Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 297/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 164/06 w sprawie ze skargi U. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 164/06, po rozpoznaniu skargi U. i E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] października 2005 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. [...] nr [...] w L. (działka nr [...]), dzierżawionych przez firmę "A" s.c. D. D. L. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż dokonana wizja potwierdziła wyłączenie z użytkowania pieca piekarniczego, zaś zgodnie z informacją przekazaną przez dzierżawcę pomieszczeń – D. L. w piśmie z dnia [...] września 2005 r. oraz oświadczeniem złożonym w trakcie wizji produkcja ciast została zakończona z dniem [...] sierpnia 2005 r. Organ I instancji ustalił ponadto, iż budynek przy ul. [...] w L. został wybudowany w latach 60-tych jako budynek mieszkalno-usługowy. Parter budynku (o wysokości dwóch kondygnacji i pow. ok. 1560m2) w całości był zaprojektowany i użytkowany na działalność gastronomiczną, handlową, produkcyjną, restaurację i kawiarnię. W oparciu o umowę najmu lokalu z dnia [...] marca 1991 r., zawartą pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Spółdzielczym Przedsiębiorstwem [...] "B", lokal użytkowy został wydzierżawiony na działalność produkcyjną, gastronomiczną i handlową branży cukierniczej, w tym wypiek i sprzedaż ciast własnej produkcji. W 2002 r. lokal użytkowy został podzielony pomiędzy dwóch dzierżawców: około 1000 m2 p.u., wydzierżawiła spółka "C" J. K., a pozostałą powierzchnię ok. 560 m2 p.u. – "A" s.c. D. D. L.. W związku ze zmniejszeniem dla "A" powierzchni na prowadzenie działalności branży cukierniczej (sprzedaż i wypiek ciast) oraz ze znacznym ograniczeniem produkcji, została opracowana przez uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej nowa technologia zespołu usług tj. bar szybkiej obsługi, cukiernia z deserownią i sklep cukierniczy, która została zaopiniowana bez zastrzeżeń przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ I instancji wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego była wyłącznie sprawa samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów wejściowy oraz wejścia (drzwi) do lokalu użytkowego – cukierni. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, organ wskazał, iż na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w tym opinii wyrażonych przez: Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w L., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. – Delegatura w L., Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy we W., Oddział w L. oraz ponownej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., stwierdzono, iż rozważane pomieszczenia były i są użytkowane jako pomieszczenia handlowo-produkcyjne i inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zmiany sposobu użytkowania, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i E. M., mieszkający przy ul. [...] m [...] w L. Strony zarzuciły jej, iż opiera się na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Państwo M. wskazali przede wszystkim, iż przed 2002 r. pod ich mieszkaniem znajdowała się pijalnia soków, a od strony podwórza zaplecze socjalne. Sklep cukierniczy mieścił się na przeciwnym krańcu budynku oddalonym o 50 m, a zaplecze produkcyjne – w przybudówce od strony podwórza na wysokości kotłowni. Rozpoczęcie działalności "A" wiązało się z przeniesieniem produkcji gastronomicznej, w tym pieca piekarniczego i smażalni, pod mieszkanie nr [...], czemu nie towarzyszyło wybudowanie dodatkowej wentylacji. Jak podnieśli skarżący, wymieniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uchwała nr [...] w pkt 4 zawiera warunek takiego zorganizowania pracy przez dzierżawcę lokalu, by nie było to uciążliwe dla mieszkańców, kiedy warunku tego inwestor nie dopełnił, w dniu [...] września 2003 r. wspólnota mieszkaniowa podjęła następną uchwałę, w której zawarto propozycję wypowiedzenia umowy dzierżawy w części produkcyjnej bądź w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Prezydent L. wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na wykonaniu nowego wejścia do lokalu usługowego, schodów zewnętrznych oraz zmiany sposobu użytkowania części produkcyjnej obiektu. Umorzenie postępowania w tej sytuacji i uznanie, że nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, zdaniem stron, narusza przepisy prawa. Nadto skarżący zarzucili, iż wprawdzie organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], jednakże strony nie zostały poinformowane ani wezwane na nią, jak również nie przesłuchano w czasie jej trwania żadnych stron. Za podstawę umorzenia postępowania, w ocenie Państwa M., nie można było uznać odłączenie z zasilania pieca piekarniczego, Organ zawęził sprawę i pominął kwestię zmiany sposobu użytkowania dzierżawionych pomieszczeń pod mieszkaniem nr [...] przy ul. [...] w L., tj. przeniesienia produkcji gastronomicznej, pieca piekarniczego i smażalni w 2002 r., skąd ten piec wziął się pod mieszkaniem skarżących i skąd przeniesiono całą produkcję gastronomiczną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, sprawa uciążliwości powodowanych produkcją wyrobów cukierniczych w lokalu na parterze budynku przy ul. [...] w L., wielokrotnie podnoszona przez Państwa M., która to miała stanowić zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, została uregulowana. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] września 2005 r., w których uczestniczyły wszystkie strony postępowania oraz przedstawiciel Prokuratury Rejonowej w L., właściciel firmy "A" dokonał wyłączenia z użytkowania pieca piekarniczego poprzez odłączenie go od sieci i przewodu wentylacyjnego oraz zaprzestał produkcji wyrobów cukierniczych z dniem [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu podniesiono, że z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, że sposób użytkowania przedmiotowych pomieszczeń produkcyjnych i handlowych nie spowodował zmiany warunków higieniczno-sanitarnych w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Część pomieszczeń pełniła i nadal pełni funkcje produkcyjną, wcześniej produkcji lodów i soków, a obecnie wyrobów ciastkarskich o małej wydajności produkcji. Z uwagi na ustalony w toku postępowania wyjaśniającego brak naruszenia norm Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 71, w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] w L., organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli U. i E. M. Skarżący podnieśli, że chwilowe odłączenie zasilania pieca, co trudno nazwać likwidacją działu wypieku ciast, zmniejsza emisję wyziewów, lecz nie można w żadnym wypadku określić, że sprawa została uregulowana. Produkcja gastronomiczna, której do 2002 r. pod mieszkaniem skarżących nie byto, jest bez ograniczeń kontynuowana i jest bardzo uciążliwa z uwagi na m.in. zapachy (wyziewy). Nadto wskazano, iż opracowanie Pracowni Badań Środowiska Pracy w J., według którego wentylacja spełnia wymogi w zakresie higienicznych zasad projektowania zakładów gastronomicznych i obiektów handlowych, została oceniona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., gdzie stwierdzono, że "Krotności wymiany powietrza są za małe w porównaniu z zaleceniami dla tego rodzaju pomieszczeń".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając powyższą skargę uchylił decyzje obu organów uznając, iż doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie ocenił wnikliwie, czy inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. [...] nr [...] w L., a zatem czy zostały spełnione przesłanki art. 71 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że w toku całego postępowania skarżący podnosili, iż w pomieszczeniu na parterze w budynku przy ul. [...] w L. nastąpiło bez zgodny właściwych organów administracji przemieszczenie produkcji gastronomicznej pod ich mieszkaniem, a zmiana ta powoduje zwiększenie uciążliwości. Z ich oświadczeń wynika, że do 2002 r., działalność produkcyjna umiejscowiona była w przybudówce budynku od strony podwórza. W tych pomieszczeniach odbywał się wypiek wyrobów cukierniczych, tam również zainstalowane były maszyny produkcyjne. Pod ich mieszkaniem (nr [...]), jak mieszkaniami nr [...] i [...], mieściła się kawiarnia, serwująca napoje oraz wyroby cukiernicze. Sytuacja ta uległa zmianie w maju 2002 r., w związku ze zmniejszeniem powierzchni zajmowanej przez "A" s.c. i przeniesieniem produkcji z przybudówki do budynku bezpośrednio pod ich, jak i pod inne mieszkania (nr [...], [...] i [...]). W świetle podnoszonych przez skarżących kwestii, wskazanie przez organ I instancji, iż przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego była wyłącznie sprawa samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów wejściowy oraz wejścia (drzwi) do lokalu użytkowego - cukierni, a jedynymi pracami budowlanymi wymagającymi zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego była wymiana witryny okiennej, drzwi wejściowych do punktu cukierniczego oraz trzech schodków wejściowych, nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał ponadto iż w aktach sprawy znajduje się pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2003 r., skierowane do skarżących, w którym stwierdzono, że w dniu [...] września 2002 r. właściciel firmy "A" złożył wniosek w sprawie odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych zlokalizowanych w L. przy ul. [...]. Z protokołu wizji lokalnej z dnia [...] listopada 2004 r. wynika ponadto, jak oświadczył inwestor, iż w miesiącu maju 2002 r., w związku ze zmniejszeniem powierzchni dzierżawionej, produkcja została przeniesiona – skoncentrowana do pomieszczenia obecnie dzierżawionych, a piec trzykomorowy został przeniesiony do pomieszczenia cukierniczego z innego pomieszczenia, które dzierżawił od strony podwórza i został ustawiony w miejsce uprzednio zainstalowanego pieca o mniejszej wydajności. Do protokołu dołączono opis pomieszczeń produkcyjnych, które podlegają zmianie sposobu użytkowania z pomieszczeń produkcji cukierniczej na sklep wyrobów cukierniczych wraz z przebudową (zał. nr [...]). To, czy przeniesienie produkcji i przemieszczenie pieca nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, nie zostało w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Sąd wskazał, iż treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji przede wszystkim nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących m.in. przeniesienia produkcji gastronomicznej, w tym pieca piekarniczego i smażalni, pod mieszkanie nr [...], braku zgody Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta L. i odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych oraz oceny przez organy inspekcji sanitarnej wyników pomiarów wentylacji. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, iż kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje zostały podjęte po dwukrotnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji organu I instancji, którymi również umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Sprawa wracała zatem dwukrotnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji z dnia [...] września 2004 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał m.in., iż brak jest ustaleń organu I instancji pod kątem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje czy zanieczyszczenie powietrza związanych z prowadzoną w przedmiotowym budynku działalnością, a istotna zmiana natężenia uciążliwości wymagałaby wypowiedzi rzeczoznawcy w szczególności pod kątem w/w czynników. Zalecono nadto uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie stron na okoliczność dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a w przypadku ponownie sprzecznych oświadczeń – przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ocenie Sądu, organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w powyższej decyzji, co do zakresu dokonanej zmiany sposobu użytkowania, zaś brak jest w aktach sprawy opinii rzeczoznawcy. Organ I instancji nie wyeliminował również wynikających z materiału dowodowego i oświadczeń stron postępowania rozbieżności, co do poprzedniej lokalizacji miejsca produkcji wyrobów cukierniczych. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przy stwierdzeniu, że w sprawie nastąpiła w istocie zmiana sposobu użytkowania, ale inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia tej zmiany, stanowi naruszenie art. 105 k.p.a. Sąd zaznaczył, że ust. 2 art. 71 ustawy Prawo budowlane, w którym jest mowa o obowiązku zgłoszenia, obowiązuje dopiero od 31 maja 2004 r., a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41). Umorzenie postępowania, opierające się na twierdzeniu, że inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, który nie miał zastosowania w sprawie, jest bezprawne. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że warunki art. 71 Prawa budowlanego nie zostały spełnione, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, umarzające postępowanie administracyjne, zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, oraz art. 105 § 1 i art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnieśli D. i D. L., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:

– prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do zmian wprowadzonych w lokalu w L. przy ul. [...] nr [...] przez skarżących, a zatem wymagają one zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu co do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu,

– prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 k.p.a., 138 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji organów administracji nie spełnia wymogów określonych w kpa oraz przez przyjęcie, że postępowanie o zmianę sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] nr [...] w L. nie stało się bezprzedmiotowe,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo iż organ administracji wskutek uchylenia postanowienia o umorzeniu postępowania sprawę rozpatrywałby ponownie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą przedmiotowego postępowania jest ocena czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu w L. przy ul. [...] nr [...] dokonana przez skarżących D. i D. L. w 2002 r. w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a więc czy wymagają one zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu i uzyskaniu na nie zgody. Zmiany polegały na wykonaniu schodów wejściowych oraz drzwi do lokalu, witryny okiennej (kwestia tych zmian została rozstrzygnięta prawomocną decyzją organy architektoniczno-budowlanego) oraz przeniesieniu pieca trzykomorowego przeznaczonego do produkcji cukierniczej do pomieszczenia znajdującego się pod mieszkaniem uczestników postępowania U. i E. M. Właśnie kwestia tej zmiany była przedmiotem postępowania które zakończyło się umorzeniem, a następnie zaskarżeniem decyzji przez U. i E. M. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną Sąd bezzasadnie uznał, że organ I instancji nie ocenił wnikliwie czy inwestorzy nie dopuścili się zmiany sposobu użytkowania zajmowanego lokalu. W skardze kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają dokładne wskazanie stanu faktycznego i wyjaśnienie powodów rozstrzygnięcia. Sąd negatywnie ocenił brak odniesienia się przez organy administracji do podnoszonego przez Państwa M. zarzutu braku zgody Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta L. i odbioru technicznego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń produkcyjnych przez Sanepid. Wskazać jednak należy że żaden z tych organów nie wydał żadnej decyzji w tym zakresie wobec faktu, że nie ma podstaw do ich wydania. Twierdzenia Państwa M., że przed 2002 r. pod ich mieszkaniem mieściła się jedynie kawiarnia serwująca napoje oraz wyroby cukiernicze również nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2005 r. adresowanego do Państwa M. potwierdza, że "obecnie funkcjonujący piec trzykomorowy został przeniesiony do pomieszczenia cukierni z innego pomieszczenia znajdującego się od strony pomieszczenia znajdującego się od strony podwórza i został usytuowany w miejsce uprzednio zainstalowanego pieca o mniejszej wydajności", a zatem miejsce to zawsze było wykorzystywane do produkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich wskazań zaleconych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w decyzji z dnia [...] września 2004 r. Należy zauważyć, iż od czasu wydania tej decyzji zmienił się stan faktyczny. W szczególności należy zauważyć, że od dnia [...] sierpnia 2005 r. D. i D. L. zakończyli produkcję ciast. Piec trzykomorowy został wyłączony. Bezprzedmiotowe byłoby więc w dalszym ciągu badanie stopnia jego uciążliwości (hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza). Nadto, Państwo M. nie skarżyli się już na poziom hałasu lecz na zanieczyszczenie powietrza. Wnoszący skargę kasacyjną przyznali, że wskazana powyżej ekspertyza co do prawidłowości funkcjonowania została oceniona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego niejednoznacznie. Organ ten nie kwestionował sposobu i metod badań ale dyskusyjnie zakwalifikował oceniane pomieszczenie: przyjął że należy je traktować jak kuchnię. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną umknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu fakt, że piec został odłączony, nie prowadzi się już w nim produkcji cukierniczej. Tak więc ustała przesłanka, która w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. pozwoliła mu zakwalifikować pomieszczenie jako kuchnię. Zatem stwierdzone krotności powietrza są aż nadto wystarczające do uznania wentylacji za spełniającej wszystkie wymogi stawiane obiektom gastronomicznym i handlowym. Fakt ten potwierdza wykonawca opinii Pracownia Badań Środowiska Pracy w J. (posiadająca uprawnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.). Niezrozumiałym jest dla wnoszących skargę kasacyjną wskazanie przez Sąd I instancji, że organ I instancji nie zasięgał opinii rzeczoznawcy. Wskazywane powyżej opinie i ekspertyza wykonane zostały przez podmioty mające do tego kompetencje. Ich wyniki nie były kwestionowane przez żaden organ. Kwestia interpretacji wyniku sprawności wentylacji została wyjaśniona powyżej. Warto zwrócić uwagę, że Sąd uchylając decyzję organu I i II instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo iż organ I instancji rozpatrywałby sprawę ponownie. Doszło więc do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli U. i E. M. oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazali, że jak wynika z pisma Sanepidu we W. z dnia [...] lipca 2003 r. D. L. wystąpił do [...] Sanepidu o dokonanie odbioru technicznego pomieszczeń w związku ze zmianą sposobu użytkowania. Ponieważ nie posiadał zgody Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta w L. na tę zmianę odbioru tego nie dokonano do chwili wnoszenia niniejszej odpowiedzi stwierdzając, że od [...] września 2002 r. obiekt nie powinien prowadzić działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki taksatywnie wylicza § 2 ww. art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd ten związany jest zgłoszonymi zarzutami skargi, które wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach przewidzianych art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając przesłanek decydujących o nieważności postępowania Sąd dokonał oceny zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, że nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do zmian wprowadzonych w lokalu w L. przy ul. [...] nr [...] przez użytkowników tego lokalu D. i D. małż. L. Dokonując oceny zaskarżanych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie wskazane przepisy prawa budowlanego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że istota problemu w prowadzonym postępowaniu sprowadza się do prawidłowego ustalenia czy nastąpiła w przedmiotowym lokalu zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 prawa budowlanego. Zatem jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzany sposób użytkowania obiektu lub jego części nie wypełnia dyspozycji art. 71 prawa budowlanego, czy zmiana ta będzie wymagać pozwolenia właściwego organu ze względu na interes użytkowników obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w myśl art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ I instancji nie ocenił wnikliwie, czy inwestor dopuścił się zmiany użytkowania pomieszczeń produkcyjnych i handlowych na parterze budynku przy ul. [...] nr [...] w L., co oznacza, że naruszono art. 7 i 77 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. jest przedwczesne i naruszające ten przepis.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w pomieszczeniu wyżej opisanym wyłączono z zasilania i odłączono od przewodu wentylacyjnego piec piekarniczy a produkcja ciast zakończona została z dniem [...] sierpnia 2005 r. Zaznaczono, że wobec zmniejszenia powierzchni na prowadzenie działalności cukierniczej (sprzedaży i wypieku ciast) oraz ograniczenia produkcji opracowano przez uprawnionego projektanta nową technologię zespołu usług.

Skarżący U. i E. M. zarzucili, że przemieszczenie produkcji gastronomicznej w lokalu użytkowym przez małż L. nastąpiło pod ich mieszkanie usytuowane na piętrze powodując znaczne zwiększenie uciążliwości. Wcześniej przed ograniczeniem powierzchni użytkowej lokalu działalność produkcyjna prowadzona była w innym pomieszczeniu, tj. w przybudówce od strony podwórza. Tam działały maszyny produkcyjne wyrobów cukierniczych i ich wypiek.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał dowody istniejące w aktach sprawy, potwierdzające okoliczności, o których wspominali małż. M. dotyczące zmian w sposobie użytkowania obiektu budowlanego właścicieli firmy "A" małż. L. w związku z ograniczeniem powierzchni lokalu. Wynika z nich fakt przeniesienia do tego lokalu trzykomorowego pieca, który wcześniej stał w innym pomieszczeniu. Ponadto ustalono nowe pomieszczenia produkcyjne i przeznaczenie pomieszczeń produkcji wyrobów cukierniczych na sklep sprzedaży.

Okoliczności te nie zostały oceniane przez organy – czy stanowią zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania tych zmian.

Jak słusznie zarzucił Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu a dotyczących wyżej opisanych zmian w organizacji funkcjonowania części produkcyjnej, gastronomicznej i handlowej po zmniejszeniu powierzchni zajmowanego lokalu. Obowiązek ponownego rozpoznania sprawy nie tylko kontroli zaskarżonej decyzji spoczywa na organie odwoławczym. Wymaga podkreślenia, że wady wyżej opisanej decyzji organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji stwierdził mimo wcześniejszego dwukrotnego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak słusznie podkreślił Sąd ten, rozpoznając na nowo sprawę, organ nie wykonał zaleceń organu odwoławczego WINB, którzy w decyzji z dnia [...] września 2004 r. wskazał, że w sprawie brak ustaleń pod kątem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje czy zanieczyszczenia powietrza a związanych z prowadzoną działalnością na zmniejszonej powierzchni lokalu. Ponadto zalecono celowość uzyskania opinii rzeczoznawcy na temat natężenia uciążliwości spowodowanej prowadzoną działalnością.

Zaleceń tych nie wypełnił organ I instancji, który ostatecznie w decyzji swej zaznaczył, że pomieszczenia dzierżawione przez właścicieli firmy "A" małż. L. były i są użytkowane jako pomieszczenia handlowo-produkcyjne i dlatego inwestor nie był zobowiązany do zgłaszania organowi zmiany sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust. 2 prawa budowlanego.

Ta ocena czyniła zdaniem organu postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a. To stanowisko podzielone przez organ odwoławczy w świetle powyższych okoliczności zasadnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd szczegółowo wskazał na opisane wyżej wady przeprowadzonego postępowania i brak wyczerpujących ustaleń faktycznych jak i wnikliwej oceny prawnej w aspekcie wskazanych przepisów art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań chybione są zarzuty skargi kasacyjnej sprecyzowane w pkt 2 i 3 tej skargi. Uzasadnienie wskazanych zarzutów sprowadza się do polemiki z ustaleniami i oceną Sądu pierwszej instancji nie podważając zasadności rozstrzygnięcia Sądu.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej z końcowej części uzasadnienia Sądu wynika obowiązek dokonania szczegółowych ustaleń i oceny czy zaistniały przesłanki z art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, które dokładnie Sąd wskazał. Dopiero stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, że warunki art. 71 prawa budowlanego nie zostały spełnione może stanowić podstawę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy uznać, że są to czytelne wskazówki co do dalszego postępowania dla organów administracji, które będą na nowo rozpoznawać sprawę.

Uznając ostatecznie bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.