Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1736/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 707/09 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 kwietnia 1999 r. nr VIII/74/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 707/09, oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 1999 r., nr VIII/74/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Warszawa Targówek dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 września 1992 roku, Nr XXXV/199/92, w części obszaru położonego w rejonie ulic Nowo - Wincentego i Kondratowicza, na terenie strefy ochrony systemu przyrodniczego miasta, oznaczonej symbolem O52. Zmiana planu polegała na wprowadzeniu korekty granicy przebiegającej między obszarami funkcjonalnymi MU15 i O52, poprzez włączenie do obszaru o symbolu MU15 fragmentu terenu położonego w obszarze oznaczonym symbolem O52.

Na terenach zabudowy mieszkaniowej (symbol MU) dopuszczono następujące zasady zagospodarowania:

1. realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, w tym usług komunikacyjnych; dopuszczono też łączenie tych funkcji,

2. określono nieprzekraczalną wysokość zabudowy mieszkaniowej do czterech kondygnacji, a zabudowy usługowej do 3 kondygnacji z zastrzeżeniem pkt 3,

3. dopuszczono przekroczenie określonej w pkt 2 nieprzekraczalnej wysokości zabudowy przy realizacji obiektów o charakterze religijnym oraz użyteczności publicznej,

4. określono, że parkingi i garaże dla wszystkich nowo wznoszonych obiektów powinny być zlokalizowane na trenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony,

5. dopuszczono jedynie zorganizowany sposób zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków do układu ogólnomiejskiego,

6. określono następujące wymogi z zakresu ochrony środowiska:

a) ewentualna uciążliwość dla środowiska wywołana przez obiekty usługowe i inne nie może wykraczać poza teren lokalizacji obiektu, a tym samym wywoływać konieczności ustanawiania strefy ochronnej,

b) podejmowanie działalności gospodarczej wiążącej się z wprowadzaniem do atmosfery substancji zanieczyszczających powietrze będzie możliwe wyłącznie po uzyskaniu decyzji o dopuszczalnej emisji,

c) w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego nie dopuszczono lokalizacji zabudowy chronionej, a zabudowa mieszkaniowa i usługowa powinna być zrealizowana z uwzględnieniem zabezpieczeń antyhałasowych,

d) inwestycje powinny być realizowane w sposób nie powodujący pogarszania warunków wodnych na terenach przyległych lasów,

e) ustalono, że procent powierzchni biologicznie czynnej terenu powinien wynosić minimum 30 %.

Nadto w § 6 pkt 3 uchwały ustalono, że na terenach oznaczonych symbolem MUA obowiązują zasady zagospodarowania wymienione wyżej z wyjątkiem punktów 2) i 3) oraz 6e. Z kolei w § 6 pkt 4.1 ustalono, że na terenach oznaczonych na rysunku zmiany planu symbolem MUB obowiązują zasady zagospodarowania określone jak wyżej z wyjątkiem pkt 6e zaś w § 6 pkt 4.2 ustalono, że na terenach MUB obowiązuje zachowanie co najmniej 60 % terenu biologicznie czynnego.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1166/07 skargę oddalił uznając, że interes prawny skarżącej nie został naruszony.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1360/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że nie można zasadnie twierdzić, że sam fakt, iż nieruchomość skarżącej nie jest położona na obszarze objętym zmianą planu przesądza o tym, że jej interes prawny nie został naruszony. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Okoliczność ta winna być przedmiotem oceny Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, zaskarżona uchwała nie narusza bowiem prawa. Jak zaznaczył Sąd, uchwała Rady Gminy Warszawa Targówek z dnia 22 kwietnia 1999 r. podjęta została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: "u.z.p."). Po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 tej ustawy Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała spełnia wymogi wynikające z tych przepisów. Podkreślono, że istota zarzutu skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, iż ustalenia planu dla terenu oznaczonego w uchwale symbolem MUA są zbyt ogólne. Jak zauważył Sąd, w planie dla tego terenu rzeczywiście nie określono nieprzekraczalnej wysokości zabudowy oraz minimalnej biologicznie czynnej powierzchni terenu, niemniej jednak wszystkie wymogi zawarte w art. 10 u.z.p. w tym także wymogi wynikające z ust. 1 pkt 6 i 8, są wymogami fakultatywnymi, a nie obligatoryjnymi. Wynika to z użytego w tym przepisie sformułowania: "w zależności od potrzeb". Brak w planie ustaleń co do nieprzekraczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej oraz brak ustaleń co do minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu nie może być uznany za naruszenie powyższego przepisu. W dacie bowiem uchwalania zmiany planu wydanie pozwolenia na budowę poprzedzało wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 40 ust. 1 u.z.p.), która konkretyzowała warunki realizacji inwestycji wynikające z planu określając m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Brak więc określenia powierzchni biologicznie czynnej nie oznacza, że inwestor może w zamierzeniu inwestycyjnym istnienie takiej powierzchni pominąć. Wymóg istnienia takiej powierzchni wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie do § 39 tego rozporządzenia na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analogiczny przepis zawarty był w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy Warszawa Targówek nienależycie rozpoznała potrzeby związane z uchwaleniem planu poprzez określenie dla terenu oznaczonego symbolem MUA zbyt ogólnych zasad jego zagospodarowania.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 § 1 Konstytucji RP, zaskarżona uchwała nie narusza bowiem w żaden sposób prawa własności skarżącej, jak też jej prawa do dziedziczenia. Ustalenia planu dla terenu oznaczonego symbolem MUA nie skutkują niemożnością lub ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej. Brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, by ustalenia te mogły skutkować w przyszłości takim zagospodarowaniem terenu oznaczonego symbolem MUA, który naruszałby prawo własności skarżącej.

Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż jej interes prawny został naruszony, gdyż kupiła ona mieszkanie na kameralnym osiedlu i wybudowanie w sąsiedztwie tak wysokiego budynku spowoduje ograniczenie jej prawa własności, będzie bowiem musiała znosić nieograniczoną liczbę osób, które będą tam przyjeżdżać w celach rozrywkowych, Sąd uznał, że okoliczności te wskazują na naruszenie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego skarżącej. Interesem faktycznym, a nie prawnym skarżącej jest oczekiwanie, by osiedle, na którym zamieszkuje pozostało spokojne i ciche. Realizacja zbyt wysokiego budynku mogłaby teoretycznie naruszać chronione prawem uprawnienia skarżącej, gdyby powodowała brak dostępu do światła słonecznego, jednak prawo do dostępu do światła słonecznego właścicieli sąsiednich nieruchomości chronione jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Również wskazywane przez skarżącą problemy związane z wodami gruntowymi brane są pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia 64 § 2 Konstytucji RP wskazując, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania nie muszą być identyczne dla wszystkich nieruchomości. Różnych ustaleń planu dla różnych nieruchomości nie można uznać za naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa własności . Nieuzasadniony jest też, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2, art. 3, art. 9, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 33 u.z.p. Z przepisów tych nie wynika obowiązek zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego takich zapisów, jakich domaga się skarżąca.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w świetle rozwiązań prawnych zawartych w u.z.p. powinien być jedynie spójny ze studium, a nie z nim zgodny. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Warszawa Targówek naruszają wymóg zachowania spójności ze studium.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 51 u.z.p. oraz art. 19 k.p.a. opierający się na wykładni tych przepisów stworzonej przez skarżącą na jej własny użytek, wskazując, że aby zrealizować postulat skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać gotowe projekty budynków dla każdej z nieruchomości. Tylko taka sytuacja eliminowałaby bowiem możliwość wpływu organów wydających pozwolenia na budowę na sposób zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd zauważył, iż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu planistycznym.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd stwierdził, że skarżąca nie zawarła w skardze jakiego rozstrzygnięcia oczekuje od Sądu, z treści skargi można jedynie domniemywać, że skarżąca oczekuje, by sąd doprowadził do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uwzględniałby oczekiwania skarżącej. W tej sytuacji wyjaśniono, że sąd administracyjny posiada uprawnienia do wyeliminowania z obrotu prawnego całości lub części aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego, jednakże nie ma uprawnień do tego, by nałożyć na organ stanowiący tego rodzaju akt obowiązku jego uchwalenia i zawarcia w nim określonych ustaleń.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, oparła na następujących podstawach:

1. naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia postanowień zaskarżonego aktu, w szczególności poprzez:

uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli zasadności zróżnicowania w zaskarżonym planie miejscowym sytuacji prawnej poszczególnych grup obywateli tj właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem MUa z jednej strony oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami MU i MUb - z drugiej strony, w wyniku zróżnicowania zakresu przedmiotowego regulacji planu dla poszczególnych terenów elementarnych objętych tą uchwałą, mimo zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wszystkich tych terenów, a w konsekwencji uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli, czy nie doszło do naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

uchylenie się przez Sąd I instancji od zbadania, czy brak ustalenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu MUa, który sąsiaduje z dwoma drogami publicznymi tj. ul. Kondratowicza (która ma funkcję ulicy zbiorczej) oraz ul. Nowo-Wincentego (która ma funkcję ulicy głównej ruchu przyspieszonego) nie narusza art. 9 u.z.p. w zw. z art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr. 71, poz. 838);

2. naruszeniu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) wszystkie zagadnienia (przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu) określone w tym przepisie mogą być regulowane w planie zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie oraz, że uregulowanie poszczególnych zagadnień w planie nigdy nie jest dla gminy obowiązkowe,

b) gmina zupełnie dowolnie może określać zakres przedmiotowy regulacji planu miejscowego oraz, że dowolność ta nie jest niczym ograniczona, w szczególności nie jest ograniczona potrzebami wyznaczonymi przez obiektywnie istniejące uwarunkowania terenu, ani potrzebami wyznaczonymi przez ustalone przeznaczeniem terenu, ani nawet potrzebami wyznaczonymi przez funkcję, rolę i istotę planów miejscowych w systemie gospodarki przestrzennej Polski;

3. naruszeniu prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 133 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu stwierdzenia, czy w zaskarżonej uchwale naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy;

4. naruszeniu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) w zw. z art. 4 oraz art. 2 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakładającego na gminę obowiązek ochrony ładu przestrzennego nie stosuje się w postępowaniu planistycznym,

przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób wystarczający chronią ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz środowisko przyrodnicze, jak i wynikające z przepisów o planowaniu przestrzennym uprawnienia osób trzecich, na każdym terenie wchodzącym w skład terytorium kraju, tak więc (poza nielicznymi wyjątkami jak tereny górnicze) gmina nie jest zobowiązana realnie fachowo planować przestrzeni poprzez regulowanie adekwatnych do indywidualnych potrzeb danego terenu zasad jego zabudowy i zagospodarowania,

ład przestrzenny na danym terenie jest chroniony niezależnie od tego czy gmina wywiązuje się z obowiązku regulowania zasad zagospodarowania danego terenu adekwatnych do jego przeznaczenia i obiektywnie istniejących uwarunkowań danego terenu, czy też od obowiązku tego gmina się uchyla,

ochrona interesu prawnego indywidualnych właścicieli nieruchomości na poziomie wydawania pozwolenia na budowę jest tożsama z ochroną zapewnianą w procesie ustalania warunków zagospodarowania i zabudowy terenów podczas sporządzania planu miejscowego,

obowiązek ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy terenu w planie miejscowym (bądź w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określonej w art. 40 u.z.p.) jest jedynie wymaganiem formalnym, a zatem istnienie aktów o odpowiedniej nazwie, jednak blankietowej treści jest wystarczające dla zapewnienia ochrony wartościom i dobrom określonym w ustawie o planowaniu przestrzennym,

f) pojęcie ładu przestrzennego jest tak abstrakcyjne i nieuchwytne, że w istocie jest pozbawione desygnatu, a zatem wywiązanie się przez gminę z obowiązku ochrony ładu przestrzennego nie poddaje się sądowej weryfikacji ponieważ twierdzenia o tym, czy ład przestrzenny jest w danym planie miejscowym chroniony, czy też nie jest chroniony, są zawsze subiektywne,

naruszeniu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 40 ust. 1 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydawana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego mogła konkretyzować warunki zabudowy w postaci np. dopuszczalnych gabarytów obiektów (wysokość budynków i szerokość elewacji), czy wskaźników intensywności zabudowy, jeżeli parametry te w ogóle nie zostały określone w planie miejscowym,

naruszeniu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 ust. 1 u.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez błąd w subsumcji polegający na tym, że ustalonego stanu faktycznego Sąd I instancji błędnie nie uznał za odpowiadający hipotezie normy z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

naruszeniu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 21 §1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie prawa własności właściciela do nieruchomości może polegać wyłącznie na ograniczeniu możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, w rezultacie czego Sąd I instancji naruszył również przepisy postępowania w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd nie zbadał czy zaskarżona uchwała nie pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem MUA przysługującej im ochrony prawa własności poprzez nieuregulowanie granic prawa własności nieruchomości wchodzących w skład terenu MUA

naruszeniu prawa postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, mimo że skarga jest usprawiedliwiona zaś zaskarżona uchwała narusza prawo.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości oznaczonych symbolem MU i MUb w stosunku do właścicieli nieruchomości oznaczonych symbolem MUa polega na zróżnicowaniu zakresu przedmiotu regulacji planu dla tych terenów elementarnych. Sąd zaś uchylił się od zbadania, czy właśnie to zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli w zaskarżonej uchwale jest uzasadnione. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego nie w tym, że w zaskarżonej uchwale dla terenu MUA nie ustalono wymogu zachowania takiej samej wysokości zabudowy i takiego samego procentu powierzchni biologicznie czynnej jakie ustalono dla jej nieruchomości, lecz w tym że dla terenu MUA nie ustalono tych parametrów wcale. A więc gmina w niemal identycznej sytuacji faktycznej i prawnej terenów MU, MUb i MUA, objętych tą samą zmianą planu miejscowego, odmiennie zinterpretowała i zastosowała przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, ujętej w zaskarżonej uchwale, dla każdego z tych terenów elementarnych. Wskutek czego własność nieruchomości oznaczonych symbolem MUa, objęta została szerszą ochroną prawną niż własność terenów nieruchomości sąsiadujących z terenem MUa.

Jak wskazuje skarżąca, Sąd I instancji uchylił się też od zbadania, czy zaskarżona uchwała nie narusza art. 9 u.z.p. w zw. z art. 43 ustawy o drogach publicznych. W zaskarżonej uchwale dla terenu MUA nie ustalono bowiem nieprzekraczalnych linii zabudowy, mimo że teren ten graniczy z ul. Kondratowicza, która ma funkcję ulicy zbiorczej, oraz ul. Nowo-Wincentego, która ma charakter ulicy głównej ruchu przyspieszonego, a więc ustalenie w zaskarżonym planie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenu MUa było obowiązkowe zgodnie z dyspozycją przepisów art. 9 § 1 u.z.p w zw. z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Dalej skarżąca wywodzi, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozumowanie Sądu I instancji jest sprzeczne zarówno z systemową, celowościową jak i językową wykładnią przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p. Przepis ten sformułowany jest bowiem w trybie oznajmującym, co oznacza, iż określa on obowiązek i uprawnienie adresata norm w tym przepisie zawartych, stanowiąc klasyczną normę kompetencyjną. Przepis ten nakazuje gminie uregulować w planie przestrzennym te spośród zagadnień, określonych w punktach 1-11 tego przepisu, które są adekwatne do potrzeb, te zaś potrzeby wyznaczane są przede wszystkim przez obiektywnie istniejące uwarunkowania terenu objętego planem. Również ustalenie w planie określonego przeznaczenia terenu rodzi potrzebę ustalenia adekwatnych do tego przeznaczenia warunków jego zagospodarowania. Przyjęta zatem przez Sąd I instancji koncepcja o całkowitej dowolności gminy w ustalaniu zakresu przedmiotowego regulacji planu miejscowego jest sprzeczna z celem istnienia planów miejscowych. Plany te pełnią kluczową rolę w systemie aktów planowania przestrzennego kraju i są najistotniejszym narzędziem, w które ustawodawca wyposażył gminy celem umożliwienia im realizacji obowiązku ochrony ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 33 u.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p.) oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych jak również innych wartości, określonych w art. 1 ust. 2 u.z.p. Plan miejscowy spełnia swoją rolę tylko i wyłącznie wtedy gdy zawiera odpowiednią treść. Zakres przedmiotowy jego ustaleń określony został w art. 10 ust. 1 u.z.p., przy czym ustawodawca w przepisie tym posłużył się sformułowaniem "według wyboru", a nie "w zależności od potrzeb". Z powyższego wynika, że intencją powyższego uregulowania było uniknięcie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego o treści nieprzystającej do przeznaczenia i rzeczywistych potrzeb terenu, a nie przyznanie gminie uprawnienia do dowolnego ustalania zakresu przedmiotowego planu. Nie jest więc dopuszczalna przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia, że gmina mogła uchwalić plan miejscowy, w którym nie byłoby określone ani przeznaczenie terenu, ani zasady jego zagospodarowania, bądź że gmina mogła ograniczyć zakres przedmiotowy planu miejscowego do określenia samego tylko przeznaczenia terenu pod cele budowlane, z wyłączeniem zasad jego zabudowy i zagospodarowania. Wykładnia ta jest jawnie sprzeczna z istotą sporządzania planów miejscowych określoną w art. 2 u.z.p. W wyniku zaś przyjęcia błędnej wykładni o całkowitej fakultatywności przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p. Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy budowlane przeznaczenie terenu rodzi potrzebę ustalenia zasad jego zabudowy i zagospodarowania takich jak wysokość zabudowy, wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalne linie zabudowy. Sąd zaniechał zbadania jaki powinien być minimalny zakres przedmiotowy planu miejscowego obowiązującego na terenie MUa. Zaniechał również zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą nr XXXV/435/97 Rady Gminy Targówek z dnia 2.10.1997 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w szczególności zaniechał rozważenia czy uchwała o przystąpieniu dawała podstawy do zróżnicowania zakresu przedmiotowego ustaleń planu dla poszczególnych terenów nim objętych (tj. ustalenia spraw określonych w art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. dla terenów oznaczonych symbolami MU i MUB oraz nie ustalenia tych spraw dla terenów oznaczonych symbolem MUa). Sąd zaniechał również zbadania, czy poza samym budowlanym przeznaczeniem terenu MUa, występują inne jeszcze uwarunkowania, które rodzą potrzebę fachowego ustalenia zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W konsekwencji Sąd zaniechał rozważenia, które z zagadnień wymienionych w art. 10 ust. 1 u.z.p. powinny być obowiązkowo uregulowane w zaskarżonej uchwale dla terenu MUa, tak aby regulacja ta odpowiadała obiektywnie istniejącym potrzebom tego terenu oraz spełniała wymagania z art. 2 u.z.p. oraz art. 1 ust. 2 u.z.p. tj. ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu MUa z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych jak również pozostałych wartości określonych w przepisie art. 1 ust. 2 u.z.p.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 133 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności: treści uchwały Rady Gminy Targówek z dnia 2 października 1997 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oraz dokumentów znajdujących się w dokumentacji planistycznej, złożonych przez organ do akt sprawy. Z dokumentów tych wynika, że wszystkie tereny objęte zaskarżonym planem są bardzo cenne przyrodniczo i jako takie powinny podlegać szczególnej ochronie. Jak zaznaczono, biuro konserwatora przyrody dwukrotnie negatywnie opiniowało zaskarżony plan. Ponadto w planie objętym zaskarżoną uchwałą nie ujęto uregulowań, od zawarcia których organy uzgadniające uzależniły pozytywne uzgodnienie planu, nie uwzględniono bowiem warunków postawionych przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie oraz Wydział Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, które wskazywały na niedopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w strefie uciążliwości ul. Nowo-Wincentego, oraz ustalenie linii zabudowy w odległości minimum 20 m od krawędzi projektowanej jezdni ul. Nowo-Wincentego oraz ul. Kondratowicza. Sąd I instancji nie wziął również pod uwagę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006.

Ze wszystkich wyżej wymienionych dokumentów, sporządzonych przez fachowe służby administracyjne wynika, że na terenie MUa występują i występowały uwarunkowania, rodzące obowiązek ustalenia przez gminę, odpowiadających tym uwarunkowaniom zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności nieprzekraczalnych linii zabudowy, gabarytów obiektów oraz wymogu zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej. Zbieżność ustaleń Studium z ustaleniami zaskarżonego planu dla terenów MU oraz MUb (maksymalnie 4 kondygnacje, wymóg zachowania odpowiednio 30% i 60% powierzchni biologicznie czynnej) wskazuje, że w ocenie urbanistów na terenie objętym zaskarżoną uchwałą występują naturalne uwarunkowania, rodzące potrzebę, a w konsekwencji i obowiązek ustalenia parametrów zabudowy również na terenie oznaczonym symbolem MUA (art. 10 ust. 1 pkt. 6 i 8 u.z.p.).

Z gruntu wadliwy jest więc – w ocenie skarżącej - pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym jeżeli w istocie na terenie oznaczonym symbolem MUA występują specyficzne uwarunkowania, które uniemożliwiają lub stanowią przeciwwskazanie dla lokalizowania budynków wyższych niż 12 metrów, to potencjalny inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę wyższych budynków. Przeciwwskazania te obowiązany jest bowiem spostrzec urbanista, czego zgodnie z ustawą urzędnik wydający pozwolenie na budowę spostrzec nie może. Organ wydający pozwolenie na budowę bada jedynie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli więc w planie miejscowym nie zostanie ustalona maksymalna wysokość budynków, to nawet jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę stwierdzi, że projekt budowlany rażąco kaleczy ład przestrzenny, niweczy walory krajobrazowe, urbanistyczne i architektoniczne danego terenu, a tym samym narusza interes osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą projektem budowlanym - to i tak musi wydać pozwolenie na budowę.

Jak zauważa skarżąca, Sąd I instancji ograniczył się do zbadania jaki wpływ istniejąca regulacja zaskarżonego planu miejscowego dla terenu MUA ma na sytuację faktyczną właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem MUa uchylając się tym samym od zbadania jaki wpływ brak regulacji planu dla terenu MUa (w zakresie gabarytów obiektów, wskaźników intensywności zabudowy, wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy) ma na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem MUa, tj. czy i w jakim stopniu pozbawia ich należnej im ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości, ogranicza wiązkę praw, które właścicielowi zgodnie z prawem powinny przysługiwać. W tym sensie Sąd I instancji naruszył również art. 190 p.p.s.a., jako że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 13 marca 2009 r. wskazał, że w niniejszej sprawie "wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanej regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

Ponadto, jak zauważa skarżąca, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżąca, choć zaskarżyła ona całą uchwałę to jednak w skardze wskazała proponowany sposób pozbawienia zaskarżonej uchwały mocy prawnej, wnosząc o stwierdzenie nieważności części postanowienia § 6 ust. 3, która brzmi: "z wyjątkiem punktów 2) i 3) oraz 8)e". Jednakże i tak niezależnie od tego, sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem skarżącej co do proponowanego pozbawienia zaskarżonego aktu mocy wiążącej, toteż jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, podejmuje takie środki prawne jakie uzna za słuszne tj. stwierdza nieważność całej bądź części zaskarżonego aktu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzut naruszenia art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powiązany ze stwierdzeniem braku wszechstronnego rozważenia przez Sąd zasadności zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych grup obywateli, t.j. właścicieli i użytkowników nieruchomości na obszarze objętym planem MUA i MU i MUB nie może być uznany za usprawiedliwiony. Skargę na uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), może wnieść każdy czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie wystarczy zatem posiadanie interesu faktycznego a nawet interesu prawnego (jeśli nie jest naruszony) by skutecznie wnieść skargę na uchwałę. Wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny. Nie jest to skarga powszechna i nie można jej wnosić w interesie innych, bliżej nie oznaczonych osób i nie można się powoływać na ich naruszone prawa własności. Nie badając skargi z tego punktu widzenia Sąd I instancji nie naruszył prawa. Rozpoznając taką skargę Sąd jest zobowiązany badać czy w istocie został naruszony konkretny, oparty na przepisach prawa materialnego, interes skarżącego a nie interesy innych osób. Skarga, o której mowa, nie uruchamia kontroli legalności aktu wydanego przez organ samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny chroniony przez prawo materialne. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia 16 września 2008 r. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121. Nie dostrzegając naruszenia takiego interesu Sąd nie musi badać ewentualnych innych naruszeń prawa (których zresztą nie dostrzegł), które nie prowadzą do naruszenia tak rozumianego interesu skarżącego .Nie bez znaczenia dla oceny istnienia (lub nieistnienia) naruszonego interesu prawnego skarżącej jest też okoliczność, że skarżąca nabyła własność nieruchomości po uchwaleniu zaskarżonego planu. Nie chodzi także o badanie zaskarżonej uchwały w jej całokształcie po to by ewentualnie znaleźć naruszenie interesu skarżącego, bo oznaczałoby to przerzucenie na Sąd wykazywania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji uchylenie się od zbadania czy nie naruszono art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz.415 ze zm.) w związku z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz.838 ze zm.) nie wykazuje jednak by to ewentualne naruszenie wskazanych przepisów naruszało jej interes prawny. Przepis art. 9 u.z.p. stanowi iż w ustaleniach planu uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do terenu objętego planem a art. 43 ustawy o drogach określa odległość obiektów budowanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z treści powołanych przepisów w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku by ich ewentualne naruszenia miały wpływ na interes prawny skarżącej i go naruszały. W sytuacji braku określenia w planie tych odległości ma zastosowanie powołany przepis art. 43 a wprowadzenie tych odległości do planu sytuacji skarżącej by nie zmieniło.

Nie jest też zasadny zarzut iż Sąd błędnie uznał, że kwestie określone w art. 10 ust. 1 u.z.p. mogą być w planie regulowane fakultatywnie – przepis ten stanowi bowiem że wymienione w nim kwestie ustala się "w zależności od potrzeb". Sąd nie stwierdzał, że gmina może dowolnie określać zakres regulacji planu miejscowego ale że ustala go w zależności od potrzeb a takie stwierdzenie nie oznacza dowolności.

Nie naruszył Sąd także przepisu art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., bo to strona powinna wykazać jakie konkretnie postanowienia zaskarżonego planu naruszają jej interes prawny, oparty na przepisie prawa materialnego. Sąd analizował wskazane w skardze na uchwałę naruszenia prawa ale badał je właśnie z uwzględnieniem interesu skarżącej nie dostrzegając jego naruszenia. Jak już wskazano, legitymacja do zaskarżania uchwał z zakresu administracji publicznej jest skonstruowana inaczej niż legitymacja skargowa w innych sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych a kontrola sądowa nie oznacza sprawowania przez sąd nadzoru nad działalnością samorządu. Wskazywane okoliczności potwierdzają istnienie interesu faktycznego.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia prawa materialnego powinny być powiązane z zarzutem błędnej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów. Zarzuty błędnej wykładni zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów ogólnych lub nie odnoszą się do przedmiotu zaskarżenia a przy tym sformułowane zostały w sposób opisowy ze wskazaniem jako naruszonych tylko nielicznych przepisów - art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (przepis ten w sposób bardzo ogólny określa zadania własne gminy, skonkretyzowane dopiero w przepisach ustaw szczególnych, w tym przypadku u.z.p. i nie jest przedmiotem wykładni w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podkreśla jednak przysługujące gminie władztwo planistyczne) w zw. z art. 4 i 2 u.z.p. i art. 40 ust. 1 u.z.p.- odnoszącego się do decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy przedmiotem rozpoznania była uchwała w przedmiocie planu miejscowego. Zarzut dotyczący błędnego rozumienia pojęcia ładu przestrzennego i jego ochrony w żaden sposób nie da się przełożyć w rozpoznawanej sprawie na naruszony interes skarżącej . Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że RP chroni własność, w sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie (nabycia uprawnień właścicielskich dopiero po uchwaleniu planu i w sytuacji gdy zarzuty dotyczą bardziej interesów ogólnych i interesów innych osób niż interesu skarżącej) nie może być uznany za uzasadniony gdy z mocy ustawy postanowienia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Skarżąca nie wykazała w postępowaniu przed sądem wojewódzkim by postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jej interes prawny, oparty na przepisie prawa materialnego i odnosi się to również do zarzutu skargi kasacyjnej niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd naruszenia jej konstytucyjnego prawa własności (w tym przypadku własności lokalu).

W tej sytuacji nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.