Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2786/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 141 par. 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 138 par. 3, art. 127 par. 3 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2890/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2890/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie orzekając w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ujawniono to w uzasadnieniu powyższego wyroku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...], działając na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., zwanej dalej "Uzsś") zobowiązał firmę [...] do zwrotu poniesionych przez budżet państwa kosztów przeprowadzenia działań naprawczych podjętych w związku z zanieczyszczeniem gruntu substancjami ropopochodnymi, zaistniałym wobec kolizji drogowej mającej miejsce w dniu 24 sierpnia 2007 r. na drodze krajowej k-60 w miejscowości Żukowo-Wawrzonki, gmina Raciąż, powiat płoński. W wyniku ww. kolizji doszło do wycieku 2000 litrów oleju opałowego transportowanego samochodem marki DAF przez pracownika J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...] (dalej: "skarżący"). Sprawcą opisanego wyżej zdarzenia drogowego był obywatel Litwy − C. L., poruszający się samochodem ciężarowym marki DAF o nr rej. [...] z lawetą o nr rej. [...], należącej do firmy litewskiej [...]. Działając w oparciu o art. 17b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) Starosta Płoński zlecił specjalistycznej firmie usunięcie zanieczyszczonej gleby; wysokość kosztów wszystkich podjętych działań określono na łączną kwotę 119 676.49 zł. Pismem z dnia 10 października 2007 r. Starosta Płoński zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o przejęcie długu w oparciu o art. 519 Kodeksu cywilnego i realizację faktury, zaś Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. wezwał podmiot korzystający ze środowiska – tj. J. P. − do zwrotu poniesionych kosztów przeprowadzenia działań naprawczych zgodnie z art. 23 ust. 1 Uzsś. Następnie na podstawie art. 161 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późń. zm.; tj. Dz. U. z 2013, poz. 1235) akta sprawy zostały przekazane przez Wojewodę Mazowieckiego do RDOŚ w Warszawie, który uznał, że zobowiązanym do poniesienia kosztów związanych z usuwaniem skutków opisanego zdarzenia drogowego była firma litewska [...], świadcząca usługi transportowe, do której należał samochód sprawcy wypadku. W tych okolicznościach zapadła decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] zobowiązująca firmę [...] do poniesienia kosztów usunięcia wylanego w trakcie zdarzenia drogowego oleju opałowego.

Jak dalej wskazano w motywach wyroku sądu wojewódzkiego w dniu 15 maja 2013 r. GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji RDOŚ w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "K.p.a.") zawiadomił strony (w tym skarżącego) o możliwości zapoznania się aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] GDOŚ działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji RDOŚ w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w Warszawie złożył J. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Stwierdził w nim, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji, gdyż nie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że kierujący pojazdem dochował wszelkich właściwych środków bezpieczeństwa wymaganych przy przewozie substancji niebezpiecznych i zatrzymał się na poboczu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto podjął działania zapobiegawcze przepompowując olej do wolnej komory cysterny, co ograniczyło jego wyciek. Wskazał, że zachowanie to wypełniło przesłanki wynikające z art. 9 Uzsś. Zarzucił ponadto brak wyjaśnienia dodatkowych okoliczności sprawy, tj. posiadania ubezpieczenia tzw. zielonej karty przez obywatela Litwy, jak i okoliczności przejęcia długu przez Wojewodę Mazowieckiego w oparciu o art. 519 Kodeksu cywilnego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 K.p.a. oraz naruszenie art. 9, 22, 23 i 27 Uzsś.

Zaskarżoną następnie do WSA w Warszawie decyzją GDOŚ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji RDOŚ w Warszawie. Wg GDOŚ to nie sprawca zdarzenia (sprawca kolizji drogowej) ponosi odpowiedzialność za powstałą szkodę w środowisku, ale podmiot korzystający ze środowiska prowadzący określoną działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Organ podkreślił przy tym, że chodzi wyłącznie o odpowiedzialność administracyjną, której zasady zostały określone w ustawie, a której przepisy nie wywierają żadnego wpływu ani na odpowiedzialność cywilną, ani na odpowiedzialność karną. W konsekwencji organ uznał, że orzeczenie o winie sprawcy zdarzenia drogowego, innego niż podmiot korzystający ze środowiska będący stroną postępowania, nie zwalnia tego podmiotu od odpowiedzialności za powstałą szkodę w środowisku. Organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi kosztów tego typu działań tylko w przypadku, gdy wykaże, że szkoda w środowisku została spowodowana przez inny wskazany podmiot oraz wystąpiła, mimo zastosowania przez podmiot korzystający ze środowiska właściwych środków bezpieczeństwa. (art. 22 ust. 2 Uzsś). Organ stwierdził, że obywatel Litwy − sprawca kolizji drogowej, nie mógł być adresatem decyzji RDOŚ w Warszawie zobowiązującej do zwrotu kosztów działań naprawczych organowi ochrony środowiska, gdyż nie był on podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, nie przewoził też żadnej substancji niebezpiecznej, która powodowałaby zanieczyszczenie gleby i ziemi. Organ uznał zatem, że decyzja RDOŚ w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Jego zdaniem podstawą zastosowania tej przesłanki jest nie budzący wątpliwości stan prawny, nadto wyjaśniono, że "rażące naruszenie prawa" to naruszenie oczywiste, wyraźne, które w prostym zestawieniu treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na oczywistą niezgodność decyzji z prawem. Wywiódł dalej orzekający organ, że RDOŚ w Warszawie działając na podstawie art. 23 ust. 4 Uzsś w zw. z jego ust. 1 jest zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość oraz sposób uiszczenia kosztów prowadzenia działań naprawczych, a decyzja taka może być skierowana wyłącznie do podmiotu korzystającego ze środowiska, poza oceną organu pozostaje przy tym brak winy danego podmiotu w spowodowaniu szkody w środowisku tj. okoliczności przyczynienia się do kolizji drogowej.

Jednocześnie organ przyznał, że kierowca skarżącego podjął działania mające na celu zmniejszenie wycieku oleju do środowiska, a zachowanie to wypełniło przesłanki działań zapobiegawczych z art. 9 Uzsś, niemniej wskazał, że pomimo podjęcia działań zapobiegawczych doszło do szkody w środowisku w powierzchni ziemi.

Skargę na decyzję GDOŚ złożył J.P. Zarzucił jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 pkt 11 Uzsś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ww. ustawy bezpośrednio spowodowana przez skarżącego;

2. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 Uzsś poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jedynie skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska i odpowiedzialnym w niniejszej sprawie;

3. art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 23 Uzsś poprzez przyjęcie, że stanowią one podstawę odpowiedzialności skarżącego i obciążenia go kosztami usunięcia skutków wypadku drogowego;

4. art. 27 Uzsś poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia ustalenie sprawcy wypadku drogowego oraz rodzaju jego działalności na terytorium Rzeczypospolitej oraz Litwy;

5. art. 3 pkt 20 lit. b i c w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej uPoś) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego w niniejszej sprawie za skutki usunięcia wypadku drogowego;

6. przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (RE ACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.Urz. Unii Europejskiej seria L nr 396 z 30 grudnia 2006 roku oraz seria L nr 136 z 29 maja 2007 r.) poprzez nieustalenie stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia.

Zarzucił skarżący również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 6 i 8 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 11 w zw. z art. 12 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 w zw. z art. 81 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie obu ww. decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja RDOŚ w Warszawie, której nieważność stwierdzono nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Niemniej wszystkie decyzje wydawane w sprawie były doręczane skarżącemu i przez to w znaczeniu formalnym uzyskał on status strony postępowania (tzw. formalny status strony). Nie ma on jednak prawa do kwestionowania merytorycznych rozstrzygnięć organu, swoje prawa wywodzi bowiem jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie z samej jej treści. Okoliczność, że negując w decyzji zasadność odpowiedzialności finansowej podmiotu litewskiego organ w jej uzasadnieniu wskazał na odpowiedzialność skarżącego – zdaniem tegoż sądu − nie przesądza jeszcze o interesie prawnym skarżącego, kreuje natomiast po jego stronie interes faktyczny. Negując interes prawny skarżącego sąd I instancji dodatkowo wskazał na treść art. 23 ust. 3 Uzsś. Ewentualne roszczenia wobec skarżącego uległy już przedawnieniu, tym bardziej zatem skarżący nie ma interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie "odwoławcze" wywołane wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GDOŚ winno zostać umorzone.

Ponadto, w ocenie sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera treści wewnętrznie sprzeczne, a w konsekwencji nie spełnia ustawowych wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Z jednej strony organ wskazuje na brak odpowiedzialności sprawcy wypadku ze wskazaniem na odpowiedzialność skarżącego na zasadzie ryzyka w trybie art. 16 Uzsś; z drugiej zaś strony jako podstawę prawną działań podjętych przez Starostę Płońskiego (a nie Wojewodę Mazowieckiego) organ przywołuje przepisy ustawy o odpadach (a nie przepisy Uzsś). W sprawie nie wyjaśniono przy tym kwestii przejęcia spornego długu przez wojewodę.

Skargą kasacyjną GDOŚ zaskarżono ww. wyrok w zakresie, w jakim sąd I instancji dokonał merytorycznej kontroli decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. (stwierdzającej nieważność decyzji I organu) ze skargi podmiotu, który nie był stroną w postępowaniu administracyjnym.

Powyższemu wyrokowi sądu i instancji organ zarzuca:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa), poprzez:

- nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., albo też niezastosowanie art. 134 K.p.a. w zakresie, w jakim sąd I instancji ze skargi podmiotu nie legitymowanego (nie będącego stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.) do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał uchylenia oraz merytorycznej kontroli decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r., co stanowiło naruszenie zasady dyspozycyjności, określonej w art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którą wyłącznie od woli strony postępowania administracyjnego zależy bieg dalszego postępowania, także sądowoadministracyjnego, a tym samym sąd I instancji winien ograniczyć się do uchylenia decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2013 r., gdyż była ona wadliwa z uwagi na merytoryczne rozpatrzenie sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podmiotu nie będącego stroną postępowania, tym samym sąd I instancji naruszył ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez dokonanie merytorycznej kontroli decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r., pomimo, że skargę złożył podmiot nie legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem GDOŚ nie miał prawa rozpatrzyć go merytorycznie i nie mógł naruszyć przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., tym samym sąd I instancji w tym zakresie naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa, gdyż w tym zakresie powinien był skargę oddalić;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie oceny, że organ odwoławczy naruszył ww. przepisy postępowania, pomimo, że zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany przez GDOŚ, a tym samym sąd I instancji nie miał prawa przejść do merytorycznej kontroli decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. i w tym zakresie miał obowiązek skargę oddalić ze względu na brak legitymacji skargowej w tym zakresie przez J. P. – "[...]", stosownie do art. 151 Ppsa, tym samym naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 28 K.p.a. i tym samym GDOŚ powinien umorzyć postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz jednocześnie uchyleniu oraz dokonaniu merytorycznej kontroli decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r., co spowodowało, że GDOŚ nie może w takiej sytuacji zastosować się do oceny prawnej sądu I instancji i umorzyć postępowania odwoławczego, gdyż przestał istnieć jego przedmiot kontroli oraz rozpatrzenia sprawy (ww. decyzja GDOŚ), tym samym naruszył także art. 151 Ppsa, gdyż w takiej sytuacji powinien był skargę oddalić w zakresie merytorycznych zarzutów strony skarżącej;

d) art. 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wniesienia skargi Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej "Pusa"), oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez uwzględnienie skargi podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym nie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem w zakresie jaki nie wynikał z jego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji na podstawie art. 50 § 1 Ppsa, gdyż nie mógł także wyczerpać środków do zaskarżenia tej decyzji w zakresie merytorycznym na drodze administracyjnej, stosownie do art. 52 § 1 Ppsa.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ nie prowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie legitymacji skarżącego podmiotu (firmy J. P. − "[...]"). Tym samym – w ocenie organu – za prawidłowe stanowisko należałoby uznać stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie jak wskazał sąd I instancji umorzenie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi J. P. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione, w szczególności motywy podjętego wyroku pozwalają na dokonanie kontroli kasacyjnej. Podniesiono dalej, że J. P. przysługiwał status strony postępowania, skoro doręczano mu pisma przez GDOŚ w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem nieważnościowym, którym objęto decyzję RDOŚ w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna oparta jest na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi IV SA/Wa 2890/13 postawić nie można.

Nieprawidłowo sformułowano zarzut kasacyjny w pkt 1) skargi kasacyjnej, podnosząc uchybienie przepisowi art. 138 § 3 K.p.a. jako naruszenie przepisu prawa materialnego. Po pierwsze przepis powyższy nie ma charakteru materialnoprawnego, stanowiąc wyłącznie o formie rozstrzygania przez organ odwoławczy w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Cyt. przepis ogranicza się wyłącznie do wskazania jednej z form zakończenia postępowania odwoławczego, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "umarza postępowanie odwoławcze". WSA w Warszawie nie stosował ponadto przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ograniczając się do wskazania, iż w takiej formie powinno zostać zakończono postępowanie odwoławcze w przypadku stwierdzenia, że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot do tego nie legitymowany.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku, koncentrując się na wadliwym skonstruowaniu wyroku przez sąd wojewódzki i uchybieniem przez to przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z naruszeniem enumeratywnie wskazanych przepisów K.p.a. oraz naruszeniem art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 184 Konstytucji RP, a to poprzez uwzględnienie skargi podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym nie powinno przysługiwać prawo strony, zatem nie mógł on być uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w Warszawie. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny trafności rozpoznania przez WSA w Warszawie skargi J. P. oraz dopuszczalności wniesienia przezeń środka odwoławczego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Pusa oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie skargi J. P. Ze wskazanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów wynika jedynie to, co jest przedmiotem działania sądów administracyjnych (kontrola działalności administracji publicznej) – rozpoznawanie spraw sądowoadministracyjnych oraz kryterium sądowej kontroli (zgodność z prawem). Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 2 Pusa oraz art. 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w jej pkt 2) d).

Istota sprawy sprowadza się do trafności zapadłego wyroku, w którym – i tu skarżący kasacyjnie organ zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku – przyjęto, że J. P. – "[...]", nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była decyzja RDOŚ w Warszawie nakładająca na firmę [...] obowiązek pokrycia kosztów działań naprawczych – sprowadzającego się do objęcia kontrolą sądu a quo, także decyzji wydanej przez GDOŚ w I instancji. Nie ulega wątpliwości, że RDOŚ w Warszawie nakładając na firmę [...] obowiązek pokrycia kosztów działań naprawczych, nie rozstrzygał o prawach czy obowiązkach J. P. Z powyższej decyzji wynika ponadto, iż doręczono ją J. P. wyłącznie "do wiadomości", co sugerowałoby, że RDOŚ w Warszawie nie traktował J. P. − "[...]" za stronę swego postępowania. GDOŚ wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji powiadamiał o tym skarżącego i doręczał mu decyzję wydaną w I instancji, następnie rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., a w konsekwencji doręczył mu także decyzję odwoławczą z dnia [...] października 2013 r. We wniesionej skardze kasacyjnej GDOŚ odstępuje zatem od tego, że faktycznie traktował J. P. w prowadzonym przez siebie postępowaniu nieważnościowym jako stronę. Z tym stwierdzeniem akurat sąd wojewódzki generalnie się zgodził. Trafnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznano w kwestionowanym wyroku, że źródłowa decyzja RDOŚ w Warszawie nie nakładała na J. P. żadnych obowiązków, ani nie udzielała mu jakichkolwiek uprawnień. Nie był zatem stroną postępowania zakończonego decyzją RDOŚ w Warszawie, co znalazło wyraz formalny w tzw. rozdzielniku do tej decyzji, w którym wskazano, iż otrzymał tę decyzję wyłącznie do wiadomości. Tym samym nie mógł być także stroną postępowania nieważnościowego, którym objęto powyższą decyzję RDOŚ. Nietrafnie w okolicznościach sprawy pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na skargę wywodzi, iż stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w Warszawie wywarło wpływ na sferę praw i obowiązków jego mocodawcy. To, że z obrotu prawnego usunięto decyzję zobowiązującą firmę litewską do pokrycia kosztów działań naprawczych – abstrahując od prawidłowości takiego działania – nie zmieniło sytuacji prawnej J. P. Błędnie zatem postąpił GDOŚ doręczając skarżącemu decyzję wydaną w I instancji, a następnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 Uzsś organ ochrony środowiska żądanie zwrotu poniesionych przez siebie kosztów przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych kieruje wobec "podmiotu korzystającego ze środowiska", wydając decyzję na podstawie art. 23 ust. 4 cyt. ustawy, w której określa obowiązek poniesienia kosztów, ich wysokość oraz sposób uiszczenia. Definicję tego pojęcia zawiera przepis art. 6 pkt 9 Uzsś, jest nim "podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku". Wedle art. 22 ust. 1 Uzsś regułą jest, że koszty prowadzenia działań naprawczych ponosi podmiot korzystający ze środowiska, z tym, że podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi kosztów działań naprawczych, jeżeli wykaże, że szkoda w środowisku została spowodowana m. in. przez inny podmiot (por. art. 22 ust. 2 pkt 1 Uzsś). Za taki podmiot GDOŚ nie uznaje firmy litewskiej [...], co było zasadniczym powodem przyjęcia, że źródłowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższych okoliczności, skoro źródłowa decyzja RDOŚ w Warszawie nie dotyczyła interesu prawnego J. P., a stwierdzenie nieważności tej decyzji także nie powodowało obowiązku lub utraty uprawnień skarżącego, to nie był on legitymowany do wniesienia środka zaskarżenia w myśl art. 127 § 3 K.p.a. To stwierdzenie sądu wojewódzkiego aprobuje skarżący kasacyjnie organ. J. P. nie zaskarżył jednak wyroku WSA w Warszawie, w którym stanowisko to zaprezentowano, natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzi, że ma interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, przy czym jako źródło tego interesu faktycznego wskazuje na potrzebę uzyskania decyzji o odpowiedzialności sprawcy wypadku drogowego. Ma to także znaczenie dla "wzmocnienia pozycji [...] w sporze przeciwko ubezpieczycielowi". Te okoliczności nie mogą jednak podważyć ustaleń sądu a quo odnośnie adresata decyzji podejmowanej w trybie art. 23 ust. 4 w zw. z ust. 1 Uzsś.

W tych okolicznościach, skoro sąd wojewódzki uznał, że zaskarżoną decyzję wydano na skutek rozpoznania środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego przez podmiot nieuprawniony, naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmując kontrolą także decyzję GDOŚ wydaną w I instancji. Tylko ten zarzut skargi kasacyjnej uznać wypadnie za trafny.

Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, przeto działając na podstawie art. 188 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję, skoro wydano ją z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28, 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie GDOŚ rozpozna wniosek J. P. – "[...]" uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku.

Biorąc pod uwagę stanowisko organu prezentowane w zaskarżonej decyzji uznać należało, że zachodzi uzasadniony przypadek po myśli art. 206 Ppsa nakazujący odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania sądowego za I instancję orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.