Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1588/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174  pkt 1 i 2 ,  art. 183  par. 1 i 2,  art. 185  par. 1,  art. 203  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8  ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 1  ust. 2,  art. 43
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1193/10 w sprawie ze skargi G. W. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za mienie gminne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego R. K. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1193/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.W. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania za mienie gminne.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] Starosta Powiatu Pajęczańskiego umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B. gminy R., oznaczone jako działki: nr A o pow. 2,30 ha i nr B o pow. 26,29 ha stanowią wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie.

Odwołanie od decyzji złożyli – G.W. i R.K., zarzucając błędne zastosowanie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") obrazę art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej jako "ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r."), przez przyjęcie że mieszkańcy wsi B. i K. nie pobierali pożytków i nie płacili podatków i nie ponieśli nakładów na przedmiotowe działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie B., gm. R., oznaczone jako działki nr A i nr B stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie (gminne) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 1 ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, że nieruchomości składające się z działek nr B o pow. 26,29 ha i nr A o pow. 2,30 ha, położone w obrębie B. gminy R. stanowią mienie gminne oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy R. przedłożył Staroście Pajęczańskiemu projekt wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. co do działek nr A o pow. 2,30 ha i nr B o pow. 26,29 ha w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu. Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003 r. pismem nr [...] wystąpił do Starosty Pajęczańskiego z wnioskiem o wydanie decyzji, że działki nr A i B stanowią mienie gromadzkie (gminne). Na skutek odwołania R.K. od decyzji Starosty Pajęczańskiego z [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 2004 r., sygn. akt. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję jako przedwczesną i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy działki nr A i nr B stanowią mienie określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r., czy też mienie gminne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Pajęczański decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uznał za mienie gminne nieruchomości oznaczone nr A i nr B i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. i G.W. zarzucili, że przedmiotowe działki pozostawały we wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi B. jako serwituty. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2005 r. Na skutek skargi G.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 947/05 uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pajęczańskiego z [...] lutego 2005 r., wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia organów obu instancji administracyjnych, z uwagi na to, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego od tegoż wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 958/06, który podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie przedwczesności rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Starosta Pajęczański ustalił, że działki nr A i nr B stanowią wspólnotę gruntową wsi B. Na skutek odwołania Wójta Gminy R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2008 r., znak: [...] uchyliło decyzję Starosty Pajęczańskiego z [...] września 2008 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wyjaśnienia, czy działki nr B i nr A stanowią mienie podlegające przepisom ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc są wspólnotą gruntową, czy też mieniem gminnym.

Organ odwoławczy wskazał, iż Starosta Pajęczański decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B., oznaczone numerem działek A i B stanowią wspólnotę gruntową, czy mienie gromadzkie, stwierdzając że nie podlegają one przepisom ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta Pajęczański podniósł, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu B. założonym w latach 1963-1964, działki nr A o pow. 2,30 ha i nr B o pow. 26,37 ha zostały wykazane w pozycji rejestrowej nr [...] i jako władającego gruntem wpisano Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Kodraniu - grunty gromadzkie. Powyższy zapis wynika z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. sporządzonego w dniu 30 czerwca 1963 r. oraz protokołu ogłoszenia stanu władania gruntami wsi B. sporządzonego w dniach 13-15 lutego 1964 r. Protokół przyjęty został bez zastrzeżeń i podpisany przez przedstawiciela Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Kodraniu, W.O. Zapis ten figurował w operacie ewidencji gruntów od 1963 r. do 1987 r., tj. do czasu odnowy ewidencji wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Piotrkowie Trybunalskim. Po odnowie zmieniono zapis dotyczący powierzchni działki nr B i władającego gruntem, dla działek nr A o pow. 2,30 ha i nr B o pow. 26,29 ha wpisano jako władającego gruntem "wspólnota wsi". W operacie odnowy ewidencji brak jest dokumentów dających podstawę do zmiany zapisu z gruntów gromadzkich na wspólnotę wsi. Działka nr B od założenia ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako użytek - las klasy VI. Mieszkańcy wsi Kodrań przedłożyli kserokopie dokumentów archiwalnych, tj. opis geodezyjny, protokół z wyznaczenia działek gruntu i protokół przedstawienia planu, powołując, że z nich wynika fakt użytkowania przedmiotowych gruntów od dziewiętnastego wieku jako gruntów wspólnoty. Organ dokonał analizy w/w dokumentów i w oparciu o nie ustalił, że na podstawie dobrowolnej umowy z dnia 17 sierpnia 1879 r. przekazano włościanom wsi Kodrań działki gruntu na ich całkowitą własność jako wynagrodzenie za rezygnację z serwitutów. Dokumenty te opisują poszczególne działki oznaczone w naturze znakami granicznymi i przydzielone dla każdej osoby. Potwierdzają to wywody zawarte w archiwalnych aktach notarialnych sporządzonych w latach 1896-1965, że mieszkańcom wsi Kodrań za zrzeczenie się służebności wydzielono określone działki położone na terenie wsi Kodrań i wsi Kopy (akty notarialne Rep. Nr 470 z 29.12.1930r., Rep. Nr 72 z 20.01.1934 r., Rep. Nr 56 z 16.01.1939 r., Rep. Nr 1241/51 z 10.10.1952 r., Rep. A Nr 1582 z 12.04.1961 r. i Rep. Nr A 692/65 z 28.07.1965 r.). Działki te były przedmiotem obrotu notarialnego i zostały zagospodarowane. Zdaniem Starosty przedłożone dokumenty nie dotyczą gruntów oznaczonych nr działek A i B. Na podstawie dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w Piotrkowie Trybunalskim w zespole Hipotek powiatu radomszczańskiego Dobra B. organ ustalił, że taką samą dobrowolną umowę w dniu 17.08.1879 r. zawarli włościanie wsi B., którzy otrzymali działki gruntu na własność w zamian za zrzeczenie się serwitutów. W ocenie Starosty w skład powyższych gruntów także nie wchodzą działki nr A i B, bowiem z powyższego opisu geodezyjnego wynika, że plan gruntów sporządzony w 1879 r. przez Mierniczego Bukowińskiego na grunty otrzymane przez włościan wsi Kodrań za zniesione serwituty obejmował tylko ziemie wsi Kodrań, zaś na przedmiotowe grunty brak jest jakichkolwiek tytułów własności. Następnie Starosta wskazał, że działka nr B była nieużytkiem do 1960 r. porośniętym krzakami jałowca. Mieszkańcy wsi B., Kodrań, ale także i okolicznych wsi - Kopy, Marcelin, Kolonia Broszęcin wycinali jałowiec na ogrodzenie, brali glinę do wyrobu cegły, wybierali piasek, wypasali bydło i owce, przepędzali bydło do swoich działek. Przez działkę przebiegały także drogi polne, z których korzystali rolnicy w/w wsi celem dojścia, czy dojechania do swoich pól. W 1960 r. rozpoczęto zalesianie przedmiotowej działki. Grunt ten stanowiący nieużytek został zalesiony w ramach akcji zalesiania ugorów. Decyzja o zalesieniu podjęta została przez Gromadzką Radę Narodową w Kodraniu w porozumieniu z leśniczym. Sadzonki dostarczało Państwo, a las sadzili mieszkańcy okolicznych wsi, w tym młodzież szkolna. W oparciu o sprawozdania Gromadzkiej Rady Narodowej w Kodraniu z wykonania planu gospodarczego gromady za 1 półrocze 1963 r. organ ustalił, że zalesiono grunty nie nadające się do dalszej uprawy zarówno przez Państwo, jak i rolników. Nadto Starosta zauważył, że powyższy dokument wskazuje, iż w ramach planu zalesiania tych gruntów w 1963 r. zalesiono już 23,5 ha przez Państwo. Na terenie zasadzonego lasu pozostawiono lub wyznaczono drogi leśne, dukty, z których dotychczas korzystali rolnicy wsi: Broszęcin, Kodrań, Kopy, Marcelin, Kolonia Broszęcin. Mieszkańcom okolicznych wsi nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Mogli w lesie korzystać z dróg, zbierać grzyby, susz opałowy, usuwać wiatrołomy. Mieniem tym faktycznie zarządzała gromada, później gmina. Powyższych ustaleń organ dokonał także w oparciu o zeznania świadków i wyjaśnienia uczestników postępowania, złożone do akt niniejszej sprawy. Dalej organ podniósł, że działka nr A o pow. 2,30 ha położona w środku wsi B. była torfowiskiem. Korzystali z niej tylko mieszkańcy B. i to tylko ci, którzy mieli grunty w tzw. przysiółku "[...]", wydobywając torf. Po wydobyciu torfu na działce powstała sadzawka. Ze stawu korzystali mieszkańcy łowiąc ryby, a następnie z uwagi na położenie w bliskim sąsiedztwie remizy strażackiej był wykorzystywany przez straż pożarną B. i straże pożarne innych wsi do poboru wody. W ocenie Starosty taki stan został potwierdzony w zeznaniach świadków i stron postępowania oraz protokole Gromadzkiej Rady Narodowej w Kodraniu z dnia 25 sierpnia 1963 r. Nadto organ zaznaczył, że świadkowie w swoich zeznaniach grunty te nazywają wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów wskazuje, że grunty te stanowią mienie gromadzkie ze względu na ogólność, powszechność i dostępność w użytkowaniu. Starosta podkreślił, iż mieszkańcy kilku wsi nie ponosili żadnych ciężarów w związku z użytkowaniem przedmiotowych gruntów oraz nie płacili podatków od nieruchomości. Wójt Gminy Rząśnia poinformował pismem z dnia 18 stycznia 2010 r., że nie było podstaw do wystawiania decyzji w sprawie wymiaru podatku, ponieważ przedmiotowe nieruchomości figurowały jako mienie gromadzkie, gminne, a tym samym gminę obejmuje zwolnienie z obowiązku podatkowego z mocy prawa. Organ również zauważył, że nigdy nie była powołana ani nie zbierała się grupa ludzi, która rozporządzałaby, czy zawiadywałaby przedmiotowymi gruntami, a rolnicy wszystkich okolicznych wsi użytkowali te grunty według własnego uznania i swoich indywidualnych potrzeb. W ocenie organu nieruchomościami zarządzała Gromadzka Rada Narodowa, a mieszkańcy ani jednej wsi korzystającej z działek nie powołali żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego np. spółki. Starosta wskazał, że mieszkańcy nie decydowali też wspólnie o pracach w lesie, korzystaniu z suszu, grzybów, czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości, zaś ten stan korzystania z przedmiotowych działek istniał już w dacie wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190). Ustawa ta zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na mieszkańców wsi. Ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 wprowadziła zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Starosta przypomniał, iż definicję mienia gromadzkiego zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 69, poz. 303). Zgodnie z § 1 pkt 1 w/cyt. rozporządzenia przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Zarząd mieniem gromadzkim należał do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów (§ 2 w/cyt. rozporządzenia). Starosta stanął na stanowisku, że nieruchomości położone w obrębie B., oznaczone jako działki nr A i nr B stanowiły dobro gromadzkie i były przeznaczone do użytku wszystkich mieszkańców gromady. Taki charakter działek nr A i nr B istniał na dzień wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych i w związku z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 25, poz. 139) stały się one mieniem gminnym, które stanowiło przedmiot własności państwowej. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe działki są mieniem gromadzkim (gminnym) bo do dnia wejścia w życie w/cyt. ustawy stanowiło majątek dawnych gromad jako dobro gromadzkie, ale nie podlegają przepisom ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na tej podstawie organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, skoro wykładnia art. 8 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy nie pozwala na przyjęcie, że Starosta może ustalić, które nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową, bądź mienie gromadzkie w przeszłości.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zreformowało rozstrzygnięcie organu I instancji, argumentując, że zarzuty skarżących nie znalazły uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że sporna nieruchomość (działki nr A i B) nie stanowi wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, lecz mienie gromadzkie (gminne), które nie podlega dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego ocena wskazała, że sporne działki nr A i B nie należą do mienia określonego wyżej wskazanym przepisem. W wykazie hipotecznym w 3/8 t. I, II i IV znajdującym się w Archiwum Państwowym w Piotrkowie Trybunalskim i w tabeli likwidacyjnej wymienione są grunty przyznane włościanom wsi Kodrań, Kopy, Broszęcin za zrzeczenie się serwitutów. W skład tych gruntów nie wchodzą działki nr B i A będące nieużytkami i na które brak jest jakiegokolwiek tytułu własności. W ocenie Kolegium z zeznań świadków, m.in. W. S., wyjaśnień stron m.in. na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. wynika, że mieszkańcy uwłaszczyli się na wszystkie grunty uprawne i łąki, a nieużytków nikt nie chciał. Działki te nie zostały też nadane, ani podzielone pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi, nie były użytkowane wspólnie przez mieszkańców danych okolic i zaścianków, nie były otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn, bądź nabyte w tym celu. Brak też wpisu w księgach wieczystych o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości. Kolegium wyraziło opinię, że działki nr A i B stanowiły dobro gminne (gromadzkie) istniejące już przed 1954 r. (w tym miejscu organ powołał się na zeznania świadka Cz. S., Cz. R., M. S., S. W., a także wyjaśnienia stron składane w ciągu kilku lat trwania postępowania w sprawie niniejszej). Organ zaznaczył, że wszakże świadkowie i strony nazywają te grunty wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kolegium podkreśliło, iż rolnicy wszystkich okolicznych wsi korzystali z tych działek jako z rzeczy cudzej (gromadzkiej), według swoich indywidualnych potrzeb, nigdy nie była powołana, ani nie zbierała się grupa ludzi, która zarządzałaby lub rozporządzałaby przedmiotowymi działkami. Organ zauważył, że gruntami zarządzała gromadzka rada narodowa, m.in. przez wyznaczenie dróg polnych i leśnych, zalesienie, dokonywanie wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Kolegium podkreśliło, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w ewidencji gruntów obrębu B. co do działek nr A i B zapisane było jako władający - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Kodraniu - grunty gromadzkie. Zapis ten figurował do 1987 r., po odnowie ewidencji wpisano "wspólnota wsi" bez jakichkolwiek podstaw faktycznych, czy prawnych umożliwiających tę zmianę. Kolegium wyjaśniło, że dobro gromadzkie było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady i na terenie Polski centralnej nie zostało zaliczone do wspólnoty gruntowej (a contrario ust. 1 pkt 7 art. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na własność mieszkańców wsi. W rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237) mienie gromadzkie (w tym dobro gromadzkie) traktowano jako własność Państwa. Dalej Kolegium podniosło, iż ustawą z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 wprowadzono zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Ustawa ta też traktowała mienie gromadzkie jako własność Państwa, pozostające w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Z kolei z definicji mienia gromadzkiego określonej w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) – zdaniem organu - wynika, że przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Następnie Kolegium wskazało, że z dniem wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) stracił moc m. in. art. 98 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, a mienie gminne w rozumieniu tego przepisu stało się z mocy prawa mieniem gminy na obszarze, której było położone (art. 2 ust.1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy). Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że do działek nr 357 i nr 360 nie mogą mieć zastosowania art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało natomiast za trafny zarzut skarżących w zakresie naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, skoro Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003 r. złożył wniosek o ustalenie, że działki nr A i nr B stanowią mienie gminne w rozumieniu ustawy z 1963 r. a R.K. domagał się ustalenia, że grunty te stanowią wspólnotę gruntową. W tej sytuacji ewentualna bezzasadność żądania winna być wykazana w decyzji odmownej załatwiającej sprawę co do istoty, nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli R.K. oraz G.W.

R.K. zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w treści uzasadnienia wyroku z dnia 31 stycznia 2006 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie w ślad za stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowe grunty nie stanowią mienia gromadzkiego podlegającego zagospodarowaniu, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), wbrew ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktom. Zdaniem skarżącego R.K. zarówno organ I jak II instancji wbrew ocenie i wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie dokonały ustalenia, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji naruszając art. 153 p.p.s.a.

Natomiast G.W. skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a także obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych.

W ocenie skarżącego G.W. zaskarżonej decyzji można zarzucić, błędy w ustaleniach faktycznych, np. to, iż nie można uznać za poprawną, argumentację organu I instancji, iż dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym, zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.), ponieważ przedmiotowe działki nie były mieniem gromadzkim w rozumieniu § 1 pkt 1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Ponadto wskazał na ust. 1 ww. ustawy, który gwarantuje, iż wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone, w dniu wejścia ustawy o radach narodowych, co – według skarżącego - oznacza, że prawo do spornych gruntów wspólnotowych powinna zachować Wspólnota Gruntowa wsi B., której to mieszkańcy korzystali z przedmiotowych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dlatego zdaniem skarżącego, "unormowanie art. 8 ust. 5 w sposób bezsporny wskazuje, iż ustalenie prawnego charakteru nieruchomości, powinny zostać dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jednakże jeżeli organy administracji publicznej nie dopełniły tego obowiązku, to zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie w związku z postanowieniami powołanej ustawy nabyli mieszkańcy".

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. uznał, iż skargi nie zasługują uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie kontroli podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i orzeczono, że nieruchomości składające się z działek nr B o pow. 26,29 ha i nr A o pow. 2,30 ha, położone w obrębie B. gminy R. stanowią mienie gminne oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Sąd I instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Sąd I instancji przytaczając treść art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 przywołanej ustawy stwierdził, iż uwzględnienia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 947/05 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pajęczańskiego z dnia [...] lutego 2005 r., wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia organów obu instancji administracyjnych, z uwagi na to, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wskazał, że błędna kwalifikacja przedmiotowych nieruchomości jako dobra gromadzkiego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy warunkowała uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę: "...organ winien jednoznacznie ustalić, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy. Należy bowiem pamiętać, że wyłączeniu z art. 3 ustawy mogą podlegać wyłącznie nieruchomości wspólnot gruntowych określone w art. 1 ust. 1 ustawy. Wyłączenie to uzależnione jest między innymi od prawnego bądź faktycznego przekazania nieruchomości na cele publiczne lub społeczne. Organ winien zatem zaistnienie tej przesłanki w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnić. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wymogu tego nie spełnia. Dopiero jednoznaczne ustalenie przez starostę w oparciu o art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, które ze spornych nieruchomości stosownie do art. 1 i 3 stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie umożliwi ustalenie wykazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, bądź umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego."

Sąd I instancji wskazując na treść art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe wskazania WSA w Łodzi oraz treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., który stanowi, że starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 tej ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, wyjaśnił, że w kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organów było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego wnikliwa ocena oraz rozstrzygnięcie o statusie spornych nieruchomości, które to – wolą ustawodawcy – zostało ograniczone tylko do dwóch możliwości: uznania gruntów za wspólnotę gruntową albo mienie gromadzkie. Z tego względu w ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia organu I instancji, którym umorzono postępowanie, nie można było uznać za prawidłowe. W konsekwencji organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie naruszające przepis art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skargi, organy zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006 r., prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe, umożliwiające wyprowadzenie niewadliwych wniosków, stanowiących podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy w sposób logiczny oraz znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym wykazał, że w badanej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na stan faktyczny oraz przedstawione dokumenty organ słusznie w pierwszej kolejności skupił się na zasadności żądań opartych na przesłance wydzielenia gruntów tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności. Wbrew twierdzeniem stron, organ wykazał, iż sporne działki nie były objęte umową zniesienia służebności, na którą powoływali się mieszkańcy. Następnie organ przeszedł do badania przesłanki ujętej w ust. 2 art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z tych względów organy skupiły się na wyjaśnieniu w jaki sposób mieszkańcy użytkowali sporne grunty, bowiem niesporne jest, że owe nieruchomości były użytkowane. Sąd I instancji podkreślił, że aby móc stwierdzić, że sporne grunty podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w analizowanej ustawie należało wykazać, że przed dniem wejścia w życie tej ustawy były one faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie, na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r., statusu spornych nieruchomości (a więc czy stanowiły one mienie gromadzkie czy wchodziły w skład wspólnoty gruntowej) - bez względu na datę wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej - należy odnieść do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wejścia w życie (1) cytowanej ustawy z 29 czerwca 1963 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 20 grudnia 1994 r. SA/Ka 125/94, LexPolonica nr 329486), co nastąpiło w dniu 5 lipca 1963 roku. Z tego właśnie powodu organ miał obowiązek zbadać stan faktyczny i prawny spornych nieruchomości w tej dacie. W ocenie Sądu I instancji organy zebrały bogaty materiał dowodowy składający się w dużej części z zeznań świadków oraz stron postępowania i po wnikliwej analizie powyższego, dokonały logicznej oceny stanu faktycznego, wyrażającego się w stanowisku, iż mieszkańcy korzystali ze spornych gruntów w sposób ogólnodostępny, według swych indywidualnych potrzeb, natomiast nie powołano grupy ludzi, która zarządzałaby spornymi działkami. W ocenie Sądu I instancji powyższą konstatację Kolegium potwierdza, materiał zebrany w aktach administracyjnych; przykładowo: świadek M.S. zeznał, że ".. decyzję zalesienia podjęła Gromadzka Rada Narodowa wspólnie z leśniczym. Od momentu zalesienia las nie był użytkowany przez rolników. Gdyby ktoś chciał coś robić, nie miał prawa, bo było to dobro ogólne." Świadek S.W. podał , iż "...nie było grupy, która zarządzałaby tym gruntem. Mieszkańcom nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu." Skarżący G.W. wyjaśnił, że "... nie było żadnej grupy powołanej z mieszkańców wsi do zawiadywania przedmiotowymi gruntami, dokonywano tylko prac pielęgnacyjnych w lecie. Czynili to mieszkańcy wsi Kodrania i Broszęcina. Mieszkańcy indywidualnie decydowali o pracach w lesie...". Sąd I instancji zaznaczył, iż świadkowie i strony postępowania opisując status spornych gruntów posługują się nazewnictwem odnoszącym się do wspólnoty gruntowej, jednakże określany często przez te same osoby sposób użytkowania gruntów wskazuje już nie na wspólnotę gruntową (w ramach której mieszkańcy w porozumieniu stanowiliby o sposobie korzystania i pobierania pożytków), ale właśnie na mienie gromadzkie (gminne), zarządzane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, użytkowane według indywidualnych potrzeb rolników. Sąd I instancji wskazał, że nie bez znaczenia jest tu fakt, iż użytkujący grunty nie poczuwali się do obowiązku ponoszenia ciężarów podatkowych, z tym faktem związanych, stąd zdaniem Sądu I instancji wniosek organu o użytkowaniu spornych nieruchomości jako cudzej (gromadzkiej) własności jest uzasadniony. Sąd I instancji wskazał, iż szczególnego zaakcentowania wymaga wyjaśnienie użytego w ustawie pojęcia "faktyczne wspólne użytkowanie", które jak należy mniemać, zostało błędnie przez strony zrozumiane. Niezaprzeczalne jest, iż w relewantnym okresie (czyli w dniu wejścia w życie analizowanej ustawy), mieszkańcy wsi B. (lecz także innych okolicznych wsi, jak ustalił organ) pobierali pożytki ze spornych gruntów, a więc faktycznie użytkowali te nieruchomości. Jednakże owo użytkowanie nie było wspólne, bowiem nie odbywało się w porozumieniu z innymi osobami faktycznie użytkującymi, a zasadzało się na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb danego użytkownika. Sąd I instancji stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany wyczerpująco i całościowo rozważony przy zapewnieniu udziału mieszkańcom, zaś uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i spójne, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do obrazy zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo też dokonano zawiadomienia o treści decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem do wszystkich decyzji w sprawach wymienionych w ust. 1 art. 8 ustawy, zastosowanie ma tryb publikacji zawarty w przepisie ust. 6 art. 8 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji po terminie określonym w art. 8 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tenże roczny termin, liczony od dnia wejścia w życie ustawy, nie jest terminem materialnoprawnym, lecz instrukcyjnym, po upływie którego organ nie traci uprawnień do podjęcia decyzji w sprawie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1968 r. w sprawie III CZP 78/66, opubl. w OSNC 1968/10/161). Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi, jako bezzasadne, oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w treści uzasadnienia wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 947/05;

oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez uznanie, iż przedmiotowe grunty nie stanowią mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., czemu przeczy zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowią natomiast mienie gminne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

- zmianę zaskarżonego wyroku i zmianę decyzji i uznanie gruntów będących przedmiotem sprawy za stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. i podlegające przepisom w/w ustawy,

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że od wyroku WSA z 2006 r. wniesiona została skarga kasacyjna, w wyniku rozpatrzenia której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu "...Sąd wyraźnie określił swoje stanowisko co do przedwczesności zaskarżonego aktu, a w wyniku tego usunięcia decyzji organów obu instancji, z czego wynika potrzeba rozpoznania sprawy przez organ instancji z zachowaniem wytycznych określonych w orzeczeniu Sądu. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu, uprawniała organ ponownie rozpatrujący sprawę do umorzenia postępowania, ale jedynie w sytuacji uznania, iż przedmiotowe grunty należałoby zakwalifikować jako grunty o których mowa w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazanie Sądu absolutnie nie uprawniało

organów rozpatrujących sprawę do umorzenia postępowania poprzez uznanie, że nieruchomości te nie podlegają przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, okoliczności znane organom orzekającym w niniejszej sprawie nie zmieniły się do dnia ogłoszenia skarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego powyższe nakazuje uznać, że nie znajduje uzasadnienia sformułowana przez Sąd I instancji teza, że: " .. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany wyczerpująco i całościowo rozważony przy zapewnieniu udziału mieszkańcom, zaś uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i spójne, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do obrazy zasad postępowania administracyjnego". Podniesiono, iż Sąd I instancji nie wskazał, jakie to nowe dowody, fakty i okoliczności nieznane wcześniej organom zarówno pierwszej jak i drugiej instancji oraz WSA w Łodzi i NSA mogły wpłynąć na trzecią z kolei, zupełnie odmienną od pozostałych ocenę stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przedmiotowe nieruchomości należy zaliczyć do mienia gromadzkiego. Podniesiono, iż istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę (a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków) oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Zdaniem skarżącego z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. W rozporządzeniu tym w § 1 znajduje się legalna definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zgodnie z nią przez użyte w tym rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie - rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe, a przez dawne gromady - rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z 25 września 1954 r. Podniesiono, iż w celu właściwego zrozumienia tych definicji konieczne jest prześledzenie historii regulacji prawnych określających status gromad w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z 25 września 1954 r. Pod rządem ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35/33 poz. 294 ze zm.) gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego (art. 15 tej ustawy). Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Skutki te dotyczyły jednak majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały bowiem moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1). Doniosłe skutki w omawianej kwestii wynikały z ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. W miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237) majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Zarówno w skarżonej decyzji jak i w decyzji organu I instancji stwierdzono, że nieruchomości oznaczone jako działki A i B stanowiły dobro gromadzkie i były przeznaczone do użytku wszystkich mieszkańców gromady. Taki charakter tych działek istniał na dzień wejścia w życie ustawy 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Organ I pierwszej instancji, co znalazło uznanie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu przyznaje, że w odnowie ewidencji wpisano "wspólnota wsi". Jednakże zdaniem organu skarżonego zapis ten pojawił się bez jakichkolwiek podstaw faktycznych czy prawnych umożliwiających tę zmianę. W ocenie skarżącego argument ten winien zostać całkowicie zanegowany, albowiem bez jego aktualizacji dokonanej zgodnie ze stosownymi przepisami, nie można swobodnie według własnego uznania podważać treści dokumentu urzędowego. W odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego, iż działki nr A i B nie były przekazane dobrowolną umową zawartą w 1879 r. podniesiono, że z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż sporne nieruchomości były nieużytkami. Dokument tłumaczony z języka rosyjskiego z roku 1881 wyraźnie wskazuje, że fakt przekazania "włościanom" ziemi określa tylko ziemie urodzajną a wszystkie nieużytki potrzebne do wyznaczenia granic oraz zagony przechodzą na własność "włościan" bez wpisu do umowy. W tej sytuacji bez znaczenia był fakt zarządzania przedmiotowymi nieruchomościami przez Gromadzką Radę Narodową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut procesowy zawarty w skardze kasacyjnej sprowadza się do nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 947/05. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż organ administracyjny ponownie rozpoznający sprawę mógł umorzyć postępowanie jedynie w przypadku, gdy zaistniałaby sytuacja określona w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, iż w niniejszej sprawie po w/w orzeczeniu WSA w Łodzi zapadły jeszcze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 958/06 oraz ponowny wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 108/09. W kwestii tych orzeczeń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia, pomimo, iż w uzasadnieniach w/w orzeczeń jest wyraźne odwołanie do wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., z uzasadnienia, którego ewidentnie wynika przedwczesność podjęcia decyzji z uwagi na braki w materiale dowodowym. W przywołanych orzeczeniach wyraźnie wskazano, że stosowne do art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. ustalenie w drodze decyzji starosty wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej musi być przeprowadzone w sposób wnikliwy, z zastosowaniem wszelkich reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyjaśniające postępowanie mające na celu dokładne ustalenie, czy i które grunty spełniają warunki do ich zaliczenia jako należących do wspólnoty gruntowej. Zatem obowiązkiem organów było ustalenie charakteru użytkowania przedmiotowych nieruchomości w kontekście przesłanek zaliczenia ich do którejkolwiek kategorii nieruchomości wspólnot gruntowych określonych w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. Rozważania zawarte w przywołanych wyrokach nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji co prawda na str. 16 uzasadnienia wspomina o uzupełnieniu postępowania dowodowego, ale w sposób bardzo lakoniczny. Analiza uzupełnionego postępowania dowodowego powinna się odbywać z uwzględnieniem zapadłych wcześniej orzeczeń sądowych, z których jednoznacznie wynikała przedwczesność podjęcia merytorycznej decyzji. Tym bardziej, iż w ostatnim wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał organom po raz kolejny, iż dysponowały niedostatecznym materiałem dowodowym, który nie pozwalał na ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 bądź 2 – przy braku wyłączenia z art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Brak takiej analizy czyni zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zasadnym.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, to trudno mu odmówić słuszności, przede wszystkim z tego powodu, iż w zaskarżonej decyzji orzeczono wbrew dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która nie posługuje się w/w przepisie pojęciem mienia gminnego. Na stronie 14 uzasadnienia Sąd I instancji prawidłowo odczytuje treść dyspozycji powołanego przepisu, jednocześnie nie zwraca uwagi na przyjęte przez organ odwoławczy określenie nie występujące w przepisie ustawy. Taka sytuacja może sugerować, iż nieruchomość objęta decyzją organu odwoławczego stanowi własność gminy R., a nie taki jest cel decyzji ustalającej wydanej przez starostę, na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, która jest decyzją deklaratoryjną i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., tj. 5 lipca 1963 r. W dacie wejścia w życie w/w ustawy nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 tej ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). Natomiast w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Decyzja wydawana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych może jedynie rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy, czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (mienie państwowe). Dlatego organ odwoławczy ustalając, że działki ewidencyjne nr A i B stanowią mienie gminne naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a tę okoliczność pominął Sąd I instancji.

Należy również zwrócić uwagę, iż art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jednolity tekst Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), który został uchylony dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74) podtrzymał zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) o nienaruszalności przysługujących dotychczas wszystkim mieszkańcom gromad prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. W art. 98 ust. 2 omawianej ustawy stwierdzono, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Jednakże ustawodawca w późniejszej ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nadal posługuje się w art. 8 pojęciem mienia gromadzkiego i taki powinien być przedmiot orzekania przez organy administracyjne na podstawie powołanego przepisu. W przedmiotowym postępowaniu nie mają znaczenia losy nieruchomości po dniu 5 lipca 1963 r., istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę oraz, czy przed dniem wejścia w życie w/w ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na uwadze w/w uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceni zgromadzony materiał dowodowy z uwzględnieniem orzeczeń sądowych, które zapadły w ramach niniejszej sprawy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.