Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2004/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi L. W. i J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2003r., podjętą z upoważnienia Prezydenta W., orzeczono o przywróceniu do stanu pierwotnego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, zajętego samowolnie przez p. J.W. pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w liniach rozgraniczających ulicy P., przy posesji nr [...] w W..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan J.W..

Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano między innymi, że decyzja zobowiązująca pana J.W. do przywrócenia zajętego samowolnie terenu pasa drogowego o powierzchni [...] m2 w liniach rozgraniczających ul. P. została podjęta przedwcześnie.

Zarządca drogi nie dysponuje ostateczną decyzją uprawnionego organu administracji – Wojewody [...] – potwierdzającą uprawnienia właścicielskie do przedmiotowego gruntu przysługujące Skarbowi Państwa lub Miastu. Art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. nr 133, poz. 872) stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Do takiego stanu faktycznego, jak w przedmiotowej sprawie odnosi się wyrok Sądu Najwyższego z 16 maja 2002r., sygn. akt: IV CKN 1071/00, opublik. Biul. SN 2003/1/9, którego teza jest następująca:

"2. Treść przepisu ust. 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nadającego deklaratoryjnej decyzji wojewody, stwierdzającej nabycie własności ex lege, charakter dokumentu stanowiącego podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej (analogicznie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), oznacza, że ta decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności, a powołujący się na spełnienie się skutku nabycia własności z ustawy powinien w oparciu o ten dokument fakt ten wykazać".

W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono też żadnego dowodu potwierdzającego, iż wskazana działka była w dniu 31 grudnia 1998r., we władaniu Skarbu Państwa, przeciwnie z treści odwołania wniesionego przez adresata decyzji nr [...] wynika, że nieruchomością tą władał on w sposób niezakłócony przez nikogo w w/w czasie, a także wcześniej i aktualnie. Wobec tego, że pan W. zakwestionował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do przedmiotowej działki, niezbędne jest przedstawienie przez zarządcę drogi przeciwdowodów w formie:

1. ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej przejście części opisanej wyżej nieruchomości na własność SP lub jednostki samorządu terytorialnego;

2. aktualnego odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, z ujawnionym SP (lub jst) jako jej właścicielem;

3. dokumentu potwierdzającego, iż działka w dniu [...] grudnia 1998r. była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Z pisma ZDM z [...] marca 2004, wynika, że obecnie dopiero przygotowywane są materiały do wystąpienia o wydanie decyzji potwierdzającej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do w/w nieruchomości. Skutkuje to koniecznością zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r., podjętym z upoważnienia Prezydenta W., zawieszono na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w powyższej sprawie. W uzasadnieniu podano między innymi, ze nie jest rozstrzygnięta kwestia własności nieruchomości, której postępowania dotyczy. Zaistniała więc konieczność rozstrzygnięcia, czyją własnością jest zajęty pas drogi, które to rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji państwowej, tj. Wojewody [...], dlatego tez należało zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

W dniu [...] czerwca 2004r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło zażalenie p. L.W. i J.W. wniesione przez pełnomocnika na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia [...] maja 2004r. zawieszające postępowanie w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogi w ulicy P. [...] przez p. J.W. zam. w W. przy ul. P. [...].

W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że przysługuje im prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza treść księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości, ponadto wskazują, że zgodnie z posiadaną wiedzą dotychczas nie zostało wszczęte postępowanie przed Wojewodą [...], mające na celu rozstrzygnięcie "czyją własnością jest zajęty pas drogowy", o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2004r. SKO w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało miedzy innymi, że:

Argumenty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

W ostatecznej decyzji Kolegium [...] dokonano ustalenia stanu faktycznego sprawy i wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o dołączenia do akt sprawy ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej przejęcie części przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004r, skierowanego do Wojewody [...], w którym Prezydent wnosi o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg krajowych - ulicę P..

Przepis art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawisłość, na skutek złożenia przez Prezydenta W. ww. wniosku, przed Wojewodą [...] sprawy o stwierdzenie nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg krajowych - ulicę P., jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu w sprawie przywrócenia drogi do stanu pierwotnego, uzasadnia zwieszenie postępowania w sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Państwo L.W. i J.W. zwani dalej skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) obrazę przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 97 §1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece.

i domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podali między innymi, że:

Fakt, że Prezydent Miasta W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] nie oznacza, że w sprawie dotyczącej zajęcia tej działki toczącej się przed Zarządem Dróg Miejskich zachodzi zagadnienie wstępne, warunkujące wydanie decyzji w tej sprawie, o którym mowa w art. 97 §1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oba organy rozpoznające sprawę, tj.: Zarząd Dróg Miejskich, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób wadliwy zakwalifikowały toczące się przed Wojewodą postępowanie jako zagadnienie wstępne, zaś do czasu jego rozstrzygnięcia nie jest możliwym rozpoznanie sprawy co do meritum. Tymczasem podkreślić należy, że rozpoznanie sprawy w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego jest możliwe na obecnym etapie postępowania i może być dokonane w oparciu o posiadane przez organy dokumenty, a zwłaszcza w oparciu o księgę wieczystą KW nr [...]. W dziale II powołanej księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości przy ul. P. [...] w W., wpisani są w odpowiednich częściach: L.W., J.W., A.W. oraz A.W..

Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją powyższego domniemania jest stan związania danego organu treścią wpisanego prawa do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego, obalającego to domniemanie. Innymi słowy - organy państwowe zobowiązane są respektować treść wpisów w księgach wieczystych, obejmujących prawa jawne i do czasu obalenia przedmiotowego domniemania, są zobowiązane kształtować swe rozstrzygnięcia w sposób zgodny z treścią wpisanego prawa. W postępowaniu dotyczącym przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego ul. P. nie został przedstawiony jakikolwiek dowód przeciwny wpisowi dokonanemu w księdze wieczystej.

Mając powyższe na względzie, sprawa przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego jest możliwa do rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania i brak jest potrzeby zawieszenia postępowania. Toczące się przed Wojewodą postępowanie nie warunkuje wydania orzeczenia w sprawie przywrócenia pasa drogowego.

Skarżący mają prawo do niezwłocznego rozpoznania sprawy dotyczącej nieruchomości stanowiącej ich własność. Ponadto w świetle innego postępowania dotyczącego tej sprawy - postępowania w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nałożonej na J.W., kwestia prawa własności działki nr [...] nie może pozostawać bez rozstrzygnięcia tym bardziej, że termin rozpoznania przez Wojewodę wniosku Prezydenta nie jest możliwy do przewidzenia.

Jedynie marginalnie wskazać wypada, że Skarżący, wbrew uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zostali zawiadomieni o wszczęciu przez Wojewodę [...] jakiegokolwiek postępowania dotyczącego nieruchomości stanowiącej ich własność, jak również nie otrzymali wniosku Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2004 roku, na który powołuje się postanowienie. W tej sytuacji nie są nawet w stanie zweryfikować prawdziwości twierdzenia o toczącym się postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pani L. W. i J. W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO) w W. z dnia [...] września 2004 r., nie narusza prawa.

Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz normy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie SKO nie uchybia ponadto pozostałym przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4).

Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie została wyjaśniona kluczowa kwestia, a mianowicie czyją własność stanowi sporny pas gruntu.

Jak wynika z decyzji SKO z dnia [...] marca 2004r. w roku 1998 Gmina W.- [...] bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości, w związku z odnowieniem operatu ewidencji gruntów Obr. [...], dokonała samowolnego podziału geodezyjnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wydzielając działkę nr [...], określając ją jako drogą krajową i oddając ją we władanie ZDM, powyższe wynika z pisma adw. Z.W. z dnia [...] września 2003r. działającej w imieniu skarżących. Skarżący jednak nigdy nie wyzbyli się własności działki nr [...].

Skarżący przedstawili wypis z księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że działka nr [...] położona przy ul. P. [...] stanowi ich własność. W wypisie tym nie jest ujęta działka nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg krajowych – ul. P..

Wniosek ten był złożony w celu udowodnienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości – zajętego pasa drogowego położonego przy ul. P. [...].

Tak więc istnieje spór, co do własności działki nr [...]. Dlatego też, w oceni składu orzekającego, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji prawidłowo przyjął, że istnieje zagadnienie wstępne skutkujące zawieszeniem postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w postaci ustalenia prawa własności przedmiotowej.

Powyższe zagadnienie wstępne jest w ocenie składu orzekającego okolicznością warunkującą rozstrzygnięcia merytoryczne sprawy przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogi.

Pismo złożone przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. nie mogło stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyło rozbieżności między ewidencją gruntów a księgą wieczystą, co nie jest jednoznaczne z kwestionowaniem własności przedmiotowej działki.

Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.