Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 1 par. 1 i par. 2 Prawo o ustroju sadów administracyjnych; art. 141 par. 1 p.p.s.a,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 688/09 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy Goraj z dnia 6 grudnia 2005 r. nr XXXI/219/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt: II SA/Lu 688/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy Goraj z dnia 6 grudnia 2005 r., nr XXXI/219/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

S. G. w dniu 9 października 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zw. dalej u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy Goraj z dnia 6 grudnia 2005r. nr XXXI/219/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów wsi Goraj, Abramów, Bononia, Wólka Abramowska, Zastawie i Zagrody (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006r., Nr 46, poz. 952), zw. dalej Planem. Skarżący zarzucił, że zatwierdzony Plan w części dotyczącej lokalizacji oczyszczalni ścieków jest niezgodny z Planem Zagospodarowania Województwa Lubelskiego uchwalonym przez Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 29 lipca 2002 r., Nr XLV/597/02 w zakresie ochrony dolin rzecznych w tym dorzeczy Białej Łady. Skarżący podniósł, że zatwierdzony plan zakłada, że na działce nr [...] gdzie znajduje się stacja paliw wraz z drogami dojazdowymi (wjazd/wyjazd) ma być zlokalizowana droga dojazdowa do działki nr 3602, na której plan przewiduje oczyszczalnię ścieków, co spowoduje niebezpieczeństwo kolizji dla pojazdów wyjeżdżających ze stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Goraju wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że pismem z dnia 17 lipca 2009 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa i zmianę Planu w części dotyczącej lokalizacji oczyszczalni ścieków, zarzucając, że plan ten jest niezgodny z Planem Zagospodarowania Województwa Lubelskiego w zakresie ochrony dolin rzecznych, w tym dorzeczy Białej Łady. Zarzucił również, że nie jest możliwe utworzenie drogi publicznej do oczyszczalni ścieków, gdyż stworzy to niebezpieczeństwo dla pojazdów wyjeżdżających i wjeżdżających do stacji paliw.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy Goraj wyjaśniła skarżącemu, że Plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 do 26 stycznia 2005 r., a termin do składania ewentualnych uwag wyznaczono do dnia 10 października 2005 r. S. G. nie wnosił żadnych uwag ani wniosków do projektu planu. Plan został przyjęty zaskarżoną uchwałą, która została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 14 marca 2006 r., nr 46, poz. 952. Zatwierdzony Plan zgodny jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Goraj.

Organ odniósł się również do zarzutów podnoszonych w skardze wskazując, że teren, na którym znajduje się działka oznaczona nr [...], należąca do skarżącego jest pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr 853 i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 01 KDKW 853-droga wojewódzka relacji Lublin - Frampol - Biłgoraj - Przeworsk, obecnie wojewódzkiej klasy G. Natomiast działka nr 3602, będąca własnością J. B. znajduje się na terenie przeznaczonym m.in. na urządzenia gospodarki wodno-ściekowej i komunalnej, oczyszczalnię ścieków, zieleń urządzoną, zieleń stanowiącą strefę izolacyjną między oczyszczalnią ścieków a projektowanym motelem oraz na terenie oznaczonym - 022 KDW jako dojazd do oczyszczalni ścieków i Zakładu Gospodarki Komunalnej. W ocenie Rady Gminy Goraj, plan został skonstruowany tak, aby istniejąca zabudowa mogła istnieć bezkonfliktowo z projektowaną oczyszczalnią ścieków. Ponadto Rada Gminy Goraj wskazała, że S. G. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem nie posiada on interesu prawnego, który by został naruszony zaskarżoną uchwałą, co jest podstawowym warunkiem wniesienia skargi w tym trybie. Organ podkreślił również powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę powinno mieć charakter indywidualny i realny, tymczasem obawy skarżącego dotyczą ogólnie klientów stacji paliw i ewentualnych przyszłych problemów komunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., oddalił skargę stwierdzając, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę lub zarządzenie może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tymi aktami. Sąd podkreślił, że S. G. jest właścicielem szeregu nieruchomości położonych na terenie objętym Planem. Z przedłożonych w sprawie odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości te nabywał w latach 2003-2009, przy czym działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,05 ha nabył na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia 30 października 2007 r. /k. 38 -39/, tj. już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. Ponadto spełnił, także wymagania formalne rozpoznania przez sąd skargi, gdyż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i skargę wniósł z zachowaniem wymaganego terminu. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał jednak, by zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny, pomimo iż jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym Planem. Sąd wskazał, że skarżący podniósł ogólnie, że planowana oczyszczalnia ścieków może utrudnić dojazd do należącej do niego stacji paliw, znajdującej się na działce nr [...], co zahamuje rozwój tej stacji, a ponadto podniósł, że z powodu oczyszczalni nie będzie mógł wybudować motelu wraz z restauracją. Zaznaczono, że jednocześnie przyznał wprost, że żadna z jego działek nie graniczy bezpośrednio z działką, na której planowana jest oczyszczalnia. Sąd Wojewódzki wyjaśnił dalej, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którymi stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwałę lub akt może skutecznie zaskarżyć jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie zaś interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce, gdy skarżącemu kwestionowanym aktem zostaje odebrane lub ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie, względnie zostanie nałożony nowy lub też zmieniony ciążący dotychczas obowiązek. Sąd Wojewódzki badając niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Rady Gminy Goraj, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd wskazał, że Plan z dnia 6 grudnia 2005 r. nie mógł naruszyć interesu prawnego skarżącego, jako właściciela działki nr [...] skoro S. G. własność tego gruntu nabył dopiero w dniu 30 października 2007 r. Podkreślono, że zatwierdzony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy przewiduje oczyszczalnię ścieków, ale na działkach, które nie należą do skarżącego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że prawo własności skarżącego bądź jakiekolwiek inne prawo zostało zaskarżonym planem naruszone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G. reprezentowany przez radcę prawnego J. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych, z wyszczególnieniem zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., polegające na odmowie zbadania zgodności z prawem Planu z dnia 6 grudnia 2005 r., pomimo skutecznego wniesienia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie,

2. art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., polegające na odmowie uchylenia Planu, pomimo naruszenia przez ten Plan przepisów prawa,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na:

- braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego dla wykazania interesu prawnego skarżący winien nabyć działkę nr [...] przed przyjęciem Planu miejscowego,

- braku opisania w uzasadnieniu i odniesienia się do zarzutów skarżącego, przedstawianych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2004 r.,

- uzasadnieniu zaskarżonego wyroku częściowo na rozważaniach oderwanych od przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Istota skargi kasacyjnej sformułowana w pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów skargi. Zarzut ten odnosi się w istocie do stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnień formalnych, a wobec niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wobec czego skargę oddalił, pomijając argumentację dotyczącą m.in. ograniczenia prawa własności skarżącego.

Zarzut ten powiązany jest też z dwoma poprzedzającymi go zarzutami, a to naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. , iż Sąd Wojewódzki odmówił zbadania Planu oraz naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a., tj. nieuchyleniem zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez tę uchwałę prawa.

Nie jest jednak usprawiedliwiony zarzut 1, iż Sąd Wojewódzki odmówił zbadania Planu mimo skutecznego wniesienia skargi zwykłej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego, a jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to zatem przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Por. Wyrok NSA z dnia z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06.

W odniesieniu do kwestii zakresu badania przez Sąd Wojewódzki ewentualnych naruszeń Planu, podkreślić trzeba, że podstawą rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki była skarga obejmująca zasadniczo zarzut, że zaplanowanie oczyszczalni ścieków może utrudnić dojazd do należącej do skarżącego stacji paliw, znajdującej się na działce nr [...], co zahamuje rozwój tej stacji, oraz to, że skarżący z powodu zaplanowania oczyszczalni nie będzie mógł wybudować motelu wraz z restauracją. Te właśnie kwestie były podstawą ocen Sądu Wojewódzkiego, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na Plan, spełnił także wymogi formalne rozpoznania przez sąd skargi, gdyż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i skargę wniósł z zachowaniem wymaganego terminu. Sąd Wojewódzki przyjął zatem sprawę do rozpoznania, a jej przedmiotem w pierwszej kolejności uczynił ocenę, czy w świetle zarzutów skargi zwykłej i przytoczonej argumentacji doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. W takim też kontekście Sąd Wojewódzki dokonywał ocen Planu, dochodząc do wniosku, że skarżący nie wykazał, by zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny w zakresie określonym w skardze. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Również zarzut 2 skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony ponieważ, jak powiedziano wcześniej, jest on przedstawiony jedynie jako konsekwencja nieuwzględnienia skargi zwykłej, oddalenie zaś tej skargi wynika z dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, iż podejmując przedmiotową uchwałę prawa nie naruszono. Istota tego zarzutu sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie objętym zarzutami kasacyjnymi. Te zaś zarzuty zawarto w pkt 3 skargi, od ich oceny zależy skuteczność zarzutu 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty opisane w pkt 3 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., aczkolwiek częściowo trafne w sferze uchybień w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku, nie mogą prowadzić do jego uchylenia, gdyż wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a.).

Skarżący przedmiotem zarzutu uczynił na wstępie to, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił dlaczego, aby uznać że skarżący posiada interes prawny, powinien nabyć działkę [...] przez uchwaleniem Planu.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki nigdzie takiego sformułowania (jak to opisano w skardze kasacyjnej) w uzasadnieniu wyroku nie zawarł, przyjął jednakże, że nabycie działki [...] nastąpiło 30 października 2007 r., a więc po uchwaleniu zaskarżonej uchwały z dnia 6 grudnia 2005 r., co nie mogło być ocenione jako naruszenie interesu prawnego skarżącego. Ta kwestia istotnie nie została w uzasadnieniu wyroku dostatecznie rozwinięta, jednak wyjaśnienie tej okoliczności wynika nie tylko z akt sprawy, ale i po części z dalszych wywodów uzasadnieniu wyroku. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał również, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce, gdy skarżącemu kwestionowanym aktem zostaje odebrane lub ograniczone wynikające z prawa materialnego uprawnienie, względnie zostanie nałożony nowy lub też zmieniony ciążący dotychczas obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę podziela pogląd wyrażany przez NSA już wcześniej, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Plan kształtuje sytuację prawną każdoczesnego właściciela działki jest zatem, z powyższymi zastrzeżeniami zasadny, w tym znaczeniu, że każdy właściciel działki objętej planem związany jest jego ustaleniami, ma też możliwość kwestionowania tych ustaleń, co daje legitymację formalną do wniesienia skargi, nie oznacza jednak, że skarga okaże się skuteczna co do naruszenia interesu prawnego takiej osoby.

Legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wynikająca z posiadania interesu prawnego nie zawsze oznacza, iż skarga okaże się skuteczna. Dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy niezbędne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała stanowi naruszenie prawa materialnego lub procedury przygotowania i uchwalenia uchwały. Tymczasem do wykazania takiego naruszenia nie doszło, nie z tego powodu, że skarżący nabył działkę po uchwaleniu planu ,lecz dlatego, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, a skarżący go nie wykazał. W konsekwencji nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał legitymację skargową i rozpoznając zarzuty skargi doszedł do wniosku, iż. interes prawny skarżącego nie został naruszony. Tej oceny nie zmienia częściowo błędne uzasadnienie wyroku.

Skuteczność twierdzenia, że uchwalenie Planu naruszało interes prawny skarżącego nie została udowodniona, ponieważ warunki określające sferę związanego z tymi działkami interesu prawnego ukształtowane zostały przez fakt ich nabycia na warunkach określonych w Planie, co do przeznaczenia tych działek. Przeznaczenie działki nr [...] jako położonej w liniach rozgraniczających drogi klasy G Lublin-Przeworsk, oznaczonej w Planie jako 01-KDKW nr 835 (w wyroku omyłkowo podano nr 853) związane było z funkcją drogową. Działka ta jako pozostająca w granicach drogi podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, zaplanowany zaś zjazd na drogę wewnętrzną prowadzącą do oczyszczalni, związany jest z funkcją drogi publicznej, a zatem skarżący nie ma podstaw do tego aby kwestionować wykorzystanie tej działki na inne (własne) cele, niż związane z przepisami o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy ocenę naruszenia interesu prawnego przez Sąd Wojewódzki należało uznać za prawidłową.

Zarzut braku opisania w uzasadnieniu i odniesienia się do zarzutów skarżącego, przedstawianych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2004 r., nie został w skardze kasacyjnej wyjaśniony w stopniu dostatecznym. Postępowanie przed Sądem I instancji rozpoczęło się złożeniem skargi zwykłej (w dniu 9 października 2009 r.). W tym kontekście powołanie się na pismo z dnia 30 kwietnia 2004 r. jest nieporozumieniem. Natomiast pismo z dnia 3 lutego 2010 r., o którym mowa w dalszej części uzasadnienia skargi, jest w istocie pismem przewodnim, przy którym nadesłano żądaną przez Sąd dokumentację, nie może zatem ono być uznane, za pismo o charakterze dowodowym. Brak jest zatem podstaw do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak niezrozumiale przedstawionych kwestii. Podobnie też wobec braku szerszego uzasadnienia zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku częściowo oparto na rozważaniach oderwanych od przedmiotowej sprawy nie okazał się trafny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 (in fine) p.p.s.a.