Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 964/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, w pozostałym zakresie odrzucono skargę kasaacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 742/18 w sprawie za skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 (pierwszego) zaskarżonego wyroku; 2. odrzuca skargę kasacyjną w zakresie punktu 2 (drugiego) zaskarżonego wyroku; 3. oddala wniosek J.F. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 742/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego D.G. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.) Burmistrz [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) odmówił J.F. (dalej skarżąca) umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko M.F., wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że [...] maja 2016 r. decyzją nr [...] przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci: M.F. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 16 kwietnia 2016 r. oraz M.F. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna M.F. na okres od 1 października 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r., tj. do ukończenia osiemnastego roku życia. Organ podał, że podczas rozpatrywania wniosku pozyskał dane elektroniczne z ZUS za pomocą systemu [...], z których wynikło, że mąż skarżącej uzyskał prawo do renty od dnia 26 maja 2016 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] nakazał skarżącej zwrot nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 grudnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami. Organ I instancji wskazał, że 29 listopada 2017 r. wpłynęło podanie skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. W związku z tym wnioskiem Burmistrz stwierdził, że z oświadczenia złożonego w obecności pracownika socjalnego pod odpowiedzialnością karną przez skarżącą wynika, że jej rodzina składa się z czterech osób, gdyż syn S. pozostaje na własnym utrzymaniu. Na miesięczny dochód rodziny składa się: renta skarżącej i renta A.F. w łącznej kwocie 2.251 zł miesięcznie, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem w kwocie 193 zł miesięcznie, świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie, stypendium socjalne z uczelni córki M.F. w kwocie 800 zł miesięcznie. Rodzina ponosi następujące miesięczne wydatki: stałe opłaty w łącznej kwocie 347,69 zł (na które składają się: prąd 242,69 zł; gaz 105 zł; śmieci 24 zł), miesięczna rata kredytu w kwocie 200,19 zł (całkowita spłata w miesiącu lipcu 2018 r.), miesięczna opłata za wynajem mieszkania przez córkę w kwocie 450 zł. Skarżąca dopłaca do utrzymania córki kwotę 500 zł miesięcznie. Burmistrz ustalił, że łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 3.744 zł, a w przeliczeniu na osobę 936 zł. Miesięczne wydatki wynoszą 1.497,88 zł. Po odliczeniu wydatków związanych z wymienionymi wyżej opłatami wnioskodawcy pozostaje jeszcze na utrzymanie rodziny kwota 2.246,12 zł. Na podstawie akt sprawy organ I instancji uznał, że w sytuacji dochodowej rodziny nie zaszły żadne zmiany powodujące znaczne pogorszenie warunków bytowych. Pogorszeniu uległa jedynie sytuacja zdrowotna męża wnioskodawczyni z powodu zawału serca, który przeszedł 9 grudnia 2017 r. Zdaniem organu, fakt ten nie wpłynął znacząco na sytuację dochodową rodziny, bowiem A.F. od 26 maja 2016 r. pobierał i nadal pobiera rentę z ZUS, a leczenie będzie polegało na dalszej rehabilitacji szpitalnej. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni na utrzymanie rodziny po odliczeniu wydatków związanych z opłatami pozostaje kwota 2.246,12 zł, która pozwala na utrzymanie rodziny oraz spłatę powstałego zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, które mogą być dokonywane z bieżąco wypłacanego od października 2017 r. świadczenia wychowawczego. W lipcu 2018 r. skarżąca spłaci zadłużenie z tytułu zaciągniętego kredytu, więc wydatki rodziny ulegną zmniejszeniu. Rodzina nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż nie korzysta z pomocy społecznej. Burmistrz stwierdził, że sytuacja skarżącej nie uległa zasadniczej zmianie w stosunku do okresu, w którym pobierała nienależne świadczenie, wobec czego nie zachodzą szczególne okoliczności, na podstawie których mogłaby być zastosowana ulga w formie umorzenia zadłużenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że błędnie dokonano naliczenia dochodu jej rodziny, gdyż został podwójnie policzony dochód jej męża, tzn. organ uznał, że mąż odwołującej ma dochód z tytułu zasiłku chorobowego w wysokości 1.763,40 zł otrzymywanego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie dochód z tytułu renty w wysokości 1.180,67 zł, podczas gdy dochód z renty zastąpił zasiłek chorobowy i od maja 2016 r. jej mąż miał dochód tylko z tytułu renty. Skoro zasiłek chorobowy zastąpiono rentą, to tych dochodów nie powinno się sumować. Zdaniem skarżącej w decyzji błędnie wyliczono dochód, ponieważ zsumowano dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez jej męża w 2014 r., podczas gdy świadczenie wychowawcze były za rok 2016, zaś w 2015 r. mąż nie miał żadnego dochodu z tytułu działalności gospodarczej. Skarżąca podkreśliła, że jej mąż rentę otrzymuje (i jest to jedyny składnik jego dochodu) od maja 2016 r. Niezrozumiałe jest dla odwołującej, dlaczego sumowane są dochody z różnych lat, za rok 2014 i 2016. Jej zdaniem, takie wyliczenie jest błędne i krzywdzące, ponieważ na dochód jej rodziny składa się jej renta, renta męża (która jest niższa niż wcześniej pobierany zasiłek chorobowy) i ewentualne świadczenia socjalne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 [ze zm.]) i art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 [ze zm.], dalej uppwd), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r.

Kolegium "stwierdziło" [winno być "ustaliło"], że rodzina odwołującej składa się z czterech osób, gdyż syn S. pozostaje na własnym utrzymaniu. Na miesięczny dochód rodziny składa się renta skarżącej i renta A.F. w łącznej kwocie 2.251 zł miesięcznie, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem w kwocie 193 zł miesięcznie, świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie i stypendium socjalne córki w kwocie 800 zł miesięcznie. Rodzina ponosi stałe wydatki na utrzymanie w łącznej wysokości 347,69 zł (na które składają się opłaty za: energię 242,69 zł; gaz 105 zł; wywóz śmieci 24 zł). Miesięczna rata kredytu wynosi 200,19 zł, przy czym całkowita spłata tego zobowiązania ma nastąpić w lipcu 2018 r. Miesięczna opłata za wynajem mieszkania przez córkę wynosi 450 zł. Kolegium [ustaliło], że łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 3.744 zł, a w przeliczeniu na osobę 936 zł. Miesięczne wydatki wynoszą 1.497,88 zł. Po odliczeniu wydatków związanych z ww. opłatami, wnioskodawczyni pozostaje na utrzymanie rodziny kwota 2.246,12 zł. W ocenie Kolegium, odmowa umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń jest prawidłowa, ponieważ organ l instancji zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny odwołującej się. Burmistrz prawidłowo uznał, że w sytuacji dochodowej rodziny nie zaszły żadne zmiany powodujące znaczne pogorszenie warunków bytowych. Pogorszeniu uległa wprawdzie sytuacja zdrowotna męża wnioskodawczyni z powodu przebytego zawału serca, który przeszedł 9 grudnia 2017 r., jednakże fakt ten nie wpłynął znacząco na sytuację dochodową rodziny, gdyż A.F. od 26 maja 2016 r. pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a leczenie, jak wynika z karty informacyjnej, będzie polegało na dalszej rehabilitacji w warunkach szpitalnych. Kolegium stwierdziło, że odwołującej się na utrzymanie rodziny po odliczeniu wydatków związanych z opłatami, pozostaje kwota 2.246,12 zł, która pozwala na bieżące utrzymanie i spłatę powstałego zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, które mogą być dokonywane z bieżąco wypłacanych świadczeń. W lipcu 2018 r. skarżąca spłaci zadłużenie z tytułu zaciągniętego kredytu - wydatki rodziny ulegną zmniejszeniu.

Pismem z 30 maja 2018 r. J.F. wniosła skargę na decyzję z [...] lutego 2018 r., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją I instancji. W skardze wniesiono o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, gdyż została wniesiona z uchybieniem terminu, względnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ przytoczył te same argumenty, co w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 1 sierpnia 2018 r. [III SA/Kr 742/18] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Na rozprawie 28 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że obowiązek zwrotu kwoty 5.000 zł będzie na szkodę obojga dzieci, które nadal się uczą, czego organ nie dostrzegł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku III SA/Kr 742/18.

W uzasadnieniu Sądu I instancji uznał skargę za w pełni uzasadnioną. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 [ze zm.]), który stanowi: "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Przepis ten uprawnia właściwe organy administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować szczególnie niekorzystne skutki w zakresie sytuacji rodziny.

W ocenie Sądu I instancji, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności winno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie pozwalają na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie umorzenia lub ulgi w spłacie należności w zakresie określonym w art. 25 ust. 10 uppwd.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń było twierdzenie organów obu instancji, że sytuacja skarżącej nie wskazuje, by w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności, które usprawiedliwiałyby umorzenie należności. Organy podały, że sytuacja skarżącej nie uległa pogorszeniu i łączny miesięczny dochód czteroosobowej rodziny wynosi 3.744 zł, a po odliczeniu stałych opłat 2.246,12 zł, co pozwala na utrzymanie rodziny i spłatę nienależnie pobranych świadczeń, które - jak wskazał to organ I instancji - "mogą być dokonywane z bieżąco wypłacanego od października 2017 r. świadczenia wychowawczego". Organy uznały, że pogorszenie sytuacji zdrowotnej męża skarżącej nie wpłynęło znacząco na sytuację dochodową rodziny, gdyż już od pewnego czasu przebywał on na rencie. Organy obu instancji wskazały, że wobec spłaty całkowitej w lipcu 2018 r. innego zadłużenia skarżącej, jej stałe wydatki ulegną zmniejszeniu.

Wojewódzki Sąd stanowczo nie podzielił argumentacji organów obu instancji wskazanej w uzasadnieniach decyzji odmawiających umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Organy obu instancji wskazując na to, że bieżący dochód rodziny wynosi 3.744 zł, obliczyły dochód w sposób sprzeczny z pojęciem dochodu określonym w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która w art. 2 pkt 1 stanowi: Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.

Skoro art. 2 pkt 1 [uppwd] odsyła do pojęcia dochodu w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z "2016 r. poz. 1518" [winno być "2017 r., poz. 1952 ze zm.", dalej uśr]), to organy administracyjne określając dochód rodziny winny posługiwać się pojęciami dochodu i dochodu rodziny określonymi w art. 3 pkt 1 i 2 uśr. Art. 3 pkt 2 uśr wskazuje, że o ile mowa o "dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny", a art. 3 pkt 1 wymienia wszystkie składniki, które zalicza się do pojęcia "dochodu". Z treści art. 3 pkt 1 uśr wynika, że do dochodu nie można zaliczyć ani świadczenia wychowawczego (tzw. 500 plus), ani zasiłków rodzinnych przyznawanych na podstawie uśr. Do dochodu zalicza się "stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom", jednak po to, by obliczyć średniomiesięczny dochód rodziny za dany rok należy wziąć pod uwagę to, że najczęściej stypendia przyznawane są tylko na te miesiące w roku, w którym pobierana jest nauka - na 10 miesięcy w przypadku uczniów i na 9 miesięcy w przypadku studentów. Jeśli organy dokonywały obliczeń średniomiesięcznych dochodów rodziny skarżącej, to winny ten dochód obliczyć jako sumę rent skarżącej i jej męża w łącznej kwocie 2.251 zł miesięcznie i w przypadku pobierania przez córkę stypendium na uczelni w wysokości 800 zł uznać, że średniomiesięcznie otrzymuje ona kwotę 600 zł (800 × 9 = 7.200 : 12 = 600), która po dodaniu do rent rodziców stanowi sumę 2.851 zł, co z kolei podzielone na 4 osoby wynosi 712,75 zł na osobę. Jeśli organ obliczył prawidłowo stałe wydatki rodziny - opłaty w kwocie 347,69 zł miesięcznie i tylko wynajem mieszkania dla córki studentki w wysokości 450 zł miesięcznie (kwota 450 zł miesięcznie wskazuje, że nie może to być wynajem mieszkania a jedynie miejsca w pokoju), to z obliczeń wynika, że rodzina żyje na granicy ubóstwa i niewątpliwie wymaga wsparcia finansowego w celu leczenia się członków rodziny i zdobywania dobrego wykształcenia przez dzieci skarżącej. To, że skarżąca i jej rodzina dotychczas nie korzystali ze wsparcia organów pomocy społecznej, w żaden sposób nie uzasadnia odmowy umorzenia skarżącej zwrotu świadczeń z tytułu pobranych świadczeń wychowawczych, a wręcz przeciwnie.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, jakoby skarżąca mogła dokonywać spłat określonych wobec niej należności "z bieżąco wypłacanego od października 2017 r. świadczenia wychowawczego", bowiem narusza to w sposób rażący cel świadczenia "500 plus", który wprost określony jest w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Art. 4 ust. 1 uppwd stanowi: "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych".

Zdaniem Sądu I instancji, prócz powyżej wskazanej złej sytuacji materialnej skarżącej należy zwrócić uwagę na to, że sytuacja życiowa rodziny skarżącej, zwłaszcza materialna i zdrowotna, uległa obecnie pogorszeniu w stosunku do sytuacji, w której przyznano skarżącej świadczenia wychowawcze uznane później za nienależne. O ile wcześniej mąż skarżącej pobierał zasiłek chorobowy w wysokości 1.763,40 zł i miał szansę na wyzdrowienie, i wyższe dochody, to po ustaleniu niepełnosprawności z całkowitą niezdolnością do pracy taką szansę utracił, jednocześnie otrzymując rentę w wysokości niższej niż otrzymywany zasiłek chorobowy, bo w kwocie 1.180,67 zł, a więc mniej o prawie 600 zł miesięcznie. Organy przyznają co prawda, że mąż skarżącej 9 grudnia 2017 r. przebył ostry zawał serca, jednak uznają tę okoliczność za pozostającą bez znaczenia dla sytuacji rodziny, co także jest nie do przyjęcia, gdyż każda choroba, a tym bardziej tego rodzaju, wymaga zwiększonych środków finansowych na leczenie, rehabilitację i lepsze odżywianie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że otrzymane stypendium socjalne córki skarżącej nie jest w stanie zrekompensować znacznie zwiększonych kosztów utrzymania studentki studiującej poza miejscem zamieszkania. U męża skarżącej zdiagnozowano chorobę psychiczną, co stwarza ogromne obciążenie dla całej rodziny, nie tylko finansowe. W tej sytuacji pozostali członkowie rodziny, w której córka studiuje, a syn uczy się w technikum, a więc wkładają wysiłki w zdobycie zawodów pozwalających na samodzielne utrzymanie się, nie tylko wymagają, ale zasługują na wsparcie, choćby w postaci umorzenia wypłaconych już im należności.

Całkowite umorzenie należności - ustalonych jako nienależnie pobrane - właśnie tej rodzinie jest w pełni uzasadnione i wypełnia przesłankę zaistnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" z art. 25 ust. 10 uppwd.

W toku wcześniejszych postępowań zmierzających do uznania za nienależnie pobrane należności z tytułu świadczenia wychowawczego sytuacja materialna skarżącej uległa pogorszeniu, gdyż zasiłek chorobowy męża skarżącej w wysokości 1.763,40 zł miesięcznie zastąpiła renta w kwocie 1.180,67 zł miesięcznie. Skarżąca wielokrotnie i przy każdej okazji na to wskazywała, nie mniej z niewiadomych względów te dwa świadczenia otrzymywane w różnym czasie i nigdy jednocześnie, zostały przez organy zsumowane prawdopodobnie doprowadzając do niekorzystnych dla skarżącej rozstrzygnięć. Co prawda, skarżąca została pouczona o obowiązku zawiadomienia organów o zmianie sytuacji materialnej, jak np. o otrzymaniu świadczenia rentowego przez męża, ale ten obowiązek dotyczył wyłącznie takiej zmiany, która miałaby wpływ na prawo do tego świadczenia. Nie sposób przyjąć, by obniżenie dochodów rodziny skarżącej z wyższego zasiłku chorobowego męża na niższą rentę mogło mieć jakikolwiek wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wobec treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 lipca 2018 r. III SA/Kr 371/18 nie jest możliwe dokonanie ponownych kontroli wydanych decyzji, jednakże wątpliwości powstałe w tym zakresie również winny wpłynąć na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, jednocześnie zaznaczając, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko, zgodnie z art. 153 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. W.L., które zaskarżając wyrok III SA/Kr 742/18 w całości, zarzuciło wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 25 ust. 10 uppwd (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym utożsamieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" z kryterium dochodowym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 25 ust. 10 uppwd (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ odwoławczy w skarżonej decyzji naruszył granicę uznania administracyjnego, bowiem odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych mimo, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny;

3. art. 1 § 2 pusa przez przyjęcie, że uchylona decyzja jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa.

Kolegium wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J.F., reprezentowana przez r. pr. D.G. - pełnomocnika z urzędu, która wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie stawia wyłącznie zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Sformułowanie: "Skarżąca wielokrotnie i przy każdej okazji na to wskazywała, nie mniej z niewiadomych względów te dwa świadczenia otrzymywane w różnym czasie i nigdy jednocześnie, zostały przez organy zsumowane prawdopodobnie doprowadzając do niekorzystnych dla skarżącej rozstrzygnięć." (s. 9/10 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 742/18) należy rozpatrywać jako dostrzeżenie przez Sąd I instancji przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Niezasadny był zrzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej pusa; pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). W niniejszej sprawie WSA nie uchylił się od rozpoznania skargi, nie zastosował też innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji niż kryterium zgodności z prawem.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z "2018 r. poz. 2134" ze zm. - pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z "2018 r. poz. 2134" ze zm.) postawiony został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazuje art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z "2018 r. poz. 2134" ze zm.), który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 13 listopada 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu j.t. 2017 r., poz. 1851 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 5 października 2017 r.) ze zmianami wprowadzonymi nowelizacjami opublikowanymi w Dz. U. z: 2017 r., poz. 1428 i 1543; 2018 r., poz. 138 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Wiążące jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie Sądu I instancji, że średniomiesięczny dochód na każdą z osób stanowiących czteroosobową rodzinę skarżącej wynosi 712,75 zł na osobę (2.851 zł/4 osoby). Kolegium, jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazało kwotę 936,00 zł na osobę (s. 5 skargi kasacyjnej), to nie postawiło zarzutu w tym zakresie.

Stałe opłaty miesięczne rodziny skarżącej wynoszą 347,69 zł i 450 zł (koszt wynajmu pokoju studiującej poza miejscem zamieszkania córki skarżącej). Faktycznie rodzina skarżącej dysponuje miesięcznie kwotą 2.053,31 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę, daje kwotę ok. 513,33 zł.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny z art. 25 ust. 10 uppwd nie można utożsamić z kryterium dochodowym. Zgodzić się należy z poglądem, że ów przepis obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnie określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za zastosowaniem art. 25 ust. 10 uppwd. Ustalenie tej przesłanki wymaga, poza wyliczeniem dochodu, dokładnej analizy całokształtu sytuacji rodzinnej i jej oceny z uwzględnieniem także norm społecznych, które wynikają z powszechnego poczucia sprawiedliwości i słuszności (nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 6.2.2020 r. II SA/Sz 926/19, cbosa).

Ustalenie, czy zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności musi się wiązać z całościową oceną sytuacji rodziny. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 10.9.2019 r. II SA/Łd 159/19, cbosa).

Również w doktrynie podkreśla się, że zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że chodzi tu przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.

Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, musi odbiegać od sytuacji innych świadczeniobiorców, tj. winna mieć charakter szczególny na tle osób uprawnionych do korzystania z pomocy publicznej. Z kolei argumentem przemawiającym za odmową umorzenia należności nie może być wyłącznie ustalenie, że "trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia". Konieczne jest wnikliwe zbadanie sytuacji życiowej i nie tylko ustalenie, czy aktualnie strona ma możliwość spłaty nienależnie pobranych świadczeń, ale również, czy w przyszłości istnieją perspektywy spłaty należności (przykładowo strona opuści zakład karny, podejmie pracę, zakończy leczenie, ukończy naukę czy dodatkowe kursy zawodowe (...) – co pozwoli jej w późniejszym czasie na spłatę należności).

Szczególne okoliczności mogą także dotyczyć stanu zdrowia, wieku, możliwości zarobkowania członków rodziny, sytuacji życiowej rodziny osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia czy ewentualnych zdarzeń losowych (M. Podsiadło-Żmuda, w: Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, opublikowano: LEX/el. 2019).

Sąd I instancji rozpoznając kontrolowaną sprawę nie poprzestał tylko na ocenie sytuacji materialnej. WSA wskazał na szczególnie trudną sytuację zdrowotną męża skarżącej, jego perspektywy życiowe i zarobkowe (o ile wcześniej mąż skarżącej pobierał zasiłek chorobowy w wysokości 1.763,40 zł i miał szansę na wyzdrowienie i wyższe dochody, to po ustaleniu niepełnosprawności z całkowitą niezdolnością do pracy taką szansę utracił; mąż skarżącej 9 grudnia 2017 r. przebył ostry zawał serca, jednak organy błędnie uznają tę okoliczność za pozostającą bez znaczenia dla sytuacji rodziny, co jest nie do przyjęcia, gdyż każda choroba, a tym bardziej tego rodzaju, wymaga zwiększonych środków finansowych na leczenie, rehabilitację i lepsze odżywianie; u męża skarżącej zdiagnozowano chorobę psychiczną, co stwarza ogromne obciążenie dla całej rodziny, nie tylko finansowe) oraz sytuację córki i syna skarżącej związaną pobieraniem nauki (otrzymane stypendium socjalne córki skarżącej nie jest w stanie zrekompensować znacznie zwiększonych kosztów utrzymania studentki studiującej poza miejscem zamieszkania; dzieci skarżącej wkładają wysiłki w zdobycie zawodów pozwalających na samodzielne utrzymanie się, nie tylko wymagają, ale zasługują na wsparcie, choćby w postaci umorzenia wypłaconych już im należności; s. 9 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 742/18).

Kolegium zdaje sobie sprawę ze szczególnych okoliczności zachodzących po stronie rodziny skarżącej, podnosząc że mąż skarżącej "9.12.2017 r. przeszedł ostry zawał serca, cierpi na chorobę nadciśnieniową, zaburzenia psychiczne i zaburzenia spowodowane paleniem tytoniu - zespół uzależnienia. Stwierdzić jednak należy, że pacjent w dniu 12 grudnia 2017 r. w stanie dobrym został wypisany z zaleceniami do domu. Z zaleceń tych wynika m.in., że ww. został skierowany na dalszą rehabilitację kardiologiczną w trybie szpitalnym, która podobnie jak leczenie w Poradni Zdrowia Psychicznego jest refundowana przez NFZ dla osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym" (s. 5 skargi kasacyjnej). Wprawdzie koszty leczenia i rehabilitacji mogą być pokryte z funduszy NFZ, to zasady doświadczenia życiowego wskazują na generowanie przez osobę chorą znacznych kosztów (np. w zakresie koniecznej rehabilitacji na zasadach prywatnych – wobec powszechnie znanych długich okresów oczekiwania na rehabilitację finansowaną ze środków NFZ (art. 106 § 4 ppsa); w zakresie wyżywienia; zapewnienia aktywności; poświęconego czasu) przy braku perspektyw zarobkowych. Nie bez znaczenia są również stwierdzone zaburzenia psychiczne, które nakładają na rodzinę skarżącej szereg dodatkowych obowiązków związanych z troską o chorego domownika.

Rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, choć ma stałe źródło dochodów. Ze względu na współistniejące dodatkowe okoliczności, tj. stan zdrowia męża; pobieranie kosztochłonnej nauki na studiach przez córkę i kształcenie syna w technikum, zasadne jest uznanie sytuacji rodziny skarżącej jako szczególnie uzasadnioną w rozumieniu art. 25 ust. 10 uppwd.

Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części zaliczane jest do decyzji uznaniowych (verba legis: organ może umorzyć). Jakkolwiek organ ma szerszy luz decyzyjny w tego typu spawach, to jego rozstrzygnięcie nie może być dowolne czy arbitralne. Podlega również kontroli sądów administracyjnych. Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji.

Należy zgodzić się z Kolegium, że "Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, wypłacanych świadczeń rodzinnych oraz wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów." (art. 25 ust. 7 uppwd w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że "Nie do zaakceptowania jest także stanowisko organów, jakoby skarżąca mogła dokonywać spłat określonych wobec niej należności z bieżąco wypłacanego od października 2017 r. świadczenia wychowawczego", bowiem narusza to w sposób rażący cel świadczenia tzw. "500 plus", który wprost określony jest w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" (s. 8 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 742/18). Powyższe nie może jednak wpłynąć na wynik sprawy, gdyż nie wpływa na ocenę sytuacji rodziny skarżącej, a stanowi tylko błąd w argumentacji WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skargę kasacyjną – w zakresie pkt 1 wyroku III SA/Kr 742/18 - oddalił w punkcie 1.

Kolegium zaskarżyło w całości wyrok III SA/Kr 742/18 (s. 1 skargi kasacyjnej). W sposób oczywisty skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu punktu 2 wyroku III SA/Kr 742/18, tj. w zakresie przyznania od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (uchwała SN z 15.5.2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. III, Wolters Kluwer 2016, s. 29-31, uw. 8). Kolegium w żaden sposób nie zostało pokrzywdzone zaskarżonym wyrokiem w zakresie punktu 2. Rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie zależy od wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do punktu 2 zaskarżonego wyroku.

Na powyższe nie wpływa fakt, że Sąd I instancji nie zawarł w treści uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 sentencji zaskarżonego wyroku ani jej nie wyjaśnił (art. 141 § 4 ppsa). Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 ppsa, skargę kasacyjną – w zakresie punktu 2 wyroku III SA/Kr 742/18 - odrzucił w punkcie 2 sentencji wyroku I OSK 964/19.

Z uwagi na to, że uczestniczka postępowania korzystała z prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny, mimo złożonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku, nie mógł orzec o zwrocie kosztów postępowania, skoro uczestniczka kosztów takich nie poniosła (punkt 3).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 ppsa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.