Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2025/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 20/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cz" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/ Kr 20/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego - stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż w dniu 19 grudnia 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Wojewoda Małopolski opublikował ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze podniesiono, iż na różnych etapach procedury planistycznej dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Skarga uzasadniana jest także stwierdzonym w toku analizy prawnej brakiem wymaganej ustawowo zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. w odniesieniu do ustaleń dla części obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym. Strona skarżąca zaskarżyła uchwałę w całości, gdyż istniejące niezgodności z prawem planu miejscowego odnoszą się do przeważającej jego części, a nadto dotyczą terenów newralgicznych urbanistycznie, przeznaczonych do zainwestowania w różny sposób, w tym także do terenów przeznaczonych pod realizację różnych form zieleni urządzonej. Strona skarżąca dokonała porównania tekstu projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu i planu uchwalonego oraz dokonała analizy dokumentacji planistycznej w zakresie sposobu rozpatrzenia złożonych do wyłożonego projektu planu uwag. W ocenie Wojewody Małopolskiego część terenów objętych planem ma inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie określone w projekcie planu miejscowego wyłożonego do wglądu. Wskazane w skardze różnice pomiędzy uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. a projektem tego planu wyłożonym do publicznego wglądu dotyczą § 16 ust. 2 planu miejscowego w zakresie Ilości miejsc postojowych oraz zbilansowania miejsc postojowych. Skarżący podniósł, iż zapis § 16 uchwały, dotyczący zasad modernizacji, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego obszaru objętego planem miejscowym C., zawiera ustalenia odnoszące się do całego obszaru objętego przedmiotowym planem, zatem ustalone w § 16 ust. 2 przedmiotowego planu zasady obsługi parkingowej obszaru objętego planem mają zastosowanie do całości tego obszaru. Skarżący powołał się na art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W ocenie strony skarżącej tego rodzaju działanie rady gminy stanowi istotne naruszenie trybu procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian; przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Wojewoda Małopolski wskazał na różnice w zakresie § 29 planu miejscowego co do wysokości zabudowy na terenach UN2 - Tereny Usług Nauki, dokonane bezpośrednio przez Radę Miasta Krakowa już po zakończeniu etapu wyłożenia projektu planu miejscowego obszaru C. do publicznego wglądu, w tym także po zakończeniu etapu wprowadzania przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag do projektu planu złożonych w wyniku jego wyłożenia. Podkreślił, iż ustalenie wskaźnika wysokości zabudowy na poziomie innym niż w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, dokonane przez organ stanowiący gminy po zakończeniu prac nad projektem planu przez organ wykonawczy, jest obarczone błędem o charakterze proceduralnym w sytuacji, jeśli organ stanowiący nie dopełnił wymogu określonego w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano również na różnice w treści § 31 planu miejscowego, wskutek czego zmianie uległy wskaźniki intensywności zabudowy dla obszaru oznaczonego w planie symbolem UN/UW - Tereny Usług Nauki i Usług Kongresowo - Wystawienniczych w porównaniu z ustaleniami zawartymi w projekcie planu. W uchwalonym planie miejscowym podwyższony został maksymalny dopuszczalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami przeznaczenia dopuszczalnego z 40% w projekcie planu do 45% powierzchni terenu w planie uchwalonym i obniżony został minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie z 20% w projekcie planu do 15% w planie uchwalonym.

Odnośnie różnic w treści § 33 planu miejscowego wskazano, iż projekt planu wyznaczał na obszarze nim objętym Tereny Zabudowy Usługowej oznaczone symbolami od U1 do U5, dla których przewidziano konkretne ustalenia co do zasad ich zagospodarowania i parametrów projektowanej tam zabudowy, odrębne dla każdego z terenów oznaczonych symbolem U. W uchwalonym planie miejscowym wyznaczone zostały natomiast Tereny Zabudowy Usługowej od U1 do U8, dla których także przewidziano konkretne ustalenia, jednak w części ustalenia te odbiegają od ustaleń przyjętych dla tych obszarów w projekcie planu. W projekcie planu podlegającym wyłożeniu do publicznego wglądu na rysunku planu wyznaczone zostały dwa tereny o symbolu U1. Jeden z tych terenów U1 w planie uchwalonym opisany został symbolem U6, zaś w części tekstowej planu uchwalonego wprowadzone zostały ustalenia dla terenu U6 odmienne aniżeli ustalenia dla tego samego terenu zawarte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, a dotyczące dopuszczalnej maksymalnej wysokości projektowanej tam zabudowy. W projekcie planu miejscowego dla wszystkich obszarów oznaczonych symbolem U1 dopuszczono lokalizację zabudowy o wysokości nie przekraczającej 13 m., zaś w planie uchwalonym dla terenu oznaczonego symbolem U6 (w projekcie planu Ul) przewidziano możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości nie przekraczającej 20 m. Zmiana parametru wysokości zabudowy w obszarze U6 wynika z uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi opisanej pod nr [...] w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu obszaru C. Takie działanie organu planistycznego ma charakter istotnego naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu z kolei do terenów oznaczonych w projekcie planu symbolem U2 stwierdza się, iż w części graficznej projektu wyznaczone zostały cztery obszary oznaczone symbolem U2. Analogicznie także w planie uchwalonym wyznaczono cztery tereny o takim symbolu, przy czym jeden z tych obszarów w planie uchwalonym ma inne granice aniżeli ten sam teren w projekcie planu. Zmiana granic tego obszaru w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu polega na ujęciu w liniach rozgraniczających terenu U2 także terenu, który w projekcie planu oznaczony był symbolem ZP5. W efekcie tych działań obszar ZP5 zawarty został w liniach rozgraniczających obszaru U2 o ustaleniach takich, jak dla terenu U2 - dopuszczenie zainwestowania kubaturowego na całym tym obszarze, podczas gdy w projekcie planu teren ZP5 przeznaczony był pod zieleń urządzoną jako zieleniec w sąsiedztwie węzła komunikacyjnego i terenów komunikacji, bez możliwości lokalizacji na tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy. Powyższa zmiana wynika z pozytywnego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi opisanej pod nr [...] w ostatnio przywołanym Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa. W ocenie Wojewody Małopolskiego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności wszystkich ustaleń części tekstowej i graficznej planu w takim fragmencie omawianego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U2, w jakim teren ten w projekcie planu oznaczony był symbolem ZP5. Nadto Wojewoda stwierdził, iż w odniesieniu do wszystkich pozostałych terenów oznaczonych symbolem U2 w planie uchwalonym wprowadzono odmienne ustalenia co do dopuszczalnej wysokości lokalizowanej na tych terenach zabudowy. Projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu przewidywał możliwość lokalizowania obiektów kubaturowych nie przekraczających wysokości 10 m. § 33 ust. 3 pkt 6 lit. b załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2007 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." przewidywał dla terenu U2 i U4 wysokość zabudowy maksymalnie do 10 m. Tymczasem w planie uchwalonym na terenach oznaczonych symbolem U2 ( poza terenem powstałym z połączenia terenów U2 i ZP5) dopuszczona została możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości maksymalnie 20 m. Rada Miasta Krakowa dokonała tych zmian projektu planu już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, bez powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie.

W odniesieniu do terenów oznaczonych w uchwalonym planie miejscowym symbolem U3 strona skarżąca wskazuje, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar C. przewidywał w części graficznej trzy obszary oznaczone symbolem U3. W planie uchwalonym tylko jeden z tych obszarów pozostał niezmieniony - mianowicie obszar U3 graniczący z drogą KD/D (od strony południowo-wschodniej) i z terenem oznaczonym U6 (od strony zachodniej). W odniesieniu do pozostałych terenów oznaczonych symbolem U3 w planie uchwalonym nastąpiły zmiany w stosunku do tego, co było przedmiotem wyłożenia. Obszar oznaczony w projekcie planu symbolem U3, zlokalizowany przy południowo-zachodniej granicy przedmiotowego planu miejscowego pomiędzy terenami MWN2 (od zachodu), U1 (od południa) i KD/D (od wschodu) w planie uchwalonym został opisany jako teren oznaczony symbolem U7. W planie uchwalonym na obszarze oznaczonym symbolem U7 zapisano bowiem możliwość lokalizowania zabudowy o wysokości maksymalnie 19 m, podczas gdy ustalenia projektu planu dla terenów U3 (a zatem także dla obszaru oznaczonego w planie uchwalonym symbolem U7) przewidywały dopuszczalną wysokość zabudowy do 13 m. Powyższe nastąpiło w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi opisanej w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod nr [...] bez powtórzenia procedury planistycznej, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności wszystkich ustaleń przedmiotowego planu miejscowego (części tekstowej i części graficznej) w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U7.

Obszar oznaczony w projekcie planu symbolem U3, zlokalizowany przy południowej granicy obszaru objętego planem, sąsiadujący z drogą KD/D (od strony zachodniej) oraz drogą KD/Z i terenem ZP5 (od strony wschodniej), w planie uchwalonym ma zmienione granice - mianowicie sąsiadujący z tym terenem obszar oznaczony w projekcie planu symbolem ZP5, w planie uchwalonym połączony został w całości z terenem U3 i oznaczony ostatecznie symbolem U3. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ustaleń planu w części tekstowej i graficznej w zakresie jakim dotyczy terenu, który w projekcie planu oznaczony był symbolem ZP5, zaś w planie uchwalonym znalazł się w liniach rozgraniczających obszaru U3.

Odnośnie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem U4 strona skarżąca wskazuje, iż w projekcie przedmiotowego planu miejscowego wyznaczone były dwa obszary oznaczone symbolem U4: -jeden obszar zlokalizowany był przy północnej granicy obszaru objętego planem (pomiędzy drogami KD/GP i KD/L, od strony wschodniej sąsiadujący z terenem oznaczonym symbolem U5), do którego to obszaru strona skarżąca nie wnosi żadnych zastrzeżeń co do jego granic, oraz drugi obszar oznaczony symbolem U4, zlokalizowany przy terenach UN/UW (od strony północnej) oraz przy drogach KD/D, KD/Z+T i KD/GP+T (odpowiednio od strony zachodniej, południowej i wschodniej). W odniesieniu do tego drugiego obszaru, w porównaniu planu uchwalonego z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, nastąpiła zmiana granic tego obszaru od strony wschodniej - od granicy z drogą KD/GP+T, polegająca na poszerzeniu tego terenu U4 o fragment terenu w projekcie planu leżącego w liniach rozgraniczających drogi KD/GP+T. Zmianie uległy także ustalenia części tekstowej planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy lokalizowanej w obszarach oznaczonych symbolem U4 - w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu w terenach U4 dopuszczona była możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości nie przekraczającej 10 m, zaś w planie uchwalonym dopuszczono możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości maksymalnie do 33 m.

W zakresie terenu oznaczonego symbolem U5 Wojewoda zauważył, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu wyznaczony został jeden obszar oznaczony symbolem U5. W planie uchwalonym znacznej części terenu U5 zmieniono przeznaczenie - dużą część U5 od strony wschodniej (przy granicy z drogą KD/GP+T) przeznaczono na teren oznaczony symbolem MWU6. Wskutek tego zmianie uległy ustalenia części tekstowej miejscowego planu w tym zakresie. Różnice w tym zakresie dotyczą przeznaczenia podstawowego, a także wskaźnika dopuszczalnej wysokości projektowanej na tym obszarze zabudowy: ustalenia dla terenu U5 w projekcie planu i w planie uchwalonym dopuszczają na tym obszarze lokalizację zabudowy o wysokości maksymalnie do 20 m, zaś dla terenu MWU6 w planie uchwalonym przewidziano możliwość lokalizowania obiektów o wysokości do 25 m (pozostałe wskaźniki ustalone dla MWU6, jak powierzchnia zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej są tożsame z ustaleniami dla terenu U5 w projekcie planu i w planie uchwalonym).

Teren oznaczony w planie uchwalonym symbolem U8 w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu oznaczony był symbolem ZP1 (w dużej części) oraz KU1 (w północnym fragmencie). Teren oznaczony w projekcie planu symbolem ZP1 został w całości przekształcony w teren oznaczony symbolem U8 i dodatkowo jeszcze w linie rozgraniczające tego terenu U8 włączono południowy fragment terenu KU l, zmniejszając tym samym obszar KU1. Teren ZP1 w projekcie planu przewidziany był pod lokalizację zieleni urządzonej - parku dla potrzeb rekreacji i wypoczynku, z całkowitym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych i z obowiązkiem zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 90%. Plan uchwalony przewiduje natomiast dla terenu oznaczonego symbolem U8 możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych - obiektów usług publicznych, obiektów usług komercyjnych i obiektów biurowych i administracyjnych (zgodnie z § 33 ust. 1 uchwały), określając także wskaźniki intensywności zabudowy dla tego obszaru w § 33 ust. 3 pkt 4 uchwały. W sposobie uwzględnienia uwag zapisano, iż "aby zachować zgodność ze studium, przeznaczając teren pod zabudowę usługową, wprowadzony zostanie odpowiednio wysoki wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie".

Opisując zakres zmian treści § 34 Wojewoda Małopolski wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C." wyznaczone zostały oznaczone na rysunku planu symbolem PT1/U, PT2/U, PT3/U, PT4/U i PT5/U - Tereny Produkcyjno - Technologiczne i Usługowe. W projekcie miejscowego planu dla tego obszaru wyłożonym do publicznego wglądu wyznaczony był tylko teren oznaczony symbolem PT/U. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu dla wszystkich obszarów PT/U, są centra technologiczne, obiekty produkcyjne wysokich technologii, obiekty usług wysokich technologii, inkubatory przedsiębiorczości oraz obiekty biurowe i administracyjne. W odniesieniu do części z nich plan uchwalony zawiera inne ustalenia aniżeli w projekcie planu. Tereny oznaczone w planie uchwalonym symbolami PT1/U, PT2/U i PT4/U znajdują się w liniach rozgraniczających obszaru oznaczonego w projekcie symbolem PT/U. Ustalenia części tekstowej planu uchwalonego w stosunku do projektu planu różnią się parametrem dopuszczalnej wysokości zabudowy. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu ustalono, iż na terenie PT/U dopuszcza się wysokość zabudowy nie przekraczającą 15m, z zastrzeżeniem zawartym w przepisie § 34 ust. 8 projektu planu, odnoszącym się zróżnicowania zabudowy na tych obszarach ze względu sąsiedztwo pasa startowego. W planie uchwalonym wprowadzono zróżnicowaną dopuszczalną wysokość projektowanej zabudowy. Projekt zakładał dopuszczalną wysokość zabudowy na terenie PT/U o wysokości maksymalnej do 15 m, z zastrzeżeniami wynikającymi z bliskiej odległości pasa startowego. Tymczasem w planie uchwalonym w § 34 ust. 4 pkt 6 uchwały zapisano, iż dla terenu PT1/U przyjmuje się dopuszczalną wysokość zabudowy 25m (w tym zakresie strona skarżąca nie wnosi uwag, a to ze względu na wyznaczoną w projekcie planu w obszarze PT/U tzw. strefę zróżnicowanej wysokości zabudowy D, dopuszczającą zabudowę do wysokości 25 m, która to strefa pokrywa się z granicą terenu PT1/U w planie uchwalonym), a dla terenu PT4/U – 20 m. Parametr maksymalnej wysokości zabudowy w terenie PT2/U został utrzymany na poziomie określonym w projekcie planu (15 m). W planie uchwalonym zawarto dodatkowo zapis (§ 34 ust. 4 pkt 6 lit. e uchwały), iż dla terenu PT2/U ustala się nakaz uwzględnienia ograniczeń wysokości zabudowy określonych na rysunku planu, o których mowa w § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały, a wynikających ze szczególnych wymagań dla lądowisk.

Ponadto Wojewoda wskazuje, że w planie uchwalonym organ planistyczny wyznaczył dodatkowo obszary oznaczone symbolem PT3/U i PT5/U. Obszary te w projekcie planu miejscowego miały odrębne przeznaczenie - teren PT3/U oznaczony był symbolem ZP4, którego podstawowym przeznaczeniem miała być zieleń urządzona, z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych oraz z obowiązkiem zachowania na tym obszarze parametru minimum 95% powierzchni czynnej biologicznie. Organ planistyczny dokonał zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP4 położonego w północnej części projektu planu na teren produkcyjno - technologiczny i usługowy (PT3/U) i ustalił dla tego terenu w § 34 ust. 4 pkt 5 wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 50% (a nie 95%, jak to miało w projekcie planu dla obszaru ZP4), a wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalnie 30% (podczas w projekcie planu obowiązywał całkowity zakaz zabudowy). Maksymalna wysokość zabudowy na obszarze PT3/U została określona na poziomie maksymalnym do 15 m.

Odnośnie terenu oznaczonego w planie symbolem PT5/U Wojewoda wskazuje, iż obszar ten w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu o symbolu KU2 przeznaczony był pod lokalizację obiektów usług technicznych motoryzacji i stacji paliw wraz z wyposażeniem w urządzenia obsługi ruchu i urządzeń technicznych dróg, z możliwością lokalizacji także obiektów usług komercyjnych z zakresu handlu i gastronomii. W wyniku zmian północna część obszaru KU2 zmieniła przeznaczenie i w planie uchwalonym z części terenu KU2 został wyodrębniony teren PT5/U w granicach jak na rysunku planu. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określone w projekcie planu dla terenu KU2 oraz w planie uchwalonym dla terenu PT5/U są identyczne, niemniej jednak w omawianej sytuacji nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu. W planie uchwalonym zapisano wprawdzie, iż dopuszcza się na obszarze PT5/U utrzymanie i wykorzystanie istniejących obiektów usług technicznych motoryzacji i stacji paliw, wraz z wyposażeniem w urządzenia obsługi ruchu i urządzeń technicznych dróg, z zastrzeżeniem jednakże zapisu zawartego w § 34 ust. 4 pkt 8 lit. f uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się w obszarze PT5/U prowadzenie robót budowlanych w odniesieniu do owych istniejących obiektów, z możliwością ich rozbudowy, przebudowy i modernizacji maksymalnie o 20% dotychczasowej powierzchni zabudowy obiektu. W wyniku powyższego w efekcie odstąpiono od sformułowanego w przepisie § 8 ust. 2 uchwały generalnego zakazu prowadzenia robót budowlanych w istniejących obiektach, których efektem byłaby zmiana istniejących gabarytów tych obiektów. W ocenie Wojewody ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego przeznaczenia danych obszarów (zwłaszcza zmiana przeznaczenia obszaru zielonego w teren przeznaczony do zainwestowania), jak również ustalenie odmiennych od przewidywanych projektem planu ustaleń w zakresie warunków zagospodarowania i zabudowy obszaru (choćby tylko odnoszących się do maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy), bez powtórzenia w tym zakresie niezbędnych czynności procedury planistycznej, jest działaniem naruszającym przepisy porządku prawnego obowiązujące w zakresie zasad kształtowania przestrzeni.

Następnie wskazano, że w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi opisanej w punkcie 23 załącznika do przywołanego wyżej zarządzenia Nr [...] nastąpiła zmiana brzmienia przepisu § 35 ust. 4 pkt 2 w zakresie ustalenia nakazu zapewnienia w sposobie zagospodarowania terenu inwestycji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o wielkości nie mniejszej niż 30%.

Różnice dotyczą również § 36 planu miejscowego, w zakresie odnoszącym się do terenów oznaczonych w planie miejscowym dla obszaru "C." symbolem MWU - odmienne ustalenia planu dotyczące niektórych wskaźników zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy na tych terenach. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu wyznaczone zostały tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oznaczone symbolami od MWU1 do MWU6. W planie uchwalonym wyznaczono także tereny oznaczone symbolami od MWU l do MWU6, niemniej jednak ustalenia dla poszczególnych terenów częściowo różnią się od ustaleń projektu planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Ponadto w odniesieniu do wyznaczonego w projekcie planu terenu oznaczonego symbolem MWU6 w planie uchwalonym zmieniono jego przeznaczenie na MW3 (i zapisano doń inne ustalenia ). Natomiast wyznaczony w planie uchwalonym teren o symbolu MWU6 w projekcie planu zawiera się w granicach terenu oznaczonego symbolem U5 (północno - wschodni obszar na rysunku planu); ustalenia dla terenu MWU6 wyznaczonego z części dotychczasowego terenu U5 są częściowo odmienne od przyjętych dla tego obszaru w projekcie planu.

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." wyłożonym do publicznego wglądu wyznaczony był na rysunku planu teren o symbolu MN - Teren Zabudowy Mieszkaniowej Jednorodzinnej, dla którego to terenu szczegółowe ustalenia zawarte były w przepisie § 39 projektu uchwały. Teren ten został przekształcony w teren o symbolu MWU4, ustalając dla niego w miejsce dotychczasowego przeznaczenia przeznaczenie podstawowe pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Jednocześnie organ dokonał zmian w części tekstowej uchwały w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy w porównaniu z parametrami określonymi dla tego konkretnego obszaru w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu eliminując z treści projektu planu całkowicie ustalenia zawarte w § 39 projektu. Wskutek tego w planie uchwalonym dla wszystkich obszarów oznaczonych symbolem MWU4, w tym także i dla obszaru, który w projekcie oznaczony był jako MN, zawarte zostały ustalenia: maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami lokalizowanymi jako przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 30% powierzchni terenu (dla terenu MN w planie wyłożonym wskaźnik ten wynosił 5% powierzchni terenu), wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie w planie uchwalonym dla MWU4 -określono na poziomie minimum 20% (w planie wyłożonym dla terenu MN wskaźnik ten wynosił minimum 70%), a wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksimum 50% (w planie wyłożonym dla terenu MN wynosił on maksimum 25%), Wysokość projektowanej zabudowy dla obszarów MWU4 ustalona została na poziomie maksimum 12 m do kalenicy, w tym poddasze mieszkalne, natomiast dla terenu MN w planie wyłożonym wysokość projektowanej zabudowy określona była na poziomie maksimum 9 m do kalenicy, w tym poddasze mieszkalne. Natomiast dla terenów oznaczonych symbolem MWU2 w planie uchwalonym zostały ustalone inne wskaźniki zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w porównaniu z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu. Projekt planu przewidywał dla terenu MWU2 nakaz zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 55% oraz maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami przeznaczenia dopuszczalnego maksymalnie na 15% powierzchni terenu, podczas gdy w planie uchwalonym powyższe wskaźniki zapisano na poziomie odpowiednio 25% (maksymalny udział przeznaczenia dopuszczalnego) i 45% (minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie). Różnice dotyczą również § 37 planu miejscowego - w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MW. W planie uchwalonym organ planistyczny wyodrębnił tereny oznaczone symbolem MW1, MW2, MW3 - Tereny Zabudowy Mieszkaniowej Wielorodzinnej. Ustalenia projektu planu i planu uchwalonego w odniesieniu do obszarów oznaczonych na rysunku planu MW 1 i MW2 są identyczne, jednak obszar oznaczony w planie uchwalonym symbolem MW3, zlokalizowany w północnej części obszaru objętego planem pomiędzy terenem ZP1 (od strony wschodniej) i terenem PT/U (od strony zachodniej), w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu oznaczony był symbolem MWU6. W planie uchwalonym nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu z MWU6 na MW3 i tym samym ustalono odrębne wskaźniki w zakresie warunków jego zagospodarowania i zabudowy aniżeli w projekcie planu. Różnice występują również w treści § 47 planu miejscowego. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego organ planistyczny wyznaczył na rysunku planu po kilka obszarów oznaczonych symbolami od ZP1 do ZP7, zapisując szczegółowe ustalenia dla każdego z nich w części tekstowej projektu planu, zaś w planie uchwalonym ostatecznie wyznaczonych zostało kilka terenów o symbolach od ZP1 do ZP6.

W zakresie zagadnień związanych z usytuowaniem w obrębie obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "C" pasa startowego Wojewoda podniósł, że w planie miejscowym - na skutek rozpatrzenia przez organ wykonawczy uwag zgłoszonych do projektu planu - zawarte zostały zapisy dotyczące zasad zagospodarowania terenów oznaczonych w planie symbolem KS - Tereny pasa startowego oraz terenów leżących w bezpośrednim otoczeniu pasa startowego - w obszarach oznaczonych symbolem KS oraz symbolem ZP5. W przepisie § 49 ust. 4 i § 46 ust. 4 wprowadzona została możliwość okazjonalnego wykorzystania w ww. terenach dawnego pasa startowego i dawnej drogi kołowania oraz lądowiska dla celów lotniczych - pokazowych i w sytuacjach kryzysowych. Ponadto zmiany postanowień planu dotyczą w szczególności ograniczeń w wysokości zabudowy w terenach z pasem startowym sąsiadujących i różnic w tym zakresie między projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, a planem uchwalonym.

W projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu zawarty był przepis § 7 ust. 1 pkt 10, określający granice stref zróżnicowanej wysokości zabudowy w pasie terenu w sąsiedztwie pasa startowego o szerokości odpowiednio: strefa A o szerokości 20 m, gdzie maksymalna wysokość zabudowy wynosi 6 m; strefa B o szerokości 25 m i maksymalnej wysokości zabudowy 10 m; strefa C o szerokości 50 m i maksymalnej wysokości zabudowy 15 m oraz strefa D o szerokości 95 m i maksymalnej wysokości zabudowy 25 m. Strefy te wyznaczone zostały na rysunku planu w terenach oznaczonych symbolami PT/U (wszystkie 4 strefy) i oznaczonych symbolem MWU6 (strefa A). W wyniku zmiany postanowień planu miejscowego w zakresie terenów PT/U oraz MW3 (oznaczonego w projekcie symbolem MWU6) zmianie także uległy postanowienia co do dopuszczalnej wysokości zabudowy w ww. terenach, przy czym projektowana wysokość zabudowy jest wyższa aniżeli określona w projekcie planu.

Zdaniem Wojewody brak ponowienia w pełnym zakresie czynności proceduralnych, w szczególności wprowadzenie do projektu planu miejscowego zmian wynikających z uwag zgłoszonych do projektu podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu oraz brak ponowienia wyłożenia projektu planu uwzględniającego te uwagi, miały istotny wpływ na ostateczny kształt planu miejscowego. Plan miejscowy dla obszaru "C" uchwalony przez Radę Miasta Krakowa został w istotny sposób zmodyfikowany w stosunku do wersji projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, także w wyniku uwzględnienia złożonych doń uwag. Jednakże brak jednoczesnego ponowienia procedury i ponownego wyłożenia projektu w zakresie objętym tą modyfikacją spowodował, iż organ planistyczny uniemożliwił odniesienie się do owego projektu wszystkim tym podmiotom, które w pełni akceptowały pierwotny tekst planu.

W ocenie Wojewody kwestionowany plan miejscowy obszaru "C." w zakresie jest sprzeczny z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Wojewoda powołał się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 20 ust. 1 tej ustawy (plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium) i art. 9 ust. 4 ustawy (ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych).

Wojewoda wskazał, iż w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla obszaru, który został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "C.", wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej oraz symbolem ZL - tereny zieleni leśnej. Główną funkcją dla tych terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parków rzecznych, ogrodów botanicznych, parku ekologicznego), ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska), tereny cieków i zbiorników wodnych oraz cmentarzy. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. Z kolei w zakresie terenów oznaczonych w Studium symbolem ZL - tereny zieleni leśnej główną ich funkcją są lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów, zaś głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego tych obszarów jest zagospodarowanie lasów zgodnie z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów oraz urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym oraz obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach. W miejscowym planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w Studium symbolem ZP i symbolem ZL, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w Studium. Tereny opisane w Studium symbolem ZP i symbolem ZS w planie miejscowym zostały przeznaczone na tereny oznaczone symbolami: ZP1, ZP2, ZP3, ZP5 i ZP6 i opisane jako tereny zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem na realizację zieleni urządzonej w formie różnego rodzaju parków, symbolem ZS - Teren Zieleni i Sportu z podstawowym przeznaczeniem na realizację zieleni urządzonej oraz obiektów i urządzeń sportowych, symbolem U8 - Tereny zabudowy Usługowej z podstawowym przeznaczeniem terenu na realizację różnego rodzaju funkcji usługowych (publicznych, komercyjnych, administracyjnych), symbolem MW3 - Tereny Zabudowy Mieszkaniowej Wielorodzinnej z podstawowym przeznaczeniem obszaru na lokalizację zabudowy mieszkaniowej o wysokości do 25m, symbolem US - Teren Usług Sportu i Rekreacji z podstawowym przeznaczeniem na lokalizację kompleksu wielofunkcyjnego obiektów sportowo -rekreacyjnych, w tym hali widowiskowo - sportowej, wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz niezbędnym zapleczem administracyjno - socjalnym. W Studium wyznaczona została także granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny jej zasięg, zaprojektowana w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także w celu zapobiegania niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu. Zgodnie z zapisami Studium, wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ta - "ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" (punkt 1 części 4.2 Studium -Kształtowanie struktury przestrzennej miasta). Zdaniem Wojewody ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." w części sprzeczne są z postanowieniami Studium. Odnosi się to terenów, które w Studium opisane zostały symbolem ZP i przeznaczone pod lokalizację szeroko rozumianej zieleni oraz opisane symbolem ZL z przeznaczeniem pod zieleń leśną, a w planie miejscowym uchwalonym przeznaczone zostały pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, bądź dla których generalnie jako przeznaczenie podstawowe ustalono lokalizację danego rodzaju obiektów kubaturowych.

Odnosząc się do obszarów oznaczonych w Studium symbolem ZP, strona skarżąca wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem MW3, U8 i US, przeznaczonych pod lokalizację odpowiednio zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej oraz pod budowę hali widowiskowo - sportowej w terenie US, sprzeczny jest z ustaleniami Studium dla tych samych obszarów. Plan miejscowy przewiduje przeznaczenie tych obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tereny, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." oznaczone zostały symbolem ZP3 i sąsiadujące z terenem ZP3 od strony wschodniej terenów oznaczonych symbolem ZS w planie miejscowym znajdują się w obszarze, który w Studium został oznaczony symbolem ZL i opisany jako tereny zieleni leśnej. W planie miejscowym dla terenu ZP3 zapisano jako przeznaczenie podstawowe realizację ogólnodostępnej zieleni urządzonej z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Z kolei podstawowym przeznaczeniem obszaru ZS -opisanego w planie jako tereny zieleni i sportu ma być realizacja zieleni urządzonej i terenowych obiektów i urządzeń sportowych, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów kubaturowych związanych z obsługą użytkowników terenu typu mała gastronomia czy wypożyczalnia sprzętu sportowego i budynków socjalnych związanych z przeznaczeniem terenu. Takie przeznaczenie tych obszarów jest sprzeczne z ustaleniami Studium, które dla tych obszarów przewidywało funkcję tylko i wyłącznie leśną.

W zakresie natomiast obszaru oznaczonego symbolem US i opisanego jako Teren Sportu i Rekreacji Wojewoda wskazał, że jako przeznaczenie podstawowe tego terenu zapisano w planie lokalizację w tym obszarze wielofunkcyjnego kompleksu sportowo - rekreacyjnego, dopuszczając zabudowę o wysokości do 30m. W Studium teren ten opisany był symbolem ZP - bez możliwości lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Natomiast w miejscowym planie (§ 35) jako funkcje dopuszczalne w obiekcie, o którym wyżej mowa, ustala się m. in. usługi komercyjne - handel detaliczny i gastronomia, usługi turystyki, w tym hotele, funkcje wystawiennicze - targowe i konferencyjne, funkcje dydaktyczne (szkoleniowe), funkcje muzealne. W planie wprowadzono także ustalenie, iż w granicach terenu US w zakresie zasad jego zagospodarowania i warunków zabudowy nie ogranicza się w zasadzie powierzchni funkcji dopuszczalnych w obiekcie, z zastrzeżeniem § 10 ust. 1 uchwały. Wojewoda ma świadomość faktu, iż organy Gminy Kraków, projektując Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zawarły w jego ustaleniach możliwość lokalizacji w obszarze "C." tego rodzaju obiektu - w Studium jest bowiem mowa o kluczowych obszarach rozwoju naukowo - technologicznego, do których zaliczony został obszar "C.". Obszar ten opisany został w Studium jako "położony pomiędzy historycznym układem przestrzennym Krakowa a Nową Hutą. Koncentracja w tym miejscu ważnych funkcji (...) wpłynie na zrównoważenie rozwoju przestrzennego miasta. (...) W C. rekomendowana jest lokalizacja parku technologicznego, (...) regionalnych centrów handlowych i kulturalnych wyższych uczelni, a także hali widowiskowo - sportowej". W Studium zawarte zostało także ustalenie, iż do najpilniejszych zadań administracji samorządowej należy m. in. budowa wielofunkcyjnej hali widowiskowo - sportowej, zaś jako działanie Miasta Krakowa na rzecz rozwoju funkcji kulturalnych wskazane zostało m. in. ustalenie lokalizacji i wspieranie budowy Wielofunkcyjnej Hali Widowiskowo - Sportowej. Zdaniem Wojewody fakt "zarezerwowania" niejako przez organy gminy w Studium możliwości lokalizacji w obrębie obszaru objętego planem miejscowym "C." hali widowiskowo - sportowej, bez jednoczesnego wskazania konkretnego miejsca jej posadowienia, nie uprawnia organu planistycznego do lokalizowania hali gdziekolwiek w obszarze tegoż planu. Przeznaczenie danego rodzaju terenu ustalone w planie miejscowym, które to przeznaczenie koliduje z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż przewiduje na danym obszarze realizację funkcji nie przewidzianej w studium, powoduje niezgodność planu miejscowego ze studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

Odnosząc się do poszczególnych zmian powiedziano, że w zakresie zmian wprowadzonych w § 16 uznano, że nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej, w tym poddania go dyskusji publicznej, gdyż ww. inwestycja jest inwestycją gminną na terenie gminnym, a przeprowadzone analizy i opracowania w tym zakresie wskazują na zasadność wprowadzenia takiego wskaźnika dotyczącego miejsc postojowych na terenie.

W przedmiocie zmian w § 29 planu miejscowego podniesiono, że w tym wypadku nie jest konieczne ponowienie procedury w tym ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż zmiana ta nie ogranicza prawa do korzystania z terenu UN2 (Teren Usług Nauki - przeznaczony na usługi nauki — obiekty dydaktyczne i badawcze szkolnictwa wyższego) w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Zmiana dotycząca podniesienia wysokości zabudowy daje właścicielowi terenu (Politechnika Krakowska) większe niż wcześniej możliwości zagospodarowania terenu. Podniesienie wysokości obiektów na 33 m nie będzie miało również w tym wypadku niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie, a wręcz będzie stanowić kontynuację wysokości zabudowy terenu sąsiedniego oznaczonego symbolem UN/UW przeznaczonego również podobnie jak teren UN2 m.in. na usługi nauki — obiekty dydaktyczne i badawcze szkolnictwa wyższego. W przedmiocie zmian w § 31 planu miejscowego wskazano, że dotyczą terenu znajdującego się w zarządzie Politechniki Krakowskie lub jej własnością. W związku z powyższym uznano, że nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej, gdyż wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany są korzystne dla inwestora i właściciela terenu oraz nie ograniczają prawa do korzystania z terenu.

W przedmiocie zmian w § 33 planu miejscowego podniesiono, że zmiany te dotyczą terenu będącego w części własnością Gminy Kraków. Uznano, że nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej, gdyż wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany są korzystne dla właściciela terenu, nie ograniczają prawa do korzystania z terenu, a wręcz są korzystniejsze i zgodne z intencją wyrażoną w złożonych w uwagach. Nie jest konieczne ponowienie procedury, w tym ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż zmiana ta nie ogranicza prawa do korzystania z terenów U (Teren Zabudowy Usługowej) w odniesieniu do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Zmiany te dotyczą wysokości zabudowy tj. podniesienia jej wielkości i dają właścicielom terenu większe niż wcześniej możliwości zagospodarowania terenu. Zmiany te nie będą miały również niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie i ład przestrzenny, gdyż będą stanowić kontynuację wysokości zabudowy w terenach sąsiednich.

W przedmiocie zmian dla obszaru oznaczonego symbolem U4 położonego przy węźle na skrzyżowaniu ul. S. z ul. J. stwierdzono, że prowadzenie zmiany w projekcie miejscowego planu polegającej na poszerzeniu terenu U4 o fragment terenu w projekcie planu leżącego w liniach rozgraniczających drogi KD/GP + T spowodowane było przyjęciem przez Prezydenta Miasta Krakowa autopoprawki. Skoro wprowadzone zmiany są korzystniejsze dla właścicieli terenów, gdyż zwiększono możliwość inwestowania na terenie w sąsiedztwie omawianego węzła, poprzez poszerzenie terenu U4 i terenu UN/UW i przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to uznano, że nie ma potrzeby ponownego wykładania projektu planu do publicznego wglądu w tym zakresie, gdyż zmiany te nie ograniczają prawa do korzystania z terenu, a wręcz są korzystniejsze od dotychczasowych.

Odnosząc się do zmian dotyczących wysokości zabudowy dla terenu U4, dla którego zwiększono wysokość zabudowy z 10 m na 33 m organ stwierdził, że i w tym przypadku nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej, gdyż wprowadzona zmiana nie ogranicza prawa do korzystania z terenu U4, a nawet jest korzystniejsza od dotychczasowego zapisu. Zmiana ta nie będzie miała również niekorzystnego wpływu na tereny sąsiednie i ład przestrzenny, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu U4 znajduje się teren UN/UW, dla którego wyznaczono maksymalną wysokość zabudowy na 33 m.

W przedmiocie zmian dotyczących terenu U8 - dotyczącego przeznaczenia działek na cele mieszkalno –usługowe podniesiono, ze dodanie w § 34 ust. 4 pkt 6 zapisu, o którym mowa w lit. e, jest dodatkowym zapisem wyjaśniającym, a zapis o wysokości zabudowy wzdłuż nieprzekraczalnej szczególnej linii zabudowy jest również wynikiem rozpatrzenia ww. uwag.

W odniesieniu do terenu PT3/U Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że powstał on w wyniku rozpatrzenia uwagi nr 4 o zmianę przeznaczenia terenu ZP4 na teren PT/U, który to teren jest własnością Gminy Kraków, a więc wprowadzona zmiana nie ogranicza prawa własności i jest korzystniejsza dla właściciela i dlatego nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej.

Odnośnie terenu PT5/U organ wyjaśnił, że powstał on w wyniku rozpatrzenia uwagi nr [...] dotyczącej korekty przeznaczenia północnej części terenu KU2 (na działce nr [...]), tak aby zgodnie z treścią uwagi umożliwić jej wykorzystanie takie jak jest to określone w przeznaczeniu terenu PT/U. W projekcie planu miejscowego przekazanego do uchwalenia teren KU 2 wyznaczony na działkach nr [...] został omyłkowo w całości oznaczony nowym symbolem identyfikacyjnym PT5/U. Ponieważ uwaga do planu dotyczyła tylko działki nr [...] na działce nr [...] należało przywrócić symbol, którym oznaczona była ta działka na wyłożeniu do publicznego wglądu tj. KU 2, co nastąpiło w wyniku przyjętej zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. autopoprawki. Przyjęta autopoprawka, zgodnie z intencją przedmiotowej uwagi, wprowadziła dodatkowy zapis umożliwiający alternatywne wykorzystanie działki nr [...], a w związku z tym w terenie PT5/U wprowadzono zapis dopuszczający utrzymanie i wykorzystanie istniejących obiektów usług technicznych motoryzacji i stacji paliw, doprecyzowując jednocześnie zapis ustaleń projektu planu mówiący o dopuszczeniu prowadzenia robót budowlanych określając jaki zakres robót jest możliwy do wykonania i w jakim procencie w odniesieniu do istniejących obiektów.

W przedmiocie zmian w § 35 podniesiono, że w sytuacji gdy na terenie US będącym własnością Gminy Kraków inwestorem budowy hali widowiskowo - sportowej jest również Gmina Miejska Kraków, poddawanie pod dyskusję publiczną zmiany ww. wskaźnika jest bezzasadne. Odnośnie zmian w § 36 podniesiono, że wprowadzona zmiana nie ogranicza prawa własności (prawa do korzystania z terenu), a co więcej jest korzystna dla składających uwagę i dlatego nie jest konieczne ponowienie procedury planistycznej wynikającej z tej zmiany.

W przedmiocie zmian w § 37 wyjaśniono, że wprowadzona zmiana w § 37 wynika z rozpatrzenia uwag dotyczących lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie pasa startowego oznaczonego symbolem KS (Tereny Pasa Startowego), który to zapis jest również wynikiem innego sposobu redagowania warunków dotyczących wysokości zabudowy w sąsiedztwie pasa startowego.

W przedmiocie zmian w § 47 wyjaśniono, że dodano pkt 3, w którym zapisano możliwość lokalizacji wnioskowanego obiektu, dla którego ustalono powierzchnię zabudowy - max. 600 m2 (§ 47 ust. 3 pkt 5 lit a) i wysokość zabudowy – maksymalnie do 7 metrów (§ 47 ust. 3 pkt 5 lit b).

Odnośnie zapisów dotyczących pasa startowego wskazano, że wprowadzone zapisy dotyczące zasad zagospodarowania leżących w bezpośrednim otoczeniu pasa startowego oznaczonego symbolem KS oraz w terenie ZP 5 wynikają z rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i innego sposobu zapisu dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy w sąsiedztwie pasa startowego. Maksymalna wysokość zabudowy wprowadzona po wyłożeniu jest wyższa w sąsiadujących z pasem startowym terenach, a więc jest bardziej korzystna dla właścicieli poszczególnych terenów.

Rada Miasta Krakowa wskazała, że istotą zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy jest wykazanie, że uwzględniając zgłoszone do projektu planu miejscowego uwagi i zmieniając wskutek tego brzmienie projektu planu wykładanego do publicznego wglądu, organ sporządzający plan winien był przeprowadzić ponownie procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, w tym także, winien był dokonać ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w zakresie w jakim wprowadzono doń te zmiany. Organ planistyczny podkreślił, że zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia.

W przedmiocie zgodności planu miejscowego ze Studium Rada Miasta Krakowa podała, że zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taki stan rzeczy znalazł odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "C.", w której Rada Miasta Krakowa stwierdziła - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym przez tą samą Radę Miasta. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze Studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku Studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi Studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada.

Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się z zarzutem, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru C. w części sprzeczne są z postanowieniami Studium. Rada Miasta Krakowa stwierdziła zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zwłaszcza w zakresie celów rozwoju, zasad zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczonych granic terenów przeznaczonych do zabudowy - oznacza to generalna zgodność planu z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy; kierunków zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów; zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w wyznaczonych strefach. Wskazała, iż na przedmiotowym obszarze nie występuje w Studium teren ZL - Teren zieleni leśnej. Prawdopodobnie błędnie został odczytany odcień koloru zielonego, gdyż na obszarze przedmiotowego planu miejscowego znajduje się jedynie teren zieleni publicznej i teren zieleni fortecznej, co ma odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego w postaci terenów oznaczonych symbolami ZP 1 - ZP 6, co jest zgodne z zapisami w Studium i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada podkreśliła, że zgodnie ze Studium głównymi elementami kształtującymi strukturę przestrzenną Miasta są m.in. obszary rozwoju naukowo - technologicznego. Studium wskazuje kilka obszarów, a jednym z nich jest obszar "C.", który swym zasięgiem obejmuje w swej południowej części (tam, gdzie projekt planu przewiduje lokalizację hali widowiskowo - sportowej) tereny ograniczone: od zachodu nowoprojektowaną ul. M., od południa al. P., od północy al. J., od wschodu ul. N. Według Studium cały ten obszar odgrywać będzie kluczową rolę w rozwoju Krakowa, jako ośrodek naukowy i rozwoju nowoczesnych technologii. Głównymi kierunkami zagospodarowania obszaru "C." jest koncentracja w tym miejscu ważnych funkcji związanych z nauką i nowoczesnym przemysłem, uzupełnionych inwestycjami o charakterze publicznym. W C. obok lokalizacji parku technologicznego, przedstawicielstw krajowego biznesu, instytucji rządowych, targów międzynarodowych, hoteli, regionalnych centrów handlowych i kulturalnych wyższych uczelni, rekomendowana jest lokalizacja hali widowiskowo – sportowej. Przy tym Studium nie precyzuje konkretnego miejsca lokalizacji hali w tym obszarze. Uszczegółowienie lokalizacji hali widowiskowo - sportowej mogło zatem nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto Rada Miasta Krakowa podała, iż zgodnie z zawartymi w Studium kierunkami rozwoju i zagospodarowania przestrzennego Krakowa dotyczącymi rozwoju funkcji metropolitalnych, należy podjąć takie działania, które w przyszłości będą przesądzać o znaczeniu Miasta, o jego konkurencyjności i atrakcyjności. A zatem zgodnie ze Studium Miasto powinno podjąć się działania na rzecz ustalenia lokalizacji i wspierania budowy Wielofunkcyjnej Hali Widowiskowo - Sportowej, która (według Studium) zalicza się do grupy najważniejszych zadań inwestycyjnych o znaczeniu dla metropolitalnej rangi Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że już raz zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy był badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod względem zgodności z prawem i Sąd ten wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 795/09 oddalił skargę kasacyjną na ten wyrok.

Sąd orzekając w tej sprawie nie podzielił poglądu co do konieczności odrzucenia skargi w tej sprawie podając, że sama okoliczność, że plan miejscowy był już raz zaskarżony skargą do sądu administracyjnego i sąd ten skargę oddalił, nie oznacza zamknięcia drogi dla kolejnego skutecznego wniesienia skargi na ten sam plan miejscowy.

Sąd przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Tej możliwości skutecznego wniesienia skargi nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.).

Sąd podzielił pogląd, że niedopuszczalnym jest wniesienie kolejnej skargi na plan miejscowy, jeżeli wcześniej sąd administracyjny rozpoznawał skargę innego podmiotu na ten sam plan miejscowy i dokonał merytorycznej oceny tego planu w takim zadym zakresie, w jakim domaga się oceny legalności planu skarżący w kolejnej wniesionej skardze na ten plan. Jeżeli natomiast sąd oddalił skargę tylko z tego powodu, ze podmiot wnoszący albo w ogóle nie mógł skutecznie wnieść skargi, albo też wprawdzie mógł wnieść skargę, ale zaskarżony plan miejscowy nie naruszył jego interesu prawnego (i tylko tego skarżącego) – to dopuszczalnym byłoby wniesienie skargi na ten sam plan miejscowy przez innego skarżącego, który albo powołuje się na własny interes prawny o innej treści niż dotyczyło to wcześniejszego skarżącego, albo też nie jest wymagane uprawdopodabnianie naruszenia interesu prawnego. Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowienie z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09, opub. w LEX nr 535053, w którym NSA wyraził pogląd, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą Rady w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy i wyrok z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835, w którym NSA wyraził pogląd, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Sąd zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 skargę oddalił tylko dlatego, że zaskarżony plan miejscowy – będący przedmiotem także tej skargi – nie naruszył interesu prawnego tego skarżącego. Tym samym zakres rozważań sądu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. dotyczył tylko oceny, czy zaskarżony plan miejscowy naruszył interes prawny skarżącego. Ponieważ w ocenie sądu interesu prawnego skarżącego plan miejscowy nie naruszył, tym samym sąd nie przeszedł do oceny merytorycznej legalności samego planu miejscowego. Ani razu w uzasadnieniu do ww. wyroku z dnia 10 lutego 2009r. nie zostało zawarte ani jedno zdanie wskazujące na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego. Sąd, poza rozpoznawaniem istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, jedynie ustosunkował się do dwóch dodatkowych zarzutów zawartych wprost w skardze: tj. zarzutu sporządzenia części graficznej planu miejscowego w niewłaściwej skali oraz zarzutu zastosowania zbyt grubych linii rozgraniczających poszczególne tereny zagospodarowania (przeznaczenia) w planie miejscowym. Co do obu tych zarzutów Sąd uznał, że są one niezasadne i zasadniczo tylko tymi ustaleniami Sąd - rozpoznając tą sprawę - jest związany. Sąd podkreślił, iż zarzuty dotyczące niewłaściwej skali map stanowiących załączniki graficzne i niewłaściwej grubości linii (kreski) rozgraniczających poszczególne tereny nie są zawarte w skardze Wojewody.

W ocenie Sądu skarga jest dopuszczalna, ponieważ została wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego wywodzącego swoje uprawnienia z pozycji organu nadzoru i tym samym w tej skardze skarżący nie wywodzi przesłanki naruszenia jego interesu prawnego – skarga bowiem nie jest wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wnosząc skargę nie stoi na straży interesu prawnego, ani też nie reprezentuje interesu prawnego innego podmiotu. Wojewoda w ramach funkcji nadzorczych może skutecznie zaskarżyć plan miejscowy wówczas, gdy w jego ocenie narusza on obowiązujące prawo.

Zdaniem Sądu uchybienia popełnione przez organy planistyczne można podzielić na kilka głównych grup. Do pierwszej z nich należy zaliczyć szczegółowo wywiedzione w skardze różnice pomiędzy tekstem wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego (zwanego dalej w skrócie "wyłożonym planem miejscowym"), a tekstem uchwalonego planu miejscowego.

W ocenie Sądu wskaźniki co do ilości miejsc parkingowych, określone w § 16 ust. 2 wyłożonego planu miejscowego i uchwalonego planu miejscowego różnią się. Wyłożony plan miejscowy ustalał tą ilość na od 25 do 35 miejsc na 100 zatrudnionych, a uchwalony plan miejscowy na od 15 do 35 miejsc na 100 zatrudnionych. Ilość miejsc parkingowych dla obiektów dydaktycznych, naukowych (badawczych) wyłożony plan miejscowy ustalał na 10 miejsc na 100 studentów, a uchwalony plan miejscowy na od 5 do 10 miejsc na 100 studentów. Ilość miejsc parkingowych dla kompleksu wielofunkcyjnego obiektów sportowo-rekreacyjnych na terenie US wyłożony plan miejscowy ustalał na od 1200 do 2500 miejsc postojowych w każdej formie, a uchwalony plan miejscowy na maksimum 1250 miejsc postojowych tylko do miejsc postojowych naziemnych (bez ograniczeń parkingu podziemnego). Ilość miejsc postojowych dla obiektów biurowych i administracyjnych wyłożony plan miejscowy określał na 25-35 miejsc na 100 zatrudnionych, a uchwalony plan miejscowy na 15-35 miejsc postojowych. Ilość miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy zamieszkania zbiorowego wyłożony plan miejscowy ustalał na 1 miejsce na 1 mieszkanie, a uchwalony plan miejscowy na 0,8-1 miejsce na 1 mieszkanie. Uchwalony plan miejscowy nie zawierał ustaleń ilości miejsc parkingowych dla zabudowy jednorodzinnej (ponieważ takiego terenu w planie uchwalonym już nie było), ale wyłożony plan miejscowy (który zawierał obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) taki wskaźnik zawierał i określał go na 1-1,2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie lub 2 miejsca na 1 budynek mieszkalny rodzinny.

Zdaniem Sądu istotne różnice między wyłożonym planem miejscowym a uchwalonym planem miejscowym dotyczą rozdziału IV planu miejscowego. I tak w § 29 różnice dotyczą wysokości zabudowy na terenach UN2 - Tereny Usług Nauki. Wyłożony plan miejscowy zakładał wysokość do 15 metrów, a uchwalony plan miejscowy ustalił wysokość maksymalnie 33 metry. Wyłożony plan miejscowy zawierał dla powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami przeznaczenia dopuszczalnego wskaźnik max. 40 % i minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 20 %, natomiast uchwalony plan miejscowy zawiera maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami przeznaczenia dopuszczalnego w wysokości 45% powierzchni terenu w planie miejscowym oraz minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie do 15%. W § 33 wyłożony planu miejscowy dla obszaru "Tereny Zabudowy Usługowej" oznaczonego symbolami od U1 do U5 i dla tych obszarów dopuszczał lokalizację zabudowy o wysokości nie przekraczającej 13 metrów. Wyłożony plan miejscowy dla obszaru oznaczonego symbolem U2 przewidywał możliwość lokalizowania obiektów kubaturowych nie przekraczających wysokości 10 metrów, a uchwalony plan miejscowy parametr ten pozostawiono niezmieniony jedynie w odniesieniu do części obszaru U2, a dla części terenu U2 dopuszczona została możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości maksymalnie 20 metrów. Wyłożony plan miejscowy dla obszaru U3 określał dopuszczalną wysokość zabudowy do 13 metrów, podczas gdy uchwalony plan miejscowy dopuścił możliwość lokalizowania zabudowy o wysokości maksymalnie do 19 metrów. Zmianie uległy ustalenia części tekstowej planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy lokalizowanej w obszarach oznaczonych symbolem U4 - w wyłożonym planie miejscowym na terenach U4 dopuszczona była możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości nie przekraczającej 10 metrów, zaś w uchwalonym planie miejscowym dopuszczono możliwość lokalizacji zabudowy o wysokości maksymalnie do 33 metrów. Różnice dotyczą obszaru U5. Wyłożony plan miejscowy określił wskaźnik dopuszczalnej wysokości zabudowy na maksymalnie 20 metrów, zaś w uchwalonym planie miejscowym obszar MWU6 (który w wyłożonym planie był zakwalifikowany jak U5) przewiduje możliwość lokalizowania obiektów o wysokości do 25 metrów. W § 34 wyłożonego planu miejscowego dopuszczono wysokość zabudowy nie przekraczającej 15 metrów, z zastrzeżeniem zawartym w przepisie § 34 ust. 8 projektu planu, odnoszącym się zróżnicowania zabudowy na tych obszarach ze względu sąsiedztwo pasa startowego. W uchwalonym planie miejscowym wprowadzono dla terenu PT1/U dopuszczalną wysokość zabudowy do 25 metrów, a dla terenu PT4/U – 20 metrów. Uchwalony plan miejscowy dla obszaru PT3/U przewidywał zachowanie minimum 50% powierzchni czynnej biologicznie i współczynnik zabudowy max 30 %, podczas gdy wyłożony plan miejscowy (na tym obszarze zawiera oznaczenie ZP4) ustalał współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na min.95 % i całkowity zakaz zabudowy.

Różnice dotyczą również § 36 uchwalonego planu miejscowego, w zakresie odnoszącym się do terenów MWU. Wyłożony plan miejscowy określał jako maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami lokalizowanymi jako przeznaczenie dopuszczalne na 5% powierzchni terenu, wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie na minimum 70%) a wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksimum 25%. Wysokość projektowanej zabudowy dla obszarów MN określona była na poziomie maksimum 9 metrów do kalenicy, w tym poddasze mieszkalne. W planie uchwalonym maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami lokalizowanymi jako przeznaczenie dopuszczalne nie może przekroczyć 30% powierzchni terenu, wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie w planie uchwalonym dla MWU4 -określono na poziomie minimum 20%, a wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksimum 50%. Wysokość projektowanej zabudowy dla obszarów MWU4 ustalona została na poziomie maksimum 12 metrów do kalenicy, w tym poddasze mieszkalne. Wyłożony plan miejscowy dla obszaru MWU2 określał wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 55% oraz maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami i urządzeniami przeznaczenia dopuszczalnego maksymalnie na 15% powierzchni terenu, podczas gdy w planie uchwalonym powyższe wskaźniki zapisano na poziomie odpowiednio 25% (maksymalny udział przeznaczenia dopuszczalnego) i 45% (minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie). Dla obszaru byłego pasa startowego, w wyłożonym planie miejscowym zawarty był w § 7 ust. 1 pkt 10 przepis określający granice stref zróżnicowanej wysokości zabudowy w pasie terenu w sąsiedztwie pasa startowego. Strefy wyznaczone zostały na rysunku planu w terenach oznaczonych symbolami PT/U (wszystkie 4 strefy) i oznaczonych symbolem MWU6 (strefa A). Uchwalony plan miejscowy zmienił te współczynniki. W wyniku tej zmiany w zakresie terenów PT/U oraz MW3 (oznaczonego w projekcie symbolem MWU6).

Powyższych zmian dokonano bez powtórzenia procedury planistycznej, a w szczególności bez wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. W ocenie Sądu podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że część tych obszarów, dla których dokonano zmiany, stanowi własność Gminy Miasto Kraków, albo też innego podmiotu, który albo się na to godzi, albo to jest w jego interesie, nie może być podstawą do uznania zachowania procedury sporządzania planu miejscowego. Niezależnie bowiem od podmiotu, mającego prawo do nieruchomości, procedura planistyczna musi być w każdym przypadku przestrzegana i nawet wówczas, gdy dana zmiana dokonana została z korzyścią dla właściciela nieruchomości, nie zwalnia to organów planistycznych od przestrzegania procedury.

Sąd uznał, iż działanie Rady Miasta, skutkujące zmianą parametrów zagospodarowania obszarów między wyłożonym planem miejscowy a uchwalonym planem miejscowym, stanowi istotne naruszenie trybu procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do planu - czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Tak więc w ocenie Sądu odstąpienie rady gminy od powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności wszystkich ustaleń planu miejscowego odnoszących się do tych obszarów wyznaczonych w planie, w odniesieniu do których wystąpiło owo naruszenie.

Kolejną grupą wad, jakie należy przypisać zaskarżonej uchwale, jest zdaniem Sądu brak zgodności między tekstem uchwalonego planu miejscowego, a tekstem planu wyłożonego.

W wyłożonym planie miejscowym (patrząc od ulicy Generała Tadeusza Bora-Komorowskiego) plan zawierał oznaczenie obszaru ZP4, a uchwalony plan miejscowy dla tego samego obszaru określił przeznaczenie jako – PT3/U. Tuż obok tego obszaru wyłożony plan miejscowy określił przeznaczenie terenu jako MWU6, a uchwalony plan miejscowy –MW3. Dalej na wschód wyłożony plan miejscowy określił przeznaczenie terenu U5, a uchwalony plan miejscowy – w dużej części MWU6. Następnie wyłożony plan miejscowy dla znacznego obszaru określił jednolite przeznaczenie PT/U, a uchwalony plan miejscowy dokonał podziału tego terenu w zakresie jego przeznaczenia na: PT1/U, PT2/U, PT4/U. Wyłożony plan miejscowy dla obszaru pomiędzy terenem PT/U a drogą KD/Z+T przewidywał przeznaczenie KU2. Uchwalony plan miejscowy dla tego obszaru określa przeznaczenie jako PT5/U. Dla części planu miejscowego między aleją J. a aleją P. zmiany między wyłożonym planem miejscowym a uchwalonym planem miejscowym dotyczą następujących obszarów. Wyłożony plan miejscowy określił przeznaczenie obszaru MN, a uchwalony plan miejscowy MWU4. Dalej między projektowaną ulicą S. a al. P. wyłożony plan miejscowy określał przeznaczenie terenu ZP5, a uchwalony plan miejscowy rozszerzył obszar U3 na całość obszaru ZP5. Wyłożony plan miejscowy dla obszaru nieopodal skrzyżowania al. J. a ul. N. przewidywał przeznaczenie terenu ZP5, a uchwalony plan miejscowy pomija to przeznaczenie o całość tego terenu obejmuje przeznaczeniem U2. Nieopodal skrzyżowania al. P. z ul. N. wyłożony plan miejscowy określał przeznaczenie terenu jako ZP1, a uchwalony plan miejscowy określił je jako U8. Ponadto między al. J. a al. P. istnieją drobniejsze różnice między treścią wyłożonego planu miejscowego a uchwalonym planem miejscowym co do oznaczeń numerów przy tych samych przeznaczeniach, np. wyłożony plan miejscowy określił dane obszary jako U1 i U3, a uchwalony plan miejscowy – U6 i U7 (lewa strona projektowanej ul. S.). Wyłożony plan miejscowy określał obszar ZP7, a uchwalony plan miejscowy – ZP6. Taka zmiana miała również miejsce po północnej stronie od al. J. Wyłożony plan miejscowy określał przeznaczenie znacznych obszarów terenu jako ZP6, a uchwalony plan miejscowy – ZP5.

Sąd stwierdził, iż samowolne dokonanie tych zmian, bez poprzedzenia ich opiniowaniem i uzgodnieniem z właściwymi organami nie może być uznane za zgodne z obowiązującą procedurą uchwalania planów miejscowych. Szereg wyżej opisanych zmian dotyczy bowiem zmiany przeznaczenia z terenów zieleni na tereny usługowe bądź produkcyjno-technologiczne.

Zdaniem Sądu kolejną grupą zarzutów, zasadnie podniesionych w skardze, jest brak zgodności między uchwalonym planem miejscowym a uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanej dalej w skrócie "Studium".

Przepisy art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczają, że treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bezwzględnie wiąże organy gminy w zakresie treści ustalanego planu miejscowego, a tym samym treść uchwalanego planu miejscowego musi być zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd zważył, że brak zgodności dotyczy, w szczególności następujących obszarów. Analizując od strony północnej planu miejscowego (od ul. Generała Tadeusza Bora-Komorowskiego). Studium określiło obszar ZP, a uchwalony plan miejscowy wyłączył część obszaru ZP i określił ich przeznaczenie jako: PT3/U oraz MW3, MZ1 i MW1. Zgodnie z treścią Studium obszar ZP- tereny Zieleni Publicznej zostały zakwalifikowane jako ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, cieków i zbiorników wodnych oraz cmentarzy. Wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje się na kształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej, tworzenie parków i ogrodów, zalesienia oraz różnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne). Studium zawiera również warunki i standardy wykorzystania terenu, wśród których przeważa zakwalifikowanie obszaru ZP pod kątem kształtowania zieleni oraz wykluczenie wszelkich form użytkowania obniżającego wartość i wielkość zasobów przyrodniczych (s. 141-142 Studium).

Przeznaczenie obszaru ZP (Studium), który w planie miejscowym obejmuje obszary: PT3/U – tereny produkcyjno-technologiczne i usługowe, MW1 i MW3- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, MZ 1 – tereny zabudowy zamieszkania zbiorowego, jest oczywiście sprzeczne z treścią Studium. Tereny PT/U, MW i MZ stanowią obszary mieszkaniowe i produkcyjno-usługowe i takie przeznaczenie tych terenów nie można pogodzić z funkcją zapisaną w Studium jako ZP. Zdaniem Sądu plan miejscowy dla takiego obszaru skutkować będzie obniżeniem, a w zasadzie degradacją wartości i wielkości zasobów przyrodniczych. Sąd wskazał, iż jeżeli Studium nie jest spójne z rzeczywistym sposobem zagospodarowania danego terenu, to jeszcze przed podjęciem procedury uchwalenia planu miejscowego organ wykonawczy gminy ma obowiązek przeprowadzenia analizy dotyczącej tak zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jak i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowani kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym, jeżeli Prezydent Miasta Krakowa zamierzał przygotować projekt planu miejscowego, który zakładałby niezgodność ze Studium, to najpierw należało dokonać zmiany Studium chociażby tylko dla tego obszaru tak, aby w dalszej kolejności można było przygotować projekt planu miejscowego zarówno zgodnego z treścią zmienionego Studium, jak i adekwatnego co do rzeczywistego sposobu wykorzystania danego obszaru. Taką argumentacje wzmacnia jeszcze dodatkowo art. 32 u.p.z.p.

Wyżej opisana niezgodność między treścią Studium a uchwalonym planem miejscowym, nie jest jedyną. Między ul. G. a al. J. istnieje w uchwalonym panie miejscowym obszar UK. Studium przewiduje dla tego obszaru ZP. Obszar UK to tereny usług kultury. Zgodnie z § 32 ust. 1 planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem obszaru UK stanowią obiekty użyteczności publicznej w formie wielofunkcyjnych pawilonów wystawowych o funkcji muzealno-edukacyjnej, wystawowej, pokazowej wraz z niezbędnym zapleczem administracyjno-socjalnym i budynkami gospodarczymi; urządzenia służące funkcjom wystawienniczym umożliwiającym organizowanie imprez oraz obiekty zabudowy lotniskowej. Wprawdzie maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 30 % terenu, to w ocenie Sądu tak określonego przeznaczenia UK nie można pogodzić z zapisem Studium zakazującym na obszarze ZP (Studium) jakiegokolwiek użytkowania obniżającego wartość i wielkość zasobów przyrodniczych (str. 142 Studium). Uchwalony plan miejscowy przewiduje po obu stronach al. J. obszar ZP3. Zgodnie z § 44 ust. 1 planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem obszaru ZP3 stanowi ogólnodostępna zieleń urządzona jako park w otoczeniu byłego fortu P. Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano dla obszaru ZP3 możliwość lokalizacji: obiektów małej architektury związanej z podstawowym przeznaczeniem terenu; nie wyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych i ścieżek rowerowych; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; obiektów i urządzeń – służących wyłącznie dla obsługi terenu i obiektów budowlanych oraz związanych z utrzymaniem i użytkowaniem terenów zieleni – w tym dojazdów i zatok postojowych. Sąd wskazał, iż zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, w granicach wyznaczonego terenu, w zakresie sposobu jego zagospodarowania ustala się możliwość odsłonięcia i częściowej odbudowy fragmentów fortu P. na cele wystawiennicze. Studium zaś dla tego obszaru określiło przeznaczenie ZF – tereny zieleni fortecznej. Zdaniem Sądu Wojewoda nieprawidłowo w skardze zarzucił w tym zakresie naruszenie kierunku zagospodarowania w Studium opisanego jako ZL. Główną funkcją terenu ZF stanowią zespoły zieleni związanej z istniejącymi obiektami dawnej Twierdzy Kraków wykorzystywanymi dla lokalizacji usług publicznych lub usług komercyjnych, w tym kultury, turystyki i rekreacji, a głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego jest ochrona i konserwacja zachowanych oraz rekonstrukcja brakujących elementów układu urbanistycznego, a także substancji architektonicznych fortów i innych obiektów fortyfikacyjnych (s. 142 Studium). Dodatkowo Studium określa, że kierunkiem zagospodarowania jest ochrona, konserwacja i odtworzenie zieleni fortecznej oraz układu dróg rokadowych (przyfrontowych, równoległych do linii zakładanego frontu), a także form ziemnych fortyfikacji oraz adaptacja i wykorzystanie obiektów dla lokalizacji funkcji usługowych w celi racjonalnego zagospodarowania oraz rehabilitacji zespołów fortecznych i ich otoczenia. Wśród podstawowych standardów wykorzystania terenu ZF, poza możliwością dobudowy, nadbudowy i innych prac budowlanych celem rewitalizacji obiektów fortach, przewidziało Studium jedynie zachowanie i konserwację zieleni (s. 143 Studium). Skoro więc Studium wskazuje jako główny kierunek zagospodarowania terenów ZF jako ochrona i odbudowa fortyfikacji, to postanowienia planu miejscowego, zakładające dla takiego obszaru jako podstawowe przeznaczenie urządzoną zieleń ogólnodostępną wskazuje na niezgodność między Studium a planem. Dalej miedzy al. J. a al. P. plan miejscowy określił znaczny obszar zagospodarowania jako US – tereny sportu i rekreacji (§ 35 planu miejscowego). Według planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem obszaru US stanowi lokalizacja kompleksu wielofunkcyjnego obiektów sportowo – rekreacyjnych, a tym hali widowiskowo-sportowej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz niezbędnym zapleczem administracyjno-socjalnym. Powierzchnia zabudowy to maksimum 50 % obszaru. W Studium zaś cały obszar US określony był jako teren ZP, przewidującym, między innymi, cytowany powyżej zakaz jakiegokolwiek użytkowania terenu obniżającego wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Sąd stwierdził, iż pobieżne obliczenia wskazują, że obszar US o powierzchni ok. 4 ha mógłby być zabudowany nawet w połowie (ok. 2 ha). Nie ma zatem wątpliwości, że przy takiej treści Studium zakazującej jakiegokolwiek użytkowania degradującego zasoby naturalne zabudowa 2 ha z pewnością takie zasoby zdegraduje. Nie można więc mówić o jakiejkolwiek w tym zakresie zgodności między treścią Studium a planem miejscowym. Ponadto między al. J. a ul. N. plan miejscowy określił, między innymi, przeznaczenie terenu jako MW2 – tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami (§ 36 panu miejscowego) z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną z usługami wbudowanymi. Studium dla tego obszaru przewidywało jako kierunek zagospodarowania UP – tereny o przeważającej funkcji usług publicznych (s. 140 Studium). Studium dla obszaru UP jako główna funkcje przewidziało zabudowę usługową, tzn. obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu i rekreacji a także zieleni publicznej. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego według Studium (obszar UP) to kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej na poziomie przyjętych standardów; powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych; wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania terenu Studium dla obszaru UP określiła intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej oraz zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta (s. 140 Studium).

Tym samym – w ocenie Sądu - określenie w planie miejscowym terenu pod budownictwo wielorodzinne mieszkaniowe dla obszaru wyznaczonego w Studium jako UP nie spełnia kryterium zgodności Studium z planem miejscowym. Sąd wyjaśnia przy tym, że gdyby Studium dopuściło na terenach UP możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego, to zapisałoby w Studium rozwiązanie analogiczne dla obszaru UC – teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych wraz z możliwością uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (s. 140 Studium). Wątpliwości co do zgodności ze Studium budzi również oznaczenie w planie obszarów MZ2 i MZ3 –terenów zamieszkania zbiorowego z podstawowym przeznaczeniem na domu studenckie i hotele. Również te tereny znajdują się w Studium w obszarze UP.

Zdaniem Sądu nie można także mówić o zgodności treści Studium z planem miejscowym w zakresie obszaru U8. Obszar U8 (między ul. N. a al. P.) w planie miejscowym został przeznaczony na tereny zabudowy usługowej (§ 33 planu miejscowego). Studium zaś określiło dla tego terenu kierunek przeznaczenia jako ZP - nie dopuszczało jakiegokolwiek wykorzystania terenu obniżającego wartość lub wielkość zasobów przyrodniczych. Niewątpliwie zaś teren zabudowy usługowej prowadzi do takiej degradacji zasobów przyrodniczych. Niezgodne ze Studium jest przeznaczenie części obszaru poi stronie zachodniej projektowanej ulicy S. Studium określa ten obszar częściowo jako ZP – tereny zieleni publicznej, plan miejscowy całkowicie pomija jakiekolwiek zakwalifikowanie do terenów ochrony zasobów przyrodniczych. Tym samym tereny oznaczone w Studium jako ZP zostały w uchwalonym planie miejscowym zakwalifikowane jako MWU5, U6 i U3. Sąd stwierdził, iż tereny zabudowy wielorodzinnej z usługami lub tereny zabudowy usługowej nie mogą być uznane za tereny tożsame z kierunkowym ich zagospodarowanie określonym w Studium jako ZP.

Wątpliwości Sądu co do zgodności ze Studium budzą również oznaczenia w planie miejscowym obszarów ZP5 i ZP6 (§ 46 i 47 planu miejscowego). Plan miejscowy dla obu tych obszarów dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów wystawienniczych i targowych, komercyjnych, obsługi imprez plenerowych, obiektów zabudowy lotniskowej (obszar ZP5 - § 46 ust. 2 planu miejscowego). Studiom zaś dla tego obszaru przewidywało jako kierunek zagospodarowania teren ZP, który nie dopuszczał jakiejkolwiek zabudowy. Analogicznie teren ZP 6 w planie miejscowym został opisany jako teren z dopuszczalnym przeznaczeniem pod pojedynczy obiekt usług komercyjnych, pojedynczy obiekt o funkcji wystawienniczej, obiekt usług rekreacji, sportu i rehabilitacji oraz usług komercyjnych ( § 47 ust. 2 Planu miejscowego). Studium zaś określało kierunek zagospodarowania jako ZP.

Nadto Sąd wskazał na teren położony po zachodniej stronie projektowanej ul. S., który albo stanowi część obszaru KD/Z, albo też nie jest objęty żadnym przeznaczeniem (teren między ZP1, US i ZP6 od strony południowej). Studium określiło przeznaczenie tego terenu jako ZP, plan miejscowy zaś prawdopodobnie jako KD/Z.

Za kolejną wadę Sąd uznał uzależnienie lokalizowania elementów z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego w obszarze KD (§ 51 ust. 8 planu miejscowego) od zgody zarządcy drogi. Warunki udzielania przez zarządcę drogi zgody na lokalizację sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych obiektów wiązanych z obsługą mieszkańców wynikają np. z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr .19, poz. 115 z późn. zm.).

Sąd podkreślił, iż plan miejscowy musi kompleksowo ustalać zasady wykorzystania terenu i nie może wprowadzać odrębnych zasad współdziałania przy ustaleniach dopuszczalnych zasad. Nie może wprowadzać odrębnego upoważnienia dla jakiegokolwiek innego organu do udzielania zgody na zagospodarowanie terenu.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż dla obszarów oznaczonych w planie jako E, ZP, ZS i KS plan miejscowy nie wprowadza żadnej stawki opłaty planistycznej. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zakwestionowana uchwała w znacząco przeważającej części narusza w sposób istotny przepisy prawa stosownie do art. 28 u.p.z.p. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem trybu (procedury) jego sporządzania, przejawiającej się przede wszystkim w dokonanych zmianach w jego treści bez ponowienia w odpowiednim zakresie procedowania nad projektem planu miejscowego oraz zasad jego sporządzania polegających na braku zgodności planu miejscowego ze Studium w znacznym zakresie. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości przychylając się do stanowiska Wojewody Małopolskiego, że ewentualne pozostawienie części zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w tej sprawie byłoby działaniem niecelowym i niezasadnym.

Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego Agnieszkę N., zaskarżając wyrok w całości.

Rada Miasta Krakowa zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie ponownego rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy.

W oparciu o powyższy zarzut Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. została poddana kontroli sądów administracyjnych. Prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na tą uchwałę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 795/09, oddalił skargę kasacyjną. Podkreślono, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami bądź wnioskami podniesionymi w skardze, ale zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich naruszeń przepisów, które winny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dlatego sąd z urzędu zobligowany jest do oceny zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu administracyjnego pomimo, iż określony zarzut nie został sformułowany w skardze. Rada Miasta Krakowa przytoczyła przepis art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. ) i stwierdziła, iż w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji, po raz pierwszy rozpoznaje skargę na daną uchwałę planistyczną, nie będąc związany zarzutami skargi, z urzędu bada, czy zaskarżona chwała została sporządzona zgodnie z określonymi zasadami, a w trakcie jej sporządzania nie doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzania oraz organy działały w ramach posiadanych kompetencji.

Zdaniem Rady Miasta sąd administracyjny ponownie rozpoznając skargę określonego podmiotu na daną uchwałę, w sytuacji, gdy skarga innego podmiotu na tą samą uchwałę została prawomocnie oddalona, jest związany orzeczeniem wyrokującym o legalności aktu prawa miejscowego. Skoro zatem prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "C.", to tym samym orzekając w przedmiocie owej skargi sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana wtedy kontrola aktu administracyjnego przez sąd administracyjny przesądziła, iż w stosunku do skarżonej uchwały, brak było podstaw do uznania, iż zostały naruszone zasady sporządzania planu oraz właściwość organów i w tym zakresie – zdaniem strony - odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej.

Rada Miasta Krakowa podniosła, iż sąd I instancji w skarżonym wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 20/11 prezentuje niespójny pogląd, który potwierdza zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09, Lex nr 535053, w którym wskazano między innymi, iż "(...) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą Rady w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy (...)", który (...) sąd orzekający w tym składzie w pełni popiera wyżej zaprezentowane stanowisko (cyt. z uzasadnienia "skarżonego wyroku), a równocześnie wskazuje, iż w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 (...) sąd poza rozpoznawaniem istnienia \ naruszenia interesu prawnego skarżącego, jedynie ustosunkował się do dwóch dodatkowych zarzutów zawartych wprost w skardze: tj. zarzutu sporządzenia części graficznej planu i miejscowego w niewłaściwej skali oraz zarzutu zastosowania zbyt grubych linii \ rozgraniczających poszczególne tereny zagospodarowania (przeznaczenia) w planie I miejscowym (cyt. z uzasadnienia skarżonego wyroku).

Zdaniem Rady Miasta Krakowa, gdyby wyrok z dnia [...] lutego 2009 r. ograniczył się tylko do orzekania w przedmiocie naruszenia interesu prawnego, a w konsekwencji przez jego niewykazanie spowodowałby oddalenie skargi, to brak byłoby podstaw do orzekania wtedy przez sąd I instancji w zakresie zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. Brak naruszenia interesu prawnego czyni bezprzedmiotowym dokonywanie przez sąd I instancji zarzutów podniesionych w skardze. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. WSA w Krakowie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocena zarzutów podniesionych w skardze dokonana w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. jednoznacznie wskazuje, iż sąd I instancji tym wyrokiem dokonał oceny całości uchwały pod kątem jej oceny z przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie będąc związany zarzutami skargi. Skoro prawomocny wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. został zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw, by w ramach postępowania zakończonego wydaniem skarżonego wyroku, sąd I instancji ponownie orzekał o legalności uchwały w przedmiocie uchwal uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.". Takie działanie sądu I instancji nosi znamiona powtórnego orzekania w tej samej sprawie.

Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego Joannę Ż., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem Wojewody podkreślenia wymaga przede wszystkim okoliczność, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji rozpatrując skargę Wojewody i uwzględniając ją nie dopuścił się naruszenia przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały, która poddana była wcześniej kontroli sądów administracyjnych oddalających wniesione względem niej skargi. W przywoływanej bowiem przez stronę skarżącą sprawie, będącej w jej ocenie podstawą do uznania, iż w odniesieniu do rzeczonej uchwały zachodzi stan powagi rzeczy osadzonej, Sąd I instancji ograniczył się do zbadania wyłącznie faktu naruszenia interesu prawnego. Stwierdziwszy brak owego naruszenia interesu prawnego Sąd nie poddawał przedmiotowej uchwały dalszej ocenie pod kątem jej zgodności z prawem. Powyższe wynika wprost z uzasadnienia tego wyroku - Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności zbadać należy, czy uchwała w kwestionowanym zakresie narusza interes prawny skarżącej osoby fizycznej. Tak więc w owej sprawie będącej istotną dla stwierdzenia, czy względem kwestionowanego planu miejscowego "C." zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, Sąd ograniczył się do zbadania interesu prawnego skarżącej osoby fizycznej i nie stwierdziwszy naruszenia w tym zakresie nie dokonał kompleksowego zbadania zgodności z prawem przedmiotowego planu miejscowego. Jeżeli zaś sąd oddalił skargę - jak miało to miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1318/08 - tylko z tego powodu, że podmiot wnoszący skargę bądź nie mógł skutecznie wnieść skargi, bądź też wprawdzie mógł ją wnieść, ale zaskarżony plan miejscowy nie naruszył jego interesu prawnego (i tylko tego skarżącego) - to dopuszczalne jest wniesienie skargi na ten sam plan miejscowy przez innego skarżącego, który albo powołuje się na własny interes prawny o innej treści niż dotyczyło to wcześniejszego skarżącego, albo też nie jest wymagane uprawdopodabnianie naruszenia interesu prawnego. Wojewoda Małopolski w pełni aprobuje powyższy pogląd, który znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym dopiero naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy w przedmiocie planu miejscowego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09).

Wojewoda zaznaczył, że postępowanie sądowoadministracyjne w I instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od oceny zaangażowania w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualnego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Dopiero w następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, aniżeli wyznaczony przez zarzuty skargi.

Uwzględniając powyższą argumentację, zdaniem Wojewody, brak jest możliwości uznania, iż w rzeczonej sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiający ponowne rozpoznanie tego planu miejscowego przez sąd administracyjny. Wojewoda podkreślił, iż w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1318/08 w uzasadnieniu tego wyroku brak jest stwierdzeń pozwalających na ustalenie, iż Sąd I instancji rozpatrując poprzednią skargę na plan miejscowy "C." dokonał oceny zgodności z prawem tego planu w kontekście postanowień przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym nie zostało zawarte ani jedno zdanie pozwalające choćby domniemywać, iż przedmiotowy plan miejscowy zbadany został pod kątem zachowania wynikających z obowiązującego porządku prawnego zasad tworzenia planu miejscowego, ani - co istotne w niniejszej sprawie - pod kątem zachowania określonych przepisami wymogów w zakresie procedury planistycznej.

W ocenie Wojewody jeżeli natomiast, pomimo braku naruszenia interesu prawnego, Sąd dokonał analizy zasadności podnoszonych w skardze zarzutów, tak jak to uczynił w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1318/08 w odniesieniu do zastosowanej skali mapy oraz grubości linii rozgraniczających, to wówczas poczynione ustalenia Sądu w tym zakresie wiążą sądy przy rozpoznawaniu kolejnych skarg na tenże plan. Wiążą one jednak jedynie w odniesieniu do konkretnych zarzutów podnoszonych w skardze, a zatem w niniejszej sprawie w odniesieniu do skali, w jakiej sporządzono plan oraz w odniesieniu do grubości linii rozgraniczających.

Wojewoda Małopolski podniósł także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym twierdzenie, iż każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi na tę samą uchwałę przez inny podmiot, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/10, z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1420/10 i z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Także zgodnie z wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] czerwca 1992 r., sygn. akt II ARN 30/92 stanowisku Sądu Najwyższego możliwe jest rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, wówczas, kiedy sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nic zaś orzekł w sprawie uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano na jeszcze jeden aspekt przedmiotowego zagadnienia, a mianowicie na okoliczność, iż w niniejszej sprawie przedmiotem badania jest uchwała Rady Miasta Krakowa w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.", względem której z wnioskiem o kontrolę sądowoadministracyjną wystąpił Wojewoda. Skarżącym w niniejszej sprawie jest zatem organ nadzoru, nie związany terminem do wniesienia skargi, ale też nie związany koniecznością wykazania naruszenia interesu prawnego. Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje z urzędu obiektywnej oceny uchwały organu gminy przy zastosowaniu kryterium legalności i występuje ze skargą do sądu administracyjnego wówczas, kiedy stwierdzi obiektywne naruszenie obowiązującego porządku prawnego i kiedy jednocześnie sam nie posiada już możliwości zdelegalizowania sprzecznej z prawem uchwały we własnym zakresie.

W ocenie Wojewody Małopolskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - rozpoznając sprawę ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie planu miejscowego "C." - słusznie orzekł, iż wniesiona przez organ nadzoru skarga dotyczy innych (znacznie szerszych) aspektów niezgodności tej uchwały z prawem, aniżeli skarga rozpoznawana w postępowaniu o sygn. akt II SA/Kr 1318/08. Zdaniem Wojewody w sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osadzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej:"p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art.134 p.p.s.a.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez J.P.Tamo, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P Tamo, Prawo o postępowaniu, (2010), s. 312). Powyższe skutkuje tym, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Te ostatnie mogą być bowiem często szersze od zakresu zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, Legalis).

W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest możliwość kolejnego rozpoznawania skargi na dany akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał już bowiem skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." i wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 oddalił skargę M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.", zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 795/09 oddalił skargę kasacyjną M. B. od powyższego wyroku.

Pamiętać należy, iż z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a.

Rozważając kwestie dotyczące prawomocnego osądzenia sprawy ("stan powagi rzeczy osądzonej" – tzw. res iudicata) w niniejszej sprawie nie można pomijać zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej oraz kwestii dotyczących instytucji prawnej unormowanej w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej "u.s.g.".

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J.Borkowski, B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wprawdzie z mocy art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, lecz zróżnicowany charakter prawny treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., winna być interpretowana i oceniana na podstawie konkretnych okoliczności danej sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby zachodziła sytuacja przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g., a do takich wniosków prowadzi m.in. brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Konstrukcja przepisu art. 101 art. 101 ust. 1 u.s.g. w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ).

Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo ( interes prawny ) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 oddalił skargę M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." uznając, że plan ten "nie naruszył prawnie chronionego uprawnienia ( prawa) M. B. skumulowanego w prawie własności". Rację ma Sąd pierwszej instancji i Wojewoda Małopolski, iż wobec takiego ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. nie badając legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mógłby przejść do merytorycznej oceny legalności planu miejscowego dopiero wówczas, gdyby ustalił, że plan ten naruszył interes prawny skarżącego M. B.

Powyższe stanowisko – wbrew twierdzeniom Rady Miasta Krakowa – wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna odpowiadać wymogom ustanowionym art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Podkreślić też należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak:

- podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy,

- brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści,

- niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały,

- naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. ) obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 nie zawiera rozważań w zakresie oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." w zakresie wskazanym w art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji nie można podzielić stanowiska Rady Miasta Krakowa, iż Sąd wówczas dokonał takiej oceny i nie jest możliwe wniesienie przez inny podmiot kolejnej skargi na powyższy akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu powyższego wyroku, iż w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g.," po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes skarżącego, uprawniony jest do badania, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 P.p.s.a.)". Skoro jednak Sąd nie stwierdził naruszenia prawnie chronionego interesu skarżącego, to nie mógł i nie przeszedł do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Okoliczność, iż na wstępie rozważań prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił możliwy zakres rozpoznania sprawy i okoliczności, które muszą zaistnieć, aby mógł skorzystać z instytucji prawnej ustanowionej w art. 134 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd wówczas dokonał kontroli planu miejscowego z zastosowaniem art. 134 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." był już wcześniej zaskarżony skargą do sądu administracyjnego i wyrok w tej sprawie jest prawomocny nie oznacza automatycznie zamknięcia drogi dla kolejnego skutecznego wniesienia skargi na ten akt prawa miejscowego.

Nie można bowiem wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, LEX nr 490131; postanowienie z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09 ).

Skarga w niniejszej sprawie, tj. sygn. akt II SA/ Kr 20/11 i skarga w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 zostały wniesione na ten sam plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przez dwa różne podmioty. Nie mamy więc do czynienia z tożsamością elementów podmiotowych i to nie tylko z tego względu, że skargi wniosły różne podmioty, ale i z tej przyczyny, że obecną skargę Wojewoda Małopolski ( organ nadzoru ), a nie inny podmiot powołujący się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.