Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 188/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 13 ust 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Teza: Ciężar wykazania okoliczności - objętych hipotezą art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm). oraz art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, poz. 1 ze zm.) - obciąża przedsiębiorcę, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów i to jemu znane są okoliczności, które pozwoliłoby zastosować wyłączenie m. in. z obowiązku zachowania przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu wypoczynku. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

TEZY

Ciężar wykazania okoliczności - objętych hipotezą art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm). oraz art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, poz. 1 ze zm.) - obciąża przedsiębiorcę, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów i to jemu znane są okoliczności, które pozwoliłoby zastosować wyłączenie m. in. z obowiązku zachowania przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu wypoczynku. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz (spr. ) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 727/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 727/13, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

I

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na [...] (dalej: skarżąca, strona, spółka) karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej: u.t.d.), a także umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej naruszenia lp. 11.2.4. załącznika do u.t.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., tj. nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do poszczególnych naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przez kierowców zatrudnionych przez stronę przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku oraz pozostałych zasad użytkowania urządzeń rejestrujących, przywołując treść art. 92a ust. 1, ust. 3 oraz ust. 6 u.t.d.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że strona w toku postępowania podnosiła, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 13 lit. b rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, poz. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 561/2006) - argumentując, iż w kontrolowanym okresie kierowcy wykonywali przewozy drogowe dla osób prowadzących gospodarstwa rolne oraz w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest strona. W ocenie strony kierowcy nie mieli zatem obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006.

Odnosząc się do tej argumentacji organ I instancji wskazał, że pomimo wielokrotnych wezwań strona nie przedłożyła żadnych dowodów, które potwierdzałyby fakt, iż kontrolowani kierowcy: [...], wykonywali w okresie objętym kontrolą, a więc od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] października 2010 r., przewozy drogowe, które na postawie art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 561/2006 stanowią wyjątek od obowiązku przestrzegania czasu prowadzenia pojazdu, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków. W związku z tym organ uznał, że kontrolowani kierowcy nie wykonywali przewozów podlegających wyłączeniu od przestrzegania czasu prowadzenia pojazdu oraz odbierania wymaganych przerw i odpoczynków.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż w toku całego postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, by przewozy w związku z którymi popełniono naruszenia przepisów regulujących czas pracy były wykonywane zgodnie z art. 13 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, a więc w związku z działalnością rolniczą w promieniu 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Strona wykorzystywała natomiast w przewozach pojazdy z tachografami cyfrowymi. Urządzenia te dysponują tzw. funkcją "OUT", czyli możliwością zaznaczenia, że aktywność kierowcy wykonana w danym czasie nie może podlegać analizie przez służbę kontrolną z uwagi na wyłączenie od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Analiza danych cyfrowych przeprowadzona przez organ I instancji, jak również organ odwoławczy, nie wykazała użycia powyższej funkcji. Tym samym organy musiały przyjąć za udowodnione, że w sprawie nie zostaną zastosowane przepisy art. 3 i art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 w związku z art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm., dalej: u.c.p.k.). Strona pomimo wystosowania kilkukrotnych wezwań o przedłożenie dowodów na wykonywanie przewozów związanych z działalnością rolniczą nie przedłożyła żadnych dokumentów np. faktur VAT, listów przewozowych, dokumentów WZ bądź umów na przewóz artykułów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego, błędnym jest pogląd strony, że to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na jej korzyść i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 oraz stwierdził, że przepis ten nakłada na odwołującą obowiązek zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz odpowiedzialność w przypadku ujawnienia naruszeń przepisów rozporządzeń regulujących czas pracy oraz zasady użytkowania urządzeń rejestrujących. Wystąpienie wielokrotnych naruszeń związanych z czasem pracy kierowców świadczy o niedopełnieniu przez przedsiębiorcę obowiązków nałożonych nań art. 10 rozporządzenia nr 561/2006. Nie można zatem w niniejszej sprawie zastosować art. 92b u.t.d. Organ wskazał nadto, że samo przejście przez kierowcę szkoleń z zakresu stosowania przepisów unijnych jest jedynie minimalnym warunkiem, który musi zostać spełniony w zakresie właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Przedsiębiorca musi także właściwie planować i zlecać bieżące zadania transportowe, tak aby kierowcy mogli postępować tak jak zostali przeszkoleni. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera również żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d.

Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. oddalił.

Według Sądu I instancji istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca winna wykazać okoliczności faktyczne, które wskazywałyby na konieczność zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów art. 29 ust. 1 oraz ust. 2 u.c.p.k. w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, a w konsekwencji stwierdzenia również, czy w sprawie winno znaleźć zastosowanie wyłączenie skarżącej spod regulacji art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006, a także spod regulacji rozporządzenia nr 3821/85.

WSA wskazał, że pojazdy używane lub wynajmowane bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa, na gruncie polskich regulacji zawartych w art. 29 u.c.p.k., są wyłączone spod obowiązku zachowania między innymi przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (wynikających z art. 7 oraz art. 8-9 rozporządzenia nr 561/2006). Pojazdy te są także wyłączone spod obowiązku instalowania i użytkowania tachografów, a co za tym idzie wynikających stąd dalszych obowiązków i warunków (art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85). Zatem okoliczności faktyczne, które prowadziłyby w powyższym zakresie do stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, sankcjonowanego na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., w odniesieniu do tego rodzaju pojazdów nie stanowią naruszenia, bowiem podmiot realizujący przewozy wpisujące się w hipotezę normy prawnej art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 - nie podlega tym obowiązkom lub warunkom, a zatem nie może ich naruszyć.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo przeprowadzona przez organy inspekcji transportu drogowego kontrola przedsiębiorstwa skarżącej, w żadnym stopniu nie wskazywała, aby skarżąca realizowała przewozy, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006. W tym zakresie organy podjęły właściwe i wystarczające kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia tej kwestii. W szczególności, organ I instancji wielokrotnie wzywał skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień, a także przedstawienia dowodów na ich poparcie, w zakresie twierdzeń skarżącej, jakoby w okresie objętym kontrolą jej kierowcy wykonywali przewozy drogowe dla osób prowadzących gospodarstwa rolne oraz w ramach gospodarstwa rolnego, którego właścicielem jest strona, wskazując jednocześnie na szczegółowy zakres przedmiotowy tych wyjaśnień i przykładową dokumentację, która winna służyć ich wykazaniu. Także już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ administracji poinformował skarżącą, że to ona będzie ponosiła negatywne konsekwencje prawne wynikające z niewykazania wspomnianych okoliczności. Skarżąca natomiast mimo, że jest profesjonalistą w prowadzonej przez siebie działalności, i już z samego tego faktu winna posiadać dokumentację bądź to wytworzoną przez siebie, bądź to pochodzącą od osób trzecich, która jest istotna dla prowadzonej przez nią działalności - ograniczała się jedynie do prób przerzucenia ciężaru udowodnienia istotnych dla niej okoliczności faktycznych na organ administracji, domagając się przy tym wskazania podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek posiadania przez nią jakiejkolwiek dokumentacji w analizowanym zakresie. Nie przedstawiła przy tym żadnego środka dowodowego, który mógłby chociażby pośrednio wskazywać na prawdziwość jej twierdzeń. Stąd też w ocenie Sądu organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie, bardzo szczegółowo motywując swoje stanowisko z jednoczesnym przywołaniem licznych orzeczeń administracyjnych. Skarżąca dopiero na etapie postępowania odwoławczego, oprócz powtórzenia dotychczasowej argumentacji, zdecydowała się wskazać na jakiekolwiek dokument, z którego w jej ocenie ma wynikać wyłączenie spod obowiązków, których naruszenie doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej, tj. zaświadczenie o prowadzonym gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała aby w jej przypadku zachodziły okoliczności wynikające z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, a zaświadczenie na jakie powołuje się skarżąca w odwołaniu jest w tym przypadku wysoce niewystarczające.

Zdanie Sądu I instancji twierdzenie przez skarżącą jakoby w okresie podlegającym kontroli jej kierowcy wykonywali przewozy wyłączone spod zastosowania art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006, a także w całości spod rozporządzenia nr 3821/85, jest sprzeczne z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Analizując ten materiał dowodowy WSA doszedł do wniosku, że okoliczności znajdujące odzwierciedlenie w tej dokumentacji nie są wewnętrznie sprzeczne, w szczególności okresy wykazane na stosownych zaświadczeniach odpowiadają zapisom zawartym w wizualizacji kontroli tygodniowej i wykresówkach poszczególnych kierowców, w zakresie w jakim kierowcy ci nie wykazywali swojej aktywności polegającej na prowadzeniu pojazdu bądź wykonywaniu innej pracy. Wszelkie znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia odnoszą się albo do urlopu lub odpoczynku w ramach dziennego okresu odpoczynku, albo do urlopu wypoczynkowego. Żadne z tych zaświadczeń nie wskazuje natomiast na prowadzenie pojazdu wyłączonego z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006. Przy czym skarżąca została przez organ - przy wszczęciu kontroli - zobowiązana do przedstawienia tych zaświadczeń.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie transportu drogowego. Działalność ta podlega regulacjom rozporządzenia nr 3821/85 oraz rozporządzenia nr 561/2006, bowiem w kontrolowanych okresie skarżąca użytkowała urządzenia rejestrujące aktywność kierowcy, zainstalowane w posiadanych przez nią pojazdach, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85. Kierowcy na tych urządzeniach rejestrowali swoją aktywność polegająca na prowadzeniu pojazdu bądź wykonywaniu innej pracy oraz odbieraniu przerw i odpoczynku, a w większości przypadków, w których urządzenia te nie rejestrowały wspomnianej aktywności w celu wykazania prawidłowości takiego stanu rzeczy skarżąca wystawiała kierowcom zaświadczenia, o którym stanowi art. 31 ust. 1 u.c.p.k. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, a także z logicznym rozumowaniem, byłoby zatem przyjęcie, że skarżąca realizuje dodatkowe, niewątpliwie uciążliwe czynności, mające na celu spełnienie obowiązków i wymogów przewozu drogowego wynikających z rozporządzenia nr 3821/85 oraz nr 561/2006, w sytuacji w której nie byłaby do tego zobowiązana, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

WSA stwierdził, że argumentacja podnoszona przez skarżącą pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli, który został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącej.

II

[...] wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i merytorycznego rozpoznanie skargi. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi

wskutek błędnego przyjęcia, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i prawidłowo ustalił stan faktyczny, podczas gdy stan faktyczny ustalono wadliwie w następstwie przeprowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., co uniemożliwia utrzymanie tej decyzji w porządku prawnym;

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na błędnym oddaleniu skargi oraz na braku stosownych wskazań dla Głównego Inspektora Transportu Drogowego w uzasadnieniu wydanego wyroku, w sytuacji gdy GJTD przy wydawaniu decyzji dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik postępowania.

2) Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 29 ust. 1 i 2 u.c.p.k. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przewozy wykonywane przez kierowców skarżącej nie podlegają wyłączeniu określonemu w art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 oraz że znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 3821/85.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, są nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji może naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na błędnym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego. WSA w Poznaniu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ani art. 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.

Oczekiwanego rezultatu nie może także odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i prawidłowo ustalił stan faktyczny, podczas gdy stan faktyczny ustalono wadliwie w następstwie przeprowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, że to na skarżącej spoczywał obowiązek udowodnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie wobec niej wyłączenia z art. 29 u.c.p.k. oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia 561/2006. Skarżąca twierdzi ponadto, że nie miała żadnego prawnego obowiązku sporządzania dokumentacji potwierdzającej zaistnienie okoliczności wynikających z art. 29 u.c.p.k., bowiem wymóg taki nie został w tym przepisie sformułowany.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres postępowania administracyjnego mającego ustalić, czy wobec skarżącej winno znaleźć zastosowanie wyłączenie spod regulacji art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006, a także spod regulacji rozporządzenia nr 3821/85 - wyznaczały obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie, między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa

Na gruncie polskiego ustawodawstwa takim przepisem wprowadzającym wyłączenia wynikające z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 jest przepis art. 29 ust. 1 u.c.p.k. Zgodnie z jego treścią na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Polski ustawodawca skorzystał także z możliwości wynikającej z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą wyłączyć pojazdy wymienione w art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 u.c.p.k. kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1 tego przepisu (a więc wchodzących w zakres zastosowania art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006), wyłączone są również z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.

Zatem na gruncie regulacji prawa polskiego zawartych w art. 29 u.c.p.k., pojazdy używane lub wynajmowane bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km od bazy przedsiębiorstwa - są wyłączone spod obowiązku zachowania między innymi przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (wynikających z art. 7 oraz art. 8-9 rozporządzenia nr 561/2006) oraz spod obowiązku instalowania i użytkowania tachografów, a co za tym idzie wynikających stąd dalszych obowiązków i warunków (art. 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85). Wobec tego jak słusznie zauważył Sąd I instancji, okoliczności faktyczne, które prowadziłyby w powyższym zakresie do stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, sankcjonowanego na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., w odniesieniu do tego rodzaju pojazdów nie stanowią wspomnianego naruszenia, bowiem podmiot realizujący przewozy wpisujące się w hipotezę normy prawnej art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006 - nie podlega tym obowiązkom lub warunkom, zatem nie może ich naruszyć.

Mając na uwadze powyższe rozważania wyłania się kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów (ciężar dowodu) w zakresie wykazania okoliczności uzasadniających zastosowanie wobec kontrolowanego przedsiębiorcy wyłączenia z art. 29 u.c.p.k. w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 561/2006. Według autora skargi kasacyjnej skarżąca nie miała takiego obowiązku. Sąd I instancji uznał natomiast, że ciężar dowodu spoczywał na skarżącej i to ona powinna przedstawić, w odpowiedzi na liczne wezwania organu, z jednej strony wyjaśnienia, a z drugiej strony stosowne środki dowodowe na poparcie tych wyjaśnień, aby uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. Nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w ww. przepisie wynika z art. 93 u.t.d. Przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami k.p.a., także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem.

Co prawda, w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1377/11).

Ciężar dowodu jest kwestią materialnoprawną. Innymi słowy, rozkład ciężaru dowodu wynika zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Powyższe rozważania odnoszą się do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Nie powinno ulegać wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywał ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącą przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku oraz pozostałych zasad użytkowania urządzeń rejestrujących, co jest penalizowane karami pieniężnymi.

Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności objęte hipotezą art. 29 u.c.p.k. oraz art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 561/2006 powinien wykazać przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów i to jemu znane są okoliczności, które pozwoliłoby zastosować analizowane wyłączenie. Skarżąca powinna więc przedłożyć dowody, a jeśli nie była w ich posiadaniu, to winna złożyć wyczerpujące wyjaśnienia na okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy inspekcji transportu drogowego podjęły właściwe i wystarczające kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

Mianowicie, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji wezwał stronę do wyjaśnienia, w jakim okresie i dla jakich gospodarstw rolnych kierowcy w kontrolowanym okresie wykonywali przewozy drogowe oraz do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej powyższe okoliczności. Ponadto organ wezwał stronę do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej, iż w kontrolowanym okresie kierowcy wykonywali przewozy, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, w szczególności dokumentów wskazujących, jakie produkty były przedmiotem przewozu, kto był ich odbiorcą, dokąd i na jakim dystansie były przewożone.

W odpowiedzi na wyżej wskazane wezwanie strona w dniu [...] grudnia 2011 r. zwróciła się do W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wyjaśnienie wątpliwości, na jakiej podstawie spółka zobowiązana jest dokumentować przez kierowców czas pracy w promieniu 100 km od bazy przedsiębiorstwa rolniczego.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji udzielił stronie wyjaśnień w kwestii wezwania z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz ponownie wezwał do złożenia pisemnych wyjaśnień w tym przedmiocie. Strona nie ustosunkowała się do niniejszego wezwania.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. po raz kolejny wezwano stronę do wyjaśnienia m.in. w jakim okresie i dla jakich gospodarstw rolnych kierowcy w kontrolowanym okresie wykonywali przewozy drogowe oraz do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej powyższe okoliczności.

Wreszcie pismem z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji kolejny raz wezwał stronę do przedłożenia wszelkich dowodów, iż kierowcy: [...] w okresie objętym kontrolą wykonywali przewozy, które są wyjątkiem od przestrzegania czasu prowadzenia pojazdu, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2011 r. strona powtórzyła jedynie treść swoich wcześniejszych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. i nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie podnoszonych przez nią okoliczności.

Jak wynika z powyższego, skarżąca nie przedstawiła żadnego środka dowodowego, który mógłby chociażby pośrednio wskazywać na prawdziwość jej twierdzeń. Co znamienne organ I instancji wzywał skarżącą nie tylko do przedstawienia dokumentacji, ale również do złożenia wyjaśnień, w jakim okresie i dla jakich gospodarstw rolnych kierowcy wykonywali przewozy drogowe. Zatem nawet jeśli przyjąć, że skarżąca nie była w posiadaniu dokumentów potwierdzających zaistnienie okoliczności wynikających z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, to nie istniały żadne obiektywne przeszkody, aby skarżąca udzieliła wyjaśnień w ww. zakresie. Skarżąca natomiast ograniczała się do prób przerzucenia całego ciężaru udowodnienia istotnych dla niej okoliczności faktycznych na organ administracji, domagając się przy tym wskazania podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek posiadania przez nią jakiejkolwiek dokumentacji w analizowanym zakresie. To stanowisko skarżąca konsekwentnie podtrzymywała zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Z powyższego wynika, że po stronie skarżącej brak było jakiejkolwiek woli do współdziałania z organem.

Wobec powyższego należało uznać, że skarżąca nie wykazała, aby w jej przypadku zachodziły okoliczności wynikające z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006. Natomiast prawidłowo przeprowadzona przez organy inspekcji transportu drogowego kontrola przedsiębiorstwa skarżącej, w żadnym stopniu nie wskazywała, aby skarżąca realizowała przewozy, o których mowa w ww. przepisie.

Nie zasługują również na uwzględnienie te wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonej w skarżącej spółce kontroli. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że kontrola została przeprowadzona w dniach od [...] lutego do [...] marca 2011 r., przy czym faktyczny okres kontroli wynosił dwa dni. W protokole z dnia [...] marca 2011 r. zawarto zapis, że kontrola ta przeprowadzona została na podstawie upoważnienia wydanego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. Z upoważnienia tego wynika, że data rozpoczęcia kontroli to 1 lutego 2011 r., natomiast przewidywany termin zakończenia kontroli to [...] marca 2011 r. Zatem kontrola przeprowadzona w siedzibie skarżącej odbyła się także po upływie terminu wyznaczonego na jej przeprowadzenie, a protokół sporządzony został z datą [...] marca 2011 r.

Odnosząc się do powyższej argumentacji stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Jeśli natomiast skarżąca upatruje w tych okolicznościach naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, to jej obowiązkiem było wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II FSK 437/11). Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nie kwestionuje ustaleń dokonanych w trakcie kontroli i związanych z nieprzestrzeganiem przez kierowców zatrudnionych przez stronę przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku oraz pozostałych zasad użytkowania urządzeń rejestrujących. Autor skargi kasacyjnej uważa natomiast, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca, ani też zatrudnieni przez nią kierowcy, nie byli obowiązani przestrzegać wymogów wynikających z art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006 oraz jakichkolwiek wymogów wynikających z rozporządzenia nr 3821/85, w tym w szczególności wynikającego z art. 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia obowiązku zainstalowania w pojeździe wykorzystywanym do przewozu drogowego rzeczy i użytkowania urządzenia rejestrującego. Podstawy prawnej tegoż wyłączenia skarżąca upatruje w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, należy go uznać za niezasadny.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie ustaleń stanu faktycznego sprawy, to za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 u.c.p.k. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przewozy wykonywane przez kierowców skarżącej nie podlegają wyłączeniu określonemu w art. 13 rozporządzenia nr 561/2006 oraz że znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 3821/85. Jak to zostało już zaakcentowane, prawidłowo przeprowadzone przez organy inspekcji postępowanie administracyjne nie wykazało, aby w przypadku skarżącej zachodziły okoliczności wynikające z art. 29 ust. 1 i 2 u.c.p.k. w zw. z art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.