Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2433/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

[...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję administracyjną, Nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 150 000 zł na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] za odbiór odpadów klasyfikowanych pod kodem AC 170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez dokonania zgłoszenia wszystkim właściwym organom, wymaganego na podstawie art. 3 ust. 1 b) i) ww. rozporządzenia nr 1013/2006.

9 marca 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Odwołująca zarzuciła naruszenie: art. 55 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 2 pkt 35 lit. a w zw. z art. 3 ust. 1 lit. b tiret i) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie z uwagi na bezprzedmiotowość wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1162, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i w tym zakresie orzekł o wymierzeniu kary w wysokości 75 000 zł.

W toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że w dniu [...] sierpnia 2019 r., [...] organ celny zatrzymał do kontroli transport odpadów drewna wysłany z [...] firmy [...] do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] Do transportu dołączony był załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, zgodnie z procedurą określoną w art. 18 ww. rozporządzenia, w którym ww. odpady wysyłający zaklasyfikował pod kodem B3050. Transport ten zawierał kawałki, ścinki i wióry drewna oraz płyt wiórowych, m.in. płyt laminowanych. W wyniku oględzin odpadów, organ [...], właściwy w sprawach transgranicznego przemieszczania odpadów ocenił, że ww. odpady zostały błędnie zaklasyfikowane pod kodem B3050. Podczas kontroli inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], zabezpieczyli załącznik VII, w którym odwołująca potwierdziła odbiór ww. odpadów wysłanych z firmy [...], który stanowi załącznik nr [...] do Protokołu kontroli nr [...].

Ponadto podczas kontroli w firmie odwołującej, w dniu [...] września 2019 r., inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] byli świadkami rozładunku odpadów drewna wysłanych do odwołującej z [...] firmy [...]. Do tego transportu także był dołączony załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 (załącznik nr [...] do Protokołu kontroli nr [...]), w którym zaklasyfikowano przedmiotowe odpady pod kodem B3050. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], na podstawie oględzin odpadów stwierdzili, że rozładowywane są odpady drewna zawierające kawałki płyt drewnopochodnych. Ustalenia organu I instancji zostały zawarte w protokole oględzin nr 2, który stanowi załącznik nr [...] do Protokołu kontroli nr [...]. Pod ww. protokołem oględzin nr 2 złożył swój podpis przedstawiciel [...] Sp. z o.o., co oznacza, że zgadzał się z ustaleniami organu I instancji, dotyczącymi składu ww. odpadów. Stwierdzono, że obecność elementów płyt drewnopochodnych tj. przetworzonego drewna wyklucza możliwość zaklasyfikowania odpadów przywiezionych z [...] pod kodem B3050. Podobnie jak w przypadku transportu wysłanego z [...], odpady wysłane z [...] powinny zostać zaklasyfikowane pod kodem AC170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006, pod którym klasyfikuje się odpady przerobionego korka i drewna.

W ocenie organu administracji publicznej, omówione powyżej transporty przyjęte przez stronę, obejmowały odpady. Organ wyjaśnił, że definicja odpadu wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży zawartej, tak jak w niniejszej sprawie, między firmami z [...] i [...] jako zbywcami a Stroną. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu o kodzie AC170 (przerobiony korek i odpady drewna) z załącznika IV do rozporządzenia 1013/2006, nie ma znaczenia wola ani świadomość nabywcy odpadów co do tego jak odpady te są klasyfikowane. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie 1013/2006 pozwala klasyfikować odpady korka i drewna pod dwoma kodami: B3050 – Odpady nieprzerobionego korka i drewna albo AC170 – Przerobiony korek i odpady drewna. W zależności od klasyfikowania wskazanych odpadów różne są procedury transportu tych odpadów między Państwami członkowskimi. Zdaniem organu, podział odpadów na odpady o kodzie B3050 oraz odpady o kodzie AC170 wskazuje, że do klasyfikacji tych odpadów nie są konieczne badania laboratoryjne, lecz wystarczające są zwykłe oględziny, ponieważ odróżnienie drewna przetworzonego od nieprzetworzonego nie wymaga badań laboratoryjnych zawartości substancji chemicznych w odpadach. Do dokonania oględzin i klasyfikacji odpadów nie trzeba też wiadomości specjalnych, gdyż do odróżnienia drewna przetworzonego od nieprzetworzonego wystarczająca jest ogólna wiedza dostępna dla przeciętnego człowieka. Tym bardziej taką wiedzę posiadają pracownicy wyspecjalizowanych organów administracji. W niniejszej sprawie oba transporty odpadów do Strony były poddane oględzinom przez pracowników właściwych organów administracji. Nadto, w przypadku transportu odpadów od [...] oględzin w dniu [...] sierpnia 2019 r. dokonali pracownicy [...] organu celnego. Transport został także poddany ocenie przez [...] tj. właściwy organ w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów po stronie [...]. W wyniku ww. działań, dotyczących odpadów, które zostały odebrane przez odwołującą w dniu 17 sierpnia 2019 r., właściwy organ [...] uznał klasyfikację tych odpadów pod kodem B 3050 za nieprawidłową i powiadomił w tym zakresie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, przekazując odpowiednią dokumentację. Ustalenia w tym zakresie są więc oparte na dokumencie urzędowym władz [...]. W przypadku zaś transportu odpadów z [...] firmy [...], oględzin odpadów przyjętych przez Stronę dokonali [...] sierpnia 2019 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]. kwalifikując te odpady pod kodem AC170 i sporządzając w tym zakresie Protokół z kontroli. Z oględzin tych została sporządzona dokumentacja, która wskazuje, iż oba transporty odpadów należy klasyfikować pod kodem AC 170 gdyż przedmiotowe odpady drewna zawierały inne substancje niż tylko drewno. Odpady te były więc przetworzonymi odpadami drewna. Dokumentacja ta stanowi efekt dokonanych oględzin i ustaleń poczynionych w wyniku tych oględzin. Nie jest zaś tak jak strona próbuje to przedstawić, iż na podstawie tych dokumentów dokonuje się oględzin odpadów i ich klasyfikacji. To właściwi pracownicy organów administracji dokonali klasyfikacji odpadów i odzwierciedlili te ustalenia w dokumentacji. Organ zaś nie miał powodów, aby nie dać wiary tym ustaleniom. Strona też nie przedstawiła dowodów podważających te ustalenia. Organ może, dokonując ustaleń faktycznych, bazować na dowodach pośrednich i dowodach sporządzonych przez inne podmioty. Protokół z kontroli jest takim dowodem pośrednim.

Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt lit. b) tiret i) rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłka odpadów drewna o kodzie AC170 do Polski wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz. Ponieważ ww. wysyłki odpadów z [...] oraz z [...] nie zostały zgłoszone, zgodnie z art. 2 pkt 35) lit a), oba ww. transporty uznano za nielegalne przemieszczanie odpadów.

Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a., które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Zauważono, że art. 189f k.p.a. ma wyjątkowy charakter, zwłaszcza w kontekście art. 50 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1013/2006, wskazującego, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia. Dwukrotny odbiór wysłanych nielegalnie do Polski odpadów o łącznej masie 42,56 ton, bez zezwolenia właściwych władz, nie może być uznany za znikome naruszenie prawa zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Co do wysokości kary pieniężnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po przeanalizowaniu sprawy, znalazł okoliczności dające podstawę do obniżenia nałożonej kary do wysokości 75 000 zł. Wyjaśnił, że w przypadku ustalania wysokości nakładanych kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006. Odwołująca jest odbiorcą 42,56 ton odpadów, przywiezionych nielegalnie bez zezwolenia właściwych organów. Strona nie została wcześniej ukarana za powyższe naruszenie. Wskazano, że odpady wysłane do odwołującej były zaklasyfikowane w sposób nieprawidłowy, jednak ich wysyłka odbywała się zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia nr 1013/2006, które obowiązują w przypadku transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie B 3050. Zatem nie można tu mówić o przemieszczaniu odpadów z całkowitym lekceważeniem zasad ich transgranicznego przemieszczania. Chociaż przepisy zostały zastosowane nieprawidłowo i odwołująca zastosowała niewłaściwą klasyfikację odpadów to fakt, że odbiorca odpadów, zastosował przepisy rozporządzenia odpowiednie do klasyfikacji odpadów o kodzie B3050, powinien mieć wpływ na zastosowanie kary zbliżonej do dolnej granicy przewidzianej w art. 32 ust. 1 ww. ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nałożenie minimalnej kary, w tym przypadku 50 000 zł, nie było możliwe, ponieważ naruszenie dotyczyło dwóch transportów odpadów innych niż odpady z tzw. "listy zielonej", zaklasyfikowanych w załączniku IV do ww. rozporządzenia nr 1013/2006, których przywóz do Polski wymagał pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego trwania kontroli dłużej niż pozwalały na to przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców wyjaśniono, że kontrola odwołującej zgodnie z ww. art. 65 pkt 3) ustawy Prawo przedsiębiorców była wyłączona z zakresu regulacji określonych w art. 55 ust. 1 pkt 4) ww. ustawy. Podkreślono, że samo przekroczenie czasu trwania kontroli nie może samo w sobie prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej dokumentów zgromadzonych podczas jej prowadzenia.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami dotyczącymi dokumentacji zdjęciowej, co do której strona skarżąca wskazała, że nie wiadomo kiedy i gdzie zdjęcia zostały zrobione oraz co przedstawiają, tym bardziej, że ich jakość jest na tyle niska, że na ich podstawie nie można stwierdzić, jakie odpady zostały na nich utrwalone. Podkreślono, że ww. zdjęcia zostały dołączone przez organ [...], który zgodnie z prawem tego kraju, jest właściwym w tym przypadku urzędem w sprawach transgranicznego przemieszczania odpadów i to on dokonał oceny transportu odpadów i prawidłowości ich klasyfikacji. Organ [...] dołączył ww. zdjęcia do wysłanego przez ten organ zawiadomienia o nielegalnym przemieszczaniu odpadów, z którego treści precyzyjnie wynika (załącznik VII), że dotyczą transportu wysłanego z firmy [...] do [...] Sp. z o.o. Odbiór ww. odpadów przez odwołującą stwierdził organ I instancji, zabezpieczając ww. załącznik VII podczas kontroli prowadzonej w [...] Sp. z o.o. Oględziny załączonej przez organ [...] dokumentacji zdjęciowej pozwalają na stwierdzenie, że jakość zdjęć jest bardzo dobra i pozwala na ocenę zawartości zatrzymanego transportu. Z analizy ww. zdjęć wynika, że w transporcie znajdują się kawałki, ścinki i wióry drewna oraz płyt wiórowych, m. in. płyt laminowanych. Opis odpadów pod kodem B3050 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006 wskazuje, że kodem tym objęte są odpady nieprzerobionego korka i drewna. Tymczasem w transporcie stwierdzono odpady drewna już przetworzonego w procesach produkcji, co oznacza konieczność klasyfikowania tego transportu odpadów pod kodem AC170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006. Zatem, wbrew stanowisku Strony, właściwe organy nie dokonywały zmiany klasyfikacji odpadów, lecz dokonały jedynie ustaleń faktycznych w oparciu o obowiązujący stan prawny. To strona zaś błędnie klasyfikowała odpady odbierane z zagranicy, dokonując nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Podkreślono, że analiza laboratoryjna mogłaby mieć znaczenie w przypadku, gdyby organy Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie dokumentacji zdjęciowej zaklasyfikowały przedmiotowe odpady jako niebezpieczne. W tym jednak przypadku nic takiego nie miało miejsca. Organy zaklasyfikowały odpady pod kodem AC 170, które to odpady bez względu na to, czy zawierają substancje niebezpieczne, czy nie, podlegają procedurze zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz. Zauważono także, że przepisy rozporządzenia 1013/2006 nie wykluczają formy elektronicznej w komunikacji pomiędzy właściwymi organami i tego typu korespondencja, na podstawie której dokonywana jest ocena zatrzymanych transportów odpadów, jest powszechnie stosowana pomiędzy organami właściwymi w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dokonując oceny transportu, dysponował dokumentami dołączonymi do transportu oraz zdjęciami odpadów przekazanymi przez właściwy organ [...].

W odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji dokonał jedynie oględzin odpadów, nie dokonując żadnych badań zważono, że wyniki oględzin odpadów pochodzących z transportu wysłanego z [...] firmy [...], które zostały przeprowadzone przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] podczas ich rozładunku na terenie [...] Sp. z o.o., zostały zawarte w protokole oględzin nr 2, który stanowi załącznik nr [...] do Protokołu kontroli nr [...]. W ww. protokole oględzin, na s. 5, organ I instancji zawarł informację, że na placu magazynowym z samochodu marki [...], nr. rej. [...], z logo firmy [...], następuje rozładunek odpadów drewna zawierających kawałki płyt drewnopochodnych. Wiedza i doświadczenie inspektorów ochrony środowiska są wystarczające do stwierdzenia na podstawie oględzin czy w odpadach znajdują się elementy przerobionego drewna, które obligują do zaklasyfikowania przedmiotowych odpadów pod kodem AC170. Dokonanie powyższej oceny nie wymaga przeprowadzenia badań laboratoryjnych i posiadania wiadomości specjalnych.

Dalej wywiedziono, że fakt nie podjęcia przez organ I instancji procedury zwrotu transportu do [...], nie miał żadnego związku z kwestią klasyfikacji ww. transportu odpadów. Natomiast dokonane oględziny ww. odpadów, których wynik potwierdził przedstawiciel odwołującej, akceptując protokół oględzin nr 2, potwierdziły fakt, że odwołująca jest odbiorcą odpadów o kodzie AC170 wysłanych nielegalnie z [...].

Za niezasadne uznano także zarzuty, dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, że odwołująca dokonała błędnej klasyfikacji odpadów, mimo tego, że organ [...] dokonując kontroli przemieszczanych odpadów nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do tej kwestii. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej, że odpowiedzialność administracyjna w art. 32 i 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów została ukształtowana według modelu karnistycznego opartego na winie. Treść art. 32 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie za sam fakt popełnienia czynu. Naruszenie ma więc charakter obiektywny, niezależny od stosunku naruszającego do czynu. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli sam fakt naruszenia art. 32 ust. 1 nie budzi wątpliwości. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na odwołującą, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, bez względu na fakt, czy czyn polegający na odebraniu odpadów przez [...] Sp. z o.o. został popełniony umyślnie, czy nieumyślnie. Tym samym za niezasadny uznano zarzut odwołującej, że organ I instancji błędnie wywiódł, że [...] Sp. z o.o. umyślnie wzięła udział w nielegalnym transgranicznym przemieszczaniu odpadów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zgodził się ze stwierdzeniem, dotyczącym statusu prawnego wytycznych ww. rozporządzenia nr 1013/2006, które nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Choć nie mają one mocy wiążącej, to rozporządzenie nr 1013/2006 wyraźnie upoważnia do wydawania takich wytycznych w celu wspólnego przeanalizowania kwestii powstałych w związku ze stosowaniem rozporządzenia 1013/2006. Natomiast organ nie zgodził się z oceną, że na podstawie przedmiotowych wytycznych [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył karę pieniężną. Podkreślono, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji jasno wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że odbiór odpadów przez odwołującą stanowił naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, co pociągnęło za sobą obowiązek dla organu I instancji do nałożenia na [...] Sp. z o.o. kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ I instancji przywołał także wytyczne korespondentów rozporządzenia nr 1013/2006, aby zilustrować w ten sposób fakt, że klasyfikacja odpadów odebranych przez odwołującą pod kodem AC170 jest stanowiskiem podzielanym przez wszystkie właściwe organy stosujące przepisy ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Natomiast z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ I instancji nałożył karę pieniężną w związku z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a nie w oparciu o wytyczne korespondentów rozporządzenia nr 1013/2006, które jak słusznie zauważyła odwołująca nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa.

Tym samym uznano za niezasadny zarzut odwołującej, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że organ I instancji, w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, zawarł wszystkie wnioski i ustalenia niezbędne do wyjaśnienia przyczyn, które zobligowały [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia kary pieniężnej na odwołującą. W związku z tym uznano za niezasadny zarzut odwołującej, dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., znak [...], wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie;

2) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 3 ust. 3 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162), dalej jako: "u.m.p.o." w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej pomimo braku wszczęcia przez GIOŚ postępowania w przedmiocie nielegalnego przemieszczenia odpadów, która to procedura warunkuje możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. oraz przyjęcie, że WIOŚ posiadał kompetencje do kwalifikacji danego przemieszczenia jako nielegalnego podczas, gdy takie uprawnienie przysługuje jedynie GIOŚ jako organowi właściwemu w sprawach dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów;

3) art. 32 ust. 1 u.m.p.o. poprzez uznanie, że administracyjna kara pieniężna określona w tym przepisie może zostać nałożona na odbiorcę odpadów także w przypadku jego nieumyślnego działania;

4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r.), dalej jako: "Rozporządzenie", poprzez uznanie, że dwie partie odpadów dostarczone do [...] stanowią odpady o kodzie AC170 (odpady przerobionego drewna lub korka) a nie (jak wynika z dokumentacji) odpady o kodzie B3050 (odpady nieprzerobionego drewna i korka), tym samym opierając swe stanowisko jedynie na nieudokumentowanych przypuszczeniach i niedostatecznie wiarygodnej dokumentacji zdjęciowej przekazanej przez [...] organy, a także poprzez przyjęcie, że do zmiany klasyfikacji odpadów w niniejszej sprawie nie były wymagane badania laboratoryjne i można było poprzestać na oględzinach.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie podstępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a,

b) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy oraz odniesiono się szczegółowo do ww. zarzutów, powołując się również na orzecznictwo oraz stanowiska prezentowane w doktrynie. Podkreślono, że wymierzenie kary na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. może mieć miejsce jedynie po przeprowadzeniu procedury w przedmiocie nielegalnego przemieszczenia odpadów wszczętej na podstawie art. 25 ust. 1 u.m.p.o. W przedmiotowej sprawie procedura taka nie została wszczęta. Brak "prejudykatu" tj. decyzji o której mowa we wspomnianym art. 25 ust. 1 uniemożliwia wydanie decyzji sankcyjnej. Wskazano, że poza zakresem swojej analizy organy Inspekcji Ochrony Środowiska pozostawiły kwestię zawinienia po stronie strony skarżącej - przesłanka ta zaś stanowi conditio sine qua non dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Uznanie przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, że dwie partie odpadów dostarczone do [...] stanowią odpady o kodzie AC170 (odpady przerobionego drewna lub korka) a nie (jak wynika z dokumentacji) odpady o kodzie B3050 (odpady nieprzerobionego drewna i korka) wyłącznie na podstawie pobieżnych oględzin i w oparciu o przypuszczenia wyprowadzone z dokumentacji zdjęciowej, jest niewystarczające i godzi w fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, a dotyczące prowadzenia rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślono m.in., że wydanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postanowienia z art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie było możliwe, gdyż odpowiedzialnymi za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów były firmy wysyłające odpady z [...] i [...], które mając zarejestrowaną działalność na terytorium ww. państw, nie podlegają jurysdykcji polskich władz. Jedynie właściwy organ kraju wysyłki odpadów, a więc organ [...] i [...], miałyby kompetencje w zakresie władczego orzekania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nakazującej zwrot odpadów do kraju wysyłki lub inny sposób gospodarowania tymi odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w związku ze stwierdzeniem przez [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, że spółka skarżąca – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] dokonała odbioru odpadów klasyfikowanych pod kodem AC170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez dokonania zgłoszenia wszystkim właściwym organom, wymaganego na podstawie art. 3 ust. 1 b) i) ww. rozporządzenia nr 1013/2006, co stanowi nielegalne przemieszczanie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit a) tegoż rozporządzenia. Jak wynika z ustaleń organów Inspekcji Ochrony Środowiska, odpady które zostały odebrane przez skarżącą spółkę, zostały przez stronę wysyłającą (w jednym przypadku firma [...], w drugim firma [...]) określone jako odpady o kodzie B3050 z załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, a powinny być klasyfikowane jako odpady o kodzie AC170 z załącznika IV do tegoż rozporządzenia. W zależności od klasyfikowania wskazanych odpadów różne są procedury transportu tych odpadów między Państwami członkowskimi. Stosownie zaś do postanowień art. 2 pkt 35 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 ze zm.), nielegalne przemieszczenie odpadów oznacza między innymi (lit. a-c) przemieszczenie odpadów dokonane albo bez zgłoszenia wszystkim zainteresowanym organom albo bez zgody zainteresowanych właściwych organów, albo w przypadku gdy zgoda zainteresowanych właściwych organów została uzyskana w wyniku fałszerstwa, wprowadzenia w błąd albo oszustwa.

Strona skarżąca kwestionuje prawidłowość ustaleń co do zaklasyfikowania spornych odpadów do odpadów o kodzie AC170 z załącznika IV do rozporządzenia (WE) 1013/2006. Organy zaś stoją na stanowisku, że pod kodem B3050 mogą być jedynie klasyfikowany odpady drewna nie poddane jakimkolwiek procesom obróbki, z wyjątkiem obróbki mechanicznej, tymczasem sporne odpady takiej obróbce zostały poddane. Odpady transportowane z [...] i [...] to kawałki, ścinki i wióry drewna oraz płyt wiórowych, w tym płyt laminowanych, drewnopochodnych. Jest to więc drewno, które jako poddane procesom innym niż tylko obróbka mechaniczna, może zawierać w swoim składzie substancje chemiczne takie jak kleje, lakiery czy inne.

Zdaniem Sądu stanowisko Skarżącej w powyższym zakresie nie jest zasadne.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił szczegółowo przyczyny, dla których uznał, że klasyfikacja przywiezionych do Polski odpadów była nieprawidłowa oraz w oparciu o jakie okoliczności dokonano ustalenia stanu faktycznego. Sąd uważa oceny dokonane przez organ za prawidłowe. Powtórzyć należy, że rozporządzenie 1013/2006 pozwala klasyfikować odpady korka i drewna pod dwoma kodami: B3050 – Odpady nieprzerobionego korka i drewna albo AC170 – Przerobiony korek i odpady drewna. Sąd za trafny uznaje pogląd organu, że do klasyfikacji odpadów tego rodzaju nie są konieczne badania laboratoryjne, lecz wystarczające są zwykłe oględziny, ponieważ odróżnienie drewna przetworzonego od nieprzetworzonego nie wymaga dokonywania badań laboratoryjnych zawartości substancji chemicznych w odpadach. Sąd podziela ocenę, że do odróżnienia drewna przetworzonego od nieprzetworzonego wystarczająca jest ogólna wiedza dostępna dla przeciętnego człowieka, a już z całą pewnością taką wiedzę posiadają pracownicy wyspecjalizowanych organów administracji. Stanowisko, że wiedza i doświadczenie inspektorów ochrony środowiska są wystarczające do stwierdzenia na podstawie oględzin czy w odpadach znajdują się elementy przerobionego drewna, które obligują do zaklasyfikowania przedmiotowych odpadów pod kodem AC170 i że dokonanie takiej oceny nie wymaga przeprowadzenia badań laboratoryjnych i posiadania wiadomości specjalnych, zasługuje w pełni na aprobatę.

W niniejszej sprawie oba transporty odpadów do Strony były poddane oględzinom przez pracowników właściwych organów administracji. Nadto, w przypadku transportu odpadów od [...] oględzin w dniu [...] sierpnia 2019 r. dokonali pracownicy [...] organu celnego. Transport został także poddany ocenie przez [...] tj. właściwy organ w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów po stronie [...].[...] sierpnia 2019 r. właściwy organ [...] uznał klasyfikację tych odpadów pod kodem B3050 za nieprawidłową i powiadomił w tym zakresie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, przekazując odpowiednią dokumentację. Ustalenia w tym zakresie, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, są więc oparte na dokumencie urzędowym władz [...]. W przypadku zaś transportu odpadów z [...] firmy [...], oględzin odpadów przyjętych przez Stronę dokonali na placu magazynowym skarżącej spółki 24 września 2019 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], którzy zakwalifikowali te odpady pod kodem AC170. Ich czynności zostały zaś udokumentowane materiałem zdjęciowym oraz protokołem z kontroli. Przy tym, jak słusznie zauważył organ, strona skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających te ustalenia.

W konsekwencji za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Jak wyżej wyjaśniono, w rozpoznanej sprawie stanowisko co do klasyfikacji spornych partii odpadów nie zostało oparte jedynie na nieudokumentowanych przypuszczeniach i niedostatecznie wiarygodnej dokumentacji zdjęciowej, ale o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w ramach którego organy mogą opierać się na wszystkich dostępnych materiałach a także kierować się swoją wiedzą i doświadczeniem życiowym. Rolą zaś strony skarżącej jest przedstawienie wiarygodnych dowodów podważających ustalenia organów, co jednak w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca.

Kolejny zarzut sformułowany w skardze dotyczy wymierzenia kary pieniężnej pomimo braku wszczęcia przez GIOŚ postępowania w przedmiocie nielegalnego przemieszczenia odpadów, która to procedura warunkuje możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przyjęcie, że WIOŚ posiadał kompetencje do kwalifikacji danego przemieszczenia jako nielegalnego podczas, gdy takie uprawnienie przysługuje jedynie GIOŚ jako organowi właściwemu w sprawach dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów.

Sąd uznał ww. zarzut za niezasadny. Zarzut ów opiera się na przekonaniu, że wszczęcie procedury opisanej w art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi prejudykat w stosunku do nałożenia kary pieniężnej na wysyłającego odpady bądź odbiorcę odpadów w trybie art. 32 ww. ustawy (dalej określanej w skrócie u.m.p.o.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela. Procedura opisana w art. 25 u.m.p.o. nie stanowi bowiem sposobu czy trybu stwierdzenia czy dane przemieszczenie odpadów można uznać za nielegalne, ale stanowi implementację przewidzianych w art. 24 rozporządzenia (WE) 1013/2006 obowiązków właściwych organów w stosunku do zgłaszającego (podmiot zobowiązany do zgłoszenia) lub odbiorcy odpadów w razie ujawnienia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów. Ustawodawca unijny przewidział bowiem obowiązek odbioru bądź poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu odpadów, których przemieszczanie uważa się za nielegalne (art. 24 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006). W zależności czy za nielegalne przemieszczanie odpowiedzialność ponosi zgłaszający czy odbiorca odpadów, wymienione w art. 24 rozporządzenia 1013/2006 obowiązki spoczywają na właściwych organach wysyłki bądź organach miejsca przeznaczenia. Chodzi bowiem o zabezpieczenie środowiska przed odpadami nielegalnie przemieszczonymi. Procedura przewidziana w art. 25 u.m.p.o. jest zatem całkowicie odrębną i niezależną od procedury wymierzenia kary pieniężnej i ma na celu wspominane powyżej zabezpieczenie środowiska. Zastosowanie zatem procedury opisanej w art. 25 u.m.p.o. nie jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary w oparciu o art. 32 tej ustawy. Wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej ma bowiem charakter prewencyjny. Celem tego ostatniego przepisu jest bowiem zapobieżenie nieskrępowanemu sprowadzaniu do kraju przedmiotów stanowiących potencjalne zagrożenie dla środowiska, czyli odpadów. Stąd wszczęcie postępowania w trybie art. 32 u.m.p.o. pomimo braku postępowania w trybie art. 25 tej ustawy, nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Warto także zwrócić uwagę, że stanowisko w przedmiocie braku przymiotu prejudycjalności orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu przez WIOŚ kar pieniężnych z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów, zostało szeroko opisane glosie B. D. do wyroku WSA w Warszawie z 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1585/09, "Prejudycjalność" orzeczenia GIOŚ przy nakładaniu kar pieniężnych (z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów), opublikowanej w: Prawo i Środowisko 2011, nr 2, s. 134. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela, wskazując, że w jego ocenie nałożenie w trybie art. 32 u.m.p.o. kary pieniężnej za nielegalne przemieszczanie odpadów stanowi postępowanie całkowicie niezależne od procedury odbioru, poddania odzyskowi lub unieszkodliwieniu, dokonywanej w trybie art. 25 u.m.p.o. w związku z art. 24 rozporządzenia 1013/2006.

Nadto Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że nałożenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przemieszczania odpadów, jest niezależne od winy podmiotu, na który kara jest nakładana. Przemawia za tym charakter odpowiedzialności administracyjnej, która jest odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym i która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia dal jej nałożenia jest także przyczyna naruszenia. Kara pieniężna nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie ani kwestie zależności od woli podmiotu, na który kara jest nakładana. Brzmienie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie pozwala na uzależnienie wymierzenia kary od jakichkolwiek innych przesłanek niż stwierdzenie faktu przywiezienia odpadów bez wymaganego zgłoszenia. Norma wynikająca z treści tego przepisu odzwierciedla potrzebę sprawowania prewencyjnej kontroli nad sprowadzaniem na terytorium RP odpadów z zagranicy i wynikającą stąd konieczność nakładania sankcji za wwóz na teren RP odpadów wcześniej niezgłoszonych. Kwestia zawinienia może być jednak uwzględniona przy ustaleniu wysokości wymierzanej kary, bowiem ustawodawca w tym zakresie przewidział pewien luz decyzyjny, ustalając górną i dolną granicę wymierzanej kary.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał że nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Szczególnie, że skarżący twierdzi, że prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie winno być uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Sąd z wyżej przedstawionych względów tej oceny nie podziela.

Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.