Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 75,  art. 11,  art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1c,  art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "K." na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli sportowej - strzelnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r., ((...)), podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał inwestorowi – K.. (zwany dalej jako: strona, strona skarżąca) dokonanie rozbiórki budowli sportowej - strzelnicy, zlokalizowanej na działce nr (...) obręb O., budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu po kontroli przeprowadzonej na skutek pisemnej interwencji Wójta Gminy L.. W jego trakcie ustalono, że działka nr (...) położona jest wśród pól uprawnych znajdujących się na południowy zachód od wsi O. i stanowi w całości nieużytek. Na działce wykonano roboty ziemne przy użyciu ciężkich maszyn budowlanych związane z budową strzelnicy sportowej, pogłębiono naturalne zagłębienie terenu, a z usuniętej z zagłębienia masy ziemnej usypano wały ziemne. W ten sposób powstało obwałowane ze wszystkich stron zagłębienie o długości 66 m i szerokości od 7 do 13,5 m. Wysokość obwałowania wynosi ok. 3 m. W części strzelnicy o szerokości 7 m głębokość wykopu w stosunku do gruntu rodzimego wynosi od 0,8m do 1,7 m. W pozostałej części głębokość wykopu nie jest możliwa do ustalenia ze względu na ukształtowanie terenu. Roboty te wykonał K. na początku marca 2017 r.

W trakcie przeprowadzonej kontroli prezes K. zauważył, że tylko częściowo usypano obwałowanie wokół zagłębienia, bo częściowo wykorzystano naturalne ukształtowanie terenu. A ponadto, że nie wykonano wykopu lecz wyrównano teren tzn. niektóre miejsca pogłębiono, a niektóre spłycono. Następnie w trakcie oględzin podtrzymał zdanie odnośnie wykopu oraz oświadczył, że szczegółowe wyjaśnienia złoży na piśmie. W wyjaśnieniach tych z kolei stwierdził, że wykonane przez k. prace miały na celu uporządkowanie terenu i poprawę estetyki strzelnicy. Naturalne ściany strzelnicy zostały zabezpieczone przed osuwaniem, a osunięta ziemia została naniesiona z powrotem. Nikt nigdy nie usypywał żadnych wałów, zaś boczne ściany strzelnicy są naturalne, zawsze się tam znajdowały.

W ocenie organu I instancji bezspornym jest, że działka nr (...) ma ukształtowanie pełne wzniesień i zagłębień terenu, stanowiąc przez to śródpolny nieużytek. Jest to widoczne na załączonych do akt zdjęciach satelitarnych, pozyskanych z ogólnodostępnych witryn internetowych, które tym samym nie potwierdzają wersji przedstawiciela inwestora co do istnienia na terenie działki (...) naturalnego obwałowanego zagłębienia w miejscu i kształcie odpowiadającym strzelnicy. Przeczy temu również wiadomość zamieszczona przez K. na portalu społecznościowym o treści "...Przebudowaliśmy strzelnicę w O.. Oś jest dłuższa i szersza, będzie nas oddzielał pełen wał boczny od mieszkańców O...." oraz ustalenia dokonane przez w trakcie postępowania.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że w okresie od maja 2016 r. do marca 2017 r. strona skarżąca prowadziła strzelnicę wykorzystując naturalne ukształtowanie terenu działki. Natomiast w marcu 2017 r. wykonano roboty ziemne, w wyniku których powstał obiekt budowlany - budowla sportowa (strzelnica), który - zgodnie z art. 3 pkt 3 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz.1332) - należy zaliczyć do budowli wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to inwestor nie posiada.

Dalej organ wskazał, iż na terenie niniejszej działki nie można lokalizować żadnych obiektów budowlanych w tym budowli sportowych, za wyjątkiem sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z uchwałą nr (...) Rady Gminy L. z dnia (...) listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu O. działka nr (...) zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem (...), dla którego zgodnie z § 27 ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze. Natomiast przeznaczenie uzupełniające to drogi transportu rolnego oraz zalesienia i zadrzewienia. Ponadto – zgodnie z § 9 pkt 1 ustala się na terenach oznaczonych symbolem R zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy związanej z produkcją rolniczą, z wyjątkiem uzbrojenia terenu pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi.

Mając niniejsze na względzie organ uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obligujący właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, tj. poprzez przyjęcie, że przeprowadziła ona roboty ziemne podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy ograniczony został li tylko do oględzin strzelnicy oraz zdjęć satelitarnych, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że głębokość wykopu nie jest możliwa do ustalenia ze względu na ukształtowanie terenu oraz przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania, jakie prace budowlane przeprowadziła strona postępowania;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 10 Prawa budowlanego poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, że za obiekt budowlany może zostać uznany tylko taki obiekt, który został wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 48 Prawa budowlanego poprzez nieokreślenie w decyzji nakazującej rozbiórkę zakresu i rodzaju prac wykonanych przez skarżącą oraz niewskazanie zakresu rozbiórki, tj. w szczególności nieokreślenie, co w sposób fizyczny i techniczny ma zostać rozebrane.

Decyzją z dnia (...) lutego 2018 r. (nr (...)), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie kluczowej jest to, czy powstały w wyniku przedsięwziętych robót wykop budowlany stanowi obiekt budowlany - budowlę ziemną. Nie każde bowiem przesunięcie i rozplantowanie mas ziemnych prowadzi do powstania budowli w tym rozumieniu. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m.in. budowle ziemne, jednakże kategoria ta nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1 b, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkujące powiększeniem płaskiej części terenu, (por. wyrok NSA 26 lutego 2014 r. II OSK 2320/12). Potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., II SA/Kr 95/13)".

Zdaniem organu odwoławczego w trakcie niniejszego postępowania ustalono, że na skutek wykonanych robót doszło do pogłębienia naturalnego terenu, a z usuniętej z zagłębienia masy usypano wały ziemne. W ten sposób powstało obwałowane ze wszystkich stron zagłębienie o długości 66 m i szerokości 7 m. Zatem rzeczoną konstrukcję należało zakwalifikować jako budowlę ziemną, której realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Samowola zaś sankcjonowana jest nakazem rozbiórki, ewentualnie sanacją nielegalnego obiektu. W sytuacji jednak gdy przedsięwzięta samowola jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczą organów jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz uwzględniając postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr (...) Rady Gminy L. z dnia (...) listopada 2016 r.) organ odwoławcze – podobnie jak wcześniej organ I instancji – uznał, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy z uwagi na niezgodność lokalizacji przedmiotowej budowli sportowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego implikuje wydanie nakazu rozbiórki.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania, a to art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a., przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy obowiązkiem organu jest każdorazowe zbadanie stanowiska strony oraz wyjaśnienie zarówno stanu faktycznego jak i prawnego sprawy - a także poprzez niewskazanie na jakich dowodach oparł swoje ustalenia organ, którym dowodom odmówił wiarygodności, a które nie były w sprawie przydatne;

- przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a., 79 k.p.a. i 85 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na oględzinach strzelnicy i wyciągnięcie z tego wniosku o wykonaniu robót budowlanych przy użyciu ciężkich maszyn, podczas gdy oględziny mogły stanowić dowód jedynie stanu faktycznego zastanego w trakcie ich dokonywania, a z całą pewnością w ich trakcie żadne prace wykonywane nie były, ani nie znajdował się tam żaden ciężki sprzęt budowlany;

- przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i oparcie ustaleń w oparciu jedynie o oględziny strzelnicy i pominięcie przedłożonych przez stronę zdjęć oraz faktu, że teren na którym znajduje się strzelnica stanowi naturalne wgłębienie, a przeprowadzone prace miały charakter porządkowy związany z osuwaniem się ziemi;

- przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a to przede wszystkim poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do przesłuchania w charakterze świadków członków zarządu K. oraz osób korzystających ze strzelnicy przed wykonaniem prac objętych niniejszym postępowaniem;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 10 Prawa budowlanego poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę, że za obiekt budowlany może zostać uznany tylko taki obiekt, który został wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez nieokreślenie w decyzji nakazującej rozbiórkę zakresu i rodzaju prac wykonanych przez K. oraz niewskazanie zakresu rozbiórki, tj. w szczególności nieokreślenie, co w sposób fizyczny i techniczny ma zostać rozebrane.

Rozwijając sformułowane zarzuty skarżąca strona wskazała, że organy obu instancji poprzestały jedynie na stwierdzeniu, które sprowadza się do tego, że skoro w trakcie oględzin ustalono, że na strzelnicy były wykonywane (bliżej nieokreślone zakresowe i jakościowe) prace, to doszło do samowoli budowlanej. Tymczasem same oględziny mogły jedynie dać podstawy do twierdzenia, że jakieś prace zostały dokonane. Obowiązkiem zaś organu było ustalenie, jakie to były prace i gdzie dokładnie zostały wykonane. Nie ma wątpliwości, że strzelnica działa znacznie dłużej niż od czasu wykonania spornych prac, a została posadowiona w naturalnym zagłębieniu terenu i tym samym nie stanowiła nigdy obiektu budowlanego. Organ winien więc przeprowadzić dowody, które mogłyby dać podstawę do ustalenia przede wszystkim zakresu i rodzaju przedmiotowych prac. Skoro bowiem zgodnie z twierdzeniami strony doszło tylko do nadsypania osuwającej się ziemi, to z całą pewnością nie stanowiło to prac, które mogłyby zostać objęte dyspozycją przepisów prawa budowalnego.

Zdaniem skarżącej sama okoliczność, że na portalu społecznościowym ktoś w odniesieniu do niniejszej strzelnicy posłużył się pojęciem "przebudowy" nie stanowi podstawy do przyjęcia, że doszło do wykonania prac budowlanych. Z drugiej zaś strony powołanie się przez organ na portalu dowodzi, że organowi wiadomym było, że strzelnica funkcjonuje już od dłuższego czasu właśnie dzięki wykorzystaniu naturalnego ułożenia terenu.

Dalej skarżący podniósł, że nie ma znaczenia jaki sprzęt wykorzystywano do prac na strzelnicy, albowiem korzystanie z ciężkich maszyn budowlanych nie stanowi o wykonywaniu robót budowlanych. Jednocześnie organ pominął, że za obiekt budowlany może zostać uznany tylko taki obiekt, który został wykonany przy użyciu wyrobów budowlanych. Nie ma natomiast wątpliwości, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie daje podstaw do przyjęcia, że przy wykonywaniu czynności na w/w strzelnicy wykorzystywano jakiekolwiek wyroby budowlane. Z całą pewnością nie stanowi wyrobu budowlanego nadsypanie piachu, który obsypał się z naturalnego "wału".

Wreszcie skarżąca podniosła, że decyzja nakazująca rozbiórkę musi określać jej zakres, który winien zostać precyzyjnie ustalony i wykazany w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazał na to organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, ale nie odniósł tego obowiązku do decyzji organu I instancji. Ponadto treść decyzji sugeruje, że cała strzelnica została stworzona jako obiekt budowlany, co sprzeczne jest z samymi ustaleniami organu I instancji, który przyznał, że strzelnica ta została zorganizowana w naturalnym terenie i że w chwili obecnej tylko częściowo można stwierdzić, co zostało w niej zmienione, Jednakże nawet te zmiany nie zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Nawet więc przy założeniu, że ustalenia organów co do zasady były prawidłowe, to strona skarżąca nie wie, czego miała by dotyczyć ewentualna rozbiórka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych przez organy architektoniczno-budowlane rozstrzygnięć Sąd uznał, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) sierpnia 2017 r., ((...)) nakazującą inwestorowi – K. dokonanie rozbiórki budowli sportowej - strzelnicy, zlokalizowanej na działce nr (...) obręb O., budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którym

właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a)ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) i następnie wszczyna postepowanie sanacyjne.

Bezspornie jednak wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, będącego dolegliwą sankcją administracyjną, wymaga od organów orzekających w sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy ciążącym na nich wymogom nie sprostały. W tym kontekście przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że zaniechały dokładnego wyjaśnienia zakresu przeprowadzonych robót przy spornej strzelnicy. Nie ustaliły tego, co jest najistotniejsze - a na co zasadnie zwróciła uwagę strona skarżąca - a mianowicie jak wyglądał teren, na którym znajduje się strzelnica przed podjętymi przez inwestora działaniami. Ustalenia w tej materii nie zostały poczynione także w toku przeprowadzonej kontroli oraz oględzin. Ze sporządzonego protokołu wynika tylko, że "wykonano roboty ziemne przy użyciu ciężkich maszyn. Pogłębiono naturalne zagłębienie terenu, a z usuniętej z zagłębia masy ziemnej usypano wały ziemne wzdłuż wykopu". Z kolei w protokole oględzin ponownie wskazano, że wykonano roboty ziemne przy użyciu ciężkich maszyn budowlanych w na skutek, których powstało obwałowane ze wszystkich stron zagłębienie o długości 66 m i szerokości od 7 do 13,5 m. Wysokość obwałowania wynosi ok. 3 m. W części strzelnicy o szerokości 7 m głębokość wykopu w stosunku do gruntu rodzimego wynosi od 0,8m do 1,7 m. Ustalenia te obrazują sporny obiekt na dzień przeprowadzanej kontroli czy oględzin, ale próżno już w nich szukać jakichkolwiek twierdzeń co do ukształtowania terenu przed działaniami inwestora. To zaś stanowiło istotną okoliczność dla oceny zakresu ingerencji strony skarżącej oraz jej zgodności z normami prawnobudowlanymi, w tym możliwości skategoryzowania czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy dla którego wzniesienia przewidziano określony przez ustawodawcę reżim, a w sytuacji uchybienia przez inwestora tym wymaganiom wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W tym miejscu trzeba zauważyć, że procedura administracyjna przyjmuje zasadę otwartości środków dowodowych, a zatem dla prawidłowego rozeznania okoliczności faktycznych jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy prowadząc postępowanie przedwcześnie, bo bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych uznały je za wykonane w ramach samowoli budowlanej. Zaniechanie zaś dokonania ustaleń co do tego, czy rzeczywiście i bezspornie w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obiektem budowlanym jest tym bardziej wadliwe, że z taką kwalifikacją nie zgadza się inwestor, który kwestionował zakres wykonanych prac w toku kontroli i oględzin, zaś w piśmie z 2 czerwca 2017 r. wskazał wprost, że wykonane "prace na strzelnicy miały na celu uporządkowanie terenu i poprawę estetyki strzelnicy. Naturalnie ukształtowane ściany strzelnicy zostały zabezpieczone przed osuwaniem się ziemi, a osunięta ziemia została naniesiona z powrotem. Nikt nigdy nie usypywał na strzelnicy żadnych wałów, zaś boczne ściany strzelnicy są naturalne, zawsze tam się znajdowały, dlatego możliwe było usytuowanie strzelnicy w naturalnym wgłębieniu, którego zabezpieczenie stanowią właśnie te ściany".

Wreszcie wskazać trzeba, iż brak ustaleń co zakresu wykonanych działań wokół spornej strzelnicy przedkłada się również na wykonalność decyzji rozbiórkowej, a dokładniej określenie tego co konkretnie i w jakim zakresie należy rozebrać. Tymczasem prawidłowe wydanie decyzji wymaga zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, określanego również mianem osnowy, które będzie sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Tym samym jak podkreśla się w orzecznictwie rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie u.p.e.a. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017, sygn. akt II SA/Rz 843/17, CBOSA). Nieodłącznym więc elementem każdej decyzji administracyjnej jest zawarcie w niej rozstrzygnięcia, które będzie sformułowane w sposób precyzyjny i jasny.

W ocenie sądu przywołany na wstępie kształt rozstrzygnięcia w powiązaniu z treścią uzasadnienia uchybia wymogom stawianym w art. 9 i art. 11 i 107 § 1 k.p.a. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej uzasadnienia nie wynika bowiem dla strony jasno, na czym dokładnie ma polegać rozbiórka. Nadto w warunkach rozpoznawanej sprawy może ono budzić problemy interpretacyjne, w przypadku konieczności zastosowania procedury egzekucji administracyjnej. Mając zatem na względzie to co powiedziono należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie i z uchybieniem wskazanych przepisów prawa procesowego obligujących organ do wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Stanowiło to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć, zawierających takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze niniejsze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa procesowego jak i materialnego.