Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 476/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2015 r., nr IX/64/2015 w sprawie opłat cmentarnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz wymienionego w tym paragrafie załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

30 czerwca 2015 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę nr IX/64/2015 w sprawie opłat cmentarnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych na terenie gminy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827).

W § 1 uchwały ustalono stawki opłat cmentarnych. Zgodnie natomiast z § 6 uchwały jej integralną częścią był regulamin porządkowy cmentarzy komunalnych na terenie gminy.

Załącznik do uchwały zatytułowany: "Regulamin Porządkowy Cmentarzy Komunalnych na Terenie Gminy Administrowany przez Zakład Usług Komunalnych" stanowił iż:

W celu umożliwienia oddania należytej czci zmarłym oraz dla zapewnienia właściwego porządku jak i estetyki cmentarzy komunalnych na terenie Gminy zobowiązuje się wszystkich przebywających na ich terenie do przestrzegania poniższego Regulaminu.

1. Cmentarze komunalne w [...] stanowią mienie Gminy i są zarządzane przez jej jednostkę organizacyjną - Zakład Usług Komunalnych;

2. Administracja cmentarzy znajduje się przy ul. [...] i czynna jest w dni powszednie: w poniedziałek od godz. 8.00 do 16.00, w pozostałe dni od wtorku do piątku od godz. 7.00 do 15.00;

3. Cennik opłat cmentarnych dostępny jest w siedzibie Zakładu Usług Komunalnych ul. [...] oraz na tablicach ogłoszeń przed cmentarzami;

4. Podstawowych informacji o osobach pochowanych można uzyskać również na stronie internetowej Urzędu Gminy w zakładce "Wyszukiwarka Osób Pochowanych";

5. Cmentarze komunalne są miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne, a także szczególnymi obiektami użyteczności publicznej powszechnie dostępnymi;

6. Osoby przebywające na terenie cmentarzy zobowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnych zmarłym, dbania o porządek i czystość na odwiedzanych grobach i w ich otoczeniu;

7. Zabezpieczenie lub ubezpieczenie elementów nagrobka spoczywa na osobie opiekującej się grobem;

8. Cmentarze utrzymywane są, jako tereny zielone o założeniu parkowym, a znajdujące się na nich drzewa, krzewy, trawniki, kwiaty itp. podlegają ochronie przed zniszczeniem;

9. Ceremonie pogrzebowe na cmentarzach mogą odbywać się od poniedziałku do soboty za wyjątkiem dni świątecznych;

10. Przebywanie dzieci do lat 10 na cmentarzach jest dozwolone tylko w obecności dorosłych;

11. Przebywanie na terenie cmentarzy komunalnych jest zabronione w godzinach od 22.00 do 6.00;

12. Odstępy - przejścia miedzy grobami są ciągami komunikacyjnymi i nie mogą być samowolnie zabudowywane;

13. Za prawo wjazdu na Cmentarze pobierana jest opłata według obowiązującego cennika;

14. Opłata za prawo wjazdu na cmentarz nie obowiązuje pojazdów obsługujących ceremonię pogrzebową w dniu pogrzebu;

15. Obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów, a także bezpośredniego otoczenia należy do osób uprawnionych do pochowania zwłok, określonych w art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011.118.687);

16. Przedsiębiorcy prowadzący zakłady pogrzebowe dokonujące pochówków na cmentarzach zobowiązani są do:

- poinformowania, z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem o godzinie ceremonii pogrzebowej oraz uregulowaniem wszelkich z tym związanych formalności i wniesienia stosownych opłat,

- ustalenia miejsca pochówku z pracownikiem Zakład Usług Komunalnych

17. Zagospodarowanie wolnych miejsc, usuwanie i przesuwanie elementów, sadzenie lub usuwanie drzew i krzewów bez wymaganej pisemnej zgody Kierownika Zakładu Usług Komunalnych jest zabronione;

18. Prace kamieniarsko-budowlane mogą być wykonywane na cmentarzu wyłącznie w dni powszednie w godz. od 8.00-15.00 (w soboty w godz. 8.00-13.00), po uzyskaniu pisemnej zgody administracji cmentarza, który wydaje zezwolenie na wprowadzenie sprzętu i materiałów budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu robót i po uiszczeniu stosownych opłat. Wymienione prace należy wykonywać w taki sposób, aby nie zakłócały spokoju i powagi miejsca oraz nie mogą kolidować z ceremoniami pogrzebowymi, a po ich zakończeniu należy je zgłosić do odbioru;

19. Wykonawcy usług kamieniarskich, budowlanych i innych ponoszą pełną odpowiedzialność wobec osób poszkodowanych i Zakładu Usług Komunalnych za straty i szkody powstałe w związku z wykonywanymi usługami;

20. Wykonawcy usług kamieniarskich i budowlanych zobowiązani są do:

- zapewnienia porządku, czystości i estetyki terenu przez cały czas wykonywania robót,

- przerwania prac na czas trwania ceremonii pogrzebowych,

- przygotowywania zapraw w specjalnych pojemnikach lub na plandekach,

- zabezpieczenia sąsiednich grobów,

- zabezpieczenia wykopu przez właściwe wygrodzenie, oznakowanie i szczelne zasłonięcie,

- przerwania prac i uprzątnięcia terenu w wyniku naruszenia zasad regulaminu i na wyraźne wezwanie kierownika Zakładu Usług Komunalnych lub inspektora odpowiedzialnego za gospodarowanie cmentarzami,

21. Kierownik Zakładu Usług Komunalnych w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów prawa przy wykonywaniu prac budowlanych może powiadomić organy nadzoru budowlanego;

22. Kaplice Cmentarne na terenie cmentarzy przeznaczone są do przechowywania osób zmarłych (pod warunkiem spełnienia wymogów sanitarno-higienicznych), odprawiania nabożeństw i obrzędów pogrzebowych;

23. Po upływie lat 20-tu ponowne użycie grobu do pochowania lub jego likwidacja nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu przed upływem wyżej wymienionego terminu i bez wezwania uiści opłatę zgodną z aktualnym cennikiem;

24. Zastrzeżenie ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione;

25. Nie wniesienie zastrzeżenia wraz z opłatą, przeciwko użyciu grobu do ponownego chowania lub jego likwidacji, powoduje wygaśnięcie prawa do grobu;

26. Miejscem po zlikwidowanym grobie dysponuje Zakład Usług Komunalnych;

27. Wnoszenie zastrzeżeń i opłat na kolejne okresy spoczywa na krewnych lub innych bliskich zmarłego;

28. Wygasłe prawo do grobu można przywrócić w dowolnym terminie wnosząc zastrzeżenie i właściwą opłatę liczoną wstecz, tj. od daty upływu ważności poprzedniej opłaty, o ile grób nie został użyty do ponownego pochówku lub zlikwidowany;

29. Zakład Usług komunalnych nie ma obowiązku poszukiwania osób, które mogą zgłosić zastrzeżenia i uregulować opłatę;

30. Na terenie cmentarzy komunalnych zabrania się:

- spożywania alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym,

- palenia tytoniu i spożywania środków odurzających,

- ustawiania ławeczek, ogrodzeń grobu, układania bruku wokół grobu, sadzenia krzewów, jeśli zagraża to lub utrudnia komunikację i ruch pieszych w miejscu zlokalizowania grobu, w szczególności w ciągach komunikacyjnych - alejkach,

- wprowadzania na teren cmentarzy zwierząt,

- zastawiania pojazdami bram wjazdowych na cmentarz,

- samowolnego wjazdu oraz jazdy samochodami, motorowerami, motocyklami itp.,

- wnoszenia i wynoszenia - transportowania elementów nagrobkowych, budowlanych i innych akcesoriów przez ogrodzenie cmentarza z pominięciem bram i furtek

- składowania zdemontowanych elementów nagrobków,

- palenia ognisk, gromadzenia śmieci poza miejscami do tego przeznaczonymi oraz ich spalania,

- niszczenia urządzeń wodociągowych oraz innych urządzeń infrastruktury cmentarnej,

- handlu obwoźnego i obnośnego,

- kwesty, bez uprzedniej zgody Wójta Gminy,

- przestawiania lub wynoszenia z cmentarza urządzeń stanowiących wyposażenie lub infrastrukturę cmentarza,

- sadzenia drzew lub krzewów wokół grobów bez uzgodnienia z Zakładem Usług Komunalnych

- umieszczania reklam w miejscach niewyznaczonych do tego celu,

31. Osoby odwiedzające cmentarz prosi się o informowanie Zakład Usług Komunalnych o zauważonych uszkodzeniach, zniszczeniach lub kradzieżach;

32. Zakład Usług Komunalnych nie odpowiada za szkody na grobach powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, aktów wandalizmu oraz za kradzieże rzeczy pozostawionych bez nadzoru;

33. Naruszenie postanowień regulaminu wyczerpujące znamiona wykroczenia lub przestępstwa podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń lub kodeksie karnym;

34. Administracja cmentarzy upoważniona jest do wzywania służb porządkowych gminy oraz policji wobec osób naruszających postanowienia regulaminu jak też do składania zawiadomień o popełnieniu wykroczenia oraz wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego lub sądowego;

35. Regulamin obowiązuje wszystkich użytkowników cmentarzy komunalnych na terenie gminy;

36. Regulamin podaje się do publicznej wiadomości na tablicach ogłoszeniowych umieszczonych przy wejściach na cmentarze

37. W sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r.118.687).

Wedle zapisu końcowego regulamin miał wejść w życie z dniem 1.08.2015 r.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r. pod poz. 1284

Pismem z [...] maja 2017 r. Prokurator Rejonowy powołując się m. in. na art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177) zaskarżył ww. uchwałę Rady Gminy w części obejmującej pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 15, 18, 19, 23, 24, 30, 31, 32, 33, 35, 36 i 37.

Uchwale tej zarzucił:

1. sprzeczność punktu 1 regulaminu, który stanowi, że cmentarze komunalne w [...] stanowią mienie Gminy i są zarządzane przez jej jednostkę organizacyjną - Zakład Usług Komunalnych z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

2. sprzeczność punktu 2 regulaminu, który stanowi się, że administracja cmentarzy znajduje się przy ul. [...] i czynna jest w dni powszednie w poniedziałek od godz.08.00 do 16.00, w pozostałe dni od wtorku do piątku od godz.07.00 do 15.00 z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

3. sprzeczność punktu 3 regulaminu, który stanowi się, że cennik opłat cmentarnych, dostępny jest w siedzibie Zakładu Usług Komunalnych ul. [...] oraz na tablicach ogłoszeń przed cmentarzami z art. 2 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 - w skrócie: "u.c.c.z."),

4. sprzeczność punktu 4, który stanowi, że podstawowych informacji o osobach pochowanych można uzyskać również na stronie internetowej Urzędu Gminy w zakładce "Wyszukiwarka Osób Pochowanych" z art. 2 ust. 1 u.c.c.z.,

5. sprzeczność punktu 5 regulaminu, który stanowi się, że cmentarze komunalne są miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne, a także szczególnymi obiektami użyteczności publicznej powszechnie dostępnymi z art. 11 ust.4b i 9 u.c.c.z.

6. sprzeczność punktu 6 regulaminu, który stanowi się, że osoby przebywające na terenie cmentarzy zobowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnych zmarłych, dbania o porządek i czystość na odwiedzanych grobach i w ich otoczeniu z art. 51 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 1094 ze zm. - w skrócie: "k.w.").

7. sprzeczność punktu 7 regulaminu, który stanowi się, że zabezpieczenie i ubezpieczenie elementów nagrobka spoczywa na osobie opiekującej się grobem z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g.,

8. sprzeczność punktu 8 regulaminu, który stanowi, że cmentarze utrzymywane są jako tereny zielone o założeniu parkowym a znajdujące się na nich drzewa, krzewy, trawniki, kwiaty itp. podlegają ochronie przed zniszczeniem z art. 124 § 1 k.w. i art. 144 § 1 k.w.,

9. sprzeczność punktu 10 regulaminu, który stanowi, że przebywanie dzieci do lat 10 na cmentarzach jest dozwolone tylko w obecności dorosłych z art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

10. sprzeczność punktu 15 regulaminu, który stanowi się, że obowiązek porządkowania i pielęgnacji grobów, a także bezpośredniego otoczenia należy do osób uprawnionych do pochowania zwłok, określonych w art. 10 u.c.c.z. i z art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g.

11. sprzeczność punktu 18 regulaminu, który stanowi, że prace kamieniarsko - budowlane mogą być wykonywane na cmentarzu wyłącznie w dni powszednie w godz. od 08.00 - 15.00 (w soboty w godz. 08.00 - 13.00), po uzyskaniu pisemnej zgody administracji cmentarza, który wydaje zezwolenie na wprowadzenie sprzętu i materiałów budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu robót i po uiszczeniu stosownych opłat. Wymienione prace należy wykonywać w taki sposób, aby nie zakłócały spokoju i powagi miejsca oraz nie mogą kolidować z ceremoniami pogrzebowymi, a po ich zakończeniu należy je zgłosić do odbioru z art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,

12. sprzeczność punktu 19 regulaminu, który stanowi się, że wykonawcy usług kamieniarskich, budowlanych i innych ponoszą pełną odpowiedzialność wobec osób poszkodowanych i Zakładu Usług Komunalnych za straty i szkody powstałe w związku z wykonywanymi usługami z art. 473 § 1 k.c.,

13. sprzeczność punktu 23 regulaminu, który stanowi się, że po upływie lat dwudziestu ponowne użycie grobu do pochowania lub jego likwidacja nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu przed upływem wyżej wymienionego terminu i bez wezwania uiści opłatę zgodną z aktualnym cennikiem i punktu 24, który stanowi, że zastrzeżenie ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione z art. 7 u.c.c.z.,

14. sprzeczność punktu 30 regulaminu, który stanowi się, że na terenie cmentarzy komunalnych zabrania się:

15. spożywania alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym z art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz z art.32 ust. 1 Konstytucji RP,

a. wprowadzania na teren cmentarzy zwierząt - z art. 20a ustawy z o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b. składowania zdemontowanych elementów nagrobków z art. 145 k.w.,

c. niszczenia urządzeń wodociągowych oraz innych urządzeń infrastruktury cmentarnej z art. 124 § 1 k.w.,

d. handlu obwoźnego i obnośnego z art. 60[3] § 1 k.w.,

e. umieszczania reklam w miejscach niewyznaczonych do tego celu z art. 63a § 1 k.w.,

16. sprzeczność punktu 31 regulaminu, który stanowi się, że osoby odwiedzające cmentarz prosi się o informowanie Zakład Usług Komunalnych o zauważonych uszkodzeniach, zniszczeniach lub kradzieżach z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.,

17. sprzeczność punktu 32 regulaminu, który stanowi się, że Zakład Usług Komunalnych nie odpowiada za szkody na grobach żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, aktów wandalizmu oraz za kradzieże rzeczy, pozostawionych bez nadzoru z art. 415 k.c., art. 471 k.c. i nast. k.c.,

18. sprzeczność punktu 33 regulaminu, który stanowi się, że naruszenie postanowień regulaminu wyczerpujące znamiona wykroczenia lub przestępstwa podlega karze przewidzianej w kodeksie wykroczeń lub kodeksie karnym z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.,

19. sprzeczność punktu 35 regulaminu, który stanowi się, że regulamin obowiązuje wszystkich użytkowników cmentarzy komunalnych na terenie gminy oraz punktu 36, który stanowi, że regulamin podaje się do publicznej wiadomości na tablicach ogłoszeniowych, umieszczonych przy wejściach na cmentarze z art. 2 ust. 1 u.c.c.z.,

20. sprzeczność punktu 37 regulaminu, który stanowi się, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem mają zastosowanie przepisy u.c.c.z. z art. 87 ust. 1 i 94 Konstytucji RP,

Podnosząc tej treści zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały w zaskarżonej części.

Pismem z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy poinformował, że skarga została uwzględniona w całości, na dowód czego przedstawił odpis uchwały Rady Gminy z 29 czerwca 2017 r. nr XXXVII/225/2017 w sprawie opłat cmentarnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych w terenie gminy derogującej zaskarżoną uchwałę.

W reakcji na powyższą informację pismem z [...] lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy oświadczył, iż podtrzymuje skargę.

Podczas rozprawy 14 września 2017 r. Prokurator zmodyfikował zarzuty w ten sposób, iż wskazał, że zarzuca nie "sprzeczność" lecz rażące naruszenie prawa przez przepisy regulaminu zakwestionowane w skardze. Stwierdził jednocześnie, że przywołana podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie stanowiła uprawniała do wprowadzenia przepisów porządkowych, lecz tylko do określenia cen i opłat za korzystanie cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy art. 70 ustawy o prokuraturze, przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Rzeczową oceną zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 29 czerwca 2017 r. nr XXXVII/225/2017 derogowała uchwałę z 30 czerwca 2015 r. nr IX/64/2015.

Sąd uznał jednak, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyr. NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie czyli przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Tym niemniej nie wypracowano katalogu rodzajów naruszeń, które mogą być uznane za istotne. Ocena "istotności" naruszenia musi być dokonywana indywidualnie w przypadku każdego poddanego kontroli sądowej aktu prawa miejscowego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, w pierwszej kolejności należy dostrzec przyjęcie nieprawidłowej podstawy prawnej dla uregulowania kwestii objętych regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały.

Organ stanowiący gminy, jako podstawę prawną uchwały - obok art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. czyli przepisu zawierającego ogólną normę kompetencyjną do stanowienia przez radę gminy w sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy w innych przypadkach niż wymienione w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 14 u.s.g. - powołał również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla rady gminy do postanowienia "o wysokości cen i opłat albo ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Nie wynika zeń natomiast kompetencja do uchwalenia w drodze aktu prawa miejscowego przepisów porządkowych dotyczących korzystania z cmentarza komunalnego. Uprawnienie takie zawarte jest natomiast w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidującym możliwość wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten umocowuje organ stanowiący gminy do formułowania w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określania ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., III SA/Kr 450/13, wyrok WSA w Poznaniu z 27 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 368/15 CBOSA). Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że cmentarz komunalny zalicza się do pojęcia "obiektu użyteczności publicznej" (zob. np. wyr. WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r. III SA/Wr 73/13, wyr. WSA w Gdańsku z 19 maja 2016 r. III SA/Gd 280/16). Z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. wynika bowiem, że zaspokojenie potrzeb wspólnych należy do zadań własnych gminy, a do spraw tych zaliczają się sprawy cmentarzy gminnych.

Tym niemniej samo wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się bowiem, że wskazanie w danym akcie błędnej podstawy prawnej, w sytuacji, gdy prawidłowa podstawa - podobnie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - istnieje, a tylko nie została przywołana w treści aktu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, w szczególności nie jest równoznaczne z wydaniem aktu bez podstawy prawnej. W doktrynie wskazuje się wręcz, że jest to naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako nieistotne - błahe (por. Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6, zob. też np. wyr. skł. 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 1/99, wyr. NSA z 20 lipca 2012 r. I OSK 843/12, CBOSA).

Inaczej ocenić należy jednak inne uchybienia, które dotykają zaskarżoną uchwałę.

W szczególności za istotnie naruszające prawo należy uznać uchybienie polegające na braku w treści uchwały czytelnej informacji, iż dotyczy ona również kwestii regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Zgodnie z jej tytułem, przedmiotem uchwały jest wyłącznie kwestia "opłat cmentarnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych na terenie gminy". Taki przedmiot regulacji zawiera również przepis § 1 uchwały. Tylko w § 4 uchwały wskazuje się, iż "integralną częścią uchwały jest regulamin porządkowy cmentarzy komunalnych na terenie gminy - załącznik do uchwały".

Zgodnie z § 16 pkt 3 i § 18 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - w skrócie: "z.t.p.") tytuł aktu prawa miejscowego winien ogólnie i zwięźle, lecz w sposób adekwatnie informujący o treści aktu określać przedmiot objętej nim regulacji. Sam tytuł aktu nie ma charakteru normatywnego - prawotwórczego, wiążąco określającego zakres normatywny, który jest precyzowany przez przepisy skonkretyzowane w poszczególnych jednostkach redakcyjnych tekstu aktu prawnego (zob. wyr. WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1079/05, CBOSA). Stąd samo pominięcie w tytule uchwały wskazania, iż jego przedmiotem jest również wprowadzenie regulaminu porządkowego korzystania z cmentarzy na terenie gminy, nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

Niemniej jednak uwzględniając sumę dostrzeżonych i wymienionych uchybień, tj. niepełny tytuł uchwały, niepełną podstawę prawną i wreszcie brak przepisu, który jasno określałby, iż przedmiotem uchwały są również zasady korzystania z cmentarzy, należy uznać, że treść uchwały nie była jasna i mogła wprowadzać jej adresatów w błąd co do zakresu unormowanych w niej spraw. Jakkolwiek z z.t.p. nie wynika obowiązek zawarcia w każdym akcie prawnym przepisów systematyzujących, to jednak - zdaniem Sądu - obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jasne i niewątpliwe zawarcie w akcie prawa miejscowego wszystkich informacji pozwalających na precyzyjne odczytanie jego normatywnego zakresu czyli tego, czego dany akt dotyczy. Jest to konieczne w szczególności wówczas, gdy dany akt zawiera przepisy regulujące różne kwestie. Zaskarżona uchwała, bez wnikliwego zapoznania się z jej całością, w tym z załącznikiem, nie pozwala na jasne stwierdzenie co jest jej pełnym przedmiotem. Obowiązku wskazania na zakres regulacji nie wyczerpywała treść § 4 uchwały wskazująca na wiążący charakter załącznika do uchwały zawierającego regulamin porządkowy.

Obok powyższych uchybień, kontrola sądowa zaskarżonej uchwały potwierdziła również zasadność pozostałych zarzutów sformułowanych przez Prokuratora, a odnoszących się już do konkretnych przepisów Regulaminu.

Już kwestionowany w skardze pkt 1 Regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazano w nim, że cmentarze stanowią mienie gminy i są zarządzane przez gminną jednostkę organizacyjną - Zakład Usług Komunalnych. Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z. i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez czynności swe powierzy innemu podmiotowi. Także określenie podmiotu będącego administratorem cmentarza wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy i - jak wskazano - pozostaje w sprzeczności z zapisem bezwzględnie obowiązującego art. 2 ust. 1 u.c.c.z. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać też pozostałe przepisy w których przewidywano kompetencje Zakładu Usług Komunalnych (pkt 16, pkt 17, pkt 20 tiret szóste, pkt 21, pkt 26, pkt 29) oraz te przepisy przewidujące kompetencje porządkowe dla "administracji" cmentarza (pkt 2, pkt 18, pkt 34).

Wadliwy był również zapis pkt. 2 regulaminu wskazujący miejsce siedziby "administracji cmentarza" oraz godziny przyjmowania interesantów. Ma on bowiem w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności: apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Nienormatywny lecz informacyjny charakter ma również pkt 3 regulaminu wskazujący sposób dostępności cennika usług komunalnych, pkt 4 Regulaminu wskazujący, iż prowadzona jest "wyszukiwarka osób pochowanych" oraz pkt 5 Regulaminu w zakresie w jakim wskazuje, że cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej.

Pkt 5 Regulaminu w zakresie w jakim wskazuje, że cmentarz jest miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne stanowi de facto powielenie uregulowania wynikającego z art. 8 i art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 9 u.c.c.z. Z przepisów tych wynika, że pochówek jest uzależniony wyłącznie od okazania karty zgonu i że niedopuszczalna jest odmowa przyjęcia zwłok do pochowania ze względu na wskazane w pkt. 5 regulaminu cechy.

Zgodnie zaś z § 115 i § 137 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997 zob. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r. II SA/Go 1018/16, CBOSA).

Rację ma Prokurator kwestionując wprowadzenie w Regulaminie zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz powtórzenia zakazów przewidzianych w innych – hierarchicznie wyższych aktach prawnych. Mowa tu o:

- pkt. 6 Regulaminu nakładającym na osoby przebywające na cmentarzu obowiązek zachowania powagi i ciszy, szacunku należnych zmarłym, dbania o porządek i czystość na odwiedzanych grobach i w ich otoczeniu, które to zakazy powielają zakazy wynikające z art. 51 § 1 k.w.,

- pkt. 8 przewidującym, że znajdujące się na cmentarzu drzewa i inne rośliny podlegają ochronie przez zniszczeniem, które to zakazy wynikają z art. 124 § 1 i art. 144 § 1 k.w.,

- pkt. 30 Regulaminu, którym wprowadzono zakaz składowania zdemontowanych elementów nagrobków powielający zakaz wynikający z art. 145 Kodeksu wykroczeń, zakaz niszczenia urządzeń wodociągowych powielający zakaz wynikający z art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń, zakaz handlu obwoźnego powielający zakaz wynikający z art. 60[3] Kodeksu wykroczeń, zakaz umieszczania reklam w miejscach niewyznaczonych do tego celu powielający zakaz wynikający z art. 63a § 1 k.w.,

- pkt. 19 Regulaminu, gdzie mowa jest o odpowiedzialności wykonawców usług kamieniarskich "za szkody i straty powstałe w związku w wykonywanymi usługami", podczas gdy zasady odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są w przepisach zawartych w Księdze trzeciej, Tytule VI (Czyny niedozwolone) oraz Tytule VII Dziale II (skutki niewykonania zobowiązań) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), a pkt 19 Regulaminu w sposób wykraczający poza kompetencję prawodawczą modyfikuje kodeksowe zasady odpowiedzialności - jak należy rozumieć -zarówno z tytułu czynów niedozwolonych jak i z tytułu niewłaściwego wykonania umowy.

- pkt. 32 Regulaminu wskazującym na okoliczności wyłączające odpowiedzialność za szkody materialne, podczas gdy przesłanki wyłączające odpowiedzialność za szkody są wymienione w k.c.

- pkt. 23 Regulaminu określającym zasady likwidacji grobu po upływie 20-letniego okresu, co z kolei stanowiło powtórzenie regulacji zawartej w art. 7 u.c.c.z.

Z istotnie naruszający prawo uznał Sąd zapis zabraniający spożywania alkoholu i przebywania na cmentarzu osób w stanie nietrzeźwym (pkt 30 tiret 1 Regulaminu). Ustanowienie przez Radę Gminy zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym w uchwale opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych zostały bowiem szczegółowo uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta upoważniła rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Zakaz przebywania na terenie cmentarza osobom nietrzeźwym narusza natomiast art. 52 ust. 3 Konstytucji RP przewidującym wolność poruszania się.

Przyjęty natomiast w pkt. 30 tiret czwarte Regulaminu zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy.

W dalszej kolejności stwierdzić należało, że delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważniała organu stanowiącego gminy do formułowania w regulaminie cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 roku bez opieki (pkt 10 Regulaminu). Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga - zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji RP - ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16 ).

Zasadnie podniesiono również istotne naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ustanowienie w pkt 15 Regulaminu obowiązku porządkowania i pielęgnacji grobu zakreślając jednocześnie krąg osób obarczonych tymi obowiązkami (osoby uprawnione do pochowania zwłok zgodnie z art. 10 u.c.c.z.). Regulacja Regulaminu w tym zakresie w sposób oczywisty wykracza poza kompetencję prawodawczą. Organ stanowiący gminy nie jest bowiem uprawniony do wiążącego określania obowiązków.

Istotnie narusza prawo również zawarty w pkt. 31 regulaminu, obok wspomnianego wcześniej wskazania w nim na Zakład Usług Komunalnych, postulat zgłaszania wszelkich przypadków uszkodzeń, zniszczeń lub kradzieży. Zgodnie bowiem z § 11 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się przepisów, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w tym: postulatów.

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze Prokuratora. W pkt. 37 Regulaminu stwierdza się bowiem, iż w sprawach nieuregulowanych Regulaminem mają zastosowanie przepisu u.c.c.z. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną, zarówno w zakresie postawionych w niej zarzutów jak i sformułowanego przez Prokuratora wniosku procesowego. Za zasadne Sąd uznał stwierdzenie nieważności § 4 oraz całego załącznika do zaskarżonej uchwały. Obok uznania, że sposób wprowadzenia Regulaminu naruszał zasady prawidłowego redagowania aktów prawnych, należy uznać, że Skarga skutecznie kwestionowała aż 21 z 37 przepisów Regulaminu, a nadto za istotnie naruszające prawo należało uznać kolejne 4 przepisy w których przewidziano kompetencje Zakładu Usług Komunalnych.

Bez tych przepisów oraz przepisów skutecznie podważonych przez Prokuratora uchwała obowiązywałaby w szczątkowym zaledwie zakresie i byłaby aktem prawnym niespełniającym koniecznych funkcji oraz niespójnym. Dlatego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.