Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1242/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi D.W. na uchwałę Nr XII/191/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem ZP2 w zakresie terenu objętego uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Krakowskiego Nr 10 pozycja 84), którą zaliczono ulicę Lasówka o długości 0,5 km i powierzchni 2,7 ha do dróg lokalnych miejskich; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego D.W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XII/191/19 z dnia 27 marca

2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie skrócenia drogi publicznej ul. Lasówka w Krakowie do 385 m. Skarżący wniósł o:

1. nakazanie Radzie Miasta Krakowa usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu właścicieli działki nr [....] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze posiadanego faktycznego od ok. 100 lat i prawnego nadanego uchwałą 103 z dnia 28 maja 1986 r. Rady Narodowej Miasta Krakowa bezpośredniego dostępu do drogi publicznej;

2. nakazanie Radzie Miasta Krakowa zaprzestania podejmowania dalszych prób pozbawienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] obr. [...] nadanego uchwałą 103 RNMK dnia 28 maja 1986 r., mającego charakter prawny i faktyczny;

3. zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżony plan miejscowy pozbawia właścicieli działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. Podgórze bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zaznaczył, że zarówno przed, w trakcie, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszał uwagi poparte licznymi dowodami, ale "zwyczajowo nie miało to żadnego znaczenia, co powodowało wypełnienie rażącego naruszenia prawa m. in. art. 75 § 1. K.p.a. (...) Również art. 77 § 1 Kpa, informuje iż, to na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w zaistniałej sytuacji, nawet posiadane dowody nie rozpoznano. Tak więc, art. 7 Kpa, którego istotą jest próba uzyskania prawdy obiektywnej, nie zaistniał."

Dalej skarżący podał, że dostęp faktyczny do drogi publicznej działka nr [...] posiada od początku XX w., a prawny uzyskała na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z podjętą uchwałą 103 RMNK z dnia 28 maja 1986 r. Załącznik nr 2 do uchwały określa następujące parametry: nawierzchnia tłuczniowa, dł. 500 m, pow. w tyś. m 2,7 oraz, że jest to jezdnia, wykluczając ją jako chodnik na całej długości.

Operatem nr [...] z dnia 29 stycznia 1987 r. na wniosek przedsiębiorstwa "[....] " podzielono m.in. działkę drogową nr [...] na nr [...] oraz działkę nr [...] (na nr [....] ) bez zgody i wiedzy właścicieli w oparciu o brak jakiejkolwiek decyzji. Skarżący zaznaczył, że powstały liczne niejasności i nieprawidłowości w związku nie tylko z podziałem, ale również z decyzjami wydanymi dla wspomnianego przedsiębiorstwa, które obecnie są przedmiotem wyjaśnienia w różnych organach.

W 1992 r. Wojewoda Krakowski z mocy prawa przekazał część drogi publicznej ul. [....] - działkę nr [....] w wieczyste użytkowanie, co w ocenie skarżącego rażąco narusza art. 2 ustawy o drogach publicznych.

W latach 1987- 2004 została wykonana (nie wiadomo przez kogo) nawierzchnia asfaltowa położona na długości 385 m. Pod pozorem remontu na drodze publicznej zdemontowano płytki chodnikowe swobodnie ułożone po budowie ww. przedsiębiorstwa o szer. 1m i wylano nawierzchnię asfaltową o łącznej szerokości ok. 216 cm wraz z krawężnikami. Czynności w tej sprawie prowadzi organ nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że działania budowlane były prowadzone do tego stopnia z rażącym naruszeniem prawa, że "ZMDK (ówczesne ZGK)" wyasfaltował 2,48 m2 powierzchni własności prywatnej, czyli działki nr [...]. Następnie "KZK (ZDMK)" wydał postanowienie, którym uzgodnił warunki zabudowy w którym istnieje zapis, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [....] . W tym samym roku zmienił stanowisko na przeciwne, że takiego dostępu działka nr [...] nie posiada.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. Koszykarskiej z 2010 roku nie kwestionował dostępu działki nr [....] do drogi publicznej, tym samym nie stoi w rażącej sprzeczności z podjętą uchwałą o statusie drogi publicznej ul. Lasówka.

Natomiast zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący ograniczył bezpośredni dostęp do drogi publicznej działki nr [....] , ponieważ skrócił drogę publiczną z 0,5 km długości zapisanej w uchwale do 0,385 km jaki wykazano w drugiej książce drogi. Cały proces tworzenia planu miejscowego oparty był wyłącznie o stanowisko ZMDK wynikające z książki drogi jako dokumentu mającego charakter zarządczy, a nie stanowiony względem drogi. Skarżący zwrócił również uwagę, że istnieją dwie książki drogi, które różnią w długości i szerokości ul. Lasówka. Pierwsza powstała w czasookresie samowoli budowlanej, a druga w 2009 r. ZMDK ma 2 książki, a wskazuje na wyłącznie 1 egzemplarz. Stanowiska dyrektorów w tym zakresie są rozbieżne, ponieważ dyrektor KZK pisał, że 2 egzemplarz powstał w wyniku przejścia z wersji papierowej na elektroniczną w 2007 r., a dyrektor ZIKiT, że działo się to w 2009 r.

Dalej skarżący wywodził, że zarządca drogi chcąc ukryć samowolę budowlaną (przy okazji asfaltując wieczystemu użytkownikowi działkę nr [....] ) pozbawił się zarządu na dł. ok. 115 m drogi publicznej ul. Lasówka na podstawie opracowanych książek drogi (wewnętrznie sprzecznych o różnych parametrach dł. i szer.) następnie, pomimo dziesiątek pism, organ oddalił wnoszone wnioski i uwagi do miejscowego planu na opierając się na stanowisku ZMDK.

Nowy plan ma za zadanie przykryć nielegalne działania zarządcy, pozbawić właścicieli bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co ewidentnie wpływa na wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg procedury planistycznej. I tak wskazał, że:

Organ wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [....] obr. [....] jednostka ewidencyjna Podgórze w Krakowie i skarży uchwałę w zakresie w jakim ustalenie przeznaczenia Terenu dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej KDD.6, nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej względem przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącego znajduje się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN.11, którego dotyczą postanowienia § 18, § 16 oraz § 6.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomość skarżącego znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 30 Myśliwska - Bagry. Dla terenu obejmującego ww. nieruchomość został określony kierunek zagospodarowania pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony na rysunku Studium symbolem MW. Funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Funkcja dopuszczalna - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomościami dla których wskazano jako kierunek zagospodarowania tereny zieleni urządzonej – ZU. Funkcja podstawowa to - różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo na wybór kategorii przeznaczenia terenu dla nieruchomości skarżącego miał wpływ nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, ale także obowiązek realizacji zasad zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze zaskarżonej uchwały, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą: relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru oraz powiązania z układem komunikacyjnym miasta i systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej.

Organ wskazał również, że w dniach 20 sierpnia 1977 r. - 15 czerwca 1988 r. działka nr [...] obr. 18 Podgórze podlegała ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego zatwierdzonego Uchwałą Nr 34 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 r. i znajdowała się w terenach upraw polowych D30136 BS. Natomiast w latach 2010-2019 przedmiotowa nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", podjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1540/10 z dnia 20 października 2010 r.

W planie miejscowym wyznacza się na rysunku planu Tereny Komunikacji stosownie do istniejącego i planowanego zagospodarowania obszaru. W związku z powyższym, zarówno poprzedni plan miejscowy "Myśliwska", jak i obecny "Rejon ulicy Koszykarskiej", wyznaczyły układ komunikacyjny uwzględniający istniejące zagospodarowania terenu, ale przede wszystkim stosownie do ustalonych w tych planach intensywności nowej zabudowy. Plan miejscowy "Myśliwska" ustalił parametry pozwalające na zrealizowanie intensywniejszej zabudowy (m.in. w zakresie maksymalnej wysokości obiektów zabudowy wielorodzinnej 36 m, wskaźnika powierzchni zabudowy wielorodzinnej do 40%). W ślad za tymi ustaleniami plan ten wyznaczył także bardziej rozbudowany układ komunikacyjny.

W zaskarżonej uchwale w oparciu o zmienione w 2014 r. wskazania Studium, ale także wnioski i uwagi mieszkańców, ustalono parametry pozwalające na zrealizowanie zabudowy o niższej intensywności niż w dotychczasowym planie miejscowym "Myśliwska". Stosownie do tych ustaleń wyznaczono także układ komunikacyjny. Kwestia układu komunikacyjnego w planie miejscowym "Rejon ulicy Koszykarskiej" była jedną z głównych podnoszonych przez mieszkańców we wnioskach i uwagach do planu. Domagano się w nich znacznego ograniczenia zaproponowanego w planie miejscowym "Myśliwska" układu komunikacyjnego, nierozbudowywania istniejących ulic m.in. zachowanie przeznaczenia i charakteru ul. Lasówka w obecnym stanie, drogi zamkniętej (wniosek nr 56), ul. Lasówka powinna zostać ulicą wewnętrzną (uwagi z I wyłożenia nr 256 i 257), droga KDD.6 nie powinna zostać rozbudowywana, powinna zostać drogą o charakterze dojazdowym dla mieszkańców (uwaga z l wyłożenia nr 1006). W związku z powyższym, wyznaczony w planie miejscowym "Rejon ulicy Koszykarskiej" Teren KDD.6, obejmujący ul. Lasówka, ma na celu obsłużenie Terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności (MN/MWn.9 i M N/M Wn. 11) -zgodnie z funkcją jaką droga ta pełni obecnie. Natomiast dla Terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w których występują największe rezerwy terenów budowlanych (w tym Terenu MW.11) wyznaczono do obsługi komunikacyjnej nowy Teren drogi publicznej klasy lokalnej KDL.2, a więc o wyższej klasie i parametrach stosownych do planowanej intensywności zabudowy.

Odnosząc się do żądań skarżącego organ wyjaśnił, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (w zakresie interesu prawnego skarżącego), wbrew oczekiwaniom skarżącego nie będzie stanowić o budowie drogi publicznej do przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem prawnym ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jest możliwość określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ podniósł również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowa nieruchomość nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. Lasówka). W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego przebiegu ulicy

Lasówka w kontekście zapisów uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta

Krakowa z 28 maja 1986 r. organ wskazał, że kwestie te zostały skarżącemu

szczegółowo wyjaśnione już na etapie postępowania planistycznego. W piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2018 r. (znak pisma: [....] ), wskazano, że cyt.: "droga pod nazwą Lasówka została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a jak wskazuje załącznik nr 2 do ww. uchwały, jezdnia ta

posiadała nawierzchnię tłuczniową. Jednocześnie, powyższa uchwała nie określiła przebiegu ulicy, jak również nie sprecyzowała dokładnych wymiarów ulic i numerów działek na których one leżą. Jak dowodzi analiza pozostałych ulic ujętych w ww. załączniku, wartości te bardzo często nie odpowiadają faktycznym długościom ulic. W świetle powyższych okoliczności, droga ulicy Lasówka jest krótsza, niż wynika z treści Książki Drogi, opisującej podstawowe parametry drogi (w tym jej długość i szerokość). Jak bowiem ustalono, długość ulicy Lasówka wynosi 385 m, co odpowiada odcinkowi pomiędzy ulicą Myśliwską, a "sięgaczem drogowym" zlokalizowanym na działce nr [...]. Granice przestrzenne przedmiotowego odcinka drogi odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego - posiada nawierzchnię bitumiczną, średnią szerokość ok. 5 m oraz spełnia parametry, w zakresie nośności podbudowy. Z kolei odcinek zlokalizowany na działce nr [...] oraz części działki nr [...] posiada szerokość ok. 2 m i spełnia rolę ciągu pieszego. Powyższe ustalenia potwierdzają ortofotomapy z lat 1996- 2003 pozyskane z Internetowego Serwera Danych Przestrzennych (ISDP) oraz witryny internetowej Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej (Ml IP), jak również zdjęcia z objazdu dróg wykonane w latach 2009 i 2011 na zlecenie ZIKiT, jako podmiotu pełniącego funkcję zarządu dróg na obszarze Gminy Miejskiej Kraków oraz dane wygenerowane z Systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM."

Dodatkowo, w stosunku do zarzutów skarżącego, podnoszonych na etapie sporządzania planu miejscowego, Prezydent Miasta Krakowa udzielił szerokich wyjaśnień, które zostały zawarte w załączniku do zarządzenia Nr 2540/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko sporządzenia projektu tego planu.

Skarżący wniósł dwie uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa. Pierwsza z uwag dotyczyła poprawy projektu planu i ujęcia w nim ul. Lasówka (działki nr [...] ) o długości 500 m i powierzchni 2705 m2 jako drogi publicznej zgodnie z uchwałą 103 Rady Narodowej Miasta -Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. Druga uwaga skarżącego, dotyczyła pozbawienia dostępu do drogi publicznej (ul. Lasówka) działki nr [...] . D.W. wyraził oczekiwanie zmiany projektu planu i ujęcia w nim ul. Lasówka (działki nr [.....] ) o długości 500 m i powierzchni 2705 m2 jako drogi publicznej zgodnie z uchwałą 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 28 maja 1986 r. Uzasadniając odmowę uwzględnienia ww. uwag organ w szczególności wyjaśnił, że zakres wyznaczonego w projekcie planu Terenu drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD.6), obejmującego ul. Lasówka, ustalony został w oparciu o stan istniejący tej drogi - zgodny ze stanowiskiem zarządcy dróg Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W założeniu projektu planu droga ta ma służyć obsłudze komunikacyjnej jedynie wyznaczonych Terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MN/MWn.9 i MN/MWn. 11), a zatem terenów inwestycyjnych, które obsługuje obecnie. Natomiast dla obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o większej intensywności, np. Terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW. 11), w projekcie planu przewidziano odrębny Teren drogi publicznej klasy lokalnej (KDL.2) od strony wschodniej. Znajdujące się w Terenie MW. 11 działki, w tym działki nr [....] i [....] obr. 18 Podgórze, zgodnie z projektem planu będą mogły mieć dostęp pośredni do drogi publicznej w Terenie KDL.2 na podstawie zapisu o możliwości wyznaczania w terenach MW dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu. Organ wyjaśnił również, że Teren ZP.2, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów inwestycyjnych, w tym Terenu MW. 11, stanowić ma publicznie dostępny park, gdzie mają być lokalizowane m.in. place zabaw dla dzieci, terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne. W związku z powyższym nie jest wskazane dzielenie Terenu ZP.2 terenami komunikacji. Ponadto wyjaśnia się, że projekt planu uzyskał komplet niezbędnych opinii i uzgodnień ustawowych, w tym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Powyżej wskazane uwagi do projektu planu miejscowego skarżącego zostały rozpatrzone zarządzeniem Nr 2540/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 października 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Rejon ulicy Koszykarskiej", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko sporządzenia projektu tego planu.

W dniu 13 marca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XI/186/19 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", zgodnie z treścią której uwagi D.W. nie zostały uwzględnione.

Organ podkreślił – powołując się na treść § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały – że przedmiotowa nieruchomość nie została pozbawiona możliwości dostępu do drogi publicznej, a dzięki ustaleniom zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez możliwość lokalizacji dojazdu niewyznaczonego na rysunku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl przepisu art.101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże pismem z dnia 6.08.2019 r. skarżący wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XII/191/19 z dnia 27 marca

2019 r. , polegającego na pozbawieniu działki nr [...] obr.18 Podgórze bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Nieruchomość skarżącego, składająca się z działki nr ew. [....] obr.18 Podgórze, znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej", zgodnie z którymi działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "MW 11", o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Od strony zachodniej (w tym działka nr [...] i strony południowej teren MW 11 przylega do terenu ZP2, przeznaczonego pod zieleń urządzoną, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery. Zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 4) uchwały m.in. w przeznaczeniu terenu MW 11 mieszczą się obiekty i urządzenia budowlane zapewniające ich prawidłowe funkcjonowanie, takie jak dojazdy niewyznaczone na rysunku planu. Jednakże teren oznaczony symbolem KDL 2, położony po wschodniej stronie terenu MW 11(w którym nie przewidziano dróg dojazdowych), przewidziany do jego obsługi komunikacyjnej położony jest w znacznej odległości od działki skarżącego i dzieli go od niej wiele działek.

W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" (uchwała nr CXIV/1540/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r.), który utracił moc z dniem wejścia w życie zaskarżonego planu, nieruchomość skarżącego w południowej części przylegała bezpośrednio do terenu oznaczonego symbolem 13KDD (tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe), a w zachodniej do terenu 4 KDL (tereny dróg publicznych – drogi lokalne).

Dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego w zakresie dostępu do drogi publicznej musi być zatem potraktowana jako zmiana prowadząca do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uznać zatem należy, że skarżący D.W. wykazał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie granice sprawy wyznacza zakres uregulowany w zaskarżonej uchwale będącej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie interesu prawnego skarżącego.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały).

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.

W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 - CBOSA). Analiza akt planistycznych pozwala na dokonanie oceny, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przebiegała ona następująco:

- Rada Miasta Krakowa w dniu 22 października 2014 r. podjęła uchwałę nr CXIX/1884/14 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" (tom 1 – k.1 0015-1 0017);

- Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu do dnia 1 grudnia 2017r. Ogłoszenie ukazało się w prasie w dniu 7 października 2014 r., a obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta (tom 1 – k.1 0027-1 0053;

- Prezydent Miasta Krakowa zebrał wnioski oraz sporządził wykaz wniosków (tom 1 – k.10 123-257);

- Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 2457/2017 z dnia 3 października 2017 r. rozpatrzył wnioski (tom 1 – k.1 0257);

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - projekt planu w edycji do opiniowania i uzgodnień (tom 12 k.12 003 i nast.);

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (tom1 – k.11 0503);

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał opinie i uzgodnienia o projekcie planu (tom 2 – k.2 0007 i nast.). Sporządził wykaz opinii i uzgodnień – (tom 2 k. 2 0053 i k.2 0049);

- Prezydent Miasta Krakowa wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (tom 12- k.120141 i nast.);

- Prezydent Miasta Krakowa w dniu 2 lutego 2018 r. ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 13 lutego 2018 r. do 13 marca 2018 r. (tom 2 – k.2 0189-2 0216) w wersji znajdującej się w tomie 12 k. 12 0279. Określił termin składania uwag do dnia 27.03.2018 r. (tom 2 –k.2 0275);

- dyskusja publiczna odbyła się w dniu 21.02.2018 r. (tom 2 – k.2 0223);

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził wykaz uwag (tom 2 k. 2 0286 i nast.);

- zarządzeniem Nr 938/2018 z dnia 13 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi złożone do projektu planu.

Odnośnie do działki nr [....] obr.18 zgłoszono uwagi nr 173, 465 i 466. (tom 2 – k.20 285 oraz tom 7- k. 7 0251, 7 0253).Rozstrzygając je negatywnie Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w zakresie wyznaczenia Terenu KDD.6, obejmującego ul. Lasówka, projekt planu uwzględnia stan istniejący. Projekt planu uzyskał komplet niezbędnych opinii i uzgodnień ustawowych, w tym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Wyjaśnił, że działki nr [...] oraz [...] obr. 18 Podgórze znajdują się w obrębie wyznaczonego w projekcie planu Terenu MW.11. Projekt planu zapewnia obsługę komunikacyjną tego terenu poprzez wyznaczenie Terenu drogi publicznej klasy lokalnej KDL.2. Poszczególne działki w obrębie wyznaczonego Terenu MW.11 mogą zostać połączone komunikacyjnie z Terenem KDL.2 poprzez dojazdy niewyznaczone na rysunku planu, dopuszczone w Terenach MW. Zgodnie z ustawą nie ma obowiązku uwzględniania w projekcie planu wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Podał również, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 1100/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 24.04.2007 r. ustalającą warunki zabudowy, jak również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 sierpnia 2008 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji organu I instancji. To ostatnie twierdzenie nie polega na prawdzie, gdyż wskazanym wyrokiem, którego odpis znajduje się w aktach planistycznych, Sąd uchylił jedynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2009 r., nr [...] , jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. 18 Podgórze, co oznacza, że decyzja WZ pozostała w mocy.

- Prezydent Miasta Krakowa wprowadził do projektu planu zmiany wynikające z uwzględnienia uwag (tom 13 – k. 13 003);

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał opinię o projekcie planu (tom 7 – k.7 0041);

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał uzgodnienia projektu planu (tom 7 – k.7 0039);

- w dniu 20 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu w dniach od 30 lipca 2018 r. do 28 sierpnia 2018 r. do publicznego wglądu projektu planu w edycji znajdującej się w tomie 13 – k.13 0147 i nast. Ogłoszenie opublikowane zostało w Dzienniku Polskim, a obwieszczenie w tej sprawie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń UMK (tom 7 – k.7 0081 i nast.);

- dyskusja publiczna odbyła się w dniu 21.08.2018 r. (tom 7 – k.7 0113);

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził wykaz uwag (tom 7 – k.7 0181). Uwagi złożone przez D.W. znajdują się na k. 7 0251 i 7 0253.;

- Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem Nr 2540/2018 z dnia 1 października 2018 r. rozpatrzył uwagi złożone do projektu planu;

- Prezydent Miasta Krakowa wprowadził do projektu planu zmiany wynikające z uwzględnienia uwag (edycja planu – tom 14 – k.14 003 i nast.);

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał opinię o projekcie planu (tom 10 – k. 10 0515);

- Prezydent Miasta Krakowa uzyskał uzgodnienia projektu planu (tom 10 – k.10 0513);

- w dniu 30 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił o ponownym wyłożeniu w dniach od 10 grudnia 2018 r. do 10 stycznia 2019 r. do publicznego wglądu projektu planu. Ogłoszenie opublikowane zostało w Dzienniku Polskim, a obwieszczenie w tej sprawie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń UMK (tom 10 – k.10 0557);

- dyskusja publiczna odbyła się w dniu 13.12.2018 r. (tom 10 – k.10 605)

- Prezydent Miasta Krakowa sporządził wykaz uwag. Zostały one rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 275/2019 z dnia 8 lutego 2019 r.(tom 10 – k.10 0627);

- Zarządzeniem Nr 391/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" projekt uchwały w sprawie planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa celem uchwalenia (tom 11 – k.11 0249);

- Zarządzeniem Nr 392/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 lutego 2019 r. przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" (tom 11 – k.11 003 i nast.);

- Rada Miasta Krakowa w dniach 13 marca i 27 marca 2019 r. odbyła l i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" wg druku 200 (tom 14 – k.14 0182);

- w dniu 13 marca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr Xl/186/19 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej";

- w dniu 27 marca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr Xll/191/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" (tom 14 – k.0415);

- Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulicy Koszykarskiej" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r., poz. 2717 r.

Zarzut skargi w kwestii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać za zasadny.

Stosownie do przepisu art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji pierwotnej (Dz.U.1985.14.60) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art.2 ust.1 tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, 4) drogi zakładowe. Zgodnie z art.7 ust.2 ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie było uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych.

Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. ul. Lasówka o jezdni tłuczniowej, długości 0,5 km i powierzchni 2,7 ha, nie posiadająca chodników została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art.103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U.1998.133.872) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

W myśl art. 10 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego planu (Dz.U.2018.2068) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Wykładnia cytowanych przepisów art. 10 ustawy pozwala na sformułowanie następujących wniosków:1) pozbawienia kategorii drogi gminnej dokonuje rada gminy, 2) uchwała rady w tej sprawie musi być poprzedzona zasięgnięciem opinii właściwego zarządu powiatu (art. 10 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p.) , 3) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest uwarunkowane jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii,4) pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału. Aby doszło do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii wszystkie wymienione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. W ustawie wyraźnie wprowadzono jeden tylko wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest przypadkowe ani pozostawione do uznania organu podejmującego uchwałę w tej kwestii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1424/15, publ. CBOSA). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 28 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 532/06): "Droga raz zaliczona do kategorii drogi gminnej nie może być tej kategorii już pozbawiona, chyba że zostaje wyłączona z użytkowania. W ocenie Sądu ustawodawca w sposób zamierzony połączył możliwość pozbawienia dróg kategorii drogi publicznej z równoczesnym obowiązkiem zaliczenia ich do nowej kategorii drogi, aby nie dopuścić do sytuacji, w których pomimo, że dana droga nie zmienia swej funkcji w sieci drogowej, zostaje pozbawiona przymiotu drogi publicznej, czyli takiej, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć nadto należy, że z chwilą pozbawienia drogi kategorii drogi publicznej bez jednoczesnego nadania jej innej kategorii, na zarządcy drogi przestałyby ciążyć obowiązki związane z prawidłowym jej funkcjonowaniem i utrzymaniem (art. 20 u.d.p.). Dzięki takiemu kategorycznemu zapisowi art. 10 ust. 3 u.d.p., zarządca drogi (w tym przypadku gmina), nie może zwolnić się samowolnie z obowiązku utrzymywania drogi publicznej".

Organ planistyczny nie posiada upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez Radę stosownej uchwały w tej sprawie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie sygn. II OSK 1950/13 (CBOSA), że ustawodawca, ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działań prowadzących do pozbawienia w planie miejscowym istniejącej drogi publicznej jej kategorii. Rada nie jest bowiem upoważniona, by w miejscowym planie zmieniać przeznaczenie terenu stanowiącego drogę publiczną. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi ocenione być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością zapisów planu odnoszących się do przedmiotowej drogi.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Koresponduje z tym § 4 pkt 9 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stanowiący, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych a nadto określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Kwestionowana uchwała nie zawiera zapisów określających układ komunikacyjny w terenie MW11 wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, jak również warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Obszar MW 11 w swej zachodniej części nie posiada powiązania z drogowym układem zewnętrznym, co pociąga za sobą niemożność jego funkcjonowania.

Nadto, jak wynika z akt sprawy dla działki nr [...] obr.18 Podgórze wydano w dniu [...] .2007 r. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, w której wskazano, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ulicy Lasówka. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17.12.2007 r. wynika, że w 1986 r. ulica Lasówka oznaczona była jako działka nr [...] . Operatem z dnia 29.01.1987 r. działka nr [...] o pow. 0,2705 ha uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0150 ha i 121/12 o pow. 0,255 ha. Działka nr [...] powstała w 1987 r. stanowi część ulicy Lasówka. Poza tym, jak wynika z przedłożonych map ewidencyjnych działka nr [...] przylegała bezpośrednio do działki nr [....] i [....] . Wreszcie, z przepisu § 20 pkt 4) lit.d) uchwały Nr CXIV/1540/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie elementem połączeń w ramach podstawowego wewnętrznego układu drogowego była istniejąca ulica lokalna 4KDL – ul. Lasówka na kierunku północ – południe łącząca ul. Myśliwską z północno-wschodnim fragmentem ul. Koszykarskiej (przylegająca od strony zachodniej do działki nr [...] ).

W sytuacji, gdy w zaskarżonej uchwale w miejscu drogi publicznej przewidziano teren zielony bez możliwości urządzenia na nim drogi, iluzoryczne jest twierdzenie organu, że dla obsługi komunikacyjnej terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.11) w planie przewidziano odrębny teren drogi publicznej klasy lokalnej (KDL.2) od strony wschodniej, a znajdujące się w terenie MW.11 działki, w tym działki nr [....] i [....] obr. 18 Podgórze zgodnie z planem będą mogły mieć dostęp pośredni do drogi publicznej w terenie KDL.2 na podstawie zapisu o możliwości wyznaczania w terenach MW dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu. Rzecz jednak w tym, że łączy się to z koniecznością ustalenia wielu służebności drogowych po gruntach oddzielających działkę nr [....] od projektowanej drogi KDL 2.

Nie jest również zasadne twierdzenie organu, że zakres wyznaczonego w planie terenu drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD.6), obejmującego ul. Lasówka, ustalony został w oparciu o stan istniejący tej drogi – zgodny ze stanowiskiem zarządcy dróg Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jak wskazano wyżej, istotnym naruszeniem prawa było poprzestanie na stanie faktycznym, bez zbadania stanu prawnego tej drogi. W toku postępowania planistycznego Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie wypowiadał się co do ul. Lasówka. Z pism tej jednostki, znajdujących się na kartach 1 0203, 7 0053 i 10 0513 wynika, że uwagi zawarte w pierwszym z nich nie dotyczyły przebiegu dróg, a w dwóch kolejnych ogólnie – bez wyrażenia konkretnych ocen - uzgodniono projekt planu.

Nieprzekonujące są również wyjaśnienia organu, że teren ZP.2, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów inwestycyjnych MW.11, stanowić ma publicznie dostępny park, gdzie mają być lokalizowane m.in. place zabaw dla dzieci, terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne, co powoduje, że nie jest wskazane dzielenie terenu ZP.2 terenami komunikacji, a nadto, że projekt planu uzyskał komplet niezbędnych opinii i uzgodnień ustawowych, w tym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jak wynika z rysunku planu teren KDL 2 przylega od wschodu do terenu MW 11 i biegnie po zachodniej stronie terenu ZP 5, dzieląc tereny zielone ZP 5 od terenu ZP 2. Podstawowym przeznaczeniem terenu ZP 5 – zieleni urządzonej, jak wynika z § 24 uchwały, są zieleńce. Dopuszczono w nim jednakże lokalizację: placów zabaw dla dzieci, placów z urządzeniami rekreacyjno-rehabilitacyjnymi, terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz dojazdów niewyznaczonych na rysunku planu do Terenu R/ZZ.1. Jak już wyżej wskazano - w toku procedury planistycznej brak było wypowiedzi ZIKiT-u – co do terenu KDD.6.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien spełniać postulat zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Ustalenia planu miejscowego muszą być konsekwencją zapisów przyjętych w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/17, CBOSA). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały i Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium.

Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomość skarżącego znajdowała się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 30 Myśliwska - Bagry. Dla tego terenu został określony kierunek zagospodarowania pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony na rysunku Studium symbolem MW. Graniczyła z nieruchomościami dla których wskazano jako kierunek zagospodarowania tereny zieleni urządzonej – ZU z funkcją podstawową - różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne oraz dopuszczalną - zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina podała, że mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, w tym uwzględniające prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru oraz powiązania z układem komunikacyjnym miasta.

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z zapisami Studium dopuszczono możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Dlatego też ustalenia Studium nie sprzeciwiały się zaprojektowaniu terenu przeznaczonego pod drogę na nieruchomościach graniczących od zachodu z nieruchomością skarżącego.

Dlatego też Sąd uznał, że w zakresie wyznaczenia terenu ZP 2 na działce stanowiącej drogę publiczną zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy, co oznacza naruszenie zasad sporządzania planu w sposób istotny, wymagający stwierdzenia nieważności w tej części rysunku zaskarżonego planu.

Orzeczenie takie nie spowoduje dezintegracji planu.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art.200 p.p.s.a.