Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1034/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w części i określenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] 2017 r. o numerze [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa K-P (zwanego dalej: "Marszałkiem Województwa") z dnia [...] 2016 r. o numerze [...], którą określono T. Spółce z o.o. Spółce komandytowej z siedzibą we W. (zwanej dalej: "Spółką", "Skarżącą") przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania otrzymanego na realizację projektu.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 4 czerwca 2009 r. Marszałek Województwa zawarł z P. T., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T[...]umowę nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Poznaj nowoczesne technologie internetowe i podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy" w ramach Priorytetu VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw.

Celem głównym projektu było podwyższenie umiejętności posługiwania się nowoczesnymi technologiami informatycznymi przez 440 pracujących osób z województwa k-p. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez zorganizowanie szkoleń zmierzających do nabycia nowych umiejętności lub ich udoskonalenia w ramach technologii informatycznych z zakresu elektronicznego obiegu dokumentów i archiwizacji danych. Zgodnie z umową przyznano stronie środki w kwocie nieprzekraczającej 630.358,69 zł, które miały być przekazywane transzami. Projekt miał być realizowany w okresie od 1 maja 2009 r. do 30 kwietnia 2011 r.

Na mocy porozumienia zawartego w dniu 9 listopada 2010 r. pomiędzy Marszałkiem Województwa, P. T. oraz Spółką, nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu na Spółkę. W tym samym dniu zawarto Aneks nr 1 do umowy, zmieniający nazwę Beneficjenta, którym stała się Spółka.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 lipca do 11 lipca 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości w realizacji projektu polegające na kwalifikowaniu do udziału w szkoleniu w ramach niniejszego projektu – osób, które zostały przez Spółkę przeszkolone w identycznym zakresie, w ramach innego realizowanego przez nią projektu.

Ujawnione nieprawidłowości zostały opisane w Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia [...] 2014 r., w której wskazano, iż w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 października 2011 r. Strona realizowała dwa projekty: 1) "Poznaj nowoczesne technologie internetowe podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy" (zwany dalej: "Projektem nr 1") oraz 2) "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa k- p" (zwany dalej: "Projektem nr 2"). W ramach obu projektów zorganizowano szkolenie pod nazwą "Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych stosowanych w e-gospodarce" w oparciu o identyczny program. Kontrolujący zauważyli przy tym, iż do udziału w szkoleniu w ramach Projektu nr 1 zakwalifikowano 24 osoby, które ukończyły to samo szkolenie zorganizowane przez Spółkę nieco wcześniej w ramach Projektu nr 2.

Pismami z dnia [...] oraz z dnia [...] 2014 r. Marszałek Województwa poinformował Spółkę, iż wydatki dotyczące uczestnictwa 24 osób w szkoleniu – zostały uznane za niekwalifikowalne.

Pismem z dnia [...] 2016 r. Spółka została wezwana do zapłaty wydatków uznanych za koszty niekwalifikowalne w łącznej wysokości 17.813,94 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W związku z brakiem dobrowolnego uregulowania należności wynikających z wezwania do zapłaty, pismem z dnia [...] 2016 r. Marszałek Województwa zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Marszałek Województwa zobowiązał Spółkę do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w łącznej wysokości 17.813,94 zł wraz z odsetkami.

W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p. z 2005 r."), w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 12 41 ze zm.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; zwanej dalej: "u.f.p."), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż realizując projekt Spółka naruszyła zarówno zapisy umowy o dofinansowanie, jak również Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 28 grudnia 2009 r., bowiem wydatki poniesione na przeszkolenie tych samych uczestników z tej samej materii, w stosunkowo krótkich odstępach czasu, nie mogły zostać uznane ani za niezbędne ani za racjonalne i efektywne, w konsekwencji zaś nie były to wydatki kwalifikowalne.

Marszałek Województwa stwierdził przy tym, iż we wniosku o dofinansowanie Spółka wskazała, iż cel główny zostanie osiągnięty przez praktyczne szkolenia dotyczące nabycia nowych lub udoskonalenia posiadanych umiejętności. Natomiast z uwagi na prawie identyczną materię przekazywaną uczestnikom szkolenia weekendowego w ramach obu realizowanych przez Spółkę projektów, nie sposób uznać, że sfinansowanie udziału tych samych 24 osób w ramach tych szkoleń, mogło służyć realizacji celu Projektu nr 1.

Organ nie podzielił stanowiska Spółki, iż osoby, które nabyły umiejętności podczas szkolenia organizowanego w ramach Projektu nr 2, "aktualizowały swoją wiedzę oraz uzupełniały i podwyższały swoje kwalifikacje" w ramach Projektu nr 1. Zdaniem Marszałka Województwa, skoro odstępy między tymi szkoleniami były niewielkie (wynosiły 2 tygodnie lub miesiąc), to trudno udział tych samych osób uzasadniać aktualizacją wiedzy. Organ zgodziła się za Spółką, iż technologie informatyczne bardzo dynamicznie się rozwijają, jednakże zauważył, iż "nie aż tak szybko", aby do obsługi Biuletynu Informacji Publicznej czy Elektronicznej Skrzynki Podawczej potrzebne były szkolenia doskonalące co miesiąc czy nawet co cztery miesiące.

Zdaniem Marszałka Województwa, podczas szkoleń organizowanych w ramach obu projektów Spółki, przekazywane były te same treści i nie ma znaczenia, że były one prowadzone przez różnych wykładowców. W ocenie organu, niezależnie od posiadanego doświadczenia czy metod szkoleniowych, nie było możliwości przekazania uczestnikom innych treści, niż te które wynikają z odpowiednich przepisów.

Reasumując organ stwierdził, iż Spółka naruszyła zasady kwalifikowalności wydatków – określone w Wytycznych – w zakresie racjonalności i efektywności wydatków, a ponadto naruszyła Wytyczne w części dotyczącej niedozwolonego podwójnego finansowania tych samych szkoleń, w konsekwencji czego przyczyniła się swym działaniem do powstania szkody w ogólnym budżecie UE. Sytuacja ta wypełnia z kolei znamiona art. 211 ust.1 pkt 2 u.f.p. z 2005 oraz art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., co powoduje konieczność odzyskania dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Rozwoju i Finansów (zwany dalej: "Ministrem") wydał w dniu 15 marca 2017 r. zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję Marszałka Województwa w części dotyczącej zwrotu kwoty 8.885,42 zł wraz z należnymi odsetkami oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż w toku postępowania odwoławczego dokonał porównania materiałów szkoleniowych każdego z sześciu bloków szkoleniowych w ramach Projektu nr 1 i Projektu nr 2, a następnie stwierdził, iż za niekwalifikowalne uznać należało wydatki poniesione w związku z dwukrotnym udziałem 24 osób w szkoleniach pod nazwą:

- "Elektroniczny Obieg Dokumentów – przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań";

- "Biuletyn Informacji Publicznej – praktyczne zajęcia przy komputerach, współpraca z innymi aplikacjami: elektroniczny obieg dokumentów";

- "Elektroniczna Skrzynka Podawcza i podpis elektroniczny – przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań".

Minister nie podzielił stanowiska Spółki, że nie miała ona obowiązku dokonywać sprawdzenia, czy kandydaci uczestniczyli uprzednio w szkoleniu z analogicznego zakresu, jak również, że mogła ona dowolnie udzielać wsparcia osobom, które zgłosiły się do udziału w Projekcie nr 1, gdyż projekt ten został zatwierdzony w takim kształcie do dofinansowania. Podkreślono przy tym, iż przystępując do umowy o dofinansowanie projektu, każdy beneficjent zobowiązuje się realizować projekt zgodnie z umową o dofinansowanie, a także Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Oznacza to również, że ponosi on pełną odpowiedzialność za prawidłową realizację i rozliczenie projektu, w tym również za prawidłowe udzielanie wsparcia jego uczestnikom.

Zdaniem organu odwoławczego, świadome kierowanie tych samych osób na część szkolenia o analogicznym zakresie w ramach dwóch projektów, nie może być uznane za celowe i racjonalne, a tym samym zgodne z procedurami. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy osoby uczestniczące w szkoleniach zgłosiły się dobrowolnie deklarując chęć podniesienia lub nabycia nowej wiedzy, gdyż to beneficjent zobowiązany był do zweryfikowania zasadności udzielenia tym osobom wsparcia. Minister zauważył przy tym, iż to kwalifikowalność środków, a nie kolejność wpływu zgłoszeń, powinna w pierwszej kolejności determinować rekrutowanie uczestników do projektu, gdyż sposób rekrutacji opisany we wniosku o dofinansowanie ma wtórne znaczenie wobec ogólnych zasad kwalifikowania.

W konsekwencji Minister podniósł, iż ustalony stan faktyczny w sprawie dowodzi naruszenia przez Spółkę § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie i podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, co oznacza, że za niekwalifikowalne uznać należało wydatki związane z udzieleniem wsparcia 24 uczestnikom trzech z sześciu modułów szkolenia pt. Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych w e-gospodarce, bowiem doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 184 u.f.p.

Minister nie podzielił również zarzutów odwołania, w szczególności odnoszących się do metodologii wyliczenia kwoty niekwalifikowalnej, zastosowanej przez Zespół kontrolujący w ostatecznej wersji informacji pokontrolnej nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że metodologia ta została określona w sposób przejrzysty i zasadny. Ponadto wskazał, iż sposób wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych jest korzystny dla Spółki, gdyż wydatki te zostały określone wyłącznie w odniesieniu do kosztów Zadania 4 i kosztów pośrednich. Korektą nie objęto natomiast kosztów personelu odpowiedzialnego za rekrutację lub całych kosztów zarządzania.

Jednocześnie Minister przedstawił ponowny sposób wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych dotyczących udziału 24 osób w 3 z 6 modułów, stosując przy tym metodologię tożsamą z metodologia przyjętą w decyzji I instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska Marszałka Województwa, iż Spółka naruszyła zakaz podwójnego finansowania, bowiem w sprawie nie doszło do sytuacji, by rozliczono koszt udziału tych samych osób w tym samym szkoleniu w dwóch różnych projektach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...]2017 r. Spółka wniosła o jej uchylenie, a także także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej oraz działaniu przez organ odwoławczy bez umocowania w obowiązujących przepisach, a przejawiające się

a) przyjęciem przez Ministra istnienia na etapie końcowego rozliczania projektu, dodatkowego, niewynikającego z obowiązujących przepisów prawa oraz zawartej umowy, kryterium uznania wydatków przeznaczonych na szkolenie beneficjentów ostatecznych za niekwalifikowalne, tj. kryterium nieuczestniczenia przez beneficjenta ostatecznego w innym szkoleniu organizowanym przez Skarżącą z zakresu nowych technologii informatycznych;

b) nieuwzględnieniem przez Ministra w zaskarżonej decyzji, iż Instytucja Pośrednicząca na etapie wyboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowała przedstawione przez Skarżącą warunki rekrutacji beneficjentów ostatecznych projektu i wymagania, jakie spełnić mieli kandydaci na uczestnika szkolenia;

c) błędnym uznaniem przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że Spółka miała obowiązek w ramach rekrutacji uczestników dokonać sprawdzenia, czy kandydaci na beneficjentów ostatecznych nie uczestniczyli uprzednio w szkoleniu z zakresu nowych technologii informatycznych, podczas gdy obowiązek ten nie wynikał z przyjętych i zaakceptowanych przez Instytucję Pośredniczącą kryteriów rekrutacji uczestników projektu, nie znajduje również umocowania w obowiązującej beneficjenta dokumentacji konkursowej ani też w przepisach powszechnie obowiązujących;

d) całkowicie dowolnym przyjęciu przez Ministra, że sprzeczny z Wytycznymi jest udział tych samych beneficjentów ostatecznych w dwóch szkoleniach organizowanych przez Spółkę z zakresu nowych technologii informatycznych i stwierdzeniu, że wówczas beneficjent ostateczny nie nabywa nowej wiedzy ani umiejętności przez co jego udział jest nieefektywny a wydatki związane z tym udziałem są niekwalifikowalne, podczas gdy zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007- 2013, Priorytetem VIII istotą projektów realizowanych w ramach działań Priorytetu VIII jest "Stymulowanie podnoszenia i aktualizacji umiejętności zawodowych przez osoby pracujące, zwłaszcza starsze i o niskich kwalifikacjach, dla utrzymania ich aktywności na rynku pracy", co oznacza, że zgodny z powyższym Priorytetem jest udział tych samych beneficjentów ostatecznych w dwóch projektach o podobnym zakresie kształcenia, jeżeli w ten sposób dochodzi do stymulacji i podnoszenia już posiadanych przez beneficjenta kwalifikacji zawodowych bądź aktualizacji umiejętności zawodowych, które beneficjent nabył przed udziałem w szkoleniu (w tym nabytych w trakcie innego szkolenia realizowanego przez Skarżącą);

e) nieuwzględnieniu przez Ministra faktu, iż w ramach prowadzonych procedur konkursowych, udzielono pozytywnej oceny merytorycznej dwóm projektom Skarżącej o podobnej tematyce, ze zbliżonym okresem realizacji, które zakwalifikowano do dofinansowania i ustalono, że realizacja obu projektów przyczyni się do zrealizowania określonego dla Priorytetu VIII celu działania, którym jest "podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki", a następnie bezpodstawnie zarzucono Skarżącej, że jednoczesna realizacja obu projektów prowadzi do sytuacji, w której sfinansowanie udziału beneficjentów w Projekcie nr 1 wyklucza możliwość realizacji celu Projektu nr 2 wobec tych samych beneficjentów, podczas gdy to na Instytucji Zarządzającej i Instytucji Pośredniczącej, będącej dysponentami środków finansowych w ramach PO KL ciążył obowiązek efektywnego zarządzania PO KL i przyznawania dofinansowania jedynie takim inicjatywom, których realizacja zmierza do zrealizowania priorytetów PO KL;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zebranego materiału w sposób wyczerpujący oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie i pominięcie okoliczności świadczących o tym, że realizowane przez Skarżącą projekty nie miały identycznego przebiegu, w tym między innymi harmonogramów prowadzonych szkoleń;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a w szczególności:

a) pominięcie i nieprzytoczenie okoliczności i dokumentów świadczących o tym, że zajęcia praktyczne realizowane w ramach Projektu nr 1 i Projektu nr 2 nie miały identycznego przebiegu, a przez to udział beneficjentów ostatecznych w obu projektach pozwalał na "nabycie nowych umiejętności bądź podwyższenie bieżących z zakresu stosowania technik informatycznych" i był zgody z określonym we wniosku o dofinansowanie celem projektu i opisem jego grupy docelowej;

b) pomięcie części przedstawionego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez przytoczenie w treści decyzji jedynie tematów prowadzonych zajęć podczas realizacji obu projektów oraz przeprowadzenie ich pobieżnej analizy z pominięciem kwestii osób prowadzących zajęcia oraz dokładnej analizy zakresu przekazanej na zajęciach wiedzy, w sytuacji gdy zagadnienie to stanowiło istotną okoliczność przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, co powoduje, iż nie może ostać się twierdzenie, jakoby oba prowadzone projekty zostały zrealizowane w sposób tożsamy, a tym samym uczestnictwo w obu projektach części tych samych osób spowodowało bezzasadne wydatkowanie funduszy publicznych z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.").

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą PO KL był minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy działające w sprawie organy, w sposób prawidłowy zażądały zwrotu dofinansowania udzielonego Skarżącej na mocy umowy z dnia 4 czerwca 2009 r.

Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki u.z.p.p.r. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. (analogicznie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.) należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

W tej sytuacji Sąd wskazuje, że w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. (analogicznie w art. 184 u.f.p.) stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 4 czerwca 2009 r.

Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania w trakcie realizacji projektu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej: "Wytycznymi"). W trakcie realizacji projektu obowiązywały Wytyczne w wersjach zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w dniach: 27 marca 2009 r., 28 grudnia 2009 r i 22 listopada 2010 r.

W kontrolowanej sprawie Skarżąca nie podważa ustaleń dokonanych przez organy, że w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 października 2011 r. realizowała dwa projekty: "Poznaj nowoczesne technologie internetowe podnieś swoje kwalifikacje na rynku pracy" oraz "Nowoczesne techniki informatyczne szansą rozwoju dla kadr pracowniczych województwa kujawsko- pomorskiego". W ramach obu projektów Skarżąca zorganizowała szkolenia pod nazwą "Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych stosowanych w e-gospodarce", w których uczestniczyły dorosłe osoby pracujące z obszaru województwa kujawsko-pomorskiego, w tym 24 osoby, które dwukrotnie wzięły udział w szkoleniu o wskazanej nazwie, w ramach obu realizowanych przez Skarżącą projektów.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, iż w ocenie Skarżącej, udział 24 osób był zgodny z celem projektu i nie naruszał postanowień umowy ani Wytycznych, a tym samym poniesione w związku z tym wydatki, były kwalifikowalne, gdy tymczasem – w ocenie organów – wydatki te były niezgodne z celem projektu, a przez to nieracjonalne i nieefektywne.

W ocenie Sądu rację w tym sporze należy przyznać organom.

Zgodnie z Wytycznymi, przez wydatek kwalifikowalny należy rozumieć wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. Jednocześnie w Rozdziale 3, Podrozdziale 3.1 Wytycznych określono warunki jakie spełniać muszą łącznie wszystkie wydatki w ramach PO KL aby można je było uznać za kwalifikowalne. Wydatki kwalifikowalne muszą być między innymi (a) niezbędne dla realizacji projektu, a więc mające bezpośredni związek z celami projektu.

Jak wynika z wniosku o dofinansowanie, głównym celem projektu Skarżącej było podwyższenie umiejętności posługiwania się nowoczesnymi technologiami informatycznymi do końca kwietnia 2011 r. przez 440 pracujących osób dorosłych z województwa kujawsko-pomorskiego, w szczególności z gmin wiejskich, miejsko-wiejskich oraz małych miast do 25 tysięcy mieszkańców. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez "praktyczne szkolenia dotyczące nabycia nowych lub udoskonalenie umiejętności odnośnie technologii informatycznych z zakresu elektronicznego obiegu dokumentów i archiwizacji danych, systemów zarządzania jakością (CMS), aplikacjami komunikacyjnymi urząd - klient (...).

Zdaniem Sądu decydujące znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy dwukrotne przeszkolenie tej samej grupy osób w ramach szkolenia o tożsamym przedmiotowo zakresie może być uznane za "nabycie nowych umiejętności" bądź też za "udoskonalenie umiejętności" przez te osoby. Przy czym zasadnicze również znaczenie ma zakres przedmiotowy szkoleń organizowanych przez Skarżącą w ramach dwóch projektów.

Sąd podziela stanowisko zajęte przez Ministra w zaskarżonej decyzji, iż trzy spośród sześciu modułów szkolenia pod nazwą "Szkolenie weekendowe - specjalista ds. nowoczesnych technik informatycznych w e-gospodarce" uznać należy za tożsame pod względem przedmiotowym. Świadczy o tym zarówno zakres zagadnień jakie miały być przekazane szkolonym (przepisy prawne, obowiązki, przykłady rozwiązań), jak również służące temu materiały szkoleniowe. Sąd dostrzega przy tym, iż w odróżnieniu od organu I instancji, Minister dokonał kompleksowej analizy programu i materiałów szkoleniowych każdego z sześciu bloków (modułów) szkolenia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, w ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż ponowne przeszkolenie tych samych osób, w tożsamym przedmiotowo zakresie (bez względu na osobę prowadzącą szkolenia), nie może być uznane ani za "nabycie nowych umiejętności" ani za "udoskonalenie umiejętności", skoro żadne ze szkoleń nie było kontynuacją poprzedniego (następnego) w zakresie uzupełnienia, pogłębienia czy aktualizacji materiału szkoleniowego. Zauważyć także należy, iż – co do zasady – zarówno "nabycie", jak i "udoskonalenie" umiejętności zależy w dużej mierze od potencjału osoby, która jest szkolona (jej możliwości poznawczych, stopnia przyswajania wiedzy, etc.). Dlatego w tym zakresie Sąd uznaje, iż wystarczające jest by stwierdzić, że te same osoby wzięły udział w tym samym przedmiotowo szkoleniu. Innymi słowy, wystarczający jest ich udział, natomiast sprawą drugorzędną jest przy tym osiągnięty przez te osoby efekt. Gdyby bowiem przyjąć założenie odwrotne, to można by było dojść do stanowiska, że każde szkolenie może – w subiektywny sposób – być dla jego uczestnika szkoleniem, dzięki któremu nabywa on nowe umiejętności lub je udoskonala. W konsekwencji, realizując projekt, którego celem ma być dotarcie do jak najszerszej grupy osób, można by zawęzić jego oddziaływanie jedynie do grona tych samych osób, chętnych do wzięcia udziału w kilku szkoleniach o tożsamym przedmiotowo zakresie.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, iż nie może ona ponosić konsekwencji tego, że pewna grupa osób wzięła udział w szkoleniach zarówno w ramach Projektu nr 1, jak i Projektu nr 2. Jak to słusznie wskazał Minister, zgodnie Podrozdziałem 3.6 Wytycznych, Skarżąca ponosiła odpowiedzialność za udzielanie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. Jednocześnie, każdy uczestnik projektu miał obowiązek złożyć deklarację uczestnictwa w projekcie, która zawiera m. in. oświadczenie uczestnika o spełnieniu kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie. Oznacza to zatem, iż Skarżąca miała obowiązek sprawdzenia takich deklaracji również pod kątem kwalifikowalności wydatków, celem ustalenia czy poniesienie wydatku za udział konkretnego uczestnika jest niezbędne dla realizacji celu projektu. W konsekwencji, Skarżąca miała obowiązek sprawdzić również, czy udział zgłaszającego się spowoduje "nabycie" bądź "udoskonalenie" umiejętności, przyjmując przy tym miernik obiektywny.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska obu organów, w zakresie w jakim wskazują, że poniesiony przez Skarżącą wydatek na udział w szkoleniu 24 osób, nie spełniał warunku "racjonalności i efektywności", w rozumieniu Wytycznych (litera b) punktu 1) Podrozdziału 3.1). Zauważyć bowiem należy, iż Marszałek Województwa dla odkodowania tych zwrotów posłużył się znaczeniem słownikowym, cytując Słownik języka polskiego w wersji internetowej, gdy tymczasem Wytyczne w tym zakresie wyraźnie wskazują, iż wydatki racjonalne i efektywne to takie, które "nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat)". W zakresie tego ostatniego zwrotu Wytyczne odsyłają z kolei do Sekcji 3.1.4 – a więc do "Zasad efektywnego zarządzania finansami". W ocenie Sądu, nie chodzi tu zatem o sytuację, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organy nie wykazały by Skarżąca zawyżyła wydatek w stosunku do cen i stawek rynkowych, czy też by naruszyła zasady efektywnego zarządzania finansami w rozumieniu Sekcji 3.1.4 Wytycznych.

Jednocześnie podkreślić należy, iż powyższe spostrzeżenie nie miało znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z wyłożonych względów uznać bowiem należało, że działające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż wydatek poniesiony przez Skarżącą na szkolenie 24 osób, nie był wydatkiem niezbędnym dla realizacji projektu. Jak wynika natomiast z Wytycznych, aby wydatek mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi spełniać łącznie wszystkie warunki wskazane w Podrozdziale 3.1, co jak prawidłowo stwierdziły organy nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W konsekwencji rację należy przyznać organom, iż przy realizacji projektu naruszone zostały zarówno postanowienia umowy, jak również zapisy zawarte w Wytycznych. Naruszenia te, należało traktować jako naruszenie procedur, o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r.

Z tych wszystkich względów za niezasadne uznać należało podniesione w skardze zarzuty. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone zarówno przez Marszałka Województwa, jak również przez Ministra było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Postępowanie było prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7 i 11 k.p.a., zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a. Jak to Sąd wskazał powyżej, organy błędnie odkodowały zawarte w Wytycznych pojęcia "racjonalne" i "efektywne", jednakże naruszenie to nie miało istotnego znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zarzuty skargi nie są uzasadnione Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.