Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2062/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Ł.J. i M. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2062/14

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Ł. i M. J. z dnia [...] maja 2014 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia . marca 2014 r., nr [...] w wysokości 25.000 zł z tytułu samowolnej budowy obiektu gospodarczego.

W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] - ustalił Ł. i M.J. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł w związku z samowolną budową obiektu gospodarczego, zlokalizowanego w W. przy ul. R. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...]. Na to postanowienie Ł. i M. J. złożyli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Pismem z dnia 29 maja 2014 r., Ł. i M. J. zwrócili się do Wojewody [...] o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej.

Analizując stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. Do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się jednak przepisów o egzekucji kary, tj. art. 59g ust. 3 i 4, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej Prawo budowlane wiąże inny skutek - zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki.

Możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 67a tej ustawy była przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 113/12 oraz sygn. akt II FSK 2481/12. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 113/12 stwierdził, że: "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a."

Podobnie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt FSK 2481/12 odnosząc się do konstrukcji opłaty legalizacyjnej zaznaczono, iż "wyklucza ona ze swej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że nakaz odpowiedniego stosowania przepisów działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a, tj. regulacji bezprzedmiotowej ze względu na charakter środka, którym jest oplata legalizacyjna".

Mając na względzie powyższą ocenę prawną, Wojewoda [...] stwierdził brak możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publicznoprawnej, o której mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61 a ww. ustawy gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wobec braku możliwości stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, merytoryczne rozstrzygnięcie (pozytywne bądź negatywne) jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może umorzyć opłaty legalizacyjnej, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności, nie mają w sprawie zastosowania.

M. J. i Ł. J. wnieśli do Ministra Finansów zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wskazali, że wnioskiem z dnia 29 maja 2014 roku wnieśli w oparciu o art. 67a pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), w związku z art. 59g ust. 5 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2014 roku. Opisali obecną sytuację finansową, która nie pozwala na uiszczenie wysokiej kary. Nadto wskazali, że od 2008 roku nie prowadzą robót przy budowie budynku gospodarczego (roboty są wstrzymane).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania o umorzeniu opłaty legalizacyjnej.

Z powyższym nie zgadzali się, zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. Wskazali, iż zgodnie z powołanym we wniosku o umorzenie opłaty art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) "do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie."

Istnieją zatem prawne możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 złotych, w oparciu o art. art. 67a pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem "Organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę łub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a ".

W ocenie skarżących w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 59g ust. 5 ustawy Prawo Budowlane, oraz art. 67a Ordynacji podatkowej przez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że brak jest możliwości stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej.

Organ pominął słuszny i obiektywny interes skarżących zapłata ww. opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości spowoduje konieczność sięgnięcia przez skarżących do środków pomocy państwa, gdyż nie będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb materialnych.

Minister Finansów postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek L. i M. J. postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., w wysokości 25 000 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie.

Organ administracji publicznej musi więc zbadać żądanie zawarte w podaniu, pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym oraz czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., w sprawie ustalenia małżonkom J. wysokości opłaty legalizacyjnej zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

Organ przypomniał, że w dniu 23 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II FSK. 113/12, wydał wyrok, w uzasadnieniu którego stwierdził: "W analizowanym przypadku Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zastosowania ulgi, o której mowa wart. 67 § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej. Wniosek o jej zastosowanie wpłynął do organu administracyjnego pierwszej instancji przed dniem wejścia w życie art. 61a § 1 k.p.a. (przed dniem 11 kwietnia 2011 r.), co oznacza, że dopatrując się braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania skierowanego do niego żądania, obowiązany był on odmówić przyznania ulgi. Przywołane w skardze kasacyjnej i rozważone również przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisy obowiązującego prawa nie stwarzały oczywiście w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia w części opłaty legalizacyjnej, a w pozostałej części - rozłożenia jej na raty.

Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a.

Teza ta została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 (LEX nr 746018). Zauważono w nim, że rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Sąd ten nie dysponował możliwością oceny zaskarżonego wyroku "w aspekcie podstawowego problemu występującego w sprawie, to jest możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o umorzeniu zaległości podatkowych do opłaty legalizacyjnej, która ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową". W dalszej części pisemnych motywów wyroku zaznaczono jednak, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Skoro oplata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Jednak zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji.

Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w uzasadnieniach wyroków zapadłych w dniu 23 kwietnia 2013 r. w sprawach o sygn. akt: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12 i II FSK 2481/12.

W świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, charakter i konstrukcja opłaty legalizacyjnej są odmienne od charakteru i konstrukcji zobowiązań podatkowych. Opłata ta wiąże się z uzyskaniem pewnego uprawnienia (legalizacji samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego jej wniesienia - jest pozbawiona charakteru przymusowości, tzn. że nie podlega egzekucji. Przepisy ustawy - Prawo budowlane - w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej - przewidują inne rozwiązanie, tj. obowiązek właściwego organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak cechy przymusowości opłaty legalizacyjnej powoduje, że "obowiązek" jej wniesienia nie może być utożsamiany z obowiązkiem podatkowym. Natomiast konstrukcja samej opłaty nie odpowiada żadnej z cech podatku.

Wyrażone w tych wyrokach, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii możliwości odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, opiera się na analizie prawnoporównawczej instytucji kary budowlanej i opłaty legalizacyjnej. Zakres odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar - w tym wskazanych odesłaniem z art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa - musi być rozpatrywany z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych instytucji. Są to dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, mające zupełnie odmienne cele i pełniące różne funkcje. Dlatego też nie wszystkie regulacje dotyczące kar mają zastosowanie do opłat legalizacyjnych. Uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kar i opłat legalizacyjnych, zakres odesłań z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, należy ograniczyć do tych jednostek redakcyjnych przepisów, których zastosowanie jest konieczne, aby było możliwe zrealizowanie hipotezy norm prawnych. W zakresie tych odesłań nie mieści się art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyniło się do wywiedzenia poglądu, zgodnie z którym nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku stron o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Decyzja taka byłaby decyzją wydaną bez podstawy prawnej, co - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, w związku z wyrokami. Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Ministra Finansów postanowienie sygnalizacyjne z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 113/12, informujące o istotnych naruszeniach prawa polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Minister Finansów, a także Wojewoda [...], muszą brać pod uwagę aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii możliwości odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej instytucji ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Wojewoda [...] - wydając zaskarżone postanowienie - prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r. Zawarte w zażaleniu twierdzenie o istnieniu prawnych możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa jest nieuzasadnione - oparto je m.in. na nieaktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak w obowiązujących przepisach prawa powszechnego umocowania dla organu administracji do działania w określonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy.

Jako bezpodstawny oceniono zarzut błędnej interpretacji art. 61a § 1 k.p.a.

Tym samym podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 12 i 80 k.p.a. także uznano za chybiony.

M. J. i Ł. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 roku

Wydanemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca - 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), poprzez nierozpatrzenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej mającej charakter kary pieniężnej.

Zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. art. 59g ust. 5 ustawy Prawo oraz art. 67a Ordynacji podatkowej, przez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że brak jest możliwości stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej. W ich ocenie istnieją prawne możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 złotych, w oparciu o art. art. 67a pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2005, Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), zgodnie z którym "Organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatą zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłoką lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a".

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek L. i M. J. postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., w wysokości 25 000 zł.

Z wnioskiem o przeprowadzeniem postępowania w takim zakresie wystąpili skarżący, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., ustalił L. i M. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000zł, w związku z realizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, budową budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w W., przy ul. R.

Organy orzekające w sprawie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazały, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 67a Ordynacji podatkowej, na zasadzie odesłań przewidzianych w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdziły, iż brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Tego rodzaju ulgi przewidziane są w przepisach art. 67a Ordynacji podatkowej, ale przepisy te nie mają zastosowania (na podstawie odesłań przewidzianych w ustawie Prawo budowlane) do wskazanej opłaty, która to nie może być traktowana jak zobowiązanie podatkowe i zaległość podatkowa skoro m. in. nie charakteryzuje ją cecha przymusowości. Z tego powodu orzekające organy uznały, iż należało odmówić wszczęcia postepowania z wniosku skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem Sądu, przywołane powyżej stanowisko organów należało uznać za prawidłowe, tj. zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i potwierdzone aktualnym orzecznictwem NSA. Stanowisko to w pełni, uzasadniało podjęcie w okolicznościach sprawy, orzeczenia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a.

Rozwijając powyższe wskazać przede wszystkim należy, iż bezspornym jest, że wniosek skarżących domagający się zainicjowania postępowania administracyjnego dotyczył opłaty legalizacyjnej. Opłata ta orzeczona została ostatecznym postanowieniem organu powiatowego, w związku z samowolą budowlaną popełnioną przez skarżących. Wskazać przy tym trzeba, iż podstawę prawną ww. postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a dostrzec należy, iż żaden z tych przepisów wprost nie przewiduje możliwości umorzenia bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, nie stanowi także wprost, iż do tego rodzaju opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, które przewidują tego rodzaju ulgi. Tym samym, przed przystąpieniem do merytorycznego załatwienia ww. wniosku należało rozważyć, czy w ogóle możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie w nim przedstawionej, czy też uzasadnione jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym przez wnioskodawców. Analizy taka doprowadziła do odmowy wszczęcia postępowania.

Prawidłowo w wydanych orzeczeniach dostrzeżono, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca pozostawił więc sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków nierespektowania przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma zaś kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja.

Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje więc (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nieuiszczenia, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

Zatem, analizując przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, i ustalając w jakim zakresie na podstawie odesłań w nich zawartych przepisy dotyczące ww. kary mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, należało wziąć pod uwagę konstrukcję, charakter i różnice występujące pomiędzy tymi instytucjami. Przypomnieć przy tym należy, iż w myśl art. 49 ust. 2, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Zatem, analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należało mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła on do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie bezpośrednie) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. W efekcie, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, zasadne jest stwierdzenie, iż do opłaty legalizacyjnej nie ma zastosowania art. 67a Ordynacji podatkowej.

Zaprezentowany pogląd jest zgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Finansów. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż postanowienie Ministra Finansów jest prawidłowe. Organ ten słusznie przyjął, że brak jest podstawy prawnej do wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało rozstrzygnięcie z art. 61 a § 1 k.p.a.

W kontekście argumentów zawartych w skardze, wskazać zaś trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie opierały się na obowiązujących przepisach prawa, a dla potwierdzenia przyjętej wykładni tych przepisów, powołały orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazane w tych decyzjach wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. wprawdzie dotyczyły konkretnych, tj. indywidulanych spraw, niemniej zapadły na tle identycznej kwestii prawnej (pozostającej dotychczas kwestią sporną), stąd też mogły i stanowiły dla organów orzekających w sprawie swego rodzaju wskazówkę interpretacyjną.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.