Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1125/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85
journal: Dz.U. 1996 nr 61 poz 283
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1894/07 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2007r. nr (...) w przedmiocie przydziału kwatery stałej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1894/07 oddalił skargę m. st. Warszawy na decyzję nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie przydziału kwatery stałej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie-[...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 35, poz. 304) przydzielił E. G. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że E. G. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej od 1993 r., a w służbie stałej od [...] października 1995 r. W dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w celu poprawy warunków mieszkaniowych. Przydzielony lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie spełnia normy dotyczące powierzchni przysługujące funkcjonariuszowi i w zdecydowany sposób poprawi sytuację mieszkaniową funkcjonariusza oraz wpłynie na zwiększenie jego dyspozycyjności.

Od powyższej decyzji odwołało się m. st. Warszawa podnosząc, że zgodnie z decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1995 r. lokal jest własnością miasta. Decyzja o jego przydziale funkcjonariuszowi Służby Więziennej rażąco narusza art. 87 ustawy o Służbie Więziennej, art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przedmiotem decyzji o przydziale może być tylko lokal mieszkalny, który pozostaje w faktycznym władaniu organu wydającego decyzję. Z art. 87 ustawy o Służbie Więziennej wynika zaś, że warunkiem przydzielenia lokalu mieszkalnego jest konieczność jego wcześniejszego "uzyskania", a to oznacza zawarcie umowy, na podstawie której dysponowanie i korzystanie z nieruchomości jest przenoszone przez właściciela na inny podmiot. Przydzielony przez Dyrektora Aresztu Śledczego lokal nie pozostaje w jego władaniu, ponieważ umowa najmu przedmiotowego lokalu z poprzednim lokatorem – A. Z. została zawarta w dniu [...] stycznia 1961 r. przez Administrację Domów Mieszkalnych Warszawa-[...].

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję o przydziale lokalu z [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie znajduje się w budynku wybudowanym ze środków więziennictwa w latach pięćdziesiątych z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej pełniących służbę w Areszcie Śledczym w Warszawie-[...]. W dniu [...] grudnia 1958 r. budynek został przekazany przez więziennictwo protokołem zdawczo-odbiorczym w zarząd i administrację Dzielnicowemu Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej Warszawa-[...]. Administrator po przejęciu budynku pozostawił Służbie Więziennej prawo dysponowania znajdującymi się w budynku lokalami. Okoliczność tę potwierdza dokonany w dniu [...] maja 1959 r. przydział tego lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej A. Z. przez Naczelnika Centralnego Więzienia Warszawa [...], którego Areszt Śledczy w Warszawie-[...] jest prawnym następcą. Po śmierci A. Z. lokal zajmował bez tytułu prawnego syn Z. Z. Z uwagi na postępującą dewastację lokalu Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. skierował do Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie-[...], jako dysponenta lokalu, wniosek o podjęcie działań zmierzających do ochrony mienia będącego w dyspozycji Aresztu. Postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia lokalu zostało wszczęte w dniu [...] marca 2007 r., jednak w związku ze śmiercią Z. Z. stało się bezprzedmiotowe. Na przeszkodzie dysponowaniu lokalami w przedmiotowym budynku nie stoi komunalizacja dokonana na rzecz Dzielnicy Gminy Warszawa-[...]. Jednostki samorządowe, podobnie jak poprzednio Skarb Państwa, w pełni uznawały dyspozycję Aresztu nad lokalami, o czym świadczą kolejne decyzje przydzielające zwalniane lokale funkcjonariuszom Służby Więziennej.

Na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. m. st. Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że m.st. Warszawa nabyło prawo własności przedmiotowego budynku z mocy ustawy i zostało to potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. Wskazano, że pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej nie zostało zawarte żadne porozumienie lub umowa dotycząca tego składnika majątku miasta, ani też nie została wydana żadna decyzja administracyjna wywłaszczająca lub ograniczająca prawa właściciela. Ponadto wskazano, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami błędnie ustalono, iż zmarłe osoby poprzednio zamieszkujące lokal uzyskały decyzje o jego przydziale z jednostek Służby Więziennej. Pomiędzy pracownikiem a jednostką zarządzającą lokalami komunalnymi była zawarta umowa najmu, a ponadto lokal ten nie został zwolniony przez byłego funkcjonariusza, ponieważ po jego śmierci mieszkanie zajmował jego syn bez tytułu prawnego. Organy wydające decyzję w sprawie przydziału błędnie zinterpretowały art. 87 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem przepis ten pozwala rozporządzać tylko lokalem pozostającym w faktycznym władaniu. Przedmiotowy zaś lokal nie spełnia żadnego z kryteriów wymienionych w tym przepisie. Został wprawdzie wybudowany ze środków więziennictwa, jednakże nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej, albowiem jako nieruchomość zbędna został w dniu [...] grudnia 1958 r. przekazany Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej, a następnie na podstawie umowy został wynajęty. Miasto pobierało pożytki, administrowało i zarządzało lokalami w sposób samodzielny i ograniczony tylko prawami najemcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1894/07 skargę m. st. Warszawy podkreślił, że zgodnie z art. 85 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, natomiast stosownie do art. 87 ustawy o Służbie Więziennej na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Bezsporny jest fakt, że budynek nr [...] przy ul. [...] w Warszawie został wybudowany ze środków Służby Więziennej z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a następnie przekazany w zarząd i administrację ówczesnemu Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej Warszawa-[...], który po jego przejęciu pozostawił Służbie Więziennej prawo dysponowania lokalami znajdującymi się w tym budynku. Przydział na przedmiotowy lokal otrzymał na mocy decyzji Naczelnika Centralnego Więzienia Warszawa [...] z dnia [...] maja 1959 r. funkcjonariusz służby więziennej A. Z., który lokal zajmował do swojej śmierci w dniu [...] stycznia 2006 r. Poza sporem pozostaje również, że na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1995 r. budynek nr [...] przy ul. [...] przeszedł na własność Dzielnicy Gminy Warszawa-[...]. Jednak fakt nabycia własności tego budynku przez jednostkę samorządu terytorialnego nie pozbawił uprawnień jednostki organizacyjnej Służby Więziennej do dysponowania znajdującymi się w nim lokalami mieszkalnymi w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dotychczas uznawał on prawo Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie-[...] do dysponowania przedmiotowym lokalem, o czym świadczy treść korespondencji dotycząca opróżnienia tego lokalu przez Z. Z. zajmującego go bez tytułu prawnego po śmierci ojca A. Z.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę kasacyjną podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

* art. 87 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że zakres kompetencji organu administracyjnego ustalony w tym przepisie obejmuje również lokale mieszkalne stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, co do których jednostki organizacyjne Służby Więziennej nie uzyskały od właściwych organów prawa dysponowania nimi,

* art. 336 k.c. oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2803 ze zm.) poprzez pominięcie przepisów określających tytuły prawne posiadania (dysponowania) cudzej własności przez wszystkie podmioty prawa powszechnego,

* art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) poprzez pominięcie obowiązku uzyskania tytułu prawnego właściciela działającego na podstawie przepisów prawa powszechnego,

* art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ustalenie, że czynności prawne dokonane zgodnie z przywołanymi przepisami nie miały znaczenia dla uprawnień jednostek organizacyjnych Służby Więziennej do dysponowania lokalami mieszkalnymi, pomimo ich wcześniejszego przekazania w zarząd terenowemu organowi administracji państwowej,

* art. 8 ust. 1, 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez faktyczne nałożenie na skarżące Miasto obowiązku realizacji zadań z zakresu administracji rządowej poza przepisami ustaw, bez skutecznie zawartego porozumienia określającego szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków przeznaczonych na realizację tych zadań, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad państwa prawnego ustalonych w art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 165 ust. 1 oraz art. 166 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw jednostki samorządu terytorialnego do decydowania o przeznaczeniu jego składników majątkowych przeznaczonych do realizacji zadań własnych m. st. Warszawy i nakładanie na tę jednostkę obowiązku realizacji innych zadań publicznych w sposób sprzeczny z zasadami ustalonymi w Konstytucji i przywołanych ustawach;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

- art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez przeprowadzenie sądowej kontroli nie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a jedynie przy zastosowaniu kryteriów słusznościowych w zakresie domniemania istnienia oświadczeń woli organów jednostki samorządu terytorialnego, a w pozostałym zakresie braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu orzeczenia analizy skargi pod tym kątem,

- art. 32 i 33 P.p.s.a. poprzez pominięcie wezwania do udziału w postępowaniu przed sądem funkcjonariusza będącego stroną postępowania administracyjnego oraz nieprzeprowadzenia badania, czy m.st. Warszawa jest uprawnione do wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ Miasto nie jest adresatem zaskarżonej decyzji i nie brało udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia logicznego i konsekwentnego wywodu, celem ustalenia czy m. st. Warszawa jest stroną postępowania administracyjnego, w którym dysponuje się przedmiotem będącym jego własnością, zatem czy w postępowaniu przed Dyrektorem Aresztu Śledczego (w toku postępowania w I instancji) nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu,

* art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez organy w postępowaniu administracyjnym w I i II instancji, które w orzeczeniach nie uwzględniły stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania ani stanu faktycznego, bowiem organ nie tylko nie miał tytułu prawnego do lokalu przyznanego funkcjonariuszowi ale również nie posiadał go w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ani nie dysponował nim w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej, co powodowało że orzeczenie organów administracji publicznej nie było w chwili orzekania i nie może obecnie być wykonane przez zobowiązany organ, a jednocześnie ani organ, ani uprawniony funkcjonariusz nie może na podstawie tych decyzji, wszcząć skutecznej egzekucji przeciwko Miastu (przez co spełnione zostały przesłanki opisane w art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego m. st. Warszawy wskazał, że Sąd I instancji przyjął wadliwą interpretację art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i błędnie zastosował go do stanu faktycznego, który nie odpowiada zawartej w nim hipotezie. Wynika to z wybiórczego zaakceptowania tylko niektórych dowodów przedstawionych w sprawie oraz domniemania woli jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawa do dysponowania lokalem przez jednostki organizacyjne Służby Więziennej. Za dokument potwierdzający istnienie tego prawa Sąd uznał przydział lokalu dokonany w dniu [...] maja 1959 r. nie uwzględniając faktu przekazania zbędnego lokalu przez Służbę Więzienną do Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej oraz umowy najmu zawartej w dniu [...] stycznia 1961 r. z osobą zakwaterowaną w tym lokalu. Tymczasem z chwilą zawarcia umowy najmu nastąpiła utrata faktycznego posiadania i związanego z tym prawa dysponowania tym lokalem przez Służbę Więzienną.

Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji powtarza za organem błędną interpretację przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zakładając, że jest to norma prawna szczególna w stosunku do przepisu ogólnego, jakim jest art. 140 k.c. Nie uwzględniono, iż przepisy art. 64 ust. 3 oraz art. 166 ust. 2 Konstytucji nie pozwalają na ograniczenie prawa własności jednostek samorządu terytorialnego ani na zlecanie w drodze decyzji administracyjnej obowiązku wykonywania zadań publicznych, w tym zadania dostarczania lokali służbowych funkcjonariuszom służb więziennych, bez określenia sposobu wykonywania zadań zleconych, ustalenia sposobu przekazywania środków na ich realizację oraz zakresu ograniczenia prawa własności. W ocenie skarżącego, zadysponowanie lokalem przez organ Służby Więziennej narusza istotę prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "fakt przekazania na własność tego budynku jednostce samorządu terytorialnego, nie pozbawił uprawnień jednostki organizacyjnej Służby Więziennej do dysponowania lokalami mieszkalnymi znajdującymi się w tym budynku, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy" jednocześnie nie powołuje żadnego przepisu prawa, który takie uprawnienie przyznaje Służbie Więziennej. Podważa to znaczenie prawne uwłaszczenia dokonanego na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wydzielenie z mienia ogólnonarodowego mienia komunalnego nastąpiło w celu realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego; w przypadku mieszkań – w celu przyjęcia ich do gminnego zasobu lokalowego. Przeznaczenie lokalu na realizację zadań organu administracji rządowej wymaga uchwały rady miasta określającej zasady udostępniania lokali zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji przyjął skargę do rozpatrzenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. mimo że w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżący nie jest stroną decyzji objętej postępowaniem sądowoadministracyjnym. Jednocześnie funkcjonariusz, który nabył prawo na mocy zaskarżonych decyzji i nie wnosił skargi do WSA powinien, zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a, brać udział w postępowaniu przed Sądem na prawach strony. To naruszenie przepisów formalnych nie narusza wprawdzie praw skarżącego Miasta, mogło jednak mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem nie zostały przedstawione stanowiska i dowody mające znaczenie dla strony, która nabyła wadliwe prawo bez możliwości jego skutecznego zaspokojenia. Uszło uwadze Sądu I instancji, że m. st. Warszawa nie brało udziału w postępowaniu, zachodzi zatem przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, którą WSA powinien uwzględnić zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Na etapie skargi do WSA skarżące m. st. Warszawa podnosiło wadę decyzji polegającą na braku możliwości jej wykonania. Ten brak w ocenie skarżącego ma charakter trwały, bowiem nie jest możliwa egzekucja z powodu braku tytułu egzekucyjnego skierowanego do właściciela ujawnionego w księdze wieczystej i faktycznie władającego nieruchomością. Powództwo Służby Więziennej o wydanie lokalu zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o sygn. akt [...]. Od tego wyroku została wniesiona apelacja, która jeszcze nie została rozpatrzona. W uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy stwierdził, że "interpretacja powołanego przepisu (art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej) (...) doprowadziłaby do sytuacji, w której stan prawny nieruchomości byłby niepewny i trudny do ustalenia, a zakres praw i obowiązków poszczególnych stron nie byłby jasno określony". Wskazuje to na brak możliwości przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego decyzji o przydziale także w oparciu o ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Decyzja nie była zatem wykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zatem zachodzą przesłanki uznania jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, co powinien uwzględnić Sąd orzekający zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W ocenie skarżącego m. st. Warszawy, błędna interpretacja użytego przez ustawodawcę w art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wyrażenia "będące w dyspozycji" prowadzi do błędu subsumcji, poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie tego przepisu. Ustawa nie definiuje użytego wyrażenia "będące w dyspozycji", definicja tego wyrażenia nie występuje również w Kodeksie cywilnym. Poszukując znaczeń tego wyrażenia, doprecyzowanie tego pojęcia autor skargi kasacyjnej odnalazł w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1976 r. sygn. akt IV CR 70/76 (publ. OSNC 1977/8/137) W wyroku tym Sąd postawił następującą tezę: "Użyte w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 1968 r. w sprawie obowiązkowych ubezpieczeń komunikacyjnych (...) określenia "w posiadaniu lub w dyspozycji" pojęciowo odpowiadają definicji posiadania zawartej w art. 336 k.c. W obu bowiem sytuacjach wspólne jest to, że mający pojazd w posiadaniu lub w dyspozycji wykonuje władztwo nad pojazdem we własnym imieniu, i to w takich granicach jak właściciel (posiadanie samoistne) albo jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca, lub mający inne prawo (posiadanie zależne).". Teza ta, dostosowana do niniejszej sprawy oznaczać będzie, że możliwość dyspozycji lokalem winna wynikać ze sprawowania władztwa przez jednostkę Służby Więziennej albo jak właściciel (posiadanie samoistne) albo jak użytkownik, zastawnik, najemca dzierżawca, lub mający inne prawo w przypadku posiadania zależnego od właściciela innego niż Skarb Państwa, z tym że katalog ten – w ocenie pełnomocnika organu – należałoby poszerzyć w stosunku do własności Skarbu Państwa pozostającego w trwałym zarządzie lub stanowiącym wyposażenie danego statio fisci. Autor skargi kasacyjnej powołał się także na treść uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. III RN 153/00 (OSNP 2002/8/175), w którym doprecyzowując zwrot normatywny "gmina właściwa" użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych wskazano, iż "uwłaszczenie" tworzonych jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego na mieniu ogólnonarodowym (państwowym) dotyczyło mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy pozostawało w dyspozycji (zarządzie) poprzedzających je "rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Jeżeli zatem wydane na podstawie art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ostateczna decyzja Wojewody ustaliła, że nieruchomość położona przy ul. [...] jest w dyspozycji organów, których obowiązki przejęła jednostka samorządu terytorialnego to orzeczenie Sądu nie może tym ustaleniom zaprzeczać. Decyzja Wojewody tworzy stan faktyczny i prawny, który winien być uwzględniany zarówno przez Sąd orzekający jak i przez organy administracji. W tej sytuacji jedyną możliwą do przyjęcia, logiczną i spójną z całym systemem prawa obowiązującego od roku 1990 interpretacją zwrotu "pozostające w dyspozycji" jest przyjęcie, że granice zastosowania art. 87 ust. 1 przez organ przydzielający funkcjonariuszowi lokal służbowy wyznacza faktyczne posiadanie określone przepisem art. 336 k.c. Taka interpretacja nie narusza interesów ani praw osób trzecich, które z racji wewnętrznego charakteru postępowania administracyjnego (wewnątrz struktury pragmatyki służbowej) nie mogą być stroną postępowania, gdyż organ nie jest uprawniony do orzekania w drodze decyzji o prawach i obowiązków podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną Służby Więziennej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów zgłoszonych w ramach podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten ostatni zarzut, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji poprzez kierowanie się nie kryterium legalności, lecz względami słuszności, wskutek czego doszło do naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, bowiem przeczy mu wprost treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wynika z niego jasno, iż tezę o uprawnieniu właściwego organu Służby Więziennej do zadysponowania lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na rzecz funkcjonariusza tej Służby, Sąd wywiódł z brzmienia przepisów art. 85 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że - jak twierdzi skarga kasacyjna - kryterium sądowej kontroli stanowiły względy pozaprawne.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 32 i 33 P.p.s.a., a związku z tym także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., które - zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - polegać ma na prowadzeniu postępowania przez Sąd i instancji bez ustalenia (czy też przy wadliwym ustaleniu) jego zakresu podmiotowego. Przede wszystkim nie znajduje oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy (vide: protokół z rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 marca 2008 r.) twierdzenie, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie brał udziału funkcjonariusz, którego dotyczy decyzja o przydziale lokalu. Na brak znajomości akt sprawy wskazuje także twierdzenie pełnomocnika, że m. st. Warszawa nie jest adresatem zaskarżonej decyzji. Z rozdzielnika adresatów tej decyzji wynika, że skierowana ona została do Urzędu m. st. Warszawy, do E. G. oraz do Dyrektora Aresztu Śledczego w Warszawie-[...]. W tym stanie rzeczy wątpliwości autora skargi kasacyjnej co do legitymacji m. st. Warszawy do wniesienia skargi na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2007 r. pozbawione są podstaw. Jak wynika z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W uzasadnieniu uchwały Składu 7 Sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało w art. 50 § 1 P.p.s.a. z posiadaniem interesu prawnego, jednak o ile w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być oparty na przepisie prawa procesowego lub ustrojowego. Skoro zatem m. st. Warszawa było stroną postępowania w przedmiocie przydziału lokalu, o czym przesądza już sam fakt doręczenia decyzji o przydziale, to nie ma wątpliwości, że przysługiwało mu prawo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, z którego to prawa skutecznie zresztą skorzystało. Nie budzi żadnych wątpliwości także posiadanie przez m. st. Warszawę przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wobec niekwestionowanego faktu nabycia własności nieruchomości przy ul. [...] w

Warszawie w drodze komunalizacji. Z tego też powodu - wbrew zarzutowi pełnomocnika - nie było potrzeby dokonywania przez Sądu szczegółowego wywodu w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poza tym kwestionowanie treści uzasadnienia wyroku jest nieuprawnione wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 kpa, które - zdaniem pełnomocnika - polegało na nieuwzględnieniu faktu, że organ orzekając o przydziale lokalu nie miał tytułu prawnego do lokalu przyznanego funkcjonariuszowi, jak również tego, że decyzja o przydziale nie była w chwili jej wydania i nie może obecnie być wykonana w drodze egzekucji przeciwko m. st. Warszawie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. określa jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest wynikiem dokonanej przez ten sąd oceny, że decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do naruszenia omawianego przepisu mogłoby więc dojść, gdyby Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż w trakcie rozpoznawania sprawy dostrzegł kwalifikowaną wadę skutkującą nieważnością tej decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił bowiem skargę m. st. Warszawy nie dopatrując się wad zaskarżonej decyzji. Odmienne w tej kwestii przekonanie skarżącego nie ma znaczenia dla oceny, czy doszło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 87 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, na skutek przyjęcia, że przepis ten daje podstawę organowi Służby Więziennej do zadysponowania lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie na rzecz funkcjonariusza tej Służby.

Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 87 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej jest prawidłowe, za czym przemawiają zarówno dyrektywy wykładni gramatycznej (językowej) jak i wykładni systemowej. W art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca postanowił, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Należy zauważyć, że analogiczne rozwiązania, gwarantujące prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, ustawodawca zawarł w uregulowaniach dotyczących innych służb mundurowych, np. żołnierzy zawodowych w służbie stałej, Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Wynika to stąd, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest ściśle związane ze stosunkiem służby stanowiąc jedną z gwarancji dyspozycyjności funkcjonariusza, która jest zasadniczą i niezbędną cechą każdego stosunku służbowego.

O tym, jakie lokale wchodzą w skład zasobu lokalowego, z którego zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej, stanowi przepis art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stwierdzając, iż na mieszkania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej przeznaczone są lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej, osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych. Z powyższej treści wynikają dwie niezależne od siebie przesłanki przeznaczenia lokalu na potrzeby funkcjonariusza Służby Więziennej: pierwsza związana ze sposobem uzyskania lokalu (w wyniku działalności inwestycyjnej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej albo od innego podmiotu), druga wynikająca z faktu zwolnienia lokalu przyznanego uprzednio przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Przepis art. 87 ust. 1 nie wiąże możliwości zadysponowania lokalem przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej z tytułem prawnym czy to o charakterze cywilnoprawnym czy administracyjnym, ani też z możliwością władania lokalem jako posiadacz.

Jest poza sporem, że lokal, którego przydział przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej zakwestionowało m. st. Warszawa, jest położony w budynku wybudowanym w latach pięćdziesiątych na potrzeby funkcjonariuszy Służby Więziennej ze środków wydatkowanych przez Centralne Więzienie Warszawa II jako inwestora. To pierwsza (i wystarczająca) przesłanka przesądzająca w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu przedmiotowego lokalu na mieszkanie dla funkcjonariusza Służby Więziennej. Druga wynika z również bezspornego faktu, że decyzją Naczelnika Centralnego Więzienia Warszawa [...] z dnia [...] maja 1959 r. przedmiotowy lokal został przydzielony funkcjonariuszowi Służby Więziennej A. Z., który zmarł, wskutek czego nastąpiło zwolnienie lokalu.

Powyższe wskazuje na to, że organy orzekające w sprawie przydziału były uprawnione do zadysponowania przedmiotowym lokalem na rzecz funkcjonariusza Służby Więziennej. Na taki stan rzeczy nie mogło mieć wpływu ani przekazanie budynku w 1958 roku w administrację Dzielnicowemu Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej Warszawa-[...], ani późniejsza komunalizacja nieruchomości przy ul. [...] na rzecz ówczesnej Dzielnicy-Gminy Warszawa [...] potwierdzona decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1995 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w drodze komunalizacji gminy przejęły zarówno prawa jak i obowiązki Skarbu Państwa.

W rozpatrywanym przypadku oznacza to przejęcie przez gminę własności przedmiotowego budynku wraz z prawem właściwego organu Służby Więziennej do dysponowania lokalami mieszkalnymi na potrzeby funkcjonariuszy, stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wpisuje się w to także wynikający z art. 2 ustawy o Służbie Więziennej obowiązek współdziałania organów samorządu terytorialnego z jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie, jak również odrębność w zakresie dysponowania lokalami przeznaczonymi na zakwaterowanie funkcjonariuszy zastrzeżona w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), której art. 3 ust. 2 stanowi, że do lokali będących w dyspozycji m. in. Służby Więziennej przepisy tej ustawy stosuje się tylko wówczas, gdy przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.

Całkowicie nietrafne jest odwołanie się przez stronę skarżącą do konstytucyjnych standardów ochrony własności, w szczególności wynikających z art. 64 Konstytucji RP. Jak wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, ochrona własności nie jest wartością absolutną, a jej ograniczenie dopuszcza się ze względu na inne chronione wartości (por. wyroki TK z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98 OTK ZU 1999/1/2, z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 OTK ZU 2000/1/3, z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt K 33/99 OTK ZU 2000/6/188). Ponadto nie można czynić znaku równości pomiędzy prawem własności i jego ochroną przed naruszeniem, jaką Konstytucja zapewnia jednostce, a własnością komunalną, która ze względu na publicznoprawny charakter podmiotu właścicielskiego doznaje większych ograniczeń niż własność osoby fizycznej. Takiemu odróżnieniu dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt K 7/07 (OTK-A 2008/7/123) w sprawie wynikłej na tle analogicznych uregulowań ustawy o Policji. Podkreślając, że na państwie i jego organach spoczywa obowiązek zapewnienia funkcjonariuszom lokali mieszkalnych, Trybunał stwierdził, iż państwo powinno tak kształtować zasoby lokalowe (w tym przypadku) resortu spraw wewnętrznych, aby potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy zaspokajały lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej organów tego resortu albo terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy.

Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zinterpretował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie o przydział lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie funkcjonariuszowi Służby Więziennej, wobec czego również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawa materialnego są nieskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do merytorycznej oceny zarzutów dotyczących naruszenia art. 336 k.c., art. 17 i art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 8 ust. 1, 2 i 4 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z uwagi na fakt, iż rozstrzygając zaskarżonym wyrokiem w przedmiocie skargi m. st. Warszawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych przepisów nie stosował ani też nie dokonywał ich wykładni.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparto na nieusprawiedliwionych podstawach, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 powołanej ustawy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.