Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2758/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] września 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku leśniczówki na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] (dalej: "inwestycja").

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Burmistrz decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. G. (dalej: "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

II.2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy w szczególności zwrócił uwagę, że organ I instancji bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia pełnej analizy w obszarze analizowanym oraz wskazał, że budowa budynku leśniczówki wraz z pomieszczeniem na magazynowanie drewna nie pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkalną i usługową, jaka występuje w obszarze analizowanym, jak błędnie uznał Burmistrz. W sprawie tej nie zostały także poczynione ustalenia, czy dla tego obszaru był uchwalony plan miejscowy - obecnie nieobowiązujący, i czy w planie tym były dokonane zmiany przeznaczenia ww. gruntów leśnych, zaś akta sprawy nie zawierają dokumentów potwierdzających uznanie organu pierwszej instancji, że omawiany teren nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

II.3. Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Organ I instancji podniósł, że wyniki analizy urbanistycznej oraz przepisów odrębnych wskazują, iż nie zostały spełnione warunki do wydania warunków zabudowy dla inwestycji w granicach terenu objętego wnioskiem. Burmistrz zwrócił uwagę, że działka nie spełnia warunku stanowiącego, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy uznał bowiem, że przedmiotowy budynek leśniczówki nie kontynuuje cech i gabarytów zagospodarowania sąsiedniego na zasadach dobrego sąsiedztwa. Burmistrz stwierdził bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowo-usługowa, zaś nie występują obiekty leśniczówek ani żadne inne obiekty związane bezpośrednio z gospodarką leśną.

II.4. W wyniku wniesionego odwołania przez skarżącego, SKO decyzją z [...] września 2019 r., [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2019 r. W ocenie Kolegium, argumentacja Burmistrza przedstawiona w zakresie braku kontynuacji na działce objętej wnioskiem jest chybiona. Już w poprzedniej decyzji SKO wyjaśniło, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa nie może godzić w zastany stan rzeczy, a zatem jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przy czym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu organu I instancji, budowa budynku leśniczówki wraz z pomieszczeniem na magazynowanie drewna nie pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkalną i usługową, jaka występuje w obszarze analizowanym. Kolegium podniosło, że w istocie, przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego wraz pomieszczeniem na magazynowanie drewna, tyle że położonym na gruntach leśnych. Samo bowiem usytuowanie inwestycji na takich gruntach nie może zmieniać jej charakteru, na związanego z prowadzoną produkcją leśną, miejscem zamieszkania leśniczego. Niemniej, zdaniem Kolegium dla zapadającego w tej sprawie rozstrzygnięcia przesądzające znaczenie ma że teren objęty wnioskiem w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] listopada 1994 r.), który utracił moc z [...] grudnia 2003 r., nie był przeznaczony na potrzeby realizacji celu publicznego, był zaś przeznaczony był pod tereny lasów i oznaczony symbolem D 5-6/RL - tereny lasów - grunty leśne bez prawa zabudowy. Jednakże, SKO podniosło, że samo istnienie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydanej przez właściwy organ, nie czyni zadość wymogowi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 273, dalej: "u.p.z.p."). Koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla planowanej przez skarżącego inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wprawdzie organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że budowa leśniczówki nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, został spełniony. Jednakże, SKO ponownie podniosło, że na terenie objętym wnioskiem dopuszczalne jest zlokalizowanie budynków i budowli służących "gospodarce leśnej". Do budynków "gospodarki leśnej" należą również budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną. Dotyczy to jednak tylko mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie. Projektowana zabudowa nie spełnia powyższych wymogów i nie pozostaje w związku z celami określonymi w ustawie o lasach, gdyż przedmiotowy las nie stanowi własności Skarbu Państwa.

III.1. Pismem z 24 października 2019 r. skarżący wywiódł skargę na decyzję SKO z [...] września 2019 r., [...]. Strona podniosła, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku leśniczówki wraz z magazynem drewna na terenach leśnych niebędących własnością Skarbu Państwa nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albowiem lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystanie dla potrzeb gospodarki leśnej w tym budynki, budowle i drogi leśne. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał wyrok NSA z 19 marca 2013 r., II OSK 2185/11.

III.2. W odpowiedzi na skargę z 15 listopada 2019 r. SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całą swoją argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy budynku leśniczówki na działce nr [...] o pow. 2516 m². Budynek ten miałaby mieć powierzchnię zabudowy 147,97 m² oraz dwie kondygnacje. Działka inwestycyjna według ewidencji gruntów w całości stanowi las (LsVI). Charakter leśny tej działki wynika również z uproszczonego planu urządzenia lasu wsi [...] na lata 2016-2025. Wspomniany uproszczony plan urządzenia lasu nie przewiduje na działce skarżącego budowy leśniczówki. Z analiz urbanistycznych sporządzonych na potrzeby postępowania wynika, że w sąsiedztwie działki [...] występuje zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkaniowo usługowa, brak jest natomiast leśniczówek rozumianych jako biuro i mieszkanie leśniczego. W sprawie ustalono również, że w odniesieniu do terenu inwestycji nie znajduje zastosowania wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. (tj. teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Kolegium zasadnie przyjęło, że przedmiotem wniosku inwestora jest w istocie budowa budynku mieszkalnego na gruncie leśnym. Leśniczówka w języku polskim oznacza bowiem "mieszkanie i biuro leśniczego" (zob. https://sjp.pwn.pl/sjp/lesniczowka;2478067.html), zaś leśniczy to zarządca obszaru leśnego stanowiącego leśnictwo (zob. https://sjp.pwn.pl/slowniki/le%C5%9Bniczy.html). Z kolei leśnictwo to leśna jednostka gospodarczo-administracyjna wchodząca w skład nadleśnictwa o obszarze około 1000 -3000 ha (por. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 237). Z tymi ogólni pojęciami koresponduje postanowienie § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz.U. z 2009 r., Nr 221, poz. 1751). Zgodnie z tym przepisem, bezpłatne mieszkanie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, albo równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, przysługuje pracownikowi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zaliczanemu do Służby Leśnej, zatrudnionemu na stanowisku nadleśniczego albo leśniczego. Trafnie wskazało Kolegium, że przepis ten stanowi jedną ze wskazówek do ustalenia, kiedy niezbędna może być budowa leśniczówki. Reasumując, już w świetle powyższych ustaleń, mając na uwadze powierzchnię działki inwestora (0,2516 ha) oraz jej otoczenie, nie sposób racjonalnie przyjąć, że rzeczywistą funkcją tego budynku miała być leśniczówka, a nie budynek mieszkalny na gruncie leśnym. Niezależnie od tego należy wskazać, że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że dopuszczalność budowy leśniczówek w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa nie podlega ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o ogólne kryterium związku z gospodarką leśną (zob. m. in. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Otóż dla realizacji takiej inwestycji niezbędne jest, aby była ona przewidziana w uproszczonym planie zagospodarowania lasu, a w razie braku tego dokumentu, w decyzji starosty wydanej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach (por. np. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II OSK 686/13 oraz wyrok NSA z 19 marca 2013 r., II OSK 2185/11 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy ten warunek nie jest spełniony, albowiem uproszczony plan urządzenia lasu nie przewiduje budowy leśniczówki na działce nr [...]f der. Dla działki tej nie została również wydana decyzja starosty, w której przewidziano możliwość budowy leśniczówki.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.