Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] w [...], opłatę adiacencką z w wysokości [...] z zł tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w własność L. W położonej w [...] przy ulicy [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Do wniesienia opłaty zobowiązano L. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] uchyliło wyżej opisaną decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium potwierdziło zgodność z prawem działań podjętych przez organ i zasadność jego ustaleń. Potwierdziło również zachowanie trzyletniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej. W wątpliwość poddało jedynie prawidłowość doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami podobnymi, przyjętymi w operacie szacunkowym i wskazało na konieczność wyjaśnienia tej kwestii.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] w [...] wydał w dniu [...] lutego 2014r. decyzję o nr [...], którą ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w własność L. W położonej w [...] przy ulicy [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Do wniesienia opłaty zobowiązano L. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] listopada 2007 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na osiedlu [...] (ul. [...] od nr [...] do ul. [...], ul. [...], Łącznik nr [...], ul. [...] od nr [...] do ul. [...], ul. [...] od nr [...] do ul. [...]) wraz z wybudowaniem kanalizacji deszczowej z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym. Ponieważ wybudowana droga nie została zgłoszona do użytkowania (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]), wobec tego należało przyjąć, iż oficjalnym dokumentem potwierdzającego zakończenie inwestycji jest wyżej opisany protokół odbioru końcowego z 13 listopada 2007 r.

Z tym też dniem stworzono L. W. jako właścicielowi nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] [...], warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi na ulicy [...].

Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki brukowej, ma wjazd i wejście od ulicy [...], a zatem posiada bezpośredni dostęp do tej drogi.

Z tej też przyczyny zaistniała podstawa do ustalenia od właściciela ww. nieruchomości opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 144 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Dalej organ wyjaśnił, iż w myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a tej ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W celu ustalenia wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony przez powołanego biegłego Mariana Czarneckiego operat szacunkowy.

W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy i oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając na zakończenie, iż rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek wybudowania drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej.

Na podstawie tego operatu ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...] [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] listopada 2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Dalej organ wyjaśnił, iż w powołanej uchwale Rada Miasta [...] ustaliła , że opłata adiacencka stanowi [...]% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem [...]% kwoty [...] zł, czyli wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności, organ odwoławczy, opierając się na treści art. 1, art. 4 pkt 2 i 17 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych oraz art 3 pkt 3, 3a , 7 i 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustalonym zakresie wykonanych robót budowlanych, uznał, iż doszło do rzeczywistej budowy drogi w ciągu ulicy [...]. Kolegium podzieliło jednocześnie ustalenia organu I instancji, iż najwcześniej dopiero [...] listopada 2007 r. stworzono warunki do korzystania z nowowybudowanej drogi.

Dalej organ dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i stwierdził, iż są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej) oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, określając ją w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ wskazał także, iż rzeczoznawca, za pomocą odpowiednich tabel i wykresów uzasadnił brak trendu czasowego, a dobrane przez niego transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego.

Powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09) Kolegium stwierdziło, iż nietrafny jest zarzut przekroczenia trzyletniego terminu określonego w art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż termin ten dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i to niezależnie od tego czy rozstrzygniecie to zostanie następnie uchylone. W przedmiotowej sprawie pierwsza decyzja Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] października 2010r. została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2010r., a wiec przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na [...] listopada 2010r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł L. W., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika . W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy [...] stworzono w listopadzie 2007 roku, a decyzję w I instancji wydano w lutym 2014 roku;

2. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowaniu.

3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 Kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji.

4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 10 Kpa poprzez dokonanie przez organ II instancji aktualizacji operatu w sprawie bez możliwości zapoznania się z aktami przez strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazali, że ustawodawca ustalił ograniczenia co do możliwości obciążenia opłatą adiacencką, wyznaczając termin do wydania decyzji w tym zakresie - na 3 lata liczone od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi. Bezspornym na gruncie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie I OPS 4/09 termin określony w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i jest terminem materialnym wywołującym skutki procesowe, co oznacza brak możliwości jego przywrócenia.

Skarżący wskazał, iż wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. , sygn. akt IV SA/Po 183/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie jest przy tym związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( teks jedn. Dz. U. z 2014 r. Nr. 518 ze zm.,) - dalej "u.g.n.", które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać (por. art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor [...] w [...], który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym .

Stosowanie do treści art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów."

Zdaniem Sądu stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi oznacza możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W rozpatrywanej sprawie za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez organy jako daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dzień [...] listopada 2007 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego i przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. W tym to dniu droga został oddana do użytkowania. Na marginesie zauważyć należy, iż na tę samą datę stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dotyczącą tej samej inwestycji drogowej wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrując sprawy dotyczące ustalania opłaty adiacenckiej dla innych osób (patrz wyroki WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 650/13 oraz II SA/Po 380/14 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wnika zatem, że w sprawie trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] listopada 2007 r., a termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem [...] listopada 2010 r.

Powyższe ustalenie podzieliły także organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora [...] w dniu [...] października 2010 r., a doręczona stronom w dniu [...]listopada 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień [...] listopada 2010 r.

Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Zgodnie z prezentowanym przez organy i część orzecznictwa sądowoadministracyjnego poglądem, funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką interpretacją przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej pragnie zauważyć, iż trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organów, ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Zwrócić także należy uwagę, iż zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że do dnia [...] lutego 2014 r. (dnia wydania drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc niemalże sześć i pół roku od oddania drogi na ul. [...] w [...] do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Odnosząc się do twierdzenia, iż jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie trzech lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Takie rozwiązanie przewiduje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) – patrz art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32)

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż trzech lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] października 2010 r., a więc na niecałe trzy tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

W związku z powyższym uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] lutego 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze Poznaniu również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć możliwość umorzenia postępowania w sprawie w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.