Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Związku [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego Związku [...] z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego Związku [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Związek [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżący Z[...]" lub "strona skarżąca"), reprezentowany przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej także "Prezes RM" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Związek [...] z siedzibą w W., powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedstawienie następujących informacji dotyczących Funduszu Dróg Samorządowych (dalej także" Fundusz"):

"1. Jakie modyfikacje dotychczas zostały dokonane w ramach podziału środków FDS na poziomie Prezesa Rady Ministrów - w porównaniu do list przedstawianych przez właściwych wojewodów, tj.:

- ile wniosków i jakich wniosków zostało odrzuconych/skreślonych,

- ile wniosków i jakich wniosków otrzymało dofinansowanie niższe niż wynikało to z listy wojewody,

- ile wniosków i jakich wniosków otrzymało dofinansowanie wyższe niż wynikało to z listy wojewody,

- ile wniosków i jakie wnioski otrzymało dofinansowanie dopiero na poziomie decyzji Prezesa Rady Ministrów.

Wnosimy o przedstawienie informacji jak najbardziej szczegółowej, tj. przedstawiającej m.in dokładną nazwę każdego z projektów, wnioskującego, kwotę wnioskowaną, kwotę proponowaną przez wojewodę i kwotę przyznaną.

2. Czy wszystkie wnioski, którym jak dotychczas przyznano dofinansowanie spełniały wymogi formalne? W jaki sposób następowała weryfikacja wymogów formalnych?".

Następnie, z uwagi na brak odpowiedzi ze strony organu, w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący Związek [...] zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udzielenie odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] września 2019 r. Strona skarżąca zarzuciła w przedmiotowym piśmie, iż organ z uwagi na brak jakiejkolwiek odpowiedzi pozostaje w bezczynności.

Ustosunkowując się do powyższego pisma Związku [...], Prezes Rady Ministrów w wiadomości e-mail z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował stronę skarżącą, że organ nie prowadzi zestawień dotyczących podziału środków Funduszu Dróg Samorządowych. W tej sytuacji, organ uznał, że wniosek strony skarżącej dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, co w konsekwencji skutkuje koniecznością wykazania przez stronę skarżącą interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu, skarżący Z[...] w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. zakwestionował fakt uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną przetworzoną. W ocenie strony skarżącej, popartej powołanym w piśmie orzecznictwem sądów administracyjnych, czynności techniczno-administracyjne związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią wytworzenia nowej informacji, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o informacji publicznej przetworzonej. Niemniej jednak, strona skarżąca - działając z ostrożności procesowej - w przedmiotowym piśmie jednoznacznie wykazała interes publiczny w pozyskaniu wnioskowanych danych.

Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony Prezesa Rady Ministrów, w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący Związek [...], reprezentowany przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając Prezesowi Rady Ministrów naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, strona skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych,

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

5) zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Prezes Rady Ministrów nie udzielił stronie skarżącej wnioskowanej informacji. Strona skarżąca wskazała ponadto, że skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej, tj. stronie skarżącej nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że już na tym etapie organ dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

Strona skarżąca, powołując się na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2161 ze zm.), wskazała, że przepis ten przyznaje Prezesowi Rady Ministrów dwie kompetencje:

1) prawo do zatwierdzenia ostatecznych list zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania, przekazanych przez ministra właściwego do spraw transportu,

2) jednostronną kompetencję do dokonywania zmian w przedłożonych listach lub do wskazywania do dofinansowania dodatkowych zadań powiatowych lub gminnych, mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury wysokość dofinansowania z Funduszu Dróg Samorządowych zadań na listach podstawowych z naboru przeprowadzonego w 2019 r. wyniosła łącznie 3,272 mld zł, w tym powiatowych 1,425 mld zł i gminnych 1,847 mld zł. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że posiadanie przez Prezesa Rady Ministrów prerogatywy do dysponowania tak dużymi środkami publicznymi powinno podlegać szczególnej kontroli społecznej oraz możliwości skonfrontowania przez wnioskodawców, czy organ faktycznie zastosował kryteria ustawowe, podejmując decyzję o ostatecznym podziale środków w ramach Funduszu Dróg Samorządowych.

W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że wnioskowane przez nią informacje powinny być udostępniane bez zbędnej zwłoki.

Tymczasem, jak zauważył strona skarżąca, od momentu przesłania przez nią wniosku do dnia skierowania sprawy do Sądu upłynęły ponad 3 miesiące. Strona skarżąca stwierdziła zatem, że Prezes Rady Ministrów nie wypełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku załatwienia wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i nie skorzystał z drogi wskazanej w ust. 2 tegoż przepisu. Zdaniem strony skarżącej, taka zwłoka jest niedopuszczalna, a od Prezesa Rady Ministrów wymaga się wręcz wzorowego przestrzegania nałożonych w drodze ustawowej obowiązków i szczególnej staranności.

Strona skarżąca zarzuciła, że podejście do załatwienia przedmiotowej sprawy przez organ wzbudza uzasadnione wątpliwości, gdyż pierwsza odpowiedź została przesłana po blisko dwóch miesiącach, i - co podkreśliła strona skarżąca - dopiero po jej interwencji. Skarżący Z[...] dodał, że na ostatnie skierowane do organu pismo do dnia złożenia skargi do Sądu nie otrzymał w ogóle jakiejkolwiek odpowiedzi.

W związku z powyższym, strona skarżąca wskazała, że jej wniosek z dnia [...] września 2019 r. w dalszym ciągu pozostaje niezałatwiony, a organ nie wyznaczył żadnego terminu jego załatwienia.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest niebywale istotne i pozwoli na sformułowanie wniosków de lege ferenda, stworzonych z perspektywy celu, jakim jest usprawnienie funkcjonowania Funduszu Dróg Samorządowych i uczynienie procesu naboru wniosków bardziej transparentnym i przewidywalnym.

Strona skarżąca podniosła, że postępowanie Prezesa Rady Ministrów wydaje się nosić znamiona celowej opieszałości i lekceważenia wniosku skarżącego Z[...].

W tym miejscu, strona skarżąca zauważyła, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt Il SAB/GI 44/19, że w takim zachowaniu należy upatrywać działanie organu wbrew określonym standardom, bez żadnego usprawiedliwienia dla takiej praktyki oraz odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę istotę zagadnienia poruszonego w niniejszej sprawie, strona skarżąca uznała, że zwłoka jest znaczna i pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Według strony skarżącej, w sytuacji, w której czas oczekiwania na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie jest tak długi, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyżej opisane okoliczności, skarżący Związek [...] uznał, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa.

W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej sumy pieniężną w wysokości 2 000,00 złotych, wskazując w uzasadnieniu, że wybrany sposób dyscyplinowania organu ma nieść za sobą walor motywacyjno-wychowawczy. Jednocześnie, strona skarżąca wyraziła obawę, że bez dodatkowej sankcji dla organu, nadal nie będzie on respektował obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Prezes Rady Ministrów wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Prezes Rady Ministrów zauważył na wstępie, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2019 r., zaś organ e-mailem z dnia [...] lutego 2020 r. udzielił stronie skarżącej wnioskowanych informacji, które posiada. W tej sytuacji, organ uznał, że udzielenie wspomnianej odpowiedzi czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym, albowiem bezczynność organu została usunięta przez sam organ w dniu sporządzenia i przesłania opisanego wyżej maila. W związku z tym, organ stwierdził jednocześnie, że uniemożliwia to Sądowi zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która - co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu - ale została dokonana.

Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej o zakwalifikowanie naruszenia, jako rażącego, Prezes RM zwrócił uwagę, że muszą za tym przemawiać jego dodatkowe cechy. Według organu, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Według organu, przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a jednocześnie nie mogą zachodzić zarazem okoliczności ekskulpujące bezczynność.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że w danej sprawie organ nie prowadził zestawień dotyczących podziału środków Funduszu, a więc udostępnienie wnioskowanych informacji wymagało zatem podjęcia dodatkowych czynności, mających charakter ponadstandardowych działań i dodatkowego zaangażowania pracowników. W tej sytuacji, jak zauważył organ, implikowało to rozważenie, czy żądana informacja nie jest przetworzoną.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że nie pozostawał od momentu złożenia wniosku w bezczynności. Prezes RM wskazał, że informował skarżący Związek [...] o działaniach, które musi podjąć i o potrzebie wykazania przez stronę skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego, niezbędnego do przekazania informacji.

Prezes RM zauważył, że od dnia otrzymania przez organ pisma skarżącego Z[...], w którym wykazano szczególnie istotny interes publiczny ([...] listopada 2019 r.) do dnia udzielenia odpowiedzi przez organ minęło 8 tygodni. Według organu, konieczność analizy stanowiska strony skarżącej oraz czas niezbędny do przeprowadzania prac przy przygotowaniu informacji, a także jej niestandardowy charakter, nie uprawnia do stwierdzenia, że przekroczenie terminu przez organ miało charakter rażący.

W wyniku rozpatrzenia skargi Związku [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/20, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku stowarzyszenia Związek [...] z dnia [...] września 2019 r. (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku), a także zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy uchybiono niewątpliwie wymaganiu określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, jak stwierdził Sąd, organ nie zrealizował obowiązku poinformowania wnioskodawcy, że nie udzieli informacji w terminie 14 dni. Sąd zauważył jednocześnie, że organ zareagował dopiero wobec kolejnego wezwania strony skarżącej w listopadzie 2019 r. W danym zakresie pozostawał więc niewątpliwie w bezczynności. Sąd uznał również, że uchybiono także terminowi zakreślonemu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd stwierdził, że Prezes Rady Ministrów odnotował wprawdzie trafnie, że po wykazaniu przez stronę skarżącą w listopadzie 2019 r. szczególnego znaczenia dla interesu publicznego - informacje udostępniono przed upływem 60 dni. Sąd zauważył jednak, że termin rozpoczął bieg od dnia wpływu wniosku do organu we wrześniu 2019 r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, także maksymalny, dwumiesięczny termin udostępnienia informacji został przekroczony. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że czyni to skargę zasadną, także w tym zakresie.

Sądu pierwszej instancji uznał, że żądaniom skarżącego Z[...] uczyniono zadość, przesyłając pismo z lutego 2020 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że - wbrew wywodom strony skarżącej - przesłane zestawienie całkowicie realizuje żądanie sformułowane we wniosku z września 2019 r. Sąd zauważył, że organ wywodzi, iż zgromadzono tam wszelkie dane dotyczące zmian wprowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów do projektu listy przedłożonej przez właściwego ministra. Są one zestawione i odnoszą się do kryteriów opisanych wnioskiem. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw dla podważenia tego twierdzenia.

WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie organ przedłożył informacje w żądanym przez stronę skarżącą zakresie w terminie nieprzekraczającym 60 dni, licząc od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem Sądu, żądając wykazania tegoż interesu, organ zareagował na wezwanie strony skarżącej z listopada 2019 r. wobec dotychczasowych bezczynności. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji uznał wprawdzie, że całkowite przekroczenie terminu udostępnienia informacji miało miejsce, lecz nie było nadzwyczaj długie. W tej sytuacji, WSA w Warszawie wykluczył, aby zakwalifikowanie stwierdzonego stanu bezczynności uznać jako mającego charakter rażącego naruszenia prawa, choć - jak zgodził się ze stroną skarżącą - generalnie nie zasługuje na aprobatę sytuacja, gdy organ tak wysokiego szczebla uchybia ustawowym obowiązkom, np. w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie było przesłanek zasądzenia na rzecz strony skarżącej żądanej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia, która stanowić miałaby równocześnie dla organu symboliczną sankcję. W konsekwencji, Sąd uznał, że należało skargę w danym zakresie oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/20, wniósł skarżący Związek [...].

Zaskarżając sporny wyrok w części (w pkt 2 i 3), strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

a) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ udostępnił stronie skarżącej żądaną przez niego informację, podczas gdy były to informacje niepełnie, nieadekwatne do treści wniosku i bezwartościowe, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

b) naruszenie art. 24 ust. 4 oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu faktu, że zgodnie z brzmieniem tych przepisów wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dane znajdują się na listach zadań rekomendowanych do dofinansowania, a organ wprowadza zmiany (które były podstawą wniosku o dostęp do informacji publicznej w niniejszej sprawie) właśnie na tychże listach, co skutkowało naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, wymagającą wyszukania danych i sporządzenia ich zestawienia, podczas gdy była to czynność jedynie materialno-techniczna;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. - poprzez pominięcie w stanie faktycznym zaskarżonego wyroku kwestii wysokości środków Funduszu Dróg Samorządowych, które zostają rozdysponowane w wyniku decyzji organu oraz błędne ustalenie, że okres który upłynął od dnia wykazania przez skarżącego kasacyjnie szczególnie istotnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji ([...] listopada 2020 r.) do dnia przesłania odpowiedzi przez organ ([...] lutego 2020 r.) wynosił mniej niż 60 dni, kiedy w rzeczywistości było to ponad 80 dni - co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący Z[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekło się rozprawy.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3160/21, uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 wyroku), a także zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Związku [...] kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył na wstępie, iż sentencja spornego wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia, które pozwalałoby na weryfikację, czy sąd meriti właściwie ocenił wywiązanie się organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej. NSA uznał, że jeśli intencją skarżącego kasacyjnie Z[...] było poddanie ocenie zachowania Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, to najpierw powinno dojść do uzupełnienia wyroku (zob. art. 157 P.p.s.a.) o brakujące rozstrzygnięcie. W konsekwencji, NSA stwierdził, że skoro zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie do zobowiązania organu, to zarzuty skargi kasacyjnej tego dotyczące należy w takiej sytuacji uznać za bezprzedmiotowe. NSA zauważył ponadto, że zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie obejmuje jego pkt 1, który zawiera rozstrzygnięcie pozostające w pewnej zależności z oceną wywiązania się organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu, jak zauważył NSA, skarżący Z[...] kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji, co do charakteru bezczynności organu (czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie), wskazując przy tym na okoliczności, które - zdaniem strony skarżącej - Sąd pierwszej instancji pominął przy uzasadnieniu swojego stanowiska w powyższej kwestii lub na błędy w przesłankach wyjaśnienia stanowiska prawnego.

NSA wskazał, że niewątpliwie na ocenę charakteru bezczynności organu w okolicznościach tej sprawy ma wpływ zarówno stopień dostępności i forma źródeł danych objętych żądaniem oraz czas, w jakim organ pozostawał bezczynny. NSA uznał, że obie te kwestie nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji. NSA stwierdził, że na pierwszą z nich ma wpływ to, jakimi danymi i w jakiej formie dysponował organ z racji swoich ustawowych zadań i kompetencji, co przekłada się na ocenę, czy żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak przyjął Sąd pierwszej instancji, czy też informacji "prostej". W tym miejscu NSA zauważył, że skarżący Z[...] wskazuje tu na art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych. NSA podniósł, że przepisy te były powoływane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. znajdującym się w aktach sprawy, w którym kwestionowane było stanowisko organu w kwestii charakteru żądanej informacji, a także częściowo w skardze do Sądu pierwszej instancji. Tymczasem, jak uznał NSA, dokonując oceny żądanej informacji Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, co świadczy o niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na końcową ocenę charakteru bezczynności organu (art. 149 ust. 1a P.p.s.a.). NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił - bazując częściowo na oświadczeniu organu - że Prezes Rady Ministrów nie miał stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych, a ich ilość wskazuje, że jest to informacja przetworzona (zestawienie obejmujące 377 pozycji), nie konfrontując tego z treścią norm zawartych w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych, wskazanych w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej, a wcześniej w powołanym wyżej piśmie z dnia [...] listopada 2019 r.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ przedłożył informacje w żądanym przez stronę skarżącą zakresie w terminie nieprzekraczającym 60 dni - licząc od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. NSA zauważył jednak, że wcześniej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że termin rozpoczął bieg od dnia wpływu wniosku do organu - we wrześniu 2019 r. (strona 8 uzasadnienia spornego wyroku), aby skonstatować, że całkowite przekroczenie terminu udostępnienia informacji miało miejsce lecz nie było nadzwyczaj długie. Zdaniem NSA, owa sprzeczność w początkowej dacie liczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej przez organ oraz fakt, że Sąd pierwszej instancji mylnie obliczył nawet ilość dni, które upłynęły od dnia [...] listopada 2019 r. (od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) do dnia [...] lutego 2020 r. - w rzeczywistości było to ponad 80 dni, a nie przed upływem 60 dni - nie pozwala na instancyjną kontrolę oceny Sądu pierwszej instancji w przedmiocie charakteru bezczynności organu. W konsekwencji, NSA uznał, że czyni to usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a.

Natomiast, jak zauważył NSA, charakter bezczynności organu przekłada się na uprawnienie strony skarżącej do uzyskania sumy pieniężnej, które to żądanie zostało oddalone, bez dostatecznego wyjaśnienia tej pierwszej okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wynikającym z niniejszego wyroku, Sąd I instancji oceni, według wskazań zamieszczonych wyżej, charakter bezczynności organu oraz rozstrzygnie o żądaniu przyznania skarżącemu Z[...] sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

Jednocześnie, należy wyraźnie wskazać w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06).

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, uznać należy, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268; por. także: m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, czy też wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Należy również bardzo wyraźnie wskazać, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. m.in. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3160/21.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi kasacyjnej Związku [...] z siedzibą w W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 70/20, że Sąd ten, rozpatrując skargę Związku [...], nie rozważył w sposób należyty w uzasadnieniu spornego wyroku wszystkich istotnych okoliczności świadczących o charakterze bezczynności organu (czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie), pomijając przy tym okoliczności, na które zwracała uwagę strona skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swojego stanowisko, niedostatecznie wyjaśnił, iż niewątpliwie na ocenę charakteru bezczynności organu w okolicznościach tej sprawy ma wpływ zarówno stopień dostępności i forma źródeł danych objętych żądaniem, jak również czas, w jakim organ pozostawał bezczynny.

NSA zauważył, że jeśli chodzi o pierwszą ze wskazanych powyżej okoliczności, należy stwierdzić, że miało na nią wpływ to, jakimi danymi i w jakiej formie dysponował organ z racji swoich ustawowych zadań i kompetencji, co przekłada się na ocenę, czy żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak przyjął Sąd pierwszej instancji, czy też informacji "prostej". W tym miejscu, NSA zauważył, że skarżący Z[...] wskazywał zarówno w toku postępowania (w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r.), jak i w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, że istotne dla oceny tej sprawy są regulacje zawarte w przepisach art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych. Tymczasem, jak zarzucił NSA, dokonując oceny żądanej informacji Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, co świadczy o niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na końcową ocenę charakteru bezczynności organu. NSA zauważył jednocześnie, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił - bazując częściowo na oświadczeniu Prezesa Rady Ministrów - że organ ten nie miał stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych, a ich ilość wskazuje, że jest to informacja przetworzona, nie konfrontując tego z treścią norm prawnych zawartych we wskazanych powyżej przepisach art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., że Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybienia polegającego na sprzeczności w ustaleniu początkowej daty liczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej przez organ, a także mylnie obliczył ilość dni, które upłynęły od dnia [...] listopada 2019 r. (od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) do dnia [...] lutego 2020 r., albowiem - jak zauważył NSA - w rzeczywistości było to ponad 80 dni, a nie - jak błędnie stwierdził WSA w Warszawie - okres krótszy niż 60 dni, co w konsekwencji, według NSA, nie pozwalało na instancyjną kontrolę oceny Sądu pierwszej instancji w przedmiocie charakteru bezczynności organu.

Jednocześnie, NSA zauważył, że charakter bezczynności organu przekłada się na uprawnienie strony skarżącej do uzyskania sumy pieniężnej, które to żądanie zostało oddalone, bez dostatecznego wyjaśnienia tej pierwszej okoliczności przez WSA w Warszawie.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wynikającym ze wskazanego wyroku, Sąd pierwszej instancji oceni, według wskazań zamieszczonych w tym wyroku, charakter bezczynności organu oraz rozstrzygnie o żądaniu przyznania skarżącemu Związku [...] sumy pieniężnej.

Mając na względzie wskazaną powyżej ocenę prawną i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3160/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Związku [...] z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie w analizowanym zakresie, który został szczegółowo zakreślony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem bezczynność Prezesa Rady Ministrów, której dopuścił się ten organ, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter owej bezczynności, Sąd uznał, iż w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., zachodzą wszelkie podstawy przyznania od organu na rzecz skarżącego Związku [...] z siedzibą w W. sumy pieniężnej w wysokości 2.000 (dwóch tysięcy) złotych.

Należy zauważyć, że w kontekście wyraźnych wskazań zawartych w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., wydanego w sprawie sygn. akt III OSK 3160/21, uznać należy, że poza jakąkolwiek oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpoznającego sprawę pozostaje aktualnie zarówno kwestia przesądzenia, że Prezes Rady Ministrów, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności, jak również kwestia ustalenia tego, iż organ ten ostatecznie wywiązał się z obowiązku udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Natomiast, rozstrzygając o charakterze wspomnianej bezczynności, której dopuścił się Prezes Rady Ministrów, warto w tym miejscu przypomnieć, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący Związek [...] w dniu [...] września 2019 r. skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosek, w którym zwrócił się o przedstawienie informacji dotyczących Funduszu Dróg Samorządowych, poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jakie modyfikacje dotychczas zostały dokonane w ramach podziału środków FDS na poziomie Prezesa Rady Ministrów - w porównaniu do list przedstawianych przez właściwych wojewodów, tj.:

- ile wniosków i jakich wniosków zostało odrzuconych/skreślonych,

- ile wniosków i jakich wniosków otrzymało dofinansowanie niższe niż wynikało to z listy wojewody,

- ile wniosków i jakich wniosków otrzymało dofinansowanie wyższe niż wynikało to z listy wojewody,

- ile wniosków i jakie wnioski otrzymało dofinansowanie dopiero na poziomie decyzji Prezesa Rady Ministrów.

2. Czy wszystkie wnioski, którym jak dotychczas przyznano dofinansowanie spełniały wymogi formalne? W jaki sposób następowała weryfikacja wymogów formalnych?

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie da się ocenić charakteru bezczynności, której dopuścił się Prezes Rady Ministrów, bez analizy regulacji prawnych wyrażonych w przepisach art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (jedynie na marginesie warto zauważyć, że pierwotny tytuł tej ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. [Dz. U. z 2020 r., poz. 2338] zmieniającej ustawę z dniem 31 grudnia 2020 r. i obecnie brzmi ustawa o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg [tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 505]).

Otóż, należy zauważyć, że z art. 24 ust. 1 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych wynika, iż specjalna komisja powołana przez wojewodę dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie drogowych zadań gminnych oraz powiatowych, kierując się celami udzielenia takiego dofinansowania, a następnie - jak stanowi art. 24 ust. 5 ustawy - przeprowadzona ocena wniosków stanowi podstawę do ustalenia przez komisję oceniającą listy zadań powiatowych oraz zadań gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych. Zadanie to komisja oceniająca wykonuje samodzielnie, tj. bez udziału wojewody, który ją powołał.

Ustawodawca dopuścił możliwość dokonania weryfikacji listy drogowych zadań gminnych i powiatowych, którą ustaliła właściwa komisja oceniająca, nadając w tym zakresie bardzo szerokie uprawnienia Prezesowi Rady Ministrów.

Art. 26 ust. 1 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych stanowi bowiem, że po otrzymaniu od ministra właściwego do spraw transportu list, o których mowa w art. 24 ust. 5, Prezes Rady Ministrów może:

1) dokonać zmian na listach, o których mowa w art. 24 ust. 5,

2) wskazać do dofinansowania dodatkowe zadania powiatowe lub zadania gminne

- mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności lub obszarów objętych przedsięwzięciami lub inwestycjami powiązanymi z przedsięwzięciem infrastrukturalnym, o których mowa w art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów.

Z kolei przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy przewiduje, że Prezes Rady Ministrów zatwierdza ostateczną:

1) listę zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania w danym województwie w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, z uwzględnieniem zmian dokonanych zgodnie z ust. 1;

2) wysokość dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych w danym województwie, uwzględniając:

a) wysokość środków przeznaczonych w planie finansowym Funduszu załączonym do ustawy budżetowej na dany rok na dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych, z uwzględnieniem podziału środków na poszczególne województwa dokonanego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 8,

b) podział rezerwy, o której mowa w art. 9 ust. 3, dokonany zgodnie z ust. 2.

W tej sytuacji, uznać należy, że ustawowe stwierdzenie "może dokonać zmian na liście" jest bardzo ogólne i w związku z tym w szerokim zakresie uprawnia Prezesa Rady Ministrów do weryfikacji pierwotnych ustaleń na liście dokonanych przez komisję oceniającą. Zmiany mogą polegać na modyfikacji wysokości dofinansowań poszczególnych zadań drogowych, zarówno w postaci zmniejszenia, jak i zwiększenia kwot dofinansowań. Zmiany dokonywane przez Prezesa Rady Ministrów mogą też polegać na całkowitym wyeliminowaniu z listy określonych zadań drogowych i przeznaczeniu, zaoszczędzonych w ten sposób środków finansowych, na zwiększenie dofinansowania pozostałych zadań na liście, z zachowaniem ustawowych limitów dofinansowania.

Warto w tym miejscu zauważyć na marginesie, że taki sposób określenia przez ustawodawcę uprawnień Prezesa Rady Ministrów jest oceniany krytycznie, ponieważ wprowadza on nadmierną swobodę działania tego podmiotu i w efekcie może prowadzić do istotnego zniekształcenia wyników postępowania konkursowego przeprowadzonego przez komisję oceniającą w stosunku do wniosków złożonych w danym terminie ich naboru (por. m.in. M. Ofiarska, Z. Ofiarski, Fundusz Dróg Samorządowych. Komentarz, WKP 2020, t. 1 komentarza do art. 26 ustawy).

Weryfikacja listy zadań przekazanej Prezesowi Rady Ministrów może obejmować także wskazanie dodatkowych zadań powiatowych lub zadań gminnych do dofinansowania. Zmiana może polegać m.in. na przesunięciu określonego zadania drogowego z listy rezerwowej na listę podstawową albo na umieszczeniu na jednej z tych list zadania, które dotychczas nie było objęte żadną listą. Warto pamiętać, że w tym ostatnim przypadku nie powinno to być zadanie, które nie spełniało warunków formalnych i zostało negatywnie ocenione przez komisję. Dokonując zmian na liście na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych, Prezes Rady Ministrów może wskazywać zadania dodatkowe, ale nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek zmian w zadaniach już ujętych na liście. Korzystanie natomiast z podstawy prawnej z art. 26 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy umożliwia dokonywanie przez Prezesa Rady Ministrów zmian w szerszym zakresie, przede wszystkim przedmiotowym, jak również w wymiarze finansowym.

Swobodne działanie Prezesa Rady Ministrów nie może oznaczać dowolności w dokonywaniu przez niego weryfikacji zadań drogowych ujętych na liście przez komisję oceniającą, albowiem w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy zawarto kierunkowe wytyczne, które powinny być uwzględniane przy dokonywanej weryfikacji listy zadań. Przeprowadzając modyfikację listy zadań drogowych, Prezes Rady Ministrów powinien brać pod uwagę poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność tej modyfikacji z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Są to kryteria w pewnym koncepcyjnym założeniu porównywalne do kryteriów ustalonych w art. 24 ust. 1 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych, jakimi powinna kierować się komisja oceniająca wnioski złożone o dofinansowanie zadań drogowych. Należy zauważyć, że w katalogu kryteriów ustalonych dla komisji oceniającej przeważają akcenty techniczne, natomiast w zbiorze kryteriów ustalonych dla Prezesa Rady Ministrów podkreślono walory ekonomiczno-funkcjonalne.

Warto jednocześnie podkreślić, że Prezes Rady Ministrów jest jedynie uprawniony, a nie zobowiązany do dokonywania zmian w listach zadań drogowych przedstawionych do zatwierdzenia. Może zatem zatwierdzić listy w wersji ustalonej przez komisje oceniające powołane przez poszczególnych wojewodów, jak również wprowadzić autorskie zmiany i następnie zatwierdzić listy gminnych oraz powiatowych zadań drogowych przeznaczonych do dofinansowania w danym województwie, z zachowaniem podziału na listy podstawowe i listy rezerwowe.

Ustawa przewiduje, że efektem zatwierdzenia ostatecznej listy zadań drogowych jest przyjęcie konkretnych kwot dofinansowania poszczególnych gminnych oraz powiatowych zadań drogowych w danym województwie, w których uwzględnia się środki z rezerwy Funduszu Dróg Samorządowych podzielonej przez Prezesa Rady Ministrów.

W tej sytuacji, mając na względzie regulacje prawne zawarte w przepisach ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych, w szczególności w art. 26 ust. 1 i 3 tej ustawy, należy niewątpliwie uznać, że na ocenę charakteru bezczynności Prezesa Rady Ministrów w okolicznościach analizowanej sprawy powinny mieć wpływ zarówno stopień dostępności, jak i forma źródeł danych objętych wnioskiem skarżącego Związku [...], a także czas, w jakim organ ten pozostawał bezczynny.

Otóż, przyjąć należy, że kwestia rodzaju danych oraz forma ich dysponowania przez organ z racji jego ustawowych zadań i kompetencji, świadczyłaby o tym, iż żądane informacje nie powinny być zakwalifikowane jako mające charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak wskazywał organ i jak przyjął Sąd rozstrzygając pierwotnie sprawę w pierwszej instancji. To z kolei, w ocenie składu Sądu orzekającego ponownie w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na końcową ocenę charakteru bezczynności organu, tym bardziej, że - w świetle treści przywołanych wyżej norm prawnych zawartych w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych - nie sposób zgodzić się z zapewnieniem organu, jakoby nie miał on stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych.

Ponadto, w ocenie Sądu, zauważyć należy, że organ przedłożył informacje w żądanym przez stronę skarżąca zakresie w terminie przekraczającym 80 dni, licząc od dnia spełnienia przez skarżące Z[...] warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co skłania do uznania, iż bezczynność Prezesa Rady Ministrów w załatwieniu wniosku strony skarżącej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ znacznie przekroczony, a przekroczenie to było na tyle wysokie, że można je rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów wynikała z celowego działania tego podmiotu, a także lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych względów, uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Prezesa Rady Ministrów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązanie to, w połączeniu z grzywną, o której również mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do zasądzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą sumy pieniężnej, albowiem nie tylko rażące naruszenie prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nałożeniem na organ obciążenia finansowego w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, której domagał się skarżący Związek [...] w treści skargi.

W tej sytuacji, Sąd przyznał od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zasądzając od Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.