Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2607/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Ś. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej Ś. w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (dalej: "[...]lOIA", "Izba"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "[...]WIF") z [...] marca 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...]lOIA zwróciła się do [...]WIFo wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności podmiotu G. Spółka z o.o., w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w K., w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej aptek.

We wniosku podano, iż przedsiębiorca prowadzi we wskazanej aptece działalność polegającą na prowadzeniu programu [...], którego organizator wraz z B. S.A. obiecuje korzyści w postaci tańszych leków oraz innych bonusów w aptece. Do wniosku dołączono wydruki ze stron internetowych: [...] [...], zawierające między innymi regulamin programu "P." oraz fragment listy aptek uczestniczących w programie z adresem powyższej apteki. Wniosek swój [...]lOIA uzasadniła swoimi celami statutowymi oraz interesem społecznym. Podniosła m.in., że okręgowa izba aptekarska jest organizacją społeczną, której cele statutowe, zdefiniowane w Konstytucji RP oraz w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856), która sprawuje nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z art. 2a ust. 1 pkt 8 tej ustawy wynika, iż wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających między innymi na kierowaniu apteką. Prawidłowe natomiast, kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów prawa, między innymi art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne zakazującego reklamy aptek i ich działalności.

[...]WIF, działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 K.p.a, odmawiając ww. postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego wskazał, że niewątpliwie [...]IOIA jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 K.p.a. Z powyższego przepisu natomiast wynika, że organizacja społeczna, żądając wszczęcia postępowania powinna wykazać istnienie przesłanek oraz związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania uzasadniając jednocześnie ochronę interesu społecznego. Organ następnie uznał, że [...]IOIA nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z konkretną sprawą o naruszenie art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne. Podnoszone we wniosku okoliczności mające wykazać spełnienie wskazanej przesłanki dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki. Według organu, [...]IOIA nie wykazała również, w jaki sposób prowadzenie reklamy przez apteki w oczywisty sposób podważa zaufanie pacjentów do świadczącej usługi farmaceutyczne placówki oraz zatrudnionych w niej osób. Nie wykazano również związku przedmiotu postępowania, którego wszczęcia [...]IOIA się domaga, z podstawowymi zadaniami farmaceutów pracujących w aptece. Organ zauważył, że [...]IOIA posiada własne instrumenty prawne do dyscyplinowania aptekarzy, sprawowania pieczy i nadzoru nad zawodem. Powoływanie się natomiast, na ogólne wartości, jak przestrzeganie prawa, dbałość o pacjenta, czy ochrona zdrowia publicznego, nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku o istnieniu interesu społecznego.

[...]WIF wskazał ponadto, że w sprawie programu P. oraz aptek, których adresy zostały umieszczone na dostępnej na stronie [...] "Liście aptek uczestniczących w programie "P." prowadzone były działania wyjaśniające. W związku z tym, zobowiązano przedsiębiorcę do poinformowania, czy przedmiotowa apteka uczestniczy lub uczestniczyła w programie P. Przedsiębiorca w nadesłanych pismach oświadczył, iż przedmiotowa apteka nie uczestniczy w Programie [...] i nie honoruje legitymacji tego programu oraz, że apteka nie uczestniczy i nie uczestniczyła w programie P. i nie jest stroną jakiejkolwiek umowy z B. S.A. Ponowne sprawdzenie ww. strony [...] lutego 2014 r. wykazało, iż zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie, program P. z dniem [...] stycznia 2014 r. został zakończony. W tych okolicznościach organ uznał, iż nie ma podstaw do wszczęcia z wniosku [...]IOIA postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki i jej działalności.

GIF, utrzymując w mocy postanowienie I instancji, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Podkreślił, że kwestia istnienia interesu społecznego podlega każdorazowo ocenie, w zależności od konkretnego stanu faktycznego. Dodał, że nawet przy ewentualnym ustaleniu, że charakter wnioskowanej sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej, nie sposób założyć z góry, że występuje także interes społeczny. Sam interes społeczny jak podkreśla się w literaturze - nie ma trwałej, stałej definicji. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie.

GIF stwierdził, że argumentacja przedstawiona przez Izbę nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Zdaniem organu, Izba, poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy aptek czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów do wykonywania zawodu aptekarza zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Izba nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania, a deklarowanym przez nią interesem społecznym, czyli ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Przedmiotem natomiast, postępowania wszczętego na podstawie art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, nie jest ocena sposobu wykonywania przez farmaceutę jego zawodu, ale badanie działalności podmiotów gospodarczych prowadzących reklamę aptek. Tymczasem naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę zatrudnionego w aptece.

Organ dodał, że Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie Izby do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku, tym samym, mogłoby to poważnie zagrozić interesom strony.

GIF podkreślił również, że [...]WIF nie wszczął wnioskowanego postępowania, jednak podjął działania wyjaśniające w sprawie podejrzenia naruszenia zakazu reklamy przez przedsiębiorcę.

W skardze z [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GIF, Izba zarzuciła naruszenie:

- art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nie jest uzasadniony celami ustawowymi, jak i interesem społecznym,

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie ich w postępowaniu i naruszenie wymogów prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności, jak i zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz istotnego interesu społecznego, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie,

- art. 107 i art. 126 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Formułując przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień, o stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi [...]lOIA podniosła, że łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu reklamy aptek ma niewątpliwie wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty, nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów.

Nie jest prawdą, zdaniem [...]lOIA, jakoby działalność samorządu aptekarskiego służyła partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członkom. Działalność samorządu aptekarskiego służy właśnie interesom całego społeczeństwa, korzystającego z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach. Nieuprawnione jest sugerowanie, że działania mające na celu ochronę pacjentów przed nachalną reklamą sprzeczną z prawem jest działaniem w interesie tylko korporacyjnym ale nawet przyjmując, że interes farmaceutów jest zbieżny z interesem pacjentów oraz przestrzeganiem prawa nie powinno się odmawiać farmaceutom udziału w postępowaniu.

[...]lOIA podkreśliła, że sprawując nadzór organy samorządu aptekarskiego czynią to w interesie społecznym, który wyraża się przede wszystkim w dbaniu o prawidłowe wykonywanie zawodu, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, ale również zasadami etyki i deontologii zawodowej, co prowadzić ma do celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. W ustawie o izbach aptekarskich w art. 2a, został określony przez ustawodawcę cel wykonywania zawodu farmaceuty, zgodnie z którym wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych. Samorząd powołany jest do sprawowania pieczy, której celem jest przestrzeganie właściwej jakości usług świadczonych przez farmaceutów, który poprzez swoje działania ochrania jedną z najwyższych konstytucyjnych wartości - zdrowie. W związku z powyższym działalność samorządu aptekarskiego służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych, zaś w interesie społecznym jest przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając, że argumentacja przedstawiona przez Izbę nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie i w konsekwencji bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku Izby.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20). Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Zasadne jest zatem twierdzenie, że [...]lOIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu.

W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Izba, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Przedmiotowy wniosek uzasadniony był ponadto celami statutowymi samorządu zawodowego aptekarzy, które zostały określone w akcie rangi ustawowej, bazując przy tym na regulacji konstytucyjnej. Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącym zawodem zaufania publicznego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 z późn. zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu.

Zadaniem samorządu aptekarskiego jest również reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Z przepisem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1, samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich. Występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich, może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Nadmienić natomiast należy, że art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek [...]lOIA, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 K.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu – co do zasady – nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka bierze udział w programie reklamowym. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś – sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...]lOIA, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...]lOIA musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem [...]lOIA, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Niewywiązywanie się z tych obowiązków może pociągać za sobą konsekwencje związane z rygorem odpowiedzialności zawodowej. Dodać jednak należy, że jednostka samorządu aptekarskiego może również skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży zarówno w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego, jaki interesie publicznym. W istniejącym stanie prawnym interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej jest ściśle związany z celami statutowymi samorządu aptekarskiego w zakresie których ujęty został zarówno interes wszystkich członków samorządu zawodowego jak i publiczny charakter samego zawodu farmaceuty, wynikający z kluczowej funkcji wykonywania tego zawodu, a więc ochrony zdrowia publicznego w ramach świadczonych usług farmaceutycznych, w tym w ramach kierowania apteką przez farmaceutę. Przy tak sformułowanych celach statutowych oraz funkcji tego zawodu, który jest zawodem zaufania publicznego, wszelkie okoliczności związane z nieprzestrzeganiem prawa przez farmaceutę, jak również przez osobę prowadzącą aptekę w taki sposób, który może sugerować zgodę farmaceuty na łamanie prawa, może podważać zaufanie społeczne nie tylko do konkretnego farmaceuty ale również samego zawodu jako takiego. W konsekwencji, może to również podważać zasadność funkcji pełnionej przez farmaceutę, a więc ochrony zdrowia publicznego, która z całą pewnością mieści się w granicach interesu społecznego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 K.p.a, nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz jak wskazał GIF w zaskarżonym postanowieniu, musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. [...]lOIA, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne – co do zasady – stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną [...]lOIA do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe w związku z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu odnoszącymi się do braku podstaw do wydania decyzji nakazowej. W niniejszej sprawie [...]WIF odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Izby, w wyniku ustaleń dokonanych, jak wskazał w zaskarżonym postanowieniu GIF, poza postępowaniem administracyjnym, z których wynikało, że apteka objęta wnioskiem nie bierze udziału w "Programie [...]" i nie honoruje legitymacji tego programu, a także nie jest stroną jakiejkolwiek umowy z B. S.A. Organ wskazał przy tym, że na stronie internetowej [...] dostępna była "Lista aptek uczestniczących w Programie [...], która następnie została usunięta, co stwierdzono [...] listopada 2013 po ponownym sprawdzeniu powyższej strony internetowej. Podjęte ponownie [...] lutego 2014 r., czynności sprawdzające wykazały – zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie [...] , że program "P." z dniem [...] stycznia 2014 r. został zakończony.

W sposobie procedowania widoczna jest zatem niekonsekwencja organu, jak i uchybienia proceduralne. Należy podkreślić, że podjęte przez organ I instancji ustalenia co do istnienia merytorycznych podstaw wszczęcia postępowania na wniosek [...]lOIA, nie mieszczą się w ramach przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a. i wykraczają poza podstawy odmowy wszczęcia postępowania w tym trybie. Odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania w oparciu o omawiane ustalenia nie stanowi jednak istotnego naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organ uznał również brak przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a., tj. interesu społecznego po stronie [...]lOIA i w tym stwierdzeniu tkwi istotne naruszenie przepisów postępowania. Podjęcie jednak ustaleń faktycznych, które organ powinien podjąć, nie na etapie badania przesłanek z 31 § 1 K.p.a., lecz w toczącym się postępowaniu i w oparciu o nie podjąć decyzję co do zasadności jego dalszego prowadzenia, wskazuje na niejednoznaczność stanowiska organu co do braku interesu społecznego po stronie [...]lOIA, w żądaniu wszczęcia postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności przedsiębiorcy, w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej apteki.

W odniesieniu do przesłanki interesu społecznego w niniejszej sprawie, należy dodatkowo wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine K.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że Izba może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie reklamy aptek. [...]lOIA z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej [...]lOIA jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

[...]lOIA może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 tej ustawy, Sąd orzekł o kosztach postępowania.