Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 1 pkt 1 i  art. 199
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant: ref. staż. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej też: "skarżąca", "strona", "odwołująca się") – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2020 r., w której cofnięto bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (dalej też: "Marszałek" czy "organ pierwszej instancji") cofnął bez odszkodowania pozwolenie zintegrowane udzielone skarżącej decyzją Marszałka z [...] stycznia 2016 r., a następnie zmienione decyzją z [...] lutego 2016 r., dla instalacji pod nazwą: "Instalacje do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych i odpadów płynnych, zlokalizowane na terenach działek o numerach [...], [...], [...] przy ul. [...] w S..

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Minister Klimatu i Środowiska (dalej też: "Minister" czy "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 195 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "p.o.ś."]. Natomiast w dalszej części ustosunkował się do zarzucanych w odwołaniu przez spółkę naruszeń. Minister, odnosząc się do podniesionego przez odwołującą się naruszenia art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a.") przez niepoinformowanie strony o uzupełnieniu materiału dowodowego już po upływie wyznaczonego stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, powołał się na zapisy decyzji organu pierwszej instancji (str. 21) informujące o zawiadomieniu strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów zgodnie z art. 10 K.p.a. (pismo z 28 stycznia 2020r.). Marszałek na wniosek strony kilkukrotnie wydłużał czas na zapoznanie się z aktami sprawy: najpierw do 21 lutego 2020 r., następnie do 11 marca 2020 r., kolejno do 10 kwietnia 2020 r. Od 6 kwietnia 2020 r. strona nie stawiła się w Urzędzie celem zapoznania się z aktami sprawy oraz nie złożyła pisma o ustalenie takiego spotkania. Rozpatrując zaś zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.: - po pierwsze przez faktyczne zaniechanie rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obejmującego w szczególności wskazanie wśród przyczyn cofnięcia decyzji - zdarzenia skutkującego hospitalizacją wielu osób, podczas gdy z materiału dowodowego (pismo ze Szpitala Miejskiego w S. z 25 października 2019 r. nikt nie był hospitalizowany - Minister zwrócił uwagę na fakt, że przywoływane zdarzenie było jednym z wielu zdarzeń, których zaistnienie w pełni udowodniono. Organ przypomniał o pożarach mających miejsce na terenie instalacji: 12 listopada 2014 r., 5 sierpnia 2017 r. i 18 kwietnia 2018 r. Na marginesie organ zauważył, że przywoływane przez stronę pismo ze szpitala informuje o trzech pacjentkach, u których po przywiezieniu do szpitala nie stwierdzono podstaw do ich hospitalizacji, niemniej fakt przewiezienia ludzi do szpitala z reguły nie odbywa się bezpodstawnie. Podkreślił, że nawet jeżeli zdarzenie z 17 lipca 2019 r. nie skutkowało hospitalizacją nie oznacza to, że nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także dla środowiska. W protokole z kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") nr [...], przeprowadzonej w okresie [...] lipca - [...] września 2019 r., znajdują się zapisy dowodzące takiego zagrożenia. W trakcie kontroli WIOŚ ustalono, że odwołująca się nie przeprowadziła w laboratorium badań składu i właściwości substancji znajdującej się w beczce. To zaniechanie uniemożliwiło ustalenie odpowiednich proporcji mieszania różnych odpadów w sposób eliminujący wystąpienie niekontrolowanych reakcji chemicznych. Tego typu zaniedbania nie mogą mieć miejsca na terenie instalacji gdzie odbywa się przetwarzanie odpadów niebezpiecznych, mających właściwości mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi i środowiska. Prowadzenie tego typu działalności musi odbywać się z zachowaniem wszelkich środków ostrożności polegających m.in. na każdorazowej kontroli wstępnej odpadów przyjętych do przetworzenia; - po drugie przez wskazanie wśród przyczyn cofnięcia decyzji 35 zgłoszeń o uciążliwościach odorowych potwierdzonych przez Straż Miejską – Minister przywołał treść art. 75 § 1 K.p.a. Następnie zaznaczył, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny i że brak jest norm emisyjnych w zakresie oddziaływań odorowych, a pomiary zazwyczaj odbywają się w sposób sensoryczny - przez zmysł węchu. W związku z powyższym organ uważał za w pełni uzasadnione przyjęcie dowodu w postaci zgłoszeń mieszkańców, potwierdzonych przez kontrole funkcjonariuszy Straży Miejskiej. W zakresie naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., do których doszło w opinii strony: - po pierwsze przez zaniechania wskazania przyczyn z powodu których, dowodom przedstawionym przez stronę odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, co według odwołującej się stanowi uchybienie formalne w postaci daleko idących nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym - Minister, po przeanalizowaniu całości obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w odniesieniu do treści skarżonej bardzo szczegółowej decyzji zawartej na 33 stronach, stwierdził że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie doszło do ww. zaniechań ze strony organu pierwszej instancji; - po drugie przez zaniechanie wyraźnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione w zakresie stwierdzonego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi - Minister zauważył, że skarżona decyzja zawiera obszerny opis naruszeń zapisów cofanego pozwolenia zintegrowanego. Wszelkie naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, w opinii Ministra w pełni udowodnione, występujące w trakcie działalności tego typu zakładu stanowią same w sobie zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi, a także środowiska. Wyraźne wskazanie faktów dokumentujących ww. zagrożenie przekłada się w tym przypadku na udowodnienie zaistnienia naruszeń pozwolenia zintegrowanego. Badając czy doszło do naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez rozszerzenie waloru dokumentu urzędowego przyznanego protokołowi WIOŚ - Minister zauważył, że kontrola WIOŚ (protokół nr [...]) przeprowadzona w okresie [...] lipca - [...] września 2019 r. miała zweryfikować usunięcie naruszeń wskazywanych w wezwaniu Marszałka z 7 czerwca 2018 r., w którym wyznaczono termin do usunięcia naruszeń do 6 sierpnia 2018 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że naruszenia warunków określonych w wymienionych poniżej punktach pozwolenia zintegrowanego: A.II.l, A.III.3.3.1., A.IV.7, A.IX.l, A.IX.2, A.IX.3, A.IX.8, A.IX.10 nie zostały usunięte. Dokładny opis naruszeń zawiera tabela zawarta w zaskarżonej decyzji (str. 18-21). Dodatkowo Marszałek [...] sierpnia 2018 r. przeprowadził także własny dowód z oględzin instalacji, który także nie potwierdził faktu zaniechania usunięcia ww. naruszeń. Dalej organ odwoławczy powołał się na zapisy decyzji Marszałka zawarte w akapicie trzecim na str. 29, gdzie Marszałek informuje, że skonsultował uwagi strony dotyczące przedmiotowego protokołu z organem kontrolującym.

Odnośnie naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 7 K.p.a. przez zaniechanie dokonania wykładni postanowień cofanej decyzji uzasadnione przyjęciem domniemania, że niewystąpienie przez stronę o zmianę decyzji w zakresie jej nieoznaczonych postanowień zwalnia Marszałka z takiego obowiązku - Minister przypomniał o obowiązku nałożonym w pozwoleniu zintegrowanym w rozdziale IX.12. o następującej treści: "Zobowiązuje się operatora instalacji do: Złożenia wniosku o dokonanie zmian w posiadanym pozwoleniu w przypadku zmian warunków określonych w pozwoleniu." W odniesieniu do powyższego zapisu Marszałek na str. 29-30 decyzji (początek str. 29 akapit 5) wyjaśnił, o które zmiany powinna wystąpić strona prowadząc instalację w sposób niezgodny z zapisami pozwolenia zintegrowanego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. przez zastosowanie najbardziej dotkliwej sankcji, przy zaniechaniu podjęcia próby analizy jej proporcjonalności do zarzucanych naruszeń prawa - Minister zwrócił uwagę, że powodem cofnięcia pozwolenia zintegrowanego było w tym przypadku nie tylko, jak podnosi strona w rozwinięciu analizowanego zarzutu (str. 47- 48 odwołania) wystąpienie incydentu odorowego z [...] lipca 2019 r., lecz całokształt działalności odwołującej się. Naruszenia pozwolenia zintegrowanego wymieniane jako podstawa cofnięcia decyzji nie dotyczą wyłącznie kwestii odorowej. Ponadto organ przypomniał o trzech pożarach na terenie zakładu, tj. [...] listopada 2014 r., kiedy doszło do pożaru zgarów i żużli odlewniczych zawierających związki magnezu. Pożar ten wywołał efekt łuny i intensywnego świecenia odpadów palących się w wysokiej temperaturze; [...] sierpnia 2017 r. pożarowi uległy pryzmy odpadów zawierające tworzywa sztuczne; [...] kwietnia 2018 r., gdzie w pożarze spaleniu uległo ok. 1400 ton zmagazynowanych odpadów. Minister uznał, że sugerowane przez odwołującą się rozwiązania, ograniczające cofnięcie pozwolenia zintegrowanego jedynie do wycofania z użycia przy produkcji paliwa alternatywnego tych odpadów, które ze względu na swój charakter mogą powodować uciążliwość zapachową, byłoby niewspółmierne i niewystarczające w stosunku do wielokrotnie popełnionych przez stronę wykroczeń. Rozpatrując kolejny zarzut postawiony w odwołaniu stanowi naruszenie art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. przez cofnięcie pozwolenia z powodu naruszeń niewskazanych we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia (tj.: (1) przekazywania odpadów o kodach 19 12 10 i 19 11 11* do zakładów niebędących cementowniami, (2) braku badania wszystkich odpadów dostarczanych do zakładu, (3) niewłaściwego magazynowania odpadów stłuczki szklanej w otwartym zamiast zamkniętym stalowym kontenerze, (4) braku procedury kontroli odpadów dostarczanych do zakładu, (5) nieprzestrzegania procedury kontroli odpadów dostarczanych do zakładu, (6) nieprzekazywania odpadów do cementowni, (7) prowadzenia działalności w sposób powodujący uciążliwość zapachową, (8) niezłożenia wniosku o dokonanie zmian w posiadanym pozwoleniu w przypadku zmian warunków określonych w pozwoleniu, (9) sporządzeniu sprawozdania z zakresu gospodarowania odpadami za 2018 r. w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Pismem z 7 czerwca 2018 r. Marszałek wezwał stroną do usunięcia naruszeń do 6 sierpnia 2018 r. Usunięcie wskazywanych nieprawidłowości nie zostało jednak udowodnione, co potwierdził w swoim protokole WIOŚ (protokół nr [...]) z kontroli przeprowadzonej w okresie [...] lipca - [...] września 2019 r. Wymienione w niniejszym protokole naruszenia punktów pozwolenia zintegrowanego pokrywają się z naruszeniami wymienionymi w wezwaniu Marszałka z 7 czerwca 2018 r., co obrazuje zestawienie zawarte w tabeli zaskarżonej decyzji (str. 10 i 11). Biorąc pod uwagę zestawienie zawarte w tabeli oraz po przeprowadzeniu wnikliwej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister stwierdził, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. przez cofnięcie pozwolenia z powodu naruszeń niewskazanych we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia owych zaniedbań.

Badając czy doszło do naruszenia art. 195 ust. 1 pkt. 1 P.o.ś. przez cofnięcie pozwolenia z powodu okoliczności niestanowiących naruszeń, tj.: - braku badania wszystkich odpadów dostarczanych do zakładu, - przekazywania odpadów o kodach 19 12 10 i 19 11 11* do zakładów niebędących cementowniami, -niewystarczającego stopnia hermetyzacji procesu przetwarzania odpadów - Minister stwierdził nietrafność zarzutów z odwołania. Badając czy doszło do wskazywanego w odwołaniu naruszenia art. 195 ust. 1 pkt. 1 P.o.ś. przez cofnięcie pozwolenia z powodu okoliczności, których zaistnienie nie zostało wykazane przez organ, tj.: - braku procedury kontroli odpadów dostarczanych na teren zakładu, - braku wiedzy na temat rzeczywistego stanu magazynowego odpadów, - znacznego stopnia uciążliwości odorowych i ich związku z działalnością obu instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, - prowadzenia ewidencji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, niewłaściwego magazynowania odpadów stłuczki szklanej w otwartym zamiast zamkniętym stalowym kontenerze, organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do zarzutu niewykazania braku procedury kontroli odpadów dostarczanych na teren zakładu zauważył, że kwestia ta została już wcześniej zbadana. Jak wynika z rozwinięcia zarzutu zawartego na str. 15 odwołania dotyczącego istniejącej, lecz jak już stwierdzono wcześniej nieprzestrzeganej procedury opartej na opracowaniu pt. "Ustalenie receptur wytwarzania paliw alternatywnych z odpadów wraz z oceną wyników badań jakości produkowanych paliw na terenie zakładu B. Sp. z o.o. w S." sporządzonego [...] października 2015 r. przez J. sp. z o. o. W zakresie braku wiedzy na temat magazynowanego odpadu Minister wyjaśnił, że tłumaczenia strony zawarte w odwołaniu na str. 16-19 działają wręcz na jej niekorzyść, albowiem niedopuszczalne jest zaistnienie sytuacji przez stronę opisywanej "Spółka nie ma wpływu na prawidłowość oznaczenia pojemnika z odpadem otrzymywanego od dostawcy odpadu. Dostawca odpadu poinformowany o zawartości beczki nieodpowiadającej oznaczeniu zmienił treść karty przekazania odpadu." Organ podkreślił, że nie może być tak, że na teren instalacji są przyjmowane odpady, których skład i właściwości są nieznane. Taka sytuacja potwierdza jedynie stwierdzenie Marszałka, że prowadzący nie posiada wiedzy na temat rzeczywistego stanu magazynowego odpadów. Kwestia czy Marszałek należycie rozważył wystąpienie znacznego stopnia uciążliwości odorowych i ich związku z działalnością obu instalacji do produkcji paliwa alternatywnego - została przeanalizowana powyżej. Minister stwierdził także, że prowadzenie ewidencji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym również zostało w pełni udowodnione w trakcie kontroli WIOŚ. Protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w okresie [...] lipca - [...] września 2019 r. w punkcie 1.8 pt. "Gospodarka odpadami i prowadzona ewidencja odpadów" stwierdza m.in. braki w kartach przekazania odpadów w postaci braku podania numeru rejestracyjnego pojazdu transportującego odpady. Powyższe dokumentuje zał. nr 17 do ww. protokołu. W ocenie organu odwoławczego, Marszałek w sposób wnikliwy zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, o czym świadczy chociażby obszerność dokumentacji. Dążenie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, w tym dokonania oceny na postawie dokumentów nie budzi w przedmiotowym postępowaniu jakichkolwiek wątpliwości.

[...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. i decyzji z [...] sierpnia 2020 r.; stwierdzenie, że wymienione decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) art. 28 K.p.a. - przez uznanie, że stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 195 P.o.ś. jest wyłącznie podmiot prowadzący instalację, podczas gdy w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego stronami są wszystkie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania instancji, z eksploatacją której związane jest pozwolenie na korzystanie ze środowiska (nie ma zastosowania art. 185 P.o.ś.);

2) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. Organ odwoławczy ograniczył się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, nie poczynił własnych ustaleń faktycznych, nie rozpoznał sprawy merytorycznie;

3) art. 80 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a, - przez błędną wykładnię postanowień cofanej decyzji, polegającą na przyjęciu, że:

- skarżąca ma obowiązek badania w laboratorium zakładowym wszystkich odpadów dostarczanych na teren zakładu, podczas gdy obowiązek taki nie dotyczy wszystkich odpadów a tylko takich, których skład budzi wątpliwości po dokonaniu wizualnych oględzin dostarczonej partii odpadów, co wynika z zestawienia pkt A.IX.l. oraz A.l.2.3.1. pozwolenia zintegrowanego, - skarżąca ma obowiązek przekazywania odpadów o kodzie 19 12 10 i 19 11 11* bezpośrednio do cementowni, podczas gdy odpady te mogą być przekazane także do spalarni oraz pośrednikowi, który posiada stosowne uprawnienia do gospodarowania tego typem odpadu, co wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, - skarżąca nie dopełniła obowiązku hermetyzacji instalacji, podczas gdy wypełniła wszystkie wymogi literalnie wskazane w pkt A.ll.l. pozwolenia zintegrowanego. Ponadto Minister nie wskazał, czym według niego jest "hermetyzacja" instalacji i dlaczego działania podjęte przez skarżącą nie spełniają tego wymogu (Minister wprost podaje, że pozwolenie nie nakłada na skarżącą obowiązku umieszczenia całości instalacji w obiekcie budowalnym);

4) art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. wynikające z błędnej wykładni postanowień cofanej decyzji (zarzuty pkt 3) oraz naruszeń przepisów wskazanych poniżej w pkt 5-11 przez: - cofniecie pozwolenia z powodu okoliczności niestanowiących naruszeń pozwolenia zintegrowanego, - cofniecie pozwolenia z powodu okoliczności, których zaistnienie nie zostało wykazane (udowodnione) przez organ, tj.: emisji uciążliwości odorowych poza terenem zakładu, niewłaściwe magazynowanie odpadów, prowadzenie ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

5) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - przez zaniechanie rozpatrzenia i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zbagatelizowanie ustaleń protokołu kontroli Marszałka z [...] sierpnia 2018 r. (w którym stwierdzono usunięcie naruszeń), a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na stwierdzeniu, że skarżąca narusza warunki pozwolenia zintegrowanego, ponieważ: spółka nie przekazuje odpadów bezpośrednio do cementowni i spalarni, zakład nie spełnia wymogu hermetyzacji, zakład emituje uciążliwości zapachowe poza jego terenem, skarżąca narusza wymogi w zakresie magazynowania odpadów i ich ewidencji;

6) art. 27 ust. 1-3 ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie przez organ, jakoby skarżąca w sytuacji zgodnego z prawem przekazania odpadów innemu posiadaczowi odpadów miała ponosić ujemne konsekwencje w postaci uznania, że doszło do naruszenia pozwolenia zintegrowanego;

7) art. 76 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. - przez rozciągnięcie waloru dokumentu urzędowego przyznanego protokołowi WIOŚ nr [...] nie tylko na opisane w nim okoliczności faktyczne, ale także na ocenę prawną;

8) art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - przez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego (protokołu WIOŚ nr [...]) w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - przez zaniechanie wskazania przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówiono wiarygodności lub mocy dowodowej;

10) art. 81a K.p.a. - przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony;

11) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. - przez zastosowanie najbardziej dolegliwej możliwej sankcji, przy zaniechaniu analizy jej proporcjonalności do zarzucanych naruszeń.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Minister Klimatu i Środowiska - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja organu odwoławczego – Ministra Klimatu i Środowiska – wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego skarżącej decyzją z [...] stycznia 2016 r. (nr. [...]), zmienionego decyzją z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) (dalej jako: "pozwolenie zintegrowane").

Odparcia wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. przez uznanie, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 195 p.o.ś. jest wyłącznie podmiot prowadzący instalację, a nie wszystkie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania instalacji, z eksploatacją której związane jest pozwolenie na korzystanie ze środowiska. W ocenie Sądu krąg stron postępowania wszczętego z urzędu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego udzielonego skarżącej w 2016 r. został zakreślony przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy. Do postępowań, których przedmiotem może być postępowanie zintegrowane na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska, należą postępowania: o wydanie pozwolenia, o zmianę jego warunków, w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia czy ograniczenia pozwolenia. Jednym z tych postępowań jest więc postępowanie, którego przedmiotem może być cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. I o tego rodzaju postępowanie chodzi w przypadku sprawy - postępowanie o cofnięcie pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania na podstawie art. 195 § 1 ust. 1 p.o.ś. Postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego jest więc jednym z autonomicznych postępowań z zakresu Prawa ochrony środowiska w stosunku do postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, uregulowanym w odrębnym rozdziale wymienionej ustawy. Zatem to w przepisach tego rozdziału, a jest nim rozdział 3 zatytułowany "Wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia", w ramach którego ujęto regulacje art. 193 – art. 200, należało poszukiwać ewentualnych odrębnych regulacji dotyczących stron postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu, takim przepisem jest art. 199 p.o.ś., który jednoznacznie stanowi, że postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wszczyna się z urzędu (co w niniejszej sprawie nastąpiło), albo na wniosek prowadzącego instalację. W ocenie Sądu art. 199 p.o.ś. określono, z czyjej inicjatywy może toczyć się postępowanie w wymienionych w tym przepisie kategoriach spraw. Z tego wynika, że to prowadzący instalację - jako podmiot spełniający kryterium ustawowe jest tym podmiotem, który może zainicjować postępowanie o cofnięcie pozwolenia, (podejmować działania o charakterze roszczeniowym) oraz może brać udział w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia, gdy toczy się ono z urzędu i ma możliwość zajmowania stanowiska w sprawie. Takim podmiotem jest skarżący. W katalogu tym nie znalazły się podmioty będące władającymi nieruchomościami położonymi w zasięgu konkretnej instalacji. Nie oznacza to jednak, że nie będą one posiadać w tym zakresie żadnych uprawnień. Będą one mogły występować do organu w trybie skarg i wniosków, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a ten na tej podstawie rozważy, czy nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. W judykaturze podkreśla się, że art. 199 p.o.ś. stanowi lex specialis wobec normy art. 185 ust. 1 p.o.ś., a ten z kolei lex specialis względem art. 28 k.p.a., który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są tylko prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, to także władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Dlatego też w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia zachodzi modyfikacja stron tego postępowania, biorąc pod uwagę, że może być ono wszczęte z urzędu oraz na wniosek podmiotu prowadzącego instalację. W tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. tylko przepis art. 199 p.o.ś. jako lex specialis co do oceny prawnej legitymacji procesowej strony w zakresie posiadania przez nią interesu prawnego jako strony, której dotyczy to postępowanie (pod. wyrok NSA z 1.03.2016 r., II OSK 1632/14, LEX nr 2037420). Prowadzący instalację jest tym podmiotek który posiada interes prawny. Zaś możliwość wszczęcia postępowania z urzędu daje pomiotom zainteresowanym inicjatywę skargową, gwarancję prowadzenia postępowania, a ograniczenie kręgu stron w istocie do prowadzącego instalację, gwarancję szybkości postępowania, tak ważnego z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym życia i zdrowia ludzi. Konieczność wszczęcia postępowania z urzędu rozważy organ, który ma stosowne mechanizmy prawne weryfikacji tego rodzaju interwencji, zgłoszeń. Istotną okolicznością w całych tych rozważaniach jest też to, że cofnięcie pozwolenia nie jest postępowaniem, które zmierza do poszerzenia uprawnień podmiotu prowadzącego instalację (jak np. zmiana pozwolenia), ale wręcz te uprawnienia może ograniczyć, a nawet ich pozbawić. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że organy prowadząc sprawę w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego w omawianej kwestii mogły kierować się regulacją art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnoszącą się do postępowań o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zauważyć też trzeba, że zarzut niebrania udziału w sprawie może podnieść strona, która takiego udziału w postępowaniu została pozbawiona, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca.

W ocenie Sądu nie można skutecznie było również zarzucić organowi odwoławczemu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło do naruszenia zasady dwuistancyjności, czyli obowiązku organu w postępowaniu odwoławczym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a następnie niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po analizie treści zaskarżonej decyzji wprawdzie nie można nie odnieść wrażenia, że organ II instancji ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji Marszałka przez ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Niemniej takie rozpoznanie sprawy, zdaniem Sądu, nie oznacza braku zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie świadczy o braku podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu wymaganym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyli dającym podstawę do uchylenie decyzji zaskarżonej skargą. Ustosunkowanie się organu odwoławczego do poszczególnych zarzutów odwołania wymagało od organu odwoławczego uprzedniej analizy i oceny materiału dowodowego sprawy w jej całokształcie, skonfrontowania z zebranym materiałem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Inaczej ujmując, odniesienie się do zarzutów odwołania, nie byłoby możliwe bez ponownego rozpoznania sprawy, zaś podstawą rozstrzygnięcia był materiał dowodowy zebrany w całym toku postępowania jakie miało miejsce przed organami. Skoro Minister po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie zgodził się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, czyli stanem faktycznym ustalonym przez organ I instancji, to niezrozumiały jest zarzut skargi, jakoby organ odwoławczy nie ustalił samodzielnie stanu faktycznego sprawy. Natomiast, to że zaskarżona decyzja, w swoim układzie, ściśle nie odpowiada wymogom ww. przepisów, zostało ocenione jako uchybienie niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów w istocie doprowadziłoby do tożsamego rozstrzygnięcia, wymagającego od Ministra utrzymania w mocy decyzji Marszałka. W kontekście przedmiotowego zarzutu Sąd mając na względzie uwarunkowania kontrolowanej decyzji opowiada się za stanowiskiem jakie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 3340/16 stwierdzając, że "Poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, by organ wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Minister w niniejszej sprawie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). W niniejszej sprawie te dwie przesłanki wystąpiły. Z tego powodu Minister prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że stwierdzone naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego oraz wskazanych przepisów u.o. stanowiły powód cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, czyli główny przedmiot postępowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy skoncentrował postępowanie odwoławcze wokół wyjaśnienia zaistnienia tych naruszeń pozwolenia zintegrowanego. Skupienie uwagi na meritum sprawy nie może stwarzać podstaw do formułowania zarzutu, że organ odwoławczy nie miał na uwadze całości zgromadzonego materiału". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 367/10 podkreślił, że "Odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy". Podsumowując, w niniejszej sprawie, Minister ustosunkował się w istocie do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu i przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji zostało skonstruowane w sposób umożliwiający realizację wspomnianej zasady ogólnej (przekonywania) postępowania administracyjnego i poddało się kontroli sądowoadministrcyjnej. Cofnięcie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś.]. Norma ta stanowi, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach. Przepis art. 195 przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska o charakterze fakultatywnym, co oznacza, że organ ma możliwość cofnięcia pozwolenia w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w ust. 1. Pierwsza z okoliczności, której stwierdzenie daje podstawę do rozważania potrzeby wydania decyzji cofającej pozwolenie wskazana w art. 195 ust. 1 pkt 1 ma charakter deliktowy i polega na naruszeniach prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno przez naruszenie aktu administracyjnego, czyli pozwolenia, jak i norm ogólnych, wynikających z ustawy prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach. Z kolei przepis ust. 2 art. 195 p.o.ś. jest uzupełnieniem dla ust. 1 pkt 1. Określono w nim niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie. Zatem w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie, o czym stanowi ust. 2 art. 195 p.o.ś. Wezwanie przewidziane w art. 195 ust. 2 p.o.ś. jest więc elementem procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący instalację, w sytuacji gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa (wyrok NSA z 13.09.2017 r., II OSK 52/16, LEX nr 2406605). To etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia (wyrok NSA z 14.10.2016 r., II OSK 3367/14, LEX nr 2169156). W postępowaniu o takim porzedmiocie organ winien więc wykazać spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś., w tym jakie postanowienia pozwolenia, ustawy prawo o ochronie środowiska albo ustawy o odpadach zostały przez podmiot korzystający ze środowiska naruszone. Sąd, po analizie administracyjnych akt sprawy i decyzji wydanych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz skargi i odpowiedzi na skargę, doszedł do przekonania, że w postępowaniu organy wykazły spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ustę. 2 p.o.ś. I tak przed wydaniem decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, stosownie do art. 195 ust. 2 p.o.ś., Marszałek w piśmie z 7 czerwca 2018 r. wezwał skarżącą – jako prowadzącą instalację - do zaniechania naruszeń warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego wymienionych w punktach od I do XVIII przedmiotowego wezwania - w terminie do 6 sierpnia 2018 r. Jednocześnie pouczono skarżącą, że nieusunięcie naruszeń spowoduje cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] stycznia 2016r., zmienianego decyzją z [...] lutego 2016 r. Skarżąca wyjaśnień dokonywała w pismach z: 6 sierpnia 2018 r. (jednocześnie przedłożyła materiał dowodowy w postaci materiału fotograficznego i elektronicznego), 28 września 2018 r., 30 listopada 2018 r. W międzyczasie, tj. 29 sierpnia 2018 r., Marszałek przeprowadził oględziny instalacji. Oględziny te udokumentowano protokołem. Wbrew twierdzeniu skarżącej protokół ten jednak nie potwierdza usunięcia uprzednio stwierdzonych naruszeń. W protokole tym stwierdza się, że zakład przedłożył wyjaśnienia, które odnosi się do poszczególnych punktów treści wezwania, ale w dalszej treści protokołu brak akceptacji ze strony przedstawicieli organu, jakoby na podstawie wyjaśnień zakładu, zostało stwierdzone usunięcie naruszeń. Natomiast dodatkowo pojawia się informacja o stwierdzeniu naruszenia dotyczącego punktu A.X pozwolenia zintegrowanego. Kolejnej kontroli instalacji skarżącej objętej przedmiotowym pozwoleniem dokonał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach [...] lipca – [...] września 2019 r. Kontrola ta została udokumentowana w protokole nr [...] z [...] września 2019 r. Celem przeprowadzonej kontroli było zweryfikowanie i sprawdzenie - czy doszło do usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu z 7 czerwca 2018 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że naruszenia warunków określonych w punktach: A.II.1, A.III.3.3.1, A.IV.7, A.IX.1 - A.IX.3, A.IX.8 i A.IX.10 pozwolenia zintegrowanego nie zostały usunięte. Wymienione naruszenia – zdaniem organów - były tożsame z naruszeniami wymienionymi w wezwaniu z 7 czerwca 2018 r. (szczegółowy opis naruszeń zawiera tabela zawarta w decyzji organu I instancji na s. 18-21). Spotkały się one z uwagami skarżącej. Uwagi te, jak wynika z zaskarżonej decyzji, zostały wzajemnie skonsultowane przez Marszałka i WIOŚ, niemniej nie uzyskały aprobaty. Wręcz WIOŚ pismem z 3 lipca 2020 r. zawiadomił Marszałka o wszczęciu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji skarżącej do produkcji paliwa alternatywnego. Kwestionowane przez skarżącą współdziałanie między wymienionymi organami było standardem występującym w tego rodzaju postępowaniach. Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że Inspekcja Ochrony Środowiska współdziała w wykonywaniu czynności kontrolnych z innymi organami kontroli, w tym z organami administracji państwowej i rządowej (art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). Współdziałanie to obejmuje w szczególności rozpatrywanie wniosków o przeprowadzenie kontroli, przekazywanie właściwym organom administracji państwowej i rządowej informacji o wynikach kontroli przeprowadzanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska, czy wymianę informacji o wynikach kontroli. Skarżąca zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia głównie na ustaleniach protokołu kontroli nr [...]. Tymczasem, po pierwsze analiza zgromadzonej w ośmiu tomach dokumentacji, świadczy o tym, że organy obu instancji oparły swoje decyzji na szeregu dowodach, w tym dostarczonych nie tylko przez WIOŚ, ale i samą skarżącą. Dokumentację w sprawie stanowiły m. in. protokoły z szeregu kontroli, materiały przedstawione przez jednostki samorządowe, czy różnego rodzaju służby, fotografie, dokumenty przedłożone przez skarżącą; po drugie sporny protokół w postępowaniu był ostatnim dowodem kontrolnym, przeprowadzonym przez wyspecjalizowany organ, o charakterze dokumentu urzędowego, w którym zostały potwierdzone określone naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Nadto stanowił on też podstawę wszczęcia innego postępowania administracyjnego dotyczącego instalacji prowadzonej przez skarżącą. Zgodnie również z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dwodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wskazuje na bardzo szerokie ujęcie środków dowodowych. Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów, fundamentalne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej (materialnej) zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 75-86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracyjny do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W powiązaniu z tą zasadą realizuje się jedna z zasad postępowania dowodowego, unormowana w art. 77 § 1 k.p.a. Stosując się do tych zasad, oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy dokonywał na dzień wydania decyzji, na podstawie najbliższych dacie rozstrzygania ustaleń faktycznych. Istotą postępowania było usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń na dzień rozstrzygania w sprawie cofnięcia pozwolenia. To zaś nie nastąpiło, co potwierdza powyższe. Jednak ostatnie ustalenia z kontroli zawarto w protokole kontroli nr [...]. Do protokołu tego nie wniesiono uwag. Niemniej Prezes Zarządu skarżącej odmówił podpisania protokołu i zobligował się do przedstawienia swojego stanowiska w ciągu siedmiu dni. Fakt niepodpisania protokołu przez przedstawiciela kontrolowanego, nie miał wpływu na zmniejszenie wartości dowodowej tego dokumentu, a z samego faktu niepodpisania przez reprezentanta skarżącej nie można wywieść, że opisane tam zdarzenia, okoliczności nie miały miejsca. Protokół taki może być podważony jedynie przez konkretny dowód, że dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe (np. wyroki NSA z: 25.01.2019 r., II GSK 5223/16; 7.12.2010 r., II GSK 1062/09; 28.04.2008 r., II GSK 50/08; 17.06.2008 r., II GSK 89/08). Oczywiście nie budzi wątpliwości fakt, że protokół kontroli jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie. Możliwe jest podważenie ustaleń w nim zawartych za pomocą innego dowodu, niemniej takiego dowodu nie stwierdzono w materiale zgromadzonym w sprawie. Ustalenia z kontroli WIOŚ zawarte w rzeczonym protokole niezaprzeczalnie stanowiły miarodajny dowód w sprawie, a zarzut skarżącej o rozszerzenie waloru tego dokumentu należało ocenić jako bezpodstawny.

W ocenie Sądu, rozstrzygające w sprawie organy bezsprzecznie wykazały wystąpienie naruszeń prawa w trakcie wykonywania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, zarówno przez naruszenie wymienionych już wyżej warunków aktu administracyjnego, czyli pozwolenia zintegrowanego, jak i określonych norm wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Nastąpiła ocena działalności skarżącej w kontekście obowiązków nałożonych pozwoleniem zintegrowanym. Zatem w ramach prowadzonego postępowania doszło do spełnienia wymogów określonych art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. warunkujących jego zastosowanie. Organy w wydanych decyzjach, nie tylko wymieniły naruszone warunki pozwolenia zintegrowanego, ale i szczegółowo je omówiły. Sąd ocenę tę zaaprobował. Szczegółowo zaś należy odnieść się do naruszeń budzących szczególne wątpliwości skarżącej, a dotyczących:

- po pierwsze warunku pozwolenia zawartego w punkcie A.IX.2 i w punktach A.I.2.1.1, zgodnie z którymi skarżąca zobowiązała się do przekazywania odpadu o kodach 19 12 10 – odpady palne (paliwo alternatywne) oraz 19 12 11 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierających substancje niebezpieczne wytworzonych w wyniku procesu przetwarzania na bieżąco do cementowni lub spalarni odpadów. Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji organ dokonując takiej treści zapisów w pozwoleniu zintegrowanym miał na uwadze takie wartości jak środowisko, zdrowie i życie okolicznych mieszkańców, narażonych na emisje do powietrza powstające w czasie termicznego przekształcania paliw alternatywnych. Cementownie oraz spalarnie odpadów prowadzą w trakcie termicznego przekształcania paliw alternatywnych monitoring ciągły emisji do powietrza zabezpieczając tym samym środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Postępowanie skarżącej polegające na przekazywaniu przedmiotowych dwóch rodzajów odpadów innym odbiorcom poza spalarniami odpadów i cementowniami uznano za naruszające pozwolenie;

- po drugie warunku pozwolenia zawartego w punkcie A.IX.1, zgodnie z którym zobowiązano skarżącą do wprowadzenia procedury kontroli odpadów dostarczonych do zakładu, składającej się z: - sprawdzania zgodności dostarczonych do zakładu odpadów z rodzajami wymienionymi w karcie przekazania, - badania składu i właściwości odpadów w laboratorium zakładowym w celu sprawdzenia zgodności odpadów z wcześniejszą awizacją lub dostarczoną próbką odpadu, - oceniania zagrożeń powodowanych przez odpady i ich oznakowanie, - ustalania proporcji mieszania różnych odpadów w celu przetwarzania odpadów o wymaganej jakości. Z dokumentacji sprawy, w tym ze zdarzenia, które miało miejsce na terenie instalacji [...] lipca 2019 r., wynika że skład i właściwości odpadów nie zawsze podlegają przebadaniu w zakładowym laboratorium skarżącej. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ I instancji, taki sposób postępowania z przyjmowanymi odpadami, w tym w szczególności z odpadami mogącymi odznaczać się takimi właściwościami jak: toksyczność, łatwopalność, wybuchowość, szkodliwość, rakotwórczość, mutogenność czy ekotoksyczność może stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Skarżąca nie weryfikuje jakie odpady, w jakich proporcjach w bezpieczny sposób dla wszystkich elementów środowiska można skierować do odzysku. Za przeciwnym stanowiskiem skarżącej nie może przemawiać treść punktu A.2.3.1 zawierającego zgodnie z tytułem w istocie opis Strefy przyjmowania odpadów względem treści punktu A.IX.1 opisującego procedurę kontroli odpadów dostarczanych do zakładu;

- po trzecie warunku pozwolenia zawartego w punkcie A.II.1, zgodnie z którym: Ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie ochrony powietrza prowadzone miało być poprzez: - zhermetyzowanie linii technologicznej do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) (osłony i obudowy), - wyposażenie linii do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) w filtr workowy (odpylanie powietrza w procesie mielenia), wyposażenie magazynu odpadów 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) w filtr workowy. - wdrożenie systemu bioArcus opartego na barierze antyodorowej (mokrej), - zabudowa elastycznymi i nieprzepuszczalnymi plandekami ścian wiat. W postępowaniu ustalono, że linia technologiczna do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 znajduje się pod półotwartą wiatą w postaci obudowy linii. Strona sama przyznała w treści odwołania, że na potrzebę kontroli przed samozapłonem odpadów znajdujących się na taśmociągu został on odkryty. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zapisach z protokołu kontroli WIOS nr [...]). Tymczasem organ wskazał, że jeżeli jedno ze wskazywanych w pozwoleniu rozwiązań (nieprzepuszczalne plandeki) zawodzi należałoby poszukać innego. Jednakże skarżąca nie podjęła żadnych działań prowadzących do poprawy sytuacji, pomimo wskazań zamieszczonych w ww. protokole WIOS mówiących o niewystarczającym zabezpieczeniu instalacji przed emisją do środowiska zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, w tym złowonnych. WIOS stwierdził wyraźnie, że wskazane byłoby podjęcie innych działań zmierzających do pełnego zhermetyzowania instalacji od miejsca przyjęcia odpadów poprzez proces produkcji paliwa alternatywnego, do miejsca magazynowania odpadów wytworzonych tj. gotowego paliwa. Również zostało stwierdzone, że instalacja do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych także nie jest właściwie zabezpieczona. Rozwiązaniem, według kontrolującego, byłoby umieszczenie ww. instalacji do produkcji paliw alternatywnych w hali wyposażonej w instalację odciągowo-odpyląjącą wyposażoną w dostosowane do potrzeb zakładu filtry. Wszakże decyzja nie zawiera wprost obowiązku budowy hali, jednakże określone w cofanym pozwoleniu warunki, pozostawiające przedsiębiorcy pewną swobodę zastosowanych rozwiązań, z całą pewnością nie zostały spełnione. Poza wszelką wątpliwością udowodniono, że linia technologiczna do produkcji odpadów o kodzie 19 12 10 odpady palne (paliwo alternatywne) nie jest hermetyczna - w konsekwencji czego nie został spełniony ww. warunek. W postępowaniu też ustalono, że skarżąca nie prowadzi hermetyzacji instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym na terenach działek nr [...], [...] i [...] lecz planuje prowadzić budowę dla planowanej rozbudowy zakładu gospodarki odpadami na działkach nr [...], [...] i [...], co oznacza, że dotyczy innej działalności, dla której skarżąca winna uzyskać odrębne pozwolenie.

Trafnie też organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z punktem IX.12 pozwolenia, skarżąca została zobowiązana - w przypadku zmian warunków określonych w pozwoleniu - do złożenia wniosku o dokonanie zmian w posiadanym pozwoleniu.

Sąd podzielił oceną organu co do zakresu rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, wystąpiły w stanie faktycznym sprawy przesłanki do zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Zostały one jednoznacznie potwierdzone, w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji o cofnięciu przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. I skoro zostało w postępowaniu wykazane, że eksploatacja instalacji skarżącej jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, albowiem naruszenia nie zostały wyeliminowane z działalności instalacji, i nawet jeżeli niektóre z tych naruszeń, ich zakres, nie pokrywały się z naruszeniami, do usunięcia których skarżąca została wezwana (były nowymi naruszeniami), choć organ temu zaprzecza, to nie doszło do naruszenia art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. Wezwanie do usunięcia naruszeń jest wyłącznie niezbędnym elementem procedury kończącej się cofnięciem pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Natomiast z regulacji tej nie wynika, jakoby na dalszym etapie postępowania w tym przedmiocie nie można byłoby stwierdzić nowego naruszenia, skoro takie wystąpi.

Decyzja wydana w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 27.09.2013 r., sygn. akt I OSK 442/13). Rozstrzyganie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi wyważyć interes obywatela (tutaj korzystającego ze środowiska) i interes publiczny, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z 22.06.2012 r., sygn. akt I OSK 182/12).

W ocenie Sądu całokształt okoliczności sprawy, w tym stwierdzone naruszenia, ilość kontroli, negatywne oddziaływanie na środowisko przez nieprawidłowe prowadzenie instalacji, a z drugiej strony interes publiczny w postaci konieczności ochrony środowiska pozwalały na przyjęcie tezy o nadrzędności interesu ogólnego. Nadrzędność interesu ogólnego polega na zapewnieniu bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 Konstytucji RP). Bezpieczeństwo to obejmuje działania nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na środowisko. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia ludzi przez: 1) ocenę narażenia ludzi na szkodliwe działanie przedsięwzięć; 2) opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku. Zasada bezpieczeństwa ekologicznego według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje działanie lub zaniechanie pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu pokoleniu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Bezpieczeństwo ekologiczne ma zapewnić polityka realizowana przez administrację publiczną. Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego ma istotne znaczenie dla utrzymania stanu równowagi w korzystaniu z zasobów środowiska oraz różnorodności biologicznej. Bezpieczeństwo ekologiczne oznacza stan stabilnego i niezakłóconego współistnienia człowieka i środowiska, związany z realizacją jego podstawowych potrzeb życiowych, stan, który daje gwarancję poszanowania jego praw podmiotowych wynikających z prawa do środowiska (tak wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 393/17). Rozstrzygające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie, którego przedmiotem było cofnięcie bez odszkodowania udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego, przyjmując prawidłowo konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji, jako na pewien kompleks zagadnień wywołujących określone skutki w pewnej całości jaką tworzy środowisko, składające się z różnych elementów, ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (por. M. Górski, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623).

Wszystko to dowodzi, że w sprawie zostało wykazane wystąpienie naruszeń prawa w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego zarówno przez naruszenie aktu administracyjnego (pozwolenia zintegrowanego), jak i norm ogólnych wynikających z przepisów ww. ustawy. Decyzja ta ma charakter sankcyjny. Zastosowanie przez organ sankcji w postaci rozstrzygnięcia o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oznacza, że organ doszedł do przekonania, że inne, mniej radykalne, działania dyscyplinujące nie będą skuteczne; że w inny sposób doprowadzenie do przestrzegania przez skarżącą prawa nie jest możliwe. Dowodzą tego przeprowadzone kontrole zakładu i nadal stwierdzone naruszenia. Ustalenie zakresu decyzji, tzn. uznanie czy ma to być cofnięcie czy też ograniczenie, ustawodawca pozostawił uznaniu organu, w przypadku sprawy doszło do cofnięcia pozwolenia bez odszkodowania. Stan niezgodny z prawem uniemożliwił też podjęcie przez organ alternatywnego rozstrzygnięcia, którego domaga się skarżąca, tj. umorzenia postępowania administracyjnego. Powzięcie przez organ wiedzy o zaistniałych naruszeniach prawa dokonanych przez skarżąca prawidłowo zrodziło po stronie organu obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do cofnięcia bez odszkodowania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. W świetle powyższego Minister wykazał spełnienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.