Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2,  art. 156 par. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca", "inwestor") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] października 2019 r., znak: [...], wydana w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent [...] ("Prezydent") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku restauracji [...] na terenie działki nr ew. [...], obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³.

W wyniku kontroli robót prowadzonych w oparciu o ww. pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego ww. decyzją projektu przebudowy w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu bez wymaganego pozwolenia. Wobec tych ustaleń PINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych na ww. nieruchomości pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu tego postanowienia skarżąca przedłożyła ocenę techniczną z 21 sierpnia 2018 r. sporządzoną przez inż. W. R., w której to m.in. wskazano, że ze względu na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszcza się zabudowę wielorodzinną z usługami, inwestor będzie realizował na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny z garażami w bryle budynku i usługami. Dalej, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. 24 sierpnia 2018 r. skarżąca przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy [...].

Decyzją nr [...]z [...] września 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB zatwierdził skarżącej powyżej opisany projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stancją transformatorową na terenie działki nr ew. [...] udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego oraz nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych, z zachowaniem określonych przez PINB warunków.

Pismem z [...] lutego 2019 r. [...], działając w imieniu [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] września 2018 r.; wskazał na jej wydanie z wadą z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r. , poz. 256, "k.p.a.").

Pismem z [...] marca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] września 2018 r.

Następnie, [...]WINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności, ustosunkowując się do pisma pełnomocnika inwestora podważającego przymiot strony Miasta [...] w niniejszej sprawy wskazał, że wnioskodawca postępowania – [...]posiada legitymację procesową do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, bowiem było uznane za stronę w toku postępowania prowadzonego przed organem powiatowym, a kwestia ta nie była wówczas podważana; nadto – jest właścicielem działki nr ew. [...] na której realizowana jest inwestycja.

Następnie [...]WINB przedstawił przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że decyzja PINB z [...] września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po przytoczeniu tez judykatury, dotyczących pojęcia "rażącego naruszenia prawa", [...]WINB podkreślił, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków gospodarczych i społecznych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa[...] WINB zaznaczył nadto, że o rażącym naruszenie prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych.

Odnosząc się do badanej decyzji (i akt, w oparciu o które została wydana) [...]WINB wskazał, że przeprowadzone [...] sierpnia 2018 r. na działce nr ew. [...] oględziny pozwoliły stwierdzić wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r.; stwierdzono wówczas wykonanie częściowej rozbiórki budynku (wyburzono budynek od osi H do osi C; w osiach H-E wykonano nowy fundament o grubości 1 m o powierzchni ok. 150 m², ściany konstrukcyjne i słupy w poziomie "-1" oraz wykonano strop w wyżej wymienionych osiach nad poziomem "-1" i elementy konstrukcyjne pionowe poziomu "0" (tj. dwa słupy i ściany żelbetowe); widoczne były także wykotwienia stropu poziomu "0" w celu dalszej rozbudowy w stronę północną, południową i zachodnią.

[...]WINB podkreślił, że projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. dotyczył przebudowy restauracji "[...]". Zgodnie z jego zapisami przedmiotem inwestycji miała być przebudowa antresoli nad salą konsumpcyjną w części ww. restauracji polegająca na powiększeniu pierwotnej powierzchni antresoli o ok. 12 m2 z budową schodów żelbetowych i windą. Zgodnie z projektem przebudowa antresoli pozwoliłaby wydzielić kameralne miejsce konsumpcji dla 35 osób, połączone schodami ewakuacyjnymi z parterem. Instalacja windy podawczej miała zaś ułatwić obsługę kelnerską na antresoli. Budynek objęty przebudową zaprojektowany został jako 2-kondygnacyjny o wysokości ok. 7,0 m oraz kubaturze 2.000 m3.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego [...]WINB ocenił, że dotyczy on zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego niż przewidywało pierwotne pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że przedmiotem inwestycji we wskazywanym wypadku jest budowa budynku wielorodzinnego wraz z wybudowaną stacją transformatorową w miejscu przebudowywanego wolnostojącego budynku lokalu gastronomicznego – restauracji [...]", który został miejscowo rozebrany. Budynek projektowany jest jako 7-kondygnacyjny o wysokości ok. 25 m oraz kubaturze 34.123 m3.

[...]WINB stwierdził w efekcie, że nie można było przyjąć, iż doszło do realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego, który to przewidywał przebudowę antresoli oraz budowę schodów zewnętrznych i windy podawczej w budynku 2-kondygnacyjnym, skoro projekt budowlany zamienny przewiduje budowę budynku wielorodzinnego posiadającego zdecydowanie większą liczbę kondygnacji (7), wysokość (25 m) oraz kubaturę (ok. 35 tys. m3) i zaliczony został do odmiennych kategorii przeciwpożarowych (ZL IV+ZL III+PM).

Dla poparcia swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 6/17, w którym wskazano, że niedopuszczalne jest uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę.

[...]WINB ocenił, że okoliczności sprawy nie uprawniały PINB do zastosowania normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania przez nią pozwolenia na użytkowanie inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia [...]WINB odniósł się - do podniesionej przez wnioskodawcę postępowania - kwestii posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości i wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. [...]WINB dodał, że działka, na której realizowana jest sporna inwestycja, znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że ocena materiału dowodowego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja PINB z [...] września 2018 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przed przedstawieniem merytorycznej argumentacji w tej kwestii GINB odniósł się jednak wcześniej do legitymacji [...] do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB.

Po przytoczeniu definicji strony postępowania z art. 28 k.p.a., organ wskazał na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty działki przeznaczonej pod inwestycję, to stroną postępowania dotyczącego tej inwestycji pozostaje ten podmiot, a nie jest nim właściciel nieruchomości. Podniósł, że przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (v. art. 235 Kodeksu cywilnego). Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Wynika to wprost z art. 233 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Ze względu na treść użytkowania wieczystego, jego konstrukcję prawną, użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Istotne jest to, że pod pojęciem "z wyłączeniem innych osób" należy rozumieć również właściciela. GINB przyjął w konsekwencji, że stroną postępowania prowadzonego m.in. w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest użytkownik wieczysty, a nie jest nim gmina będąca właścicielem gruntu; zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza bowiem prawa właściciela gruntu i dopóki użytkownikowi wieczystemu służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień; gmina nie ma więc własnego interesu prawnego wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich.

GINB zaznaczył przy tym, że enumeratywne wyszczególnienie w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, z jakiego tytułu prawnego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyni zbędnym dokonywanie dalszych ustaleń przy ocenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że badanie celu umowy oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie stanowi przesłanki oceny oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ewentualny spór pomiędzy właścicielem gruntu a wieczystym użytkownikiem, powstały na tle zgodności sposobu korzystania z nieruchomości ze sposobem wynikającym z umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ma charakter sporu cywilnego i nie może być rozstrzygnięty decyzją administracyjną.

Podsumowując te rozważania GINB stwierdził, że należy poddać w wątpliwość stanowisko co do legitymacji Miasta [...] do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2018 r. Niemniej powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...]WINB i umorzenia postępowania przed tym organem. Mając na względzie przyznane przepisem aktu normatywnego uprawnienie organu administracji publicznej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania na podstawie wniosku podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, nie jest uchybieniem na tyle ciężkim, aby powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji kończącej takie postępowanie. GINB, powołując się na art. 12 k.p.a., dodał także, że względy ekonomiki procesowej, winny w omawianym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjąć nadrzędny charakter. Znajduje to uzasadnienie przede wszystkim w sytuacji, gdy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną.

Przechodząc do oceny decyzji PINB, GINB wskazał, że skarżąca realizuje obiekt budowlany, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne, niż przebudowa i powiększenie antresoli o 12 m2, budowa schodów ewakuacyjnych i windy podawczej w budynku restauracji "[...]", które to roboty zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę; z tej przyczyny nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 36a Prawa budowlanego.

Ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę pozostawił możliwość zmiany zamiaru inwestycyjnego, w tym poprzez wprowadzenie zmian o charakterze istotnym. Dopuszczenie istotnych zmian w zamierzeniu inwestycyjnym należy jednak oceniać w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego i istniejącego pozwolenia na budowę. Nie można uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu nie tylko pod względem istotnych gabarytów, ale sposobu użytkowania i innych warunków wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie tryb z art. 50-51 w zw. z art. 36a ww. ustawy uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/11, GINB dodał, że "istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

GINB zauważył, że projekt zatwierdzony decyzją PINB z [...] września 2018 r. obejmuje całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. Ewidentna rozbieżność istniejąca w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć inwestycyjnych jest bezdyskusyjna i nie wymaga szczegółowej analizy. Organ zaznaczył jednak, że niezależnie od przesądzającej, zasadniczo odmiennej funkcji obu obiektów, podobnie nieporównywalna pozostaje w obu przypadkach kubatura, powierzchnia, kształt, wysokość czy też ilość kondygnacji obiektu pierwotnego przeznaczonego do przebudowy i faktycznie (z)realizowanego.

Organ podkreślił, że nie może być uznana za istotne odstępstwo od projektu budowlanego realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym. Prawidłowym wówczas jest wszczęcie i prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Czym innym bowiem jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja budowy o parametrach całkowicie innych niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowanego.

GINB ocenił, że decyzja PINB z [...] września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż podstawą do wydania decyzji w oparciu o ww. przepis powinno być stwierdzenie o zaistnieniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a nie jak w przedmiotowej sprawie, realizacja innego obiektu niż obiekt objęty pozwoleniem na budowę. Podniósł przy tym, że oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W takim przypadku nie do przyjęcia jest dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty – jak wykazano powyżej – narusza prawo. Tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, w tym szkodliwe dla inwestora konsekwencje finansowe, a przyjęcie odmiennego stanowiska – spowodowałoby ujemne skutki społeczne; stanowiłoby wyraz aprobaty dla negatywnej ze społecznego punktu widzenia praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 Konstytucji RP). Powyższe odnieść należy do organu powiatowego, który zaakceptował złożony przez inwestora zamienny projekt budowlany. Niedopuszczalna zatem byłaby ze społecznego punktu widzenia akceptacja stanu, w którym inwestor dokonujący ewidentnej samowoli budowlanej, znajdował się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor, realizujący inwestycję w sposób legalny od samego początku.

Z tych też przyczyn GINB uznał, że [...]WINB prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji PINB z [...] września 2018 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem "art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5" Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]października 2019 r., znak: [...], skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w art. 50-51 ww. ustawy nie ma zastosowania, mimo że według przepisów Prawa budowlanego każda realizacja obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycję ww. przepisów;

2. art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem, że PINB powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ww. ustawy, mimo że tryb ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, a tym samym przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1495, "k.c."), poprzez prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB pomimo braku wniosku pochodzącego od strony postępowania, jako że Miasto [...], które taki wniosek złożyło, nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu;

2. art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że mimo tego, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB zostało wszczęte i prowadzone przez [...]WINB na podstawie wniosku Miasta [...], tj. na podstawie wniosku podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu, [...]WINB jako organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB;

3. art. 157 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, a w konsekwencji nie wydanie przez GINB postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB zostało wszczęte i (było) prowadzone przez [...]WINB na podstawie wniosku [...] , tj. na podstawie wniosku podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu;

4. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, w szczególności wobec tego, że decyzja PINB nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedążenie przez GINB do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez GINB w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie PINB powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego;

6. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji GINB z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji [...]WINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB zatwierdzającej skarżącej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy [...]WINB dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postepowania administracyjnego, a wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WINB wobec ich wydania z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła sformułowane na jej wstępie zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z [...] czerwca 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2018 r. Ta ostatnia (PINB) wydana została w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia spółce [...]projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stancją transformatorową na terenie działki nr ew. [...]i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją GINB wszczęte zostało na wniosek [...], tj. właściciela ww. działki inwestycyjnej o nr ew. [...] której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca. Organy nadzorcze, orzekając w tak uruchomionym postępowaniu nadzwyczajnym, zgodnie uznały, że badana decyzja PINB z [...] września 2018 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa poprzez - w istocie - wadliwe zastosowanie trybu naprawczego, w tym art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego całkowicie odmiennego od realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez [...][...] kwietnia 2018 r.

W konsekwencji spór w sprawie dotyczy dwóch zagadnień, a odzwierciedla to skarga i postawione w niej zarzuty. Najdalej idące zarzuty dotyczą wadliwego uruchomienia i prowadzenia postępowania nadzorczego z wniosku podmiotu nie mającego interesu prawnego. Pozostałe, dotyczą oceny merytorycznej wyrażonej w decyzjach obu instancji, z uwagi na wadliwą ocenę okoliczności sprawy i wadliwe przyjęcie, że nie uzasadniały one zastosowania trybu uregulowanego w art. 50-51 tej ustawy, co skutkowało następnie stwierdzeniem wystąpienia przesłanki nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując przebieg postępowania zwykłego, zakończonego decyzją badaną w trybie nadzwyczajnym, zapadłe rozstrzygnięcia ([...]WINB i GINB) oraz ich uzasadnienia, a także argumentację skargi Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącą nie podważają skutecznie prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

I tak, Sąd przede wszystkim stwierdza, że w pełni zgadza się ze skarżącą, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być uruchomione na wniosek, przy czym wyłącznie pochodzący od strony postępowania (a więc podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.), o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. Sąd zauważa jednocześnie, że nie ma w sprawie sporu co do tego, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem [...], jak również, że organ I instancji ([...]WINB) uznał, że podmiot ten posiada legitymację do uruchomienia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji PINB z [...]września 2018 r., dotyczącej inwestycji na działce o nr ew. [...]. Przyjął tak, biorąc pod uwagę prawa właścicielskie Miasta do ww. działki, jak i udział Miasta w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją PINB. Niemniej jednak oceny tej, związanej z "udziałem" Miasta [...] w postępowaniu, nie podzielił GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawił dość obszerne rozważania w tej kwestii, z których jednoznacznie wynika, że w jego ocenie [...]nie mogło skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.

Sąd w pełni podziela tę ocenę GINB, opartą także na analizie orzecznictwa sądów administracyjnych, a to: dotyczącego kręgu stron postępowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty nieruchomości. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt, a czego sporne strony nie kwestionowały (nie wskazywały w postępowaniu na ewentualną zmianę w tym zakresie), działka pod inwestycję o nr ew. [...], stanowiąca własność Miasta [...], pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej (umowa użytkowania wieczystego z 19 marca 1999 r., akt notarialny [...]). Miasto [...]wiąże przy tym swój przymiot strony w sprawie "wyłącznie" z prawami właścicielskimi do ww. nieruchomości (wskazując na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z celem wynikającym z oddania tej nieruchomości w wieczyste użytkowanie i podnosząc zarzut w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Biorąc pod uwagę treść i konstrukcję użytkowania wieczystego należało uznać, że Miasto nie ma przymiotu strony w sprawie, a przymiot strony (wywodzony z ww. nieruchomości) posiada wyłącznie użytkownik wieczysty (tu: inwestor). Sąd podziela bowiem prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym "Zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień" (v. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 237/10). Wywodząc w ten sposób Sąd ma na uwadze, że wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 k.c., może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd podziela przy tym także pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 2 grudnia 2005 r. o sygn. akt II OSK 857/05; stwierdza więc dodatkowo, że skoro Miasto [...] jako właściciel nieruchomości dostrzegło w postępowaniu użytkownika wieczystego, że ten korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z jej przeznaczeniem określonym w umowie, powinno w takiej sytuacji podjąć kroki zmierzające do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego. Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi. Tym samym, zdaniem Sądu, należało przyjąć w sprawie, że Miasto nie ma interesu prawnego do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego dotyczącego ww. decyzji PINB; prawo własności do działki inwestycyjnej nie mogło w opisanej powyżej sytuacji stanowić o przymiocie strony Miasta, chyba że doszłoby do rozwiązania umowy o oddaniu tej działki w wieczyste użytkowanie (z akt sprawy nie wynika jednak, aby taka sytuacja miała miejsce; w dacie wydania decyzji nadzorczych w niniejszej sprawie w dziale II Kw o nr jw., prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], jako właściciel ujawnione było Miasto [...], a jako wieczysty użytkownik - skarżąca).

Podzielając to stanowisko, zaprezentowane zarówno przez GINB, jak i skarżącą, Sąd stwierdza, że konsekwentnie prawidłowa ocena w zakresie legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna prowadzić w sprawie do zastosowania na etapie I instancji art. 105 § 1 k.p.a. (wobec ustalenia po wszczęciu postępowania z wniosku, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony). W tym przypadku organ I instancji dokonał jednak odmiennej oceny legitymacji procesowej Miasta, a następnie z wniosku tego podmiotu stwierdził nieważności decyzji PINB z [...] września 2018 r. Należało wobec tego ocenić charakter tej wady i jej wpływ na postępowanie. To też uczynił GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stanowisko tego organu w tej materii Sąd uznaje za prawidłowe i traktuje za własne. Skoro bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem wyłącznie skargowym, i może być uruchomione także z urzędu (v. art. 157 § 2 k.p.a.: postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), to wadliwe wszczęcie tego postępowania (z wniosku podmiotu nieuprawnionego) nie stanowi o wystąpieniu tego rodzaju wady, która zmuszałaby do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji merytorycznej wydanej w tym przedmiocie. Tym bardziej wówczas, gdy wynik tego postępowania wykazał, że badana w nim decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Wzgląd na ekonomię procesu pozwala w takim przypadku zaakceptować tak wydane rozstrzygnięcie organu I instancji. Z tego też powodu, podzielając w części argumentację skarżącej, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i podniesionych w niej kwestii dotyczących prawidłowości uruchomienia postępowania. Sąd nie stwierdził w efekcie, aby w sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c., czy art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie.

Niezależnie od tej oceny, dotyczącej przymiotu strony Miasta [...] w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym, Sąd uznał, że skoro podmiot ten był wnioskodawcą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, a zaskarżona decyzja zawiera ocenę jego interesu prawnego w sprawie, winien mieć zapewniony udział w niniejszym postępowaniu sądowym, stosownie do art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, "p.p.s.a.").

Analizując pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do art. 50-51 Prawa budowlanego, art. 48 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd także doszedł do przekonania o całkowitej ich niezasadności.

Rozwijając tę ocenę Sąd stwierdza, że zgadza się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że skarżąca, w ramach budowy na działce o nr ew. [...], nie tyle odstąpiła (w stopniu istotnym) od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., co przystąpiła do realizacji zupełnie innej inwestycji, a w takim przypadku tryb naprawczy nie mógł być zastosowany. Zmiana zamiaru inwestycyjnego dokonana przez skarżącą po przystąpieniu do budowy (na podstawie ww. pozwolenia na budowę), znajdująca swoje odzwierciedlenie w przedłożonej w postępowaniu naprawczym przez skarżącą ocenie technicznej z 21 sierpnia 2018 r. (w której wskazano, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. oraz, że "będzie realizował na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w bryle budynku i usługami"), jak również (i w szczególności) w projekcie budowlanym zamiennym, nie mieści się bowiem w definicji odstępstw, w tym istotnych, od projektu budowlanego.

Ważnym dla tej oceny jest przepis art. 36a Prawa budowlanego; reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5). Przepis ten ma na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak dotyczy on tylko odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a skoro tak, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem i stanowić jego zmianę, ale zmiana ta (choć dotyczyć może charakterystycznych parametrów obiektu takich jak kubatura, czy powierzchnia zabudowy, v. art. 36a ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji PINB), nie może prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. "Odmienna wykładnia ww. art. 36a stanowiłaby jego nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłaby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych." (v. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17 ). Jeśli więc "nowy" projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, to podstawą jego zatwierdzenia nie może być art. 36a Prawa budowlanego; ten dotyczy bowiem wyłącznie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego zamierzenia. Konsekwentnie, temu też nie może służyć tryb naprawczy wywołany (niejako) wypełnieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczącej (samowolnego - bez zachowania wymogu z art. 36a ust. 1) wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce bowiem jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą zamierzone odstępstwa.

Tymczasem w niniejszej sprawie badaną w trybie nadzorczym decyzją z [...] września 2018 r., PINB - na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - zatwierdził projekt zamienny przewidujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stancją transformatorową na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...](budynek 7-kondygnacyjny o wysokości ok. 25 m i kubaturze 34.123 m³) wraz ze zjazdami z ul. [...] i ul. [...] na terenie działek nr ew. [...], w sytuacji gdy pierwotne zamierzenie (zatwierdzone decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r.) dotyczyło wyłącznie przebudowy (istniejącego) budynku restauracji [...] na terenie działki nr ew[...], obejmującej w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku, o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2.000 m³. Różnica pomiędzy tymi zamierzeniami jest ewidentna; projekt zamienny zatwierdzony badaną decyzją PINB dotyczy bowiem zupełnie innego obiektu – innego pod względem gabarytów i sposobu użytkowania; obejmuje jednocześnie rozbiórkę (miejscowo) obiektu przeznaczonego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę do przebudowy. Zatem realizacja obiektu objętego projektem zamiennym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; wprowadzone zmiany wykraczają bowiem poza definicję "istotnych odstępstw", uregulowaną w art. 36a ust. 5 omawianej ustawy; wprowadzone zmiany są bowiem więcej niż istotne (na co prawidłowo wskazał m.in. GINB) i zmierzają do realizacji zupełnie "czegoś" innego. Stąd też w pełni uprawnione jest stwierdzenie GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewidentna rozbieżność w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć, uniemożliwiała zastosowanie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w efekcie również – art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwych ustaleń faktycznych (w oparciu o które wydano badaną decyzję), czy wadliwej oceny okoliczności sprawy (zakończonej badaną decyzją) w związku z przepisami prawa materialnego, które należało w tym przypadku uwzględnić. Sąd nie dopatrzył się również zastosowania błędnej wykładni art. 36a i art. 50-51 Prawa budowlanego, i podziela w efekcie ocenę organów nadzorczych wyrażoną w zapadłych decyzjach (w tym w decyzji zaskarżonej), co do wydania badanej decyzji PINB z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego.

Sąd wyjaśnia przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Stosując ww. przepis prawidłowo - zdaniem Sądu - przyjęto, że oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości; zaplanowanych w projekcie zamiennym przez inwestora "zmian" w inwestycji nie można było bowiem zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...]z [...]kwietnia 2018 r. Inwestor zaplanował zupełnie inny obiekt niż ten, którego dotyczył projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a taka zmiana nie mogła być zaakceptowana w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego (wobec treści art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie można było uznać, że wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym wymagała uzyskania "nowego" pozwolenia na budowę, nie mogła być zatwierdzona w przywołanym trybie naprawczym. Wobec jednak wydania przez PINB decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 omawianej ustawy (a to w dużej mierze z uwagi na brak właściwej oceny tego organu w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego), należało stwierdzić oczywiste naruszenie prawa przez ten organ, którego to nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, w tym (jak słusznie zauważył GINB) szkodliwe dla inwestora konsekwencje finansowe. Rodzaj tego naruszenia powoduje zaś, że badana w niniejszej sprawie decyzja PINB nie mogła być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa i musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd zgadza się bowiem z GINB, że "utrzymanie" tej decyzji stanowiłoby wyraz aprobaty dla negatywnej ze społecznego punktu widzenia praktyki naruszania prawa wbrew obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego; tym bardziej wówczas, gdy stwierdzone naruszenie polega w istocie na akceptacji stanu prowadzącego do realizacji inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Sąd podziela tym samym gradację stwierdzonego naruszenia prawa, dokonaną przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (który to, stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miał na uwadze właściwą jego interpretację i konieczność wykazania oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków naruszenia).

Podsumowując Sąd stwierdza, że w sprawie miało miejsce oczywiście błędne zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, zamiast art. 48 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie bowiem wskazał, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jej legalizacja powinna nastąpić w trybie art. 48 tej ustawy. Sąd stwierdza przy tym, że nie można wymogu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obchodzić wykorzystując fakt, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę i stosować procedury przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego dla realizacji całkowicie innego zamierzenia w tym samym miejscu. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB "zatwierdzającej" taki stan, nie może być uznane za rozstrzygnięcie mogące być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1760/18). Skutki społeczno-gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania; w praworządnym państwie nie może się bowiem ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. 36a, w dalszej kolejności – w art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W tych warunkach, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu.