Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 583/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r., nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: p.b.), Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] W. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą polegającą na: 1. Posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości h = 61,45m wraz z 6 antenatami sektorowymi: 2 anteny typu K 742 215 pracujące w paśmie 2100 MHz (moc EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 2198 [W]), 2 anteny typu K 800 10 634 pracujące w paśmie 900 MHz (moc EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1592 [W]), 2 anteny typu K 742 215 pracujące w paśmie 1800 MHz (moc EIRP anteny wynosi 2099 [W]) i 4 antenami radioliniowymi (3 anteny Ø 0,6m i antena Ø 1,2m), 2. Instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych typu APM, 3. Zamontowaniu ogrodzenia przymocowanego do krawężników wieży, 4. Wykonaniu wewnętrznej linii zasilającej WLZ, 5. na działce nr [...], obręb [...] N., jednostka ewidencyjna [...] K., 6. Dojścia i dojazdy wraz z odwodnieniem – do przedmiotowej inwestycji, na działce nr [...], obręb [...] N., jednostka ewidencyjna [...] K.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał:

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w treści postanowienia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii i pozwoleń, który to obowiązek w ocenie organu został przez inwestora wypełniony jedynie częściowo. Inwestor nie uzupełnił dokumentacji w zakresie pkt 1, 6 i 9 ww. postanowienia, zgodnie z którymi był on zobowiązany odpowiednio do:

- dołączenia do projektu budowlanego danych przedsięwzięcia (np. przedstawione za pomocą rysunków) dotyczących rozkładu pól elektromagnetycznych wokół obiektu o wartościach gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego większej lub równej 0,1 W/m2 (dopuszczalna gęstość mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności ustalona dla przedziału częstotliwości 0,3-300 GHz, w którym pracują stacje bazowe telefonii komórkowej według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) zawierające minimalne odległości zasięgu ww. pola w poziomie jak i w pionie, rzędne terenu oraz istniejące obiekty. Zastrzeżono, że opracowanie zawierające ww. informacje powinno stanowić część projektu budowlanego i powinno zostać sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (pkt 1 ww. postanowienia),

- doręczenia uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra ds. Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej,

- doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: N., M., C., P., D., D., Ż. i S. oraz z pismem nr [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r. wydanym przez Urząd Miejski, z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na dz. nr [...] w miejscowości N. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem "[...]" – tereny upraw polowych, "KZ" – drogi (ulice) zbiorcze, w strefie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych "PK", w obszarze ochrony zbiorników wód podziemnych "GZWP" w zakresie § 6 ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym "ustala się zasady ogólne zagospodarowania terenu obowiązujące na całym obszarze objętym planem w zakresie rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej: 6) w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej w terenach oznaczonych symbolami "R" i "ZN" oraz położonych poza terenami [...] Parków Krajobrazowych; dopuszcza się możliwość realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu pod warunkiem zachowania odpowiednich norm". Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie "R" oraz w strefie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych "PK" (zgodnie z ww. uchwałą oraz pismem), w związku z powyższym – zdaniem organu – na tym terenie nie ma możliwości lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej (pkt 9 ww. postanowienia).

Za uzupełnienie ww. braków w zakresie pkt 1 postanowienia z dnia 8 kwietnia 2013 r. nie może być uznana załączona uaktualniona kwalifikacja przedsięwzięcia oraz analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, jako że dokumentacja ta została dołączona w jednym egzemplarzu, a nadto inwestor nie załączył tych opracowań do projektu budowlanego, przez co nie stanowią one części projektu budowlanego.

Wbrew twierdzeniom inwestora dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (maszt) konieczne było również przedstawienie uzgodnienia dotyczącego ochrony przeciwpożarowej przedmiotowej inwestycji, gdyż kwalifikuje się ona do kategorii XXIX (wolnostojące kominy i maszty), dla której zgodnie z art. 55 ust. 1 p.b., wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a przez to także uzgodnienie pod względem ochrony przeciwpożarowej na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra ds. Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (pkt 6 ww. postanowienia).

Ponadto przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. na terenie oznaczonym symbolem "R" (tereny upraw polowych) oraz w strefie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych ("PK"), co – w ocenie organu – z uwagi na treść § 6 ust. 2 pkt 6 ww. planu – uniemożliwia zlokalizowanie na tym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, która byłaby możliwa do zrealizowania w ramach użytkowania dopuszczalnego w terenach oznaczonych symbolem "R" tylko wówczas, gdyby był on położony poza terenami [...] Parków Krajobrazowych. Odnosząc się zaś do twierdzeń inwestora o braku istnienia Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, organ wskazał, że istniał on w dniu uchwalania ww. planu, m.in. na terenie planowanej inwestycji i to właśnie zakres terytorialny obowiązujący na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, a nie sama nazwa parku krajobrazowego (obecnie występującego pod nazwą Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...]) ma w tym przypadku podstawowe znaczenie. Dlatego też zdaniem organu przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ww. zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, tj. poprzez ogólnikowe wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w kontekście zgodności inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: N., M., C., P., D., D., Ż. i S., a następnie odmówienie wnioskowi inwestora z powołaniem się na niezgodność z planem miejscowym, co spowodowało prowadzenie niniejszego postępowania z naruszeniem zasady praworządności w taki sposób, że nie budziło to zaufania obywateli do organów państwa, a także wzywanie inwestora do przedłożenia dokumentów prywatnych w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych mających według organu stanowić element projektu budowlanego do czego nie ma podstawy prawnej i co nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę,

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, z treści których przepisów prawa wynika obowiązek inwestora przedłożenia dokumentów prywatnych w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, oraz który przepis wskazuje, że te opracowania mają być elementem projektu budowlanego,

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie danie im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

4. art. 7, 77 § 1 w zw. z art 107 § 3 k.p.a., poprzez brak samodzielnych ustaleń organu co do obszaru oddziaływania obiektu, stron postępowania, okoliczności czy planowana do realizacji inwestycja znajduje się na terenie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych,

5. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b., poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zachodziły nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz w sytuacji, gdy organ jedynie ogólnikowo wezwał do usunięcia nieprawidłowość, w zakresie zgodności z planem miejscowym, nie wskazując konkretnych nieprawidłowość, przy stosowaniu normy prawnej wynikającej z art. 35 ust. 3 p.b.,

6. art. 35 ust. 4 p.b., poprzez niezastosowanie pomimo spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b.,

7. art. 4 p.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

8. § 6 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego, poprzez błędne uznanie, iż planowana do realizacji inwestycja naruszy postanowienia wskazywanego zapisu planu,

9. niezastosowaniu przepisów Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z dnia 2 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2117) i niewłaściwym zastosowaniu nieobowiązującego w dacie wydania decyzji Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej,

10. art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko w sprawie między innymi zawieszania postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. pomimo niedania możliwości wyrażenia w tym zakresie woli innym stronom postępowania.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ I instancji niezasadnie przyjął, że przedstawiony przez inwestora dokument prywatny pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.)", powinien stanowić część projektu budowlanego, jako że wymogu takiego nie przewiduje żaden przepis prawa. Tym samym zdaniem inwestora, żądanie organu I instancji w tym zakresie pozbawione było podstawy prawnej, a przez to nie mogło stanowić podstawy najpierw wezwania do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w oparciu o treść art. 35 ust. 3 p.b., a następnie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wskazał, że ta sama argumentacja odnosi się również do wezwania o kolejny dokument prywatny pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej". W ocenie inwestora dokument ten mógł posłużyć organowi do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który to obszar – zgodnie z obowiązującymi przepisami – powinien być ustalony samodzielnie przez organ I instancji. Ponadto inwestor wskazał, że w jego ocenie organ niezasadnie wezwał go do przedstawienia uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra ds. Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, jako że rozporządzenie to zostało uchylone w dniu 30 listopada 2015 r., natomiast nowe rozporządzenie z dnia 2 grudnia 2015 r. nie przewiduje obowiązku takiego uzgodnienia dla stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem inwestora – wbrew twierdzeniom organu – projekt budowlany został doprowadzony do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma zostać zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem "R", na którym – w ocenie inwestora – zgodnie z zapisami planu istnieje zawsze możliwość realizowania urządzeń infrastruktury technicznej, a nie tylko gdy teren ten znajduje się poza obszarem [...] Parków Krajobrazowych, na co wskazywać ma poprzedzający ten zwrot spójnik "oraz". W ocenie inwestora dopiero pominięcie w § 6 ust. 2 pkt ww. planu wyrazu "oraz" byłoby jednoznaczne z zakazem lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym stacji bazowej telefonii komórkowej) na terenach oznaczonych w planie symbolem "R", ale skoro został on użyty, to urządzenia te można lokalizować na terenach oznaczonych symbolem "R" i "ZN" zawsze oraz na pozostałych terenach poza [...] Parkami Krajobrazowymi zawsze. Inwestor wskazał również, że zapisy miejscowego planu powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 880 z późn. zm. – dalej jako: u.w.r.u.s.t.).

Decyzją z dnia 21 marca 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 p.b., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał:

Projekt budowlany powinien zawierać wszystkie niezbędne dane charakteryzujące planowaną inwestycję, w tym – zgodnie z § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) – m.in. dokumenty charakteryzujące planowaną inwestycję w zakresie analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej telefonii komórkowej oraz w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, określające czy planowana inwestycja będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które to dokumenty powinny stanowić integralną część projektu budowlanego.

Bezprzedmiotowy stał się obowiązek przedstawienia przez inwestora uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jako że w dniu 30 listopada 2015 r. zostało uchylone rozporządzenia Ministra ds. Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, natomiast nowo uchwalone w tym przedmiocie rozporządzenie z dnia 2 grudnia 2015 r. nie przewiduje obowiązku takiego uzgodnienia dla stacji bazowej telefonii komórkowej (§ 3 ww. rozporządzenia).

Z § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt, § 17 oraz § 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że na terenie oznaczonym symbolem "R" (teren upraw rolnych) może być zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej pod warunkiem, że teren ten znajduje się poza obszarem [...] Parków Krajobrazowych. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca, ponieważ dz. nr [...] w N., na której planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, mieści się w strefie [...] Parków Krajobrazowych "PK", obejmującej obszar Parku Krajobrazowego – Dolinki [...], w następstwie czego planowana inwestycja jest niezgodna z § 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 6 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też wszelkie odmienne twierdzenia inwestora w tym zakresie należało uznać za niezasadne.

Skargę od decyzji Wojewody z dnia 21 marca 2016 r. (znak: [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł inwestor [...] sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie

2. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym błędne uznanie, że inwestor nie uzupełnił żądanych w pkt 1 postanowienia organu I instancji dokumentów w formie projektu telekomunikacyjnego, podczas gdy żądane dane zostały w nim ujęte i złożone w tej formie do akt sprawy, a także brak przywołania treści oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji,

3. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania, polegającej na uznaniu, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: N., M., C., P., D., D., Ż. i S. w Gminie K. w ich granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995 (Dz.U. Woj. Z 2004 r. Nr 48, poz. 627 z późn. zm.),

4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, co spowodowało prowadzenie niniejszego postępowania z naruszeniem zasady praworządności w taki sposób, że nie budziło to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła również zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy w projekcie budowlanym brak było nieprawidłowości w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także w zakresie przedłożenia i treści projektu telekomunikacyjnego zgodnie z żądaniem organu I instancji, zatem nie było podstaw do wzywania do ich usunięcia, a następnie wydania i utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę,

2. art. 35 ust. 4 p.b., poprzez niezastosowanie pomimo spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b.,

3. art. 4 p.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym z planem miejscowym,

4. § 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 17 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana do realizacji inwestycja nie spełnia warunków określonych w tych zapisach, a tym samym narusza postanowienia planu miejscowego,

5. art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia miejscowego planu w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie przeprowadził rzetelnie wymaganego postępowania wyjaśniającego, pomijając treść przedłożonych do akt sprawy dokumentów, w szczególności nieprawidłowo ocenił, że inwestor nie wywiązał się z żądania nałożonego w pkt 1 postanowienia Starosty z dnia 8 kwietnia 2013 r., skoro przedłożył on do akt sprawy – zgodnie z wezwaniem – 4 egzemplarze projektu telekomunikacyjnego, stanowiące część projektu budowlanego, sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, w którym zawarto zarówno część opisową, jak i graficzną, przedstawiającą rozkład pół elektromagnetycznych wokół obiektu o wartościach gęstości mocy PEM większej lub równej 0,1 W/m2, a także zobrazowano minimalne odległości zasięgu tego pola zarówno w pionie, jak i w poziomie, rzędne terenu oraz istniejące na dzień jego przedkładania zagospodarowanie terenu, w tym w zakresie istniejących obiektów. Dlatego też zdaniem strony skarżącej – wbrew twierdzeniom organu – wszystkie wskazane w wezwaniu dane zostały zawarte w przedłożonych w formie projektu telekomunikacyjnego dokumentach. Strona skarżąca wskazała przy tym, że w żadnym miejscu ww. postanowienia, organ nie sfomułował wymogu, aby inwestor włączył do projektu budowlanego w formie projektu telekomunikacyjnego dokument prywatny pod nazwą "Kwalifikacje przedsięwzięcia", a tym samym – w ocenie inwestora – skoro nie było wezwania w tym zakresie nie można stawiać mu zarzutu niewywiązania się z nałożonego w pkt 1 ww. postanowienia obowiązku. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej oraz nie sporządził prawidłowego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. Organy obydwu instancji przekroczyły również zasadę swobodnej oceny dowodów dowolnie ustalając, że zamierzona inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niespełnianie wymogu wyartykułowanego w § 6 ust. 2 pkt 6. W ocenie skarżącej planowana inwestycja może być zrealizowana na dz. nr [...] w N., ponieważ jest ona zlokalizowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "R", gdzie wprost wskazano możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, do której zalicza się zamierzona inwestycja, będąca przede wszystkim inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie strony skarżącej organy obu instancji całkowicie pominęły również zastosowanie w przedmiotowej sprawie norm u.w.r.u.s.t., w szczególności zaś art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Zdaniem strony skarżącej powołującej się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, to właśnie ów przepis zawierający swoiste reguły interpretacyjne – z uwagi na szczególny charakter planowanej inwestycji – powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie przy dokonywaniu wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie strony skarżącej stanowisko przedstawione na piśmie wydanym przez pracownika Urzędu Miasta w K. nie jest wiążące i nie stanowi obowiązującej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: [...]).

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania:

- projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,;

- projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienie, pozwolenia i sprawdzenia itp.;

- dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku;

- wniosek w sprawie złożono w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto, zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowalnego odmowa udzielenia pozwolenia na budowę następuje, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał należycie żadnej z w/w przesłanek. Samo powołanie się na przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest wystarczające. Przepis ust. 3 art. 35 ma charakter procesowy, bowiem określa powinność organu administracji w razie stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom (warunkowi) wymienionym w ust. 1 art. 35. Powinnością tą jest umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie stosownego postanowienia, uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą, której inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. W takiej sytuacji więc, organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał. Obowiązek ten musi być wykonany szczególnie skrupulatnie wobec faktu, że postanowienie, o którym mowa, nie podlega zaskarżeniu.

Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji podał jedynie, ze inwestor nie wykonał trzech obowiązków wymienionych w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2013 r., nie wskazał jednak jednostki redakcyjnej przepisu art. 35 Prawa budowalnego, której opisane obowiązki przyporządkowuje, obszernie jedynie zacytował treść postanowienia i treść wyjaśnień inwestora. Obowiązki, których inwestor nie wykonał organ zakwalifikował jako "nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowalnego, opinii i pozwoleń".

Organ odwoławczy, powołując się na aktualnie obowiązujący stan prawny, uznał za niezasadne domaganie się od inwestora uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w zakresie pozostałych dwóch obowiązków uznał stanowisko organu I instancji za uzasadnione. W tej sytuacji nie wymaga bliższej analizy problem uzgodnienia "przeciwpożarowego", wystarczające jest stwierdzenie, że ocena organu odwoławczego jest zgodna z prawem.

Rozważenia zatem wymagają dwie kwestie: czy projekt budowalny wymagał uzupełnienia w zakresie dotyczącym "danych przedsięwzięcia" oraz czy wymagał "doprowadzenia do zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego".

W kwestii pierwszej wskazać należy, że inwestor rzeczywiście nie dołączył do projektu budowalnego dwóch odrębnie przez siebie przedłożonych w pojedynczych egzemplarzach dokumentów, mianowicie "kwalifikacji przedsięwzięcia" i "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej". Dokumenty te zostały złożone nie jako uzupełnianie projektu i nie jako wykonanie obowiązku określonego postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. W piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. (k. [...]) inwestor wskazał wyraźnie, że projekt budowlany uzupełnia "projektem branży telekomunikacyjnej" a jedynie dodatkowo przedkłada dalsze dwa dokumenty. W dołączonym do akt egzemplarzu projektu budowlanego rzeczywiście znajduje się "projekt telekomunikacyjny stacji bazowej [...]" zawierający opis przedsięwzięcia, jego parametry techniczne, zasięg oddziaływania i rysunki. Tego dokumentu organy nawet nie wymieniły w swych decyzjach, założyć więc należy, że żadnej analizie go nie poddały. Już tylko z tego powodu nie jest możliwe aprobowanie tezy o niewykonaniu przez inwestora omawianego obowiązku. Zgodnie ze wskazanym przez organ odwoławczy przepisem § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) część opisowa projektu zagospodarowania działki winna zawierać "informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowalnych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi". Bez analizy całości przedłożonego przez inwestora projektu (łącznie z częścią stanowiącą uzupełnienie) nie jest możliwa ocena, czy brak w zakresie wynikającym z cytowanego przepisu, rzeczywiście ma miejsce. Ani organ I, ani organ II instancji, stwierdzając niewykonanie obowiązku, nie wyjaśniły związku tego obowiązku z konkretnymi przesłankami wynikającymi z normy prawnej. Nie wykazały, aby przedłożony ostatecznie projekt budowalny nie zawierał danych koniecznych do prawidłowej oceny przedsięwzięcia pod względem przesłanek wynikających z przepisu prawa (w tym cytowanego § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.). W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2013 r. zaznaczono, że żądane "dane przedsięwzięcia" są konieczne dla ustalenia kręgu stron postępowania i wskazano, że stanowić one mają podstawę do ustalenia, czy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Przyjąć zatem należy, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę mogłaby stanowić następstwo wykazania, że dostarczony projekt i ew. inne dokumenty oraz wyjaśnienia są nadal obarczone brakami uniemożliwiającymi dokonanie wymienionych w postanowieniu ustaleń. Żaden z organów analizy o takim zakresie nie przeprowadził. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu tj. art. art. 7, 77 i 107 kpa.

Decyzja odmowna w rozpoznawanej sprawie może być wydana dopiero po wykazaniu, że na inwestorze rzeczywiście spoczywał obowiązek opisany w pkt. 1 postanowienia z dnia 8 kwietnia 2013 r. (ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej) oraz, że obowiązek ten nie został wykonany.

Odnośnie do drugiej przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia do zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jednoczesnym stwierdzeniem, że " na tym terenie nie ma możliwości lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej", w ogóle nie powinno mieć miejsca. W kontekście bowiem takiej interpretacji planu, nie sposób wskazać innej "zmiany" projektu jak tylko zmianę lokalizacji inwestycji. Wtedy jednak nie będzie to już ta sama inwestycja. Konsekwencją stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z zapisami planu winna być negatywna decyzja, a nie żądanie "doprowadzenia do zgodności z planem". Nie ta jednak okoliczność ma w sprawie ma znaczenie pierwszorzędne: istotne jest bowiem to, że dokonana przez organy wykładnia zapisów planu jest nieprawidłowa.

Zakaz lokalizacji stacji bazowej we wskazanym terenie organy wywiodły z § 6 ust. 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: N., M., C., P., Ż., D. i S. w gminie K. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K.). Przepis ten, w ramach "ustalenia ogólnych zasad zagospodarowania terenu obowiązujących na całym obszarze objętym planem w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" i ustalenia "ogólnych zasad w zakresie rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej" stanowi, że "w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej w terenach oznaczonych symbolami R i ZN oraz położonych poza terenami [...] Parków Krajobrazowych; dopuszcza się możliwość realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu pod warunkiem zachowania odpowiednich norm".

Sąd podziela w całości wywody strony skarżącej odnoszące się do znaczenia cytowanej normy. Nie da się normie tej nadać znaczenia innego niż takie, że plan dopuszcza możliwość realizacji stacji bazowej na wszystkich terenach planu oznaczonych symbolami R i ZN (także położonych w granicach [...] Parków Krajobrazowych) oraz na wszystkich innych terenach, ale położonych poza granicami Parków. W przeciwnym razie użycie przez uchwałodawcę spójnika "oraz" nie miałoby żadnego uzasadnienia. Z takim rozumieniem cytowanego przepisu planu pozostają w spójności zapisy § 17 i § 18 planu, w których, w terenach upraw polowych oznaczonych symbolem R oraz w terenach zieleni oznaczonych symbolem ZN, dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z brzmieniem § 6 ust. 2 pkt 6 stacje bazowe telefonii komórkowej mieszczą się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej".

Teren inwestycji położony jest w granicach [...] Parków Krajobrazowych – w Parku Krajobrazowym [...] K. W Parku tym, zgodnie z § 2 ust. 1 kt 1 i ust. 2 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 listopada 2011 r. (DZ.U. Woj. [...]. Nr 583 poz. 6624) w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z tym, że zakaz ten nie dotyczy inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Parku. Z tą regulującą, nieprzewidującą generalnego zakazu realizacji nawet inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, przedstawiona powyżej interpretacja zapisów planu zagospodarowania pozostaje w zgodzie. Wykładnia ta odpowiada także ogólnej dyrektywie wynikającej z przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DZ.U. 2015/880).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji jest zasadniczo terenem rolnym, a takie przeznaczenie samo w sobie, wg. cytowanych przepisów, nie oznacza zakazu realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Jak wyżej wykazano, zakazu takiego nie zawiera też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający w sprawie zastosowanie.

Ostatecznie stwierdzić należy, że organy, wadliwie wykładając przepis prawa miejscowego, dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, a efektem tego uchybienia było stwierdzenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem i wydanie decyzji odmownej.

W ponownym postępowaniu organ winien sprawę rozpoznać z pominięciem tak przyjętej przeszkody i z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.