Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1764/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 §1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 2022 r. nr DAP-WN-727-2/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 maja 2022 r., nr DAP-WN-727-2/2022/KKW, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z 7 grudnia 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-152/2021/MGa oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r., nr L.G.III.7016/118/96.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dalej powoływanej jako ustawa pwust - decyzją z 10 lipca 1996 r., nr L.G.lll.7016/118/96, stwierdził, że G. T. z mocy prawa nabyła nieodpłatnie własność działki wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów wsi [...] nr [....] o powierzchni [...] ha, wpisanej w księdze wieczystej nr [...].

Wojewoda [...] - procedując w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 104 kpa - ostateczną decyzją z 12 czerwca 2020 r., nr N-II.7533.2.6.2017, stwierdził, że część dawnego majątku ziemskiego w [...], składająca się z nieruchomości oznaczonej jako parcela budowlana nr [...] o powierzchni [...] ha, parcela budowlana nr [...] o powierzchni [...] ha oraz parcela gruntowa nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w gminie katastralnej [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym Lwh [...], stanowiącej przed 13 września 1944 r. zespół dworsko-parkowy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a ponadto umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym parceli gruntowej nr [...] objętej Lwh [...] gm. kat. [...].

Wnioskiem z 17 lutego 2021 r. M. J. – następca prawny S. J. będącego przedwojennym właścicielem majątku ziemskiego [...] zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r., nr L.G.III.7016/118/96, w zakresie w jakim tożsama jest z sentencją ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r., nr N-II.7533.2.6.2017, a więc w zakresie odpowiadającym częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...][...] oraz [...], ujawnionym w opracowaniu inż. B. S. z 7 października 2019 r., została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzją z 7 grudnia 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-152/2021/MGa, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z 10 lipca 1996 r., wskazując, że zgodnie z treścią pisma Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z 31 maja 2021 r., znak: [...], właścicielem działki nr [...], wpisanej w księdze wieczystej nr [...], według stanu na dzień 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Według Ministra okoliczność ta oznacza, że M. J. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 10 lipca 1996 r. nie wykazała, iż postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa,

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra z 7 grudnia 2021 r. wystąpiła M. J.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania: czy spadkobierca przeddekretowego właściciela nieruchomości objętej komunalizacją, w przypadku gdy po komunalizacji wydana została decyzja o nie podpadaniu danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. A także czy w związku z wnioskiem M. J. (w przypadku uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego) możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i czy domniemanie prawne zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może być wzruszone w postępowaniu administracyjnym.

Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co wynika z treści art. 28 kpa. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi zatem mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz jego związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu, w tym także prawa do żądania weryfikacji zapadłych w nim orzeczeń w trybach nadzwyczajnych. Dalej organ nadzoru przytoczył treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaznaczając, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w tym przepisie przeszło na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu tj. 13 września 1944 r. Natomiast stwierdzenie, że przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu może nastąpić jedynie w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie konsekwencją przyjęcia, że art. 2 ust. 1 dekretu PKWN powodował przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości wskazanych w jego ust. 1 lit. e jest uznanie, że decyzje wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. mają charakter deklaratywny. Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia z 1945 r. pozwala niewątpliwie przyjąć, że na podstawie tego dekretu nie doszło w dniu 13 września 1944 r. do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że w przypadku ustalenia ostateczną decyzją administracyjną, iż w danej sprawie nie istniały przesłanki do przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym Skarb Państwa nie nabył własności danej nieruchomości, to spadkobierca przeddekretowego właściciela nieruchomości ma interes prawny i może żądać stwierdzenia nieważności zapadłej w sprawie decyzji komunalizacyjnej. Na tej podstawie, wobec ustaleń dokonanych w decyzji Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r., zdaniem Ministra M. J. ma interes prawny i może być uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r.

Minister podkreślił także, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r. są normy prawne zawarte w ustawie pwust. Decyzja komunalizacyjna nie jest źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący mu tytuł. Minister zaznaczył zatem, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art, 18 ust. 1 ustawy pwust właściwy organ bada, czy podlegające mu mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na 27 maja 1990 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Minister podał, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym o uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym, o ustalenie lub o zasiedzenie. Organy administracji nie mają zatem możliwości, aby w toku postępowań, jakie się przed nimi toczą, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy wyklucza więc jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie domniemania wynikające z przepisów tej ustawy nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości i weryfikowania ich treści. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane.

W świetle poczynionych rozważań, po dokonaniu analizy akt sprawy oraz decyzji Wojewody [....] z 10 lipca 1996 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa - co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W szczególności nie można uznać, że decyzja Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa - co w połączeniu ze zbyciem nieruchomości, której dotyczy ta decyzja komunalizacyjna - miałoby w ocenie strony skutkować koniecznością wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z 10 lipca 1996 r. z naruszeniem prawa. Według Ministra mając na uwadze, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, przyjąć należy, iż wydając kwestionowaną decyzję Wojewoda.[...] działał w oparciu o wpis jawny prawa własności w księdze wieczystej, którym był związany. Na tej podstawie, nie sposób zarzucić organowi wojewódzkiemu, że wydając kwestionowaną przez stronę decyzję rażąco naruszył przepisy ustawy pwust.

Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 12 maja 2022 r., nr DAP-WN-727-2/2022/KKW, uchylił w całości własną decyzję z 7 grudnia 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-152/2021/MGa oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r., nr L.G.III.7016/118/96.

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. J. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy pwust przez ich niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r., nr L.G.IIL7016/118/96, mimo że obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem nieruchomość, której prawo własności z dniem 27 maja 1990 r. nabyła Gmina [...], nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego), lecz własność S. J., co znajduje potwierdzenie w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r., nr N-II.7533.2.6.2017, stwierdzającej niepodpadanie, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomości tworzącej zespół dworsko - parkowy byłego majątku ziemskiego [...], przez co norma prawna wywiedziona z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie mogła znaleźć zastosowania;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji publicznej, w toku nadzorczego postępowania administracyjnego, nie jest władny, na podstawie posiadanych dowodów, dokonywać jakichkolwiek ustaleń, które podważyłyby domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 tej ustawy, albowiem obalenie przedmiotowego domniemania prawnego pozostaje w wyłącznej sferze działalności sądów powszechnych i może zostać dokonane wyłącznie w postępowaniu sądowym;

3. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "obalenie domniemania" dotyczy podważenia podstawy domniemania, nie zaś podważenia wniosku domniemania, wobec czego organ doszedł do błędnej konkluzji, że wzruszenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi zagadnienie prawa cywilnego, zastrzeżone do kompetencji sądów powszechnych, zaś organy administracji publicznej nie są władne go rozstrzygać;

4. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na nieuwzględnieniu charakteru i skutków prawnych, pozostającej w obrocie prawnym i wiążącej organy administracji publicznej, decyzji administracyjnej Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r. stwierdzającej niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości tworzącej zespół dworsko - parkowy byłego majątku ziemskiego [...], co skutkowało błędnym przyjęciem, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [...], przysługiwało Skarbowi Państwa, nie zaś przedwojennemu właścicielowi majątku ziemskiego [...];

5. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiającego się w pominięciu faktu, że podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], stanowił przepis prawny, tj. art. 1 i art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która to podstawa wpisu prawa własności Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została skutecznie podważona decyzją administracyjną Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r. a w konsekwencji obalone zostało domniemanie prawdziwości wpisu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bez konieczności przedstawiania w tym przedmiocie dodatkowego dowodu w postaci orzeczenia sądu powszechnego;

6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdza, że interes prawny M. J., we wszczęciu nadzorczego postępowania administracyjnego wobec decyzji administracyjnej Wojewody [...] z 10 lipca 1996 r. należy wywieść z decyzji administracyjnej Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r. albowiem stanowi ona dokument potwierdzający istnienie praw rzeczowych do nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stwierdzając zarazem w dalszej części uzasadnienia, że decyzja administracyjna Wojewody [...] z 12 czerwca 2020 r. nie stanowi wystarczającego dowodu, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności nieruchomości.

Wskazując na przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 7 grudnia 2021 r. oraz o zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego , według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 10 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...], Wydziałem I Cywilnym, sygn. akt. [...], z powództwa skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa-Staroście [...] o ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], której stan prawny ujawniony był w księdze wieczystej nr [...] stwierdzającej że część dawnego majątku ziemskiego w [...], składającej się z nieruchomości oznaczonej jako parcele budowlane nr [...], położonej w gminie katastralnej [...], objętej dawnym wykazem hipotecznym Lwh [...], stanowiącej przed dniem 13 września 1944 r. zespół dworsko-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitety Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, a które to parcele odpowiadają częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] przysługiwało S. J.

Postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 249), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako ppsa).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza prawa.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa. Skarżąca jako podstawę swojego wniosku wskazała punkt drugi tego artykułu tj. rażące naruszenie prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym.

Zdaniem sądu, analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Wojewody [....] z 10 lipca 1996 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki:

1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.),

2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz

3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990r. Skarb Państwa dysponował tytułem prawnym do działki nr [...] o pow. [...] ha.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własność przedmiotowej działki należała do Skarbu Państwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Powyższe oznacza, że w mienie to podlegało komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wbrew stanowisku skarżącej, ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości na datę komunalizacji w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co jest związane z domniemaniami wynikającymi z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 dalej ukwh). Zgodnie z powołanym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz że prawo z niej wykreślone nie istnieje. Zasada ta uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3). Jakkolwiek zasady te mają zastosowanie w prawie cywilnym, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż rażąco wadliwe są decyzje administracyjne wydawane na podstawie danych wieczystoksięgowych objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Innymi słowy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nie tylko nabywców w drodze czynności cywilnoprawnej ale i nabywców praw do nieruchomości uzyskanych w drodze aktu administracyjnego, np. aktu nadania, aktu własności ziemi czy decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (vide wyrok SN z 9 października 1989r. III CRN 298/98, niepubl, uchwała SN z 15 lutego 2011r. III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76, wyrok SN z 8 września 2011r. III CSK 159/09, Lex nr 1068053). Natomiast kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ukwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07).

Wskazać zatem należy, że skoro na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej tj. 10 lipca 1996 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej wiąże wszystkich (także organy administracji), aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Oznacza to, że nie spełniła się jedna z wymaganych przesłanek do stwierdzenia nieważności, ponieważ organ wydając decyzję na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej, a ten wskazywał na własność Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stanowisko skarżącej, sprowadzające się do wykazania, że wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji komunalizacyjne z 1996 r. wynika z samego faktu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z 12 czerwca 2020r. o niepodpadaniu części dawnego majątku w [...] pod działanie dekretu o reformie rolnej (w skład którego wchodziła część skomunalizowanej działki), nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z 1996 r. Niezasadne okazały się zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Akta sprawy potwierdzają, że organ podjął wszelkie działania niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy, a dokonana przez niego ocena tego materiału nie nosi cech dowolności. Organ szczegółowo wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

Końcowo Sąd zauważa także, iż nie jest jego rzeczą uzupełnianie dowodów w sprawie, gdyż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 133 ppsa wynika zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12). Dlatego kwestia będąca przedmiotem postępowania przez Sądem Okręgowym w [...] nie mogłaby być oceniana przez Sąd w niniejszym postępowaniu, gdyż jest to zdarzenie przyszłe. Z tych powodów nie został uwzględniony wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wszystkie przywołane orzeczenia opublikowane na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.