Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 862/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., wydaną na podstawie 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 26 lipca 2006 r. nałożono na przedsiębiorcę – I. P., prowadzącą działalność gospodarczą pn. "Z." I. P. karę pieniężną w kwocie 6.000 złotych.

Powyższą karę nałożono za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. W myśl tego przepisu wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia:

1) w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez:

f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa.

Karę, o której wyżej mowa, nałożono w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych.

W dniu 26 lipca 2006 r. na drodze krajowej nr 3, [...] km, w pobliżu m. Z. k/P. w woj. zachodniopomorskim zatrzymano do kontroli autobus marki Mercedes Sprinter o numerach rejestracyjnych [...]. Powyższym pojazdem kierował p. Z. B. będący pracownikiem firmy: I. P. ,;Z." , która posiada w/w pojazd w prawnej dyspozycji (umowa leasingowa), i która w momencie kontroli wykonywała nim przejazd z pasażerami w ramach krajowego transportu osób. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych kierowca okazał następujące dokumenty: wypis z licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, kartę opłaty drogowej [...], dowód rejestracyjny [...], prawo jazdy, poświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów przez kierowcę (3 szt.) za dni: 8 - 9, 15 - 18, 20 - 24 lipca 2006 r., wykresówki (9 szt.) za dni: 10, 11, 12, 13, 14, 19, 25, 26 lipca 2006 r.

W toku kontroli ustalono, co następuje:

Kontrolowany autobus poruszał się z M. do S.. W momencie kontroli w autobusie znajdowało się ok. 20 osób. Kierowca w bieżącym dniu wykonywał piąty kurs na tej trasie. Zgodnie z okazanymi wykresówkami (8 szt.) i zeznaniami kierowcy przedmiotowe kursy odbywają się w tych samych godzinach na trasie: M. – S. w godzinach: 7:50, 12:55, 17:10 oraz na trasie ze S. do M. w godzinach 11:00, 15:00, 19:55. Kierowca wykonuje więc 6 identycznych kursów dziennie. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie M. –S. i z powrotem. Informacje dotyczące w/w przejazdów można uzyskać pod numerem tel. [...], a więc są one podane do publicznej wiadomości. Kierowca w toku kontroli oświadczył, iż nie otrzymał od pracodawcy zezwolenia na w/w linię. Stwierdził ponadto, że na tej linii jeździ autobusem regularnie o tych samych godzinach, jednakże nie ma wyznaczonych przystanków (z wyjątkiem M. ul. [...]; S. ul. [...]), a na trasie zatrzymuje się zgodnie z życzeniami pasażerów. Potwierdzeniem zeznania kierowcy są okazane przez niego wykresówki, a ich analiza potwierdza wykonywanie regularnego przewozu osób przez I. P. "Z.".

Zapisy na wykresówkach z dni: 10, 11, 12, 13, 14 i 25 lipca 2006 r., potwierdzają wykonanie przez tego kierowcę 6 kursów o zbliżonych parametrach (czas jazdy, długość trasy, początek dziennego okresu prowadzenia pojazdu, koniec dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przerwy między zakończeniem jednego kursu, a rozpoczęciem kolejnego). W toku kontroli przesłuchano pasażerów w charakterze świadków. Zeznania ich potwierdzają, że wcześniej w żaden sposób nie umawiali się na wykonanie przejazdu zarówno z kierowcą, jak i przewoźnikiem, traktowali ten przejazd jako normalny kurs. Ponadto jeden ze świadków zeznał, że korzysta regularnie z usług tego przewoźnika. Stwierdził on cyt: " Regularnie wracam z pracy w P. do S.. Nigdy z tym przewoźnikiem, ani jego kierowcą nie umawiałem się przed wykonaniem przewozu, ponieważ ten samochód codziennie odjeżdża o powyższej godzinie do S..". Świadek ten posiada również wiedzę ile kosztuje bilet na trasie P.-S. pomimo, że kierowca nie żąda pieniędzy za przejazd ani nie wydaje biletów zaraz po wejściu pasażerów do pojazdu; cyt. "Opłata za przejazd w kwocie sześć złotych pobierana jest na końcu, w momencie wysiadania, nigdy nie biorę biletu za pobrane pieniądze". Kolejny świadek, urzędnik Izby Skarbowej, potwierdził również, że nie umawiał się z nikim na przejazd tym autobusem i oczekiwał w P. przy ul. [...] wraz z innymi czterema osobami na przyjazd samochodu, który będzie jechał do S.. Na wyraźne żądanie otrzymał paragon fiskalny dopiero po zatrzymaniu pojazdu i podjęciu czynności kontrolnych przez Inspekcję Transportu Drogowego.

Powyższe zeznania i zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdzają wykonywanie przez "Z." krajowego regularnego transportu drogowego osób.

W toku postępowania wyjaśniającego strona nadesłała pismo wnosząc o udostępnienie protokołów przesłuchania świadków, na co otrzymała odpowiedź, że akta sprawy wraz z wszelkimi materiałami dowodowymi pozostają do wglądu strony w siedzibie tutejszego inspektoratu w godzinach przyjmowania interesantów.

W dalszym toku postępowania strona ponownie zwróciła się na piśmie o udostępnienie i wysłanie dotychczas zgromadzonego materiału na adres zamieszkania strony. W odpowiedzi strona otrzymała postanowienie wraz z uzasadnieniem z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w wyniku postępowania materiału, wskazujące jednocześnie formę realizacji w/w czynności przez stronę oraz podstawę prawną odmowy żądania strony trybie określonym w wcześniejszym piśmie (z 14 września 2006 r.).

W związku z powyższym na podstawie powołanego wyżej art. 18 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.1 załącznika do powołanej ustawy nałożono na przedsiębiorcę karę w określonej powyżej wysokości .

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona zarzucając jej naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., art. 5 ust. 1 i art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołująca się zarzuciła, iż dokonując w dniu 26 lipca 2006 r. czynności kontrolnych organ prowadził je w sposób tendencyjny. Również ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została w sposób zupełnie dowolny, w najjaskrawszej swej postaci przybierając postać przeinaczania zeznań świadków i wyprowadzania z ich wypowiedzi wniosków, do których wypowiedzi te nie prowadzą. Przykładem na powyższe działanie organu administracji jest choćby stwierdzenie zawarte w decyzji, iż " kierowca (...) stwierdził, że na tej linii jeździ autobusem regularnie o tych samych godzinach (...)", gdy tymczasem z protokołu kontroli twierdzenie takie nie wynika. Również zeznania świadków zostały poddane dowolnej interpretacji, a w jednym przypadku już podczas sporządzania protokołu z przesłuchania świadka dokonywano swobodnej interpretacji jego wypowiedzi, która to interpretacja znalazła swoje odzwierciedlenie w protokole. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie szeregu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w szczególności opisanych w art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Ponadto wskazywanie na regularny charakter przewozów na podstawie tak przeprowadzonego postępowania dowodowego stanowi rażące naruszenie przepisu art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej bowiem, aby można było postawić zarzut wykonywania przewozów regularnych należałoby przedstawić na tą okoliczność jakiekolwiek dowody, np. rozkład jazdy, słupki postojowe, itp. Nie można na podstawie wadliwie i tendencyjnie prowadzonego postępowania dowodowego twierdzić, iż wykonywane są przewozy regularne. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (wyd. PWN, Warszawa 2002r.) regularny oznacza "odbywający się, powtarzający się w ściśle określonych lub jednakowych odstępach czasu, zachodzący, zdarzający się stale; miarowy, jednostajny, systematyczny". Jak wynika z przywołanej definicji do wykazania, iż przedsiębiorca wykonuje przewozy regularne konieczne jest wykazanie tych wszystkich elementów, które stanowią o regularności, a jak wskazano wcześniej jedyną podstawą do przyjęcia takiego twierdzenia przez organ były trzy kontrole przeprowadzone w znacznych odstępach czasu. Na podstawie uzasadnienia decyzji nie można zasadnie twierdzić, iż skarżąca wykonuje regularnie przewóz osób bez stosownego zezwolenia. W szczególności organ administracji nie dokonał wiarygodnych ustaleń, czy strona świadczy w stałych odstępach czasu usługę przewozu osób na trasie M. – S., w określonych dniach, godzinach przyjazdu i odjazdu. Stwierdzenia takie co prawda znajdują się w treści decyzji, jednak nie wynikają one z zebranego w sprawie materiału dowodowego, lecz stanowią jedynie interpretację (zupełnie dowolną) organu. Powyższe natomiast jest konieczne dla uznania, że skarżąca wykonuje regularny przewóz osób.

Tym samym twierdzenia organu o regularnym wykonywaniu przewozów nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie dość że zostały oparte na wadliwie zebranym materiale dowodowym, to jeszcze zostały w sposób zupełnie dowolny wyinterpretowane.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 7, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18 a, art. 18 b, art. 20 ust. 1, art. 87 ust. 1 art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.1. załącznika do powołanej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200l r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto:

1) w transporcie drogowym osób:

a) przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie,

b) przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne - formularz jazdy.

W myśl art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym użyte w ustawie określenia oznaczają: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.).

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów;

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6.000 (sześciu tysięcy) złotych, zgodnie z lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Do kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż podczas kontroli inspektorzy prawidłowo ustalili, że kierowca wykonuje przewóz regularny na trasie M. – S.. W chwili zatrzymania pojazdu do kontroli, znajdowało się w nim ok. 20 pasażerów. Kontrolowany kierowca okazał do kontroli między innymi 8 sztuk wykresówek, z których wynika bezspornie, iż wykonuje on codziennie takie same kursy, w tych samych godzinach, na trasie M. – S. - godziny: 750; 1255; 1710 oraz na trasie powrotnej S. – M. - godziny: 1100; 1500; 1955. Kierowca oświadczył, iż nie został wyposażony w zezwolenie na w/w linię oraz że autobus na w/w linii porusza się regularnie o tych samych godzinach, jednakże nie ma wyznaczonych przystanków z wyjątkiem M. - ul. [...], S. - ul. [...] i zatrzymuje się zgodnie z życzeniami pasażerów. Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli z dnia kontroli (26 lipca 2006 r.), który kontrolowany kierowca podpisał, potwierdzając prawdziwość informacji w nim zawartych, nie zgłaszając do jego treści żadnych uwag.

Powyższe ustalenia organu I instancji potwierdzili również pasażerowie, zeznając do protokołów przesłuchania świadka. Pan A. M. zeznał: "w dniu 26 lipca 2006r., na dworcu autobusowym w P. wsiadłem do białego busa o nr rejestracyjnym [...] z zamiarem podróży do S.. O tej godzinie, tj. odjazd z P. około godziny 17:50 jeżdżę razem z tym przewoźnikiem kilka razy w tygodniu. Regularnie wracam z pracy w P. do S.. Nigdy z tym przewoźnikiem, ani z jego kierowcą nie umawiałem się przed wykonaniem przewozu, ponieważ ten samochód codziennie odjeżdża o powyższej godzinie do S.. Opłata za przejazd w kwocie 6 złotych pobierana jest na końcu w momencie wysiadania."

Drugim przesłuchanym pasażerem był p. A. Z, który zeznał, iż "w dniu dzisiejszym, tzn. 26 lipca 2006 r. po odwiedzinach domu rodzinnego w P. razem z córką U. postanowiłem wrócić do domu w P. W powyższym celu udałem się z córką na dworzec autobusowy w P.. Zamierzałem jechać autobusem PKS, lecz na dworcu zauważyłem białego busa, więc podszedłem i zapytałem się czy jedzie do S.. Kierowca potwierdził, że jedzie do S.. Więc wsiadłem nie płacąc za przejazd, czekałem kiedy każe mi płacić. Oświadczam, że wcześniej nie umawiałem się w żaden sposób na ten przejazd, ani z kierowcą, ani z przewoźnikiem. "

Powyższy opis odpowiada definicji przewozu regularnego zamieszczonego w art. 4 pkt 7 ustawy i ten rodzaj przewozu wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia zgodnie z art. 18 ust 1 pkt 1 ustawy. Bezspornym faktem jest, iż kierowca podczas kontroli nie okazał zezwolenia na linię M.– S., jak również strona w toku postępowania tegoż zezwolenia nie przedstawiła.

Skarżący podnosi, iż organ stwierdził regularność przewozów na podstawie trzech kontroli przeprowadzonych w znacznych odstępach czasu. Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności z okazanych tarcz tachografu, zeznań kontrolowanego kierowcy jak i pasażerów wynika bezspornie, iż w dniu kontroli strona wykonywała kontrolowanym pojazdem przewóz regularny na trasie M. – S.. Przewozy na w/w linii, jak potwierdzają zapisy na okazanych tarczach tachografu, są wykonywane w tych samych przedziałach czasowych, w sposób regularny. Podkreślenia wymaga fakt, iż informacje dotyczące przejazdów na kontrolowanej trasie można uzyskać pod numerem telefonu [...], co wskazuje, iż przedsiębiorca podaje je do publicznej wiadomości. Za przejazd kierowca pobierał od pasażerów na koniec przejazdu w momencie wysiadania, opłatę w wysokości 6 złotych. Jeden ze świadków zeznał, iż nigdy nie bierze od kierowcy biletu za pobrane pieniądze. Jednakże jednym z pasażerów w dniu kontroli był pracownik Izby Skarbowej w S., który zażądał od kierowcy wystawienia paragonu fiskalnego. Kierowca taki dokument wydał. Na paragonie fiskalnym widnieje nazwa i adres przewoźnika: PHU "Z." I. P., ul. [...],[...]M. oraz numer telefonu [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż organ zebrał w sposób dowolny materiał dowodowy, jak również swobodnie zinterpretował wypowiedzi świadków jak i kierowcy, organ odwoławczy nie doszukał się w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie zarzucanych uchybień. Uzasadnienie decyzji organu I instancji oparte jest na zeznaniach przesłuchanych podczas kontroli świadków, które to zeznania zostały spisane w protokołach przesłuchania świadków, które zostały przez te osoby podpisane jako zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto osoby zeznawały będąc pouczonymi o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Natomiast oświadczenia kontrolowanego kierowcy zostały odnotowane w powoływanym powyżej protokole kontroli z dnia 26 lipca 2006 r., który kontrolowany kierowca podpisał nie zgłaszając do jego treści żadnych uwag.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył także, iż organ I instancji nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a.. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do pism strony składanych w toku postępowania.

Odnośnie wysokości kary należy podkreślić, iż wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podnosząc w uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy, że:

1. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać między innymi zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym przewidująca karę pieniężną w wysokości 6000 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

2. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze złożonej przez przedsiębiorcę należy wskazać, iż stanowią one powtórzenie argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy podkreślono, że przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia, o czym świadczą dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe podkreślono, iż organy starannie dokonały ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy. Odzwierciedleniem tego jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym stan faktyczny i prawny szczegółowo został wyartykułowany, co w pełni wyczerpuje obowiązki organu wynikające z k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., którą utrzymano w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nakładającą na przedsiębiorcę – I. P., prowadzącą działalność gospodarczą pn. "Z." I. P." karę pieniężną w kwocie 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast w skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca podniosła już wyłącznie zarzuty procesowe, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a.

Formalnie biorąc, zarzuty skarżącej mają charakter ogólny i dotyczą naruszenia w toku postępowania ogólnych jego zasad, a w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Podstawowe zarzuty skarżącej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie zebrał w sposób dowolny materiał dowodowy, jak również swobodnie zinterpretował wypowiedzi świadków, jak i kierowcy. W tej sytuacji stwierdzenia zawarte w decyzji, potwierdzające regularny charakter przewozów, nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rozpatrywanej sprawie organ zebrał dowody w postaci protokołu kontroli z dnia 26 lipca 2006 r., podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń, dokumentów okazanych w toku kontroli, w tym wykresówek, zeznań kierowcy, a także protokołów przesłuchania świadków.

W ocenie Sądu zakres zebranych dowodów był wystarczający do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej o charakterze dokonywanych przewozów, a w konsekwencji – o nałożeniu stosownej kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). W rozpatrywanej sprawie kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1224/04, LEX nr 205475) wyrażany jest pogląd, że ze względu na specyfikę kontroli drogowych protokoły z tych kontroli powinny być sporządzone z odpowiednią starannością, gdyż zasadniczo nie ma już możliwości późniejszego odtworzenia wcześniej stwierdzonego stanu faktycznego. Toteż podpisanie bez zastrzeżeń protokołu kontroli przez przedstawiciela przewoźnika (kierowcę), albo odmowa podpisania protokołu bez jednoczesnego wniesienia własnych uwag ze strony tej osoby, wywiera ten skutek, iż dla oceny stanu faktycznego przesyłki miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole z kontroli.

Zgodnie z art. 31a ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879, z późn. zm.) dzienny czas prowadzenia pojazdu oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu określony w rozkładzie czasu pracy kierowcy na daną dobę, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy. Natomiast zgodnie z art. 31e ust.2 powołanej ustawy rozkład czasu pracy zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne. Nie ulega więc wątpliwości, że na podstawie danych zawartych na okazanych w toku kontroli wykresówkach możliwe było ustalenie, iż kierowca wykonywał powierzonym mu pojazdem kursy w tych samych godzinach na określonej trasie. Jak ustalono, kierowca wykonywał 6 identycznych kursów dziennie, na trasie M. – S. i z powrotem (trasę ustalono m in. na podstawie zeznań świadków).

Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu administracyjnym dowodem mogą być w szczególności zeznania świadków. Dowód ze świadków powinien być przeprowadzony przy zachowaniu określonych w Kodeksie wymagań. W szczególności, zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a. przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Tak też postąpiono przy przesłuchaniu świadków w rozpatrywanej sprawie.

Analiza protokołów przesłuchania świadków w niniejszej sprawie potwierdza, że organ orzekający wyciągnął z tych zeznań prawidłowe wnioski i dokonał zgodnych z logiką ustaleń.

Zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową zasadą postępowania dowodowego. Nie oznacza ona, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego widzimisię; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu.

W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck, wyd. 3, str. 357 – 358) stwierdza się, że swobodna ocena dowodów powinna być przeprowadzona zgodnie z zachowaniem następujących reguł:

a) Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.

b) Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.

c) Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów – tak osobno, jak i we wzajemnej łączności.

d) Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

W rozpatrywanej sprawie organ orzekający dokonał oceny dowodów z zachowaniem powyższych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, a co za tym idzie – nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. W myśl art. 18 b ustawy o transporcie drogowym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych;

3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy;

4) należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;

5) w kasach dworcowych oraz w autobusie znajduje się dostępny do wglądu pasażerów opracowany przez przewoźnika lub grupę przewoźników regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy;

6) cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych:

a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440, z późn. zm.),

b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;

7) zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się:

1) używania do przewozu:

a) innych pojazdów niż autobusy,

b) autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów;

3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy;

4) pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów;

5) naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego kontrolując decyzję organu I instancji trafnie podzielił jego stanowisko, iż przewozy wykonywane przez skarżącą miały charakter przewozów regularnych. Były to bowiem bez wątpienia publiczne, tzn. powszechnie dostępne przewozy osób i ich bagażu, o których można było uzyskać informację w sposób powszechnie dostępny, za pomocą telefonu, wykonywane regularnie, codziennie, w określonych odstępach czasu (6 razy dziennie, o określonych godzinach) i na określonej trasie (z M. do S.). Przewozy te spełniały więc podstawowe warunki (cechy, atrybuty) pozwalające na uznanie ich za przewozy regularne. Nie są to, co wykazało postępowanie, przewozy okazjonalne, poprzedzone odpowiednią uprzednią umową. Przewozy te nie były natomiast wykonywane na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, co wręcz podkreśla skarżąca wywodząc stąd, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone wadliwie (bo nie przedstawiono na okoliczność charakteru przewozów jakiekolwiek dowodów, np. rozkładu jazdy, słupków postojowych, itp.) i nie udowodniono regularnego charakteru przewozów.

Przypomnieć w związku z tym należy, że przewozy regularne wykonywane przez przewoźników, którzy zgodnie z art. 18 posiadają stosowne zezwolenie na ich wykonywanie, z naruszeniem warunków wynikających z zezwolenia lub bezpośrednio z ustawy (np. bez rozkładu jazdy, korzystaniem z niewłaściwych przystanków, z zabieraniem i wysadzaniem pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy czy pobierania należności za przejazd bez cennika opłat bądź niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów) nie tracą charakteru przewozów regularnych, natomiast stają się przewozami regularnymi wykonywanymi z naruszeniem warunków określonych w ustawie lub zezwoleniu.

W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest o tyle szczególna, że skarżąca prowadzi przewozy, które spełniają podstawowe cechy przewozów regularnych osób (odpowiadają ustawowej definicji tych przewozów), bez stosownego zezwolenia, z jednoczesnym naruszeniem warunków wykonywania tych przewozów, określonych – w tym przypadku - w ustawie o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie trafnie jednak uznały, że skarżąca wykonywała przewozy regularne osób bez zezwolenia wymaganego w przepisie art. 18 ustawy o transporcie drogowym i nałożyły z powodu tego naruszenia – na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną; wysokość tej kary określa lp. 2.1 załącznika do powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kary, jej dotkliwości, Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie wskazał, że zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny.

Dotkliwość stosownych za naruszenia w transporcie drogowym kar pieniężnych pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, niepozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w zasadzie niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, itp.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.