Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3974/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta C. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. na podstawie art. 28, art. 23, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta C. z dnia [...] października 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Gminy Miasta C. pozwolenie na budowę - sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej od projektowanego kolektora do budynków przy ulicy P. w C. w obrębie działek wskazanych w w/w decyzji i z zachowaniem warunków określonych w tejże decyzji. Starosta C. na mocy art. 107 § 4 Kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji, z uwagi na to, iż uwzględnia ona wniosek strony w całości.

W dniu 12 listopada 2002 r. A. N. złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kolektora z dnia [...] kwietnia 1996 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. i decyzji o pozwoleniu na budowę sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej wydanej przez Starostę C. w dniu [...] listopada 2000 r., gdyż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pierwsze prace projektowe przy budowie sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej rozpoczęły się w 1995 r. Wówczas skarżący wyraził zgodę na przejście kolektora przez jego grunt. Na podstawie pierwszych wydanych decyzji nie doszło jednak do realizacji inwestycji. Po doręczeniu skarżącemu kolejnej decyzji z dnia [...].03.1998 r. nie wyraził on zgody na proponowany przebieg kanalizacji przez jego teren i skierował w tej sprawie pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Skarżący wskazał, że kolejna decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została mu doręczona, jak również skarżący nie otrzymał decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2000 r. Skarżący podniósł, że od czasu złożenia pisma z dnia 4.07.1998 r. nie podpisywał żadnej zgody na wejście na jego nieruchomość, wobec czego decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jak wskazał skarżący warunkiem koniecznym do spełnienia zgodnie z decyzjami w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było uzyskanie zgody na wejście w teren.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. na podstawie art. 158 § 1, art. 157 w zw. z art. 156 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. N. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1996 r. i decyzji wydanej przez Starostę C. z dnia [...] listopada 2000 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2000 r. wydanej przez Burmistrza Gminy C., na budowę sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej od projektowanego kolektora do budynków przy ul. P. Starosta C. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na realizacją w/w inwestycji. Zatwierdzony projekt budowlany posiadał wszystkie prawem przewidziane opinie i uzgodnienia, a inwestor wykazał się dowodami stwierdzającymi prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Ponadto podnoszony przez skarżącego zarzut braku zgody skarżącego na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w dokumentach znajduje się oświadczenie z dnia 26 sierpnia 2000 r. podpisane przez skarżącego o wyrażeniu zgody na wykonanie prac budowlano-instalacyjnych sieci wodno-kanalizacyjnej, przebiegającej przez jego nieruchomość. Dołączona do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji kopia pisma z dnia 4 lipca 1998 r., w którym skarżący nie wyraża zgody na przebieg kanalizacji przez jego działkę nie może być uznanym dokumentem w świetle jego oświadczenia wydanego po upływie dwóch lat, tj. w dniu 26 sierpnia 2000 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się również potwierdzenie odbioru przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w ustawowo przewidzianym terminie skarżący miał możliwość złożenia odwołania przed uprawomocnieniem się obecnie zaskarżanej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. N. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 6 grudnia 2002 r. powiadomił Wojewodę [...], że Prokuratura Rejonowa w C. po przeprowadzeniu dochodzenia ustaliła, że podpis na oświadczeniu z dnia 26 sierpnia 2000 r. został podrobiony i z całą pewnością nie należy do skarżącego ani do jego brata. Fakt popełnienia przestępstwa został udowodniony, jednak postępowanie zostało umorzone z uwagi na niewykrycie sprawcy przestępstwa. Skarżący podniósł, że pomimo, iż odpis postanowienia Prokuratury Rejonowej w C. został doręczony Wojewodzie [...], organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pomija ten fakt i stwierdza, ze w dokumentach znajduje się oświadczenie z dnia 26 sierpnia 2000 r. podpisane przez skarżącego. Tymczasem Wojewoda wskazuje pismo z dnia 4 lipca 1998 r., na które to pismo powoływał się skarżący w celu wykazania, że już od tego czasu nie wyrażał zgody na planowany przebieg kanalizacji. Skarżący wskazał, że nie otrzymał ponadto żadnych decyzji i nie podnosił zgłoszonych w piśmie z dnia 12 listopada 2002 r. zarzutów w trybie odwoławczym, gdyż właśnie z uwagi na nie doręczanie mu decyzji nie mógł tego dokonać w przewidzianych ustawowo terminach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. po rozpatrzeniu odwołania A. N. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku analizy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty C. z dnia [...] listopada 2000 r. posiadał wymagane opinie i uzgodnienia, a inwestor wykazał się dowodami stwierdzającymi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym oświadczeniem A. N. z dnia 26 sierpnia 2000 r. wyrażającym zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego faktu sfałszowania dowodu w postaci podrobienia podpisu należy stwierdzić, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa fakt popełnienia przestępstwa musi być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. W przedmiotowej sprawie postępowanie karne w sprawie podrobienia podpisu zostało umorzone na etapie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w C.. Ponadto odnosząc się do zarzutów skarżącemu organ odwoławczy stwierdza, ze decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1996 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności decyzji która wygasła jest niedopuszczalne. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda [...] prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. N. wnosząc o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2000 r. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił stwierdzonego faktu sfałszowania dowodu w postaci podrobienia podpisu. Fakt popełnienia przestępstwa został stwierdzony po przeprowadzeniu badań grafometrycznych, które jednoznacznie wykazały, że skarżący nie złożył podpisu pod oświadczeniem z dnia. 26 sierpnia 2002 r. Skarżący podniósł zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 1 Kpa przez organ i jego ogólnikowe oparcie się na "przyjętej linii orzecznictwa" bez wskazania konkretnego orzeczenia sądu administracyjnego odmawiającego uwzględnienia przedmiotowego faktu popełnienia przestępstwa jako przesłanki wystarczającej do stwierdzenia nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na mocy przepisów w/w ustawy.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji, a mianowicie czy decyzja ta jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 12 listopada 2002 i. jak i w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2003 r. powołuje się na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). "Rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie przepisów prawa w sposób oczywisty, tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią norm prawnych, szczególnie tych o dużym ciężarze gatunkowym odnoszących się między innymi do konstytucyjnych zasad praworządności, demokratycznego państwa prawnego jak i zasady sprawiedliwości społecznej.

Na podstawie art. 7 KPA, który statuuje "zasadę prawdy obiektywnej", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 KPA pozostaje art. 77 KPA, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w zw. z art. 7 i 77 KPA pozostaje art. 107 KPA, który w §1 określa co powinna zawierać decyzja, natomiast w §3 określa co winno się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Tak więc w decyzji m.in. powinno znajdować się: uzasadnienie faktyczne, w którym organ wskazuje fakty jakie uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny dlaczego jednym dowodom dał wiarą, a innym tej wiary odmówił; oraz uzasadnienie prawne, w którym organ wyjaśnia podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] odpierając zarzuty A. N. wskazuje, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy ona wygasła na mocy art. 37 Prawa budowlanego. Organ nie wskazuje na podstawie jakich okoliczności faktycznych oparł przekonanie, że decyzja wygasła powołując się jedynie na sam przepis i nie tłumaczy dlaczego do decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. miałby zastosowanie artykuł 37 Prawa budowlanego. Organ nie wyjaśnił więc w uzasadnieniu - co czyni prawdopodobnym, że nie przeprowadził postępowania dowodowego - czy rzeczywiście decyzja ta wygasła. Z wyżej przedstawionym stanowiskiem organu I instancji wiąże się kolejna konsekwencja. Otóż wygaśnięcie decyzji oznacza, iż nie istnieje ona w obrocie prawnym ex nunc. Tak więc na dzień wydania decyzji organu pierwszo-instancyjnego, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa, postępowanie o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1996 r. byłoby bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 § 1 Kpa zasadne byłoby umorzenie postępowania, a nie odmowa stwierdzenia nieważności. Natomiast Wojewoda w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w G.. Rodzi to kolejne konsekwencje, tj. czy w takim razie roboty budowlane przedmiotowej inwestycji zostały wykonane czy też nie - w warunkach samowoli budowlanej, co mogłoby mieć miejsce gdyby zostały rozpoczęte po wygaśnięciu decyzji.

Skarżący zarzuca w swojej skardze, iż oświadczenie z dnia 26 sierpnia 2000 r. co do wyrażenia przez niego zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji nie zostało przez niego podpisane. W wyniku przeprowadzonego w tej sprawie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w C. ustalono, iż popełniono przestępstwo z art. 270 § 1 KK , jednak w wyniku nie wykrycia sprawcy Prokuratura postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. umorzyła postępowanie w sprawie. Podczas postępowania prokuratorskiego biegły wydał opinię grafologiczną wskazującą ponad wszelką wątpliwość, iż przedmiotowy podpis nie jest podpisem A. N. W chwili wydania przez organ I i II instancji fakt ten był im znany. Dowodu tego organy w ogóle nie uwzględniły. W niniejszej sprawie sfałszowany dokument, na który powoływały się organy obu instancji, iż skarżący udzielił zgody na przedmiotową inwestycję, mogłoby być oczywiście li tylko przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 147 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, które jednak może być też wznowione z urzędu przez organ. Postanowienie Prokuratury Rejonowej w C. zapadło bowiem [...] października 2002 r., a więc okoliczność sfałszowania podpisu skarżącego nie była znana organowi, który wydał decyzję [...] listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę i nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności tej decyzji. W każdym razie twierdzenie organów, iż skarżący wyraził zgodę na przedmiotową inwestycję nie jest zgodne z rzeczywistością i narusza art. 7 i 77 Kpa, a powoływanie się na sfałszowany dokument jest nie dopuszczalne i godzi w zasadę legalizmu i praworządności (art. 6 Kpa).

Ponadto organy zignorowały zarzut skarżącego, iż nie została mu doręczona decyzja Starosty C. Co do tego zarzutu zarówno organ I jaki i II instancji nie ustosunkowały się, a na podstawie art. 107 § 3 Kpa wyjaśnienie takie winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Dlatego w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.