Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 408/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: §3 ust. 1, §7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 54 pkt 3, z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: §3 ust 1 , § 4, §9 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 § 1, art. 138 §2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu 4.06.2007r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolno stojącymi i parkingami, przewidzianej do realizacji na działce numer [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. J.R.

Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...].12.2007r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi t.j. §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), ponieważ działka nr [...] znajduje się w strefie 50 m od terenów cmentarza znajdującego się na sąsiedniej działce [...] i nie może być zabudowana budynkami mieszkalnymi.

W wyniku odwołania wniesionego przez T. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].08.2008r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w sposób wadliwy wyznaczono obszar analizowany, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) oraz §3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). Organ II instancji stwierdził, że błędna jest także sama analiza, gdyż istnieje wyraźny rozdźwięk pomiędzy analizą graficzną i tekstową, co stanowi naruszenie §9 ust 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że organ I instancji powinien wyjaśnić czy cmentarz, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, formalnie istnieje oraz gdzie przebiegają granice cmentarza. Kolegium zaleciło nadto, z uwagi na treść pisma Przedsiębiorstwa "E." oraz Spółki "A.", zbadanie czy w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].05.2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolno stojącymi i parkingami, przewidzianej do realizacji na działce numer [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. J.R. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dla terenu, na którym zaplanowano inwestycję, brak planu miejscowego. Przeprowadzona analiza wykazała, że linia zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. J.R. wynosi od 10,00 m do 54,00 m (Wnioskodawca proponował 4,00 m). Powołano się na sytuację przy ul. B., przy czym stwierdzono, że ulica ta nie może stanowić podstawy ustalenia linii zabudowy dla budynku przy ul. J.R. Budynki w obszarze analizowanym to budynki jednorodzinne oraz budynki o czterech lokalach mieszkalnych, mające wysokość I lub II kondygnacji, pod dachami stromymi. Nadto stwierdzono, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, ponieważ działka nr [...] znajduje się w strefie 50,00 m od terenów cmentarza i nie może być zabudowana budynkami mieszkalnymi. Ponadto, jest narażona na oddziaływanie wiatrów zachodnich, wiejących od strony cmentarza (§ 6 w/w rozporządzenia). Odnośnie działki [...] stwierdzono przy tym, że znajdują się na niej miejsca pochówku, co potwierdza, że działka ta stanowi kontynuację cmentarza położonego na działkach [...] i [...]. Dalej zaznaczono, że toczy się postępowanie w sprawie rozszerzenia cmentarza o działkę [...], jednak stwierdzono, że nie ma to znaczenia, bowiem istotny jest stan faktyczny na tej działce, a nie jej stan prawny. Wobec tego uznano, że przepisy ustawy nie pozwalają na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odwołanie od decyzji złożyła "T" S.A., następca "T" Spółki z o. o., kwestionując zaskarżoną decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędy analizy dotyczącej funkcji oraz cech sąsiadującej zabudowy działki nr [...] oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż działka będąca własnością Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] , oznaczona nr [...], arkusz mapy [...], obręb N., jest cmentarzem. Podkreślono, że strefę 50,0 m wyznaczyć należy od linii grobów, a nie od granicy działki nr [...]. Groby na działce nr [...] znajdują się w odległości ok. 200,0 m od działki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].01.2011r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta P do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego w rozpatrywanym przypadku nie można wyznaczyć linii zabudowy, korzystając z przepisu ust. 4 § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii cmentarza Kolegium stwierdziło, ze organ I instancji nie uwzględnił zalecenia zawartego w decyzji z dnia [...].08.2008r. nr [...]. Jeżeli bowiem działka [...] formalnie nie jest cmentarzem, to zdaniem organu odwoławczego nie ma żadnych podstaw prawnych, by uważać, że konieczne jest uwzględnianie strefy ochronnej wokół tej działki w odległości 50 m od jej granic. Kwestia kierunku najczęściej spotykanych w tym miejscu wiatrów ma drugorzędne znaczenie, bowiem w rozporządzeniu mowa jest jedynie o tym, by "w miarę możliwości" wiatry wiały od terenów mieszkalnych w kierunku cmentarza.

Kolegium stwierdziło również, że nie podjęto żadnych działań w związku pismami Przedsiębiorstwa "E." oraz Spółki "A" (k. 39 akt). Na podstawie akt sprawy stwierdzono, że organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania pismem z dnia 15.04.2010 r. Projekt decyzji został sporządzony w maju 2010 r., a zatem zawiadomienie o zakończeniu postępowania było przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego, wydana decyzja jest niekompletna, bowiem dołączono do niej tylko mapę. Brak załącznika przestawiającego w formie opisowej wyniki analizy, czyli ustaleń dokonanych odnośnie zagospodarowania działek z obszaru analizowanego, stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wskazało, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien wezwać Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej pw. [...] w celu złożenia wyjaśnień odnośnie działki nr [...]: tytułu własności, na jakiej podstawie dokonano na tej działce pochówków, czy Parafia spowodowała wszczęcie postępowań dotyczących działki [...], a jeżeli tak to jakich. Zdaniem organu odwoławczego, należy również sprawdzić czy zakończyło się postępowanie nadzoru budowlanego dot. działki [...]. Poza tym należy sprawdzić czy planowana inwestycja spełnia warunek z art, 61 ust. 1 pkt 3 upzp, do decyzji należy dołączyć właściwe załączniki, a w decyzji należy prawidłowo określić jej adresata.

W związku z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu wyjaśniono, że w świetle przepisów rozporządzenia z 1959 r. istotna jest odległość budynków mieszkalnych od granic cmentarza, a nie od grobów. Wobec tego strefa zaznaczona przez Organ I instancji wokół działki nr [...] jest prawidłowa. Niewłaściwe są jedynie wnioski Organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w P. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności przepisu art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że działka nr [...] nie jest formalnie cmentarzem i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że nie ma podstaw by w/w działkę otaczać 50 metrową strefą ochronną, liczoną od granicy działki geodezyjnej, na której zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi powołano się na fakt, iż Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2005 r. w sprawie o sygn. akt: [...] negatywnie rozpatrzył wniosek J. i T.M, odmawiając im ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego domu mieszkalnego, na należącej do nich (i przylegającej do terenu przedmiotowego cmentarza) działce nr [...], ark. [...], obręb N. Organ argumentował swoją decyzję m.in. tym, że obowiązująca linia zabudowy położona byłaby w obszarze wyłączonym z zabudowy, obejmującym pas co najmniej 50 m od granicy działki, na której zlokalizowany jest cmentarz. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie sposób stosować innej wykładni prawa, według której w/w strefa ochronna byłaby liczona od granicy istniejących grobów, a nie od granicy działki. Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca powołała się również na treść §2 ust. 2 i §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z dnia 25 sierpnia 1959 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Odnosząc się do wątpliwości organu odwoławczego dotyczących formalnego charakteru cmentarza wskazano, że SKO nie zwróciło uwagi w uzasadnieniu w/w decyzji, że w dniu [...].05.1985 r. Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Komunalnej wydał decyzję, w której wyraził zgodę na poszerzenie przedmiotowego cmentarza, zgodnie z warunkami wykorzystania terenu podanymi w informacji o terenie z dnia 11.03.1985 r. Decyzja ta stała się ostateczna i nie utraciła mocy obowiązującej do chwili obecnej. W treści w/w informacji o terenie w pkt 1 i 2 (na drugiej stronie) jako teren cmentarza (teren przeznaczony pod cmentarz) wskazano na tereny oznaczone na załączniku graficznym literami A,B,C,D,E,F,G,H,I,J. W postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].01.1985 r. pozytywnie zaopiniowano przedłożoną dokumentację w sprawie poszerzenia w/w cmentarza, z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 150 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza do zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej. W postanowieniu Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 1.04.1985 r. (zmieniającym w/w postanowienie) pozytywnie zaopiniowano przedłożoną dokumentację w sprawie poszerzenia w/w cmentarza, z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 50 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza do zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej; w uzasadnieniu stwierdzono, że przedstawione dokumenty o projektowanym uzbrojeniu pozwalają na zmniejszenie (ze 150 do 50 m) określonej w poprzednim postanowieniu wielkości strefy ochronnej (liczonej od nowoprojektowanej granicy cmentarza). Na podstawie w/w dokumentów, zadaniem skarżącej należy uznać, że do w/w poszerzenia cmentarza doszło legalnie. W związku z w/w poszerzeniem cmentarza, Parafia miała plany wykonać pewne prace budowlane, w związku z czym Urząd Miejski w P. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Parafii z dnia 4.06.1985 r. wydał decyzję z dnia [...].10.1985. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tych robót. Ponieważ jednak Parafia nigdy nie przystąpiła do realizacji w/w "planu realizacyjnego" i zrezygnowała z wykonywania jakichkolwiek robót o charakterze budowlanym, dlatego w ogóle nie ubiegała się o wydanie pozwolenia na budowę i wykonanie jakichkolwiek prac budowlanych. Parafia jedynie legalnie rozszerzyła miejsca pochówku, zgodnie z w/w decyzją z dnia [...].05.1085 r. na co nie potrzebowała żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem kopania grobów i chowania zmarłych nie można uznawać za wykonywanie robót budowlanych a jedynie za użytkowanie istniejącego już i jedynie poszerzonego legalnie cmentarza.

W oparciu o powyższe, zdaniem skarżącej stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta P. słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji z uwagi na brak możliwości wytyczenia linii zabudowy w odległości zaproponowanej przez wnioskodawcę, a nadto z uwagi na ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

T. S.A. w piśmie z dnia 11.05.2011r. stanowiącym odpowiedź na skargę wniosła o oddalanie skargi. W ocenie T. S.A., w zaskarżonej decyzji organ nie dopuścił się wskazywanego przez skarżącego naruszenia przepisów prawa, a wszelkie ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy uznać za prawidłowe. Uczestnik postępowania, przywołując wskazane przez organ odwoławczy uchybienia poczynione przez organ I instancji, stwierdził że przemawiają one jednoznacznie za uznaniem decyzji SKO za słuszną. Odnosząc się do kwestii cmentarza T. S.A. stwierdziło, że samo kopanie grobów i chowanie zmarłych mimo, że nie jest wykonywaniem robót budowlanych, to świadczy o podjęciu działalności związanej z użytkowaniem obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, iż aby przystąpić do chowania zmarłych, najpierw musi być utworzony lub rozszerzony cmentarz. W obowiązującym od 1 stycznia 2005r. prawie budowlanym, cmentarze zostały zaliczone do kategorii obiektów budowlanych, które przepisy art. 3 pkt 1 lit. b określa mianem budowli stanowiących całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Miejsce chowania zmarłych musi być ogrodzone i wyposażone w urządzenia do czerpania wody oraz inne elementy wskazane w przepisach. To wykonywanie właśnie tych robót, a nie samo chowanie zmarłych, świadczy o tworzeniu cmentarza. Na różnice miedzy pojęciami "cmentarz" a "chowanie zmarłych", wskazuje chociażby ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r., która określa wymogi jakie powinien spełniać cmentarz. T. S.A. wskazała, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, pod rządami której wersji prawa budowlanego - z 1974 r. czy późniejszej - zostało zrealizowane poszerzenie cmentarza. Fakt ten ma doniosłość tylko w świetle ewentualnej legalizacji samowoli, gdyż nawet w świetle ustawy z 1974 r., rozbudowa cmentarza wymagała pozwolenia. Wynika to z faktu, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust 2). Z tego, że w art. 2 ust, 2 prawa budowlanego, podającym definicję obiektów budowlanych, nie wymieniono cmentarzy, nie można bynajmniej wyprowadzić wniosku, że cmentarze nie są budowlami, gdyż wyliczenie to ma charakter przykładowy. Zdaniem T. S.A., nie ma zatem racji skarżący uznając, iż powoływana przez niego decyzja z 1985 r. wyrażająca zgodę na poszerzenie cmentarza, upoważnia do realizacji tej inwestycji. Uczestnik postępowania wskazał również, ze zgodnie z art. 21 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor w ciągu roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Skarżący - co sam przyznał - nie legitymuje się takim pozwoleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa).

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej, dokonywanej pod kątem legalności, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].01.2011r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolnostojącymi i parkingami, przewidzianej do realizacji na działce numer [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. J.R. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, ma ona charakter kasacyjny, tj. orzeka o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przesłanką zastosowania omawianego rozstrzygnięcia jest sytuacja, w której występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Postępowania takiego wymaga z reguły dokonanie nowych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie brak dokonania pełnych ustaleń faktycznych jest jedną z istotnych wad, wskazanych przez SKO. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Organ odwoławczy słusznie uznał, że organ I instancji nie wykonał wytycznych sformułowanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej. SKO uchylając decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].12.2007r. nr [...], poza uchybieniami dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego, wad sporządzonej analizy i wykonania projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów wskazał, iż organ i instancji powinien wyjaśnić czy cmentarz na działce [...] formalnie istnieje oraz gdzie przebiegają jego granice oraz nakazał zbadanie czy spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Brak prawidłowych ustań faktycznych podnoszony jest także w ramach zarzutów skargi. Chodzi o ustalenia dotyczące cmentarza na działce [...]. Zasadniczo zarzuty te opierają się stanowisku, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolnostojącymi i parkingami, przewidziana do realizacji na działce numer [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. J.R., znajduje się w odległości 50 m od granicy cmentarza położonego na działce [...], arkusz mapy [...], obręb N. i w związku z tym nie może być zrealizowana. Skarżący wskazuje, że zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi, iż działka [...] jest cmentarzem. Uzasadniając twierdzenie, iż działka [...] jest cmentarzem, Skarżąca powołuje się na decyzję Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] maja 1985 r., wydaną w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zwłok (j.t. Dz.U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.), wyrażającą zgodę na poszerzenie cmentarza przy ul. J.R. i upoważniającą do realizacji tej inwestycji oraz na postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].04.1985 r. (zmieniające postanowienie z dnia [...].01.1985 r.) pozytywnie opiniujące przedłożoną dokumentację z zastrzeżeniem, że należy zachować odległość 50 m od nowoprojektowanej granicy cmentarza od zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej.

Zdaniem orzekającego Sądu, rzecz jednak w tym, że lokalizacja cmentarza na całej działce nr [...] nie jest tak oczywista, jak twierdzi Skarżąca. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, dotyczących ustaleń w odniesieniu do przeznaczenia działki [...], zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że ze wskazanych przez Skarżącą orzeczeń nie wynika, że rozszerzenie cmentarza dotyczy całej działki nr [...] chodzi tu nie tylko o faktyczne aktualnie przeznaczenie całej bądź części działki jako cmentarza, ale o możliwość takiego wykorzystania, tj. jako cmentarza, całej bądź części działki. Przy czym zgodzić należy się ze stanowiskiem Parafii, że kopanie grobów i chowanie zmarłych nie można uznawać za wykonywanie robót budowlanych. Te czynności świadczą o podjęciu na terenie obiektu budowlanego działalności związanej z jego użytkowaniem. Zdaniem orzekającego Sądu, nie jest też jednoznaczne, jakie znaczenie prawne mają wskazane przez Skarżącą orzeczenia. Sądowi znany jest z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20.08.2008r. sygn. akt II SA/Po 437/08, uchylający decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozszerzenia cmentarza na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. mapy [...] obręb N. przy ul. J.R.

Powyższe potwierdza, że istotnym zagadnieniem w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...] jest ustalenie granic cmentarza na działce [...]. Zdaniem Sądu, przydatnym dla ustaleń w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce [...] byłyby ustalenia poczynione w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego cmentarza położonego na działce nr [...]. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego w sposób ostateczny rozstrzygną o granicach cmentarza z uwzględnieniem miejsc prowadzenia pochówku. Ustalenia w tym zakresie będą też istotne w świetle normy zawartej w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepis ten odnosi się do cmentarzy już istniejących, i wskazuje on, w jakich przypadkach stosuje się do takich cmentarzy przepisy ww. rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że w postępowaniu I-instancyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Wskazać należy również, iż Sąd podziela kolejne uwagi organu odwoławczego wskazujące na wady decyzji organu I instancji, w związku z obowiązującym w przedmiotowym zakresie stanem prawnym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są więc przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja, wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez określenie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 ust. 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został określony w rozporządzeniu z 2003 r.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ I instancji wydając decyzję z dnia [...].05.2010r. dopuścił się istotnych uchybień. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii spełnienia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. W myśl tego przepisu, koniecznym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek dotyczący uzbrojenia terenu, będzie spełniony także wtedy, gdy zostanie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy. Nie jest to tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczy posiadanie zapewnienia, gwarancji czy porozumienia że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Przywołany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 roku, IV SA/Wa 1361/08, Lex Nr 533147; z dnia 15 kwietnia 2008 roku, IV SA/Wa 2480/07, Lex Nr 519041; z dnia 19 grudnia 2006 roku, IV SA/Wa 1639/06, Lex Nr 299863; z dnia 23 stycznia 2006 roku, IV SA/Wa 1847/05, Lex Nr 196465, II SA/Sz 131/09 - Wyrok WSA w Szczecinie).

Z pisma E. S.A. z dnia 29.06.2007r. wynika, że podmiot ten zobowiązał się do wykonania uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną budynku położonego w Poznaniu dz. [...] pod określonymi w tym piśmie warunkami. Z treści powyższego pisma wynika jednak, iż jest ono ważne w okresie 12 miesięcy od daty wystawienia. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma "A." S.A. z dnia 2.10.2007r. istniejące uzbrojenie w ul. J.R. jest niewystarczające dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...]. Z pisma tego wynika, że w planach inwestycyjnych jest przewidziane opracowanie projektu budowlano – wykonawczego na wodociąg w 2007 – 2008 z terminem realizacji w 2013-2014. Uwzględniając treść w/w pism organ powinien zbadać czy spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Decyzja organu I instancji jest też niekompletna. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Decyzja ta powinna ponadto zawierać, jako załącznik, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, również obejmujące część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., II OSK 200/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 976/10, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., IV SA/Po 1002/10, niepubl.).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, gdyż nie zawiera wszystkich składników wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej nie zawiera załącznika przedstawiającego w formie opisowej wyniki analizy. Tymczasem wszystkie wymagane składniki, w tym załączniki do decyzji, są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych składników (załączników) stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik.

Powyższe uchybienia są tego rodzaju, iż wymagają uchylenia decyzji organu I instancji. Wobec tego, Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę administracyjną w trybie odwoławczym, dostrzegając powyższe uchybienia, w tym uwzględniając konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie kwestii cmentarza położonego na działce [...], zasadnie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.