Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 830/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129, art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 3, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej jako: "Skarżąca", ,,Gmina’’ lub "Strona") jest decyzja Ministra Finansów (dalej jako: "organ II instancji" lub ,,Minister’’) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] (dalej jako: ,,Wojewoda’’ lub "organ I instancji") z [...] października 2019 r. nr [...] w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki w sprawie i orzekająca, że terminy od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wysokości [...] zł, stanowią: dla kwoty [...] zł – dzień [...] listopada 2018 r., dla kwoty [...] zł – dzień [...] grudnia 2018 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w pozostałym zakresie, tj. w zakresie określającym przypadającą do zwrotu część dotacji celowej w kwocie [...] zł wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Gmina otrzymała w 2018 roku dotację celową w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej obejmujących rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste (dział 750, rozdział 75011, paragraf 2010), w tym kwotę [...] zł stanowiącą dopłatę na rok 2017 oraz kwotę [...] zł przeznaczoną na zakup czytników do dowodów osobistych.

Pismem z [...] lutego 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w W. mając na uwadze konieczność weryfikacji wysokości dotacji przyznanej na realizację zadań, przesłał Stronie informację w sprawie przekazywania danych statystycznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego, ewidencji ludności w formie udostępnionej Ankiety.

Pismem z [...] listopada 2018 r. skierowanym do Prezydentów Miast, Burmistrzów Miast i Gmin oraz Wójtów Gmin województwa [...], Urząd przypomniał o zasadach rozliczania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmujących rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste i obowiązującej stawce roboczogodziny wynoszącej [...] zł. Do pisma załączono dodatkowo Katalog zadań obowiązujący od roku 2016, informacje szczegółowe dotyczące metodyki zliczania zadań/czynności oraz tabelę zbiorczą.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. Urząd przekazał Stronie informację o indywidualnym wyniku rozliczenia dotacji, dla której koszty realizacji zadania kalkulowane są według kryterium: liczba zrealizowanych zadań x ujednolicony czas realizacji zadania x stawka roboczogodziny. Rozliczenia dokonano zgodnie z katalogiem zadań/czynności obowiązującym w roku 2018 oraz ustaloną na rok 2018 stawką roboczogodziny wynoszącą [...] zł (kwota przypadająca do zwrotu miała stanowić [...] zł).

Stronę poinformowano, że przesłane zestawienie nie uwzględnia środków budżetowych przyznanych jednostkom z rezerwy celowej na konserwację ksiąg stanu cywilnego oraz środków z rezerwy celowej na zakup czytników do dowodów osobistych, które podlegają osobnemu rozliczeniu.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. Skarżąca poinformowała Urząd, że w 2018 roku otrzymaną dotację na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmujące rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste w wysokości [...] zł plus [...] zł w całości wykorzystano na obsługę ww. zadań zleconych. Jednocześnie podkreśliła, że otrzymana dotacja była niewystarczająca i nie pokryła w pełnej wysokości wydatków, jakie strona poniosła na realizację przedmiotowych zadań.

Pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa na rok 2018 na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2064 ze zm.), ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 roku o dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1464 ze zm.), ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.)

Następnie, pismem z [...] maja 2019 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących kwoty, informując jednocześnie o przysługujących stronie prawach.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że uznanie zasadności wezwania z dnia [...] maja 2019 r. jest uzależnione od wskazania podstawy prawnej ustalenia algorytmu rozliczenia dotacji i szczegółowej kalkulacji. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zdaniem Strony, nie wskazuje, czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał Gminę do złożenia wyjaśnień.

Pismem z [...] września 2019 r. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z: Kartoteki zarobkowej S. R. - Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w M., sporządzonej według list wypłat wykonanych w 2018 roku; Zestawienia wypłat wynagrodzenia wykonanych na rzecz S. R. w 2018 roku; Kartoteki zarobkowej E. N. - Zastępcy Kierownika USC w M. sporządzonej według list wypłat wykonanych w 2018 roku; Zestawienia wypłat wynagrodzenia wykonanych na rzecz E. N. w 2018 roku; Zestawienia opłaconych zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych od wynagrodzeń pracowników - w tym od wynagrodzenia S. R. i E. N.; Zestawienia opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy pracowników - w tym S. R. i E. N.; Noty księgowej nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i polecenia przelewu z [...] maja 2018 r. należności z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych USC w M. z wynagrodzeń pracowników, w tym od wynagrodzenia S. R. i E. N.; Noty księgowej nr [...] z [...] września 2018 r. i polecenia przelewu z [...] września 2018 r. należności z tytułu odpisu na ZFŚS Urzędu Miasta i Gminy [...] z wynagrodzeń pracowników, w tym od wynagrodzenia S. R. i E. N.; Polecenia wyjazdu służbowego o nr [...] z [...] maja 2018 r., rachunku kosztów podróży z [...] maja 2018 r., ewidencji przebiegu pojazdu z [...] i [...] maja 2018 r. i raportu kasowego - RK nr [...] obejmującego wypłatę środków na pokrycie kosztów delegacji S. R.; Polecenia wyjazdu służbowego nr [...] z [...] września 2018 r., rachunku kosztów podróży z [...] września 2018 r. i raportu kasowego - RK nr [...] obejmującego wypłatę środków na pokrycie kosztów delegacji E. N.; Polecenia wyjazdu służbowego o nr [...] z [...] września 2018 r., rachunku kosztów podróży z [...] września 2018 r., ewidencji przebiegu pojazdu z [...] września 2018 r. i raportu kasowego - RK nr [...] obejmującego wypłatę środków na pokrycie kosztów delegacji S. R.; Faktury nr [...] z [...] stycznia 2018 r, i polecenia przelewu z [...] lutego 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN; Faktury nr [...] z [...] lutego 2018 r. i polecenia przelewu z [...] marca 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] marca 2018 r. i polecenia przelewu z [...] kwietnia 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i polecenia przelewu z [...] maja 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN; Faktury nr [...] z [...] maja 2018 r. i polecenia przelewu z [...] czerwca 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] czerwca 2018 r. i polecenia przelewu z [...] lipca 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] lipca 2018 r. i polecenia przelewu z [...] sierpnia 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury numer [...] z [...] sierpnia 2018 r. i polecenia przelewu z [...] września 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] września 2018 r. i polecenia przelewu z [...] października 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] października 2018 r. i polecenia przelewu z [...] listopada 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] listopada 2018 r. i polecenia przelewu z [...] grudnia 2018 r. wynagrodzenia za świadczenie usługi eksploatacyjnej oprogramowania System Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, Faktury nr [...] z [...] marca 2018 r. i polecenia przelewu z [...] marca 2018 r. wynagrodzenia za kuratelę nad nieznanym z miejsca pobytu; Faktury nr [...] z [...] maja 2018 r. i polecenia przelewu z [...] maja 2018 r. wynagrodzenia za uczestnictwo w szkoleniu z zakresu rejestracji stanu cywilnego; Faktury nr [...] z [...] lipca 2018 r. i polecenia przelewu z [...] sierpnia 2018 r. z tytułu opłaty za prenumeratę czasopisma; Faktury nr [...] z [...] września 2018 r. i polecenia przelewu z [...] września 2018 r. wynagrodzenia za uczestnictwo w szkoleniu z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych – na okoliczność poniesienia przez Gminę wydatków w wysokości [...] zł na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, obejmującego rejestrację stanu cywilnego, ewidencje ludności oraz dowody osobiste.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, określił Skarżącej przypadającą do zwrotu część dotacji celowej w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od [...] listopada 2018 r. do dnia zapłaty.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewody, na podstawie danych przesłanych przez skarżącą, raportów przekazywanych przez MSWiA z rejestru PESEL oraz raportów przekazywanych z Rejestru Dowodów Osobistych, ustalono, że w 2018 roku:

1) sporządzano [...] aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgony) Tryb zwykły i tryb szczególny (mediana czasu w godzinach: 1,10).

2) nie wydano decyzji administracyjnych z zakresu rejestracji stanu cywilnego (mediana czasu w godzinach: 3,00),

3) zrealizowano [...] czynności materialno-technicznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego nie skutkujących sporządzeniem aktu stanu cywilnego (mediana czasu w godzinach: 0,50),

4) wydano [...] odpisów aktów stanu cywilnego (skróconych, zupełnych, na drukach wielojęzycznych) (mediana czasu w godzinach: 0,33),

5) wydano [...] zaświadczeń/zezwoleń/przyjęć oświadczeń (mediana czasu w godzinach: 0,60),

6) sporządzono [...] wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego (mediana czasu w godzinach: 0,33),

7) sporządzono [...] przypisków w aktach stanu cywilnego (mediana czasu w godzinach: 0,25),

8) dokonano [...] migracji aktów do Rejestru Stanu Cywilnego (mediana czasu w godzinach: 0,50),

9) wydano [...] decyzje w sprawie imion i nazwisk (mediana czasu w godzinach: 2,00),

10) dokonano [...] zameldowań/wymeldowań/zgłoszeń wyjazdu na pobyt: czasowy, stały/zgłoszeń powrotu z pobytu czasowego (mediana czasu w godzinach: 0,29),

11) usunięto [...] niezgodności (mediana czasu w godzinach: 0,33),

12) wydano [...] decyzji w sprawach meldunkowych (mediana czasu w godzinach: 24,00),

13) nadano [...] numerów PESEL i zmian numeru PESEL (mediana czasu w godzinach: 0,30),

14) udostępniono [...] danych z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC)/ oraz danych z Rejestru Dowodów Osobistych oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi (mediana czasu w godzinach: 0,37),

15) wydano 7 zaświadczeń zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz wydawanie zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy (mediana czasu w godzinach: 0,33),

16) nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych/decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych z RDO (mediana czasu w godzinach: 2,00),

17) wydano [...] dowodów osobistych (mediana czasu w godzinach: 0,50),

18) przyjęto [...] zgłoszeń o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego (mediana czasu w godzinach: 0,25),

19) nie wydano decyzji w sprawie dowodów osobistych,

20) unieważniono [...] dowodów osobistych w Rejestrze Dowodów Osobistych (RDO) (mediana czasu w godzinach: 0,15).

Wojewoda wskazał, że kwota dotacji należna stronie za rok 2018 za wykonane ww. zadania wyniosła [...] zł. Do końca 2018 roku Stronie przekazano natomiast dotację w kwocie [...] zł. Oznacza to, że do budżetu państwa powinna być zwrócona kwota [...] zł (przy określeniu kwoty przypadającej do zwrotu uwzględniono dopłatę za rok 2017 w kwocie [...]zł oraz środki na zakup dowodów osobistych [...]zł).

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z art. 6 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, w okręgach liczących poniżej 50 000 mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatrudnia zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego oraz może zatrudnić inną osobę na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego. Strona stanowiąca okręg rejestracji stanu cywilnego posiada mniej niż 50 000 mieszkańców. Ma zatem obowiązek zatrudnić wyłącznie zastępcę kierownika USC. Okoliczność czy dodatkowo zatrudni inną osobę na stanowisku kierownika USC jest decyzją wyłącznie pracodawcy, ze wszelkimi wynikającymi z tego konsekwencjami.

Ponadto organ I instancji zauważył, że utrzymanie i rozwój rejestru mieszkańców zapewnia organ gminy właściwy do jego prowadzenia (art. 6a ust. 2 ustawy o ewidencji ludności), a zgromadzone w nim dane organ gminy wykorzystuje nie tylko do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, ale również do realizacji zadań własnych, dotyczących m.in. ustalania wymiaru podatków i opłat, wykonywania obowiązku szkolonego, realizacji pomocy społecznej. Gmina nie może zatem obciążać Wojewody pełnymi kosztami za serwisowanie Systemu Ewidencji Ludności SELWIN z RWWIN, w którym prowadzony jest rejestr mieszkańców. Z kolei kwestia poniesienia kosztów udziału pracowników w komercyjnych szkoleniach, czy inne rodzaje podnoszenia kwalifikacji zawodowych, jak prenumerata czasopism branżowych jest indywidulaną decyzją Gminy. Wszelkie wytyczne i informacje dotyczące wykonywania zadań z zakresu w obszarze spraw obywatelskich są na bieżąco przekazywane w ramach sprawowanego nadzoru.

Wojewoda wyjaśnił także, że przy wydatkowaniu dotacji Gmina zobowiązana jest do uwzględnienia zasady wynikającej z art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: ,,u.f.p.’’), zgodnie z którą dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, w sposób celowy i oszczędny.

Pismem z [...] listopada 2019 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Decyzji zarzucono w szczególności bezprawne procesowo zastosowanie formalnej teorii dowodów, niezgodne z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 256, dalej: ,,k.p.a.’’), nieuwzględnienie przy interpretacji art. 129 u.f.p. oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530, ze zm.; dalej: ,,u.d.j.s.t.’’). Zdaniem Strony niedopuszczalne jest korygowanie wysokości dotacji po zakończeniu roku budżetowego.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2020 r. nr [...] przytoczył przepisy u.f.p. regulujące kwestie zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Minister podzielił pogląd organu I instancji, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy część dotacji celowej wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa dotacja została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację.

Zdaniem Ministra w odniesieniu do części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zastosowanie znajduje art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni. Minister Finansów stwierdził, że bezprawnym jest uznanie, że Gmina wykorzystując część dotacji przeznaczoną na zadania, które nie zostały wykonane (przypadającą do zwrotu do budżetu państwa zgodnie z art. 168 ust. 6 u.f.p.), wykorzystała powierzone jej środki zgodnie z przeznaczeniem. Tylko wykonanie wszystkich prognozowanych zadań (niezrealizowanych w stanie faktycznym) uprawniało skarżącą do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości.

Organ II instancji zaznaczył, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że Wojewoda przekazał stronie dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano. Jest to okoliczność ważna, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych, a prognozowana liczba spraw miała wpływ na kwotę przyznanej dotacji. Przekazana Skarżącej część dotacji przeznaczona na zadania, których faktycznie nie zrealizowano, nie mogła być przez nią wykorzystana.

W ocenie Ministra, ustalenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oczywiście nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań, Skarżąca zagospodarowała kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Powyższa okoliczność miała przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że dotacja na zadania zlecone została określona na podstawie mediany czasu realizacji zadań, a rozliczenia dotacji dokonano na podstawie analizy danych przedstawionych przez Gminę, zawierających informację o liczbie wykonanych zadań wynikających z katalogu i uwzględniającą medianę. Do każdego zadania została przypisana ich czasochłonność. Określając czasochłonność zadań objętych katalogiem uwzględniono w nich czynności towarzyszące wykonaniu zadania (w tym związanego z wydawaniem decyzji), bez względu na to czy faktycznie były wykonane czy też nie. W ocenie Ministra przeznaczenie dotacji określono w sposób precyzyjny, tak by przyjmujący dotację nie miał wątpliwości na co dotacja może być przeznaczona.

Ponadto organ odwoławczy podał, że ostateczną transzę dotacji przekazano Gminie [...] listopada 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. i dlatego od tych dat należy liczyć odsetki od zwracanej kwoty.

W skardze na powyższą decyzję Ministra pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji wydanej w dniu [...] października 2019 roku przez Wojewodę oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi podniesiono zarzuty:

• nieprawidłowego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p. i wydania kwestionowanego orzeczenia bez uprzedniego prawidłowego zastosowania art. 129 u.f.p., czyli przy uwzględnieniu norm prawnych wyrażonych w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464; dalej: ,,ustawa o wojewodzie’’) oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p.;

• art. 107 § 3 k.p.a. w nawiązaniu do art. 140 k.p.a. poprzez procedowanie przez Ministra i Wojewodę w sposób prowadzący do bezprawnego procesowo zastosowania formalnej teorii dowodów;

• art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie niedozwolonej zasady formalnej teorii dowodów i poczynienie ustaleń z pominięciem m.in. dowodu urzędowego w postaci sprawozdania za czwarty kwartał 2018 roku o dotacjach i wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami (Rb-50).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] lipca 2020 r., pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, a ponadto powołując się na orzecznictwo sądów, jak i przepisy prawa krajowego, wskazał, że Minister nie otrzymał ustawowego uprawnienia do tego, aby kreować metodę wykonania zadania zleconego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organowi II instancji nie przysługuje ustawowa kompetencja do tego, żeby wskazywać stronie w jaki sposób – na jakie konkretne czynności ma wydatkować środki dotacyjne. Stosowane metody ustalenia wysokości dotacji celowej do jej rozliczenia jest, według pełnomocnika skarżącej, niedopuszczalne. Beneficjent dotacji celowej powinien być pewny (i nie powinien być zaskakiwany po zakończeniu roku budżetowego) tego, jaką kwotą pieniężną dysponuje na wykonanie zadania zleconego w drodze powszechnie obowiązującej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ,,p.p.s.a.’’), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny został, zdaniem Sądu, ustalony przez organy w sposób prawidłowy.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki w sprawie i stwierdził, że terminy od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wysokości [...] zł, stanowią: dla kwoty [...] zł – dzień [...] listopada 2018 r., dla kwoty [...] zł – dzień [...] grudnia 2018 r. Jednocześnie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody w pozostałej części, stwierdzając, że w okolicznościach sprawy doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji celowej przyznanej Gminie na zadania w zakresie realizacji zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności , o dowodach osobistych i ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Podstawę do wydania decyzji stanowił art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie jest więc zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., zgodnie z którymi: dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.); zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 4 u.f.p.); w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 u.f.p.). Podkreślić należy przy tym, że do budżetu nie zwrócono żadnej kwoty z tytułu dotacji, zaś przeprowadzone postępowanie wykazało, że kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła [...]zł.

Bezsporne jest, że w 2018 r. dotacja została przekazana Gminie w wysokości [...] zł na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmujące rejestrację stanu cywilnego, ewidencję ludności oraz dowody osobiste. Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda przekazał Gminie dotację uwzględniając większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano i ta prognozowana liczba spraw miała wpływ na kwotę przyznanej dotacji. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2018 r. z zakresu zadań zleconych.

Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 129 u.f.p. ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Unormowanie tego przepisu w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji celowej powiela przepis art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, skoro stanowi on, że "kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, (tj. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami – dopisek WSA) ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju". Wobec tego nie może być wątpliwości co do tego, że naruszenie przepisu art. 129 u.f.p. – mając na uwadze jego treść – nie może być postrzegane w kontekście sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji celowej wykorzystanej w zawyżonej wysokości (por. np. wyrok NSA z dnia 10 września 2019r., I GSK 1516/18).

W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Co równie ważne z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje tylko co do tego, czy wysokość przyznanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że "jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowy". Oznacza to, że spod kontroli sądowej wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 129 u.f.p.) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062.

Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana. Gmina została też poinformowana o obowiązującej stawce roboczogodziny w 2016 r. ([...]zł ) oraz czasochłonności poszczególnych czynności. Dla Strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować, jaki jest koszt poszczególnych czynności. Nie może więc twierdzić, że przyjęta metoda ustalenia wysokości dotacji celowej oraz jej rozliczenia nie była transparentna oraz nie uwzględniała indywidualnych potrzeb finansowych Gminy związanych z wykonaniem zadań zleconych. Z tych samych względów nie może skutecznie powoływać się na działanie w zaufaniu do organów administracji publicznej i przekonanie, że udzielona kwota dotacji ([...]zł) ,,nie ulegnie zmianie’’. Dotacja przyznana została na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w oparciu o prognozowaną ich ilość z uwzględnieniem ich czasochłonności i stawek roboczogodzin. Kwota dotacji nie miała zatem charakteru bezwzględnego i podlegała rozliczeniu zgodnie ze znanymi Skarżącej zasadami.

Reasumując dotychczasowy wątek rozważań Sąd stwierdził niezasadność zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p. i wydania kwestionowanego orzeczenia bez uprzedniego prawidłowego zastosowania art. 129 u.f.p., czyli przy uwzględnieniu norm prawnych wyrażonych w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., art. 3 ust. 2 ustawy o wojewodzie (przyznającego wojewodzie kompetencje w zakresie kontroli pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej) oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p., który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane: w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Brak jest bowiem podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych, która ma pierwszorzędne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, finansowania ze środków dotacji innych zadań niż zleconych z zakresu administracji rządowej. W szczególności podstawy takiej nie stanowi powołany w skardze: art. 170 ust. 1 u.f.p. (stanowiący o tym, że zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego, a zmiany kwot dotacji na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego – do dnia 30 listopada roku budżetowego), art. 211 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, czy też art. 254 pkt 3 u.f.p., który reguluje zasadę gospodarki finansowej - dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wbrew stanowisku Skarżącej organy orzekające w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie naruszyły powyższych przepisów u.f.p., nie naruszyły tez w żaden sposób zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. Dlatego też powoływanie się przez Skarżącą na wydatki w kwocie [...] zł jako poniesione na realizację zadań zleconych, udokumentowanych przy piśmie procesowym z [...] września 2019 r., nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego czy organy podniosły w tym zakresie (czy też nie) zarzut niepowiązania tych wydatków z wykonanymi zadaniami zleconymi. Jak zostało to już wyjaśnione powyżej, na gruncie art. 129 u.f.p. oraz art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t., wysokość przyznawanej dotacji nie jest określana przez rzeczywiste koszty ponoszone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, które przecież mogą być różne ze względu np. na zróżnicowane wysokości wynagrodzeń czy ponoszonych kosztów administracyjnych, lecz przez wysokość kosztów ponoszonych przez administrację rządową na zadania podobnego rodzaju.

W tej sytuacji całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skargi oparte na twierdzeniu Skarżącej o zastosowaniu w sprawie niedozwolonej zasady formalnej teorii dowodów, co odnieść należy również do podniesionego w skardze pominięcia sprawozdania za czwarty kwartał 2018 roku o dotacjach i wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami (Rb-50), które to sprawozdanie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać wykorzystania części dotacji na cele inne niż realizacja zadań zleconych na które przyznana została dotacja. Tym samym niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a wiec nie tylko powołanego już powyżej art. 8 k.p.a., lecz również art. 6 k.p.a. określającego zasadę legalności działania organów administracji publicznej, art. 7 k.p.a. nakazującego podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, czy też art. 80 k.p.a. obligującego organy do oceny udowodnienia okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podkreślić należy, że organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, którego ocena nie była dowolna i doprowadziła do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który nie był zresztą kwestionowany przez Skarżącą w zakresie precyzyjnego wyliczenia ilości zrealizowanych zleconych zadań z zakresu administracji rządowej. Poczynione ustalenia faktyczne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jak i prawnego wydanej decyzji. Wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego w pełni uzasadniał zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art.169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Wobec bezzasadności zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze i w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r., jak również wobec braku innych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.