Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2242/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7, art. 28 ust. 1, art. 54 i art. 55, art. 48, art. 49b, art. 51, art. 49 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art.86
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2176/17 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r. nr ... znak sprawy: ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2176/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 r. nr ... znak sprawy: ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawo do zabudowy nieruchomości skarżącej wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego w trybie legalizacyjnym decyzją PINB z dnia 20 maja 2016 r. nr ... W decyzji tej, wydanej w warunkach art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zobowiązano skarżącą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym, Spółka, przed rozpoczęciem korzystania z wybudowanego obiektu, miała obowiązek uzyskania odrębnej decyzji zezwalającej jej na jego użytkowanie.

Przypadki, w których wymagane jest uzyskanie akceptacji organu na rozpoczęcie użytkowania obiektu (czy to milczącej czy to w drodze decyzji) przewidziane zostały w art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane Sąd uznał, że w sprawie nie jest sporne to, iż w związku z postanowieniami decyzji PINB z dnia 20 maja 2016 r., nr ..., na Skarżącej ciążył obowiązek z art. 55 ust. 1 pkt 2 Ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą m.in. okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Ratio legis nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której stanowi art. 49 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji stosowania trybu legalizacyjnego względem popełnionej samowoli budowlanej, nie budzi przy tym zastrzeżeń i nie jest też w sprawie kwestionowany. W myśl art. 57 ust. 7 Ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Okoliczności towarzyszące wymierzeniu wskazanej kary, muszą przesądzać o tym, że po pierwsze, przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, po drugie, że owo przystąpienie nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane. Chodzi zatem o przystąpienie do użytkowania obiektu, które stanowi następstwo zignorowania obowiązków wynikających z art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś z trzech kontroli, z których ostatnią przeprowadzono już po wydaniu postanowienia MWINB (tj. w dniu 17 października 2017 r., nr ...) wynika bezspornie, iż przystąpiono do użytkowania obiektu bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (włożonej na Spółkę innym aktem administracyjnym legalizującym uprzednią samowolę budowlaną).

Kontrole przeprowadzone przez PINB zarówno w dniu 21 kwietnia, 9 czerwca jak również 17 października 2017 r. wykazały, iż obiekt jest użytkowany. Pomimo że nie został jeszcze ostatecznie wykończony, prowadzone były w nim prace naprawcze pojazdów (autobusów i autokarów), składowane były w budynku opony oraz umieszczono w nim beczki z płynami eksploatacyjnymi i narzędzia. Funkcjonowało także wyposażone biuro. Powyższe okoliczności dokumentują bezsprzecznie wykonane w trakcie kontroli fotografie, na których uwidocznione zostały za każdym razem inne autobusy w trakcie napraw, a także działające biuro i zgromadzone materiały w znacznej ilości służące do napraw i serwisowania pojazdów.

Zdaniem Sądu, słusznie zauważa organ drugiej instancji, że parter budynku zajmuje część garażowa z kanałem naprawczym - wykorzystywanym doraźnie dla samochodów garażowanych w obiekcie, na piętrze zaś zlokalizowane są pomieszczenia biurowe z salą konferencyjną oraz część socjalna. Tym samym użytkowanie obiektu poprzez cykliczne naprawianie w nim pojazdów oraz prowadzenie biura jest zgodne z jego deklarowaną funkcją, a także z profilem działalności skarżącej, co dodatkowo potwierdza poczynione ustalenia. W ocenie Sądu nie mają przy tym znaczenia wyjaśnienia skarżącej, iż do umieszczenia pojazdów w budynku doszło na skutek nadzwyczajnego zdarzenia jakim jest równoczesna awaria trzech autobusów i nagłe załamanie pogody, przy czym całość zdarzenia miała charakter wyłącznie incydentalny. Przeczy temu po pierwsze wielokrotne stwierdzenie korzystania z budynku w ten sam sposób (naprawa różnych autokarów – por. tablice rejestracyjne). Po drugie, korzystanie z wyposażonego biura (por. zdjęcia). Po trzecie, uwidoczniony na zdjęciach stan pogody, którego nie można zakwalifikować jako nagłego jej załamania, na co wskazuje skarżąca.

Sąd jednocześnie w pełni podzielił uwagi Spółki, iż od użytkowania obiektu należy rozróżniać jego przygotowywanie do użytkowania poprzez np. wyposażanie w odpowiednią infrastrukturę, urządzenia techniczne, wystrój, itp. Zdaniem Sądu, taka sytuacja (przygotowywania do użytkowania) nie miała jednak w sprawie miejsca, bowiem strona w istocie przystąpiła do użytkowania obiektu przed jego ukończeniem oraz przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie o czym świadczą niezakwestionowane skutecznie ustalenia trzech kontroli, zwłaszcza prowadzenie regularnych i poważnych (wyjęte silniki) napraw autobusów i autokarów, wjazd tych pojazdów na teren posesji oraz funkcjonowanie biura.

Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 i 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie przez organy faktu przystąpienia przez Skarżącą do użytkowania obiektu bez uzyskania uprzednio decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dokumentuje to w sposób wystarczający i kompletny zgromadzony materiał zdjęciowy oraz protokoły kontroli. Strona nie przedstawiła natomiast żadnego innego wiarygodnego materiału dowodowego, świadczącego o tym, iż stwierdzony stan użytkowania budynku jest w istocie stanem jego przygotowywania do użytkowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył również art. 80 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. Istota tego zarzuty wynika z twierdzenia skarżącej, iż nieuzyskanie informacji od przedstawiciela inwestora co do faktu użytkowania obiektu podważa kompletność ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Sąd zauważył, iż organy przed wydaniem postanowienia rzeczywiście nie skorzystały z możliwości jakie daje art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak wpływu na postępowanie. Przede wszystkim dlatego, iż Strona była poinformowana o pierwszej kontroli z wyprzedzeniem (inna sprawa że nie odebrano zawiadomienia). Nadto, w kontroli z dnia 9 czerwca 2017 r. udziału odmówił obecny w kontrolowanym budynku przedstawiciel inwestora – H. K. Końcowo zaś należy zauważyć, iż pomimo tego, że skarżąca powołuje się na rzekome uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie przez inwestora, pomimo składanych środków prawnych (zażalenie, skarga) nie formułuje twierdzeń, ani nie wskazuje dowodów, które miały by przesądzać o tym, iż ustalenia kontroli są błędne i uwidocznione na zdjęciach i w protokołach fakty nie świadczą o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Sąd wskazuje, iż z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy zasadę koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych elementów sprawy, wpływających na końcowe rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż strona musi aktywnie uczestniczyć w postępowaniu. Jeżeli zatem Spółka twierdziła, iż w budynku nie prowadzono działalności wskazującej na jego użytkowanie powinna stosowne wyjaśnienia przedstawić. Uchybienie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, aby stanowiło podstawę uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych, musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na każdym etapie postępowania Skarżąca miała prawo do swobodnej wypowiedzi i przedstawiania argumentów świadczących na jej rzecz.

Sąd stwierdził nadto, że nie było też zasadne zarzucanie MWINB naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego słusznie przyjął, iż w skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu.

Chybiony, w ocenie Sądu, był także zarzut naruszenia art. 5 w związku z art. 21 i nast. Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 oraz art. 57 ust. 7 Ustawy - Prawo budowlane, poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy organy nie udowodniły bezsprzecznie, iż budynek należący do skarżącej jest użytkowany. Wbrew twierdzeniom Spółki organy słusznie ustaliły, iż doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu bez dopełnienia formalności wymaganych prawem w tym zakresie. Wymierzona kara jest zatem słuszna i wyliczona zgodnie z wskazaniami prawa.

W powyższej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia nr ... z dnia 18 lipca 2017 roku M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 4 maja 2017 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 roku o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 4 maja 2017 roku o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą zapadło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w wyniku niedokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, które skutkowało pominięciem, że skarżąca realizowała inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołu kontroli z dnia 21 kwietnia 2017 roku wynika, że prace budowlane związane z budynkiem przy ul. P. ... w W. były realizowane przez skarżącą z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w konsekwencji czego Spółka nie miała możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy prawo budowlane, a zatem brak było podstaw do wymierzenia jej kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawa budowlane;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 roku o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 4 maja 2017 roku o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą zapadło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na pobieżnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołów kontroli PINB, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania budynku,

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 roku o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 4 maja 2017 roku o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą zapadło z naruszeniem przepisów art. 10, 7, 77, 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na niezawiadomieniu skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z przesłuchania przedstawicieli skarżącej, a w konsekwencji niewyczerpujące zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że Spółka przystąpiła do użytkowania budynku przy ul. P. ... w W.,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a także błędną wykładnię i uznanie, że dla stwierdzenia przystąpienia do użytkowania budynku nie mają znaczenia okoliczności sprawy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga, by użytkowanie charakteryzowało się trwałością oraz intencjonalnością, a także, że brak jest podstaw do nakładania kary pieniężnej w sytuacji, gdy inwestorowi w istocie nie można przypisać naruszenia prawa,

6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2017 roku o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 4 maja 2017 roku o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą zapadło z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w wyniku nieprzeprowadzania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieustalenia wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Spółka przystąpiła do użytkowania całości budynku przy ul. P. ... w W. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne ustalenie kubatury użytkowanego budynku a dalej dowolne ustalenie wysokości kary nałożonej na skarżącą Spółkę,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust 7 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezasadne zastosowanie i uznanie za prawidłowe obliczeń wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą za użytkowanie całości budynku przy ul. P. ... w W., w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołu kontroli z dnia 21 kwietnia 2017 roku wynika, że użytkowana była jedynie jego część.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zostały oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie. Według art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyprowadzono z realizacji obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami, co uniemożliwiało uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 tej ustawy.

Zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego. Niewłaściwe zastosowanie to wyprowadzenie konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawnej do stanu hipotetycznego niezapisanego w normie prawnej. Według art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego . W orzecznictwie sądowym zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wywołuje wątpliwości. Reprezentowane jest stanowisko " (...) kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1972/17). W wyroku z 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni systemowej przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że naruszenie zasad wynikających z brzmienia art. 28 ust. 1, art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane grozi konsekwencjami z art. 48, art. 49b, art. 51, art. 57 ust. 7 tej ustawy, przy czym podkreślił, że "Nie można tak rozumieć powyższych przepisów, że naruszenie przepisów o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z konsekwencjami z art. 48 Pr. bud., czy też wykonywanie robót budowlanych w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. z konsekwencjami z art. 51 Pr. bud., zwalnia inwestora z obowiązków wynikających z art. 54 lub z art. 55 Pr. bud. Jeżeli ktoś popełnił samowolę budowlaną (rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Oczywistym jest, że inwestor, który popełnił klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48–49 Pr. bud.) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 Pr. bud., nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy z art. 54 i 55 Pr. bud. jego nie dotyczą. Należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 54 i 55 Pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu, jedynym warunkiem jest by było "wymagane pozwolenie na budowę" obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor chce przystąpić. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 Pr. bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań."

W stanie faktycznym sprawy procedura legislacyjna została zakończona decyzją z 20 maja 2016 r. nr ..., w wyniku, której uchylono decyzję z 27 kwietnia 2016 r. nr ... r. nakazującą inwestorowi T. Sp. z o.o. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku zaplecza technicznego na działkach ewidencyjnych nr ... i ... obręb ... przy ul. Przyczółkowej w Warszawie, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W decyzji z 20 maja 2016 r. nr ... nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Fakt zakończenia ww. decyzją procesu legalizacji nie zakwestionowano. Stanowiło to podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, co stanowi przesłankę prawidłowego, zgodnego z prawem zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Pozostawanie w ciągłym procesie legalizacji wynikającym z ciągłych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nie są zasadne zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zostały wymienione w skardze kasacyjnej. Fakt użytkowania został stwierdzony w wyniku kontroli. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego skoro o czynnościach kontroli inwestor był zawiadomiony, a zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie obejmowało prowadzenia dowodów, co do których dla ich oceny wymagane było wypowiedzenie się przedstawiciela Spółki. Odmowa podpisania protokołu przy zgromadzonym materiale dowodowym, którego nie podważono, nie oznacza naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie wysokości kary. Nie podważono ustaleń co do zakresu użytkowania w protokole z kontroli w dniu 9 czerwca 2017 r., w którym stwierdzono fakt użytkowania budynku na parterze, zaś na piętrze funkcjonujące biuro. Rozpoznając zażalenie organ obowiązany był uwzględnić nie tylko protokół z kontroli z 21 kwietnia 2017 r. ale też z 9 czerwca 2017 r.

Postawione zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zatem zasadne. Ustalenie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa nie dało podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego przez zastosowanie środka prawnego uchylenia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zasadnie zastosowano art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

10