Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 250/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. we [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. we [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. znak: [...]. Ostatnio wymienioną decyzją GINB na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji własnej z [...] października 2005 r. znak: [...] stwierdzającej nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r., jednocześnie odmawiając jej uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wymienione rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2010 r., w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2002 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. we [...] pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji pierwszego etapu inwestycji polegającej na budowie miejsca obsługi podróżnych (MOP III) przy autostradzie [...] w [...], gm. [...], na działkach oznaczonych nr [...]. Następnie, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2005 r. stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W związku z tym, że Spółka [...] nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym, pismem z 5 kwietnia 2006 r. wniosła ona o wznowienie tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie i decyzją z [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja z [...] października 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nie uchylił tej decyzji stwierdzając, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2006 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2006 r.

Uzasadniając wymienione decyzje organ stwierdził, iż Spółka [...] nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z [...] października 2005 r., a tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (i wobec tego ww. decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest obarczona wadą). Dalej, organ stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym w pierwszej instancji był starosta a nie wojewoda. Naruszenie przepisów o właściwości jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkującą nieważnością postępowania. Ponadto organ zauważył, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2002 r. zobowiązał inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad w terminie do 31 maja 2002 r. pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mimo braku takiego uzgodnienia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W sprawie doszło również do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą tylko części zamierzenia inwestycyjnego w postaci uzbrojenia terenu. Uchybienia te stanowią wady decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a ich skutkiem jest unieważnienie tej decyzji.

Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2006 r. Spółka [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2277/06 Sąd skargę oddalił, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową.

Wskazany wyrok Sądu I instancji został zaskarżony przez Spółkę [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, wyrokiem z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1027/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd wojewódzki. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny zaznaczył, że istotą zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sporu jest to, czy miejsce obsługi podróżnych (MOP III) w [...] znajduje się pasie drogowym autostrady [...], czyli pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady określonymi w decyzji lokalizacyjnej, czy poza tym pasem. Zauważył, że strona skarżąca twierdziła w toku postępowania, że MOP w [...] jest zlokalizowany pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostradę [...], a więc w jej pasie drogowym i kwestionowała dokonane w tym przedmiocie ustalenia organów administracyjnych. Wskazywała przy tym na konieczność przeprowadzenia dowodu z pełnej decyzji lokalizacyjnej tej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał sprawę za wyjaśnioną, ale powyższej kwestii w sprawie nie wyjaśnił. Niewyjaśnienie tej podstawowej w sprawie kwestii spowodowało zdaniem Sądu kasacyjnego, iż dalsze ustalenia co do naruszenia prawa decyzją z [...] maja 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę należało uznać przedwczesne. Sąd kasacyjny wskazał przy tym, że jeżeli MOP III w [...] wchodzi w skład pasa drogowego autostrady to do wydania pozwolenia na budowę właściwy był wojewoda (art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). W takiej sytuacji nie doszłoby również do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego przez brak decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzję taką zastępuje decyzja lokalizacji autostrady (art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych). Na koniec NSA wskazał też, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadnia nie samo naruszenie prawa, lecz naruszenie o rażącym charakterze, które musi być wykazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/09 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w uzasadnieniu orzeczenia -powołując się na wyrok NSA- wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z pełnej decyzji lokalizacyjnej autostrady łącznie z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Sąd I instancji w wydanym ponownie wyroku w konsekwencji zobowiązał organ do dokonania szczególnie wnikliwej analizy decyzji lokalizacyjnej, jak również decyzji ją zmieniającej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 1999 r. podkreślając, iż podstawową kwestią będzie w sprawie ustalenie, czy MOP w [...] znajduje się w pasie drogowym autostrady [...], czy poza tym pasem.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r., wydaną na skutek powyższych wyroków, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na odstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2005 r. znak: [...]. Jednocześnie odmówił jej uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z przesłanego przy piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we [...] z dnia 10 czerwca 2010 r., załącznika mapowego do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju miast z [...] stycznia 1999 r. znak: [...] wynika, że działki o nr ew. [...] na których została zaprojektowana sporna inwestycja znajdują się w liniach rozgraniczających autostrady, określonych tą decyzją. Wobec tego stwierdzić należy, że projektowana inwestycja znajduje się w granicach pasa drogowego, a tym samym, że organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji był Wojewoda [...]. Następnie, organ wskazał na przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że wymóg wynikający z tego przepisu nie został zachowany, albowiem do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor załączył jedynie decyzje o warunkach zabudowy obejmujące część zamierzenia objętego wnioskiem. W związku z powyższym należało uznać, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Organ stwierdził też, że wskazana decyzja z [...] maja 2002 r. w rażący sposób naruszyła także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem inwestor na wezwanie organu do uzupełnienia złożonego wniosku, nie dostarczył wymaganego uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad. Za takowe nie można uznać, jak podał, pisma Agencji z 14 maja 2001 r. W konsekwencji organ stwierdził, że zasadnym było w sprawie zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie to potwierdziło, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. orzeczeniem GINB z [...] czerwca 2010 r. złożyła Spółka [...] oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżąca Spółka we wniesionym środku zaskarżenia zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. z 2001 r., Nr 110, poz. 1192 ze zm.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł natomiast, iż Spółka [...] utraciła w sprawie interes prawny, albowiem działki, na których zlokalizowano sporną inwestycję stały się z dniem 25 września 2009 r. własnością Skarbu Państwa pod zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzją z [...] listopada 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek ww. podmiotów, GINB utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia podtrzymał stanowisko w tej decyzji wyrażone. Dodatkowo wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięcia stanowiącego część inwestycji, o której mowa w § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1995 r. w sprawie autostrad płatnych (Dz. U. z 1995 r., Nr 43, poz. 222), może być tylko podmiot posiadający koncesję na budowę autostrady [...], a Spółka [...] takiej koncesji nie uzyskała. Na koniec organ podał, że podnoszone we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty pozostają bez wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] listopada 2010 r. skarżąca – Spółka [...] wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez błędną interpretację tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie,

-art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

-art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach poprzez jego niezastosowanie,

-art. 40 ust. 1 ustawy o autostradach poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

-art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie,

-art. 4 pkt 6c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 70, poz. 838 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że nie można pozostawić w obrocie prawnym decyzji, która sankcjonuje rażące naruszenie prawa dotyczące właściwości oraz rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. I dalej wskazała, że w uzasadnieniu decyzji GINB określa co znajduje się w pasie drogowym, a co poza nim – a odpowiedź na to pytanie zawarta jest w decyzji lokalizacyjnej, której organ procedujący nie posiadał. Powołany art. 25 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oznacza, że w stosunku do autostrad zamiast decyzji o warunkach zabudowy stosuje się decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, a GINB jest obowiązany do poszanowania i stosowania orzeczeń Sądu. W takim zaś przypadku nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazanie przez GINB naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest chybione, ponieważ z gramatycznej wykładni tego przepisu wynika, że wszelkich uzgodnień dokonuje się przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Dodatkowo w tym miejscu skarżąca Spółka przytoczyła ww. art. 35 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia spornego pozwolenia na budowę. Na koniec wskazała, że nowy zarzut, który pojawił się w zaskarżonej decyzji, dotyczący koncesji, jest nieuzasadniony i nie może stanowić podstawy do odebrania Spółce przymiotu strony z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. wydana w trybie wznowieniowym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. Główny Inspektor zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2010 r. wydaną w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia ww. decyzji [...] października 2005 r. Uznał bowiem, że wprawdzie decyzja ta (tj. z [...] października 2005 r.) jest wadliwa (bo inwestorowi nie zapewniono udziału w postępowaniu zakończonym tym rozstrzygnięciem), ale w wyniku wznowienia może zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści, tj. stwierdzająca nieważność decyzji z [...] maja 2002 r. Dostrzec w tym miejscu trzeba, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] czerwca 2010 r. zostały wydane na skutek wyroków, w tym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1027/05, którym to organ był związany. Dokonując ponownej weryfikacji decyzji z [...] maja 2002 r. w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. (po uprzednim wznowieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, które nie budzi wątpliwości w sprawie), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja ta rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nadto dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając powyższe i orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sprawy, w tym nie wziął pod uwagę wszystkich wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie oraz zupełnie nie uwzględnił zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2010 r.

-Z uwagi na charakter i skutek stwierdzonych nieprawidłowości, w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, iż zaskarżona decyzja wydana została w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki z 5 kwietnia 2006 r., która zażądała wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać w tym miejscu trzeba też, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2002 r. Wojewody [...], prowadzone było na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżona obecnie do Sądu decyzja zapadła [...] listopada 2010 r., a więc po kilku latach od wznowienia postępowania w tej sprawie i po ponad czterech latach od poprzedniej decyzji GINB uchylonej następnie wyrokiem Sądu z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/09. Tym samym (w sposób naturalny – z uwagi na trwające kilka lat postępowanie, co wynika z zestawienia ww. dat), w sprawie mogły powstać w nowe okoliczności istotne, wymagające uwzględnienia, bo na przykład mogące powodować zmianę stron tego postępowania. Na takie okoliczności wskazał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 lipca 2010 r. W tymże wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie uwzględniono nowych dowodów dotyczących zmiany strony postępowania. Wskazał dalej, że pismem z 21 grudnia 2009 r. zostały przesłane do [...] Urzędu Wojewódzkiego dokumenty poświadczające, iż działki nr [...] (poprzednio po przekształceniu nr [...]) oraz działka nr [...], z dniem 25 września 2009 r. stały się własnością Skarbu Państwa pod zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Spółka [...] aktem notarialnym z ww. daty sprzedała bowiem wskazane nieruchomości, a tym samym nie jest już stroną niniejszego postępowania, bo nie ma interesu prawnego w sprawie. Do wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (reprezentowany przez zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji we [...]) załączył ww. akt notarialny Rep. A nr [...] umowy sprzedaży przez Spółkę [...] z siedzibą we [...] na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek o nr [...] położonych w miejscowości [...]. Powyższej okoliczności, podniesionej w rozpatrzonym wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zupełnie nie dostrzegł (orzekając w sprawie) i nie wyjaśnił. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przywołał nawet treści stanowiska strony postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a trzeba zaznaczyć, iż w sentencji orzeczenia wyraźnie wskazał, że decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku tego podmiotu. Takie działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadczy nie tylko o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla stron tego postępowania okoliczności, ale także mogło doprowadzić do naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 oaz art. 138 tej ustawy. Główny Inspektor nie zbadał bowiem, czy skarżąca Spółka (z której przecież inicjatywy postępowanie wznowieniowe jest prowadzone), ma nadal interes prawny w sprawie uzasadniający jej udział w postępowaniu (pomimo sprzedaży przez nią nieruchomości, na której miała być zlokalizowana sporna inwestycja) i z czego ten interes -wobec treści aktu notarialnego z 25 września 2009 r.- obecnie wynika. Główny Inspektor nie zbadał więc, czy wobec okoliczności powołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zmienił się krąg stron tego postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyraźnie wskazał natomiast na to, że jest następcą prawnym skarżącej Spółki (na zasadzie -jak należy przyjąć- art. 30 § 4 k.p.a. regulującego następstwo prawne w toku postępowania), która obecnie nie ma już interesu prawnego w sprawie. Powyższe nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Podnieść zaś trzeba, iż w sytuacji ustalenia, że skarżąca – Spółka Inwest utraciła w toku postępowania (wobec zdarzenia mającego miejsce 25 września 2009 r.) interes prawny w sprawie, jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógłby być merytorycznie załatwiony. Nie wykluczone też jest, że w takiej sytuacji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako następca prawny skarżącej Spółki, nie byłby zainteresowany prowadzeniem dalej postępowania wznowieniowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2002 r., albowiem to z jego wniosku decyzja z [...] maja 2002 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powyższe w ocenie Sądu stanowiło wystarczającą podstawę do wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. nie tylko zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2010 r. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie treść art. 135 p.p.s.a., a także to, że dostrzeżone uchybienia mają wpływ na prawidłowość całego postępowania wznowieniowego oraz, że okoliczność dotycząca braku interesu prawnego po stronie Spółki [...] została podniesiona w sprawie już przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2010 r. (tj. w piśmie skierowanym przez GDDKiA do [...] Urzędu Wojewódzkiego z 21 grudnia 2009 r., przekazanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 2 lutego 2010 r. (data wpływu)).

-Za uchyleniem ww. decyzji GINB przemawiały jednak także względy merytoryczne.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, organ orzekając w sprawie i dokonując ponownie w trybie wznowieniowym weryfikacji decyzji z [...] maja 2002 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie uwzględnił w całości prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w tej sprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1027/07, którym na podstawie art. 170 p.p.s.a. był związany. Wprawdzie organ uzupełnił akta administracyjne (według wskazań Sądu kasacyjnego i Sądu I instancji zawartych w wyroku tego ostatniego Sądu z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/09) w zakresie koniecznym do oceny, czy decyzja z [...] maja 2002 r. została wydana przez właściwy organ, tj. wojewodę a nie starostę. Włączył bowiem do akt kopię decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinak przebiegającego na terenie województwa legnickiego oraz kopię decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 1999 r. zmieniającą w części ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a także załącznik graficzny do ww. decyzji z [...] stycznia 1999 r. W efekcie ustalił, że MOP III w [...] wchodzi w skład pasa drogowego autostrady i wobec tego decyzja z [...] maja 2002 r. została wydana przez właściwy organ. Nie wziął jednak pod uwagę, że w takiej sytuacji decyzja z [...] maja 2002 r. nie mogła zostać wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzję taką zastępuje decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Na powyższe wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, powołując przy tym art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie wziął pod uwagę. Nie wziął też pod uwagę ww. art. 25 ust. 3, zgodnie z którym ilekroć w przepisach prawa budowlanego mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Bez uwzględnienia ww. stanowiska Sądu kasacyjnego, decyzji lokalizacyjnych obu instancji wydanych dla spornego przedsięwzięcia oraz przytoczonego przepisu art. 25 ust. 3, ocenę GINB w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za błędną.

Po drugie, w ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie nie wykazał, aby decyzja z [...] maja 2002 r. Wojewody [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na brak uzgodnienia przez inwestora projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad.

Postanowieniem z [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonych w złożonym wniosku nieprawidłowości, w tym przez przedłożenie uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania ww. decyzji z [...] maja 2002 r., pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Zgodnie z ust. 2 ww. art. 32, uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Analizując sprawę w tym zakresie, GINB wskazanego art. 32 nie wziął pod uwagę, a -w ocenie Sądu- powinien. Winien bowiem dokonując oceny w tym zakresie dostrzec, że przepisy ustawy o autostradach płatnych wprawdzie wymagały uzgodnienia projektu budowlanego autostrady lub jej odcinka z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad, ale nie przewidywały formy decyzji dla takiego uzgodnienia. Winien także mieć na względzie, że sporna inwestycja objęta była decyzją lokalizacyjną powyżej już wymienioną oraz, że Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad w piśmie z 5 grudnia 2001 r. odniosła się do MOP III w [...], a pismo to inwestor złożył do akt sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na ww. pismo Agencji z 5 grudnia 2001 r. wskazuje, ale stwierdza, że jako uzgodnienie nie może być ono traktowane. Nie podaje jednak żadnych powodów takiego stanowiska. Trzeba mieć zaś na względzie, że organ ten badał decyzję z [...] maja 2002 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych. Badał więc, czy decyzja ta nie jest dotknięta m.in. rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa należy zaś uznać nie każde naruszenia, a tylko takie, którego charakter powoduje, że decyzja (dotknięta takim naruszeniem) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W ocenie Sądu, GINB nie uzasadnił zupełnie -biorąc pod uwagę ww. okoliczności sprawy- z jakich przyczyn w jego ocenie decyzja z [...] maja 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Reasumując, w ocenie Sądu, GINB w obu decyzjach kontrolowanych obecnie przez Sąd co najmniej przedwcześnie uznał, iż należało zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Po trzecie, w ocenie Sądu, GINB błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. jest również obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Decyzja z [...] maja 2002 r. została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem złożonym przez Spółkę [...] o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu tego wniosku i skierowana do Spółki [...] jako inwestora i strony postępowania. Tym samym, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko, iż ww. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stanowiska tego nie uzasadnia fakt, iż Spółka [...] nie posiadała wymaganej prawem (jak podniósł organ) koncesji na budowę autostrady.

Z tych też przyczyn Sąd stwierdził, iż w sprawie co najmniej przedwcześnie wydano rozstrzygnięcie (w I instancji) w oparciu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie wykazano bowiem, aby decyzja z [...] maja 2002 r. wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, czym dopuszczono się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji -w ocenie Sądu- wadliwie przyjęto, że decyzja z [...] maja 2002 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 4 k.p.a., dopuszczając się tym samym również naruszenia tych przepisów.

Ponownie orzekając w sprawie (w I instancji) GINB obowiązany będzie w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy krąg stron tego postępowania uległ zmianie, a tym samym obwiązany będzie ustalić, z czego wynika interes prawny skarżącej Spółki po sprzedaży przez nią nieruchomości, na których zlokalizowano sporną inwestycję (MOP III w [...]). Wyjaśniając sprawę w tym zakresie GINB winien pamiętać o treści art. 9 k.p.a. i w oparciu o ten przepis wezwać Spółkę [...] do złożenia wyjaśnień w ww. kwestii.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej powyżej ustawy.