Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1457/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Starosta [...] w O. - działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej także: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o utracie przez skarżącego S. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż skarżący podjął zatrudnienie (inną pracę zarobkową), co w konsekwencji oznacza - zgodnie z przepisami - utratę statusu osoby bezrobotnej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący, działając na podstawie art. 156 k.p.a., wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że postępowanie powinno zostać wznowione ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał sporną decyzję. Skarżący podniósł, iż wydanie przedmiotowej decyzji pozostaje w kolizji z zasadą proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z uwagi na fakt, iż sankcja zastosowana przez Starostę [...] jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, wskazał, że intencją ustawodawcy było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, a stan "zatrudnienia" może spowodować to, że osoba bezrobotna przestanie spełniać warunki do posiadania takiego statusu. W ocenie skarżącego, nie powinno budzić wątpliwości, że o takiej oczywistości można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy bezrobotny uzyskał stałe zatrudnienie, nie zaś zatrudnienie "incydentalne". Skarżący zauważył, że zawarta przez niego umowa zlecenia, stanowiąca podstawę orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej, zawarta została na okres od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. i w tym czasie nie były spełnione warunki osoby bezrobotnej. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że czas wypełniał obowiązki osoby bezrobotnej, zgłaszając się w wyznaczonych terminach w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponadto, skarżący uznał, że sporna decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie ma charakter aktu konstytutywnego, działającego na przyszłość, lecz może kształtować sytuację prawną adresata, ale tylko i wyłącznie od daty jej podjęcia (doręczenia). Skarżący podkreślił, że "wsteczne" działanie decyzji konstytutywnej jest możliwe wyjątkowo, w tych przypadkach, kiedy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wyraźnie nakazują wiązać skutki prawne decyzji z określonym zdarzeniem, zaistniałym przed jej wydaniem. W konsekwencji, skarżący uznał, że skoro - co do zasady - decyzja wydana przez Starostę [...] ma charakter konstytutywny i brak jest podstaw do przyjęcia, iż norma prawa materialnego zastosowana w danej sprawie dopuszcza możliwość wstecznego działania takiej decyzji, to przyjąć trzeba, że działa ona jedynie na przyszłość. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że wsteczne pozbawienie go sporną decyzją statusu osoby bezrobotnej oraz wypowiedzenie zawartych umów z żądaniem zwrotu kwot dofinansowania uznać trzeba za dokonane z naruszeniem tak rozumianych przepisów prawa procesowego - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, co podkreślił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 809/15. W związku z tym, skarżący uznał, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, iż "Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo".

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 156 k.p.a., art. 157 k.p.a. oraz art. 158 § 1 pkt 1 k.p.a. - wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję nr [...], na mocy której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda [...], po dokonaniu analizy zarówno stanu faktycznego, jak i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych - stwierdził że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji Starosty [...], albowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a.

Wojewoda [...] uznał, że sporna decyzja Starosty [...] rozstrzygająca o utracie przez skarżącego S. S. statusu osoby bezrobotnej jest zgodna z przepisami prawa. Wojewoda [...] nie podzielił przede wszystkim stanowiska skarżącego, jakoby przy wydaniu spornej decyzji miało dojść do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda [...] zauważył bowiem, iż fakt podjęcia przez skarżącego innej pracy zarobkowej miał miejsce w dniu [...] stycznia 2015 r., a status osoby bezrobotnej zainteresowany uzyskał w dniu [...] listopada 2008 r., na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Zatem, jak podniósł Wojewoda [...], ujawnione nowe okoliczności lub dowody w dniu wydania tej decyzji w ogóle nie istniały.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, co oznacza, że Starosta [...] prawidłowo - w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy - pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] zaznaczył, że w odniesieniu do omawianej ustawy nie ma bowiem znaczenia, czy podjęta praca miała charakter długo, czy też krótkotrwały, gdyż utrata statusu następuje z dniem podjęcia pracy, a jego odzyskanie jest możliwe tylko w przypadku ponownej rejestracji w urzędzie pracy.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący - powołując się na przepis art. 156 k.p.a. - zwrócił się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że Powiatowy Urząd Pracy w O. posiadał informację od lutego 2015 r. o zgłoszeniu skarżącego do systemu ubezpieczeń społecznych, zaś usługa ZUS-U1 została umożliwiona powiatowym urzędom pracy od maja 2015 r. W konsekwencji, jak stwierdził skarżący, raport ZUS-U1 został wygenerowany dopiero po 18 miesiącach od dnia przekazania informacji przez zakład pracy informacji do ZUS.

W konsekwencji, skarżący zarzucił, że w toku spornego postępowania Wojewody [...] naruszone zostały przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a.

W ocenie skarżącego, Wojewoda [...] zaniechał wydania decyzji stwierdzającej nieważność spornej decyzji Starosty [...], mimo posiadanej wiedzy o zgłoszeniu skarżącego do systemu ubezpieczenia społecznego i pozostawania w bezczynności przez wyżej wskazany okres 18 miesięcy.

Ponadto, skarżący podkreślił, że od chwili wejścia w życie art. 50 ust 14 -16 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Wojewoda [...] nie podjął żadnych czynności co do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, mimo faktu, iż skarżący od czasu powiadomienia przez zakład pracy - na podstawie art. 50 ust. 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - stawiał się w Powiatowym Urzędzie Pracy w terminie do dnia [...] lutego 2015r., aż 14 razy na wyznaczony przez ten urząd termin.

Jednocześnie, skarżący - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1429/15 - zauważył, że "pomimo tego, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie zabrania orzeczenia o pozbawieniu statusu bezrobotnego jedynie za okres, w którym nie spełniał on warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".

Skarżący podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż tylko w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. nie spełniał on warunków ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś późniejszy okres czasu (tj. od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r.) nie był kwestionowany przez Starostę [...] oraz Wojewodę [...]. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że nie przestał on spełniać warunków cyt. ustawy w dniu [...] stycznia 2015 r., gdyż od dnia [...] lutego 2015 r. nie podjął żadnego zatrudnienia.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że brak jest zatem uregulowania, które wskazywałoby na możliwość pozbawienia osoby objętej ubezpieczeniem społecznym statusu bezrobotnego, tylko za dany okres, w którym osoba ta podlegała ubezpieczeniu, ale brak jest również przepisu, z którego wynikałoby, aby jedynym możliwym sposobem określenia terminu zastosowania takiej sankcji stanowiła tylko i wyłącznie data powstania zdarzenia prawnego. Skarżący zauważył, iż podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 405/13.

W konsekwencji, skarżący zarzucił, iż Starosta [...], pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., naruszył przepisy art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając na względzie powyższe, skarżący stwierdził, że zaniechanie i nie dopełnienie obowiązków służbowych poprzez nie wydanie decyzji przez tak znaczny okres czasu, pomimo posiadanych informacji od zakładu pracy o rejestracji skarżącego w systemie ubezpieczeń społecznych, a także pozbawienie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] stycznia 2015 r. do czasu rejestracji w sierpniu 2016 r. stanowi o wypełnieniu przez osobę uprawnioną do wydania decyzji znamion przestępstwa określonego w art. 231 § 1 kodeksu karnego.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister podniósł na wstępie, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi materialnoprawnymi, a ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, tylko trzeba stwierdzić nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna.

Organ, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja.

Ministra zauważył, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Organ wskazał, że skutki, które wywołuje decyzja uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji lub postanowienia, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Minister podkreślił jednocześnie, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy wskazanie jakiegokolwiek naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te muszą mieć charakter kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art. 156 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Minister uznał za chybione zarzuty skarżącego dotyczące przewlekłości postępowania, bezczynności, czy też opieszałości organu w pozyskiwaniu informacji z raportów ZUS-U1, gdyż można je zakwalifikować jedynie, jako zaniedbanie Starosty [...], które nie ma jednak charakteru kwalifikowanego i nie powoduje rażącego naruszenia prawa, dającego tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister zauważył ponadto, że umowa zlecenia jest umową cywilnoprawną, a zatem jej zawarcie uniemożliwia posiadanie statusu bezrobotnego przez skarżącego, co oznacza, że od dnia jej zawarcia bezrobotny traci status bezrobotnego lub go nie nabywa.

Minister powołał się także, na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy o promocji zatrudniania, zgodnie z treścią którego bezrobotny nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Minister podniósł, iż zgodnie z art. 74 cyt. ustawy, bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący znał treść wyżej wskazanego przepisu i wynikający z niego obowiązek, co potwierdził w dniu 25 listopada 2008r. własnoręcznym podpisem przyjmując do wiadomości informacje zawarte w "Pouczeniu bezrobotnego".

Ponadto, organ uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo ocenił brak możliwości łączenia instytucji stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 k.p.a., z przesłankami wznowieniowymi określonymi w art. 145 k.p.a. Zdaniem organu, należy bowiem zauważyć, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji, co znalazło swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12. Minister wskazał, że przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, gdy tymczasem w postępowaniu nieważnościom rozpatrywane są przesłanki dotyczące materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, dlatego też - zdaniem organu - stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.

W konsekwencji, Minister uznał, że sporna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jest prawidłowa i nie narusza obowiązującego prawa, a więc brak jest przesłanej do stwierdzenia jej nieważności.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją tego organu wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący zarzucił, że Minister nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...] maja 2017 r., w szczególności zarzutów dotyczących odpowiedzialności urzędnika wydającego decyzję za popełnienie czynu karalnego, określonego w art. 231 kodeksu karnego.

Ponadto, skarżący uznał, iż Minister zaniechał wydania decyzji, mimo posiadanej wiedzy o zgłoszeniu skarżącego do systemu ubezpieczenia społecznego i pozostawania w bezczynności przez okres 18 miesięcy. Według skarżącego, Wojewoda [...], widząc rażące naruszenie prawa, zgodził się na takie postępowanie Starosty [...] i odmówił tym samym stwierdzenia nieważności decyzji tego organu.

Skarżący podkreślił także, iż pouczenie o obowiązku informowania urzędu pracy o wszelkich okolicznościach, mających wpływ na status osoby bezrobotnej jest niezrozumiałe, gdy tymczasem za niedopełnienie tego obowiązku informacyjnego grozi kara grzywny w wysokości 500 złotych.

Skarżący odniósł się także do stwierdzenia w wydanej decyzji w kwestii zaniedbania organu, podkreślając, że taki tryb procedowania naraża skarżącego na koszty postępowania sądowego oraz zastępstwa procesowego.

Skarżący uznał, że skoro Starosta [...] pozbawił go statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., to nie powinien rozpoznać wniosku skarżącego i przyznać mu świadczenie w 2016 r.

Skarżący zarzucił ponadto, że Minister nie odniósł się do kwestii zgłaszania się skarżącego do Powiatowego Urzędu Pracy, celem potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia, pomimo, że ta okoliczność ma znaczenie dla sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]Wojewoda z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji, Minister wskazał na wstępie, iż podtrzymuje w pełni swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.

Ponadto, organ wyraźnie zaznaczył, iż analizę niniejszej sprawy należy poprzedzić wyjaśnieniem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra, skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa - zauważył, że podziela przyjęte w dotychczasowym orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia oraz charakter przepisu, który został naruszony. Zdaniem organu, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Organ uznał, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Minister zaznaczył, że rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który może być do niego zastosowany (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Minister zauważył, że podstawę materialnoprawną spornej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Minister podkreślił, że status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Zdaniem organu, fakt zatrudnienia (zarobkowania) lub podjęcia w czasie zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem, jak wskazał Minister, dopuszczalne pod względem prawnym, aby równolegle posiadać status osoby bezrobotnej i wykonywać pracę zarobkową. W ocenie organu, jeżeli osoba bezrobotna aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych lub innych form pomocy wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia.

W związku z powyższym, Minister uznał, że w niniejszej sprawie istotne dla Starosty [...] było jedynie to, że skarżący zawarł umowę zlecenia, a zatem wykonywał inną pracę zarobkową i o zawartej umowie tej nie poinformował Powiatowego Urzędu Pracy w O. Zdaniem Ministra, brak było również podstaw do żądania badania przez Starostę [...] charakteru łączącego skarżącego stosunku w ramach umowy zlecenia. Jednocześnie, Minister zauważył, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., skarżący podpisał pouczenie bezrobotnego, z którego wynika m.in. obowiązek zawiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Oznacza to, jak stwierdził Minister, że to na bezrobotnym ciąży obowiązek informowania urzędu pracy o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego status lub prawo do z zasiłku. Organ uznał, że okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, zaś inne okoliczności, w tym również te podnoszone przez skarżącego, nie mogły mieć w tej sprawie znaczenia.

Minister stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości to, że w dniu [...] stycznia 2015 r. skarżący zawarł umowę zlecenia z [...] Kancelarie Prawne sp. z o.o. z siedzibą w R., Starosta [...] miał pełną podstawę do wydania spornej decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., od której to decyzji skarżący nie wniósł odwołania.

Minister stwierdził ponadto, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej charakteryzuje się tym, iż ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, należy pamiętać, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie rozpoznanie zakończonej sprawy co do meritum (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN, OSNP 1996/18/258).

Minister wskazał, że nie poddaje analizie całego postępowania, lecz jedynie mając na uwadze sporną decyzję, kontroluje, czy z jej wydaniem może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 156 k.p.a. Organ wyraźnie zastrzegł, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, zaś oceny legalności ostatecznej decyzji dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem owej decyzji ostatecznej.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżący zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, a także obowiązek podejmowania - z urzędu lub na wniosek strony - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy,

2) naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

3) naruszenie art. 50 ust. 14 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty i stanowisko zawarte w przedmiotowej sprawie, zarzuciła, że Minister nie odniósł się i nie wyjaśnił następujących kwestii:

- odnotowywania się przez skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia,

- obowiązywania umowy zlecenia przez dwa dni w styczniu 2015 r. i uzyskania dofinansowania w lutym 2016 r. w czasie posiadania statusu osoby bezrobotnej potwierdzonego przez Powiatowy Urząd Pracy, a także

- rażących zaniedbań organu w zakresie uzyskania informacji z ZUS dotyczących skarżącego.

Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Według skarżącego, uzasadnienie decyzji, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną tej decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony skarżącej - jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 k.p.a.

Skarżący ponownie zauważył, że Powiatowy Urząd Pracy w O. posiadał już od lutego 2015r. informację o zgłoszeniu skarżącego do systemu ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ bezspornie zaniechał wydania decyzji, mimo posiadanej wiedzy o zgłoszeniu wnioskującego do systemu ubezpieczenia społecznego i pozostawał w bezczynności przez 18 miesięcy, zaś Wojewoda [...], widząc rażące naruszenie prawa, zaakceptował takie postępowanie, odmawiając stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...]. Ponadto, w ocenie skarżącego, bezspornym jest także to, iż Starosta [...], wydając decyzję, nie podjął żadnych czynności co do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozbawienia wnioskującego statusu osoby bezrobotnej, pomimo, iż od czasu powiadomienia przez zakład pracy o podjęciu zatrudnienia, skarżący zgłaszał się aż 14 razy na wyznaczony przez urząd pracy termin.

W konsekwencji, skarżący - przywołując ponownie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzucił, że Starosta [...], wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], dopuścił się oczywistego naruszenia przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd stwierdził bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Minister w sposób prawidłowy i wszechstronny wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., dlaczego uznał, że w przypadku niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a przede wszystkim jednoznacznie wykazał, iż nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty [...] w O. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydanej w przedmiocie stwierdzenia utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., z uwagi na brak rażącego naruszenia przez ten organ norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, nie można również zarzucić organowi, że odmawiając stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., pominął w swych rozważaniach zarówno podstawowy cel rozwiązań prawnych zawartych k.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a., jak też nie uwzględnił fundamentalnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Według Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Na wstępie wszelkich rozważań dotyczących legalności zaskarżonej decyzji, należy - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać, iż Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wydając obie decyzje w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r, nr [...], był związany rygorami procedury administracyjnej określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Minister był obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.), z której to zasady wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Realizując tą zasadę, organ administracji publicznej obowiązany jest przede wszystkim do ścisłego przestrzegania prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu wspomnianej wyżej strony postepowania administracyjnego. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć jednocześnie, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż generalnie to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Jednakże, należy zarazem bardzo wyraźnie podkreślić, iż rozpoznając skargę na wydane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozstrzygnięcia odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Sąd zobowiązany był jednocześnie uwzględnić fakt, iż przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się jedynie ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Jednocześnie, warto zauważyć, że nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, a zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, LEX nr 746660).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przy czym należy wyraźnie pamiętać o tym, iż naruszenie prawa musi mieć charakter niedwuznaczny.

W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Wskazać należy, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, czy też z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09; podobnie: m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09).

Z uwagi na fakt, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., należy przyjąć, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029).

Ponadto, warto zauważyć, że w przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc, prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji, uznać należy, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie - w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego - sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (tak: B. Adamiak /w:/ Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., zeszyt nr 8, s. 31).

Należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie - muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. zbadanie, czy sporna decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Warto zauważyć, że takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, to przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga ponadto, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do odwołania, nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Konkludując, stwierdzić należy, iż w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło wówczas (a więc w dacie wydania spornej decyzji) w sposób jasny i niedwuznaczny.

Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Należy zauważyć, iż w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., przedmiot analizy Ministra w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. orzekającej utratę przez skarżącego S. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r.

Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, zarówno Minister, jak i wcześniej Wojewoda [...] nie stwierdzili wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż zarówno Minister, jak i wcześniej Wojewoda [...] słusznie uznali, że zarzuty strony skarżącej podnoszone we wnioskach z dnia [...] listopada 2016 r., a następnie z dnia [...] maja 2017 r. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. orzekającej utratę przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., albowiem organ ten nie dopuścił się rażącego naruszenia - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stosownych regulacji prawnych wyrażonych w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Należy zauważyć, że w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zamieszczona została definicja legalna "innej pracy zarobkowej", zgodnie z którą "inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni kółek rolniczych co oznacza, że świadczenie innej pracy zarobkowej stanowi przeszkodę w uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej.

Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym fakt zatrudnienia (zarobkowania) lub podjęcia w czasie zarejestrowania w urzędzie pracy jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem dopuszczalne prawnie równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli osoba bezrobotna aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych lub innych form pomocy wypłaca ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie istotne - zdaniem Sądu - było jedynie to, że skarżący S. S. zawarł umowę zlecenia, a zatem wykonywał inną pracę zarobkową i o umowie tej nie poinformował Powiatowego Urzędu Pracy w O. Nie było również, według Sądu, jakichkolwiek podstawy do żądania badania przez ten organ charakteru łączącego stronę stosunku w ramach umowy zlecenia.

Jednocześnie, warto zauważyć, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., skarżący podpisał pouczenie bezrobotnego, z którego wynikał m.in. obowiązek zawiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej dzielności o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnego oraz prawa zasiłku. Powyższe pouczenie jest zgodne z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy. W tej sytuacji, wyraźnie zaznaczyć trzeba, że na podstawie obowiązujących norm prawnych, to na osobie bezrobotnej ciąży obowiązek informowania urzędu pracy o wszelkich okolicznościach, mających wpływ na jego status lub prawo do zasiłku.

W tej sytuacji, w tak ustalonym stanie faktycznym zasadne było wydanie przez Starostę [...] decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu o bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r.

Jednocześnie, warto podkreślić, że nawet, jeśli przyjąć - jak sugeruje strona skarżąca - iż w świetle późniejszego orzecznictwa sądowego, można inaczej interpretować pojęcie zatrudnienia w przypadku krótkotrwałych umów o świadczenie usług, to i tak, nie można uznać, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa zarówno przez Wojewodę [...], jaki Starostę [...].

Wobec powyższego, należy uznać, że Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nie uchybił normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia sprawy.

Ponadto, poprzez właściwe - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ ten nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu 156 § 1 k.p.a., wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu k.p.a. - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], a także wcześniejszej decyzji Starosty [...] orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.