Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 458/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 874/12 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od A. L. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 874/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na rzecz skarżącego 2.825 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2012 r. Kierownik BP ARiMR w K. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie przyznania A. L. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kierownik BP w K. uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz orzekł o odmowie przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych z dnia [...] lutego 2012 r. odnotowano nieprawidłowości stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych dotyczące poszczególnych działek, tj.:

1. Brak siewu do dnia 10 października na działkach rolnych: A - 6,52 ha, C - 0,60 ha, D - 3,28 ha, E - 4,80 ha, H - l,66 ha, I - 3,0 ha, J - 4,0 ha. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało zmniejszeniem płatności w 100% dla danej działki, zgodnie z załącznikiem nr 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe);

2. Producent rolny pozostawił mniej niż 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością w okresie zimowym, co w świetle zał. nr 5 ww. rozporządzenia było nieprawidłowością skutkującą zmniejszeniem płatności o 50% dla danego pakietu/wariantu;

3. Gospodarstwo rolne nie było wyposażone w urządzenia do gromadzenia odpadów bytowych lub na terenie gospodarstwa rolnego nie była utrzymywana czystość i porządek – co stanowiło naruszenie § 15 rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

4. Stwierdzono również przedeklarowanie powierzchni większe niż 20%. Powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu K01b wynosiła 23,86 ha. Sumaryczna stwierdzona wielkość powierzchni działek rolnych w ramach wszystkich wariantów pakietu K01 była mniejsza niż 1 ha.

W związku z powyższym, organ stwierdził konieczność odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego organ wywiódł, że zgodnie z rejestrem działalności rolnośrodowiskowej obsiew żyta ozimego w poplonie został przez skarżącego wykonany z zachowaniem terminu, tj. do 30 września 2011 r., jednakże weryfikacja w terenie nie potwierdziła dokonania obowiązku zasiewu międzyplonu w tym terminie. Jako dowód potwierdzający niewywiązanie się z powyższego obowiązku organ uznał wykonaną przez inspektorów dokumentację zdjęciową sporządzoną podczas kontroli w dniu [...] lutego 2012 r., a więc ponad 4 miesiące po terminie siewu wskazanym przez stronę. Zdjęcia działki A, C, D, E, H, I oraz J wskazały, że w dniu [...] lutego 2012 r. pokrywały je mało widoczne wzrosty żyta.

Organ wskazał, że dla przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie K01b konieczne jest obsianie działek w terminie do 30 września danego roku. Obsianie działek rolnych międzyplonem po dniu 10 października danego roku sankcjonowane jest, na mocy § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku z treścią zał nr 5 do rozporządzenia 100% zmniejszeniem płatności do działki rolnej, na której stwierdzono taką nieprawidłowość.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 39 ust. 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 30; dalej: Rozporządzenie Nr 817/2004) ze względu na niespełnienie warunku z art. 39 ust. 2. Organ podniósł również, że z protokołu czynności kontrolnych wynika, że strona nie przestrzegała w swoim gospodarstwie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, do czego była zobowiązana w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Ł. wniósł A. L.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione. Organ I instancji, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, jako przesłankę (z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) uznał poczynione przez pracowników organu ustalenia zawarte w protokole czynności kontrolnych z dnia [...] lutego 2012 r. Z protokołu wynikało, że A. L. na działkach ewidencyjnych oznaczonych symbolami A, C, D, E, H, I oraz J zgodnie z zadeklarowanym pakietem i wariantem K01b nie dokonał zasiewu uprawy – poplonu zboża ozimego do dnia 10 października 2010 r., które to czynności wysiewu stanowiły podstawę do przyznania mu, decyzją z dnia [...] października 2011 r., płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011.

Zdaniem Sądu, istotne dla sprawy, ww. okoliczności faktyczne zawarte w protokole czynności pokontrolnych, nie zostały ustalone w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim, Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna nie była wystarczająca dla potwierdzenia zaistnienia okoliczności stwierdzonej w protokole – oznaczonej kodem W31 ("brak siewu do dnia 10 października (...)"). Dokumentacja ta ukazuje bowiem jedynie fotografie działek rolnych, na których wybijają się pojedyncze rośliny. W sprawie nie jest sporne, że na wskazanych działkach dokonano wysiewu poplonu zboża ozimego (żyta). Spór dotyczy natomiast ustalenia faktycznej daty dokonania tego wysiewu. W ocenie inspektorów dokonujących kontroli w dniu [...] lutego 2012 r., jak wynika z treści protokołu kontroli, faza rozwoju żyta ozimego w międzyplonie K01b wskazuje na niedotrzymanie terminu siewu do 10 października 2011 r., a poplony na działkach rolnych A, C, D, E, H, I, J nie spełniają funkcji okrywy roślinnej w okresie zimowym.

Skarżący twierdzi zaś, co znajduje poparcie w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, że wysiewu dokonał przed dniem 30 września 2012 r.

Biorąc pod uwagę dokumentację fotograficzną wykonaną [...] lutego 2012 r., Sąd wywiódł, że na wskazanych działkach rolnych brak było okrywy roślinnej. Skarżący w swoich wyjaśnieniach wskazywał jednak, że czynności wysiewu poplonu były dokonywane w głębokiej suszy, jaka panowała w regionie, co niosło za sobą skutki znacznych opóźnień we wschodach roślin i opóźnienie fazy rozwojowej roślin. Organ, który przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji znał stanowisko i argumenty strony i w tym zakresie, powinien zdaniem WSA należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że przychyla się do stanowiska zajętego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r., że "w dniu kontroli tj. [...].02. 2012 r. faza rozwojowa żyta jednoznacznie wskazuje, że termin siewu poplonu nie został zachowany. Inspektor terenowy potrafi odróżnić zboże rosnące 3 miesiące od dopiero co wysianego". Z kolei, w zaskarżonej decyzji organ odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału stwierdził, że niewiarygodne jest, że zasiew poplonu dokonany został tak, jak strona wpisała w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Zważając na nikły stan rozrostu uprawy żyta ozimego, zdaniem organu odwoławczego poplon na działkach A, C, D, E, H, I, J został zasiany po 10 października 2011 r. Stanowiska swojego organ bliżej jednak nie uzasadnił, co naruszało art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z tym Sąd wskazał, że w notatce dotyczącej kontroli z dnia [...] kwietnia 2012 r., załączonej do akt sprawy znajdują się informacje, że również na sąsiednich polach w dniu [...] lutego 2012 r. rosły oziminy, a ich rozwój nie wskazywał na opóźnienia. Twierdzenia te pozostały jednak gołosłowne, choć, jak stwierdził Sąd, można przypuszczać, że organ dysponuje dowodami, np. zdjęciami z innych kontroli przeprowadzanych w tym terenie i w tym okresie, które pozwoliłyby lepiej ocenić zasadność zarzutów skarżącego. Podsumowując WSA stwierdził, że z samego faktu, iż na dzień dokonywania kontroli poplon charakteryzował się słabym wzrostem, nie można jeszcze bezsprzecznie wyprowadzić wniosku, że przyczyną takiego stanu rzeczy był wysiew, który nastąpił po 10 października 2011 r.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby przyjąć, że susza, na którą powołuje się skarżący, mogłaby zostać zaliczona do przypadku siły wyższej, o którym mowa w art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Nr 817/2004, który usprawiedliwiałby brak należytego wzrostu posianych ozimin, to nie zostały spełnione warunki do zastosowania tego przepisu. Według WSA konieczności wyjaśnienia okoliczności dotyczących daty wysiewu (wpływu warunków pogodowych na słaby wzrost poplonu) nie pozostaje w sprzeczności z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zdaniem Sądu przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ nie uzasadnił bowiem w dostateczny i rzetelny sposób na podstawie jakich danych, wykazów, opracowań fachowych itp. ustalił, iż gdyby rzeczywiście skarżący dokonał zasiewu poplonu zboża ozimego (żyta) w dniach 27-29 września 2011 r., to uwzględniając warunki pogodowe w danym roku i odpowiadające im warunki wegetacji żyta ozimego, zasady sztuki agrotechnicznej, stopień wzrostu i rozwoju zasianego żyta byłby taki, iżby w dniu kontroli był widoczny w określonej strukturze tzw. "masy zielonej". W tym zakresie, WSA uznał za zasadne rozważenie ewentualności powołania biegłego. Sąd zauważył też, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie kwalifikacje posiadały osoby dokonujące kontroli do formułowania ocen o fazie wzrostu roślin.

O kosztach postępowania WSA orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania tj., art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 76, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 5 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 183, poz. 1892) w zw. z art. 69 rozporządzenia Nr 817/2004, w zw. z art. 26 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 1-2, rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji (...) (Dz. Urz. UE Nr L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65; dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd mocy dowodowej prawidłowo sporządzonego i skutecznie niezakwestionowanego przez stronę, ani skutecznie niewzruszonego protokołu (raportu) z kontroli na miejscu z dnia [...] lutego 2012 r. w sytuacji, gdy z powołanych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego wynika, że prawidłowo sporządzony i niezakwestionowany skutecznie przez stronę protokół kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, gdyż protokół ma moc prawną dokumentu urzędowego, a dokumenty urzędowe sporządzane w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a zatem istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Protokół z kontroli został sporządzony przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi w zakresie kontrolowania działań rolnośrodowiskowych, które posiadały imienne upoważnienie wystawione przez uprawniony do tego organ w przepisanej formie, w zakresie powierzonych mu z mocy prawa zadań, a zatem protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a wobec tego skarga winna zostać oddalona;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego i nieprawidłowo uzasadniły wydane decyzje, w kwestii oceny okoliczności faktycznych i terminu wysiewu poplonu zboża ozimego, w sytuacji gdy organy w sposób szczegółowy oceniły na podstawie całego materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego jakim jest protokół z czynności kontrolnych, że producent rolny nie dokonał wysiewu poplonu w przepisanym terminie, czego wyraz organy dały w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazując podstawy prawne, dowody na których oparto rozstrzygnięcie i dowody, którym odmówiono wiarygodności;

3) przepisów prawa materialnego tj., art. 39 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że konieczność wyjaśnienia okoliczności dotyczących terminu wysiewu poplonu nie stoi w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, w sytuacji gdy organy zasadnie stwierdziły konieczność odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, albowiem kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a dodatkowo organ odwoławczy zastosował wymieniony powyżej przepis i ocenił, że nawet gdyby wystąpiła jedna z kategorii siły wyższej podnoszona przez stronę skutkująca nikłym wzrostem posianych poplonów (przymrozki), to strona i tak nie zawiadomiła na piśmie organów ARiMR w określonym w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 terminie dziesięciodniowym o wystąpieniu siły wyższej wraz z odpowiednimi dowodami na poparcie swoich twierdzeń, wskutek czego podniesiona w odwołaniu okoliczność wystąpienia siły wyższej nie została uwzględniona, przy czym inne dowody (raport z czynności kontrolnych i dokumentacja fotograficzna) wskazują na brak wysiewu poplonu w przewidzianym terminie w załączniku I części II rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

Nadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, w zakresie orzeczenia o kosztach procesu w pkt 2 wyroku naruszenie:

4) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na praktycznym braku uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania poza sformułowaniem o treści: "o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.", pozbawiającym stronę jak i organ informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co czyni uzasadnienie wadliwym;

5) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 231, art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2003 r.) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga dotyczyła decyzji Dyrektora ŁOR ARIMR o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w K. w sprawie uchylenia decyzji dnia [...] października 2011 r. i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, która to decyzja nie obejmowała należności pieniężnej, a dotyczyła sprawy z zakresu rolnictwa, dla której ustawodawca określił wpis stały, a nie stosunkowy, co również wynika z wydanego prawomocnego postanowienia WSA w Ł. z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 874/12, na mocy którego Sąd zwrócił z kasy WSA w Ł. A. L. nadpłaconą kwotę 208,00 zł uznając, że wpis od skargi, jako sprawa z zakresu rolnictwa i leśnictwa jest wpisem stałym i wynosi 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r.);

6) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego jak dla spraw, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt a), w sytuacji gdy w niniejszej sprawie z uwagi na charakter sprawy wysokość należności pieniężnej nie wynika ani z decyzji organu II instancji, ani z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolno środowiskowej, a zatem jest to decyzja odmawiająca przyznania określonego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących przyznanie płatności, a nie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w określonej wysokości, co powoduje, że koszty zastępstwa procesowego nie powinny zostać ustalone jak dla należności pieniężnych, a jeśli w ogóle powinny być zasądzone to w wysokości jak dla pozostałych spraw zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c) ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ocena podstaw kasacyjnych wymaga zwrócenia uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Poza sporem postępowanie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. -przyjmując, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne /istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który wydał decyzje/, a to brak - mimo złożonej deklaracji - wysiewu poplonu zboża ozimego w terminie do 10 października 2010 r.

Nie było kwestionowane, że ta okoliczność faktyczna jest istotna dla sprawy. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 pkt II.5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - w ramach występującego w sprawie pakietu ochrona gleb i wód dla wariantów K01b i K01c na gruntach ornych przewidziano m.in. wymóg obsiania pola w terminie do 30 września. Z kolei §16 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych /.../. Według zaś powołanego załącznika nr 5, w przypadku wskazanych wariantów uchybienie w postaci braku zasiewu do 10 października skutkuje zmniejszeniem płatności w wysokości 100%.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (tj. co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W tym stanie rzeczy i w świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, istota sporu wymaga przede wszystkim oceny, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i czy poczynionym w tym zakresie ustaleniom - w szczególności co do braku wysiewu poplonu w terminie do 10 października - Sąd I instancji zasadnie zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i skonkretyzowana art. 77 § 1 k.p.a. istotnie nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, włącznie z wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie jednakże ustaleń, co do braku wysiewu poplonu w określonym prawem terminie, organ dokonał w oparciu o protokół kontroli na miejscu, przeprowadzonej [...] lutego 2012 r.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 28 listopada 2003 r. Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli (ust. 1). Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (ust. 1a). Przed rozpoczęciem kontroli osoba upoważniona do jej przeprowadzenia jest obowiązana okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli (ust. 2). Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydaje organ Agencji (ust. 3). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do:1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli; 5) pobierania próbek do badań (ust. 4). Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności protokół (ust.5). Protokół podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany (ust.7).

Wobec powyższego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się do poglądów, podkreślających znaczenie i moc dowodową protokołów, o których mowa w cytowanym art. 7 ust. 5 powołanej ustawy. Istotnie, o wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07).

Podkreślić należy też, że wymóg przeprowadzania kontroli wynika z art. 69 rozporządzenia nr 817/2004. Z kolei art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazuje, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie innych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Według art. 32 tego rozporządzenia z każdej kontroli na miejscu /.../ sporządza się sprawozdanie, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli /.../.

Z powyższego wywieść należy więc, że w razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie. W rozpoznawanej sprawie tymczasem skarżący ograniczył się do niczym niepopartych twierdzeń, że wysiewu dokonał w terminie. Dla wykazania zaś, że powodem braku "masy zielonej" były złe warunki pogodowe w czasie zasiewów, skarżący przedłożył dokumentację zdjęciową, twierdząc, że zdjęcia przedstawiają sąsiednie działki. Zwrócenia uwagi wymaga jednak, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do oceny tych dowodów jako niewiarygodne - z uwagi na fakt, że nie pozwalają one na zidentyfikowanie miejsca i czasu ich wykonania. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie zaoferował żadnych dowodów podważających stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, brak było więc podstaw by organom zarzucić uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego i by zalecać przeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że ocena czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość (W31 "brak siewu do 10 października") faktycznie miała miejsce wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach. Skoro - jak już podniesiono - prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność sporządzonego protokołu nie zostały podważone, to brak podstaw by ustaleniom tam zawartym odmówić wiarygodności. Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wobec przeprowadzenia kontroli przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na miejscu w Ł. - a więc przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie kontroli gruntów deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych - organ dał wiarę ocenie, że brak okrywy zielonej świadczy o braku wysiewu do dnia 10 października. Tym samym nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że organ nie uzasadniły w sposób wystarczający na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Już z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania należy wskazać, ze postanowienie w tym przedmiocie jest wadliwe - jednak z przyczyn innych niż wskazano w podstawach kasacyjnych.

I tak, przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie tymczasem z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł.

W tym stanie rzeczy także przy określeniu opłaty za czynności radcy prawnego nie znajduje zastosowania § 6 lecz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.