Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 266/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 149 par. 1,  par. 3,  par. 4,  art. 16,  art. 148 par. 1,  par. 2,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 11,  art. 107,  art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 15
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi S.N. i A.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność decyzji organu pierwszej instancji; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygniecie nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3, art. 150 § 1 oraz art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S.N. i A.N., Wójt Gminy W. postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej numerem działki 20, stanowiącej własność I. i S.O., zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wójt wskazał, że S.N. oraz A.N. w dniu 21 września 2011 r. (data wpływu 23 września 2011 r.) złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr 20 położonej w G.. W dniu 4 sierpnia strony wniosły do Starostwa Powiatowego w W. pismo o unieważnienie nieprawidłowo przeprowadzonych czynnościach geodezyjnych działki nr 20 w G.. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strony wniosły w/w podanie po upływie jednego miesiąca, tj. 21 września 2011 r.. Organ przyjmuje, że w dniu 4 sierpnia 2011 r., tj. w dacie złożenia pisma do Starostwa Powiatowego, strony wiedziały o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli S. i A.N., domagając się jej zmiany poprzez wznowienie postępowania. Jako podstawy odwołania strony wskazały obrazę prawa procesowego administracyjnego, a to art. 148 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 149 § 2 k.p.a. albowiem podstawą wznowienia postępowania, na którą powołuje się strona, jest okoliczność, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczyna biec od momentu kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a o niej strona dowiedziała się dopiero w niniejszym postępowaniu. Zatem zastosowanie winien mieć art. 148 § 2 k.p.a.. Odwołująca o decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r. dowiedziała się dopiero z decyzji wydanej w przedmiotowym postępowaniu przez Wójta Gminy W., a zatem termin do złożenia wniosku został przez stronę zachowany. Jak zauważono, odwołująca na obecnym etapie wie, że zapadła decyzja w sprawie, ale nie zna jej streści, nie ma zatem możliwości skutecznego jej zaskarżenia. Czym innym są czynności geodezyjne, a czym innym wydana na ich podstawie decyzja. Fakt powzięcia wiadomości przez stronę o dokonanych czynnościach geodezyjnych nie powoduje rozpoczęcia biegu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania albowiem nie oznacza, że decyzja została wydana, a tym bardziej, że skarżąca się o niej dowiedziała.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Z uwagi na okoliczność, że przeprowadzony decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. podział działki nr 20 rzutuje bezpośrednio na należącą do odwołującej działkę nr 19, albowiem granice działek są sporne (czego świadomość ma Wójt Gminy albowiem od szeregu lat toczą się postępowania w tym przedmiocie), w szczególności zważywszy, że w związku z postępowaniem podziałowym działki nr 20 dokonywane były pomiary geodezyjne na działce nr 19, oczywistym jest, że wszczęciu postępowania, a także o poszczególnych jego etapach winni być informowani właściciele działki nr 19. Obowiązkiem organu administracyjnego jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do realizowania praw strony postępowania i zapewnienie im możliwość udziału w toczącej się sprawie. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez udziału uprawnionych podmiotów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 21 września 2011 r. S. i A.N. zwrócili się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr 20 położonej w G.. Podział działki nr 20 w obrębie G. na działki nr 20/1 i 20/2, zatwierdzony decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...], dokonany został na wniosek właścicieli I. i S.O.. Wnioskodawcy, którzy wystąpili o wznowienie przedmiotowego postępowania podziałowego są właścicielami działki sąsiedniej oznaczonej nr 19.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku o podział należy dołączyć między innymi dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, która ma podlegać podziałowi. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wznowienia takiego postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić jej współwłaściciele. Wnioskodawcy nie byli stronami kwestionowanego postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia [...] r.. Właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymują się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Oznacza to, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 28 k.p.a., umożliwiającego wznowienie na ich wniosek postępowania zakończonego decyzją podziałową z dnia [...] r.. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania.

Kolegium wskazało także, że protokół przyjęcia granic przy podziale nie ustala spornych granic działki. W celu rozwiązania tego problemu możliwe jest wystąpienie o rozgraniczenie nieruchomości. Przeprowadzony podział działki nr 20 na dwie działki o numerach 20/1 i 20/2 nie ogranicza praw właścicieli działki sąsiedniej oznaczonej nr 19.

Na marginesie zaś Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia a nie decyzji jak uczynił to organ I instancji. Jednak wobec faktu, że uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, orzeczono jak w sentencji.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się S. i A.N. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, a to art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. przewidujących dwuinstancyjność postępowania i zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony dopiero na etapie postępowania administracyjnego odwoławczego, co pozbawiło skarżących możliwości poddania niniejszego rozstrzygnięcia weryfikacji w toku instancji, nadto spowodowało pogorszenie sytuacji skarżących sprzecznie z zakazem reformationis in peius. A także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, polegające na braku umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym. Wskazane wyżej uchybienia skutkują – zdaniem pełnomocnika skarżących - niemożliwością utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niemniej, z ostrożności procesowej wskazał on, że zaskarżone postanowienie obarczonej jest dalszymi uchybieniami, które skutkować winny derogacją orzeczenia. Postanowienie niniejsze narusza:

– 28 k.p.a. wskutek uznania przez Kolegium, że skarżącym nie służą prawa strony, mimo iż interes prawny S. i A.N. wymaga dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu albowiem decyzja podziałowa działki nr 20 w obrębie G. wpływa bezpośrednio na interes prawny skarżących, albowiem powoduje konieczność uzyskania dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 20/2 powstałą w wyniku podziału, a droga, którą ten dostęp miałby być zapewniony, pozostaje w wyłącznym posiadaniu skarżących;

– art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie (a zastosowaniu art. 148 § 1 k.p.a.) mimo spełnienia się przesłanek to zastosowanie uzasadniających: podstawą wznowienia postępowania, na którą powołuje się strona, jest okoliczność, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczyna biec od momentu kiedy strona dowiedziała się o decyzji.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że przyjęcie braku interesu prawnego S. i A.N. w postępowaniu o podział działki nr 20 nastąpiło dopiero w toku postępowania odwoławczego, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, jak też zakazu pogarszania sytuacji strony skarżącej wskutek wniesionego przez nią odwołania. Skoro bowiem organ administracyjny I instancji uznawał prawo skarżących do domagania się ochrony ich interesów w postępowaniu działowym dotyczącym działki nr 20 położonej w G., a odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu (które kwestionują skarżący), to pozbawienie tego prawa skarżących na etapie postępowania drugoinstancyjnego narusza zasadę weryfikacji orzeczenia administracyjnego w toku instancji, nadto jest sprzeczne z zasadą niepogarszania sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Ponadto, Kolegium nie zawiadomiło strony o zakończeniu postępowania i możliwości zajęcia końcowego stanowiska w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, co jest naruszeniem art. 10 k.p.a. przewidującego czynny udział stron w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący nie zgodzili się także z merytorycznym stanowiskiem organu odwoławczego odmawiającego skarżącym przyznania statusu strony w postępowaniu działowym dotyczącym działki nr 20 położonej w G.. Małżonkowie S. i A.N. są właścicielami działki nr 19 położonej w miejscowości G., sąsiadującej bezpośrednio z dzieloną działką nr 20. Przebieg granicy działki nr 19 jest sporny, dotyczy granicy od strony działki nr 17. Kwestia sprowadza się do tego, czy pomiędzy działkami nr 17 i 19 przebiega droga publiczna, czy też nie. Skarżący od kilkudziesięciu lat są w posiadaniu działki nr 13 (która jest zaznaczona na mapie jako droga publiczna). Teren ten jest porośnięty krzewami i drzewami (dowód: wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt [...]). Decyzja podziałowa odnosząca się do działki nr 20 skutkuje pozbawieniem dostępu do drogi publicznej jednej z działek wskutek podziału powstałych. Z uwagi na konieczność zapewnienia takiego dostępu, np. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej, skarżący jako właściciele działki sąsiadującej mają interes prawny do udziału w postępowaniu, celem zajmowania stanowiska w odniesieniu do orzeczeń, które mogą rzutować na ich prawa właścicielskie. Jak wskazuje orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09) w postępowaniu podziałowym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy dochodzi do ingerencji w prawa właścicielskie właścicieli działek sąsiadujących musi nastąpić w toku postępowania podziałowego, a w sytuacji ustalenia, że podział ingeruje w prawa właścicielskie właścicieli działek sąsiadujących winni mieć oni możliwość czynnego udziału w postępowaniu. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (wyrok z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 556/2008), wskazując, że za strony postępowania w procesie budowlanym należy uznać właścicieli ruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony. Przymiot strony postępowania należy więc przyznać podmiotowi każdorazowo w przypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w sferę sąsiedzką.

Podział działki nr 20 – jak wskazali skarżący - rzutuje bezpośrednio na należącą do nich działkę nr 19, albowiem granice działek są sporne (czego świadomość ma Wójt Gminy albowiem od szeregu lat toczą się postępowania w tym przedmiocie), w szczególności zważywszy, że w związku z postępowaniem podziałowym działki nr 20 dokonywane były pomiary geodezyjne na działce nr 19, oczywistym jest, iż wszczęcie postępowania, a także o poszczególnych jego etapach winni być informowani właściciele działki nr 19. Strona miała jedynie wiedzę, że dokonywane są jakieś czynności geodezyjne, ale nie o kwestionowanej decyzji. Fakt powzięcia wiadomości przez stronę o dokonanych czynnościach geodezyjnych nie powoduje rozpoczęcia biegu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem nie oznacza, że decyzja została wydana, a tym bardziej, że skarżąca się o niej dowiedziała, dlatego też niezasadny jest zarzut spóźnienia się przez skarżących z wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.)), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl zaś art. 144 § ust. 2 w/w ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. A co istotne w niniejszej sprawie, że na podstawie przepisu art. 135 w/w ustawy sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy.

Mając na uwadze powyższe przepisy, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...], bowiem zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Należy w tym miejscy wskazać, że powyższa decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G., oznaczonej numerem działki 20, stanowiącej własność I. i S.O., zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...]. Podstawą zaś jej wydania stanowi przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 października 2011 r. - odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4 art. 149 k.p.a.).

Uwzględniając przepis art. 149 § 3 k.p.a. należało stwierdzić, że na jego podstawie nie można podjąć decyzji, a jedynie postanowienie, co powoduje, że decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. podjętą na podstawie w/w przepisu należało zakwalifikować jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa i jako taka jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Należy tutaj zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Ta oczywistość przy przesłance rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polega zaś na tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z taką sytuacją – jak wskazano wyżej – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stąd orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.

Należy również zauważyć, że decyzja organu I instancji zawiera inne wady. Jak wynika z jej uzasadnienia podstawą odmowy wznowienia postępowania było stwierdzenie, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże – w ocenie Sądu – kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób należyty.

Przede wszystkim organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 21 września 2011 r., zaznaczając datę jego wpływu, tj. 23 września 2011 r.. Z akt sprawy nie wynika jednak kiedy dokładnie wniosek ten został złożony, albowiem brak jest w aktach sprawy koperty, jeśli skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożyli za pośrednictwem poczty, bądź adnotacji na piśmie, że wniosek został złożony osobiście. Tym samym nie można było przyjąć – jak to uczynił organ I instancji - że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dacie sporządzenia pisma, skoro pismo wpłynęło do organu dwa dni później. Te okoliczności powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Ponadto organ I instancji błędnie powołał się na przepis art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Istotne jest, że podstawą żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskodawcy podnieśli w piśmie z dnia 21 września 2011 r., że nie brali udziału w postępowaniu podziału działki nr 20 sąsiadującej z ich działką nr 19. To zaś warunkuje, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z powołanym już art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepisu wynika wprost, że liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w istocie w ogóle nie mamy wyjaśnionej w niniejszej sprawie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przez błędne zastosowanie przez organ I instancji art. 148 § 1 k.p.a..

Ponadto organ I instancji przyjął, że w dniu 4 sierpnia 2011 r., tj. w dacie złożenia pisma do Starostwa Powiatowego w W., strony wiedziały o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z pisma z dnia 4 sierpnia 2011 r. wynika jednak jedynie, że skarżący kwestionują przeprowadzone czynności geodezyjne na działce nr 20. Nie ma w nim mowa o jakiejkolwiek decyzji podziałowej. Również we wniosku o wznowienie postępowania brak jest jakichkolwiek sformułowań, z których wynikałoby, że skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia 4 kwietnia 2011 r.. Skarżący w piśmie z dnia 21 września 2011 r. złożyli wniosek o "wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr 20", nie kwestionując w nim żadnej decyzji. Art. 148 § 2 k.p.a. stanowi jednak jednoznacznie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś powzięcia informacji o prowadzeniu czynności geodezyjnych.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji narusza także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107, jak i art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien będzie zatem wyjaśnić kwestię, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji podziałowej i czy w ogóle nastąpiło to przed wniesieniem wniosku o wznowienie postępowania oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z art. 149 § 1 bądź § 3 k.p.a. w zależności od tego, czy stwierdzi, że wniosek skarżących o wznowienie został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia i został wniesiony z zachowaniem terminu albo, że przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania. Rozważania te będą musiały natomiast znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś do postanowienia organu II instancji, należy w pierwszej kolejności wskazać, że Kolegium w ogóle nie zauważyło powyższych uchybień. Na organie odwoławczym spoczywa zaś obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 k.p.a.. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 8 oraz art. 15 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Istotne jest także, że Kolegium w ogóle nie rozważyło kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a ta winna zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że rozważania w kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony nie powinny – zdaniem Sądu - być prowadzone przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, lecz jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących kwestii czy skarżący byli stroną w postępowaniu o podział nieruchomości nr 20 dokonać można po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o podziale nieruchomości.

Stosownie bowiem do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a.. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda na podstawie § 3 art. 149 k.p.a. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.

Podjęcie zatem zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony składającego wniosek o wznowienie postępowania, bez wydania uprzednio postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., które tylko uprawnia do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) narusza w/w przepisy procedury administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd podziela w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.." (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).

Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów skargi. Przy uwzględnieniu powyższej tezy, Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a.. W pierwszej kolejność z uwagi na to, że zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej odnosi się do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, nie rozstrzygnięć procesowych, a do jakich należy zaliczyć postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. "Zakaz reformationis in peius wiąże się z kształtowaniem materialnoprawnej sytuacji strony" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, s. 620).

Ponadto organ I instancji badał jedynie kwestię wstępną, tj. kwestię terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś przymiotu strony. Kwestia przymiotu strony, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest badana po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zatem nie można przyjąć – jak to uczynili skarżący - że organ I instancji przyznał skarżącym przymiot strony w postępowaniu podziałowym, a organ II instancji pogorszył ich pozycję – odmawiając im tego przymiotu dopiero na etapie postępowania administracyjnego odwoławczego. Jednakże w toku ponownego postępowania administracyjnego na ewentualnym etapie badania przymiotu strony skarżących, organy winny mieć na względzie spór graniczny, na który powołują się skarżący, pomiędzy skarżącymi a I. i S.O., a który mógłby rzutować na prawa podmiotowe skarżących i mieć wpływ na ich interes prawny w sprawie podziału działki.

Wskazane jednak powyższe uchybienia formalne skutkować musiały stwierdzeniem na podstawie art. 144 § ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...], zaś na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w/w ustawy – uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie III sentencji.

Na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono o kosztach postępowania.