Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 882/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dn. 20.04.2021 r.
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 1,2 par. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S., J. J. wspólników spółki cywilnej K. S. W. w K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 20 kwietnia 2021 r., II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżących A. S., J. J. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2021 r. K. S. W. s.c. w K. w imieniu której działają wspólnicy A. S. i J. J., złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: [...] odmówił wnioskowanego zwolnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją z dnia 19 maja 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść § 10 ust. 1, ust. 2, § 11 pkt 2, 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, oraz na art. 42, art. 43, art. 45a ustawy o statystyce publicznej i wyjaśnił, że we wniosku z 30 marca 2021 r. wnioskodawcy oświadczyli, że na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością gospodarczą stanowiła działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Zgodnie natomiast z rejestrem REGON na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalnością był kod PKD 47.25.Z który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. W związku z powyższym, ww. nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. i J. J. wspólnicy spółki cywilnej K. S. W. zarzucili naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie okoliczności wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści przepisów, bez ich analizy i należytego zastosowania w sprawie,

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez pominięcie w decyzji, że złożono oświadczenie w zakresie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, które nie zostało uwzględnione,

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez powołanie się na domniemanie wpisów w rejestrze CEiDG, REGON i KRS bez dokonania analizy stanu faktycznego, na który powoływali się skarżący i bez uwzględnienia, że w obecnej sytuacji epidemicznej, dokonywania na bieżąco wpisów do wskazanych rejestrów nie może być przesłanką do odmowy przyznania prawa do zwolnienia z opłacenia należnych składek, czyli pozbawienia ich prawa do pomocy publicznej z uwagi na epidemię COVID-19,

- art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2 rozporządzenia, poprzez pominięcie, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek może złożyć płatnik składek prowadzący na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A. 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z, a skarżący prowadzą działalność polegającą na prowadzeniu restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, co jest jej przeważającą działalnością i jest oznaczone kodem 56.10.A,

- art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że dane zamieszczone w rejestrze REGON nie mogą być weryfikowane przez organ i odmowę udzielenia pomocy publicznej, mimo obostrzeń związanych z ograniczeniem prowadzenia działalności i bez zbadania stanu faktycznego sprawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 20 kwietnia 2021 r. w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzanie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (w rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy), Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie były: przepis art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19") i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152, powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 19 stycznia 2021 r.") oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek epidemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371, powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r.).

Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Stosownie zaś do § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

W tym miejscu należy wskazać, że w decyzji z dnia 20 kwietnia 2021 r. ZUS w podstawie prawnej wskazał rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. (w uzasadnieniu § 10 ust. 2 tego rozporządzenia), natomiast w decyzji z dnia 19 maja 2021 r., w uzasadnieniu decyzji ZUS powołał § 10 ust. 1 "rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19" oraz § 10 ust. 2 "rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19" nie precyzując aktu prawnego. Analiza treści przywołanych przepisów pozwala domniemywać, że w decyzji z dnia 19 maja 2021 r. ZUS przywołał § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia z 19 stycznia 2021 r. oraz w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w brzmieniu obowiązującym w sprawie).

Brzmienie powyższych przepisów wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności według stanu na dzień 30 listopada 2020 r.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS), w przypadku skarżących kod PKD 56.10.A wskazanych przez nich we wniosku przeważającej działalności nie odpowiada zapisom aktualnym na dzień 30 listopada 2020 r. w rejestrze REGON (gdzie widnieje kod PKD 47.25.Z), co w konsekwencji nie uprawniało do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2020 r. oraz styczeń i za luty 2021 r.

Natomiast skarżący argumentowali, że ZUS dokonał błędnej i zawężającej wykładni przepisów na jej niekorzyść, skupiając się na wskazanym w REGON przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy, jak wyjaśnili w toku postępowania oraz w skardze zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym jako K. S. W. s.c. prowadzą restaurację i zatrudniają pracowników. Skarżący wskazali, że prowadzą działalność gospodarczą, polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu. Goście mogą zarówno spożywać posiłki na miejscu jak i brać je na wynos lub zamówić z dostawą. Miejscem prowadzenia działalności gospodarczej jest K. ul. [...], a zatem prawidłowo został podany w wniosku kod PKD 56.10.A.

Skarżący podkreślili, że o tym jaka jest przeważająca działalność powinna decydować rzeczywiście prowadzona działalność, a nie wpisy w rejestrach.

W niniejszej sprawie kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego § 10 ust. 1 rozporządzenia z 16 stycznia 2021 r. i § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.

W tym miejscu należy wskazać, że rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD) wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm., dalej: u.s.p.) została unormowana klasyfikacja PKD. W załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Choć w powyższej ustawie brak definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej" to w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

W myśl § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze. zm., dalej: rozporządzenie o metodologii) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Stosownie do treści § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o metodologii rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle powyżej cytowanych przepisów pojęcie "przeważającej działalności" należy odczytywać w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę. Należy zaznaczyć, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. wchodzi ustawa COVID-19 łącznie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) oraz przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19.

Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić obywateli i polskie państwo przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa.

Właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności i dokonanie wykładni § 10 ust. 1 i § 10 ust. 2 w/w rozporządzeń (podobnie jak w przypadku art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19), ma doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie ponoszą. Zatem chodzi o to, żeby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Organ ewidencyjny, ani później np. organ podatkowy, z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podatnik zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis REGON/CEIDG jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez podmiot działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13).

W wyroku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania także § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. jak i § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2020 r.

W ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez ZUS, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis w rejestrze REGON nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych.

Wpis w rejestrze REGON nie ma charakteru prawnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku.

W ocenie Sądu, wpis w tym rejestrze, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Uproszczenie procedur ma bowiem ułatwić skorzystanie ze wsparcia, do czego jednak ww. sposób weryfikacji, w żaden sposób nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym). Rozporządzenie PKD mówi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

W ocenie Sądu, przyjęty przez ZUS sposób wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie przepisów COVID-19 jest nieproporcjonalny do skutków jakie wywołuje.

Weryfikacja podmiotów uprawnionych, zaproponowana przez ZUS nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia, należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej - doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w stosownych przepisach zostały pozbawione dostępu do ulgi. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący w rzeczywistości prowadzą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A, który wymieniony jest w powoływanych wyżej rozporządzeniach. Tymczasem dokonany przez ZUS sposób wykładni powyższych przepisów sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisów w odpowiedniej rubryce rejestrów, eliminuje skarżących z możliwości ubiegania się o pomoc przy spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, co prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy.

Przyjęty przez ZUS sposób wykładni ww. przepisów, wywołuje negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dokumentów/dowodów.

Dodatkowo należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy także art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe albowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlegają wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez dokładnej analizy przedstawionych przez nich dowodów.

ZUS w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć powołuje się na zapis w rejestrze REGON, z którego miałoby wynikać, że firma skarżących tj. K. S. W. S.C. J. J. A. S. prowadzi jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.25.Z (sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych prowadzona w wyspecjalizowanych w sklepach).

Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się wypisy z CEIDG dotyczące skarżących (wspólników spółki cywilnej K. S. W.) tj. A. S. z którego wynika przeważająca działalność oznaczona kodem 47.25.Z oraz J. J., z którego wynika przeważająca działalność oznaczona kodem 56.10.A. Powyższy dokument został także załączony do wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skoro ZUS co do zasady, dopuszcza możliwość przedstawienia przez wnioskodawcę dowodów potwierdzających zapisy we wniosku w tym w zakresie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, to obowiązkiem ZUS było szczegółowe odniesienie się do dowodów przedstawionych w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżących, w uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nie skoncentrowanie się wyłącznie na zapisach w rejestrze REGON.

Zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko ZUS, czyni bezprzedmiotowym i pozornym składanie jakikolwiek dodatkowych dowodów, skoro w wydanej później decyzji, dowody te są de facto całkowicie ignorowane i nie mają żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

ZUS do powyższych dokumentów w żaden sposób się nie odniósł, a skoncentrował się wyłącznie na aspekcie formalnym, tj. zapisie w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r. i całkowicie abstrahując od bezspornych ustaleń faktycznych, że skarżący także na dzień 30 listopada 2020 r. faktycznie prowadzili działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Tych bezspornych ustaleń faktycznych ZUS na żadnym etapie toczącego się postępowania nie kwestionował.

Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika, że wygenerowany na dzień 20 października 2021 r. odpis z rejestru REGON wskazuje, że przeważająca działalność to działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych oznaczona kodem PKD 56.10.A. Dokumenty znajdujące się w aktach, na które wskazywał ZUS nie zostały przeanalizowane w kontekście chronologicznego umiejscowienia zmian, które były dokonywane w rejestrze REGON, a także rejestrze CEIDG.

W tym miejscu należy zauważyć, że z brzmienia § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., podobnie jak z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność.

Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 2 (§ 10 ust. 3) w/w rozporządzeń, analogiczne jak w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zdecydowano się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez ZUS rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie").

Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego).

W świetle przepisów k.p.a. mających zastosowanie w sprawie, należy przyjąć, że sformułowane w § 10 ust. 2 i § 10 ust. 3 stosowanych rozporządzeń domniemanie należy do kategorii domniemań wzruszalnych. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzeń mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 u.s.p.) i są dla ZUS wiążące, ale przepisy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. i w § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 2 i § 10 ust. 3 w/w rozporządzeń, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru REGON.

W niniejszej sprawie skarżący przedstawili w toku postępowania wyjaśnienia oraz dowód (odpis z CEIDG) które w ich ocenie, przyjęte przez ZUS domniemanie o prowadzonej przeważającej działalności podważały i w związku z tym powinny być przeanalizowane i ewentualnie uwzględnione przy wydawaniu decyzji.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ZUS, skoncentrował się wyłącznie na zapisie w rejestrze REGON.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy także na uchybienie proceduralne, które skutkowało tym, że pełne uzasadnienia rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak już wyżej zasygnalizowano, w decyzjach wydanych w sprawie nie została precyzyjnie podana i wyjaśniona materialnoprawna podstawa wydanych decyzji, a uzasadnienie faktyczne nie odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Tymczasem sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych powyższymi przepisami.

Zaprezentowany w zaskarżonych decyzji sposób uzasadnienia (schematyzm) nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań ZUS. Aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów, a także wyjaśnień skarżących, dokonać faktycznie ustalenia stanu faktycznego a następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy, których treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego.

Na zakończenie Sąd zwraca uwagę także na następującą okoliczność nie wyjaśnioną w toku postępowania. Otóż we wniosku RDZ-B7 z dnia 30 marca 2021 r. wskazano jako adres K. S. W. s.c. K. ul. [...] nr [...], gdy tymczasem w rejestrze REGON, na który powoływał się ZUS w swoich decyzjach jak adres K. S. W. s.c. figuruje ul. [...] w K.. Na taki adres prowadzenia działalności wskazywali także skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz w skardze.

Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku art. 209 p.p.s.a.