Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 844/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 112  ust. 2,  art. 124  ust. 1, 1a, 35,  art. 6  ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G.F. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygającym o nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania G. F. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2011 r., uchylił decyzję Starosty [...] w całości i ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi K., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą nr [...] własność G. F., poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu [...] "P." S.A. w P., zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości, rurociągu [...] – [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ograniczenie dotyczy powierzchni [...] ha z ogólnej powierzchni działki nr [...], zgodnie z wnioskiem inwestora oraz załącznikiem graficznym Nr 1 do decyzji. Przedmiotowa inwestycja została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] października 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] lutego 2005 r.). w sprawie wprowadzenia do istniejącego systemu rurociągów [...] "[...]" rurociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przebiegającej w obszarze sołectw: G., K., K., K., R., O., W., S. – zobowiązał G. F. do udostępnienia niezbędnej powierzchni nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji omówionej w pkt 1 oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją rurociągu i usuwaniem awarii.

Organ orzekł, że decyzja po uzyskaniu waloru ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. orzekł o m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości, poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu [...] "P." S.A. w P., zezwolenia na budowę, na powyższej nieruchomości, rurociągu [...] – [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ograniczenie dotyczyło powierzchni [...] ha z ogólnej powierzchni działki nr [...], zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odwołanie od tej decyzji złożyła G. F. Zarzuciła naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej w tym przepisie, wydanie jej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wykazania szczególnego interesu publicznoprawnego inwestycji, naruszenie art. 124 ust. 1a ustawy w związku z art. 108 kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, którego nie można nadać oraz naruszenie art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy brak tego rygoru nie grozi żadnymi nadzwyczajnymi konsekwencjami. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] na podstawie art. 136 kpa pismami z 8 listopada 2011, z 15 grudnia 2011 r. oraz z 18 stycznia 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy w stosunku do nieruchomości położonej we wsi K., gm. S. oznaczonej jako działka nr [...] nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] października 2004 r. Ostatecznie pismem z dnia 2 lutego 2012 r. Wójt Gminy S. poinformował, że przedmiotowa działka jest w części objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że jak wynika z treści art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie może polegać m.in. na pozbawieniu (odebraniu) prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego lub też tylko na ograniczeniu tych praw. Ograniczenie korzystania z nieruchomości jest więc jedną z form wywłaszczenia nieruchomości i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Natomiast przepis art. 124 ustawy przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych prawa rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Mając na uwadze wyżej wymieniony przepis art. 124 ustawy, organ wydający decyzję powinien wziąć pod uwagę następujące kwestie:

- czy planowana realizacja budowy rurociągu [...] – [...] "[...]" wraz z kablem światłowodowym jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego,

- czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- czy właściciel nieruchomości, nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego oraz czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.

Wojewoda wyjaśnił, że R. K. zwrócił się do Starosty Powiatu w [...] o wydanie decyzji o ograniczenie, z rygorem natychmiastowej wykonalności korzystania z części nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w obrębie [...], gm. S., będącej własnością G. F. W uzasadnieniu podniósł, że przeprowadzone ze stroną negocjacje zmierzające do zawarcia umowy nie przyniosły pożądanych rezultatów. Strona w postępowaniu jednoznacznie określiła swoje stanowisko, nie wyrażając zgody na podpisanie umowy cywilno-prawnej. Wnioskodawca oświadczył, że zamierzona inwestycja spowodowana została znacznym technicznym zużyciem I nitki [...] oraz koniecznością zwiększenia przesyłu [...]. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z 2 sierpnia 2006 r. udzielone przez Przedsiębiorstwo [...] "P." S.A. R. K. do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach realizacji zadania "[...]" w oparciu o umowę Nr [...] zawartą pomiędzy P. [...] "P." S.A. a "N." [...] Sp. z o.o. Powyższe pełnomocnictwo upoważniało do występowania przed wszelkimi organami administracji publicznej oraz wszelkimi innymi podmiotami, których zgody i zatwierdzenia okażą się niezbędne dla uzyskania przedmiotowej decyzji. Następnie wnioskiem z 11 stycznia 2011 r. J. S. ponowił żądanie ograniczenia z rygorem natychmiastowej wykonalności korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością G. F. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z 11 października 2010 r., w którym J. S. został upoważniony do reprezentowania Przedsiębiorstwa [...] "P." S.A. Starosta [...] pismem z 15 kwietnia 2011 r. poinformował, w związku z nowelizacją art. 40 kpa, że wszelka korespondencja w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym będzie kierowana do J. S. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 570/04 podmiotami uprawnionymi do uzyskania zezwolenia (art. 124 ust. ustawy) będą, oprócz jednostek samorządu terytorialnego, także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. W związku z powyższym organ uznał, że zarówno R. K., jak i J. S. posiadali stosowne pełnomocnictwa do reprezentowania P. [...] "P.", realizacyjnego cel publiczny.

Wojewoda [...] wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie rurociągu [...] – [...] "[...]" na przedmiotowej nieruchomości wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 124 ustawy poprzez wydania decyzji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 2 lutego 2012 r. Wójt Gminy S. poinformował, że przedmiotowa działka jest w części objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] października 2004 r., w sprawie wprowadzenia do istniejącego systemu rurociągów [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przebiegającej w obszarze sołectw: G., K., K., K., R., O., W., S. W związku z powyższym, zdaniem organu, ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji z planem miejscowym został spełniony.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że aby była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właścicieli, musi dojść do zawarcia stosownej umowy, której w niniejszej sprawie nie zawarto. Przepis art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże stanowi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania. Rokowania przeprowadzone z właścicielem przedmiotowej nieruchomości G. F. nie przyniosły rezultatu. Jak wynika z protokołu rokowań z 3 czerwca 2006 r. oraz z 20 lipca 2006 r. właścicielka zażądała mapy z zaznaczeniem przebiegu rurociągu na działce, poznania przewidywanych terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy, określenia kwoty za udostępnienie terenu na czas budowy z uwzględnieniem ewentualnego odszkodowania za opóźnienia realizacji budowy oraz opłaty z tytułu służebności gruntowej. Ponadto stwierdziła, że przewidywane odszkodowanie jest zbyt niskie. Również na przeprowadzonej [...] czerwca 2011 r. rozprawie administracyjnej G. F. nie wyraziła zgody na odszkodowanie zaproponowane przez inwestora. Zażądała ponownego oszacowania wysokości odszkodowania za szkody, jakie powstaną na przedmiotowej nieruchomości. Właścicielka nie sprzeciwiła się budowie rurociągu, ale zażądała aby przeprowadzona wycena nieruchomości była rzetelna i by jej załącznikiem była mapa, z której będzie wynikać jak inwestycja dzieli działkę. Obecny na rozprawie administracyjnej pełnomocnik inwestora J. S., podtrzymał wniosek o wydanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości decyzji w trybie art. 124 ugn. W tej sytuacji organ uznał, że nie było możliwe zawarcie umowy cywilnoprawnej, ponieważ strony nie doszły do wspólnego porozumienia.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z dołączonym do akt sprawy skróconym odpisem technicznym do projektu budowlanego dla rurociągu relacji [...] Odcinek [...] zostanie ułożona w strefie bezpieczeństwa rurociągów już istniejących, po ich południowej stronie w odległości ok. 5 m od istniejącej infrastruktury, co ma jak w najmniejszym stopniu spowodować ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości. W przypadkach wystąpienia zbliżeń projektowanego rurociągu do istniejących obiektów infrastruktury technicznej, niezgodnych z przepisami prawa kolizje zostaną rozwiązane poprzez wprowadzenie projektowanego rurociągu pomiędzy I i II nitkę lub przejście projektowanego rurociągu na północną stronę pasa rurociągów istniejących. Na terenach leśnych rurociąg zostanie położony 3 m od istniejących rurociągów. Jest to rozwiązanie proekologiczne, mające na celu ochronę drzewostanu leśnego sąsiadującego z terenami trawiastymi. Głębokość ułożenia rurociągu będzie wynosiła 1,8 m – 2,0 m, co oznacza, że odległość górnej tworzącej rury od powierzchni terenu wynosi co najmniej 1,0 m. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w S. z [...] października 2004 r. dla przedmiotowej inwestycji została wyznaczona strefa bezpieczeństwa. Kwestie związane z określeniem stref bezpieczeństwa dla rurociągów dalekosiężnych reguluje obowiązujące w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozporządzenie Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów paliwowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1067). W § 156 ww. rozporządzenia ustalono, że dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu, a minimalna szerokość strefy bezpieczeństwa dla jednego rurociągu o średnicy powyżej 600 mm powinna wynosić 40 m. Dla projektowanego rurociągu [...] przyjęto strefę bezpieczeństwa o szerokości 25 m. od osi na zewnątrz rurociągu. W przypadku ułożenia projektowanego rurociągu pomiędzy istniejącymi rurami strefa zawiera się wewnątrz strefy istniejących rurociągów. Granica strefy bezpieczeństwa jest równocześnie granicą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami opisu technicznego budowa rurociągu wymaga zajęcia na czas realizacji pasa gruntu o szerokości 22 m na terenach rolnych oraz 18 m. na terenach leśnych. W świetle zgromadzonych dokumentów organ uznał, że dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy, w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzje w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Pismem z 29 kwietnia 2011 r. pełnomocnik inwestora J.S. oświadczył, że kabel światłowodowy stanowiący część realizowanej inwestycji budowy rurociągu [...] nie jest urządzeniem o charakterze łączności publicznej. Budowa linii światłowodowej wzdłuż rurociągu "[...]" ma na celu zapewnienie niezawodnego w działaniu medium transmisyjnego dla obsługi rurociągu i urządzeń z nim związanych w zakresie łączności dyspozytorskiej, telemechaniki i zdalnego nadzoru. W przypadku powstania awarii kompleksowy system telemechaniki i nadzoru, stanowiący jednocześnie stały monitoring pracy rurociągu jest w stanie wykryć powstałą awarię i zlokalizować ją z dużą dokładnością.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczące naruszenia art. 124 ust. 1a ustawy w związku z art. 108 kpa, organ wskazał, że nie mogą być one uwzględnione. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy "W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności". W ocenie organu wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie tego przepisu następuje w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Wojewoda podniósł, że w decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający zobowiązany jest wykazać, jaka jest przyczyna wydania zezwolenia i jakie miałoby skutki zaniechanie wydania takiego zezwolenia, skoro zezwolenie to stanowi podstawę do pozbawienia właściciela posiadania nieruchomości. Wojewoda [....] zauważył, że wydanie omawianego zezwolenia i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne, dlatego wnioskodawca musi wykazać zaistnienie tych okoliczności, a organ orzekający musi ocenić realność ich zaistnienia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda zaznaczył, że we wnioskach z 11 sierpnia 2006 r. oraz z 18 stycznia 2011 r. poinformowano, że budowa [...] Rurociągu "[...]" wraz z linią światłowodową została spowodowana znacznym zużyciem technicznym I nitki [...] oraz koniecznością zwiększenia przesyłu [...], głównie na potrzeby Polski. Zmniejszenie przesyłu [...] może spowodować znaczne straty w gospodarce narodowej. Również zgodnie z złożonymi wyjaśnieniami przez pełnomocnika inwestora z 9 maja 2011 r. nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest ważnym interesem gospodarczym oraz założeniami inwestora, co do umowy łączącej go z wykonawcą. Termin rozpoczęcia prac został wyznaczony na wrzesień 2011 r. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że prawidłowe jest wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wojewoda wskazał także na treść przepisu art. 124 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. który stanowi, że jeżeli założenie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać aby starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

Wojewoda [...] podkreślił, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę, co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna).

Starosta [...] w osnowie decyzji nr [...] z [...] września 2011 r. posłużył się terminem zezwolenia na budowę rurociągu [...] – [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tymczasem art. 124 ust. 1 ustawy daje jedynie możliwości wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzenia służącego do przesyłania gazów, którym niewątpliwie jest rurociąg [...]. Decyzją ograniczającą prawa do nieruchomości jest w tym przypadku zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń, którego nie należy mylić z pozwoleniem na budowę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, choć bez tego zezwolenia wybudowanie w obrębie nieruchomości tych przewodów lub urządzeń byłoby niemożliwe. Decyzja starosty poprzedza wydanie pozwolenia na budowę i jest dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (którym obowiązany jest się wykazać inwestor ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Starosta decyzją z [...] września 2011 r., naruszył art. 124 ust. 1 ustawy poprzez orzeczenie o prawie i obowiązku nie przewidzianym w przepisie.

W związku z powyższym Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. F.

Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a) wydanie decyzji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

b) niewykazania szczególnego interesu publicznoprawnego inwestycji P. [...] jaki miałyby przemawiać za ograniczeniem własności.

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a ustawy, w związku z art. 108 kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, której zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a ustawy nie można takiego rygoru nadać.

- naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy brak tego rygoru nie grozi inwestorowi żadnymi nadzwyczaj negatywnymi konsekwencjami.

Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nadal niejasna jest sprawa obowiązywania na terenie gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podała, że jednym z zarzutów odwołania do decyzji Starosty było nieobowiązywanie na terenie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei uniemożliwiło wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o zwrócenie się do Wójta Gminy S., w celu uzyskania informacji, czy na terenie Gminy S. obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie, to kiedy i na jakiej podstawie został on uchylony. Skarżąca podała, że Wójt gminy S. przysłał do Urzędu Wojewódzkiego pismo z 2 lutego 2012 r. w którym napisał, że część działki skarżącej jest objęta planem miejscowym z 2004 r. Tymczasem G. F. uzyskała we wrześniu 2011 r. zaświadczenie, zgodnie z którym na ternie gminy S. plan miejscowy nie obowiązywał. Taką informacje uzyskał także pełnomocnik skarżącej podczas rozmowy telefonicznej z urzędem gminy. Poinformowano go, iż plan miejscowy został uchwalony w roku 2004, ale został uchylony, a nowego nie było.

Skarżąca zarzuciła, że obecnie są dwa sprzeczne ze sobą pisma, jedno stwierdzające, iż plan miejscowy obowiązuje i obejmuje część jej działki oraz drugie, z którego wynika, iż planu nie ma. W ocenie skarżącej decyzje organów obydwu instancji zostały wydane w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy S.

Skarżąca zarzuciła, że zarówno wnioskodawca jak i Wojewoda nie udowodnili, że wybudowanie rurociągu jest istotne dla interesów państwa. Podniosła, że ropa w rurociągu "[...]" pochodzi ze złóż [...]. Wobec tego, że konsorcjum [...]-[...] wybudowało i właśnie uruchamia gazociąg "[...]" położony [...], omijający [...] i [...], w najbliższym czasie należy się raczej liczyć ze zmniejszeniem, a nie ze zwiększeniem ilości [...] przesyłanej tym rurociągiem. Zdaniem skarżącej nie można informacji o zwiększeniu ilości [...] w rurociągu "[...]" uznać za notorium, taką okoliczność należało udowodnić. Należało załączyć do akt choćby opinie ekspertów, dokumenty pochodzące ze stosownych instytucji mających wpływ na kształtowanie polityki energetycznej Państwa.

Skarżąca zarzuciła również, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 108 kpa. Inwestycja nie ma charakteru wyjątkowego, jej realizacja nie jest niezbędna dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego. Realizacja w normalnym tempie nie powoduje zagrożenia dla gospodarki narodowej, nie grozi także wnioskodawcy nadzwyczajnymi stratami, za jej realizacją nie stoi interes społeczny. Nic nie przemawia za traktowaniem tej inwestycji w sposób wyjątkowy.

Skarżąca wskazała, że ustawa przewiduje w art. 124 dwa rodzaje decyzji: jedną wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 polegającą normalnemu trybowi odwoławczemu oraz drugą, na podstawie art. 124 ust. 1a, w której starosta wydaje zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o której mowa w ust. 1. Dopiero tej drugiej decyzji mnożna nadać rygor natychmiastowej wykonalności.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna jedynie w zakresie zarzutów dotyczących nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą wyłącznie w tej części.

Organ uzasadniając nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na treść przepisu art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami". Rzecz jednak w tym, że przepis ten reguluje inne postępowanie, a mianowicie dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jest więc odrębną sprawą. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. decyzji z art. 124 ust. 1 tej ustawy.

W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost zarówno z treści wniosku z 8 sierpnia 2006 r., w którym wyraźnie podano podstawę prawną żądania – art. 124 ust. 1,3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (omyłkowo ustępy określono jako punkty) oraz wskazano treść żądania jako ograniczenie korzystania z nieruchomości, jak również wynika to zawiadomienia z 25 kwietnia 2007 r. o wszczęciu postępowania, w którym jest mowa o udzieleniu zezwolenia na przeprowadzenie przez działkę skarżącej [...] Rurociągu "[...]". Także treść rozstrzygnięcia i podana podstawa prawna wskazują, że organ orzekał (poza rygorem natychmiastowej wykonalności) na podstawie art. 124 ust. 1, ust.3, ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec tego rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 kpa i wywody uzasadnienia odnoszące się do niezwłocznego zajęcia nieruchomości naruszają powyższe przepisy i w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można łączyć tych dwóch postępowań i stosować regulacji z postępowania dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości do postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Z tej przyczyny Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "ppsa". W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.

W pozostałej części skarga jest niezasadna, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] uchylając zaskarżoną decyzję w całości orzekł co do istoty sprawy. Prawidłowo Wojewoda uznał, że osnowa decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. była wadliwa. Ograniczała bowiem sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na budowę, czego przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, w sytuacji gdy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy.

Przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane (por. wyroki NSA z 25 IX 2009 r., II OSK 1441/08, LEX nr 597285 i z 6 IV 2011 r. II OSK 183/10, LEX nr 992501).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji zgromadził obszerny i kompletny materiał dowodowy pozwalający organowi odwoławczemu wydanie decyzji co do istoty sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że rokowania nie były skuteczne, gdyż wnioskodawca i skarżąca nie doszli do porozumienia. Punktem najbardziej spornym była wysokość odszkodowania (protokół z rokowań z 20 lipca 2007 r.). Negatywny wynik rokowań skutkował wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej.

Postępowanie wykazało, że Przedsiębiorstwo [...] "P." SA w P. realizuje cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści tego przepisu, celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Prowadzona inwestycja- przebieg rurociągu wraz z infrastrukturą techniczną - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rurociąg [...]. Przebieg rurociągu został przedstawiony na załączniku graficznym – mapie do celów projektowych w skali 1:1000. Plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w 2005 r. Nr [...] poz. [...].

Wbrew twierdzeniom skargi, plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje. Wynika to wprost z treści pisma z 2 lutego 2012 r. nadesłanego Wojewodzie przez Wójta Gminy S., wraz z załączonym fragmentem planu na którym oznaczono granice działki nr [...]. Działka nr [...] objęta jest w części tym planem.

Wskazać należy, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. - obecnie tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz. 647). Nie był on uchwalony na czas określony, ani zmieniony. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W mniejszej sprawie nie został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w myśl wyżej wskazanego przepisu skutkowałby uchyleniem planu z 2004 r., jak również nie została uchylona uchwała Rady Gminy S. z [...] października 2004 r. Nie przestał też obowiązywać ten plan z mocy samego prawa (jak w przypadku określonym w art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r.). Odnosząc się do załączonego do skargi zaświadczenia Wójta Gminy S. z 28 września 2011 r., które pełnomocnik skarżącej przedłożył także do akt administracyjnych dopiero w dniu 21 marca 2012 r., a więc już po doręczeniu mu decyzji organu II instancji, to wskazać należy, że - wbrew twierdzeniom skargi - z zaświadczenia tego nie wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. nie obowiązuje. Sformułowanie z zaświadczenia że "Gmina S. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy" pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i realnym faktem obowiązywania planu. W zaświadczeniu tym użyty został nieadekwatny zwrot: "aktualny", zamiast "dotychczasowy plan jest obowiązujący, gdyż aktualnie nie ma innego planu". Inne rozumienie treści tego zaświadczenia czyniłoby go sprzecznym z regulacjami prawnymi dotyczącymi obowiązywania planów i utraty mocy ich obowiązywania. To przepisy prawa, w tym prawa miejscowego rozstrzygają o tym, czy dany plan obowiązuje. Zważyć należy, że zaświadczenie nie może decydować o obowiązywaniu planu, który jest aktem prawa miejscowego. Z przyczyn wyżej podanych Sąd nie mając wątpliwości co do obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. oddalił wniosek skarżącej o zwrócenie się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji odnośnie obowiązywania tego planu.

Zaznaczyć trzeba, że organ kierując się treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, precyzyjnie określił obszar nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właścicielki wskazując powierzchnię i terytorialny zakres ograniczenia z odwołaniem się do załącznika graficznego do decyzji, z którego wynika przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącej. W uzasadnieniu obszernie omówił kwestie techniczne związane z inwestycją odwołując się do opisu technicznego do projektu budowlanego dla rurociągu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niewskazania przez organ ważnego interesu Państwa, to pomijając już fakt, że nie jest to przesłanka z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w istocie organ obszernie przedstawił zasadność tej inwestycji dla interesów gospodarczych kraju. Zarzuty w tym zakresie mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Analogiczna ocena dotyczy również zarzutu przebiegu inwestycji przez konkretne nieruchomości.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.