Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 491/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 w zw. z art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 9, art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych L. K. oraz H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 39/10 w sprawie ze skargi H. R. i K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

II OSK 491/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. i K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. B. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] lutego 2008 r. M. B. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] w Warszawie. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2008 r., uchylił jednak powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji nie uzasadnił, czy i dlaczego w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził również, że przedłożony projekt budowlany jest niekompletny gdyż brak jest: informacji o przyłączeniu obiektu do sieci gazowej, ew. informacji dot. wykorzystania własnych źródeł ciepła, oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z droga publiczną, uzgodnienia dokumentacji projektowej w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu m. st. Warszawy, informacji o sposobie odprowadzenia wód opadowych z dachu. Ponadto wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić strony postępowania oraz sprawdzić czy inwestor zapewnił właściwą liczbę miejsc parkingowych.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie wskazanym przez Wojewodę Mazowieckiego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy - Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] w Warszawie.

Organ I instancji wskazał, że uzasadnieniem dla lokalizacji projektowanego obiektu w odległościach innych niż wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie były wymiary działki nr ew. [...], a w szczególności jej szerokość tj. 11,62m. Organ podniósł, że przy zachowaniu odległości określonych w przepisach, tj. 3,0m od granic sąsiednich działek budowlanych możliwe byłoby zaprojektowanie budynku o szerokości zaledwie 5,62m, a to uniemożliwiałoby zastosowanie w projektowanym obiekcie rozsądnych rozwiązań funkcjonalnych. Ponadto wskazał, że inwestor odstąpił od zaprojektowania budynku z dachem posiadającym okap, natomiast wykorzystał uzyskaną zgodę jedynie w części dotyczącej odległości ścian projektowanego obiektu do granic sąsiednich działek budowlanych. Organ I instancji stwierdził, że skoro inwestor przedłożył wymagane dokumenty zgodnie z wymaganiami art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2, 3 Prawa budowlanego to należało udzielić pozwolenia na budowę.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołań L. K., K. R. i H. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty spełniające wymogi art. 35 ustawy Prawo budowlane, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka, na której planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do ul. [...]. Inwestor posiadając zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych umożliwiające wykonanie: ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,0m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] oraz w odległości 1,0m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], okapu dachu w odległości 1,7m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] oraz w odległości 0,7m od granicy z działka sąsiednia budowlaną nr ew. [...] (postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...].10.2007 r.), wykorzystał ją jedynie w zakresie odległości ścian projektowanego obiektu od granic sąsiednich działek budowlanych. Projekt budowlany uzyskał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno - higienicznych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Do projektu budowlanego inwestor dołączył wymagane prawem oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., zezwalającą na lokalizację zjazdu w pasie drogowym [...]. Do dokumentacji inwestor dołączył również zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 1b ustawy Prawo budowlane informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., opiniującą pozytywnie lokalizację sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej nn. Ponadto inwestor załączył do dokumentacji warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, warunki techniczne zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Jeżeli chodzi o sposób odprowadzania wód opadowych z dachu projektant zapewnił je w następujący sposób: instalacja odwodnienia dachu i terenów utwardzonych zostanie połączona wzdłuż ścian ślepych budynku i za pomocą kanalizacji deszczowej wyprowadzona na zachodnią część działki i tam rozsączana za pomocą drenu. Do projektu zostało załączone zawiadomienie Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. o niewniesieniu sprzeciwu wobec prac geologicznych wykonywanych w celu wykorzystania ciepła ziemi. Ponadto inwestor przedłożył oświadczenie projektanta, w którym stwierdzono, iż prowadzenie wykopów zostało przewidziane w ten sposób, aby nie naruszyć interesów osób trzecich, w tym bezpieczeństwa budynków sąsiednich. Organ wskazał również, że projektowana inwestycja spełniła wymagania wynikające z § 13 ust. 1 i 3 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia Wojewoda Mazowiecki uznał, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. R. i K. R. podniosły, że nie zgadzają się na wydanie M. B. pozwolenia na budowę. Skarżące podniosły, że inwestor nie zachował wymaganych prawem odległości, gdyż przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana w odległości 1, 7m od ich działki, a nie wymaganych 3m. Ponadto wskazały, że w przedmiotowej budowie przewidziana jest budowa okapu, który dodatkowo zmniejszy ww. odległość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona zasadna, gdyż nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją organ architektoniczno - budowlany w oparciu o art. 35 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] w Warszawie przy ul. [...]. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r., która określała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. Decyzja ta wskazywała ilość kondygnacji - 2 (parter z poddaszem użytkowym lub 2 kondygnacje), nie ustalając górnej krawędzi elewacji frontowej. Określona została również geometria dachu (kąt nachylenia ca 20 - 45 st.), układ połaci dachowych (dwuspadowy lub typu płaskiego), wysokość kalenicy (ok. 8m), liczba miejsc parkingowych (min. 2, lecz nie mniej niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkania). Jak wynika z opisu technicznego projektu architektoniczno - budowlanego oraz analizy tego projektu planowana inwestycja spełnia w/w warunki – przewidziano bowiem budowę budynku o 2 kondygnacjach i podpiwniczeniem pełniącym funkcję garażu i pomieszczeń technicznych. Budynek ma płaski dach ze spadkami wewnątrz ścianek attykowych.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut skarżących, że decyzja zezwala na budowę budynku trzykondygnacyjnego z uwagi na to, że podziemna kondygnacja faktyczne została zrealizowana nad powierzchnią ziemi. Powyższe nie znajduje potwierdzenia w analizowanym projekcie budowlanym. Przekrój A-A wskazuje, iż zaprojektowano kondygnację podziemną o wysokości 260 cm, z czego 141 cm znajdować się ma "pod ziemią". Zgodnie zaś z §3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle ze wszystkich stron budynku znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego projektowanego lub urządzonego terenu a także sytuowana pod nią kondygnację. Analiza przekroju A-A projektu prowadzi do wniosku, że ponad połowa wysokości znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. (260 cm - 141 cm = 119 cm), a zatem ta część budynku stanowi kondygnację podziemną w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nawet jeżeli jej część znajduje się powyżej poziomu terenu. Projekt zakłada budowę budynku o wysokości 8 m do kalenicy licząc od poziomu ziemi, a zatem również w tym zakresie inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W projekcie wskazuje się, że ze względu na bliskość sąsiednich działek instalacja odwodnienia dachu i terenów utwardzonych zostanie połączona wzdłuż ścian ślepych budynku i za pomocą kanalizacji deszczowej wyprowadzona na część zachodnią działki i tam rozsączona za pomocą drenu. Wyliczenia projektanta doprowadziły do przekonania, iż ilość wody deszczowej (wg uśrednionego opadu deszczu) może być rozprowadzona po zielonej części działki. W tym zakresie zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasad określonych w art. 5, zwłaszcza pkt. 9 Prawa budowlanego nakazujących poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Dalej Sąd wskazał, że z uwagi na odległości projektowanego budynku od innych obiektów budowlanych projektant dokonał analizy nasłonecznienia obiektów budynków mieszkalnych posadowionych na działce nr [...] i [...]. Z analizy tej wynika, iż projektowana inwestycja nie będzie w żaden sposób oddziaływać na budynek posadowiony na działce o nr [...], albowiem budynek ten znajduje się od strony południowej i niezależnie od tego, czy od strony projektowanej inwestycji znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi czy też nie, usytuowanie budynku nie może mieć wpływu na przesłanianie i nasłonecznienie. Natomiast jeśli chodzi o budynek znajdujący się na działce nr ew. [...], to projektowany obiekt przesłoni go w godzinach od 10.00 do 14.00. Powyższe nie narusza jednak zapisów zawartych w §13 ust. 1 i 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00 do 17.00. Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Z analizy nasłonecznienia wynika wszak, że budynek skarżących (współwłaścicielek działki nr [...]) będzie miał zapewnione nasłonecznienie w godzinach 7.00 -10.00 i 14.00 -17.00. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarówno z treści projektu budowlanego, jak i samego oświadczenia skarżących wynika jednoznacznie, że okna widoczne na zdjęciach - od strony projektowanej inwestycji znajdują się w pomieszczeniu wykorzystywanym jako strych, a zatem nie jest to pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Tymi ostatnimi - jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Przepis §13 i 60 w/w rozporządzenia odnosi się natomiast do przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zaś budynków jako takich czy wreszcie - nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, co do naruszenia przepisów prawa budowlanego dotyczących minimalnych odległości budynku od granicy z działka sąsiednią. Niesporne w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 2m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od działki nr [...] i 1m taką ścianą od granicy z działką [...]. Ustawodawca w art. 9 Prawa budowlanego wskazał, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W ust. 2 wskazuje się, że właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Inwestor postanowieniem z dnia [...] października 2007r. uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 2,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], okapu dachu w odległości 1,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] i okapu dachu w odległości 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że postanowienie dotyczące odstępstwa, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. W tej sytuacji rolą organu orzekającego było wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 kpa, której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy. W ocenie Sądu postanowienie z dnia [...] października 2007 r., wbrew zarzutom skargi, nie narusza w/w zasad postępowania. Organ wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych podyktowane było rozmiarami nieruchomości. Działka o nr [...] posiada 11,62 m szerokości i należało zgodzić się ze stanowiskiem organu co do tego, że na takiej szerokości działki niemożliwym byłoby zaprojektowanie budynku, który spełniałby wymogi określone w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Na marginesie Sąd wskazał, że ustawodawca w takim właśnie kierunku dokonał zmian w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Wprawdzie w sprawie miały zastosowanie warunki techniczne w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, z uwagi na treść § 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, jednakże obecnie rozporządzenie zezwala na sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (3m), lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Co więcej ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z KW dotyczącego działki nr [...] (objętej inwestycją) wynika, iż na rzecz każdoczesnego właściciela tej nieruchomości została ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa, polegająca na prawie wybudowania budynku na działce nr [...] w ostrej granicy z działką [...]. Oznacza to, że właściciele działki nr [...] winni się liczyć z tym, że nieruchomość sąsiednia zostanie zabudowana budynkiem oddalonym od granicy z ich nieruchomością o mniej niż 3 m. W/w zapis pozostaje wprawdzie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego jednakże stanowi dodatkowe uzasadnienie tezy, iż postanowienie organu architektoniczno - budowlanego nie nosi cech dowolności, a rozstrzygnięcie to mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Analiza projektu budowlanego nie potwierdziła również zarzutu, że w odległości 2m od granic nieruchomości L. K. została przewidziana ściana z otworem okiennym. Wejście do budynku zaprojektowano "we wnęce" a zatem zachowana została odległość od granic działki przewidziana w przepisach techniczno -budowlanych.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestniczka postępowania L. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ustawy Prawo budowlane nakazującego organowi badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, iż decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest sprzeczna z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono bowiem ilość kondygnacji na dwie, podczas gdy Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że projekt budowlany poza dwiema kondygnacjami nadziemnymi przewiduje również kondygnacje podziemną. W decyzji o warunkach zabudowy użyto sformułowania "kondygnacja" bez określenia, czy chodzi o kondygnacje podziemną czy nadziemną, co zostało pominięte przez Sąd I instancji. Ponadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż jak wynika z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami nie stosuje się art. 9 ustawy Prawo budowane. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy celowości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Podnosząc takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast H. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, wskutek czego Sąd I instancji dopuścił zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych bez obowiązku uzasadnienia przez organy administracji takiego działania;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc oraz art. 141 § 4 i art. 113 § 1 p.p.s.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że budowa nie może być zrealizowana bez zastosowania odstępstwa, choć nie wynika to ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w rezultacie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organ II instancji nie odniósł się do sposobu realizacji przez organ I instancji własnych wytycznych w przedmiocie szczegółowego uzasadnienie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, zaś Sąd I instancji wyręczył organy w tym zakresie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organami administracji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę powinna zawierać uzasadnienie zastosowania odstępstwa od warunków technicznych, odnosząc się m.in. do warunków pożarowych, pogorszenia warunków sanitarnych czy użytkowych, który to wymóg nie został spełniony, gdyż organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy celowości odstępstwa. W opinii autora skargi kasacyjnej wymiary działki nie są wystarczające dla uchylenia zakazów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd I instancji nie dostrzegł błędów proceduralnych popełnionych przez organy administracji publicznej, polegających na pominięciu właściwego uzasadnienia odstępstwa od warunków technicznych. Powołał się również na stanowisko organów co do braku możliwości zaprojektowania budynku spełniającego wymogi określone w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, choć nie wynika ono z uzasadnienia decyzji ani postanowienia. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zadecydowało o przyjęciu nienależycie ustalonego stanu faktycznego za podstawę wyroku oddalającego skargę. Niestosowanie się organów administracji do obowiązujących przepisów, tolerowane przez Sąd, prowadzi zaś do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne: L. K. oraz H. R., z których każda oparta została na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie L. K. podniosła, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Sprzeczności tej strona upatruje w fakcie, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje w istocie 3 kondygnacje, mimo że decyzja o warunkach zabudowy przewidywała jedynie dwie kondygnacje. Wskazując takie argumenty skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 707 z późn. zm.) i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który nie może jednak zostać uznany za zasadny.

Otóż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy określiła ilość kondygnacji w sposób następujący: 2 (parter z poddaszem użytkowym lub dwie kondygnacje). I chociaż słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, iż decyzja nie zawiera określenia, czy chodzi o kondygnacje nadziemne, to jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że zawarte w decyzji warunki dla inwestycji ustalone zostały w oparciu o wyniki analizy zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika natomiast jednoznacznie, że posługiwanie się parametrem w postaci ilości kondygnacji odnosiło się do określenia wysokości zabudowy. Wysokość obiektów w sąsiedztwie wynosi bowiem od 1 do 2 kondygnacji i z tego względu przy ustalaniu wysokości budynku nawiązano właśnie do liczby kondygnacji. Stąd też uprawniony jest wniosek, że w takiej sytuacji przy liczeniu ilości kondygnacji w budynku wielokondygnacyjnym, do obliczeń przyjmować należy tylko i wyłącznie liczbę kondygnacji nadziemnych. Słusznie zatem Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż piwnica budynku spełnia wymogi do uznania jej za kondygnację podziemną. Jako podziemna, czyli spełniająca warunki, o których mowa w § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), nie powinna być uwzględniana w procesie badania zgodności projektu budowlanego z decyzją w sprawie warunków zabudowy. Wyjątkiem będzie sytuacja, gdy wysokość zabudowy określona została nie tylko poprzez odniesienie się do liczby kondygnacji, ale również poprzez wskazanie nieprzekraczalnej wysokości w metrach. Wówczas wysokość kondygnacji podziemnej znajdująca się powyżej poziomu terenu będzie liczona dla zbadania spełnienia drugiego z parametrów. Reasumując tę część rozważań uznać należy, iż zatwierdzony projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy, zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niemogący wywołać skutków w postaci uchylenia wyroku uznać również należy podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewyjaśnienie, że istniały podstawy do zastosowania odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normują kwestię minimalnych odległości budynków od granic działek oraz wskazują okoliczności, w których odległości te mogą nie zostać zachowane. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia obowiązującego w chwili wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią bądź bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 ze względu na rozmiary działki. Również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji usytuowanie takiej ściany budynku było możliwe w przypadku działki budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Oznacza to, że skoro działka nr [...] ma szerokość 11,62m istniały usprawiedliwione przyczyny, dla których dopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego usytuowanie budynku bez zachowania odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Odstąpienie od wymogu zachowania 3-metrowej odległości od granicy działki nie wymagało zatem uzyskania zgody na odstępstwo, co słusznie zauważono w skardze kasacyjnej. Uzyskanie takiej zgody i wydanie postanowienia na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie niesie jednak dla stron żadnych negatywnych konsekwencji, zwłaszcza w kontekście podnoszonego w skargach kasacyjnych braku uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa.

W treści uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji istotnie nie sposób znaleźć szczegółowego uzasadnienia dla zatwierdzonego usytuowania projektowanego budynku. Jednak analiza uzasadnienia organu I instancji, a także całokształtu zgromadzonego materiału aktowego wskazuje, iż odstępstwo uzasadnione jest wymiarami działki, a zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia umożliwiłoby zaprojektowanie budynku o szerokości 5,62m, co stanęłoby na przeszkodzie zastosowaniu rozsądnych rozwiązań funkcjonalnych. Ponadto, co godne podkreślenia, projekt budowlany został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno – higienicznych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, co oznacza, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania, również dotyczące odległości od granic działki zostały poddane ocenie pod względem znajdujących zastosowanie przepisów. Uzasadnienie dla przyjętych odległości można również odnaleźć w treści wniosku Prezydenta m.st. Warszawy do Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., w którym stwierdzono brak negatywnego oddziaływania na środowisko i nieruchomości sąsiednie, w tym brak zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro całokształt okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazuje, iż istniały przyczyny, dla których zasadne było odstąpienie od zachowania wymogu odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, to mimo braku szczegółowego odniesienia się do tej kwestii w samej tylko decyzji organu odwoławczego, nie można przyjąć, iż okoliczności te nie zostały przez organy rozważone. Jednocześnie nie zasługuje na akceptację zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji "wyręczył" organy administracji w uzasadnieniu zasadności zastosowania odstępstwa, gdyż Sąd meriti nie formułował nowych argumentów, lecz miał na względzie okoliczności przyjęte przez organy za podstawę orzekania, które wynikały z akt sprawy. Podobnie w przypadku przyjęcia przez Sąd I instancji, iż nie było możliwe inne usytuowanie projektowanego budynku, wypada zauważyć, iż chociaż stwierdzenie takie nie zostało zawarte wprost w uzasadnieniu organu II instancji, jednak okoliczność ta wynika z decyzji organu I instancji. Powyższe czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc oraz art. 141 § 4 i art. 113 § 1 p.p.s.a. gdyż nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jeśli zaś idzie o kwestię naruszenia art. 8 kpa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, to zarzut nie może okazać się skuteczny. Jako że organy administracji nie dopuściły się naruszeń przepisów prawa, mających wpływ na wynik sprawy, to z samego faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy nie sprostało oczekiwaniom strony postępowania nie można wywodzić naruszenia art. 8 kpa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.