Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 41/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku S. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. D. i S. D., stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej - w dacie przejęcia - własność T. D. Podstawę prawną ww. orzeczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. 1947r Nr 46, poz. 339).

Pismem z dnia 4 maja 2010 r. Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości twierdząc, że organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia jest Wojewoda [...], a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało przedmiotowy wniosek Wojewodzie [...].

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 180/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazując, iż żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym, tj. ani Wojewoda [...] ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie są właściwe w sprawie, gdyż właściwym w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Realizując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. Wojewoda [...] przekazał akta przedmiotowej sprawy do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12) wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie między nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 61/14 Naczelny Sąd Administracyjny ww. wniosek odrzucił, wskazując w uzasadnieniu, iż związanie oceną prawną co do właściwości organu wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje niedopuszczalność sporu kompetencyjnego w sprawie administracyjnej, w której wyrok ten został wydany.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium było organem niewłaściwym w sprawie nie tylko począwszy od dnia 1 kwietnia 2009 r., czyli od daty wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), ale także w dacie podejmowania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było orzeczenie wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, ani prezydia powiatowych rad narodowych. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OW 70/08 oraz z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08, skoro w rozpoznawanym przypadku przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez prezydium powiatowej rady narodowej czyli organ szczebla "podstawowego", a nie "wojewódzkiego" to organem właściwym do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest wojewoda. Wojewoda był i jest organem właściwym do stwierdzania nieważności orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jako organ administracji rządowej strukturalnie wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję w I instancji. Organ zaznaczył przy tym, że badając właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas orzeczeń, należy przede wszystkim mieć na uwadze czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej), organem właściwym do orzekania o jej nieważności będzie wojewoda, natomiast jeśli decyzję wydało prezydium wojewódzkiej rady narodowej, czyli organ II instancji, organem właściwym będzie minister. W niniejszej sprawie przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Organem właściwym do weryfikacji tego orzeczenia jest więc Wojewoda [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił S. D.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nie ma regulacji prawnej, z której wynikałoby wprost jakie organy administracji publicznej były właściwe do oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w dacie wydania ocenianej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. Do ustalenia organów właściwych do orzekania w przedmiotowych sprawach doszło w wyniku poglądów wynikających z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które były wynikiem interpretacji, a nie zapisów wynikających wprost z obowiązujących regulacji. Początkowo w takich sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. W wyniku jej zmiany, jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze, czego efektem było wydanie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. Natomiast w aktualnie utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje się, iż organem właściwym w tym zakresie jest wojewoda, bowiem sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej.

Minister wskazał, że w chwili wydania decyzji przez Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. właściwość organów do wydania takiej decyzji nie była wprost ustalona w przepisach obowiązującego prawa, lecz wynikała z przyjmowanych metod jego wykładni. Ustalenie właściwości organu nadzoru do oceny legalności orzeczeń wydanych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. następowało poprzez poszukiwanie w obowiązujących aktach prawnych analogicznych lub podobnych rozwiązań prawnych do tych określonych w omawianym dekrecie.

Minister uznał, że decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nie może być obarczona wadliwością prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, albowiem nie może być mowy o niewłaściwości organu do wydania decyzji, jeżeli ustalenie tej właściwości jest wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, jak w niniejszej sprawie.

P. złożyło skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., której zarzuciło naruszenie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek uznania, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Z uwagi na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. jest Wojewoda [...]. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości w sytuacji gdy z obowiązujących regulacji nie wynika wprost jakie organy administracji publicznej są właściwe do oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339)

Zdaniem Sądu, z uwagi na zasadę stabilności decyzji administracyjnych, zarzut naruszenia przepisów o właściwości można postawić wtedy gdy w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązuje niewątpliwy stan prawny, wskazujący w sposób niebudzący wątpliwości jaki organ jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do rozpatrzenia danej sprawy. Nieważność decyzji jest bowiem skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, nieważności decyzji administracyjnej nie można wywodzić z przyjęcia jednej z możliwych interpretacji przepisów dotyczących ustalania właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej w trybie art. 156 i nast. k.p.a.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...] (na podstawie ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.), tj. w 2006 r. - właściwość organów do wydania takiej decyzji nie była wprost ustalona w przepisach obowiązującego prawa, lecz wynikała z przyjmowanych metod wykładni prawa i orzecznictwa sądowego. Powołany dekret został bowiem uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), bez podtrzymania w nowej ustawie instytucji przejmowania gruntów na własność Państwa w sposób określony w dotychczasowym dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r.

Wspomnieć należy, że początkowo w takich sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Następnie, w wyniku zmiany tej linii orzeczniczej, jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero kolejna zmiana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym doprowadziła do przyjęcia, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegia odwoławcze.

Ustalenie właściwości organu nadzoru do oceny legalności orzeczeń wydanych na podstawie powołanego dekretu następowało zatem poprzez poszukiwanie w obowiązujących aktach prawnych analogicznych lub podobnych rozwiązań prawnych do tych określonych w omawianym dekrecie. Z tego wynikało, że właściwość organu nadzoru w tych sprawach (jak już wyżej wskazano) była wynikiem przyjęcia określonej metody wykładni prawa, dlatego ustalenie w taki sposób właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej nie może być uznane za wadliwość prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.