Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3593/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1,  art. 141 par. 4,  art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 331/19 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 marca 2019 r., znak: SKO.PZ-71/863/184/2019 w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 331/19, oddalił skargę R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 marca 2019 r., znak: SKO.PZ-71/863/184/2019, w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania nieruchomości.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2019 r., znak: RGI.BD.6731.1.2018, wydaną w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwana dalej: "u.p.z.p."), nakazującą R. R. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w miejscowości gminnej [...] oraz zobowiązującą ww. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Sąd I instancji wskazał, że istotne i zarazem bezsporne w sprawie są dwie okoliczności faktyczne. Po pierwsze, skarżący dysponuje ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2013 r., znak: RGI.BD.6730.28.2013, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - budowie budynku usługowego - hala magazynowa o powierzchni sprzedaży ok. 240 m² dla usług w zakresie handlu artykułami budowlanymi; - budowie budynku administracyjno-socjalnego; - utwardzeniu terenu do składowania materiałów budowlanych; - realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Po drugie, co wynika z protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej, zeznań świadków, a także wypowiedzi samego skarżącego, prowadzi on na przedmiotowym - częściowo utwardzonym - terenie skład opału. Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy zauważył, że czym innym jest składowanie materiałów budowlanych, a czym innym opału. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Niewątpliwie składowanie opału zamiast materiałów budowlanych powoduje zmianę warunków zarówno bezpieczeństwa pożarowego, jak też zapewne warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska (podnoszone przez mieszkańców zapylenie). Na utwardzenie terenu w celu składowania opału skarżący nie uzyskał nigdy decyzji o warunkach zabudowy (a przynajmniej nie powoływał się na takową w toku postępowania). Z tego powodu, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że zasadnym jest w tym przypadku zastosowanie dyspozycji art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nakazanie wstrzymania użytkowania terenu i zobowiązanie skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jakkolwiek samo utwardzenie terenu zostało dokonane na podstawie decyzji z dnia 4 lipca 2013 r., jednak w decyzji tej przewidziano inne przeznaczenie tego utwardzenia. Zmiana sposobu zagospodarowania objęta dyspozycją art. 59 ust. 2 u.p.z.p. polegała zatem w tym przypadku nie tyle na wykonaniu robót budowlanych, co na zmianie sposobu użytkowania już utwardzonego terenu (stanowiącego w istocie plac składowy, zaliczony do XXII kategorii obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane) w stosunku do sposobu przewidzianego w uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana ta sprowadzała się do zintensyfikowania działalności, wprowadzenia jej nowej formy - nie objętej tą dotychczasową decyzją, a która to zmiana spowodowała skutki określone w art. 71 ust. 1 Pr.bud. Sąd zauważył, że nie ma tu istotnego znaczenia fakt, że skarżący od początku, tj. od czasu utwardzenia placu, wykorzystywał go do składowania opału, a zatem niezgodnie z przeznaczeniem. Istotny jest w tej sytuacji wyłącznie fakt, że nigdy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na taki sposób zagospodarowania terenu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich zastosowanie, pomimo że "składowanie opału" w miejsce "materiałów budowlanych" nie "doprowadziło zmiany warunków": bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, czy ochrony środowiska, które uzasadniałoby ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; nadto R. R. nie wykonał żadnych innych robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie rozpoznaniu i nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego przez SKO w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ odwoławczy zupełnie pominął fakt, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] zignorował większość wytycznych zawartych w decyzji z dnia 28 września 2018 r., znak: SKO.PZ- 71/3178/364/2018. Nie ustalono bowiem precyzyjnie poprzedniego sposobu użytkowania działek (rodzaju materiałów budowlanych przechowywanych na nieruchomości), okresu od kiedy ta zmiana nastąpiła, różnic sposobu zagospodarowania poprzedniego i obecnego. Organ pierwszej instancji zaniechał również ustalenia i precyzyjnego określenia w jakiej części działki nastąpiła zmiana. Co najistotniejsze, nie ustalono kiedy R. R. zrealizował i jakie roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę, które doprowadzić miały do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, Sąd zupełnie pominął istotne naruszenia norm prawa procesowego jakiego dopuścił się organ II instancji, w szczególności zaś, iż decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym stanie naruszono również normę art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2019 r., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 5 lipca 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nie rozpoznaniu i nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego przez SKO w Kielcach. Wymieniony art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego przez SKO w Kielcach. W sprawie nie ustalono precyzyjnie poprzedniego sposobu użytkowania działek (rodzaju materiałów budowlanych przechowywanych na nieruchomości), okresu od kiedy ta zmiana nastąpiła, różnic sposobu zagospodarowania poprzedniego i obecnego. Organ pierwszej instancji zaniechał również ustalenia i precyzyjnego określenia w jakiej części działki nastąpiła zmiana. Co najistotniejsze, nie ustalono kiedy skarżący kasacyjnie zrealizował i jakie roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę, które doprowadzić miały do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Twierdzenia te nie odpowiadają w pełni stanowi faktycznemu sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przytoczył zarzuty podniesione w skardze, jak również odniósł się do nich w zakresie niezbędnym do podjęcia wyroku. Ustalono w sprawie, że skarżący kasacyjnie dysponował decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 lipca 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - budowie budynku usługowego - hala magazynowa o powierzchni sprzedaży ok. 240 m² dla usług w zakresie handlu artykułami budowlanymi; - budowie budynku administracyjno-socjalnego; - utwardzeniu terenu do składowania materiałów budowlanych - realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowo również ustalono na podstawie powołanych wyżej dowodów a także wypowiedzi samego skarżącego, że prowadzi on na przedmiotowym - częściowo utwardzonym - terenie skład opału, przy czym na utwardzonym terenie nigdy nie składował materiałów budowlanych a wykorzystywał go do składowania opału. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że powinny być dokonane dodatkowe ustalenia nie może uzasadniać naruszenia ani art. 134 § 1, ani art. 141 § 4 p.p.s.a. Zebrane dowody były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zbędne było ustalanie poprzedniego sposobu użytkowania działek (rodzaju materiałów budowlanych przechowywanych na nieruchomości), okresu od kiedy ta zmiana nastąpiła, różnic sposobu zagospodarowania poprzedniego i obecnego. Skarżący kasacyjnie, jak wyżej powiedziano, od samego początku po utwardzeniu terenu prowadził skład opału wbrew treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla składu materiałów budowlanych. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na naruszenie wymienionych przepisów wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podsumowując tę część rozważań należy także zauważyć, że formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Otóż w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu w związku z wykonaniem konkretnych robót budowlanych. Skarżący kasacyjnie nie wybudował hali magazynowej, na którą musiałby uzyskać pozwolenie na budowę. Dokonał jedynie częściowego utwardzenia grunt, na które to roboty budowlane nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, a następnie wykonane utwardzenie gruntu zaczął wykorzystywać na składowanie i sprzedaż opału. W sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu poprzez odmienne niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy (składowanie i sprzedaż materiałów budowlanych) wykorzystanie nieruchomości na skład opału i jego sprzedaż. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu, przepis ustępu 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W myśl ust. 3 omawianego artykułu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albo przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. Decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, czy miejsc postojowych. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/20). Tak więc zmiana zagospodarowania terenu oznacza także funkcjonalne przekształcenia terenu, w następstwie określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, sprzecznego z przeznaczeniem określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma Sąd I instancji, że czym innym jest składowanie materiałów budowlanych, a czy innym składowanie opału, a konkretnie węgla. Składowanie opału zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne, czy ochrony środowiska. W sprawie ustalono, że działalność prowadzona przez skarżącego oddziałuje na nieruchomości sąsiednie poprzez ich zapylenie pyłem węglowym. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie zastosowały przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., co trafnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.