Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 152/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 738/17 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017r. sygn. akt I SA/Rz 738/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. B. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy M. B. przez utworzenie innowacyjnego centrum obsługi pojazdów A.".

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym ( dalej: IZ RPO ) pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] powiadomiła wnioskodawcę, że jej wniosek o dofinasowanie został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej, jako nie spełniający kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Zdaniem ekspertów z Komisji Oceny projektów ( dalej: KOP ), na których opinii oparł się organ podejmując rozstrzygnięcie, wniosek o dofinasowanie skarżącej nie spełniał 5 z 13 tych kryteriów, mianowicie: nr VI Prawidłowość metodologiczna i rachunkowa biznesplanu, nr VII Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu, nr IX Zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MŚP) od zakończenia realizacji, nr X Wykonalność instytucjonalna finansowa projektu oraz nr XIII Realność wskaźników.

W złożonym proteście skarżąca nie zgodziła się z powyższą oceną KOP i wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku pod kątem spełnienia spornych kryteriów.

W dniu [...] października 2017r. Zarząd Województwa P. podjął uchwałę Nr [...] o nie uwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu wskazał, że w celu rozpoznania protestu powołano KOP, w skład której wyznaczono dwóch ekspertów, nie zaangażowanych we wcześniejszą ocenę wniosku. Eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację wniosku, dokonując jego oceny w zakresie oprotestowanych kryteriów, z uwzględnieniem zarzutów zawartych w proteście i podtrzymali stanowisko dotychczas oceniających, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie nie spełnia oprotestowanych kryteriów merytorycznych dopuszczających. Opinie te stały się podstawą rozstrzygnięcia organu.

Ekspert I podtrzymując stanowisko o negatywnej ocenie w zakresie oprotestowanych kryteriów stwierdził, że taka ocena projektu wynika głównie z licznych błędów w analizie finansowej, które nie pozwalają ocenić sytuacji finansowej firmy w okresie trwałości, a tym samym utrzymania jego celów i rezultatów w okresie trwałości. Ponadto wskazał, że wnioskodawca nie wykazał wykonalności instytucjonalnej, a z uwagi na zakwestionowanie wykonalności projektu nie uznano osiągnięcia zaplanowanych wskaźników. W karcie oceny do kryterium VI ekspert wytknął błędy analizy finansowej stwierdzając, że przedstawiają nieprawdziwy obraz sytuacji finansowej wnioskodawcy i są to przy tym błędy metodologiczne, które wynikają z przyjęcia błędnych założeń. W zakresie kryterium VII stwierdził m.in., że w przedstawionej przez Wnioskodawcę analizie finansowej brak spójności pomiędzy kapitałami własnymi w bilansie, zyskiem w rachunku zysków i strat oraz przepływami pieniężnymi. Wypracowany zysk nie powiększa kapitału własnego i brak też w przepływach wypłat np. właścicieli. W 2017 r. wykazano spadek kapitału własnego pomimo, że w 2016 r. wypracowano zysk i nie ujęto wypłat właścicieli. Wskazane błędy implikują wartości w innych pozycjach analizy finansowej, i tym samym przedstawiają nieprawdziwy obraz sytuacji finansowej Wnioskodawcy. Powyższe uwagi prowadziły do wniosku, że niespełnione jest także kryterium IX zapewnienia trwałości rezultatów projektu. W zakresie kryterium X ekspert I nie uznając wykonalności instytucjonalnej podniósł, że Wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje odpowiednimi zasobami ludzkimi oraz doświadczeniem, niezbędnymi do prawidłowej realizacji projektu oraz osiągnięcia jego celów. Podkreślił, że zgodnie z informacją zaplanował on realizację projektu w branży, w której dotychczas nie prowadził działalności. Projekt bowiem zakłada uruchomienie centrum obsługi pojazdów - kompleksowe świadczenie usług kosmetyki samochodowej, a dotychczas Wnioskodawca prowadził działalność związaną z wymianą walut, natomiast druga firma, której właścicielka firmy jest wspólnikiem, zajmuje się transportem drogowym towarów. Wnioskodawca nie wykazał przy tym Wnioskodawca niezbędnych do realizacji projektu zasobów ludzkich, bo dopiero w ramach projektu planuje zatrudnić osoby do świadczenia usług będących wynikiem realizacji projektu. Z uwagi zaś na fakt, że zakwestionowano wykonalność projektu, zdaniem tego oceniającego, nie ma możliwości uznania osiągnięcia jego rezultatów w postaci wskaźników.

Zdaniem Eksperta II, zebrane informacje oraz dane uzyskane z dokumentacji aplikacyjnej przedstawionej przez Wnioskodawcę były wystarczające, aby stwierdzić, iż badane kryteria nie spełniają wymagań określonych Regulaminem konkursu. W zakresie kryterium VI, podobnie jak współoceniający, podkreślił, że Biznesplan zawiera krytyczne i liczne błędy rachunkowe i metodologiczne oraz bardzo dużą skalę uchybień i rażących błędów w analizie finansowej. W odniesieniu do kryterium VII podniósł, że sprawozdania finansowe nie zostały sporządzone w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wytyczne. Przy ocenie kryterium IX opiniujący podniósł, że Wnioskodawcy brak doświadczenia w realizacji projektów o zbliżonej skali, nie ma udokumentowanego doświadczenia w branży motoryzacyjnej. Jego zdaniem duże wątpliwości budzą także parametry finansowe wskazujące na pogarszającą się płynność oraz rosnące zadłużenie firmy. Negatywnie opiniując kryterium X podniósł, że Wnioskodawca nie zapewnia wykonalności pod względem instytucjonalnym, gdyż nie ma doświadczenia w realizacji projektów o zbliżonej skali w tym finansowanych ze środków unijnych, nie ma udokumentowanego doświadczenia w branży motoryzacyjnej i nie dysponuje personelem o wystarczających kompetencjach zdolnych aby zaplanować i prawidłowo rozliczyć projekt finansowany ze środków UE. Odnośnie kryterium XIII stwierdził, że przy założonym sposobie realizacji projektu, a także wykazaniu braku wykonalności instytucjonalnej, zakładane wartości wskaźników nie są wiarygodne oraz nie są możliwe do osiągnięcia.

Organ w uzasadnieniu uchwały odnosząc się do zarzutów proceduralnych zawartych w proteście stwierdził, że nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia IZ RPO WP w zakresie spełniania lub niespełniania kryteriów oceny merytorycznej. Podkreślił, w nawiązaniu do zarzutu przeprowadzenia oceny bez zachowania zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności, że organizację, tryb, zadania oraz zasady pracy Komisji oceny projektów, w tym szczegółowe obowiązki ekspertów oceniających wnioski pod kątem spełniania kryteriów na etapie oceny merytorycznej, określa Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej wnioski o dofinansowanie w ramach EFRR RPO WP 2014-2020 w zakresie osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka (dalej: Regulamin KOP). Ocena została przeprowadzona na podstawie Regulaminu konkursu, a ponadto w oparciu o zasady oceny danego kryterium wynikające z jego opisu zawartego w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu (tabela opisująca kryteria wyboru wraz z definicją/uzasadnieniem każdego z kryteriów).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nierównego traktowania wnioskodawców, organ wskazał, że nie można przenosić indywidualnej sytuacji (np. finansowej) każdego z wnioskujących podmiotów na wszystkie przypadki zgłoszone w konkursie. Zauważył, że kwestia wzywania bądź niewzywania o dokumenty była kwestią indywidualną, wynikającą każdorazowo ze szczegółowej analizy konkretnego przypadku i indywidulanej decyzji składu oceniającego. Powoływanie się przez Wnioskodawcę na sytuację innych podmiotów biorących udział w konkursie nie może być zdaniem organu skuteczne, gdyż właśnie ocena każdego projektu dokonywana jest indywidualnie, w oparciu o konkretne zapisy wniosku o dofinansowanie, w charakterystycznym tylko dla tego ocenianego projektu stanie faktycznym i zakresie rzeczowym projektu. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że niemożliwe jest skuteczne podważanie prawidłowości oceny konkursowej, przez powołanie się na ocenę innego wniosku konkursowego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżąca podniosła te same zarzuty co w proteście, analogicznie umotywowane. Uznała, że KOP dokonała oceny negatywnej wniosku o dofinansowanie w oprotestowanych kryteriach wyboru projektów merytorycznych dopuszczających z naruszeniem § 21 pkt 7 i 9 Regulaminu konkursu, tym samym z naruszeniem zasady równego traktowania. Skarżąca wniosła o unieważnienie zaskarżonej uchwały nie uwzględniającej protestu i tym samym doprowadzenie do ponownego, nienaruszającego zasady równego traktowania, sprawdzenia złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów merytorycznych dopuszczających i ewentualne dopuszczenie go do oceny jakościowej (punktowej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podzielił trafność dokonanej przez organ oceny złożonego przez skarżącą protestu, a w konsekwencji oceny projektu w toku postępowania konkursowego, które - zdaniem tego Sądu - przeprowadzono w sposób zgodny z przepisami prawa.

Sąd I instancji wskazał, że konkurs został przeprowadzony w oparciu o Regulamin konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014–2020 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, typ projektu: Rozwój MŚP dalej :Regulamin Konkursu). Zgodnie z § 21 ust 1, 2 i 4 tego regulaminu ocenie merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie projektu, które z wynikiem pozytywnym przeszły etap oceny formalnej. Ocena merytoryczna dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające oraz kryteria merytoryczne jakościowe zatwierdzone przez KM RPO. W pierwszej kolejności wnioski poddawane są ocenie w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające. Weryfikacja kryteriów merytorycznych dopuszczających ma charakter oceny "0-1". Niespełnienie co najmniej jednego z w/w kryteriów skutkuje oceną negatywną wniosku. Dopiero w przypadku spełnienia tych kryteriów wniosek podlega ocenie na podstawie kryteriów jakościowych (punktowych).

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia konkursu w zakresie oceny merytorycznej wniosku z niezachowaniem zasad nakreślonych dokumentacją konkursową, tj. nie umożliwieniem skarżącej złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, Sąd wskazując na § 21 ust. 7 Regulaminu konkursu zauważył, że nie przewiduje on indywidualnego uprawnienia uczestnika konkursu do dokonywania uzupełnień, korekt czy wyjaśnień. W ocenie Sądu, kompetencja do uruchomienia tego trybu pozostawiana została organowi, działającemu niejako z urzędu, w sytuacji zaistnienia "przypadku konieczności", który podlega swobodnej ocenie członków KOP. Tryb ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy oceniający dojdą do wniosku, że na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę informacji nie są w stanie jednoznacznie ocenić danego kryterium. O tym, że takie prawo na które powołuje się Skarżąca realizuje się dopiero wtedy, gdy na taki tryb postępowania zdecyduje się KOP, świadczy treść § 21 ust 9 Regulaminu konkursu, gdzie wskazano, że wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt, ale w zakresie wskazanym przez KOP.

Zdaniem Sądu, uczestnik konkursu nie może przystępować do konkursu zakładając, iż z pewnością dostanie szansę na uzupełnienie wniosku czy złożenie dodatkowych wyjaśnień, zasadą jest bowiem, że ocenie podlega pierwotna treść wniosku o dofinasowanie wraz załącznikami, który składa się w zakreślonym terminie. Sąd zauważył, że oceniający nie powzięli wątpliwości co do braku spełniania danego kryterium (kryteriów), co podkreślili zgodnie obaj eksperci oceniający ponownie oprotestowane kryteria, zatem nie istniał po stronie organu obowiązek wzywania skarżącej do składania jakichkolwiek uzupełnień, a tym samym nie sposób mówić o naruszeniu zasad przeprowadzenia konkursu w stosunku do wniosku o dofinasowanie skarżącej wynikających z dokumentacji konkursowej. Sąd zauważył, że eksperci uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, podali rzeczowe argumenty zaniechania uruchomienia procedury uzupełniającej w przypadku wniosku o dofinansowanie Skarżącej, wskazując skalę i rodzaj błędów w dokumentacji finansowej, ale także podnosząc krytyczne uwagi względem założeń prognoz sprzedaży czy wykonalności instytucjonalnej.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że IZ RPO nie zapewnił równego traktowania uczestników przedmiotowego konkursu, w sposób dowolny i wybiórczy umożliwiając składanie wyjaśnień niektórym uczestnikom, a niektórym, tak jak skarżącej, nie. Zdaniem Sądu, w tego rodzaju sprawach, do podważania prawidłowości oceny konkursowej nie może doprowadzić powoływanie się na rozstrzygnięcia (oceny) zapadłe w odniesieniu do innych, nawet podobnych projektów.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu strony dotyczącego nierzetelnej i nieobiektywnej oceny merytorycznej kryteriów dopuszczających standardowych. W tym kontekście wskazał, że oceny spełnienia każdego kryterium tak w ramach oceny pierwotnej jak i ponownej z uwzględnieniem zarzutów protestu, dokonało dwóch ekspertów (para oceniająca). Ocena każdego z ekspertów dokonana została w sposób niezależny, jako ocena własna danego eksperta zgodnie z Regulaminem KOP (rozdział VI, pkt 13). Sąd podkreślił, że oceny wszystkich ekspertów były zbieżne, tak na etapie oceny pierwotnej wniosku o dofinansowanie jak i ponownej w zakresie oprotestowanych kryteriów, także odnośnie wystarczającego zakresu danych do dokonania jednoznacznej, kategorycznej oceny.

Za bezpodstawne Sąd uznał twierdzenia skarżącej o braku rzetelności i obiektywizmu. Za nierzetelną, w ocenie Sądu, może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. Co do obiektywizmu oceny, Sąd podkreślił, że sporządzane są one przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, wyłaniane w określonej procedurze, nie powiązane ze sobą, a ich wypowiedzi, w pewnym sensie mają walor opinii biegłych. Dokonując kontroli, Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Argumentacja ekspertów i rozważania w kontekście protestu, przy ponownej ocenie projektu, nie są dowolne i spełniają standardy proceduralne. Ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiada na zasadniczy problem w sprawie.

Odnosząc się do prawidłowości sporządzenia biznesplanu oraz analizy finansowej przedstawionej w dokumentacji aplikacyjnej, w opinii Sądu, bezsporne jest, że zawiera one liczne błędy, co szeroko opisali eksperci na kartach ocen. Ich zdaniem, nie stanowiły one błędów rachunkowych ani pomyłek pisarskich, lecz wynikały z przyjęcia błędnych założeń, a tym samym miały charakter metodologiczny. Uznali oni zatem słusznie, że w takiej sytuacji umożliwienie skarżącej dokonania korekty, prowadziłoby do znaczącej modyfikacji projektu i tym samym zaburzenia równości szans.

Eksperci zgodnie również podnieśli, że projekt skarżącej ma być realizowany w całkowicie dla niej nowej branży - centrum obsługi pojazdów - kompleksowe świadczenie usług kosmetyki samochodowej, podczas gdy dotychczas prowadziła działalność związaną z wymianą walut. Słusznie wytknęli, że nawet jeżeli uwzględni się, że wspólnik jest współudziałowcem w innej firmie transportowej, to i ta firma, zajmuje się odmienną działalnością, bo transportem drogowym towarów. Zatem, jak zauważył Sąd, uprawnione jest stanowisko opiniujących w ramach ponownej oceny, że skarżąca nie wykazała wykonalności instytucjonalnej, zwłaszcza, że dysponuje odpowiednimi zasobami ludzkimi, bo dopiero w ramach projektu planuje zatrudnić osoby do świadczenia usług będących wynikiem realizacji projektu, oraz doświadczeniem, które to elementy są niezbędne do realizacji projektu i osiągnięcia zakładanych celów. Oceniający wytknęli także skarżącej brak wystarczającego uzasadnienia przyjętych prognoz sprzedaży, w tym przyjętej strategii w zakresie realizacji projektu, co sprawia, że prognoza nie jawi się jako realna.

W świetle przeprowadzonych rozważań, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące niewłaściwej oceny przez organ spornych kryteriów tak w ramach oceny pierwotnej jak i ponownej, w wyniku wniesionego protestu, są bezpodstawne i w gruncie rzeczy sprowadzają się do nieuzasadnionej polemiki z tą oceną. W przekonaniu Sądu, kwestionowana ocena badanych kryteriów jest zgodna, konsekwentna, a także jasna, logiczna i przekonująca, co sprawia, że zaprezentowana ocena wniosku o dofinasowanie pod kątem tych kryteriów jest rzetelna i bezstronna, co oznacza, że nie został naruszony przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej.

W złożonej skardze kasacyjnej M. B. na podstawie art. 62 ust 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2017r., zarzucając mu naruszenie:

a) art. 37 ust 1 z.r.p. w związku z motywem 108 preambuły a także art. 6 i art. 27 zdanie 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013

b) art. 134 § 1 p.p.s.a.

c) art. 61 ust 8 pkt 1 z.r.p.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podkreślając że z.r.p. stanowi przeniesienie na grunt polskiego porządku prawnego zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego wskazała, że dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie mają:

1. zasada równości, której niezastosowanie w niniejszej sprawie było główną osią sporu zarówno na etapie protestu, jak i skargi rozpoznanej zaskarżanym orzeczeniem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niewystarczające jest dokonane przez Sąd I instancji stwierdzenie, że Regulamin konkursu pozwalał IZ w sposób uznaniowy zadecydować o tym, czy poszczególni wnioskodawcy zostaną wezwani na etapie oceny merytorycznej do złożenia wyjaśnień lub uzupełnień, czy też nie. IZ zobowiązana była w regulaminie konkursu wprowadzić szczegółowy opis sytuacji, kiedy możliwe jest uzupełnienie wniosków. Skarżąca podkreśliła, że wnioski mają charakter indywidualny, ale procedura ich rozpoznawania musi być ściśle określona, tak aby podmioty ubiegające się o dotacje miały pełną wiedzę o sposobie postępowania organu. Jeżeli zasady proceduralne nie zostały jasno określone w regulaminie, to IZ miała obowiązek wprowadzenia praktyki wyrównującej pozycję wszystkich uczestników konkursu. Jeżeli taka praktyka nie była przestrzegana - to każde działanie na niekorzyść poszczególnych podmiotów (w tym wypadku zaniechanie wezwania do złożenia wyjaśnień czy uzupełnień) powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ. Skarżąca zaznaczyła, że Sąd nie dysponował wszelkimi materiałami porównawczymi - ale to obowiązkiem organu było wykazanie prawidłowości swojego działania. Organ jednak w żaden sposób nie próbował wytłumaczyć faktycznie nierównego traktowania i tym samym powinien ponieść konsekwencje swojej niestaranności;

2. zasada pewności prawa oraz poszanowania uprawnionych oczekiwań powoduje, że uczestnicy konkursu powinni mieć pełna wiedzę, kiedy mogą liczyć na możliwość uzupełnienia złożonych wniosków. Skoro to instytucje zarządzające zostały obciążone prawidłowym sporządzaniem programów i ich dokumentacji a jednocześnie nakazano zmniejszanie obciążeń administracyjnych beneficjentów, to pogląd o wymaganej nieomylności uczestników konkursu nie zasługuje na powielanie;

3. zasada estoppel wskazująca, że nawet praktyka organów administracji, niepoparta stosownymi przepisami, sama w sobie może być podstawa do powstania uzasadnionych oczekiwań prawnych podmiotów administrowanych. Skoro więc istniała praktyka IZ wzywania do uzupełniania wniosków na etapie oceny merytorycznej, to skarżąca - wiedząc o takiej praktyce - miała prawo oczekiwać, iż ewentualne nieprawidłowości wniosku będą mogły zostać przez nią uzupełnione w tym trybie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie posiadanego materiału dowodowego w postaci wezwania IZ skierowanego na etapie oceny formalnej wniosku oraz przedłożonej przez nią korekty - obejmującej te same pozycje, które następnie zostały zakwestionowane przez ekspertów. Zdaniem strony skoro część rachunkowa wniosku została zmieniona w sposób żądany przez organ, to jego ewentualne braki i niedociągnięcia nie powinny być przeszkodą w ocenie wniosku. Skarżąca zauważyła, że w sprawie doszło do sytuacji, w której organ (działający w osobach ekspertów oceniających merytorycznie) uznał za niespełniające kryteriów dopuszczających informacje finansowe, przygotowane zgodnie z żądaniem tego samego organu (w osobach osób prowadzących weryfikację formalną). Z punktu widzenia skarżącej, organ zakwestionował więc dokumentację sporządzoną według jego własnego żądania. Aspektu tego, w opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł. Tymczasem ustalenie, że organ dokonując negatywnej oceny merytorycznej (ze względu na rzekome niespełnienie kryteriów dopuszczających) zakwestionował sposób prezentacji danych, dokonany na jego wyraźne żądanie musiałoby doprowadzić do stwierdzenie, że naruszona została zasada rzetelnej i obiektywnej oceny.

Zarząd Województwa P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (v. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (v. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (v. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA).

II. Sformułowane w skardze kasacyjnej w pkt a/, b/ oraz c/ zarzuty nie spełniają podanych kryteriów. Sposób przedstawienia zarzutów kasacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości co do ich formalnej poprawności, z perspektywy analizowanych wcześniej przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich przytoczenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa którym uchybił sąd w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, podania na czym to naruszenie polegało oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, nie tylko wskazania, ale również wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W złożonej skardze kasacyjnej, jej autor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: art. 37 ust 1 z.r.p. w związku z motywem 108 preambuły a także art. 6 i art. 27 zdanie 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ( pkt a ), art. 134 § 1 p.p.s.a. ( pkt b ), art. 61 ust 8 pkt 1 z.r.p. ( pkt c). Skarżący kasacyjnie, poza samym wskazaniem tych przepisów, nie podał, w oparciu o które podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 pkt 1 i pkt 2 wnosi zarzuty, innymi słowy, nie przyporządkował podanych naruszeń, do konkretnych podstaw kasacyjnych, nie wskazał również, na czym naruszenie wymienionych przepisów polegało. Tymczasem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, jest oparcie jej na wyraźnie wskazanej w petitum podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( przy jednoczesnym wykazaniu jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie ), względnie, na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tych koniecznych elementów, determinujących możliwość rozpoznania podniesionych zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera, a nie jest rolą Sądu kasacyjnego domniemywanie intencji skarżącego, tym bardziej, gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej również w sposób jednoznaczny nie wynika, która konkretnie formuła naruszenia podanych przepisów, jest właściwa rozpoznawanej sprawie i na czym ich naruszenie polegało. Istotna część uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się bowiem do oceny postępowania organu administracji, stosowanych przez niego kryteriów wyboru, dokonywania oceny złożonych wniosków o dofinansowanie projektów i związanej z tym konieczności przestrzegania zasady równości, zasady pewności prawa oraz poszanowania uprawnionych oczekiwań, a także zasady estoppel, z której wynika, że nawet praktyka organów administracji, niepoparta stosownymi przepisami, sama w sobie może być podstawą do powstania uzasadnionych oczekiwań prawnych podmiotów administrowanych. Te zasady, autor skargi kasacyjnej sytuuje w kontekście akcentowanej przez niego, konieczności wprowadzenia przez Instytucję Zarządzającą do regulaminu konkursu szczegółowego opisu sytuacji, kiedy możliwe jest uzupełnianie wniosków. Jego zdaniem, skoro istniała praktyka IZ wzywania do uzupełniania wniosków na etapie oceny merytorycznej, to skarżąca, wiedząc o takiej praktyce, miała prawo oczekiwać, iż ewentualne nieprawidłowości wniosku będą mogły zostać przez nią uzupełnione w tym trybie. Jeżeli zasady proceduralne nie zostały jasno określone w regulaminie, to IZ miał obowiązek wprowadzenia praktyki wyrównującej pozycję wszystkich uczestników konkursu, a jeżeli taka praktyka nie była przestrzegana, to każde działanie na niekorzyść poszczególnych podmiotów (w tym wypadku zaniechanie wezwania do złożenia wyjaśnień czy uzupełnień) powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, co podlega ocenie przez Sąd.

Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-20120 ( Dz.U. z 2017r., poz. 1460 ze zm. ) dalej "ustawa wdrożeniowa", właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przedstawione opisowo w skardze kasacyjnej kwestie, nie są osadzone w konkretnych ramach prawnych, z których wynikałoby, jaką postać naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z przepisami procedury sądowej naruszył Sąd I instancji, względnie, jakie konkretnie normy procesowe naruszył ten Sąd i jaki jest stopień tych naruszeń, tj. czy popełnione uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że w motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji w wystarczającym stopniu i z zastosowaniem rzeczowej argumentacji, popartej analizą regulaminu konkursu oraz analizą wniosków Komisji Oceny Projektów, w kontekście ocen sformułowanych przez powołanych w sprawie ekspertów, odniósł się do kwestii równego traktowania uczestników postępowania oraz rzetelności i obiektywizmu ocen złożonych wniosków o dofinansowanie, a także możliwości złożenie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Trafnie Sąd I instancji, odwołując się do § 21 ust. 7 regulaminu konkursu wskazał, że nie przewiduje on indywidualnego uprawnienia uczestnika konkursu do dokonywania uzupełnień, korekt czy wyjaśnień, a kompetencję do uruchomienia tego trybu pozostawiono organowi, w przypadku uzasadnionym koniecznością uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonania korekt/uzupełnień wniosku i załączników wynikających z dokonanej przez KOP oceny kryteriów merytorycznych. Dalej słusznie podał, że uczestnik konkursu nie może przystępować do konkursu zakładając, że z pewnością dostanie szansę na uzupełnienie wniosku czy złożenie dodatkowych wyjaśnień, zasadą jest bowiem, że ocenie podlega pierwotna treść wniosku o dofinasowanie wraz załącznikami, który składa się w zakreślonym terminie. Skoro więc, tak jak w niniejszej sprawie, oceniający nie powzięli wątpliwości co do braku spełniania danego kryterium (kryteriów), co podkreślili zgodnie obaj eksperci oceniający ponownie oprotestowane kryteria, nie istniał po stronie organu obowiązek wzywania Skarżącej do składania jakichkolwiek uzupełnień. Tym samym, nie sposób mówić o naruszeniu zasad przeprowadzenia konkursu w stosunku do wniosku o dofinasowanie Skarżącej wynikających z dokumentacji konkursowej. Sąd zauważył przy tym, że eksperci uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, podali rzeczowe argumenty zaniechania uruchomienia procedury uzupełniającej w przypadku wniosku o dofinansowanie skarżącej, wskazując skalę i rodzaj błędów w dokumentacji finansowej, ale także podnosząc krytyczne uwagi względem założeń prognoz sprzedaży czy wykonalności instytucjonalnej, a wypadkowa tych okoliczności pozwalała na kategoryzację ocen.

Tych wniosków i ocen, skarżący kasacyjnie, formułując jedynie zarzuty naruszenia art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z motywem 108 preambuły a także art. 6 i art. 27 zdanie 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. prawidłowo i skutecznie nie podważył, a zatem wskazane naruszenia nie mogły odnieść zamierzonych przez skarżącego kasacyjnie rezultatów.

Podobnie nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W zakresie tego ostatniego przepisu pełnomocnik nie wskazał konkretnej, naruszonej przez Sąd I instancji jednostki redakcyjnej zawartej w punkcie 1 ust. 8 art. 61, tj. czy dotyczy ona lit. a/ bądź lit. b/ tego przepisu. Nie mniej, w końcowej części skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że badając rozstrzygnięcie pod kątem jego legalności WSA winien był uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zatem zarzut skargi nawiązuje do przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej, a więc dotyczy sytuacji, w której sąd uwzględnia skargę. Na gruncie p.p.s.a odpowiada on przepisowi art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej wskazuje, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać sąd, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ma on zatem charakter normy wynikowej, a warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Naruszenie tego przepisu, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, wobec czego nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, powinna jednocześnie wskazać, jakie, konkretne naruszenia przepisów wystąpiły w toku rozpatrywania sprawy. Brak wskazania takich powiązań, oznacza w rezultacie nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej.

Ponadto, co istotne w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, a zatem oddalając skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, podjął adekwatne do tego przepisu rozstrzygnięcie, co wyklucza zasadność naruszenia przez ten Sąd art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ tej ustawy.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a skarżący kasacyjnie uzasadnia nie uwzględnieniem przez Sąd I instancji materiału dowodowego w postaci wezwania IZ skierowanego na etapie oceny formalnej wniosku oraz przedłożonej korekty - obejmującej te same pozycje, które następnie zostały zakwestionowane przez ekspertów. Skoro część rachunkowa wniosku została zmieniona w sposób żądany przez Organ, to jego ewentualne braki i niedociągnięcia nie powinny już być przeszkodą w ocenie wniosku.

Zarzut ten jest oczywiście niezasadny. Po pierwsze, aspekty formalne wniosku i związane z tym ewentualne wezwania na etapie jego oceny formalnej, nie stanowiły przeszkody do merytorycznej oceny dopuszczającej wniosku, co więcej, to właśnie negatywna ocena merytoryczna wniosku w trybie konkursowym, stanowiła podstawę do stwierdzenia, że nie spełnia on kryteriów merytorycznych dopuszczających. Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonana przez ekspertów analiza wniosku, w tym biznesplanu i zwartej w nim analizy finansowej wykazała szereg błędów i nieprawidłowości wynikających z przyjęcia wadliwych założeń, co oznacza, że miały one charakter metodologiczny. Negatywnie oceniono również założenia prognoz sprzedaży, wykonalność instytucjonalną, finansową projektu, realność przyjętych wskaźników oraz zapewnienie trwałości rezultatów projektu. Dużą skala uchybień i błędów, w szczególności w analizie finansowej, wykluczała możliwość korygowania zawartych w niej parametrów, bowiem prowadziłoby to, do istotnej modyfikacji projektu. Tych ustaleń i wynikających z nich ocen skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła.

Po drugie, o skuteczności zarzutów opartych na podstawie podanego przepisu nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Po stronie skarżącej, istnieje zatem obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21marca 2007r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Wobec tego, wynikającym z przepisu art. 176 §1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wiązać z uprawdopodobnieniem zaistnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W analizowanej sprawie, skarżący kasacyjnie takiego związku nie wykazał.

Z podanych względów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd kasacyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ), na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

s. H. Kamińska s. J. Zajda s. J. Szulc