Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 265/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi Zakładowego Związku Zawodowego Pracowników D. Urzędu Wojewódzkiego na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] oddala skargę w całości .


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Zakładowego Związku Zawodowego Pracowników D. Urzędu Wojewódzkiego (dalej: ZZZPDUW, Związek, wnioskodawca, skarżący) z dnia [...], adresowanym do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. (dalej: organ) o udzielenie informacji publicznej w zakresie wybranych kosztów funkcjonowania w latach 2016-2020 oraz w I półroczu 2021 r. roku DUW, związanych z funkcjonowaniem Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Wnioskodawca wskazał ,że domaga się podania oddzielnie dla każdego roku budżetowego:

1/ łącznej wysokości sum pieniężnych prawomocnie zasądzonych Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) przez sądy administracyjne na rzecz wnoszących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w związku z uwzględnieniem skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie spraw, o których mowa w art. 149 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.);

2/ łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych przez sądy administracyjne grzywien Wojewodzie D. w związku z uwzględnieniem skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie spraw, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

3/ łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych przez sądy administracyjne grzywien Wojewodzie z tyt. niewykonania wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowań, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a.;

4/ łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych przez sądy administracyjne sum pieniężnych od Wojewody na rzecz wnoszących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o których mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.;

5/ łącznej wysokości kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego zasądzonych w sprawach wymienionych w pkt 1-4;

6/ liczby prawomocnych wyroków sądowych, będących podstawą do zapłaty zobowiązań wskazanych w pkt 1-5;

7/liczby osób fizycznych, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt 1 i 4 zapytania (oddzielnie dla każdego pkt);

8/ liczby osób prawnych, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt 1 i 4 zapytania (oddzielnie dla każdego pkt);

9/ liczbę otrzymanych pozwów o zapłatę odszkodowań z tyt. niezałatwienia sprawy w terminie, kierowanych do sądów cywilnych przez osoby fizyczne i prawne (oddzielnie dla każdej z grup);

10/wysokość zasądzonych odszkodowań z tyt. wniesionych powództw o odszkodowanie z powodu przewlekłego prowadzenia postępowań lub bezczynność organu na rzecz powodów - osób fizycznych i prawnych (oddzielnie dla każdej z grup) oraz liczby prawomocnych wyroków wydanych w ww. sprawach;

11/ łącznej wysokości kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego zasądzonych w sprawach wymienionych w pkt 10;

12/ w jakiej wysokości zobowiązania wskazane w pkt 1-5, 10 i 11 zostały faktycznie zapłacone;

13/ pełnej klasyfikacji budżetowej, pod którą zostały zaksięgowane wydatkowane środki na opłacenie zobowiązań Wojewody wskazanych w pkt 1-5, 10 i 11;

14/ źródeł finansowania wydatków objętych niniejszym zapytaniem, tj. w jakiej części wydatki zostały sfinansowane ze środków ujętych w ustawie budżetowej, z rezerw celowych Ministra Finansów lub innych.

Organ w odpowiedzi na wniosek , na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.) ,zawiadomił wnioskodawcę , że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe w terminie 14 dni .Wobec powyższego wyznaczono nowy termin udostępnienia wnioskowanych informacji na dzień 3 lutego 2022 r. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę , że powodem braku możliwości udostępnienia informacji w terminie podstawowym jest szeroki zakres wniosku. Wskazał ,że przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga zebrania danych z kilku komórek organizacyjnych, przygotowania odpowiedniego zestawienia, przeprowadzenia analizy zebranych danych i odpowiedniej jej anonimizacji..Natomiast nowy termin udostępnienia wnioskowanych informacji mieści się w terminie maksymalnym wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] wnioskodawca ponowił żądanie o udzielenie wnioskowanej informacji publicznej .

W odpowiedzi na wnioski z dnia [...] oraz z dnia [...] organ pismem z dnia [...] przekazał następujące informacje ...

W odpowiedzi na wnioski z dnia [...] oraz z dnia [...] organ pismem z dnia [...] udzielił odpowiedzi w następującym zakresie:

- Ad. 1-5 i 12. załącznik nr 1 zawiera tabelę, w której przedstawiono wysokość faktycznie opłaconych sum pieniężnych na rzecz osób fizycznych, osób prawnych i in. jednostek organizacyjnych, koszty postępowania sądowego, z dalszym podziałem na liczbę kwotę zapłaconych grzywien, oddzielnie dla każdego roku budżetowego. Jednocześnie organ poinformował ,że dysponuje jedynie danymi odnośnie kwot realnie zapłaconych. Nie jest prowadzony rejestr umożliwiający pozyskanie informacji na temat kwot zasądzonych i niezapłaconych. Pozyskanie informacji nt. łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych sum pieniężnych oraz prawomocnie wymierzonych grzywien, na dzień sporządzenia niniejszego pisma, stanowi informację przetworzoną. (...) . Jednocześnie aa podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ wzywał wnioskodawcę do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania w zakresie łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych sum pieniężnych oraz łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych grzywien będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

- Ad. 6. organ nie dysponuje rejestrem wyroków sądowych, które stanowią podstawę do zapłaty zobowiązań wskazanych w pkt 1-5 wniosku . Załączona tabela zawiera dane dotyczące realnie zapłaconych kwot oraz liczbę wykonanych przelewów. W przybliżeniu liczba wykonanych przelewów dotyczących kosztów postępowania sądowego obrazuje liczbę wyroków. Zdarza się jednak, że jeden wyrok powoduje dwa przelewy dotyczące kosztów postępowania sądowego, stąd nie są to dane dokładne, jednak organ nie dysponuje innymi. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ wezwał do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania wnioskodawcy (w zakresie podania łącznej liczby prawomocnych wyroków, będących podstawą do zapłaty zobowiązań wymienionych w pkt 1-5) będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

- Ad. 7-8. Organ nie jest w posiadaniu zestawienia dotyczącego liczby osób fizycznych i prawnych, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt 1 i 4 zapytania. Załączona tabela zawiera liczbę wykonanych przelewów na rzecz ww. osób. Dane te nie są jednak jednoznaczne z ilością osób fizycznych i prawnych, ponieważ w następstwie jednego wyroku mogą zostać wykonane przelewy zarówno na rzecz osoby fizycznej, jak i prawnej. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ wezwał do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania wnioskodawcy (w zakresie podania łącznej liczby osób fizycznych i prawnych na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt 1 i 4) będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

- Ad. 9. w latach 2016-2019 nie wpłynął żaden pozew o zapłatę odszkodowań z tytułu. niezałatwienia sprawy w terminie skierowany do sądu cywilnego, natomiast w latach 2020-2021 wpłynęły 2 pozwy - odpowiednio po jednym dla każdego roku.

- Ad. 10-11. w latach 2016-2021 organ nie poniósł żadnych kosztów związanych z odszkodowaniami, kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego w sprawach pozwów kierowanych do sądów cywilnych.

- Ad. 13.klasyfikacja budżetowa została wskazana w załączonej tabeli.

- Ad. 14. zaspokojenie zasądzonych należności finansowych nastąpiło w ramach planu finansowego - część 85/02 województwo dolnośląskie - Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu nie pozyskiwał środków z rezerw celowych budżetu państwa.

Pismem dnia [...] wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność organu, w której wniósł o:

1/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, wyszczególnionych w pkt 3 wniosku , w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku;

2/stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji obowiązku udzielnie informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego w odniesieniu do niezrealizowanej części wniosku;

3/ wymierzenie organowi na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych

Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów :

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na niepełnym udostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 13 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w wyniku nieudostępnienia przysługującej skarżącemu informacji publicznej, o której udostępnienie skarżący wnosił pismem z dnia [...] w pełnym zakresie wskazanym we wniosku, w maksymalnym dopuszczalnym ustawą terminie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku;

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności niepodanie odrębnie dla każdego roku budżetowego w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r.;

a) łącznej wysokości sum pieniężnych prawomocnie zasądzonych Wojewodzie D. przez sądy administracyjne na rzecz wnoszących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w związku z uwzględnieniem skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie spraw, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

b) łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych przez sądy administracyjne grzywien Wojewodzie D. w związku z uwzględnieniem skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie spraw, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

c) łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych przez sądy administracyjne grzywien Wojewodzie D. z tyt. niewykonania wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowań, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a.;

d) łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych przez sądy administracyjne sum pieniężnych od Wojewody D. na rzecz wnoszących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., o których mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.;

e) łącznej wysokości kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego zasądzonych w sprawach wymienionych w pkt a-d;

f) liczby prawomocnych wyroków sądowych, będących podstawą do zapłaty zobowiązań wskazanych w pkt a-e;

g) liczby osób fizycznych, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt a i d zapytania (oddzielnie dla każdego pkt);

h) liczby osób prawnych, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne, o których mowa w pkt a i d (oddzielnie dla każdego pkt);

i) jaka część zobowiązań z rozbiciem na tytuły zapłaty wskazane w pkt a-e została faktycznie zapłacona,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu w pełnym zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wyznaczonym terminie wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku, a w szczególności poprzez podanie przez organ w odpowiedzi na pkt 6 pytania zawartego we wniosku liczby przelewów bankowych zamiast liczby wyroków sądowych w danym roku budżetowym będących podstawą do zapłaty zobowiązań przez Wojewodę D.,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne uznanie, że nieudostępnione informacje publiczne są informacją przetworzoną i tym samym, że skarżący musi wykazać istnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego celem ich udostępnienia,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził , że w dniu [...] tj. 1 dzień przed upływem terminu maksymalnego na udzielenie odpowiedzi wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odebrał od organu pismo z dnia [...], w którym został poinformowany, że część informacji publicznej, o udostępnienie której się zwrócił, jest informacją przetworzoną. Wskazano, że w związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwano skarżącego do wskazania powodów, dla których spełnienie żądań jest istotne dla interesu publicznego, wyznaczając skarżącemu termin 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, wykraczający poza maksymalny ustawowy termin, w którym organ obowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wskazane powyżej działanie organu nie ma oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący przyznał, że w dniu [...] została udostępniona w całości przez adresata wniosku informacja publiczna wyłącznie w odniesieniu do odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 9, 10, 11, 13 i 14 wniosku. W odpowiedzi na pytania w pkt od 1 do 5 adresat wniosku wskazał ogólne sumy zapłaconych wyroków w latach 2016-2020 oraz w 2021 r., uwzględniając również identyczne zapytanie złożone w odrębnym wniosku z dnia o udzielenie informacji w tym samym zakresie w odniesieniu do II półrocza 2021 r. organ, odpowiadając na ww. pytania, nie wyodrębnił kwot zasądzonych zobowiązań dla poszczególnych tytułów, wynikających z p.p.s.a., zgodnie z zakresem wynikającym z wniosku.

Według skarżącego , organ w odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 6 wskazał liczbę przelewów bankowych, która nie jest równoznaczna z liczbą wyroków sądowych będących podstawą do zapłaty zobowiązań bowiem , nie ma przeszkód formalnych, aby za pomocą jednego przelewu bankowego było realizowanych kilka wyroków sądowych, jak i jeden wyrok może był opłacany w kilku transzach. Doszło więc w tym przypadku do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, organ nie udzielił odpowiedzi na pytania 7 i 8, a podniesiona przez organ możliwość dokonywania przelewów zarówno na rzecz osoby fizycznej i prawnej, pozostaje bez wpływu na obowiązek udzielenia odpowiedzi w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, bowiem zapytanie dotyczyło ogólnej liczby osób fizycznych i prawnych (rozdzielnie dla każdej) w danym roku budżetowym, na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężne wymienione w pytaniach w pkt od 1 do 4. Organ zobowiązany jest do zsumowania liczby osób fizycznych i prawnych ze wszystkich prawomocnych wyroków obejmujących dany rok budżetowy.

Końcowo skarżący podniósł ,że organ nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie z powodu błędnego zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Z treści pisma z dnia [...] wynika w sposób jednoznaczny, że mamy do czynienia ze zwykłym przekształceniem informacji, przez które należy zrozumieć przede wszystkim proste, techniczne czynności, niezbędne do wykonania w celu udzielenia Wnioskowanej informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podniósł , że w części stanowiącej informację publiczną prostą udzielił on odpowiedzi w terminie, natomiast do nieznacznego opóźnienia doszło wyłącznie w zakresie wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stanowiącej informację przetworzoną. Zaznaczył też ,że powyższa decyzja została doręczona skarżącemu przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Decyzją z dnia [...], nr [...] organ , po rozpatrzeniu wniosków skarżącego z dnia [...] oraz z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej o wybranych kosztach funkcjonowania w latach 2016-2021, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie podania łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych sum pieniężnych oraz prawomocnie wymierzonych grzywien, łącznej liczby prawomocnych wyroków, będących podstawą do zapłaty zobowiązań wymienionych w pkt 1-5, łącznej liczby osób fizycznych i prawnych na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężna, o których mowa w pkt 1 i 4

Decyzją z dnia [...] Szef Urzędu ds. Cudzoziemców (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosków strony z dnia [...] oraz z dnia [...] organ decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie podania łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych sum pieniężnych oraz prawomocnie wymierzonych grzywien, łącznej liczby prawomocnych wyroków, będących podstawą do zapłaty zobowiązań wymienionych w pkt 1-5, łącznej liczby osób fizycznych i prawnych na rzecz których zostały zasądzone sumy pieniężna, o których mowa w pkt 1 i 4.

Decyzją z dnia [...], nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu z dnia [...], nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) (zwanej dalej p.p.s.a) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 2176 ze zm.) (zwana dalej u.d.i.p). Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji).

Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak jest przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji.

Z kolei o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce.

Wymaga tez podkreślenia, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują własne, krótsze od powszechnie obowiązujących, terminy do podejmowania rozstrzygnięć w wypadku wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem o udostępnienie informacji. Stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Celem ustawy dostępowej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wskazać w zasadzie trzy rodzaje terminów udostępniania informacji publicznej , a mianowicie:

- po pierwsze, udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie,

- po drugie, udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni,

- po trzecie , udostępnienie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące.

Co do zasady , termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.

Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przy czym w art.13 ust.2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny ( zob. wyrok NSA z 11.09.2012r. I OSK 1135/12 LEX nr 1260046) . Również 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji , a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych , które pozostają w stanie bezczynności ( zob. wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2014r. IISAB/Wa 10/14 LEX nr 1465644) .

Jednocześnie błędne jest twierdzenie ,że bezczynność w dostępie od informacji publicznej następuje wtedy , gdy zobowiązany podmiot w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji , ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie bowiem sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste , aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie , ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego ( zob. wyrok NSA z 20.02.2013r.I OSK 210/13 LEX nr 1323365). Ten aspekt właśnie ustawodawca miał na uwadze przy regulacji art.13 ust.2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie , w trybie art.13 ust.2 u.d.i.p. o powodach i terminie , w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia ( zob. wyrok NSA z 14.05.2014r. I OSK 1027/14 LEX nr 1464729). Przy czym zakończenie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej następuje z momentem wydania żądanej informacji w formie czynności materialno-prawnej , bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania . W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku.

. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Zatem z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej , poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.

W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Wojewoda należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji, o których mowa w art.4 ust.1 u.d.i.p. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że informacje i dane , których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] mają charakter informacji publicznej, bowiem dotyczą środków publicznych , którym podmiot ten dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt .5 u.d.i.p.). oraz odnoszą się do zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt.3 lit d) i e) , pkt. 4 a). u.d.i.p. W konsekwencji adresat wniosku w tym zakresie zobowiązany był do załatwienia wniosku skarżącego w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej .

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej ( art.3 ut.1 pkt1 , art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)..

W realiach rozpatrywanej sprawy w istocie rzeczy kontestowana jest zasadność zastosowania przez podmiot zobowiązany instytucji "przedłużenia terminu" o, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ jako podmiot zobowiązany – z przyczyn , o których mowa w jego piśmie z dnia [...] – zastosował przewidziany przez ustawodawcę instrument przedłużenia terminu do udzielenia żądanej informacji , zawiadamiając jednocześnie wnioskodawcę o tym fakcie wraz z podaniem przyczyn , z powodu których nie jest w stanie dochować ustawowego 14 - dniowego terminu. Nadto w ustalonym terminie, co jest niesporne między stronami ,pismem z dnia [...] udzielił wnioskodawcy części informacji publicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wniosku inicjującym to postępowanie. A następnie w trybie decyzyjnym odmówił udzielenia pozostałej części żądanych informacji , z takim uzasadnieniem ,że ma ona walor informacji publicznej przetworzonej ,zaś skarżący nie wykazał ,że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego .Wobec tego nie sposób przyjąć, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego .

Z materiału aktowego kontrolowanej sprawy wynika bowiem, że organ uznając, że w terminie określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. nie zdoła ustosunkować się do rozbudowanej treści przedmiotowego wniosku ( zawierającego wieloaspektowe pytania ) , przesłał do wnioskodawcy pismo z dnia [...], w którym poinformował go , o nowym terminie załatwienia wniosku tj. do dnia [...]. Pismo to zawierało wyraźnie wskazane przyczyny przedłużenia terminu.

W tym miejscu wskazać należy , że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwu- miesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art.13 ust.1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 §1 p.p.s.a.)

Wobec tego kwestionowanie w niniejszej sprawie prawidłowości zastosowania przez organ określonej prawnej formy działania przewidzianej art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuprawnione , bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na taki tryb procedowania. . Ponadto przed upływem 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku , co także potwierdza skarżący w skardze , zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skarżący - w części dotyczącej informacji prostej - otrzymał częściową odpowiedź na przedmiotowy wniosek . A w pozostałym zakresie wydana została ostateczna decyzja orzekająca o odmowie jej udostępnienia z powodu przypisania jej waloru informacji przetworzonej, a co za tym idzie jej udostępnienie możliwe jest po spełnieniu przez podmiot zaineresowany informacyjnie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego .

Ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwych prawnych form działania . Natomiast w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej poza przedmiotem rozważań w sprawie , której przedmiotem jest bezczynność organu , pozostaje kwestia merytorycznej oceny zasadności podjęcia przez podmiot zobowiązany takiej właśnie prawnej formy działania . Ocena zasadności wydania decyzji o powyższej treści może stanowić przedmiot odrębnej skargi .

Oceniając zatem punktu widzenia poprawności proceduralnej adresowane do wnioskodawcy pisma organu z dnia [...] i z dnia [...], będące w części odpowiedzią na przedmiotowy wniosek , zawierające jednocześnie informację o dokonaniu przez organ kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i w związku z tym wezwanie skarżącego do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania w zakresie łącznej wysokości prawomocnie zasądzonych sum pieniężnych oraz łącznej wysokości prawomocnie wymierzonych grzywien będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania., stwierdzić należy ,że było właściwą prawną formą działania organu w odniesieniu do żądania objętego tym wnioskiem

Reasumując powyższe, stwierdzić trzeba, że pod adresem organu nie można skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności .Natomiast fakt niezadowolenia skarżącego ze sposobu załatwienia jego wniosku poprzez zastosowanie przez podmiot zobowiązany instytucji przedłużenia terminu , przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. , z pełnym zachowaniem jej wymogów ,a następnie wydanie decyzji odmownej , nie może przesądzać o zasadności skargi na bezczynność organu.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.