Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 67/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 445/03 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia od M. G. na rzecz Wojewody M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 445/03 stwierdził, że decyzja Wojewody M. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. Gm. W. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l. kat. [...] o pow. [...] ha, l. kat. [...] o pow. [...] ha, l. kat. [...] o pow. [...] ha, l. kat. [...] o pow. [...] ha. W punkcie 2 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pozostałej części oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 285 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w pkt 3.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...], nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz M. G. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., z dnia [...] października 1969 r., nr [...], z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej, z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...].

Organy uznały, że cel wywłaszczania został określony w sposób nieprecyzyjny w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem zaszła konieczności jego oceny na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Na jej podstawie stwierdzono, że wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu K.. Z dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele weszły w skład kompleksu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Ponadto ustalono, że teren ten był użytkowany przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., nr [...], a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] nie może być zwrócona, gdyż w stosunku do niej nie występują przesłanki z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach należących do Ministerstwa Obrony Narodowej, natomiast wywłaszczone parcele gruntowe znajdujące się w granicy działki ewidencyjnej nr [...], stanowią obecnie własność [...] Giełdy Ogrodniczej "[...]" S. A. z siedzibą w K. (przeniesienie własności nieruchomości aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2001 r.). W związku z powyższym organy odmówiły jej zwrotu, skoro ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem nieruchomości.

Jednocześnie Wojewoda M. w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich. W związku z powyższym organ zasugerował wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego zawartego z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 § 1 kc, bądź żądanie uznania umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 kc. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu notarialnego lub uznanie umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną wobec podmiotów żądających zwrotu doprowadzi do stanu prawnego, który umożliwi wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności.

W skardze od powyższej decyzji, M. G. – spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości wniosła o jej uchylenie wskazując, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację jak i przepisy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż na wywłaszczonych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, ani innych obiektów budowlanych. W ocenie Sądu, w toku postępowania organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu nieruchomości. Cel wywłaszczenia wynika bowiem wprost z osnowy decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość ta została wywłaszczona na cele budownictwa, tj. budowę magazynów, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., natomiast faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu budowlanego nastąpiła po wywłaszczeniu nieruchomości, w czasie zagospodarowywania kompleksu wywłaszczonych terenów na plac ćwiczeń pod potrzeby Wojska.

O tym zaś, że wywłaszczony teren nie jest użytkowany jako poligon świadczy ponad wszelką wątpliwość przekazanie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2001r., Rep. A Nr [...] własności działki [...] Spółce "[...]" S. A. w K., która następnie przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, tj. Spółkę [...] - Ltd. Sp. z o.o. z siedzibą w K., a także fakt przekazania działki nr [...] w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych uzasadniał wydanie pozytywnej w treści decyzji o zwrocie tej nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela.

W ocenie Sądu, z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nieruchomość ta została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i z rażącym naruszeniem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została przekazana aktem notarialnym na własność innemu podmiotowi na cele komercyjne, nie pozostające w związku z celem wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł również, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa – organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia postępowania cywilnego o stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji i wskazał, iż to organ powinien podjąć czynności przed sądem powszechnym celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 kpa). Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi.

Dalszy obrót prawny nieruchomością na rzecz spółki [...] - Ltd. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pomimo, iż nastąpił po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu I instancji stanowi o nieodwracalności skutków prawnych zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda M., zaskarżając orzeczenie w części dotyczącej pkt 1, wnosząc o uchylenie wyroku w w/w zakresie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda M. wskazał, iż w dniu [...] działka [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Dlatego jedynym możliwym rozstrzygnięciem, które mogło zapaść w sprawie była odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość do dnia zawarcia umowy przeniesienia własności nie pozostawała w dyspozycji organów orzekających, ale Agencji Mienia Wojskowego, która nią rozporządziła. Wszelkie podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłankę stwierdzenia przez Sąd, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewoda M. podkreślił ponadto, że Skarb Państwa nie jest jednolitą strukturą ale składa się z szeregu organów, jednostek organizacyjnych oraz działających w jego imieniu i na jego rzecz państwowych osób prawnych, w tym Agencji Mienia Wojskowego, uprawnionych także do gospodarowania przez niego nieruchomościami. Nie należy więc utożsamiać organów prowadzących postępowanie z dysponentami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną brak jest więc podstaw do przyjęcia, że to właśnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Własność przedmiotowej nieruchomości została bowiem przeniesiona na osobę trzecią nie w drodze decyzji ale umowy cywilnoprawnej. To właśnie ta czynność, a nie sama decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nabywca przedmiotowej nieruchomości działał bowiem w dobrej wierze, gdyż w księdze wieczystej spadkobierca poprzednich współwłaścicieli nie ujawnił ostrzeżenia dotyczącego toczącego się postępowania zwrotowego. Realizacja tego uprawnienia wyłączyłaby dobrą wiarę nabywcy. Sama decyzja o odmowie zwrotu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie stwierdzała fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie może zostać zwrócona z uwagi na to, że Skarb Państwa nie jest jej właścicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej co oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Wojewody M. z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych zostało szeroko omówione w literaturze jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kryterium pozwalającym na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych od innych skutków prawnych decyzji jest możliwość działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ na podstawie przepisów prawa ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, to skutki te są odwracalne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy natomiast do czynienia gdy takiej możliwości nie ma, gdyż nie pozwalają na to właściwość i kompetencje organu.

W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, w wyniku zdarzenia cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego przeniosła aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. własność działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli na [...] Giełdę Rolno - Ogrodniczą "[...]" S. A. z siedzibą w K., która to spółka następnie przeniosła w drodze umowy cywilno prawnej własność tej działki na rzecz innego podmiotu - Spółkę z o.o. [...] Ltd. z siedziba w K..

W wyniku wspomnianych wyżej umów cywilnoprawnych, w dniu wydania decyzji, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani własności jednostki samorządu terytorialnego co zadecydowało o odmowie jej zwrotu. W granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest umocowany by w drodze właściwych dla siebie władczych działań, zmienić sytuację prawną działki nr [...], powstałą w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych. Zatem nieodwracalne skutki prawne wywołały właśnie te umowy cywilne, które kwestionowane mogą być nie w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądem powszechnym. Oznacza to, że decyzja Wojewody M. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych co prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.