Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 736/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr XLI/402/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..]" gm. K.

W skardze strona domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości należących do skarżącego, tj. działki nr [..], zarzucając naruszenie:

1. art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy uchwała w odniesieniu do działek należących skarżącego lub z nimi sąsiadującymi pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, treścią wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i dokonanych podłączeń wodociągowych i energetycznych oraz prowadzi do uniemożliwienia korzystania z ich dotychczasowego mieszkalnego przeznaczenia;

4. art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), dalej jako rozporządzenie w sprawie projektu miejscowego planu, poprzez uchwalenie skarżonego planu w oparciu o nieaktualne mapy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego i nieruchomości sąsiadujących;

5. § 10 rozporządzenia w sprawie projektu miejscowego planu w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia;

6. art. 17 pkt 6 w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie skarżonego planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych tj. mapy będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7. § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej, poprzez brak sporządzenia konkretnego, związanego z treścią ww. uchwały uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami skarżonego planu, zaś jego interes prawny został naruszony na skutek zmiany dotychczasowego przeznaczania gruntu pod teren zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z minimalnym udziałem 50% zabudowy usługowej oraz wprowadzonych ograniczeń polegających na obowiązkowej minimalnej wielkości działek i wymogu odsunięcia zabudowy w minimalnej odległości 25 m od terenu 150.KDD. Ponadto interes ten został naruszony na skutek przeprowadzenia procedury planistycznej w oparciu o nieaktualne mapy.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, że uchwalając skarżony plan Gmina dokonała całkowicie dowolnej i swobodnej ingerencji w prawo własności oraz w nieuzasadniony sposób zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. Zmiana przeznaczenia działek, wprowadzenie minimalnej ich wielkości oraz wymóg odsunięcia zabudowy w minimalnej wielkości 25 m od terenu 150.KDD, nie znajdują w ocenie skarżącego jakiegokolwiek uzasadnienia według kryteriów sporządzania planu zawartych w ustawie o planowaniu przestrzennym czy innych przepisach szczegółowych, a do tego nie wynikają ze stanu faktycznego działek, planów Gminy czy obranego przez nią kierunku rozwoju. Nadto wskazane ograniczenia i zmiany dotyczą wyłącznie określonego terenu działek należących do skarżącego lub z nimi sąsiadujących, mimo iż teren ten w żadnym stopniu nie różni się od jakichkolwiek innych terenów okolicznych, a które nie zostały obarczone wskazanymi elementami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym Rada Gminy nie tylko przekroczyła granice władztwa planistycznego, lecz w sposób bezpośredni naruszyła również konstytucyjną zasadę równości oraz nie wyważyła należycie celów publicznych i indywidualnych przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Tymczasem to właśnie wyłącznie cel mieszkalny był jedynym motywem zakupu działek oraz wynikał z wcześniej obowiązującego planu i wydawanych warunków zabudowy. Mieszkańcy O., w tym także skarżący, nabywali ziemię wyłącznie w celach mieszkalnych ze względu na oddalenie od zabudowań miejskich, bliskość natury, ciszę i spokój, a w szczególności oddaleniem jakichkolwiek budynków usługowych. Kwestionowane zapisy planu nie wprowadzają więc harmonii, lecz wręcz burzą dotychczasowy ład przestrzenny ze względu na wprowadzanie do spokojnej okolicy mieszkalnej możliwości lokalizacji miejsc prowadzenia usług. Co więcej, nawet zaplanowana w uchwale infrastruktura jest niezgodna z kierunkiem zagospodarowania przedmiotowych działek, gdyż prowadzące do działek drogi są drogami jednopasmowymi, pozbawionymi pobocza i oświetlenia, w związku z tym nie sposób przyjąć, że będą one dostosowane do rzeczywistych potrzeb usług, jakie zgodnie z planem winny być prowadzone na działkach. Podobnie ustalony zakaz reklam, który dotyczy przecież terenu o przeznaczeniu usługowym powoduje, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna i całkowicie nie znajduje zastosowania w rzeczywistości.

Nie ulega też wątpliwości, że w toku procedury planistycznej nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, jak wymaga tego art. 10 ust. 1 u.p.z.p., a zmiana została dokonana z pominięciem dokładnej analizy i oceny stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem uchwały. W szczególności nie uwzględniono dotychczasowych działań podjętych zarówno przez skarżącego jak i większość właścicieli sąsiednich nieruchomości, które przejawiają się w uzyskaniu warunków zabudowy, a także w uzyskaniu i wybudowaniu podłączeń sieciowych – wodociągowych i energetycznych – wyłącznie dla celów mieszkalnych. W ocenie skarżącego powyższe dowodzi, że organ uchwałodawczy gminy dokonał zmiany planu bez zważenia, że działanie takie nosi daleko idące skutki dla mieszkańców, a jednocześnie jest pozbawione jakiegokolwiek celu.

Końcowo skarżący odniósł się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania projektu planu, w szczególności w zakresie aktualności materiałów planistycznych. Materiały te winny być bowiem aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Tymczasem załączniki do skarżonej uchwały wymogu tego nie spełniają, albowiem nie uwidaczniają rzeczywistego podziału działek w gminie, w szczególności działek: [..]-[..]. W konsekwencji, naruszony został także tryb sporządzania planu określony w art. 17 u.p.z.p., albowiem organ uchwałodawczy przedłożył do uzgodnień projekt zawierający załącznik graficzny, który nie spełniał wymogu aktualności.

Samo zaś uzasadnienie skarżonej uchwały nie odpowiada wymogom, jakie zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej winien spełniać ten akt. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem do ogólnikowych twierdzeń i blankietowych powtórzeń przepisów ustawy. Nie odnosi się natomiast do decyzji planistycznych oraz nie wskazuje uch podstaw i celu, zwłaszcza w odniesieniu do wprowadzonych zmian i ograniczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Zdaniem Rady, na mocy art. 4 u.p.z.p. organ gminy posiada kompetencję do władczego rozstrzygnięcia w zakresie przeznaczenia terenu pod pokreślone funkcje nawet, gdyby było to wbrew woli właścicieli działek objętych planem. Ponadto, pozbawienie części (nawet znacznej) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę prawa własności. Może to oznaczać, że nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie stanowiło naruszenia istoty prawa własności. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowana uchwała zmierzała do właściwego wyważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym, zaś tryb sporządzenia i uchwalenia planu był zgodny z obowiązującymi przepisami.

Jak wskazał organ, lokalizacja istniejącej żwirowni stoi w sprzeczności z oczekiwaniami właściciela działki dotychczas rolnej, zamierzającego przekształcić ten teren w kierunku zabudowy mieszkaniowej. Jednakże organy gminy, kształtując politykę przestrzenną muszą jednak w miarę możliwości godzić ze sobą sprzeczne interesy publiczne i interes indywidualnym i w ocenie Rady na etapie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie mniejszego planu doszło do wyważenia tych różnych grup interesów. Dodatkowo rozwiązania zaskarżonego planu są zgodne z polityką przestrzenną Gminy i kierunkami zagospodarowania, określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr XXXIX/300/2015 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., zmienionego uchwałą Nr XV/131/2015 Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2015 r. Dla ustalonego w planie terenu oznaczonego symbolem 119.U/MN studium wyznaczyło bowiem kierunek przeznaczenia terenu we wsi O. jako "tereny przeznaczone dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M)" - oznaczone symbolem 10-2.U/M. Z kolei w dalszej części studium wskazano, że tereny przeznaczone dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) obejmują spory teren położony w sąsiedztwie kopalni piasku i żwiru (10-2. U/M). Na terenie 10-2. U/M należy lokalizować usługi od strony kopalni piasku i żwiru (teren 10-2. PG) i uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w większej odległości od terenu kopalni.

Dalej organ podniósł, że ustalony minimalny 50% udział zabudowy usługowej jest najmniejszym możliwym udziałem spełniającym warunek zawarty w studium, zaś minimalna 25 metrowa odległość od linii rozgraniczającej drogę w terenie 150.KDD została przyjęta w taki sposób, aby na każdej działce budowlanej w istniejącym obecnie wydzieleniu geodezyjnym możliwa była realizacja budynku jednorodzinnego. Taki zapis zarówno w studium, jak i w planie pozwala zmniejszyć potencjalne uciążliwości przyszłych i obecnych właścicieli nieruchomości, w zakresie ewentualnego hałasu, wynikającego z przyjętej dopuszczonej prawem technologii wydobycia i przetwarzania surowca i wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych związanych z funkcjonowaniem kopalni piasku i żwiru. Studium w sposób jednoznaczny określa istniejący stan obecny uwzględniający położenie terenu w sąsiedztwie kopalni piasku i żwiru. To z kolei zdeterminowało ustalenie, że zabudowa mieszkaniowa nie powinna sąsiadować (jedynie przez drogę) z tego rodzaju działalnością gospodarczą choćby ze względu na spodziewany bezpośredni spory ruch pojazdów ciężarowych. W Studium zauważono potencjalny konflikt, któremu postanowiono zaradzić odsunięciem zabudowy mieszkaniowej w głąb terenu, zmniejszając tym samym prawdopodobieństwo uciążliwych immisji z terenu sąsiedniego. Jak podkreślił organ, kwestionowany plan nie wykluczył możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedynie nakreślił wyraźna warunki, dla których ta zabudowa, jako "funkcja wrażliwa" będzie mogła istnieć.

Również zapis dotyczący minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek jest zgodny ze Studium, w którym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej na terenach wsi o mniejszym stopniu zainwestowania ([..]-[..]) przewidziano minimalną powierzchnię pomiędzy 1 000 m2 a 1 500 m2. Przyjmując zatem, że na terenie 119.U/MN szerokość najwęższej istniejącej działki nr [..], graniczącej z drogą w terenie 150.KDD (powierzchnia działki po "podcięciu" pod drogę publiczną w terenie 150.KDD wynosi ok. 3034 m2) wynosi ok. 24 m, to przy podziale na minimum 1500 m2 jej długość wyniesie ok. 62,5 m. Zatem konieczność zachowania dla budynków jednorodzinnych 25- metrowej odległości od drogi w terenie 150.KDD nie stanowi wykraczającego ponad władztwo planistyczne rygoru, a wręcz ogranicza potencjalne uciążliwości dla przyszłych mieszkańców.

W ocenie organu niezasadny jest też zarzut nieuwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz sporządzenie go niezgodnie z uprzednio wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Jak wskazał w tym zakresie organ, uprzednio możliwym było wyłącznie użytkowanie rolnicze lub przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, natomiast obecnie dopuszczalna jest także zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z minimalnym 50% udziałem zabudowy usługowej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś zgodnie z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Powyższe oznacza zatem, że nawet w sytuacji w której dany podmiot uzyska ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, to nie ma żadnej gwarancji, że zaplanowana przez niego inwestycja zostanie zrealizowana. Skutki prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są ograniczone w czasie, o ile nie zostanie uchwalony plan miejscowy. Jednakże w przypadku zdecydowanej większości nieruchomości objętych kwestionowanym planem nastąpiło podtrzymanie, a nawet rozszerzenie możliwości lokalizowania funkcji mieszkaniowej na nieruchomościach w stosunku do wydanych decyzji o warunkach zabudowy, a także dodatkowo rozszerzenie funkcjonalności przeznaczenia terenu o funkcję usługową. W praktyce pozwala to w większości przypadków na zagospodarowanie terenu zarówno w sposób określony w uprzednio wydanych decyzjach, lecz już w oparciu o plan, jak i w oparciu o poszerzone możliwości w zakresie parametrów urbanistycznych, jak i wprowadzenie nowych funkcji.

Rada nie zgodziła się również z zarzutem, że zmienione przeznaczenie nie uwzględnia faktu, iż nieruchomości objęte planem położone są w cichej okolicy, w odosobnieniu, co miało stanowić główną przyczynę zakupu nieruchomości. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, działka skarżącego od lat sąsiaduje z kopalnią żwiru i piasku, co przeczy spokojnemu charakterowi okolicy.

Odnosząc się do kwestii wewnętrznej sprzeczności planu w zakresie ustalenia usługowego przeznaczenia terenów i jednocześnie niezapewnienia odpowiedniego dojazdu organ wskazał, że z treści skargi nie wynika jednoznacznie, czy chodzi wyłącznie o drogi wewnętrzne do działek, czy też o drogę publiczną w terenie 150.KDD, z której również istnieje możliwość dostępności drogowej. W terenie 119.U/MN istnieją trzy wydzielone geodezyjnie (nie wydzielone w planie jako tereny) dojazdy w formie dróg wewnętrznych szerokości ok. 8 m. Są to istniejące działki nr: [..]-[..], stanowiące własność prywatną. Zdaniem organu szerokość 8 m jest wystarczająca, by zrealizować np. jednostronny chodnik o szerokości 2 m oraz jezdnię o szerokości 5 m wraz z poboczem o szerokości 1 m. Z kolei w przypadku drogi publicznej - ulica dojazdowa w terenie 150.KDD, szerokość minimalna 10 m ustalona w planie jest zgodna z tabelą w § 7 ust. 1 obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124.).

Brak jest też w ocenie organu sprzeczności w ustalonym dla terenu usług zakazie lokalizacji reklam, albowiem wymóg ten wynika z faktu położenia terenu 119.U/MN w strefie ochrony dóbr kultury – strefie ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego wsi O. Przy czym w § 4 ust. 2 planu dopuszczono lokalizację szyldów o powierzchni maksymalnej 1 m2, które w myśl art. 2 pkt 16d u.p.z.p. stanowią tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której owa tablica lub urządzenia się znajdują. Jeśli zaś chodzi o infrastrukturę techniczną to w ocenie organu ustalenia planu nie ograniczają realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (vide § 2 ust. 1 uchwały) niezbędnej do obsługi terenów inwestycyjnych.

Końcowo Rada odniosła się do zarzutu naruszenia zasad i trybu sporządzania projektu planu podnosząc, że proces opinii i uzgodnień nie wykazał naruszeń w tym zakresie. W szczególności, choć z § 10 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego wynika, że materiały planistyczne powinny być aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgadniania, to nie ma obowiązku, ani możliwości sprawdzania aktualności map na każdym etapie procedury planistycznej. Jak wskazał organ, podziały działek są procesem odbywającym się równolegle do procedury sporządzania planu i niemożliwym jest, aby w czasie całego procesu opracowywania planu aktualizować mapy, co wiązałoby się zarówno ze znacznym wydłużaniem procedury planistycznej jak i wzrostem kosztów jej prowadzenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i graficznej) i kontroli trybu sporządzania planu już z założenia powodują jego nieważność. W rozpoznawanej sprawie takiego zarzutu nie sposób skutecznie postawić.

W dniu 19 marca 2019 r. Wójt Gminy przedstawił na wezwanie sądu mapę obrazującą położenie na obszarze objętym planem szeregu działek, w tym działki, z której wydzielona została działka nr [..] (własność skarżącego).

Na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma żadnych dokumentów dotyczących wykazania stanu własności skarżącego w odniesieniu do dz. [..], wobec czego wniósł o odroczenie rozprawy celem złożenia aktualnego odpisu z księgi wieczystej, jak również udzielenia odpowiedzi na pytanie, kiedy dokonano podziału działki, z której wydzielona jest działka nr [..].

Postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r. wydanym na rozprawie sąd uwzględnił wniosek pełnomocnika o odroczenie rozprawy, zobowiązując go do złożenia w terminie 14 dni pisma procesowego obejmującego uzasadnienie zarzutów sformułowanych na rozprawie, podania precyzyjnej daty i publikatora planu miejscowego z 2007 r. obejmującego ten sam obszar, co skarżony plan, oraz dołączenia dowodów, z których wynika stan własności działek należących do skarżącego, w tym dokumenty dotyczące podziału działki, z której wydzielono działkę wskazaną jako przedmiot własności w skardze.

W wykonaniu obowiązku sądu skarżący w piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2019 r. skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [..] oraz uzupełnił zarzuty skargi poprzez naruszenie:

1. § 7 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały Nr XLIX/416/2014 Rady Gminy z dnia 28 października 2014 r. "Statut Sołectwa O." przejawiające się w nieprzeprowadzeniu wymaganych przywołanym statutem konsultacji w przedmiocie projektu uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego z Zebraniem Wiejskim;

2. § 120 Zasad techniki prawodawczej poprzez niedokładne, ogólnikowe i wprowadzające w błąd określenie przedmiotu skarżonej uchwały, przejawiające się we wskazaniu, że plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje P. bez wyszczególnienia sołectwa O. lub innych określeń zgodnych z podziałem administracyjnym Gminy lub zwyczajowych określeń oraz bez wskazania, że wprowadzany plan zmienia plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy Nr VIII/62/2007 z dnia 11 września 2007 r w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. nr 4, poz. 112 z dnia 21 stycznia 2008 r.);

3. Załącznika nr 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazwy obiektu fizjograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1629) poprzez wskazanie w przedmiocie skarżonej uchwały nazwy miejscowości "[..]" zniesionej przez przywołany akt.

W ocenie skarżącego naruszenia zapisów ww. rozporządzeń doprowadziły do naruszenia art. 17 pkt 1 i 11 oraz art. 18 u.p.z.p. poprzez niepoprawne nazwanie uchwały i określenie jej przedmiotu, a w konsekwencji ogłoszenie i niepoprawne obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu oraz uniemożliwienie lub przynajmniej znaczne utrudnienie obywatelom skorzystania z gwarantowanych wskazaną uchwałą uprawnień do wniesienia wniosków i uwag tj. czynnego uczestnictwa na etapie procedowania wprowadzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżący wskazał, że w skład Gminy wchodzi 15 sołectw, m.in. O., który objęty był częściowo planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Gminy Nr VIII/62/2007 z dnia 11 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie gminy K. Planem tym objęta była nieruchomość skarżącego.

W piśmie tym skarżący wyjaśnił też, że podziały działek nabytych następnie przez stronę nastąpiły zgodnie z załączonymi do pisma zawiadomieniami o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych:

1. działka nr [...] została podzielona na działki nr: [..]-[..] (decyzja z dnia 10 października 2011 r.),

2. działka nr [..] została podzielona na działki nr: [..]-[..] (decyzja z dnia 14 września 2012 r.),

3. działka nr [..] została podzielona na działki nr: [..]-[..] (decyzja z dnia 29 marca 2017r.),

4. działka nr [..] została podzielona na działki nr: [..]-[..] (decyzja z dnia 29 marca 2017 r.).

Działki nr [..]-[..] to działki drogowe. Działka skarżącego powstała z podziału działki [..], która powstała przy podziale działki [..].

Do pisma zostały przedłożone zawiadomienia o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z dnia 21 marca 2019 r., związanych z podziałem działki nr [..], podziałem działki nr [..] i podziałem działki nr [..] oraz księgę wieczystą prowadzoną dla działki nr [..] wraz z aktem notarialnym darowizny z dnia 11 stycznia 2018 r. (Rep. [..]).

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XLI/402/18 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..]", gmina K. Skarżący zakwestionował ww. akt w zakresie, w jakim plan ten zmienił przeznaczenie terenu, na którym znajduje się nieruchomość należąca do skarżącego, jako tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z minimalnym 50% udziałem zabudowy usługowej i zastrzeżeniem realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w odległości minimalnej 25 m od terenu 150.KDD. W ocenie skarżącego ww. postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest więc wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działki o numerze ewidencyjnym [..]. Nieruchomość ta znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem U/MN, zaś szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego znalazło swój wyraz w § 23 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ust. 3 § 23 karty terenu [...], teren ten został przeznaczony pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z minimalnym 50% udziałem zabudowy usługowej. Ponadto przewidziano, że zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy realizować w odległości minimalnej 25 m od terenu 150.KDD, tj. terenu drogi publicznej – ulicy dojazdowej. W ust. 5 karty terenu ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, statuując m.in. zakaz lokalizacji reklam. Z kolei w ust. 6 pkt 7 tej karty przewidziano minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych – 1500 m 2. W zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej wskazano, że teren położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego wsi O. (ust. 9 pkt 1 karty).

Jak to już zaznaczono, prawo do zaskarżenia uchwały o planie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, oraz przywołają okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tym kontekście sąd uznał, że skarżący ma interes prawny legitymujący do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do jego działki, gdyż kształtują one bezpośrednio sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działki stanowiącej własność skarżącego, nr [..], w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego, przywołać trzeba w pierwszej kolejności art. 3 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego ustawodawca powierzył gminom kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem.

Przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa, w szczególności normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie w tym zakresie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Z drugiej jednak strony zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

Na podstawie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Treść prawa własności określa także art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2).

Zdaniem sądu kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu, karty terenu nr [..], nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność uwzględnienia przeznaczenia wprowadzonego na terenie oznaczonym symbolem 119.U/MN oraz szczegółowych zasad jego zagospodarowania.

Sąd uznał, że choć doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez ścisłe określenie sposobu wykonywania tego prawa, to jednak nie ma podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Winna przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

Wobec tego należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeb interesu publicznego. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W konsekwencji więc przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dołączona dokumentacja planistyczna.

Zdaniem sądu, analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny, powstrzymując się od nadmiernej w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. W wyniku tych rozważań rada gminy prawidłowo ukształtowała postanowienia planu odnoszące się do nieruchomości skarżącego, co stanowi o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla jednostki planistycznej nr 119.U/MN, poprzez przeznaczenie jej pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową, z minimalnym udziałem zabudowy usługowej oraz zastrzeżeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wadliwości skarżonej uchwały upatruje skarżący w zmianie dotychczasowego przeznaczenia swojej działki, wprowadzeniu na jej obszar usług, ograniczeniu minimalnej wielkości działek oraz konieczności odsunięcia zabudowy mieszkaniowej o minimalną odległość 25 m od terenu 150.K.DD.

Ten ostatni zarzut jest całkowicie chybiony, ze względu na położenie działki nr [..] w znacznej odległości od terenu 150.K.DD, od którego dzielą ją inne działki. Tym samym obowiązująca linia zabudowy 25 m od terenu 150.K.DD nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego. Zarówno dokumenty planistyczne jak i mapy nadesłane na wezwanie sądu (karta 89 akt), obrazujące położenie działki nr [..] (powstałej wskutek podziału działki nr [..]), jednoznacznie potwierdzają, że działka nr [..] nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem 150.K.DD, a tylko taka lokalizacja wiązałaby się z koniecznością uwzględnienia zabudowy mieszkaniowej w tak określonej odległości od tej drogi. Skoro tak, to postanowienie planu nieodnoszące się do działki skarżącego pozostaje poza granicami jego interesu prawnego i nie może podlegać ocenie co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Niezasadny jest też zarzut nieuwzględnienia przy uchwalaniu kwestionowanego planu dotychczasowych uwarunkowań i ładu przestrzennego terenu objętego planem. Taki wymóg wynika z treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p., według którego ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci uwag lub wniosków, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Wymaga zauważenia, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego, wbrew temu co się twierdzi w skardze, nie była objęta planem miejscowym przed wejściem w życie skarżonego planu. Plan, na którego ustalenia powołuje się skarżący, tj. uchwała Rady Gminy z dnia 11 września 2007 r. nr VIII/62/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie gminy K., nie odnosił się do terenu objętego postanowieniami kwestionowanej uchwały. Terenu tego dotyczył natomiast miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P., uchwalony uchwałą nr XXVII (173) 92 Rady Gminy z dnia 28 września 1992 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a przewidywał wyłącznie rolnicze użytkowanie terenów lub przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że tak ustalone przeznaczenie w żaden sposób nie narusza dotychczasowego stanu zagospodarowania, ani uprawnień właścicielskich skarżącego.

Trzeba też zauważyć, że uzyskanie dla szeregu działek objętych postanowieniami planu (położonych na obszarze jednostki 119.U/MN) decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. decyzje dołączone do skargi karty 16-42) potwierdza dodatkowo fakt, że w dacie ich wydania, przed uchwaleniem skarżonego planu, nie obowiązywał plan miejscowy. Wreszcie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji. Z tego wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec decyzji o warunkach zabudowy zawierającej inne ustalenia niż plan, chyba żeby zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 65 ust. 2 u.p.z.p., czyli wydana by była decyzja o pozwoleniu na budowę. Akta sprawy nie potwierdzają, żeby skarżący przed wejściem w życie planu uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, na co się zresztą nie powołuje, a nawet decyzję o warunkach zabudowy. Do skargi dołączono szereg fotokopii decyzji o warunkach zabudowy (karty 14 do 42 akt), z których żadna nie dotyczy działki skarżącego ani też nie została wydana na jego wniosek, czy choćby przeniesiona. Wobec tego zarzut naruszenia zasady uwzględniania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu również jest chybiony. Trzeba też zauważyć, że dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącego było rolne, co wynika z wypisów z ewidencji gruntu i treści aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 2018 r. – umowy darowizny przenoszącej własność działki nr [...] na skarżącego (opis nieruchomości - karta 115v), tak więc ustalenia planu zmieniają je w istocie na korzyść właściciela.

Zarówno przeznaczenie terenu oraz sposób jego zabudowy i zagospodarowania jest też w pełni zgodne i zdeterminowane polityką przestrzenną Gminy, określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr XXXIX/300/2015 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., zmienionego uchwałą Nr XV/131/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przy czym zauważyć trzeba, że zmiana studium nie ma wpływu na ocenę sądu w zakresie zgodności planu, albowiem temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu, ale koniecznie przed jego uchwaleniem (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16, dostępny w CBOSA).

Z zapisów obowiązującego studium wynika, że teren, na którym znajduje się działka skarżącego przeznaczony został dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M)- oznaczonych symbolem 10-2.U/M. W studium przyjęto, że tereny przeznaczone dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) obejmują sporny teren położony w sąsiedztwie kopalni piasku i żwiru (10-2. U/M). W związku z tym ustalono, że na terenie 10-2. U/M należy lokalizować usługi od strony kopalni piasku i żwiru (teren 10-2. PG) i uzupełniającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w większej odległości od terenu kopalni.

Wobec tego nie budzi wątpliwości sądu, że dokonane w planie przeznaczenie terenu obejmujące usługi i zabudowę mieszkaniową, ustalające warunki lokalizowania zabudowy mieszkaniowej względem kopalni żwiru jest zgodne ze studium, a przy tym jest wyrazem prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesów indywidualnych oraz służą harmonijnemu rozwojowi gminy. W związku z tym, że studium w sposób jednoznaczny wyznaczyło kierunki przekształceń funkcjonalno-przestrzennych w gminie, w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem funkcjonującej kopalni żwiru i pisku, swoboda planistyczna rady gminy została skutecznie, zgodnie z prawem ograniczona.

Wymaga ponownie zauważenia, że za przyczyną kwestionowanych postanowień planu gmina wprowadziła, na tereny dotychczas niezabudowane, o rolnym statusie ewidencyjnym, zabudowę mieszkaniową i usługową. Działania gminy w tym obszarze, zdeterminowane sąsiedztwem kopalni żwiru i piasku, wymusiły na jej organie uchwałodawczym wypracowanie koncepcji przestrzennej, która w sposób niwelujący zagrożenie przyszłych negatywnych oddziaływań na ludzi i mienie, umożliwi rozwój mieszkalnictwa na tym terenie. Rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym planie dla terenu 119.U/MN są adekwatne do potrzeb gminy i jej mieszkańców. Umożliwiają bowiem usługowo – mieszkaniowe wykorzystanie terenów dotychczas niezagospodarowanych, określając przy tym warunki wprowadzenia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jako funkcji podlegającej szczególnej ochronie w obliczu bezpośredniego sąsiedztwa działającej kopalni żwiru i piasku. Przeznaczenie całego obszaru 119.U/MN pod funkcję usługowo – mieszkaniową stanowi na terenie gminy swoisty bufor pomiędzy obszarem, na którym realizuje się intensywną działalność wydobywczo – produkcyjną, silnie oddziałującą na środowisko, w tym na warunki życia mieszkańców gminy, a obszarami w całości zagospodarowanymi mieszkaniowo bądź pod taką funkcję przeznaczonymi.

Kwestionowane rozwiązania planistyczne w pełni realizują potrzebę uwzględniania przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, nie naruszając przy tym istoty przysługującego skarżącemu prawa własności, skoro nie został pozbawiony możliwości mieszkaniowego wykorzystania działki, a jedynie określono warunki, w jakich powinna być realizowana tego rodzaju zabudowa. Przyjęte rozwiązania planistyczne są więc wyrazem równowagi interesu gminy i interesu jednostki, co potwierdza stanowisko organu wyrażone obszernie w odpowiedzi na skargę.

Niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia istoty prawa własności skarżącego poprzez ustalenie w planie wielkości działek po podziale, która winna wynosić 1500 m2. Ustalenia w tym zakresie również zostały zdeterminowane zapisami studium, które przewiduje, że wielkość działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej na terenach wsi o mniejszym stopniu zainwestowania (m.in. O.) winna mieścić się w przedziale 1000 m2-1500 m2 (pkt 5.2.2. Wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów oraz kształtowania zabudowy, tom II Studium, str. [...]). Ze względu na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. plan innych postanowień w tym zakresie przyjąć nie mógł. Niemniej trzeba też zauważyć, że wymóg ten dotyczyć może wyłącznie działek powstałych po podziale po wejściu w życie planu. Tymczasem działka nr [..] ma powierzchnię mniejszą, obszar 1250 m2, wobec czego kwestionowane postanowienie planu skarżącego nie dotyczy.

W zakresie ustanowionego na terenie 119.U/MN zakazu lokalizacji reklam podkreślenia wymaga, że zakaz ten wynika z faktu objęcia terenu ochroną konserwatorską, jako że znajduje się on w historycznym układzie ruralistycznym wsi P. (D. i G.). Nie pozostaje zatem w sprzeczności z wprowadzoną funkcją usługową. Przy czym zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartymi w postanowieniu z dnia 23 maja 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 4 ust. 2 kwestionowanego planu dopuszczono wyłącznie szyldy o powierzchni maksymalnej 1 m2, zaś na obiektach zabytkowych o powierzchni maksymalnej 0,5 m2. Szyldy winny być dopasowane do wystroju (detalu architektonicznego) elewacji. W przypadku występowania co najmniej dwóch działalności gospodarczych, należy zgrupować szyldy w jednym miejscu o kształcie powtarzalnego modułu. Szyld nie może zasłaniać otworów okiennych i drzwiowych.

Dokonując dalszej kontroli zaskarżonego aktu w kontekście zgodności z procedurą sporządzania planu stwierdzić trzeba, że również zarzuty w tym zakresie okazały się niezasadne.

W niniejszej sprawie strona zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 5 i art. 16 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania oraz art. 17 pkt 1, 6 i 11 oraz art. 18 u.p.z.p. powiązany z brakiem aktualności mapy, na której oparta została procedura uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Braku aktualności mapy skarżący upatruje w nieuwidocznieniu na mapie dokonanych w międzyczasie podziałów gruntów, m.in. powstania w taki sposób ich działki.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych określa natomiast rozporządzenie wydawane przez ministra właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje do wskazanych organów o opinię o projekcie.

W niniejszej sprawie projekt planu został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, która była aktualna na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, a nie na dzień przekazania do opiniowania i uzgodnienia właściwym organom. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie projektu planu materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Późniejsze podziały geodezyjne, którym w toku długotrwałej procedury planistycznej, ulegały działki objęte planem, nie miały wpływu na jej prawidłowość.

Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu został określony w art. 17 u.p.z.p. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z ww. przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu (zob. też wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/06, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zaistniała zatem z tego względu żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały.

W tym zakresie sąd miał też na uwadze, że w sytuacji posłużenia się nieaktualną mapą w procedurze planistycznej, należy badać, czy jeżeli organ dysponowałby aktualną mapą, jego ustalenia co do przeznaczenia tego terenu byłyby inne, niż te poczynione w oparciu o nieaktualną mapę (zob. Ostrowska A., Kluczowe problemy dotyczące treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX/el. 2013). Okoliczności niniejszej sprawy w ocenie sądu wskazują, że ustalenia organu co do przeznaczenia spornego terenu byłyby takie same, gdyby posłużył się aktualną mapą. Dokonane podziały geodezyjne działek, wskutek których też powstała działka skarżącego, nie zmieniłyby ogólnego ustalenia w planie, że znajdują się one na obszarze przeznaczonym pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z minimalnym udziałem 50% zabudowy usługowej. Wskazane uchybienie nie miałoby więc wpływu na ustalenie planistyczne dla obszaru 119.U/MN.

Zarzuty skarżącego o nieprawidłowościach w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu również są nietrafne i tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 11 oraz art. 18 u.p.z.p. W obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach nie było i nadal nie ma – określonych zasad "tytułowania" uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Skarżący wywodzi, że z powodu zatytułowania uchwały, jako dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "P. G." został wprowadzony w błąd, co do terenu, objętego planem, gdyż jego działka położona jest we wsi O. Zarzuca, że wskutek takiego zatytułowania uchwały nie powziął wiadomości, że Rada Gminy wszczęła procedurę uchwalania planu dla terenu, na którym znajduje się jego działka. Ponadto, nieprawidłowe zatytułowanie, a w konsekwencji dokonanie błędnego obwieszczenia i ogłoszenia, uniemożliwiło zainteresowanym osobom skorzystanie z prawa do wnoszenia uwag do projektu planu.

Wyjaśniając tę kwestię wskazać należy, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z wypisu z rejestru gruntów, wypisu z księgi wieczystej oraz z odpisu aktu notarialnego dotyczącego działki nr [..] (zob. karty 102, 103, 115 akt) wynika jednoznacznie, że położona jest ona w obrębie ewidencyjnym P. G., wieś O. Również wszystkie dołączone do skargi fotokopie decyzji o warunkach zabudowy dla innych działek na spornym terenie wskazują, że znajdują się one w obrębie P. G. Nie sposób zatem podzielić zarzutu, że zatytułowanie przedmiotowej uchwały jako odnoszącej się do rejonu P. G. było mylące i doprowadziło do niemożności ustalenia przez stronę zakresu opracowania planu i w konsekwencji uniemożliwiło jej udział w procedurze uchwalania planu.

Także z przepisów przywołanych w skardze nie wynika obowiązek autorów uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu odnoszenia się do jednostek podziału administracyjnego gminy. Obszar opracowania planu nie musi też pokrywać się z obszarem wsi czy całej gminy. Nie sposób zatem powiązać sposobu sfomułowania tytułu uchwały z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego.

Nie stanowi także naruszenia procedury sporządzania planu zarzut braku przedstawienia projektu planu do zaopiniowania Zebraniu Wiejskiemu wsi O. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia. Czynności te wyszczególnione zostały w art. 17 u.p.z.p.

i w jego punkcie 6 ustawodawca wyczerpująco określił organy, których opinię o projekcie planu należy obowiązkowo uzyskać. Wśród nich nie ma zebrania wiejskiego wsi, której teren został objęty opracowaniem planistycznym. Nie można zatem przyznać racji skarżącemu, że brak opinii Zebrania Wiejskiego wsi O. do projektu planu stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania planu.

Sąd nie dostrzegł też uchybień w zakresie uzasadnienia uchwały o planie. Zasadnicze elementy uzasadnienia uchwały o planie określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że powinno się w nim znaleźć przestawienie sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodności z wynikami analizy aktualności studium i obowiązujących planów miejscowych oraz wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Lektura uzasadnienia kwestionowanej uchwały potwierdza spełnienie powyższych wymagań.

Wyjaśnić trzeba, że ewentualne uchybienia postanowieniom "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Pomijając nawet dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego (z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) w rozpoznawanej sprawie ten zarzut nie jest uzasadniony. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników, które w całokształcie zaświadczają o kierunku działań planistycznych gminy. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "zasad techniki prawodawczej" (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 933/12, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego, zdaniem sądu, treść tego uzasadnienia koresponduje z treścią uchwały, tj. wyjaśnia, że celem projektu planu jest wprowadzenie ujednoliconych zasad kształtowania przestrzeni na omawianym obszarze i zastosowanie w planie kierunków zagospodarowania wyznaczonych zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. W toku postępowania skarżący nie wykazał zaś, że kształt uzasadnienia wspomnianej uchwały mógł mieć wpływ na treść planu miejscowego (w aspekcie wymogu kauzalności ewentualnych uchybień przepisom procedury planistycznej).

Reasumując powyższe rozważania sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes prawny skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Oczywistym jest bowiem, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), która wyznacza granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Przy tym podkreślić należy, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W posługiwaniu się zasadą proporcjonalności chodzi więc o to, by państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Chodzi także o to, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków (zob. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 166).

W niniejszej sprawie dopuszczenie na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, zabudowy usługowej i mieszkaniowej nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących uwarunkowań tego terenu zdeterminowanych bezpośrednim sąsiedztwem funkcjonującej kopalni żwiru i piasku, wymuszających stworzenie przemyślanej koncepcji urbanistycznej tej części gminy, dotychczas o innym przeznaczeniu, w którą w sposób spójny wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżącego. Wprowadzone przez gminę rozwiązania planistyczne umożliwiły aktywizację inwestycyjną obszarów o dotychczasowym przeznaczeniu rolniczym i rozwój mieszkalnictwa wraz z usługami na te obszary, co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżącego, który chce realizować na swojej działce funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie wprowadzenie określonych zasad realizacji tej funkcji nie ogranicza ponad potrzeby oraz prawne możliwości uprawnień skarżącego. Nie można zatem było uznać, że kwestionowane ustalenia planu stanowią nieuprawnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności.

Analiza postanowień planu potwierdza, że nie naruszono również zasady równości, wprowadzając na obszarze 119.U/MN funkcję usługowo – mieszkaniową, a w obszarach sąsiednich jednostek planistycznych funkcje mieszkaniowe bądź mieszkaniowo – usługowe, w których usługi mają charakter uzupełniający. Takie przeznaczenie planistyczne strefy 119.U/MN nie jest przypadkowe, ale stanowi wynik pogodzenia koncepcji wynikającej ze studium, uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa kopalni oraz potrzeb rozwoju gminy.

Jak przy tym wynika z załączonej do dokumentacji planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "P. G.", strategicznym celem rozwoju gminy jest zarówno poprawa warunków zamieszkania jak i wyznaczenie obszarów lokalizacji działalności produkcyjnych i usługowych oraz zahamowanie trwającego od lat chaosu przestrzennego w gminie (zob. str. [...]-[...] prognozy). Zatem przeznaczenie terenów objętych planem, a znajdujących się w sąsiedztwie istniejącej już kopalni żwiru i piasku, zarówno pod zabudowę mieszkaniową, jak i usługi, służy realizacji tych celów. W ocenie sądu, przyjęte w tym zakresie rozwiązanie planistyczne jest najbardziej optymalnym, przy uwzględnieniu dotychczasowego zagospodarowania terenu i ustalonego w studium kierunku przekształceń funkcjonalno-przestrzennych.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącego co do działki nr [...], nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonego ustawą prawa gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji przedstawione w pismach procesowych potwierdzają, według sądu, że uchwalenie zaskarżonego planu jest częścią przemyślanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy K., z których kwestionowany plan jest elementem. Plan ten pozwala zaś na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej gminy, a przy tym stanowi wyraz wyważenia zbiegających się w sprawie interesów indywidualnych i interesu publicznego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.