Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1322/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 197 ust. 1 i 2, art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M., M. B., M. Z. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2844/15 w sprawie ze skargi T. M., M. B., M. Z. i L. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2844/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M., M. B., M. Z. i L. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta L. odmówił T. M., M.B., M. Z. i L. M., zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w [...], w rejonie ulic M. i P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] o pow. 18,5788 ha, aktualnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nie przysługuje, gdyż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. M., M. B., M. Z. i L. M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty L., podnosząc w uzasadnieniu, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obr. [...] stanowią własność W. i pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym M. Sp. z o. o. Wpis prawa użytkowania wieczystego został dokonany na wniosek z [...] października 1997 r. Natomiast działki nr [...] i [...] z obrębu [...] objęte są księgą wieczystą [...], której dział "Spis prawa związanych z własnością" zawiera wpis – "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym oraz stanowiące odrębną własność budynki - okres użytkowania 5 grudzień 2089 r." oraz "[...]", które wpisano jako właściciela i dysponenta prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda, powołując się na treść art. 29 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego ma moc wsteczną i obowiązuje od chwili złożenia wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnieśli skarżący.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic M. i P. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...] (pkt 1), natomiast oddalił skargę w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...] (pkt 3). W uzasadnieniu wskazał, że zasadą polskiego prawa cywilnego jest, że samo przejście użytkowania wieczystego czy ograniczonego prawa rzeczowego na właściciela powoduje jego wygaśnięcie (konfuzja). W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak przyjąć, że w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowanie wieczyste przysługiwało osobie trzeciej. Z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że dysponentem i właścicielem działki jest W. W takiej sytuacji Wojewoda Mazowiecki błędnie zastosował art. 229 u.g.n., co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu, pomimo niezbadania przesłanek dopuszczalności zwrotu określonych w art. 137 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do działek opisanych w pkt 3 uzasadnienia prawnego konieczne było dokonanie przez Wojewodę oceny, czy działki są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd rozpatrujący wówczas sprawę wskazał, że pomimo podniesienia takiego zarzutu w odwołaniu, organ odwoławczy w ogóle się do niego nie odniósł, co stanowi naruszenie art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nakazał, by w ponownym postępowaniu organ odwoławczy zweryfikował ustalenia Starosty o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odniósł się do zarzutów odwołania. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że dokonane przez Starostę ustalenia wykazują bezspornie, że części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako nr [...], na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę Z.

Ze stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu W. nr [...] z [...] stycznia 1997 r. Wykazu budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia Z. wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia znajduje się wiele budynków budowanych począwszy od 1951 r. Z. była stale modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe aż do 1975 r. Zdaniem Wojewody w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach w nim określonych, pomimo jej nieukończenia jako całości, jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli T. M., M. B., M. Z. i L. M., zaskarżając decyzję Wojewody w całości, natomiast decyzję Starosty L. w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w rejonie ulic M. i P. Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2015 r. oraz uchylenia w zaskarżonej części poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] sierpnia 2012 r., a także zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że sentencja decyzji organu II instancji jest częściowo błędna, ponieważ powinna ona utrzymywać w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic M. i P. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...] zgodnie z treścią pkt. 3 sentencji wyroku z [...] listopada 2014 r. Powyższe uchybienie nie mało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec uwzględnienia treści tego orzeczenia w uzasadnieniu decyzji.

W wyroku z [...] listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 Sąd uznał, że odrębnie należy ocenić sytuację prawną działek: [...] cz. [...], cz. [...],[...] i [...]. W sprawie w odniesieniu do ww. działek konieczne było dokonanie przez Wojewodę oceny, czy działki są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy został zobowiązany do zweryfikowania ustalenia Starosty L. o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd ten jednocześnie podkreślił, że świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że nie uwzględnił skargi, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody nie naruszyła art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi przedstawionych w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. wskazał, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1953 r. wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Według art. 1 tego dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. W literaturze wyrażono pogląd, według którego: "Wykonawcą narodowych planów gospodarczych może być uznana każda osoba prawna, która realizuje zadania objęte planem społeczno-gospodarczym rozwoju kraju. Dotyczy to zatem wszystkich jednostek gospodarki uspołecznionej oraz jednostek organizacyjnych zrównanych z jednostkami gospodarki uspołecznionej przez kodeks cywilny, a także organizacji zawodowych". (zob. W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, Warszawa 1973, s.179).

Pojęcie przekazania nie było w obowiązujących przepisach unormowane jednolicie. Miało ono dwojaki, zupełnie odmienny charakter. Mogło oznaczać po prostu przekazanie administracyjnego zarządu zgodnie z art. 128 § 2 k.c. w ramach wykonywania własności państwowej albo przenoszenie na określone podmioty gospodarki uspołecznionej określonych uprawnień majątkowych do korzystania przez te jednostki z wydzielonych składników mienia ogólnonarodowego lub innego mienia społecznego. Pierwsze ustawowe sprecyzowanie pojęcia prawnego "przekazanie" zawierał uchylony w 1958 r. dekret z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu rozporządzenie z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354) obowiązujące dotychczas w bardzo ograniczonym zakresie określiło, iż przekazywanie w zależności od charakteru podmiotu, na rzecz którego ma być przekazana nieruchomość i podmiotu, w którego posiadaniu jest nieruchomość podlegająca przekazaniu, mogło nastąpić na własność, w zarząd i użytkowanie lub na własność czasową. Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki do jej nabycia. Jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra - równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości (art. 6 dekretu).

Z akt sprawy wynika, że na podstawie zezwolenia z [...] grudnia 1949 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę Z. w W., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę zakładów położonych na [...] pow. [...] nieruchomości o łącznej powierzchni 98,2079 ha, w skład których wchodziła m. in. nieruchomość będąca własnością J. M., oznaczona jako działka nr [...], pod nazwą "[...]" cz. [...] o powierzchni 18,5788 ha.

We wniosku z [...] marca 1950 r. Z. wystąpiły do Wojewody W. o zezwolenie na natychmiastowe objęcie opisanych w zezwoleniu z [...] grudnia 1949 r. nieruchomości oraz odjęcie prawa własności nieruchomości obecnym właścicielom i przekazanie ich Z. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Z wniosku tego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego, zrealizowany miał zostać szereg inwestycji, w tym: budowa fabryk Betonów Strunowych, Siporexu, Betonów Wibrowanych, Rur Azbestowo-Cementowych, Bloków Sanitarnych, Płytek Systemu "Golveten", Tynków Szlachetnych oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk.

Wojewoda W. w orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. znak: [...], zezwolił Z. na objęcie nieruchomości, będących przedmiotem toczącego się postępowania wywłaszczeniowego.

Na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1953 r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Państwa dla Z. Nr l (następcy Z.) szereg nieruchomości, w tym działkę nr [...], stanowiącą część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]". W orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1953 r. znak: [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomości.

Po wywłaszczeniu nieruchomość była przedmiotem obrotu, w tym na podstawie decyzji Zarządu W. nr [...] z [...] stycznia 1997 r. znak: [...] Z. w likwidacji z siedzibą w W. nabyła [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...], oznaczonej m. in. jako działki ewid. [...] i [...] z obrębu [...].

Wbrew zarzutowi strony skarżącej, organy administracji wykazały, że na ww. nieruchomości powstały obiekty budowlane wchodzące w skład przedmiotowego Zakładu. Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia.

Z dokumentów archiwalnych pozyskanych w Archiwum Zakładowym Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wynika, że działka objęta niniejszym postępowaniem wchodziła w skład terenu położonego na [...] pow. [...] o łącznej powierzchni 98,2079 ha. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego zezwoleniem z [...] grudnia 1949 r. wydanym na podstawie art. 4 i 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwoliła Z. w W. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę zakładów nieruchomości położonych na [...] pow. [...] o łącznej powierzchni 98,2079 ha, w skład których wchodziła nieruchomość stanowiąca własność J. M. oznaczona jako działka nr [...] o pow. 18,5788 ha z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...]"/cz./ [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1953 r., wydanym na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa dla Z. (następcy Z., co wynika z pism byłego Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] sierpnia 1952 r., które wpłynęło do Prezydium Rady Narodowej w W. 2 listopada 1952 r. oraz [...] grudnia 1952 r. szeregu nieruchomości położonych na terenie wsi M. i wsi B. w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej P. między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 18,5788 ha stanowiącej własność J. M. (poz. 1 orzeczenia). Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1953 r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. Dla wywłaszczonych nieruchomości założono księgę wieczystą Kw nr [...], w dziale I wpisano: "Nieruchomość, położona w W. w dzielnicy P. stanowiąca teren budowlany nr: [...], oraz reszta działek nr [...] i [...] – o pow. 97 hektarów 58 arów 43 metr. kw.", w dziale II: "Właściciel SKARB PAŃSTWA – Z. Przedsiębiorstwo Państwowe" (poświadczony skrócony odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z 25 czerwca 1986 r.).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość – dawna działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu, na którym wybudowano ogół budynków oraz infrastrukturę Z. Materiał dowodowy sprawy i dokonane ustalenia wykazują, że części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wszystkie z obrębu [...], których właścicielem jest W., położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 18,5788 ha.

Skoro zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to wywłaszczonej nieruchomości, ani w całości ani w części nie można uznać za zbędną na cel, na który została wywłaszczona. Zdaniem Sądu I instancji, wyprowadzony przez organy administracji wniosek, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jest prawidłowy. Sąd ten podzielił stanowisko organu II instancji, według którego dokonane przez organ I instancji ustalenia wykazują bezspornie, że części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M. oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę Z. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Przy tym zbędność na cele wywłaszczeniowe należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego, zrealizowanych miało zostać szereg inwestycji, w tym: budowa fabryk Betonów Strunowych, Siporexu, Betonów Wibrowanych, Rur Azbestowo – Cementowych, Bloków Sanitarnych, Płytek Systemu "Golveten", Tynków Szlachetnych oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk. Realizacja inwestycji w postaci budowy Fabryki Elementów Betoniarskich musiała ze swej istoty obejmować nie tylko wykonanie samych budynków produkcyjnych, obiektów usługowych, i innych obiektów przemysłowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tej Fabryki.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości objętych wnioskiem skarżących o zwrot nie może być analizowany w oderwaniu od zagospodarowania i wykorzystania całości terenu wywłaszczonego pod budowę obiektów byłych Z. w W., których następcą były Z., a następnie Z.

Sąd ten zgodził się z organami obu instancji, że budowa opisanych zakładów (kompleks budynków i urządzeń) nie mogła polegać tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej, ale również na budowie i realizacji innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego kompleksu fabryk i wytwórni. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że na terenie wywłaszczonych nieruchomości zrealizowano szereg oddziałów, zakładów i wytwórni.

Z materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że Z. była ciągle modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe, aż do 1975 r. Według Sądu, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę opisanych zakładów w ramach Z., należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków produkcyjnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tej Fabryki (szereg oddziałów, zakładów i wytwórni).

Z treści załącznika do decyzji Zarządu W. Nr [...] z [...] stycznia 1997 r. obejmującego wykaz budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia Z. wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia Z. znajduje się wiele budynków, które były budowane od początku 1951 r. Wojewoda wyraźnie stwierdził, że Z. była stale modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe aż do 1975 r.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany.

Organ II instancji odnosząc się w decyzji z [...] lipca 2015 r. do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazał, że za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach określonych w rzeczonym przepisie, pomimo jej nieukończenia jako całości w terminach tam opisanych, jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ww. ustawy.

Organ II instancji powołał się na pogląd utrwalony w orzecznictwie, według którego ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzaniem ich do obrotu prawnego. Zgodnie z zaleceniem Sądu wyrażonym w wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14, organ odwoławczy zweryfikował ustalenia Starosty L. o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważył także zasadność zarzutów strony skarżącej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.

Sąd I instancji wskazał, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], objęta decyzją Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. została wywłaszczona decyzją z [...] kwietnia 1953 r. (wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r.), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot (w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2009 r.), nie później niż w dniu 22 września 2004 r. (czyli w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) zrealizowany został cel wywłaszczenia, jak ustalono w decyzji Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., a podstawą nabycia nieruchomości przez W. (jednostkę samorządu terytorialnego) był art. 37 ust. 1 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 48 poz. 195), czyli akt wydany po dniu 27 maja 1990 r.

Okoliczność oddania od dnia 16 kwietnia 2009 r. (na okres 25 lat - do dnia 15 kwietnia 2034 r.) działek ewidencyjnych nr [...] – cz., [...] – cz., [...] i [...] – cz. w dzierżawę spółce K. Sp. z o. o. na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2009 r. (Rep. A nr [...]) nie niweczy skutków terminowego zainwestowania nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego: "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1584/13, LEX nr 1773549).

Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie tego Sądu, organy słusznie uznały, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. w rejonie ulic M. i P. stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], a poprzednio stanowiącej część działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" o pow. 18,5788 ha. Organy obu instancji wykazały, że na ww. nieruchomości zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie nie można też mówić o tym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania wywiązały się z obowiązków nałożonych na te organy wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem tego Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz prawidłowo uzasadniły swoją decyzję. W świetle powyższych wywodów również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. są w ocenie tego Sądu niezasadne, bowiem organy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd ten na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. M., M. B., M. Z. i L. M., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. – rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien i prawidłowo zastosował wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14, gdy tymczasem wykładnia ta nie może i nie stanowi oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., w konsekwencji czego nie wiąże ona ani Sądu, ani organu II instancji, bowiem przedmiotem tego postępowania sądowego było naruszenie przez organ II i I instancji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej "Ustawą", a nie kwestia zbędności przedmiotowych działek na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem organ II instancji w ogóle tej kwestii nie rozpoznał wobec istnienia jego zdaniem przesłanek z art. 229 Ustawy,

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1,

art. 78 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących,

- naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niewłaściwe i niepełne zebranie materiału dowodowego dotyczącego nieruchomości,

- brak ustalenia dokładnego stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości, a w szczególności nieustalenia czy na nieruchomości faktycznie wybudowano jakiekolwiek obiekty lub infrastrukturę wchodzącą w skład Z. (wcześniejsza nazwa Z.), a nadto kiedy ewentualnie rozpoczęto prace na nieruchomości związane z realizacją celu, na który została ona wywłaszczona,

- powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na stan faktyczny ustalony dla innych nieruchomości, a nie tej będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

- dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

- błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa.

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) przepisu art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w rejonie ulic M. i P., stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], a poprzednio stanowiącej część działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", o pow. 18 5788 ha, zwaną "Nieruchomością", gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji gdy:

a) na Nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a w szczególności w żaden sposób nie wykazano powyższego, w sytuacji, gdy Z. (wcześniejsza nazwa Z.) nie została zlokalizowana na Nieruchomości, lecz na sąsiednich wywłaszczonych nieruchomościach,

b) Nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

2) przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1) Ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy przepis ten nie utracił swojej mocy, a brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, iż ma on zastosowanie jedynie do wywłaszczenia, które nastąpiło po jego wejściu w życie, to jest od dnia 1 stycznia 1998 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Przed przejściem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 dalej: "u.g.n"). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu należy wskazać, iż zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie czy strony legitymują się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11 (centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n.

Wobec powyższego organy przed dokonaniem oceny czy w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, winny jednoznacznie przesądzić, czy nie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 229 u.g.n. Zgodnie z powyższym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi zatem do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach (por. m. in. Wyrok SN z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754).

W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727).

Sprawa niniejsza była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organ drugiej instancji oraz Sąd I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę po raz pierwszy organ drugiej instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymując w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalił, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obr. [...] stanowią własność W. i pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym M. Sp. z o. o. Wpis prawa użytkowania wieczystego został dokonany na wniosek z [...] października 1997 r. Natomiast działki nr [...] i [...] z obrębu [...] objęte są księgą wieczystą [...], której dział "Spis prawa związanych z własnością" zawiera wpis – "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym oraz stanowiące odrębną własność budynki - okres użytkowania 5 grudzień 2089 r." oraz "W.", które wpisano jako właściciela i dysponenta prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda, powołując się na treść art. 29 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego ma moc wsteczną i obowiązuje od chwili złożenia wniosku.

Rozpatrując skargę od powyższej decyzji Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 174/14 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic M. i P. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...] (pkt 1), natomiast oddalił skargę w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu [...] (pkt 3). W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości wymienione w pkt 3 wyroku znajdują się od [...] października 1997 r. w użytkowaniu wieczystym obecnie M. Sp. z o.o. w związku z czym spełniona została w stosunku do tych działek przesłanka określona w art. 229 u.g.n. Wskazał dalej, że zasadą polskiego prawa cywilnego jest, że samo przejście użytkowania wieczystego czy ograniczonego prawa rzeczowego na właściciela powoduje jego wygaśnięcie (konfuzja). W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak przyjąć, że w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowanie wieczyste (w stosunku do działek wymienionych w pkt 1 wyroku) przysługiwało osobie trzeciej. Z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że dysponentem i właścicielem działki jest W. W takiej sytuacji Wojewoda Mazowiecki błędnie zastosował zdaniem Sądu I instancji art. 229 u.g.n., co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu, pomimo niezbadania przesłanek dopuszczalności zwrotu określonych w art. 137 u.g.n. Sąd rozpatrujący wówczas sprawę wskazał, że pomimo podniesienia takiego zarzutu w odwołaniu, organ odwoławczy w ogóle się do niego nie odniósł, co stanowi naruszenie art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nakazał, by w ponownym postępowaniu organ odwoławczy zweryfikował ustalenia Starosty o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odniósł się do zarzutów odwołania. Podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Powyższymi wytycznymi jest związany zarówno organ rozpatrujący sprawę ponownie, jak i sąd administracyjny, co wynika z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przepisy prawa nie uległy zmianie. Z wytycznych tych – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - jednoznacznie wynika, że w stosunku do działek wymienionych w pkt 3 uzasadnienia prawnego wyroku konieczne było dokonanie przez Wojewodę oceny czy działki te są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zweryfikować ustalenia Starosty o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na ww. działkach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ponownie rozpoznając sprawę trafnie Sąd I instancji uznał, że organy nie uchybiły ww. przepisowi prawa. W niczym także Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu prawa.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1953 r. wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197).

Na podstawie zezwolenia z [...] grudnia 1949 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę Z. w W., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę zakładów położonych na [...] pow. [...] nieruchomości o łącznej powierzchni 98,2079 ha, w skład których wchodziła m. in. nieruchomość będąca własnością J. M., oznaczona jako działka nr [...], pod nazwą "[...]" cz. [...] o powierzchni 18,5788 ha. We wniosku z [...] marca 1950 r. Z. wystąpiły do Wojewody W. o zezwolenie na natychmiastowe objęcie opisanych w zezwoleniu z [...] grudnia 1949 r. nieruchomości oraz odjęcie prawa własności nieruchomości obecnym właścicielom i przekazanie ich Z. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Z wniosku tego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego, zrealizowany miał zostać szereg inwestycji, w tym: budowa fabryk Betonów Strunowych, Siporexu, Betonów Wibrowanych, Rur Azbestowo-Cementowych, Bloków Sanitarnych, Płytek Systemu "Golveten", Tynków Szlachetnych oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk.

Wojewoda W. w orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. znak: [...], zezwolił Z. na objęcie nieruchomości, będących przedmiotem toczącego się postępowania wywłaszczeniowego.

Po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1953 r., wydanym na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa dla Z.(następcy Z., co wynika z pism byłego Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] sierpnia 1952 r., które wpłynęło do Prezydium Rady Narodowej w W. [...] listopada 1952 r. oraz [...] grudnia 1952 r. szeregu nieruchomości położonych na terenie wsi M. i wsi B. w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej P. między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 18,5788 ha stanowiącej własność J. M. (poz. 1 orzeczenia). Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1953 r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. Dla wywłaszczonych nieruchomości założono księgę wieczystą Kw nr [...], w dziale I wpisano: "Nieruchomość, położona w W. M. w dzielnicy P. stanowiąca teren budowlany nr: [...] oraz reszta działek nr [...] i [...] – o pow. 97 hektarów 58 arów 43 metr. kw.", w dziale II: "Właściciel SKARB PAŃSTWA – Z. Przedsiębiorstwo Państwowe" (poświadczony skrócony odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z [...] czerwca 1986 r.).

W sprawie ustalono na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, że przedmiotowa nieruchomość – dawna działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu, na którym wybudowano ogół budynków oraz infrastrukturę Z. Materiał dowodowy sprawy i dokonane ustalenia wykazują, że części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wszystkie z obrębu [...], których właścicielem jest W., położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 18,5788 ha. Na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego zrealizowanych miało zostać szereg inwestycji, w tym: budowa fabryk Betonów Strunowych, Siporexu, Betonów Wibrowanych, Rur Azbestowo – Cementowych, Bloków Sanitarnych, Płytek Systemu "Golveten", Tynków Szlachetnych oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk. Realizacja inwestycji w postaci budowy Fabryki Elementów Betoniarskich musiała ze swej istoty obejmować nie tylko wykonanie samych budynków produkcyjnych, obiektów usługowych, i innych obiektów przemysłowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tej Fabryki.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości objętych wnioskiem skarżących o zwrot nie może być analizowany w oderwaniu od zagospodarowania i wykorzystania całości terenu wywłaszczonego pod budowę obiektów byłych Z. w W., których następcą były Z., a następnie Z. Budowa opisanych zakładów (kompleks budynków i urządzeń) nie mogła polegać tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej, ale również na budowie i realizacji innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego kompleksu fabryk i wytwórni. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie znajdujących pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym wynika, że na terenie wywłaszczonych nieruchomości zrealizowano szereg oddziałów, zakładów i wytwórni. Z. była ciągle modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe, aż do 1975 r.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu instancji, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę opisanych zakładów w ramach Z., należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków produkcyjnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tej Fabryki (szereg oddziałów, zakładów i wytwórni). Należy także mieć na względzie, że cel wywłaszczenia miał być zrealizowany na nieruchomości o łącznej powierzchni 98,2079 ha, w skład których wchodziła m. in. nieruchomość będąca własnością J. M., oznaczona jako działka nr [...], pod nazwą "[...]" cz. [...] o powierzchni 18,5788 ha.

Z treści załącznika do decyzji Zarządu W. Nr [...] z [...] stycznia 1997 r. obejmującego wykaz budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia Z. wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia Z. znajduje się wiele budynków, które były budowane od początku 1951 r. Z. była stale modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe aż do 1975 r.

Trafnie mając powyższe ustalenia na względzie Sąd I instancji uznał, że na nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], objętej decyzją Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., wywłaszczonej decyzją z [...] kwietnia 1953 r. (wywłaszczonej przed dniem 27 maja 1990 r.), w dniu złożenia wniosku o zwrot (w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2009 r.), nie później niż w dniu 22 września 2004 r. (czyli w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) został zrealizowany cel wywłaszczenia, jak ustalono w decyzji Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., a podstawą nabycia nieruchomości przez W. (jednostkę samorządu terytorialnego) był art. 37 ust. 1 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 48 poz. 195), czyli akt wydany po dniu 27 maja 1990 r.

Nie można w świetle powyższego uznać za usprawiedliwiony zarówno zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a.

Nie znalazł także w tych okolicznościach usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § , art. 78 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie zostały w sposób prawidłowy ustalone wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. W sprawie ustalono i wykazano, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], objęta decyzją Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., wywłaszczona decyzją z [...] kwietnia 1953 r. wchodziła w skład nieruchomości o łącznej powierzchni 98,2079 ha, na której na której w dniu złożenia wniosku o zwrot (w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2009 r.), nie później niż w dniu 22 września 2004 r. (czyli w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) miał być zrealizowany i został zrealizowany cel wywłaszczenia - ogół budynków oraz infrastruktura Z. niezbędne do jej funkcjonowania. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje okoliczność, jaki konkretnie obiekt ww. Fabryki został zrealizowany na konkretnej działce. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie został wykazana. Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów prawa procesowego są niezasadne.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n.: "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis ten w ust. 3 stanowi: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.".

Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n.: Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany." Przepis ten w ust. 2 stanowi: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część."

Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w zakresie pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Zgodnie z ugruntowanym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. W świetle bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na ww. działkach. Odmienne w tym względzie twierdzenia skarżących kasacyjnie nie znajdują oparcia w zgormadzonym zgodnie z wymogami k.p.a. materiale dowodowym. Nie można w tej sytuacji uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 20.10.2017 r. sygn. akt I OSK 3475/15 (LEX nr 2429435): "Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu."

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego także uznać należało za niezasadny.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.