Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 632/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 9 i 10,  art. 16 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 25 lipca 2013 r. nr XLIX/857/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście – Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna - PKS" na obszarze miasta Kielce oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (za pośrednictwem organu) skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce nr XLIX/857/2013 z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Śródmieście – Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna – PKS" na obszarze miasta Kielce, zwaną dalej Planem,

w części uregulowań objętych § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie jej interesu prawnego. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 843 m2 położonej na terenie objętym Planem zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. Dla nieruchomości Sąd Rejonowy w Kielcach VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą o numerze [...] . Działka skarżącej leży na terenie oznaczonym w Planie symbolem UC1. Zgodnie

z objętymi skargą zapisami Planu, na terenie tym będzie dopuszczalna jedynie zabudowa jednym obiektem handlowym o powierzchni powyżej 2000 m2, a działki powstałe w wyniku scalenia i podziału będą musiały mieć powierzchnię nie mniejszą niż 1000 m2.

Podniosła, że wniosek o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 lit b jest zasadny z uwagi na fakt, iż panujące stosunki właścicielskie na terenie oznaczonym symbolem UC1 powodują niewykonalność zaskarżonego przepisu w jego obecnym brzmieniu. Skoro skarżąca posiada działkę o powierzchni poniżej 1000 m2, to przy ewentualnym scaleniu i podziale ten fakt będzie musiał być uwzględniony. Tym bardziej, iż na terenie nie jest planowana inwestycja publiczna, która miałaby uzasadniać ewentualne wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej wniosek o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały uzasadniony jest natomiast faktem, iż pozostawienie § 21 w obecnym brzmieniu prowadzi do rażącego przekroczenia władztwa planistycznego organu. Organ, przy niejednorodnej strukturze właścicielskiej terenu, umożliwia dokonanie inwestycji tylko jednemu z właścicieli, względnie wyróżnia tylko właściciela większej działki. Prowadzi to do naruszenia prawa własności skarżącej, które nie jest umotywowane w żaden racjonalny sposób. O ile zrozumiałe byłoby dopuszczenie możliwości budowy obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2, jako jednej z alternatyw dla wyróżnionego terenu, o tyle całkowicie bezzasadnym jest ograniczanie prawa zabudowy jedynie do tego rodzaju obiektów. W pierwszym przypadku od inicjatywy właścicieli zależałoby, czy na terenie powstałoby kilka obiektów handlowych czy jeden na kilku połączonych działkach, w drugim dochodzi do rażącego ograniczenia prawa jednego ze właścicieli.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że pomiędzy nią, a syndykiem PKS

w Kielcach, toczy się przed Sądem Okręgowym w Kielcach sądowy spór o wydanie przedmiotowej działki. W toku tego sporu, po przedłożeniu do akt sprawy archiwalnych akt związanych z wywłaszczeniem, ujawniono sfałszowanie decyzji celem wykazania jej ostateczności.

Zarzuciła, że organ nie odniósł się w żaden sposób do wezwania z dnia 28 kwietnia br. do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny jak

i jej uprawnienie w ten sposób, iż ogranicza możliwość korzystania z należącej do niej nieruchomości położonej na terenie objętym planem, wyróżniając właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Organ podniósł, że w skardze brak jest elementów z art. 57 p.p.s.a.,

a skarżąca wskazuje jako organ Radę Miasta Pabianice, co uznać należy za brak nieusuwalny i przesłankę odrzucenia skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został sformułowany w sposób ogólny, zatem nie jest możliwe zajęcie stanowiska

w tym zakresie.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut dotyczący niewykonalności § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego, ustalającego minimalną powierzchnię wydzielanych nowych działek budowlanych do 1000 m2.

Organ zauważył, że obowiązek ustalania w planach miejscowych parametrów dla nowo wydzielanych działek wynika z:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. obowiązek określenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym"

- art. 15 ust. 3 pkt 10 ww. ustawy - upoważnienie do zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego - w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych,

- art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy,

- § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w brzmieniu: "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania

i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości". W skarżonym planie miejscowym, a w szczególności dla terenu o symbolu UC1, nie określono granic takich obszarów, nie znajdując w wyniku przeprowadzanych analiz (w tym lokalnej struktury własnościowej) konieczności dla przeprowadzenia scalenia i podziału.

W konsekwencji brzmienie § 12 ust. 2 planu jest następujące "Na obszarze objętym granicami planu nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia scaleń

i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Organ wskazał, że celem planu jest zapewnienie w jego granicach ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wymagana do ustalenia w planie miejscowym minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki musi mieć związek z ustalonym w tym planie dla konkretnego terenu przeznaczeniem funkcjonalnym. Z punktu widzenia inżynierskiego, merytorycznego (wymogów technicznych) - inne są bowiem minimalne parametry działek dla np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy drobnej zabudowy usługowej, a inne dla tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Organ podkreślił, że ustalenie w planie miejscowym minimalnych parametrów działek ma przede wszystkim na względzie prawidłowość późniejszego procesu inwestycyjnego

i osiągnięcie planowanego ładu przestrzennego, a nie procedurę scalania

i powtórnego podziału w aspekcie parametrów istniejącej (zastanej) struktury własnościowej - tym bardziej, że w skarżonym planie nie wyznaczono granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów.

Zdaniem organu zarzut skarżącej, że zaskarżony § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b. jest niewykonalny uznać należy za kompletnie chybiony, ponieważ normy z niego płynące dotyczą jedynie ewentualnych podziałów nieruchomości dokonywanych po jego uchwaleniu. Abstrahuje on więc od stosunków właścicielskich, nakładając jedynie na właścicieli (ale i także na organy władzy publicznej), aby nowopowstała po scaleniu albo podziale działka, spełniała kryterium powierzchni. Natomiast nie zawarcie warunków podziału/scalania działek uniemożliwiałoby przeprowadzenie tej procedury z inicjatywy właścicieli, czy użytkowników wieczystych działek.

Organ podkreślił, że istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym.

Wskazał, że teren o symbolu UC1, na którym w całości zlokalizowana jest działka nr ewid. [...] stanowiąca własność skarżącej, przeznaczony jest w planie miejscowym pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Takie przeznaczenie tego terenu w planie wypływa wprost

z dyspozycji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce" przyjętego uchwałą Nr 580/2000 r. Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. z późniejszymi zmianami., które to ustalenia są dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w doktrynie wymóg niesprzeczności powoduje, że plan miejscowy może precyzować ustalenia Studium w stosunku do objętego nim obszaru.

Wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren o symbolu UC1 posiada łączną powierzchnię ok. 0,98 ha (9 813 m2) i jest położony na obszarze o rzeczywiście niejednorodnej strukturze - zawiera się w nim w części lub całości jedenaście działek gruntu, z których sześć posiada powierzchnię mniejszą od 1000 m2 (nr ewid. 41/19 - 44 m2; nr 41/24 - 688 m2; nr 41/30 - 431 m2; nr 41/35 - 881 m2; nr 41/52 - 160 m2 i nr [...] - 843 m2). Tylko cztery istniejące działki posiadają w granicach terenu UC1 powierzchnię większą niż 1000 m2 (nr ewid. 15/5 - 1628 m2; nr 41/21 - 1310 m2; nr 41/33 - 1604 m2 i nr 41/37 - 1905 m2). Niejednorodna też jest struktura właścicielska - w granicach terenu UC1 występuje pięć podmiotów właścicielskich: PKS 2 Sp.

z o.o. (ok. 47% terenu UC1), Towarzystwo Salezjańskie Inspektoria Krakowska p.w. Św. Jacka (ok. 28% terenu UC1), Gmina Kielce (udziały w działce nr ewid. 15/5 - ok. 3% terenu UC1) oraz w przypadku dwóch działek osoby fizyczne (odpowiednio ok. 14% i ok. 9% terenu UC1).

Dominująca część terenu o symbolu UC1 - w tym w całości nieruchomość stanowiąca własność skarżącej - od początku lat 80. zagospodarowane i użytkowane były (a w zasadzie są - do chwili obecnej) jako parking dla autobusów, będący integralną częścią zespołu kieleckiego dworca autobusowego. Powstanie w tym miejscu nowej funkcji, niezależnej od dworca - wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - wymusza jednoczesną realizację koniecznej dla niego infrastruktury w innym kształcie, tj. m.in. budowy planowanych dróg publicznych o symbolach KDL1 i KDD1 oraz publicznego ciągu pieszo-jezdnego KDPJ3 wraz z sieciami podziemnymi. Przewidziany w planie układ komunikacyjny jest wystarczający dla obsługi całego terenu UC1 - przy założonej funkcji oraz lokalnych uwarunkowaniach (w tym geometrii układu własności oraz dostępu do drogi publicznej). Nieracjonalne i wadliwe byłoby rozwiązanie zapewniające bezpośredni dostęp do drogi publicznej dla wszystkich wymienionych działek (w tym działki skarżącej) odrębnie.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, układ własności, specyfikę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz stosunkowo niewielką (w odniesieniu do przewidzianej funkcji) powierzchnię terenu UC1 (niecały jeden hektar), w trakcie prac planistycznych założono konieczność zorganizowanego procesu inwestycyjnego dla całości obiektu, wykluczając możliwość powstania zespołu budynków na zasadzie niezależnych inwestycji dokonywanych indywidualnie przez właścicieli poszczególnych działek, tj. w drodze odrębnych wystąpień

o pozwolenie na budowę. Za decyzją taką, gwarantującą jednorodność architektoniczną planowanego obiektu i jego spójność z istniejącym, eksponowanym krajobrazem kulturowym o wybitnych wartościach (zespół dworca autobusowego wpisany do gminnej ewidencji zabytków oraz ujęty w rejestrze zabytków kościół p.w. Świętego Krzyża), stały także względy kompozycji przestrzennej i ochrony wartości kulturowych.

Organ zauważył, że w praktyce wielkopowierzchniowe obiekty handlowe,

z uwagi na swoją specyfikę, realizowane są przeważnie przez jednego inwestora. Przypadki realizacji tego typu obiektów przez większy zbiór inwestorów są rzadkie i dotyczą dużo większych powierzchni inwestycyjnych od rozpatrywanej - nawet wtedy jednak realizacja odbywa się na podstawie jednego, spójnego projektu budowlanego, zapewniającego racjonalny dostęp wszystkich obiektów do infrastruktury, odpowiednio wzajemnie ustalone służebności gruntowe (drogi wewnętrzne, sieci, stacje trafo, parkingi, dojścia piesze itp. obiekty we wspólnym użytkowaniu oraz odpowiednią dla całości kompleksu cyrkulację ruchu kołowego i pieszego). Ponadto nie cały teren UC1 jest objęty wyznaczoną przez nieprzekraczalne linie zabudowy strefą zabudowy - na części działek należy zrealizować integralnie związaną

z obiektem handlowym strefę przestrzeni ogólnodostępnej (poza liniami zabudowy), co także wymusza spójne i integralne podejście do przygotowania inwestycji. Zapis § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały, stanowi o braku konieczności uwzględniania wyznaczonych minimalnych parametrów dla nowo wydzielanych działek w przypadkach ich wydzielania m.in. pod drogi wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i podziałów mających na celu powiększenie działek macierzystych.

Minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej na terenie UC1 wielkości 1000 m2 określono, biorąc pod uwagę specyfikę przeznaczenia terenu (obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) oraz całokształt przytoczonych wyżej uwarunkowań. Minimalną powierzchnię niezbędnej nowej działki inwestycyjnej obliczono przy następujących założeniach:

- minimalna powierzchnia sprzedaży (powierzchnia handlowa netto): 2000 m2;

- minimalna wysokość kondygnacji: ok. 3,50 m (przepisy odrębne);

- maksymalna wysokość budynku wraz ze stropodachem: 12,00 m (ustalenia planu);

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej: 0,75 (ustalenia planu);

- wskaźnik powiększający do obliczenia powierzchni obiektu brutto: 1,15 (powierzchnia netto +15%);

W efekcie:

- maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych: 12,00 m ; 3,50 m = ok. 3,43 (przyjęto: 3);

- powierzchnia obiektu brutto: 2000 m2 x 1,15 = 2300 m2;

- średnia powierzchnia brutto kondygnacji: 2300 m2 : 3 = ok. 767 m2;

- minimalna powierzchnia terenu inwestycji: 767 m2 : 0,75 = ok. 1022 m2 (przyjęto 1000 m2).

Wobec powyższych rozważań i obliczeń, minimalną wielkość nowo wydzielanej działki na terenie UC1 określono na poziomie możliwie najniższym, na krawędzi racjonalności z inżynierskiego i technicznego punktu widzenia. Zatem zapis planu miejscowego, z którego wynika, że minimalna wielkość nowo wydzielanej działki jest większa od niektórych działek istniejących ma merytoryczne uzasadnienie. Należy podkreślić, że w przypadku gdy właściciele nieruchomości wystąpiliby o dokonanie scalenia i podziału w ramach terenu UC1, przepis art. 105 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje w takich przypadkach (braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej) dokonanie odpowiednich dopłat za różnicę powierzchni w gotówce.

Organ podkreślił, że możliwe jest opracowanie - zgodnego z przepisami planu i przepisami odrębnymi - jednego spójnego projektu budowlanego inwestycji

z uwzględnieniem np. odrębności własnościowej działki nr ewid. [...] w jej obecnym kształcie. W takim przypadku konieczne byłyby odrębne regulacje cywilno - prawne określające relacje między partnerami inwestycyjnymi w celu opracowania jednolitego projektu budowlanego i całościowego wystąpienia o pozwolenie na budowę. W takim przypadku łączna powierzchnia struktury budowlanej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] nie ma znaczenia, ponieważ byłaby ona integralnie związana - pod względem kompozycji architektonicznej i funkcji -

z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym zlokalizowanym na pozostałej powierzchni.

W ocenie organu niezasadny jest zarzut skargi odnośnie treści § 21 ust. 1

i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, a dotyczący przeznaczenia w planie terenu

o symbolu UC1 pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co według skarżącej umożliwia dokonanie inwestycji tylko jednemu

z właścicieli, względnie wyróżnia tylko właściciela większej działki, a w konsekwencji skutkuje naruszeniem jej prawa własności i jest przekroczeniem władztwa planistycznego organu.

Realizując uprawnienia wynikające z art. 3 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Skarżąca nie wykazuje w jaki sposób procedura planistyczna naruszyła istotę jej prawa własności nieruchomości położonej na terenie, którego dotyczy uchwalony

w przedmiotowej uchwale plan zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek ustalenia w studium oraz - w konsekwencji - w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wynika z art. 15 ust 3 pkt 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy

i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy, została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konsekwencji przeznaczenie w planie terenu UC1 pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wypływa wprost z dyspozycji "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce" przyjętego uchwałą Nr 580/2000 r. Rady Miejskiej

w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. z późniejszymi zmianami, które to ustalenia dla organu sporządzającego plan są wiążące.

Zdaniem organu, ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie wyróżniają jakichkolwiek właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością nr ewid. [...].

Lokalny układ własności jest rzeczywiście niejednorodny - działki objęte granicami wyznaczonego w planie terenu UC1 (w całości lub w części) o powierzchni ok. 9 813 m2, pozostają we własności lub w użytkowaniu wieczystym pięciu podmiotów.

Niezasadne jest, w ocenie organu, twierdzenie skarżącej, że ustalone w planie przeznaczenie "przy niejednorodnej strukturze właścicielskiej terenu umożliwia dokonanie inwestycji tylko jednemu z właścicieli, względnie wyróżnia tylko właściciela większej działki". Równość podmiotów, których działki zlokalizowane są na terenie UC1, zapewnia bowiem § 21 ust. 2 pkt 3 lit.a Planu wprowadzający "nakaz zagospodarowania terenu jedną inwestycją", co w kontekście definicji zawartej w § 3 pkt 7 Planu oznacza obowiązek opracowania jednolitego projektu budowlanego dla całego terenu UC1 w jego liniach rozgraniczających. Pomijając najczęstszą w tego typu przypadkach sytuację polegającą na nabyciu wszystkich działek przez jednego inwestora (niekoniecznie jest to władający największą działką, najczęściej jest to podmiot zewnętrzny) obowiązek opracowania jednolitego projektu budowlanego nie wyklucza realizacji inwestycji przez grupę niezależnych wcześniej, odrębnych podmiotów - wymaga to tylko regulacji cywilno - prawnych określających ich relacje

w procesie inwestycyjnym i późniejszym okresie użytkowania obiektu (w tym ustalenia własnościowe). Przepis planu, który zabrania zgodnego z przeznaczeniem inwestowania na części tylko terenu przeznaczonego pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, podyktowany jest przede wszystkim chęcią zapewnienia wszystkim władających działkami na tym terenie równej pozycji w procesie inwestycyjnym -

w szczególności zaś posiadaczom działek o małej powierzchni tj. uniemożliwiającej zrealizowanie w ramach własności obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Budowa obiektu wielkopowierzchniowego wraz z infrastrukturą wymaga dużej powierzchni, dlatego w planach miejscowych często zdarza się obejmowanie liniami rozgraniczającymi kilku działek (lub nawet kilkunastu), na których możliwa jest lokalizacja tego typu obiektów. Nie można wówczas rozpatrywać, czy dany obiekt jest możliwy do zrealizowania na jednej, konkretnej działce, ponieważ w takich sytuacjach inwestor zazwyczaj nabywa wszystkie albo przynajmniej większość działek na danym terenie, nawet jeżeli na danej działce w ramach projektu przewidziany jest tylko parking lub inna infrastruktura towarzysząca, a nie sam obiekt. Niejednokrotnie taka działka staje się dla inwestora nieruchomością strategiczną, której posiadanie pozwala zbilansować wymogi narzucone przez ustalenia planu miejscowego np. w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, pełniąc jednocześnie rolę terenu niezbędnego do realizacji koniecznej infrastruktury technicznej w ramach projektowanego kompleksu.

Przeznaczenie "alternatywne", tj. nie ustalone jednoznacznie - bo takim należy nazwać zawartą w skardze propozycję swobody wyboru wielkości terenu inwestycji oraz możliwości rezygnacji z realizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (realizacja tej funkcji fakultatywna) - jest niedopuszczalne mając na względzie przede wszystkim status planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Brak jest możliwości określenia w planie zagospodarowania przeznaczenia gruntów w sposób hipotetyczny, czy też alternatywny.

Zdaniem organu bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest wskazanie przez skarżącą, że toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Okręgowym

w Kielcach pomiędzy skarżącą a syndykiem PKS w Kielcach o wydanie przedmiotowej działki. Skarżąca nie wykazała, jak wynik tego sporu miałby wpłynąć na plan zagospodarowania przestrzennego lub na rozpatrywanie przez sąd administracyjny skargi na przedmiotowy plan.

Organ podniósł także, że zawarte w skardze oraz w wezwaniu Rady Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa propozycja zmiany minimalnego parametru powierzchniowego wydzielanej nowej działki z 1000 m2 na 500 m2 oraz zmianę przeznaczenia terenu o symbolu UC1 na "teren obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2" jest w istocie wnioskiem o zmianę ustaleń planu miejscowego - został on ujęty w stosownym rejestrze i będzie rozpatrywany przy najbliższych analizach aktualności planów miejscowych oraz aktualizacji wieloletniego programu sporządzania planów miejscowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie został uwzględniony. Wprawdzie w treści skargi jako stronę przeciwną wskazano Radę Gminy Pabianice, jednak z całości dokumentacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miasta Kielce. Oczywista omyłka w tym zakresie została sprostowana w piśmie procesowym z 26 sierpnia 20015r. i nie może skutkować odrzuceniem skargi.

Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013.594 t.j. ze zm.), zgodnie

z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że B. B. spełniła opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie pismem datowanym na 27 kwietnia 2015r. (data nadania w urzędzie pocztowym 28 kwietnia 2015r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wobec braku odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (data nadania skargi 25 czerwca 2015r.), wniosła skargę do sądu administracyjnego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., ONSAiWSA 2007/3/60).

Podkreślić przy tym należy, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy samorządzie gminnym, stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ stanowiący gminy, którego spełnienie otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu.

Poza sporem pozostaje, że B. B. jest właścicielką działki nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, oznaczonym symbolem UC1. Ma więc interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został zaskarżonymi ustaleniami Planu naruszony, gdyż ingerują one w sposób oczywisty w prawo własności skarżącej poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność.

Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez nią skargi. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest bowiem prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest właśnie m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego.

Objęte skargą zapisy Planu brzmią następująco:

- § 12 ust. 1 pkt 1b: w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalenia

i podziału nieruchomości ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek: minimalna powierzchnia działki 1000 m2 w terenach UC1, UKZ1.

- § 21 ust. 1 i 2 pkt 1: wyznacza się teren wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oznaczony na rysunku planu symbolem UC1. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie: wielkopowierzchniowy obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015.199 t.j.), zwanej dalej ustawą, ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy, zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały rady gminy w całości lub w części, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Poddając zaskarżoną uchwałę kontroli w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się przy jej podejmowaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania,

a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, o jakich mowa w art. 28 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy Prezydent Miasta Kielce dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określa art. 17 ustawy.

Analiza przesłanych Sądowi akt prowadzi do wniosku, że organ wypełnił dyspozycję w/w przepisu, postępując zgodnie z kolejnymi przewidzianymi w nim etapami procedury.

Po podjęciu przez Radę Miasta w Kielcach uchwały Nr XXIX/681/2008 z dnia 30 października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Śródmieście – Obszar I.1.3 Czarnowska, Żelazna – PKS" na obszarze miasta Kielce, Prezydent, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy, ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Echo Dnia z 21 stycznia 2009r.), w Biuletynie Informacji Publicznej (obwieszczenie z dnia 20 stycznia 2009 r.) oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta w Kielcach i na ulicach objętych planem: Składowej, Czarnowskiej oraz 1-go Maja. Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do Planu.

Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje

i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). W ustawowym terminie 21 dni od daty wpływu Prezydent rozpatrzył wnioski do planu,

a sporządzając projekt Planu opracował prognozę oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( art. 17 pkt 3 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu – art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. 2010.130.871). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 w brzmieniu jak wyżej, Prezydent uzyskał opinię o projekcie od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach (lit. a – aktualnie art. 17 pkt 6 lit. a) tiret pierwsze) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (lit.c – aktualnie art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie). Udostępnił do uzgodnienia projekt planu podmiotom określonymi w art. 17 pkt 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu – art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z 25 czerwca 2010 r.:

- Wojewodzie Świętokrzyskiemu, Zarządowi Województwa i Zarządowi Powiatu Kieleckiego (lit. a),

- Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (lit. b),

- organom właściwym na podstawie odrębnych przepisów (lit.c) tj. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Kielcach, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie, Świętokrzyskiemu Zarządowi Melioracji

i Urządzeń Wodnych w Kielcach, Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach,

- Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach (lit. d),

- Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Kielcach, Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu, Agencji Wywiadu

w Warszawie, Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej

w Warszawie (lit. e),

- Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach (lit. g) oraz

- Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Geologowi w Kielcach (lit. h).

Przepisy art. 17 pkt 6 lit. b), pkt 7 lit. f) oraz i), a także pkt 8 nie miały wobec charakteru terenu objętego Planem zastosowania.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, Prezydent Miasta stosownie do art. 17 pkt 9 i 10 ustawy, w sposób określony w art. 17 pkt 1 (obwieszczenie z 20 marca 2013 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta w Kielcach i na ulicach objętych planem: Składowej, Czarnowskiej oraz 1-go Maja, obwieszczenie w BIP z dnia 3 kwietnia 2013 r., informacja w prasie – Echo Dnia z dnia 4 kwietnia 2013r.) ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (od 12 kwietnia 2013 r. do 15 maja 2013 r.), zaś w dniu 23 kwietnia 2013 r. w siedzibie Urzędu Miasta odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi

w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Prezydent rozpatrzył uwagi, które wniesiono na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Prezydent przedstawił Radzie Miasta Kielce projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Spełniony został również warunek z art. 16 ust. 1 ustawy tj. plan sporządzono w skali 1:1000, a tekst planu zawiera niezbędne postanowienia, o jakich mowa w art 15 ust. 2 ustawy.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Radę Miasta Kielce prawa poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem UC1 pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kierunek zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie musi być więc zgodny z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w treści studium. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to,

że sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub w części (art. 28 ust.1 ustawy). Wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 znalazł się w treści wstępnej zaskarżonej uchwały, a stwierdzenie przez Radę zgodności ze studium odpowiada stanowi faktycznemu, jaki zaistniał w sprawie.

Jak wynika bowiem z przedstawionej Sądowi dokumentacji, zmiana Nr 4 Studium – uchwała Nr XXVIII/648/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z 3 października 2008r. – przeznaczyła część obszaru objętego Planem pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W związku z powyższym, w treści zaskarżonej uchwały nie było możliwe inne, niż powyżej wskazane, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka B. B..

W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym Planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz

z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń

w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Jak już wyżej podkreślono, prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP stanowiąc w treści art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc

z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są bez wątpienia przepisy ustawy, które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest zatem dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe

z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności

w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub

w bezpośrednim sąsiedztwie.

W świetle powyższego nie jest uprawniony zarzut, że fakt przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem UC1 wyłącznie (a nie – jak podnosi skarżąca – alternatywnie) pod budowę obiektu wielkopowierzchniowego stanowi naruszenie władztwa planistycznego. Co do zasady, podzielić należy bowiem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P2/98, że przy badaniu, czy doszło do naruszenia istoty prawa lub wolności powinno się uwzględniać kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Stąd też, oceniając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do poszczególnych nieruchomości nie można abstrahować od ogólnych założeń planistycznych i polityki Gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie

z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu

(w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Sama sprzeczność nie stanowi jednak samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego (por. także wyrok NSA z 25 czerwca 2015r., II OSK 2865/13).

Jak widać z dokumentacji przedstawionej przez organ, koncepcja realizowana przez Gminę na całym terenie objętym Planem dotyczy nie tylko budowy obiektu wielkopowierzchniowego, ale przede wszystkim zapewnienia kontynuacji funkcji usług komunikacji zbiorowej, świadczonych na terenie dworca PKS, przy zachowaniu jego walorów zabytkowych jako charakterystycznego dla panoramy miasta obiektu. W uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu podniesiono, że rozwój infrastruktury komunikacyjnej i technicznej w tym rejonie oraz sposoby wykształcenia przestrzeni publicznych i powiązania z historycznym centrum miasta pozwoli na znaczne zwiększenie atrakcyjności całego terenu. Ponadto sąsiedztwo dworca kolejowego z planowanym jego przekształceniem w centrum usługowo-handlowe z funkcją obsługi pasażerów będzie stanowić istotny czynnik aktywizujący rozwój nowej infrastruktury.

Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego zapisu zawartego w § 12 ust. 1 pkt 1b Planu, podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania

i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Uregulowania zawarte

w kwestionowanym przez skarżącą zapisie stanowią zatem wyraz realizacji przez Gminę ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1b. Przyjmując jednocześnie założenie, że obszar oznaczony w Planie symbolem UC1 Gmina Kielce wyznaczyła jako teren wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, określenie minimalnej powierzchni działki wydzielonej

w wyniku ewentualnego scalenia na 1000 m2 wydaje się być racjonalne

i uzasadnione z punktu widzenia realizacji założeń planistycznych Gminy. W § 12 Planu znalazły się także wszystkie elementy wymagane przez § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1587). Niezależnie od tego zauważyć należy, że z treści § 12 ust. 2 Planu wynika, że na obszarze objętym granicami Planu nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że postępowanie scaleniowe na tym terenie jedynie może być przeprowadzone, ale wcale nie musi.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają wnioski wynikające ze złożonej przez B. B. opinii urbanistycznej opracowanej przez Pracownię Urbanistyki i Architektury M. S.. Oczywistym jest, że konsekwencją wprowadzenia w życie koncepcji planistycznej ujętej w § 21 Planu, jest faktyczna niemożność realizacji przez nią - wyłącznie na własnej działce o powierzchni 843 m2 – wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Podkreślenia jednak wymaga, że założenia i polityka przestrzenna gminy, która znajduje wyraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, abstrahuje od stosunków własnościowych na danym obszarze

i tego, czy zamierzony przez organ planistyczny sposób zagospodarowania terenu może być zrealizowany osobno na każdej ewidencyjnej działce położonej w zasięgu oddziaływania planu. Z założenia bowiem polityka przestrzenna gminy musi mieć zasięg terytorialny i obejmować większe obszary, często o bardzo zróżnicowanej strukturze własnościowej. Tylko w ten sposób gmina może uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazania ustawowe zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy, tj.

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu jest także zarzut dotyczący przewidywanego przez skarżącą spadku wartości jej działki. Sytuację taką przewiduje bowiem art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli, w związku

z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Podobnie nie mają wpływu na wynik sprawy postępowanie cywilne toczące się w związku ze sporem, w jakim pozostaje skarżąca oraz syndyk PKS

w Kielcach oraz postępowanie karne dotyczące wywłaszczenia przeprowadzonego w 1972r.

W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Gmina Kielce, dysponując zespołem uprawnień kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.