Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 152/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada miejska miała prawo wprowadzić ograniczenie powierzchni, która będzie przeznaczona na działalność polegającą na sprzedaży. Wynika to z uprawnień samorządu do przeznaczania określonych terenów pod konkretne funkcje.

TEZY

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rada miejska miała prawo wprowadzić ograniczenie powierzchni, która będzie przeznaczona na działalność polegającą na sprzedaży. Wynika to z uprawnień samorządu do przeznaczania określonych terenów pod konkretne funkcje.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Zygmunt Niewiadomski (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2004r. sygn. akt II SA/Lu 394/04 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Chełmie na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr XXXVII/466/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2004r., sygn. akt II SA/Lu 394/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w Chełmie na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001r., Nr XXXVII/466/01. Uchwałą powyższą został zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma. W § 6 ust. 2 powyższej uchwały Rada Miejska zastrzegła, że dla projektowanych na obszarze objętym planem obiektów handlowych ustala się ograniczenie powierzchni sprzedaży do 800 m2.

W tej części uchwała została przez [A] Sp. z o.o. w Chełmie zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna zarzuciła, że wprowadzone ograniczenie dotyczące powierzchni sprzedaży jest niezgodne z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), jak również narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której została wydana przedmiotowa uchwała. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że ma bezpośredni, konkretny i realny interes prawny w dochodzeniu usunięcia wskazanego naruszenia, gdyż zamierza przeprowadzić na terenie miasta inwestycję związaną z budową obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 800 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi podstawę zaskarżenia, dla uwzględnienia skargi nie wystarczy stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Konieczne jest bowiem jednoczesne wykazanie, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Sąd zauważył, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. uprawniał Radę Gminy w Chełmie do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb m.in. gabarytów obiektów (pkt 6).

Podobna regulacja przewidziana jest w art. 15 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji, Rada Gminy w Chełmie wprowadzając w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały ograniczenia powierzchni sprzedaży, działała w ramach przysługującego jej ustawowego upoważnienia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2001r., Nr XXXVII/466/01 oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez przyjęcie przez Sąd, że Rada Miejska w Chełmie nie nadużyła władztwa planistycznego, a zatem w ocenie Sądu § 6 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001r. jest zgodny ze wskazanymi przepisami wyższego rzędu,

2. art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że powołane przepisy uprawniają Radę Miejską do wprowadzania na terenie miasta Chełma ograniczenia powierzchni sprzedaży projektowanych obiektów handlowych w granicach terenu wyznaczonego planem do 800 m2.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu oraz nie mogą być sprzeczne z nimi. W ocenie skarżącego uchwała Rady Miejskiej w Chełmie w zaskarżonej części narusza przepisy prawa, gdyż gmina prowadzając ograniczenia powierzchni sprzedaży obiektów handlowych przekroczyła ustawowo określone kompetencje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w przepisach § 2 przywołanej wyżej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Sąd przeszedł do oceny zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył zaskarżonym wyrokiem przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem przepisów tych w sprawie nie stosował. Kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała Rady Miejskiej w Chełmie w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została podjęta pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a nie przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Tym samym jej przepisy nie były i nie mogły być stosowane, a w konsekwencji nie mogły być naruszone przez sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 87 Konstytucji w sytuacji gdy przepisy tego artykułu przesądzają o systemie źródeł prawa, ustanawiając pośród nich akty prawa miejscowego (w której to formie prawnej uchwalony został sporny plan miejscowy), nie regulując, jak błędnie zakłada strona skarżąca, kwestii tzw. władztwa planistycznego gminy.

Również zarzuty naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nie mogą być uznane za mające usprawiedliwione podstawy. Nie dość, że wbrew regulacji art. 174 pkt 1 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuty te nie precyzują czy naruszenie przepisów ww. ustawy polegało, zdaniem strony skarżącej, na błędnej wykładni czy też niewłaściwym ich zastosowaniu w sprawie, to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie stanowią one o zakazie przeznaczania terenów pod określone funkcje. Skoro gmina, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., stanowiącej podstawę prawną uchwalenia kwestionowanego planu, mogła ustalić przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, to regulacje art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ww. ustawy prawa tego nie niweczą. Co prawda przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania przedmiotowego planu, wskazywał na obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 lub 2000 m2 (w zależności od liczby mieszkańców gminy), to w żadnym razie nie ograniczał wskazanego wyżej prawa gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanego władztwem planistycznym, pośród którego dopuszczalne było decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu poprzez wskazanie na dopuszczalny rodzaj inwestycji (np. budynki do trzech kondygnacji czy obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 800 m2 jak w niniejszej sprawie).

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.