Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1064/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44, art. 126, art 131, art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d,
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.G.(dalej: "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "organ") z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W 2016 r. z budżetu Miasta M.udzielono skarżącej, jako prowadzącej [...] " w M. , dotacji na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w łącznej kwocie [...]zł.

Z przedstawionego przez stronę rozliczenia ww. dotacji wynika, że kwota dotacji wykorzystanej to 1.500.964,32 zł, a kwota 1.400,56 zł stanowi dotację pobranej w nadmiernej wysokości, która 31 stycznia 2017 r. została zwrócona na rachunek bankowy Urzędu Miasta M. .

W dniach od 15 listopada do 21 grudnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych w latach 2015-2017 dla [...] " prowadzonego przez skarżącą. W wyniku kontroli stwierdzono brak podstaw do rozliczenia, w ramach dotacji otrzymanej w 2016 r., wydatków w łącznej kwocie 451.632,69 zł, na którą złożyły się:

a) kwota [...]zł stanowiąca część wydatków poniesionych na wynagrodzenie skarżącej pełniącej funkcję dyrektora przedszkola, wynikająca z różnicy pomiędzy wysokością maksymalnego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez miasto M. , a wysokością faktycznie wypłaconego stronie z tego tytułu wynagrodzenia,

b) kwota [...]zł stanowiąca część wydatków poniesionych z tytułu czynszu pomieszczeń drugiej kondygnacji w budynku będącym siedzibą [...] ".

Z uwagi na to, że strona nie dokonała zwrotu ww. kwot dotacji, Burmistrz Miasta M.(dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta M. , otrzymanej przez stronę w 2016 r.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] Burmistrz zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, stanowiącej dotację udzieloną w 2016 r. i wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] , SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 z późn. zm.), dalej: "u.s.o.", oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869), dalej: "u.f.p."., dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zasad zwrotu przyznanych dotacji a wykorzystanych nieterminowo bądź niezgodnie z przeznaczeniem.

SKO wskazało, że w rozliczeniu wykorzystania dotacji za rok 2016 skarżąca ujęła wydatki z tytułu czynszu najmu za pierwsze piętro budynku, w którym prowadziła przedszkole w wysokości 12.225,00 zł (75,00 zł/m2 x 163 m2) za miesiące: kwiecień, maj, październik, listopad i grudzień 2016 r. Za marzec 2016 r. kwota czynszu pokrytego z dotacji wynosiła 2.292,05 zł, natomiast za sierpień i wrzesień 2016 r. po 1.225 zł. W trakcie kontroli strona przedłożyła zawartą [...] kwietnia 2010 r. z E.G.umowę najmu lokalu użytkowego za zapłatą czynszu pomieszczeń na drugiej kondygnacji (1 piętro). Z treści księgi wieczystej dotyczącej tej nieruchomości (numer księgi [...]) wynika, że w 2016 r. skarżąca M.G.i jej mąż D.G.byli użytkownikami wieczystymi gruntu na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej (działka nr ew. [...]) oraz właścicielami budynku znajdującego się na tej działce stanowiącego odrębną nieruchomość (obie nieruchomości położone przy ul. D. w M. ). W dniu [...] maja 2010 r. do księgi wieczystej dokonano wpisu wynikającego z umowy ustanowienia użytkowania ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz córki skarżącej – E.G.(repetytorium A Nr [...]). Prawo to polega na nieodpłatnym, dożywotnim użytkowaniu, ograniczonym do części nieruchomości, tj. do wszystkich pomieszczeń usytuowanych na 2 kondygnacji (1 piętrze) budynku znajdującego się na ww. działce w postaci 3 (trzech) sal zabaw, wc, holu i klatki schodowej o ich łącznej powierzchni użytkowej 163 m2. Ustanowione prawo użytkowania polega na używaniu pomieszczeń oraz na prawie pobierania pożytków, a w szczególności do wynajmowania tych pomieszczeń i pobierania ustalonego czynszu.

Organ II instancji stwierdził, że na skarżącej, jako organie prowadzącym przedszkole, ciążył obowiązek zapewnienia warunków działania placówki przedszkolnej, w tym siedziby. Pomimo tego, będąc jednym z właścicieli budynku w którym znajdowały się pomieszczenia przystosowane do prowadzenia przedszkola, dokonała ograniczenia swojego prawa w odniesieniu do części budynku niezbędnej do prowadzenia działalności przedszkola. W następstwie tego ograniczenia, skarżąca zaangażowała środki z dotacji regulując opłaty z tytułu czynszu i tym samym dokonała przysporzenia ze środków publicznych na rzecz osoby trzeciej, z którą wspólnie zamieszkiwała. W ocenie organu takie działanie narusza zasady gospodarowania środkami publicznymi, którymi są bez wątpienia dotacje oświatowe. Zaznaczył, iż skoro strona wykorzystywała pierwsze piętro budynku na cele przedszkola to nieuzasadnionym było ustanawianie dożywotniego prawa użytkowania, gdyż bez zawarcia tych umów mogła prowadzić przedszkole i ponosić związane z tym niższe koszty. Tym samym część dotacji przeznaczoną na zapłatę czynszu najmu pierwszego piętra budynku stanowiącego własność skarżącej i jej męża w ogólnej kwocie 65.867,05 zł organ uznał za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Następnie SKO odniosło się do wydatków poniesionych przez skarżącą z tytułu jej wynagrodzenia jako dyrektora przedszkola w 2016 r. wskazując, że na ten cel strona wydatkowała dotację w wysokości [...]zł. Organ dokonał analizy zakresu obowiązków skarżącej jako dyrektora [...] " i porównał je do zakresu obowiązków osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M. . Stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dokumentacji, uzasadniającej wypłatę wynagrodzenia w ww. wysokości zaś maksymalna wysokości wynagrodzenia, jakie mogła otrzymać w 2016 r. osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M.wyniosła [...]zł. Tym samym SKO uznało, iż zwrotowi do budżetu miasta M.podlega również kwota [...]zł stanowiąca różnicę pomiędzy wysokością maksymalnego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M. , a wysokością wynagrodzenia skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola sfinansowanego ze środków dotacji.

M.G.zaskarżyła powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", skutkującym nieważnością postępowania, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i która nie mogła być adresatem decyzji;

2) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. polegającym na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej;

3) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. polegającym na braku podstawy prawnej wynikającej z ustawy (prawa materialnego) co do orzeczenia o zwrocie części dotacji wydatkowanej na czynsz najmu pomieszczeń, w których prowadzone jest przedszkole, to jest braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty oraz rozstrzygnięciu konkretnej sprawy bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady określonej w art. 87 Konstytucji RP, przez co organ nie uczynił zadość zasadzie legalizmu i wydał decyzję bez podstawy prawnej;

4) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

6) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie odrzucenia kwoty wynagrodzenia dyrektora oraz wydatków na wynajem pomieszczeń dla przedszkola, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów, oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki na wynagrodzenie dyrektora przedszkola oraz czynsz najmu lokalu przedszkola, które zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie zostały przez organ uwzględnione, podczas gdy zgodnie z przepisami stanowią wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół (i przedszkoli) z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony przez ten przepis;

2) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez przyjęcie, że organy dotujące mają prawo do ustalania wysokości wynagrodzenie dyrektora niepublicznej placówki oświatowej za rok 2016 i określania, że ich zdaniem wynagrodzenie zostało wypłacone w zbyt wysokiej kwocie, podczas gdy żaden przepis nie upoważniał i nie dał organom administracji udzielającym dotacji żadnych uprawnień do kształtowania i określania oraz ograniczania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola w tym okresie;

3) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona stronie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

4) art. 44 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie dotacji, dla których przepis ten nie ma zastosowania, gdyż dotyczy jednostek budżetowych.

Powyższe zarzuty storna rozwinęła w uzasadnieniu skargi i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a gdyby Sąd nie znalazł ku temu podstaw, o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydatkowania przez skarżącą dotacji przekazanej jej w 2016 r. jako organowi prowadzącemu [...] " w M. , a konkretnie kwoty [...]zł, którą organy uznały za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez SKO i Burmistrza i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia decyzji obu instancji zostały ustalony prawidłowo, a okoliczności faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącą, zatem Sąd przyjmuje je za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnienie motywów zapadłego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od odniesienia się do najpoważniejszego zarzutu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skarżąca twierdzi, że decyzja o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego przedszkole. Jednakże prowadzone przez nią [...] " zostało definitywnie wykreślone z ewidencji, a strona zaprzestała jakiegokolwiek działania na mocy decyzji burmistrza z 12 kwietnia 2018 r. Skarżąca nie mogła być zatem strona postępowania oraz adresatem wydanej decyzji, ponieważ ani w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego, ani w dacie wydania decyzji, nie była organem prowadzącym dla [...] " w M. , gdyż to przedszkole nie istniało. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Z podanego w skardze orzecznictwa wynika, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) to szkoła (wedle u.s.o. oraz prawa oświatowego, pod pojęciem szkoła rozumie się także przedszkole), a nie jej organ prowadzący otrzymuje dotację. Przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć również osobę fizyczną, gdyż szkoła może być zakładana i prowadzona przez osobę fizyczną (art. 5 ust. 2 u.s.o.). Organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność (art. 5 ust. 7 zd. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.). Dotacje oświatowe otrzymują szkoły, a nie osoba fizyczna je prowadząca, zaś jej beneficjentem są uczniowie a nie organ prowadzący daną szkołę. Jednakże szkoły nie posiadają osobowości prawnej co oznacza, że za zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o.

W wyroku z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 103/13 NSA wprost stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają żadnych podstaw do uznania szkoły prowadzonej przez skarżącą za stronę postępowania. Wręcz uzasadniają uznanie za taką stronę skarżącej jako jego organu prowadzącego. W art. 5 ust. 7 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym także w 2016 r.) zostało wyraźnie wskazane, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Wynika to bezpośrednio z całości unormowania art. 5, który wprost wskazuje, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Stroną postępowania administracyjnego są jedynie podmioty, które posiadają zdolność administracyjnoprawną, a skoro art. 5 ust. 7 u.s.o. wprowadza odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę za działalność szkoły to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji to organ prowadzący szkołę może być stroną postępowania administracyjnego związanego z obowiązkiem zwrotu dotacji. W myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym także w 2016 r.) to osoba prowadząca niepubliczną szkołę podaje liczbę uczniów od której zależy kwota dotacji. Innymi słowy, to właśnie ta osoba składa wniosek o przyznanie dotacji. Oznacza to z kolei, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły. To strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji i w konsekwencji to ona jest odpowiedzialna za prawidłowe jej wykorzystanie.

Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca bez wątpienia była organem prowadzącym [...] " w M. w 2016 r. To skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji i to ona decydowała o sposobie jej wykorzystania. W konsekwencji to na niej spoczywał obowiązek rozliczenia dotacji otrzymanej w związku z prowadzeniem ww. przedszkola w 2016 r. Skoro placówka została zlikwidowana, a organ prowadzący [...] " w M. nie ma następcy prawnego, który przejąłby zobowiązania tej jednostki, to skarżąca jest w pełni i samodzielnie odpowiedzialna za prawidłowe wykorzystanie dotacji otrzymanej w związku z prowadzeniem [...] " w M. w 2016 r. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się o statusie prawnym środków wypłaconych jako dotacje, czy to z budżetu państwa, czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wypracowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2003 r. sygn. akt III SA 2916/01 wskazał, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że środki finansowe przekazywane w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Przykładowo, w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2722/15 NSA wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - lecz przeciwnie - może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca otrzymała dotację pochodzącą ze środków budżetu państwa, a cele, na które była przeznaczona, określa ustawa o systemie oświaty. Z tego względu art. 44 u.f.p. znajduje zastosowanie w sprawie, a zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny.

Jako materialną podstawę prawną decyzji obu instancji wskazano przede wszystkim art. 252 u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

Przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. nie daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście lub marszałkowi województwa żadnej swobody decyzyjnej w przypadku stwierdzenia, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały m.in. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi beneficjentowi kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Z treści ww. przepisów, tj. art. 252, art. 126 i art. 44 u.f.p., wynika zatem, że organ musi kontrolować wydatkowanie dotacji i ustalić m.in., czy została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, uwzględniając określone w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych.

Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce m.in. wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (odnośnie do pojęcia "wykorzystanie dotacji" zob. komentarz do art. 252 u.f.p.) [por. Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, 2019 r.].

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczaniem to kwota 451.632,69 zł, w tym kwota [...]zł stanowiąca nadmiernie pobrane wynagrodzenia skarżącej z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola oraz kwota [...]zł stanowiąca część wydatków poniesionych z tytułu czynszu pomieszczeń drugiej kondygnacji w budynku będącym siedzibą [...] ".

Zgodnie z art. 90 ust 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) dotacja otrzymywana przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne może być wykorzystana na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że w 2016 r. nie obowiązywał przepis określający wyraźnie i wprost sposób kształtowania i określania poziomu wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola. Nie oznacza to jednak, że osoby prowadzące przedszkole niepubliczne mogły dobrowolnie kształtować wynagrodzenie dyrektora (w rozpoznawanej sprawie swoje wynagrodzenie) i pokrywać całość wynagrodzenia z otrzymanej dotacji bez względu na jego wysokość.

Dokonując interpretacji tekstu prawnego należy w pierwszej kolejności kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego, czyli stosować wykładnię językową, lecz równocześnie pamiętać przy tym, że racjonalny ustawodawca używa określonych sformułowań w tekście prawnym mając na uwadze spójność systemu prawa. Konieczność utrzymania spójności systemu prawa sprawia, że wykładni prawa nie można ograniczać jedynie do metod wykładni językowej, gdyż nie polega ona jedynie na prostym odczytaniu jego językowego znaczenia. Prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać umiejscowienie przepisu w systemie prawa (wykładnia systemowa) oraz cel danej regulacji (wykładnia funkcjonalna). Interpretacja przepisu uwzględniająca pozajęzykowe aspekty stosowania prawa gwarantuje bowiem, że normy prawne wyprowadzone z tekstu prawnego tworzą spójny system norm oddziałujących na siebie i nie pozostających we wzajemnej sprzeczności. Interpretatorowi nie wolno zatem w procesie wykładni prawa całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego.

Wyjaśnić należy, że wykładnia systemowa polega na ustaleniu znaczenia przepisów prawnych ze względu na ich lokalizację w strukturze źródeł prawa oraz powiązania, jakie występują pomiędzy rozmaitymi aktami normatywnymi. Opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną zorganizowaną całością, spajaną zarówno wspólnymi wartościami, jak i racjami logicznymi. Ze względu na swój charakter uznawana jest za subsydiarną lub wspomagającą. Służy do tego, aby rozstrzygać wątpliwości, jakie nasuwa wykładnia językowa, podobnie, jak wykładnia celowościowa, która znajduje zastosowanie, gdy wykładania systemowa i językowa nie doprowadzą do odczytania sensu tekstu prawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z [...] maja 1992 r., II UZP 1/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 173; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., w 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., FPK 3/99 opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczność zastosowania wykładni systemowej następuje wówczas, gdy ustawodawca nie uregulował wprost pewnych kwestii i równocześnie nałożył na organy administracyjne konkretne obowiązki. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca istotnie nie określił wprost jak należy kształtować wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego. Jednakże pozwalając na przeznaczenie na ten cel środków pochodzących z dotacji, nałożył na organ m.in. obowiązek kontrolowania, czy przekazana dotacja została wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem oraz wydania decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu całości dotacji lub jej części, w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego jest bowiem wydatkiem finansowanym ze środków publicznych i stosuje się do niego przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności wyrażonej w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasady dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. W myśl tego przepisu wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Nie można zatem uzasadniać dowolności w kształtowaniu wynagrodzenia dyrektora przedszkola niepublicznego i podnosić niemożności orzeczenia zwrotu dotacji powołują się jedynie brak istnienia w systemie prawnym przepisu zawierającego wprost wskazanie jak wysokie powinno być omawiane wynagrodzenie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało zatem zastosować wykładnię systemową przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty i jako wzorzec przyjąć strukturę administracyjno-finansową przedszkoli publicznych, tj. zakres czynności dyrektora i system wynagradzania dyrektora w przedszkolach publicznych. To właśnie prawidłowo uczyniły organy administracyjne wydające decyzje w sprawie, zobligowane do wywiązania się z obowiązku kontrolowania, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Wymaga zauważenia, że przedszkola niepubliczne nie realizują innych zadań i celów niż przedszkola publiczne, zaś wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest uzależniona od wysokości dotacji otrzymywanej przez przedszkola publiczne. Przy ustalaniu jej wysokości bierze się pod uwagę podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli publicznych prowadzonych na terenie tej samej gminy, co przedszkole niepubliczne, bądź gminy sąsiedniej, gdy gmina z budżetu której udzielana jest dotacja, nie prowadzi na swoim terenie przedszkola publicznego. Stanowią o tym m.in. przepisy art. 90 u.s.o., określającego sposób ustalania wysokości dotacji, oraz art. 78b ust. 1 u.s.o., który definiuje pojęcie "podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli".

W ocenie Sądu skoro wysokość dotacji na funkcjonowanie przedszkoli niepublicznych na terenie danej gminy ustalana jest w oparciu o wydatki na funkcjonowanie ponoszone przez przedszkola publiczne w tej gminie to zasadne jest posłużenie się zakresem czynności i danymi o wysokości wynagrodzeń dyrektorów przedszkoli w tej gminie do ustalenia jaka kwota z otrzymanej dotacji może być przeznaczona na wynagrodzenie dla dyrektora bądź dyrektorów przedszkola niepublicznego, aby można było przyjąć, że kwota ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowym także przyjmuje się, że wynagrodzenie dyrektora przedszkola niepublicznego powinno co do zasady odpowiadać wysokości wynagrodzenia dyrektorów samorządowych przedszkoli o podobnej wielkości. Płaca w tej wysokości jest uzasadniona faktem, że odpowiada w zakresie obowiązków pracy tego samego rodzaju. Taki sposób rozumowania znajduje również uzasadnienie w treści ww. art. 44 ust. 3 u.f.p. Sąd zgadza się z organami obu instancji, że wynagrodzenie za realizację tego samego zakresu zadań powinno być na tym samym poziomie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: 1) kieruje działalnością szkoły lub placówki i reprezentuje ją na zewnątrz; 2) sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2; 3) sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne; 4) realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących; 5) dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki; 5a) wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę; 6) wykonuje inne zadania wynikające z przepisów szczególnych; 7) współdziała ze szkołami wyższymi w organizacji praktyk pedagogicznych; 8) stwarza warunki do działania w szkole lub placówce: wolontariuszy, stowarzyszeń i innych organizacji, w szczególności organizacji harcerskich, których celem statutowym jest działalność wychowawcza lub rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły lub placówki; 9) odpowiada za realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia.

Uzasadnienia decyzji tak I jaki i II instancji dowodzą, że Burmistrz oraz SKO dokonali dogłębnej analizy mającej na celu ustalenie wysokości maksymalnego rocznego wynagrodzenia jakie mogła otrzymać osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M.w 2016 r. Organy ustaliły, że jest to kwota [...]zł.

Na własne wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora w przedszkolu w 2016 r. skarżąca wydatkowała dotację w wysokości [...]zł, czyli niemalże 1/3 całej otrzymanej kwoty dotacji na prowadzenie [...] " ([...]zł).

Zgodnie z § 8 pkt 2-3 Statutu [...] ", obowiązującego w roku 2016 r. dyrektor kieruje całokształtem pracy Przedszkola we wszystkich sprawach związanych z jego działalnością, w tym w sprawach organizacyjnych, finansowych, kadrowych i reprezentuje przedszkole na zewnątrz (pkt 2). Do podstawowych obowiązków dyrektora należy: opracowywanie dokumentów programowo organizacyjnych przedszkola, organizację pracy; opracowywanie mierzenia jakości pracy przedszkola z uwzględnieniem lokalnych potrzeb, ustalanie sposobu jego wykonania, dokumentowania; opracowywanie zakresu obowiązków (czynności pracowników przedszkola); zatrudnianie pracowników przedszkola; (...)" (pkt 3).

Jak słusznie zauważyły organy wśród zadań wykonywanych w ramach czynności dyrektorskich, za które skarżąca pobierała w 2016 r. wynagrodzenie było wiele czynności, które w świetle art. 39 u.s.o. są zadaniami organu prowadzącego placówkę oświatową wymienionymi w art. 5 ust. 7 u.s.o., tj.: dysponowanie środkami finansowymi, organizowanie obsługi, administracyjnej, finansowej i gospodarczej przedszkola, wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez przedszkole, zawieranie umów z pracownikami, wykonywanie czynności i zadań pracodawcy, zawieranie umów z kontrahentami zewnętrznymi.

Należy zgodzić się z SKO, że na podstawie art. 90 ust. 3d lit. b) u.s.o. wynagrodzenie organu prowadzącego placówkę oświatową za wykonywanie ww. zadań nie podlegało w 2016 r. finansowaniu z dotacji. Z dotacji może być sfinansowane jedynie wynagrodzenie dyrektora przedszkola, a nie jego organu prowadzącego. Realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, jednakże ustawodawca uregulował tę kwestię odrębnie wykluczając wypłacenie wynagrodzenia za wykonywanie zadań organu prowadzącego. Ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. otrzymał z dniem 1 stycznia 2014 r. następujące brzmienie: dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że nowelizacja miała charakter doprecyzowujący (por. np. wyroki NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1355/15 oraz z 26 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2197/14), a wydatki poniesione na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki (m.in. wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę jeżeli pełni funkcję dyrektora) należy zaliczyć do wydatków bieżących przeznaczonych na realizację jej zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o., również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2014 r. (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1355/15).

Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora przedszkola publicznego musi spełniać wymogi stawiane osobom (nauczycielom mianowanym lub dyplomowanym), które mogą być zatrudnione na stanowisku dyrektora przedszkola prowadzonego przez jednostki samorządu terytorialnego określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. z 2009 r. Nr 184 poz. 1436 oraz z 2011 r. Nr 254 poz. 1526).

W toku postępowania organy obu instancji ustaliły, że skarżąca nie posiada uprawnień pedagogicznych, więc nie mogła samodzielnie wykonywać zadań dyrektora w zakresie organizacji i odpowiedzialności za realizację zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, nadzoru pedagogicznego, organizowania, planowania i dokumentowania procesu edukacyjnego, prowadzenia, kontrolowania i przechowywania dokumentacji pedagogicznej przedszkola, organizowania doskonalenia zawodowego nauczycieli przedszkola czy dopuszczania do użytku w placówce programów wychowania przedszkolnego. W celu sprawowania nadzoru pedagogicznego, zgodnie z § 8 pkt 1c Statutu [...] ", skarżąca zatrudniła pracownika ds. pedagogicznych. Sąd podziela ocenę organów, iż skoro Skarżąca nie wykonywała ww. czynności samodzielnie jako dyrektor przedszkola, to zakres jej pracy był mniejszy, niż zakres zadań dyrektora placówki niepublicznej ze względu na brak uprawnień pedagogicznych.

W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej przedszkole i równocześnie pełniącej funkcję dyrektora tego przedszkola, przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., winno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy. Należy ponownie wskazać, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a skarżąca powinna wykazać, że środki dotacji zostały przeznaczone na pokrycie wydatków dotowanej placówki ściśle i bezpośrednio związanych z realizacją tych zadań i na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., była zobowiązana do udokumentowania poniesionych wydatków. Obowiązkiem prowadzącego placówki oświatowe jest rzetelne dokumentowanie nie tylko faktu poniesienia wydatków, ale też okoliczności przeznaczenia wydatkowanych środków dotacji na realizację zadań prowadzonej placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (por. § 6 uchwały Rady Miasta M.nr [...]). Skarżąca była zatem zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji.

Zarówno w toku postępowania kontrolnego jak i postępowania administracyjnego strona była kilkukrotnie wzywana do wykazania sposobu ustalenia stawki wynagrodzenia dyrektora przedszkola w poszczególnych miesiącach 2016 r., czynników od których zależała jego wysokość, podstaw zmiany wynagrodzenia oraz poszczególnych wykonywanych zadań dyrektorskich. Strona odpowiadała, że ustalenie wysokości wynagrodzenia było decyzją własną organu prowadzącego, a zmiany wysokości wynagrodzenia podyktowane były zwiększającym się zakresem pracy i obowiązków. Odnośnie czynności dyrektorskich wskazywała, że w poszczególnych miesiącach były podobne i zawierały wszystkie czynności określone w art. 39 u.s.o.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących wyjaśnień i dokumentów uzasadniających sfinansowanie własnego wynagrodzenia w wysokości stanowiącej niemalże 400% średniego rocznego wynagrodzenia osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M.w 2016 r., a tym samym przeznaczenia na własne wynagrodzenie kwoty stanowiącej niemalże 1/3 całej kwoty dotacji otrzymanej na prowadzenie przedszkola w 2016 r. Nie wykazała, że zakres jej zadań był na tyle obszerny i skomplikowany, że właściwe było wypłacenie jej wynagrodzenia w ww. kwocie. Należy podkreślić, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. To jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. O wykorzystaniu dotacji nie może świadczyć, jak to słusznie wskazały organy, samo wykazanie przez beneficjenta dotacji kosztów działalności oświatowej w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że maksymalnie kwotę [...]zł z otrzymanej dotacji skarżąca mogła przeznaczyć na własne wynagrodzenie jako osoby pełniącej funkcję dyrektora przedszkola. Tym samym dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jest kwota [...]zł stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą własnego wynagrodzenia sfinansowanego przez skarżącą z dotacji w 2016 r. ([...]zł), a kwotą stanowiącą średnie roczne wynagrodzenie osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora w przedszkolu prowadzonym przez Miasto M.w 2016 r. ([...]zł).

Sąd podziela również zdanie organów, że dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem jest kwota [...]zł stanowiąca część wydatków w rozliczeniu dotacji za 2016 r. poniesionych z tytułu czynszu pomieszczeń drugiej kondygnacji w budynku będącym siedzibą [...] ".

Skarżąca (będąca organem prowadzącym przedszkole) zawarła [...] kwietnia 2010 r. umowę najmu lokalu użytkowego z własną córką E.G., wspólnie z nią zamieszkującą. Zawarcie umowy najmu poprzedziło ustanowienie na rzecz E.G.nieodpłatnego dożywotniego prawa użytkowania ograniczonego do części nieruchomości (wszystkich pomieszczeń usytuowanych na drugiej kondygnacji) budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącej M.G.i jej męża D.G.(użytkownicy wieczyści gruntu, działka nr ew. [...]i właściciele budynku stanowiącego odrębną nieruchomość) położonej przy ul. D. w M. (dane z księgi wieczystej [...]). Skoro strona wykorzystywała pierwsze piętro budynku na cele przedszkola to nieuzasadnionym było ustanawianie dożywotniego prawa użytkowania a następnie zawieranie umów najmu z córką, gdyż bez zawarcia tych umów mogła prowadzić przedszkole i ponosić niższe koszty związane z zapewnieniem siedziby. SKO i Burmistrz słusznie zatem stwierdzili, że opisana sytuacja świadczy, iż celem zawartych umów (użytkowania i najmu) nie była konieczność zabezpieczenia pomieszczeń na potrzeby prowadzonego już w tym budynku przedszkola, ale umożliwienie przekazania kwot otrzymywanych z tytułu dotacji na rzecz E.G.. Jest to działanie stanowiące naruszenie zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. Jak wskazano powyżej wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Wedle słownika język polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) "oszczędny" to: "nietrwoniący pieniędzy, majątku", "taki, przy którym zużywa się niewiele jakichś zasobów lub środków", "nienadużywający czegoś", "skromny, wykorzystywany w niewielkim stopniu". Dokonywanie wydatków "w sposób celowy i oszczędny" oznacza zatem nieponoszenie kosztów, które nie niezbędne do realizacji celu. W niniejszej sprawie ponoszenie wydatków tytułem czynszu wynikającego z umowy najmu zawartej [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy skarżącą i jej córką nie było ani konieczne ani niezbędne do prowadzenia [...] ".

Sąd podkreśla przy tym, iż nie neguje prawa ani skarżącej ani jej małżonka do swobodnego kształtowania swojej sytuacji majątkowej i rozporządzania majątkiem, zwłaszcza w zakresie uprawnień przysługujących właścicielom nieruchomości. Jeżeli jednak skutkiem takiego rozporządzenia było ponoszenie wydatków, które nie były niezbędne do prowadzenia [...] ", a zostały sfinansowane ze środków pochodzących z budżetu państwa, to wydatki te należy uznać za niecelowe i nieoszczędne, a zatem stanowiące dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Reasumując powyższe w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 126 oraz art. 131 u.f.p.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły również art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 ani art. 80 k.p.a. Orzekające w sprawie organy działały na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zarówno zaskarżona decyzja jaki i poprzedzającą ją decyzja I instancji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Burmistrz i SKO kierowali się przy załatwianiu sprawy.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.