Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3031/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. G. (zwany dalej "Skarżącym") z [...] kwietnia 2021r. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej "KWP") z [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018r.

W podstawie prawnej powołano art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwana dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zwolnieniem Skarżącego ze służby w Policji [...] maja 2020r. wypłacony Mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – 72.075,66 zł. Skarżący [...] grudnia 2020r. zwrócił się do KWP o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360, ze zm., zwana dalej "u.P."), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.

KWP w ww. decyzji, odmawiając Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 162 dni w wysokości 1/21 części uposażenia przysługujący za okres przed dniem 6 listopada 2018r., wskazał, że w tym zakresie zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r., a więc z zastosowaniem "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji KWP i o orzeczenie co do istoty sprawy, a także spowodowanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z ustawowymi odsetkami. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a u.P., określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując w uzasadnieniu wyroku techniczne przesłanki do dokonania prawidłowego naliczenia ekwiwalentu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest aktem powszechnie obowiązującym i nie można go zmienić aktem niższego rzędu, czyli ustawą. Nie można też uznać, że linią graniczną jego stosowania jest data opublikowania wyroku. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1745/07, który wskazał, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie.

KGP, po rozpatrzeniu ww. odwołania, wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 6 listopada 2018r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w 6 listopada 2018r. – Dz.U., poz. 2102) stwierdził, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Ww. orzeczenie spowodowało zmianę treści art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminowało z systemu prawnego tę część tego przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, bo z obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość ekwiwalentu.

1 października 2020r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 1610, zwana dalej "ustawą nowelizującą"). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a u.P. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 115a u.P. zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.

W konsekwencji od 1 października 2020r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po 6 listopada 2018r., określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r. Skoro Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] maja 2020r., ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed 6 listopada 2018r. (162 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, co dało kwotę 41.405,58 zł brutto, zaś ekwiwalent za niewykorzystany urlop po 6 listopada 2018r. (84 dni) wyliczono z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień. Wskazano również, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości, bo ww. obliczenia są prawidłowe, zgodnie z ustawą nowelizującą.

KGP, powołał się ponadto na uchwałę NSA z 5 marca 2001r. sygn. akt OPS 17/00 oraz wyjaśnił, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie obu ww. decyzji KGP z [...] lipca 2021r. i KWP z [...] marca 2021r. oraz zobowiązanie organu do dokonania wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, zarzucając organom obu instancji:

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.P., w zakresie związanym z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie Skarżącego należnego Mu, z mocy prawa, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop we właściwej wysokości;

- działanie, które uniemożliwiło Skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy nowelizującej.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację wyrażoną w ww. wniosku o wypłatę wyrównania wypłaty ekwiwalentu i w odwołaniu. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2020r. sygn. akt III SA/Kr 614/20, z którego wynika, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie u.P. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 2311/14).

Skarżący powołał się na art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku - mają charakter bezwarunkowy. Konstytucja przesądza o sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne, ale jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji, wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji (por. uchwała NSA z 28 czerwca 2010r. sygn. akt IIGPS 1/10, ONSAiWSA 2010/5/81). Nie można więc przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący, powołując się na liczne orzecznictwo NSA wskazał, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie. Wyrok Trybunału w zakresie stosowania prawa odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Skarżący ocenił ponadto, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej powtarza przepisy uznane za niekonstytucyjne. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie, z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia wówczas, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału, jak również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności. Skarżący powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017r. (I UK 325/16) z którego wynika, że w sytuacji, gdy treść danej normy jest oczywiście sprzeczna z Konstytucją, Sąd może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu nowej ustawy, co ma miejsce, np. wtedy gdy nowa norma powtarza treść normy uznanej już przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją.

3. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga jest zasadna.

2. Sądy administracyjne są powołane, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137), do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza też art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza też, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 120 P.p.s.a., w związku z tym, że Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2021r., a KGP wnioskiem z [...] października 2021r., który wpłynął do Sądu [...] listopada 2021r. zgodnie wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

3. Sąd stwierdza, że Przedmiotem skargi stała się ww. decyzja KGP, utrzymująca w mocy ww. decyzję KWP, odmawiającą Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r., czyli za 162 dni, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2020r.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] maja 2020r. i w związku z tym wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a u.P. Ekwiwalent ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do [...] listopada 2018r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30, zaś od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ, odmawiając Skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a u.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawą nowelizującą, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, opublikowany 6 listopada 2018r. (Dz.U. z 2018r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 u.P., policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a u.P. nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata 6 listopada 2018r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.P. (Dz. U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym – uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych – nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu. Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów – utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym). (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń").

W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dochodzi więc do usunięcia części danej normy prawnej z przepisu - co w rozpoznawanej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania, od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - czyli od 6 listopada 2018r. W wyniku ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony.

Od 1 października 2020r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a u.P. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018r.

Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018r. oraz od 6 listopada 2018r.

Sąd, analizując art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, wskazuje, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a u.P., są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych, jak i prawie pracy, przyjmuje się zgodnie, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe.

Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia.

W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych.

Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też na określony przez ustawodawcę dzień. Ustalanie świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby [...] maja 2020r. za okres przypadający przez 6 listopada 2018r. przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta, przestaje być ekwiwalentne i jest zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop, który mógłby być wykorzystany przez tego funkcjonariusza w naturze. Tym samym takie rozwiązanie prawne, które jest w sposób oczywisty sprzeczne z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, prowadzi także do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Z ugruntowanych poglądów w judykaturze sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, wynika, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę – zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z: 29 marca 2001r. sygn. akt I PKN 336/00, 1 marca 2017r. sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P.). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

Sąd w związku z tym podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2948/21, podzielając przy tym również stanowisko zawarte w ww. orzeczeniu, że można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia do zastosowania dwóch stanów prawnych (dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego, opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie - zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i nie zostało zakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu, stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem rozwiązano stosunek służbowy przed 6 listopada 2018r., a następnie, po tej dacie doszło, do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony, ze względu na spór, co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018r.

Zdaniem Sądu należy ponadto podzielić stanowisko prezentowane w ww. wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2948/21, że powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a u.P., ustalającego współczynnik ekwiwalentu – 1/21 dla wszystkich - bez wyjątku - dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na stosowanie normy prawnej, ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018r., a więc na podstawie przepisu, który nie obowiązuje już – z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 – czyli w dniu, w którym powstaje prawo do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skoro Trybunał orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, to rację ma Skarżący wskazując w uzasadnieniu skargi, że Sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty). Tym samym nabycie przez funkcjonariusza prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop po 5 listopada 2018r. oznacza, że należy stosować art. 115a u.P. w brzmieniu ustalonym ww. wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. - z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30. Trybunał w orzeczeniu tym wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

W sprawie rozpoznawanej jest to prawo gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak podkreślono w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego – mają charakter bezwarunkowy.

Nadmienić też należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).

Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, że nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r. Brak jest zatem powodów, by w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne uległo zawieszeniu, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

4. Sąd, mając powyższe na uwadze, stwierdza, że organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 115a u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

5. Organy ponownie rozstrzygając sprawę, zastosują się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a u.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020r., stosownie do ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a.