Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 323/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 6 ust. 3 lit. a, pkt 3,4,8 Rozdział I Załącznik II
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art 31 ust. 2 lit c
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 września 2011 r. sprawy ze skargi R.R. "[...]" na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru i zatwierdzenia zakładu punktu małej gastronomii 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

R.R. prowadzący firmę "[...]" złożył wniosek o zatwierdzenie zakładu - Punktu małej gastronomii (typu kiosk), ul. T., PSD [...], w P. i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...].01.2011r. nr [...], działając na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U., nr 171, poz. 1225 ze zm.), art. 6 ust. 3 lit. a rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 139 z 30.04. 2004) oraz art 31 ust. 2 lit c rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. WE L 165 z 30.04. 2004r.), odmówił wpisu do rejestru i zatwierdzenia zakładu - Punktu małej gastronomii (typu kiosk), ul. T., PSD [...] w P. W uzasadnieniu decyzji powołano się na kontrolę sanitarną, w wyniku której stwierdzono, że zakład nie spełnia wymagań sanitarno-higienicznych przewidzianych przepisami rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, mianowicie brak doprowadzonej bieżącej wody do obiektu oraz brak odprowadzania ścieków do sieci ogólnospławnej.

R.R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że podczas przeprowadzonej w dniu 21.01.2011r. kontroli sanitarnej w miejscu prowadzenia przyszłej działalności gospodarczej w protokole z kontroli nr [...] w punkcie II podpunkt 1 opisano stan faktyczny punktu gastronomicznego, nie opisując brakujących jego elementów wymaganych przepisami. Natomiast w punkcie 2. "Nieprawidłowości" kontrolerzy nie stwierdzili żadnych kluczowych pod względem sanitarno-higienicznym elementów mających swoje odzwierciedlenie w przepisach, a jedynie posłużono się ogólnikowymi stwierdzeniami zawartymi w Rozporządzeniu Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. W odwołaniu powołano się również na odmienny sposób rozstrzygnięcia podobnej sprawy przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w L. i wobec tego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w decyzji skarżący stwierdził, że określenie "woda bieżąca" jest to woda płynąca z kranu ciepła lub zimna, natomiast odprowadzenie ścieków do sieci ogólnospławnej będzie wykonane przez firmę [...] Polska sp. z o.o., która zapewni bieżący odbiór zbiorników z zanieczyszczoną wodą i dostarczy puste zbiorniki na wodę zanieczyszczoną. W uzupełnieniu odwołania R.R. podniósł, że kiosk jako tymczasowy obiekt budowlany, zdefiniowany w prawie budowlanym, podlega wymaganiom higienicznym zawartym w rozdziale III załącznika II rozporządzenia Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].03.2011r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (j.t. Dz. U. z 2010, nr 136, poz. 914 ze zm. – dalej ustawa), pkt 3,4,8 Rozdział I Załącznik II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w zw. z art 31 ust. 2 lit c rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, podmioty działające na rynku spożywczym obowiązane są przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Spełnienie powyższego wymogu jest warunkiem koniecznym i determinuje możliwość uzyskania zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 lit c rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, właściwy organ zatwierdza zakład jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe wykaże, iż spełnia wszystkie, odpowiednie wymagania prawa żywnościowego, gwarantujące właściwe warunki produkcji i sprzedaży żywności. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podnosi, że w art. 31 ust 2 lit d w/w rozporządzenia nr 882/2004 ustawodawca przewiduje możliwość warunkowego zatwierdzenia zakładu przez organ w przypadku, gdy w dniu kontroli przeprowadzonej na wniosek przedsiębiorcy o zatwierdzenie, przedmiotowy obiekt nie wykaże w pełni zgodności ze wszystkimi wymaganiami przewidzianymi dla tego typu zakładu w przepisach prawnych, jednakże warunkiem, od którego nie ma odstępstw, jest zapewnienie wymagań podstawowych w zakresie infrastruktury i wyposażenia, które dla pomieszczeń żywnościowych określają pkt. 1-10 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. W kontekście rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał na wymagania zawarte w pkt 4 i pkt 8 ww. Załącznika II Rozdział I Rozporządzenia 852, w zakresie ogólnych wymagań dotyczących pomieszczeń żywnościowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obiekcie, w którym prowadzi się sprzedaż i produkcję (w tym przypadku: podgrzewanie potraw ) zainstalowano umywalkę z zimną i ciepłą wodą zasilaną z wymiennego zbiornika, natomiast odpływ zużytej wody odbywać się będzie do zamkniętego zbiornika, którego odbiór ma zapewnić firma [...]Polska sp. z o.o. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że obiekt nie posiada przyłącza bieżącej wody zimnej i ciepłej, jak również brak jest odprowadzenia wody zużytej do systemu kanalizacyjnego.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego argumentu, że spełnia kryteria wymogu dostępu do bieżącej wody, stwierdzono że umywalka w zakładzie małej gastronomii wyposażona została wprawdzie w kran, pompę oraz przewody doprowadzające wodę i odprowadzające ścieki, lecz nie została podłączona do źródła bieżącej, a zatem płynącej wody. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007r. sygn akt II OSK 914/06 stwierdził, że za źródło bieżącej wody nie można uznać 30 litrowego zbiornika, w którym woda stoi, a nie płynie. Woda doprowadzana ze zbiornika do kranu, który reguluje jej bieg, nie może być uznana za wodę bieżącą, gdyż to, że płynie po odkręceniu zaworu kranu nie zmienia faktu, że pochodzi ze źródła wody stojącej, niezapewniającego stałego jej dopływu. Walor wody bieżącej ma bowiem, zdaniem organu odwoławczego, woda pochodzącą ze źródeł zapewniających co do zasady nieprzerwany pobór wody, takich jak w szczególności sieć wodociągowa czy też studnia, znajdujących się pod bieżącym nadzorem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że punkty gastronomiczne, które mieszczą się w "tymczasowym obiekcie budowlanym" nie podlegają przepisom dotyczących wymogom higieny zawartych w Rozdziale III, Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Zawarte w Rozdziale III wyliczenie obiektów ruchomych i tymczasowych ma charakter katalogu zamkniętego. Przytoczony przepis, mający charakter wyjątku, który nie może być interpretowany rozszerzająco, ustanowił dla pewnego rodzaju pomieszczeń (nie obiektów) ruchomych i/lub tymczasowych takich jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży (mobile sales vehicles), z uwagi na ich specyfikę (tymczasowość, mobilność, częstą zmianę położenia, a przez to utrudnione dostosowanie ich do ogólnych wymagań prawnych), złagodzone wymagania sanitarnohigieniczne, które jednakże muszą zapewnić uniknięcie ryzyka zanieczyszczenia żywności. W ocenie organu odwoławczego, pawilon sprzedaży ulicznej czy kiosk uliczny definiowany w prawie budowlanym jako tymczasowy obiekt budowlany nie jest obiektem o takim charakterze jak namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży, które ze swej istoty zmieniają miejsca sprzedaży, czy też są składane i rozkładane okresowo. Sporny obiekt stanowi zakład podlegający nie tylko rejestracji ale i zatwierdzeniu w zakresie przygotowywania (produkcja żywności) dań z półproduktów i wyrobów gotowych poddawanych obróbce termicznej oraz sprzedaży. Zakład taki nie jest zatem tymczasowym punktem sprzedaży. Zakład taki powinien zatem spełniać ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych (innych niż wymienione w rozdziale III) określone w rozdziale I, to jest m. in. musi być dostępna odpowiednia liczba ubikacji spłukiwanych wodą, podłączonych do sprawnego systemu kanalizacyjnego. Ubikacje nie mogą łączyć się bezpośrednio z pomieszczeniami, w których pracuje się z żywnością. Z protokołu kontroli sanitarnej wynika, iż zgodnie z umową, korzystanie z toalety przez pracowników będzie możliwe w wydzielonym WC, w budynku znajdującym się w odległości ok. 20m. W ocenie organu sformułowanie "musi być dostępna" zawarte w ust. 3 Rozdziału I, Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 zarówno z punktu widzenia wykładni językowej jak i celowościowej powinno być rozumiane w ten sposób, że ubikacja powinna być w zakładzie, w którego pomieszczeniach prowadzona jest produkcja i dystrybucja żywności, a nie w innym budynku, nie należącym do zakładu żywnościowego, oddalonym o ok. 20m.

R.R., kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W powyższej skardze, jak w piśmie procesowym z dnia 12.07.2011r., skarżący podniósł zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu. Skarżący podniósł również, że przedmiotowy kiosk sprzedaży gastronomicznej KSP PPP [...] sp. z o.o. O. W. należący do Grupa Produkcyjno-Kapitałowa [...][...] L., ul. O. [...], przeszedł pozytywnie kontrolę sanitarno-higieniczną przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w L., podczas której stwierdzono, że wyposażenie kiosku jest łatwe do utrzymania w czystości, wykonane z materiałów bezpiecznych dla zdrowia, które odpowiadają wymaganiom określonym w przepisach ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008r. (Dz.U. 2008 nr 234, poz. 1570), ustawy oraz Załącznika II Rozdział III, Rozdział V - Rozdział IX Rozporządzenia (WE;) NR 85212004 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych. Skarżący podniósł również, że nie można zgodzić się z zaskarżoną decyzją w zakresie, w jakim co do definicji "bieżącej wody" powołuje się treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007, II OSK 914/06. Orzeczenie to zostało bowiem wydane na podstawie zupełnie innych przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wymagań higieniczno - sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. nr 104 poz. 1096). Zapis zawarty w obecnie regulującym tę kwestię przepisie tj. pkt.4 Rozdziału I Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamenty Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych w sposób całkowicie odmienny określa obowiązki w zakresie "pomieszczenia żywnościowego" niż w cyt. rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Tak więc przywołane orzeczenie NSA w Warszawie nie może stanowić podstawy dla ustalenia definicji "bieżącej wody", na którą powołuje się organ administracyjny w zaskarżonej decyzji.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na pismo procesowe skarżącego z dnia 12.07.2011r. organ odwoławczy wskazał, że uchylone Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. nr 104, poz. 1096) zostało wprowadzone w oparciu o dyrektywę Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 175 z 19.07.1993). Natomiast Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych , zastąpiło jedynie Dyrektywę Rady 93/43/EWG (Dz. U L 175 z dnia 19.07.1993, str.1). Podstawą wydania ww. aktów prawnych jest Codex Alimentarius, tom A. oraz Zalecany Międzynarodowy Kodeks Praktyki, Ogólne Zasady Higieny Żywności .Kodeksu Żywnościowego. W związku z obowiązkiem stosowania Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 polskie Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r., z dniem 27 października 2006r. przestało obowiązywać (uchylenie podstawy prawnej wydania) wraz z wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006r. (Dz. U Nr 136, poz. 914 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, definicja " bieżącej wody" wskazana w przywołanym wyroku NSA w Warszawie zachowuje swoją aktualność w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie wykazuje, na czym polega odmienność obowiązków w zakresie "pomieszczenia żywnościowego" w oparciu o wskazane przez niego przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Sąd stwierdza, że organ II instancji prawidłowo określił stan prawny sprawy w zakresie wymogów, jakie spełnić muszą podmioty działające na rynku spożywczym, który to stan tworzą przepisy ustawy - art. 59 ust. 1 oraz powołane w ustawie: Rozporządzenie nr 882/2004 i Rozporządzenie nr 852/2004. Podkreślić przy tym trzeba, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma regulacja Rozporządzenia nr 852/2004. To na podstawie interpretacji przepisów tego Rozporządzenia ujawnił się spór między Skarżącym i organami. Spór ten dotyczy w pierwszej kolejności kwalifikacji zakładu, o którego zatwierdzenie i rejestrację wystąpił Skarżący, w drugiej zaś – zastosowania określonych przepisów, co jest konsekwencją takiej kwalifikacji, oraz ich interpretacji.

Zdaniem tak organów II i I instancji, zgłoszonego do zatwierdzenia i rejestracji zakładu nie można zakwalifikować jako "pomieszczenia", o którym mowa w załączniku Nr II do Rozporządzenia nr 852/2004 – w jego rozdziale III; w konsekwencji nie można zastosować jako wzorca spełnienia przez ten zakał wymogów unormowanych w rozdziale III. Wobec powyższego, w odniesieniu do przedmiotowego zakładu należy wymagać spełnienia warunków określonych w rozdziale I tego Załącznika. Stanowisko Skarżącego jest odmienne; zakład stanowi pomieszczenie, o jakim mowa w rozdziale III, a więc, to właśnie przepisy tego rozdziału należało w niniejszej sprawie zastosować.

Różnica w obu stanowiskach wynika z odmiennej interpretacji zakresu obowiązywania rozdziału III odnoszącego się do "pomieszczeń ruchomych/lub tymczasowych". W tytule rozdziału III wskazuje się, iż chodzi o pomieszczenia takie, "jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży". Zdaniem organu II instancji, ustawodawca unijny w tytule wymienił wszystkie obiekty ruchome i tymczasowe, które podlegają – na zasadzie wyjątku od reguł ogólnych unormowanych w rozdziale I Załącznika II – mniej rygorystycznym wymogom. Wyjątków zaś nie można interpretować rozszerzająco, z czym należy się zgodzić. Jest to jedyna myśl w kontekście swoistej definicji zawartej w tytule rozdziału III, z którą Sąd może się zgodzić. Generalnie Sąd podziela pogląd Skarżącego, że nie jest to definicja pełna, w tym sensie, że nie obejmuje pełnego katalogu pomieszczeń, jakich dotyczy rozdział III Załącznika nr II. Świadczy o tym użycie słowa "jak", co wskazuje na przykładowe wyliczenie pomieszczeń. W tym stanie rzeczy Sąd uznaje, iż interpretacja organu II instancji narusza normę określającą zakres pomieszczeń, podlegających wymogom rozdzialu III Załącznika nr II rozporządzenia nr 852.2004.

Wobec takiej konstatacji, jak zaprezentował Sąd, co do zakresu normowania w rozdziale III Załącznika nr II, obowiązkiem organu I, następnie II instancji było ustalenie, czy zgłaszany zakład można zakwalifikować do grupy pomieszczeń, o jakich mowa w rozdziale III. Dopiero wykluczenie takiej możliwości dawało podstawę badania zgłoszonego zakładu pod kątem ogólnych wymogów dotyczących pomieszczeń żywnościowych, o jakich mowa w rozdziale I Załącznika nr II.

Zdaniem Sądu, organ II instancji, wcześniej I instancji, nie przeprowadzili prawidłowej oceny zebranej dokumentacji, co w konsekwencji zaowocowało dowolnym przyjęciem, że zakład nie jest pomieszczeniem ruchomym/ tymczasowym.

Wniosek, że zgłoszony zakład nie jest pomieszczeniem ruchomym/ tymczasowym jest nieuprawniony w świetle Wniosku o zatwierdzenie i rejestrację zakładu, oświadczenia Skarżącego, przyjętego do Protokołu oraz argumentów odwołania. Już we Wniosku skarżący wskazał, że zgłasza "wiatę- kiosk przenośny na fundamentach niestałych". Do Protokółu kontroli sanitarnej z dnia 21.01.2011 r. Skarżący złożył oświadczenie, że "działalność będzie prowadzona jako obiekt tymczasowy". Organ I instancji w ogóle się do tych informacji nie odniósł, wskazując, jakich wymagań zakład nie spełnia: "brak doprowadzonej bieżącej wody do obiektu oraz brak odprowadzenia ścieków do sieci ogólnospławnej." Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ I instancji nie wskazał konkretnych przepisów, które takie wymogi określają, ani nie wyjaśnił, na czym spełnienie tych warunków ma polegać. Warto dodać, iż w piśmie przewodnim do organu II instancji organ I instancji wskazał, że wnioskowana "działalność gastronomiczna ma być prowadzona na stałe w tym samym miejscu, bez określenia ram czasowych." Sąd nie widzi żadnej podstawy do takiego stwierdzenia. Niestety, także organ II instancji nie zauważył braku korelacji między informacjami przekazanymi przez Stronę (we Wniosku i do Protokołu), a ustaleniem organu I instancji. Organ II instancji nie uwzględnił też kolejnych argumentów zawartych w odwołaniu, i w piśmie uzupełniającym, w tym wyraźniej deklaracji, że "kiosk w lokalizacji ul. T. PSD [...] będzie znajdował się nie dłużej niż 120 dni zgodnie z Prawem budowlanym." Wobec wątpliwości, organy mogły żądać wyjaśnień (organ II instancji korzystając z kompetencji określonej w art. 136 kpa), ale tego nie uczyniły, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe ustalenia faktyczne. Doszło zatem do naruszenia w zaskarżonej decyzji, a także w decyzji I instancji art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, powoduje uznanie postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy za nieprawidłowe. Nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu jest bowiem sprzeczne z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Istotnym naruszeniem procedury, a konkretnie zasady ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 8 kpa, tj. prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, jest brak uwzględnienia opisanej i załączonej do odwołania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z [...].11.2010 r. Jest to decyzja wydana w podobnej sprawie, tj. dotycząca zatwierdzenia i rejestracji zakładu prowadzonego jako wiato-kiosk przenośny tego samego typu, co w przedmiotowej sprawie, tyle, że w L. Należy podkreślić, iż w tej decyzji, jako jej podstawę, wskazano m. in. Rozporządzenie 852/2004 – Załącznik nr II, rozdz. III. Natomiast, w decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie wskazano jedynie na ww. Rozporządzenie, bez konkretyzacji, czy chodzi o Załącznik nr II i o rozdz. III czy rozdz. I. Z kolei, organ odwoławczy w swojej decyzji ani nie odniósł się do podstawy prawnej decyzji organu I instancji, ani do faktu wydania w niemal identycznych okolicznościach odmiennej w treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w l. z dnia [...].11.2010 r. Tym samym organ odwoławczy naruszył też zasady unormowane w art. 11 (wyjaśnianie zasadności przesłanek) kpa.

Powracając do kwestii określenia zakresu obowiązywania rozdziału I i III Załącznika nr II, zauważyć należy, że prawodawcy: unijny i polski nie stosują jednolitej terminologii. Ustawa – obok pojęcia zakład - używa też pojęć: obiekt/ urządzenie ruchome (art. 62 ust. 2 ustawy), Załącznik nr II Rozporządzenia nr 852/2004 używa pojęcia pomieszczenie. Wobec stwierdzenia, iż w tytule rozdziału III ww. Załącznika nie jest wymieniony pełny katalog pomieszczeń, do których rozdział się odnosi i wobec braku odnośnej definicji w przepisach normujących żywność i żywienie - Sąd podziela pogląd Skarżącego, że możliwe jest posiłkowanie się kategoriami Prawa budowlanego, zwłaszcza, że owe zakłady, o jakich mowa w ustawie, prowadzone mogą być w obiektach/ urządzeniach ruchomych (art. 62 ust. 2 ustawy). Z pewnością zaś, wobec braku doprecyzowania kryterium "tymczasowości" (rozporządzenie nr 852/2004, Załącznik nr II, rozdział III), można korzystać z miernika wskazanego w Prawie budowlanym. Organ nie może bowiem zupełnie dowolnie przyjąć wzorzec, według którego będzie ustalał, czy zakład będzie prowadzony tymczasowo, czy nie.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, Organ II instancji nie uzasadnił przyjęcia, że zgłoszony zakład podlega wymogom unormowanym w rozdziale I, a nie w rozdziale III Załącznika nr II rozporządzenia 852/2004. Ponieważ jednak Sąd nie przesądza kwalifikacji zakładu w świetle rozporządzenia nr 852/2004, tylko wskazuje sposoby dochodzenia do ustaleń w tym przedmiocie, to też nie przesądza, jakim wymogom zakład powinien podlegać.

Ponownie rozpoznając sprawę, przy interpretacji odnośnych przepisy Rozporządzenia nr 852/2004 organ winien mieć na uwadze, że przepisów ograniczających wolność gospodarczą, nie można interpretować rozszerzająco (patrz L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 249). Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej, dopuszczalne w świetle zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być rozważane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Dlatego nie można ich istnienia dorozumiewać, domniemywać bądź przyjmować, np. w drodze analogii. (wyrok SN z 12.09.2008 r., sygn. akt I PK 27/08).

Możliwość interwencji w sferę wolności gospodarczej ogranicza Konstytucja RP (art. 22), oraz podstawowa w tym zakresie ustawa z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228 ze zm.). Ta ostatnia ustawa zakazuje organom kompetentnym w sprawach podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej uzależnianie wydania decyzji pozytywnej od spełnienia przez zainteresowaną osobę dodatkowych warunków (art. 6 ust. 2). Zatem właściwy organ, po dokonaniu kwalifikacji przedmiotowego zakładu, musi precyzyjnie ustalić, jakie wymogi w odniesieniu do tego zakładu normuje ww. Rozporządzenie, uwzględniając uwagi zgłoszone w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12.07.2011 r.

Podsumowując, właściwy organ przeprowadzi uzupełniające postępowania dowodowe, zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego, w tym, z zachowaniem zasad ogólnych tego postępowania i podejmie rozstrzygnięcie na podstawie prawidłowo przeprowadzonej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz uzasadni je w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono jak w pkt. 3.