Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 141/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w R. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w R. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postanowieniem nr [...] z dnia 5 września 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" w R. z dnia 17 marca 2014 r. oraz mając na względzie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 28.05.2014 r. znak [...], uznając żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione, odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. [...].

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 20 marca 2014 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia "na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 K.p.a. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu".

Do wniosku zostały dołączone: kopia statutu Stowarzyszenia "[...]" oraz kopia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. PINB wydał postanowienie, znak: [...], w którym, zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a. "uznając żądanie organizacji za nieuzasadnione", postanowił "odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] - ponieważ przeprowadzone z urzędu postępowanie kontrolno-wyjaśniające nie wykazało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane".

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie. Postanowieniem nr [...] z dnia 28 maja 2014 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r., znak: [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w m. [...], Gm. [...]".

Organ nadzoru budowlanego po ponownym przeanalizowaniu dokumentów złożonych w dnia 21.05.2012 r. do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej oraz materiału dowodowego zebranego w przeprowadzonym postępowaniu kontrolno-wyjaśniającym pod sygnaturą [...] dokonał ustaleń faktycznych w zakresie m.in.:

- formy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E,

- nieoddziaływania na obszar Natura 2000 i środowisko,

- istnienia wydanej decyzji - pozwolenia na użytkowanie,

- obecnie zainstalowanych na maszcie anten,

- wyników "Weryfikacji dla anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów Dz.U. z dnia 31.08.2007 r., nr 158, poz. 1105"

- "Sprawozdania z badań pola elektromagnetycznego wykonanych dla potrzeb środowiska ogólnego Nr CLBSP/0380/15/a/J2/S",

- ustaleń, że na przedmiotowym maszcie, po przyjęciu do użytkowania, miał miejsce montaż dodatkowych anten,

- klasyfikacji nowo zamontowanych anten jako nieodziaływujących na środowisko.

W związku z powyższymi ustaleniami i w myśl art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), organ uznał, że przedmiotowa stacja bazowa nie oddziałuje na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ przywołał treść art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 28 K.p.a. Organ określił obszar oddziaływania obiektu i ustalił krąg stron postępowania. Następnie działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. pismem z dn. 5.08.2014 r. znak [...] zawiadomił strony (tj. inwestora oraz właściciela dz. nr 6 w W.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w m. W., gm. [...]".

Organ przywoławszy treść art. 31 K.p.a. wskazał, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 61, czy art. 61a K.p.a.. Wskazał, że przywołana regulacja przewiduje cztery postaci inicjatywy procesowej organizacji społecznej:

żądanie tylko wszczęcia postępowania,

żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim,

żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu,

- przedstawienie organowi administracyjnemu za jego zgodą swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Wskazano, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazane powyżej uprawnienia dotyczą wyłącznie postępowań wszczynanych z urzędu. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 81 P.b. podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, należy przyjąć, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego – w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego - następuje właśnie z urzędu.

Analizując art. 31 § 1 K.p.a. organ wskazał, że ustawodawca wprowadził w powyższym przepisie dwie przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej wymagające łącznego wystąpienia, którymi są żądanie uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie organizacji społecznej. Tak rozumiany cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Tylko w takiej sytuacji można uznać żądanie organizacji za uzasadnione.

Zgodnie z § 7 statutu Stowarzyszenia, w szczególności pkt 1: "Celem Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym:

- popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi,

przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne,

przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania".

Organ uznał, że żądanie jest zgodne z celami statutowymi wnioskującej organizacji.

Przesłanka druga - zgodność żądania organizacji społecznej z interesem społecznym - oparta jest na pojęciu niedookreślonym "interes społeczny". Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie. Pojęcie interesu społecznego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie. Ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu administracyjnego.

Organ przywołał orzeczenia (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 663/11, z 5.10.2011 r., sygn. akt: II OSK 1397/10, WSA w Warszawie z dnia 8.03.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2492/11 i tezy z piśmiennictwa - L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 122).

Łączne spełnienie obu ww. przesłanek oznacza zasadność żądania organizacji społecznej. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym.

Organ stwierdził, że Stowarzyszenie, poza zawartą we wniosku oceną dotyczącą kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych i powołanym na tę okoliczność orzecznictwem sądów administracyjnych, w żaden sposób nie wykazało, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualne istnieje zagrożenie dla interesu społecznego. Organizacja nie wykazała zatem, że za jej dopuszczeniem przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on zindywidualizowany ani wskazany. Ciężar wykazania istnienia obu przesłanek uzasadniających wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym spoczywa na organizacji społecznej, czego wnioskodawca nie uczynił.

Organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może ograniczać się jedynie do jego kontroli, ale musi zachodzić potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego skonkretyzowanego przez stowarzyszenie. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, zatem w zakresie swych kompetencji realizuje interes społeczny i publiczny w sposób wystarczający.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe fakty organ wykluczył to, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawia interes społeczny.

Stowarzyszenia "[...]" wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a., art. 7, 8, 9, 107 § 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. i art. 12 Konstytucji RP, art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Stowarzyszenie podniosło, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na braki merytoryczne decyzji w sprawie. Stowarzyszenie przywołało m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1726/11, LEX 1109965, zgodnie z którym w wypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. W zażaleniu przywołano również szereg tez z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania organu I instancji i zasadności wydanego postanowienia.

Wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji w niniejszej sprawie jest art. 31 § 2 K.p.a. W przypadku wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, należy w pierwszej kolejności odnieść się do art. 31 § 1 K.p.a., w którym ustawodawca wskazuje przesłanki formalne warunkujące uwzględnienie żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego bądź dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu. Dopiero stwierdzenie, że zostały spełnione lub nie powoduje powstanie możliwości wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 31 § 2 K.p.a.. Pojęcie interesu społecznego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał żądanie Stowarzyszenia za nieuzasadnione z uwagi na brak wykazania istnienia obiektywnego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości W., gmina [...].

Organ odwoławczy zauważył, że pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11,).

Organ odwoławczy przywołał również wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/06, z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05.

Wskazał, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 14.11.2008 r., sygn. II GSK 314/08).

Fakt, że pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę nie oznacza, że organ musi uznać tę przesłankę za spełnioną jeśli tylko przedmiot sprawy odpowiada celom statutowym zgłaszającej się organizacji. Organ dokonuje w tym zakresie własnej oceny, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy zauważył, że PINB dokonał tej oceny prawidłowo. Stowarzyszenia "[...]" nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Co więcej, we wniosku z dnia 17 marca 2014 r. wnioskodawca powołuje jedynie fragmenty wyroków sądów administracyjnych zapadłych w zbliżonych stanach faktycznych, natomiast w żaden sposób nie wykazuje istnienia, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym.

Wyrażono pogląd, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia w sytuacji, w której nie wykazuje ono potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Organ zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowym, że organizacja społeczna, żądając wzięcia udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11). Stowarzyszenie nie określiło, jakie konkretne względy, z punktu widzenia interesu społecznego, przemawiają za dopuszczeniem go do udziału w sprawie. Tymczasem, na gruncie art. 31 K.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu spoczywa na organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 609/14).

Stowarzyszenia "[...]" w R. wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniu zarzuciło naruszenie:

1. art. 31 § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienie w sytuacji, w której organizacja uczestniczy już w postępowaniu na prawach strony, bo to na jej wniosek wszczęto z urzędu postępowanie i dlatego wydane postanowienie było niedopuszczalne.

2. art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko Dz.U.UE L z dnia 14 marca 1997 r. w powiązaniu z art. 6 w związku z załącznikiem I pkt. 20, art. 9 ust 3 Konwencji z Aarhus z 1998 roku stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9,91 w związku art. 32, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 152 oraz 174 Dyrektywy WE poprzez uznanie, iż organizacja społeczna nie ma prawa uczestniczyć w postępowaniu, w którym koniecznym jest ustalenie, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na fakt, iż takie postępowanie winno być wyłączone z kontroli społecznej.

3. art. 31 § 2 w związku z art. 7, 8, 9, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organizacja nie wykazała istnienie interesu społecznego w sytuacji, w której organ nie wskazał, jak rozumie to pojęcie. W istocie organizacja ma wykazać i udowodnić coś, czego sam organ nie zdefiniował.

4. art. 31 § 2 K.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości działania organizacji społecznej w sprawie, która wymaga wiadomości specjalistycznych i jest związana bezpośrednio z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tylko dlatego, że organizacja nie skonkretyzowała bardziej swojego żądania w sytuacji, w której fizycznie było to niemożliwe (nieposiadanie jakichkolwiek informacji na temat anten, które dołożono).

5. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie, jak organizacja ma wykazać istnienie interesu społecznego w inny sposób, niż wskazany we wniosku, jeżeli na tym etapie nie ma możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Przy tak postawionych zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz je poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca m. in. przywołała wyrok NSA w sprawie o sygn. II OSK z dnia 07.08.2014 roku oddalający skargę kasacyjną spółki [...] dotyczący kwestii kwalifikacji inwestycji w kontekście wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ I instancji zaaprobował już pogląd inwestora stwierdzając w decyzji na stronie 3 w punkcie 8, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych bez jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia. Strona skarżąca podkreśliła, że obecnie nikt tego stanowiska nie może kwestionować, bowiem postępowanie jest prowadzone poza jakąkolwiek kontrolą społeczną.

Strona skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1195/14 z dnia 22.10.2014, wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, wyrok NSA II z dnia 20.04.2012 sygn. OSK 218/11, NSA z dnia 16.03.2010, sygn. II OSK 540/09.

Strona skarżąca wskazała, iż w świetle powyższego ugruntowanego orzecznictwa organizacja, działając w ramach swej statutowej działalności, uprawdopodobniła możliwość wystąpienia interesu społecznego w niniejszej sprawie polegającego na potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Wniosek – zdaniem strony skarżącej - był uzasadniony tym bardziej, że w najważniejszych kwestiach dotyczących kwalifikacji inwestycji organy bezwarunkowo akceptują dokumentację inwestora.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia. Podkreślono, że sam fakt, że wniosek Stowarzyszenia zainicjował wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020-E, nie oznacza, że automatycznie taki podmiot staje się stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Stroną postępowania, stosownie do treści art. 28 K.p.a., są bowiem wyłącznie osoby legitymujące się interesem prawnym do udziału w postępowaniu, w odniesieniu natomiast do organizacji społecznych, będą to organizacje i stowarzyszenia, których udział w postępowaniu uzasadniony jest spełnieniem przesłanek określonych w art. 31 K.p.a., tj. żądanie uzasadnione jest celami statutowymi organizacji i składane jest w interesie społecznym. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało we wniosku z dnia 20 marca 2014 r., aby jej żądanie było uzasadnione interesem społecznym, a próbę jego wykazania dopiero na etapie skargi do Sądu należy – zdaniem organu - uznać za spóźnioną. Wskazano także, że obowiązek wykazania istnienia interesu społecznego, uzasadniającego udział stowarzyszenia w postępowaniu, wynika wprost z przepisu prawa i winien być wykazany przez wnioskodawcę. Nie jest tym samym rolą organów administracji publicznej domniemywanie tego interesu w sytuacji niekompletności wniosku stowarzyszenia.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, powtórzyła również argumentację skargi, przywołując kolejne orzeczenia sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2015 r. uczestnik spółka [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu uczestnik postępowania kwestionował spełnienie przez stronę skarżącą przesłanek z art. 31 K.p.a. Podniósł również ograniczenia kręgu stron postępowania przewidziane w art. 28 ust. 4 P.b..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2014 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 5 września 2014 r., odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. [...].

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a przewidziane w art. 123 § 1i 2 K.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola sądu ma zakres ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych.

Mając na uwadze treść wniosku Stowarzyszenia "[...]" w R. z dnia 17 marca 2014 r. i przedmiot postępowania administracyjnego, jakie wskutek tego wniosku zostało wszczęte z urzędu, przy analizie objętej skargą spornej kwestii incydentalnej dotyczącej udziału skarżącej organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, znaczenie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz potencjalnie przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W pełni trafnie wskazuje się w kontrolowanych postanowieniach, że wniosek Stowarzyszenia należało rozpoznać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 31 K.p.a.. Z treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym także stanowisko tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach o podobnej problematyce, aprobowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, należy wskazać odnośnie pierwszej z ww. przesłanek, iż organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Co do drugiej przesłanki dotyczącej interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, organy powołały w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień trafne poglądy orzecznictwa, jednakże z prawidłowego podglądu prawnego wyciągnęły mylne wnioski w odniesieniu do skarżącego Stowarzyszenia.

Trafny jest – zdaniem Sądu - pogląd, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu z pod kątem spełnienia przesłanki "interesu społecznego", w tym posiadania "kwalifikacji" do występowania w konkretnej sprawie, wynikającej z celu działania określonego statutem. Trafnie wskazano w tezach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II GSK 501/13 (LEX nr 1481814 ), że: " 1. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację (...). To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w danym postępowaniu." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany dalej pogląd, że jeżeli organ administracji dostrzegł braki wniosku organizacji społecznej, polegające na niedostatecznym sprecyzowaniu bądź uzasadnieniu jego treści, winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia, czy sprecyzowania. Jeśli w wyniku takiego wezwania wniosek nadal nie zawiera danych niezbędnych do jego kwalifikacji, dopiero wówczas można mówić o niespełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Pogląd ten stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, które stwierdziły, że skoro Stowarzyszenie, poza zawartą we wniosku oceną dotyczącą kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych i powołanym na tę okoliczność orzecznictwem sądów administracyjnych, w żaden sposób nie wykazało, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualne istnieje zagrożenie dla interesu społecznego. Organy wnioskują dalej, że organizacja nie wykazała zatem, że za jej dopuszczeniem przemawia obiektywny interes społeczny, bowiem nie został on zindywidualizowany ani wskazany. Zdaniem organów wnioskodawca nie wykazał istnienia obu przesłanek uzasadniających wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że konkluzję tę organy wyprowadziły jedynie z samej treści wniosku z dnia 17 marca 2014 r., bez wezwania wnioskodawcy o jego uzupełnienie, czy doprecyzowanie, co – zdaniem Sądu – było obowiązkiem organu. W mającej miejsce w niniejszej sprawie sytuacji zaniedbania tego obowiązku przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy winien był przynajmniej podjąć próbę usunięcia tego uchybienia, poprzez stosowne wezwanie skierowane do wnioskodawcy, a dopiero wówczas, w zależności od uzupełnionego stanowiska wnioskodawcy, bądź w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, winien był ocenić spełnienie przesłanek z art. 31 K.p.a.. Należy bowiem zwrócić uwagę na istniejący obowiązek organu wezwania organizacji społecznej do wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 K.p.a., także wówczas, gdy jego uzasadnienie nie jest precyzyjne. W świetle bowiem regulacji z art. 63 § 1 i 2 K.p.a. podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. powinno określać żądanie, organizację społeczną, od której pochodzi, jej siedzibę, cele statutowe, jak również wskazywać na interes społeczny, który przemawia za uwzględnieniem wniosku w konkretnej sprawie. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien natomiast zastosować odpowiednio przepis art. 64 § 2 K.p.a., czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Biorąc pod uwagę zagadnienia rozważane prze organy w kontrolowanych postanowieniach należy stwierdzić brak materialnoprawnych przeszkód dla dopuszczania skarżącego Stowarzyszania do udziału w sprawie dotyczącej rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. [...]. Treść uzasadnień kontrolowanych postanowień wskazuje, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie wynika wyłącznie z tego, iż - zdaniem organów nadzoru budowlanego – stowarzyszenie nie wykazało jednej z przesłanek (w tym przypadku istnienia interesu społecznego), jakie muszą być łącznie spełnione, by można było uznać zasadność żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organy uznały natomiast za spełnioną przesłankę zgodności z celami statutowymi. Jak już wyżej wskazano, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania prowadzącego postępowanie organu administracji publicznej, które nie jest jednak równoznaczne z dowolnością. Wniosek organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi zawierać wszelkie argumenty za tym przemawiające, przy czym w tym zakresie należy uwzględniać również okoliczności wynikające z załączników do wniosku i fakty znane organowi co do przedmiotu postępowania. Wymagane istnienie interesu społecznego jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono także różne od interesu publicznego. O ile przez pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa (państwa), to "interes społeczny" może być odnoszony również do mniejszych zbiorowości i odrywa się od takich zobiektywizowanych potrzeb. Na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. kolizja interesów, jaką może wywołać dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, z interesami stron, stanowi jeden z wielu aspektów oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" i z zasady nie powinna prowadzić do ograniczeń w mechanizmach stanowiących przejaw kontroli społecznej. Nie bez znaczenia jest także w ramach oceny spełnienia tej przesłanki rozważenie, czy na gruncie określonych kategorii spraw ustawodawca przewidział inne instytucje prawne gwarantujące jego uwzględnienie. W tym kontekście należy zauważyć, że treść wniosku z dnia 17 marca 2014 r. (data wpływu 20 marca 2014 r.) nie jest precyzyjna, co może wynikać z faktu, że Stowarzyszenie, postrzegając rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej (zwiększenie jej mocy i ilości anten) jako nielegalną i niezgodną z prawem, nie posiadało jednak wiedzy co do parametrów technicznych tego przedsięwzięcia oraz, czy wszczęte i prowadzone bez udziału strony skarżącej postępowanie administracyjne znak [...], w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. [...], jest prowadzone w sposób właściwy. Faktem jest, że we wniosku z dnia 17 marca 2014 r. nie podano opisu danych technicznych dotyczących kwestionowanej inwestycji, a co za tym idzie, nie poddano ich ocenie w kontekście interesu społecznego, w tym ewentualnego wpływu na zdrowie i życie ludzi. Jawi się jednak pytanie, czy wnioskujące Stowarzyszenie powinno i mogło te dane wskazać oraz czy miało dostęp do stosownej dokumentacji zawierającej te dane, czego organ nie poddał analizie w zaskarżonym postanowieniu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że treść wniosku z 17 marca 2014 r., w tym powołane w nim orzecznictwo kładzie duży nacisk na wagę zagadnień dotyczących oddziaływania promieniowania anten stacji bazowych telefonii komórkowych na środowisko (w szczególności na życie i zdrowie ludzi), potrzebę posiadania wiedzy specjalnej dla dokonywania w tym zakresie właściwych ocen i kwalifikacji, złożoność problematyki i wymogów decydujących o legalności przedsięwzięcia. Wniosek zatem w swej treści nawiązuje do zagadnień istotnych z punktu widzenia oceny "interesu społecznego", choć brak w nim elementu, który można by uznać za próbę wykazania tej przesłanki w tej konkretnej sprawie.

Organ drugiej instancji, rozpoznając w niniejszej sprawie zażalenie Stowarzyszenia, zupełnie nie rozważył zagadnień dotyczących ewentualnych braków wniosku, ani też kwestii realnej możliwości rzetelnego wskazania przez Stowarzyszenie we wniosku na konkretne elementy stanu faktycznego, uzasadniające ten wniosek, co zdaniem organów miało znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia wniosku z dnia 17 marca 2014 r.

W świetle powyższych rozważań należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jego uchylenie stało się konieczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie ustalenie stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych powyżej, w tym zbadanie, czy za ewentualnym udziałem Stowarzyszenia w sprawie dotyczącej innej osoby przemawia interes społeczny i na czym on polega. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 K.p.a.. Na marginesie Sąd wskazuje, że niniejszy wyrok nie przesądza wyniku postępowania w incydentalnej kwestii udziału organizacji społecznej, której jednak – poprzez stosowne wezwanie ze strony organu – należy umożliwić uzupełnienie stanowiska wyrażonego we wniosku z dnia 17 marca 2014 r..

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a..