Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 516/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. O., M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz K., działając na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), oraz Uchwały Rady Miejskiej w K. Nr VI/68/2003 z dnia 19 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2003 r., Nr 58, poz. 960) w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, ustalił dla A. i M. O. wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku procentowym 30% do wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o pow. 0,0322 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0415 ha położonych przy ulicy K. w K., spowodowanego budową drogi, w wysokości:

– działka nr [...] - 758,40 zł;

– działka nr [...] - 977,40 zł.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Burmistrz wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla A. i M. O. zostało wszczęte w związku z wybudowaniem przez Gminę K. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego oraz pieszojezdni na ulicy K. w K. Inwestycję tę realizowano na podstawie decyzji Burmistrza K z dnia [...], nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji Starosty B. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś całość dokumentów zgromadzonych w związku z tym przedsięwzięciem świadczy o tym, że na ul. K. nastąpiła budowa drogi. W sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym wykazany został wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co daje możliwość ustalenia dla ich właścicieli opłaty adiacenckiej. Zgodnie z tym operatem wartość działki nr [...] po wybudowaniu infrastruktury drogi wzrosła o kwotę 2.528,00 zł, a zatem w przypadku tej nieruchomości wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, przy zastosowaniu stawki 30% zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w K. wynosi 758,40 zł. Natomiast wartość działki nr [...] wzrosła o kwotę 3.258,00 zł, a zatem w przypadku tej nieruchomości wysokość opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu ww. stawki procentowej wynosi 977,40 zł.

Od decyzji Burmistrza K. A. i M. O. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Odwołujący się zakwestionowali stwierdzenie zawarte w skarżonej decyzji, iż na ul. K. nastąpiła budowa drogi. Podnieśli, że definicję zwrotu "budowa drogi" zawiera przepis art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa drogi to wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Tymczasem roboty drogowe przy ul. K. polegały na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni gruntowej nawierzchnią utwardzoną w granicach dotychczas istniejącej drogi gruntowej. Wykonanie tych robót podniosło parametry techniczne i eksploatacyjne ulicy K., jednak nie wymagało zmiany granic pasa drogowego, w związku z czym była to zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych "przebudowa drogi", nie zaś "budowa drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 tejże ustawy. Zdaniem właścicieli nie było również podstaw, aby w tym samym operacie szacunkowym ująć budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz energetycznej linii kablowej oświetlenia ulicznego. Budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zakończono w 2007 r., co znajduje potwierdzenie w załączniku nr 5 do Sprawozdania z wykonania budżetu za 2007 r. Tym samym w grudniu 2010 r. minął 3-letni termin, w którym zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto Uchwała Nr VI/68/2003 Rady Miejskiej w K. z dnia 19 marca 2003 r., na którą powołuję się Burmistrz w wydanej decyzji, nie ustala stawki procentowej z tytułu budowy urządzeń elektrycznych i telekomunikacyjnych. W ocenie odwołujących się powyższe okoliczności przesądzają o braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenkiej z tytułu inwestycji wykonanych na ulicy K.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 145, 146 i 148 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że grunt na ulicy K. był już drogą. Droga jak wynika z definicji zawartej w ustawie o drogach oraz w prawie budowlanym jest budowlą, przyjęcie zatem, iż pod pojęciem drogi należy rozumieć grunt byłoby błędne.

Kolegium wskazało, że definicję "budowy drogi" zawiera art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc, że budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także odbudowa i rozbudowa (przy czym terminy odbudowa i rozbudowa są wieloznaczne). Opłatą adiacencką na podstawie u.g.n. można zatem obciążyć właścicieli nieruchomości wówczas, kiedy droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana.

O tym, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z "budową" drogi a nie jej "przebudową", jak twierdzą skarżący, świadczy również fakt, że inwestycja na ul. K. była realizowana na podstawie decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę. Wykonywanie zaś robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Kolegium stwierdziło ponadto, iż z sentencji skarżonej decyzji Burmistrza K. wynika, że ustalenie opłaty adiacenkiej nastąpiło wyłącznie w związku z budową drogi, nie zaś w związku z budową innych urządzeń infrastruktury technicznej na ul. K. Odbiór techniczny i przekazanie wybudowanej drogi do użytku miały miejsce w dniu 3 lipca 2008 r., w związku z czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem wymaganego 3-letniego terminu. W tym też dniu obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich z dnia 19 marca 2003 r., a zatem spełniony został warunek wynikający z przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A. i M. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

– art. 145 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu, że wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi było zasadne, mimo, że wykonana inwestycja w myśl obowiązujących przepisów i ustaleń faktycznych była przebudową drogi a nie jej budową;

– art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, wybiórcze odwoływanie się do przepisów prawa, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie odwołania;

– art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, nie poparte dowodami, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym do wzrostu wartości nieruchomości uwzględnił tylko ułożenie

kostki na drodze gruntowej, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia, że

decyzja dotyczy tylko budowy drogi;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prezentowanie w uzasadnieniu decyzji poglądów i stanowisk nie popartych dowodami i adekwatnymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż budowa drogi stanowiącej ulicę K. miała miejsce już w chwili wykonania połączenia drogowego pomiędzy ulicami D. i O., nie zaś dopiero w momencie utwardzenia nawierzchni tego połączenia drogowego, jak utrzymuje skarżony organ. W przepisach prawa funkcjonuje pojęcie drogi gruntowej, określenie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym i oznacza drogę inną niż droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych. Nie ma więc podstaw aby twierdzić, że droga o nawierzchni gruntowej jest gruntem, a nie drogą. Skarżący zwrócili również uwagę na fakt, iż w ich sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 144/10, dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z inwestycją realizowaną przez Gminę K. na ul. Z. w K., natomiast na treść uzasadnienia tego orzeczenia powołał się w kilkunastu decyzjach uchylających decyzje Burmistrza K. dotyczące ustalenia opłat adiacenckich dla mieszkańców ulic W., S. i Z. w K. Kolegium akceptowało w tych decyzjach wyrażony przez sąd pogląd, że roboty polegające na ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej na istniejącej drodze gruntowej, niewymagające zmiany granic pasa drogowego, stanowią w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych przebudowę drogi, nie zaś jej budowę.

Właściciele zarzucili ponadto, że stwierdzenie organu II instancji, iż przy ustalaniu opłaty adiacenckiej brano pod uwagę jedynie budowę drogi, nie zaś budowę innych urządzeń infrastruktury technicznej na ul. K., nie jest poparte żadnymi dowodami, ponieważ Kolegium nie zweryfikowało sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod kątem ustalenia, jakiego rodzaju roboty zostały uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Zachodzi zaś domniemanie, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej brano pod uwagę wszystkie inwestycje zrealizowane na ul. K., na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji wydanej przez Burmistrza K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), potwierdza, iż organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a tym samym uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.

Przede wszystkim należało rozstrzygnąć sporne pomiędzy stronami zagadnienie, czy poczynione roboty budowlane na ulicy K. (objęte decyzją Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie m.in. pieszojezdni na ulicy K. w K. oraz decyzją z dnia [...] nr [...] wydana przez Starostę B. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia m.in. na budowę pieszojezdni na ulicy K.), doprowadziły do "wybudowania drogi" w rozumieniu przepisu art. 145 ust. 1 u.g.n., jak twierdziły organy, czy też roboty te stanowiły jedynie "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, jak wywodzili skarżący.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 145 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli, za wybudowaną drogę.

Wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów ww. ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym") jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg.

Obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej "drogi". Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a) w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju tj. obiektem liniowym.

W żadnej z ww. ustaw nie ma definicji "wybudowania" drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem "budowy". W ustawie o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "budowy drogi" natomiast w Prawie budowlanym – pojęcie "budowy", odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku zdaniem Sądu należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie należałoby dojść wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych nie jest droga, ale bliżej nie określony obiekt - "połączenie drogowe", które nie jest drogą. Zdaniem Sądu taka wykładnia byłaby nielogiczna.

Wskazywana przez skarżących "przebudowa" została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym, jak też ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi to "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego".

Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi.

Zestawiając natomiast cytowane wyżej definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" należy stwierdzić, że cechą, która odróżnia "budowę" od "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne".

Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Powyższy pogląd zbieżny jest z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, w którym Sąd ten doszedł do następującej konkluzji: "(...) aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ulica K. stanowiłaby drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) bez uprzedniego prowadzenia na niej robót budowlanych, których skutkiem zostałaby "wykonana" budowla (nawet o charakterze ziemnym) – to położenie na takiej drodze kostki brukowej w postaci pieszojezdni stanowiłoby "wybudowanie drogi’ w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły jednak ustaleń, czy na ulicy K. przed rozpoczęciem inwestycji w związku z której zakończeniem ustalono opłatę adiacencką, istniała budowla, powstała skutkiem prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ulica ta powstała w zupełnie naturalny sposób. Na możliwość istnienia przynajmniej na części ulicy K. wcześniejszej budowli (drogi) wskazuje treść operatu szacunkowego z 30 sierpnia 2010r. W opisie stanu technicznego ulicy przed realizacją zadania w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Bydgoskiego z dnia [...] (pkt. 8.2.2. operatu), stan wskazano na występowanie nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej.

W tych warunkach rzeczą organów było dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie stwierdzenia, czy na ulicy K. istniał wcześniej obiekt budowlany (droga). W przypadku pozytywnego przesądzenia tego zagadnienia, oznaczałoby to że wybudowanie pieszojezdni nie było wybudowaniem, lecz przebudowaniem drogi.

Zasadność twierdzenia organów o wybudowaniu drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., mogłaby zachodzić jedynie w przypadku, kiedy organy wykazałyby, iż dokonano rozbudowy drogi, pojęcie rozbudowy drogi wchodzi bowiem w zakres pojęcia budowy drogi ( 4 pkt 7 ustawy o drogach publicznych). Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Wobec tego należy przyjąć, że rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy) (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08, opubl. LEX nr 569006). Granicą rozróżniającą rozbudowę od przebudowy w przypadku drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych), a także z definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario zatem – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową.

W kontrolowanej sprawie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, czy wykonanie inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Bydgoskiego z dnia [...] wymagało zmiany granic pasa drogowego, choć w aktach sprawy znajduje się informacja świadcząca o prawdopodobieństwie takiego zdarzenia. Jak wynika bowiem z pisma organu I instancji z 3 marca 2011 r., skierowanego do organu odwoławczego, inwestor wykupił działki drogowe będące własnością osób fizycznych, celem wytyczenia pasa drogowego. Stwierdzenie, że realizacja inwestycji w oparciu o ww. pozwolenie na budowę obejmowała poszerzenie pasa drogowego, skutkowałoby stwierdzeniem, że doszło do rozbudowy tj. budowy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a tym samym uznania, iż istniała podstawa do obciążenia skarżących opłatą adiacencką.

Brak powyższych ustaleń tj. co do stanu ulicy przed inwestycją i co do zakresu inwestycji, jest naruszeniem przez organy wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Sąd stwierdził również naruszenie norm postępowania w zakresie prawidłowości wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej. Opłatę tę ustalono na podstawie operatu szacunkowego, który jednakże zawiera sprzeczne i niedokładne stwierdzenia.

Z jego treści wynika bowiem, że przedmiot wyceny stanowi prawo własności nieruchomości przed oraz po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, do której zaliczono: sieć wodociągową, kanalizację sanitarną, deszczową, oświetlenia ulicznego oraz pieszojezdnię, podkreślając, iż chodzi o przekazanie do użytku inwestycji, na podstawie protokołu końcowego odbioru z dnia 3 lipca 2008 r. (vide:. k. 5, pkt 1 oraz k. 16 pkt 12.3 operatu, gdzie dodatkowo naprzemiennie mowa o ul. O. i ul. K.). W protokole tym ujęto nie tylko drogę, ale też sieć wodociągową i kanalizację sanitarną. Ponadto we wnioskach końcowych operatu, wskazano, iż wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej określano z tytułu podziału nieruchomości (vide; k. 17 operatu, pkt 13.3). Tymczasem podział nieruchomości nie obejmował przedmiotu sprawy.

Operat opisując stan techniczny ulicy K. przed realizacją inwestycji stwierdza, że stan ten charakteryzował się występowaniem nawierzchni gruntowej, lokalnie utwardzanej kamieniem łamanym i żużlem oraz występowaniem na części ulicy kostki betonowej (vide: k. 7 operatu, pkt 8.2.2). Istnieje zatem możliwość, że już przed realizacją inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] część nieruchomości przylegających do ul. K. (w tym nieruchomość skarżących) miała zapewniony dojazd po drodze utwardzonej kostką betonową tj. w taki sam sposób jak po wykonaniu tej inwestycji. Ponadto – jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – utwardzenie kamieniem łamanym i żużlem może wskazywać, że przed przedmiotową inwestycją przynajmniej na części ul. K. doszło do "wybudowania" drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Skutkowałoby to stwierdzeniem, że przynajmniej w odniesieniu do części nieruchomości położonych przy ul. K. nie mogło dojść do wzrostu ich wartości.

Tak sporządzony operat, nie zawierający wszelkich niezbędnych danych o nieruchomościach, zdaniem Sądu nie spełnia wymogu art. 155 ust. 1 u.g.n. Nie dostrzegając uchybień w tym zakresie organy dopuściły się natomiast naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżących.

Ze względu na powyższe naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy stosownie do powyższych rozważań Sądu, winny uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia stanu ulicy K. przed budową pieszojezdni na podstawie pozwolenia na budowę z [...] oraz zakresu tej inwestycji, w szczególności czy dla jej wykonania konieczna była zmiana pasa drogowego. Podstawą nowej decyzji powinien być operat szacunkowy uwzględniający uzupełnione ustalenia.