Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę kasacyjną  w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 185, art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a, art. 77, art. 80, art. 138 par. 1, art. 10, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 165/11 w sprawie ze skargi A. B., D. B., K. B., M. B., S. M., E. M. i A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.B., D.B., K.B., M.B., S.M., E.M. i A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w punkcie 1. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących z dnia 9 października 2009 r., w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Dnia 11 sierpnia 2009 r. został złożony wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przez Prokuraturę Okręgową Wydział Postępowania Sądowego w Krakowie (sygn. II Pa 56/09) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został przedstawiony do wiadomości A.B.,K.B., D.B.,M.B.,S.M.,I.M.,E.M. We wniosku wniesiono o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie czy droga dojazdowa do Zakładu Transportowego "[...]" B.C. zamieszkałego w S. (działka nr A) nie jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska oraz czy jest w odpowiednim stanie technicznym i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nakazanie zarządcy drogi Gminie Krzeszowice wykonanie konkretnych działań, w tym z zakresu inżynierii ruchu, celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że droga dojazdowa do Zakładu Transportowego "[...]" oznaczona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem KD - drogi dojazdowe i zlokalizowana na dz. nr B jest własnością Gminy Krzeszowice i pozostaje w jej zarządzie, a z pisma właściciela drogi wynika, że posiada ona w przeważającej długości nawierzchnię bitumiczną o nieregularnej szerokości od 3 do 3,5 m, pobocze gruntowe o szerokości od 0,5 do 1,0 m, droga nie jest utwardzona, nie ma poboczy oraz, że codziennie przejeżdżają po niej samochody transportowe, będące na wyposażeniu w/w. zakładu.

W związku z powyższym wnioskiem PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego zwrócił się dnia 7 września 2009 r. do Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach o informację, czy przedmiotowa droga została przyjęta w poczet dróg gminnych stosowną uchwałą Rady Gminy.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 6 października 2009 r. stwierdzono, iż droga nr B w Siedlcu poprowadzona jest pomiędzy posesjami o szerokości 4,0 m; 3,10 m; 3,45 m; 3,15 m pasa nawierzchni asfaltowej, nie posiada utwardzonych poboczy oraz stanowi pas pieszo-jezdny, miejscami asfalt jest wykruszony i wymaga robót remontowych, a wzdłuż pasa nawierzchni znajduje się teren trawiasty bez rowów odwadniających.

Pismem z dnia 13 października 2009 r. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice o niezwłoczne nadesłanie informacji dotyczącej statusu przedmiotowej drogi.

Pełnomocnik A.B. przedłożył pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia 16 czerwca 2009 r. do PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego, w którym potwierdził fakt, iż szerokość przedmiotowej drogi bez poboczy wynosi 2,8 m do 3,0 m na długości około 200 m i zaznaczył, że w związku z niespełnieniem właściwych warunków technicznych ww. drogi występują zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi.

Burmistrz Gminy Krzeszowice w odpowiedzi na pismo PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego poinformował, że odcinek drogi zlokalizowanej na działce komunalnej nr B nie jest drogą publiczną, droga ta jest drogą komunalną, ogólnodostępną stanowiącą własność Gminy Krzeszowice. Ponadto przedmiotowa droga nie jest ujęta w wykazie dróg publicznych. W ocenie Burmistrza droga nie spełnia parametrów drogi publicznej w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w związku z tym nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych.

Dnia 9 października 2009 r. M.B., A.B., E.M., S.M., K.B., D.B., A.K., M.D. skierowali pismo do PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie o niezwłoczne przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ukaranie B.C. za dopuszczenie się samowoli budowlanej polegającej na bezprawnym zalaniu drogi asfaltem, po wcześniejszym podniesieniu drogi nr B w miejscowości Siedlec, co skutkuje zalewaniem, po opadach atmosferycznych, ich działek. W dniu 12 października 2009 r. A.B.,D.B.,K.B.,M.B.,S.M.,I.M.,A.K.,E.M.,M.D. skierowali do PINB opinię biegłego rzeczoznawcy mgr inż. B.M. dot. ustalenia możliwości poruszania się pojazdami ciężarowymi i maszynami budowlanymi na tej drodze dojazdowej do posesji.

PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego dnia 21 października 2009 r. skierował pismo do Prokuratury Okręgowej informując o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podał, iż zgodnie z pismem z dnia 9 października 2009 r. podpisanym z upoważnienia Burmistrza Gminy Krzeszowice, został poinformowany, iż droga dojazdowa do Zakład Transportowego "[...]" nie została przyjęta w poczet dróg gminnych stosowną uchwałą Rady Gminy. PINB powołując się na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wywiódł, iż droga urządzona na działce będącej własnością gminy jest jedynie działką drogową i nie podlega przepisom tejże ustawy. Ponadto wskazał, że za stan techniczny tej drogi oraz za zapewnienie bezpieczeństwa odpowiada Gmina Krzeszowice na zasadach ogólnych, cywilnych jako właściciel działki. Odwołał się również do przepisów ustawy Prawo Budowlane, podkreślając, iż nie dają one możliwości organowi nadzoru budowlanego do podejmowania działań z zakresu inżynierii ruchu i przepisów ruchu drogowego. Podsumowując, PINB nie stwierdził stanu niezgodnego z prawem w zakresie objętym pismem z 11 sierpnia 2009 r. i poinformował, że po przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym nie stwierdził przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż działka nr B w Siedlcu nie jest drogą publiczną i nie podlega przepisom wynikającym z art. 66 Prawa Budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie przekazał Burmistrzowi Gminy Krzeszowice pismo złożone dnia 9 października 2009 r. dotyczące zalewania wodami opadowymi działek sąsiadujących z działką ewid. Nr B w mc. Siedlec gm. Krzeszowice.

M.B. złożył zażalenie na ww. postanowienie.

Dnia [...] listopada 2009 r. PINB wydał postanowienie nr [...], w którym przekazał wniosek mieszkańców miejscowości Siedlec reprezentowanych przez M.B. w sprawie drogi zlokalizowanej na działce nr B w Siedlcu, do rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Krzeszowice jako organu właściwego rzeczowo w tej sprawie. PINB w uzasadnieniu powtórzył tezy zawarte w piśmie do Prokuratury z dnia 21 października 2009 r.

Pełnomocnik M.B. złożył w dnia 16 listopada 2009 r. zażalenie na postanowienie nr [...] PINB z dnia [...] listopada 2009 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie za pośrednictwem PINB. W zażaleniu zarzucił naruszenie m.in. art. 65 § 1 k.p.a. oraz wniósł o zmianę postawienia przez dokonanie ustalenia, że droga dojazdowa do Zakładu Transportowego "[...]" jest użytkowana w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, mienia i środowiska oraz, że jest w nieodpowiednim stanie technicznym, względnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Według pełnomocnika, organ I instancji miał obowiązek rozpatrzenia wniosku mieszkańców, gdyż nie było podstaw do przekazania tej sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Burmistrzowi Miasta i Gminy Krzeszowice oraz, że do przedmiotowej drogi mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane.

Dnia [...] lutego 2010 r. Małopolski WINB w Krakowie wydał postanowienie w sprawie zażalenia M.B. na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. uchylając je w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Według MWINB w Krakowie nie było podstaw prawnych i faktycznych do wydania postanowienia w kwestii przekazania wniosku według właściwości do Burmistrza Gminy Krzeszowice.

Dnia [...] marca 2010 r. MWINB w Krakowie wydał postanowienie uchylające postanowienie PINB w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaznaczono, iż organ II instancji odwołał się do art. 19 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości. Przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości działania organu I instancji w zakresie ustalenia właściwości do rozpatrzenia wniosku w dacie wydania skarżonego postanowienia. Według organu odwoławczego zaskarżone postanowienie było przedwczesne bowiem organ I instancji nie wyjaśnił, czy zawarte w piśmie żądanie wraz z opinią biegłego nie powinny stanowić materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym już przez organ I instancji, a dotyczącego przedmiotowej drogi.

M.B. dnia 4 czerwca 2010 r. skierował podanie do MWINB w Krakowie z prośbą o zobowiązanie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie do wydania decyzji w sprawie zerwania nawierzchni asfaltowej położonej przez B.C. na drodze wewnętrznej nr B w miejscowości Siedlec.

Dnia [...] sierpnia 2010 r. MWINB w Krakowie wydał postanowienie uznające za zasadne zażalenie M.B.,K.B.,A.B. i E.M. Wyznaczył PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi skarżącym do dnia 30 września 2010 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy oraz przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

W dniu 3 lipca 2010 r. przeprowadzona została kontrola przedmiotowej drogi.

W dniu 17 sierpnia 2010 r. M.B. przedstawił PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie opinię uzupełniającą rzeczoznawcy mgr inż. B.M. dot. drogi na działce B w Siedlcu, wg której pojazdy ciężarowe oraz maszyny budowlane nie mogą poruszać się przedmiotową drogą.

W dniu 2 września 2010 r. M.B., A.B. i E.M. złożyli pismo do MWINB w Krakowie z prośbą o podjęcie stosownych działań wobec PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie.

MWINB w Krakowie pismem z dnia 8 września 2010 r. podjął decyzję o przekazaniu ww. pisma do PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie.

PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie zawiadomił w dniu 18 listopada 2010 r., iż nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podnosząc m.in., że w wyniku dokonanych robót polegających na wykonaniu powierzchni asfaltowej o grubości ok. 5 cm "nie powstał nowy obiekt budowlany, a jedynie dojazd do działek ... został poddany bieżącej konserwacji, polegającej na wzmocnieniu nawierzchni...", odnośnie stanu technicznego organ poinformował, że "przepisy Prawa budowlanego na podstawie których działa tut. Inspektorat nie dają podstaw do wydania decyzji nakazowej w tej sprawie".

W skardze do MWINB w Krakowie na PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie A.K.,E.M.,K.B.,M.B. i A.B. zażądali wszczęcia postępowania.

PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2010 r. Według argumentacji PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie działka nr B w Siedlcu pomimo, że nie jest drogą publiczną posiada odwodnienie wykonane przez Gminę Krzeszowice, przechwytujące wody opadowe również z części terenu utwardzonego asfaltem. Podkreślił, że na Gminie Krzeszowice jako na właścicielu działki nr B ciąży obowiązek utrzymywania jej w dobrym stanie technicznym.

MWINB w Krakowie pismem z 4 lutego 2011 r. zawiadomił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał za zasadne skargi M.B., K.B., A.K., E.M., A.B. z dnia 29 listopada 2010 r. i z dnia 18 stycznia 2011 r. na działanie PINB powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w sprawie położenia nawierzchni asfaltowej na drodze na działce nr B w miejscowości Siedlec. MWINB w Krakowie zobowiązał PINB powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie do podjęcia czynności celem rzetelnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego w sprawie.

Dnia 14 lutego 2011 r. WINB w Krakowie zwrócił się z prośbą do PINB powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie o przesłanie w terminie jednego miesiąca wyjaśnień na zarzut bezczynności wniesiony 7 lutego 2011 r. przez M.B.

Dnia 18 marca 2011 r. PINB powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie poinformował, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia 3 stycznia 2011 r. Według PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie roboty budowlane polegające na tymczasowym zabezpieczeniu istniejącej drogi przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych tzw. bieżącej naprawie przed planowanym w przyszłości remontem bądź przebudową nie wymagają zgłoszenia w odpowiednim organie architektoniczno-budowlanym ani pozwolenia na budowę.

W dniu 13 kwietnia 2011 r. MWINB w Krakowie postanowił nie wyznaczać PINB powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie dodatkowego terminu załatwienia skargi.

Dnia 20 kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie została wniesiona skarga Prokuratora Okręgowego w Krakowie na bezczynność PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

W dniu 20 czerwca 2011 r. A.B., M.B., D.B., K.B., S.M., E.M., A.K., zwrócili się do WSA w Krakowie o rozpatrzenie skargi na postępowanie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie oraz MWINB w Krakowie, a następnie w dniu 17 października 2011 r. skarżący sprecyzowali ww. pismo podkreślając, iż jest ono m.in. skargą na bezczynność i odstąpienie od czynności urzędniczych PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie.

PINB powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zarzut bezczynności kierowany przez skarżących jest nieporozumieniem ponieważ po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie stwierdził on podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Ponowił argumenty zawarte w uzasadnieniach swoich pism.

W dniu 5 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie wobec jej cofnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. przedstawiając przepisy mające zastosowanie w sprawie uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się na zasadach określonych w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Sąd I instancji przedstawiając stanowisko doktryny i orzecznictwa w jakich sytuacjach można mówić o bezczynności organu administracji publicznej stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżących, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro składali oni kilkakrotnie pisma do MWINB w Krakowie, które z uwagi na treść oraz całokształt okoliczności należy uznać za zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji treść opisanych wyżej pism skarżących świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądali oni wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oraz stanu technicznego drogi, w sprawie - do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Sąd I instancji nie podzielił poglądów doktryny i orzecznictwa, w myśl których postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej (art. 48 – 52 ustawy Prawo budowlane), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. Sąd wskazał, iż zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 60/12, że powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczeniem jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W ocenie Sądu I instancji takie podejście nie jest uzasadnione, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania, jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 oraz w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Sąd I instancji wskazał, iż poza ogólnymi normami kompetencyjnymi nie można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu, nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Zdaniem Sądu tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Sąd I instancji przytaczając treść art. 61a k.p.a., wskazał, iż uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzec, że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście w sprawach samowoli budowlanej, przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak i założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu, nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów k.p.a., wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Sąd I instancji podzielił pogląd, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII k.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Problemu tego nie rozwiązuje wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a., który umożliwia kontrolę sądowoadmiistracyjną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych albo innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie Sądu I instancji, gdyby nawet próbować wywodzić, że w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, jeżeli podanie składa określony podmiot, a zdaniem organu, postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu i z tego powodu odmawia jego wszczęcia na wniosek – a więc z innych przyczyn, to nadal poza kontrolą sadowoadministracyjną pozostaje bezczynność organów w sferze, w która dotyka bezpośrednio konkretnego interesu prawnego określonych podmiotów.

Sąd I instancji podkreślił, że treść pism skarżących, począwszy od wniosku z 9 października 2009 r. nie uprawniała do nadania im biegu jedynie w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Nie wynika z niego w sposób oczywisty, że skarżący działają wyłącznie w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, jak wynika z ich licznych pism, zgłaszali oni samowolę budowlaną i zły stan techniczny obiektu budowlanego, jakim jest również droga, we własnym interesie, podkreślając swoje interesy prawne. Kwestia, czy skarżącym przysługiwał przymiot stron w sprawie nie została jednak wyjaśniona przez organ I instancji. Sąd stwierdził, że organ będzie zobowiązany zatem do ustalenia dokładnego przedmiotu postępowania oraz kręgu jego stron, rozważając wydanie incydentalnego postanowienia z art. 61a k.p.a. oraz biorąc pod uwagę, że czym innym są obowiązki zarządcy/właściciela drogi, a odrębną sprawą są obowiązki i zadania organu nadzoru budowlanego, do którego zwrócili się skarżący. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie, jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosków skarżących mają dwie kwestie. Pierwsza – to wyjaśnienie, czy doszło do samowoli budowlanej – dla jej wyjaśnienia w ogóle nie ma znaczenia charakter działki, jej właściciel, itd., a jedynie charakter robót budowlanych, ich zakres, kwalifikacja prawna i w zależności od niej, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, czy też dokonał zgłoszenia. Druga kwestia wymagająca wyjaśnienia to, czy dojazd do nieruchomości m.in. skarżących zlokalizowany na działce nr 303 jest drogą, a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane - jest to o tyle istotne, że przepisy art. 61-72 tej ustawy regulują zasady utrzymania obiektów budowlanych, a w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicję budowli. Jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a jednym z rodzajów budowli są drogi. Sąd wskazał, iż ze względu na to, że w prawie budowlanym brak jest definicji pojęcia drogi prawidłowo organ nadzoru budowlanego odniósł się do znaczenia tego terminu w ustawie o drogach publicznych, zapominając jednak, iż obiektem budowlanym nie jest jedynie droga o charakterze publicznym. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami wewnętrznymi. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że droga na działce B w Siedlcu stanowi dojazd do działek nr C, D, E i F, część działki drogowej do wysokości działki G jest pokryty nawierzchnią asfaltową, a w dalszej części jest utwardzona kamieniem. Stanowi pas pieszo-jezdny. Powołując się na wyjaśnienia przedstawiciela gminy, organ stwierdził, że droga została utwardzona asfaltem w latach 70-tych, poddana konserwacji w latach 80-ych, a następnie w 2006 r. została wykonana nawierzchnia asfaltowa i wykonane podłużne odwodnienie części drogi. Burmistrz Gminy Krzeszowice poinformował PINB, że przedmiotowa działka jest własnością gminy, stanowi drogę wewnętrzną i nie została zaliczona do dróg gminnych publicznych. Zdaniem Sądu I instancji wobec powyższego, drogę na działce nr B w Siedlcu należy uznać za drogę spełniającą przesłanki wynikające z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, odbywa się na niej ruch pojazdów i zapewnia ona dostęp do drogi publicznej z nieruchomości skarżących i innych osób. W sytuacji, gdy obiekt ten faktycznie istnieje i spełnia opisane wyżej funkcje należy go uznać za drogę, a co za tym idzie budowlę, czyli jeden z rodzajów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, iż nie ma żadnego znaczenia dla oceny ewentualnej samowoli budowlanej i stanu technicznego obiektu budowlanego, że działka ta nie jest drogą publiczną. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem twierdzenie organu, że "brak jest możliwości badania sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Każdy bowiem obiekt budowlany podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, bez względu czy ma charakter publiczny, czy też nie. To, że obiekt drogowy nie podlega wymogom ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie oznacza, że wszelkie roboty budowlane z nim związane są zwolnione z obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (np. pozwolenia na budowę/przebudowę drogi, czy zgłoszenia remontu drogi), czy też nie musi on spełniać standardów zapewniających bezpieczne korzystanie z niego. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego winny zatem również zbadać, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 66 prawa budowlanego, w kontekście zarzutów skarżących, m.in. kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego spowodowanego ruchem pojazdów ciężarowych. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwarza materialnoprawną podstawę do nakazania przez organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia (pkt 2) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 3), a nadto wyjaśnić, czy droga została wyremontowana samowolnie. Sąd I instancji uznał, iż aby stwierdzić, czy naprawa przedmiotowej drogi nastąpiła w ramach samowoli budowlanej, a nadto aby w ogóle ocenić stan techniczny drogi i by stwierdzić, czy są podstawy do podjęcia odpowiednich decyzji przez organ nadzoru budowlanego konieczne jest poczynienie stanowczych ustaleń w ramach wszczętego wcześniej postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie bez wszczęcia takiego postępowania podjęto tzw. czynności kontrolno-wyjaśniające, ale wobec braku zgromadzenia podstawowych danych trudno uznać, aby organ cokolwiek wyjaśnił tak w kwestii legalności robót budowlanych, czy też stanu technicznego drogi, pomijając już, podnoszoną wcześniej, kwestię zbadania interesu prawnego wnioskodawców i ustalenia stron postępowania. W ocenie Sądu I instancji ponieważ do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, PINB nie wszczął postępowania w ww. sprawie, ani na wniosek, ani z urzędu, przesądza to o istnieniu zarzucanej skargą bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że przewidziane w tymże przepisie czynności kontrolne stanowią jeden z dowodów, który może być przeprowadzony tylko w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a nie może stanowić odrębnego do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego postępowania kontrolnego, którego celem jest ustalenie okoliczności niezbędnych dla udzielenia odpowiedzi na skargę, - naruszenie art. 81a i art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, które to przepisy regulują uprawnienia organów nadzoru budowlanego w trakcie postępowania kontrolnego, odrębnego od administracyjnego postępowania kontrolnego;

oraz naruszenie przepisów postępowania przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności:

- art. 61a k.p.a. oraz przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w analizowanym stanie faktycznym doszło do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych postępowania w organach nadzoru budowlanego prowadzone są z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wskazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego kompetencjami nadzorczymi, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Konsekwencją powyższego jest wszczęcie postępowania kontrolno-wyjaśniającego. którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z powodu naruszenia przepisów Prawa Budowlanego w zgłoszonej sprawie i przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją administracyjną na podstawie przepisów Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu pisma skarżących miały charakter interwencyjny (skargowy). Pisma te stanowiły z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem - jego zdaniem - realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Przywołując treść art. 63 Konstytucji RP wskazano, iż w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że przepis art. 61a k.p.a. wszedł w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., natomiast pismo skarżących inicjujące postępowania skargowe zostało skierowane do PINB w 2009 r. Ostatecznie, na zakończenie postępowania skargowego, w dniu 13 kwietnia 2011 r. MWINB postanowił nie wyznaczać PINB dodatkowego terminu załatwienia skargi, co po pierwsze wskazuje, iż przyjęty tryb skargowy został pozytywnie oceniony przez II instancję a po drugie, wskazuje na ramy czasowe trwającego postępowania skargowego. Zdaniem skarżącego organu trudno jest zrozumieć zarzut stawiany przez Sąd I instancji dotyczący niestosowania art. 61a k.p.a. w okresie, gdy ten przepis nie istniał. Odnośnie zastosowania przez PINB art. 61 a k.p.a. w przyszłości, wskazano, że wszystkie wydane przez PINB po nowelizacji przepisów k.p.a. postanowienia na podstawie art. 61 a k.p.a. - zostały w wyniku rozpatrzenia zażalenia, uchylone przez II instancję - MWINB ze wskazaniem, że do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego przepis ten nie ma zastosowania, co potwierdza aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych. Zatem zgodnie z powyższą wykładnią prawną stosowaną przez II instancję, PINB odstąpił od stosowania art. 61 a k.p.a. Skarżący organ stoi na stanowisku, iż miał prawo zakwalifikować pismo skarżących jako skargę zgodnie działem VIII k.p.a. i miał prawo przeprowadzić czynności kontrolne w celu ustalenia, czy skarga jest zasadna i należy wszcząć postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, czy też wobec braku złamania przepisów Prawa budowlanego - nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Odnośnie wskazówek zawartych i konieczności zbadania interesu prawnego osób zgłaszających sprawę złego stanu technicznego obiektu budowlanego podniesiono, że pogląd taki jest kontrowersyjny i niezgodny z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które w większości stoją na stanowisku, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06).

PINB wskazał, iż mimo treści art. 286 § 2 p.p.s.a. oraz mimo braku akt, bezzwłocznie tj. dnia 18.09.2012 r. podjął czynności procesowe mające na celu ustalenie, czy istnieje faktyczny stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego powodowanego ruchem pojazdów ciężarowych po działce nr B w Siedlcu użytkowanej jako droga. Czynności procesowe zostały podjęte przy udziale Państwa: A.B., D.B., K.B., M.B., S.M., E.M. i A.K.

Nadto podniesiono, że część składów orzekających stoi na stanowisku, że skarga, o której stanowi art. 227 k.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowo-administracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego - organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowo-administracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego na potwierdzenie powyższego stanowiska przywołano postanowienie NSA z dnia 27.08.2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09, który działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli A.B.,D.B.,K.B.,M.B.,S.M.,E.M.,A.K. reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podzielono stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji i podniesiono, że organ nadzoru budowlanego przez 3 lata nie podjął żadnych czynności bezpośrednio zmierzających do ustalenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nie wystąpił do zidentyfikowanego inwestora z żądaniem przedstawienia stosownej dokumentacji. W ocenie uczestników postępowania Sąd I instancji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, a bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa i to niezależnie od oceny dywagacji na temat dopuszczalnego trybu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest o tyle zasadna, iż spowodowała wyeliminowanie pkt 2 zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą obydwu podstaw przewidzianych dyspozycją art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zatem należy się odnieść do naruszeń przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. Oczywiście można mieć zastrzeżenia co do sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż odwołują się one bezpośrednio do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tych ani Sąd I instancji a tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie stosuje, a poza tym wskazany sposób naruszenia nie odpowiada określeniu przewidzianemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut dotyczy naruszenia art. 61 a k.p.a. i prawidłowo powinien być określony przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a k.p.a. lub przez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu Sąd I instancji rozważa kwestie stosowania tegoż przepisu. Sąd I instancji wyraźnie wskazuje w uzasadnieniu wyroku (chociaż bez określenia daty), iż przepis ten obowiązywał w chwili orzekania przez Sąd I instancji (11 lipca 2012 r.) i swoje rozważania odnosi do sytuacji, określonej wyrokiem, iż organ ma działać zgodnie z sentencją orzeczenia. Tak należy rozumieć te rozważania Sądu I instancji, tym bardziej, iż przepisy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18) nie przewidują w zakresie stosowania powyższego przepisu żadnych ograniczeń związanych z prowadzonymi postępowaniami, a więc ma być on stosowany po wejściu w życie ustawy. Tak więc w tym zakresie skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, gdyż Sąd I instancji wskazał w jakiej sytuacji powyższy przepis powinien być stosowany.

Drugi z zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Problem dotyczący tegoż zarzutu związany jest z działaniem organu nadzoru budowlanego w ramach dokonywania czynności kontrolnych.

W tej kwestii kilka uwag natury ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten nurt orzecznictwa sądów administracyjnych w których stwierdza się, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 i z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 12/13 dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Oczywiście istotne znaczenie ma przedmiot złożonego wniosku, jeżeli strona wyraźnie wskazuje na przedmiot postępowania, określa naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz wskazuje swój interes prawny w takim przypadku organ powinien ocenić, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania a jeżeli uzna, iż brak jest takich przesłanek to wtedy należy skorzystać z przepisu art. 61a k.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zaprezentował w uzasadnieniu stanowisko, dotyczące wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, iż nie musi być ono wszczynane zawsze z urzędu, powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 60/12 (dostępny: http://cbois.nsa.gov.pl). Rozważania powyższe nie mogą eliminować postępowania określonego w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż jest to kompetencja ustawowa organów nadzoru budowlanego i uznanie, iż każda czynność organu nadzoru budowlanego musi być dokonana w ramach postępowania administracyjnego sensu stricte, zaburzałoby sens działań tych organów w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. Jak wspomniano wyżej najistotniejszym elementem w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, jest jego ocena pod względem merytorycznym, a wiec zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. Kwestia, czy organ działa z urzędu, czy też zainspirowany pismem lub skargą obywatelską, nie ma aż takiego znaczenia, jakie stara się nadać tej kwestii Sąd I instancji. Najistotniejsza jest kwestia stwierdzenia naruszenia normy prawa materialnego jak to stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10 :" W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa."

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma pismo wnioskodawców z dnia 9 października z dnia 2009r., zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż jego treść nie uprawniała do zastosowania przepisów działu VIII k.p.a. Z treści pisma wyraźnie wynika, iż określono konkretne żądanie, a mianowicie wykonanie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu nakładki asfaltowej na długości ok. 100 m na drodze wewnętrznej przebiegającej przez działkę oznaczoną nr B stanowiącej własność Gminy Krzeszowice przez B.C. w 2006 r. Mamy więc do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania i w związku z tym należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawcy mają interes prawny w złożeniu takiego wniosku, jeżeli nie, należy skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że roboty w postaci wykonania nakładki asfaltowej zostały wykonane przez osobę fizyczną na gruncie stanowiącym własność gminy oraz fakt, iż pracownicy gminy Krzeszowice wykonywali już prace związane z odprowadzeniem wód z działki nr B z uwagi na zalewanie sąsiednich działek. Dlatego też jak słusznie zauważył Sąd I instancji przyjęcie w tej sprawie przepisów działu VIII k.p.a. było nieuprawnione i dlatego słusznie uznał, iż organ znajduje się w bezczynności. Należy zauważyć, iż postępowanie w tej sprawie trwało ponad półtora roku, co nie wystawia organom nadzoru budowlanego pozytywnego świadectwa, jeżeli w tak mało skomplikowanej faktycznie i prawnie sprawie okres trwania postępowania przekroczył wszelkie dopuszczalne przepisami terminy. Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie na obecnym etapie postępowania nie można organom nadzoru budowlanego zarzucić bezczynności w ramach rażącego naruszenia prawa, gdyż podjęto konkretne czynności, jednakże zostały one błędnie zakwalifikowane jako wyłącznie czynności określone w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego a następnie stosowanie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Podjęte działania były błędne, ale nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to istota błędu tkwi w samej ocenie złożonego wniosku, a nie w braku działania organu, dlatego też Naczelny Sad Administracyjny uchylił pkt 2 wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Kwestie stosowania art. 66 Prawa budowlanego była przedmiotem wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie i została zakończona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. umarzającym postępowanie w sprawie II SAB/Kr 43/11. Oczywiście, jeżeli organy nadzoru budowlanego stwierdzą, iż dochodzi do naruszenia tegoż przepisu mogą z urzędu reagować.

W pozostałej części skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemająca usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.