Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 439/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 19 ust. 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 309/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 309/18, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody.

Jak wskazał Sąd I instancji Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...]. Zaskarżając ją w całości wraz z załącznikiem, skarżący podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", polegające na:

- wskazaniu w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, tj. Urzędu Gminy [...], podczas gdy brak jest w tym zakresie podstawy prawnej;

- braku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odwołanie się w tym zakresie do treści umowy;

- niedokładnym powtórzeniu i modyfikacji w § 6 pkt 3 regulaminu przepisu art. 6 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę; w § 6 pkt 4 regulaminu przepisu art. 6 ust. 6 ustawy, w § 14 i 22 regulaminu przepisu art. 15 tej ustawy, w § 16 regulaminu przepisu art. 27 powołanej ustawy;

- uregulowaniu w § 7 regulaminu okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania, co przekracza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących okresu obowiązywania umowy i rozwiązania umowy, co stanowi jednocześnie naruszenie zasady swobodnego zawierania umów określonej w art. 353(1) kodeksu cywilnego;

II. naruszenie art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zawarcie w § 21 pkt 5 regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym;

III. naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, iż w sprawach nieobjętych przedmiotowym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegającego na wskazaniu w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tj. Urzędu Gminy [...], Sąd meriti podzielił stanowisko organu w tej mierze, że pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej nie jest zdefiniowane w ustawie o zaopatrzeniu w wodę, i że w przypadku braku w gminie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego za takowe należy uznać gminę. Zważywszy przy tym na fakt, że w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy [...] konkretny Referat (Wydział) zajmuje się przedmiotowymi sprawami, w ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnie – choć w uproszczeniu - wskazano w regulaminie Urząd Gminy [...] jako usługodawcę, a jeżeli tak, to trudno byłoby to uproszczenie (brak precyzji) uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu. Co do istoty zarzutu skargi, że akt prawa miejscowego nie może wskazywać konkretnego adresata (jednego przedsiębiorstwa świadczącego przedmiotowe usługi), Sąd Wojewódzki zauważył, że adresatami spornego regulaminu są odbiorcy wody dostarczanej w ramach realizacji zadań publicznych przez Gminę, a ci nie są przecież skonkretyzowani (konkretnie wymienieni w regulaminie). Wskazana konkretnie jest jedynie Gmina [...], a to przecież ona, a nie stosowne przedsiębiorstwa, bezpośrednio świadczy usługę, o której mowa i ma do tego prawo. Stosownie bowiem do regulacji art. 9 ust. 1 u.s.g. pozostające w jej właściwości zadania publiczne gmina może realizować sama lub za pośrednictwem wyodrębnionych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie organu, że w zaskarżonej uchwale określił on minimalny poziom usług świadczonych w zakresie dostarczania wody, określając ciągłość i niezawodność dostaw wody, jej wymagane ciśnienie oraz przy zapewnieniu należytej jakości dostarczonej wody.

W odniesieniu do zarzutów niedokładnych powtórzeń i modyfikacji postanowień ustawy o zaopatrzeniu w wodę, co zdaniem skarżącego nastąpiło w § 6 pkt 3 i 4, § 14, § 16 i § 22 regulaminu i stanowi o naruszeniu postanowień przepisu § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r. poz. 282) -dalej: "Zasady techniki prawodawczej", Sąd meriti stwierdził, że nie mogą one wywołać oczekiwanego przez skarżącego skutku. Powołany akt nie jest to bowiem aktem normatywnym, ale zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw. Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty dotyczące regulacji zawartych w § 7 regulaminu w kwestii odniesień do okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania jako przekraczających delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, organ trafnie stanął na stanowisku, że nie wiadomo, z jakich względów zasadny miałby być wniosek, że wolno zamieścić w regulaminie zasady zawierania umów, a zasad rozwiązania umowy nie, podkreślając przy tym, że nie wydaje się wystarczające wskazanie w tym kontekście na okoliczność, że według art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę warunki wypowiedzenia mają być koniecznym elementem umowy. Zgodzić się przy tym należy z organem, że relacje między regulaminem a umową nie są zbudowane na opozycji i wyłączeniach. Tym samym należy przyjąć, że fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 powołanej ustawy elementów umowy nie pozbawia rady gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Co więcej, regulamin może zastępować niektóre postanowienia umów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie w tym kontekście organ wywodzi, że istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, nie jest ostra, to jednak kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego, powinny być regulowane w umowie, zaś te o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Organ zauważył przy tym, że umowa jest czynnością w sposób szczegółowy i konkretny regulującą sytuację konkretnych stron, czynnością następczą w stosunku do regulaminu, który zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami. W ocenie organu teza o rozłączności materii regulaminu i umowy nie ma oparcia w brzmieniu konkretnych artykułów. Przede wszystkim jednak traktowanie regulaminu i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług. Z uwagi na powyższe Sąd meriti podzielił stanowisko organu, że uznanie, że materia art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec przedsiębiorstwa, korzystającego z przywilejów naturalnego monopolisty. Sąd ten nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia zasady swobodnego zawierania umów określonej w art. 353(1) kodeksu cywilnego.

Sąd Wojewódzki nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zawarcie w § 21 pkt 5 regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Powołane regulacje ustawowe wskazują na konieczność zgłoszenia właściwemu organowi budowy m.in. przyłączy wodociągowych. Natomiast art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje na obowiązek uzyskania m.in. uzgodnień.

Zamierzonego przez skarżącego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, że w sprawach nieobjętych przedmiotowym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Tego typu norma, w istocie o charakterze informacyjnym, nie może być bowiem uznana za sprzeczną z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającym z niej wymogiem zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Przyjęta w powołanym paragrafie norma nie narusza zatem hierarchii źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Z powyższych względów Sąd pierwszej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." , orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 7 ust. 1 pkt 3, 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegające na:

- uznaniu, że wskazanie w § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego tj. Urzędu Gminy [...] jest właściwe i zgodne z przepisami, podczas gdy brak jest w tym zakresie podstawy prawnej;

- uznaniu, że niedokładne powtórzenie i modyfikacje w § 6 pkt 3 regulaminu przepisu art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę; w § 6 pkt 4 regulaminu przepisu art. 6 ust. 6 ww. ustawy, w § 14 i 22 regulaminu przepisu art. 15 ustawy, w § 16 regulaminu przepisu art. 27 tej ustawy, nie stanowią istotnego naruszenia prawa;

- uznaniu, że uregulowany w § 7 regulaminu okres obowiązywania umowy i jej rozwiązania nie przekracza delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy przepis ten upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących okresu obowiązywania umowy i rozwiązania umowy, co stanowi jednocześnie wykroczenie poza delegację ustawową organu i naruszenie zasad swobodnego zawierania umów określoną w art. 353 § 1 K.c.

2. naruszeniu art. 29a i art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię w/w przepisu i przyjęcie, że zawarcie § 21 pkt 5 regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym jest zgodne z przepisami i nie wykracza poza delegację ustawową;

3. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że w/w przepis nie jest sprzeczny z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody uznając, że zakwestionowane postanowienia nie są istotnie sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., nr 1-2, s. 102).

Z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem powszechnie obowiązującym; ma charakter abstrakcyjny i w sposób ogólny określa adresatów, do których jest skierowany. Podkreślić należy, że zkwalifikowanie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do tego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się m. in. normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia, jak również generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały "Regulamin niniejszy określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę realizowanego przez Urząd Gminy [...] na terenie Gminy [...]". Sąd Wojewódzki uznał, że w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy [...] przedmiotowymi sprawami zajmuje się konkretny Referat (Wydział). Zasadnie zatem wskazano w regulaminie Urząd Gminy [...] jako usługodawcę, "a jeżeli tak, to trudno byłoby to uproszczenie (brak precyzji) uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu.". Taka interpretacja przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3, 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest nieuprawniona. Należy podzielić zarzut i argumenty skarżącego Prokuratora, że wskazanie w uchwale konkretnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jest sprzeczne z wypracowanymi kryteriami uznania danego aktu za akt prawa miejscowego. Regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego powinien mieć abstrakcyjnie wskazane podmioty odpowiedzialne za realizację zadań z nich wynikających, a wskazanie w nich konkretnego podmiotu, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała taka może zostać podjęta tylko dla abstrakcyjnego podmiotu. Przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1322/05, LEX nr 290129; zob. też K. Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2008 r., nr 12, s. 57-60). Taki regulamin może dotyczyć kilku przedsiębiorstw i nie powinien mieć żadnego znaczenia fakt, że w dacie podjęcia uchwały na terenie Gminy nie funkcjonuje żadne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a zadaniami tymi zajmuje się bezpośrednio Urząd Gminy [...]. W § 2 pkt 2 uchwały wskazano, że usługodawcą w znaczeniu niniejszego regulaminu jest Urząd Gminy [...]. Taki przepis stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ z uwagi na to, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazania. Powierzenie wykonywania uchwały konkretnemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu w istotny sposób narusza przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Wskazanie Urzędu Gminy [...] jako usługodawcy jest także nie do zaakceptowania z punktu widzenia założeń instytucjonalno-ustrojowych zawartych w u.s.g. i w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta, jako organu gminy, służącym do wykonywania przydzielonych wójtowi przez ustawodawcę zadań i jako taki nie ma odrębnego bytu prawno-organizacyjnego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających zarówno z u.s.g., jak i ustaw szczególnych. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1143/16, , LEX nr 2486344).

W przepisie definicyjnym art. 2 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oznacza: "przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność".

W świetle przepisu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę urząd gminy nie jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Nie jest bowiem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, ani nie jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą tego rodzaju działalność. Istotnie sprzeczne z prawem są zatem postanowienia regulaminu dostarczania wody wskazujące jednostkę pomocniczą organu wykonawczego gminy, jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne i nakładające się na tego usługodawcę określone prawa i obowiązki, w tym prawo do zawierania umów z usługobiorcami.

Jak podniesiono wyżej urząd gminy jest aparatem pomocniczym wójta i jego rola w wykonywaniu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej gminy może mieć wyłącznie charakter techniczny. Natomiast jako podmiot - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, może występować gmina. W tym miejscu należy zauważyć, że z mocy art. 9 ust. 1 u.s.g. gmina w celu wykonywania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 г., sygn. II OSK 664/09, (LEX nr 552881) stwierdził, że: "Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. W tym rozumieniu gminna jednostka organizacyjna jest jednostką, która została utworzona przez gminę, czy w której gmina ma udziały lub, która korzysta z finansowych środków gminy. Pojęcie «gminnej jednostki organizacyjnej» obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne. Każdy z tych podmiotów spełnia bowiem kryteria pozwalające na objęcie go mianem jednostki organizacyjnej. Wykonuje on zadania publiczne, jest uprawniony do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, został wyposażony w zespół składników osobowych, rzeczowych itd. Pojęcie «jednostka organizacyjna gminy» oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa).".

Na marginesie warto wskazać, że ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1). Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Sytuacja, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, kiedy urząd gminy - aparat pomocniczy wójta określa taryfy opłat za wodę, które następnie wójt weryfikuje pod względem legalności i celowości, a rada zatwierdza, powoduje, że zaciera się ustalony ustawowo podział kompetencji podmiotów w procesie określania taryf opłat za wodę. Trzeba przy tym wskazać, że na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok (art. 24 ust. 9a), co wzmacnia odrębność podmiotową przedsiębiorstwa.

Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą Zasad techniki prawodawczej. Zasadniczo Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, co do braku naruszenia prawa w sposób istotny poprzez modyfikację unormowaniami regulaminu przepisów ustawy o zaopatrzeniu w wodę. W uchwale Rady Gminy w [...] zmodyfikowano bowiem przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę: w § 6 pkt 3 regulaminu zmodyfikowano przepis art. 6 ust. 5 ustawy; w § 6 pkt 4 regulaminu przepis art. 6 ust. 6 ustawy; w § 14 i § 22 regulaminu przepis art. 15 ustawy, w § 16 regulaminu przepis art. 27 ustawy. Uchybiono w ten sposób § 143 w zw. z § 137 Zasad techniki prawodawczej. Uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej unormowane ustawowo. Skoro przedmiotowy regulamin został wydany na podstawie upoważnienia zawartego ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia, nie da się wyprowadzić wniosku, że przekazuje ona Radzie kompetencję do ponownego uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym, gdyż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, a to może doprowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy. Modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza porządek prawny, przez co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę przyzwoitej legislacji. Nieuprawnione wejście prawodawcy lokalnego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy może bowiem wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy ustawowe są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997).

Ważną kwestią mającą wpływ na zakres przedmiotowy regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę są relacje występujące pomiędzy tymi przepisami prawa miejscowego a zawieraną, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, umową o zaopatrzenie w wodę. Zasadniczo realizacja przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie może polegać ani na odsyłaniu do postanowień umownych, ani też na powtarzaniu w treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy. Treść aktu prawa miejscowego ma bowiem uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy.

W § 7 ust. 1 regulaminu postanowiono, że umowa może być zawarta na czas nie określony lub określony. Umowa winna określać możliwość jej rozwiązania w przypadkach określonych przepisami kodeksu cywilnego oraz art. 8 ustawy (ust. 2). Umowa winna dopuszczać jej rozwiązanie przez Usługobiorcę

za wypowiedzeniem lub na zgodny wniosek stron (ust. 3). Rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zastosowaniem przez Usługodawcę środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług (ust. 4). Sąd Wojewódzki uznał, że traktowanie regulaminu i umowy, jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych, jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem zarzut i argumentację skargi, że rada gminy nie była władna do unormowania materii wskazanych w § 7 regulaminu, w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tej materii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Koncepcja komplementarnego traktowania regulaminu i umowy cywilnoprawnej jest nieuprawniona. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin powinien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 1 ustawy. Ustawodawca, w treści art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określił, jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 ustawy). Brak jest, więc podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązywania. Zagadnienie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest natomiast upoważniona do stanowienia tej materii w ramach regulaminu. Z przepisu art. 6 ustawy wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że ta materia powinna być uregulowana w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody, nie ma podstaw prawnych, aby na postanowienia takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, LEX nr 285125).

W § 21 ust. 5 Rada postanowiła, że: "Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej, a także uzyskanie niezbędnych pozwoleń.". Trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, że ten przepis jest sprzeczny z przepisami ustawy, w tym art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazane unormowania Prawa budowlanego nie przewidują nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej przed przystąpieniem do przyłączenia nieruchomości do sieci. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej.

Zasadny jest też zarzut skargi, że Rada Gminy naruszyła prawo poprzez wskazanie w § 43 regulaminu, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wraz z przepisami wykonawczymi. Takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. W takim wypadku nastąpi odwrócenie hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, albowiem w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy jest niekonstytucyjne, przez co stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wadliwych regulacji. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do Zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarga kasacyjna Prokuratora Rejonowego w [...] skutecznie wykazała istotną sprzeczność z prawem postanowień zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.