Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1447/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 921/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt SA/Wa 921/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa - własności nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, przeznaczonej pod drogi.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S.S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogą być dokonywane przed ostatecznością decyzji podziałowej,

b) dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust. 3 u.g.n. i ewentualne zrzeczenie się odszkodowania w ramach tych uzgodnień jest możliwe dopiero z chwilą gdy decyzja jest ostateczna ponieważ dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie,

c) organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest uprawniony do oceny skuteczności i ważności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie, który uznając ich nieskuteczność bądź nieważność powinien ustalić wysokość odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej;

2) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i dokonanie wywłaszczenia bez ustalenia słusznego odszkodowania, tym samym pozbawiając skarżących przysługujących im praw,

3) art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. - poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe pomimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują obowiązek jego ustalenia;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1). art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia art. 76 oraz 76a § 1 i 2 k.p.a. - polegającego na ich niezastosowaniu, czego wyrazem było oddalenie skargi pomimo faktu, iż podstawą orzekania była niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu przedłożona przez pracownika jednej ze stron postępowania, a co za tym idzie błędnym przyjęciu, iż niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia stanowi dowód w rozumieniu przepisów k.p.a.,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.- poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu, czego wyrazem było oddalenie skargi pomimo faktu, iż WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego chociażby poprzez wezwanie strony postępowania do złożenia do akt sprawy oryginału dokumentu albo poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu,

art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu oraz braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia tej kwestii, gdy tymczasem rozpoznanie zarzutu dotyczącego orzekania na podstawie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu prowadziłoby do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - rozpoznanie skargi. Wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Jednoczenie oświadczyła także, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (bez wskazania miejsca publikacji ustawy) i art. 128 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 76 oraz 76a § 1 i 2 k.p.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a., a także art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie były one uzasadnione.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie (postulowanym przez skarżącą) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Niezasadnymi okazały się także zarzuty oparte na art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Nic nie wskazuje natomiast by w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki wyszedł poza granice sprawy czy nie ocenił w całości zaskarżonej decyzji.

Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn.. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09).

Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi i standardy, co zresztą potwierdza sam autor skargi kasacyjnej, zauważając, że zawiera ono formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, chociaż – zdaniem strony skarżącej – Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w pełni zarzutu (cyt.): "odnoszącego się do kwestii dokumentu jako dowodu".

W przedmiotowej sprawie, wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. S. i S. S. wystąpili o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] - z mocy prawa - własności nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, jako przeznaczonej pod drogi publiczne. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., Starosta [...] umorzył powyższe postępowanie a Wojewoda [...], zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednym przy tym z zasadniczych dowodów, leżących u podstaw w/w stanowiska organów obu instancji był fakt zawarcia przez Gminę [...] i m.in. przez S.i S. S. umowy na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Umowa ta miała formę pisemną a do akt sprawy została dołączona w formie kserokopii jako załącznik do pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...], zawierającym stanowisko w sprawie [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wspomniana wyżej (cyt.): "złożona do akt sprawy kopia nie jest dokumentem prywatnym lecz stanowi wynik porozumienia pomiędzy organem – Burmistrzem a osobami fizycznymi zawartym w postępowaniu administracyjnym". Ponadto – jak stwierdził Sąd – (cyt.): "kopia tego dokumentu została złożona przez organ będący stroną niniejszego postępowania, a nie przez osobę fizyczną, który w piśmie potwierdził, że zostało zawarte." Następstwem tego zaś stanowiska, Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 października 2018 r. ( sygn. akt I OSK 31/17), a w którym podkreślono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami stworzyła, należało generalnie do drogi cywilnej. W świetle więc powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo przyjęły, że (cyt.): "strony zawarły w tym przypadku porozumienie, o którym mowa w art. 98 ust 3, a co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej".

W skardze kasacyjnej, skarżąca twierdziła natomiast, iż niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu i to jeszcze (cyt.): "przedłożona przez pracownika jednej ze stron postępowania" nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Zarzucała też, iż Sąd Wojewódzki (cyt.): " nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego chociażby poprzez wezwanie strony postępowania do złożenia do akt sprawy oryginału dokumentu albo poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu". Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, iż w/w kserokopia została przedłożona przy piśmie J.M. - Z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] podczas, gdy (cyt.): "w postępowaniu nie zostało ustalone, na jakiej zasadzie Pan J.M. uczestniczy w postępowaniu." Ponadto zwracano też uwagę, iż w okresie, kiedy wydawano decyzję podziałową organem wykonawczym gminy był zarząd gminy a nie burmistrz. Podkreślano również, że (cyt.): "ewentualne porozumienie zawierane w wykonaniu art 98 ust. 3 ugn jest zwieńczeniem uzgodnień, które mają charakter cywilnoprawny, niezrozumiałe jest zatem twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby takie porozumienie było zawierane w postępowaniu administracyjnym". Wreszcie podnoszono, że (cyt.): "trudno określić, jaki organ miał na myśli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rzekomo miałby być stroną postępowania administracyjnego - jedynymi organami jakie występowały w niniejszej sprawie były organy prowadzące to postępowanie (Starosta [...] w I instancji, Wojewoda [...] w II instancji)". Ostatecznie skarżąca zwracała również uwagę, że przedmiotowy dokument nie miał charakteru dokumentu urzędowego a dokumenty, które takiego charakteru nie posiadają są dokumentami prywatnymi.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności przy tym dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak przyjmuje zatem doktryna przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia, uzyskanym zaś na podstawie określonych środków dowodowych, jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, wyd. C.H.BECK str. 330 i nast. oraz przywołana tam bibliografia). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, skoro granicą dopuszczalności środków dowodowych jest jedynie ich zgodność z przepisami prawa, to dowód z treści niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii umowy pisemnej, należało uznać za dopuszczalny. Zgodzić się przy tym wprawdzie trzeba ze skarżącą, iż sam dokument, zawierający treść wspomnianej umowy, nie mógł być zakwalifikowany jako dokument urzędowy, gdyż nie zawierał on cech takiego dokumentu (art. 76 § 1 k.p.a.). Zwrócić jednak należy uwagę, że – w realiach rozpoznawanej sprawy - fakt ten nie powodował, że dowód z w/w kserokopii tracił na wiarygodności.

Wspomniana kserokopia porozumienia, podpisanego m. in. przez S. i S.S. stanowiła bowiem załącznik do oficjalnego (zarejestrowanego pod określonym numerem) pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], a które to pismo zawierało stanowisko [...] – jako strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Tym samym, załącznik ten stanowił część integralną w/w oficjalnego pisma (znajdującego się w aktach sprawy w oryginale), a tym samym w ten sposób nabierał on zupełnie innej (większej) wiarygodności aniżeli miałaby ją jedynie sama niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia wspomnianej umowy. Za taką zaś oceną wiarygodności omawianego dokumentu – zdaniem składu orzekającego – przemawia fakt, że tego rodzaju podmiot, jakim jest prezydent miasta a więc organ jednostki samorządu terytorialnego, który m. in. reprezentuje ją na zewnątrz, podlega zarówno szczególnym regulacjom prawnym jak i ocenie szerokiej opinii publicznej. Składając zatem oświadczenie w imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego w konkretnej sprawie administracyjnej, prezydent miasta (podmiot go reprezentujący), musi więc szczególnie brać pod uwagę wszelkie konsekwencje, które mogły zaistnieć w sytuacji, w której oświadczenie jego nie było zgodne z prawdą.

Dodać też trzeba, że w analizowanej sprawie, wynikająca z treści omawianego porozumienia wola stron korelowała z treścią podania, które małżonkowie S. złożyli, wnioskując o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W podaniu z dnia 18 kwietnia 1997 r. S.i S. S. oświadczyli bowiem, iż (cyt.): "Jednocześnie zaznaczamy że wydzieloną z projektu drogę przekażemy nie odpłatnie na rzecz gminy [...]". W treści natomiast w/w porozumienia, a które zgodnie z brzmieniem jego § 4 obowiązywać miało od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, strony wyraziły wolę dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki o numerach: [...] oświadczając jednocześnie, że (cyt.): "w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez gminę" ( § 1 umowy) a w zamian za to Zarząd Gminy zobowiązał, iż odstąpi od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podlegającego podziałowi gruntu - art. 98 ust. 4 ustawy ( § 2 umowy).

Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nikt nie kwestionował nigdy faktu, że przedmiotowe porozumienie zostało zawarte i miało taką - jak przyjął to Sąd Wojewódzki - treść. Wynika zaś z niej także, iż porozumienie to zostało zawarte pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez Zarząd Gminy, w imieniu której działa: Burmistrz mgr. J. S. i Z-ca Burmistrza – mgr T.S. a podpisali je m. in. S. i .S..

Biorąc więc powyższe pod uwagę, dziwi obecne stanowisko skarżącej, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracała uwagę na fakt, że w okresie wydawania decyzji podziałowej organem wykonawczym gminy był zarząd gminy a nie burmistrz. Tego faktu bowiem nikt w rozpoznawanej sprawie nie kwestionował a treść wspomnianego porozumienia tę okoliczność wręcz potwierdza.

Nie bardzo też zrozumiałe było podważanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozycji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] J. M. (który podpisał pismo z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...]) w sytuacji, w której w petitum skargi kasacyjnej - jej autor - sam określił w/w osobę jako (cyt.): "pracownika jednej ze stron postępowania". Wiązał zatem osobę Zastępcy Burmistrza Dzielnicy ze stroną postępowania ( w tym przypadku [...]).

Natomiast wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, odnosząca się do wspomnianej wyżej kserokopii umowy (cyt.): "Ponadto kopia tego dokumentu została złożona przez organ będący stroną niniejszego postępowania, a nie przez osobę fizyczną, który w piśmie potwierdził, że zostało zawarte" była oczywiście nieprecyzyjna. Po słowie "organ" Sąd Wojewódzki winien bowiem dodać niewątpliwie słowo "gminy". Burmistrz Dzielnicy [...] (w tym przypadku jego Zastępca) działał bowiem w imieniu Prezydenta [...]. Pominięcie to jednak należało traktować jedynie jako uchybienie Sądu I instancji nie mające wpływu na wynik sprawy. Tak samo zresztą trzeba traktować wypowiedź, dotyczącą zawarcia wspomnianego porozumienia. Sąd Wojewódzki podał bowiem wprawdzie, że porozumienie to miało miejsce (cyt.): "w postępowaniu administracyjnym", ale niewątpliwie Sądowi chodziło w tym przypadku o czas, w którym owo porozumienie było zawierane a nie o określenie czynności stanowiącej element postępowania podziałowego.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, stwierdzić wypada, że również i tego rodzaju zarzuty nie były uzasadnione a nawet nie zostały one w sposób w pełni prawidłowy sformułowane.

Z uwagi na wskazany wyżej zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty te muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać konkretny przepis prawa który - zdaniem autora skargi - został naruszony a co polega na prawidłowym oznaczeniu nie tylko właściwej jednostki redakcyjnej danego artykułu (paragrafu czy ustępu) i aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje, ale również na podaniu miejsca publikacji samego aktu. W przedmiotowej natomiast skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie na naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale mimo, iż ustawa ta podlegała wielokrotnie nowelizacji, autor skargi kasacyjnej nie określił miejsca jej publikacji, właściwego dla niniejszej sprawy. W związku z powyższym, skład orzekający przyjął, że przedmiotem w/w zarzutu kasacyjnego był przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu tej wersji ustawy, która obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, czyli w brzmieniu przewidzianym w Dzienniku Ustaw z 2018 r. poz. 2204 ze zm. ).

Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Po myśli natomiast art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Analizując treść powyższej regulacji prawnej w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że unormowanie to zawiera mieszany, to jest cywilno- administracyjny system zaspokajania roszczeń przysługujących z tytułu przejścia – z mocy prawa – własności wydzielonych, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działek gruntu jako przeznaczonych pod drogi publiczne. Kwestię tę dokładnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 596/13), akcentując, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest zaś możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień zainteresowanych stron.

W świetle więc wyżej przedstawionego i niespornego poglądu, trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który wspomnianego wyżej dualizmu art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dostrzegał, akcentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis ten nie jest przepisem prawa cywilnego. Tymczasem, skoro wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n. pierwszy etap omawianej procedury polega na prowadzeniu uzgodnień pomiędzy właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a dopiero drugi (i to ewentualny) etap, będący postępowaniem o ustalenie odszkodowania ma charakter administracyjny, to nie można było traktować regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 u.g.n. jako mającej charakter w całości administracyjnoprawny.

W skardze kasacyjnej, jej autor, nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i organu, którzy powołując się na poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 31/17) i Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul.SN 2018/6/10), przyjęli, iż w niniejszej sprawie doszło do zawarcia skutecznej pod względem prawnym umowy w kwestii odszkodowania za przejęte grunty a ponadto kwestionował również stanowisko, że do oceny skuteczności tej umowy (czyli uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.) a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu.

Zdaniem składu orzekającego, stanowisko skarżącej nie było uzasadnione, gdyż wyżej przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego i organu był prawidłowy.

W niniejszej sprawie istotne było bowiem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowawczej było możliwe dopiero, gdyby zainteresowane strony nie dokonały w tym przedmiocie wiążących uzgodnień. Skoro zaś taka umowa została zawarta, to ocena jej ważności i skuteczności, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami stworzyła, należało do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie mógł więc kwestionować faktu, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta była jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami co do powyższych kwestii rozstrzyganie o nich należało bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musiał ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynikała z tekstu umowy.

We wspomnianym wyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul.SN 2018/6/10), Sąd ten sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w w/w wyroku uwagę m. in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa.

W ocenie składu orzekającego, skoro – jak wyżej już to zaznaczono - do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. To zaś oznacza, że – choćby z tego tylko z tego powodu - zawarta w skardze kasacyjnej polemika ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie mogła być zaakceptowana w postępowaniu administracyjnym. W przypadku bowiem sporu między stronami w tym zakresie rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należało do kompetencji sądu cywilnego. Z tego też względu szczegółowe odnoszenie się przez skład orzekający do krytycznej (w stosunku do poglądu wyrażonego w w/w wyroku Sądu Najwyższego) argumentacji skarżącej, zawartej w skardze kasacyjnej, nie było uzasadnione. Ocena skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, nie wynikających wprost z jej treści nie należy bowiem ani do kompetencji organów, ani do sądów administracyjnych, jako powołanych do kontroli działalności tych organów.

Podkreślić też trzeba, że zaprezentowana wyżej wykładnia art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obecnie szeroko prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide np. choćby tylko wyroki NSA z dnia: 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19, 26 stycznia 2021 sygn. akt I OSK 1895/20 i I OSK 1975/20, 23 luty 2021 r. sygn. akt I OSK 2415/20, 28 maja 2021 sygn. akt I OSK 2933/20 i 6 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 2977/19). Przywołane natomiast w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych, w części dotyczyły okresu wcześniejszego (tj. sprzed wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17) a w części - odnosiły się do kwestii ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Tymczasem nikt nigdy nie kwestionował w tej sprawie faktu, że wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za grunty przejęte - z mocy prawa – pod drogi publiczne może nastąpić po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedynie zatem w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2896/19) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodny z dawniejszą linią orzeczniczą, stwierdzając, że istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne dopiero po przejęciu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, a którego to poglądu skład orzekający w tej sprawie z wyżej omówionych powodów nie podziela.

Zauważyć także wypada, że chociaż w w/w sprawach oraz w sprawie, w której został wydany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17) wystąpiły pewne odmienności w poszczególnych, występujących w nich stanach faktycznych, to fakt ten pozostawał bez wpływu na rozstrzygniecie. Decydujące bowiem znaczenie miała dokonana w tych sprawach generalna wykładnia art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, związanej z tzw. (cyt.): "wyzyskiem", którego – zdaniem autora skargi kasacyjnej - (cyt.): "znamiona mogą występować w uzgodnieniach prowadzonych przed wydaniem decyzji podziałowej" a co w związku z tym w konsekwencji winno przesądzać o tym, aby uzgodnienia zainteresowanych stron nie były prowadzone przed przejściem prawa własności gruntu przeznczonego pod drogi, należy stwierdzić, że stronom porozumienia przysługiwały w tym wypadku wszelkie środki prawne, przewidziane procedurą cywilną, które umożliwiały im podjęcie stosownych działań przeciwdziałającym tego rodzaju ewentualnym praktykom. Należało do nich w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Skoro zaś S. i S. małżonkowie S. przez prawie dwadzieścia lat nie podejmowali żadnych działań mających na celu odwrócenie skutków zawartej przez nich umowy to fakt ten ewidentnie świadczy to o tym, że postanowień tej umowy nie kwestionowali. Okoliczność, że mocą omawianej umowy gmina odstąpiła od nałożenia na nich opłaty adiacenckiej był zgodny z wolą małżonków S. i był dla nich satysfakcjonujący.

W rezultacie nie można było zatem w tym przypadku twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Niezasadnie zatem zarzucono również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, art. 98 ust., art. 106 ust. 1 i art. 124-126, gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej, odrębnej podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej a jest związany z regulacjami prawnymi zawartymi w wymienionych w nim przepisach. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n. to nie można było skutecznie zarzucać Sądowi Wojewódzkiemu obrazy art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.