Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 966/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: arty. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi T. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących T. L. i J. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. M. L., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]" i M. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]", zwrócili się do Prezydenta Miasta N. S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S. przy ul. ul. [...] i [...] na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą i podziemnym garażem. Wnioskodawcy przedłożyli przy wniosku charakterystykę opisową przedsięwzięcia: powierzchnia zabudowy 1155 m2 (50% powierzchni działki); wysokość budynku 16,5 m; szerokość elewacji frontowej 45,0 m; wysokość elewacji frontowej 15,5 m; dach płaski o nachyleniu 0-5%. Projektowany budynek przedstawiony został w wizualizacji komputerowej.

Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej Prezydent Miasta N. S. wydał decyzję Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Decyzją z dnia 24 października 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, stwierdzając naruszenie przepisów w zakresie warunków podlegających regulacji przepisów rozporządzenia, w szczególności wadliwe ustalenie niektórych parametrów, co mogło skutkować zbyt dużą dowolnością w projektowaniu nowej zabudowy, a tym samym naruszenie zasad ładu przestrzennego. Na niewłaściwej mapie sporządzono również załączniki graficzne do decyzji. W ponownym postępowaniu w sprawie organ I instancji uzyskał kopię mapy zasadniczej z aktualną numeracją działek oraz uzyskał stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w kwestii statusu połączenia ul. [...] z drogą wewnętrzną na działce nr [...].

W dniu 10 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta N. S. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] N. S. (ul. ul. [...] i [...]), na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i podziemnym garażem.

W decyzji organ I instancji ustalił parametry i wskaźniki nowej zabudowy zgodnie ze sporządzoną na nowo analizą.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez T. Ł. i J. Ł. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w związku z § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) - utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. Ł., J. Ł. oraz Spóldzielnia A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 701/17 uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kluczową kwestią jest ocena prawidłowości odwołania wniesionego przez T. Ł. i J. Ł. jako podmiotów uprawnionych do korzystania z tego środka zaskarżenia z tytułu przysługującego im prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku GSM Nr [...] ul. [...], oraz części wspólnej nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że stroną jest Spóldzielnia A., która sprawuje zarząd wielomieszkaniowym budynkiem przy ul. [...] i tym samym, zważywszy na art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie), a zatem także T. Ł. i J. Ł. – współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]. Nie można jednakowoż wykluczyć, że status strony przysługuje także T. Ł. i J. Ł., ale jest to uwarunkowane wykazaniem ich indywidulanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego Spóldzielnia A..

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję tj. decyzję Prezydenta M. N. S. z dnia 10.01.2017r. o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S., na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i podziemnym garażem. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz.1257); w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z §§ 4, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności w części historycznej przypomniało uzasadnienie wydanej poprzednio w tej sprawie decyzji, uchylonej przez WSA w Krakowie.

< w kwestii niespełnienia warunku kontynuacji funkcji - Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie art. 61 ust. l pkt l, stanowiącego, że warunkiem wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest (obok innych warunków zawartych w art. 61 ust. l pkt 2-5 u.p.z.p.), by w sąsiedztwie, rozumianym jako obszar analizy, znajdowała się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie warunek ten jest bez żadnych wątpliwości spełniony, bowiem w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa wielorodzinna, wielkokubaturowa o zbliżonych parametrach i gabarytach. Projektowana zabudowa odbiega kubaturowo od pobliskiej zabudowy jednorodzinnej, jednak jej usytuowanie przy zespole trzech budynków wielorodzinnych - nie budzi obawy zakłócenia ładu przestrzennego.

< w kwestii zarzutu wydania decyzji niezgodnej z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. S." — Kolegium zwróciło uwagę na przepisy art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. stanowiące, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego" oraz, że "Studium nie jest aktem prawa miejscowego". Dodać wypada, że orzecznictwo sądowo-administracyjne w tej kwestii nie jest ugruntowane, stąd też Kolegium odwołuje się do literalnego brzmienia cytowanych wyżej przepisów.

< w kwestii nieprzystosowania ul. [...] do dodatkowego obciążenia ruchem samochodowym i lokalizowania nowej zabudowy w "obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] i [...]" - Miejski Zarząd Dróg nie potwierdził, że w tym rejonie istnieje "obszar oddziaływania skrzyżowania", zaś - w ocenie Kolegium - zabezpieczenie miejsc postojowych w garażu podziemnym spełnia warunek obsługi komunikacyjnej. W świetle przepisów nie ma obowiązku, by miejsca postojowe były lokalizowane na parkingach zewnętrznych,

< w odniesieniu od zarzutów naruszenia warunków technicznych wymaganych dla dróg pożarowych, a także uciążliwości hałasowej i zanieczyszczeń komunikacyjnych Kolegium -stwierdziło, że jest to problematyka do rozwiązania na etapie sporządzania projektu budowlanego i wykracza poza materię podlegającą regulacji w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Taka decyzja określa jedynie warunek zachowania przepisów odrębnych.

< wbrew zarzutowi - parametr szerokości elewacji frontowej został w decyzji ustalony zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia. Średnia wielkość tego parametru w obszarze analizy wynosi 16,0 m (od strony ul. [...], gdzie znajduje się główny wjazd na działkę). Przy uwzględnieniu dopuszczalnej 20-procentowej tolerancji - parametr ten ustalono w decyzji w przedziale 12,8-19,2 m, zgodnie z przepisem.

Dalej Kolegium wskazało, że T. Ł. i J. Ł. z racji tego, że są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na III-ej Kondygnacji budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...], oraz współwłaścicielami odpowiednich części nieruchomości wspólnej na działce nr [...] w obr. [...] m. N. S. - mogą być stronami postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 06.05.2016r. M. L. i M. Z. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S..

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej tylko instancji. Oznacza to, że podmiotem uprawnionym do zaskarżenia jest wyłącznie strona kwalifikowana według kryteriów wymienionych w przepisie art. 28 K.p.a., wymagających istnienia odpowiedniego przepisu prawa materialnego. W związku z tym obowiązkiem organu, do którego adresowane jest odwołanie w pierwszej kolejności dokonanie oceny co do legitymacji procesowej podmiotu domagającego się weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Prawidłowa ocena negatywna bądź pozytywna prowadzi do decyzji umarzającej postępowanie, bądź do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1222 z późn. zm.) "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokal, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (...)". Spółdzielnia wykonująca zarząd na tej podstawie prawnej uprawniona jest przy tym do samodzielnego dokonywania nie tylko czynności tzw. zwykłego zarządu, ale również przekraczających zwykły zarząd [tak: postanowienie Sądu Najwyższego z 27.02.2015r., sygn. V CSK 271/14, publ. Biuletyn SN z 2015r. /nr 5; uchwała Sądu Najwyższego z 27.03.2014r., sygn. III CZP 122/13, publ. Legalis nr 793518]. Zarząd sprawowany przez spółdzielnię obejmuje również reprezentację współwłaścicieli w postępowaniach administracyjnych, wiążących się z nieruchomością wspólną, w tym również sprawy prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo budowalne.

Wobec powyższego właściciel lokalu mieszkalnego, będący równocześnie współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową lub zarząd wspólnoty mieszkaniowej, nie występuje samodzielnie jako strona w sprawach administracyjnych, wiążących się z nieruchomością wspólną. Właściciel lokalu mógłby natomiast wystąpić samodzielnie jako strona w postępowaniu administracyjnym wyłącznie wówczas, gdyby wykazał on własny, indywidualny interes prawny, wiążący się z oddziaływaniem (rozumianym jako ograniczenie możliwości jego zagospodarowania) inwestycji na należący do niego lokal [tak: wyrok NSA z 19.04.2011 r., sygn. II OSK 694/10, publ. CBOSA; wyrok NSA z 07.12.2007r., sygn. II OSK 1684/06, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 19.01.201 lr., sygn. VII SA/Wa 2096/10, publ. CBOSA; wyrok WSA w warszawie z 02.12.2008r., sygn. VII SA/Wa 1269/08, publ. CBOSA].

Spóldzielnia A. - na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - pełni zarząd powierzony nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni oraz m. in. T. Ł. i J. Ł.. Osoby będące właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zaskarżoną decyzją mają natomiast prawo do obrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, ale tylko wówczas gdy planowane przedsięwzięcie godzi w ich interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a przy tym znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłanki zastosowania przepis prawa materialnego.

Na tle powyższych dywagacji, wytycznych Sądu Administracyjnego i ocen prawnych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest do wyjaśnienia, czy wniesione przez T. i J. Ł. zarzuty dowodzą, iż został naruszony ich zindywidualizowany interes prawny, czy też zarzuty dotyczą sfery, w której do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności - jest Spółdzielnia Mieszkaniowa sprawująca zarząd zgodnie z treścią art. 27 .ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Zarzuty sformułowane przez Jerzego i T. Ł. dotyczyły następujących kwestii:

a) niespełnienia warunku kontynuacji funkcji ponieważ w sąsiedztwie przeważa drobnokubaturowa zabudowa mieszkalna i znajdują się tylko 3 budynki wielorodzinne (bloki spółdzielni mieszkaniowej),

b) obawy zakłócenia ładu przestrzennego poprzez planowanie realizacji budynku odbiegającego gabarytami od pobliskiej zabudowy jednorodzinnej,

c) wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. N. S.", podczas gdy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym niejednokrotnie kwestionowane jest wydanie decyzji wz sprzecznych ze "Studium",

d) lokalizowanie nowej zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...], która nie ma wymaganych parametrów (w tym m. in. odpowiedniego placu do nawracania) i nie może już być obciążona dodatkowym ruchem samochodowym. Nadto - zjazd na teren inwestycji z ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] i "[...]" (dz. nr [...]),

e) naruszenie warunków technicznych wymaganych dla dróg pożarowych,

f) wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej niezgodnie z rozporządzeniem,

g) zabezpieczenie miejsc postojowych dla samochodów osobowych przyszłych mieszkańców wyłącznie w garażu podziemnym i w ilości niewystarczającej (powinien być parking zewnętrzny),

h) uciążliwość hałasowa i zanieczyszczenie komunikacyjne.

ad. a) Brak kontynuacji funkcji. Należy wskazać, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane obiektami o różnorodnej funkcji przy czym prócz budynków jednorodzinnych znajdują się tam także budynki mieszkalne wielorodzinne. W tej sytuacji zasadny wniosek, że planowana inwestycja jest dopuszczalną kontynuacją jednej z istniejących w obszarze analizowanym funkcji, jaką jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Należy przy tym dodać, że "W przypadku obszaru o zróżnicowanym charakterze zabudowy, ustalenie warunków zabudowy, nie jest uzależnione od tego, czy planowana funkcja ma w obszarze analizowanym charakter dominujący", [tak: wyrok WSA w Gliwicach z 10.10.2012r., sygn. II SA/G1 399/12, publ. CBOSA]. Ten zarzut niespornie nie należy do sfery zindywidualizowanego interesu skarżących.

ad. b) obawa zakłócenia ładu przestrzennego również do sfery "interesu indywidualnego" nie należy. Nadto, jak wynika z oceny wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej -lokalizacja budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie trzech już istniejących budynków wielomieszkaniowych - nie stanowi zagrożenia dla zastanego ładu przestrzennego,

ad. c) wydanie decyzji niezgodnie - zdaniem skarżących - z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" - także nie narusza "interesu indywidualnego" p.p. [...], pomijając nawet fakt, że "Studium" nie jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

ad. d) Lokalizacja nowego budynku przy ul. [...], nie posiadającej - zdaniem skarżących - odpowiednich parametrów, pozwalających na jej obciążenie dodatkowym ruchem - również nie należy do sfery "indywidualnego interesu" p.p. T. i J. Ł., a co najwyżej może naruszać ich interes faktyczny.

ad. e) Identyczna uwagę należy odnieść do zarzutu "naruszenia wymagań technicznych dla dróg pożarowych".

ad. f) Wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku niezgodnie z rozporządzeniem - w żadnej mierze nie kwalifikuje się do kategorii ustaleń decyzji naruszających jakikolwiek "interes indywidualny" J.. i T.. Ł..

ad. g) To samo dotyczy problemu zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Ocenę tą potwierdza analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego w szczególności wyrok WSA w Krakowie z 25.06.2015r. [sygn. II SA/Kr 491/15, publ. CBOSA], w którym to -rozstrzygając o kwestii interesu prawnego w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi (...)" - WSA w Krakowie uznał, że uciążliwości związane z realizacją w okolicy nowej inwestycji np. sposób korzystania i obciążenie komunikacyjne drogi gminnej nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego w sprawie, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, z którym nie wiąże się przyznanie statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Ad. h) Kwestia uciążliwości hałasowej i zanieczyszczeń komunikacyjnych wiąże się bezpośrednio z zaliczeniem przedsięwzięcia do kategorii wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, nie jest to bowiem inwestycja uciążliwa dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.11.2010r. sygn. II OSK 1825/09 stwierdził, że: "(...) tego typu inwestycja, jak planowana w niniejszej sprawie (budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych) z natury swej i w świetle obowiązujących przepisów (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie była zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Ten zarzut - w pewnym zakresie (możliwość pogorszenia klimatu lokalnego i uciążliwości hałasowej) - może być zaliczony do kategorii indywidualnego interesu skarżących, mając na uwadze że okna lokalu mieszkalnego skarżących zwrócone są w stronę terenu inwestycji.

W konsekwencji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po przeprowadzeniu szczegółowej oceny (kwalifikacji) zarzutów pod kątem zaliczenia ich do sfery interesu prawnego skarżących - uznało, że odwołujący się od decyzji ustalającej warunki zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S. - nie wskazali jak realizacja planowanego przedsięwzięcia ograniczy lub uniemożliwi realizowanie przysługującego im prawa do niezakłóconego użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w wielorodzinnym budynku Nr [...] przy ul. [...]. Zauważyć bowiem trzeba, że argumenty podniesione w odwołaniu dotyczą zasadniczo budynku jako całości, nie zaś indywidualnego lokalu i dotyczą głównie sfery interesów osób trzecich, kształtowanych dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wymienić tu można np. zarzut nadmiernego ruchu samochodowego na ul. [...], naruszenia warunków technicznych dla dróg pożarowych, zbyt szerokiej elewacji frontowej, niewystarczającej liczby miejsc parkingowych, czy ogólnego zarzutu "naruszenia ładu urbanistycznego". P.p. T. i J. Ł. nie wykazali jednoznacznie, że został naruszony, ich zindywidualizowany interes prawny, uzasadniający status skarżących jako stron postępowania a rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony konkretnego, własnościowego prawa do zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego w wielorodzinnym budynku mieszkalnym. Jednak obowiązkiem organu odwoławczego było jednocześnie nie budzące wątpliwości ustalenie, czy skarżącym przysługuje bądź nie przysługuje legitymacja strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy może, bowiem rozpoznać odwołanie tylko w przypadku gdy odwołujący się wykaże chociażby w niewielkim zakresie, że decyzja dotyczy bezpośrednio sfery ich praw lub obowiązków. Ocena zarzutów pod tym kątem pozostaje w właściwości organu odwoławczego, przy uwzględnieniu odnośnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego i poglądów doktryny. Odwołanie inicjuje postępowanie odwoławcze tylko wówczas, gdy jest wniesione przez stronę, której status reguluje art. 28 K.p.a.

Uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 701/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - pismami z dnia 23 lutego 2018 r. (znak: [...], [...]) - wezwało odwołujących się T. Ł. i J. Ł. do wykazania zindywidualizowanego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, odrębnego od interesu prawnego Spóldzielnia A. sprawującej zarząd wielomieszkaniowym budynkiem przy ul. [...] w N. S. i uprawnionej do reprezentowania wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębną własność, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem uznania, iż odwołującym nie przysługuje zindywidualizowany interes prawny w sprawie

W odpowiedzi na powyższe wezwania T. Ł. i J. Ł. przesłali do organu odwoławczego pismo z dnia 5 marca 2018 r., w którym wskazali, że są właścicielami lokalu o nr [...] zlokalizowanego na II piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w N. S., w jego północnej części, naprzeciwko planowanej inwestycji. Odwołujący podnieśli również, że budowa w bezpośrednim sąsiedztwie wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie miała wpływ na wykonywanie przez nich praw właścicielskich do lokalu. W tym zakresie wskazali oni m.in. że realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie dostępu światła do lokalu, jak również zasłonięcie widoku, ograniczenie przewietrzenia terenu oraz obniżenie wartości rynkowej ich lokalu. Jednocześnie w załączeniu odwołujący przedłożyli kserokopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2005/16, który w ocenie odwołujących potwierdza posiadanie przez nich interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonało ponownej weryfikacji posiadania przez odwołujących T. Ł. i J. Ł. indywidulanego interesu prawnego w niniejszej sprawie i uznało, iż odwołującym interes taki przysługuje, co zgodnie z art. 28 K.p.a. uzasadnia uznanie ich za strony niniejszego postępowania. W tym zakresie wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego odwołujący podnosili m.in. że w wyniku realizacji planowanej zabudowy dojdzie do zacienienia ich mieszkania, którego okna wychodzą bezpośrednio na teren inwestycji. Co istotne, powyższy zarzut wbrew odmiennemu stanowisku pełnomocnika inwestorów wyrażonemu w piśmie z dnia 21 marca 2018 r. nie był przez odwołujących podnoszony na wcześniejszych etapach postępowania, jak też nie był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Tymczasem, w ocenie organu, mając na względzie - z jednej strony - lokalizację mieszkania odwołujących, z drugiej zaś — maksymalną wysokość planowanego przez inwestorów budynku wielorodzinnego (do 15,5 m), należy uznać, że w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy odwołującym przysługuje status stron postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego na gruncie bardzo podobnych stanów faktycznych, przyjmuje się w takiej sytuacji istnienie związku materialnoprawnego pomiędzy sytuacja prawną właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w sposób podobny do usytuowania lokalu odwołujących, a rozstrzygnięciem co do warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 730/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1558/15).

W ocenie organu odwoławczego istotnym argumentem przemawiającym za uznaniem odwołujących za strony niniejszego postępowania jest również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2005/16, wydanym co prawda w innym, ale jednak bardzo zbliżonym przedmiotowo i praktycznie tożsamym podmiotowo stanie faktycznym. W wyroku tym, odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej odwołujących w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny wskazał (str. 13 uzasadnienia), posiadali status strony zarówno przez organami administracji publicznej, jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W konsekwencji, wobec uznania odwołujących za strony niniejszego postępowania, złożone przez nich odwołanie wymagało merytorycznego rozpatrzenia - nie skutkującego jednakże wzruszeniem zaskarżonej decyzji, bowiem - w szczególności w odniesieniu do zacienienia - kwestia ta będzie przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w następnym etapie przygotowywania inwestycji, w ramach sporządzonego projektu budowlanego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. L. i J. L., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwość poczynionych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nieodpowiadającej prawu. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi błędne określenie szerokości elewacji frontowej. Organy uznały, że elewacją frontową jest bok budynku od strony ulicy [...], bowiem to w tej ścianie projektowany jest wjazd do garaży podziemnych. Pozostawiono inwestorowi zupełną dowolność realizacji elewacji od ul. [...], podczas gdy zdaniem skarżących to właśnie jest elewacja frontowa. Inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku – decyzja Prezydenta Miasta N. S. z dnia 13 lipca 2018 r. Postępowanie odwoławcze jest zawieszone. Dodatkowo podtrzymano zarzuty podniesione w skardze od wydanej wcześniej decyzji SKO. Lokalizacja zjazdu z drogi publicznej ulicy [...] do garaży podziemnych narusza przepisy § 78 ust.1 i § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., ponieważ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ulicy [...]. Zdaniem skarżących również ustalona linia zabudowy od ul. [...] narusza § 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz.1257).

Zaskarżona decyzja wydana była po ponownym rozpoznaniu sprawy w warunkach o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 11 października 2017 r , sygn. akt II SA/Kr 701/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzje , z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych warunkujących dopuszczalność odwołania, warunkujących interes prawny i legitymacje odwoławczą T. Ł. i J. Ł. polecając wyjaśnienie w czym skarżący upatrują własnego interesu prawnego. Bowiem nie można wykluczyć, że status strony przysługuje także T. Ł. i J. Ł., jeśli legitymują się własnym , indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego Spóldzielnia A.. Następnie polecono by organ w zależności od wyniku ustaleń niezbędnych do oceny istnienia legitymacji odwoławczej – podjął stosowne czynności zmierzające do wydania decyzji merytorycznej albo do umorzenia postępowania odwoławczego.

Organ tylko częściowo wykonał wskazania prawomocnego wyroku.

Trafnie oceniono, że skarżący, jako właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na III-ej Kondygnacji budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...], oraz współwłaściciele odpowiednich części nieruchomości wspólnej na działce nr [...] w obr. [...] m. N. S. - mogą być stronami postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 06.05.2016r. M. L. i M. Z. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] m. N. S.. Skarżącym przysługuje własny i indywidualny interes prawny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiono się na ocenie które zarzuty odwołania dotyczą indywidualnej sfery skarżących a które takiej sfery nie dotyczą, by ostatecznie powołując się na pismo skarżących z dnia 5 marca 2018 r i wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r , sygn. akt II OSK 2005/16 prawidłowo uznać że interes prawny odwołującym przysługuje, biorąc pod uwagę lokalizację mieszkania odwołujących i maksymalną wysokość planowanego przez inwestorów budynku wielorodzinnego (do 15,5 m). W wyniku realizacji planowanej zabudowy dojdzie do zacienienia ich mieszkania którego okna wychodzą bezpośrednio na teren inwestycji. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r , sygn. Akt II OSK 2005/16, w której wyjaśniono, że inwestycja oddziaływuje na prawa i obowiązki skarżących i bezpośrednio na wykonywanie ich prawa własności. To prawo rzeczowe stanowi bowiem źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skupił się jedynie i wyłącznie na tej kwestii proceduralnej a nie ocenił merytorycznie decyzji organu I instancji i w ogóle nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania T. Ł. i J. Ł., wyjaśniając jedynie w ostatnich zdaniach decyzji że "w odniesieniu do zacienienia kwestia ta będzie przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w następnym etapie przygotowania inwestycji, w ramach sporządzonego projektu budowlanego".

Sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ani wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ II instancji działając jako organ merytoryczny miał obowiązek wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie rozpoznać sprawę - to znaczy ocenić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy przesłanki , które doprowadziły organ I instancji do wydania decyzji uwzględniającej a także ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania skarżących, których obdarzył indywidualnym interesem prawnym i przymiotem strony.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka została w rozpatrywanej sprawie sporządzona, lecz w żaden sposób nie została oceniona przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Nie odniesiono się do żadnych zarzutów odwołania w konkretnych kwestiach dotyczących planowanej inwestycji. W złożonym odwołaniu z dnia 24 stycznia 2017 r T. Ł. i J. Ł. zarzucają brak spełnienia przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych , linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu , w oparciu o subiektywnie wskazane 3 budynki wielolokalowe , pięciokondygnacyjne. Zaburzenie zastanego ładu przestrzennego w obrębie ul [...] i [...] gdzie dominuje niska zabudowa jednorodzinna i usługowa. Zarzucają, że wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej winien mieścić się w przedziale od 0,5-1,0. Brak uzasadnienia dla realizacji inwestycji o dopuszczalnej wysokości opisanej w decyzji organu I instancji i zerwanie z ładem architektonicznym. Brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2,3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpiecznej i swobodnej komunikacji ul. [...] a także naruszenia konkretnych przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Infrastruktury oraz Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej.

Te wszystkie zarzuty odwołania powtórzone zostały przez T. Ł. i J. Ł. w skardze skierowanej do sądu administracyjnego wraz z zarzutem braku kompleksowej analizy przez organ II instancji okoliczności sprawy

Uwzględniając wszystkie naprowadzone motywy należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem narusza przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyda decyzję merytoryczną to znaczy szczegółowo oceni czy spełnione są łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust 6 tej ustawy - do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji a następnie ustosunkuje się do konkretnych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu z dnia 24 stycznia 2017 r.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.