Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 623/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Wojewody z dnia 18 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z 18 września 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 30 stycznia 2018 r. orzekającej o zwrocie na rzecz Z. C., J. D. i H. A. - każdemu w udziale w wysokości 1/3 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1389 ha, obręb O. ([..]), KW nr [..] (pkt 1 decyzji), obowiązku zwrotu przez ww. osoby zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 8 786,70 zł, stosownie do udziałów określonych w pkt 1 (pkt 2 decyzji) o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2, polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości określonych w pkt 1, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2 (pkt 3 decyzji) i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r., Repertorium A nr A Nr [..] na rok 1981, Skarb Państwa nabył od Z. C., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) - zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działki nr: [..] i [..], o łącznej pow. 3 418 m2, KW nr [..]., z przeznaczeniem pod budowę ulicy.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 listopada 2016 r., Repertorium A nr A nr [..], spadek po zmarłej Z. C. nabyli J. D., H. A. i Z. C., dalej zwani wnioskodawcami.

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2016 r. wnioskodawcy wystąpili do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej "Prezydentem Miasta"), o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] karta mapy [..] o pow. 3129 m2, obręb [..] nr księgi wieczystej [..] położonej w G., przy ul. U., stanowiącej obecnie działkę nr [..] o pow. 1389 m2, nr księgi wieczystej [..].

Z pisma Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z 6 grudnia 2016 r. wynika, że w wyniku przekształceń geodezyjnych z działki nr działki nr [..] powstały działki nr [..] o pow. 0,1389 ha i [..] o pow. 0,1740 ha.

Postanowieniem z 28 lutego 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej "Prezydentem Miasta").

Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców każdemu w udziale w wysokości 1/3 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,1389 ha, obowiązku zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 8.786,70 zł, stosownie do udziałów określonych w pkt 1 i zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2, polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości określonych w pkt 1, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2.

Gmina Miasta wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że określenie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie (choć nie jest określone wprost w dokumencie, na podstawie którego przejęto nieruchomość) nie budzi wątpliwości, a w konsekwencji przedwczesną ocenę, że cel nie został zrealizowany i nieruchomość winna podlegać zwrotowi.

Decyzją z 31 lipca 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 30 stycznia 2018 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości opisanej w decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 ustawy zmieniającej oraz art. 136 u.g.n. i stwierdził, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast działka nr [..], w wyniku przekształceń geodezyjnych z której powstała obecna działka nr [..], nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ powołał treść art. 137 u.g.n. i stwierdził, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ wyjaśnił, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Organ stwierdził, że przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Organ wyjaśnił również, że celem wywłaszczenia, wskazanym w powołanym akcie notarialnym, była budowa ulicy W. G. Nie udało się odnaleźć decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3 kwietnia 1968 r. ustalającej lokalizację szczegółową na budowę ulicy W. G., o której mowa w akcie notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r. Jednakże w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G." z grudnia 1968 r. wraz z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono granice opracowania. Na jego podstawie, w porównaniu z pozostałymi mapami znajdującymi się w aktach sprawy, można jednoznacznie stwierdzić, że dawna działka nr [..] nie była w całości położona w granicach opracowania - większa część obecnej działki nr [..] leży poza granicą terenu przeznaczonego pod budowę ulicy. Organ podkreślił też, że nie można utożsamiać projektu tej ulicy z terenem określanym obecnie jako pas drogi publicznej, bowiem z opracowania branżowego z lutego 1983 r. wynika, iż "branżą wiodącą niniejszego opracowania jest projekt drogowy, który obejmuje dobudowę drugiej jezdni ul. G. szerokości 7,0 m od ul. P. do ul. N. W pasie ulicy zlokalizowano pętlę autobusową oraz urządzono zieleńce", a ponadto, mimo że część działki nr [..] znajdowała się w granicach opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G." z 1968 r., jak i była objęta załącznikiem graficznym z 1982 r. do decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 10 lipca 1985 r. nie znajduje się w pasie drogi publicznej, co wynika z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 18 kwietnia 2017 r.

Według Wojewody kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy na części działki nr [..] wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..] i znajdującej się w granicach terenu przeznaczonego pod ulicę został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz czy pozostała część działki nr [..] została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej pod budowę ulicy, czy została dowłaszczona na podstawie art. 5 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad przewidzianych w tej ustawie. Ponadto, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość stanowiąca m.in. dawną działkę nr [..] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 10 czerwca 1981 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ wyjaśnił, że jedynie część nabytej wówczas działki nr [..] objęta była Inwentaryzacją terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G. z 1968 r. Z kolei pozostała część tej nieruchomości znajdowała się poza granicami opracowania, a więc nie była przeznaczona pod tę ulicę.

Zdaniem organu powyższe oznacza, mimo nieodnalezienia dokumentów, które wskazywałyby jednoznacznie na to, że Z. C. wystąpiła z prośbą o wykup całej działki nr [..], iż w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z dnia 10 czerwca 1981 r. nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z protokołem oględzin nieruchomości z dnia 23 czerwca 2017 r. na terenie działki znajduje się ogrodzony zagospodarowany ogródek działkowy, przy czym ogródek ten znajduje się na tej części działki nr [..], która była położona poza granicami obszaru przewidzianego pod ulicę. Część nieruchomości, która była przeznaczona na ten cel, porośnięta jest roślinnością, co wynika zarówno z protokołu, jak i wydruków z ortofotmapy z 2008 r. i 2017 r. W aktach znajdują się zdjęcia pobrane z Google Earth, z dnia 7 grudnia 2002 r., 23 marca 2005 r., 31 maja 2008 r., na których widać, że ulica istniała już w pierwszej z wskazanych dat.

Zdaniem organu, nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac, czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, np. poprzez pozostawienie roślinności już znajdującej się na danej nieruchomości.

Wobec powyższego organ uznał, że na części obecnej działki nr [..] został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem rozbudowa ulicy nie obejmowała tylko jezdni, ale również zieleń wzdłuż niej. Natomiast część działki, która znajdowała się poza granicami inwestycji nie mogła stać się zbędna na cel wskazany w akcie notarialnym z dnia 10 czerwca 1981 r., ponieważ nie była objęta zamiarem wywłaszczenia, nie dotyczył jej cel wywłaszczeniowy, jak i nie była potrzebna pod realizację inwestycji. Nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości poprzez wskazanie terminów podjęcia i zakończenia realizacji inwestycji.

Wojewoda podzielił istniejący w judykaturze pogląd, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu.

Zdaniem organu, skoro nieruchomość "dowłaszczona" - w niniejszej sprawie część obecnej działki nr [..] - dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem - w niniejszej sprawie działki nr [..] i części działki nr [..] – w tym sensie, iż może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną, lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości, a wniosek dotyczył jedynie działki nr [..], a ponadto na części tej działki, która znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę ulicy, został zrealizowany cel wywłaszczenia, to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o jej zwrot, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot.

Organ wyjaśnił, że na działce nr [..], która powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..], również został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem, na jej części znajduje się jezdnia asfaltowa, chodniki i zieleń, co obrazują ortofotomapy znajdujące się w aktach sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt organu pierwszej instancji nie wynika wprawdzie dokładnie, kiedy ulica powstała, jednakże skoro na mocy rozporządzenia z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179) Minister Komunikacji zaliczył ulicę miejską W. G. do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie jej nazwa została zmieniona na ul. Adm. J. U. na mocy uchwały Rady Miasta z dnia 9 lutego 1991 r., to ulica ta musiała już w tym czasie istnieć. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie u.g.n., a więc okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Organ stwierdził, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony na skutek pisma Urzędu Miasta z dnia 29 września 2016 r. informującego, że Gmina Miasta, jako aktualny właściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. Adm. J. U., oznaczonej jako działka nr [..], powstałej w wyniku podziału działki nr [..] powzięła zamiar sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym użycia nieruchomości na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym.

Zdaniem organu, samo pismo nie przesądza o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nie, bowiem konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Wskutek skarg przez wnioskodawców wniesionych na decyzje Wojewody odmawiającej zwrotu nieruchomości sprawa stała się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 570/18, uchylił ww. decyzję Wojewody, wskazując, iż " dostrzega jednocześnie istniejące trudności dowodowe, bowiem sprawa dotyczy stanów faktycznych sprzed wielu lat, i zauważa też fakt, że organ odwoławczy w zasadzie wykorzystał możliwości dowodowe, skoro nie odnalazł ww. kluczowych dokumentów, które bezpośrednio potwierdziłyby fakt realizacji celu wywłaszczenia. Niemniej jednak, dla przesądzenia o realizacji tego celu, w kontekście ww. dokumentów, które podważają realizację tego celu na całej działce nr [..], potrzeba bardziej przekonywujących dowodów niż przytoczone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. (...) W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, czy innego dowodu, który wskazywałby, że właścicielka działek nr [..] i [..] wystąpiła z żądaniem objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, stanowiącej ww. działki. W szczególności brak jest samego wniosku byłej właścicielki, ale także jakiejkolwiek korespondencji między nią a organem administracji, świadczącej o takiej podstawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W ocenie sądu wojewódzkiego oznacza to, że również w tej kwestii brak jest jednoznacznych dowodów, które potwierdziłyby że poza wywłaszczeniem nastąpiło również "dowłaszczenie" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. To zaś sprawia, że ustalenia Wojewody w tym zakresie są częściowo arbitralne i przedwczesne. W ocenie sądu wojewódzkiego nie może potwierdzać tej okoliczności fakt, że na terenie działki nr [..] obecnie znajduje się roślinność, drzewka owocowe i krzewy, które jako pozostawione tam w stanie niezmienionym - dowodzą faktu, że stanowiły teren zielony wokół jezdni. Powyższe dowodzi jedynie, jaki jest obecnie stan wykorzystania spornej nieruchomości, co jest bez znaczenia dla tego, z jakich powodów nieruchomość ta została wywłaszczona w 1981 r. W ocenie sądu Wojewoda nie wykazał dostatecznie, że istniejąca na działce nr [..] zieleń ma związek z potrzebami drogowymi - w szczególności nie wynika to z dołączonych do akt zdjęć. W tej sytuacji, jak wskazano wyżej, wniosek, że działka nr [..] została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest przedwczesny. (...) Ponownie rozpatrując odwołanie Gminy Miasta i uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewoda dla wydania decyzji powinien podjąć kroki w celu uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku bardziej jednoznacznego wykazania realizacji celu wywłaszczenia — budowy drogi oraz okoliczności nabycia części nieruchomości w trybie tzw. dowłaszczenia. Przede wszystkim bowiem zaistniała konieczność uzupełnienia i rewizji materiału dowodowego, który będzie podlegał ocenie organu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa procesowego ".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda dokonane wcześniej ustalenia stanu faktycznego własne i organu I instancji uznał za aktualne.

W związku z powyższym, jak również po dokonaniu oceny innych dokumentów archiwalnych znajdujących się w aktach sprawy, w opinii Wojewody, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy na części działki nr [...] wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [..] i znajdującej się w granicach terenu przeznaczonego pod ulicę W. G. został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz czy pozostała część działki nr [...], została wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej pod budowę ulicy, czy została dowłaszczona na podstawie art. 5 ww. ustawy.

Podkreślił organ, że nie udało się, mimo poszukiwań, odnaleźć dokumentów sprzed daty wywłaszczenia (poza ww. dokumentem z grudnia 1968 r.). Z kolei pozyskano decyzję z dnia 10 lipca 1985 r. zatwierdzającą plan realizacyjny terenu Il-giej jezdni W. G. wraz z załącznikiem graficznym wykonanym we wrześniu 1982 r., w którym również część działki nr [..] znalazła się poza granicami terenu przeznaczonego pod budowę ww. ulicy, a pozostała część nie stanowiła ulicy w ścisłym słowa tego znaczeniu, a zieleń wzdłuż tej drogi. Z opracowania branżowego z lutego 1983 r. wynika, iż "branżą wiodącą niniejszego opracowania jest projekt drogowy, który obejmuje dobudowę drugiej jezdni ul. G. szerokości 7,0 m od ul. P. do ul. N. W pasie ulicy zlokalizowano pętle autobusową (...) oraz urządzono zieleńce" (str. 3). Ponadto na str. 14 tego opracowania wskazano, że " W pasach zieleni przewidziano skupiny krzewów, żywopłoty, rabaty z róż, Zieleń wysoką wprowadza się w rejonie ul. K. oraz przy ul. P. i S. Nowoprojektowane skarpy projektuje się umocnić przeciwerozyjnie przy pomocy krzewów ".

Wskazał organ odwoławczy, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad przewidzianych w tej ustawie. Ponadto, stosownie do treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy, " wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe". W ten sposób, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 ww. ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość położona w G., stanowiąca m.in. dawną działkę nr [..] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 10 czerwca 1981 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Zaznaczono, że jedynie część nabytej wówczas działki nr [..], objęta była Inwentaryzacją terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G. z 1968 r. Z kolei pozostała część tej nieruchomości znajdowała się poza granicami opracowania, a więc nie była przeznaczona pod ww. ulicę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 570/18, uchylającym decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr [...], stwierdził, iż "rację ma Wojewoda wskazując, że sam fakt braku powołania w akcie notarialnym cytowanego art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie oznacza automatycznie, że nabycie części nieruchomości nie nastąpiło w trybie tzw. dowłaszczenia. Stanowiska tego co do zasady sąd wojewódzki nie kwestionuje, gdyż znajduje ono poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także tych powołanych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Niemniej jednak, w takiej sytuacji, okoliczność "dowłaszczenia" powinna być też potwierdzona innymi przekonywującymi dowodami. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, czy innego dowodu, który wskazywałby, że właścicielka działek nr [...] i [...] wystąpiła z żądaniem objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, stanowiącej ww. działki. W szczególności brak jest samego wniosku byłej właścicielki, ale także jakiejkolwiek korespondencji między nią a organem administracji, świadczącej o takiej podstawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W ocenie sądu wojewódzkiego oznacza to, że również w tej kwestii brak jest jednoznacznych dowodów, które potwierdziłyby że poza wywłaszczeniem nastąpiło również "dowłaszczenie" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. To zaś sprawia, że ustalenia Wojewody w tym zakresie są częściowo arbitralne i przedwczesne ".

Zgodnie z protokołem oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 23 czerwca 2017 r. "na terenie w/w działki znajduje się ogrodzony zagospodarowany ogródek działkowy (...). Pozostała część przedmiotowej działki jest nieogrodzona, porośnięta m.in. dziką roślinnością, drzewkami owocowymi, innymi drzewkami, krzewami".

Ów ogródek działkowy znajduje się na tej części działki nr [..], która była położona poza granicami obszaru przewidzianego pod ulicę W. G. Z kolei część nieruchomości, która była przeznaczona na ten cel, porośnięta jest roślinnością, co wynika zarówno z ww. protokołu, jak i wydruków z ortofotmapy z 2008 r. i 2017 r. Należy również nadmienić, iż organ I instancji próbował pozyskać archiwalne zdjęcia lotnicze tego obszaru, jednakże nie zostały one mu udostępnione, ponieważ są one oznaczone klauzulą "tajne". Wojewoda, pismem z dnia 17 maja 2019 r., również próbował pozyskać ww. zdjęcia, jednakże, jak wynika z pisma Wojskowe Centrum Geograficznego z dnia 31 maja 2019 r. w dalszym ciągu nie podlegają ujawnieniu.

Mając to na uwadze Wojewoda, wystąpił do Archiwum Państwowego, Wojskowego Centrum Geograficznego i Wojskowego Biura Historycznego, jednakże nie pozyskał żadnych dodatkowych dokumentów w niniejszej sprawie.

Uznał Wojewoda, że skoro, więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 570/18, stwierdził, iż dotychczas zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do orzeczenia o odmowie zwrotu, wskazując jednocześnie, iż "organ odwoławczy w zasadzie wykorzystał możliwości dowodowe", a dodatkowych dokumentów nie udało się pozyskać, przedmiotowa nieruchomość powinna podlegać zwrotowi.

Zaznaczył Wojewoda, że operat szacunkowy z dnia 14 sierpnia 2017 r., sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest już nieaktualny. Rzeczoznawca majątkowy B. J., w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r., wskazała, iż "w związku ze zmianą stanu rynku, potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe". konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego, który w świetle art. 140 u.g.n. stanowił będzie istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest przy tym sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Uznał organ odwoławczy, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której brak jest wyceny niezbędnej do orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [..], która wobec wyczerpania środków dowodowych oraz w świetle wyroku Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 570/18, powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłej właścicielki. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość prawa własności ww. działki. Konieczna będzie również ponowna waloryzacja części kwoty odszkodowania wypłaconego byłej właścicielce na mocy aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1981 r., Repertorium A.Nr [..] na rok 1981, którą zobowiązani będą zwrócić jej spadkobiercy, z uwagi na upływ ponad 1,5 roku od wydania poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta.

Z tego powodu za konieczne uznał Wojewoda uchylenie w całości ww. decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

We wniesionym sprzeciwie od decyzji kasacyjnej Gmina Miasta zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku wykazania przesłanek do zastosowania powoływanego przepisu,

art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy i waloryzację odszkodowania musi być dokonane przez organ I instancji,

art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego stosownie do wymogów art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła, że nie można uznać za zasadne (jak czyni organ odwoławczy), że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego przez organ I instancji, jak również, że ten organ winien dokonać ponownej waloryzacji części kwoty odszkodowania wypłaconego byłej właścicielce, którą zobowiązani będą zwrócić jej spadkobiercy. Wojewoda nie wskazał przy tym jakich naruszeń przepisów postępowania dopatrzył się w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 stycznia 2018 r. Zdaniem skarżącej, Wojewoda wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś ewentualne braki mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie przepisu art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślono dalej, iż stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o ww. przepis jest wyraźnie ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. naruszeniem przepisów postępowania oraz koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda uznając, że uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy i waloryzację odszkodowania musi być dokonane przez organ I instancji naruszył także przepis art. 136 § 1 k.p.a. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uznała skarżąca za wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe może być przeprowadzone na podstawie przepisu art. 136 § 1 k.p.a. przez organ II instancji i w takim kształcie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, pozyskany materiał uznać należy za dostateczny do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Mając powyższe na uwadze, uzupełnienie materiału dowodowego o elementy wskazane w skarżonej decyzji, nie dotyczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem nie zaistniały podstawy do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś ewentualne uzupełnienie dowodów mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym.

Sporządzenie operatu szacunkowego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż w tym przypadku wycena służy jedynie do określenia, czy wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, do którego zwrotu są zobowiązani byli właściciele lub ich spadkobiercy w przypadku orzeczenia o zwrocie, stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przekracza 50% wartości tej nieruchomości.

Operat szacunkowy w żadnej mierze nie wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązki finansowe strony postępowania, a jego ewentualne sporządzenie na zlecenie organu II instancji nie pozbawia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy. Należy przy tym zauważyć, że kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego kilkadziesiąt lat temu stanowią niewielki ułamek obecnych wartości nieruchomości.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w tym niedostatecznie uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym dotyczącym zwrotu działki oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1389 ha, obręb O. ([..]) położonej w G.

Wskazaną przez organ II instancji przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak możliwości rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy z obrotu prawnego wyeliminowano ostateczną decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2018 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r. i orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości opisanej w decyzji

Realizując wytyczne wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 570/18, uznał organ odwoławczy, że nie jest w stanie pozyskać dowodów na okoliczność zakupu działki w trybie umowy cywilnoprawnej, a zatem wywłaszczona nieruchomość winna podlegać zwrotowi. Jednak w toku postępowania zdezaktualizował się operat szacunkowy będący podstawą do wyliczenia zobowiązań finansowych miedzy stronami, a uznając operat za zasadniczy dowód w sprawie uznał organ odwoławczy, że z tego powodu całe postępowanie winno zostać powtórzone przed organami obu instancji celem zrealizowania zasady dwuinstancyjności.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu II instancji jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ uwzględnił bowiem zasadniczą zmianę okoliczności faktycznych sprawy, która spowodowała potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, czego organ odwoławczy, działając w ramach kompetencji z art. 136 § 1 k.p.a., we własnym zakresie legalnie uczynić nie mógł.

Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części tj. w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zasadniczo Sąd nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania przez organ innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych, gdyż fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie ze sprzeciwu znaczenie w związku z przepisami określającymi jego aspekt wyjaśniający (por. NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. II OSK 2045/18).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało także uwzględnić okoliczność, że została ona wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku wcześniejszej decyzji Wojewody z dnia 31 lipca 2018 r.

Dokonując kontroli decyzji w wyniku sprzeciwu, Sąd bada jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., oceniając wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny uchylenia decyzji Prezydenta Miasta.

Jedyną przyczyną jest dezaktualizacja operatu szacunkowego i konieczność zagwarantowania stronom prawa do pełnego dwuinstancyjnego postępowania. Operat ten stanowił istotny element dowodowy przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ze względu na konieczność zawarcia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczenia (zwrotu) odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że zasadniczą przyczyną zastosowania orzeczenia kasatoryjnego jest utrata aktualności (ważności) operatu szacunkowego i co istotne, brak możliwości przedłużenia ważności tego operatu na kolejny okres, co wynika z oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego ówczesny operat. Utrata aktualności operatu szacunkowego i brak możliwości potwierdzenie ich aktualności przez biegłego powoduje, że organ odwoławczy nie mógł podejmować żadnych rozstrzygnięć z jego wykorzystaniem.

Sąd w niniejszym składzie podziela ogląd orzecznictwa (przyjęty także w zaskarżonej decyzji), że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma zatem istotne znaczenie dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Brak ważnego operatu szacunkowego jest brakiem dowodowym tego rodzaju, który nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania uzupełniającego, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd nie podziela zarzutów sprzeciwu wskazujących na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na niewykazanie przez organ przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej. Natomiast nie mogą odnieść skutku próby kwestionowania twierdzenia o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż kwestia ta nie mieści się w granicach kontroli do której sąd jest uprawniony rozpoznając wniesiony sprzeciw. .

W tym stanie rzeczy, Sąd działając zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.