Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 705/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16 ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 807/16 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję M. sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2016 r.., sygn. akt IV SA/GL 807/16, po rozpoznaniu skargi T. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] sp. z o. o. (dalej także jako: "Spółka") z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] czerwca 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z 20 czerwca 2016 r. skierowanym do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] sp. z o.o., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), wystąpił o przekazanie na adres poczty elektronicznej zeskanowanych wersji wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez Spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. (pkt 1a wniosku) oraz o przekazanie informacji na temat wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także dodatków do tego wynagrodzenia członków zarządu Spółki w tym prezesa, członków rady nadzorczej Spółki, członków komisji rewizyjnej spółki w przypadku istnienia tego organu w Spółce, a także osób pełniących funkcje doradcze w stosunku do wskazanych organów, a pozostających ze spółką w stosunku zlecenia lub umowy o pracę (pkt 1b wniosku).

W odpowiedzi na wniosek, Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] Sp. z o.o. pismem z [...] czerwca 2016 r. odmówił jego uwzględnienia w zakresie dotyczącym przekazania zeskanowanej wersji wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2016 r. uznając, że jest to informacja przetworzona, a zatem informacja, za udostępnieniem której przemawia szczególnie istotnych interes w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uzasadniając przedstawione stanowisko wyjaśniono, że w celu zadośćuczynienia żądaniu wniosku Spółka zmuszona byłaby ponieść znaczne nakłady osobowe i koszty finansowe, a także podjąć działania, których nie sposób pogodzić z jej bieżącą działalnością. Przygotowanie i przekazanie zeskanowanej wersji wszystkich faktur, jakie zostały opłacone przez Spółkę w okresie od czerwca do grudnia 2015 r. wymaga pozyskania tych faktur z właściwej komórki organizacyjnej Spółki, a następnie ich zebranie. Udostępnienie żądanych informacji wymaga analizy faktur w zakresie potencjalnych ograniczeń udostępnienia ich treści co do tajemnicy handlowej, a także ochrony danych osobowych. W zależności od wyniku tej analizy, który może być różny przy poszczególnych fakturach, zachodzić może potrzeba przeprowadzenia procesu niezbędnej ich anonimizacji. W dalszej kolejności konieczne będzie dokonanie czynności skanowania, a w końcu zwrotnego przekazania faktur do miejsca, w którym pierwotnie się one znajdowały. Każde z tych działań, nawet w odniesieniu do pojedynczej faktury, wymaga czasu oraz zaangażowanie ze strony pracowników. Z tego powodu pracownicy ci mogą mieć trudności z wykonywaniem przypisanych im bieżących zadań. Ilość faktur objętych wnioskiem oznacza istotną, a zarazem długookresowo ingerencję w bieżącą działalność komórek organizacyjnych Spółki, w których poszczególne faktury są przechowywane.

Jednocześnie Spółka stwierdziła, że brak było po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji objętych zgłoszonym przez niego żądaniem w pkt 1a wniosku.

W dalszej części pisma Spółka przekazała skarżącemu informacje, których dotyczył w pkt 1b wniosku, informując go o wysokości wynagrodzenia wypłaconego za miesiąc maj 2016 r. członkom Zarządu Spółki i członkom Rady Nadzorczej Spółki. Wskazała także, że w Spółce nie została ustanowiona komisja rewizyjna i nie zostały powołane osoby do pełnienia funkcji doradczej w stosunku do wskazanych we wniosku organów. Mając to na względzie Spółka odmówiła uwzględnienia wniosku w zakresie pkt 1b wniosku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a konkretnie udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1a jego wniosku.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez błędną wykładnię pojęcia "informacja przetworzona" i przyjęcie, że faktura mieści się w zakresie tego pojęcia, gdy w rzeczywistości informacja ta istnieje już w momencie złożenia wniosku, a tym samym Spółka dysponuje gotową informacją. Stwierdził, że przekazanie takiej informacji nie wiąże się z podjęciem dodatkowych działań i środków finansowych. Ponadto zarzucił naruszenie § 21 ust.1 punkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 68, poz. 360), do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatków od towarów i usług - przez nieudostępnienie informacji publicznej ze względu na rzekome trudności związane z jej przygotowaniem, podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie ze wskazanym przepisem, Spółka obowiązana jest przechowywać faktury w sposób zapewniający ich łatwe odszukanie, a także zapewnić do nich bezzwłoczny dostęp w przypadkach określonych ustawą.

Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a., przez bezzasadne odmówienie udzielenia żądanej informacji publicznej będące skutkiem przyjęcia stanowiska, iż wnioskodawca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałyby za udostępnieniem informacji objętych żądaniem. Tymczasem w rzeczywistości interes taki istnieje i wyraża się chęcią wzmocnienia kontroli społecznej, wzmocnienia funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, realizacji celów edukacyjnych, wychowawczych i poznawczych, poszerzania debaty o wiadomości obiektywne. Skarżący, wykonując swoje uprawnienia przysługujące z tytułu bycia posłem na Sejm RP, ma realną możliwość wpływania na funkcjonowanie Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego przez składanie wniosków o zastosowanie instytucji nadzoru w przypadku ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości działań. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 107 § 1 § 3 K.p.a., przez brak wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, a tym samym uniemożliwienie jakiejkolwiek polemiki z wydanym rozstrzygnięciem.

Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...] sp. z o.o. decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r.

Spółka podtrzymała swoje stanowisko w zakresie oceny żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznając, że jest to żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Zwróciła uwagę, że wniosek skarżącego obejmował przekazanie plików informatycznych. Podała, że zeskanowany dokument przechowywany jest w pamięci komputera i sam w sobie stanowi informację. Występuje albo jako plik typu pdf czy jpg, a także jako plik typu word z zaimportowanym obrazem skanowanego dokumentu. Dla użytkownika komputerowego systemu operacyjnego plik ten stanowi swoisty uporządkowany zbiór danych zapisanych w języku informatycznym systemu operacyjnego i z punktu widzenia użytkownika jest jedną całością. Plik powstający w procesie skanowania jest odrębną, nową informacją zapisaną kodem binarnym. Oznacza to, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącego oznaczałoby konieczność utworzenia nowych, nie posiadanych obecnie przez spółkę plików.

Spółka podała także, że żądanie skarżącego dotyczy faktur zapłaconych w określonym przedziale czasowym. Zadośćuczynienie temu żądaniu wymaga sprawdzenia w odniesieniu do każdej z faktur, kiedy została zapłacona. Faktury mogą posiadać różne terminy płatności. Nie można przy tym wykluczyć faktur o charakterze spornym, które nie zastały w całości uznane. Ponadto w grę wchodzić mogą faktury korygujące, których nie można pominąć, gdyż przeciwnym wypadku doszłoby do istotnego zniekształcenia danych. Za każdym razem zachodzi zatem konieczność sięgnięcia do wyciągów bankowych i przeprowadzenia ich analiz. Wcześniej jednak należy ustalić jak w odniesieniu do każdej z faktur rozumieć datę zapłaty. Strony umowy mogą bowiem ustalić, że za datę zapłaty uznaje się datę obciążenia rachunku bankowego dłużnika albo datę uznania rachunku bankowego wierzyciela. W odniesieniu do poszczególnych faktur wymaga to sięgnięcia do treści umów, w ramach których te faktury zostały wystawione. Dopiero taka weryfikacja pozwoli rozstrzygnąć, które faktury mieszczą się w ramach czasowych zakreślonych w żądaniu skarżącego. Jest to kolejna czynność o charakterze analitycznym, której konieczność przeprowadzenia wskazuje na przetworzony charakter informacji objętej żądaniem skarżącego.

Spółka zwróciła również uwagę na możliwość wystąpienia we wnioskowanych fakturach informacji objętych tajemnicą handlową, względnie wymagających ochrony danych osobowych. W przypadku każdej faktury, koniecznym jest więc przeprowadzenie analiz i dokonanie oceny czy jej treści nie są objęte tajemnicą handlową. Wymagane jest też sięgnięcie do dokumentów, które legły u podstaw wystawienia danej faktury w tym umów, a nawet korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami transakcji, gdyż mogą mieć one istotny wpływ na analizę i ocenę obowiązku zachowania tajemnicy handlowej czy zapewnienie ochrony danych osobowych. Następną czynnością dopiero mogłaby być odpowiednia anonimizacja niektórych danych zawartych w fakturach.

Odnosząc się do zarzutów procesowych Spółka wskazała, że wniosek o udzielenie informacji publicznej pierwotnie nie zawierał argumentacji zmierzającej do wykazania szczególnego publicznego. Skarżący powinien był wyjaśnić w swoim wniosku, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane dane dla ochrony interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji Spółki z [...] lipca 2016 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że w przypadku Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, sposób składania oświadczeń na zewnątrz, a więc również oświadczenia, które zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przybrać ma formę decyzji administracyjnej, uregulowany jest umową spółki. Zgodnie z umową spółki, co wynika z przedłożonego do akt sądowych odpisu KRS, zarząd spółki jest trzyosobowy, a do reprezentacji spółki uprawnionych jest minimum dwóch członków zarządu łącznie. Zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z tym wymogiem, a brak jest faktycznych możliwości utworzenia innego składu osobowego, niż ten, który podejmował rozstrzygnięcia w sprawie. Brak też w tym przypadku możliwości zastosowania art. 26 i art. 27 K.p.a., jako że Spółka z o.o. nie jest organem posiadającym organ wyższego stopnia, który mógłby wskazać inny organ jemu podległy. ani organu podległego temu organowi. W tym przypadku odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznaczać będzie brak zastosowania w ogóle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania przez spółkę decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Pozwala to na uznanie zarzutu naruszenia prawa skarżącego do dwuinstancyjnego postępowania za niezasadny. Gwarancje rzetelności i bezstronności orzekania zapewnia tu w sposób należyty uprawnienie do poddania stanowiska adresata wniosku kontroli sądowoadministracyjnej.

Następnie Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność, czy słusznie odmówiono udostępnienia skarżącemu informacji publicznej powołując się na to, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. u.d.i.p., a skarżący nie wykazał przesłanki w postaci szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że generalnie ani czynności techniczne związane z elektronicznym przekazem wnioskowanych informacji publicznych ani też ich anonimizacja nie nadają informacji prostej charakteru informacji przetworzonej. Jednakowoż ocena ta zawsze powinna być odniesiona do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Spółka nie przedstawiła w istocie jaką ilość faktur wystawiła we wskazanym przez każdego okresie i jakich kontrahentów faktury te dotyczył. Wobec niewyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwa ocena słuszności stanowiska spółki. Nie można bowiem pominąć art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584), w którym określono, iż dane i informacje udostępniane przez CEIDG są jawne. Należy do nich, jak wynika z art. 37 ww. ustawy m.in.- firma przedsiębiorcy, numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada, numer identyfikacji podatkowej (NIP), adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza. Do danych tych każdy ma prawo dostępu. Nie mogą być zatem chronione tajemnicą, gwarantowaną konstytucyjnie. Natomiast ochrona danych osobowych, czyli informacji zarówno identyfikujących, jak i osobopoznawczych dotyczyć będzie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jeżeli staje się on uczestnikiem obrotu prawnego wyłącznie jako osoba fizyczna. Ochrona ta nie odnosi się natomiast do danych indywidualnych, tj. dających się powiązać z podmiotem gospodarczym w przypadku, gdy dane te są wykorzystywane jako dane firmy. W takiej sytuacji sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Sąd podał, że aczkolwiek zgodzić się można ze stanowiskiem adresata co do tego, że udostępnienie faktur, które miał być zapłacone przez spółkę i to w dodatku w wyraźnie oznaczonym okresie czasu, powoduje utworzenie nieistniejącej dotychczas informacji, to jednak jest to słuszne przy założeniu, że Spółka wystawiła we wskazanym przez skarżącego okresie znaczną ilość faktur VAT wymagających analizy posiadanego zasobu. Niezaprzeczalnie bowiem Spółka dysponuje zestawieniem wystawionych faktur VAT czy to w formie elektronicznej, czy też jako ich zbiór papierowy jednak nieusystematyzowany wg kryterium wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącego powodować musi dokonanie przeglądu tych faktur w celu sprecyzowania czy i kiedy oraz w jakim zakresie nastąpiła zapłata z tytułu określonego w danej fakturze i wyboru właściwych dokumentów.

Sąd podniósł, że wbrew argumentom skarżącego, ze wskazanego § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 marca 2011 r. nie wynika dla spółki obowiązek prowadzenia rejestrów faktur zapłaconych i niezapłaconych, nota bene rozporządzenie to nie obowiązuje już od 1 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2014 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r. poz. 710), który zastąpił § 21 ww. rozporządzenia aktu wykonawczego podatnicy przechowują wystawione przez siebie lub w swoim imieniu faktury z uwzględnieniem okresów rozliczeniowych (...) od momentu ich wystawienia lub otrzymania do czasu upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Zdaniem Sądu, ostateczna ocena zasadności stanowiska Zarządu Spółki nie jest jednak możliwa ze względu na brak wyjaśnienia jaka ilość dokumentów musi zostać przeanalizowana w celu zaspokojenia żądania skarżącego.

Jednocześnie za całkowicie błędne Sąd uznał stanowisko spółki w zakresie interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p.

Sąd wskazał, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi bowiem o to, czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W przypadku potraktowania wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej zasadne jest wezwanie adresata wniosku do wykazania jakim istotnym interesem publicznym się on kieruje w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero w razie braku wykazania tego interesu - wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął wezwanie skarżącego do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Co więcej, Spółka rozpoznając wniosek jako organ I instancji całkowicie arbitralnie, bez żadnego wyjaśnienia tej kwestii stwierdziła, że po stronie skarżącego brak jest szczególne istotnego interesu publicznego. W ponownym postępowaniu, działając jako organ drugiej instancji, Spółka ustosunkowując się do argumentów skarżącego mających uzasadnić jego legitymację w przypadku nadania wnioskowanej informacji charakteru przetworzonej, uznała te argumenty za "ogólnikowe", a nadto zarzuciła skarżącemu brak działania w interesie publicznym, związanym z funkcjonowaniem państwa i krytycznie oceniła jego dotychczasowe działania .W ocenie Sądu krytyczny stosunek spółki do skarżącego i jego zachowania nie może jednak wpływać na ocenę obiektywnej przesłanki, jaką jest przesłanka szczególnego interesu publicznego. Adresat wniosku pominął okoliczność, iż skarżący powoływał się na fakt pełnienia mandatu posła na Sejm RP, a w konsekwencji tego na uprawnienia wynikające min. z treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2016 r., poz. 1510). Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...] sp. z o.o., w którym całość kapitału stanowi mienie gminne, jest podmiotem obowiązanym do respektowania uprawnień posła do pozyskiwania w interesie publicznym informacji, które mogą zostać wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Ograniczenie uprawnień osoby sprawującej mandat poselski ze względu na wątpliwość, czy uzyskane przez nią informacje zostaną rzeczywiście wykorzystane w interesie ogółu, jest wnioskiem za daleko idącym, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że odmowa udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy piastującemu mandat poselski wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich obiektywnych przyczyn uznaje się, że żądana informacja będąca w posiadaniu wnioskodawcy nie może przynieść korzyści ogółowi i nie wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa za jego pośrednictwem.

Ponadto Sąd I instancji podał, że decyzja administracyjna przewidziana jest na gruncie ustawy o informacji publicznej wyłącznie w sytuacjach prawem wskazanych, a to w sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej względnie umorzenia postępowania. Udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem w kontrolowanej decyzji dokonano udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego.

Sąd wskazał także, że w przypadku, gdy adresat wniosku nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, nie odmawia jej udzielenia w decyzji administarcyjnej, a wyłącznie informuje wnioskodawcę o tym fakcie. Zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2016 r. stwierdzenie, że udziela się informacji, o której mowa w części 1b wniosku i jednocześnie się jej odmawia, pozostaje w wzajemnej sprzeczności.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie dopełniono także obowiązku określonego w treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W kontrolowanych decyzjach, wbrew bowiem wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji nie wskazał żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania się do wskazanych reguł. Nadto zdaniem Sądu w aktach powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu.

W końcowej części uzasadnienia Sąd zobowiązał spółkę do wezwania skarżącego do określenia, czy kierując swój wniosek działał jako poseł na Sejm RP, czy jako obywatel, jak również do precyzyjnego wykazania w jaki rzeczywisty, a nie hipotetyczny sposób uzyskana informacja będzie wykorzystana dla dobra wspólnego i wpłynie na poprawę czy usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Kwestie te nie zostały bowiem nadal wyjaśnione z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., a mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie doszło do udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, oraz że doszło do istotnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

naruszenie art. 17 ust 1 u.d.i.p. i wynikającego z tego przepisu wymogu odpowiedniego stosowania art. 16 u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do tego, że art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. został zastosowany wprost;

naruszenie art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. i przyjęciu w ramach tej wykładni przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie brak podstaw do odstąpienia od stosowania wymogów wynikających z tego przepisu, a także błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że w świetle art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. organ I instancji ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji przyczyny odstąpienia od stosowania się do reguł wynikających z tego przepisu, a ponadto, że jest zobowiązany prowadzić metrykę sprawy, pomimo tego, że nie jest organem administracji publicznej i nie jest adresatem obowiązku wynikającego z art. 66a K.p.a.;

nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że niepodanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, a także brak metryki sprawy powoduje konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji;

naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że Spółka była zobowiązana do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na etapie poprzedzającym rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2016 r.;

naruszenie art. 3 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), polegające na nieuzasadnionym uchyleniu rozstrzygnięć spółki z [...] lipca 2016 r. oraz z [...] czerwca 2016 r. pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt. 1a P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym uchyleniu rozstrzygnięć spółki z [...] iipca 2016 r. oraz z [...] czerwca 2016 r., pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej wskazano na dwie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W istocie jednak zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się jedynie do przepisów proceduralnych, tj. art. 16 i art. 17 u.d.i.p. Zwrócić także należy uwagę, że wskazując na naruszenia powyższych przepisów nie określono jaki wpływ na wynik sprawy miały wytknięte przez kasatora uchybienia. Zasadnym jest również zaznaczenie, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się do rzeczywistej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, tj. do kwestii zakwalifikowania żądanej informacji do informacji publicznej przetworzonej i wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dotyczą natomiast nieprawidłowości, których zaistnienie samo w sobie nie mogłoby doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stanowisko Sądu I instancji o konieczności podania jaka liczba dokumentów musi zostać poddana analizie w celu zaspokojenia żądania skarżącego, aby możliwa była ocena czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną prostą czy przetworzoną, a także podważające dokonaną przez organ interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., nie zostało zatem skutecznie zakwestionowane.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania.

Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany.

Zgodnie z art. 17 ust.1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (a więc i do skarżącej kasacyjnie), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z powyższego uregulowania wynika jednoznacznie, że podmioty obowiązane do udostępnienia informacji, a niebędące organami władzy publicznej orzekają o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu, w którym odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić jego charakteru, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o dostępie do informacji publicznej regulację czynności postępowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, właściwych w sprawie.

Z drugiej zaś strony, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego muszą być stosowane w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia wnioskującemu o informację publiczną minimum gwarancji procesowych. Wynika to z faktu, że ustawodawca celowo rozróżnił prawną formę udzielenia informacji, od prawnej formy, w której następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej. To pierwsze następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji wymaga formy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca zdecydował, aby wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej miał status strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji, a więc również o tym, aby przysługiwały mu w tym postępowaniu gwarancje procesowe wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności te, które mają na celu umożliwienie mu spowodowanie kontroli instancyjnej lub sądowej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 603/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował udzielenie części wnioskowanej informacji w treści decyzji administracyjnej. Umieszczenie treści żądanej informacji w uzasadnieniu decyzji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie było konieczne dla precyzyjnego wskazania, w jakim zakresie Spółka odmówiła uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek składał się z dwóch punktów i dla czytelności decyzji wystarczające było odwołanie się do użytego przez wnioskodawcę oznaczenia żądań. Przekazanie informacji wyszczególnionych w pkt b) wniosku powinno nastąpić w formie oddzielnego pisma.

Zasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ winien wezwać skarżącego do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Obowiązek ten powstaje w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot stwierdza, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Obowiązek ten odnieść należy tak do organów władzy publicznej, jak i do podmiotów niebędących takimi organami a obowiązanymi do udzielenia informacji publicznej. Wezwanie takie pominąć można jedynie w sytuacji, gdy organ nie ma wątpliwości co do istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, w każdym innym wypadku strona musi mieć stworzoną możliwość do wykazania istnienia tego rodzaju interesu. Powinność tę należy wyprowadzić z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosowanego w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do przyjętego przez Sąd I instancji obowiązku zamieszczenia w aktach przedmiotowej sprawy metryki, zważyć należy, że celem wprowadzenia metryki administracyjnej, jako obowiązkowej części akt administracyjnych, jest – według projektu rządowego (druk sejm. nr 3362, VI kadencja) – zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli [...] oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu projektu podnosi się także, że: "Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji". Zdaniem projektodawcy: "Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji".

Z kategorycznego brzmienia art. 66a § 1 K.p.a. wynika, że założenie i prowadzenie metryki jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, który nie doznaje żadnych wyjątków lub nie podlega żadnym ograniczeniom. Obowiązek założenia i prowadzenie metryki oraz jej aktualizacji dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a. oraz spraw skarg i wniosków (dział VII), a także sprawy będącej przedmiotem rozstrzygania sporu o właściwość. Nie wydaje się natomiast celowe i uzasadnione ratio legis analizowanego przepisu zakładanie i prowadzenie metryki w procedurze wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej.

Istotne jest również i to, że w orzecznictwie NSA akcentowana jest wola ustawodawcy odformalizowania postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., I OSK 2141/15). W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu tego celu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15). Regulacje ww. ustawy zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15). Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest wprawdzie bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania uwzględnianych w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do obowiązku zawarcia w decyzji o odmowie udostępnienia informacji, imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, to w przypadku spółki prawa handlowego procedura wydawania tego rodzaju rozstrzygnięcia jest w istocie uproszczona. Nie oznacza to jednak, że jeżeli oprócz osób upoważnionych do reprezentacji spółki inne osoby zajmowały stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, nie powinny zostać wskazane w podjętej decyzji. Niedopełnienie tego wymogu nie może jednak prowadzić do uchylenia decyzji, chyba żeby został wykazany wpływ tego uchybienia na wynik sprawy.

Jak już zostało zauważone wcześniej, ani brak metryki, ani brak podania osób zajmujących stanowisko w sprawie nie stanowił przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nawet słuszność powyższych zarzutów nie mogła podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zostały nieprawidłowo sformułowane. Na podkreślenie zasługuje, że judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Art. 3 § 2 P.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie jaki przepis został naruszony, czego jednak nie uczynił.

Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wymóg ten nie został zrealizowany.

Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż jak wskazano wcześniej przepisy art. 16 i 17 u.d.i.p. mają charakter proceduralny.

Nadto zwrócić należy uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest przepisem jedynie wynikowym, określającym sposób rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie został powiązany z przepisami prawa materialnego naruszonymi zdaniem kasatora przez Sąd I instancji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

|