Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1435/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 167/11 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. S. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 167/11, po rozpoznaniu skargi J. S. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w pkt I zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca w sprawie z wniosku Gminy Z. z dnia 13 stycznia 2005 r. o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę; w pkt II stwierdził, że bezczynność Wojewody Małopolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

J. S. w dniu 3 listopada 2011 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działek nr 351/13, 315/14, 315/15, 315/16 obręb W., Gmina Z. w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Domagała się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę trwa już 6 lat. Wskazała, że Minister Infrastruktury postanowieniem z 31 sierpnia 2010 r. uznał zażalenie na niezałatwienie ww. sprawy w terminie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji 2-miesięczny termin do jej załatwienia. Mimo że od daty wydania ww. postanowienia upłynął ponad rok Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego oraz koniecznością udostępnienia stronom postępowania dokumentów. W przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wystąpienia do Starostwa Powiatowego w Tarnowie o wypisy i wyrysy dotyczące działek objętych przedmiotem postępowania oraz konieczność uzupełnienia wniosku. Odwołując się do treści art. 35 § 5 i 36 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że o bezczynności można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie organ powiadomił strony postępowania o innym terminie załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki (m.in. pisma z 14 października 2010 r., 15 listopada 2010 r., 14 grudnia 2010 r., 17 stycznia 2011 r.). Stronom był także przedstawiony aktualny stan sprawy oraz informacje o czynnościach, w których strona miała prawo uczestniczyć. Ponadto z uwagi na brak odpowiedzi na pismo z 16 listopada 2010 r. skierowane do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Tarnowie, zwrócono się ponownie 17 stycznia 2011 r. o nadesłanie mapy katastralnej dla drogi, pod którą zajęte są przedmiotowe nieruchomości celem udokumentowania spornego przebiegu drogi "W. – pod górą" oraz analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd przedstawił na podstawie akt administracyjnych przebieg postępowania: od dnia 13 stycznia 2005 r., kiedy do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek Gminy Z. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez wnioskodawcę własności nieruchomości oznaczonej nr 315 położonej we wsi W. zajętej pod drogę publiczną, do dnia 9 lipca 2008 r., tj. daty, w której Wojewoda Małopolski decyzją wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych stwierdził, że: z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Z. nabyła z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obrębie W. gmina Z., oznaczonej numerami ewidencyjnymi wymienionych działek, objętej księgą wieczystą Nr 15757, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Brzesku – Wydział Ksiąg Wieczystych, w której w dziale II prawo własności wpisane jest na rzecz T. Ł. s. A. i A. i S. Ł. c. A. i A. po 1/2 części na podstawie AWZ z 27 listopada 1975 r. Nr [...], na 31 grudnia 1998 r. stanowiącej współwłasność J. S. c. T. i S., K. Ł. s. T. i S. i W. Ł. s. T. i S. wszyscy po 1/3 części, zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie "W. – pod górą" w Wesołowie (nr działki 315), zaliczonej przed dniem 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych, oznaczonej nr [...].

Drugą decyzją z 9 lipca 2008 r., Wojewoda Małopolski stwierdził, że: z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Z. nabyła z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obr. W. gm. Z., oznaczonej jako dz. ewid. nr 315/16 o pow. 0,0403 ha (0,04 ha), objętej wykazem hipotecznym Lwh 104 gm. kat. W., w którym w karcie B prawo własności wpisane jest na rzecz A. z B. O., na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiącej współwłasność J. S. c. T. i S., K. Ł. s. T. i S. i W. Ł. s. T. i S., wszyscy po 1/3 części, zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie "W. – pod górą" w Wesołowie (o numerze ewidencyjnym 315), zaliczonej przed dniem 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych, oznaczonej nr 4345060.

Decyzjami z [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił opisane wyżej decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skargi wniesione na decyzje Ministra Infrastruktury zostały prawomocnie oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2009 r., sygn. I SA/Wa 1022/09 i I SA/Wa 1023/09. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ l instancji nie dokonał wszechstronnej oceny przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i ustalenia stanu faktycznego na datę 31 grudnia 1998 r. Wojewoda Małopolski nie zbadał czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowe działki położone były w granicach pasa drogowego drogi gminnej i czy droga zlokalizowana na działce nr 315 jest drogą o nazwie "W. – pod górą". Ponadto organ l instancji nie wykazał przesłanek władztwa publicznego nad sporną nieruchomością w powyższym dniu. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że z załączonych do akt map i dokumentacji geodezyjnej nie wynika, że przedstawiają one stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

W dniu 18 marca 2010 r. akta administracyjne zostały przekazane do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie.

Następnie Wojewoda Małopolski podejmował dalsze czynności w sprawie.

Pismem z 16 lipca 2010 r. akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury w związku z wniesieniem przez J. S., G. S. i R. S. pisma, w którym zwrócili się m.in. o zbadanie przewlekłości i nieprawidłowości w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2010 r. Minister Infrastruktury wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Ww. postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęły do organu 16 sierpnia 2010 r.

W okresie od 27 sierpnia 2010 r. do 17 stycznia 2011 r. organ podejmował szereg czynności w sprawie, przy czym pismami z: 14 października 2010 r., 15 listopada 2010 r., 14 grudnia 2010 r., 17 stycznia 2011 r. zawiadomiono strony o kolejnych terminach załatwienia sprawy.

W dniu 26 stycznia 2011 r. Wojewoda Małopolski przekazał do WSA w Krakowie akta sprawy z zw. ze skargą G. S. i R. S. na bezczynność organu.

Wymieniona skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 28 czerwca 2011r., sygn. akt II SAB/Kr 17/11. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1614/11 odrzucona została również skarga G. S. i R. S. na "postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego" wniesiona w dniu 20 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że skarżąca J. S. wyczerpała tryb z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez złożenie do Ministra Infrastruktury pisma datowanego na 22 lutego 2011 r. (powinno być 22 lutego 2010 r.), stanowiącego zażalenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działek nr 351/13, 315/14, 315/15, 315/16 obręb W., Gmina Z. w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. (powinno być: 2010 r.) znak: [...] uznając zasadność zażalenia J. S. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin dwóch miesięcy na załatwienie powyższej sprawy. Ponieważ do Wojewody Małopolskiego postanowienie to wpłynęło w dniu 16 sierpnia 2011 r. (powinno być 2010 r.), to powyższy termin wyznaczony do załatwienia sprawy bezskutecznie upłynął w dniu 16 października 2011 r. (powinno być: 2010 r.).

Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 12 § 1 organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada ta została doprecyzowana w przepisie art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Załatwienie sprawy oznacza – zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. – wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksy stanowią inaczej.

Przedmiotowa sprawa została wszczęta 13 stycznia 2005 r. i jest rozpatrywana przez organ przez ponad 6 lat przy czym do chwili wydania wyroku nie została przez Wojewodę załatwiona.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sprawa należy do skomplikowanych, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskania szeregu dokumentów potwierdzających stan prawny i faktyczny przebiegu drogi "W. – pod górą" oznaczonej nr 315, celem zbadania i ustalenia jakie działki zostały zajęte pod ww. drogę, czy jest ona zaliczona do dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowych działek w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wojewoda Małopolski podejmował szereg czynności, składał wiele pism i wydawał akty administracyjne w sprawie, w tym dwie decyzje z dnia 9 lipca 2008 r., które zostały uchylone przez Ministra Infrastruktury, a skargi złożone do WSA zostały oddalone wyrokami z 20 października 2009 r.

Biorąc jednak pod uwagę, że do wydania ww. wyroków postępowanie było już prowadzone przez okres trzech i pół roku, a przede wszystkim fakt, że akta administracyjne przedmiotowej sprawy – po prawomocnym uchyleniu decyzji wydanych w sprawie – zostały zwrócone Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 18 marca 2010 r., natomiast Wojewoda dopiero 27 kwietnia 2010 r. przystąpił do czynności – pozwala to, w ocenie Sądu Wojewódzkiego na stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski nie uczynił zadość przepisom postępowania w tym art. 12 i art. 35 k.p.a. Obowiązkiem organów jest jej niezwłoczne załatwienie, a ww. terminy nie powinny – nawet w sprawie szczególnie skomplikowanej - przekraczać 2 miesięcy (art. 35 § 2 k.p.a. in fine). W tej sytuacji zawiadomienie Wojewody Małopolskiego pochodzące również z 27 kwietnia 2010 r., w którym organ poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 31 marca 2011 r. zdaniem Sądu nie zasługuje na uznanie. Instytucja zawiadomienia stron przez organ, że sprawa zostanie załatwiona po upływie ustawowego terminu do jej załatwienia (art. 36 k.p.a.) nie może być wykorzystywania do usprawiedliwiania nieudolności i przewlekłości w postępowaniu organów. Odnosi się to także do sytuacji gdy nieterminowość w załatwianiu sprawy po części związana z działaniem innych organów niż Wojewoda Małopolski.

Sąd zauważył ponadto, że Wojewoda Małopolski nie podejmował czynności w ramach prowadzonego postępowania w okresach gdy przekazywał akta administracyjne sprawy innym organ np.: w dniu 16 lipca 2010 r. akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury w związku z wniesieniem przez J. S., G. S. i R. S. pisma na przewlekłości postępowania, a organ podjął kolejne czynności dopiero po zwróceniu akt sprawy w dniu 16 sierpnia 2010 r. przez Ministra Infrastruktury, który postanowieniem z 11 sierpnia 2010 r. wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Ww. postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu 16 sierpnia 2010 r. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody Małopolskiego było nieprzerwane kontynuowanie postępowania – co było możliwe po skopiowaniu części lub całości oryginalnych akt sprawy. Nadto nieuzasadnione było kolejne – jedenastodniowe czekanie przez Wojewodę z podjęciem kolejnych czynności po zwrocie akt sprawy. Czynności takie zostały bowiem podjęte dopiero w dniu 27 sierpnia 2010 r.

Powyższe uchybienia, a także nie do końca przemyślana koncepcja prowadzenia sprawy (co wskazał już WSA w Warszawie w wyrokach z 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1022/09 i I SA/Wa 1023/09) oraz opieszałe i nieefektywne prowadzenie sprawy (np. poprzez wzywanie Burmistrza gm. Z. o dostarczenie tych samych dokumentów, zwrócenie się do Urzędu Marszałkowskiego o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowych działek dopiero 31 sierpnia 20101 r.) pozwalają na uznanie, że mimo kilkakrotnego informowania stron w trybie art. 36 k.p.a. o zakończeniu sprawy – Wojewoda Małopolski pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że kolejne zawiadamianie stron przez Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 36 k.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy sanuje wielokrotne przekraczanie przez organ terminów z art. 35 k.p.a., szczególnie w sytuacji gdy sprawa toczy się od 2005 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda Małopolski znajduje się w bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący w świetle uregulowania art. 35 § 3 k.p.a. Mając na uwadze charakter sprawy i jej skomplikowanie jako rażące Sąd uznał przede wszystkim okresy, w których organ nie podejmował żadnych działań. Wyznaczony 1 miesięczny termin jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego załatwiającego przedmiotową sprawę.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Wojewoda Małopolski w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Wojewoda Małopolski prowadząc postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, działał w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym konieczne było wyznaczeniu mu miesięcznego terminu na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie;

– art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie stosował ich w sposób należyty, w szczególności wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej oraz bezpodstawnie przekroczył termin określony ustawą do rozpoznania sprawy a wynikający z art. 35 k.p.a., ponadto zdaniem Sądu wielokrotne zawiadamianie stron postępowania w trybie art. 36 k.p.a. o braku możliwości załatwiania sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy świadczy o nieudolności i przewlekłości w postępowaniu organów;

– art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, :i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a także nakładają organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenie jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na nieprecyzyjne i częściowo nieadekwatne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, w których strona przypisuje Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwe stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w wyroku orzeczono o uwzględnieniu skargi na bezczynność Wojewody Małopolskiego i stwierdzono, że bezczynność organu administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczyć więc należy, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 i Nr 76, poz. 409) wprowadzono zmiany, w efekcie których powstała obok spraw w przedmiocie "bezczynność", nowa kategoria spraw ze skarg na "przewlekłe prowadzenie postępowania". Z kolei od dnia 17 maja 2011 r. ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) wprowadzono dalsze zmiany, mianowicie w art. 149 p.p.s.a., dotyczącym uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dodano zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu i podjętego rozstrzygnięcia była bezczynność organu administracji, a zatem zbędne jest wskazywanie kryteriów odróżniających obie instytucje. Jednocześnie analiza całości skargi kasacyjnej pozwalała przyjąć, że zarzuty kasacyjne w istocie odnoszą się do stwierdzonej przez Sąd Wojewódzki bezczynności w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, stanowiącej m.in. własność skarżącej.

Sąd Wojewódzki oceniając przebieg postępowania toczącego się od stycznia 2005 r. uznał, że niezakończenie sprawy do dnia wyrokowania, tj. 29 lutego 2012 r. daje podstawę do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została szczegółowa analiza działań podejmowanych przez Wojewodę Małopolskiego, która niewątpliwie skutkować musiała stwierdzeniem, że organ administracji prowadząc postępowanie nieefektywnie, nie zakończył go wydaniem decyzji we właściwym terminie.

Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja sprowadza się natomiast do przedstawienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania. Autor skargi kasacyjnej w szczególności zaakcentował skomplikowany charakter sprawy, obowiązki organu wynikające z art. 7, 77, 75 § 1 i 80 k.p.a., nieprecyzyjną regulację prawną mającą zastosowanie w sprawie. Wskazał m.in., że niedotrzymanie terminów kodeksowych wynika "z niejednorodności i sprzeczności przepisów prawa regulujących kwestie działalności organizacyjnej urzędu i niespójności terminów wynikających z uregulowań ustawowych w tym zakresie. Podniósł również, że w ostatnich latach nastąpił znaczący wpływ wniosków dotyczących regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Odnosząc się do powyższych okoliczności – należało stwierdzić, że zasadniczo zostały one uwzględnione przez Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy. Mianowicie Sąd Wojewódzki mając na uwadze aspekty materialnoprawne i procesowe przyznał, że przedmiotowa sprawa należy do skomplikowanych a organ administracji podejmował szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Dostrzegł również, że nieterminowość załatwienia sprawy związana była po części z działaniem innych organów niż Wojewoda Małopolski. Decydujące znaczenie dla oceny przebiegu postępowania miał jednak czas prowadzenia sprawy wynoszący 7 lat. Istotną była też konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ nie podejmował działań w sposób ciągły i systematyczny, oraz że brak było właściwej koncepcji prowadzenia sprawy. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że korzystanie przez organ z instytucji przewidzianej w art. 36 k.p.a. nie może być nadużywane i nie może stanowić usprawiedliwienia dla nieefektywnego prowadzenia postępowania przez organ administracji.

Dla całokształtu oceny sprawy ważną okolicznością było to, że już w kwietniu 2010 r. Minister Infrastruktury rozpoznawał sprawę merytorycznie w postępowaniu odwoławczym, a następnie w sierpniu 2010 r. wskutek zażalenia skarżącej wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Należy założyć, że wyznaczając taki termin, Minister miał na uwadze charakter sprawy, a zwłaszcza zakres wymaganego postępowania dowodowego. Niezakończenie sprawy nie tylko w wyznaczonym terminie dwóch miesięcy, ale w ciągu dwóch kolejnych lat niewątpliwie świadczy o niewłaściwym przebiegu postępowania. Zaznaczyć również należy, że zarówno ustawowe terminy przewidziane na załatwienie spraw przez organy administracji, jak też instytucja skarg na bezczynność organów bądź przewlekłe prowadzenie postępowania służą wymuszeniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej i ochronie sytuacji prawnej obywateli. Trudno zatem uznać, aby te wszystkie uwarunkowania prawno-faktyczne wskazane w skardze kasacyjnej mogły być usprawiedliwieniem dla tak długotrwałego prowadzenia postępowania, co wiąże się z naruszeniem interesu skarżącej.

W rezultacie na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego co do tego, że na dzień wyrokowania organ administracji pozostawał w bezczynności polegającej na tym, że organ podejmował rozmaite działania, które jednak nie przyniosły rezultatu w postaci wydania stosownego aktu kończącego sprawę. Całokształt okoliczności sprawy dawał również podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Wojewody Małopolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęte zostało na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.