Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 534/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 20 ust. 2 pkt 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 23 ust. 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. – L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.L.-L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gm. [...] polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów M. L.-L. w 1/3 części jako posiadacza samoistnego w miejsce W. J. w odniesieniu do zabudowanej działki nr 436 o powierzchni 0,1100 ha wpisanej w ewidencji gruntów jako władanie samoistne: S. W. 1/3, J. S. 1/3, W. J. 1/3, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 30 października 2019 r. M. L.-L. wystąpiła do Starosty [...] o wykazanie jej jako posiadacza samoistnego działki ewidencyjnej nr 436 położonej w miejscowości [...], gm. B. zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej wymiar podatku rolnego na rok 2018. W decyzji tej Burmistrz [...] wskazał M. L.-L. jako jednego z podatników podatku rolnego uznając, iż jest ona jednym z trzech samodzielnych posiadaczy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 436.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gm. [...] polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów Pani M. L.-L. jako posiadacza samoistnego w odniesieniu do działki nr 436 o powierzchni 0,1100 ha wpisanej w ewidencji gruntów jako władanie samoistne: S.W. 1/3, J. S. 1/3, W. J. 1/3.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła M. L.-L..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ drugiej instancji wskazał m.in., iż Starosta rozstrzygając sprawę powinien ustalić dokładny zakres żądania skarżącej tzn. czy wnosi ona o ujawnienie jej jako jedynego samoistnego posiadacza do całej działki nr 436 czy jako jednego z trzech w części 1/3 po nieżyjącym W. J., tak jak to uczynił w swojej decyzji Burmistrz [...], jak również zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gm. [...] polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów Pani M. L.-L. jako posiadacza samoistnego w odniesieniu do zabudowanej działki nr 436 o powierzchni 0,1100 ha wpisanej w ewidencji gruntów jako władanie samoistne: S. W. 1/3, J. S. 1/3, W. J. 1/3.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła M. L.-L..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ drugiej instancji wskazał m.in., iż Starosta przeprowadzając ponownie postępowanie powinien wezwać skarżącą do wykazania sprawowania władztwa nad nieruchomością. Ponadto Starosta rozstrzygając sprawę powinien mieć również na względzie przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się kopia odpisu skróconego aktu zgonu, z treści którego wynika, iż W. J., ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako współwładający działką nr 436, zmarł w dniu 2 grudnia 1969 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gm. [...] polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów Pani M. L.-L. w 1/3 części jako posiadacza samoistnego w miejsce W.J. w odniesieniu do zabudowanej działki nr 436 o powierzchni 0,1100 ha wpisanej w ewidencji gruntów jako władanie samoistne: S. W. 1/3, J. S. 1/3, W. J. 1/3.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła M. L.-L..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ drugiej instancji ponownie wskazał m.in., iż Starosta przeprowadzając ponownie postępowanie powinien wezwać skarżącą do wykazania sprawowania władztwa nad nieruchomością. Ponadto Starosta rozstrzygając sprawę powinien mieć również na względzie przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się kopia odpisu skróconego aktu zgonu, z treści którego wynika, iż W. J. zmarł w dniu 2 grudnia 1969 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] gm. [...] polegającej na wpisaniu w rejestrze ewidencji gruntów Pani M. L.-L. w 1/3 części jako posiadacza samoistnego w miejsce W. J. w odniesieniu do zabudowanej działki nr 436 o powierzchni 0,1100 ha wpisanej w ewidencji gruntów jako władanie samoistne: S. W. 1/3, J. S. 1/3, W. J. 1/3.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła M. L.-L.

Skarżąca wskazała m.in., że stan budynku w 2017 r. nie pozwalał na jego użytkowanie, do czego doprowadziła S. W., nie dbając o niego, i który po wielu latach zaniedbań popadł w ruinę (odłączono przyłącze do sieci elektroenergetycznej). Posiadanie samoistne S. W. opiera się jedynie na opłacaniu podatku od 2009 r. S. W. nie jest w stanie posprzątać swojej części działki, gdyż, jak podnosi skarżąca, to ona wykasza całą. Świadkowie sąsiadujący z działką zeznali, że wcześniej to oni dbali o porządek na działce. Nikt za to nie wskazuje, że działką zajmowała się S. W., i że to ona nią władała od czasu, kiedy działka przestała być użytkowana wraz z budynkiem przez mieszkańców wsi [...], do roku 2017. Aktualnie w rejestrze ewidencji gruntów jako posiadacze samoistni w odniesieniu do działki nr 436 są wpisane osoby, które tak naprawdę nie są nimi, gdyż jedyną z żyjących posiadaczy samoistnych jest S. W., która nie włada działką jak właściciel, a jedynie opłaca podatek w związku z zapisem w rejestrze ewidencji gruntów. Starosta mimo posiadanej wiedzy nie podjął z urzędu jakichkolwiek czynności, aby zapis był aktualny.

Skarżąca podniosła także, że niewpisanie jej jako posiadacza samoistnego do działki nr 436 komplikuje załatwianie wielu formalności, m.in. związanych z wycięciem drzewa czy złożeniem wniosku o przyłącze energetyczne, bez którego nie da się funkcjonować, gdyż nawet na placu budowy konieczne jest przyłącze do sieci elektroenergetycznej na wniosek, w którym niezbędne jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do danej nieruchomości.

Przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] o odmowie dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania w niej zmian regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Z regulacji tych wynika jasno, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach.

Co do zasady w ewidencji gruntów i budynków, w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykazuje się dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Jednakże, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Podobnie stanowi § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) - w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania.

Organ odwoławczy wskazał, iż ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadach samoistnego posiadania na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest więc instrumentem o charakterze wyjątkowym. Ujawnienie takiego władającego gruntem znajdzie zastosowanie, wtedy gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe. Samoistnego posiadacza ujawnia się zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany, a jedyną relacją jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną, a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Relacja ta, zważywszy zarówno na wyjątkowość jej ujawnienia w ewidencji, jak i na jej złożony, wieloaspektowy charakter, musi być oczywista w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny.

Organ odwoławczy podniósł, iż w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zostało zdefiniowane pojęcie "samoistnego posiadania". W myśl definicji zawartej w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny posiadaczem samoistnym jest posiadacz, który włada rzeczą jak właściciel.

Posiadanie zostało zdefiniowane za pomocą pojęcia "władanie", co potwierdza, że stanowi w istocie stan faktyczny, w którym posiadacz samoistny oddziałuje na rzecz w taki sposób, jakby był jej właścicielem, chociaż żadne prawo mu nie przysługuje. O zakresie właścicielskiego oddziaływania na rzecz stanowi zaś przede wszystkim art. 140 k.c, w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Tak więc osoba ubiegająca się o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków jako samoistnego posiadacza musi jednoznacznie wykazać faktyczne sprawowanie władztwa nad nieruchomością, tak jakby była jej właścicielem.

Organ drugiej instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że fakt władania gruntem przez daną osobę musi być w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego bezsporny. Bezsporność ta wystąpi, gdy władanie gruntem będzie trwałe, będzie miało czytelny zakres, będzie się wiązało z pozostawaniem przedmiotu władania w stałej dyspozycji władającego z wyłączeniem innych podmiotów, będzie ponadto w dostateczny sposób zamanifestowane na zewnątrz.

Natomiast, w sytuacji gdy władanie nieruchomością nie jest bezsporne z uwagi na brak konsensu pomiędzy podmiotem ewidencyjnym a wnioskodawcą, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym, naruszałoby istotę postępowania ewidencyjnego, które co do zasady zależne jest od innych postępowań i trybów, zwłaszcza w przypadku konfliktu interesów podmiotów zainteresowanych. Innymi słowy, nie można od organu ewidencyjnego oczekiwać, aby rozstrzygnął spór dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, jeden z aktualnie ujawnionych samoistnych posiadaczy w ewidencji gruntów i budynków do działki nr 436 tj. S. W. nie wyraża zgody na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków skarżącej jako samoistnego posiadacza do działki nr 436, tym samym powstał spór co do tego kto faktycznie włada nieruchomością. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, iż nie można uznać, że władanie działką nr 436 przez skarżącą jest oczywiste. Organy ewidencyjne nie mogą dokonać żądanej przez skarżącą aktualizacji, gdyż nie są uprawnione do tego, aby rozstrzygać spory o naturze cywilnoprawnej. W sytuacji, gdy władanie nieruchomością nie jest bezsporne, z uwagi na brak zgody pomiędzy podmiotem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków a wnioskodawcą, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym dokonanie takiej zmiany w postępowaniu ewidencyjnym, naruszałoby istotę postępowania ewidencyjnego, które co do zasady zależne jest od innych postępowań i trybów, zwłaszcza w przypadku konfliktu interesów podmiotów zainteresowanych. Innymi słowy, nie można od organu ewidencyjnego oczekiwać, aby rozstrzygnął spór dotyczący posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, również przez samą skarżącą władanie działką nr 436 nie zostało dostatecznie udowodnione. Fakt opłacania od 2017 r. podatku od nieruchomości oraz wykaszania trawy, nie przesądza o władaniu działką nr 436 na zasadach samoistnego posiadania. Jak sama skarżąca wskazała w odwołaniu, nie może ona dokonać wielu formalności m.in. związanych z wycięciem drzew czy złożeniem wniosku o przyłącze energetyczne, co oznacza, że nie korzysta z przedmiotowej nieruchomości jak właściciel.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w myśl którego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu, użytkowniku wieczystym, użytkowniku, władającym - należy przez to rozumieć również odpowiednio współwłaściciela, współużytkownika wieczystego, współużytkownika, współwładającego oraz na przepis § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym rejestr gruntów zawiera ponadto informacje określające:

1) właścicieli gruntów oraz ich udziały w prawie własności;

2) władających na zasadach samoistnego posiadania gruntami o nieustalonym właścicielu;

3) użytkowników wieczystych, użytkowników, zarządców oraz trwałych zarządców gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz ich udziały odpowiednio w użytkowaniu wieczystym, użytkowaniu, zarządzie lub trwałym zarządzie;

4) organy, które gospodarują zasobem nieruchomości Skarbu Państwa albo gminnym, powiatowym lub wojewódzkim zasobem nieruchomości, oraz ich udziały w tym gospodarowaniu;

5) osoby prawne, które wykonują prawo własności i inne prawa rzeczowe do gruntów Skarbu Państwa, oraz ich udziały w tych uprawnieniach;

6) nazwy spółek wspólnot gruntowych, składy zarządów tych spółek oraz osoby uprawnione do korzystania ze wspólnot gruntowych i przysługujące im udziały w tych wspólnotach;

7) dzierżawców gruntów oraz ich udziały w dzierżawie.

Organ drugiej instancji podniósł, iż z powyższego przepisu wynika, że o ile w przypadku właścicieli gruntów, użytkowników wieczystych, użytkowników oraz różnego rodzaju władających, szczegółowo wskazanych w § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, możliwe jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków więcej niż jednej osoby (podmiotu) będącej odpowiednio: współwłaścicielem, współużytkownikiem wieczystym, współużytkownikiem, współwładającym, to w przypadku władających na zasadach samoistnego posiadania gruntami o nieustalonym właścicielu, taka możliwość nie istnieje. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym nie można wykazać w ewidencji gruntów i budynków więcej niż jednego samoistnego posiadacza do danej działki ewidencyjnej ze wskazaniem przysługującego mu udziału. Powyższe wynika również z ww. definicji "samoistnego posiadania" zawartej w Kodeksie cywilnym.

Tymczasem skarżąca w toku prowadzonego postępowania sprecyzowała, że występuje o wpisanie jej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako współwładajacej w 1/3 części działką nr 436 w miejsce jej pradziadka W. J. Mając na względzie wyżej przytoczone przepisy § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, iż niemożliwe jest dokonanie żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków tj. ujawnienie samoistnego posiadacza w części ułamkowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacza samoistnego S. W., która zdaniem skarżącej w ogóle nie zajmuje się działką nr 436 od kilkudziesięciu lat, organ odwoławczy stwierdził, iż ujawnienie S. W. udział 1/3, J. S. udział 1/3 oraz W. J. udział 1/3 pochodzi z roku 1966 tj. z okresu założenia ewidencji gruntów. Pomimo, iż niewątpliwie wpis ten przynajmniej w części jest nieaktualny, to organ drugiej instancji wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalanie czy aktualnie wykazane osoby jako władający na zasadach samoistnego posiadania działka nr 436 są nimi w istocie. Zakresem niniejszego postępowania administracyjnego może zostać objęta wyłącznie zasadność dokonania wnioskowanej zmiany przez skarżącą. Natomiast w celu wyeliminowania błędnych danych istniejących aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie posiadacza samoistnego Starosta powinien przeprowadzić odrębne postępowanie z urzędu.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do sądu administracyjnego złożyła M. L.-L. Skarżąca opisując obszernie sytuację sporu co do władania działką 436 podkreśliła, w jej ocenie bezsporny jest fakt, iż od 2017 r. to ona zajmuje się całością działki 436.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020r; poz.256 ze zm.), dalej p.g.k., przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019r. poz.393 ze zm) oraz przepisy Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z treścią art.20 ust.2 pkt 1 b.) p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

W myśl § 23 ust.2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. rejestr gruntów zawiera ponadto informacje określające:

1) właścicieli gruntów oraz ich udziały w prawie własności;

2) władających na zasadach samoistnego posiadania gruntami o nieustalonym właścicielu;

3) użytkowników wieczystych, użytkowników, zarządców oraz trwałych zarządców gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz ich udziały odpowiednio w użytkowaniu wieczystym, użytkowaniu, zarządzie lub trwałym zarządzie;

4) organy, które gospodarują zasobem nieruchomości Skarbu Państwa albo gminnym, powiatowym lub wojewódzkim zasobem nieruchomości, oraz ich udziały w tym gospodarowaniu;

5) osoby prawne, które wykonują prawo własności i inne prawa rzeczowe do gruntów Skarbu Państwa, oraz ich udziały w tych uprawnieniach;

6) nazwy spółek wspólnot gruntowych, składy zarządów tych spółek oraz osoby uprawnione do korzystania ze wspólnot gruntowych i przysługujące im udziały w tych wspólnotach;

7) dzierżawców gruntów oraz ich udziały w dzierżawie.

Zgodnie z treścią art.336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Z wymienionych przepisów wynika, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osoby władającej ma charakter wyjątkowy gdyż znajduje zastosowanie tylko wtedy gdy brak jest danych odnośnie właściciela tego gruntu. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001r. nie definiują pojęcia władania gruntem zaznaczając jedynie, że musi to był władanie "na zasadach samoistnego posiadania". Z kolei "posiadanie samoistne" zostało określone w art.336 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Posiadacz samoistny zachowuje się wobec rzeczy tak jakby był jej właścicielem chociaż żadne prawo do rzeczy mu nie przysługuje. Uprawnienia właściciela zostały określone w art.140 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Aby można było uznać, że dana osoba jest posiadaczem samoistnym nieruchomości musi rzeczywiście władać rzeczą tak jakby była jej właścicielem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że aby ujawnić w ewidencji gruntów osobę władającą gruntem, konieczne jest aby fakt władania gruntem był bezsporny w świetle zebranego materiału dowodowego. Bezsporność ta wystąpi, gdy władanie gruntem będzie trwałe, będzie miało czytelny zakres, będzie się wiązało z pozostawaniem przez przedmiot władania w stałej dyspozycji władającego z wyłączeniem innych podmiotów, będzie ponadto w dostateczny sposób zamanifestowane na zewnątrz. Spełnienie tych wszystkich warunków ma miejsce np. w przypadku osoby, która sprawuje faktyczne zwierzchnictwo nad gruntem zabudowanym, na którym z wyłączeniem innych osób zamieszkuje, gospodaruje, na który czyni nakłady, z którego pobiera pożytki. Władanie takim gruntem jest w tej sytuacji bezsporne. Pogląd taki wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2009r. w spr. IV SA/Wa 1340/09 i w wyroku z 2 lipca 2008r. w spr. IV SA/Wa 775/08 oraz WSA we Rzeszowie w wyroku z 7 marca 2018r. w spr. II SA/Rz 101/18.

A contrario oznacza to, że nie jest dopuszczalny wpis w ewidencji gruntów wnioskodawcy jako osoby władającej gruntem w sytuacji gdy istnieje spór pomiędzy tą osobą a osobą już wpisaną w ewidencji jako władającą. Organy ewidencyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania takiego sporu. Spór taki może zostać rozstrzygnięty jedynie przed sądem cywilnym i w oparciu o orzeczenie tego sądu można dokonać zmian zapisów w ewidencji.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wpisania w ewidencji gruntów M. L. – L. jako posiadacza samoistnego w 1/3 części, w miejsce W. J., działki nr 436 położonej w gminie [...] obręb [...]

W rozpoznawanej sprawie od 1966r. tj. od daty pomiarów do założenia ewidencji gruntów, do chwili obecnej odnośnie działki nr 436 w ewidencji znajduje się wpis, iż osobami władającymi samoistnie są: W. J., J. S. i S. W. po 1/3. Należ zaznaczyć, że W. J. zmarł w 1969r. zaś J.S. zmarła w 1975r. Jedyną żyjącą osobą wpisaną do ewidencji jest S. W. (ur. w 1929r.), którą w postepowaniu administracyjnym reprezentowała córka H. S.. M. L. – L., będąca prawnuczką W. J., wnosiła o wpisanie jej do ewidencji jako władającej działką w 1/3 części w miejsce W. J. Jako uzasadnienie swojego wniosku skarżąca podnosiła, że od 2017r. opłaca podatek rolny dla całej działki, od 2-3 lat porządkuje działkę w tym 2-3 razy w roku kosi trawę oraz wystąpiła o pogłębienie rowu przylegającego do działki.

W ocenie sądu organy administracji trafnie uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby fakt władania przez nią działką nr 436 był bezsporny. Należy zaznaczyć, że S. W. będąc wpisana w ewidencji jako współwładająca działką, nie wyraziła zgody na ujawnienie skarżącej jako samoistnego posiadacza co wynika z jej pisma z 16 listopada 2018r. Nadto od 2009r. do chwili obecnej płaci ona podatek rolny od całej działki. Istnieje zatem spór do co faktycznego posiadania spornej działki. Istnienie takiego sporu znajduje potwierdzenie w zeznaniach M.L. – L. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 18 grudnia 2019r. W relacjach tych skarżąca podniosła bowiem, że S.W. wystąpiła do Sądu Rejonowego w S. z wnioskiem, którego przedmiotem jest uregulowanie stanu prawnego działki nr 436. Wprawdzie żadna ze stron nie wyjaśniła dokładnie jaka jest treść żądania zawartego we wniosku (poza ogólnym sformułowaniem, że chodzi o uregulowanie stanu prawnego działki) i na jakim etapie jest sprawa cywilna lecz okoliczność, że S.W. wystąpiła z takim wnioskiem do sądu uwiarygadnia tezę organów administracji, iż pomiędzy stronami jest spór co do faktu posiadania działki. W dalszej części swoich zeznań M.L. – L. podniosła nadto, że w związku z czynnościami skarżącej, H. S. złożyła doniesienie do Komendy Powiatowej Policji w S. co dodatkowo potwierdza istnienie sporu dotyczącego posiadania działki nr 436.

W sytuacji gdy istnieje spór co do faktu władania działką to może być on rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu sądowym przed sądem cywilnym. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania takiego sporu. Spór cywilnoprawny pomiędzy stronami rozstrzyga sąd powszechny i bez rozstrzygnięcia tego sporu orzeczeniem sądu organ ewidencyjny nie może dokonać żądanego przez skarżącą wpisu do ewidencji gruntów. Wpisanie do ewidencji osoby władającej działką nr 436 byłoby możliwe jedynie wtedy gdyby fakt władania działką przez skarżącą był oczywisty i bezsporny lecz taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ ewidencyjny nie może dokonać wpisu do ewidencji zgodnie z żądaniem M.L. – L. gdyż oznaczałoby to, że organ rozstrzygałby spór cywilny a nie jest do tego uprawniony. Ewidencja gruntów nie ma charakteru prawotwórczego a więc nie tworzy nowego stanu prawnego. Wpisy do ewidencji mają jedynie charakter wtórny względem zdarzeń prawnych z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok NSA z 7 maja 2008r. w spr. I OSK 719/07).

W ocenie sądu skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób faktu władania działką nr 436 na zasadach samoistnego posiadania. Podniosła ona, że od 2017r. płaci podatek rolny od całej działki, od 2-3 lat porządkuje działkę i w ramach tych prac 2-3 razy w roku kosi trawę a także wystąpiła o pogłębienie rowu przylegającego do działki. Wymienione okoliczności nie oznaczają jednak automatycznie, że skarżąca jest osobą władającą działką jako samoistny posiadacz. O faktycznym władaniu nieruchomością przez daną osobę decyduje korzystanie przez niego z uprawnień właścicielskich a więc gospodarowanie nieruchomością, czynienie nakładów na rzecz czy pobieranie pożytków. Załączone do akt sprawy zdjęcia działki nr 436 (tom I i III akt administracyjnych) wskazują, że jest ona bardzo zaniedbana. Jest ona zachwaszczona i zakrzaczona, zaś znajdujący się na niej budynek jest mocno zniszczony (zdewastowana weranda, brak drzwi, powybijane okna, ubytki desek). Sam fakt opłacania podatku rolnego od 3 lat i koszenie trawy na działce od 2-3 lat nie jest tożsame z faktycznym władaniem działką przez skarżącą tak jak właściciel. Nadto M.L. – L. podnosiła, że nie może dokonać wielu formalności jak wycięcie drzew, wniosek o przyłącze energetyczne, co wskazuje, że nie korzysta ona z działki nr 436 jak właściciel.

Nadto wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść § 23 ust.2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. M. L. – L. wnosiła o wpisanie jej jako władającej działką nr 436 w 1/3 części. W przepisie § 23 ust.2 wymienionego rozporządzenia określono jakie informacje winien zawierać rejestr gruntów. W punktach 1,3,4,5,6 i 7 tego przepisu podano, że winny to być informacje określające właścicieli, użytkowników wieczystych, użytkowników, dzierżawców oraz inne osoby, którym przysługuje inne prawo rzeczowe do gruntu bądź udziały w tych prawach. W przypadku samoistnych posiadaczy gruntu (punkt 2) nie podano natomiast, że władanie może być w określonej części nieruchomości. Skoro w punkcie 2 przepisu § 23 ust.2 rozporządzenia nie określono, że zapis w ewidencji samoistnego posiadania może dotyczyć części nieruchomości to oznacza, że wniosek skarżącej o dokonanie wpisu jej do ewidencji jako władającej w 1/3 części działki nr 436 nie mógł zostać uwzględniony. Uwzględnienie wniosku byłoby bowiem sprzeczne z treścią § 23 ust.2 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r.

Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzut skargi, że wpis do ewidencji z 1966r. jest nieaktualny bo S. W. faktycznie nie włada działką zaś W. J. i J. S. nie żyją. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem wyjaśnienie czy osoby wpisane do ewidencji rzeczywiście władają działką nr 436 lecz to czy uzasadniony jest wniosek skarżącej o dokonanie wpisu do ewidencji gruntu w postaci przez nią żądanej. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w kwestii wyeliminowania błędnych danych istniejących w ewidencji organ I instancji winien przeprowadzić odrębne postępowanie. Kwestia ta nie podlega natomiast rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony gdyż fakt władania przez nią działką nr 436 nie jest oczywisty z uwagi na istniejący spór ze S. W. Nadto uwzględnienie wniosku M.L. – L. byłoby sprzeczne z treścią § 23 ust.2 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę M. L. – L.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

a.l.