Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2074/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 1 ust. 4 pkt 9, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 11 pkt 12, art. 14 ust. 5, art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. C., M. M., T. M. i J. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2074/09

UZASADNIENIE

Rada W. w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], W uchwale tej stwierdzono także zgodność uchwalonego w niej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...],

Skargę do Sądu na powyższą uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. wnieśli M. C., M. M., T. M. i J. M. zarzucając naruszenie:

art. 20 ust. 1 i art, 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.)» zwanej

dalej "u. p. z. p.", poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie

zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami

studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących Rada W.

przed uchwaleniem zaskarżonego planu obszaru [...] powinna

była podjąć odrębną uchwałę stwierdzającą zgodność miejscowego planu ze studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Brak

takiej odrębnej uchwały stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 28 ust. 1 u, p. z. p. poprzez powołanie w zaskarżonej uchwale uchwały

Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w

sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W., pomimo że uchwała ta - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. (IV SA/Wa 434/07) w

przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - została uzupełniona uchwałą Rady

W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], która w zaskarżonej uchwale

nie została powołana;

IV SA/Wa 2074/09

W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - po rozpatrzeniu uwag;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.

z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", poprzez naruszenie

prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w § 40 pkt 2 ppkt 4

zaskarżonej uchwały, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej

ma wynosić 6500 m2 oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna

szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m, pomimo że żadna z

nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

terenem [...] nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu

umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli

nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o

symbolu [...], zwłaszcza, że Rada W. nie podjęła uchwały w

przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z

przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.:

Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.";

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące

ustaleniem dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg

pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ciągi piesze będą

miały około 30 m, pomimo że brak jest podstaw do projektowania tak szerokich

ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności, aby zrealizować zmierzenia

ustalone w planie;

art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1

i 64 ust. 1 Konstytucji poprzez ustalenie dla terenu [...] w § 42 w pkt 1 i 2

zaskarżonej uchwały przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły

podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz

poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe

warunki zagospodarowania terenu oraz że zapis ten godzi w prawo własności i

znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

IV SA/Wa 2074/09

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w graniach przeznaczenia oznaczonego symbolami [...], [...] oraz [...]. Własność ta wywiedziona została z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. orzekającej o zwrocie powyższej nieruchomości. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. (I OSK 1047/07) uchylił niekorzystny dla skarżących wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2007 r. i oddalił skargę Prezydenta W. na wyżej wskazaną decyzję, w wyniku czego decyzja Wojewody [...] o zwrocie działki stała się prawomocna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż:

pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu

zgodności projektu miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych

jednolity, jako że dopuszcza się stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną

uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego

planu;

na legalność zaskarżonej uchwały w ocenie organu nie rzutuje brak

powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją

nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu, której treść przesądzają przede

wszystkim przepisy u. p. z. p.;

zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest zasadny, skoro przepis

ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego;

4) ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa

własności skutkujące częstokroć ograniczeniem prawa własności dla zabezpieczenia

potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu

przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p. Wprowadzenie

publicznych usług oświaty, realizacja szkoły podstawowej z terenami sportowymi,

przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej stanowi ustalenie

przeznaczenia terenu jako rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, któremu

służy plan miejscowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w

IV SA/Wa 2074/09

części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...], w pkt II tego wyroku stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej powyższej działki, a w pkt III wyroku oddalił skargę w pozostałej części. W pkt IV wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt li II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, natomiast w pkt V wyroku zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, iż:

1) zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1691 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", Sąd

może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym

granicami przysługiwania skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący

posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania im prawa własności

do działki ew. nr [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu

prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki będącej własnością

skarżących. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w

całości nie znajduje podstawy w ramach art. 101 ust. 1 u. s. g.;

2) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez brak uprzedniego

stwierdzenia przez organ odrębną uchwałą zgodności projektu planu miejscowego z

ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zawartym w uchwale z dnia [...] października 2006 r., bowiem art. 20

ust. 1 u. p. z. p. nie wyłącza dopuszczalności dokonywania oceny zgodności planu

miejscowego ze studium w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego;

3) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u. p. z. p., ponieważ w

przepisie tym określono jedynie skutki naruszenia zasad i trybu sporządzania m. in.

planu miejscowego i znajduje on zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostanie

stwierdzone naruszenie innych przepisów prawa określających zasady i tryb

sporządzania planu miejscowego;

4) nie jest zasadny zarzut naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. z tego względu,

iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego;

5) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu

miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanego przez skarżących

§ 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, bowiem wyznaczenie w zaskarżonej uchwale

obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu

6) IV SA/Wa 2074/09

pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Służy to bowiem zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji m. In. o charakterze rekreacyjnym. Tym samym omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki ew. nr [...], niemniej jednak naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy;

6) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą

wobec części działki ew. nr [...] ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5

zaskarżonej uchwały. Z § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż

dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się najmniejszą dopuszczalną

powierzchnię działki budowlanej - 6500 m2 i najmniejszą dopuszczalną szerokość

frontu działki budowlanej - 90 m. Natomiast ze skargi i z analizy załącznika

graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, iż część działki skarżących o nr ew.

[...], wchodzącej w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem [...], nie

posiada powierzchni co najmniej 6500 m2, jak również jej frontowa szerokość nie

wynosi co najmniej 90 m. Ustalenie takich wskaźników zagospodarowania terenu na

poziomie przewyższającym parametry działki należącej do skarżących, a ujętej w

obszar stosowania tych wskaźników, wyklucza możliwość zrealizowania na tej części

działki przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym

jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie przez skarżących w granicach tej części.

Narusza to interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi

to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p.;

7) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa ustaleniem

zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki stanowiącej współwłasność

skarżących oznaczonym symbolem [...]. Art. 9 ust. 4 u. p. z. p. stanowi, iż

ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów

miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dla terenu

oznaczonego symbolem [...] podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny

publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowa działka położona jest w

obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego W. - przyjętym uchwałą Rady W. z dnia

[...] października 2006 r. symbolem [...] - jako teren o przewadze zabudowy

IV SA/Wa 2074/09

mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. [...] studium). Jednakże w rozdziale [...] pkt [...] studium (str, [...]) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr [...]. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem [...] wynika, iż obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium, a przeznaczenie części działki ew. skarżących nr [...] w zaskarżonej uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza ich interes prawny, bowiem narusza art. 9 ust. 4 u. p. z. p.;

8) wadą dotknięty jest także zapis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki ew. skarżących nr [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem [...], który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 tej uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki tylko w ramach całego zagospodarowywania całego obszaru oznaczonego symbolem [...]. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki ew. nr [...], tj. w granicach traktowania jej jako odrębnej nieruchomości, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m. in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w granicach przysługującego do niej skarżącym prawa własności. W rozpatrywanej sprawie - uwzględniając wadliwość określenia przeznaczenia części działki ew. nr [...] na cele usług publicznej oświaty - za pozbawione podstaw prawnych należy uznać ustalenie takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, który nie jest możliwy do zrealizowania tylko w ramach tej części działki z wyłączeniem pozostałej części całego obszaru oznaczonego symbolem [...], traktowanego jako jednolity obszar do zagospodarowania. W konsekwencji tego, treść § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej

IV SA/Wa 2074/09

uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł organ i skarżący.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w pkt I i II oraz pkt IV i V. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że:

1) nietrafnie przyjęto, iż naruszono wskazane przepisy u. p. z. p. oraz że

nieuprawnione było władztwo planistyczne ingerujące w prawo własności skutkujące

swobodnym zagospodarowaniem terenu przez skarżących jako współwłaścicieli

działki ew. nr [...], a w konsekwencji orzeczenia nieważności wskazanego przepisu

uchwały;

2) ustalenie w planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki

budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej

wynika z parametrów i układu piętnastu działek znajdujących się w granicach terenu

[...], spośród których dziewięć działek ma wymiary całkowicie wykluczające

realizację zabudowy wielorodzinnej ze względu na kształt i parametry, siedem nie ma

dostępu do drogi publicznej (w tym działka ew. nr [...]), a sześć działek nie spełnia

obu tych warunków;

3) organ nie naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.

p. z. p., bowiem uchwalając zaskarżony plan działał on w granicach prawa w

zakresie obowiązku uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ładu

przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań urbanistyki i architektury, co musiało

skutkować na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących;

4) przeznaczenie części działki skarżących pod publiczne usługi oświatowe

nie narusza ich interesu prawnego;

5) nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, iż

zaprojektowanie usług oświaty na obszarze, gdzie sporządzony jest plan miejscowy,

a który nie został wskazany na rysunku [...] jako obszar planowanego rozwoju, jest

sprzeczne ze studium.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt III zarzucając mu:

1) naruszenie art. 101 ust. 1 u. s. g. w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż granicą zaskarżenia przedmiotowej uchwały jest interes prawny skarżących wynikający tylko z przysługiwania im prawa własności do określonej działki, a

IV SAAA/a 2074/09

możliwość kwestionowania przez skarżących zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego mogą realizować w drodze odrębnej skargi, pomimo że skarżący są wprost uprawnieni do podnoszenia i kwestionowania zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego

błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż stwierdzenie zgodności planu

miejscowego ze studium może być dokonane w uchwale w przedmiocie uchwalenia

planu;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5

w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą

błędnym uznaniem, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części

zgłoszonych zarzutów, pomimo że naruszone zostały zarówno zasady sporządzania

planu jak i tryb jego sporządzania;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1

w związku z art. 28 ust. 1 u. p, z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą

błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu

miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie

występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje

jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce

rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i

64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym

uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać

prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia

jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu

zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych

społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak

jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym

ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać

ograniczona do niezbędnego minimum. Tym samym ustalenie dla terenu [...] w

§ 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał

szerokość 30 m pozbawiony jest podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności.

IV SA/Wa 2074/09

W pkt 1 wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, a w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt Ill i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA skarga kasacyjna organu nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Brak w niej bowiem wskazania jakichkolwiek przepisów prawa, które miałyby być naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym NSA nie ma możliwości skontrolowania postępowania WSA, gdyż ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skoro - poza ogólnym sformułowaniem, że wyrokowi zarzuca się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - żadne zarzuty nie zostały przytoczone (nie wskazano, o jakie przepisy chodzi), NSA nie miał szansy odnieść się do takich nieprecyzyjnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej skarżących NSA uznał, że:

1) Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący mieli obowiązek

wykazania, w jaki sposób ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone

postanowieniami zaskarżonej uchwały dotyczącymi terenów, na których nie znajdują

się żadne nieruchomości będące ich własnością. Twierdzenie to Sąd oparł na

błędnym założeniu, iż skoro przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest cała

uchwała organu, to skarżący mają obowiązek wykazać naruszenie interesu

prawnego w odniesieniu do całego terenu objętego planem. NSA podkreślił, iż

przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. na uchwałę rady

gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu jest zawsze cała uchwała w

znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś

każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia

konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej

działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd

administracyjny - po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony

sprzecznie z obowiązującym prawem - zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej

uchwały w całości, czy też w części. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest więc

uzasadniony;

2) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1

u. p. z. p., gdyż nie można podzielić stanowiska skarżących, że dokonanie oceny

zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej

IV SA/Wa 2074/09

poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Co prawda art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu;

3) słuszny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Chociaż, jak wyżej wskazano, nie można mówić o naruszeniu trybu sporządzania planu, to jednak błędny był pogląd Sądu pierwszej instancji wskazujący, że ewentualną niezgodność planu ze studium można kwestionować w odrębnej skardze. Skoro, jak sam WSA przyznał, częścią zaskarżonej uchwały jest również stwierdzenie zgodności z ustaleniami studium (uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r.), to nie można odsyłać skarżących na drogę odrębnego postępowania, skoro oni właśnie skarżą tę uchwałę w całości, a więc także we wskazanej części stwierdzającej zgodność planu ze studium. W konsekwencji należy za częściowo zasadny uznać także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości. NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdyby uchwała stwierdzająca zgodność planu z ustaleniami studium była odrębną uchwałą od uchwały zaskarżonej, to faktycznie, w niniejszym postępowaniu nie można by było kwestionować ewentualnej niezgodności pomiędzy planem a studium, gdyby uchwała "zgodnościowa" nie byłaby skutecznie zakwestionowana w odrębnym postępowaniu (nie wykazano by jej fałszu). W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił jednak uwagi, że skarżący kwestionują całą uchwałę Rady W., a więc również część dotyczącą stwierdzenia zgodność planu ze studium. W konsekwencji, WSA miał obowiązek odnieść się również do kwestii zgodności planu ze studium, oczywiście nie przesądzając w tym momencie czy ta zgodność występuje czy też nie;

IV SA/Wa 2074/09

4) nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust, 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum, a tym samym ustalenia dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 metrów pozbawiony jest racjonalnych podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie podkreślił konieczność znalezienia odpowiedniego balansu pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale na nieruchomości skarżących obszaru oznaczonego symbolem [...] - jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej - nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi więc w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy u. p. z. p. Rada W. została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i

IV SA/Wa 2074/09

pokoleń przyszłych. Sąd pierwszej instancji w sprawie ciągu pieszo-rowerowego prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała uwzględnia zapewnienie możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem skarżących. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków.

NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady W. zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego przez gminę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

NSA zaznaczył, iż WSA powinien wziąć pod uwagę analizowane powyżej przepisy u. p. z. p. i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę konsekwencje łącznego zawarcia w uchwale planu, jak i rozstrzygnięcia o zgodności planu z ustaleniami studium.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r. jedynie w części, tj. w zakresie pkt III.

Wskutek powyższego w mocy pozostają rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r., w tym m. in. zawarte odpowiednio w pkt I i II:

■ stwierdzenie nieważności § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr [...], dotyczącego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej (6500 m2) i najmniejszej dopuszczalnej szerokości jej frontu (90 m) oraz

IV SA/Wa 2074/09

■ stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 i ust, 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej

uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr

[...], dotyczącego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego

symbolem 25 Uop na publiczne usługi oświaty oraz ustalenia realizacji

szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenia realizacji

przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej oraz ustalenia, że

teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną,

Kwestie te zostały więc prawomocnie rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie w poprzednim wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. i nie

są przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd jest sprawa w pozostałym zakresie, wobec uchylenia przez naczelny Sąd Administracyjny pkt III wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. oddalającego skargi w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa w powyższym zakresie została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U, nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a.").

Stosując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Co prawda - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny - art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u. p. z. p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u. p. z. p., skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 u. p. z. p. nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u. p. z. p.

IV SA/Wa 2074/09

zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

W sytuacji, jak w sprawie niniejszej, gdy uchwała w sprawie planu, jak i uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium zostały zawarte w jednej uchwale organu, skarżący mogą w jednej skardze kwestionować obie uchwały. Oznacza to, że Sąd obowiązany jest odnieść się do zgodności z prawem obu uchwał.

W pierwszej kolejności Sąd zbada zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu, a następnie uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

Sąd uznaje za niezasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanej przez skarżących treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem [...] są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Kwestionowana przez skarżących szerokość tego przeznaczenia (30 m) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo-rowerowego. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo-rowerowe z urządzoną zielenią, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego. Według art. 1 ust.

1. i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę

przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia

2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt

2. u. p. z. p. oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje

proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z

zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów

przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych

potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego

pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u. p. z. p.

wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich

IV SA/Wa 2074/09

elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z, p., skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr ew. [...]. Naruszenie to jest jednak uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Zarzut skargi o naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest trafny z tego względu, iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego. Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała dotycząca planu miejscowego i stwierdzenia zgodności jego projektu ze studium.

Zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego implikuje zgodność z prawem uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.