Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1538/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 188 i art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 366/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 366/16 oddalił skargę M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 61.176,77 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 59.866,77 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 17.450,77 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1.310,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4.591,77 zł.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji właściwie odzwierciedla obszar zatwierdzony, będący podstawą do redukcji płatności w ramach JPO i UPO, wynikający z wykonanej kontroli na miejscu. Wnioskodawca zadeklarował działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało w decyzji I instancji za nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 - dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1605/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej: u.s.w.b. lub ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), a także zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał jaką powierzchnię działek rolnych skarżącego uznał jako kwalifikującą się do płatności w ramach JPO oraz UPO (por. art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.b.), a także dlaczego nie dał w tym zakresie wiary stanowisku skarżącemu przedstawionemu we wniosku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dokumentacją pokontrolną dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C i F inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 50. Kod ten ma charakter informacyjny ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli. W związku z powyższym, proces wykluczania części powierzchni działki rolnej, które znajdują się poza zadeklarowanymi w położeniach działkami ewidencyjnymi (referencyjnymi) należy przeprowadzić manualnie za pomocą powierzchni udowodnionej, opierając wykluczenia i treść uzasadnienia na podstawie tabeli załączonej do wniosku w zakresie danej działki rolnej. Płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę danych i ustalono, że powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych wykraczają poza granice zadeklarowanych działek ewidencyjnych. W efekcie płatność została przyznana do powierzchni działek rolnych mieszczących się w granicach zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zatem określono powierzchnie uprawnione do płatności dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, F. Natomiast dla działki rolnej H/H1 inspektorzy terenowi ustalili, że dla działki tej nie można ustalić granic powierzchni użytkowanej rolniczo i zastosowano kod DR 25, tj. brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni. Wnioskodawca działkę rolną H/H1 zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...], gdzie w plonie głównym była uprawa prosa. Istotny jest fakt, że na działce ewidencyjnej nr [...] dwóch innych producentów deklarowało działki rolne, gdzie w plonie głównym była prowadzona również uprawa prosa. Z uwagi na powyższe, inspektorzy terenowi nie mogli ustalić granicy działki rolnej deklarowanej przez wnioskodawcę, bowiem na całej powierzchni była prowadzona uprawa prosa, co uniemożliwiło jednoznaczne ustalenie powierzchni uprawianej przez wnioskodawcę w wyniku pomiaru w terenie. Mając więc na uwadze wyniki kontroli, jak również deklarację oraz obrys działki rolnej, dokonany na materiale graficznym przez wnioskodawcę, organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności dla działki H/H1 wynosi 22,34 ha.

Mając na uwadze wytyczne wskazane w ww. wyroku z dnia 7 października 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że zarzuty i dowody wniesione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 18 września 2015 r. nie dotyczą rozpatrywanej sprawy, albowiem dotyczą innego roku składania wniosków – 2014. Natomiast decyzja nr [...] dotyczy innego producenta rolnego. Organ wskazał również, że w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich nie jest istotna opinia jednostki certyfikującej. Do płatności bezpośrednich kwalifikują się powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo. Ponadto, Jednostka certyfikująca nie wykonuje pomiarów powierzchni spełniającej warunki kwalifikowalności powierzchni, nie określa też spełniania norm i wymogów.

Odnosząc się do zarzutu, że powierzchnia stwierdzona na działce ewidencyjnej nr [...] jest różna w 2013 i 2014 r. organ wyjaśnił, że w 2013 r. i w 2014 r. zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, które określiły stan faktyczny na przedmiotowej działce w każdym roku. Organ wskazał, że to producent rolny deklaruje w każdym roku do płatności powierzchnie rzeczywiście wykorzystywane rolniczo, natomiast obowiązkiem agencji płatniczej jest weryfikacja w każdym roku, czy spełnione zostały warunki do otrzymania płatności. Organ wskazał także, że zgodnie z kontrolą na miejscu, jak również dokumentacją fotograficzną i szkicami wykonanymi podczas czynności kontrolnych, powierzchnia rzeczywiście użytkowana rolniczo dla działki rolnej F w 2013 r. wyniosła 3,04 ha i taka też powierzchnia została uznana do płatności.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Sąd I instancji oddalając skargę i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny winien wskazać powierzchnię rzeczywistą, spełniającą wymagania przepisów prawa. Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna być przez wnioskodawcę zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym, z wyłączeniem terenów niekwalifikujących się do objęcia płatnościami (takich jak tereny zadrzewione, zakrzaczone oraz zachwaszczone z roślinnością wieloletnią, hałdy ziem, zabudowania, drogi, rzeki, inne zbiorniki wodne). Organ ostatecznie prawidłowo ustalił obszar działek rolnych kwalifikujących się do dopłaty w 2013 r. i powołując się w zaskarżonej decyzji na właściwe przepisy prawa prawidłowo wyliczył wysokość płatności.

W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę danych i ustalono powierzchnię w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych, co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu decyzji, wykazując, że powierzchnie działek rolnych wykraczają poza granice zadeklarowanych działek ewidencyjnych. W efekcie, jak wyjaśnił organ, płatność została przyznana do powierzchni działek rolnych mieszczących się w granicach zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Odnośnie działki rolnej H/H1 zastosowano natomiast kod DR25 tj. brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej, ponieważ jest ona położona na znacznie większym obszarze od zadeklarowanej powierzchni.

Zdaniem WSA stwierdzone nieprawidłowości, które udokumentowano w raporcie czynności kontrolnych, jak również w dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas wizytacji w terenie, miały wpływ na wysokość przyznanej płatności na 2013 r. Sąd I instancji za niewiążące dla organów ARiMR uznał dokumenty w postaci opinii Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. Oddział w Pile dotyczącej tego, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Za decydujące w tym zakresie uznał wyniki bezpośredniej kontroli (na miejscu) rzeczywistego stanu prowadzonej produkcji rolnej, przeprowadzonej przez uprawnionych kontrolerów w danym gospodarstwie.

Ponadto WSA wskazał, że kontrole jednostek certyfikujących, co do zachowania norm i wymogów mogą mieć pewne znaczenie w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, szczególnie w sytuacjach, gdy w danej sprawie nie było kontroli na miejscu. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jednostki takie jak Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. w Warszawie, co do zasady certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają żadnych odrębnych uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności, ani do określenia sposobu ustalania tej płatności (szczególnie przy płatnościach bezpośrednich). Nie mogą też weryfikować prawidłowości wniosku złożonego przez producenta. Sporządzony przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. protokół kontroli nie może zatem stanowić dokumentu, na podstawie którego inny uprawniony organ nalicza płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek, jako uprawnionych do płatności obszarowych należy wyłącznie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z regulacjami ustawowymi.

Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie uznał, iż kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że przyznanie płatności na każdy odrębny rok dotyczy zawsze stanu faktycznego związanego z rozmiarem i powierzchnią upraw rolniczych istniejących w danym gospodarstwie w określonym roku kalendarzowym. Rzeczywista powierzchnia działek, na których jest prowadzona działalność rolnicza może być zatem różna w danych latach, wobec czego wyniki kontroli powierzchni rolnej kwalifikowanej do otrzymania płatności mogą być odmienne w poszczególnych latach.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie decyzji obu instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a,), poprzez nie przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że w toku postępowania przed organami ARiMR doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 7 i 8 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 1 u.s.w.b. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek należących do skarżącego jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych dziatek oraz że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych, do których przysługiwały zawnioskowane płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009;

2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 188, a także z art. 183 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek należących do skarżącego jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych, do których przysługiwały zawnioskówane płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.), poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego pomimo, że postępowanie to było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

4/ naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie pomniejszenia kwoty płatności z uwagi na rzekomą różnicę w deklarowanej przez skarżącego do udzielenia pomocy powierzchni działek i powierzchni stwierdzonej podczas kontroli przeprowadzonej przez Regionalne: Biuro Kontroli na Miejscu w P., pomimo, iż w rzeczywistości różnica taka me wystąpiła oraz z uwagi na rzekome zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek pomimo, że całość działek zadeklarowanych do przyznania płatności była uprawiana w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu, iż gospodarstwo było uprawiane metodami ekologicznymi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przechodząc do postawionych zarzutów powiedzieć należy, że skarżący kasacyjnie postawił w złożonym środku zaskarżenia zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów procesowych, a mianowicie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że powierzchnia deklarowanych do płatności działek jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz, że na części tych działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych do płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009, stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony.

W tej podstawie kasacyjnej podważa się bowiem dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne co do tego, że powierzchnia deklarowanych do płatności działek jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz, że na części tych działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej stawiając przy tym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych stosuje się k.p.a., chyba, że ustawa ta stanowi inaczej oraz art. 7 i 8 k.p.a.

Zauważyć w zakresie tego zarzutu przede wszystkim należy, że nie powiązano tych przepisów z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogłyby być naruszone przez Sąd I instancji, gdyż to te przepisy - p.p.s.a., stosuje WSA rozpoznając złożoną doń skargę. Natomiast przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego są ocenianie przez Sąd I instancji przy zastosowaniu procedury sądowoadministracyjnej.

Niemniej jednak podnieść należy, że art. 7 k.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jest on wyłączony ze względu na treść art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.s.w.b. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 u.s.w.b. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 u.s.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach jednoznacznie wskazuje obowiązki organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Odnoszą się one przede wszystkim do postępowania wyjaśniającego i stanowią ograniczenie zasad kodeksowych zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tych postępowaniach organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale to nie na nim ciąży obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Efektem takiego uregulowania jest wyłącznie art. 7 i art. 77 k.p.a. w sprawach o płatności (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn.. akt II GSK 1077/11, LEX nr 1387049). Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11, LEX nr 1291799).

W konsekwencji powyższego powołany w zarzucie kasacyjnym art. 7 k.p.a. nie mógł być w sprawie naruszony.

Także art. 8 k.p.a. stanowiący o zasadzie zaufania do organów administracji nie służy do podważania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, zatem zarzut jego naruszenia również jest niezasadny.

W konsekwencji nie doszło także do naruszenia przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009, gdyż w przypadku niepodważania stanu faktycznego należy uznać go za wiążący podczas oceny naruszenia przepisów prawa materialnego – zasadnie zatem przepis ten został zastosowany w zakresie pomniejszenia płatności.

W zakresie zarzutu drugiego skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 188 i art. 183 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia komisji (KE) nr 1122/2009 wskazać należy, że nie jest on zasadny.

Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu podnieść trzeba, że art. 188 i art. 183 § 1 p.p.s.a. dotyczą procedowania przed Sądem kasacyjnym, nie mogły być zatem przepisy te naruszone przez Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję wydaną w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji i nie można w oparciu o ten przepis podważać ustaleń faktycznych.

W myśl bowiem art. art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Uwzględniwszy powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważać ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu I instancji, należało uznać za chybiony i niemogący skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W konsekwencji niepodważenia ustaleń faktycznych powtórzyć jeszcze raz należy, że nie mogło także dojść do naruszenia art. 58 rozporządzenia Komisji (KE) nr 1122/2009. Pomniejszenie było bowiem w tych niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy usprawiedliwione.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji wskazanych dowodów wskazać należy, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego.

Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. I OSK 814/1, CBOSA).

Zatem przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tymczasem zawnioskowane przez skarżącego w piśmie procesowym wnioski o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych dokumentów na okoliczność, że wszystkie działki należące do skarżącego, które były przedmiotem wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, że wykonane przez pracowników ARiMR pomiary działek metodą GPS nie były prawidłowe i nie odzwierciedlają rzeczywistej powierzchni upraw zgłoszonej do płatności zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych, a nie wyjaśnienia wątpliwości. Część dowodów znana była zresztą organowi i do nich się odniósł w decyzji. Zasadnie zatem Sąd I instancji ich nie przeprowadził.

Za niezasadny należało zatem uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie już wcześniej wskazanego art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia komisji (KE) nr 1122/2009, powtórzyć po raz kolejny należy, że przepis ten nie został naruszony. Pomniejszenie było bowiem w tych niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy usprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).