Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i R. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]. Z tym postanowieniem nie zgodzili się E. i R. G., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], nakazującą E. G. i R. G. rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr ewid. [...] (na granicy z działką nr ewid. [...]) przy ul. [...] w C., wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 570/17, oddalił skargę R. G. na decyzję L. WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1370/18, oddalił skargę kasacyjną R. G. od wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2018 r.

Stosownie do art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 205/14, art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest przesłanka podmiotowa, która zachodzi wtedy, gdy żądanie składa podmiot, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Natomiast przez przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte rozumie się także przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania strony. Taką przeszkodą, przy żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydany uprzednio wyrok sądu dotyczący decyzji objętej wnioskiem.

Brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby oraz z faktu, że sąd administracyjny, niezależnie od treści skargi, ma obowiązek zbadania z urzędu wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2084/13).

Organ wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest niedopuszczalne, bowiem okoliczności prawne i faktyczne będące przedmiotem takiego postępowania zostały rozważone przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 stycznia 2018 r. oraz przez NSA w wyroku z dnia 3 marca 2021 r., a GINB jest tymi wyrokami związany. Skarżący nie wskazali żadnych okoliczności, które mogłyby z przyczyn obiektywnych znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej dokonanej ww. wyrokami.

W postanowieniu GINB z dnia [...] listopada 2021 r. przytoczono, jak WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 stycznia 2018 r., a NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2021 r., odniosły się do podniesionych przez skarżących zarzutów, dotyczących głównie właściwego stosowania przepisów prawa, ponownie zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Państwo E. i R. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowali wydanie postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2021 r., wskazując, że "Właściwą formą jest tu decyzja administracyjna". Wbrew twierdzeniom skarżących, wydanie postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem organu, nie można uznać za zasadny podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego tego, że "Organ wydający skarżone postępowanie nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia żadnej przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalnym". W postanowieniu GINB z dnia [...] listopada 2021 r. wskazano bowiem, że "Z sytuacją unormowaną w art. 61 a § 1 k.p.a. in fine mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem z uwagi na wyrok w Lublinie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.".

Wbrew zarzutom skarżących, w postanowieniu GINB z dnia [...] listopada 2021 r., zawarto również prawidłowe pouczenie.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. G. i R. G., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...],

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej w skarżonym postanowieniu;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej;

2. w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...],

- art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej;

- art. 107 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok sygn. akt. II SA/Lu 570/17 z dnia 4 stycznia 2018 r.) w postępowaniu skargowym objął kontrolą prawidłowość powołania podstawy prawnej w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bądź o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień wydanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r. dotknięte jest wadą z racji naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., gdyż w podstawie tego postanowienia (pkt 1 na str. 1) powołano art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten nie znajduje zastosowania do orzeczeń o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na to, że zarówno orzeczenie, jak i uzasadnienie skarżonego postanowienia nie koresponduje z żadną normą prawną wyszczególnioną w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do innej materii prawnej. Już sam fakt powołania podstawy prawnej w sposób ogólnikowy (bez wskazania konkretnej normy prawnej) czyni skarżone postanowienie wadliwym z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Na stronie 2 (w.23-26) tego postanowienia zapisano: "Skoro więc WSA w Lublinie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę Pana R. G. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., to stwierdzić należy, że sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego". Twierdzenie to jest twierdzeniem hipotetycznym i nie może stanowić dowodu w sprawie.

Faktem natomiast jest, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 570/17 z 4 stycznia 2018 r. zabrakło porównania daty wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, tj. 3.01.2017 r. (dowód: pismo znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. C. z dn. 3.01.2017 r.) z regulacją prawną zapisaną w art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., którego brzmienie jest następujące: art. 103 ust. 2: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne". Z powyższej regulacji prawnej wynika wprost, że art. 48 powyższej ustawy nie ma zastosowania do spraw, co do których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy. Nie oznacza to jednak, że art. 48 nie znajduje zastosowania w sprawie objętej decyzjami organu I i II instancji. Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. weszła w życie dnia 1.01.1995 r., postępowanie administracyjne w sprawie objętej skarżonymi decyzjami organu I i II wszczęte zostało 3.01.2017 r., tj. w okresie obowiązującej powyższej ustawy. Stąd art. 48 tej ustawy znajduje zastosowanie w sprawie objętej skarżonymi decyzjami organu I i II instancji.

We wniosku z dnia 1 października 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji str. 2 (w. 18-19) i str. 3 (w. 1-14) wskazano na błędne powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawa Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229), bowiem znajduje tu zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Do zarzutu tego organ wydający skarżone postanowienie (jak w punkcie 1) nie odniósł się. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., utrzymane zostało w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2021 r.

W odwołaniu z dnia 27 listopada 2021 r. od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. zaskarżono również decyzję organu I instancji (str. 1 pkt 2 b). Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie został rozpatrzony.

Na stronie 3. uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. zapisano: "Z sytuacją unormowaną w art. 61 a§ 1 KPA in fine mamy do czynienia w niniejszej sprawie albowiem z uwagi na wyrok (Sądu) w Lublinie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 roku". Wyrok WSA w Lublinie sygn. akt lI SA/Lu/570/17 z dnia 4 stycznia 2018 jest dowodem w sprawie, ale nie ze względu na to, że WSA oddalił skargę małżeństwa E. i R. G., a ze względu na brak porównania daty wszczęcia postępowania objętego decyzjami organu I i II instancji, tj. [...].01.2017 r. z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w uzasadnieniu powyższego wyroku Sądu, co stanowi niekwestionowaną przesłankę do wzruszenia decyzji organu I i II instancji. Uchybienie to stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Jest także naruszeniem art. 7 k.p.a.

Skarżący wskazali na istniejące różnice między wyrokiem NSA z dnia 10 października 2012 r. przywołanym w uzasadnieniu postanowienia GINB z dnia [...] listopada 2021 r. (str. 2 w. 43) a wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2018 r., a mianowicie: W uzasadnieniu faktycznym wyroku NSA (str.3/5 Lex nr 1234059) zapisano: "Należy przy tym podkreślić, że skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że postanowienie o nałożeniu kary miałoby być wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem obiekt bezpodstawnie, zdaniem skarżącego, organ zaliczył do XVIII kategorii obiektów budowlanych zamiast do II kategorii. Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dn. 15.02.2007 r. wskazuje, że sąd ocenił w/w kwestię."

Natomiast w sprawie objętej decyzjami organu I i II instancji na stronie 1 niniejszej skargi, skarżący nie kwestionowali podstawy prawnej decyzji organu I i II instancji. Również w postępowaniu skargowym kwestia ta nie została podniesiona. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 4.01.2018 brak jest jakichkolwiek oznak, by Sąd zajmował się badaniem prawidłowości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U z 1974 r. nr 38 poz. 229) w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, jak i badaniem prawidłowości zastosowania art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290) w podstawie prawnej decyzji organu II instancji.

Reasumując, nie ma żadnej pewności, co do tego, że WSA w Lublinie w postępowaniu skargowym prowadzonym z wniosku małżeństwa E. i R. G. objął kontrolą prawidłowość zastosowania przepisów w podstawie prawnej decyzji organów I i II instancji. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę przedmiotową do wydania decyzji (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organów I i II instancji. Skarżone decyzje organów I i II instancji stanowią również pogwałcenie art. 7 Konstytucji RP i jako takie winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2022 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2016 r., II SA/Po 19/16, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że "W rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej winien ustalić wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Skarżący wskazali, że powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzje organów odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, nie ze względu na uprzednio wydany wyrok Sądu oddalający skargę, lecz ze względu na niedopełnienie przez organy obowiązków, o których mowa w uzasadnieniu ww. wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił przyczyną przedmiotową, bowiem odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z "innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te w przepisach prawa nie zostały skonkretyzowane. W doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w pojęciu tym mieszczą się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo wskazuje się przypadki, gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką przeszkodą jest również dokonanie uprzedniej kontroli przez sąd administracyjny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i oddalenie przez sąd skargi.

W tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż L. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] marca 2017 r. nakazującą E. G. i R. G. rozbiórkę wiatrołapu zlokalizowanego w północno-wschodniej części działki nr ewid. [...] (na granicy z działką nr ewid. [...]) przy ul. [...] w C., wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 570/17 - oddalił skargę R. G. na decyzję L. WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1370/18 - oddalił skargę kasacyjną R. G. od wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2018 r.

Prawidłowo uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w związku z tym, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności niedopuszczalnym. W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Przepis art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r., a obecnie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i takie postanowienie zostało wydane w tej sprawie. Skarżący nie wskazali żadnych przesłanek nieważności decyzji, które nie byłyby przedmiotem oceny sądów administracyjnych w orzeczeniach wydanych w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż nie są zasadne zarzuty podniesione w stosunku do postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., tj. zarzuty naruszenia przez organ art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej w skarżonym postanowieniu oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej. Skarżący podnieśli, że w podstawie prawnej tego postanowienia organ powołał art. 156 § 1 k.p.a., który nie znajduje zastosowania do orzeczeń o odmowie wszczęcia postępowania. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż w postanowieniu z dnia [...] listopada 2021 r. organ powołał podstawę prawną, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Powołanie łącznie z art. 61a § 1 również art. 156 k.p.a. oznacza jedynie, że organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji i nie stanowi to naruszenia prawa.

W odniesieniu do postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący również zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej oraz art. 107 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok sygn. akt. II SA/Lu 570/17 z dnia 4 stycznia 2018 r.) w postępowaniu skargowym objął kontrolą prawidłowość powołania podstawy prawnej w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] marca 2017 r. oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie skarżących, podstawą prawną tych decyzji powinien być art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i w tej sprawie błędnie zastosowano art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ta kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych nie była kwestionowana przez skarżących w postępowaniu sądowym, a Sądy orzekające w tej sprawie nie zajmowały się badaniem podstaw prawnych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] marca 2017 r. (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. (art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). W ocenie skarżących, wyrok WSA w Lublinie we wskazanym zakresie jest dowodem w tej sprawie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uwzględniając tego dowodu naruszył art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu, wskazane zarzuty nie są zasadne. Podstawy prawne decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] marca 2017 r. oraz L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych we wskazanych orzeczeniach, niezależnie od podniesionych przez skarżących zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W wyroku z dnia 4 stycznia 2018 r., II SA/Lu 570/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że "prawidłowo również organy nadzoru budowlanego przyjęły, że materialnoprawną podstawę podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). (...) W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W wyroku z dnia 3 marca 2021 r., II OSK 1370/18 Naczelny Sąd Administracyjny również nie zakwestionował podstawy prawnej wydanej decyzji rozbiórkowej i stwierdził, że "prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.". Podniesione w skardze zarzuty stanowią więc polemikę z prawomocnymi wyrokami Sądów wydanymi w tej sprawie, a kwestionowanie podstawy prawnej wskazanych decyzji nie jest obecnie dopuszczalne.

Odnosząc się do powołanego przez skarżących w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2016 r., II SA/Po 19/16, stwierdzić należy, iż pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu w całości potwierdza pogląd prezentowany przez organy orzekające w tej sprawie. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił decyzje organu, który merytorycznie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że "Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji (...) pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 kpa. W takiej sytuacji organ winien, zgodnie z art. 61 a § 1 kpa wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji (...)".

W związku z tym, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter formalnoprawny, organ nie miał obowiązku odnoszenia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a zaskarżone postanowienie nie narusza w tym zakresie art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.