Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 880/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 , art. 6 ust. 1 , art. 9 ust. 4 , 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T.S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/96/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 880/12

Uzasadnienie

Uchwałą nr XXXI/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z 30 grudnia 2005 r., Rada Gminy Zielonki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

W dniu 10 stycznia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie T.S. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą, jako sprzeczną z uchwałą z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/2001 w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki oraz z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Uchwałą z 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Zielonki odmówiła uchylenia uchwały z 2005r., wskazując, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, bowiem jej zapisy nie są sprzeczne z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę z dnia 18 listopada 2005 nr XXXI/96/2005 T.S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w Pękowicach, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] będącą jego własnością. Działka ta powstała z podziału stanowiącej własność K.S. działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia 15 grudnia 2008 r., znak: [...]. Dla nieruchomości tej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje oznaczenie 07.Z0.2 (zieleń nieurządzona). Według zapisów uchwały nr XIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki w znacznej części nieruchomość znajduje się w obszarze rozwoju usług związanych z rekreacją - symbol UT - z dopuszczalną zabudową. Podobne przeznaczenie nieruchomość miała w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapis planu powoduje, że skarżący nie jest w stanie na przedmiotowej nieruchomości zrealizować planowanej od dawna zabudowy. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6, art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 140 k.c., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wyrokiem z dnia 13 września 2011r. sygn. IISA/Kr 490/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.S. w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma fakt nabycia przez skarżącego nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu po uchwaleniu tego planu i jego wejściu w życie. W chwili wejścia w życie kwestionowanego planu - opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z dnia 30 grudnia 2005 r. - działka nr [...] nie istniała, a T.S. nie miał tytułu prawnego do działki nr [...] z której w 2008 r. powstała działka nr [...]. Skarżący nabył działkę nr [...] w 2009 r. Na tle tych ustaleń faktycznych, podzielając stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, Sąd I instancji zaakceptował pogląd, w świetle którego nabycie działki po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje nabywcy nieruchomości legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji nowy właściciel nieruchomości nie może zarzucać planowi naruszenia interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu dany podmiot nabywa tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie tylko z samym dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą", co oznacza, że uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę formy dokonanej "zostały naruszone". Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane przez zaskarżony plan. Interes prawny powstały pod rządami uchwały uwzględnia jej treść, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. W prawie administracyjnym sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych stanowi wyjątek wymagający oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane. W tych warunkach wykazany brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały z 2005 r. uniemożliwia zarazem merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się do kwestionowanej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.S. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. II OSK 51/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że przepis ten nie pozwala przyjąć, że aktualny właściciel nieruchomości objętej postanowieniami planu posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na nabycie takiej nieruchomości po uchwaleniu tego planu i po jego wejściu w życie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu, opartego na przyjęciu, że przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. decydujące znaczenie ma data wejścia w życie uchwały, w całości akceptując odmienne stanowisko, przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 186/10, opublikowanym w ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55, z którego wynika, że interes prawny, który został naruszony uchwałą nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego. Podobne stanowisko wskazujące, że okoliczność, iż kwestionowana uchwała weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjęto w wyrokach NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 23 listopada 2010 r., II OSK 676/10 oraz z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy i jego naruszenie musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy.

NSA wskazał także, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Stanowisko takie zasługuje na zaaprobowanie, gdyż, jak zauważono w wyroku w sprawie II OSK 186/10, bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. W konsekwencji NSA uznał także, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu nie ma również znaczenia okoliczność, że działka o numerze ew. [...], której właścicielem jest skarżący, nie istniała w dniu wejścia w życie planu, istotne znaczenie ma bowiem tylko to, że działka ta położona jest na obszarze objętym planem, a jej poprzedni właściciel nie skorzystał z uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny wezwał Radę Gminy Zielonki do przedłożenia aktualnego na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Zielonki.

Rada Gminy Zielonki przedłożyła uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001r. nr XXIV/24/01 w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" (zwana dalej "studium").

Na rozprawie Skarżący T.S. podtrzymał skargę i oświadczył, ze nadal pozostaje właścicielem działki [...] natomiast właścicielem działki [...] jest jego ojciec.

Pełnomocnik organu radca prawny M.G. wniosła o oddalenie skargi i oświadczyła, że działka nr [...], z której powstała działka [...] i [...] miała w planie miejscowym trzy przeznaczenia tj.: przeznaczenie rolne, przeznaczenie budowlane i przeznaczenie na zieleń nieurządzoną a plan sporządzany był dla całej działki [...]. Oświadczyła, ze obecnie nie potrafi wskazać usytuowania działki [...] i z ostrożności procesowej kwestionuje znajdujący się w aktach sprawy na karcie [...] rysunek tej działki. Ponadto oświadczyła, że nie jest w stanie stwierdzić na okazanej mapie Studium jakie jest przeznaczenie terenu oznaczonego w tym miejscu na kopii mapy Studium numerem 2 natomiast oświadcza, że przeznaczenie oznaczone na kopii mapy Studium numerem 1 jest to obszar UT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz 270),zwana dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647), zwaną dalej "ustawą o planowaniu".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Zielonki pismem z dnia 10 stycznia 2011r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Kwestia legitymacji Skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały rozstrzygnięta została w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. IIOSK 51/12. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niemniej jednak należy stwierdzić, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu. Ocena dokonywana przez sąd dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. (...) Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje" (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08, LEX nr 511475). W wyroku z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1799/11 NSA wskazał, że dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest wykazanie "pogorszenia jego praw" na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest zatem "moc oddziaływania" planu miejscowego na prawo własności, jako że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" (art. 4 ust. 1). Postanowienia miejscowego planu ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącemu.

Wobec zaprezentowanego przez NSA stanowiska w tej materii, stwierdzić należy, że legitymacja skargowa T.S. wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która położona jest w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a naruszenia swojego uprawnienia poprzez ograniczenie możliwości zainwestowania nieruchomości, Skarżący upatruje w braku zgodności Studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

W ocenie Sądu organ planistyczny stwierdzając zgodność zaskarżonego planu z ustaleniami Studium, czemu dał wyraz w preambule zaskarżonej uchwały, nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Pomimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego. Określony w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie powoduje skutek nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

Należy przy tym wskazać, że zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Analizując tę zgodność należy również brać pod uwagę odmienny charakter i cel studium oraz planu - studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania. Studium jest więc dokumentem o wiele bardziej ogólnym niż plan, gdyż plan konkretyzuje i uściśla ustalenia studium. Należy też wskazać, że części graficzne obu tych aktów sporządzane są na mapach o zupełnie innych skalach. Niewątpliwie jednak sporządzenie planu miejscowego nie może sprowadzać się do "przerysowania" i "przeskalowania" ustaleń studium do skali właściwej dla planu.

W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasad postępowania planistycznego. Z porównania obu tych aktów planistycznych, wynika co następuje.

Działka [...] stanowiąca własność Skarżącego znajduje się według załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w obszarze 07.ZO.2, który zgodnie z § 19 części tekstowej zaskarżonej uchwały opisany został jako "tereny zieleni nieurządzonej". Jako przeznaczenie podstawowe dla tych terenów ustalono możliwość lokalizacji zieleni nie urządzonej, obejmującej zadrzewienia i zakrzewienia w tym śródpolne i przywodne; terenów otwartych nie zainwestowanych, terenów leśnych pełniących ważną rolę w systemie połączeń węzłów i korytarzy ekologicznych oraz użytkowanych rolniczo jako łąki i pastwiska.

Jako przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów ustalono możliwość lokalizacji:

1) nie kubaturowych ogólnodostępnych urządzeń turystycznych np. ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, elementów towarzyszących wraz z elementami małej architektury (wiaty, ławki, platformy widokowe);

2) dojść pieszych i podjazdów nie ujętych w planie;

3) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej;

4) zachowanie nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych z bezpośrednią ich otuliną o szerokości 15 m po obu stronach cieku.

Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustalono:

1) zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego obszaru danego ustalenia;

2) w celu ochrony tych terenów wprowadzono się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w terenach tego użytkowania;

3) adaptacje istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy, przy maksymalnym zwiększeniu powierzchni użytkowej nie więcej niż 25% oraz możliwości adaptacji poddaszy na cele mieszkalne;

4) ochronę i uzupełnienie istniejącego drzewostanu;

5) spełnienie warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w ramach zasięgu terenowego tych stref;

6) spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale V.

Zgodnie natomiast z uchwałą Nr XXIV/ 24 /01 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki", działka stanowiąca własność Skarżącego znajduje się w obszarze ochrony terenu otwartego (ZO), w części opisowej Studium (str. 15-16) tereny te zostały opisane jako obejmujące "duże kompleksy terenów niezabudowanych o najwyższych wartościach krajobrazowych. Wymagają one zdecydowanej ochrony przed zainwestowaniem. Niezbędna infrastruktura techniczna powinna być w miarę możliwości wkomponowana w krajobraz. Szczególnej ochronie podlegają w tym obszarze elementy naturalnego krajobrazu."

Ustaleń i porównań tych Sąd dokonał na podstawie porównania tekstu i mapy studium, tekstu i mapy planu oraz przedłożonego przez Skarżącego dokumentu, znajdującego się na karcie [...] akt sądowych, gdzie inż. M.F. geodeta uprawniony wrysował działkę [...] na powiększonej do skali 1:2000 mapie studium (załączniku graficznym nr 2 do uchwały nr XXIV/24/01 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001r.) oraz obszar terenów zieleni nie urządzonej na podstawie załącznika graficznego nr 2 do uchwały nr XXXI/96/05 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005r.

W rozpoznawanej sprawie zarówno w studium jak i uchwalonym planie teren na którym znajduje się działka stanowiąca własność Skarżącego przeznaczony został pod niezabudowane tereny zielone – w studium nazwane "obszar ochrony terenu otwartego (ZO)" , zaś w planie nazwany "terenem zieleni nie urządzonej" ( 07.ZO.2).

W szczególności twierdzenia Skarżącego, że działka zgodnie ze Studium zawiera się w obszarach UT (które zgodnie ze Studium obejmują wyodrębnione enklawy terenów wzdłuż istniejących i projektowanych ciągów spacerowych i rowerowych, oraz wzdłuż tras turystycznych, gdzie kierunki zagospodarowania obszaru to wykorzystanie terenów pod lokalizację urządzeń i obiektów rekreacyjnych oraz infrastruktury technicznej (usługi, parkingi), adaptacja istniejących obiektów dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacji, wykorzystanie istniejącej w sąsiedztwie zieleni i cieków wodnych dla kształtowania terenowych urządzeń rekreacyjnych (ciągów i tras spacerowych, pól biwakowych, tras rowerowych itp.) -nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, a w szczególności na mapach studium i planu oraz na rysunku geodety znajdującym się na k. 40. Działka Skarżącego według studium przylega bezpośrednio do terenów UT jednakże położona jest na terenach ZO. Na przedłożonej mapie Studium działka [...] znajduje się bowiem w obszarze zaznaczonym kolorem jasnopiaskowym na legendzie mapy oznaczonym właśnie jako "ZO", podczas gdy obszary UT oznaczone są znacznie ciemniejszym kolorem rudobrązowym.

Zatem oba wskazane akty planistyczne są w tym zakresie tożsame przewidując w zasadzie identyczne przeznaczenie spornej nieruchomości. Nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia podstawowego przeznaczenia terenu, a ta jest taka sama dla planu i studium. Chybiony jest zatem zarzut, że Rada Gminy Zielonki poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze studium. Okoliczności tej nie zmienia zdaniem Sądu fakt, że bardzo niewielka część nieruchomości Skarżącego (maleńki fragment północno – zachodniej części działki) według Studium znajduje się w terenach UT. Zdaniem Sądu jest to niewielka korekta granic obszarów objętych różnym przeznaczeniem w planie i w studium i jako taka mieści się w ustawowej kategorii "zgodności" studium i planu, przy uwzględnieniu uwag powołanych powyżej dotyczących odrębności obu tych aktów planistycznych, z których plan nie jest "kalką" studium a jako taka nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej działkę [...].

Skoro zatem nie została naruszona zasada zgodności ustaleń studium i planu, to pozostałe zarzuty skargi w tym w szczególności odnoszące się do naruszenia art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego - nie znajdują uzasadnienia.

Przywołany w skardze art. 1 protokołu nr 1 powołanej wyżej Konwencji, stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Przywołany zapis Konwencji mówi o przede wszystkim o zakazie pozbawiania prawa własności (co w oczywisty w niniejszej sprawie nie miało miejsca), ale nawet ten zakaz nie jest bezwzględny, jako że jest dopuszczalne jego przekroczenie w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie. Art. 1 Konwencji jednoznacznie wskazuje też, że poszanowanie prawa własności (bo tylko naruszenie tego nakazu mógł mieć na myśli Skarżący powołując bardzo ogólnie art. 1 protokołu nr 1 Konwencji) nie narusza praw poszczególnych państw – stron Konwencji, do stosowania ustaw jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z interesem powszechnym. Taką ustawą jest właśnie w Polskim porządku prawnym ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo zabudowy nieruchomości nie jest istotą prawa własności i nie jest "prawem związanym" z własnością; zakaz zabudowy nieruchomości własności nie pozbawia, a jest dopuszczalny o ile wprowadzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zakaz zabudowy nieruchomości nie powoduje też naruszenia prawa własności, choć niewątpliwie prawo to ogranicza.

Powołane jako naruszone przepisy Konstytucji dotyczące: ukonstytuowania Rzeczpospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art.6); zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7); prawa każdego obywatela do własności i jego ochrony prawnej, ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności (art.64); zasady ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3) – również nie są uzasadnione.

Należy wskazać, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Także i Konstytucja jako zasadę przyjmuje ochronę własności, ale także i w tych regulacjach nie znajdziemy ochrony bezwzględnej, skoro art. 64 wprost przewiduje ograniczenia własności w drodze ustaw. Również Kodeks Cywilny w art. 140 mówi o tym, że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Ale równocześnie wskazuje: może to robić zgodnie z jej przeznaczeniem i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Z wszystkich tych przepisów można wyciągnąć w zasadzie jednolity wniosek – prawo własności może być ograniczane w drodze ustawy ze względu na szeroko rozumiany "interes publiczny", który stawiany jest jednak wyżej niż interes jednostki, a rozumiany jest jako suma interesów pozostałych obywateli państwa czy też jak w niniejszej sprawie: członków wspólnoty samorządowej.

Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji i powołanej wyżej Konwencji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony sposób ingerują w prawo własności nieruchomości.

Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W skardze pojawia się stwierdzenie, że plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą różni się ustaleniami od planu "poprzednio obowiązującego". Skoro zaś tak, to okoliczność ta otwiera drogę do zastosowania przywołanego wyżej przepisu art. 36 ustawy o planowaniu.

Na marginesie i dla porządku można tylko stwierdzić, że nie jest niczym niedopuszczalnym zmiana przeznaczenia nieruchomości w kolejnych planach miejscowych, a wydaje się, że taki zarzut pośrednio formułuje skarga. Innymi słowy: pierwotne przeznaczenie danego obszaru w planie miejscowym na dany cel nie obliguje rady gminy do przeznaczania go już zawsze na ten sam cel.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu tj. naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, należy stwierdzić że przepis ten nakazuje również uwzględniać: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Także i w tym celu ustawa przewiduje sformalizowaną procedurę przygotowania projektu planu, reguluje zasady udziału zainteresowanych osób w jego uchwalaniu i wreszcie dopuszcza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.