Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 731/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 7 lit. b, d, art. 11 pkt 6 i 7, art. 24 ust, 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 6 pkt 8 i 9, art. 48, 51
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 204 pkt 2, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

2. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to „inne przeznaczenie terenu” w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

TEZY

1. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

2. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to „inne przeznaczenie terenu” w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta [...] oraz S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1156/14 w sprawie ze skarg S. Ł., Wojewody [...] oraz Klasztoru [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K." 1. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta [...], 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III (trzecim) w zakresie oddalenia skargi S. Ł. i oddala skargę kasacyjną w zakresie odrzucenia skargi co do nieruchomości niestanowiących własności skarżącego, 3. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz S. Ł. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skarg Klasztoru K., S. Ł. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (w pkt I wyroku), oddalił skargę Klasztoru K. (pkt II wyroku), oddalił skargę S. Ł. w zakresie jakim dotyczy ona nieruchomości stanowiących własność skarżącego, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] ".

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Klasztor K. w Z. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta [...]. Domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., tj. art. 17 - poprzez brak uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków; art. 1 pkt 9 i art. 2 pkt 4 - poprzez nieuwzględnienie potrzeb Klasztoru - lokalnej społeczności; art. 17 pkt 13 - poprzez nieponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień przy piątym wyłożeniu planu, do którego wprowadzono zmiany. Skarga poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, skierowanym do Rady Miasta [...], w którym Klasztor zwrócił się o ujęcie w planie zapisu uniemożliwiającego budowę pod budynkiem mieszkalno - usługowym i usługowym parkingów podziemnych, a także zapisu uniemożliwiającego lokalizację usług publicznych na obszarze M/U. Rada Miasta [...] w odpowiedzi uznała podnoszone zarzuty za bezzasadne.

W uzasadnieniu skargi Klasztor wskazał, że układ urbanistyczny ul. [...] oraz zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją z dnia [...] maja 1957 r. Za otoczenie zabytku uznano obszar ograniczony od północy biegiem potoku [...], od południa linią przebiegającą w odległości 100 m od osi jezdni ul. [...]. Pomimo powyższej okoliczności, dla inwestycji na działce nr [...] i nr [...], oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolem 2.M/U, wydane zostały warunki zabudowy bez opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Budowa kolejnego apartamentowca - w strefie ochrony konserwatorskiej ul. [...] wśród otoczenia domków jednorodzinnych, w najbliższym otoczeniu szkoły oraz Klasztoru - jest niedopuszczalna. Argumentacja ta stanowiła przedmiot zastrzeżeń skarżącego do czwartego i piątego wyłożenia publicznego projektu planu miejscowego "[...]". Stwierdzono, że pierwotny projekt planu miejscowego "[...] " został przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] uzgodniony pod warunkiem wprowadzenia uwag. Kolejne wyłożenia projektu, tj. 2, 3, 4, 5 nie zostały natomiast uzgodnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wnosiła o jej oddalenie. Podnosiła, że Klasztor nie kwestionuje ustaleń planu dotyczących jego nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej, tj. działek nr [...] i nr [...]. Nie ma on zatem interesu prawnego, lecz tylko faktyczny i z tej przyczyny skarga powinna zostać oddalona.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł również S. Ł., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działki nr [...] i [...] obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], a zatem ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucił naruszenie przez organ planistyczny art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Zarzucił, że Rada Miasta [...] uchwaliła plan, który w przypadku nieruchomości skarżącego przewiduje zagospodarowanie sprzeczne z wynikającym z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W planie nieruchomości znajdują się w obszarze RZ z wyłączeniem jakiegokolwiek innego zagospodarowania poza rolniczym. W studium są one położone w obszarze TOS, gdzie wykorzystanie rolne jest ograniczone wyłącznie do jednego sposobu i to jako przeznaczenia wyłącznie dopuszczalnego, natomiast istota zagospodarowania to tereny rekreacyjne z możliwością zabudowy obiektami kubaturowymi. Skarżący wskazał, że Rada Miasta [...] uchwaliła plan w wersji, która nie była przedmiotem wyłożenia i opiniowania przez organy uzgadniające. Z projektu planu usunięto na etapie prac komisji szereg postanowień bez ponownego wyłożenia, co stanowi o rażącym naruszeniu trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że z postanowień Studium wynika obowiązek pozostawienia w planie podstawowego przeznaczenia terenów TOS jako rolnych (łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe), natomiast dopuszczalne jest udostępnianie i wykorzystanie tych terenów na cele turystyki, rekreacji i sportu, w zależności od ukształtowania, położenia, oraz innych cech i walorów tych terenów przesądzających o ich przydatności dla wyżej wymienionych celów. Na rysunku Studium nr 1, który stanowi integralną część uchwały, wyznaczono graficznie tereny TOS, które w legendzie zostały opisane jako otwarte, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, z wyróżnieniem terenów o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich), jak również z wyróżnieniem stref PTS - do kompleksowego zagospodarowania na cele turystyki i sportu, co świadczy o dokonaniu w Studium analizy przydatności terenów i wskazaniu tych o szczególnych predyspozycjach i potencjale, mogących zostać zagospodarowane zgodnie z przyjętym priorytetem ich odpowiedniego zagospodarowania jako "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich". Rada Miasta [...] podkreśliła, że teren działek nr [...],[...], obr. [...], stanowiący własność skarżącego, nie został w Studium uznany za przydatny do wyżej określonych celów z racji na ukształtowanie, niewielki obszar i położenie (oddzielenie drogą KDG od terenów sportowych i bardzo bliskie sąsiedztwo (w części wejście w obszary ścisłej ochrony) z terenami ścisłej ochrony - TOW, które to cechy przesądzają o braku możliwości włączenia tego terenu do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich". Na etapie prac planistycznych nie było, poza uwagą skarżącego, wniosków ze strony właścicieli tych terenów o ich przeznaczenie na wskazane przez skarżącego cele (wszystkie niemal wnioski i uwagi dotyczące tego terenu zawierały żądanie przeznaczenia ich na cele osiedleńcze). Ze względu na fakt, że dla zaproponowania zagospodarowania niezbędne jest dysponowanie znacznym terenem, w świetle zapisów Studium przyznających "pierwszeństwo działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu", powyższe przesądziło o wyłącznym przeznaczeniu ich na cele rolnicze. W ocenie organu porównanie postanowień § 17 Studium oraz § 7 zaskarżonego planu prowadzi do wniosku, że nie było możliwości innego przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 832/12 w pkt I wyroku, w uwzględnieniu skargi S. Ł. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" ze względu na istotne naruszenie trybu uchwalania przedmiotowego planu miejscowego ze skutkiem przewidzianym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., natomiast w pkt II - oddalił skargę Klasztoru K. w Z.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wniosła Rada Miasta [...], zaskarżając go w zakresie punktu I.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13 NSA uchylił wyrok WSA w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił przedmiot zaskarżenia, którym - wobec treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez S. Ł. - mogła być część uchwały odnosząca się do ustaleń określających przeznaczenie w planie działek stanowiących jego własność. Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, że S. Ł. nie domagał się od Rady Miasta [...] zmiany kwestionowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w całości. Zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I Instancji nie przeprowadził analizy, z której wynikałoby, dlaczego stwierdzone naruszenia trybu postępowania były istotne i dlaczego te naruszenia oraz naruszenia zasad sporządzania planu, uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Sąd wskazał, że w obecnie rozpatrywanej sprawie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia połączona została sprawa ze skargi Wojewody [...] (sygn. pierwotna II SA/Kr 1207/12), który wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podnosząc zarzut istotnego naruszenia procedury planistycznej, a w szczególności: I. art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 9; II. art. 17 pkt 13 u.p.z.p., a także art. 17 pkt 7 lit. d w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p.; III. art. 17 pkt 7 lit. g w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.; IV. art. 17 pkt 12 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., a także zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda [...] wskazał na zarzuty dotyczące nieprawidłowości w procedurze uzgadniania projekt planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Na obszarze objętym planem znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków. Dodatkowo, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków z dnia [...] maja 1957 r. Nr [...] za zabytek uznano: wschodnią część ulicy [...] w [...], począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie z otoczeniem. We wpisie wskazano również granice otoczenia zabytku. Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 19 marca 2010 r. znak: BUA.II.7322-02/08 wystąpił do WKZ (Delegatury w [...]) o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w trybie art. 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p. WKZ postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], czyli po terminie, uzgodnił projekt przedłożonego planu miejscowego pod warunkiem uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących zapisów § 4 ust. 3 projektu tekstu planu oraz stref konserwatorskich (strefy A - ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefy B - częściowej ochrony konserwatorskiej). Z treści postanowienia WKZ w [...] oraz z tabeli pod nazwą: "Wykaz uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] " wynika, że WKZ otrzymał do uzgodnień projekt planu "Kościelska" w dniu 29 marca 2010 r. Następnie w dniach 9 lipca 2010 r. - 9 sierpnia 2010 r., w trybie określonym w art. 17 pkt 10, 11 oraz 12 u.p.z.p. przedmiotowy projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. Z analizy tekstu projektu planu podlegającego wyłożeniu wynika, iż nie wprowadzono do niego warunków uzgodnienia WKZ zawartych w postanowieniu znak [...] z dnia [...] maja 2010 r. Natomiast w § 4 ust. 6 tekstu zmieniono projekt planu miejscowego w stosunku do projektu planu przedłożonego do uzgodnienia WKZ i tak zmieniony projekt wyłożono do publicznego wglądu. Pomiędzy planem wyłożonym do publicznego wglądu a planem uchwalonym występują różnice. Burmistrz Miasta [...], po wprowadzeniu zmian na skutek uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym także uwagi nr 21, przedłożył w dniu 10 września 2010 r. pismem znak BUA.II.7322-02/08, bez daty, do WKZ skorygowany projekt planu celem uzyskania uzgodnienia. W piśmie wskazał termin na dokonanie uzgodnienia do 21 dni od dnia otrzymania projektu, czyli do dnia 31 września 2010 r. Powyższe działanie było zgodne z przepisem art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Wyżej wskazany wniosek Burmistrza został rozpatrzony przez WKZ - Delegaturę w [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego "[...]". Jako uzasadnienie swojego stanowiska WKZ podał: 1. nieprawidłowości przy wyznaczeniu strefy ochrony konserwatorskiej KR 1; 2. nieczytelne i nieprawidłowe ustalenia tekstu planu, odnoszące się do obiektów zabytkowych (Rozdział II § 4 pkt 4 tekstu projektu uchwały); 3. brak zgodności z decyzją o wpisie do rejestru zabytków wyznaczonej na rysunku planu granic obszaru stanowiącego otoczenie ul. [...] wobec czego WUOZ uważa, ze otoczenie zabytku zostało wyznaczone nieprawidłowo". Postanowienie WKZ jest ostateczne.

Podczas każdego z pięciu wyłożeń projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu wpływały do projektu uwagi, dotyczące m.in. obszaru otoczenia zabytku oraz terenów, na których położone są obiekty zabytkowe. Burmistrz Miasta [...] uwzględnił niektóre uwagi, jednak po drugim, trzecim, czwartym ani piątym wyłożeniu nie przedłożył zmienionego projektu planu do uzgodnienia WKZ, zatem nie wypełnił dyspozycji określonej w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. W przedmiotowym planie miejscowym wskazano 157 obiektów o cechach zabytkowych oraz liczne obszary położone w strefie ochrony konserwatorskiej, które nie są wpisane do rejestru zabytków, ale są objęte ochroną na podstawie ustaleń przedmiotowego planu miejscowego. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa Wojewódzki Konserwator Zabytków nie będzie więc miał podstaw prawnych do wydawania uzgodnienia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla ww. obiektów. W świetle zmian w przepisach art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, należy uznać za niezgodne z prawem ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zawarte w § 3 ust. 1 pkt 10 oraz pkt 11 w zakresie słów "....w zakresie uzgodnionym z WKZ", które mają zastosowanie do ustaleń zapisanych w § 4 ust.7 tekstu uchwały. Powyższe przepisy planu miejscowego dotyczą wskazanych w planie miejscowym 157 obiektów o cechach zabytkowych, które nie są wpisane do rejestru zabytków. W ustaleniach planu miejscowego (§ 4 ust. 7 tekstu uchwały) dla wyżej wskazanych obiektów dopuszczono przebudowę konserwatorską lub odbudowę konserwatorską. W § 3 ust. 1 pkt 10 oraz pkt 11 tekstu uchwały, w których podano definicję przebudowy konserwatorskiej i odbudowy konserwatorskiej, zapisano, że zakres robót budowlanych opuszczonych w ramach przebudowy konserwatorskiej lub odbudowy konserwatorskiej winien być uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem strony skarżącej ustalony wyżej wskazanymi przepisami planu miejscowego obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zakresu robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma umocowania w aktualnie obowiązujących przepisach prawa (art. 39 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Dalej Wojewoda [...] przedstawił zarzuty dotyczące uchybień związanych z uzgodnieniem projektu planu z właściwym zarządcą drogi. Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej u.d.p. i podniósł, że organ planistyczny nie spełnił wymogu określonego w normie prawnej ujętej w art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy. Wskazał, iż przez teren objęty opracowaniem przebiega droga wojewódzka nr 958, klasy technicznej G, relacji C.-C. -C.-Z.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą wymienionej drogi jest Zarząd Województwa [...]. Dodatkowo przez teren ten przebiega droga powiatowa nr K 1656, której zarządcą w myśl przepisu art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest Zarząd Powiatu [...]. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, iż projekt przedmiotowego planu miejscowego był dwukrotnie uzgadniany z zarządcami ww. dróg, w tym z Zarządem Województwa [...] ze względu na negatywne stanowisko Zarządu Województwa w sprawie "proponowanej w przedmiotowym planie miejscowym budowy fragmentów dróg w ciągu drogi wojewódzkiej nr 958 poprzez modernizację drogi powiatowej K 1656 wraz z podniesieniem jej klasy do głównej (na rysunku planu oznaczonej symbolem 1.KDG) oraz budowę łącznika w klasie technicznej głównej (na rysunku 2KDG)." Zarządca drogi wojewódzkiej wskazał, że przedstawione w projekcie planu rozwiązanie nie znajduje akceptacji Zarządu i może być rozważane jedynie jako jeden z wariantów obejścia miasta Zakopane (postanowienie znak [...] z dnia [...] maja 2010 r.). Po dokonaniu przez Burmistrza Miasta [...] stosownych korekt wskazanych przez zarządców dróg, projekt planu uzyskał pozytywne stanowisko Zarządu Województwa [...] (postanowienie znak [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.) oraz zarządu Powiatu [...] (postanowienie znak [...] z dnia [...] lipca 2010 r.). Po uzyskaniu pozytywnych stanowisk zarządców dróg, Burmistrz Miasta [...] w dniach 9 lipca 2010 r. – 9 sierpnia 2010 r. w trybie określonym w art. 17 pkt 10, 11 oraz 12 u.p.z.p. zorganizował wyłożenie projektu planu. Na skutek rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu zmieniono jego ustalenia dotyczące m.in. przedmiotu uzgodnienia z zarządcami dróg: łącznika w klasie technicznej głównej drogi wojewódzkiej nr 958 z drogą powiatową nr K 1656 (na rysunku projektu planu przesłanego do uzgodnień oznaczonego symbolem 2 KDG). Na skutek uwzględnienia uwag, oznaczonych w "Wykazie uwag" nr 13, 26 Burmistrz zmienił klasę ww. łącznika z głównej (G) na drogę klasy lokalnej (L) o odpowiednio niższych parametrach technicznych, nadając projektowanej drodze symbol 3 KDL. Zmniejszono odległość nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi wojewódzkiej w terenach 19.MN (na skutek uwzględnienia uwagi nr 9) oraz 11.MN (na skutek uwzględnienia uwagi nr 3). W wyniku kolejnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu zmieniono dodatkowo przeznaczenie niektórych terenów położonych bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 958; fragment terenu oznaczonego symbolem WS/ZI (tereny wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi) zmieniono na teren o symbolu 1.UPo (teren zabudowy usługowej - usługi oświaty); fragment terenu o symbolu 1.M/U (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej) został przeznaczony pod tereny zabudowy wielorodzinnej (12.MW) przeznaczenie fragmentu terenu oznaczonego symbolem 2.MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) zmieniono na teren zabudowy wielorodzinnej o symbolu 9.MW; obszar oznaczony na pierwszym wyłożeniu symbolem 10.MN zmieniono na 8.MN/U oraz 3.M/U. Ponadto w § 10 ust. 2 pkt 8 tekstu planu zmieniono zasady obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy usługowej (usługi publiczne) oznaczonych symbolami 1.Upo i 4.Upo; dopuszczono dostęp do ww. terenów z drogi wojewódzkiej oznaczonej w projekcie planu symbolem KDG/1KDZ. Powyższe budzi wątpliwości, gdyż bez uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] zmieniono w planie przeznaczenie terenu z WS/ZI na 1.UPo. Powyższe czynności organu planistycznego wymagały ponownego uzyskania stanowisk zarządców dróg w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Wojewoda [...] wskazał także na nieprawidłowości w procedurze uzgodnień z Urzędem Nadzoru Górniczego. Zdaniem strony skarżącej naruszono przepis art. 17 pkt 7 lit. g w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego uzgodnił projekt planu (postanowienie znak [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.) pod warunkiem uzupełnienia projektu o informację o istniejącym terenie górniczym wód termalnych "[...]" i terenie górniczym "[...]". W projekcie planu zostały uwzględnione uwarunkowania związane tylko z istnieniem obszaru górniczego "[...]" i "[...]", natomiast treść art. 15 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. nakłada obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 72 ust. 1pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin należy uwzględnić obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Z analizy rysunku tekstu planu wynika, że Burmistrz nie spełnił wymogu art. 17 pkt 9 u.p.z.p., gdyż nie wprowadził do projektu planu zmian wynikających z uzyskanego uzgodnienia z organem nadzoru górniczego. W opiniowanym planie nadal nie ma ustaleń dla terenów górniczych "[...]" i "[...]" (pozostały w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 tekstu uchwały oraz na rysunku planu informacje o obszarach górniczych "[...]" i "[...]"). Kolejne zarzuty Wojewody [...] dotyczyły wprowadzenia do projektu planu zmian po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, bez powiadomienia o tym fakcie społeczeństwa. Wojewoda wskazał także na zarzuty dotyczące naruszenia przez Radę Miasta [...] zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody organ planistyczny nie spełnił wymogu § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym w planie miejscowym ustala się gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, w ramach określenia parametrów kształtowania zabudowy, wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowości w procedurze uzgadniania projekt planu miejscowego z WKZ wskazano, że plan w myśl obowiązujących przepisów prawa jest przez WKZ uzgodniony, a wprowadzone do niego zmiany w trakcie kolejnych wyłożeń nie wymagały ponowienia procedury uzgodnień z WKZ, gdyż nie naruszały warunków uzgodnienia. W dniu 19 marca 2010 r. (data wpływu 29 marzec 2010 r.) Burmistrz [...] przedstawił WKZ Delegatura w [...] projekt planu "[...]" do uzgodnienia. W ustawowym terminie 21 dni od daty wpływu projektu planu organ nie zajął żadnego stanowiska, co zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznać należy za uzgodnienie projektu planu bez uwag. WKZ pismo w sprawie uzgodnienia projektu planu nadesłał 26 maja 2010 r., w którym uzgodnił projekt planu pod warunkiem ustalenia stref ochrony konserwatorskiej w których: "wszelka działalność inwestycyjna możliwa jest zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi WKZ lub instytucją, której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie". WKZ Delegatura w [...] w postanowieniu znak [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu planu, uzasadniając odmowę uzgodnienia niespełnieniem warunków uzgodnienia zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] września 2010 r. WKZ wniósł, co następuje: 1. niecelowym jest wyznaczenie w projekcie planu strefy 1.KR na terenie wpisanym do rejestru WKZ pod nr A-137; 2. niejednoznacznie sformułowany jest Rozdział II § 4 pkt 4 projektu planu dotyczący obiektów zabytkowych na mocy wpisu do rejestru zabytków wschodniej części ulicy [...], gdyż w projekcie planu wyszczególnione są obiekty posiadające wpisy jednostkowe oraz cały obszar wpisany do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Zdaniem WKZ wszystkie obiekty zlokalizowane w obszarze znajdującym się we wpisanym do rejestru zabytków otoczeniu zabytków podlegają ochronie konserwatorskiej; 3. wyznaczona na załączniku graficznym granica obszaru stanowiącego otoczenie ul. [...] nie jest zgodna z decyzją o wpisie do rejestru wschodniej części ulicy [...]. Równocześnie organ nie określił żadnych warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu planu. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p., uznał projekt planu za uzgodniony z WKZ, gdyż powyższe postanowienie WKZ z dnia 29 września 2010 r. znak [...] nie określa żadnych warunków na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu planu, odnosi się do warunków uzgodnienia zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], które z racji daty jego wydania (przeszło miesiąc po terminie dokonania uzgodnień), nie bierze udziału w procedurze formalno - prawnej. Kolejne wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego nie wymaga uzgodnienia z WKZ, gdyż:

1. dotyczyły korekty rysunku i tekstu planu związanej z dostosowaniem go do przyjętej zarządzeniem Burmistrza z dnia 14 lutego 2011 r. Gminnej Ewidencji Zabytków, a opracowanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Wskazano, że Gminna Ewidencja Zabytków powstała po weryfikacji kart adresowych będących w zasobie WKZ i trwała w trakcie procedowania projektu planu. Weryfikacja kart polegała na wykreśleniu części nieistniejących już budynków oraz weryfikacji danych adresowych budynków istniejących. W związku z powyższym, do listy obiektów o cechach zabytkowych dodano wymienione w tabeli dołączonej do treści skargi wojewody obiekty. Z ww. listy obiektów o cechach zabytkowych wykreślono obiekty wpisane do rejestru zabytków. Wykreślono z ww. listy obiekty, których w gminnej ewidencji zabytków nie ma, a które z ww. ewidencji wykreślono po weryfikacji kart adresowych będących w zasobie WKZ. Wymienione zmiany w tekście skorygowano na rysunku planu. Zmiany na rysunku planu w ww. zakresie dotyczą terenów, o których mowa w treści skargi na s. 18, oznaczonych symbolami: 1.MN, 10.MN, 15.MN, 20.MN, 21.MN, l1MN/U, 6.MN/U.

2. dotyczyły poszerzenia lub zmniejszenia stref ochrony konserwatorskiej bez zmiany ustalonych w projekcie planu zasad zagospodarowania terenów nimi objętych, co w związku z ustaleniami kwestionowanego planu, jak również przepisami obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozostaje bez wpływu na zasady realizacji zabudowy na ww. terenach, zgodnie z ustaleniami planu "[...]" zawartymi w § 4 ust. 5 i ust. 6 m.p.z.p.

3. dotyczyły zmiany przeznaczenia terenów w strefach ochrony konserwatorskiej, bez zmiany ustalonych w projekcie planu zasad zagospodarowania terenów nimi objętych, co w związku z ustaleniami kwestionowanego planu, jak również przepisami obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozostaje bez wpływu na zasady realizacji zabudowy na ww. terenach. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu "[...]" zawartymi w § 4 ust. 5 i ust. 6 i cytowanymi wyżej w strefach tych: "obowiązują ograniczenia oraz zakazy i nakazy ustalone niniejszym planem w ustaleniach szczegółowych dla wydzielonych terenów". Zmiana przeznaczenia terenów w obrębie ww. stref ochrony konserwatorskiej wynikała z uwzględnienia uwag właścicieli terenów i dotyczyła: • części terenów oznaczonych symbolem 8.MN (teren oznaczony w projekcie planu wyłożonym po raz pierwszy i drugi do wglądu publicznego symbolem 10.MN), na tereny oznaczone symbolem 3.M/U w obrębie działki o nr ewid. [...] obr. [...] oraz 8.MN/U w obrębie działek ewid. nr [...],[...],[...],[...] w obr. [...]; • części terenów oznaczonych symbolem 2.MN/U obejmujących działki o nr [...] obr. [...] na tereny oznaczone symbolem 9.MW; • części terenów oznaczonych symbolem l.M/U (teren oznaczony w projekcie planu wyłożonym po raz pierwszy i drugi do wglądu publicznego symbolem M/U) obejmującej działkę o nr [...] i część działek o nr [...] i [...] w obr. [...], na tereny oznaczone symbolem 12.MW; • części terenów oznaczonych symbolem 25.MN obejmujących działki o nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], na tereny oznaczone symbolem l.UPr; • terenu oznaczonego symbolem 5.U na teren oznaczony symbolem 2.M/U i 2.KDD.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem procedury planistycznej w zakresie uzgodnień z właściwymi zarządcami dróg, wskazano, że plan "[...] " uzyskał uzgodnienia właściwych zarządców dróg, a wprowadzone do niego zmiany w trakcie kolejnych wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego nie wymagały ponowienia procedury uzgodnień z ww. zarządcami.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem procedury planistycznej w zakresie uzgodnień z organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, stwierdzono, że zarówno w wypadku terenu górniczego "[...]", jak i "[...]", granice obszaru górniczego pokrywają się z granicą terenu górniczego, w związku z czym nie ma sprzeczności planu z przepisami ustawy prawo geologiczne i górniczego, o którym mowa jest w skardze Wojewody. Zgodnie z treścią postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. warunkiem uzgodnienia planu było jedynie umieszczenie w planie "[...]" informacji o istniejącym terenie górniczym wód termalnych "[...]" oraz terenie górniczym "[...]". Warunek powyższy w planie uwzględniono, umieszczając w § 4 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 informację o ww. terenach górniczych, których granice zgodnie z dostarczoną przez przedsiębiorców posiadających koncesję na wydobywanie wód termalnych ze złoża, pokrywają się z granicą obszarów górniczych.

Gmina Miasta [...] odniosła się także do zarzutów skargi dotyczących uwzględnienia po piątym wyłożeniu uwag złożonych w trakcie pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego.

W dalszej kolejności Gmina Miasta [...] odniosła się od zmian wprowadzonych do projektu planu po ostatnim, czyli piątym wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego. Zdaniem Gminy Miasta [...], zmiany te nie wymagały kolejnego wyłożenia, ani też ponownych uzgodnień, gdyż wynikały z uwzględnienia uwag nie mających wpływu na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich, lub z usunięcia niejasności lub ewidentnych pomyłek, które mogłyby spowodować trudności w realizacji ustaleń planu.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skargi S. Ł. oraz Klasztoru K. w Z. były przedmiotem oceny WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 832/12. Skargę kasacyjną od pkt I i III tego wyroku wniosła Rada Miasta [...]. NSA wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13 uchylił wyrok WSA w Krakowie w całości, a zatem również niezaskarżony skargą kasacyjną pkt II wyroku, oddalający skargę klasztoru K.. Sąd powołał się na art. 186 p.p.s.a., stanowiący, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku NSA brak jest zarówno uwag i wskazań dotyczących nieważności postępowania, jak i dotyczących oceny powodów oddalenia skargi Klasztoru. W tej sytuacji, skoro brak jest wiążących wskazań NSA dotyczących ww. kwestii, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest uprawniony, aby podzielić w całości rozważania zawarte w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 832/12 co do faktu, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego Klasztoru, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Rozpatrując ponownie skargę S. Ł., Sąd powołał art. 190 p.p.s.a. i wskazał, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem kontroli sądowej, którym - wobec treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez S. Ł. - mogła być tylko część uchwały odnosząca się do ustaleń określających przeznaczenie w planie działek stanowiących jego własność. W pozostałym zakresie skarga została odrzucona na zasadzie art. 58

§ 1 pkt. 6 p.p.s.a. Sąd wskazał, że Sz. Ł. jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działek nr [...] i [...] obr. [...], objętej księgą wieczystą [...]. Skarżący zarzucał Radzie Gminy naruszenie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] obr. [...]. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwana dalej ustawą o planowaniu, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dniu [...] lipca 2008 r., zatem oznacza to po myśli przywołanego art. 4 ust. 2, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 21 października 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5).

Działki skarżącego położone są w zaskarżonej uchwale w obszarze Rz (§ 7, tereny użytkowane rolniczo). Przeznaczenie podstawowe określono jako tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe. W przeznaczeniu dopuszczalnym dopuszczono realizację zieleni niskiej i wysokiej, jak również odbudowę i przebudowę istniejących, wskazanych na rysunku planu budynków o różnych funkcjach. Postanowienie § 7 ust. 1 pkt 3 wprowadza zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., działki skarżącego znajdują się w przeważającej części w strefie Tos (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony) oraz w nieznacznej części w strefie Tow – terenach otwartych o wysokim reżimie ochrony. Z tekstu studium (§ 6 pkt 7 lit. a-d) wynika, że w odniesieniu do terenów otwartych w [...] części [...] przyjęto następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania: pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, główną funkcją tych terenów jest turystyka, wypoczynek i sport, wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych, rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. Polityka przestrzenna w strefie Tow – terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony - określona została w § 16 Studium w ten sposób, że określono, iż dotyczy ona terenów leśnych, zadrzewień, w tym zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i w otoczeniu cieków, oraz wymagających szczególnej ochrony nieleśnych terenów otwartych, a w szczególności terenów bezpośredniego przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz terenów podmokłych i lejów źródliskowych, a polega na ochronie wartości przyrodniczych poprzez daleko idące ograniczenia możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu. W § 16 ust. 2 Studium ustalono kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy Tow, zastrzegając ochronę przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej, cieków wodnych, terenów otwartych, w tym pełniących tam wymienione szczególne funkcje ekologiczne, eksponując ochronną funkcję lasów, konieczność uregulowania granicy rolno - leśnej, zalesienia określonych terenów, stosowania wyłącznie biologicznej obudowy cieków oraz szczególnych zasad regulacji. W strefie tej dopuszczono wykorzystanie terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych (pastwiska, łąki), terenów nieleśnych tej strefy. Dopuszczono również ograniczone wykorzystanie terenu dla turystyki i wypoczynku przy zachowaniu ściśle określonych zasad. Równocześnie całkowicie wykluczono wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym związanej z działalnością rolniczą. Wskazano na eliminację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe, wprowadzenie ograniczeń przy remontach i zasady osłaniania istniejącej zabudowy pasami lub grupami zadrzewień i zakrzewień, utrzymaniu istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień tylko w razie konieczności i w niezbędnym zakresie. Z pkt 6 wynika też, że motywem ograniczenia wykorzystania terenów dla turystyki i wypoczynku jest zapewnienie ochrony najbardziej wrażliwych elementów środowiska przyrodniczego, zaś jego dopuszczenie podlega dalszym daleko idącym obostrzeniom. Natomiast polityka przestrzenna w strefie Tos – terenów otwartych o średnim reżimie ochrony określona została w § 17 Studium. Są to tereny otwarte nie wymienione w § 16 ust. 1 pkt 1. Kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą; ochrona ciągów Drogi Homolackiej oraz Drogi pod Reglami oraz urządzenie ich jako tras turystycznych; wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku z urządzeniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1; utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej z dopuszczeniem ich uzupełnień tylko w razie konieczności w niezbędnym zakresie; utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów otwartych tej strefy przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz uzupełnianiu w określonych miejscach; dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych - pastwiska, łąki. Zarówno w terenach oznaczonych w Studium symbolem Tow, jak i symbolem Tos, nie jest dopuszczone rozwijanie nowej zabudowy ani funkcji osadniczej. Oba te tereny dopuszczają natomiast pod szczególnymi warunkami wykorzystanie terenów w obszarach tych położonych dla celów turystyki i wypoczynku. Na legendzie rysunku Studium tereny Tos opisano jako otwarte (...), do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, przy czym osobnym oznaczeniem (linie równoległe na żółtym polu) narysowano "tereny o szczególnych predyspozycjach w tym tereny najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich)" oraz "tereny wskazane do sytuowania miejsc wypoczynku i kąpieli słonecznych o wybitnie korzystnych warunkach nasłonecznienia". Natomiast tereny o szczególnych ograniczeniach, w tym tereny o wysokich wartościach krajobrazowych (wierzchowiny), chronione przez zbędnym zainwestowaniem, w tym również związanym z funkcją turystyczną oznaczone zostały odrębnym symbolem graficznym (elipsa na żółtym tle). Takie rozróżnienie terenów dowodzi, że już na etapie uchwalania dokumentu Studium Gmina Miasta [...] dokonała dość szczegółowej analizy przydatności i potencjału terenów pod kątem ich przydatności dla celów turystyki i wypoczynku. Tym samym rację ma, zdaniem Sądu, organ planistyczny twierdząc w odpowiedzi na skargę, że teren działek nr [...],[...], obr. [...] został już w Studium uznany za nieprzydatny do realizacji celów turystyki i wypoczynku (terenów, tras i urządzeń narciarskich) ze względu na ukształtowanie działek, niewielki ich obszar i położenie, w tym oddzielenie drogą od terenów sportowych oraz bardzo bliskie sąsiedztwo, a nawet w części położenie na obszarze ścisłej ochrony. Zestawienie przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego określonych w Studium i w zaskarżonym planie prowadzi do wniosku, że ustalenia planu pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i nadużycia władztwa planistycznego przez organ planistyczny poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego. Sąd wskazał, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednak w granicach określonych w art. 140 k.c. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. Nie może być mowy o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie tzw. władztwa planistycznego, jeżeli działania organów gminy są zgodne z polityką gminy określoną w Studium.

Sąd zaznaczył, że skargę na uchwałę Rady Miasta [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wniósł również organ nadzoru, tj. Wojewoda [...]. Skarga ta nie była przedmiotem wyroku NSA, sygn. II OSK 117/13. Zarzuty skargi okazały się zasadne. Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wykonuje cały szereg czynności; art. 17 pkt 6 procedury planistycznej przewiduje obowiązek uzyskania opinii o projekcie planu od wymienionych tam organów oraz pkt 7 przewiduje obowiązek uzgodnienia projektu planu ze wskazanymi tam organami, w tym m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, właściwym zarządcą drogi - jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień przez organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Art. 17 pkt 9 przewiduje obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. W wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2024/12 NSA wskazał, że "Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części".

Sąd wskazał, że pierwsza wersja projektu planu przesłana została do WKZ przez Burmistrza Miasta [...] pismem z dnia 19 marca 2010 r. WKZ postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., czyli po terminie (co wynika z akt sprawy) uzgodnił projekt przedłożonego planu, pod warunkiem uwzględnienia zastrzeżeń dotyczących zapisów

§ 4 ust. 3 projektu tekstu planu oraz stref konserwatorskich (strefy A - ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefy B - częściowej ochrony konserwatorskiej). Gdyby plan został uchwalony w takim kształcie w jakim został przesłany po raz pierwszy do WKZ, to ze względu na treść przywołanego wyżej przepisu art. 25 ust. 2 u.p.z.p. – byłby uzgodniony poprzez tzw. "milczące uzgodnienie", ponieważ stanowisko organu zostało przedstawione po terminie. Jednak po pierwszym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu (9 lipca 2010 r. - 9 sierpnia 2010 r.), na skutek uwzględnienia zgłoszonych uwag, projekt planu uległ zmianie i to w zakresie dotyczącym bezpośrednio kwestii związanej z ochroną zabytków - i tak zmieniony plan został przesłany do ponownych uzgodnień. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. WKZ odmówił uzgodnienia projektu planu, podając uzasadnienie takiego stanowiska. Sąd podkreślił, że zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu może mieć miejsce w tych przypadkach, gdy organ odmawiając uzgodnienia w ogóle nie wskazuje żadnych zarzutów wobec przedstawionego projektu (ani żadnej podstawy prawnej odmowy uzgodnienia), natomiast przepis ten nie może być stosowany, gdy organ planistyczny z negatywnym postanowieniem się nie zgadza. Sąd wskazał, że nie można uznać za brak wskazania podstaw prawnych uzgodnienia projektu planu miejscowego w sytuacji, w której podstawy te zostały wskazane, lecz w ocenie organu planistycznego nie mają zastosowania. Oznaczałoby to, iż umocowanie prawne uzgodnienia zależy od jego oceny prawnej dokonywanej przez organ planistyczny, a to z kolei skutkowałoby utratą przez orzeczenie uzgadniające bezwzględnej mocy wiążącej." Sąd zaznaczył, że treść postanowienia zawiera konkretne warunki na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić oraz z rozważań objętych pkt 1 i 2 wynikają podstawy prawne ich wprowadzenia. W tej sytuacji nie można zatem twierdzić, że postanowienie to odpowiada dyspozycji art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta [...] nie oczekiwał na uzgodnienie projektu planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż drugie wyłożenie rozpoczął już w dniu 20 września 2010 r., podczas gdy sporne postanowienie o odmowie uzgodnienia pochodzi z dnia [...] września 2010 r. Dalsze zmiany wprowadzane w kolejnych wyłożeniach, wynikające choćby ze wskazywanej przez organ planistyczny aktualizacji gminnej ewidencji zabytków, ocenę tę potwierdzają. W toku procedury planistycznej zmieniona (zaktualizowana) została gminna ewidencja zabytków. Na skutek tej aktualizacji w tekście planu wskazano nowe budynki jako obiekty o cechach zabytkowych. Nadto wykreślono budynki z listy obiektów o cechach zabytkowych. Na istotne zmiany wskazuje także choćby zmiana przeznaczenia części terenów 8.MN na tereny 8.MN/U i dopuszczenie w terenie MN/U dodatkowo możliwość lokalizacji usług komercyjnych realizowanych jako "budynki wolnostojące, dobudowane lub wbudowane do budynków mieszkalnych, na działkach o powierzchni mc mniejszej niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m, przy uwzględnieniu ustaleń § 4 ust. 20 pkt 3 i 4 oraz "drobną wytwórczość realizowaną jako warsztaty rzemieślnicze". Zdaniem Sadu nieadekwatnym do obowiązującego stanu prawnego (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu) argumentem jest opisywana w odpowiedzi na skargę zmiana przeznaczenia terenu 5.U (terenu usług komercyjnych) na teren przeznaczony dla lokalizacji zabudowy mieszkalno-usługowej (2.M/U), co nastąpiło po uwzględnieniu uwagi. Sąd przytoczył treść § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) i podniósł, że jednym z podstawowych elementów ustaleń planu w zakresie ochrony zabytków jest wskazanie obiektów chronionych (czyli poszczególnych budowli i budynków), a zasady zagospodarowania terenów ustalane są następczo, dopiero w ich kontekście urbanistycznym. W przypadku dokonywania licznych zmian w tym zakresie nie można mówić o braku konieczności ponawiania uzgodnień. W niniejszej sprawie dokonane zmiany wymagały ponowienia uzgodnień. Sąd zauważył, że w przypadku niniejszego planu byłoby to nie tyle "ponowienie uzgodnień", co "uzgodnienie", jako że po raz drugi, trzeci, czwarty i piąty projekt miejscowego planu do publicznego wglądu wykładany był bez wymaganego ustawą uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Sąd nie podzielił poglądów Rady Miasta [...], że wprowadzane kolejne zmiany do projektu planu nie wymagały uzgodnień skoro dotyczyły aktualizacji ewidencji, poszerzenia lub zmniejszenia strefy ochrony konserwatorskiej, zmiany przeznaczenia terenów w strefach ochrony konserwatorskiej. Tym samym, w ocenie Sądu, projekt przedmiotowego planu nie został uzgodniony z WKZ. Obowiązek ten wynika zarówno z art. 17 pkt. 7 lit. b u.p.z.p., jak i z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Już tylko ta okoliczność uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Za zasadne Sąd uznał również kolejne zarzuty skargi dotyczące uchybień procedurze planistycznej, w tym zarzut naruszenia procedury planistycznej w zakresie braku wprowadzenia do tekstu planu warunków uzgodnienia projektu planu, sformułowanych przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z postanowienia tego wynika, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" obejmuje tereny zlokalizowane w części w terenie górniczym "[...]" i w terenie górniczym "[...]", zaś uzgodnienie nastąpiło pod warunkiem uzupełnienia projektu planu o informację o istniejącym terenie górniczym wód termalnych "[...]" i terenie górniczym "[...]". Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. g ustawy o planowaniu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest obowiązany do uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych; a następnie wprowadzenia zmian wynikających z dokonanego uzgodnienia jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Sąd przytoczył treść § 4 pkt 7 oraz § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że oznaczenie granic terenów górniczych to obligatoryjne ustalenie planu, zaś teren górniczy to teren podlegający ochronie. Sąd podniósł, że zarówno ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązująca w dacie dokonywania uzgodnień), jak i ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązująca w dacie uchwalenia planu), wprowadzała i wprowadza w art. 6 definicje legalne, pośród których wyróżnia pojęcie "terenu górniczego" (pkt 9 i odpowiednio pkt 15) i "obszaru górniczego" (pkt 8 i odpowiednio pkt 5). Zatem pojęcia obszaru górniczego oraz terenu górniczego nie są pojęciami tożsamymi i nie bez znaczenia jest, którym pojęciem posługuje się akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], uwarunkował uzgodnienie projektu planu od uzupełnienia projektu o informację o istniejących terenach górniczych wód termalnych "[...]" i "[...]". Postanowienie uzgadniające zawiera tylko jeden warunek - wprowadzenia do projektu planu miejscowego informacji o terenie górniczym. Warunek ten nie został spełniony. W części tekstowej zaskarżonej uchwały nie ma bowiem zapisu o ustaleniu terenów górniczych, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Także na rysunku planu zaznaczono w legendzie oraz na mapie granice obszarów górniczych, a nie terenów górniczych. Naruszony tym samym został przepis art. 17 pkt 7 lit. g w zw. z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejne uchybienia upoważniające do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu postępowania wiążą się z odstąpieniem przez Burmistrza Miasta [...] od przewidzianego w tych przepisach ponownego uzgodnienia projektu planu z Zarządem Województwa [...] oraz z Zarządem Powiatu [...], pomimo dokonania zmian w projekcie uprzednio uzgodnionym tego rodzaju, że sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi (w niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa [...] dla drogi wojewódzkiej nr 958, klasy technicznej G relacji C.- C. - C. - Z. oraz Zarząd Powiatu [...] dla drogi powiatowej nr K 1656) jest obligatoryjne, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub sama drogę. Sąd podkreślił, że przepis nie używa kategorycznego sformułowania "mają wpływ", ale stanowi, że "mogą mieć wpływ", co zdaniem Sądu oznacza, że wątpliwości co do wpływu lub jego braku rozstrzyga organ uzgadniający, a nie organ planistyczny. Projekt planu, który (po korekcie) uzyskał pozytywne uzgodnienie zarządców dróg podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie 9 lipca 2010 r. - 9 sierpnia 2010 r. Na skutek rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, zmieniono jego ustalenia dotyczące przedmiotu uzgodnienia z zarządcami dróg co do łącznika w klasie technicznej głównej drogi wojewódzkiej nr 958 z drogą powiatową nr K 1656, oznaczonego na rysunku projektu planu przesłanego do uzgodnień oznaczonego symbolem 2 KDG. Zmieniona została klasa tego łącznika z głównej (G) na drogę klasy lokalnej (L), zatem o niższych parametrach technicznych, nadając projektowanej drodze symbol 3 KDL. Zmniejszono również odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi wojewódzkiej w terenach 19. MN, co zdaniem Sądu może mieć "wpływ na ruch drogowy lub samą drogę", gdyż są to zmiany dotyczące terenu przyległego do pasa drogowego. W wyniku następnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu zmieniono dodatkowo przeznaczenie niektórych terenów położonych bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 958. Fragment terenu oznaczonego symbolem WS/ZI (tereny wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi) zmieniono na teren o symbolu 1.UPo (tereny zabudowy usługowej - usługi oświaty); fragment terenu o symbolu 1.M/U (tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej) został przeznaczony pod tereny zabudowy wielorodzinnej (12.MW); przeznaczenie fragmentu terenu oznaczonego symbolem 2.MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) zmieniono na teren zabudowy wielorodzinnej o symbolu 9.MW; obszar oznaczony przy pierwszym wyłożeniu symbolem 10.MN zmieniono na 8.MN/U oraz 3.M/U. Takie zmiany, a zwłaszcza pierwsza i ostatnia z opisanych co do terenu przyległego do pasa drogowego wymagały uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponadto w § 10 ust. 2 pkt 8 tekstu planu zmieniono zasady obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy usługowej (usługi publiczne) oznaczonych symbolami: 1.Upo i 4.Upo; dopuszczono dostęp do ww. terenów z drogi wojewódzkiej oznaczonej w projekcie planu symbolem KDG/1.KDZ. Powyższe budzi tym większe wątpliwości, że bez uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] zmieniono w planie przeznaczenie terenu z WS/ZI na 1.UPo. Zmiany projektu planu dokonane po uzgodnieniu z zarządcami dróg wymagały - zdaniem Sądu - ponownego uzyskania stanowiska zarządców dróg na podstawie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., a zaniechania takich działań stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania przedmiotowego planu ze skutkiem przewidzianym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Za trafne Sąd uznał także zarzuty Wojewody dotyczące zmian wprowadzonych do projektu planu po ostatnim (piątym) wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, bez powiadomienia o tym fakcie społeczeństwa. Zmiana w zakresie tekstu planu miejscowego dotyczyła m.in. następujących ustaleń: 1. zawartych w § 8 ust. 2 lit a) tekstu uchwały - zakazano w terenie o symbolu 7.MN realizacji budynków w zabudowie zwartej, w tym bliźniaczej; 2. zawartych w § 8 ust. 2 pkt 8 lit. i) oraz w § 8 ust. 3 pkt 6 lit. i) tekstu uchwały dotyczących zasad rozbudowy istniejących budynków w terenach oznaczonych symbolami MN i MN/U; 3. zawartych w § 8 ust. 5 pkt 3 tekstu uchwały, w terenie oznaczonym symbolem 2.M/U wykreślono możliwość realizacji usług ochrony zdrowia i odnowy biologicznej; 4. zawartych w § 8 ust. 5 pkt 4 tekstu uchwały, w terenie o symbolu 2.M/U, zmniejszono wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy z 40 % na 30 %. Zdaniem Sądu wszyscy zainteresowani powinni zostać powiadomieni w sposób prawem przewidziany, czyli przez publiczne wyłożenie, o zmianach, które zostały wprowadzone w zasadach zagospodarowania ich nieruchomości lub bezpośrednio z ich nieruchomościami graniczącymi, ponieważ zmiany te wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Radę Miasta [...] oraz S. Ł.

W skardze kasacyjnej Rady Miasta [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżono przedmiotowy wyrok w zakresie punktu I wyroku.

Rada Miasta [...] zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 877, tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.), dalej u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ planistyczny może uznać projekt planu za uzgodniony wyłącznie w przypadku, gdy postanowienie odmawiające uzgodnienia nie zawiera żadnych warunków i żadnej podstawy prawnej i w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że Burmistrz Miasta [...] nie mógł uznać za uzgodniony z WKZ Delegatura w [...] projektu planu zawierającego zmiany dokonane po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, albowiem postanowienie odmawiające uzgodnienia z dnia [...] września 2010 r. zawierało zarówno warunki, jak i podstawę prawną uzgodnienia:

2. art. 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzone do milcząco uzgodnionego projektu planu zmiany po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu wymagały uzgodnienia z WKZ, nie zaś ponowienia uzgodnienia oraz że uzgodnienie to nie zostało dokonane;

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b) i z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z powodu braku uzgodnienia projektu planu z WKZ doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu [...] w całości;

4. art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Burmistrz Miasta [...] nie ponowił uzgodnień z WKZ w zakresie zmian wprowadzanych do projektu planu po drugim i kolejnych wyłożeniach planu do publicznego wglądu;

5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak ponowienia uzgodnień z WKZ w zakresie zmian wprowadzonych po drugim i kolejnych wyłożeniach stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania [...], skutkujące stwierdzeniem jego nieważności;

6. art. 17 pkt 7 lit. g) i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Burmistrz Miasta [...] nie wprowadził do projektu planu warunków z warunkowego uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.;

7. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. g) i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak wprowadzenia do projektu planu zmian wynikających z warunkowego uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu skutkujące jego nieważnością;

8. art. 17 pkt 7 lit. d) i art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że wątpliwości, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub drogę rozstrzyga organ uzgadniający w ramach uzgodnienia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz art. 17 pkt 13 u.p.z.p. i przyjęcie, że zaniechano ponowienia uzgodnień z Zarządem Województwa [...] i z Zarządem Powiatu [...], pomimo iż wprowadzone do uzgodnionego projektu zmiany wymagały ponowienia uzgodnień;

9. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. d) i art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ze względu na zaniechanie ponowienia uzgodnień z Zarządem Województwa [...] i z Zarządem Powiatu [...] doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania skutkującego nieważnością planu miejscowego [...].

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, mimo iż nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu [...], które mogłoby skutkować nieważnością uchwały w przedmiocie tego planu - w całości;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, tj. niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej stwierdzonych przez Sąd naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego [...], zwłaszcza podstawy prawnej stwierdzenia, że doszło do naruszenia trybu sporządzania planu poprzez niewyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w związku z wprowadzeniem zmian po ostatnim wyłożeniu oraz niewskazanie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał stwierdzone naruszenia trybu postępowania za naruszenia istotne oraz przyczyn, z powodu których stwierdził nieważność uchwały w całości;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. w szczególności nieuwzględnienie wynikającej ze znajdującej się w aktach sprawy mapy potwierdzającej, że teren górniczy i obszar górniczy [...] oraz teren górniczy i obszar górniczy [...] pokrywają się, pominięciu pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 maja 2010 r. do Zarządu Województwa [...] ws ponowienia uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] zawierającego informację, że łącznik oznaczony symbolem 2KDG został wyłączony z dróg kategorii wojewódzkiej oraz pominięcie wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 7 października 2014 r. oraz odpowiedziach na skargi, zawierających szczegółowe wyjaśnienia dlaczego nie można uznać, że wprowadzone do projektu planu zmiany wymagały ponowienia uzgodnień z WKZ i zarządcami dróg, które to naruszenie doprowadziło Sąd i instancji do przedstawienia stanu sprawy w oderwaniu od tych okoliczności i skutkowało błędnym przyjęciem, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej S. Ł., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu III.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., polegającego na błędnym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób bezprawny prawa własności nieruchomości skarżącego;

- art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że zapisy zaskarżonej uchwały co do nieruchomości skarżącego nie są niezgodne z zapisami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i contra legem odrzucenie skargi i zamknięcie drogi do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz naruszenia zasady zaufania do organów państwa przez dokonanie po 24 latach obowiązywania przepisu nowej jego wykładni przewidującej warunki formalne skargi nieznane ustawie, a sprowadzające się do konieczności sprecyzowania w wezwaniu zakresu tego wezwania, które musi być zgodne z zakresem zaskarżenia pod rygorem odrzucenia skargi w części, w której brak tej zgodności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W sprawie zostały złożone dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] – odpowiedź Klasztoru K. oraz odpowiedź Wojewody [...], a nadto odpowiedź Gminy Miasta [...] na skargę kasacyjną S. Ł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta [...], Klasztor K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podnosząc, że skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r. odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta [...], Wojewoda [...], działający przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ł., Rada Miasta [...], działająca przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Miasta [...] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i nie uzasadnia uchylenia punktu pierwszego zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Podkreślić należy, iż wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Przepis art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. - określa, jakie czynności podejmowane są "kolejno" w postępowaniu planistycznym, zaś jednym z etapów tego postępowania jest uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 7, w tym z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (pkt 7 lit. b) i właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (pkt 7 lit. d).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie - art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

A zatem, aby organ planistyczny mógł na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego muszą zaistnieć okoliczności wskazane wyczerpująco w tym przepisie. Taką okoliczność stanowi brak określenia przez organ, o którym mowa w art. 17 pkt 7 u.p.z.p. warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić bądź niepowołanie podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie - w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 7b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu planu. W postanowieniu tym organ wskazał przyczyny z powodu których odmówił uzgodnienia projektu planu:

1. ze względu na wartości architektoniczno – urbanistyczne na podstawie art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewódzki Konserwator Zabytków w poprzednim postanowieniu postulował o utworzenie dwóch stref ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym przyjmuje, że proponowane przez zespół projektowy strefy ochrony konserwatorskiej KR1 i KR2 stanowią odpowiedniki postulowanych stref A – ścisłej ochrony konserwatorskiej i B - częściowej ochrony konserwatorskiej. Stwierdził jednak, że wyznaczenie w obecnym projekcie strefy ochrony konserwatorskiej KR1 na terenie stanowiącym otoczenie ul. [...], wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], jest niecelowe, albowiem z mocy prawa wszystkie działania na tym obszarze należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto w załączniku do poprzedniego postanowienia zaproponowano zakres strefy, która ze względu na ochronę dóbr kultury powinna znajdować się na tym terenie;

2. W Rozdziale II § 4 pkt 4 dotyczący ochrony obiektów zabytkowych na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków wschodniej części ul. [...] nie jest sformułowany jednoznacznie. Raz projekt planu obejmuje ochroną konserwatorską tylko budynki wyszczególnione w decyzji lub posiadające wpisy jednostkowe raz cały obszar obejmujący otoczenie zabytku. Ponadto stwierdzenie, że na w/w terenie obowiązuje ochrona obiektów zabytkowych wyszczególnionych poniżej w tekście planu jest niezgodne z decyzją o wpisie do rejestru zabytków ul. [...], która stanowi, iż wpisu dokonano ze względu na dużą wartość historyczną, urbanistyczną i architektoniczną (duże skupisko zabytkowego budownictwa) ul. [...], wobec czego wszystkie elementy układu architektoniczno-urbanistycznego podlegają ochronie konserwatorskiej;

3. nieprawidłowe wytyczenie otoczenia zabytku. Wyznaczona na załączniku graficznym granica obszaru stanowiącego otoczenie ul. [...] nie jest zgodna z decyzją o wpisie do rejestru zabytków tej ulicy, która stanowi: otoczenie obiektu obejmuje obszar od północy ograniczony potokiem [...], od południa przebiegający linią idealnie wytyczoną w odległości 100 m od osi drogi. Obszar ten zgodnie z decyzją zaczyna się od Starego Cmentarza (od wschodniej jego części) a kończy na zagrodzie nr 78.)

Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że obszar objęty planem charakteryzuje się największym nasyceniem obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i wykazujących cechy zabytkowe. Obszar ten jest najcenniejszym pod względem historycznym i kulturowym, stanowi o charakterze miasta [...]. Z powyższych względów Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że nie zostały spełnione warunki dla pozytywnego uzgodnienia projektu planu.

Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zawiera konkretne warunki, na jakich uzgodnienie projektu planu może nastąpić, a także podstawy prawne ich wprowadzenia. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że nie można uznać za brak wskazania podstaw prawnych uzgodnienia projektu planu miejscowego w sytuacji, w której podstawy te zostały wskazane, lecz w ocenie organu planistycznego nie mają one zastosowania.

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 24 ust. 2 u.p.z.p. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p., jak również art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b) i art. 24 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit b) u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że wprowadzane zmiany wymagały ponowienia uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed kolejnymi wyłożeniami projektu planu do publicznego wglądu. Brak ponowienia przez Burmistrza Miasta [...] uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie zmian wprowadzanych do projektu planu w okolicznościach tej sprawy stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania [...], skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez Radę Miasta [...], gdyż to, czy zmiany w gminnej ewidencji zabytków mają wpływ na przyjęte rozwiązania planistyczne należy do oceny Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z gminnej ewidencji zabytków nie tylko wykreślono określone budynki, ale i wpisano do tej ewidencji inne budynki. W takiej sytuacji Wojewódzki Konserwator Zabytków winien mieć możliwość ponownej oceny, czy właściwie określono strefy ochrony konserwatorskiej, czy sposób zagospodarowania - przewidziany dla terenów, na których znajdują się zabytki wpisane do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków oraz otoczenie zabytków (wyznaczone w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków) -pozwala na właściwą ochronę zabytków, czy też należy wprowadzić do projektu planu określone postanowienia (zakazy i ograniczenia) mające na celu zapewnienie stosownej ochrony bądź nawet zmienić proponowany sposób zagospodarowania tych terenów. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w toku ponowienia procedury uzgodnienia przysługiwało prawo pozytywnego uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia. Organ planistyczny nie może wkraczać w kompetencje organu uzgadniającego i przyjmować, że wprowadzone zmiany do projektu planu nie wpływają na zakres ochrony zabytków. Do takiej oceny uprawniony jest Wojewódzki Konserwator Zabytków. Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nakazuje ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględniać m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Podkreślić należy, iż granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 5 stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Konserwator zabytków realizuje zatem zadania określone ustawami zwykłymi, mającymi zakotwiczenie w art. 5 Konstytucji. Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji R.P. Do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Przepis art. 94 Konstytucji R.P. wymaga, aby organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 184 ustanawia sądową kontrolę legalności uchwał.

Przypomnieć należy, iż organ planistyczny jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia organu uzgadniającego (w zakresie właściwości tego organu) co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale. Dokonanie przez właściwy organ pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu czy też zmian w projekcie planu pozwala organowi planistycznemu na uchwalenie planu miejscowego w uzgodnionej wersji lub na wprowadzenie uzgodnionych zmian. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na wiążącym wpływie stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający uniemożliwia uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części – art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 - LEX nr 1291954; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof.

Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).

Uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ).

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stosownych uzgodnień organ planistyczny winien dokonać przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaniechano ponowienia uzgodnień z Zarządem Województwa [...] (w zakresie drogi wojewódzkiej nr 958) i z Zarządem Powiatu [...] (w zakresie drogi powiatowej K 1656).

Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na dokonanie przez organ planistyczny zmian w projekcie planu uprzednio uzgodnionym z tymi organami w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego. Projekt planu, który uzyskał pozytywne uzgodnienie zarządców dróg podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie 9 lipca 2010 r. - 9 sierpnia 2010 r. Na skutek rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu: zmieniono ustalenia planu dotyczące łącznika w klasie technicznej głównej drogi wojewódzkiej nr 958 z drogą powiatową nr K 1656, oznaczonego na rysunku uzgodnionego projektu planu symbolem 2 KDG - zmieniono klasę tego łącznika z głównej (G) na drogę klasy lokalnej (L) o niższych parametrach technicznych, nadając projektowanej drodze symbol 3 KDL; zmniejszono odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od drogi wojewódzkiej w terenach 19. MN; zmieniono przeznaczenie niektórych terenów położonych bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 958; zmieniono zasady obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy usługowej (usługi publiczne) oznaczonych symbolami: 1.Upo i 4.Upo; dopuszczono dostęp do ww. terenów z drogi wojewódzkiej oznaczonej w projekcie planu symbolem KDG/1.KDZ.

W tym stanie rzeczy rację ma Sąd pierwszej instancji, że zmiany w projekcie planu dokonane po uzgodnieniu z Zarządem Województwa [...] i z Zarządem Powiatu [...] wymagały ponowienia uzgodnienia z tymi organami. Jak bowiem nakazuje przepis art. 17 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent uzgadnia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż uzgodnienie jest obligatoryjne i nie jest uzależnione od tego, aby były to zmiany mające wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ocena możliwości wpływu na ruch drogowy lub samą drogę postanowień projektu planu dotyczących sposobu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego należy do kompetencji właściwych organów uzgadniających, a nie organu planistycznego; dotyczy to także zmiany zasad obsługi komunikacyjnej terenów, jeśli dotyczy to dróg publicznych. Miejscowy plan ustala nie tylko sposób zagospodarowania, ale i jego warunki, w tym warunki obsługi komunikacyjnej. A zatem zarządca właściwy dla danej drogi już na etapie uzgadniania planu musi przewidywać czy w późniejszym postępowaniu będzie mógł zezwolić np. na budowę (przebudowę) zjazdów w zgodzie z przepisami technicznymi.

Brak ponowienia uzgodnień w powyższym zakresie należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. d) i art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał w zakresie wyżej omówionym należytej kontroli zaskarżonej uchwały i wnikliwie ocenił zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały. Uzasadnienie Sądu zawiera dostateczne motywy odzwierciedlające tok przeprowadzenia kontroli legalności uchwały i potwierdzające trafność stanowiska Sądu, w tym rozważania, które oceniają naruszenie trybu postępowania jako naruszenie istotne. Nie można uznać, aby naruszenia trybu przez organy planistyczne dotyczyły w niniejszej sprawie tylko pewnego fragmentu planu miejscowego, dającego się wyodrębnić, i wobec tego aby możliwe było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności tylko części tego planu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie przypisać naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] dotyczące uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...].

Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) – obowiązującej w toku procedury planistycznej - udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, jak i art. 53 tej ustawy, korespondują z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 15 ust. 2 pkt 7 nakazującym obowiązkowo określić w planie granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (...). Terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego – art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego. Dla każdej kopaliny wyznacza się obszar górniczy - jest nim jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji (art. 6 pkt 8 Prawa geologicznego i górniczego), a podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża (art. 51 Prawa geologicznego i górniczego).

Rejestr obszarów górniczych prowadzi minister właściwy do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Obszar górniczy podlega z urzędu wpisowi do rejestru obszarów górniczych, nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja koncesyjna ustanawiająca ten obszar stała się ostateczna (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych – Dz. U. Nr 148, poz. 1660). Rejestr obszarów górniczych składa się z: księgi rejestrowej, zbioru dokumentów i mapy przeglądowej obszarów górniczych (§ 2 powyższego rozporządzenia). Do księgi rejestrowej wpisuje się - zgodnie z § 3 pkt 3 – 5 rozporządzenia - wielkość powierzchni obszaru górniczego, wielkość powierzchni terenu górniczego i położenie administracyjne obszaru górniczego oraz terenu górniczego. Dla każdego obszaru górniczego prowadzi się zbiór dokumentów, w którym przechowuje się dokumenty stanowiące podstawę dokonanych wpisów do księgi rejestrowej, a w szczególności decyzję koncesyjną oraz mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego, sporządzoną według Polskich Norm dla map górniczych - § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia. O dokonaniu rejestracji obszaru górniczego zawiadamia się przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję obejmującą dany obszar, właściwe miejscowo organy koncesyjne i nadzoru górniczego oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a do tego zawiadomienia dołącza się mapę obszaru górniczego oraz terenu górniczego - § 10 powołanego wyżej rozporządzenia. W niektórych przypadkach teren górniczy może pokrywać się z obszarem górniczym. Oznacza to, że zasięg szkodliwego wpływu robót górniczych nie będzie wykraczał poza przestrzeń, w której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji (poza wyrobisko).

W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] podnosiła, że teren górniczy wód termalnych "[...]" i teren górniczy wód termalnych "[...]" pokrywają się z obszarami górniczymi. Sąd pierwszej instancji, przywołując brzmienie przepisów zawierających definicje legalne terenu górniczego i obszaru górniczego, wprawdzie prawidłowo wskazał, że pojęcia te nie są tożsame, lecz nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały przez porównanie terenu górniczego i obszaru górniczego wód termalnych "[...]" i wód termalnych "[...]". Gdyby faktycznie tereny górnicze i obszary górnicze w tych przypadkach pokrywały się, to wątpliwości mogłoby budzić uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż Rada Miasta [...] przedstawiła dokumenty mające potwierdzić jej stanowisko – mapę sytuacyjno – wysokościową załączoną do pisma D. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia 8 kwietnia 2010r., na której zaznaczono obszar i teren górniczy utworzony decyzją nr [...] Ministra środowiska z dnia 4 marca 2009r. Nadto, "P." S.A. Zakład [...] w Z. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. wskazała, iż mapa z lokalizacją obszaru i terenu górniczego znajduje się w posiadaniu Urzędu Miasta. Powyższe dokumenty pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji.

Z powyższych względów zasadne są zarzuty dotyczące art. 17 pkt 7 lit. g), art.17 pkt 9 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak zarzuty te nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wskazane wyżej uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na postawie w 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w punkcie pierwszym wyroku oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadną uznał skargę S. Ł. w zakresie oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Chybiona jest natomiast skarga kasacyjna w zakresie odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi co do nieruchomości niestanowiących własności S. Ł.

Rację ma skarżący, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały są zgodne ze Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 tej ustawy . W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podkreślić należy, iż gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ale jednocześnie pamiętać należy, iż jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest wyważanie interesów wszystkich stron.

Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, przy czym wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa własności skarżącego poprzez naruszenie zasady równości oraz zasady proporcjonalności w wyniku nadużycia przez gminę władztwa planistycznego.

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów w każdym przypadku konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium.

Zgodnie ze Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta w [...] dnia [...] grudnia

1999 r.) nieruchomości stanowiące własność S. Ł. znajdują się w przeważającej części w strefie TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony) oraz w nieznacznej części w strefie TOw (tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony).

Dla terenów otwartych w [...] części [...], przyjęto, że pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu, główną funkcją tych terenów jest turystyka i wypoczynek i sport, wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych, rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu. W strefie TOw dopuszczono ograniczone wykorzystanie terenu dla turystyki i wypoczynku przy zachowaniu określonych zasad. Całkowicie wykluczono wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

W strefie TOs – terenów otwartych o średnim reżimie ochrony – określono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego: utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą; ochrona ciągów Drogi Homolackiej oraz Drogi pod Reglami oraz urządzenie ich jako tras turystycznych; wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku z urządzeniem w pierwszej kolejności terenów o szczególnych predyspozycjach, oznaczonych na rysunku studium nr 1; utrzymanie istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej z dopuszczeniem ich uzupełnień tylko w razie konieczności w niezbędnym zakresie; utrzymanie zieleni niskiej jako podstawowego zagospodarowania terenów otwartych tej strefy przy zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz uzupełnianiu w określonych miejscach; dopuszczenie wykorzystania terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych - pastwiska, łąki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w terenach oznaczonych w Studium symbolem TOw i symbolem TOs nie jest dopuszczona rozwijanie nowej zabudowy ani funkcji osadniczej; natomiast dopuszcza się – pod szczególnymi warunkami – wykorzystanie terenów dla celów turystyki i wypoczynku. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na legendzie rysunku Studium, tereny TOs opisano tereny jako otwarte (...), do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, przy czym osobnym oznaczeniem (linie równoległe na żółtym polu) narysowano "tereny o szczególnych predyspozycjach w tym tereny najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich)" oraz "tereny wskazane do sytuowania miejsc wypoczynku i kąpieli słonecznych o wybitnie korzystnych warunkach nasłonecznienia". Natomiast tereny o szczególnych ograniczeniach w tym tereny o wysokich wartościach krajobrazowych (wierzchowiny), chronione przez zbędnym zainwestowaniem, w tym również związanym z funkcją turystyczną oznaczone zostały odrębnym symbolem graficznym (elipsa na żółtym tle). To zdaniem Sądu pierwszej instancji dowodzi, że już na etapie uchwalania Studium, Gmina Miasta [...] dokonała dość szczegółowej analizy przydatności i potencjału terenów pod kątem ich przydatności dla celów turystyki i wypoczynku. Z tych względów Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu planistycznego, że teren działek nr [...] i [...], obr. [...] – stanowiący własność skarżącego S. Ł. - został już w Studium uznany za nieprzydatny do realizacji celów turystyki i wypoczynku (terenów, tras i urządzeń narciarskich) ze względu na ukształtowanie działek, niewielki ich obszar i położenie, w tym oddzielenie drogą od terenów sportowych oraz bardzo bliskie sąsiedztwo, a nawet w części położenie na obszarze ścisłej ochrony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski Sądu pierwszej instancji nie zasługują na akceptację. Podstawową kwestię stanowi określenie w Studium podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości położonych w strefie TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony) i w strefie TOw (tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony). Okoliczność, że w strefie TOs liniami równoległymi na żółtym polu oznaczono "tereny o szczególnych predyspozycjach w tym tereny najkorzystniejsze do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich)" oraz "tereny wskazane do sytuowania miejsc wypoczynku i kąpieli słonecznych o wybitnie korzystnych warunkach nasłonecznienia", nie oznacza, że pozostałe tereny położone w strefie, w której podstawowym przeznaczeniem jest wykorzystanie terenów na cele turystyki i rekreacji, zostały wyłączone z wykorzystania na ten cel. Powyższe oznaczenie "nie znosi" wskazanego w Studium sposobu użytkowania terenów położonych w strefie TOs, a jedynie wyraża stanowisko organu Gminy Miasta [...], które tereny – zdaniem organu – posiadają szczególne predyspozycje do takiego wykorzystania. Okoliczność jednak, że inne tereny położone strefie TOs – zdaniem organu – nie posiadają szczególnej predyspozycji do takiego wykorzystania nie oznacza zakazu przeznaczenia ich na taki cel. Skoro w strefie TOs przewiduje się wykorzystanie gruntów na wskazane wyżej cele turystyki i rekreacji, to do właściciela tych gruntów należy decyzja, czy tereny stanowiące jego własność wykorzysta na ten cel.

Podkreślić też należy, jak już wyżej wskazano - że nieruchomości stanowiące własność S. Ł. znajdują się w przeważającej części w strefie TOs, a w nieznacznej części w strefie TOw.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji o zgodności postanowień zaskarżonej uchwały – w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiących własność S. Ł. - z zapisami Studium. Według uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" działki skarżącego położone są w obszarze Rz (tereny użytkowane rolniczo). Przeznaczenie podstawowe określono jako tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe. W przeznaczeniu dopuszczalnym dopuszczono realizacje zieleni niskiej i wysokiej jak również dopuszczono odbudowę i przebudowę istniejących, wskazanych na rysunku planu budynków o różnych funkcjach. Jednocześnie wprowadzono zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej.

Przypomnieć należy, iż w Studium w strefie TOw całkowicie wykluczono wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, a w strefie Tos dopuszczono wykorzystanie terenów do celów gospodarki hodowlanej jako użytków zielonych - pastwiska, łąki i wykluczono sytuowanie nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Rację ma S. Ł., że w tych okolicznościach budzi zastrzeżenie przyjęty w zakwestionowanej uchwale sposób zagospodarowania terenów stanowiących własność skarżącego, zważywszy dodatkowo na równoczesne przeznaczenie sąsiednich terenów na wskazane wyżej cele turystyki i rekreacji. Argument, że teren działek nr [...] i [...], obr. [...] – stanowiący własność skarżącego S. Ł. - został uznany w Studium za nieprzydatny do realizacji celów turystyki i wypoczynku (terenów, tras i urządzeń narciarskich) ze względu na ukształtowanie działek, niewielki ich obszar i oddzielenie drogą od terenów sportowych, nie jest trafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. To zaś uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i uchylił zaskarżony wyrok w punkcie III (trzecim) w zakresie oddalenia skargi S. Ł.. Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym wyrokiem ( pkt 1) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...], którą zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1156/14 w zakresie punktu I wyroku, którym Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji – na skutek oddalenia skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] – prawomocny wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały (w całości) czyni zbędnym przekazywanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji skargi S. Ł.. Prawomocny wyrok Sądu stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały eliminuje tę uchwałę z obrotu prawnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej S. Ł. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP nie może odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2014 r. – wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 832/12 – Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazuje, że skarżący nie domagał się od Rady Miasta [...] zmiany kwestionowanej uchwały w całości. W wezwaniu wskazał jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej jego współwłasność, w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie, zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, i że przedmiotowe postanowienia uchwały naruszają prawo materialne, tj. przepis art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz wskazano na niezgodność ze Studium. W wezwaniu tym S. Ł. nie powołał żadnego innego zarzutu, a zwłaszcza takiego, który dotyczyłby treści całej uchwały i procedury jej uchwalenia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu "[...]", o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., powinna być ta jej część i rysunku planu, odnosząca się do przeznaczenia działek skarżącego, gdyż Sąd - jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną - był związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie część uchwały odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącego.

Poglądem prawnym wyrażonym w powołanym wyżej wyroku był związany Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, jak i jest nim związany Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną S. Ł. w zakresie odrzucenia skargi co do nieruchomości niestanowiących własności skarżącego.

O kosztach na rzecz Wojewody [...] Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zaś o kosztach na rzecz S. Ł. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.