Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2870/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M.S. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. i A. F. ("skarżące") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...][...] z [...] października 2019 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 1995 r. [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ("Kierownik") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm relacji [...], [...],[...] ,[...],[...].

Pismem z [...] października 2013 r., skierowanym do Wojewody [...], skarżące, reprezentowane przez adwokata M. S., wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika. Wskazały na wydanie ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, do której to w dacie jego wydania posiadały tytuł prawny, a mimo to nie zostały uwzględnione w postępowaniu. Wskazały przy tym, że w postępowaniu zakończonym kwestionowanym orzeczeniem uwzględniono nieżyjącego wówczas poprzedniego właściciela ww. nieruchomości (stanowiącej działkę o nr ewid. [...] obręb [...] [...]), tj. S. S.. Celem wykazania przytoczonych okoliczności załączyły do wniosku m.in. odpis skrócony aktu zgonu S. S., zmarłego [...] listopada 1987 r. i kopię postanowienia Sądu Rejonowego w[...] z [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po ww.

Przy piśmie z [...] lutego 2015 r. (wobec treści decyzji GINB z [...] stycznia 2015 r., znak: [...]), Wojewoda [...] przekazał podanie skarżących GINB do rozpoznania zgodnie z właściwością. Pismem z [...] marca 2015 r. GINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z ww. wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] obręb [...] [...], powiat [...]. Następnie decyzją z [...] września 2015 r. znak: [...] GINB, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., "k.p.a."), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), stwierdził, że decyzja Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], powiat [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Orzekając w ten sposób GINB przyjął m.in., że inwestor, wbrew wymogom wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 – wg stanu prawnego z daty wydania badanej w części decyzji), nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach znajduje się wprawdzie oświadczenie o wyrażeniu zgody na przebieg inwestycji przez ww. działkę nr ewid. [...], ale jako właściciel tej nieruchomości wskazany został w tym oświadczeniu nieżyjący już wówczas S. S., a oświadczenie to podpisał użytkownik działki P.F.. Niemniej organ uwzględnił znaczny upływ czasu od wydania badanego orzeczenia i w tym kontekście - także ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego; w konsekwencji orzekł na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. GINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wskazane orzeczenia GINB zostały następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA").

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/16 WSA uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] września 2015 r. Wyrok ten uprawomocnił się 13 lutego 2019 r.; Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z tej daty oddalił bowiem skargę kasacyjną uczestnika postępowania (następcy prawnego inwestora) wniesioną od ww. wyroku WSA. NSA podzielił ocenę Sądu I instancji i stwierdził, że powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na 20-letni upływ czasu jako przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie działki nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje podstawy ani w przepisach k.p.a. ani też nie wynika z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. "W orzecznictwie sądów administracyjny prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia. Tym samym do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (...)".

Dalej, decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2019 r. GINB, po ponownym rozpatrzeniu - w związku z wyrokiem WSA z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/16 oraz wyrokiem NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 744/17 - wniosku M. S. i A.F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r, znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], powiat [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżących, organ ten decyzją z [...] października 2019 r. (tj. wskazaną na wstępie o znaku: [...]),[...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu orzeczenia GINB wyjaśnił w pierwszej kolejności, że jakkolwiek decyzja z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], wydana została zgodnie z właściwością przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], tym niemniej w chwili obecnej organem właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu przesyłowego jest wojewoda. Stosownie bowiem do art. 82 ust. 4 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda. Zgodnie zaś z § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539), organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach dotyczących sieci przesyłowych, w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 755, z późn. zm.), jest wojewoda. Przez pojęcie sieci przesyłowej, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 11a ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, rozumie się m.in. sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich albo sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Tym samym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Organ wskazał następnie na przebieg postępowania zaznaczając przy tym, że zostało ono wszczęte na wniosek skarżących i dotyczyło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], powiat [...].

Przedstawiając przebieg postępowania GINB przywołał ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA, zapadłym w niniejszej sprawie, z którego wynika (jak zauważył), że organ nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem obowiązany był kierować się obowiązującym porządkiem prawnym (do czego obliguje organ administracji publicznej art. 6 k.p.a.). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie wyeliminował zaś art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, odnosi się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższego nie wynika jeszcze, że wskazany wyrok TK nie powinien być uwzględniony w niniejszej sprawie. Niemniej uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. GINB przedstawił w tym miejscu również ocenę NSA zawartą w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. Wskazał m.in. na to, że NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że obowiązkiem organu będzie rozważenie, w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa (stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych jakie spowodowałoby unieważnienie danego aktu) czy decyzja Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] została wydana w warunkach zaistnienia tych przesłanek, czy też nie; dokonując oceny samej podstawy unieważnienia decyzji polegającej na rażącym naruszeniu prawa, GINB powinien zaś uwzględnić także upływ czasu od chwili wydania decyzji z [...] kwietnia 1995 r., kierując się w tym zakresie stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. GINB ponownie rozpoznając sprawę w kontekście zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa powinien również rozważyć, jakim naruszeniem prawa było wyrażenie zgody przez P. F. i czy osoba ta działała także w imieniu A. F..

I dalej GINB podał, że uwzględniając wskazania WSA i NSA, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie znalazł podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia (wyrażonego w skarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r.).

Zauważył, że do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Zauważył również, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa"). Podkreślił, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Powołując się na judykaturę oraz literaturę przedmiotu stwierdził, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Następnie GINB zaznaczył, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe zakres weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę musi zostać ograniczony nie tylko zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również zakresem interesu prawnego wnioskodawcy. Wobec powyższego niniejsze postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. [...], obręb [...] [...] , powiat [...], będącej własnością wnioskodawczyń – M. S.i A. F. (Księga Wieczysta nr [...]).

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (Mapa zasadnicza w skali 1:1000, Ark. 17; Plan sytuacyjny, Rys. nr GP-17-10), przez ww. działkę nr ewid. [...] zaplanowano przebieg spornej inwestycji.

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor - [...] Sp. z o.o. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 1995 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą na wniosek [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Doszło jednak do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, tj. działką nr ewid. [...], na cele budowlane.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się kopia oświadczenia z [...] grudnia 1994 r., o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji przez ww. działkę o nr ewid. [...], podpisanego przez P. F., gdzie jako właściciel ww. nieruchomości inwestycyjnej wskazany został S. S., a jako użytkownik P. F.. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu S. S. z [...] września 2013 r. wynika, że zmarł on w dniu [...] listopada 1987 r. Postanowieniem z [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłym S. S. nabyły M. S.i A. F. Powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], stanowiło podstawę wpisu prawa własności skarżących do działki nr ewid. [...] w dziale II Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych. Z powyższego wynika, że w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę właścicielami działki nr ewid. [...] były M. S.. i A. F..

W związku z powyższym GINB pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. (aktualnego operatora systemu odpowiedzialnego za ruch sieciowy w systemie przesyłowym gazociągu obejmującego ww. inwestycję, na odcinku przebiegającym przez działkę nr ewid. [...]) do przesłania dokumentów, z których wynika, że ówczesny inwestor posiadał [...] kwietnia 1995 r. prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr ewid. [...], bądź ww. prawo zostało nabyte później. W odpowiedzi na ww. wezwanie Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. pismem z [...] kwietnia 2015 r. poinformował, że "ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości - Pan F. P. i S.S. - otrzymali ww. decyzję - pozwolenie na budowę, co potwierdził podpisem Pan P.F. (kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru w załączeniu). Strony nie wniosły odwołana w przysługującym terminie i decyzja [...] ocenę stanu szkód na działce nr ewid. [...], a w dniu [...].08.1995 r. należność z tytułu odszkodowania za zniszczone uprawy została przesłana pocztą (kopie w załączeniu)".

Z treści powyższego oświadczenia z [...] grudnia 1994 r., podpisanego przez P. F., wynika, że zgodę wyraziła osoba, która nie była do tego uprawniona. Nie ma przy tym wpływu na ocenę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdzenie przez P. F. oceny stanu szkód na działce nr ewid. [...] i wypłata odszkodowania z tego tytułu. Dodatkowo GINB podał, że na skutek uzupełnienia akt w sposób wskazany w wyroku NSA, otrzymał wyjaśnienia pełnomocnika A. F., który wskazał, że "Pani A. F.oraz Pani M. S. nie udzielały nikomu pełnomocnictwa do zarządzania nieruchomością składającą się z działki [...] w [...], a w szczególności nie udzielały pełnomocnictwa w zakresie wyrażenia zgody na realizację spornej inwestycji. Oświadczenie z dnia [...] grudnia 1994 roku nie zostało złożone w imieniu Pani A.F.ani Pani M. S.. Oświadczenie to zostało złożone przez osobę nieuprawnioną. Moje Mocodawczynie nigdy nie wyrażały zgody na przebieg spornej inwestycji".

W konsekwencji GINB stwierdził, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Tym samym ww. decyzja Kierownika z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], w części dotyczącej ww. działki nr ewid. [...], została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia podał zaś, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 20 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby przez okres ponad 20 lat było ono kwestionowane przez strony postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Oceniając sprawę w ww. aspekcie GINB zwrócił uwagę także na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, w którym zwraca on uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". I dalej GINB stwierdził, że niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).

Mając na uwadze powyższe GINB przyjął, że w analizowanej sprawie naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia GINB wywiódł, że badana w części decyzji nie jest dotknięta żadnymi innymi naruszeniami/wadami.

Jednocześnie, mając na uwadze zarzut skarżących dotyczący "skierowania" decyzji Kierownika z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], do osoby nieżyjącej, tj. do S. S., GINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana jest wyłącznie do inwestora. Odróżnić należy bowiem pojęcie "skierowania" decyzji od pojęcia "doręczenia" decyzji. Takiej dyferencjacji dokonał już sam ustawodawca, czemu dał wyraz w unormowaniach Kodeksu postępowania administracyjnego, rozróżniając powyższe terminy oraz posługując się nimi w innym kontekście znaczeniowym. Pojęciem "doręczenia" posłużono się wyłącznie dla określenia pewnej czynności o charakterze materialno-technicznym, dokonywanej przez organy administracji publicznej, wywołującej - poprzez fakty - określone skutki w sferze praw procesowych. Tymczasem "skierowanie" decyzji administracyjnej do danej osoby powoduje, że jest ona jej adresatem - tj. adresatem materialnych praw i obowiązków wynikających z treści indywidualnego rozstrzygnięcia, a nie adresatem w sensie czysto technicznym. Powyższe stanowisko w pełni potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 2079/11).

Odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującego na niewłaściwe określenie numeru badanej decyzji (jest znak: [...], a powinien być znak: [...]), GINB podał natomiast, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się oryginalna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r., której znak w lewym górnym rogu w związku nakładaniem się na siebie symboli można odczytać jako [...], albo [...]. Jednocześnie na zwrotnych potwierdzeniach odbioru kontrolowanej decyzji Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. wskazano znak: [...]. Ponadto w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się kopia ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r., w której wskazano czytelny znak: [...]oraz pismo Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 r., w którym wskazano znak: [...]. Zarazem na teczkach z projektem budowlanym widnieje pieczątka załącznik do decyzji z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...]. Mając powyższe na uwadze GINB uznał, że nie jest w stanie bezspornie określić jaki znak posiada ww. decyzja Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. oraz czy właściwy jest akurat wskazywany przez skarżące znak: [...], a nie np. znak: [...]. Jednakże, pomimo wskazanych rozbieżności, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem weryfikacji była decyzja Kierownika z [...] kwietnia 1995 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm relacji [...], [...], [...], [...],[...].

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] października 2019 r. skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżanej decyzji zarzuciły naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, mimo że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wniosły o:

-uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...];

-zobowiązanie organu - w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") - a to GINB, do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z [...] kwietnia 1995 r. numer [...]w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...][...], powiat [...]i;

-zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych uwzględniając opłatę od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że co do do zasady podzielają ustalenia organu dotyczące krytycznej oceny decyzji Kierownika. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji organ właściwie określił zakres naruszeń przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, a w szczególności poprawnie wskazał na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to m.in. prawa własności.

Wskazały jednak, że organ błędnie - na końcu uzasadnienia decyzji - wywiódł jakoby decyzja poddana kontroli była niejako nieprawidłowo doręczana (w sensie technicznym), co nie jest równoznaczne ze skierowaniem jej (w sensie merytorycznym) wobec osoby nieżyjącej.

Mimo zasadniczo słusznych ustaleń organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu a także wobec braku wywołania skutków społeczno-gospodarczych, które nie są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Skarżące stwierdziły, że odmowa stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w przypadku ustalonych przez organ okoliczności rażącego naruszenia prawa nie jest poprawnym zakończeniem postępowania.

Wskazały, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13, nie zmienił stanu prawnego w jakikolwiek sposób. Nie jest zatem zasadne twierdzenie organu, że z uwagi na rozstrzygnięcie Trybunału konieczne stało się wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Skarżące wskazały także na pogląd zawarty w wyroku WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 573/19, że skoro w sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, należy przyjąć, że decyzje te są obarczone wadą nieważności i powinny zostać usunięte z obrotu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie posiadały informacje, że dana osoba nie żyje, gdyż przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Dalej, skarżące wskazały na orzecznictwo NSA, dotyczące zastosowania ww. wyroku Trybunały, zaznaczając w szczególności w ten sposób, że nie kreuje on negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1995 znak: [...]w części. Tą ostatnią organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm relacji [...],[...],[...],[...], [...]. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją GINB wszczęte zostało na wniosek skarżących. Sprowadzało się do zbadania w kontekście przesłanek nieważności (enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) przywołanej powyżej decyzji Kierownika w części, tj. w zakresie w jakiej obejmuje ona działkę nr ewid. [...], do której skarżące posiadają tytuł prawny i - w związku z tym - interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) do "zwalczania" tej części ww. orzeczenia. Kontrolując wskazane orzeczenie z kwietnia 1995 r. w części GINB przyjął, że zapadło ono z naruszeniem prawa, ale ocena tego naruszenia nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia wady nieważności.

W konsekwencji spór w sprawie dotyczy nie tyle poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych, co oceny tych ustaleń i prawidłowości zastosowania (w istocie – niezastosowania poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozważając powstały spór i oceniając zaskarżoną decyzję, jej zgodność z przepisami prawa, Sąd uznał, że jest ona prawidłowa.

Decyzja ta, zdaniem Sądu, poprzedzona została wyczerpującą analizą akt postępowania zakończonego badaną w części decyzją; zasadnie opiera się na stanie faktycznym i prawnym z daty wydania tego aktu; uwzględnia jednocześnie te okoliczności faktyczne, które istniały wówczas, a zostały podniesione i wykazane w niniejszym postępowaniu (po myśli art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), dokonując ich oceny i rozważając z ich uwzględnieniem wystąpienie przesłanek nieważności; opiera się na prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie narusza art. 153 p.p.s.a. poprzez właściwe odczytanie i zrealizowanie wskazań wynikających z wyroków zapadłych w niniejszej sprawie na wcześniejszym jej etapie; zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. i spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.; wykazuje jednocześnie brak podstaw do zastosowania w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności badanej części decyzji.

Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim dostrzega, że GINB, "weryfikując" decyzję Kierownika w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/16 i wyroku NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 744/17, którymi to uznano za nieprawidłowe poprzednie orzeczenia GINB wydane w tej sprawie, a mające znaleźć podstawę prawną w art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał zaś m.in., że z tezy nr 10.6 ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika, że wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i w szczególności nie oznacza uchylenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i skutkowało nałożeniem na ustawodawcę obowiązku rozszerzenia normowania art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania takiej decyzji upłynął znaczny przedział czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub chociażby ekspektatywy. "Trybunał w żadnym zakresie nie przesądził (teza nr 10.7 ww. wyroku), czy właściwym sposobem będzie ustalenie przez ustawodawcę 10-letniego okresu czasu jako cezury zamykającej możliwość unieważniania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też ustawodawca zastosuje inny instrument prawny w tym zakresie." NSA uznał w efekcie za WSA, że powoływanie się przez GINB na 20-letni upływ czasu jako przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie działki nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje podstawy ani w przepisach k.p.a. ani też nie wynika z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał na konieczność dokonania ponownej oceny sprawy, zauważając jednocześnie, że dokonując oceny samej podstawy unieważnienia decyzji polegającej na rażącym naruszeniu prawa, GINB powinien uwzględnić także upływ czasu od chwili wydania decyzji z [...] kwietnia 1995 r. kierując się w tym zakresie stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.

GINB, orzekając ponownie w sprawie na skutek ww. wyroków, zastosował się do zaleceń z nich wynikających i nie uchybił art. 153 p.p.s.a. (na mocy którego wyrokami tymi był bezwzględnie związany, jako że w dacie orzekania GINB nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby ocenę prawną w nich wyrażoną nieaktualną). Dokonał ustaleń, a następnie ich oceny; słusznie w efekcie wskazał na naruszenie przy wydawaniu badanej części decyzji przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji).

Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2). Sąd zauważa również, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z cyt. przepisów inwestor nie wykazał - w sposób właściwy - prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Załączył oświadczenie z [...] grudnia 1994 r. o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji przez ww. działkę, niemniej jednak zawierało ono swego rodzaju "nieścisłości", które już na tym etapie winny być uzupełnione/wyjaśnione. W oświadczeniu tym jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wskazany został S. S., a oświadczenie to podpisał P. F., przy czym ten ostatni nie wykazał "umocowania" do dokonania tej czynności. Jednocześnie w toku niniejszego postępowania - na skutek podjętych czynności - ustalono, że S. S. zmarł [...] listopada 1987 r., a właścicielami ww. nieruchomości w dacie wydania badanej w części decyzji były skarżące. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, GINB prawidłowo przyjął, że badana część decyzji wydana została z naruszeniem ww. przepisów Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę treść znajdującego się w aktach sprawy ww. oświadczenia z [...] grudnia 1994 r. o wyrażeniu zgody na przebieg inwestycji przez działkę nr ewid. [...] (jak i całość akt administracyjnych), słusznie bowiem uznał, że zgodę na inwestycję podpisała osoba do tego nieuprawniona.

Dokonując gradacji tego naruszenia GINB prawidłowo jednak uznał, że nie ma ono charakteru rażącego.

Kierował się w tym zakresie zaleceniami wynikającymi z zapadłych w sprawie wyroków, w których wyraźnie wskazano na to, że upływ czasu od wydania decyzji z [...] kwietnia 1995 r. należy uwzględnić oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia, kierując się w tej kwestii ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. GINB miał przy tym na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu i skutki - racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Zasadnie w konsekwencji wywiódł, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 20 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby przez okres ponad 20 lat było ono kwestionowane przez strony postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu.

Sąd - podzielając to stanowisko - dostrzega dodatkowo, że w okolicznościach sprawy można mieć wątpliwości co do oczywistości wskazanego naruszenia prawa wobec tego, że ww. oświadczenie o wyrażeniu zgody na przebieg inwestycji podpisane zostało przez męża skarżącej A. F. (P. F.), mogącego działać wówczas w imieniu skarżących. Przy czym nie można pominąć, że w postępowaniu przed GINB skarżące zdecydowanie temu zaprzeczyły. Niemniej okoliczność tę należało także mieć na uwadze w niniejszej sprawie (prowadzonej w trybie nadzorczym), skoro rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste, nie budzące żadnych wątpliwości.

Poza tym, w kontekście gradacji stwierdzonego naruszenia, Sąd zauważa także, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd zauważa nadto, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. W tym też kontekście Sąd dostrzega, że w toku postępowania skarżące nie wskazywały na żadne "ujemne" konsekwencje ww. naruszenia prawa, poza jednym i oczywistym w tej sytuacji – związanym z naruszeniem ich prawa własności, na co jednak "godziły się" przez wiele lat, występując z wnioskiem o nieważność decyzji z 1995 r. dopiero w 2013 r. Zważyć przy tym też należy na przedmiot/istotę badanej w części decyzji, która to obejmuje inwestycję liniową – zezwalającą na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia na odcinku [...]. Zważyć w konsekwencji też trzeba, że tenże gazociąg, zgodnie z wyjaśnieniami następcy prawnego inwestora (v. pismo z [...] kwietnia 2015 r.) odpowiada za zasilenie w gaz ziemny [...][...], [...],[...]i [...]; jest gazociągiem przesyłowym i pełni istotną rolę w systemie przesyłowym. Z realizacją badanej w części decyzji wiążą się więc dostawy gazu dla wielu odbiorców. Tym samym o wiele poważniejsze konsekwencje wynikać mogą z jej eliminacji w części ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego, niż z jej "pozostawienia" i zaakceptowania. Biorąc pod uwagę przedmiot badanej w części decyzji, nie można zatem przyjąć, że skutki społeczne/gospodarcze wydania tej decyzji o pozwoleniu na budowę nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym bardziej jeśli zważy się, że stwierdzone w sprawie naruszenie może być "naprawione" poprzez na przykład ustanowienie na nieruchomości skarżących służebności przesyłu. Sąd zaznacza nadto, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." (v. wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Należy zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (v. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14).

Na koniec, w kontekście zarzutów skargi/argumentów w niej zawartych, Sąd zauważa dodatkowo, że w pełni podziela ocenę GINB co do braku wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącej skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. W tym też kontekście Sąd zaznacza, że mylą się skarżące twierdząc, że badana w części decyzja dotknięta jest wadą nieważności, skoro została skierowana do osoby nieżyjącej – S. S..

Przy czym Sąd zauważa, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (v. wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2341/19 i przywołane tam orzeczenia). Jednocześnie Sąd zaznacza za organem, że skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcia "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy. Tak też wskazał NSA w ww. wyroku z 18 maja 2020 r., dodatkowo zauważając, że "Przesłankę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.", wskazując także, że "Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej, a nie doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji."

Sąd stwierdza przy tym za GINB, że badana w części decyzja nie została skierowana do osoby zmarłej, albowiem S. S. (wówczas już nieżyjący) nie był inwestorem, a więc adresatem tej decyzji. Natomiast próba doręczenia tej decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowi o wystąpieniu przesłanki nieważności; zarówno ta okoliczność, jak i okoliczność pominięcia w tym postępowaniu następców prawnych S. S. (czyli skarżących), może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania; z tej też także przyczyny ww. okoliczności w tym postępowaniu nadzorczym (zakończonym zaskarżoną decyzją) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tych warunkach, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.