Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 110/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 343
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 35 par. 1 pkt 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących hałasu emitowanego z dzwonów kościelnych 1. zobowiązuje P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. do załatwienia wniosków J. N. w przedmiocie uciążliwości hałasowych w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. N. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: PWIOŚ) polegającą na niezałatwieniu jego wniosków dotyczących uciążliwości hałasowych. Skarga została poprzedzona ponagleniem (pismo "Zawiadomienie" z [...] czerwca 2019 r. kierowane do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej: GIOŚ).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Od sierpnia 2018 r. (pierwsze pismo strony z [...] sierpnia 2018 r.) J. N. prowadził drogą elektroniczną korespondencję z PWIOŚ żądając podjęcia odpowiednich działań w związku z ponadnormatywną emisją hałasu z dzwonów kościelnych używanych w Parafii [...] w H. Przebieg kolejnych działań i czynności wyglądał następująco:

- w dniach [...] listopada-[...] grudnia 2018 r. PWIOŚ przeprowadził kontrole oraz badania emisji hałasu, które nie wykazały występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych na granicy chronionych terenów zabudowy wielorodzinnej. O powyższym organ poinformował skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2018 r.;

- do kolejnych żądań skarżącego zawierających wnioski o podjęcie czynności (m.in. pismo strony z [...] stycznia 2019 r. wskazujące na konieczność zastosowania art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej: P.o.ś.), PWIOŚ ustosunkował się w pismach z [...] stycznia 2019 r. oraz z [...] lutego 2019 r. Przy piśmie z [...] lutego 2019 r. PWIOŚ przekazał dotychczasową korespondencję ze skarżącym do GIOŚ traktując stanowisko J. N. jako złożone w trybie skargowym (skarga na nienależyte działanie organu);

- w piśmie z [...] maja 2019 r. kierowanym do skarżącego, po rozpoznaniu skargi na nienależyte działanie PWIOŚ, organ wyższego stopnia wyjaśnił, że organ niższej instancji nie miał podstaw do wykonywania pomiarów hałasu powodowanego emisją dźwięku dzwonów kościelnych, jeśli miało to miejsce w związku z uroczystościami lub imprezami związanymi z kultem religijnym (wskazał przepis art. 156 ust. 2 P.o.ś.), natomiast za emisję dźwięku z dzwonów w dzień powszedni w sposób niezwiązany z kultem religijnym organ mógł co najwyżej rozważyć nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego na podstawie art. 343 ust. 1 P.o.ś. GIOŚ poinformował stronę, że zalecił organowi przeprowadzenie ponownej kontroli w celu stwierdzenia używania urządzeń nagłaśniających poza wyjątkami wskazanymi w art. 156 ust. 2 P.o.ś. i przedstawienie wyników ustaleń. Podtrzymując stanowisko w piśmie z [...] czerwca 2019 r., GIOŚ wskazał, że w jego ocenie emisja dźwięku dzwonów kościelnych do środowiska za pośrednictwem urządzeń nagłaśniających nie powoduje konieczności prowadzenia pomiarów hałasu;

- w pismach przesyłanych drogą elektroniczną w dniach [...] czerwca 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] lipca 2019 r. J. N. ponawiał skargi na uciążliwości hałasowe związane z dźwiękami wydobywającymi się z urządzeń nagłaśniających Parafii. Na powyższe PWIOŚ i GIOŚ odpowiadały w pismach z [...] czerwca 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. wskazując m.in. na treść art. 156 oraz art. 343 P.o.ś. oraz powtarzając stanowisko zaprezentowane w poprzednich pismach, w tym w odpowiedziach GIOŚ z [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r.;

- w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2019 r. odbyła się ponowna kontrola PWIOŚ w Parafii, w trakcie której ustalono, że w określonych godzinach tj.: 12:00, 15:00, 21:00 w dni powszednie i świąteczne emitowany jest dźwięk dzwonów kościelnych oraz dźwięk kurantów; w określonych godzinach tj.: w dni powszednie na pół godziny przed mszą o godzinie 17: 00, a w niedziele i święta na pół godziny przed mszą o godzinie 9:00, 11:00 i 16:00 emitowane są także dźwięki dzwonów kościelnych; nagłośnienie zewnętrzne jest włączone w wyjątkowych sytuacjach, kiedy wierni przebywają na zewnątrz kościoła i proszą o włączenie zewnętrznych głośników; godziny bicia dzwonów oraz kurantów są ściśle związane z kultem religijnym i oznaczają: bicie dzwonów o godzinie 12:00 - dzwonienie na Anioł Pański, wzywające do modlitwy, bicie dzwonów o godzinie 15:00 - dzwonienie w Godzinie Miłosierdzia, wzywające do odmawiania Koronki do Miłosierdzia Bożego, bicie dzwonów o godzinie 21:00 - dzwony wzywają na Apel Jasnogórski; dźwięki dzwonów emitowanych na pół godziny przed mszą o godzinie 9:00, 11:00 i 16:00 służą do nawoływania wiernych do przybycia na mszę; dzwony używane są tylko i wyłącznie w celach związanych z kultem religijnym. Organ również wskazał, że w trakcie kontroli Proboszcz Parafii okazał oświadczenie z [...] sierpnia 2019 r. Proboszcza Parafii P. pw. [...] w H., będącego również Dyrektorem Domu Opieki Społecznej "[...]" w H., wskazujące iż ani on, ani żaden z pensjonariuszy Domu nie wnoszą zastrzeżeń i pretensji do dźwięku dzwonów emitowanych z głośników umiejscowionych na ścianie budynku kościoła pw. [...] w H.;

- postanowieniem z 8 października 2019 r. w sprawie II SA/Bk 674/19 tutejszy sąd odrzucił skargę J. N. na działanie PWIOŚ z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd wyjaśnił, że ustawa procesowa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. Skoro sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.), to tym bardziej nie jest właściwy do rozpatrywania wniosków o ukaranie pracowników właściwego organu karami z Kodeksu karnego, o co wnosił skarżący. Postanowienie w sprawie II SA/Bk 674/19 uprawomocniło się bez zaskarżenia.

W tych okolicznościach 18 października 2019 r. J. N. wywiódł do WSA w Białymstoku drogą elektroniczną kolejną skargę, w której nie zgodził się z działaniami i zaniechaniami PWIOŚ. W skardze wskazano, że jest wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2, art. 50 § 1 i 2 oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj. art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez "nienależyte wykonywanie zadań, zaniechanie działań, naruszenie praworządności, przekraczanie uprawnień, nieprzestrzeganie prawa i interesu skarżącego". W skardze sformułowano wniosek o jej rozpatrzenie na podstawie obowiązującego prawa, w szczególności na podstawie wskazanych przepisów, bowiem – zdaniem strony - doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarga powyższa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 795/19. Postanowieniem z 3 lutego 2020 r. sąd odrzucił skargę z 18 października 2019 r. jako dotkniętą brakami formalnymi (nieuzupełnieniem podpisu elektronicznego na załącznikach do skargi). Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. w sprawie II OZ 275/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie uznając brak podstaw do żądania podpisania załączników do skargi.

Po zwrocie akt do sądu pierwszej instancji:

- przerejestrowano sprawę i nadano jej nową sygnaturę II SA/Bk 495/20;

- zarządzeniem z 1 września 2020 r. wyłączono ze sprawy II SA/Bk 495/20 skargę na bezczynność PWIOŚ i zarejestrowano odrębnie pod sygnaturą II SAB/Bk 110/20;

- postanowieniem z 1 września 2020 r. w sprawie II SA/Bk 495/20 sąd odrzucił skargę J. N. z 18 października 2019 r. w zakresie w jakim dotyczy ona skargi na działanie PWIOŚ – oceniając niedopuszczalność drogi sądowej w tym zakresie i podzielając stanowisko zaprezentowane w sprawie II SA/Bk 674/19;

- po ustaleniu dopuszczalności formalnej skargi na bezczynność - skierowano sprawę II SAB/Bk 110/20 do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność złożoną w sprawie niniejszej PWIOŚ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Przedstawił dotychczasowy tok czynności i obieg korespondencji między skarżącym a organem począwszy od sierpnia 2018 r. Poinformował, że w dniach [...]września 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która nie wykazała nieprawidłowości biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko GIOŚ. Organ przedstawił godziny i momenty, w których uruchamiane są urządzenia nagłaśniające oraz urządzenia imitujące dźwięk dzwonów kościelnych. Wyjaśnił, że epidemia powoduje udział wiernych w nabożeństwach przez pozostawanie na zewnątrz kościoła celem zachowania dystansu, a to wywołuje konieczność odpowiedniego nagłośnienia.

W piśmie procesowym z 16 września 2020 r. skarżący wniósł o ukaranie organu za brak wydania decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a., niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. stanowi bezczynność. Organ zatem jest bezczynny, gdy nie zakończy sprawy w określonym terminie.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądowoadministracyjna kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

pkt 8 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (obejmujących przypadki wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji i postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie lub też rozstrzygających sprawę co do istoty) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego);

pkt 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny co do zasady kontroluje tylko takie zaniechanie organu, które może być kwalifikowane jako bezczynność w wyżej wskazanym rozumieniu, tzn. gdy przepis prawa zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji, postanowienia bądź innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a organ tego nie czyni, jak też gdy przepis prawa przewiduje podjęcie przez organ aktu lub czynności w ramach postępowania administracyjnego, a organ również tego nie czyni.

Odkodowanie zakresu kontrolowalnej przez sąd administracyjny bezczynności byłoby jednak niepełne bez zwrócenia uwagi na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 61a § 2 K.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W ocenie sądu, przepis art. 61a K.p.a. rozszerza możliwość kontrolowania zaniechania organu o te przypadki, gdy podmiot wielokrotnie zwraca się do organu administracji publicznej o podjęcie działania bądź interwencji lub wprost o wszczęcie postępowania, zaś organ albo nie podejmuje żadnej aktywności, albo nawet ją podejmując, np. przeprowadzając kontrole lub po wielekroć odpowiadając wnioskodawcy – nie kwalifikuje żądań wnioskodawcy jako wniosku o wszczęcie postępowania i nie tylko nie wydaje żadnej decyzji bądź innego aktu mogącego być poddanym kontroli instancyjnej, ale również nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że z przepisu art. 61a K.p.a. wynika, iż de facto każdy wniosek wpływający do organu powinien być rozpoznany pod kątem tego czy przypadkiem nie zawiera żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Powinien zatem zostać załatwiony w sposób formalny. Może to nastąpić albo przez wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia kończącego albo – w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego wszczęcia i wydania takiego rozstrzygnięcia – przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 K.p.a., które podlega kontroli instancyjnej (por. np. wyrok w sprawie II SAB/Bk 100/17 oraz wyrok w sprawie II SAB/Bk 62/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z sytuacją wymagającą formalnej, podjętej w procesowej formie reakcji organu mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Z akt wynika, że skarżący począwszy od sierpnia 2018 r. wielokrotnie występował do PWIOŚ o podjęcie działania w sprawie ponadnormatywnego hałasu wydobywającego się z instalacji zamieszczonych w Parafii pw. [...] w H. Nie ulega wątpliwości, że organ podejmował w wyniku tych wniosków szereg działań. Trzykrotnie przeprowadzał kontrole na miejscu (listopad-grudzień 2018 r., lipiec – sierpień 2019 r., ostatnio wrzesień 2020 r.), odpowiadał na wnioski skarżącego, występował do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w tym przekazywał organowi wyższego stopnia skargi na działanie, jak również odbierał oświadczenia od Proboszcza parafii sąsiedniej i jednocześnie dyrektora funkcjonującego przy tej parafii DPS o tym, że ani on, ani pensjonariusze DPS nie skarżą się na hałasy, które w ocenie skarżącego są ponadnormatywne i uciążliwe. Wielokrotnie w pismach kierowanych do skarżącego, powołując się na stanowisko GIOŚ, organ wyjaśniał przedmiot i zakres zastosowania przepisów art. 156, w szczególności jego ust. 2 oraz odrębnie art. 343 P.o.ś, zaś w ostatnich pismach (a następnie w odpowiedzi na skargę), rozróżnił dźwięki wydobywające się z instalacji i urządzeń kościelnych jako dźwięki urządzeń nagłaśniających zewnętrznych (transmitujących na zewnątrz kościoła przebieg nabożeństw), a także dźwięki kurantów i dźwięki imitujące dzwony kościelne – włączane w określonych godzinach w dni powszednie, niedziele oraz dni świąteczne.

Zdaniem sądu, skoro przeprowadzano czynności kontrolne a w korespondencji ze skarżącym organ na podstawie przepisów P.o.ś. kwalifikował w określony i konkretny sposób kontrolowaną aktywność Parafii, to - mając na uwadze długotrwałość tego stanu rzeczy (od sierpnia 2018 r.) – konsekwentne załatwianie interwencji skarżącego zwykłymi pismami informującymi o braku podstaw do podjęcia sformalizowanych procesowo czynności naruszyło prawa procesowe skarżącego, w szczególności prawo do skontrolowania stanowiska organu w sposób przewidziany prawem. Nie zagwarantowało także tych praw zakwalifikowanie pism skarżącego jako skarg na działanie organu, przekazanych następnie przez PWIOŚ do GIOŚ jako organu wyższego stopnia na podstawie art. 229 K.p.a. Załatwienie tych skarg przez GIOŚ w pismach z [...] maja 2019 r. oraz [...] czerwca 2019 r. nie umożliwiło doprowadzenia do sądowej kontroli stanowiska organu, bowiem – jak wyjaśnił tutejszy sąd w uzasadnieniach postanowień w sprawach II SA/Bk 674/19 i II SA/Bk 795/19 – sposób załatwienia przez organ wyższego stopnia skargi kwestionującej nienależyte działanie organu lub jego pracowników nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem wielokrotnie powtarzane żądania interwencji, w sytuacji gdy organ decyduje się na podjęcie czynności kontrolnych (na podstawie art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) – powinny zostać zakwalifikowane jako żądanie wydania zarządzenia pokontrolnego lub żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie załatwione w sposób procesowo przewidziany lub w sposób wynikający z art. 61a § 1 K.p.a., jeśli podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy prawa nie przewidują. Każda inna reakcja organu, w szczególności konsekwentne kwalifikowanie wniosków jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 i następne K.p.a., lub udzielanie odpowiedzi zwykłym pismem informującym, nie może zostać uznane za odpowiadające prawu. Zamyka bowiem wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu.

Należy wskazać, że zasada demokratycznego państwa prawnego sformułowana w art. 2 Konstytucji RP gwarantuje obywatelowi prawo do bycia wysłuchanym (które jest elementem zasady sprawiedliwości proceduralnej – vide wyrok TK w sprawie SK 30/05) oraz prawo do sądu, sformułowane wprost w art. 45 Konstytucji RP jako prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do bycia wysłuchanym i prawo do sądu, w tym przypadku do sądu administracyjnego (rozumiane jako prawo do oceny zachowania/zaniechania organu z punktu widzenia kryterium legalności), nie mogą zostać zagwarantowane bez wcześniejszego załatwienia żądań i wniosków skarżącego w formie proceduralnie przewidzianej. To jednak nie nastąpiło mimo podejmowania przez organ czynności począwszy od pierwszej interwencji skarżącego w sierpniu 2018 r.

Sąd zauważa, że przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (w oparciu o które podejmowano kontrole), jak i przepisy P.o.ś. (w oparciu o które organ kwalifikował przedmiot kontroli w postaci hałasu wydobywającego się z urządzeń i instalacji parafialnych), nie wykluczają sformalizowanej proceduralnie interwencji administracyjnej Inspektora Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 12 tej ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Skoro istnieją podstawy i sposoby działania przewidziane przepisami prawa, to nie podejmując ich (nie wydając zarządzenia pokontrolnego, nie formułując zaleceń pokontrolnych czy nie wydając decyzji administracyjnej) organ powinien wyjaśnić to skarżącemu, a jeśli ten nadal domaga się interwencji organu, a organ nie widzi ku temu podstaw – powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Dopiero taka aktywność organu będzie stanowiła procesową formę załatwienia sprawy, będzie eliminowała stan bezczynności, a co najważniejsze – umożliwi stronie zakwestionowanie stanowiska organu w sposób przewidziany prawem, czego nie gwarantuje ani korespondencja prowadzona zwykłymi pismami procesowymi, ani kwalifikowanie kolejnych pism jako skarg na działanie organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1936/16, organ powinien zbadać złożony wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i ewentualnie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, a więc albo wydanie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo – w przypadku pozytywnego wyniku wstępnej kontroli – wszczęcie procedury właściwej dla danego stanu faktycznego (wydanie zarządzenia pokontrolnego, decyzji administracyjnej, zaleceń pokontrolnych). Dodać należy, że nawet jeśli ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a., dopuszczająca obydwa sposoby wszczęcia postępowania. W każdym jednak razie, organ winien był wielokrotne wnioski, żądania i prośby skarżącego potraktować jako impuls do wszczęcia formalnych działań. Brak aktywności w tym kierunku powoduje zasadność skargi na bezczynność organu. W demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą.

Sąd zauważa, że PWIOŚ powołując się na stanowisko organu wyższego stopnia wyjaśniał stronie możliwe kwalifikacje prawne działalności Parafii (art. 156, art. 343 P.o.ś.) oraz dlaczego nie jest możliwa interwencja (dlaczego brak jest ku temu podstaw prawnych). Jednak wobec konsekwentnego podtrzymywania stanowiska przez skarżącego, powinien był to uczynić w przewidzianej procesowo formie. Wówczas dopiero możliwe byłoby skontrolowanie przez organ wyższego stopnia (w drodze instancyjnej) a następnie przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo rozumie wskazywane przepisy prawa regulujące użytkowanie urządzeń nagłaśniających lub innych używanych przez Parafię, kiedy PWIOŚ może i czy w ogóle wydawać zarządzenie pokontrolne a kiedy decyzję administracyjną, czy jest w ogóle właściwy do podjęcia interwencji w formie zarządzenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej czy też należy to do właściwości innego organu (vide np. art. 378 w związku z art. 115a i art. 362 P.o.ś.), czy istnieje i jaka różnica między używaniem urządzeń i instalacji nagłaśniających a emitowaniem dźwięku dzwonów kościelnych i kurantów (vide np. wyrok w sprawie II SA/Gd 565/18 oraz wyrok wskazany przez skarżącego w sprawie II SA/Gd 14/19). Do powyższych okoliczności organ w sposób procesowy się nie odniósł, a było to niezbędne wobec długotrwałości i konsekwencji podejmowanych interwencji oraz wobec zasady prawa do sądu i prawa obywatela do bycia wysłuchanym w sposób proceduralnie przewidziany. Dlatego, w ocenie sądu, należy przypisać PWIOŚ bezczynność polegającą na niezałatwieniu w sposób prawem przewidziany interwencji skarżącego mających miejsce od sierpnia 2018 r.

Celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Sąd nie ingeruje więc w merytoryczną i procesową zasadność potencjalnych czynności, biorąc pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie – nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z wyżej wskazanych względów sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie uciążliwości hałasowych w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi.

Stwierdzając wystąpienie bezczynności w tym względzie sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bezczynność, w ocenie sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy (z przekroczeniem terminów niezwłoczności, miesięcznego czy dwumiesięcznego – art. 35§ 1, 2 i 3 K.p.a.), nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony. Zdaniem sądu, choć istotnie okres prowadzenia czynności przez PWIOŚ był stosunkowo długi (pierwsza kontrola miała miejsce na przełomie listopada i grudnia 2018 r.), to jednak nie sposób zarzucić organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim dlatego, że nie ma podstaw by zarzucać organowi zaniechanie celowe, zamierzone i ze złą wolą. Liczne pisma skarżącego były analizowane i nadawano im bieg przez przeprowadzenie kontroli (trzykrotnie) lub udzielanie odpowiedzi, a także co najmniej dwukrotne kwalifikowanie pism jako skarg na działanie i przesyłanie ich w trybie art. 227 K.p.a. organowi wyższego stopnia celem skontrolowania działalności organu niższej instancji. Korespondencja między skarżącym a organem była liczna oraz za każdym razem rzeczowo informowano stronę o przepisach prawa i powodach niepodjęcia interwencji przez wydanie rozstrzygnięć ingerujących w działalność emisyjną Parafii, a także o przesłaniu korespondencji do GIOŚ i uzyskanych stanowiskach (vide np. pisma z [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] lutego 2019 r., [...] lutego 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] lipca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] sierpnia 2019 r.).

Na orzeczenie o tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa decydujący wpływ ma również i to, w jaki sposób została zakwalifikowana korespondencja między skarżącym a organem w uzasadnieniu postanowienia z 8 października 2019 r. w sprawie II SA/Bk 674/19. WSA w Białymstoku, odrzucając poprzednią skargę tego skarżącego, ocenił jego żądania i wnioski kierowane do organu jako wnoszone w trybie skargi na działanie (na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski"), a więc nie jako żądanie wszczęcia postępowania składane w formalnym trybie procesowym. W uzasadnieniu tego postanowienia sąd nie wyraził wątpliwości odnośnie zasadności zastosowania przez organ trybu "skargi na działanie". Postanowienie to, czytelnie przedstawiające motywy odrzucenia skargi, nie zostało zaskarżone przez stronę. Zatem do momentu wydania tego orzeczenia, ale i później, w ocenie sądu obecnie rozpoznającego sprawę, organy pozostawały w uzasadnionym przekonaniu, że dotychczas wdrożony tryb załatwiania pism i wniosków skarżącego nie narusza prawa. Skoro zatem, zdaniem organu, podczas kontroli nie dochodziło do ustalenia przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu, a nadto organ uzyskał wypowiedź sądu administracyjnego kwalifikującego dotychczasowe skargi strony jako skargi na działanie a nie jako wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego – to przekonanie organu o prawidłowości dotychczasowego działania miało oparcie w okolicznościach sprawy. Dlatego, zdaniem sądu, w tej konkretnej sprawie kwalifikowanego charakteru bezczynności organowi przypisać nie sposób. Jedyne jego uchybienie polegało na tym, że w sposób procesowy, umożliwiający kontrolę instancyjną a następnie sądową, nie ustosunkował się do żądań skarżącego. To jednak w tym konkretnym przypadku za mało dla stwierdzenia rażącej bezczynności.

Powyższe argumenty przemawiają również za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. Ten środek prawny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco, ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie organowi grzywny pozostaje w sferze uznania sądu.

W sprawie niniejszej, zdaniem sądu, nie ma podstaw do ukarania organu grzywną. Skoro nie można organowi zarzucić, że w ogóle nie działał, nie podejmował czynności wyjaśniających, nie informował strony o wynikach kontroli, to nie ma podstaw do przypuszczenia, że wyrok sądu niezawierający orzeczenia o ukaraniu nie zmobilizuje organu do przerwania stanu bezczynności. Dotychczasowa aktywność organu nie wskazuje na potrzebę stosowania represji czy prewencji w formie grzywny. Dlatego orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jak w punkcie 4 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając uiszczony wpis od skargi od organu na rzecz skarżącego.