Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 432/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 53, art. 134, art. 147, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Par. 5, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: Art. 79, art. 87
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" w W. na zarządzenie Starosty z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej "A" w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r., znak [...], w odpowiedzi na pismo znak: [...] z dnia 14.04.2010 r., działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), po rozpatrzeniu wniosku dotyczącego zmiany organizacji ruchu w ciągu ul. S i ul. K w miejscowości W - Gmina W i zapoznaniu się z wymaganymi opiniami, zatwierdził organizację ruchu przedstawioną w powyższym projekcie jako oznakowanie stałe.

Organ wskazał, że kolorystyka i wzory znaków drogowych powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220 z 2003 r. poz. 2181). Wskazał także, że przedłożona organizacja ruchu w projekcie została zatwierdzona jedynie w zakresie ulic gminnych oraz zastrzegł prawo wprowadzenia zmian w organizacji ruchu w trakcie realizacji. Przedstawiona w projekcie organizacja ruchu powinna zostać wprowadzona do dnia 31 sierpnia 2010 roku. Organ podkreślił, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) o terminie wprowadzenia oznakowania wykonawca powinien powiadomić Starostwo Powiatowe, Komendę Powiatową Policji, Państwową Powiatową Straż Pożarną oraz Pogotowie Ratunkowe z siedmiodniowym wyprzedzeniem.

Na powyższe zarządzenie wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga strony skarżącej "A" z siedzibą w W.

Strona skarżąca podniosła zarzuty:

wydania aktu administracyjnego - zatwierdzenia organizacji ruchu - niezawierającego jakiegokolwiek uzasadnienia, ani nawet jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na choćby formalną weryfikację podjętych przez organ działań, przez co akt zaskarżony nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli czy weryfikacji, albowiem owo zatwierdzenie nie może być zweryfikowane przez żadną dokumentację, co stanowi o rażącym naruszeniu w szczególności § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.) poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności związanych z wyjaśnieniem okoliczności związanych z wprowadzeniem nowej organizacji ruchu, a w szczególności nierozpatrzenie wątpliwości związanych z wniesionym projektem, w tym podjęcia czynności zmierzających do szczegółowego wyjaśnienia potrzeb wprowadzenia zmiany ograniczeń;

naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt. 2 lit. b) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.), poprzez brak w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu koniecznych i niezbędnych elementów takiej organizacji, to jest w szczególności planu orientacyjnego w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy, czy planu sytuacyjnego w skali 1:500 lub 1:1000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2000 lub szkic bez skali) zawierający parametry geometrii drogi;

naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak koniecznego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze;

4) naruszenia § 8 ust. 6 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaku zakazu B - 18 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest od kilkudziesięciu lat wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości A, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zatwierdzenia przez Starostę W w dniu 21 kwietnia 2010 roku (znak: [...]) zmiany organizacji ruchu w ciągu ulicy S i K w miejscowości W.

Strona skarżąca podkreśliła, że skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie organ przesłał pismo, które nie uwzględnia wniesionego wezwania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości przy ulicy S w W i na tej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą, przy czym jedyny dojazd do nieruchomości, dostępny dla wielu pojazdów, w tym wszystkich o masie powyżej 2,5 tony, ma miejsce przez ulicę K. Na nieruchomości znajdują się hale i magazyny, co w oczywisty sposób koresponduje z koniecznością dojazdu to tej nieruchomości dla pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 2,5 tony. Wprowadzenie tego zakazu wprost powoduje naruszenie własności A, a ponadto uniemożliwia mu prowadzenie w sposób prawidłowy działalności gospodarczej, powodując tym samym wymierne straty. Interes prawny wnoszącego wezwanie wynika zatem przede wszystkim z naruszonych norm prawa konstytucyjnego (art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP).

Strona skarżąca zarzuciła, że zgodnie z zatwierdzoną zmianą organizacji ruchu na ulicy K w W znajduje się znak "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 ton" (znak: B-18). Wniosek dotyczący zmiany organizacji ruchu złożony przez Burmistrza W nie zawierał żadnego głębszego umotywowania co do zasadności wprowadzenia przedmiotowej zmiany w organizacji ruchu, a sprowadzał się w zasadzie do projektu progu zwalniającego wraz z oznakowaniem pionowym, w ramach którego nie ujęto jednak znaku B-18. Uzasadnienie samego wniosku jest bardzo lakoniczne i zawiera jedynie kilka słów na temat konieczności wprowadzenia progu zwalniającego, ograniczenia prędkości w miejscach szczególnie niebezpiecznych, czy zakazów zatrzymywania po obu stronach ulicy S. Zawarty w projekcie lakoniczny opis rozwiązań projektowych nie wspomina jednak o ulicy K, ani tym bardziej o wprowadzeniu na ulicy K zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 ton (znak: B-18).

W ocenie strony skarżącej przewidywane w projekcie rozwiązania nie są w żaden sposób uzasadnione ani opisane. Załącznik graficzny nie posiada oznaczenia skali, a poza tym jest bardzo nieczytelny. Stanowiący natomiast podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 21 kwietnia 2010 roku przez Starostę projekt organizacji ruchu opisany jako "projekt progu zwalniającego wraz z oznakowaniem pionowym oraz projekt organizacji ruchu na ulicy S w W" - kwiecień 2010 nie zawiera ani planu orientacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ani planu sytuacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Co prawda w omawianym projekcie znajdują się Plan sytuacyjny i Orientacja, jednak na żadnej z nich nie podano skali, o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie. Ponadto trudno dopatrzeć się na nim parametrów geometrii drogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b).

W ocenie strony skarżącej przedstawiony "plan sytuacyjny" oraz "Orientacja" nie spełniają w jakimkolwiek stopniu warunków rozporządzenia, a przedmiotowy projekt stanowiący podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu w dniu 21 kwietnia 2010 roku nie jest nawet formalnie poprawny.

Strona skarżąca wskazała, że trudno również szukać opisu technicznego, o którym mowa w przytoczonym § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, mającego zgodnie z tym przepisem zawierać m.in. charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Zatwierdzony projekt wskazuje jedynie lakonicznie na ogólniki oraz ogólne parametry progu zwalniającego. Nadmieniono przy tym kilka słów o ulicy S, jednakże milczeniem jest pominięta ulica K. Przytoczona wyżej w projekcie organizacja ruchu nie została poparta żadną dokumentacją wskazującą na konieczność wprowadzenia znaku B-18, co świadczyć może jedynie o całkowitej dowolności w przygotowaniu, opracowaniu i następnie zatwierdzeniu projektu. Strona skarżąca zarzuciła, że Starosta zatwierdzając zmianę organizacji ruchu nie odniósł się w żadnej mierze do powszechnie obowiązujących norm prawnych i nie dokonał koniecznego zbadania, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt spełnia wszelkie prawem przewidziane wymagania. Strona skarżąca podniosła, że przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., chociaż nie obliguje bezwzględnie Starosty do jego zastosowania, to jednak wskazuje na konieczność uzasadnionego zatwierdzenia projektu (sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami). Sporządzony projekt organizacji ruchu dotyczący ograniczenia tonażu do 2,5 tony nie zawiera jakiejkolwiek analizy układu drogowego, a przede wszystkim niemożliwości wjazdu na teren nieruchomości od ulicy S. Uzasadnienie wydanego aktu administracyjnego ma być weryfikowalne poprzez przedstawioną dokumentację, co powinno znaleźć uzasadnienie również w akcie Starosty - to jest w zatwierdzeniu. Ponadto zatwierdzenie Starosty narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz narusza przytoczony wyżej art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 22 Konstytucji.

Zdaniem strony skarżącej akt wydany przez starostę z powodów wskazanych powyżej nie realizuje celów, które stawia organowi ustawodawca. Nie da się racjonalnie wyjaśnić, dlaczego faktycznie postawiono znak zakazu B-18 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, na której od kilkudziesięciu lat znajdują się hale i magazyny, a droga na której zgodnie z zatwierdzonym projektem zmiany organizacji ruchu jest jedyną, przez którą można się dostać do wskazanej nieruchomości strony skarżącej, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone zarządzenie nie obowiązuje w zakresie wprowadzenia ograniczeń polegających na zastosowaniu znaku B-18 o treści "2,5 t". Obecnie bowiem w ciągu ul. K obowiązuje projekt organizacji ruchu zatwierdzony pismem z dnia 17.09.2015 r. Zdaniem organu powyższa okoliczność powinna przesądzić o oddaleniu skargi. Organ podniósł, że wprowadzenie ograniczenia tonażu w ciągu ul. K nastąpiło na wniosek Gminnego Zarządu Dróg w W z uwagi na stan techniczny drogi. Nadto organ podniósł, że dojazd do nieruchomości strony skarżącej był możliwy od strony ulicy S, wobec czego nie istniało zarzucane przez stronę skarżącą drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Starosty W z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu progu zwalniającego wraz z oznakowaniem pionowym oraz projektu stałej organizacji ruchu na ulicy S w W, wydane na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. poz. 908 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego aktu) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729).

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przesądziła o tym treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, przy czym pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej wskazano także, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.g."), bądź art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.s.p.") – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Wezwaniem z dnia 12 stycznia 2017 r. strona skarżąca wezwała Starostę do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Odpowiedzi na powyższe wezwanie organ udzielił w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. Z treści pisma wynika, że organ odmówił uwzględnienia wezwania. Strona skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem organu w dniu 13 marca 2017 r. (k. 9 akt sądowych) co oznacza, że warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego (art. 87 ust. 1 u.s.p.) oraz wymóg złożenia jej w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. – zostały spełnione.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak już wyżej wskazano – z treści uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 wynika, iż pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W przypadku aktu, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Właściciel nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. m. in. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14 oraz WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że skoro dany akt podlega kognicji sądu administracyjnego, to interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. czy też art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego wnoszona jest skarga na dany akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów.

Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. S w W i prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą. W tej sytuacji zmiana organizacji ruchu na tej ulicy miała wpływ na sferę praw i obowiązków tego podmiotu, co obligowało Sąd do przyjęcia, iż stronie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym prawo własności nieruchomości usytuowanej przy drodze daje na tyle silną podstawę do wywiedzenia w tego rodzaju sprawach legitymacji skargowej, że nie ma potrzeby wiązania tej legitymacji z kwestią bycia faktycznym uczestnikiem ruchu drogowego (którym z natury rzeczy może być jedynie osoba fizyczna), co powoduje, że skargę na zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego może skutecznie wnieść również osoba prawna czy nawet jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej - o ile spełnia przesłankę bycia właścicielem nieruchomości usytuowanej przy drodze publicznej, której dotyczy kwestionowane zarządzenie (por. np. wyroki WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2015 r., II SA/Sz 1150/14, WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, WSA w Krakowie z 16 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1304/14 oraz WSA w Poznaniu z 3 lipca 2015 r., III SA/Po 167/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 10 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu.

Ocena zaskarżonego zarządzenia Starosty w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego prowadzi do wniosku, iż akt ten został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

W myśl § 5 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi.

Z treści zaskarżonego zarządzenia nie wynika bezpośrednio, czy zatwierdzony projekt zawiera część rysunkową w postaci planu orientacyjnego i planu sytuacyjnego. W samym projekcie natomiast, w części zatytułowanej "II Część rysunkowa" zawarto informację, iż zawiera on plan orientacyjny, plan sytuacyjny z oznakowaniem i przekroje poprzeczne". W opisie technicznym wskazano, że podstawą opracowania są w szczególności "mapy sytuacyjna w skali 1:1000 i 1:2000". Do zarządzenia natomiast dołączono jedynie dokumenty zatytułowane "orientacja" i "plan sytuacyjny" o niezidentyfikowanej skali. Jeżeli organ uważał za stosowne wykorzystanie w tym zakresie szkicu bez skali (co jest dopuszczalne w świetle cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia) – w treści planu nie wykazano, aby wystąpił uzasadniony przypadek, umożliwiający wybór takiego rozwiązania.

Powyższe uchybienie ma przede wszystkim charakter formalny. Co jednak istotniejsze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, zawiera ono zdawkowy i lakoniczny opis uzasadnienia projektowanych zmian organizacji ruchu drogowego (pkt 3 opisu technicznego "Rozwiązania projektowe" wskazuje, że "Mając na uwadze poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz wymuszenie ograniczenia prędkości w miejscach szczególnie niebezpiecznych (wskazywanych przez zainteresowanych mieszkańców) zachodzi konieczność wprowadzenia progu zwalniającego"). Brak jest natomiast w projekcie jakiegokolwiek uzasadnienia wprowadzonych innych zmian w organizacji ruchu, w szczególności w zakresie znaku B-36 i A-7 na ul. S. Brak również jakiegokolwiek odniesienia się do zmian wprowadzonych na ul. K, które zostały naniesione na planie sytuacyjnym, a w szczególności do znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 2,5 ton". Należy też podnieść, że istnieje nie dająca się wyjaśnić rozbieżność pomiędzy częścią opisową projektu progu zwalniającego wraz z oznakowaniem pionowym oraz projektu stałej organizacji ruchu, która dotyczy wyłącznie ulicy S w W, a częścią graficzną, która obejmuje również ulicę K w W.

Należy podkreślić, że zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego skutkujące umieszczeniem na danej ulicy znaków zakazu, w tym znaku zakazu zatrzymywania się czy też zakazu wjazdu określonych pojazdów, powinno zostać wnikliwie uzasadnione. Wymóg taki wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, w części 3 opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Wskazano m.in., iż "znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu" (pkt 3.1.1). Z kolei w pkt 3.2.37 wskazano, iż znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" (rys. 3.2.37.1) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu."

Z kolei znak B-18 "Zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. W zaskarżonym zarządzeniu organ nie odniósł się do powyższych kwestii w żaden sposób. Nadto wprowadzenie znaku B-18 nie wynika z części opisowej projektu organizacji ruchu, a jedynie z jego części graficznej.

Nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić jednak należy, iż zawarty w zaskarżonym zarządzeniu lakoniczny opis celu opracowania nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym, a także znaleźć wyraz w jego treści. Uzasadnienie takie powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów będących właścicielami nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy (czy też ulicach), a interesem społecznym, który w tego rodzaju sprawach wyraża się jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, korzystającym z danej ulicy będącej drogą publiczną.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, iż zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego, które zdaniem Sądu stanowią naruszenia istotne.

Należy również podnieść, że późniejsza, kolejna zmiana organizacji ruchu, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie stanowi podstawy do oddalenia skargi na zaskarżony akt. Sąd bada bowiem kwestię legalności aktu w dacie jego wydania, a poprzez wydanie nowego aktu w przedmiocie organizacji ruchu akt uprzednio obowiązujący nie został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).