Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1214/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego R. P. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku RP (skarżącemu) z dnia [.] września 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [.] decyzją z dnia [.] września 2010 r. nr [.] przyznał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania począwszy od 13 sierpnia 2010 r. w wysokości 8 zł dziennie.

W piśmie z dnia 27 marca 2012 r. RP poinformował Dyrektora ZK w [.] , że jego małżonka EP na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z [.] czerwca 2011 r. sygn. I Ns [.] nabyła 1/3 spadku po zmarłym ojcu JS.

Dyrektor Zakładu Karnego w [.] decyzją z dnia [.] maja 2012 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [.] października 2010 r. opisanej na wstępie decyzji z dnia [.] września 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki uprawniającej go do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, począwszy od dnia uzyskania przez jego małżonkę tytułu prawnego do budynków mieszkalnych usytuowanych w miejscowości W.

Następnie decyzją z [.] lipca 2012 r. nr [.] Dyrektor Zakładu Karnego w [.] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19 października 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 4 595,31 zł. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [.] lipca 2013 r. nr [.] . W uzasadnieniu podniesiono, że funkcjonariusz został praktycznie pozbawiony możliwości odwoławczej od decyzji z [...] maja 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien rozważyć również możliwość uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z [...] maja 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Zakładu Karnego w [.] decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr D [.] , orzekł o zwrocie przez RP nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19 października 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 4595,31 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.] , Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [.] utrzymał w mocy ww. decyzję. W jej motywach stwierdził, że organ I instancji nie uchylił decyzji w trybie art. 155 K.p.a., niemniej podjął czynności zmierzające do zebrania obszerniejszego materiału dowodowego na potrzeby zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że w obecnej sytuacji może odnieść się jedynie do samej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż aktualnie w obrocie prawnym pozostaje pisemne rozstrzygnięcie o wygaśnięciu równoważnika za brak mieszkania z dniem 19 października 2010 r. Skoro po tej dacie funkcjonariusz pobierał ww. świadczenie, to konieczny jest jego zwrot, a decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak mieszkania jest konsekwencją wygaśnięcia uprawnienia.

Uwzględniając skargę RP, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1566/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [.] z dnia [.] października 2014 r.

Zdaniem Sądu w opisywanej sprawie zaistniała uzasadniona wątpliwość co do następującej okoliczności - w rozpoznaniu odwołania od jakiej decyzji wydano zaskarżoną decyzję. Treść kontrolowanej decyzji nie dawała zdaniem Sądu jednoznacznej odpowiedzi w tym przedmiocie. W sentencji decyzji z dnia [...] października 2014 r. wskazano, że rozpoznano nią odwołanie złożone przez RP od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [.] z dnia [.] maja 2014 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji doprecyzowano, że chodzi o decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [.] z [.] maja 2014 r. o nr . Tymczasem Dyrektor Zakładu Karnego w [.] w dniu [.] maja 2014 r. nie wydał żadnej decyzji. Wydał natomiast decyzję o sygnaturze [.] w dniu [.] lipca 2012 r. także w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Sąd wskazał, że odwołanie skarżącego dotyczy decyzji z dnia [.] maja 2014 r. nr [.] , czyli z innej daty i o innej sygnaturze niż wynika to z treści kontrolowanej decyzji. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z oczywistym naruszaniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", a w konsekwencji z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Decyzją z dnia [.] października 2015 r. nr [.] Dyrektor OSW w [.] uchylił decyzję Dyrektora ZK w [.] z dnia [.] maja 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym dla sprawy jest ustalenie faktu posiadania tytułu prawnego przez małżonkę skarżącego do lokalu mieszkalnego. Ponadto organ I instancji nie ustalił w pełni czy w budynkach mieszkalnych, co do których żonie skarżącego przysługuje ułamkowy udział w prawie własności, skarżący lub jego małżonka mają możliwość zamieszkania i do jakich powierzchni tytuł prawny przysługuje.

Decyzją z dnia [.] marca 2016 r. nr [.] , Dyrektor ZK w [.] ponownie orzekł o zwrocie przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19 października 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wysokości 4 595,31 zł. W podstawie prawnej powołano art.181 ust. 1 i 2, art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.) zwana dalej w skrócie ustawą oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. z 2010 r., Nr 137, poz. 920).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że decyzją z dnia [.] maja 2012 r. stwierdzono wygaśnięcie z dniem 19 października 2010 r. decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Czyniąc zadość wskazaniom organu odwoławczego, w dniu 22 stycznia 2016 r. przeprowadzono oględziny dwóch budynków mieszkalnych o numerach 843 i 844 w W. Zdaniem organu I instancji oględziny potwierdziły, że budynki te istnieją, a ich obecny stan techniczny nie daje podstaw do przypuszczeń, że w okresie do 19 października 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. nie mogły zostać wykorzystane przez skarżącego i jego rodzinę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wprawdzie skarżący i jego żona stoją na stanowisku, że budynki te nie nadają się do zamieszkania, jednakże na tę okoliczność nie przedstawili jakiejkolwiek ekspertyzy stanu technicznego obiektu, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Skoro budynki zostały zrealizowane jako budynki mieszkalne, a w toku ich użytkowania nie dokonano zmiany sposobu ich użytkowania, przekonanie skarżącego o braku możliwości zamieszkania w tych budynkach organ uznał za wyraz subiektywnych odczuć strony, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy pozostaje również okoliczność legitymowania się przez małżonkę skarżącego jedynie ułamkowym udziałem w prawie własności nieruchomości, gdyż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2016 r. poz. 713 z późn. zm.) nie uzależniają prawa do równoważnika pieniężnego od normy mieszkaniowej, lecz jedynie od braku posiadania w ogóle tytułu prawnego do budynku mieszkalnego w miejscowości pobliskiej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.] , Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [.] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [.] , podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego fakt posiadania przez małżonkę skarżącego tytułu prawnego w rozumieniu art. 178 ustawy do lokalu mieszkalnego, obejmującego udział 1/15 w prawie własności nieruchomości, w skład której wchodzą dwa budynki mieszkalnego o powierzchniach użytkowych 38 m2 i 154 m2, wyklucza funkcjonariusza z kręgu uprawnionych do równoważnika za brak mieszkania. Budynki te nadają się do zamieszkania, co w ocenie organu odwoławczego zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie RP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [.] z dnia [.] maja 2012 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 178, art. 181, art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 35, art. 77, art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, że pomimo wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1566/14, w wyroku Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] września 2012 r. oraz wskazań samego Dyrektora OSW w [.] , do dnia wniesienia skargi Dyrektor ZK w [.] nie uchylił własnej decyzji z dnia [.] maja 2012 r. Jest to sytuacja niezgodna z ustawą, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji winno przybrać formę pisemnego rozstrzygnięcie, od którego przysługiwałoby stronie prawo wniesienia odwołania, a następnie ewentualne powództwo do sądu powszechnego.

Zdaniem skarżącego twierdzenie organów, o braku uzależnienia prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania od normy mieszkaniowej nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Użycie przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy przesłanki negatywnej w postaci "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organu do "bezrefleksyjnej i automatycznej" wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu, chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkania w danym lokalu – bezwarunkowo wyłącza prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący podał, że istota ww. przepisu została przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r. II PZP 6/12, w myśl której pod pojęciem "tytułu prawnego do lokalu" chodzi o faktyczne posiadanie lokalu zapewniającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Ponadto w ocenie skarżącego za taką wykładnią przepisów u.s.w. przemawiają analogiczne regulacje zawarte w ustawie o Straży Granicznej i ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyżej opisanym w kontekście z art. 153 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ponadto Sąd stwierdził, że wskazania wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1566/14 dotyczące usunięcia naruszeń prawa procesowego tak co do określenia przedmiotu zaskarżenia jak i wymogów odnośnie uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy odziedziczenie udziału w prawie własności budynku mieszkalnego (w tym przypadku dwóch) przez współmałżonka, w których się nie zamieszkuje, a ewentualne zamieszkanie jest niepewne ze względu na znikomy wymiar udziału we współwłasności i stan techniczny budynków, automatycznie wyklucza pobieranie przez funkcjonariusza służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Karnego w [.] decyzją z dnia [.] września 2010 r. Nr [.] przyznał RP równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania począwszy od dnia 13 sierpnia 2010 r. w wysokości 8,00 zł dziennie, która corocznie będzie waloryzowana. W dniu 27 marca 2012 r. skarżący złożył raport Dyrektorowi ZK [.] informując, że jego żona EP nabyła w drodze spadku 1/3 części z 1/5 budynku mieszkalnego o powierzchni 154 m2 oraz taki sam udział w budynku mieszkalnym o powierzchni 38 m2, które znajdują się w miejscowości W. i dołączył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2011 r. sygn. akt I Ns [.] /11, które stało się prawomocne z dniem 21 lipca 2011 r. Decyzją z dnia [.] maja 2012 r. Nr [.] Dyrektor ZK w [.] wygasił z dniem 19 października 2010 r. własnej decyzji z dnia [.] września 2010 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W sprawie nie jest kwestionowane, że budynki te znajdują się w miejscowości pobliskiej.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [.] czerwca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [.] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [.] z dnia [.] marca 2016 r. Nr [.] o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 19.10.2010 r. do 30.04.2012 r. w kwocie 4.595,13 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia było ustalenie faktu posiadania tytułu prawnego w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 181 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie.

Przechodząc do udzielenia odpowiedzi na wyżej postawione zagadnienie, problematykę prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza służby więziennej należy rozważyć na tle obowiązującej w tym zakresie regulacji w jej całokształcie, która została zawarta w rozdziale 18 ustawy. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to realizuje się przez: 1) przydział lokalu albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171). Stosownie do treści art. 184 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Z powyższej regulacji wynika, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w dwojaki sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu, z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 172 powołanej ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi można przyznać pomoc finansową, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 tej ustawy. Z kolei w art. 187 ustawy, ustawodawca przewidział, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem także pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2.

Sąd zwraca zatem uwagę, że przesłankami negatywnymi do przydziału mieszkania wymienionymi w pkt 2 i 3 art. 187 ustawy jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego albo lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; a także, gdy małżonek funkcjonariusza posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Przepis ten odnosi się do posiadania lokalu i to lokalu, który co najmniej spełnia kryteria przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, a nie tylko do tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Ponadto warunkiem przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w art. 171 ust. 1 pkt 1 jest brak mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Zatem posiadania tytułu prawnego nie można utożsamiać z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu, do którego dysponuje się tytułem prawnym, gdyż nie jest to równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Służby Więziennej.

Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Trzeba więc stwierdzić, że opowiedzenie się za wykładnią przyjętą w zaskarżonej decyzji odnośnie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stosunku do funkcjonariusza, który dysponuje tylko tytułem prawnym lub określoną częścią tego tytułu do mieszkania lub domu, który nie może być zrealizowany z różnych przyczyn, powodowałoby zaakceptowanie nierównego traktowania funkcjonariuszy, o których mowa w art. 172 oraz funkcjonariusza w stosunku do którego spełniły się przesłanki wykluczające przydział lokalu mieszkalnego zawarte w art. 187 ustawy. Z tego też względu Sąd stoi na stanowisku, że utrata prawa do równoważnika pieniężnego może nastąpić, gdy nabywa się tytuł prawny do mieszkania równocześnie z możliwością jego zasiedlenia, czyli z faktem posiadania mieszkania. O możliwości zasiedlenia lokalu mieszkalnego, czy domu do którego uzyskano tytuł prawny może decydować wiele okoliczności, jak np. zamieszkiwanie zbyt wielu osób, brak zgody pozostałych współwłaścicieli, czy wreszcie warunki techniczne. Skoro ustawodawca określił, że funkcjonariusz ma prawo do lokalu mieszkalnego i to o określonych parametrach, i w określonej odległości od miejsca pełnienia służby, to oznacza, że lokal mieszkalny ma służyć dla właściwego wykonywania służby.

Kwestia przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza służby więziennej była w podobny sposób uregulowana we wcześniej obowiązującej ustawie o Służbie więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. Na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów, tak samo jak na gruncie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. pojawiły się wątpliwości, czy sam fakt bycia w dniu wszczęcia postępowania przez funkcjonariusza lub jego małżonka właścicielem lub współwłaścicielem (obecnie posiadaczem) w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu (obecnie także posiadania lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub domu mieszkalno-pensjonatowego) odpowiadającemu, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, stanowił wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. (obecnie art. 182 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r.). W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewidziana ustawą z dnia 9 kwietnia 1996 r. pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Sąd powołując się na orzecznictwo wydane w oparciu o podobne uregulowania dotyczące prawa funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego wskazał, że celem przepisów określających prawo funkcjonariuszy Policji (a także Służby Więziennej) do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej jest doprowadzenie do sytuacji, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli posiada on odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel tych przepisów jest osiągnięty. Pomocy finansowej nie można utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Sąd wyjaśnił, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia mogła być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne było czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. Sąd podkreślił wyraźnie, że decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne zatem jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym zatem jest, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym.

Istota regulacji zawartej w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej była przedmiotem orzekania przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r., II PZP6/12 (OSNP 2013 r nr 9-10, poz. 102) W uchwale tej stwierdzono, że pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej obejmuje także umowę najmu. Teza uchwały wydaje się, że nie postaje w związku z rozpoznawaną sprawą, ale argumenty, który Sąd Najwyższy przedstawił na jej poparcie definiują "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego". Fakt, że w odniesieniu do przesłanek wyłączających przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu główny akcent położono "na posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (stan faktyczny), co nie oznaczało oderwania tego stanu od tytułu prawnego stanowiącego podstawę do zajmowania lokalu. Zawsze więc chodziło o posiadanie lokalu (domu) na podstawie tytułu prawnego wywodzonego z prawa rzeczowego lub obligacyjnego". Dalej Sąd Najwyższy wywiódł, że obecny art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy zawiera treść normatywną pochodzącą z poprzednio obowiązującego aktu wykonawczego dotyczącego równoważnika pieniężnego, tyle tylko że została ona inaczej zwerbalizowana (pojęcie "posiadanie" zastąpiono pojęciem "tytuł prawny"). Z całości rozważań Sądu Najwyższego można wywieść, że o ile art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do lokalu", to - uwzględniając ratio legis regulacji - należy przez to rozumieć "posiadanie lokalu na podstawie tytułu prawnego".

Mając na uwadze rozważania zawarte w uchwale II PZP 6/12 stwierdzić należy, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe.

Przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu

Najwyższego stały się podstawą sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poglądu, że fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2010 r. o Służbie Więziennej przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu - chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) - bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 320/15.- dostępny na str. cboisa). Wyrok ten został powołany w skardze do Sądu.

W wyroku tym WSA w Poznaniu podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to odnosi się do różnych świadczeń związanych z zapewnieniem miejsca zamieszkania funkcjonariuszy służb mundurowych, niemniej wyraża się nim konsekwentnie jedną myśl: funkcjonariusz może być tego rodzaju świadczeń pozbawiony wyłącznie wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się też do regulacji dotyczących innych służb mundurowych (ustawa o Straży Granicznej, ustawa o Państwowej Straży Pożarnej), w których przyjmuje się, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych następuje poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia.

W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę, przedstawiony powyżej pogląd jest aktualny również na gruncie niniejszej sprawy i Sąd orzekający aprobuje powyższy pogląd. Zatem dla ustalenia czy funkcjonariuszowi służby więziennej, przysługuje prawo do przyznania równoważnika pieniężnego, albo jego wygaszenia istotne jest stwierdzenie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza nie były zaspokojone tak w dacie złożenia wniosku, jak i po przedłożeniu informacji o uzyskaniu w drodze dziedziczenia w wysokości 1/15 udziału w domu jednorodzinnym. Fakt przyznania skarżącemu równoważnika na podstawie wniosku z dnia 1 września 2010 r. świadczy, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie były zaspokojone. W wyniku dziedziczenia powyższego udziału nie nastąpiło bowiem faktyczne zamieszkanie (objęcie w posiadanie) w budynkach mieszkalnych, do których uzyskali 1/15 udziału.

Sam fakt dysponowania udziałem w prawie do lokalu mieszkalnego lub domu nie oznacza, że jest zaspokojona potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza Służby Więziennej, co zostało wyżej przedstawione.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że funkcjonariusz wraz z rodziną ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. O powyższym nie może przesądzać stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że nadal zamieszkuje u swoich rodziców, czyli w lokalu, co do którego spełnił warunek przyznania równoważnika pieniężnego.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego, jaki i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obydwu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w przypadku uprawomocnienia sie niniejszego wyroku organ obowiązany będzie uwzględnić wykładnię przedstawioną w uzasadnieniu oraz okoliczności faktyczne wykluczające możliwości zamieszkania w domach jednorodzinnych, do których małżonka skarżącego w 1/15 odziedziczyła prawo własności.