Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2253/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chlewiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 280/15 w sprawie ze skargi Gminy Chlewiska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr LEX-I.4131.156.2014.JF w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Chlewiska na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 280/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Chlewiska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 17 listopada 2014 r. nr LEX-I.4131.156.2014.JF w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 listopada 2014 r., nr LEX-I.4131.156.2014.JF stwierdził nieważność uchwały nr XIII/58/14 Rady Gminy Chlewiska z 8 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów kontynuacji i rozwoju zabudowy w granicach sołectw: Chlewiska i Wola Zagrodnia – etap I, w części dotyczącej ustaleń: § 4 pkt 18 uchwały; § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały; § 17 ust. 5 uchwały; § 18 ust. 6 uchwały; § 21 ust. 2 uchwały; § 21 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: ZL.l, ZL.2, ZL.3, ZL.4, ZL.5 i ZL.6; § 24, § 25 i § 34 uchwały, w zakresie, w jakim wynika z nich możliwość realizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w wyznaczonych na rysunku planu "strefach bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych SN"; § 37 ust. 2 pkt 2 lit. b/ uchwały; § 37 ust. 3 pkt 1 lit. a/ uchwały; części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1A i 1B, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego tereny ZL.

Gmina Chlewiska na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

Biorąc pod uwagę te wyznaczniki, w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dający podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a zarzuty Gminy wyrażone w skardze nie zasługują na uwzględnienie z następujących powodów.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w planie miejscowym i taka zmiana przeznaczenia wymaga zgody właściwego organu. W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa – wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś "pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Wymóg uzyskania powyższej zgody, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, stanowiący, że przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Słusznie Wojewoda wywodził, że urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r. poz. 1153). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności te o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w § 21 ust. 2 uchwały, nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarka leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach.

Podstawowe kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki, op. cit., s. 39–40, uw. 4). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: (...) 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne".

Pominięcie uprzedniej reglamentacji administracyjną, tj. wymogu wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy, zakwestionowany przez wojewodę zapis planu dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe, powoduje zasadność rozstrzygnięcia Wojewody.

Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (Nr Kanc.: [...]), wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia jedynie pod tereny: usług oświatowo-wychowawczych (UO), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy letniskowej (ML), dróg publicznych w klasie techniczno-użytkowej: drogi lokalnej (KDL), drogi dojazdowej (KDD) oraz dróg wewnętrznych (KDW). Natomiast w ustaleniach § 21 ust 2 uchwały, dopuszczono do lokalizacji sieci i obiektów infrastruktury technicznej na terenach innych niż tereny dróg publicznych i dróg wewnętrznych, poprzez zawarcie ustaleń w brzmieniu: "2. Na zasadach określonych w przepisach odrębnych, na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację niewskazanych w planie sieci uzbrojenia, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu ponadlokalnym: elektroenergetyki, gazownictwa i telekomunikacji." Kwestie sytuowania sieci i obiektów infrastruktury technicznej, (unormowane zostały także w ustaleniach § 21 ust. 5 uchwały: "5. Wszelkie nowoprojektowane sieci uzbrojenia i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze publicznym należy lokalizować na terenach ogólnodostępnych, w szczególności w liniach rozgraniczających tereny dróg i/lub placów.").

Wyraźnie zatem zakres dopuszczony planem w przedmiocie wymienionych urządzeń infrastruktury jest szerszy niż zakres dopuszczony zgodą Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (Nr Kanc.: [...]), na zmianę przeznaczenia, czego konsekwencją jest uznanie za zasadne stwierdzenia nieważności: § 37 ust. 2 pkt 2 lit. b/ i ust. 3 pkt 1 lit. a/ uchwały, § 21 ust. 2 uchwały oraz § 21 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: ZL.l, ZL.2, ZL.3, ZL.4, ZL.5 i ZL.6, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, znajdujących się w granicach przedmiotowego planu.

W przypadku terenu MN.23 na rysunku planu w ogóle nie określono linii zabudowy, zaś w przypadku terenu MN.71 nie określono ich od terenów lasów. Takie jednak wypowiedzenie się przez lokalnego prawodawcę w kwestii wymogu określenia linii zabudowy – w ocenie Sądu – nie wyczerpuje dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wobec brzmienia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że w przypadku braku oznaczenia nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczono w ten sposób sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych, w szczególności wobec faktu braku powoływania się na konkretne przepisy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Takiej okoliczności skarżąca nie wykazała, a argumentacja o uzależnieniu odległości od budynków (linii zabudowy) od przepisów odrębnych i wywodzenie z faktu istnienia przepisów odrębnych braku potrzeby wskazywania tej linii w planie pomija znaczenie prawne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, powodując brak prawnych kryteriów do badania poprawności wniosku o pozwolenie na budowę. Obowiązkowe elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem istotne jako determinujące pozwolenie na budowę.

Tymczasem § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "Zasady lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej względem granic z działkami sąsiednimi oraz względem budynków istniejących – zgodnie z przepisami odrębnymi" nie odpowiada wymogowi określenia linii zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN.23. Również rysunek planu, będący załącznikiem graficznym nr 1A do uchwały, nie spełnia wymogu § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z uwagi na brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do ww. terenu MN.23. Zarówno zatem wykładania literalna, jak i systemowa prowadzi do wniosku, że słusznie przyjął Wojewoda, że zastosowane w planie rozwiązanie jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez wskazanie linii zabudowy, to ograniczenie się do zapisu w ww. brzmieniu § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały, bez wrysowania linii zabudowy na rysunku planu, nie stanowi realizacji wskazanych wyżej przepisów i słusznie tiret dziesiąte rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdza nieważność części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1A i 1B do przedmiotowej uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego tereny ZL. Z uwagi na brak możliwości, by w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego formułować nową treść planu taka treść akty Wojewody jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, a jednocześnie mieści się w zakresie przedmiotowym rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zasadnie Wojewoda zawrócił uwagę, że nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami: MN.66 oraz MN.68 zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym. Z kolei w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: MN.23 i MN.71 od gruntów leśnych w ogóle nie wyznaczono linii zabudowy, co może być interpretowane jako dopuszczenie do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie lasów.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia – "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, M od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" są bezwzględnie obowiązujące.

Na aprobatę – wbrew twierdzeniom skarżącej – zasługuje stanowisko Wojewody, że poprzez zabieg polegający na zdefiniowaniu pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" w § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały (zakaz podziału na działki uniemożliwiający obsługę komunikacyjną i/lub infrastrukturalną działek budowlanych zlokalizowanych poza obszarem objętym scaleniem i podziałem) doszło do nieuprawnionej modyfikacji intensywności zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie upoważniała do wprowadzania jakichkolwiek zakazów podziałów na działki. Ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości i wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy.

Procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowi dwie rożne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to już art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż "Ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Powyższe wynika również z redakcji samej ustawy. Z samej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak słusznie wywodził Wojewoda – wynika, iż kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału. Tymczasem z ustaleń § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały wynika, że sformułowano ustalenia dotyczące podziału działki, poprzez wprowadzenie zakazu podziału na działki uniemożliwiającego obsługę komunikacyjną i/lub infrastrukturalną działek budowlanych.

Ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami), warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 powoływanej ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustawodawca nie przekazał gminie możliwości regulacji w przedmiotowym zakresie, wyraźnie określając jaka jest procedura dokonania podziału i przypisując kompetencje w tym zakresie innemu podmiotowi. Gmina wkroczyła zatem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny. Przeprowadzenie tego postępowania jest o tyle istotne, że istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość nieruchomości.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.

Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem.

W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy.

Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Sąd podkreślił, że wprawdzie definicje legalne mają bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. Nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Prawnokształtujące znaczenie należy zatem przypisać takim definicjom nie tylko na użytek tych aktów normatywnych, w jakich są formułowane. Taka sytuacja – co do zasady – występuje w stosowaniu aktów prawych kształtujących proces budowlany.

Sąd ponadto zauważył, że stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń".

Kolejna przyczyna niedopuszczalności modyfikacji definicji wynika z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, bowiem wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną – w kontekście zasady dobrej legislacji – niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stosowania.

Z przedstawionych względów słusznie wojewoda uznał za niedopuszczalne zdefiniowanie w § 4 pkt 18 uchwały, że pojęcie powierzchnia całkowita zabudowy oznacza sumę pól powierzchni konturów wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i projektowanych na danej działce budowlanej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy, rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przyjęta przez Gminę definicja odbiega od ustawowej. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a akt ten rozróżnia również kondygnację nadziemną, o której mowa w § 3 pkt 18 rozporządzenia. Organ powinien posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w systemie prawa, stąd za rozszerzenie władztwa uchwałodawczego gminy należy uznać nakazanie określania sumy pól powierzchni konturów tylko wszystkich kondygnacji nadziemnych względem powierzchni działki budowlanej.

Intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy miałby stanowić stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ponadto brak jest podstaw prawnych do definiowania pojęć, które wpływają (modyfikują) przepis rangi ustawowej. W tym przypadku poprzez zdefiniowanie pojęcia "powierzchnia całkowita" zabudowy zmodyfikowano przepis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowany przepis uchwały w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu, a przekraczając upoważnienie ustawowe naruszono art. 7 Konstytucji RP.

Rada Gminy Chlewiska ustaliła w § 17 ust. 5 uchwały: "5. Ustalenia graficzne rysunku planu w zakresie lokalizacji stref, o których mowa w ust. 4 powyżej, obowiązują do czasu skablowania lub przełożenia danej linii elektroenergetycznej." Zgodnie z rysunkiem planu, napowietrzne linie elektroenergetyczne przechodzą m.in. przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjno-usługowej. Zgodnie zaś z wymogami § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych" oraz § 4 "Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: 1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, 2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie". Tymczasem w ustaleniach planu miejscowego brak zapisów wprowadzających wprost ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu spełniających powyższe wymagania.

Niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, na co zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że "Wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez wyłączenia z zabudowy części nieruchomości na podstawie domniemania, a nie rzeczywistego negatywnego oddziaływania istniejącego zagospodarowania.", skoro skarżąca sama podnosi, iż "Funkcjonuje natomiast norma określająca sposób określania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku ustanowionych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 92, poz. 1883). Norma ta uzależnia zasięg ponadnormatywnego oddziaływania od parametrów i rozwiązań technicznych danej linii elektroenergetycznej (...)".

Formułując ograniczenia w zagospodarowaniu oraz zabudowie – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwałodawca powinien w sposób jednoznaczny wykluczyć możliwość realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w ww. strefie. Tymczasem w ustaleniach uchwały nie wprowadzono jednoznacznych zakazów w tej materii, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN i PU, o których mowa w § 24, 25 i 34 uchwały, co kontrastuje w szczególności z ustaleniami zawartymi w § 17 ust. 4 pkt 2 uchwały, z których wynika zakaz "nasadzeń drzew o wysokości powyżej 2 m oraz nakazuje się utrzymywanie istniejącego drzewostanu w sposób uniemożliwiający przekroczenie wysokości 2 m". Skoro zatem w planie miejscowym w strefach bezpieczeństwa (zwanych w części tekstowej strefami ochronnymi przewodów energetycznych) wprowadza się ograniczenia wysokościowe nasadzeń (do 2 m), to tym bardziej niemożliwe jest dopuszczenie, na mocy powyższych ustaleń planu, realizacji zabudowy o wysokości 10 i 12 m.

Zgodnie z § 17 ust. 5 uchwały, ustalenia graficzne rysunku planu w zakresie lokalizacji stref ochronnych przewodu energetycznego napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN), obowiązują do czasu skablowania lub przełożenia danej linii, przy czym nie wprowadzono nakazu ich skablowania, nie wskazano nowego ich przebiegu, jak również nie określono terminu tymczasowego ich użytkowania (art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalenia § 17 ust. 5 uchwały, zostały zatem sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem plan powinien zawierać przepisy konkretne i dające się zastosować.

Ponadto z brzmienia § 18 ust. 6 uchwały wynika, że jej ustalenia odnoszą się nie tylko do dróg publicznych klasy zbiorczej, lokalnej i dojazdowej, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 1–3 uchwały, ale również do dróg wewnętrznych, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały, co wynika wprost ze zdania wprowadzającego w ust. 6. Stosownie do dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Z przepisów ww. ustawy jednoznacznie wynika, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, bowiem ta ostatnia jest drogą zaliczoną na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powyższe oznacza, że nie można dopuszczać do realizacji inwestycji z zakresu modernizacji, przebudowy i budowy dróg publicznych, w dotychczasowych pasach drogowych dróg publicznych, bądź w pasach o przebiegu ustalonym w decyzji o lokalizacji drogi publicznej w odniesieniu do dróg wewnętrznych, a takie ustalenia zostały sformułowane w § 18 ust. 6 uchwały.

Sąd stwierdził, że w § 18 ust. 6 uchwały, posłużono się pojęciami zdefiniowanymi w ustawie – Prawo budowlane (tj. pojęcie "budowa", i "przebudowa" art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane), z których słusznie wnioskuje Wojewoda, że nie jest np. możliwa budowa dróg w ramach dotychczasowego pasa drogowego, bowiem w świetle ww. definicji wykonywanie robót budowlanych w zakresie istniejącego pasa drogowego jest przebudową, nie zaś budową. Ponadto w przepisach ustawy – Prawo budowlane brak jest definicji "modernizacja", co – zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami dotyczącymi precyzyjności terminologicznej, od której zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego – powoduje konieczność zakwestionowania tych przepisów planu. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu.

Brak jest podstaw do zawierania w miejscowym planie regulacji dotyczących budowy dróg w pasach określonych w decyzjach lokalizacyjnych. Kwestie dotyczące realizacji inwestycji drogowych oraz decyzji lokalizacyjnych określone zostały w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687ze zm.), w szczególności zaś w art. 1 ust. 1, w brzmieniu: "Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260)". W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zobligowana była tym samym do stosowania ww. przepisów, a więc uwzględnienia w niezbędnym zakresie ustawy – Prawo budowlane (m.in. w zakresie stosowania definicji ustawowych w kontekście formułowania ustaleń planistycznych) oraz uwzględnienie braku korelacji pomiędzy tą ustawą a ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wyjątkiem dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadnie Wojewoda dostrzegł, że strefa 150 m od cmentarza, o której mowa w § 21 ust. 10 pkt 4 uchwały, nie została określona na rysunku planu miejscowego, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A zatem w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń, i to właśnie te naruszenia, legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów w stopniu wynikającym z poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), na podstawie art. 151 tej ustawy Sąd oddalił skargę.

Gmina Chlewiska wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nieustosunkowaniu się przez WSA w Warszawie do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, nieskonfrontowaniu tychże zarzutów ze stanowiskiem organu, uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów oraz poprzestaniu na powieleniu w treści uzasadnienia stanowiska prezentowanego w sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: ustawa o p.z.p) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm.) przez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, iż lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej – linii elektroenergetycznych na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenu o nieleśnym przeznaczeniu dla ich lokalizacji i uzyskania w tym celu zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy realizacja tego typu obiektów infrastruktury na gruntach leśnych nie zmienia przeznaczenia gruntów leśnych i nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy o lasach za las uznaje się również teren pod napowietrznymi liniami;

2) naruszenie § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) przez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, iż ustalenia części graficznej (załączniki nr 1A i 1B) zawarte na rysunku planu miejscowego – w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71 – nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, bowiem nie została wyznaczona linia zabudowy (dla terenów MN.3 i MN.71) lub też sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (dla terenów MN.66 oraz MN.68), podczas gdy zgodnie z zapisami planu (§ 7 ust. 3 pkt 1) zasady sytuowania budynków od granicy lasu określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) muszą być uwzględniane na etapie lokalizowania konkretnych inwestycji bez względu na sposób ustalania nieprzekraczalnych linii zabudowy w ustaleniach graficznych planu;

– naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię (i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, iż na rysunku planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN.23 nie został spełniony wymóg określenia linii zabudowy, podczas gdy w odniesieniu do tego terenu, jako nieprzylegającego do dróg publicznych ani innych przestrzeni publicznie dostępnych, nie ma konieczności wyznaczania w jego obrębie linii zabudowy, bowiem wymóg taki nie wynika z przepisów odrębnych, zaś zasady lokalizacji zabudowy na wskazanym terenie są określone w sposób adekwatny do potrzeb za pomocą innych regulacji planu niż linie zabudowy;

– naruszenie § 8 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię (i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie), polegającą na uznaniu, iż strefa 150 m od cmentarza nie została określona na rysunku planu miejscowego, podczas gdy zapisy wyżej cytowanego rozporządzenia (§ 7 pkt 1–9) określające zawartość rysunku planu nie nakazują obligatoryjnie określania w formie graficznej ani zasad obsługi infrastrukturalnej ani wszelkich, ustalonych w tekście planu zasad lokalizacji zabudowy;

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż intensywność zabudowy, o której mowa w tym przepisie powinna być określona z uwzględnieniem także kondygnacji podziemnej budynku, co doprowadziło do zarzucenia organowi sporządzającemu plan dokonanie modyfikacji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" określonej w ww. przepisie, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obligatoryjnie minimalną i maksymalną intensywność zabudowy rozumianą jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, przy czym przepis ten nie przesądza – wbrew twierdzeniom Sądu – jak należy rozumieć "całkowitość" tej powierzchni;

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o p.z.p. przez jego błędną wykładnię (i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, iż Rada Gminy (zapisem § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały) wprowadziła procedury podziału nieruchomości a nie procedury scalenia i podziału, czym przekroczyła delegację ustawową, podczas gdy cały zapis § 16 ust. 2 uchwały odnosi się do czynności wydzielania działek w procedurze scalenia i podziału nieruchomości;

5) naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Rada Gminy nie wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu oraz realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w "strefie bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych SN", podczas gdy ograniczenia takie wynikają z przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych i obowiązują one niezależnie od planu, zaś ustalenia planu tych przepisów nie naruszają.

Wskazując na powyższe zarzuty:

– na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

ewentualnie

– na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a. wnosiła o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Gminy Chlewiska zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowieckie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W argumentacji uzasadnienia do zarzutów kasacyjnych podtrzymał stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zasadny. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziono z naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 ustawy przez niewłaściwą kontrolę, nie znajduje oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stawiając tak zbudowany zarzut naruszenia przepisów postępowania przez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli nie wywiedziono naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), który ustanawia przesłanki zgodności z przepisami prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja w art. 28 ust. 1 przesłanek zgodności z prawem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przesądza o prawidłowości kontroli sądu, a nie przepisy wyznaczające właściwość sądu. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nawet gdyby przyjąć, że zarzucono w związku z tym przepisem naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie jest to zarzut zasadny. Stosując wyznaczony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym standard zgodności z prawem uchwały nr XIII/58/14 Rady Gminy w Chlewiskach z 8 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów kontynuacji i rozwoju zabudowy w granicach sołectw: Chlewiska i Wola Zagrodnia – etap I, w uzasadnieniu wyroku przeprowadzono pełną analizę i argumentację naruszenia przepisów prawa. Sąd dokonał w ten sposób oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 17 listopada 2014 r. nr LEX-I.4131.156.2014.JF. Podzielenie oceny przyjętej w rozstrzygnięciu nadzorczym nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania. Sąd wywiódł zasadność oceny przez organ nadzoru naruszenia przepisów prawa, przez szczegółową analizę regulacji prawnej wyznaczającej zasady obowiązujące przy tym akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przyjęty przez Sąd zasadniczy element w interpretacji przepisów prawa, którymi związana jest rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest to, że w obowiązującej regulacji prawnej obowiązuje państwowy i samorządowy ład przestrzenny. Decydując się na odejście od państwowego porządku prawnego przez przejście na samorządowy ład przestrzenny, regulacja w planie musi pozostawać w zgodzie z prawem a nadto być regulacją pełną. Przepisy prawa a zatem ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze wyznaczają przedmiot tej pełnej regulacji miejscowego planu zagospodarowania, co oznacza, że braki w tym zakresie przesądzają o naruszeniu prawa.

W zaskarżonym wyrok Sąd zasadnie wywiódł naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm.). Według art. 3 pkt 2 ustawy o lasach "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne". Tereny pod liniami energetycznymi muszą pozostawać w związku z potrzebami gospodarki leśnej. Sąd przeprowadził w tym zakresie w pełni prawidłową wykładnię wskazując, że przeznaczenie na projektowane sieci uzbrojenie, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej nie pozostają w związku z gospodarką leśną i potrzebami gospodarki leśnej w zakresie wyznaczonym w planie.

Nie są zasadne zarzuty co do wyznaczenia linii zabudowy. Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika zarówno z ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i z § 4 pkt 6 i § 27 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Odesłanie do przepisów odrębnych nie stanowi wypełnienia regulacji przyjętej w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym o określeniu linii zabudowy. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który nakazuje stosowanie nazewnictwa i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono wadliwej wykładni tego przepisu pomijając jego zastosowanie ze względu na brzmienie § 7 pkt 1–9 rozporządzenia. Zarzut ten nie jest zasadny ze względu na odrębność regulacji przedmiotu § 7 od regulacji § 8 rozporządzenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o wskaźniku powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Definiowanie pojęć, które zostały zdefiniowane w akcie wyższej rangi nie jest dopuszczalne, a ma to znaczenie gdy regulacje pozostają w przedmiotowym związku w sprawach pozwoleń na budowę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej interpretuje się brzmienie § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały w świetle przedmiotu regulacji § 16 ust. 2 w jego całokształcie. Brzmienie § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały wykracza jednak poza ten zakres przyjmując "zakazuje się podziału na działki w sposób uniemożliwiający obsługę komunikacyjną i/lub infrastrukturę działek budowlanych zlokalizowanych poza obszarem objętym scaleniem lub podziałem". Poza obszarem objętym scaleniem i podziałem daje podstawy do wkroczenia w materię innego trybu podziału nieruchomości. Nie jest zasadnym wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni tego przepisu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zasadnie Sąd wywiódł, że wiązanie mocy prawnej regulacji ze zdarzeniem przyszłym, niepewnym nie jest dopuszczalne. Ograniczenie praw jednostki może być wprowadzone przez regulację ustanawiającą zakaz, a nie od zdarzenia, którego ustalenia wymaga prowadzenie działań – skablowanie lub przełożenie linii energetycznej, jak określono to w uchwale.

Postawione zarzuty w skardze kasacyjnej, choć postawione jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są polemiką, a nie wyprowadzenie błędnej wykładni zarówno co do regulacji art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu przekroczenia regulacji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.