Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2346/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2017 r.) C. B. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1214/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Zgadzając się z organem, że przesłanka krótkotrwałości musi być każdorazowo oceniana indywidualnie Sąd stwierdził, iż jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 1 roku, 7 miesięcy i 12 dni był okresem krótkotrwałym (ok.11%). Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały". Uznał, że organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący, z jakich względów uznał, że w przypadku wnioskodawcy służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie była krótkotrwała. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej .

Zauważył dalej, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika też, że w trakcie służby zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu i otrzymywał nagrody oraz odznaczenia. Ocenił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby i wbrew twierdzeniom organu nie może być traktowany jako coś nadzwyczajnego ponad "zwykłe" ryzyko związane z taką pracą, służbą. Rozważania organu dotyczące "narażenia zdrowia i życia" jako zdarzenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, są niezrozumiałe. W istotę pracy w służbach mundurowych wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia i jeżeli do niego dojdzie, to wszelkie rozważania dotyczące rzetelności bądź jej braku nie mają znaczenia.

Sąd stwierdził dalej, iż wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja, w której skarżący, poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej, legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do ww. przesłanki. Brak jest zatem stanowiska organu w tym zakresie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący był awansowany i nagradzany. Skoro Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Tymczasem organ, nie czyniąc własnych rozważań, poprzestał wyłącznie na stanowiskach przedstawionych przez IPN.

W konsekwencji Sąd ocenił, że Minister nie rozważył szczegółowo normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teoretycznych rozważań o konieczności indywidualnej oceny przesłanek w każdej konkretnej sprawie oraz wskazania jednolitych i wyraźnych kryteriów warunkujących zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister nie zastosował się do nich, bowiem zaniechał wszechstronnej i dokładnej analizy realiów niniejszej sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych w aspekcie wszystkich przesłanek, zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W wytycznych dotyczących dalszego postępowania sformułowanych dla organu, Sąd zalecił Ministrowi poddanie indywidualnej ocenie okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, czyli arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Minister, działając na podstawie art. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż również ona ma charakter nieostry, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć

nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest więc stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zdaniem organu skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 15 lat, 1 miesiąc i 7 dni, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa 1 rok, 7 miesięcy i 12 dni, co stanowi ok. 11% ogółu jego służby, to uznać należy, że w sprawie spełniona została przesłanka "krótkotrwałości służby" określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wprawdzie świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.), jednakże nie czyni w tym zakresie zarzutu i uznaje, że również przesłanka "rzetelności służby" określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została przez skarżącego spełniona.

Ocenił natomiast, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy jej art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Wyjaśnił w tym zakresie, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (kopi akt osobowych o sygn. [...]) pozwala na domniemanie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego tego przepisu.

Zauważył, że wnioskodawca co prawda składał raporty o przeniesienie z Służby Bezpieczeństwa na równorzędne stanowisko w Biurze Operacyjnym Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej, jednak podyktowane one były sytuacją rodzinną, cyt.: "(...) zmianowy system pracy jaki istnieje w ww. Biurze pozwoliłby mi chociaż na częściowe odciążenie żony w wykonywaniu czynności związanych z opieką nad dzieckiem i prowadzeniem domu" (raporty z dnia [...] marca 1983 r., z dnia [...] marca 1983 r. i z dnia [...] czerwca 1983 r.).

Ponadto w trakcie pełnienia służby w Organach Bezpieczeństwa skarżący ukończył specjalny kurs operacyjny Służby Bezpieczeństwa w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w L., co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach. S. C. B. na kurs operacyjny Służby Bezpieczeństwa w ww. uczelni świadczy, że nie miał być szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe. Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości wnioskodawcy, co do charakteru struktur, do których przynależał i apanaży uzyskiwanych faktycznie oraz potencjalnie przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. Przedmiotowa postawa, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ wskazał, że główne zadania Wyższej Szkoły Oficerskiej im. F. D. w L. to udział w "umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa" PRL, "wychowanie podchorążych na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa", "kształcenie podchorążych w zakresie nauk społeczno-politycznych, prawnych, ekonomicznych i specjalistycznych

w celu przygotowania ich do objęcia stanowisk oficerskich w resorcie spraw wewnętrznych", "prowadzenie badań w zakresie taktyki i metodyki zwalczania przestępstw, zapobiegania im oraz wykorzystania wyników tych badań w pracy dydaktycznej", "upowszechnienie dorobku oraz tradycji Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej".

Ponadto w dokumentacji znajduje się informacja, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP), w której pełnił funkcję zastępcy przewodniczącego oraz aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównym zadaniem ZSMP organizacji była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Głównymi celami i zadaniami ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. PZPR była z kolei masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzającą zbiurokratyzowaną gospodarką, dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Członkostwo wnioskodawcy w partii było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca należał do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

W ocenie organu skarżący niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ustrój PRL zadaniami i funkcjami, a taka postawa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

W konsekwencji Minister stwierdził, że służba oraz osiągnięcia skarżącego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym naukę w WSO w L., działalność w ZSMP oraz PZPR, w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 8a ust.1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do stanowiska organu i wskazanych przez niego przyczyn, uniemożliwiających uznania spełnienia warunku szczególnie uzasadnionego przypadku wskazał, że gdyby Minister przeanalizował rzetelnie jego akta (bez dopasowywania faktów do z góry przyjętych tez) zauważyłby, że ukończenie przez niego kursu nie spowodowało awansu na stanowisku służbowym:

pozostał nadal kierowcą - milicjantem. Ukończenie kursu umożliwiło mu awans w stopniu na młodszego chorążego. Gdyby wiązano z nim konkretne plany, to zapewne przeniesiono by go na wyższy etat. Z braku rzetelnych i konkretnych argumentów uzasadniających wydanie decyzji odmownej, organ podnosi jego przynależność do ZSMP i PZPR. Jednak ani w przepisach ustawy zaopatrzeniowej, ani w jej art. 8a nie ma przesłanki przynależności do jakiejkolwiek organizacji politycznej czy stowarzyszeń.

Skarżący zgodził się z tezą organu, że podobnie jak miliony Polaków żyjących w PRL identyfikował z realizowanymi przez PRL zadaniami i funkcjami, bo z czym innym miał się identyfikować.

Stwierdził, że analizując jego służbę przed rokiem 1990-tym, organ dokonuje jej oceny przez pryzmat instytucji, w której pracował czy szkolił się. Tymczasem wnioskodawca nie zajmował stanowisk decyzyjnych, nie był pracownikiem merytorycznym, lecz kierowcą. Jak w uchwale z dnia 16 września 2020 r. wskazał Sąd Najwyższy, kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust.1 ustawy zaopatrzeniowej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności. Podkreślił, że nie dopuścił się żadnych czynów opisanych w preambule do ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, tj. nie zwalczał opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, nie dopuszczał się łamania prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałcenia prawa do życia, wolności i bezpieczeństwa obywateli.

W uzasadnieniu decyzji, zdaniem skarżącego, brak jest merytorycznych argumentów, większość stanowią teoretyczne rozważania i opinie, które mają uzasadniać wydanie przez Ministra decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/19 uchylił poprzednio wydaną wobec skarżącego decyzję. W przywołanym wyżej orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd zalecił Ministrowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka krótkotrwałości służby. Sąd zalecił rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w sprawie niniejszej.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie ponownie, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w.w. prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób logiczny i przekonujący wszelkich okoliczności sprawy, czym naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przyjął zaistnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., jednak nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, przy czym przesłanki warunkujące zastosowanie uznania administracyjnego są opisane poprzez użycie pojęć niedookreślonych, takich jak: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, czy wreszcie pojęcia: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ co prawda dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie ocenił jednak w sposób przekonujący i logiczny wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana, jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż nie kwestionuje, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, lecz nie spełnił przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ w uzasadnieniu decyzji nadmierną uwagę poświęcił ukończeniu przez skarżącego kursu operacyjnego w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. "co wskazuje na dążenie do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowych strukturach". Następnie organ skupił się na przynależności skarżącego do ZSMP i PZPR, mimo iż skarżący nie pełnił w tych organizacjach żadnych istotnych funkcji.

Skarżący bowiem konsekwentnie wskazywał, że był tylko kierowcą, przypisywanie mu zatem "winy" za przynależność do w.w. organizacji czy za odbycie kursu w szkole w L., jest co najmniej niezrozumiałe. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, organ zupełnie pominął nagrody i odznaczenia, uzyskane przez skarżącego za służbę. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał, czy służba skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych mu odznaczeń.

Podczas ponownego rozpoznawania sprawy okoliczności te nie były przedmiotem wyczerpującej analizy organu, chociaż był on związany oceną prawną Sądu, orzekającego poprzednio w sprawie, na podstawie art.153 p.p.s.a.

Brak logicznego powiązania czynności, wykonywanych przez skarżącego, z przesłankami zastosowania art.8a ustawy zaopatrzeniowej, spowodował konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie poczynił także przekonujących i logicznych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, wnikliwie rozważy, czy w sprawie została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, a swe stanowisko należycie uzasadni, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.