Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1216/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1,2,4,9 ust 2a i 2b, 29,19,47 ust. 2 i 11
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 514/09 w sprawie ze skargi R. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r. sygn. akt III SA/Gd 514/09 oddalił skargę R. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2009r. w przedmiocie odmowy zameldowania D. C. i Z. C. na pobyt stały w budynku letniskowym usytuowanym na działce nr [...] R. przy ul. Ź. w G. i orzekającą o zameldowaniu w/w na pobyt stały w budynku letniskowym

W uzasadnieniu wyroku podano, że Prezydent Miasta Gdańska ustalił, iż D. C. i Z. C. zamieszkują w budynku letniskowym pod adresem, który - zdaniem organu I instancji - nie odpowiada wymogom z art. 9 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono okoliczność zamieszkiwania w budynku letniskowym pod wskazanym adresem nieprzerwanie od 18 maja 1996 r.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Obowiązkowi meldunkowemu podlega bowiem osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby. Oznacza to, że przedmiotem ustaleń organu administracji w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie okoliczność stałego zamieszkiwania D. C. i Z. C. w budynku letniskowym usytuowanym na działce nr [...] R. przy ul. Ź. w G. Zebrany materiał dowodowy potwierdzał ten fakt, co oznacza, że spełniona została przesłanka zameldowania.

Wojewoda Pomorski zakwestionował stanowisko organu I instancji, według którego bez oznaczenia numeru domu nie jest możliwe pełne określenie adresu zamieszkania osoby. Następnie, przytoczył prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż organ nie może odmówić zameldowania na pobyt stały osobie faktycznie przebywającej w danym pomieszczeniu jedynie w oparciu o wykładnię literalną przepisu, w sytuacji, gdy zamiar stałego pobytu jest określony na podstawie obiektywnych, w pełni stwierdzonych okoliczności. Skarżący nie mogą zaś ponosić negatywnych skutków sytuacji, w której gmina, mimo istniejącego obowiązku ustawowego, nie dokonała ustalenia numeracji odnoszącej się do terenów ogródków działkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej przez R. w G. zarzucono, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski wskazał jako adres zameldowania na pobyt stały - siedzibę skarżącego. Działka nr [...] przeznaczona jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na R., a zatem nie może stać się numerem altany. Ponadto w decyzji określa się altanę jako domek letniskowy, w sytuacji, gdy nie spełnia on stosownych wymogów technicznych. Skarżący nie może zapewnić D. C. i Z. C. całorocznej dostawy wody, nie ma również możliwości doręczania korespondencji.

Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie ustalono, czy D. C. i Z. C. dopełnili formalności związanych z wymeldowaniem z poprzedniego miejsca stałego pobytu. Wbrew art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wnioskodawcy nie przedstawili też tytułu prawnego do zajmowanej altany oraz działki nr [...]. Ponadto, prawnym użytkownikiem działki ogrodowej nr [...] jest syn D. i Z. C. W uzasadnieniu wniosku o zameldowanie podniesiono, że brak zameldowania utrudnia wnioskodawcom korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej, tymczasem w myśl art. 101 ust.2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, organem finansującym świadczenia zdrowotne jest gmina właściwa miejscowo ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem skarżącego, uchylenie decyzji organu I instancji umożliwia wielu innym użytkownikom działek ogrodowych łamanie obowiązującego prawa i ignorowanie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169 . poz.1419 ze zm.). Usankcjonuje również szerzącą się patologię na terenie ogrodów działkowych, mimo że zameldowanie ma służyć wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W ocenie Sądu I instancji, skarga nie była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, w pierwszej kolejności podkreślono, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm. – dalej ustawa), która w art. 5 nakłada na każdego obywatela polskiego przebywającego na terytorium RP obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego, przy czym pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1). Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. W świetle tego przepisu w powiązaniu z art. 6 ust. 1 ustawy, pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W art. 9b ustawodawca wskazał, że adres w gminach, które uzyskały status miasta określa się poprzez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu. Celem ewidencji ludności jest zatem odzwierciedlenie przez właściwe organy, w stosownym rejestrze, danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod wskazanym adresem. Z punktu widzenia celów ewidencji ludności, warunek legitymowania się prawem do lokalu przez osobę dopełniającą zameldowania stracił na znaczeniu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 w sygn. C akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78 poz. 716 oraz OTK ZU 2002 Nr 3 poz. 34). W wyroku tym stwierdzono niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który dla skuteczności zameldowania wymagał przedstawienia dokonanego przez właściciela (zarządcę) pisemnego potwierdzenia uprawnienia zainteresowanego do przebywania w lokalu. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż faktyczne przebywanie w pomieszczeniu będącym altaną na działce rekreacyjnej o stosownym numerze, położonej na nieruchomości przy danej ulicy, uzasadnia uwzględnienie wniosku o zameldowania. Zgłoszenie takie pozwala na realizację funkcji ewidencji ludności, gdyż umożliwia ustalenie dokładnego miejsca pobytu osób przebywających w altanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt li SA/Łd 1963/00, OSP 2003, Nr 5 poz. 58, s. 287-299 z glosą aprobującą B. Adamiak).

Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji orzeczono o zameldowaniu D. C. i Z. C. na pobyt stały w budynku letniskowym usytuowanym na działce nr [...] R. przy ul. Ź. w G. Tak wskazany adres spełnia wszelkie wymogi niezbędne do precyzyjnego wskazania miejsca pobytu wnioskodawców, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że została spełniona przesłanka pobytu "pod oznaczonym adresem".

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż żaden przepis nie wymaga, aby organ meldunkowy dokonywał oceny zdatności altany do wypełniania funkcji mieszkaniowej. Nie mogą z tego powodu zostać podzielone zarzuty skargi stwierdzające, że budynek letniskowy (altana) nie spełnia stosownych wymogów technicznych oraz dotyczące niemożności zapewnienia wnioskodawcom całorocznej dostawy wody oraz doręczania korespondencji. Rolą organów meldunkowych jest bowiem ograniczenie się do zbadania rzeczywistego pobytu wnioskodawców we wskazanym przez nich pomieszczeniu pod oznaczonym adresem.

W ocenie Sądu I instancji, niezrozumiały jest zarzut skarżącego, jakoby uchylenie decyzji organu I instancji umożliwiało wielu innym użytkownikom działek ogrodowych łamanie obowiązującego prawa i ignorowanie ustawy 2 dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169 poz.1419 ze zm.).

W niniejszej sprawie, podlegająca kontroli sądu decyzja organu odwoławczego wydana została prawidłowo, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art.47. ust. 2 ustawy i skierowana do konkretnie oznaczonych adresatów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 kpa, organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zatem, w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa.

Na marginesie Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo zauważył, że dbając o interes innych użytkowników działek w rodzinnym ogrodzie działkowym, skarżący ma do dyspozycji różnego rodzaju środki prawne służące likwidacji naruszeń przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przy czym przeciwstawianie się zameldowaniu osób faktycznie zamieszkujących na stałe na terenie ogrodu .działkowego, w postępowaniu administracyjnymi prowadzonym w tym przedmiocie, nie wydaje się drogą właściwą.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został w całości zaskarżony przez R. w G. reprezentowany przez adwokata A. D. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 9 ust. 2a, art. 9 ust. 2b, art. 9b ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy w związku z art. 131 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm., dalej ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt usytuowany na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym jest lokalem, podczas gdy obiekt taki z mocy prawa nie może służyć do zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu i tym samym nie stanowi lokalu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w którym może nastąpić zameldowanie. Zdaniem skarżącego, naruszono przepis art. 9 ust. 2a w związku z art. 29 ust. 1 ustawy przez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, pomimo że D. C. i Z. C. wystąpili z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w obiekcie usytuowanym na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, lecz nie przedstawili wymaganego prawem potwierdzenia swojego pobytu dokonanego przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do tego obiektu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ani też nie przedstawili organowi meldunkowemu, do wglądu, dokumentu, potwierdzającego tytuł prawny do obiektu przysługującego podmiotowi uprawnionemu. Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o zameldowanie nie rodzi obowiązku przedłożenia organowi meldunkowemu zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca stałego pobytu, podczas gdy z treści powyższego przepisu wynika, że taki obowiązek musi być spełniony zanim nastąpi zameldowanie. W ramach podstawy prawnej wskazanej w przepisie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi, w szczególności wobec lakonicznej i ogólnikowej treści oraz braku odniesienia się do istotnych zarzutów skarżącego, sformułowanych w skardze i argumentacji powołanej na ich uzasadnienie, co skutkuje niemożnością poznania rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez nie uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego, która została wydana z naruszeniem powołanych przepisów ustawy, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z art. 9 ust. 2b niewątpliwie wynika, iż zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu danej osoby w określonym miejscu. Nie oznacza to jednak, że istnieje możliwość zameldowanie w dowolnym miejscu. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca dopuszcza jedynie zameldowanie w lokalu, co zostało wyrażone w szeregu przepisów powołanej wyżej ustawy (por. art. 9 ust. 2a, art. 9 ust. 2b, art. 9b ust. 2 pkt 1 oraz art. 29). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "lokalu" na potrzeby zameldowania, wobec czego w tym zakresie należy je rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Także art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej potwierdza tezę, że zameldowanie może jedynie nastąpić w lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Powyższa konstatacja wynika również z art. 9 ust. 2a ustawy. Przepis ten wymaga, aby osoba występująca o zameldowanie na pobyt stały przedstawiła potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, a także przedłożyła dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. W przedmiotowej sprawie, D. C. i Z. C. zostali zameldowani, mimo że nie spełnili powyższego obowiązku. Należy to uznać za naruszenie art. 9 ust. 2a ustawy, które powinno skutkować odmową zameldowania. Jednak WSA, kontrolując legalność decyzji Wojewody Pomorskiego, nie uwzględnił tego naruszenia i błędnie uznał prawidłowość tej decyzji. Ponadto WSA dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że złożenie wniosku o zameldowanie nie rodzi obowiązku przedłożenia organowi meldunkowemu zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca stałego pobytu. Konstatację taką należy uznać za sprzeczną z brzmieniem powołanego przepisu, który bezwzględnie wymaga, aby osoby występujące o zameldowanie na pobyt stały przedstawiły organowi meldunkowemu zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego. Należy uznać, że powyższy obowiązek stanowi jeden z warunków, który musi być spełniony, aby mogło nastąpić zameldowanie. W tym kontekście, zameldowanie D. C. i Z. C. w budynku letniskowym usytuowanym na działce nr [...] R. w G. było niedopuszczalne, gdyż nie przedłożyli organowi meldunkowemu zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca stałego pobytu.

Zdaniem Skarżącego, powyższe naruszenia prawa materialnego mają swoje odzwierciedlenie w zakresie obrazy przepisów postępowania. Należy bowiem stwierdzić, że wykazane wyżej naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądzają o nieprawidłowości decyzji Wojewody Pomorskiego o zameldowaniu. Oznacza to, że WSA miał obowiązek uchylić tę decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Niewydanie takiego rozstrzygnięcia przez WSA jest także równoznaczne z dokonaniem wadliwej kontroli działalności administracji publicznej. Wyrazem tego jest również treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, który wiele istotnych kwestii, a zwłaszcza dotyczących wymienionych naruszeń prawa materialnego, zupełnie pomija albo odnosi się do nich w sposób lakoniczny i ogólnikowy. Dotyczy to w szczególności kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 9 ust. 2a oraz art. 11 ust. 1 ustawy. Sposób odniesienia się do tych zagadnień, zdaniem skarżącego potwierdza, że WSA wadliwie rozstrzygnął przedmiotową sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednak, w sytuacji, gdy zarzut skargi naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni, to zasadne jest rozpoznanie tego właśnie zarzutu jako pierwszego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze 2006 r., s. 375). Odpowiada to kolejności argumentów, przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa, kasator formułuje pod adresem Sądu I instancji dwa zarzuty dokonania błędnej wykładni przepisów. Pierwszy zarzut dotyczy art. 9 ust. 2a, art. 9 ust. 2b, art. 9b ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy w związku z art. 13 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a błędna wykładnia polega na niewłaściwej interpretacji pojęcia lokal. W efekcie Sąd przyjął, że obiekt usytuowany na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym jest lokalem, podczas gdy obiekt taki nie stanowi lokalu w rozumieniu ustawy, w którym może nastąpić zameldowanie. Na tej podstawie kasator wyprowadza wniosek, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zameldowania D. C. i Z. C..

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, poddanej kontroli Sądu I instancji. Zdaniem NSA, stan faktyczny sprawy dotyczącej zameldowania D. C. i Z. C., tego nie wymagał, co poniżej zostanie wykazane. Zaskarżona decyzja wymienia jako podstawy: art. 9b ust. 2 pkt 1, art. 10 i art. 47 ust. 2 ustawy, które to przepisy faktycznie używają pojęcia: lokal, jednak pojęcia tego nie definiują.

Według NSA, kasator, zarzucając Sądowi I instancji błędną interpretację wymienionych wyżej przepisów ustawy i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przyjął błędne założenie, iż zawsze, kiedy ustawodawca posługuje się w jednej ustawie określonym pojęciem (nie definiując go), które jest zdefiniowane w innej ustawie, to nadaje mu takie znaczenie, jak w definicji legalnej. Nadto, kasator zastosował wyłącznie gramatyczną wykładnię wskazanych przepisów. Zdaniem NSA, takie podejście do analizowanego tekstu prawnego nie może prowadzić do prawidłowej jego egzegezy.

Przede wszystkim, należy wskazać na odmienne cele ustawy i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które winny być brane pod uwagę wówczas, gdy interpretując przepis jednej ustawy, sięga się do przepisów innej ustawy. W myśl art. 3 ww. ustawy: "(...) rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone w rozumieniu innych ustaw, których funkcja polega w szczególności na przywracaniu społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochronie środowiska przyrodniczego, kształtowaniu zdrowego otoczenia człowieka, pozytywnym wpływie na warunki ekologiczne w miastach, ochronie składników przyrody oraz poprawie warunków bytowych społeczności miejskich." Należy podkreślić, iż w cyt. przepisie wskazuje się na podstawową funkcję rodzinnych ogrodów działkowych, odzwierciedlającą cel ich powoływania, co nie przesądza automatycznie o sposobie ich wykorzystywania. Co prawda, art. 13 ust. 4 ww. ustawy, który wymienia przeznaczenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, wyłącza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, to jednak – zdaniem NSA - należy rozumieć to zastrzeżenie w kontekście wyżej wskazanego podstawowego celu (funkcji) ogrodów działkowych. Przede wszystkim jednak, stan rzeczywisty wykorzystania konkretnego ogrodu działkowego w niniejszej sprawie nie podlega ocenie według przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, lecz według przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ta zaś ma swoje ratio legis. W myśl art. 1 ust. 1 i 2: " Ustawa normuje sprawy ewidencji ludności i dowodów osobistych. Ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób (...)". Zgodnie z art. 2: "Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie." W myśl art. 4: "Obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego (...)". Cel obowiązku meldunkowego jest jednoznacznie rozumiany w orzecznictwie, jako: "(...) zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności, która polega na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób, jak też służy ochronie interesów samych zainteresowanych (umożliwia odnalezienie tych osób). Organy właściwe w sprawach ewidencji ludności winny podejmować wszelkie działania w celu zapewnienia zgodności zapisów ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania. Istotę ewidencji ludności stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Chodzi o to, by dane te odpowiadały stanowi faktycznemu i nie tworzyły fikcji meldunkowej. Organy prowadzące ewidencję mają obowiązek podejmować wszelkie czynności służące rejestracji prawdziwych danych o miejscu pobytu osób." (patrz wyrok z 21 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/08; LEX nr 481438).

Jak wynika z powyższej wykładni wskazanych przepisów ustawy, którą NSA w pełni akceptuje, funkcja meldunku polega na identyfikacji faktycznego miejsca pobytu osób i daniu temu wyraz w zbiorze informacji, jakim jest ewidencja. Faktu dotyczącego miejsca pobytu określonej osoby nie może przekreślić to, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie zakłada, by przeznaczeniem działek było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W tym kierunku kształtuje się też orzecznictwo na tle art. 13 ust. 4 ustawy o ogrodach działkowych. NSA w pełni identyfikuje się z tezami wyroku z 10 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Po 467/08; LEX nr 555205): "1. Obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. 2. Nieuprawnione jest stanowisko, że zameldowanie może nastąpić tylko w budynku lub lokalu mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkaniowe. Wykorzystywanie altany działkowej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wbrew przeznaczeniu działki rekreacyjnej określonemu w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), nie wpływa na obowiązek organu meldunkowego rejestracji danej osoby w miejscu faktycznego pobytu." Podobny w swej istocie jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 marca 2008 r. (sygn. akt IOSK 238/07; LEX nr 505248): "Nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnienie od tej oceny możliwości zameldowania."

Stanowiska wyrażone w obu ostatnio cytowanych wyrokach pokazują, że w praktyce orzeczniczej rozumie się określenie "lokal" używane w ustawie, w znaczeniu potocznym, zamiennie m. in. z pojęciami: budynek, obiekt budowlany. Zdaniem NSA, jest to zgodne z intencją prawodawcy, który posłużył się określeniem nieostrym, uznając jego zdefiniowanie jako niecelowe (por. § 146 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 202 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. Nr 100, poz. 908). W nawiązaniu do tej uwagi; Sąd I instancji trafnie przyjął, że ustawa nie posługuje się tym pojęciem w rozumieniu ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Ne 71, poz. 733 ze zm.). Ta pierwsza nie jest bowiem ustawą "podstawową" w dziedzinie, do której przynależy stosowana w tej sprawie ustawa.

W świetle powyższych ustaleń, NSA akceptuje w pełni tezę, iż przepisy ustawy, przewidujące instytucję zameldowania jako potwierdzenie faktu pobytu, służą wyłącznie celom ewidencyjnym (rejestrowym), co powoduje brak możliwości odmowy zameldowania na pobyt stały osób faktycznie przebywających w danym pomieszczeniu jedynie w oparciu o literalną wykładnię art. 9b ust 2 pkt 1 ustawy (wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 608/07, LEX nr 459306).

Biorąc powyższe pod uwagę, NSA nie podziela stanowiska kasatora, że prawidłowa wykładnia odnośnych przepisów winna doprowadzić do wniosku, że nie można dokonać zameldowania osób przebywających w altanie rodzinnego ogrodu działkowego, niezależnie od tego, że właśnie tam jest ich stałe miejsce pobytu, tylko dlatego, że altana nie jest lokalem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Tym samym zarzut nieprawidłowej interpretacji przez Sąd I instancji wskazanych przepisów nie może być uznany za skuteczny. NSA jest zdania, iż Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie jasno podstawy prawne podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, słusznie uznając je za adekwatne do danego stanu faktycznego.

Nietrafny jest też drugi zarzut dokonania przez WSA w Gdańsku błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Chodzi o nieprawidłową interpretację art. 11 ust. 1 ustawy, polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o zameldowanie nie rodzi obowiązku przedłożenia organowi meldunkowemu zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu. Zarzut ten jest, zdaniem NSA nietrafny dlatego, że przepis ten nie był zastosowany w sprawie. Wydaje się, że kasator nie dostrzegł, że ustawa przewiduje dwa tryby zameldowania: na podstawie wniosku spełniającego wymagania z art. 11 ustawy; wówczas zameldowania dokonuje się poprzez czynność materialno – techniczną (art. 47 ust. 1), i zameldowania na podstawie decyzji (art. 47 ust. 2). Postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym, tj. czy spełnia wymogi określone w art. 11. Natomiast w razie, gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu (we wniosku), właściwy organ - na mocy art. 47 ust. 2 tej ustawy - jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej (patrz wyrok z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 494/08; LEX nr 563929, także wyrok z 17 września 2008 r., sygn. akt III SA/Po 246/08, nr LEX 524033). Istotą postępowania określonego w art. 47 ust. 2 ustawy nie jest zatem dokonywanie oceny co do spełnienia w tym zakresie wymogów formalnych meldunku wskazanych w art. 11 ustawy, lecz rozstrzyganie o zaistnieniu, bądź też nie, przesłanek materialnoprawnych zameldowania. Materialnoprawną przesłankę meldunku stanowi natomiast faktyczne zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (por. wyrok z 26 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 112/08; LEX nr 523982). Uwzględniając powyższe nie sposób uznać, by Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował art. 11 ust. 1 ustawy.

Kolejny zarzut sformułowany w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa dotyczy niezastosowania art. 9 ust. 2a w związku z art. 29 ustawy. Zdaniem kasatora, D. C. i Z. C. nie przedstawili wymaganego prawem potwierdzenia swojego pobytu dokonanego przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do tego obiektu ani nie przedstawili tytułu prawnego do obiektu przysługującego podmiotowi uprawnionemu. Ustosunkowując się do tego zarzutu, NSA powoła się na wcześniejsze uwagi, dotyczące dwóch trybów postępowania w sprawie zameldowania. Zgłoszenie pobytu stałego, nie zawierające potwierdzenia pobytu zgodnego z treścią art. 9 ust. 2a ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności, wypełnia przesłankę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy, powodując konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (patrz powołany wyżej wyrok z 17 września 2008 r., sygn. akt III SA/Po 246/08). Celem tego postępowania jest zaś, jak wskazywano, rozstrzygnięcie o zaistnieniu, bądź też nie, przesłanek materialnoprawnych zameldowania. Zatem, w danym stanie faktycznym, art. 9 ust. 2a nie znajdował zastosowania, stąd odnośny zarzut nie może być uznany za skuteczny.

Odnosząc się łącznie do ww. trzech zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego przez Sąd I instancji, NSA zauważa, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji. Jak wskazywano, na tej podstawie organ ewidencyjny rozstrzyga, gdy istnieją wątpliwości co do zameldowania danej osoby i w takiej sytuacji organ obowiązany jest ustalić, czy osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy, spełnia warunki określone w ustawie o ewidencji. W sprawie administracyjnej, poddanej kontroli sądu, nie był kwestionowany fakt przebywania D. C. i Z. C. w domku letniskowym na działce nr [...] R w G. przy ul. Ź. od maja 1996r. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji o zameldowaniu, okoliczność przebywania z zamiarem stałego pobytu była niesporna, a zatem spełniona była materialnoprawna przesłanka meldunku. Stąd, Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenia, mające wpływ na wynik sprawy, przepisów: art. 141 par. 4 ppsa oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ppsa. Wyjaśniając zasadność zarzutów, kasator wskazuje na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku i nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Z żadnym z tych zarzutów nie sposób się zgodzić. Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo merytorycznie oraz w sposób jasny i przekonywujący ustosunkował się do zarzutów skargi. Powinność odniesienia się do zarzutów skargi nie oznacza jednak, że Sąd musi szczegółowo odnieść się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1695/06,Legalis). Odpowiedzią na drugi zarzut skargi kasacyjnej są wcześniejsze ustalenia i uwagi orzekającego w niniejszej sprawie NSA.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

.