Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2258/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 9 i pkt 10, art. 50 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 151 w zw. z art. 193 i art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 326/16 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od W. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 326/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi W. H., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr I [...], w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], w ten sposób, że ograniczył do dnia [...] grudnia 2015 r. okres, na jaki przyznano W. H. pomoc w formie usług opiekuńczych. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli W.H. oraz I. M., powołując się na trudną sytuację życiową i opisując szczegółowo aktualne warunki mieszkaniowe, stan zdrowia, ponoszone koszty codziennego utrzymania w zestawieniu z otrzymywanymi dochodami. W. H. sprecyzował, że obecnie przebywa w lokalu u I. M., z którą nie jest spokrewniony. W jego ocenie, pomoc w codziennym funkcjonowaniu powinna mu zapewnić opieka społeczna. Natomiast I.M. sprecyzowała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia jednorazowej pomocy finansowej na zakup mebli utraconych w pożarze kamienicy w kwietniu 2015 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. wskazało, że istnieje zasadnicza różnica między pojęciem osoby samotnie gospodarującej a osobą w rodzinie. Przesłanka wspólnego gospodarowania nie polega wyłącznie na ponoszeniu wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się również w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny przez korzystanie między innymi ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego, wspólnych mediów, nawet jeśli koszty z tym związane pokrywa tylko jedna osoba. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem W. H. i I. M. zamieszkują razem od kwietnia 2015 r. Obecnie zajmują wspólnie jeden pokój, w którym wspólnie korzystają ze znajdujących się w tym pomieszczeniu mebli i sprzętu gospodarstwa domowego. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że korzystają wspólnie z urządzeń technicznych i sanitarnych, a zobowiązania finansowe powstałe w wyniku eksploatacji mieszkania, w którym obecnie zamieszkują, ponosi I. M. Z uwagi na powyższe – w przekonaniu organu – I. M. i W.H. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co potwierdzili w oświadczeniach złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń – W. H. w dniu [...] listopada 2015 r., zaś I. M. w dniu [...] listopada 2015 r. Potwierdzili to również w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w miejscu ich wspólnego zamieszkania w dniu [...] listopada 2015 r., gdzie wskazali, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób. Organ odwoławczy podał ponadto, że W. H. w oświadczeniu złożonym w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdził, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I. M., na co zwróciła uwagę również I. M. w treści odwołania. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I.M., gdyż – w jego ocenie – zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że W.H. i I. M. zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Na skutek więc zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony organ pierwszej instancji był zobowiązany do ustalenia, jaki wpływ ma ta zmiana na przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że W. H. miał przyznaną pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie, które zakresem obejmowały dokonywanie zakupów, załatwianie spraw bieżących i urzędowych, wzywanie i kontakt z lekarzem, realizację recept oraz współpracę z pielęgniarką środowiskową. W ocenie organu zasadne jest ograniczenie okresu na jaki pomoc w formie usług opiekuńczych została przyznana W. H., mając na względzie zakres przyznanych usług opiekuńczych oraz fakt, że obecnie W. H. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z I. M., która jest w stanie zapewnić mu właściwą pomoc i opiekę w sprawach dotychczas wykonywanych przez opiekunkę.

Uwzględniając skargę W. H. na decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy ma charakter decyzji konstytutywnej i wywołuje skutki prawne od momentu uzyskania ostateczności. Stwierdzenie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy obliguje organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Innymi słowy, decyzja wydana w tym trybie, może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tworząc nowy zakres uprawnień strony w zakresie świadczeń przyznanych jej z pomocy społecznej. Organ wydając decyzję w tym trybie nie może wyeliminować lub zmienić decyzji za okres poprzedzający jej wydanie, gdyż zmiana sytuacji prawnej strony następuje w tym przypadku dopiero z mocy samej decyzji. Regulacja art. 106 ust. 5 powołanej ustawy nie znajdzie zatem zastosowania do decyzji już zrealizowanej, lecz wyłącznie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki. Brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje z zakresu świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż takie skutki wiążą się jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy.

Postępowanie toczące się w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi kontynuacji czy rozpatrywania na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą świadczenie z pomocy społecznej. Jest odrębnym postępowaniem, którego zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy, w którym każda z przewidzianych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne. Tak więc zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia.

Obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada niedziałania prawa wstecz wprowadza zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Odstępstwa od zakazu retroaktywności są dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy przepis prawa wyraźnie upoważnia do wydania w danej, konkretnej sytuacji, decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną. Niewątpliwie upoważnienia takiego nie przewiduje art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zatem decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne może wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. ograniczył okres, na jaki przyznano świadczenie z pomocy społecznej do dnia [...] grudnia 2015 r., zaś organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Należy zatem stwierdzić, że decyzja przyznająca pomoc w formie usług opiekuńczych została zmieniona z mocą wsteczną. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę powielił błąd organu pierwszej instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, zapominając, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Podkreślenia wymaga, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji osobistej i dochodowej uprawnionego, gdyż zmiana tego rodzaju decyzji może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,

- art. 106 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, bowiem ustawodawca jasno określił, jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym,

- art. 109 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje,

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię dopuszczającą świadczenie usług opiekuńczych, gdy świadczenie to nie przysługuje, gdyż przesłanki ustawowe warunkujące prawo do tego świadczenia nie są spełnione, a nadto przyznanie określonej pomocy i jej stopniowe zrealizowanie, jak to określa Sąd, nie oznacza "wygaśnięcia" decyzji i nie oznacza jej wyeliminowania z obrotu prawnego wobec skonsumowania uprawnienia w części uprawnienia, co powoduje, że wszystkie tryby nadzwyczajne, przewidziane w postępowaniu administracyjnym, mają doń zastosowanie, co również odnosi się do trybu określonego w art. 106 ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 14 ustawy i art. 163 kpa, zwłaszcza, że decyzja zmieniana przyznawała prawo do pomocy w formie usług opiekuńczych do dnia [...] kwietnia 2016 r., a zatem nie wygasła, nie wyekspirowała.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 618 ze zm.) – dalej ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji jest błędny, pomija poglądy doktryny, odbiega w sposób zasadniczy od znanego orzecznictwa i nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących normach prawa. Pomimo bowiem, że pogląd Sądu pierwszej instancji znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest on całkowicie błędny, co znajduje potwierdzenie w znanym organowi orzecznictwie i stanowisku doktryny. Przyjęcie wykładni Sądu stanowi, że istota normy zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zostałaby całkowicie zniweczona, częstokroć decyzja byłaby niewykonalna, a nadto w obrocie prawnym występowałaby decyzja, która kreuje świadczenie, które w danym przypadku już nie przysługuje. Kształt normy zawartej w art. 106 ust. 5 wyraźnie i jasno wskazuje na dwa odrębne katalogi przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie każdej decyzji wydanej w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Każda z tych przesłanek występuje w określonej dacie, w określonym momencie, a zatem pomijanie daty (momentu) przyczyny zmiany nie znajduje żadnego uzasadnienia. W przypadku pierwszej grupy przesłanek organ administracji ma obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji, co pomija w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji. Dopiero w przypadku drugiej grupy przesłanek zmiana lub uchylenie decyzji jest uzależnione od woli organu administracji, gdyż ustawodawca posługuje się zwrotem "można zmienić lub uchylić decyzję". W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w pierwszej części art. 106 ust. 5 i organ administracji miał obowiązek uchylenia decyzji uprzednio wydanej, co też organ pierwszej instancji uczynił. Oczywistym jest, że norma zawarta w art. 106 ust. 5 jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa, jednak nie ma podstaw do wywodzenia, że norma ta nie daje podstawy do uchylenia lub zmiany uprzednio wydanej decyzji (i to zresztą każdej wydanej w oparciu o normy zawarte w tej ustawie) z mocą wsteczną, gdyż - jak to wywodzi Sąd pierwszej instancji - przepis prawa musi wyraźnie na to wskazywać. Brzmienie normy, zawartej w art. 106 ust. 5, wyraźnie i jasno wskazuje, że każda decyzja wydana w oparciu o normy zawarte w tej ustawie, gdy spełnione są przesłanki w niej określone - zmiana przepisów, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobranie nienależnego świadczenia, niezależnie czy ma charakter konstytutywny, czy też deklaratoryjny, musi być zmieniona lub uchylona. Przyjęcie odmiennej wykładni tej normy stanowi, że norma ta nie mogłaby być zastosowana właściwie w żadnym przypadku. Przyjmując za słuszny pogląd Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy np. dana norma prawa zmieniona została równie przykładowo z dniem [...] września 2016 r., a organ administracji miałby w analogicznym stanie faktycznym i prawnym do wydania kilkadziesiąt tysięcy decyzji zmieniających (lub uchylających) i wydaje jej systematycznie, np. w dniu [...],[...] września 2016 r., to zmiana (uchylenie) powinno mieć miejsce tylko na przyszłość, a więc w dniem wydania decyzji, a nie z dniem wejścia w życie nowelizacji. Taki pogląd jest błędny, a nadto stanowiłby, że wola ustawodawcy w takim a nie innym ukształtowaniu art. 106 ust. 5 byłaby zniweczona. Nie ma podstaw do wywodzenia, że ustawodawca powinien nadać inne, szczególne, wyjątkowe brzmienie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, aby możliwym było uchylenie lub zmiana decyzji z dniem zaistnienia danej przesłanki, a nie z dniem wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji, na słuszność swego poglądu, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i nawet już nie zauważa, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd odmienny. Sąd dokonuje w zaskarżonym wyroku wykładni normy zawartej w art. 106 ust. 5 mając na uwadze czysto akademicki pogląd o decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej w oderwaniu od samej tej normy, jak i art. 109 oraz art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż organ pierwszej instancji swoją decyzją ograniczył do dnia [...] grudnia 2015 r. okres, na jak i przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych, a zatem ma miejsce orzeczenie o zmianie od dnia wydania decyzji zmieniającej, a nie z mocą wsteczną. Faktem jest, iż tut. Kolegium w swej decyzji ostatecznej wskazało na ograniczenie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, a więc do dnia [...] listopada 2015 r., ale ma miejsce w tym przypadku oczywista omyłka, typowy błąd komputerowy wynikający z faktu, że w stosunku do strony skarżącej wydano trzy decyzje w tym samym czasie, ale odnoszące się do różnych świadczeń. I pomyłka ta nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia. A zatem decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w tym konkretnym przypadku mając na uwadze fakt, że przesłanka uzasadniająca zmianę decyzję wystąpiła w istocie swej w dniu wydania decyzji, a więc zmiana ma miejsce z dniem wydania decyzji.

Akademickie ujęcie decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej (pomijając fakt, że obecnie w doktrynie odstępuje się od tego podziału) nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostaje w oczywistej wręcz sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 106 ust. 5 oraz art. 50 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że występuje w orzecznictwie pogląd, że decyzja zmieniająca (uchylająca) ma charakter konstytutywny i tym samym wywołuje jedynie skutki ex nunc i na słuszność którego powołuje stosowne przykłady w tym zakresie, notabene orzecznictwo, które nie przystaje do tego poglądu, nie jest już powołane. Nie ma podstaw do takiego kategorycznego stwierdzenia, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest jedyny, słuszny i niekwestionowany, gdyż orzecznictwo w tym zakresie jest rozbieżne i obecnie zaczyna dominować pogląd przeciwny.

Cytując wybrane fragmenty przykładowych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie powołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, zapadły właśnie na tle wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a więc w analogicznej, czy też tożsamej sprawie, w którym to wyraźnie Sąd stwierdził, uwzględniając skargę kasacyjną tut. Kolegium, że decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społeczne, pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonanie wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, mając na uwadze jedynie czysto akademicki pogląd o decyzjach konstytutywnych i deklaratoryjnych przy pominięciu istoty tej normy i zamiaru ustawodawcy, aby każdy otrzymywał świadczenie, gdy mu ono przysługuje, gdy pozostaje w prostej relacji z normą prawa materialnego - art. 50 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - jest błędne. Nie ma miejsca naruszenie zasady lex retro non agit, bowiem norma zawarta w art. 106 ust. 5 obowiązuje od wielu lat w zastosowanym przez organy administracji brzmieniu i niezmiennie od wielu lat była stosowana tak, jak ma to miejsce w decyzji zaskarżonej i przez wiele lat jej stosowanie i wykładnia nie budziły żadnej wątpliwości sądów administracyjnych. W art. 50 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazano, kiedy świadczenie w formie usług opiekuńczych jest przyznawane i w tym przypadku przesłanka określona w ust. 1 tej normy nie występuje począwszy od dnia [...] grudnia 2015 r., a zatem nie było podstaw do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu świadczenia do dnia [...] kwietnia 2016 r. Norma powyższa określa przesłanki nabycia prawa do pomocy w formie usług opiekuńczych mając na uwadze stan rodzinny, jak również wysokość dochodu, co pozostaje w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przyjmując pogląd Sądu pierwszej instancji za słuszny, to strona skarżąca, niezależnie od kwestii, czy uprawnienie zostało skonsumowane czy też nie, powinna nadal posiadać uprawnienie do pomocy w formie usług opiekuńczych niezależnie od ustalenia, że kryterium dochodowe w tym przypadku zostało przekroczone, a nadto, że strona skarżąca nie jest osoba samotną. Taki pogląd jest błędny, bowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 50 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji swoim poglądem sankcjonuje nieuzasadnione obowiązującymi normami prawa pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pomocy w formie usług opiekuńczych w sytuacji, gdy świadczenie w takim przypadku nie przysługuje.

Sąd pierwszej instancji z niezrozumiałych przyczyn dokonuje wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wywodzi o "wygaśnięciu" decyzji o przyznaniu świadczenia skoro, jak można domniemywać, beneficjent już nie otrzymuje świadczenia, czy też już świadczenie zostało wypłacone, zrealizowane, a zatem decyzja o zasiłku stałym już nie wywołuje skutków prawnych w tej postaci, bowiem świadczenie wypłacono. Decyzja o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych (decyzja z dnia [...] października 2015 r.) została wydana na okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r., a zatem w dniu [...] grudnia 2015 r. (w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) ani nie wygasła, ani też nie wyekspirowała, ani nie została zrealizowana, a jedynie można twierdzić o częściowej realizacji uprawnień z niej wynikającej. A zatem decyzja ta mogła być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego i można było względem niej zastosować art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci usług opiekuńczych za dany okres i realizacja tego świadczenia nie oznacza, zdaniem organu, że decyzja ta "wygasła" w całości, czy też w części, że nie wywołuje skutków prawnych, nie występuje w obrocie prawnym, nie może być w konsekwencji wzruszona w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, czy też będąc konsekwentnym, w oparciu o inne tryby nadzwyczajne. Zrealizowanie pomocy w formie usług opiekuńczych w oparciu o decyzję o przyznaniu świadczenia w tej formie, a więc zrealizowanie pomocy, także w części, nie daje podstaw do wywodzenia, że decyzja taka nie może być przedmiotem któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych. Każda decyzja wydana na podstawie norm zawartych w ustawie o pomocy społecznej podlega trybom nadzwyczajnym określonym w tej ustawie, jak i w kpa, a więc podlega art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jak i art. 145, art. 156, art. 155, art. 154 kpa. Należy bowiem odróżnić wykonanie decyzji w rozumieniu, jak przyjmuje Sąd pierwszej instancji, wypłacenie świadczenia i skonsumowanie uprawnienia od występowania jej w obrocie prawnym i w konsekwencji możliwości jej zmiany lub uchylenia w oparciu o tryby przewidziane prawem. Samo brzmienie art. 106 ust. 5 wskazuje, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest błędny, bowiem jedną z przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji jest nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. A zatem sam fakt pobrania świadczenia, które nie przysługuje i jednoczesne skonsumowanie "uprawnienia", realizacja decyzji, daje podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji.

W art. 109 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nałożył na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, a taką w istocie sytuacja ma miejsce w tym przypadku, obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenia, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Sąd pierwszej instancji dopuścił sytuację, w której osoba, która bezzwłocznie powiadomi organ administracji o zmianie jej sytuacji dochodowej (majątkowej lub osobistej), np. następnego dnia od zmiany, będzie w gorszej sytuacji prawnej, niż osoba, która o takiej zmianie powiadomi nieco "później", np. miesiąc, 2 miesiące lub 3 miesiące itd. lub nie dokona takiego powiadomienia (poinformowania), bowiem zmiana (uchylenie) powinno mieć miejsce tylko na przyszłość, a nie z chwilą, kiedy dane zdarzenie miało miejsce. Taki pogląd stanowi, w ocenie organu, ewidentne naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i jako taki nie może zasługiwać na uwzględnienie. Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywoływać jedynie skutek ex nunc, to osoba, która realizuje ustawowy obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na świadczenie niezwłocznie, jest w gorszej sytuacji, niż osoba, która ten obowiązek pomija.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, bowiem jedynie sprowadził swój wywód do bezkrytycznego powielenia stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Sąd nie wywiódł w sposób przekonywujący, że nie ma możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o zasiłku stałym z mocą ex tunc. Wywodząc naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Sąd dokonuje nader wybiórczej wykładni tej normy przy jednoczesnym braku szerszego odniesienia do innych norm zawartych w ustawie o pomocy społecznej, która kształtuje w miarę spójny system regulujący tę sferę działalności państwa. Sąd pierwszej instancji wywodząc naruszenie art. 106 ust. 5 jednocześnie stwierdza kategorycznie, że: "Tak więc zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia", przy czym jednocześnie Sąd dokonuje takiej wykładni tej normy, że żadna weryfikacja w istocie swej nie może mieć miejsca, bowiem świadczenie wypłacono za dany okres czasu, a decyzja zmieniająca (uchylająca) powinna wywoływać jedynie skutki ex nunc. A zatem ma miejsce oczywista niespójność poglądu Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nader pobieżnie uzasadnia swoje poglądy, co ma szczególne znaczenie w zakresie wywodu na tle charakteru samej decyzji wydawanej w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest bowiem w istocie swej wiadomym, czy decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia ma charakter konstytutywny, czy też deklaratoryjny. W zaskarżonym wyroku nie ma wskazań co do dalszego postępowania, bowiem sprowadza się on do ogólnika. A zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraża jednocześnie pogląd, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego stronie skarżącej się świadczenie się należy, sankcjonuje tym samym stan niezgodny z prawem. Sąd nie wskazuje, co powinny zrobić organy administracji, aby stan zgodny z prawem został przywrócony, chyba, że uważa, iż niezgodność z prawem nie ma żadnego istotnego znaczenia. A zatem nie jest wiadomym, jak należy zmienić decyzję, aby w niekwestionowanym stanie faktycznym była ona zgodna z prawem, zwłaszcza, że uprawnienie wynikające z decyzji zmienianej do dnia [...] kwietnia 2016 r. niewątpliwie przysługiwało stronie skarżącej.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. W. H. udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną poprzez przedstawienie swojej sytuacji życiowej i braku podstaw do uznania go za pozostającego w związku konkubenckim z I. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast, że decyzję administracyjną we wskazanym przedmiocie zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia.

Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje po spełnieniu warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej, odrębnie dla każdej z form tej pomocy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Warunkiem przyznania świadczenia w postaci usług opiekuńczych jest zatem okoliczność, że osoba samotna wymaga pomocy innych osób z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn.

W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że w trakcie korzystania przez W. H. ze świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych, zamieszkał on wspólnie z I. M., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Tym samym odpadła ustawowa przesłanka dalszego świadczenia na rzecz W. H. usług opiekuńczych, ponieważ przestał być osobą samotną w rozumieniu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana dotychczasowej sytuacji osobistej osoby korzystającej ze świadczenia usług opiekuńczych, jako osoby samotnej, polegająca na wspólnym zamieszkaniu z drugą osobą i prowadzeniu z nią wspólnego gospodarstwa domowego, wypełnia ustawową przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu w przeszłości omawianego świadczenia, na podstawie której jest ono realizowane, co wynika z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Skutek prawny zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu omawianego świadczenia musi zatem uwzględniać przede wszystkim czas, w którym nastąpiła omawiana zmiana sytuacji osobistej, skoro świadczenie to może być realizowane tylko wtedy, gdy dana osoba spełnia ustawowe wymagania do jego uzyskania. Z tego względu w art. 109 ustawy o pomocy społecznej na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej został nałożony obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, aby w ten sposób zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej nastąpiła niezwłocznie po zaistnieniu sytuacji wykluczającej dalsze korzystanie ze świadczenia z pomocy społecznej. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, który powoduje, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu tego świadczenia na określony czas, dopóty świadczenie realizowane na podstawie tej decyzji jest należne, jako efekt wykonania tej decyzji.

Jeżeli więc świadczenie usług opiekuńczych przysługuje, gdy dana osoba spełnia ustawowe warunki do jego uzyskania, to gdy osoba ta przestaje spełniać te warunki w trakcie realizacji wskazanego świadczenia, również świadczenie to przestaje być należne. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na którego podstawie orzeka się o skorygowaniu okresu przysługiwania omawianego świadczenia w taki sposób, aby wykluczyć z tego okresu czas, w którym dana osoba przestała spełniać ustawowe warunki do korzystania z powołanego świadczenia. Nie do pogodzenia z obowiązującym prawem jest bowiem sytuacja, w której dana osoba nadal korzysta ze świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych, pomimo że przestała spełniać warunki do uzyskiwania tego rodzaju świadczenia ze względu na to, że przestała być osobą samotną w wyniku zamieszkania wspólnie z osobą, z którą zaczęła prowadzić wspólne gospodarstwo domowe.

Mając jednak na uwadze charakter omawianego świadczenia w niniejszej sprawie, jako pomocy o charakterze niepieniężnym w postaci usług opiekuńczych, zmiana lub uchylenie uprzednio wydanej decyzji o przyznaniu tej formy pomocy społecznej jest możliwa najwcześniej od daty, do której decyzja ta została dotychczas wykonana w postaci udzielenia określonego w niej świadczenia. W niniejszej sprawie nastąpiło to w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianie uprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] września 2015 r., co oznacza, że organ pierwszej instancji nie orzekał o zmianie swojej uprzedniej decyzji z datą wsteczną, lecz z datą orzekania o tej zmianie.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że konstytutywny charakter decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej wyklucza dopuszczalność orzekania w tym przedmiocie ze skutkiem na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Jeżeli bowiem zmiana lub uchylenie takiej decyzji miałoby następować wyłącznie na przyszłość, ze skutkiem prawnym od dnia, w którym decyzja zmieniająca lub decyzja uchylająca stałaby się ostateczna, to właśnie konstytutywny charakter decyzji zmieniającej i decyzji uchylającej wykluczałby dopuszczalność zaprzestania świadczenia usług opiekuńczych na rzecz osoby, która nie spełnia już warunków do uzyskania tej formy pomocy społecznej. Zmiana lub uchylenie omawianej decyzji dopiero na przyszłość oznaczałaby, że decyzja ta do jej skutecznej prawnie zmiany lub uchylenia byłaby, pozostającą w obiegu prawnym, konstytutywną podstawą przysługiwania uprawnienia do uzyskiwania świadczenia z pomocy społecznej pomimo niespełniania już ustawowych warunków do korzystania z takiego świadczenia.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługiwały tylko te spośród zarzutów kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa polegające na wykluczeniu orzekania o zmianie decyzji w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od daty orzekania przez organ pierwszej instancji o tej zmianie. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany z naruszeniem art. 106 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które polega na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te nie dają podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej na datę wcześniejszą wobec daty, w której decyzja zmieniająca lub decyzja uchylająca stanie się ostateczna.

Jako prawidłowe należy natomiast ocenić decyzje organów administracji wydane w niniejszej sprawie. Organy te - zgodnie z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – orzekły bowiem w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2015 r. na dzień orzekania o tej zmianie przez organ pierwszej instancji, tj. na dzień [...] grudnia 2015 r. właśnie dlatego, że we wskazanym dniu [...] grudnia 2015 r. W. H. zamieszkiwał wspólnie z I. M. i prowadził z nią wspólne gospodarstwo domowe, przez co nie był już osobą samotną w rozumieniu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec ustalenia prawidłowego zastosowania przez organy orzekające przepisów ustawy o pomocy społecznej - na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa należało oddalić.

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że nieprawidłowe orzeczenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego do tego Sądu.