Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1046/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 52 ust. 1 pkt. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt. 5, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt. 1 - 10, art. 7 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 września 2008 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2008 r., inwestorzy W. i J. K. zwrócili się do Burmistrza W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej wybudowaniu siedmiu budynków mieszkalnych na działce nr geod.[...], obręb [...].

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na wybudowanie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr ewid. [...], położonej we wsi K., gmina W .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wcześniej, decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił wnioskodawcom W. i J. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi oraz warunków podziału działki nr ewid. [...] na osiem działek budowlanych; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi; organ I instancji stosownie do wytycznych Kolegium wezwał wnioskodawców do jednoznacznego określenia swoich żądań. Dalej organ podał, iż na wniosek inwestorów, złożony w dniu 16 stycznia 2007 r., została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], dla której to inwestycji uzyskano pozwolenie na budowę i rozpoczęto jej realizację. W ocenie organu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla ponownego wniosku właścicieli działki nr ewid. [...] (stanowiącej część działki nr ewid. [...], po podziale) o ustalenie tych warunków dla lokalizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ zwrócił uwagę na to, że w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa gospodarstw rolnych, droga krajowa nr 10 i drogi gruntowe (gminne); żadna z działek sąsiednich względem działki nr [...],dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy: funkcji, parametrów, cech i warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z tej przyczyny, w ocenie organu, wskazana lokalizacja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie sąsiedztwa. Organ uznał, iż na analizowanym obszarze nie występuje funkcja zabudowy jako zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdyż w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana wzdłuż drogi - dz. nr ewid. [...], w sposób częściowo rozproszony z lokalizacją na każdej działce jednego budynku mieszkalnego, natomiast wniosek dotyczy lokalizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. Organ jednocześnie zauważył, iż dla działki nr ewid. [...], znajdującej się w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto organ wskazał na to, ze wnioskowana lokalizacja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 st. 1 pkt 3 powołanej ustawy, gdyż obszar wsi K. w rejonie przedmiotowej działki nie ma pełnego uzbrojenia technicznego oraz opracowań planistycznych i projektowych w tym zakresie, a wnioskodawcy nie wystąpili we wniosku o indywidualny sposób uzbrojenia terenu - zbiornik bezodpływowy na nieczystości płynne.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się inwestorzy, którzy złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji pozytywnej co do ich wniosku. W ocenie odwołujących nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a odmowa narusza ich uprawnienia właścicielskie. Odwołujący wskazali na to, że w najbliższym sąsiedztwie działki objętej ich wnioskiem znajdują się cztery działki zabudowane i zamieszkałe i podkreślili, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. co do definicji działki sąsiedniej i w tym zakresie organ naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Odwołujący przywołali stanowisko orzecznictwa, iż pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, z uwzględnieniem sytuacji, w której działka objęta wnioskiem nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, ale znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy. Ponadto inwestorzy zarzucili, iż nie zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z analizą funkcji oraz cech zabudowy terenu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odwołujący nie zgodzili się także z ustaleniami organu co do uzbrojenia technicznego działki nr [...] i wskazali na okoliczności, z których wynika, iż ich wniosek spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 powołanej ustawy. Skarżący zakwestionowali także przyjęcie przez organ, że inwestorzy zawnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art.

60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 14, poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzone w postępowaniu przed organem I instancji nie pozwalają określić wymagań dla nowej, proponowanej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tylko łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 powołanej ustawy pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stąd też - w ocenie organu odwoławczego - nawet, gdyby uznać, iż zapewnione jest uzbrojenie terenu, to żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób, jaki dotyczy planowanej inwestycji - Kolegium podkreśliło, iż sąsiednie działki nie są zabudowane zespołami budynków. Kolegium uznało, iż uchybienia proceduralne wskazane przez odwołujących, jak i przewlekłość postępowania, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy

Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy, którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organy obydwu instancji całości sprawy. Zdaniem skarżących organy obydwu instancji błędnie przyjęły, iż istnieje taka kategoria funkcji terenu jak zespół zabudowy jednorodzinnej. Skarżący wskazali na załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określono dwa rodzaje przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinną i wielorodzinną. W ocenie skarżących posługując się kategorią funkcji terenu - zespół zabudowy jednorodzinnej - organ odmawiający ustalenia warunków zabudowy rażąco naruszył art. 61 powołanej ustawy. Ponadto skarżący wskazali na brak podstaw prawnych do ograniczania inwestora poprzez wskazywanie ile budynków może zostać zrealizowanych na jego działce ewidencyjnej (jeden budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...]), a pojęcia działka budowlana i działka ewidencyjna nie są tożsame. Skarżący wskazali także, iż skoro organ uznał za dopuszczalne określenie warunków zabudowy dla jednego budynku na działce objętej wnioskiem, to poza niesłusznie kwestionowanym brakiem kontynuacji funkcji pozostałe przesłanki, w tym dotyczące uzbrojenia terenu, są spełnione. W ich ocenie zachodzi podstawa do przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej w zakresie uzbrojenia terenu, niezależnie od oceny wyników tej analizy dotyczących kontynuacji funkcji terenu. Skarżący zwrócili uwagę na to, że przedmiotem analizy nie jest ocena uzbrojenia terenu, co wynika z wyżej powołanego § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ponadto w ich ocenie działka nr ewid. [...]spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy w zakresie uzbrojenia technicznego. Inwestorzy zwrócili także uwagę na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia działa sąsiednia i takie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, by mogła być zachowana zasada wolności właściciela i inwestora w zagospodarowaniu terenu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Do badania legalności całego postępowania administracyjnego, to jest bez związania zarzutami i wnioskami skargi, Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Decyzja Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy działki nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. Również zaskarżona decyzja Kolegium, która powiela i podziela ustalenia oraz rozstrzygnięcie organu I instancji narusza przepisy wyżej wymienionych aktów.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. powołane rozporządzenie. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Obszar ten wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000 (jedynie dla inwestycji liniowych dopuszczalne jest użycie mapy w skali 1:2000), przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek (mapa, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Front działki w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5), średnią szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Przede wszystkim podkreślić należy, iż obszar analizy urbanistycznej został wyznaczony wadliwie przez organ I instancji, z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 (k. 12), która w świetle zapisów części tekstowej analizy (k.13) formalnie stanowi załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na przedmiotowej mapie wprawdzie naniesiono zakreślenia, które mają wyznaczać obszar analizy, jednak granice tego obszaru nie zostały wyznaczone prawidłowo, bowiem nie wytyczono ich w odległości będącej trzykrotnością szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Frontem działki nr [...]w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia jest ta jej część, która przylega do działki nr [...], będącej gminną drogą wewnętrzną, z której według treści wniosku będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę (k. 1 i 2). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru, bowiem organ administracji powinien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego (por. wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, LEX nr 488144 i z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229).

Wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizy (zakreślenie zbyt małego obszaru), prowadzące do niedopuszczalnego ograniczenia analizy, samo w sobie prowadzi do dyskwalifikacji jej wyników i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ustalenie granic obszaru analizowanego ma bowiem zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, a nadto wpływa na określenie stron postępowania administracyjnego, badaniem. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego należy uznać za dowolne, bo nieodpowiadające wymogom określonym w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ustalenia organu I instancji zawarte w analizie i decyzji. Skoro w postępowaniu niewłaściwie wyznaczono granice obszaru analizowanego nie sposób zweryfikować, czy planowany obiekt spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu już same powyższej wykazane uchybienia powodują, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w kontrolowanej sprawie. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 września 2007 r., II SA/Po 334/07, LEX nr 376849).

Zastrzeżenia budzi również sama analiza, której wadliwość w pewnej mierze związana jest z wyżej wymienionymi nieprawidłowościami. Przypomnieć należy, iż przez działkę sąsiednią należy rozmieć graniczącą (znaczenie wąskie) bądź znajdującą się w pewnym obszarze względem działki, dla której organ prowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (znaczenie szerokie - por. Z.Niewiadomski [w:] ZagospPrzestrzU Komentarz, C.H. Beck, 2. wyd., art. 61, Nb 2, str. 492-493). Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06). Z kolei art.3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zawarte w analizie oraz w decyzji ustalenia organu, iż w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie występuje funkcja zabudowy w postaci zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, skutkowało zdyskwalifikowaniem wniosku inwestora. Tymczasem inwestor we wniosku nie określił, iż jego przedsięwzięcie budowlane miałoby polegać na wybudowaniu jakiegoś zespołu budynków (powiązanych przestrzennie i funkcjonalnie), przeciwnie wskazał na zamiar wybudowania siedmiu odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, częściowo skomunikowanych z drogą publiczną za pomocą wspólnej drogi wewnętrznej. Wniosek ten nie dotyczy zamierzenia polegającego na wzniesieniu zespołu budynków w zabudowie zwartej - bliźniaczej, szeregowej, ani też grupowej.

Niewątpliwie w najbliższej okolicy (w sąsiedztwie w rozumieniu wąskim i szerokim) działki objętej wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (niektóre w budowie), czyli występuje ten rodzaj zabudowy, jaki określił inwestor we wniosku. Co więcej, wydaje się, iż z przedmiotowego wniosku oraz z mapy, na której dokonano analizy graficznej, wynika, że wskaźnik wielkości zabudowy działki nr [...]- ze względu na jej rozmiary - będzie porównywalny ze wskaźnikiem istniejącej zabudowy. Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie można sprowadzać do prostego "klonowania" istniejącej zabudowy, możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, a w tym jego zabudowy. Należy bowiem pamiętać, iż w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego (zasady ładu przestrzennego) nad interesem jednostkowym (zasada wolności zagospodarowania terenu). Przepisy u.p.z.p. powinny być interpretowane w ten sposób, by właściwy organ administracji publicznej rozważył wszystkie wchodzące w grę interesy (por. Z.Niewiadomski [w:] ZagospPrzestrzU Komentarz, 2. wyd., art. 61, Nb 2, str. 496-497, 501-502 i powołane tam orzecznictwo). Analiza urbanistyczna wykonana w przedmiotowej sprawie nie zawiera jednak ustaleń co do parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy i oceny, czy charakter istniejących budynków i wskaźnik wielkości zabudowy działek sąsiednich pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia wskazanego we wniosku. Zdaniem Sądu zamiar wzniesienia na jednej działce budowlanej - znacznie większej od sąsiednich zabudowanych działek - siedmiu budynków jednorodzinnych, rozmieszczonych względem siebie w podobny sposób (w podobnych odległościach), jak inne budynki mieszkalne usytuowane po drugiej stronie drogi gminnej (działa nr [...]) na działkach nr [...],[...]i [...]i [...]nie stanowi naruszenia istniejącej funkcji zabudowy terenu. Zatem sama tylko liczba budynków, które zamierza wznieść inwestor, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto nie można zgodzić się z konkluzją decyzji organu I instancji, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia terenu, a wnioskodawcy nie wystąpili we wniosku o indywidualny sposób uzbrojenia terenu - zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe. Otóż po pierwsze, we wniosku określono przewidywany sposób odprowadzania ścieków socjalno-bytowych właśnie do zbiornika bezodpływowego, a następnie cykliczny wywóz przez specjalistyczną firmę. Po drugie, zdaniem organu I instancji możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w sąsiedztwie działki nr [...]. Powyższe dwa stwierdzenia prowadzą do sprzeczności, bowiem pomimo podnoszonego przez organ I instancji braku uzbrojenia terenu (w odniesieniu do inwestycji wskazanej we wniosku) zarazem dla lokalizacji budynku jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...]organ ustalił warunki zabudowy, ponadto uznał, że możliwe jest ustalenie takich samych warunków również dla działki nr [...]. Organ odwoławczy w zasadzie dostrzegł powyższą niekonsekwencję organu I instancji co do oceny uzbrojenia terenu, ale wobec uznania, iż inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie przeprowadził pogłębionych ustaleń i rozważań w tym zakresie.

Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i powołanych przepisów rozporządzenia, ale także procedury administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium dopuściło się również naruszenia przepisu art. 15 i art. 138 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie uzasadnił należycie dlaczego nie podziela zarzutu skarżących, iż ich inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., a odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza ich uprawnienia właścicielskie. Odwołujący wskazali na to, że w najbliższym sąsiedztwie działki objętej ich wnioskiem znajdują się cztery działki zabudowane i zamieszkałe, a Kolegium ograniczyło się tylko do zaakceptowania analizy sporządzonej przez organ I instancji i powielenia stanowiska tego organu, iż sąsiednie działki nie są zabudowane zespołami budynków. Takie stanowisko Kolegium jest zbyt lakoniczne, niewystarczające jest bowiem samo tylko zaprzeczenie twierdzeniom skarżących, gdyż organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę, w tym odnieść się do zarzutów odwołania.

Dostrzeżone naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały, iż konieczne okazało się uchylenie tak decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stąd też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do konieczności respektowania przepisów rozporządzenia w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, objęcia zakresem rozważań zabudowy i zagospodarowania na całym wyznaczonym zgodnie z powyższymi regułami obszarze, jak i rodzaj zabudowy, określonej w we wniosku inwestorów. W ten sposób organ przeprowadzi analizę zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i rozstrzygnie, czy projektowane zamierzenie nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru, a w razie pozytywnej oceny w tym zakresie organ ustali warunki nowej zabudowy uzasadniając należycie przyjęte rozwiązania.

Sąd zwraca także uwagę na to, że w analizie (wynikach analizy) będącej załącznikiem nr 4 do decyzji stwierdzono, iż przedmiotowej działki dotyczy ocena inwestycji w kontekście ochrony gruntów rolnych i leśnych; na działkę nr [...]składają się grunty orne o różnej klasie - klasy V o powierzchni [...]ha i klasy lllb o powierzchni [...]ha. Powyższe prowadzi do wniosku, iż znaczna część działki objętej wnioskiem inwestora podlega specjalnej ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha -wymaga uzyskania zgody organu wymienionego w tym przepisie. Z kolei zgodę na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennnego nie przewiduje takiej możliwości, bowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, LEX nr 467518). W związku z tym ograny ponownie rozpoznając sprawę powinny zbadać kwestię związaną z ochroną gruntów rolnych i, w szczególności ograniczenia wynikające z art. 7 i art. 11 powołanej ustawy i wymogi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p.s.a. (pkt II). Co do wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. (pkt III)

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska

MK