Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 376/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A. D., A. D. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 roku Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 880,- zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Starosta T. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonych w miejscowości M. gmina M. , oznaczonej nr ewid.[...] o pow. 0,1029 ha, stanowiącą własność A. K. i oznaczonej nr ewid.[...] o pow. 0,1232 ha, stanowiącą własność A. i i A. D., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej - odcinka kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 124 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "ugn") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257, dalej "k.p.a").

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku Gminy M. z dnia 07.04.2017 r. o ograniczenie sposobu korzystania z części ww. nieruchomości. Do wniosku została dołączona korespondencja prowadzona z właścicielami przedmiotowych nieruchomości. W toku prowadzonych negocjacji nie doszło do porozumienia w sprawie wspólnego stanowiska dotyczącego ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości, w celu realizacji planowanej przez gminę M. inwestycji. W toku postępowania Wójt Gminy M. wyjaśnił, że nie wnosił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jedynie o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 23.08.2017 r., nie doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami postępowania.

Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 29.09.2008 r. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] poz. [...]) na działkach, których dotyczy wniosek Gminy, przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak również dopuszcza się lokalizację urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej (§5 pkt 1, §8 pkt 2 lit s, §9 pkt 1). Jak podkreśla się w orzecznictwie, dla zastosowania instytucji wywłaszczenia przez ograniczenie nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 02.02.2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15). Starosta T. podzielając to stanowisko uznał, że art. 124 u.g.n. nie może mieć zastosowania do wykonania urządzeń, które w rozpatrywanym przypadku nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Dodatkowo niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym wynika z załącznika graficznego do planu, który określa że w miejscu planowanej przez gminę inwestycji przewidziana jest zabudowa budynkami gospodarczymi. Tym samym nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. w celu założenia i przeprowadzenia przez ww. nieruchomości przewodów i urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej - odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Obowiązujący m.p.z.p. gminy M. jest zbyt mało precyzyjny, ponieważ przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie przewiduje. Zarówno w części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w opisowej brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację przedmiotowej inwestycji, zawarte są jedynie ogólne zapisy i plan ten nie zawiera ustaleń dot. dokładnego przebiegu kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W ocenie starosty nie zachodzą zatem przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 124 ust.1 u.g.n. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami obowiązującego m.p.z.p., podczas gdy inwestycja ta jest z nimi zgodna, gdyż dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej jednoznacznie i wprost wynika z zapisów planu;

- § 5 pkt 1 oraz § 9 pkt 1 planu poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że na terenie objętym wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości nie jest dopuszczona, obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym, lokalizacja urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej, do której zaliczana jest planowana inwestycja.

Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości objętych procedowanym wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że żądanie w powyższym zakresie oparto na treści przepisu art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.g.n. Wydanie wnioskowanej decyzji służy jedynie temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by przeprowadzić w ściśle oznaczonym zakresie urządzenia infrastruktury technicznej, tj. wytycznie w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w niezbędnym zakresie. Nie jest to decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. Planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których mowa w art. 124 u.g.n. Nieruchomości objęte wnioskiem są niezabudowane, a ich właściciele z nich nie korzystają. Wnioskowany sposób ograniczenia w korzystaniu z części tych nieruchomości nie będzie zatem dla ich właścicieli uciążliwy, a zakres ingerencji Gminy w prawa właścicieli nieruchomości sprowadzony zostanie do niezbędnego minimum. Wniosek spełnia wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wnioskowany sposób ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nastąpi zgodnie z obowiązującym m.p.z.p., który dopuszcza na terenach objętych wnioskiem lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej (zgodnie z treścią § 5 pkt 1 i § 9 pkt 1 powołanego planu). Złożenie wniosku zostało ponadto poprzedzone rokowaniami Gminy z właścicielami nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do uzyskania stosownej zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji.

Przedmiotem obowiązującego planu miejscowego jest przeznaczenie terenów objętych wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN - § 4 planu) z możliwością lokalizacji na tym terenie urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej (§ 5 pkt 1 planu) oraz z możliwością lokalizacji na tym terenie inwestycji celu publicznego (§ 9 pkt 1 planu) - stosownie do zapisów planu dotyczących zasad zagospodarowania terenu. Zapisy planu wskazujące na możliwość wnioskowanego ograniczenia nie powinny zatem budzić wątpliwości, zważywszy na treść załącznika graficznego nr 1 do planu zagospodarowania przestrzennego, obrazującego przebieg granicy obszaru objętego planem, na którym dopuszczona została lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazania planu co do dopuszczalności planowanej inwestycji na terenie objętym wnioskiem są przy tym jednoznaczne. Zgodnie z przytoczonymi powyżej zapisami planu miejscowego i załącznikami do niego w formie graficznej - działki gruntu objęte wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania wprost zostały objęte możliwością zlokalizowania na tych działkach urządzeń infrastruktury technicznej. Plan miejscowy obowiązujący dla terenów objętych wnioskiem nie jest zatem ogólny i niekonkretny; plan ten jest w analizowanym zakresie jednoznaczny w stopniu umożliwiającym zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n., albowiem na poszczególnych terenach objętych planem (w tym oznaczonych symbolem MN) obok zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym wprost dopuszczono lokalizację urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej, do której należy zaliczyć również kanalizację sanitarną i deszczową (§ 5 pkt 1 planu), jak też lokalizację inwestycji celu publicznego (§ 9 pkt 1 planu), do którego należy zaliczyć również kanalizację sanitarną i deszczową.

Zarzucana niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym nie wynika również z załącznika graficznego do planu, bowiem w załączniku graficznym nr 1 do planu zawarto jedynie niewiążącą propozycję lokalizacji zabudowy garażowej i gospodarczej, co nie jest równoznaczne z zakazem lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym inwestycji planowanej przez Gminę M. . Obowiązujący plan stanowi bezwzględnie obowiązujący na obszarze nim objętym akt prawa miejscowego, który w szczególności uwzględnia w swej treści opisowej i graficznej przepis art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073, dalej u.p.z.p.) nakładający obowiązek określenia w planach miejscowych granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Granice tych terenów plan wprost opisuje w treści § 5 pkt 1 i § 9 pkt 1. Zatem ograniczenie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe w przypadku wnioskowanej przez Gminę M. inwestycji. Przytoczone w zaskarżonej decyzji orzeczenie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1036/15 - dotyczy zupełnie odmiennego od rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w którym działka objęta wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. w ogóle nie była w m.p.z.p. przewidziana pod realizację wnioskowanego celu publicznego. Gmina podniosła, że właściciele działek objętych wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części tych nieruchomości skłonni byli wyrazić oczekiwane przez Odwołującego zgody za cenę po [...] zł. rocznie na rzecz każdego właściciela tytułem ustanowienia służebności przesyłu. Dopiero na skutek odmowy przez Gminę M. przyjęcia tej propozycji negowali przebieg urządzeń podziemnej infrastruktury przez swoje działki, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół rokowań z dnia 18 marca 2017 r. oraz oświadczenie właścicieli działek złożone w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 23 sierpnia 2017 r.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Gminie M. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości stanowiące działki nr [...] przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej - odcinka kanalizacji sanitarnej i deszczowej odpowiednio na obszarze 200 m2 oraz 200,5 m2, określonych na załącznikach graficznych do decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powoduje powstanie trwałego tytułu prawnego dla podmiotu realizującego określone zamierzenie inwestycyjne do nieruchomości należących do osoby prywatnej, w określonym w decyzji zakresie. Ze względu na trwałość skutków jakie wywiera decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania istotnym jest określenie szerokości pasa gruntu, który podlega ograniczeniu. Zasadnicze przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa wprost art. 124 ust. 1 u.g.n. Są nimi: zgodność zaplanowanego zamierzenia z planem miejscowym lub istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na przeprowadzenie inwestycji. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na następujące, konieczne elementy decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.: - zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, - uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Ponadto decyzja powinna wskazywać jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy, a dokonanie analizy przez organ wydający decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Wojewody w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania zezwolenia na założenie na częściach ww. nieruchomości przewodów i urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej w celu budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestycja polega ona na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej. Działki zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. położone są na terenie oznaczonym symbolem "MN". Zgodnie z § 5 pkt 1 w zw. z § 4 planu na wszystkich terenach, w tym na terenie oznaczonym symbolem "MN" - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza się lokalizację urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 9 pkt 1 planu ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej - na całym obszarze opracowania dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego i wydzielanie terenu dla ich potrzeb. Jak wynika z treści § 9 pkt 5 planu, Rada Gminy M. w chwili jego uchwalania przewidywała, że odprowadzanie ścieków docelowo nastąpi do kanalizacji sanitarnej, a jako rozwiązanie przejściowe do czasu oddania do użytku sieci kanalizacyjnej, dopuściła gromadzenie ścieków w zbiornikach szczelnych, z zapewnieniem ich wywozu do oczyszczalni. Fakt, iż Rada Gminy M. przewidywała budowę urządzeń kanalizacji sanitarnej i deszczowej potwierdza również załącznik nr 4 do Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z 29 września 2008 r., w którym w pkt 1 określono, iż " w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla miejscowości [...] i Feliksów wystąpi konieczność realizacji nowych sieci i urządzeń systemu wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej". To, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, wymaga oceny w konkretnym przypadku tak stanu faktycznego danej sprawy jak i postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem w szczególności takich okoliczności jak jego treść w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot ograniczenia, charakter inwestycji, a także data jego sporządzenia (przyjęcia). W ocenie Wojewody założenie przewodów i urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej na ww. działkach jest zgodne z treścią ww. planu. Organ podniósł, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. w dacie przyjęcia tego planu (rok 2008) nie przewidział wymogu precyzyjnego i szczegółowego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej w miejscowym planie. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury technicznej. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę techniczną na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik /w/ G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 537/13, wyrok WSA w Gdańsk z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Gd 458/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oegan wyjaśnił, że dopiero zmiany, które weszły w życie dwa lata później niż został uchwalony plan z, wprowadziły wymóg określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie również warunek przeprowadzenia rokowań, został spełniony. Rokowania miały miejsce, jednakże strony nie doszły do porozumienia w zakresie wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości.

Ponadto ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy administracji mają obowiązek zbadać, czy zostało spełnione kryterium tzw. "jak najmniejszej uciążliwości". W ocenie organu odwoławczego wspomniane kryterium zostało spełnione, ponieważ ww. działki są niezagospodarowane, stanowią grunty orne, a inwestycja ma przebiegać pod powierzchnią ziemi. Inwestycja przysłuży się zaspokojeniu potrzeb nie tylko publicznych, ale również zaspokoi skonkretyzowany interes właścicieli ww. nieruchomości, którzy będą korzystać z sieci kanalizacji w przypadku zabudowy działek budynkami mieszkalnymi.

Kończąc Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. osobie, której prawo własności zostało naruszone wskutek zdarzeń o jakich mowa w art. 124 u.g.n. przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zaś jeśli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący z zadania z zakresu administracji rządowej.

A. D., A. D. oraz A. K. – działający w ich imieniu profesjonalny pełnomocnik radca prawny M. O. - wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) błędną interpretację art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie przyjęcia, że w niniejszym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż planowane zamierzenie inwestycyjne:

- jest zgodne z m.p.z.p., w sytuacji, gdy w planie nie został określony przebieg instalacji kanalizacyjnej oraz deszczowej przez działki skarżących,

- w sposób jak najmniej uciążliwy ingeruje w nieruchomości skarżących, ograniczających ich korzystanie, gdy faktycznie ogranicza w sposób istotny możliwość posadowienia ewentualnych budynków na działkach skarżących, w związku z koniecznością zachowania odpowiednich odległości budynków od instalacji kanalizacyjnych oraz deszczowych, jak również ograniczy znacznie sposób zagospodarowania działki, w tym przebieg innych instalacji, które będą musiały być posadowione z zachowaniem stosownych odległości od planowanych przez Gminę M. sieci. Tym samym umiejscowienie jednorodzinnych budynków mieszkalnych oraz ewentualnych budynków gospodarczych na działkach skarżących może być znacznie ograniczone, a nawet niemożliwe, przy jednoczesnej konieczności zachowania odpowiednich odległości od działek sąsiednich.

2) bezzasadne przyjęcie, że ogólne zapisy dotyczące ewentualnych inwestycji publicznych, jakie znalazły się w § 9 m.p.z.p. pozwalają na uznanie, że inwestycja na działkach skarżących jest zgodna z planem, pomimo tego, iż dokument ten nie określa zarówno przebiegu instalacji, jak i nawet obszaru, na którym miałby się znajdować, co sto w sprzeczności z art 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p.,

3) pominięcie faktu, że w pozostałych m.p.z.p. dla obszaru miejscowości [...] inwestycje dotyczące infrastruktury technicznej prowadzone mają być na obszarach pasów drogowych, co potwierdza ugruntowaną praktykę w tym zakresie, a co za tym idzie stanowi o precedensowym charakterze przebiegu sieci kanalizacyjnej i deszczowej przez nieruchomości skarżących, co powinno być postrzegane jako szczególna, nieuzasadniona ingerencja Gminy M. we własność prywatną.

4) organ II Instancji w ramach analizy inwestycji przez pryzmat jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości skupił się jedynie na aspekcie dotychczasowego sposobu korzystania z obu nieruchomości, zaniechawszy analizy przez pryzmat sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z aktualnym m.p.z.p. - pod budownictwo mieszkaniowe.

5) brak sprawdzenia przez organ przyczyn, dla których Gmina M. zaprojektowała inwestycję nie w pasach drogowych, a na terenie nieruchomości skarżących.

6) stwierdzenie, iż rodzaj inwestycji planowanej do realizacji przez Gminę M. mieści się w celu publicznym, gdy nie sprawdzono, ilu podmiotom faktycznie ma służyć planowana do realizacji inwestycja. Jeżeli faktycznie adresowana jest jedynie do ograniczonej grupy odbiorców, należy wykluczyć w tym przypadku istnienie celu publicznego.

Zdaniem skarżących nieprecyzyjne i bardzo ogólnikowe zapisy m.p.z.p. nie pozwalają na przyjęcie, iż planowana inwestycja, która miałaby być podstawą ograniczenia prawa własności skarżących. Jeżeli obie nieruchomości uzyskały w planie funkcję mieszkaniową, nieuzasadnione jest pominięcie w analizie potencjalnych uciążliwości trudności w usytuowaniu budynków i innych sieci infrastruktury technicznej na działce nr [...] w kontekście zachowania stosownych odległości od budowanej sieci kanalizacyjnej i deszczowej, a jednocześnie od granicy działek sąsiednich. Wprowadzenie pasa ograniczenia własności o szerokości 5 m, stanowiącego w przypadku działki nr [...] - 20% szerokości nieruchomości, zaś w przypadku działki nr [...] - [...], mogą znacznie utrudnić w przyszłości właściwe posadowienie budynków i budowli na obu działkach, co powoduje, iż funkcja zabudowy mieszkaniowej stanie się praktycznie martwa a wartości obu działek znacznie zmaleją.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu, iż inwestycja jest dla właścicieli uciążliwa, bowiem planują zabudować działkę domem jednorodzinnym, organ odwoławczy zauważył, że kryterium jak najmniejszej uciążliwości zostało spełnione, ponieważ ww. działki są niezagospodarowane, stanowią grunty orne, a inwestycja ma przebiegać pod powierzchnią ziemi. Co istotne ww. inwestycja przysłuży się zaspokojeniu potrzeb nie tylko publicznych, ale również zaspokoi skonkretyzowany interes właścicieli ww. nieruchomości, którzy będą korzystać z sieci kanalizacji w przypadku zabudowy działek budynkami mieszkalnymi. W przedmiocie zarzutu, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, organ odwoławczy wyjaśnił, że mieści się w zakresie definicji celu publicznego zawartej w art. 6 pkt 3 u.g.n.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i jej zarzuty. Skoro zgodnie z planem działki skarżących przeznaczone są pod zabudowę, to argument organu, że grunty te w ewidencji stanowią rolę i nie są zabudowane w istocie nie ma znaczenia. Po drugie wskazuje, że skarżący w toku rokowań przedstawili różne koncepcje przebiegu spornych sieci, w tym w granicy ich działek lub również na działkach sąsiednich, które należą do rodziny, a która nie sprzeciwiała się takiej koncepcji. Gmina propozycje te odrzuciła. Podnosi, że projekt budowy sieci został opracowany jeszcze przed podjęciem rokowań.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy M. – r.pr. K. M., wniósł o oddalenie skarg, podnosząc, że w świetle art. 124 u.g.n. wystarczy że spełnione zostają trzy określone tam przesłanki, aby mogła zostać wydana decyzja w tym trybie. W tym przypadku występuje zgodność z m.p.z.p., realizowana będzie inwestycja celu publicznego oraz odbyły się rokowania. Niedopuszczalne jest kreowanie dodatkowych przesłanek w postaci uzależniania stanowiska, co do inwestycji celu publicznego od kręgu potencjalnych odbiorców usług. Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że nie jest w stanie powiedzieć, czy sąsiednie w stosunku do działek skarżących działki objęte są regulacjami planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac.

Przenosząc powyższe na realia sprawy zauważyć należy, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co powoduje, że jej realizacja może być poprzedzona wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n. Fakt ten nie tylko nie budzi wątpliwości, ale również nie wymaga żadnych wiadomości specjalnych. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Natomiast podnoszona przez skarżących okoliczność, iż w rozpatrywanym przypadku nie zbadano ilu odbiorcom będzie służyć planowany do realizacji odcinek sieci przez teren nieruchomości stanowiących ich własność, może mieć znaczenie dla oceny, czy organ odwoławczy oraz inwestor wykazali, iż planowy przebieg tych odcinków jest faktycznie niezbędny oraz czy możliwe było rozważenie innego skonfigurowania planowanej inwestycji z odcinkami sieci, które mają zostać zrealizowane w obrębie działek drogowych. Kwestia ta zostaje omówiona w dalszej części uzasadnienia wyroku.

Okolicznością bezsporną pozostaje, iż działki nr [...] i nr [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady G. M. z dnia [...].2008 r. (opubl. w Dz.Urz. Wjewództwa W. Nr [...] poz. [...]). Na działkach, których dotyczy wniosek Gminy, zgodnie z § 5 pkt 1 w zw. z § 4 planu, dopuszcza się lokalizację urządzeń komunalnej infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 9 pkt 1 planu na całym obszarze opracowania dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego i wydzielanie terenu dla ich potrzeb. Jak wynika z treści § 9 pkt 5 planu, Rada Gminy M. w chwili jego uchwalania przewidywała, że odprowadzanie ścieków docelowo nastąpi do kanalizacji sanitarnej, a jako rozwiązanie przejściowe do czasu oddania do użytku sieci kanalizacyjnej, dopuściła gromadzenie ścieków w zbiornikach szczelnych, z zapewnieniem ich wywozu do oczyszczalni. Również załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z 29 września 2008 r., w którym w pkt 1 określono, iż " w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla miejscowości M. i F. wystąpi konieczność realizacji nowych sieci i urządzeń systemu wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej" potwierdza, że Rada Gminy M. przewidywała budowę urządzeń kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Sąd podziela ocenę Wojewody, że założenie przewodów i urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej na działkach skarżących jest zgodne z treścią obowiązującego m.p.z.p. Zasadnie również organ, jak i inwestor, podnosili, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. w dacie przyjęcia przedmiotowego planu (rok 2008) nie przewidział wymogu precyzyjnego i szczegółowego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej w miejscowym planie. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę techniczną na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik /w/ G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 537/13, wyrok WSA w Gdańsk z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Gd 458/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, że nie można wydać decyzji, o jakiej stanowi przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., gdy plan miejscowy wprost nie określa przebiegu inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie skutecznie przeprowadzono także rokowania przed wydaniem decyzji. Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja wskazuje, że inwestor wystąpił do skarżących z zaproszeniem do rokowań i propozycją ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzenie (pisma z 31.08.2017 r. k. nr 16 i 17 akt admin. organu I instancji. Analiza Protokołu z rokowań z dnia 18.03.2017 r. – k. nr 18 akt jw.) prowadzi do wniosku, że rokowania nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżących.

Tym samym spełnione zostały warunki zgodności inwestycji z planem miejscowym, co umożliwia wszczęcie procedury, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n.

Pełnomocnik skarżących kwestionuje zasadność przebiegu linii sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej przez części nieruchomości skarżących oraz brak rozważenia przez Wojewodę, czy planując taki przebieg sieci uwzględniono racjonalność takiego rozwiązania, a nadto, czy w sposób należyty rozważono interes właścicieli obciążonych nieruchomości w aspekcie wyboru wariantu najmniej dla nich niekorzystnego. W opinii Sądu analiza treści wniosku inwestora oraz wyjaśnień, jakie złożone zostały w ramach postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu od wydanej przez ten organ decyzji, prowadzi do wniosku, że wątpliwości skarżących są uzasadnione. Sąd podziela stanowisko skarżących, że nie rozważono, czy technicznie możliwe jest zrezygnowanie z usytuowania spornych odcinków sieci kanalizacji na nieruchomościach skarżących. W tym zakresie Gmina w ogóle nie wypowiadała się – w piśmie z dnia 7.04.2017 r. znak [...] Wójt Gminy M. wyjaśnił jedynie, że przebieg odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej jest zgodny z planem sytuacyjnym projektu stanowiącym załącznik do wniosku przez działki nr [...] i nr [...] i stanowi najbardziej dogodny i optymalny sposób zrealizowania inwestycji. Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że inwestycje zaplanowano wyłącznie na działkach skarżących i nie rozważono poprowadzenia jej w części również przez sąsiednie działki, które to rozwiązanie zmniejszyłoby szerokość pasa zajętego pod inwestycję na nieruchomościach skarżących. Z analizy projektu inwestycji oraz załączonych map wynika, że w tym zakresie inwestycja mogłaby obejmować również działki nr [...] i nr [...]. Takie przesunięcie nie kolidowałoby z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, a nadto prawdopodobnie nie miałoby istotnego znaczenia dla samego zamierzenia. Miałoby natomiast znaczenie dla skarżących, których nieruchomości zostałyby obciążone w mniejszym zakresie, co biorąc pod uwagę powierzchnię działek nr [...] i nr [...] pozwoliłoby je racjonalniej zagospodarować - zgodnie z podstawowym ich przeznaczeniem, określonym w m.p.z.p. W ocenie Sądu strona skarżąca uprawdopodobniła więc, że nie wykazano racjonalności usytuowania przedmiotowej inwestycji na nieruchomościach skarżących, a nadto, że nie rozważono, czy może ewentualnie istnieć możliwość nieznacznego przesunięcia przebiegu sieci, które zarazem nie będzie prowadzić do niezgodności z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd w obecnym składzie nie kwestionuje co do zasady, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych [całkowicie innych niż proponowane] wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Sąd jednak zwraca uwagę, że stanowisko prezentowane przez Gminę jawi się jako standardowa polemika odpierająca najczęściej pojawiający się w sprawach z art. 124 u.g.n. zarzut właścicieli obciążanych nieruchomości, że inwestycja powinna być przeprowadzona w zupełnie innym miejscu. Tymczasem zaistniały w niniejszej sprawie spór dotyczący uciążliwości sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej względem działek nr [...] i nr [...] i nie wpisuje się w utarty schemat. Argumenty skarżących mają inny charakter, bowiem sprowadzają się nie tylko do racjonalnej oceny o rozważenie możliwości zrezygnowania z lokalizacji sieci na terenie ich działek, ale również o rozważenie stosunkowo nieznacznego przesunięcia jej lokalizacji na obszar sąsiednich nieruchomości - tak, aby zarówno ich działki, jak i działki sąsiednie, w jak najmniejszym stopniu zostały obciążone konsekwencjami wynikającymi z posadowienia sieci, co w szczególności wiąże się z odpowiednim przesunięciem przyszłej zabudowy. Rozważenia zatem wymaga, czy w ramach marginesu określonego planem miejscowym, istnieje możliwość nieznacznej korekty przebiegu linii, tak aby mający powstać pas ochronny rodził mniejsze uciążliwości dla ich nieruchomości.

W ocenie Sądu powyższe zagadnienia powinny być przez Wojewodę wyjaśnione. Jest to niezbędne nie tylko ze względu na okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ale także ze względu na zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. (wyrażającą się nadto w takich regulacjach jak art. 107 § 3 k.p.a.

Ubocznie Sąd zaznacza, że Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia odwołuje się do aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, tymczasem analizując kwestię uciążliwości spornej inwestycji należy odnosić ją do przeznaczenia terenu wynikającego z zapisów planu miejscowego obowiązującego dla danego terenu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko i zweryfikuje, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, czy istnieje możliwość zrezygnowania z przebiegu spornych sieci przez nieruchomości skarżących, względnie nieznacznego przesunięcia przebiegu planowanej inwestycji, przy zachowaniu zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. W przyszłej decyzji powinna zostać zawarta pogłębiona analiza kwestii uciążliwości inwestycji względem działek skarżących.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 507).