Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1299/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 par. 1,   art. 98 par. 1,
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. zwanej dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwanej dalej jako "k.p.a.") ustalił na rzecz T.P. (dalej jako "skarżący") odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy T., oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (obecnie [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha), [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha ark. mapy [...] obręb C..

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniosła Gmina T. kwestionując wartość dowodową operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.. Gmina zarzuciła błędny dobór nieruchomości porównywanych oraz brak sformułowania konkretnych wniosków z dokonanej analizy w odniesieniu do wpływu powierzchni nieruchomości na cenę.

Decyzja z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2 z której wydzielono pod ulicę działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow, [...] m2, [...] o pow. [...] m2. [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2. W pkt. II decyzji stwierdzono, iż z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna wyżej wymienione działki przejdą na własność Gminy T.. Natomiast w pkt III wskazano, iż odstępuje się od ustalenia odszkodowania ponieważ właściciel T.P. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntów na własność Gminy.

Wojewoda wyjaśnił również, że w uproszczonym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w C. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] października 1993 r. działki przejęte pod budowę dróg na dzień [...] grudnia 1996 r. znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budowę dróg a mianowicie działka nr [...] została oznaczona symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...] oraz [...], działka nr [...] symbolem [...]. działka nr [...] symbolem [...] działka nr [...] symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...] przy czym [...] oznacza drogę lokalną a [...] drogę dojazdową. Działka nr [...] stanowiąca obecnie działki nr [...],[...] oraz [...] nie została przeznaczona ani w części tekstowej uchwały ani w załączniku graficznym pod budowę drogi.

Wojewoda wyjaśnił też, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...] Wójt Gminy T. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w C. działki nr [...],[...] oraz [...].

Wojewoda stwierdził, że dla oceny czy w przedmiotowej sprawie wystąpił skutek ex lege polegający na przejściu prawa własności wydzielonych działek na Gminę T. konieczne jest ustalenie, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, działki zostały wydzielone pod budowę ulic oraz że przebieg ulic został ujęty w obowiązującym w dniu orzekania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił jednocześnie, że dla oceny wystąpienia skutku w postaci przejścia wydzielonych działek na Gminę T. bez znaczenia pozostaje ujawnienie Gminy w nowo urządzonej księdze wieczystej nr [...]. Wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił, że w oparciu o akta sprawy można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, iż skarżący był właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej. Wskazał również, że w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki przejęte pod budowę dróg, z wyjątkiem działki nr [...] stanowiącej obecnie działki nr [...],[...] oraz [...], na dzień [...] grudnia 1996 r. znajdowały się na terenie przeznaczonym pod tereny przeznaczone pod drogi gminne o klasie lokalne lub dojazdowe. W odróżnieniu do pozostałych gruntów, działka nr [...] ani w treści uchwały ani w załączniku graficznym nie została przeznaczona pod budowę drogi. W związku z powyższym, organ I instancji winien szczegółowo przeanalizować czy wydzielenie działki nr [...] nastąpiło zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w C..

Poza wskazanym powyżej uchybieniem Wojewoda również odmówił wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego ze względu na nieprawidłowości uniemożliwiające ustalenie słusznego odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone wadliwości dyskwalifikują opinię biegłego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biegły nie zbadał czy w sprawie występuje tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości. W ocenie Wojewody biegła powinna najpierw określić dotychczasowy sposób użytkowania bez uwzględnienia celu wywłaszczenia a następnie przeanalizować czy korzystniej dla wnioskodawcy jest wycenić grunty opierając się na dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomości czy też na przeznaczeniu gruntu pod drogi. Przystąpienie do wyceny na podstawie § 36 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 nr 207 poz. 2109 ze zm. zwanego dalej jako "rozporządzenie") było przedwczesne, gdyż byłoby to uzasadnione tylko wówczas, gdyby w wyniku przeprowadzonej analizy okazało się, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe spowodowało wzrost wartości wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto Wojewoda zauważył, iż rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w operacie szacunkowym opisu nieruchomości porównywanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak jest możliwości zidentyfikowania, które z opisanych cech nieruchomości porównywanych stanowią o podobieństwie z nieruchomością wycenianą. Biegły pominął także zasadność wskazania danych dotyczących transakcji nabycia porównywanych nieruchomości tak jak forma nabycia czy szczególne warunki transakcyjne.

Skargę na powyżej wskazaną decyzję Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.P. wnosząc o jej uchylenie w całości lub w znaczącej części tj. z wyłączeniem odkodowania za działkę nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił on decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 138 §2 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że w istocie w sprawie nie wystąpiły przesłanki do tego przekazania (nie wystąpiła potrzeba wyjaśnień w całości lub w znacznej części);

- art. 80 k.p.a. przez wskazanie, że organ I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, a nadto

- 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy wraz z niekonsekwencją wynikającą z treści zaskarżonej decyzji, że miało mieć miejsce badanie i wyjaśnianie sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie skarżącego Wojewoda dokonał oceny operatu szacunkowego z naruszeniem art. 157 u.g.n. zastępując organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący wskazał również, że Gmina w sposób dostateczny wyjaśniła zaświadczeniem i pismem problematykę przejścia własności z mocy prawa decyzją podziałową gruntu - działki [...] na jej własność i że dalsze wyjaśnienie tego problemu nie ma żadnego sensu wobec zmiany jej przeznaczenia decyzją z 2008 r.- podział na 3 działki, co nie może zniweczyć skutków określonego sposobu uchwalania planów uproszczonych w 1993 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż nie podziela stanowiska skarżącego, iż wyjaśnienie okoliczności przejścia z mocy prawa własności działki nr [...] nie było okolicznością istotną dla wyjaśnienia sprawy. Wyjaśnił również, że operat szacunkowy ma charakter dowodu prywatnego i jak każdy inny dowód w sprawie podlega formalnej ocenie organu administracji zgodnie z art. 80 k.p.a. Mimo tego, że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiedzy i stosownych uprawnień zawodowych to jednak zasady i reguły sporządzania operatu szacunkowego opierają się na kryteriach prawnych, określonych w u.g.n. jak i rozporządzeniach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., którą to uchylił on decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy T., oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (obecnie [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha), [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha ark. mapy [...] obręb C.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

Uchylając decyzję Starosty Wojewoda wskazał, że organ nie wyjaśnił, czy działka o nr ewid. [...] przeznaczona została pod drogę publiczną i czy tym samym przeszła z mocy prawa na własność Gminy T. Wojewoda podważył również wartość dowodową, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, operatu szacunkowego. W ocenie Sądu okoliczności przedstawione przez Wojewodę mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną i mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymagało jednak, czy stanowisko Wojewody było zasadne.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady określania odszkodowania określają przepisy art. 128 – 135 u.g.n.

Jak wynika z treści przywołanego powyżej art. 98 ust. 3 u.g.n. warunkiem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest nieosiągnięcie porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że negocjacje takie zostały podjęte, ale w ich wyniku nie osiągnięto porozumienia (protokół z negocjacji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r.).

Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1259/14 (dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl) prawo do odszkodowania powstaje tylko w sytuacji, gdy w związku z dokonanym na wniosek właściciela podziałem nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki lub działek gruntu pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie albo krajowe. Definicję "drogi publicznej" zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.d.p."), która w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Za drogę publiczną uważana może być więc droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki – musi być to droga zaliczona na podstawie przepisów u.d.p. do jednej z kategorii dróg oraz poza ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczenie. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie – wyróżnione ze względu na funkcję danej drogi w sieci drogowej – tj. drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustawa o drogach publicznych określa także zasady i tryb nadawania drodze odpowiedniej kategorii, a w szczególności przesądza, że status drogi krajowej nadawany jest rozporządzeniem właściwego ministra (zob. art. 5 ust. 2 u.d.p.), natomiast drogi wojewódzkiej, powiatowej oraz gminnej – w drodze uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (zob.: art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym w u.d.p. do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – u.d.p. i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. O tym jakie drogi są drogami publicznymi rozstrzygają więc przepisy u.d.p (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1360/09, wyrok WSa w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 383/08 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2 zaznaczając w pkt II, że z dniem w którym decyzja ta stanie się ostateczna, grunty wydzielone pod ulicę stanowiące działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow, [...] m2, [...] o pow. [...] m2. [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2. przejdą na własność Gminy T.

Jak prawidłowo ustalił Wojewoda w obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji podziałowej uproszczonym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w C. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] października 1993 r. działki przejęte pod budowę dróg na dzień [...] grudnia 1996 r. znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budowę dróg a mianowicie działka nr [...] została oznaczona symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...]oraz [...], działka nr [...] symbolem [...]. działka nr [...] symbolem [...]działka nr [...] symbolem [...], działka nr [...] symbolem [...]przy czym KL oznacza drogę lokalną a KD drogę dojazdową. Natomiast działka nr [...] nie została przeznaczona w tej uchwale pod budowę drogi.

Ponadto wyjaśnić należy, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...] Wójt Gminy T. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Ch. na działki nr [...],[...] oraz [...].

Zauważyć ponadto należy, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale działki o nr ewid. [...] ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego w dacie podziału planu, jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda nie wynika jakie było przeznaczenie działki o nr ewid. [...]. Użyte przez ustawodawcę ww. ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pojęcie "ulica" należy odróżnić od pojęcia "drogi publicznej" użyte w art. 98 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na brak definicji pojęcia "ulica" w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonując wykładni tego pojęcia posiłkować się należy legalną definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej wskazano, że przez ulicę rozumieć należy drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W przywołanym przez Wojewodę wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. NSA wskazał, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. O ile nie budzi wątpliwości ,że działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w przedmiotowym planie miejscowym znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod budowę drogi gminnej o charakterze lokalnym lub dojazdowym, to takiego przeznaczenia nie wskazano w nim dla obecnych działki o nr [...] (obecnie [...],[...] i [...]). Powyższe ma doniosłe znaczenia dla oceny skutku dokonanego podziału, tj. dla oceny, czy działki te przeszły na własność Gminy T. i w dalszej kolejności czy zasadnym jest ustalenie za nie odszkodowania, bowiem na gruncie obowiązującej w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, regulacji zawartej w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na własność gminy przechodziły grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem. Brak dokonania przez Starotę ustaleń charakteru działki o nr ewd. [...] stanowił podstawę do wydania przez Wojewodę decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił również stanowisko Wojewody w zakresie wadliwości operatu szacunkowego wykorzystanego do ustalenia wartości odszkodowania.

Zaznaczyć należy, że operat szacunkowy jest dokumentem prywatnym i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji. Zaznaczyć jednak należy, że organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też ocenia operat szacunkowy mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl)

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Z kolei z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Jak natomiast wynika z treści art. 134 ust. 3 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Dopiero w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zaznaczyć również należy, że art. 151 u.g.n. wskazuje natomiast, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W niniejszej sprawie biegły oszacował wartość nieruchomości w operacie o podejście porównawcze. Zgodnie z treścią art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zauważyć również należy, że stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wykorzystany w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera opisu nieruchomości porównywanych, które stanowią o podobieństwie z nieruchomością podlegającą wycenie. Rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują możliwością uznania ich za działki podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak tych elementów nie pozwala na weryfikację cech nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę i w konsekwencji podważa wiarygodność całego operatu. Raz jeszcze wskazać należy, że operat jako dokument prywatny podlega ocenie organu rozpoznającego sprawę. Organ bada czy operat jest zgodny z przepisami prawa oraz czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Tym samym nie można też podzielić zawarte w skardze zarzutu, jakoby Wojewoda zastąpił organ organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Był on bowiem uprawniony do dokonania oceny operatu szacunkowego w określonych granicach.

Ponadto jak słusznie zauważył Wojewoda, ustalenie wartości rynkowej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, jest zasadne tylko wtedy gdy okoliczność ta powoduje zwiększenie wartości nieruchomości.

Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia pozwalały na zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czy działka o nr [...] (obecnie działki [...],[...] i[...]) przeszła na własność Gminy T. czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 u.g.n. Sąd podzielił również zastrzeżenia Wojewody w zakresie wadliwości operatu szacunkowego.

Z tych też powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.