Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 589/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 7 , 77 par 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 797 zł ( słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej firmy "[...]" Sp. z o.o. od decyzji Burmistrza [...] i Gminy W. z dnia 12.01.2017 r. (znak: [...]), w sprawie odmowy wydania nakazu [...] oraz Gminnemu Zarządowi Dróg w W. przywrócenia stanu poprzedniego terenu oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. i będących własnością w/w podmiotów w celu wyeliminowania szkód na działce strony skarżącej nr [...] obr. 1 W., na podstawie:

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07. 2001 Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23);

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz [...] i Gminy W. uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie w uzasadnieniu na wstępie wskazał, że sprawa toczyła się na wniosek Spółki "[...]" Sp. z o.o., który wpłynął w dniu 11.07.2014 r., a wszczęte postępowanie administracyjne toczyło sie trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, o ustalenie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...] położonych w W..

Analizowana decyzja została wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po pozyskaniu opinii technicznej z dnia 30.09.2016 r. sporządzonej przez inż. J. S. ze specjalnością konstrukcyjno - inżynieryjną w zakresie budowli hydrotechnicznych, ujęć wód, basenów i zbiorników wodnych, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.06.2016 r. (znak: [...]). W toku prowadzonego ponownie postępowania został m.in. dopuszczony dowód z oględzin przedmiotowych nieruchomości w dniu 16.09.2016 r. Biegły do akt sprawy dołączył takie dokumenty jak: "Ekspertyzę geotechniczną do projektu rozbudowy Zakładu Garmażeryjnego "[...] "Projekt muru oporowego w postaci palisady zwieńczonej oczepem zabezpieczającej wykop o głębokości do 3,0 m"; Opinię techniczno - budowlaną z dnia 27.09.2016 r. autorstwa mgr inż. M. M., dotycząca wpływu wód opadowych i gruntowych na fragment żelbetowego muru oporowego na terenie zakładu "[...]". Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału doszło do wydania opisanej na wstępie decyzji.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła w ustawowym terminie strona skarżąca zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych oraz błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy względnie uchylenie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji oparł swoje rozstrzygniecie na ekspertyzie biegłego, która to opinia nie jest jednoznaczna, gdyż biegły z jednej strony nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy wprowadzonymi zmianami stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...] a szkodą na działce strony skarżącej, z drugiej strony biegły wskazał na konieczność podjęcia robót zabezpieczających przed ewentualnymi zagrożeniami, które mogą spowodować straty. Zdaniem strony skarżącej hipotetyczna szkoda winna być traktowana na równi z realnie występującymi szkodami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy uwzględnieniu treści art. 29 ustawy Prawo wodne wskazało, że organ I instancji oparł się na opinii biegłego, która w nin. sprawie ma istotne znaczenie. Zawarta w ekspertyzie wiedza specjalistyczna pozwoliła zatem na prawidłową ocenę stanu faktycznego na gruncie. W ocenie Kolegium sprawy z zakresu stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi, bowiem w konsekwencji trzeba jednoznacznie stwierdzić czy właściciel gruntu nie zmienił stanu wody na gruncie, a jeżeli zmienił, to czy ta zmiana wywołuje szkodę na gruntach sąsiednich. Przedłożona opinia techniczna odpowiada na wszystkie wątpliwości i pytania. Podstawowym zarzutem postawionym przez pełnomocnika strony skarżącej w odwołaniu jest postawienie zarzutu, że w trakcie robót niwelacyjnych na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy w W. zasypano wylot z przepustu pod skrzyżowaniem drogi powiatowej nr [...] K. Ponadto, po niwelacji terenu przez Gminę na działce nr [...] należącej do [...] pozostała widoczna ok. 0,5 metrowa warstwa nawiezionej ziemi, przez co wody opadowe spływają na działkę strony skarżącej i następnie wody opadowe zalewają w szczególności mur oporowy.

Tymczasem organ I instancji oparł się nie tylko na szczegółowym rozpoznaniu w terenie, którego efektem jest dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy, ale również dołączono mapę zasadniczą syt-wys. W skali 1:500, obręb W. l, licencja nr [...], co potwierdziło się w opinii technicznej sporządzonej na zlecenie Burmistrza.

W oparciu o wyżej przedstawione dokumenty, ze szczególnym uwzględnieniem wniosków i zaleceń zawartych w opinii biegłego inż. J. S. organ odwoławczy dokonał następujących ustaleń:

Nawieziona na działki nr [...] i [...] ziemia zmieszana z gruzem, jest przyczyną całkowitego zatamowania odpływu wód powierzchniowych z terenów, z których spływały one pierwotnie. Zwały ziemi na tych działkach zatkały wylot z przepustu, który umieszczony jest pod skrzyżowaniem drogi powiatowej z ulica [...]. Do tego przepustu doprowadzony jest przydrożny rów odwadniający drogę powiatową, na tym odcinku droga ta ma znaczny spadek podłużny, który przy ulewnych deszczach spowoduje przed przepustem spiętrzenie wody oraz wypłynięcie jej na skrzyżowanie i dalej, zgodnie ze spadkiem terenu, skieruje się na teren zakładu "[...]". Wylot zasypanego przepustu znajduje się na działce nr [...], która jest we władaniu Gminnego Zarządu Dróg. Od wylotu przepustu prowadzi ciek wodny, który jest na całym odcinku tej działki zasypany równo z terenem. Dalsza trasa cieku po działce nr [...], będącej własnością I. S., też jest zasypana zwałami ziemi zmieszanej z gruzem. Dalsza trasa cieku, po opuszczeniu działki nr [...], skręca na wschód, biegnie pod północnym ogrodzeniem Zakładu [...]". Z kolei mur oporowy na działce nr [...], został zbudowany w latach [...] jako zabezpieczenie wykopu o głębokości do 3,0 m. Konstrukcję nośną muru stanowi palisada z wierconych kolumn. Drugim podparciem palisady jest żelbetowa belka, która usytuowana jest na poziomie aktualnej nawierzchni z kostki brukowej przylegającej do muru oporowego.

W wyniku nawiezienia ziemi i gruzu na działki nr [...] i [...] zmieniono ukształtowanie terenu oraz zasypano wylot z przepustu pod skrzyżowaniem ulic z drogą powiatową oraz odcinek cieku wodnego, stwarzając tym samym przeszkodę w odpływie wód deszczowych i opadowych z przylegającego ternu. Tym samym właściciele tych działek zmienili stan wód na swoich działkach, co potwierdza dołączona do akt sprawy opinia techniczna. Jednocześnie w przytoczonej opinii zostało wyraźnie stwierdzone, że powstała przeszkoda w odpływie wody nie spowodowała szkód na działce strony skarżącej, stanowi jedynie potencjalne zagrożenie wystąpienia takiej szkody poprzez wtargniecie na teren obiektu wód z intensywnych opadów atmosferycznych, wcześniej odprowadzanych przepustem i ciekiem wodnym. Wskazanie przez stronę skarżącą szkód występujących w murze oporowym w postaci zawilgocenia i wycieków wody w poziomie żelbetowej belki, mają jednak swoje źródło w wodach gruntowych i są wynikiem zastosowanej technologii przy projektowaniu oraz budowie muru, a nie są skutkiem zmian stosunków wodnych na przedmiotowych działkach.

W ocenie organu odwoławczego fakt dokonania określonej zmiany w terenie i ewentualnych zmian w stosunkach wodnych nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. konieczne jest jeszcze bowiem ustalenie, że dokonana przez właściciela zmiana stanu wody na gruncie była przyczyną szkód na gruntach sąsiednich. Obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest ograniczeniem prawa własności i może być nakazany tylko wtedy, gdy działania właścicielskie wyrządzają realną szkodę w nieruchomościach sąsiednich. Dyspozycja art. 29 p.w. nie ma zaś na celu regulacji stosunków wodnych na danym terenie i nakładania, obowiązków prewencyjnych na właściciela nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz po uwzględnieniu w całości wniosków wynikających z przedstawionej opinii biegłego, organ odwoławczy uznał, że dostatecznie została wyjaśniona istota sprawy i pomimo, że doszło do zmiany stanu wody na gruntach, to jednak nie doszło z tej przyczyny do wyrządzenia szkody na gruncie strony skarżącej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - Spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P..

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne poprzez:

a) niewłaściwą wykładnię tego przepisu, skutkującą przyjęciem, iż aby możliwe było nałożenie przewidzianych obowiązków na właściciela gruntu, który spowodował zmianę w stosunkach wodnych, koniecznym jest wystąpienie szkody, podczas gdy z treści ust. 3 będącego funkcjonalnie związanym z ust. 1, znaczenie tej regulacji w zakresie, w jakim stanowi ona o zapobieganiu szkodom, jednoznacznie wskazuje na działanie na przyszłość, a zatem pozwala uznać, że szkoda może być jedynie potencjalna czy hipotetyczna, aby możliwe było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom;

b) uznanie, że aby było możliwe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, konieczne jest wystąpienie szkody w sytuacji, gdy ani literalne ani funkcjonalne brzmienie tego przepisu nie uzasadnia przyjęcia takiego poglądu;,

c) całkowite zignorowanie ratio legis wskazanej regulacji, która posiada funkcję ochronną przed narażeniem działek sąsiadujących przed szkodliwym wpływem zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiadujące z gruntem, na którym doszło do tej zmiany, co wynika z wprowadzenia do przepisu pojęcia "zapobiec" i w konsekwencji uznanie, że tylko szkoda, która już się pojawiła uzasadnia skorzystanie z możliwości wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań, o której stanowi z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne;

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest:

1. naruszenie art. 7 w zw. art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 roku, poz. 23, dalej również "kpa"), poprzez:

- niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez całkowicie bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na treści opinii biegłego inż. J. S. i przyjęcie, że przyczyny uszkodzenia muru leżą w zastosowanej technologii przy jego projektowaniu i budowie w sytuacji, gdy zasada logicznego rozumowania nakazuje przyjąć, że spiętrzona woda przy murze oporowym na działce numer [...] oczywiście wpływa na stan techniczny muru oporowego powodując tym samym szkodę, a także może zalać nieruchomość Spółki, wdzierając się do pomieszczeń zakładu produkcyjnego;

- bezzasadne ustalenie, że obecny stan techniczny muru oporowego jest wynikiem zastosowanej technologii przy jego budowie w sytuacji, gdy w toku postępowania nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność ustalenia stanu technicznego muru w okresie poprzedzającym zmianę stosunków wodnych, co zaś doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia w sposób wadliwy;

- pozbawione podstaw ustalenie, że nie zaistniała szkoda, jako efekt zmiany stosunków wodnych, które nastąpiło w wyniku całkowitego pominięcia i zdeprecjonowania dowodu ze zdjęć muru oporowego i wyjaśnień składanych w toku postępowania, zgodnie z którymi szkoda w postaci pogorszenia stanu technicznego muru oporowego pojawiła się dopiero po wystąpieniu zmiany stosunków wodnych wynikającej z działań właścicieli działek nr [...] i [...];

2. naruszenie art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny, z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, a wskazywanych w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] i Gminy W., które to okoliczności miały istotne znaczenie dla ustalenia wystąpienia szkody i jej rodzaju;

- sporządzenie uzasadnienia dotyczącego przyczyn odmowy nałożenia obowiązku przewidzianego art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sposób całkowicie niesamodzielny w zakresie, w jakim Organ uzasadnia przyczyny istniejącego stanu technicznego muru oporowego, które to uzasadnienie uniemożliwia w istocie skontrolowanie toku rozumowania Organu II instancji, albowiem przedstawiony tok nie jest wynikiem aktywności intelektualnej Organu, ale biegłego inż. J. S., co stoi w sprzeczności z zasadą przekonywania, a jednocześnie tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia skontrolowanie samej decyzji, w związku czym nie jest ona prawidłowa;

3. naruszenie art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniach poczynionych przez Organ I instancji i zaniechanie podjęcia przez SKO w K. postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy:

sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez Organ I instancji, a następnie przez Organ odwoławczy;

zarówno Organ I instancji, jak i Organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

rolą Organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed Oranem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do

4. naruszenia art. 138 §1 ust. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, podczas gdy:

- Organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne dokonując jego nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, które to naruszenie uzasadniało zmianę decyzji tego organu;

- Organ I instancji naruszył szereg przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego, w związku z czym wydane rozstrzygnięcie Organu I instancji nie było prawidłowe, nawet przy uznaniu, że nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, przez co wymagało uchylenia w związku z ustaleniem stanu faktycznego w sposób wadliwy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także SKO) z dnia 16 lutego 2017 roku znak [...] i zobowiązanie Organu II instancji do wydania decyzji orzekającej o nakazaniu I. S. przywrócenie stanu pierwotnego działki numer [...] i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], poprzez usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu na działkę nr [...] obr. [...] poza obręb nieruchomości oraz odkopanie zasypanego ziemią rowu odwadniającego przywracając jego pierwotny przekrój poprzeczny: szerokość rowu w dnie minimum 0,75 m, skarpy odbudować w nachyleniu 1:1, rzędną niwelety rowu dostosować do rzędnej dna rury przepustu biegnącego pod skrzyżowaniem drogi powiatowej nr [...] z drogą gminną (działka nr [...] obr[...]), niweletę rowu prowadzić ze spadkiem i dostosować do dna istniejącego, nie zasypanego rowu w północnej granicy działki nr [...] obr. [...], a także wykonania prac bezpośrednio po uostatecznieniu się decyzji SKO oraz powiadomienia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy W. o wykonaniu powyższych prac w terminie 7 dni od wykonania;

Ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji a w konsekwencji uchylenie decyzji Burmistrza [...] i Gminy W. z dnia 12 stycznia 2017 roku

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1- 3 ustawy Prawo wodne.

W ocenie strony skarżącej sposób uznać, aby wskazana regulacja faktycznie zawierała przesłankę wydania decyzji nakazującej podjecie określonych działań przewidzianych w ust. 3, w postaci konieczności wystąpienia szkody wynikającej ze zmiany stosunków wodnych na działce, jakkolwiek polemika z kwestiami ustalenia stanu faktycznego odnoszącego się do wystąpienia szkody nie jest przedmiotem komentarza zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego w tej części skargi.

Po pierwsze, należy wskazać, że zarówno Organy I, jak i II instancji przyjęły bezkrytycznie za podstawę swojego rozstrzygnięcia treść opinii biegłego.

Zdaniem strony skarżącej w kontekście sposobu zmiany stosunków wodnych zaistniałych w niniejszej sprawie, logicznym jest, że skoro doszło do nadsypania działek nr [...] i [...] ziemią zmieszaną z gruzem, co spowodowało zasypanie wylotu przepustu i biegnącego od niego cieku wodnego, zmiana te będzie mieć negatywny i szkodliwy wpływ na działki znajdujące się wokół miejsca dokonanych zmian. Zmiana ta doprowadziła do całkowitego zatamowania odpływu wód powierzchniowych z terenów, z których spływały one pierwotnie. Do zatkanego przepustu doprowadzony jest rów odwodnieniowy, który jest całkowicie zasypany i zrównany z terenem działki. Należy zaznaczyć, że w tym miejscu powierzchnia terenu jest spadkowa, w związku z czym zgromadzona i spiętrzona wyniku deszczy woda, pozbawiona możliwości odpływu wpłynie na skrzyżowanie, a dalej wraz ze spadkiem terenu skieruje się na teren nieruchomości, na której prowadzony jest zakład produkcyjny skarżącej Spółki - tj. działkę nr [...]. Zalanie terenu zakładu produkcyjnego spowoduje znaczne szkody dla działalności gospodarczej Spółki, jak również dla samych urządzeń znajdujących się na działce nie tylko dla muru oporowego. Realne niebezpieczeństwo wtargnięcia wody na nieruchomość strony skarżącej oraz jego skutki zidentyfikował także biegły inż. J. S., co zostało odzwierciedlone w sporządzonej przez niego opinii. Obfite opady, a w konsekwencji powodzie nie są natomiast rzadkością dla położenia geograficznego terenu, będącego przedmiotem postępowania.

Po drugie, należy zaznaczyć, że sposób sformułowania treści przepisu jednoznacznie przesądza o celu ustawodawcy, dla którego zdecydował się wprowadzić regulację o tej treści. Nie bez powodu bowiem użyto pojęcia "urządzenia zapobiegające szkodom".

Tym samym nie jest uprawniony pogląd kreowany przez SKO w K. oraz Burmistrza [...] i Gminy W., aby jedyną sytuacją, gdy możliwe jest wydanie decyzji z art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne, przy spełnieniu przesłanki w postaci zmiany stosunków wodnych, jest pojawienie się szkody.

Regulacja ta pełni funkcję prewencyjną, mającą za zadanie nie dopuścić do powstania szkód. Tym samym, istnienie szkody nie warunkuje wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań.

W ocenie strony skarżącej Organ I jak i II instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, istnienie szkody nie warunkuje wydania decyzji, o której stanowi art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, szkoda w postaci zniszczeń w murze oporowym istotnie się pojawiła i była wynikiem spiętrzeń wód spowodowanych zmianą stosunków wodnych.

Strona skarżąca zarzuciła, iż wydana decyzja w zakresie stanu faktycznego związanego z istnieniem szkody oparta jest wyłącznie na treści opinii biegłego inż. J. S.. O ile strona skarżąca nie podważa dokonanych ustaleń dotyczących zmiany stosunków wodnych, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami odnoszącymi się do pojawienia się szkody.

Zdaniem strony skarżącej oczywistym, logicznym i zgodnym z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego jest przyjęcie, że zgromadzona przy murze oporowym, czy jakiejkolwiek innej budowli spiętrzona woda na tą budowlę oddziałuje. Przed zmianą stosunków wodnych, mur oporowy nie ulegał zniszczeniom, mimo obecności wód gruntowych. Wszelkie zmiany w jego strukturze i stanie technicznym zaczęły się pojawiać dopiero wraz z piętrzącą się wodą w jego pobliżu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, jakiej technologii użyto przy jego budowie, skoro do czasu zmiany stosunków wodnych mur oporowy pozostawał nieuszkodzony w stanie niezmienionym.

Co więcej, na stan wód gruntowych ma przecież wpływ spiętrzona woda pojawiająca się w związku ze zmianą stosunków wodnych, dlatego nawet gdyby przyczyną zniszczeń muru oporowego były wody gruntowe, to pośrednio mają na niego (mur oporowy) wpływ gromadzone wody opadowe, które nie posiadają drogi odpływu w związku z zasypaniem rowu.

Tymczasem Organ II instancji, ale i I instancji oceniając dowód z opinii biegłego zachował się całkowicie dowolnie.

W ocenie strony skarżącej, Organ winien był zatem skonfrontować treść opinii w tym zakresie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, aby prawidłowo ustalić wpływ zmiany stosunków wodnych na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na fakt, że nie dokonano rozważań pod względem ich zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, decyzja nie jest prawidłowa.

Ponadto, Organ winien był skonfrontować treść opinii w zakresie, w jakim dotyczyła ona ustalenia szkody z pozostałym materiałem dowodowym oraz wyjaśnieniami strony skarżącej, jak i z przedłożonymi zdjęciami przedstawiającymi mur, czego także nie uczyniono.

Strona skarżąca zarzuciła, iż w niniejszej sprawie, Organy bezkrytycznie przyjęły opinię i jej wnioski, a nadto wykorzystując jej obszerne fragmenty sformułowały uzasadnienie, którego lektura czyni zasadnym ocenę, iż uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 k.p.a.

Organy nie ustaliły, jaki był stan muru oporowego przed dokonaniem zmiany stosunków wodnych. Skoro tak, to nie było możliwości stwierdzenia, że zniszczenia muru oporowego były wynikiem użytej technologii przy budowie oraz działania wód gruntowych, bez wpływu zmiany stosunków wodnych.

W odwołaniu od decyzji strona skarżąca zwróciła szczególną uwagę na rodzaj powstałych szkód. Przede wszystkim wskazano, że zastoiska wodne prowadzą do procesów gnilnych niszczących konstrukcje żelbetowe. Co więcej, w wyniku braku odpływu wód korozji ulegają elementy zbrojenia konstrukcji powodując rdzawe przebarwienia, a następnie odspajanie otuliny betonowej. Tymczasem Organ II instancji poprzestał wyłącznie na uzasadnieniu swojego stanowiska o odmowie uznania tych szkód, jako szkód będących wynikiem zmiany stosunków wodnych posługując się treścią opinii biegłego.

Z powyższym wiąże się wskazany zarzut sporządzenia uzasadnienia decyzji SKO w K. w zakresie ustalenia czynników wpływających na stan techniczny muru oporowego i wpływu zmiany stosunków wodnych w sposób niesamodzielny. Organ w zasadzie powtórzył treści opinii biegłego inż. J. S..

To na Organie, czy to I czy II instancji spoczywa obowiązek realizacji zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 kpa, a nie na podmiotach stanowiących źródła dowodowe. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie stanowi powtórzenie tekstu opinii biegłego.

Jednocześnie, SKO w K. w ogóle nie odniosło się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu, w szczególności tych, które dotyczyły konieczności analizy i sporządzenia komentarza względem zgromadzonych w toku postępowania dowodów, poza bezkrytycznym przyjęcie opinii biegłego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać, aby takie uzasadnienie decyzji spełniało wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji powinien był bowiem ustalić, czy w I instancji zgromadzono cały materiał dowodowy, i czy właściwie oceniono zebrane w sprawie dowody. W związku z tym, że postępowanie przed SKO w K. obarczone było tego rodzaju brakami, wyżej postawione zarzuty są w pełni uzasadnione.

W efekcie dokonanych naruszeń zarówno w zakresie prawa materialnego i procesowego, Organ II instancji nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] i Gminy W., obarczonej szeregiem wad wskazanych w odwołaniu, uzasadniających jej uchylenie, a nawet zmianę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty znajdują akceptację Sądu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] i Gminy W. z dnia 12.01.2017 r. (znak: [...]), w sprawie odmowy wydania nakazu [...] oraz Gminnemu Zarządowi Dróg w W. przywrócenia stanu poprzedniego terenu oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości W. i będących własnością w/w podmiotów w celu wyeliminowania szkód na działce strony skarżącej nr [...] obr. [...] W..

Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz.U. 2017.1121) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód, oraz ścieków na grunty sąsiednie. (ust 1)

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód, oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust 2).

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt , burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust 3)

Naruszenie zakazu ustawowego może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w wyniku, którego możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (alternatywny sposób załatwienia sprawy). Prowadzone postępowanie administracyjne powinno, zatem zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 29 ust 3 prawa wodnego. W tym artykule mowa o każdej zmianie stanu wód, która pociąga za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości. Ustawa prawo wodne dotyczy szeroko rozumianych "stosunków wodnych " a z wymienionymi w art. 29 ustawy nagannymi działaniami właściciela wobec gruntów sąsiednich wiąże określoną odpowiedzialność. Organ administracji ma, zatem obowiązek zastosować art. 29 ust 3 w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 a następnie nałożyć w drodze decyzji administracyjnej sankcję za spowodowanie zmiany stosunków wodnych.

Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też, że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w wyniku nawiezienia ziemi i gruzu na działki nr [...] i [...] zmieniono ukształtowanie terenu oraz zasypano wylot z przepustu pod skrzyżowaniem ulic z drogą powiatową oraz odcinek cieku wodnego, stwarzając tym samym przeszkodę w odpływie wód deszczowych i opadowych z przylegającego ternu. Tym samym właściciele tych działek zmienili stan wód na swoich działkach, co jednoznacznie potwierdza sporządzona w sprawie opinia techniczna.

Spór natomiast dotyczy ustalenia czy to działanie spowodowało szkodę na gruncie sąsiednim.

Organ II instancji, podobnie jak Burmistrz [...] i Gminy W., uwzględniając wnioski zawarte w opinii biegłego, że zmiana ukształtowania terenu działek [...] i [...], spowodowała zmianę stanu wód na gruncie polegającą na zasypaniu wylotu przepustu i biegnącego od niego cieku wodnego, poprzestał na stwierdzeniu, że powstała przeszkoda nie spowodowała szkód na działce nr [...] w postaci zawilgocenia i przeciekania wody gruntowej w murze oporowym na niej posadowionym. Jednocześnie bez żadnej refleksji przeszły organy nad dalszym stwierdzeniem zawartym we wnioskach opinii , z którego wynika, że powstała przeszkoda stanowi jednak "potencjalne zagrożenie wystąpienia szkody polegające na wtargnięciu na teren obiektu wód z intensywnych opadów atmosferycznych, wcześniej odprowadzanych przepustem i ciekiem wodnym" przyjmując, że wystąpienie szkody ma być realne, zaś dyspozycja art. 29 Prawa wodnego nie ma na celu regulacji stosunków wodnych na danym terenie i nakładania obowiązków prewencyjnych na właściciela nieruchomości.

Takie rozumowanie organu jest błędne, bowiem doszło do zakazanej i szkodliwej zmiany stosunków wodnych. Biegły na str. 4 opinii ustalił i stwierdził jednoznacznie, że nawieziona na działki nr [...] i [...] ziemia zmieszana z gruzem, jest przyczyną całkowitego zatamowania odpływu wód powierzchniowych z terenów, z których spływały one pierwotnie. Zwały ziemi na tych działkach zatkały wylot z przepustu , który umieszczony jest pod skrzyżowaniem drogi powiatowej nr [...] , której przedłużeniem następnie jest ul. [...], z ul. [...]. Ulica [...] nie posiada urządzonych rowów odwadniających. Wody deszczowe i roztopowe z tej ulicy i pobocza bezpośrednio spływają po powierzchni terenu w kierunku opisanego skrzyżowania znajdującego się przy ogrodzeniu terenu Zakładu Garmażeryjnego "[...] Do tego przepustu doprowadzony jest przydrożny rów odwodnieniowy drogi powiatowej nr [...] Na tym odcinku droga ta ma znaczny spadek podłużny, który przy ulewnych deszczach spowoduje przed przepustem spiętrzenie wody oraz wypłyniecie jej na skrzyżowanie i dalej, zgodnie ze spadkiem terenu , skieruje się na teren zakładu [...]". Od wylotu przepustu prowadzi z kolei ciek wodny (przebiegający po działce stanowiącej własność S. I.), który na całym odcinku tej działki jest zasypany równo z terenem.

W tym miejscu należy wskazać, że w ocenie Sądu do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 nie jest konieczne, stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów, w postaci niebezpieczeństwa zalewania terenów sąsiednich. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2009 r. sygn. II OSK 1026/07 (dostępnym w Internecie), przyjęte w omawianych przepisach pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenia jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. W podobnych duchu wyraził się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2010 r. w sprawie do sygn. II OSK 1035/11 i takie też stanowisko podziela skład orzekający Sądu, choć ma świadomość istnienia poglądów przeciwnych w orzecznictwie, niemniej jednak każda sprawa administracyjna (także prowadzona na podstawie przepisu art. 29 ustawy prawo wodne) jest sprawą indywidualną i rozpatrywana być musi w kontekście konkretnie ustalonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie na niebezpieczeństwo zalewania terenów sąsiednich skutkiem dokonanej zmiany stosunków wodnych wskazuje wprost w swej opinii biegły inż. J. S. i jest to w ocenie Sądu wystarczająca przesłanka do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dlatego też zarzut skargi naruszenia przepisu art. 29 ust.1i 3 Prawa wodnego należało uznać za w pełni uzasadniony.

Przy czym naruszenie prawa materialnego było skutkiem naruszenia przepisów postępowania w zakresie naruszenie art. 7 w zw. z art.77 i art.80 kpa albowiem jak wyżej już zostało podniesione organ pominął istotne wnioski zawarte w opinii biegłego skutkiem braku pełnej i rzeczowej jej oceny jako środka dowodowego i jego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać jednak wypada, że stanowisko prezentowane w skardze w zakresie w jakim skarżący nie podzielają stanowiska biegłego co do przyczyn występowania zawilgoceń i przeciekania muru oporowego należy ocenić jako nieuzasadnioną polemikę. Biegły oparł się bowiem nie tylko na własnych obserwacjach i wiedzy ale także odniósł się do treści opinii technicznej budowlanej z dnia 27 września 2016 r. autorstwa inż. M. M., przedłożonej przez stronę skarżącą wskazując, że obecny stan muru oporowego jest wynikiem zastosowanej technologii przy jego projektowaniu i budowie. Nie może ujść uwadze, że biegły ten posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną w tym zakresie jako rzeczoznawca budowlany [...] Izby Inżynierów Budownictwa o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budownictwa budowli hydrotechnicznych, ujęć wód, basenów i zbiorników wodnych.

Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę stanowisko Sądu i rozważy, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego czy zachodzi potrzeba przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, wskaże sposób wykonania nałożonych obowiązków oraz podmioty obowiązane do ich wykonania.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 2015.1800), zwrot uiszczonego wpisu oraz opłata od pełnomocnictwa.