Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1529/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art 5 pkt 6, art. 26 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 4a
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek(spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji R. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Fundacji R. z siedzibą w P. kwotę 3 204 zł (trzy tysiące dwieście cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...].03.2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej Dyrektor WUP) zobowiązał Fundację R. w P. (dalej: Skarżący, Strona) do zwrotu kwoty dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatków niekwalifikowalnych w rozumieniu wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, (zwanych dalej Wytycznymi), związanych z realizacją projektu PO KL pn. "[...]"o łącznej wysokości 27 267,43 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

2. W efekcie złożonego przez Stronę odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju – stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013., poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.08.2009 o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej – u.f.p. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z dnia [...].06.2014 r.).

3. Decyzją z dnia [...].09.2014 r. Dyrektor WUP w K. – stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 11 u.f.p. w zw. z § 13umowy o dofinansowanie projektu w ramach PO KL z dnia [...] .09.2011 r., art. 104 § 1 k.p.a., art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. , Nr 84, poz. 712 z zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 3 ust. 2a Porozumienia Nr 4/2007 z dnia 24.09.2007 r. w sprawie dofinansowania działania 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie w ramach POKL, wprowadzonego Aneksem nr 5 z dnia 25.07.2013 r. do porozumienia 4/2007 z dnia 24.09.2007 r. w sprawie dofinansowania Działania 8.1. – określił przypadającą do zwrotu kwotę w łącznej wysokości 27 267,93 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

4. Decyzją z dnia [...].01.2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju – stosowanie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 207 ust. 12 w zw. z art. 138 7 1 pkt 2 k.p.a., art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 u.f.p. – po rozpatrzeniu odwołania:

a) uchylił w całości decyzję Dyrektora WUP w K.;

b) orzekł zwrot kwoty 26 218,96 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia na powyższą kwotę składa się niekwalifikowalna należność:

po pierwsze, z tytułu zawarcia umowy na obsługę prawną projektu w wysokości 8.000 zł;

po drugie, z tytułu najmu pomieszczenia biurowego w wysokości 9 468,96 zł;

po trzecie, z tytułu zakupu urządzenia wielofunkcyjnego w wysokości 1000 zł;

po czwarte, z tytułu obsługi informatyczno–serwisowej w wysokości 3 250 zł;

po piąte, z tytułu błędnego oszacowania zamówienia na usługi badawcze w wysokości 4500 zł;

In fine zwrócono uwagę, że Organ I i II instancji nie neguje wydatków na stworzenie strony internetowej.

5. Pismem z dnia [...].02.2015 r. Fundacja R. z/s w P. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości wskazując na potrzebę uchylenia decyzji Organu I i II instancji, a także konieczność zasądzenia na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nadto wskazała na potrzebę wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o następującej treści: ,,Czy art. 5pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4 a ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.) jest zgodny z art. 87 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji RP’’

Zaskarżonej decyzji Organu II instancji zarzucono:

a) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej,

b) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

c) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu,

d) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zeznań świadka – Z.G., która przygotowywała postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie była kluczowym świadkiem organu, co rodzi oczywisty brak bezstronności,

e) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania P.S.,

f) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ I instancji, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji,

g) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

W uzasadnieniu wskazano, że w kwestii zawarcia umowy na obsługę prawną projektu, w ramach Kosztów pośrednich strona zaplanowała kwotę 500 zł brutto miesięcznie. Łączna suma przeznaczona na ten cel wyniosła 8000 zł brutto. Taka też kwota została wydatkowana. Stawka została wyliczona na podstawie średnich stawek radców prawnych na terenie Miasta P. w zestawieniu z przewidywaną ilością godzin zaangażowania takiej osoby w ramach projektu. Z danych otrzymanych z Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. wynika, iż średnia stawka wynosi około 170 zł brutto za godzinę konsultacji. Z doświadczenia skarżącego wynika, iż realizacja projektu wiąże się z około trzema godzinami konsultacji z radcą w miesiącu. Stąd wynik: 170 zł/h x 3h = 510 zł, który został zaokrąglony w celu zwiększenia przejrzystości budżetu. Na podstawie umowy o obsługi prawną projektu zawartą w dniu [...] grudnia 2011 r. z W. spółka komandytowa, Strona zleciła w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] marca 2013 r. obsługę prawną związaną z realizacją projektu, która obejmowała udzielenie konsultacji, porad prawnych oraz wyjaśnień w zakresie stosowania prawa oraz jego wykładni, przygotowywanie projektów umów z podmiotami oraz osobami, z którymi Zleceniodawca będzie współpracował przy realizacji projektu (podwykonawcy, partnerzy, osoby zatrudnione, wykonujące zamówienia lub zlecenia), obsługę postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, bieżący kontakt z Instytucją Wdrażającą, przygotowywanie pism, opinii i oświadczeń dla urzędów i instytucji związanych z realizacją projektu, opiniowanie decyzji merytorycznych podejmowanych przez osoby odpowiedzialne za realizację projektu, nadzór prawny nad realizacją projektu zgodnie z wytycznymi programu, informowanie o uchybieniach występujących przy realizacji projektu, proponowanie możliwych rozwiązań prawnych problemów mogących wyniknąć przy realizacji projektu, pomoc prawną w rokowaniach i negocjacjach, których celem jest nawiązanie, zmiana lub rozwiązanie stosunków prawnych związanych z realizacją projektu, weryfikację podwykonawców poprzez sprawdzenie czy dany podmiot jest zarejestrowany w Ewidencji Działalności Gospodarczej lub Krajowym Rejestrze Sądowym, reprezentację w ewentualnym postępowaniu sądowym, sądowo- administracyjnym i administracyjnym związanym z realizacją projektu, przeprowadzenie szkolenia dla pracowników odpowiedzialnych za realizację projektu dotyczącego zasad prawidłowego rozliczania projektu. Usługi te zostały wykonane, a dokumenty potwierdzające wydatek przedłożone organowi. Strona postępowania określiła w umowie w sposób precyzyjny szeroki zakres obowiązków kancelarii, która przyjęła na siebie to ryzyko, że niezależnie od ilości godzin poświęconych na obsługę otrzymywać będzie stałe wynagrodzenie.

Strona wskazała już wcześniej, że wydatek ma być udokumentowany ¡ obowiązkiem beneficjenta jest udokumentowanie poniesienia wydatku, czyli przedstawienie dokumentu księgowego, potwierdzającego zawarcie umowy natomiast organ rozumie ten zapis w ten sposób, że każda czynność ma być dokumentowana. Potwierdzeniem wykonania usługi obsługi prawnej jest przesyłany co miesiąc Raport POKL. Czas niezbędny na opracowanie całego dokumentu szacowany jest na co najmniej 40 godzin, podczas gdy w ramach projektu Beneficjent płaci podwykonawcy jedynie za część (3 godziny) wykonanej pracy.

Organ zarzucił skarżącemu, że żadna z umów wykonanych w ramach projektu nie zwierała nomenklatury prawniczej, która ewentualnie uzasadniałby konieczność wcześniejszej weryfikacji treści umowy przez radców prawnych z kancelarii.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z alt. 65 § 2 k.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Z przepisu tego wynika, że opieka prawna nad sporządzaniem umów nie jest namacalna i polega między innymi, obok sporządzania umów, opiniowanie umów sporządzonych w projekcie. Nawet gdyby umowy te okazałyby się napisane językiem potocznym, a sens i essentialia nogotii umowy byłyby po zaopiniowaniu przez prawnika zachowane, to też jest usługa prawna, która ma na celu zaopiniowanie ważności umowy.

Organy nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadka - P.S., wspólnika w kancelarii W. na okoliczność, potwierdzenia wykonywania przez kancelarię zadań w ramach umowy o obsługę prawną projektu oraz bilingów.

Odnośnie obsługi prawnej projektu, skarżący kwestionuje uznanie wydatków poniesionych na obsługę prawną za niekwalifikowane. Skarżący zwrócił uwagę na charakter zawartej umowy, której przedmiotem była obsługa prawna. Mianowicie, strony na mocy umowy umówiły się na wynagrodzenie o charakterze ryczałtowym.

Istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest uzgodnienie przez strony oznaczonej kwoty należnej przyjmującemu zamówienie jako ekwiwalent za wykonanie zamówienia bez względu na rozmiar świadczonych prac i wartość poniesionych kosztów. W tym modelu (w odróżnieniu od kosztorysu) wartość należnego wynagrodzenia nie jest uzależniona od czynników określających przewidywany lub zrealizowany rozmiar prac (np. zestawień robót do wykonania, jednostek obmiarowych), ilość zużytego materiału ani od przyjętych cen jednostkowych lub stawek robocizny. Dalszym elementem charakterystycznym jest brak jurydycznego powiązania między uzgodnioną kwotą wynagrodzenia a możliwością przewidywania przez strony w chwili zawarcia umowy rozmiaru prac lub wartości kosztów koniecznych do wykonania usługi.

Stwierdzić należy, że - akceptując model wynagrodzenia ryczałtowego - przyjmujący zamówienie przyjmuje gospodarcze ryzyko wzrostu cen materiałów, stawek robocizny lub innych kosztów oraz ryzyko wynikające z konieczności wykonania prac, których nie przewidywał. Natomiast zamawiający godzi się na to, że zobowiązany jest do zapłaty uzgodnionego wynagrodzenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 25 marca 2011 r., IV CSK 397/2010 [...] strony, decydując się na przyjęcie tej formy wynagrodzenia, muszą liczyć się z jej bezwzględnym i sztywnym charakterem. Jedynie tylko wyjątkowo sąd może podwyższyć ryczałt lub rozwiązać umowę.

Odnosząc się do charakteru umowy zawartej przez stronę wskazać – zdaniem Skarżącego – należy, że obsługa projektu wymagała profesjonalnego wsparcia prawnego (na co zresztą organ I instancji wyraził zgodę na etapie ubiegania się o dofinansowanie). Skarżący określił w umowie w sposób precyzyjny szeroki zakres obowiązków kancelarii, która przyjęła na siebie to ryzyko, że niezależnie od ilości godzin poświęconych na obsługę strony otrzymywać będzie stałe wynagrodzenie. Z drugiej strony należy podkreślić, że umowa (jak zresztą większość umów tego typu) nie przewidywała, że wykonawca musi w każdym miesiącu wykonywać określone czynności związane z obsługą. Kancelaria natomiast na mocy tej umowy przez cały okres jej trwania pozostawała w gotowości do świadczenia usług prawnych. W przypadku umów o obsługę prawną tego typu charakter współpracy jest sytuacją typową i standardową. Skarżący wskazał już szereg kancelarii, które stosują tego typu zasady rozliczania i publikują te zasady na stronach internetowych.

Tego typu umowy, w których przewiduje się wynagrodzenie o charakterze ryczałtowym z punktu widzenia ogólnych przepisów prawa, jak i dokumentów programowych PO KL są jak najbardziej dopuszczalne. Ani Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków PO KL, ani Zasady finansowania PO KL nic wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Powyższe oznacza, że w praktyce kancelaria otrzymywać będzie wynagrodzenie nawet wtedy, gdyby zamawiający w trakcie obowiązywania umowy ani razu się nie zgłosił z prośbą o wykonanie danego zlecenia. To, że skarżący szacował w celu właściwego ustalenia wysokości wynagrodzenia, że godzina pracy prawnika wynosi ok. 170 zł brutto, a średnio na obsługę miesięczną należałoby przeznaczyć ok. 3 godziny, w żaden sposób nie świadczy to, że kancelaria na mocy tej konkretnej umowy musi udowodnić świadczenie w każdym miesiącu 3 godzin obsługi prawnej, żeby móc otrzymać wynagrodzenie.

Skarżący wyraźnie zaznaczył, że kancelaria w ramach zawartej umowy, zgodnie z jej treścią świadczyła usługi na rzecz obsługi projektu prowadzonego przez stronę. Organ uzależnia fakt wykonania danej czynności od jej udokumentowania.

Skarżący przypomniał, iż zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków to właśnie wydatek ma być udokumentowany - natomiast organ I instancji rozumie ten zapis w ten sposób, że każda czynność ma być dokumentowana. Otóż w ocenie strony organ I instancji jest w błędzie. Obowiązkiem beneficjenta jest udokumentowanie poniesienia wydatku, czyli przedstawienie dokumentu księgowego, potwierdzającego zawarcie umowy. Jeżeli jednak strony nie umówiły się w ten sposób (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), że będą dokumentować każdą czynność (np. przeprowadzone konsultacje), to ani zamawiający tą usługę, ani organ kontrolujący nie może wymagać przedstawienia takich dokumentów. Z kolei ich brak w żaden sposób nie oznacza, że usługa nie została wykonana. Kancelaria w ramach zawartej umowy zobowiązała się m.in. do udzielania konsultacji prawnych oraz wyjaśnień w zakresie stosowania prawa oraz jego wykładni. Tego typu konsultacje odbywały się na bieżąco, przez cały okres realizacji Projektu, głównie miały charakter spotkań lub rozmów telefonicznych pomiędzy prezesem zarządu strony lub osobami zatrudnionymi w Projekcie, a prawnikami kancelarii. Ani skarżący, ani kancelaria nie sporządzały notatek z takich spotkań, ponieważ nie przewidywała tego umowa. Na potwierdzenie niniejszej okoliczność skarżący wnosiła już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz dowodu z dokumentów, tj. billingów.

Kancelaria zobowiązana była również do sporządzania projektów umów dla strony. Wszystkie projekty umów, które następnie zawarto w ramach Projektu były sporządzane przez kancelarię lub przez nią opiniowane. Skarżący zaznaczył, że uwagi organu dotyczące nie zawarcia w jednej umowie "terminologii prawniczej" nie świadczą o niczym. Ponadto, organ nie wyjaśnił, co według niego oznacza owa "terminologia prawnicza", a skoro rzekomy brak tej terminologii jest przedmiotem zarzutu, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tego zarzutu. Kancelaria m.in. przygotowała umowy na: obsługę prawną obsługę informatyczną stworzenie strony www., umowę na obsługę księgową, umowy z personelem. Umowy te znane były organowi I instancji. Gdyby faktycznie podpis prawnika na umowie miałby takie znaczenie dla organu I instancji to mógł zażądać od strony na etapie kontroli, czy w zaleceniach pokontrolnych, aby ten przedłożył kancelarii do parafowania, czego nic uczynił. Skarżący przedłożył również na żądanie organu wykaz czynności wykonanych przez kancelarię w ramach Projektu. Ponadto, w ocenie strony konstatacji wymaga okoliczność, że żadne przepisy prawa, ani postanowienia umowy o obsługę prawną nie obligowały prawników kancelarii do parafowania, czy podpisywania się na sporządzanych, czy opiniowanych umowach. Natomiast w ocenie organu brak takich podpisów przesądza o tym, że umowy nie były przez kancelarię przygotowywane, co w sposób oczywisty narusza przepisy procedury administracyjnej. Jest to dość specyficzna konstrukcja myślowa, która z domniemania pozbawionego dowodów wyciąga niekorzystne rozstrzygnięcia dla strony.

Skarżący nie deklarował, że obsługa prawna w ramach Projektu polega wyłącznie na analizie zmian w dokumentach i wytycznych programu. Chociażby w piśmie z dnia [...] marca 2013 roku skarżący wyjaśniał w jaki sposób przebiega współpraca z kancelarią oraz jakie m.in. czynności kancelaria wykonuje. Oczywiście, zgodnie z umową kancelaria była zobowiązana do świadczenia tego typu usług, jednakże nie był to jedyny obowiązek wykonawcy. Nie ma także podstaw do uznania, że przedłożony dokument "Polityka bezpieczeństwa" był bez znaczenia dla udowodnienia świadczenia usług przez kancelarię. Każdy dokument obowiązujący w danej jednostce, a mający znaczenie dla realizacji projektów, wymaga bieżącej analizy pod kątem ewentualnego wprowadzenia zmian. Również raporty PO KL (przedłożone organowi I instancji) potwierdzają fakt współpracy.

W kwestii najmu pomieszczenia biurowego wskazano, że Organ podniósł, iż skarżący w ramach Kosztów pośrednich zaplanował wynajem pomieszczenia biurowego w kwocie 1200 zł brutto miesięcznie. Koszty pośrednie rozliczane były na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, tj. z pełnym udokumentowaniem wydatków.

Organy dały przy tym wiarę bez zastrzeżeń uwagom świadka Z.G., która była jako osoba kontrolująca, bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy.

Skarżący w dniu [...] stycznia 2014 r. przekazał m.in. rzut piętra budynku, w którym znajdowało się biuro projektu. Informacja (wraz z rysunkiem kondygnacji budynku) w znacznym stopniu potwierdza informację o wielkości powierzchni pomieszczenia, do którego od miesiąca 08/2012 r. przeniesione zostało biuro projektu. Wskazać należy, że organ I instancji odstąpił od ponownego dokonania oględzin pomieszczeń biurowych.

Odnośnie najmu powierzchni biurowej, skarżący zakwestionował uznanie wydatków poniesionych na wynajem biura za niekwalifikowane.

Skarżący zaplanował wydatek na powierzchnię biurową na poziomie 1200 zł brutto miesięcznie. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, iż w jego ocenie sformułowanie zawarte w Zasadach finansowania PO KL (roz. 2.1.2), że "koszty pośrednie stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta" nie oznacza, iż muszą one być niejako przyporządkowane do ponoszonych przez beneficjenta wydatków na jego działalność oraz że beneficjent ma obowiązek rozliczać je jedynie po stawkach przyjętych na wcześniejszym etapie swojej działalności. Dlatego w ocenie Skarżącego zasadnym jest wyliczenie powierzchni na poziomie 60 zł brutto za m2, czyli po stawkach ustalonych przez stronę.

W trakcie trwania kontroli ([...] - [...] lipca 2012 r.) część pomieszczenia (50%), które stanowiło biuro Projektu (pokój nr 3) wykorzystywana była na inne cele. Dlatego skarżący oświadczył, że biuro Projektu stanowi również pokój nr 1 (60 % jego powierzchni). Skarżący jednocześnie oświadcza, iż taki podział pomieszczeń wynikał z przyczyn organizacyjnych oraz z okoliczności, iż pokój nr 1 wykorzystywany był do różnego rodzaju spotkań oraz narad w ramach Projektu. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż brak integralności wskazanych powyżej pomieszczeń przesądza o braku kwalifikowalności wydatków. Z żadnych wytycznych nie wynika, że biuro projektu nie może znajdować się w kilku różnych pomieszczeniach w ramach tego samego budynku i że nie mogą być one dzielone w ramach innych projektów, czy innych działalności (pod warunkiem oczywiście, że beneficjent kwalifikuje wyliczoną część takiej powierzchni). Natomiast w związku z tym, iż takie rozmieszczenie biura Projektu budziło wątpliwości zespołu kontrolującego, począwszy od sierpnia 2012 roku (do końca realizacji Projektu) biuro zostało przeniesione do innego pomieszczenia w ramach tego samego budynku, tj. do pokoju nr 3 (o powierzchni 13,85 m2). Na dowód tego skarżący przedłożył organowi I instancji rzut piętra budynku, który przedstawia pomieszczenia będące biurem Projektu oraz części wspólne (korytarz o pow. 5,58 m2, sekretariat o pow. 14,58 m2, kotłownię o pow. 6,7 m2, hol o pow. 7,7 m2 oraz sanitariaty).

W kwestii stworzenia strony internetowej Skarżący wykazał, że wykonał procedurę w zakresie rozeznania rynku, lecz nie zachował dokumentacji. W związku z przeprowadzonym rozeznaniem w kwestii stworzenia strony internetowej projektu wysłano zapytanie do trzech firm zajmujących się tego typu działalnością. Oferta, z której skorzystał Beneficjent była najkorzystniejszą cenowo - co więcej zejście do poziomu 4 000,00 zł brutto wymagało negocjacji między podmiotami. Kategoria kosztów budżetu mówi o utworzeniu strony internetowej, co oznacza, że po stronie podwykonawcy leży obowiązek m.in. rejestracji domeny na okres czasu gwarantujący trwałość uzyskanych w ramach projektu rezultatów, a także wykupienia miejsca na serwerze niezbędnego hostingu samej strony i zmieszczonych na niej informacji i podobnie jak w przypadku domeny opłacenie go na okres czasu gwarantujący trwałość uzyskanych w ramach projektu rezultatów.

Odnośnie obsługi informatyczno-serwisowej, skarżący zakwestionował uznanie wydatków poniesionych na obsługę informatyczną za niekwalifikowane. Skarżący wskazał, iż i ta umowa (tak jak umowa o obsługę prawną) ma charakter ryczałtowy. Oznacza to, że obowiązkiem firmy informatycznej było świadczenie (lub pozostawania w gotowości do świadczenia) usług w wymiarze 3 godzin w miesiącu. Zatem, za ustalone wynagrodzenie, na każde żądanie zamawiającego (w wymiarze 3 godziny w miesiącu) wykonawca musiał wykonywać powierzone mu zadania. Jeżeli jednak zamawiający nie zgłosił takiej potrzeby to i tak wykonawcy należało się wynagrodzenie.

W ocenie skarżącego zarzut organu, że protokoły odbioru do umowy na obsługę informatyczną zostały dopiero przedłożone po zakończeniu kontroli, w momencie wezwania przez organ I instancji, jest bezzasadny.

Po pierwsze, skarżący nie miał obowiązku przedkładania tych protokołów, a po drugie skarżący w tym zakresie zwracał już uwagę na postępowanie prowadzone przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w sprawie o sygn. [...], w którym IZ wydała decyzję (z dnia [...] listopada 2012 roku) uchylającą w całości decyzję organu I instancji. Mianowicie, w niniejszej sprawie organ I instancji zarzucił Beneficjentowi, że ten "w chwili udzielania pomocy publicznej uczestnikom projektu nie posiadał dokumentów dotyczących wnioskodawców i prowadzonej przez nich działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej (...), jak również nie dokonał weryfikacji sytuacji finansowej firm uczestniczących w projekcie (...)". Organ I instancji zarzucił również, że dokumentacja ostatecznie załączona przez beneficjenta została sporządzona dopiero w odpowiedzi na zarzuty jednostki kontrolującej. W tym stanie faktycznym Ministerstwo Rozwoju Regionalnego stwierdziło, "że fakt, iż w dniu kontroli formularze uczestników nie zostały udostępnione zespołowi kontrolującemu nie może stanowić zarzutu wobec skarżącego i pozostaje bez znaczenia na wynik w sprawie, gdyż jednostce kontrolowanej przysługuje prawo do składania wyjaśnień oraz dokumentów do momentu zakończenia procedury kontradyktoryjnej (zgodnie z Systemem realizacji PO KL, w szczególności z dokumentem Zasady Kontroli w ramach PO KL 2007 - 2013)". Powyższe w sposób jednoznaczny pokazuje, że tego typu dokumenty mogą być przez beneficjentów uzupełniane.

Skarżący przywołał również decyzję Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 roku ([...]), zgodnie z którą MRR (uchylając decyzję organu i instancji) stwierdziło, że nie można równocześnie odmówić słuszności argumentom skarżącego wskazującym, że nieprzedstawienie przez usługobiorcę dokumentów wymaganych zgodnie z umową przy jednoczesnym posiadaniu przez skarżącego innego rodzaju dowodów na potwierdzenie wykonania przez zleceniobiorcę usługi, nie może jednoznacznie przesądzać o uznaniu, że skarżący umowy faktycznie jej nie wykonał. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w przedmiotowej sprawie, której stroną jest skarżący zleceniobiorca nie miał obowiązku przedkładać określonych dokumentów na potwierdzenie wykonania swoich prac.

Skarżący zaprzeczył, iż firma informatyczna nie świadczyła usług w ramach Projektu. Świadczą o tym chociażby protokoły odbioru, które potwierdzają, że firma informatyczna na bieżąco wykonywała usługi przewidziane umową takie jak: archiwizacja danych, kontrola poprawności sprzętu, aktualizacja i instalowanie oprogramowania, kontrola legalności oprogramowania. Trudno sobie wyobrazić, aby przy tego typu usługach wymagać szczegółowych raportów od zleceniobiorców, a ponadto już sam fakt prawidłowego funkcjonowania wszystkich urządzeń w biurze projektu świadczy o tym, że sprzęt i urządzenia były pod fachową opieką firmy informatycznej. Gdyby przyjąć ustalenia i zarzuty poczynione przez organ I instancji za prawidłowe, oznaczałoby to, że beneficjenci PO KL muszą udowadniać każdy fakt współpracy.

Skarżący powołując się na regulacje dotyczącą zasady efektywnego zarządzania finansami, jak również opinie MRR (w tym ww. stanowisko) uważał, że w przypadku prawidłowego rozeznania rynku oraz przeprowadzenia w sposób właściwy procedury (zgodnie z wymaganiami określonymi w Zasadach finansowania PHO KL) IP nie miała podstaw do kwestionowania wydatków poniesionych przez beneficjenta. Przypomnieć należy, że w tym wypadku (ze względu na wartość zamówienia) skarżący nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozeznania rynku w rozumieniu PO KL.

Skarżący przypomniał, że zaproponowana cena była zgodna z zaakceptowanym przez organ I instancji budżetem Projektu.

Organ nie wypowiedział się, czy aby faktycznie koszty sporządzenia strony www. poniesione przez skarżącego są nieracjonalne, nieefektywne, zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych. Sam organ I instancji dokonał rozeznania rynku, z którego wynika, że niektórzy potencjalni wykonawcy oferowali ceny podobne (np. 3690 zł brutto, czy 3764 zł brutto). Czy w takim wypadku ceny zaproponowane przez skarżącego mogą być uznane za zawyżone, a nie rynkowe? Odpowiedź jest jednoznaczna, ceny zaproponowane przez skarżącego są rynkowe. Celem rozeznania rynku nie jest wyciągnięcie tzw. średniej obowiązujących cen, tylko ustalenie przez beneficjenta, czy cena za usługę wybranego przez niego wykonawcy odpowiada cenom rynkowym. Natomiast cena ta nie musi być ceną najniższą. Taka jest idea zasady efektywnego zarządzania finansami. Taki sposób ustalania średniej wielkości (co proponuje organ I instancji) MRR krytykowało m.in. w decyzji z dnia [...] maja 2013 roku ([...]).

Skarżący zwrócił uwagę, że organ dysponował całym materiałem dowodowym niezbędnym do ustalenia, jakie konkretnie zadania realizowane były w ramach obsługi prawnej, obsługi informatyczno-serwisowej i do ustalenia, jaka część powierzchni biurowej wykorzystywana była w poszczególnych okresach, za które dokonywana była płatność. Prawidłowa ocena tego kilkusetstronicowego materiału dowodowego winna doprowadzić do wniosku, że kwestionowane dotychczas wydatki zostały poniesione zgodnie z umową o dofinansowanie, Wytycznymi i Zasadami Finansowania POKL.

W ocenie Skarżącego zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. wynika z dowolnej oceny zeznań świadka – Z.G., która przygotowywała postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie była kluczowym, świadkiem organu, co rodzi oczywisty brak bezstronności. W istocie ww. świadek występowała w roli organu, a nie świadka, co implikuje zakwalifikowanie ww. osoby jako świadka i wyciągnięcie z jej przesłuchania niekorzystnych dla skarżącego wniosków.

Organ powinien stosować przejrzyste kryteria i zasady kontroli rozliczania środków przez beneficjentów, bowiem w przeciwnym wypadku narusza procedurę administracyjną. Art. 6 K.p. a., nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa; jest konsekwencją w istocie analogicznej w swej treści formuły art. 7 Konstytucji stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W znaczeniu ściślejszym – w omawianym przypadku - chodzi w istocie o zasadę legalizmu skoro obowiązek przestrzegania prawa adresowany jest do organów państwa. Przez pojęcie prawa na użytek omawianej zasady należy rozumieć ogół przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Słuszny interes strony wyrażony w art. 7 k.p.a. to w tym wypadku interes skarżącego.

Rozważania wymaga zagadnienie, czy wskazane wyżej postępowanie organu, może być uznane za naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Takim problemem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 300/11, który stwierdził, iż organ nie powinien nakładać na stronę sankcji za niedopełnienie obowiązku, którego nie mogła dopełnić, jak stało się w przedmiotowej sprawie.

Projekty PO KL mają swoją specyfikę, poza tym z realizacją projektów EFS łączą się dodatkowe obowiązki wykonawców, chociażby takie jak odpowiednie przygotowywanie dokumentacji (zgodnie z wymaganiami programowymi), obowiązki w zakresie sprawozdawczości itp.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ winien wziąć pod uwagę okoliczność, że (jak wskazał M. Szubiakowski w: Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009/4), bolączką regulacji programów operacyjnych jest zła legislacja. To sprzeczność implikuje naruszenie powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej), organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej od dawna była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (zob. zwłaszcza orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K. 1/88, LexisNexis nr 312375, OTK 1988, poz. 6). Nie ulega wątpliwości, że organy administracji powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami. Naruszenie tej zasady może prowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej pracowników administracji. Organy administracji powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy.

Zgodnie z art. 11 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przekonywanie polega na informowaniu stron postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, a także na wskazywaniu stronie okoliczności przemawiających za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy.

Skarżący wskazał, że podczas wydawania decyzji organu doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie poniósł i nie udokumentował w ramach realizowanego projektu wydatków na m.in. biuro projektu, co skutkowało uznaniem wydatków poniesionych przez skarżącego w ramach projektu za niekwalifikowane.

Nadto, skarżący podkreślił, że brak dowodów dotyczących funkcjonowania biura projektu na etapie kontroli nie oznaczał, że skarżący nie zrealizował projektu. Skarżący przywołał treść innej decyzji MRR z dnia [...] marca 2013 roku ([...]), zgodnie z którą ,,zdaniem IZ zarzut IP niespełnienia przez skarżącego kryterium dostępu ze względu na brak pełnej dokumentacji projektu w biurze projektu jest zbyt daleko idącą, literalną interpretacją tego kryterium".

Nie zaszła przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. do żądania zwrotu środków publicznych, bowiem nie naruszono żadnych procedur. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: (...) 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 [u.f.p.], (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 9, stała się ostateczna, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Skarżący podkreślił, że nie naruszył żadnych z tych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków publicznych.

Decyzja w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu jest decyzją uznaniową uprawnionego organu (vide Ostałowski, Postępowanie w sprawie zwrotu środków Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych). Nie oznacza to w żadnym wypadku dowolności. Decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma charakteru dowolności, jeżeli wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Prawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie ma kluczowe znaczenie, sąd kontrolując decyzję uznaniową szuka możliwości jej wzruszenia właśnie w postępowaniu dowodowym. Ważnym elementem decyzji uznaniowej jest jej uzasadnienie: Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji, oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania.

Organ I i II instancji nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek zwrotu środków publicznych, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, zobowiązujące go do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Interes strony i interes społeczny został w tym przypadku zignorowany. W świetle konstytucyjnej zasady praworządności jest to postępowanie zasługujące na dezaprobatę. Postępowanie organów narusza zasadę, określona w art. 8 k.p.a. (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), poprzez sposób procedowania. "Reguła, wyrażona w omawianym przepisie k.p.a. nie ograniczą się bynajmniej do problemów stosunku między organem administracyjnym a stroną (lub stronami) konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne nie toczy się przecież w socjalnej próżni. Również osoby uczestniczące w sprawie interesują się niejednokrotnie - z różnego tytułu (rodzina, sąsiedzi, współpracownicy, znajomi itp.) - konkretną sprawą administracyjną. Ze sposobu prowadzenia oraz załatwienia takiej sprawy przez administrację wysnuwają oni ogólniejsze wnioski o władcy i jej działalności’’ (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz).

Skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji nie odniosła się do błędnego sporządzenia decyzji organu I instancji, która zawiera błędne uzasadnienie, bowiem fakty przyjęte przez IP za udowodnione są w istocie powtórzeniem dotychczasowego stanowiska organu, czym złamano zasady określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podstawę prawną decyzji mogą stanowić wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 12 sierpnia 1999 r., IV SA 380/97, Lex nr 48151). Wyłączona jest zatem możliwość wydawania decyzji zarówno na podstawie aktów, które nie obowiązują powszechnie, jak i na podstawie komunikatów informujących o treści przepisów ustawowych (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r., IVSA 1178/97, Lex nr 41410; zob. także tezę pierwszą wyroku NSA z 12 sierpnia 1999 r., IV SA 380/97, Lex nr 48151). Przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji muszą obowiązywać w dacie wydania decyzji Organ, który wydał decyzję na podstawie nieobowiązujących przepisów, dopuszcza się naruszenia zasady praworządności wskazanej w art. 6 i 7 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2009 r. III SA/Wr 567/08, Lex nr 533866).

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ I instancji nie przeprowadził żadnych dowodów, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publiczny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów i brak ich oceny. Naruszono także art. 105 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Stanowisko skarżącego znajduje oparcie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w postanowieniu NSA II GSK 1463/13 z 27.08.2013 r., w którym stwierdzono, że pochopne wykonanie decyzji o zwrocie środków może mieć nieodwracalne skutki prawne. W wyroku NSA II GSK 2183/11 z 12.02.2013 r. (w analogicznej sprawie jak przedmiotowa) NSA uwzględnił skargę kasacyjną beneficjenta i stwierdził, że (...) ,,powyższe przypisy stanowią rodzaj innej procedury, której skutki naruszenia przewiduje art. 208 i 211 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. mającej zastosowanie w sprawie", lecz nie wyjaśnił, które z tych przepisów strona skarżąca naruszyła.

Prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna doprowadzić do wniosku, że kwestionowane dotychczas wydatki zostały poniesione zgodnie z umową o dofinansowanie, Wytycznymi i Zasadami Finansowania POKL. Organ natomiast w zupełności pominął wyjaśnienia pisemne - wskazał skarżący.

W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami decyzji Organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Pomocnicze zastosowanie przy wykładni przepisu art. 134 p.p.s.a. może mieć antyczna zasada "Ius est ars boni et aequi" (prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne) - paremia sformułowana przez starożytnego rzymskiego prawnika Celsusa, a przytoczona przez innego jurystę Ulpiana (D. 1.1.1.- vide T. Mommsen rec.: Corpus Iuris Civilis. Digesta, Berolini apud Weidmannos MDCCCCIL) - odnosząca się do najbardziej podstawowych aspektów moralnych prawa. Oznacza ogólną dyrektywę, iż wartości dobra (bonum) i słuszności (aequium) stanowią dla systemu prawa wartości fundamentalne, a prawo powinno być interpretowane i stosowane zawsze z ich uwzględnieniem. Także i dzisiaj ta konstatacja winna stanowić cenne źródło inspiracji w stosowaniu prawa.

VII. Bez wątpienia za zasadną należy uznać skargę w kwestii zwrotu 8000 zł za obsługę prawną projektu z uwagi na to, iż nie wyjaśniono elementarnych kwestii związanych z realizacją tej umowy.

Za wyraz formalizmu prawniczego należy uznać oddalenie – postanowieniem z dnia [...].01.2015 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju – wniosku o przesłuchanie świadka P.S., wspólnika z kancelarii WGP, na okoliczność potwierdzenia wykonania przez ten podmiot w ramach umowy o obsługę prawną projektu.

Zdumiewające jest uzasadnienie tego postanowienia, albowiem – z jednej strony – Organ ,, nie kwestionuje przedstawionych przez stronę informacji dotyczących stany faktycznego w sprawie, w tym okoliczności, na podstawie których Strona wniosła o przesłuchanie świadka ...’’, a z drugiej – zdaniem Organu (przy zastosowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. ) wyraża się pogląd, że ,,dopuszczenie wnioskowanego przez Stronę nowego dowodu (...) nie wniosłoby nic nowego w sprawie’’.

Tymczasem – w ocenie Sądu – wymaga wyjaśnienia kwestia rozmów telefonicznych, udokumentowanych wydrukami bilingów, a w szczególności , czy były to rozmowy ,,towarzyskie’’, czy też związane z realizacją zawartej przez strony umowy na obsługę prawną.

Tak więc – w dalszym postępowaniu – należy przeprowadzić powyższy dowód (oczywiście z udziałem skarżącego) i zestawić – stosując zasadę prawdy materialnej swobodnej oceny dowodów – wyniki przeprowadzenia tego dowodu z pozostałym materiałem dowodowym wyciągając wnioski, które będzie można zweryfikować w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na obecnym etapie – w kwestii realizacji umowy o obsługę prawną bez przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanego świadka nie da się wyciągnąć żadnych pewnych konsultacji, co ma istotne znaczenie w kwestii zwrotu środków.

VIII. W ocenie Sądu – w podobnym trybie – należy zweryfikować koszty obsługi informatyczno-serwisowej; wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się wezwanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].11.2014 r. skierowane do Skarżącej celem określenia (w każdym miesiącu) wydatków na obsługę informatyczno-serwisową, to jednak odpowiedź Skarżącego zawarta w piśnie [...].12.2014 r. wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W prawdzie – w tym piśmie - skarżący wskazuje zakres czynności uzasadniających poniesione koszty, to w przypadku wątpliwości co do ich wykonania – byłoby warto zażądać np. kopii zapasowych danych zgromadzonych na dysku (marzec 2012 r.), które zostały sporządzone przez sprawującego obsługę wskazujące na ,,usuwanie nieprawidłowości oprogramowania’’ – vide str. 2 pisma z dnia [...].12.2014 r.

Tego typu czynności pozostawiają ślady ingerencji w oprogramowanie i łatwo ustalić, czy te twierdzenia strony skarżącej są wiarygodne.

Warto - w przypadku wątpliwości co do ich wykonania – te twierdzenia zweryfikować przesłuchując osoby realizujące obsługę informatyczno-serwisową w charakterze świadków (czy nawet z udziałem biegłego informatyka, który mógłby te twierdzenia zweryfikować, np. w kwestii usuwania nieprawidłowości oprogramowania).

Warto – poprzez przeprowadzenie tego dowodu – zweryfikować twierdzenia strony zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., w którym wskazała przeprowadzenie następujących czynności (część z nich pozostawia ,,ślady’’ w oprogramowaniu):

,,Marzec 2012:

- wykonywanie kopii zapasowych danych zgromadzonych na dysku,

- aktualizacja zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- konsultacja w zakresie funkcjonowania i obsługi zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie)

- usuwanie nieprawidłowości w pracy oprogramowania,

- miesięczny przegląd sprzętu komputerowego,

- prowadzenie serwisu gwarancyjnego,

- kontrola pracy sieci wi-fi.

Kwiecień 2012

- wykonywanie kopii zapasowych danych zgromadzonych na dysku,

- aktualizacja zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- konsultacja w zakresie funkcjonowania i obsługi zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- usuwanie nieprawidłowości w pracy oprogramowania,

- miesięczny przegląd sprzętu komputerowego,

- prowadzenie serwisu gwarancyjnego,

-kontrola pracy sieci wi-fi.

Maj 2012

- wykonywanie kopii zapasowych danych zgromadzonych na dysku,

- aktualizacja zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- konsultacja w zakresie funkcjonowania i obsługi zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- usuwanie nieprawidłowości w pracy oprogramowania,

- miesięczny przegląd sprzętu komputerowego,

- prowadzenie serwisu gwarancyjnego,

-kontrola pracy sieci wi-fi.

Czerwiec 2012

- wykonywanie kopii zapasowych danych zgromadzonych na dysku,

- aktualizacja zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- konsultacja w zakresie funkcjonowania i obsługi zainstalowanego oprogramowania (Windows, MS Office, Generator Wniosków Płatniczych, drukowanie),

- usuwanie nieprawidłowości w pracy oprogramowania,

- miesięczny przegląd sprzętu komputerowego,

- prowadzenie serwisu gwarancyjnego,

-kontrola pracy sieci wi-fi.’’

Końcowo podnieść należy, że pismo, o którym wyżej mowa podpisał nie tylko A.C., ale także w imieniu P. M.B. tym samym potwierdzając wykonania tych czynności w miesiącach III-VI 2012 r.

Jeżeli Organ jest odmiennego zdania winien te twierdzenia zweryfikować chociażby przeprowadzając te czynności, o których wyżej była mowa.

Mógłby też przesłuchać M.B. w charakterze świadka uściślając, a zarazem weryfikując – poprzez zakres pytań stawianych przesłuchiwanemu – twierdzenia zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r.

Ne marginesie wskazać trzeba, że treść tego pisma nie została dostrzeżona (i oceniona) w motywach decyzji Organu II instancji.

IX. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga w przedmiocie wydatków z tytułu zakupu urządzenia wielofunkcyjnego (w wysokości 4500 zł).

Przede wszystkim wskazać należy, że obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącego wskazał, że podtrzymuje skargę i w tym zakresie (albowiem decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju zaskarżono w całości), to jednak ani w skardze (a także w jej uzasadnieniu), ani w ustnym wystąpieniu nie padły argumenty przemawiające za podważeniem trafnych ustaleń.

Sąd – stosując w praktyce – treść art. 134 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do negacji ustaleń poczynionych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

X. Kontrolując zaś stanowisko Skarżącego zawarte na str. 3 pisma z dnia [...].12.2014 r. z treścią skargi, w kwestii zwrotu części wydatków z tytułu najmu pomieszczenia biurowego (w wysokości 9 468,96 zł), wskazać należy, że istotną kwestią jest to, czy funkcję biura projektu pełniło jakiekolwiek inne pomieszczenie oprócz pokoju nr 3, w szczególności, że funkcja ta miałaby również być częściowo wykonywana w pokoju nr 1. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Skarżąca przedstawiła dokument stwierdzający przeniesienie biura dopiero pismem z dnia [...] lipca 2014 r., którego treści organ nie mógł zweryfikować w związku z tym, że w tym czasie realizacja projektu była już zakończona. We wskazanym piśmie Skarżąca powoływała się na to, że przeniesienie biura projektu miało mieć miejsce już od sierpnia 2012 r. do końca okresu realizacji projektu, jednak to stanowisko strony – jak wynika to z odpowiedzi na skargę - nie znajduje żadnego innego potwierdzenia w zgromadzonym przez organ materiale, zaś fakt zgłoszenia tej informacji dopiero po dwóch latach od jej rzekomego zaistnienia wpływa na ocenę wiarygodności tej informacji. Stanowiska Skarżącej nie potwierdzają również wyniki oględzin miejsca prowadzenia biura projektu dokonane przez organ, a także zeznania świadka Z.G. przeprowadzającej kontrolę u Skarżącej.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że nie są w tym zakresie zasadne zarzuty dotyczące stronniczości tego świadka, z racji pełnionej funkcji świadek miała możliwość poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego pomieszczeń biurowych istniejącego w czasie dokonywania kontroli, a nadto ustalenia te zostały potwierdzonego przez pracownika Skarżącej, P.P., który nie zgłaszał zastrzeżeń co do stwierdzonych okoliczności. Wobec faktu, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów na to, by wykorzystywała na potrzeby biura projektu jakiekolwiek inne pomieszczenie oprócz części pokoju nr 3, a organ może uznać za kwalifikowalne jedynie te wydatki, które zostały należycie udokumentowane i są związane z projektem, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a zarzuty Skarżącej zgłoszone w tym zakresie są niezasadne, twierdzi się w odpowiedzi na skargę.

Powyższe oznacza, że dokonano pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim w aktach sprawy brakuje pisma strony skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., a jest stanowisko z dnia [...] lipca 2014 r. Można to uznać za oczywistą omyłkę pisarską.

Nie jest natomiast prawdą, że problem przeniesienia biura pojawił się dopiero w 2014 r., albowiem już w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Zarządu A.C. pisał:

,,W związku ze skierowanym do nas zapytaniem, poniżej przedstawiamy opis powierzchni biurowej stanowiącej biuro projektu "[...]" Nr: [...]. Załącznik do przedmiotowego pisma stanowi rysunek przedstawiający rzut poziomy kondygnacji budynku mieszczącej biuro projektu. Na jego powierzchnie składa się:

1. Potowa powierzchni POKOJU nr 3. W pomieszczeniu tym znajdują się cztery stanowiska robocze (na rysunku widoczne są jedynie 3 co wynika z braku konieczności jego aktualizowania w tym zakresie) z czego dwa oddano do dyspozycji zespołu projektowego. Wliczona powierzchnia: 6,92 m2. Pomieszczenie zostało zaprezentowane zespołowi kontrolującemu.

2. 60% powierzchni POKOJU nr 1 (punkt podziału stanowi opuszczana roleta). Pokój ten jest oddany w całości do dyspozycji zespołu projektowego. Wykorzystywany jest on w comiesięcznych spotkaniach zespołu, spotkaniach z podwykonawcami, realizacji kontroli (w tym wewnętrznych). Zespół kontrolujący przebywał w tym pomieszczeniu przez cały czas realizacji kontroli. Wliczona powierzchnia: 17,79m2.

Jednocześnie pragniemy oświadczyć, że na moment realizacji kontroli przez osobę odpowiedzialną za składanie wyjaśnień w imieniu Projektodawcy została zespołowi kontrolującemu podana błędna informacja jako, że w skład biura projektu wchodzi wyłącznie POKÓJ nr 3. Serdecznie przepraszamy za ten błąd’’.

Ten dokument nie został ani dostrzeżony, ani oceniony; fakt zaś jego pominięcia świadczy o pobieżnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wyciągnięty w decyzji (w uzasadnieniu- str. 7) wniosek ,,Odwołująca dopiero w piśmie z [...] lipca 2014 r. poinformowała o przeniesieniu biura, które miało nastąpić od sierpnia 2012 r.’’ jest całkowicie oderwaną od realiów sprawy.

W ponownym postępowaniu dokument ten należy ocenić przesłuchując w charakterze świadka drugą osobę przeprowadzającą kontrolę w dniach [...]-[...].07.2012 r., zwłaszcza – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – że ,,Zespół kontrolujący dokonał oględzin miejsca podczas kontroli i na tej podstawie sformułował powyższe wnioski, które znalazły swoje potwierdzenie u pracownika Odwołującej odpowiedzialnego za kontakty z IP w ramach realizowanego projektu. Należy więc stwierdzić, iż biuro projektu "[...] "stanowiło 50% powierzchni pokoju nr 3, tj. 6,92 m2,’’ a więc ustaleń nie dokonała jednoosobowo Z.G.

Sąd uznaje za niezasadny zarzut Odwołującej dot. naruszenia art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zeznań świadka – Z.G., która prowadziła postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie była kluczowym świadkiem organu, co rodzi oczywisty brak bezstronności. Z.G. była osobą przeprowadzającą kontrolę u beneficjenta i to m.in. na podstawie jej ustaleń organy dokonywały ustaleń.

Zarzut bezstronności nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poczynione ustalenia zostały oparte o stan faktyczny zastany podczas kontroli. Nie była to subiektywna ocena świadka, a opis stanu rzeczywistego.

XI. Za zupełnie chybione należy uznać argumenty skargi dotyczące kosztów stworzenia strony internetowej; te bowiem Organ II instancji uznał za kwalifikowalne.

XII. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, które stało się podstawą do sformułowania wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a które opiera się na założeniu, że zaskarżona decyzja jest błędna z tego również powodu, że nie istnieje żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, którego naruszenia miałby się dopuścić skarżąca oraz twierdzenie, iż Wytyczne nie mają dla skarżącej charakteru wiążącego. Taki pogląd skarżącej jest błędny, a wątpliwości sprowadzające się w istocie do kwestii możliwości wydawania decyzji o zwrocie środków publicznych w oparciu o weryfikację działań skarżącej pod kątem ich zgodności z treścią Wytycznych, są nieuzasadnione.

Podpisując umowę o dofinansowanie zdaniem Sądu skarżąca przyjęła na siebie zobowiązanie do stosowania aktualnie obowiązującej wersji Wytycznych, a wymóg ten był koniecznym warunkiem zawarcia umowy. Podstawę prawną do wydania Wytycznych stanowi przepis art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 m ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wytyczne, zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego, wchodzą w skład zbioru zasad i aktów prawnych regulujących wdrażanie systemu PO KL, i w tym zakresie są całkowicie zgodne z porozumieniami międzyinstytucjonalnymi obowiązującymi zarówno wszystkie instytucje uczestniczące w systemie wdrażania PO KL, jak i beneficjentów projektów realizowanych w ramach Programu. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że jej prawa i obowiązki zostały ukształtowane w oparciu o akt prawa wewnętrznego, który znajduje zastosowanie wyłącznie do instytucji organizacyjnie podległych Ministrowi. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowią powszechnie obowiązujące przepisy prawa krajowego, a mianowicie przepis art. 184 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, mają być dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a także przepis art. 207 ust. 1 ustawy, wskazujący jako przesłankę zwrotu środków europejskich wykorzystanie tych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy.

Odnosząc się do przesłanki procedur obowiązujących beneficjenta przy wydatkowaniu udzielonych środków, w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w ramach "innych obowiązujących procedur" wyróżnić można również normy, które nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Wśród takich aktów normatywnych istotną rolę odgrywają wytyczne dotyczące programów operacyjnych, wydawane w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy, które mają służyć zapewnieniu zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem UE, spełnianiu wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także zapewnieniu jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko uwzględniające jako "procedury" obowiązujące beneficjentów projektów PO KL postanowienia zawarte w umowach o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie opracowana przez Instytucję Zarządzającą w ramach systemu realizacji programu operacyjnego jest bowiem głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich, a beneficjent w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowalne. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1546/12 wskazano m.in., że: "Pod pojęciem inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 184 ustawy o finansach publicznych "o innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby w ogóle wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania."

Przytoczony judykat nie jest odosobniony, podobnie wypowiadały się również m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/12, gdzie wskazano, iż "do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 f.p.u., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu" (podobnie również: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/WE 336/12, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 338/14, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., I SA/Bk 598/10).

Tym samym, należy uznać, że zarówno regulacje Wytycznych, jak i postanowienia umowy o dofinansowanie, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania tych środków. W sytuacji zatem, gdy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz innych aktów ustanowionych przez instytucje wdrażające PO KL, uzależniają zastosowanie sankcji uznania wydatków za niekwalifikowalne od zaniechania stosowania między innymi postanowień Wytycznych, to naruszenie tych regulacji prowadzi tym samym do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków i uzasadnia wydanie decyzji o zwrocie środków uznanych za niekwalifikowalne.

Mając na względzie przedstawione okoliczności, nie można uznać za zasadne po pierwsze, zarzutu skarżącej prowadzącego do twierdzenia, że Wytyczne nie mogą stanowić podstawy do oceny działań skarżącej, po drugie zaś twierdzenia, że przepisy art. 5 pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są niezgodne z art. 87 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. Na marginesie powyższych rozważań, wskazać trzeba, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. wydany w sprawie o sygn. P 1/11 zawiera analizę odrębnych, od stanowiących przedmiot niniejszej sprawy, kwestii dotyczących procedury naboru wniosków oraz procedury odwoławczej. Wobec tego, skutki prawne przytoczonego orzeczenia nie mogą być nawet w drodze analogii przenoszone na stan faktyczny niniejszej sprawy.

XIII. Mając na uwadze potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a także właściwego określenia odsetek, w związku z poczynionymi ustaleniami Sąd – stosownie do treści art. 145 § 1 ust. 1 c w zw. z art. 200 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.