Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 355/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 83 f ust. 1 pkt 3a i art 88 ust.1 pkt 1 , art 89 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. F. kwotę 125 (sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 maja 2016 r. do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK wpłynęło pismo Straży Miejskiej Miasta K. w sprawie wycinki drzewa z nieruchomości, przy ul. [...]. Po zakończeniu postępowania w tej sprawie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. wymierzył solidarnie Panu S. F. i Pani T. F. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.

W wyniku odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy ochronie przyrody i lasach zachodzi konieczność ponownego przeanalizowania sprawy pod kątem nowych przepisów.

Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2016 r. póz. 2134 z późn. zm., zwanej dalej u.o.p.), § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. póz. 1330) i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. póz. 1257, zwanej dalej k.p.a.) wymierzył solidarnie S. F. oraz T. F. administracyjną karę pieniężną za usunięcie 1 szt. drzewa, rodzaju świerk bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W toku postępowanie organ I instancji ustalił, że dniu 30 kwietnia 2016 r. w K. z dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] zostało usunięte drzewo ozdobne, rodzaju świerk bez wymaganego zezwolenia przez S. F., który podczas interwencji funkcjonariuszy Straży Miejskiej w dniu 30 kwietnia 2016 r. przyczynę usunięcia drzewa tłumaczył tym, iż drzewo zasłaniało światło, a korzenie drzewa uszkadzały ogrodzenie.

Organ wskazał, że właścicielem dz. nr [...] obr. [...], na której rosło przedmiotowe drzewo jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi są: S. F. i T. F.. Organ podkreślił, że drzewo zostało usunięte za wiedzą T. F., w związku z powyższym ponoszą oboje solidarną odpowiedzialność za jego usunięcie bez wymaganego zezwolenia.

Nadto organ ustalił, że obwód pnia na wysokości 130 cm usuniętego drzewa wynosił 62,2 cm. W rozstrzygnięciu organ podał szczegółowo zasady wyliczenia kary.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli S. F. i T. F.. W treści odwołania zwrócili się o umorzenie kary. Uzasadnili swój wniosek stanem zdrowia i przesłankami, którymi kierowali się wycinając drzewo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 u.o.p., § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 póz. 1330) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.poz. 935), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. u.o.p. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 1 odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter obiektywny, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 30 grudnia 2016 roku, poz. 2249), zgodnie z którą poczyniono istotne zmiany w treści m.in. art. 83f ustawy o ochronie przyrody, który to przepis określa wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem nowych przepisów w świetle przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 1. W szczególności ustalił ponad wszelką wątpliwość, że usunięcie drzewa nastąpiło bez zezwolenia, które było wymagane. W szczególności ustalono, że obwód pnia na wysokości 130 cm usuniętego drzewa wynosił 62,2 cm, że świerk, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie został usunięty przez S. F., bez wymaganego zezwolenia. Zresztą, okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Odwołującego.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż kara za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo, co było podnoszone w treści odwołania, poprzez wskazanie, iż na skutek wycięcia drzewa "przyroda nie ucierpiała z tego powodu, lecz wypiękniała". Bez znaczenia jest także fakt, iż wycięte drzewo zasłaniało światło, a korzenie uszkadzały ogrodzenie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu dotyczących umorzenia wymierzonej kary, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne umorzenie nałożonej kary jest możliwe odrębnie po rozpoznaniu złożonego wniosku przez organ I instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się T. F. i S. F. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że S. F. usuwając świerk bez wymaganego zezwolenia był przekonany o tym, że może to uczynić z uwagi na fakt, że go uprzednio zasadził, a nadto że świerk rósł za blisko ogrodzenia i niszczył płot sąsiada. Ponadto wskazano, że drzewo to nie było pomnikiem przyrody, nie było objęte nadzorem konserwatora. W treści skargi wskazano także na stan zdrowia S. F. i jego wpływ na sprawę, której dotyczy skarga.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Po wniesieniu skargi zmarł skarżący S. F., w związku z czym Sąd wezwał do udziału w sprawie jego następców prawnych, a to T. F., A. F. i M. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 30 grudnia 2016 roku, poz. 2249), zgodnie z którą poczyniono istotne zmiany w treści m.in. art. 83f ustawy o ochronie przyrody, który to przepis określa wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem nowych przepisów w świetle przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 1 to jest w ustalił ponad wszelką wątpliwość, że usunięcie drzewa nastąpiło bez zezwolenia, które było wymagane. W szczególności ustalono, że obwód pnia na wysokości 130 cm usuniętego drzewa wynosił 62,2 cm. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy SKO stwierdziło, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż kara za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą jej nałożenia jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew.

W odniesieniu do powyższych konkluzji powiedzieć trzeba, że gdyby poprzestać na tym etapie badania sprawy, można poniekąd zgodzić się z twierdzeniami organów. W każdym bądź razie na pewno z tymi, które dotyczą ustalonego stanu faktycznego, a to parametrów ściętego drzewa oraz okoliczności, że nastąpiło to bez wymaganego zezwolenia. Jednak Sąd Administracyjny nie może na tym poprzestać, z uwagi na okoliczność, że, jak słusznie wskazał w swej decyzji organ I instancji, nastąpiła zmiana stanu prawnego. Organ I instancji konkludował, że co do zasady obowiązkiem organów administracji jest rozstrzyganie indywidualnej sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez te organy. Obowiązek ten wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Regułę tę mogą modyfikować przepisy intertemporalne, które wskazują sposób rozstrzygania sytuacji międzyczasowych poprzez pozostawienie w mocy przepisów zmienianych do spraw wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, bądź też zastosowanie zasady bezpośredniego działania przepisów zmienionych. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Zgodnie z art. 83f. ust. 1 pkt 3a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., określającego wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, "przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej". Art. 83 ust. 1 u.o.p. formułuje obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Zatem należy zauważyć, że zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - nie było wymagane, na dzień orzekania przez organy, zezwolenie na wycięcie drzewa w okolicznościach wskazanych w art. 83 ust. 1 u.o.p., tak więc w takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przekonaniu Sądu, jeżeli postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia przez właściciela nieruchomości - osobę fizyczną zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2017 r. i niezakończone do tego dnia, to po dniu 1 stycznia 2017 r. organ powinien postępowanie umorzyć w trybie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Artykuł 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. 2016.2249 z dnia 2016.12.30, , dalej u.z.u.o.p.), nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.z.u.o.p. stosować nowe przepisy: "Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza". Z kolei ustawa z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U.2017.1074), która wprowadziła w niektórych sytuacjach dla wspomnianego w art. 83f ust. 3a właściciela obowiązek zgłoszenia zamiaru wycięcia drzewa, nie zawiera przepisów przejściowych, a w myśl art. 3 tej ustawy wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 3 lit. c w zakresie art. 83f ust.14 pkt 2, który wchodzi w życie z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wynika z tego, że obowiązek zgłoszenia realizuje się jedynie do stanów faktycznych zaistniałych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 17 czerwca 2017r.

Z art. 83f ust. 1 pkt 3a znowelizowanej u.o.p. bezsprzecznie wynika, że po dniu 1 stycznia 2017r. zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości stanowiących własność osoby fizycznej nie jest wymagane, jeśli wycinka nie ma związku z działalnością gospodarczą. A skoro tak, to prowadzone postępowanie w sprawie ukarania właściciela nieruchomości z tego tytułu stałoby się bezprzedmiotowe po wejściu w życie u.z.u.o.p.

Jeśliby zatem wycięcie drzewa w okolicznościach istniejących w kontrolowanej sprawie odpowiadało dyspozycji art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., a zatem zezwolenie nie byłoby na dzień orzekania przez organy wymagane ustawą, uzasadnione byłoby zastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak również art. 145 § 3 p.p.s.a. W demokratycznym państwie prawa, w myśl zasady nullum crimen sine lege i zasady stosowania przepisów względniejszych, (w tym, w przedmiocie kary administracyjnej), w sytuacji zmiany stanu prawnego w czasie, nie ma podstaw prawnych, zdaniem Sądu, aby karać w trybie administracyjnym za czyny, które w przeszłości pod rządami uprzednio obowiązującego prawa stanowiły tzw. delikty administracyjne a obecnie nimi, w myśl ustawy, nie są. Nie można bowiem prowadzić w demokratycznym państwie prawnym postępowania administracyjnego w sprawie ukarania za popełnienie deliktu administracyjnego, kiedy w czasie prowadzenia tego postępowania, dany czyn - w świetle powszechnie obowiązującego prawa - nie stanowi już deliktu administracyjnego. Nie można, w myśl poprzednio obowiązujących zakazów, ukarać kogoś, kto w świetle obowiązującej na dzień wydania wyroku u.o.p. nie dopuszcza się deliktu, bo takiego deliktu powszechnie obowiązujące prawo nie przewiduje. Ocena prawna dokonana przez Sąd w tym zakresie jest zarazem spójna z treścią przepisów międzyczasowych ustaw nowelizujących u.o.p. Przepisy te nakazują kierunkowo bowiem stosowanie kary względniejszej w przypadku, gdy dany czyn jest nadal ustawowo penalizowany. W związku z tym, w przypadku braku ustawowej penalizacji za uprzednio penalizowany czyn, nie powinno stosować się obecnie kary administracyjnej przystającej/przypisanej uprzednio już nieobowiązującą normą do czynów penalizowanych w przeszłości, a obecnie ustawowo nie penalizowanych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2017 r.II SA/Kr 1175/16, publ. Lex/el.). Wobec bowiem faktu, że obowiązek zgłoszenia w odniesieniu do właściciela, o którym mowa w art. 83f ust.1 pkt 3a istnieje dopiero od dnia 17 czerwca 2017r., siłą rzeczy nie może być odnoszony do usunięcia drzewa sprzed tej daty.

Powstaje zatem kluczowe pytanie, czy ten przepis ( art. 83f ust. 3a u.o.p.) miałby jakiekolwiek zastosowanie w sprawie niniejszej. Zgodnie bowiem z ustaleniami organu I instancji, właścicielem dz. nr [...] obr. [...], na której rosło przedmiotowe drzewo jest Skarb Państwa, zaś użytkownikami wieczystymi byli: S. F. i T. F., a jest to wspólność ustawowa majątkowa małżeńska. Organ I instancji wskazał wobec tego, że zastosowanie wspomnianego przepisu nie wchodzi w grę. Jedyny przepis mówiący o użytkowniku wieczystym to art. 83 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana także w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego lub posiadacza nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, niebędących podmiotem, o którym mowa w ust. 2. W świetle art. 83 ust. 3 u.o.p. użytkownik wieczysty jest więc jedynie zwolniony z obowiązku uzyskania zgody właściciela na usunięcie drzew (bo korzysta z gruntu z wyłączeniem innych osób), wobec czego art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. nie zwalnia go z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa.

Organ I instancji konkludował, że skoro przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zmienia statusu własności gruntów, ustawodawca przewidział możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. jest mowa wyłącznie o nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych - brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania powyższego przepisu w tej sprawie. Organ II instancji, jak należy mniemać, podzielił to zapatrywanie.

W ocenie Sądu, jakkolwiek co do zasady rozumowanie organu I instancji jest prawidłowe, to nie można wykluczyć zastosowania w pewnych sytuacjach przepisu art. 83 f ust. 3a do użytkownika wieczystego, z przyczyn podanych niżej.

Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu Cywilnego, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. Prawo użytkowania wieczystego może ulec przekształceniu w prawo własności w wypadkach i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 236 § 1 k.c. oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. Wedle zaś art. 235 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Jak słusznie zauważył organ I instancji, w piśmiennictwie przyjmuje się, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności, a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Wynika to również wprost z treści art. 233 kodeksu cywilnego, a który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Ze względu na treść użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Istotnym jest, że pod pojęciem "z wyłączeniem innych osób" należy rozumieć również właściciela, zaś sformułowanie "rozporządzanie prawem" obejmuje możliwość przeniesienia użytkowania wieczystego na inną osobę, co wynika wprost z treści art. 237 k.c.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste zachowuje status jej posiadacza samoistnego, a użytkownik wieczysty jest jej posiadaczem zależnym w zakresie treści przysługującego mu prawa (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 2008 r., III CZP 68/08, OSNC 2009, nr 7-8, poz. 109, i z dnia 28 marca 2014 r., III CZP 8/14, OSNC 2015, nr 1, poz. 6). W literaturze podnosi się, że na skutek ustanowienia użytkowania wieczystego dochodzi do swoistego scedowania uprawnień właścicielskich na użytkownika wieczystego i to tak dalece, że w relacjach prawnorzeczowych z osobami trzecimi pozostaje wyłącznie użytkownik wieczysty. To stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 marca 2012 r., II CSK 127/11(nie publ.); w ocenie jednak części judykatury tak kategoryczne stwierdzenie nie jest jednak uzasadnione. Przyjmuje się więc, że właściciel nieruchomości co do zasady może także podejmować wszelkie działania służące ochronie prawa własności, niezależnie od uprawnień przysługujących w tym zakresie użytkownikowi wieczystemu, jednakże w praktyce czynności przeciwdziałające np. zasiedzeniu własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste powinien podejmować przede wszystkim użytkownik wieczysty, dla którego celem gospodarczym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest własne korzystanie z nieruchomości. Należy także uwzględnić, że rodzaj czynności, których można realnie oczekiwać od właściciela, nie może być odrywany od prawno-organizacyjnej struktury i statusu podmiotu publicznego będącego właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Posiadanie samoistne nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w praktyce wygląda inaczej niż posiadanie wykonywane przez osobę fizyczną. W tym przypadku formy władztwa nad nieruchomością określają przede wszystkim przepisy regulujące sposób gospodarowania zasobem gminnym lub zasobem Skarbu Państwa. W takich realiach nie można w zasadzie oczekiwać, aby gmina lub Skarb Państwa zastępowały użytkownika wieczystego w zakresie ochrony nieruchomości. Wprawdzie w przepisach art. 232-243 k.c. nie znalazło się wyraźne odesłanie do przepisów chroniących własność, ale możliwość zastosowania tych przepisów, a w szczególności art. 222 k.c., nie budzi żadnych wątpliwości. Wynika to z ukształtowania w art. 233 k.c. treści prawa użytkowania wieczystego analogicznie, jak treści prawa własności w art. 140 k.c. Zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty wykonują swoje prawo "z wyłączeniem innych osób". Oznacza to, że w stosunku do osoby posiadającej nieruchomość bez tytułu prawnego skutecznego względem użytkownika wieczystego, może on realizować przysługujące mu roszczenie windykacyjne.

Tak więc prawo użytkowania wieczystego jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym na rzeczy cudzej, uprawniającym użytkownika wieczystego jako posiadacza zależnego, do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób i przyznaniem użytkownikowi ochrony jego prawa w takim zakresie, jak ochrona przysługująca właścicielowi. Uiszczana przez użytkownika wieczystego na rzecz właściciela nieruchomości opłata roczna, w znacznej części regulowana przepisami u.g.n., ma charakter cywilnoprawny i stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania z gruntu w granicach określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Użytkownik w odniesieniu do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uzyskuje szeroki zakres uprawnień, bardzo zbliżony do uprawnień właścicielskich. W szczególności w relacjach z podmiotami trzecimi użytkownik wieczysty zajmuje w istocie pozycję właściciela. Dobrym tego przykładem jest zwolnienie w u.o.p. użytkownika wieczystego z konieczności uzyskania zgody właściciela na złożenie wniosku o zezwolenia na wycięcie drzewa (art. 83 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana także w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego). Stosunek prawny użytkowania wieczystego ma charakter prawa celowego, ustanawianego dla realizacji i podporządkowanego oznaczonemu celowi gospodarczemu. Użytkowanie wieczyste jest prawem podmiotowym bezwzględnym w znaczeniu skuteczności wobec wszystkich innych podmiotów i względnym w relacji do właściciela co do której ustawodawca pozostawił stronom swobodę dookreślenia treści tego prawa w czynności prawnej (umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) w granicach wyznaczonych przepisami prawa (art. 233 i art. 239 k.c.) (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 22 marca 2017r. III CZP 49/16, publ. Lex/el.). Instytucja użytkowania wieczystego obejmuje zatem z jednej strony stosunek rzeczowy, którego wyrazem jest prawo użytkowania w oznaczonych granicach z oddanego w tym celu gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela i do rozporządzania tym prawem, a z drugiej strony w relacjach pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem zawiera elementy stosunku zobowiązaniowego, które wynikają z zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, określającej sposób korzystania z tego gruntu przez użytkownika wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c. i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności.

W związku z powyżej określonym podobieństwem prawa użytkowania wieczystego do prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy oraz ochrony tegoż prawa – w wielu sytuacjach prawnych, w których mowa jest o właścicielu, rozumie się przez to w sposób odpowiedni także użytkownika wieczystego. Przykładem niech będzie możliwość ustanowienia dla użytkownika wieczystego lub przez grunt użytkownika wieczystego służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.) lub służebności przesyłu (art. 305 1 k.c.). Taka sytuacja ma miejsce także w przestrzeni prawa publicznego. Przykładem jest choćby sytuacja możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez użytkownika wieczystego z powołaniem się przy określeniu interesu prawnego na prawo sąsiedzkie czyli art. 144 k.c., gdzie mowa jest przecież wyłącznie o właścicielu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, LEX nr 1646231). Warto zauważyć, że zazwyczaj odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących właściciela do użytkownika wieczystego łączy się z przyznaniem temu ostatniemu uprawnień takich jak właściciel, określonych w odpowiednio stosowanych przepisach. Jest to oczywiście logiczną konsekwencją pozycji wieczystego użytkownika zbliżonej do pozycji właściciela i wykonującej faktycznie jego uprawnienia do korzystania z rzeczy.

Powracając do przedmiotowej sprawy, S. F. i T. F. byli użytkownikami wieczystymi działki nr [...] i [...] obr[...] o pow. 0,0522 ha, zabudowanej domem mieszkalnym. Charakter nieruchomości jasno wskazuje na typowy sposób korzystania z niej dla celów mieszkalnych, a szerzej – z wykorzystaniem dla celów socjalno – bytowych, a zatem na typową umowę użytkowania wieczystego. To sprawia, że zasadniczo wyłączone było władztwo Skarbu Państwa w odniesieniu do tej nieruchomości. Jeśli zatem począwszy od 1 stycznia 2017r. właściciel nieruchomości będącej osobą fizyczną był zwolniony od konieczności uzyskania zezwolenia na ścięcie drzewa na cele nie związane z działalnością gospodarczą, co powodowało, że w sytuacji niezakończonego postępowania administracyjnego nie mógł zostać obciążony karą administracyjną (o czym wyżej była mowa), to w ocenie Sądu zwolnienie to odpowiednio musi się odnosić do użytkownika wieczystego będącego w takiej samej sytuacji jak właściciel. Wprawdzie bowiem nie ulega kwestii, że ustawa o ochronie przyrody nie służy ochronie praw właścicielskich, lecz ochronie dobra publicznego, jakim jest środowisko, a zatem co do zasady ogranicza prawo własności. Jednak właśnie dlatego wyjątki związane ze zwiększenie uprawnień właściciela trzeba w ocenie Sądu odnosić także do użytkownika wieczystego, o ile z umowy użytkowania wieczystego nie wynikałby zawężony lub specyficznie ułożony zakres uprawnień użytkownika. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż jak wspomniano, mamy do czynienia z typową umową użytkowania wieczystego. Nie przeczy to również ogólnej zasadzie zakazu interpretowania wyjątków w sposób rozszerzający ( exceptiones non sunt extendendae), albowiem przy wyjątku od normy formułującej sankcję w postaci kary administracyjnej, którą to normę z oczywistych przyczyn należy wykładać ściśle, zasada ta doznaje odwrócenia.

Z tych względów, przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 83 f ust. 1 pkt 3a u.o.p., w świetle artykułu 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. u.z.u.o.p., nakazującego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.z.u.o.p. stosować nowe przepisy – należało uznać, że brak podstaw prawnych do nałożenia kary administracyjnej, skoro w nowym stanie prawnym można było przyjąć brak konieczności wystąpienia o zezwolenie na wycięcie drzewa.

Z uwagi na powyższe, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak również art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.