Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2177/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 58 par. 1 pkt. 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 74 ust. 1 pkt. 5, art. 72 ust. 1 pkt. 1, 4, 5 i 17, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1,2 i 3, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, 18 i 29 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1072
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2022 sygn. akt II SA/Gl 754/22 odrzucającego skargę B. sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 sygn. akt II SA/Gl 754/22 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę B. sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wymienioną uchwałą z dnia 23 kwietnia 2020 r. Rada Miasta R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przyjętego uchwałą nr ... Rady Miasta R. z dnia 30 czerwca 2016 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R., obejmującej obszar w rejonie ulicy G. (...), (dalej m.p.z.p., Uchwała).

B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: skarżąca, Spółka), złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 2; art. 64 ust. 3; art. 31 ust. 3; art. 20 i art 22 Konstytucji, przez naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zasady proporcjonalności, ochrony własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej;

2) art. 1 ust. 1-3; art. 3 ust. 1; art. 4 ust. 1; art. 15 u.p.z.p., przez sprzeczność z celami tych przepisów; nadużycie i naruszenie granic władztwa planistycznego gminy oraz brak realizacji ustawowych wytycznych i elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie ochrony wszystkich elementów środowiska naturalnego oraz zasad ładu przestrzennego;

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., tj. planu miejscowego naruszającego obowiązek ochrony złóż kopalin i sprzecznego z ustalonymi granicami filarów ochronnych;

4) art. 3 pkt 13, 39 i 50; art. 71 ust. 1 i 2; art. 72; art 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.); art. 81 ust. 3 i art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm. – dalej p.g.g.) oraz art. 1 pkt 4 i art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 1235 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1-3, oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., przez naruszenie kompetencji organów górniczych oraz zasad ochrony środowiska, w tym ochrony złóż kopalin;

II. przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 20 u.p.z.p., przez brak dokonania przez Radę Miasta właściwej oceny tego, czy zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu;

2) art. 104 p.g.g., przez naruszenie, tj. pominięcie wymaganej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego w swoim celu zapewnić integrację zasad zagospodarowania przestrzennego powierzchni z zasadami i skutkami przewidywanej eksploatacji górniczej.

Na powyższej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podano m.in., że skarżąca Spółka planuje na terenie objętym m.p.z.p. budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W celu realizacji ww. inwestycji zawarła z obecnym właścicielem większości gruntów objętych ... notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, w której jednym z warunków zawarcia umowy ostatecznej jest uzyskanie koncesji na wydobycie węgla kamiennego. Zgodnie z art. 7 i 29 p.g.g. eksploatacja złoża węgla kamiennego nie jest możliwa i organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji między innymi, jeżeli zamierzona działalność koncesyjna koliduje z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała narusza konkretny, bezpośredni i wynikający z przepisów prawa materialnego interes prawny podmiotu skarżącego i wpływa na jego sytuację prawną.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uchwałodawczego wniósł o zawieszenie postępowania, a po podjęciu odrzucenie skargi. Podano m.in., że brak jest po stronie skarżącego podmiotu legitymacji skargowej. Posiadanie przez skarżącego koncesji z 2012 r. oraz umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z 2015 r., a także podnoszone plany budowy zakładu wydobywczego węgla kamiennego oraz wystąpienie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, nie stanowią podstawy do przyjęcia, że skarżąca posiada legitymację skargową. Z treści skargi wynika, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny – plany budowy na terenie objętym ... zakładu wydobywczego węgla kamiennego. W razie nieuwzględnienia powyższej argumentacji skarga powinna być oddalona. Nie naruszono bowiem zasad władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 1037/20, odrzucił skargę.

W uzasadnieniu podano m.in., że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2020 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały. Gmina R. wniosła na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do WSA. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gl 995/20. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. WSA uchylił powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1056/21, powyższy wyrok z 29 stycznia 2021 r. uprawomocnił się. Strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu. Spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. II OSK 253/22, uchylił zaskarżone postanowienie w punktach 3 i 4 (w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu kwoty wpisu sądowego).

W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że rzeczą Sądu Wojewódzkiego była przede wszystkim analiza sytuacji prawnej skarżącej Spółki, wynikająca z faktu uzyskania prawa użytkowania górniczego oraz koncesji na rozpoznanie złoża węgla kamiennego, w kontekście m. in. przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16, art. 18, art. 19 oraz art. 7 i art. 29 p.g.g. Dlatego przy ocenie legitymacji skargowej Spółki nie powinno się pomijać udokumentowanych okoliczności, dotyczących udzielonej skarżącej koncesji z 23 kwietnia 2012 r. oraz umowy o użytkowanie górnicze z 23 kwietnia 2012 r. Skoro Sąd Wojewódzki nie dokonał analizy uprawnień przysługujących skarżącej Spółce z tytułu powołanej koncesji i użytkowania górniczego, to nie mógł w sposób właściwy ocenić dopuszczalności wniesionej skargi. Ponadto, przy ocenie legitymacji procesowej Spółki należało rozważyć przysługujące Spółce ewentualne roszczenia związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego. Źródłem interesu prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. może być nie tylko norma ogólna i abstrakcyjna - akt normatywny, ale także norma jednostkowa i konkretna - akt stosowania prawa. Nie można bowiem wykluczyć, że uprawnienia przysługujące z tytułu użytkowania górniczego oraz koncesji w zakresie rozpoznania złóż kopalin podlegają ochronie przez możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uczestnik F. w piśmie z 22 czerwca 2022 r. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniesiono, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w złożeniu skargi. Wskazano m.in. na wygaśnięcie koncesji udzielonej stronie skarżącej oraz wygaśnięcie jej prawa użytkowania górniczego.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. skarżąca Spółka przez pełnomocnika wskazała m. in., że koncesja na rozpoznanie złoża wygasła, podobnie jak umowa o ustanowienie użytkowania górniczego. Mimo to Spółka ma prawo do domagania się ustanowienia na swoją rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi podmiotami, a w konsekwencji posiada prawo do uzyskania korzystania z nieruchomości objętej użytkowaniem w określony sposób, do ubiegania się o udzielenie koncesji na wydobycie węgla. Interes prawny nie musi także wynikać z ostatecznej decyzji środowiskowej, ale i nieostatecznej (postępowanie odwoławcze jest w toku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego strony skarżącej.

Sąd wskazał, że sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Sąd zaznaczył, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy w dacie wnoszenia skargi Spółka legitymowała się interesem prawnym do jej wniesienia i czy został on naruszony.

Sąd wskazał, że w skardze Spółka podnosiła, iż planuje na terenie objętym m.p.z.p. budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. Już to świadczy o tym, iż interes spółki ma w tym zakresie charakter hipotetyczny, przyszłościowy. Podano, że w celu realizacji ww. inwestycji zawarto z obecnym właścicielem większości gruntów objętych m.p.z.p. notarialną umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości. Umową taką strony zobowiązały się dopiero do zawarcia umowy przyrzeczonej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w dacie wniesienia skargi Spółka legitymowała się jedynie przedwstępną umową sprzedaży nieruchomości objętych m.p.z.p., to nie może korzystać z ochrony takiej jak właściciel, którym dopiero miałaby się stać. NSA w postanowieniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. II OSK 253/22, nie miał tu wątpliwości. Sąd ten stwierdził bowiem, że sama okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie rodzi dla przyszłego nabywcy takich uprawnień, które wymagałyby ochrony w drodze możliwości zaskarżenia przez niego planu miejscowego, gdyż w takiej sytuacji legitymację skargową posiada nadal właściciel nieruchomości. Stąd podstawą uznania interesu prawnego skarżącej nie mogą być przepisy art. 56, 65, 389, 390 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), ani art. 16 i 17 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.). Do nich nawiązuje Spółka w piśmie z 30 czerwca 2022 r.

Sąd wskazał również, że w skardze podnosi się również, iż skarżący podmiot uzyskał w roku 2012 prawo użytkowania górniczego oraz koncesję na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "P.". Z lektury tych dokumentów wynika jednak ich czasowy charakter i wygaśnięcie. To samo wynika z pisma Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 1 czerwca 2022 r. Na ww. złożu węgla kamiennego, wg dokumentacji ministerialnej, nie obowiązuje obecnie żadna koncesja. W piśmie z 30 czerwca 2022 r. skarżąca Spółka potwierdziła wygaśnięcie praw z tych tytułów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, staranie się o konkretne prawa na przyszłość, w tym o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przez innymi, nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego, a jedynie faktycznego, zwłaszcza że wynik takich starań jest niepewny. Nie jest też rzeczą Sądu w niniejszym postepowaniu oceniać zasadność złożonego w tym zakresie wniosku i kwestię spełnienia (bądź niespełnienia) przesłanek z art. 15 p.g.g. Organ uchwałodawczy gminy nie może wkraczać w sferę kompetencji innych organów, zwłaszcza koncesyjnych, zatem w tym zakresie żadnego uszczerbku w realizacji praw wynikających z ww. zaszłości (w tym koncesji z 2012 r.) być nie może. W zakresie, w jakim Spółka nabyła określone prawa, mogła je realizować w ustalonym czasookresie. Nie może z kolei z tych praw wywodzić dalszych uprawnień, które wykraczają poza to, co jej przyznano, chyba że konkretny przepis na to pozwalałby. Na pewno żadna regulacja nie pozwala rozszerzać takich uprawnień na możliwość zaskarżenia m.p.z.p. w wyżej opisanym kontekście sytuacyjnym. Treść art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 – 19 oraz art. 7 i art. 29 p.g.g. nie zmienia tych ustaleń dla niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, to samo dotyczy art. 80 ust. 2, 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Spółka sama przyznała w piśmie z 30 czerwca 2022 r., że nie legitymuje się ostateczną decyzją środowiskową. Wynik starań, skoro procedura nie została zakończona, nie może być uznany za pewny. Z kolei przepisy art. 2, 20, 22, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji, o których mowa w piśmie z 30 czerwca 2022 r. są przepisami ogólnymi, które nie mogą być w niniejszej sprawie podstawą do uznania interesu prawnego skarżącej. Są one doprecyzowywane przez ustawodawcę zwykłego i to w jego aktach normatywnych skarżąca Spółka powinna poszukiwać podstawy do wywodzenia legitymacji skargowej.

Sąd Wojewódzki wskazał również, że przysługujące Spółce ewentualne roszczenia związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku, zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego (k. 344 akt sądowych), nie tworzą z ww. względów interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny. W ww. decyzji Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 roku wskazano wprost, że dodatek nr 1 ma charakter jedynie "rozliczeniowy".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można również powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (co miało miejsce m.in. na rozprawie) z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (zob. np. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009; A. Żurawik, Zrównoważony rozwój w: A. Walaszek – Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398).

Sąd stwierdził, że nie jest więc tak, że wszystkie istniejące zasoby naturalne kraju powinny być wydobyte obecnie, jak chciałaby skarżąca Spółka, powołując się na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (wynikającą np. z art. 26 ust. 3 i 5 p.g.g.). Należy bowiem zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe, a przez to energetyczne. Skarżąca Spółka nie jest właścicielem złóż węgla, o wydobycie których stara się. Prawo własności górniczej przysługuje bowiem Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 p.g.g.). Skarżąca nie ma więc żadnego prawa, by decydować, czy złoża te należy wydobywać obecnie, czy w przyszłości i w jaki sposób. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej w zakresie objętym skarżonym aktem, a naruszenie interesu faktycznego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) nie wystarcza, konieczne jest bowiem naruszenie interesu prawnego. To z kolei nie miało miejsca.

Z powyższych względów Sąd, mając na uwadze powyższe przepisy oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.

W skardze kasacyjnej B. sp. z o.o. w D. zaskarżyła w całości postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2022r.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę uprawnień skarżącego, pozbawia go uprawnień i umożliwia ich przyszłą realizację, a tym samym narusza interes prawny skarżącego,

2. art. 7 ust 1, art. 15 ust 1, 2 i 3, art. 16 ust 1 i 2; art. 17,18, oraz art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 13 tej ustawy i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię przy ocenie istnienia interesu prawnego skarżącego, tj. niewzięcie pod uwagę, że zaskarżony akt ingeruje w prawa skarżącego wynikające z ww. przepisów, tj. zaskarżony akt niweczy, z mocy prawa, przysługujące skarżącemu prawa wynikające z ww. przepisów,

3. art. 15 ustawy prawo geologiczne i górnicze w treści obowiązującej przed dniem 28 sierpnia 2018r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018, poz. 1563 ze zmianami), oraz art. 5 ww. nowelizacji, przez ich niezastosowanie do oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy,

4. art. 74 ust 1 pkt 5; art. 72 ust 1 pkt 1, 4, 5 i 17, oraz art. 80 ust. 2 oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa z dnia 3 października 2008 r.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię przy ocenie interesu prawnego skarżącego, tj. niewzięcie pod uwagę, że Zaskarżony akt ingeruje w prawa skarżącego wynikające z ww. przepisów, ponieważ zmienia jego pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej, niweczy przysługujące Skarżącemu prawa z nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz prawo do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, pozbawia prawa powoływania się na zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania, a także komplikuje i wprowadza dodatkowe obowiązki procesowe, a tym samym godzi w interes prawny skarżącego,

5. art. 2 art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nie uznanie, że kreują one praw Skarżącego naruszonych Zaskarżonym aktem, a w konsekwencji nie wyprowadzenie z tych przepisów indywidualnego interesu prawnego skarżącego, stanowiącego o legitymacji czynnej skarżącego w rozumieniu p.p.s.a., gdy tymczasem zaskarżony akt uniemożliwił skarżącemu wykonywanie przysługujących mu praw, naruszając konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, zasady proporcjonalności; ochrony własności, oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. art. 58 §1 pkt 5a i 160 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz .błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego, w tym z dokumentów z akt sprawy administracyjnej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, oraz dokumentów związanych z dochodzeniem roszczenia o prawo użytkowania górniczego i w związku z tym odrzucenie skargi,

7. art. 58 § 1 pkt 5a) w zw. z art. 50 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę dowodów przedstawionych przez skarżącego,

8. art. 132 i art. 147 §1 w zw. z art. 58 §1 pkt 5a) p.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi i niewydanie wyroku stwierdzającego nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki dla takiego procedowania, a nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi,

9. art. 113 § 1 p.p.s.a, przez zamknięcie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na to, że sprawa była ponownie rozpoznawana przez Sąd Wojewódzki wskutek uchylenia wcześniejszego postanowienia o odrzuceniu skargi z dnia 22 października 2021 r., to konieczne jest przypomnienie wytycznych zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. II OSK 253/22.

W uzasadnieniu tego postanowienia zaznaczono, że strona dla wykazania legitymacji skargowej powołała się m.in. na okoliczność uzyskania w roku 2012 r. prawa użytkowania górniczego oraz koncesji na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "P.", zaś uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego oznacza utratę możliwości dalszej realizacji inwestycji i skonsumowania wyników prac wykonanych na podstawie wymienionych tytułów.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny dopuszczalności skargi nie była wystarczająca konstatacja Sądu, że strona nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu. Wprawdzie prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że taki tytuł nie wynika z umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, to jednak nie ocenił ewentualnych uprawnień i roszczeń wynikających z udzielonej koncesji i prawa użytkowania górniczego, w kontekście m.in. przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16, art. 18, art. 19 oraz art. 7 i art. 29 p.g.g.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że nie można wykluczyć, że uprawnienia przysługujące z tytułu użytkowania górniczego oraz koncesji w zakresie rozpoznania złóż kopalin podlegającą ochronie przez możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dokonując wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W orzecznictwie przyjmuje się, że chociaż co do zasady legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawia art. 101 ust 1 u.s.g. jest podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem, to jednak nie może to oznaczać, że jest to reguła generalna, niedopuszczająca żadnych odstępstw wynikający ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami konkretnej sprawy. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy z uwagi na regulacje szczególne ustalenia planu miejscowego mogą oddziaływać na uprawnienia podmiotu, innego niż właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej planem. Należy założyć, że w warunkach konkretnej sprawy możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez stronę skarżącą, że jej prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem, konkretnie planem miejscowym (por. wyroki NSA z 19 maja 2010 r, II OSK 522/10; 20 października 2010 r. II OSK 1549/10; 4 listopada 2009 r. II OSK 1387/09; wyroki WSA z 7 grudnia 2010 r. II SA/Ol 892/10; 16 września 2010 r. II SA/Go 476/10)".

Oceniając zaskarżone postanowienie w związku z zarzutami kasacyjnymi należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki rozpoznając ponownie legitymację procesową skarżącej Spółki zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niewątpliwie powołanie się przez Spółkę na uzyskane prawo użytkowania górniczego związane z koncesją na rozpoznanie złoża węgla kamiennego miało znaczenie w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 p.g.g., w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem.

Nie można wykluczyć, że określone ustalenia planu miejscowego mogłyby naruszyć uprawnienia użytkownika górniczego do korzystania z przestrzeni w związku z wykonywaną działalnością w ramach uzyskanej koncesji.

Jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż z bezspornych ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynika, iż koncesja uzyskana przez skarżącą oraz prawo do użytkowania górniczego wygasły. Natomiast przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (Dz.U.2018 poz. 1563), jak też w art. 15 ust. 1 wym. ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2018 r. – uprawnienie do żądania lub wnioskowania o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi nie zostało skutecznie zrealizowane.

Skarżąca Spółka nie wykazała również, aby w innym trybie uzyskała prawo użytkowania górniczego, które mogłoby stanowić tytuł uprawniający do wystąpienia ze skargą na plan miejscowy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że same starania o ustanowienie użytkowania górniczego nie mogły świadczyć o posiadaniu legitymacji skargowej. Spółka nabyła uprawnienia, które mogła realizować w ustalonym okresie, jednak ich wygaśnięcie sprawia, że w chwili składania skargi, ani też w późniejszym czasie, nie mogła skutecznie powołać się na interes prawny lub uprawnienie pozostające w związku z przedmiotową Uchwałą z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że legitymacja do zaskarżenia aktu organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie tym aktem uprawnienia lub interesu prawnego, to znaczy uprawnienia lub interesu chronionego przez prawo, a przy tym aktualnego w dacie złożenia skargi.

Tymczasem skarżąca dla wykazania prawa do zaskarżenia planu miejscowego powołała się na uprawnienia związane z użytkowaniem górniczym, które wygasły bądź jeszcze nie powstały.

Nietrafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. świadczy to, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego kolidują z działaniami skarżącej ukierunkowanymi na budowę zakładu wydobywczego węgla kamiennego. Z faktu rozpoznania złoża węgla kamiennego i wystąpienia z żądaniem (wnioskiem) o ustanowienie użytkowania górniczego nie wynikają żadne prawa podmiotowe odnoszące się do nieruchomości objętych planem miejscowym. Dlatego zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że roszczenia skarżącej związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 r. (zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego) nie tworzą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a jedynie interes faktyczny.

Z tych wszystkich względów nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17, 18 i 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 13 tej ustawy i art. 101 ust. 1 u.s.g., a także art. 15 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – obowiązującego przed dniem 28 sierpnia 2018 r. oraz art. 5 ustawy nowelizującej z 15 czerwca 2018 r. (Dz.U. 2018, poz. 1563).

Niezasadnie zarzucono w punkcie 4 skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 17 oraz art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie ma racji skarżąca Spółka, że jej legitymacja procesowa do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały wynika z tego, iż ustalenia planu miejscowego zmieniają jej pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej i niweczą przysługujące jej prawa z nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz prawo do uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i pozbawiają prawa powoływania się na zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie z powołanych w podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie wynikają dla skarżącej żadne prawa podmiotowe, które mogłyby być chronione w drodze skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a nawet uzyskanie takiej decyzji (nieostatecznej, jak też ostatecznej) nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

To, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie może samoistnie tworzyć uprawnienia zainteresowanego inwestora do zaskarżenia planu tylko z tej przyczyny, że jego ustalenia uniemożliwiają uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej bowiem sytuacji, legitymację skargową posiada aktualny właściciel nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, a nie podmiot planujący realizację danego przedsięwzięcia po nabyciu tej nieruchomości, bądź uzyskaniu do niej tytułu obligacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. II OSK 85/08).

W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty z punktów 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Zarówno wykładnia, jak też zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozostają w sprzeczności z przepisami art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zaakcentować należy, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1335/07).

Jako niezasadne należało uznać także zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczące naruszenia przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i art. 160 p.p.s.a. (pkt 6 skargi kasacyjnej); art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 50 p.p.s.a. (pkt 7); art. 132 i art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a (pkt 8) oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. (pkt 9).

Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprawę, prawidłowo ocenił materiał dowodowy przedstawiony przez strony i uczestnika oraz uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla zbadania legitymacji procesowej skarżącej Spółki w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z przyczyn omówionych wyżej uprawnione było zatem orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.