Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B., A. S. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 632/18 w sprawie ze skargi E. B., A. S. i W. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 632/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B., A. S.i W. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r., odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...].

Organ stwierdził, że podstawą prawną decyzji będących przedmiotem nadzoru, tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r., są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret"). Organy dekretowe odmówiły przyznania prawa własności czasowej, wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo przemysłowe.

Bezspornym jest, że dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było jedną z przesłanek ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zatem wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opinii uprawnionego geodety z [...] lutego 2013 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako nr hip. "[...]", rej. hip. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę [...][...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. W związku z tym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który wpłynął do Zarządu Miejskiego [...][...] maja 1948 r., został złożony przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPK 3/03, wniosek dotychczasowych właścicieli złożony przed terminem wynikającym z dekretu jest wnioskiem złożonym w terminie.

Organ nadzoru pierwszej instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowana decyzja z [...] listopada 1959 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 1959 r. były dotknięte chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuściły się organy dekretowe. W postępowaniu tym nie chodzi więc o jakiekolwiek naruszenia, ale o takie, które mają charakter rażący. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonuje zaś na gruncie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie – na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju – planu zagospodarowania przestrzennego).

Jak ustalono w toku postępowania nadzorczego obecnie teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] stanowi grunt oznaczony jako działki ewidencyjne stanowiące własność Skarbu Państwa nr: [...] i [...] z obrębu [...]. W opinii geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania nadzorczego geodeta uprawniony określił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń dekretowych objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 r. poz. 202).

Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu wykreślono położenie nieruchomości ozn. jako "[...]", rej. hip. [...], z którego wynika, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod przemysł.

Co prawda, jak podkreślił organ, w decyzji dekretowej z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. nie zostało podane konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe dokonały ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, ale brak wskazania w kwestionowanych decyzjach konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności ww. decyzji.

Równocześnie w toku postępowania ustalono, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", rej. Hip. [...] objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającą lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarządowi Inwestycji Kolejowych w W. pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...],[...]. W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Jedynie niewielkie fragmenty działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] znajdujące się w zachodniej części przedmiotowej nieruchomości znajdowały się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji przeznaczone były na drogę – projektowaną ul. [...].

Fakt wydania decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że powyższa inwestycja była zaplanowana i konieczna, zgodnie bowiem z zarządzeniem Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji (M. P. Nr 67, poz. 408) dla każdej zamierzonej inwestycji stanowiącej całość gospodarczą i realizowanej na jednym terenie ustala się lokalizację ogólną (§ 1 zarządzenia).

Minister wskazał też na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (LEX nr 463485), zgodnie z którą dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie powinna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy, mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Organ, oceniając w postępowaniu decyzje dekretowe z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r., aby stwierdzić, czy zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie ich podjęcia. Decyzje dekretowe zostały bowiem wydane już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa taka – niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. – mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, tj. gdy nieruchomość była niezbędna na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Zatem dla oceny legalności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r. wzorcem kontroli należało uczynić art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Słusznie w tym zakresie wskazał organ nadzoru, że niepowołanie w orzeczeniu dekretowym wprost art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania decyzji dekretowych i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tamtym czasie przepisów organ nie mógłby dokonać oceny legalności przedmiotowej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe organy dekretowe zasadnie, zdaniem Ministra, uznały, że dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z przedmiotowej nieruchomości. Zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1955 r. Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei – Zarządu Inwestycji Kolejowych w W., na terenie położonym przy ul. [...],[...]. Zaświadczenie to wydano na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej, pismo Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1951 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]. Zaświadczeniem tym uchylono jednocześnie zaświadczenie lokalizacyjne wstępne z [...] listopada 1952 r. W ramach ww. inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Organy dekretowe, wydając odmowne orzeczenie, miały wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych.

Tym samym zorganizowanie na przedmiotowym gruncie kolejowej stacji ładunkowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, tj. drogą, służyć miało przemieszczaniu ładunków z zaangażowaniem państwowej komunikacji kolejowej. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowej nieruchomości zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych, dlatego organy dekretowe, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia, mogły utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem.

Przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych). W ten sposób został stworzony stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych jako niezbędne na cele państwowe, a więc była to inwestycja, która nie mogła być zrealizowana przez osoby prywatne.

Ponadto Minister wyjaśnił, że powyższa inwestycja, polegająca na budowie stacji ładunkowej, była objęta planem gospodarczym. Plan gospodarczy uchwalony uchwałą Sejmu PRL z dnia 12 lipca 1957 r. (Dz. U z 1957 r., Nr 40, poz. 179) przewidywał przestawienie programowe przemysłu taboru kolejowego z produkcji parowozów na produkcję nowoczesnych urządzeń trakcji kolejowej, a w szczególności lokomotyw spalinowych i elektrycznych oraz silników wysokoprężnych wielkiej mocy.

To zaś prowadzić musi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym, nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan prawny w dacie wydania decyzji dekretowych uniemożliwiał przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, co stwierdziły organy dekretowe i potwierdziły ustalenia organu nadzoru. Ustanowienie bowiem własności czasowej, uwzględniając postanowienia obowiązujących wówczas planów odnośnie do przedmiotowej nieruchomości, byłoby niezgodne z regulacją art. 7 ust. 2 dekretu.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. B., A. S. i W. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności obu decyzji, mimo naruszenia przez organy dekretowe przy ich wydawaniu w rażący sposób zarówno przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, poprzez jego niezastosowanie,

b) art. 44 w zw. z art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej jako "r.p.a.") poprzez niewłaściwe i niepełne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim niepoczynienie ustaleń w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli w sposób zgodny z planem zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 75 ust. 2 r.p.a. poprzez wadliwe, lakoniczne uzasadnienia decyzji dekretowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wykroczenie poza ramy postępowania nadzorczego i ponowne rozpoznanie sprawy dekretowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uwzględnienie przy kontroli legalności decyzji dekretowych przesłanek z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, mimo że organy dekretowe procedowały w oparciu o art. 7 dekretu;

4. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że korzystanie przez dawną właścicielkę z gruntu nieruchomości stoi w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowania;

5. art. 1 w zw. z art. 7 dekretu, art. 51 ust. 1 i art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że jedynym celem odmowy przyznania własności czasowej może być przeprowadzenie racjonalnej odbudowy stolicy, w związku z czym przepisy stanowiące podstawę odmowy przyznania własności czasowej nie mogą być interpretowane rozszerzająco;

6. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich niewłaściwą, rozszerzającą interpretację, to jest przyjęcie, że do odmowy przyznania prawa własności czasowej wystarczyło objęcie gruntu, którego dotyczył wniosek o przyznanie prawa, zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niewskazanie, jaka część nieruchomości została objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., a jaka nie, oraz dlaczego odmowa przyznania własności czasowej dotyczy również pozostałej części i na jakiej podstawie, w jaki sposób przeznaczenie gruntu w planie pod zabudowę przemysłową stało w sprzeczności z korzystaniem z niego przez dotychczasową właścicielkę, a także poprzez brak dokonania ustaleń w przedmiocie niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia oraz zaistnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nieskierowanie do stron zawiadomienia i nieumożliwienie im wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi argumentując, że zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki stwierdził, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Nieruchomość będąca przedmiotem orzeczeń dekretowych (z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r.) objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 r. poz. 202). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu wykreślono położenie nieruchomości oznaczonej jako "[...]", rej. hip. [...], i wynika z tego, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod przemysł. Ponadto przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającą lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarządowi Inwestycji Kolejowych w W. pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...],[...]. W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Jedynie niewielkie fragmenty działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], jak ustalił organ pierwszej instancji, znajdujące się w zachodniej części spornej nieruchomości znajdowały się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji przeznaczone były pod drogę – projektowaną ul. [...]. Bezsporne jest też to, że wymienione wyżej decyzje dekretowe z [...] listopada 1959 r. oraz z [...] sierpnia 1959 r. nie podawały konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe dokonały ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości (pod budownictwo przemysłowe).

W tych okolicznościach ocenie podlega zatem, jak wskazał Sąd, czy organy nadzoru zgodnie z prawem stwierdziły, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przy odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedniej właścicielki A. H.

Sąd zauważył, że art. 7 dekretu stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego).

W sprawie nie ma sporu, że wniosek dekretowy, mimo że złożony przed terminem objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, podlegał rozpoznaniu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru.

Sąd wojewódzki dodał, że przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy niniejsza sprawa, trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. W literaturze podkreśla się, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa.

Sąd wojewódzki przedstawił interpretacje "rażącego naruszenia prawa", wskazywane w orzecznictwie i podkreślił, że wydaje się bardziej przychyla się ono do kompromisowego rozumienia tego terminu i za rażące naruszenie prawa uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd, przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uznał, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę trwałości, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja, w sferze społeczno-gospodarczej nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela.

W okolicznościach sprawy z obu tych obowiązków, zdaniem Sądu, organy nadzoru wywiązały się poprawnie, ustalając jaki plan obowiązywał w chwili wydawania decyzji dekretowych (plan z 1931 r.) oraz jakie było szczegółowe przeznaczenie spornej nieruchomości, wynikające z zaświadczenia lokalizacyjnego. Przeznaczenie nieruchomości "pod przemysł" w planie z 1931 r. nie pozostaje w sprzeczności z budownictwem przemysłowym, o jakim wspominają decyzje dekretowe, wskazując powód odmowy przyznania własności czasowej na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu, do którego się odwołują. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w zaświadczeniu o lokalizacji nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającym lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarządowi Inwestycji Kolejowych w W. pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...],[...], w ramach której przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp również nie pozostaje w sprzeczności z planem z 1931 r. Zaświadczenie lokalizacyjne należy w takiej sytuacji traktować, jako "uszczegółowienie" planu z 1931 r. Słusznie bowiem organ nadzoru odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (LEX nr 463485), gdzie przyjęto, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie powinna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy, mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Wydane w niniejszej sprawie zaświadczenie o szczegółowej lokalizacji inwestycji w sposób realny i bez sprzeczności z planem kształtowało zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, zbędne było jedynie odwoływanie się przez organ nadzoru do art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ przeznaczenie w planie z 1931 r., uszczegółowione wspomnianym zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1955 r., wykluczało możliwość ustanowienia prawa własności czasowej dla byłej właścicielki nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, bez potrzeby odwoływania się do art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Sąd podzielił w całości argumentację organu nadzoru, że organy dekretowe miały wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Zlokalizowanie stacji ładunkowej na przedmiotowej nieruchomości zapewnić miało obsługę zakładów przemysłowych. Dlatego organy dekretowe, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia, mogły utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z budownictwem przemysłowym lub ogólnie z przemysłem. Natomiast przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) stworzyły stan, w którym Państwo miało monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych jako niezbędne na cele państwowe, a więc była to inwestycja, która nie mogła być zrealizowana przez osoby fizyczne. To samo dotyczy drogi, która była infrastrukturą towarzyszącą "budownictwu przemysłowemu", a nawet traktowana jako osobna inwestycja nie mogła być realizowana przez osobę fizyczną i pozostawać w jej własności czasowej. Ponadto, jak wskazał Sąd, przywołując wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1762/11, LEX nr 1137315, przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. B., A. S. i W. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której zastosowaniu podlegał art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj.:

a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności obu decyzji, mimo naruszenia przez organy dekretowe przy wydawaniu przedmiotowych decyzji w rażący sposób zarówno przepisów materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez jego niezastosowanie,

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 44 w zw. z art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez niewłaściwe i niepełne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim niepoczynienie ustaleń w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli w sposób zgodny z planem zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez wadliwe, lakoniczne uzasadnienia swojej decyzji dekretowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wykroczenie poza ramy postępowania nadzorczego i ponowne rozpoznanie sprawy dekretowej co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

c. naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70) w zw. z art. 3 tej ustawy poprzez uwzględnienie przy kontroli legalności decyzji dekretowych przesłanek z art. 3, mimo że organy dekretowe procedowały w oparciu o art. 7 dekretu,

d. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez uznanie, że korzystanie przez dawną właścicielkę z gruntu nieruchomości stoi w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowania,

e. naruszenie art. 1 dekretu w zw. z art. 7 dekretu, art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że jedynym celem odmowy przyznania własności czasowej może być przeprowadzenie racjonalnej odbudowy stolicy, w związku z czym przepisy stanowiące podstawę odmowy przyznania własności czasowej nie mogą być interpretowane rozszerzająco,

f. naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 3 tej ustawy poprzez ich niewłaściwą, rozszerzającą interpretację, to jest przyjęcie, że do odmowy przyznania prawa własności czasowej wystarczyło objęcie gruntu, którego dotyczył wniosek o przyznanie prawa, zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji,

g. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niewskazanie, jaka część nieruchomości została objęta zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1955 r., a jaka nie oraz dlaczego odmowa przyznania własności czasowej dotyczy również pozostałej części i na jakiej podstawie, w jaki sposób przeznaczenie gruntu w planie pod zabudowę przemysłową stało w sprzeczności z korzystaniem z niego przez dotychczasową właścicielkę, a także poprzez brak dokonania ustaleń w przedmiocie niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia oraz zaistnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

h. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i tendencyjnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

i. naruszenie art. 8 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nieskierowanie do stron zawiadomienia i nieumożliwienie im wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., nr [...] oraz stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie przepisów naruszenie przepisów postępowania, innych niż skutkujących stwierdzeniem nieważności, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W piśmie z [...] lutego 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] S.A., wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 1968/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1968/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 586/17, CBOSA).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W konsekwencji, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, oznaczone jako artykuł, paragraf, ustęp, punkt ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, LEX nr 422065; 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art.10 § 1 k.p.a. Przy czym w odniesieniu do art. 8 k.p.a., dzielącego się na mniejsze jednostki redakcyjne, paragrafy, nie określono precyzyjnie, której z nich dotyczy sformułowany zarzut, a to nie pozwala na jego merytoryczne rozpatrzenie. Uzasadniając ten zarzut wskazano jedynie, że organ nie skierował do stron zawiadomienia i umożliwił im wypowiedzenie się na temat zgromadzonego materiału dowodowego.

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolity i w pełni utrwalony jest pogląd, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji (zob. wyroki NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1192/06, LEX nr 427561 i z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10, LEX nr 746920 oraz uchwałę 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 publ. ONSAiWSA 2005/4/66). Skuteczne wniesienie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło. Zauważyć też trzeba, że co prawda organ pierwszej instancji nie poinformował stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. Jednak to uchybienie naprawił organ odwoławczy informując strony, zawiadomieniem z [...] maja 2017 r., że jest prowadzone postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r. i strony mogą składać pisemne wyjaśnienia i wnioski, a także zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Upoważnia to organ nadzoru do przeprowadzenia wszelkich dowodów pod tym kątem. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Tym samym lakoniczność uzasadnienia orzeczeń dekretowych, jeśli ich rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, nie wywołuje skutku, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1959 r., odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...]. Organy dekretowe odmówiły przyznania prawa własności czasowej, wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo przemysłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Z uwagi na kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, zadaniem organu nadzorczego było zbadanie, czy w świetle istniejących w dacie wydawania orzeczenia dekretowego materiałów, w tym także tych, które mogły być wzięte pod rozwagę, stanowisko organu dekretowego jest prawidłowe i możliwe do uzasadnienia.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 89/17 (CBOSA), że przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniana przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) po obowiązującą od 2003 r. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

Pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 139/17, z 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, z 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10, CBOSA). Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne, tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sytuacji gdy w orzeczeniu dekretowym brak wskazania na konkretny plan miejscowy organ nadzoru był uprawniony, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, do dokonania samodzielnego ustalenia, jakie rozwiązania planistyczne obowiązywały dla ww. nieruchomości – konkretnej działki, skoro plan miejscowy ma charakter normatywny i czy w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego była wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej. Ustalenia w tym zakresie nie wykraczają poza stan, jaki wiązał organ wydający orzeczenie dekretowe.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń dekretowych objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 r., poz. 202). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu wykreślono położenie nieruchomości ozn. jako "[...]", rej. hip. [...], z którego wynika, że znajdowała się ona na terenie przeznaczonym pod przemysł (opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego w dniu [...] września 2013 r.). Ponadto ww. nieruchomość objęta została decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1955 r., ustalającą lokalizację szczegółową wydaną Ministerstwu Kolei – Zarząd Inwestycji Kolejowych w W. pod budowę stacji ładunkowej na terenie położonym przy ul. [...],[...]. W ramach ww. inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Jedynie niewielka część nieruchomości znajdująca się w zachodniej części znajdowała się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji przeznaczona była na drogę – projektowaną ulicę [...].

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym, powierza się przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą "Polskie Koleje Państwowe", prowadzonemu wedle zasad handlowych, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Państwa i interesów gospodarstwa społecznego (art. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Z kolei przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w ten sposób został stworzony, przez akty prawne, mające wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako niezbędne na cele państwowe. Skoro zatem część terenu nieruchomości przeznaczona została na cele kolejowe, a więc inwestycje o charakterze publicznym oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłym właścicielom.

Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należało do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Zatem norma zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia także w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 387/14 i wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/16, CBOSA).

Jak zwrócił uwagę Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji, wydając orzeczenia dekretowe organ nie mógł pominąć przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Analiza tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji została uznana za zbędną. Z wyżej wskazanych powodów Sąd prawidłowo uznał, że wystarczającą przesłanką odmowy była regulacja dekretowa. Jednakże z uwagi na sformułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w okresie, gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ). Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego ze względu na cele określone w art. 3. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd, wedle którego w sprawach dekretowych mógł mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (zob. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 1427/08; z 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10; z 25 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10; z 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11, z 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15; z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2014/16, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu, że nie ustalono, czy całość gruntu, którego dotyczy kontrolowane orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1959 r. utrzymane w mocy decyzją z [...] listopada 1959 r., została objęta decyzją lokalizacyjną, zauważyć trzeba, że okoliczność tę ustaliły organy nadzoru, porównując załącznik graficzny decyzji lokalizacyjnej z położeniem przedmiotowej nieruchomości. Ustaliły, że przedmiotowy teren został w przeważającej części objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] listopada 1955 r. Jedynie niewielkie fragmenty nieruchomości znajdowały się poza granicami decyzji lokalizacyjnej i jak wynika z załącznika mapowego do tej decyzji, przeznaczone były na budowę drogi, projektowaną ulicę [...].

Z przyczyn wskazanych wyżej jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, art. 44 w zw. z art. 47 i art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 tej ustawy oraz art. 7, 77 (w skardze kasacyjnej nie wskazano, o który paragraf tego przepisu chodzi) i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19.