Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 62/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 ust     1 pkt 1 , ust 2 i 3 , art 80 ust 2 pkt 1 , art 83 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 27.05.2019 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane

(t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 77 i art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) nałożył na J. O.-Ć. jako inwestora oraz współwłaściciela nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. obowiązek:

- wstrzymania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pod schody drewniane, wykonaniu nowego nadproża w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej, przebudowie połaci dachowej pod doświetlenie poddasza oraz przebudowie istniejącej instalacji gazowej we wschodniej części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej;

- zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich, w zakresie wschodniej części mieszkalnej ww. budynku oraz przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów ekspertyzy technicznej opartej na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych, która winna ocenić wykonane roboty pod względem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.) i zasadami wiedzy technicznej, z uwzględnieniem ich wpływu na konstrukcję budynku. Dodatkowo organ wskazał, że ekspertyza winna być opracowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a także, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ekspertyza winna jednoznacznie określać zalecenia, co do sposobu przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu usuniecie nieprawidłowości i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem z dnia 25.03.2019 r. w sprawie kontroli wykonanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz w sprawie kontroli wykonanych na strychu i w pomieszczeniach budynku przy ul. [...] prac adaptacyjnych, w dniu 10.05.2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że teren działki nr [...] obr[...] zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem, z dachem dwuspadowym. Budynek ma konstrukcję drewnianą, oprócz dwóch pomieszczeń w części wschodniej budynku dostępnych od zewnątrz wykonanych w technice murowanej, mieszanej. Budynek posiada dwie części mieszkalne z odrębnymi wejściami poprzez wewnętrzny przedsionek, użytkowane odrębnie przez dwóch z czterech współwłaścicieli budynku, tj. część zachodnia przez S. T. oraz część wschodnia przez J. O. - Ć.. Część wschodnia budynku składa się z poddasza oraz czterech pomieszczeń na parterze, tj. dwóch pomieszczeń dostępnych poprzez wewnętrzny przedsionek i dwóch pomieszczeń dostępnych niezależnie od wschodu budynku. Ustalono, że w części wschodniej budynku prowadzone są przez J. O. - Ć. roboty budowlane polegające na zerwaniu w pomieszczeniach starych okładzin ścian i podłóg (między innymi polepy na poddaszu) oraz wykonaniu nowych ścianek działowych wydzielających łazienki na parterze i poddaszu, w pomieszczeniach zostały wykonane nowe okładziny ścian z płyt gipsowo-kartonowych oraz warstwy pod podłogę. Ponadto połacie dachowe dachu w tej części budynku zostały docieplone wełną mineralną oraz zostało wykonane doświetlenie poddasza. W stropie drewnianym został powiększony otwór pod schody drewniane jako komunikacja z parteru na poddasze budynku, poprzez wycięcie belki stropowej oraz zostało wykonane nowe nadproże w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej. Ponadto w pomieszczeniach objętych prowadzonymi ww. robotami budowlanymi zostały wykonane nowe instalacje wewnętrzne: wod.-kan., c.o., elektryczna oraz w dwóch pomieszczeniach dostępnych od wschodu budynku wykonywana jest instalacja gazowa z kotłem gazowym c.o., drugi kocioł gazowy c.o. zainstalowany w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka budynku. Ustalono także, że została wymieniona stara stolarka okienna na nową w ramach istniejących otworów okiennych oraz w ścianie szczytowej poddasza został zmieniony otwór okienny na otwór balkonowy w obrębie istniejącego nadproża. Dodatkowo zostało wymienione zniszczone pokrycie na połaci północnej dachu z dachówki na blachę trapezową.

J. O. - Ć. poinformowała, że ww. roboty realizowane są od 2017 r. W zakresie przyłącza wod.-kan. J. O.-Ć. przedłożyła umowę przyłączeniową z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. (dalej jako MPWiK S.A.) nr [...] z dnia 22.11.2018 r. oraz ksero protokołu odbioru przyłącza wod.-kan. z dnia 24.04.2019r., w którym wskazano, że roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową i wydanymi przez MPWiK S.A. warunkami przyłączenia nieruchomości oraz zgodnie z umową przyłączeniową. Jak ustalono, dwie części budynku nr [...] posiadają odrębne liczniki gazowe i elektryczne, część zachodnia zamieszkana przez S. T. posiada przyłącz wodociągowy pośredni poprzez nieruchomość nr [...] (współwłasność K. U. - brata S. T.), a ścieki odprowadzane są do szamba.

Nieruchomość przy ul. [...] w K. pozostaje we współwłasności: J. O.-Ć., S. T., I. M. oraz K. U.. Przed sądem powszechnym od 2018 r. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności.

Ponadto organ pozyskał do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 07.08.2017 r. znak: [...] którą udzielono J. O.-Ć. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...]. Projekt budowlany obejmował jedynie swym zakresem wykonanie nowej instalacji gazowej z kotłem gazowym c.o. w dwóch pomieszczeniach dostępnych od wschodu budynku.

Organ stwierdził, że J. O.-Ć. w użytkowanej przez nią części wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzi roboty budowlane, gdzie na wykonanie niektórych z nich wymagane jest uzyskanie zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym dla wykonania otworu w stropie pod schody drewniane, wykonania nowego nadproża w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej, przebudowy połaci dachowej pod doświetlenie poddasza oraz przebudowy istniejącej instalacji gazowej w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka oddzielającego dwie odrębnie użytkowane części mieszkalne budynku, polegającej na demontażu istniejącej kuchenki gazowej i montażu kotła gazowego c.o. wraz z instalacją.

Organ stwierdził, że ww. roboty budowlane przeprowadzone we wschodniej części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zrealizowane bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej mają charakter robót wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane, które należy zakwalifikować, jako przebudowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane roboty budowlane wymagały zgłoszenia. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie zastosowano przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie wymaganych postanowieniem dokumentów będzie stanowić materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła S. T.. Żaląca się wskazała, że w piśmie do PINB z dnia 25.03.2019 r. prosiła o kontrolę przeprowadzonych prac wod.-kan. oraz, czy prace te były legalne i czy zostały przeprowadzone zgodnie z projektem. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na protokół odbioru przyłącza wod.-kan. oraz podpisaną umowę z MPWiK przez J. O.-Ć., jednak nie sprawdził, czy wykonane prace w rzeczywistości zgadzają się z projektem. Inspektor PINB podczas czynności kontrolnych w dniu 10.05.2019 r. stwierdził, że wezwie inspektora z MPWiK S.A. w K. w celu sprawdzenia wykonanych prac z projektem. Żaląca się zaznaczyła, że wg pisma z MPWiK z dnia 15.02.2018 również jest inwestorem, a przed rozpoczęciem budowy przyłączy inwestorzy są zobowiązani złożyć wniosek o zawarcie umowy przyłączeniowej. S. T. takiego wniosku nie podpisała. Dodatkowo do wykonanych prac niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (lub przynajmniej większości) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a takiej zgody nie było.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30.10.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia stanu faktycznego przedstawione przez organ I instancji, w szczególności w zakresie wykonanych robót budowlanych. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, w dniu 25.07.2019 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...] którą orzeczono o odstąpieniu od nałożenia na J. O. - Ć. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 7.08.2017 r. znak: [...] [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych budowa wewnętrznej instalacji gazu w budynku dotyczyła wykonania instalacji gazowej z kotłem c.o. w dwóch pomieszczeniach dostępnych od strony wschodniej, natomiast nie obejmowała przebudowy istniejącej instalacji gazowej w pomieszczeniu dostępnym od strony wewnętrznego przedsionka oddzielającego dwie odrębnie użytkowane części mieszkalne budynku, polegającej na demontażu istniejącej kuchenki gazowej i montażu kotła gazowego c.o. wraz z instalacją.

W kwestii budowy przyłącza wod.-kan. organ II instancji wskazał, że iż w aktach sprawy zalega umowa przyłączeniowa nr [...] z dnia 22.11.2018 r. zawarta pomiędzy MPWiK S.A. a J. O. -Ć.. Zgodnie z protokołem odbioru przyłącza wod.-kan. z dnia 24.04.2019 r. wydanym przez MPWiK S.A. roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową i wydanymi przez MPWIK SA warunkami przyłączenia nieruchomości oraz zgodnie z umową przyłączeniową.

Organ odwołał się do definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że we wschodniej części przedmiotowego budynku dokonano przebudowy, która zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo budowlane nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast zgodnie z wykładnią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji właściwie zakwalifikował przeprowadzone roboty budowlane jako podlegające reżimowi trybu tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o ściśle powiązane ze sobą artykuły 50-51. Wyjaśnił, że zasadniczym celem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 jest doprowadzenie wykonywanych/wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności wstrzymania robót budowlanych ze względu na to, iż roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone. Nadto art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przyznaje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do nałożenia w ww. postanowieniu obowiązku przedłożenia wymienionych w nim dokumentów, a adresatem obowiązków nakładanych w drodze ww. postanowienia może być inwestor, właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają wprost adresatów postanowienia wydawanego na podstawie art. 50, ale z uwagi na to, że jest to postanowienie ściśle związane z decyzjami wydawanymi w oparciu o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tejże ustawy, adresatami tego postanowienia nie mogą być podmioty inne niż te, do których kierowane są takie decyzje tj.- zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego). Jak wynika z materiału dowodowego, inwestorem realizowanych robót budowlanych jest J. O. - Ć., wobec czego zasadnym jest nałożenie na tę osobę obowiązku określonego w sentencji zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. T., zarzucając postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.:

I naruszenie prawa materialnego, poprzez:

- niezastosowanie przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie mimo, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i przy prawidłowym zgromadzeniu i ocenie całokształtu materiału dowodowego istniałyby przesłanki do jego stosowania;

- ewentualnie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo;

II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy - nie rozpoznanie merytorycznych żądań skarżącej z zażalenia, pominięcie jej merytorycznych zarzutów, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie wskazanie przesłanek, na jakich oparł się organ wydając decyzję w szczególności czy dana okoliczność została udowodniona, lakoniczność uzasadnienia, co doprowadziło do braku ustalenia pełnego stanu faktycznego, przez co wydano decyzję, która narusza interes strony i nie wyjaśniono istoty sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane a w dalszej kolejności czy istnieją przestanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości jak i poprzedzającej ją "decyzji" organu l instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Każda z wymienionych wyżej przesłanek stanowi samodzielną podstawę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, wobec treści art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub też odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane), przy czym jego wniesienie, zgodnie z art. 143 kpa, nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Z kolei zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 3). Cytowany przepis koresponduje z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).

Wyjaśnić też należy, że sformułowanie w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasa, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ II instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA: z dnia 3.06.2015 r., sygn. akt II OSK 2751/13, z dnia 7.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, z dnia 29.06.2011 r., sygn. akt II OSK 566/10, wszystkie orzeczenia dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym postanowieniu zostało odnotowane że w dniu 25.07.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na J. O. -Ć. ze względu na ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Taki stan rzeczy uprawniał organ II instancji do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi wstępną fazę wszczętego postępowania i ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów inwestycji. Temu celowi służyć też będzie zlecona do wykonania ekspertyza techniczna, która pozwoli na ustalenie, czy przebudowa została wykonana z uwzględnieniem wymogów prawa budowlanego i od strony technicznej może zostać zalegalizowana. Tak zakreślony przedmiot postępowania wyznacza zakres kontroli Sądu, która ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, czy ustalony wstępnie stan faktyczny sprawy uzasadniał wdrożenie trybu naprawczego określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i doktrynie. "Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Przepisy art. 50 mają charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 13.06.2008 r., sygn. II OSK 655/07, LEX nr 483240; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 453/08, LEX nr 518845)" -cytat za A.Glinieckim w: Komentarz do art. 50 ustawy Prawo budowlane, publ. Lex/el. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie omawianego przepisu stanowi fazę wstępną tak wszczętego postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym. W przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma w związku z powyższym charakter zabezpieczający w interesie publicznym (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12.04.2012 r., sygn. II SA/Ol 165/12). "(...)Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap tzw. postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które zapadnie w prawnej formie decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r.

II OSK 1100/17, LEX nr 2647491). "Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. stanowi fazę wstępną wszczętego postępowania i jest podstawą wstrzymania robót budowlanych celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, rozpatrzenia materiału dowodowego i rozważenia, czy wdrożyć procedurę naprawczą lub ewentualnie podjąć inne stosowne rozstrzygnięcie. Akt ten nie rozstrzyga ani nie kończy sprawy, bowiem może mieć to miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Bd 575/18, LEX nr 2618219, por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019 r., II SA/Bk 793/19, LEX nr 2771637, oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 631/19, LEX nr 2715674).

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. wynikają z niezrozumienia przez skarżącą omówionej wyżej istoty postanowienia wydanego w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane i jego roli w postępowaniu naprawczym. Czynności dowodowe na tym etapie postępowania ograniczone są siłą rzeczy do minimum i sprowadzają się do stwierdzenia, że roboty budowlane są prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. Nie można wobec tego skutecznie zarzucać braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, skoro ustalenie stanu faktycznego ma nastąpić dopiero na dalszych etapach postępowania naprawczego. Wtedy też dopiero aktualny może stać się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Znamienne jest przy tym, że skarżąca nie precyzuje bliżej w jaki sposób powołane przepisy miały zostać naruszone, jak również nie wyjaśnia dlaczego w sprawie winien mieć zastosowanie tryb określony w "art. 48-49" ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązki wskazane w zaskarżonym postanowieniu na inwestora J. O. – Ć. będącą jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości. Na tym etapie postępowania przedwczesna byłaby natomiast ocena, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta winna być natomiast przedmiotem rozważań na dalszym etapie postępowania, bądź przy wydawaniu decyzji merytorycznej w sprawie . "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych."- tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1370/15, LEX nr 2271899, podobnie wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX nr 1358518. "1. Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 p.b. 2. Nie do zaakceptowania jest taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r., I OSK 490/13, LEX nr 1572743).

Stosownie do treści art.3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez "roboty budowlane" rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "przebudową" jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Charakter prac stwierdzonych w budynku na nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. polegających na wykonaniu otworu w stropie pod schody drewniane, wykonaniu nowego nadproża w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej oraz przebudowie istniejącej instalacji gazowej we wschodniej części mieszkalnej budynku odpowiada podanej powyżej definicji. Stan faktyczny ustalony przez organy nie był kwestionowany i znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w protokole kontroli z dnia 10.05.2018 r. wraz z dołączoną, obszerną dokumentacją fotograficzną. Co zaś do przebudowy połaci dachowej pod doświetlenie poddasza, tutaj kwestia ta wymagać będzie wyjaśnienia na dalszym etapie postępowania. Jeśli bowiem mamy do czynienia z lukarną, to dobudowanie takiej formy otworu w dachu zazwyczaj prowadzi do powiększenia kubatury, a więc jest rozbudową. Zatem przyjęcie, że doszło do rozbudowy, będzie mogło nastąpić pod warunkiem, że organy ustalą zaistnienie zwiększenia kubatury. Jednak nie musi to powodować zmiany kwalifikacji procedury. Bowiem rozbiórka lukarny z kolei jako obiektu połączonego trwale z dachem prowadzić może do rozbiórki części legalnego obiektu. "1. W przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 p.b.; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 p.b. 2. W przypadku, gdy nie jest możliwa "prosta" rozbiórka części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest jednoczesne wydanie stosownych nakazów, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., II OSK 3089/15, LEX nr 2411203, jak również wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. II OSK 1676/16, LEX nr 2521534).

Reasumując, kwestia, czy doświetlenie poddasza było przebudową czy rozbudową, winna zostać wyjaśniona w ramach następczego postępowania wyjaśniającego, jakkolwiek nie musi to prowadzić do zmiany trybu naprawczego.

W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1b) zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane wymagało dokonania zgłoszenia. Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane dotyczy innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy, mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten ma zatem zastosowanie do prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W świetle powyższego przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zastosowanie znajdzie art. 50 ust. 1 pkt 1, było na dotychczasowym etapie prawidłowe.

Warto zaznaczyć, że powyższe okoliczności nie były negowane przez skarżącą. Wysuwane przez nią w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia ogniskowały się na wykonaniu przez inwestora przyłącza wodno-kanalizacyjnego w sytuacji braku zgody pozostałych współwłaścicieli. W tym zakresie organy podały w wydanych postanowieniach, że w dniu 22.11.2018 r. pomiędzy MPWiK S.A. a J. O. -Ć. została zawarta umowa przyłączeniowa nr [...] Zgodnie z protokołem odbioru przyłącza wod-kan. Z dnia 24 .04.2019 r. wydanym przez MPWiK S.A. roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową i wydanymi przez MPWIK S.A. warunkami przyłączenia nieruchomości oraz zgodnie z umową przyłączeniową.

Zasadne będzie wyjaśnienie, że stosownie do regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane przyłącze wodociągowe może być realizowane w trzech formach tj. na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej, na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), a także na podstawie art. 29a ustawy. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłącza na podstawie art. 29a Prawa budowlanego skutkuje zwolnieniem inwestycji z reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy, budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (a więc również wodociągowych i kanalizacyjnych), wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie art. 29a ust. 2 do budowy przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437). W razie gdy inwestor zdecyduje się na realizację przyłącza na podstawie art. 29a ustawy, jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym na warunkach określonych przepisami regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalanego przez radę gminy. Stosownie do art. 6 powołanej ustawy odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą. Umowa zawiera jest po przyłączeniu odbiorcy do sieci, przy czym odbiór przyłącza jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wszelkie nieprawidłowości dotyczące zawarcia tej umowy między równorzędnymi podmiotami pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej, w tym organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że ewentualne zastrzeżenia osób trzecich dotyczące uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygane muszą być w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (por. wyrok NSA z dnia 4.06.2019 r., sygn. akt II OSK 1436/18, z dnia 27.09.2016 r., II OSK 852/15).

Reasumując wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego wykazały, że opisane w zaskarżonym postanowieniu roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego zgłoszenia, a zatem miały miejsce określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych uprawniało organy do nakazania zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.