Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 133 par. 1, art. 190, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 11, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. C. i M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. C. i M. C. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej "GDDKiA"), po rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2017 r., R. i M. C. ( dalej "Skarżący") o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do działki o nr ew. [...] z drogi krajowej nr 2 klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego), w miejscowości Z. - nie udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do ww. działki.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm. - dalej u.d.p.)

I.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że negatywne stanowisko zarządcy drogi wynika z następujących przepisów oraz uwarunkowań formalno-prawnych mających odniesienie do przedmiotowej nieruchomości.

Droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] klasy GP oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane jest w § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430- dalej "rozporządzenie"). Proponowana obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości z drogi krajowej byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami zawartymi w treści w/w rozporządzenia, gdzie w §113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 podano, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych z drogi do obiektów i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających jego bezpieczeństwu.

Przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...] i drogach niższych kategorii. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 9 w/w rozporządzenia termin "skrzyżowanie" oznacza przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Obszarem oddziaływania skrzyżowania jest natomiast co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że nie analizował innej możliwości zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej ponieważ działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. Przedmiotem prowadzonego postępowania było badanie możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Organ zobligowany był do zastosowania przepisu § 78 ust. 1 w/w rozporządzenia, który wskazuje, że "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis § 113 cytowanego wyżej rozporządzenia nie zawiera w ust. 7 enumeratywnego (wyczerpującego) wyliczenia miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz jedynie przykładowe. Wśród tych przykładowych niewątpliwie znalazły się obiektywne miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany jest odmówić lokalizacji zjazdów publicznych, a jak wskazuje § 113 ust. 7 pkt 1 jednym z tych miejsc jest obszar oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wystąpienie powyższej okoliczności skutkowało co do zasady automatycznie obowiązkiem wydania decyzji odmownej. Organ nie ma obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, a także występowanie dodatkowego pasa ruchu zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/13k 226/11).

Organ wskazał, że zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy, w tym m. in.: projekt organizacji ruchu, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. - średni dobowy ruch roczny (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. - SDRR - 6857 poj./dobę, informację o wypadkach (2010 r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011 r. - 1 osoba ranna; 2015 r. - 4 osoby ranne), zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.goy.pl. Pozwoliło to w wystarczającym stopniu ustalić istniejący w sprawie stan faktyczny. Obecnie wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu stanowiłoby naruszenie w/w przepisu § 113 ust. 7, który w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach szczególnie niebezpiecznych.

Ponadto organ wskazał, że omawiane przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p. nie pozostawiają żadnych wątpliwości - w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd publiczny miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego; wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986; z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08).

Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Ta wiedza zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a. (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13 (niepubl.)).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności:

- art. 7, i 77 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji.

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1440) przez ich niewłaściwe zastosowanie,

- § 9 ust. 1 pkt 3 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - dalej "Rozporządzenie"), przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- § 78 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, przez jego niezasadne niezastosowanie;

- § 113 ust. 3 Rozporządzenia, przez jego niezasadne niezastosowanie;

- § 113 ust. 7 Rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie .

II.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GDDKiA z [...] lutego 2019 r.( sygn. akt VII SA/Wa 930/19)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zapadła ona po tym jak wcześniejsze orzeczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o nieudzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu, zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17.

W ocenie Sądu organ nie tylko nie nawiązał do faktu wydania ww. wyroku ale wprost nie zastosował się do przedstawionych w jego uzasadnieniu wytycznych. Nadal orzekł bez powołania się na ocenę zindywidualizowanych okoliczności tej konkretnej sprawy. Samo wskazanie przepisów i kwitowanie stwierdzeniem, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny prowadziłaby do naruszenia stanu bezpieczeństwa na drodze jest, zdaniem Sądu, niewystarczające, zarówno w świetle obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli, o której mowa w art. 8 k.p.a.. Takie uzasadnienie decyzji nie poddaje się także sądowej weryfikacji.

Sąd podkreślił, że kluczowa w sprawie teza organu, że "przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK[...] i drogach niższych kategorii" nie została poparta wyjaśnieniem z czego taka ocena wynika. Organ podjął wprawdzie próbę zdefiniowania pojęcia "obszar oddziaływania skrzyżowania", jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie. Nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA z 14 listopada 2019 r. ( sygn. akt VII SA/Wa 930/19) i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. ( sygn. akt I OSK 1338/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podejmując kontroli ustaleń poczynionych przez organ, dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania stwierdził, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 w oderwaniu od wiążących wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przede wszystkim wskazał, że w aktach znajduje się: projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Drogowych, zdjęcia satelitarne, jednak dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w świetle art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Sąd podniósł również, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jak jest odległość planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] i drogą gminą, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych. Faktem jest, że tych ustaleń o których mowa w poprzednim zdaniu organ nie czynił, jednak okoliczność ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalniała Sądu I instancji z obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie poczynionych przez organ ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania i dowodów w oparciu o które te ustalenia poczyniono, a w konsekwencji zaistnienia przesłanki określonej w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Dopiero w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji można stwierdzić, czy ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe, czy też konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia bowiem przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość, z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przedmiotem prowadzonego postępowania było badanie możliwości przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd miał na względzie to, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażonej w/w wyroku z 2 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 1338/20).

Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał na obowiązek Sądu I instancji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie poczynionych przez organ ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania i dowodów w oparciu o które te ustalenia poczyniono, a w konsekwencji zaistnienia przesłanki określonej w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Dopiero w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji można stwierdzić, czy ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe, czy też konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej organu dotyczące naruszenia przepisów postępowania były zasadne a zatem przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Realizując zatem wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności oceny przez WSA ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, Sąd ponownie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 ww. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ wymienił dowody, na jakich się oparł odmawiając wydania zezwolenia. Tymi dowodami są; projekt organizacji ruchu, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. - średni dobowy ruch roczny (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. - SDRR - 6857 poj./dobę, informacja o wypadkach (2010 r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011 r. - 1 osoba ranna; 2015 r. - 4 osoby ranne), zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl. Zebrane dokumenty i informacje pozwoliły, zdaniem organu, w wystarczającym stopniu ustalić istniejący stan faktyczny w sprawie. Na podstawie tych dowodów GDDKiA uznał, że cyt. "przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną (ul. [...]), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK[...] i drogach niższych kategorii".

Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na przesłankach, o których mowa w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Ponadto organ wskazał, że nie ma obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, które spowodowane jest zlokalizowaniem zjazdu w takim właśnie miejscu, ponieważ obszar oddziaływania skrzyżowania, a także występowanie dodatkowego pasa ruchu zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 w/w rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 836/06, lub wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 226/11).

Tymczasem w treści skargi Skarżący podnosili, że organ nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że m.in. wniosek dotyczył istniejącego zjazdu, który został wykonany przez zarządcę drogi podczas przebudowy drogi, zgodnie z wykonanym przez niego projektem, nie rozważał konfiguracji przestrzennej zjazdu i skrzyżowania oraz ich wzajemnego oddziaływania, jak również nie wziął pod uwagę zmian w zakresie natężenia i organizacji ruchu na omawianym odcinku na skutek budowy autostrady A[...], w efekcie czego ruch tranzytowy zostanie skierowany przez autostradę z ominięciem Z. Zdaniem Skarżących w istocie organ bez zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy orzekł, że ten sam zjazd, który został wykonany przez zarządcę drogi i służy do obsługi komunikacyjnej działki [...], po nadaniu mu charakteru zjazdu publicznego, zacznie stwarzać zagrożenie. Ponadto Skarżący podnoszą, że co prawda organ podjął próbę zdefiniowania pojęcia "obszar oddziaływania skrzyżowania", jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie. Nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany.

Konfrontując zatem stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji z materiałem dowodowym wynikającym z przekazanych akt administracyjnych Sąd uznał, że nie sposób w żaden sposób zweryfikować twierdzeń organu, gdzie konkretnie - w danym stanie faktycznym - znajduje się strefa "oddziaływania skrzyżowania". Jak już wyżej zaznaczono z dostępnych w aktach administracyjnych materiałów dowodowych zebranych w sprawie w żaden sposób nie wynika, w jakiej odległości od skrzyżowania ta granica przebiega, mając na uwadze znajdujący się w aktach projekt organizacji ruchu czy też zdjęcia satelitarne skrzyżowania. Nie wiadomo zatem w rozpoznawanej sprawie jakie konkretne elementy wynikające choćby z projektu organizacji ruchu przemawiają za przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza, że na tym projekcie zaznaczono sygnalizację świetlną i znaki drogowe informujące o drodze z pierwszeństwem przejazdu. Jak wiadomo zbliżanie się do skrzyżowania i istnienie sygnalizacji świetlnej zmusza kierowców do zwolnienia i zachowania ostrożnej jazdy.

Dlatego też Sąd uznał, że dowody, na których organ oparł się wydając decyzję odmowną nie są wystarczające do uznania, że projektowany zjazd znajduje się na obszarze "oddziaływania skrzyżowania". Organ jedynie te dowody wymienił w decyzji ale nie dokonał ich analizy pod kątem organizacji ruchu drogowego oraz nie wskazał odległości/wymiarów/granic w miejscu, gdzie można mówić o niebezpieczeństwie związanym z obszarem oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z innymi drogami o niższej kategorii..

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. oraz zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geopertal.gov.pl niemniej jednak dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w świetle regulacji zawartej w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Dlatego podzielić należy stanowisko Skarżących, że organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do mechanicznego przytoczenia przepisów uznając, że samo ich powołanie zwalnia organ od obowiązku analizy konkretnych uwarunkowań lokalnych istniejących w sprawie.

Idąc tym tokiem rozumowania należy w tym miejscy przywołać i podzielić wytyczne dla organu zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 22 sierpnia 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 dotyczącym decyzji z 2017 r. Podkreślenia wymaga fakt, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wytyczne te nie zostały przez organ w ogóle wykonane.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że w sprawie nie ustalono jaka jest odległości planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr DK[...] z drogą powiatową i drogą gminną, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych. Organ nie odniósł się także do parametrów istniejącego zjazdu indywidualnego ani nie zbadał, jakie ewentualnie warunki należy spełnić, aby możliwe było nadanie mu statusu zjazdu publicznego. Jest to o tyle istotne, że w świetle § 78 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien posiadać:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Tymczasem według twierdzeń Skarżących zawartych w piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. istniejący zjazd indywidualny posiada powierzchnię wykonaną z betonowej kostki brukowej o szerokości 5,0 m i łuk wyokrąglając R=3,0 m, przy czym przebudowa polegałaby na korekcie istniejącego łuku z 3m na 5m, natomiast szerokość jezdni zjazdu nie uległaby zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że określenie "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", jest określeniem nieostrym, które wymaga od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Tym samym ustalenia, że przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na duże natężenie ruchu ( tu mierzone w 2015 r.) bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej i aktualnej analizy panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych. ( por. wyrok WSA z 30 marca 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2036/20).

W tym aspekcie sprawy zgromadzone w aktach administracyjnych dowody o których mowa w decyzji są niewystarczające i nie pozwalają na wyciągnięcie wniosku co do tego, że planowany zjazd znajduje się w miejscu "oddziaływania skrzyżowania" a zatem w konsekwencji będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Niewątpliwie kluczową przesłanką, jaką zarządca drogi obowiązany jest zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te, jak wspomniano wyżej zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

W związku z tym podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny kontrolując decyzję administracyjną nie czyni samodzielnych ustaleń i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a jedynie ocenia prawidłowość działania organu i wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Jeżeli sąd w istotnych dla sprawy kwestiach dostrzega sprzeczność między ustaleniami poczynionymi przez organ a zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, stwierdza naruszenie art. 80 k.p.a. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit.c) p.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując, w którym miejscu organ dopuścił się błędu i na czym ten błąd polegał, jakie okoliczności pominął, z których dowodów wyciągnął wadliwe wnioski i z jakiej przyczyny te wnioski są wadliwe. Nie jest natomiast dopuszczalne czynienie przez sąd własnych, odmiennych niż organ, ustaleń i na podstawie tych ustaleń dokonywanie oceny zastosowania przez organ prawa materialnego. Sąd w żadnym zakresie nie może przejmować od organu rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej.( wyrok NSA o sygn. akt II GSK 363/12).

W konsekwencji Sąd uznał, że ustalenia poczynione przez organ nie są prawidłowe i konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego.

Z powołanych względów Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że choć oparta jest na właściwych przepisach prawa materialnego, to nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Rację mają Skarżący, że organ dostatecznie wnikliwie nie zbadał okoliczności podnoszonej w skardze, że istniejący zjazd został wykonany przez zarządcę drogi podczas przebudowy drogi, zgodnie z wykonanym przez niego projektem. Ponadto organ powinien ustalić - czego domagali się Skarżący - jakie zmiany w zakresie natężenia i organizacji ruchu zaszły na spornym odcinku drogi na skutek budowy autostrady A[...] i czy w efekcie tych zmian ruch tranzytowy zostanie skierowany przez autostradę z ominięciem Z.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera również prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Rozpoznając wniosek Skarżących o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu organ, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.), uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).