Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 669/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. D. i T. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

O zwrot części nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], zapisanych przed wywłaszczeniem w księdze wieczystej [...] jako własność J. i J. M., wystąpili w dniu [...] sierpnia 2008 roku spadkobiercy poprzednich właścicieli M. D. i T. M. (skarżący).

Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2008 roku postanowił wyłączyć Prezydenta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę M. do jej załatwienia .

Starosta M. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], w pkt 1 orzekł o zwrocie na rzecz skarżących M. D. i T. M. nieruchomości położonej w B. w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]/57 o pow. 0.0899 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Państwa [...]. W pkt 2 orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości położonych w B. w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr:

- [...]/61 o pow. 0.3439 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B.,

- [...]/60 o pow. 0.0549 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność Gminy B., Skarbu Państwa, osób fizycznych w trwałym zarządzie Miejskiego Inspektoratu Weterynarii,

- [...]/58 o pow. 0.4130 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność Gminy B., Skarbu Państwa, osób fizycznych w trwałym zarządzie Miejskiego Inspektoratu Weterynarii.

W pkt 3 decyzji Starosta M. zobowiązał spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł.

Od decyzji tej odwołanie do Wojewody wniósł P. B., jak również skarżący.

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że ze zgromadzonej dokumentacji trudno było wywnioskować, jak w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wyglądał teren objęty żądaniem wnioskodawców. Łączna powierzchnia działek objętych decyzją organu I instancji, tj. [...]/57, [...]/61, [...]/60 i [...]/58 wynosi 0.9017 ha, natomiast powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 0.7908 ha. Tych rozbieżności nie wyjaśniono, m.in. na podstawie opinii biegłego geodety. Wojewoda wskazał, że Starosta M. powinien również poczynić konkretne ustalenia na jaki cel była przeznaczona nieruchomość w dacie wywłaszczenia oraz w jakim stanie znajdowała się w chwili złożenia wniosku o zwrot.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Starosta M. odmówił zwrotu skarżącym ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Starosta M., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art.142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwaną dalej: "u.g.n.", oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", orzekł o odmowie zwrotu skarżącym M. D. i T. M. nieruchomości położonych w B., w obrębie ewidencyjnym [...], tj :

1) część powierzchni, tj. 0,0868 ha działki nr [...]/57 o pow. 0,0899 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Państwa Polskiego,

2) części powierzchni , tj. 0,3862 ha działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] pow. 0,4103 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność Gminy B., Skarbu Państwa, osób fizycznych w trwałym zarządzie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii,

3) części powierzchni, tj. 0,2817 ha działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,3439 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B.,

4) części powierzchni, tj. 0,0375 ha działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0549 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność Gminy B., Skarbu Państwa, osób fizycznych w trwałym zarządzie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii. Organ I instancji powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1977 roku, stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzedni właściciele przenieśli na rzecz Państwa Polskiego własność nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej [...], które na dzień zawarcia aktu notarialnego oznaczone były nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,7908 ha. Jak wynika z aktu notarialnego "zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1973 r. [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w B. - nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby Lecznicy Zwierząt". Decyzja przywołana w akcie notarialnym zatwierdzała "plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego: Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. przy ul. [...]". Znajdujący się w aktach sprawy odpis oświadczenia z dnia [...] stycznia 1977 roku poprzednich właścicieli nieruchomości J. M. i J. M. wskazuje jednoznacznie, że wyrazili oni zgodę na sprzedaż działek nr [...]/24, [...]/6 i [...]/8 oraz budynków gospodarczych z uwagi na budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie podstawą wywłaszczenia nie jest decyzja a umowa, należy odnieść się do art. 65 § 2 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 923/04, I SA/Wa 1440/12, I OSK 1164/07). W świetle wskazanego orzecznictwa, mając na uwadze zapisy aktu notarialnego oraz oświadczenia wskazanych powyżej jednoznacznie należy stwierdzić, że celem wywłaszczenia było wybudowanie Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin. Organ, biorąc pod uwagę zalecenia Wojewody, za pomocą środka dowodowego w postaci przesłuchania świadków w dniu [...] października 2015 roku ustalił, że z zeznań świadków P. H. i Z. G. - byłych pracowników Lecznicy dla Zwierząt przy ul. [...] w B., wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. - wynika, że budynki Lecznicy dla Zwierząt przy ul. [...] w B. powstały w roku 1978. Ponadto po przeprowadzonej [...] października 2016 r. rozprawie administracyjnej organ uzyskał dane świadków – byłych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B., tj. A. J. i B. G., które przesłuchane w charakterze świadków w dniu [...] grudnia 2016 r. zeznały, że budynek przy ul. [...] został oddany do użytku w 1977 r. Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek, wskazując, że żądanie dotyczy działek nr [...]/61 o pow. 0,0899 ha, nr [...]/58 o pow. 0,4103 ha, nr [...]/60 o pow. 0,0549 ha i nr [...]/61 o pow. 0,3439 ha. Ze sporządzonej mapy informacyjnej położenia archiwalnych działek [...]/6, [...]/8 i [...]/24 nałożonych na obecne działki wynika, że archiwalna działka nr [...]/6 to obecnie część działki [...]/58 o pow. 0,2372 ha, archiwalna działka nr [...]/8 to obecnie część działki [...]/60 o pow. 0,0375 ha i część działki [...]/61 o pow. 0,2817 ha, archiwalna działka nr [...]/24 to obecnie część działki [...]/57 o pow. 0,0868 ha i część działki [...]/58 o pow. 0,1490 ha. Łączna powierzchnia części aktualnych działek [...]/57, [...]/58, [...]/60 i [...]/61 będących przedmiotem postępowania wg badania geodety W. S. wynosi 0,7922 ha, co wynika z mapy informacyjnej położenia archiwalnych działek [...]/6, [...]/8, [...]/24. Powierzchnie wskazane przez geodetę uprawnionego nie są zgodne z powierzchniami określonymi w ewidencji gruntów z tego powodu, że dotyczą one części tych działek a nie ich całości, co zostało opisane na przedmiotowej mapie. Łączna powierzchnia części aktualnych działek z tabel z mapy informacyjnej wynosi 0,7922 ha (0,2372 ha + 0,3192 ha + 0,2358 ha). Państwo Polskie kupiło archiwalne działki nr [...]/6, [...]/8 i [...]/24 o łącznej powierzchni 0,7908 ha. Przybytek powierzchni wynosi 14m2. W zakresie przybytku powierzchni w piśmie z dnia [...] października 2017 roku geodeta sporządzający mapę informacyjną wskazał, że wynika on z różnych metod obliczeniowych stosowanych obecnie i w przeszłości. Z przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2009 roku oględzin działek nr [...] i [...] oraz sporządzonej w sierpniu 2012 roku na zlecenie Starosty [...] dokumentacji wynika, że:

- działka nr [...]/61 - zabudowana jest dwoma budynkami Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa, garażami blaszanymi oraz parkingiem , a w części zajęta jest pod zieleń i trawniki

- działka nr [...]/60 - zabudowana jest w części ciągiem garaży murowanych(na większe samochody), garaży blaszanych a w części zajęta pod zieleń i trawniki

- działka nr [...]/58 - w części zajęta jest pod budynek użytkowany przez Inspekcję Weterynaryjną i Powiatowy Inspektorat Weterynarii oraz parking. Na działce posadowiona jest część ciągu garaży murowanych, trafostacja, garaż blaszany i budynek blaszany , na części zieleń i trawniki

- działka nr [...]/57 - niezabudowana stanowiąca teren zadrzewiony, zakrzewiony.

Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu pod nazwą "plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego : Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin" wynika, że obecne działki oznaczone nr [...]/57, [...]/58, [...]/60 i [...]/61 znajdowały się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, a w miejscu m.in. obecnej działki nr [...]/57, o której zwrocie Starosta M. orzekł w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku projektowana była zieleń wysoka. Urządzenie terenów zielonych na działce nr [...]/57 wynika również z projektu urządzania terenów zielonych w związku z budową Lecznicy Zwierząt ,przesłanego do akt sprawy przez Administrację [...] "[...]" Sp. Z o.o. w B. przy ul. [...].

Przywoławszy przepisy art. 136 i 137 u.g.n. organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy i przeprowadzone oględziny nieruchomości wskazują, iż na działkach oznaczonych nr [...] i [...] zrealizowano cel określony w akcie notarialnym Rep. A nr [...] r. oraz w przywołanej w akcie notarialnym decyzji. Wskazał, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z dowodów zebranych w sprawie w postaci zeznań świadków wynika, że budynki Lecznicy dla Zwierząt powstały i zostały oddane do użytkowania w roku 1977, a budynki Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin powstały w roku 1978. Dodatkowo należy podnieść, że z dokumentu - mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, przesłanego przez Urząd Miasta B. Wydział Mienia i Geodezji w załączeniu do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 roku wynika, że w roku 1980 budynki Lecznicy Zwierząt oraz Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin na mapie były zinwentaryzowane. Z powyższego wynika, że w sprawie wywłaszczenia nie przekroczono terminów wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Data wywłaszczenia to [...] marca 1977 r. a data realizacji celu to odpowiednio rok 1977 i 1978.

Odnosząc się do faktu wypłaty odszkodowania poprzednim właścicielom nieruchomości organ wskazał, że pismami nr [...] oraz [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał na dzień [...] czerwca 2017 roku wnioskodawców Panią M. D. oraz Pana T. M. w celu złożenia wyjaśnień na tą okoliczność. Prawidłowo powiadomieni o terminie wnioskodawcy nie stawili się. Organ skierował również pismo nr [...] z dnia [...].06.2017 r. do Sądu Rejonowego w B. w celu ustalenia czy kwota odszkodowania określona w § 3 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...].03.1977 r. czyli [...] zł została złożona do depozytu sądowego. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Sad Rejonowy w B. II Wydział Cywilny poinformowała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 roku, że na koncie depozytowym nie znajduje się ww. kwota. Organ zwrócił się również pismem nr [...] z dnia [...] października 2017 roku do Działu Kadr Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w B. z prośbą o wskazanie danych osób, które miałyby wiedzę na okoliczność wypłaty kwoty określonej w §3 aktu notarialnego Rep.A nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. stanowiącej wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości. Inspekcja Weterynaryjna -Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. w piśmie nr [...] z dnia [...] października 2017 r. poinformował organ, że nie posiada informacji na temat pracowników zajmujących się w przeszłości sprawami wywłaszczeniowymi i finansowymi.

Organ wskazał, że mając na uwadze fakt, iż w decyzji orzeka się o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, ustalenie okoliczności wypłaty odszkodowania nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. i T. M., podnieśli, że organ I instancji nie ustalił, jak przebiegają geodezyjne granice dawnych działek [...], [...] i [...] na obszarze działek [...], [...], [...], [...] tj. w sposób umożliwiający geodezyjne (a nie tylko na podstawie tzw. mapy informacyjnej) wydzielenie z działek [...], [...], [...], [...] części nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem – nie wykonano podstawowej czynności w sprawie. Ponadto wskazali, że celem wywłaszczenia wynikającym z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1977 roku była budowa Lecznicy Zwierząt, cel ten jest jasny i bezsporny, i nie ma potrzeby sięgania przy określaniu takiego celu do innych dokumentów związanych z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości - w ocenie skarżących nie ma znaczenia, że decyzja z [...] lipca 1973 r. przywołana w wymienionym akcie notarialnym określa szczegółowy plan zagospodarowania terenu dla inwestycji Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin. Wskazali, że teren mógł być zagospodarowany tak, jak określono w decyzji, ale wywłaszczenia nie dokonano na dwa lub więcej celów realizowanych na poszczególnych nieruchomościach, ale na jeden, określony w umowie, w postaci budowy Lecznicy. W sprawie nie mają również znaczenia powoływane przez organ dokumenty powstałe po dniu [...] marca 1977 r. Skarżący wskazali, że powołane w decyzji wyroki sądów administracyjnych są nieadekwatne w sprawie. W ich ocenie budowa Lecznicy nie jest równoznaczna z niewykazaną rzekomą koniecznością urządzenia dla takiego przybytku terenu zielonego, a nadto organ nie dokonał ustaleń co do czasu i celu wzniesienia istniejących na spornym terenie garaży blaszanych, murowanych, parkingu, trafostacji, budynku blaszanego i głównego. Skarżący podnieśli też, że spadkodawcy nie zgłosili żądania, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – wywłaszczenie nie dotyczyło całej nieruchomości z KW nr [...] o pow. 1,18,72 ha, a spadkodawcy pozostawili sobie część tej nieruchomości. Wskazali, że żadna z przedmiotowych działek nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia, a budynek użytkowany przez Inspekcję Weterynaryjną oraz Powiatowy Inspektorat Weterynarii na działce nr [...] to nie opisywana w umowie Lecznica dla Zwierząt.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie, treści art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1 u.g.n. oraz tez z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych dotyczącego określania celu wywłaszczenia nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz warunków ich ewentualnego zwrotu, organ odwoławczy stwierdził, że akt notarialny z dnia [...] marca 1977 r., stwierdzający przejście własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] od J. i J. M. na rzecz Skarbu Państwa, wskazywał w swej treści na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w B. terenu z dnia [...] lipca 1973 r., [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania. Organ zauważył, że powyższa decyzja określała przeznaczenie nieruchomości na potrzeby inwestycji – budowy Lecznicy Zwierząt, przy czym z jej treści wynika, że plan zagospodarowania terenu dotyczył budowy Lecznicy Zwierząt, jak i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin przy ul. [...] w B. wraz z projektem podstawowym na warunkach projektu wstępnego budynku głównego lecznicy z kliniką. Plan zatwierdzony przedmiotową decyzją przewidywał budowę zarówno Lecznicy jak i Stacji Kwarantanny, w umowie natomiast, jak stwierdził organ, wskazano nie tylko samą Lecznicę, ale również powołano się na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Organ wskazał na dostępne w aktach sprawy dokumenty:

- "Plan zagospodarowania szczegółowy, Powiatowa Lecznica Zwierząt i Stacja Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. ul [...]" sporządzony w dniu [...] lutego 1976 r., określający zagospodarowanie m.in. wywłaszczonych działek w taki sposób, że miały być one zabudowane różnymi obiektami budowlanymi na potrzeby Lecznicy i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin – budynkiem głównym lecznicy, garażowo-magazynowym, składem opału i żużla, osadnikiem do wybierania, dołem biologicznym, stacją transformatorową, małą architekturą, zbiornikiem powybierania, budynkiem laboratoryjno-mieszkalnym, łącznikiem, budynkiem szklarni, budynkiem gospodarczym, garażem, strefami zieleni niskiej i wysokiej,

- miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w B. zatwierdzony Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., określający przeznaczenie dla terenu obejmującego wywłaszczone działki oznaczone symbolem C26RPU: tereny urządzeń obsługi gospodarki zwierzęciej – Lecznica Zwierząt. Adaptacja,

- postanowienie Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1972 r., [...]., którym organ "postanawia, w oparciu o zatwierdzony miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 1964 r. (...), uznać możliwość inwestycji - budowy Powiatowej Lecznicy Zwierząt kliniki małych zwierząt oraz Powiatowej Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. przy ul. [...] - [...]",

- odpis oświadczenia z dnia [...] stycznia 1977 r. J. M. i J. M., w którym wyrażają oni zgodę na sprzedaż działek nr [...] i [...] oraz budynków gospodarczych z uwagi na budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe dokumenty, treść powołanej w akcie notarialnym decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. oraz dokumentacja sporządzona przed zawarciem umowy sprzedaży, świadczą o tym, iż bezspornie celem wywłaszczenia była budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, i świadomość tego mieli spadkodawcy skarżących. Organ powtórzył ustalenia wynikające ze sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy informacyjnej położenia archiwalnych działek nr [...] i [...] dotyczące ich obecnej numeracji (odpowiednio część działki [...], część działki nr [...], część działki nr [...]), stanu ich zabudowania wg oględzin Starosty dokonanych [...] stycznia 2009 r., ustalenia wynikające z przesłuchania świadków dotyczące daty budowy budynków Lecznicy (1978 r.) i oddania do użytku budynku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa (1977 r.) oraz ustalenia na tę okoliczność, że w 1980 r. budynki Lecznicy i Stacji Kwarantanny były już na "mapie ewidencyjnej gruntów i budynków" zinwentaryzowane. Stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia – poszczególne działki zostały zabudowane obiektami budowlanymi i zagospodarowane zgodnie z celem, na który zostały wywłaszczone. Geodezyjne wyznaczenie granic dawnych działek [...], [...] i [...] na obszarze działek [...], [...], [...] i [...] w ocenie organu byłoby zasadne, gdyby wywłaszczone działki miałyby zostać faktycznie zwrócone poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. Organ wskazał, że sporządzona na potrzeby postępowania mapa informacyjna dokładnie określa usytuowanie budynków na terenie wywłaszczonych działek i stanowi konkretny dowód w sprawie.

W skardze złożonej do Sądu, M. D. i T. M., wnieśli o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 136 i art. 137 ust. 1 ugn, przez zastosowanie w/w przepisów do nieustalonego stanu faktycznego, a niezależnie od w/w zarzutu

2/ naruszenie prawa materialnego - art. 136 i art. 137 ust. 1 ugn, a contrario przez błędne przyjęcie, że wywłaszczone nieruchomości poprzedników prawnych skarżących nie stały się zbędne na cel określony w umowie ich sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18 poz. 94 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Po pierwsze, ani z sentencji w/w decyzji Starosty [...], ani z jej uzasadnienia nie wynikało, by organ pierwszej instancji określił, jak przebiegają geodezyjne granice dawnych działek [...], [...] i [...] na obszarze działek [...], [...], [...],60, [...] tj. w sposób umożliwiający geodezyjne (a nie tylko na podstawie tzw. mapy informacyjnej) wydzielenie z działek [...], [...], [...],60, [...] części nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem. Jednak zarzut wnioskodawców w tym względzie zmierzał przede wszystkim do ustalenia dokładnego przedmiotu sprawy (geodezyjnych granic i obszaru działek): faktycznego przedmiotu dokonanego wywłaszczenia i następnie geodezyjnych granic i obszaru działek przeznaczonych po budowę Lecznicy dla Zwierząt (a w konsekwencji do oceny tego, co pozostało z wywłaszczonych działek w kontekście powołanych na wstępie przepisów).

Po drugie, w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1997 r., wskazano, że sprzedaż następuje z przeznaczeniem pod budowę Lecznicy Zwierząt. Tak wskazany cel jest jasny i jednoznaczny. Strony nigdy nie miały wątpliwości co celu wywłaszczenia w/w nieruchomości (v. pismo z dnia [...] listopada 1976 r. załączone do wniosku o zwrot). Nie ma więc potrzeby, wbrew obszernym, a zbędnym wywodom Wojewody, sięgania przy określaniu takiego celu do innych dokumentów związanych z wywłaszczaniem w/w nieruchomości. Taka potrzeba istnieje tylko wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został w ogóle określony w umowie sprzedaży lub został tam określony zbyt ogólnikowo. Natomiast przydatność wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, jest wątpliwa, albowiem przyjęto w nim, że nie jest zmianą celu wywłaszczenia budowa domu opieki dla osób upośledzonych intelektualnie na terenie, który został wywłaszczony na wzniesienie zakładu dla psychicznie chorych. Nie sposób racjonalnie przyjąć, że istnieje jakiekolwiek przełożenie w/w sprawy na realia sprawy niniejszej, a i Wojewoda oszczędził wnioskodawcom szczegółowego wywodu nt. zwierzęta = rośliny.

To, że decyzja z dnia [...] lipca 1973 r. przywołana w cyt. akcie notarialnym i odnosząca się wprost do wywłaszczenia w/w nieruchomości dla potrzeb Lecznicy dla Zwierząt, zatwierdza zdaniem organu pierwszej instancji szczegółowy plan zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, nie ma żadnego znaczenia. Nie jest to przecież decyzja wywłaszczeniowa, a jedynie decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny. Tereny te mogły być tak zagospodarowane, jak wskazano w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r., przygotowywane do takiego zagospodarowania, ale nie oznacza to, że w/w konkretna nieruchomość została w umowie sprzedaży, wbrew jednoznacznej treści składających się na umowę oświadczeń woli stron, wywłaszczona na te dwa cele łącznie. Nie mają również znaczenia pozostałe powstałe zwłaszcza po dniu [...] marca 1977 r. dokumenty, na które powołuje się organ pierwszej instancji.

Dokonując wykładni ustawowego zwrotu: "nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" koniecznym będzie stosowanie odmiennej, niż w przypadku "zwykłych" nieruchomości wywłaszczonych, metody ustalania celu jej wywłaszczenia.

Podstawą ustalenia takiego celu nie może być np. decyzja lokalizacyjna. Przyjęcie takiego sposobu interpretacji należy ocenić jako niewłaściwe. Należy bowiem uwzględniać, iż np. decyzja lokalizacyjna nie może być miarodajna, gdyż z całą pewnością nie ona stanowi decyzji wywłaszczeniowej. Jeśli nawet np. decyzja lokalizacyjna była przywoływana w umowie jako podstawa wywłaszczenia, sama w sobie nie określała celu wywłaszczenia.

Bezspornym jest, iż ustawa o gn w art. 136 ust. 3 odnosi się wyłącznie do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, iż powoływanie się na treść innych decyzji jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Zatem w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości, ustalanie tego celu rozszerzająco na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne.

Tak też przyjął Wojewoda w decyzji z [...] września 2014 r., stwierdzając wprost, że stacja Kwarantanny i Ochrony Roślin nie mieściła się w celu wywłaszczenia (s. 8).

Niekiedy uważa się, że do infrastruktury osiedla mieszkaniowego należy tzw. zieleń osiedlowa, przy czym chodzi o teren zielony w tym celu zaprojektowany, urządzony, utrzymywany i pielęgnowany, a nie jakikolwiek teren porośnięty trawą, krzewami i drzewami. Dla wykazania tych okoliczności konieczne jest m. in. przedstawienie konkretnych dowodów (np. umów dotyczących nabycia i dokonania nasadzeń kwiatów, krzewów i drzew, ich pielęgnacji oraz porządkowania)(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 917/15. Oczywiste jest, że budowa Lecznicy dla Zwierząt nie jest równoznaczna z niewykazaną rzekomą koniecznością urządzenia dla takiego przybytku terenu zielonego (infrastruktura osiedla mieszkaniowego, którego celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkalnych ludzi, różni się przecież od infrastruktury lecznicy dla zwierząt, której celem świadczenie usług leczniczych dla zwierząt), nadto nie sposób racjonalnie argumentować, że każdy teren porośnięty trawą, krzewami i drzewami to po prostu infrastruktura obiektów. Podobne wymagania dowodowe dotyczą, w tym co do celu i czasu wzniesienia, garaży blaszanych, garaży murowanych, parkingu, trafostacji, budynku blaszanego i budynku głównego (s. 4 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji).

Nie jest też prawdą, że spadkodawcy zgłosili żądanie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 12 marca 1958 r. (s. 2 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Twierdzenia organu pierwszej instancji w tym względzie są całkowicie gołosłowne, także wobec jednoznacznej treści w/w aktu notarialnego. Wyrażenie zgody na wykupienie (dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 cyt. ustawy) i dokonanie wywłaszczenia w drodze porozumienia to forma wywłaszczenia, a nie, jak opacznie argumentował organ pierwszej instancji, zgłoszenie przez właścicieli wywłaszczanych nieruchomości "żądania", o którym mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. Jak wskazano na wstępie wywłaszczenie nie obejmowało całej nieruchomości przy ul. [...], której powierzchnia wynosiła 1,18,72 ha.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do ustalenia, czy organy obu instancji słusznie uznały, że nieruchomość, o której zwrot zawnioskowali skarżący, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie organów obu instancji nie została spełniona przesłanka zbędności warunkująca możliwość zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 in principio u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca zawarł w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym dla ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, że jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie.

Dokonanie prawidłowej subsumcji powołanej normy prawnej wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości. W niniejszej sprawie ustalenie celu wywłaszczenia wymaga w pierwszym rzędzie analizy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1977 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), zawartej pomiędzy spadkodawcami skarżących a Państwem Polskim w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 – dalej "u.z.t.w."). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w u.z.t.w. lub umowę zamiany nieruchomości według zasad u.z.t.w.; umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Umowa zawarta na powyższej podstawie jest aktem zbycia nieruchomości w trybie wywłaszczenia i wywołuje takie same skutki jak decyzja wywłaszczeniowa, nieruchomość wywłaszczona w drodze umowy z art. 6 u.z.t.w. podlega zaś zwrotowi w trybie u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny na stronie orzeczniea.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią przywołanej umowy sprzedażą objęto nieruchomość przy ul. [...] w B., wpisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej wtenczas przez Państwowe Biuro Notarialne w B., obecnie przez Sąd Rejonowy w B., aktualnie zamkniętej, składającą się z działek o numerach ewid. [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,7908 ha. Jak wskazano w treści umowy, "zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1973 r., [...], wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w B. - nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby Lecznicy Zwierząt". Powołana decyzja zatwierdzała "plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego: Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. przy ul. [...] wraz z projektem podstawowym na warunkach projektu wstępnego budynku głównego lecznicy z kliniką".

Treść umowy wbrew wywodom skarżących, nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości celu wywłaszczenia. Co więcej, trudno jest w sposób niewątpliwy stwierdzić, że w ogóle wskazuje ten cel. Strony ww. umowy nie sprecyzowały, co jest celem wywłaszczenia. Brak jest bowiem ich oświadczenia woli w tym przedmiocie, tj. wskazania na jaki cel nieruchomość zostaje wywłaszczona. Umowa nie używa nawet takiego zwrotu, jak "cel wywłaszczenia".

W ww. umowie istnieje natomiast sformułowanie: "nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby Lecznicy Zwierząt". By jednak odczytać sens tego określenia, należy poddać analizie okoliczność, w jakim kontekście sformułowania tego użyto. Analizując to zagadnienie, należy zauważyć, że sformułowanie to zostało użyte, jako informacja, co zawiera decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1973 r., [...], wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w B.. Innymi słowy, strony ww. umowy nie określiły, co jest celem wywłaszczenia, lecz wskazały, jaką treść zawiera decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1973 r. Skoro zamiast określić cel wywłaszczenia, przywołały, czy też powołały tą decyzję, nie jest bez znaczenia, w jaki sposób przeznaczenie nieruchomości określała ta właśnie decyzja. Powyższa decyzja zatwierdzała "plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego: "Budowa Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. przy ul. [...]".

Z powyższego wynika, że istnieje niezgodność pomiędzy charakterystyką tej decyzji, określoną w umowie notarialnej (gdzie wskazano, że zawiera ona jeden cel wywłaszczenia), a rzeczywistą treścią decyzji (wskazującą na dwa cele).

W kontekście powyższego, brak bezpośredniego wskazania przez strony umowy notarialnej celu wywłaszczenia i ich powołanie się jedynie na ww. decyzję, którą przytoczono w ww. umowie w sposób niepełny, a więc niezgodny z rzeczywistą treścią ww. decyzji, powoduje, iż twierdzenie skargi o nie budzącym wątpliwości wskazaniu celu wywłaszczenia w omawianej umowie notarialnej, nie może zostać zaaprobowane, jako nie budzące wątpliwości. We wskazanej sytuacji, skoro treść umowy notarialnej nie rozwiewa powstałych wątpliwości, co do określenia celu wywłaszczenia, organy w sposób zasadny wzięły pod uwagę oświadczenie z dnia [...] stycznia 1977 r. poprzednich właścicieli nieruchomości J. M. i J. M. wskazujące jednoznacznie, że wyrazili oni zgodę na sprzedaż działek nr [...] i [...] oraz budynków gospodarczych z uwagi na budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin.

Dla odczytania postanowień umowy, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy. Wynika to wprost z art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, przy czym w art. 65 § 2 K.c. chodzi o zindywidualizowany cel konkretnej czynności prawnej (patrz: Wojciech Robaczyński [w:] "Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 28 i 29 do art. 65, wyrok NSA z 13.09.2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Sens oświadczeń woli ujętych w formie pisemnej, czyli wyrażonych w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014, s. 588-591 uw. 5; wyrok NSA z 21.08.2013 r., sygn. akt I OSK 611/12; wyrok NSA z 12.08.2008 r., sygn. akt I OSK 1164/07; 13.9.2016 r., I OSK 2827/14, Lex 2143013).

W świetle powyższych uwag, należało uznać, że organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji celu wywłaszczenia, skoro zarówno w powołanej w akcie notarialnym ww. decyzji, jak i w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 1977 r. poprzednich właścicieli nieruchomości wskazano dwa cele wywłaszczenia, tj. budowę Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin.

W tym więc zakresie, co do określenia przez organy celu wywłaszczenia, skarga nie jest zasadna.

Jednakże nie można odmówić zasadności skargi w pozostałej części jej zarzutów.

Odmawiając zwrotu nieruchomości, organy winny były bowiem wykazać, że cała wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, albowiem w sytuacji braku zrealizowania na części wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, niewykorzystana jej część podlegałaby zwrotowi.

Jakkolwiek organy wykazały, że budynki Lecznicy dla Zwierząt powstały i zostały oddane do użytkowania w roku 1978, to ustalenia faktyczne co do powstania drugiego celu wywłaszczenia nie są precyzyjne, albowiem organy twierdzą, że w roku 1977 powstały budynki Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, jednocześnie twierdząc, że w ww. roku powstały budynki Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa, wskazując dodatkowo, że z dokumentu "mapy ewidencyjnej gruntów i budynków", przesłanego przez Urząd Miasta B. Wydział Mienia i Geodezji w załączeniu do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 roku wynika, że w roku 1980 budynki Lecznicy Zwierząt oraz Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin na mapie były już zinwentaryzowane.

Używanie zamiennie określenia Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin z określeniem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie jest prawidłowe, albowiem wskazane instytucje nie są tożsame. Organy winny były zatem precyzyjnie określić, w którym roku powstały budynki, jakiej instytucji, a w którym roku instytucja ta przekształciła się w inną lub zmieniła nazwę, co wymagało też ustalenia funkcji obu instytucji. Ustalenia te były bowiem konieczne, co do potrzeby dokonania analizy, czy przekształcenie się tychże placówek mogło mieć wpływ na ocenę zrealizowania celów wywłaszczenia. Rzecz jasna zrealizowanie celu wywłaszczenia zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w terminie 10 lat od wywłaszczenia, a więc wybudowanie najpierw Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin w tym terminie, a następnie przekształcenie tej instytucji w inną nie może skutkować uznaniem braku realizacji tego celu. Jednakże w przypadku powstania jedynie w ww. terminie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa, koniecznym będzie dokonanie analizy, czy nastąpiła jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu (co wykluczałoby uznanie zrealizowania jego celu), czy jedynie jego modyfikacja nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie.

Drugim uchybieniem organów był brak precyzyjnego wskazania, czy opisane obiekty na spornych nieruchomościach w postaci: - zadrzewień (niezabudowana działka [...]/57), - budynku, parkingu , transwostacji, garaży, zieleni i trawników (działka [...]/58), - garaży zieleni i trawników (działka [...]/60), oraz - 2 budynki WIORN parkingu, garaży, zieleni i trawników (działka [...]/61), stanowią obiekty, które są infrastrukturalnie związane z obiektami zrealizowanymi w celu wywłaszczenia, na moment określony w art. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. By ustalić te okoliczności, należało rozszerzyć postępowanie dowodowe, by objęło ono niezbędnymi ustaleniami cel i czas powstania ww. obiektów. Niewątpliwie pomocne byłoby porównanie wskazanych obiektów z tymi, które objęte były Planem zagospodarowania szczegółowym, Powiatowa Lecznica Zwierząt i Stacja Kwarantanny i Ochrony Roślin w B. ul. [...]" sporządzonym w dniu [...] lutego 1976 r., na którym wskazano w sposób szczegółowy plan zagospodarowania m.in. wywłaszczonych działek gruntu. Zgodnie z planem wywłaszczone działki miały zostać zagospodarowane oraz zabudowane różnymi obiektami budowlanymi na potrzeby Lecznicy Zwierząt i Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin, m.in. jest to budynek główny lecznicy, budynek garażowo-magazynowy, skład opału i żużla, osadnik do wybierania, dół biologiczny, stacja transformatorowa, mała architektura, zbiornik do wybierania, budynek laboratoryjno-mieszkalny, łącznik, budynek szklarni, budynek gospodarczy, garaż, a także zagospodarowane w części terenu przez utworzenie zieleni niskiej i wysokiej.

Tymczasem zamiast wykazania i analizy tych okoliczności, organy poczyniły nazbyt ogólne, a w konsekwencji niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia faktyczne odnoszące się do tego, jakie obecnie obiekty znajdują się na spornych nieruchomościach.

Zgodzić bowiem należy się ze skarżącymi, że nie każde obiekty pomocnicze oraz obszary zieleni istniejące na terenie wywłaszczonej nieruchomości musiały być powiązane z inwestycją zrealizowaną w ramach celu wywłaszczenia - dla wykazania takiej okoliczności istotne jest przedstawienie konkretnych dowodów (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 917/15 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne będzie także ustalenie, jaki obszar spornej nieruchomości zajmują pobudowane w związku z realizacją celu wywłaszczenia inwestycji, a to ze względu na tę okoliczność, że wniosek skarżących nie dotyczył całej nieruchomości przy ul [...], która, jak wynika z aktu notarialnego, miała powierzchnię 1,978 ha, ale części tej nieruchomości zajętej wtenczas działkami nr [...]/6, [...]/8 i [...]/24 o łącznej powierzchni 0,7908 ha.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, że zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub umowy z art. 6 u.z.t.w. – przyp. Sądu) powoduje, iż niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości także innego celu niż ten, któremu podyktowane było wywłaszczenie. Precyzyjne określenie, które ze składników zagospodarowania spornej nieruchomości zrealizowane zostały na niej w związku z realizacją celu wywłaszczenia, a które w związku z realizacją innego celu, zasadniczo wpływa na możliwość ustalenia i wymiar ewentualnego zwrotu tej nieruchomości.

Zgodzić końcowo należy się z zarzutem skarżących dotyczącym zaniechania ustalenia, jak przebiegają geodezyjne granice dawnych działek nr ewid.[...], [...] i [...] na obszarze obecnych działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu ustaleń wynikających z mapy informacyjnej nie można uznać za dostateczne w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości obejmuje jej część podzieloną między działki ewidencyjne istniejące współcześnie. Precyzyjne ustalenie granic działek dawnych oraz ich usytuowania względem działek istniejących obecnie ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, jak sytuuje się względem nich część nieruchomości objęta wnioskiem. Po wtóre ustalenie geodezyjnych granic umożliwi organowi ocenę, jak kształtuje się "zajętość" objętego wnioskiem obszaru obiektami zrealizowanymi w związku z celem wywłaszczenia. Geodezyjnie oznaczone granice wywłaszczonych działek zasadniczo pomogą ustalić, jakie jest całościowe wykorzystanie spornych gruntów dla zrealizowanej na jej obszarze inwestycji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy rozstrzygające w sprawie uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy poczyniły niewystarczające ustalenia co do wykorzystania spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a nadto zaniechały wyczerpującego ustalenia, czy zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania, powstało w związku z realizacją celu wywłaszczenia i jest z nim funkcjonalnie powiązane.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uzupełnią i wszechstronnie rozpatrzą materiał dowodowy istotny dla ustalenia, czy nieruchomość, o której zwrot wnieśli skarżący, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organy uwzględnią przy tym stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu dotyczące prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.