Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 762/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 18 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 128 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]-zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 19 stycznia 2022 r., nr [...],

1. ustalił na rzecz S. J., M. J., P. A. B., M. A. J. oraz małoletniej N. S. odszkodowanie w kwocie [...]zł za przejęte na rzecz Gminy [...] prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0711 ha, zapisana obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...] (poprzednio w KW nr [...]), jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej, ulicy [...] w C. , w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego - w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – w skrócie: "u.s.z.r.i.d."),

2. ustalone w pkt 1 odszkodowanie powiększył o kwotę [...]% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z 25 października 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. W.-H., do kwoty [...]zł, z tytułu wydania nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna,

3. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S. J., M. J., P. A. B. , M. A. J. oraz małoletniej N. S. w kwocie [...]zł za nakład budowlany (utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami) zlokalizowany na nieruchomości opisanej w pkt 1,

4. określił, że ustalone w pkt 1 i powiększone w pkt 2 odszkodowanie wypłacone zostanie przez W. C.: jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, w następujący sposób:

- na rzecz S. J. za [...]) udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz M. J. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz P. A. B. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz M. A. J. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz małoletniej N. S. za [...] udziału w kwocie [...]zł (odszkodowanie należne małoletniej zostanie wypłacone na rzecz P. J. będącej przedstawicielem ustawowym dziecka).

W motywach rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że decyzją [...] z 27 czerwca 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie u.s.z.r.i.d zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz W. C. polegającej na rozbudowie ulicy [...] w C. w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego, zlokalizowanej m.in. na części działki nr [...], z arkusza mapy [...], w obrębie C.. W punkcie 2 decyzji Starosta [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...], mocą którego powstały dwie nowe działki o nr [...] i [...]. Pierwsza z nich, jako przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej przeszła ex lege na własność Gminy [...]. Decyzja powyższa została zaskarżona, a następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 17 sierpnia 2012 r., nr [...]

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr 173/XXVIII/2000 Rady Gminy [...] z 14 czerwca 2000 r., wywłaszczona działka gruntu znajdowała się na terenach przeznaczonych pod tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej z usługami - symbol [...] Na dzień pozbawienia praw do nieruchomości działka nr [...] była zagospodarowana jako droga gminna - ul. [...].

Ujawnionymi na dzień wywłaszczenia współwłaścicielami nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] byli: M. J. do [...] części oraz S. J. do [...] części. M. J. zmarł 7 lutego 1992 r., a spadek po nim, na podstawie ustawy, nabyli: jego żona - A. J. w [...] części oraz jego dzieci - S. L., E. K., D. M., K. J. i S. J., każde z nich w [...] części, z tym że należący do spadku udział we własności gospodarstwa rolnego nabyli: A. J., K. J. i S. J., każde z nich w udziale [...], o czym stanowi postanowienie Sądu Rejonowego w P. z 8 maja 2003 r., sygn. akt [...] Umową darowizny z 17 czerwca 2005 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego, Rep. [...], A. J. przeniosła na S. J. swoje udziały w wysokości [...] w nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Następnie między tymi samymi stronami zawarta została kolejna umowa darowizny z 15 lipca 2009 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, Rep[...] na mocy której A. J. przekazała synowi swój udział w wysokości [...] schedy spadkowej po M. J., odpowiadający [...] udziału w prawie własności gospodarstwa rolnego.

W związku z powyższym S. J. stał się właścicielem nieruchomości do [...] ([...] tytułem osobistego powołania do dziedziczenia, [...] umową darowizny z 17 czerwca 2005 r., [...] umową darowizny z 15 lipca 2009 r.), zaś K. J. przysługiwał udział w wysokości [...] prawa własności nieruchomości, otrzymany w spadku po M. J.. K. J. zmarł 11 lipca 2014 r., a spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Rejonowego P. - [...] z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt [...] nabyli: żona M. J., córka P. A. J. (obecnie B., syn M. A. J. oraz małoletnia wnuczka N. S. wszyscy w udziale [...] części. Udział każdego ze spadkobierców w prawie własności nieruchomości wynosił zatem [...] (tj. [...] z [...] części udziału przysługującej zmarłemu K. J.).

W celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości przejętej przez Gminę [...], Starosta [...] postanowieniem z 24 września 2021 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. W.-H., jako biegłego w postępowaniu administracyjnym, w sprawie ustalenia odszkodowania utracone prawo własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0711 ha, zapisana obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...] (poprzednio w KW nr [...]), jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w C. , w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego.

Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z 25 października 2021 r., w którym ustalił wartość przysługującego odszkodowania na łączną kwotę [...]zł (w tym [...] zł tytułem wartości gruntu działki nr [...] oraz [...] zł tytułem wartości nakładów budowlanych – utwardzenia jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami).

Organ I instancji ustalił, że Gmina [...] władała działką nr [...] już w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Grunt ten stanowił urządzoną drogę, utwardzoną kostką pozbrukową wraz z krawężnikami. Ponadto organ zaznaczył, że w trakcie oględzin nieruchomości, które odbyły się 13 maja 2014 r., ówcześni współwłaściciele nieruchomości S. i K. J. oświadczyli, że wydanie działki nr [...] Gminie [...] nastąpiło w 1994 r., a obecny na oględzinach pełnomocnik Gminy M. P., ten fakt potwierdził. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej budowy ul. [...] (przesłanej przez W. C. wraz z pismem z 6 marca 2014 r.) wynika że Gmina [...] prowadziła w latach 1994-1998 z własnych środków finansowych inwestycję pod nazwą "Budowa ulicy [...] w C. ". Ponadto obecne na oględzinach strony zgodnie oświadczyły, że utwardzenie nawierzchni oraz infrastruktura techniczna zostały sfinansowane przez Gminę [...] i stanowią jej własność.

Mając na uwadze powyższe Starosta [...] uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca zwiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (5% z [...] zł = [...] zł), tj. do kwoty [...]zł.

Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że operat ten jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. W ocenie organu I instancji sporządzony w sprawie operat mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz S. J. oraz następców prawnych zmarłego K. J..

Organ I instancji zaznaczył, że podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 1 lipca 2014 r. S. J. wniósł o ustalenie odszkodowania także za nakłady budowlane istniejące na działce nr [...] w dniu 27 czerwca 2012 r., wskazując na możliwość ich rozliczenia z Gminą na drodze cywilnoprawnej. Z kolei pełnomocnik Wójta Gminy [...] M. P. wniósł o nieuwzględnienie w decyzji odszkodowawczej wartości nakładów, skoro zostały one poniesione przez Gminę.

Starosta [...] stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nakłady budowlane na działce nr [...] zostały poniesione przez Gminę [...] W związku z tym za zasadne uznał ustalenie wysokości odszkodowania wyłącznie w zakresie gruntu. W ocenie organu I instancji ustalenie odszkodowania także za wartość nakładów (które formalnie przeszły na własność Gminy dopiero z dniem 17 sierpnia 2012 r.) byłoby podwójnym, nieuzasadnionym odszkodowaniem na rzecz dotychczasowych właścicieli, którzy też skorzystali z przeprowadzonej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. J. zakwestionował prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie wyceny 1m2 gruntu. Ponadto odwołujący nie zgodził się z odmową ustalenia odszkodowania na jego rzecz za utwardzenie jezdni kostką betonową z obrzeżami, zlokalizowanej na powyższej nieruchomości. Odwołujący się podniósł ponadto, że do 2012 r. gmina nie była właścicielem tego terenu, pomimo że droga wybudowana została w 1994 r. co sugeruje, zdaniem odwołującego, że droga wybudowana była nielegalnie.

Wojewoda decyzją z 24 sierpnia 2022 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i:

1. ustalił na rzecz S. J., M. J., P. A. B., M. A. J. oraz małoletniej N. S. odszkodowanie w kwocie [...]zł za przejęte na rzecz Gminy C. prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0711 ha, zapisanej obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...] (poprzednio w KW nr [...]), jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej, ulicy [...] w C. w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo - rowerowego - w trybie art. 12 ust. 4 u.s.z.p.r.d.,

2. ustalone w pkt 1 odszkodowanie powiększył o kwotę [...]% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z 25 października 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. W.-H. do kwoty [...]zł z tytułu wydania nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna,

3. orzekł, że ustalone w pkt 1 i powiększone w pkt 2 odszkodowanie wypłacone zostanie przez W. C. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, w następujący sposób:

- na rzecz S. J. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz M. J. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz P. A. B. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz M. A. J. za [...] udziału w kwocie [...]zł,

- na rzecz małoletniej N. S. za [...] udziału w kwocie [...]zł - odszkodowanie należne małoletniej zostanie wypłacone na rzecz P. J. będącej przedstawicielem ustawowym dziecka.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że szczegółowa analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazuje, że operat szacunkowy z 25 października 2021 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. W.-H. nie zawiera wad powodujących jego dyskwalifikację, a w związku z tym może zostać uznany za dowód w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w swojej treści jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Biegła wyjaśniła dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech.

Organ II instancji podzielił zawarte w odwołaniu stanowisko S. J., że odszkodowanie powinno przysługiwać także za nakłady w postaci utwardzenia jezdni kostką betonową z obrzeżami. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującą na gruncie polskiego prawa zasadą superficies solo cedit, nakłady dokonane na gruncie nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności (co doznaje pewnych wyjątków jedynie w nielicznych przypadkach w zakresie użytkowania wieczystego, władania gruntem przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne czy wyodrębnienia lokali mieszkalnych w budynku). W zaistniałym stanie rzeczy nakłady budowlane stały się własnością współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, niezależnie od tego, kto je tam posadowił. Gmina, z uwagi na swoje zaniedbania, władała gruntem bezumownie, pomimo że winna była już wcześniej doprowadzić do jego nabycia. Dokonała zatem w złej wierze nakładów na cudzej rzeczy i hipotetyczne, albowiem obecnie przedawnione, roszczenie o ich zwrot mogłaby kierować jedynie na drodze cywilnej. Z tego względu odszkodowanie powinno zostać wypłacone również za nakłady w postaci utwardzenia jezdni kostką betonową z obrzeżami.

W skardze z 23 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] i pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") w zw. z art. 18 u.s.z.r.i.d. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu odszkodowania za prawo własności nie odpowiadającego jego rzeczywistej wartości,

2. art. 135 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 18 u.s.z.r.i.d. poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia nakładów w związku z nieustaleniem stopnia ich zużycia oraz nieuwzględnienie istotnych wad prawnych budowli, przy ustalaniu wartości odtworzeniowej bądź ustalenie wartości nakładów w sposób niewystarczający, odbiegający znacząco od stanu faktycznego nieruchomości.

W argumentacji skargi skarżąca ponownie podkreśliła, że w sprawie miała miejsce sytuacja szczególna, gdyż Gmina [...] w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 27 czerwca 2012 r., władała już nieruchomościami, które na mocy ww. decyzji przeszły na rzecz gminy (m.in. nowopowstałą działki nr [...]). Grunt ten stanowił urządzoną drogę, utwardzoną kostka pozbrukową wraz z krawężnikami, gdyż gmina w latach 1994-1998 przeprowadziła z własnych środków inwestycję pod nazwą "Budowa ul. [...] w C. ". Utwardzenie nawierzchni oraz infrastruktura techniczna zostały sfinansowane przez gminę. Wskazane okoliczności są bezsporne. Skarżąca zaznaczyła, że od samego początku postępowania konsekwentnie kwestionowała wliczanie nakładów budowlanych do spornego odszkodowania oraz ich wysokość. Wynika to przede wszystkim z realizacji funkcji kompensacyjnej tego odszkodowania, w kontekście prawidłowego dysponowania środkami publicznymi. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie administracyjne w zakresie określenia wywłaszczonym właścicielom odszkodowania trwało wiele lat z przyczyn leżących po stronie uprawnionych właścicieli - wieloletniego postępowania spadkowego. Z tego powodu postępowanie administracyjne było zawieszone z urzędu przez okres ponad 7 lat (od 19 sierpnia 2014 r. do 14 września 2021 r.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego spadkobiercom właścicieli wywłaszczonej nieruchomości z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] i ustalająca odszkodowanie w innej (wyższej) wysokości.

Ustalenie odszkodowania było konsekwencją decyzji Starosty [...] z 27 czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz W. C. polegającej na rozbudowie ulicy [...] w C. w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego, zlokalizowanej m.in. na części działki nr [...], z arkusza mapy [...], w obrębie C.. W punkcie 2 tej decyzji Starosta [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...], mocą którego powstały dwie nowe działki o nr [...] i [...]. Pierwsza z nich, jako przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej, przeszła ex lege na własność Gminy [...] Decyzja powyższa została zaskarżona, a następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 17 sierpnia 2012 r., nr [...]

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. oraz art. 12 u.s.z.r.i.d. Zgodnie z art. 12 ust. 4a u.s.z.r.i.d. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność wskazanej w decyzji jednostki samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do ust. 4b, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, o czym stanowi ust. 5 przywołanego przepisu.

Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 u.s.z.r.i.d. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do ust. 1a, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zgodnie z ust. 1b suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy, o którym mowa w art. 156 u.g.n. Dokument ten powinien być sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę według reguł, o których mowa w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Podkreślenia przy tym wymaga, że operat szacunkowy stanowi dowód porównywalny do opinii biegłego, który podlega ocenie organu. Jakkolwiek, w świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ nie jest uprawniony do kwestionowania jego merytorycznej zawartości, a ocena sprowadza się do zbadania, czy operat zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie RM") elementy, czy jest spójny, logiczny i kompletny. W orzecznictwie wskazuje się także na to, że operat, w jego merytorycznej części, może zostać skutecznie zakwestionowany tylko w trybie art. 157 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że na skutek wydania decyzji z 27 czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...], powstała na skutek podziału działki nr [...], która dotychczas stanowiła własność M. J. i S. J. (a następnie ich spadkobierców), stała się własnością Gminy [...].

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem sporu nie jest sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 25 października 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.-H.. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przysługującego odszkodowania na łączną kwotę [...]zł (w tym [...] zł tytułem wartości gruntu działki nr [...] oraz [...] zł tytułem wartości nakładów budowlanych – utwardzenia jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami). Skarżąca nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez biegłego, a jedynie możliwość przyznania spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli nieruchomości odszkodowania w kwocie [...]zł tytułem wartości nakładów budowlanych na utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami, albowiem wydatki te, w latach 1994-1998, poniosła Gmina [...], a nie ówcześni właściciele nieruchomości.

Sąd stwierdza, że organy obu instancji, oceniając na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – w skrócie: "K.p.a.") wartość dowodową sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.-H. operatu szacunkowego z 25 października 2021 r., prawidłowo uznały, że operat ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Operat ten zasadnie zatem został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej, Sąd stwierdza, że wypłata spadkobiercom wywłaszczonych właścicieli nieruchomości odszkodowania obejmującego także wartość nakładów budowlanych poniesionych przez Gminę [...] na utwardzenie jezdni kostką betonową wraz z obrzeżami przeczyłaby zasadzie sprawiedliwości społecznej, a także nie stanowiłaby "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd stwierdza, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Gmina [...] władała działką nr [...] w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 27 czerwca 2012 r. Grunt ten stanowił urządzoną drogę, utwardzoną kostką pozbrukową wraz z krawężnikami. Ponadto, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości, które odbyły się 13 maja 2014 r., ówcześni współwłaściciele nieruchomości S. i K. J. oświadczyli, że wydanie działki nr [...] Gminie [...] nastąpiło w 1994 r., a obecny na oględzinach pełnomocnik Gminy [...] M. P., ten fakt potwierdził. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej budowy ul. [...] (przesłanej przez W. C. wraz z pismem z 6 marca 2014 r.) wynika że Gmina [...] prowadziła w latach 1994-1998 z własnych środków finansowych inwestycję pod nazwą "Budowa ulicy [...] w C. ". Ponadto obecne na oględzinach strony zgodnie oświadczyły, że utwardzenie nawierzchni oraz infrastruktura techniczna zostały sfinansowane przez Gminę [...] i stanowią jej własność.

Zdaniem Sądu, powołane wyżej okoliczności wskazują, że w badanej sprawie nie mamy do czynienia z typowym wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną, ale raczej z uregulowaniem stanu prawnego istniejącego od wielu lat, przy okazji rozbudowy ulicy [...] w C. w zakresie budowy chodnika i ciągu pieszo-rowerowego. Sąd stwierdza, że ustalenie okoliczności związanych z datą urządzenia drogi, jej utwardzenia kostką brukową wraz z krawężnikami, a także podmiotem, który ją wykonał, ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu, okoliczność, że działka nr [...] przejęta na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w istocie od wielu lat stanowiła urządzoną drogę, utwardzoną kostką brukową wraz z krawężnikami, powinna zostać uwzględniona przy wyliczeniu wartości należnego odszkodowania wywłaszczonym właścicielom.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, ustalanego przy wywłaszczaniu nieruchomości obligatoryjne jest stosowanie reguł procedury odszkodowawczej określonych w art. 128 i nast. u.g.n. (odesłanie do zasad i trybu obowiązujących w rozdziale 5 "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" działu III tej ustawy.)

W art. 128 ust. 1 u.g.n. zawarte zostały trzy podstawowe zasady dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie: 1) wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem, 2) odszkodowanie wypłaca się na rzecz osoby wywłaszczanej, tj. osobie, której prawo rzeczowe jest odbierane lub ograniczane, 3) wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości wywłaszczanego prawa rzeczowego. Rozwiązanie to bez wątpienia wpisuje się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w Konstytucji RP. Art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Przepis ten ustala więc dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie T. K., który m.in. w wyroku z 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90 stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Również w orzeczeniu z 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał stwierdził, że ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyrażenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro więc odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym zatem jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości.

Mając na względzie powołane powyżej orzeczenia T. K., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] bez wątpienia została podjęta bez uwzględnienia wynikającej z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. A zatem istotnym jest aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela, ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. Na pewno nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania Gminy do uiszczenia odszkodowania za nakłady, które sama przed laty poniosła. Jeśli zatem ówcześnie współwłaściciele nieruchomości nie ponieśli nakładów budowlanych na tej nieruchomości na utwardzenie drogi kostką pozbrukową wraz z krawężnikami, a poniosła te nakłady skarżąca Gmina, to brak jest podstaw do uwzględnienia spornej kwoty odszkodowania, stanowiącej równowartość poniesionych nakładów budowlanych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] będzie zobowiązany uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności organ powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, z którego wynika, że to Gmina [...] poniosła wydatki na nakłady budowlane na działce nr [...], z której następnie wydzielono m.in. działkę [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).