Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2271/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145§ 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 w zw z art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2366/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 listopada 2018 r. nr PR4.6400.119.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2366/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 listopada 2018 r. nr PR4.6400.119.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia 29 maja 2018 r. nr PR3.6400.15.2017.10.ZAR.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 maja 2018 r., którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, przy ulicy [...] (hip 2515D), składającej się obecnie z działek ewidencyjnych nr nr [...], [...], [...] (KW WA4M/00046979/2) i nr [...] z obrębu 6-03-13. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i na mocy art. 1 tego dekretu grunt przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50, poz. 279, Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Datą objęcia gruntu przez gminę był dzień ogłoszenia protokołu oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1948 r. Nr 20. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby [...], który nabył obywatelstwo szwedzkie w dniu 20 sierpnia 1954 r., starał się i otrzymał odszkodowanie w ramach Układów za nieruchomość położoną w Warszawie, ul. [...]. Oznacza to, że nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 5 Układu ze Szwecją z dnia 16 listopada 1949 r., ponieważ [...] (następca prawny jednego z przedwojennych współwłaścicieli nieruchomości) nie posiadał obywatelstwa szwedzkiego ani w chwili nacjonalizacji nieruchomości, ani w chwili wejścia w życie tego układu. Ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń na podstawie układów indemnizacyjnych wskazuje, zdaniem Ministra, że nie zaistniał stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W opinii organu oznaczało to oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno umorzenie postępowania, jak i ewentualna odmowa stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miałyby taki sam skutek prawny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Regionalnej w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję, lub gdyby nie było przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów. Istniał i istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Istnieje także Prezydent m.st. Warszawy, który był w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcą. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Brak jest również podstaw przedmiotowych do umorzenia niniejszego postępowania. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Istnieją także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 7 listopada 2018 r. oraz decyzji Ministra Finansów z dnia 29 maja 2018 r., podczas gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., Nr 12, poz. 65) - dalej ustawa z 1968 r. - polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Finansów powinien wydać decyzję merytoryczną (pozytywną bądź negatywną) czyli rozstrzygnąć sprawę co do istoty, pomimo bezspornych ustaleń, o braku przesłanek do wydania decyzji pozytywnej (czyli stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa). W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że deklaratywna decyzja Ministra Finansów może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 30 września 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenie Ministra Finansów, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby [...], który nabył obywatelstwo szwedzkie w dniu 20 sierpnia 1954 r., starał się i otrzymał odszkodowanie w ramach Układów za nieruchomość położoną w Warszawie, ul. [...]. Powyższe nie jest kwestionowane przez strony. Oznacza to, że nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 5 Układu ze Szwecją z dnia 16 listopada 1949 r., ponieważ [...] nie posiadał obywatelstwa szwedzkiego ani w chwili nacjonalizacji nieruchomości, ani w chwili wejścia w życie tego układu. Ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń na podstawie układów indemnizacyjnych wskazuje, co prawidłowo określono w toku postępowania administracyjnego, że nie zaistniał stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W opinii organu oznaczało to oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, że ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie przewiduje wydania przez Ministra Finansów decyzji odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. W związku z tym nie było podstawy prawnej pozwalającej organowi orzekającemu na wydanie decyzji merytorycznej, tj. odmawiającej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy.

Z kolei w wyniku wniesionej skargi na powyższą decyzję organu Sąd wojewódzki uznał, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 kpa, które to naruszenie ma niewątpliwie wpływ na sposób rozpatrzenia (załatwienia) sprawy. Wydanie bowiem decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej), a nie decyzji procesowej (umarzającej postępowanie), uregulowałoby ostatecznie kwestie związane ze stwierdzeniem przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że Minister Finansów niezasadnie zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zakończył ją procesowo poprzez umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego, co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej ostatecznej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W świetle powyższego istotą rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu jest sposób rozstrzygnięcia (załatwienia) przedmiotowej sprawy administracyjnej przez Ministra Finansów. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego. Jednocześnie należy zauważyć, że sporne zagadnienie ma odpowiednie odzwierciedlenie w judykaturze, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że nie można podzielić stanowiska co do tego, że z brzmienia przepisu art. 2 ustawy z 1968 r. wynika wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej pozytywnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo decyzji umarzającej postępowanie. Tym samym nie można podzielić stanowiska Ministra Finansów, że w razie braku przepisu ustawy upoważniającego organ administracyjny do wydania decyzji odmownej, nie jest możliwe zastosowanie jakiejkolwiek normy prawa materialnego, która faktycznie konstytuuje sprawę administracyjną.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, który to przepis wskazany został jako podstawa prawna decyzji Ministra Finansów z dnia 29 maja 2018 r. – utrzymanej w mocy przez organ II instancji – postępowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

Rozważając przedmiotową kwestię, nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza (jurysdykcyjna) organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepis art. 2 ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie przewiduje. Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie zaistniała (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można jednak podzielić oceny Sądu I instancji, że na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta m. st. Warszawy oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokuratura Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa, jak wskazano to powyżej. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a.) mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji takiego związku nie wykazał. W rezultacie, należało przyjąć, że zasadnie Minister Finansów zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna Ministra Finansów jest częściowo zasadna – z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania od Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.