Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 122/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 12, art. 35-37, art. 97-98, art. 104-105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w sprawie znak: [...] I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie jednego miesiąca w sprawie z wniosku D. S. – znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz skarżącej D. S. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 kwietnia 2914 r. D. S. wniosła do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie [...], dotyczącej wydania zgody na przeniesienie zabytku nieruchomego. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczenie terminu końcowego wydania decyzji. Wnosiła także o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe podawała, że dnia 26 października 2012 r. złożyła wniosek do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiotowej sprawie. Ponadto w toku postępowania składała pisma z prośba o udzielenie informacji w ramach obowiązków organu wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. oraz wnioski o charakterze formalnym - m.in. o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania sformalizowanych zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które zostało uwzględnione postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 stycznia 2014 r. [...]. Pomimo upływu terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez organ wyższego stopnia, Wojewódzki Konserwator Zabytków w dalszym ciągu nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. skarżąca, zaznajomiona z odpowiedzią na skargę, dodatkowo zwróciła uwagę na fakt na podejmowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czynności, które nie były bezwzględnie niezbędne dla wydana rozstrzygnięcia i nie mogą usprawiedliwiać naruszenia terminów z art. 35 § 3 k.p.a., czego przykład stanowi wielotygodniowa korespondencja z organem wyższego stopnia na temat zaawansowania postępowania karnego przeciwko mężowi skarżącej odnośnie zniszczenia willi " [...]". Wskazywała również, że wnioski zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. były sformułowane alternatywnie i nie wprowadzały niejasności co do żądania strony. W dniu przeprowadzania oględzin skarżąca była obłożnie chora, o czym informowała organy i uzyskała zwolnienie biegłego. Nadto w poprzednich latach wielokrotnie odbywały się oględziny przedmiotowego budynku.

Na rozprawie skarżąca sprecyzowała, że w sprawie nie wydano dotąd aktu, a skarga jest w istocie skargą na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wnosił o jej oddalenie oraz obciążenie strony kosztami niniejszego postępowania według norm przypisanych, składając niżej podane wyjaśnienia dotyczące przebiegu postępowania.

Budynek willi "[...]", usytuowany na działce nr [...], obr [...]., przy ul. K. w Z. jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia 3 stycznia 2001 r.

W dniu 26 października 2012 r. D. S. złożyła wniosek w sprawie przeniesienia zabytkowego budynku willi "[...]". We wniosku powołała się na wcześniejsze stanowisko WKZ z dnia 15 grudnia 2011 r. oraz stanowisko Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w K., które były odpowiedzią na wniosek skarżącej z sierpnia 2011 r. o wydanie zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. Do wniosku załączono pismo Fundacji [...] z 10 września 2012 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, trwałe przeniesienie zabytku nieruchomego, wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Zasady wydawania pozwoleń konserwatorskich reguluje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Rozporządzenie określa wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia i określa warunki wydania pozwolenia konserwatorskiego.

W § 5 i § 16 rozporządzenia określono wymagania odnośnie wniosku i pozwolenia na przemieszczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

W związku z powyższym, w dniu 7 listopada 2012 r. WKZ wydał postanowienie o obowiązku usunięcia braków formalnych, polegających między innymi na przedłożeniu projektu budowlanego na przemieszczenie willi "[...]".

W odpowiedzi na postanowienie D. S. przesłała pismo z dnia 27 listopada 2012 r. (data wpływu 29 listopada 2012r.), w którym wnosiła o zawieszenie postępowania do czasu opracowania projektu budowlanego na przeniesienie zabytku - tj. do końca lutego 2013 r., wydanie zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wyjaśnienie w trybie art. 8 i 9 k.p.a. pojęcia "projekt budowlany" na przemieszczenie zabytku. Do pisma został załączony odpis z KW nr [...]oraz wypis z rejestru gruntów jako dowod, że działka nr [...], na której usytuowana jest zabytkowa willa stanowi współwłasność osób fizycznych, a także akt notarialny potwierdzający własność działek nr [...] i [...] w K., pow. [...], woj. mazowieckie, z którego wynikało, że wskazane jako nowa lokalizacja nieruchomości nie są własnością Fundacji zainteresowanej przejęciem zabytkowej willi.

Powołany przez wnioskodawczynię art. 27 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami umożliwia wydanie zaleceń wyłącznie odnośnie sposobu korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia, konserwacji a także dopuszczalnych przekształceń. Charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. Zalecenia konserwatorskie w swojej istocie zawierają jedynie wytyczne, nie są powiązane z przymusem administracyjnym i nie mają charakteru orzeczenia. Nie mogą być zatem wydawane w formie decyzji administracyjnej.

W dniu 12 grudnia 2012 r., w związku z przesłanym przez D. S. odpisem z księgi wieczystej i powziętą przez WKZ informacją o stanie własnościowym zabytkowej nieruchomości, organ powiadomił L. S. o postępowaniu prowadzonym z wniosku D. S. i przesłał kopie dotychczasowych akt sprawy.

Nadto, w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 27 listopada 2012 r., w dniu 14 stycznia 2013 r. do stron postępowania zostało przesłane pismo, w którym na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały wydane zalecenia konserwatorskie dotyczące remontu konserwatorskiego i adaptacji willi "[...]". W przedmiotowym piśmie wyjaśniono sytuacje w jakich ze stanowiska konserwatorskiego dopuszczalna jest translokacja zabytku nieruchomego, oraz że w trybie art. 27 nie mogą być wydane zalecenia do przeniesienia zabytku. Wskazano także standardy jakim powinna odpowiadać dokumentacja projektowa. W tym samym piśmie poinformowano strony, iż zgodnie z sugestiami zawartymi w piśmie z dnia 2 listopada 2012 r., z chwilą przystąpienia do opracowywania dokumentacji projektowej postępowanie w sprawie translokacji willi "[...]" zostanie zawieszone do czasu wykonania projektu. W piśmie strony ponownie zostały wezwane do uzupełnienia wniosku w terminie do dnia 15 lutego 2013 r.

W dniu 14 stycznia 2013 r. D. S. stawiła się w siedzibie WKZ w K. i kontaktowała się z inspektorem prowadzącym sprawę. W rozmowie poinformowała, że z uwagi na koszty związane z projektem budowlanym na przeniesienie zabytkowego budynku zainteresowana jest przede wszystkim stanowiskiem urzędu, co do możliwości przeniesienia willi na teren województwa [...]. Inspektor prowadzący udzielił informacji, iż z uwagi na proponowaną lokalizację na terenie innego województwa w kwestii translokacji będzie musiała wypowiedzieć się ponownie Wojewódzka Rada Konserwatorska. Poinformowano także skarżącą, że braki formalne wniosku, w tym brak projektu jest podstawą do oddalenia wniosku. Prowadzący postępowanie przyznał, że kluczowym dla sprawy jest merytoryczna opinia Wojewódzkiej Rady Konserwatorskiej oraz, że przystąpienie do opracowania projektu rozbiórki i projektu na budowę ma uzasadnienie po uzyskaniu ww. opinii. Ze spotkania została spisana notatka służbowa.

W dniu 29 stycznia 2013 r. oraz w dniu 6 lutego 2013 r., WKZ, w związku z proponowanym przeniesieniem willi "[...]" na teren województwa mazowieckiego wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o opinię na temat przejęcia obiektu, a także z prośbą o informacje czy działka [...] i [...] są objęte ustawową formą ochrony konserwatorskiej. Odpowiedź otrzymano w dniu 11.02.2013 r.

W dniu 13 lutego 2013 r. wpłynęło pismo Fundacji [...] z mapą przedstawiającą planowaną lokalizację willi "[...]" oraz umową użyczenia gruntu, dającą podstawy Fundacji do ubiegania się o przejęcie obiektu.

Tym samym dopiero w lutym 2013 r. został uzupełniony wniosek z dnia 26 listopada 2012 r., zgodnie z pismem [...] z dnia 14 stycznia 2013 r.

W dniu 1 marca 2013 r. strony postępowania zostały powiadomione, iż wniosek z dnia 26 listopada 2013r. pozwala na przedstawienie sprawy przeniesienia willi " [...]" na najbliższym posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Konserwatorskiej.

W dniu 14 marca 2013 r. na XIV posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków zapadła decyzja o przekazaniu sprawy translokacji willi "[...]" na Główną Komisję Konserwatorską.

W dniu 30 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 98 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprawa została przekazana do Głównej Komisji Konserwatorskiej.

W dniu 26 sierpnia 2013 r. do WUOZ w Krakowie wpłynęło pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego informujące o skardze D. S. z dnia 16 kwietnia 2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak [...] WKZ wyjaśnił, że brak projektu budowlanego na translokację zabytkowej willi dawał podstawy do odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych. Poinformowano także, że istnieje podstawa do zawieszenia postępowania do czasu uzyskania opinii Głównej Rady Konserwatorskiej. Z uwagi jednak na koszty związane z wykonaniem projektu, a także wieloletni konflikt z właścicielami oraz stan techniczny budynku, postępowanie jest nadal prowadzone. Celem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest przede wszystkim uzyskanie merytorycznej opinii co do istoty rozstrzygnięcia wniosku, a nie zakończenie postępowania z przyczyn z formalnych.

W dniach 13-14 listopada 2013 r. na posiedzeniu Głównej Komisji Konserwatorskiej omawiana była kwestia przeniesienia willi "[...]" na teren województwa [...]. Komisja nie podjęła jednoznacznej decyzji, zobowiązała natomiast Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania na jakim etapie jest prowadzone w stosunku do jednego z współwłaścicieli postępowanie karne oraz jakie jest zainteresowanie Gminy Miasta [...], Starosty [...] lub [...] Parku Narodowego ewentualnym przejęciem obiektu, a także podjęcia rozmów z współwłaścicielami na temat ewentualnego remontu zastępczego. Generalny Konserwator Zabytków został zobowiązany przez Główną Komisję Konserwatorską do ponownego zajęcia się sprawą.

W związku ze stanowiskiem Głównej Komisji Konserwatorskiej, w dniu 19 listopada 2013 r. do Dyrekcji [...] Parku Narodowego zostało skierowane pismo, w sprawie ewentualnego przekazania zabytkowej willi. Pisma tej samej treści skierowano do Burmistrza Miasta [...] i Starosty [...]. O wszystkich podmiotów uzyskano negatywne odpowiedzi.

WKZ zwrócił się również do Sądu Rejonowego w Z. z prośbą o informacje, na jakim etapie jest sprawa karna prowadzona przeciwko L. S. w związku z podpaleniem i samowolną rozbiórką werandy w zabytkowej willi. W odpowiedzi w dniu 5 grudnia 2013 r. uzyskano kopię wyroku.

Niezależnie od powyższych działań, WKZ na etapie prowadzonego postępowania usiłował na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przeprowadzić kontrole zabytkowej willi. Celem kontroli miała być ocena obecnego stanu technicznego, która jest niezbędna do podjęcia ewentualnej decyzji o rozbiórce i ponownym postawieniu budynku w nowym miejscu. Pomimo skutecznie doręczonych kilkakrotnych wezwań, współwłaściciele nie stawili się na kontrole i nie udostępnili obiektu upoważnionym pracownikom.

W dniu 13 stycznia 2014 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem [...] przesłało do sprawy prawomocny wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1054/12, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 19.12.2011r.

W dniu 24 stycznia 2014 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem [...] przesłało do sprawy prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn akt l SA/Wa 1965/11, oddalający skargę L. S. na decyzję Ministra Kultury z dnia 30 września 2009 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję ww. organu, odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków willi "[...]".

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. (data wpływu 04.02.2014 r.), znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo zaleceń Głównej Komisji Konserwatorskiej, uznał za zasadne zażalenie D. S. na niezałatwienie sprawy przeniesienia willi [...] w terminie i zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do zakończenia postępowania w terminie 30 dniu od daty otrzymania tego postanowienia. Na postanowienie nie przysługiwało zażalenie, w związku z powyższym Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 11 lutego 2014 r. przesłał na adres Generalnego Konserwatora Zabytków pismo z dnia 11 lutego 2014 r., znak [...], w którym zwrócił uwagę na rozbieżność stanowiska Ministerstwa i Głównej Komisji Konserwatorskiej. Przedmiotowe pismo do dnia dzisiejszego pozostało bez odpowiedzi.

W związku z zaleceniami Głównej Komisji Konserwatorskiej oraz nieobecnościami współwłaścicieli na kontrolach WKZ, działając na podstawie art. 50 k.p.a., w dniu 10 lutego 2014 r. wezwał strony do stawiennictwa się w siedzibie Delegatury w N. celem złożenia niezbędnych wyjaśnień na temat stanu technicznego, translokacji oraz ewentualnego remontu zastępczego willi. Pomimo prawidłowego, skutecznego powiadomienia stron postępowania oraz uzyskanego dzień wcześniej od D. S. telefonicznego potwierdzenia obecności, żadna ze stron nie stawiła się na wyznaczone spotkanie, narażając tutejszy Urząd na koszty związane z oddelegowaniem pracowników. Nieobecność do dnia dzisiejszego nie została usprawiedliwiona.

Zgodnie z zaleceniami zawartymi w protokole z posiedzenia Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia 13-14 listopada 2013 r., pismem z dnia 18 marca 2014 r. [...], na adres Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN przesłane zostały wymagane dokumenty z prośbą o ostateczną opinię Głównej Komisji Konserwatorskiej na temat przeniesienia willi "[...]" na teren województwa mazowieckiego. W piśmie powołano się na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 stycznia 2014 r., sugerując termin zakończenia postępowania. Niestety do dnia dzisiejszego stanowisko Głównej Komisji Konserwatorskiej nie zostało przedstawione.

Podsumowując, powyższe Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazywał, że sprawa przeniesienia willi "[...]" na teren zespołu folwarcznego w K. jest wielowątkowa, zaś jest prowadzona z wyjątkową starannością i dokładnością. Zwrócić uwagę na niekompletność złożonego wniosku oraz niespójność żądań, gdzie z jednej strony skarżąca wnosi o wydanie zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, a z drugiej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (decyzji administracyjnej) na przeniesienie zabytku i jednocześnie zawieszenie prowadzonego w tej sprawie postępowania, przy czym skarżąca została pisemnie poinformowana o procedurze wydawania pozwolenia i zaleceń konserwatorskich, o których mowa powyżej (pisma z dnia 15 grudnia 2011 r., znak [...] i z dnia 14 stycznia 2013 r., znak [...]). Równolegle z postępowaniem w sprawie przeniesienia willi "[...]" prowadzone było postępowanie karne przeciwko jednemu z współwłaścicieli oraz postępowanie, w sprawie kasacji wyroku WSA, utrzymującego w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odmawiającą skreślenia willi "[...]" z rejestru zabytków. Nie bez znaczenia jest fakt, że obiekt jest zaniedbany, a współwłaściciele od lat unikają kontroli i uchylają się od ustawowego obowiązku opieki nad zabytkiem, w tym w szczególności prowadzenia remontów konserwatorskich. Translokacje zabytkowych obiektów są przeprowadzane w sytuacjach wyjątkowych i zawsze maja charakter działań ostatecznych, ratunkowych. Na terenie [...] przenoszono obiekty wpisane do rejestru zabytków na teren skansenów w związku z budową zbiornika przeciwpowodziowego w N. i S. oraz budynki figurujące w ewidencji konserwatorskiej w związku z inwestycjami drogowymi. W wypadku "[...]" celem przeniesienia jest wyłącznie nowa zabudowa działki nr [...] przy ul. K. w Z.. Przeniesienie willi "[...]" wiąże się ze zmianą stanu własnościowego zabytkowego obiektu, w związku z powyższym dla zagwarantowania postawienia obiektu w nowym miejscu konieczny jest udział w postępowaniu przyszłego właściciela obiektu, pomimo, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków pozwolenie konserwatorskie na przeniesienie zabytku wydaje się na wniosek właściciela gruntu, na którym obiekt obecnie się znajduje. Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest skuteczne doprowadzenie do translokacji obiektu, czyli wyegzekwowanie warunków wydanego pozwolenia konserwatorskiego. Trudno po sprzedaży pozostałego z rozbiórki materiału egzekwować od obecnego właściciela, czyli od osoby dla której pozwolenie będzie wydane rekonstrukcji budynku na działce, która jest własnością Fundacji. Ponadto, pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, przy czym ustawa - Prawo budowlane nie operuje pojęciem "translokacja". W związku z powyższym, konieczne będzie uzyskanie pozwolenia budowlanego na rozbiórkę, które może być wyłącznie wydane na wniosek obecnych właścicieli oraz pozwolenia na budowę, które będzie wydane na wniosek przejmującego zabytkowy obiekt. W tym wypadku pozwolenia będą wydawane przez dwa różne starostwa z terenu różnych województw. Do ich wydania konieczne będą projekty na rozbiórkę i budowę, uzgodnione odpowiednio przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postawa skarżącej, zdaniem tutejszego Urzędu nosi znamiona celowego utrudniania postępowania albowiem D. S. dwukrotnie nie udostępniła obiektu do kontroli, nie można więc było dokonać oceny obecnego stanu technicznego budynku. Nie stawiła się również na wyznaczone spotkanie, dotyczące między innymi translokacji zabytkowej willi. Do dnia dzisiejszego nie opracowała wymaganego projektu budowlanego. Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo podstaw do oddalenia wniosku, a także kontrowersji wobec przeniesienia zabytku reprezentującego styl zakopiański na teren województwa mazowieckiego, dla którego tego typu architektura jest obca stylistycznie, dążył do wydania merytorycznego stanowiska w tej sprawie i tym samym rozwiązania wieloletniego konfliktu z właścicielami, a przede wszystkim ratowania zagrożonego zniszczeniem obiektu. Właściciele wielokrotnie wnioskowali o skreślenie obiektu z rejestru zabytków. Stanowisko Ministra Kultury i rzeczoznawców było negatywne. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę. Translokacja willi "[...]" umożliwi wykorzystanie nieruchomości na cele inwestycyjne.

Ponadto, na rozprawie dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzkiego Konserwator Zabytków akcentował precedensowy charakter postępowania oraz niemożność rozstrzygnięcia sprawy bez udostępnienia budynku. Zwracał też uwagę na nowe okoliczności, wynikające ze złożonych na rozprawie dnia 11 czerwca 2014 r. pism Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak [...] oraz odpowiedź na nie z 9 maja 2014 r., znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ).

W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 26 października 2012 r. Brak zatem przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a stanowi ponadto, że odrzuceniu podlega skarga: wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (5); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (6 ).

W sprawie niniejszej nie zachodzą również przesłanki do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a. W szczególności, skarżąca wyczerpał tryb przesądowy poprzez wniesienie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenia z dnia 16 kwietnia 2013 r. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej pozwolenia na translokację willi " [...]", rozpoznanego postanowieniam z dnia 30 stycznia 2014 r., l.dz. [...].

Powoływany już przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. otwiera drogę do dokonania sądowej kontroli sprawności postępowania administracyjnego, o czym w zależności od stanu faktycznego i żądania skarżącego można orzekać w trybie art. 149 p.p.s.a. lub art. 154 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art 149 p.p.s.a.:

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Z art. 154 § 6 p.p.s.a. wynika, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Określając przedmiot kontroli sądowej w przepisach art. 3, 149 i 154 p.p.s.a. ustawodawca rozróżnia bezczynność organu od przelekłego prowadzenia postępowania, przy czym nie definiuje na czym wyodrębnione stany faktyczne mają polegać. Trzeba jadnak uwzględnić, że instutucja sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej w tych dwóch aspektach jest ściśle związana z rgulacjami zawartymi w k.p.a., mającymi stanowić gwarancje sprawności postępowania administracyjnego, zaś jeszcze przed nowelizacją przepisów w 2011r. stan uznawany za przewlekłe prowadzenie postępowania w orzeczeniach powołanych przez skarżącego podlegał kontroli sądowej w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Brzmienie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny ( tekst jednol. Dz.U.2014 poz.121 ) jest analogiczne jak obecnie już od 2004 r.

Zgodnie z zasadą z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w danej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów art. 36 k.p.a wynika, że każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych uznawany jest za zwłokę w jej załatwieniu, którą mogą powodować przyczyny zależna lub niezależne od organu administracji publicznej.

Artykuł 37 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

§ 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 38 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.

Powołane wyżej przepisy art. 37-38 k.p.a. normują instytucję nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, przy czym istotnym jest to, że nadzór ten obejmuje po pierwsze - niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 albo art. 37 § 2, lub po drugie – przewlekłe prowadzenie postępowania.

Taka regulacja w powiązaniu z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. i art. 154 p.p.s.a. pozwala na uznanie, że używane w tych ostatnich przepisach określenie "bezczynność organu" jest tożsame z sytuacją niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 myśl albo wyznaczonym na podstawie art. 37 § 2.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Po zmianach stany prawnego stan bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zachodzi w wyżej opisanej sytuacji.

Na marginesie powyższego, tytułem wyjaśnienia można dodatkowo wskazać, że jak słusznie dostrzega się piśmiennictwie " Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego należy konstruować, odwołując się do brzmienia przepisów kodeksowych. Ze względu na samą konstrukcję art. 37 k.p.a., zgodnie z którą zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania, tej ostatniej nie można identyfikować ze stanem niezałatwienia sprawy. Oznacza to, że zakres przedmiotowy zastosowania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje sytuacji zaskarżalnych zażaleniem na niezałatwienie sprawy. W konsekwencji istota tego zażalenia musi leżeć w znacznym stopniu gdzie indziej, niż wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej kodeks. Sposób prowadzenia postępowania powinien być zaskarżalny zażaleniem jedynie wówczas, gdy jest sprzeczny z prawem, a zatem przewlekłe prowadzenie postępowania musi w jakiś sposób naruszać przepisy regulujące postępowanie administracyjne (...) zaskarżalną zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. przewlekłość postępowania można powiązać z naruszeniem ciążącego na organie administracji prawnego obowiązku działania w sprawie bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) (...) teoretycznie można wskazać na sytuacje, w których wprawdzie jeszcze nie upłynął termin do załatwienia sprawy, ale organ poprzez swoje zachowanie - np. niepodejmowanie w ogóle żadnych czynności w sprawie, opieszałość w ich podejmowaniu lub ich przeciąganie, albo podejmowanie czynności zbędnych - narusza obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Takie sytuacje, choć nie stanowią bezczynności organu administracji publicznej, jako bezprawne, mogą konstytuować stan przewlekłości postępowania zaskarżalnego ustanowionym w art. 37 § 1 k.p.a. zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto wskazać, że w stanie prawnym, w którym nie istniało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, treść obowiązku określonego w art. 35 § 1 k.p.a. bywała w orzecznictwie łączona z zakazem przewlekłego prowadzenia postępowania". Takie trafne stanowisko prezentu je M. Malik ( monografia, Bezczynność Organu Administracji Publicznej w Postępowaniu Administracyjnym, Lex 2011). Podobne, jak wyżej podejście zostało wyrażone także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 191/12 ( zam. zb. Lex nr 1274709 ), w którym wskazano, że "...ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy..."

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem, także wtedy, gdy mają one znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy jako jeden z wielu elementów, zaś pozostały poza rozważaniami podmiotów zobowiązanych z uwagi na przyjęte przeszkody do dalszej do aktywności.

Niestwierdzenie w ramach kontroli bezczynności, czy przewlekłości postępowania administracyjnego skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność organu administracji publicznej, co wynika już z jej uzasadnienia, a zatem dokonana modyfikacja oznaczenia przedmiotu zaskarżenia, będąca w istocie jego sprecyzowaniem, jest w sprawie dopuszczalna.

Stan faktyczny sprawy został w istotnym zakresie przedstawiony w odpowiedzi na skargę i wykazany stosownymi dokumentami.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji na wniosek skarżącej są przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), a w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 6, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. W myśl ust. 6 tego artykułu, pozwolenia takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Z odpowiedzi na skargę wynika ponadto, że stosowanym w sprawie aktem jest także rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych ( Dz.U. Nr 165, poz. 987 ). W § 1 ust. 1 pkt 2 tego aktu wskazano, że rozporządzenie określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia i pozwolenie na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Przedmiotowy akt może zatem zawierać określone rozwiązania szczególne uzupełniające, względnie wyłączające stosowanie przepisów k.p.a. w określonym w nim zakresie.

Mając na uwadze fakty dotyczące czynności podjętych w sprawie daty wpływu wniosku skarżącej z 26 października 2012 r. należy uznać, że Wojewódzki Konserwatora Zabytków pozostaje w bezczynności w uprzednio wskazanym rozumieniu tego pojęcia.

Do takiej oceny upoważnia choćby fakt, że dysponując określonym wnioskiem D. S. organ pierwszej instancji uznawał, iż posiada on braki formalne uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu, natomiast postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r., znak [...], wzywał o ich uzupełnienie na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., a nie art. 64 k.p.a., bez wskazania rygoru niezastosowania się strony do tego wezwania. Na podstawie takiego wniosku organ pierwszej instancji wszczął postępowania, o którym zawiadomił L. S. pismem z dnia 12 grudnia 2012 r.

Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji zaniechał rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2012 r., o zawieszenie postępowania, co winien uczynić wydając stosowne postanowienie w trybie art. 98 k.p.a. Powyższe winien uczynić wydając stosowne postanowienie, a czego jednakże również zaniechał.

Po uzupełnieniu wniosku co do niektórych braków Wojewódzki Konserwator Zabytków 14 stycznia 2013 r. informował skarżącą o sankcjach związanych z brakiem projektu budowlanego, które jak dotąd nie skutkowały wydaniem zapowiadanej decyzji odmownej na podstawie art. 104§ 1 k.p.a. mimo takiego projektu nadal brak.

W piśmie organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2013 r., znak [...], WKZ wyjaśnia się z kolei, że brak projektu budowlanego na translokację zabytkowej willi dawał podstawy do odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych. Poinformowano także, że istnieje podstawa do zawieszenia postępowania do czasu uzyskania opinii Głównej Rady Konserwatorskiej. Przesłanki wydania z urzędu postanowienia o zawieszeniu postępowania zostały wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zaś mogą również być zamieszczone w przepisach szczególnych. Zawieszenie postępowania wymaga jednaj wydania postanowienia, którego w aktach administracyjnych jak dotąd brak.

Nie jest tak, że nadanie biegu wnioskowi niespełniającemu wymogów formalnych może być postrzegane jako działanie legalne i podejmowane w interesie strony. Takie postępowanie narusza bowiem zasadę praworządności ( art. 6 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.), a także zasadę należytej informacji i uwzględniania słusznego interes strony, pozbawiając ją możliwości kwestionowania zasadności stanowiska organu administracji publicznej w zakresie istnienia braków wniosku, czy z tym zapowiadanych skutków ich nieuzupełnienia skutków.

Analogiczna uwaga dotyczy sytuacji braku formalnego wypowiedzenia się w kwestii istnienia przesłanek usprawiedliwiających brak rozstrzygnięcia sprawy w terminach ustawowych. Uchybienie polegające na nierozpoznaniu w prawem przewidzianej formie wniosku strony o zawieszenie postępowania, albo zaniechanie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, oznacza bezczynność organu administracji publicznej.

O ile zdaniem organu, w toku postępowania strona zmienia wniosek w taki sposób, że stanowi on w istocie nową sprawę, względnie że postępowanie bezpodstawnie zostało wszczęte, to również taka okoliczność podlega i może prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 105 k.p.a.

Prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej winien mieć na uwadze treść przepisów prawa materialnego, które będzie stosować w procesie subsumpcji, a także przepisów proceduralnych regulujących tryb postępowania. Na sprawność postępowania administracyjnego nie mogą rzutować niewiążące stron wewnętrzne procedury dotyczące rozpatrywania spraw, nawet jeżeli mają one związek z działaniem organu administracji publicznej w sferze objętej jego uznaniem.

Zarówno przedstawiony materiał, jak i treść odpowiedzi na skargę wskazuje że bez usprawiedliwionych podstaw organ pierwszej instancji od 26 października 2012 r. nie wydał w sprawie aktu, ani też nie podjął czynności równoznacznej z zakończeniem postępowania. Powyższe okoliczności skutkują bezczynnością Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nawet jeżeli nie pozostaje on w sprawie bierny, zaś różnego typu czynności podejmuje w nieodległych terminach. Stan na dzień orzekania w niniejszej sprawie jest taki, że w przedstawionych aktach administracyjnych nie ma nawet projektu budowlanego, który powoływane przez organ pierwszej instancji rozporządzenie wymienia jako załącznik do wniosku.

Pomimo tych krytycznych uwag stwierdzony stan bezczynności organu nie ma w ocenie Sądu cech rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Tej oczywistości w sprawie niniejszej brak z kilku powodów. Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje bowiem, że będąc poinformowana iż projekt budowlany posiada braki formalne skarżąca nie kwestionowała powyższego, a składając wniosek dotkniętego brakami i wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu ich uzupełnienia, godziła się na pozostawanie sprawy bez biegu. O dążeniu skarżącej do uzyskania niezwłocznego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powziął wiedzę w dniu 26 sierpnia 2013 r., z pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego informującego o skardze D. S. z dnia 16 kwietnia 2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Obiektywną okoliczność uwzględnianą w całokształcie oceny stanowi również fakt, że do chwili obecnej skarżąca nie przedłożyła projektu budowlanego żądanego już w pierwszym piśmie, zaś niektóre czynności uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy utrudniała jej choroba. Nie bez znaczenia w analizowanym przypadku jest również fakt braku właściwego współdziałania po stronie organów opiniodawczych utworzonych na poszczególnych szczeblach w strukturach wewnętrznych organów ochrony zabytków, przy czym ta okoliczność w całokształcie oceny ma marginalne znaczenie, albowiem brak właściwej współpracy nie zwalnia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od rozstrzygnięcia sprawy w ustawowych terminach na podstawie dostępnych materiałów.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. , przy czym brak podstawy do wymierzenia organowi grzywny w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem kompleksowa analiza stanu faktycznego sprawy na tle obowiązujących przepisów prawa oraz zakończenie w terminie 1 miesiąca przedmiotowego postępowania, względnie wydanie aktu uzasadniającego brak rozstrzygnięcia sprawy do istoty, który podlega zaskarżeniu w toku instancji, zaś następnie również merytorycznej kontroli sądowej.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt III. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.