Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 115/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 2, art. 114
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K., A. K., B. G., E. G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 784/19 w sprawie ze skargi R. K., A. K., B. G., E. G. i K. G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 24 listopada 2016 r., nr XXXI/853/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w rumbum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce imienia skarżącego "B." wpisać "B.", II. oddala skargę kasacyjną, III. zasądza na rzecz Miasta Gdańsk od R. K., A. K., B. G., E. G. i K. G. kwoty po 65 (sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 784/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K., A K., B. G., E. G. i K. G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXI/853/16, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta Gdańska nr XXXI/853/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klukowo rejon ulicy Radarowej w mieście Gdańsku, w zakresie w jakim plan ten ustanawia tereny zabudowy usługowej dla działek położonych przy ul. Telewizyjnej [...], Radarowej [...] i Radarowej [...] w Gdańsku (oznaczonych symbolem 005-U33).

Sąd stwierdził, że skarżący małżonkowie K., małżonkowie G. i K. G. są właścicielami nieruchomości położonych na wyżej wymienionym terenie. Działki zostały uwzględnione w części graficznej planu i zostały oznaczone jako 005-U33 tj. teren zabudowy usługowej, z dopuszczeniem parkingów i garaży dla samochodów osobowych innych niż na potrzeby inwestycji, salonów samochodowych (z serwisem), małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, budynków zamieszkania zbiorowego, mieszkań integralnie związanych

z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że na etapie projektowania planu jak i jego uchwalania należy mieć na uwadze m. in. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej jako p.o.ś.). Zwrócił uwagę na to, że art. 114 p.o.ś. obliguje organ sporządzający plan miejscowy do określenia standardów akustycznych dla stosownych terenów poprzez odniesienie się do norm hałasu wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 p.o.ś., a więc ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej jako rozporządzenie w sprawie hałasu), które określa w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu.

Organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenia terenów,

a więc powinny ustalać takie ich przeznaczenie, które spełniać będzie wymogi akustyczne różnicujące tereny w zależności od ich funkcji lub zagospodarowania. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie optymalnego środowiska akustycznego tj. takiego, które mieści się w granicach standardów, wyznaczonych wskazanymi przepisami prawa ochrony środowiska.

Jak wynika z akt planistycznych, w szczególności z Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu wraz z aneksami do tego dokumentu, obszar objęty projektem planu znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu Zachodniej Obwodnicy Trójmiasta, na którym występują przekroczenia norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo, prognozuje się, że nastąpi wzrost uciążliwości akustycznych bezpośrednio wzdłuż ulicy Radarowej. Z tego względu, a także uwzględniając prognozowane w granicach obszaru planu niekorzystne warunki klimatu akustycznego związane z ruchem samochodów na Obwodnicy, tereny położone najbliżej zostaną przeznaczone pod funkcję niechronioną akustycznie, tj. pod zabudowę usługową (m.in. teren 005-U33). Działki skarżących znajdują się właśnie na terenie położonymi najbliżej Obwodnicy, na którym już w 2012 r. występowały przekroczenia norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej, a od tego czasu, jak również w wyniku realizacji planu, zintensyfikuje się ruch na Obwodnicy oraz ul. Radarowej (teren 021-KD81), do której przylegają działki skarżących.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalony sposób zagospodarowania działek skarżących uzasadniony był interesem publicznym – koniecznością przestrzegania przez organy gminy przy planowaniu przestrzennym powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska i zasad sporządzania planów miejscowych. Ustalenia planu dla terenu oznaczonego symbolem 005-U33, choć naruszają interes prawny skarżących, to należy stwierdzić, że naruszenie nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego przyznanego gminie na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd ocenił, że przedmiotowy plan nie wprowadza w rzeczywistości nowych ograniczeń w zagospodarowaniu działek, ani bardziej rygorystycznych zasad tego zagospodarowania od dotychczas obowiązujących. W uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz B. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przewidziano ograniczenia tej zabudowy związane z wymogami ochrony środowiska. Mianowicie, w punkcie czwartym tiret siódme decyzji zaznaczono, że na terenie działki występują przekroczenia obowiązujących norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w konsekwencji czego na inwestora nałożono warunek, aby projekt budowlany przewidywał zabezpieczenia techniczne (np. ekran akustyczny) zapewniający dotrzymanie określonych przepisami standardów hałasu w środowisku lub zwiększoną izolacyjność akustyczną przegród zewnętrznych (ściany, okna) zapewniającą dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych. Ponadto, w decyzji zaznaczono, że zarządca drogi ekspresowej S6 nie będzie ponosił kosztów związanych z budową urządzeń zabezpieczających przed hałasem i innymi uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa drogi krajowej. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w okresie, w którym na terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy zabudowa działek skarżących była obwarowana wymogami zapewniającymi spełnienie norm dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych ze względu na klimat akustyczny wskazujący na przekroczenia tych norm dla zabudowy mieszkaniowej. Zwrócił także uwagę, że regulację taką w istocie powtarza przedmiotowy plan, bowiem w § 13 ust. 11 pkt 1 i ust. 17 uchwały wskazano, że na terenie występują wysokie poziomy hałasu w środowisku od drogi ekspresowej – al. Kazimierza Jagiellończyka (tzw. Zachodniej Obwodnicy Trójmiasta), w konsekwencji czego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w uciążliwościach akustycznych koniczne jest zastosowanie zabezpieczeń akustycznych doprowadzających poziom hałasu do obowiązujących norm. Przyznanie prymatu interesowi publicznemu jednocześnie też jest korzystne dla interesów jednostek.

Wojewódzki Sąd miał w polu widzenia, że ustalając przeznaczenie analizowanego terenu pod zabudowę usług, uchwałodawca lokalny jednocześnie zabezpieczył interesy właścicieli działek w ten sposób, że uznaje za zgodne z planem istniejące budynki mieszkalne na działkach przyległych do ulicy Telewizyjnej oraz ulicy Radarowej [...] i [...] (§ 13 ust. 5 planu). Gmina umożliwiła zabudowę mieszkaniową w odniesieniu do mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Uwzględniono tym samym zastany ład przestrzenny, a także nie wykluczono zupełnie zabudowy mieszkaniowej, lecz jedynie zmieniono jej charakter tak, aby dostosować tę zabudowę do wymogów ochrony środowiska w zakresie norm hałasu.

Nie w każdym wypadku zestawienie na jednym terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej świadczy o sprzeczności, gdyż możliwe jest funkcjonowanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub mieszkaniowej i usługowej bez uszczerbku dla użytkowników każdej z nich.

Trzeba zauważyć, że zarówno na terenie objętym symbolem 005-U33, na działkach sąsiadujących z działkami skarżących, jak i w bliskim ich sąsiedztwie, znajdują się już usługi, w tym usługi związane z częściami do aut ciężarowych, zatem trudno przyjąć, że wprowadzenie na terenie działek skarżących – i innych nieruchomości objętych tym symbolem – zabudowy usługowej, dopuszczonej w sposób opisany w przeznaczeniu tego terenu, uniemożliwi funkcjonowanie dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej, gdyż te dwa rodzaje zabudowy istniały obok siebie także przed uchwaleniem planu, bez szkody dla mieszkańców. Zaskarżone rozwiązanie uwzględnia brak możliwości dalszego realizowania zabudowy mieszkaniowej ze względu na przekroczenia norm hałasu i w związku z tym przewiduje lokalizację takich usług, które nie spowodują nadmiernych uciążliwości dla mieszkańców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. G., A. K., R. K., E. G., B. G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący zarzucili wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji obowiązku uwzględnienia na etapie sporządzania planu terenów objętych ochroną przed hałasem, wskutek czego całkowite pominięcie, że działki skarżących powinny być ochroną tą objęte,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących i przekroczenie władztwa planistycznego, a w konsekwencji zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 156 § 3 p.p.s.a., z urzędu sprostował oczywistą omyłkę popełnioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania jest B. G. (nie zaś "B."). Błędne oznaczenie strony w orzeczeniu miało zatem charakter oczywistej omyłki, co należało sprostować z urzędu.

W niniejszej sprawie stan faktyczny był bezsporny. Nie ulega wątpliwości, że na terenie nieruchomości skarżących dochodzi do przekroczenia norm hałasu co najmniej od 2012 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną należało dojść do przekonania, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 114 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. jest chybiony. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina uwzględniła wymogi dotyczące hałasu. Teren działek skarżących znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu Zachodniej Obwodnicy Trójmiasta i w związku z tym występuje przekroczenie norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej. Prognozuje się dalszy wzrost przekroczenia tych norm. Warunki akustyczne nie pozwalają na przeznaczenie tego obszaru na funkcję mieszkalną. Przy ustalonym w zaskarżonym planie przeznaczeniu terenu oddziaływanie akustyczne będzie mieściło się w dopuszczalnym zakresie. Prognozowany wzrost poziomu hałasu należy uznać za realny, w związku z powyższym tym bardziej niezasadnym byłoby przeznaczenie tego terenu na cel zabudowy mieszkaniowej. Działanie organu gminy, polegające na oznaczeniu spornego terenu symbolem 005-U33, należało zatem uznać za racjonalne.

W tym miejscu należy zauważyć, że uchwałodawca lokalny podjął działania mające na celu ograniczenie uciążliwości usług dla mieszkańców tego terenu.

Słusznie Sąd pierwszej instancji podniósł, że już na etapie otrzymania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy właściciele nieruchomości mieli wiedzę o przekroczeniu poziomu hałasu dla tego obszaru. Adresat decyzji został zobowiązany do zrealizowania na swój koszt zabezpieczeń technicznych, zapewniających dotrzymanie określonych standardów hałasu. W tym zakresie, wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze kasacyjnej, rozwiązanie wprowadzone przez plan nie zmienia sytuacji skarżących kasacyjnie. Należy podkreślić, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić, że na tym terenie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Godzili się bowiem na to na etapie planowania swoich inwestycji.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie wskazane w miejscowym planie stanowi w istocie kontynuację ówczesnej oceny przeznaczenia tego terenu. Skarżący nie mogą być zaskoczeni regulacją miejscowego planu; powinni bowiem spodziewać się, że teren ten – w przypadku objęcia planem – nie znajdzie się w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej.

Nie ulega wątpliwości, że uregulowania planu ograniczają uprawnienia skarżących jako właścicieli nieruchomości, co dostrzegł także Wojewódzki Sąd, jednakże ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach prawa.

Na spornym obszarze funkcjonuje zabudowa mieszkalna oraz usługowa, zasadnie zatem uznano za dopuszczalny rozwój na tym terenie usług, przy utrzymaniu istniejącego stanu rzeczy w pozostałym zakresie. Prawodawca lokalny dał w ten sposób wyraz poszanowania prawa własności i uwzględnił zastany ład przestrzenny. Należy podkreślić również, że wprowadził ograniczenia w zakresie powierzchni obiektów handlowych realizowanych na tym terenie, co wpływa pozytywnie na sytuację mieszkańców.

Uzasadnienie organu przy uchwalenia takiego rozwiązania może być zwięzłe, o ile jest trafne i wyczerpujące – jak na kanwie omawianej sprawy. Nie mają zatem racji skarżący podnosząc, że samo wskazanie na podwyższony poziom hałasu na tym terenie nie było wystarczające do uzasadnienia ograniczenia prawa własności.

Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, że nie doszło do przekroczenia kompetencji planistycznych gminy. Organ gminy był zobowiązany do wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalności przy oddziaływaniu na prawo własności, co uczynił w sposób prawidłowy. Rozwiązania miejscowego planu uwzględniły w adekwatnym wymiarze prawa i potrzeby właścicieli nieruchomości. Zabudowa mieszkaniowa może funkcjonować na omawianym obszarze jedynie w sposób ograniczony, co wynika

z konieczności przestrzegania przepisów w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Należy podkreślić, że źródłem tej emisji na omawianym obszarze jest istniejąca już Obwodnica. Nie jest celowe przeznaczenie na cele mieszkaniowe obszaru, który już w chwili uchwalania planu nie spełnia odpowiednich wymagań.

Z powyższych powodów nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.