Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1434/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par. 36 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 85/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 85/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda D. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], na nieruchomościach położonych w miejscowości S., obręb S. Nr 0001, oznaczone jako działki nr 66/3 o pow. 1,4754 ha, nr 66/12 o pow. 0,3282 ha, nr 66/14 o pow. 0,2192 ha oraz nr 72/3 o pow. 0,0627 ha, ustalił lokalizację drogi ekspresowej [...] na odcinku W. – S. (z wyłączeniem obwodnicy O.) wraz z łącznikiem z drogą wojewódzką nr [...] w województwach d. i w.

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2008r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody D. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], na podstawie art. 15, art. 16, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wskazanych nieruchomości stanowiących własność A. Z. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w wysokości 828.809,00 zł, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja będzie podlegać wykonaniu.

Od tej decyzji A. Z. złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury, zarzucając jej nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonych operatach szacunkowych.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody D.

Na tę decyzję A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania oraz zarzucając nie zwrócenie się na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 85/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu 26 marca 2009 r. oraz w dniu 27 marca 2009 r. na zlecenie Wojewody D. przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. (aktualizacja z dnia 10 czerwca 2010 r.). W każdym z operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż analizą objął rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod rozbudowę dróg publicznych. Do porównania przyjęte zostały zatem transakcje, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej.

Dokonując analizy sporządzonych operatów pod względem formalnym Sąd nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować uznaniem ich jako dowodów wadliwych w sprawie. Sąd wskazał przy tym, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego, gdyż do jego merytorycznej oceny potrzebna jest wiedza specjalna.

Sąd nie zgodził się też z zarzutami skargi, że organ był zobligowany do uwzględnienia wniosku skarżącego o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. Sąd wskazał ponadto, że skarżący mógł sam, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z możliwości tej skarżący nie chciał jednak skorzystać, czego wyraz dał między innymi w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. skargę kasacyjną złożył A. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wojewodę D. - sygnatura w postępowaniu odwoławczym [...], na okoliczność wykazania nieuzasadnionej niejednolitości interpretacyjnej i orzeczniczej organów administracji publicznej, prowadzących niniejsze postępowanie jak i postępowanie [...], i w tym celu zobowiązanie organu do przedłożenia ich do akt niniejszej sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące zaniżeniem wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości, poprzez:

a) nieuwzględnienie w jednym ze sporządzonych na zlecenie Wojewody D. operatów szacunkowych faktu, że działka 66/3 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiła tereny usług komercyjnych, co spowodowało, że w ocenie wartości rynkowej nieruchomości nie zostało uwzględnione przeznaczenie w/w działki,

b) sporządzenie jednego operatu szacunkowego dla działek 66/3 i 66/12 w sytuacji, gdy działki te miały inne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz posiadały różne natężenie cech rynkowych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym operacie szacunkowym, zaś stan taki doprowadził do obniżenia wartości działki nr 66/3. O wartości rynkowej nieruchomości przesądza bowiem stan jej użytkowania z dnia wywłaszczenia, jeżeli jednak plan miejscowy przewiduje możliwość zagospodarowania nieruchomości pozwalającą na inny sposób użytkowania, zwiększający jej wartość, to wartość rynkową określa się według możliwego - ze względu na plan miejscowy - sposobu użytkowania,

2) § 4 pkt 1 w związku z § 55 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że operat szacunkowy dotyczący działek 66/3, 66/12 został sporządzony prawidłowo, pomimo przyjęcia do porównania zaledwie dziewięciu transakcji, podczas gdy w okresie sporządzenia operatu szacunkowego przeprowadzono ponad 50 stosownych transakcji i przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie,

3) art. 135 ust. 7 w związku z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyliczenia wartości poczynionych zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego P. P., co nie odpowiada wymogom zawartym w dyspozycji art. 135 ust. 7 powołanej ustawy,

4) art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyznaniem stronie skarżącej odszkodowania, które nie odpowiada wartości odjętego prawa własności nieruchomości,

5) art. 5 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uwzględnienia nieuzasadnionej i nieusprawiedliwionej obiektywnymi oraz istotnymi właściwościami niniejszej sprawy zmiany stanowiska Ministra Infrastruktury w przedmiocie potrzeby uwzględnienia – na potrzeby ustalenia wartości rynkowej – przeznaczenia wywłaszczonych pod drogi publiczne nieruchomości, uregulowanego w planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. nr XIX/107/04 z dnia 29 stycznia 2004 r.),

6) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uwzględnienia nierównego traktowania strony skarżącej przez Ministra Infrastruktury,

7) naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na dokonaniu wadliwiej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 8 k.p.a., w sytuacji nieuzasadnionej zmiany poglądu w/w organu w przedmiocie uwzględnienia – na potrzeby ustalenia wartości rynkowej – przeznaczenia wywłaszczonych pod drogi publiczne nieruchomości, co skutkowało oddaleniem skargi,

8) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na dokonaniu wadliwiej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów, pomimo zgłaszania przez stronę skarżącą licznych uwag do sporządzonych na zlecenie Wojewody D. operatów szacunkowych oraz uznaniu, że to na stronie skarżącej spoczywał obowiązek zebrania materiału dowodowego – przez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości – operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu, a nadto przyjęciu, że strona skarżąca winna przedłożyć do sprawy dowód w postaci sporządzonych na jej zlecenie prywatnych operatów szacunkowych, w sytuacji gdy na gruncie obowiązujących przepisów prawa jedynym środkiem służącym wzruszeniu prawidłowości operatu szacunkowego jest opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

9) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dokonaniu wadliwiej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji w oparciu o wadliwe operaty szacunkowe, nieustalające w sposób prawidłowy wartości rynkowej nieruchomości, co skutkowało oddaleniem skargi,

10) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niedochowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą oraz wyjaśnienia rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi,

11) art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec oddalenia skargi pomimo, że naruszenie przez Ministra Infrastruktury przepisów prawa kwalifikowało do uchylenia w całości decyzji tego organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty argumentując, że wycena działki 66/3 wymaga sporządzenia odrębnego operatu szacunkowego, gdyż w operacie szacunkowym sporządzonym na użytek tej sprawy nie uwzględniono wartości zasiewów i innych zbiorów jednorocznych, jak również nie ustalono rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie sposób zgodzić się zarzutami skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 dochodzi zarówno wówczas, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu jak i wtedy gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym powyższe naruszenia mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszeej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia. Wskazał bowiem podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła też naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za chybiony.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a co za tym idzie, kwestia wysokości ustalonego przez organy odszkodowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały bowiem, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami i mógł

stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie gruntu. Skarżący uważa natomiast, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo słusznego odszkodowania, ponieważ sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż niezasadnie zaniża wartość wywłaszczonej nieruchomości.

Tytułem wstępu wskazać należy, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 tego paragrafu wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom.

Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter.

Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość.

W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe z dnia 26 i 17 marca 2009 r. W każdym z operatów rzeczoznawca wskazał, że analizą objął rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod rozbudowę dróg publicznych. Do porównania zostały zatem przyjęte transakcje, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Biegły zaznaczył, że w cenach transakcyjnych nieruchomości porównawczych został uwzględniony ich sposób zagospodarowania oraz wartość poczynionych zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych, bowiem stanowiły one grunty rolne wraz z zasiewami.

Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując analizy operatów szacunkowych pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie ich jako dowody wadliwe w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jak wynika z analizy akt sprawy sporządzone w sprawie operaty szacunkowe były ważne w momencie wydawania przez Wojewodę D. decyzji oraz w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury, jak również zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że nie był on zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK322/06. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości jednak nie skorzystał, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji.

W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej – choć bardzo obszerne – nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż od czasu przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod drogę ekspresową [...] na wskazanym odcinku, grunt ten nie spełniał już warunków gruntu przeznaczonego pod usługi komercyjne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.