Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 966/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 3 zd. 1, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 pkt 1 lit. f
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant pomocnik sekretarza Agata Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 270/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi S. H., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz S. H., spadkobiercy uprzedniego właściciela – R. C. L. H., części nieruchomości położonych w Ł. przy zbiegu ulic A

i B o numerach wskazanych w decyzji i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części orzekającej o odmowie zwrotu części działek.

Sąd wyjaśnił, że pismem z dnia [...] S. H. wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w Ł. pomiędzy ul. B i ul. A, wywłaszczonych decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...]. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138).

Według ustaleń Wojewody [...] pismem z dnia 3 grudnia 1949 r. Zarząd Miejski

w Ł. Wydział Gospodarczy wystąpił do Biura Prezydialnego z wnioskiem o powzięcie przez Prezydium Zarządu Miejskiego uchwały o zwrócenie się do Rady Państwa w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie spornych nieruchomości. Z treści pisma wynika, że nieruchomość R. C. L. H. została zajęta w roku 1942 przez okupacyjne władze Gminy z przeznaczeniem na szkółki drzewne. Następnie,

w lutym 1945 r. władze miejskie, zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te przeznaczyły również na szkółki drzewne

i zagospodarowały je z funduszów Gminy. Młode drzewka wyhodowane na tych nieruchomościach były sadzone przy drogach publicznych, na placach publicznych,

w parkach publicznych i zieleńcach. Z treści pism wynika jednocześnie, że dochody

i wydatki związane z hodowlą drzewek zabudżetowane były w Wydziale Plantacji Zarządu Miejskiego. Analiza uchwały nr 124/49 Miejskiej Rady Narodowej, którą zwrócono się do Rady Państwa o zatwierdzenie wniosku Zarządu Miejskiego w Ł. odnośnie nieruchomości i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...], prowadziła - w ocenie organu II instancji - do wniosku, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach. W tym stanie rzeczy nie można - w przekonaniu Wojewody - mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd badając legalność rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego i stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ uchylił się od rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Uzasadniając wyrok Sąd zwrócił uwagę, że z orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, iż sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele użyteczności publicznej, a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), choć konkretny cel wywłaszczenia nie został w nim wskazany. Sąd podkreślił, iż brak w decyzji wywłaszczeniowej precyzyjnie wskazanego celu wywłaszczenia, który według organu orzekającego

o wywłaszczeniu mieścił się pod pojęciem celu użyteczności publicznej, nie oznacza, iż konkretny cel wywłaszczenia nie musi zostać ustalony w oparciu o inny, niż decyzja wywłaszczeniowa, materiał dowodowy. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że sporne nieruchomości zostały zajęte przez władze okupacyjne na szkółkę drzew i do roku 1945 najpewniej taki sposób użytkowania był kontynuowany, to brak jest oczywistych danych o nieruchomości w dacie wywłaszczenia i po.

Dla oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie decyduje sposób wykorzystywania nieruchomości, który doprowadził do jej wywłaszczenia, ale wykorzystywanie nieruchomości już po wywłaszczeniu. W przypadku stwierdzenia, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej odpowiada dotychczasowemu sposobowi korzystania z nieruchomości, lecz nie odpowiada sposobowi wykorzystania działek już po wydaniu decyzji, a nawet w dacie jej wydania, rozważenia wymaga bowiem dopuszczalność zwrotu takiej nieruchomości.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu jego zadaniem nie jest ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej.

Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy badając ponownie sprawę winien poczynić działania zmierzające do ustalenia sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, z wykorzystaniem wszystkich możliwych środków dowodowych, w szczególności zeznań ewentualnych świadków, czy opinii biegłych. Z samego tylko faktu, że w początkach XXI wieku teren nieruchomości porośnięty jest samosiejkami i trawą (bez ustalenia choćby, jaki może być wiek drzew), nie sposób - w ocenie Sądu - wyprowadzić jednoznacznego wniosku, jak to uczynił organ I instancji, że w latach 50 – tych czy 60 - tych ubiegłego wieku nie funkcjonowała tam szkółka leśna.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w świetle brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na aprobatę pogląd zaprezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wobec wskazanych dokumentów i decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia obecny stan zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można bowiem wykluczyć, że ocena aktualnego stanu nieruchomości dokonana przez osobę, która legitymuje się odpowiednią wiedzą specjalistyczną, pomoże w odtworzeniu losów nieruchomości. Stąd istotnym dowodem w sprawie może okazać się uzyskanie opinii biegłych. Nie bez znaczenia pozostaje również ustalenie, czy dochody i wydatki związane z istniejącą szkółką drzew uwzględniane były po dacie wywłaszczenia

w księgowości władz miejskich, jak to czyniono przed wywłaszczeniem. Natomiast,

w ocenie Sądu, o wykorzystywaniu nieruchomości na cele wywłaszczenia nie może świadczyć sam tylko fakt pozostawania w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego, co nie jest to równoznaczne z faktycznym użytkowaniem nieruchomości przez ten podmiot, pozostający zresztą w likwidacji.

Wspomniany wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. sygn. I OSK 1670/09 oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...].

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy zbiegu ul. A i ul. B, o numerach wskazanych w decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji S. H. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny,

w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez żadnego odniesienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów organ uznał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej.

Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 §1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwości zwrotu nieruchomości oraz poprzez błędne przyjęcie, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym.

Zdaniem skarżącego, wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej", narzucone redakcją art. 2 dekretu, wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów - działalności szkółkarskiej - produkcji sadzonek roślinnych. W świetle podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej przy zbiegu ulic A i B bądź ewentualnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.

z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n."- i wywiódł, że sporne nieruchomości wywłaszczono orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] na podstawie przywołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. Nr 20, poz. 138). Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano między innymi przepisy art. 1 i 2 dekretu. Zatem dla oceny zbędności nieruchomości, determinującej dokonanie zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, konieczne było ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość został wywłaszczona.

Odwołując się do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji odnalazł sprawozdanie wydane w dniu [...] z przebiegu i zakończenia likwidacji [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Ł., z którego wynika, że produkcja dotycząca materiału szkółkarskiego drzew, krzewów i kwiatów była prowadzona do okresu likwidacji Przedsiębiorstwa. W sprawozdaniu na stronie 15 znajduje się rys historyczny Przedsiębiorstwa, potwierdzający że: [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w Ł. (przedsiębiorstwo miejskie) powołane zostało [...] uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w oparciu o uchwałę Prezydium Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia [...]. W 1951 r. na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...], nastąpiła zmiana statusu z Miejskiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Ł., ul. C [...] na Przedsiębiorstwo Państwowe. Od [...] nastąpiła zmiana nazwy Przedsiębiorstwa Państwowego na Zarząd Zieleni Miejskiej w Ł., ul. C [...].

Z analizy przedmiotowego sprawozdania wynika ponadto, iż [...] Przedsiębiorstwo postawione zostało w stan likwidacji na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...]. Likwidacja Przedsiębiorstwa zakończona została na podstawie bilansu zamknięcia na dzień 10 października 1998 r. Majątek powstały po likwidacji Przedsiębiorstwa przejęty został przez Gminę Ł. - Wydział Gospodarowania Majątkiem. Z dokumentacji dotyczącej likwidacji [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego wynika, iż w okresie od 21 stycznia 1992 r. do 31 lipca 1992 r. przychody przedsiębiorstwa wynikały między innymi z produkcji kwiaciarskiej (przychody: 58 701 500), produkcji szkółkarskiej (przychody 111 427 000), natomiast koszty produkcji szkółkarskiej wynosiły: 352 858 200 zł. Wartość materiału szkółkarskiego na dzień 21 stycznia 1992 r. wynosiła 307 722 400 zł, natomiast na dzień 30 października 1992 r. wynosiła 111 427 000 zł.

Następnie Wojewoda stwierdził, że Starosta w toku postępowania uzyskał od pełnomocnika Prezydenta Miasta Ł. informacje na temat osób, które pracowały

w [...] Przedsiębiorstwie Ogrodniczym, i które można - w opinii organu - uznać za świadków, gdyż legitymują się one właściwą wiedzą w zakresie odtworzenia losów nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia oraz w zakresie produkcji szkółkarskiej.

W celu ustalenia, w jaki sposób nieruchomość została wykorzystana po wywłaszczeniu przeprowadzono dowód z zeznań świadków - pracowników [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Ł.: J. W., J. W., H. P., J. K. – F., M. B., L. T., S. C. i J. K., którzy potwierdzili, że na spornych nieruchomościach była prowadzona szkółka drzew.

W dniu 31 sierpnia 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości

i ustalił, że nieruchomość jest obecnie niezagospodarowana. Teren działki nr 3/252 jest zarośnięty, zachwaszczony. Na działce rosną liczne drzewa: brzozy, wierzby, świerki, akacje, modrzew i klon. Działka nr 3/250 jest zarośnięta drzewami wierzby, a z drugiej strony znajduje się wewnętrzna piaszczysta droga oraz pozostałości ogródków działkowych. W trakcie oględzin przy udziale stron postępowania przeprowadzone zostały rozmowy z przypadkowo spotkanymi użytkownikami ogródków działkowych – K. M. i J. K., którzy potwierdzili istnienie na tym terenie w latach 1970-1993 szkółki drzew. W toku oględzin ustalono ponadto, że na pozostałym terenie, tj. na działce nr 3/248 znajduje się rzeka S., teren wokół rzeki porośnięty trawą, zadbany i użytkowany publicznie. Natomiast działka nr 3/165 - od strony ulicy B jest ogrodzona siatką na słupkach murowanych - są to pozostałości starego ogrodzenia. Teren działki jest zarośnięty, na działce znajdują się liczne drzewa.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi w niniejszej sprawie istotna jest jedynie zgodność wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu I instancji i stwierdził, że z przedstawionych logicznych

i spójnych zeznań poszczególnych świadków wynika, iż po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, tj. po [...],[...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze na terenie objętym postępowaniem prowadziło działalność polegającą na hodowli drzew, krzewów, zieleni ozdobnej. W tym okresie istniał [...] Zakład Szkółkarski przy ul. D [...]. W Zakładzie Szkółkarskim przy ul. D od 1958 r. do 1961 r. było zatrudnionych ok. 50 pracowników. [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnictwa istniało do 1992 r., produkcja w tym okresie trwała bez przerwy.

Następnie funkcjonowało [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w likwidacji. Osoby, które zaczynały pracę w Przedsiębiorstwie w latach 1958-1966, wskazały, że już

w dacie podejmowania zatrudnienia w szkółce hodowano rośliny, drzewa będące

w różnej fazie wzrostu. Już wtedy produkcja szkółkarska była na wysokim poziomie

i była bardzo zaawansowana. Wyhodowany materiał roślinny wykorzystywany był do zagospodarowania i urządzenia zieleni na terenie miasta Ł., całej Polski, a także za granicą - Szwecja.

W ocenie Wojewody, uwzględniając okres potrzebny do wyhodowania drzew, zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego przyjąć należy, że nieruchomości były wykorzystywane jako szkółka drzew także przed przywołanym okresem obejmującym początki zatrudnienie przesłuchanych świadków. Według organu odwoławczego także Monografia [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego wydana w [...] wskazuje na intensywny rozwój produkcji drzew i krzewów w szkółkach przy ul. D (str. 25).

Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości do hodowli drzew potwierdziły także osoby spotkane podczas oględzin.

Zdaniem Wojewody również archiwalne wypisy z ewidencji gruntów, dowodzą, że działki nr 3/165, 3/164, 3/161 (obecnie działka nr 3/250 i 3/252) znajdowały się we władaniu [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w likwidacji. Ponadto

z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu - sprawozdania likwidacji [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego wynika, że w Zarządzie [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w likwidacji znajdowały się m.in. obiekty zlokalizowane w Ł. przy ul. D [...].

W piśmie z dnia [...] skierowanym do Urzędu Rejonowego w Ł. wskazano, że nieruchomość położona przy ul. A - B od chwili wywłaszczenia "(...) znajdowała się w użytkowaniu [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego z przeznaczeniem na szkółki roślin ozdobnych, wykorzystywanych następnie do sadzenia na terenie miasta Ł. Od roku 1984 na części terenu urządzono ogrody działkowe dla pracowników [...] P. Ogrodniczego (...)."

Konkludując, Wojewoda podkreślił, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość po wywłaszczeniu była wykorzystywana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia, stąd nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji zasadne było wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. H., reprezentowany przez adwokata S. R., wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty:

1. istotnego naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej

i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez żadnego odniesienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów organ uznał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 § 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwości zwrotu nieruchomości oraz poprzez błędne przyjęcie, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym, w sytuacji gdy działalność ta nie spełnia przesłanek działalności o charakterze użyteczności publicznej - która miała być celem wywłaszczenia.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W dniu [...] wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestnika postępowania Gminy Miasto Ł., w którym uczestnik wniósł o oddalenie skargi, popierając tym samym argumentację Wojewody [...] o braku podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę i pełnomocnik organu, który wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] o odmowie zwrotu na rzecz S. H. nieruchomości położonej w Ł. przy zbiegu ul. A i ul. B.

Rozstrzygnięcie poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu zostało wydane w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego

w następstwie uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 270/09 decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z przywołanego wyżej orzeczenia Sądu.

Obowiązkiem Sądu w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji była natomiast ocena, czy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ orzekający uwzględnił wytyczne wynikające z uprzednio wydanego orzeczenia sądu administracyjnego.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym trybie.

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego przyjmuje się, że ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych

i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (vide: wyrok z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 670/11 – Lex nr 1145122).

Sąd oceniając w tym kontekście rozstrzygnięcie Wojewody [...] stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego, a zwłaszcza do stwierdzenia jego nieważności.

Zdaniem składu orzekającego, organy orzekające w sprawie zgodnie z wytycznymi tutejszego Sądu uzupełniły wcześniejszy materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo ustaliły sposób wykorzystania nieruchomości po jej wywłaszczeniu, dochodząc tym samym do słusznego wniosku, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia, wobec czego brak jest podstaw do zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonych nieruchomości.

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych unormowana została w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.g.n.".

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja

o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że dla oceny zbędności nieruchomości, warunkującej dokonanie zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, konieczne jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona.

Nieruchomości, objęte wnioskiem S. H. o ich zwrot, położone na obszarze dawnego folwarku M. zostały wywłaszczone na cele użyteczności publicznej na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej podjętej w oparciu

o przepisy art. 1 i 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), przywoływanego dalej w tekście jako "dekret z 1948 r."

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja

1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

W myśl art. 2 dekretu z 1948 r. wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe

i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej;

były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Analiza przywołanych przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. prowadzi do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne, miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r., zaś późniejszy stan prawny i faktyczny nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu może mieć znaczenie jedynie dla ustalenia, czy nieruchomość w dniu 16 kwietnia 1948 r. (a więc w dacie wejścia w życie dekretu) "znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych" i jest "nadal użytkowana" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu.

Według Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07, OTK-A 2008/10/175) z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony - dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone

w decyzji wywłaszczeniowej.

Analiza treści orzeczenia wywłaszczeniowego, na co zwrócił już uprzednio uwagę WSA w wyroku z dnia 3 września 2009 r., dowodzi, że pomimo tego, iż konkretny cel wywłaszczenia nie został w nim określony, to jednak wywłaszczenia dokonano na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f dekretu.

W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 218/11 (Lex nr 1113264) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cele podane w art. 2 pkt 1 lit. a-e cyt. dekretu zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie ich treść i zakres nie nasuwa wątpliwości. Z tytułu dekretu wynika, że wszystkie one są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej. To jednak w art. 2 pkt 1 lit. f wpisano, że chodzi tu o zajęcie nieruchomości "na cele użyteczności publicznej", przy czym zauważyć należy, iż nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo, że wszystkie cele określone pod literami a-e, jak powyżej wskazano, są przez dekret traktowane jako cele użyteczności publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e.

Słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco.

Tożsame stanowisko w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach

z dnia: 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00 (Lex nr 126804) i 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1231/97 (Lex nr 47332).

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne zobowiązane były przede wszystkim ustalić jednoznacznie sposób wykorzystania nieruchomości w dacie wywłaszczenia i po jej wywłaszczeniu, a następnie, uwzględniając fakt, że z treści orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] nie wynika, o jaki konkretnie "cel użyteczności publicznej" miałoby chodzić, rozważyć, czy po wywłaszczeniu, nadanemu spornej nieruchomości przeznaczeniu można przypisać cechy charakterystyczne dla pojęcia "celu użyteczności publicznej" (powszechności i ogólnej dostępności dla całego społeczeństwa).

Innymi słowy, skoro organy twierdziły, że sporne nieruchomości zostały zajęte przez władze okupacyjne na szkółkę drzew i do roku 1945 r. najpewniej taki sposób użytkowania był kontynuowany, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego

o oczywiste dane dotyczące nieruchomości w dacie wywłaszczenia i po jej wywłaszczeniu. Następnie zaś zastanowienia wymagało, czy uwzględniając fakt, że po wywłaszczeniu nieruchomość wykorzystywano na szkółkę drzew i pozyskane drzewka miały służyć gminie, to czy takiemu przeznaczeniu nieruchomości można przypisać cechy "celu użyteczności publicznej".

W przekonaniu Sądu organy administracyjne obu instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego udokumentowały bezspornie sposób wykorzystania nieruchomości zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i po wywłaszczeniu, dochodząc do trafnej konkluzji, że rzeczona nieruchomość przed wywłaszczeniem oraz po wywłaszczeniu wykorzystywana była na szkółkę drzew, zaś pozyskiwany ze szkółki materiał roślinny służył realizacji celu użyteczności publicznej.

W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, że pismem

z dnia 3 grudnia 1949 r. Zarząd Miejski w Ł. Wydział Gospodarczy wystąpił do Biura Prezydialnego z wnioskiem o powzięcie przez Prezydium Zarządu Miejskiego uchwały

o zwrócenie się do Rady Państwa w sprawie zatwierdzenia wniosku Zarządu Miejskiego dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie spornych nieruchomości. Z treści pisma wynika, że nieruchomość R. C. L. H. została zajęta w roku 1942 przez okupacyjne władze Gminy z przeznaczeniem na szkółki drzewne. Następnie, w lutym 1945 r. władze miejskie, zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te przeznaczyły również na szkółki drzewne i zagospodarowały je z funduszów Gminy. Młode drzewka, wyhodowane na tych nieruchomościach, były sadzone przy drogach publicznych, na placach publicznych, w parkach publicznych i zieleńcach. Z treści pism wynika jednocześnie, że dochody i wydatki związane z hodowlą drzewek zabudżetowane były w Wydziale Plantacji Zarządu Miejskiego.

Materiał dowodowy sprawy niniejszej został uzupełniony przede wszystkim

o sprawozdanie z przebiegu i zakończenia likwidacji [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Ł. wydane w dniu [...], które - jak trafnie oceniły organy obu instancji, potwierdza prowadzenie produkcji materiału szkółkarskiego drzew, krzewów i kwiatów w okresie likwidacji przedsiębiorstwa.

Z treści omawianego dokumentu wynika, że [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze

w Ł. (przedsiębiorstwo miejskie) powołane zostało w dniu [...] Miejskiej Rady Narodowej w oparciu o uchwałę Prezydium Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia [...].

W 1951 r., na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł.

z dnia [...], nastąpiła zmiana statusu z Miejskiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Ł. ul. C [...] na Przedsiębiorstwo Państwowe. Od [...] zmieniono nazwę Przedsiębiorstwa Państwowego na Zarząd Zieleni Miejskiej w Ł ul. C [...]. Z dniem [...] Przedsiębiorstwo postawione zostało w stan likwidacji na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...]. Likwidacja Przedsiębiorstwa zakończona została na podstawie bilansu zamknięcia na dzień [...] Majątek powstały po likwidacji Przedsiębiorstwa przejęty został przez Gminę Ł. - Wydział Gospodarowania Majątkiem.

Z rzeczonej dokumentacji likwidacyjnej wynika, iż w okresie od 21 stycznia 1992 r. do 31 lipca 1992 r. przychody przedsiębiorstwa pochodziły między innymi z produkcji kwiaciarskiej (przychody: 58 701 500), produkcji szkółkarskiej (przychody 111 427 000), natomiast koszty produkcji szkółkarską wynosiły: 352 858 200 zł. Wartość materiału szkółkarskiego na dzień 21 stycznia 1992 r. wynosiła 307 722 400 zł, natomiast na dzień 30 października 1992 r. wynosiła 111 427 000 zł.

W ocenie Sądu także załączone do akt sprawy zeznania świadków, którzy pracowali w [...] Przedsiębiorstwie Ogrodniczym na przełomie lat 1958 – 1992 na różnych stanowiskach, poczynając od ogrodników, mistrza, księgowej, czy dyrektora, nie budzą jakichkolwiek wątpliwości co do ich wiarygodności i bezspornie dowodzą prowadzenia na spornej nieruchomości szkółki drzew po dniu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Wszyscy świadkowie, a mianowicie L. T. (mistrz,

a następnie ogrodnik zatrudniony w latach 1958 -1992), M. B. (ogrodnik

w latach 1960-1983), J. W. (robotnik niewykwalifikowany, a po zdaniu egzaminu - ogrodnik zatrudniony w latach 1966-1970 lub 1971), J. K. (księgowa, pracująca w latach 1966-1992), J. K. – F. (zatrudniona w latach 1966-1976), J. W. (zatrudniony w latach 1967-1988), S. C. (zatrudniony w latach 1967-1973 początkowo jako stażysta, a później jako dyrektor przedsiębiorstwa), H. P. (zatrudniona w latach 1983-1992) zgodnie twierdzili, że w momencie podejmowania przez nich zatrudnienia działalność szkółkarska była bardzo zaawansowana i trwała bez przerwy. Rośliny były w różnej fazie rozwoju, niektóre z nich miały nawet od 7 do 10 lat. Istniały dwie szkółki drzewek, jedna przy ul. D, a druga przy ul. E. Na ulicy D uprawniano krzewy, drzewa, zieleń ozdobą. W latach 1958-1961 [...] Zakład Szkółkarski zatrudniał blisko 50 osób, zaś na przełomie lat 1980/1990 przy produkcji drzew zatrudniano około 30-50 osób.

W latach 70 [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze było jednym z czołowych na terenie w kraju, które produkowało we własnym zakresie około 350 odmian gatunków drzew

i krzewów. Materiał roślinny sprzedawany był na terenie całej Polski, w tym głównie na Ś., a także eksportowany poza granice kraju, między innymi do Szwecji. Wyhodowana roślinność wysadzana była na terenie całej Ł. i służyła użyteczności publicznej, bowiem [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze było odpowiedzialne za zieleń miejską na terenie całego Miasta Ł.

Z zeznań świadków wynika również, że cały teren położony u zbiegu ulic A

i B, objęty obecnie wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wykorzystywany był na cele szkółkarskie. Świadkowie twierdzili również zgodnie, że działalność Przedsiębiorstwa była finansowana z budżetu miasta i budżetu centralnego. Co istotne - szeroko zakrojona działalność szkółkarska trwała, aż do momentu zakończenia procesu likwidacji [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego.

Intensywny rozwój produkcji drzew i krzewów w szkółkach przy ul. D – potwierdza, w przekonaniu Sądu, udostępniona dla potrzeb niniejszego postępowania przez J. K. – F., Monografia [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego wydana w [...]. Z treści przedmiotowego dokumentu (str. 35 i 36) wynika, iż do zadań [...] Przedsiębiorstwa należała budowa i konserwacja zieleni miejskiej, lasów komunalnych, cmentarzy komunalnych i wojennych, produkcja drzew i krzewów ozdobnych, roślin kwietnikowych i innych kwiatów doniczkowych i ciętych na potrzeby mieszkańców miasta, a także administrowanie i nadzór nad zielenią miejską (str. 36 i 38).

Istnienie szkółek drzew w latach 1970-1993 potwierdziły również przypadkowo spotkane podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] byłe pracownice [...] Przedsiębiorstwa Ogrodniczego – K. M. i J. K., będące obecnie użytkowniczkami ogrodów działkowych. Twierdziły one, że w momencie podjęcia zatrudnienia działalność szkółki drzewek był rozwinięta, zaś tereny szkółki rozciągały się aż do ul. A i B. Nadto J. K. potwierdziła, że drzewa, które porastają działkę nr 3/252, 3/250, 3/165, a mianowicie dąb szlachetny, dąb zwykły, klony, wierzby, akacje, leszczyna, pochodzą ze szkółek [...].

Podniesione wyżej okoliczności znajdujące oparcie w obszernym i - w opinii Sądu - kompletnym materiale dowodowym sprawy niniejszej świadczą niewątpliwie

o wypełnieniu przez organy obu instancji wytycznych wynikających z wyroku Sądu

z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 270/09. i prowadzą do jednoznacznego wniosku, że nieruchomość położona u zbiegu ul. A i B była wykorzystywana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia i pomimo tego, iż obecnie w znaczącej mierze jest to teren niezagospodarowany, nie stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Zdaniem Sądu produkcja szkółkarska prowadzona na terenie wywłaszczonej nieruchomości przez [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze i wykorzystywanie pozyskanego ze szkółek materiału roślinnego między innymi na potrzeby budowy

i konserwacji zieleni miejskiej na terenie Miasta Ł., a więc przede wszystkim na potrzeby mieszkańców miasta (ogółu społeczności), pozwala stwierdzić, że nieruchomość była wykorzystywana na cele użyteczności publicznej, czyli zgodnie

z celem wywłaszczenia.

Reasumując, Sąd ocenił, że decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z przepisami obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Obie decyzje zawierają szczegółowo przedstawiony i prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny sprawy. Organy w motywach podjętych rozstrzygnięć wskazały logicznie i rzeczowo, które fakty uznały za udowodnione i na jakich w tej mierze oparły się dowodach. Uzasadnienie tych decyzji administracyjnych jest zatem swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organy i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Skoro zatem podjęte rozstrzygnięcia - wbrew zarzutom skargi - nie naruszają w żadnej mierze norm prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), ani też norm prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n.), Sąd zobligowany był oddalić skargę.

O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LP/