Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2970/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1, art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 277 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1508
law: Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - tekst jedn.
article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. w restrukturyzacji w K., w miejsce której wstąpił Syndyk Masy Upadłości I. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/18 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 lipca 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.102.2018.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., znak: ZND-II.5143.30-3.2017.DS, Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), zwanej dalej "u.p.e.a.", nałożył na I. sp. z o.o. z siedzibą w K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji tego organu z 4 października 2012 r., znak: ZN-II.4151/2/2479/2012, polegającego na przeprowadzenia w terminie do 31 grudnia 2012 r., robót budowlanych w pałacu w K..

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła ww. Spółka.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że wobec niewykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji oraz spełnienia formalnych przesłanek w postępowaniu egzekucyjnym, zaistniały podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego, mającego na celu skuteczne wykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji konserwatorskiej. Uwzględniając zaś specyfikę obowiązków, nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku grzywna może zostać w całość lub w części zwrócona (por. wyroki NSA: z 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09; z 15 października 2014 r., I OSK 1466/14). Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu argumentu utrudnienia prowadzenia działalności przez ww. Spółkę oraz wykonania nakazanych robót budowlanych przez egzekucję nałożonej grzywny, Minister wyjaśnił, że w organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 50000 zł, a więc w maksymalnej wysokości, w jakiej organ może jednorazowo nałożyć na osobę prawną zgodnie z art. 121 u.p.e.a., mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. W ocenie Ministra, organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej Spółki, ponieważ z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Odnośnie kwestii przedawnienia obowiązku organ wskazał, że może to stanowić zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a. Ponadto ww. Spółka nie wyjaśniła na czym polegają naruszenia przepisów, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 11 i art. 13 K.p.a. w zw. z art. 119 i nast. u.p.e.a., a organ II instancji nie dopatrzył się ich naruszenia. Natomiast wskazywane przez ww. Spółkę przepisy art. 189g § 1 K.p.a. i art. 189f K.p.a. nie mają zastosowania w omawianej sprawie, ponieważ dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, a nie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w K., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz umorzenia postępowania w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności szczegółowo wskazane w uzasadnieniu skargi (m.in. na okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie nałożonego decyzją konserwatorską obowiązku i podjęcia działań mających na celu znalezienie wykonawcy do wykonania robót budowlanych). W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 119 § 1 u.p.e.a. przez jego zastosowanie w przypadku braku przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny w przypadku, gdy wykonanie obowiązku z ww. decyzji uległo przedawnieniu; 3. art. 121 § 2 u.p.e.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na skarżącą Spółkę grzywny w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy wystarczające byłoby nałożenie grzywny w znacznie niższej wysokości; 4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nieprawidłowe i niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uniemożliwiając tym samym pełne ustosunkowanie się skarżącego do treści uzasadnienia postanowienia; 5. art. 7, art. 11 i art. 13 K.p.a. w zw. z art. 119 i nast. u.p.e.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego; 6. art. 189g § 1 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie grzywny po upływie terminu przedawnienia obowiązku wykonania robót budowlanych; 7. art. 189f K.p.a. przez niezastosowanie dyrektyw wymiaru grzywny opisanych tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/18, oddalając skargę, wskazał, że zgodnie z art. 199 oraz art. 121 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (z zastrzeżeniem gdy obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego). Z zastrzeżeniem zaś gdy obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Natomiast art. 29 § 1 u.p.e.a. uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Ponadto Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie egzekucyjne toczyło się w sprawie w oparciu o tytuł wykonawczy, wystawiony prawidłowo na podstawie ostatecznej decyzji. Decyzja ta zaś od wielu lat nie była wykonana przez skarżącą Spółkę, a powoływane w skardze pozwolenie na budowę nie pozostaje w związku z możliwością wykonania obowiązków.

Określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ww. ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego gdy zważyć na utrzymujący się od wielu lat, lekceważący stosunek Spółki do wykonania nałożonego na nią obowiązku.

Trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Nie można pominąć także celu, jaki spełnia ww. środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to pośrednio także z art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a co więcej, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczone lub ściągnięte grzywny, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.

W ocenie Sądu, organy egzekucyjne zadośćuczyniły powyższym wytycznym, zatem nie można zgodzić się z zarzutami, że zastosowany środek egzekucyjny jest niecelowy, niewspółmiernie wysoki do charakteru i wagi zaniechania dłużnika wykonania obowiązku ujętego w tytule wykonawczym, czy też niezmierzający do realizacji ww. obowiązku.

W sposób oczywisty nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 189g § 1 K.p.a. Przepis stanowi – administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W sprawie niniejszej nałożono grzywnę w celu przymuszenia, która nie jest karą w rozumieniu ww. przepisu.

Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. a contrario przez niezasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów:

- art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na jego błędnym zastosowaniu w sprawie pomimo nieistnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania;

- art. 121 § 2 u.p.e.a. polegającego na dokonaniu przez organ błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji jego nieprawidłowym zastosowaniu i nałożeniu na spółkę I. grzywny w maksymalnej wysokości jaką dopuszcza przepis, tj. w kwocie 50000 zł, bez jakiegokolwiek uzasadnienia okolicznościami sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego na błędnym zastosowaniu art. 119 u.p.e.a. pomimo nieistnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, w sytuacji nieprzeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu i pominięcia stwierdzonej nim okoliczności uzyskania przez I. Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy remoncie Zespołu Pałacowego w K.;

- art. 121 § 2 u.p.e.a. polegającego na dokonaniu przez organ błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji jego nieprawidłowym zastosowaniu i nałożeniu na spółkę I. grzywny w maksymalnej wysokości jaką dopuszcza przepis, tj. w kwocie 50000 zł, bez jakiegokolwiek uzasadnienia okolicznościami sprawy.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wskazano na braną przez Sąd pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania polegającą na pozbawieniu strony możności obrony swych praw ze względu na fakt, iż w sprawie nie występował w charakterze strony nadzorca sądowy skarżącej, który w oparciu o przepis art. 277 ust. 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1508 ze zm.) ma prawa strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydanie wyroku bez uwzględnienia jej stanowiska, i w oparciu o powyższe, na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione; uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przy piśmie z dnia 30 maja 2022 r. dotychczasowy pełnomocnik skarżącej Spółki poinformował, że postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk- Północ w Gdańsku z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt [...], została ogłoszona upadłość I. sp. z o.o. i postanowienie to jest prawomocne, a postępowanie upadłościowe toczy się pod sygn. akt [...].

Przy piśmie z dnia 14 września 2022 r. Syndyk Masy Upadłości I. sp. z o.o. w upadłości podtrzymał ww. skargę kasacyjną i wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z dnia 27 września 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazywanej w skardze kasacyjnej przesłanki nieważności postępowania z uwagi na pominięcie przez Sąd I instancji w postępowaniu ustanowionego (w postępowaniu restrukturyzacyjnym) nadzorcy sądowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie brak jest podstaw do uznania skuteczności zarzutu wskazującego na zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem – nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Zauważyć należy, że zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu sądowym bez swojej winy może dokonać wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Nie może sąd administracyjny, w sytuacji kiedy strony nie brały udziału w postępowaniu, z urzędu działać za strony, które mogą być niezainteresowane udziałem w postępowaniu, a jeżeli takie zainteresowanie wykażą, to w każdej chwili mogą złożyć stosowny wniosek. Uprawnieniami procesowymi rozporządza zawsze strona tego postępowania, inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i występowania w jej imieniu powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały w sprawie uwzględnione (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1940/19).

Dla tej oceny nie ma więc zasadniczo znaczenia, że zgodnie z art. 277 ust. 1 i 3 Prawa restrukturyzacyjnego nadzorca sądowy, wstępuje z mocy prawa do postępowania sądowoadministracyjnego i ma w tym postępowaniu prawa strony. Co prawda, do skargi skarżąca Spółka dołączyła odpisy KRS i postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ w Gdańsku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], z których wynika, że dla skarżącej Spółki wyznaczono nadzorcę sądowego w osobie W. S. (numer licencji: [...]), którego wyznacza się do przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Natomiast nadzorca sądowy nie złożył stosownego pisma procesowego, w którym poinformowałby Sąd o swoim ustanowieniu i zawarłby oświadczenie o wstąpieniu do sprawy, a co symptomatyczne, zgodnie z art. 36 ust. 2 Prawa restrukturyzacyjnego dłużnik udziela nadzorcy układu pełnych i zgodnych z prawdą informacji w celu wykorzystania w postępowaniu restrukturyzacyjnym oraz udostępnia dokumenty dotyczące swojego majątku i zobowiązań.

W tych warunkach jeśli nadzorca sądowy uzna, że został pominięty, a wykaże, że powinien brać udział w postępowaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to służą mu określone środki procesowe. Skoro ustawodawca przyznał nadzorcy sądowemu uprawnienia strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to należy stosować do niego w sposób odpowiedni przepisy danej procedury.

Ponadto w omawianym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca Spółka została pozbawiona w niniejszym postępowaniu swoich praw. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego po powołaniu nadzorcy sądowego dłużnik może dokonywać "czynności zwykłego zarządu". To na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda nadzorcy sądowego, chyba że ustawa przewiduje zezwolenie rady wierzycieli. Wynika z tego, że skarżąca Spółka pomimo ustanowienia nadzorcy sądowego w dalszym ciągu mogła być reprezentowana przez własny zarząd w zakresie czynności mieszczących się w "zwykłym zarządzie". W okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano zaś w skardze kasacyjnej aby wniesienie skargi i udział skarżącej Spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowiło czynność, która przekracza "zwykły zarząd", co wymagałoby uzyskania zgody nadzorcy sądowego dla skuteczności czynności podejmowanych przez Spółkę. Należy wskazać, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy wyłącznie oceny legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Są to zatem powody pozwalające na uznanie niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na zaistnienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ust. 3 Prawa restrukturyzacyjnego, bowiem na okoliczność pominięcia nadzorcy sądowego w niniejszym postępowaniu może się powoływać jedynie on sam, jako podmiot pominięty, nie zaś inne osoby biorące udział w sprawie, których praw nie naruszono. Poza tym aktualnie doszło do ogłoszenia upadłości skarżącej Spółki, a zgodnie z art. 325 ust. 1 pkt 4 Prawa restrukturyzacyjnego sąd obligatoryjnie umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli uprawomocniło się postanowienie o ogłoszeniu upadłości dłużnika. Aktualnie w miejsce skarżącej Spółki wstąpił do postępowania Syndyk Masy Upadłości, jako podmiot reprezentujący stronę skarżącą.

W związku z powyższym zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wydanego na rzecz skarżącej Spółki pozwolenia na budowę. W tym bowiem zakresie Sąd I instancji stwierdził, że powoływane w skardze "zwykłej" pozwolenie na budowę nie pozostaje w związku z możliwością wykonania obowiązków. Należy w pełni zgodzić się z tą oceną Sądu. Wynika to z tego, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby jakikolwiek z nałożonych ww. decyzją konserwatorską obowiązków wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że obowiązki te dotyczyły uzupełnienia pokrycia gzymsu w elewacji frontowej, usunięcia zacieku i zagrzybienia na stropie i ścianie, uzupełnienia tynku zewnętrznego, uzupełnienia kafli w piecu i zabezpieczenia fragmentów rozety z sali balowej. Co więcej, z treści udzielonego w dniu 14 maja 2018 r. przez Starostę Słupskiego pozwolenia na budowę (decyzja nr 328/2018) nie wynika aby było ono związane z ww. decyzją Pomorskiego WKZ z 4 października 2012 r., znak: ZN-II.4151/2/2479/2012; lecz – z inną decyzją tegoż organu, tj. decyzją z 7 grudnia 2017 r., znak: ZND-II-5143.31.2017.DS. W tych warunkach ewentualne objęcie zakresem pozwolenia na budowę obowiązków wynikających z ww. decyzji z 2012 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ponieważ zasadniczo tego rodzaju argumentacja strony skarżącej wskazuje na chęć usprawiedliwiania swojego postępowania, które na przestrzeni kilku lat polegało na niewykonywaniu ciążących na ww. Spółce obowiązków związanych z ochroną zabytku. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i – materialnego, tj. art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, a dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku art. 121 § 2 u.p.e.a. (jako naruszenia prawa procesowego) i art. 121 § 2 u.p.e.a. (jako naruszenia prawa materialnego). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie wykazano z jakich względów uzasadnione było nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, tj. 50000 zł. Po pierwsze, tego rodzaju kwota jest zgodna z prawem, ponieważ mieści się w ustawowych widełkach. Po drugie, ma rację Sąd, że ma w tym zakresie znaczenie "zapewnienie efektywności egzekucji". Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 98/20).

W okolicznościach niniejszej sprawy owe "zapewnienie efektywności egzekucji" w kontekście nałożenia grzywny w celu przymuszenia w jej maksymalnej wysokości zostało podyktowane tym, że nie zostały wykonane przy zabytku roboty budowane w wyznaczonym terminie (upłynęło prawie sześć lat); uwzględniono obowiązujące na rynku stawki za usługi budowlane, czyli koszt, który zobowiązany musiałby ponieść w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku; oraz uwzględniono to, że koszt wykonania robót budowlanych znacznie przewyższałyby wysokość nałożonej grzywny, zaś wykonanie obowiązku pociągnie za sobą uniknięcie zapłaty grzywy w celu przymuszenia. W sprawie oceniono więc, że przedmiotowa grzywna została nałożona w takiej wysokości, aby zobowiązanej Spółce nie opłacało się jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego etc. Wynika z tego, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Ma bowiem rację organ egzekucyjny, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnione było długotrwałym uchylaniem się przez skarżącą Spółkę od wykonania ciążącego na niej obowiązku. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do kwestionowania jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., II OSK 3026/19). Dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, mając na względzie cel nałożenia grzywny w celu przymuszenia, że nie można zgodzić się z zarzutami, iż zastosowany środek egzekucyjny jest niecelowy, niewspółmiernie wysoki do charakteru i wagi zaniechania dłużnika wykonania obowiązku ujętego w tytule wykonawczym, czy też niezmierzający do realizacji ww. obowiązku, co czyni także zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.