Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 55/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Teza: Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości.

Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.

TEZY

Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości.

Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1125/17 w sprawie ze skargi F. [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 1125/17 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Fundacja [...] z siedzibą w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. M. J. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 7 w zw. z art. 188 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 211 ust. 1, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez błędną wykładnię pojęcia istotnej zmiany instalacji, polegającą na uznaniu, że nie obejmuje ono zmiany polegającej na intensyfikacji sposobu korzystania z instalacji poprzez zwiększenie ilości wykorzystywanego paliwa i zmiany wynikającej z pogorszenia jakości paliwa, jak również uznaniu, że negatywne oddziaływanie na środowisko należy rozpatrywać w sposób formalny, tj. jedynie w odniesieniu do emisji opisanych w treści decyzji administracyjnej i dla których w przepisach prawa materialnego określono standardy emisyjne, a nie poprzez badanie rzeczywistego oddziaływania instalacji na wszystkie elementy środowiska naturalnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 p.o.ś., poprzez oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia, że organ wydając decyzję w sprawie naruszył przepisy postępowania oraz błędnie uznał, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, w związku z czym nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa oraz odmówił organizacji społecznej prawa do uczestniczenia w tym postępowaniu i złożenia odwołania od wydanej w nim decyzji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą i poprzestanie na przytoczeniu stanowiska organu, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Zarzucając powyższe, wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. 2. Zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 7 p.o.ś., który stanowi definicję pojęcia "istotnej zmiany instalacji". Uchybienie to stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, ponieważ jego następstwem było odmówienie zasadności pozostałym zarzutom podniesionym przez skarżącą w skardze na decyzję organu. W opinii skarżącej kasacyjnie, WSA dokonując wykładni przywołanego przepisu p.o.ś. popełnił trzy błędy, dotyczące kwestii intensyfikacji sposobu korzystania z instalacji, zmiany polegającej na pogorszeniu jakości paliwa oraz tego, czy istotną zmianę instalacji należy rozpatrywać w sposób formalny, czy też pod kątem rzeczywistego oddziaływania instalacji na wszystkie elementy środowiska naturalnego. Ponadto, ściśle związana z błędną wykładnią art. 3 pkt 7 p.o.ś. jest nieprawidłowa wykładnia art. 188 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 211 ust. 1, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 p.o.ś., w oparciu o którą Sąd uznał, że określona w pozwoleniu zintegrowanym ilość i rodzaj paliwa stosowanego w instalacji nie ma charakteru wiążącego dla jej operatora i pełni wyłącznie funkcję informacyjną.

Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że zmiana ilości spalanego paliwa określonej w pozwoleniu zintegrowanym nie stanowi intensyfikacji sposobu korzystania z instalacji, a tym samym nie jest istotną zmianą w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Z takim stanowiskiem według skarżącej kasacyjnie, nie sposób się zgodzić. Istotą funkcjonowania instalacji w sektorze energetycznym jest spalanie paliwa (w przypadku Elektrowni [...] jest to głównie węgiel kamienny) w celu wytwarzania energii cieplnej, która następnie jest przetwarzana na energię elektryczną. Na intensywność korzystania z instalacji składają się dwie, ściśle powiązane ze sobą okoliczności - czas pracy oraz ilość dostarczanego do niej paliwa. Bezspornym jest, że korzystanie z instalacji wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, które zachodzi pod postacią emisji do powietrza, ale również do wód i gleby (ścieki przemysłowe i odpady). Emisje te są pochodną procesu spalania paliwa, a ich wielkość jest związana z ilością tego paliwa.

Skarżąca kasacyjnie podtrzymała argumentację poniesioną w treści skargi do WSA. Według skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zdaje się całkowicie pomijać drugą istotną okoliczność, jaką jest zmiana jakości paliwa dopuszczonego do stosowania w instalacji. Nie powinno budzić wątpliwości to, że zmiana istotnych parametrów paliwa stanowi zmianę sposobu korzystania z instalacji (której całe funkcjonowanie opiera się na spalaniu tego paliwa). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia "zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko", zgodnie z którą, oceny czy ta przesłanka istotnej zmiany instalacji zachodzi dokonuje się w sposób formalny, w zakresie, w jakim to oddziaływanie zachodzi w świetle "zapisów pozwolenia". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, rozumowanie Sądu I instancji w tym zakresie jest całkowicie błędne. Negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko w świetle art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy rozpatrywać pod kątem rzeczywistego, całkowitego oddziaływania instalacji na wszystkie elementy środowiska naturalnego. To, że dla jakiejś substancji nie określono wartości dopuszczalnej oraz że nie wpisano jej do pozwolenia, nie umniejsza faktu, że jest ona emitowana oraz że ma ona szkodliwy charakter dla środowiska. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądem I instancji, organ i uczestnik nie kwestionowali twierdzenia, że zwiększona ilość paliwa może prowadzić do zwiększonej emisji m.in. rtęci. Skarżąca kasacyjnie powołała się na treść opinii sporządzonej przez dr. hab. chemii L. P., przedłożoną przez skarżącą do akt postępowania, według której, zwiększenie ilości paliwa oraz pogorszenie jego jakości będzie się wiązać ze znaczącym zwiększeniem emisji do powietrza oraz do wód szeregu opisanych tam substancji. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska naturalnego. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest w tym zakresie ustalenie stanu faktycznego poprzez zbadanie jakie są wszystkie możliwe negatywne oddziaływania instalacji. Do takich wniosków prowadzi nie tylko wykładnia językowa przywołanego przepisu p.o.ś., ale również względy celowościowe i systemowe, w szczególności mając na uwadze zasadę zapobiegania i przezorności wywodzoną z art. 6 p.o.ś. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niezasadne oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia szeregu uchybień organu, polegających na błędnym przyjęciu, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a w konsekwencji przeprowadzenie go bez zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, pozbawienie organizacji ekologicznej możliwości udziału w nim na prawach strony oraz możliwości złożenia przez nią odwołania od decyzji wydanej w sprawie. Ponadto, Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a w szczególności pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego opinii sporządzonej przez specjalistę w zakresie chemii, dr hab. L.P. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ w ogóle nie ustosunkował się merytorycznie do tej opinii w zaskarżonej decyzji co wskazuje na to, że bez podania przyczyny odmówił jej wartości dowodowej. Ponadto, Sąd całkowicie pominął zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie uważa, że organ pominął argumentację przedstawioną przez skarżącą, popartą opinią eksperta - dr. hab. L. P. złożoną do akt sprawy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie wezwał skarżącej do ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, postępowanie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, dotyczyło bowiem istotnej zmiany instalacji polegającej na zmianie sposobu jej funkcjonowania, poprzez znaczące zwiększenie dopuszczalnego rocznego zużycia paliwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, w którym nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi oraz nie wyjaśniono stanowiska Sądu, poprzestając jedynie na przytoczeniu argumentacji organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie doszło do naruszenia przedstawionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zgodzić należy się Sądem I instancji, który na str. 12 uzasadnienia wyroku stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ organ przestawił wystarczającą argumentację.

Sąd I instancji na str. 11 uzasadnienia wyroku wyjaśnił jednocześnie, że uchylenie decyzji jest możliwe m.in. gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.). Inaczej mówiąc uchylenie rozstrzygnięcia z przyczyn proceduralnych jest możliwe gdy naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a więc gdy sąd ustaliłby, że mogłaby zapaść decyzja o innej treści.

Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała ww. okoliczności, których spełnienie warunkowałoby uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Konkluzja Sądu I instancji o braku naruszenia przepisów postępowania regulujących sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest zatem prawidłowa.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ w ogóle nie ustosunkował się merytorycznie do tej opinii w zaskarżonej decyzji co wskazuje na to, że bez podania przyczyny odmówił jej wartości dowodowej. Odnosząc się do tego zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r. nr [...], wyjaśnił, że w odniesieniu do argumentu na potwierdzenie poglądu o istotnej zmianie w Elektrowni [...] dotyczącego zwiększenia zużycia paliw, który Fundacja [...] rozwinęła w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać za nietrafny. Przypomnieć należy, że skarżąca przy piśmie z 20 lipca 2016 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła jako załącznik opinię naukową sporządzoną przez dr hab. L. P. pt. "Opinia naukowa o pozwoleniu zintegrowanym dla Elektrowni [...]- Porównanie stanu obowiązującego ze stanem poprzednim. Zmiana w dniu 30 grudnia 2015 r. w aspekcie możliwości znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko czyli istotnej zmiany instalacji". Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdził wyraźnie, że "Wbrew stanowisku przedstawionemu w piśmie procesowym Fundacji [...] skierowanym do WSA, zużycie paliwa i wielkości charakteryzujące paliwo tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym w omawianej sprawie jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii". Sąd I instancji na str. 11 uzasadnienia wskazał, że wywód organu na ten temat stanowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w związku z opinią, załączoną do pisma procesowego skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. Powyższe oznacza, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w tym zakresie, Sąd I prawidłowo uznał, że organ ustosunkował się merytorycznie do tej opinii w zaskarżonej decyzji. Nie doszło także do naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe, a jego treść umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia istotnej zmiany instalacji, wskazać należy, że podporządkowane są głównej tezie wynikającej z treści skargi kasacyjnej dotyczącej uznania, że zmiana istotnych parametrów paliwa stanowi zmianę sposobu korzystania z instalacji i jest równoznaczna z wystąpieniem przesłanki w postaci istotnej zmiany instalacji. Zarzuty dotyczące prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro zużycie paliwa nie wiąże się ze zmianą instalacji, to nie można skutecznie wywodzić, że zwiększona emisja metali ciężkich, którą owo zużycie powoduje, jest równoznaczne ze zmianą instalacji. Z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie zwiększyła rocznej wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza, ale ją zmniejszyła na okres do dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w przypadku pyłu 1 508 Mg/rok na 933 Mg/rok, w przypadku dwutlenku siarki 14 298 Mg/rok na 9 553 Mg/rok, a w przypadku dwutlenku azotu na okres do dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 20123 r. z 12 790 Mg/Roza 7111 Mg/rok. Ponadto od dnia 1 stycznia 2024 r. decyzja przewiduje dalsze zmniejszenie dopuszczalnej emisji do powietrza. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było stwierdzić, że zmiana pozwolenia zintegrowanego wiąże się z znaczącym zwiększeniem oddziaływania instalacji Elektrowni [...] na stan powietrza.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia ustawowego "istotna zmiana instalacji", którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 206 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.). Wykładnia pojęcia prawnego, które posiada definicję ustawową powinna stanowić postępowanie logiczne, pozwalające wyróżnić, odnaleźć i wyprowadzić jego treść z przedmiotu regulacji prawnej, w której ono występuje. Wykładnia sądowa takiego pojęcia powinna nadawać znaczenie terminowi wprowadzonemu przez prawodawcę oraz uściślać znaczenie pojęcia prawnego w systemie prawa. Wykładnia pojęć ustawowych powinna także uwzględniać nadrzędną zasadę, że akt prawny nie jest wyłącznie konglomeratem współistniejących obok siebie pojęć prawnych, lecz powinien być spójnym układem interpretowanych pojęć prawnych według określonych zasad. Z treści art. 3 pkt 7 p.o.ś. wynika, że istotna zmiana instalacji może polegać na zmianie sposobu jej funkcjonowania lub jej rozbudowie. W tych dwóch sytuacjach może to powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym na str. 5 skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska. Jednocześnie na tej samej stronie skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zgodnie z opinią sporządzoną przez dr. hab. chemii L. P., przedłożoną przez skarżącą do akt postępowania, zwiększenie ilości paliwa oraz pogorszenie jego jakości będzie się wiązać ze znaczącym zwiększeniem emisji do powietrza oraz do wód szeregu opisanych tam substancji. Skarżąca kasacyjnie wymienia zatem tylko dwa elementy środowiska (wody i powietrze) zagrożone pogorszeniem jego jakości. Dokonując wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" (art. 3 pkt 7 p.o.ś.) należy uwzględnić definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.) przez, które rozumie się "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Skarżąca kasacyjnie powołując się na ww. opinię naukową wskazuje jedynie na możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji jedynie na wody i powietrze z pominięciem pozostałych elementów środowiska wymienionych w art. 3 pkt 39 p.o.ś.

Zgodnie z art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Artykuł ten określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo, że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości. Przypomnieć także należy, że sprawa niniejsza dotyczy odwołania skarżącej od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] zmieniającej pozwolenie zintegrowane. Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W piśmiennictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (zob. M Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623).

W piśmiennictwie wskazuje się, że analizując definicję środowiska jako całość możemy zauważyć, że na pojęcie środowiska składają się trzy elementy: "podmiot środowiska" – obiekt – poddany działaniu pewnego "procesu" (oddziaływanie czynników) – i wreszcie "przedmiot środowiska", to jest zbiór czynników. W wyniku takiego pojmowania zbioru pojawiają się dwie tendencje pojmowania środowiska: 1) jako zbioru rzeczy materialnych (i energii), a także ich oddziaływania (wzajemnego na siebie i na podmiot), 2) jako zbioru samych oddziaływań (zob. T. Bartkowski, Kształtowanie i ochrona środowiska, Warszawa 1979, s. 47). Całościowość w prawie ochrony środowiska można też tłumaczyć istnieniem specjalnych norm, instrumentów oraz instytucji prawnych realizujących założenia zasady kompleksowej ochrony środowiska. "Całość" w ujęciu prakseologicznym to jeden element albo przedmiot złożony zawierający wszystkie swoje elementy. Wyraz "całość" może odnosić się także do struktury stosunków zachodzących pomiędzy określonymi typami przedmiotów lub zdarzeń, przejawiającej się przy różnych okazjach z różnymi modyfikacjami. Całość może dotyczyć procesu, którego częścią jest jakiś inny proces będący wyróżnioną fazą procesu pierwszego (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 31). W piśmiennictwie podnosi się również, że "Obecnie uznać należy, iż kompleksowość jest wymogiem merytorycznym wynikającym nieuchronnie z «wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego», o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE (poziom ochrony środowiska naturalnego nie mógłby być wysoki, gdyby dopuścić niekompleksowe podejście)" (zob. M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 95).

Stanowisko skarżącej kasacyjnie na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" jest błędne oraz sprzeczne z przedstawioną wyżej zasadą kompleksowej ochrony środowiska uregulowaną w art. 5 p.o.ś. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie zużycie paliwa i wielkości charakteryzujące paliwo tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzanej działalności, którym w niniejszej sprawie jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Zmiana pozwolenia w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania nie oznacza, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś. Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości.

Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.

Tym samym NSA stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne i w związku z tym skarga ta podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.