Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1367/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz W.Z. kwotę 68 (sześćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów podróży


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...]wydanej w sprawie odmowy przyznania W. Z. zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że W. Z. zarejestrował się w dniu [...] września 2002 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w K.. W okresie poprzedzającym rejestrację pozostawał w zatrudnieniu od dnia [...]maja 1994 r. do dnia [...] marca 2001 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia[...]sierpnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...]Starosta K. przyznał W. Z. status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2002 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]września 2002 r.

Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] pozbawił W.Z. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia [...] października 2002 r. z powodu podjęcia zatrudnienia.

W.Z. zarejestrował się ponownie w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. i decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]Starosta K. przyznał wymienionemu status bezrobotnego z dniem [...] styczna 2003 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia[...]stycznia 2003 r. na czas pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku.

W dniu 16 stycznia 2003 r. W. Z. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego.

Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wskutek wniesionego przez W. Z. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]marca 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2005 r. W.Z. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie jego uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Pismem z dnia 2 listopada 2005 r. W. Z. sprecyzował, że jego pierwotny wniosek należy potraktować jako żądanie wznowienia postępowania w związku z zapadłym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 a k.p.a., Wojewoda [...] orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. Z., Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2006 r. decyzję, którą ponownie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) dodano do ustawy z dnia 20 kwietnia 20004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.) m.in. art. 150a ust. 1 i 2 w brzmieniu: 1) prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2., 2) prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Warunki jakie należało spełnić w celu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego określał przepis art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W rozpatrywanej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy W.Z. do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniał warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. Przepis art. 37j ustawy wymagał, aby osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny spełniała warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zatem taka osoba nie mogła być zatrudniona (przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowił m.in., że za bezrobotnego może być uznana osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej). Z akt sprawy wynikało natomiast, że wnioskodawca w okresie od dnia 4 maja 1994 r. do dnia 31 marca 2001 r. oraz od dnia 2 kwietnia 2001 r. do dnia 31 sierpnia 2002 r. pozostawał w stosunku pracy. Tym samym nie spełniał warunków do uznania go za bezrobotnego. Ponadto przepis art. 37j ust. 1 pkt 2 wymagał od mężczyzny wykazania okresu uprawniającego do zasiłku w wymiarze co najmniej 30 lat, w tym co najmniej 15 lat prac w szczególnych warunkach. Wykonywanie prac w szczególnych warunkach, zgodnie z art. 37j ust. 1a ustawy, podlegało uwzględnieniu po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Z dokumentacji zaś wynikało, że W. Z. rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] września 2002 r. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 31 lat, 1 miesiąc i 27 dni. Natomiast na okoliczność wykonywania prac w warunkach szczególnych nie przedstawił stosowanego świadectwa pracy wystawionego przez pracodawcę. Przedłożył jedynie zaświadczenie wystawione w dniu [...] października 1999 r. przez Stowarzyszenie [...] Polskich Zarząd Oddziału Wojewódzkiego w O., w którym zaświadczono na podstawie akt osobowych byłego K. Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w K., że zainteresowany był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w charakterze cieśli budowlanego w okresie od dnia [...] stycznia 1976 r. do dnia [...] grudnia 1991 r. Ponadto w zaświadczeniu zawarto informację kwalifikującą stanowisko zajmowane przez W.Z. do prac w warunkach szczególnych, zgodnie z wykazem C dział III poz. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43). W zaświadczeniu tym pominięto fakt, ze wykaz C powołanego rozporządzenia Rady Ministrów został skreślony rozporządzeniem zmieniającym z dnia 21 maja 1996r. (Dz. U. Nr 63, poz. 292).

Od powyższej decyzji W. Z. odwołał się w dniu 17 marca 2006 r. podnosząc, że na dzień 12 stycznia 2002 r. nie posiadał statusu bezrobotnego bez własnej winy, bowiem jego ówczesny pracodawca jeszcze prosperował, a on sam nie mógł rozwiązać stosunku pracy, aby we wskazanej dacie stać się osobą bezrobotną. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z inicjatywy pracodawcy (bez podania przyczyny) w dniu 31 sierpnia 2002 r. Zdaniem odwołującego się nabył on w dniu 12 stycznia 2002 r. prawo do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, bowiem nie może on ponosić konsekwencji zaistniałych okoliczności, na które nie miał wpływu.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy ponosząc, że Wojewoda [...] słusznie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. ze względu na niespełnianie przez W. Z. warunków do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że przepis art. 150 a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma zastosowania do W. Z., ponieważ w dniu 31 grudnia 2001 r. nie był on osobą bezrobotną pobierającą zasiłek dla bezrobotnych.

Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z prawem oraz przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, że obecnie jest osobą bezrobotną. Do dnia 12 stycznia 2002 r. nie posiadł statusu osoby bezrobotnej z powodu uniemożliwienia mu przez pracodawcę rozwiązania stosunku pracy. Sam zaś nie mógł rozwiązać stosunku pracy, gdyż spowodowałoby to utratę prawa do zasiłku. Skarżący wskazał ponadto, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na podstawie której odmówiono mu przyznania prawa do wnioskowanego zasiłku, został w dniu 30 marca 2005 r. uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją. Wobec tego należało uznać, że treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowić powinna podstawę do wydania korzystnej dla skarżącego decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 powołanej ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W myśl art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postanowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sprawie niniejszej jest nim Wojewoda [...].

Należy w tym miejscu wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwość do rozstrzygania określonej kategorii spraw. Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu.

Analogiczne uregulowania zawiera również ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 32 ust 1 stanowi, iż wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie wydana po wznowieniu postępowania decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2006 r., odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej tego Wojewody z dnia [...] marca 2003 r. w przedmiocie odmowy przyznania W.Z. zasiłku przedemerytalnego, została podpisana przez A. K. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej. Z materiału aktowego wynika natomiast, że wymieniony pracownik [...]Urzędu Wojewódzkiego nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu – Wojewody [...]. Upoważnienie A. K.(nr [...]) do załatwiania spraw w imieniu wymienionego organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu działania Wydziału Polityki Społecznej, zostało wydane w dniu [...] maja 2003 r. w zastępstwie Wojewody [...] przez Wicewojewodę H.M.. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]podpisanego przez p.o. Dyrektora Generalnego [...]Urzędu Wojewódzkiego w O. wynika, że przedmiotowe upoważnienie, wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, zostało podpisane przez Wicewojewodę H. M. w czasie, gdy Wojewoda [...] S.S. pełnił obowiązki służbowe.

Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny należy stwierdzić, że upoważnienie pracownika do załatwienia w imieniu organu administracji publicznej – Wojewody [...]przysługuje tylko i wyłącznie temu organowi. Wprawdzie przepis art. 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi, że jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie mógł on mieć zastosowania, bowiem jak wyżej wskazano w dacie wydania ww. upoważnienia Wojewoda [...] pełnił obowiązki służbowe. W tych okolicznościach bezprawnym było udzielenia przedmiotowego upoważnienia przez Wicewojewodę H. M..

Skoro decyzja została podpisana przez osobę, która nie posiadała wymaganego prawem upoważnienia, to jest ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji również zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej, utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 152 pierwszej z powołanych ustaw orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.