Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek W. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. M., T. M. oraz J. M. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 5 budynków, przyłącza wodociągowego, urządzenia i uzbrojenia terenu, parkingów, dojść oraz zieleni na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]) oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej E. M., T. M. i J. M. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z budową przyłącza wodociągowego, urządzeniem i uzbrojeniem terenu, parkingów, dojść i zieleni, na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji W. W. reprezentowany przez r. pr. L. T., wniósł odwołanie do GINB. Organ II instancji na wstępie uzasadnienia decyzji omówił zasady postępowania nieważnościowego. W zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie.

GINB wyjaśnił, czym jest obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego i zwrócił uwagę, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że sprawa o zmianę pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a Prawa budowlanego mają, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

W. W. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], wywodził z przysługującego mu prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w [...], co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Jak wynika z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], polegają na zmianie funkcji budynków z wielorodzinnych na jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Projekt budynków został zachowany w istniejącym kształcie zewnętrznym poza wprowadzeniem dodatkowych ścian konstrukcyjnych wewnątrz budynku tak aby poszczególne budynki jednorodzinne stanowiły konstrukcyjnie samodzielną całość. Dokonano kosmetycznych zmian wewnątrz budynku. W zagospodarowaniu terenu dokonano kilku niewielkich zmian w parametrach dojść (zmniejszono szerokość) oraz ich lokalizację. Zmianie uległa kategoria obiektu budowlanego na kategorię I. Powyższe zmiany nie powodują wzrostu wymogów w stosunku do samych obiektów oraz zagospodarowania terenu, przeciwnie zmiana kategorii obiektów powoduje zmniejszenie wymogów w zakresie zagospodarowania terenu i nie wymaga dodatkowych uzgodnień w zakresie ppoż., BHP, sanitarnych czy jakichkolwiek innych (projekt budowlany, opis techniczny do projektu budowlanego zamiennego architektury, str. 36).

Analiza projektu budowlanego wykazała, że działka nr ewid. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja oddzielona jest od działki skarżącego nr ewid. [...] działkami drogowymi nr ewid. [...] oraz nr ewid[...].

Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres projektowanych prac GINB stwierdził, że działka nr ewid. [...] (skarżącego) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki o nr ewid. [...]. W. W. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres możliwego zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że argumentacja skarżącego dotycząca uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji ("codziennego letniego warkotu dziesiątków silników trzaskania drzwiami pojazdów na parkingu pod swoimi oknami", oraz zagrożenia dla ruchu spowodowanego wczasowiczami parkującymi pojazdy), nie może być podstawą do uznania, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania sporej inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Obszar oddziaływania to nie zawsze ten teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tym samym skutki związane ze realizacją spornej inwestycji, takie jak hałas czy też parkowanie samochodów przez wczasowiczów, nie przesądzają o statusie strony W. W.

Jak wyjaśnił organ, z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

GINB przywołał stanowisko judykatury że nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące. Czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ zauważył, że wskazywana przez skarżącego okoliczność, że był on "stroną w postępowaniu o wydanie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z [...].07.2011 r. nr [...] zezwalającej na realizacje inwestycji pn. Budowa drogi gminnej nr [...]-ul. [...] w [...]" pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Fakt posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej dotyczącej budowy drogi - ul. [...], nie oznacza, że skarżący posiada przymiot strony w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...]. Są to dwa odrębne postępowania dotyczące dwóch różnych inwestycji. Dlatego też GINB nie jest związany ustaleniami Starosty w powyższym zakresie.

Reasumując, organ stwierdził, że działka nr ewid. [...] należąca do W. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z wniosku W. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...].

Powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a., oraz stanowisko orzecznictwa sądowo administracyjnego organ wskazał, że w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie tego przepisu.

Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogły zostać poddane ocenie GINB. Ocena decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tą decyzję GINB złożył W. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, że:

1. decyzja wydana została w oparciu o wadliwą interpretację art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane,

2. decyzja wydana została w oparciu o art 36a ustawy Prawo budowlane, który nie powinien być stosowany w tej sprawie,

3. organ w sposób rażący naruszył art 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie odniesienie się do obszernej argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu.

W skardze skarżący wskazał, że GINB wadliwie ocenił, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane - nie zostało to w jakikolwiek sposób udokumentowane, nie wiadomo w oparciu o co organ doszedł do tego wniosku.

W ocenie skarżącego zabrakło wnikliwego uzasadnienia twierdzeń organu. Skarżący nie zgodził się również z zastosowaniem w sprawie art. 36a Prawa budowlanego, zgodnie z którym odpowiedni organ wydaje decyzję o zmianie pozwolenia na budowę wyłącznie w wypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób wyczerpujący opisano w punkcie 5 tego artykułu. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany w projekcie budowlanym nie spełniają przesłanek do uznania ich za zmiany istotne - wobec czego brak jest podstaw do powoływania się na ww. przepis

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego zawisłej przed nim sprawy, stoi na stanowisku, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Postępowanie staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego: przedmiotu, podmiotu lub podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uznać więc należy, że bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) występuje zawsze wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania to właśnie strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego i określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Jeżeli osoba, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, nie ma przymiotu strony, co organ ustali w toku postępowania, wówczas powinien sprawę umorzyć we względu na podmiotową bezprzedmiotowość postępowania.

W rozpatrywanej sprawie GINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. M., T. M. oraz J. M. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 5 budynków, przyłącza wodociągowego, urządzenia i uzbrojenia terenu, parkingów, dojść oraz zieleni na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]) oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej E. M., T. M. i J. M. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z budową przyłącza wodociągowego, urządzeniem i uzbrojeniem terenu, parkingów, dojść i zieleni, na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zatwierdzała projekt budowlany zamienny i zezwalała na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z budową przyłącza wodociągowego, urządzeniem i uzbrojeniem terenu, parkingów, dojść i zieleni, na działce nr ewid. [...] oraz budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...].

Bezspornym jest, że skarżący W. W. nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie omawianego pozwolenia na budowę. Wywodził on swój interes prawny do kwestionowania ważności tej decyzji z faktu, że jest właścicielem nieruchomości nr [...] znajdującej się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej nr ewid. [...] oraz inwestycji związanej z budową dwóch zjazdów z drogi gminnej, tj. działki nr ewid. [...], działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Co więcej, należy podkreślić, że obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy osoba taka nie była stroną pozstępowania zwykłego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jeżeli z twierdzeń osoby domagającej się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wynika, że wywodzi ona własny interes prawny w takim postępowaniu z naruszenia jej uprawnień, płynących z własności nieruchomości sąsiedniej, to należy pamiętać, że – co do zasady – nawet, jeśli osoba taka wprost nie wskaże na konkretny przepis, wywodzi ona interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. W takim jednakże wypadku, podmiot żądający wszczęcia postępowania powinien wykazać, na czym polega ów konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego jej wyeliminowanie stan ten usunie.

GINB, utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołującego, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję w sposób prawidłowy. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy projektu budowlanego i dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Słusznie też podkreślił GINB, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta była w tej sprawie nie pierwotna decyzja pozwoleniu na budowę, ale decyzją zmieniająca udzielone pozwolenie na budowę. Owa zmiana polegała na zmianie funkcji budynków z wielorodzinnych na jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Sam zaś projekt budynków został natomiast zachowany w istniejącym kształcie zewnętrznym - poza uwzględnieniem dodatkowych ścian konstrukcyjnych wewnątrz budynku. Zmiany wewnątrz budynków, było marginalne. W samym zaś zagospodarowaniu terenu dokonano kilku niewielkich zmian w parametrach dojść (zmniejszono szerokość) oraz ich lokalizację. Zmianie uległa kategoria obiektu budowlanego na kategorię I.

Rodzaj zmian, zatwierdzonych kwestionowaną co do ważności decyzją, w żadnej mierze nie powodował wzrostu uciążliwości projektowanych obiektów oraz zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, zmiana kategorii obiektów doprowadziła do istotnej poprawy w zakresie zagospodarowania terenu i nie wymagała dodatkowych uzgodnień w zakresie p-poż., BHP, sanitarnymi czy jakimikolwiek innymi. Jednocześnie, analiza projektu budowlanego dokonana przez GINB wykazała, że działka nr ewid. [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja oddzielona jest od działki skarżącego nr ewid. [...] działkami drogowymi nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...].

Hałas dochodzący z silników samochodowych i trzaskania drzwiami, potencjalne i hipotetyczne zagrożenie dla ruchu spowodowane parkującymi samochodami wczasowiczów należy w tym kontekście ocenić, jako interes faktyczny, a nie prawny skarżącego. Skoro bowiem nie wykazał on – pomimo ciążącego na skarżącym obowiązku formalnego w tym zakresie - naruszanej tymi dolegliwościami normy prawa materialnego, to owe immisje pośrednie uznać należało za faktyczne, a nie prawne. Słusznie więc powołał się organ w tym zakresie na jasną i niebudzącą wątpliwości ocenę takiego stanu, dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, zgodnie z którą odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego.

Takie ustalenia organu w sposób poprawny pozwoliły mu na negatywną ocenę interesu prawnego skarżącego, prowadząc do wniosku, że nie wykazał on takich okoliczności, które dawałyby skarżącemu przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego.

W ocenie Sądu, z przedstawionego w zamiennym projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu wynika, że to zamienne zamierzenie budowlane, realizowane wyłącznie na terenie nieruchomości inwestora, nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działki skarżącego, w szczególności zaś ani nie ograniczy właścicielowi działki nr [...] dostępu do drogi publicznej, ani możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności w przypadku zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania działki. Planowana inwestycja nie narusza też prawa własności skarżącego w sposób, który przesądzałby o powstaniu jego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym. Jak bowiem była już o tym mowa, wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego.

Wskazane przez GINB oraz organ I instancji ustalenia i wnioski, o których mowa wyżej, uzasadniały więc – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – pogląd organu odwoławczego, że nieruchomość skarżącego, już zabudowana, nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud., a zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego ani nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu jego gruntów, ani – tym bardziej – nie ograniczyła możliwości ich zabudowy.

Niezasadny był też zarzut skarżącego odnośnie nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 36a Prawa budowlanego - wskazać bowiem należy, że przy zmianie udzielonego pozwolenia na budowę przepisu tego organ nie stosował.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja GINB została wydana z poszanowaniem zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ wziął pod uwagę i rozważył te dowody, które były istotne przy ustalaniu ewentualnego interesu prawnego skarżącego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym ocena GINB nie była dowolna (art. 80 k.p.a.), ale wynikała z prawidłowo przytoczonego i utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego. Zarówno stan faktyczny, jak prawny został w decyzji organu poprawnie omówiony (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych też przyczyn, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Poprawnie też dokonał wykładni przyczyn umorzenia, wynikających z art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.