Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 31/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 PAR 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1789/16 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] marca 2016 r. nr [..], 2. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] na rzecz T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1789/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[..] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki o nr ewid. [.] w obr. ewid. [.]. położonej przy ul. W. w L.

Po rozpatrzeniu odwołania T. W. od tej decyzji, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2015 r. wpłynął do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wniosek T. W. o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ewid. [.] położonej przy ul. W. w L. Organ powiatowy ustalił w toku postępowania, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [..] kwietnia 1994 r., zatwierdzającej plan realizacji inwestycji i zezwalającej na budowę pawilonu handlowo-usługowego oraz szczelnego szamba na terenie dz. nr [..] przy ulicy W. w L. Nadto PINB w L. ustalił, że inwestor dokonał rozbudowy przedmiotowego budynku w oparciu o decyzję z dnia [..] października 2001 r. wydaną przez Prezydenta Miasta L. Następnie Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [..] lipca 2003 r., udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe o powierzchni użytkowej 67,80 m2 w przedmiotowym budynku. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (m. in. protokołu z kontroli z dnia 11 czerwca 2015 r. oraz opinii dotyczącej wybranych elementów składowych i zagospodarowania działki nr ewid. [..]) PINB w L. uznał, że budowa jak i rozbudowa przedmiotowego budynku wykonana została w sposób legalny, a odległość budynku od granicy z działką skarżącej nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem wynosi ona 3,07 m. Ściana przedmiotowego budynku od strony działki skarżącej jest ścianą pełną z otworami wypełnionymi kształtkami szklanymi. Natomiast odległość otworu drzwiowego usytuowanego we wnęce niszowej od strony wschodniej do granicy działki skarżącej wynosi 4,10 m. Ponadto organ powiatowy ustalił, że nie występuje zacienianie budynku na działce nr ew. [..], a współczynnik powierzchni biologicznie czynnej jest zgodny z obowiązującym na tym terenie przepisami planistycznymi i wynosi 41,56%. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, podważającego wartość dowodową przedłożonej do akt sprawy opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. J. organ wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego nie został przedłożony dowód, który wskazywałby na negatywne oddziaływanie inwestycji na działkę skarżącej. Tym samym organ odwoławczy uznał za wiążącą ocenę, która została przedstawiona przez stronę.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w toku postępowania złożono opinię techniczną w zakresie wybranych elementów zagospodarowania działki nr ew. [..] obręb [..] w L. Skarżąca T. W. kwestionowała zarówno dokonane w toku oględzin z dnia 11 czerwca 2015 r. ustalenia PINB w L., jak i przedłożoną opinię techniczną. Z uwagi na niewielkie rozbieżności w pomiarach wykonanych przez pracowników PINB oraz przez autora opinii, wyjaśniono że organ w czasie kontroli dokonał pomiaru od istniejącego ogrodzenia (wykonanego z siatki stalowej i lameli drewnianych, fragmentami pochylonego), natomiast autor opinii dokonał pomiarów od granicy z działką strony skarżącej i stwierdził, że budynek zlokalizowany jest w odległości 3,07 m ścianą z otworami wypełnionymi luksferami i otworem drzwiowym z wnęką niszową cofniętą na odległość 4,10 m.

Budowa jak i rozbudowa przedmiotowego budynku wykonana została w sposób legalny, a jego odległość od granicy z działką skarżącej nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem wynosi ona 3,07 m. Ściana budynku od strony działki skarżącej jest ścianą pełną z otworami wypełnionymi luksferami. Natomiast odległość otworu drzwiowego usytuowanego we wnęce niszowej od strony wschodniej do granicy działki skarżącej wynosi 4,10 m. Jednocześnie nie występuje zacienianie budynku na działce nr ew. [..], a współczynnik powierzchni biologicznie czynnej jest zgodny z obowiązującym na tym terenie przepisami planistycznymi i wynosi 41,56%. Dlatego organ zasadnie stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, kwestionujących wartość dowodową przedłożonej przez inwestora opinii technicznej, zdaniem Sądu, organ zasadnie wywodził, że skoro opinia została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, to mogła stanowić materiał dowodowy do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć. Autor opinii dokonał szczegółowej analizy kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą, a ustalenia te korespondowały z ustaleniami własnymi organu. Natomiast istnienia przymiotu strony skarżącej, organ obecnie nie kwestionował, wydając przedmiotową decyzję.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła T. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 6, 8, 9, 10 K.p.a., a w szczególności zasady praworządności, informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania, a mianowicie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dotyczącego dokładnej odległości wybudowanego budynku usługowego na terenie dz. o nr ewid. [..] w obr. [..] położonej przy ul. W.w L.od sąsiadującej działki należącej do skarżącej nr ewid. [..] obr. [..] położonej przy ul. W. w L.,

- naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

4. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegające na uznaniu, że zostały zachowane określone w tym przepisie odległości budynku na działce budowlanej nr ewid. [..] obr. [.] położonej przy ul. W. w L. od granicy z działką budowlaną nr ewid. [..] w obr. [..] przy ul. W.w L,

- naruszenie przepisów ustrojowych, tj. art. 2, 7, 45 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., której rozwinięcie zawiera art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolności ustaleń faktycznych wykluczą dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Należyte ustalenia faktyczne organu w tej sprawie powinny obejmować również dokładną analizę wniosku skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 27 kwietnia 2015 r. Dotyczył on wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku usługowego o pomieszczenia mieszkalne na terenie działki nr ewid. [..], położonej przy ul. W. w L. Skarżąca domagała się sprawdzenia zgodności zrealizowanej rozbudowy z przepisami oraz dokonania oględzin na okoliczność zachowania odległości rozbudowanego budynku od granicy z jej działką, zacienienia nieruchomości, oraz zachowania parametrów powierzchni biologicznie czynnej. Wniosek skarżącej wyznaczał granice oceny, której powinien dokonać organ prowadzący postępowanie oraz granice jego orzeczenia, które powinno odnosić się do wszystkiego, co było przedmiotem wniosku. Organ po otrzymaniu wniosku skarżącej i ustaleniu, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, powinien był dokonać kontroli pod względem zgodności zrealizowanego obiektu z udzielonym w tym zakresie pozwoleniem. W tym celu powinien zweryfikować dokumentację budowlaną (projektową), również w zakresie projektu zagospodarowania działki z uwzględnieniem zachowania odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, a tych ustaleń nie dokonano w toku prowadzonego postępowania. Dopiero stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany (rozbudowany) zgodnie z udzielonym pozwoleniem, czyniłoby postępowanie w zakresie wniosku skarżącej bezprzedmiotowym. Skarżąca kwestionowała dokonane w toku oględzin z dnia 11 czerwca 2015 r. ustalenia PINB w L., w szczególności odnośnie odległości rozbudowanego budynku od granicy z jej działką. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ powinien był dokonać dokładnych pomiarów odległości budynku od granicy działki, tak aby nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości i by zastrzeżenia skarżącej zostały należycie wyjaśnione. W tym celu organ powinien dopuścić do udziału w czynnościach kontrolnych skarżącą.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można byłoby wywnioskować, że takie ustalenia zostały prawidłowo poczynione, bowiem w decyzji tej można przeczytać, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ( m.in. protokołu kontroli z dnia 11 czerwca 2015 r. oraz opinii dotyczącej wybranych elementów składowych i zagospodarowania działki) uznano, że odległość przedmiotowego obiektu od granicy z działką skarżącej nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem wynosi 3,07m. Tymczasem w decyzji organu I instancji wskazano na rozbieżności w kwestii odległości rozbudowanego budynku od działki skarżącej wynikające z przeprowadzonej kontroli oraz przedłożonej opinii technicznej. Po przeprowadzonej kontroli, skarżąca skierowała do PINB w L. pismo z żądaniem ponownej kontroli w kwestii dokonania pomiarów odległości rozbudowanego obiektu od granicy jej działki. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał, że pierwotnie dokonał kontroli pomiaru od istniejącego ogrodzenia (rozbudowany budynek oddalony jest o ok. 2,80 m od ogrodzenia), natomiast autor opinii technicznej pomiaru odległości od granicy z działką skarżącej. Jednocześnie organ stopnia powiatowego nie dostrzegł potrzeby ponowienia oględzin. Tymczasem to właśnie ten ostatni pomiar (pomiar odległości od granicy działki skarżącej) powinien stać się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych w tej sprawie i to tych ustaleń zabrakło we wnioskach kontroli z dnia 11 czerwca 2015 r. Trudno przyjąć w sytuacji zaistniałych rozbieżności za prawidłowe stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że na podstawie dokonanych pomiarów ustalono bezsprzecznie, iż odległości budynku od granicy działki skarżącej są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i również zachowane są odległości przewidziane dla tego typu obiektów w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można zatem zaakceptować stanowiska organu, że wobec dostrzeżonych rozbieżności ponowne oględziny nie wniosłyby żadnych nowych dowodów w przedmiotowej sprawie. Wymaga podkreślenia, że kontrola z dnia 11 czerwca 2015 r. odbyła się już po wydaniu przez PINB w L. postanowienia z dnia [..] maja 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku z wniosku T. W.(następnie uchylonego przez organ II instancji), a więc bez udziału skarżącej, która mogłaby w toku kontroli zgłaszać swoje zastrzeżenia względem wniosków tej kontroli.

Sąd I instancji przywołał ustalenia organu odwoławczego dotyczące dostrzeżonych różnic w przeprowadzonych pomiarach, jednak oprócz ich powołania, nie dokonał oceny, czy te okoliczności powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Trudno było w tej sytuacji przyjąć bezspornie ustalenia organu odwoławczego, tak jak zrobił to Sąd Wojewódzki, że odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej rzeczywiście nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co m.in. przyczyniło się do stwierdzenia przez organ, a następnie Sąd I instancji, podstaw do umorzenia postępowania. Tym bardziej poważne wątpliwości budzi konstatacja Sądu I instancji, że wyniki kontroli organów nadzoru korespondują z wnioskami opinii technicznej i stanowią materiał dowodowy, na podstawie którego można bezspornie ustalić stan faktyczny sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że opinia prywatna, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać ocenie organów administracji publicznej w odniesieniu do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a czego organy nie uczyniły w tej sprawie i nie wyjaśniły rozbieżności co do odległości od granicy działki skarżącej wynikających z wniosków kontroli i z przedłożonej opinii technicznej. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do przyjęcia zgodności odległości rozbudowanego obiektu od granicy działki skarżącej z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i w oparciu o tą zgodność umorzenia postępowania w sprawie. W aktach sprawy znajduje się przy tym oświadczenie wyrażające zgodę na zbliżenie od granicy, ale nie wyjaśniono, w jakim celu zostało złożone (nie posiada wartości dla oceny prawnej), ale może sugerować, że odległość jest w rzeczywistości inna.

Niezależnie od powyższego, z wniosków kontroli wynika, że organ skontrolował odległość otworu drzwiowego od ogrodzenia z działką skarżącej ustalając tę odległość na 4 m. Tymczasem z woli ustawodawcy przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. znajdują zastosowanie do okien istniejących w przesłanianym budynku, a nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do tego budynku. Przepisy te nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do budynku nawet wówczas, gdy drzwi te są przeszklone. Przez okno nie można nadto rozumieć każdej powierzchni (otworu) przeszklonego. Drzwi wejściowych do budynku nie można utożsamiać z przeszklonymi otworami służącymi doświetleniu danego pomieszczenia. Gdyby ustawodawca ochronie przewidzianej w w/w przepisie chciał poddać także drzwi wejściowe do budynku, to przepis ten miały inne brzmienie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 114/15, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także tych okoliczności, w świetle których stwierdzono o zgodności odległości zachowanej od rozbudowanego budynku do działki skarżącej, nie dostrzegł Sąd I instancji, dokonując niewłaściwej kontroli legalności podjętych rozstrzygnięć administracyjnych w tej sprawie z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a co uzasadniało tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Powyższe wskazuje również na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, która jest wewnętrznie sprzeczna i nie spełnia kryteriów określonych tym przepisem. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich należytą ocenę pod względem zgodności z prawem.

Powyższe błędy w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, których nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, doprowadziły do wadliwego zastosowania przez organy orzekające w sprawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i bezpodstawnego przyjęcia, że zachowane zostały odległości określone tym przepisem. Zarzut naruszenia tego przepisu, choć niepowiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., okazał się skuteczny.

Na tym etapie postępowania brak było podstaw do zastosowania postanowień aktualnie obowiązującego planu miejscowego, który miałby zastosowanie dopiero wówczas, gdyby doszło do ujawnienia odstępstw od udzielonego pozwolenia na rozbudowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Podobnie jak przedwczesne było również przeprowadzenie oceny zacienienia, wobec braku ustaleń w kwestii zgodności inwestycji z projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie nie orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżąca została zwolniona z obowiązku ich uiszczenia. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego pełnomocnika z urzędu, właściwym do rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.