Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 559/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant asystent Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi W. i K. małżonków O. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany określenia użytku gruntowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania małżonków W. i K. O. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] wprowadzającej zmiany użytków gruntowych w działce ewidencyjnej Nr 10/3 położonej w L. przy ul. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów miasta, obręb 052-Z.dla działki Nr 10/3, będącej własnością W. i K. małżonków O. Zmiana dotyczyła weryfikacji oznaczenia użytkowania gruntów i polegała na wprowadzeniu użytku określonego symbolem Bi – inne tereny zabudowane na całej powierzchni przedmiotowej działki wynoszącej 3330 m2 w miejsce dotychczasowego R-II dla 3330 m2 . Przedmiotowa zmiana spowodowana była przeprowadzoną w 2003 r. weryfikacją użytków gruntowych oraz polegała na korekcie dotychczasowego użytku R-II i wykazaniu go jako Bi – inne tereny zabudowane.

Od wyżej wymienionej decyzji W. i K. O. wnieśli odwołanie, w wyniku którego organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2004 r. postępowanie weryfikacyjne na gruncie, które potwierdziło, iż rozpatrywana nieruchomość w ogrodzonej części środkowej o pow. 1135 m2 stanowi użytek Bi – inne tereny zabudowane, ze względu na istniejącą zabudowę i funkcje użytkowe odpowiadające określeniu zawartemu w pkt 3.3 zał. Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zaś pozostała powierzchnia nieruchomości o powierzchni w wielkości 2195 m2 posiada rolniczy charakter użytkowania.

Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. w części dotyczącej określenia użytku gruntowego, zastępując dotychczasowy użytek Bi – inne tereny zabudowane na powierzchni 3330 m2, użytkiem Bi – inne tereny zabudowane na powierzchni 1135 m2 oraz użytkiem R-II na powierzchni 2195 m2 , pozostałe elementy pozostawiając bez zmian.

Od powyższej decyzji W. i K. O. ponownie wnieśli odwołanie do organu II instancji, argumentując, iż posiadają grunt rolny w gminie S. o pow. 0,99 ha, zaś zabudowania na działce Nr 10/3 służą do prowadzenia produkcji rolnej i tak ta działka jest wykorzystywana.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawione przez stronę stanowisko nie może być uwzględnione z uwagi na istniejący stan faktyczny użytków gruntowych występujący na obszarze przedmiotowej nieruchomości, wykazany w postępowaniu weryfikacyjnym.

Zgodnie z załącznikiem Nr 6 ust. 1 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów ornych zalicza się grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych. Zawarta w załączniku Nr 6 ust. 1 pkt 5 do powołanego wcześniej rozporządzenia definicja gruntów rolnych zabudowanych stanowi, że do takich gruntów zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

Brak na przedmiotowej działce wymienionych powyżej urządzeń budowlanych służących produkcji rolniczej uniemożliwia uwzględnienie wniesionego odwołania. Wynikający z dokumentacji weryfikacyjnej sposób użytkowania istniejącego na działce budynku oraz przyległego terenu świadczy o jego funkcji rekreacyjnej związanej z wypoczynkiem co wraz z urządzonym trawnikiem, przydomowym warzywniakiem oraz małą szklarnią prowadzoną dla celów własnych, określa faktyczny sposób użytkowania tej części nieruchomości.

Należy również podkreślić, że obowiązujące przepisy art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków zobowiązują Prezydenta Miasta do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. W szczególności zobowiązanie to wynika z istotnych zmian w przepisach zmieniających ustawę o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym i leśnym, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 200, poz. 1680). Spowodowały one potrzebę weryfikacji dotychczasowych oznaczeń nieruchomości.

Na wyżej wymienioną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego W. i K. małżonkowie O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnieśli o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., art.7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ wizji części działki bez zawiadomienia skarżących o tej czynności i umożliwienia im udziału w niej, podczas gdy brak udziału skarżących w tej czynności miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem będące konsekwencją wizji były ustalenia organu w zakresie kwalifikacji części działki jako użytku oznaczonego symbolem Bi, które pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym, tj. faktem, iż na nieruchomości posadowiona jest wiata, w której znajdują się maszyny rolnicze (pługi, brony itp.) oraz, że znajduje się tam garaż, w którym przechowywany jest ciągnik służący do celów rolniczych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędne zastosowanie wyrażone w przyjęciu, iż część działki nie ma charakteru gruntu rolnego zabudowanego, pomimo, że znajdują się tam obiekty objęte hipotezą normy zawartej w tym przepisie oraz przedmiotowa część działki stanowi składnik gospodarstwa rolnego będącego własnością skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem decyzji organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy. Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania, organ ten powinien przystąpić do jej rozpatrzenia tak jakby nie było decyzji organu I instancji.

Decyzja wydana przez organ odwoławczy powinna natomiast spełniać zadość wymogom określonym w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 powołanego przepisu, który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony (...), powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (...) osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz w § 3 określającym wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze jednolite orzecznictwo w tym przedmiocie podnieść należy, że podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, ze wskazaniem zastosowanych przepisów i nie może ograniczać się do wskazania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (czy innych przepisów proceduralnych) lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Wiąże się to z faktem, iż organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale ma również obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek odwołania.

Uzasadnienie decyzji ma natomiast objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie i w dostatecznym stopniu motywować rozstrzygnięcie. Innymi słowy organy administracji w uzasadnieniu decyzji powinny informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy.

Wydając decyzję w niniejszej sprawie organ odwoławczy w rozstrzygnięciu jako podstawę prawną podał jedynie przepis art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 10, poz. 1086 z późn. zm.) – określający właściwość organu odwoławczego wydającego decyzję w niniejszej sprawie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wskazując merytorycznej podstawy rozstrzygnięcia.

Uzasadniając natomiast decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezpodstawnie oparł się na wynikach postępowania weryfikacyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji, które ograniczyło się do porównania mapy z terenem przez uprawnionego geodetę, C. K., który dokonał oględzin na przedmiotowej działce.

Opierając się na wykonanej przez geodetę mapie wraz z zamieszczoną do niej notatką, organy uznały, że nieruchomość skarżących należy w części 1135 m2 do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – innych terenów zabudowanych, oznaczonych symbolem Bi (§ 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zdaniem organów wydających decyzję w niniejszej sprawie, tej części nieruchomości nie można zaliczyć do użytków rolnych – gruntów rolnych zabudowanych (§ 68 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia).

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postępowanie dowodowe, które w niej zostało przeprowadzone nie odpowiada wymogom określonym w przepisach art. 77, art.75 §1 i 85 §1 w zw. z art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Całość materiału dowodowego stanowi porównanie mapy z terenem z lakonicznym opisem nieruchomości skarżących, sporządzone przez geodetę bez obecności strony, które zdaniem organów jest wystarczające dla stwierdzenia, że część działki Nr 10/3 należy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - innych terenów zabudowanych, które w powołanym wyżej rozporządzeniu zdefiniowane są jako grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z administracją, służbą zdrowia, handlem, kultem religijnym, rzemiosłem, usługami, nauką, oświatą, kulturą i sztuką, wypoczynkiem, łącznością itp., czynne cmentarze, grzebowiska zwierząt oraz inne grunty zabudowane niezaliczone do terenów mieszkaniowych i przemysłowych, a nie do gruntów rolnych zabudowanych tj. gruntów zajętych pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe, i manewrowe w obrębie zabudowy, a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podał, iż potrzebę weryfikacji dotychczasowych oznaczeń nieruchomości spowodowały zmiany w przepisach zmieniających ustawę o podatkach i opłatach lokalnych, podatku rolnym i leśnym, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 200, poz. 1680).

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić, bowiem o sposobie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym klasyfikowania rodzajów gruntów winny decydować przepisy Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z przepisami wykonawczymi, a nie przepisy podatkowe i cele polityki finansowej państwa.

Z tych też względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak sentencji.

Podczas ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, organy przeprowadzą w sposób określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe, które pozwoli na prawidłowe określenie grupy i rodzaju użytków gruntowych na działce Nr 10/3 należącej do skarżących, a wydając decyzję, uzasadnią ją w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.