Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1827/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a, art. 135, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 200 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Z. E. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], Dzielnica [...], oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha (pochodząca z działki nr [...] o pow. [...]), zapisanego w księdze wieczystej nr [...] i nieodpłatne nabycie prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie oraz zatwierdzającej podział działki nr [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. E. [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego m.in. gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha (pochodząca z działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i nieodpłatnego nabycia prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", decyzją z [...] sierpnia 2018 r., w pkt I. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Z. E. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], Dzielnica [...], oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha (pochodząca z działki nr [...] o pow. [...]), zapisanego w księdze wieczystej nr [...] i nieodpłatne nabycie prawa własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie oraz zatwierdził podział działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i [...], uwidocznione na mapie z projektem podziału, wpisanej do pzgik [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W pkt I. tej decyzji tej organ I instancji również wskazał, że: - oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, tj. do 5 grudnia 2089 r., nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez wniesienia pierwszej opłaty. Dodatkowo, w pkt II. ustalił nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. własności budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie, wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji, w pkt III. cenę gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, w pkt IV z dniem 1 stycznia 2019 r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntu wynoszącą 1% ceny określonej w pkt III w wysokości [...] zł, którą strona zobowiązana będzie wnosić na właściwy rachunek bankowy Zarządu Mienia Skarbu Państwa w [...], w terminie do 31 marca każdego roku.

Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie w decyzji warunków użytkowania wieczystego, w szczególności celu na jaki grunt zostaje oddany w użytkowanie wieczyste, a także na naruszenie art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie terminu i sposobu zagospodarowania, zgodnie z celem na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem odwołującego się organ wojewódzki zaniechał zebrania całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób.

Według art. 200 ust. 4 ugn uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Dalej Minister wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. Zatem mocą tej decyzji potwierdza się jedynie przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu w przypadku ziszczenia się prawem przewidzianych przesłanek.

Zdaniem organu odwoławczego w odniesieniu do takich decyzji trudno mówić o ich wykonalności w sensie faktycznym, czy prawnym. Decyzja taka ze swej istoty potwierdza bowiem jedynie istniejący obiektywnie stan faktyczny i prawny. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia 5 grudnia 1990 r. (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wyżej wskazaną datą, a wydaniem tejże decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 33/09).

Stosownie do art. 200 ust. 1 ugn, aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności działki nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...], zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie 1 stycznia 1985 r. prawo własności m.in. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Oznacza to, że 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej.

Odnosząc się natomiast do prawa zarządu, organ wojewódzki stwierdził, że 5 grudnia 1990 r. zarząd przedmiotową nieruchomością sprawowała Elektrociepłownia [...] w [...], co zostało udokumentowane zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] września 1988 nr [...] o przekazaniu w zarząd gruntu o pow. [...] ha zajętego pod bocznicę kolejową.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy przeglądowej terenu objętego decyzją o zarządzie, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. P. [...] lipca 2016 r. ww. decyzja z 1988 r. obejmowała przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

Zatem jak słusznie stwierdził organ wojewódzki ww. decyzja z 1988 r. potwierdzała istnienie 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu Z. E. [...] w [...] do przedmiotowej nieruchomości.

Minister wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu z [...] stycznia 1989 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: "Z. E. [...]" w [...], na podstawie którego, w wyniku podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] w [...], obejmującego m.in. Elektrociepłownię [...], powstało ww. przedsiębiorstwo państwowe "Z. E. [...]" w [...].

Następnie zarządzeniem nr [...] z [...] października 1992 r. Minister Przemysłu i Handlu zmienił nazwę przedsiębiorstwa "Z. E. [...]" na "Elektrociepłownie [...]".

Na podstawie wpisów do KRS nr [...] Minister ustalił, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] października 1993 r. przekształcono przedsiębiorstwo państwowe "Elektrociepłownie [...]" w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Elektrociepłownie [...] Spółka Akcyjna oraz, że następcą prawnym tego podmiotu stał się [...] S.A.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca [...] S.A. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku ustalenia warunków użytkowania wieczystego zwłaszcza poprzez niewskazanie w decyzji celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Minister stwierdził, że art. 200 ust. 1 ugn określa zasady, w oparciu o które następuje stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które 5 grudnia 1990 r. legitymowały się prawem zarządu przedmiotowymi gruntami. Wśród nich znajduje się zasada, zgodnie z którą w decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego ustala się warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ugn i w art. 236 Kodeksu Cywilnego oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności (art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn).

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ugn w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Natomiast art. 236 kc określa zasady związane z ustalaniem czasu trwania użytkowania wieczystego.

Minister zwrócił uwagę, że art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn nie stanowi wprost o obowiązku określenia w decyzji administracyjnej celu użytkowania wieczystego. Zawiera natomiast wskazanie, że warunki użytkowania wieczystego ustala się z zachowaniem zasad wynikających z powołanych w nim przepisów tj. art. 62 ugn oraz art. 236 kc.

Z literalnego brzmienia art. 62 ugn wynika - zdaniem organu - że jego zastosowanie odnosi się do ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy. Zatem postanowienia zawarte w tym przepisie statuujące obowiązek określenia warunków użytkowania wieczystego odnoszą się wprost do umownego trybu powstania użytkowania wieczystego. Natomiast w przypadku powstania użytkowania wieczystego z mocy prawa, w drodze decyzji administracyjnej, co ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, zasady te powinny być stosowane odpowiednio, a nie wprost.

Ponadto w doktrynie prawa administracyjnego występuje stanowisko zgodnie z którym w przypadku użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, na podstawie ugn brak jest jakiejkolwiek podstawy do określenia zarówno sposobu, jak i terminu zagospodarowania nieruchomości. W tych wypadkach nie jest zawierana umowa o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a wydawana jest decyzja administracyjna. Tym samym do tych nieruchomości art. 62-65 ugn nie mogą mieć zastosowania (porównaj J. Jaworski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2017, wydanie 5, Legalis).

Zatem przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. zawiera niezbędne warunki użytkowania wieczystego powstającego z mocy prawa, tj. przedmiot użytkowania wieczystego, ustalenie ceny gruntu, określenie opłaty rocznej, a także czas trwania użytkowania wieczystego.

Natomiast cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste został wskazany w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r. za pomocą określenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wojewoda wskazał, że wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego stosownie do art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn wynosi 1% ceny gruntu – infrastruktura techniczna.

Nie powinno więc budzić wątpliwości - zdaniem organu odwoławczego - że organ wojewódzki określił tym samym sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jak również pośrednio cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, określając go jako "infrastruktura techniczna".

Zgodnie z art. 72 ust. 3 ugn wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Z brzmienia ww. przepisu wynika zatem, że cel użytkowania wieczystego stanowi podstawę określenia wysokości stawki procentowej opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem można stwierdzić, że określenie w decyzji wysokości opłaty rocznej wskazuje jednocześnie na cel użytkowania wieczystego.

Organ wojewódzki jako podstawę prawną ustalenia wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wskazał art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn, który stanowi, że za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową – 1% ceny. Zatem ustalenie wysokości opłaty rocznej na poziomie 1% oznacza, że organ wojewódzki zakwalifikował przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] jako "infrastrukturę techniczną".

Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym przeznaczenie gruntu stanowiącego działkę nr [...], to "tereny kolejowe". Również z treści księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że sposób korzystania z nieruchomości określony został jako "tereny kolejowe".

Wskazane powyżej argumenty świadczą - zdaniem organu - o tym, że choć cel użytkowania wieczystego nie został bezpośrednio wyartykułowany w treści decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nie oznacza to, że decyzja jest niezgodna z prawem, tj. art. 200 oraz art. 62 ugn dającym podstawę do jej uchylenia.

Nie można zatem - zdaniem Ministra - zgodzić się z zarzutami wskazanymi w odwołaniu jakoby organ wojewódzki nie dokonał ustalenia terminu i sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z celem, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Decyzja z [...] sierpnia 2018 r. określa warunki użytkowania wieczystego wskazane w art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn, natomiast cel użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, określony jako "infrastruktura techniczna" wynika z aktualnego sposobu użytkowania wykazanego w ewidencji gruntów i budynków oraz pośrednio z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 kpa oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której cena nieruchomości gruntowej ustalona została według stanu na dzień inny, niż 5 grudnia 1990 r.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy; 3) art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy; 4) art. 62 w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn poprzez stwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe Z. E. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działka projektowana nr [...] bez określenia celu, na który nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste oraz sposobu zagospodarowania tej nieruchomości; 5) art. 107 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której sformułowano osnowę decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści oraz nakazanie przez organ II instancji doszukiwania się jej treści w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 kpa; 6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że spółka [...] S.A. jest następcą prawnym spółki Elektrociepłownie [...] S.A. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia w decyzji stwierdzającej uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych ustala się cenę nieruchomości gruntowej według stanu na 5 grudnia 1990 r. i według wartości na dzień wydania tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że cena przedmiotowej nieruchomości gruntowej została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] marca 2018 r. Natomiast na stronie 6 operatu szacunkowego w punkcie 5 (daty istotne dla wyceny) zawarta jest informacja, że datą, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny, jest [...] marca 2018 r. Powyższe oznacza, że cena gruntu w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. została ustalona niezgodnie z wymogiem określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Poza tym skarżący wskazał, że szacowania nieruchomości dotyczy punkt 13 operatu. Rzeczoznawca przeznaczenie w planie działki [...] określił jako droga (strona 30 operatu). Operat sporządzony został [...] marca 2018 r., podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swym obszarem teren nieruchomości przyjęty został 5 miesięcy później – uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] część pierwsza (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2018 r. poz. [...]). Znaczna większość obszaru działki nr [...], z której pochodzi działka nr [...], położona jest na obszarze którego przeznaczenie ustalono zgodnie z § 36 ust. 1 planu miejscowego jako "transport kolejowy". Niewielki zachodni fragment nieruchomości leży na obszarze o symbolu 1KD-G. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów z [...] maja 2016 r. dla działki [...] opis użytków określono jako "tereny kolejowe". W dziale I-O księgi wieczystej sposób korzystania z działki nr [...] został oznaczony jako "TK – tereny kolejowe".

W świetle powyższego za wadliwe uznać należało przyjęcie przez rzeczoznawcę w operacie, że istnieje przeznaczenie w planie nieruchomości o charakterze droga, a nawet samo istnienie przeznaczenia w planie nieruchomości.

Zgodnie z punktem 7.2 (Dobór metody wyceny) operatu szacunkowego wycena została dokonana w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Na nieruchomości znajduje się bocznica kolejowa, którą transportowany jest węgiel do Elektrociepłowni [...]. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 21 września 2004 r." przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, która zabudowana jest bocznicą kolejową, są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne i publiczne. Rzeczoznawca nie wyjaśnił na czym polega podobieństwo tych nieruchomości.

W ocenie skarżącego wskazane powyżej błędy wyceny dyskwalifikują operat szacunkowy jako dowód w sprawie.

Poza tym skarżący wskazał, że nie zostało wyjaśnione, czy p.p. Z. E. [...] przysługiwał 5 grudnia 1990 r. zarząd do spornego gruntu. Brak jest dokumentu wskazującego, że to Elektrociepłowni [...] został przydzielony teren stanowiący obecnie działkę nr [...] przez komisję, o której mowa w § 2 zarządzenia nr [...] o utworzeniu p.p. Z. E. [...].

W ocenie skarżącego decyzja uwłaszczeniowa winna określać cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, czyli przeznaczenie gruntu. Nie jest wystarczające ograniczenie się do wskazania w uzasadnieniu decyzji dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu lub rodzaju znajdującej się na nim zabudowy. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji musi być sformułowana jasno i precyzyjnie i w sposób zrozumiały dla stron.

Dalej skarżący wskazał, że błędnie zostały odczytane przez Ministra wpisy w KRS nr [...], ponieważ zmiany firmy Elektrociepłownie [...] S.A. nie wiązały się z kwestią następstwa prawnego, ale zmianami w statucie jednego i tego samego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn.. akt I SA/Wa 377/19 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r.

Na skutek skargi kasacyjnej [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2963/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Dalej NSA stwierdził, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca, na stronie 6 operatu, podał informację, że data, na którą określono i uwzględniono w operacie stan przedmiotu wyceny to [...] marca 2018 r. Tymczasem § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, by wartość nieruchomości określona została według stanu na 5 grudnia 1990 r.

Jednakże - w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego - naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Działka nr [...] będąca przedmiotem uwłaszczenia zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i [...] marca 2018 r. stanowiła bocznicę kolejową, a jej stan na przestrzeni tych lat nie uległ zmianie, co sam Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 13 uzasadnienia). Zdaniem NSA skoro stan nieruchomości się nie zmienił, to bez znaczenia, a zatem i bez wpływu na wynik sprawy, pozostało uchybienie rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o które Sąd I instancji uchylił decyzje uwłaszczeniowe organów obydwu instancji.

NSA zwrócił uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że była to jedyna podstawa uwzględnienia skargi. Sąd nie odniósł się przy tym do innych zawartych w skardze zastrzeżeń odnośnie do operatu szacunkowego, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa.

W ocenie NSA istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, a nie jest rolą sądu kasacyjnego ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego bez jego uprzedniej kontroli przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2963/19 stwierdził, że powód uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji wydanych w postępowaniu uwłaszczeniowym nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec tego NSA uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie została dostatecznie wyjaśniona istota sprawy, ponieważ WSA w Warszawie nie odniósł się do wszystkich zawartych w skardze zastrzeżeń odnośnie operatu szacunkowego. Z tego powodu NSA nie zastosował w sprawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższego stanowiska NSA wynika, że w ponownie prowadzonej sprawie rolą Sądu będzie skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji i decyzji uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2018 r. w aspekcie prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty rocznej z tytułu nabywanego z mocy samego prawa prawa użytkowania wieczystego, która jest pochodną ceny (wartości) prawa własności nieruchomości gruntowej (art. 200 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ugn).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r. (pkt 4 str. 5 oraz pkt 9 operatu) rzeczoznawca majątkowy odniósł warunki wykonania wyceny i wartość rynkową nieruchomości do § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Zdaniem Sądu w dacie sporządzenia operatu szacunkowego § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. miał odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem dotyczył określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi (§ 36 ust. 6 tego rozporządzenia). Nie stało temu na przeszkodzie to, że celem wyceny było zaś określenie ceny nieruchomości gruntowej (wartości prawa własności) na potrzeby określenia opłaty rocznej za nabycie z mocy samego prawa prawa użytkowania wieczystego (art. 200 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ugn).

Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr [...] w księdze wieczystej jest oznaczona (w zakresie sposobu korzystania) jako TK – teren kolejowy. To samo dotyczy oznaczenia (w zakresie rodzaju użytku) działki nr [...] i działki nr [...] w ewidencji gruntów (str. 21 operatu). Na taki stan zagospodarowania wskazuje też wykaz budowli i urządzeń będący załącznikiem do decyzji uwłaszczeniowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2963/19 na spornym terenie znajduje się bocznica kolejowa.

Jednakże z operatu szacunkowego wynika, że działka nr [...] ma przeznaczenie planistyczne "droga" (str. 12 i 30 operatu), co wynika z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] (str. 8 operatu).

Stosując podejście porównawcze dla określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] i wybierając nieruchomości podobne (w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn) z rynku właściwego dla wycenianej nieruchomości (rynek lokalny – Miasto [...]) rzeczoznawca majątkowy przyjął, że istotnymi cechami wpływającymi na wartość szacowanej nieruchomości jest m.in. taki atrybut porównawczy jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym (str. 16 operatu). Rzeczoznawca przyjął, że jedną z istotnych cech rynkowych świadczących o podobieństwie nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (Tabela, str. 26 operatu).

Wobec tego biegły uznał, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej będą nieruchomości (działki nr: [...], [...], [...]) przeznaczone pod drogi wewnętrzne i drogi publiczne (art. 24 i 25 operatu).

Tymczasem w skardze Skarb Państwa – Prezydent [...] podniósł, że po sporządzeniu operatu szacunkowego i wydaniu decyzji uwłaszczeniowej wszedł w życie ([...]października 2018 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], część pierwsza (zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. – Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]). Plan ten – jak wynika z § 36 ust. 2 dotyczy terenu bocznicy kolejowej do EC [...]. Z § 36 ust. 1 tego planu wynika, że przeznaczenie spornego terenu określono jako "transport kolejowy" o symbolu 20 KK.

Powyższy plan uchylił plan z 2002 r. będący podstawą operatu szacunkowego sporządzonego na użytek niniejszej sprawy.

Zgodnie z § 54 planu z 2018 r. w obszarze objętym granicami planu miejscowego traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2002 r. poz. [...], [...], [...]).

Co istotne uchwałodawca przyjął, że w wyniku uchwalenia (nowego) planu wartość terenów ulegnie zmianie (§ 53 planu z 2018 r.).

Sąd zwraca uwagę, że stan nieruchomości wycenianej określony być musi na 5 grudnia 1990 r. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Nie dotyczy to przeznaczenia nieruchomości, które jest cechą cenotwórczą, odrębną od stanu nieruchomości. Wynika to z art. 4 pkt 16 i 17 oraz art. 154 ust. 1 ugn.

Zgodnie z at. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Skoro rzeczoznawca majątkowy w operacie z [...] marca 2018 r. zakwalifikował przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym (str. 16 operatu) jako istotną cechę wpływającą na wartość nieruchomości oraz uznał, że cecha ta determinuje wybór nieruchomości porównawczych wedle kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ugn (str. 26 operatu szacunkowego), to należało przyjąć, że na etapie postępowania odwoławczego (na skutek wejścia w życie nowego planu miejscowego zmieniającego przeznaczenie spornej nieruchomości z drogowego na kolejowy) wystąpiła zmiana uwarunkowań prawnych mająca wpływ na wycenę nieruchomości.

Nie można pominąć i tego, że zmiana uwarunkowań prawnych będących podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była też spowodowana tym, że zmiana przeznaczenia spornej nieruchomości z drogowego na transport kolejowy wyłączyła możliwość oparcia wyceny na § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Zasady wyceny wynikające z tego przepisu dotyczą nieruchomości przeznaczonych, czy zajętych pod drogi lub linie kolejowe. Istniejąca na działce nr [...] bocznica kolejowa z oczywistych względów nie może być traktowana jako droga. Bocznica nie jest też elementem linii kolejowej (§ 37 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. z art. 4 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. 2017 r. poz. 2117 ze zm.).

Trzeba wskazać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie gminy [art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.)]. Plan miejscowy wraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego kształtuje zatem stan prawny nieruchomości położonej na terenie określonej gminy.

Zdaniem Sądu wejście w życie nowego planu miejscowego, który zmienia przeznaczenie spornej nieruchomości, należało zakwalifikować jako zmianę uwarunkowań prawnych, o której mowa w art. 156 ust. 3 ugn. To zaś powoduje, że operat szacunkowy nie mógł być wykorzystywany w postępowaniu odwoławczym do celu dla którego został sporządzony.

Skoro więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. przestał być aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn, to w sprawie o uwłaszczenie musi być sporządzona nowa wycena.

Wobec tego, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie wystąpiła zmiana uwarunkowań prawnych skutkująca utratą aktualności przez operat szacunkowy z [...] marca 2018 r., to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem istotnych okoliczności natury prawnej, a przez to z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 156 ust. 3 ugn, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego powoduje zaś obowiązek uchylenia przez Sąd także decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., aby zagwarantować stronom (właścicielowi nieruchomości i wnioskującemu o uwłaszczenie) prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji, zgodnie z art. 15 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w zależności od okoliczności sprawy podejmie w sprawie dalsze czynności.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), a także art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).