Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 19/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15(4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1 , art. 145 par 1 lit. c , art. 134 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 ust. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 8 par 2, art. 156 par 1 pkt 3, art. 16 par 1, art. 110, art. 138 par 1 pkt 3 , art. 21, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wycofania z obrotu produktu biobójczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 30 października 2020 roku nr [...] Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania R. w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...] z dnia [...]., w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał:

1. Wycofanie z obrotu produktu [...], W.;

2. Wycofanie z obrotu produktu [...]

3. Przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. dokumentację świadczącą o wycofaniu z obrotu ww. produktów.

W zakresie wykonania wyżej wymienionych obowiązków w pkt 1 i 2 decyzji nadano rygor natychmiastowego wykonania. Termin wykonania obowiązku wymienionego w pkt 3 decyzji określono na dzień [...]

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, w dniach [...]. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przeprowadził czynności kontrolne w [...] ul. [...], [...], z których sporządził protokół kontroli nr [...] z dnia [...]. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami opisanymi w punkcie [...] protokołu, pismem z dnia [...]. wszczęto postępowanie administracyjne a następnie w dniu [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał przywołaną wyżej decyzję nakazującą wycofanie z obrotu oznaczonych produktów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. wnosząc między innymi o przeprowadzenie dowodów z dokumentów otrzymanych od producentów [...], które zostały załączone do odwołania.

Wnosząc odwołanie Strona przywołała w szczególności stanowisko producenta produktu [...] zawarte w piśmie z dnia [...] r., w którym producent produktu podniósł, że nie był stroną postępowania prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i nie miał też wiedzy, że takie postępowanie jest prowadzone stąd też nie mógł przedstawić swoich argumentów i dokumentów, które mogłyby zapobiec wydaniu niekorzystnej dla producenta decyzji. W stanowisku tym wskazano też, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w toku prowadzonej kontroli produktu [...] o właściwościach [...]h nie miał wątpliwości, że jest to produkt kosmetyczny, a nie produkt biobójczy. Dodatkowo powołano się na decyzję wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. na mocy której umorzono postępowanie dotyczące produktu [...]

W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności, że produkt [...] jest przede wszystkim, jak sama nazwa wskazuje, po pierwsze [...], a następnie o drugorzędnych "o właściwościach antybakteryjnych". Powołując się zaś na pkt 20 Preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia 22 maja 2012r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. U. UE L 2012, poz. 167.1 ze zm.) podano, że możliwość deklarowania drugorzędnego działania biobójczego w przypadku produktów kosmetycznych wynika wprost z powyższego przepisu. Drugorzędne deklarowanie przez produkt kosmetyczny działania antybakteryjnego jest zgodne z przepisami prawa, w tym Unii Europejskiej.

Odwołująca podała również, że działanie antybakteryjne produktu [...] rozumiane jest przede wszystkim jako hamowanie wzrostu bakterii, ograniczenie ich liczby, a nie działanie biobójcze.

Odwołująca podniosła także, że produkt [...] o właściwościach antybakteryjnych jest produktem kosmetycznym, jest prawidłowo oznakowany i został wyprodukowany zgodnie z wytycznymi [...] Związku Przemysłu Kosmetycznego (tzw. przewodnik techniczny) uznanymi przez Ministerstwo Zdrowia, które zostały opracowane na podstawie przepisów prawa, w tym Unii Europejskiej oraz wieloletniej praktyki w Polsce i jest zgodny z wytycznymi Komisji Europejskiej.

Zdaniem strony zgodnie z powyższymi wytycznymi na rynku produktów konsumenckich funkcjonują produkty - płyny i żele wodno-alkoholowe, które mogą mieć podobny skład chemiczny, ale mogą posiadać różne przeznaczenie, właściwości i skuteczność działania. Kwalifikacja produktu jako produkt kosmetyczny lub jako produkt biobójczy jest zgodna z zasadami powszechnie stosowanymi w UE. Płyny i żele wodno-alkoholowe mogą być wprowadzane do obrotu jako produkty kosmetyczne, albo jako produkty biobójcze.

Dodatkowo wskazano, że w produkcie [...] o właściwościach antybakteryjnych jako główną funkcję wskazano "[...] myjący, a więc zgodnie z wytycznymi służący do "codziennej higieny, oczyszczania, odświeżania skóry, mycia, a także bez użycia wody najczęściej skóry rąk." Podano również, że na opakowaniu produktu [...] rąk o właściwościach antybakteryjnych nie ma wskazania, że służy do on jako produkt biobójczy do "dezynfekcji rąk, powierzchni, pomieszczeń." Nadmieniono również, że komunikowanym działaniem produktu kosmetycznego jest "higiena skóry rąk, oczyszczanie, odświeżanie, mycie bez użycia wody, pielęgnacja np. nawilżanie, odżywianie" i takie właśnie działanie zdaniem Strony ma produkt [...] o właściwościach antybakteryjnych, który jak sama nazwa mówi przeznaczony jest do mycia, higieny, który oprócz alkoholu zawiera w swoim składzie glicerynę i aloes. Powołując się na sprawozdanie dermatologiczne testem płatkowym półotwartym przeprowadzonym przez Centrum Badań i Innowacji dr N. wskazano zaś, iż w wyniku badania uznano, że "przeznaczenie" produktu to "myjący żel do rąk" "nie działa drażniąco ani alergizująco na skórę badanych osób". Nadto odwołująca podała, że produkt [...] o właściwościach antybakteryjnych zgodnie z wytycznymi został zgłoszony do CPNP (Cosmetic Produkt Notification Portal).

Ponadto jak wynika z załączonego do odwołania R. pisma zatytułowanego "wniosek" firmy M. z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. G. wydał już w dniu [...]. decyzję w sprawie produktu [...] o właściwościach bakteriobójczych i wirusobójczych. Wyjaśniono, iż zgodnie z powyższą decyzją spółka dokonała aktualizacji etykiety i dodała brakujące elementy oznakowania zgodnego z art. 69 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia 22 maja 2012r. tj. nazwę i dane teleadresowe podmiotu odpowiedzialnego, numer pozwolenia na obrót produktem biobójczym. Ponadto poinformowano Inspektora o dodatkowych działaniach podjętych przez spółkę tj. stany magazynowe niewłaściwych etykiet informacyjnych zostały zniszczone, produkty znajdujące się na magazynie wyrobów gotowych zostały właściwie oklejone, każda kolejna produkcja produktu [...] będzie produkowana z właściwą, zaktualizowaną etykietą informacyjną.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu powyższego odwołania nie dopatrzył się podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Co do stanowiska Skarżącej dotyczącego produktu [...] uznał, że przedstawione przy odwołaniu okoliczności nie mają znaczenia w sprawie albowiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. prawidłowo wydał decyzję mając na uwadze stan faktyczny ustalony podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych, w toku których stwierdzono na opakowaniu produktu brak numeru pozwolenia na obrót produktem biobójczym.

Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż producenta [...] podnoszącego, iż nie on miał możliwości ustosunkowania się do ustaleń z czynności kontrolnych przeprowadzonych u odwołującej się w Supermarkecie R. zlokalizowanym przy ul. [...], [...] oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska, które kwestionuje ustalenia organu I instancji, Inspektor Sanitarny podniósł, że prowadząc postępowanie organ I instancji prawidłowo oparł się na informacjach wynikających z protokołu kontroli z dnia [...] r. z czynności kontrolnych przeprowadzonych w. zlokalizowanym przy ul. [...] w S.. Zauważono przy tym, że jak wynika z dokumentacji odwołująca się nie skorzystała z prawa do wniesienia zastrzeżeń do opisanego w protokole stanu faktycznego.

Podkreślono, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobowiązana do przestrzegania przepisów prawa, w tym, art. 19 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Kontrole prawidłowości obrotu produktami biobójczymi prowadzone są przez powiatowych inspektorów sanitarnych na terenie całego kraju zgodnie z właściwością miejscową względem producenta, dystrybutora czy podmiotu stosującego dany produkt w działalności zawodowej. W wyniku tych działań z terenu całego kraju sukcesywnie wycofywane są z obrotu produkty, których prezentacja oznakowania wskazuje na biobójczy charakter produktu, natomiast produkty te nie posiadają stosownego pozwolenia na obrót. Wyjaśniono, że za prawidłowość wprowadzania do obrotu produktu [...] o właściwościach antybakteryjnych w pierwszej kolejności odpowiada producent, który jako jedyny może dokonać zmiany takiego oznakowania lub uzyskać stosowne pozwolenie na obrót.

W tym zakresie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż na etapie kontroli przeprowadzonej w S. zlokalizowanym przy ul. [...] w S. właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., który nie jest właściwy w odniesieniu do producenta ze względu na właściwość miejscową.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż doszedł też do przekonania, że produkty objęte nakazem są produktami biobójczymi, a z uwagi na brak pozwolenia na obrót produktem biobójczym, wobec bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi wydane rozstrzygnięcie powinno być powiązane rygorem natychmiastowego wykonania w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Uzasadniając takie stanowisko wyjaśniono, że produkt [...] o właściwościach antybakteryjnych zawiera w swoim składzie substancję czynną: [...] w stężeniu [...] która jest notyfikowana w grupie produktowej [...]: Higiena ludzi. Ponadto sposób jego użycia nie mieści się w pojęciu mycie/oczyszczanie ze względu na brak działania mechanicznego tj. spłukania, usunięcia zanieczyszczeń ze skóry. Dodatkowo na etykiecie znajduje się graficzne przedstawienie patogenu sugerującego koronawirusa.

Odnosząc się do wniosku strony o dopuszczenie dokumentów otrzymanych od producenta [...]., organ odwoławczy wskazał, że protokół kontroli z dnia [...]. przeprowadzonej przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. jak również decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] r. nie mają bezpośredniego znaczenia w sprawie, albowiem dotyczą działań innego niezależnego organu. Inspektor Sanitarny uznał, iż nie jest bezpośrednio związany stanowiskami zawartymi w rzeczonych dokumentach. Wyjaśniono dalej, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, bez wątpienia może naruszać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, gdy zmiana taka została dokonana bez bliższego jej uzasadnienia. Organ administracji może jednak zmienić pogląd co do treści podejmowanego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa [...], publ. LEX nr 3020076).

Dla poparcia przyjętego stanowiska nadmieniono, że w ostatnim czasie, po wydaniu decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz działaniach kontrolnych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., które miały miejsce w [...] r., w sprawie definiowania produktów biobójczych wypowiedzieli się:

- Główny Inspektor Sanitarny w W. zwracając uwagę na zagrożenia wynikające ze stosowania środków do rąk jako produktu kosmetycznego, bez jednoczesnego informowania o płynących zagrożeniach ze strony częstego stosowania tak wysokich stężeń, obejmujących informacje dotyczące skutków ubocznych stosowania co może stwarzać realne niebezpieczeństwo dla zdrowia.

- Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, który w piśmie z dnia [...] stwierdził, że produkty przeznaczone do higieny skóry człowieka mogą być, tzw. produktami z pogranicza, tzn. spełnić zarówno kryteria definicji produktu biobójczego jak i produktu kosmetycznego.

Powyższe opinie w ocenie organu uzasadniają zmianę poglądów prawnych w odniesieniu do poglądów wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej przez inne organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Od powyższej decyzji skargę wywiódł pełnomocnik R. . (dalej: "Skarżąca") zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym i niemającej umocowania w przepisach prawa, a w oparciu o m.in. projekt dokumentu roboczego podgrupy ds. produktów z pogranicza dotyczącego hydroalkoholowych niespłukiwanych żeli do rąk opublikowanego przez Komisję Europejską czy też opinię Głównego Inspektora Sanitarnego zawartą w piśmie z dn. [...]

2. art 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7a k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Skarżącego, pomimo, że w toku postępowania odwoławczego Organ miał wątpliwości dotyczące zastosowania do produktu [...] przepisów o produktach biobójczych i konieczności jego rejestracji jako produkt biobójczy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8§ 2 k.p.a. z uwagi na odstępstwo bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym co doprowadziło do utraty zaufania Skarżącego do organów administracji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej i fragmentarycznej analizie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonaniu ustaleń nieuwzględniających złożonych przez Skarżącego dokumentów i wyjaśnień, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art 135 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonego w odwołaniu z dnia 1 września 2020 r. od decyzji Organu I stopnia,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania tj.: art. 2 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczące produktów kosmetycznych (Dz. U. UE L 2009, poz. 342.59 ze zm.) w zw. z pkt 20) Preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. U. UE L 2012, poz. 167.1 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że produkt [...] myjący żel do rąk o właściwościach antybakteryjnych jest "produktem biobójczym" podczas gdy produkt [...] producenta [...]. spełnia wymogi wskazane w definicji produktu kosmetycznego i jest produktem kosmetycznym, a właściwości antybakteryjne są co najwyżej działaniem drugorzędnym, co zgodnie z pkt 20 Preambuły Rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych, powoduje, że przedmiotowy produkt nie podlega pod tzw. Rozporządzenie w sprawie produktów biobójczych. Z przedmiotowego rozporządzenia expressis verbis wynika, że w takiej sytuacji, mimo iż produkt kosmetyczny posiada nawet "działanie biobójcze" lub " działanie biobójcze jest uznawane za wtórne działanie produktu kosmetycznego" to nadal pozostaje produktem kosmetycznym i stosuje się do niego postanowienia Rozporządzenia dotyczące kosmetyków a nie produktów biobójczych, albowiem "w przypadku gdy produkt ma działanie biobójcze, które jest bezpośrednio związane z jego działaniem kosmetycznym, lub w przypadku gdy działanie biobójcze jest uznawane za wtórne działanie produktu kosmetycznego, a zatem jest uregulowane rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącym produktów kosmetycznych, działanie to oraz produkt powinny pozostać poza zakresem stosowania rozporządzenia". Natomiast produkt [...] produkt kosmetyczny jest, jak sama nazwa wskazuje, po pierwsze myjącym żelem do rąk, a następnie o drugorzędnych cyt. "o właściwościach antybakteryjnych", gdzie drugorzędne deklarowanie przez produkt kosmetyczny działania antybakteryjnego jest zgodne z w/w przepisami prawa, w tym Unii Europejskiej, wytycznymi Komisji Europejskiej zinterpretowanymi na prośbę Cosmetics Europę, wytycznymi [...] Związku Przemysłu Kosmetycznego oraz wieloletnią praktyką w Polsce.

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu i wycofanie z obrotu preparatu, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ww. ustawy mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w sytuacji, gdy strona naruszyła wymagania higieniczne i zdrowotne, a konsekwencją tego było spowodowanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. a także o umorzenie postępowania w całości.

Odpowiadając na skargę Inspektor Sanitarny wnosi o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 - dalej: "u.p.i.s.").

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W badanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., działając jako terenowy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po kontroli przeprowadzonej w sklepie znajdującym się w S. przy ul. [...], zawiadomieniem z dnia [...] roku w stosunku do R. . z siedzibą w Ł. wszczął z urzędu postępowanie: "w sprawie wycofania z obrotu produktów biobójczych: [...] oraz [...] w S. przy ul. [...] w S.".

W dniu [...] roku, tenże organ wydał decyzję administracyjną w której nakazał stronie -. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł.:

1. Wycofanie z obrotu produktu biobójczego [...] producenta: [...] W..

2. Wycofanie z obrotu produktu biobójczego [...], producenta[...]

3. Przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. dokumentację świadczącą o wycofaniu z obrotu powyższych produktów.

W tym miejscu należy dostrzec, iż po wszczęciu postępowania "w sprawie wycofania z obrotu produktów biobójczych: w S. przy ul. [...] w S." wydana została decyzja dotycząca szerszej działalności Skarżącej spółki, bowiem jej następstwem było nałożenie na Stronę obowiązku wycofania z obrotu wskazanych w decyzji produktów we wszystkich prowadzonych przez nią przeszło [...] punktach sprzedaży (dane liczbowe zadeklarowane na stronie [...]).

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Stronę, która podniosła między innymi zarzut naruszenia zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") poprzez odstępstwo bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W tym zakresie Skarżąca spółka wskazywała, iż zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., jak też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydali odmienne decyzje dotyczące produktu [...] i zakwalifikowali ten produkt jako produkt kosmetyczny. Skarżąca okazała kopię protokołu kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. z [...] roku, w którym po kontroli dotyczącej produktu [...] nie dopatrzono się nieprawidłowości. Przekazała także kopię decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] roku, na mocy której umorzono postępowanie dotyczące produktu [...] o właściwościach antybakteryjnych jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w wyniku przeprowadzonej kontroli sanitarnej w dniach 4-[...] r., w R. stwierdzono udostępnianie w sprzedaży produktu o działaniu antybakteryjnym, który nie posiadał wymaganego pozwolenia albo zezwolenia na handel równoległy albo pozwolenia na obrót produktem ([...] o właściwościach antybakteryjnych). Następnie w dniu [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie a po przedstawieniu wyjaśnień strony, iż [...] o właściwościach antybakteryjnych jest produktem kosmetycznym, a nie produktem biobójczym, umorzył postępowanie.

W tym miejscu należy zauważyć, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyganie przez organ administracji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi kwalifikowaną wadę prawną wiążącą się z nieważnością kolejnej wydanej w sprawie decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną decyzją, jest konsekwencją zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, W. 2021, art. 156.)

Jak wskazuje się w literaturze, stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostatecznej wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów) i nie ma na nią wpływu zmiana struktury urzędu lub zmiana nazwy organu. Tożsamość przedmiotowa występuje natomiast, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (por. np. R. Hauser, M. Wierzbowski [w:] Kodeks postepowania administracyjnego, wyd.5 s.1206 -1207 wyd. C.H Beck) .

Zestawienie badanych w niniejszej sprawie decyzji Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. oraz okazanej przez Skarżącą spółkę kopii decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] roku - przy założeniu że powyższa decyzja weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna - daje podstawy do stwierdzenia, iż Skarżąca spółka uprawdopodobniła, że skarżona decyzja mogła zostać wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej z uwagi na występującą w obu aktach administracyjnych tożsamość podmiotową (R. jak i przedmiotową sprawy (nakaz wycofania produktu na podstawie art. 27 u.p.i.s.).

Z treści wskazywanej przez stronę decyzji Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarnego w P. wynika wprawdzie, że postępowanie nią zakończone zostało umorzone. Nie można jednak tracić z pola widzenia, iż decyzja ta miała zapaść w postępowaniu toczącym się z urzędu i mającym za przedmiot wydanie nakazu wycofania z obrotu "innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi". Stosownie zaś do treści uzasadnienia decyzji, podstawą takiego rozstrzygnięcia miało zaś być uznanie racji producenta wyrobu co do jego charakteru jako produktu kosmetycznego nie zaś biobójczego. Zatem tak zakreślony przedmiot rozstrzygania jawi się jako zbieżny z zakresem postępowania zakończonego aktualnie badaną decyzją.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2021 roku sygn. akt. II GSK [...] (publ. CBOSA) nie ma wątpliwości, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2010, sygn. akt II OSK [...], z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK [...]; oraz z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK [...]; orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też M. Jaśkowska, art. 156. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Przy czym pamiętać trzeba, że w istocie decydującą kwestią dla oceny istnienia przeszkody prowadzenia postępowania, w którym wydano decyzję o umorzeniu będą okoliczności umorzenia, a także charakter i zakres sprawy, której dotyczy umorzenie".

Mając na względzie aspekt przedmiotowy sprawy (oparty na regulacji zawartej w przepisie materialnym prawa administracyjnego, z którego wynika tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej) oraz aspekt podmiotowy (tożsamość strony), Sąd stwierdził, iż zostało uprawdopodobnione przez Skarżącą istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej umarzającej postępowanie, po uznaniu, iż produkt [...] nie jest produktem biobójczym. Tym samym uprawdopodobnione zostało istnienie przeszkody dla wydania kolejnej decyzji przez organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w której ów organ miałby dojść do przeciwnych wniosków co do charakteru tego samego produktu sprzedawanego przez tego samego dystrybutora, niż już uprzednio wyrażone w decyzji administracyjnej. Potwierdzenie takiego faktu stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i w konsekwencji dawałoby podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, albowiem istnienie w obrocie prawnym decyzji uprzednio rozstrzygającej sprawę nie zostało należycie udokumentowane a jedynie uprawdopodobnione. W tym zakresie Sąd wskazuje, że przedłożona przez stronę decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. ma charakter zwykłej, w żaden sposób niepotwierdzonej kopii. Co więcej, nie jest ona opatrzona klauzulą ostateczności ani też nie jest powiązana z odpowiednim zaświadczeniem w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu organ administracji przed którym uprawdopodobniono okoliczność przeprowadzenia i zakończenia decyzją administracyjną analogicznego postępowania przez Państwową Inspekcję Sanitarną, względem tej samej strony, zobowiązany był zweryfikować czy postępowanie takie faktycznie toczyło się, jaki był jego przedmiot oraz czy wieńcząca je decyzja jest ostateczna. Takich działań jednak zaniechano, co skutkuje uznaniem, iż nie wyjaśniono dotychczas wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Inspektor Sanitarny nie dokonał takich ustaleń albowiem jak wynika z decyzji uznał, iż "nie jest bezpośrednio związany stanowiskami zawartymi w rzeczonych dokumentach". O ile zasadność takiego stanowiska mogłaby mieć rację bytu w odniesieniu do protokołu z kontroli, to w odniesieniu do decyzji administracyjnych, będących efektem działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może być uznana za prawidłową z opisanych powyżej przyczyn. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której powiatowe czy wojewódzkie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oddziaływujące na działalność strony na terenie całego kraju, wydawałyby w stosunku do niej decyzje o przeciwnych (sprzecznych) rozstrzygnięciach.

W toku dalszego postępowania organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności zweryfikować czy decyzje na które powoływała się Strona w odwołaniu (tj. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. dotycząca produktu [...] oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. G. dotycząca produktu - [...]) są ostateczne, a dalej uwzględnić efekt takich ustaleń dla prowadzonego postępowania w kontekście opisanych wyżej zasad wynikających z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie, iż tożsama sprawa uprzednio została rozstrzygnięta w stosunku do tego samego podmiotu ostateczną decyzją administracyjną winno skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej odwołaniem w odpowiedniej części oraz umorzeniem postępowania organu I instancji w tym zakresie. Powyższe nie wyklucza podejmowania przez organ działań zmierzających do zmiany lub eliminacji z obrotu prawnego uprzednio zapadłych decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co powinno jednak następować w odpowiednich trybach.

W toku swoich czynności organ winien także należycie rozważyć prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania oraz rozstrzygnąć wniesione w sprawie odwołanie(a). Jak wynika bowiem z akt sprawy, wraz z odwołaniem Skarżącej spółki, do organu wpłynęło także pismo w którym M. wnosi "odwołanie od decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] roku" (k. 68 akt administracyjnych). Po wpływie takiego pisma w terminie otwartym do wniesienia odwołania rolą organu było rozpatrzenie takiego wniosku, po uprzednim wezwaniu odwołującego w trybie art. 64 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych (brak podpisu). Również po wpłynięciu w terminie otwartym do wniesienia odwołania stanowiska O. (k. 67-52 akt administracyjnych), w którym zakwestionowania prawidłowość decyzji oraz wyrażono niezadowolenie z jej treści, organ winien był wezwać ten podmiot do sprecyzowania czy pismo to stanowi odwołanie i po ewentualnym potwierdzeniu, winien był rozpatrzyć je stosownie do obowiązujących w tym zakresie zasad. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony, opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, [...] postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS [...]; wyroki NSA: z dnia 11 września 1997 r. sygn. II SA/Gd [...]; z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK [...], z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK [...]). Ewentualna pozytywna weryfikacja interesu prawnego powinna skutkować przyjęciem statusu strony i uwzględnieniem go w toku postępowania. Natomiast w razie stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, iż dotychczasowe rozważania organu co do możliwości rozpatrywania przedłożonych organowi odwoławczemu stanowisk producentów mających być wycofanymi z obrodu produktów, ograniczyły się do pobieżnej oceny właściwości miejscowej organu, nie odnosząc się do art. 21 k.p.a. Przy czym obszar działania powiatowego i wojewódzkiego inspektora sanitarnego nie stanowił dla tych organów przeszkody w nałożeniu na Skarżącą spółkę z siedzibą w Ł. obowiązku wycofania produktu z obrotu na obszarze całego kraju. Rozważania organu nie zawierały też oceny interesu prawnego producentów produktów, zainteresowanych udziałem w toku postępowania (art. 28 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.