Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 523/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1-4, art. 4 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 79
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2018r. znak: SKO.RD-52/927/69/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję nr 1/2018 Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2018r. znak: IPM.D.721.1.D.Z.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 17 czerwca 2016r. A. B., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r.poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przywrócenie wjazdu na działkę nr A w [...] i udrożnienie przepustu na zjeździe z działki nr 210.

Pismem z dnia 1 lipca 2016r. organ poinformował stronę, że w ostatnim czasie na zlecenie Urzędu Gminy w [...] nie prowadzono prac budowlanych, w wyniku których zlikwidowany został wjazd na ww. działkę. Natomiast utrzymanie zjazdów, zgodnie z art. 30 ustawy łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Pismem z dnia 4 lipca 2016r. A. B. ponownie zwrócił się o odbudowę wjazdu na działkę nr A w [...], wyjaśniając że Gmina [...] w 2011r. ogłosiła przetarg na wykonanie przebudowy drogi, który został zrealizowany wraz z likwidacją istniejącego zjazdu na jego działkę (wybudowano rów). Pobocze wybudowano powyżej poziomu drogi, co powoduje jej podmywanie w czasie opadów deszczu, a zatem bezzasadność istnienia rowów.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 1 lipca 2016r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków technicznych dla realizacji zjazdu na działkę nr ewid. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano na konieczność ustalenia, czy przedmiotowy zjazd, był zjazdem faktycznym, czy prawnym, a także czy znajdują się dokumenty potwierdzające jego istnienie przed 2011r., a ponadto, czy na podstawie dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi w da się ustalić, czy rzeczywiście nie doszło do zlikwidowania ww. zjazdu.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku A. B. z dnia 17 czerwca 2016r. w sprawie przywrócenia zjazdu na działkę nr A.

Decyzją z dnia [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt II SA/Ke 203/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi A. B., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji, wskazując na konieczność ustalenia w ponownym postępowaniu, czy działka skarżącego utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy czy przebudowy drogi i czy tej części nieruchomości zapewniono niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej z powołaniem się w tym zakresie na dokumentację związaną z budową drogi.

Organ I instancji, po zwrocie akt administracyjnych, uzyskał stanowisko wykonawcy projektu przebudowy drogi gminnej w miejscowości [...] (pismo z dnia 19 grudnia 2017r.) w którym wyjaśniono, że projekt przebudowy nie obejmował budowy zjazdu z drogi gminnej na działkę nr A, obręb 0020 w miejscowości [...], gmina [...]. Działka nie posiadała bowiem zjazdu w dniu opracowania dokumentacji. Działkę nr A na całej długości oddzielał od jezdni rów. Natomiast fakt braku zjazdu z działki nr A można potwierdzić na mapach sytuacyjno - wysokościowych, zdjęciach satelitarnych z tego okresu. Ponadto pismem z dnia 8 grudnia 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyjaśnił, że w sprawie zjazdu na działkę nr A w [...] z drogi publicznej w 2011r. nie wpłynęło żadne pismo i nie były podejmowane czynności wyjaśniające lub kontrolne.

Następnie organ I instancji przesłuchał świadków, tj.: [...], którzy oświadczyli, że wjazd na działkę z drogi możliwy był na prawie całej szerokości działki nr A w [...], nie było tam rowu, ani przepustu. Jedynie [...] stwierdził, że zjazd na działkę był ok. 30 lat temu poprzez przepust.

Stwierdzając, że na działkę nr A w [...] nie było zjazdu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8 ustawy – gdyż wjazd na działkę możliwy był prawie na całej jej długości – decyzją z dnia 12 lutego 2018r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B., zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie polegającą na przyjęciu, iż zjazd na działce nr A nigdy nie istniał, podczas gdy z dowodów wynika, iż działka miała dostęp do drogi i utraciła go w związku z jej przebudową. Zgodnie z zeznaniami świadków działka utraciła dostęp do drogi publicznej, bowiem dostęp do niej był możliwy na całej szerokości frontu działki, zaś przebudowa drogi i związane z tym wybudowanie rowu doprowadziło do odcięcia jej od drogi. Natomiast odróżnienie zjazdu od czynności zjeżdżania nie ma żadnego znaczenia dla sprawy w kontekście wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 203/17, z którego wynika zobowiązanie organu do ustalenia, czy działka utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy, czy przebudowy drogi, nie zaś tego, czy istniał zjazd w takim rozumieniu, jakie organ uznaje za właściwe. Ponadto przygotowanie inwestycji zbiegło się ze śmiercią ojca strony, co wpłynęło na brak możliwości wnoszenia zastrzeżeń co do przebudowy drogi.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczyło treść art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy i podkreśliło, że wyłącznie ustanowienie zjazdu, wyrażenie zgody na taki zjazd, jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Z materiału dowodowego wynika, że ukształtowanie terenu do czasu przebudowy drogi w [...] umożliwiało zjazd z drogi na prawie całej długości działki nr A. Nie oznacza to jednak, że na przedmiotowej działce istniał zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy. Z akt wynika co prawda, że zjazd na działkę był możliwy, lecz nie był to zjazd, rozumiany jako połączenie drogi z nieruchomością położoną przy drodze. Ponadto odwołujący się nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby, aby nieruchomość posiadała zezwolenie na zjazd. Tymczasem istnienie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość, zarówno według obowiązującego stanu prawnego, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych było uwarunkowane wcześniejszym wydaniem zezwolenia odpowiednio zarządcy drogi na lokalizację zjazdu albo zarządu drogi na urządzenie zjazdu. Zeznania świadków, zgromadzone w niniejszej sprawie, nie dowodzą istnienia legalnego zjazdu z drogi publicznej, lecz potwierdzają możliwości zjazdu z drogi prawie na całej długości działki. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że na działkę nr A nie było zjazdu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8 ustawy, gdyż wjazd na działkę możliwy był prawie na całej jej długości, zasadnie umarzając postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jeśli żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł A. B., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował umorzenie postępowania w sprawie o przywrócenie wjazdu na działkę nr A – w sytuacji, gdy jego zdaniem, należało wydać decyzję merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 17 października 2018r.:

- pełnomocnik skarżącego poparł skargę, precyzując ją w ten sposób, że zarzucił organowi wadliwe zastosowanie art. 29 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 8 ustawy – jako następstwo wadliwej wykładni tych przepisów;

- Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., zgłosiła swój udział w postępowaniu, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia wjazdu na działkę skarżącego oznaczoną nr A w obrębie [...], gm. [...].

Zasadnicze zarzuty skargi skierowane w stosunku do decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji sprowadzają się w istocie do zarzutu wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 8 ustawy. Ocenę zaskarżonej decyzji należy jednak poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji organów wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt II SA/Ke 203/17. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., przytoczyć należy stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt II SA/Ke 203/17. Sąd, podzielając stanowisko przedstawione w wyroku WSA w K[...] z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 340/11 wskazał, że: "obowiązek zarządcy drogi do działania w trybie czynności materialno-technicznej dotyczy pozytywnej reakcji organu w zakresie odtworzenia istniejącego dotychczas zjazdu. Natomiast odmowa dokonania tej czynności w warunkach określonych art. 29 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdyby dotychczas istniał zjazd i doszło do budowy lub przebudowy drogi, wymaga załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast gdyby z ustaleń organów wynikało, że doszło do budowy lub przebudowy drogi, a zjazd - odtworzenia którego domaga się wnioskodawca – dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu. Przyjęcie poglądu odmiennego od przedstawionego wyżej w istocie uniemożliwiałoby skarżącemu wyjaśnienie stanu faktycznego pozwalającego stwierdzić, czy zachodziły przesłanki aktualizujące obowiązek organu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy. Brak jest również podstaw do uznania by strona mogła domagać się realizacji obowiązków zarządcy drogi poprzez ich wyegzekwowanie np. w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem pogląd ten nie ma oparcia w ustawie ( por. wyżej powołany wyrok WSA w K[...]).

(...) W ponownym postępowaniu organy administracyjne ustalą stan faktyczny sprawy, a w szczególności ustalą czy działka skarżącego utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy czy przebudowy drogi i czy tej części nieruchomości zapewniono niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej. Pomocna w tym zakresie może okazać się dokumentacja związana z budową przedmiotowej drogi".

Jak dowodzi lektura akt sprawy niniejszej, organ I instancji, wykonując zobowiązanie WSA zawarte w ww. wyroku, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zgromadził materiał dowodowy obejmujący:

- stanowisko wykonawcy projektu przebudowy drogi gminnej w miejscowości [...] przedstawione w piśmie z dnia 19 grudnia 2017r., w którym wyjaśniono, że projekt przebudowy nie obejmował budowy zjazdu z drogi gminnej na działkę nr A, obręb 0020 w miejscowości [...], gmina [...]. Działka nie posiadała bowiem zjazdu w dniu opracowania dokumentacji. Działkę nr A na całej długości oddzielał od jezdni rów. Natomiast fakt braku zjazdu z działki nr A można potwierdzić na mapach sytuacyjno - wysokościowych, zdjęciach satelitarnych z tego okresu;

- stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2017r., z którego wynika, że w sprawie zjazdu na działkę nr A w [...] z drogi publicznej w 2011r. nie wpłynęło żadne pismo i nie były podejmowane czynności wyjaśniające lub kontrolne.

- zeznania świadków, tj.: [...], z których wynika, że wjazd na działkę z drogi możliwy był na prawie całej szerokości działki nr A w [...], nie było tam rowu, ani przepustu. Jedynie z zeznań [...] wynika, że zjazd na działkę był ok. 30 lat temu poprzez przepust.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że na działkę nr A w [...] nie było zjazdu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8 ustawy – gdyż wjazd na działkę możliwy był prawie na całej jej długości.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreśliło, że z materiału dowodowego wynika, że ukształtowanie terenu do czasu przebudowy drogi w [...] umożliwiało zjazd z drogi na prawie całej długości działki nr A. Zjazd na działkę był możliwy, lecz nie był to zjazd, rozumiany jako połączenie drogi z nieruchomością położoną przy drodze. Ponadto strona nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, aby nieruchomość posiadała zezwolenie na zjazd. Zdaniem Kolegium, dowody zebrane w sprawie nie dowodzą istnienia legalnego zjazdu z drogi publicznej, lecz potwierdzają możliwości zjazdu z drogi prawie na całej długości działki. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że na działkę nr A nie było zjazdu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8 ustawy, gdyż wjazd na działkę możliwy był prawie na całej jej długości. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Stanowisko organów obu instancji jest zasadne. Wbrew zarzutom skargi, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i przedstawiły właściwą wykładnię art. 29 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 8 ustawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku WSA w Kielcach, przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i wyciągnął właściwe wnioski. Lektura akt sprawy niniejszej pozwala Sądowi stwierdzić, że materiał dowodowy potwierdza prawidłowość zajętego przez organ stanowiska co do tego, że na działkę skarżącego oznaczoną nr A nie było zjazdu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 29 ust. 1-4 ustawy:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym,

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z kolei wymogi techniczne odnoszące się do zjazdu indywidualnego, określa § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) wskazujący, iż zjazd indywidualny powinien mieć:

1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze;

2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego;

3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy;

4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania;

5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Oczywistym jest, zatem zdaniem Sądu, że wprawdzie ust. 2 art. 29 nie wskazuje jasno, iż zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, to zarówno usytuowanie ust. 2 w strukturze art. 29, jak też wykładnia systemowa i celowościowa prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny "istniejący", a tym samym fakt jego istnienia obliguje przebudowującego drogę zarządcę do jego przebudowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, niedopuszczalną jest bowiem interpretacja art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazująca, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu de facto istniejącego, niezależnie od jego legalności bądź nielegalności, pomijająca tym samym ust. 1 art. 29, a także ust. 3 dotyczący udzielania zezwoleń na lokalizację zjazdu oraz przepisy wskazanego rozporządzenia, przewidującego wymogi co do szerokości, utwardzenia, i innych parametrów zjazdu indywidualnego (§ 79). Interpretacja ta prowadzi bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie przez właściciela działki wybudowany wjazd i wyjazd, nie spełniający wymogów, o których mowa powyżej, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany jako "istniejący" przez zarządcę drogi i do jego "istnienia" miałyby zostać dostosowane roboty związane z przebudową drogi. Nastąpiłaby zatem tym samym swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ lecz przez innego inwestora, w trybie nie przewidzianym w prawie (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 20 października 2017r., sygn. akt II SA/Gl 426/17, dostępny w CBOSA).

Jedynie ubocznie wskazać należy, że z mocy art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2018r., poz. 1945) – przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zauważyć należy, że pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ww. ustawy należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie o drogach publicznych w tym w szczególności art. 4 pkt 8 tej ustawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, dostęp do drogi publicznej, oznacza nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. syn. akt IV SA/Wa 1505/05. Lex nr 189793).

Powyższe unormowania przesądzają o tym, że aby na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zajazdu.

Zdaniem Sądu, za zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy nie można uznać faktycznego dostępu do drogi publicznej, ale zjazd prawny ustanowiony w odpowiedniej formie na gruncie ustawy o drogach publicznych. Treści art. 29 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi zarządca jest zobligowany do przebudowy zjazdu tylko w przypadku, jeśli taki zjazd wcześniej istniał i został ustanowiony zgodnie z prawem. W rozumieniu art. 29 ustawy, za zjazd może być uznany nie każdy dojazd do nieruchomości przyległej do drogi publicznej, ale tylko ten który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Należy przy tym odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację, a następnie jego budowę.

Inaczej rzecz ujmując, z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy wynika, że zarządca drogi ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów w odniesieniu do zjazdów dotychczas istniejących, przy czym przez zjazdy dotychczas istniejące należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym. Za zjazd wybudowany legalnie może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właściciela czy użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany zgodnie z art. 29 ustawy.

Należy podkreślić, że lokalizacja i budowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi i jest determinowana wymogami z zakresu bezpieczeństwa ruchu oraz warunkami wynikającymi z przepisów techniczno- budowlanych.

W sprawie niniejszej trafnie Kolegium wskazuje, że zarówno w obowiązującym stanie prawnym, jak i poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz. U z 1962r., Nr 20, poz.90 ze zm.), wykonanie zjazdu było uwarunkowane wcześniejszym wydaniem zezwolenia odpowiednio zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust.1 i 3 ustawy z 1985r.), albo zarządu drogi na urządzenie zjazdu (art. 39 ust. 3 ustawy z 1962r.). Natomiast akta rozpoznawanej sprawy nie dowodzą istnienia legalnego zjazdu z drogi publicznej, lecz potwierdzają jedynie możliwość zjazdu z drogi prawie na całej długości działki.

Należy dodatkowo wskazać, że dostęp do drogi publicznej to nie tylko samo graniczenie danej działki z drogą publiczną, ale również możliwość (np. z uwagi na bezpieczeństwo) połączenia tej działki z drogą publiczną za pomocą zjazdu. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności". Z kolei zgodnie z definicją zjazdu zamieszczoną w ustawie takim bezpośrednim dostępem jest zjazd. Nie można przyjąć w sprawie niniejszej, by istniał zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy, skoro brak jest dowodów wskazujących na istnienie legalnego zjazdu. Sam fakt przylegania działki ewidencyjnej do drogi publicznej nie oznacza bowiem, że działka ta może mieć wybudowany zjazd zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie można przecież wykluczyć, że zarządca drogi odmówi lokalizacji zjazdu w sytuacji gdy zjazd stanowi zagrożenie dla ruchu lub nie spełnia warunków określonych przepisami techniczno - budowlanymi.

Podsumowując, tylko zjazd istniejący w sensie prawnym (legalnie) podlega obowiązkowej przebudowie przez zarządcę drogi w myśl art. 29 ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowej działce nie istniał zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy, a w konsekwencji słusznie uznały, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie podlega umorzeniu.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.