Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 862/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 17 a
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 10 ust. 1 i 2, art. 132
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2013 r.

Przedmiotem ww. decyzji było przyznanie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł. Płatności zostały pomniejszone o kwotę [...] zł ze względu na ich modulację.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi przepisy: art. 7 ust. 1 – 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: "ustawa o płatnościach"), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MRiRW z 9 marca 2009 r."), art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009), a także art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającą przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012 (dalej: "decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r.").

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako: "Sąd" lub "WSA w Warszawie") decyzji Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2014 r. wyrokiem z 22 października 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 467/14) oraz decyzji Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2013 r. wyrokiem z 16 września 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 355/13).

Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca złożyła 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach. Pierwotnie zadeklarowała działki rolne o powierzchni 94,30 ha do przyznania JPO i UPO. Po uzyskaniu informacji od Kierownika ARiMR o maksymalnym kwalifikowanym obszarze występującym na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], złożeniu stosownych korekt wniosku, skarżąca ostatecznie zadeklarowała do płatności mniejszą powierzchnię działek rolnych (62 ha). Kierownik ARiMR po raz kolejny poinformował skarżącą

o maksymalnym kwalifikowanym obszarze występującym na działce (7,35 ha).

Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznał skarżącej płatności na rok 2012. Zastosował jednak ich modulację, pomniejszając przyznaną kwotę UPO o [...] zł. Stwierdził przy tym różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku (62 ha), a powierzchnią stwierdzoną na podstawie systemu informacji geograficznej (61,85 ha).

Dyrektor ARiMR po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd prawomocnym wyrokiem z 16 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 355/13 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. U.E.2009.30.16, dalej jako "rozporządzenie WE nr 73/2009"), pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy wskazanych przez organ przepisów regulujących tzw. modulację płatności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2013 r. Powołał się przy tym na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 355/13. Związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku i wskazaniami co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania stwierdził jednak, że w realiach niniejszej sprawy spełnione zostały warunki pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Dokonane przez organ I instancji zmniejszenia płatności na rok 2012 wynikają z obowiązujących przepisów prawa, których treść powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyli art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 17 ust. 2 ustawy o płatnościach, bliżej nieokreślone przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009, § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z dnia 24 lipca 2012 r. Zdaniem Dyrektora ARiMR, płatność należało przyznać skarżącej do stwierdzonej, mniejszej od deklarowanej powierzchni działki nr [...] (różnica wynosi 0,15 ha, tj. 0,2425% i nie powoduje konieczności zastosowania sankcji), uwzględniając dane z systemu informacji geograficznej. Zarzuty odwołania Dyrektor ARiMR uznał za "całkowicie bezzasadne". Wyjaśnił, odnosząc się do wydanego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie oraz zarzutów odwołania, że decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. została wydana zgodnie z przepisami unijnymi i jest skierowana do Polski (art. 2 decyzji). Dlatego Polska jako jej adresat winna stosować się do obowiązujących przepisów prawa unijnego, także decyzji KE. Biorąc pod uwagę wytyczne Sądu wynikające z powołanego wyżej wyroku wyjaśnił, powołując się na treść art. 297 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 ze zm.), że decyzja KE z 24 lipca 2012 r. nie wymagała publikacji w Dz. Urz. UE. Stała się skuteczna z chwilą jej notyfikacji przez Polskę. Czyli zgodnie z tą decyzją, w 2012 r. Polska obowiązana była stosować system jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 122 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Zgodnie zaś z ust. 5 i ust. 8 wymienionego artykułu, przyznaje się uzupełniające krajowe płatności bezpośrednie przewidziane w art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Organ zacytował następnie przepisy art. 2 pkt g), art. 7 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 121 i art. 132 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Wyraził pogląd, że w 2012 r. poziom płatności w Polsce bez zastosowania modulacji wynosiłby 90% poziomu płatności stosowanego w państwach UE-15, co wynika z art. 121 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Oznacza to, że poziom płatności w Polsce przewyższyłby poziom płatności stosowany w starych państwach członkowskich po uwzględnieniu 10% modulacji podstawowej oraz 4% modulacji dodatkowej. Konieczne było zatem zastosowanie modulacji. Dodał, że Polska wystosowała stosowny wniosek do Komisji o zezwolenie na krajowe uzupełniające płatności bezpośrednie, które zamierzała przyznawać za rok 2012. Komisja w ww. decyzji zezwoliła na przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce na rok 2012, zgodnie z warunkami określonymi przez wnioskodawcę. Nowe zasady przyznawania płatności zostały wdrożone przez Polskę poprzez wprowadzenie odpowiedniej regulacji w § 17a rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r., który to przepis stanowi podstawę do zmniejszenia płatności uzupełniającej. Przepisy art. 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 nie są stosowane bezpośrednio przez państwa członkowskie. O ich zastosowaniu decyduje Komisja, zgodnie z przepisami art. 132 powołanego rozporządzenia. Odnosząc się do publikacji decyzji Komisji z 24 lipca 2012 r., organ odwoławczy wskazał na art. 288 i 297 ust. 2 TSUE dotyczące obowiązywania tejże decyzji.

W wyniku rozpoznania skargi, Sąd prawomocnym wyrokiem z 22 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 467/14 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew wcześniejszym zaleceniom Sądu, nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy wskazanych przez organ przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie udzielił skarżącej niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Taki obowiązek został na Dyrektora ARiMR nałożony przez Sąd wyrokiem z 16 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 355/13, w celu realizacji art. 8 k.p.a., w ramach wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu Dyrektor ARiMR naruszył zatem także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR nie wskazał podstaw do wniosku, że § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. powoływany jako materialnoprawna podstawa decyzji, znajduje zastosowanie do płatności bezpośrednich na 2012 r. pomimo tego, że został wprowadzony do obrotu prawnego od 30 listopada 2012 r., czyli 6 miesięcy po upływie terminu składania wniosków o przyznanie płatności. Nie wykazał, że decyzja wykonawcza Komisji (WE) z 24 lipca 2012 r. zatwierdzająca przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za 2012 r., której art. 1 pkt 4 organ wskazuje jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wiąże poza Polską jako jej adresatem, także skarżącą jako rolnika, który nie jest adresatem przedmiotowej decyzji. Dyrektor ARiMR stwierdził, że art. 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 nie jest stosowany bezpośrednio przez państwa członkowskie. Zakwestionował tym samym wskazywaną przez Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 16 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 355/13 podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czyli art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, z którego wynika odesłanie do zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR skoncentrował swoją uwagę na cytowaniu przepisów znajdujących bezpośrednie i pośrednie zastosowanie w sprawie, ale nie przedstawił stosownych rozważań na ich tle, pomimo wskazań Sądu. Wskazał nadto różne publikatory ustawy o płatnościach na potrzeby złożenia wniosku i w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie wyjaśnił jednak przyczyn takiego działania. W ten sposób naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił, które przepisy materialnoprawne oraz w jakim brzmieniu, tj. na dzień złożenia wniosku, na dzień przyznania płatności, czy też na dzień wydania decyzji lub inny termin, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie w kwestiach spornych.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, Dyrektor ARiMR wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2013 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji nr [...] organ odwoławczy podtrzymując swoją dotychczasowa argumentację, wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż Polska przyjęła w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolity system płatności obszarowych. Do tego jednolitego systemu ma zastosowanie również art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jednakże ta płatność w Polsce w 2012 roku była na poziomie 90 %, co wynika z art. 121 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, więc modulacja w przypadku jednolitej płatności obszarowej, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, w 2012 r. nie ma zastosowania, bo płatności zostały zrównane z krajami starych państw członkowskich. W roku 2012 jednolita płatność obszarowa w Polsce wyniosła bowiem 90%, czyli tyle samo ile w starych krajach członkowskich po zastosowaniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 73/2009. Natomiast krajowe płatności uzupełniające nie są objęte wprost przepisami art. 10 ust. 2, gdyż nie są współfinansowane z Unii Europejskiej. W przypadku krajowych płatności uzupełniających zastosowanie mają przepisy art. 132 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009.

Dyrektor ARiMR podniósł dodatkowo, że art. 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w zakresie krajowych płatności uzupełniających nie jest stosowany bezpośrednio przez nowe państwa członkowskie. O jego zastosowaniu w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do danego roku kalendarzowego decyduje bowiem dopiero Komisja na podstawie art. 132 ww. rozporządzenia. Decyzja Komisji z kolei jest podstawą do wdrożenia zatwierdzonych przez nią zasad przez dane państwo członkowskie poprzez ustanowienie odpowiednich regulacji krajowych. Stosownie bowiem do art. 132 ust. 6 "Nowe państwa członkowskie mogą, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, podjąć decyzję o kwotach uzupełniającej pomocy krajowej, która ma zostać przyznana."

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 132 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą, jednakże za zezwoleniem Komisji, która to również wskazuje w jakiej wysokości. Komisja uznała, że Polska może wypłacić taką pomoc w określonej wysokości, z uwzględnieniem jednak modulacji. W związku z tą decyzją Polska musiała się do niej zastosować, gdyż wynika to z art. 132 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednakże modulacja do płatności krajowej uzupełniającej nie wynika z art 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, tylko z decyzji Komisji, która uznała, że taką modulację należy wprowadzić. Ustawodawca krajowy musiał zatem zaimplementować powyższy przepis do systemu krajowego, gdyż decyzja Komisji wiąże jedynie kraj, nie zaś jego obywateli.

Dyrektor ARiMR, mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach o sygn. akt VIII SA/Wa 355/13 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 467/14, pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. udzielił skarżącej jako stronie postępowania niezbędnych pouczeń dotyczących podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji płatności w 2012 r. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 1 września 2016 r.

Odnosząc się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 467/14, gdzie Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano podstaw do wniosku, że § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji nr OB/1050/2016 organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż Polska przyjęła w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolity system płatności obszarowych. Do tego jednolitego systemu ma zastosowanie również art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jednakże ta płatność w Polsce w 2012 roku była na poziomie 90 %, co wynika z art. 121 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, więc modulacja w przypadku jednolitej płatności obszarowej, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, w 2012 r. nie ma zastosowania, bo płatności zostały zrównane z krajami starych państw członkowskich. W roku 2012 jednolita płatność obszarowa w Polsce wyniosła bowiem 90%, czyli tyle samo ile w starych krajach członkowskich po zastosowaniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 73/2009. Natomiast krajowe płatności uzupełniające nie są objęte wprost przepisami art. 10 ust. 2, gdyż nie są współfinansowane z Unii Europejskiej. W przypadku krajowych płatności uzupełniających zastosowanie mają przepisy art. 132 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzona zmiana do rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. stanowi jedynie uzupełnienie i uszczegółowienie sposobu dokonywania zmniejszeń płatności uzupełniających. W dniu wprowadzenia tych zmian postępowania w sprawach płatności zostały już wszczęte, jednakże w okresie przed dniem wejścia w życie tej zmiany, decyzje w sprawie przyznania płatności nie były jeszcze wydawane, m.in. z uwagi na brak określenia wysokości stawek płatności. Zatem mechanizm zmniejszenia dotyczył wszystkich rolników, którzy złożyli wnioski na 2012 r. i w przypadku których nastąpiło przekroczenie progów kwotowych określonych w art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji. Zgodnie bowiem z tym, że § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie zamieścił przepisów przejściowych, na moment wydawania decyzji należało stosować przepisy aktualne w momencie wydawania decyzji. Ponadto zaznaczył, że w momencie wejścia w życie zmiany rozporządzenia decyzje w sprawie płatności nie były wydawane gdyż, zgodnie z art. 29 ust.2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 płatności obszarowe są wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał w treści zaskarżonej decyzji, że ww. przepisy rozporządzenia krajowego należało wziąć pod uwagę, przy przyznawaniu płatności. Nie zastosowanie powyższych przepisów stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa.

Z kolei wobec zarzutu, że organ nie wykazał, iż decyzja wykonawcza Komisji (WE) z dnia 24 lipca 2012 r., której art. 1 pkt 4 organ wskazuje jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wiąże poza Polską jako jej adresata, także skarżącą jako rolnika, który nie jest adresatem przedmiotowej decyzji, Dyrektor ARiMR w treści uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji [...] wskazał, że na mocy decyzji wykonawczej Komisji (WE) z 24 lipca 2012 r. dostosowano krajowe przepisy dotyczące zasad przyznawania uzupełniających płatności obszarowych - wprowadzono cytowany powyżej przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. Zgodził się, że sama decyzja Komisji nie wiąże rolników składających wnioski, gdyż jest skierowana do państw członkowskich. Jednakże państwo członkowskie zobowiązane było wprowadzić uregulowania w prawie krajowym, które by wprowadzały w życie decyzję Komisji. Przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. stosuje się w przypadku przyznawania płatności uzupełniających, na jego podstawie dokonuje się zmniejszeń wnioskowanych płatności. W rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie również przepisy ustawy o płatnościach. W niniejszej ustawie, a dokładnie w art. 17 ust. 2, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 73/2009, założeń Wspólnej Polityki Rolnej oraz powinien mieć na uwadze, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, powinny być prowadzone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw. Dyrektor ARiMR w treści zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie i powinny być respektowane przez organ przyznający wnioskowane płatności. Ustanowione zaś przepisy krajowe mają wprost zastosowanie w przypadku ubiegania się przez rolników o przyznanie płatności, a zatem wiążą również rolników występujących o przyznanie pomocy.

Dyrektor ARiMR dodatkowo zauważył, że w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 467/14 Sąd wskazał, że w świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego. Ponadto Sąd stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła argumentacji prawnej, która uzasadniałaby wniosek, że skarżącej przysługują płatności w pełnej wysokości, z pominięciem obowiązku stosowania przez organy modulacji, jeżeli zostały spełnione warunki przewidziane w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009. Skarżąca nie wyjaśniła zaś, z jakich względów jej zdaniem zastosowanie w sprawie znajdują przepisy obowiązujące od 1 lipca 2013 r., tj. art. 10a ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Konkludując Dyrektor ARiMR stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące modulacji uzupełniającej płatności obszarowej.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 8 października 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części zmniejszenia płatności w ustalonej tą decyzją wysokości. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji UE 73/2009 poprzez błędne uznanie, że nie stosuje się tej normy do płatności uzupełniających oraz zarzucił błędne zastosowanie art. 1 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r., jak i § 17a rozporządzenia MRiRW.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2017 r. skarżąca podtrzymała w całości żądania i argumentację skargi. Nadto wniosła, aby Sąd w trybie art. 145a § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy. Za słuszne skarżąca uznała zarzuty skargi, tj. naruszenia art. 153 ww. ustawy, art.10 ust.2 rozporządzenia Komisji UE 73/2009 poprzez błędne uznanie, iż nie stosuje się tej normy do płatności uzupełniających. W jej ocenie pogląd organu nie znajduje uzasadnienia w żadnej normie prawa obowiązującego, szczególnie zaś w literalnej redakcji norm art. 7, art. 10 i art. 132 rozporządzenia Komisji WE nr 73/2009. Pogląd organu w tym zakresie podtrzymany w zaskarżonej decyzji pomimo wskazania w tym zakresie w prawomocnym wyroku WSA jest tylko nieuprawnionym i niezasadnie dorozumianym. Podkreśliła, że organ nie zauważa, że ust. 2 art. 132 rozporządzenia 73/2009 odwołuje się wprost do całych artykułów 7 i 10 tegoż rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej naruszając art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organy nie wykazały, że decyzja wykonawcza Komisji wiąże poza Polską jako jej adresata, także skarżącą jako rolnika, który po prostu adresatem tej decyzji nie był. Jest to zaś aspekt o tyle istotny, że związanie Polski jako adresata oznacza podstawę do wprowadzenia stosownych uregulowań w prawie krajowym (oczywiście z zachowaniem zasad przyzwoitej legislacji) a nie bezpośrednie stosowanie do decyzji wykonawczej w stosunku do wszystkich beneficjentów płatności w kraju. Istota zobowiązania w prawomocnym wyroku WSA sprowadzała się właśnie do spostrzeżenia przez organ tego istotnego niuansu stosowania prawa. W ocenie skarżącej organ nie zważa również, że rozporządzenie Komisji WE 73/2009 stosuje się bezpośrednio w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Z zasady priorytetu prawa unijnego wynika natomiast, że akty sprzeczne z aktami rangi rozporządzenia Rady lub Komisji WE, które podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich w części obejmującej sprzeczność są nieważne.

Skarżąca zarzuciła również błędne zastosowanie art. 1 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. w związku z § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. Nie można, w jej ocenie, uznać za legalne zastosowanie w sprawie niniejszej zastosowanie art. 1 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. oraz § 17a ww. rozporządzenia. To ostatnie nadto zostało znowelizowane z pogwałceniem zasad przyzwoitej legislacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, wbrew zarzutowi skargi nie naruszył art. 153 p.p.s.a.

Przede wszystkim, Dyrektor ARiMR zgodnie z zaleceniem tutejszego Sądu zawartym w wyroku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 467/14, pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. udzielił skarżącej jako stronie postępowania niezbędnych pouczeń dotyczących podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji płatności w 2012 r. W uzasadnieniu zaś swojego rozstrzygnięcia w wystarczający sposób wyjaśnił zasadność zastosowania modulacji, nie uchybiając przy tym art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie może skutkować uchyleniem decyzji organu.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 artykuł 7 ma zastosowanie do rolników w nowym państwie członkowskim w danym roku kalendarzowym jedynie wtedy, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że z ww. przepisów wynika, iż Polska przyjęła w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolity system płatności obszarowych. Do tego jednolitego systemu ma zastosowanie również art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jednakże ta płatność w Polsce w 2012 roku była na poziomie 90 %, co wynika z art. 121 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, więc modulacja w przypadku jednolitej płatności obszarowej, w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, w 2012 r. nie ma zastosowania, bo płatności zostały zrównane z krajami starych państw członkowskich. W roku 2012 jednolita płatność obszarowa w Polsce wyniosła bowiem 90%, czyli tyle samo ile w starych krajach członkowskich po zastosowaniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 73/2009.

W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że krajowe płatności uzupełniające nie są objęte wprost przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009, gdyż nie są współfinansowane z Unii Europejskiej. W przypadku krajowych płatności uzupełniających zastosowanie mają zaś przepisy art. 132 rozporządzenia Komisji (UE) nr 73/2009. Tak więc, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w zakresie krajowych płatności uzupełniających nie jest stosowany bezpośrednio przez nowe państwa członkowskie. O jego zastosowaniu w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich w odniesieniu do danego roku kalendarzowego decyduje bowiem dopiero Komisja na podstawie art. 132 ww. rozporządzenia. Decyzja Komisji z kolei jest podstawą do wdrożenia zatwierdzonych przez nią zasad przez dane państwo członkowskie poprzez ustanowienie odpowiednich regulacji krajowych. Stosownie bowiem do art. 132 ust. 6 nowe państwa członkowskie mogą, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, podjąć decyzję o kwotach uzupełniającej pomocy krajowej, która ma zostać przyznana.

Organ odwoławczy prawidłowo też wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie mogą wypłacać pomoc krajową uzupełniającą, jednakże za zezwoleniem Komisji, która to również wskazuje w jakiej wysokości. Komisja zaś uznała, że Polska może wypłacić taką pomoc w określonej wysokości, z uwzględnieniem jednak modulacji. W związku z tą decyzją Polska musiała się do niej zastosować, gdyż wynika to z art. 132 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Modulacja do płatności krajowej uzupełniającej nie wynika więc z art 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 a z decyzji Komisji, która uznała, że taką modulację należy wprowadzić. Ustawodawca krajowy musiał zatem zaimplementować powyższy przepis do systemu krajowego, gdyż decyzja Komisji wiąże jedynie kraj, nie zaś jego obywateli. Powyższe nastąpiło poprzez wprowadzenie przepisu § 17a do rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. Przepis ten został wprawdzie wprowadzony do obrotu prawnego od 30 listopada 2012 r., czyli 6 miesięcy po upływie terminu składania wniosków o przyznanie płatności, niemniej jednak znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej płatności za 2012 r. W dniu wprowadzenia tej zmiany postępowania w sprawach płatności zostały już wszczęte, jednakże w okresie przed dniem wejścia w życie tej zmiany, decyzje w sprawie przyznania płatności nie były jeszcze wydawane, m.in. z uwagi na brak określenia wysokości stawek płatności. Zatem mechanizm zmniejszenia dotyczył wszystkich rolników, którzy złożyli wnioski na 2012 r. i w przypadku których nastąpiło przekroczenie progów kwotowych określonych w art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji. Skoro bowiem § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. nie wskazuje przepisów przejściowych, na moment wydawania decyzji należało stosować przepisy aktualne w momencie wydawania decyzji.

Słusznie też organ odwoławczy zauważył, że w momencie wejścia w życie zmiany rozporządzenia decyzje w sprawie płatności nie były wydawane gdyż, zgodnie z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 płatności obszarowe są wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Dlatego też, przy przyznawaniu płatności należało wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia krajowego.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że sama decyzja Komisji nie wiąże rolników składających wnioski, gdyż jest skierowana do państw członkowskich. Jednakże zauważyć należy, że na mocy decyzji wykonawczej Komisji (WE) z 24 lipca 2012 r. dostosowano krajowe przepisy dotyczące zasad przyznawania uzupełniających płatności obszarowych - wprowadzono bowiem przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r.

Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie zobowiązana była wprowadzić uregulowania w prawie krajowym, które by wprowadzały w życie decyzję Komisji. Dlatego też wprowadzono przepis § 17a rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r. na podstawie którego dokonuje się zmniejszeń wnioskowanych płatności. Obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest bowiem stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego.

Nie bez znaczenia jest również, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach. W art. 17 ust. 2 ww. ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został zaś zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 73/2009, założeń Wspólnej Polityki Rolnej oraz powinien mieć na uwadze, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, powinny być prowadzone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw. Dlatego też powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie i powinny być respektowane przez organ przyznający wnioskowane płatności. Przepisy krajowe mają bowiem wprost zastosowanie w przypadku ubiegania się przez rolników o przyznanie płatności, a zatem wiążą również rolników występujących o przyznanie pomocy. Dlatego też zastosowanie przez organy obu instancji tzw. modulacji płatności należy uznać za zasadne.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.