Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1188/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.90 ust.1 i art.95 ust.3 pkt.3
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Jerzy Solarski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 837/06 w sprawie ze skargi J. F. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. F. F. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I OSK 1188/07

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 837/06 oddalił skargę J. F. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: na podstawie przydziału mieszkania pracowniczego z dnia [...] nr [...] wydanego przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego, M. F. uzyskała prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., gdzie zamieszkiwała do śmierci, tj. [...]. W przydziale został uwzględniony syn Z. F. oraz ciotka H. M.. W dniu [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu przez J. F. (wnuka M. F.), z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Komendant Główny Policji, w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...] zobowiązał J. F. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. Organ podał, że stosownie do art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.), uprawnienia do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, posiadają emeryci i renciści policyjni oraz członkowie ich rodzin uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszach. Ponieważ J. F. nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej i nie spełnia przesłanek do zajmowania lokalu będącego w dyspozycji Policji, dlatego z chwilą śmierci M. F. lokal powinien zostać opróżniony i zwrócony dysponentowi.

Na skutek odwołania J. F., w którym podniesiony został zarzut nieważności, bowiem sprawa była przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...], a także właściwości drogi procesu cywilnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał na bezsporne fakty, a to zajmowanie przedmiotowego lokalu przez skarżącego bez tytułu prawnego oraz przeznaczenie lokalu na zakwaterowanie funkcjonariuszy Policji, co uzasadniało podjęcie decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu, w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutu nieważności organ wyjaśnił, że w sprawie nie występuje sytuacja z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem decyzja KGP z dnia [...] nr [...] zobowiązująca J. F. F. do opróżnienia spornego lokalu została uchylona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Natomiast przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne, co wynika z uchwały SN z dnia 11 listopada 2001r. sygn. akt III CZP 48/01.

W skardze J. F. podniósł, że jego sprawa stanowi szczególny przypadek z art. 97 pkt 4 ustawy o Policji i powinna być rozpoznana przez sąd powszechny. Zarzucił, że M. F. z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego została pozbawiona możliwości wykupu zajmowanego lokalu, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone i dlatego jako jedyny spadkobierca i osoba zamieszkująca w lokalu ma prawo kontynuować uprawnienia babki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że lokal nr 2 przy ul. [...] w W. znajduje się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Na podstawie przydziału pracowniczego wydanego przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego z dnia [...] nr [...] przedmiotowy lokal został przyznany nieżyjącej babce skarżącego - M. F. Natomiast istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżący przebywa w tym lokalu na podstawie tytułu prawnego, w tym także - czy stał się sukcesorem praw wynikających z przydziału lokalu po śmierci osoby, której przydział dotyczył. W przypadku negatywnych ustaleń, organem uprawnionym do wydania decyzji, jako dysponent lokalu, jest Komendant Główny Policji. Sąd I instancji podkreślił, że roszczenia związane z najmem spornego lokalu, wstąpieniem w stosunek najmu, wykupem lokalu od właściciela oraz ważności i skuteczności czynności podjętych w tym kierunku przez osoby, które w lokalu zamieszkiwały bądź zamieszkują, stanowią aspekt cywilnoprawny sprawy, który nie może być przedmiotem zainteresowania organu administracji publicznej i tego Sądu. Wobec tego w sytuacji, w której J. F. nie uzyskał w drodze czynności prawnej ani na podstawie orzeczenia sądu powszechnego tytułu prawnego do lokalu, wystąpiła przesłanka do jego opróżnienia. Stosownie do przepisu art. 88 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 przysługuje policjantom w służbie stałej. Skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji i nie korzysta z uprawnień, jakie posiadają emeryci i renciści policyjni oraz członkowie rodzin uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty rodzinnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach na postawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.). Zatem w świetle powołanych przepisów J. F. nie stal się sukcesorem praw wynikających z przydziału. Skarżący nie znajduje się w kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji i nie uzyskał w drodze czynności cywilno-prawnej ani na podstawie orzeczenia sądu powszechnego tytułu prawnego do lokalu. Wszystko to stanowi podstawę do wydania decyzji, na podstawie art. 95 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji, przy czym według art. 95 ust. 4 tej ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

W skardze kasacyjnej J. F. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przez przyjęcie, że lokal nr [...] przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji oraz w konsekwencji przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] babka skarżącego M. F. otrzymała od Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego przydział lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W dniu [...] została zawarta umowa najmu lokalu pomiędzy M. F. a Administracją Domów Mieszkalnych nr [...] W.- [...]. Następnie Zarząd Administracyjno-Gospodarczy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych przekazał powyższy lokal do dyspozycji ówczesnego Urzędu Dzielnicowego W.- [...] stwierdzając: "Zarząd Administracyjno-Gospodarczy MSW przekazuje do Waszej dyspozycji lokal mieszkalny przy ul. [...] zamieszkały przez M. F. celem umożliwienia najemcy kupna lokalu. W przypadku nie dojścia do skutku kupna lokalu, mieszkanie pozostanie nadal w dyspozycji MSW". Klauzula zawarta w tym piśmie będącym zgodą na wykup lokalu, nie zakreślała żadnego terminu kupna lokalu. Miała jedynie zastosowanie w przypadku rezygnacji zainteresowanej z wykupu lub rozwiązania stosunku najmu przed dojściem do skutku jego wykupu. Wskazał, że w orzecznictwie NSA (np. wyrok I SA 46/99, wyrok z 24.11.1999, wyrok I SA 341/99 z 11.02.2000r.) wyrażono pogląd, że " zgoda na wykupienie zajmowanego lokalu przez policjanta oznacza w istocie rezygnację Policji z wykorzystania takiego lokalu na cele służbowe, czyli rezygnację z dalszego dysponowania nim. Stwarza to możliwość wyznaczenia przez właściwy organ administracji zajmujący się sprzedażą lokali stanowiących własność Skarbu Państwa czy gminy takiego lokalu, z którego zrezygnował jego dysponent, do sprzedaży i potem dokonania jej na rzecz najemcy lokalu". M. F. złożyła wniosek o wykup mieszkania i jedynie opóźniające się procedury komunalizacyjne uniemożliwiły niezwłoczną realizację tej transakcji. W czasie od [...] do [...] obowiązywała uchwała Rady W., wstrzymująca sprzedaż mieszkań w budynkach wybudowanych przed 1945 rokiem, a proces sprzedaży został podjęty początkiem [...] roku. W dniu [...] budynek nr [...] został wpisany na listę budynków komunalnych, w których mieszkania przeznaczone zostały do sprzedaży. W dniu [...] babka skarżącego otrzymała od Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W.-[...] dzielnica [...] "Zawiadomienie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży" nr [...] i niezwłocznie złożyła oświadczenie wyrażające wolę na wykup lokalu oraz w dniu [...] dokonała wpłaty tytułem pokrycia kosztów związanych z wyceną lokalu. Następnie pismem z [...] Wydział Kwatermistrzowski Zarządu Administracyjno-Gospodarczego Komendy Głównej Policji anulował pismo MSW z dnia [...] stwierdzając, że lokal pozostaje w dyspozycji Komendy Głównej Policji. Jednakże pismo Komendy Głównej Policji z dnia [...] nie wywołało skutków prawnych a lokal pozostaje nadal w dyspozycji gminy. Treść pisma z dnia [...], którym przedmiotowy lokal został przekazany przez MSW do dyspozycji gminy nosi wszelkie cechy oświadczenia woli w rozumieniu art. 60 kc. Z art. 61 kc zd. 2 wynika, że "odwołanie takiego oświadczenia (woli) jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej". Anulowanie oświadczenia z dnia [...]. nie mogło być skuteczne, ponieważ nastąpiło w długim czasie po dojściu przedmiotowego pisma do wiadomości zarówno Gminy, jak i M. F. Jedynym spadkobiercą po zmarłej M. F. na mocy postanowienie Sądu Rejonowego dla W.- [...] sygn. akt [...] został J. F. F., który mieszkał razem z baką w lokalu Nr [...] przy ul. [...] od [...]r. Ponieważ sporny lokal nadal pozostaje w dyspozycji gminy, a KGP nie ma do niego żadnego tytułu prawnego, dlatego organ ten nie jest legitymowany do wydania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przed sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na przepis art.156 § 1 pkt 1 kpa, przy czym skarga kasacyjna naruszenie tego przepisu upatruje w tym, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji i wobec tego organ ten nie był legitymowany do wydania zaskarżonej decyzji.

Przy tak sformułowanym zarzucie wskazać należy, że kwalifikowane naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 kpa należy uznać za naruszenie będące podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Oceniając więc ten zarzut w aspekcie podstawy nieważności wskazanej przepisem art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdzić należy, że do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi wówczas, gdy przepisy te zostały błędnie zastosowane i decyzję wydał inny, niż właściwy organ. Natomiast w ramach podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie mieści się sytuacja, w której żaden organ administracyjny nie jest właściwy do wydania decyzji - innymi słowy, gdy sprawa rozstrzygnięta przez organ administracyjny nie jest sprawą administracyjną, a na takim właśnie twierdzeniu zarzut został skonstruowany. Dlatego też zarzut ten przy podanej skargą kasacyjną argumentacji wykluczającej właściwość organów administracyjnych, jest nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna oparta została również na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przez przyjęcie, że lokal nr [...] przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Z treści tego zarzutu, a także uzasadnienia wynika, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ustalony przez organy, a zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny. Wskazując bowiem na przepisy dotyczące oświadczeń woli wywodzi, że anulowanie oświadczenia z dnia [...] nie mogło być skuteczne, ponieważ nastąpiło w długim czasie po dojściu przedmiotowego pisma do wiadomości zarówno Gminy, jak i M. F. Tymczasem poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych ani oceny dowodów. Te kwestie stanowią element stanu faktycznego sprawy, w związku z czym mogą być wyłącznie przedmiotem zarzutu natury procesowej - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. II FSK 129/2006. LexPolonica nr 1113428, Gazeta Prawna 2007/9 str. 10). Wobec tego poza skargą kasacyjną znalazły się ustalenia, iż lokal mieszkalny, którego postępowanie dotyczy, w dacie orzekania przez organy pozostawał w dyspozycji Policji. Zaznaczyć też należy, że w świetle pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...]., zgoda na wykup nie była połączona z rezygnacją Ministerstwa z lokalu. Wręcz przeciwnie, w piśmie tym zastrzeżono, że w przypadku nie dojścia do skutku kupna lokalu, mieszkanie pozostaje nadal w dyspozycji MSW. Przy tej treści pisma nie można cofnięcia zgody na wykup lokalu dokonanego pismem z dnia [...] (k.61) rozpatrywać w kategoriach cofnięcia oświadczenia woli obejmującego dysponowanie lokalem, skoro rezygnacja z uprawnień przez organy Policji do przedmiotowego mieszkania nigdy nie miała miejsca.

Konsekwencją tak ustalonego stanu faktycznego jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do przypisania Sądowi I Instancji naruszenia przepisu art. 90 ust. 1 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, skoro przedmiotowy lokal pozostawał w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a J. F. zajmuje ten lokal bez tytułu prawnego. Ta ostatnia okoliczność wynika bowiem z wyroku Sądu Najwyższego w sprawie sygn[...] Wyrokiem w tej sprawie Sąd Najwyższy oddalił kasację J. F. od wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] sygn. [...], którym oddalona została apelacja skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sygn. [...] oddalającego powództwo J. F. przeciwko Gminie W. [...] o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży lokalu. W takim stanie faktycznym decyzyjny nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego miał oparcie w powołanych przepisach.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).