Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2911/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 19 ust. 2, art. 44, art. 25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 103 a, art. 125 e, art. 125 b, art. 36
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska –Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wstępnie uznał Grupę Producentów Owoców i Warzyw D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") za grupę producentów owoców i warzyw i wstępnie zatwierdził jej plan dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw. Plan dochodzenia do uznania przyjęto realizować w okresach rocznych od 23 sierpnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., a w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2015 r. w podziale na okresy półroczne.

W dniu 30 grudnia 2015 r. wstępnie uznana Grupa złożyła wniosek o uznanie organizacji producentów owoców i warzyw. Do wniosku załączyła szereg dokumentów.

Pismem z 11 stycznia 2016 r., z 17 lutego 2016 r., z 1 marca 2016 r. organ zwrócił się do Spółki o uzupełnienie braków w złożonym wniosku.

W odpowiedzi Grupa złożyła w dniu 20 stycznia 2016 r., 4 marca 2016 r., oraz 18 marca 2016 r. wymagane dokumenty.

W dniach 22-24 lutego 2016 r. organ przeprowadził kontrolę dodatkową w zakresie realizacji inwestycji zaplanowanych od stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r.

Po zakończeniu czynności kontrolnych w dniu 24 lutego 2016 r. Grupa przedłożyła stosowne dokumenty oraz pisemne wyjaśnienia dotyczące inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania.

W dniach 21-30 marca 2016 r. organ przeprowadził kontrolę dotyczącą spełniania przez Stronę warunków uznania za organizację producentów oraz potwierdzenia realizacji planu dochodzenia do uznania zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w zakresie działań i inwestycji zaplanowanych na lata 2011-2015.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej jako: Dyrektor Oddziału) odmówił wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw D. sp. z o.o. z siedzibą w W. uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Organ I instancji podał, że zgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania skarżąca miała wykonać następujące inwestycje w celu spełnienia kryteriów uznania za organizację:

1) zakup 3500 sztuk skrzyniopalet drewnianych,

2) zakup myjki ciśnieniowej do skrzyniopalet,

3) zakup samochodu ciężarowego BDF chłodnia/ skrzynia o ładowności powyżej 12 ton w zestawie z przyczepą chłodnia,

4) zakup działki o pow. ok. 0,5 ha wraz z budynkiem przechowalniczym z częścią socjalną, wiatą oraz placem manewrowym (inwestycja nr 4),

5) zakup linii sortującej,

6) zakup 1000 sztuk skrzyniopalet drewnianych,

7) zakup urządzeń chłodniczych,

8) zakup 1 samochodu ciężarowego chłodni o masie całkowitej powyżej 3,5 tony,

9) zakup wózków widłowych elektrycznych (2 sztuki),

10) zakup generatora azotu,

11) zakup działki o pow. 8000 m², budowa budynku sortowni i przechowalni owoców, zagospodarowanie terenu - plac manewrowy (inwestycja nr 12),

12) zakup i montaż urządzeń chłodniczych w wybudowanych pomieszczeniach,

13) zakup krajalnicy do jabłek,

14) zakup linii ważąco-pakujacej,

15) zakup linii sortującej,

16) zakup urządzenia do bandowania palet,

17) zakup 2 wózków widłowych elektrycznych,

18) zakup 3 wózków unoszących z platformą.

Dyrektor Oddziału wskazał, że zmiany w przedstawionym planie dotyczyły zmiany harmonogramu realizacji inwestycji i polegały na przeniesieniu inwestycji z I roku na II półrocze V roku, z jednoczesnym skorygowaniem ich łącznej wartości z kwoty 18 645 000 zł na 18 585 000 zł. Zakresem zmian zostały objęte następujące inwestycje: zakup budynku sortowni i przechowalni owoców wraz z gruntem, która została podzielona na więcej inwestycji tj.: zakup działki, budowa budynku sortowni i przechowalni owoców, koszty ogólne związane z realizacją inwestycji, zagospodarowanie terenu - plac manewrowy oraz zakup i montaż urządzeń chłodniczych w wybudowanych pomieszczeniach i pozostałe inwestycje jak zakup krajalnicy do jabłek, zakup linii ważąco-pakującej, zakup linii sortującej, zakup urządzenia do bandowania palet, zakup 2 wózków widłowych elektrycznych, zakup 3 wózków widłowych unoszących z platformą. Natomiast inwestycje zaplanowane na II półrocze III roku dotyczące zakupu działki o powierzchni 0,5 ha, budowy budynku przechowalniczego z częścią socjalną, wykonania placu manewrowego, budowy wiaty-magazynu na skrzyniopalety zostały połączone w jedną i zmieniły swój zakres na zakup działki o powierzchni ok. 0,5 ha wraz z budynkiem przechowalniczym z częścią socjalną, wiatą oraz placem manewrowym. Termin realizacji oraz kwota inwestycji nie uległy zmianie.

Wobec powyższego, organ I instancji uznał, iż Grupa wykazała, że zapewniła swoim członkom do dyspozycji infrastrukturę oraz wyposażenie. Jednakże w ocenie organu kontrola fizyczna wykazała niezgodność istniejących inwestycji w stosunku do zatwierdzonych w planie dochodzenia do uznania na okres od I półrocza 2012 r. do I półrocza 2015 r., natomiast kolejne inwestycje zaplanowane na II półrocze 2015 r. tj.: zakup działki o powierzchni ok. 8000 m , budowa budynku sortowni i przechowalni owoców, zakup i montaż urządzeń chłodniczych w wybudowanych pomieszczeniach, zakup krajalnicy do jabłek, zakup linii ważąco-pakującej i sortującej, zakup urządzenia do bandowania palet, zakup 2 wózków widłowych elektrycznych i 3 wózków unoszących z platformą w ogóle nie zostały zrealizowane.

Ponadto Dyrektor Oddziału ustalił, iż członkowie wstępnie uznanej Grupy byli w posiadaniu części inwestycji przed zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania przez Marszałka w decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów, tj. budynku chłodni, linii sortującej, 1000 skrzyniopalet, dwóch wózków widłowych, które w późniejszym okresie zostały użyczone lub wydzierżawione Grupie.

Powołując się na § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, działając na mocy art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, Dyrektor Oddziału odmówił Spółce uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej jako organ odwoławczy, Prezes ARR) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, co do nieprawidłowości w zakresie realizacji planu dochodzenia do uznania, z powodu realizacji niezgodnie z planem lub też całkowitego braku realizacji.

Odpowiadając w pierwszej kolejności na zarzuty odwołującego wskazał, że zmiany harmonogramu realizacji większości inwestycji na II półrocze ostatniego roku realizacji planu (2015) wskazują, że plan dochodzenia do uznania (PDU) został sporządzony i był realizowany w nadziei na poszerzenie składu osobowego. Zatem w ocenie Prezesa ARR plan od początku był niespójny i niemożliwy do zrealizowania, gdyż inwestycje zaplanowano na wyrost w nadziei na rozwój (poszerzenie składu osobowego) spółki. Podkreślił również, nie przychylając się do wyjaśnień odwołującego, że PDU nie jest porozumieniem administracyjnym lecz pozostaje w ścisłym związku z kryteriami uznania za organizację producentów owoców i warzyw, jak również kryteriami uznania za wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw. Przy tym organ II instancji wywiódł, że plan dochodzenia do uznania ma charakter tymczasowy i ma umożliwić wypełnienie luki pomiędzy spełnianiem kryteriów wstępnego uznania grupy producentów a spełnianiem kryteriów uznania organizacji producentów, przy tym ma on trwać jak najkrócej i nie może generować wydatków niecelowych i nadmiernych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wśród zaplanowanych przez Stronę 23 inwestycji kluczowymi były inwestycje nr 4: "Zakup działki o pow. ok. 0,5 ha wraz z budynkiem przechowalniczym z częścią socjalną, wiatą oraz placem manewrowym", zaplanowana na II półrocze III roku realizacji planu oraz inwestycja nr 12: "Zakup działki o pow. 8000 m2", zaplanowana na II półrocze V roku realizacji planu. A kolejne inwestycje miały stanowić dopełnienie ww. inwestycji kluczowych. Tymczasem na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji Prezes ARR wyjaśnił, że Grupa nie zrealizowała planu i nie osiągnęła zamierzonych w nim celów, co stanowi jedno z podstawowych kryteriów warunkujących uznanie za organizację producentów owoców i warzyw. Ponadto Grupa rezygnując z realizacji inwestycji zaplanowanych na rok 2013 (inwestycje od nr 3 do nr 7), na rok 2014 (inwestycje nr 8 i nr 9) oraz na I półrocze roku 2015 (inwestycja nr 10) na rzecz najmu lub dzierżawy oraz nie realizując inwestycji zaplanowanych na II półrocze roku 2015 (inwestycje od nr 11 do nr 23) dopuściła się odstępstw od zatwierdzonego PDU bez uzyskania zatwierdzenia właściwych organów.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa ARR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, w postaci błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia i ograniczenie się do rozstrzygnięcia odwołania Strony w postaci polemiki z argumentami tam przedstawionymi, pomimo że organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją sprawę administracyjną, a nie ograniczać się do polemiki z odwołaniem Skarżącej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1. błędnego zastosowania art. 231 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynku produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, str. 671), (zwanego dalej: "rozporządzeniem 1308/2013"), poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów w/w rozporządzenia, pomimo że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r., ustanawiające wspólną organizacje rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz. U. L 299 z 16.11.2007, str. 1) (zwanego dalej: "rozporządzeniem 1234/2007");

2. błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r., w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 1178) (zwanego dalej: "rozporządzeniem MRiRW z 19 września 2013 r."), w brzmieniu nadanym przez § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2014 r., zmieniającym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r., w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2014 r., poz. 130) (zwanego dalej: "rozporządzeniem MRIRW z 21 stycznia 2014 r."), poprzez przyjęcie, że grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw jeżeli zrealizuje plan dochodzenia do uznania w całości, pomimo że z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, iż grupa powinna zrealizować plan dochodzenia do uznania w zakresie działań i inwestycji niezbędnych do uzyskania uznania;

3. zastosowania art. 3 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 19 września 2013 r. w brzmieniu nadanym przez § 1 rozporządzenia MRiRW z 21 stycznia 2014 r., pomimo że wskazany przepis jest niezgodny z:

a) art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w którym wprowadza warunki uznania dla grup producentów owoców i warzyw w trakcie trwania planów dochodzenia do uznania;

b) art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 2 lit. d), art. 39 oraz art. 40 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w zw. z art. 122 oraz 125a i 125b rozporządzenia 1234/2007, w zw. z art. 21 oraz 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw (Dz. U. L 157 z 15.6.2011, str. 1), (zwanego dalej: "rozporządzeniem 543/2011"), w zakresie w którym wprowadza warunki uznania grup producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, nie przewidziane w w/w przepisach i bez wyraźnego upoważnienia przewidzianego w tych przepisach;

c) art. 40 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 w zakresie w którym § 3 ust. 3 rozporządzenia MRIRW z 19 września 2013 r., w brzmieniu nadanym przez § 1 rozporządzenia MRIRW z 21 stycznia 2014 r. jest rozumiany w ten sposób, że grupa producentów owoców i warzyw może zostać uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli zrealizuje plan dochodzenia do uznania w całości;

4. zastosowania § 3 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia MRiRW z 19 września 2013 r., w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 grudnia 2014 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2014 r., poz. 1909) (zwanego dalej: "rozporządzeniem MRiRW z 12 grudnia 2014 r") pomimo że wskazany przepis jest sprzeczny z art. 231 ust. 2 rozporządzenia 1308/2013 w zakresie w którym odsyła do przepisów tegoż rozporządzenia co do warunków uznania grupy producentów za organizację producentów owoców i warzyw, podczas gdy do grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych przed wejściem w życie rozporządzenia 1308/2013 powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia 1234/2007.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. A także o skierowanie pytania prawnego do TK.

Spółka uważa, że okres wstępnego uznania grupy producentów stanowi program wieloletni w rozumieniu art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 i na tej podstawie wstępne uznanie i zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania jest początkiem programu, którego końcem jest uzyskanie uznania. Dalej spółka stwierdziła, że w ramach badania uznania niezbędna jest ocena kwestii niezbędności zrealizowanych inwestycji, a ewentualne niezrealizowane inwestycje powinny pozostać poza zainteresowaniem organu, jeżeli te zrealizowane dają podstawę do uznania Strony za organizację producentów. Autor skargi jest przekonany, że Spółka zapewniając członkom infrastrukturę niezbędną do wprowadzania do obrotu ich produktów spełniła cel operacyjny planu, poprzez wypełnienie kryteriów uznania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 3 sierpnia 2017 r. Prezes ARR wyjaśnił, że stroną postępowania w niniejszej sprawie od 1 września 2017 r. stał się Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jak wskazano zgodnie z art. 45 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 624) z dniem 31 sierpnia 2017 r. znosi się Agencję Rynku Rolnego i Agencję Nieruchomości Rolnych, a z dniem 1 września 2017 r. tworzy się Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, którego organizację i zadania będzie regulowała ustawa z 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 623). W związku z powyższym, zgodnie z art. 59 ww. ustawy wprowadzającej działania prowadzone przez Agencję Rynku Rolnego są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia zakończenia tych działań, przy czym zadania związane z prowadzeniem tych działań, realizuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości jako oparte o wszechstronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stąd ustalenia te sąd w pełni akceptuje, przyjmując je za podstawę własnego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że podstawowy spór w sprawie dotyczy kwestii czy wstępnie uznana grupa producentów, aby otrzymać uznanie musi wykazać się zrealizowaniem planu dochodzenia do uznania czy też wystarczy – jak chce tego skarżący- wykazanie, że spełnia warunki uznania.

Przepisy unijne zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) przewidywały poza uznawaniem organizacji producentów owoców i warzyw również wstępne uznanie takich grup w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004r., tj. m.in. w Polsce. Przepis art. 125e ww. rozporządzenia stanowił: " Artykuł 125e Grupy producentów w sektorze owoców i warzyw 1. W państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. lub później, lub które są położone w najbardziej oddalonych regionach Wspólnoty, o których mowa w art. 299 ust. 2 Traktatu, lub na mniejszych wyspach Morza Egejskiego, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1405/2006, grupy producentów mogą być tworzone jako podmiot prawny lub jasno określone części podmiotów prawnych z inicjatywy rolników uprawiających co najmniej jeden produkt sektora owoców i warzyw lub produkty tego sektora przeznaczone wyłącznie do przetworzenia, w celu uzyskania decyzji o uznaniu ich za organizacje producentów. Takie grupy producentów mogą skorzystać z okresu przejściowego w celu spełnienia wymogów niezbędnych do uznania ich za organizacje producentów zgodnie z art. 122. W celu zakwalifikowania grupy przedstawiają one właściwemu państwu członkowskiemu podzielony na etapy plan dochodzenia do uznania, którego zatwierdzenie sygnalizuje początek okresu, o którym mowa w akapicie drugim, i stanowi wstępne uznanie. Okres przejściowy nie może przekraczać pięciu lat. 2. Przed zatwierdzeniem planu uznawania państwa członkowskie powiadamiają Komisję o swoich zamiarach i ich przewidywanych następstwach finansowych."

W tym samym rozporządzeniu w przepisie art. 103a przewidziano m.in. "Artykuł 103a Pomoc dla grup producentów

1. W trakcie okresu przejściowego dopuszczonego zgodnie z art. 125e państwa członkowskie mogą przyznać grupom producentów sektora owoców i warzyw utworzonych w celu ubiegania się o uznanie ich za organizacje producentów:

a) pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia się tych organizacji i ułatwienie im działalności administracyjnej;

b) pomoc bezpośrednią lub za pośrednictwem instytucji kredytujących na pokrycie części inwestycji wymaganych do uzyskania decyzji o uznaniu i określonych w planie dochodzenia do uznania, o którym mowa w art. 125e ust. 1 akapit trzeci."

W dniu 7 czerwca 2011r. Komisja UE wydała rozporządzenie wykonawcze nr.543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw. W art. 36 wymienionego rozporządzenia wskazano, że "podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego przedkłada plan uznawania, o którym mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, właściwemu organowi państwa członkowskiego, w którym podmiot ma główną siedzibę", a w art. 37 ustalono, co projekt planu uznawania przynajmniej obejmuje, m.in. w pkt. c "działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania". Według art. 38 rozporządzenia nr. 543/2011 właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów uznawania, w tym według ust.3 pkt. c decyzję o odrzuceniu planu "w przypadku gdy odnośne podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych ubiegające się o wstępne uznanie za grupy producentów spełniają już kryteria uznania za organizację producentów." Właściwy organ państwa członkowskiego powiadamia też Komisję do dnia 1 lipca danego roku o decyzjach w sprawie wstępnie zaakceptowanych planów uznawania i skutkach finansowych tych planów (art. 38 ust.4), a po określeniu współczynników przydziału, o których mowa w art. 47 ust. 4 akapit drugi ("Łączne wydatki na wkład unijny w pomoc określoną w art. 103a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 nie przekracza 10 000 000 na rok kalendarzowy. Na podstawie powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, Komisja ustala współczynniki przydziału oraz określa łączny możliwy wkład Unii na państwo członkowskie w ciągu roku na podstawie tych współczynników. Jeśli w dowolnym roku łączna kwota wynikająca z powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, nie przekracza maksymalnej kwoty wkładu Unii, współczynnik przydziału ustala się na poziomie 100 %. Wkład Unii jest przyznawany zgodnie ze współczynnikiem przydziału, o którym mowa w akapicie drugim. W odniesieniu do planów uznawania, o których nie powiadomiono zgodnie z art. 38 ust. 4, nie przyznaje się wkładu Unii. Kurs walutowy stosowany w odniesieniu do wkładu Unii na państwo członkowskie jest ostatnim kursem opublikowanym przez Europejski Bank Centralny przed datą przewidzianą w art. 38 ust. 4."), właściwy organ państwa członkowskiego zapewnia zainteresowanym grupom producentów możliwość zmiany lub wycofania ich planów uznawania. W przypadku gdy grupa producentów nie wycofa swojego planu, właściwy organ ostatecznie akceptuje taki plan z zastrzeżeniem zmian, które właściwy organ może uznać za niezbędne ( art.38 ust.5).

W przepisie art. 19 ust.2 rozporządzenia nr. 543/2011 wskazano dodatkowo, że

"Państwa członkowskie określają podmioty prawne właściwe dla swojego terytorium, które muszą spełniać warunki art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w świetle krajowych struktur prawnych i administracyjnych. Państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy uzupełniające dotyczące uznawania organizacji producentów i w odpowiednich przypadkach ustanawiają przepisy dotyczące jasno określonych części podmiotów prawnych w celu stosowania art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007."

Według treści art. 125b rozporządzenia nr. 1234/2007 "Uznawanie"

1. Państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, pod warunkiem że:

a) mają za cel stosowanie przyjaznych dla środowiska zasad uprawy, technologii produkcji i zasad gospodarki ściekami, w szczególności w celu ochrony jakości zasobów wody, gleby i krajobrazu oraz zachowania lub stymulacji różnorodności biologicznej, oraz przestrzegają wymogów określonych w art. 122 i 125a i są w stanie odpowiednio to udowodnić;

b) posiadają minimalną liczbę członków i wytwarzają minimalną wielkość lub wartość - którą mają określić państwa członkowskie - zbywalnej produkcji oraz są w stanie odpowiednio to udowodnić;

c) istnieją wystarczające dowody na to, że są one w stanie właściwie prowadzić swoją działalność, zarówno pod względem ram czasowych, jak i skuteczności i koncentracji dostaw; w tym celu państwa członkowskie mogą określić, które z produktów lub grup produktów wymienionych w art. 122 lit. a) ppkt (iii) powinny wchodzić w zakres działania organizacji producentów;

d) skutecznie umożliwiają one swoim członkom uzyskanie wsparcia technicznego w zakresie stosowania przyjaznych dla środowiska metod uprawy;

e) w razie potrzeby skutecznie zapewniają one swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów;

f) zapewniają one właściwe zarządzanie swoją działalnością handlową i księgowością; oraz

g) nie zajmują one dominującej pozycji na danym rynku, chyba że jest to niezbędne do wykonania celów art. 33 Traktatu.

2. Państwa członkowskie:

a) w okresie trzech miesięcy od złożenia przez organizację producentów wniosku i wszystkich stosownych dokumentów potwierdzających, podejmują decyzję dotyczącą uznania organizacji producentów;

b) w regularnych odstępach czasu przeprowadzają kontrole, aby upewnić się, czy organizacje producentów spełniają wymogi określone w niniejszym rozdziale, a w przypadku niespełnienia tych wymogów lub nadużyć dotyczących przepisów zawartych w niniejszym rozporządzeniu nakładają kary na te organizacje i, jeśli to konieczne, wycofują ich uznanie;

c) raz na rok powiadamiają Komisję o każdej decyzji dotyczącej uznania, odmowy lub wycofania uznania."

Wymienione przepisy unijne obowiązywały zarówno w dacie wstępnego uznania skarżącej za organizację producentów jak i w dacie złożenia przez nią wniosku o uznanie za organizację producentów, jak też w dacie orzekania organów. Pomimo, że rozporządzenie nr 1234/2007 zostało w dniu 1 stycznia 2014 r. zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG') nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, to jednak w odniesieniu do skarżącej nadal obowiązywało rozporządzenie nr. 1234/2007, gdyż zgodnie z art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 "wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów."

Sąd nie podziela tym samym stanowiska organu, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie 1308/2013, gdyż uznanie jest końcowym elementem programu wieloletniego, o jakim mowa w cytowanym art. 231 ust. 2.

Niewątpliwie skarżąca została wstępnie uznana za grupę producentów decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tą samą decyzją wstępnie uznano jej plan dochodzenia do uznania na lata 2011-2015 (PDU). Decyzją Marszałka z dnia [...] stycznia 2012r. zatwierdzono zmiany jej PDU. Według treści tego planu spółka miała dochodzić do uznania przez okres 5 lat. Zatem jej program był wieloletni co spełniało przesłankę do stosowania przepisu przejściowego art. 231 ust.2 rozporządzenia nr. 1308/2013.

Wskazać też należy, że Spółka w ramach dochodzenia do uznania korzystała z przyznanej pomocy finansowej na pokrycie części inwestycji wymaganych do uzyskania decyzji o uznaniu i określonych w PDU, o których mowa w art. 125e ust.1 akapit trzeci w zw. z art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007). Według załączonych decyzji skarżąca otrzymała pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w PDU na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (k 687 do 735 akt adm.).

Zgodnie z treścią zatwierdzonego PDU głównym celem grupy jest zagwarantowanie, że produkcja jest planowana i dostosowywana do popytu zwłaszcza w odniesieniu do jakości i ilości oraz koncentracja podaży i wprowadzanie na rynek produktów wytwarzanych przez jej członków (strona 3 PDU). Członkowie produkują jabłka. Celem Grupy było m.in. przyjęcie nowych członków (z 5 do 9), a także stopniowa rezygnacja z rynku hurtowego i umocnienie pozycji na rynku zakładów przetwórczych W ramach dalszego opisu sytuacji wyjściowej PDU wskazuje, że Grupa nie zapewnia swoim członkom środków technicznych umożliwiających zbieranie, magazynowanie, przechowywanie oraz przygotowanie owoców i warzyw do sprzedaży (k 10 PDU). Z analizy PDU wynika, że tłumaczenie, że inwestycje w nim zapisane nie zostały zrealizowane, gdyż z uwagi na kryzys na rynku owoców, związany głównie z embargiem rosyjskim, odstąpiono od przyjmowania nowych członków, nie polega na prawdzie. I tak zakup działki z budynkiem przechowalniczym z częścią socjalną, wiatą oraz placem manewrowym (inwestycja nr 4) był przewidziany na potrzeby aktualnych członków( zakup drugiej nieruchomości był przedstawiony jako związany z koniecznością zapewnienia obsługi nowym członkom Grupy). Przy opisie linii sortującej (inwestycja nr 5) wynika, że Grupa nie posiada żadnego sprzętu do sortowania jabłek, zaś członkowie Grupy sortują jabłka ręcznie lub z wykorzystaniem własnych mało wydajnych sortownic mechanicznych, co powoduje dużo uszkodzeń w sortowanych owocach oraz pochłania dużo czasu na przygotowanie partii towaru do sprzedaży.

Z bezspornych ustaleń organu wynika, że opisana inwestycja, tak jak i inne wprost wskazane, nie została zrealizowana. Z ustaleń tych wynika też, że członkowie wstępnie uznanej grupy byli w posiadaniu części inwestycji przed zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania (budynek chłodni, linia sortująca, 1000 skrzyniopalet, 2 wózki widłowe). Te obiekty i przedmioty były następnie wydzierżawione/użyczone Grupie. A to z kolei stanowi punkt wyjścia do twierdzeń, że nie jest istotne zrealizowanie PDU, ale obiektywny fakt spełnienia kryteriów uznania. Grupa podkreśla, że przecież organ nie kwestionuje, że Grupa zapewnia swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów.

Nie jest to stanowisko trafne. Należy przypomnieć, że to Grupa sama określiła zakres inwestycji i czas ich realizacji. PDU zostało zatwierdzone decyzją administracyjną, a wstępne uznanie łączyło się też z korzystaniem przez okres dochodzenia do uznania z pomocy finansowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wiążący charakter PDU nie budzi wątpliwości. Również w orzeczeniu na które powołuje się strona skarżąca - VIII SA/Wa 367/15 WSA w Warszawie podkreślał, że wstępnie uznana grupa ma obowiązek zrealizowania PDU, a sformułowanie użyte w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r., iż ta realizacja ma się odbyć w zakresie wyznaczonym przez art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia 543/2011 oznacza tyle, że mają one zostać zrealizowane w zakresie celu inwestycji.

W warunkach sprawy niniejszej strona skarżąca przedstawia pogląd , iż właśnie taka sytuacja ma miejsce, bo przecież Grupa mimo braku realizacji inwestycji zapisanych w PDU, dysponuje wystarczającymi środkami i urządzeniami, aby uzyskać uznanie, więc realizacja PDU odbyła się de facto zgodnie z wyżej zacytowanym przepisem. Jednak przyjęcie takiego punku widzenia prowadziłoby do akceptacji czerpania korzyści z niezgodnego ze stanem faktycznym, nierzetelnego opisu sytuacji Grupy w chwili ubiegania się o wstępne uznanie i o pomoc finansową. W realiach sprawy niniejszej Grupa tak naprawdę przyznała, że spełniała warunki do uznania bez konieczności stosowania okresu przejściowego i pomocy z nim związanej.

Ponadto na wiążący charakter planu wskazuje też treść art. 49 ust. 4 rozporządzenia 543/2011 "Konsekwencje uznania", zgodnie z którym państwa członkowskie ustalają okres, rozpoczynający się po zrealizowaniu planu uznawania (podkr. Sądu), w ramach którego grupa producentów musi zostać uznana za organizację producentów. Okres ten nie przekracza czterech miesięcy.

Przypomnieć należy, że przepisy rozporządzenia1234/2007 oraz rozporządzenia 543/2011 określają główne zasady mechanizmu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Stosownie do powyższych zasad, wstępnie uznanym grupom producentów przyznawana jest pomoc na inwestycje, których realizacja ma im umożliwić spełnienie kryteriów uznania za organizację producentów. Powyższe oznacza, że inwestycje ujęte w PDU są realizowane w określonym celu - w celu spełnienia przez wstępnie uznane grupy kryteriów uznania za organizacje producentów, a nie same dla siebie. Niewątpliwie plan dochodzenia do uznania ma charakter wiążący, zarówno grupę, jak i właściwe organy. Wstępnie uznana grupa producentów zobowiązana jest zrealizować plan - zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r., w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, w wersji obowiązującej na datę orzekania organów- w zakresie wyznaczanym przez art. 37 akapit 1 lit "c" rozporządzenia 543/2011, czyli zobowiązana jest wykonać "działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania". Oznacza to, że przepis rozporządzenia krajowego odpowiada wersji prawnej przepisu unijnego obowiązującego również w dacie zatwierdzenia skarżącej PDU, tym samym ustawodawca krajowy, wbrew zarzutom skargi nie regulował tej kwestii odmiennie od przepisów unijnych i stanął na tym samym stanowisku, iż wiążący charakter PDU dotyczy zrealizowania działań i inwestycji w zakresie osiągnięcia celu inwestycji, czyli w zakresie pozwalającym na spełnienie warunku uznania grupy za organizację. Tym samym warunkiem koniecznym jest zrealizowanie działań i inwestycji ujętych w PDU, których realizacja ma służyć osiągnięciu określonego celu.

Stosownie do art. 37 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011, plan dochodzenia do uznania obejmuje m.in. działania (inwestycje), jakie należy podjąć w celu uzyskania uznania.

Podobnie art. 44 ww. rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011 stanowi, że pomoc finansowa wstępnie uznanym grupom producentów na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania jest przyznawana wyłącznie do inwestycji niezbędnych w celu uzyskania uznania za organizację producentów.

W § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, obowiązującym w dacie zatwierdzania skarżącej PDU, wskazano, że plan dochodzenia do uznania zawiera w szczególności przedsięwzięcia inwestycyjne (inwestycje) realizowane w poszczególnych latach, w celu spełnienia warunków uznania grupy producentów za organizację producentów. Raz jeszcze wskazać należy, ze warunki uznania za organizację producentów owoców i warzyw zostały określone w art. 122, art. 125a i art. 125b rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, Tytule III Rozdział I Sekcja 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania.

Natomiast zgodnie z art. 125b ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, m.in. pod warunkiem, że w razie potrzeby skutecznie zapewniają one swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów.

Ponadto, stosownie do art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 543/2011, do celów art. 125b ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, organizacja producentów, która jest uznana w odniesieniu do produktu wymagającego zapewnienia środków technicznych, uznawana jest za wywiązującą się ze swoich zobowiązań, jeżeli zapewnia odpowiednie środki techniczne, sama lub za pośrednictwem swoich członków, bądź poprzez spółki zależne lub outsourcing.

Uwzględniając powyższe przepisy, należy wskazać, że pomocą finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, mogą być objęte wyłącznie inwestycje niezbędne w celu uzyskania uznania za organizację producentów.

Słusznie zatem organy uznały, że niezrealizowanie tych inwestycji, które sam wnioskodawca uznał za niezbędne, zaś marszałek potwierdził zatwierdzając plan dochodzenia do uznania, jest równoznaczne z niemożliwością spełnienia kryteriów uznania za organizację.

Tym samym sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił poglądu organu, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie 1308/2013, inaczej interpretując treść art. 231 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Błędna wykładnia tegoż przepisu nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż odmowa uznania ma oparcie w treści § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r., który odwołuje się do przesłanek zawartych w przepisie rozporządzenia unijnego – art. 37 akapit 1 lit "c" rozporządzenia 543/2011, obowiązującego w dacie wstępnego uznania grupy oraz w dacie zatwierdzenia PDU skarżącej. Wykładnia i zastosowanie przepisu art. 37 akapit 1 lit "c" było prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.