Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 406/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 131/18 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 131/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "Minister", w przedmiocie rozpatrzenia odwołania (1) umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania J.W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], (2) stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w pkt 1, (3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) przyznał od Ministra na rzecz skarżącego J.W. kwotę 500 zł tytułem sumy pieniężnej, (5) zasądził od Ministra na rzecz skarżącego J.W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", ustalił lokalizację autostrady [...] - w zakresie rozwiązań autostrady [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] - województwo [...], polegających na budowie dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania wysokości [...] zł na rzecz J.W. za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina [...], przeznaczonej na budowę autostrady [...] - w zakresie rozwiązań autostrady [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.W., wskazując na nieprawidłowe ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego stanu zagospodarowania szacowanej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej jako "MTBiGM" decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r.

Na powyższą decyzję J.W. wniósł skargę do WSA, a wyrokiem z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 309/14 Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do rzeczywistego stanu nieruchomości w dniu [...] marca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3109/14 oddalił skargę kasacyjną. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały zwrócone z Sądu w dniu [...] lutego 2017 r.

Dnia [...] lutego 2018 r., skarżący wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (będącego następcą MTBiGM) w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną w dniu [...] czerwca 2008 r. nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi na przewlekłość skarżący wywodził, że [...] października 2017 r. wystosował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponaglenie wzywające do usunięcia naruszenia prawa, które miało polegać na rozpatrzeniu odwołania z [...] sierpnia 2013 r. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. oraz stwierdzeniu przewlekłości postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa od dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie skarżącego rozpoczęcie biegu przewlekłości postępowania należało liczyć od dnia doręczenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa jego odwołania z [...] sierpnia 2013 r. Skarżący wyjaśnił, że dopiero [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył odwołanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r. Dalej skarżący zauważył, że od momentu ogłoszenia ostatecznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r., do dnia [...] stycznia 2018 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa w żaden sposób nie poinformował o przyczynie zwłoki w rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd, postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i w związku z tym Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Dalej WSA wskazał, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, przy czym miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy kwestia niepodejmowania czynności mimo posiadania akt jest oczywista, można przypisać organowi stan świadomego i istotnego naruszenia prawa. Sąd znalazł również podstawy do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej – co przysłuży się do zwalczenia bezczynności organu w innych sprawach.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w punktach 2 i 4. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, wskazując że:

"Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2018 roku, jest błędny gdyż sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a, w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż nie ustalił wszystkich istotnych faktów i nie dostrzegł, że przewlekłość postępowania administracyjnego trwa łącznie 9 lat i 11 miesięcy.

Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a. i art. 154 § 6 P.p.s.a., w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż suma pieniężna w wysokości 500 zł przyznana skarżącemu nie jest adekwatna do naruszenia prawa przez organ administracji, a dla skarżącego jest to kwota symboliczna, gdyż w żaden sposób nie rekompensuje skutków przewlekłości postępowania trwającego łącznie 9 lat i 11 miesięcy."

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 2 i 4, (2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności do nieruchomości nr [...] w [...] trwa 9 lat i 11 miesięcy, (3) przyznanie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwoty 20.000 złotych za przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odebranie prawa własności do nieruchomości nr [...] w [...], (4) wymierzenie Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości oraz (5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd w skarżonym wyroku nie zbadał od kiedy trwa przewlekłość postępowania oraz ustalił symboliczną kwotę zadośćuczynienia, która jest nieadekwatna do popełnionego przewinienia. Dalej doprecyzował, że WSA nie ustalił kiedy odebrano skarżącemu nieruchomość i w jakim terminie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość oraz nie dokonał prawidłowej oceny, czy sprawa została rozpatrzona bez nieuzasadnionej zwłoki, w tym nie zauważył, że dla skarżącego przewlekłość postępowania odszkodowawczego za faktyczne pozbawienie spornej nieruchomości rozpoczęła się z dniem [...] marca 2008 r., gdyż w tym dniu wydana została decyzja Wojewody, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności o przejęciu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w [...]. Podkreślił, że od 9 lat i 11 miesięcy oczekuje na prawomocne ustalenie odszkodowania za odebraną nieruchomość. Zdaniem skarżącego WSA zamiast dokonać kompleksowej oceny postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za odebranie prawa własności do spornej nieruchomości, ograniczył się do zbadania tylko jednego wątku tej przewlekłości, który odnosił się do odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z [...] lipca 2013 r. Ponadto w jego ocenie przyznanie w skarżonym wyroku "kwoty zaledwie 500 złotych nie jest w żadnym wypadku kwotą rekompensującą skutki przewlekłości postępowania trwającego już 9 lat i 11 miesięcy".

Pismem z [...] czerwca 2021 r., skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z kolei pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania Skarżącego kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Ponadto, ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie kwestionuje punkty drugi i czwarty zaskarżonego wyroku, czyli stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2) oraz przyznanie Skarżącemu kwoty 500 zł tytułem sumy pieniężnej (pkt 4). Jak można wywnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestionując punkt drugi zaskarżonego wyroku Skarżący chce w istocie podważyć stanowisko Sądu I instancji dotyczące ustaleń w przedmiocie okresu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Skarżący podnosi bowiem, że 9 lat i 11 miesięcy oczekuje na prawomocne ustalenie odszkodowania za nieruchomość odebraną w dniu [...] marca 2008 r. (strona 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ponadto argumentuje, że od złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. do dnia jego rozpatrzenia w dniu [...] stycznia 2018 r. upłynęły 4 lata i 6 miesięcy (strona 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Niewątpliwie konstatacje Skarżącego kasacyjnie odnośnie ww. okresów są prawidłowe i niesporne. Jednakże należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy - Ministra. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego z perspektywy przewlekłości jest tylko okres postępowania przed organem odwoławczym, a nie sekwencja zdarzeń od momentu zajęcia gruntu J.W. pod autostradę do momentu wydania przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie odszkodowania. Ponadto w okresie od złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. do dnia jego powtórnego rozpatrzenia w dniu [...] stycznia 2018 r. przez organ odwoławczy, miały miejsce zdarzenia mające wpływ na wydłużenie procedury, za które nie można winić organu odwoławczego. Skarżący wniósł skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r., która to skarga została uwzględniona wyrokiem WSA sygn. akt I SA/Wa 309/14 uchylającym decyzję Ministra w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a następnie wywiódł skargę kasacyjną od tego wyroku, która to skarga wyrokiem NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3109/14 została oddalona. Oceniając przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie można zatem abstrahować od okoliczności, że pomiędzy wydaniem pierwszej decyzji przez ten organ w dniu [...] listopada 2013 r., a kolejną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r., toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą, a następnie skargą kasacyjną J.W. Prawidłowe są ustalenia Sądu I instancji, że po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.W., wyrokiem z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt I OSK 3109/14, akta administracyjne sprawy zostały zwrócone z Sądu w dniu [...] lutego 2017 r. Natomiast decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r. Powyższy okres rozpoznawania odwołania po zwrocie akt z NSA, Sąd I instancji trafnie zakwalifikował jako przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2 wyroku) o charakterze rażącym (pkt 3).

Jeśli chodzi o argumenty skargi kasacyjnej odnośnie przyznanej kwoty pieniężnej, to zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek.

W wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., o sygnaturze I OSK 1143/18 wskazano, że w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Stan przewlekłości po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA trwał niespełna 11 miesięcy, bowiem akta z NSA zostały zwrócone organowi odwoławczemu w dniu [...] lutego 2017 r., natomiast decyzja została wydana przez ten organ w dniu [...] stycznia 2018 r. Uznać zatem należało, że w świetle powołanych regulacji oraz okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu kwoty 500 zł nie narusza prawa.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.