Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1943/98
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany /w tym projekt zagospodarowania terenu/ akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Organ aprobujący projekt dojazdu po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i nie mającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich.

Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Skoro organ w ogóle dostrzega, że w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ustanowienia służebności na rzecz inwestora, to tym bardziej winien rozważyć, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 105 poz. 1126 ze zm./, ochronie.

TEZY

Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany /w tym projekt zagospodarowania terenu/ akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Organ aprobujący projekt dojazdu po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i nie mającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich.

Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Skoro organ w ogóle dostrzega, że w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ustanowienia służebności na rzecz inwestora, to tym bardziej winien rozważyć, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 105 poz. 1126 ze zm./, ochronie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza S. i Stanisława S. na decyzję Wojewody T. z dnia 06 sierpnia 1998 r., (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych

I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...)


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 czerwca 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w T., na podstawie art. 84 ust. 2, art. 51 ust. 1a, art. 34 ust. 4, art. 36a ust. 2, art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uchylił decyzję pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr 1018/2 w S. (...) z dnia 10 grudnia 1994 r. wydaną przez Urząd Gminy w T., zatwierdził projekt budowlany powykonawczy budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz zbiornika na ścieki na działce nr 1018/2 w S., w części oznaczonej kolorem czerwonym i udzielił Helenie K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz budowę bezodpływowego zbiornika o pojemności 9,0 m sześciennych, wstrzymanych postanowieniem Urzędu Rejonowego w T. z dnia 9 czerwca 1997 r. w części oznaczonej kolorem czerwonym.

W uzasadnieniu decyzji podano, że postanowieniem z dnia 15 lipca 1997 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów dla robót budowlanych wykonywanych przy budynku gospodarczo-mieszkalnym niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Przedłożony projekt budowlany wykazał, że obiekt jest zlokalizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ściana z otworami odległa jest od granicy działki 4 m. W toku postępowania Kazimierz i Stanisław S. złożyli zastrzeżenie, że działka nr 1018/2 nie ma dostępu do drogi, bowiem oni nie wyrażają zgody na dojazd po działce nr 1019/2, stanowiącej ich własność. Organ uznał, że, stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. przedmiotem jego zainteresowania pozostaje wyłącznie udokumentowanie prawa do gruntu, na którym ma powstać obiekt. Obowiązek projektowania i budowy w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich ma na celu m.in. zapewnienie dojazdu, dojścia do drogi publicznej osobom trzecim, a nie inwestorowi. Z par. 14 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. wynika, że do budynków mieszkalnych winny prowadzić dojazdy lub dojścia. Jeżeli jednak nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia drogi koniecznej. Spory powstałe na tle dostępu do działki podlegają rozpatrzeniu przez sąd powszechny.

W odwołaniu od tej decyzji Kazimierz S. i Stanisław S. zarzucili, że nie dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszono przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i par. 12 ust. 4 rozporządzenia MGPiB z 14 grudnia 1994 r. Nie doręczono skarżącym graficznych załączników do decyzji, które mają stanowić jej integralną część, nie wiadomo zatem która część działki oznaczona jest kolorem czerwonym. Podali, że nadal podtrzymują dotychczas podnoszone zarzuty, oraz że wynik toczącego się od 1994 r. bez ich udziału postępowania jest dla nich krzywdzący.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 1998 r. (...) Wojewoda T., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy, akceptując w całości i powtarzając we własnym uzasadnieniu jej motywy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz S. i Stanisław S. podnieśli, że lokalizacja budynku Heleny K. jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. oraz przepisami prawa budowlanego. Organy nie sprecyzowały bliżej przeznaczenia budynku w części gospodarczej. Inwestor w budynku tym rozpoczął uciążliwą działalność tj. remonty maszyn i samochodów. Wjazd do budynku i wejście muszą odbywać się po działce skarżących, a to będzie rodziło konflikty. Podkreślili, że od 1994 r. organy początkowo nie uznawały ich za stronę postępowania, a ostatnio nie udostępniły im projektu technicznego powykonawczego ani planu zagospodarowania działki inwestora.

Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. Wyjaśniła, że przeznaczenie budynku zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w którym piwnice przeznaczono na garaże na ciągnik i samochód, oraz kotłownię i skład opału, a parter na cele mieszkalne. Dodała też, że przesunięcie budynku w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 10 grudnia 1994 r. inwestor tłumaczy usunięciem się skarpy po wzmożonych opadach deszczu. Skarżący pismem z dnia 29 stycznia 1998 r. zostali poinformowani i włączeni do prowadzonego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Przede wszystkim wskazać należy, że z dokumentów znajdujących się w przedłożonych i uzupełnianych w toku postępowania sądowego aktach administracyjnych wynika, że w dniu 10 grudnia 1994 r. zapadła decyzja o udzieleniu Helenie K. pozwolenia na budowę budy gospodarczo-mieszkalnego według projektu indywidualnego. Plan zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do tej decyzji, przewidywał usytuowanie budynku o kształcie zbliżonym do prostokąta w odległości ok. 15-17 m od drogi, po której przeciwnej stronie znajdują się zabudowania skarżących. Dojazd do budynku przewidziano specjalnie zaprojektowanym szlakiem biegnącym po działce inwestora do drogi stanowiącej przedłużenie drogi znajdującej się przy działce skarżących. Wjazd na tę drogę zaprojektowano w znacznej odległości od zabudowań i działki skarżących. Ani z decyzji, ani z planu zagospodarowania nie wynika, aby było nimi objęte pozwolenie na budowę zbiornika na ścieki. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 1997 r., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce nr 1018 wykonywanych niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę", przy czym zakresu tych niezgodności w postanowieniu i jego uzasadnieniu nie opisano.

Następnie decyzją z dnia 15 lipca 1997 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazano inwestorowi uzyskanie uzgodnienia z Urzędem Gminy T. w sprawie zbliżenia obiektu do drogi, oraz przedłożenie do dnia 30 października 1997 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu wraz z urządzeniami towarzyszącymi, projektu budowlanego powykonawczego budynku wraz z uzgodnieniami UG, projektu budowlanego zbiornika na ścieki, ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Również w uzasadnieniu tej decyzji nie opisano zakresu odstępstw od projektu. Postanowieniem z dnia 5 września 1997 r. wznowiono, na wniosek Kazimierza S. i Stanisława S., postępowanie zakończone decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. Stwierdzono bowiem, że wnioskujący wznowienie, są właścicielami działki nr 1019/2 stanowiącej odcinek drogi bezpośrednio przylegający do działki inwestora, a dotychczas w postępowaniu nie brali udziału.

Decyzją z dnia 25 września 1997 r. uchylono decyzję z dnia 15 lipca 1997 r. i zastąpiono ją nową, określającą obowiązki inwestora w sposób zbliżony, lecz z pominięciem uzgodnienia w sprawie zbliżenia obiektu do drogi. Ta decyzja w trybie odwoławczym została uchylona ze wskazaniem na treść art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu 15 grudnia 1997 r. wydał decyzję, w której stwierdził, że decyzja z dnia 15 lipca 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa, odmówił jednak jej uchylenia stwierdzając, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja tożsama co do istoty. Opisane w uzasadnieniu naruszenie prawa polegało na pominięciu jako stron postępowania skarżących - właścicieli odcinka drogi przylegającej do działki inwestora. Odwołanie od tej decyzji nie zostało uwzględnione przez organ II instancji.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są następstwem decyzji wyżej opisanych.

Jak wyżej wskazano, z akt sprawy nie wynika, aby zbiornik na ścieki był objęty pozwoleniem na budowę z 10 grudnia 1994 r., a co więcej jego budowa nie została wstrzymana postanowieniem z dnia 9 czerwca 1997 r. To, czy w tej sytuacji inwestor prawidłowo został, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obciążony obowiązkiem dostarczenia projektu budowlanego tego zbiornika, pozostaje bez znaczenia. Z całą jednak pewnością dostarczony projekt nowego obiektu nie mógł być zatwierdzony w trybie określonym art. 51 ust. la. Z ustaleń organów nie wynika nawet, czy w ogóle budowa tego obiektu została rozpoczęta, na Jakim etapie ewentualnie się znajdowała, czy też w ogóle budowy nie rozpoczęto. W przypadku pierwszym, skoro budowa miałaby być podjęta bez pozwolenia na budowę, przepisy dotyczące odstępstwa od pozwolenia w ogóle nie miałyby zastosowania. W przypadku drugim udzielenie pozwolenia na budowę winno być poprzedzone odpowiednim, odrębnym postępowaniem, którego podstawy materialne wyznaczają przepisy art. 31 i następne Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia dotyczące zbiornika nie zostały ani poprzedzone odpowiednimi ustaleniami, ani, wbrew przepisowi art. 105 Kpa, w żaden sposób uzasadnione.

Wadliwe jest również rozstrzygnięcie dotyczące budynku gospodarczo-mieszkalnego. Wbrew stanowisku organu, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czy też na wznowienie robót budowlanych, kwestia dostępu nieruchomości inwestora do drogi nie jest obojętna. W par. 8 ust. 3 pkt 3 obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji zarządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 30 grudnia 1994 r. zawarto wymóg naniesienia w rysunkowej części projektu zagospodarowania terenu układu komunikacyjnego wewnętrznego w nawiązaniu do układu zewnętrznego. W par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i /a nie tylko - jak twierdzi organ/ budynku od drogi publicznej. Badanie czy opisane obowiązki zostały przez inwestora spełnione należą do organu administracji rozstrzygającego sprawę o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, po uchyleniu w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Tylko wówczas, kiedy z materiału dostarczonego przez inwestora Jasno i wyraźnie wynika, w jaki sposób zamierza on realizować obowiązek "zapewnienia dojazdu" możliwa jest ocena, czy sposób ten narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Za naruszenie tych interesów uznać należałoby zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany /w tym projekt zagospodarowania terenu/ akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste Jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ aprobujący projekt dojazdu po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i nie mającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Nie może zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność wynikającą z uznania samego projektu za zgodny z prawem i jednoczesnego uznania za niezgodną z prawem realizację tegoż projektu. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w sprawie niniejszej obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu jego zainteresowania, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Fakt, że ustanowienie służebności dojazdu nie leży w kompetencjach organu administracji nie oznacza, że organ ten ma akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Skoro organ w ogóle dostrzega, że w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ustanowienia służebności na rzecz inwestora, to tym bardziej winien rozważyć, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego, ochronie.

W sprawie niniejszej nie można z absolutna pewnością stwierdzić, czy do naruszenia tego przepisu Prawa budowlanego doszło. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób inwestor zaplanował dojazd do drogi publicznej. Nie wynika to w ogóle z części opisowej projektu. Przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu usytuowanie wjazdów do pomieszczeń w części gospodarczej budynku jedynie sugeruje /a nie daje pewności/, że dojazd do drogi publicznej ma odbywać się przez działką 1019/2 będącą własnością skarżących. Z porównania planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z grudnia 1994 r. i planu obecnie przedłożonego wynika, że odstępstwo od pozwolenia polegające na zmianie usytuowania budynku mogło mieć istotny wpływ na zamierzony sposób połączenia działki inwestora z drogą publiczną. Sposób ten był przedstawiony na planie z 1994 r., nie został jednak przedstawiony w ogóle na planie z 1998 r. i to w sytuacji, kiedy okazało się, że odcinek drogi graniczący z nieruchomością inwestora stanowi własność skarżących i - jak wynika z księgi wieczystej - nie Jest obciążony służebnością. Istotna zatem, bo mogąca mieć wpływ na prawa skarżących, a w konsekwencji na wynik sprawy, kwestia, nie została, z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa, przez organy należycie wyjaśniona.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że ze znajdujących się w aktach materiałów nie wynika, aby plan zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a to stanowi naruszenie par. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, oraz par. 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji/. Plan ten Jest w dodatku nieopisany i na tyle nieczytelny, że nie pozwala na zorientowanie się, czy działka inwestora ma w ogóle inny niż po działce skarżących dostęp do drogi publicznej, czy też stanowi wyizolowaną enklawę.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiejkolwiek uwagi, z której wynikałoby, że została przeprowadzona analiza zgodności nowego zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nawet zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie o istnieniu takiej zgodności nie zostało w żaden sposób umotywowane.

Podzielić też należy wątpliwości skarżących związane z redakcją decyzji organu I instancji. Z samej decyzji nie wynika bowiem której części zdań wcześniejszych dotyczą wyraźnie dopisane sformułowania "w części oznaczonej kolorem czerwonym". Decyzja administracyjna powinna być tak zredagowana, aby jej treść mogła być ustalona bez żadnych wątpliwości i nie w drodze domysłu.

Na koniec stwierdzić należy, że Jedynie zarzut skarżących odnoszący się do prowadzonej obecnie przez inwestorów działalności w pomieszczeniach gospodarczych jest chybiony. Przeznaczenie budynku i jego pomieszczeń zostało wyraźnie określone w projekcie, a ewentualna samowolna zmiana tego przeznaczenia podlega rozpatrzeniu w zupełnie innym, niż przedmiotowe, postępowaniu.

Opisane powyżej uchybienia zarówno przepisom prawa materialnego. Jak i przepisom postępowania, powodują konieczność uchylenia, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.