Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 230/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183 § 1, 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 sygn. akt I SA/Wa 15/06 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości postanawia: odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...], odmawiające podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] maja 1962 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Zalesie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż nie ustały przyczyny, dla których zawieszono postępowanie, a zatem brak jest podstaw do jego podjęcia (art. 97 § 2 kpa). J. P. nie przedstawiła postanowień sądu stwierdzających nabycie spadku przez następców prawnych po wszystkich współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie sądu w sprawie stwierdzenia praw spadkowych po współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości jest zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] maja 1962 r., gdyż organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, w tym art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 2 kpa, art. 97 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 209 kc, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W skardze podniosła, iż nie ma możliwości ustalenia wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli z uwagi na podeszły wiek.

Minister Transportu i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył co następuje. Postanowieniem z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] maja 1962 r. Przesłanką zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia następców prawnych byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie Zalesie. Stosownie do treści art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesi postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. – wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W pismach z dnia 22 lutego 2002 r. i 10 czerwca 2002 r. J. P. wykazała, poprzez złożenie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po 13 byłych współwłaścicielach, iż osoby mające interes prawny w rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej orzeczenia zwróciły się do właściwych sądów, w celu ustalenia następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W tych samych pismach J. P. zapewniła organ, że dalsze dokumenty dotyczące spadkobrania po byłych współwłaścicielach będą składane sukcesywnie do akt sprawy. Mając powyższe zapewnienie na względzie organ centralny zawiesił postępowanie. W tym miejscu należy zauważyć, iż postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne.

Zgodnie z treścią art. 97 § 2 kpa "gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji podejmie zawieszone postępowanie z urzędu lub na wniosek". Ustanie przyczyny wymienionej w § 1 pkt. 4 tego przepisu nastąpi z chwilą uprawomocnienia się postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po wszystkich współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości, których wskazała J. P.. Nieuprawniony jest pogląd skarżącej, iż nie ma znaczenia wskazanie wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli w postępowaniu nadzorczym.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest strona postępowania zwykłego oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu skoro nie zostali ustaleni następcy prawni byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości to nie ustały przyczyny, dla których postępowanie w sprawie zostało zawieszone. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła w całości i zarzuciła mu w szczególności obrazę art. 97 § 2 oraz art. 100 § 1 w związku z art. 30 § 5 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak postanowień spadkowych po byłych współwłaścicielach nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia skutkuje niemożliwością ustalenia wszystkich stron toczącego się postępowania i uzasadnia dalsze zawieszenie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że powołany wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności zgodnie z regułą art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracji publicznej, a nie pozostałe strony postępowania. Właśnie ta zasada wynikająca wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego istotnie odróżnia postępowanie administracyjne od postępowania cywilnego, nakładającego w tym względzie liczne obowiązki na strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Po 750/98, OSP 2000 nr 4, poz. 61). Organy administracji, po powzięciu wiadomości o śmierci wpisanych do księgi wieczystej byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości powinny – dążąc do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkich stron – wezwać do udziału w sprawie ujawnionych spadkobierców, a w braku takiej możliwości zastosować art. 30 § 5 k.p.a.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej realizacja obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu art. 30 § 5 k.p.a. powinna polegać na wystąpieniu przez organ administracji publicznej do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku. Zdaniem pełnomocnika z treści art. 100 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż w pierwszej kolejności to organ administracji powinien dążyć do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe działanie organów administracji polegające na obciążeniu jednej ze stron postępowania obowiązkiem wskazania wszystkich osób, których interesu prawnego może dotyczyć rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną należało odrzucić.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Zaznaczyć należy, że przedmiotem oceny Sądu drugiej instancji jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowanie sądowe, które doprowadziło do jego wydania. Jeżeli więc skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, iż "z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 546).

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować, na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd. Wymogu tego nie spełniają skargi kasacyjne, w których przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznanych za naruszone używa się zwrotu "w szczególności". Zwrot ten w orzecznictwie uznaje się za semantycznie pusty, co oznacza, że sąd przy kontroli kasacyjnej uwzględnia wyłącznie te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wymienione jako naruszone "w szczególności" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., I OSK 938/05, LEX nr 265747, a także uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego dnia 27 stycznia 1999 r., II CKN 151/98, OSNC 1999 r., Nr 7-8, poz. 134 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC z 2001 r., Nr 3, poz. 39).

Autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "w szczególności" naruszenie art. 97 § 2 oraz art. 100 § 1 w związku z art. 30 § 5 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, iż dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego i materialnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, tj. wojewódzkie sądy administracyjne. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi naruszenie stosownych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji przepisów wskazanych w skardze (wyrok NSA z 8 dnia czerwca 2006 r., II OSK 900/05, LEX nr 266331). Natomiast sformułowany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. do postępowania przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w wyczerpujący sposób reguluje postępowanie przed tymi sądami. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny dotyczyć przede wszystkim tego aktu prawnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą być przytaczane w zarzutach skargi kasacyjnej jedynie pomocniczo, w związku z przepisami p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w skardze kasacyjnej, których nie stosował i w obecnym stanie prawnym nie mógł stosować, a jedynie oceniał w ich świetle prawidłowość działania organu administracji publicznej.

Nieprawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu zarzutami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w oderwaniu od przepisów p.p.s.a., nie pozwala traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Sąd pierwszej instancji nie stosował, przytoczył jedną z podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Brak wskazania podstawy kasacyjnej stanowi brak nieusuwalny, skutkujący odrzuceniem skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 178 p.p.s.a.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 180 w związku z art. 176 i art. 178 oraz art. 193 w związku z art. 90 § 1 p.p.s.a.