Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2697/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/19 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2016 r., znak: DOA.7110.816.2016.MDY w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Z. G. na rzecz P. S. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; w pkt 2 zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 6 maja 2015 r., nr 247/2015, Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – P. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w K., przy ul. [...], działka nr [...].

Decyzją z dnia 1 października 2015 r., nr 668/2015, Starosta K. zmienił ww. decyzję w zakresie konstrukcji i kubatury.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę zmienionej ww. decyzją z 1 października 2015 r. wystąpił skarżący – Z. G..

Decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., nr IR-IV.7840.30.2016.3, Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę zmienionej ww. decyzją z 1 października 2015 r.

W ocenie Wojewody, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku zgromadzone dowody nie wskazują, by przedmiotem postępowania przed Starostą nie był budynek gospodarczy, a budynek mieszkalny. Ponadto przedmiotowy budynek został zaprojektowany na terenie gdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych. Ponadto zatwierdzony projekt spełnia pozostałe warunki wynikające z planu miejscowego, a dotyczące wysokości, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, spadku połaci dachowej. Ponadto w granicy z działką wnioskodawcy (nr [...]), zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1411) określone w § 232 ust 1 (ściana wykonana z materiałów niepalnych) i § 232 ust. 4 (klasa odporności ogniowej REI 60, naświetla z luksferów EI30). Z uwagi na parametry techniczne przedmiotowy budynek to prosta konstrukcja, wyposażona tylko w instalację elektryczną i wentylację. Organ I instancji wskazał, że instalacje elektroenergetyczne nie wymagają obecnie pozwolenia na budowę i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Przyłącza elektroenergetyczne nie wymagają natomiast pozwolenia na budowę, podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub mogą być budowane w trybie przewidzianym w art. 29a Prawa budowlanego.

Wojewoda wyjaśnił, że Starosta wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego i zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego, w sposób niepowodujący powstania rażącego naruszenia prawa, a dla tej oceny nie mają znaczenia rozbieżności w opisie sposobu wypełnienia otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego oraz niedoprecyzowanie szczegółowych wymagań nadzoru na budowie.

Zdaniem Wojewody, Starosta wykazał staranność przy ustalaniu stron postępowania, a podkreślając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę art. 80 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., podniósł, że zawarte we wniosku stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo w wyniku niewskazania w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę sposobu ustalenia stron postępowania jest bezpodstawne.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ nie stwierdził, aby ww. pozwolenie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona też sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej tylko do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność z mocy prawa.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", utrzymał w mocy ww. decyzje Wojewody.

W ocenie GINB, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego); organ dokonał odpowiednich sprawdzeń projektu budowlanego z planem miejscowym oraz przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego); zaś analiza projektu potwierdza, że odpowiada on wymogom z planu miejscowego (§ 51 ust. 1, § 5 pkt 1 i 10, § 51 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] września 2011 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie [...]; Dz. Urz. Woj. [...]) i jest zgodny z przepisami prawa (§ 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia).

Ponadto GINB, oceniając decyzję Starosty z 1 października 2015 r. wydaną w trybie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę, wskazał, że zmiany polegają na zwiększeniu obszaru powierzchni utwardzonej (schody zewnętrzne i taras) oraz zmianie wysokości budynku. Wprowadzone zmiany nie naruszają rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazał również, że do wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Podniósł również, że skoro ww. dwie decyzje Starosty nie są obarczone wadą z art. 156 § 1 K.p.a., to należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody odmawiającą stwierdzenia ich nieważności.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że z analizowanych projektów inwestycji wynika, że obejmuje ona budowę budynku gospodarczego. Dodał, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej, natomiast kwestia użytkowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu odwołania dotyczącego braku projektów branżowych wyjaśnił, że tego rodzaju okoliczność nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym budowa instalacji wewnętrznych elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych – nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 27 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Dlatego też uchybienia przepisom w tym zakresie przy wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa, tj. takie, które nie może być zaakceptowane w praworządnym państwie. W ocenie GINB, uchybienie tego rodzaju nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które prowadziłyby do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodał, że ewentualne negatywne skutki braków w tym zakresie w istocie dotykają jedynie użytkowników danego budynku.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że zaprojektowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym III kategorii, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Budynek ten nie spełnia wymogów definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia. Intencją inwestora była budowa domu mieszkalnego i dlatego podzielił działkę [...] na 2 działki: [...] i [...] z uwagi na treść § 51 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny wolnostojący. Ponadto zgodnie z § 51 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego zabudowę mieszkaniową należy realizować jako wolnostojącą. Inwestor nie mógł więc usytuować budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], a jedynie budynek gospodarczy. Skarżący zarzucił także brak sprawdzenia przez Starostę kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż, a także błędne określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcia GINB.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji nie wypowiedział się (nie podał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) co do tych zagadnień, które dotyczą przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dla ustalenia zgodności z planem, rodzaj projektowanego obiektu budowlanego oraz jego rzeczywista funkcja, a nie nazwa obiektu podana w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/19, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156-158 K.p.a. oraz na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 606/18.

Sąd powołał się na definicję "budynku gospodarczego" zawartą w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia i stwierdził, że oceniając pod tym kątem funkcje budynku, wskazać przede wszystkim należy, że na przedmiotowej działce brak jest budynku mieszkalnego w odniesieniu do którego rzekomy budynek gospodarczy, miałby spełniać funkcje wskazane w rozporządzeniu. Należy w pełni zgodzić się ze skarżącym, że zaprojektowany przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań (warunków) stawianych tak zdefiniowanemu budynkowi gospodarczemu.

Zarówno z projektu budowlanego opracowanego w lutym 2015 r., jak też z projektu zamiennego z sierpnia 2015 r., ewidentnie w ocenie Sądu wynika, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Potwierdza to także sam wygląd budynku na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy przesłanych przy piśmie z dnia 29 listopada 2016 r., jego wykończenie ozdobnymi elementami drewnianymi, rolety okienne oraz taras od strony południowej. Rzeczywistą funkcją przedmiotowego budynku, jest funkcja mieszkalna. Funkcja gospodarcza budynku nie wynika zarówno z przedłożonych projektów, jak też jego wyglądu. Wspomnieć w tym miejscu należy, że obowiązkiem organu, było odniesienie się w decyzji do przekazanej dokumentacji zdjęciowej, zaś wymagań tych z pewnością nie spełnia lakoniczne stwierdzenie że "z analizowanych projektów inwestycji wynika, że obejmuje ona budowę budynku gospodarczego".

Następie Sąd wskazał na warunki lokalizacji budynku mieszkalnego wolnostojącego, a wynikające z planu miejscowego, z których wynika, że inwestor nie mógł usytuować bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] budynku mieszkalnego, a wyłącznie budynek gospodarczy

Ustalenie, że zaprojektowany i wykonany budynek, nazwany jest tylko budynkiem gospodarczym, a w istocie jest budynkiem mieszkalnym, prowadzi więc do wniosku o niezgodności projektu oraz projektu zamiennego z planem miejscowym, co zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 606/18, stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaką funkcję gospodarczą w jego ocenie miałby pełnić przedmiotowy budynek oraz dlaczego zmieniono jego konstrukcję i kubaturę.

Sąd zgodził się także ze skarżącym, że zakres i treść projektu nie została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót. Zasadny jest także zarzut skarżącego, że Starosta nie dokonał prawidłowego sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w zakresie wszystkich branż. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., II OSK 672/14). Brak projektów branżowych należy oceniać jako rażące naruszenie prawa, zaś organ powinien odnieść się do zawartej we wskazanym wyroku i odwołaniu argumentacji, czego nie uczynił. Z decyzji w żaden sposób nie wynika czy projektant zapewnił udział w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności (np. sanitarnej, elektrycznej). W niniejszej sprawie chodzi o instalację elektryczną, nie zaś jak wskazuje organ o przyłącze, a przywołane przez Wojewodę przepisy (art. 29 ust. 1 pkt 27 i pkt 20 Prawa budowlanego) nie odnoszą się do tego, jaki powinien być zakres i jaka powinna być forma projektu budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego mówi, że budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia), to należy zauważyć, iż przepis ten odnosi się tylko do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są tylko roboty budowlane polegające na budowie ww. instalacji. Skarżący natomiast nie odnosił się do przyłączy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ ustalił, że przedmiotowy budynek będzie wyposażony tylko w instalację elektryczną i wentylację i nie będzie posiadał innych instalacji np. wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej.

Ponadto Sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, że Starosta błędnie określił szczegółowy wymóg dotyczący nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy. W punkcie 4 pozwolenia na budowę mowa jest o szczegółowych wymaganiach dotyczących nadzoru na budowie. W decyzji organ nie powinien powielać obowiązków wynikających wprost z obowiązujących przepisów dotyczących ustanowienia kierownika budowy. Jeśli zatem nie było wymogu ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (a takiego nie było), to punkt 4 decyzji o pozwoleniu na budowę winien się kończyć zapisem "nie dotyczy" lub "brak wymogu". Nie można utożsamiać funkcji kierownika budowy z funkcją inspektora nadzoru inwestorskiego.

W ocenie Sądu, decyzja zamienna, w przeciwieństwie do decyzji pierwotnej poza ogólnikowym stwierdzeniem, że istnieje przesłanka do zatwierdzenia projektu, nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że rozstrzyga ona sporne interesy stron, wykluczone było w ocenie Sądu zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 K.p.a. Brzmienie tego przepisu jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że tak lakoniczne uzasadnienie decyzji, w sytuacji gdy zabudowa jest zabudową przy granicy, a decyzja dotyczy zwiększenia wysokości obiektu i rozstrzyga sporne interesy stron, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej oceny przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 K.p.a., a także stosownie do treści art. 77 K.p.a. nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy. Ponadto zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego, będzie przeprowadzenie ponownej kompleksowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i rzetelne odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Organ powinien także stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. odnieść się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 606/18.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył P. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcie, tj. art. 7a K.p.a. i art 81a K.p.a., zgodnie z którym należało niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 K.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie uniemożliwiające skarżącemu swobodne, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowanie nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącego – r.pr. G. W. wniósł zażalenie na postanowienie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 271/19, żądając jego uchylenia z uwagi na to, że Sąd orzekł tylko o kosztach ponownie rozpoznanej skargi w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego.

W związku z zarządzeniem z dnia 25 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 140 K.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokonana przez Sąd I instancji ocena prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia przysługującego inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem gospodarczym jego nieruchomości zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Należy mieć na uwadze, że nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nowe brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, wprowadza zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Taka wykładnia prawa stanowiłaby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ale także art. 140 K.c. (prawa własności) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (dotyczącego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw). Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że w istocie projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego, a nie – gospodarczego powołanie się na definicję "budynku gospodarczego" zawartą w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia. Ocena Sąd I instancji w tym zakresie opiera się na określonej wykładni tego przepisu, z którą to oceną nie można się zgodzić. Już chociażby dlatego, że możliwa jest odmienna wykładnia definicji "budynku gospodarczego", która wyklucza możliwość stwierdzenia, że przy udzieleniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych, np. możliwego rozumienia definicji "budynku gospodarczego".

W tym kontekście należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie treść upoważnienia ustawowego zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Upoważnienie to nie zawiera bowiem delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy – Prawo budowlane, która nie zawiera definicji "budynku gospodarczego", a ogólną definicję "budynku" (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), której przedmiotowy budynek niewątpliwie odpowiada, ponieważ mamy do czynienia z projektowanym obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Taką też ocenę potwierdza treść § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy prze to rozumieć (...)", z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. A zatem to przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się także do budynku gospodarczego, o którym mowa § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 604/11). Stąd uprawniony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do ustawy. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908). Za wadliwe należy zatem uznać próby zawężenia treści pojęć ustawowych w oparciu o akty podustawowe (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2365/14).

Wracając zaś do kwestii wykładni § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia należy wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że kwalifikacja danego budynku jako gospodarczego nie jest uzależniona od konieczności powiązania tego rodzaju obiektu z innym budynkiem – mieszkalnym jako towarzyszącym (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3540/19; z 13 czerwca 2014 r., II OSK 108/13; z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 691/09). Zawarta w tym przepisie definicja budynku gospodarczego nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od jego powierzchni użytkowej oraz od tego, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Podniesione w skardze kasacyjnej elementy, które zdaniem skarżącego składają się na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, nie zostały wprost i wyraźnie w tej definicji wyartykułowane. Nie można zatem zarzucić organowi wydającemu oceniane w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę rażącego naruszenia prawa polegającego na tym, że przy dokonywaniu oceny czy planowana inwestycja mieści się w normatywnym pojęciu budynku gospodarczego, nie uwzględnił elementów, które z tej normatywnej definicji literalnie nie wynikają (por. wyrok NSA z 7 listopada 2014 r., II OSK 1002/13). Z tego powodu nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty zawarte w skardze "zwykłej", a uwzględnione przez Sad I instancji, dotyczące ukrytego zamiaru inwestora wykorzystania przedmiotowego budynku jako mieszkalnego.

Dlatego Sąd I instancji wadliwie ocenił, że skoro na przedmiotowej działce brak jest budynku mieszkalnego, w odniesieniu do którego rzekomy budynek gospodarczy, miałby spełniać funkcje wskazane w rozporządzeniu, to tym samym zaprojektowany przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań (warunków) stawianych tak zdefiniowanemu budynkowi gospodarczemu.

Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany nie dotyczy budynku gospodarczego. Wbrew ocenie Sądu nie potwierdza tego wygląd budynku i jego wykończenie. W tym zakresie ma rację GINB wskazując, że ocena rzeczywistego wykorzystania przedmiotowego budynku dotyczy innego zagadnienia prawnego, tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania, które to zagadnienie zostało uregulowane w prawie budowlanym. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej na datę jej wydania przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Stąd powoływanie się na okoliczność rzeczywistego wykorzystania tego budynku oraz na materiał zdjęciowy nie może stanowić podstawy do dokonania prawidłowości oceny decyzji administracyjnym zapadłych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W konsekwencji powyższego nie mogła też znaleźć akceptacji argumentacja Sądu odnosząca się do kwestii możliwej lokalizacji budynku mieszkalnego względem granicy działki sąsiedniej, ustalonej planem miejscowym. W tej bowiem sprawie GINB trafnie ocenił, że w § 5 pkt 10 planu miejscowego, zezwolono na lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicy działek budowlanych, któremu to warunkowi odpowiada projekt budowlany. Ponadto wielkość zaprojektowanego budynku gospodarczego także po zmianach pozwolenia na budowę mieści się w warunkach określonych w planie miejscowym w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i wysokości, a także linii zabudowy. Wskazywane więc przez Sąd I instancji cel zwiększenia budynku w wyniku zmiany pozwolenia na budowę kubatury oraz "zmiana konstrukcji" nie wnosi do sprawy nic nowego skoro zaprojektowany budynek gospodarczy spełnia wymogi wielkościowe dla tego rodzaju zabudowy, a zawarte w planie miejscowym. Nie jest tym samym uprawniony wniosek Sądu I instancji, że przy wydaniu decyzji zamiennej, wykluczone było zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 107 § 4 K.p.a. Jeżeli przedmiotowy budynek odpowiada warunkom planu miejscowego w zakresie jego lokalizacji przy granicy działki oraz pozostałych warunków zabudowy, to brak jest podstaw do stwierdzenie, że dana decyzja rozstrzygała sporne interesy stron, ponieważ w zakresie dopuszczalnej wielkości zabudowy i miejsca jej lokalizacji prawnie przesądza treść planu miejscowego i to na etapie jego uchwalania musiało dojść do rozważenia różnych grup interesów, co końcowo umożliwiało inwestorowi na zrealizowanie na jego działki budynku gospodarczego przy granicy działki sąsiedniej o wysokości do 5 m.

Nie można też zgodzić się z oceną Sądu I instancji aprobujące stanowisko skarżącego, że zakres i treść projektu nie została dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót. To, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest projektów branżowych nie uprawnia do oceny, że pozwolenie na budowę obarczone jest rażącym naruszeniem prawa. Już sam Sąd I instancji przyznał, że brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia dotyczy przyłączy (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego). Stąd możliwy jest wniosek, zgodnie z którym skoro ustawodawca nie wymaga dla realizacji przyłącza energetycznego zgody budowlanej, tym samym brak projektu branżowego w zakresie instalacji elektrycznej wewnątrz budynku nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Poza tym w tym zakresie GINB odniósł się do skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ wskazał, że kolejną nowelizacją Prawa budowlanego przewidziano możliwość realizacji instalacji elektroenergetycznej bez pozwolenia i zgłoszenia [patrz: art. 29 ust. 1 pkt 27 zmieniony przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret dziesiąte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniającej ustawę – Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r.; aktualnie tego rodzaju zwolnienie uregulowane jest w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych]. O czym już wyżej była mowa, dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wystarczy samo wskazanie na naruszenie przepisu prawa, lecz wymagane jest uwzględnienie jego charakteru, jak też czy tego rodzaju naruszenie wywołuje nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawnym skutki społeczno-gospodarcze. A zatem wskazywany w niniejszej sprawie brak projektów branżowych w zakresie instalacji elektroenergetycznej wewnątrz budynku nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań jeśli chodzi o skutki gospodarcze lub społeczne.

Poza tym pozbawiona jest uzasadnionych podstaw ocena Sądu I instancji wskazująca, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ ustalił, że przedmiotowy budynek będzie wyposażony tylko w instalację elektryczną i wentylację i nie będzie posiadał innych instalacji, np. wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej. Okoliczność bowiem, że budynek będzie wyposażony tylko w instalację elektryczną i wentylacji grawitacyjnej wynika wprost z projektu budowlanego i trudno z takim faktem polemizować w jakikolwiek sposób.

Ponadto trudno też uznać, że stanowiło rażące naruszenie prawa powielenie przez Starostę w pozwoleniu na budowę szczegółowego wymogu dotyczącego nadzoru na budowie poprzez ustanowienie funkcji kierownika budowy. Na uwagę zasługuje, że wymóg z pozwolenia na budowę, zgodnie z którym jako szczegółowe wymaganie dotyczące nadzoru na budowie wskazano ustanowienie funkcji kierownika budowy odwołuje się do treści art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów prawnych jest to, że w decyzji o pozwoleniu na budowę w razie potrzeby określa się szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, a takowy sprawuje na budowie m.in. kierownik budowy co wynika z zakresu jego szerokich obowiązków zawartych w art. 42, art. 21a, art. 22 i art. 23 Prawa budowlanego. Trudno więc uznać za przekonującą argumentację Sądu I instancji, który stwierdził, że jeśli zatem nie było wymogu ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (a takiego nie było), to punkt 4 decyzji o pozwoleniu na budowę winien się kończyć zapisem "nie dotyczy" lub "brak wymogu". Na przeciwny wniosek nie pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena, że stosownie do art. 18 ust. 2 Prawa budowlanego uprawnieniem inwestora jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie, jak i to, że zgodnie z art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego; zaś stosownie do delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 Prawa budowlanego zostało wydane obowiązujące aktualnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138 poz. 1554). Skoro Starosta w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganie dotyczące nadzoru na budowie ograniczył tylko do ustanowienia funkcji kierownika budowy i jednocześnie w sprawie nie wykazano aby wymaganym było także ustanowienie nadzoru inwestorskiego, w tych warunkach prawnych brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. zakresie pozwolenie na budowę narusza prawo, nie wspominając o rażącym naruszeniu prawa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 K.c., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zawiera usprawiedliwione podstawy.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7a K.p.a. i art. 81a K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd Administracyjny nie wyrokuje na podstawie przepisów procedury administracyjnej, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga w pierwszej kolejności przywołania odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, która została uregulowana w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia w tym zakresie czynią przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jako błędnie sformułowany, a tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.