawiony skarżącej jest dalej idący i dotyczy naruszenia , m.in. art. 3 ust. 1 i art. 12a ustawy o zamówieniach publicznych, a więc udzielenia takiego zamówienia z pominięciem ustawy. Nie stanowiło to jednak również okoliczności, która potwierdzałaby tezę o dołożeniu najwyższej staranności i pozwalała wyłączyć odpowiedzialność skarżącej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Biorąc wszystko to pod uwagę, sąd nie stwierdził, aby nieskorzystanie w niniejszej sprawie przez Główną Komisję Orzekającą, z uregulowań zawartych w art. 141 ust.1 ustawy o finansach publicznych, stanowiło naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Natomiast wszystkie te okoliczności, które składały się na szczególnie trudne warunki, w jakich przyszło działać skarżącej, zostały uwzględnione przez organ orzekający, poprzez zastosowanie szczególnej instytucji prawnej, jaką jest przewidziane w art. 150 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, odstąpienie od wymierzenia kary.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.