Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2984/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia 23 października 2002r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zmiany terminu lokalizacji dwóch pawilonów handlowych 1/ uchyla zaskarżoną decyzje, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. B. 10 (dziesięć) zł tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 stycznia 1992 roku, nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 30, poz. 229 ze zm.) oraz §§ 19 - 20, 43 - 44 i 48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), udzielił L. B. i E. N. pozwolenia na budowę dwóch pawilonów handlowych na okres tymczasowy, do dnia 8 sierpnia 1994 roku, na terenie położonym w G. W. przy ul. W. róg ul. W..

Decyzją z dnia 15 lutego 1996 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 roku, nr 9, poz. 26 ze zm.), Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku L.a B.ego i E. N. z dnia 20 września 1995 roku, uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu lokalizacji dwóch pawilonów handlowych zlokalizowanych w G. W., przy ul. W. róg ul. W. i określił nowy termin ich lokalizacji do dnia 31 sierpnia 1997roku.

Następnie - decyzją z dnia 18 lipca 2002 roku, nr [...], wydaną także na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta odmówił zmiany decyzji nr [...], z dnia 15 lutego 1996 roku w części dotyczącej zmiany terminu lokalizacji dwóch pawilonów handlowych usytuowanych przy ul. W. róg ul. W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 28 marca 2002 roku L. B. i P. K. (następca prawny E. N.) wystąpili z wnioskiem o przedłużenia na okres 5 lat lokalizacji pawilonów handlowych usytuowanych przy ul. W. róg ul. W. w G., załączając do wniosku orzeczenie określające stan techniczny pawilonów oraz oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organów wyszczególnionych w art. 56 Prawa budowlanego. Organ wskazał także, że w dniu 15 maja 2002 roku wnioskodawcy podtrzymali ww. wniosek oświadczając, iż dotyczy on jedynie przedłużenia lokalizacji pawilonów. Organ stwierdził nadto, iż Konserwator Zabytków zaopiniował propozycję dalszego przedłużenia lokalizacji pawilonów negatywnie, ze względu na "niskie walory estetyczne, nie licujące ze stylistyką historycznych obiektów należących do Zespołu Śródmiejskiego ul. W.". Podał także, że również Wydział Infrastruktury Miejskiej wydał negatywną opinię, wskazując, iż usytuowanie pawilonów koliduje z projektowaną ścieżkę rowerową (łączącą ul. R. z ul. G.). Organ wskazał nadto, iż z akt archiwalnych wynika, że ostatnią decyzją administracyjną, dotyczącą przedmiotowych pawilonów była decyzja nr [...] z dnia 15 lutego 1996 roku, w której określono lokalizację czasową pawilonów do dnia 31 sierpnia 1997 roku. Zauważył przy tym, że wniosek został złożony w czasie, kiedy decyzja nr [...] nie funkcjonowała już w obiegu prawnym.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli obydwaj wnioskodawcy. L. B. zwrócił się w swoim odwołaniu do Wojewody o wyrażenie zgody na użytkowanie terenu i lokalizację na tym terenie pawilonu handlowego na dalsze 3 - 5 lat.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z opinią komisji ds. lokalizacji tymczasowych działającej przy Urzędzie Miejskim umowa dzierżawy gruntu oraz zezwolenie na lokalizację pawilonu handlowego ważne były do dnia 31 grudnia 2001 roku.

Wskazał nadto, iż wydane w sprawie przez Konserwatora Zabytków oraz Wydział Infrastruktury opinie są dla niego niezrozumiałe, a ścieżka rowerowa nie jest umieszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym, do czasu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość pozostawienia pawilonu w obecnej lokalizacji, gdyż z niczym on nie koliduje. Odwołujący się stwierdził także, iż nie jest prawdą to, że decyzja zezwalająca na lokalizację już nie funkcjonuje w obiegu prawnym albowiem on nadal legalnie prowadzi w przedmiotowym pawilonie działalność gospodarczą i uiszcza związane z tym opłaty.

Wojewoda decyzją z dnia 23 października 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołań L. B. i P. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2002 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja pozostaje zasadna co do meritum albowiem oparta została na prawidłowej podstawie prawnej i słusznie orzeka co do istoty sprawy. Organ stwierdził także, iż wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 15 lutego 1996 roku, złożony w dniu 22 października 2001 roku, a następnie ponowiony przez wnioskodawców w dniu 28 marca 2002 roku, został złożony w momencie, gdy decyzja, o której zmianę wnoszono, nie funkcjonowała już w obrocie prawnym. Wyrażała ona bowiem zgodę na lokalizację przedmiotowych pawilonów jedynie do dnia 31 sierpnia 1997 roku.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, iż nie można dokonać zmiany decyzji, której funkcjonowanie się zakończyło, a zatem decyzja organu I instancji była zasadna.

W skardze na powyższą decyzję L. B. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdził, iż wprawdzie decyzją nr [...], z dnia 15 lutego 1996 roku, Prezydent Miasta określił termin lokalizacji czasowej pawilonu do dnia 31 sierpnia 1997 roku, jednakże pismem z dnia 15 kwietnia 1999 roku, nr [...], Urząd Miejski poinformował go, że Komisja ds. przedłużeń lokalizacji tymczasowych zaakceptowała przedłużenie lokalizacji jego obiektu handlowego do dnia 31 grudnia 2001 roku.

Skarżący wskazał, iż w jego opinii zarówno decyzja Prezydenta Miasta nr [...], jak i zaskarżona decyzja Wojewody , wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa albowiem organy wydały w niniejszej sprawie decyzje na podstawie art. 155 k.p.a. bez wyraźnej zgody skarżącego.

Skarżący stwierdził także, iż wprawdzie w obu wydanych w niniejszej sprawie decyzjach organy administracyjne powołały się na fakt nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzji nr [...], z dnia 15 lutego 1996 r., jednakże wszczęły postępowanie w celu zmiany tej decyzji.

W ocenie skarżącego powołanie się na fakt, że skarżący składa wniosek o przedłużenie lokalizacji pawilonu w czasie gdy decyzja lokalizacyjna już nie funkcjonuje w obrocie prawnym, pozbawione jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej albowiem skarżący wcześniej podejmował działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na lokalizację obiektu, efektem czego była decyzja Prezydenta Miasta nr [...], z dnia 26 czerwca 1999 roku, zezwalająca na umieszczenie pawilonu handlowego w pasie drogowym w terminie od 1 stycznia 1999 roku do 30 września 1999 roku oraz pismo z dnia 15 kwietnia 1999 roku, nr [...], którym skarżący został powiadomiony, że działająca w urzędzie Komisja do spraw lokalizacji pozytywnie zaopiniowała przedłużenie umowy dzierżawy gruntu do dnia 31 grudnia 2001 roku. Zdaniem skarżącego przedłużenie lokalizacji do dnia 31 grudnia 2001 roku stanowiło kontynuację decyzji z dnia 15 lutego 1996 r. oraz decyzji z dnia 26 czerwca 1999 r., a wszelkie działania mające na celu przedłużenie lokalizacji pawilonu handlowego były wszczęte przed datą 31 grudnia 2001 roku.

Skarżący podkreślił przy tym, iż Urząd Miejski w G. dla gruntu zajętego pod pawilon handlowy określa w krótkim okresie czasu różne przeznaczenia. W piśmie z dnia 17 października 2001 roku, nr [...], wskazuje bowiem, iż jest to droga powiatowa, w piśmie z dnia 17 stycznia 2002 roku, nr [...], określa, iż ww. grunt stanowi rezerwę terenu dla zieleni, natomiast w decyzji z dnia 18 lipca 2002 roku wskazuje, iż grunt pod pawilonem handlowym będzie zajęty pod ścieżkę rowerową, podczas gdy w planie szczegółowego zagospodarowania terenu brak jest zapisu, że grunt, na którym posadowiony jest pawilon, jest przeznaczony pod tę ścieżkę.

Skarżący wskazał nadto, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, w którym powołano się na opinię Konserwatora Zabytków, z uwagi na to, że pawilon jest zlokalizowany wśród budynków czteropiętrowych budowanych w latach 1960-1970, posiadających płaskie dachy i nie stanowiących starej zabudowy. Podał także, iż jego budynek został pozytywnie zaopiniowany przez państwową służbę ochrony zabytków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Zaskarżona decyzja oparta została na treści art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak z powyższego wynika decyzja oparta na treści art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, jednakże ustawodawca, pozostawiając uznaniu organów administracyjnych, przy rozstrzyganiu spraw na tle przepisu art. 155 k.p.a., ocenę zaistnienia bądź nie, szczególnych okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu, nie zwolnił ich od poprzedzenia wydanych decyzji wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności występujących w sprawie, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydana decyzja uznaniowa mieści się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.).

W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego oparta została wyłącznie na stwierdzeniu, iż uprawnienia wynikające z decyzji nr [...], z dnia 15 lutego 1996 roku wygasły albowiem decyzja ta, z uwagi na upływ wskazanego w niej terminu, nie funkcjonuje już w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu taki argument nie był wystarczający dla podjęcia w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy Prezydent Miasta dokonał już raz przedłużenia terminu lokalizacji obu pawilonów na podstawie wniosku złożonego po upływie terminu lokalizacji wynikającego z pierwotnie wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 13 stycznia 1992 roku, nr [...]. Decyzją z dnia 15 lutego 1996 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Prezydent Miasta uchylił bowiem decyzję z dnia 13 stycznia 1992 roku w części dotyczącej terminu lokalizacji przedmiotowych pawilonów handlowych i określił nowy termin ich lokalizacji do dnia 31 sierpnia 1997 roku. Przy czym wydał taką decyzję pomimo, iż wniosek L. B. i E. N. został złożony w tej sprawie dopiero 20 września 1995 roku.

W ocenie Sądu takie działanie organu było dopuszczalne albowiem, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, pomimo upływu terminu wskazanego w treści decyzji z dnia 15 lutego 1996 roku, decyzja zezwalająca wnioskodawcom na czasowe wybudowanie dwóch pawilonów handlowych nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja ta nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku nadzwyczajnego postępowania, a upływ terminu w niej wskazanego spowodował jedynie to, iż na podstawie tej decyzji można domagać się od właścicieli pawilonów ich rozbiórki. Zgodnie bowiem z treścią art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Przy czym przepis ten znajduje zastosowanie również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione (art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane).

Sąd miał przy tym także na uwadze, iż organ II instancji w żaden sposób w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących działań komisji Urzędu Miejskiego w Gdańsku ds. lokalizacji tymczasowych oraz opinii Konserwatora Zabytków i Wydziału Infrastruktury. Organ nie wyjaśnił m. in. tego czy istotnie lokalizacja pawilonów kolidowała ze ścieżką rowerową oraz nie zbadał czy ścieżka ta była umieszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Przy czym - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i w tym celu rozpoznać sprawę merytorycznie w całym jej całokształcie. Winien zatem rozpoznać wszelkie żądania stron (a także zarzuty zgłaszane w odwołaniu) i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Niewątpliwie organ odwoławczy działający w niniejszej sprawie tego nie uczynił, a z akt administracyjnych wynika, iż zarzuty zgłaszane w odwołaniu mogły być przynajmniej częściowo zasadne albowiem w aktach brak jest jednoznacznych dowodów, pozwalających stwierdzić, iż w okresie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał plan, z którego wynikało, że pawilony kolidują ze ścieżką rowerową. Ponadto skarżąca E. B. na rozprawie w dniu 12 października 2005 roku stwierdziła, iż ścieżka rowerowa została wykonana i nie koliduje z pawilonami.

Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 roku (sygn. akt III SA 310/97, LEX nr 34752), którego poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić np. gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę lub pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe.

Sąd miał przy tym także na uwadze, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jej podejmowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż orzekający w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego koniecznego aby prawidłowo załatwić niniejszą sprawę, a w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do treści zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 15 lutego 1996 roku nie funkcjonuje już w obrocie prawnym.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję uchylił.

Sąd prowadził niniejsze postępowanie z udziałem w charakterze strony skarżącej E. B. albowiem skarżący L. B. zmarł w toku niniejszego postępowania, a E. B. wykazała stosownymi dokumentami, iż jest następcą prawnym zmarłego (art. 128 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji, mając na uwadze, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 1992 roku, nr [...], dotycząca pozwolenia na budowę dwóch pawilonów handlowych na okres tymczasowy, jak i zmieniająca ją decyzja z dnia 15 lutego 1996 roku, nr [...], funkcjonują w obrocie prawnym, oraz zważając na interes społeczny i słuszny interes stron, winien wnikliwie rozważyć wszelkie zarzuty podnoszone w odwołaniach i podjąć decyzję na podstawie art. 155 oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).