Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 386/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4,  art. 20 ust. 1,  art. 15 ust. 1,  ust. 2  pkt 4 i  pkt 8,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Świebodzice z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na terenie miasta Świebodzice - Żwirownia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na terenie miasta Świebodzice – Żwirownia zarzucając jej istotne naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust.2 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru przede wywodził, że przedmiotowa uchwała zawiera ustalenia niezgodne z aktualnym na dzień jej podjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według rysunku studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świebodzice obszar objęty przedmiotowym planem zaznaczono kolorem czerwonym jako teren zabudowy usługowej (teren oznaczony nr 5). Zgodnie z ustaleniami tekstowymi stanowiącymi załącznik nr 1 do ww. uchwały, funkcją terenu nr 5 jest zabudowa usługowa o charakterze sportowo-rekreacyjnym. W tym obszarze wyznaczona została rezerwa terenu dla kierunkowego przebiegu autostrady A -8 na terenie której dopuszczono realizację tymczasowych obiektów budowlanych. Ich usunięcie, w przypadku budowy drogi, nastąpi na koszt właściciela bez odszkodowania. W uchwale podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren, w znacznej części przewidziany został pod zabudowę mieszkaniowo – rekreacyjną i oznaczony na rysunku planu symbolem MN. Plan dla tego terenu przewiduje realizację budynków mieszkalnych-jednorodzinnych i mieszkalno-rekreacyjnych w zabudowie wolnostojącej (§ 2 ust. 1 ). Organ nadzoru wyjaśnił również, że Burmistrz Miasta i Gminy Świebodzice w piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 r. przyznał, że zapisy planu są niezgodne z uchwaloną zmianą Studium jak też to, że wobec ustalonych niejasności zostało złożone doniesienie do prokuratury o ewentualnym popełnieniu przestępstwa przeciwko dokumentom.

W tych okolicznościach – zdaniem Wojewody – nie budzi wątpliwości, że oświadczenie zawarte w podstawie zaskarżonej uchwały o zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada prawdzie. Przywołując regulacje zawarte w art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru podkreślił, że zasadniczą kwestią przy uchwaleniu planu jest związanie organów gminy – w szczególności rady gminy - ustaleniami studium. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie planów miejscowych. To samoograniczenie za sprawą rady może oczywiście ulegać pewnym zmianom ale tylko poprzez nowelizację treści studium. W przypadku zatem, gdy organy gminy uznają za zasadne i konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania pozostającego w sprzeczności ze studium, mogą to uczynić ale po uprzednim dokonaniu zmiany w odpowiednim fragmencie studium. Jeżeli więc w niniejszej sprawie organy Gminy Świebodzice chciały uwzględnić, że pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planu zaszły zmiany w koncepcji zagospodarowania, należało najpierw dokonać zmiany studium. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy organ nadzoru podkreślił, że ustalenia planu miejscowego dotyczące zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej wyraźnie dominują na obszarze objętym planem, zaś pozostałe ustalenia pozostają z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku. W tym przypadku wykazana niezgodność planu ze studium stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinna skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Świebodzicach postanowiła, iż dla obszaru objętego planem nie ustala się zasad i warunków scalania nieruchomości. Tym samym wyłączona została możliwość scalenia i podziału terenów oznaczonych symbolem 39U (zabudowa usługowa nieuciążliwa o charakterze rekreacyjno-usługowym) i 37UT (zabudowa usługowo-rekreacyjna oraz tereny urządzeń sportowych i rekreacyjnych z wykorzystaniem zbiornika wodnego). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości. Według art. 15 ust.1 plan miejscowy winien być również sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi – w tym przypadku chodzi o art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z którego wprost wynika, konieczność uwzględniania warunków wprowadzonych w planie miejscowym wyłącznie w przypadku scalenia i podziału nieruchomości. Natomiast w przypadku podziału nieruchomości (art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami) można go dokonać o ile jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału. Ponieważ w niniejszej sprawie Rada Miejska – wbrew powyższym uregulowaniom - nie określiła szczegółowych zasad scalenia i podziałów nieruchomości i nie wykazała okoliczności faktycznych, które uprawiałby ją do odstąpienia od tego obowiązku – tym samym naruszyła wskazaną wcześniej zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ostatni z podniesionych przez Wojewodę zarzutów dotyczył zapisu zawartego w § 2 ust. 4 pk 1 i w pkt 2 zaskarżonej uchwały. W § 2 ust. 4 pkt 1 ustalono bowiem, że: a/ dla ochrony zaewidencjonowanego stanowiska archeologicznego projektowane zamierzenie inwestycyjne na tym terenie wymaga zgody właściwego konserwatora zabytków; b/ prowadzenie prac ziemnych wymaga pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz nadzoru archeologiczno konserwatorskiego – co nie dotyczy jednak prac porządkowych oraz rolniczych nie ingerujących w głąb gruntu. Natomiast w pkt 2 przywołanego przepisu postanowiono, że w przypadku odkrycia w trakcie prac ziemnych na pozostałym obszarze objętym planem przedmiotu co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem, należy wstrzymać roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć zabytek, zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków przedmiot miejsce odkrycia oraz niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego konserwatora zabytków a jeśli jest to niemożliwie Burmistrza Miasta Świebodzice.

Zdaniem Wojewody wskazane uregulowania wykraczają poza przyznaną radzie gminy w art. 15 ust 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów, zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Upoważnienie to nie obejmuje bowiem możliwości regulowania w planie miejscowym kwestii związanych z koniecznością zgłaszania, zawiadamiania czy też uzyskania zgody konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego. Wskazując na regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 3, art. 36 ust. 1 ) Wojewoda podkreślił, że wszelkie kompetencje i formy działania organu nadzoru konserwatorskiego zostały już uregulowane przez ustawodawcę a rada nie ma uprawnienia do modyfikowania zakresu współdziałania organów. Dodatkowo pozwolenie konserwatora na prace przy zabytku wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Źródłem obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku jest ustawa, która określa w sposób taksatywny katalog działań wymagających uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Natomiast nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określenia dodatkowych sytuacji wymagających przedmiotowego pozwolenia. Rada wprowadzając taki obowiązek również w odniesieniu do trenów znajdujących się w granicach stanowiska archeologicznego przekroczyła zatem swoją kompetencję. Natomiast obowiązki związane z pracami przy zabytku określone są w art. 32 ustawy o ochronie zabytków i nie stanowią one przedmiotu ustaleń planu miejscowego. W konkluzji organ nadzoru wskazał, że kwestionowane przez niego zapisy § 2 uchwały stanowią zarówno modyfikację art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak również zawierają uregulowania wykraczające poza kompetencję przyznaną radzie gminy przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podzieliła w całości argumentację Wojewody, uznając skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na terenie miasta Świebodzice – Żwirownia, wykazała zasadność wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

W szczególności trafnie organ nadzoru wywiódł, że przedmiotowy akt zawiera ustalenia niezgodne z obowiązującą w dniu jego podjęcia uchwałą Rady Miejskiej w Świebodzicach Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świebodzice.

W tym względzie wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych). Bezsprzecznie również gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednakże samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co wynika wprost z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) doktrynalnie zwane "władztwem planistycznym", nie ma charakteru arbitralnego, gdyż przepisy wskazanej ustawy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowość przepisów art. 9-20 u.p.z.p. regulujących tryb prowadzenia prac najpierw nad studium a potem nad planem, wskazuje na to, że każde zawarte w planie ustalenie wymaga, między innymi, stwierdzenia zgodności ze studium. Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. (które to brzmienie wiązało w niniejszym przypadku Radę Miejską w Świebodzicach z racji normy intertemporalnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz,U. Nr 130, poz. 871) uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu przez radę gminy jego zgodności z ustaleniami studium. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 wskazanej ustawy, zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie spójności przyjętych rozwiązań, skoro w przepisie tym postanowiono o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Konsekwencją powyższej zasady jest też brzmienie art. 15 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi o sporządzeniu projektu planu przez organ wykonawczy gminy "zgodnie z zapisami studium".

Niewątpliwie punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest przedmiot i sposób ujęcia ustaleń w studium (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz" pod red prof. Z. Niewiadomskiego, CH. Beck Warszawa 2008, s. 151). Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od woli organu uchwalającego studium i wynika ze szczegółowości zapisów studium – tj. ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Związanie to może być więc silniejsze lub słabsze (por. NSA w wyrokach z dnia 1 lipca 2010, sygn.akt II OSK 904/10; z dnia 27 września 2007, sygn. akt II OSK 1028/07, CBOS nsa.gov.pl). Im bardziej szczegółowe są zapisy studium, tym bardziej związane są nimi zapisy planu. Określone obszary mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeżeli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę (NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn.akt II OSK 34/08 CBOS nsa.gov.pl). Zgodzić należy się również ze stanowiskiem wyrażonym ww. wyroku, że "inne" przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ale dopiero wówczas gdy to "inne" przeznaczenie w planie jest całkowicie odmienne od przyjętego w studium.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Świebodzicach podjęła uchwałę z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zamiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świebodzice. Jak wynika z załącznika graficznego nr 2 zamianą objęto w całości obszar gminy dla którego uchwalony został obecnie zaskarżony plan miejscowy. Zakres zmian struktury funkcjonalno – przestrzennej przedstawiono szczegółowo w pkt 5.1 w powiązaniu z mapą zawierającą uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Z mapy tej wynika, że obszar objęty ustaleniami planu miejscowego oznaczony został nr 5. Dla tego terenu w studium, przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia [...] r., przewidywało funkcję eksploatacji powierzchniowej zaś po tej zmianie, wprowadzono funkcję zabudowy usługowej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, wyznaczając jednocześnie rezerwę dla kierunkowego przebiegu autostrady A-8 z dopuszczeniem tymczasowych obiektów budowlanych. Z załącznika graficznego nr 2 zmiany Studium wynika również, że teren objęty ustaleniami planu w całości oznaczony został kolorem czerwonym który stanowi tereny zabudowy usługowej w terenach zainwestowania miejskiego. W części tekstowej zmiany studium dla tak oznaczonego na rysunku studium terenu, jako podstawowe przeznaczenie ustalono zabudowę usługową dopuszczając w ograniczonym zakresie działalność gospodarczą i wykluczając zabudowę mieszkaniową. W tej sytuacji skoro Rada Miejska w Świebodzicach w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów przewidzianych w studium pod zabudowę usługowo-rekracyjną z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej jako przeznaczenie podstawowe ustaliła zabudowę mieszkaniowo – rekreacyjną dopuszczając zabudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych i mieszkalno-rekracyjnych w zabudowie wolnostojącej (§ 2 pkt 1), to ustalenie takiego przeznaczenia stało w oczywistej sprzeczności z postanowieniami Studium obowiązującymi dla przedmiotowego terenu.

W takiej sytuacji trafne było stanowisko Wojewody o braku zgodności planu miejscowego ustaleniami Studium. Tym samym przedmiotowy plan w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy powoduje to skutek nieważności uchwały w całości, gdyż jak trafnie zauważyła strona skarżąca, brak zgodności przeznaczenia terenów pomiędzy studium i planem dotyczy większości terenów.

Za unieważnieniem zaskarżonej uchwały w całości przemawiają również pozostałe zarzuty poniesione w skardze. Sąd podziela stanowisko Wojewody wykazujące, że kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem w planie miejscowym określa się bowiem obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozwala jednak na przyjęcie, że wymóg ten został spełniony. Pomimo, że w § 2 pkt 8 uchwały Rada postanowiła o konieczności ustalenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości to jednak w pkt 2 tego przepisu zapisano, że nie ustala się zasad i warunków scalania nieruchomości a postanowienia pkt 1 ograniczono do warunków i zasad podziału nieruchomości. Tym samym nie został spełniony wymóg określenia warunków i zasad scalenia i podziału nieruchomości. Należy bowiem odróżnić podział geodezyjny nieruchomości od podziału, który jest skutkiem uprzedniego scalenia nieruchomości (por. przepisy art. 92-100 oraz art. 101-108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość scalenia i podziału nieruchomości a prawidłowo sporządzony plan powinien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Natomiast brak w miejscowym planie zasad podziału i scalania nieruchomości może stanowić przeszkodę w przeprowadzeniu tej procedury zarówno z urzędu (przez władze gminy ) jak i na wniosek właścicieli nieruchomości (NSA w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872).

Przepis art. 15 ust. 2 reguluje zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określając elementy które obowiązkowo powinny być objęte ustaleniami planu. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się jednak, że przepis ten nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego zatem możliwe jest pominięcie w planie określonych ustaleń w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Istotne jednak jest, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w Świebodzicach zdecydowała o konieczności uregulowania w planie miejscowym materii dotyczącej scalenia i podziału nieruchomości zatem zobligowana była do szczegółowego określenia warunków i zasad nie tylko podziału nieruchomości ale również scalenia poprzedzającego ten podział. W okolicznościach niniejszej sprawy nieokreślenie warunków i zasad scalenia dla nieruchomości położonych na obszarze planu stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu i zgodnie z art. 28 u.p.z.p. prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Na aprobatę zasługuje również argumentacja skargi wskazująca, że zapisy § 2 pkt ust. 1 i 2 uchwały stanowią o przekroczeniu przez Radę Miejską w Świebodzicach zakresu upoważniania określonego w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ulega wątpliwości, że kompetencja przyznana w tym względzie organowi stanowiącemu gminy interpretowana przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa, wymagała uwzględnienia regulacji zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. – zwanej dalej u.o.z; art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 3, art. 36 i art. 32). Z unormowań przywołanego aktu wynika, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków a w planie miejscowym - w zależności od potrzeb - ustala się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Owe nakazy, zakazy, ograniczenia nie mogą jednak wykraczać poza regulacje ustawowe ani ich rozszerzać. Jak trafnie podkreślił Wojewoda wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania organów ustalił już ustawodawca, który również określił przypadki w których wymagane jest pozwolenie konserwatora zabytków i obejmują one tylko roboty prowadzone przy zabytku wpisanym do rejestru. Rada nie była więc uprawniona do nałożenia obowiązku uzyskania zgody i pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego na projektowane zamierzenia inwestycyjne i prace ziemne prowadzone na obszarze stanowiska archeologicznego. Przedmiotowy zapis stanowi nieuprawnioną ingerencję Rady w materię prawną dotyczącą obowiązków związanych z robotami inwestycyjnymi normowaną przepisami rangi ustawowej, przez rozszerzenie uprawnień organu nadzoru konserwatorskiego i nałożenie dodatkowych obowiązków na inwestorów. Regulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego odmiennie niż ustawy jest przekroczeniem kompetencji organu stanowiącego gminy a w rezultacie narusza konstytucyjną zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. (art. 7 Konstytucji RP). Natomiast zapis § 2 ust. 4 pkt 2 stanowi zbędne powielenie (i to nie dosłowne) regulacji zawartej w innym akcie normatywnym (art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków), co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji określonymi w § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne wykazujące, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem zasady działania w graniach i na podstawie prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodne z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z regulacji zawartej w art. 152 u.p.p.s.a.