Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1038/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 92/18 w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 92/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyniku rozpoznania skargi S. S. (dalej także jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej także jako organ lub Dyrektor), w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący w okresie od 8 stycznia 2014 r. do 28 lutego 2017 r. pełnił stałą służbę w Izbie Celnej w Opolu, zaś od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza. Po 1 marca 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji dalszej służby, ani żadnej informacji o miejscu pełnienia służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu 31 sierpnia 2017 r. sporządził i przesłał skarżącemu świadectwo służby, gdzie jako przyczynę ustania stosunku służbowego skarżącego wskazał na art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.; dalej jako "przepisy wprowadzające").

Pismem z dnia 28 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu o wydanie w stosunku do niego decyzji administracyjnej zwalniającej go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że jest funkcjonariuszem celnym, który nie otrzymał propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W jego ocenie, skoro jego stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, to zgodnie z orzecznictwem NSA zwolnienie ze służby winno być dokonane w formie decyzji, gdyż wówczas nastąpi prawna możliwość kontroli legalności takiej decyzji i jej zasadności. Dodał, że intencją wniosku było uzyskanie kontroli działań prawnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej prowadzących do jego faktycznego zwolnienia ze służby.

Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu przytoczył przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, ze zm.), tj. art. 276 oraz przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.), tj. art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz art. 170 i stwierdził, że brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wyjaśnił, że organ administracji może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby następuję ex lege bez konieczności wydania aktu administracyjnego, a tym samym niemożliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza.

Pismem z 13 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Przywołując art. 37 § 1 k.p.a. domagał się stwierdzenia bezczynności DIAS w Opolu oraz niezwłocznego załatwienia sprawy i wydania stosownej decyzji.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z 24 sierpnia 2018 r. wskazał, że wniesione ponaglenie, dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a., gdyż organ nie był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji.

W związku z powyższym skarżący 17 września 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, w której domagał się stwierdzenia bezczynności tego organu, zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby.

Zarzucił organowi: obrazę art. 35 § 1-3 kp.a. w zw. z art. 36 § 1 kp.a. wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji zwalniającej ze służby, w sytuacji zwolnienia z służby w trybie przekształceń w KAS na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez brak złożonej propozycji służby i jej zakończenie z dniem 31 sierpnia 2017 r.; obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażające się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wydaje wobec niego decyzji o zwolnieniu z służby (choć to obowiązek prawny Dyrektora) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne, arbitralne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej/służby mundurowej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację jego osoby ze względu na przynależność do Związku Zawodowego. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy prawa, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i skonkludował, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby, która jest zaskarżalna i podlega kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, brzmienie przepisów art. 165 ust. 3 – 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i stwierdził, że przewidują one możliwość weryfikacji w trybie administracyjnym decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby, tj. w sytuacji uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ww. ustawy. Akcentował, że kognicją sądów administracyjnych objęta jest taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przyznał, że skarżący od 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS oraz że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał ani propozycji służby, ani zatrudnienia. Wyjaśnił, że w przepisach wprowadzających ustawę o KAS nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania k.p.a., Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, gdyż żaden przepis prawa materialnego - ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej bądź samej ustawy o KAS, nie wskazuje, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa z uwagi na nieotrzymanie propozycji pracy czy służby organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, ani także nie wskazują władczej formy działania organu w sposób "pośredni np. przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego z służby, skoro stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1ustawy.

Do dnia wyrokowania nie została wydana przez organ żadna decyzja dotyczaca zwolnienia skarżącego ze służby.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu wskazał, że w sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało ustalić czy organ zobowiązany był do wydania decyzji lub podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie poza sporem jest, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. - stosownie do art. 260 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 - zwanej dalej "ustawą wprowadzającą" lub "p.w.u. KAS") – ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie - Dz. U. 2018 r. poz. 508), dalej zwaną "KAS", z tą datą wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie, w myśl przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącemu, będącemu od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej nie została złożona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w związku z czym do sytuacji prawnej skarżącego zastosowanie znalazły przepisy art. 170 ustawy wprowadzającej. Art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3 (ust. 4 art. 170 u.w.p.KAS). Z art. 276 ust. 2 KAS wynika, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej administracji Skarbowej.

W świetle powyższych regulacji prawnych, wątpliwości Sądu pierwszej instancji nie budziło to, że nieotrzymanie przez funkcjonariusza Służby Celnej, który z mocy prawa z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej propozycji dalszej służby lub zatrudnienia skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, traktowanym jak zwolnienie ze służby. Jednakże skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby formę decyzji, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należało, że pomimo braku jednoznacznych regulacji w tym zakresie, które wprost nakazywałyby wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, po stronie organu istniał obowiązek wydania takiej decyzji. Zdaniem Sądu, tylko wydanie decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do sądowej kontroli prawidłowości i zasadności rozwiązania stosunku służbowego. Podstawą prawną do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego jest art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 2 KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 8 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Sądu pierwszej instancji podkreślił, że stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tym stanowiskiem, do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, który nie wydał wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu ze służby, co jest okolicznością niesporną. Niewydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku skutkować musi uznaniem, że organ pozostaje w tym zakresie bezczynny.

Wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało ponagleniem, złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skoro tak, to należało uznać, że skarga jako dopuszczalna i mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola braku działania organu wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ do dnia rozpoznania skargi na bezczynność nie wydał żądanej decyzji, zatem nadal pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy. W związku z powyższym Sąd zobowiązany był, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W tej sytuacji, wobec stwierdzonej bezczynności organu, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 wyroku o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Oceniając w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało jednak uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd ten orzekł w pkt 2 wyroku.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny był brak orzeczenia w wyroku o grzywnie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt i 2 p.p.s.a.:

I. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) i art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, z późn. zm.), poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust 3 przepisów wprowadzających, poprzez jego zastosowanie w sprawie i rozpoznanie skargi, w sytuacji, gdy skarga winna była być oddalona, albowiem obowiązujące przepisy prawa w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie dają podstaw do wydania decyzji zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

II. w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego S. S., podczas gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS z tymi, których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust 1 przepisów wprowadzających, w zakresie skutków tego zwolnienia, a nie formy w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS (podobnie zresztą jak w pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS wynika, że ustawodawca nic przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, brzmienie przepisu art. 170 p.w.u. KAS, wskazuje na to, że p.w.u. KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W ocenie organu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa nie wymaga wyrażania przez pracodawcę jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Wobec powyższego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając wobec S. S. decyzji o zwolnieniu ze służby.

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący S. S. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż – na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm. – dalej "przepisy wprowadzające ustawę o KAS") – z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do przyjęcia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu było uzasadnione.

Podkreślenia wymaga, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza, z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większą trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy.

Należy wskazać, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Tylko bowiem wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który nie otrzymał propozycji dotyczącej nowych warunków służby lub zatrudnienia, prawo do sądu. Skoro z mocy art. 170 ust. 3 ustawy przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W tym miejscu wskazać należy, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy w/w ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, w/w termin materialny nie biegnie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma, w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby, wynika z ustawy o KAS. Skoro zatem ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu winien był wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego S. S., a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niniejsza sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego, zaś zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, co też Sąd pierwszej instancji uczynił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.