Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1502/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 365 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 maja 2018 r. nr DIiO-420/513/2017 w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 24 maja 2018 r., nr DIiO-420/513/2017, w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.; dalej: p.o.ś.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Podzielił stanowisko GIOŚ, że organ administracji nie ma żadnej swobody przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji, zaś jedyną przesłanką podlegającą badaniu jest fakt, czy dany podmiot posiada wymagane pozwolenie zintegrowanie, czy też nie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że Spółka nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego, pomimo prowadzonego w tym przedmiocie postępowania z wniosku złożonego 22 grudnia 2014 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek), decyzją z 22 czerwca 2018 r., a więc już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydał pozwolenie zintegrowane, jednak w wyniku rozpoznania złożonych odwołań, Minister Środowiska, decyzją z 7 listopada 2018 r., uchylił decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Obecnie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego zostało zawieszone. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie dysponowała więc decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego i decyzja ostateczna w tym przedmiocie nie została podjęta do dnia wydania wyroku.

Sąd stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom Spółki w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), albowiem prowadzone przed Marszałkiem postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Obydwa postępowania prowadzone są od siebie niezależnie.

Sąd zauważył też, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności dotyczące przyczyn nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego w terminie oraz spełnianie przez instalację wszystkich niezbędnych standardów. Kwestie dotyczące konsekwencji wykonania decyzji w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji nie mogą mieć również wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości uzależnienia wydania tej decyzji od grożących podmiotowi strat materialnych o znacznych rozmiarach, zagrożeń ekologicznych i epidemiologicznych w związku z brakiem możliwości przetwarzania odpadów z terenów województwa oraz koniecznością dokonywania zwolnień pracowników.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 365 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię (i w konsekwencji wadliwe zastosowanie) przez uznanie, że zastosowanie tego przepisu wymaga jedynie ustalenia, czy strona posiada wymagane pozwolenie zintegrowane, czy też nie, podczas gdy, wykładnia tego przepisu nie powinna zatrzymywać się na kwestii gramatycznej, lecz dla oceny spełnienia przesłanek określonych tym przepisem powinno stosować się wykładnię celowościową i systemową;

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne jego zastosowanie, będące konsekwencją uznania, że organ nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawieszając postępowania administracyjnego, pomimo istnienia do tego podstaw.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka (...) całości i rozpoznanie sprawy" albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną Spółka stwierdziła, że nie jest możliwe, aby zamysłem ustawodawcy było opieranie się na dosłownym brzmieniu art. 365 ust 1 p.o.ś. - bez względu na zagrożenie związane z wstrzymaniem użytkowania instalacji, stanowiącym źródło potencjalnej katastrofy ekologicznej i epidemiologicznej. Przeczyłoby to celowi ustawy, którym jest ochrona przed tymi katastrofami. Spółka zauważyła również, że art. 365 ust 1 p.o.ś. znajduje się w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", a pojęcie "odpowiedzialność" wiąże się z odpowiedzialnością za własne działania czy zaniechania. Wyraziła zatem wątpliwość, czy ustawodawca ujął w tym zakresie odpowiedzialność podmiotu za przedłużające się postępowania administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, a więc za działania cudze. W jej ocenie, nie powinna ponosić negatywnych skutków przedłużających się terminów w wydawaniu pozwolenia. Spółka podniosła również, że Sąd I instancji nie odniósł się do wyroku NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2972/17, wydanego w analogicznym do sytuacji Spółki stanie faktycznym sprawy oraz przywołanego w nim wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 341/06. Powołała się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym - jak wskazała - wyrażone zostało podobne stanowisko (wyroki WSA w Warszawie z 12 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3288/18, i z 17 sierpnia 2017 r., IV SA/Wa 2431/16; wyrok WSA w Poznaniu z 13 września 2012 r., IV SA/Po 277/12; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2428/12, a także uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11) oraz pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym jeśli prowadzone jest postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a nie występują zagrożenia dla środowiska w znacznych rozmiarach, to brak jest racjonalnych przesłanek przemawiających przeciwko zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, Spółka stwierdziła, że w jej ocenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją istniało zagadnienie wstępne, obligujące organy do zawieszenia prowadzonego postępowania, bowiem rozpoznanie niniejszej sprawy zależy od wyniku toczącego się przed Marszałkiem postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Zauważyła, że w momencie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dopełniła wszelkich, wymaganych prawem formalności, aby uzyskać pozwolenie zintegrowane. Od 2014 r. otrzymała w sumie dwie decyzje - pozwolenia zintegrowane, które były następnie uchylane. Jako podstawę uchylenia drugiej decyzji wskazano zmianę przepisów w zakresie wymagań co do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i obecnie postępowanie jest w toku. Instalacja w ciągu ostatnich lat była zaś wielokrotnie kontrolowana przez inspektora ochrony środowiska, który nie stwierdził, aby jej eksploatacja zagrażała środowisku. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja orzekająca o wstrzymaniu użytkowania instalacji, jako wydane pomimo istnienia podstawy do obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zostać uchylone jako obarczone wadliwością istniejącą w momencie ich wydania. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego pozwoli stwierdzić, czy istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania art. 365 p.o.ś. Spółka wskazała, że takie stanowisko zostało też zaprezentowane w powołanym wcześniej orzecznictwie i doktrynie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, GIOŚ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwie NSA, stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć bowiem rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, zaś rozstrzygnięcie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego ma wpływ jedynie na wynik postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji - czy będzie pozytywny, czy negatywny. Nie stanowi zaś bezwzględnej przeszkody uniemożliwiającej jej rozstrzygnięcie. GIOŚ stwierdził ponadto, że organ administracji nie ma żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji na postawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Jest zobowiązany do wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego i nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji z uwagi na skutki, jakie ta może wywołać, bądź brak winy prowadzącego instalację.

W piśmie z 7 listopada 2022 r., Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazała, że dotychczas nie dysponowała pozwoleniem zintegrowanym bez swojej winy, lecz decyzją z 19 maja 2022 r., załączoną do pisma, Marszałek udzielił jej pozwolenia zintegrowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 365 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonego przepisu jasno wynika, że wstrzymanie użytkowania instalacji następuje obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Sąd I instancji słusznie przyjął tym samym, że organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji na tej podstawie prawnej, a jedyną przesłanką podlegającą badaniu w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji jest, czy dany podmiot posiada wymagane pozwolenie zintegrowanie, czy też nie. Dodać jednocześnie należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne przywołane przez Spółkę w skardze kasacyjnej, lecz nie znajduje uzasadnienia prawnego dla nałożenia na organy administracji obowiązku badania w toku tego postępowania przyczyn braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego i oceny skutków wstrzymania użytkowania instalacji oraz uzależnienia rozstrzygnięcia od wyników tego badania. Wstrzymanie ruchu instalacji nie zostało uzależnione bowiem przez ustawodawcę od winy podmiotu eksploatującego tę instalację w zakresie braku legitymowania się wymaganym pozwoleniem zintegrowanym i występowania zagrożenia dla środowiska. W świetle jasno brzmiącego przepisu jedyną okolicznością, jaką powinny ustalić organy administracji, jest posiadanie wymaganego ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. W warunkach niniejszej sprawy bezsporne jest natomiast to, że Spółka na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji nie legitymowała się takim pozwoleniem. W konsekwencji podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 365 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Nieusprawiedliwiona jest również podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji słusznie stwierdził bowiem, że wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji, a w konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z tego przepisu, warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, co oznacza, że od rozstrzygnięcia tego zagadnienia powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi bowiem tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1116/21, CBOIS, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Dla stwierdzenia istnienia zagadnienia wstępnego nie wystarczy zatem istnienie jakiejkolwiek zależności pomiędzy rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, lecz tylko takiej, która warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd. W warunkach niniejszej sprawy brak było tego rodzaju zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, a postępowaniem w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Wynik tego pierwszego ma wprawdzie wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego w toku tego drugiego, lecz nie warunkuje rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I Instancji słusznie uznał tym samym, że obydwa te postępowania mogą być prowadzone niezależnie od siebie. Co więcej, dla podjęcia decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie musi w ogóle się toczyć. Jak wskazano bowiem wyżej przesłanką wstrzymania użytkowania instalacji na tej podstawie jest stwierdzenie braku posiadania wymaganego pozwolenia zintegrowanego niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w warunkach niniejszej sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).