Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3391/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
article: art. 6, art. 7 ust. 1, art. 18  ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 288/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nadania nazwy ulicy I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 288/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone przez Gminę K. zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że wykładnia językowa art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczne j oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą dekomunizacyjną" wskazuje, że skarga przysługuje wówczas, gdy mimo obowiązku dokonania zmiany nazwy ulicy, rada gminy nie dokonała tej zmiany z przyczyn od siebie niezależnych. Stosując tę wykładnię gmina, która nie zgadza się z potrzebą zmiany od początku i zmiany nie dokonuje – nie posiadałaby prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Natomiast takie prawo przysługiwałoby jednostce samorządu, która zamiar zmiany nazwy ulicy przejawiała, ale go nie wykonała z jakichś zewnętrznych przyczyn.

Sąd wskazał, że co do zasady ustawa dekomunizacyjna nie zakazuje podmiotowi, który spełni przesłankę określoną w art. 6c tej ustawy a więc wykaże, że zmiany dokonano z przyczyny niezależnej od jednostki, kwestionowania w skardze zasady – czyli samej potrzeby zmiany. Jeśli prawo do zaskarżenia byłoby rozumiane tak, jak to wynika z językowego brzmienia rozważanego przepisu, prowadziłoby to do nieuzasadnionej i niemającej oparcia aksjologicznego nierówności między jednostkami samorządu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podstawą do zaskarżenia zarządzenia zastępczego jest art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." w związku z art. 165 Konstytucji RP stwierdzającym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Odnosząc się do postanowień ww. Karty Sąd stwierdził, że w szczególności art. 4,art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego chronią samodzielność ustrojową gminy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Sąd odnosząc się do kwestii merytorycznych stwierdził, że między stronami nie jest sporne, że nazwa ulicy powinna podlegać zmianie. Problemem spornym stało się to, czy Wojewoda Lubuski wydając zarządzenie zastępcze, powinien nadać nową nazwę uwzględnić wolę gminy (wyrażoną przez jej organy oraz uzasadnioną konsultacjami wśród mieszkańców ulicy) czy też, jak twierdzi Wojewoda, wobec niewykonania w terminie przez gminę obowiązku zmiany nazwy propagującej komunizm miał tu całkowitą dowolność. Jednocześnie specyfiką sprawy jest to, że nazwa proponowana przez gminę została ostatecznie ulicy nadana tyle, że uchwałą Rady Gminy podjętą w maju 2018 r. i zaakceptowaną przez Wojewodę.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zaistniałej sytuacji wskazał, że jest ona wynikiem błędnego, zbyt wąskiego i formalistycznego odczytywania przez organ nadzoru obowiązków i kompetencji tego organu regulowanych w ustawie dekomunizacyjnej. Co do zasady ustawa ta nie zawiera norm nakładających na organ nadzoru obowiązku konsultowania, a tym bardziej uwzględniania woli społeczności lokalnej (gminy) przy nadawaniu na podstawie art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nowej nazwy ulicy. Jak wskazał Sąd, ów obowiązek wyprowadzić należy z regulacji ogólnej pamiętając, że przepisy ww. ustawy mają charakter szczególny tylko w tym zakresie, w którym regulacja jest wyraźna. Jeśli ustawa szczególna nie określa, czy przy nadawaniu nowej nazwy Wojewoda bierze pod uwagę i kieruje się wolą społeczności lokalnej, to odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy innych ustaw.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nazwy ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych ustala rada właściwej gminy w drodze uchwały. Również art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań gminy należy zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Realizując uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym wyjątkowo. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Jeśli tak jak w niniejszej sprawie strony doszły - jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego - do konsensusu, że nazwa ulicy (...) powinna podlegać zmianie i zarazem Gmina przedstawiła Wojewodzie legalną (zgodną z ustawą dekomunizacyjną) i zaakceptowaną przez społeczność lokalną uzasadnioną etymologicznie, historycznie i funkcjonalnie nazwę ulica (...), to organ nadzoru powinien tę wolę uszanować.

Sąd pierwszej instancji nadmienił, że stosowanie prawa przez organy publiczne ma nie tylko aspekt legitymistyczny, ale przede wszystkim służebny, społeczny i pragmatyczny. Mieszkańcy przedmiotowej ulicy (jak również wszystkie inne podmioty, które mają na niej swoje siedziby) doświadczyli w przedziale około dwóch miesięcy (od marca 2018 r. do maja 2018 r.) dwukrotnej zmiany nazwy ulicy. Formalnie każda kolejna zmiana nazwy ulicy powinna być stosowana niezwłocznie po wejściu w życie zmiany, co wiąże się z aktualizacją dokumentów osobistych i służbowych, pieczęci, dokonywaniem zgłoszeń aktualizujących we wszelkiego rodzaju ewidencjach, rejestrach prowadzonych przez organy administracji publicznej i skarbowej i wiąże się z wieloma uciążliwymi dla zobowiązanych czynnościami. W tej perspektywie spór o zakres i cel instrumentów nadzoru, stosowanych na podstawie szczególnej ustawy nie powinien abstrahować od sensu utrzymywania takiego rozwiązania, a tym bardziej nie powinien być rozstrzygany na niekorzyść tych, których zmiana realnie dotyczy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone przez Gminę K. zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...).

W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubuski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej "P.p.s.a.", w zakresie obejmującym następujące przepisy:

1) art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego zastosowanie pomimo, że w niniejszej sprawie przepisu tego nie stosuje się, albowiem przedmiotem kontroli sądowej nie było zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego wydane na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, lecz zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy na skutek niewykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i to ten przepis znajduje zastosowanie w sprawie;

2) art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewoda Lubuski wydając zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nowej nazwy ulicy powinien był uwzględnić wolę gminy w przedmiocie nadania ulicy (...) nazwy (...), podczas gdy:

a) ustawa dekomunizacyjna zawiera normę szczególną, przyznającą Wojewodzie wyłączną kompetencję do nadania nowej nazwy ulicy w sytuacjach tam określonych, co oznacza, że w tym zakresie wyłączeniu ulega generalne uprawnienie rady gminy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., tj. do podejmowania uchwał w sprawie nazw ulic;

b) ustawodawca w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie nałożył na Wojewodę obowiązku uprzedniego zasięgnięcia opinii rady gminy odnośnie nowej nazwy ulicy, stąd ewentualne nieuwzględnienie przedstawionej propozycji nie może wpływać na ocenę legalności wydanego zarządzenia zastępczego;

c) ustawodawca w art. 3 ust. 4 i art. 6 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej zawarł odesłanie wyłącznie do art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g. (które należy stosować odpowiednio), stąd zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest podstaw do przyjęcia, że w sytuacji wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stosować należy również art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.;

d) ustawodawca na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie uzależnia podjęcia przez Radę Miejską stosownej uchwały od uprzedniego przeprowadzenia konsultacji społecznych, a nawet jeśli miały one miejsce, to nie mają one dla organu charakteru wiążącego, stąd nieuprawniona jest teza, że Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze jest związany propozycją rady gminy, jeśli o nią wystąpił;

3) art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. poprzez ich zastosowanie pomimo, że w niniejszej sprawie przepisów tych nie stosuje się, albowiem ustawa dekomunizacyjna w sposób kompleksowy reguluje procedurę zmiany nazw ulic niezgodnych z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy i nie wprowadza żadnych ograniczeń dla Wojewody w zakresie nadawania nowych nazw ulic, w rezultacie Wojewoda Lubuski był uprawniony do nadania ulicy (...) w K. nazwy Alei (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda Lubuski miał obowiązek uwzględnić wolę gminy w przedmiocie nadania nazwy ulicy.

Trafnie wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, że żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani też ustawy dekomunizacyjnej takiego obowiązku nie nakłada na wojewodę w procedurze nadawania lub zmiany nazwy ulicy. W szczególności brak przepisu zobowiązującego organ nadzoru do zasięgania np. opinii rady gminy co do nazwy ulicy, jaką zamierza nadać wojewoda w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ani art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ani art. 6 oraz art. 7 ust. 1 tejże ustawy nie nakłada wymogu przeprowadzania konsultacji lub zasięgania opinii w procedurze podejmowania uchwał w przedmiocie nadania nazw ulicom w przypadkach nie objętych ustawą dekomunizacyjną.

Wojewoda jako organ nadzoru nad samorządem posiada wyczerpująco opisane kompetencje w ustawach, w tym w ustawie dekomunizacyjnej i nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym domniemywanie jakichkolwiek kompetencji podmiotów zewnętrznych wobec jednostek samorządu terytorialnego.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że w tej sprawie Wojewoda Lubuski nie miał obowiązku stosowania art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie podstawą wyrokowania był art. 3 ust. 1 zamiast art. 6 ust. 2 ww. ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej jest także częściowo zasadny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stosował w tej sprawie art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wprost bowiem Sąd ten wskazywał na brak podjęcia w okresie od (...) września 2016 r. do (...) września 2017 r. uchwały przez Radę Miejską w K. co do zmiany nazwy ulicy (...) i podniósł, że zmiana tej nazwy jest niesporna. Natomiast w przedostatnim akapicie uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji jako podstawę wyrokowania wskazał art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co należy traktować jako nieprawidłowe wskazanie tej sprawy i nie pozostające w logicznym związku z pozostałą częścią uzasadnienia wyroku w tej części, która dotyczy podstawy wydania przez Wojewodę Lubuskiego zarządzenia zastępczego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...).

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Gmina K. w skardze wniesione na ww. zarządzenie zastępcze zanegowała konieczność zmiany nazwy ulicy (...) jako nazwy symbolizującej komunizm.

Art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym artykule miałoby miejsce wówczas, gdyby dana organizacja była symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Tym samym aby dana struktura (organizacja) była uznana za symbol określonego ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że stanowi właśnie taki symbol. Nazwa ulicy (...) będąca skrótem od (...) obejmuje oznaczenie formacji wojskowej, będącej częścią Sił Zbrojnych PRL i odrębnym rodzajem wojsk powołanym w 1945 r. do ochrony granic Polski. Sam fakt, że jako rodzaj sił zbrojnych była ta formacja podporządkowana określonym ministrom w rządach Rzeczpospolitej Polskiej, a od 1952 r. Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej jest faktem notoryjnym. W każdym państwie siły zbrojne podporządkowane są określonym ministrom lub innym członkom rządu. Sama obecność Wojsk [...] w strukturze Sił Zbrojnych Polski nie może stanowić symboliki komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ani Wojewoda Lubuski, ani IPN w swojej opinii nie wskazały, aby formacja ta miała propagować komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Czym innym jest bowiem propagowanie, a czym innym symbolizowanie danej idei (ustroju).

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, a także Sądu pierwszej instancji, że organizowanie przez Wojska [...] działań mających na celu likwidowanie grup dywersyjnych, bandyckich i szpiegowskich w strefie nadgranicznej stanowi symbolizowanie komunizmu. Faktem powszechnie znanym i nie wymagającym przeprowadzania dowodu jest okoliczność, że w szczególności po zakończeniu konfliktów zbrojnych (a taka sytuacja miała miejsce w chwili tworzenia formacji Wojsk [...] ), w każdym państwie niezależnie od ustroju politycznego wojska chroniące granice koncentrują się na likwidowaniu grup dywersyjnych czy szpiegowskich. Trafnie wskazano w skardze Gminy K., że takie zadania posiada także obecnie Straż Graniczna.

W opinii IPN znalazło się tylko jedno stwierdzenie, zgodnie z którym jednostki (...) były wykorzystywane do walki m.in. z powojennym podziemiem niepodległościowym. To zdanie znalazło się także w zarządzeniu zastępczym Wojewody Lubuskiego z (...) lutego 2018 r. Nie zostało jednak ono w żaden sposób uzasadnione czy też wyjaśnione, z jakimi formacjami walczyło (...) i czy w ogóle do jakiś walk dochodziło.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. z 2018 r. poz. 2032) Wojska [...] nie zostały zakwalifikowane do organów bezpieczeństwa państwa w latach 1945-1990 r. Taka kwalifikacja obejmuje jedynie Zwiad Wojsk [...], ale nazwa ulicy w K. nie honorowała Zwiadu Wojsk [...], ale Wojsk [...].

Nazwa danej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje oceny faktów historycznych, ale kontrolując tę sprawę stwierdza, że organ nadzoru nie wykazał, na czym miałoby polegać symbolizowanie przez (...) ustroju komunistycznego.

Należy przy tym podkreślić, że opinia IPN nie ma wiążącego charakteru. Podlega ona, jak każda opinia, ocenie. Musi ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że formacja (...) stanowi symbol komunizmu musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie. Tego w opinii IPN zabrakło.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że chociaż znaczna część zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest zasadna, a uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest błędne, to jednak sam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 288/18 odpowiada prawu. Trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze, ponieważ Wojewoda Lubuski w zarządzeniu zastępczym z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) nie uzasadnił, dlaczego nazwa (...) symbolizuje ustrój totalitarny jakim jest komunizm.

Mając powyższe na uwadze należy, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.