Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 225/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 2, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku polegającego na likwidacji wykopu ziemnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.(dalej: PINB) z [...] grudnia 2021 r. znak [...], którym nałożono na M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł - z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...] wystawionym przez PINB.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją ostateczną z [...] maja 2021 r. znak [...] PWINB uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2021 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązanego podmiotu i orzekł o nakazaniu wykonania robót budowlanych M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., utrzymując jednocześnie w mocy tę decyzję w części nałożonych obowiązków – likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "D.", tj. budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwukondygnacyjnej z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzna infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.

Decyzja PWINB została zaskarżona do sądu administracyjnego przez K. Sp. z o.o. Sp. k. w B., M. K. i M. Sp. z o.o. Sp. k. w B., a skargi zarejestrowano pod wspólną sygnaturą II SA/Bk 522/21. W sprawie tej postanowieniem z [...] lipca 2021 r. WSA w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania decyzji PWINB z [...] maja 2021 r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r. w sprawie II OZ 764/21 oddalił zażalenie od odmowy wstrzymania. Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. WSA w Białymstoku oddalił skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. i M. K. a skargę M. C. Sp. z o.o. Sp. k. w B. odrzucił. Wyrok nie jest prawomocny.

W międzyczasie PINB przystąpił do egzekucji wydanego nakazu, w tym skierował do spółki upomnienie z [...] lipca 2021 r. nr [...] wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku, a następnie [...] września 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej - wszczynając tym samym wobec Spółki postępowanie egzekucyjne (doręczenie tytułu wykonawczego nastąpiło [...] września 2021 r.).

Wobec sformułowania przez spółkę zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oraz wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, PINB trzema postanowieniami z [...] października 2021 r.:

- zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2021 r. znak [...].;

- oddalił zarzuty w sprawie ww. egzekucji administracyjnej;

- odmówił umorzenia tego postępowania egzekucyjnego.

Postanowienie w sprawie zarzutów zostało zaskarżone zażaleniem, które PWINB rozpoznał w ten sposób, że postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy orzeczenie PINB z [...] października 2021 r. w przedmiocie zarzutów.

Wobec powyższego, PINB dwoma postanowieniami z [...] grudnia 2021 r. (obydwa znak [...]

- podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne;

- nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...].

Zdaniem organu pierwszej instancji, orzeczona grzywna w maksymalnej wysokości odniesie pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanej spółki do wykonania orzeczonych obowiązków. Wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy aby zapewnić jego skuteczność.

Zażalenie na postanowienie o grzywnie wniosła spółka i zarzuciła:

- brak właściwego uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny, a tym samym określenie tej wysokości z naruszeniem trybu tzw. "uznania administracyjnego", które wiąże się z koniecznością wskazania przez organ ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w konkretnej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia w sposób dowolny i uniemożliwiający dokonanie właściwej kontroli takiego rozstrzygnięcia;

- wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy w świetle zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, a zwłaszcza zasady celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania, oraz okoliczności niniejszej sprawy takie rozstrzygnięcie jest całkowicie nieuzasadnione.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie nie narusza przepisów prawa, gdyż w obiegu prawnym pozostaje, podlegająca egzekucji administracyjnej, ostateczna decyzja PWINB z [...] maja 2021 r. znak [...]. Jej wykonanie nie zostało wstrzymane ani przez sąd administracyjny, ani przez organ administracji publicznej. Prawidłowo również postanowienie o grzywnie zostało skierowane do żalącej się spółki, która w decyzji ostatecznej została wskazana jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do zastosowania wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego, zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), jest uchylanie się od wykonania obowiązku. Spółka uchyla się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na likwidacji wykopu ziemnego na nieruchomości nr [...]przy ul. [...] w B. Od wydania egzekwowanej decyzji ostatecznej upłynęło około 9 miesięcy, a obowiązek nie został wykonany. Uzasadnia to zastosowanie środka egzekucyjnego, a właściwym w zaistniałych okolicznościach jest grzywna w celu przymuszenia. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zastosowany środek egzekucyjny, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., ma prowadzić bezpośrednio do tego wykonania. Ponadto środek ten ma być najmniej uciążliwy dla zobowiązanej. Zastosowanie wobec spółki innego środka egzekucyjnego nie jest celowe. Wykonanie zastępcze byłoby środkiem bardziej uciążliwym, wywołującym wyższe koszty dla zobowiązanego.

Odnośnie wysokości nałożonej grzywny PWINB wyjaśnił, że odpowiada ona przepisowi art. 121 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywna nakładana w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50 000 zł. Maksymalną wysokość grzywny uzasadnia charakter podmiotu zobowiązanego, który rozpoczął roboty budowlane na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek obejmuje likwidację wykopu ziemnego. Skoro przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie jest zatem budynek lecz wyżej wskazane roboty budowlane, to do określenia wysokości grzywny nie miał zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. Nie jest uzasadnione, aby grzywna obejmowała większy zakres inwestycji niż wskazano wprost w egzekwowanej decyzji ostatecznej.

Dodatkowo organ uwzględnił, że grzywna w celu przymuszenia, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, może być nakładana tylko raz, co wynika z art. 121 § 4 u.p.e.a. Grzywna jest jedynie środkiem przymusu i nie może być nakładana czy egzekwowana, jeżeli zobowiązany obowiązek wykona (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Grzywna może zostać również, w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, umorzona (art. 125 u.p.e.a.) lub w uzasadnionym wypadku zwrócona zobowiązanemu (art. 126 u.p.e.a.).

Odnośnie nałożonej na spółkę opłaty egzekucyjnej PWINB wskazał, że jej wysokość odpowiada przepisowi art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Pozostałe zarzuty zażalenia PWINB ocenił jako niezasadne.

Skargę na to postanowienie złożyła do sądu administracyjnego M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 6, 7, 7b, 8 oraz 11 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz 121 § 1 i 4 w zw. z art. 122 w zw. z art. 119 w zw. z art. 7 § 1 u.p.e.a. przez:

a) brak właściwego uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny, a tym samym określenie jej z naruszeniem trybu tzw. "uznania administracyjnego", które wiąże się z koniecznością wskazania przez organ ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w konkretnej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia w sposób dowolny i uniemożliwiający dokonanie właściwej kontroli takiego rozstrzygnięcia;

b) określenie maksymalnej wysokości nałożonej grzywny wyłącznie na fakcie zakazu budowy jakichkolwiek budynków na przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wobec ryzyka zagrożenia powodziowego, mimo że żadna mapa zagrożenia powodziowego nie określa przedmiotowego terenu jako miejsca o podwyższonym ryzyku wystąpienia powodzi w sytuacji umiejscowienia wału przeciwpowodziowego w pobliżu przedmiotowi działki;

c) wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy w świetle zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, a zwłaszcza zasady celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania oraz okoliczności niniejszej sprawy - takie rozstrzygnięcie jest całkowicie nieuzasadnione.

Skarżąca wniosła o:

1) zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skierowanego do NSA wobec rozstrzygnięcia zaistniałego sporu kompetencyjnego;

2) uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia PINB i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania egzekucyjnego;

3) przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów, tj. mapy zagrożenia powodziowego Informatycznego Systemu Osłony Kraju Hydroportal na fakt ukazania, że przedmiotowa nieruchomość mimo zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi nieruchomość na której nie występuje ryzyko zagrożenia powodziowego w sytuacji występowania wału przeciwpowodziowego w pobliżu tej działki.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spółki z nią powiązane wystąpiły do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy PINB Powiatu Grodzkiego w B. a organem architektoniczno-budowlanym (Prezydentem Miasta B.). Wyjaśniła, że przez kilka miesięcy organy te wzajemnie przerzucały się pismami odnośnie swej kompetencji rzeczowej do zajęcia się inwestycjami rozpoczętymi na mocy przedłożonych informacji o prowadzeniu robót budowanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Finalnie, wobec interpretacji urzędniczej wydanej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, przyczyniło się to do wszczęcia przez PINB postępowania i wystawienia tytułu wykonawczego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W przedmiotowej sprawie zostanie również złożony wniosek odnośnie zaistniałego sporu kompetencyjnego. Uzasadnia to zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wobec już złożonego do NSA wniosku, w oparciu o art. 22 §1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 K.p.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: specustawa). W ocenie skarżącej, podstawa do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wyłoniła się podczas postępowania, jest istotna z uwagi na cel tego postępowania oraz ma bezpośredni wpływ na jego wynik. W przypadku uznania bowiem przez NSA, że w postępowaniu właściwym był wyłącznie organ architektoniczno-budowlany, wszelkie ustalenia organów nadzoru budowlanego w toku postępowań administracyjnych wobec przedmiotowej inwestycji, w tym wydane akty administracyjne, stają się bezprzedmiotowe, co winno przyczynić się do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Nadto, po stronie spółki powstała szkoda (brak możliwości zrealizowania oraz sprzedaży nowo powstałych lokali), która stale rośnie ze względu na toczące się postępowanie.

Zdaniem skarżącej spółki, istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy PINB zasadnie nałożył grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, mimo że nie dokonał analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nałożenie grzywny w wysokości 50 000 zł jest zatem: (a) rażąco nieproporcjonalne oraz nieadekwatne do poczynionego etapu inwestycji (tj. wykop ziemny) oraz kosztów wykonania nałożonego obowiązku; (b) w żaden sposób nie uzasadnione wobec lakonicznego wskazania przez organ, w kontekście wysokości grzywny, o konieczności zapewnienia efektywności przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego bez ich przywołania i rozważenia zgodnie z zaistniałym stanem faktycznym.

Skarżąca przedstawiła także stan faktyczny sprawy akcentując: złożenie [...] września 2020 r. do Prezydenta Miasta B. informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy; rozpoczęcie na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwukondygnacyjnej z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem ternu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzna infrastrukturą techniczną; wydanie nakazu likwidacji wykopu a następnie doręczenie upomnienia, wystawienie tytułu wykonawczego i wydanie postanowień w trakcie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie skarżącej, fakt niewyeliminowania z obrotu prawnego informacji z [...] września 2020 r. świadczy o możliwości dalszej realizacji inwestycji w niej wskazanej oraz bezprzedmiotowości decyzji nakazującej likwidację wykopu. Spółka wskazała na pismo PINB z [...] czerwca 2020 r., zgodnie z którym "inwestor legitymuje się prawidłowo złożoną informacją i do czasu jej wyeliminowania z podaniem podstawy prawnej i możliwością skarżenia organ nadzoru budowlanego nie jest organem niewłaściwym do podejmowania jakichkolwiek działań (...) Ponadto w ocenie naszego organu, organ architektoniczno-budowlany nie przeprowadził żadnej analizy odnośnie zgłoszonych inwestycji. Ustawodawca nie określił jakiego rodzaju budynki podlegają art. 12, co należy domniemywać, że jest ich szeroki zakres. Wyeliminowanie budynków mieszkalnych tylko dlatego, że nazywają się "mieszkalne" naszym zdaniem jest niesłuszne". Wskazano, że końcowo w piśmie z [...] lipca 2020 r. PINB PG w B. odpowiadając na pismo Prezydenta Miasta B. wskazał, że: "Organ nadzoru budowlanego przy wyłączeniu przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest organem właściwym do podejmowania działań w tym zakresie". Wobec powyższego skarżąca oraz podmioty z nią powiązane rozpoczęły realizację inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co spotkało się ze wszczęciem postępowań administracyjnych oraz wydaniem władczych decyzji nakazujących likwidację etapów prac budowlanych. Następnie PINB wydał tytuł wykonawczy oraz nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącej, w ramach zaistniałego sporu kompetencyjnego istnieje wysokie prawdopodobieństwo uznania przez NSA za wyłącznie właściwy – organ architektoniczno-budowlany, co przyczyni się od bezprzedmiotowości tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Skarżąca zaakcentowała brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, podkreślając że w ramach art. 121 § 1-4 u.p.e.a. organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, co wymaga wskazania ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem. Zaniechanie tego oznacza całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny i wyklucza kontrolę rozstrzygnięć w tym przedmiocie. W ocenie spółki, PINB uzasadnił kwotę nałożonej grzywny ogólnikowo, odwołując się do konieczności zapewnienia efektywności egzekucji i do zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, których nie wskazał. Nie uzasadnił również, dlaczego wymierzenie grzywny w niższej wysokości nie zapewniłoby efektywności egzekucji. Przywołał jedynie lakoniczne formułki, które nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Z kolei PWINB, zdaniem strony, uzasadnił maksymalną wysokość grzywny "osobą podmiotu zobowiązanego, który rozpoczął roboty budowlane na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków". Odnosząc się do tego spółka stwierdziła, że istotnie na spornym terenie obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta B. z [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą nieruchomość inwestycyjną przeznacza się pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych (symbol 3.2. ZP, Zz) i zgodnie z pkt 9 ust. 5 planu na tym terenie zakazuje się budowy budynków. Odnosząc się do tego spółka wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pobliżu wału przeciwpowodziowego, a zgodnie z mapami Informatycznego Systemu Osłony Kraju Hydroportal teren obejmujący niniejszą nieruchomość w żaden sposób nie stwarza zagrożenia powodziowego, o czym świadczą załączone do skargi mapy. Wobec tego stanu zakaz budowy na przedmiotowej nieruchomości jest absurdalny, mimo że w sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ani mapa zagrożenia powodziowego, ani wstępna ocena ryzyka powodziowego nie uwzględnia przedmiotowego terenu, w którym położona jest niniejsza nieruchomość. Zatem nie wiadomo z jakich względów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można uznać tę działkę jako potencjalny teren zalewowy z zakazem budowy budynków. Wskazanie w zapisach planu, że teren jest obszarem narażonym na zalewy i podtopienia w czasie wysokich stanów wód w rzece B., wobec przedłożonych map, traci swe uzasadnienie.

Zdaniem Spółki, PINB ustalił wysokość grzywny dowolnie, z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji. Uniemożliwia to poznanie motywów rozstrzygnięcia, polemikę z nim i jego kontrolę, co bezpodstawnie zaakceptował PWINB. Działanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego działania oraz niezbędności (art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.). Podniosła rażącą nieproporcjonalność i nieadekwatność wysokości grzywny z kosztem wykonania nałożonego obowiązku, naruszenie zasad postępowania egzekucyjnego (tj. celowości oraz adekwatności nałożonego środka egzekucyjnego) oraz zasady postępowania administracyjnego (tj. adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania).

Końcowo spółka wywiodła, że Prezydent Miasta B. nie przeprowadził postępowania wobec przedłożonej informacji o prowadzeniu robót budowanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. PINB zaś wielokrotnie informował spółkę o prawidłowości budowy zgodnie z trybem określonym w art. 12 specustawy, po czym po wielu miesiącach i naciskach ze strony innych organów zmienił zdanie i wszczął przedmiotowe postępowanie wydając bezprawnie władcze akty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej, według kryterium legalności, są postanowienia organów nadzoru budowlanego o nałożeniu na skarżącą spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłaty egzekucyjnej w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. znak [...]., wystawionym przez organ pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych postanowień są przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a.

W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest to, że: (1) w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna z [...] maja 2021 r. nr [...], którą PWINB uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2021 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązanego podmiotu i orzekł o nakazaniu wykonania robót budowlanych M. Sp. z o.o. Sp.k. w B., utrzymując jednocześnie w mocy tę decyzje w części nałożonych obowiązków – likwidacji wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., stanowiącego rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową inwestycji "D. tj. budową dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dwukondygnacyjnej z częścią usługową wraz z garażami oraz niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem ternu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzna infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.; (2) obowiązki nałożone decyzją nie zostały przez spółkę wykonane; (3) w dniu [...] lipca 2021 r. PINB skierował do spółki upomnienie nr [...] wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją; (4) w dniu [...] września 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który doręczono [...] września 2021 r. wszczynając tym samym wobec spółki postępowanie egzekucyjne.

Spór w sprawie dotyczy tego, że po pierwsze, skarżąca wnosi o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA, w odrębnym postępowaniu, sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy; po drugie, spółka kwestionuje prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięć organów w zakresie wysokości orzeczonej grzywny.

W ocenie sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

Przede wszystkim brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z wymienionych powyżej postępowań. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o nakazie likwidacji wykopu ziemnego, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, a ponadto WSA w Białymstoku nieprawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., II SA/Bk 522/21 oddalił skargi na tę decyzję. Podnoszony przez skarżącą argument w postaci złożenia do NSA wniosku odnośnie sporu kompetencyjnego (który nota bene, jak wynika ze skargi, nie został nawet jeszcze złożony), zmierza w istocie do kwestionowania merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego, co nie może odnieść skutku (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 15 grudnia 2021 r., II SA/Ol 566/21, pub. CBOSA). Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro tak, to również sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd nie podziela także zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej grzywny oraz uzasadnienia postanowień orzekających o grzywnie.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (vide: wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3318/14, pub. CBOSA). W tym przypadku skarżąca nie kwestionuje dokonanego przez organy wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Na skarżącą mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 120 § 1 u.p.e.a. oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nałożone na skarżącą obowiązki nie zostały bowiem wykonane. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organy nałożyły grzywnę w zbyt dużej wysokości oraz że uzasadnienia wydanych przez nie postanowień są niepełne, gdyż nie wyjaśniają, dlaczego nałożono grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W sprawie niniejszej organy mogły więc nałożyć na skarżącą tylko grzywnę jednorazowo, a to determinowało jaka ma być jej wysokość.

Przy analizie wysokości nałożonej grzywny i celu jej nałożenia nie można pominąć charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, pomimo upływu około 9 miesięcy od wydania tytułu egzekucyjnego, skarżąca nie tylko nie wykonuje nałożonego obowiązku, ale jak wynika ze stanowiska skargi, kwestionuje w ogóle sam tytuł i stoi na stanowisku, że "fakt niewyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 świadczy o możliwości dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji oraz o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej". Zdaniem sądu, powyższe świadczy o lekceważącym stanowisku strony wobec ciążących na niej obowiązków i braku zamiaru ich zrealizowania.

O powyższym świadczy i ta argumentacja skargi, że absurdem jest powoływanie się przez organ na zakaz zabudowy. W ocenie sądu, nie ma tu żadnego absurdu, bowiem jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2021 r., II SA/Bk 522/21: "Inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak". Podniesiony przez skarżącą zarzut świadczy więc wręcz na niekorzyść skarżącej. Skoro nie może ona prowadzić na tym terenie zamierzonej inwestycji zarówno obecnie jak i w przyszłości, dopóki nie zmieni się plan miejscowy, to zachodzi potrzeba jak najszybszego wykonania nałożonego obowiązku.

Na wysokość nałożonej grzywny wpływ miał charakter i zakres planowanej inwestycji. Wprawdzie, co trafnie podniósł organ odwoławczy, tytuł wykonawczy obejmuje tylko likwidację wykopu ziemnego, ale nie można tracić z pola widzenia, że zamierzony zakres inwestycji był o wiele większy. Wskazane roboty budowlane stanowiły rozpoczęcie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwukondygnacyjnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Wartość takiej inwestycji musiałaby w przybliżeniu wynosić dziesiątki milionów złotych (cena 1 m2 mieszkania w stanie developerskim na terenie B. waha się w przedziale od około 8 000 zł do około 12 000 zł). Trudno więc w takiej sytuacji mówić o "rażąco nieproporcjonalnej oraz nieadekwatnej do poczynionego etapu inwestycji" wysokości nałożonej grzywny. Skarżąca w sposób nieuprawniony, na potrzeby kwestionowania wysokości grzywny, próbuje oderwać wartość obecnego etapu inwestycji od wartości całej inwestycji, jednocześnie jawnie oświadczając, że dalej ma prawo kontynuować tę inwestycję i że nie zamierza wykonać obowiązku nałożonego na nią w tytule egzekucyjnym. W ocenie sądu, problem w niniejszej sprawie polega jednak nie na wysokości nałożonej grzywny, tylko na braku chęci do wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków. A skoro tak, to zważywszy na cel nakładania grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, czyli przymuszenie dłużnika do wykonania tytułu wykonawczego, wysokość nałożonej grzywny jawi się jako adekwatna do okoliczności zaistniałych w sprawie. Nałożenie grzywny w niższej wysokości nijak nie zmusiłoby skarżącej do wykonania obowiązku nałożonego w przedmiotowym tytule wykonawczym. Brak zaś wykonania tego obowiązku stanowi łamanie obowiązującego prawa, co w żadnej mierze nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Dodatkowo skarżąca zapomina, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. W każdym zatem czasie skarżąca może zastosować się do tytułu egzekucyjnego i odpadnie kwestia uiszczania grzywny. Jednakże, jak zostało to już podkreślone powyżej, skarżąca mimo nałożenia na nią grzywny w możliwie najwyższej wysokości, nadal nie zamierza wykonać nałożonego obowiązku.

Reasumując, zdaniem sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.