Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 368/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 5 stycznia 2016 roku, znak [....] ., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - A.L. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20.05.2015 r., nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku A.Z. pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", na podstawie:

- art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 t.j.);

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588);

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a.;

uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną na wstępie decyzją, Prezydent Miasta K. orzekł z wniosku A.Z. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 7.11.2014 r. Wskazano, że teren inwestycji zlokalizowany jest poza obszarem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i postanowienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, który wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na fakt, iż przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy przyjęto dla porównania m.in. działki nr nr [....] obr. [....] , które to działki nie są dostępne z ul. [....] , stąd nie powinny być brane pod uwagę.

Dalej zwrócono uwagę na naruszenie § 4 w.w. rozporządzenia, poprzez wadliwe ustalenie linii zabudowy. Wskazano, iż linię zabudowy ustalono na 18 m od ul. [....] powołując się na zapis § 4 ust. 4 rozporządzenia odnosząc się do ul. [....] , przy czym pominięto działki zabudowane położone wzdłuż ul. [....]. Nadto w załącznikach do decyzji brak jest uzasadnienia dla tak przyjętej linii zabudowy.

Następnie zakwestionowano ustalenie parametru zabudowy w przedziale od 9% do 15%, wskazując, że z treści analizy nie wynika uzasadnienie dla tak ustalonego parametru na zasadzie odstępstwa.

Odwołujący podważył zasadność ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 12 m do 23,5 m, wskazując, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 14,4 (przy uwzględnieniu tolerancji 20%), jak również bezpodstawne jest powołanie się przy ustaleniu tego parametru na działki nr [....] i nr [....] , które jak wynika z załącznika nr 4 do decyzji znajdują się poza obszarem analizowanym.

Podkreślono, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie "od 8 do 9m", co narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z uwagi na brak uzasadnienia dla tak ustalonego parametru wysokości.

Przywołano stanowisko sądów administracyjnych na poparcie podnoszonych twierdzeń.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą" i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 w/w ustawy - Prezydenta Miasta K.

Jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, Kolegium stwierdziło, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., powinny być przestrzegane i zrealizowane.

W sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się od organu uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc przez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. l pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że podnoszone w odwołaniu zarzuty zasługują na uwzględnianie w zakresie wskazanym poniżej, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania zaistniałych w sprawie uchybień.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało na wątpliwości w odniesieniu do ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 12m do 23,5 m przyjmując za podstawę prawną § 6 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium wskazuje, iż zgodnie z brzmieniem przywołanego jako podstawę prawną dla ustalenia tego parametru przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Co do zasady więc szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji organ powinien wyznaczyć w oparciu o wyliczoną wartość średnią z obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest wprawdzie wyznaczenie tego parametru w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami analizy. Analiza w sposób przekonujący uzasadniać musi odstąpienie od zasady głównej jaką jest wyznaczanie szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej wartości w obszarze analizowanym. Przedmiotowa analiza warunku tego jednak nie spełnia. Nie jest w niej wskazane, dlaczego odstąpiono od wyznaczenia tego parametru właśnie w oparciu o zasadę, o której mowa wyżej.

SKO podkreśliło, iż nie znajduje zupełnie uzasadnienia wskazanie, jako działek, do których ma nawiązywać parametr szerokości elewacji frontowej, działek położonych poza obszarem analizowanym tj. dz. nr [....] i [....] .

Powyższe, zdaniem SKO, powinno zostać wyjaśnione i skorygowane przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało na niewystarczające uzasadnienie dla ustalenia parametru linii zabudowy w odległości 18m od granicy z działką drogową tj. dz. nr [....] obr. [....] , który to parametr ustalono powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z dyspozycją § 4 rozporządzenia -obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3) Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zasadą wyrażoną w wyżej przytoczonym przepisie jest reguła wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiadujących. Ustawodawca dopuszcza przy tym możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad, o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno- urbanistycznej i ogranicza się do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust 1 do 3 lub jest to niecelowe z przyczyn wskazanych w analizie.

W ocenie Kolegium, w nawiązaniu do powyższego - ponownie rozpoznając sprawę - organ I instancji powinien uzupełnić analizę w zakresie parametru linii zabudowy, a następnie dokonać uzasadnienia dla odstąpienia od zasad określonych w § 4 ust 1 do 3 rozporządzenia i wykazania celowości ustalenia tego wskaźnika na zasadzie odstępstwa w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej od ul. [....] , będącej przedłużeniem ul. [....]. Jednocześnie Kolegium zwraca uwagę, że w odniesieniu do parametru linii zabudowy organ I instancji powinien uzupełnić sporządzoną w sprawie analizę.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł A.L.

Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 10 k.p.a., art. 7 oraz art. 77 k.p.a oraz art. 138 § 2 k.p.a poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego znanego organowi,

2. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Skarżący wskazał, iż organ wziął pod uwagę tylko część argumentów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy odrzucono pozostałe argumenty odwołujące się mimo ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury w tym zakresie. Powołał treść art. 59 ust. 1 ustawy oraz art.61 ust. 1 ustawy.

W omawianej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc - wskazane przepisy znajdują w pełni zastosowanie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z ustalonych przedmiotową decyzją warunków zabudowy wynika, iż objęto nią działkę nr. [....] obr. [....] mającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej- ulicy [....] . Zatem to właśnie ta droga publiczna winna być brana pod uwagę przy ustalaniu zasad tzw. dobrego sąsiedztwa. Tymczasem z załącznika nr. 1 pkt. I wynika, iż dla porównania organ przyjął działki nr nr [....] obr. [....] . Żadna z tych działek nie jest działką dostępną z ulicy [....] zatem nie powinny one być brane pod uwagę przy dokonywaniu analizy.

Skarżący podkreślił, iż należało powyższe działki odrzucić jako nie dostępne z tej samej drogi publicznej - ulicy [....] .

Do tego zarzutu brak odniesienia w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wprawdzie podzieliło pogląd o bezpodstawności przyjęcia do analizy działek [....] i [....] jednakże nie wskazało płynących z tego faktu konsekwencji.

W przedmiocie tzw. linii zabudowy organ podzielił pogląd Skarżącego jednakże mając na uwadze treść z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) skarżący stwierdził, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

W przedmiotowej sprawie ustalono linię zabudowy na 18 m od ulicy [....] powołując się na zapis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jednocześnie w żaden sposób nie wskazano, na czym ma polegać owo odstępstwo od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia, gdyż odnoszenie linii zabudowy do ulicy [....] , w sytuacji, gdy działka objęta decyzją posiada zarówno od zachodniej jak i wschodniej strony działki zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie linii zabudowy zgodnej z § 4 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nadmienił, iż zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przepis ten ma charakter imperatywny, a w przedmiotowej sprawie zaszła właśnie opisana jego hipotezą sytuacja.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ nie wskazał o jaką linię chodzi.

Wyznaczona zatem linia zabudowy (odnosząca się do budynków odległych o kilkaset metrów od działki objętej wnioskiem z całkowitym pominięciem działek bezpośrednio sąsiadujących z działką [....] jest niczym nieuzasadniona i jako taka sprzeczna z prawem.

Jednocześnie w treści załącznika nr 1 (11.1.a) wskazano, iż linia wyznaczona została na załączniku graficznym nr 2 i nr 4. Tymczasem załącznik nr 2 nie zawiera legendy opisującej linie zaznaczone na mapie, a załącznik nr 4 określa niespójnie z częścią opisową decyzji "nieprzekraczalną linię zabudowy". Decyzja zatem w tym zakresie jest nie dość, że niekompletna to jeszcze wewnętrznie sprzeczna. Dodatkowo naruszono w ten sposób § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Ponadto na stronie 3 załącznika nr 1 (tiret pierwszy) wskazano, iż zaleca się przesunięcie budynków bliżej północy granicy dz. [....] . Stwierdzenie to nie może jednak zastąpić błędów popełnionych przy wyznaczeniu linii zabudowy aczkolwiek byłoby zgodne z wyżej opisanym podstawowym sposobem wyznaczenia linii zabudowy.

Warunek ten nie został spełniony w przedmiotowej decyzji i mając na uwadze treść przepisów oraz ukształtowanie terenu zasadniczo jest on do spełnienia niemożliwy.

Ponadto organ nie odniósł się także do pozostałych zarzutów związanych z parametrami zabudowy ustalonymi przez organ I instancji. Wprawdzie organ II instancji wskazał na str. 4 decyzji, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej jest nieprawidłowe, jednak nie wykazał wynikających z tego konsekwencji.

Organ nie odniósł się również do treści odwołania w zakresie § 5 rozporządzenia, gdzie wskazano, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

W przedmiotowej sprawie ustalono wskaźnik zabudowy na 9 do 15 % a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 50%. Z analizy nie wynikają przyczyny takiego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

W przedmiotowej sprawie brak jest wskazanego w decyzji uzasadnienia dla przyjętego odstępstwa. Dodatkowo określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej budzi wątpliwości wobec i niejasnych zapisów znajdujących się w analizie - "udział powierzchni (...) jest wysoki".

Skarżący zarzucił, iż organ nie wypowiedział się do wskaźnika wynikającego z § 7 rozporządzenia - wysokość: górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa wyżej, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa wyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy. Jednocześnie geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do okapu w przedziale 3m do 4,5m, oraz od 8m do 9m do kalenicy. Z analizy nie wynika, które działki "w najbliższym sąsiedztwie" zostały wzięte pod uwagę zatem nie można wskazać na spełnienie warunków wynikających z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ nie wskazał również roli studium zagospodarowania przestrzennego, na co wskazywał Skarżący w odwołaniu. Na stronie 3 załącznika nr 1 "ochrona powietrza" decyzji organu I instancji znalazł się bowiem zapis wskazujący na uwarunkowania wynikające ze Studium. Zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP organy działają na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium jest aktem planowania przestrzennego poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego. Postanowienia studium dotyczące polityki przestrzennej gminy, mają charakter "aktu kierownictwa wewnętrznego" samorządu gminy i zobowiązują organy samorządu gminnego do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, stanowiący prawo powszechnie obowiązujące, może stanowić podstawę do uzyskania bezpośrednio na jego podstawie decyzji zezwalającej na budowę.

O przedmiocie studium jest mowa w art. 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, w studium określa się politykę przestrzenną gminy.

Uwadze organu odwoławczego umknęło, iż dokonane uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie odpowiada prawu, gdyż opiera się na innych parametrach inwestycji, niż wskazana w decyzji organu I instancji, i de facto jest uzgodnieniem dokonanym w odniesieniu do poprzedniej inwestycji tego samego inwestora.

Skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. albowiem przed wydaniem decyzji skarżący nie został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie.

Tak więc zdaniem skarżącego, organ winien był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji ze wskazaniem, iż w przedmiotowej sprawie winna była zapaść decyzja merytoryczna - o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Z powyższego wynika, że Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organy administracji w toku prowadzenia postępowania administracyjnego mają obowiązek rzetelnie ustalić stan faktyczny i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa, bez odnoszenia się do okoliczności wskazującej na to, kto złożył wniosek lub wniósł odwołanie. Dopuszczalne są i takie sytuacje, w których ten sam organ administracyjny będzie wydawał akty administracyjne niejako we własnej sprawie, czego przykładem mógłby być art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego".

Następnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Zatem, stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Argumentację organu II instancji dot. błędów formalnych decyzji organu I instancji , Sąd bez zbędnych powtórzeń akceptuje i uznaje za swoją. Kolegium trafnie wskazało na wątpliwości w odniesieniu do ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w przedziale od 12m do 23,5 m przyjmując za podstawę prawną § 6 ust. 2 rozporządzenia. SKO prawidłowo podkreśliło, iż nie znajduje zupełnie uzasadnienia wskazanie, jako działek, do których ma nawiązywać parametr szerokości elewacji frontowej, działek położonych poza obszarem analizowanym tj. dz. nr [....] i [....] . Kolegium poprawnie, zgodnie z prawem, wskazało na niewystarczające uzasadnienie dla ustalenia parametru linii zabudowy w odległości 18m od granicy z działką drogową tj. dz. nr [....] obr. [....] , który to parametr ustalono powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. W prawidłowej ocenie Kolegium, w nawiązaniu do powyższego - ponownie rozpoznając sprawę - organ I instancji powinien uzupełnić analizę w zakresie parametru linii zabudowy, a następnie dokonać uzasadnienia dla odstąpienia od zasad określonych w § 4 ust 1 do 3 rozporządzenia i wykazania celowości ustalenia tego wskaźnika na zasadzie odstępstwa w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej od ul. [....] , będącej przedłużeniem ul. [....] . Jednocześnie Kolegium zwraca uwagę, że w odniesieniu do parametru linii zabudowy organ I instancji powinien uzupełnić sporządzoną w sprawie analizę.

W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że składając odwołanie do SKO w K. , skarżący wnosił o skorzystanie przez organ II instancji z kompetencji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił i uargumentował, że zasadniczy materiał dowodowy w postaci "wyjściowej" dla sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej posiada wskazane przez niego ww. wady, które uzasadniają z uwagi na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w przedmiocie i stopniu generującym przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu znacznego jej uzupełnienia.

Skarżący w skardze adresowanej do WSA w Krakowie podnosi, że organ II instancji nie wypowiedział się względem wszystkich wątpliwych sygnalizowanych kwestii a nadto, w przekonaniu skarżącego, organ II instancji powinien odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ustosunkowując się do powyższego w realiach kontrolowanej sprawy trzeba wskazać, że zgodnie z poglądami doktryny zawartymi w Komentarzu do tego przepisu: "Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. SKO w K. , w kontrolowanej decyzji wymogi te zrealizowało.

Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania". (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze 2013, t. XXIX, s. 27-33). (tak: A. Wróbel, aktualizowany komentarz do art. 138 par. 2 opubl. LEX/el. 2015, Teza 10).

Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wykorzystuje kompetencje kasacyjne w przypadku, gdy jego zdaniem dla prawidłowego wydania nie został określony element stanu faktycznego (okoliczność) mająca istotne znaczenie dla stosowania prawa przy wydaniu decyzji a zarazem nie ustalenie tej okoliczności nastąpiło wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie jest oczywiste, że ustalając te okoliczności organ II instancji czyni to na bazie określonej wykładni prawa, którą powinien w swojej decyzji zaprezentować. Organ I instancji nie jest związany wykładnią prawa organu II instancji, ale przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ma powinność uwzględnić, wyjaśnić okoliczności, o których stanowi organ II instancji w drodze odpowiednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uzdrawiającego błędy, które ten organ uczynił poprzednio. Sąd zarazem zauważa, że skoro sprawa w sposób zgodny z prawem, co skontrolował Sąd, powraca do organu I instancji, skarżący ma pełną możliwość przedstawienia organowi I instancji swojego stanowiska w sprawie zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie wypowiada się w tej chwili, poza skontrolowaniem, czy w sprawie zachodzą formalne przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., o aspektach materialnoprawnych kontrolowanej decyzji, gdyż byłoby to przedwczesne wobec nie ustalenia przez organ I instancji w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego okoliczności stanu faktycznego mających istotne znaczenie dla stosowania prawa w kontrolowanej sprawie. Nie jest też zadaniem Sądu, zastępowanie organów administracyjnych w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, tylko kontrolowanie, czy postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzone zgodnie z prawem .

W sytuacji, w której Sąd podziela powinność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie ma podstaw do tego, aby wypowiadać się w kwestii materialnoprawnej jaką jest odmowa ustalenia warunków zabudowy. Do wypowiedzi o charakterze materialnoprawnym niezbędne jest bowiem ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej w ten sposób, aby na jego podstawie można było wypowiedzieć się, czy spełnia przesłanki stosowania danej normy/norm materialnoprawnej/prawnych. Sąd nie może zarazem zaakceptować błędów proceduralnych organu I instancji mających znaczenie dla wyniku sprawy w sposób uzasadniający stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. a następnie dywagować o sposobie załatwienia kontrolowanej sprawy, przy tak wadliwie ustalonym stanie faktycznym nie pozwalającym na weryfikację jakie znaczenie, w jego obiektywnym kształcie, mają normy prawa materialnego u.p.z.p. Sąd w tej chwili może jedynie odnieść się na pewnym poziomie teoretycznych uogólnień do problemów prawnych podnoszonych w skardze. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że pojęcie dostępu do tej samej drogi publicznej nie jest tożsame, jak to przyjmuje skarżący, z dostępem do tej samej skonkretyzowanej ulicy o określonej nazwie. Ustawodawca w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 t.j., u.p.z.p.) posługuje się pojęciem dostępu do drogi publicznej a nie pojęciem dostępu do ulicy o danej konkretnej nazwie. W kontrolowanej sprawie ulica [....] stanowi przedłużenie ulicy [....] w ramach tej samej drogi publicznej. Jednocześnie sąsiedztwo, o którym jest mowa w art. 61 u.p.z.p. jest sąsiedztwem rozumianym w znaczeniu urbanistycznym mieszczącym się w obrębie obszaru analizy urbanistyczno-achitektonicznej w związku z czym dla sprawy relewantne/istotne są działki zabudowane pozwalające m.in. na kontynuację funkcji, z dostępem do tej samej drogi publicznej. Jednocześnie wykładnia § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem rangi podustawowej powinna być przeprowadzana m.in. z uwzględnieniem publicznego prawa podmiotowego do zabudowy. Prawo własności jest prawem typu wolnościowego, w którym w granicach określonych przez ustawy właściciel ma prawo zabudowy nieruchomości. Trzeba zarazem wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "linia zabudowy" (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w wypadku braku planu miejscowego, w sposób zgodny z § 4 ww. rozporządzania, nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.).

"Linia zabudowy", wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Wykreślenie wyłącznie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Z kolei, w odniesieniu do uwagi skarżącego, że na stronie 3 załącznika nr 1 "ochrona powietrza" decyzji organu I instancji znalazł się zapis wskazujący na uwarunkowania wynikające ze Studium, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że postanowienia Studium, normy Studium nie powinny stanowić podstawy decyzji administracyjnej wypowiadającej się o prawach i obowiązkach podmiotu administrowanego, w tym w związku z rzeczą. Odesłanie w decyzji do norm Studium może być ew. tolerowane na etapie kontroli stosowania prawa tylko w takim przypadku, kiedy zarazem Studium w danym postanowieniu bezsprzecznie odsyła do norm prawa powszechnie obowiązującego. Takie odesłanie jest wadliwe i naganne z punktu widzenia stosowania prawa, ale nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, jeżeli jest to bezsprzecznie odesłanie do "odesłania do prawa powszechnie obowiązującego".

Podsumowując, Sąd zatem podziela stanowisko SKO w K. , że organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy wskutek czego naruszył także wymogi art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zdaniem Sądu, dla prawidłowego wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy nie zostały wyjaśnione ww. określone elementy stanu faktycznego (okoliczności) mające istotne znaczenie dla stosowania prawa przy wydaniu decyzji, a zarazem nie ustalenie tych okoliczności nastąpiło wskutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Organ I instancji nie dostrzegł, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca dla niego kwalifikowany przez ustawę materiał dowody jest sporządzona bez szczegółowego wyjaśnienia dlaczego, z jakich powodów np. natury ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska, ochrony prawa do zabudowy, analizator odchodzi od pewnych ww. zasadniczych, typowych rozwiązań na rzecz przewidzianych przepisami prawa wyjątków, rozwiązań odrębnych. Organ I instancji pomijając bezrefleksyjnie te okoliczności i akceptując ogólnikowo, względnie "blankietowo" przygotowaną analizę urbanistyczno-architektoniczną - nie posiadał zatem wstępnie, "wyjściowo" dla celu swojej samodzielnej oceny materiału dowodowego, wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego przez analizatora, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji naruszającej art. 107 § 3 k.p.a. i w jej załącznikach, i zdeterminowało jej wadliwość z przyczyn formalnych, a co zostało wskazane w wystarczającym stopniu, zdaniem Sądu, przez SKO w K. Swoje pozostałe wątpliwości co do stanu faktycznego skarżący ma możliwość prawną przedstawić przed organem I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.