Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2434/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 10, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta G. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. z dnia [...].01.1954 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G. nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J. P. (pkt 3 orzeczenia).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G. wyżej opisanej nieruchomości.

W związku z ustaleniem nowych oznaczeń geodezyjnych dla w/w parcel Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. [...]. wznowiło - na podstawie art. 95 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - postępowanie zakończone w/w orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r., nr [...], i orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G. nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2. 394 m2,stanowiących własność J. P. (pkt 3 orzeczenia). Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. S. P., wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. z dnia [...] stycznia 1954 r. w części dotyczącej w/w pkt 3.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia rozpatrzenia wniosku S. P., w miejsce którego wstąpili J. W., G. P. i P. L. P.,), bowiem uznał się za organ niewłaściwy w sprawie.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie [...].

Prezes Rady Ministrów wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. z dnia [...] styczna 1954 r. w części dotyczącej wywłaszczenia w/w nieruchomości jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. z dnia [...] stycznia 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G. nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394m2, stanowiących własność J. P. (pkt 3 orzeczenia).

Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty J. W. złożyli odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stronami postępowania jako następcy prawni J. P. są: J. W., G. P., L. P., R. K., G. B., M. S., Z. S., W.G., I. Z., M. C. i T. W., a to wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w G.z dnia [...] października 1955 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J. P. (ojcu), postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] stycznia 1975 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po A. P., postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...].06.1973 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po H. W. z domu P., postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1983 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po T. W., postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1992 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J. P. (synu), postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po L. P., postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [..], stwierdzającego nabycie spadku po J. K., postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po S. P., postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1997 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po F. W., postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [..], stwierdzającego nabycie spadku po A. S..

Stroną postępowania jest również Skarb Państwa - obecny właściciel nieruchomości oraz P. S.A. obecny użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie dokumentów geodezyjnych nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], z których wynika, że obecnie działka nr [...] o pow. 16.446 m2 zapisana jest w księdze wieczystej [..], zaś działka nr [...] o pow. 2.394 m2 zapisana jest w księdze wieczystej [...]. Właścicielem obu działek jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym są P. SA.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, iż nieruchomość położona w G., stanowiąca część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 16.446 m2 oraz część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 2.394 m2 została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem według przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać legalność kwestionowanego orzeczenia. Kwestionowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane po dniu [...].01.1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25) zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy postępowania wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. będą nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r.

Organ wskazał, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Społeczno Administracyjny z dnia [...] września 1952 r., nr [...]. zostało wydane na podstawie art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R. P. nr 38, poz. 365) oraz na podstawie art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczeniem tym orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących własność J. P., od którego nie zostało złożone odwołanie, tym samym stało się ono ostateczne. Zatem możliwe było wznowienie przedmiotowego postępowania w trybie przewidzianym w art. 95 w/w rozporządzenia i ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji nie można w rozpatrywanej sprawie stwierdzić, aby w/w orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Z wnioskiem o nabycie nieruchomości położonych w G. wystąpiła, pismem z dnia [...] grudnia 1950 r. Okręgowa [...] w G., w imieniu Polskich [...] w W., które zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietna 1949 r. jako przedsiębiorstwo państwowe było podmiotem uprawnionym do występowania o nabywanie nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika, iż Dyrekcja O. , pismem z dnia [...].12.1950r. nr [...], stosowne do art. 5 ww. dekretu złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w G. w obrębie G., karta mapy 18, 23. 24 i 28 na obszarze gminy miejskiej G. do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Departament Inwestycji. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony i przekazany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Departament Inwestycji przy piśmie Dyrekcji Generalnej [...] z dnia [...].02.1951 r. nr [...]. Do wniosku został załączony plan sytuacyjny wywłaszczanych nieruchomości, zezwolenie Ministra Komunikacji z dnia [...].01.1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1950 r. nr [...], w którym w/w organ nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie nabycia nieruchomości przez Dyrekcję Okręgową [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniem z dnia [...].06.1951 r. nr [...] udzielił zezwolenia Dyrekcji Okręgowej [...] jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości o łącznej powierzchni 136.997m2, w tym również części nieruchomości stanowiącej część parceli nr [...] o pow. 2394m2 oraz część parceli nr [...] o pow. 16446m2 pod rozbudowę stacji kolejowej G.. Wyraził również zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, zgodnie z treścią § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084) znowelizowanego zarządzeniem w/w organu z dnia 11 kwietnia 1949 r. (M.P. z 1950 r., nr A-53, poz. 609). Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Dyrekcja Okręgowa [...] w G. wezwaniem nr [...]wystąpiła do właścicieli nieruchomości, w tym również do J. P., o ich dobrowolne odstąpienie, wyrażając gotowość zawarcia umowy kupna nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i następnie zatwierdzona przez Ministra Kolei w W.. Z akt sprawy wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach od [...].07.1951 r. do [...].08.1951 r. Treść tego zawiadomienia była zgodna ze wzorem stanowiącym załącznik do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084) znowelizowanego zarządzeniem w/w organu z dnia 11 kwietnia 1949 r. (M.P. z 1950 r., nr A-53, poz. 609).

Organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że niepodanie konkretnie oznaczonej ceny w wezwaniu, a jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może być podstawą do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Tym samym w ocenie organu nadzorczego czynności wstępne, poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z treścią dekretu. Zgodnie z treścią wówczas obowiązującego art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. ubiegający się o wywłaszczenie, celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, powinien złożyć wojewodzie (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wniosek z odpowiednimi załącznikami. Do przedmiotowego wniosku zostało załączone zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].06.1951 r.,nr [...], wezwanie nr [...] do dobrowolnego zbycia nieruchomości, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w G. z dnia [..].09.1950r, Nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości na cele budowy stacji G. postojowa, plan sytuacyjny oraz wykaz właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Dyrekcja Okręgowa [...] w piśmie tym wystąpiła też z wnioskiem, na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu, o wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości, co do których wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe. W ocenie organu wniosek z dnia [...] września 1951 r. nr [...] był zgodny z treścią art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zezwoleniem zaś z dnia [...] października 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wyraziło zgodę na objęcie przez Dyrekcję Okręgową [...] w G. m.in. części nieruchomości o nr [..] karta mapy 18 o pow. około 2394 m2 oraz części nieruchomości o nr [..] karta mapy 24 o pow. około 16446 m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...] (dawna KW [...] tom 1 karta 12), stanowiącej własność J. P..

Organ wskazał, iż w aktach wywłaszczeniowych wprawdzie nie odnaleziono zawiadomienia ewentualnie obwieszczenia, przewidzianego w art. 17 dekretu, to jednak z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1952 r., wynika, że obwieszczenie to zostało prawidłowo wywieszone na tablicy ogłoszeń. Minister wskazać, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niekompletny. Nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających czy organ wywłaszczeniowy faktycznie zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości J. P. wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...]. W świetle orzecznictwa brak kompletności akt administracyjnych nie może skutkować stwierdzeniem, że kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo, bowiem organ nadzorczy nie może opierać się na domniemaniu. Brak całości akt archiwalnych uniemożliwia dokonanie oceny legalności kwestionowanego postępowania w powyższym zakresie, wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że obwieszeniem nr [...] Prezydium WRN w G. zawiadomiło strony postępowania, w tym J. P., o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej - dnia [...] września 1952 r. o godz. 9 w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.Wydział Społeczno - Administracyjny. Z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że została przeprowadzona w dniu [..] września 1952 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., na którą J. P. właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie stawił się. Przewodniczący rozprawy wskazał, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i obwieszczenie o rozprawie wywłaszczeniowej zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń, zatem ówcześni właściciele zostali prawidłowo poinformowani o jej terminie. Ponadto wskazano, że żadne wnioski i sprzeciwy nie wpłynęły. Wobec tego w ocenie Ministra należy stwierdzić, iż organ wywłaszczeniowy zawiadamiając strony postępowania obwieszczeniem nr [...] o terminie rozprawy oraz przeprowadzając rozprawę w dniu [...] września 1952 r. nie naruszył przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Zgodnie z art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...].09.1952r. nr [..] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o nr [...] karta mapy 18 o pow. około 2394m oraz części nieruchomości o nr [...] karta mapy 24 o pow. około 16446m

, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] (dawna [...] tom 1 karta 12), stanowiącej własność J. P. (pkt 3 orzeczenia). W przedmiotowym orzeczeniu wskazano, iż odjęcie prawa własności nastąpiło z dniem [...] września 1951 r. W orzeczeniu pouczono, że stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Z akt sprawy nie wynika, aby od przedmiotowego orzeczenia wniesiono odwołanie. Minister stwierdził, iż powyższe ustalenia wskazują na prawidłowość i zasadność tego orzeczenia. Następnie pismem z dnia [...].11.1952 r. nr [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych poinformowała Prezydium WRN w G., że wywłaszczone nieruchomości zostały dokładne zmierzone. Do pisma dołączono Zestawienie porównawcze nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniem z dnia [...].09.1952 r.,nr [...]. W poz. nr 3 tego dokumentu wskazano, iż wywłaszczona część nieruchomości o nr [...] karta mapy 18 o pow. około 2394 m2 otrzymała nr [...], zaś część nieruchomości o nr [...] karta mapy 24 o pow. około 16446 m2 otrzymała nr [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...], po wznowieniu postępowania, zmieniło orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w orzeczeniu z dnia [...] styczna 1954 r. i orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...] w G., nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 2.394 m2 i parceli nr [...] o pow. 16.446 m2, stanowiących własność J. P. (pkt 3).

W orzeczeniu pouczono, iż stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby od przedmiotowego orzeczenia zostało wniesione odwołanie. Orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w terminie od dnia [...] lutego 1954 r. do dnia [...] lutego1954 r. Minister stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do J. P., który zmarł w dniu [...] listopada 1953 r., jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...].10.1955 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu praw do spadku po J. P., czyli przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], zmieniającego orzeczenie z dnia [...] września 1952 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem w niniejszym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby nieżyjącej w chwili jego wydania. Wskazanie J. P. jako wywłaszczanego właściciela nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 2.394 m2 i parceli nr [..] o pow. 16.446 m2 a co za tym idzie uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego powoduje, iż zaskarżone orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r. obarczone jest istotną wadą, albowiem ma rozstrzygać o odebraniu prawa podmiotowego osobie, która podmiotem żadnych praw być nie mogła. J. P. z chwilą śmierci utracił bowiem zdolność prawną, a co za tym idzie wszelką podmiotowość w świetle prawa. Należy zatem uznać, iż w powyższej części zaistniało rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy jednak stwierdzić, iż powyższa wadliwość dotyczy jedynie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].01.1954r. nr [...]. Postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem z dnia [...].09.1952r. nr [...] zostało przeprowadzone bowiem jeszcze przed śmiercią byłego właściciela nieruchomości i zostało skierowane do prawidłowo ustalonego właściciela. Zauważyć przy tym należy, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ustalało właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie wpisów dotyczących prawa własności, które zostały zawarte w księdze wieczystej nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nie wywłaszczonej części nieruchomości należącej do J. P. wynika, iż wykreślenie J. P. (który został wpisany jako właściciel nieruchomości w/w księdze wieczystej w dniu [...].06.1904r.) nastąpiło dopiero na podstawie wniosku złożonego w roku 1997r. - czyli ponad 40 lat po zakończeniu badanego postępowania.

W odniesieniu do argumentacji Prezydenta Miasta G. organ wyjaśnił, iż ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest przesłanką rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji do zmarłej strony co miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która co do zasady nie podlega konwalidacji (choć od tej reguły istnieją wyjątki). Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Zatem zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium WRN w G. dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] z powodu skierowania go do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister podkreślił, iż na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 1992/12/211) stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W toku postępowania nadzorczego na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...].02.2013r. nr [...] oraz treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] ustalono, iż obecnym właścicielem powyższych działek jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w W..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.1999 r. [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa obejmującego m.in. działkę nr [...] o pow. 2.394m2, obręb G., karta mapy nr 18 oraz prawa własności torów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą potrzebną do funkcjonowania kolei, położonych na tej działce przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. O nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczenia z dnia [...] styczna 1954 r., nr [...], nie przesądza ustanowienie użytkowania wieczystego w formie decyzji administracyjnej przez Wojewodę [...], możliwe jest bowiem wyeliminowanie w trybie nadzorczym przewidzianym w art. 156 § 1 Kpa zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na stwierdzenie jej nieważności, zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, to Skarb Państwa nie byłby właścicielem nieruchomości, a decyzja, wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, potwierdzająca przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste byłaby zbędna. Ponadto należy wskazać, iż nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez P. jest nieodpłatną formą nabycia tego prawa, zaś zgodnie z orzecznictwem NSA, nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Minister podkreślił, iż kluczowe znaczenie dla oceny czy orzeczenie Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne ma fakt, iż w obiegu prawnym pozostaje wciąż ostateczne orzeczenie Prezydium WRN w G. z dnia [...] września 1952 r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., stanowiącej część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 16.446 m2 oraz część parceli oznaczonej nr [...] o pow. około 2.394 m2, stanowiącej własność J. P.. Mimo wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], przedmiotowe nieruchomości w dalszym ciągu pozostaną własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P.. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby kwestionowane orzeczenie Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, skoro stan prawny tych nieruchomości nie ulegnie zmianie. Zatem zarzuty podniesione przez Prezydenta Miasta G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ocenie Ministra, nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do argumentacji J. W. Minister uznając, że również nie zasługuje ona na uwzględnienie, wyjaśnił, iż na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. z 2000 r. nr 948, poz. 84 ze zm.) grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7. Zgodnie z ust. 2 do gruntów, o których mowa w ust. 1, P. SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. W myśl z ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 2, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji. Z powyższego przepisu, wbrew twierdzeniom strony, nie wynika, iż nieruchomości przejęte na jego podstawie są wyłączone z obrotu prawnego. Minister podkreślił, iż w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 30 września 1952 r. Zatem wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu będzie własnością Skarbu Państwa i nie będzie podlegała pod uregulowania zawarte art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". W konsekwencji nie można stwierdzić aby orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], wywołało nieodwracalne skutki prawne. Dopiero ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium WRN w G. z dnia [...] września 1952 r. umożliwiałoby zastosowanie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zatem nie sposób stwierdzić aby ewentualne przyszłe nabycie użytkowania wieczystego w trybie w/w przepisów stanowiłoby nieodwracalny skutek prawny orzeczenia z dnia 26 stycznia 1954 r. W konstatacji Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 26 styczna 1954 r. nie powoduje zmiany właściciela nieruchomości, gdyż nadal pozostaje nim Skarb Państwa, bowiem w obiegu prawnym pozostaje orzeczenie z dnia 30 września 1952 r. o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako parcela nr [...] i [...];

2) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie okoliczności, że decyzje Wojewody [...] z dnia 14 kwietna 1999 r. m nr [...] oraz z dna [...] marca 2004 r., nr [...] mały charakter deklaratoryjny, zaś do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] doszło z mocy prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędnie uznanie, że skierowanie decyzji do zmarłego J. P. zamiast do jego spadkobierców stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno - Administracyjny w G. z dnia [...].01.1954 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...] w G. nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 16.446 m2 i parceli nr [...] o pow. 2.394 m2, stanowiących własność J. P. (pkt 3 orzeczenia).

Kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, zaś za stwierdzeniem nieważności decyzji muszą przemawiać skutki z niej wynikające - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, powodem stwierdzenia przez organy nadzoru nieważności orzeczenia Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], wydanego w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją orzeczeniem Prezydium WRN w G. z dnia [...] września 1952 r., nr [...], było skierowanie go zmarłego w dniu [...] listopada 1953 r. J. P. – właściciela wywłaszczonej nieruchomości objętej tym orzeczeniem. W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organów, że badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1954 r. w jego pkt 3, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie to zostało skierowane do osoby nieżyjącej w dacie jego wydania. Wskazać należy, iż obowiązujący wydacie wydania orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. przepis art. 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Prezydenta Rzeczypospolitej o postepowaniu administracyjnym ( Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341 ze zm.) stanowił, iż zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Problematyka skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej była szeroko analizowana w orzecznictwie sadów administracyjnych i piśmiennictwie. Podnoszono tam, iż wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Art. 8 k.c. przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Powyższe oznacza, że nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle bowiem nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. To organ jest zobowiązany, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, iż art. 44 rozporządzenia 22 marca 1928 r. stanowił " O ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów". Powołany przepis znajduje odniesienie w obowiązującej obecnie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skierowanie orzeczenia do zmarłej osoby, tj. osoby która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie organy obu instancji uznały, że skierowanie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. do J. P., skutkowało stwierdzeniem nieważności pkt 3 tego orzeczenia.

Nie ma racji strona skarżąca, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, ale okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu. Okoliczność ta nie jest jednak tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, publ. CBOSA). Z przepisu tego może korzystać tylko podmiot posiadający zdolność prawną, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie ma można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności pkt 3 orzeczenia Prezydium WRN z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], w sytuacji gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. Prezydium WRN, nr [...], na mocy którego w jego pkt 3 dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność J. P., a które na mocy późniejszych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz z dnia [...] marca 2004 r., P. nabyło prawo użytkowania tych nieruchomości. Skoro stan prawny tych wywłaszczonych nieruchomości nie uległ zmianie, bowiem nadal stanowią one własność Skarbu Państwa, jak i pozostają w użytkowaniu wieczystym P., to brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności pkt 3 orzeczenia z dnia 26 stycznia 1954 r. było w pełni zasadne, wobec stwierdzenia, że J. P. - właściciel nieruchomości wymienionych w tym pkt 3 – w dacie wydania tego orzeczenia nie żył. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.