Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 333/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją z dnia 28 października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741 dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 dalej k.p.a.) rozpatrzeniu wniosku spółki D. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako strona, skarżąca, spółka lub D. S.A.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 lipca 2021 r. wpłynął wniosek D. S.A. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji Wnioskodawca planuje wybudować budynek handlowo - usługowy o powierzchni zabudowy [...] m2 na części działki o powierzchni [...] m2. Budynek przewidziano w odległości ok. 4 m od granicy terenu inwestycji (tj. ok. 6,5 m od frontowej granicy działki z pasem drogowym ul. [...]). Planowany jest budynek parterowy z dachem skośnym dwuspadowym o nachyleniu od 15 do 25 stopni. Jego wysokość wynosić będzie ok. 3,7 m do okapu i ok. 6,7 m do kalenicy, natomiast szerokość elewacji frontowej wynosić będzie ok. 15 m. Powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2, co stanowi 21,5% powierzchni terenu inwestycji (powierzchnia części działki objęta wnioskiem wynosi ok. 3010 m2).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z dnia 19 września 2003 r. poz. 1508 dalej rozporządzenie MI) wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (w sprawie od strony ul. [...] w odległości 3 x 51 m= 153 m).

Obszar analizowany objął działki położone przy ul. [...] [...] i [...], ul. [...] i [...], [...], [...], [...] i [...]. W analizie uwzględniono również w całości wszystkie działki zabudowane, które przecina granica wyznaczonego obszaru. Obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość. Dlatego uznano, że jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów i cech zabudowy sąsiedniej, a jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne gdyż nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jest to głównie zabudowa wolnostojąca.

W zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym po zachodniej stronie ul. [...] budynki położone są w odległości 15 m od granicy pasa drogowego ([...], [...]) i 16 m ([...]) lub w odległości 10 m ([...], [...], [...], [...], przy czym na tym odcinku pas drogowy ul. [...] ulega poszerzeniu), odległość budynków od krawędzi jezdni wynosi od 18 m do 21 m. Po wschodniej stronie ul. [...] budynki położone w odległości od 8 m do 17 m od granicy pasa drogowego. Przy ul. [...] zabudowa znajduje się w odległości 7 m (po stronie północnej) i 8 m (po stronie południowej), przy ul. [...] - w odległości 12 m. Przy pozostałych drogach (wewnętrznych) budynki usytuowane są w odległości od 5 m do 6 m od frontowych granic działek. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynoszą od 5% do 22%, średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 13%. Powierzchnia zabudowy jest dość zróżnicowana i wynosi od 77 m2 ([...] dz. [...]) do [...] m2 ([...]);

Ustalono, że szerokości elewacji frontowych budynków mieszczą się w przedziale od 9 m do 34. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 17 m. Budynki są parterowe lub 2-kondygnacyjne. Wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla budynków z dachami płaskimi od 4,2 m do 7,8 m, a dla budynków z dachami skośnymi od 3,6 m do 5,8 m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi ok. 5 m. Budynki posiadają dachy skośne i płaskie. Wzdłuż ul [...] dominują budynki z dachami skośnymi (np. w otoczeniu inwestycji dachy skośne mają budynki przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Wysokość kalenicy wynosi dla budynków po zachodniej stronie ul. [...] ok. 6,5-7 m, a dla budynków po wschodniej stronie od ok. 6 m do ok. 9,5 m. Dachy płaskie mają budynki przy ul. [...], [...], [...], [...] [...] oraz przy ul. [...], [...], [...], [...].

Jak wykazała przeprowadzona analiza, w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jest to głównie zabudowa wolnostojąca, rezydencjonalna. Nie występują tutaj żadne budynki usługowe. Dlatego planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego nie stanowi kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy.

Zwrócono uwagę, że planowana inwestycja wiąże się z wprowadzeniem w tym miejscu nowej funkcji oraz nowego sposobu zagospodarowania terenu, dotąd nieobecnego w takiej formie w obszarze analizowanym, w postaci obiektu handlowego znacznych rozmiarów (powierzchnia zabudowy 650 m2) wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zagospodarowaniem, w tym realizacją parkingu, zadaszeniem strefy dostaw, budową billboardu. Cechy zagospodarowania odbiegają od sąsiednich nieruchomości przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową z dużym udziałem zieleni.

Ustalono, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy oraz cech zagospodarowania terenu występujących w bezpośrednim otoczeniu inwestycji. Na terenach mieszkaniowych dopuszczalne jest wprowadzenie drobnych usług towarzyszących jako uzupełnienie funkcji podstawowej. Jednakże projektowany budynek handlowo-usługowy o parametrach przekraczających sąsiednie budynki i zagospodarowaniu terenu innym niż dotychczasowe, nie stanowi właściwego uzupełnienia zabudowy. Ponadto nowa funkcja może powodować uciążliwości dla mieszkańców (duży ruch samochodowy, hałas związany z dostawami towarów). Obecna funkcja zabudowy w rejonie ul. [...] stanowi pewną regułę, której nie można zburzyć poprzez wprowadzenie funkcji i sposobu zabudowy kolidującego z dotychczasowym. Jak wykazała analiza w wyznaczonym obszarze żadna działka nie jest zabudowana w sposób podobny do planowanego.

W zakresie pozostałych parametrów wskazano, że projektowany budynek zgodnie z wnioskiem przewidziano w odległości ok. 4 m od granicy terenu inwestycji tj. ok. 6,5 m od frontowej granicy działki z pasem drogowym ul. [...] i ok. 12 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Zaproponowana przez inwestora linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy występującej na działkach sąsiednich, zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia MI. Planowany budynek nie nawiązuje do linii zabudowy żadnego z budynków na działkach sąsiednich, żaden z budynków nie jest położony tak blisko ulicy - zabudowa zlokalizowana na tym odcinku ul. [...], po jej zachodniej stronie, usytuowana jest w odległości min. 15 m od pasa drogowego, dalej na odcinku południowym w odległości 10 m od frontowych granic działek, ale ok. 20-21 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Natomiast projektowany budynek usytuowany jest w odległości ok. 6,5 m od granicy pasa drogowego tj. ok. 12 m od krawędzi jezdni, a więc dużo bliżej niż sąsiednie budynki. Z tego względu dla projektowanej inwestycji nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Planowana zabudowa stanowiąca ok. 21,5% terenu inwestycji przekracza średni wskaźnik w obszarze analizowanym, który wynosi 13%. W obszarze analizowanym występują wprawdzie działki o podobnych wskaźnikach, ale zabudowane są budynkami mieszkalnymi o dużo mniejszych powierzchniach zabudowy (zatem wyższy wskaźnik wynika z mniejszej powierzchni działki) np. wskaźniki na poziomie 21-22% znajdują się przy ul. [...], [...], ale budynki mają powierzchnię zabudowy 212-218 m2 i są to budynki w zabudowie bliźniaczej. Natomiast najbliższe nieruchomości mają dużo mniejszą intensywność np. działki przy ul. [...], [...] położone na południe od terenu inwestycji mają wskaźniki 7-9%, natomiast działki położone na północ od terenu inwestycji mają wskaźniki 11% przy ul. [...] oraz 14-16% przy ul. [...]. Ponadto projektowany budynek o powierzchni zabudowy 650 m2 odbiega wielkością od sąsiedniej zabudowy - powierzchnie zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynoszą od 77 m2 do 464 m2, wyjątek stanowi budynek przy ul. [...] o powierzchni zabudowy 560 m2. Natomiast średnia wielkość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 226 m2. Z tego względu przeprowadzona analiza wykazała brak możliwości wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie §5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Stwierdzono, że szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 15 m, a więc mieści się w przedziale wyznaczonym przez średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% - zgodnie z §6 ust. 1 ww. rozporządzenia MI (średnia wynosi 17 m co daje przedział od 13,6 m do 20,4 m).

Wysokość projektowanego budynku do okapu wynosi ok. 3,7 m, co nawiązuje do wysokości sąsiedniej zabudowy w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć na podstawie §7 ust. 4 rozporządzenia MI (wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla budynków z dachami skośnymi od 3,6 m do 5,8 m).

Zgodnie z §8 rozporządzenia MI geometrię dachu dla nowej inwestycji ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym - w sąsiedztwie inwestycji dominują budynki z dachami skośnymi, wysokość kalenicy (ok. 6,7 m) nie przekracza wysokości sąsiedniej zabudowy (wysokość kalenicy wynosi dla budynków po zachodniej stronie ul. [...] ok. 6,5-7 m).

Z analizy wynika, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zwrócono również uwagę, że inwestor wniósł także o ustalenie warunków dla budowy billboardu reklamowego o wysokości 4 m i szerokości 5,2 m. Ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żaden billboard reklamowy. Tym samym zarówno warunek kontynuacji funkcji jak i cech zabudowy nie jest spełniony dla planowanego urządzenia reklamowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka D. S.A. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 59, 60 i 61 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że warunek funkcji nie został spełniony oraz naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, i 80 k.p.a. Zarzucono, że organ błędnie uznał, iż przepisy prawa nie dopuszczają wyjątków, a kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania obiektów jedynie tego samego rodzaju, co istniejące w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisu art. 61 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Motywując decyzję Kolegium wskazało, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Kolegium wskazało, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Rację ma zatem organ I instancji, że w tak jednorodnym funkcyjnie środowisku nie będzie możliwości pogodzenia nowego obiektu handlowo - usługowego o powierzchni ok. 650m2 z funkcją już istniejącą w obszarze analizowanym. Obiekt o wnioskowanych parametrach, w ocenie organu odwoławczego nie będzie także stanowił uzupełnienia funkcji podstawowej tego obszaru. O dopuszczalności lokalizacji na danym terenie obiektu handlowo - usługowego znacznych rozmiarów nie może bowiem przesądzać sama tylko okoliczność, że świadczyć będzie usługi potrzebne okolicznym mieszkańcom. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Zdaniem Kolegium w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej obiekt handlowy znacznych rozmiarów nie będzie pełnił funkcji uzupełniającej. W tych okolicznościach nawet spełnienie warunków dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, zgodności z przepisami odrębnymi i niewymagania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie może doprowadzić do ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia 6 września 2021 roku została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia MI, na właściwych i aktualnych mapach, wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, że z przepisu § 5 rozporządzenia MI wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś zamiaru ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r, sygn. IV SA/Wa 953/09, Baza CBOSA). W obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtuje się na poziomie od 5% (ul. [...] [...]) do 22% (ul. [...] [...]) i średniej wartości 13%. Jednakże dla działek o porównywalnej do terenu inwestycji powierzchni tj. 3010 m2, wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 11% (działka przy ul. [...]. Przy takich uwarunkowaniach przestrzennych organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że brak podstaw do ustalenia przedmiotowego wskaźnika w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia MI na poziomie wnioskowanych 21,5%.

Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym brak nadto obiektu o planowanej powierzchni zabudowy (ok. 650m2) jak i jakiegokolwiek billboardu reklamowego objętego także zakresem wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że linia zabudowy w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] kształtuje się na poziomie od 8 m do 17 m, wzdłuż ul. [...] kształtuje się na poziomie od 7 m do 16, zaś wzdłuż ul. [...] na poziomie 12m. Przy grodach wewnętrznych obszaru analizowanego linia ta kształtuje się na poziomie 5-6m od frontowych granic działek. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego przy tak zróżnicowanej linii zabudowy dopuszczenie planowanej inwestycji w odległości 6,5m od drogi publicznej nie stanowiłoby naruszenia przywołanych norm. Oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, prawodawca dał bowiem organowi upoważnienie do wyznaczenia innej linii zabudowy, nie wprowadzając w istocie żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że znajduje to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zatem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i ww. norma nie wymaga konieczności lokalizacji inwestycji w tej samej linii zabudowy, co istniejące budynki na działkach sąsiednich. Jednakże powyższe odmienne ustalenia organu odwoławczego w zakresie linii zabudowy nie wpływają na zasadność dokonanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, które SKO utrzymało w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka D. S.A. w K. zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI poprzez wadliwe ustalenie obszaru analizowanego.

2. naruszenie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i błędne niedopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

3. naruszenie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i wadliwe niedopuszczenie wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 , 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się Organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej,

5. naruszenie art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony.

W skardze argumentowano, że obszar analizowany został wyznaczony w minimalnej odległości. Pominięto, że w okolicy terenu objętego wnioskiem inwestora na działkach w niedalekiej odległości znajdują się m.in. hurtownia spożywcza, sala weselna, fabryka wycieraczek, salon łazienek i płytek, gabinety lekarskie. Okoliczność ta uzasadniała wyjście przez Organ poza wyznaczony w minimalnej odległości obszar analizowany i objęcie nim również zabudowy mieszczącej się w niedalekiej odległości od terenu zainwestowania. Takie postępowanie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego okolicy terenu zainwestowania rozumianej szerzej niż tylko obszar analizowany wyznaczony przez Organ. Skoro w bliskiej odległości od terenu zainwestowania mieści się zabudowa, która odbiega swoim przeznaczeniem, gabarytami od tej znajdującej się w samym obszarze analizy, to dla całościowej oceny warunków przestrzennych, powinno się ją uwzględnić - temu też służy przewidziana w § 3 ust. 2 rozporządzenia możliwość poszerzenia obszaru analizy.

Skarżąca wskazała, że przeprowadzona przez organ w sposób wadliwy analiza doprowadziła do błędnych ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Poszerzenie obszaru analizowanego i objęcie nim również wskazanej wyżej zabudowy z pewnością wpłynęłoby na ustalenia parametrów zabudowy i jednocześnie uzasadniałoby zastosowania przewidzianych w § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MI możliwości wyznaczenia innych wskaźników odpowiednio powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Zdaniem skarżącej co do samej przesłanki kontynuacji funkcji okoliczność, że w wyznaczonym przez Organ obszarze analizowanym nie występuje zabudowa handlowo-usługowa w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia stanowiska, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została spełniona. W orzecznictwie i doktrynie nie ma sporu, że warunek ten jest możliwy do spełnienia na zasadzie uzupełnienia funkcji dominującej, co winno nastąpić w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 października 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą (parking, billboard reklamowy, zadaszenie nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe) terenie działki nr [...] z ark. [...] obręb K., położonej w P..

Organ I instancji uznał, że w badanej sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, co przesądza o tym, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a organ odwoławczy ten pogląd podzielił. Z kolei skarżąca Spółka wywodziła, że planowana inwestycja (budowa marketu D. wraz z infrastrukturą towarzyszącą) jest do pogodzenia z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją, co w szczególności miałoby miejsce gdyby organ rozszerzył obszar analizowany. Wobec tego sporne pomiędzy stronami było spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a)w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b)strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c)strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (w tekście jako rozporządzenie MI), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Dostosowanie, o którym mowa przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy.

Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała, z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji.

W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Dalej wskazać należy, że – stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia MI - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącej sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada ww. przepisom i nie zawiera wad dyskwalifikujących ją jako podstawę dla oceny wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza urbanistyczna zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Załączniki graficzne zostały sporządzone na kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000. Na załączniku graficznym wyznaczono obszar analizowany, oznaczono działki pobrane do analizy oraz oznaczono powiązanie części graficznej z opisową poprzez numerację działek/obiektów na mapie oraz pozycji w tabeli części opisowej. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w promieniu stanowiącym 3-krotność frontu działki nr [...] wynoszącym 51m, czyli 153 m.

Na podstawie tak sporządzonej analizy organy wyciągnęły prawidłowe wnioski, że planowana przez inwestora budowa marketu Dino o wskazanych we wniosku parametrach, z uwzględnieniem planowanej infrastruktury towarzyszącej (parking, billboard, zadaszenie) nie kontynuuje funkcji występującej na obszarze analizowanym. Znajduje się tam zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przy ul. [...] [...] i [...], [...] i [...], [...] [...], [...], [...] [...] i [...] [...]). Działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględniono w analizie w całości. Zostało ustalone, że na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa ani handlowa. Z tabeli sporządzonej w części tekstowej analizy wynika, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym mają symbol MN. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, wykonane "z lotu ptaka" a także z perspektywy ulicy, wskazujące na występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej. Opisywana w skardze sala weselna- P. (ul. [...] [...]) znajduje się poza obszarem analizowanym, a ponadto są to innego rodzaju usługi niż market spożywczy. Poza obszarem analizowanym znajduje się także warsztat samochodowy K. (ul. [...] [...]), lecz to też w ocenie Sądu nie uzasadnia rozszerzenia obszaru analizowanego. Uwzględniając jednolity charakter zabudowy występującej w tym obszarze należy stwierdzić, że ustalenie warunków zabudowy dla marketu D. pozostawałoby z nią w sprzeczności. Proponowane przez wnioskodawcę parametry inwestycji nie mogły być traktowane jako zabudowa uzupełniająca (towarzysząca), gdyż, jak słusznie wskazano w analizie, wyjątkowo mogą to być drobne usługi towarzyszące, a takimi z pewnością nie są markety skarżącej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach, uzasadnionych koniecznością i możliwością zachowania ładu przestrzennego istniejącego na określonym obszarze architektonicznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 690/19 dostępny w CBOSA na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego- do czego zmierzała skarżąca spółka.

Reasumując tę część rozważań Sąd podziela stanowisko organów, że objęta wnioskiem inwestycja nie kontynuuje zastanej w obszarze analizowanym funkcji, oraz że okoliczności sprawy nie uzasadniały wyznaczenia obszaru analizowanego w większej odległości od działki inwestora niż przyjęte 153 m. Tym samym, skoro w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak było podstaw do dopuszczenia usług i odmowa ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącej była uzasadniona.

Należy zwrócić uwagę, że objęta wnioskiem inwestycja nie tylko nie kontynuuje funkcji, lecz jej gabaryty: powierzchnia zabudowy 650 m2, przewidziane miejsca parkingowe, billboard i zadaszenie strefy dostaw odbiegają od cech zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowiąca około 21,5 % terenu inwestycji przekracza nadto średni wskaźnik w obszarze analizowanym, wynoszący 13 %. Średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 226 m2, tymczasem skarżąca planuje obiekt o powierzchni 650 m2. Nie było podstaw aby poszukiwać poza obszarem analizowanym obiektów o większej powierzchni tylko w tym celu, aby umożliwić skarżącej budowę planowanego obiektu. Nawet gdyby organ to uczynił, to skoro stwierdzony został brak kontynuacji funkcji, kwestia powierzchni zabudowy pozostaje już bez znaczenia. W tych okolicznościach nawet spełnienie niektórych przesłanek (np. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu) nie zmienia zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. W szczególności niezrozumiały był ten zarzut skargi, który zarzucał wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej, skoro uznano, że możliwe jest jej ustalenie zgodnie z wnioskiem inwestora (15 m)- zob. str. [...] decyzji pkt 3.

W decyzjach słusznie również zwrócono uwagę, że billboard o wymiarach 4m x 5,2 m nie spełnia warunku kontynuacji funkcji jak i cech zabudowy, bowiem nie występują w obszarze analizowanym żadne urządzenia reklamowe.

Sąd nie uwzględnił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone przez organy postępowanie odpowiada standardom procesowym. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący, a dokonane na jego podstawie wnioski logiczne i konkretne, i znajdują wyraz w treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Do przeciwnych wniosków nie może prowadzić niezadowolenie strony z wyniku postępowania. Czyni to postawione zarzuty naruszenia art7 , 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. bezzasadnymi.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że wobec braku spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej na dz. nr [...] przy ul. [...] w P..

Na marginesie Sąd zauważa, że opracowywany jest plan miejscowy, który ma dopuszczać usługi – lokalizację wolnostojącego budynku usługowego, ale z powierzchnią sprzedaży do 300m2. Nie jest znany termin uchwalenia planu miejscowego (k. [...]). Oznacza to, że może w przyszłości możliwa będzie realizacja usług na działce skarżącej.

W świetle tych rozważań Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ) skargę oddalił.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.