Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz D. Sz. od Wojewody 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 130/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2008 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. S. i ul. C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,1416 ha i nr [...] o pow. 0,159 ha i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1986 r., rep. A nr [...] D. S. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w L. – C. G., oznaczoną nr [...] o pow. 37 arów 39 m² z przeznaczeniem pod budowę ulicy S. i ulicy C., za cenę [...] złotych. Obecnie nieruchomość ta, wpisana do księgi wieczystej pod nr KW [...], stanowi własność Gminy L.

W ocenie organu odwoławczego, wniosek D. S. o zwrot tej nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w świetle art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przekazanie Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). nie stanowi wywłaszczenia. W tej sytuacji postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. podniosła, że umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 r., na mocy której zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, stanowiła wywłaszczenie. Zawarcie umowy poprzedzone zostało obligatoryjnymi rokowaniami, jej celem było nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa dla realizacji inwestycji publicznej, zaś odszkodowanie nie zostało ustalone dobrowolnie, lecz w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Skarżąca podała, że umowa była zawierana pod "ekonomicznym przymusem" i w warunkach "realnego zagrożenia wywłaszczeniem". Tylko na podstawie takiej umowy możliwa była jednorazowa wypłata odszkodowania (na podstawie decyzji o wywłaszczeniu odszkodowanie było wypłacane w ratach).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 r. D. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, na której planowano realizację ulicy S. i C., co zostało potwierdzone decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1984 r.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że podstawowym warunkiem orzeczenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest ustalenie, iż miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości, przez co należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności za odszkodowaniem. W ocenie sądu, zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowiło wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. Zawarta przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 1986 r. umowa sprzedaży przedmiotowej działki Skarbowi Państwa nie stanowiła więc wywłaszczenia, dlatego nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem sądu, przepisy art. 136 u.g.n., umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dotyczą zasadniczo wywłaszczeń dokonanych na podstawie przepisów tej ustawy, tj. w trybie decyzji administracyjnej. Tylko wyjątkowo, w art. 216, u.g.n. umożliwia odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa także na podstawie innych przepisów, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia nieruchomości. "Odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że zwrot dopuszczalny jest tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a nie jakichkolwiek nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod innym tytułem prawnym.

W świetle powyższego, sąd pierwszej instancji uznał, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczo jest możliwy, gdy Skarb Państwa nabył nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto). Jeżeli zaś nabycie nastąpiło w formie umowy sprzedaży, zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy celem tej umowy było wywłaszczenie, a jednocześnie obowiązujące w dacie zawierania umowy przepisy dopuszczały taki tryb wywłaszczenia. W okresie obowiązywania ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wywłaszczenie mogło być dokonane wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem sądu, ustawodawca oddzielił nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na zasadzie równości stron, tj. w formie umowy, od nabycia w drodze decyzji administracyjnej. W ustawie z 1985 r. nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wprowadzał, jako sposób wywłaszczenia, umowę nabycia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa z 1985 r. uzależniała wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa, nie przesądzając jednak, że negatywny wynik rokowań spowoduje konieczność wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, nie zachodziło więc "realne zagrożenie wywłaszczeniem", a umowa, której warunki ustalane były przez strony, nie różniła się niczym – jeśli chodzi o treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. Mimo że dotyczyła nabycia nieruchomości na cel publiczny, nie może być traktowana jako prowadząca do wywłaszczenia. W konsekwencji sąd uznał, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, nie może być potraktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, bowiem Skarb Państwa nie nabył jej własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w formie decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że bez znaczenia pozostaje znajdujący się w treści umowy zapis, odwołujący się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ulicy S. i C., ponieważ nie świadczy on o tym, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren zostałby wywłaszczony. W ocenie sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., dlatego postępowanie należało umorzyć w trybie art. 105 k.p.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nabycie, w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia decyzją administracyjną;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez sąd i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności i całości materiału dowodowego, a zwłaszcza dowodów z dokumentów złożonych na rozprawie z wnioskiem o zaliczenie ich w poczet dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a wskazujących na zamiar i konieczność wywłaszczenia działki nr 12/3 w związku z realizacją inwestycji celu publicznego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę L. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści § 2 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1986 r., wskazującego, iż nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym zastępowało wywłaszczenie, bowiem następowało w trybie obligatoryjnych rokowań poprzedzających wywłaszczenie oraz bezzasadne przyjęcie, że umowa sprzedaży ma wyłącznie cywilnoprawny charakter, podczas gdy wydanie decyzji lokalizujących inwestycję na działkach należących do skarżącej, dokonanie wywłaszczenia innych działek czy brak możliwości wyboru innego kontrahenta oraz swobodnego kształtowania ceny stanowi, że czynność ta odbyła się w ramach obligatoryjnych procedur ustawowych, których niedojście do skutku mogło skutkować wywłaszczeniem;

c) naruszenie przez Wojewodę L. art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 kpa i art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo orzeczenia przez Wojewodę na niekorzyść odwołującego się, który w odwołaniu nie kwestionował zasadności zwrotu nieruchomości, a jedynie wysokość odszkodowania, czego sąd nie dostrzegł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie nabycia, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jest szersze niż wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej i obejmuje przejście własności pod każdym tytułem prawnym, a więc także w drodze umowy cywilnoprawnej, o ile nabycie to związane jest z realizacją określonego celu publicznego. Skarżąca wskazała, iż tryb nabycia – po przeprowadzonych rokowaniach wymaganych ustawą z 1985 r. – nie różni się w istocie od trybu nabycia przewidzianego art. 6 ustawy z roku 1958. W obu przypadkach występuje bowiem realne zagrożenie wywłaszczeniem. O dobrowolnym charakterze sprzedaży można byłoby mówić jedynie wówczas, gdy nabycie nie następowało dla realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż wyłączałoby to możliwość wywłaszczenia. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż cena nie była ceną rynkową, lecz ustaloną w operacie szacunkowym i opierała się na urzędowo ustalonych zasadach. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do złożonych na rozprawie dokumentów potwierdzających wywłaszczeniowy charakter umowy, jak również nie dostrzegł naruszenia przez Wojewodę L. art. 139 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1407/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądził od Wojewody L. na rzecz D. S. 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten, na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., znajduje odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, iż zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie nosi cech wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. W ocenie składu orzekającego, pojęcie "nabycia" nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obejmuje nie tylko wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej i przejęcie z mocy prawa.

Sąd odwoławczy podniósł, iż dla ustalenia pojęcia "nabycia" zawartego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. niezbędne jest dokonanie analizy treści przepisów art. 216 ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca wskazał bowiem na trzy akty prawne, w trybie których nabycie uprawnia do dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. - ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wspomnianą ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W przypadku dwóch pierwszych aktów prawnych w sposób wyraźny wskazano przepisy prawa, na mocy których musiało nastąpić nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, aby dopuszczalne było ubieganie się o zwrot w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest tak konkretnie określonej podstawy prawnej nabycia nieruchomości. Ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, tym bardziej - nie zawarł w treści przepisu warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia ograniczenie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. tylko do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej.

Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości daje się zauważyć priorytet dla nabywania gruntów niezbędnych na cele publiczne w drodze umów. Jak bowiem wynika z art. 53 tej ustawy, wywłaszczenie (rozumiane jako wywłaszczenie sensu stricto na podstawie decyzji administracyjnej) było dopuszczalne dopiero wówczas, gdy nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości poprzedzało zatem wyznaczenie stronie przez terenowy organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy. Dopiero brak woli zawarcia umowy w wyznaczonym terminie wywoływał co do zasady skutek w postaci wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślenia, zdaniem sądu drugiej instancji, wymaga, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obejmował ich bezpośrednio cel wywłaszczenia.

Reasumując, w ocenie sadu odwoławczego, sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., uznając, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie nosi cech wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. Biorąc jednak pod uwagę, że z samego tylko faktu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy nie można wywodzić, że nabycie to nastąpiło na warunkach wywłaszczenia, należy wskazać, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy sporna umowa należy do kategorii umów, których zawarcie nastąpiło na warunkach wywłaszczenia.

Konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni prawa materialnego było bowiem zaniechanie czynności zmierzających do dokonania ustaleń w sferze stanu faktycznego sprawy, odnoszących się do okoliczności związanych z zawarciem umowy. W aktach administracyjnych brak jest kompletnych dokumentów dotyczących procedury wywłaszczeniowej. Z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że początkowo przedmiotem wywłaszczenia miała być jedynie część nieruchomości o powierzchni 600 m². Skarżąca przedstawiła kopie pism, w których znajduje się żądanie wywłaszczenia również pozostałej części nieruchomości. Niekompletny materiał dowodowy nie pozwala jednak na określenie charakteru i skutków zgłoszonego przez właściciela żądania nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Nie ustalono bowiem, czy pozostała część gruntu również została przeznaczona do wywłaszczenia i zamiarem organu było jego nabycie w trybie umownym, a żądanie właściciela stanowiło jedynie reakcję na opieszałość organu, czy też nabycie części nieruchomości na rzecz Skarb Państwa nastąpiło z wyłącznej inicjatywny właściciela, co w zasadzie wyłączałoby możliwość uznania nabycia na warunkach wywłaszczenia. Skoro zatem brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, czy sporna umowa była umową zawartą na warunkach wywłaszczenia, tym samym uzasadnione stały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Sąd odwoławczy nie podzielił w pełni zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że sąd ten instancji nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych dokumentów, jednak warto zwrócić uwagę, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza na zasadzie wyjątku uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, które służy potwierdzeniu, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej. Tymczasem, jak wskazano, braki postępowania dowodowego były tak znaczne, że nie sposób mówić w ogóle o możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przed sądem administracyjnym.

Za nieuzasadniony sąd drugiej instancji uznał również zarzut niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. Zatem w sytuacji, gdy stroną wnoszącą odwołanie był Prezydent Miasta L., inna strona postępowania w osobie D. S. nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139 k.p.a. i korzystać z jego dobrodziejstwa. Dodatkowo sąd odwoławczy wskazał, iż odwołujący się powoływał co prawda w złożonym środku odwoławczym argumenty dotyczące kwestii wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, jednak wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Sąd odwoławczy wskazał ponadto, że nie jest możliwe ustosunkowanie się z użyciem jurydycznej argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, rozumianego jako jednostka redakcyjna, który miałby zostać naruszony, ale również nie podjął próby uzasadnienia zarzutu. Tym samym nie wyjaśnił, w czym upatruje on naruszenia wskazanego przepisu, gdyż merytorycznym rozstrzygnięciem jest nie tylko orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale również orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, które niesie za sobą analogiczny skutek, jak umorzenie postępowania, tj. nie następuje zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania okazały się uzasadnione i musiały wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew poglądom wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy również w stosunku do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, że nie zostało wyjaśnione, czy umowa zawarta została po wyznaczeniu przez organ administracji terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc czy umowa była umową zawartą na warunkach wywłaszczenia, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przepisy art. 136 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują w sprawie zastosowanie. Dopiero uzupełnienie braków postępowania dowodowego co do charakteru spornej umowy pozwoli na stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., (I OSK 1497/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy również w stosunku do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustawa z 1985 r. przewidywała bowiem kilka przypadków przejścia własności nieruchomości niestanowiących własności państwowej na rzecz Państwa, przy czym art. 8 tej ustawy stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych.

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r., wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa umowa spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n.

W związku z powyższym, w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy nabycie nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., czy też ustawa ta nie mieściła się w podstawie zawarcia umowy. Hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są bowiem objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości na określony w umowie cel publiczny.

Rozstrzygniecie, czy dana nieruchomość objęta była procedurą wywłaszczeniową uregulowaną w ustawie z 1985 r., wymaga dokonania przez organ administracji publicznej szeregu ustaleń, w tym przede wszystkim, czy terenowy organ administracji państwowej wyznaczył właścicielowi nieruchomości termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 52 i 53 ust. 2 ustawy). Jeżeli zarówno kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu znajdują oparcie w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 50 ust.1 pkt 2 i 3), to wywłaszczeniowego charakteru nabycia nieruchomości przez Państwo nie eliminuje konieczność dochowania związanych z tym nabyciem wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe uwagi pozwalają na ocenę, według której przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy (tak również wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., I OSK 1863/06).

Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy, który zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, może bowiem przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie sprostał tym wymogom. Nie dążył bowiem do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, iż sama treść umowy sprzedaży nieruchomości położonej w L. przy ul. S. i ul. C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,1416 ha i nr [...] o pow. 0,159 ha zawartej w formie aktu notarialnego nie dawała, wbrew stanowisku organu, podstaw, by przesądzić, iż sprzedaż tej nieruchomości nie nastąpiła na warunkach wywłaszczenia. Przede wszystkim, z umowy tej nie wynika, czy organ administracji państwowej wyznaczył skarżącej termin do jej zawarcia. W aktach sprawy brak jest przy tym jakiegokolwiek dokumentu z okresu poprzedzającego zawarcie tej umowy, na podstawie którego można by określić charakter i skutki zgłoszonego przez skarżącą żądania nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tak istotne braki w materiale dowodowym, którym dysponował organ w niniejszej sprawie, czynią dokonane przez ten organ ustalenia co najmniej przedwczesnymi.

W związku z powyższym sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej p.p.s.a.

Na uchybienia te wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1407/09, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2009 r., (II SA/Lu 130/09) i przekazał niniejszą sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W myśl art. 190 p.p.s.a., rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, sąd związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ drugiej instancji ustali, uwzględniając powyższe uwagi, czy umowa sprzedaży nieruchomości zawarta między skarżącą a reprezentantem Skarbu Państwa w dniu [...] kwietnia 1986 r. z przeznaczeniem pod budowę ulicy S. i ulicy C. była zawarta na warunkach wywłaszczenia, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy też nie miała związku z procedurą wywłaszczeniową. W tym celu organ w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, w tym dokumenty złożone przez pełnomocnika skarżącej na posiedzeniu sądowym w dniu 19 maja 2009 r. (k. 23 – 25 akt sądowych) i zależnie od dokonanej oceny przeprowadzi, w miarę potrzeby, uzupełniające postępowanie dowodowe.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.