Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 841/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 40 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 6, 7 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. M. w P. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. o., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] marca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (pkt 1) i ustaliło warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielomieszkaniowego z garażem wielostanowiskowym w kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o oznaczeniu geodezyjnym: [...] i [...], [...] arkusz mapy [...], obręb P., w P., w rejonie ul. [...] (pkt 2).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. A. o. z siedzibą w P. (zwana też dalej "Inwestorem") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") dnia [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając ją brakiem kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją nr [...] z [...] września 2017 r., uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, ponownie uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.

Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji.

Uchylając decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. i orzekając co do istoty sprawy, SKO – przytoczywszy treść odnośnych przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z Nr 164 poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud.") oraz wskazawszy, że teren inwestycji nie jest objęty m.p.z.p. – wyjaśniło, iż w toku postępowania przed organem I i II instancji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek (na którym to obszarze występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową, tereny zieleni otwartej), jednak wyniki tej analizy zostały zinterpretowane zawężająco. Zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma swobodny kompozycyjnie układ urbanistyczny. Projektowana zabudowa działek [...] i [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o parametrach mieszczących się w zbiorze występujących tu cech zabudowy nie tylko – zdaniem SKO – nie narusza istniejącego ładu urbanistycznego, lecz stanowić będzie jego kompozycyjne dopełnienie. Ponadto, w ocenie SKO, organ I instancji w sposób zawężający zinterpretował definicję kontynuacji linii zabudowy, nie uwzględniając zapisów § 4 ust. 4 rozp.now.zabud. Wszystko to doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.

Dalej organ II instancji podkreślił, iż na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę należało będzie rozstrzygnąć zgodność planowanej inwestycji z innymi przepisami (odrębnymi), dotyczącymi m.in. parametrów technicznych dróg dojazdowych i pożarowych, warunków nasłonecznienia i przesłaniania, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, drganiami, ochrony przeciwpożarowej, odwodnienia, itd. W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) następuje na etapie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. SKO podkreśliło, że z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika automatycznie fakt otrzymania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż kwestie związane z technicznymi warunkami definiującymi sposób realizacji planowanej inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. M. z siedzibą w P. (dalej też jako "Spółdzielnia" lub "skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. D. S.-J., która zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie prymatu interesów Inwestora, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało, że:

- zwiększeniu uległ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który nie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej;

- wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. przez niewłaściwe zastosowanie i zwiększenie szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, co powoduje, iż wnioskowana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym;

4. przepisów prawa miejscowego – uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie przyjęcia P. Parkingowej Miasta P. – przez dowolne i niezgodne z uchwałą ustalenie liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji;

5. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 54 pkt 2 lit. b w zw. art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię i uznanie, iż inwestycja nie wpływa na środowisko.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

6. art. 84 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie prywatnej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej na wniosek Inwestora;

7. art. 15 k.p.a. przez przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ odwoławczy;

8. art. 8 k.p.a. przez [brak rozwinięcia zarzutu – uw. Sądu];

9. art. 10 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady czynnego udziału stron.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty zawarte w skardze nie są uzasadnione, bowiem organ odwoławczy zlecił sporządzenie analizy urbanistycznej uprawnionemu urbaniście, analiza urbanistyczna przyjęta w sprawie nie została sporządzona na zlecenie inwestora. Z treści analizy wynika niezbicie, iż planowana inwestycja położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry zabudowy określono zgodnie z rozp.now.zabud., wartości parametrów określone w zaskarżonej decyzji wynikają z przeprowadzonej analizy tekstowej oraz graficznej. Co zaś się tyczy określenia ilości miejsc parkingowych, to – jak wskazało SKO – ich dokładna liczba oraz rozmieszczenie ustalona zostanie na etapie ewentualnego projektowania inwestycji i ubiegania się przez Inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Z kolei Inwestor wniósł o oddalenie skargi, zaś na pytanie Sądu oświadczył, że według jego wiedzy cały teren inwestycji znajduje się obecnie w granicach planu miejscowego "O. B. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym. Choć bowiem SKO w pełni zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r., to jednak ustalając warunki zabudowy samo nie ustrzegło się istotnych uchybień.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ uchybienie ww. przepisom może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, to zaś winno skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy, uchybienie to mogło mieć, czy też nie, istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko dominuje zarówno w doktrynie (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 5 do art. 145; A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 6 do art. 145), jak i w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. np. wyroki NSA: z 14.11.2006 r., II OSK 1321/05; z 10.10.2013 r., I OSK 1573/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest ww. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 k.p.a. Na jej mocy organy administracji publicznej obowiązane są w każdej sprawie ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie umożliwić tym osobom czynny udział w postępowaniu. Wynika stąd m.in. konieczność skutecznego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wyrażenia własnego stanowiska, a także prawidłowe doręczenie im zapadłych w sprawie aktów (decyzji lub postanowień). Naruszenie tej zasady przez pominięcie udziału którejkolwiek ze stron w postępowaniu stanowi – jak to już wyżej wskazano – podstawę do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast na etapie kontroli sądowoadministracyjnej obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, na co wskazuje zwłaszcza na nowo opracowana analiza urbanistyczna.

Jest to okoliczność istotna, gdyż analiza urbanistyczna (zwana też niekiedy analizą urbanistyczno-architektoniczną) stanowi główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy i pełni zasadniczą rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść i wyniki są głównymi elementami materiału dowodowego, pozwalającymi organowi stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Z tych względów organ odwoławczy po uzyskaniu nowej analizy urbanistycznej winien zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwić im zapoznanie się z tak uzupełnionym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do niego – czego w niniejszej sprawie błędnie SKO nie uczyniło, czym w istotnym stopniu naruszyło art. 10 k.p.a.

Co więcej, w sprawie tej doszło w postępowaniu odwoławczym do naruszenia także art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Z cytowanego przepisu wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem, z pełnym skutkiem prawnym dla siebie, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Nieskuteczne jest doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Zasada wyrażona w art. 40 § 2 k.p.a. ma na celu zapewnienie stronie prawa do należytej reprezentacji na każdym etapie postępowania administracyjnego, a tym samym ma chronić stronę i zabezpieczać jej prawa, w tym zapewnić prawo do efektywnego wniesienia odwołania. W orzecznictwie podkreśla się, że ww. przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji lub postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. wyrok NSA z 1612.2016 r., II OSK 1365/16, CBOSA). W konsekwencji pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane na równi z pominięciem samej strony w tym postępowaniu i stanowi podstawę do jego wznowienia (por. wyroki NSA: z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13; z 16.06.1998 r., III SA 1597/96, M.Pod. 1999, nr 4, s. 3; z 19.11.2001 r., I SA 450/01; podobnie: M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018, uw. 14 do art. 145; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, art. 145, pkt III).

W niniejszej sprawie strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym działała niewątpliwie przez zawodowego pełnomocnika, do którego ustanowienia doszło jeszcze w postępowaniu przed organem I instancji (zob. pismo z [...].03.2018 r. – "zgłoszenie" przez pełnomocnika swojego udziału w sprawie). SKO pomimo wiedzy, iż strona jest reprezentowana przez pełnomocnika (co m.in. wynikało z rozdzielnika załączonego do pisma Prezydenta [...] przekazującego odwołanie; k. 15 akt II inst.), nie zapewniło jemu udziału w postępowaniu odwoławczym, a zaskarżoną decyzję doręczyło bezpośrednio stronie, co niewątpliwie stanowiło istotne naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.

Już tylko powyższe uchybienia organu II instancji uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ponieważ w postępowaniu odwoławczym Spółdzielnia bez własnej winy nie brała udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Niezależnie od tego, sama decyzja SKO kończąca owo wadliwie przeprowadzone postępowanie odwoławcze została dotknięta istotnymi wadami.

Oto bowiem – jak wynika z § 9 rozp.now.zabud. – prawidłowo sporządzona decyzja w.z. powinna zawierać część tekstową i graficzną (ust. 1), przy czym część graficzna powinna być sporządzona na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (ust. 3), i określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto decyzja w.z. powinna zawierać załącznik obejmujący wyniki analizy urbanistycznej, składający się z części tekstowej oraz części graficznej (§ 9 ust. 2 rozp.now.zabud.) zawierającej w szczególności wykreślenie granic obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.), i także sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (§ 9 ust. 3 rozp.now.zabud.), z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji w.z. (§ 9 ust. 4 rozp.now.zabud.).

Należy podkreślić, że ww. załączniki do decyzji w.z., jako jej integralne części, powinny – obok wyliczenia ich w części tekstowej decyzji – zostać także opatrzone czytelną informacją o decyzji, której załącznik stanowią (zawierającą oznaczenie numeru, daty wydania, organu wydającego, ewentualnie także przedmiotu decyzji), oraz zostać opatrzone podpisem osoby wydającej decyzję. Dotyczy to zarówno części graficznej decyzji, jak również jej załączników w postaci wyników analizy (w części tekstowej i graficznej). Obowiązku tego nie zmienia fakt, że analizę wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia architektoniczne, ale nie uprawniona do wydania (podpisania) samej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem załączników.

W części tekstowej tej decyzji jako jej załączniki wymienione zostały: (1) analiza urbanistyczna, (2) wyniki analizy urbanistycznej oraz (3) załącznik graficzny. Jednakże tylko ów "załącznik graficzny" został odpowiednio opisany i opatrzony podpisami członków składu orzekającego SKO, stając się tym samym "pełnoprawnym" załącznikiem do zaskarżonej decyzji. Natomiast analiza i jej wyniki – połączone w jednym dokumencie – nie zostały opisane jako załączniki do decyzji, ani opatrzone podpisami członków składu orzekającego SKO (pod tym dokumentem widnieje tylko podpis autora analizy, mgr inż. arch. M. M.). Poza tym brak jest części graficznej wyników analizy (obejmującej obszar analizowany).

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę, wymaganego zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto brak w nich zaświadczenia o posiadaniu przez mgr inż. arch. M. M. deklarowanych uprawnień.

Przechodząc do oceny merytorycznych ustaleń zaskarżonej decyzji SKO należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa); (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika – i nie jest to kwestionowane przez skarżącą – że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p., tj. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie może budzić wątpliwości również spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, skoro w obszarze analizowanym występuje – co bezsporne – zabudowa mieszkalna wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową oraz tereny zieleni otwartej.

Istotne zastrzeżenia budzi natomiast prawidłowość wyznaczenia w zaskarżonej decyzji niektórych parametrów planowanej zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w tym zwłaszcza w jego pkt 1 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) – jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozp.now.zabud. Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ – jak to już wyżej wskazano – jej treść i wyniki są jednymi z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającymi stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie: dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Sam sposób przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistycznej w kontrolowanej sprawie, w zakresie obejmującym ustalenie funkcji oraz parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zarazem Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż sporządzenie tej analizy było niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym. Godzi się bowiem zauważyć, że analiza opracowana przez mgr inż. arch. M. M. bazowała wprost na danych źródłowych zaczerpniętych z analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji, co zresztą wyraźnie zastrzeżono w jej treści (na ostatniej stronie: "UWAGA: w niniejszej analizie wykorzystano: - zestawienie porównawcze parametrów zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze wykonane na analizie urbanistycznej której autorką jest mgr inż. arch. T. T. M. [...] - załącznik graficzny – mapę [...]"). Zarazem stosunkowo krótki czas dzielący sporządzenie obu analiz (niecałe 4 miesiące), a także brak zarzutów w tym zakresie pozwalają przyjąć, że dane z pierwotnej analizy nie uległy dezaktualizacji. Z kolei fakt bazowania przy sporządzaniu drugiej analizy urbanistycznej na danych (parametrach) zaczerpniętych z pierwszej nakazuje uznać, że analiza sporządzona w postępowaniu odwoławczym w istocie sprowadza się do krytycznego opracowania wyników tej pierwszej. Taki zaś zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie wykracza, w ocenie Sądu, poza granice dozwolonego organowi odwoławczemu "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

W przypadku zaskarżonej decyzji poważne zastrzeżenia budzi natomiast prawidłowość określenia dla planowanej inwestycji – w ślad za wynikami owej drugiej analizy – parametrów w postaci: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku.

Zgodnie z § 6 rozp.now.zabud. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Jak wynika z analizy urbanistycznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 58 m. Ustalona w decyzji wartość tego parametru (35 m) nie odpowiada więc ww. wartości średniej, nawet przy uwzględnieniu dopuszczonej tolerancji 20%. Organ, uzasadniając przyjęte odstępstwo, stwierdził lakonicznie, iż projektowana szerokość elewacji mieści się w zbiorze wielkości występujących w obszarze analizowanym (ściśle rzecz biorąc powinno być: mieści się "w przedziale" wartości występujących w obszarze analizowanym, bo akurat "w zbiorze" tych parametrów wymienionych w analizie wielkość "35 m" nie występuje).

Podobne zastrzeżenia budzi ustalenie przez organ wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który to parametr, co do zasady, wyznacza się na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozp.now.zabud.), zaś jego wyznaczenie w innej wielkości jest dopuszczalne jedynie w drodze wyjątku – gdy wynika to z analizy (zob. § 5 ust. 2 rozp.now.zabud.).

W niniejszej sprawie, co wynika z analizy urbanistycznej, średnia powierzchnia zabudowy wynosi 25%, tymczasem organ ustalił ten parametr na 28%. W analizie wyjaśniono lakonicznie, iż proponowana wielkość mieści się w zbiorze (znów raczej: "w przedziale") wielkości występujących w obszarze analizowanym.

Wprowadzone przez organ odstępstwo dotyczy także wysokości zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozp.now.zabud. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozp.now.zabud.). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozp.now.zabud.). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozp.now.zabud.).

Jak wynika z analizy urbanistycznej zaakceptowanej przez SKO, w obszarze analizowanym mamy do czynienia ze zróżnicowaną wysokością budynków: od 14 m do 40 m. Z analizy urbanistycznej sporządzonej przed organem I instancji wynika zaś, iż średnio budynki w obszarze analizowanym mają 4,4 kondygnacje. Natomiast w zaskarżonej decyzji dopuszczono zabudowę V-VI kondygnacyjną, o wysokości maks. 19,5 m, powołując się – tak jak w przypadku pozostałych parametrów – wyłącznie na okoliczność, iż proponowana wielkość mieści się w zbiorze (znów raczej: "w przedziale") wielkości występujących w obszarze analizowanym.

Mając na uwadze, że przy ustalaniu ww. parametrów nowej zabudowy organ posłużył się odstępstwami od "standardowych" zasad ustalania tych parametrów – i to aż w odniesieniu do 3 z 5 ustalanych parametrów – godzi się podkreślić, że wprawdzie przepisy rozp.now.zabud. pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów (w szczególności od wartości średnich), jednakże powyższe powinno przekonująco wynikać z analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do okoliczności, iż dany parametr "mieści się w zbiorze wielkości występujących w obszarze analizowanym". Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), że z ww. rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją w.z. ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście jako, co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji w.z. określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych [lub, dodajmy, odpowiednio: najniższych] w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych, nw. zarzutów skargi, Sąd w niniejszym składzie uznał je za nieuzasadnione, a to z następujących względów:

- co do zarzutu nr [...] – Sąd nie dopatrzył się zarzucanego "naruszenia przepisów prawa miejscowego", gdyż wzmiankowana w skardze uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie przyjęcia P. Parkingowej Miasta P. nie jest aktem prawa miejscowego (o czym świadczy choćby okoliczność, że nie podlegała ona ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, lecz, zgodnie z jej § 3, wchodziła w życie bez takiej publikacji: "z dniem podjęcia");

- co do zarzutu nr [...] – SKO trafnie uznało, że planowane zamierzenie nie zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Jest to pojęcie normatywne – do takich przedsięwzięć zaliczają się bowiem tylko inwestycje wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.) – którego to pojęcia nie można utożsamiać z jakimkolwiek oddziaływaniem ("wpływem") planowanej inwestycji na środowisko, co błędnie czyni skarżąca;

- co do zarzutu nr [...] – skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że analiza urbanistyczna opracowana w postępowaniu odwoławczym stanowiła "prywatną analizę" sporządzoną na wniosek (zlecenie) Inwestora. Wprawdzie w aktach sprawy brak postanowienia dowodowego SKO o powołaniu biegłego, ale uchybienie to, samo w sobie, nie ma charakteru istotnego, a Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu II instancji, że inkryminowana analiza została sporządzona na jego zlecenie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie przysługujące jej pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron (w tym pełnomocnika skarżącej) w postępowaniu. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum winien wszakże ustalić, czy przedmiotowy teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami m.p.z.p., a w szczególności, uchwalonego 5 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. B. [...]" w P. (uchwała nr [...] z [...].06.2018 r. Rady Miasta P.; Dz. Urz. Woj. W.. poz. 5499). Zgodnie bowiem z oświadczeniem Inwestora złożonym na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. cały teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze ww. planu miejscowego. Z kolei treść rozstrzygnięcia odnośnie do uwagi opisanej w § 14 załączonego do planu wykazu nieuwzględnionych uwag zdaje się sugerować, iż planem tym objęta jest tylko część działek nr [...], [...]. Jest to kwestia kluczowa, gdyż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe (czyli postępowanie w tej sprawie pozostaje "przedmiotowe") wyłącznie w odniesieniu do terenu nieobjętego m.p.z.p.