Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1123/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 8 maja 2015 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 lutego 2015r. nr [...] o odmowie umorzenia A. K. (dalej: skarżącej) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej. Źródłem dochodu skarżącej pozostaje świadczenie emerytalne w kwocie brutto 1.117,30 zł, netto 909,02 zł. Ze świadczenia tego dokonywane są w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego potrącenia w kwocie 279,40 zł. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Wydatki skarżąca określiła na kwotę 300 zł.

Następnie organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż prowadzona jest skuteczna egzekucja w wyniku której egzekwowane są miesięcznie stałe kwoty.

Organ wskazał również, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności w oparciu o wydane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca nie wykazała bowiem, że spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podał, że porównując uzyskiwane dochody z wydatkami, skarżąca jest w stanie zaspokajać wszelkie potrzeby. Tym niemniej, wskazana kwota wydatków budzi poważne wątpliwości, ponieważ z obiektywnego punktu widzenia, rzeczywiście osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkująca w lokalu, którego nie jest właścicielem, nie byłaby w stanie funkcjonować za kwotę 670 zł miesięcznie. Podane zmniejszone wydatki mogą zatem wynikać z innych okoliczności o których skarżąca nie poinformowała. Organ podkreślił przy tym, że wątpliwości w tej kwestii nie zostały usunięte. W konkluzji znalazło się stwierdzenie, że skarżąca wniosku o umorzenie nie uzasadniła na tyle jasno i przekonująco, żeby nie było żadnych wątpliwości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić dla organu podstawę do umorzenia należności.

Na zakończenie organ podkreślił, że sprawa przedawnienia części należności była rozpatrywana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o wniosek skarżącej w sprawie umorzenia należności złożonym na podstawie przepisów ustawy abolicyjnej w wyniku którego doszło do odpisania przedawnionych należności. Stwierdzono wówczas przedawnienie należności za okres od stycznia 2001r. do maja 2003r. na łączną kwotę 7.626,09 zł. Aktualnie wyliczone należności są należne i wymagalne. Organ dodał, że jeżeli skarżąca nie zgadza się z tymi kwotami może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji określającej i odwołać się do sądu powszechnego.

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewskazanie przez organ nadrzędny podstawy faktycznej i prawnej w oparciu o którą organ ten stwierdził, iż należności z tytułu składek objęte zaskarżoną decyzją są "należne i wymagalne",

b/ art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek objętych zaskarżoną decyzją,

c/ art. 77 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dowodów w sprawie,

d/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia podniesionego zrzutu przedawnienia należności z tytułu składek.

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 24 ust. 4 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców poprzez uznanie, iż mimo upływu 10 lat od dnia wymagalności należności z tytułu składek w przedmiotowej sprawie, należności te są należne i wymagalne, a w konsekwencji nie wydanie decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek objętych zaskarżoną decyzją,

b/ art. 24 ust. 5b o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, iż mimo upływu 10 lat od dnia wymagalności należności z tytułu składek w przedmiotowej sprawie, należności te są "należne i wymagalne" pomimo, iż skarżąca nie została zawiadomiona o czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia w stosunku do należności z tytułu składek na czas prowadzonego postępowania egzekucyjnego,

c/ art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na przedawnienie należności objętych zaskarżoną decyzją,

d/ art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię skutkującą odmową umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji wystąpienia przesłanek do umorzenia,

e/ § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach umożliwiające umorzenie przez Zakład należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu skargi podała, że powinność ustalenia ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek ciąży również na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie orzekania o uldze. Tym bardziej, że został w tej kwestii podniesiony skonkretyzowany zarzut. Organ powinien ustalić, czy w ogóle istnieje przedmiot postępowania. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na fakt uwzględnienia w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy abolicyjnej przedawnienia należności za ten sam okres, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nie wskazał przy tym, jakich należności to dotyczyło.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał bowiem, że emerytura, którą otrzymuje skarżąca jest zbyt niska, aby można było się z niej utrzymać. Organ pominął jednak okoliczność, że wysokość obecnie najniższej renty jest zbliżona do kwoty uzyskiwanej przez skarżącą. Przyjęcie stanowiska organu prowadzi do stwierdzenia, że osoby otrzymujące najniższą rentę, nie są się w stanie samodzielnie utrzymać. Są to jednak jedynie hipotezy i sugestie, które nie mogą stanowić podstawy do czynienia ustaleń faktycznych.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak również błędnego jej uzasadnienia.

Pierwszą ze spornych kwestii, która została podniesiona w skardze, było przedawnienie należności skarżącej. Uważała ona bowiem, że należności z tytułu składek za okres wskazany w decyzji, uległy przedawnieniu. Organ odnosząc się do tej kwestii stwierdził jedynie, że jego zdaniem należności nie uległy przedawnieniu, zaś skarżąca może złożyć wniosek o wszczęcie innego postępowania, które rozstrzygnie tę kwestię. Ze stanowiskiem takim nie sposób się jednak zgodzić. Podejmując rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności, organ powinien znać ich wysokość. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, czyli podnoszenia, że należności uległy przedawnieniu, organ powinien poczynić w tym kierunku stosowne ustalenia.

Wskazać można w tym miejscu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2012r. (sygn. akt III SA/Lu 91/12 – LEX nr 1139317) w którym zostało stwierdzone, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Dlatego jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności zasadnie wskazuje również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Tymczasem w niniejszej sprawie, organ w ogóle nie wyjaśnił podnoszonej przez skarżącą braku istnienia zaległości z uwagi na ich przedawnienie. Oczywiście nie w każdej sprawie związanej ze stosowaniem ulgi organ musi wyjaśniać taką okoliczność, lecz jeżeli strona ją wyraźnie podniesienie, organ musi kwestię tę zbadać, zaś wyniki przeprowadzonego postępowania w tym kierunku, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Jednozdaniowe stwierdzenie, że należności nie uległy przedawnieniu, nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia. Nie można bowiem stwierdzić, na jakiej podstawie organ doszedł do takiego wniosku.

Podkreślenia przy tym wymaga, że podstawą orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym są, zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) akta sprawy administracyjnej. Sąd nie mógł więc dokonywać w tym zakresie własnych ustaleń, skoro na etapie postępowania administracyjnego organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia tej okoliczności.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie przedstawił dowodu na okoliczność istnienia zaległości, co do umorzenia których prowadził postępowanie. Z akt administracyjnych nie wynika czy doszło do przerwania bądź zawieszenia biegu przedawnienia.

Orzekanie w przedmiocie umorzenia zaległości w przypadku gdy zaległości te nie istnieją ponieważ uległy przedawnieniu, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga bowiem ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości - organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją - zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu - postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Kwestia przedawnienia, pomijając już zarzut skarżącej w tym zakresie, jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że sam organ w uzasadnieniu decyzji podał, iż sprawa przedawnienia należności za tożsamy okres była przedmiotem orzekania w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy abolicyjnej i doszło do odpisania przedawnionych należności. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 24 listopada 2014r. Nr [...], lecz z jej treści nie wynika, aby jakieś należności uległy przedawnieniu. Oznacza to tym samym, że organ powołuje okoliczności, które nie wynikają z materiałów zgromadzonych w sprawie. W takim przypadku organ powinien szczególnie wnikliwie wyjaśnić kwestię przedawnienia należności o umorzenie których wniosła skarżąca.

W tej sytuacji Sąd uznał, że przyjęcie przez organ a priori, bez stosownych ustaleń dowodowych, istnienia zaległości wykazanych w zaskarżonej decyzji naruszyło dodatkowo zarówno przepisy dotyczące postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.) jak i przepisy dotyczące należytego uzasadnienia faktycznego (art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Przechodząc do badania zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odnoszącymi się bezpośrednio do możliwości umorzenia należności, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 121 ze zm. – dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w stosunku do skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i nie została stwierdzona jego bezskuteczność. Nie zaistniały również inne okoliczności wskazane w tym przepisie. Oznacza to z kolei, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

W takiej sytuacji organ rozważył, czy zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wykonując delegację ustawową przewidzianą w art. 28 ust. 3b, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowo w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) okoliczności, których zaistnienie daje możliwość rozważenia, czy wniosek ubezpieczonego może zostać uwzględniony.

Wyżej wskazane przepisy dające podstawę do wydania decyzji umarzającej należności składkowe oparte są na instytucji uznania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Organ zaniechał przeprowadzenia czynności, które powinien podjąć z urzędu, a bez których materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie można uznać za wyczerpujący, a także za prawidłowo oceniony.

Zanim Sąd wskaże na uchybienia organu, przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakiej wysokości organ ustalił miesięczne dochody skarżącej. Na str. 3 decyzji organ podaje, jaki stan faktyczny został ustalony. W zakresie miesięcznych dochodów skarżącej organ podał, że źródłem dochodu skarżącej pozostaje świadczenie emerytalne w kwocie brutto 1.117,30 zł, netto 949,02 zł. Ze świadczenia tego dokonywane są potrącenia w postępowaniu egzekucyjnym w wysokości 279,40 zł. Ustalenia te zostały potwierdzone na str. 9 decyzji, gdzie organ stwierdził, iż przyjęto, że skarżąca utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wyżej podanej wysokości. Kilka zdań dalej organ stwierdził jednak, że nie jest możliwym, aby skarżąca, biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, jako osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu, którego nie jest właścicielem nie byłaby w stanie funkcjonować za kwotę 670 zł miesięcznie. Niemniej jednak organ poza takim ogólnikowym stwierdzeniem, nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska. Nie podjął przy tym żadnej inicjatywy dowodowej, w wyniku której mógłby dojść do powyższego wniosku, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście ma rację organ stwierdzając, że o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń.

Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy administracyjnej, po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie wzywał skarżącej, jak również jej pełnomocnika do złożenia wyjaśnień odnośnie rzeczywistych dochodów. Organ wysłał jedynie zawiadomienie o prawach strony w postępowaniu administracyjnym oraz zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Żadne z tych zawiadomień nie zawierało wezwania do złożenia wyjaśnień. W postępowaniu natomiast poprzedzającym wydanie decyzji w I instancji skarżąca otrzymała ogólne wezwanie do podania danych, bez konkretnego wezwania o podanie faktycznych dochodów w związku z wątpliwościami organu. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 19 stycznia 2015r. podał, że utrzymuje się ona jedynie z emerytury. Po otrzymaniu tego pisma, organ nie wzywał już o podanie jakichkolwiek danych. Oznacza to tym samym, że wbrew twierdzenia organu, zarówno skarżąca jak również jej pełnomocnik nie pozostawali bezczynni na wezwania organu, gdyż takiego konkretnego wezwania o którym pisze organ, brak w aktach sprawy.

Ponadto organ nie wyjaśnił, jak również nie wzywał skarżącej o podanie na jakiej podstawie zajmuje lokal w którym mieszka oraz jakie koszty ponosi w związku z jego zajmowaniem. Okoliczność ta była przy tym istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei w odpowiedzi na skargę znalazła się informacja, że skarżąca aktualnie przebywa w Stanach Zjednoczonych. Pomijając już kwestię, że informacja ta pojawiła się dopiero w odpowiedzi na skargę, brak jest na nią dowodów. Nie sposób stwierdzić, w jaki sposób i w związku z jakimi czynnościami organ pozyskał tę informację. Organ nie wskazał ponadto od kiedy skarżąca tam przebywa i jaki ma to mieć związek z wydaną decyzją, skoro okoliczność ta nie została w niej podniesiona.

Na zakończenie należy wskazać, że w przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego w pierwszej kolejności na stwierdzenie, czy doszło do przedawnienia składek o umorzenie których wystąpiła skarżąca. Ponadto organ nie zgromadził należycie materiału dowodowego pozwalającego ustalić rzeczywistą sytuację materialną skarżącej, jak również nienależycie uzasadnił decyzję w zakresie dochodów skarżącej. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności przeprowadzi wszechstronne postępowanie wyjasniające w kierunku ewentualnego przedawnienia należności składkowych skarżącej oraz należycie uzasadni wydaną decyzję w kontekście wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia zasad pozwalających na umorzenie należności składkowych

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę, ustaloną w oparciu o art. 205 § 1 p.p.s.a. złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (240 zł) o wysokości którego orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.