Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1443/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 151, 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. [...] m², zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. [...] jako własność J. P.

Pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. S. P. - jeden ze spadkobierców po J. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1992 r. sygn. akt I Ns [...] - wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in., decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r. podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) - albowiem na rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli powołani przez organ wywłaszczeniowy.

Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...].

Pismem z dnia 9 maja 2006 r. pełnomocnik spadkobierców S. P. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Następnie pismem z dnia 16 września 2008 r. poinformował, iż S. P. zmarł i przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. PP., postanowienie Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. oraz pełnomocnictwo udzielone mu przez następczynię prawną po S. P. – J. W.

Pismem z dnia 11 października 2009 r. J. W. wycofała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia parceli nr [...], zaś podtrzymała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalonego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa - to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie Minister podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z przepisami tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek w nim określonych, następnie powołać ją w decyzji wywłaszczeniowej i odpowiednio uzasadnić stosowną postawę prawną wydania decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. III RN 38/98 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. III RN 77/99). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [....], stanowiącej własność J. P., dokonano na podstawie art. 1, 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z przeznaczeniem na cele rozbudowy Zakładu [...} w G. Ponadto, jak wynika z wniosku o wywłaszczenie, wywłaszczana nieruchomość była objęta planem szczegółowym i zgodna z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1975 r. dotyczącą rozbudowy Zakładu [...] w G..

W związku z powyższym, zdaniem organu, przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Z akt sprawy, a w szczególności z oferty Zespołu [...] z 1977 r. (dokładna data nieczytelna), na której S. P. złożył własnoręczne oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości wynika, że starania wnioskodawcy wywłaszczenia o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Należy więc uznać, iż wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1977 r. był uzasadniony.

Minister podał również, że zawiadomieniem z dnia 22 listopada 1977 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] - z przeznaczeniem na cele rozbudowy Zakładu [...] w G. oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień 15 grudnia 1977 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wynika, iż w rozprawie nie brał udziału biegły. Przepis ten, zdaniem organu, jednoznacznie nie precyzował, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązkowo musiał być obecny biegły czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania ustalonej przez biegłego w opinii. Zdaniem organu, istniejące w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżności w interpretacji przepisu art. 22 ustawy nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej, stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. OSK 195/09).

Zdaniem organu, z treści protokołu rozprawy wynika, że strony znały wycenę sporządzoną przez inż. T. M. w dniu [...] lutego 1977 r. Obecność biegłego czy też jego brak na rozprawie nie miała żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i było obliczane poprzez przemnożenie wartości ustalonej z tabeli przez powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ wywłaszczeniowy wykorzystał przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. T. M., który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w G.

Stwierdził również, iż oceniając postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ wojewódzki, uznał, że w jego ramach zbadano wyczerpująco powołaną decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie wywłaszczeniowe. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykazało, iż powołana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [... czerwca 1978 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z wnioskiem cofającym złożone odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. w odniesieniu do wywłaszczenia spornej nieruchomości Minister Infrastruktury wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem art. 137 kpa może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W. – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Podniosła, że organ nadzoru nie odniósł się w ogólne lub nie w pełni do wskazanych przez nią uchybień organu wywłaszczającego:

(1) opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego inż. T. M., na podstawie której ustalono odszkodowanie, sporządzona została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, tj. Prezydenta Miasta G., lecz na zlecenie podmiotu, który w ogóle w postępowaniu wywłaszczeniowym nie uczestniczył oraz została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

(2) przeprowadzona w dniu 15 grudnia 1977 r. rozprawa nie miała charakteru wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a opinia szacunkowa na podstawie której ustalono odszkodowanie na rozprawie tej nie była prezentowana,

(3) organ wywłaszczający przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie umożliwił wywłaszczanym właścicielom nieruchomości zapoznania się ze sporządzoną opinią na temat wysokości odszkodowania; opinia szacunkowa dot. wywłaszczanej nieruchomości na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie była przedstawiona nikomu z właścicieli nieruchomości; nie była też, wbrew temu co podał w uzasadnieniu decyzji organ nadzoru, prezentowana uczestnikom postępowania, w tym właścicielom nieruchomości, na rozprawie w dniu 15 grudnia 1977 r. Powyższe zaniechanie organu wywłaszczającego jednoznacznie wskazuje, zdaniem skarżącej, iż rażąco naruszył on przepis art. 8 § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na prawidłowość ustalonego odszkodowania, gdyż znając wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, strona mogłaby wysokość tę kwestionować.

Skarżąca zarzuciła, biorąc pod uwagę powyższe rażące uchybienia prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, iż zaskarżona decyzja nadzorcza naruszyła przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, nie rozpatrzenie w ogóle oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego przez pominięcie w ocenie oraz dokonanie błędnej oceny postępowania na podstawie akt wywłaszczeniowych, a także nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji ocen dotyczących wszystkich wskazanych przez stronę naruszeń prawa zaistniałych w toku postępowania wywłaszczeniowego, albowiem dokonując w sposób wybiórczy ocen niektórych tylko działań organu wywłaszczeniowego, wbrew wyraźnie określonemu obowiązkowi pominął w tej ocenie wszystkie, w tym także wskazane przez stronę, bezprawne działania i zachowania organu wywłaszczeniowego. Na poparcie swoich tez przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 890/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] - uznając skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, iż nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy - co oznaczało, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle na podstawie przepisów tej ustawy wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie.

Zacytował art. 22 w/w ustawy i zauważył, że przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika zaś, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Następnie Sąd odniósł powyższe rozważania do niniejszej sprawy i stwierdził, iż w rozprawie administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie uczestniczył biegły, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w tej sprawie powołany - jak wymagał tego przepis.

Odwołał się w tym miejscu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98), w którym stwierdzono, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego.

Ponadto stwierdził, iż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08), w którym wyjaśniono, że decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rażąco naruszała prawo i zauważył, iż pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a skład orzekający w tej sprawie, pogląd ten podziela.

Od powyższego wyroku zostały złożone dwie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej z nich Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię - w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegającą na przyjęciu, że:

- jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z w/w przepisu art. 22 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa,

- wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które zawiera bezpodstawne stwierdzenia odnośnie jednoznaczności art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i pomija odmienne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego.

Również Minister Infrastruktury w swojej skardze kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 22 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że na rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą biegli musieli stawić się osobiście oraz osobiście przedstawić na niej swoje opinie,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż w sytuacji, gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Po rozpoznaniu tych skarg Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd podniósł, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Podstawy te sprowadzały się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz – w przypadku skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury – również art. 1 w/w ustawy gruntowej z 1958 r. oraz zarzutów procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., zaś - w przypadku skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury – art. 141§ 4 P.p.s.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Sąd odniósł się do zarzutów o charakterze procesowym i stwierdził, że okazały się one uzasadnione, z wyjątkiem zarzutu, podniesionego w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury a dotyczącego art. 153 P.p.s.a.

Dodał, że zasadnie skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury podnosił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy akt ten narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, ani jakie przepisy proceduralne – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone, ani jakie to naruszenie prawa miało wpływ na rozstrzygniecie. Słusznie zatem obaj skarżący kasacyjnie wskazywali na zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis ten precyzuje bowiem, jakie wymogi winno spełniać uzasadnienie wyroku. Winno ono zawierać, oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska pozostałych stron, także podstawę prawną i jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, również wskazania co do dalszego postępowania.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym uchylono decyzje organów obu instancji, próżno szukać wspomnianych wyżej zaleceń co do dalszego postępowania jak i - co wyżej już nadmieniono - wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu. W uzasadnieniu w/w wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przytoczono zarzuty zawarte w skardze oraz zacytowano treść art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 1 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, po czym Sąd wskazał na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08) stwierdzając, że podziela (zawarty w tym ostatnim wyroku) pogląd, iż decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco narusza prawo a ponadto zauważył, że pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Uszło jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego, że kwestii znaczenia naruszenia art. 22 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd ten nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał mając na uwadze określoną sytuację faktyczną.

Wyrażając zatem pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał wyrok np. w sytuacji, gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 20101 r., sygn. akt I OSK 839/09).

Podobnie specyficzna sytuacja zachodziła również w w/w sprawie, na którą Sąd Wojewódzki się powołał. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku kwestia ta nie została szczegółowo omówiona, ale w uzasadnieniu tym wyraźnie wskazano, że właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie godzili się na żadną kwotę tytułem odszkodowania za utratę prawa własności a żądali jedynie przyznania im działki zamiennej.

Podkreślić też trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. I OSK 1459/07), z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. I OSK 228/10).

Z tego powodu nie wystarczającym było dla uzasadnienia oceny prawnej przyjętej przez Sąd Wojewódzki powołanie się jedynie na określony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić. Wskazać też w tym miejscu wypada, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 1945/09), przywołany w zaskarżonym wyroku, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194)) dotyczył zupełnie innego jakościowo stanu faktycznego, bowiem odnosił się do decyzji wywłaszczeniowej wydanej całkowicie bez opinii biegłego.

Powyższe wiąże się ściśle z zarzutem podniesionym przez Ministra Infrastruktury a dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Tymczasem wynikało z niego, że opinia szacunkowa, wydana przez inż. T. M., wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania. W piśmie z dnia 1 grudnia 1977 r. kierowanym do Urzędu Miejskiego w G. – Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska L. P. i J. P. (synowie byłego właściciela nieruchomości) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń w stosunku do wywłaszczenia i domagają się jak najszybszego ustalenia odszkodowania po [...] zł za m. kw. ( czyli tak jak wycenił to w/w biegły), oświadczając jednocześnie, że żaden ze spadkobierców J. P. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej był obecny J. P. i tym razem twierdził, że żąda odszkodowania za wywłaszczony grunt - w jego części – po [...] zł za m. kw. jako, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania. W tej sytuacji, przewodniczący rozprawy zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do przedłożenia stosownych zaświadczeń stwierdzających, że J. P. i S. P. utrzymują się tylko z rolnictwa. Z uwagi na fakt, że powyższe nie zostało potwierdzone( vide: zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1978 r. Urzędu Miejskiego w G., odszkodowanie przyznano w wysokości ustalonej przez biegłego.

Powyższe zatem dowodzi, że na rozprawie – wbrew stanowisku skarżącej - były rozważane kwestie odszkodowawcze a kwota odszkodowania, wyliczona przez biegłego inż. T. M. była prawidłowo wyliczona.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesnym jest wypowiadanie się w kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych zasadności zarzutów prawa materialnego, dlatego też Sąd Wojewódzki - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - winien rozważyć, czy w tak ustalonym stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodał, że przy dokonywaniu oceny Sąd Wojewódzki winien wziąć też pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w tej sytuacji należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy decyzja - która ustalała, w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, którego to odszkodowania wysokość była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i została prawidłowo wyliczona przez biegłego a osoby uprawnione ostatecznie ją zaakceptowały - naruszała prawo w takim stopniu, iż nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji, zwłaszcza, że art. 22 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mówi o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, iż Sąd Wojewódzki - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - winien rozważyć, czy przedmiotowym stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając ponownie niniejszą sprawę - uznał za prawidłowe stanowisko organu I i II instancji odnośnie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. ul. [...].

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1975 r. była ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwana dalej "ustawą".

Skarżąca wskazała na naruszenia prawa materialnego - art. 22 ww. ustawy polegający na przyjęciu, że biegły powinien osobiście uczestniczyć w rozprawie wywłaszczeniowej, a jego ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowej.

Stosownie do przepisu art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę (zgodnie z § 2 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U.75.17.94). Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecność biegłego na rozprawie, podzielając tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, w którym Sąd stwierdził, że stosownie do art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z przepisu ww. art. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłego inż. T. M. na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 15 grudnia 1977r. Nieobecność rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że w piśmie z dnia 1 grudnia 1977 r. L. P. i J. P. (synowie byłego właściciela nieruchomości) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń w stosunku do wywłaszczenia i domagają się jak najszybszego ustalenia odszkodowania po [...] zł za m. kw. ( czyli tak jak wycenił to w/w biegły), oświadczając jednocześnie, że żaden ze spadkobierców J. P. nie prowadzi gospodarstwa rolnego.

Następnie odbyła się rozprawa, na której był obecny J. P., który stwierdził, że żąda odszkodowania za wywłaszczony grunt - w jego części - po [...] zł za m. kw. jako, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania. Jednakże na tę okoliczność nie przedłożył stosownego zaświadczenia - wobec czego odszkodowanie przyznano w wysokości ustalonej przez biegłego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że brak biegłego na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy - jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca był niezależny, gdyż był biegłym Urzędu Wojewódzkiego w G.. Należy mieć na uwadze także fakt, że opinia biegłego nie polegała na ustaleniu rynkowej wartości nieruchomości, lecz na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m².

Trzeba również podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia

19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 : " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

Minister Infrastruktury oraz Wojewoda [...] wykazali, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnego biegłego) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę również ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1975 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność J i A. P. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 808/10, Sąd oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 156/11 oddalił skargę kasacyjną.