Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 657/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. F. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...]

z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji

z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 1997 r. (zwana także: decyzją z [...] grudnia 1997 r.), Wójt Gminy [...] (zwany dalej: Wójt) zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. i H. K. (zwani dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ew. [...] położonej w [...].

Pismem z [...] września 2014 r. C. F. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o kontrolę pozwoleń na budowę wydanych dla działek przy ul. [...] i [...] położonych w [...], do których dojazd odbywa się przez jego działkę [...]. W wyniku powyższego Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ I instancji) zawiadomieniem znak [...] z [...] czerwca 2014 r. wszczął na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...].

Decyzją znak [...] z [...] października 2015 r., Wojewoda działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Organ I instancji wywiódł, iż przedmiotowa decyzja z [...] grudnia 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46, zwane dalej: rozporządzeniem; według stanu na dzień 2 grudnia 1997 r.). Z regulacji tej wynika, iż przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu

z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z przepisów techniczno-budowlanych wynika zaś, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia

i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych

w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3m.

Stanowiąca przedmiot oceny decyzja wydana została pomimo tego, że sporna działka nie ma prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej ul. [...] (np. służebność drogi, zgody wszystkich właścicieli na przejazd), a tym samym nie spełnia warunku określonego w § 14 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że dostęp do działki nr [...] w [...] odbywa się z drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi: 1) ul. [...], która jest drogą wewnętrzną, której część stanowi własność osób prywatnych, nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych oraz

2) ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]), które nie są drogami publicznymi, lecz drogami gminnymi wewnętrznymi stanowiącymi własność gminy [...]. Akta sprawy nie zawierają dokumentów potwierdzających prawo przejazdu inwestorów przez działki należące do osób prywatnych włączonych do ul. [...]

w tym i zgody skarżącego, jako właściciela działki nr [...] zajętej częściowo pod drogę wewnętrzną ul. [...].

Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgody z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Jak stwierdził organ, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku nie określił wprost, co należy rozumieć pod pojęciem "znaczny upływ czasu", jednakże zważywszy, że orzeczenie to dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego, niż 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

W konsekwencji uznał, że skoro od daty podjęcia decyzji z [...] grudnia 1997 r. upłynęło ponad 18 lat zasadnym jest odmowa stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na znaczny upływ czasu.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył przedmiotową decyzję w części, tj. w zakresie w jakim organ nie stwierdził nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...][...]z [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ centralny), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, GINB w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zaskarżenia decyzji organu I instancji. Ocenił, iż w niniejszej sprawie nie ma możliwości wniesienia odwołania od części decyzji dotyczącej "zakresu w jakim organ nie stwierdził nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę", bowiem podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nie zawiera dwóch rozstrzygnięć wyodrębnionych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, lecz jedno niepodzielne. Zatem ocenie GINB podlega cała zaskarżona decyzja.

Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy podał, że z analizy akt sprawy wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli kopię aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1995 r., Rep. A Nr [...], potwierdzającego iż w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy byli właścicielami działki nr ew. [...] położonej w [...]. Również w dacie wydania ww. decyzji inwestorzy dysponowali decyzją Wójta znak [...] z [...] września 1997 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

GINB ocenił, iż sporna decyzja nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1

i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. Według organu centralnego, analiza akt sprawy nie wykazała także, aby sporna inwestycja w sposób rażący naruszała ustalenia decyzji Wójta w zakresie warunków zabudowy, w tym w szczególności co do przeznaczenia terenu. Ocenił także (odnosząc się do kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), że decyzja z [...] grudnia 1997 r., nie naruszała w sposób rażący przepisów rozporządzenia (według stanu prawnego na dzień [...] grudnia 1997 r.) w tym w szczególności przepisów § 12 (dotyczącego odległości obiektów budowlanych od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 23 ust. 3 (dotyczącego odległości zadaszonych osłon lub pomieszczeń z pojemnikami na odpadki stałe), § 36 ust. 2 (dotyczącego odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe).

Wskazał, iż niewątpliwie z regulacji § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że działka budowlana winna mieć zapewniony dostęp (dojście i dojazd) od drogi publicznej. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej, nadto musi być to dostęp prawnie zapewniony.

Dalej organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu,

z którego wynikałoby, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy dysponowaliby zgodą ówczesnych właścicieli działki nr ew. [...] co do dostępu do drogi. Także aktualny właściciel ww. działki takiej zgody nie wyrażał (brak zgody, brak informacji w księdze wieczystej o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu). Zatem decyzja z [...] grudnia 1997 r., narusza art. 35 ust. 1 lit. c) p.b.

w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem GINB za rażące naruszenie prawa można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając społeczno-gospodarcze skutki naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia uznał, iż nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania decyzji z [...] grudnia 1997 r., upłynęło ponad 19 lat. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 19 lat pozostawałoby

w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702),

w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W konsekwencji GINB ocenił, że w sprawie niniejszej, naruszenie § 14 rozporządzenia, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujących uznanie naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie wywiódł, iż decyzja organu I instancji stwierdzająca, iż decyzja z [...] grudnia 1997 r. narusza rażąco prawo, ale odmawiająca jej uchylenia z uwagi na znaczny upływ czasu nie narusza rażąco prawa ani nie narusza rażąco interesu społecznego, stąd też pomimo, że organ odwoławczy stwierdził, iż kontrolowana decyzja z [...] grudnia 1997 r., nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, to ze względu na treść art. 139 k.p.a. brak jest podstaw do wydania przez GINB orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (uchylenia zaskarżonej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r.).

W związku z powyższym orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury, tj.:

1. art. 35 ust. 1 lit. c p.b. w związku z § 14 ust. rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że pomimo wydania decyzji z naruszeniem tych przepisów, naruszenie prawa nie jest rażące;

2. art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r. w sytuacji, gdy zaistniały ku temu przesłanki;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji była wadliwa w zakresie, w jakim nie stwierdziła nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r.;

4. art. 127 oraz 139 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie, iż

w przedmiotowej sprawie skarżący nie mógł zaskarżyć decyzji w części co

w konsekwencji prowadziło do poddania kontroli przez organ odwoławczy całej decyzji, co z kolei stanowiło istotne przekroczenie kompetencji organu odwoławczego i prowadziło do naruszenia zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący stwierdził, iż twierdzenia organu odwoławczego jakoby niemożliwym było zaskarżenie przedmiotowej decyzji w części, są błędne. Za oczywisty uznał fakt, iż decyzja Wojewody składa się

z dwóch odrębnych członów, przy czym jeden z nich może samodzielnie egzystować

w obrocie prawnym obok drugiego. Pierwsza część decyzji dotyczy stwierdzenia naruszenia prawa, a druga odmowy stwierdzenia z tego powodu nieważności. Inne są przesłanki stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a inne przesłanki decydują o stwierdzeniu nieważności decyzji. Wyodrębniona jest nie tylko sentencja decyzji organu I instancji, ale także uzasadnienie tej decyzji składa się

z dwóch części.

W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że GINB rażąco przekroczył swoje kompetencje, poddając kontroli całą decyzję, wychodząc poza obręb zaskarżenia oznaczony w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy całkowicie błędnie przyjął, iż sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Za bezsporny uznał fakt, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, m. in. art. 35 ust. 1 lit. c (w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 1997 r.) w związku z § 14 ust. rozporządzenia. Podał, iż postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie wykazało, iż nieruchomość której dotyczy decyzja Wójta nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem jest niezdatna na cele budowlane. Mimo to dla inwestycji zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie dysponowali zgodą skarżącego bądź jego poprzedników prawnych na przejazd po działce nr [...] będącej własnością skarżącego.

Odnosząc się natomiast do stanowiska GINB, iż zasada trwałości decyzji ma fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie wskazał, iż kontrolowana decyzja Wójta wydana została z naruszeniem prawa, zaś organy winny dążyć do jej wyeliminowania

z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo, niezbędne jest zatem ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż organ I instancji wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek skarżącego, nie badając przy tym i nie poddając analizie, czy wnioskodawca mógł zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 r., a w związku z tym, czy przysługuje mu status strony tego postępowania. Również organ odwoławczy pominął kwestię braku oceny przez organ I instancji odniesienia się do interesu prawnego skarżącego, który zainicjował niniejsze postępowanie nieważnościowe i czy w związku z tym posiada legitymację strony postępowania. Już ta okoliczność uwzględniona przez Sąd z urzędu skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Niewątpliwie materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowiły przepisy Prawa budowlanego (publ. jw.) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie (publ. jw.).

Zgodnie z treścią art. art. 32 ust. 4 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikownej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy tego przepisu wynika, że nie wystarczy wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością (nawet położoną na terenach budowlanych), ale musi być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Jak wynika bowiem z regulacji § 14 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji) do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony.

Nadto zgodnie z treścią 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c. p.b. (w brzmieniu obowiązującym

w dacie wydania weryfikowanej decyzji z [...] grudnia1997 r.), przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu

z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (lit. b), przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (lit. c).

W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt, że działka oznaczona nr ew. [...], która mogłaby umożliwić dojazd do objętej sporną decyzją działki (nr ew. [...]), w dacie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stanowiła własność osób fizycznych (S. F. i M. F.), które nie złożyły oświadczenia w zakresie wyrażenia zgody na wykorzystanie ich gruntu jako drogi dojazdowej do działki inwestorów. Zgody takiej nie wyraził także aktualny właściciel działki nr [...], którym jest skarżący. Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zatwierdzonego sporną decyzją – opis techniczny pkt 8.4 dojazd do działki określony został jako "z istniejącej drogi utwardzonej". Zatem kwestia ewentualnego dostępu działki [...] do drogi publicznej na etapie podejmowania spornej decyzji w istocie nie była przedmiotem analizy organu architektoniczno-budowlanego. Okoliczność ta została zresztą potwierdzona w piśmie Wójta z [...] grudnia 2013 r. skierowanym do skarżącego (w aktach organu I instancji, brak numeracji kart).

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c p.b. w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę, nakładał na organy architektoniczno-budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepis ten zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych uznających stan wydania decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych za wydanie decyzji

z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2244/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r. II OSK 1865/12).

W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/99, publ. LEX nr 202736 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2620/98, publ. LEX nr 202730). Tym samym skoro inwestorzy nie posiadali żadnego tytułu prawnego do działki nr [...] prowadzącej na ich działki nr [...] (objętej decyzją o pozwoleniu na budowę), to wydanie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne.

Wskazać dalej należy, iż w sprawie niniejszej organ I instancji uznał, iż przy wydaniu spornej decyzji doszło do naruszenia prawa, jednak z uwagi na znaczny upływ czasu odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Zauważenia wymaga w tym miejscu, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż naruszenie braku dostępu do drogi publicznej stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c p.b. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia, ale nie dostosował powyższego wywiedzionego wniosku do sentencji decyzji. Natomiast organ odwoławczy – w odniesieniu do tej kwestii stwierdził, iż wprawdzie doszło do naruszenia tego przepisu, jednak z uwagi na społeczno-ekonomiczne skutki, naruszenia tego nie można uznać za rażące. Pomimo takich ustaleń GINB, zaniechał jednak uchylenia decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu trzeba wyraźnie zaznaczyć wadliwość sentencji decyzji organu I instancji. Jak wynika z treści uzasadnienia Wojewoda oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), nie zauważając jednak, że wyrok ten dotyczył indywidualnej sprawy. Ponadto organ wyraźnie zaznaczył, że konstrukcję sentencji decyzji odnoszącą się do stwierdzenia, że decyzja z [...] grudnia 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić stwierdzenia jej nieważności

z uwagi na znaczny upływ czasu, oparł na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjętym w sprawie I SA/Wa 382/15, gdy tymczasem wyrok ten uchylony został orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętym

w sprawie I OSK 3042/15.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne jest stanowisko, z powołaniem na wyrok P 46/13, że skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/15). Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będąc związane art. 153 p.p.s.a. winny uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i argumentację Sądu.

Jednocześnie sąd stwierdza, iż niezasadny jest argument skargi dotyczący nieprawidłowego orzekania przez GINB w odniesieniu do decyzji organu I instancji

w całości. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, iż

w niniejszej sprawie nie było możliwości wniesienia odwołania od części decyzji dotyczącej "zakresu w jakim organ nie stwierdził nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę", bowiem podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nie zawiera dwóch rozstrzygnięć wyodrębnionych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, lecz jedno niepodzielne.

Niemniej także GINB nie ustrzegł się wad przy wydaniu decyzji, bowiem zaakceptował decyzje organu I instancji w sytuacji wadliwej sentencji decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią uwagi Sądu, z zaznaczeniem oceny interesu prawnego strony skarżącej i wykazaniem czy przysługuje mu status strony w postępowaniu nieważnościowym. Dopiero po ustaleniu powyższego organy ustalą i poddadzą analizie czy spełnione są pozytywne przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego (200 zł), zastępstwa procesowego (480 zł + 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.