Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 337/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 , par. 1a, art. 151, art. 132, rt. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, srt. 13, srt. 1, art. 5, art. 2 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie pkt 1, 5 i 6, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego M. D. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący M. D. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. do Ministra Zdrowia, wskazując na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o przekazanie mu informacji dotyczącej leku o nazwie [...] ([...]) w zakresie:

1) czy do Ministra Zdrowia złożony został już wniosek o objęcie refundacją opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o jego udostępnienie.

2) czy Minister Zdrowia planuje refundację opisanego leku dla osób chorych na [...]?

3) na jakim etapie są prace związane z uzyskaniem zgody na refundacją opisanego we wstępie leku?

4) czy Minister Zdrowia potrafi wskazać przewidywaną datę, kiedy chorzy na [...] będą mogli skorzystać z refundacji opisanego leku?

5) czy Minister Zdrowia posiada projekt opisujący sposób refundacji opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o przesłanie dokumentu.

6) czy Minister Zdrowia posiada projekt opisujący, jakie wymagania lub kryteria chorzy na [...] będą musieli spełnić, aby uzyskać refundację opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o przesłanie dokumentu.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] organ wezwał skarżącego o uzupełnienie braków formalnych poprzez wskazanie danych umożliwiających nadanie biegu sprawie, tj. opatrzenie wniosku danymi osobowymi w postaci imienia i nazwiska oraz adresu korespondencyjnego, bowiem – zdaniem organu – w toku postępowania "może okazać się konieczne przesłanie Wnioskodawcy pisma lub też decyzji o odmowie udostępnienia informacji".

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. wniósł o niezwłoczne wykonanie jego wniosku wskazując, że z przepisów ustawy nie wynika obowiązek ujawniania danych osobowych przez osobę zwracającą się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wystarczy podanie adresu do korespondencji lub sposobu kontaktu (skrytka pocztowa, poczta e-mail). Oznacza to, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie ma uprawnień do żądania tych danych. Wniosek pisemny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej powinien być sformułowany w taki sposób, aby udzielenie żądanej informacji było możliwe poprzez przesłanie jej na wskazany adres. Wskazał również, że do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów właściwych dla podania, o którym mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacja k.p.a. ma więc zastosowanie w trybie ustawy jedynie w przypadku wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, jedynie w powyższej sytuacji podmiot zobowiązany może żądać wskazania danych wnioskodawcy. Oznacza to również, że adresat wniosku nie ma możliwości pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie otrzymał informacji, iż organ ma zamiar wydać decyzję administracyjną, a jedynie, że być może taka okoliczność zaistnieje. Przy czym możliwość jej zaistnienia organ odniósł do decyzji i innych pism, podczas gdy jedynie w przypadku wydania decyzji Minister może żądać ujawnienia danych wnioskodawcy. Próba doręczenia jakiegokolwiek innego pisma nie powoduje automatycznie, że wnioskodawca musi przekazać swoje dane korespondencyjne.

Minister Zdrowia pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] powiadomił skarżącego o konieczności wydłużenia terminu do udzielenia informacji najpóźniej do dnia 12 kwietnia 2019 r.

W skardze z dnia 30 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. zarzucił Ministrowi Zdrowia bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej i wskazał na treść art. 61 Konstytucji RP oraz na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, że na Ministrze Zdrowia spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Minister Zdrowia pismem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że w dniu [...] kwietnia i [...] maja 2018 r. zostały złożone wnioski o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...]. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 784), Minister Zdrowia prowadzi postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu w trybie wnioskowym. Tryb wnioskowy określa art. 24 ustawy o refundacji, zgodnie z którym wnioskodawca (tj. podmiot odpowiedzialny, przedstawiciela podmiotu odpowiedzialnego, podmiot uprawniony do importu równoległego w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, z późn. zm.), składa do ministra właściwego do spraw zdrowia wniosek o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego. Następnie Minister Zdrowia, zgodnie z art. 12 ustawy o refundacji, mając na uwadze uzyskanie jak najlepszych efektów zdrowotnych w ramach dostępnych środków publicznych, wydaje decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu przy uwzględnieniu następujących kryteriów:

1) stanowiska Komisji Ekonomicznej, o której mowa w art. 17,

2) rekomendacji Prezesa Agencji, o której mowa w art. 35 ust. 6,

3) istotności stanu klinicznego, którego dotyczy wniosek o objęcie refundacją,

4) skuteczności klinicznej i praktycznej,

5) bezpieczeństwa stosowania,

6) relacji korzyści zdrowotnych do ryzyka stosowania,

7) stosunku kosztów do uzyskiwanych efektów zdrowotnych dotychczas refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych, w porównaniu z wnioskowanym,

8) konkurencyjności cenowej,

9) wpływu na wydatki podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych i świadczeniobiorców,

10) istnienia alternatywnej technologii medycznej, w rozumieniu ustawy o świadczeniach, oraz jej efektywności klinicznej i bezpieczeństwa stosowania,

11) wiarygodności i precyzji oszacowań kryteriów, o których mowa w pkt 3-10,

12) priorytetów zdrowotnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 31a ust. 2 ustawy o świadczeniach,

13) wysokości progu kosztu uzyskania dodatkowego roku życia skorygowanego o jakość, ustalonego w wysokości trzykrotności Produktu Krajowego Brutto na jednego mieszkańca, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października

2000 r. o sposobie obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto (Dz.U. poz. 1188 oraz z 2009 r. poz. 817), a w przypadku braku możliwości wyznaczenia tego kosztu – koszt uzyskania dodatkowego roku życia.

Obecnie postępowanie znajduje się na etapie zaawansowanych negocjacji cenowych z Wnioskodawcą. Podjęcie przez Ministra Zdrowia decyzji o objęciu refundacją danego leku jest możliwe dopiero po zakończeniu wszystkich etapów postępowania z uwzględnieniem powyższych kryteriów oraz w oparciu o pełen materiał dowodowy. W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wskazanie terminu wydania decyzji oraz jej ostatecznego zakresu, która to odzwierciedlać będzie stanowisko Ministra Zdrowia. Zaznaczyć należy również, iż na każdym etapie postępowania Stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania.

Ponadto, z uwagi na fakt, iż w drodze wezwania nie dokonano uzupełniania braków formalnych poprzez wskazanie danych osobowych w postaci imienia, nazwiska oraz adresu korespondencyjnego, niemożliwe jest rozpatrzenie kwestii udostępnienia skarżącemu wniosku o objęcie refundacją leku [...].

Następnie Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę, wniósł o umorzenie postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że udzielił informacji dotyczącej pkt. 2 – 6, a z uwagi na fakt, iż w drodze wezwania skarżący nie dokonał uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie danych osobowych w postaci imienia, nazwiska oraz adresu korespondencyjnego organ pozostawił bez rozpatrzenia pkt 1 wniosku obejmujący kwestię udostępnienia dokumentacji refundacyjnej tj. wniosku o objęcie refundacją leku [...]. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. (...) Wszystkie jednak przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wskazał, że organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, bowiem nadal nie otrzymał odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt. 5 i 6 oraz nie udostępniono również wniosku o objęcie leku refundacją (pkt 1 wniosku), mimo że na żadnym etapie procedowania wniosku organ nie zwrócił się o udostępnienie danych wnioskodawcy w związku z zamiarem wydania decyzji administracyjnej. Organ po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wezwał do udostępnienia danych, gdyż może okazać się konieczne przesłanie "pism lub decyzji". Przy czym na etapie tego wezwania nie było jasne, czy organ ma zamiar w rzeczywistości taką decyzję wydać. Wynika to jasno z chociażby z kolejności pism, gdy organ w dniu [...] lutego wzywa do opatrzenia wniosku danymi, a w kolejnym piśmie (doręczone 19 lutego, datowane na [...] lutego) informuje dopiero, że przedłuża termin odpowiedzi, gdyż musi wystąpić do przedsiębiorcy o wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorcy, która może być zawarta w treści dokumentacji. Zatem organ w momencie wezwania nie miał informacji o tym, czy dokumentacja zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, a więc jakiekolwiek wezwanie do opatrzenia wniosku danymi było przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Zdrowia w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] stycznia 2019, zasługuje w części na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyżej wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżący M. D. złożył do Ministra Zdrowia wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Ministra Zdrowia. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. cytowana już wyżej ustawa z dnia o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem skoro skarżący żądał udostępnienia mu informacji zawartych we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., ro są to informacje publiczne i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zauważyć jednak należy, że – wbrew stanowisku organu – skarżącemu nie została udostępniona na żadnym etapie postępowania, a w szczególności w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], informacja zawarta w pkt. 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., tj. "czy Minister Zdrowia posiada projekt opisujący sposób refundacji opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o przesłanie dokumentu." oraz w pkt. 6 wniosku, tj. "czy Minister Zdrowia posiada projekt opisujący, jakie wymagania lub kryteria chorzy na stwardnienie rozsiane będą musieli spełnić, aby uzyskać refundację opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o przesłanie dokumentu."

Podobnie rzecz się ma z pkt. 1 wniosku, tj. " czy do Ministra Zdrowia złożony został już wniosek o objęcie refundacją opisanego leku? Jeśli tak, to proszę o jego udostępnienie."

W tym miejscu wskazać należy organowi, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 ustawy – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku, znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/16). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 196/11; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1586).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie zwrócił się do skarżącego o podanie m.in. adresu korespondencyjnego już w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Jednakże na tym etapie postępowania organ nie zbadał jeszcze, czy ów adres będzie mu niezbędny do wydania decyzji, bowiem stwierdził, że "może okazać się konieczne przesłanie Wnioskodawcy pisma lub też decyzji o odmowie udostępnienia informacji". A zatem organ rozważał wniosek skarżącego jedynie w sferze hipotetycznej. Wskazać ponadto w tym miejscu należy na niekonsekwencję organu, bowiem nie zażądał on od skarżącego własnoręcznego podpisu (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co jedynie potwierdza hipotetyczne rozważania organu, bądź uzyskanie adresu niejako "na zapas". Powyższy wniosek uzasadnia również brak na tym etapie postępowania orientacji organu co do zakresu i sposobu udzielonej informacji, fakt wystosowania przez Ministra Zdrowia pisma z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], powiadamiającego skarżącego o konieczności wydłużenia terminu do udzielenia informacji najpóźniej do dnia 12 kwietnia 2019 r. Zatem – zdaniem Sądu – pismo organu z dnia [...] lutego 2019 r. było przedwczesne i nie może rodzić skutku w postaci rozpatrzenia wniosku w pkt. 1 bez rozpoznania.

Skoro zatem Minister Zdrowia w określonych powyżej terminach nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej, to fakt ten bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej skarżącemu M. D. w części wyżej wskazanej.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ – mimo wszystko – podjął działania w sprawie i udzielił – wprawdzie z przekroczeniem terminu - części informacji w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Powyższe zatem w żadnym zatem wypadku nie wskazuje – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, a raczej nieprzygotowaniem co do udzielenia żądanej informacji oraz roztargnieniem i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i wobec powyższego oddalił skargę w tym zakresie.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Zdrowia jest zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej rozważania oraz wskazania Sądu i załatwić sprawę na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.