Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2735/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 58  ust. 1,  art. 59  ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. L. w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców na Uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez Miasto [...] i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat 1) stwierdza nieważność § 3, § 4 i § 5 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r., 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Miasta [...] na rzecz M. L. kwotę zł 540 (pięćset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez [...] i dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat ustaliła, na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), wysokość opłat w żłobkach prowadzonych przez [...]. W dniu [...] września 2011 r. M. L. – działająca w imieniu własnym oraz grupy osób, wystąpiła do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia przedmiotowej uchwały.

Rada Miasta [...] nie odpowiedziała na powyższe wezwanie i nie dokonała zmiany wskazanej uchwały.

Pismem z dnia 26 października 2011 r. M. L. wniosła do tutejszego Sądu skargę na przedmiotową uchwałę. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, podniosła naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw, naruszenie art. 27 i innych ustawy o ochronie danych osobowych.

Nadto zarzuciła, iż zadania własne gmina wykonuje dla osiągnięcia zysku.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiotowa uchwała reguluje opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub u dziennego opiekuna, maksymalną wysokość za wyżywienie oraz warunki całkowitego i częściowego zwolnienia od ponoszenia tych opłat. Wskazała, że uchwała ta w § 3 reguluje wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub u dziennego opiekuna w wysokości 27% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Określa też opłatę dodatkową za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym na wniosek rodzica w wysokości 12 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka (§ 4). Ustala też maksymalną wysokość opłaty w żłobku lub u dziennego opiekuna w wysokości 0,43% minimalnego wynagrodzenia (§ 5).

Skarżąca twierdziła, że powyższa uchwała pomija (nie wskazuje), jaki zakres świadczeń obejmuje opłata stała, jak również nie wskazuje sposobu ustalania zakresu tych świadczeń. Nadto brak jest w uchwale przepisów regulujących obniżenie opłaty stałej lub zwrotu części tej opłaty w przypadku krótszego (niż 10 godzin) pobytu dziecka w żłobku.

W skardze podkreślono, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku 3 lat i że przepisy te nie określają sposobu ustalania wysokości opłat w zależności od stopnia rzeczywistego wykorzystania świadczenia w ramach opłaty podstawowej. Strona skarżąca twierdziła, że w pojęciu ustalania wysokości opłat mieści się określenie zasad ich obniżania, dostosowania do rzeczywistego zakresu korzystania ze świadczeń żłobka. Podnosiła też, że świadczenie rodziców (opłata z art. 58 ust. 1 ustawy) ma charakter cywilnoprawny, a zatem świadczenia wzajemne powinny być równorzędne i ekwiwalentne. Opłata powinna odpowiadać zakresowi świadczenia. Podkreślała, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o opiece nad dzieckiem w żłobku zapewnia się opiekę w wymiarze 10 godzin dziennie. A zatem w przypadku krótszego pobytu dziecka niż 10 godzin opłata podstawowa powinna ulec proporcjonalnemu obniżeniu. Powołując się na orzecznictwo NSA i TK, skarżąca w konkluzji twierdziła, że opłata stała, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, nie może mieć charakteru stałego (niezmiennego), nieuwzględniającego rzeczywistego wymiaru udzielanych świadczeń. Tym samym § 3 uchwały nr [...], który ustala stałą i niepodlegającą obniżeniu opłatę za pobyt dziecka w żłobku, niezależnie od rzeczywistego stopnia i zakresu usługi, w tym liczby godzin pobytu dziecka, jest niezgodny z art. 58 ust. 1 ustawy. W skardze zarzucono również, iż metodologia ustalania tej opłaty (§ 3 i § 5 uchwały) jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę jest nieprawidłowy. Zdaniem strony skarżącej taki sposób określania opłaty odchodzi od ustawowego wymogu ustalania wysokości opłaty w zależności od realnych wartości udzielonego świadczenia.

Strona skarżąca podniosła też, że zmianę wysokości opłat uchwalono po zakończeniu rekrutacji zakończonej w dniu [...] czerwca 2011 r. W czasie rekrutacji opłata była ok. 2,5-krotnie niższa, aniżeli ustalona uchwałą [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Twierdziła, że zmiany tych opłat już po zakończeniu rekrutacji naruszają prawa słusznie nabyte oraz zasadę lex retro non agit.

Wskazując na naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji (...) skarżąca zarzuciła, że zakładanie i utrzymywanie żłobków gminnych należy do zadań własnych gminy. Wysokość opłat stałych, o których mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powinna odzwierciedlać koszty rzeczywiste związane z pobytem dziecka w żłobku.

Skarżąca twierdziła również, iż zaskarżona uchwała narusza art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, albowiem § 7 uchwały uzależnia zwolnienie z opłat od przedłożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów, oświadczenia o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym za ubiegły rok kalendarzowy.

W końcowej fazie uzasadnienia strona skarżąca podniosła, że [...] zadania własne wykonuje dla osiągnięcia zysku.

Twierdziła, że radykalny wzrost opłat nabiera cech działania nastawionego na osiągnięcie zysku z realizacji zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi.

Podniosła, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Twierdziła, że brak jest przeszkód prawnych, aby opłata za pobyt dziecka w żłobku była opłatą stałą. Nadto, że nie musi ona być powiązana z konkretnymi świadczeniami, w tym z ilością godzin przebywania dziecka w żłobku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Z akt postępowania wynika, że na podstawie i w oparciu o ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), tzw. ustawę żłobkową, podjęte zostały przez Radę [...] uchwały, w tym przedmiotowa, na mocy których to uchwał, opłata za żłobki w [...] zwiększyła się ponad dwu i pół krotnie, zaś zwrot świadczenia (opłaty stałej) w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określony został kwotowo na 26 groszy za każdy dzień absencji dziecka w żłobku.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012 r. , sygn. akt I OSK 239/12, stwierdził, że wnikliwe wyjaśnienie i ocena sprawy powinny być rozpatrywane także w świetle przepisów art. 18 i art.71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP, stanowiących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Przedmiotowa sprawa, dotycząca tzw. ustawy żłobkowej a konkretnie opłat za pobyt dziecka w żłobku, które to opłaty określone zostały w zaskarżonej uchwale, niewątpliwie należy do kategorii spraw wymagających pomocy ze strony władz publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego.

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie należy zakwalifikować jako akt normatywny o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez [...] i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszenia opłat. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235).

Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3 (opłaty za wydłużony wymiar opieki) za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 omawianej ustawy, rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w tym w wymiarze wydłużonym, nadto, że przyznał jej uprawnienie do określania maksymalnej wysokości opłat za wyżywienie dziecka w żłobku i uprawnienie do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia tych opłat. Zauważyć należy, iż powyższe przepisy mają charakter kompetencyjny. Określają one podmiot uprawniony do regulacji i przedmiot regulacji. Określają, mianowicie że właściwym organem do ustalania opłat za żłobek jest rada gminy i jednocześnie określają przedmiot regulacji: wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie, zwolnienia z tych opłat. Zauważyć należy, iż powyższa ustawa nie określa metodologii ustalania tych opłat, co oznacza, że pozostawia w tym zakresie radom gminy dowolność (luz decyzyjny). Nie oznacza to jednak, że opłaty te mogą być ustalone w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego. Jednocześnie stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała oprócz powołania się na przepisy kompetencyjne nie określa podstaw prawnych, na podstawie których określiła (skalkulowała) wysokość opłat za żłobek. Już sam brak wskazania podstawy prawnej, zasad kalkulacji opłat za żłobek może być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, iż omawiana ustawa w przepisach przejściowych (art. 75) stanowi, że żłobki działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.), stają się żłobkami w rozumieniu niniejszej ustawy z dniem jej wejścia w życie. A zatem ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stosownie do art. 1 tej ustawy, kompleksowo określa zasady organizowania, funkcjonowania i finansowania żłobków i nie istnieje żaden inny akt prawny regulujący szczegółowo tę materię. A skoro tak, kompetencyjne przepisy art. 58 i 59 ustawy żłobkowej nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do określenia zasad opłat za żłobki, zwłaszcza, że na pobyt dziecka w żłobku zawierana jest dwustronna umowa o charakterze cywilnoprawnym. Nadto, że umowa ta zawierana jest według wzorca umowy, który narzucany jest przez dyrektora (kierownika żłobka) i jej warunki nie są indywidualnie uzgadniane (art. 385 kc). Przeniesienie postanowień uchwały do indywidualnych umów z rodzicami, opiekunami dziecka powoduje, że treść uchwały "przenoszona jest" do indywidualnych umów z rodzicami, którym można zarzucić abuzywność czyli niezgodność z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że w zapisie § 3 uchwały, która określa wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub u dziennego opiekuna w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem (27%), które ustalane jest na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalny wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. z późn. zm.) jest niezgodne z art. 353 k.c. i art. 487 § 2 k.c i 385 kc.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie definiuje pojęcia "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" w żłobku lub u opiekuna. Brak zdefiniowania tego pojęcia w kontekście nałożenia obowiązku ponoszenia odrębnych, dodatkowych opłat za wyżywienie (§ 5 uchwały), dodatkowy pobyt (§ 4 uchwały) powoduje, iż w istocie nie wiadomo jaki zakres świadczeń mieści się w pojęciu "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka".

Brak zdefiniowania w uchwale, w załącznikach tego świadczenia (jego elementów) całkowicie wyklucza możliwość oceny, czy za świadczenie określone "za pobyt dziecka" tak ustalone wynagrodzenie (26% min. wynagrodzenia) jest świadczeniem ekwiwalentnym.

Istota ekwiwalentności sprowadza się do równorzędności świadczeń. Przez fakt, iż § 3 uchwały nie precyzuje, jakie składniki wchodzą w skład "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka", według jakich parametrów i kryteriów są one kalkulowane, wyliczane, określane, nie można obiektywnie stwierdzić, czy opłata (26% min. wynagrodzenia) odzwierciedla rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Zauważyć też należy, że sztywne powiązanie "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę nie znajduje żadnego racjonalnego i logicznego uzasadnienia w kontekście omawianej zasady ekwiwalentności świadczeń. Brak określenia co mieści się w pojęciu "opłaty miesięcznej za pobyt dziecka" powoduje, że nie można ocenić, czy żądana kwota pieniężna, należność za żłobek jest zawyżona, czy jest określona prawidłowo, tym bardziej, że żłobki są dotowane, a osiąganie zysku z ich prowadzenia zabronione prawem. Zdaniem Sądu sposób ustalania odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i stosownie transparentnie uzasadniony. Nadto przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie zmusza w istocie adresata (rodziców dzieci objętych świadczeniem) do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru świadczeń jak i czasu korzystania.

Reasumując, Sąd uznał, że ustalona w § 3 "opłata miesięczna za pobyt dziecka" nie została ani w uchwale ani w załącznikach do niej zdefiniowana, przez co nie można ocenić, czy kwota ta, stanowiąca 27% min. wynagrodzenia stanowi ekwiwalentną wartość usługi, czy też jest zawyżona.

W tym miejscu wskazać należy, iż zagadnieniem ekwiwalentności opłat zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt K 6/06.

Odnosząc się do § 4 uchwały, którym ustalono dodatkową opłatę za pobyt w żłobku w wymiarze wydłużonym, na wniosek rodzica, w wysokości 12 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku, Sąd uznał, że zapis § 4 uchwały z powodu braku kalkulacji, nieprzedstawienia zasad wyliczenia tej kwoty, również narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W tym zakresie argumentacja przedstawiona powyżej pozostaje aktualna.

W zakresie § 5 uchwały Sąd uwzględnił skargę z analogicznych motywów, jak zaprezentowanych w odniesieniu do § 3 i 4 uchwały.

Skarga nie podnosiła zarzutów odnośnie § 6, § 8 uchwały. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

Odnosząc się do § 7 uchwały i naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych Sąd zważył.

Nie można było podzielić zarzutów skargi, że § 7 uchwały rażąco narusza ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Stosownie do § 7 ust. 4 uchwały, na rodziców, opiekunów prawnych dzieci, jeżeli chcą skorzystać ze zwolnień za pobyt dziecka w żłobku, nakłada się obowiązek przedłożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków gospodarstwa domowego za ubiegły rok kalendarzowy lub o braku dochodów § 4 ust. 4 pkt 1 i oświadczenie o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym za ubiegły rok kalendarzowy - § 7 ust. 4 pkt 2.

W ocenie Sądu żądanie powyższych dokumentów, przetwarzanie tych danych osobowych znajduje przesłankę legalizującą w art. 27 ust. 2 i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Z uwagi na istnienie prawnie usprawiedliwionego celu zakres żądanych danych jest zgodny z zasadą celowości i adekwatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 uchwały dotyczącego terminu wejścia w życie uchwały, stwierdzić należy, iż treść tego postanowienia nie narusza prawa.

Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminny "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (...)". W badanej sprawie zastosowanie ma art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606), Zgodnie z art. 13 tejże ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Zgodnie z zasadą określoną w art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy, akty prawa miejscowego uchwalony przez organ jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewątpliwie generalny i abstrakcyjny charakter norm dotyczących zasad ustalania opłat za pobyt i wyżywienie, zwrotu tych opłat w przypadku nieobecności dziecka w żłobku, powoduje, że uchwały te posiadają charakter aktu prawa miejscowego. Z tego też względu uchwały takie wymagają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Przedmiotowa zaskarżona uchwała została według powyższych zasad opublikowana, a zatem zarzut naruszenia prawa w zakresie jej opublikowania uznać należało za bezzasadny.

Dodać należy, iż omawiana ustawa żłobkowa nakładała na gminy obowiązek uregulowania przedmiotowych kwestii, i nie określa w jakim czasie przed czy po rekrutacji materia ta ma być regulowana.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, posiada bowiem jako rodzic dziecka uczęszczającego do żłobka zarówno interes prawny, jak i faktyczny do jej zaskarżenia. Wniesiona skarga została poparta przez liczną - kilkuset osobą grupę. Ich oświadczenia woli zostały dołączone do skargi jako załącznik.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

W pkt 4 wyroku Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 powołanej ustawy.