Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 12/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 kpa oraz art. 3 ust.3 i 4, art.4, art. 8 ust.1, art. 14, art. 18ust.1 pkt.1 i 2, art. 37, art. 102 ust. 1 i 2, art. 104, art. 106 ust.5 i art. 109 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64 poz. 535 z późn.zm.) - zwaną dalej ustawą o pomocy społecznej, zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2004 nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej okresu pobierania świadczenia w ten sposób, że: zasiłek stały przysługuje B. J. do [...] 2005 r., a od dnia [...]2005 r. wstrzymuje realizację powyższego świadczenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek odwołania B. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2005 r. (znak:[...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem l instancji. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1. B. J. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodziną. Dochód uzyskiwany przez B. J. w wysokości 649,00 zł przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie tj kwotę 316 zł. Zatem świadczenie w formie zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust.l pkt 2 B. J. nie przysługuje,

2. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał B. J. zasiłek stały w okresie od [...] 2004 r., do dnia [...] 2007 r. Z kolei decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. zmienił wyżej opisaną decyzję, w ten sposób, że uznał, iż : 1) od [...] 2004 r, do dnia [...] 2004 r., kwota zasiłku stałego wynosi 288, 48 zł. wyrównanie za czerwiec 2004r wynosi 152 zł, 2) od dnia [...] 2004r zasiłek stały nie przysługuje i wstrzymał wypłatę świadczenia. Od decyzji tej B. J. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2004r nr [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji z dnia [...] 2004 r., nr [...] zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] 2004r w sprawie przyznania zasiłku stałego i umorzyło postępowanie przed organem l instancji. Decyzja powyższa jest decyzją ostateczną.

3. organ l instancji ponownie rozpatrzył sprawę Pani B. J. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2005 r. orzekł w tej samej sprawie również o zmianie decyzji z dnia [...] 2005 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej okresu pobierania świadczenia w ten sposób, że: zasiłek stały przysługuje B.J. do [...] 2005 r., a od dnia [...] 2005 r. wstrzymał realizację powyższego świadczenia. Przy czym jak wynika z akt sprawy nie zmieniła się sytuacja życiowa strony, nadal jedynym dochodem strony są świadczenia rodzinne w wysokości 649 zł. Nie zmienił się również stan prawny sprawy. Zatem organ l instancji wydał kolejno po sobie decyzje załatwiające sprawę co do istoty.

4. w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Decyzja organu l instancji z dnia [...] 2005 r., będąca przedmiotem odwołania, dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. , albowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponieważ sprawa toczy się w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może stwierdzić nieważności decyzji w trybie art 156 § 1 pkt.3 k.p.a., jednakże może uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu l instancji. W takim stanie rzeczy postępowanie organu l instancji stało się bezprzedmiotowe o czym orzeczono na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy w K. i zarzucając naruszenie przepisu art. 163 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy przepisów szczególnych, tj. w niniejszym przypadku art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i błędne przyjęcie, że w sprawie wydano kolejno po sobie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, oraz naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnieni stanu faktycznego sprawy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1/ uprawnienie do zasiłku stałego podlega weryfikacji, a jego przyznanie i wypłata jest uzależniona między innymi od wysokości dochodu osoby ubiegającej się, jak również od dochodu na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 316 zł. oraz zachodzi jednocześnie jedna z przesłanek określonych w art. 7 pkt. 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej. Aby zatem skorzystać z prawa do zasiłku, należy łącznie spełnić wyżej wymienione warunki. Ponieważ pomoc społeczna ma z założenia charakter przejściowy i ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać samodzielnie wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy) -każdorazowa zmiana ich sytuacji osobistej wymaga zgłoszenia organom administracji publicznej. Korzystającą z pomocy społecznej B. J. pouczono o tym obowiązku,

2/ Decyzja organu l instancji z dnia [...] 2005 r., zapadła na podstawie ustaleń przeprowadzonego postępowania, a w szczególności w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego, dokonanego w miesiącu marcu 2005 roku. Ustalono bowiem, iż B. J. osiągnęła dochód własny przekraczający 316 zł., to jest kwotę ustawowego kryterium dochodowego na osobę pozostającą w rodzinie. Dochód własny strony wynosi 649 złotych miesięcznie. Strona w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ l instancji korzystała ze zróżnicowanych świadczeń z pomocy społecznej, a to między innymi z zasiłku okresowego od [...] 2005 r. do [...]2005r, zasiłku celowego na opłatę energii, świadczeń niepieniężnych (finansowanie posiłków dla trójki dzieci),

3/ Organ II instancji rozpatrując sprawę w wyniku odwołania strony, nie odniósł się do ustaleń faktycznych organu l instancji dotyczących wzrostu dochodu strony, skutkującego przekroczeniem kryterium dochodowego skupiając się na analizie formalnoprawnego aspektu zaskarżonego orzeczenia uznając, że dotknięte jest ono wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa. Stwierdzono, iż organ l instancji wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną a w sprawie występuje tożsamość podmiotów, stanu prawnego i stanu faktycznego,

4/ Nie budzi wątpliwości okoliczność podnoszona przez organ II instancji, wydania przez organ l instancji decyzji [...] 2004 r. znak: [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] 2004 r. znak: [...] w sprawie dotyczącej zasiłku stałego dla B. J. Decyzja zmieniająca została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek ostatecznej decyzji SKO w K. z dnia [....] 2004 r. znak: [...]. Organ II instancji uchylił wówczas w całości decyzję organu l instancji, a postępowanie przed tym organem umorzył na zasadzie art. 105 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa.

5/ Organ l instancji będąc zobowiązany ustawowo do aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadził w marcu 2005 r. stosowne postępowanie wyjaśniające, ustalając aktualną sytuację dochodową strony. Na podstawie własnych ustaleń miał podstawy do wydania nowej decyzji, uwzględniającej aktualny stan faktyczny. Zważywszy na tą okoliczność nie sposób podzielić stanowiska SKO jakoby doszło do powtórnego orzekania w tej samej sprawie. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość podstawy faktycznej albowiem właśnie ta podstawa, to jest sytuacja dochodowa strony uległa zmianie. Zdaniem skarżącego organ l instancji był uprawniony do zmiany własnej decyzji administracyjnej tworzącej prawa nabyte, po ustaleniu zmiany w sytuacji dochodowej osoby korzystającej z pomocy społecznej, a legitymacją do orzekania był przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu, dodatkowo podnosząc, że :

- świetle obowiązujących przepisów i przy obecnym dochodzie własnym strony, zasiłek stały B. J. nie przysługiwałby, gdyby obecnie rozpatrywać kwestię jego przyznania. W przedmiotowej sprawie zachodziła jednakże inna sytuacja. Rozważenia wymagała bowiem nie tyle kwestia uprawnień B. J. do zasiłku stałego, bowiem na mocy decyzji z dnia [...] 2004 r., zasiłek taki został już jej przyznany, lecz rozważenia wymagała kwestia inna a mianowicie, czy sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie na tyle, by zasadna była zmiana decyzji o przyznaniu stronie zasiłku stałego. Art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, na który powołał się organ l instancji, stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11,12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody,

- użyte przez ustawodawcę w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej sformułowane "zmiana sytuacji dochodowej" jest określeniem odmiennym od używanego w innych przepisach ustawy o pomocy społecznej pojęć: "dochód rodziny" czy "dochód dziecka". Zakładając więc racjonalność w działalności ustawodawcy, który wprowadza i posługuje się odmiennymi pojęciami w tekście tej samej ustawy, należy uznać, że są to pojęcia odmienne, o innym zakresie znaczeniowym. "Zmiana sytuacji dochodowej" ma z pewnością szerszy kontekst i znaczenie niż określenie "dochód rodziny". W innym przypadku ustawodawca użyłby sformułowania "zmiana dochodu rodziny". Zatem nie chodzi o proste przeliczenie wysokości dochodu rodziny i jego zmiany np. powyżej kryterium dochodowego. Istotnym jest, by ewentualna zmiana dochodu rodziny była tego rodzaju, że jest ona odczuwalna (choćby w pewnym stopniu) dla ogólnej sytuacji dochodowej rodziny. Zdaniem Kolegium sytuacja dochodowa rodziny strony w zasadzie na przestrzeni ostatnich miesięcy nie uległa zmianie. Niezmiennie dochód rodziny jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej. Obecne świadczenia zastąpiły jedynie wcześniejsze otrzymywane przez rodzinę np. alimenty w kwocie 760 zł. z Funduszu Alimentacyjnego zlikwidowanego z dniem 1 maja 2004r.

- sytuacja dochodowa strony jak wskazano powyżej zdaniem Kolegium nie uległa zmianie, jednorazowe świadczenia otrzymywane przez stronę z pomocy społecznej nie są wliczane do dochodu zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Należy podkreślić, iż istotnym jest, by ewentualna zmiana dochodu rodziny była tego rodzaju, że jest ona odczuwalna (choćby w pewnym stopniu) dla ogólnej sytuacji dochodowej rodziny. Zdaniem Kolegium sytuacja dochodowa rodziny strony w zasadzie na przestrzeni ostatnich miesięcy nie uległa zmianie. Niezmiennie dochód rodziny jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zacząć należy od stwierdzenia, że kontroli Sądu - w sprawie niniejszej - podlega decyzja administracyjna, a nie odpowiedź na skargę, która w żadnym przypadku nie może ani zastępować ani uzupełniać uzasadnienia decyzji. Jeżeli Kolegium, chciało zaprezentować stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, jako stanowisko zawarte w decyzji - winno to wyartykułować w uzasadnieniu decyzji.

Przedmiotem sprawy niniejszej, jest zmiana na podstawie art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego. Postępowanie w takiej sprawie - jest postępowaniem w nowej sprawie a więc nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to całkiem nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wpierw winno być badane, czy została spełniona któraś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić w całości czy tylko zmienić ( zob. M.Kotulski - Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych - Casus - wiosna 2007, wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym).

A więc ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę - przesłanki zmiany decyzji określone w art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c", p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.