Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1908/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145a § 1, art 156 § 1 pkt 2, art 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/16 w sprawie ze skarg [...] oraz [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/16, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325] ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi Skarbu Państwa [...] oraz [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1958 r. znak [...] Minister Rolnictwa stwierdził, że przedsiębiorstwo [...] w W. i należące do tej firmy stacje hodowlane objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, przeszło z mocy prawa, za wyjątkiem stacji hodowlanej w O., na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. nr 11, poz. 37).

Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]bMinister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku [...] założonej w 1805 roku w W. [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] – wszystkich z obrębu [...] oraz numerami [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]– wszystkich z obrębu [...], położonych w W. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Od decyzji tej nie został złożony środek odwoławczy, natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., podnosząc, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 k.p.a. z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister; organ nadzorczy), na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak [...]) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...].

W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzorczy stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wyrok nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. – i nie może być podstawą do wznowienia postępowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd wojewódzki; Sąd I instancji) dwie identyczne skargi wywiedzione przez Skarb Państwa, jak i przez [...] – obydwa podmioty reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy przywołany wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego, o której mowa w przepisie art. 145a § 1 k.p.a., umożliwiającą uchylenie wcześniejszej decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji z dnia [...] sierpnia 1958 r. W odpowiedzi na tak postawione pytanie Sąd I instancji stwierdził, że przywołany wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 listopada 2012 r. W tym względzie Sąd zwrócił uwagę na to, że przywołane orzeczenie Trybunału, jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Z uwagi na charakter omawianego wyroku i okoliczności jego wydania oraz skutków, jakie wywarł, Sąd I instancji uznał, że nie mógł oprzeć na nim swojego rozstrzygnięcia. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w omawianym wyroku Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sąd zaznaczył, że wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, przywołany wyrok Trybunału nie jest takim, o którym mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a., tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania – tym bardziej, że sam Trybunał, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji.

Ponadto Sąd wojewódzki zauważył, że to występujące z wnioskiem o wznowienie postępowania [...] stało się w znacznej mierze właścicielem mienia przedsiębiorstwa, na skutek przejęcia go przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa i przekazania go następnie tej gminie. Sąd podniósł przy tym, że gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela, bowiem intencją wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela. Sąd dodał, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa następca prawny właściciela może odzyskać przynajmniej cześć przejętego mienia i to ochrona jego odzyskanego prawa znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych, o których mówił Trybunał w swoim wyroku.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na wskazaną przyczynę odmowy chylenia decyzji organ nadzorczy nie miał podstaw do badania, czy w niniejszej sprawie zachodziła możliwość oceny przesłanki znacznego upływu czasu. Sąd przyjął, że w konsekwencji dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia aktualny stan prawny przedmiotowych działek.

Końcowo Sąd wojewódzki stwierdził, skoro nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z oparciem się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., to tym samym Minister prawidłowo uznał, że w sprawie nie znalazła swojego potwierdzenia podstawa z art. 145a § 1 k.p.a. wskazana we wniosku o wznowienie postępowania.

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, [...] (dalej: skarżący kasacyjnie; strona), zarzuciło naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, opierając skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i formułując następujące zarzuty w zakresie:

1. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i w związku z art. 2 Konstytucji poprzez pominięcie treści art. 156 § 2 k.p.a. w znaczeniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 oraz błędne przyjęcie, że w wyrok ten nie ma wpływu na decyzję Ministra z dnia 12 sierpnia 2016 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w okolicznościach wskazujących na naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów art. 151 § 1 pkt 2, art. 145a § 1 w zw. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. oraz przyjęcie, że przedmiotowy wyrok Trybunału w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie uzasadnia uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r.;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego "poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie":

- art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji polegające na niezastosowaniu tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie przez WSA w Warszawie, że wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że podstawę stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a stosownie do powołanych przepisów Konstytucji wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają mocy powszechnie obowiązujące i są ostateczne;

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej: u.s.g.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145a § 1, art. 156 § 2 k.p.a. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. "poprzez pominięcie gminy m. st. Warszawy, jako wspólnoty samorządowej – mieszkańców [...]– jako podmiotów, które nabyły [prawa] na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 sierpnia 1958 r. (a następnie w oparciu o decyzję komunalizacyjną)", co skutkować powinno, zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 12 maja 2015 r., uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.,

- art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145a § 1, art. 156 § 2 k.p.a. w związku z orzeczeniem Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. poprzez pominięcie, że odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 sierpnia 1958 r. doprowadzi do utraty przez m.st. Warszawę prawa własności dróg gminnych i powiatowych, a w konsekwencji doprowadzi do naruszenia określonej w art. 2a ustawy o drogach publicznych zasady, że drogi gminne, powiatowe i wojewódzkie mogą stanowić wyłącznie własność podmiotów publicznych.

Przy tak sformułowanych zarzutach, które zostały rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd wojewódzki. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem, a uczynił to w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te okazały się po części wadliwie skonstruowane, a po części chybione merytorycznie.

I tak, przepis art. 156 § 2 k.p.a., jakkolwiek został umieszczony ustawie generalnie o charakterze procesowym, to w istocie jest przepisem prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać ten przepis z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który przecież dotyczy uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3079/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał też, które konkretnie przepisy postępowania lub prawa materialnego przypisał do każdego ze wskazanych przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto pierwszy zarzut sformułowany w ramach procesowej podstawy kasacyjnej pozbawiony jest odpowiedniego wskazania, jaką postać przybrało ich naruszenie przez Sąd I instancji.

Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to zgodne też z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.). Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Drugi z zarzutów podniesionych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej zawiera wprawdzie wskazanie postaci naruszenia prawa przez Sąd wojewódzki, jednakże wyłącznie w odniesieniu do przepisów wynikowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., które miały być niewłaściwie zastosowane poprzez oddalenie skargi w okolicznościach wskazujących na brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W tym względzie wyjaśnić należy, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym jw.).

Idąc dalej, Sąd odwoławczy stwierdza, że ostatecznie w drugim zarzucie powołanym w ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej również zabrakło odpowiedniego określenia postaci naruszenia przepisów art. 151 § 1 pkt 2, art. 145a § 1 w zw. art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Z kolei w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej jej autor użył ogólnego zwrotu "poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", przy czym wyłącznie co do pierwszego zarzutu powołanego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej doprecyzował, że naruszenie art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji polegało na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwe zatem skonstruowanie pozostałych dwóch zarzutów sformułowanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej także okazało się wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej przy redagowaniu treści zarzutów tego wysoce sformalizowanego środka odwoławczego. W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odrębną podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i odrębną podstawą jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tym, że sąd popełnia błąd subsumcji, tj. podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, dostępny jw.). Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może też co do zasady we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź też wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.).

Pomimo stwierdzonych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, zastosowaną z uwzględnieniem wyżej przywołanej uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, jak i mając na uwadze potrzebę takiej wykładni prawa, by w jak najdalszym stopniu zagwarantować stronie realizację konstytucyjnego prawa do sądu – zrekonstruował z treści przytoczonych podstaw kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej taki kształt zarzutów, co do których nie było wątpliwości, jak należy je rozumieć i jaka była w tym względzie intencja autora skargi kasacyjnej. I wyłącznie w takim zakresie została oceniona zasadność skargi kasacyjnej w sprawie rozpoznanej w granicach wniesionego środka odwoławczego. W pozostałej części zarzuty kasacyjne wymykały się spod kontroli instancyjnej, albowiem ich merytoryczne rozpatrzenie w istocie sprowadzałoby się do zastąpienia strony w formułowaniu treści skargi kasacyjnej.

Skoro w skardze kasacyjnej przytoczono zarzuty obejmujące obydwa rodzaje podstaw kasacyjnych, Sąd odwoławczy łącznie ocenił zasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. Zarzuty te były bowiem ze sobą funkcjonalnie powiązane, jak i w znacznej mierze objęte tą samą argumentacją. Wszystko to Sąd kasacyjny uczynił w kontekście domniemanego nieuwzględnienia przez organ nadzorczy, a dalej Sąd I instancji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co też miało stanowić naruszenie przepisów art. 2 oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.

Rozważania w tym zakresie trzeba rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 2 Konstytucji, gdyż Trybunał, wydając swoje rozstrzygnięcie, oparł się właśnie na tym wzorcu kontroli, tj. na zasadzie demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Z tej perspektywy została ocena konstytucyjność przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co do którego Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Równie ważne jest to, w jakim kontekście przedmiotowy wzorzec kontroli został odniesiony do art. 156 § 2 k.p.a. Otóż wątpliwości sądu administracyjnego co do konstytucyjności tego przepisu zostały wyrażone na tle określonego stanu faktycznego, na kanwie którego zostało skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, zaś stanowisko Trybunału odnosi się do określonych sytuacji prawnych i faktycznych, a także do konkretnej kategorii podmiotów. Podmioty te można określić jako byłych właścicieli nieruchomości (nieruchomości gruntowych), pokrzywdzonych w okresie powojennym działaniami władzy państwowej w wyniku odjęcia im prawa własności (pokrzywdzonych aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze wywłaszczeniowym). Skarżący kasacyjnie oczekuje natomiast zastosowania zasad chroniących obywatela (osobę fizyczną lub odpowiednio inny podmiot prawa prywatnego – osobę prawną lub inną jednostkę posiadającą podmiotowość prawną) do sytuacji publicznych osób prawnych (w tym wypadku do Skarbu Państwa i gminy miejskiej – jednostki samorządu terytorialnego). Tymczasem te ostatnie podmioty były beneficjentami działań wywłaszczeniowych, a nie podmiotami wywłaszczonymi (pokrzywdzonymi aktami wywłaszczeniowymi).

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji okazały się z kolei a limine chybione, skoro tak organ nadzorczy, jak i Sąd uwzględniły fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 46/13 i skutki wynikające z samej jego treści, jednoznacznie wyartykułowane przez Trybunał w końcowej części uzasadnienia wyroku. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. KONIEC

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji wskazuje na moment wejścia w życie orzeczenia Trybunału i warunki utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji, to nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału innych konsekwencji, które godziłyby w wartości przyjęte w Konstytucji. W tym wypadku dotyczy to działania organów publicznych nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z poszanowaniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, niedopuszczalne jest stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była właśnie wzorcem kontroli w sprawie zgodności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją.

Poza tym z zasady określonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie mógł być wyprowadzony taki wniosek, który byłby zgodny z poglądami skarżącego kasacyjnie. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie podlega kwestionowaniu, jednakże skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do indywidualnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia Trybunału. O ile zatem, ze względu na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji, wydanie przywołanego orzeczenia Trybunału mogło stanowić – i w przedmiotowej sprawie stanowiło – podstawę do wznowienia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a., to w żadnej mierze nie determinowało treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę w postępowaniu nadzorczym, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.).

Wobec powyższego należy po pierwsze jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 ze swej istoty nie powoduje zmiany normatywnej, jak to wprost wyjaśnił sam Trybunał w uzasadnieniu tego orzeczenia. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z dnia 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Po drugie, w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie podważyło mocy obowiązującej przepisu art. 156 § 2 k.p.a., przedstawione Trybunałowi przez sąd administracyjny pytanie prawne w konkretnej sprawie nie mogło stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. W świetle przywołanego wyroku Trybunału istotny jest również przedmiot tychże decyzji, który swoim zakresem obejmuje akty o charakterze wywłaszczeniowym, jeżeli w wyniku ich wydania zostało przez podmiot wywłaszczony nabyte prawo lub jego ekspektatywa.

Takiego wniosku nie można też wyprowadzić z ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Zasada ta wyznacza granice ochrony bytu prawnego aktu administracyjnego, które jednakże sięgają zgodności z prawem decyzji, co też zawiera silne umocowanie w przepisach procedury administracyjnej. Z kolei wyłączenie przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyznaczane jest przez przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 k.p.a. Zawarta w tym przepisie regulacja prawna przedawnienia sama w sobie nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na przyczynę nieważności polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z omawianej regulacji, odczytywanej zgodnie ze wskazaniami interpretacyjnymi Trybunału Konstytucyjnego, nie można wywieść przyrzeczenia co do respektowania rażącego naruszenia przepisów prawa w każdej sytuacji, w której od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Nie każdy też podmiot może oczekiwać tego rodzaju sanacji kwalifikowanego naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, jak już o tym była mowa, wyjątek od zasady bezwzględnego stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszania prawa dotyczy tylko określonego przedmiotu rozstrzygnięć (aktów) administracyjnych, których skutkiem wydania było nabycie prawa lub ekspektatywy, w odniesieniu do konkretnej kategorii podmiotów – osób fizycznych i innych podmiotów prawa prywatnego, tj. osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych mających podmiotowość prawną – które były adresatami aktów (decyzji) wywłaszczeniowych, na podstawie których odjęte zostało im prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów publicznych.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia nakazująca uwzględnienie skutku w postaci znacznego upływu czasu od wydania decyzji, jeżeli miałoby to godzić w prawa takich podmiotów, które w związku z odjęciem im prawa własności nabyły inne prawo lub ekspektatywę prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Natomiast zastosowanie ochrony, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w stosunku do beneficjentów aktów wywłaszczeniowych (decyzji) obarczonych kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa wprost prowadziłoby do naruszenia zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, a w konsekwencji również do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie również do osób prawnych prawa publicznego (Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, gmin i innych podmiotów prawa publicznego), to rozstrzyganie przez organy nadzorcze i sądy administracyjne w tym zakresie wiązałoby się z działalnością prawotwórczą co do określenia terminu, który byłby odpowiedni do uznania, że wystąpiła przesłanka znacznego upływu czasu od wydania decyzji. Trybunał Konstytucyjny nie wskazał bowiem okresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku wyrażenie "znaczny upływ czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2486/15, dostępny jw.).

Z uwagi na powyższe, Sąd kasacyjny akceptuje w pełni tę linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która sprzeciwia się wykorzystaniu omawianego zakresowego orzeczenia Trybunału w interesie państwowej osoby prawnej i innych podmiotów prawa publicznego, a nie w celu ochrony praw obywatela. Stanowisko takie zostało wyrażone w odniesieniu do takich stanów faktycznych, w których to Skarb Państwa lub gmina (osoba prawna prawa publicznego) domagała się zastosowania na jej korzyść zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. mający charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14, orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2623/15 i późniejsze: wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 374/18 i 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17 – orzeczenia dostępne jw.).

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne poczynienie dwóch uwag odnoszących się do tych zarzutów powołanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, które z uwagi na wady konstrukcyjne nie podlegały sądowej kontroli instancyjnej w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie Sądu odwoławczego przysłuży się to zwiększeniu komunikatywności niniejszego uzasadnienia, jak też może mieć znaczenie dla ogólnie pojmowanej kultury prawnej.

I tak, w nawiązaniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustrojowych regulujących status wspólnoty samorządowej miasta stołecznego Warszawy warto podkreślić, że wspólnotę samorządową na szczeblu podstawowym tworzy ogół mieszkańców gminy (art. 1 ust. 1 u.s.g.), a zatem podmiot o charakterze korporacyjnym, do którego przynależność wynika z mocy samego prawa. Tego rodzaju podmiot (związek mieszkańców) jest wyposażony w osobowość prawną i reprezentuje zbiorowy interes mieszkańców danej gminy, nie zaś odrębny od niego interes indywidualny każdego z nich.

Z kolei zarzut naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczy materii, która mogłaby być przedmiotem rozważań odnoszących się do prawidłowości orzeczenia merytorycznie rozstrzygającego sprawę we wznowionym postępowaniu. Z zaskarżonego orzeczenia administracyjnego jednoznacznie wynika, że odmowa uchylenia decyzji doczasowej była skutkiem ustaleń co do przyczyny wznowienia postępowania, a nie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Poza tym ocena skutków wykonania ostatecznej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego wykracza poza ramy niniejszego postępowania odwoławczego wyznaczone granicami skargi kasacyjnej i charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wskazane przez stronę domniemane następstwa decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w istocie stanowią konsekwencję wcześniejszej ostatecznej decyzji Ministra z dnia 13 listopada 2012 r., wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że miasto stołeczne Warszawa zrezygnowało z kwestionowania decyzji Ministra z dnia 13 listopada 2012 r. w trybie instancyjnym. Nie od rzeczy zatem będzie wspomnieć, że od czasów rzymskich w kulturze prawa europejskiego funkcjonuje zasada, zgodnie z którą chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria).

W świetle przedstawionych argumentów, należało uznać en bloc zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne (chybione formalnie lub merytorycznie). W szczególności trzeba podkreślić, po stronie Sądu wojewódzkiego nie doszło do uchybienia w zakresie art. 2 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepisów art. 145a § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.