Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 583/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. H.U. P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 roku; 2. stwierdza, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej P.H.U. P. Sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił z dniem [...] kwietnia 1999 r. decyzję Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 1999 r. przyznającą P. H. U. P. sp. z o.o. w M. status zakładu pracy chronionej. W związku z zaskarżeniem przez zainteresowanego tej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Strona wniosła skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 października 2002 r. stwierdził nieważność obu decyzji ministra.

Po przekazaniu przez Biuro Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych do Wojewody [...] materiałów uzupełniających, organ ten wszczął z dniem 8 kwietnia 2004 r. z urzędu postępowanie w sprawie spełniania przez PHU P. warunków i obowiązków określonych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), wzywając stronę do przedłożenia:

1. informacji za I półrocze 1999 r. i II półrocze 1999 r. dotyczącej spełniania warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wraz z informacją o zmianach dotyczących spełniania warunków i realizacji obowiązków z art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3;

2. informacji za I półrocze 2001 r. i II półrocze 2001 r. oraz za I półrocze 2002 r. dotyczącej spełniania warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wraz z informacją o zmianach dotyczących spełniania warunków i realizacji obowiązków z art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3;

3. oświadczenia w jakim okresie spółka użytkowała obiekty i pomieszczenia w Pensjonacie S. C.-S.;

4. oświadczenia o złożeniu zażalenia na postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. z dnia [...] marca 2000 r. oraz

5. umowy z bankiem na prowadzenie rachunku dla wyodrębnionych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników.

Z nadesłanych przez spółkę materiałów przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2004 r. organ ustalił, iż użytkowała ona obiekty i pomieszczenia w Pensjonacie S. C.-S. w okresie od lutego 2000 r. Z przedłożonych zaświadczeń z Banku Przemysłowo - Handlowego S.A. Oddział w M. stwierdzono, że na dzień 20 października 2000 r. spółka posiadała rachunek bieżący dla działalności bieżącej oraz rachunek celowy dla Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, natomiast nie przedłożono umowy na prowadzenie rachunku celowego ZFRON. W związku z tym organ wezwał spółkę, pismem z dnia 31 maja 2004 r., do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni, o informacje i dokumenty wskazane w/w pkt 2, 3 i 5. Wezwanie do uzupełnienia informacji i dokumentacji doręczono w dniu 5 czerwca 2004 r.

W odpowiedzi na wezwanie pracodawca przy piśmie z dnia 7 czerwca 2004 r. nie przedłożył informacji określonej w/w pkt 2, tłumacząc to tym, że skutkiem decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej uchylającej status zakładu pracy chronionej nie posiadał tego statusu i nie korzystał z przysługujących mu praw. Pracodawca nie wykonał także w/w pkt 5 - przedłożenia umowy celowego rachunku bankowego, który zgodnie z zaświadczeniem BPH z dnia 20 października 2000 r. miał być prowadzony przez ten bank. Spółka przedłożyła umowę na prowadzenie rachunku bieżącego w złotych. Natomiast z oświadczenia pracodawcy, jak podał organ administracji wynikało, że pracodawca użytkował obiekt i pomieszczenia w Pensjonacie S. C.-S. w okresie od lutego 2000 r. do końca roku 2000.

Z przedłożonych umów o pracę organ ustalił jakich pracodawca zatrudniał pracowników (w tym osoby niepełnosprawne) w Pensjonacie S. C.-S. w okresie od 10 czerwca 1999 r. do 30 czerwca 2001 r.

Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2000 r. stwierdziła, iż obiekt i pomieszczenia użytkowane w Pensjonacie S. C.-S. nie spełniają wymogów z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Spółka postanowienia tego nie zaskarżyła, co potwierdziła PIP pismem z dnia 14 czerwca 2004 r. i pomimo negatywnej opinii PIP nadal, zdaniem organu administracji, użytkowała obiekt i pomieszczenia w Pensjonacie S. C.-S. zatrudniając pracowników w tym osoby niepełnosprawne.

Z przekazanego szczegółowego dziennika wykazu stanu zatrudnienia za okres listopad i grudzień 2000 r. organ ustalił, iż spółka nie spełniła wymogu z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albowiem zatrudnienie ogółem w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy w dniach 1 listopada do 30 listopada 2000 r. wynosiło 18,75 etatu, natomiast w dniach 1 grudnia do 31 grudnia 2000 r. 18,62 etatu na wymagane 20 etatów. Ponieważ przedłożona informacja z dnia 7 czerwca 2000 r. była niezgodna z danymi przekazanymi za II półrocze 2000 r., organ wezwał spółkę do wyjaśnienia tych rozbieżności. Pracodawca złożył wyjaśnienie, w którym podał, iż dokumentacja o stanie zatrudnienia przedłożona przy piśmie z dnia 7 czerwca 2000 r. pokazywała rzeczywisty stan zatrudnienia, natomiast rozbieżności z informacją z dnia 17 stycznia 2001 r. mogą wynikać z innej metody liczenia bądź pomyłki pracownika.

Nadto na podstawie posiadanej dokumentacji organ uznał, że pracodawca nie zapewnił prawidłowej doraźnej opieki lekarskiej osobom niepełnosprawnym zatrudnionym w Pensjonacie S. C.-S. oraz w S. k/Ż., ponieważ opieka ta nie była zapewniona w miejscu i czasie pracy osób niepełnosprawnych.

W związku z powyższymi ustaleniami organ administracji uznał, że pracodawca:

1. od dnia otrzymania statusu zakładu pracy chronionej do grudnia 1999 r. nie prowadził rachunku dla wyodrębnionych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników, czym naruszył art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) - wpłaty na bankowy rachunek celowy w ramach posiadanego rachunku bieżącego dokonano w dniu 30 grudnia 1999 r. określając, iż jest to konto zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych;

2. od 1 listopada 2000 r. pracodawca nie spełniał wymagania z art. 28 ust. 1 w/w ustawy w zakresie zatrudnienia w wymiarze nie mniejszym niż 20 etatów;

3. pracodawca użytkował obiekt i pomieszczenia w P. S. C.-S. zatrudniając pracowników w tym osoby niepełnosprawne od 10 czerwca 1999 r. nie spełniając wymagania z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

4. naruszył art. 30 ust. 4 w/w ustawy nie przekładając informacji za I półrocze 2001 r. i za II półrocze 2001 r. oraz za I półrocze 2002 r. o spełnianiu warunków z art. 28 ust. 1 pkt 1-3 w/w ustawy oraz

5. z naruszeniem art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie zapewnił w sposób prawidłowy doraźnej opieki lekarskiej osobom niepełnosprawnym w Pensjonacie S. C.-S. oraz w S. k/Ż..

W związku powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz art. 163 kpa, stwierdził utratę, z dniem 20 kwietnia 1999 r., statusu zakładu pracy chronionej przez pracodawcę P. H. - U. P. sp. z o.o. w M., przyznanego decyzją Nr [...] przez Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych w dniu 11 maja 1999 r. od dnia 20 kwietnia 1999 r. na okres trzech lat.

Na powyższą decyzję P. H. - U. P. sp. z o.o. w M. wniosło odwołanie stwierdzając, że wszystkie wymagania dla zakładu pracy chronionej były spełnione, natomiast cofnięcie statusu tego zakładu z datą 1 maja 1999 r. jest bezpodstawne.

Minister Polityki Społecznej decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ administracji stwierdził, iż pracodawca ubiegający się o status zakładu pracy chronionej musi spełnić łącznie wszystkie przesłanki z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Nadto, zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2003 r.) obowiązany był do niezwłocznego uruchomienia rachunku bankowego dla zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników (obecnie rachunku bankowego dla wszystkich środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych). Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego organ administracji stwierdził, iż na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2003 r., niespełnienia któregokolwiek z warunków z art. 28 i 33 ust. 1 i 3 tej ustawy skutkowało utratą statusu zakładu pracy chronionej z datą od kiedy pracodawca przestał spełniać te warunki. Od dnia 1 lutego 2003 r. przepis art. 30 ust. 3 w/w ustawy zobowiązuje wojewodę, w przypadku niespełnienia przez pracodawcę warunków i obowiązków określonych w art. 28 ust. 1-3 i w art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 ustawy, do stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem niespełnienia tych warunków. Organ administracji uznał, iż ustalenia organu I instancji dowodzą naruszenia warunków i obowiązków określonych w wyżej powołanych przepisach, zatem nie widział podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. H. - U. P. sp. z o.o. w M. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez wojewodę, z zasądzeniem kosztów postępowania.

Skarżąca podnosiła naruszenie przez decyzją ministra art. 7 kpa przez nierozpatrzenie ponownie sprawy, a oparcie się jedynie na ustaleniach dokonanych w I instancji. Skarżąca nie zgadzała się ze stwierdzeniem, iż nie prowadziła w ogóle wymaganego rachunku bankowego, że użytkowała obiekt i pomieszczenia w Pensjonacie S. C.-S. w sposób niezgodny z przepisami oraz, że nie spełniła wymagania w zakresie odpowiedniej ilości zatrudnienia.

W dacie uzyskania statusu zakładu pracy chronionej ( 20 kwietnia 1999 r.) nie obowiązywał, zdaniem skarżącej, wymóg posiadania odrębnego rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W wyniku błędu pracownika środki zakładowego funduszu rehabilitacyjnego były lokowane na rachunku bieżącym spółki, a po stwierdzeniu tej nieprawidłowości wyodrębniono z tego rachunku rachunek celowy, jako konto zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wpłacając nań w dniu 30 grudnia 1999 r. stosowne środki.

Skarga postawiła zarzut decyzji ministra brak odniesienia się do użytkowania obiektu i pomieszczeń w Pensjonacie S. C.-S., pomimo sprzeczności pomiędzy oświadczeniem skarżącej a twierdzeniem organu I instancji. Skarżąca obiektu tego nie użytkowała, bowiem nie nadawał się on do tego celu. W obiekcie dopiero od lutego 2000 r. prowadzone były prace remontowe mające na celu dostosowanie go do potrzeb spółki.

Spółka faktycznie zmniejszyła zatrudnienie w listopadzie i grudniu 2000 r. jednakże było to efektem pozbawienia jej statusu zakładu pracy chronionej skutkiem decyzji ministra.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów postawionych decyzji organu I instancji o braku informacji od spółki za I i II półrocze 2001 r. i za I półrocze 2002 r. oraz co do braku wymaganej opieki lekarskiej. Skarżąca uzasadniała brak sprawozdawczości jak wyżej (decyzjami ministra pozbawiającymi ją statusu zakładu Pracy chronionej). Natomiast za nieprawdziwy uznała zarzut braku właściwej opieki lekarskiej dla niepełnosprawnych i w tym zakresie odwołała się do materiału dowodowego stwierdzającego, że opiekę tę zapewniała spółdzielnia lekarska oddalona o ok. 15 km lecz także lekarz zatrudniony w siedzibie zarządu spółki. natomiast w Pensjonacie S. C.-S. opieki takiej nie było, ponieważ nikt tam nie pracował z powodu prowadzonego remontu.

W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie. Z przedłożonego materiału dowodowego, zdaniem organu, nie wynika by spółka dokonała uruchomienia rachunku bankowego dla zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników od dnia uzyskania statusu zakładu pracy chronionej. Przepis art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2003 r. zobowiązywał pracodawcę do prowadzenia takiego rachunku. Niespełnienie tego obowiązku skutkowało utratą statusu zakładu pracy chronionej, jak stwierdził Sąd Najwyższy, od dnia niespełnienia tego obowiązku.

Organ odwoławczy powołując się na dowód z oględzin przeprowadzonych w roku 2000 stwierdził, iż w Pensjonacie S. C.-S., pomimo prowadzonych prac remontowych pracowali pracownicy skarżącej, w tym osoby niepełnosprawne, a po sprzedaży obiektu skarżąca wynajęła te pomieszczenia dalej zatrudniając w nich swoich pracowników. Ustalenia te potwierdza także analiza przez organ I instancji umów o pracę pracowników skarżącej, z których wynika, iż od października 1999 r. pracownicy ci byli zatrudniani w tym obiekcie. Nadto okoliczność tę potwierdzają umowy zlecenia zawierane z pielęgniarką od 2000 r. na opiekę medyczną w Pensjonacie S. C.-S..

Z umowy o opiekę medyczną dla pracowników w S. k/Żywca nie wynika, by w ramach tej umowy była również świadczona doraźna opieka lekarska. Natomiast z informacji o stanie zatrudnienia w miesiącach listopad i grudzień 2000 r. wynika, iż stan zatrudnienia odbiegał od wymaganego. Nie mniej jednak organ administracji stwierdził, iż uchybienia pracodawcy w roku 2000 warunkom określonym w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jak również uchybienia późniejsze dotyczące spełniania warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie miały wpływu na decyzję wojewody, jako że nie stanowią one w przedmiotowej sprawie okoliczności mających szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia i ustalenia daty utraty statusu zakładu pracy chronionej, albowiem utrata ta nastąpiła skutkiem wystąpienia pierwszej przesłanki wyrażonej w art. 33 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga P. H. U. P. sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Polityki Społecznej o utracie statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w związku z niespełnieniem obowiązków określonych w art. 33 ust. 3 pkt 2 i w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, która stanowiła podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy w brzmieniu na dzień otrzymania przez pracodawcę statusu zakładu pracy chronionej pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej był obowiązany do prowadzenia rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników. W dacie wydania obu decyzji administracyjnych przepis ten określał już ogólnie, iż pracodawca był obowiązany do prowadzenia rachunku bankowego środków funduszu rehabilitacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy (na dzień otrzymania statusu zakładu pracy chronionej) pracodawca zatrudniający nie mniej niż 20 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy uzyskiwał status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli:

1) wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosiły:

a) co najmniej 40%, a w tym co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowiły osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo

b) co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności,

2) obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy:

a) odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy,

b) uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich,

a także

3) była zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka lekarska, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne.

Przepis art. 28 ust. 1 został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 czerwca 1998 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. (Dz. U. Nr 99, poz. 628) zmieniającej ustawę z dniem 1 lipca 1998 r., następnie zmieniony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 90, poz. 1001) z dniem 23 listopada 1999 r. oraz zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79) zmieniającej ustawę z dniem 1 lutego 2003 r. w taki sposób, iż otrzymał on treść: "Pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej" po spełnieniu wymagań z pkt 1 - 3 tego przepisu.

Skarżąca podnosiła, iż warunki zatrudnienia spełniała, poza okresem, w którym cofnięto jej status zakładu pracy chronionej (listopad i grudzień 2000 r.), bowiem w tym okresie nie mogła korzystać i nie korzystała z uprawnień ustawowych i analogicznie za ten okres nie składała sprawozdania. Wielkości zatrudnienia wymagane przez ustawę, w ocenie spółki, były spełnione, natomiast różnice w przeliczeniach etatowych wynikły z różnych metod liczenia lub na skutek błędu pracownika organu w dokonywaniu tych ustaleń. Jednocześnie skarżąca podkreślała, iż stawianie jej zarzutu z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy (nieprzystosowania obiektów do potrzeb zakładu pracy chronionej) było chybione, bowiem obiekt ten "[...]" po jego nabyciu, a następnie po sprzedaży i wynajęciu znajdował się w adaptacji dla potrzeb zakładu pracy chronionej i nie był użytkowany jako obiekt zakładu. Co do braku opieki lekarskiej skarżąca wskazywała, iż opiekę tą zapewniła przez spółdzielnię lekarską i lekarza zatrudnionego w siedzibie zarządu spółki oraz posiadała na potrzeby tej opieki zapewniony transport osób zatrudnionych.

W zakresie powyższych twierdzeń skarżącej, organ administracji II instancji nie wypowiedział się, kładąc w zasadzie główną uwagę i ciężar swojego rozstrzygnięcia na niespełnieniu przez skarżącą przesłanki z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy - obowiązek prowadzenia rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji. Organ administracji uznał, iż zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy stwierdzając w odpowiedzi na skargę, iż w/w uchybienia z art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz pkt 3 ustawy nie stanowiły dla organu administracji okoliczności mających szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia i decydujących o dacie utraty statusu pracodawcy, albowiem utrata ta nastąpiła z chwilą niespełnienia pierwszej przesłanki z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy. Z powyższego daje się wyprowadzić uzasadniony wniosek, iż organ administracji nie zajmował się określeniem ewentualnej innej daty utraty statusu pracodawcy skarżącej, poza tą która, w jego ocenie, wynikała z naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Należy zauważyć, iż decyzja organu II instancji nie spełnia wymagań art. 7, art. 15, art. 77 1, art. 80, art. 138 § 1 i art. 107 § 3 kpa, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa, podobnie jak organ odwoławczy, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Tymczasem organ II instancji, nie dokonując własnych ustaleń, ograniczył się do ustaleń organu I instancji oraz do powołania przepisów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów użytych przez organ I instancji. Organ II instancji rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą w pierwszej instancji, w oparciu o stan faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zatem powinien odnieść się do ustaleń dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ponownie ustalając stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji ewentualnie rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Podejmując decyzję administracyjną organ II instancji związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa w związku z art. 136 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. - II SA/Wa 2413/04).

Jak wynika z analizy decyzji organu administracji, o cofnięciu statusu zakładu pracy chronionej skarżącej przesądziła przede wszystkim okoliczność nie prowadzenia przez skarżącą, w okresie od dnia uzyskania statusu zakładu pracy chronionej do grudnia 1999 r. rachunku bankowego, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W konsekwencji, organ administracji przyjął, iż uchybienie to, wobec treści przepisu art. 30 ust. 3 powołanej ustawy, powodować musiało wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej utratę przyznanego wcześniej statusu zakładu pracy chronionej. Decyzja taka ma przy tym charakter deklaratoryjny, co wynika po pierwsze z treści przepisów prawa, po drugie zaś z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r. (sygn. akt III RN 2/01). Utrata wspomnianego statusu następuje więc z mocą wsteczną.

Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w sprawie II GSK 270/05 należy stwierdzić, iż poprzestając jedynie na językowej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, to stanowisko organu administracji należałoby uznać za w pełni zasadne. Jednakże w ocenie składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę P. H. U. P. sp. z o.o., zastosowany przez organ administracji rodzaj wykładni prawa, jest co najmniej niewystarczający. Organy administracyjne zbyt wielką wagę przykładają do charakteru decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Dzieje się to przy tym kosztem dogłębnej i bardzo tu potrzebnej analizy przesłanek warunkujących utratę tego statusu. Inaczej mówiąc, organy skupiły się na efekcie końcowym naruszenia art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tj. na skutku prawnym w postaci pozbawienia statusu zakładu pracy chronionej, nie zaś na ocenie naruszenia tego artykułu w kontekście materii regulowanej omawianym aktem prawnym. Na tle badanej sprawy, a ściślej w świetle analizy zastosowanej wykładni powoływanego art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy, można przyjąć, że powszechna w tym zakresie jest praktyka organów administracji publicznej, polegająca na niejako automatycznym odwoływaniu się do deklaratoryjnego charakteru decyzji z art. 30 ust. 3 powołanej ustawy i orzekaniu w następstwie tej okoliczności o utracie statusu zakładu pracy chronionej. Deklaratoryjny charakter decyzji, jako dający możliwość wydawania decyzji z mocą wsteczną, nie może sam przez się bezkrytycznie stanowić o utracie statusu zakładu pracy chronionej w każdych warunkach niespełnienia jakiegokolwiek warunku prawnego związanego z tym statusem. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, iż skarżąca na dzień uzyskania statusu zakładu pracy chronionej posiadała umowę rachunku bankowego bieżącego z Bankiem BPH zawartą w dniu 1 marca 1999 r. i z rachunku tego pobierane były środki dla niepełnosprawnych pracowników. Skutkiem ustalenia, iż operacja taka jest wadliwa, pracodawca wyodrębnił z dniem 30 grudnia 1999 r., w ramach posiadanego rachunku, rachunek celowy jako konto zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wpłacając nań stosowne środki. Jednocześnie zauważyć należy także fakt, iż w dacie kontroli wymogów formalnych do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, pracodawca legitymował się wyłącznie przedmiotowym rachunkiem bieżącym, co zostało uznane przez organ administracji za spełnienie wymagania do uzyskania tego statusu. Niezbędnym więc było, przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, dokonanie oceny wagi naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, albowiem w żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia. Nieodzowne jest zatem dokonanie celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy. Nie ma tu uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa. Działanie opierające się rutynowym traktowaniu każdej sprawy nie może zasługiwać na aprobatę.

W sprawach z zakresu omawianego statusu zakładu pracy chronionej, teoretyczny podział decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne nie jest wystarczający. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy stosunków prawnych, bowiem one wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu. Charakter prawny decyzji deklaratoryjnej, nie pozostaje w odpowiednim i ścisłym związku z przepisem art. 30 ust 3 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Treść powołanego przepisu wskazuje więc dostatecznie na to, że źródłem utraty statusu nie jest sama norma prawna, lecz indywidualny akt wydawany przez właściwy organ administracji rządowej. Zatem, w ocenie Sądu, decyzja o utracie statusu zakładu pracy chronionej nie ma jednoznacznego charakteru prawnego, w świetle powołanych kryteriów, a można w niej dostrzec wyraźne elementy konstytutywne. Nasuwa się zatem wniosek, iż przepis art. 30 ust. 3 ustawy stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie.

Ustawa wprowadziła szereg warunków prawnych określających przyznanie i utrzymanie statusu zakładu pracy chronionej (art. 28 czy art. 33 ust. 1, ust. 3 pkt 4 i 5) oraz warunki formalne, do których można także zaliczyć podane w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - obowiązek prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji oraz obowiązek prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu.

Wskazując na przesłanki natury formalnej (art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy) uzasadnionym będzie spostrzeżenie, iż celem ich dekretacji było doprowadzenie do tego, by wydatkowanie środków publicznych, przeznaczonych dla zakładów pracy chronionej na cele rehabilitacji osób niepełnosprawnych, miało charakter transparentny, a nie po to by stanowiło to dodatkowe obciążenie pracodawcy. Wyprowadzić z tego należy zasadny wniosek, iż nie było wolą ustawodawcy dokonanie regulacji, skutkiem której ma dochodzić do krzywdzącego automatyzmu decyzyjnego pracodawców o pozbawianiu ich statusu zakładu pracy chronionej. Decyzja o cofnięciu statusu zakładu pracy chronionej powinna być podejmowana rozważnie, z uwzględnieniem okoliczności indywidualnych odnoszących się do konkretnego pracodawcy. Nie było bowiem celem ustawodawcy to, by przyznanie statusu i jego cofnięcie następowało niejako według określonego schematu. Otrzymanie tego statusu nie jest procesem łatwym, tak jak i jego zachowanie. Zatem przy podejmowaniu decyzji o jego pozbawieniu pracodawcy istotnym będzie szczegółowe badanie stopnia nagannego zachowania się uprawnionego, albowiem należy pamiętać, iż pozbawienie pracodawcy statusu zakładu pracy chronionej staje się konsekwencją pozbawienia osób niepełnosprawnych nierzadko jedynej możliwości pozyskiwania środków na utrzymanie własne, a niekiedy i ich rodzin, co w sytuacji braku podaży pracy niesie za sobą szczególnie dotkliwe skutki. Jest to więc również argument przemawiający za potrzebą poszukiwania celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Po zbadaniu wszystkich okoliczności należało dojść do wniosku, iż ocena sytuacji w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji nie odpowiada wymaganym standardom prawnym. Nie można bowiem zarzucić skarżącej, iż pomimo formalnego niewydzielenia środków na oddzielnym koncie, nie wywiązywała się z obowiązku ich dysponowania na cele rehabilitacji zawodowej zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Organ administracji nie kwestionując tej okoliczności zastosował zatem środek, w istocie mający postać kary, nieproporcjonalny do wagi stwierdzonego braku formalnego. Przy czym nie bez znaczenia jest fakt, iż spełnienie wymogu formalnego przez pracodawcę nastąpiło w pierwszym roku jego funkcjonowania jako zakładu pracy chronionej zatem przez kolejne cztery lata miał prawo działać w zaufaniu do organu administracji, iż spełnił i spełnia wszelkie przesłanki w tym zakresie. W świetle decyzji Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 1999 r. pracodawca spełniał w dacie otrzymania statusu wymagane warunki do jego otrzymania, bowiem organ wydający mu uprawnienie zaakceptował jako właściwy i wystarczający posiadany przez pracodawcę rachunek bankowy. Należy zatem zauważyć, iż dołożenie należytej staranności spoczywało nie tylko na starającej się wówczas o status zakładu pracy chronionej spółce, lecz również organ administracji wydający to uprawnienie nie może czuć się z tego obowiązku zwolniony, albowiem nie był obowiązany jedynie do dbania o zabezpieczenie interesu publicznego, ale także powinien, w myśl art. 7 kpa, czuwać nad tym by nie ucierpiał, skutkiem braku jego działania, słuszny interes strony. Brak tych działań w stosownym czasie nie może obecnie być interpretowany na niekorzyść skarżącej.

Sąd orzekający w sprawie nie wyprowadza stwierdzenia, iż skarżąca była zwolniona z prowadzenia właściwego rachunku bankowego w początkowym okresie działania, jednakże uznaje, iż ta nieprawidłowość nie mogła, w świetle powyższych okoliczności, zostać podniesiona do rangi w zasadzie jedynego powodu dokonanego rozstrzygnięcia przez organ administracji, gdyż jak to stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, pozostałe okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien, ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, przeprowadzić postępowanie administracyjne, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących funkcjonowania skarżącej jako zakładu pracy chronionej, w aspekcie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, po szczegółowym rozważeniu argumentów wskazywanych przez skarżącą.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.