Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2 art. 104 art. 123 art. 109 art. 125 art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym nośnika reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ II instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 23.03.2017 r. Stowarzyszenie zgłosiło "konieczność interwencji i dokonania rozbiórki" nośnika reklamowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2017 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyło Stowarzyszenie.

WINB stwierdził, co następuje. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Jak wynika z art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

W związku z powyższym, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przede wszystkim rozpatrzenie wniosku w aspekcie art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. i ustalenie czy zachodzą w/w przesłanki. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia się domagała oraz jednocześnie czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny przy czym jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można stawiać go ponad interesem strony.

W ocenie WINB, skoro uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch wyżej określonych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, iż żądanie to nie jest zasadne. Ocena zasadności żądania zgłoszonego w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. polega zaś na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie i nie może sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczną.

Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Cele organizacji społecznej opisane w statucie muszą być jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

Jak wynika z przedłożonego do akt sprawy statutu Stowarzyszenia [...] celem Stowarzyszenia jest m. in. działalność na rzecz zapewnienia estetyki i porządku w przestrzeni publicznej w dzielnicy [...] w szczególności na terenie Osiedla [...] (§ 5 pkt. 3) oraz przeciwdziałanie zachowaniom, zjawiskom i inwestycjom mogącym negatywnie wpływać na warunki życia, zdrowia i bezpieczeństwo mieszkańców Osiedla [...] bądź pogorszyć stan środowiska, w szczególności na terenach przyległych do osiedla (§ 5 pkt. 8).

Jakkolwiek w postanowieniach ogólnych statutu wskazano, iż terenem działania stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 3 pkt. 1), to w rozdziale II statutu doprecyzowano, iż cele stowarzyszenia i sposoby jego działania w zakresie wskazanym w w/w punktach § 5 skupione są na terenie Osiedla [...] i terenach przyległych do osiedla.

Zdaniem WINB błędne jest powoływanie się przez Stowarzyszenie na zapis w/w § 3 pkt. 1 statutu wskazujący, że terenem działania stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ działania organizacji wskazane jako jej cele statutowe muszą być dokładnie opisane, aby istniała możliwość zweryfikowania czy organizacja posiada legitymację do uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym. Uznanie, iż przedmiotowa organizacja społeczna, której cele statutowe skupiają się na obszarze Osiedla [...] i terenach przyległych, działa na terenie całego kraju, prowadziłoby do błędnego założenia, iż przysługuje jej prawo dopuszczenia do udziału w jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym na terytorium Polski.

Dokonane w rozdziale II statutu uszczegółowienie obszaru działania organizacji jest wiążące dla organu nadzoru budowlanego gdyż pozwala na precyzyjne wskazanie zakresu działania organizacji w odniesieniu do poszczególnych celów statutowych.

Jak słusznie wskazał w skarżonej decyzji organ powiatowy, sporny nośnik reklamowy usytuowany został w dzielnicy [...], która nie graniczy z terenem Osiedla [...]. Należy więc stwierdzić, iż precyzyjnie określony w celach statutowych obszar działania w odniesieniu do spraw związanych z estetyką i porządkiem w przestrzeni publicznej w dzielnicy [...] jak i przeciwdziałaniem inwestycjom mogącym negatywnie wpływać na warunki życia, zdrowia i bezpieczeństwo mieszkańców Osiedla [...] wyklucza możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, którego przedmiot zlokalizowany został w innej dzielnicy [...].

Mając na uwadze powyższe, w ocenie WINB Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a. wobec czego brak jest podstaw do dopuszczenia jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Jakkolwiek w dacie wydania skarżonego postanowienia organ powiatowy nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy nośnika reklamowego przy ul. [...] w [...] i niezasadnie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu, to jednak (jak wskazano w piśmie PINB z dnia 23.06.2017 r., w dniu [...].05.2017 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu, na etapie postępowania zażaleniowego była zasadna.

Zdaniem WINB postanowienie PINB z dnia [...].04.2017 r. w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Z tym postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie, które pismem datowanym na 3 sierpnia 2017 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

"a) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14.06.1960 r. (t.j. z dnia 08.06.2017 r. Dz.U. z 2017 poz. 1257, dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasad swobodnej oceny tj. w sposób dowolny i arbitralny, poprzez uznanie, że określony w § 3 pkt. 1 Statutu obszar działania Stowarzyszenia [...] (obszar Rzeczypospolitej Polskiej) oraz doprecyzowanie w § 5 Statutu, że cele i sposoby działania Stowarzyszenia skupione są na terenie Osiedla [...], dzielnicy [...][...] oraz terenach przyległych wyklucza możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiot zlokalizowany został w innej dzielnicy [...], podczas gdy przedmiot postępowania zlokalizowany jest w dzielnicy [...], która to dzielnica graniczy z dzielnicą [...], a zatem zakres działania Stowarzyszenia obejmuje również tę dzielnicę [...];

b) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym polega interes społeczny, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie, podczas gdy organ II instancji w niniejszej sprawie poprzestał jedynie na błędnym twierdzeniu, jakoby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było nieuzasadnione celami statutowymi tej organizacji, nie rozpatrując tym samym kwestii istnienia interesu społecznego do udziału Stowarzyszenia jako organizacji społecznej w ww. postępowaniu;

c) art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe merytorycznie wydanie orzeczenia organu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dot. nielegalnego nośnika przy ul. [...], które to postępowanie w chwili wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w nim w ogóle się nie toczyło, lecz zostało formalnie wszczęte dopiero później;

d) art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu była zasadna, w sytuacji gdy udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym nośnika reklamowego znajdującego się przy ul. [...] w [...] jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz gdy przemawia za tym interes społeczny.

e) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].07.2016 r. znak [...] o rozbiórce, w sytuacji gdy należało tę decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 11 oraz 107 § 3 k.p.a.".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 23 marca 2017 r. zawiadomiło PINB o nielegalnym nośniku reklamowym wolnostojącym wielkoformatowym przy ul. [...] w [...], ale organ "zamiast wszcząć postępowanie w sprawie wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia statutu. Statut został przedłożony, jednak PINB odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie powołując się na to, jakoby zakres terytorialny działania Stowarzyszenia zgodnie ze Statutem nie może wykraczać poza teren Dzielnicy [...], zaś przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się w Dzielnicy [...] i dlatego Stowarzyszenie nie jest legitymowane do udziału w tym postępowaniu".

W ocenie skarżącego, oba postanowienia organów są wadliwe, gdyż opierają się o wadliwą wykładnię przedmiotowych przepisów Statutu oraz przepisów prawa.

Organy I instancji i II instancji dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasad swobodnej oceny, dokonując błędnej interpretacji sformułowań zawartych w statucie Stowarzyszenia. Ocena brzmienia statutu Stowarzyszenia została dokonana w sposób dowolny i arbitralny, polegający na uznaniu, że określony w § 3 pkt. 1 Statutu obszar działania Stowarzyszenia [...] (obszar Rzeczypospolitej Polskiej) oraz doprecyzowanie w § 5 Statutu, że cele i sposoby działania Stowarzyszenia skupione są na terenie Osiedla [...], dzielnicy [...][...] oraz terenach przyległych wyklucza możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiot zlokalizowany został w innej dzielnicy[...]. Tymczasem przedmiot postępowania, tj. nośnik reklamowy przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] w [...], zlokalizowany jest w dzielnicy [...] , która to dzielnica graniczy z dzielnicą [...]. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zakres działania Stowarzyszenia zgodnie z postanowieniami statutu obejmuje również tę dzielnicę [...].

Stowarzyszenie jest zatem zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu uprawnione do podejmowania działań nie tylko na terenie [...], lecz także na terytorium całego kraju, a zatem także w innych dzielnicach [...].

Wszczęcie przedmiotowego postępowania i udział w nim Stowarzyszenia było uzasadnione ww. celem statutowym Stowarzyszenia, ponieważ do celów Stowarzyszenia zgodnie z § 5 pkt. 8 Statutu należy przeciwdziałanie zachowaniom, zjawiskom i inwestycjom mogącym negatywnie wpływać na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców [...] - mianowicie przedmiotowy nielegalny nośnik reklamowy widoczny z drogi publicznej jest zjawiskiem/inwestycją zagrażającym zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców [...](i nie tylko), którzy przejeżdżają w tym rejonie, ponieważ przez zawarte na nim treści, bliskość od drogi i znaczny rozmiar zakłóca koncentrację kierowców i powoduje ryzyko wystąpienia poważnych wypadków drogowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ II instancji w niniejszej sprawie poprzestał jedynie na błędnym twierdzeniu, jakoby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu było nieuzasadnione celami statutowymi tej organizacji, nie rozpatrując tym samym kwestii istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu.

Stowarzyszenie posiada interes społeczny we wszczęciu i udziale Stowarzyszenia w postępowaniu przed PINB. W tym konkretnym przypadku interes ten polega na zapewnieniu kontroli społecznej nad tym, aby ze względu na płynące z faktu istnienia w tym miejscu nielegalnego nośnika reklamowego zagrożenie życia i zdrowia ludzi (w tym przejeżdżających tam mieszkańców [...]) zostało wszczęte oraz było prowadzone należycie przez PINB postępowanie kontrolne i rozbiórkowe dot. tego nośnika.

Ustalenie, czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, powinno nastąpić na podstawie całokształtu stanu prawnego i faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. Potrzeba ochrony interesu społecznego będzie występować m.in. wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony postępowania ale również innych podmiotów lub też na otoczenie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 7, str. 103). Wobec powyższego wskazuje się, interes społeczny to określona korzyść, która przypada całemu społeczeństwu lub grupie osób (tj. wielu niezindywidualizowanym adresatom).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. II OSK 2382/15: "Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.P.A.."

Organ II instancji w ogóle nie zbadał istnienia przesłanki interesu społecznego w niniejszej sprawie, wobec czego naruszył przepisy postępowania, tj. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa przez organ I instancji, który wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które na chwilę wydawania ww. postanowienia w ogóle nie było wszczęte, ani się nie toczyło, jak to stwierdził wyraźnie sam WINB na str. 3 ostatni akapit zaskarżonego postanowienia.

Skoro postępowanie merytoryczne w sprawie kontroli legalności przedmiotowego nośnika reklamowego zostało wszczęte przez organ I instancji dopiero po odmówieniu Stowarzyszeniu udziału dopuszczenia go do udziału w sprawie, tj. na etapie postępowania zażaleniowego, oznacza to, że w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji jedynym merytorycznie poprawnym rozstrzygnięciem organu I instancji byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a., bo przecież nie można odmówić stronie udziału w postępowaniu, które w ogóle się nie toczy, czyli formalnie w ogóle go nie ma. Organ I instancji ostatecznie wszczął postępowanie w przedmiocie kontroli legalności nośnika reklamowego przy ul. [...] dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Wobec powyższego organ II instancji winien był także z tej przyczyny wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu była zasadna, w sytuacji gdy udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym nośnika reklamowego jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stowarzyszenie musi wykazać jedynie cel swego działania określony w statucie, a zbieżny z przedmiotem postępowania i interes społeczny. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie wskazało na swoje cele statutowe oraz zakres działania, które są zbieżne z przedmiotem postępowania w sprawie nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji uznał, że słusznie wskazał, że organizacja winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Zdaniem skarżącego, Stowarzyszenie w pełni wykazało zasadność dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Dalej jednak organ wskazuje, że jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można stawiać go ponad interes strony.

Tymczasem z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 822/15 wynika, stanowisko wprost przeciwne: "Sąd nie podziela natomiast stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć, w każdym przypadku, niższą rangę niż interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie strony, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt. 1 K.p.a. nie wynikają bowiem żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu, powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych."

Organ II instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że interes strony zawsze należy stawiać na pierwszym miejscu w danym postępowaniu administracyjnym, co samo w sobie może stanowić przesłankę odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w takim postępowaniu. Stanowisku temu przeczy wyraźnie wyżej cytowane orzecznictwo NSA. W niniejszej sprawie interes społeczny przemawiający za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu jest niezaprzeczalny.

Organy obu instancji nie rozważyły, czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym nośnika reklamowego przy ul. [...] nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu transparentności tego postępowania oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie WINB nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wywołanym zażaleniem na postanowienie organu I instancji ma za zadanie nie tylko skontrolować prawidłowość orzeczenia organu pierwszej instancji. WINB rozpoznaje bowiem całą sprawę merytorycznie. Dlatego też, poprawnie, organ odwoławczy uznał (s. 3 uzasadnienia postanowienia), że w dacie wydania postanowienia PINB o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie postępowanie administracyjne w sprawie legalności się jeszcze nie toczyło. PINB prowadził natomiast postępowanie wyjaśniające (wstępne), w celu ustalenia przesłanek zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych w zakresie przedmiotowości postępowania – zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Z tego powodu słusznie uznał WINB, że odmowa dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia w sprawie była niezasadna. Tym niemniej, w dniu 29 maja 2017 r. (a więc po wydaniu przez PINB postanowienia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie) postępowanie w sprawie zostało formalnie wszczęte (z urzędu), a więc od tego dnia sprawa zaistniała i powstał obowiązek organu rozważenia dopuszczenia do udziału we wszczętej sprawie Stowarzyszenia. Skoro stało się to na etapie postępowania zażaleniowego, obowiązkiem WINB było rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia.

Powstaje więc – związane z treścią zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie PINB oraz z treścią postanowienia WINB, jak również treścią skargi do tut. Sądu – istotne zagadnienie, czy ta organizacja społeczna w ogóle wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, czy tylko o wszczęcie postępowania. Kwestia ta ma bowiem znaczenie dla ustalenia przedmiotowości orzekania przez organa obu instancji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o tym, że Stowarzyszenie domagało się również dopuszczenia do udziału w sprawie świadczy ostatni akapit "zgłoszenia" z dnia 23 marca 2017 r. Stowarzyszenie bowiem żądało "poinformowania naszego Stowarzyszenia o sposobie załatwienia sprawy". Skoro przez "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.) lub, w szczególnych wypadkach, postanowienia (art. 123 § 2 k.p.a.), a orzeczenia te doręcza się wyłącznie stronom (podmiotom, działającym na prawach strony), zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 125 § 1 k.p.a., to tym samym organ I i II instancji słusznie uznał, że Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Należy podkreślić ponadto, że wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada udzielania informacji dotyczy również wyłącznie stron postępowania.

Za takim rozumieniem żądań, zawartych w ww. "zgłoszeniu" z 23 marca 2017 r. przemawia również treść zażalenia Stowarzyszenia, z którego jednoznacznie wynika, że organizacja ta nie zgadza się z odmową dopuszczenia jej do udziału w sprawie; ergo – uważa, że żądała od organu I instancji, aby ten dopuścił ją do sprawy na prawach strony. Podobnie, zarzut ujęty w pkt. d) skargi również przemawia za tym, że intencją Stowarzyszenia od samego początku był udział w sprawie na prawach strony.

Tut. Sąd nie podziela poglądu, wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1726/11, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, gdyż w wypadku uznania żądania wszczęcia postępowania za zasadne organizacja społeczna uczestniczy ipso facto na prawach strony w tym postępowaniu. Stanowisko takie, w ocenie tut. Sądu nie wynika w żadnej mierze z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., zaś udział organizacji społecznej w postępowaniu nie wynika ipso facto, ale ipso iure. Nie można przyjąć, że do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09).

Dyspozycja art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. obejmuje dwa uprawnienia organizacji społecznej: do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie i do żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w sprawie. Błędne są więc w tym zakresie wywody skarżącego, zawarte w pkt. 4 in fine uzasadnienia skargi.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia bowiem o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organ I instancji, orzekając postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił dopuszczenia tej organizacji do udziału w sprawie. Wszczynając później postępowanie z urzędu (w dniu [...] maja 2017 r.) uznał tym samym żądanie Stowarzyszenia wszczęcia postępowania za wymagające wyjaśnienia okoliczności, wskazywanych w piśmie Stowarzyszenia; brak jest więc podstaw do uznania (jak twierdzi Stowarzyszenie), że powinien odmówić wszczęcia postępowania z urzędu.

Jak słusznie stwierdziły organa obu instancji, w celu rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału należało więc ustalić, czy występują przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

WINB, rozpoznając zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie PINB o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, orzekł prawidłowo. Należy bowiem stwierdzić, że utrwalonym już w orzecznictwie i literaturze poglądem jest, że jeżeli organizacja społeczna domaga się dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony, to jej obowiązkiem jest "szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Poza tym, zasadny jest pogląd o konieczności istnienia rzeczywistej, a nie jedynie abstrakcyjnej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego zamierza ona przystąpić. Cel działania organizacji społecznej określony w statucie może przemawiać za dopuszczeniem do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jego przedmiot wkracza w zakres działania tej organizacji, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też z uwagi na jego wynik" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1050/16, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że obowiązkiem organu rozpatrującego zażalenie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy cele statutowe i interes społeczny rzeczywiście uzasadniają udział organizacji społecznej w postępowaniu. Nawet bowiem, gdyby Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony, to fakt taki nie uzasadniałby jeszcze stwierdzenia, że ta organizacja społeczna została w sposób prawidłowy uznana przez PINB za podmiot na prawach strony.

Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, "gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie - gdy przemawia za tym interes społeczny. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój organizacji społecznej. Zauważyć należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. (...) Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Podkreślić należy, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 KPA" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2492/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że za wyjątkiem obojętnych prawnie w sprawie niniejszej celów statutowych Stowarzyszenia określonego w § 5 ust. 6 (promowanie i wdrażanie ekologii), ust. 11 (promowanie kultury regionalnej i podtrzymywanie tradycji narodowych), ust. 12 (wspieranie działalności edukacyjnej), ust. 13 (wspieranie rozwoju świadomości obywatelskiej), ust. 14 (działania na rzecz integracji europejskiej) wszystkie pozostałe cele Stowarzyszenia zostały wprost powiązane z [...] lub Osiedlem [...]. Oznacza to, że sama organizacja społeczna zawęziła zakres większości swych celów statutowych poprzez wyraźne stwierdzenie, że dotyczą one wyłącznie albo [...], albo Osiedla [...].

Nie zmienia tego w żaden sposób § 3 ust. 1 statutu Stowarzyszenia, zgodnie z którym obszarem jego działania jest terytorium całego kraju. Oznacza on bowiem wyłącznie to, że organizacja może działać na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, a – zgodnie z § 3 ust. 3 statutu – również poza granicami Polski. Paragraf ten określa więc zakres terytorialny działalności organizacji, ale nie jej cele statutowe i sposoby działania. Te ostatnie wynikają bowiem wprost i wyłącznie z § 5 ust. 1- 20 i § 6 statutu.

Sposoby działania Stowarzyszenia, określone w § 6 statutu, również nie dotyczą celów statutowych, ale sposobu ich realizacji. Art. 31 § 1 k.p.a. wyraźnie natomiast wymaga, aby żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Skoro ze "zgłoszenia" Stowarzyszenia z 23 marca 2017 r. wynika wprost, że domaga się ono rozbiórki nośnika reklamowego w [...] przy ul. [...], która to ulica znajduje się w dzielnicy [...], to tym samym organizacja ta nie realizuje żadnego z celów statutowych, zawężonych do obszaru dzielnicy [...] lub Osiedla [...].

Niemożność uzasadnienia żądania celami statutowymi, jako brak wystąpienia przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., nakazywała więc organowi odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie; nawet bez badania, czy przesłanka celu społecznego została spełniona. Obie te przesłanki muszą bowiem zaistnieć łącznie; brak którejkolwiek uniemożliwia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Stąd też rozważania WINB w zakresie braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania dopuszczania tej organizacji do udziału w sprawie w oparciu o ww. podstawę prawną były całkowicie poprawne, wystarczające i spełniały wymogi uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało też wyjaśnienie motywów, którymi organ się kierował. Organ rozpatrując zażalenie Stowarzyszenia nie naruszył zasady dwuinstancyjności, gdyż orzekł – na skutek zażalenia właśnie tej organizacji – jako organ wyższego stopnia i organ II instancji. W omówionym powyżej zakresie niezasadne okazały się więc zarzuty Stowarzyszenia, podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7, 11, 15, 31 § 1 pkt. 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, WINB nie mógł orzec w sposób określony w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z oceny prawnej tut. Sądu, wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu, sprawa została przed wydaniem zaskarżonego postanowienia należycie wyjaśniona i w żadnym zakresie nie wymagała już konieczności dalszego wyjaśnienia; sam skarżący nie podaje zresztą, co jeszcze miałoby zostać wyjaśnione.

Błędnie też powołuje się skarżący na kwestie porównywania rangi interesu strony i interesu organizacji społecznej na niekorzyść tej ostatniej (czego zresztą WINB nie czynił, uznając, że interes strony i organizacji społecznej są równoważne – s. 2 uzasadnienia postanowienia) – nie ma to żadnego znaczenia dla zaistnienia (lub braku) przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., podobnie jak kwestia "transparentności" postępowania. Należy też wyjaśnić, że "zainteresowanie ostatecznym wynikiem sprawy" nie świadczy jeszcze o interesie prawnym; choć również badanie istnienia "interesu prawnego" nie nakazywało organowi zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy przyczyną odmowy był brak przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Prawidłowo WINB zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, dokonuje nie tylko oceny jej zgodności z prawem, lecz także oceny dotyczącej zastosowania kryteriów celowości i słuszności rozstrzygnięcia (por. komentarz do art. 138 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018 i powołana tam literaturę).

Jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, rozstrzygnięcie merytoryczne utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji występuje wówczas, gdy w wyniku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. "Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W wyroku z 15.8.1985 r., III SA 730/85 (KPA z orzecznictwem, s. 284), NSA podkreślił: Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. (...). W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji" (por. komentarz do art. 138 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017).

Kryteria kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym obejmują też w szczególności celowość, racjonalność, ekonomiczność czy słuszność wydanego rozstrzygnięcia, a nie tylko legalność decyzji. Jak stwierdził NSA w wyroku z 14 stycznia 1993 r. (SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, Nr 1, poz. 32), badanie sprawy z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia wydanego w I instancji wynika z faktu, iż organ odwoławczy jest obowiązany rozstrzygać merytorycznie sprawę administracyjną. Kontrola sprawowana przez organ II instancji musi mieć więc zawsze wszechstronny i wielowymiarowy charakter i nie może być sprowadzona do weryfikacji zarzutów podniesionych przez stronę w treści odwołania.

Tut. Sąd w pełni podziela pogląd, że art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji jest przy tym możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem orzeczenia pierwszoinstancyjnego i organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu orzeczenia, które stanowi jej integralna część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powinien wykazać, że pomimo błędnej oceny organu pierwszej instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 441/17, CBOSA). Takie ustalenia WINB w uzasadnieniu swego orzeczenia poczynił.

Utrzymanie w mocy postanowienia PINB oznacza utrzymanie w mocy jego podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Należy więc w niniejszej sprawie przyjąć, że organ II instancji utrzymał w mocy odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia. Skoro organ II instancji rozpatruje sprawę co do meritum, to również wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne (nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.