Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3181/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4oraz art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 3 ust 1 pkt 8 lit f
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 137/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] oznaczonej nr [...], obejmującej: stalową wieżę o całkowitej wysokości 46,3 m n.p.m., składającej się z 5 segmentów, na której planowano zamontowanie 9 anten sektorowych i 5 anten radioliniowych; urządzenia zasilające i sterujące w szafach aparaturowych posadowionych na typowych konstrukcjach wsporczych – na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...], gmina D., na rzecz [...] sp. z o. o. z/s w W. (Spółka, inwestor).

Kolejno w wyroku wskazano, że w dniu 2 marca 2017 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek A.K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej źródłową decyzją Starosty [...] z [...] października 2016 r. Zdaniem wnioskodawczyni została ona pominięta we wskazanym postępowaniu, mimo że przysługiwał jej przymiot strony w związku z negatywnym oddziaływaniem stacji bazowej na nieruchomość, której jest współwłaścicielem. Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie zakończone źródłową decyzją.

Dalej w wyroku II SA/Sz 137/18 przywołano, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, "K.p.a.") odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że działka nr [...] z obrębu 2083 [...], której A.K. jest współwłaścicielem, znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, zatem nie przysługuje wnioskodawczyni przymiot strony postępowania, a tym samym nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.K..

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając środek odwoławczy Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda stwierdził wpierw, że zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ II instancji podniósł, że w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, ze zm., uPb), zgodnie z którym w sprawach pozwolenia na budowę stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 uPb obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej obszar oddziaływania określa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003, Nr 192, poz. 1883, rozp. MŚ 2003).

Zdaniem Wojewody stronami postępowania o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² przy uwzględnieniu ich sumarycznego zasięgu.

Wojewoda uznał, że działka nr [...] położona w obrębie 2083 [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb, a zatem jej właścicielom, w tym odwołującej się, nie przysługuje przymiot strony postępowania. Skoro w sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem na uwzględnienie zasługuje stanowisko Starosty [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu źródłowej decyzji tego organu z [...] października 2016 r.

Nie zgadzając się z w/w decyzją Wojewody A.K. złożyła na nią skargę do WSA w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z:

1. art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że nie ma prawa do kwestionowania dokumentacji przedłożonej przez Spółkę w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia tylko dlatego, że organ II instancji podziela jej pogląd, a odrzuca jednolite stanowisko sądów administracyjnych;

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego (K.c.) oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone i tym samym uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą w postępowaniu administracyjnym kwestionować dokumentacji przedłożonej przez inwestora; ponadto organ nie uwzględnił istniejących w bliskim sąsiedztwie stacji bazowych i tym samym nie udowodnił, iż pole elektromagnetyczne nie wejdzie w superpozycje, na co wielokrotnie zwracał uwagę NSA, co jest tożsame z tym, że obszar występowania pola elektromagnetycznego nie został w istocie ustalony;

3. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (dalej: Konwencja z Aarhus) w zw. z art. 91 ust 1, 2, 3 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozp. RM 2010 poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

4. brak podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

5. brak określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

6. brak dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca szeroko powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jej zdaniem dają prawo właścicielowi nieruchomości do poddania kontroli legalności inwestycji, która oddziałuje na jego nieruchomość w zakresie ponadnormatywnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Sąd wojewódzki postanowił dopuścić Stowarzyszenie A. w R. do udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnika postępowania na prawach strony. Prezes Stowarzyszenia wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto oświadczył, że swoje stanowisko przedstawił w piśmie procesowym z 21 kwietnia 2018 r., stanowiącym załącznik do protokołu wraz z pismem Starosty Powiatowego w P. z 10 stycznia 2018 r. W powołanym piśmie Stowarzyszenie podniosło, że w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych bez uwzględnienia odbić od naturalnych przeszkód wynosi około 140 metrów, bowiem moc EIRP anten na każdym sektorze wynosi ponad 24 000 W, co wynika z pisma Starosty Powiatowego w P. z 10 stycznia 2018 r. Zdaniem dopuszczonego uczestnika, organ nie ustalił czy taka moc była planowana od początku, czy też została zmieniona w późniejszym czasie, co powinno zostać zweryfikowane, w celu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu o takiej mocy. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie powołało orzecznictwo sądów administracyjnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że Wojewoda prawidłowo przyjął, iż podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. W ocenie sądu pierwszej instancji działka nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, znajduje się poza zasięgiem ponadnormatywnego oddziaływania określonego w rozp. MŚ 2003. Z tej też przyczyny organy obu instancji – w ocenie sądu a quo – zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej na działce nr [...] w M. Brak tego przymiotu jest równoznaczny z brakiem podstawy wznowieniowej, co skutkowało zakończeniem postępowania wydaniem decyzji na podstawie "art. 149 § 2 K.p.a.".

Zdaniem tegoż sądu okoliczność, że stacja telefonii komórkowej emituje pole elektromagnetyczne o wyższych wartościach aniżeli deklarował to inwestor, na co zwrócił uwagę uczestnik postępowania, per se nie stanowi podstawy do uznania statusu A.K. jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, albowiem brak jest dowodów na okoliczność, że działka skarżącej została objęta działaniem pola elektromagnetycznego ponad dopuszczalną normę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:

art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) poprzez uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości w odległościach wskazanych w rozp. RM 2010 nie mają prawa kwestionować decyzji w zakresie czy inwestycja wymagała, czy też nie, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 K.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 Ppsa, poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone i tym samym uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą w postępowaniu administracyjnym kwestionować dokumentacji przedłożonej przez inwestora; ponadto nie uwzględnia się faktycznego obszaru oddziaływania obiektu, lecz wielokrotnie zaniżonego w celu wykluczenia stron postępowania,

art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus w zw. z "91 ust. 1, 2, 3" Konstytucji RP w zw. z "art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b" oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozp. RM 2010 w powiązaniu z art. 174 pkt 1 Ppsa, poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana dla przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów.

Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

2) zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie eksponuje znaczenie Konwencji z Aarhus, w zakresie udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym dotyczącym przedsięwzięć ujętych w pkt. 20 załącznika, negatywnie oceniając praktykę organu architektoniczno-budowlanego w aspekcie uznawania braku potrzeby uzyskiwania decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zwraca uwagę, że interes prawny występuje w danej sprawie wtedy, kiedy istnieją przepisy prawa materialnego, z których wynika, że inwestycja może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu lub też może wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem to na etapie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dokonuje się analizy art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustalając tym samym czy wymagane jest ustalenie obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto podnosi się, że niedopuszczalnym jest, aby prawidłowość dokumentacji technicznej weryfikowano już merytorycznie na etapie ustalania przymiotu strony. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że inwestor zaniżając moc obiektu zawęziłby obszar jego oddziaływania, pomimo że od samego początku był on przystosowany do pracy o znacznie większej mocy, a kwestia ta nie została wyjaśniona. Takie działanie wykluczać ma właścicieli sąsiednich nieruchomości z postępowania.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z 15 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie Przeciwdziałania A z/s w R. nie podzieliło poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Stowarzyszenia przyjmując stanowisko zaprezentowane w wyroku, właścicielka sąsiedniej nieruchomości zostałaby pozbawiona możliwości obrony swojego interesu prawnego oraz możliwości polemiki w kwestii czy inwestycja wymaga, czy nie, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym bardziej, że Spółka w kilku tysiącach przypadków celowo i świadomie zniżyła moce anten. W piśmie Stowarzyszenia obszernie przywołuje się wyimki uzasadnień orzeczeń sądowych, które mają wspierać argumentację wyrażaną w stanowisku uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs⁴ ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs⁴ ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs⁴ ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz 3 § 1 Ppsa.

Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...], WSA w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego właściwością tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia przywołanego uprzednio przepisu. W myśl natomiast art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Prowadzi to do wniosku, że sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia sporu.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania przepisów prawa – której prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, iż uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym już z tego względu uchylenie wydanego w sprawie wyroku. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13, LEX nr 1658325; z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13, LEX 1768964; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977; z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, LEX nr 1678260).

Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i kryteria ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno doszukać się stwierdzenia sądu pierwszej instancji, że "właściciele sąsiednich nieruchomości w odległościach wskazanych w rozp. RM 2010 nie mają prawa kwestionować decyzji w zakresie czy inwestycja wymagała czy też nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Sąd pierwszej instancji uznał tylko, że działka nr [...] z obrębu 2083 [...], której A.K. jest współwłaścicielem znajduje się poza obszarem odziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, a konkretnie poza zasięgiem ponadnormatywnego oddziaływania określonego w rozp. MŚ 2003. Z tej też przyczyny – zdaniem tegoż sądu – organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej na działce nr [...] w M. Brak tego przymiotu jest – w ocenie sądu a quo – równoznaczny z brakiem podstawy wznowieniowej, co skutkowało zakończeniem postępowania wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak już wyżej podkreślano, zupełnie odrębną zaś kwestią jest to, czy argumentacja sądu wojewódzkiego meriti jest trafna.

Oczywiście błędnie w motywach zaskarżonego wyroku na s. 11 uzasadnienia wywodzono, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją wydaną na podstawie "art. 149 § 2 k.p.a.". W istocie powołany przepis odnosi się do postanowienia o wznowieniu postępowania, które jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ I instancji powołał ten przepis w podstawie prawnej swej decyzji, ale tylko w kontekście przywołanego wpierw w niej art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiącego o wydaniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. To uchybienie argumentacyjne sądu wojewódzkiego nie miało jednak żadnego znaczenia dla oceny wpływu na trafność podjętego przez sąd wojewódzki orzeczenia.

B. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 143 K.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone i tym samym uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą w postępowaniu administracyjnym kwestionować dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Ponadto – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie uwzględnia się faktycznego obszaru oddziaływania obiektu, lecz wielokrotnie zaniżonego w celu wykluczenia stron postępowania.

Podkreślić należy, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb). W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz już o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa.

Rozważając powyższy zarzut, Sąd Naczelny stwierdza, że sąd pierwszej prawidłowo wskazał przepisy prawne, które stanowią podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. w pierwszej kolejności art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. W myśl art. 28 ust. 2 uPb "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z kolei, znaczenie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" wyjaśniono w art. 3 pkt 20 uPb, gdzie ustawodawca przesądził, że jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Co zaś tyczy się wskazanego przy tym zarzucie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, określa on ogólne zasady, które podlegają skonkretyzowaniu w innych przepisach Prawa budowlanego i aktach wykonawczych. Powołanie się zatem wyłącznie na jego treść nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, o czym przesądza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.

Uwzględniając powyższe, ocenić wypadnie, iż sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, że tym kryterium, które w niniejszej sprawie powinno decydować o tym, czy działka będąca we współwłasności skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie stref o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m2, emitowanego przez nadajniki stacji. Należy dodać, że kryterium tym posługuje się rozp. MŚ 2003. Zatem to od ustalenia, czy działka współwłasności skarżącej znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, zależy wniosek co do jej statusu jako strony w postępowaniu, uprawnionej do domagania się weryfikacji źródłowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do tego stanowiska i powołanego w odniesieniu do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwa.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 143 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019, poz. 1495 ze zm.) "W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (...)". Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi, że "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Mając na względzie powyższe regulacje podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m², a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają "ograniczenia w zagospodarowaniu [własnego] terenu", co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.

Z zatwierdzonego decyzją Nr [...] projektu budowlanego, w szczególności z analizy oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że pod osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² (przy uwzględnieniu ich sumarycznego zasięgu) znajdować się będą działki nr [...],[...], [...],[...],[...] i [...]) w obrębie ewidencyjnym [...]. Działka nr [...] z obrębu 2083 [...], której A.K. jest współwłaścicielką, położona jest poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i poza zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² przy uwzględnieniu ich sumarycznego zasięgu. Z danych zawartych w aktach sprawy oraz w projekcie budowlanym wynika, że działka nr [...] znajduje się w odległości 50 m od miejsca posadowienia wieży stacji bazowej. Zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych wynosić będzie 70 m, jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, że żadna z trzech głównych wiązek promieniowania nie będzie skierowana w stronę działki nr [...]. Najbliżej w stronę działki skarżącej skierowana jest wiązka z azymutu 180°, która zatrzymuje się na działce nr [...] z obrębu [...]. Z kolei zasięg sumarycznego oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² w kierunku azymutu 180° wynosić będzie 56 m i kończyć się będzie na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...]. Z powyższego wynika zatem, że żadna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ani żadne z pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² przy uwzględnieniu ich sumarycznego zasięgu nie będą wkraczały nad powierzchnię działki nr [...] z obrębu 2083 [...]. Tych ustaleń faktycznych skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła.

Podnoszona zaś przez skarżącą kasacyjnie w ramach ocenianego zarzutu kwestia nie uwzględnienia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu, lecz wielokrotnie zaniżonego (prawdopodobnie chodzi o moc faktycznie zainstalowanych urządzeń nadawczych – uwaga Sądu) w celu wykluczenia oznaczonych podmiotów jako stron postępowania, nie została bliżej rozwinięta. Zarzut ten tym bardziej nie może odnieść skutku, albowiem zwiększenie mocy emisji urządzeń nadawczych ponad wartości określone w pozwoleniu na budowę, o ile okoliczność ta zostanie bezsprzecznie potwierdzona, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji poddanej kontroli sądu administracyjnego, jednakże – co też podnosił sąd pierwszej instancji – może stanowić podstawę do podjęcia odrębnego postępowania w odniesieniu do wybudowanego już obiektu. Postępowanie wznowieniowe odnosiło się do źródłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, zatwierdzającej także projekt budowlany, w którym ujęto konkretne parametry techniczne stacji telefonii komórkowej. Faktyczne zainstalowanie urządzeń o innych parametrach, o ile okoliczność ta potwierdziłaby się, może być przedmiotem dociekań właściwego organu w odrębnym postępowaniu.

C. W następstwie powyższych uwag za nieskuteczny uznać przyjdzie również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus w zw. z "91 ust. 1, 2, 3" Konstytucji RP w zw. z "art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b" oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozp. RM 2010 poprzez przyjęcie, iż "właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana dla przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów".

Po pierwsze, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak takiego sformułowania jakiego używa wyżej strona skarżąca kasacyjnie przypisując je sądowi pierwszej instancji, a po drugie merytoryczna ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu odnośnie wymaganej decyzji środowiskowej mogłaby zostać dokonana w postępowaniu wznowieniowym tylko w sytuacji, gdyby obszar oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej obejmował działkę skarżącej kasacyjnie, czego jednak skarżąca skutecznie nie podważyła. Samo postępowanie wznowieniowe dawało skarżącej kasacyjnie wszak możliwość kontroli źródłowej decyzji, przy czym warunkiem koniecznym było posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto w skardze kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono zarzutów rozważanej tu podstawy kasacyjnej, nie określono także formy naruszenia prawa materialnego – czy jest to zarzut błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania, jak to wynika z art. 174 pkt 1 Ppsa. Nie jest obowiązkiem Sądu zastępowanie w tym względzie strony, działającej wszak przez fachowego pełnomocnika.

D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.