Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 816/17 w sprawie ze skargi "A" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A" z siedzibą w [...] 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 816/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm." [winno być tak jak wskazano w decyzji: "Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm."], dalej ugn), po rozpoznaniu wniosku "A" S.A. w [...] (dalej wnioskodawca lub skarżąca), odmówił zobowiązania I.L. (dalej zainteresowany) do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 7,36 ha, położonej w [...], gm. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], celem wykonania robót związanych z remontem linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji [...], polegających na wymianie żerdzi słupów wraz z ustrojami, izolatorów oraz przewodów istniejącej linii napowietrznej.

Starosta wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy wskazana przez wnioskodawcę inwestycja mieści się w pojęciu remontu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 124b ugn, czy stanowi przebudowę – co oznaczałoby, że art. 124b ugn nie ma zastosowania.

Inwestor nie przedłożył dokumentacji technicznej projektowanej inwestycji i nie przekazał wystarczająco szczegółowych danych na temat parametrów technicznych linii. Organ posiłkował się informacjami uzyskanymi w toku prowadzenia innych spraw dotyczących udostępnienia nieruchomości dla robót na linii [...]. W innej sprawie, dotyczącej udostępnienia nieruchomości na trasie remontowanej linii, pełnomocnik inwestora oświadczył, że remontem objęta została cała linia Siemoń - Przysiek. Przedmiotową inwestycję należy traktować jako całość, a zróżnicowany charakter robót na poszczególnych jej odcinkach nie zmienia charakteru przedsięwzięcia. Wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach, pojedynczych, rozkracznych na słupy wirobetonowe o innych parametrach technicznych w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek o zwiększonych możliwościach przesyłowych (a taka sytuacja występuje na niektórych odcinkach remontowanej linii) wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych robót budowlanych jako remont.

W odwołaniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca spółka stwierdziła, że wskazane we wniosku prace nie wykraczają poza zakres określony w art. 124b ust 1 ugn. Dopuszczalne jest przy remoncie stosowanie innych materiałów budowlanych niż użyte podczas budowy danego obiektu. W sprawie nie jest zresztą wskazane używanie dokładnie tych samych materiałów, które zostały pierwotnie użyte do budowy słupów i przewodów linii, gdyż nie spełniają one obecnie obowiązujących standardów technicznych, konieczne jest użycie materiałów zgodnych z Polskimi Normami. Planowane prace dotyczą całej linii elektroenergetycznej, tj. obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a pb. Podstawowym parametrem takiego obiektu jest jego długość, która w wyniku wnioskowanych prac nie ulegnie zmianie.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustalaniu czy zakres prac wskazany we wniosku stanowi remont czy przebudowę istotne jest porównanie parametrów technicznych linii istniejącej oraz stanu linii, który powstanie po wykonaniu prac. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Starosta prawidłowo zwrócił się do wnioskodawcy o potrzebne informacje, a w tym dokumentację techniczną dotyczącą planowanych prac. W odpowiedzi inwestor stwierdził, że nie jest zobligowany do jej złożenia, gdyż nie stanowi to wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124b ugn. W tej sytuacji uzyskanie dokładnych danych technicznych odnośnie planowanej inwestycji stało się niemożliwe.

W oparciu o pozyskane informacje, analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę rozpatrywane już przez Wojewodę inne sprawy z zakresu zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w związku z pracami planowanymi na linii elektroenergetycznej SN 15kV relacji [...], w ocenie Wojewody Starosta dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem, że planowany przez wnioskodawcę zakres robót wykracza poza definicję remontu i stanowi w istocie przebudowę.

Prace na przedmiotowych nieruchomości polegać mają na wymianie żerdzi słupów (wraz z ustrojami), przewodów oraz izolatorów istniejącej linii napowietrznej. Mając na uwadze okoliczność o objęciu remontem całej linii [...] oraz inne, pozostające w gestii Wojewody, sprawy z zakresu zamierzonych na przedmiotowej linii robót, organ stwierdził, że planowane prace wykraczają poza definicję remontu. Wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach pojedynczych, rozkracznych (również z przemieszczeniem), na konstrukcje wirobetonowe o innych parametrach technicznych (kubatura, pole zajęcia, wysokość) w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek, często o zwiększonym przekroju, co wiąże się z możliwościami przesyłowymi, które ulegną trwałemu zwiększeniu, wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych na linii prac jako remont.

Zmiana wysokości słupów, rozstawu linek i średnicy przewodów ma wpływ na kolejny istotny parametr techniczny linii napowietrznej, tj. pole elektromagnetyczne, którego szczegółowe określenie wymaga z kolei specjalistycznej wiedzy i umiejętności.

W sprawie nie udało się ustalić dokładnych parametrów technicznych linii ze względu na brak przedłożenia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji, to jednak pozostałe aspekty sprawy oraz wykorzystane przez Wojewodę informację z innych spraw (kopia "Wytycznych programowych na projekt i modernizację linii SN 15kV GPZ [...]" w aktach sprawy) pozwoliły na ocenę sytuacji i wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Wojewody, podnoszona przez inwestora okoliczność, że nie zmieni się przebieg linii ani jej napięcie nie musi świadczyć o remontowym charakterze planowanych prac. Skoro w opinii spółki tak szeroko zakrojony zakres robót, jak planowany do przeprowadzenia na przedmiotowej linii elektroenrgetycznej (wymiana słupów i przewodów) należy klasyfikować jako remont, z uwagi na brak zmiany przebiegu i napięcia linii, to powstaje pytanie, jak[i] zakres prac wyczerpuje definicję przebudowy i jakie roboty budowlane musiałyby zostać przeprowadzone, by doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, w ramach planowanych prac przedmiotowa linia elektoenergetyczna ma zostać faktycznie rozebrana i wybudowana od nowa. Tak szeroki zakres prac wynika zapewne z faktu, że (jak wskazał inwestor) linia ta powstała w 1969 r., a okres eksploatacji linii napowietrznych wynosi około 40 lat. Zasadniczym wydaje się pytanie, czy wyeksploatowany obiekt może być dalej jedynie remontowany, nawet przy założeniu, że miałby to być remont generalny. W ocenie organu, ingerencja w dotychczasową substancję linii na poziomie 100% i faktyczne budowanie całej linii etapami od nowa nie pozwala zakwalifikować wskazanych prac jako remontu.

Skargę na decyzję z [...] czerwca 2017 r. wywiodła "A" S.A.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 816/17, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji podniósł, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej prac uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn.

Art. 124b ust. 1 ugn przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało przesądzić, czy planowane przez inwestora prace stanowią, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, remont czy też, jak utrzymuje organ, są przebudową. Tylko zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z cyt. przepisów, zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/2010; 25.1.2008 r. II OSK 1945/2006, cbosa). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora była wymiana słupów i przewodów, tj. demontaż istniejących słupów i przewodów i montaż nowych. Wnioskodawca w toku postępowania stwierdził, że planowany remont dotyczy całej linii [...], a w jego ramach na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana przewodów typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Organ wskazując na tak określony zakres planowanych prac na spornej nieruchomości, a także powołując się na zakres plac planowanych na całej linii energetycznej [...], i znane Wojewodzie z urzędu informacje w tym zakresie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić.

W sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ [...]. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a pb obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok NSA z 6.12.2016 r. I OSK 1509/16). Jak słusznie wskazał organ II instancji, nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż w pozostałych sprawach dotyczących innych nieruchomości, przez które przebiega planowana do remontu linia SN 15 kV [...]. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Okoliczność, że na działce nr [...] ma dojść jedynie do wymiany słupów i przewodów nie uzasadnia sama w sobie wniosku o remontowym charakterze zamierzenia. Jak pokreślono, linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i tak należało ją potraktować rozpatrując sprawę. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a pb), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, bo planowany jest – jak wskazała to sama skarżąca - remont całej linii [...] a nie jej fragmentów, zaś w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowym ulegną istotnej zmianie parametry słupów. Jak wynika z treści "Wytycznych programowych na projekt i modernizację linii SN 15 kV GPZ [...]" linia ta posiada przewody AFL-6 o różnym przekroju (25, 35, 50 i 70 mm2 – s. 7 "Wytycznych ..."). W tej sytuacji przedstawiona przez inwestora informacja, że istniejące na przedmiotowej nieruchomości przewody AFL-6 zostaną zmienione nowe przewody AFL-6 (k. 72 akt organu I instancji), bez podania przekroju obecnie zamontowanych i planowanych do montażu jest niewystarczająca do stwierdzenia, że nie mamy do czynienia z przebudową linii.

Nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn. Zmian parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r.pr. P.U., która zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 816/17, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 124b ust. 1 ugn ("Dz. U. z 2018 r. poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 pb ("Dz. U. z 2017 r. poz. 1332") w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § "1 3" kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody, mimo iż nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego "orzeczenia" [winno być "wyroku"] i rozpoznanie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia [winno być "wyroku"] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z 20 sierpnia 2020 r. ("A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r.pr. P.U.) i 28 sierpnia 2020 r. (Wojewoda [...]) wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 19 sierpnia 2020 r. J.G., wskazująca że jest kuratorem uczestnika postępowania - I.L., oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Do pisma została dołączona kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt III RNs [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Stosownie do art. 183 § 2 ppsa nieważność postępowania zachodzi:

1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;

2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;

3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;

4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;

5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności należy zważyć, czy w niniejszej sprawie nie zaistniała któraś z wymienionych wyżej przesłanek.

Art. 35 ppsa określa podmioty mogące być pełnomocnikami stron. Jak słusznie zostało podniesione w doktrynie "sąd z urzędu obowiązany jest do czuwania nad prawidłowością zastępstwa procesowego stron. Dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jest przyczyną nieważności postępowania" (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 126, uw. 4). Obowiązek sądu do weryfikacji prawidłowej reprezentacji strony dotyczy też sytuacji, w której występują inne podmioty niż pełnomocnicy, np. kuratorzy (art. 78 i 79 ppsa).

W decyzji z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu właściciel nieruchomości, tj. I.L., reprezentowany jest przez kuratora w osobie J.G., pracownika Starostwa Powiatowego w [...], zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt III RNs [...] [dalej postanowienie III RNs [...]; przedmiotowe postanowienie zalega w aktach administracyjnych sprawy, art. 133 § 1 ppsa]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał m.in., że I.L. jest zameldowani pod adresem: [...], ul. [...], jednak tam od wielu lat nie przebywa. Podkreślono także, że Pan L. nie dopełnił obowiązku wymeldowania się, nie wskazał również pełnomocnika do reprezentowania swoich praw i obowiązków (s. 2 akapit 5 decyzji z [...] czerwca 2017 r.).

W decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Starosta podniósł, iż Starosta [...] kierując się wskazaniami Wojewody [wyrażonymi w decyzji Wojewody z [...] marca 2016 r. nr [...]] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] w celu ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania administracyjnego p. I.L. Dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy w [...] wydał postanowienie III RNs [...], ustanawiając dla nieobecnego I.L. kuratora w osobie J.G. - referenta Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] (s. 2 akapit 1 decyzji z [...] kwietnia 2017 r.).

Z sentencji postanowienia III RNs [...] jasno wynika, że Sąd na podstawie art. 184 § 1 kro ustanowił dla nieobecnego I.L., ostatnio zameldowanego w [...], ul. [...], kuratora w osobie J.G. - pracownika Starostwa Powiatowego w [...], celem reprezentowania praw I.L. w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Powiatu [...] dotyczącego udostępnienia nieruchomości ozn. jako działka nr [...], poł. w [...], w celu wykonania remontu linii elektroenergetycznej SN-15kV [...].

W uzasadnieniu postanowienia III RNs [...] wskazano, że mając na uwadze fakt, iż I.L. z powodu nieobecności i braku możliwości ustalenia jego aktualnego adresu, nie może brać osobistego udziału w postępowaniu dotyczącym udostępnienia nieruchomości (...) należało ustanowić dla niego kuratora celem reprezentowana jego praw. (...) W tych okolicznościach, na podstawie art. 184 § 1 kro, należało ustanowić kuratora dla ochrony praw nieobecnego I.L. w toczącym się przed Starostą Powiatu [...] postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 184 kro:

§ 1. Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie.

§ 2. Kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw.

Z powyższego wynika, że rolą kuratora jest prowadzenie spraw osoby nieobecnej.

Ustanowiony w sprawie kurator brał udział w postępowaniu administracyjnym, na potrzeby którego też został ustanowiony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dopuszczające wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez kuratora ustanowionego w trybie art. 34 kpa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 września 2012 r. II OZ 725/12 (Lex 1252272), podstawę ustanowienia takiego kuratora stanowi art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wyraźnie określa cel jego ustanowienia, to jest "dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich praw". Nie można przy tym uznać, że ochrona tych praw zamykać się będzie jedynie w postępowaniu administracyjnym, bez prawa poddania kontroli zapadłych w nim rozstrzygnięć przez Sąd administracyjny. Takie ujęcie naruszałoby wprost gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu osobie nieobecnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Istotą sądowej kontroli administracji jest, bowiem ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Również Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, nawiązując do zasady państwa prawa, wielokrotnie wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń tego państwa. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (wyrok z: 7.1.1992 r. K 9/91; 25.2.1992 r. K 3/91; T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz do art. 1, LEX 2009).

Zasadnie judykatura wskazała, że kwestia reprezentacji strony skarżącej w dalszym toku postępowania sądowoadministracyjnego jest innym zagadnieniem niż samo wniesienie skargi (I OSK 2296/15). "Należy więc przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 kpa w zw. z art. 184 kro może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Po wniesieniu skargi przez tego kuratora Sąd powinien podjąć dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw. W szczególności na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i 79 ppsa. W razie braku stosownego wniosku Sąd może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 ppsa" (II OSK 2990/12). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy prawne przedstawione w powyższych orzeczeniach.

Biorąc pod uwagę powyższe, umocowanie kuratora wynikające z postanowienia III RNs [...] nie obejmowało postępowania toczącego się po wniesieniu skargi przez "A" S.A. na decyzję z [...] czerwca 2017 r. Przez wniesienie skargi do WSA zostało zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem właściwa stała się ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to według jej reżimu należało oceniać umocowanie kuratora. Postanowienie SR nie pozostawia wątpliwości, że kurator był ustanowiony jedynie do postępowania administracyjnego (art. 34 kpa), a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 78 i 79 ppsa, a tym bardziej z art. 35 ppsa. Tym samym uczestnik postępowania został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.

Nieważność postępowania wskutek pozbawienia strony możności obrony swych praw zachodzi wówczas, gdy strona, wbrew swej woli, została faktycznie pozbawiona możności działania. Ten przejaw nieważności występuje wówczas, gdy na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej strona nie mogła brać i rzeczywiście nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części (pogląd ten jest podzielany zarówno przez sądy administracyjne - postanowienie NSA z 18.5.2018 r. I FSK 1544/17; wyrok NSA z 17.5.2018 r. II GSK 20/18, cbosa; jak i przez Sąd Najwyższy - postanowienie SN z 26.1.2012 r. I UK 272/11, Lex 1215416). W przedmiotowej sprawie I.L. niewątpliwie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Kurator nie wykazał, czy postarał się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomił ją o stanie jej spraw (art. 184 § 2 kro). Sąd I instancji nie podjął próby ustalenia miejsca jego pobytu, nieprawidłowo przyjmując, że kurator ustanowiony na potrzeby postępowania administracyjnego, skutecznie zastępuje uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji nie ustalił miejsca zamieszkania zainteresowanego, a jednocześnie wysyłał korespondencję do I.L., kierowaną na adres: "[...]" (bez określenia numeru domu/mieszkania, k. 42 i 45 akt II SA/Bd 816/17; zawiadomienie o terminie rozprawy, doręczenie odpisu skargi i odpowiedzi na skargę). Na rozprawie dnia 30 stycznia 2018 r. WSA uznał, że o terminie rozprawy strony zostały prawidłowo poinformowane (k. 46 akt II SA/Bd 816/17). Odpis skargi kasacyjnej został doręczony J.G., oznaczonej jako "kurator I.L." (k. 79 i 81 akt II SA/Bd 816/17). Sąd I instancji znał treść postanowienia III RNs [...], do którego odwołał się Wojewoda i Starosta, a które zalegało w aktach administracyjnych sprawy.

W konsekwencji I.L. - bez swojej winy - nie wiedział, że jest uczestnikiem niniejszego postępowania. Taki stan sprawy pozwala przyjąć, że spełniona została przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa.

Na marginesie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy postanowienie III RNs [...] ustanawiało kuratora dla zainteresowanego jedynie przed Starostą, czy również przed Wojewodą.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.