Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1185/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 33 poz 179
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich wykładany być musi jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania w porozumieniu z ministrem właściwym  do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej.

TEZY

art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich wykładany być musi jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania w porozumieniu z ministrem właściwym  do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. P. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. P. M., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...], odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz firmy K. sp. z o.o. z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych położonych w granicach portu morskiego w G. obejmujących: zabudowane nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą nr [...]; niezabudowane nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą nr [...] oraz niezabudowaną nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...], o pow. [...] m2, objętą księgą wieczystą nr [...].

Decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2012 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wskazane na wstępie zabudowane i niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie portu morskiego w G., będące własnością Skarbu Państwa, stanowią przedmiot użytkowania wieczystego spółki Z. M. "K." sp. z o.o. z siedzibą w G.. Na wniosek wierzycieli Komornik Sądowy przy Sadzie Rejonowym w G. P. M. (przywoływany dalej jako: "Komornik") prowadzi w stosunku do tej spółki egzekucję świadczeń pieniężnych. W ramach postępowania egzekucyjnego wyznaczona została na [...] kwietnia 2012 r. licytacja, na której sprzedawane miało być przysługujące dłużnikowi prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Nadzorujący egzekucję Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...], powołując się na art. 976 § 1 k.p.c., zobowiązał Komornika do zawarcie w obwieszczeniu o licytacji informacji, że do udziału w przetargu zostaną dopuszczeniu licytanci, którzy przedstawią zgodę ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielona w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym spraw gospodarki morskiej, wymaganą stosownie do treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. – o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179), przywoływanej dalej jako: "u.p.p.m.", a także pouczenia, iż winni oni zgłosić się do Komornika przed terminem licytacji, który w ich imieniu wystąpi o zgodę na nabycie nieruchomości.

Chęć udziału w licytacji prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, wyraziła m.in. firma K. sp. z o.o. z siedzibą w G., która zwróciła się do Komornika o wystąpienie do Ministra Skarbu Państwa o wyrażenie zgody na przeniesienie na jej rzecz tego prawa. W tym stanie rzeczy Komornik, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, pismem z 30 stycznia 2012 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa w imieniu potencjalnego licytanta – spółki K. sp. z o.o. o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości na rzecz ww. spółki.

W następstwie rozpoznania wniosku Komornika, Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] marca 2012 r., powołując się na art. 3 ust. 1 i ust. 6 u.p.p.m., odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz ww. spółki prawa użytkowania wieczystego wskazanych na wstępie nieruchomości, podnosząc, że odmowa ta następuje w związku z brakiem podstaw prawnych, które miałyby umożliwiać pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ poniósł, że ustęp 6 art. 3 powołanej ustawy wprawdzie zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania, jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. Takim zaś ważnym interesem publicznym jest, w ocenie Ministra, przestrzeganie prawa.

Przywołując treść art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, organ wskazywał, że wniosek o wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w granicach portów i przystani morskich musi zostać złożony przez przyszłego zbywcę nieruchomości. Przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy Komornik składa wniosek jako zbywca nieruchomości, a więc posiadający przymiot "podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa" z art. 3 ust. 2 u.p.p.m., o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, której skutki mają dotyczyć potencjalnego nabywcy nieruchomości - spółki K. Sp. z o.o. z siedzibą w G., brak jest zdaniem Ministra podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego.

Nie można jednak, zdaniem organu, akceptować procedury postępowania przy sprzedaży nieruchomości położonych w granicach portów i przystani morskich, w trybie egzekucji komorniczej, zgodnie z którą o wydanie stosownej zgody zwracać się będą za pośrednictwem komornika potencjalni nabywcy (podmioty które wyrażą chęć udziału w przetargu w charakterze licytantów). W przypadku bowiem wydania kilku odrębnych zgód (decyzji), na rzecz kilku podmiotów ubiegających się o przystąpienie do przetargu, spośród wszystkich posiadających takie zgody wyłoniony zostałby w drodze przetargu jeden. Powyższe skutkowałoby funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym kilku lub nawet kilkunastu decyzji, przy czym tylko jedna byłaby wykonalna.

W ocenie Ministra, właściwym trybem postępowania przy sprzedaży takich nieruchomości przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym jest złożenie przez niego wniosku o wyrażenie zgody na ich zbycie po uprawomocnieniu się postanowienia o przybiciu, wówczas kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 3 ww. ustawy.

Organ podniósł jednocześnie, że przywołany w postanowieniu Sądu Rejonowego przepis art. 976 § 1 k.p.c. odnosi się do osób, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego. Natomiast nie ma on zastosowania w odniesieniu do osób, których dotyczy obowiązek uzyskania zgody na rozporządzenie nieruchomością.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Komornik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że ewentualne wydanie zgody na zbycie nieruchomości po przeprowadzonej procedurze licytacyjnej, stoi w sprzeczności z art. 976 § 1 in fine k.p.c. oraz terminami zawitymi ustalonymi w art. 967 k.p.c. Wskazała ponadto, ze w analogicznej sprawie, organ wydał zgodę na sprzedaż nieruchomości przed licytacją, na rzecz podmiotu w niej wyłonionego.

W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2012 r.

Minister podtrzymał uprzednio prezentowany pogląd, iż w przypadku sprzedaży egzekucyjnej nieruchomości położonych w granicach portu morskiego, o wyrażenie zgody na ich zbycie komornik winien wystąpić po uprawomocnieniu się postanowienia sądu o przybiciu, a więc wówczas, kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 2 u.p.p.m. Wskazywał także, że decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. To oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych społecznych nie posiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę. Z powyższych względów niemożliwe jest, zdaniem Ministra, wydanie decyzji administracyjnej nie adresowanej do indywidualnie oznaczonego adresata (wyłonionego w toku postępowania egzekucyjnego spośród uczestniczących w licytacja). Kluczową zatem sprawą dla Ministra Skarbu Państwa jest znanie nabywcy nieruchomości położonej w granicach portu lub przystani morskiej.

Organ wywodził ponadto, że zgoda, o której mowa w art. 3 u.p.p.m. nie może być utożsamiana z zezwoleniem o którym mowa w art. 976 § 1 k.p.c.. Z pierwszego z tych przepisów wynika bowiem, że zgody ministra właściwego do spraw Skarbu państwa wymagają czynności rozporządzające nieruchomością w nim wskazane, przy czym wszczęcie postępowania w tej sprawie następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (tj. zbywcy). Natomiast art. 976 § 1 k.p.c. wskazuje podmioty, które nie mogą uczestniczyć w przetargu, a wśród nich wymienia osoby, które mogą nabyć nieruchomości tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia takiego nie przedstawiły (tj. potencjalni nabywcy). Tym samym, biorąc pod uwagę literalne brzmienie ww. przepisów, jak również fakt, że nabywca nie jest podmiotem uprawnionym do występowania o zgodę, o której mowa w art. 3 u.p.p.m. niezasadne, w ocenie Ministra, wydaje się przyjęcie, że przedmiotowy wniosek musi być złożony przed przeprowadzeniem licytacji. Za powyższym przemawiają również wymogi formalne wniosku o wyrażenie tej zgody, o których mowa w ust. 3 i 4 tego przepisu.

Konkludując Minister stwierdził, że skoro zgromadzona w trakcie postępowania odwoławczego dokumentacja nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Komornika, występującego w imieniu nabywcy licytacyjnego, o wyrażenie zgody na zbycie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w granicach portu morskiego, należało uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję utrzymać w mocy.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa Komornik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 976 § 1 in fine, art. 967 i art. 969 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 2 u.p.p.m.

W uzasadnieniu skargi podniósł on, że zgodnie z art. 976 § 1 k.p.c. w przetargu nie mogą uczestniczyć m.in. osoby, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia tego nie przedstawiły. Niewątpliwe zaś jest, że nabycie nieruchomości (wskazanych w powyższej sprawie) położonej w granicach portu morskiego wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa (art. 3 ust 1 u.p.p.m.). Mając więc na uwadze normę art. 976 k.p.c. § 1 zezwolenie takie powinno być wydane przed licytacją. Zdaniem skarżącego, interpretacja przyjęta przez Ministra stoi w sprzeczności w ww. przepisem oraz art. 987, 988, 967 i 969 § 1 k.p.c. Wskazywał on przy tym, że procedura licytacyjna wyłania nabywcę, któremu zgodnie z art. 987 i art. 989 k.p.c. Sąd udziela przybicia. Wyłoniony nabywca jest zobowiązany do wpłaty rękojmi przed przystąpieniem do przetargu. Na podstawie zaś art. 967 k.p.c. nabywca, któremu udzielono przybicia jest zobowiązany w ciągu dwóch tygodni złożyć cenę nabycia. Termin ten nie może przekraczać miesiąca. Jeżeli natomiast nabywca nie wykonał w terminie warunków licytacyjnych traci rękojmię, a skutki przybicia wygasają (art. 969 § 1 k.p.c.).

Występowanie o zgodę w toku procedury (po przybiciu przed przysądzeniem własności) będzie czyniło przeprowadzoną licytację warunkową, gdzie podmiot wpłacający wadium, wygrywający licytację i któremu udzielono przybicia, oczekiwał będzie na decyzje zezwalającą na przybycie. W przypadku decyzji negatywnej brak jest podstaw prawnych do zwrotu wadium. Taka sytuacja będzie jego zdaniem implikować odpowiedzialność Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił przy tym, że termin od udzielenia przybicia do przysądzenia własności wynosi 14 dni (nie może być dłuższy niż 1 miesiąc) i w tym terminie nabywca jest zobowiązany do wpłaty ceny nabycia. W tym też terminie, kontynuując przyjętą interpretację Ministerstwa, nabywca zobowiązany byłby do przedłożenia decyzji zezwalającej.

Za nietrafną skarżący uznał argumentację Ministra o funkcjonowaniu w obrocie kilku decyzji ( gdyby zgody wydawane były przed licytacją) , spośród których tylko jedna zostanie zrealizowana. Nie zawsze bowiem po wydaniu pozytywnej decyzji dochodzić musi do zawarcie umowy finalnej, a organ nie ma kompetencji do ingerowania w realizację czynności pomiędzy stronami (kupującym i sprzedającym).

W oparciu o ta sformułowane zarzuty, podtrzymane w piśmie procesowym z 2 listopada 2012 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa, gdyż jako wydane bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej, są one obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § pkt 2 in principio k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest ona nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. I OSK 2140/11, Lex nr 1219210). Innymi słowy statuuje ona zakaz domniemywania kompetencji organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej wyrażenia Komornikowi przy Sądzie Rejonowym w Sądzie Rejonowym w G. P. M. zgody na przeniesienie na rzecz spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w granicach portu morskiego w G. i znajdujących się na nich naniesień- jako potencjalnemu nabywcy tego prawa w zaplanowanej sprzedaży, dokonywanej w drodze licytacji – wskazywaną przez Ministra Skarbu Państwa, był art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. – o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179), przywoływanej dalej jako: "u.p.p.m." Kluczowym zatem zagadnieniem z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego uregulowania z art. 3 powołanej ustawy i ustanowionej nim kompetencji Ministra Skarbu Państwa do wydawania władczych rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej wymaga min. przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich.

Wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 1, następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (ust. 2). W ust. 3 i 4 tego artykułu wskazane zaś zostały elementy powyższego wniosku oraz dokumenty jakie winny być do niego dołączone. Taki wniosek powinien więc określać: podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością, przedmiot umowy, w sposób umożliwiający identyfikację nieruchomości oraz uzasadnienie zamierzonej czynności prawnej, w tym informację dotyczącą dotychczasowego i przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a dołączone powinny być do niego m.in. umowa przedwstępna oraz dokumenty potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości. W myśl ust. 6 art. 3 tej ustawy odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie natomiast z ust. 7 ww. artykułu umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne.

Dla właściwego zdekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji ustalenia jaki stan faktyczny odpowiada jej hipotezie, której zaistnienia stanowi podstawę do władczego rozstrzygnięcie przez Ministra Skarbu Państwa o wyrażeniu zgody (względnie odmowie zgody) na rozporządzenie nieruchomością, nie jest wystarczające odwołanie się jedynie do ustępu 1 i 6 art. 3 ustawy, ale konieczne jest również uwzględnienie treści normatywnej zawartej w pozostałych ustępach tego artykułu. O ile bowiem ust. 1 art. 3 u.p.p.m. stanowi w sposób ogólny o obowiązku uzyskania zgody na rozporządzenie prawem do nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej, a ust. 6 określa przesłanki, które organ uwzględnia podejmując w tym względzie rozstrzygnięcie, to kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu, określające podmiot uprawniony do złożenia wniosku (ust. 2), elementy wniosku (ust.3), dokumenty jakie do wniosku należy dołączyć (ust. 4), a także konsekwencje prawne niedopełnienia obowiązku uzyskania wspomnianej zgody (ust.7), pozwalają dopiero ustalić jakie zdarzenia prawne mające za przedmiot te nieruchomości objęte są obowiązkiem uzyskania stanowiska organu administracji publicznej. Z ich brzmienia wynika zaś, że zakresem reglamentacji w obrocie nieruchomościami położonymi w granicach portu morskiego objęto jedynie te zaplanowane nimi rozporządzenia, które mają być zrealizowane w drodze czynności prawnej i to czynności prawnej dwustronnej (umowy). Elementem obligatoryjnym wniosku o wyrażenie zgody na rozporządzenie nieruchomością jest wszak określenie przedmiotu "umowy" (ust. 3 pkt 2), a obowiązkiem podmiotu występującego o zgodę jest dołączenie do niego "umowy przedwstępnej" oraz opinii podmiotu zarządzającego portem lub przystania morską, dotyczącą przedmiotu "umowy", w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystania morska (ust. 4). Wreszcie to "umowa" (a nie inne zdarzenie), zawarta z naruszeniem obowiązku uzyskania powyższej zgody jest nieważna (ust. 7).

Konkludując zatem, przepis art. 3 powołanej ustawy wykładany być musi jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej. Skoro zaś zgoda na rozporządzenie nieruchomością wymagana jest wyłącznie w sytuacji przeniesienia dotyczących jej praw w drodze czynności prawnych i to czynności dwustronnych, to poza zakresem tego unormowania jest zbycie takiej nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Zważyć bowiem należy, że przy tego rodzaju sprzedaży, przeniesienie własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie jest następstwem czynności prawnej, ale konsekwencją uzyskania przez wyłonionego w procesie licytacji nabywcę nieruchomości, prawomocnego przysądzenia przez sąd jej własności (art. 999 § 1 k.p.c.) - a więc aktu jurysdykcyjnego.

Także określenie przez ustawodawcę podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością (a więc tego, który zamierza dokonać rozporządzenia w zakresie posiadanego prawa) wyklucza stosowanie tej regulacji do sprzedaży egzekucyjnej. Podmiotem takim, nie mógłby być bowiem, wbrew temu co twierdzi Minister, komornik sądowy, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011 r. Nr 231 poz. 1376 ze zm.) jest jedynie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, którego – jak podkreśla się w orzecznictwie - w postępowaniu egzekucyjnym nie łączy ze stronami tego postępowania (wierzycielem i dłużnikiem) żaden stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny (por. wyrok TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt SK 26/03, OTK-A 2004/1/3, uchwała SN z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt III CZP 65/02, OSNC 2003/7-8/100). Oznacza to, że przy sprzedaży w drodze licytacji zajętych nieruchomości nie działa on w celu realizacji własnych praw, ani praw przysługujących dłużnikowi (nie reprezentuje go), czy też praw przyszłych nabywców (których również w tym postępowaniu nie reprezentuje), lecz jako organ egzekucyjny realizuje wyłącznie przypisane władzy publicznej funkcje w postaci przymusowego doprowadzenia do wykonania orzeczenia sądowego, a także wykonuje inne czynności określone w ustawie, mające doprowadzić do uzyskania zaspokojenia wierzycieli z majątku dłużnika. A to wyklucza złożenie przez niego skutecznego wniosku o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości we własnym imieniu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego. Trudno także oczekiwać by wniosek taki złożył sam egzekwowany dłużnik, a tylko on – jako właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.p.p.m. podmiotem mogącym rozporządzić nieruchomością w zakresie przysługującego mu prawa. Przepisy tej ustawy nie przewidują zaś by jakikolwiek inny podmiot – w tym potencjalny nabywca nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej - mógł wystąpić o zgodę na jej zbycie przez dotychczasowego właściciela. Nie jest również dopuszczalne wszczynanie w tym zakresie postępowania z urzędu. Oparte jest ono bowiem na zasadach skargowości.

Mając zatem na względzie to, że ustawodawca, wprowadzając w art. 3 u.p.p.m. ograniczenie w swobodzie dysponowania nieruchomościami położnymi w granicach portów i przystani morskich, przedmiotem ingerencji państwa uczynił jedynie dotyczące tych nieruchomości czynności prawne dwustronne, to rozszerzanie zakresu stosowanie tego przepisu w drodze analogii na wszelkie mające nastąpić zdarzenia prawne, choćby ich konsekwencją było powstanie stanów faktycznych zbliżonych do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie (zmiana stosunków własnościowych) i podejmowanie w tym zakresie władczych rozstrzygnięć jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, nie może bowiem ani nałożyć na jednostkę obowiązku, ani odmówić jej przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. To natomiast, że ze względów strategicznych, związanych z bezpieczeństwem państwowym, obronnością państwa lub innym ważnym interesem państwowym, które to względy legły u podstaw objęcia kontrolą Państwa obrotu nieruchomościami położonymi w portach i przystaniach morskich w realizowanego drodze czynności prawnych (co wynika z art. 3 ust. 6 u.p.p.m.), jest zasadne również objęcie analogiczną kontrolą sprzedaży egzekucyjnej, może być rozważane jedynie jako postulat adresowany do ustawodawcy, o podjęcie w tym zakresie stosownych prac legislacyjnych, a nie uzasadnienie dla podejmowania przez organ administracji publicznej indywidualnych władczy aktów o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż takich nieruchomości. To zaś oznacza, że prowadzenie postępowania administracyjnego na gruncie ww. regulacji w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż egzekucyjną nieruchomości położonych w granicach portu morskiego jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, a jeśli do wszczęcia takiego postępowania już doszło, to winno ono zostać, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzone jako bezprzedmiotowe.

Skoro więc w rozpatrywanej sprawie, Minister Skarbu Państwa nie umorzył postępowania zainicjowanego wnioskiem komornika, ale podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w drodze sprzedaży egzekucyjnej, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa materialnego takiej kompetencji mu nie przyznają, to rozstrzygnięcie to jak też utrzymująca je w mocy decyzja tego organu z [...] maja 2012 r. obarczone są kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (wydane zostały bez podstawy prawnej), skutkującą stwierdzeniem ich nieważności.

Mając zaś na względzie, to że sprzedaż egzekucyjna przedmiotowych nieruchomości, nie podlega regulacji art. 3 u.p.p.m., to bezprzedmiotowe jest obecnie ustosunkowywanie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Ministra art. 976 § 1 in fine, art. 967 i art. 969 k.p.c. w zw. z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w kontekście określonego przez organ momentu kiedy komornik może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o wyrażenie zgody na ich sprzedaż.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.