Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 63/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) października 2017 r., nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W roku 2016 dla Gminy K. skalkulowano dotację celową w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 w łącznej wysokości 146 900 zł, w tym na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich w kwocie 114 800 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. [...] Wojewoda [...] poinformował Gminę o ustaleniu, decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], planu dochodów i wydatków budżetu państwa dla części 85/04 - województwo [...] ujętych w ustawie budżetowej na rok 2016 oraz o wielkościach dochodów związanych z realizacją zadań zleconych oraz dotacji dla Gminy.

W nawiązaniu do ww. pisma, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Wojewoda przekazał Gminie informację o kwocie dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, kwocie na pozostałe zadania oraz o przyjętych kryteriach podziału dotacji w dziale 750, rozdz. 75011, § 2010.

W trakcie roku budżetowego kilkakrotnie dokonywano przeliczenia dotacji zgodnie z liczbą faktycznie zrealizowanych spraw oraz na podstawie prognozowanych potrzeb do końca roku. W roku 2016 plan dotacji dla Gminy został: 1.

1. zwiększony łącznie o kwotę 681 zł,

2. zmniejszony łącznie o kwotę 6 835 zł,

Na podstawie powyższych zmian ostateczny plan dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich w roku 2016 wyniósł 108 646 zł. Prognozowana liczba czynności do realizacji w całym roku wyniosła 10 431.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda przypomniał Gminie o obowiązku rozliczenia dotacji udzielonej w roku 2016 na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich. Poinformował jednocześnie, że przewidywana kwota dotacji do zwrotu wyliczona na podstawie liczby spraw zrealizowanych za 10 miesięcy wynosi 2 543 zł.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Gmina została poinformowana, że część dotacji przypadająca do zwrotu do budżetu państwa za rok 2016 wynosi 4 392,94 zł, oraz że kwota ta powinna być zwrócona do budżetu państwa w terminie do [...] stycznia 2017 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Gmina poinformowała, że wskazana w ww. piśmie kwota nie zostanie zwrócona do dnia [...] stycznia 2017 r. Poinformowano, że wysokość przekazanej dotacji była niższa od kosztów, które poniosła Gmina na realizację zadań zleconych sklasyfikowanych w rozdziale 75011.

Z uwagi na brak zwrotu części dotacji w kwocie 4 392,94 zł wraz z należnymi odsetkami, pismem z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], określił Gminie kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu do budżetu państwa w kwocie 4 392,94 zł, stanowiącej część dotacji przyznanej w roku 2016 na finansowanie zadań z zakresu spraw obywatelskich oraz termin, od którego należy naliczyć odsetki liczone w wysokości jak dla zaległości podatkowych (od dnia [...] grudnia 2016 r.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewody wyjaśniono, że przyznana dotacja rozliczona została według liczby faktycznie zrealizowanych czynności w roku 2016, zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. katalogiem, z uwzględnieniem median czasu dla realizacji jednej czynności oraz przyjętej stawki roboczogodziny w wysokości 24,16 zł.

Wyjaśniono, że w stawce roboczogodziny uwzględnione zostały wszystkie koszty realizacji zadań, w tym koszty rzeczowe. Plan dotacji na rok 2016 na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został na podstawie liczby spraw zrealizowanych w styczniu 2016 r. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie wykonanych czynności w roku 2016. Wojewoda przekazał w roku 2016 do Gminy całą dotację, z uwagi na fakt, że informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań wiadoma była po zakończeniu roku budżetowego, w styczniu 2016 r.

Kwota dotacji należna Gminie za 2016 rok za wykonane ww. zadania powinna wynieść 104 253,06 zł. Do końca roku 2016 Gminie przekazano zaś dotację w kwocie 108 646 zł. W roku 2016 Gmina zrealizowała łącznie 9 951 czynności z zaplanowanych 10 431. Oznacza to, że Gmina powinna zwrócić do budżetu państwa cześć dotacji w kwocie 4 392,94 zł. Kwotę tę, w stanie faktycznym sprawy, Gmina wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem.

Wyjaśniono również, że termin, od którego należało naliczyć odsetki został określony na podstawie daty przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Gmina złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W następstwie rozpoznania wniesionego odwołania Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. Własną decyzję organ II oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach:

Beneficjent dotacji zobowiązany jest do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Środki przyznane dotacją mają znaczony charakter, przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego.

Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania przyznanych dotacji i do przeznaczania otrzymanych dotacji wyłącznie na zadania, na które dotacja została udzielona zgodnie z zasadami określonymi przez podmiot dotujący, oraz do rozliczenia dotacji.

Stosownie do art. 169 ust. 6, ust. 1 pkt 1, art. 4 i 5 pkt 1 ufp, w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 6).

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny sprawy Minister Rozwoju i Finansów podziela pogląd, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z częścią dotacji celowej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, rejestracja stanu cywilnego jest wykonywana przez gminy w urzędach stanu cywilnego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Na podstawie art. 4 ustawy o ewidencji ludności, organy gminy wykonują zadania określone w ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej).

Do zadań nawiązują: art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 ufp.

Z kolei zgodnie z art. 129 ufp, kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

W powyższym przepisie jest mowa o zadaniach z zakresu administracji rządowej oraz innych zadaniach zleconych odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis ten odwołuje się również do kwestii określenia kwot dotacji przez dysponentów. Dysponent części budżetowej ma obowiązek określić kwoty dotacji i zasady jej określenia. Określenie kwoty dotacji może być oparte na podstawie algorytmu (median).

Przeznaczenie dotacji przyznanej w sprawie zostało określone w sposób precyzyjny - na realizację różnorodnych zadań wynikających z odrębnych przepisów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Gmina otrzymała informacje dotyczące przyznanej dotacji waz z obowiązującym w roku 2016 katalogiem zadań objętych przyznaną dotacją.

Wartość każdego z finansowanych z budżetu państwa zadań precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2016. Charakter zleconych zadań, wynikający często ze zdarzeń losowych, nie pozwala na precyzyjne określenie, jaka liczba spraw zostanie w danym roku zrealizowana, co znajduje także uzasadnienie w odwołaniu.

Po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały w związku z brakiem zadań, które przewidywano do realizacji i na które przyznano dotację, Gmina obowiązana była zatem zwrócić do budżetu państwa, co wynika z art. 168 ust. 6 u.f.p.

Oznacza to, że podmiot, który otrzymał dotację, w przypadku niezrealizowania części zadań nie ma możliwości przyznanej na nie dotacji wykorzystać.\Wykorzystanie całej dotacji pomimo niewykonania części zadań ujętych w kwocie dotacji, według własnego uznania jednostki, nie znajduje uzasadnienia w obwiązującym stanie prawnym.

W sprawozdaniu [...] Gmina zawarła informację, że dotacja przekazana z budżetu państwa w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 została wykorzystana na wydatki określone w: § 4010 (wynagrodzenia osobowe), § 4040 (dodatkowe wynagrodzenia roczne), § 4110 (składki na ubezpieczenia społeczne), § 4120 (składki na Fundusz Pracy), § 4210 (zakup materiałów i wyposażenia), § 4440 (odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych).

Wykorzystanie zakwestionowanej części dotacji nie stanowi zatem kwestii spornej w sprawie. Kwestia sporna dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości jej wykorzystania.

W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów przeznaczenia dotacji na realizację określonych zadań nie należy mylić ż przeznaczeniem dotacji na utrzymanie etatów pracowników jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to pojęcia tożsame.

Przyjęcie, że w każdym przypadku wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać nie kosztom zadania (zleconego z zakresu administracji rządowej), lecz wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy (miasta) mogłoby prowadzić do sytuacji, w której organ dotujący – zobowiązany byłby do zapłaty takiej samej kwoty z dotacji niezależnie od liczby zrealizowanych zadań, wyłącznie w oparciu o liczbę etatów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Przyjęty przez Wojewodę sposób finansowania zadań zleconych gwarantuje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymuje ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie.

Okoliczność stwierdzenia przez Wojewodę niewykonania zadań (ich części) ma znaczenie dla oceny prawidłowego rozliczenia dotacji. Organ wyjaśnia że - w związku z wykonaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z obszaru spraw obywatelskich - nie została zakwestionowana kwota dotacji odpowiadająca ustalonej wartości wykonanych zadań.

Przeprowadzone postępowanie wykazało jednak, że Wojewoda przekazał Gminie dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano.

Organ podkreśla, że rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Fakt prognozowana liczby spraw miał wpływ na kwotę przyznanej dotacji. Przekazana cześć dotacji przeznaczona na zadania, których faktycznie nie zrealizowano, nie mogła być wykorzystana przez Gminę.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest zasadny przedstawiony w odwołaniu zarzut dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie art. 168 ust. 5 u.f.p.

Niewątpliwie celem dotacji była realizacja określonych zadań, na które ją przyznano.

Cel ten (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji) został osiągnięty wyłącznie w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. Uznanie, że Gmina wykorzystując część dotacji przeznaczoną na zadania, które nie zostały wykonane wykorzystała powierzone jej środki zgodnie z przeznaczeniem, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jest zatem nieuprawnione. Tylko wykonanie zadań (niezrealizowanych w stanie faktycznym) uprawniało Gminę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości.

W ocenie Ministra nie jest zrozumiały zarzut dotyczący naruszenia art. 170 ufp w sprawie prowadzonej w trybie art. 169 ust. 6 ufp.

Jak wyjaśniła Gmina, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał wprost, że kilkakrotnie dokonywał przeliczenia dotacji. Wskutek tych czynności Wojewoda określił kwotę dotacji, jaką Gmina powinna otrzymać, ostatecznie jednak kwota dotacji została ustalona dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednak ostatnia decyzja w tej sprawie, wskazana przez Wojewodę została wydana w dniu [...] listopada 2016 r.

Z kolei pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. faktycznie dotyczy rozliczenia dotacji, nie zmiany kwoty dotacji celowych. Ostateczna weryfikacja liczby i rodzaju zadań zrealizowanych do dnia [...] grudnia 2016 r. była konieczna do ustalenia stanu faktycznego i możliwa, tak jak rozliczenie dotacji, po zakończeniu roku budżetowego.

W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, ustalenie, że dotacja została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań. Gmina zagospodarowała kwotę przypadająca do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku że nie stanowi naruszenia prawa podnoszona w odwołaniu okoliczność, że Wojewoda dokonał w odniesieniu do tej samej strony, zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawie zwrotu dotacji celowej, w świetle którego Gmina na gruncie tożsamego stanu faktycznego miała pobrać dotację w nadmiernej wysokości.

Jak wskazano, w sprawie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzja Wojewody zawiera zatem prawidłowe rozstrzygnięcie. Ponadto, ocena, że w stanie faktycznym i prawnym Gmina nie pobrała dotacji w nadmiernej wysokości jest spójna ze stanowiskiem Gminy wyrażonym w odwołaniu od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dotyczącej określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa za rok 2015 i terminu, od którego należy liczyć odsetki). Zauważyć należy, że organ rozpatrujący odwołanie od ww. decyzji Wojewody dokonał "korekty" zaskarżonej decyzji w części (uchylił zaskarżoną decyzję w części i ponownie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy). Tym samym obie ww. decyzje Wojewody (z dnia [...] stycznia 2017 r. i z dnia [...] lipca 2017 r.) zawierają aktualnie spójne rozstrzygnięcia.

W ocenie Ministra nie jest zasadne stanowisko, że sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę jest dla Gminy krzywdzący, bowiem Wojewoda w rezultacie na niekorzyść Gminy określił kwotę dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa wraz z niekorzystnie liczonymi odsetkami. Sposób rozstrzygnięcia Wojewody wynikał ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stanowisko, że termin, od którego należy liczyć odsetki powinien być liczony na podstawie "decyzji dotyczącej roku 2015", jest bezpodstawne.

Konsekwencją stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest obowiązek określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki. Jak wskazał Wojewoda, termin, od którego należy liczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych stanowi dzień [...] grudnia 2016 r. - dzień przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Reasumując stwierdzono, iż Minister Rozwoju i Finansów nie podziela poglądu, że w sprawie naruszono:

1) art. 168 ust. 5 i art. 168 ust. 4 ufp, a w konsekwencji art. 169 ust. I pkt 1, ust. 4, 5 pkt 1 oraz ust. 6 ufp w związku z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

2) art. 169 ust. 1 ufp w związku z § 4 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w związku z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, w związku z § 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych w związku z art. 6 Kpa.

3) art. 169 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ufp.

4) art. 170 ust. I ufp.

5) art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa.

6) art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 Kpa.

7) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

8) art. 6-9 w związku z art. art. 107 § 1 i 3 Kpa.

9) Art. 1 pkt 1 w związku z art. 6 oraz art. 7 Kpa.

Decyzję organu II instancji zaskarżyła Gmina K. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art, 6 kpa, art, 7 kpa, art, 8 kpa oraz 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez obciążenie Gminy negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji za podstawę naliczenia i rozliczenia przyznanej Gminie dotacji za 2016 rok algorytmu Ministra stworzonego na bazie prognoz i danych statystycznych, który to algorytm nie znajdował podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach i poddawany był licznym modyfikacjom, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, dokonanego z przekroczeniem zasady praworządności wydania decyzji w oparciu o niemające charakteru normatywnego wytyczne oraz do zastąpienia ustaleń faktycznych danymi statystycznymi;

2) art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż sprawa indywidualna może być rozstrzygnięta w oparciu o abstrakcyjne dane statystyczne przyjęte dla nieograniczonej liczby adresatów normy materialnej wynikającej z art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. - Dz.U. z 2016 r., poz. 198 ze zm.);

3) art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i uznanie, że Gmina wykorzystała dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika;

4) art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 168 ufp oraz w zw. z art. 169 ufp poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji podstawy faktycznej i prawnej skarżonej Decyzji oraz zawarcie w sentencji Decyzji rozstrzygnięcia niespójnego z motywami zawartymi w jej uzasadnieniu;

5) art. 15 kpa w zw. z art, 8 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez uznanie, iż dokonanie przez organ I instancji, w odniesieniu do tej samej strony, zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawie zwrotu dotacji celowej, w świetle którego Gmina na gruncie tożsamego stanu faktycznego miała pobrać dotację w nadmiernej wysokości, i nieuzasadnienie w żaden sposób motywów, jakimi kierował się organ dokonując obecnie odmiennej oceny spornej kwestii, nie stanowiło naruszenia prawa, co w istocie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa;

II naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) art. 168 ust, 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. - Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 168 ust. 4 ufp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 ufp w zw. z art, 49 ust. 1, 3 i ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. - Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.) polegające na:

- błędnym przyjęciu, że dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej były wykorzystywane i przyznawane Gminie na sfinansowanie realizacji konkretnej ilości zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 ufp, podczas gdy dotacje te przyznawane i wykorzystywane są poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust, 5 ufp;

- bezpodstawnym uznaniu, że poprzez realizację zadań zleconych należy rozumieć liczbę wykonanych czynności, podczas gdy realizacja zadań zleconych dokonywana jest poprzez zatrudnionych w tym właśnie celu pracowników Urzędu Gminy, dokonywanie niezbędnych wydatków rzeczowych oraz ponoszenie kosztów administracyjnych związanych z obsługą zadania;

- błędnym przyjęciu, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na niewykonanie przez Gminę w roku 2016 ustalonej przez Ministra liczby wybranych przez niego zadań, w sytuacji, gdy przeznaczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt l ufp, należy rozpatrywać w kontekście uregulowanej w art. 168 ust. 5 ufp w zw. z art, 49 ust. 1, 3 i 5 ustawy o dochodach jst, konieczności przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonywania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, nie zaś w wysokości wynikającej z ministerialnych wytycznych bazujących na danych statystycznych i nieznajdujących podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach;

7) art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 roku (tj.- Dz.U. z 2016 roku, poz. 1015) w zw. z Załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50, w zw. z § 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 roku (tj. - Dz.U, z 2014 roku, poz. 1053) w zw. z art. 6 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że Gmina wykorzystała dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na sporządzone przez nią sprawozdanie Rb-50, podczas gdy sprawozdanie to było zatwierdzone przez organ I instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową oraz sporządzone zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń, niedopuszczającymi możliwości innego, tj. nieodnoszącego się do wynagrodzeń pracowników oraz wydatków rzeczowych związanych z realizacją zadań zleconych, sposobu rozliczania dotacji, w szczególności nieregulującymi sugerowanego przez Wojewodę sposobu rozliczania dotacji w odniesieniu do liczby wybiórczo wyselekcjonowanych przez ten organ czynności wykonanych przez poszczególnych pracowników Urzędu Gminy;

8) art. 159 ust. 1 pkt 1 w zw. ust. 4 w zw. z ust. S pkt 1 w zw. z ust. 6 ufp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja celowa została przez Gminę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało uzasadniać żądanie jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od kwoty 4.392,94 zł od dnia [...] grudnia 2016 roku do dnia zapłaty, w sytuacji, gdy brak jest przesłanek uzasadniających wykorzystanie przez Gminę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym bardziej przemawiających za naliczeniem odsetek we wskazany przez organy obu instancji sposób;

9) art. 170 ust. 1 ufp poprzez uznanie, iż dokonanie przez organ I instancji zmiany kwoty dotacji celowej na zadania zlecone już po weryfikacji ilości faktycznie wykonanych przez Gminę w 2016 roku zadań, nie stanowiło naruszenia terminu określonego w ww. przepisie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c w zw. z art. 135 ppsa o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 ppsa o umorzenie postępowania w całości;

b) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowana nią decyzja nie narusza prawa. Oznacza to tym samym, iż żaden z zarzutów podniesionych przez skarżącą nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można w szczególności uznać, że Skarżąca została obarczona negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa, oraz że podjęcie działań w celu określenia kwoty dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej finansowanych z budżetu państwa narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Istotne jest bowiem to, że zakres jak i sposób finansowania wynika wprost z przepisów odrębnych i jest spójny z zasadami przyjętymi w zakresie finansowania zadań ze środków budżetu państwa, w tym w szczególności z art. 129 ufp. Poza tym w związku z prowadzonym w roku 2016 postępowaniem w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa za rok 2015 (decyzja Wojewody z dnia z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]) Skarżąca miała wiedzę, że nie może dysponować według własnego uznania kwotą dotacji przeznaczoną na realizację zadań, których nie wykonano. Bezopornie na wysokość przyznanej dotacji miała wpływ liczba i rodzaj przewidzianych do wykonania zadań wynikających z ustaw regulujących kwestie spraw obywatelskich, co oznacza że rozliczanie dotacji musiało być dokonane z uwzględnieniem faktycznej liczby spraw zrealizowanych w roku 2016.

Jeśli zatem część zadań ujętych w kwocie dotacji nie została zrealizowana, wykorzystanie tej części dotacji przez Skarżącą nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie bowiem wydatkowanie środków dotacji musi mieć bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki dotacyjne.

W ocenie Sądu Skarżący nie uzasadnia w sposób przekonujący zarzutu wydania decyzji w trybie art. 169 ust. 6 ufp.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że obowiązek określenia kwoty dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego przez dysponentów części budżetowych jest spójny z art. 129 ufp.

Przekazując więc na określonej podstawie prawnej dotację celową na realizację określonych zadań wynikających z przepisów odrębnych, organ musi określić kwotę dotacji. Zatem nie można mówić o braku podstaw prawnych do określenia kwoty dotacji. Uregulowanie szczegółowego sposobu określenia kwoty dotacji w przepisach ustawowych byłoby nieuzasadnione zważywszy na różnorodność realizowanych zadań. Poza tym system oparty na algorytmie nie jest metodą określania kwot przekazywanej dotacji nieznaną stronie, ponieważ finansowane zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej. Trudno więc podważać uprawnienie i obowiązek organu dotującego do określenia kwoty dotacji celowej przewidzianej na ich realizację. Bez określenia kwoty dotacji nie byłoby poza tym możliwe jej przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem, że o sposobie wydatkowania dotacji ma decydować jednostka samorządu terytorialnego. To bowiem mogłoby prowadzić do nadużyć. Wbrew tezie skargi nie ma prawnego znaczenia fakt, że katalog czynności objętych dotacją nie został zamieszczony w żadnym załączniku do ustawy budżetowej. Taki wymóg nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została także należycie umotywowana.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1, w zw. z art. 6 i w zw. z art. 7 Kpa.

Zakres prowadzonego postępowania wyznaczał art. 169 ufp. Wydane w sprawie decyzje zostały oparte na podstawie obowiązujących przepisów, a Skarżącej zagwarantowano prawdo do wzięcia w nim czynnego udziału.

Nie jest prawdą, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego wykazującego, że przekazane środki zostały wykorzystane na inny cel niż wykonywanie zadań zleconych. Było akurat odwrotnie. W decyzji Ministra wskazano jednoznacznie, że części dotacji przeznaczonej na zadania, których nie wykonano skarżąca nie mogła wykorzystać. Natomiast kwestia wydatkowania całej dotacji przyznanej w roku 2016 nie była kwestionowana ani przez Skarżącą, ani przez organy obu instancji.

W sprawie niniejszej wbrew sugestiom skargi miało znaczenie to jakie zadania zostały nałożone na stronę, oraz to czy i w jakim zakresie zadania te zostały przez nią wykonane. Sąd stoi na stanowisku, że fakt opracowania katalogu zadań (wynikających z przepisów odrębnych) nie może być podstawą do odmowy zastosowania wskazanego przez dysponenta przekazującego dotację sposobu rozliczenia dotacji, a także przedmiotem zarzutu w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Jest dla Sądu oczywiste, że każdy wydatek powinien wiązać się z wykonaniem konkretnego zleconego Skarżącej zadania z zakresu administracji rządowej mającego swoje umocowanie w przepisach prawa które te zadania konkretyzują. Mówiąc obrazowo nie może być tak że ten który daje pieniądze pozbawiony jest możliwości kontroli ich wydatkowania.

Sąd zwraca uwagę, że podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie wzięto po rozwagę wszystkie istotne dowody zgromadzone w sprawie, w tym przedstawione przez Gminę.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały w związku z brakiem zadań, które przewidywano do realizacji i na które przyznano dotację, Gmina obowiązana była zwrócić. Podmiot, który otrzymał dotację, w przypadku niezrealizowania części finansowanych zadań nie ma bowiem możliwości przyznanej na nie dotacji wykorzystać na inne cele, co w sposób oczywisty wynika z art. 168 ust. 6 ufp.

Inna sytuacja jest wówczas gdy dojdzie do całkowitej realizacji zadań na które przeznaczono dotację. Pamiętać jednocześnie trzeba, że realizacja innych zadań nawet potrzebnych dla strony nie może skutkować pozytywnym rozliczeniem wydatkowanej kwoty. Dotacje celowe nie stanowią bowiem środków którymi beneficjent może dysponować dowolnie.

Sąd podkreśla, że Gmina została precyzyjnie powiadomiona, na jakie zadania dotacja została przekazana i jakie przewidziano kwoty na poszczególne zadania. O tym, czy wydatki są konieczne i uzasadnione nie może decydować wyłącznie podmiot otrzymujący dotację. Taki stan rzeczy wykluczałby w istocie możliwość kontroli dysponowania środkami dotacyjnymi. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa, w zw. z art. 168 ufp oraz w zw. z art. 169 ufp.

Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji Ministra zawiera obszerne wyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnienie dokonanej kwalifikacji dotacji przypadającej do zwrotu. Wyjaśniono także kwestie związane z określeniem terminu, od którego należy naliczyć odsetki. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja Ministra i jej uzasadnienie nie zawierają niespójności. Decyzja zawiera uzasadnienie zgodne z art. 107 § 1 i 3 Kpa. Jest ono jasne i przekonujące, a nadto poparte rzeczową argumentacją prawną. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 8 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Zgodnie z wydanymi decyzjami w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu przez Gminę do budżetu państwa za rok 2015, jak i 2016, ostateczną podstawą zwrotu stanowią te same przepisy, tj. art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ufp. Sąd zwraca uwagę, iż taki sam sposób rozstrzygnięcia został ostatecznie zastosowany w stosunku do Gminy, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym roku 2015.

Wynika to w oczywisty sposób z treści uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 27 listopada 2017 r. wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 570/17 (sprawa dotycząca Gminy K.).

Sąd nie podziela zarzutów dotyczącego naruszenia art. 168 ust. 5, art. 168 ust. 4 ufp, a w konsekwencji art. 169 ust. 1 pkt I, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ufp w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 ufp.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Ministra przeznaczenie dotacji przyznanej Gminie zostało określone w sposób precyzyjny. Zwrócono uwagę na zadaniowość działań wynikających z przepisów odrębnych, różnorodny charakter finansowanych zadań, różne kwoty przeznaczone na realizację poszczególnych zadań. Poza tym przyznana w sprawie dotacja stanowiła należność za konkretnie wykonaną pracę.

W związku z tym nie mogło być tak że jedenastka, która wykonała zadań mniej otrzymałaby taką samą kwotę dotacji jak jednostka, która zrealizowała planowaną, większą liczbę zadań. Co do przywołanego w skardze wystąpienia pokontrolnego podnieść trzeba, że nie dotyczyło roku 2016. Poza tym wystąpienie pokontrolne nie zwalnia organu administracji publicznej z przeprowadzania postępowania i oceny sprawy. Takie postępowanie wykazało nieprawidłowości w roku 2016.

Zdaniem Sądu organ w sposób przekonujący ustalił że w tymże roku skarżąca zrealizowała mniej zadań niż zakładano przyznając dotację. Z art. 168 ust. 6 ufp wynika jednak jednoznacznie, że część dotacji przeznaczonej na zadania niezrealizowane nie może być wykorzystana przez podmiot przyjmujący dotację.

Sąd uznaje za bezpodstawny zarzut dotyczący naruszenia art. 69 ust. 1 ufp w zw. z § 4 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r., w zw. z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50, w związku z § 1 pkt 1 -4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 r., w zw. z art. 6 Kpa.

Zdaniem Sądu treści zawarte w sprawozdaniu RB-50 nie wykluczają kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji.

Skarżąca nie była bowiem uprawniona do wykorzystania części dotacji, która pozostała po dokonaniu rozliczenia zgodnego z przekazanymi założeniami. Uprawnienia takiego nie dawało sprawozdanie RB-50. Zgodnie z pkt 29 § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, druk Rb-50 stanowi sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami; a wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 29 do rozporządzenia. Sprawozdania finansowe jednostek sektora finansów publicznych zawierają informacje, w jaki sposób wydatki są planowane oraz jak są wydatkowane. Sprawozdanie RB-50W stanowi potwierdzenie dokonanego wydatku, nie stanowi jednak potwierdzenia jego prawidłowości, tym bardziej gdy zebrana w sprawie dokumentacja świadczy o nieprawidłowościach w tym zakresie.

W ocenie Sądu organ ma rację iż to, że sprawozdanie zostało zatwierdzone przez organ pierwszej instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową nie oznacza, że Wojewoda potwierdził wcześniej prawidłowość wykorzystania dotacji i nie mógł dokonać kontroli prawidłowości jej rozliczenia, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydać decyzji w trybie art. 169 ust. 6 ufp.

Podkreślenia wymaga, że konsekwencją stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest obowiązek uiszczenia odsetek, a zatem i określenia terminu, od którego należy liczyć odsetki. Zdaniem Sądu termin w sprawie niniejszej określono prawidłowo, zgodnie z art. z art. 169 ust. 5 pkt 1 ufp.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 170 ufp. Zgodnie z art. 170 § 1 ufp, zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego (...). W ocenie tak organu jak i Sądu weryfikacja liczby i rodzaju wykonanych zadań była konieczna do ustalenia stanu faktycznego, jego celem było określenie kwoty wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem i kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Powyższa weryfikacja nie jest tożsama ze zmianą kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego, o której stanowi wskazany przepis. Poza tym przepis ten nie odnosi się do kontroli prawidłowości wydatkowanych dotacji, a jedynie do zmiany ich wysokości.

Owa kontrola ma więc niewątpliwie charakter następczy i nie może być ograniczona do ram czasowych wskazanych w w/w przepisie.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.