Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 i 1a P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/19 w sprawie ze skargi A.P. i P.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.P. i P.L. po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 246/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.P. i P.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość w pkt 1 wyroku zobowiązano organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. 168 m2, w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w pkt 2 wyroku stwierdzono, że Prezydent m.st Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalając w pkt 3 wyroku skargę w pozostałej części.

Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji.

Postępowanie dotknięte w opinii A.P. i P.L. (dalej "skarżący") przewlekłością, zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił jego wszczęcia, co miało miejsce po upływie roku od złożenia wniosku, a to dnia [...] kwietnia 2015 r. Działając, jako organ odwoławczy, Wojewoda Mazowiecki postanowienie to uchylił w dniu [...] grudnia 2015 r. Po wszczęciu postępowania, w dniu [...] lutego 2016 r. wydana została decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie ustalenia wnioskowanego odszkodowania, a Wojewoda Mazowiecki stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było nieuwzględnienie faktu śmierci wnioskodawcy, o czym jego pełnomocnik poinformował organ w dniu [...] czerwca 2016 r. (błędna data w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – [...] czerwca 2019 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik stron zgłosił organowi przystąpienie do sprawy następców prawnych zmarłej. Wydaną w ponad rok później decyzją (z dnia [...] sierpnia 2018 r.) Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzja ta usunięta została z obrotu prawnego przez organ w dniu [...] marca 2019 r. W decyzji odwoławczej wskazano, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego oraz uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o wycenę nieruchomości, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze podniesiono, że do chwili jej wniesienia, Prezydent nie wydał decyzji w sprawie. Złożył natomiast sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania rozpoznany był już trzykrotnie. Ostatnio wydana w sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylona została przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 14 marca 2019 r. Od decyzji tej Prezydent wniósł jednak sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej " P.p.s.a.".

Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji podjął próbę zdefiniowania stanu przewlekłości. Wskazał, że ma ona miejsce, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.) w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość występuje także, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności.

Przenosząc tak zinterpretowane pojęcie "przewlekłości" na grunt kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie rozpoznając do dnia wyrokowania wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o ustalenie dochodzonego w sprawie odszkodowania i miało to charakter rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 K.p.a.

Zdaniem Sądu świadczy o tym działanie organu począwszy do pierwszego postanowienia, z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanego po roku od daty otrzymania wniosku wszczynającego postępowanie, mimo że z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie gromadził jakikolwiek materiał dowodowy.

Także dalsze działanie organu Sąd uznał jako potwierdzające stan przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że po uchyleniu postanowienia przez Wojewodę Mazowieckiego i zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji w dniu 17 lutego 2016 r., pierwsze i jedyne czynności podjęto w dniu 29 marca 2016 r. wzywając pełnomocnika wnioskodawcy do złożenia pełnomocnictwa procesowego, które nadesłano dnia 11 kwietnia 2016 r. Następnie w dniu 2 czerwca 2016 r., organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zaś decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ignorując informację pełnomocnika strony z dnia 10 czerwca 2016 r. (data prezentaty organu - 16 czerwca 2016 r.), o śmierci wnioskodawcy. Po stwierdzeniu nieważności tej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego akta zostały zwrócone organowi w dniu 29 czerwca 2017 r. Choć już w dniu 25 lipca 2017 r. (data prezentaty organu) następcy prawni zmarłej zgłosili swój udział w postępowaniu, to pierwsze czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego podjęto dopiero w dniu 18 stycznia 2018 r., kiedy to wystąpiono do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Biura Polityki Mobilności i Transportu, Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz Wydziału Mienia m.st. Warszawy i Burmistrza Dzielnicy [...] o nadesłanie informacji i dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Kolejną decyzję odmawiającą ustalenia odszkodowania wydano dopiero ponad siedem miesięcy później, tj. dnia [...] sierpnia 2018 r. Decyzja została uchyloną przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] marca 2019 r.

W opinii Sądu I instancji, podejmowane przez organ raz na kilka miesięcy czynności potwierdzają opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie, w sposób nieuzasadniony przedłużające termin załatwienia sprawy. Organ nie tylko nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z procedury administracyjnej, ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a., bowiem przez okres ponad czterech lat od otrzymania wniosku jedynie dwukrotnie (10 sierpnia 2017 r. i z 18 stycznia 2018 r.) poinformował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy zaskarżono wyrok Sądu I instancji, nie określając jednak obszaru zaskarżenia. Wniesiono natomiast o uchylenie pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie miała miejsce przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy i to z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy obecnie obowiązujący model skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym wymusza tzw. fragmentaryzację, a więc branie pod uwagę tylko tego fragmentu postępowania, w którym wniesiono skargę na przewlekłość;

2. art. 135 P.p.s.a poprzez błędne uznanie, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na przewlekłość postępowania może wykraczać poza etap postępowania, podczas którego wniesiono skargę;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, że przy ocenie rażącego postępowania Sąd wziął pod uwagę etapy postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy, które zostały już zakończone.

Odwołując się do poglądu zaprezentowanego w piśmiennictwie prawniczym skarżący kasacyjnie zauważył, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 135 P.p.s.a. zainicjowanej skargą na przewlekłość nie wykracza poza etap postępowania, podczas którego wniesiono skargę. Orzeczenie sądu co do wystąpienia przewlekłości nie może zatem odnosić się do jego wcześniejszych etapów, które zostały zakończone, lecz jedynie do etapu aktualnie toczącego się postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłość, brak jest możliwości zsumowania czasu trwania każdego z etapów postępowania przed organem administracyjnym. Uwzględnienie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe tylko pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący kasacyjnie odniósł się wyłącznie do postępowania, jakie miało miejsce po dniu [...] sierpnia 2019 r. W tym bowiem dniu uzyskało walor prawomocności postanowienie WSA z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 848/19 w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego, uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy nie mógł więc dopuścić się prowadzenia przewlekłego postępowania, tym bardziej o charakterze rażącego naruszenia prawa, albowiem w dniu wpływu skargi do Urzędu m.st. Warszawy (tj. 16 maja 2019 r.) toczyło się jeszcze przed WSA postępowanie. Dopiero zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego otwierało na nowo etap postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika uczestników postępowania podniesiono, że skarga ta nie jest zasadna.

Wskazano, że w momencie wniesienia skargi ([...] maja 2019 r.) decyzja Wojewody Mazowieckiego była ostateczna i wykonalna, a Prezydent m.st. Warszawy zobligowany był do prowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody (w tym do przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego oraz uzupełnienia materiału dowodowego m.in. o wycenę nieruchomości). Do dnia złożenia skargi na przewlekłość, czyli mimo upływu blisko dwóch miesięcy, Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych czynności w tym zakresie (składając jedynie, mimo braku legitymacji, sprzeciw od decyzji Wojewody, o którym mowa poniżej). Etap postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy nie był więc - wbrew bezzasadnym twierdzeniom Skarżącego - zakończony. Do tego etapu sprawa nie została zakończona wcześniej, gdyż wszystkie dotychczasowe decyzje Prezydenta m.st. Warszawy odmawiające ustalenia i wypłaty odszkodowania były uchylane przez organ II instancji. Postępowanie pierwszoinstancyjne było więc w toku, licząc od momentu złożenia wniosku o odszkodowanie i jako takie w całości mieściło się w granicach sprawy wywołanej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji.

Zdaniem uczestników postępowania, przewlekłość organu potwierdza złożenie przez niego oczywiście bezzasadnego, nie przysługującego mu, sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego. Postępowanie zainicjowane tym sprzeciwem zakończyło się jego odrzuceniem w sprawie o sygn. I SA/Wa 848/19 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistniały w sprawie, a zatem kontrola zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w obszarze wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Obszar ten wyznaczają zarzuty, w których wymienia się naruszenia prawa. Zarzuty te stanowią niezbędny element skargi kasacyjnej , o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w takich granicach, które określone są poprawnie postawionymi zarzutami przypisanymi do właściwych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie sformułowane, są nadto merytorycznie nieskuteczne.

Najdalsze skutki spośród zarzutów procesowych wywrzeć mógłby, w przypadku swojej skuteczności, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych więc przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne rozpocząć analizę skargi kasacyjnej od tego właśnie uchybienia, zarzucanego Sądowi I instancji.

Przypomnieć należy, że regulacja zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwia kontrolę instancyjną.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia pozbawione było któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzuca natomiast zamieszczenie w uzasadnieniu określonego wyjaśnienia. Nie jest jednak wskazane, czy wyjaśnienie to pozostaje w formalnej sprzeczności z przyjętą przez ustawodawcę konstrukcją uzasadnienia, czy też nie odpowiada skarżącemu kasacyjnie pod względem merytorycznym.

Bez względu jednak na zamierzenia skarżącego kasacyjnie, nie jest to zarzut skutecznie postawiony.

Dla jego skuteczności konieczne byłoby wykazanie, że ta właśnie wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Tego skarżący kasacyjnie nie czyni jednak.

Po drugie - zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć kontestowaniu słuszności wywodów Sądu I instancji, a istocie taka sugestia wynika z brzmienia uzasadnienia tego zarzutu.

Ze względu na konstrukcję pozostałych dwóch zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się do nich łącznie. Samodzielnie bowiem wskazane, jako naruszone art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., uznawane jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a (podobnie jak np. samego art. 151 P.p.s.a.), jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia właściwego przepisu prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono.

Zasadniczo, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowania lub korygowania autora skargi kasacyjnej. W przypadku jednak, gdy treść jej uzasadnienia jest na tyle transparentna, że pozwala na odkodowanie nieprawidłowo skonstruowanego zarzutu, posłużenie się motywami skargi kasacyjnej w celu uzupełnienia zarzutów zawartych w jej petitum jest zabiegiem dopuszczalnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odczytać można, że w opinii jej autora, Sąd I instancji wykroczył poza ramy art. 135 P.p.s.a. Zastosował bowiem przewidziane w art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do postępowania prowadzonego poza granicami sprawy objętej skargą.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu "granice sprawy" w postępowaniu o przewlekłość obejmować mogą wyłącznie zachowanie organu na tym etapie postępowania, na którym strona zdecyduje się wystąpić ze skargą na przewlekłość. Jeżeli zatem postępowanie toczyło się w obu instancjach, a w dodatku kilkakrotnie, Sąd nie jest uprawniony do całościowej oceny aktywności i zasadności podejmowanych przez organ działań. Nie jest bowiem uprawniony do oceny przebiegu postępowania wstecz.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, a także powielany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 920/17).

Z poglądem tym zgodzić się można o tyle, że przedmiotem skargi na przewlekłość jest działanie konkretnego organu. Zasadniczo zatem wyłącznie aktywność lub bierność tego organu powinna być oceniana w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez sąd administracyjny.

Nie można jednak uznać za słuszne ograniczenie badania postępowania skarżonego organu z punktu widzenia przewlekłości wyłącznie do takiego etapu, który nie został poddawany dotychczas kontroli czy to przez właściwy organ odwoławczy czy sąd administracyjny, w ramach merytorycznej oceny sprawy, jeśli sprawa ta nie została ostatecznie zakończona (por. postanowienie NSA z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 30/20, wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1665/15, publ. CBOSA).. Ograniczenie badanie przewlekłość postępowania tylko na jednym etapie, na którym aktualnie znajduje się sprawa, z pominięciem etapów poprzednich, pozostawałoby w pełnej sprzeczności z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa strasburskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne wyjaśnić, że sprawność oraz szybkość postępowania sądowego, a w tym postępowań administracyjnych, jest elementem prawa do sądu, o którym stanowi art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr. 61 poz.284) czy art. 47 Karty praw podstawowych UE.

Prawo do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki nie może być współcześnie rozumiane jedynie jako postulat adresowany do sądu, który powinien w każdej sprawie działać zarazem wnikliwie oraz szybko. Analizowane prawo powinno być raczej pojmowane w kategoriach publicznego prawa podmiotowego jednostki, na równi z prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy. Szybkość wymierzania sprawiedliwości również na etapie postępowań administracyjnych odgrywa niebagatelne znaczenie z punktu widzenia zarówno ochrony praw jednostki, jak i obiektywnego porządku prawnego. Niejednokrotnie opóźnienia w tym względzie mogą bowiem doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (por. W. Piątek, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki Ruch prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 2017 z. 2 s. 47-57).

O doniosłości problemu sprawności oraz szybkości postępowań sądowych w szerokim rozumieniu tego pojęcia, jako aspektu prawa do sądu, świadczy orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (przykładowo Kudła przeciwko Polsce nr 30210/96, D.M. przeciwko Polsce nr 13557/02, R.O. przeciwko Polsce nr 77597/01, Apicella przeciwko Włochom wyrok z dnia 10 listopada 2004 r. wyrok w sprawie Delcourt przeciwko Belgii z 17 stycznia 1970, Seria A nr 11 s. 13-14, § 25, wyrok w sprawie Brualla Gómez de la Torre przeciwko Hiszpanii z 19 grudnia 1997, Reports 1997-VIII, s. 2956, nr 72287/10 Rutkowski i inni v Polska, Humen przeciwko Polsce [GC], nr 26614/95, §§ 58-59, 15 października 1999, .czy wyrok z dnia 27 maja 2014 r. 32327/10).

Przywołane orzecznictwo wywarło istotny wpływ na działanie polskiego ustawodawcy. Między innymi uchwalona została ustawa mająca na celu ochronę praw jednostki przed przewlekłym prowadzeniem postępowania, a to ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 1259 ze zm.).

W art. 2 ust. 2 tej ustawy, w ślad za orzecznictwem ETPCz, sformułowane zostały wyznaczniki pozwalające na ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu rzeczywiście wystąpiła przewlekłość. Należą do nich charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie sprawy dla stron, a przede wszystkim tej, która wniosła skargę, oraz zachowanie się stron, a w szczególności tej, która zarzuciła przewlekłość postępowania, terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, z uwzględnieniem łącznego dotychczasowego czasu postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona.

Przytoczone sformułowanie "z uwzględnieniem łącznego dotychczasowego czasu postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona" nie może być sprowadzona do jednego tylko etapu postępowania. Byłoby to sprzeczne z wyznaczonymi, jako gwarancje prawa do rzetelnego procesu, wytycznymi Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w żadnym z wydanych orzeczeń nie ograniczającym kontrolowanego z punktu widzenia prawa do jego zakończenia w rozsądnym terminie postępowania do poszczególnych jego instancji.

Odmienne traktowanie pojęcia przewlekłości w tożsamych co do celu regulacjach prawnych pozostawałoby również w sprzeczności z dyrektywami wykładni systemowej.

Kontrola działania organu pod względem dochowania obowiązku rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie nie obejmuje wyłącznie terminów procesowych. Nie jest to ponadto kontrola prawidłowości rozumianej jako prawidłowość wydanej w sprawie decyzji. Jest to kontrola terminowości ale również celowości poszczególnych czynności prowadzących do jej wydania. Ograniczenie takiej oceny do ostatniego z etapów postępowania, do czego w istocie sprowadzałaby się sugerowana w skardze kasacyjnej "fragmentaryzacja", nie dawałoby stronie gwarancji prawa do rzetelnego procesu.

Jak zauważa się w literaturze przedmiotu – zakwalifikowanie postępowania organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie (a datą tą będzie data orzekania przez sąd) wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ ten postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania wskazują na konieczność zindywidualizowanego podejścia do rozpoznawania skarg na przewlekłości postępowania administracyjnego, w szczególności jeśli w całym postępowaniu, w istocie każdorazowo orzeka ten sam organ, a efekty rozpoznawanych środków odwoławczych systematycznie wskazują na istotne, a wręcz rażące uchybienia tego organu. W przypadku natomiast wniesionego przez organ sprzeciwu, z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony i legitymacji do jego wniesienia, środek ten zostaje odrzucony.

Jak cytuje się za autorem monografii przywoływanej w skardze kasacyjnej, "uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie."

W taki właśnie sposób postępując, Sąd I instancji dokonał oceny działania Prezydenta m.st Warszawy, co nie oznacza, że zastosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa do postępowania prowadzonego poza granicami sprawy. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 135 P.p.s.a., w konsekwencji tego zasadnie orzekając na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a.

Z przedstawionych przyczyn skarga kasacyjna rozpoznana na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a na posiedzeniu niejawnym (skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a uczestnicy postępowania nie zanegowali tego stanowiska) nie zasługiwała na jej uwzględnienie, co upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do orzeczenia, jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował uczestników również w postępowaniu przez Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).