Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 378/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 8 lit g
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 184, art. 141 par 4, art. 145  1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/14 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 929/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołań D. i R. D., E. K. i M. S. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa bezkolizyjnego węzła drogowego w rejonie ul. T. i O. wraz z przebudową ul. O." - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz.687), zwanej dalej "specustawą drogową": - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] znajdujący się na stronie 1 zapis o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz znajdujący się na stronie 14 zapis stanowiący pkt VII i orzekł w tym zakresie określając (na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy) termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz nadając decyzji (na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy) rygor natychmiastowej wykonalności; - uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji tabelę znajdującą się w pkt VI. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według ewidencji gruntów, które staną się własnością Skarbu Państwa i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowej tabeli; - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

D. i R. D. zaskarżyli decyzję Wojewody Śląskiego w zakresie dotyczącym działek nr ew. [...] i i nr ew. [...], powstałych z podziału działki o nr ew. [...]. M. S. zaskarżyła decyzję w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i nr ew. [...], stanowiących jej własność. E. K. w odwołaniu podniosła, iż nie wyjaśniono, na czym ma polegać tzw. czasowe zajęcie jej nieruchomości. Ponadto wskazała, iż nie została zachowana strefa ochronna między prowadzoną przez nią hodowlą drobiu a planowaną inwestycją drogową, a także, że nie określono dojazdu do jej nieruchomości na czas budowy i nie przewidziano ścieżki rowerowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że zaskarżona decyzja, poza częścią uchyloną, nie narusza prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja czyni zadość innym wymogom specustawy drogowej. Kontrolowana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik Nr [...] do decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz nieruchomości przeznaczone do "czasowego zajęcia", tj. nieruchomości, w stosunku do których następuje określenie ograniczenia w korzystaniu. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ wskazał, że odnosząc się do odwołania E. K. inwestor podniósł, iż część działki skarżącej nr ew. [...] o pow. 11 m2 została przeznaczona do ograniczonego sposobu korzystania z niej ze względu na przebudowę istniejącego przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. 520/40 oraz przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia zlokalizowanego wzdłuż ul. K. Żadna z tych sieci uzbrojenia terenu nie jest fizycznie zlokalizowana na posesji skarżącej, a przedmiotowe ograniczenie dotyczy pasa technologicznego, który może być konieczny do realizacji zamierzenia przez wykonawcę robót. Inwestor zwrócił też uwagę, iż skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który by potwierdzał, iż realizowana inwestycja narusza strefę ochronną należącej do niej hodowli drobiu. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż docelowa obsługa komunikacyjna działki o nr ew. [...] odbywa się przez zjazd indywidualny nr [...] z przebudowywanej ul. K., zaprojektowany w miejscu istniejącego dojazdu o nawierzchni gruntowej do przedmiotowej posesji. Odnosząc się do żądania skarżącej dotyczącego wybudowania ścieżki rowerowej do jej posesji inwestor wyjaśnił, iż ścieżka rowerowa została zaprojektowana wzdłuż ul. O., natomiast ul. K., w związku z charakterem i natężeniem ruchu, jaki się na niej odbywa, nie wymaga prowadzenia wydzielonej ścieżki rowerowej. E. K. w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podniosła, iż nie wyjaśniono, w jaki sposób jej nieruchomość będzie skomunikowana z drogą. Ponadto wskazała, iż po przebudowie dojazd do jej nieruchomości ulegnie wydłużeniu o około "1,5 raza". Skarżąca podniosła, że przybliżenie drogi do budynków położonych na jej nieruchomości, w szczególności budynku inwentarskiego, oznaczać będzie płoszenie i straszenie jej drobiu i powołała się na "rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 1928 r. o prawnej ochronie zwierząt w Polsce (Dz. U. z 1932 r.)". Ponownie wniosła o wybudowanie ścieżki rowerowej.

Odnosząc się do odwołania E. K. Minister wyjaśnił, że na mocy decyzji Wojewody Śląskiego 11 m2 działki skarżącej o nr ew. [...], której łączna powierzchnia wynosi 2,1603 ha, została ograniczona w korzystaniu ze względu na konieczność dokonania przebudowy istniejącego przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] oraz gazociągu niskiego ciśnienia zlokalizowanego wzdłuż ul. K. Wskazał, że już w piśmie z dnia 12 września 2012r. organ I instancji poinformował skarżącą, z czego wynika konieczność "czasowego zajęcia" części jej nieruchomości, ponadto zostało to ponownie skarżącej wyjaśnione w decyzji Wojewody Śląskiego. Zatem zarzut podniesiony przez E. K., wskazujący na brak wyjaśnienia przyczyn czasowego zajęcia jej działki, jest bezzasadny. Ponadto, niezrozumiały jest zarzut skarżącej dotyczący braku określenia dojazdu do jej nieruchomości. Skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wskazała, iż nie zgadza się, aby w wyniku realizacji inwestycji dojazd do jej nieruchomości uległ wydłużeniu o około półtora raza, a zatem sama stwierdziła, że jej nieruchomości został zapewniony dojazd. Organ wskazał, iż zgodnie z projektem budowlanym nieruchomość o nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd indywidualny nr [...] z przebudowywanej ul. K. Zjazd ten jest zaprojektowany w miejscu istniejącego obecnie dojazdu do ww. nieruchomości.

Ustosunkowując się do żądania skarżącej wybudowania ścieżki rowerowej wzdłuż ul. K. organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku budowy ścieżki rowerowej, a organ nie może kwestionować decyzji inwestora, który nie widzi potrzeby budowy ścieżki rowerowej w ww. lokalizacji.

Minister uznał za bezpodstawny zarzut skarżącej dotyczący niezachowania strefy ochronnej między jej hodowlą drobiu a planowaną inwestycją drogową, wskazujący na naruszenie przepisów "rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 1928 o prawnej ochronie zwierząt w Polsce (Dz. U. 1932 r.)". Wyjaśnił, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o ochronie zwierząt zostało uchylone ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 1997 r., Nr 111, poz. 724), a ponadto w rozporządzeniu tym brak było obowiązku zachowania jakiekolwiek strefy ochronnej między drogą a hodowlą drobiu. Wskazał też, że obecne przepisy prawa również nie przewidują zachowania takiej strefy ochronnej.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. złożyła E. K., zarzucając, że nie określono sposobu dojazdu do należącej do niej nieruchomości, nie przewidziano ścieżki rowerowej. Podkreśliła, że prowadzi hodowlę drobiu nieśnego w połączeniu z wolnym wybiegiem, a realizacja inwestycji powodować będzie szkody w tej hodowli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że w rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nastąpiło w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która przewiduje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Przepis art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Taką sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W art. 11d ust. 1 pkt 1 - 9 ustawa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii podmiotów w nim wymienionych. Wniosek taki musi zawierać m.in.: a) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; b) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; c) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; d) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; e) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; f) opinie właściwych organów wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8; g) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi, wynikające z art. 11d ust. 1 ustawy. Złożony przez inwestora wniosek zawierał: mapę w skali 1:1000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, oraz stosowne opinie. Wniosek zawierał też projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor spełnił także obowiązek określony w art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, uzyskując przed złożeniem wniosku opinię Zarządu Województwa Śląskiego, wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Niewydanie natomiast opinii przez Prezydenta Miasta Tychy w terminie 14 dni od zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie traktuje się, zgodnie z art. 11b ust. 2, jako brak zastrzeżeń do wniosku. Decyzja Wojewody Śląskiego czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 11f ust. 1 ustawy, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, określenie nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz nieruchomości przeznaczonych do czasowego zajęcia, ustalenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Sąd zaznaczył, że wprawdzie decyzja Wojewody Śląskiego zawierała nieprawidłowości w zakresie określenia nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości, ale zostały one poprawione – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji odwoławczej.

Odnosząc się do podnoszonych przez E. K. zarzutów, wskazujących na zbyt bliskie usytuowanie drogi i przewidywane szkody w prowadzonej przez nią hodowli drobiu, Sąd podniósł, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują strefy ochronnej pomiędzy inwestycjami drogowymi a hodowlą drobiu. Nie można zatem zarzucić organom naruszenia prawa. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut niewyjaśnienia na czym ma polegać czasowe zajęcie nieruchomości skarżącej, bowiem zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wyjaśniono, że część należącej do skarżącej nieruchomości nr [...] o powierzchni 11 m2 została przeznaczona do ograniczonego sposobu korzystania z niej ze względu na przebudowę istniejącego przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] oraz przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia zlokalizowanego wzdłuż ul. K. Sąd jako bezpodstawny ocenił zarzut braku określenia sposobu dojazdu do nieruchomości skarżącej wskazując, że nieruchomość o nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd indywidulany nr [...] z przebudowywanej ul. K.; zjazd ten jest zaprojektowany w miejscu istniejącego obecnie dojazdu do ww. nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu, że nie przewidziano ścieżki rowerowej wzdłuż ul. K., Sąd wskazał, iż jak wynika z akt sprawy inwestor uznał, że ulica K. nie wymaga prowadzenia wydzielonej ścieżki rowerowej, z uwagi na małe natężenie ruchu, a żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku budowy ścieżki rowerowej.

Sąd zaznaczył, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy nie są uprawnione do badania celowości, słuszności i racjonalności ustalenia przebiegu drogi publicznej, jak też korygowania trasy inwestycji, czy przyjętych rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu jest natomiast ocena zgodności wniosku z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Sąd zwrócił uwagę na treść art. 11e specustawy, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W przypadku zatem, gdy wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prawidłowy i zgodny z wymogami przewidzianymi przepisami prawa, organy zobowiązane są, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i specustawy drogowej, do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

W skardze kasacyjnej E. K., reprezentowana przez adw. T. P., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. g) ustawy z 10/04/2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721, ze zm., dalej: specustawa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wypełnienia wymogu określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. e) i f) specustawy wystarczające jest wskazanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, że działka zostanie ograniczona w korzystaniu (nazwane przez organ "czasowym zajęciem") oraz wskazanie przyczyn tego ograniczenia, bez konieczności określenia na czym konkretnie mają polegać ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i bez konieczności określenia czasu trwania tego ograniczenia, co prowadzi do jawnej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. g) specustawy i godzi w uprawnienia właścicielskie zagwarantowane art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02/04/1997 (dalej: Konstytucja), w myśl którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia;

2) art. 11f ust. 1 pkt 3) specustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwie zostały określone warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, pomimo, że nie uwzględniono w nich warunków co do dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

3) art. 11f ust. 1 pkt 4) specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich spełnione w sytuacji, gdy organ nie powołuje się na żaden akt ani dokument, z którego jednoznacznie wynika, jakie są dopuszczalne normy hałasu dla inwestycji i zgodnie z jakimi przepisami prawa ta ochrona ma być realizowana, co ma szczególne znaczenie dla skarżącej z uwagi na prowadzoną przez nią hodowlę drobiu nieśnego, o czym skarżąca wielokrotnie informowała w swoich pismach organy obu instancji;

4) art. 11f ust. 1 pkt 4) specustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla realizacji obowiązku zawarcia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wystarczy nakazanie, aby w trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji został zapewniony osobom trzecim dostęp do drogi publicznej bez powołania się na dokument, z którego wynika, jak ten dostęp ma faktycznie przebiegać, co skutkuje tym, że skarżąca nie wie, czy i w jaki sposób będzie zapewniony dojazd do nieruchomości podczas trwania inwestycji.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który ustalił organ bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, jakoby nieruchomość skarżącej miała zapewniony dostęp do drogi publicznej w czasie trwania inwestycji, podczas gdy dostęp ten został określony w decyzji wyłącznie po wybudowaniu zjazdu nr 66 (który w obecnej fazie jest jedynie projektem), jak również wadliwe przyjęcie, że organ określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, podczas gdy takie określenie nie miało miejsca, oraz całkowite pominięcie kwestii znaczenia hałasu dla prowadzonej przez skarżącą hodowli drobiu nieśnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi E. K. na decyzję organu, pomimo że organ uchybił ww. przepisom k.p.a., albowiem w decyzji- pomimo wniosków skarżącej - organ wcale nie wyjaśnił, na czym ma polegać ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (tj. tzw. "czasowe zajęcie"), a jedynie poinformował skarżącą w decyzji, że takie ograniczenie będzie miało miejsce i nie wskazał nawet czasu trwania tego ograniczenia, jak również zignorował fakt, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynika w jaki sposób ma być zapewniony skarżącej dostęp do drogi publicznej w czasie realizacji inwestycji (poprzestając jedynie na dokumentach dotyczących dostępu do drogi publicznej po zrealizowaniu projektu), jak również zignorował fakt, że nie zostały wskazane normy: hałasu dla inwestycji ani dokumenty, z których te normy wynikają, co ma szczególne znaczenie dla skarżącej z perspektywy prowadzonej przez nią hodowli drobiu nieśnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej, w innym składzie innemu sądowi). Nadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja organu nie zawierała określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, albowiem nie można za takie określenie uznać jedynie informacji o tym, że nastąpi ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, bez wskazania na czym ma ono polegać, ani bez określenia czasu jego trwania. Wbrew stanowisku Sądu I instancji samo wyjaśnienie przyczyny ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie stanowi realizacji wymogu z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g) specustawy, z której brzmienia jednoznacznie wynika nakaz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że w decyzji organu nie został wskazany dopuszczalny ani przewidywany poziom hałasu przy realizacji inwestycji, a zatem nie jest możliwe zrealizowanie postulatu ochrony przed hałasem i tym samym nie można uznać, że doszło do spełnienia wymogu z art. 11f ust. 1 pkt 3) specustawy. Skarżąca powołała się na art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i Dyrektywę 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie oceny i kontroli hałasu w środowisku wskazując na zalecaną metodę sporządzania map akustycznych. Nadto skarżąca powołała się na art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i podniosła, że gdyby znała poziom hałasu to mogłaby podjąć decyzję o ewentualnej likwidacji lub przeniesieniu hodowli, jeżeli poziom ten stanowi zagrożenie dla zwierząt.

Skarżąca wskazała, iż zgłoszony przez nią zarzut dotyczy dostępu do drogi publicznej w czasie trwania inwestycji. Dostęp ten został określony w decyzji wyłącznie po wybudowaniu zjazdu.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem nie uwzględnił skargi E. K., pomimo że organ uchybił przepisom art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W decyzji organ nie wyjaśnił skarżącej, na czym ma polegać ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (tj. tzw. "czasowe zajęcie"), a jedynie poinformował, że takie ograniczenie będzie miało miejsce i nie wskazał nawet czasu trwania tego ograniczenia. Organ zignorował fakt, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynika w jaki sposób ma być zapewniony skarżącej dostęp do drogi publicznej w czasie realizacji inwestycji (poprzestając jedynie na dokumentach dotyczących dostępu do drogi publicznej po wybudowaniu zjazdu indywidualnego nr 66). Tymczasem zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej ma dla skarżącej szczególne znaczenie, albowiem zamieszkujący z nią siostrzeniec cierpi na hiperglikemię i musi mieć zapewniony sprawny i szybki dostęp do pomocy ze strony służb medycznych (dojazd karetki pogotowia). Organ zignorował fakt, że nie wskazane zostały normy hałasu dla inwestycji ani dokumenty, z których te normy wynikają, co ma szczególne znaczenie dla skarżącej z perspektywy prowadzonej przez nią hodowli drobiu nieśnego. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle wymogów wynikających z przepisów art. 11f ust. 1 pkt 3), pkt 4) i pkt 8) lit. f) specustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, art. 11f ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 4) specustawy poprzez ich błędną wykładnię.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia przepisów prawa wskazanych w zarzutach kasacyjnych, ani też nie wskazała, ani nie uzasadniła jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim jednak, odnosząc się do powyższych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, art. 11f ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz.687), zwanej dalej "specustawa drogowa" przez ich błędną wykładnię, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w tej formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższych przepisów, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tych norm prawnych.

Sformułowanie powyższych zarzutów zdaje się wskazywać, że skarżąca w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższego zarzutu, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia dostępu do drogi publicznej stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji skupił się na dostępie do drogi publicznej po zrealizowaniu inwestycji podczas, gdy E. K. wskazywała na brak określenia w decyzji dostępu do drogi publicznej w czasie realizowania inwestycji. Niemniej jednak to uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W punkcie IV – "Wymagania dotyczące interesów osób trzecich" decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa bezkolizyjnego węzła drogowego w rejonie ul. T. i O. wraz z przebudową ul. O. w T." określono, iż w trakcie realizacji inwestycji należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza zapewnić osobom trzecim dostęp do drogi publicznej. Takie określenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy sytuacja zmienia się w trakcie realizacji inwestycji, także w zakresie konkretnego miejsca wykonywania robót budowlanych danej inwestycji drogowej, należy uznać za dostateczne. Nie jest bowiem możliwe szczegółowe określenie jak ma wyglądać dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej, gdyż w czasie postępu robót budowlanych, "przesuwania" się inwestycji dostęp ten może być zapewniony w innych miejscach, w inny sposób. Istotne jest, aby w czasie realizacji całej inwestycji dostęp taki został zapewniony.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska ( pkt 3), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich( pkt 4).

Podkreślić należy, iż w punkcie III – "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, z ochrony dóbr kultury współczesnej, obronności państwa" decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2012 r. wyraźnie wskazano, że należy spełnić warunki określone w decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] października 2011r. znak [...]

o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto w punkcie IX – "Zatwierdzenie projektu budowlanego" wskazano, iż zakres projektu przewiduje budowę urządzeń ochrony środowiska ( ekrany akustyczne, przejścia dla płazów).

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687). Z mocy art. 86 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Właściwy organ wydaje decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 tej ustawy uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( art. 93 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy). Tak więc to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa warunki realizacji danej inwestycji w zakresie dotyczącym ochrony środowiska.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z naruszeniem zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem bądź z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek nie jest wyczerpujące i obszerne, to jednak Sąd wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, w tym wypowiedział się odnośnie tego co legło u podstaw tak przyjętego rozstrzygnięcia.

W szczególności Sąd pierwszej instancji, uznając za niezasadny zarzut niewyjaśnienia na czym ma polegać czasowe zajęcie nieruchomości skarżącej, zasadnie wskazał, iż w decyzji Wojewody Śląskiego i w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyjaśniono tą kwestię. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy decyzji Wojewody Śląskiego ograniczenie w korzystaniu ( czasowe zajęcie) dotyczy 11 m2 działki skarżącej o nr ew. [...] - której łączna powierzchnia wynosi 2,1603 ha – a powodem tego ograniczenia jest konieczność dokonania przebudowy istniejącego przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] oraz gazociągu niskiego ciśnienia zlokalizowanego wzdłuż ul. K. Organ wskazał także, że żadna z tych sieci uzbrojenia terenu nie jest fizycznie zlokalizowana na posesji skarżącej, a przedmiotowe ograniczenie dotyczy pasa technologicznego, który może być konieczny do realizacji zamierzenia przez wykonawcę robót. Teren ten w projekcie budowlanym objęty jest linią czasowego zajęcia, na co zwrócił uwagę organ I instancji w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji.

A zatem, organy wskazały nie tylko przyczyny zajęcia części nieruchomości skarżącej, ale i zakres tego zajęcia.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi T. P. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) zawarł w skardze kasacyjnej.

-----------------------

13