Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1408/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1237/10 w sprawie ze skargi L.Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn.. akt III SA/Kr 1237/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił L. Cz. wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego należnego M. Cz. (zmarłej matce) na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, iż bezprzedmiotowe było wszczynanie postępowania na wniosek syna uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego M. Cz., który jest jej spadkobiercą. Przepisy nie przewidują orzekania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty świadczenia, a jednocześnie Wnioskodawca nie jest osobą uprawnioną do zwrócenia się o wypłatę niepodjętego za życia przez uprawnioną do świadczenia.

L. Cz. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przytaczając treść przepisów art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 3 pkt 2, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 922 § 1 i 2 k.c. Sąd wskazał, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest przyznawane i przysługuje tylko osobie, która spełniła ustawowe przesłanki do jego uzyskania – w tym przypadku – ukończyła 75 rok życia. Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną. Zatem śmierć tej osoby nie rodzi żadnych przekształceń podmiotowych, lecz prawo do tego zasiłku wygasa z chwilą śmierci uprawnionego, co skutkuje jak w sprawie niniejszej, wydaniem decyzji o jego wygaśnięciu z chwilą śmierci uprawnionego.

Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest data zgonu osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...], wywołała, więc skutek prawny od dnia 25 marca 2009 r. kiedy to M. Cz. zmarła. Zatem do dnia 25 marca 2009 r. M. Cz. miała ustalone prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu sprecyzowane przez skarżącego żądanie nie dotyczyło prawa do świadczenia a jedynie wypłaty – zdaniem skarżącego – należnego spadkodawcy świadczenia z tego prawa wynikającego za miesiąc marzec 2009 r. Sąd wskazał, że czym innym jest jednak prawo do świadczenia, które wygasło z chwilą śmierci spadkodawcy, a czym innym jest żądanie wypłaty świadczenia wywodzące się z tego prawa. Treść przytoczonych powyżej przepisów art. 16, art. 23 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że z ustalonego prawa do świadczenia wynika obowiązek wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego przez właściwy organ na rzecz osoby uprawnionej oraz uprawnienie do podjęcia tego zasiłku przez osobę uprawnioną, o którym mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu Kolegium trafnie wskazało, że sama wypłata zasiłku pielęgnacyjnego stanowi czynność materialno-techniczną. W związku z tym nie wydaje się decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty i nie można domagać się wydania takiej decyzji od organu administracji publicznej. Trafnie również organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku nie podjęcia przekazanych uprawnionemu do wypłaty świadczeń rodzinnych, tylko uprawniony może zwrócić się o ponowną wypłatę świadczenia.

Powołując się na treść art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd wskazał, że przesłanką wstrzymania świadczenia jest zatem to, że osoba uprawniona nie podejmuje świadczenia przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe, co może wynikać z wielu różnych okoliczności jak np. z powodu przebywania w szpitalu. To jednak nie pozbawia osoby uprawnionej do otrzymania tego świadczenia po zgłoszeniu się do organu, za cały okres wstrzymania. M. Cz. bezspornie nie podjęła świadczenia za miesiąc marzec 2009 r., jednakże nie mogła zgłosić się z żądaniem wypłaty nie podjętego świadczenia skoro zmarła. M. Cz. przysługiwało uprawnienie do podjęcia tego świadczenia za miesiąc marzec 2009 r. Organ dokonał czynności wypłaty przekazem pocztowym, jednakże M. Cz. nie podjęła tego świadczenia, które zostało zwrócone organowi. W konsekwencji w dyspozycji organu pozostaje kwota nie podjętego przez M. Cz. świadczenia za miesiąc marzec 2009 r.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie trafnie skarżący wskazywał, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza możliwości ubiegania się przez opiekuna o wypłacenie niedoręczonego świadczenia. Brak takiej regulacji nie może jednak stanowić podstawy do uznania możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W takiej sytuacji trafnie Kolegium wskazało, że w przepisach prawa administracyjnego, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest, bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wypłacenia spadkobiercy czy opiekunowi faktycznemu osoby uprawnionej, zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za marzec 2009 r., nie doręczonego z powodu przebywania jego adresatki w szpitalu. Spadkobiercy osoby uprawnionej nie mogą domagać się żadnych świadczeń z tego tytułu po śmierci uprawnionego w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Nie mają tutaj znaczenia stosunki, jakie utrzymywali spadkobiercy z osobą zmarłą (opieka nad nią, wspólne gospodarowanie, itd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). A zatem bezprzedmiotowe było wszczynanie postępowania na wniosek syna uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego M. Cz., który jest jej spadkobiercą. Przepisy nie przewidują orzekania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty świadczenia, a jednocześnie skarżący nie jest osobą uprawnioną do zwrócenia się o wypłatę niepodjętego za życia świadczenia przez osobę uprawnioną. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania postępowanie pierwszej instancji. Prawidłowo, więc zastosował art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

Na marginesie Sąd zważył, że powyższe nie przesądza tego czy skarżący, jako następca prawny M. Cz. może występować z roszczeniem dotyczącym kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego należnego M. Cz. za miesiąc marzec 2009 r., a nie pobranego w związku z jej pobytem w szpitalu, a następnie śmierci. Jak już powyżej wskazano takie roszczenie nie może zostać rozstrzygnięte w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Zatem przy braku przepisu w systemie prawa administracyjnego pozwalającego na wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej orzekającej o istocie tego roszczenia, należy jednoznacznie podkreślić, że wyrok niniejszy tej kwestii nie przesądza albowiem do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne a nie administracyjne. Kwestia ta wymaga ustalenia czy nie podjęta kwota zasiłku wchodzi w skład spadku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Cz., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż zachodzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. co stanowi naruszenie przepisów materialnych poprzez ich nie zastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia;

2) art. 28 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że L. Cz. nie jest uprawnionym do ubiegania się o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego przez co brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień dotyczących okoliczności prawnych sprawy mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisem prawa materialnego uzasadniającym merytoryczne zakończenie niniejszego postępowania jest art. 20 ust. 1 związku z art. 23 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżący podniósł także, że skoro M. Cz. nabyła uprawnienie do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc marzec 2009 r. z pierwszym dniem tego miesiąca, to wówczas spadkobierca może domagać się niespełnionego jeszcze na jej rzecz świadczenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazuje, iż jako następca prawny wszedł w prawa i obowiązki zmarłej, w związku z czym organ błędnie przyjął, iż nie jest on osobą uprawnioną do domagania się wypłaty świadczenia należnego zmarłej. Zatem skarżący posiada interes prawny do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiada uprawnień by w trybie postępowania administracyjnego dochodzić wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego należnego jego matce. Bezsporne jest, iż świadczenie to nie zostało wypłacone za miesiąc, w którym uprawniona zmarła. Jednakże jest ono, jak to słusznie stwierdził Sąd I instancji, świadczeniem osobistym, związanym bezpośrednio z osobą uprawnioną. Taki charakter przesądza, że zgodnie z art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego, nie należy do spadku i skarżący jako spadkobierca nie nabył uprawnień przysługujących dotychczas matce. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 3 i 4 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wypłaty świadczenia mogła skutecznie domagać się jedynie uprawniona M. Cz. Aby dana sprawa mogła być rozstrzygnięta w drodze postępowania administracyjnego winno to wynikać z przepisów prawa. Przepisy powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują uprawnienia spadkobiercy do dochodzenia roszczeń w żądanym zakresie w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem osoby nieuprawnionej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o istnieniu takich uprawnień, nie wskazano konkretnego przepisu prawa, z którego miałby wynikać interes prawny skarżącego. W przedmiotowym postępowaniu całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 k.p.a., tj. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przede wszystkim sąd administracyjny nie działa w tym zakresie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zasada udzielania stosownych wskazówek i pouczeń wynika z art. 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ewentualnie ten przepis mógłby naruszyć Sąd, ale w niniejszej sprawie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku stosowne informacje co do możliwości dochodzenia przez skarżącego przedmiotowego roszczenia.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka, zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny.