Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1800/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 3, art. 7, art. 29 ust. 1, art. 190, art. 104, art. 35
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a.) po rozpoznaniu wniosku Prezydenta M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem przez Ministra Środowiska koncesji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na rzecz N. sp. z o.o. SKA na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" (część złoża [...] oraz [...]) położonym na terenie miasta S. i M. w województwie [...], umorzono postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]), Minister Środowiska udzielił N. sp. z o.o. SKA (dalej Spółka) koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" (część złoża [...] oraz [...]) położonym na terenie miasta S. i M. w województwie [...].

Od ww. koncesji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł Prezydent M. Odwołujący podniósł, iż postanowieniem Prezydenta M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosek Spółki o udzielenie koncesji został zaopiniowany negatywnie z uwagi na załączone do wniosku mapy z nieaktualnym stanem zagospodarowania powierzchni, tj. braku uwzględnienia wielkokubaturowych hal magazynowych centrum logistycznego "[...]" i braku autostrady [...], jak również z uwagi na wskazaną w projekcie robót geologicznych możliwość zmiany projektowanych otworów badawczych w promieniu 300-400 m.

Odwołujący podniósł, iż w uzasadnieniu udzielonej koncesji organ koncesyjny wskazał jedynie, iż Spółka uwzględniła argumenty Prezydenta M. wyrażone w negatywnej opinii zatem nie było podstaw do uwzględnienia postanowienia Prezydent M., podczas gdy organ koncesyjny powinien ponownie wystąpić do Prezydenta Miasta o wyrażenie opinii.

Organ odwoławczy po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, wyznaczoną przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi (fakt posiadania przymiotu strony postępowania). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte tylko na wniosek strony. Zgodnie z regulacją art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przypadku, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 640/11).

W badanej sprawie Prezydent M. w postępowaniu o udzielenie koncesji nr [...] mógł działać jako organ opiniujący udzielenie koncesji na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U Nr 163, poz. 981, z późn, zm.; dalej: pgg) albo jako organ wykonawczy gminy będącej właścicielem nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest otwór [...].

Organ koncesyjny ustalił, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosił Prezydent M. działający jako organ opiniujący w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ustalenie to wynika bezpośrednio z pisma Prezydenta M. z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], jak i z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Prezydent M. odnosi do braku uwzględnienia negatywnej opinii wyrażonej w wydanym przez niego postanowieniu.

Stwierdzenie przez organ koncesyjny, iż wnoszący odwołanie nie działał jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 września 2012 r. II OSK 905/11).

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent M.

Działając w imieniu Gminy M., na podstawie art. 50 § 1 ppsa w związku z art. 41 ust. 1 pgg oraz art. 52 § 1, art. 53 § 1 i 54 § 1 ppsa Prezydent M. zaskarżył w całości decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją Koncesję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]. W oparciu o treść art. 57 § 1 pkt 3 ppsa zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 pgg poprzez ich niezastosowanie i udzielenie koncesjonariuszowi wnioskowanej koncesji, podczas gdy z brzmienia ww. przepisów wynika jednoznacznie, że działalność określona ustawą nie może naruszać przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego względnie sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

2) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pgg poprzez ich pominięcie i uznanie skarżącej za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas, gdy stosownie do treści przywołanych wyżej przepisów skarżąca jako właściciel nieruchomości gruntowej, w obrębie której zamierzona przez koncesjonariusza działalność ma być wykonywana, posiada przymiot strony w nin. postępowaniu koncesyjnym

b) 106 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie wniosku koncesjonariusza, pomimo, że Prezydent M. negatywnie zaopiniował wniosek N. sp. z o.o. SKA w [...] o udzielenie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze [...], a z brzmienia ww przepisów wynika, że stanowisko to ma dla organu koncesyjnego charakter wiążący

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...], a także b) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący wniósł też o rozpoznanie sprawy podczas nieobecności skarżącej

Ponadto na podstawie art. 62 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 1 pgg skarżący wniósł o wstrzymanie wykonalności Koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...].

W ocenie skarżącej decyzja organu koncesyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak również poprzedzająca ją koncesja na rozpoznanie złoża z dnia [...] listopada 2012 r., z uwagi na ich rażącą wadliwość nie mogą się ostać w obrocie prawnym z przyczyn wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności podnieść należy, ze zgodnie art. 7 i art. 29 ust. 1 pgg jedną z podstawowych przeszkód w udzieleniu koncesji na prowadzenie działalności określonej tą ustawą jest niezgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego względnie ze sposobem wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwalanie miejscowego planu i studium uwarunkowań należy do zadań własnych Gminy, dlatego władnym do stwierdzenia tej zgodności (lub niezgodności) jest wyłącznie właściwy organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego. Skutkiem powyższego ustawodawca nałożył na organ koncesyjny obowiązek zasięgnięcia opinii właściwego organu w tej kwestii (art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg)

Udzielenie koncesji nigdy nie jest efektem samodzielnego działania organu orzekającego w tym przedmiocie, lecz wymagane jest tu współdziałanie właściwych organów (tak: wyrok NSA z 21 listopada 2012, IIGSK 1796/11; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2009, II SA/Wr 549/2009)

Zważywszy na to, że organy gminy są najbardziej właściwe w zakresie wykładni planów miejscowych i studiów uwarunkowań oraz z uwagi na treść art. 7 p.g.g., opinie organu wykonawczego Gminy wiążą organ prowadzący postępowanie główne (tak: Jacek Murzydlo " Znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle zmian wprowadzonych art. 7 ustawy z 9.06.2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze" Finanse Komunalne 2013 r., nr 3, s. 45).

W przedmiotowej sprawie Prezydent M. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. negatywnie zaopiniował wniosek o udzielenie koncesji. Jednakże należy podkreślić, że braki w zakresie przedłożonych przez koncesjonariusza dokumentów, tj. nieaktualne mapy, na których nieuwzględniono aktualnego zagospodarowania powierzchni, brak szczegółowych lokalizacji otworów badawczych, uniemożliwiały organowi opiniującymi zajęcie stanowiska w zasadniczej kwestii, tj. braku przeszkód dla zamierzonej działalności, o których mowa w art. 7 pgg.

Ww. postanowienie nie zostało zaskarżone zgodnie z przepisami prawa, zatem stanowisko w nim wyrażone miało charakter wiążący dla organu koncesyjnego i powinno skutkować odmową udzielenia koncesji na podstawie art. 29 ust. 1 pgg.

Podnieść należy, że zamierzona przez koncesjonariusza działalność w stopniu rażącym koliduje w ustaleniami planu miejscowego i studium uwarunkowań.

Projektowany otwór "[...]" do głębokości 1000 m zlokalizowany jest na działce nr [...], która pokryta jest planem miejscowym "[...]" w M. (Uchwała Rady Miasta nr [...] z dn. [...] marca 2006 r.). Teren objęty jest strefą [...] - tereny usługowo-biurowe, gdzie zakazuje się budowy i użytkowania obiektów budowlanych oraz użytkowania terenów niezgodnie z funkcją produkcyjno-usługowo-biurową terenu.

Ustalenia miejscowego planu nie dopuszczają zamierzeń typu rozpoznawanie złóż jak i eksploatacji złóż.

Otwór "[...]" do głębokości 750 m zlokalizowany jest na działce nr [...] nie objętej planem miejscowym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady M. z dn. [...] października 2008 r.) ustala dla tej działki strefę [...] - tereny zieleni urządzonej z usługami sportu, rekreacji i wypoczynku, gdzie w opisie strefy w ramach ograniczenia zmian przeznaczenia jest zapis o "wymaganym sporządzeniu planu miejscowego, jeżeli zmiana zagospodarowania obejmuje wyłączenie z produkcji rolnej gruntów" w ramach dopuszczalnych zakresów zmian przeznaczenia znajdują się obiekty usługowe, kulturalne, gastronomiczne, handlowe uzupełniające i wzbogacające podstawowe użytkowanie, a także obiekty administracyjne i mieszkalne w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania danego terenu, obiekty służące celom publicznym, parkingi i inne urządzenia związane z obsługą komunikacji.

Opis strefy uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości na ulokowanie otworu wiertniczego.

W uzasadnieniu koncesji organ koncesyjny nie odniósł się w żadnej mierze do możliwości i zgodności udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgła kamiennego w obszarze "[...]" otworami "[...]" i "[...]" z ustaleniami planu miejscowego i studium uwarunkowań.

Tym samym w świetle art. 7 pgg udzieloną przez Ministra Środowiska koncesję nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. należy uznać za wadliwą i zasadne jest żądanie jej uchylenia.

Odnośnie odmówienia Prezydentowi M. przez organ koncesyjny waloru strony w nin. postępowaniu i tym samym podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania odwoławczego, wskazać należy iż w nin. postępowaniu Prezydent M. występował w charakterze organu opiniującego i organu wykonawczego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie koncesji, na której ma być zlokalizowany otwór [...]. Stanowisko to zostało również podtrzymane przez Prezydenta M. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r.

Podwójna rola Prezydenta M. w nin. postępowaniu nigdy nie była przez organ koncesyjny kwestionowana, dlatego w świetle art. 41 ust. 1 pgg za bezpodstawne należy uznać twierdzenia organu koncesyjnego jako uzasadnienie postępowania odwoławczego, iż Prezydent M. nie miał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej koncesji.

Źródło interesu prawnego skarżącej jako właściciela należy również upatrywać w zagrożeniu interesów majątkowych i w zakresie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, na której ma być zlokalizowany otwór [...], tj. w treści art. 140 k.c. Jest oczywistym, że zamierzona przez koncesjonariusza działalność może spowodować na powierzchni i pod powierzchnią nieodwracalne szkody i narazić skarżącą na bardzo poważne straty majątkowe.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96,,Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 K.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe.

W myśl art. 42 ust. pkt 1 pgg rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zatem w świetle art. 61 § 1 i 2 ppsa zasadnym jest wniosek o wstrzymanie jej wykonalności.

W ocenie organu argumenty i zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 pgg uznać należy za niezasadny.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 pgg dozwolone jest prowadzenie działalności regulowanej ustawą nie tylko w sytuacji, gdy taka działalność będzie zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ale również wtedy, gdy działalność taka nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku takiego planu, gdy nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak wynika z akt sprawy otwór "[...]" zlokalizowany jest na działce [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. (uchwała nr [...] Rady M. z dnia [...] października 2008 r.) ustala dla tej działki strefę [...] — tereny zieleni urządzonej z usługami sportu, rekreacji i wypoczynku. Skarżąca podnosi, że w opisie strefy w ramach ograniczenia zmian przeznaczenia jest zapis o "wymaganym sporządzeniu planu miejscowego, jeżeli zmiana zagospodarowania obejmuje wyłączenie z produkcji rolnej gruntów" w ramach dopuszczalnych zakresów zmian.

Zgodnie z art. 190 pgg wyłączenia z produkcji rolnej gruntów nie stosuje się do okresowego, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenia gruntów w zakresie niezbędnym do poszukiwania lub rozpoznawania m.in. węgla kamiennego. Ponadto w ramach dopuszczalnych kierunków zmian znajdują się także elementy systemów infrastruktury technicznej. Zatem wykonanie tymczasowego odwiertu na przedmiotowej działce nie narusza sposobu jej wykorzystania określonego w studium.

W odniesieniu do projektowanego otworu "[...]", jest on zlokalizowany na działce nr [...], która pokryta jest planem miejscowym "[...]" w M. (uchwala Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.) Teren objęty jest strefą [...]. Jak twierdzi skarżąca, ustalenia miejscowego planu nie dopuszczają zamierzeń typu rozpoznawanie złóż czy też eksploatacja złóż. Organ koncesyjny ustalił jednak, że § 16 miejscowego planu zakazuje jedynie "lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie przepisów szczególnych istnieje obowiązek sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, należących do kategorii wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Z uwag na fakt, że otwór "[...]" projektowany jest do głębokości 1000 m nie jest on, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), ani przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, ani też nawet przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a zatem nie obejmuje go zakaz określony w miejscowym planie.

Mając na uwadze powyższe, działalność prowadzona na podstawie zaskarżanej koncesji, w tym w szczególności wykonanie zaprojektowanych otworów wiertniczych, nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w M. oraz nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.

Organ odwoławczy po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, wyznaczoną przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi (fakt posiadania przymiotu strony postępowania). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte tylko na wniosek strony. Zgodnie z regulacją art. 28 K.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek niełegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 640/11).

W badanej sprawie Prezydent M. w postępowaniu o udzielenie koncesji nr [...] działał jako organ opiniujący udzielenie koncesji na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg oraz jako organ wykonawczy gminy będącej właścicielem nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest otwór [...].

Organ koncesyjny ustalił, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosił Prezydent M. działający jako organ opiniujący w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ustalenie to wynika bezpośrednio z pisma Prezydenta M. z dnia [...] marca 2013 r., jak i z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Prezydent M. odnosi się do braku uwzględnienia negatywnej opinii wyrażonej w wydanym przez niego postanowieniu.

Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że "w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania" (postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09, CBOSA).

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika nadto, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., I OSK 551/08, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 867/08, CBOSA).

Powyższe rozważania odnieść należy także do postępowania administracyjnego i legitymacji organu gminy, który wydał postanowienie negatywnie opiniujące udzielenie koncesji, do zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia organu koncesyjnego nie uwzględniającego tej właśnie opinii.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał postanowienie w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania tego postanowienia. W efekcie organ tej gminy nie ma legitymacji w przypadku zainicjowania postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Dlatego też organ koncesyjny prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 106 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg. Interpretacja wskazanych przez skarżącą przepisów nie jest właściwa, nie można bowiem uznać że stanowisko organu wyrażone na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg ma dla organu koncesyjnego charakter wiążący. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 106 K.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków.

Taka forma współdziałania stanowi podstawę dla organów jednostek samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wyrażania opinii zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg. Stanowisko prezydenta miasta jest formalną przesłanką udzielenia koncesji. Ustawa wyraźnie odróżnia "opinię" organu współdziałającego (art. 23 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1 pgg) od "uzgodnienia" z takim organem (np. art. 23 ust. 1 pkt 3 pgg). Stanowisko organu współdziałającego wyrażone w opinii nie ma charakteru wiążącego. Uzgodnienie oznacza natomiast konieczność wyrażenia zgody, nawet pod pewnymi warunkami, na wykonywanie działalności objętej zamierzoną koncesją.( A. Lipiński, R. Mikosz. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz wyd. ABC, wyd. II zmienione -komentarz do art. 16 ustawy z dnia 1994 r. nadal aktualny).

Nie oznacza to jednak, że organ nie bierze pod uwagę udzielając koncesji opinii wyrażonej w postanowieniu. Tym niemniej w przedmiotowej sprawie Spółka uwzględniła w większości postulaty Prezydenta M., dlatego tez organ koncesyjny wydał pozytywne rozstrzygnięcie i udzielił Spółce koncesji.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania koncesji nr [...], w ocenie Ministra Środowiska wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności spowodowania nieodwracalnych szkód wynikających z prowadzeniem odwiertu uznać należy za przedwczesne. Podkreślić należy, iż do momentu uzyskania zgody skarżącej odnośnie wykorzystania nieruchomości (ewentualnie orzeczenia sądu powszechnego lub decyzji właściwego organu na podstawie art. 125 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) jest możliwe rozpoczęcie prowadzenie robót geologicznych, w tym również odwiertu. Zgodnie bowiem z pkt 10 koncesji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. za rozpoczęcie działalności rozumie się przystąpienie do realizacji prac określonych w pkt 4 ww. koncesji, tj. wykonania otworu wiertniczego.

Ponadto organ poinformował, że przed Ministrem Środowiska toczy się postępowanie o zmianę zaskarżonej koncesji nr [...].

Wniosek o zmianę koncesji wpłynął do Ministerstwa Środowiska [...] grudnia 2012 r., podczas gdy skarga [...] maja 2013 r. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Mając na uwadze powyższe Minister Środowiska wniósł, stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi Gminy M. do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie zmiany koncesji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku Prezydenta M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem przez Ministra Środowiska koncesji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na rzecz N. sp. z o.o. SKA na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" (część złoża [...] oraz [...]) położonym na terenie miasta S. i M. w województwie [...], umorzono postępowanie odwoławcze.

Ustawa pgg mówi o dokumentach planistycznych (miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin) w dwojakim kontekście. Po pierwsze, dokumenty te służą funkcji opiniodawczej w procesie koncesyjnym.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg, w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności.

Należy przy tym zauważyć, że organ koncesyjny wprost podkreślił, że stanowisko prezydenta miasta jest formalną przesłanką udzielenia koncesji, a sama ustawa wyraźnie odróżnia "opinię" organu współdziałającego (art. 23 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1 pgg) od "uzgodnienia" z takim organem (np. art. 23 ust. 1 pkt 3 pgg). Stanowisko organu współdziałającego wyrażone w opinii nie ma charakteru wiążącego, w przeciwieństwie od uzgodnienia, które oznacza konieczność wyrażenia zgody.

Odwołując się do kryteriów, na których powinna być oparta wspomniana wyżej opinia wójta, organ przywołał art. 7 pgg, mający następujące brzmienie:

"Art. 7. 1. Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach."

Zgodnie z cytowanym przepisem, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą (pgg) jest dozwolone (dopuszczalne) tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz w odrębnych przepisach. Inaczej mówiąc, ustawa nie wymaga by zamierzona działalność była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wymaga, by działalność ta nie pozostawała z tymi ustaleniami w sprzeczności – nie prowadziła do ich naruszenia.

Pogląd ten potwierdza art. 29 ust. 1 pgg, zgodnie z którym "Jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji." Przepis ten statuuje uznanie związane – jeżeli zamierzona działalność m.in. uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez mpzp lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny jest zobowiązany odmówić udzielenia koncesji.

W ocenie organu koncesyjnego, w rozpatrywanej sprawie działalność objęta koncesją nie wpływałaby negatywnie na sposób wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez plan miejscowy lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to przede wszystkim z charakteru koncesji – jest to koncesja na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" (część złoża [...] oraz [...]) położonym na terenie miasta Sosnowiec i M. w województwie [...]. Jednocześnie organ koncesyjny uznał, że podnoszone przez skarżącą okoliczności spowodowania nieodwracalnych szkód wynikających z prowadzeniem odwiertu uznać należy za przedwczesne.

W rozpatrywanej sprawie Prezydent M. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. negatywnie zaopiniował wniosek o udzielenie koncesji.

W jego ocenie, projektowane otwory: "[...]" do głębokości 1000 m, zlokalizowany na terenie objętym planem miejscowym w strefie [...] - tereny usługowo-biurowe, gdzie zakazuje się budowy i użytkowania obiektów budowlanych oraz użytkowania terenów niezgodnie z funkcją produkcyjno-usługowo-biurową terenu, jak i otwór "[...]" do głębokości 750 m, zlokalizowany na działce objętej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w strefie [...] - tereny zieleni urządzonej z usługami sportu, rekreacji i wypoczynku, gdzie w opisie strefy w ramach ograniczenia zmian przeznaczenia jest zapis o "wymaganym sporządzeniu planu miejscowego, jeżeli zmiana zagospodarowania obejmuje wyłączenie z produkcji rolnej gruntów", a w ramach dopuszczalnych zakresów zmian przeznaczenia znajdują się obiekty usługowe, kulturalne, gastronomiczne, handlowe uzupełniające i wzbogacające podstawowe użytkowanie, a także obiekty administracyjne i mieszkalne w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania danego terenu, obiekty służące celom publicznym, parkingi i inne urządzenia związane z obsługą komunikacji.

W konsekwencji, w ocenie Prezydenta M., zarówno ustalenia miejscowego planu nie dopuszczają zamierzeń typu rozpoznawanie, jak i eksploatacji złóż, jak również opis strefy objętej studium uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości na ulokowanie otworu wiertniczego.

Organ koncesyjny poddał te ustalenia planistyczne szczegółowej analizie uznając, że argumenty i zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Ministra Środowiska art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 pgg organ koncesyjny trafnie – w ocenie Sądu - uznał za niezasadny.

Organ koncesyjny uznał, że brzmienie art. 7 pgg dopuszcza prowadzenie działalności regulowanej ustawą nie tylko w sytuacji, gdy taka działalność będzie zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ale również wtedy, gdy działalność taka nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku takiego planu, gdy nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Potwierdza to zresztą ostatnio wydany komentarz (H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, t. 1, wyd. 2, Wrocław 2013, str. 100 i n.), gdzie wprost stwierdzono, że: "Ostateczna redakcja komentowanego przepisu (tzn. art. 7 pgg – dop. Sądu) miała – w zamierzeniu projektodawcy – ułatwić prowadzenie działalności koncesyjnej (przede wszystkim – wydobywczej). Chodziło o dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności nie tylko wtedy, gdy działalność taka będzie zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym(mpzp), ale również wtedy, gdy działalność taka nie naruszy przeznaczenia nieruchomości w mpzp."

Dalej, odnoszą się do zarzutów dotyczących lokalizacji urządzeń poszukiwawczych na terenie objętym studium organ koncesyjny trafnie przypomniał, że zgodnie z art. 190 pgg wyłączenia z produkcji rolnej gruntów nie stosuje się do okresowego, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenia gruntów w zakresie niezbędnym do poszukiwania lub rozpoznawania m.in. węgla kamiennego. Ponadto w ramach dopuszczalnych kierunków zmian znajdują się także elementy systemów infrastruktury technicznej. Zatem wykonanie tymczasowego odwiertu na przedmiotowej działce nie narusza sposobu jej wykorzystania określonego w studium.

Dalej, w odniesieniu do projektowanego otworu "[...]", zlokalizowanego na działce objętej planem miejscowym (strefa [...]), organ koncesyjny odniósł się zarówno do ustaleń ogólnych, jak i ustaleń szczegółowych dotyczących zagospodarowania poszczególnych stref. Organ koncesyjny trafnie ustalił, że § 16 miejscowego planu zakazuje jedynie "lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie przepisów szczególnych istnieje obowiązek sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, należących do kategorii wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Z uwag na fakt, że otwór "[...]" projektowany jest do głębokości 1000 m nie jest on, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), ani przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, ani też nawet przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a zatem nie obejmuje go zakaz określony w miejscowym planie.

Reasumując, zarzuty Prezydenta M. przedstawione w przedmiotowym postanowieniu nie znajdują oparcia w obowiązującym porządku prawnym, a braki w zakresie przedłożonych przez koncesjonariusza dokumentów, tj. nieaktualne mapy, na których nieuwzględniono aktualnego zagospodarowania powierzchni, brak szczegółowych lokalizacji otworów badawczych, zostały usunięte, a dokumentacja uzupełniona.

Pamiętać przy tym trzeba, za powołanym wyżej Komentarzem..., że "...działalnością, która nie naruszy przeznaczenia nieruchomości będzie w zasadzie rozpoznawanie i dokumentowanie kopalin, bowiem – w przypadku płytko zalegających złóż – nie będzie koniecznym przeprowadzanie głębokich odwiertów, a to z kolei oznacza, że podczas prac geologicznych substancja gruntu (gleb i podglebia) nie zostanie w dużym stopniu zaburzona także wówczas, gdy na gruntach tych prowadzona jest działalność rolnicza. Miejscowe ubytki nie wpłyną bowiem na zasadniczy cel przeznaczenia nieruchomości, również z uwagi na ich incydentalny (krótkotrwały) okres oddziaływania. Podobnie należy ocenić poszukiwanie głębiej zalegających złóż, w szczególności kopalin strategicznych, a także gazu niekonwencjonalnego, bowiem dokonywanie prac geologicznych w górotworze, poniżej granic nieruchomości gruntowych, nie będzi naruszać przeznaczenia nieruchomości w mpzp lub studium uwarunkowań."(op. cit. str. 101).

Drugi aspekt, o którym mowa w ustawie pgg, o dokumentach planistycznych (miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin) dotyczy planowania przestrzennego na terenach górniczych ( Dział VI, Rozdział 1: Planowanie przestrzenne na terenach górniczych). Węzłowy dla tej kwestii art. 104 pgg twierdza, co następuje:

"Art. 104. 1. Obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

2. Jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji określa się w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzanym na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na podstawie odpowiednio projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla.

4. Plan, o którym mowa w ust. 2, niezależnie od wymagań określonych odrębnymi przepisami, powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu:

1) wykonania działalności określonej w koncesji;

2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;

3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

5. Plan, o którym mowa w ust. 2, może w szczególności określić:

1) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów;

2) obszary wyłączone z zabudowy bądź takie, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca.

6. Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca."

Problematyka objęta tym przepisem wykracza poza ramy niniejszej sprawy i nie wymaga tutaj bliższego naświetlenia. Istotne jest natomiast zrozumienie, że waga problematyki górniczej ma w planowaniu przestrzennym szczególne znaczenie – już sam wpis do rejestru obszarów górniczych (art. 35 pgg) rodzi bezwzględny obowiązek uwzględnienia takich obszarów i terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O ile przy tym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, można sporządzić plan miejscowy na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, o tyle obszary i tereny górnicze (ich charakterystyka i granice) musza być w dokumentach planistycznych uwzględnione.

W ocenie Ministra Środowiska, Prezydent M. w postępowaniu o udzielenie koncesji nr [...] mógł działać jako organ opiniujący udzielenie koncesji na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 pgg, albo jako organ wykonawczy gminy, będącej właścicielem nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest otwór [...].

W ocenie Sądu, organ koncesyjny trafnie ustalił, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosił Prezydent M. działający jako organ opiniujący w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Oznacza to m.in. , iż wnoszący odwołanie nie działał jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. - Prezydent M. nie miał bowiem legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej koncesji. Organ koncesyjny zasadnie odwołał się do wypracowanej w sądownictwie administracyjnym reguły kolizyjnej, nakazującej dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

W konsekwencji organ koncesyjny zasadnie stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał postanowienie w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania tego postanowienia. W efekcie organ tej gminy nie miał legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego – niezależnie od posiadanego tytułu prawno-rzeczowego.

Postanowienie Prezydenta M., z dnia [...] sierpnia 2012 r., opiniujące negatywnie przedłożony wniosek o wydanie przedmiotowej koncesji, wydane zostało na podstawie art. 106 K.p.a.

W wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, LEX nr 1083367, stwierdzono, co następuje:

"Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy wyłącznie do kompetencji organu administracji państwowej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu."

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko NSA.

W tej sytuacji, uznając że w postępowaniu odwoławczym w sprawie koncesji Prezydent M. nie miał przymiotu strony , organ zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie umorzył.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.