Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1952/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 par.1 pkt 1 i 2, art. 156 par.1 pkt 2, art. 156 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 988/10 w sprawie ze skargi K.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 988/10 oddalił skargę K.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji po wznowieniu postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ( pięć bliźniaków) na działce nr [...], obr. [...], budowa wjazdu z działki nr [...] oraz infrastruktura techniczna na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Kolegium wskazało, iż przedmiotowy teren objęty był obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych oraz o gminach uzdrowiskowych ( Dz. U. nr 167, poz. 1399). Wobec tego organ pierwszej instancji, obowiązany był zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro tego nie uczynił, to decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych oraz o gminach uzdrowiskowych.

W dniu 21 października 2009 r. K.K. i S.K. wystąpili o wznowienie postępowania powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa , wskazując, iż nie brali udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r., również nie została im doręczona decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wnioskodawcy zakwestionowali stanowisko Kolegium, podnosząc, iż w dacie wydania decyzji teren inwestycji, nie znajdował się w obszarze uzdrowiska, gdyż dopiero w dniu 27 września 2006 r., Rada Miasta Krakowa nadała temu obszarowi tymczasowy statut uzdrowiska Swoszowice. W dniu 2 marca 2009 r. weszła w życie kolejna uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008r. w sprawie nadania statutu osiedla Uzdrowisko Swoszowice. Art. 62 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym z 2005 roku stanowił, iż dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, na podstawie nowej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne i nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy. Takim przepisem było zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska, które obowiązywało do dnia 2 kwietnia 2006 r. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] lipca 2006 r., a więc w okresie, kiedy zarządzenie to nieobowiązywało, a jeszcze nie wszedł w życie tymczasowy statut Uzdrowiska Swoszowice. Zatem decyzja o warunkach zabudowy została wydana prawidłowo. Zdaniem skarżących decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne, a to stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 56 ust. 1, art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, iż istotnie w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak w wyniku wznowienia nie mogła zapaść inna niż dotychczasowa decyzja. Objęta wnioskiem inwestycja zlokalizowana jest na obszarze uzdrowiska Swoszowice zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (MP nr 45, póz. 228). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu nowej ustawy, z pewnym zastrzeżeniem. Uzdrowiska takie - poza obowiązkiem sporządzenia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu w terminie 3 lat od daty wejścia w życie ustawy - obowiązane są do uchwalenia tymczasowego statutu i przedłożenia go właściwemu ministrowi w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie ustawa w art. 61 ust. 2 stanowi, iż do postępowań, w tym w sprawie warunków zabudowy, wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż wszelkie inwestycje na terenie uzdrowiska, których tryb postępowania administracyjnego został zainicjowany przed dniem 2 października 2005 r., toczą się według starych reguł. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 28 października 2005r., do jego oceny miały zastosowanie wyłącznie przepisy nowej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, stanowiącej o obowiązku uchwalenia planu dla obszaru, posiadającego status uzdrowiska. Wymóg ten powstaje od chwili uzyskania statusu uzdrowiska, niezależnie od trybu, w jakim to następuje. Organ stwierdził, iż wbrew stanowisku wnioskodawców, obowiązek uchwalenia planu istniał również w okresie pomiędzy 2 kwietnia 2006 r. a nadaniem uzdrowisku Swoszowice statutu tymczasowego, ponieważ teren inwestycji, znajdował się w obszarze uzdrowiskowym. Zatem organ l instancji na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien był zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wbrew regulacji zawartej w tym przepisie, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa. Organ powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że w wyniku zrealizowania inwestycji, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, tym samym nie ma przeszkód do stwierdzenia jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzając, iż podziela w całości stanowisko w niej wyrażone. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, który ma zastosowanie wedle przepisów przejściowych w niniejszej sprawie, wymaga uchwalenia miejscowego planu w każdym przypadku posiadania statusu uzdrowiska. Przepis art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia miejscowego planu postępowanie administracyjne zawiesza się. Stan prawny obowiązujący w datach istotnych dla postępowania: tj. datą wszczęcia postępowania - 28 października 2005 r., wydania decyzji wz – 31 lipca 2006 r., i wejścia w życie ustawy regulującej status uzdrowiska Swoszowice z dnia 2 października 2005 r., w którym znajduje się wnioskowany teren inwestycyjny, obligował Prezydenta Miasta Krakowa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Charakter naruszenia prawa ma stopień rażący albowiem treść przepisu ( wymóg zawieszenia postępowania ) stoi z nim w bezpośredniej sprzeczności. Decyzja ostateczna o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, nie stanowi sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 kpa.

W skardze K.K. i S.K. powyższej decyzji zarzucili naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenie decyzji dotychczasowej, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia lipca 2006 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa, art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, art. 107 § 3 ustawy w zw. z art. 126 kpa, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia, art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 146 § 2 kpa , poprzez jego niezastosowanie przy przyjęciu przez organ, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła przesłanka wznowieniowa, ale w wyniku wznowienia mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2010 roku w całości, oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż teren inwestycji w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdował się na terenie uzdrowiska w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach. Dopiero bowiem w dniu 27 września 2006 roku Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr CXVI1/232/06 nadała "Tymczasowy statut Uzdrowiska Swoszowice", który utracił moc w dniu 2 marca 2009 r., kiedy to zaczęła obowiązywać Uchwała Nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Uzdrowiska Swoszowice. Art. 62 ustawy o uzdrowiskach z 2005 r. stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 z późn. zm.) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Takim aktem jest zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 roku w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska, zgodnie z którym Swoszowice posiadały taki status. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu [...] lipca 2006 r., czyli w momencie, w którym nie obowiązywało już przywołane powyżej zarządzenie z 1967 roku, a przed wejściem w życie (chociażby) tymczasowego statutu. Oznacza to, że decyzja została wydana prawidłowo, w okresie, w którym działka objęta wnioskiem nie znajdowała się na terenie uzdrowiska, ani nie istniał obowiązek uchwalenia dla tego obszaru miejscowego" planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek ten powstał ponownie, dopiero w momencie uzyskania przez S. statusu uzdrowiska, tj. z dniem początkowym obowiązywania Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie nadanie statutu dla Osiedla Uzdrowiska Swoszowice. Po wszczęciu postępowania w dniu 28 października 2005 r., do dnia 2 kwietnia 2006 r. mógł istnieć obowiązek sporządzenia planu i w konsekwencji zawieszenia postępowania. Jednak po tym dniu i w momencie wydania przedmiotowej decyzji, obowiązków takich w żadnej mierze nie było, co więcej na Prezydencie Miasta Krakowa ciążył obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec braku ustawowych przeszkód. Zdaniem skarżących fakt, iż postępowanie nie zostało zawieszone, do czasu utraty mocy przez zarządzenie z 1967 roku, nie może wpływać na ocenę iż doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, iż nawet w sytuacji przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem, to Kolegium powinno zastosować art. 151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie spór dotyczy wykładni przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym z 2005 r., i związany jest z odpowiedzią czy obszar na którym jest realizowane zamierzenie inwestycyjne jest terenem położonym na gruntach uzdrowiska. Problem związany z wykładnią art. 59 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym z 2005 r., był już przedmiotem analizy orzecznictwa sądowego. Sąd stwierdził, że w całości akceptuje i uznaje za swój pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1109/09, według którego " rozstrzygające znaczenie ma art. 59 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym z 2005 r., znajdujący się w rozdziale 9 - "Przepisy przejściowe i końcowe", który w ust. 1 stanowi, że "obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3". - nie da się wywieść z tej regulacji, iż obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy jedynie w przypadku spełnienia warunków w niej wskazanych, a zwłaszcza wymienionych w art. 59 ust. 2 i 3. Użyte w art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy określenie "z zastrzeżeniem" nie jest tożsame z określeniem "pod warunkiem", a oznacza jedynie wskazanie obowiązków, jakie musi dopełnić gmina, aby dotychczasowe "stare" uzdrowiska odpowiadały standardom prawnym przewidzianym dla uzdrowisk nowych. Takie rozumienie treści art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy wynika z brzmienia art. 59 ust. 5, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia przez gminę wymagań określonych w ust. 2 lub 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 44 ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 44 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli ustały warunki uzasadniające nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej, minister właściwy do spraw zdrowia występuje do gminy o podjęcie działań koniecznych w celu przywrócenia tych warunków. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli gmina w terminie 5 lat nie przywróci warunków, o których mowa w ust. 1, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, pozbawia dany obszar takiego statusu, a według ust. 3 - statut uzdrowiska lub statut obszaru ochrony uzdrowiskowej traci moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 2. Treść art. 44 cytowanej ustawy wskazuje zatem, że brak dostosowania uzdrowiska do warunków ustawowych nie powoduje automatycznej utraty statusu uzdrowiska, lecz wymaga wydania stosownego aktu pozbawiającego dany obszar statusu uzdrowiska. Odesłanie do art. 44 ust. 2 i 3 zawarte w art. 59 ust. 5 cytowanej ustawy wskazuje zatem, że samo niespełnienie przez gminę wymagań określonych w art. 59 ust. 2 lub 3 nie może być traktowane jako równoznaczne z utratą przez dany obszar statusu uzdrowiska i - w kontekście art. 59 ust. 1 - przeczy twierdzeniom skarżącego, iż dotychczasowe "stare" uzdrowiska z chwilą wejścia w życie ustawy straciły automatycznie charakter uzdrowisk, który to charakter mogły ponownie uzyskać w przyspieszonej procedurze określonej w art. 59 ust. 2 i 3. Brak zrealizowania procedury określonej w art. 59 ust. 2 i 3 stanowi dopiero przesłankę do pozbawienia obszaru będącego uzdrowiskiem takiego statusu". Pogląd ten jest także przyjmowany przez inne Wojewódzkie Sądy Administracyjne, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. II SA/Gd 459/10, Wspólnota 2010/51/45.

Sąd stwierdził, iż podziela też pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, iż w takim przypadku, jak niniejszy, nie zawieszenie postępowania stanowi o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ten pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09.

Sąd za trafne uznał stanowisko organu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, lecz tylko ten skutek, że inwestor w oparciu o nią mógł wystąpić o zatwierdzenie projektu budowlanego i o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie wywołała więc ona takich skutków, których nie można by znieść w drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji, która jest przedmiotem postępowania. Aby można mówić o nieodwracalności skutków prawnych, trzeba stwierdzić brak przedmiotu, którego prawo dotyczyło, dalej brak podmiotu któremu to prawo przysługiwało a także wygaśnięcie instytucji stanowiącej źródło prawa. Nieodwracalność skutków prawnych występuje wtedy, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się zarzucanego w skardze w naruszenia art. 7 i 77 kpa, natomiast zgodził z zarzutem skargi, że zaskarżona decyzja - tak jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 marca 2010 r., naruszają przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa, bowiem nie orzekają - przyjmując, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r., została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu jest to uchybienie procesowe - ale nie takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.K. i S.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, opierając ją na zarzucie naruszenia:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania:

a) art. 151 § 1 pkt 1 kpa, poprzez uznanie, iż organ prawidłowo ustalił, iż wydana decyzja o odmowie uchylenie decyzji dotychczasowej jest prawidłowa pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

b) art. 151 § 1 pkt 2 kpa, iż organ prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie pierwotnej własnej decyzji pomimo tego, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa

d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż organ prawidłowo ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 roku została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

e) art. 156 § 2 kpa, że organ prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżących wniósł uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie podzielił pogląd Kolegium Odwoławczego, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, znajdował się na obszarze uzdrowiska w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach. Zdaniem skarżących bowiem obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w dniu wydania decyzji nie znajdował się natomiast na terenie uzdrowiska w rozumieniu cytowanej powyżej ustawy. Dopiero bowiem w dniu 27 września 2006 roku Rada Miasta Krakowa uchwałą nr CXV1I/1232/06 nadała "Tymczasowy statut Uzdrowiska Swoszowice", dla obszaru objętego wnioskiem. Statut tymczasowy, utracił moc w dniu 2 marca 2009 r., kiedy to zaczęła obowiązywać Uchwała Nr LX/784/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Uzdrowiska Swoszowice, Zgodnie z art. 62 ustawy o uzdrowiskach zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 roku w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (Monitor Polski z dnia 11 sierpnia 1967 r.)-, zgodnie z którym Swoszowice posiadały taki status, zachowało moc do 2 kwietnia 2006 r. Przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu 31 lipca 2006 r,, czyli w momencie, w którym nie obowiązywało już przywołane powyżej zarządzenie z 1967 r., a przed wejściem w życie (chociażby) tymczasowego statutu. Oznacza to, że decyzja została wydana prawidłowo, w okresie, w którym działka objęta wnioskiem nie znajdowała się na terenie uzdrowiska, ani nie istniał obowiązek uchwalenia dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek ten powstał ponownie, dopiero w momencie uzyskania przez Swoszowice statusu uzdrowiska, tj. z dniem początkowym obowiązywania Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie nadanie statutu dla Osiedla Uzdrowiska Swoszowice. Zdaniem skarżących argumentacja Sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 59 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym w świetle art. 44 tej ustawy była błędna. Przepis art. 59 stanowi, iż niedopełnienie przez Gminę obowiązków wynikających z ustawy stanowi o utracie przez uzdrowisko charakteru uzdrowiska. Zapis art. 59 ust. 5, który stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 44 ustawy wskazuje, iż nie chodzi o zastosowanie tej regulacji wprost a jedynie odpowiednio, co oznacza, iż przepis ten reguluje jedynie skutki niedochowania obowiązków nałożonych na Gminę, a nie rozstrzyga o procedurze jaką należy przeprowadzić, aby uzdrowisko straciło swój charakter. Inne rozumienie art. 59 w związku z art. 44 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym powoduje w rzeczywistości, iż obowiązek uchwalenia statutu uzdrowiska byłby obowiązkiem, który niemiałby żadnych konsekwencji dla Gminy, bowiem zaniechanie gminy nie powodowałoby żadnych konsekwencji. Analiza przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, absolutnie nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R. i S.G. wnieśli o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była sprawa zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2010 r. nr [...][ o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, po wznowieniu postępowania.

Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kpa. Otwarcie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest co do konsekwencji prawnej dla mocy obowiązującej decyzji ostatecznej - dopuszczalności wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie lub zmianę ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie wyłącza dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego jest sanowane jeżeli wystąpią przesłanki negatywne wyliczone w art. 146 kpa. Według art. 146 kpa "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2)".

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego.

W sprawie nie jest sporne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...] wraz budową wjazdu z działki nr [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...], położonych w Krakowie zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przez pozbawienie prawa do udziału w tym postępowaniu R.G. i S.G.. Sąd pierwszej instancji za organem przyjął, że wystąpiła wyłącznie ta podstawa wznowienie postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 151 §1 pkt 1 i 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz w zw. z art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Zdaniem skarżących w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy wskazane przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie zastosowania, albowiem Swoszowice, gdzie przedmiotowa inwestycja była przewidziana do realizacji nie posiadały statusu uzdrowiska. Z tym stanowiskiem skarżących kasacyjnie w warunkach rozpoznawanej sprawy nie można się zgodzić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony w wyroku Sądu pierwszej instancji jest w pełni uzasadniony. Na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu ii zagospodarowaniu, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Prezydenta Miasta Krakowa, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można było zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. W ust. 2 tego przepisu, mającym zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, uregulowana została sytuacja szczególna, związana z toczeniem się postępowania o ustalenie warunków zabudowy na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Na gruncie tej regulacji postępowanie ulegało zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Obszarem, na którym istnieje obowiązek uchwalenia planu (o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) jest obszar mający status uzdrowiska. Regulował to obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, stanowiąc, że gmina, która uzyskała m.in. status uzdrowiska sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od uzyskania statusu uzdrowiska. Z kolei zgodnie art. 59 ust. 1 tej ustawy obszary będące uzdrowiskami na podstawie dotychczasowych przepisów, stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3, który odnosi się do obowiązku uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli (na podstawie art. 66 ustawy) od dnia 1 października 2005 r. Treść art. 38 ust. 2 powyższej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 lipca 2006 r., formułuje obowiązek gminy, który ma znaczenie dla statusu prawnego indywidualnych decyzji, dotyczących warunków zabudowy na tym obszarze. Data uzyskania statusu uzdrowiska winna być rozumiana na gruncie tego przepisu oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy w stosunku do uzdrowisk "starych" jako "stanie się" uzdrowiskiem w rozumieniu przepisów tej ustawy ("stare" uzdrowiska stają się uzdrowiskami w rozumieniu nowej ustawy), a w stosunku do uzdrowisk "nowych" - jako data nabycia tego statusu na gruncie przepisów tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Swoszowice przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) miało status uzdrowiska. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej status ten Swoszowice zachowały na mocy art. 59 ust.1 tej ustawy, stając się w myśl tego przepisu uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2005 r., co oznacza, iż od tej daty zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu istniał obligatoryjny obowiązek zawieszenia postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy lecznictwie uzdrowiskowym. Poza sporem pozostaje w sprawie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla objętej nim inwestycji, a więc wtedy, gdy Swoszowice, obejmujące teren planowanej inwestycji, w świetle przepisów ustawy o uzdrowiskach miały status uzdrowiska. Dodać należy, iż w dacie wniesienia wniosku, jak też w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie upłynął określony wyżej powołanym art. 38 ust. 2 dwuletni termin do sporządzenia i uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowiska.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznanej sprawy należało stwierdzić, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż Prezydent Miasta Krakowa zobowiązany był do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z wniosku z dnia 28 października 2005r. o ustalenie warunków zabudowy. Skoro Prezydent Miasta Krakowa nie zastosował się do tego ustawowego obowiązku i wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej tym wnioskiem, to słusznie uznał Sąd Wojewódzki, iż decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/10 zajął stanowisko, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Kolegium z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. była prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia po wznowieniu postępowania.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), bowiem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji przytoczonego przepisu uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w niniejszej sprawie skarżący oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa uznać należy za chybiony.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych to jednak należy mieć na uwadze, że podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie art. 151 p.p.s.a.) o oparta została na zarzutach, które ograniczają się w istocie do błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, na co wskazuje art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też przyjąć należy, iż powołane w ramach tej podstawy zarzuty łączone przez skarżących z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mieszczą się w zakresie podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, to zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.