Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1604/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1424/13 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1424/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi [A] Spółki z o.o. w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2013 r., jak również postanowienie Starosty [...] z dnia 6 marca 2013 r. wydane w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...], rozpoznając wniosek [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia 23 maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ i zjazdem z drogi publicznej, polegającej na posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości 56,0 m wraz z antenami, instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych, zamontowaniem ogrodzenia, wewnętrzną instalacją zasilającą i zjazdem z drogi publicznej, na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości I..

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] podał, że postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 8 kwietnia 2013 r. nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym, polegających na: 1) uzupełnieniu projektu zagospodarowania terenu o część rysunkową zawierającą legendę wszystkich oznaczeń graficznych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy L. z dnia 15 maja 2003 r. [...]); 2) wykazaniu, iż rozwiązania projektowe przyjęte w projekcie budowlanym są zgodne z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. – w zakresie możliwości lokalizacji projektowanej stacji bazowej w terenie oznaczonym symbolem DG (teren działalności gospodarczej) oraz możliwości lokalizacji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe. W ocenie organu, inwestor nie spełnił warunku wskazanego w punkcie drugim postanowienia wyjaśniając, że działki objęte inwestycją znajdują się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem DG (teren działalności gospodarczej). Zgodnie z § 37 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniem podstawowym dla tego obszaru są: usługi produkcyjne, rzemieślnicze, gospodarcze i tereny ofertowe, natomiast przeznaczenie uzupełniające to: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji (drogi dojazdowe, place, parkingi), zieleń urządzona wysoka i niska, zieleń nieurządzona, usługi bezpośrednio związane z przeznaczeniem podstawowym. Zdaniem organu, art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odczytywany w świetle art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 Prawa budowlanego skutkuje tym, że definicja pojęcia "infrastruktury technicznej" nie obejmuje budowy obiektu budowlanego, jakim jest budowa wolnostojącej wieży antenowej o wysokości 55,95 m. Ponadto organ zwrócił uwagę, że planowana inwestycja znajduje się na terenie, który według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie buforowej zabytku kultury wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa Kultury i Natury UNESCO. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. a ustaleń planu, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obejmującego cały obszar Gminy L. zakazuje się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe. Zdaniem Starosty [...], budowa wieży antenowej o podanej wcześniej wysokości bez wątpienia narusza walory krajobrazowe Gminy.

Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania [A] Sp. z o.o., decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek zawarte w postanowieniu z dnia 6 marca 2013 r. żądanie zostało błędnie przez organ I instancji sformułowane, ponieważ wykazanie, czy projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie należy do inwestora tylko do organu, to jednak z treści nałożonego obowiązku wynikało, że chodzi o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść ta była czytelna i zrozumiała dla inwestora (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego, oczywistym jest, że budowa wieży antenowej o wysokości 56 m trwale naruszy walory krajobrazowe Gminy L., ponieważ powstanie obca trwała dominanta w terenie, która zdecydowanie negatywnie wpłynie na otaczający krajobraz, albowiem w sposób przypadkowy i destrukcyjny będzie górować nad otoczeniem. Powyższy wniosek wynika z fotografii tego terenu, które zgromadzone zostały w aktach sprawy, a przedstawiają widoki obszarów chronionych. Uznano zatem, że planowana inwestycja pozostaje niezgodna z § 10 ust. 1 lit. a planu, ponieważ narusza zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe. Analizując sprawę, organ odwoławczy, nawiązując do wcześniej zajętego stanowiska, podkreślił jednocześnie, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 37 pkt 1 i 2 ustaleń planu miejscowego, ponieważ dotyczy obiektu budowlanego, który nie jest dopuszczony do budowy na tym terenie. W pojęciu "infrastruktury technicznej" nie mieści się budowa wolnostojącej, stalowej wieży antenowej na własnym fundamencie o wysokości ponad poziom terenu 56 m i tego typu obiekt budowlany nie może być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że odmiennej oceny nie uzasadnia treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675).

Uchylając obie decyzje oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 6 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził w pierwszym rzędzie, że wskazane postanowienie poprzez treść nałożonego na inwestora obowiązku nie znajduje oparcia w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem wyraźnie, że obowiązkiem organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym jest wskazanie inwestorowi, które z obligatoryjnych wymagań (elementów) ocenianego projektu nie zostały przez niego spełnione i na czym te niezgodności (wady) polegają. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postanowienia, Sąd przyjął, że nie był on na tyle konkretny i jednoznaczny, aby jasno z niego wynikały oczekiwania organu względem inwestora odnośnie do sposobu poprawienia (usunięcia) uchybień dostrzeżonych w przedłożonym projekcie budowlanym. Nie jest przy tym dopuszczalne, szczególnie na etapie postępowania odwoławczego, odwoływanie się do jakichkolwiek interpretacji, czy wnioskowań w powyższym względzie. Organy obu instancji oceniały przepisy obowiązującego planu miejscowego w sposób całkowicie wykluczający możliwość wybudowania przez spółkę masztu telekomunikacyjnego objętego spornym projektem budowlanym. W tej sytuacji niewłaściwe było zwrócenie się do inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, aby "doprowadził przedłożony projekt budowlany do zgodności z planem miejscowym". Skoro bowiem organy przyjmowały, że plan w ogóle wyklucza budowę masztu na przedmiotowym terenie, to nie wiadomo jak zmodyfikowany zostać by musiał projekt budowlany, aby stał się zgodny z tym planem.

Oceniając kontrolowane postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził równocześnie, że organy uchybiły tym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału w poszczególnych czynnościach tego postępowania. W kontrolowanej sprawie, wobec interpretacji treści planu miejscowego (§ 37 pkt 1 i 2; § 10 ust. 1 lit. a) wykluczającej możliwość wybudowania spornego masztu na działkach nr [...], [...] i [...], istotny dla sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy stał się dowód w postaci pisma Wójta Gminy L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. wraz z załączonymi do niego mapami i zdjęciami. Zdaniem Sądu, ocena tego, czy inwestycja objęta zatwierdzanym projektem budowlanym jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonana powinna zostać wyłącznie przez właściwy organ prowadzący postępowanie. Sąd zauważył, że wskazany dowód został dopuszczony dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnianie postępowania wyjaśniającego oznacza wyłącznie "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wskazany dowód, przy przyjętej przez organy administracji wykładni treści planu miejscowego, był podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy, dopuszczając nowy dowód w sprawie, nie umożliwił jednocześnie stronom (w tym inwestorowi), aby przed wydaniem decyzji, wypowiedziały się co do jego treści. Co istotne, zdaniem Sądu I instancji, z załączonych do pisma Wójta Gminy L. map oraz fotografii nie wynika, aby planowany przez inwestora maszt "destrukcyjnie górował nad otoczeniem". Sąd zwrócił uwagę na to, że ww. mapy oraz fotografie zawierały wyłącznie odręcznie naniesione, przez nieokreślonego autora, zapiski. Nie wynikało z dokumentów tych kto, kiedy i gdzie je wykonał oraz, czy odnoszą się one w ogóle do terenu planowanej przez spółkę inwestycji. W sprawie nie została sporządzona specjalistyczna opinia (analiza widokowa, wizualizacja) mogąca jednoznacznie wykazywać przesłankę, która była podstawą decyzji organów obu instancji. Samo odręcznie nakreślenie na amatorsko wykonanych fotografiach ramion otwarć widokowych nie mogło, w ocenie Sądu, stanowić wiarygodnego dowodu wykluczającego możliwość zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Analizowane dowody, wobec wskazanego wyżej uchybienia nie mogły zostać skonfrontowane z dowodami przedstawionymi przez inwestora mającymi na celu wykazanie, iż planowany maszt nie będzie pierwszoplanowym obiektem Zespołu L. z Górą [...] w tle oraz nie będzie górował nad Klasztorem [...]. Inwestor podał przy tym parametry terenu (m.n.p.m.) mogące wskazywać, że sporny maszt znajdować się może poniżej zarówno zamku, jak i klasztoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił wyrażony w skardze pogląd, że z akt kontrolowanej sprawy nie wynika, czy Obszar Chronionego Krajobrazu [...] oraz Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy L. zostały skutecznie ustanowione w sposób przewidziany prawem. Paragraf 10 ust. 1 lit. a planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. stanowi, że w planie podtrzymuje się ustalenia dotyczące projektowanego systemu wymienionych powyżej obszarów chronionych. Ze sformułowania tego wynika, że na etapie sporządzania cytowanego planu miejscowego kwestia chronionych obszarów [...] oraz Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego L. nie była prawnie ustalona (była w fazie projektowania). Aby zatem wywodzić określone ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości przewidziane w dalszych jednostkach redakcyjnych wskazanego przepisu, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy obszary chronione, o których przepis ten mówi, rzeczywiście zostały powołane do życia. Okoliczność ta powinna także zostać należycie udokumentowana w aktach sprawy.

Ustosunkowując się do tego, czy w jednostce strukturalnej planu miejscowego Gminy L. oznaczonej symbolem DG (działalność gospodarcza) możliwa jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (masztu telekomunikacyjnego), Sąd wskazał, że z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż urządzenia infrastruktury technicznej odnosić należy m.in. do budowy urządzeń telekomunikacyjnych. Z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego z kolei wynika, iż przez "infrastrukturę telekomunikacyjną" rozumieć należy urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, wolno stojące maszty antenowe są kwalifikowane jako rodzaj budowli, a zatem także jest to rodzaj obiektu budowlanego (co wprost wynika z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jak wskazano, oceniany plan miejscowy w § 37 ust. 2 dopuszcza możliwość wznoszenia na terenie oznaczonym symbolem DG – obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W kontekście przedstawionych powyżej definicji infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej, oraz przy uwzględnieniu, że maszt antenowy jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nie budziło wątpliwości Sądu, że na wskazanym terenie dopuszczalne byłoby, co do zasady, jego wzniesienie. Sąd przypomniał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako budowa urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej, stanowi inwestycję celu publicznego. Okoliczność ta powoduje, iż interpretując zapisy analizowanego planu miejscowego należało jednocześnie uwzględniać także normę wynikającą z przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B.T., uczestnik postępowania, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że w postępowaniu organu trudno dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 81, art. 106 i art. 136 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy zaszły przyczyny uzasadniające oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jakkolwiek postanowienie Starosty [...] z dnia 6 marca 2013 r. było niezręcznie sformułowane, to jednak z jego treści wyraźnie wynikało, że chodzi o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem intencje organu były czytelne i zrozumiałe dla inwestora, tym bardziej, że był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Potwierdzenie posiadania przez inwestora wiedzy o konieczności spełniania powyższego wymogu stanowi treść jego pisma z dnia 5 kwietnia 2013 r., w którym podał on, że rozwiązania projektowe są zgodne z wymaganiami określonymi w planie miejscowym. W tych warunkach nie sposób przyjąć za Sądem, że treść wydanego postanowienia była niejednoznaczna oraz niekonkretna, skoro inwestor wiedział, że wydanie pozytywnej decyzji uwarunkowane było doprowadzeniem przedmiotowego projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wbrew twierdzeniu Sądu, plan miejscowy nie wykluczał, co do zasady, budowy każdego masztu telekomunikacyjnego, a jedynie lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń i inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe. Na przedmiotowym obszarze bez wątpienia istniała możliwość zlokalizowania "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Nie można zgodzić się z Sądem co do zgodności inwestycji z przeznaczeniem uzupełniającym określonym w § 37 ust. 2 planu miejscowego. W ustaleniach planu brak jest definicji pojęcia "infrastruktury technicznej", definicji tego przepisu należy z tego względu poszukiwać w przepisach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy trafnie przyjął, że w pojęciu "infrastruktury technicznej" nie mieści się budowa wolnostojącej, stalowej wieży antenowej, na własnym fundamencie o wysokości ponad 56 m i tego typu obiekt budowlany nie może być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu nie sposób także za Sądem I instancji przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Dopuszczenie jako dowodu stanowiska Wójta Gminy L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. stanowiło de facto powtórzenie opinii przedstawionej już wcześniej przed organem I instancji, do którego skarżąca spółka odniosła się w odwołaniu. W analizowanej sprawie nie można postawić organowi odwoławczemu zarzutu jakoby oparł swoją decyzję wyłącznie o ww. stanowisko Wójta Gminy L., organ odwoławczy, prowadząc postępowanie, poczynił bowiem własne, szczegółowe ustalenia w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Istotne pozostaje to, że organ niezależnie od zgodności realizacji inwestycji z planem miejscowym rozważył także możliwość realizacji inwestycji pod kątem obowiązujących "specustaw", a w szczególności ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stwierdzając, że w tym przypadku brak było podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, albowiem planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu".

Całkowicie błędne, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, są ustalenia wskazujące na to, że z materiału dowodowego nie wynika, iż maszt destrukcyjnie górować będzie nad otoczeniem, skoro nie została sporządzona specjalistyczna opinia w tym zakresie. Sądowi I instancji umknęły tym samym istotne okoliczności sprawy wykazane w toku postępowania, zgodnie z którymi rzędna posadowienia projektowanego masztu wraz z antenami wynosi 375 m n.p.m., zaś Zespołu Sanktuarium [...] - 358,9 m n.p.m., a co za tym idzie, przedmiotowy maszt w całości górowałby nad cennym i chronionym zabytkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 81, art. 106 i art. 136 k.p.a. wnoszący skargę kasacyjną w pierwszym rzędzie powiązał z wadliwie przeprowadzoną przez Sąd I instancji oceną postanowienia Starosty [...] z dnia 6 marca 2013 r., które pomimo swoich mankamentów miało spełniać warunki ustawowe określone w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny tego zapatrywania jednakże nie podziela, nie aprobuje bowiem poglądu, iż postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę może zostać, jak przyjął wnoszący skargę kasacyjną, "niezręcznie" sformułowane, w szczególności zakres nałożonego na inwestora zobowiązania - bez wpływu na wadliwość postanowienia – może wynikać, jak uznaje autor skargi kasacyjnej, z możliwości wczytania się przez stronę w "intencje" organu. Ratio legis analizowanego przepisu ustawy – Prawo budowlane należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie od tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przed organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania, w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od stwierdzenia spełniania przez postanowienie organu nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja może zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji, która swoje uzasadnienie czerpała z niewywiązania się przez inwestora z nałożonego tym postanowieniem obowiązku.

Zauważenia wymaga, że ustawodawca aktowi organu określonemu w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nadał formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), a więc aktu procesowego, który dotyczy określonej kwestii wynikłej w toku postępowania. Tę czynność procesową o charakterze rozstrzygającym (orzeczniczym) należy odróżnić od podejmowanych w toku postępowania administracyjnego czynności techniczno-procesowych, które ze względu na swój przedmiot i niższą ocenę ich doniosłości dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, nie wymagają posłużenia się przez organ sformalizowanym aktem procesowym. Nie może budzić wątpliwości, że na ważność postanowienia kluczowy wpływ ma zachowanie przez organ administracji publicznej jego poprawnej formy. Przepis art. 124 § 1 k.p.a. mający zastosowanie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wskazuje, że postanowienie powinno zawierać poza oznaczeniem organu administracji publicznej, daty jego wydania, oznaczeniem strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu oraz powołaniem podstawy prawnej również rozstrzygnięcie. W piśmiennictwie dotyczącym tej prawnej formy działania organu podkreśla się, że rozstrzygnięcie postanowienia wyraża rezultat stosowania normy prawa (procesowego lub materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Wymogiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia jest jego jednoznaczność, nie można go bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia postanowienia. Ocena prawidłowego spełnienia przez organ obowiązku zamieszczenia w postanowieniu tego elementu przebiega, jak się przyjmuje, w dwóch płaszczyznach – po pierwsze, stwierdzenia, że organ w sposób niewątpliwy oznaczył rodzaj (postać) uprawnienia lub obowiązku skierowanego do określonego podmiotu, a po wtóre - precyzyjnie wyznaczył granice (zakres) tego uprawnienia bądź obowiązku (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 340 i n.). Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia jako sformalizowanego aktu administracyjnego, ale również sama treść art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, ze nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że oceniane postanowienie Starosty [...] tak formułowanych wymogów nie spełniało, albowiem oparte było na nałożeniu na inwestora niesprecyzowanego obowiązku polegającego na "wykazaniu", że rozwiązania projektowe przyjęte w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym są zgodne z wymaganiami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy tego rodzaju oczekiwania organ względem inwestora nie mógł zgłosić. To rolą organu prowadzącego postępowanie było - w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym - wskazanie, które wymagania ocenianego projektu nie zostały spełnione i z czym należy wiązać istniejące w nim wadliwości. Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że w tym zakresie nie jest możliwe odwołanie się do określonych wnioskowań, które mógłby w przypadku niesprecyzowania nałożonego obowiązku, przeprowadzić podmiot reprezentowany w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd odmienna argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną nie znajduje uzasadnienia. Co równie istotne, rację należało przyznać Sądowi I instancji również co do tego, że sprzeczne z funkcją art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane pozostawało wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, która w ocenie organu, nie mogła de facto zostać usunięta, albowiem stanowiła wadę nieusuwalną. Przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisów planu miejscowego wskazywać miała na niedopuszczalność lokalizacji masztów telekomunikacyjnych na analizowanym terenie. W decyzji z dnia 23 maja 2013 r. Starosta [...] stwierdził bowiem, że planowana wolnostojąca wieża antenowa nie może zostać zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej, stąd jej wnioskowana lokalizacja pozostaje w całości sprzeczna z § 37 pkt 2 ustaleń planu miejscowego, przyjmującego, że przeznaczenie uzupełniające dotyczy m.in. obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszczona przez organ odwoławczy lokalizacja na analizowanym terenie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej powyższej wadliwości nie konwalidowała.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ten argument odnoszony do stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który wskazuje na zgodność z prawem posłużenia się przez organ środkiem dowodowym w postaci przedstawionego przez Wójta Gminy L. stanowiska w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organowi, że wskazany dowód stał się faktycznie zasadniczą podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia. Przy takim jego znaczeniu dla kierunku załatwienia sprawy, organ odwoławczy, dopuszczając dowód w sprawie, odstąpił jednocześnie od umożliwienia inwestorowi, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do jego treści i podjęcia z nim skutecznej polemiki. Wnoszący skargę kasacyjną tych ustaleń skutecznie nie zakwestionował, gdyż brak jest podstaw, by ww. stanowisko Wójta Gminy L. uznawać za autorem skargi kasacyjnej za jedynie "powtórzenie" wcześniej przedłożonej opinii (pismo z 10 kwietnia 2014 r.). Świadczy o tym nie tylko zawartość merytoryczna pisma z dnia 5 sierpnia 2013 r. uzupełnionego o dokumentacje zdjęciową, do której bezpośrednio odwołał się organ, uznając ją za mającą istotny wpływ na wynik sprawy (s. 5 uzasadnienia), ile nawet proceduralny aspekt włączenia tego pisma do materiału dowodowego. Nie stało się ono bowiem częścią tego materiału na wniosek Wójta Gminy L., który postanowił jedynie powtórzyć przedstawioną przez siebie argumentację na etapie postępowania odwoławczego, ile pismo to zostało sporządzone na wniosek organu odwoławczego, który stwierdził potrzebę uzupełnienia ustaleń faktycznych wobec zawartych w odwołaniu informacji, w szczególności dotyczących ochrony krajobrazu.

Niczym nieuzasadniona pozostaje przy tym teza zaprezentowana w skardze kasacyjnej co do tego, że organ odwoławczy poczynił własne ustalenia w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, jeżeli koresponduje ona jednocześnie z przyznaniem, że ustalenia te w pełni pokrywały się z wcześniej sformułowanym przez Wójta Gminy L. stanowiskiem. Ponadto z zapatrywania Sądu, iż opinia Wójta Gminy L. była irrelewantna z punktu widzenia przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na budowę nie można było wysnuć takie poglądu, jaki został przyjęty w skardze kasacyjnej, a więc, że nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się odnośnie do wskazywanego dowodu nie mogło prowadzić do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. Formułując stanowisko o irrelewantności opinii Wójta Gminy L., Sąd I instancji miał na uwadze to, że przepisy nie uzależniają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od pozytywnego stanowiska organu jednostki samorządu terytorialnego wyrażonego we wskazanym zakresie. Ocena, czy inwestycja objęta zatwierdzanym projektem budowlanym pozostaje zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywana jest bowiem wyłącznie przez właściwy organ prowadzący postępowanie. Okoliczność, że w kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy nie dochował tejże zasadzie, pozostawało bez związku z tym, że naruszenie przepisów kształtujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiło naruszenie uznane za mające wpływ na wynik sprawy.

Wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do tego, że z akt kontrolowanej sprawy nie wynikało, czy Obszar Chronionego Krajobrazu [...] oraz Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy L. zostały ustanowione w sposób przewidziany prawem, rozważania skargi kasacyjnej odwołujące się do znaczenia przypisywanego tym ustaleniom planu, które czerpały swoje źródło w ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z ustanowienia projektowanych obszarów chronionych, pozostają bezprzedmiotowe.

Podważając stanowisko Sądu I instancji co do zgodności inwestycji z przeznaczeniem uzupełniającym określonym w § 37 ust. 2 planu miejscowego, wnoszący skargę kasacyjną zgodził się z organem odwoławczym, że w pojęciu "infrastruktury technicznej" nie mieści się budowa wolnostojącej wieży antenowej, a tego typu obiekt budowlany nie może być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej.

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji podważył formułowaną wyżej wykładnię § 37 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.. Plan miejscowy w § 37 ust. 2 dopuszcza możliwość wznoszenia na terenie oznaczonym symbolem DG – obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Wychodząc ze sposobu rozumienia budowy urządzeń infrastruktury technicznej przyjętego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że jest nią m.in. budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ze znaczenia tego ostatniego pojęcia określonego w art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd trafnie przyjął, że wolno stojący maszt antenowy należy kwalifikować jako wchodzący w zakres pojęcia "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej".

Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sądowi I instancji nie umknęły w sprawie przyjęte przez organ ustalenia wskazujące na to, że rzędna posadowienia projektowanego masztu wraz z antenami wynosi 375 m n.p.m., zaś Zespołu Sanktuarium [...] - 358,9 m n.p.m. Ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do zaznaczonej przez wnoszącego skargę kasacyjną kwestii łączyć trzeba z zakwestionowaniem przez skarżącego w złożonej skardze tychże danych na podstawie twierdzenia, że prawidłowa rzędna Klasztoru znajdującego się w [...] według uzyskanych danych wynosi 410 m n.p.m. Odnosząc się do powstałej sprzeczności, Sąd I instancji podał, ze w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien doprowadzić do wyjaśnienia tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje dostatecznych powodów, by powyższą ocenę Sądu I instancji podważyć, skoro nie odwoływała się ona do arbitralnego przesądzenia prawidłowości stanowiska jednej ze stron, lecz do nakazania powtórnego zweryfikowania tejże kwestii tak, by nie budziła ona żadnych wątpliwości. Było to zasadne, jeżeli się uwzględni, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] całkowicie pominął potrzebę odniesienia się do zawartej w skardze powyższej kwestii spornej, uzupełniając swoje stanowisko wyjaśnieniem, że nie odniósł się do tych zarzutów skargi, które stanowiły powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu. Biorąc pod uwagę, że w odwołaniu strona skarżąca nie wskazywała na faktyczną rzędną Zespołu [...], a także to, że przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji wysokość (358,9 m n.p.m.) miała charakter niejako zależny, albowiem wynikała z odwołania się do zacytowanego stanowiska Wójta Gminy L. (s. 4 uzasadnienia decyzji), Wojewódzki Sąd Administracyjny miał powody, by uznać, że ta okoliczność nie została prawidłowo w sprawie udowodniona.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.