Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 120/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., znak: [...] , Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r., znak: [...] , o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku likwidacji oznaczonej części zakładu wykonującego roboty geologiczne polegające na realizacji otworu poszukiwawczego [...] , obejmującej dół urobkowy w granicach działki [...] w miejscowości L.

Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwana "K.p.a.", zaś organu odwoławczego - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 tej ustawy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z [...] r. skarżąca wystąpiła do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z pismem określonym jako "zgłoszenie szkody górniczej z wnioskiem o jej naprawienie".

Wskazała w nim, że w listopadzie 2012r. odkryła, że na jej działce jest nie zlikwidowany dół urobkowy, a sprawcą szkody jest ‘A’ , który wiercił otwór poszukiwawczy [...] na zlecenie "A" , na rzecz którego w roku 1992 wydana została koncesja. Zdaniem strony rekultywacja terenu nie została przeprowadzona, dół urobkowy nie został zlikwidowany zgodnie z zatwierdzonym planem ruchu i przepisami wówczas obowiązującymi. Nie zlikwidowany dół urobkowy i nie zneutralizowany odczyn pH spowodował szkodę górniczą i naruszył prawidłowe wykonanie koncesji, w związku z czym wniosła o zlecenie zlikwidowania szkody górniczej solidarnie przez właściciela koncesji i wykonawcę robót wiertniczych.

Pismem z [...] r. Dyrektor OUG w K. powołując się na art. 146 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014r., poz. 587 – dalej powoływana jako P.g.g.) poinformował skarżącą, że Skarb Państwa, w imieniu którego występuje OUG odpowiada za szkodę górniczą dopiero wówczas, gdy nie istnieje przedsiębiorca odpowiedzialny za szkodę ani jego następca prawny. Natomiast w przypadku ewentualnych szkód spowodowanych działalnością "A" Sp. z o.o. – Oddział "B" w W. taki następca prawny istnieje. Nadto stwierdził, że jeżeli podmiot ten odmówi zawarcia ugody albo bezskutecznie upłynie 30 dni od zgłoszenia żądania, stronie przysługuje prawo do dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Wskazał też, że kwestia wiercenia otworu [...] była już dwukrotnie przedmiotem pism strony i związanych z nimi czynności organu, który jednak nie posiada kompetencji do zlecenia właścicielowi koncesji i wykonawcy robót geologicznych zlikwidowania ewentualnej "szkody górniczej".

Strona informacje tę potraktowała jako decyzję i pismem z [...] r. wniosła od niej odwołanie do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. , w którym ujęty został wniosek o wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku likwidacji oznaczonej części zakładu wykonującego roboty geologiczne polegające na realizacji otworu poszukiwawczego [...] , obejmującej m.in. dół urobkowy, położony w granicach działki nr [...] w miejscowości L. .

Pismem z [...] r. Prezes WUG wezwał stronę do sprecyzowania żądań zawartych w w/w pismach, tj. wyjaśnienia, czy zawierają one wniosek o wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku likwidacji oznaczonej części zakładu wykonującego roboty geologiczne polegające na realizacji otworu poszukiwawczego [...] , obejmującej wskazany dół urobkowy w trybie art. 129 ust. 6 w zw. z 86 P.g.g., czy też wyraża żądanie naprawienia szkody wyrządzonej ruchem zakładu górniczego, które jest roszczeniem cywilnym, a do jego rozpatrzenia właściwe są sądy powszechne.

Pismem z [...] r. skarżąca wyjaśniła, że żąda wydania decyzji nakazującej wykonanie likwidacji części zakładu górniczego obejmującej dół urobkowy i zlikwidowania wszystkich elementów utworzonych na potrzeby zakładu górniczego i przywrócenia stanu istniejącego przed utworzonym zakładem górniczym.

W uzasadnieniu wskazała, że działkę nabyła w grudniu 1997r., w 2001r. otrzymała pozwolenie na budowę domu i budynku gospodarczego, a w listopadzie 2012r. dowiedziała się, że na jej działce istnieje nie zlikwidowany dół urobkowy. Stwierdziła, że "protokół końcowy, że został spisany z osobą nieuprawnioną tj. C. Z., który nie był właścicielem nieruchomości otrzymał kwotę 900,64 zł. (...). Protokół końcowy spisany z osobą trzecią nie ma żadnej mocy prawnej, a jedynie miał na celu obejść prawo i zataić stan faktyczny.(...) Neutralizacji odpadu i likwidacji dołu urobkowego nawet nie podjęto pod względem formalnym, nie przeprowadzono w tym kierunku żadnych czynności." Do pisma dołączyła 27 załączników dla potwierdzenia swego stanowiska.

Wśród nich znajduje się m.in.:

- akt notarialny nabycia przez skarżącą i jej syna przedmiotowej nieruchomości od B. Z. z 29 grudnia 1997r.;

- "Ocena toksyczności dla środowiska odpadu wiertniczego..." z 14 września 1995r., sporządzona przez Instytut Górnictwa Naftowego i Gazownictwa w K. , z której wynika m.in., że "Najkorzystniejsze jest zlikwidowanie odpadu w miejscu jego powstania i składowania metodą zestalania w rowach rozprowadzających i przykrycie warstwą ziemi (ok.0,5 m) tak, by odpad znajdowała się poniżej strefy korzeniowej traw i zbóż. Solidyfikacja odpadu spowoduje trwałe zatrzymanie w zestalonej strukturze reduktorów oraz składników zdolnych do tworzenia trudno opadających zawiesin, a ponadto poprawi właściwości mechaniczne odpadu. Zestalony odpad zdeponowany pod warstwą gleby nie będzie stwarzał zagrożeń dla elementów środowiska."

- protokół nr [...] sporządzony przez OUG w K. z [...] r. z kontroli stanu terenu po wykonanych pracach geologicznych (zał. nr 23), z którego wynika, że otwór poszukiwawczy [...] zlikwidowany został 9 stycznia 1995r. Stwierdzono w nim, że fundamenty betonowe, doły po zbiornikach paliwowych, płuczkowych i urobkowych zostały zlikwidowane. Teren zajęty pod obiekt wiertniczy został wyrównany. W miejscu odwierconego otworu istnieje niewielkie obniżenie terenu pokryte warstwą lodu na powierzchni ok. 16 m2. Na powierzchni terenu nie ma żadnego oznaczenia po wykonanym odwiercie, co jest niezgodne z obowiązującym planem ruchu;

- wyjaśnienie "A" z 7 marca 1996r. odnoszące się do stanu stwierdzonego w czasie kontroli, a opisanego w protokole [...] , z którego wynika, że prace rekultywacyjne związane z przywróceniem terenu do użytkowania rolniczego będą prowadzone w okresie letnim 1996r. Zakład zleci biegłemu ocenę zakresu rzeczowego i kosztu prac, które przeprowadzą właściciele we własnym zakresie po otrzymaniu wyliczonych kwot, natomiast oznaczenie miejsca po zlikwidowanym odwiercie było już wykonane, lecz zostało usunięte przez okoliczną ludność; zadeklarowano, że odwiert zostanie ponownie oznakowany.

- protokół końcowy z pomiaru szkód geologicznych z 8 maja 1996r., podpisany przez występującego jako właściciel gruntu C. Z.. Wynika z niego, że grunt o pow. 5.200 m2 został w tym dniu zrekultywowany i przekazany do zagospodarowania rolniczego, które przeprowadzi właściciel we własnym zakresie. Zakres prac i ich koszt ustalony jest wg ekspertyzy rzeczoznawcy SITR i wynosi 900,64 zł. Grunt po wiertni zajęty pod dół urobkowy wymaga dodatkowych prac związanych z zagospodarowaniem rolniczym, których koszt wyniesie także 900,64 zł. Nadto właściciel otrzyma jeszcze odszkodowanie z tytułu pozbawienia użytkowania gruntu za rok 1996 w kwocie 926,75 zł. Jednocześnie C. Z. oświadczył, że po otrzymaniu w/w należności wszystkie jego roszczenia pod adresem "A" zostaną uregulowane.

W związku z wyjaśnieniem skarżącej, jej wniosek z 6 sierpnia 2014r. został przekazany Dyrektorowi OUG w K. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Postanowieniem z 10 września 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Dyrektor OUG w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku likwidacji oznaczonej części zakładu wykonującego roboty geologiczne polegające na realizacji otworu poszukiwawczego [...] .

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do nakazania likwidacji części zakładu wykonującego roboty geologiczne w trybie art. 129 ust. 6 w związku z art. 86 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm.), dalej "p.g.g".

Zgodnie z art. 129 ust. 6 p.g.g., w uzasadnionych przypadkach właściwy organ nadzoru górniczego może, w drodze decyzji, nakazać przedsiębiorcy wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego lub jego oznaczonej części. Z kolei, w myśl art. 86 cyt. ustawy, do robót geologicznych służących m.in. poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem organu I instancji, w sprawie dotyczącej nakazania wykonania obowiązku likwidacji części zakładu wykonującego roboty geologiczne brak jest podstaw prawnych do nakazania likwidacji części zakładu wykonującego roboty geologiczne w trybie art. 129 ust.6 w zw. z art. 86 P.g.g.

Organ powołał się na protokół nr [...] z 19 stycznia 1996r. oraz protokół końcowego pomiaru szkód geologicznych z 8 maja 1996r., z których wynika, że infrastruktura pozostała po otworze poszukiwawczym została zlikwidowana, a kwestie odszkodowawcze zostały uregulowane z ówczesnym właścicielem nieruchomości. Jeżeli zaś strona uważa, że poniosła szkodę spowodowaną ruchem zakładu wykonującego roboty geologiczne przy wierceniu otworu poszukiwawczego w miejscowości L. czyli "A" Sp. z o. o. - Oddział "B" w W. , winna ona skierować swe roszczenia do jego następcy prawnego, tj. spółki "C" S.A., [...] , [...] "B" w W. . W takim jednak przypadku właściwą jest droga procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie postępowania administracyjnego przed organem nadzoru górniczego.

Wobec stanowiska organu I instancji skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora OUG w K. z [...] r. Podniosła m.in., że zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. było niezgodne z prawem oraz że "likwidacja zakładu górniczego jest w kompetencji postępowania prawno-administracyjnego, a nie cywilnoprawnego". Poza tym zarzuciła organowi pierwszej instancji nierozpoznanie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Prezes WUG utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wskazał, że art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje na okoliczności, których zaistnienie skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła pierwsza z przesłanek przewidzianych w art. 61 a § 1 K.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędącą stroną. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło żądanie wszczęcia postępowania dokonuje oceny istnienia interesu prawnego osoby wnoszącej to żądanie, zanim zostaną podjęte czynności zmierzające bezpośrednio do rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Natomiast skarżąca jest osobą nie posiadającą legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 129 ust. 6 P.g.g., gdyż jest ono wszczynane wyłącznie z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego z art. 129 ust. 6 P.g.g. wynika, że jedyną stroną postępowania, wszczynanego tylko w uzasadnionych przypadkach, jest przedsiębiorca. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości biorąc pod uwagę zarówno wykładnię literalną jak i systemową. Zgodnie z art. 129 ust. 1 P.g.g. przedsiębiorca ma ściśle określone obowiązki związane z likwidacją zakładu górniczego, takie jak na przykład zabezpieczenie lub zlikwidowanie wyrobisk górniczych, urządzeń, instalacji i obiektów zakładu górniczego. W przypadkach szczególnych, gdy - zdaniem organu nadzoru górniczego - nie doszło do ich wykonania prawodawca stworzył możliwość nakazania w drodze decyzji administracyjnej ich realizacji. Nie jest to jednak przepis dający postawę do domagania się likwidacji zakładu górniczego przez właścicieli nieruchomości, na powierzchni lub pod powierzchnią których prowadzona była działalność regulowana ustawą P.g.g. Doszłoby bowiem do absurdu, gdyby organ nadzoru górniczego musiał wszczynać postępowania w sprawach likwidacji byłych zakładów górniczych, w sytuacji gdy właściciele nieruchomości kwestionowaliby przeprowadzenie likwidacji całości lub części zakładu górniczego. Prawodawca przewidział bowiem cały szereg innych instrumentów prawnych dających właścicielom nieruchomości możliwość dochodzenia swoich ewentualnych praw, jak chociażby prawo dochodzenia roszczeń na gruncie cywilnym z tytułu szkód górniczych (dział VIII P.g.g.), a także uprawnień w stosunku do poprzednich właścicieli z tytułu wad rzeczy sprzedanej na podstawie art. 556 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm., dalej "k.c.") czy też roszczeń negatoryjnych (art. 222 § 2 k.c.), a na gruncie administracyjnym z tytułu szkód w środowisku w oparciu o przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210 ze zm.), historycznych zanieczyszczeń gleby na podstawie art. 101i pkt 2 w zw. z art. 101e ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 oraz z 2014 r. poz. 1146 ze zm.) czy rekultywacji gruntów na podstawie art. 20 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.).

Żądanie strony mogło więc posłużyć organowi I instancji jedynie jako informacja, z której Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego mógł skorzystać do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. Z akt sprawy jasno i w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wynika jednak, że poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 129 ust. 6 P.g.g. Organ I instancji podkreśla bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w 1996 r. przeprowadził inspekcję "A" w W. w zakresie stanu terenu po wykonanych pracach geologicznych - odwiercenia otworu [...] w miejscowości L. . i w protokole Nr [...] stwierdził, że otwór poszukiwawczy [...] wykonany przez "A" w W. został zlikwidowany 9 stycznia 1995r. Stwierdzono w szczególności, że fundamenty betonowe, doły po zbiornikach paliwowych i płuczkowych zostały zlikwidowane, zaś teren zajęty pod obiekt wiertniczy został wyrównany. Wobec poczynionych wówczas stwierdzeń "zakończono sprawowanie nadzoru i kontroli nad ww. wierceniem". Zdaniem organu II instancji powyższy stan faktyczny przemawia za słusznością zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nadto organ odwoławczy powołał się na protokół końcowy z pomiaru szkód geologicznych z 8 maja 1996 r., z którego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca ustalił z ówczesnym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana była wiertnia [...] zasady likwidacji dołu urobkowego. W protokole stwierdzono, że grunt po wiertni został zrekultywowany i przekazany do zagospodarowania rolniczego. Dół urobkowy jako miejsce nagromadzenia odpadów po działalności górniczej, będących w świetle obecnie obowiązującego prawa tj. ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136, ze zm.) odpadami wydobywczymi, powinien być potraktowany jako szkoda po działalności górniczej.

Nie sposób zgodzić się więc z zarzutem żalącej się, że organ I instancji "nie przeprowadził rzetelnego postępowania" i "nie rozpoznał istoty sprawy". Zdaniem organu II instancji zostało bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu swego zaskarżonego postanowienia organ I instancji prawidłowo wskazał na wspomniane już okoliczności, takie jak: ustalenia z inspekcji na przedmiotowym terenie z 19 stycznia 1996 r. i protokół końcowy z pomiaru szkód geologicznych na gruntach po wiertni [...] z 8 maja 1996 r. Uznał, że organ I instancji słusznie wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze szkodą spowodowaną ruchem zakładu wykonującego roboty geologiczne. Doszedł na tej podstawie do przekonania, że w sposób oczywisty nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/14, lex nr 1468412). W przypadku zaś odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (tak WSA w Warszawie w wyroku z 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/12, lex nr 1342866).

Stwierdził, że uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji oparł swoje argumenty odwołując się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 K.p.a., tj. że wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna’'’ odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy - zdaniem organu II instancji - w przedmiotowej sprawie zachodzi pierwsza z przesłanek tj. żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędąca stroną. Należy jednak podkreślić, że nawet w takiej sytuacji, gdy żądanie zgłosiła osoba nie będąca stroną w sprawie, organ może wszcząć postępowanie z urzędu. Przedstawione przez organ I instancji okoliczności faktyczne w sposób oczywisty stanowią jednak przeszkodę do wszczęcia postępowania z urzędu.

Pismem z 18 grudnia 2014r. strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu likwidacyjnym zakładu górniczego, który znajduje się w przestrzeni jej nieruchomości - które brzmi "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" w zw. z art. 80 ust. 4 pr. bud. oraz art. 168 ust. 2 P.g.g. oraz

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w wyniku czego organ II instancji nadzoru górniczego oparł postanowienie wyłącznie na podstawie postanowienia organu nadzoru górniczego I instancji.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia II instancji w całości oraz uchylenie postanowienia organu nadzoru górniczego I instancji.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji co do braku przymiotu strony. Wskazała, że "w przypadku robót wiertniczych trwających do roku nie są wymagane zmiany przepisów zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., natomiast właściciele nieruchomości zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego (która jest zawarta w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok WSA w Lublinie z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1018/11).W tym stanie rzeczy WŁAŚCICIELE nieruchomości na której usytuowany jest zakład górniczy są stronami postępowania przy likwidacji ZAKŁADU GÓRNICZEGO po myśli art. 61 a § 1 w zw. art. 28 k.p.a."

Wyjaśniając zarzut obrazy przepisów prawa materialnego podniosła naruszenie art. 168 ust. 2 P.g.g. i 184 § 3 P.g.g. poprzez błędne przyjęcie, że "właścicielka nieruchomości nie może być stroną we własnej sprawie", co narusza przepisy Konstytucji o ochronie własności. Podniosła, że porównując dokument z 7 marca 1996r. z protokołem końcowym z 8 maja 1996r. wynika, że żadnej rekultywacji nie wykonano, a "A" wobec OUG K. i poprzedniej właścicielki B.Z. dopuściło się oszustwa, którego ofiarą de facto padła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymała dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania "A" S.A. pismem z [...] r. wniosła o oddalenie skargi.

Podniosła, że organ po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania dokonuje jego wstępnego badania obejmującego ustalenie, czy pochodzi ono od strony i czy postępowanie może być wszczęte. Na tym etapie nie są badane merytoryczne przesłanki rozstrzygnięcia. Skoro organ doszedł do przekonania – zdaniem uczestnika – słusznego - co do tego, że postępowanie o nakazanie likwidacji zakładu górniczego lub jego części nie może być wszczęte na wniosek, to oznacza to, że nie są słuszne ani zarzuty naruszenia przepisów procesowych, odnoszących się do nieuznania skarżącej za stronę postępowania, ani prawa materialnego, które nie stanowiło na tym etapie sprawy podstawy rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym.

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja albo postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy zasadnie organ nadzoru górniczego uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o likwidację zakładu górniczego.

W piśmie z 6 sierpnia 2014r. skarżąca sprecyzowała, że przedmiotem jej wniosku jest wydanie decyzji nakazującej wykonanie likwidacji części zakładu górniczego obejmującej dół urobkowy w trybie określonym w art. 129 ust. 6 w zw. z art. 86 P.g.g.

Zgodnie z powołanymi przepisami:

- art. 129 ust. 6 P.g.g.: w uzasadnionych przypadkach właściwy organ nadzoru górniczego może, w drodze decyzji, nakazać przedsiębiorcy wykonanie obowiązku likwidacji zakładu górniczego lub jego oznaczonej części;

- art. 86 P.g.g.: do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego.

Organ w wydanym postanowieniu wywiódł, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o nakazanie likwidacji części zakładu górniczego i stanowisko to należy uznać za trafne.

Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z powyższego wynika zatem, że aby określony podmiot mógł występować w konkretnym postępowaniu jako strona winien posiadać interes prawny, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. (Tak wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Gd 679/14, LEX nr 1751474).

Stanowisko to jest także prezentowane w doktrynie. Ł. I. w artykule

W [...] wskazał, że "Okoliczność, iż w planie ruchu likwidowanego (likwidowanej oznaczonej części) podziemnego zakładu górniczego określa się sposób likwidacji szybów i szybików oraz innych wyrobisk górniczych, mających połączenie z powierzchnią, nie stanowi uzasadnienia dla przyznania przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia [...] planu ruchu podmiotom, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, położonych w sąsiedztwie połączeń [...] wyrobisk z powierzchnią, jak również właścicielom (użytkownikom wieczystym) gruntów (innym niż przedsiębiorca), na których znajdują się połączenia likwidowanych wyrobisk górniczych z powierzchnią." Podobnie "przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu podziemnego zakładu górniczego przysługuje wyłącznie przedsiębiorcy występującemu z żądaniem zatwierdzenia [...] planu ruchu."

Powyższe uzasadnia i potwierdza stanowisko organu II instancji co do tego, że postępowanie w przedmiocie likwidacji zakładu górniczego lub jego części jest wszczynane wyłącznie z urzędu, a przedsiębiorca górniczy jest jego jedyna stroną, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego przyznającego właścicielom gruntów objętych eksploatacją górniczą prawo złożenia wniosku w tym przedmiocie, a zatem kreującego status strony.

Natomiast stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania – przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Tak więc ustawodawca wprowadzając w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Rację ma uczestnik postępowania co do tego, że jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy.

Odnosząc te uwagi teoretyczne do stanu faktycznego sprawy zauważyć trzeba, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby osobie trzeciej prawo do wystąpienia z żądaniem likwidacji części zakładu górniczego, a tym samym mógłby stanowić skuteczną podstawę prawną żądania strony.

Przyjęcie założenia przeciwnego, przyznającego legitymację do złożenia stosownego wniosku o likwidację zakładu osobom trzecim – pomijając już kwestię, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa –– praktycznie prowadziłoby do całkowitego paraliżu działalności górniczej poprzez możliwość składania takich wniosków na wszystkich etapach funkcjonowania zakładu górniczego i przez praktycznie nieograniczony krąg podmiotów, a to z pewnością nie było objęte wolą ustawodawcy.

Tak więc uznać trzeba, że w sprawie zachodzi co najmniej jedna przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, gdyż z żądaniem tym wystąpiła osoba niebędąca stroną w sprawie, a zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. zawarty w jej punkcie 1. nie jest zasadny.

W ocenie Sądu istnieje jednak także druga przesłanka stojąca na przeszkodzie wszczęciu postępowania, określona w art. 61a § 1 K.p.a., tj. postępowanie nie może być wszczęte także z innych uzasadnionych przyczyn. Pojęcie "uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., również doktryna wskazuje tylko przykładowe sytuacje, gdy takowe przyczyny zachodzą. Można stwierdzić, że przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć:

1) braku w przepisach prawa podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego,

2) sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe,

3) przypadków, gdy w sprawie zapadła już decyzja (również nieostateczna),

4) sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi właśnie ta ostatnia sytuacja.

Strona domaga się wydania decyzji nakazującej likwidację części zakładu górniczego, tj. dołu urobkowego. Natomiast ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że ta część zakładu nie istnieje, tzn. na działce stanowiącej obecnie własność skarżącej kiedyś taki dół był zlokalizowany, ale został zrekultywowany w sposób, jaki organ nadzoru górniczego uznał za dostateczny. Świadczy o tym powoływany już wcześniej protokół [...] z 19 stycznia 1996r. , w którym stwierdza się, że otwór poszukiwawczy zlikwidowany został 9 stycznia 1996r., a fundamenty betonowe i doły po zbiornikach zostały wyrównane. Nie stwierdzono w nim istnienia na działce [...] rozlewiska z cuchnącą wodą, jak wskazuje skarżąca, lecz obniżenie terenu o pow. ok. 16 m2. Również z protokołu końcowego z 8 maja 1996r. wynika, że grunt został zrekultywowany i przekazany do zagospodarowania rolniczego w tym samym dniu, a posiadacz tego terenu zobowiązał się do jego przeprowadzenia. Fakt, że stosowny protokół podpisała osoba niebędąca właścicielem tj. C.Z. w sytuacji, gdy właścicielką była B.Z. niczego w sprawie nie zmienia. W tym zakresie należy odwołać się do treści art. 103 § 1 Kc, zgodnie z którym jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby właścicielka kwestionowała ustalenia dokonane przez C.Z. z przedstawicielem zakładu prowadzącego prace geologiczne w zakresie objętym treścią protokołu, tj. wysokości środków przyznanych na zagospodarowanie rolnicze działki i należnego odszkodowania, co – biorąc pod uwagę zbieżność nazwisk – pozwala przypuszczać, że zatwierdziła czynności dokonane przez członka jej rodziny nawet jeśli nie legitymował się jej pisemnym pełnomocnictwem.

Nadto zauważyć należy, że strona zakupiła udział w nieruchomości, na której znajduje się dół urobkowy w grudniu 1997r., w 2001r. uzyskała pozwolenie na budowę, a – jak sama podnosi – o istnieniu dołu dowiedziała się od osoby trzeciej w roku 2012r. W świetle doświadczenia życiowego wydaje się, że tak znaczny odstęp czasowy pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami świadczy o tym, że rekultywacja istotnie została przeprowadzona, skoro skarżąca wcześniej sama nie zauważyła istnienia wspomnianego dołu. Przeczy to też twierdzeniu strony, zawartemu w uzasadnieniu skargi (str. 3, akapit 3 od góry), że dół urobkowy " od wierzchu graniczy z powierzchnią terenu i jest niczym nie zabezpieczony".

Wobec faktu, że dół urobkowy został zrekultywowany uznać trzeba, że nie istnieje przedmiot postępowania, tzn. część zakładu górniczego, która potencjalnie mogłaby podlegać likwidacji, dlatego również z tej przyczyny żądanie skarżącej nie mogłoby być uwzględnione, nawet gdyby posiadała ona przymiot strony.

Strona w skardze podnosi szkodliwość zdeponowanych materiałów stwierdzając, że są to materiały żrące, palące, trujące i rakotwórcze. W aktach jest jednak "Ocena toksyczności dla środowiska odpadu wiertniczego ..." Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa z 14 września 1995r., z której nic takiego nie wynika. Wskazano w niej jednie na podwyższoną zawartość ołowiu i cynku w stosunku do dopuszczalnej dla gleb rolniczych, nie stwierdzając zagrożenia dla ludzi z tego tytułu. Ponadto występują one w postaci nierozpuszczalnej w wodzie, nie będą więc wymywane z odpadu, w związku z czym nie stwarzają zagrożenia dla gleb, wód i nie będą przyswajane przez rośliny. Również zawartość jonów chlorkowych, podobnie jak zawartość olejów i smarów jest niska i nie powoduje zagrożenia dla środowiska. Autor opinii zwrócił jedynie uwagę, że odpad charakteryzuje się silnymi właściwościami redukcyjnymi i może spowodować zubożenie środowiska w tlen, a zagrożenie odpadu w stosunku do wód może polegać na ich zamuleniu. Natomiast zagrożeń tych można uniknąć poprzez "zlikwidowanie odpadu w miejscu jego powstania i składowania metodą "zestalania" w rowach rozprowadzających i przykrycie warstwą ziemi ok. 0,5 m tak, by odpad znajdował się poniżej strefy korzeniowej traw i zbóż." W żadnym miejscu opinii nie zwraca się uwagi na właściwości rakotwórcze odpadów, a umieszczenie w "Ocenie" fragmentu odnoszącego się do uprawy traw i zbóż wskazuje, że jej Autor takiego działania odpadów nie dostrzegł, dopuszczając, że grunt może być przeznaczony pod uprawę.

Uwagi te czyni Sąd jednak marginalnie, gdyż zasadniczym motywem rozstrzygnięcia jest fakt, że żądanie wszczęcia nie pochodziło od strony, a postępowanie nie mogło być także wszczęte z innych przyczyn (brak przedmiotu postępowania).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie 2. skargi, jako że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Wreszcie stwierdzić przyjdzie, że uzasadnienie postanowienia zawiera konieczne elementy, wskazane w art. 107 § 3 w zw. z art.126 K.p.a.

Wobec faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, Sąd orzekł jak w sentencji.