Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1299/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art.14 ust. 5 i art. 67 a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: Przy ustalaniu na podstawie art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty przez radę gminy opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, z mocy art.3 pkt 1 ustawy należy odpowiednio stosować art.67a tej ustawy

TEZY

Przy ustalaniu na podstawie art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty przez radę gminy opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, z mocy art.3 pkt 1 ustawy należy odpowiednio stosować art.67a tej ustawy


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 766/08 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych - ustalenia stawki żywieniowej i opłaty stałej w przedszkolach oraz zasad zwalniania z tych opłat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. rozpoznając skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowych stwierdził nieważność § 3 i § 6 zaskarżonej uchwały oraz określił, że w tym zakresie nie może być ona wykonywana, a w pozostałej części skargę oddalił.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.

Rada Miejska w C. Uchwałą Nr [...], z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła stawkę żywieniową i opłatę stałą w przedszkolach prowadzonych przez gminę C., jak również zasady zwalniania z tych opłat.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której organ domagał się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu podał, iż z dniem 1 stycznia 2008 r. zaczął obowiązywać art. 67a ustawy o systemie oświaty, dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. W ocenie organu z wykładni systemowej ustawy o systemie oświaty, w szczególności z jej art. 3 pkt 1, który stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy o systemie oświaty jest mowa bez bliższego określenia o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole wynika, iż od momentu wejścia w życie art. 67a ustawy o systemie oświaty jego treść należy uwzględniać przy stosowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 14 ust. 5 tej samej ustawy.

Z uwagi na powyższe z zakresu opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalane przez organ prowadzący szkołę na podstawie delegacji z art. 67a ust. 2 tej samej ustawy. Zdaniem Wojewody, w tym zakresie pod pojęciem organu prowadzącego szkołę należy rozumieć organ wykonawczy gminy. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie ustalenie zasad odpłatności za korzystanie z posiłków w przedszkolu oraz zwalniania od tych opłat i stosowanie ulg winno zostać dokonane w drodze zarządzenia organu wykonawczego – Burmistrza Miasta C., a nie uchwały Rady Miejskiej w C..

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż niedopuszczalnym było określenie przez tą Radę zasad stosowania ulg i zwalniania od opłat oraz upoważnienie dyrektora przedszkola do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania ulg i zwolnień.

Wojewoda Śląski nadmienił, że zaskarżona uchwała ustalając opłatę za posiłki ujęła m.in. koszt przygotowania posiłku (§ 3), co jest sprzeczne z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a treść § 1 ust. 1 uchwały powtarza regulację ustawową zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie podzielił stanowiska Wojewody, że art. 67a ustawy o systemie oświaty dotyczy również przedszkoli uznając, że przyjęta metoda interpretacji polegająca na prostej podmianie słów "szkoły" na "przedszkole" nie jest trafna. Przepis art. 67a używa takich określeń jak "uczeń", "stołówka szkolna", których w ogóle nie używa w odniesieniu do przedszkoli. W ocenie organu co do dzieci przebywających w przedszkolu przepisy prawa nigdy nie używają określenia uczeń, bowiem we wszystkich przepisach dotyczących funkcjonowania przedszkoli używane są określenia "dziecko", "dzieci". Ponadto podniósł, że art. 67a o systemie oświaty używa określenia stołówka szkolna, natomiast żaden przepis nie normuje istnienia stołówek przedszkolnych, a jedyną podstawą prawną do ustalenia opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach stanowi art. 14 ust. 5 tej samej ustawy. Dodał, że nawet w przypadku uznania prawidłowości zastosowania do przedszkoli art. 67a ustawy o systemie oświaty nie oznacza braku kompetencji Rady Miejskiej w C. do ustalenia zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki. Według organu to art. 5c ustawy o systemie oświaty decyduje o tym czy kompetentny jest organ stanowiący czy wykonawczy gminy, którego ustawodawca wprowadzając art. 67a nie zmienił. W ocenie organu o tym, który z organów gminy jest właściwy do określania zasad korzystania ze stołówki decydować więc winien charakter prawny aktu wprowadzającego określone zasady. Akt wprowadzający zasady korzystania ze stołówek ma charakter abstrakcyjny i generalny, jest więc aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Gmina C. podkreśliła, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził domniemanie kompetencji rady gminy, którą należy wziąć pod uwagę, gdyż z treści art. 67a ustawy o systemie oświaty nie wynika ani wyraźne upoważnienie wójta do dokonania określonych w nim czynności, ani też na takie upoważnienie nie wskazuje charakter tych czynności.

Ponadto organ nie zgodził się z tezą skarżącego, że uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę, w znaczeniu, w jakim posługuje się nim art. 67 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oznacza w konsekwencji, z uwagi na reguły wykładni systemowej, że organem prowadzącym szkołę będzie organ wykonawczy gminy także w przypadku art. 67a ust. 2, bowiem w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie. Organ stwierdził, że ust. 4 i ust. 2 art. 67a to są dwie odrębne normy prawne i w związku z tym nic nie stoi na przeszkodzie, by właściwym organem na podstawie jednej z nich był organ stanowiący, a na podstawie drugiej organ wykonawczy. W ocenie organu powtórzenie w uchwale treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty było niedopuszczalne, co jednak nie może skutkować jej nieważnością. Gmina C. wyjaśniła, że nie zawsze takich sytuacji można uniknąć w uchwałach, które regulują pewną kwestię częściowo, zaś zasady winny być uregulowane kompleksowo, tak aby ich adresat mógł precyzyjnie ustalić jakie prawa i obowiązki posiada.

W piśmie z dnia 20 maja 2009 r. Burmistrz Miasta C. przesłał uzasadnienie do zakwestionowanej uchwały i wyjaśnił, że zawarta w niej kalkulacja opłaty stałej oparta została na prognozowanych kosztach przygotowania posiłków w przedszkolach prowadzonych przez Gminę C., do których wliczono wydatki osobowe kucharek, pomocy kuchennych i intendentów oraz wydatki rzeczowe w postaci opłaty: za media (woda, gaz, energia elektryczna), wyposażenie kuchni, naprawa i zakup sprzętu kuchennego, konserwacja dźwigów.

Na wstępie uzasadnienia swojego wyroku Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Swoje rozważania w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzedził kilkoma uwagami natury ogólnej. W uzasadnieniu podał, że artykuł 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 tej samej ustawy określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ochrony zdrowia i edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotyczą również przedszkoli publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu wykonawczego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji. Zdaniem Sądu skarżący trafnie wskazał na konieczność rozróżnienia kompetencji między organami gminy. W literaturze podkreśla się, że organ administracyjny nie może swoich kompetencji przekroczyć, wchodzić w cudze, przejmować kompetencji od innych, zrzec się lub ograniczyć te kompetencje (por. J. Niczyporuk, Kompetencja administracyjna, "Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska", Lublin-Polonia, vol. XLVI, sectio G, 1999, s. 139). To wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, w tym m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że w punkcie wyjścia rozważań nad tym zagadnieniem należy przed wszystkim ustalić zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli, co wymaga sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającego z niego zakresu obowiązków gminy względem przedszkola. Zgodnie z powołanym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie spór między organami administracji publicznej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy podstawą ustalania miesięcznych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę C. stanowi art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czy też art. 67a ust. 3 tej samej ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu na treść art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkola. Wskazany przepis zawiera definicję legalną określającą znaczenie słowa "szkoła" poprzez nakazanie jego związania ze słowem "przedszkole" i odnosi się w takim samym stopniu do art. 67a tej samej ustawy, jak i do pozostałych przepisów tej samej ustawy, gdzie mowa jest o szkole. Nie ma znaczenia w tym miejscu posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty pojęciem "stołówka szkolna". Skoro bowiem jako szkołę należy rozumieć również przedszkole oczywistym jest, że jako stołówkę szkolną należy rozumieć też stołówkę przedszkolną. Odpowiednie stosowanie definicji z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w swej logicznej konsekwencji nakazuje rozumienie jako uczniów również przedszkolaków. Sąd podkreślił, że zasadniczy w omawianej kwestii jest art. 6 ustawy o systemie oświaty, wedle którego dziecko jest wychowankiem i jest również uczniem, a skoro jest uczniem to niewątpliwie zakres obowiązywania art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty obejmował będzie dzieci uczęszczające do przedszkola. W konsekwencji jako uczniów należy rozumieć również przedszkolaków, przez które należy z kolei rozumieć dzieci uczęszczające do przedszkola.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 maja 2008 r. i w tej dacie, jak i w dacie wejścia jej w życie obowiązywał, na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 181, poz. 1292), przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowił, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy o systemie oświaty, w szczególności na powołany wyżej art. 3 pkt 1 tej ustawy przyjęło, że regulacja zawarta w art. 67a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli (por. np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 456/08).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż mimo sytuacji, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie zawiera art. 67a ustawy o systemie oświaty, to jednak jest prawidłowa, bowiem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 29 maja 2008 r. obowiązywała treść ust. 2 powołanego artykułu określająca, że zasady korzystania ze stołówki określa organ prowadzący. Tym samym rada gminy miała upoważnienie do podjęcia takiej uchwały jako przepisu prawa miejscowego oraz określenia opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, według art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Sąd wyjaśnił, że charakter prawny zaskarżonej uchwały wskazuje, że adresatami zawartych tam regulacji są odbiorcy usług świadczonych przez przedszkole gminne, gdyż na nich nałożono obowiązek świadczeń pieniężnych w przypadkach przewidzianych w tym zarządzeniu. Wiadomym jest, że to bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do przedszkola. Takie ukształtowanie ich sytuacji prawnej, w ocenie Sądu, decyduje również o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Po pierwsze bowiem zostało ono wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego w art. 67a ustawy o systemie oświaty, który w dacie wydania zaskarżonej uchwały z jednej strony szczegółowo wskazał organ właściwy do określenia wysokości stawek, a z drugiej materię objętą taką regulacją.

W kwestii dotyczącej ustalenia opłaty stałej oraz zasad zwolnień z tejże opłaty Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego. Podał, że przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty kompetencja wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym". W związku z tym rodzi się pytanie, czy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyznacza granicę dla organu prowadzącego przedszkole przy ustalaniu opłat za żywienie dzieci w przedszkolu.

Z ratio legis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że uczeń korzystający ze stołówki pokrywa jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, potocznie nazywany "wsadem do kotła", a różnicę między całkowitym kosztem posiłku, a tym wsadem pokrywa organ prowadzący, który określa zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, bowiem nie wlicza się do nich wynagrodzeń pracowników i składek naliczonych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

W związku z powyższym Sąd uznał za niepoprawne wyszczególnienie w zaskarżonej uchwale opłaty stałej na miesiąc z tytułu kosztów przygotowania posiłków, która zawiera koszty osobowe i rzeczowe. Powinność precyzowania świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, bowiem tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 tej samej ustawy. Tych wymogów nie spełnia opłata stała na miesiąc tytułem kosztów przygotowania posiłków oraz zapisy dotyczące od niej zwolnienia, zawarte w § 3 i 6 zaskarżonej uchwały. Ustalenie tej opłaty doprecyzowane stosownym pismem z dnia 20 maja 2009 r., jak również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, pozwalają na jednoznaczne określenie, że w jej ramach mieszczą się niedopuszczalne w świetle art. 67a ustawy o systemie oświaty regulacje dotyczące wliczenia kosztów osobowych – w tym wynagrodzenie pracowników, kosztów ich ubezpieczenia społecznego oraz pozostałych świadczeń pracowniczych wraz z kosztami rzeczowymi, do których należą między innymi koszty zakupu energii elektrycznej, gazu ziemnego i wody oraz odprowadzenia ścieków.

Sąd dodał, że wejście w życie rozważanej nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie zanegowało faktu, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględnić również treść art. 67a tej ustawy. Wynikające z powołanego przepisu upoważnienie jest tego rodzaju upoważnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tej przyczyny, mimo że art. 67a ustawy o systemie oświaty nie znalazł się w podstawie prawnej uchwały, to jednak powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu stawki żywieniowej i stałej opłaty w przedszkolach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 3 i § 6 zaskarżonej uchwały, jako naruszających art. 67a ustawy o systemie oświaty.

Skargę kasacyjną w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wniosła Gmina C. zaskarżając powyższy wyrok w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 6 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 29 maja 2008 r. wniosła o jego uchylenie w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 6 powyższej uchwały i oddalenie wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skargi na tę uchwałę a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 6 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2008 r. i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną gmina zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 14 ust. 5, art. 67a ust. 1–4 (w brzmieniu sprzed dnia 23 sierpnia 2008 r.) i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, że art. 67a znajduje zastosowanie przy ustalaniu przez Radę Gminy opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych na podstawie art. 14 ust. 5, co oznacza, że opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu są ustalane w uchwale rady na podstawie tegoż art. 67a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zamierzeniem ustawodawcy było uregulowanie w art. 67a wyłącznie kwestii stołówek szkolnych, na co wskazywać może uzasadnienie projektu do ustawy. Gmina C. zaznaczyła, że co do odpłatności za żywienie w przedszkolu brak było rozbieżności w interpretacji przepisów dotyczących kompetencji rad gminy, gdyż stosowano w tej mierze art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, którego treść w zakresie kompetencji rady gminy nie budziła wątpliwości. Ustawodawca nie miał więc na myśli przedszkoli stwierdzając, że jednym z powodów dodania art. 67a do ustawy o systemie oświaty były daleko idące rozbieżności w interpretacji przepisów dotyczących kompetencji rad gmin lub powiatów do wydawania aktu prawa miejscowego w zakresie wnoszenia opłat za posiłki w szkołach. Mianowicie, co do najbardziej istotnej w niniejszej sprawie kwestii ustalania opłat za posiłki, do dnia 23 sierpnia 2008 r. miał czynić to organ prowadzący, natomiast po tej dacie dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Nie uległ natomiast zmianie przepis art. 14 ust. 5 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepisy prawne dotyczące przedszkoli wprawdzie nic nie mówią o tym w jakiej formie ma być prowadzone żywienie dzieci w przedszkolach. Z treści przepisów prawnych dotyczących prowadzenia stołówek szkolnych wynika jednak, że nie dotyczą one przedszkoli. Z treści ust. 1 art. 67a wynika, że szkoła może zorganizować stołówkę. Brak jest zatem obowiązku jej tworzenia, zaś wyżywienie może być zorganizowane na zasadzie cateringu. Natomiast każde przedszkole prowadzi, a nawet musi prowadzić, wyżywienie dla dzieci. Organ podniósł, że mimo braku określenia tego obowiązku w przepisach prawa, to jest rzecz ogólnie wiadoma, wynikająca z faktu, iż do przedszkola uczęszczają dzieci w wieku 3–6 lat, które musza regularnie otrzymywać posiłki, a wiele z tych dzieci przebywa w tych przedszkolach 8–9 godzin. Natomiast art. 67a ust. 2 przewiduje możliwość braku wyżywienia w szkole. Gdyby zatem dokonać "podstawienia" przedszkola pod szkoły okazałoby się, iż przedszkole nie musi prowadzić wyżywienia.

Gmina C. powołała również rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726 ze zm.). Przedszkola są tam sklasyfikowane w zał. 2 w rozdziale 80104, natomiast stołówki szkolne klasyfikowane są odrębnie w rozdziale 80148. Z kolei według załącznika 4 klasyfikuje się wydatki według paragrafów. W paragrafie 422 obejmuje pełne wydatki na zakup produktów żywnościowych dla osób korzystających z internatów i stołówek, dla dzieci w żłobkach i przedszkolach itp. Z powyższego wynika, że czym innym jest korzystanie ze stołówek, a czym innym wyżywienie dzieci w przedszkolach. Argumentacja oparta na klasyfikacji budżetowej, według organu, jest bardzo istotna z uwagi na fakt, że dla podmiotów publicznych bardzo ważne jest odpowiednie klasyfikowanie swoich wydatków.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Ustawa nie wymienia jednak jakie świadczenia są odpłatne. Wywieść to można z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, z którego wynika, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które (obok innych warunków) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, że publiczna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wynika z tego, że świadczenia przedszkoli publicznych, które wykraczają poza podstawę programową mogą być odpłatne. Do nich też należy opłata za żywienie dzieci, co jest powszechnie przyjęte. Rada gminy jest więc uprawniona do ustalania opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu. Stanu prawnego w tej mierze nie zmieniło wejście w życie art. 67a, gdyż jak wskazano wyżej nie dotyczy on przedszkola. Przyjęcie odmiennego stanowiska po dokonanej zmianie art. 67a ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. dodatkowo komplikuje sytuację, gdyż zgodnie z ust. 3 tego przepisu (po nowelizacji) warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Ustalenie opłat za posiłki nie jest więc kompetencją rady. Nie ma ona żadnych uprawnień, gdyż "porozumienie" wskazuje wyraźnie na organ wykonawczy czyli wójta. W rezultacie przy przyjęciu, że art. 67a dotyczy również przedszkoli rada gminy nie powinna mieć żadnych uprawnień do ustalania opłat za wyżywienie w przedszkolach.

Wnosząca skargę kasacyjną gmina stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że po wprowadzeniu art. 67a nastąpiło "przeniesienie" opłat za żywienie w przedszkolu do przepisu szczególnego, jakim jest art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Taka wykładnia jest zgoła niezrozumiała. Gmina C. podniosła, że w ogóle nie brała pod uwagę treści art. 67a przy podejmowaniu uchwały, co z łatwością można stwierdzić na podstawie jej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 14 ust. 5, art. 67a ust. 1–4 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przez bledną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ustalaniu przez radę gminy opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych należy stosować zasady wynikające z art. 67a ww. ustawy.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Z dniem 1 stycznia 2008 r. do ustawy o systemie oświaty dodany został przepis art. 67a, który w dacie podejmowania uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] w jego ust. 3 stanowił, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o której mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

Nie można zgodzić się z tezą stawianą w skardze kasacyjnej, iż przytoczony przepis nie dotyczy przedszkoli, ponieważ mowa w nim o "uczniach" i "stołówce szkolnej" co wskazuje, iż należy odnosić go wyłącznie do szkół. Nietrafny jest także pogląd, że jeżeli z treści przepisu wynika, iż nie dotyczy on przedszkola (bądź wniosek taki uzasadnia wykładnia przepisu) to dotyczy on tylko szkoły.

Argumentacja obszernie przedstawiona w skardze kasacyjnej, poparta wykładnią celowościową art. 67a w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie może być uznana za prawidłową w sytuacji gdy wykładnia językowa wymienionych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości.

W art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca jednoznacznie wyjaśnił, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole.

Racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, że tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Z tego założenia wynika dyrektywa interpretacyjna, zwana dyrektywą konsekwencji terminologicznej, która zabrania nadawać temu samemu wyrażeniu różnego znaczenia w kontekście różnych przepisów.

Jeżeli więc wolą ustawodawcy jest rozumienie pojęcia szkoła (jeżeli brak jest w przepisach bliższego określenia szkoły) na równi z przedszkolem, to niedopuszczalne jest odnoszenie regulacji zawartej w art. 67a ustawy o systemie oświaty wyłącznie do szkół.

Nie budzi wątpliwości, iż w art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca mówiąc ogólnie o szkole rozumiał przez to także przedszkole. Przepis przewidujący możliwość zorganizowania stołówki nie zawiera regulacji wyłączającej przedszkole. Bez znaczenia jest posługiwanie się przez ustawodawcę określeniem "stołówka szkolna", ponieważ skoro jako szkołę należy rozumieć także przedszkole, to oczywistym jest, że jako stołówkę szkolną należy rozumieć stołówkę przedszkolną. Przy analizie art. 67a ustawy o systemie oświaty ustalającego zasady pobierania opłat za wyżywienie i jego stosowaniu w związku z art. 14 ust. 5 ustawy nie można uwzględnić przywołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz szkół publicznych (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) oraz zmieniającego je rozporządzenia z dnia 1 stycznia 2005 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 75) ponieważ przepisy rozporządzenia nie regulują kwestii wysokości opłat. Nie mogą więc wzmacniać argumentacji przemawiającej za niestosowaniem art. 67 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przy ustalaniu opłat za wyżywienie w przedszkolach.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli i szkół należy do zadań własnych gminy. Brak jest racjonalnych przesłanek uzasadniających twierdzenie, że zakres obciążenia gminy kosztami związanymi z realizacją zadań w tym przedmiocie miałby być różny, skoro służą one jednemu celowi jakim jest opieka, wychowanie i kształcenie dzieci.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłat za wyżywienie w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z mocy art. 3 pkt 1 ustawy należy stosować art. 67a, a więc do opłat wnoszonych za korzystanie z posiłków w przedszkolach nie można wliczać wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładnia art. 14 ust. 5, art. 3 pkt 1 i art. 67a ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionymi.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.