Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 312/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Grzelak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 502/17 w sprawie ze skargi J.M. na zarządzenie Nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu stacji pilotowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] na rzecz J.M. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 502/17, po rozpoznaniu skargi J.M. na zarządzenie nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z 20 sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu stacji pilotowych Gdańsk oraz Gdynia, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonego zarządzenia oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym zarządzeniem (dalej: Zarządzenie nr 12), wydanym na podstawie art. 229 § 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1554; cyt. dalej: kod.morsk.) w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1014; cyt. dalej: u.obsz.morsk.) Dyrektor Urzędu Morskiego w G. (dalej: Dyrektor UM), po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów morskich, wprowadził regulaminy funkcjonowania Stacji Pilotowych w Gdańsku i w Gdyni (załączniki nr 1 i nr 2). W § 2 zaskarżonego Zarządzenia nr 12 postanowiono m.in., że traci moc Komunikat Nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 70, poz. 1117, Dz. Urz. Woj. War.- Maz. Nr 67, poz. 989 ze zm.; dalej: Komunikat nr 1). Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 września 2015 r.

J.M. (dalej: skarżący), powołując się na swój interes prawny jako pilota Stacji Pilotowej w G., pismem z 12 kwietnia 2017 r. wezwał Dyrektora UM do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu kompetencji i nadużyciu uprawnień, jak również na naruszeniu interesu prawnego skarżącego poprzez wydanie Zarządzenia nr 12 w części obejmującej § 2 tego aktu w zakresie, w jakim przepis ten uchyla Komunikat nr 1. Skarżący żądając uchylenia aktu w zakwestionowanej części podniósł m.in., że Dyrektor UM uchylając Komunikat dokonał ingerencji w akt utworzenia stacji pilotowych nie mając do tego kompetencji.

Dyrektor UM odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że w dniu 27 października 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2012 r. o Państwowej Komisji Badania Wypadków Morskich (Dz. U. z 2012 r. poz.1068; dalej cyt. jako: ustawa z dnia 31 sierpnia 2012 r.), która w art. 55 wprowadziła zmiany do art. 229 kod.morsk. przewidując, że to minister właściwy do spraw gospodarki morskiej tworzy stację pilotową, a dyrektor urzędu morskiego jedynie wydaje regulamin funkcjonowania stacji pilotowej. Jednocześnie zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r., stacje pilotowe utworzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się stacjami pilotowymi w rozumieniu art. 229 kod.morsk. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to, że funkcjonowanie istniejących stacji pilotowych zostało przedłużone mocą przepisów ustawy i tym samym brak było podstawy prawnej dla dalszego obowiązywania Komunikatu nr 1, który jest aktem prawnym niższego rzędu. Ponadto, uchylenie przepisów wydanego na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 99, poz. 693 ze zm.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich (Dz. U. Nr 39, poz. 339; dalej cyt. jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r.), którego § 16 był podstawą do wydania Komunikatu nr 1, spowodowało, że odpadła podstawa prawna dla utrzymywania Komunikatu w mocy.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skarżący wniósł skargę na Zarządzenie nr 12 w części obejmującej § 2 tego aktu w zakresie, w jakim uchyla Komunikat nr 1. Domagając się uchylenia aktu w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie § 2 Zarządzenia nr 12 bez ustawowej podstawy prawnej do jego wydania. Zdaniem skarżącego, uchylenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. , którego § 16 był podstawą prawną do wydania Komunikatu nr 1 nie powoduje automatycznie – jak twierdzi organ – konieczności uchylania przepisów wydanych na jego podstawie.

Dyrektor Urzędu Morskiego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W ocenie organu skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a podejmowane przez organ działania legislacyjne są zgodne z obowiązującym prawem.

W piśmie z 6 października 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że w jego ocenie po zmianach legislacyjnych kompetencja organu została ograniczona do wydawania regulaminu stacji pilotowej. Skoro zaś organ nie miał kompetencji do tworzenia i likwidowania stacji pilotowej, to tym samym nie miał kompetencji do ingerencji/zmian w akt utworzenia stacji pilotowej.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku stwierdził nieważność § 2 zaskarżonego Zarządzenia nr 12 na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

WSA uznał, że skarga wniesiona na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest dopuszczalna, gdyż wadliwe określenie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego kształtującego prawa i obowiązki pilotów morskich wykonujących swoje czynności m.in. w stacji Pilotowej G. narusza interes prawny skarżącego będącego takim pilotem, a skarga została przez skarżącego poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Sąd wskazał, że w świetle § 32 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej cyt. jako: ZTP), jeżeli uchyla się akt, na podstawie którego wydano akt prawa miejscowego, albo uchyla się przepis aktu upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego, przyjmuje się, że taki akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie aktu uchylającego albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. W związku z powyższym WSA stwierdził, że stanowiące podstawę do wydania Komunikatu nr 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. utraciło moc obowiązującą w dniu 26 lipca 2013 r. Wynika to wprost z art. 149 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 228, poz. 1368). Tym samym Dyrektor UM nie miał podstaw, aby w treści zaskarżonego Zarządzenia nr 12 orzekać o utracie mocy przez Komunikat nr 1. Stwierdzając w § 3 zaskarżonego Zarządzenia, że wchodzi ono w życie z dniem 1 września 2015 r. Dyrektor dokonał derogacji Komunikatu nr 1 w dacie innej (1 września 2015 r.) niż faktycznie miało to miejsce w związku z datą utraty mocy obowiązującej rozporządzenia (26 lipca 2013 r.). W ocenie WSA tak bowiem należy odczytywać zaskarżony § 2 Zarządzenia nr 12 w świetle treści § 3 tego aktu, który określa datę wejścia w życie nowego aktu w przedmiocie regulaminu stacji pilotowych Gdańsk oraz Gdynia. Innymi słowy, projektując akt, który finalnie przybrał postać Zarządzenia nr 12, organ nie był uprawniony do tego, aby zamieścić w nim przepis uchylający dotychczasowy akt prawa miejscowego, to jest Komunikat nr 1 z dnia 12 maja 2003 r., skoro akt ten utracił moc obowiązującą wcześniej, w wyniku działania przedstawionej powyżej reguły walidacyjnej. W świetle zasad techniki prawodawczej uzasadniony jest pogląd, że organ nie może niejako urzędowo "potwierdzać" skutku utraty mocy obowiązującej przez dany akt, przyjmując na dodatek jako datę derogacji datę inną niż data rzeczywista.

Jednocześnie WSA uznał, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące pozbawienia go możliwości świadczenia usług pilotowych w ramach Stacji Pilotowej G. na dotychczasowych zasadach z uwagi na działania [A.] Sp. z o.o. przejawiające się w braku udostępnienia skarżącemu odpowiedniej infrastruktury – jako powiązane wyłącznie ze sferą działań faktycznych, a zatem odnoszące się do interesu faktycznego skarżącego – pozostają bez wpływu na ocenę dokonaną przez sąd.

Skargą kasacyjną Dyrektor UM zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Dyrektor UM wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną i nieprawidłową ocenę istnienia po stronie wnoszącego skargę do WSA J.M. interesu prawnego, a tym bardziej naruszenia przez organ interesu prawnego J.M. oraz poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który już wcześniej nie obowiązywał w wyniku derogacji aktu na podstawie którego został wydany;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, bowiem WSA z jednej strony błędnie uznaje, że skarżący ma interes prawny, a z drugiej strony nie bada interesu prawnego skarżącego;

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli legalności nieobowiązującego aktu prawa miejscowego i brak umorzenia postępowania w sprawie, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne było tu bezprzedmiotowe;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 223 kod.morsk. poprzez pominięcie jego dyspozycji, a tym samym błędne określenie istoty usługi pilotowej;

- art. 229 kod.morsk. poprzez jego pominięcie przy określaniu statusu stacji pilotowej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Wskazano m.in., że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w przypadku interesu prawnego do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego "chodzi o interes który wiąże się z oczekiwanym przez skarżącego zachowaniem sądu, a nie o naruszenie interesu prawnego, który już wcześniej istniał", a skoro "Oczekiwaniem Skarżącego J.M. było stwierdzenie nieważności zarządzenia w części w której uchyla par. 2 Komunikatu nr 1 (...), a celem skargi J.M. było przywrócenie stanu, w którym stacja pilotowa jako spółka [A.] jako jedyna istniała, oraz przywrócenie relacji formalnych i finansowych spółki [A.] ze skarżącym J.M.. Takich relacji wyrok WSA w Gdańsku nie mógł przywrócić. Zatem wyrok nie uwzględnia interesu skarżącego, ponieważ WSA w Gdańsku stwierdzając nieważność § 2 Komunikatu nr 1 nie zmienił ani sytuacji prawnej ani sytuacji faktycznej skarżącego, ponieważ Komunikat nr 1 był nieważny już wcześniej od 2 lat, przed wydaniem zarządzenia nr 12, ze względu na utratę mocy obowiązującej podstawy prawnej jego wydania.". W ocenie organu, wbrew ocenie WSA, "prawa i obowiązki pilotów morskich nie były nigdy i nie są obecnie kształtowane poprzez akt prawa miejscowego. Te prawa i obowiązki ściśle i jednoznacznie określa kodeks morski.". Ponadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. bezprzedmiotowość postępowania, bowiem w przypadku postępowania wszczętego skargą na akt prawa miejscowego, bezprzedmiotowość postępowania sądowo-administracyjnego ma miejsce w sytuacji, gdy po wniesieniu takiej skargi zakwestionowany akt przestanie obowiązywać. W tej sprawie kwestionowany akt prawa miejscowego nie obowiązywał już od roku 2013, co wprost oznacza bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro bowiem akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą, to akt prawa miejscowego nowelizujący poprzedni akt nie posiadał w chwili wniesienia skargi, ani w chwili orzekania przez WSA znaczenia prawnego i nie podlegał kontroli legalności.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej oraz oświadczył, że Komunikat nr 1 już nie obowiązywał, a zatem postępowanie sądowe było bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa w obu instancjach. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał powyższe wnioski, a także wniósł o zasądzenie kosztów stawiennictwa skarżącego na rozprawie oraz o stwierdzenie przez Sąd, że skarżący ma legitymację prawną do wniesienia skargi w tej sprawie. J.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna Dyrektora UM została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia prawa procesowego. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Rozpoznając zatem jako pierwsze zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów procesowych tj. zarzuty z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać, że sposób ich sformułowania nie spełnia przytoczonych powyżej wymogów formalnych.

Formułując najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), skarżący kasacyjnie organ w istocie nie wskazał, na czym polegało zarzucane naruszenie oraz jaki wpływ to naruszenia miało na wynik sprawy. Wyjaśnienia takiego nie zawiera również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku organu, WSA analizował kwestię interesu prawnego skarżącego i wskazał przepisy, z których wynika obowiązek "wykazania naruszenia własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją" (str. 9 uzasadnienia) i uznał, że "Wadliwe określenie utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego kształtującego prawa i obowiązki pilotów morskich wykonujących swoje czynności m.in. w stacji Pilotowej G. narusza interes prawny skarżącego będącego takim pilotem" (s. 10 uzasadnienia). To zaś, że organ nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną, że w tej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z podobnych przyczyn za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną" (§ 1) oraz "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez organ. Organ zarzuca "błędną i nieprawidłową ocenę istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, a tym bardziej naruszenia przez organ interesu prawnego skarżącego oraz poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który już wcześniej nie obowiązywał w wyniku derogacji aktu na podstawie, którego został wydany". Konstrukcja powyższego zarzutu nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i uwzględnienie, bowiem skarżący kasacyjnie organ w ogóle nie wskazał, na czym – jego zdaniem – miało polegać naruszenie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. A jak już wyżej powiedziano, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej sąd związany jest jej granicami i nie może domniemywać intencji skarżącego czy też samodzielne uzupełniać zarzuty bądź ich uzasadnienie.

Nietrafny jest też ostatni zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W zarzucie tym wskazano na naruszenie w postaci dokonania kontroli legalności nieobowiązującego aktu prawa miejscowego i brak umorzenia postępowania w sprawie, które – zdaniem Dyrektora UM – było bezprzedmiotowe. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej organ zdaje się jednak nie dostrzegać prawidłowo, co było przedmiotem skargi do sądu pierwszej instancji i który akt podlegał kontroli sądowej. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano bowiem, że "w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, tj. bezprzedmiotowość postępowania. W przypadku postępowania wszczętego skargą na akt prawa miejscowego, bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce w sytuacji, gdy po wniesieniu takiej skargi zakwestionowany akt przestanie obowiązywać. W sytuacji niniejszej, kwestionowany akt prawa miejscowego nie obowiązywał już od roku 2013, co wprost oznacza bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 12 maja 2003 r. został wyeliminowany z systemu prawnego w dniu 26 lipca 2013 r , w wyniku uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. (...)".

Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie nie był Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z 12 maja 2003 r., lecz Zarządzenie nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 25 sierpnia 2015 r. To zarządzenie w chwili dokonywania kontroli przez sąd pierwszej instancji obowiązywało, a zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowego kontrolującego legalność tego zarządzenia z tego powodu, że to zarządzenie już nie obowiązywało. Ewentualna zatem okoliczność związana z tym, że Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 12 maja 2003 r., zdaniem skarżącego, już nie obowiązywał w dacie orzekania przez sąd (gdyż – jak uważa skarżący organ – "został wyeliminowany z systemu prawnego w dniu 26 lipca 201 3r , w wyniku uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r, w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich, w którym to rozporządzeniu § 16 wskazywał obowiązek podania przez Dyrektora Urzędu Morskiego konkretnego, wskazanego z firmy i nazwy przedsiębiorcy utrzymującego stację pilotową w imieniu pilotów."), jest bez znaczenia w tej sprawie. Przedmiotem sądowej kontroli było bowiem Zarządzenie nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 25 sierpnia 2015 r., a nie Komunikat nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z 12 maja 2003 r.

Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że nawet nieobowiązywanie w dacie orzekania przez sąd Zarządzenia nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 25 sierpnia 2015r., nie stanowiłoby automatycznej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego i podstawy do jego umorzenia. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego mającego na celu kontrolę legalności tego aktu, gdyż sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność, co wywołuje skutek ex tunc powodując, że od samego początku (tj. od uchwalenia) zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, Lex nr 434897, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291 i postanowienia NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, Lex nr 1286291, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13). Nie może więc przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku także argumentacja, że "Skoro bowiem akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą, to akt prawa miejscowego nowelizujący poprzedni akt nie posiadał w chwili wniesienia skargi ani w chwili orzekania przez WSA znaczenia prawnego. Zatem nie podlegał kontroli legalności i postępowanie przed WSA w tej sprawie było bezprzedmiotowe."

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie organ, że doszło do "ponownego uchylenia przez WSA w Gdańsku już nie obowiązujących przepisów (...), co nie może wywołać żadnych skutków w obowiązującym systemie prawnym." Ponownie podkreślić należy, że WSA dokonał kontroli Zarządzenia nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 25 sierpnia 2015 r., które w dacie sądowej kontroli obowiązywało, o czym była już mowa powyżej, a zatem nie może być mowy o "ponownym" jego wyeliminowaniu ("uchyleniu") przez sąd.

Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że stanowisko organu jest niekonsekwentne, gdyż twierdzi on z jednej strony, że Komunikat nr 1 utracił moc obowiązującą na skutek uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 stycznia 2003 r. będącego jego podstawą prawną, a z drugiej strony organ w kwestionowanym

§ 2 Zarządzenia nr 12 z 20 sierpnia 2015 r. orzekł o utracie mocy tego Komunikatu nr 1, a zatem przyjął, że w tej dacie Komunikat nr 1 jeszcze obowiązywał, skoro uznał za potrzebne orzeczenie o utracie jego mocy i jednocześnie – jak się wydaje – w skardze kasacyjnej formułuje pogląd, że to orzeczenie było prawidłowe, skoro kwestionuje wyrok sądu pierwszej instancji stwierdzający jego nieważność.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest niekonsekwentne i nieprawidłowe także z tego powodu, że myli on uchylenie i stwierdzenie nieważności, podczas gdy są to dwa odrębne sposoby utraty mocy obowiązującej aktu, o znaczących różnicach w skutkach prawnych. Nietrafnie mianowicie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że WSA w zaskarżonym wyroku uchylił § 2 Zarządzenia nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 20 sierpnia 2015 r., należy bowiem wskazać, że w zaskarżonym wyroku sąd nie uchylił go, tylko stwierdził jego nieważność. Nieprawidłowo w skardze kasacyjnej wskazuje się także, że "wydane w dniu 20 sierpnia 2015 r. zarządzenie nr 12 Dyrektora UM, w części obejmującej § 2 tego zarządzenia, w którym uchylono Komunikat nr 1 Dyrektora UM z dnia 12 maja 2003 r., było od samego początku nieważne z mocy prawa, gdyż ten Komunikat nr 1 był nieważny już od 26 lipca 2013 r., wobec uchylenia w tym dniu podstawy prawnej jego wydania." Uchylenie podstawy prawnej Komunikatu nr 1, przy uwzględnieniu dodatkowo tego, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada unieważnialności, a nie nieważności z mocy prawa, mogłoby być ewentualnie kwalifikowane jako powód utraty mocy obowiązującej tego Komunikatu nr 1 ex lege o skutkach ex nunc, a nie stwierdzenia jego nieważności o skutkach ex tunc.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie mogą być uznane za uzasadnione.

Zdaniem NSA nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 223 kod.morsk. poprzez jego pominięcie, a tym samym błędne określenie usługi pilotowej oraz art. 229 kod.morsk. poprzez jego pomięcie przy określaniu statusu stacji pilotowej.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przepisy te mają po kilka jednostek redakcyjnych, w skardze kasacyjnej nie spełniono jednak wymogu sprecyzowania tych jednostek redakcyjnych, które w ocenie organu zostały przez sąd naruszone i nie uzasadniono na czym dokładnie to naruszenie zdaniem skarżącego kasacyjnie polega. Nie powiązano też tych zarzutów z zarzutem naruszenia p.p.s.a., a przecież sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosował prawa materialnego tylko kontrolował czy organy administracyjne prawidłowo prawo materialne zastosowały.

Pierwszy ze wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów materialnoprawnych dotyczy zasad zawierania umowy pilotowej przez armatora statku z przedsiębiorcą świadczącym usługi pilotowe i ustalania wynagrodzenia pilota (art. 223 kod.morsk.), drugi natomiast zasad działania stacji pilotowych, które organizują i koordynują świadczenie usług pilotowych w pilotażu (art. 229 § 1 kod.morsk.), tworzonych (i likwidowanych) przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, w drodze decyzji (art. 229 § 2 kod.morsk. - por. zmianę z dniem 8 grudnia 2015 r., wynikającą z art. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz.1320), działających w oparciu o regulamin wydawany przez dyrektora urzędu morskiego po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowej pilotów (art. 229 § 3 kod.morsk.).

Mając na uwadze treść tych przepisów należy uznać, że wykraczają one poza merytoryczny zakres tej sprawy. Dokonana przez sąd pierwszej instancji kontrola dotyczyła legalności § 2 Zarządzenia nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z 20 sierpnia 2015 r., który regulował jedynie kwestię utraty mocy Komunikatu nr 1 Dyrektora UM z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie utworzenia stacji pilotowych, ich siedzib oraz ustanowienia regulaminu ich funkcjonowania. Dla oceny zgodności z prawem § 2 Zarządzenia nr 12 nie miała i nie mogła mieć znaczenia kwestia zasad zawierania umów pilotowych i ustalania wynagrodzenia pilotów oraz zasad działania stacji pilotowych. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji tych przepisów nie stosował, "pomijając ich dyspozycję". W tej sprawie istotne znaczenie miała jedynie kwestia intertemporalna związana z kompetencją Dyrektora Urzędu Morskiego do rozstrzygnięcia o utracie mocy obowiązującej Komunikatu nr 1, którą prawidłowo uwzględnił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. A zatem tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie w granicach skargi kasacyjnej, ograniczając się do oceny zasadności sformułowanych w niej zarzutów. Wobec opisanego powyżej sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1799 ze zm.). Ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 179 zd. 1 p.p.s.a. Natomiast na rozprawie przed NSA obecny był pełnomocnik z substytucji ustanowionego w sprawie i występującego przed sądem pierwszej instancji radcy prawnego. Zasądzona kwota 240 zł stanowi zatem zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji i który wziął udział w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).