Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 332/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. E.-L. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2010 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek R. L. i R. E. – L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku o funkcji letniskowej na działce nr [[...]] w K.

Wójt Gminy decyzją z dnia 13 października 2010 r. nr [[...]] odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej - legalizacji istniejącego budynku na działce nr [[...]] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 marca 2011 r. nr [[...]], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, poprzez rzetelne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy decyzją z dnia 18 października 2011 r., nr [[...]], ponownie odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej – legalizacji istniejącego budynku na działce nr [[...]] w miejscowości K. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 53 ust. 4 pkt 2, 6, 8, 9, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogami art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono ponownie analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) - w odległości 72 m od granic działki tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sposób zgodny z wnioskiem. Organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie na działkach nr [[...]]-[[...]] zlokalizowana jest legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze zainwestowania terenu porównywalnym do zagospodarowania, które winno być kontynuowane na działce objętej wnioskiem. Wniosek dotyczy natomiast budowy budynku rekreacji indywidualnej (legalizacji istniejącego budynku) i funkcja ta nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. Gabaryty ustalone w wyniku analizy dla ewentualnej zabudowy na działce nr [[...]], spełniające wymagania w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, nie są zgodne z parametrami zabudowy określonymi we wniosku. Wnioskowana linia zabudowy, w odległości 71,50 m od granicy działki z drogą powiatową, nie jest zgodna z dopuszczalną obowiązującą linią, która wynosi 16,50 m. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy działki równy 4,02% również nie jest zgodny z dopuszczalnym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wynosi 6,65%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 8,97 m i nie mieści się w przedziale dopuszczalnych szerokości od 10,58 m do 15,85 m. Wnioskowana wysokość głównej kalenicy wynosi 6,55 m i nie jest zgodna z dopuszczalną wysokością, która wynosi 8,00 m. Wnioskowane układ połaci dachowych, kąt nachylenia połaci dachowych i kierunek kalenicy budynku w stosunku do osi drogi publicznej nie są zgodne z dopuszczalnymi. W obszarze analizowanym dominują budynki przekryte dachami o kącie nachylenia połaci dachowych 45° dwuspadowymi, o symetrycznych połaciach, z kalenicą równoległą do osi drogi powiatowej.

Organ uznał w związku z powyższym, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od decyzji Wójta Gminy K., odwołanie wnieśli R. L. i R. E. – L., domagając się jej uchylenia i wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie odwołujących się budynek znajdujący się na działce nr [[...]] spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie wykonał natomiast zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 24 marca 2011 r., w szczególności jeśli chodzi o kwestię wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, która według organu oznacza tę linię, do której musi przylegać frontowa ściana budynku. Odwołujący się zaprezentowali orzecznictwo sądów administracyjnych, które w tej kwestii wypowiadały się odmiennie, stwierdzając, iż inwestycja nie może być sytuowana w odległości mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w stosunku do linii zabudowy wynikające z przepisów prawa. Ponadto odwołujący się zwrócili uwagę, na istotną zmianę stanowiska organu pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii kontynuacji funkcji, który w analizie sporządzonej pierwotnie wskazywał, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o charakterze zainwestowania porównywalnym do wnioskowanej zabudowy a sporządzając ponownie analizę uznał, iż istniejąca w obszarze poddanym analizie legalna zabudowa to zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, która nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej zabudowy rekreacyjnej. W ocenie odwołujących się niewłaściwe jest także stanowisko organu jeśli chodzi o brak kontynuacji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, który średnio w obszarze analizowanym wynosi 6,65%, podczas gdy dla wnioskowanej zabudowy stanowiłby 4,02% powierzchni działki. Strony uważają, że fakt iż nie przekracza on wielkości średniego wskaźnika, świadczy, iż jest on z nim zgodny. Strony kwestionują także sposób ustalenia przez organ średniej szerokości elewacji frontowej, twierdzą że niewłaściwe było wzięcie pod uwagę tego parametru tylko w stosunku do zabudowy legalnej. Ponadto wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 2,54 m, jest zgodną z dopuszczalną wysokością, która wynosi 3,64 m, jak też wnioskowana wysokość głównej kalenicy - 6,55 m, jest zgodna z dopuszczalną, ustaloną przez organ na 8,00 m. Również kwestia rozbieżności kąta nachylenia połaci dachowych wnioskowanego - który wynosi 53 stopni i istniejącego w obszarze analizowanym - 30-45 stopni, nie jest na tyle istotna, nie burzy ładu przestrzennego i nie powinna stanowić o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto odwołujący się zakwestionowali wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje, iż w takim wypadku uzasadnienie decyzji winno zawierać wyjaśnienie przyczyn ustalenia takich, a nie innych granic obszaru analizowanego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr [[...]], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec, na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość.

Kolegium ustaliło, że działka nr [[...]] położona w K., dla której ustalenia warunków zabudowy domagają się odwołujący, zabudowana jest nielegalnie - trzema budynkami letniskowymi o zróżnicowanych formach. Wjazd na działkę odbywa się od strony ul. W., a front działki ma szerokość ok. 24 m.

W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości ok. 75 m od każdej granicy działki jest zgodne z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Organ, wyznaczając obszar analizowany, nie musi kierować się interesem wnioskodawców, którzy w istocie domagają się takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi im legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem.

Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej Kolegium ustaliło, że działka nr [[...]] znajduje się na obszarze zabudowanym nielegalnymi budynkami letniskowymi, które nie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Pozostała zabudowa znajdująca się w obszarze poddanym analizie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr [[...]]-[[...]] oraz na działce nr [[...]] zabudowa zagrodowa.

W ocenie Kolegium przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Wynika to nie tylko z faktu, iż stanowiłoby to akceptację naruszania prawa, lecz także z tego, iż budynki wniesione nielegalne nie mają zatwierdzonego projektu budowlanego i nie można zatem wiarygodnie ustalić jak kształtują się ich parametry. Podstawą określenia cech i parametrów dla wnioskowanej zabudowy mogą być jedynie budynki wzniesione zgodnie z prawem, co w tym wypadku oznacza budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Jednakże, zdaniem Kolegium, nie można uznać, iż zabudowa letniskowa (rekreacyjna) stanowi całkowicie inną funkcję aniżeli zabudowa mieszkaniowa. Nie ulega wątpliwości, iż podstawową funkcją zabudowy mieszkaniowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych właściciela nieruchomości. Zabudowa rekreacyjna również realizuje te funkcje, choć w mniejszym zakresie, bo z reguły jedynie w okresie wakacji, urlopu. Przy czym, w ocenie Kolegium, podstawową funkcją zabudowy rekreacyjnej jest również funkcja mieszkaniowa i w rzeczywistości te obydwa rodzaje zabudowy (jednorodzinna mieszkaniowa i rekreacyjna) realizują podobne funkcje. Nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd (o braku tożsamości funkcji zabudowy jednorodzinnej i rekreacyjnej) to na pewno te dwa rodzaje zabudowy nie są ze sobą sprzeczne i z punktu widzenia ładu architektonicznego można je pogodzić.

Niemniej, parametry planowanej zabudowy nie stanowią kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu istniejących w obszarze analizowanym zabudowy. Z wniosku inwestorów wynika, iż ich zamiarem jest uzyskanie warunków zabudowy dla istniejącego już budynku letniskowego o następujących parametrach: długość budynku - 8,76 m; szerokość elewacji frontowej - 8,97 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 2,6 m; wysokość do kalenicy - 6,55 m, dach dwuspadowy z jaskółczym ogonem o kącie nachylenia połaci dachowych 53 stopnie, z kalenicą prostopadłą do ulicy Wczasowej. Z części tekstowej analizy wynika, iż parametry i wskaźniki zabudowy w obszarze objętym analizą kształtują się następująco: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - od 4,2% do 8,78% - średnio 6,65%; szerokość elewacji frontowej od 6 m do 20 m - średnia szerokość to 13,21 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,5 m do 4,5 m, średnia wysokość to 3,6 m; kąt nachylenia połaci dachowej - od 10 do 45 stopni - średnio 45 stopni; wysokość głównej kalenicy dachu - od 6 m do 9 m - średnio 8 m; układ połaci dachowych - dwuspadowe o symetrycznych połaciach z przewagą kierunku kalenicy równoległym do ul. W.

Kolegium stwierdziło, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, pomimo wcześniejszych wskazań Kolegium, iż wnioskowana inwestycja (zlokalizowana w odległości 71,5 m od ul. W.) nie spełnia wymogu pozwalającego na ustalenie warunków zabudowy, gdyż linia zabudowy stanowiąca przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich znajduje się w odległości 16,5 m od ulicy, nie ma oparcia w przepisach prawa.

Natomiast, wskaźnik wnioskowanej zabudowy to 4,02% powierzchni działki nr [[...]], co wskazuje na to, iż znacznie odbiega on od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 6,65%. Szerokość elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy to 8,97 m, co wskazuje na to, iż znacznie odbiega ona od średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym, która wynosi 13,21 m, nawet przy zastosowaniu tolerancji 20% - 10,58 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy to 2,6 m co wskazuje na to, iż znacznie odbiega ona od średniej wysokości w obszarze analizowanym, która wynosi 3,64 m. Wysokość górnej krawędzi zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [[...]], to - 3,5 m, 4,5 m i 2,5 m. Wnioskowana inwestycja posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 53 stopnie z kalenicą prostopadłą do ulicy, co wskazuje na to, iż znacznie odbiega to od geometrii dachów w obszarze analizowanym, które są dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowej - średnio 45 stopni i kalenicy równoległej do ulicy.

Kolegium stwierdziło, że wobec braku spełnienia warunków w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnieśli R. L. i R. E. – L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

Skarżący zarzucają naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię obszaru analizowanego, o którym mowa w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nieuwzględnienie w analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy na działkach nr [[...]]-[[...]], co przełożyło się na stosowanie błędnych wskaźników: średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Zarzucono także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie ustalenia jaka jest powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową na działce nr [[...]].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewskazania w analizie powierzchni gospodarstwa rolnego znajdującego się na działce nr [[...]], Kolegium twierdzi, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z ta zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten oznacza, że jeżeli z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, to nie znajduje zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa". Jednakże odnosi się to wyłącznie sytuacji, gdy wnioskowaną inwestycją, dla której to właśnie mają być ustalone warunki zabudowy, jest inwestycja mająca charakter "zabudowy zagrodowej", nie zaś do sytuacji, gdy inwestycja objęta wnioskiem ma inny charakter a zabudowa zagrodowa jest jedynie jednym z rodzajów zabudowy występującym w obszarze analizowanym. W takim wypadku brak jest jakichkolwiek podstaw by nie uwzględniać parametrów i cech zabudowy zagrodowej znajdującej się w obszarze poddanym analizie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji sąd uznał, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Przytoczony przepis określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organ administracji może objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa", przy czym takie wyznaczenie obszaru wymagałoby uzasadnienia, natomiast wyznaczenie obszaru wielkości określonej w przytoczonym przepisie takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie zdaniem sądu nie wymaga. Należy zaznaczyć, że w przedmiotowym obszarze analizowanym występują obiekty budowlane, które mogą wyznaczyć parametry zabudowy jak i kontynuację funkcji, co nie oznacza, że dla obiektu legalizowanego przez stronę skarżącą. Ponieważ obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, z tego powodu zarzutu naruszenia prawa organowi pierwszej instancji czynić nie sposób. Trafnie zatem Kolegium oceniło jako prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki wnioskodawców, a więc 72 m ( w decyzji drugiej instancji prawdopodobnie skutkiem omyłki wskazano 75 m) od granic działki nr [[...]] w każdym kierunku, przy szerokości frontu działki ustalonego na ok. 24 m. Zarzut skargi odnoszący się do ustalenia wielkości obszaru analizowanego uznaje się zatem za niezasadny.

W ocenie sądu organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ma natomiast zastrzeżenia dotyczące oceny prawnej części zagadnień dokonanej przez organ drugiej instancji. Jednak uchybienia te z uwagi na to, że nie miały wpływu na wynik sprawy, nie skutkowały uchyleniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnia się, że sąd administracyjny w sytuacji, gdy brak jest naruszeń prawa uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego albo wad decyzji powodujących jej nieważność, może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że popełnione przez organ administracji naruszenia mogły lub miały wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium prawidłowo ustaliły, że obszar analizowany, wyznaczony na podstawie § 3 rozporządzenia, zabudowany jest m.in. samowolnie wybudowanymi obiektami letniskowymi, które nie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustalenie to nie ma charakteru dowolnego, zostało poczynione na podstawie informacji uzyskanej od właściwego w tym przedmiocie organu - Starosty (vide: pisma Starosty z dnia 30 września 2010 r. i z dnia 2 czerwca 2011 r. wraz z mapkami zakreślającymi położenia działek, w aktach administracyjnych). Z mapek geodezyjnych przedstawionych przez starostę wynika, że wskazywane przez skarżących w skardze działki, które ich zdaniem powinny być objęte analiza funkcji nie stanowią zabudowy legalnej. Pozostała zabudowa znajdująca się w obszarze poddanym analizie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, legalna, na działkach nr [[...]]-[[...]] oraz na działce nr [[...]] - zabudowa zagrodowa. Należy podzielić opinię Kolegium, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Prawidłowo więc organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę istniejących na analizowanym obszarze obiektów budowlanych letniskowych wzniesionych nielegalnie, podobnie uczynił w decyzji poprzedzającej Wójt Gminy. Przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zdaniem sądu niewątpliwie jedynie takiej zabudowy, która powstała w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia celowościowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Reasumując, zabudowa uwzględniona w analizie powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Pogląd ten wyklucza branie pod uwagę w analizie samowoli budowlanej (vide: Z. Niewiadomski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 499). Podzielając przytoczone stanowisko doktryny i orzecznictwo tutejszego sądu administracyjnego, sąd orzekający w niniejszym składzie ocenia jako zasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że w okolicznościach tej sprawy podstawą określenia cech i parametrów mogą być jedynie legalnie wzniesione budynki mieszkaniowe jednorodzinne, występujące w obszarze analizowanym.

Rozważając dalej należy wskazać, że zakresie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy mieści się taka zabudowa, której funkcja, wynikająca z powszechnie przyjętego przeznaczenia, nie godzi w istniejący na obszarze poddanym analizie stan rzeczy. Tym samym, zdaniem sądu, za błędne należy uznać stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym zabudowa letniskowa spełnia podobną, jak zabudowa mieszkaniowa, funkcję, polegającą na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela nieruchomości. Jest bowiem regułą, że zabudowa rekreacyjna nie służy do zaspokojenia jednej z podstawowych potrzeb życiowych, jaką jest zapewnienie schronienia, ale służy do rekreacji i wypoczynku poza miejscem zamieszkania, w miejscu innym niż to, w którym zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe spełniane przez zabudowę mieszkaniową. Rozróżnienie to dobrze widoczne jest na obszarze K., na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, gdzie, jak sądowi wiadomo z urzędu, duża ilość samowolnie wzniesionych obiektów rekreacyjnych spowodowała chaos urbanistyczny i architektoniczny. Jego uporządkowanie, zdaniem sądu, powinno nastąpić poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie poprzez indywidualne decyzje o warunkach zabudowy, które chaos ten mogą tylko pogłębić. Decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje bowiem planu miejscowego, nie jest żadnym quasi planem, co zresztą wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy stanowiącym, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja taka (art. 4 ust. 2 ustawy), opierając się na doktrynalnej zasadzie "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 ustawy) wprowadza jedynie możliwość zabudowy zgodną z legalnym stanem zastanym, możliwym do zaakceptowania z punktu widzenia również ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w szeregu sprawach dotyczących warunków zabudowy w celu legalizacji samowolnych obiektów budowlanych położonych na obszarze K. dawał wyraz stanowisku, że zasada "dobrego sąsiedztwa" w zakresie dotyczącym istniejących zastanych cech zabudowy nie może dotyczyć i odnosić się do takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem regulacji prawa budowlanego (vide m.in. wyroki: z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 1/11; z dnia 3 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 454/10; z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, wszystkie oddalające skargi na decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dostępne na stronach internetowych WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów sąd orzekający niniejszej sprawie nie podziela tych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytaczanych w skardze, z których wynikałoby, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczególnie bowiem problem ten widoczny jest na obszarze K., gdzie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły skutecznie postępowań w sprawie samowoli budowlanej na całym tym terenie w stosunku do wszystkich obiektów samowolnie wzniesionych. Problem ten zauważa również Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazując, że w K. doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą szereg postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki. Problem przeznaczenia tego terenu ma szeroki wymiar społeczny, który powinien zostać rozwiązany kompleksowo poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającego wolę gminy co do przeznaczenia tego terenu. Kolegium powołało się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, którego stanowisko sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 (Baza orzeczeń LEX nr 1145557), "celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagospodarowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej." W kontekście rozpoznawanej sprawy kontynuacja cech odpowiadających charakterystyce urbanistycznej obiektów istniejących (legalnie wybudowanych), dla obiektu planowanego nie miała miejsca.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i wynikający z nich wniosek, to zarówno brak kontynuacji funkcji przedmiotowej zabudowy jak i brak kontynuacji parametrów objętej wnioskiem zabudowy powinien być powodem rozstrzygnięcia o odmowie wydania warunków zabudowy. Niemniej zgodzić się trzeba z Kolegium, że wnioskowana inwestycja polegająca na legalizacji istniejącego obiektu letniskowego nie odpowiada wyznaczonym na obszarze analizowanym średnim parametrom wynikającym z analizy urbanistycznej. Wszystkie parametry wnioskowanej zabudowy, która w ten sposób ma podlegać legalizacji, w rozumieniu przepisów art. 48 bądź art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.), są niespornie niższe od średnich wyliczonych na podstawie parametrów budynków mieszkalnych jednorodzinnych poddanych analizie. Opisane przez sąd i przytoczone wyliczenia dokonane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe i znajdują oparcie w analizie urbanistycznej oraz uwzględniają treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niższe od średnich parametry planowanej zabudowy – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometra dachu - nie odpowiadają treści norm wynikających z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Nie ma zatem mowy, wbrew zarzutom skargi, o kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Niewątpliwie stan taki uzasadnia decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Niemniej wymaga podkreślenia, co wynika z przedstawionych okoliczności sprawy, że skarżący mogliby skutecznie ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na fortunne położenie działki zarówno z dostępem do drogi publicznej jak i najbliższym sąsiedztwie legalnej zabudowy, jednakże dla takiej inwestycji, która odpowiada legalnemu stanowi zastanemu, pod względem funkcji, gabarytów i parametrów, wszystkich elementów, które składają się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi sąd uznaje je również za niezasadne. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa jest nietrafny, ustalenia dokonane przez Kolegium odpowiadają normom wynikającym z tych przepisów, wyjaśnienia w niniejszej sprawie są wyczerpujące i wszechstronne, a uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. Kwestionowanie ustaleń dotyczących zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizowanym (działka nr [[...]]), pod kątem naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy, w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia. Organy administracji bowiem rozstrzygnęły wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [[...]], a w tym postępowaniu nie występują okoliczności objęte normą wskazanego przepisu, odnoszącego się do niestosowania zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o określonej powierzchni. Nie ma przy tym żadnych przeszkód, by budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej był brany pod uwagę w zakresie ustalenia parametrów wyznaczających dopuszczalne gabaryty i wskaźniki wnioskowanej inwestycji.

W istocie skarga stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i trafnymi wnioskami wyprowadzonymi przez organ odwoławczy z ustalonego stanu faktycznego. Jak sąd już zaznaczył, błędna ocena Kolegium co do kontynuacji funkcji planowanej inwestycji nie miała wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.