Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 701/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] października 2010 r., znak: [..] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[..] " określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[..] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył L. S. We wniosku wskazał, iż zarówno firma [..] Sp. z o.o., jak też żaden ze sklepów [..] nie są stroną decyzji z dnia [..] października 2010 r., znak: [..]. Firma [..] Sp. z o.o. nie miała nigdy w sprzedaży produktu o nazwie "[..] ", a sprzedawane produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych". Podniósł, iż Zarządowi firmy [..] Sp. z o.o. nie są znane przypadki spożycia produktów, które były przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez spółkę działalności oraz związane z tym następstwa zdrowotne, a także, że firma [..] Sp. z o.o. nie jest producentem żadnego z oferowanych wyrobów.

Po rozpatrzeniu wniosku L. S. z dnia [..] października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [..] stycznia 2012 r., znak: [..], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] października 2010 r., znak: [..].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [..] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[..] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

Organ wskazał, iż w dniu [..] października 2010 r. do punktów sprzedaży produktów kolekcjonerskich należących do strony prowadzącej sklepy z dopalaczami została dostarczona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] października 2010 r. Po stwierdzeniu obecności w w/w sklepach produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła w/w decyzja, nakazano unieruchomienie obiektów, zgodnie z jej treścią.

Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09, w którym wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu, ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie, ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [..] października 2010r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [..] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Główny Inspektor Sanitarny zaznaczył, iż pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, ze zm.). Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakaz taki (którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Organ wskazał, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[..]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". Podniósł, iż w obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[..] " jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[..] " przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Organ zaznaczył, iż przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki.

Organ zauważył, iż powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [..] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wskazał, iż wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej, były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [..].10.2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[..] " określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

Organ podkreślił także, iż na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia, w ocenie organu, uchylenie decyzji z dnia [..] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [..] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz.

Organ wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Podniósł, iż produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z dnia [..] października 2010 r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [..] października 2010 r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej, zaznaczył, iż zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych.

Organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż kontrolowana decyzja zawierała wszystkie elementy, które winna zawierać, a więc: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zaznaczył przy tym, iż adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określenia strony jest w pełni dopuszczalna. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07. Podniósł także, iż w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne było wymienienie ich w rozdzielniku do decyzji.

Organ wskazał także, iż w jego ocenie, nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. W sytuacji gdy środki takie zawierałyby jedynie substancje z listy zawartej w załącznikach do ww. ustawy, nie zachodziłaby potrzeba posługiwania się instrumentami przyznanymi Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wydania przedmiotowej decyzji. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje odpowiednie środki służące wycofaniu z obrotu produktów zawierających w swoim składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, wymienione w jej załącznikach. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą iść dalej - muszą gwarantować ochronę dalej idącą, tj. stwarzać możliwość wycofania z obrotu wyrobów zalegalizowanych lecz stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Instrumentem zabezpieczającym w tym zakresie nie jest ustawa (jak w przypadku wyrobów zdelegalizowanych), lecz decyzja administracyjna wydawana przez inspektora sanitarnego na podstawie art. 27 upis. Ponieważ w składzie produktów, tzw. "dopalaczy" znajdowały się substancje wykazujące działanie psychoaktywne, które nie były zawarte w wykazie środków psychotropowych oraz substancji odurzających ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, powodowało to konieczność podjęcia działań, zmierzających do usunięcia wywołanego w ten sposób zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] stycznia 2012 r., znak: [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. S.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż firma [..] Spółka z o.o., będąca operatorem sieci sklepów [..], w swoim asortymencie nigdy nie posiadała produktu o nazwie "[..] ", a sprzedawane środki bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej zostały zakwalifikowane do kategorii wyrobów podobnych. Podniósł, iż nieprawdziwe są stwierdzenia, jakoby kiedykolwiek został zgłoszony wypadek zatrucia toksykologicznego, będącego w związku z nabyciem przez jakiegokolwiek klienta wyrobów, oferowanych przez firmę [..] Sp. z o.o. Zauważył, iż wprawdzie z dyspozycji art. 27 ust. 2 ustawy nie wynika, jakie przesłanki muszą być naruszone, aby mówić o "zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi", jednakże bezspornym jest, iż musi być to bezpośrednie zagrożenie, a więc musi istnieć realna groźba zagrożenia życia lub zdrowia. W ocenie skarżącego, przepis ten może mieć też charakter prewencyjny, jednakże nie może mieć charakteru blankietowego, a więc musi się donosić do indywidualnego podmiotu, do którego jest skierowany. Zapotrzebowanie społeczne czy też polityczne na globalne rozwiązanie problemu tzw. dopalaczy nie może przekładać się na zasadę odpowiedzialności zbiorowej każdego sklepu czy punktu, który, zdaniem autora decyzji, nawet teoretycznie może handlować tzw. środkami kolekcjonerskimi. Prowadzi to bowiem do nadmiernej represyjności prawa oraz zasady dowolności.

Lech Skupień podniósł także, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone jakąkolwiek kontrolą, czy nawet działaniami zbliżonymi do kontrolnych, które uprawdopodobniłyby, iż produkty przez niego sprzedawane były produktami, podobnymi do produktu "[..]", którym w sposób oczywisty nie handlował.

Skarżący zaznaczył również, iż o ile zabezpieczone u niego środki spełniają kryterium tzw. środka zastępczego, poczynając o dnia 1 stycznia 2011 r. i obrót nimi jest zakazany, to jednakże poczynając od dnia wydania decyzji tj. [..] października 2010 r. do dnia [..] stycznia 2011 r. działał zgodnie z prawem, nawet gdyby, co kwestionuje, wprowadzał do obrotu produkty o nazwie "[..] " lub wyroby podobne. Wskazał, iż zabezpieczenie tychże wyrobów, a później ich przepadek w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości naraziło go na straty.

W konkluzji skarżący stwierdził, iż została złamana zasada praworządności oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia podnieść należy, że na obecnym etapie sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zdaniem Sądu, wzmiankowane reguły postępowania administracyjnego nie były w niniejszej sprawie przestrzegane.

Na wstępie wskazać jednakże należy, iż nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną do działania dla organu stanowi przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwana dalej upis), zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Główny Inspektor Sanitarny zastosował również zasadnie art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do natychmiastowego działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. W okolicznościach faktycznych sprawy, takie informacje pojawiały się, więc organ był obowiązany do interwencji w trybie pilnym. Wskazać należy, iż działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdy jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. Organ mógł więc wydać decyzję nakazującą wycofanie wyrobu z obrotu, mimo, iż do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Spostrzec również należy, iż z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Wobec powyższego, jedynie na marginesie, zauważyć należy, że zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.

Ponadto zaznaczyć należy, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[..] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[..] " jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Tym samym w tym zakresie działania inspekcji sanitarnej, zmierzające do zamknięcia sklepów z "dopalaczami" były zasadne, również tych, w których nie stwierdzono obecności produktu o nazwie "[..]".

W tym miejscu należy się odnieść do kontrolowanej decyzji organu odwoławczego oraz stwierdzić, iż jakkolwiek organ I instancji mógł, z uwagi na konieczność działania w trybie pilnym-interwencyjnym, działać na granicy, ew. z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to już obowiązkiem organu II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem obowiązujących zasad postępowania.

I tak, rzeczą organu po wydaniu decyzji z dnia [..] października 2010 r., który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach.

Główny Inspektor Sanitarny, który, jak wskazano wyżej, mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W niniejszej sprawie, mamy do czynienia z zaniechaniem organu w tym zakresie.

Główny Inspektor Sanitarny, nie odniósł się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do materiału przedstawionego przez skarżącego, który zawierał ekspertyzy laboratoryjne, w tym m.in. niektórych zabezpieczonych u skarżącego produktów.

Nie poparte jest więc żadnym dowodem stwierdzenie organu zawarte w kontrolowanej decyzji, iż w składzie produktów, tzw. "dopalaczy" znajdowały się substancje wykazujące działanie psychoaktywne.

W ocenie Sądu, bez wykazania w sposób jednoznaczny szkodliwego, psychoaktywnego działania tzw. "dopalaczy", przedwczesne było powoływanie się przez organ na zapisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i definicję środka zastępczego, zawartą w art. 4 pkt 27 tej ustawy. W każdym bądź razie okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia się przez organ od należytego wyjaśnienia sprawy.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż piętnaście miesięcy zajęło organowi rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym czasie organ nie podjął żadnych konkretnych działań zmierzających do skutecznego wyjaśnienia sprawy, stanowi to niewątpliwie uchybienie.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie ponowna analiza sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wydanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stosownego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.