Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 651/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 11a, art. 11b, art. 35, art. 36, art. 37a, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 1999 r. nr XIV/77/99 w sprawie: Statutów Sołectw 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 7 pkt 1 i 2 w zakresie słów "wybór i", § 11 ust. 1 w zakresie słów "powołanych przez zebranie wiejskie", § 12 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 21 ust. 1 i ust. 4, § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 2 Statutów Sołectw stanowiących załączniki Nr od 1 do 29 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Proszowicach w dniu 30 czerwca 1999 roku podjęła na podstawie art. 35 ust. 1, 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) uchwałę Nr XIV/77/99 w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Uchwała obejmowała 29 statutów dotyczących sołectw: Bobin, Ciborowice, Czajęczyce, Gniazdowice, Górka Stogniowska, Jakubowice, Jazdowiczki, Kadzice, Klimontów, Koczanów, Kościelec, Kowala, Łaganów, Makocice, Mysławczyce, Opatkowice, Ostrów, Piekary, Posiłów, Przezwody, Stogniowice, Szczytniki, Szczytniki Kolonia, Szklana, Szreniawa, Teresin, Więckowice, Wolwanowice, Żębocin.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie, w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Skarżący zaskarżył częściowo uchwałę Nr XIV/77/99 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 1999 roku w sprawie Statusów Sołectw, którą uchwalono statuty sołectw Gminy Proszowice. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 - 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez:

ustanowienie w § 3 ust. 1 pkt 3 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, organu w postaci Rady Sołeckiej,

przyznanie w § 3 ust. 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, zebraniu wiejskiemu kompetencji do powoływania komisji,

wskazanie w § 7 pkt 1 i 2, § 11, § 22 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 i 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru i odwołania sołtysa oraz wyboru i odwołania rady sołeckiej,

wskazanie w § 12 ust. 1 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, jedynie przykładowych kompetencji sołtysa, a nie ich enumeratywne wyliczenie,

wskazanie w § 13 ust. 3 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, że posiedzeniom rady sołeckiej przewodniczy sołtys,

wprowadzenie w § 21 ust. 1 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/10 uprawnionych

do głosowania,

- wprowadzenie w § 21 ust. 4 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą,

ustanowienie w § 27 ust. 1 i 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, bezpośredniej odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej przed zebraniem wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska,

wskazanie w § 30 ust. 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, skarbnika gminy jako podmiotu nadzorującego działalność finansową sołectw.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 3, § 7 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 21 ust. 1 i ust. 4, § 27 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 2 Statutów stanowiących załączniki nr 1-29 do uchwały.

Jako pierwsze uchybienie skarżący wskazał treść przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 załączonych do uchwały Nr XIV/77/99 Statutów. Wskazano w nich, że organami sołectwa są zebranie wiejskie, sołtys i rada sołecka. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W świetle wskazanego przepisu a contrario należy uznać, że rada sołecka nie jest organem sołectw, mającym uprawnienia do samodzielnego działania, a jedynie organem pomocniczym, opiniodawczo-doradczym w stosunku do organu, jakim jest sołtys.

Po drugie w § 3 ust. 2 załączników do uchwały wskazano kompetencję zebrania wiejskiego do powoływania komisji oraz określania zakresu ich działania. Postanowienie takie zdaniem skarżącego wydane zostało bez podstawy prawnej, obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości tworzenia takich organów przez zebranie wiejskie. Skarżący wskazał na treść art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Zdaniem skarżącego jednostka pomocnicza nie ma pozostawionej żadnej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które mogłaby scedować niektóre przyznane jej na mocy statutu obowiązki. Ustawa nie przewiduje poza zebraniem wiejskim i sołtysem żadnych innych organów sołectwa, nie dopuszczono również możliwości ich tworzenia przez zebranie wiejskie, natomiast rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy, a za takie z całą pewnością należałoby uznać przeniesienie części kompetencji uchwałodawczych i wykonawczych organów jednostki pomocniczej na inne podmioty.

Skarżący stwierdził, iż zapisy § 7 pkt 1 i 2 załączników do uchwały są wadliwe z uwagi na zaliczenie do zakresu wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego wyboru i odwołania sołtysa oraz wyboru i odwołania rady sołeckiej. Skarżący podniósł, że taki zapis stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Prawo do wyboru powyższych organów przysługuje na mocy ustawy wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania i nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w tym zakresie na mocy uchwały. Jednocześnie treść powyższych postanowień jest niezgodna także z art. 36 ust. 1 ustawy, który nadaje zebraniu wiejskiemu wyłącznie charakter organu uchwałodawczego, nie jest natomiast możliwe przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Zapisy odnoszące się do powyższego uprawnienia zawartego w § 7 pkt 1 i 2 statutów znajdują się również w treści § 11, § 22 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 1 i 2 załączników do przedmiotowej uchwały,

Nadto skarżący podniósł, że w § 12 zawarto jedynie przykładowe kompetencje Sołtysa. Zdaniem skarżącego należy uznać, że posłużenie się sformułowaniem "w szczególności" było niewłaściwe, gdyż zadania organów sołectwa winny zostać w sposób enumeratywny uchwalone w statucie sołectwa poprzez wyczerpujące przedstawienie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Ustawodawca przewidując w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 powołanego przepisu wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

Jako sprzeczne z prawem ocenił skarżący przepisy § 13 ust. 3 zdanie drugie Statutów, podnosząc, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, tym samym Rada nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale.

Odnosząc się do wprowadzonego w § 21 ust. 1 Statutów ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa poprzez zamieszczenie postanowienia, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/10 uprawnionych do głosowania, skarżący uznał je za nieprawidłowe. Kwestie związane z wyborem sołtysa uregulowane zostały na poziomie ustawowym, to jest w ustawie o samorządzie gminnym, a konkretnie w art. 36 ust. 2, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ustawowy dotyczący wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności przeprowadzonych wyborów. Wprowadzanie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe modyfikowanie ustawowych zasad wyboru organów sołectwa na poziomie prawa miejscowego.

Za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym skarżący uznał także regulacje zawarte w § 21 ust. 4 statutów stanowiących załączniki do uchwały, przewidujące możliwość przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą, wskazując, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Stosownie do art. 14 wskazanej ustawy uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika już z samego brzmienia powyższego przepisu, odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy i przykładowo w odniesieniu do sołectwa wyjątek taki został wprost wprowadzony w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a co za tym idzie nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, kompetencja taka jest bowiem zastrzeżona dla ustawodawcy.

Krytycznie odniósł się skarżący do treści § 27 ust. 1 i 2 Statutów podnosząc, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji, z której wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, zebranie wiejskie jest bowiem bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ograniczenie ponoszenia odpowiedzialności sołtysa i członków rady sołeckiej tylko przed zebraniem wiejskim - jako organu uchwałodawczego - jest nietrafne, gdyż zarówno sołtys jak i członkowie rady wybierani są przez ogół mieszkańców sołectwa i są przed mieszkańcami odpowiedzialni.

Krytycznie odniósł się skarżący do § 30 ust. 2 statutów stanowiących załączniki do przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi działalność finansową sołectwa nadzoruje skarbnik gminy, podnosząc, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują kompetencji rady gminy do bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki, co prowadzi do wniosku, że kontrolę i nadzór sprawować mogą jedynie organy gminy, do których zgodnie z treścią art. 11 a ust. 1 wskazanej ustawy zaliczyć można jedynie radę oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skarbnik gminy nie jest organem gminy, a rada gminy nie ma uprawnień do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę poza przypadkami wyraźnego upoważnienia zawartego w przepisach ustawy (która to sytuacja w niniejszym przypadku nie miała miejsca), w związku z czym powierzenie mu kompetencji nadzorczych jest niezgodne z przepisem art. 11 a ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na aktualnie obowiązujące, zmienione zapisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz ukształtowane orzecznictwo sądowe.

W ocenie organu wszystkie powyższe zarzuty są słuszne w kontekście aktualnie obowiązujących regulacji prawnych, tj. ustawy o samorządzie gminnym oraz ukształtowanego w ostatnich latach i powołanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych, co powoduje, iż skargę z tych powodów należy uznać za zasadną, albowiem przedmiotowe statuty, nie zmieniane od chwili ich pierwotnego uchwalenia, w takim kształcie, uchybiają wskazanym przepisom prawnym.

Organ podniósł jednak, że statuty sołectw gminy Proszowice były uchwalone blisko 21 lat temu, w oparciu o wówczas obowiązujące regulacje prawne i ówczesne orzecznictwo sądowe interpretujące te regulacje. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały wiele ze wskazanych norm prawnych jeszcze nie obowiązywało, jak np. art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, który w 1999 r., upoważniając radę gminy do określenia w statucie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, zawierał tylko dwa ustępy, bez obecnej regulacji ust. 3, określającej elementy obligatoryjne tych statutów. Również w kontekście wówczas obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych postrzegano zebranie wiejskie jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwoływane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy, utożsamiając, że jest to organ uprawniony do dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Zapis ówczesnego art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadający radzie gminy ogólne kompetencje do określenia w statucie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej i to bez wymogu konsultowania z mieszkańcami i bez obowiązku ogłaszania statutów sołectwa, postrzegany był jako uprawnienie zezwalające na statutowe: powołanie Komisji Rewizyjnej w sołectwie, przykładowe określenie kompetencji sołtysa, ustalenie quorum zebrania wiejskiego przy wyborach i podejmowaniu uchwał, wprowadzenie odpowiedzialności sołtysa i rady sołeckiej przed zebraniem wiejskim i jego przewodnictwa posiedzeniom rady sołeckiej, a także wprowadzenie możliwości głosowania tajnego w innych sprawach niż wybory czy też powierzenia nadzoru finansowego skarbnikowi gminy.

Podobnie jest z jawnością działania organów gminy, wprowadzonej w art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym dopiero w 2001 r., która odczytywana była literalnie, nie mając zastosowania do sołectwa będącego jednostką pomocniczą, a nie organem gminy, podobnie jak przewidziany w ówczesnym art. 14 w/w ustawy wymóg większości głosów dla uchwał organów gminy z rozstrzygającym głosem przewodniczącego w przypadku równej liczby głosów.

Organ podniósł, że dopiero orzecznictwo sądów administracyjnych z ostatnich 10 lat ugruntowało interpretację, że te zapisy odnoszące się do organów gminy stosuje odpowiednio do organów sołectwa. W okresie podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie statutów sołectw nie obowiązywał również art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który dopiero w 2001 r. wprowadził kontrolę i nadzór rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, rozszerzając te uprawnienia także dla burmistrza w 2002 r. Z uwagi na powyższe główne uchybienie Rady Miejskiej w Proszowicach polega na tym, iż przez okres 21 lat nie dokonała weryfikacji uchwalonych w 1999 r. statutów sołectw, dostosowującej je do zmienionych regulacji prawnych i utrwalonego orzecznictwa sądowego, skupiając się na innych równie ważnych sprawach gminy. Organ podniósł, iż aktualnie podjęte już zostały działania, mające na celu uchwalenie nowych statutów sołectw, po uprzednim ich skonsultowaniu z mieszkańcami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 1999 roku Nr XIV/77/99 w sprawie uchwalenia statutów sołectw, obejmująca 29 statutów dotyczących sołectw: Bobin, Ciborowice, Czajęczyce, Gniazdowice, Górka Stogniowska, Jakubowice, Jazdowiczki, Kadzice, Klimontów, Koczanów, Kościelec, Kowala, Łaganów, Makocice, Mysławczyce, Opatkowice, Ostrów, Piekary, Posiłów, Przezwody, Stogniowice, Szczytniki, Szczytniki Kolonia, Szklana, Szreniawa, Teresin, Więckowice, Wolwanowice, Żębocin.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który obecnie stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienie powyższego przepisu było inne. W ust. 1 przepis stanowił, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. W ust. 2 stanowił, że statutu może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Zdaniem Sądu sformułowanie znajdujące się w § 3 ust. 1 pkt 3 Statutów (stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały) narusza art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Przepis ten miał w powyższym zakresie identyczne brzmienie w dacie uchwalenia kwestionowanej uchwały. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Rada nie jest zatem organem sołectwa, lecz pełni funkcje wspomagające, opiniodawcze i doradcze. Nie jest więc w świetle powyższego samodzielnym organem sołectwa (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2010 r., III SA/Lu 193/10).

Regulacje § 3 ust. 2 Statutów, stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu istotnie naruszają prawo. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 2 u.s.g. statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Brak jest natomiast regulacji, która pozwalałaby na upoważnienie zabrania wiejskiego do powoływania komisji i określania zakresu ich działania.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały powyższy przepis zawierał także zdanie drugie w brzmieniu: "Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa". Powyższe zasady i tryb wyboru nie mogą jednak naruszać zasad wynikających z pierwszego zdania powołanego wyżej przepisu. Sołtysi i członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie jest zatem dozwolone przekazanie w statucie kompetencji do wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu. Regulacje § 7 pkt 1 i 2, § 11, § 22 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 i 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, w zakresie kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa oraz wyboru rady sołeckiej naruszają zatem prawo w sposób istotny.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego § 7 pkt 1 i 2, § 11, § 22 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 1 i 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, który dotyczy odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo.

Powołana wyżej regulacja art. 36 ust. 1 u.s.g. jest kompletna, jeśli idzie o zasady wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Brak jest podstaw do wprowadzania kworum dla ważności wyboru sołtysa. Zatem § 21 ust. 1 Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny.

Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Prawa i obowiązki przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa) powinny być zatem uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, a nie na zasadzie przykładowego katalogu. Sformułowanie § 12 ust. 1 Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały narusza zatem prawo w sposób istotny.

Jako sprzeczne z prawem w sposób istotny ocenił sąd przepisy § 13 ust. 3 zdanie drugie Statutów, jako że przepis art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, tym samym Rada nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale.

Za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym – w sposób istotny - Sąd uznał także regulacje zawarte w § 21 ust. 4 Statutów stanowiących załączniki do uchwały, przewidujące możliwość przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Zgodnie z brzmieniem art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Stosownie do art. 14 u.s.g. (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą mieć miejsce tylko w oparciu o regulacje ustawowe. Przykładowo w odniesieniu do sołectwa wyjątek taki został wprost wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Statuty sołectw nie mogą naruszać przepisów ustawy, nie wolno w drodze norm statutowych rozszerzać zakresu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, kompetencja taka jest bowiem zastrzeżona wyłącznie dla ustawodawcy.

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut naruszenia prawa poprzez regulacje § 30 ust. 2 statutów stanowiących załączniki do przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi działalność finansową sołectwa nadzoruje skarbnik gminy. Skarbnik gminy nie jest organem gminy, a rada gminy nie ma uprawnień do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę poza przypadkami wyraźnego upoważnienia zawartego w przepisach ustawy, w związku z czym powierzenie mu kompetencji nadzorczych jest niezgodne z przepisem art. 11a ust. 1 us.g. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu (w dniu podjęcia uchwały) organami gminy są rada gminy i zarząd gminy.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Proszowicach w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 2, § 7 pkt 1 i 2 w zakresie słów "wybór i", § 11 ust. 1 w zakresie słów "powołanych przez zebranie wiejskie", § 12 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", § 13 ust. 3 zdanie drugie, § 21 ust. 1 i ust. 4, § 27 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 i 2 oraz § 30 ust. 2 Statutów stanowiących załączniki nr 1-29 do uchwały wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w zakresie § 7 pkt 1 i 2, § 11, § 22 ust. 1 i 2, § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 ust. 1 i 2 Statutów, stanowiących załączniki do uchwały, który dotyczy odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie Sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku skargę – w pozostałym zakresie - oddalił.