Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 836/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174; art. 183 par. 1; art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6; art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1; art. 4; art. 15a ust. 1 pkt 5; art. 15a ust. 3 pkt 1; art. 15a ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 pkt 20 preambuły; art. 42 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.B. - Zakład Przetwórstwa Mięsnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/09 w sprawie ze skargi E.B. - Zakład Przetwórstwa Mięsnego na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.B. - Zakład Przetwórstwa Mięsnego E.B. G. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1961/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E.B. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z [...] września 2009 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprowadzenie klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP.

Sąd oparł się na następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (JHARS) w P., wydaną na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15a ust. 1 i art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej jako ustawa o jakości handlowej) oraz art. 42 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299, zwane dalej rozporządzeniem nr 1234/2007) wymierzył E.B. karę w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Przetwórstwa Mięsnego E.B. w dniu 26 marca 2009 r. stwierdzono, że nie jest prowadzona klasyfikacja tusz wieprzowych w systemie EUROP, co stanowi naruszenie ww. przepisów. Organ podniósł, że skórowanie i przetwarzanie 100% uzyskanych tusz wieprzowych w zakładzie skarżącej nie usprawiedliwia braku klasyfikacji tusz w tym systemie. W ubojni należącej do skarżącej w latach 2007 -2008 dokonywano tygodniowo średniorocznie uboju powyżej 200 sztuk, co obligowało ją do klasyfikacji, jednakże w zakładzie tym nie było aparatu do klasyfikacji, nie był zatrudniony również rzeczoznawca i nie sporządzono protokołów z ustalania klas jakości tusz wieprzowych.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania E.B. – Główny Inspektor JHARS decyzją z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że art. 15a ust. 3 ustawy o jakości handlowej zawiera zamknięty katalog przesłanek uprawniających producenta do zwolnienia z prowadzenia klasyfikacji tusz w systemie mięsności EUROP. Przesłanki te nie zostały spełnione w zakładzie skarżącej, gdyż w 2008 r. dokonano uboju 11 475 sztuk trzody chlewnej, zatem średniotygodniowy ubój przekroczył 200 sztuk. Organ podkreślił, że rozwiązania prawne zawarte w ww. przepisie są analogiczne z wymaganiami określonymi w prawie wspólnotowym – art. 42 ust. 1 lit b) rozporządzenia Nr 1234/2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę E.B. na powyższą decyzję stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 rozporządzenia 1234/2007 ustanowiona jest wspólnotowa skala klasyfikacji tusz zgodnie z przepisami załącznika V do tego rozporządzenia. Załącznik ten mający zastosowanie m.in. do wieprzowiny w odniesieniu do tusz świń niebędących świniami hodowlanymi, reguluje w pkt B wspólnotową skalę kwalifikacji tusz wieprzowych opartą na ich mięsności. Zasady tej kwalifikacji są doprecyzowane w rozporządzeniu nr 1249/2008 wydanym w sprawie szczegółowych zasad wdrożenia wspólnotowych skal klasyfikacji tusz wołowych, wieprzowych i baranich oraz raportowania ich cen. Art. 20 ust., 1 tego rozporządzenia stanowi, że skala klasyfikacji tusz wieprzowych, o której mowa w art. 42 ust. 1 rozporządzenia Nr 1234/2007 używana jest we wszystkich rzeźniach do klasyfikacji wszystkich tusz celem zapewnienia producentom godziwej zapłaty na podstawie masy i budowy ciała świń, które dostarczyli do rzeźni. W art. 20 ust. 2 rozporządzenia Nr 1249/2008 przewidziane są okoliczności, w przypadku których państwa członkowskie mogą zdecydować, że stosowanie skali klasyfikacji nie jest obowiązkowe w przypadku rzeźni: a) dla których państwo członkowskie ustala maksymalną liczbę ubojów, która nie może przekraczać 200 świń tygodniowo, b) w których dokonuje się tylko uboju świń urodzonych i tuczonych we własnych tuczarniach i które same zajmują się rozbiorem tusz.

Polski prawodawca zdecydował się na odstępstwa od klasyfikacji tusz wieprzowych, które to odstępstwa są sprecyzowane w art. 15a ust. 3 ustawy o jakości handlowej. Sąd I instancji stwierdził, że inne wyjątki od obowiązku klasyfikacji tusz wieprzowych nie istnieją i nie mogą istnieć w związku z kategorycznym brzmieniem art. 20 ust. 2 rozporządzenia Nr 1249/2008.

W ocenie Sądu, organy trafnie stwierdziły, że kontrolowany podmiot do żadnej z grup wymienionych w art. 15a ust. 3 ustawy o jakości handlowej nie należy, wobec czego spoczywał na nim obowiązek klasyfikacji.

Wobec powyższego zasadne było wymierzenie skarżącej kary na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, która ma charakter administracyjny i jej nałożenie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa jest obligatoryjne.

W skardze kasacyjnej E.B. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 1, art. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w rozstrzygnięciu sprawy, tj. poprzez przyjęcie, że pomimo wyłączenia zawartego w ww. przepisach, skarżąca zobowiązana jest do prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP,

2. przepisów prawa procesowego - art. 6 i 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich pominięcie w rozstrzygnięciu, poprzez uznanie, że organ zasadnie nałożył grzywną na skarżącą mimo braku ku temu podstawy prawnej.

Na wstępie kasator podniósł, że okolicznością bezsporną, ustaloną w postępowaniu jest zakres działalności przedsiębiorstwa skarżącej, który został określony decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z 26 października 2006 r. Decyzja ta nie przewidywała wprowadzania do obrotu tusz wieprzowych, czynność ta nie była również wskazana w szczegółowym wykazie przedsiębiorstwa. Ustalono jedynie, że podczas produkcji wyrobów określonych w wykazie na jednym z etapów produkcji powstaje tusza wieprzowa, która jednakże jest w całości przeznaczona na własne cele zakładu, nie jest natomiast wprowadzana do obrotu w rozumieniu ustawy o jakości handlowej. Kasator stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem 1234/2007 klasyfikacji dokonuje się na tuszach wieprzowych wykrwawionych, pozbawionych szczeciny, raciczek, kompletu jelit i ośrodków narządów płciowych, a takie nie powstają w procesie produkcyjnym, zatwierdzonym wyżej wskazaną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii. Wobec tego, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, na żadnym etapie produkcji, nie powstaje tusza wieprzowa, która podlega klasyfikacji EUROP.

Kasator zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o jakości handlowej przepisów tej ustawy nie stosuje się do artykułów rolno – spożywczych wytwarzanych na własny użytek. Dlatego nawet gdyby przyjąć, że skarżąca wytwarza tusze wieprzowe, które podlegałyby klasyfikacji, to z uwagi na fakt, że są one przeznaczone na własny użytek przedsiębiorstwa w którym powstają, nie stosuje się do nich przepisów ustawy, wobec czego nie podlegają obowiązkowi klasyfikacji. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy klasyfikacji podlegają jedynie te produkty, które są wprowadzane do obrotu, wobec czego skoro skarżąca nie wprowadza do obrotu tusz wieprzowych, a jedynie przetwarza je w całości, nie jest zobowiązana w stosunku do tych tusz dokonywać klasyfikacji.

Zdaniem kasatora decyzja narusza art. 6 K.p.a., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkuje jej nieważnością. W rozpoznawanej sprawie doszło również w jego ocenie do naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów prawnych nakładających na obywateli określone obowiązki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor JHARS, podzielając stanowisko wyrażone w decyzji oraz zaskarżonym wyroku WSA w W., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Organ stwierdził, że w przypadku produkcji prowadzonej przez skarżącą nie może być mowy o wytwarzaniu na własny użytek, gdyż skarżąca w ramach prowadzonej działalności wytwarza artykuły rolno – spożywcze, które podlegają dalszemu przetworzeniu w celu wprowadzenia ich do obrotu. Skarżąca zatem posiadała tusze wieprzowe w celu sprzedaży, nieistotne czy były one przetworzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, przy czym te ostatnie jako konsekwencję błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Z tego tez względu w pierwszej kolejności winny być rozpoznane i ocenione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Dotyczą one błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 1 i art. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez przyjęcie, że pomimo wyłączenia zawartego w ww. przepisach, skarżąca zobowiązana jest do prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP. Skarżąca uważa, że nie miała obowiązku dokonywania klasyfikacji tusz wieprzowych, gdyż przeznacza je w całości na własne potrzeby, a zatem stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy obowiązek ten jej nie dotyczy. Uważa, że nawet przy założeniu, że wytwarza tusze wieprzowe, które podlegałyby klasyfikacji, to fakt, że są one w całości przeznaczone na własny użytek przedsiębiorstwa, w którym powstają powoduje, że nie stosuje się do nich przepisów ustawy a więc nie ma także obowiązku klasyfikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji tej nie podziela, gdyż nie znajduje ona oparcia w omawianym art. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten wyłącza spod reżimu ustawy artykuły rolno-spożywcze wytwarzane na własny użytek, ale do takich sporne tusze nie należą. Wskazać należy, że pojęcie "wytwarzania na własny użytek" obejmuje wytwarzanie celem wykorzystania na zaspokojenie potrzeb osobistych wytwórcy (hodowcy) i jego gospodarstwa domowego i nie daje się odnieść do wykorzystania w ramach działalności gospodarczej zakładu przetwórczego. Przedsiębiorstwo skarżącej dokonuje uboju zakupionej trzody chlewnej, którą następnie poddaje procesom przetwórczym i między innymi przetwarza tusze wieprzowe na określone wyroby. Tak więc unormowania zawarte w ustawie o jakości dotyczą także jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w postaci tusz wieprzowych i to niezależnie od tego czy w takiej postaci wprowadzane są do obrotu czy też w postaci artykułów uzyskanych po przetworzeniu tych tusz.

Nie znajduje oparcia w art. 4 ustawy teza podnoszona przez skarżącą, że skoro prowadzone przez nią przedsiębiorstwo nie wprowadza do obrotu tusz wieprzowych jako takich lecz powstałe z nich wyroby, to jest zwolnione od obowiązku dokonywania klasyfikacji tych tusz, gdyż przepis ten nie normuje odstępstw od obowiązku klasyfikacji tusz wieprzowych.

Wskazać trzeba, że obowiązek klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP wynika z przepisów Unii Europejskiej.

W rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1249/2008 z 10 grudnia 2008r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrożenia wspólnotowych skal klasyfikacji tusz wołowych, wieprzowych i baranich oraz raportowania ich cen( Dz. U. UE. L.08.337.3.) przewidziana została obowiązkowa klasyfikacja tusz wieprzowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia wspólnotowa skala klasyfikacji tusz wieprzowych, o której mowa w art. 42 ust.1 rozporządzenia 1234/2007 używana jest we wszystkich rzeźniach do klasyfikacji wszystkich tusz celem zapewnienia producentom godziwej zapłaty na podstawie masy i budowy ciała świń, które dostarczyli do rzeźni. Godziwa zapłata producentowi nie stanowi jedynego celu klasyfikacji. Według postanowień pkt. 20 preambuły do rozporządzenia 1234/2007, określone tym rozporządzeniem wspólnotowe skale klasyfikacji tusz służą także poprawie przejrzystości rynku oraz stosowaniu systemu interwencji. Mimo tak ważkich celów klasyfikacji, państwa członkowskie mogą w drodze odstępstwa, stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia 1249/2008 zdecydować, że stosowanie tej skali nie jest obowiązkowe w przypadku rzeźni:

a/ dla których państwo członkowskie ustala maksymalną liczbę ubojów, która nie może przekraczać 200 świń tygodniowo,

b/ w których dokonuje się tylko uboju świń urodzonych i tuczonych we własnych tuczarniach i które same zajmują się rozbiorem tusz.

W ustawie o jakości handlowej ustawodawca krajowy zdecydował o wykorzystaniu możliwości zastosowania odstępstw od zasady klasyfikacji tusz w systemie EUROP i odstępstwom tym poświęcony został art. 15a ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, w których stanowi się, że obowiązku klasyfikacji i oznaczania znakiem klasy jakości handlowej tuszy nie stosuje się do:

1) tusz pochodzących ze świń użytych do rozrodu;

2) tusz wieprzowych pochodzących z rzeźni, w których poddaje się ubojowi:

a) nie więcej niż 200 świń tygodniowo średniorocznie lub

b) wyłącznie świnie urodzone i tuczone w tuczarniach tych rzeźni oraz dokonuje się rozbioru wszystkich uzyskanych tusz.

W rozpoznawanej sprawie żadna z sytuacji upoważniających do zastosowania odstępstwa nie zachodziła, w szczególności nie upoważniały do odstąpienia od wykonywania klasyfikacji przepisy art. 2 i 4 ustawy o jakości handlowej, które o czym była mowa wyżej, w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie stanowią więc usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Skoro zarzuty prawnomaterialne okazały się być nieuprawnione to oparte na założeniu naruszenia prawa materialnego zarzuty procesowe sprowadzające się do uznania, iż pominięto brak podstawy prawnej do nałożenia kary w sytuacji braku prawnego obowiązku klasyfikacji EUROP nie mógłby także stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, nawet gdyby takie zarzuty były prawidłowo skonstruowane.

Przy tej okazji zauważyć należy, że podstawę prawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej stanowi art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, który zarzutami skargi kasacyjnej objęty nie został.

W związku z zarzutami procesowymi przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Zatem zarzuty procesowe winny być także skierowane przeciwko temu wyrokowi i dotyczyć przepisów, które Sąd I instancji wadliwie zastosował bądź nie zastosował, chociaż powinien był to uczynić. Tymczasem kasator zarzucił naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. "poprzez jego pominięcie w rozstrzygnięciu, poprzez uznanie, że organ zasadnie nałożył grzywną na skarżącą mimo braku ku temu podstawy prawnej". Stwierdzić należy, że procedura sądowa nie przewiduje stosowania przepisów art. 6 i 8 k.p.a. przez sądy administracyjne. Z tego też względu zarzut procesowy zbudowany na naruszeniu wymienionych przepisów k.p.a. uchyla się spod kontroli kasacyjnej i usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej stanowić nie może.

Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.