Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2418/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.92 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 99 poz 898
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i  tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/14 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M.G. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/14 oddalił skargę M.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Funkcjonariusz Straży Granicznej M.G. w dniu 24 kwietnia 2014 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że posiadany przez niego od dnia 20 lipca 2005 r. lokal mieszkalny, położony w miejscowości pobliskiej w [...], przy ul. [...], w którym zamieszkuje wraz z rodziną, nie zapewnia potrzeb mieszkaniowych i przysługujących mu norm zaludnienia. W dniu 23 maja 2013 r. urodziło mu się trzecie dziecko.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia 27 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Straży Granicznej przeniesionym do służby w innej miejscowości, zasad zwalniania lokali mieszkalnych i zwracania pomocy finansowej udzielonej tym funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 58, poz. 540) w zw. z § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego dla M.G.

W uzasadnieniu decyzji podał, że M.G. od 2009 r. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej, którą pełni w Placówce Straży Granicznej w [...]. Od 2005 r. wraz z rodziną zamieszkuje w miejscowości [...], przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym, do którego, wraz z żoną, posiada tytuł prawny. Miejscowość ta jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. Na dzień 23 października 2009 r., tj. podjęcia przez funkcjonariusza służby stałej, lokal ten spełniał normy mieszkaniowe wynikające z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Organ stwierdził, że postępowanie podlega umorzeniu, albowiem Śląsko – Małopolski Oddział Straży Granicznej w swoich zasobach w ogóle nie posiada wolnych lokali mieszkalnych.

Na skutek wniesienia przez M.G. odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawał Komendant Główny Straży Granicznej, który decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. 92 ust. 1, art. 93 pkt 2 oraz art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2, § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie przydziału M.G. lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z uwagi na nieposiadanie takiego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej M.G., na dzień podjęcia służby stałej, miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zajmowany przez niego lokal mieszkalny znajduje się w miejscowości pobliskiej. Fakt, że urodziło się mu dziecko i przedmiotowy lokal mieszkalny przestał spełniać normy zaludnienia, nie oznacza, że zostało reaktywowane prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, które ustala się na dzień przyjęcia do służby stałej.

Odnosząc się do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego musi zostać zakończone decyzją merytoryczną, a nie decyzją o umorzeniu postępowania w związku z faktem, że organ nie dysponuje lokalami mieszkalnymi. W ocenie organu odwoławczego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] błędnie zinterpretował oraz zastosował przepisy prawa procesowego, jak i materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji i orzeczeniem co do istoty sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię;

- § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że dokonana przez organy wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia prowadzi do dyskryminowania i nierównego traktowania go względem innych funkcjonariuszy i pozbawia możliwości skorzystania z uprawnienia mimo, że spełnia wszelkie ku temu przesłanki.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tylko funkcjonariusz w służbie stałej, o ile nie zachodzą wyłączenia wymienione w art. 99 powołanej ustawy. Przepis art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jako przyczynę wyłączającą prawo do lokalu mieszkalnego wymienia posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego nie ma charakteru uznaniowego i może zostać wydana wyłącznie przy braku negatywnych przesłanek określonych w art. 99 omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący na dzień przyjęcia do służby stałej (23 października 2009 r.) miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, zajmowany przez niego oraz jego żonę lokal, który został przez nich nabyty w dniu 22 lipca 2005 r., znajduje się miejscowości pobliskiej i spełniał warunki dotyczące norm zaludnienia. Funkcjonariusz Straży Granicznej nabywa prawo do lokalu mieszkalnego z chwilą mianowania do służby stałej, jednakże, aby mogło ono zostać zrealizowane musi mieć niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż skarżący sam zapewnił sobie lokal mieszkalny, a nastąpiło to przed nabyciem prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, że pomimo zwiększenia liczby członków rodziny skarżącego, a co za tym idzie zmiany w zakresie przysługujących mu norm zaludnienia, sytuacja ta nie powoduje, że może być mu przydzielony decyzją administracyjną lokal mieszkalny zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia, gdyż nadal zachodzi negatywna przesłanka z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył określonych w skardze przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej uznania, iż datą, na którą należy oceniać spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego jest data mianowania go do służby stałej oraz brak prawidłowego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, co uniemożliwiało prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych w tym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów, a także naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż prawo do przydziału lokalu mieszkalnego powinno być dokonane na dzień mianowania do służby stałej, tj. na dzień 23 października 2009 r.,

b) art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego i/lub odpowiedniego lokalu mieszkalnego na dzień mianowania do służby stałej uzasadnia odmowę przydziału lokalu mieszkalnego, jak również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

c) § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż potrzeba poprawy warunków mieszkaniowych nie uzasadnia przydziału lokalu mieszkalnego i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o połączenie, na podstawie art. 111 ustawy P.p.s.a., niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/14, gdyż obie sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, oparte są na tym samym stanie faktycznym, co więcej, rozpoznanie jednej z nich zależy od wyniku drugiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wyłączenie prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów Państwa z powodu posiadania lokalu przez funkcjonariusza lub jego małżonka nie jest bezwzględne. Przepisy art. 92 ust. 1 oraz art. 99 ustawy o Straży Granicznej umożliwiają powstanie takiego prawa w wypadku zmiany potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, co w konsekwencji wiąże się z normami zaludnienia. Posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny nie został mu przydzielony decyzją administracyjną, lecz został zakupiony z własnych środków przed nawiązaniem stosunku służbowego. Zakupiony wówczas lokal mieszkalny nie uwzględniał przyszłych potrzeb mieszkaniowych w związku z ewentualnym powiększeniem się rodziny o kolejnych jej członków, nie był również nabyty w celu zaspokojenia przyszłych potrzeb mieszkaniowych u przyszłych pracodawców, w tym nie uwzględniał także potrzeb mieszkaniowych w związku z wykonywaniem powierzonych mu obowiązków służbowych przez organ. Brak jakichkolwiek działań organu wobec skarżącego do dnia złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie daje podstawy do twierdzenia, że takie prawo mu przysługuje na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Skarżący od organu nie otrzymał żadnej decyzji administracyjnej lub informacji, że zrealizował przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sama okoliczność posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dacie mianowania i później nie wyklucza możliwości otrzymania przez niego lokalu mieszkalnego z zasobów Państwa. W sytuacji zaistnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżący byłby uprawniony do uzyskania innego, odpowiedniego lokalu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że prawo funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego nie jest jednorazowym uprawnieniem, lecz zależy od zmieniających się jego potrzeb mieszkaniowych, które pozostają niezaspokojone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż niezasadnie uznał, że w/w uprawnienie skarżącemu nie przysługuje. Byłoby ono należne tylko w dacie mianowania go do służby stałej, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w przepisach rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej. Następcza zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie – nie ma wpływu na obecne prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego za brak tego lokalu i nie powoduje reaktywacji tych uprawnień.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, data, na którą należy oceniać spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania uprawnienia określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie została wskazana w żadnym przepisie tej ustawy. W szczególności nie wynika ona z powołanego przepisu. Weryfikacja spełniania przez skarżącego przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego, powinna być dokonywana na dzień wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wspomnianej pomocy, skoro żaden przepis prawa nie wskazuje innej daty. Przyjęcie innej daty dokonywania oceny, a zwłaszcza daty mianowania, skutkowałoby pozbawieniem funkcjonariusza Straży Granicznej możliwości życia w warunkach odpowiadających potrzebom jego rodziny. Rolą organu jest zagwarantowanie właściwych warunków lokalowych funkcjonariuszom Straży Granicznej. Założenie, iż data mianowania do służby stałej stanowi dzień weryfikacji uprawnień funkcjonariusza, stałoby w oczywistej sprzeczności do celu przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, a tym samym brak jest podstaw do jego przyjęcia. Następcza zmiana potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, tj. zmiana przysługujących mu norm zaludnienia, reaktywuje prawo do lokalu mieszkalnego. Podstawę przyznania skarżącemu wnioskowanego uprawnienia powinny stanowić niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, oceniane na dzień wniesienia wniosku. Powyższy pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08. Co prawda, powyższe stanowisko zostało wyrażone na gruncie przepisów ustawy o Służbie Więziennej, to jednak znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe, wobec istnienia w dacie złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oczywistych, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżącego, uzyskał on prawo do lokalu mieszkalnego, który odpowiadałby jego normom zaludnienia. Tym samym organ powinien bądź to przyznać skarżącemu przedmiotowy lokal, bądź, z uwagi na brak takiego lokalu, zastępcze świadczenie pieniężne.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, co uniemożliwia prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych w tym zakresie. W związku z powyższym, z ostrożności procesowej wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, przyjmując, że potrzeba poprawy warunków mieszkaniowych nie uzasadnia przydziału lokalu mieszkalnego i niewłaściwie zastosował ten przepis, uznając, iż brak jest podstaw do poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych skarżącego, pomimo iż przysługujące mu normy zaludnienia uległy wzrostowi .

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko organów Straży Granicznej, że datą, na którą należy oceniać spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest data przyjęcia (mianowania) funkcjonariusza do służby stałej, a fakt posiadania przez niego w tym czasie w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny uzasadnia odmowę przydziału lokalu mieszkalnego.

Ocenę zasadności zarzutów podanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Regulacja obowiązku zaspokojenia przez organ funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej i jego rodzinie odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, jest zawarta w art. 92 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zauważyć należy, iż uprawnienie to zostało sformułowane jako prawo do lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni według norm zaludnienia podanych w § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia. Przydział lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 94 ust. 1 tej ustawy.

Dopiero w przypadku, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 96), czy pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98).

Z przepisów art. 92 i 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie posiada takiego lokalu mieszkalnego, ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego. Istotne jest bowiem to, czy posiadany lokal mieszkalny ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż jej stan faktyczny jest niesporny. Skarżący funkcjonariusz Straży Granicznej dotychczas nie zrealizował żadnych uprawnień związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. W dacie przyjęcia do służby stałej posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przez niego zakupiony z własnych środków przed nawiązaniem stosunku służbowego, a nie przydzielony decyzją administracyjną. Z uwagi na to, że obecnie lokal ten, na skutek zwiększenia liczby członków rodziny, przestał spełniać normy zaludnienia, skarżący wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uprawnienie to M.G. nie przysługuje, albowiem w dacie podjęcia służby stałej posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Okoliczność, że lokal mieszkalny przestał spełniać normy zaludnienia nie skutkuje reaktywowaniem uprawnienia skarżącego kasacyjnie do przydziału lokalu mieszkalnego.

Dokonując analizy art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zauważyć należy, iż przepis ten nie określa, w jakiej dacie funkcjonariusz w służbie stałej może złożyć wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Sama okoliczność, że z wnioskiem wystąpił po upływie kilku lat od podjęcia służby stałej nie wyłącza go z kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania. Organ może bowiem prowadzić postępowanie w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego dopiero po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku sporządzonego według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Oznacza to, że kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być przez organ rozważana dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek zgłoszeniu wniosku, a nie na dzień przyjęcia do służby stałej (mianowania).

Stosownie do treści art. 99 pkt 2 powołanej ustawy, przy ocenie zasadności wniosku niezbędne będzie ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wykluczająca uzyskanie przydziału lokalu mieszkalnego, którą – jak wyżej wskazano – jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Jednocześnie wskazać należy, iż z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych wynika, że lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż nieprawidłowo uznał, iż organ był uprawniony do oceny prawa skarżącego do przydziału lokalu mieszkalnego na dzień przyjęcia do służby stałej (mianowania).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisu prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm.).