Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 966/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], Starosta [...], na podstawie art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), cofnął z urzędu bez odszkodowania swoją decyzję z dnia [...] (zmienioną decyzją z dnia [...]), zezwalającą skarżącej M. P. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych, niż niebezpieczne.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w [...] pismem z dnia [...] poinformowała go o przeprowadzonych czynnościach służbowych w punkcie skupu złomu zlokalizowanym w[...]. Policja ustaliła, że odpady metali przyjmowano bez potwierdzenia tożsamości osób przekazujących oraz nie wypełniano formularza przyjęcia odpadów w związku z czym zawnioskowano o dokonanie czynności wynikających z treści art. 30 ustawy o odpadach. Z uwagi na powyższe pismem z dnia[...], na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy odpadach wezwał skarżącą do niezwłocznego zaniechania naruszeń ust. V pkt 1 decyzji z dnia[...], zezwalającej stronie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oraz poinformował, że w późniejszym czasie zostanie przeprowadzona kontrola mająca na celu sprawdzenie, czy ww. naruszenia zostały zaniechane.

W dniu 28 grudnia 2011 r. została przeprowadzona kontrola prowadzonego przez skarżącą punktu skupu metali. Kontrolą objęto sposób wypełniania formularzy przyjęcia odpadów metali za okres od lipca 2011 r. do dnia kontroli, tj. 28 grudnia 2011 r. Kontrola została przeprowadzona w obecności pełnomocnika skarżącej R. P., a po kontroli sporządzono protokół.

Pełnomocnik strony przedstawił kontrolującym formularze przyjęcia odpadów metali za okres objęty kontrolą. Przedstawione formularze były zgodne ze wzorem formularza przyjęcia odpadów metali, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru formularza przyjęcia odpadów metali (Dz. U. Nr 197 poz. 2033). W skontrolowanych dokumentach stwierdzono następujące braki przy ich wypełnianiu: brak podpisu osoby przekazującej odpady, brak numeru dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości, brak numeru PESEL, brak adresu zamieszkania osoby przekazującej odpady. Ponadto w formularzach masa odpadów podawana była w kg a powinna być podawana w Mg, co nie było zgodnie ze wzorem zawartym w przytoczonym rozporządzeniu. Ustalono ilość formularzy przyjęcia odpadów metali, które zawierają braki: lipiec - 162 szt., sierpień - 178 szt., wrzesień - 92 szt., październik - 54 szt., listopad - 57 szt., grudzień - 35 szt.

Wyniki kontroli, potwierdziły w ocenie organu, że strona nadal narusza ust. V pkt 1 decyzji z dnia 2 października 2006 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, stanowiąc podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania, co nastąpiło pismem z dnia [...]r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...]r. wskazując, że podstawę prawną do jej wydania stanowił art. 30 ust. 1, 2, 5, 6, 7 ustawy o odpadach.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 30 i 43a ustawy o odpadach, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 6, art. 80a ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że postępowanie było prowadzone od samego początku w sposób wadliwy, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszeń nie zostało poprzedzone właściwym postępowaniem wyjaśniającym, zaś pismo Policji powinno być jedynie impulsem do działania, a nie podstawą wysłania wezwania do usunięcia naruszeń. W ten sposób, zdaniem strony odwołującej się, została ona pozbawiona swoich kodeksowo zagwarantowanych uprawnień. W odwołaniu strona podniosła również, że kontrola została przeprowadzona przez organ z naruszeniem przepisów o kontroli określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Strona wskazała m.in., że protokół z kontroli został podpisany dopiero 1 lutego 2012 r., w sytuacji, gdy kontrola rozpoczęła się 28 grudnia 2011 r. i że protokół ten nie został sporządzony we właściwy sposób, ponieważ nie zawiera ustaleń, do których strona mogłaby się odnieść, a jedynie lakoniczne wskazanie sprawdzonej dokumentacji i ogólne wskazanie stwierdzonych uchybień. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano na naruszenia, które nie stanowią naruszeń przepisów ustawy o odpadach, lecz jedynie dotyczyły przepisów aktu wykonawczego do ustawy - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru formularza przyjęcia odpadów metali (Dz. U. Nr 197, poz. 2033), a więc ze względu na wyraźne brzmienie art. 30 ustawy o odpadach, uchybienia takie nie mogą stanowić podstawy cofnięcia zezwolenia, niezależnie nawet od tego czy rzeczywiście wystąpiły. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji także to, iż narusza ona art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego, a jedynie przytoczenie przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia zasadności ich zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia[...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zwróciło uwagę, że podstawowym zarzutem strony odwołującej się był fakt, iż organ administracji publicznej, jako podstawę wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń, o którym jest mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach wskazał pismo Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...]r., informującym o przeprowadzonych czynnościach służbowych w punkcie skupu złomu prowadzonym przez skarżącą, z których wynika, że odpady metali przyjmowano bez potwierdzenia tożsamości osób przekazujących oraz nie wypełniano formularza przyjęcia odpadów. Zdaniem strony taka informacja mogła być tylko sygnałem dla organu do podjęcia odpowiednich działań, a nie mogła stanowić podstawy do wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń, o którym jest mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż w ten sposób strona została pozbawiona swoich kodeksowo zagwarantowanych uprawnień.

Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium zwróciło uwagę na charakter prawny postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Policję na podstawie art. 75a ustawy o odpadach, którego rezultaty, według informacji Policji zawartej w ww., zostały przekazane do Sądu Rejonowego w[...]. Organ odwoławczy wskazał, że Policja jest jednym z organów wymienionych w art. 43a ust. 6 ustawy o odpadach, jako uprawnionych do żądania okazania przechowywanych formularzy. Z kolei art. 75a ustawy o odpadach jest przepisem sankcyjnym względem art. 43a, zobowiązującym prowadzącego punkt zbierania odpadów metali do potwierdzenia tożsamości przekazującego te odpady i do wypełnienia stosownego formularza. Policja miała ustawową legitymację do przeprowadzenia czynności wyjaśniających w rozważanym zakresie, a skoro wyniki postępowania przeprowadzonego przez Policję są wystarczające do wszczęcia postępowania w celu ustalenia odpowiedzialności wykroczeniowej prowadzącego punkt zbierania złomu, to również takie ustalenia można uznać za wiarygodne dla organu administracji publicznej do wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń, o którym jest mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach.

Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Zdaniem Kolegium zarzuty naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają istotnego znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, zaś przedstawiony wywód co do tego, że przedstawione w zaskarżonej decyzji uchybienia nie mogą stanowić podstawy cofnięcia zezwolenia, ponieważ stanowią jedynie naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy, a nie samej ustawy, także nie może się ostać. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie bowiem wynika, że wśród zauważonych w czasie kontroli uchybień wymieniono m.in. brak numeru dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości osoby przekazującej odpady, co jest wymogiem wprost ustawowym - art. 43a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, jak również wymóg ten był ujęty w ust. V pkt 1 decyzji z dnia [...]r. zezwalającej skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne. Na niekorzyść odwołującej się strony zdaniem Kolegium świadczy również ilość zauważonych braków przez organ kontrolujący, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji, np. ilość formularzy przyjęcia odpadów metali zawierających braki: lipiec - 162 szt., sierpień - 178 szt., wrzesień 92 szt., październik - 54 szt., listopad - 57 szt., grudzień - 35 szt.

Zarzuty strony, że zostały naruszone jej uprawnienia procesowe również w ocenie Kolegium należy uznać za nieuzasadnione, gdyż organ w wezwaniu do usunięcia naruszeń z dnia 17 czerwca 2011 r. powiadomił stronę, że w późniejszym czasie zostanie przeprowadzona kontrola mająca na celu sprawdzenie, czy naruszenia wskazane w wezwaniu zostały zaniechane. Strona została również zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli pismem z dnia [...] i miała dostatecznie dużo czasu na usunięcie wskazanych uchybień oraz do podjęcia działań uniemożliwiających pojawienie się nowych, kolejnych nieprawidłowości, czego jednak nie uczyniła.

W skardze do sądu M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzygnięciu, co miało wpływ na wynik sprawy,

2. art. 15 i 138 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nierozstrzygnięcie ponownie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a jedynie ograniczenie się do wybiórczego odniesienia się do zarzutów odwołania,

3. naruszenie art. 30 i 75a ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewskazaniu konkretnych naruszeń w wezwaniu i oparcie decyzji na ustaleniach kontroli wskazujących na inne naruszenia niż wskazane w wezwaniu,

4. naruszenie art. 30 i 75a w związku z art. 75 i 77 k.p.a. ustawy 2001 r. o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia Policji poczynione w związku z innym prowadzonym przez ten organ postępowaniem mogą stanowić jedyny dowód w sprawie i zastąpić własne ustalenia organu w sprawie naruszeń przepisów ustawy,

5. naruszenie art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu kontroli, a równocześnie wykorzystanie wyników kontroli sporządzonej z naruszeniem przepisów jako dowodu w sprawie cofnięcia zezwolenia,

6. naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach są równoznaczne z naruszeniem przepisów ustawy.

Zdaniem skarżącej wezwanie do zaniechania naruszeń nie powinno stanowić jedynie wysłanego stronie szablonu pisma, a winno się opierać o dokonane przez organ ustalenia w zakresie naruszeń przepisów ustawy o odpadach lub warunków zezwolenia; winno być poprzedzone wnikliwym ustaleniem w drodze kontroli, że doszło do naruszeń i na czym one polegają oraz wskazaniu stronie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania kontrolnego zasad prawidłowego postępowania. Dopiero w wyniku ustalenia, że mimo wskazania naruszeń i prawidłowego postępowania strona nadal narusza przepisy w sposób wskazany w wezwaniu organ winien cofnąć zezwolenie. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej otrzymała ona co prawda wezwanie do zaniechania naruszeń, jednak pismo to nie było wynikiem ustalenia naruszeń przepisów ustawy lub warunków zezwolenia dokonanych przez organ, a wynikiem sygnalizacji dokonanej przez Policję, która w związku z prowadzeniem czynności w innej sprawie miała dostęp do dokumentacji prowadzonej przez stronę. Organ bezkrytycznie przyjął uwagi Policji, mimo że nie jest to organ powołany do stosowania uprawnień wynikających z art. 30 ustawy o odpadach. Tym samym niemożliwe było zastosowanie się przez stronę do wezwania do zaniechania naruszeń bowiem ewentualne naruszenia stwierdzone w późniejszej kontroli obejmowały co prawda okres późniejszy niż wskazane naruszenie, jednak wezwanie nie wskazywało zasad prawidłowego w ocenie organu postępowania, które mogłoby się stać przedmiotem późniejszej konfrontacji organu i strony. W ocenie skarżącej organ nie stwierdziwszy samodzielnie naruszeń, nie prowadząc własnego postępowania oparł się na sygnalizacji innego organu — Policji, przy czym Policja nie jest organem władnym do prowadzenia postępowań w sprawie cofnięcia zezwolenia, wobec czego ustalenia tego organu nie mogą być w żadnej mierze wiążące czy wręcz wiarygodne dla organu oraz dla strony. Sygnalizacja Policji mogła dopiero dać przyczynek do wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia naruszeń i w efekcie (w braku satysfakcjonujących wyjaśnień strony) skutkować wezwaniem do zaniechania naruszeń. Bowiem naruszenie przepisów ustawy lub warunków zezwolenia wymaga również stwierdzenia przez organ zgodnie z prawidłami postępowania administracyjnego, w tym w zakresie postępowania dowodowego oraz zapewnienia udziału strony w każdym stadium postępowania, a zatem także na etapie ustalenia naruszeń skutkujących wezwaniem do zaniechania naruszeń.

Skarżąca podkreśliła, że na podstawie art. 30 ustawy o odpadach, warunkiem cofnięcia zezwolenia jest uprzednie wezwanie posiadacza odpadów do zaniechania naruszeń oraz zignorowanie go przez dalsze naruszanie przepisów ustawy lub działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Ze względu na to, iż celem wezwania jest umożliwienie posiadaczowi odpadów zaniechania dalszego popełniania naruszeń, to skutek w postaci cofnięcia zezwolenia może nastąpić tylko w sytuacji nieusunięcia tych naruszeń, do których usunięcia posiadacz odpadów został wezwany. Przy odmiennej wykładni w ocenie skarżącej cel wskazanego unormowania nie mógłby być osiągnięty, gdyż posiadacz odpadów mimo ścisłego i niezwłocznego zastosowania się do wezwania mógłby nie uniknąć cofnięcia zezwolenia w razie stwierdzenia, że narusza inne warunki zezwolenia lub przepisy ustawy, do których zaniechania w ogóle nie został wezwany. Przyjmując powyższe a contrario - stwierdzenie innych działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem lub stwierdzenie naruszenia innych przepisów ustawy o odpadach, nie może stanowić jej zdaniem podstawy do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia.

Skarżąca wskazała również, że w lakonicznym wezwaniu organ I instancji przyjął, iż "funkcjonariusze Komendy Powiatowej w [...] ustalili, że odpady metali przyjęto bez potwierdzenia tożsamości osób przekazujących oraz nie wypełniono formularza przyjęcia odpadów", lecz nie wskazał na czym dokładnie naruszenie polegało i jaki konkretnie formularz błędnie wypełniono. Następnie w toku kontroli prowadzonej przez organ I instancji w celu zbadania, czy zaniechano naruszeń określonych w wezwaniu organ stwierdził zupełnie odmienne nieprawidłowości, ogólnie powołując się na braki w formularzach (których nawet nie uszczegółowiono). Z uwagi na ogólnikowe wskazanie rzekomych naruszeń skarżącej wskazanych w wezwaniu nie sposób w ocenie strony skarżącej zweryfikować, czy takie same naruszenia miały miejsce również już po skierowaniu do skarżącej wezwania, czy były to inne naruszenia a jeśli tak to na czym polegały. Skoro zaś w toku postępowania kontrolnego nie dowiedziono, że naruszenia identyczne z określonymi w wezwaniu nadal się powtarzają, nieuprawnionym było wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia.

Skarżąca podkreśliła, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym znaczna część uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stanowi wywód dotyczących uprawnień Policji wynikających z ustawy o odpadach, bowiem zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, której naruszenie jest przesłanką nieważności decyzji. Stąd błędne jest uznanie przez organ II instancji, że w związku z uprawnieniami wynikającymi z art. 75a ustawy o odpadach, wyniki postępowania prowadzonego przez Policję są wystarczające do wszczęcia postępowania w celu ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej, to również może stanowić podstawę wezwania przez inny właściwy organ do zaniechania naruszeń zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach. Oczywistym w ocenie skarżącej jest, że organ I instancji właściwy do wystosowania wezwania winien dopuścić pismo Policji jako dowód w sprawie, jednak nie był uprawniony i naruszył art. 19 i 20 k.p.a. zastępując własne ustalenia jakich winien był dokonać wszczynając postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy lub pozwolenia przez skarżącą — ustalenia innego organu administracji, choćby był to nawet organ uprawniony do dokonywania innych kompetencji wynikających z ustawy o odpadach. Nie jest natomiast zdaniem skarżącej uprawnione, jak to zrobiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, domniemywanie kompetencji Policji do ustalenia naruszeń określonych w art. 30 ustawy o odpadach (a przyznanych starostom) na podstawie przepisu art. 75a, gdyż potraktowanie pisma Policji jako dowodu w sprawie nie zwalniało organu I instancji do dokonania własnych ustaleń w toku samodzielnie przeprowadzonego postępowania.

Nadto podkreślono, że ustalenia kontroli dokonanej przez organ nie powinny stanowić dowodu w sprawie cofnięcia zezwolenia jako że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem przepisów o kontroli określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej i wbrew twierdzeniom organu strona nie wyrażała zgody na zabranie dokumentów z siedziby, lecz została niejako postawiona przed faktem dokonanym wobec zabrania dokumentów. Nadto kontrola rozpoczęta 28 grudnia 2011 r. zakończyła się podpisaniem protokołu dopiero 1 lutego 2012 r., co oznacza, że doszło do znacznego przekroczenia terminu kontroli u mikroprzedsiębiorcy określonego w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie mają przy tym znaczenia problemy kadrowo-organizacyjne organu. Nie do zaakceptowania zdaniem skarżącej jest protokół kontroli sporządzony przez organ, gdyż dokument ten nie zawiera szczegółów ustaleń dokonanych w toku kontroli do których nie można się w żaden sposób odnieść, a zawiera jedynie lakoniczne wskazanie sprawdzonej dokumentacji i ogólne wskazanie stwierdzonych uchybień, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do rzekomo stwierdzonych uchybień. Jednocześnie skarżąca wskazała, że organ kontroli kwestionował (co nie znajduje odzwierciedlenia w protokole) posługiwanie się innym dokumentem, niż dowód osobisty (prawo jazdy) czy brak nr PESEL, podczas gdy przekazującym złom był przedsiębiorca nie będący osobą fizyczną posiadającą nr Pesel.

Zwrócono również uwagę, że do stwierdzonych nieprawidłowości strona nie mogła się odnieść, bowiem nie zostały one uszczegółowione w protokole kontroli i jest prawdopodobne, że rzetelne przeprowadzenie kontroli i uzyskanie wyjaśnień od strony pozwoliłoby ustalić, że żadnych nieprawidłowości nie było. Tego jednak nie da się stwierdzić w oparciu o jakość dokumentacji kontroli. Zdaniem skarżącej również organ II instancji nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wskazanego zarzutu, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy ustalenia kontroli oraz prawidłowość jej przeprowadzenia miały w sprawie kluczowe znaczenie bowiem legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji odnosząc się do wybranych tylko zarzutów odwołania, jak sam wskazał, nie rozpatrzył ponownie sprawy na skutek wniesionego odwołania, lecz jedynie (w ograniczonym zakresie) odwołanie skarżącej. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, wybiórcze rozpatrzenie zarzutów odwołania oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego

Podniesiono, że art. 43a ustawy o odpadach wskazuje, iż posiadacz odpadów prowadzący punkt zbierania odpadów metali jest obowiązany, przy przyjmowaniu tych odpadów od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, do wypełniania formularza przyjęcia odpadów metali w dwóch egzemplarzach, po jednym egzemplarzu dla przekazującego i dla przyjmującego odpady. Formularz powinien zawierać w szczególności: określenie rodzaju odpadów, rodzaju produktu, z którego powstał odpad, oraz źródło pochodzenia; imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej odpady. Tymczasem w decyzji wskazano na naruszenia, które nie stanowią naruszeń przepisów ustawy; takie jak brak nr pesel, podawanie masy odpadów w kg, zamiast Mg, brak podpisu.

Wskazane naruszenia zdaniem skarżącej w rzeczywistości nie naruszają przepisów ustawy o odpadach, lecz przepisy aktu wykonawczego do ustawy — rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru formularza przyjęcia odpadów metali (Dz. U. Nr 197, poz. 2033), a uchybienia przepisom rozporządzenia w związku z wyraźnym brzmieniem art. 30 ustawy o odpadach nie mogą stanowić podstawy cofnięcia zezwolenia, niezależnie nawet od tego, czy rzeczywiście wystąpiły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie, można w ocenie sądu wytknąć organowi jedynie naruszenia przepisów postępowania, jednakże nie można uznać, że są one tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w szczególności przepis art. 30 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 ww. regulacji, podmiot posiadający zezwolenie w zakresie gospodarowania odpadami zobowiązany jest do przestrzegania zarówno przepisów wskazanej ustawy, jak i postanowień zawartych w zezwoleniu. Natomiast stosownie do ust. 2 cyt. przepisu, jeżeli posiadacz odpadów legitymujący się posiadanym zezwoleniem, pomimo wezwania do zaniechania naruszeń, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Przepisy powyższe mają charakter gwarancyjny. Wprowadzają sankcję o charakterze administracyjnym niezależną od uznania organu, bowiem właściwy organ ma obowiązek cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia uporczywości naruszeń. Ustawa nie wprowadza żadnych wymogów w zakresie rodzaju, ani też stopnia naruszenia przepisów ustawy lub warunków zezwolenia. Każde naruszenie ustawy lub warunków zezwolenia stanowić więc może podstawę cofnięcia zezwolenia.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Kolegium w przedmiotowej sprawie powtarzającym się naruszeniem, którego stwierdzenie skutkowało cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, było naruszanie wymogu zawarcia w formularzu przyjęcia odpadów informacji o numerze dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości osoby przekazującej odpady. Zasadnie wskazało Kolegium, iż wymóg ten nie tyle ma oparcie w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, ale w wprost w przepisie ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 43a ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów prowadzący punkt zbierania odpadów metali jest obowiązany, przy przyjmowaniu tych odpadów od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, do wypełniania formularza przyjęcia odpadów metali w dwóch egzemplarzach, po jednym egzemplarzu dla przekazującego i dla przyjmującego odpady. Stosownie zaś do art. 43a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach formularz, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać w szczególności: imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej odpady.

Powtarzające się zatem naruszenie w postaci braku odnotowywania w formularzach przyjęcia odpadów metali numeru dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej odpady – jest tego rodzaju naruszeniem, którego stwierdzenie skutkować będzie, po wyczerpaniu procedury wezwania do usunięcia stwierdzonego naruszenia – cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że doszło do tego rodzaju sytuacji, a popełnione błędy proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadne podnosi skarżąca, że przed skierowaniem do niej wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń organ mógł ustalić fakt naruszania wyłącznie w drodze kontroli przeprowadzonej przez organ zezwalający. Wymogu takiego art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach nie zawiera. Informacja o dokonywanych naruszeniach może pochodzić także od innych organów uprawnionych do badania zgodnego z prawem sposobu działania podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów. Zasadnie Kolegium podnosi, że ze względu na charakter dokonywanych czynności źródłem informacji o naruszeniach prawa dokonywanych przez podmiot posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów, mogły być w przedmiotowej sprawie także czynności dokonywane przez Policję. Brak potwierdzania tożsamości osoby przekazującej opady przez osobę prowadzącą punkt zbierania odpadów metali jest stosownie do art. 75a ustawy o odpadach wykroczeniem. Policja zaś, na mocy art. 54 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, może prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie. Ustalenia zawarte w dokumentach sporządzonych w toku takiego postępowania mają zatem walor dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Ustalenie przez Policję, w ramach postępowania wyjaśniającego, okoliczności o której mowa w art. 75a pkt 1 ustawy o odpadach jest zatem jednocześnie ustaleniem naruszenia wymogu, o którym mowa w art. 43a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Niezasadny jest także zarzut braku tożsamości naruszeń wskazanych w wezwaniu z naruszeniami, które następnie były stwierdzone w toku kontroli prowadzonej przez organ. W wezwaniu z dnia 17 czerwca 2011 r. skarżącą wezwano do zaniechania naruszeń ust. V pkt 1 decyzji z 2 października 2006 r. (zezwolenia na zbieranie odpadów) - w tym zaś punkcie zezwolenia jest mowa o konieczności wypełniania formularza przyjęcia odpadów w ten sposób, że należy w formularzu umieścić imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej oraz nazwę i adres siedziby przedsiębiorcy. Uzasadnienie tegoż wezwania konkretnie zaś wskazuje, że naruszony został wymóg ustalenia tożsamości osoby przekazującej odpady. Tego samego rodzaju naruszenia, w tym brak numeru dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości, stwierdzono w toku kontroli dokonanej w przedsiębiorstwie skarżącej w dniu 28 grudnia 2011 r. i to – jak wynika z dołączonych do akt sprawy kopii formularzy wraz z zestawieniem stwierdzonych w każdym z formularzy uchybień – kilkaset razy.

Okoliczność, że oprócz ww. rodzaju naruszenia tj. braku numeru dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości, kontrola wykazała także inne naruszenia, nie ma znaczenia dla sprawy. Ustawa o odpadach nie wymaga bowiem, aby doszło do powtarzalności wszystkich stwierdzanych naruszeń, wystarczy, że w sposób uporczywy naruszany jest choćby jeden z ustawowych lub wynikających z zezwolenia wymogów prowadzenia działalności.

Kontrola dokonana przez Starostę rzeczywiście przekroczyła nakazany ustawą o swobodzie działalności gospodarczej (art. 83) wymiar czasowy. Tym niemniej należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Samo przekroczenie czasu kontroli, polegające na tym, iż protokół kontroli został podpisany ze znacznym opóźnieniem po zakończeniu samych czynności kontrolnych u przedsiębiorcy, w przedmiotowej sprawie nie miało żadnego wpływu na wyniki kontroli. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób do takiego istotnego wpływu doszło.

Nie doszło zdaniem Sądu także do takiego naruszenia przepisów art. 15 i 138 § k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium organ ten przedstawił własne oceny co do charakteru informacji pochodzących od Policji, ustawowego źródła obowiązku wskazywania w formularzu numeru dowodu osobistego lub innego dowodu tożsamości, zgodności z prawem dokonanego względem skarżącej wezwania i dokonanych czynności kontrolnych oraz wskazał na wynik kontroli – ilość naruszeń. Niewątpliwie błędnie Kolegium formułuje część tych ocen w sposób pośredni - tj. mówiąc o informacjach z kontroli wynikających z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji – zamiast formułować ocenę informacji odczytywanej wprost z dowodu w postaci kopii dokumentów, zestawień stwierdzonych uchybień czy protokołu kontroli. Uchybienia tego w przedmiotowej sprawie nie można jednak utożsamiać z brakiem samodzielności organu odwoławczego w ponownym, merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.