Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B., M. B., G. B., I. B.-W., J. W. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 925/14 w sprawie ze skargi J. B., M. B., G. B., I. B.-W., J. W. i B. B. na uchwałę Rady O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w O. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 925/14, oddalił skargę J. B., M. B., G. B., I. B.-W., J. W. i B. B. na uchwałę Rady Miasta O. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] ([...]) w O.

Skarżący wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta O. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] ([...]) w O., powołując się na to, że są właścicielami działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], przeznaczonych w zaskarżonym planie na zieleń naturalną. Zarzucili, że uchwalając zaskarżony plan naruszono art. 21 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności twierdzili, że zaskarżoną uchwałą uniemożliwiono im wykonywanie prawa własności nieruchomości, w tym wznoszenia budynków. Podniesiono, że jest to sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., które na nieruchomościach skarżących przewiduje możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności. Wskazali także, że na nieruchomościach skarżących przewidziano lokalizację publicznego kąpieliska i wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu takie same, jak dla zieleni leśnej. W ocenie skarżących, oznacza to faktyczne wywłaszczenie ich z własności nieruchomości, mimo że urządzenie publicznego kąpieliska oraz ochrona zrównoważonego zagospodarowania jeziora nie są celami publicznymi. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) twierdzili, że właściciele innych nieruchomości położonych nad jeziorem [...] już zabudowali swoje nieruchomości lub uzyskali do tego prawo na podstawie zaskarżonego planu miejscowego. Ponadto wskazali na przepisy zaskarżonego planu, które wprowadzają takie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, których są właścicielami, jak zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, nakaz odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz zakaz stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na nieczystości i indywidualnych oczyszczalni ścieków. Twierdzili w związku z tym, że gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. We wnioskach skargi skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach, mianowicie § 4 ust. 2, § 5 ust. 3, § 5 ust. 7, § 9 ust. 2 i § 10 karta 7 i 9.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że skarżący są legitymowani do zaskarżenia uchwały o planie miejscowym tylko w tym zakresie, który dotyczy ich interesu prawnego, czyli w odniesieniu do nieruchomości, których są właścicielami. W związku z tym stwierdził, że nieruchomości, których skarżący są właścicielami, są położone na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...], czyli na terenie, który według zaskarżonego planu jest przeznaczony na zieleń naturalną.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia dla tego terenu znajdują się w § 10 w karcie terenu nr 7, oraz że zgodnie z pkt 2 lit. a tej karty wprowadza się na tym terenie zakaz zabudowy obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem ciągów pieszych, tras rowerowych oraz dróg wewnętrznych, niewielkich obiektów związanych z obsługą sportów wodnych i rekreacji wodnej typu punkty gastronomiczne, polany wypoczynkowe, tablice informacyjne, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne, pomosty łodzi wiosłowych i kajaków, plaż – z zaznaczeniem, że lokalizacja pomostów i plaż jest dopuszczalna tylko w strefie brzegowej oznaczonej ciągiem kropek na rysunku planu. Zgodnie z pkt 2 lit. b tej karty dopuszcza się tam lokalizację uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie zaś do pkt 8 karty terenu dojazd techniczny ma być przez ciąg pieszo-rowerowy oznaczony symbolem [...]. W myśl zaś pkt 11 lit. a na terenach organizowanych do obsługi turystyki i sportów wodnych konieczne jest zapewnienie toalet. Z zapisem tym koresponduje kwestionowany w skardze § 5 ust. 7 uchwały, który generalnie wprowadza dla terenów przeznaczonych do zainwestowania zabudową nakaz odprowadzenia ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w § 9 zaskarżonej uchwały, który nakazuje podłączenie się do istniejącej lub projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz jednocześnie w ust. 2 zakazuje stosowania indywidualnych ujęć, zbiorników bezodpływowych czy indywidualnych oczyszczalni ścieków. W zdaniu drugim zastrzeżono jednak, że na terenach [...],[...], jeżeli budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, dopuszcza się stosowanie toalet o technologii ekologicznie czystej, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zastrzeżenie to wyłącza stosowanie względem terenu [...] zakazów wynikających m.in. z § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Z powyższych zapisów wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że na nieruchomościach skarżących nie obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy. Istnieje możliwość zagospodarowania tego terenu na cele rekreacji i sportu oraz użytkowania go przed wybudowaniem jakiejkolwiek infrastruktury technicznej. W kontekście powyższego - jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - niezasadny jest zarzut dotyczący zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, skoro z treści § 4 ust. 2 uchwały wynika wprost, że nie dotyczy to zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 10, które wskazują, że na terenie nieruchomości skarżących mogą powstać niewielkie obiekty związane z obsługą sportów wodnych i rekreacji wodnej typu: punkty gastronomiczne, polany wypoczynkowe, tablice informacyjne, obiekty małej architektury, urządzenia rekreacyjne, pomosty łodzi wiosłowych i kajaków, plaże. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przytoczone przepisy nie pozbawiają ich prawa własności do wymienionych działek. Dostrzeżone natomiast przez skarżących ograniczenia prawa własności, poprzez m.in. wprowadzenie zakazu zabudowy mieszkaniowej, były prawnie dopuszczalne.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących niezgodności zaskarżonego planu ze studium Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na zmianę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na tym, że słowa mówiące o "zgodnościz ustaleniami studium" zastąpiono słowami, według których plan miejscowy "nie narusza (...) ustaleń studium". W ocenie Sądu pierwszej instancji, nowe brzmienie powołanego przepisu należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. Dalej Sąd ten stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie z porównania rysunków i treści planu z rysunkami i treścią tekstową studium wynika, że ustalenia planu odnośnie do działek skarżących nie naruszają ustaleń studium.

Wyjaśniając to bliżej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. sporny teren oznaczony jest symbolem [...] – strefa mieszkaniowa – [...] (str. 103 - 109 II części tekstowej studium). Zgodnie z pkt 3 – kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej przeznaczenia terenu – zaplanowano utrzymanie charakteru strefy jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy – podstawowa rezerwa miasta dla tego typu zabudowy mieszkaniowej. Realizację nowych kwartałów zabudowy uzależnia się od równoległego przygotowania inwestycji z zakresu obsługi komunikacyjnej i zabezpieczenia pozostałej, niezbędnej infrastruktury oraz usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. W granicach obszarów zieleni nieurządzonej – ochrona krajobrazowa południowych brzegów jeziora [...] i terenów w sąsiedztwie jeziora [...] z dopuszczeniem lokalizowania obiektów turystyki, sportu i rekreacji, zorganizowania ogólnodostępnej plaży, itp. Przystosowanie zieleni nieurządzonej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku. Połączenie całości zagospodarowania strefy systemem ciągów spacerowych oraz ścieżek rowerowych, w tym z zastosowaniem rozwiązań bezkolizyjnych z linią kolejową i układem komunikacyjnym. W zakresie terenów użytkowanych rolniczo dopuszcza się utrzymanie, modernizację i rozbudowę istniejących siedlisk. Obowiązuje zakaz realizacji nowych siedlisk. Ustalenia studium odnoszące się do kierunków zagospodarowania przestrzennego przedstawiono w formie graficznej na ośmiu mapach stanowiących załącznik nr 3 do uchwały z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie uchwalenia studium. Zgodnie z mapą nr 1 zatytułowaną kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego działki skarżących oznaczone zostały dwoma kolorami. W większej mierze od strony jeziora kolorem zielonym – obszary zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej. Natomiast od strony południowej widnieje fragment oznaczony kolorem jasnobrązowym – obszary mieszkalnictwa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Mapa nr 4 ukazuje kierunki systemu środowiska naturalnego. Zgodnie z tą mapą na terenie nieruchomości skarżących w części oznaczonej kolorem zielonym na mapie nr 1 istnieje park. Z mapy nr 5, zatytułowanej Układ Komunikacyjny – Kierunki, wynika, że teren działek skarżących znajduje się poza obszarem zurbanizowanym. W pobliżu tych działek istnieje faktycznie droga, określona mianem "pozostałe ulice", która biegnie przez las i na pewnym jej odcinku bardzo blisko brzegu jeziora [...]. Mapy nr 6, 7 i 8 wyznaczają odpowiednio kierunki sieci wodociągowej, sieci kanalizacji deszczowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z tymi mapami działki skarżących w całości znajdują się poza obszarem zurbanizowanym. Stosownie do pkt 3.2 części studium dotyczącej kierunków zagospodarowania, ustanawiającego zasady zapisu ustaleń dla wyodrębnionych stref i przyjęte standardy urbanistyczne wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów. Określenie przeznaczenia obszarów i terenów, zasad zabudowy oraz formy zagospodarowania jest łączne. Dotyczy to zarówno oznaczeń na mapach studium, ustaleń tekstowych, a także zależności od systemów transportu, infrastruktury środowiska przyrodniczego i środowiska kulturowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec przyjęcia w studium takich zapisów nie sposób uznać, iż ustalenia zaskarżonego planu pozostają z nimi w sprzeczności.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organu administracji dotyczące doprowadzenia dróg do nieruchomości skarżących. Wskazał, że działka nr [...] bezpośrednio przylega do brzegu jeziora, natomiast pozostałe sąsiadują z terenem zieleni leśnej, w tym jedynie działka nr [...] graniczy dodatkowo z terenem zieleni urządzonej oraz terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tuż przy samej działce nr [...] kończy się strefa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodził się z wyjaśnieniami organu, który wskazał, że od strony północnej nie ma możliwości połączenia działek skarżących z drogą publiczną (poprzez ul. [...]) z uwagi na panujące na tym terenie stosunki własnościowe. Zauważył, że skarżący okoliczności tej nie negują, wskazując, że istnieje możliwość skomunikowania ich działek od strony południowej faktycznie istniejącą drogą gruntową, która przeznaczona została w planie jako ciąg pieszy lub pieszo-rowerowy. Z rysunku planu wynika, że droga ta przebiega przez tereny zieleni leśnej, w tym blisko południowego brzegu jeziora [...]. Jak podnosi organ jest to "dukt leśny", który miałby zapewnić dostęp tylko do działek skarżących.

W tych okolicznościach – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie można odmówić racji podniesionym w odpowiedzi na skargę argumentom, że skomunikowanie działek skarżących przez ciąg pieszo-rowerowy jest niemożliwe z uwagi na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego oraz zachowanie walorów krajobrazowych południowych brzegów jeziora [...].

Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego organy muszą uwzględniać obowiązujące już na tym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Oznacza to, jego zdaniem, że tereny wokół jeziora [...], które uzyskały możliwość zabudowy na podstawie wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, musiały mieć utrzymany taki status. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadnie w tym względzie skarżący dopatrują się naruszenia zasady równości wobec prawa. Sąd przy tym zaznaczył, że nieruchomości skarżących nie były dotychczas zainwestowane. Wskazał, że na działce nr [...] znajdowało się siedlisko gospodarstwa rolnego, z którego obecnie pozostały jedynie fundamenty.

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie nadużyto władztwa planistycznego. W sposób przekonujący wyjaśniono bowiem powody przyjętych w planie rozwiązań, prowadzących do ograniczenia prawa własności nieruchomości, a polegających na określeniu innego, niż oczekiwali skarżący, przeznaczenia posiadanych przez nich działek.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie została naruszona zasada równości wobec prawa, że skarżący nie zostali wyzuci z prawa własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, że nie miało miejsce naruszenie wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że zaskarżony plan miejscowy nie jest sprzeczny ze studium.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym nieruchomości skarżących nie mogą być zabudowane trwałymi obiektami budowlanymi. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O. dopuszczono możliwość zabudowy tych nieruchomości. W szczególności – jak twierdzili – według studium dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Podnosili przy tym, że ustalenia studium są na tyle precyzyjne, że można dokładnie określić tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny przeznaczone na zieleń. Wskazali, że na rysunku stanowiącym załącznik do studium widoczne są granice działek i w związku z tym jest możliwe ustalenie, iż części działek od nr [...] do nr [...] znajdują się w strefie, która w studium została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Zdaniem skarżących oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że cele, które przyświecały twórcom zaskarżonego planu miejscowego, mianowicie lokalizacja publicznego kąpieliska i ochrona zrównoważonego zagospodarowania otoczenia jeziora, nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie to powiązano z zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto w tym kontekście zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wiążąc to z twierdzeniem, iż właściciele innych nieruchomości położonych nad jeziorem [...] mieli lub mają możliwość zabudowy swoich nieruchomości. W takiej sytuacji skarżący upatrywali też nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Ponadto uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że wprowadzone zaskarżonym planem miejscowym dodatkowe ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w postaci zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, nakazu odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz zakazu stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na nieczystości i indywidualnych oczyszczalni ścieków są nadmiernym ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miasta O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie jest ona zasadna.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., należy zauważyć, że WSA w Olsztynie trafnie wskazał na zmiany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które świadczą o woli ustawodawcy "poluzowania" związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wykładając przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiące o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1), należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter studium i związane z tym różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Już to, w ocenie NSA, pokazuje, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium.

W tym kontekście normatywnym należy odczytywać ustalenia studium, w którym, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazano, że wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz że uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów.

Mając to na uwadze NSA uznał, że trafnie przyjęto, iż zaskarżony plan miejscowy, mimo że można ustalić, iż pewna część działek od nr [...] do nr [...] w studium jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę, nie narusza ustaleń tego studium. Tym samym podstawy kasacyjne, w których zarzuca się na ruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zasadne.

Kolejna podstawa kasacyjna wiąże się z twierdzeniem o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego. Odnosząc się do niej stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Jest tak dlatego, że jest usprawiedliwione względami ochrony środowiska, a także zdrowia publicznego, które z ochroną środowiska ma wiele wspólnego, pozostawienie w sąsiedztwie terenów zabudowanych terenów przeznaczonych na zieleń. W ocenie NSA, takie przeznaczenie terenów jest dopuszczalne także wówczas, gdy wiąże się z istotnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano bowiem system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności. W ocenie NSA, nie doszło więc do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ani art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe stwierdzenie oznacza też, że nie jest zasadny zarzut skarżących naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której twierdzi się, że lokalizacja publicznego kąpieliska i ochrona zrównoważonego zagospodarowania otoczenia jeziora, nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) zwrócić należy uwagę na dwie kwestie. Skarżący źle odczytują przepis zaskarżonego planu mówiący o tym na jakim terenie można lokalizować ogólnodostępne kąpielisko (§ 5 ust. 3). W przepisie tym chodzi o kąpielisko, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), które może prowadzić osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (art. 9 ust. 1 pkt 7a powołanej ustawy). Ustalenie to jest więc korzystne dla właściciela nieruchomości, gdyż można na tym terenie, o ile zostaną spełnione inne prawne warunki, prowadzić kąpielisko. Jeżeli zaś chodzi o ochronę zrównoważonego zagospodarowania otoczenia jeziora, to należy wskazać, że takie zrównoważone zagospodarowanie otoczenia jeziora przemawia za przeznaczenie niektórych terenów nad nim położonych na zieleń. Jest to więc argument przemawiający za przyjętym w zaskarżonym planie przez gminę sposobem zagospodarowania terenów i świadczący o tym, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.

W końcu odnosząc się do pozostałych zarzutów, w szczególności dotyczących wprowadzonych zaskarżonym planem miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w postaci zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, nakazu odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej oraz zakazu stosowania indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych na nieczystości i indywidualnych oczyszczalni ścieków należy wskazać, że co do zasady w planie miejscowym można wprowadzać ograniczenia w zabudowie. Wynika to wprost z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym się stanowi, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oczywiście zakazy zabudowy muszą być usprawiedliwione. W ocenie NSA, tak jest w przypadku zakazów zabudowy kwestionowanych przez skarżących, gdyż nie ulega wątpliwości, że wiążą się one z ochroną środowiska, a taki jest – jak to już zostało powiedziane –zasadniczy usprawiedliwiony cel przeznaczenia nieruchomości skarżących na tereny zielone.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy kasacyjne i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.