Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2,21 ust. 1 i 2, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 128/14 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 128/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..] lipca 2013 r. nr [..] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. (L.dz. [..]), którym przywrócono J.S.-T. i Z.S. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], nr hip. [..].

W sprawie ustalono, że nieruchomość położona w W. przy ul. [..], oznaczona numerem hip. [..], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J.S. w ¼ części oraz Z.S. w ¾ części na podstawie aktu kupna z dnia [..] lipca 1930 r., co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie nr [..] z dnia [..] lipca 1948 r.

W dniu 19 lipca 1948 r. J.S.-T. i Z.S. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Równocześnie dawni właściciele złożyli wniosek o przywrócenie terminu.

Orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 1948 r., L.dz. [..], Prezydent m.st. Warszawy przywrócił dawnym właścicielom termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [..], pod warunkiem zaakceptowana i przyjęcia promesy Zarządu Miejskiego zobowiązującej do odbudowy znajdującego się na posesji budynku do dnia 31 grudnia 1949 roku.

Orzeczeniem z dnia [..] lutego 1953 r. Nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło przyznania byłym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, z racji stwierdzenia że warunek nie został spełniony.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 1999 r., sygn. akt [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [..] września 1953 r., wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Warszawie o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [..].

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Prezydent ni. st. Warszawy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. przywracającego termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W dniu [..] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję nr [..] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie jest przywracalny. Wobec czego orzeczenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Z.S., reprezentowany przez adwokata. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż żaden obowiązujący w roku 1948 przepis nie zakazywał przywracania terminu dekretowego, ani nie stanowił, że jest to termin zawity. Natomiast zmiana wykładni stosowania prawa nie może być przesłanką do orzekania o niezgodności z prawem. Ponadto podniósł, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podjętej ponad 60 lat temu w kwestii przywrócenia terminu jest absolutnie bezpodstawne.

W dniu [..] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [..] lipca 2013 r. nr [..] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia dokonane przez Kolegium w decyzji z dnia [..] lipca 2013 r. sygn. akt [..].

Kolegium podniosło, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz z brzmienia art. 7 dekretu wynika, że brak jest regulacji umożliwiającej przywrócenie 6 miesięcznego terminu na złożenie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego. W dniu [..] sierpnia 1948 r. żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, a więc jest to termin zawity. Termin zawity jest bowiem terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie przed odpowiednim organem realizacji praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa.

W podsumowaniu Kolegium wskazało, iż wobec powyższego uznanie w orzeczeniu z dnia [..] sierpnia 1948 r., że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest przywracalny, podczas gdy jest to termin zawity prawa materialnego powodujący wygaśnięcie prawa, rażąco naruszało prawo i dlatego należało stwierdzić nieważność tego orzeczenia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] listopada 2013 r., jak i decyzję ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.S. zarzucając obu decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, oraz art. 6, 7, 8 i 16 k.p.a. jak również zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności art. 2, 21 i 64).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pogląd obecnie panujący w orzecznictwie, iż termin z art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym ma znaczenie jedynie dla wniosków o przywrócenie terminu składanych po 1996 r. lub też już złożonych takich wniosków, ale nierozpatrzonych do roku 1996 r. Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa - wydania aktu indywidualnego (w przeszłości) w oparciu o ówcześnie istniejącą interpretację przepisu, która w czasach późniejszych uległa zmianie i stała się odmienną od obowiązującej. Skarżący wskazał ponadto, iż przedmiotem oceny organu po wszczęciu postępowania w sprawie przyznania własności czasowej w tej sprawie powinna stać się wyłącznie merytoryczna ocena okoliczności w świetle regulacji dekretu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. I OSK 1898/07, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz.35). Podniosła ponadto, iż literalna wykładnia brzmienia art. 7 i 9 dekretu prowadzi wprost do naruszenia wyżej wymienionych zasad konstytucyjnych (art. 2, art. 21 oraz art. 64), w związku z czym ten przepis powinien zostać oceniony właściwie przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych termin z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie jest przywracalny. Wobec czego orzeczenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargę należy uznać za niezasadną. Podniesiono, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r., którym przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydane zostało na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu "warszawskiego". Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd podniósł, że systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Sąd uznał za słuszny pogląd, wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny - jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Taka konstatacja wynika wprost z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Wskazano również, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidywały przepisy określające dany termin w dacie wydania orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno dekret z dnia 26 października 1945 r. jak i żaden inny przepis prawa nie przewidywał w dacie wydania postanowienia z 1948 r. regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 1999 r., sygn. akt: IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem, złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej - i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu. Nie ulega również wątpliwości, iż w takiej sytuacji brak jest możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Z tych powodów, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko wyrażone przez organ w orzeczeniach stwierdzających nieważność postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r., którym przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję postąpiło wbrew ugruntowanym poglądom wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślono, iż w powołanej wyżej uchwale z dnia 14 października 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie podsumowania obowiązującego poglądu orzeczniczego o prawnomaterialnym charakterze dekretowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wbrew twierdzeniom skargi, w żadnej mierze uchwała ta nie wykreowała nowego poglądu w tym zakresie, dlatego nie można traktować jej za normatywne źródło sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1227/09). Z podanych wyżej powodów, Sąd nie dopatrzył się również podniesionego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając;

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rażącym naruszeniem prawa jest wydanie orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] o przywróceniu terminu, zgodnie z obowiązującą ówcześnie interpretacją przepisu art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuwzględnienie zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, z których to zasad interpretuje się zasadę praw - materialnych i procesowych słusznie nabytych, co spowodowało eliminację z obrotu prawnego - słusznie nabytego przez dotychczasowego właściciela - prawa do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej po kilkudziesięciu latach od nabycia tego prawa;

- art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji przez bezpodstawną eliminację z obrotu prawnego aktu indywidualnego wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na mocy którego skarżący uzyskał prawo i przez kilkadziesiąt lat korzystał z niego dochodząc respektowania przez Państwo konstytucyjnych zasad: ochrony własności i dziedziczenia, wyjątkowości wywłaszczeń i równej ochrony prawa własności wszystkich podmiotów;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie - ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [..] z dnia [..] lipca 2013 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [..] listopada 2013 r. [..] były wydane bezpodstawnie z racji braku przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przypisywanej wskazanemu wyżej orzeczeniu Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że istotą sprawy jest ocena, czy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej nieruchomości jest wydane z rażącym naruszeniem prawa, skoro zostało wydane zgodnie z obowiązującą ówcześnie wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, pozwalającą skutecznie zwracać się z wnioskiem o przywrócenie terminu w takich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę uznał, że twierdzenie SKO, że postanowienie o przywróceniu terminu z 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest zasadne - co w świetle panujących poglądów na temat interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jest błędnym stanowiskiem.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zdaniem komentatorów, potwierdzonym przez orzecznictwo - stwierdzanie rażącego naruszenia prawa jest środkiem nadzwyczajnym, wobec czego wykładnia przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa powinna być traktowana ścieśniająco. Zmiana wykładni przepisu nie jest podstawą do stwierdzania rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa wydania aktu indywidualnego (w przeszłości) w oparciu o ówcześnie istniejącą interpretację przepisu, która w czasach późniejszych uległa zmianie i stała się odmienną od obowiązującej w dacie wydania decyzji (wyrok NSA V SA 2998/99, I SA/Ka 1582/98, V SA 463/99, V SA 1387/98, V SA 870/98, V SA 1970/98, IV SA 912/97).

Eliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzoru, indywidualnych aktów administracyjnych przyznających stronom uprawnienia, z racji uznania za rażące naruszenie prawa - odmiennej wykładni narusza również art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady demokratycznego państwa prawnego z której interpretuje się zasadę praw - materialnych i procesowych - słusznie nabytych), w w tej szczególnej sytuacji faktycznej - godzi również w zasadę ochrony własności i wyjątkowości wywłaszczeń wyrażoną w art. 21 ust. 1 i 2 oraz zasadę równości ochrony prawa własności wszystkich podmiotów, wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Jest bowiem ewidentnym naruszeniem wyżej powołanych zasad konstytucyjnych pozbawienie obywatela prawa przyznanego wcześniej indywidualnym aktem administracyjnym, jedynie z tego powodu że zmieniła się praktyka orzecznicza - wykładnia przepisu art. 7 dekretu, na mocy której w latach czterdziestych ubiegłego wieku wydano szereg orzeczeń przywracających termin do złożenia wniosku dekretowego.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy podano, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy jako niezasługującej na uwzględnienie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga z racji bezpodstawnego wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji [..] z dnia [..] lipca 2013 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [..] listopada 2013 r. [..] z uwagi na brak przesłanki "rażącego naruszenia prawa" zasługiwała na uwzględnienie. Eliminowanie indywidualnych aktów administracyjnych z obrotu prawnego w trybie nadzoru z racji uznania za rażące naruszenie prawa odmiennej wykładni narusza nie tylko te przepisy postępowania ale również zasadę stabilności orzeczeń - art. 16 k.p.a., zasadę zaufania do organów państwa - art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA SA/Wr 98/94, POP 1996/1/3).

Podsumowując stwierdzono, że wbrew temu, co Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał jako problem podstawowy, tj. że: "podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu warszawskiego" - podstawowym problemem jest tutaj zasadność i zgodność z prawem stwierdzenia przez SKO decyzją [..] nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] - (wydanego zgodnie z obowiązującą ówcześnie interpretacją przepisu art. 7 dekretu) - jako dotkniętego wadą "rażącego naruszenia prawa". Nikt bowiem nie kwestionował aktualnie obowiązującej wykładni terminu z art. 7 dekretu warszawskiego, a jedynie przesłanki prawne eliminacji z obrotu prawnego - indywidualnego aktu przyznającego stronie możliwość ubiegania się o prawo własności czasowej zagwarantowane ustawą, z której to możliwości strona skarżąca korzystała przez kilkadziesiąt lat, aby na koniec dowiedzieć się, że przyznana jej możliwość ochrony prawa własności była aktem rażąco naruszającym prawo - bez wskazania jednak naruszonego przepisu.

Podniesiono, że nie ma przepisu prawnego zakazującego przywrócenia terminu z art. 7 dekretu warszawskiego. Jest to jedynie wykładnia tego przepisu, a odmienna od stosowanej w dacie wydania orzeczenia - wykładnia nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. skarżący kasacyjnie przytoczył nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 maja 2015 r., P 46/13, który ma, jego zdaniem, zastosowanie w rozpoznawanej sprawy i potwierdza zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zrzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji zasadności stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy w sytuacji zmiany wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Strona skarżąca nie kwestionując materialnego charakteru terminu do złożenia wniosku dekretowego stoi bowiem na stanowisku, że orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] o przywróceniu terminu zostało wydane zgodnie z obowiązującą ówcześnie interpretacją przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), która to interpretacja uległa zmianie w późniejszym czasie, w szczególności w 1996 r. w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 5 sędziów z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997), co wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że kwestia charakteru prawnego terminu określonego w art. 7 dekretu, a w konsekwencji niemożliwość jego przywrócenia i skutki, jakie z tego wynikają nie jest zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a zwłaszcza w związku z uchwałą NSA z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu określonego w art. 7 dekretu warszawskiego, który nie podlegał przywróceniu – obecnie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2005 r., OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., I OSK 133/05; 30 października 2009 r., I OSK 85/09; 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10; 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14) - było prezentowane już kilkadziesiąt lat temu, w latach 50-tych, 60-tych ubiegłego wieku. Wyrazem tego było stanowisko samego prawodawcy, który starał się łagodzić skutki niezachowania tego terminu w późniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę gruntów warszawskich. W tym miejscu należy wskazać na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18), w której przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej pod budowę lub zabudowanej z zakreśleniem 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku, oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) przewidującą nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia 1988 r. Kwestia charakteru prawnego terminu z art. 7 dekretu i niemożności jego przywrócenia prezentowana była również w ówczesnej praktyce organów, co jednoznacznie wynika np. z wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie I OSK 1977/10. W sprawie tej orzeczeniem prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z czerwca 1958 r. został przywrócony termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej, a następnie Minister Gospodarki Komunalnej działając na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, decyzją ze stycznia 1959 r. uchylił decyzję przywracającą termin. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ze stycznia 1959 r., Minister Infrastruktury decyzją z maja 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a NSA w powołanym wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 1977/10 oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym NSA wskazał, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu. Wskazane wyżej okoliczności pokazują, że pogląd prawny, zgodnie z którym termin z art. 7 dekretu jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu nie jest poglądem, który ukształtował się w aktualnym orzecznictwie, ale jest to pogląd funkcjonujący już kilkadziesiąt lat (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14). Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie jest zasadny podnoszony przez stronę skarżącą argument zmiany wykładni art. 7 dekretu, a w konsekwencji trafnie uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa orzeczeniem, którym przywrócono materialny termin, o jakim stanowi art. 7 dekretu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rażącym naruszeniem prawa jest wydanie orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. L. Dz. [..] o przywróceniu terminu, zgodnie z obowiązującą ówcześnie interpretacją przepisu art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wyeliminowaniu z obrotu prawnego słusznie nabytego przez dotychczasowego właściciela prawa do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej po kilkudziesięciu latach od nabycia tego prawa, co stanowi – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – o nieuwzględnieniu zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, z których to zasad interpretuje się zasadę praw - materialnych i procesowych - słusznie nabytych.

W odniesieniu do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. (L.dz. [..]), którym przywrócono J.S.-T. i Z.S. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], nr hip. [..], tj. termin do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 7 dekretu warszawskiego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie było zatem orzeczenie, z którego wynikałoby nabycie określonego materialnego prawa przez adresata tego orzeczenia. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art. 7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatom orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadali oni maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego stanowiło niewątpliwie przejaw woli wnioskodawcy nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu. Brak również podstaw do przyjęcia, że z orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. (L.dz. [..]) wynikało słusznie nabyte prawo do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Źródłem prawa słusznie nabytego, tj. prawa ustalonego w drodze prawidłowego aktu stanowienia lub stosowania prawa (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 164) nie może być akt administracyjny obarczony istotną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności (zob. E. Bojanowski: Prawa nabyte/Ochrona praw nabytych, w: T. Bąkowski, K. Żukowski (red.): Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2016, s. 159-160). Zasada praw słusznie nabytych nie rozciąga się na prawa niesłusznie (nielegalnie) nabyte (por. wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r., K 22/99, OTK z 1999 r., nr 7, poz. 166; wyrok TK z dnia 17 lipca 2014 r., K 59/13, OTK-A z 2014 r., nr 7, poz. 73; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 9/13). W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1948 r. przywracającego termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w sytuacji, gdy samo złożenie wniosku nie skutkowało nabyciem prawa do gruntu na podstawie dekretu, nie mogło być traktowane jako przejaw braku ochrony prawa własności czy wywłaszczenia tego prawa. Niezasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji przez bezpodstawną eliminację z obrotu prawnego orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1948 r., skoro orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego przesądziła również o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. (L.dz. [..]) było wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został wadliwie skonstruowany i również z tego powodu nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również przepis art. 151 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tych przepisów stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Nawet gdyby w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie wiąże z zarzutami naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, bowiem łącznie przedstawia argumentację mającą uzasadniać wszystkie te zarzuty, to zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby okazać się skuteczny wtedy, gdyby skuteczne okazały się zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei odnosząc się do naruszenia wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 8 i art. 16 k.p.a., należy stwierdzić – poza odnotowaniem, że przepis art. 16 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (dwóch paragrafów), a strona skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, w jakim zakresie kwestionuje prawidłowość zastosowania tego przepisu – że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa znajduje uzasadnienie w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym orzeczenie podlegające stwierdzeniu nieważności nie jest chronione zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Przepis art. 16 § 1 k.p.a., do którego w istocie nawiązuje strona skarżąca kasacyjnie i zgodnie z którym "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych" wyraźnie stanowi, że decyzje ostateczne (odpowiednio postanowienia w związku z brzmieniem art. 126 k.p.a.) podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, w tym poprzez stwierdzenie nieważności w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, a tym samym m.in. w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował naruszenia przez organy art. 16 k.p.a. skoro trafnie stwierdził, że postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] sierpnia 1948 r. (L.dz. [..]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznego z prawem postanowienia o przywróceniu materialnego terminu do złożenia wniosku dekretowego nie może być też oceniane jako działanie naruszające zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, na który skarżący kasacyjnie powołał się w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r., mając dodatkowo na uwadze uchwałę NSA podjętą w składzie siedmiu sędziów dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). Zgodnie z tą uchwałą "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)".

Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 został wprawdzie wydany po wniesieniu skargi kasacyjnej, a przed jej rozpoznaniem, jednakże uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 dotyczy takiej sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie. Oznacza to, że uchwała dotyczy takich wyroków Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (w wyniku derogacji następuje zmiana stanu prawnego). Natomiast w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, Trybunał orzekł, że "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika zakresowy charakter przedmiotowego wyroku, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. Stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 z uwagi na jego charakter nie jest tym wyrokiem Trybunału, o których mowa w uchwale NSA składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r.. I OPS 9/09. Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłankę wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016 r., I OSK 2632/15 i z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego.

Niezależnie od powyższego należało rozważyć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze względu na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz wywodzonej z tych zasad zasady praw słusznie nabytych, w sytuacji, gdy nowe uzasadnienie tego zarzutu przedstawiono w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r., a w uzasadnieniu przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP z powodów wskazanych wyżej w ramach analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzupełniając to stanowisko warto zwrócić uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, w którym to orzeczeniu Trybunał w ramach wyczerpującego wywodu na temat zasady zaufania, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego podkreślił, że pewność prawa pozwala urzeczywistnić wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także wskazał, że przedmiotem ochrony konstytucyjnej jest zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale także do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy na gruncie których praktyka ta została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności. W wyroku z dnia 6 września 2001 r., P 3/01, TK uznał, że to utrwalona praktyka sądowa co do interpretacji przepisów prawnych wskazuje na treść prawa, a tym samym na wolę ustawodawcy, choćby nawet teoretycznie możliwa była inna wykładnia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.