Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 6/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2002 nr 51 poz 458
law: Rozporządzenie MInistra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego  oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) stwierdza nieważność § 2. pkt 1, § 3. oraz § 5. ust. 1 w części dotyczącej opłaty stałej i ust. 2a zaskarżonej uchwały, 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 574 zł (słownie: pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w B. podjęła uchwałę w sprawie odpłatności oraz zasad korzystania z przedszkoli publicznych w B. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.), art. 5 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572, ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 59, ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 w zw. z § 2 ust. 1, § 3 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2a powyższej uchwały zarzucając, że naruszają one art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Pierwszy z wymienionych paragrafów w ustępie 1 stanowi, że korzystanie z przedszkola ma charakter odpłatny, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei mówi, iż koszty związane z realizacją nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego ponosi Gmina B. Zdaniem skarżącej ustawa oświatowa jako zasadę przyjmuje bezpłatność nauczania przedszkolnego, gdy tymczasem wskazana regulacja uchwały wprowadza odmienną zasadę odpłatności.

§ 2 ust. 1 uchwały przewiduje opłatę stałą za pobyt dziecka w przedszkolu, a

§ 3 określa jej wysokość, zasady jej ustalania dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialno-bytowej , tryb postępowania w sprawie ubiegania się o zwolnienie lub obniżenie opłaty oraz dopuszcza możliwość obniżenia opłaty w sytuacjach losowych. Skarżąca zarzuciła, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia tego rodzaju opłaty stałej, uniezależnionej od rozmiaru i rodzaju świadczeń oferowanych w przedszkolu poza podstawą programową. Ta okoliczność powoduje też wadliwość § 5 ust. 1 uchwały, w zakresie zobowiązania rodziców ( opiekunów ) do ponoszenia opłaty stałej na podstawie umowy zawartej z dyrektorem przedszkola.

Za niezgodne z prawem skarżąca uznała wreszcie regulację zawartą w § 5 ust. 2a uchwały, według której w przypadku nieobecności dziecka opłata stała nie podlega zwrotowi. Jej zdaniem takie pobieranie opłaty narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Swoje stanowisko skarżąca szerzej umotywowała w kolejnych pismach procesowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina B. postulowała jej oddalenie. Powołała się w szczególności na rozporządzenie MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.), które ustala czas realizacji podstawy programowej na co najmniej 5 godzin dziennie. Według poglądu Gminy ma ona prawo pobierać opłatę za świadczenia przekraczające ten wymiar czasowy. Wskazała również na trudności z ustaleniem w uchwale wysokości opłat za konkretne świadczenia, a przyjęcie odpłatności pomimo nieobecności dziecka uzasadniła względami ekonomicznymi. Natomiast w piśmie z dnia [...] Gmina wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na utratę mocy zaskarżonej uchwały, wywołaną nową uchwałą, obowiązującą od dnia 1.IV.2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadniczo skuteczna. Została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wykazała przy tym swój interes w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest matką dziecka uczęszczającego do publicznego przedszkola prowadzonego przez Gminę B.

Orzekając w granicach sprawy, które zostały wyznaczone w skardze do konkretnych uregulowań uchwały organu samorządowego, Sąd uznał, że przepisy zaskarżonej uchwały wymienione w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku w sposób istotny naruszają prawo, a w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który upoważnia radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis ten nie pozwala na ustalenie jednej opłaty ryczałtowej ( stałej ) nie przypisanej do konkretnych świadczeń i uniezależnionej od zakresu korzystania z tych świadczeń przez dzieci przedszkolne ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 – dostępny w internecie).

Tymczasem opłata wymieniona we wskazanych przepisach zaskarżonej uchwały ma właśnie charakter ryczałtowy i nie wiąże się z określonymi bliżej świadczeniami.

Z § 1 uchwały można jedynie wywnioskować, że chodzi o świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co nie może być uznane za wystarczające. Z treści odpowiedzi na skargę wynika zresztą, iż organ samorządowy błędnie rozumie pojęcie owej podstawy programowanej, ograniczając jej realizację do 5 godzin dziennie. Takie ujęcie nie ma oparcia w przepisach prawa, a w szczególności w obowiązującym w czasie podejmowania uchwały rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej ... ( Dz. U. Nr 51, poz. 458, ze zm.). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia owa podstawa programowa została przedstawiona opisowo przez wskazanie celu wychowania przedszkolnego oraz wynikających z niego zadań realizowanych w określonych obszarach edukacyjnych. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielane bezpłatnie niezależnie od czasu ich realizacji.

Organ samorządowy bezpodstawnie łączy zakres podstawy programowej z

§ 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów (...), który jedynie stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Może się to zatem odbywać w większym wymiarze czasowym. Nie jest więc tak, że wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny nie stanowią już realizacji podstawy programowej mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Ponieważ obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową i dopiero do nich przypisać konkretne opłaty. Zaznaczyć jeszcze przyjdzie, że omawiane opłaty można pobierać za świadczenia rzeczywiście udzielone, w związku z czym postanowienie w § 5 ust. 2 lit. a uchwały, iż w przypadku nieobecności dziecka opłata nie podlega zwrotowi, a więc bez względu na okres i przyczynę nieobecności, nie może być zaaprobowana niezależnie od wyżej przedstawionych uwag negujących dopuszczalność ustalenia opłaty stałej – ryczałtowej.

Wskazane wadliwości, jak już wcześniej zaznaczono, w sposób istotny naruszają prawo, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały wymienionych w punkcie 1 sentencji wyroku – na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.), dalej określanego jako : ppsa. Wprawdzie od podjęcia uchwały minął już jeden rok, jednak jest ona aktem prawa miejscowego, którego nie dotyczy ograniczenie w zakresie stwierdzenia w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy.

Jedynie w części dotyczącej § 1 uchwały Sąd oddalił skargę, nie podzielając jej zarzutu, iż paragraf ten narusza zasadę bezpłatnego nauczania przedszkolnego wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy oświatowej. Należy bowiem doprecyzować, iż owa zasada obowiązuje w zakresie co najmniej podstawy programowej, a zatem dopuszczalne jest ustalenie odpłatności świadczeń wykraczających poza tą podstawę, co właśnie przewiduje art. 14 ust. 5 ustawy.

§ 1 uchwały respektuje tą regulację, gdyż odpłatność wyraźnie wyłącza poza zakres podstawy programowej.

Mimo więc niezręczności redakcyjnej tego paragrafu, polegającej na wpisaniu w pierwszej kolejności odstępstwa od ustawowej zasady nieodpłatności, to nie można ocenić tego w kryteriach naruszenia prawa, skoro w istocie do złamania tej zasady nie doszło. Taką redakcję omawianego paragrafu można zresztą usprawiedliwić tym, że nie chodziło w nim o przytaczanie ustawowych regulacji, lecz o wykonanie delegacji z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, a ten paragraf, właśnie jako pierwszy, miał charakter wprowadzający do dalszych postanowień uchwały, której przedmiotem miało być ustalenie opłat za świadczenia przedszkolne. Dlatego też w powyższym zakresie na mocy art. 151 ppsa orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji.

Natomiast Sąd nie mógł uwzględnić wniosku organu administracji publicznej o umorzenie postępowania z powodu utraty mocy zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia nowej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] z mocą obowiązującą od dnia 1.IV.2010 r. Podzielić należy bowiem ten kierunek orzeczniczy, według którego tego rodzaju okoliczność nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego, jeżeli do czasu utraty swej mocy uchwała wywołała określone skutki prawne. W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę nałożenia opłat stałych na rodziców dzieci uczęszczających do publicznych przedszkoli. Skarżąca dołączyła odpisy dokumentów dotyczących tych opłat za okres przed 1.IV.2010 r.

Dopiero wyrok stwierdzający nieważność postanowień uchwały działa z mocą wsteczną ( ex tunc ), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie te postanowienia wywołały.

Umorzenie postępowania sądowego nie doprowadziłoby do takiego efektu, a zatem odstąpienie od kontroli legalności uchwały nie znajduje usprawiedliwienia

( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.V.2008 r., sygn. III SA/Kr 214/08, zbiór LEX nr 506803 i powołane w nim orzecznictwo ).

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ppsa.

su.