Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 876/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady „innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.

Tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

TEZY

Skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady „innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.

Tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty M. z dnia [...] września 2020 roku numer [...], 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej E. J. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] Wojewoda P., po rozpatrzeniu zażalenia E. J., utrzymał w mocy postanowienie Starosty M. z [...] września 2022 r. nr [...] odmawiające wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi gminnej biegnącej przez wieś K. w sąsiedztwie działki nr [...], której właścicielem jest E. J.

Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

W dniu 8 kwietnia 2020 r. I. Sp. z o.o z siedzibą w S., w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), złożyła do Starosty M. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "wykonaniu teletechnicznej kanalizacji kablowej wraz z linią telekomunikacyjną na podbudowie słupowej na działkach nr [...], [...], obręb K.".

W dniu 2 września 2022 r. E. J. wystąpiła do Starosty M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi gminnej biegnącej przez wieś K. w sąsiedztwie działki [...], której jest właścicielem.

W dniu 13 września 2022 r. Starosta M., na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że sporny słup został usadowiony na działce nr. geod [...] na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Stroną uproszczonego postępowania zgłoszeniowego jest jedynie inwestor. Stąd odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Sporny słup, zdaniem wnioskodawczyni, powoduje zakłócenie w korzystaniu z jej działki o nr [...], będącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką na której umiejscowiony został słup linii telekomunikacyjnej. Wnioskodawczyni wskazała, że wjazd na jej działkę dużymi maszynami rolniczymi jest niemożliwy bez rozbiórki piwnicy, znajdującej się blisko drogi. W dniu 23 kwietnia 2020 r. E. J. dokonała zgłoszenia rozbiórki tej piwnicy. Starosta M. nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zdaniem organu pierwszej instancji we wniosku nie powołano się na jakikolwiek przepis prawa, na podstawie którego wnioskodawczyni może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby. Wnioskodawczyni nie wskazała, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie.

Na to postanowienie zażalenie wniosła E. J. zarzucając, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął brak jej interesu prawnego w sprawie umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego. Wyjaśniła, że taka sytuacja narusza jej prawo własności do działki [...], ponieważ uniemożliwia przejazd oraz możliwość rozbiórki piwnicy.

Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wskazał, że w art. 61a § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej.

W analizowanej sprawie E. J. wystąpiła do Starosty M. o wszczęcie postępowania w celu doprowadzenia do stanu z godnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi gminnej biegnącej przez wieś K. w sąsiedztwie działki [...]. Analiza akt wykazała, że słup umiejscowiony został w takiej lokalizacji w związku ze złożonym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu teletechnicznej kanalizacji kablowej wraz z linią telekomunikacyjną na podbudowie słupowej na działkach nr [...], [...], obręb K. Zgłoszenie w trybie art. 30 ustawy nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Dopiero kiedy organ zdecydowałby się wnieść sprzeciw, to nastąpiłoby wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zatem uruchomienia procedury rozpoczęcia prac budowlanych w trybie zgłoszeniowym jedynie sprzeciw stanowi decyzję administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A więc milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa i tym samym nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej. Skoro więc w analizowanej sprawie słup został umiejscowiony w takiej lokalizacji na podstawie milczącej zgody to obowiązujące prawo nie przewiduje żadnych możliwości dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia do stanu z godnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi gminnej biegnącej przez wieś K. w sąsiedztwie działki [...], ponieważ w obiegu prawnym nie funkcjonuje decyzja administracyjna kończąca owo postępowanie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, dlatego zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania i w związku tym zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła E. J. i zarzuciła naruszenie art. 21 Konstytucji RP, art. 30 pkt 5g ustawy, art. 8 i art. 75 K.p.a., poprzez zaniechanie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, co spowodowało istotne ograniczenia w wykonywaniu własności oraz efekt braku zachowania konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu zarzuciła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia chociaż wiedział, że postawienie słupa w projektowanym miejscu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W lutym 2020 r. nadzór budowlany w M. stwierdził jednoznacznie, że słup telekomunikacyjny został postawiony w sposób niezgodny z projektem i został usunięty w marcu 2020 r. W czerwcu tego samego roku słup znalazł się 60 cm od jej piwnicy. Skarżąca podała, że w kwestii lokalizacji słupa interweniowała wielokrotnie w różnych organach powiatowych bowiem lokalizacja ta uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości w zakresie zgodnym z prawem, a ponadto uniemożliwia rozbiórkę piwnicy, która z czasem staje się coraz większym zagrożeniem z uwagi na jej stan techniczny i lokalizację (dowód: ekspertyza). Ponadto projekt lokalizacji słupa telekomunikacyjnego nie był z nią konsultowany - słup został posadowiony w odległości około 60 cm od rozpadającej się piwnicy. Odległość ta powinna wynosić nie mniej niż 3,5 m a bezpieczniej 5 m. Zarzuciła, że projektant nie ocenił należycie sytuacji i nie wybrał najbardziej optymalnej lokalizacji. Podkreśliła, że według pierwszego projektu słup miał być zlokalizowany po drugiej stronie ulicy, lecz z niewiadomych przyczyn lokalizacja została zmieniona (nigdy nie udzielono odpowiedzi dlaczego, chociaż wielokrotnie o to pytała). Nadmieniła, że inwestor stwierdził, że może przesunąć słup o 1 m na własny koszt i odpowiedzialność (dowód: odpowiedź l. na pismo z 10 sierpnia 2020 r. oraz pismo M. P. z 22 października 2020 r.). Istniejący stan rzeczy doprowadził do tego, że rozebranie niszczejącej i niebezpiecznej piwnicy stało się faktycznie niemożliwe, chociaż skarżąca ma takie zezwolenie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że skoro słup został umiejscowiony w takiej lokalizacji na podstawie milczącej zgody to obowiązujące prawo nie przewiduję żadnych możliwości dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia do stanu z godnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego, ponieważ w obiegu prawnym nie funkcjonuje decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. Nie było więc podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, dlatego zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. W związku z powyższym zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., a zarzuty zawarte w skardze są niezasadne.

W piśmie procesowym z 12 stycznia 2023 r. E. J. wskazała, że pierwszy projekt z 2019 r. nie został zrealizowany. Według tego projektu słup miał być posadowiony w sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...] (na kopii projektu zaznaczenie kolorem zielonym). Faktycznie słup został usytuowany w połowie długości jej piwnicy (czerwona kropka na kopii projektu). Na sutek interwencji nadzoru budowlanego nielegalnie posadowiony słup został usunięty w marcu 2020 r. Drugi projekt pojawił się w kwietniu 2020 r. Według drugiego projektu słup został umieszczony w odległości około 60 cm od jej piwnicy, przeznaczonej do rozbiórki. Według opinii rzeczoznawcy słup powinien być posadowiony w odległości przynajmniej 3,5 m, a bezpiecznie 5 m od piwnicy. Skarżąca powtórzyła, że zaistniała sytuacja uniemożliwia jej dokonanie rozbiórki starej piwnicy zagrażającej bezpieczeństwu osób oraz uniemożliwia wjazd na łąkę dużymi maszynami rolniczymi. Ponadto zarzuciła, że dokumentacja wysłana do Wojewody przez Wydział Architektury Starostwa Powiatowego w M. nie jest kompletna. Nie zawiera pierwszego projektu z 2019 r. dotyczącego prawidłowego miejsca posadowienia słupa. Gdyby pierwszy projekt został zrealizowany nie byłoby tej sprawy. Z niewyjaśnionych przyczyn zmieniono faktycznie (ignorując projekt z 2019 r.) miejsce posadowienia słupa, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego i także ze zdrowym rozsądkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej są postanowienia odmawiające wszczęcia przez organy architektoniczno-budowlane postępowania na wniosek E. J. z 2 września 2022 r. dotyczący doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi gminnej biegnącej przez wieś Kulesze w sąsiedztwie jej działki nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Organy architektoniczno-budowlane (Starosta M. i Wojewoda P.) odmawiając wszczęcia postępowania wskazały inne podstawy tej odmowy, przy czym swoje wnioski wywiodły z istoty postępowania zgłoszeniowego. Inwestycja w ramach której został umiejscowiony przedmiotowy słup telekomunikacyjny została bowiem zrealizowana na podstawie zgłoszenia do którego nie wniesiono sprzeciwu. Organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Z kolei organ odwoławczy jako powód odmowy wszczęcia postępowania wskazał inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego skoro słup został umiejscowiony w takiej lokalizacji na podstawie milczącej zgody to obowiązujące prawo nie przewiduje żadnych możliwości dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia do stanu z godnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego, ponieważ w obiegu prawnym nie funkcjonuje decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. Dlatego w analizowanej sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Stąd zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania.

Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że o ile istotnie można zgodzić się z organem odwoławczy, że w przypadku milczącej zgody przepisy prawa nie przewidują żadnych możliwości dla organów administracji architektoniczno–budowlanej wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem to już zgodzić się nie można, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia takiego żądania w ogóle w trybie administracyjnym.

W doktrynie jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51 tej ustawy (vide: D. Sypniewski (red), Komentarz do ustawy – Prawo budowlane, pub. Lex; A. Gliniecki (w:) A. Despot-Mładanowicz i in., Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 250 oraz wyroki WSA w Krakowie z 10 grudnia 2021 r., II SA/Kr 682/10, WSA we Wrocławiu z 25 marca 2014 r., II SA/Wr 11/14, NSA z 7 listopada 2019 r., II OSK 3157/17, pub. CBOSA).

Tym samym podnoszona przez organy okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie stanowi skutecznej bariery dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy.

Zdaniem sądu wniosek w sprawie niniejszej z [...] września 2022 r. był sformułowany w sposób jasny i dotyczył doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu umiejscowienia słupa telekomunikacyjnego w pasie drogowym grogi gminnej biegnącej przez wieś Kulesze w sąsiedztwie działki nr [...], której właścicielką jest E. J. Bez wątpienia żądanie to nie mieściło się w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Dotyczyło zaś kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. (vide: B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 61a k.p.a., Legalis, nb. 5; P.M. Przybysz, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX 2018, t. 1; A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX 2013, t. 1-3 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 1824/17, pub. CBOSA). W takim przypadku organ administracji publicznej w pierwszej kolejności powinien stwierdzić swą niewłaściwość i przekazać wniosek strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

W sprawie niniejszej, jak już wskazano powyżej, żądanie zostało określone w sposób jasny, wskazujący na właściwość organów nadzoru budowlanego. Oznacza to, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Wydanie takiego postanowienia byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby organ do którego skierowane żądanie nie był właściwy w sprawie i nie byłoby organu właściwego do rozpatrzenia podania.

Rozpoznając ponownie sprawę wniosku E. J. z [...] września 2022 r. organy uwzględnią powyższe rozważania sądu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.