Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 952/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 2  wzw.  z art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w C. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inwestor - [...] sp. z o.o. w dniu 23 października 2019 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej transmisji danych [...] - ul. [...], w skład której wchodzi budowa stalowej wieży kratowej o wys. 44,1 m, na której zainstalowane zostaną planowane anteny sektorowe, łączności mikrofalowej oraz moduły RRH, posadowienie szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej u podnóża wieży na działce nr [...] w C.".

Określony przez organ l instancji obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmował teren inwestycji tj. działkę nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki te zostały wyznaczone zgodnie z przewidywanym maksymalnym obszarem pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 (projekt budowlany, karta 11 oraz 14).

Firma A posiada w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] i [...] i została uznana przez organ l instancji za stronę postępowania.

Starosta [...] decyzją nr [...] z 25 sierpnia 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Odwołanie strony postępowania [...] sp. z o.o. zostało złożone w terminie określonym art. 129 k.p.a. W odwołaniu podniesiono kwestie m.in.: braku decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie powiadomienia odwołującej spółki i uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W toku postępowania odwoławczego pismem z 13 stycznia 2021 r., znak: [...], wezwano inwestora o uzupełnienie projektu budowlanego o aktualną informację dotyczącą obszaru oddziaływania inwestycji wyjaśniając, że projekt budowlany, w tym analiza obszaru oddziaływania inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu, został opracowywany w 2019 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego sporządzenia. Od 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448) znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych - dla pasm pracy projektowanej stacji bazowej (900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz) wynoszą one obecnie odpowiednio 4,5 W/m2, 9 W/m2, 10 W/m2. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. zastąpiło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które dla instalacji o projektowanych parametrach określało dopuszczalną wartość pola elektromagnetycznego na poziomie 0,1 W/m2. Jak wynika z akt sprawy, organ l instancji, pomimo wejścia w życie nowych przepisów regulujących kwestie dopuszczalnych wartość pola elektromagnetycznego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie wezwał inwestora o zaktualizowanie dokumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego inwestor przedłożył skorygowany i uzupełniony projekt budowlany (4 egzemplarze, daty korekt 29 stycznia 2021 r. i 7 kwietnia 2021 r.). Inwestor przedłożył ponadto wyjaśnienia dotyczące sposobu wyznaczania zasięgów występowania stref o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość określoną w oparciu o znowelizowane przepisy. Z wyjaśnień z 4 lutego 2021 r. wynika, że: "Do prognozowania zasięgów pól wokół anten, o poziomach wyższych od dopuszczalnych przepisami, zastosowano zależności opisujące model fali kulistej. Przyjęty model umożliwia dobre oszacowanie gęstości mocy w polu dalekim, lecz wyraźnie przeszacowuje wartość gęstości mocy na kierunku wiązki głównej w strefie bliskiej anten o czym jest wzmianka m. in. w normie EN 62232:2018. Z punktu widzenia ochrony ludności i środowiska takie przeszacowanie jest korzystne, gdyż zwiększa margines bezpieczeństwa w strefie bliskiej anten. Uwzględniono kumulację oddziaływania wszystkich anten. Dokonano tego poprzez odniesienie gęstości mocy mikrofalowej do wartości wskaźnikowych. Dla zakresów częstotliwości od 100 kHz do 300 GHz obowiązuje zależność W =(...). Poziomy dopuszczalne pola elektromagnetycznego w środowisku określone na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy — Prawo ochrony środowiska".

Stronom postępowania umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń (pismo z 13 stycznia 2021 r.). Odwołujący, pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu, nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

W końcowej fazie postępowania, po analizie uzupełnionej dokumentacji, organ odwoławczy wezwał inwestora o dokonanie dodatkowych korekt w projekcie budowlanym - zakres koniecznych zmian został opisany w piśmie z 15 kwietnia 2021r., które zostało wysłane do wszystkich stron postępowania.

Inwestor przedłożył skorygowany projekt budowlany przy piśmie z 6 maja 2021 r. Ponadto wyjaśnił, że do projektu wpięto aktualne oświadczenie projektantów (str. 6); skorygowano rysunek "Plansza uzupełniająca do projektu zagospodarowania terenu" (str. 14A), ponieważ w poprzedniej wersji przeoczono błąd przy wydruku, w którym naniesienia rysunku na podkład mapowy przesunęły się; skorygowano informację dotyczącą obszaru oddziaływania inwestycji o dodanie działki [...] (str. 11A); skorygowano rysunek str. 91 P. Dodatkowo inwestor załączył opracowanie "Analiza Środowiskowa" wykonane przy założeniu stałej, granicznej dopuszczalnej gęstości pola elektromagnetycznego wynoszącego 4,5 W/m2 (dla wszystkich częstotliwości przyjęto parametr równy częstotliwości najniższej 900 MHz). W ocenie inwestora cyt.: "założenie to nie ma matematycznego, czy też fizycznego uzasadnienia, natomiast powoduje dodatkowe przewymiarowanie zasięgów gęstości pola elektromagnetycznego dla częstotliwości powyżej 900 MHz. Przedłożenie tego opracowania ma na celu rozwianie wątpliwości, czy przy takich wyliczeniach sumowania gęstości pól nastąpi znaczące powiększenie obszaru oddziaływania, powodujące dodanie innych działek do obszaru. Jak widać na rysunku nr 1, obszar zasięgów występowania stref o gęstości mocy poła przekraczającej dopuszczalną wartość (w tym przypadku dla przyjętej wartości 4,5 W/m2) w przypadku wyliczonej kumulacji, nie wykracza poza granice działek wskazanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę.".

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 27 maja 2021 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2021.735), zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.2020.1333 - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2020.471 ze zmianami) - zwanej dalej P.b., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Starosty [...] nr [...] z 25 sierpnia 2020 r., znak: [...] – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Wojewoda po analizie materiału dowodowego, uwzględniając aktualny stan prawny, zważył co następuje:

1. Kwestie dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego i stosowania Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest zatem pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt: II SA/Kr 866/17).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Co do zasady krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Do 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883 t.j.) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448), którym znacznie podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, które organ przedstawi w tabeli.

Zatem aktualnie, zgodnie z ww. tabelą, dla wykorzystywanych w telefonii komórkowej zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego np. 800 MHz - gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz - gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.

W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 - tekst jednolity, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Informacja ta, z uwagi na zmianę przepisów została zaktualizowana na etapie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego (co zostało opisane powyżej).

Dlatego też obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przed 1 stycznia 2020 r. obejmował szereg działek, które obecnie - w związku ze znacznym podwyższeniem przez ustawodawcę wartości maksymalnych - w tym obszarze oddziaływania się nie znajdują, gdyż nie występuje nad tymi nieruchomościami obszar, w którym natężenie pola elektromagnetycznego jest wyższe od wartości uznanej obecnie za dopuszczalną.

W odniesieniu do uwag inwestora co do sposobu określania obszaru, w którym występuje pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości dopuszczalne organ stwierdził, że stanowisko inwestora w tej materii (zawarte w skorygowanym projekcie budowlanym) jest sprzeczne z powszechnie przyjętą przez sądy administracyjne, zasadą przezorności. Zgodnie z utrwaloną praktyką organu administracji architektoniczno-budowlanej, przy wyznaczaniu obszaru o natężeniu pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, stanowiącego podstawę do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, za graniczną wartość należy przyjąć wartość najbardziej restrykcyjną tj. w tym przypadku 4,5 W/m2.

W ocenie Wojewody wyznaczanie obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego winno odbywać się ze szczególną dbałością oraz z uwzględnieniem zasady przezorności.

Niemniej jednak, z uwagi na przedłożone przez inwestora dodatkowe opracowanie z maja 2021 r., uwzględniające wyżej opisane żądanie organu odwoławczego stwierdza się, że aktualny obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2019 r. i obejmuje wyłącznie działki nr [...], [...], [...] (plansza uzupełniająca do projektu zagospodarowania terenu, karta 14a).

W odniesieniu do statusu stron postępowania odwołującej spółki organ wyjaśnił, że nie jest ona właścicielem, użytkownikiem wieczystymi lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów (nawet w przypadku przyjęcia najbardziej restrykcyjnych zasad ustalania obszaru oddziaływania), tj. działek nr [...], [...], [...]. Z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są Zakłady [...] S.A.; właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a zarządcą Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C.; właścicielem działki nr [...] jest Gmina C..

W związku z powyższym organ stwierdził, że odwołującej spółce (użytkownikowi wieczystemu zabudowanych działek nr [...], [...]) nie przysługuje status strony postępowania w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co obliguje Wojewodę do umorzenia niniejszego postępowania.

W przypadku konieczności umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy co do zasady nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania i oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa. W związku z powyższym przedstawiona poniżej analiza ma charakter jedynie informacyjny (nie jest merytorycznym rozpatrzeniem odwołań), służący wyjaśnieniu wątpliwości i obaw odwołującej spółki (art. 8, 9, 11 k.p.a.).

2. Kwestie środowiskowe.

Wojewoda, mając na uwadze specyfikę oraz stopień skomplikowania spraw dotyczących realizacji stacji bazowych telefonii komórkowych dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Wskazał, że ustawą z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmiany w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (obowiązującej w dniu wydania niniejszej decyzji - Dz.U.2020.1219 - tekst jednolity) doprecyzowano pojęcie "miejsca dostępnego dla ludności" poprzez jednoznaczne przesądzenie, że miejsca takie ustala się według istniejącego, a nie potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią art. 38 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. przepis ten wszedł w życie 25 października 2019 r. (tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej), zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma treść przepisu w formie zmienionej.

Organ odwoławczy mając na uwadze rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w kwestii badania możliwych lub projektowanych tiltów anten stacji bazowych stwierdził:

W projekcie budowalnym wskazano, że pochylenie anten będzie wynosiło maksymalnie 10°. Zasięg gęstości natężenia pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających 4,5 W/m2 (tj. wartości wyznaczonej na podstawie znowelizowanych przepisów, dla najbardziej niekorzystnych dla środowiska przypadków) został przedstawiony w załączonej do akt sprawy organu odwoławczego "Analizie środowiskowej" z maja 2021 r., wykonanej przy założeniu stałej, granicznej dopuszczalnej gęstości pola elektromagnetycznego o wartości jw. W kwalifikacji przedsięwzięcia (projekt budowlany kart 83-91), przedstawiono zasięg i przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów). Zatem przedstawiono wyniki dla projektowanych tiltów anten. Możliwy zakres pochylenia wskazanych w projekcie budowalnym modeli anten może wykraczać poza projektowany zakres wskazany przez projektanta. Należy jednakże podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając projekt budowalny nie jest uprawniony do analizy innych, niż opisane w projekcie parametry inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłby się tym samym do innej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z jej eksploatacją. Należy podkreślić, że w razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu "życia" inwestycji i jej kontroli. Dodatkowo organ wyjaśnił, że podanie w projekcie budowlanym konkretnych modeli anten ma charakter poglądowy. Inwestor nie jest zobowiązany do instalowania tych konkretnych modeli, natomiast jest zobowiązany do zastosowania instalacji o parametrach określonych w projekcie budowlanym. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że w wypadku wycofania przez producenta danego modelu anteny, inwestor musiałby wystąpić o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż mógłby zostać posądzony o realizację inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Na marginesie organ dodał, że z materiału dowodowego wynika, że minimalna wysokość (tj. przy maksymalnym pochyleniu tzw. tlicie anten), na której będzie występowało pole elektromagnetyczne o gęstości przekraczającej 4,5 W/m2 wynosi 37,4 m nad poziomem terenu, nad niezabudowanym terenem działki inwestycyjnej, co oznacza, że pole elektromagnetyczne o tym poziomie nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi, a projektowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności wyliczeń i wniosków w tym zakresie.

Mając na uwadze powszechne obawy dotyczące wpływu pól elektromagnetycznych na życie i zdrowie ludzi wyjaśnił co następuje.

Podstawowym dokumentem Unii Europejskiej, odnoszącym się do ochrony ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych jest Rekomendacja (zalecenie) Rady Europy z 12 lipca 1999 roku w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (1999/519/EC), w której zawarto wykaz wielkości fizycznych zalecanych do stosowania przy określaniu oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi oraz określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności. Zgodnie z powyższą Rekomendacją dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych o częstotliwościach używanych w telefonii komórkowej, wyznacza się w watach na metr kwadratowy, jako wynik ilorazu f/200, gdzie f jest równe częstotliwości pola. Dla częstotliwości używanej w systemie GSM900 wartość ta wynosi 4 W/m2, dla systemu GSM1800 - 9 W/m2, natomiast dla systemu UMTS - 10,5 W/m2. Zatem, wartości te są dużo wyższe, a więc bardziej liberalne, od wartości 0,1 W/m2, obowiązującej w Polsce do 31 grudnia 2019 r. (por. Pismo Ministerstwa Środowiska z 18 kwietnia 2006 r. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku), a aktualnie wartości te są zbliżone.

Powyższe oznacza, że ograniczenia nałożone w Polsce na maksymalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwości radiowej, wytwarzanych przez instalacje radiokomunikacyjne, np. przez urządzenia stacji bazowych sieci komórkowych, co do wartości i sposobu wyznaczania, są aktualnie zbliżone do określonych w zaleceniu 1999/519/EC i przyjęte do bezpośredniego stosowania w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, a okresowe badania poziomów tych pól prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2020.1219 - tekst jednolity). Główny Inspektorat Ochrony Środowiska wykonuje roczne i trzyletnie oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla obszaru całej Polski i dla poszczególnych województw. Wyniki tych pomiarów dostępne są na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Wykazy pozwoleń radiowych dla stacji bazowych telefonii komórkowej (GSM, UMTS, LTE) oraz stacji wykorzystujących technologię CDMA dostępne są na rządowych stronach internetowych.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na nowo wprowadzone przepisy w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dotyczące Systemu Informacyjnego o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne (art. 29g), których regulacje przybliżył.

Podkreślił, że to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organem właściwym do dokonania, na podstawie m.in. przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839), oceny czy dane zamierzenie budowlane należy do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Podstawowym dokumentem środowiskowym, w oparciu o który dokonuje się powyższej oceny, jest kwalifikacja przedsięwzięcia. Obowiązek przygotowania tego opracowania wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, kwalifikowaniem objęte są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem kwalifikacja przeprowadzana jest w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowe (ERP) oraz na podstawie odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten.

Stosownie do treści art. 124 ust. 2 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska przez, miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Organ wskazał jakie rodzaje przedsięwzięć zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem modelu przewidywanej sytuacji i bazuje na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W kwalifikacji przedsięwzięcia nie analizuje się rzeczywistego rozkładu promieniowania elektromagnetycznego, lecz jedynie wektor osi głównej wiązki. Długość osi wiązki jest uzależniona tylko i wyłącznie od jednego parametru - równoważnej mocy promieniowanej izotropowe wyznaczonej dla pojedynczej anteny.

Organ przytoczył definicje zawarte w opracowaniu pn.: Wyjaśnienia do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko Dz. U. Nr 158, póz. 1105, wskazując co należy rozumieć przez: równoważną moc promieniowaną izotropowo, środek elektryczny anteny, kierunek wiązki głównej promieniowania anteny, oś wiązki głównej promieniowania anteny, miejsca dostępne dla ludności.

Organ wskazał, że jako pojedynczą antenę, o której mowa w rozporządzeniu należy rozumieć antenę, która może składać się z kilku systemów nadawczych (antena wielosystemowa) o różnym zysku energetycznym dla każdego z obsługiwanych pasm. Taka wielosystemowa antena ma jeden środek elektryczny anteny, względem którego wyznaczana jest charakterystyka promieniowania anteny. Dla takiej pojedynczej anteny składającej się z kilku systemów nadawczych sumowana jest moc promieniowana izotropowo przez poszczególne systemy, a równoważną moc promieniowaną izotropowo bada się wyłącznie w osi wiązki głównej promieniowania anteny, przy czym chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą półprostą (o początku w środku elektrycznym anteny), a nie obiekt przestrzenny - zatem nie ma prawnych możliwości do rozważania czy np. w przypadku dwóch wielosystemowych anten, zawieszonych w niewielkiej odległości od siebie zachodzi zjawisko kumulacji, o którym mowa w niektórych wyrokach sadów administracyjnych. Nawet w sytuacji ewentualnego "przecinania" się tych teoretycznych osi wiązek głównych promieniowania dwóch wielosystemowych anten, nie ma żadnych podstaw prawnych (ani naukowych) do sumowania mocy tych anten i określaniu - w oparciu o zsumowane wartości - zasięgu osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Organ przytoczył ostatnio wprowadzone zmiany ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2020.1219 - tekst jednolity, w tym art. 122a).

Wskazał, że kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem modelu przewidywanej sytuacji i bazuje na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W związku z tym, zgodnie z przepisami prawa, przed uruchomieniem stacji oraz po każdej jej rekonfiguracji mającej wpływ na wielkość emitowanego promieniowania, wykonuje się stosowne pomiary natężenia pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi, które potwierdzają deklarowane moce, a dokładniej ich nieprzekroczenie, gdyż moce niższe niż zadeklarowane wykazują zgodność pomiarów z założeniami projektowymi. Dodatkowo, takie pomiary wykonywane są na wniosek zarządcy lub właściciela nieruchomości, na której nastąpiła zmiana zagospodarowania (np. poprzez jej zabudowę) i w przypadku, gdy dopuszczalne wartości gęstości natężenia pola elektromagnetycznego są przekroczone w nowopowstałych miejscach dostępnych dla ludności, właściciel (zarządca) instalacji winien podjać odpowiednie działania, aby sytuacje zmienić (art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Zgodnie z art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska, nowo zbudowany lub zmodernizowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja, nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, w tym dotrzymywania - na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa - standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji. Pomiary te, wykonywane w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi miejscami dostępnymi dla ludności są przeprowadzane przez prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, co wynika wprost z art. 122a ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ przytoczył art. 147a i art. 338 tej ustawy.

Wskazał, że wyznaczone osie głównych wiązek promieniowania nie znajdują się nad działkami odwołującej spółki. Zaznaczył, że inwestor w projekcie budowlanym wyznaczył odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten dla istniejącego zagospodarowania terenu. Zwrócił uwagę, że w związku z doprecyzowaniem przez ustawodawcę definicji miejsc dostępnych dla ludności inwestor jest zobowiązany do dokonania tej analizy jedynie w stosunku do zabudowy istniejącej.

Analiza przedłożonej przez inwestora kwalifikacji wykazała, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ zaznaczył, że Kwalifikacja przedsięwzięcia nie stanowi - w odróżnieniu od analizy rozkładu pól elektromagnetycznych - wizualizacji rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego, dlatego też kwalifikacja przedsięwzięcia nie stanowi dokumentu, na podstawie którego określany jest obszar oddziaływania inwestycji. Kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi natomiast dokument, na podstawie, którego określa się (kwalifikuje) czy dana inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym czy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ wskazał, że ma świadomość rozbieżności interpretacyjnych w zakresie zagadnień związanych z tematyką stacji bazowych telefonii komórkowych oraz złożoności problematyki dotyczącej oddziaływania instalacji telekomunikacyjnej. Wojewoda, orzekając w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę stacji bazowych niejednokrotnie, opierając się na interpretacjach przepisów prezentowanych w orzeczeniach sadów administracyjnych, przedstawiał odmienne stanowisko niż to zaprezentowane w niniejszej decyzji. Niemniej jednak, z uwagi na dysonans w rozumieniu specjalistycznych zagadnień w dziedzinie immisji - takich jak pole elektromagnetyczne - obserwowany pomiędzy opracowaniami przedkładanymi przez operatorów sieci telekomunikacyjnych i przygotowanymi przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, potwierdzonymi uprawnieniami budowlanymi z zakresu sieci telekomunikacyjnych, a orzecznictwem sądów administracyjnych, Wojewoda przeanalizował szereg pozyskanych opinii i opracowań oraz wytyczne m.in. Prezesa Komunikacji Elektronicznej i materiały dostępne na rządowych stronach internatowych. Wynikiem tej analizy jest zaprezentowane w niniejszej decyzji stanowisko tutejszego organu poruszające szereg wątków związanych z zagadnieniami z zakresu stosowania przepisów prawa dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych.

Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż odwołująca spółka utraciła przymiot strony postępowania, przedstawiona w niniejszej decyzji analiza, której zakres wykracza poza kwestie związane z obszarem oddziaływania inwestycji, ma charakter jedynie informacyjny (nie jest merytorycznym rozpatrzeniem odwołania).

Organ wskazał, że umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Jedną z przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania jest ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Status strony jest weryfikowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na każdym etapie postępowania. Zatem, pomimo iż odwołująca spółka została uznana za stronę na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, to w przypadku zmiany przepisów, stanowiących podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, należało uwzględnić aktualny stan prawny i orzec na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania niniejszego rozstrzygnięcia.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2021 r., znak [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. § 1 - 3 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez ich zastosowanie do sprawy zainicjowanej przed dniem wejścia w życie przepisów wskazanego rozporządzenia, tj. dniem 1 stycznia 2020 r.;

2. § 1-74 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

3. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące niewłaściwym ustaleniem kręgu stron postępowania implikującym "odebranie" skarżącej statusu strony postępowania.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji.

W przedmiotowej sprawie przy ustaleniu kręgu stron postępowania winny zostać uwzględnione przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Nie powinno budzić zastrzeżeń, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem inwestora wszczęte zostało przed dniem 1 stycznia 2020 r. Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 19 maja 2021r. wyraźnie wskazał, że "Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę". Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2021 r. (II OSK 2346/18) wskazał, że "Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością".

Na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r. (II OSK 2097/20), zgodnie z którą "Dokonując zaś oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego jaki wynika z art. 28 ust. 2 P.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b. Definicja ta abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji".

Mając na względzie powyższe, nie ulega wątpliwości, iż organ II instancji błędnie przyjął, stosując przepisy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, że obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego był mniejszy od tego, który został określony na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę w 2019 r. i obejmował wyłącznie działki nr [...], [...] oraz [...].

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok WSA w Poznaniu z 7.12.2010 r., II SA/Po 673/10, LEX nr 754505).

Obszaru tego nie można jednak utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zabudowie terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie - nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza bowiem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (wyrok NSA z 6.06.2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906). Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18.10.2007 r., II SA/Gd 173/07, LEX nr 490238). Należy również zauważyć, iż za słusznością tej tezy przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna, gdyż z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Zgodnie bowiem z poglądem, jaki jest powszechnie prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność co do wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Organ nie ma więc obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń albo uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. Stwierdzenie takiego prawdopodobieństwa będzie natomiast determinowało organ do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zapewnienia w tym postępowaniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości, na które roboty te mogą oddziaływać w sposób określony w tym przepisie, udziału na prawach strony.

Za słusznością powyższej tezy przemawia także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest bowiem to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie oraz po zakończeniu robót budowlanych (por. wyrok TK z 20.04.2011 r., Kp 7/09, OTK-A2011/3, poz. 26).

Organ II instancji, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 P.b. nie był uprawniony do "zawężania" kręgu stron postępowania w wyniku dokonanej oceny o nieprzekroczeniu norm, o których stanowią przepisy rozporządzenia. Nie można zatem zgodzić się z poczynioną przez organ konstatacją, iż odwołującej spółce nie przysługuje status strony postępowania w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co miało obligować Wojewodę do umorzenia postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 4 listopada 2021 r. wyznaczył na 17 grudnia 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 12 października 2021 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody umarzająca - ze względu na brak przymiotu strony skarżącej spółki - postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej transmisji danych, w skład której wchodzi budowa stalowej wieży kratowej o wys. 44,1 m, na której zainstalowane zostaną planowane anteny sektorowe, łączności mikrofalowej oraz moduły RRH, posadowienie szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej u podnóża wieży na działce nr [...] w C..

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, powołane w uzasadnieniu decyzji, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem.

Wydana w sprawie decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. słusznie została oparta na ustaleniu, że skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym status strony miał między innymi inwestor.

Organ I instancji przyznał status strony również skarżącej spółce, co zanegował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sporną i rozstrzygającą dla niniejszej sprawy kwestią jest to, czy działki skarżącej spółki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Obowiązek prawidłowego wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu, który musi działać w tym zakresie z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza co do zasady art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Co istotne jednak, w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, stosownie do art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto trafny wywód dotyczący wykładni i stosowania powyższych przepisów.

Należy tu podkreślić, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, którego wynikiem może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby/podmiotu albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu na którymś jego etapie, lecz okoliczność, czy biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, występują oparte na przepisach prawa ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością braną pod uwagę przez organ na każdym etapie postepowania o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne, w tym techniczne.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie w pierwszej kolejności rozpatrywał kwestię dopuszczalności złożenia odwołania przez skarżącą spółkę. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 K.p.a. uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej I instancji przysługuje tylko stronie postępowania.

Ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 332/12, Lex nr 1352906). Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa.

Innymi słowy, niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych, czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem o warunkach technicznych, właściciel, użytkownik wieczysty, czy zarządca działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, ale tylko wtedy, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki (por. np.: wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2347/15). Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Co do zasady przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego a priori znaczenia, czy zachodzi sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, ponieważ obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone.

Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej transmisji danych [...] Osiedle [...], w skład której wchodzi budowa stalowej wieży kratowej o wys. 44,1 m, na której zainstalowane zostaną planowane anteny sektorowe, łączności mikrofalowej oraz moduły RRH, posadowienie szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej u podnóża wieży na działce nr [...] w C..

Nie jest też sporne, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym zabudowanych działek nr [...], [...]).

Skarżąca spółka zarzuca naruszenie § 1-3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) poprzez ich zastosowanie do sprawy zainicjowanej przed dniem wejścia w życie przepisów tego rozporządzenia, tj. przed 1 stycznia 2020 r., § 1-4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez ich niezastosowanie, art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane.

Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 27 maja 2021 r. nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem wniesionej skargi.

Nie powtarzając szczegółowo przytoczonych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia prawidłowych obszernych rozważań organu odwoławczego i odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 1-3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. poprzez ich zastosowanie do sprawy zainicjowanej przed dniem wejścia w życie przepisów tego rozporządzenia, tj. przed 1 stycznia 2020r., Sąd wskazuje, że zgodnie z § 2 tego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.

Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby, że do postępowań wszczętych przed tym dniem należy stosować przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym organ administracji, zgodnie z normą art. 6 K.p.a., działając na podstawie przepisów prawa, jest obowiązany uwzględnić przepisy ww. rozporządzenia w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu odwoławczym, bowiem organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania.

Zarzut skarżącej zastosowania przez Wojewodę ww. przepisów i niezastosowania przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. należy uznać zatem za nieuzasadniony.

Nieuzasadnione są także zarzuty skargi naruszenia w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda prawidłowo przeprowadził analizę w zakresie przyjętego kręgu stron postępowania - zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak więc, jak już wyżej wskazano, osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

W odniesieniu do takich inwestycji jak budowa stacji bazowych telefonii komórkowej w postępowaniu administracyjnym powinny uczestniczyć podmioty będące właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami działek, nad którymi zlokalizowane są strefy gęstości pól elektromagnetycznych wyższe, niż dopuszczalne przez przepisy prawa, tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku. Obszar oddziaływania inwestycji został ustalony przez organ odwoławczy m.in. w uwzględnieniu tych przepisów.

W niniejszej sprawie zmiana stanu prawnego spowodowała, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przed 1 stycznia 2020 r. obejmował szereg działek, które w chwili orzekania przez organ odwoławczy, wobec podwyższenia przez ustawodawcę wartości maksymalnych dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, w tym obszarze oddziaływania się nie znajdują, jako że nie występuje nad tymi nieruchomościami obszar, w którym natężenie pola elektromagnetycznego jest wyższe od wartości uznanej obecnie za dopuszczalną.

W kontrolowanym postępowaniu strefy zasięgu pola elektromagnetycznego zostały wskazane na planszy uzupełniającej do projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany – k. 14a). W tym obszarze znajdują się wyłącznie działki nr [...], [...], [...].

Skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym zabudowanych działek nr [...], [...], które nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem postępowanie z odwołania tej skarżącej, nie pochodzącego od podmiotu mającego przymiot strony, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, co prawidłowo uczynił organ w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd przyznał rację stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie dopatrzył się w wydanej decyzji naruszenia prawa.

Podsumowując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wystarczająco wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Właściwie organ II instancji stwierdził, że skoro skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym zabudowanych działek nr [...], [...], które nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, to należało dokonać rozstrzygnięcia w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wywołanego odwołaniem nie pochodzącym od strony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził takich wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.