Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 592/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 41 lit a
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1226/09, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. w O. - jednostki organizacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], oraz stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 143/10, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa NFZ od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1226/09, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA przypomniał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą materialno-prawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą.

Sąd I instancji wskazał, że niezrozumiałe jest zarzucanie skarżącemu nieprawdziwości złożonych oświadczeń (inne stacjonowanie pojazdu w dacie złożenia oferty niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), skoro treść oświadczeń skarżącego w żadnej mierze nie odnosiła się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego miały być świadczone usługi.

Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz (właściciel) w dacie złożenia oferty i okoliczność ta, w świetle ustaleń Prezesa NFZ, nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji F. by obsługiwać konkretny NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że Prezes NFZ wykaże, na podstawie jakich ustaleń wyprowadził wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonych decyzjach organy mieszały wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Jest to nieprawidłowe, gdyż ustawa wyraźnie rozgranicza te postępowania. Zdaniem Sądu, na etapie przystąpienia do konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy. Dopiero bowiem w następstwie wyboru jego oferty i przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, musiałby wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 spełnić. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/ DSM z dnia 15 października 2008 r. (cytowane wyżej) dotyczy etapu postępowania następującego po wyborze ofert.

WSA stwierdził, że organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonał przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Sąd uznał, że naruszone zostały art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ ocenił okoliczność istotną dla sprawy na podstawie własnego wnioskowania co do przebiegu przyszłych zdarzeń. Sąd uznał także, że odrzucenie oferty w tej sytuacji naruszało art. 149 ust. 1 p. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż organ powinien ustalić, czy ambulans w dacie zawarcia umowy będzie do dyspozycji oferenta w rejonie wskazanym w ofercie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 K.p.a. i błędne przyjęcie, że organ dokonał oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do oceny zdarzeń przyszłych, że ambulans realizujący umowę w oddziale NFZ, zgłoszony w ofercie do postępowania w innym oddziale NFZ uniemożliwi oferentowi zawarcie umowy, gdy tymczasem organ ustalił, że F. w dacie zawarcia umowy faktycznie nie będzie dysponował ambulansem w rejonie objętym postępowaniem konkursowym, a zatem tak złożona oferta nie mogła doprowadzić do skutecznego zawarcia umowy;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 7 ust. 3 i § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 81 z 2008 r. poz. 484), § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik 2 do zarządzenia nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne polegające na przyjęciu, że zgłoszenie do postępowania konkursowego ambulansu realizującego umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w innym oddziale NFZ aniżeli prowadzącym postępowanie konkursowe nie było nieprawdziwą informacją i nie stanowiło podstawy do odrzucenia oferty, podczas gdy tak złożona oferta zawierała nieprawdziwe informacje, skutkujące obligatoryjnym odrzuceniem oferty, bez możliwości jej uzupełnienia,

2) art. 132 ust. 3 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej polegające na przyjęciu, że oferent nie posiadając zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych (pojazd pozostaje w wyłącznej dyspozycji F. sp. z o.o. z siedzibą w [...]) nie był zobowiązany do spełnienia warunków co do pojazdu objętego ofertą, co oznacza ich spełnienie dopiero na dzień podpisania umowy (tj. obowiązek taki powstaje dopiero w następstwie wyboru jego oferty, w chwili przystępowania do zawarcia umowy), podczas gdy rozwiązania normatywne nakładają taki obowiązek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W ocenie NSA, problem występujący w sprawie sprowadza się do pytania, czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne ZOZ-y, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy jest prawdziwe oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym.

Odpowiadając na powyższe pytania NSA wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Dalej NSA wskazał, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 p. 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Ta trudna konstrukcja prawna jest o tyle uzasadniona, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Przechodząc do ustalenia, co jest przedmiotem świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, NSA wskazał, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz. 1410; dalej cytowana jako: ustawa o PRM). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia" zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś. z art. 3 p. 1 ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Zgodnie z art. 161a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów tej ustawy. Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 omawianej ustawy, zarządzeniami określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 p. 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 p. 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby"(§ 8 p. 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 p. 9).

W zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 p. 1 lit. b jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle powołanych uregulowań prawnych, biorąc pod uwagę także szczególny charakter świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się doskonale wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej NSA uznał, że oferentem i przyszłym świadczeniodawca był F. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji F.

Mając na uwadze powyższe NSA przystąpił do oceny zarzutów kasacyjnych.

NSA uznał przede wszystkim, iż nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1) postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2) zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd do błędnych wniosków. Tymczasem oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji F., jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji N. słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji, w szczególności w sytuacji, kiedy N. wygrał już konkurs, w którym zgłosił ambulans [...] i był tą ofertą związany. Jak wskazano wyżej, ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Skoro ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był w dyspozycji N. i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji F. z przeznaczeniem do stacjonowania w [...] i wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję.

Niewątpliwie oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy, doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych i konieczności badania przez Komisję, czy w przyszłości, przy zawieraniu umowy, oferent będzie miał w swojej dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie. Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić. W tym stanie rzeczy zobowiązanie organu do czynienia ustaleń nie mających wpływu na postępowanie konkursowe, należy uznać za nieuzasadnione.

Oczywiście uzasadniony jest także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Wskazany przepis dotyczy niemożności zawarcia umowy z osobami wykonującymi zawód medyczny, jeżeli udzielają one świadczeń opiekli zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę z Funduszem. Chodzi o niełączenie przez te same osoby form udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Omawiany przepis nie był w sprawie stosowany i nie ma z nią żadnego związku, należy więc uznać, że został powołany przez Sąd I instancji omyłkowo.

Mając na uwadze powyższe, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z Komentarzami (por. J. P. Tarno oraz T. Wosia) wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca, a więc nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że NSA uznał, iż przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy określić pozycję zakładu opieki zdrowotnej (ZOZ) w systemie świadczeń opieki zdrowotnej, co pozwoli odpowiedzieć na pytanie, kto jest oferentem, która to kwestia nie została dostatecznie sprecyzowana w niniejszej sprawie.

Następnie zaś należy odpowiedzieć na pytanie, co jest przedmiotem oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne.

Inaczej mówiąc, NSA ustalił, że swoistymi zagadnieniami wstępnymi w rozpatrywanej sprawie są zarówno elementy podmiotowe – związane z pozycją zakładu opieki zdrowotnej (ZOZ) w systemie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i przedmiotowe, dotyczące ustalenia przedmiotu oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne.

Po rozważeniu tych kwestii NSA nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę wykładnię prawa materialnego dokonaną przez NSA i ponownie ocenił, czy F. mogło być uznane za prawdziwe, a następnie ocenił czy zachodziły warunki do odrzucenia oferty. Sąd I instancji powinien przy tym wziąć też pod uwagę, że postępowanie konkursowe ma za zadanie wyłonienie najlepszych i rzetelnych świadczeniodawców, którzy będą wykonywać świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych zgodnie z przedłożoną ofertą.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała F. - jednostkę organizacyjną F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki [...] nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Ogłoszeniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała F. - jednostkę organizacyjną F. sp. z o.o. o wyniku postępowania konkursowego: do udzielania świadczeń medycznych wybrano inny podmiot (S. w [...]).

Werdykt ten został zakwestionowany zarówno w odwołaniu, jak i skardze przez F. jednostka organizacyjna F. sp. z o.o. Skarżący wskazał, że pojazd był w dyspozycji F. sp. z o.o. i to od tej spółki zależała zmiana pojazdu w rejonie opolskim i skierowanie go do innego rejonu, a na tę zmianę nie była potrzebna zgoda NFZ. Inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego a inne w trakcie realizacji umowy. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji.

W ocenie NSA, nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1) postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2) zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd do błędnych wniosków. Tymczasem oba wskazane przez Sąd I instancji etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy.

Oznacza to zatem, że świadczeniodawca już na etapie wyboru konkursowego ofert (konkurs ofert lub rokowania) powinien dysponować w sposób wyłączny odpowiednim ambulansem, który nie może być już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z innym Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ambulans zgłoszony do postępowania przetargowego, tzn. pojazd marki [...] nr rej. [...], zgodnie z ustaleniami Komisji, poczynionymi w wyniku przeprowadzonej kontroli, był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty dotyczącej ratownictwa medycznego, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się doskonale wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Ustalenia powyższe NSA uznał tym bardziej za zasadne, iż w jego ocenie oferentem i przyszłym świadczeniodawca był F. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o nr rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji F. Inaczej mówiąc, już na etapie konkursowego wyboru ofert wyłącznym dysponentem pojazdu, który miał służyć świadczeniu usług z zakresu ratownictwa medycznego powinien być podmiot, który te usługi będzie faktycznie wykonywał, tzn. F., a nie jego właściciel, czyli F. sp. z o.o. Nie jest zatem, w ocenie NSA, dopuszczalna sytuacja, w której regionalne niepubliczne zespoły opieki zdrowotnej zrzeszone pod firmą F. sp. z o.o. będą przystępować do regionalnych przetargów (konkursów), zwłaszcza w zakresie ratownictwa medycznego, odwołując się do scentralizowanej bazy transportowej pozostającej w dyspozycji centrali (F. sp. z o.o.). Jest bowiem jasne, że w takim stanie rzeczy sytuacja przetargowa tych podmiotów będzie w sposób oczywisty uprzywilejowana, a przynajmniej – pozbawiona ryzyka, jakie zwykle wiąże się z przystąpieniem do tego rodzaju przetargów. W tej jednak sytuacji o wyposażeniu w sprzęt, w tym również w specjalistyczne środki transportu, decydować będą nie właściwe Oddziały Wojewódzkie NFZ, do których zadań statutowych to należy, lecz władze spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W poczynionych ustaleniach NSA stwierdził ponadto, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Dalej NSA wskazał, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Jest to o tyle uzasadnione, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną nie zmienia faktu, że świadczeniodawca jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

NSA wskazał też, że przedmiotem świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne są medyczne czynności ratunkowe, uregulowane ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś. z art. 3 p. 1 ustawy, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

W konkluzji, w ocenie NSA, odpowiedź na zasadnicze pytanie w sprawie, a mianowicie: czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne ZOZ-y, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy jest prawdziwe oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym, powinna być negatywna. Inaczej mówiąc, jeden ambulans nie może być przedmiotem dwóch ofert, o których wyżej mowa, a co za tym idzie – należy uznać, że przedmiotowe oświadczenie złożone w postępowaniu konkursowym nie odpowiada prawdzie.

Tyma samym za prawidłowe, tzn. zgodne z prawem, należy uznać podjęte w rozpatrywanej sprawie decyzje organów NFZ, gdyż – jak wskazano to wyżej - zachodziły przesłanki do odrzucenia oferty.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.