Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 443/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134, 7, 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011r sprawy ze skargi P. Z. Dz. - Okręgowy Zarząd we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieodpłatnie terenu na czas nieograniczony w użytkowanie pod pracowniczy ogród działkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 97 kpa, art. 5 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18/49, poz. 117), art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22/69 poz. 159) i § 2 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach oraz uchwały Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych we W. – Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W. orzekł w pkt. 1 o przekazaniu nieodpłatnie na czas nieograniczony w użytkowanie pod pracowniczy ogród działkowy na rzecz Zarządu Wojewódzkiego P. O. Dz. we W. pl. M. nr [...] teren o pow. 6ha 74 a 76m², położony we W. przy drodze dojazdowej do ul. P. P. Nr [...] obręb G. karta mapy [...] rej. grunt. [...] Nr parceli [...], którego granice obwiedzione są kolorem żółtym na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, a w pkt. 2 upoważnił Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami do przekazania Zarządowi Wojewódzkiemu Pracowniczych Ogrodów Działkowych we W. nieruchomości gruntowych, o których mowa w pkt. 1 niniejszej decyzji protokołem zdawczo-odbiorczym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydając niniejszą decyzję wziął pod uwagę decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.– F. oraz uchwałę Rady Ministrów i CRZZ z dnia 21 czerwca 1966 r. oraz uchwałę Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązującą Wydział do uregulowania stanu prawnego pracowniczych ogrodów działkowych we W.

Pismem z dnia 1 września 2010 r., działający z upoważnienia Prezydenta W., Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. przekazał, w trybie art. 133 Kpa Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W., odwołanie Zarządu Wojewódzkiego Pracowniczych Ogrodów Działkowych we W. od wymienionej na wstępie decyzji. W piśmie, przywołując datę uwidocznioną na egzemplarzu decyzji ([...]r.) i przyjmując, że jest to data wpływu decyzji do Zarządu Wojewódzkiego POD, a także konfrontując to z datą wpływu odwołania do organu pierwszej instancji (9 kwietnia 1971 r.) wskazano, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem 14 dniowego terminu.

Wskazano ponadto, że odwołanie kierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w Warszawie za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami nie zostało przesłane do organu wyższego stopnia. Świadczą o tym dwa egzemplarze niepodpisanego pisma przesyłającego, które zostały wpięte do akt organu pierwszej instancji. Podano również, że pomimo wniesionego odwołania doszło do protokolarnego przekazania przedmiotowej nieruchomości Zarządowi Wojewódzkiemu P. O.Dz. we W. Przekazanie terenu nastąpiło 26 kwietnia 1971, co - jak zaznaczono - miało miejsce po wniesieniu odwołania i mimo nie stwierdzonej ostateczności decyzji.

W złożonym odwołaniu Zarząd Wojewódzki P. O.Dz. wskazał, że zaskarżona decyzja nie obejmuje całości terenu, gdyż pomija pas ziemi o szerokości ok. 40 m i długości ok. 400 m ciągnący się od ul. P. P. między Stadionem sportowym a ul. O. B., a nadto, że do terenów Pracowniczych Ogrodów Działkowych wliczono rów melioracyjny z poboczami szerokości 12m ciągnący się od torów kolejowych w kierunku ul. O. do rzeki Ś., który należy do Wydziału Melioracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny data w jakiej doręczono decyzję Zarządowi Wojewódzkiemu P.O.Dz. z siedzibą we W. przy ul. M.[...]. W aktach sprawy znajdują się cztery z siedmiu sporządzonych egzemplarzy decyzji (według rozdzielnika), przy czym najprawdopodobniej jeden z egzemplarzy przeznaczony był dla Zarządu Wojewódzkiego P. O.Dz. we W. (k. 10 - według numeracji akt). Świadczyć o tym może nie tylko podkreślenie (kolorem czerwonym) liczby porządkowej przy której wymieniono w rozdzielniku decyzji Zarząd Wojewódzki P. O.Dz. we W., ale także adnotacja wskazująca na zarejestrowanie dokumentu pod liczbą dziennika [...] ("L. dz.[...]), tą samą, pod którą nadano odwołanie ("L dz. [...]"), o ile przyjąć, że końcowa część symbolu pisma "WS" oznacza pismo wysłane. O ile zatem przyjąć, że opisana decyzja z dnia [...] r., nr [...] została doręczona Zarządowi Wojewódzkiemu POD we W. w dniu [...] r., to aby zachować czternastodniowy termin na złożenie odwołania przewidziany przez art. 112 § 2 Kpa (numeracja przepisu według stanu prawnego obowiązującego w dacie składania odwołania), odwołanie musiało zostać złożone w siedzibie organu do dnia 2 kwietnia 1971 r., ewentualnie, w myśl art. 53 § 5 Kpa należało nadać je przed upływem ostatniego dnia terminu w urzędzie pocztowym lub telegraficznym. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy odwołanie nosi datę 2 kwietnia 1971 r. i wpłynęło do organu (Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami) w dniu 9 kwietnia 1971 r. Uznając przy tym, że obecnie nie istnieje możliwość ustalenia sposobu wniesienia odwołania (osobiście czy za pośrednictwem poczty) i ewentualnie daty nadania pisma na poczcie, Kolegium przyjęło, że odwołanie zostało złożone w dacie jego sporządzenia (2 kwietnia 1971 r.) co w konsekwencji oznacza, że zachowany został ustawowy termin na złożenie odwołania.

W dalszej części Kolegium wskazało, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że odwołaniu strony nie nadano biegu, czyli nie przekazano go do organu wyższego stopnia jakim był wówczas Minister Gospodarki Komunalnej, mimo że sporządzono pismo o przekazaniu odwołania (pismo z dnia 22 czerwca 1971 r., k. nr 17 i nr 18). Z treści dokumentów wynika natomiast, że przekazanie gruntów objętych decyzją nastąpiło protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia 26 kwietnia 1971 r. (k. nr 11), natomiast działania zmierzające, czy to do wyjaśnienia jakiej decyzji dotyczy odwołanie (p. pisma z dnia 18 maja 1971 r. i 25 maja 1971 r., k. nr 15 i nr 14), czy też prawidłowości rozstrzygnięcia (przekazania terenu wzdłuż rowu melioracyjnego oraz nieprzekazanie terenu o szerokości 40 x 400 m ciągnącego się od ul. P.P. do stadionu przy ul. O.B. - p. pisma z dnia 17 lipca 1971 r. i z dnia 2 sierpnia 1971 r., k. nr 15 i nr 16) podejmowane były przez organ I instancji już po przekazaniu terenu. W dalszej kolejności przedsięwzięto czynności zmierzające do wyłączenia z przekazania terenu wzdłuż istniejącego rowu melioracyjnego (p. pisma z dnia 30 września 1971 r., z dnia 8 października 1971 r. i z dnia 5 listopada 1971 r. , k. nr 22 - 24).

Następnie SKO wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji, stanowił przepis art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (w decyzji omyłkowo powołano art. 10 ustawy, który to przepis odnosił się do oddawania w użytkowanie wieczyste terenu państwowego), w związku z przepisami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a w szczególności art. 5 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Powołany natomiast w zaskarżonej odwołaniem decyzji art. 5 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nakładał na gminy obowiązek zakładania ogrodów działkowych (ust. 1), a ustawa ta nie przewidywała odrębnego, od ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach trybu przekazywania gruntów państwowych w użytkowanie Zrzeszeniom Pracowniczym Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych), które w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych na zasadach wyłączności sprawowały zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi.

W dalszej części organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych uchylona została przez ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.). Przewidywała ona w art. 4, że pracownicze ogrody działkowe zakłada i prowadzi, na zasadzie wyłączności, P. Z. Dz. Ponadto w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy uregulowano następstwo prawne P. Z.Dz. po działających dotychczas jednostkach organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych i wskazano, że miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe; istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust. 1), a także, że P.Z. Dz. przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych (ust. 2). P.Z. Dz. - w myśl natomiast art. 24 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - był samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych i posiadał osobowość prawną.

Następnie wskazano, że stosownie do art. 8 ustawy, grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe, terenowe organy administracji państwowej przekazywane były nieodpłatnie w użytkowanie P. Z. Dz. Jednocześnie zastrzeżono, że grunty te pozostają własnością Państwa. Zgodnie natomiast z treścią tego przepisu według stanu bezpośrednio sprzed jego uchylenia, co nastąpiło w dniu 21 września 2005 r. na podstawie art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazywane były nieodpłatnie w użytkowanie P.Z.Dz. Przekazania dokonywali odpowiednio starostowie wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) (ust. 1). Grunty, o których mowa w ust. 1, mogły być oddawane nieodpłatnie P.Z.Dz. w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (ust. 2). Od decyzji wydawanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługiwało stronie odwołanie do wojewody (ust. 3). Obecnie natomiast obowiązująca ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, w art. 10 ust. 1 stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie P. Z. Dz. Ani powołany przepis, ani inny przepis ustawy nie przewiduje jednak w jakiej formie następuje przekazanie gruntu w użytkowanie P. Z. Dz. W tym kontekście Kolegium wskazało, że użytkowanie jest instytucją prawa cywilnego, uregulowaną w przepisach art. 252 - 284 Kodeksu cywilnego. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), regulujące kwestie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1 ustawy) nie przewidują natomiast możliwości oddawania gruntów w użytkowanie w drodze decyzji.

Mając powyższe na względzie Kolegium przyjęło, że w przypadku braku sprawy administracyjnej właściwą formą przekazania gruntów nie będzie decyzja, co też znajduje swoje uzasadnienie w poglądach doktryny, gdzie wskazuje się, że jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Konsekwencje jdenak owego domniemania nie mogą wykraczać poza sfery objęte regulacją prawa administracyjnego, bowiem oznaczałoby to bezzasadne i niezgodne z wolą ustawodawcy poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej. W ocenie Kolegium, w obecnym stanie prawnym, w materialnym prawie administracyjnym nie przewiduje się możliwości oddawania nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji, dlatego należy przyjąć, że w takiej formie nie powinna zostać załatwiona sprawa przekazania gruntów w użytkowanie P. Z.Dz. w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Niezależnie od powyższej oceny organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 10 powołanej ustawy, w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt K 61/07) za niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z dniem wejścia w życie przedmiotowego wyroku, nie ma możliwości prawnych stosowania art. 10 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Wreszcie Kolegium podkreśliło, że grunt w granicach niegdysiejszej działki geodezyjnej nr [...] odpowiada obecnie gruntowi oznaczonemu w granicach działek geodezyjnych nr [...], nr [...] i nr[...]. Z zapisów w księdze wieczystej nr [...], której treść dostępna jest na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, prowadzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzą między innymi działki gruntu nr [...] i nr [...], wynika, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy W. Także, według zapisów z rejestru ewidencji gruntów działka gruntu nr [...] stanowi własność Gminy W.

Mając zatem na uwadze treść art. 10 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w brzmieniu wynikającym z ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Kolegium uznało, że w obecnym stanie prawnym nie tylko że nie ma podstawy do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, ale także, że nie ma w ogóle możliwości przekazania w nieodpłatne użytkowanie P. Z. dz. gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego i i mając na względzie wynikający z art. 140 kpa obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły od wydania decyzji organu I instancji, Kolegium uznało, ze zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Nadto wskazało, że badając właściwość do załatwienia sprawy wzięło pod uwagę treść art. 17 pkt 1 Kpa, w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Kolegium uwzględniło przy tym, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie wskazuje organu właściwego do załatwienia sprawy (nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie przekazania gruntu w nieodpłatne użytkowanie P.Z.Dz.), a także, że obecnie grunt stanowi własność Gminy W., a zatem właściwość do załatwienia opisanej sprawy przysługiwałaby Prezydentowi W., jako organowi wykonawczemu Gminy W.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P.Z.Dz. – Okręgowy Zarząd we W. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 139 kpa poprzez orzeczenie na niekorzyść odwołującego się oraz naruszenie art. 35 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy po 40 latach od wniesienia odwołania.

W ocenie strony skarżącej - uchylając w całości decyzję z [...] r., organ odwoławczy pozbawił stronę prawa użytkowania ww. nieruchomości nie wykazując jednocześnie by uchylana decyzja rażąco naruszała prawo lub interes społeczny.

Zupełnie nieuzasadnione - w opinii skarżącego - jest powoływanie się przez organ odwoławczy na art. 140 kpa jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem na zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie zaszły od wydania decyzji organu I instancji, z tego względu, że strona nie może ponosić ujemnych skutków prawnych jedynie z powodu czterdziestoletniej opieszałości organu I instancji oraz z powodu zmian regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych. Wskazano przy tym, że orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść przejawia się w pozbawieniu prawa użytkowania gruntu przekazanego decyzją z dnia [...] r. i pociąga za sobą daleko idące skutki prawne, bowiem na terenie tym funkcjonuje R.O.Dz. "R.", którego użytkownicy posiadają zagospodarowane działki oraz stanowiące ich własność nasadzenia i urządzenia. Wobec powyższego podkreślono, że organ odwoławczy podjętą decyzją pozbawił skarżącego nabytego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa użytkowania ww. nieruchomości.

Skarżący wskazał nadto, że niniejsza sprawa jest ewidentnym przykładem naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.

Wyjaśnił nadto, że za umorzeniem niniejszego postępowania przemawia to, że ze względu na upływ czasu stało się ono bezprzedmiotowe oraz że nie jest możliwe ustalenie czy odwołanie zostało złożone w terminie. Wskazano przy tym, że organ działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., przekazując pismo do organu odwoławczego wskazał, że zostało ono złożone po terminie, natomiast Kolegium stwierdziło, pomimo braku możliwości ustalenia sposobu wniesienia odwołania, że zostało ono złożone w dacie sporządzenia pisma tj. 2 kwietnia 1971 r., pomimo tego że wcześniej w treści uzasadnienia podało, że wpłynęło ono do organu I instancji w dniu 9 kwietnia 1971 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 30 sierpnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) uchylająca decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] r. (Nr[...] ) przekazującej Zarządowi Wojewódzkiemu Pracowniczych Ogrodów Działkowych we W. nieodpłatnie, na czas nieograniczony, w użytkowanie pod pracowniczy ogród działkowy teren o powierzchni 6 ha 74 a 76m², położony we W. przy drodze dojazdowej do ul. P. P. nr[...] , obręb G., karta mapy[...], rej. grunt.[...], nr parceli[...]..

Z treści przepisów zawartych w rozdziale 10 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, regulujących kwestię odwołania i postępowania odwoławczego, jednoznacznie wynika, że postępowanie przed organem II instancji składa się z trzech etapów: wstępnego, postępowania wyjaśniającego oraz podjęcia decyzji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2011, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007, sygn. akt IISA/WA 1907/06). W pierwszej fazie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ właściwy – albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo też zgodnie z art. 134 Kpa stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II OSK 9/09). Wskazać przy tym należy, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób nie budzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07). Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 478/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007, sygn. akt I SA/Wa 1297/07).

W fazie wstępnej jak już wspominano powyżej organ odwoławczy zobligowany jest także do zbadania dopuszczalności odwołania. Jego niedopuszczalność może z kolei wynikać tak z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06). W konsekwencji uznać należy, że przyjęte regulacje normatywne uprawniają organ II instancji do podjęcia merytorycznej decyzji, kończącej postępowanie drugoinstancyjne po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz uprzednim jednoznacznym stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne (tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych), a nadto że zostało wniesione w terminie.

W realiach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie zbadało w sposób należyty okoliczności zachowania terminu do wniesienia odwołania jak i jego dopuszczalności. Wskazać przede wszystkim należy, że przyjmując, iż w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione w terminie organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że jako datę doręczenia kwestionowanej decyzji należy potraktować tę uwidocznioną na egzemplarzu decyzji – tj. 19 marca 1971 r., a nadto że "obecnie nie istnieje możliwość ustalenia sposobu wniesienia odwołania i ewentualnie daty nadania pisma na poczcie", co też pozwala przyjąć, że odwołanie zostało złożone w dacie jego sporządzenia, a zatem w dniu 2 kwietnia 1971 r. i winno zostać rozpoznane pod względem merytorycznym. Przyjęcie takiego twierdzenia – w ocenie tutejszego Sądu – wydaje się być przedwczesne. Nie można bowiem pominąć faktu, że na egzemplarzu odwołania skierowanego do Ministra Gospodarki Komunalnej w W. – za pośrednictwem – Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. znajduje się prezentata Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. z [...] r., a nadto dekretacja z tej samej daty. Ponadto także datę 9 kwietnia 1971 r. – jako datę wpływu odwołania – wskazał w piśmie z dnia 1 września 2010 r. działający z upoważnienia Prezydenta W. Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa. Wobec powyższego uzasadnioną wątpliwość budzi przyjęcie przez organ II instancji jako daty złożenia odwołania datę jego sporządzenia, gdyż założenie to opiera się w zasadzie jedynie na swoistym uznaniu organu (zdaniem Sądu jako data złożenia odwołania równie prawdopodobna jest data 9 kwietnia 1971 r.). Tymczasem okoliczności daty złożenia odwołania organ nie może jedynie domniemywać. Przeciwnie - zobowiązany jest on do podjęcia wszelkich kroków, które pozwolą w postępowaniu wstępnym w sposób nie budzący wątpliwości ustalić tę kwestię.

Celem postępowania wstępnego, oprócz stwierdzenia dochowania terminu jest też dokonanie oceny dopuszczalności odwołania. W ramach oceny dopuszczalności odwołania Kolegium zobligowane było do jednoznacznego stwierdzenia, że odwołanie to nie zostało rozpoznane. Wskazać przy tym należy, że Kolegium, uznając powyższe, nie mogło kierować się jedynie treścią pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa z dnia 1 września 2011 r., w którym wskazano, że przedmiotowe odwołanie nie zostało przesłane do organu wyższego stopnia, o czym świadczą dwa egzemplarze niepodpisanego pisma przesyłającego z dnia 22 czerwca 1971 r., które zostały wpięte do akt organu I instancji. W tym kontekście przede wszystkim wyjaśnić należy, że wbrew powyższym twierdzeniom – jedno z dwóch pism z dnia 22 czerwca 1971 r. skierowanych do Ministra Gospodarki Komunalnej zostało podpisane przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami – M. N. oraz kierownika sekcji – K.U. Ponadto samo wpięcie dwóch egzemplarzy "pisma przesyłającego" do akt niniejszej sprawy w żadnej mierze nie może uzasadniać zasadności twierdzeń co do zaniechania przekazania do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było przedsięwzięcie wszelkich niezbędnych środków mających na celu wyjaśnienie i ewentualne potwierdzenie zasadności twierdzeń Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa co do zaniechania rozpoznania tegoż odwołania. W świetle bowiem regulacji procesowych to organ administracji publicznej zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nie tylko rozpatrzenie całego materiału dowodowego, ale również podjęcie czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się bowiem, że uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Co więcej, w świetle art. 75 § 1 KPA jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to więc, że pojęcie środka dowodowego w rozumieniu KPA jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa.

Wobec powyższego obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było m.in. zwrócenie się do właściwego Ministra z zapytaniem czy posiada on jakiekolwiek informacje na temat rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza te pozwalające ustalić termin doręczenia zaskarżonej decyzji, datę złożenia odwołania, kwestię jego przekazania do organu właściwego oraz ewentualnego rozpoznania przez ten organ. Kolegium jednak z takim zapytaniem się nie zwróciło. W aktach niniejszej sprawy brak jest także stosownej informacji czy celem wyjaśnienia powyższych okoliczności organ ten zbadał czy zachowały się w Archiwum Miejskim W. jakiekolwiek dokumenty.

Zaniechanie ze strony Kolegium zbadania kwestii ostateczności decyzji z dnia [...] r. uznać należy za wadliwe także i z tego względu, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 26 kwietnia 1971 r. z przekazania nieruchomości położonej we W. przy drodze dojazdowej do ul. P. P. nr[...]. W myśl natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 3, poz. 19) decyzja ostateczna o przekazaniu stwarza pomiędzy przekazującym a przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach umownych, przy czym korzyści i ciężary związane z użytkowaniem przekazanego terenu przechodzą na przejmującego z dniem podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Wobec powyższego nie można wykluczyć, że przekazanie terenu na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego możliwe było dopiero po uprzednim stwierdzeniu ostateczności decyzji o przekazaniu, a zatem uznaniu, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. To zaś oznaczałoby bezpodstawność rozpoznania przedmiotowego odwołania przez Kolegium.

Zaniechanie ze strony organu II instancji jednoznacznego ustalenia w fazie wstępnej postępowania odwoławczego okoliczności dochowania terminu do złożenia odwołania oraz jego dopuszczalności i przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy skutkujące podjęciem decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania I instancji stanowiło – w ocenie tutejszego Sądu –naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość kontroli instancyjnej kwestionowanej decyzji dopuszczalne jest bowiem tylko wówczas gdy za skuteczną zostanie uznana czynność, od której zależy uruchomienie postępowania odwoławczego. Niedopełnienie z kolei tego obowiązku stanowi o nienależytym wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego, a zatem naruszeniu regulacji z art. 7 i 77 KPA.

Zważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową, w której odwołanie zostało rozpoznane po upływie 40 lat od jego złożenia. To zaś wymagało – po uprzednim stwierdzeniu, że wnoszący odwołanie upoważnieni byli do zaskarżenia w imieniu Zarządu Wojewódzkiego P.O.Dz. we W. decyzji organu I instancji - zwrócenia się w pierwszej kolejności do nich z zapytaniem, czy podtrzymują złożone 40 lat temu odwołanie. Jeżeli natomiast – ze względu na upływ czasu – powzięcie tejże informacji od wskazanych w odwołaniu osób byłoby niemożliwe, obowiązkiem Kolegium było zwrócenie się do osób obecnie uprawnionych do reprezentowania strony skarżącej, z pytaniem, czy podtrzymują złożone odwołanie. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że Kolegium pismem z dnia 27 października 2010 r. jedynie zawiadomiło skarżącą o przesłaniu przez organ I instancji niniejszego odwołania oraz poinformowało ją m.in. o prawie cofnięcia odwołania, wywodząc jednocześnie, że stanowi to uprawnienie, a nie obowiązek, co też oznacza, że strona może, ale nie musi z niego korzystać. Takie jednak zawiadomienie – w realiach rozpoznawanej sprawy - w żadnej mierze nie zastępuje wezwania skierowanego do strony w przedmiocie wyrażenia aktualnego stanowiska względem złożonego odwołania. Co więcej – brak w niniejszej sprawie oświadczenia o cofnięciu skargi nie może być traktowany równoznacznie jako podtrzymanie złożonego odwołania.

Mając zatem powyższe na uwadze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.