Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1586/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i O. K. na decyzję postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2002r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002 r. nr [...], 2. orzeka, że postanowienia opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. K. i O. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2002r. nr [...] powołując się na art. 2 § 1 pkt 3, art. 3 §1, art.5 § 1 pkt 1, art. 17 §1 i art.20 §1 pkt 3 oraz art. 119 - 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) oraz Obwieszczenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 2001r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2001 r. (Monitor Polski z 2001r. Nr 47, poz. 787) po stwierdzeniu, iż mimo upomnienia z zagrożeniem z dnia 21 listopada 2000r. nie wykonano decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997r. utrzymanej w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 20 sierpnia 1997r. w której to nałożono na J. i O. K. oraz na M. K. obowiązek wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ulicy L. [...] i W. [...] w T. postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. i O. K., ponieważ zobowiązanie jest wymagalne i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art.2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nałożyć jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.495,20 zł. Sposób wyliczenia grzywny wynika z wytycznych art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. i O. K. Stwierdzili, że postanowieniem z dnia 21 maja 2001r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono postępowanie egzekucyjne przed PINB PG Postępowanie WINB skarżący zaskarżyli do NSA-OZ w Gdańsku. W dniu 8 czerwca 2001r. PINBPG przekazał sprawę skarżących do Prezydenta Miasta. Skarżący stwierdzili, że z powodu zmiany kompetencji i umorzenia postępowania egzekucyjnego przez WINB, PINBPG nie może prowadzić postępowania. Skoro postępowanie egzekucyjne przed PINBPG jest umorzone, to do czasu wyjaśnienia tej sprawy przez NSA PINBPG nie może prowadzić żadnych czynności w tej sprawie i nie może powoływać się na ustalenia dokonane przed 21 maja 2001 r., tj. datą wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania przez WINB. Obowiązek zapłaty grzywny został ustalony nieprawidłowo i bez udziału skarżących. Budynek gospodarczy był modernizowany od 1996r. i wówczas obowiązywały inne przepisy dotyczące treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja uległa już przedawnieniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 maja 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ulicy L. [...] i ul. W. [...] w T. wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 sierpnia 1997 r. nr [...]. Decyzje te zostały zaskarżone do NSA-OZ w Gdańsku i Sąd wyrokiem z dnia 26 listopada 1998r. skargę oddalił, a następnie postanowieniem z dnia 5 października 1999r. odrzucił skargę o wznowienie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 stycznia 2000r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 20 sierpnia 1997r. nr [...]. Biorąc pod uwagę aktualny stan prawny oraz fakt, ze wyrok Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku musi zostać wykonany. Mimo upomnienia, inwestorzy w dalszym ciągu uchylają się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej inspekcji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zgodnie z art. 122 § 1 zobowiązanym z postanowieniem został doręczony odpis tytułu wykonawczego. Odnosząc się do wniesionego zażalenia należy uznać je za bezzasadne. Zgodnie z wymienioną wyżej ustawą, od 30 listopada 2001r. organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny została określona prawidłowo, a organ egzekucyjny nie ma obowiązku ustalania grzywny z udziałem zobowiązanych. Przedmiotowa egzekucja nie uległa przedawnieniu, gdyż przedawnienia nie obejmuje cytowana wyżej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. i O. K. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania a także o wstrzymanie egzekucji administracyjnej do czasu ostatecznego wyjaśnienia kompetencji PINB odnośnie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, że: nie było postanowienia z dnia 5 października NSA-OZ w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 1148/99, nie ma budynku gospodarczego przy ulicy L. [...] i W. [...] w T. a budynek Przy ulicy W. [...] należy do innego właściciela i już nie istnieje, organem egzekucyjnym powinien być organ, który był organem egzekucyjnym w dniu wydania decyzji dnia 20 sierpnia 1997r. Nr [...] Wojewody, klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej jest bez podpisu, daty i pieczątki organu, obowiązek został określony niezgodnie z prawem, obiekt istniał i był tylko modernizowany od 1993r., w NSA-OZ w Gdańsku toczy się sprawa ze skargi na postępowanie z dnia 21 maja 2001r. Nr [...] -WINB, jeżeli nie obowiązuje skarżących postępowanie z dnia 4 kwietnia 2001r. PINB, to nie obowiązuje również upomnienie z dnia 21 listopada 2001r. Nr [...] -PINB PG w T., skarżący już raz byli ukarani mandatem w dniu 17 czerwca 1997r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta Miasta z 25 czerwca 1974. Nr [...] (vide: k. 1 akt administracyjnych I instancji) nakazująca J. i O. K. oraz M. K. rozbiórkę częściowo zrealizowanego budynku gospodarczego na działkach przy ul. L. [...] i W. [...] w T. stała się ostateczna i prawomocna, a zatem stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Podkreślić w tym zakresie trzeba, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 1997r. Nr [...], a skarga J. i O. K. oraz M. K. na opisaną decyzję organu odwoławczego oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998r. sygn. akt II S.A./Gd 1803/97 (vide: k. 3, 4 akt administracyjnych I instancji). Dalej, jak wynika z akt administracyjnych, skarga J. i O. na K. oraz M. K. o wznowienie postępowania zakończonego opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucona została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1999r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 1148/99, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawomocną decyzją z dnia 26 stycznia 2001r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 20 sierpnia 1997r. Nr [...] utrzymującą w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997r. (vide: fotokopie wyroku i decyzji w aktach administracyjnych I instancji).

Ponadto, pierwsze upomnienie organu skierowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do J. i O. K. oraz M. K. nosi datę 18 listopada 1999r. i odebrane zostało przez strony w dniu 22 listopada 1999r. (vide: k. 7 akt administracyjnych I instancji), następne upomnienie pochodzi z 21 listopada 2000r. i doręczone zostało stronom w dniu 24 listopada 2000r. (vide: pismo i potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych I instancji). Dalej wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. i O. K. oraz M. K. i decyzją podjętą w dniu 4 kwietnia 2001r. Nr [...] i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na strony jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 17.802,00 zł. Na skutek zażalenia złożonego przez strony, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 18 maja 2001r. Nr [...] uchylił postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako dotknięte wadą nieważności, ponieważ wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (vide: fotokopia postanowienia w aktach administracyjnych I instancji). Zatem przyjąć należy, że uchylając opisane postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia i umarzając postępowanie przed organem I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy skasował w całości postępowanie przed tym organem.

Opisane postanowienia oraz postanowienia dotyczące nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na skutek skarg strony skarżącej były przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w obu sprawach orzekł o oddaleniu skarg (vide: wyroki WSA z dnia 16 grudnia 2004r. w sprawach sygn. akt II S.A./Gd 2118/01 i II S.A./Gd 2119/01).

Zatem w rozpoznawanej sprawie na skutek opisanej powyżej ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2001r., właściwy organ egzekucyjny winien wszcząć na nowo postępowanie egzekucyjne na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1997r. nakazującej skarżącym oraz M. K. rozbiórkę budynku gospodarczego.

Według stanu prawnego na dzień 18 maja 2001r. art. 20 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151, ze zm.) miał brzmienie następujące:

Art. 20 § 1. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda,

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne,

§ 2. Ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Urzędu Ochrony Państwa lub Straży Granicznej, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002r. przepis ten miał brzmienie następujące, ustalone ustawą z dnia 6 września 2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), która weszła w życie 30 listopada 2001 r.:

Art. 20. § 1. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda,

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne,

3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień,

4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

§ 2. Ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Urzędu Ochrony Państwa lub Straży Granicznej, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego.

W tym kontekście za nie trafne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do właściwości organu egzekucyjnego, bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie były właściwe.

Natomiast w ocenie Sądu za wadliwe należy uznać stanowisko organów co do tego, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone było upomnieniem.

Zgodnie z treścią art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Jak wynika z akt administracyjnych w toku postępowania zmieniły się okoliczności faktyczne o tyle, że dotychczasowy właściciel nieruchomości przy ul. W. [...] M. K. zbył ją na rzecz A. O. Organ I instancji skierował w dniu 18 lutego 2002r. upomnienie w trybie opisanym wart. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaniechał jednak skierowania upomnienia do właścicieli nieruchomości położonej przy ul. L. [...] J. i O. K. Należało zaś to uczynić nie tylko z tej przyczyny, że jak wyżej zaznaczono, poprzednio wszczęte postępowania egzekucyjne poprzedzone upomnieniami z 18 listopada 1999r. i 20 listopada 2000r. zostało skasowane ostateczną decyzją WINB z 18 maja 2001r., ale również na skutek zmiany dalszych okoliczności sprawy wywołanych wykonaniem nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego położonego przy ul W. [...]. Stwierdzenie w protokole oględzin z dnia 7 marca 2002r. (vide: protokoły w aktach administracyjnych I instancji) aktualnego stanu sprawy nakładało na organ obowiązek przesłania zobowiązanym J. i O. K. pisemnego upomnienia na zasadach określonych w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie może zastąpić ustawowo określonej formy wezwania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku pismo z dnia 12 marca 2002r. wystosowane przez PINB do O. K., będące jak wynika z jego treści, odpowiedzią na pisemne zapytanie (vide: pismo PINB z dowodem doręczenia w aktach administracyjnych I instancji). Brak przesłania upomnienia stanowi istotne uchybienie procesowe, daje podstawę do złożenia zarzutu (art. 33 pkt 7 ustawy z 17 czerwca 1966r.), a następnie do umorzenia postępowania. Zatem wskazane naruszenie przez organy przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafny jest również zarzut skargi będący powtórzeniem zarzutu podniesionego w zażaleniu a odnoszący się do przyjętej do wyliczenia grzywny powierzchni zabudowy obiektu.

Protokoły oględzin z dnia 7 marca 2002r. ustalające, jak wynika z ich treści, stan rozebranego obiektu przy ul. W. [...], nie zawierają ustaleń dotyczących wielkości obiektu pozostającego do rozbiórki a położonego przy ul. L. [...]. Wprawdzie w jednym z protokołów jest odręczny rysunek wraz z wymiarami, ale nie wiadomo do czego się odnosi, nadto w oględzinach jak wynika z jego treści, uczestniczyli poza przedstawicielem PINB R. O. i E. O. - rodzice właścicielki nieruchomości przy ul. W. [...] - A. i O., nie uczestniczyli natomiast ani J. ani O. K. Brak jest także podpisu O. K. w drugim protokole z oględzin, przy czym jak można sądzić z jego treści w oględzinach tych uczestniczył.

Brak powyższych ustaleń uniemożliwiał dokonanie obliczenia grzywny, zatem zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokona w pierwszej kolejności ustalenia, z udziałem zobowiązanych, wielkości obiektu pozostającego do rozbiórki a następnie zgodnie z wymogami art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skieruje do zobowiązanych pisemne upomnienie.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji dopuszczalne będzie w razie zaistnienia wskazanych w ustawie przesłanek, o ile zobowiązani dobrowolnie nie wykonają nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 1996r.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekł także w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym obligatoryjnie sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 i art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżących koszty składa się wpis sądowy w kwocie 10,00 zł.