Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1379/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 1141 par. 4, art. 151, art. 147 par. 1, art. 133 par. 1, art. 106 par. 4, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny oraz T. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 764/15 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 764/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - po rozpoznaniu skargi T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki Nr [...] i [...] znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn,R,Zl w części opisowej i graficznej tej uchwały (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku), zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących T. S. i J. S. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.), obejmującego obszar o powierzchni 320,25 ha, w tym m.in. działki o numerach [...] i [...] stanowiące współwłasność J. S. i T. S. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 4.5 Zn,R,ZL i zostały w planie przeznaczone do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), dalej: "u.s.g.", wezwali Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały w odniesieniu do ww. działek, w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.5 Zn,R,ZL przeznaczającego tereny do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Wskazali, że przedmiotowe działki są w całości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomościami rolnymi, które są w ten sposób użytkowane. W planie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, działki te w części określone są jako leśne, co nie jest zgodne ze stanem prawnym i rzeczywistym. Organy sporządzając plan korzystały z nieaktualnej mapy. Nadto wprowadzony w § 51 planu zakaz zabudowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...]. Na terenach o funkcjach rolniczych studium dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolniczą, podczas gdy plan w sposób jednoznaczny bez żadnych wyjątków wprowadził zakaz zabudowy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] nie uwzględniła wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. S. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących ich własność. Skarżący zarzucili:

1. wydanie uchwały w części dotyczącej należących do skarżących nieruchomości o nr ew. gr. [...] i [...] (tj. § 51 ust.1 ww. uchwały) z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: K.c., poprzez brak zgodności zapisów tego planu, w rozumieniu ustawy planistycznej sprzed jej zmiany w dniu 21 października 2010 r., z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach skarżących, podczas gdy studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania,

2. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy z ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych wynika, iż działki o nr ew. gr. [...] i [...] są nieruchomościami rolnymi, podczas gdy kopia mapy zasadniczej stanowiąca podkład, na którym wykonano rysunek planu (Załącznik Nr 1) wskazywała fragmenty ww. działek jako leśne - niezgodność ta jest uchybieniem mającym istotny wpływ na zawarte w planie ustalenia, gdyż de facto wyłącza możliwość wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób nakazując zachowanie istniejącego na tych działkach lasu, którego już na tych nieruchomościach nie ma,

3. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem § 10 ww. rozporządzenia w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę zasadniczą, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, podczas gdy już w 2008 r. na ww. nieruchomościach skarżących nastąpiła zmiana w operacie ewidencji gruntów poprzez usunięcie klas o użytku leśnym na nieruchomościach o nr ew. gr. [...] i [...] (Załącznik Nr 1 i 2),

4. naruszenie art. 17 pkt 6 w związku z art. 28 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych tj. mapy zasadniczej będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienia planu miały miejsce w 2010 r., podczas gdy zmiany w ewidencji gruntów wprowadzono w 2008 r., a zatem organ gminy miał wystarczająco dużo czasu, aby przygotować do uzgodnień aktualne materiały,

5. naruszenie art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz 32 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia w planie części działek należących do skarżących jako lasów, podczas gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości te są od 2008 r. nieruchomościami rolnymi,

6. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji braku na tym terenie istniejących lasów oraz zakazu wykorzystywania części przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej,

7. naruszenie art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały,

8. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady sporządzania planu, polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że cały proces planistyczny odbył się zgodnie z przepisami prawa, zaś skarżący nie wnosili uwag i wniosków na etapie planowania, a kompetencją Rady Gminy jest ustalenie planistyczne na terenie gminy.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn,R,Zl - w części opisowej i graficznej tej uchwały. Podniesiono, że wymogi formalne skargi zostały spełnione i skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, gdyż są współwłaścicielami działek o nr [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Sąd wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez Radę Gminy w [...] wszystkich obowiązków, wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził jednak, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy. Mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. Na poparcie tego stanowiska Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że ponieważ w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, to Gmina zleciła wykonanie mapy zasadniczej specjalnie dla potrzeb planu i prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia 15 lipca 2008 r. Sąd stwierdził, że skoro mapa wykonana na zlecenie nie została złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to nie jest to mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady [...] - uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że rację ma strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczył, że organ gminy do skargi kasacyjnej dołączył oryginały dokumentów, w tym mapy zasadniczej w skali 1:1000 (osiem arkuszy) z klauzulą z dnia 5 sierpnia 2008 r. na arkuszach potwierdzającą przyjęcie mapy do zasobu powiatowego pod numerem 2062-87.08. W tej sytuacji mapa wykonana na zlecenie, która została przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. i uzyskała stosowne klauzule mogła zostać wykorzystana w procedurze planistycznej. NSA podkreślił, że wykorzystanie - w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej panu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. NSA zalecił Sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku uwzględnił skargę w zakresie w jakim stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium i w tym zakresie stwierdził jej nieważność na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a., a w pozostałym zakresie oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd za zasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 199), dalej: u.p.z.p., w zakresie, w jakim skarżący wskazali, że zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] na terenie, na którym położone są ich działki dopuszczalna była zabudowa obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania. Sąd podkreślił, że przepis § 51 pkt 2 ppkt 6 dla terenów oznaczonych symbolami 4,5 Zn,R,ZL, a więc terenów, na których znajdują się działki rolne, w tym także działki skarżących, będące działkami rolnymi wprowadza zakaz wszelkiej zabudowy, a więc także dopuszczalnej przez postanowienia Studium. W tym zakresie § 51 pkt 2 ppkt 6 zaskarżonej uchwały jest zatem niezgodny ze Studium. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, są bardzo ogólne i zostały doprecyzowane w uchwale. W ocenie Sądu wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, w tym także wskazanej w studium, należy uznać za brak zgodności postanowień uchwały ze studium. W tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Za niezasadne Sąd uznał natomiast żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności także tych postanowień uchwały, które zdaniem skarżących zmieniły przeznaczenie ich działek, wskutek czego nie mogą być one wykorzystywane na cele rolnicze. Sąd wskazał, że działki stanowiące własność skarżących o nr 335/1 i 335 położone są na terenie oznaczonym na planie symbolem 4,5 Zn,R,ZL, ZN – zieleń naturalna, R – tereny rolnicze, ZL – tereny lasów. Paragraf 51 pkt 2 określający warunki użytkowania tych terenów w ppkt 4 wskazuje, że utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Zdaniem Sądu tego rodzaju zapisy nie wykluczają dalszej możliwości uprawy tych działek w sposób w jaki skarżący użytkują je dotychczas. Wprowadzając tego rodzaju zapisy, co do użytkowania terenów, na których znajdują się działki skarżących, organ działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego. Nie doszło więc do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem. Sąd wskazał także, że zarzuty skarżących dotyczące sporządzenia planu z wykorzystaniem nieprawidłowej mapy zostały ocenione w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jako niezasadne i stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie jest tą oceną związany, co wyklucza ponowną ich ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznający sprawę w zakresie zarzutów niebędących uprzednio przedmiotem rozpoznania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. S. i J. S. oraz Rada Gminy [...].

W skardze kasacyjnej T. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w części oddalającej skargę. Skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) przez ich błędną wykładnię

i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania części wsi O. (obszar planistyczny O.)

w zakresie całości § 51, pomimo, iż pozostawienie postanowień dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem" 4.5 Zn, R, Zl w kształcie dotychczasowym powoduje, iż postanowienia te są nadal niezgodne z obowiązującym studium, albowiem nie dają możliwości lokalizowania zabudowy na ww. terenie,

2) art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 140 K.c. poprzez zaaprobowanie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Gminę [...] polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczonych do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji gdy nieruchomości skarżących są nieruchomościami rolnymi, a wprowadzony zapis o "utrzymaniu dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych" nie pozwala na wykorzystywanie przedmiotowych nieruchomości do prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej, w tym również nie dopuszcza działań możliwych do realizacji na tym terenie, a przewidzianych w obowiązującym na tym terenie studium tj. m. in. w zakresie realizacji zabudowy,

3) art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w części i tym samym naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi.

II. na podstawie art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w części, podczas gdy Sąd powinien stwierdzić nieważność uchwały z dnia [...] maja 2011 roku Nr [...] Rady Gminy [...] w całości § 51 dotyczącego działek, stanowiących własność J. i T. S., albowiem stwierdzenie nieważności § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy i przesłaniania widoków i pozostawienie brzmienia § 51 w pozostałej części powoduje, iż nadal mamy do czynienia z niezgodnością postanowień planu ze Studium; uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], gdyż nadal brak jest możliwości realizacji zabudowy w oparciu o ten plan na terenie działek należących do skarżących,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności postanowień ww. aktu prawa miejscowego w zakresie całości § 51 ust. 1 i 2, albowiem ich pozostawienie w obiegu prawnym powoduje, iż w tej części są one także niezgodne z obowiązującym na tym terenie studium,

3) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, co przyczyniło się do oddalenia skargi w części, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają przedstawione klarownie, spójnie i logicznie przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem pozostałych postanowień § 51 planu miejscowego, którego treść nadal zawiera dalej idące uregulowanie wykraczające poza zapis ze studium, a usunięcie wyłącznie zapisu § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy i przesłaniania widoków nie powoduje, że przedmiotowe postanowienia są zgodne ze studium.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] maja 2011 roku Nr [...] Rady Gminy [...] w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżących, tj. § 51 tej uchwały; ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że od lat prowadzą gospodarstwo rolne, zaś nieruchomości znajdujące się na terenie obowiązującego planu także wykorzystywane są do tego celu. Podniesiono, że podjęte przeszło pięć lat temu działania właścicieli nieruchomości zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] na działce o nr ew. [...] zmieniającą istniejący użytek leśny na użytek rolny (decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] zatwierdzono aktualizację użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce) oraz decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] na działce o nr ew. [...] także zmieniającą istniejący użytek leśny na użytek rolny (decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] zatwierdzono aktualizację użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce) miały na celu doprowadzenie stanu faktycznego na gruncie do zgodności z przepisami prawa oraz poprawę warunków użytkowania pozostałych gruntów rolniczych. Na działce o nr ew. [...] użytek leśny był już zlikwidowany i na terenie tym prowadzono zasiewy zbóż, z kolei na działce o nr ew. [...] istniały jedynie pojedyncze zadrzewienia śródpolne, które także zostały usunięte. Obie nieruchomości od tego czasu są użytkowane wyłącznie rolniczo i z tego tytułu T. i J. S. uzyskują dopłaty unijne z Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Zdaniem skarżących tego typu przeznaczenie nieruchomości wiąże się nie tylko z możliwością siewu zbóż bądź stosowania innych form rolniczego użytkowania przedmiotowego terenu, ale także z możliwością realizacji obiektów rolniczych, stanowiących niezbędny element efektywnego i racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi w części pozbawiło skarżących szansy na efektywne i racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Skarżący zauważyli, że wprawdzie Sąd podzielił stanowisko skarżących co do niezgodności wprowadzonego w części § 51 tego planu zakazu zabudowy i przesłaniania widoków i stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały w zakresie § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a, to jednakże uszło uwadze Sądu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zakazu nie spowodowało, że pozostałe postanowienia tego paragrafu, odnoszące się do nieruchomości stanowiących ich własność, stały się przez to zgodne ze studium. Skarżący stwierdzili, że analizując treść tego paragrafu nie sposób - jak uczynił to Sąd - z jego zapisów wyczytać przyznania uprawnienia do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Wskazuje na to przeznaczenie terenu opisane w § 51 (tj. do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzący podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem), jak i zapis § 51 ust. 2 pkt 4 planu wprowadzający nakaz utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Oznacza to, zdaniem skarżących, że w przypadku, gdy ich nieruchomości były wykorzystywane wyłącznie jako grunty orne i łąki, to dalej będą mogli je wykorzystywać wyłącznie w dotychczasowy sposób. Pozostawienie w obiegu prawnym pozostałych postanowień § 51 planu powoduje, że w oparciu o zapisy tego paragrafu, nawet z wyeliminowanym zapisem dotyczącym zakazu zabudowy, skarżący zostaną pozbawieni możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, w tym przede wszystkim zabudowy dopuszczonej zapisami studium. Ponadto o niezgodności zapisów ww. przepisu ze studium w pozostałym zakresie świadczy także brak wskazania w kwestionowanym przepisie obowiązkowych elementów, które miejscowy plan powinien zawierać zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący powołali się na art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podnieśli, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, zaś § 51 planu - odnoszący się do działek skarżących - wskazania tego rodzaju parametrów nie zawiera. Treść § 51, która pozostała w obiegu prawnym, prowadzi do ograniczenia prawa własność skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem. Skarżący zaznaczyli nadto, że plan miejscowy nie może tak istotnych kwestii, jaką jest możliwość realizacji bądź nie zabudowy na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostawiać rozstrzyganiu w drodze dokonywania interpretacji przez organy stosujące prawo miejscowe. Skarżący, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08 wskazali, że w przypadku braku takiej czytelności kwestionowany zapis planu nie może się ostać w obrocie prawnym i powinien zostać wyeliminowany. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd oddalając skargę w części wskazał podstawę prawną wyroku tj. art. 151 p.p.s.a., ale nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących częściowe oddalenie skargi było wynikiem braku szczegółowej analizy całej sprawy, albowiem Sąd nie powinien był ograniczyć się do oceny zgodności ze studium wyłącznie jednego zapisu planu, ale rozważyć czy usunięcie z obiegu prawnego § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a jest wystarczające do usunięcia stwierdzonej niezgodności postanowień planu ze studium. Konsekwencją braku takich rozważań jest pozostawienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami niezgodnymi ze studium, co ogranicza prawo własności skarżących w stopniu wykraczającym poza przyznane gminie prawo kształtowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rada Gminy [...] zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], podczas gdy wprowadzony zakaz zabudowy w skarżonej uchwale dla terenów wskazanych w skardze zgodnie z postanowieniami studium leży na obszarze strefy intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, tj. strefy oznaczonej numerem 1, w obszarze leśnym (ust. 4) oraz obszarze trwałych użytków zielonych i wód płynących (ust. 5) i zapisy planu są zgodne i precyzują zapisy studium, natomiast orzeczenie zawarte w wyroku jest sprzeczne z kierunkiem rozwoju określonym w studium;

2) art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń m.p.z.p. z ustaleniami studium, w zakresie zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, pomimo że takie postanowienie studium dotyczy zupełnie innego obszaru, niż obszar na których położony jest teren objęty zakresem skargi, gdyż wskazany zapis dotyczy ust. 1 obszarów gospodarki rolnej, które leżą w strefie rolno -osadniczej, czyli strefie nr 2, podczas gdy działki skarżących leżą na terenie intensywnej urbanizacji metropolii [...], czyli strefie nr 1 i powołany w wyroku oraz uzasadnieniu wyroku zapis studium nie dotyczy obszaru, na których leżą działki skarżących;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik:

1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie sprzeczności ustaleń m.p.z.p. z ustaleniami studium, w zakresie zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, pomimo że Gmina nie naruszyła zasad sporządzania studium i postanowienia mpzp w zakresie objętym skargą nie są sprzeczne z postanowieniami studium, które na terenie na którym są położone działki skarżących określa położenie obszarów leśnych oraz obszarów trwałych użytków zielonych i wód płynących, a zapisy studium nie dość że nie przewidują zabudowy terenu, to przewidują taki kierunek rozwoju obszaru, z którym mpzp jest zgodny, a wręcz stanowi jego kontynuację i precyzowanie, przewidując odpowiednie zakazy i ograniczenia, mające na celu realizację założeń przewidzianych w studium;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z zebranym w sprawie materiale dowodowym, polegającym na stwierdzeniu, że skarżona uchwała narusza we wskazanym w wyroku zakresie postanowienia studium, podczas gdy z przedstawionych dla sądu materiałów obejmujących studium w części tekstowej i graficznej wynika, że postanowienia dotyczące warunkowego dopuszczenia zabudowy do obszarów rolnych leżą na obszarze strefy 2, natomiast działki skarżących mieszczą się w zakresie oznaczonym w części graficznej jako strefa 1.

Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Nadto Rada Gminy [...] przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. W razie uwzględnienia skargi wniesiono o zasądzenie od T. S. i J. S. na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść wyroku nie znajduje potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym zawierającym treść tekstową i graficzną postanowień studium. Podkreślono, że w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. wskazano, że działki skarżących leżą poza obszarem wielofunkcyjnego rozwoju na obszarze trwałych użytków zielonych, elementów ciągów przyrodniczych i istniejących wód powierzchniowych oraz w niewielkim zakresie na obszarze leśnym. Oba te obszary leżą w strefie leśnej. Zgodnie z tekstową treścią studium kierunkiem rozwoju obszarów leśnych jest zachowanie istniejącej gospodarki leśnej; dolesień i zalesień gruntów marginalnych w oparciu o operaty urządzeniowe lasów państwowych i prywatnych oraz plany miejscowe na potrzeby zalesień, z dopuszczeniem zachowania terenów obsługi produkcji leśnej. Dla obszarów trwałych użytków zielonych i wód płynących (tworzące system lokalnych korytarzy ekologicznych) - do zachowania jako tereny otwarte w ekstensywnym użytkowaniu, z możliwością realizacji obiektów "małej retencji" zbilansowanych z zasobami zlewni, z dopuszczeniem penetracji turystycznej i rekreacji, wynikającej z chłonności terenu oraz odporności terenu z antropopresję. Przy takich postanowieniach studium wprowadzenie zakazu zabudowy nie tylko nie stoi w sprzeczności z postanowieniami studium, lecz umożliwienie zabudowy, w tym zabudowy jednorodzinnej, stałoby w sprzeczności z przeznaczeniem przewidzianym w tym akcie prawnym. Z tych względów zaskarżony wyrok rażąco narusza przepis art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i powinien zostać uchylony. Organ wskazał, że postanowienie dotyczące zakazu realizacji nowej zabudowy, poza obiektami niezbędnymi do produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania, nie jest postanowieniem odnoszącym się do działek skarżących i dotyczy obszaru gospodarki rolnej. Stwierdzenie tej okoliczności wymaga zastosowania studium w wersji graficznej. Działki skarżących leżą w górnej części wersji graficznej studium, oznaczonej jako strefa 1, gdzie nie przewidziano obszaru gospodarki rolnej. Taki kierunek rozwoju został natomiast przewidziany w strefie 2 części graficznej planu, lecz nie dotyczy on działek skarżących. Z powyższych względów, zdaniem Rady, rozstrzygnięcie Sądu w zakresie, w którym stwierdza nieważność planu, w zakresie w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki nr [...] i [...] znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4,5 Zn,R,Z1 w części opisowej i graficznej tej uchwały, jest niezgodne z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz treścią studium.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. i J. S., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania za drugą instancję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadny jest zarzut postawiony przez T. S. i J. S. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Usprawiedliwiony jest także zarzut Rady Gminy [...] o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i w istocie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu administracyjnego. Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, iż studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231).

Podkreślić też należy, iż Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Rada Gminy [...] na żądanie Sądu pierwszej instancji przedstawiła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] – zarówno część tekstową, jak i część graficzną studium. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powołania jakichkolwiek postanowień studium i nie ma żadnego odniesienia do części graficznej studium, w tym Sąd pierwszej instancji nawet nie określił w jakiej części graficznej studium położone są działki stanowiące własność skarżących. Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż T. S. i J. S. wywodzą z postanowień studium odmienne wnioski niż organ. Natomiast Rada Gminy [...] podnosi, że kierunek rozwoju, na jaki wskazują skarżący i Sąd pierwszej instancji jest przypisany strefie 2 części graficznej studium podczas, gdy działki skarżących leżą w strefie 1. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, w której strefie leżą działki T. S. i J. S. i jaki był tym terenom przypisany kierunek zagospodarowania. Nadto Sąd pierwszej instancji lakonicznie powołuje § 51 zaskarżonego planu i nie dokonuje oceny całego § 51 zaskarżonego planu w aspekcie studium.

Z powyższych względów podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uwagi na naruszenie tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w zakresie zarzutów merytorycznych postawionych w skargach kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż nie odniósł się do części tekstowej i części graficznej planu i nie dokonał ich porównania z częścią tekstową i częścią graficzną studium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym jego merytoryczną kontrolę. W istocie Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.