Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 100/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 286 par. 1 i 2, art. 149 par 1a, art. 58 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 149 par. 2, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skarg S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. odrzuca skargę S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysiące) złotych; 5. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumy pieniężne na rzecz skarżących: a) S. M. w kwocie 3500 (trzy tysiące pięćset) złotych, b) U. Z. w kwocie 3500 (trzy tysiące pięćset) złotych; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) S. M. kwotę 100 (sto) złotych; b) U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych. a.bł.


UZASADNIENIE

S. M. w dniu 17 grudnia 2015 r. i U. Z. w dniu 15 grudnia 2015 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jednobrzmiące skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto tego samego dnia U. Z. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB wspomnianego wyżej postępowania administracyjnego. Skarżący w związku z wywiedzionymi skargami wnieśli o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu oraz, że bezczynność organu i przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Skarga S. M. została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 100/16, natomiast skargi U. Z. za sygn. akt II SAB/Łd 125/16 (przewlekłość PINB) i II SAB/Łd 126/16 (bezczynność PINB).

Motywując skargi ich autorzy wskazali, że wniosek w tej sprawie pochodzi z dnia 27 lipca 2009 r. i dotyczy legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A 4B. Przedstawiając następnie dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podnieśli, że decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] r. [...] WINB uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. PINB ponownie umorzył postępowanie.

W toku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W następstwie złożenia skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył także PINB grzywnę w wysokości 500 zł. W dniu 28 stycznia 2015 r. S. M. wezwał PINB do wykonania powyższego wyroku, a następnie wniósł skargę do WSA w Łodzi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 419/15 WSA w Łodzi wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł.

Dnia 29 kwietnia 2015 r. skarżący złożył do organu wojewódzkiego w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego, a następnie skargę do WSA w Łodzi. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 156/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, że przewlekłość postępowania ma charakter rażący i wymierzył PINB grzywnę w wysokości 5000 zł.

Dnia 26 sierpnia 2015 r. U. Z. wniosła w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność i przewlekłość PINB w tej sprawie, zaś w dniu 16 września 2015 r. S. M. wniósł zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...]WINB wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 14 grudnia 2015 r. oraz uznał, że organ powiatowy pozostaje bezczynny w załatwianiu sprawy i prowadzi postępowanie przewlekle, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżących podejmowane w tej sprawie czynności były sporadyczne i pozorne. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. PINB po uchyleniu dwóch decyzji administracyjnych wydanych w okresie 5 lat prowadzenia postępowania w zasadzie zaprzestał jej prowadzenia w ogóle. Chociaż pismem z dnia 4 lutego 2014 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego, to dotychczas nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 K.p.a. rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Powyższa sytuacja pozbawia skarżących możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. PINB ignoruje nie tylko prawa skarżących, ale także orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczające kolejne terminy załatwienia sprawy, nie reaguje również na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu.

Wnioskami z dnia 11 maja 2016 r. S. M. i U. Z. zwrócili się do sądu o rozpoznanie ich skarg w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. z uwagi na niebudzący wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy.

Ustosunkowując się na wezwanie sądu do powyższych wniosków PINB w dniu 16 września 2016 r., przy piśmie z dnia 12 września 2016 r., nadesłał skargę S. M. wraz z aktami sprawy i udzieloną nań odpowiedzią na skargę.

Odpowiadając na skargę S. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do sprawy organ wyjaśnił, iż z wniosku S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanego dojścia do pawilonu handlowo - usługowego (tj. użytkowania obiektu), zlokalizowanego przy ul. A 4B w B., działka nr ewid. 340/13, obręb [...], którego właścicielami są M. i A. D.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego PINB w B. w dniu [...] r. wydał decyzję umarzającą prowadzone postępowanie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania S. M., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości twierdząc, iż ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Wobec czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. WINB w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w B.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez S. M. do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1074/09 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...]WINB.

W związku z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów w dniu 11 sierpnia 2011 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny przedmiotu postępowania. Podczas ponownej kontroli inwestor nie przedstawił dokumentów dotyczących oddania spornego obiektu do użytkowania.

W toku prowadzonego postępowania S. M. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po rozpatrzeniu przez [...]WINB zażalenia, postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązano organ I instancji do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia [...]kwietnia 2012 r.

W celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w sprawie, PINB w B. wystąpił z zapytaniem do Urzędu Miasta B. w sprawie zaginionych dokumentów dotyczących realizacji spornej inwestycji. Równolegle organ wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o udostępnienie sprawy (sygn. akt I C 225/01), w których to prawdopodobnie znajdują się kluczowe dla sprawy dokumenty. W dniu 17 maja 2012 r., po przekazaniu przez Sąd Rejonowy w B. w/w akt, dokonano ich analizy i dołączenia do przedmiotowej sprawy części kluczowych jej kart. W przedmiotowych aktach nie odnaleziono dokumentów niezbędnych do potwierdzenia legalności użytkowania obiektu.

W dniu 1 lipca 2009 r. do PINB wpłynęło pismo Urzędu Miasta B. informujące, iż w zasobach archiwum zakładowego odnaleziono jedynie pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu.

W dniu 3 sierpnia 2012 r. S. M. złożył do WSA w Łodzi skargę na bezczynność PINB, po wyczerpaniu na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. środka zaskarżenia. W dniu 5 lipca 2012 r. PINB zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. o kończącym się postępowaniu dowodowym i poprosił o wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego wydane zostanie rozstrzygniecie w sprawie. Korzystając z przysługujących uprawnień strony postępowania zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie wnosząc dodatkowych uwag do sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, PINB w B. odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił, iż jednoznacznie ustalono, że budynek handlowo-usługowy będący przedmiotem postępowania, zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...]r., a przystąpienie do jego użytkowania nastąpiło w kwietniu 1995 r.

Podejmowane wielokrotnie próby pozyskania dokumentacji projektowej wraz z dokumentami potwierdzającymi oddanie spornego obiektu do użytkowania nie dały oczekiwanego skutku. W związku z powyższym ustalenie daty przystąpienia do jego użytkowania było możliwe jedynie na podstawie karty z ewidencji ruchu budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. PINB umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Organ zauważył dodatkowo, że w tym samym czasie prowadził również postępowanie administracyjne znak: [...] dotyczące prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu, które w chwili obecnej po połączeniu jest częścią tego postępowania.

W toku tego postępowania, PINB decyzją z dnia [...]r. umorzył sprawę z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, [...]WINB decyzja z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na niezałatwienie sprawy administracyjnej w ustawowym terminie organ II instancji zobowiązał PINB w B. do zakończenia sprawy w terminie do [...] kwietnia 2012 r. W dniu 3 lipca 2012 r., wpłynęła skarga S. M. na bezczynność w prowadzonym postępowaniu. Po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym skargę odrzucono.

Decyzją z dnia [...]r. PINB w B. umorzył prowadzone postępowanie w zakresie prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie w całości i przekazał do ponownego rozpoznania. W dniu 13 grudnia 2013 r. wpłynęła skarga S. M. na bezczynność PINB. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 WSA zobowiązał PINB w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 września 2009 r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 28 stycznia 2015 r. S. M. wezwał organ do wykonania wyroku, a następnie w dniu 23 lutego 2015 r. złożył skargę na niewykonanie powyższego wyroku. W dniu 28 kwietnia 2015 r. wpłynęła skarga o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi do sądu.

Odnosząc się następnie do treści skargi PINB wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności czy też przewlekłości w postępowaniu jest od niego niezależna. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2.

Pismami procesowymi z dnia 13 października 2016 r. skarżący zmienili wniosek zawarty w pkt 4 wywiedzionych skarg, domagając się przyznania w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej z tytułu bezczynności bądź przewlekłości postępowania, uwzględniającej stopień naruszenia prawa oraz charakter przyznanej kwoty, która ma czynić zadość skarżącym za to, że od ponad 7 lat nie mogą doczekać się załatwienia swojej sprawy w wysokości nie niższej niż 10.000 zł.

W dniu 12 i 14 października 2016 r. do akt sprawy wypłynął odpis odpowiedzi na skargę U. Z. w przedmiocie przewlekłości postępowania, opatrzony datą 12 września 2016 r., nie zawierający załącznika w postaci skargi, o analogicznej treści jak przywołana wyżej odpowiedź udzielona na skargę S. M.

Na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sąd w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SAB/Łd 100/16 ze sprawami o sygn. akt II SAB/Łd 125/16 i II SAB/Łd 126/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując, iż dalej sprawa będzie prowadzona za sygn. akt II SAB/Łd 100/16.

Następnie S. M. poparł skargę ze szczególnym uwzględnieniem żądania zawartego w pkt 1, wnosząc o ponowne zobowiązanie organu do wydania aktu, wniósł także o rozdzielenie skarg w zakresie wymierzenia grzywien dla organu. U. Z. poparła skargi ze szczególnym uwzględnieniem żądania zawartego w pkt 1, wnosząc o ponowne zobowiązanie organu do wydania aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi S. M. i U. Z. zasługują częściowo na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W rozpoznawanych sprawach kwestia wyczerpania trybu zażaleniowego przez S. M. i U. Z., pozwalająca na skuteczne wniesienie skarg, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, co potwierdza stan faktyczny sprawy.

Oceniając w następnej kolejności zasadność wywiedzionych skarg wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o "przewlekłość postępowania", to przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że na skutek skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 4B, tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 między innymi zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2009 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rzeczony wyrok konsumował ocenę bezczynności organu za okres poprzedzający jego wydanie. Zatem w ramach sprawy niniejszej sąd badał wyłącznie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostawał w bezczynności, poczynając od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., co - jak wynika z akt sprawy - miało miejsce w dniu 29 września 2014 r. Orzeczony wyrokiem 30-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie. Akta sprawy dowodzą, że przez okres ponad dwóch lat stan bezczynności w dalszym ciągu nie został usunięty i PINB dotychczas nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Niespornym zatem pozostaje fakt, że organ w dacie złożenia skarg, jak i w dacie orzekania pozostawał w bezczynności.

Przystępując w następnej kolejności do oceny przewlekłości postępowania, sąd uwzględnił przede wszystkim fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 156/15 WSA w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie przez PINB rozważanego wyżej postępowania, stwierdził między innymi, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł, oddalił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, odrzucił skargę w zakresie zobowiązania do wydania aktu oraz zasądził koszty postępowania sądowego. Wspomniany wyrok obejmował swoim zakresem ocenę przewlekłości postępowania poczynając od momentu złożenia wniosku przez S. M. w dniu 27 lipca 2009 r. aż do dnia orzekania w tej sprawie przez sąd. Obecnie zaś przedmiotem sądowej kontroli objęty został okres poczynając od momentu zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku zgodnie z art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a., co - jak wiadomo sądowi z urzędu - miało miejsce w dniu 9 lutego 2016 r. Analiza akt sprawy pozwala przypuszczać, że są one niekompletne (ostatnim załączonym doń dokumentem jest pismo PINB skierowane do tutejszego sądu z dnia 01.10.2015 r. znak [...]), choć z wyjaśnień organu wynika, że całość akt sprawy została przekazana sądowi przy piśmie z dnia 12 września 2016 r. Niespornym jest, że organ dotychczas nie przekazał sądowi oryginału skarg U. Z., nie udzielił również odpowiedzi na jej skargę w przedmiocie bezczynności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o ewidentnym zaprzestaniu prowadzenia postępowania administracyjnego i zaniechaniu podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych. Zasada szybkości postępowania została zatem w sposób oczywisty naruszona, podobnie jak i granice rozsądnego terminu załatwienia sprawy.

Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia wobec tego konkluzję, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania miały charakter rażący, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę fakt, że cel skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadniczo tożsamy, bowiem skarżący zainteresowani są zobowiązaniem organu do załatwienia ich sprawy, a jak wspomniano wyżej tutejszy sąd wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14, po rozpoznaniu skargi S. M. na bezczynność, orzekł już o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, to tym samym zobowiązanie organu wskazanym orzeczeniem do załatwienia sprawy wyczerpuje prawną możliwość ponownego rozstrzygania w tej kwestii. Powoduje bowiem, że rzeczona sprawa między tymi samymi stronami w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu w tej samej sprawie, została już prawomocnie osądzona. Powyższe ustalenia skutkują odrzuceniem skargi S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, co sąd uczynił w punkcie drugim wyroku.

W odniesieniu do pozostałych skarg, sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i w punkcie trzecim wyroku umorzył postępowanie uwzględniając brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że raz nałożone zobowiązanie do załatwienia sprawy (wydania aktu) - co miało miejsce wyrokiem tutejszego sądu z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 - pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest do wydania aktu załatwiającego wniosek.

W punkcie czwartym wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 7.000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości oraz fakt, że w tej sprawie zapadły już prawomocne wyroki z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 8/14 i z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 156/15, zupełnie zlekceważone przez organ orzekający oraz wyrok z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 419/15 orzekający na wniosek S. M. grzywnę za niewykonanie wyroku sygn. akt II SAB/Łd 8/14. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącym do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego.

W punkcie piątym wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 3500 złotych, która będzie stanowiła pewną rekompensatę z tytułu nieprawidłowości działań, a właściwie ich braku, ze strony organu. Na wysokość tych kwot ma również wpływ wielość spraw prowadzonych ze skarg S. M. i U. Z. przeciwko PINB w B.

O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz S. M. i U. Z. orzeczono w punkcie szóstym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz S. M. kwota 100 zł i na rzecz U. Z. kwota 200 zł odpowiada równowartości uiszczonych wpisów sądowych od skarg.

A. P.