Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 569/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 par. 2, art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. M. i J. M. na postanowienia Wojewody z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 czerwca 2015 r., Nr [...], o wezwaniu do wykonania obowiązku polegającego na wydaniu A. nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], km. [...] obręb G., w stosunku do której na mocy decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. ograniczono sposób jej korzystania przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, w granicach określonych decyzją Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 569/15.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...], o wezwaniu do wykonania obowiązku polegającego na wydaniu A. nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...], km. [...] Obręb G., w stosunku do której na mocy decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. ograniczono sposób jej korzystania przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, w granicach określonych decyzją Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 570/15.

Sprawy z obu skarg zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzone pod sygn. akt II SA/Gd 569/15, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zaskarżone postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 maja 2006 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 31 lipca 2006 r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w G. przy ul. D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność M. M., poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, w granicach określonych decyzją Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia 17 lipca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, udzielił A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wskazanej nieruchomości, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec nieudostępnienia nieruchomości zgodnie z powyższą decyzją Prezydent Miasta wszczął egzekucję obowiązku skarżącej polegającego na zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie rurociągu paliwowego wraz z innymi obiektami i urządzeniami na jej nieruchomości. Wobec braku zastosowania się do upomnienia z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ wystawił w dniu 3 czerwca 2015 r. tytuł wykonawczy.

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., działając w trybie art. 148 § 1 i art. 150 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), wzywał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że decyzja nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzja nr [...] z dnia17 lipca 2006 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności miały być wykonane do końca 2006 r. Obie decyzje zostały wydane w związku z decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 września 2005 r. nr [...], ponieważ skarżąca nie wyrażała zgody na lokalizację rurociągu paliwowego w granicach jej działek. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z treścią postanowienia dotyczącego decyzji lokalizacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja lokalizacyjna nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowalnych, dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą realizacji inwestycji. W dniu 3 października 2013 r. Wojewoda wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nr [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzją z dnia 8 września 2014 r. Skarżąca zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie jest w toku, a rozstrzygnięcie tej sprawy będzie miało istotny wpływ na podejmowane działania. Zdaniem skarżącej decyzja nr [...] z 2006 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może stanowić podstawy wykonania w 2015 r. egzekucji niepieniężnej na jej terenach, z ominięciem ostatecznego pozwolenia na budowę, które jest obecnie rozpatrywane przez WSA w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 3 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 150 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wydaje postanowienie o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Wobec zdecydowanego oporu zobowiązanej konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku. Zastosowano przymus bezpośredni w celu usunięcia oporu przeciwko wykonaniu obowiązku w sytuacji, w której działanie bądź zaniechanie działania stanowi przeszkodę utrudniającą bądź uniemożliwiającą wykonanie obowiązku. Zmierza do stworzenia możliwości użycia bezpośrednio skutecznych środków prowadzących do wykonania obowiązku. Zastosowany środek egzekucyjny odpowiada warunkom określonym w art. 148 § 2 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie zobowiązana powinna udostępnić przedmiotową nieruchomość i powstrzymywać się od podejmowania jakichkolwiek działań, które utrudniłyby lub uniemożliwiłyby realizację obowiązku. Innymi słowy poprzez zastosowanie przymusu bezpośredniego zobowiązana będzie zmuszona do znoszenia przez pewien czas działań prowadzonych na jej nieruchomości, mających na celu założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z tego rurociągu.

Podobnie rzecz miała się w odniesieniu do działek skarżącego J. M. o nr. [...] i [...].

Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 maja 2006 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 31 lipca 2006 r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w G. przy ul. D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...] stanowiących własność J. M., poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, w granicach określonych decyzją Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia 17 lipca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, udzielił A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wskazanej nieruchomości, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec nieudostępnienia nieruchomości, Prezydent Miasta wszczął egzekucję obowiązku skarżącego polegającego na zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie rurociągu paliwowego wraz z innymi obiektami i urządzeniami. Wobec braku zastosowania się do upomnienia z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ wystawił w dniu 3 czerwca 2015 r. tytuł wykonawczy.

Następnie Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., działając w trybie art. 148 § 1 i art. 150 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), wzywał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że decyzja nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzja nr [...] z dnia 17 lipca 2006 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności miały być wykonane do końca 2006 r. Obie decyzje zostały wydane w związku z decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 września 2005 r. nr [...], ponieważ skarżący nie wyrażał zgody na lokalizację rurociągu paliwowego w granicach jego działek. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że decyzja lokalizacyjna nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowalnych, dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą realizacji inwestycji. W dniu 3 października 2013 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzją z dnia 8 września 2014 r. Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie jest w toku, a rozstrzygnięcie tej sprawy będzie miało istotny wpływ na podejmowane działania. Zdaniem skarżącego decyzja nr [...] z 2006 r. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie może stanowić podstawy wykonania w 2015 r. egzekucji niepieniężnej na jej terenach z ominięciem ostatecznego pozwolenia na budowę, które jest obecnie rozpatrywane przez WSA w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 3 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z art. 150 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Wobec zdecydowanego oporu zobowiązanego konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środków egzekucyjnych mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku. Zastosowano przymus bezpośredni w celu usunięcia oporu przeciwko wykonaniu obowiązku w sytuacji, w której działanie bądź zaniechanie działania stanowi przeszkodę utrudniającą bądź uniemożliwiającą wykonanie obowiązku. Zmierza do stworzenia możliwości użycia bezpośrednio skutecznych środków prowadzących do wykonania obowiązku. Zastosowany środek egzekucyjny odpowiada warunkom określonym w art. 148 § 2 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie zobowiązany powinien udostępnić przedmiotową nieruchomość i powstrzymywać się od podejmowania jakichkolwiek działań, które utrudniłyby lub uniemożliwiłyby realizację obowiązku. Innymi słowy poprzez zastosowanie przymusu bezpośredniego zobowiązany będzie zmuszony do znoszenia przez pewien czas działań prowadzonych na jego nieruchomości, mających na celu założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z rurociągu.

W odrębnych, ale jednobrzmiących skargach na powyższe postanowienia oboje skarżący wnieśli o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucają, że decyzje zezwalające na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w postaci działek nr [..] i nr [..] i [...] z dnia 17 lipca 2006 r. zostały wydane w sytuacji, gdy decyzje z dnia 15 czerwca 2006 r. ograniczające sposób korzystania ze wskazanych nieruchomości nie były jeszcze ostateczne. Dopiero w 2008 r. decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stały się ostateczne i mogły stanowić dla inwestora prawo dysponowania wskazanymi działkami pod budowę rurociągu. Skarżący wskazali, że dla realizacji inwestycji polegającej na budowie rurociągu paliwowego [...] ze strefą bezpieczeństwa w granicach ich działek nr [...] oraz nr [...] i [...] Wojewoda jako organ pierwszej instancji wydał dwa najważniejsze dokumenty: w dniu 15 września 2005 r. decyzję lokalizacyjną stanowiącą podstawę wydania pozwolenia na budowę dla inwestora oraz w dniu 3 października 2013 r. decyzję o pozwoleniu na budowę rurociągu, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt 2698/14) i ma zostać rozpoznana na posiedzeniu w dniu 17 września 2015 r. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało istotny wpływ na podejmowane obecnie działania. Skarżący wskazali również, jakie zarzuty postawili decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Twierdzą też, że Wojewoda, który jest stroną w sprawie zaskarżonego pozwolenia na budowę, nie powinien uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w sprawie egzekucji niepieniężnej. Uczestnicząc w tym postępowaniu narusza tryb postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że nie odnoszą się one do postanowienia o zastosowaniu środka w postaci przymusu bezpośredniego, nie wskazują na to że przedmiotowy środek jest zbyt uciążliwy, albo że powinien być zastosowany inny środek egzekucyjny. Odnośnie zarzutu, że wojewoda nie powinien uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w sprawie egzekucji niepieniężnej, a uczestnicząc w tym postępowaniu narusza tryb postępowania administracyjnego wskazano, że nie ma do tego żadnych przeszkód prawnych. Przedmiotowa egzekucja administracyjna nie jest prowadzona przez Wojewodę, lecz przez Prezydenta Miasta. Wojewoda w tym postępowaniu egzekucyjnym uczestniczy jako organ odwoławczy rozpatrujący zażalenia na postanowienia organu egzekucyjnego i jego rola sprowadza się do zbadania zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami. Nadto organ podkreślił, że decyzja Wojewody z dnia 3 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, czego nie zmienia wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W toku postępowania, w piśmie procesowym z dnia 8 października 2015 r. Wojewoda poinformował, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do M. M. i J. M. zostało zakończone w dniu 18 września 2015 r., co potwierdzono dołączonym protokołem egzekucyjnym z dnia 18 września 2015 r.

Skarżący zobowiązani do oświadczenia, czy w związku z zakończeniem postępowania egzekucyjnego nadal podtrzymują swoje skargi, oświadczenia takiego nie złożyli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Oceniając przedmiotowe postanowienia według kryterium legalności uznać należy, że nie naruszają one prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sąd kierując się dyspozycją art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi na dwa odrębne, ale merytorycznie tożsame, postanowienia o zastosowaniu środka przymusu bezpośredniego w egzekucji obowiązku udostępnienia dwóch odrębnych nieruchomości: działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...]. Uzasadnieniem dla takiego zabiegu procesowego jest związek przedmiotowy łączący obie te sprawy. Egzekwowany obowiązek łączy się bowiem z realizacją tej samej inwestycji polegającej na rozbudowie rurociągu paliwowego, który w swych fragmentach objąć ma wskazane nieruchomości. Zakres tej inwestycji wynika z jednej decyzji Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano natomiast postanowienia podjęte w toku egzekucji obowiązku wydania A. nieruchomości gruntowych stanowiących działki: nr [...] – własność M. M. i nr [...] i [...] – własność J. M., w stosunku do których na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., ograniczono właścicielom sposób korzystania z nich poprzez zezwolenie A. na założenie i przeprowadzenie przez wskazane działki rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu.

Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

W sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego - założenia i przeprowadzenia opisanego rurociągu paliwowego zachowana została, prawem wymagana, swoista sekwencja decyzji administracyjnych:

1) decyzja Wojewody z dnia 15 września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego budowę odcinka rurociągu paliwowego m.in. na działkach nr [...]-[...],

2) decyzje Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2006 r., nr [...] – w odniesieniu do działki nr [...] i nr [...] – w odniesieniu do działek nr [...] i [...], o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanych nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez wymienione działki rurociągu paliwowego.

Z brzmienia art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w razie złożenia wniosku przez podmiot, który będzie realizował inwestycję, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, której nadaje równocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o ścisłym związaniu decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 247/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 8/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. implikuje wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Obie decyzje stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego. Wobec tego zarzuty obu skarg w odniesieniu do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przy braku przymiotu ostateczności decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości są bezzasadne. Przepisy takiego warunku wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. nie statuują, a zasadności tego rodzaju twierdzeń przeczy sama istota decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której wydanie uzasadniać muszą szczególne okoliczności wskazane w art. 108 k.p.a. bądź ważny interes gospodarczy. Oznacza to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której dodatkowo obligatoryjnie organ nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, powinna być równoprawną podstawą działań inwestycyjnych.

Podstawą i celem działań egzekucyjnych w rozpoznawanej sprawie jest wyegzekwowanie udzielonego inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działek nr [...]-[...] po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości poprzez zezwolenie na budowę określonego fragmentu rurociągu paliwowego przechodzącego przez wskazane działki.

Zarówno M. M., jak i J. M. uchylali się od dobrowolnego udostępnienia wskazanych działek celem realizacji inwestycji. Wobec tego organ egzekucyjny podjął działania zmierzające do przymusowej egzekucji uprawnienia określonego w decyzjach zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przy czym, co wymaga podkreślenia, działania te zostały podjęte dopiero po wydaniu na wniosek inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Wojewody z dnia 3 października 2013 r., nr [...], sprostowana postanowieniami z dnia 17 października 2013 r. i z dnia 13 stycznia 2014 r., utrzymana w mocy decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2014 r., nr [...]).

W myśl art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1616), zwanej dalej u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zarówno w stosunku do M. M., jak i do J. M. zadość uczyniono wszelkim wymogom prawidłowej egzekucji. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. przed podjęciem czynności egzekucyjnych wezwano bowiem zobowiązanych upomnieniem do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, oraz środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Przepis ten wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązków na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji.

W egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa przewiduje następujące środki egzekucyjne:

– grzywnę w celu przymuszenia,

– wykonanie zastępcze,

– odebranie rzeczy ruchomej,

– odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

– przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b).

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. zadecydowały, że jedynym środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku jest przymus bezpośredni. Środek egzekucyjny w postaci przymusu bezpośredniego, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, uregulowany został w art. 148 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 148 § 1 u.p.e.a. stanowi, że przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (§ 2). W ustawowej definicji przymusu bezpośredniego należy jednak zwrócić uwagę nie na środki stosowane w ramach przymusu bezpośredniego, ale na cel stosowania przymusu bezpośredniego, jakim jest przełamanie oporu zobowiązanego oraz innych osób. Każda czynność egzekutora, również niepolegająca na użyciu lub groźbie użycia siły fizycznej, wiąże się z zastosowaniem przymusu bezpośredniego, jeżeli jest podjęta dla przezwyciężenia aktywności albo bierności zobowiązanego i innych osób utrudniających lub uniemożliwiających egzekucję.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie skarżący konsekwentnie i zdecydowanie, co jest w sprawie niesporne, sprzeciwiali się wejściu przedstawicieli A. i założeniu oraz przeprowadzeniu przez ich działki rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z rurociągu. Zastosowanie przymusu bezpośredniego miało więc na celu przełamanie oporu zobowiązanych i stworzenie możliwości do realizacji inwestycji o istotnym znaczenia dla obronności kraju i realizacji zobowiązań międzynarodowych. Wskutek decyzji zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżący jako właściciele przedmiotowych nieruchomości zobowiązani zostali do ich udostępnienia i do powstrzymania się od działań, które utrudniałyby lub uniemożliwiały realizację uprawienia. Oznacza to, że zastosowanie przymusu bezpośredniego polegać będzie na zmuszeniu zobowiązanych do znoszenia działań prowadzonych na ich nieruchomościach przez inwestora.

Zgodnie z procedurą egzekucyjną zmierzającą do zastosowania przymusu bezpośredniego określoną w art. 150 § 1 u.p.e.a. egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, na które służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie wszystkie czynności egzekucyjne organów były zgodne z przepisami art. 150 § 1 u.p.e.a. Organ wystawił w dniu 3 czerwca 2015 r. tytuły wykonawcze na każdego ze skarżących, skutecznie doręczone, oraz wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku udostępnienia należących do nich nieruchomości w celu realizacji fragmentu rurociągu paliwowego przez A. z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, stosownie do dyspozycji art. 150 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Tytuły poprzedzone zostały upomnieniami z dnia 27 kwietnia 2015 r. wzywającymi do wykonania w terminie 7 dni obowiązków wynikających z decyzji nr [...] i [...] z dnia 17 lipca 2006 r. (zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości).

Wszystkie zarzuty i argumenty obu skarg nie odnosiły się do istoty zaskarżonych postanowień wydanych w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w związku z tym nie miały żadnego wpływu na ocenę legalności tych postanowień.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy egzekucyjne procedowały w oparciu o ostatecznie udzielone zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomości skarżących fragmentu rurociągu paliwowego oraz o ostateczne zezwolenie na niezwłoczne zajęcie tych nieruchomości. Oba te rozstrzygnięcia w sposób równorzędny kreują uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie określonym w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazać również należy, że dla oceny legalności podjętego w toku egzekucji postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego nie miało znaczenia toczące się równolegle postępowanie, w którym skarżący zakwestionowali legalność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na rozbudowę paliwowego systemu zaopatrzeniowego – rurociąg paliwowy [..] na terenie Gminy Miasta m.in. na działkach [...]-[...]. Na marginesie sąd jedynie zaznacza, co jest mu wiadomym z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. (a więc zapadłym po wniesieniu niniejszych skarg), w sprawie sygn. akt VII SA/Wa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M., J. M. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Podstawę udzielenia zezwoleń, o których mowa w art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n., które są egzekwowane w kontrolowanym postępowaniu stanowią jedynie przesłanki, o których mowa w art. 124 u.g.n. Wobec tego udzielone pozwolenie na budowę i jego losy procesowe są dla egzekucji obowiązków z art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. irrelewantne prawnie. Ma natomiast znaczenie faktyczne okoliczność dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, ponieważ celowość wszczęcia niniejszego postępowania egzekucyjnego powiązana jest ściśle z realizacją przedmiotowej inwestycji. Nawet gdyby zresztą uznać, że powiązanie to ma charakter prawny, to wskazać należy, że dopuszczalne byłoby prowadzenie niniejszego postępowania egzekucyjnego również wobec ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przed jego wszczęciem i w sytuacji, co również jest sądowi znane z urzędu, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego uprawnienie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy egzekucyjnej wskazać należy, że udział wojewody jako organu egzekucyjnego rozpoznającego zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji uzasadniony jest dyspozycją art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 9a u.g.n. i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek. A. Skoczylas (w:) Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera. A Skoczylasa Warszawa 2012, s. 142). Zgodnie natomiast z art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (jak w niniejszej sprawie), jest wojewoda.

Zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły być przedmiotem rozpoznania w ramach kontroli niniejszej sprawy egzekucyjnej, jako pozostające poza jej zakresem. Do kwestii tych odniósł się natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2698/14, a przedmiotem kontroli legalność zaskarżonej decyzji GINB z dnia 8 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł naruszeń prawa wskazywanych w skargach ani w ramach kontroli legalności prowadzonej na podstawie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu, na podstawie art. 151 tej ustawy.