Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 172/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Rafał Wolnik Włodzimierz Kubik /spr./ Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., orzekający w sprawie jako organ I instancji, nałożył na A. i K. A. właścicieli działki nr [...] położonej w C. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu wzmocnienie fundamentów budynku gospodarczego posadowionego na ich działce oraz wyznaczył termin wykonania tych robót na dzień [...]. W podstawach prawnych decyzji organ przywołał art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016/ oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Po sprawdzeniu zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na małżonków A. został nałożony, w drodze decyzji z dnia [...] obowiązek przedłożenia: oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz projektu budowlanego w przypadku konieczności jego wykonania wynikającej z oceny stanu technicznego.

Z decyzją tą nie zgodził się B. M., który jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...] władał działką nr [...]nieustalonym stanie własnościowym, a sąsiadującą bezpośrednio z nieruchomością należącą do małżonków A.

W odwołaniu do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagał się on rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego określonego przez niego jako "kurnik" oraz przylegającego do tego budynku garażu podając, że te obiekty zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy.

Zaskarżoną obecnie decyzją wydaną w wyniku rozpatrzenia opisanego odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organ ten wskazał

o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W motywach tego rozstrzygnięcia podał zaś, że w oparciu o przeprowadzoną wizję lokalną w dniu [...] /winno być[...]./ ustalono, że budynek gospodarczy, którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji został wybudowany samowolnie w granicy działek nr [...] i nr [...]około roku [...] t. j. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. obowiązującego w dacie budowy, jak też w obowiązującej następnie zaktualizowanej wersji tego planu zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej w C. z 1994 r. /Dz. Urz. Woj. K. z [...] nr [...], poz. [...]/ lokalizacja tego obiektu nie była niezgodna z zapisami tych planów /strefa [...] i strefa [...]/. W tej sytuacji, zdaniem ŚWINB, organ pierwszej instancji po otrzymaniu oceny stanu technicznego budynku wraz z projektem inwentaryzacyjnym zasadnie nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych skutkujących możliwością doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się B. M. jako obecnie władający sąsiednią nieruchomością nie ma prawa kwestionowania w trybie administracyjnym usytuowania budynku gospodarczego.

W skardze do sądu administracyjnego B. M. domaga się uchylenia decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. podnosząc, że niezgodnie z prawem sankcjonują one samowolę budowlaną. W uzasadnieniu skargi wskazał on, że ustawodawca dopuścił w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., możliwość wykonania zmian i przeróbek w samowolnie wybudowanym budynku, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc dotyczy to sytuacji gdy obiekt taki nie stwarza: niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Podniósł, że ściana budynku gospodarczego posadowiona w granicy działek jest pęknięta na całej długości, co grozi zawaleniem się budynku na jego działkę. Dach budynku gospodarczego znajduje się w odległości 1,5 m od parapetu okna w jego budynku, co zachęca wprost do włamania (próba taka miała miejsce w [...]) W przedmiotowym budynku gospodarczym przetrzymywane są kury, co powoduje nieznośny zapach w jego mieszkaniu. Odnosząc się do zakwestionowania przez organ odwoławczy jego interesu prawnego skarżący podał, że właścicielami działki nr [...] byli jego dziadkowie A. i J. M., a po śmierci ojca on ją odziedziczył.

W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi o nieustosunkowaniu się w decyzji do kwestii stwarzania przez budynek gospodarczy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych organ odwoławczy wskazał, że w tej kwestii "dał on – na podstawie art. 80 k.p.a. – wiarę wnioskom końcowym i zaleceniom wskazanym w pkt 8 << Oceny stanu technicznego budynku gospodarczego położonego na działce [...]w C. >>".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą pozostawać w obiegu prawnym.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że skarżącego B. M. władającego zabudowaną działką nr [...] należało uznać za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i za posiadającego w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej poppsa - legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego należy wywieść z przepisu art. 344 § 1 k.c. stanowiącego, że posiadaczowi samoistnemu przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń /ochrona posesoryjna/. Przepis ten znajduje zastosowanie w związku z art. 339 k.c. ustanawiającym domniemanie prawne, iż kto faktycznie włada rzeczą, jest posiadaczem samoistnym. W świetle wskazanych przepisów pozbawiona znaczenia, dla uznania B. M. za stronę postępowania, była także okoliczność, że dopiero w jego toku Starosta B. wydał decyzję o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, bowiem w chwili wszczęcia kontrolowanego postępowania skarżący władał już sąsiednią nieruchomością. Na marginesie należy organowi odwoławczemu wytknąć brak konsekwencji w zajmowanym przez niego stanowisku dotyczącym omawianej kwestii. W szczególności skoro organ ten uznał, że B. M. nie mógł w trybie administracyjnym kwestionować decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, to winien w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie rozpatrywać merytorycznie wniesionego odwołania.

Poza sporem w sprawie pozostaje kwestia wybudowania przez A. i K. A. przedmiotowego budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę. Bezspornym w sprawie jest też, że budowa ta została ukończona w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wobec powyższego należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy budowlane prawidłowo zastosowały w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli bowiem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów tej ostatnio wymienionej ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że Sąd aprobuje przyjęte przez organy stanowisko, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Z powyższego wynika, że nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie obiektu budowlanego lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Inaczej mówiąc przed przystąpieniem do czynności legalizujących popełnioną samowolę budowlaną organ winien wpierw ustalić, że obiekt budowlany lub jego część:

1) nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) nie powoduje bądź w razie wybudowania nie spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art. 37 ust. 1/,

3) jego rozbiórka nie jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami /art. 37 ust. 2/.

Z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie budowy jak i w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji dopuszczały wznoszenie budynków gospodarczych na terenie działki [...]. Natomiast organy te nie prowadziły postępowania w kierunku ustalenia, czy w sprawie zachodziły okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2. Co prawda w decyzji z dnia

[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał aby w przedłożonej ocenie technicznej zamieszczone zostały ustalenia dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu w sposób nie zagrażający otoczeniu i zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W toku dalszego postępowania jednak nie odniósł się do tej części sporządzonej przez biegłego oceny technicznej mimo, że był do tego zobowiązany przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższego uchybienia nie dostrzegł także organ drugiej instancji, który dopiero w odpowiedzi na skargę przywołał ustalenia sporządzonej oceny technicznej. Błędnie wskazał on jednak na związanie treścią sporządzonej oceny, zapominając, że dowód z opinii biegłego podobnie jak każdy inny dowód w sprawie podlegać musi ocenie organu. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że sporządzona opinia nie wyczerpuje wszystkich okoliczności zawartych w hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W tym miejscu należy wskazać, że ratio legis przywołanego art. 37 ust. 1 i 2 zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, w tym także prawo własności nieruchomości, jest Prawo budowlane z 1974 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 759/96 /LEX NR 43338/ treść normy prawnej, zawartej w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nawiązuje do cytowanej wyżej treści art. 140 k.c., a także do normy zawartej w art. 144 k.c., nakazującej właścicielowi, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. To ostanie sformułowanie Kodeksu cywilnego koresponduje wprost z tą częścią zapisu art. 37 ust. 1 pkt 2, w której mowa jest o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia.

Z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy nie spełnia warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./, a w szczególności jednego z przepisów regulujących zasady sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki. Zgodnie z § 13 ust. 1 przywołanego rozporządzenia budynki gospodarcze sytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogły przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy wielu pism B. M., a także z przedłożonej przez inwestorów kopii mapy stanowiącej załącznik do postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] wynika, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy prawdopodobnie przylega do murowanego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...]. Wobec powyższego należało rozważyć czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy działki w taki sposób, że przylega on do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, a krawędź jego dachu znajduje się – jak podaje skarżący – w odległości 1,5 m od parapetu okna budynku mieszkalnego, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia, a tym samym narusza uzasadnione interesy osób trzecich oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Nie ulega też wątpliwości, że gdyby inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, to nie uzyskaliby pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego w taki sposób w stosunku do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. W zacytowanym wyżej wyroku NSA stwierdził także, że interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu tezę tę można również w całej rozciągłości odnieść do interesu prawnego samoistnego posiadacza sąsiedniej nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć też przyjdzie, że w sporządzonej na żądanie organu pierwszej instancji ocenie stanu technicznego budynku gospodarczego powyższa kwestia została pominięta. We wskazanym zaś w odpowiedzi na skargę punkcie 8 tego opracowania zawarta została tylko informacja o tym, że w chwili budowy ściana budynku stykała się ze ścianą budynku gospodarczego /komórki/ na działce nr[...], który został następnie rozebrany. Tak więc mimo kilkuletniego rozpoznawania kontrolowana sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy także, że orzekające w sprawie organy naruszyły także zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. Nie może bowiem pogłębiać zaufania do organów państwa takie prowadzenie postępowania, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami Sądu ustali, czy samowolnie wybudowany budynek gospodarczy rzeczywiście narusza przywołany przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych /.../ i w jakim stopniu okoliczność ta wpływa na pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniej działki. Organ ten zapewni też skarżącemu udział w postępowaniu na prawach strony.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 oraz art. 152 poppsa. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżących, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 poppsa.

SJ/