Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2549/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 383 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
article: art. 24F ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), , Bogumiła Kobierska, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zdanie odrębne zgłosiła Sędzia WSA Iwona Maciejuk


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn.zm.) w związku z art. 18 ust 2 punkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.), uhwałą Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. stwierdziła wygaśnięcia mandatu Radnej M. G..

W uzasadnieniu wskazano, że ślubowanie Pani M. G. złożyła w dniu [...] listopada 2018 r. i w tej dacie rozpoczęła wykonywanie mandatu. W dniu [...] września b.r. do Urzędu Gminy w [...], wpłynęło pismo Wojewody [...] skierowane do Przewodniczącego Rady Gminy o ustalenie, czy w stosunku do Radnej Pani M. G.od początku aktualnej kadencji Rady Gminy w 2018 r. do chwili obecnej, zachodzą okoliczności określone w art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda działając jako organ nadzoru nad działalnością gminną wskazał na treść art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w myśl którego Radni, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której Radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przeprowadzone pod nadzorem Przewodniczącego Rady Gminy [...] czynności wyjaśniające i sprawdzające pozwoliły organowi na ustalenie następującego stanu faktycznego:

Radna M. G. jest Prezesem Zarządu - Stowarzyszenia Koła Gospodyń Wiejskich w [...]. Stowarzyszenie zostało zarejestrowane w KRS w dniu [...].05.2012 r. pod numerem [...]. Z informacji zawartej w tymże rejestrze wynika, że Koło Gospodyń Wiejskich w [...] działa jako stowarzyszenie, którego organem uprawnionym do reprezentacji jest zarząd. Prezesem zarządu jest Pani M. G.. Celem Stowarzyszenia jest działalność na rzecz postępu gospodarczego i społecznego wsi. Zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia, stanowiącym Załącznik numer 1 do Uchwały numer [...] z zebrania założycielskiego z dnia [...].05.2012 r., do kompetencji zarządu (§ 22 statutu) należy kierowanie bieżącą działalnością, zarządzanie majątkiem, reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz. Zgodnie z § 28 statutu, Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, przy czym dochody z tej działalności służą realizacji celów statutowych.

Jednym z celów Stowarzyszenia - Koło Gospodyń Wiejskich w [...], o czym stanowi § 5 ust. 5 - jest organizowanie imprez okolicznościowych. Dalej wyjaśniono, że dla rozważenia kwestii, czy radna M. G. naruszyła postanowienie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym istotne znaczenie ma potwierdzenie faktyczne okoliczności, czy zarządzała w momencie obejmowania mandatu i czy zarządza nadal działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Ustalono też, że zgodnie z umową użyczenia zawartą w dniu [...].06.2016 r. pomiędzy Gminą [...], a Stowarzyszeniem Koło Gospodyń Wiejskich w [...], reprezentowanym przez Panią M. G. - Prezesa Zarządu, Panią R. K. - Wiceprezesa i D. Z. - Członka Zarządu, Stowarzyszenie wzięło od Gminy [...] - będącej właścicielem budynku położonego na działce Nr [...] w [...] pod adresem [...] [...], tenże budynek do bezpłatnego używania na cele statutowe Stowarzyszenia.

Wskazano też, iż prowadzenie działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie Koło Gospodyń Wiejskich potwierdziła radna M. G. podczas Wspólnego Posiedzenia Komisji Rady Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r., gdzie podczas omawiania stawek za korzystanie ze świetlic wiejskich oświadczyła, że "Koło w ciągu roku organizuje kilka imprez komercyjnych i przygotowania do takich imprez trwają około 3 dni więc za taką imprezę wyjdzie 600-700 zł, co będzie się wiązało z brakiem chętnych. Dodała, że muszą pobrać opłatę za ich wyposażenie, zmywarkę, lodówki. Powiedziała, że nie widzi problemu by dalej mogły same inwestować w budynek, który otrzymały".

W ocenie Rady, o okoliczności prowadzenia przez Koło Gospodyń Wiejskich działalności gospodarczej świadczą wyjaśnienia osób, korzystających z jego usług, m.in.

1) Protokół wyjaśnień Pana W.K z dnia [...].10.2019 r., w którym potwierdził, że dnia [...].09.2019r. Koło Gospodyń Wiejskich w [...] organizowało mu przyjęcie - chrzciny. Pan W.K poinformował iż, wszelkie szczegóły najmu, zapłaty za organizację uroczystości i pieniądze zostały ustalone z Panią R. K. - Wiceprezesem Zarządu, jedną z członkiń Koła Gospodyń Wiejskich w [...]. Pan W.K powiedział także, że umowa została zawarta ustnie, uzgodniono kwotę 40 zł za osobę jednak po zapłacie całej należności nie otrzymał rachunku za zorganizowane przyjęcie, ponieważ suma ta została przekazana na zakup wózka dla jego chorej córki.

2) Protokół wyjaśnień Sołtysa wsi [...] z dnia [...].10.2019 r. Pani J. W., Pani Sołtys poinformowała, iż pierwotnie impreza Pana W.K w dniu [...].09.2019 r. miała odbyć się w świetlicy wiejskiej w [...], jednak Pan W.K w dniu [...].09.2019 r. odmówił zorganizowania uroczystości z powodu zaproponowania lepszej stawki przez Koło Gospodyń Wiejskich w [...]. Pani J. W. powiedziała również, że za zorganizowanie przyjęcia na 30 osób w [...] ustalili z Panem W.K kwotę 2300 zł. Pani Sołtys W. potwierdza, iż uroczystość dla Pana W.K została zorganizowana w świetlicy wiejskiej w [...] przez Koło Gospodyń Wiejskich z [...].

3) Protokół wyjaśnień z dnia [...].09.2019 r. Państwa E i P. W., potwierdzający wynajem sali i zorganizowanie komunii dnia [...].05.2019 r. Państwo E i P. poinformowali, iż umowa na zorganizowanie uroczystości została zawarta ustnie z członkiniami Koła Gospodyń Wiejskich w [...], z Panią G., K. oraz Z.. Państwo E i P W. powiedzieli, że początkowo zapłacili zaliczkę w kwocie 1000 zł Pani Z.- Wiceprezes Zarządu a resztę Pani G. po zorganizowanej uroczystości w świetlicy wiejskiej w [...]. Dodali również, że całkowity koszt imprezy wyniósł 2300 zł,

4) Notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy w dniu [...].10.2019 r. Pani E. S. wskazała, iż Koło Gospodyń Wiejskich w [...] organizowało dla niej przyjęcie rodzinne. Poinformowała, że pieniądze za organizację uroczystości przekazała Pani M. G. Dodała również, iż nie zamieszkuje już w naszej Gminie i nie chce mieć nic wspólnego z tą sprawą.

5) Protokół wyjaśnień z dnia [...].09.2019 r. Pani K.K. w którym potwierdziła organizowanie przyjęcia komunijnego oraz wynajęcie sali od Pani M. G. w maju 2017 r. Pani K.K. poinformowała, iż ustaloną sumę ok 350 zł zapłaciła Pani G., która nie wystawiła rachunku potwierdzającego zapłatę. Powyższe okoliczności w ocenie Rady przeczą wyjaśnieniom Radnej M. G. iż w lokalu świetlicy Stowarzyszenie nie organizowało żadnych imprez komercyjnych.

Nadto Rada wyjaśniła, że umowa użyczenia świetlicy w [...] na rzecz Stowarzyszenia Koło Gospodyń Wiejskich uległa rozwiązaniu z dniem [...].06.2019 r., niemniej jednak od tej daty Stowarzyszenie w dalszym ciągu ma pełny dostęp do pomieszczeń, które wykorzystywane są dalej w celu prowadzenia działalności gospodarczej, co potwierdzają przedstawione wyjaśnienia. Dodatkowo organ wskazał, że Stowarzyszenie Koła Gospodyń Wiejskich w [...] w budynku komunalnym Gminy [...] (świetlicy) ma odrębnie podpisaną z zakładem usług Wodnych w [...] umowę na dostarczanie wody, z dnia [...].11.2018 r. W świetlicy ma również sprzęty i urządzenia gospodarstwa domowego wykorzystywane do prowadzonej przez siebie działalności. Koło Gospodyń Wiejskich rozlicza się z Urzędem Skarbowym co potwierdza składając CIT 8.

Reasumując podkreślono, że radna M. G. będąc Prezesem Zarządu Stowarzyszenia zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez Stowarzyszenie. Czynności te wykonuje nadal. W dalszym ciągu jest Prezesem Zarządu Stowarzyszenia, a wyjaśnienia złożone przez osoby dla, których Stowarzyszenie świadczyło odpłatne usługi w zakresie organizacji przyjęć okolicznościowych potwierdzają, iż aktualnie prowadzi ono działalność gospodarczą.

Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiodła M. G. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.

1) art. 24f ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pełnienie przez radną funkcji prezesa stowarzyszenia Koło Gospodyń Wiejskich w [...], korzystającego z działki, stanowiącej własność gminy [...] - położonej w [....], gmina [...], w której radna uzyskała mandat - na podstawie umowy użyczenia i prowadzenie na działce przez stowarzyszenie działalności statutowej, narusza zakaz o którym mowa w tym przepisie.

2) art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.) poprzez brak przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały, w szczególności wobec nie przeprowadzenia przez właściwy organ, tj. Radę Gminy [...] obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 383 Kodeksu wyborczego, z uwagi na brak właściwego zgodnego ze stanem faktycznym uzasadnienia oraz przez nieustalenie stanu faktycznego w sprawie i naruszenie gwarancji proceduralnych przysługujących skarżącej radnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że Rady Gminy [...] w dniu [...] października 2019 r. wydała kwestionowaną uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. G.. Uchwała została podjęta na sesji nadzwyczajnej w dniu [...] października 2019 r., o której zwołaniu skarżąca otrzymała zawiadomienie dopiero w dniu [...] października 2019 r., a więc w dniu poprzedzającym sesję. Z zawiadomieniem skarżąca otrzymała projekt zaskarżonej uchwały z uzasadnieniem oraz zanonimizowane kopie dowodów. W ocenie strony nie miała więc wystarczającego czasu do przygotowania się do tak ważnego posiedzenia.

Podniosła też, iż dowody w sprawie zbierał Wójt Gminy. Żaden zaś przepis prawa nie daje Wójtowi prawa do kontrolowania radnych Rady Gminy. Wójt Gminy nie posiadał żadnych kompetencji ustawowych do prowadzenia działań kontrolnych w stosunku do skarżącej jako radnej Rady Gminy [...]. Rada Gminy [...] nie podjęła też żadnej uchwały w sprawie upoważnienia J. M. Wójta Gminy do prowadzenia jakichkolwiek działań kontrolnych wobec skarżącej w związku z wykonywaniem przez nią mandatu radnej i działalności w stowarzyszeniu Koło Gospodyń Wiejskich w [...].

Odnosząc się do - jak to stwierdziła strona - stworzonych przez J. M. Wójta Gminy dowodów w przedmiotowej sprawie, skarżąca podniosła dodatkowo, że każdy z nich oprócz tego, że został sporządzony przez osobę nieuprawnioną, obarczony jest istotną wadą prawną. A mianowicie:

- protokół wyjaśnień Pana W.K. z dnia [...].10.2019 r., z którego wynika, że w dniu [...].09.2019 r. KGW w [...] zorganizowało mu przyjęcie - chrzciny. Jak podaje strona szczegóły najmu, zapłaty za organizację uroczystości zostały ustalone z Wiceprezesem Zarządu KGW. Umowa została zawarta ustnie, uzgodniono kwotę 40 zł za jedną osobę. Po zapłacie całej należności Pan W.K. nie otrzymał rachunku za zorganizowane przyjęcie, ponieważ suma ta została przekazana na zakup wózka dla jego chorej córki. Faktycznie stowarzyszenie KGW nie zawierało ani w formie pisemnej ani ustnej żadnej umowy najmu lokalu stanowiącego własność Gminy [...], a zgodę na udostępnienie lokalu wyraził sołtys, o czym poinformował Wójta Gminy J. M.. Stowarzyszenie KGW w [...] przygotowało dla Pana W.K. catering na chrzciny. Produkty do przygotowania cateringu zostały zakupione ze środków finansowych Pana W.K. Catering został przygotowany przez członkinie KGW nieodpłatnie. Pan W.K. został poinformowany, że równowartość wszystkich kosztów jakie poniosło stowarzyszenie KGW w [...] na przygotowanie cateringu, Pan W.K. może przeznaczyć na dofinansowanie do zakupu wózka dla swojej niepełnosprawnej córki. Stowarzyszenie KGW nie otrzymało więc faktycznie od pana W.K. żadnego wynagrodzenia, a poniosło koszty zakupu produktów oraz wniosło wkład pracy swoich członkiń. Dla Stowarzyszenia KGW w [...] przygotowanie cateringu na chrzciny miało charakter charytatywnej akcji pomocy dla jego niepełnosprawnej córki, a nie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z zapisem § 5 pkt 5 Statutu stowarzyszenia, KGWS w [...] realizuje swoje cele m.in. przez organizowanie imprez okolicznościowych.

- protokół wyjaśnień Sołtysa wsi [...] z dnia [...].10.2019 r. Pani J. W., dotyczący jej domniemań, co do organizacji dla Pana W.K. imprezy rodzinnej przez KGW w [...]. Pani sołtys podzieliła się z panem J. M. Wójtem Gminy [...] swoimi przypuszczeniami co do organizacji przez KGW w [...] imprezy, której dotyczył "Protokół wyjaśnień" opisany w pkt. 1. Z treści protokołu sporządzonego przy jej udziale wynika, że nie miała żadnej wiedzy w tym zakresie, tylko sądziła, że skoro KGW w [...] miało wziąć za organizację chrzcin od Pana W.K. 2300 zł, to zapewne KGW z [...] zaoferowało konkurencyjną kwotę. Pani sołtys nie wzięła pod uwagę w swoich przypuszczeniach, że KGW w [...] przygotuje catering nieodpłatnie i zdecyduje, że Pan W.K. oszczędności z tego tytułu może przeznaczyć na dofinansowanie zakupu wózka dla swojej niepełnosprawnej córki.

- protokół wyjaśnień z dnia [...].09.2019 r. Państwa E i P.W. potwierdzający wynajem sali i zorganizowanie komunii dnia 12.05.2019 r. Z protokołu wyjaśnień, które przyjął J. M. Wójt Gminy [...] wynika, że umowa na zorganizowanie uroczystości została zawarta ustnie z członkiniami Koła Gospodyń Wiejskich w [...], w tym ze skarżącą. Państwo W i P. W. powiedzieli, że początkowo zapłacili zaliczkę w kwocie 1000 zł Pani Z. Wiceprezes Zarządu a resztę skarżącej po zorganizowanej uroczystości w świetlicy wiejskiej w [...], a koszt imprezy wyniósł 2300 zł. Faktycznie stowarzyszenie KGW nie zawierało ani w formie pisemnej ani ustnej żadnej umowy najmu lokalu stanowiącego własność Gminy [...] i nie otrzymało z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Dla Państwa E i P.K. KGW przygotowało jedynie catering na imprezę rodzinną co mogło uczynić bowiem zgodnie z zapisem § 5 pkt 5 Statutu stowarzyszenia, KGWS w [...] realizuje swoje cele m.in. przez organizowanie imprez okolicznościowych. Z przygotowania cateringu stowarzyszenie nie osiągnęło żadnego zysku, a kwota otrzymana od wymienionych osób pokryła jedynie koszty produktów. Stowarzyszenie kilka razy w roku przygotowuje catering na imprezy okolicznościowe dla mieszkańców sołectwa, żeby pomagać mieszkańcom sołectwa, promować regionalne potrawy, sposób ich podania, zdobywać doświadczenie w przygotowywaniu regionalnych potraw i integrować środowisko lokalne. Po to zostało utworzone KGW w [...], żeby wspierać mieszkańców sołectwa m.in. w organizowaniu imprez okolicznościowych.

- notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Gminy w dniu [...].10.2019 r., z której wynika, że Pani E. S. wskazała, że Koło Gospodyń Wiejskich w [...] organizowało dla niej przyjęcie rodzinne, a pieniądze za organizację uroczystości przekazała skarżącej. Według notatki sporządzonej przez pracownicę Urzędu Gminy z wyjaśnień złożonych przez J. M. Wójta Gminy [...] w tym zakresie, "Pani E. S. dodała, iż nie zamieszkuje już w naszej Gminie i nie chce mieć nic wspólnego z tą sprawą". Faktycznie składający wyjaśnienie, z którego przyjęcia notatkę służbową sporządziła podległa mu pracownica, J. M. Wójt Gminy [...], nigdy z Panią E.S. nie rozmawiał ani nie korespondował w tej sprawie. Pani E.S. Nie tylko nie rozmawiała z nim, ale również nie rozmawiała z żadnym z pracowników Urzędu Gminy w [...]. Nie składała też żadnych pisemnych wyjaśnień w tym zakresie. Wszystko co napisano w notatce służbowej sporządzonej w celu wywołania skutku prawnego w postaci wygaszenia mandatu radnej, jest nieprawdą - dowód: - oświadczenie Pani E.S. Skarżąca informuje, że w związku z poświadczeniem nieprawdy w notatce służbowej, skierowała w dniu [...].10.2019 r. zawiadomienie do Prokuratury przeciwko J. M. i pracownicy Urzędu Gminy o popełnieniu przestępstwa z art. 271 k.k.

- protokół wyjaśnień przyjętych przez J. M. Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2019 r., z którego wynika, że Pani K.K. potwierdziła organizowanie przyjęcia komunijnego oraz wynajęcie sali od skarżącej w maju 2017 r., za ustaloną kwotę 350 zł, którą zapłaciła skarżącej - skarżąca podnosi, że domniemane wynajęcie sali przez skarżącą miało miejsce w maju 2017-roku, a skarżąca objęła mandat radnej rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 2018 roku (data ślubowania), w więc 1,5 roku po zdarzeniu, którego dotyczy protokół. Niezależnie od powyższego skarżąca wyjaśnia, że Pani K.K. w maju 2017 r. nie wynajmowała od KGW w [...] żadnej sali i KGW w [...] nie organizowało dla niej żadnej imprezy okolicznościowej. Pani K.K. wynajmowała wówczas salę od OSP w [...], której zapłaciła za wynajęcie sali i stołowizny. Wyjaśnienie, niezależnie od tego, że dotyczy okresu przed objęciem przez skarżącą mandatu radnej Rady Gminy [...], kadencji 2019-2023, zawiera nieprawdziwe informacje.

Powyższe w ocenie skarżącej wskazuje, że żaden z dowodów przedstawionych Radzie Gminy [...] nie zawiera prawdziwych informacji. Zarówno Komisja Rewizyjna, jak i sama Rada Gminy ograniczyła się zaś tylko i wyłącznie do bazowania na stworzonych przez J. M. Wójta Gminy [...] "Protokołach wyjaśnień". Skarżącej nie zapoznano ze zgromadzonym w sprawie "materiałem dowodowym". Przekazano jej ten "materiał dowodowy" wraz z projektem uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnej, wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji nadzwyczajnej w tej sprawie w dniu poprzedzającym ([...].10.2019 r.). Strona wyjaśniła także, że stowarzyszenie którym kieruje nie jest zarejestrowane w Rejestrze przedsiębiorców KRS. Stowarzyszenie KGW w [...] nie prowadzi działalności gospodarczej. Na podstawie umowy użyczenia zawartej w dniu [...].06.2016 r. z Gminą [...] stowarzyszenie korzysta do celów statutowych z zabudowanej 54,51 m2 budynkiem stanowiącym własność Gminy [...]. Nieruchomość ta nie jest i nigdy nie była wykorzystywana przez KGW w [...] do prowadzenia działalności gospodarczej. Stowarzyszenie KGW w [...] od początku swojej działalności realizuje cele statutowe i aktywnie działa dla społeczności lokalnej. Nie tylko nie zarabia na żadnej działalności gospodarczej, ale ze swoich składek członkowskich wspiera jeszcze szereg społecznych inicjatyw lokalnych. Propaguje m.in. lokalne produkty i często uczestniczy w imprezach społecznych i charytatywnych. Nigdy nie czerpało i nie czerpie z tego dochodu. Stowarzyszenie KGW w [...] było m.in. współorganizatorem w latach 2015 i 2016 [...] Zapustów w [...]. Stowarzyszenie brało udział w "Festynie dla [...]", którego celem było zebranie środków finansowych na zakup wózka dla niepełnosprawnej [...]. Brało udział w 2015 roku w [...], wyświeceniu pól w [...]. Organizuje wycieczki dla mieszkańców do [...], na Zjazdy Kół Gospodyń Wiejskich, Dni Seniora dla mieszkańców sołectwa, wigilie dla członkiń KGW. Corocznie (lata 2017, 2018, 2019) KGW w [...] jako grupa "[...]" bierze udział w [...]. W 2019 r. członkinie KGW musiały złożyć się na tzw. wpisowe w kwocie 500 zł (poprzednich łatach udział w zapustach w ramach promocji finansowała gmina). Stowarzyszenie uczestniczy corocznie w prowadzeniu Drogi Krzyżowej z udziałem kobiet, pomaga również w gotowaniu grochówki, jej wydawaniu podczas rekonstrukcji Bitwy pod [...]. Organizuje również corocznie we współpracy z OSP w [...] Dzień Dziecka dla dzieci z terenu sołectwa. Żadna z członkiń KGW w [...] nigdy nie zarobiła nawet złotówki na działalności stowarzyszenia. Nie wykorzystuje również mienia gminnego do żadnej działalności gospodarczej. Pod pojęciem impreza komercyjna, którego skarżąca użyła na posiedzeniu komisji Rady Gminy, skarżąca rozumiała imprezy okolicznościowe mieszkańców sołectwa (komunie, chrzciny), w liczbie 2-3 rocznie, na które KGW w [...] przygotowywało catering, nie uzyskując z tego żadnego dochodu. Było to zadanie realizowane w ramach zadań statutowych stowarzyszenia, aby wspierać mieszkańców sołectwa, którzy byli w trudnej sytuacji życiowej.

Skarżąca podniosła również, że z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika przede wszystkim to, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera własnej definicji działalności gospodarczej, dlatego też należy przez nią rozumieć zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły (art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Tym samym przygotowanie nawet 2- 3 razy w roku cateringu, bez osiągania dochodu, a nawet dokładając środki ze składek członkowskich w przypadku zakupu wózka dla niepełnosprawnego dziecka, nie wypełnia definicji działalności gospodarczej. Zgodnie z poglądem sądów administracyjnych "jednorazowa, okazjonalna sprzedaż napojów alkoholowych przez Stowarzyszenie OSP (w którym skarżący, będąc radnym, pełni funkcję prezesa) nie mieści się w definicji działalności gospodarczej" (por. wyrok WSA w Warszawie, II SA/Wa 2089/12. z dnia 24 stycznia 2013 r.).

Podniesiono też, iż uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Tak daleko idąca ochrona wynika z tej racji, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze.

Nadto wskazała, ze przepis art. 383 § 3 kodeksu wyborczego ma charakter gwarancyjny i proceduralny, mający zastosowanie z wyraźnej woli ustawodawcy tylko w określonych przypadkach przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jego treścią jest zatem nie tylko formalny obowiązek wysłuchania radnego, ale również konieczność zapewnienia mu, przed podjęciem uchwały, realnej możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uzna on za niezbędne dla obrony swego podmiotowego prawa. Konsekwencją tego jest następnie obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz rozważenia i oceny dowodów przez nią przedstawionych. W przedmiotowej sprawie "materiału dowodowego" dostarczył Wójt Gminy, a organ stanowiący ograniczył się do podjęcia uchwały. Według skarżącej zebranie "materiału dowodowego" w tej sprawie, wskazuje na świadome i celowe inicjowanie działań mających jedynie pozorować prowadzenie postępowania wyjaśniającego i zachowanie wymogów praworządnego działania organów władzy publicznej, zgodnie z wymogami art. 383 kodeksu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zakres sprawowanej przez Sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W punkcie 6 powołanego przepisu wskazane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. nie będące aktami prawa miejscowego), podejmowane w sprawach

z zakresu administracji publicznej. Kontrola dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

z 2018 r. poz. 2107). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na wskazany wyżej akt Sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części bądź też stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Ostatnio wskazany przepis nie wskazuje przesłanek przewidzianej nim eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do regulacji ustawy o samorządzie gminnym. I tak, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o samorządzie gminnym

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z brzmienia cytowanych regulacji wyprowadza się wniosek, że także Sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania środka w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu tylko w razie, gdy podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. Natomiast naruszenie nieistotne skutkować winno stwierdzeniem tego faktu w wydawanym wyroku (tak: A. Kabat w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., T. Woś w Komentarzu do art. 147 P.p.s.a., Lex Intranet). W powołanych unormowaniach zawartych w art. 91 ust. 1 i 4, jak też następnych u.s.g. prawodawca nie podał, jakiego rodzaju naruszenia mogą przesądzać o kategorii stwierdzonej sprzeczności z prawem tj., czy jest ona istotna czy też nie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że duży ciężar gatunkowy naruszenia prawa występuje

w szczególności w wypadku podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z 25.03.2015 r. II SA/Kr 229/15, wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 30.06.2011 r. II SA/Go 269/11, publ.: http://nsa.gov.pl].

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy., wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Regulacja ta odsyła np. do zastosowanego przez Radę Gminy art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z tym, jeśli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 K.w., obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.).

Niewypełnienie przedmiotowego obowiązku skutkuje natomiast stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 § 6 K.w. Od podjętej w tym zakresie uchwały, zgodnie z art. 384 § 1 K.w., zainteresowanemu przysługuje skarga do Sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia jej doręczenia.

Omawiając przedmiotową problematykę należało zwrócić uwagę na okoliczność, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma specyficzny charakter. Jakkolwiek uchwała ta ma charakter deklaratoryjny, a więc sama nie tworzy nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza pewien stan faktyczny z którym sama ustawa wiąże określony skutek - wygaśnięcie mandatu - to w doktrynie przyjmuje się, że uchwały takie nie stanowią wyłącznie aktów potwierdzających "poświadczeń". Składają się one bowiem również z elementów kształtujących. Bez tejże uchwały norma prawna nie będzie znajdowała odzwierciedlenia w sytuacji skonkretyzowanego adresata. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma więc cechy aktu administracyjnego w którym rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (por. K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 413-416).

W ocenie Sądu, w związku właśnie z tą specyfiką oraz z uwagi na charakter

i daleko idący skutek uchwał podejmowanych w tym zakresie, rozstrzygnięcia te winny zostać podejmowane ze szczególną ostrożnością i po dokładnej analizie stanu faktycznego wraz z wyjaśnieniem ich podstaw prawnych. Ponadto w art. 24f ust. 1 u.s.g. prawodawca przewidział instytucję o represyjnym charakterze, co winno skutkować szczególną starannością organów, do których kompetencji należy skorzystanie z niej, co do ustalenia mających w tym zakresie znaczenie okoliczności. Staranność ta winna się przekładać na rzetelną weryfikację w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wskazane

w powołanym przepisie.

Nadto, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, czyniąc rozważana nad materią istnienia znacznego ciężaru gatunkowego możliwego naruszenia prawa przez Radę Gminy, jako zasadne jawiło się tez odniesienie do problematyki charakteru rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Rozstrzygnięcie to wkracza bowiem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać sama procedura tej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności unormowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W świetle powyższego jeszcze raz należało podkreślić, że omawiana materia wygaszenia mandatu radnemu, winna być oceniana ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem. Wszelkie wątpliwości winny zaś być interpretowane w sposób zawężający aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione dobra podstawowe powiązane bezpośrednio z problematyką biernego i czynnego prawa wyborczego.

Przechodząc zaś już do istoty niniejszej sprawy, to w świetle art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym sprowadzała się ona do oceny tego, czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą , ewentualnie czy zarządzała taką działalnością. Biorąc zaś pod uwagę niesporną okoliczność, że skarżąca była prezesem Stowarzyszenia Koło Gospodyń wiejskich w [...] (które w swej działalności korzysta z majątku komunalnego Gminy tj. budynku położonego na działce Nr [...] w [...] pod adresem [...]), a więc jako prezes Stowarzyszenia zarządza tym podmiotem, spór ogniskował się na tym, czy owe Stowarzyszenie prowadziło działalność gospodarczą.

Dla rozwikłania powyższej materii, koniecznym było w pierwszej kolejności wyjaśnienie tego, czym jest "działalność gospodarcza" i na czym polega jej prowadzenie. Tego wyjaśnienia próżno jednak szukać w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Organ w ani jednym zdaniu nie podał tego, w jaki sposób winien być w jego mniemaniu rozumiany termin "działalność gospodarcza". Nie powołał też ani jednego przepisu prawa regulującego omawianą materię. Nie wskazał również tego, przez pryzmat jakich kryteriów oceniał działalność skarżącej i kierowanego przez nią stowarzyszenia.

Powyższy brak wyjaśnienia przez organ kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, stanowił sam w sobie przesłankę uzasadniającą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej uchwały. Uniemożliwiał bowiem weryfikację poprawności wnioskowania dokonanego przez Radę Gminy, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym, bowiem nie osadzonym w skonkretyzowanych prawnie ramach pojęcia "działalność gospodarcza".

Z uwagi na powyższe zaniechanie organu, oraz kierując się szeroko rozumianym interesem społecznym postrzeganym przez pryzmat bardzo dużego ciężaru gatunkowego materii konstytucyjnie chronionych dóbr podstawowych związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, tut. Sąd podjął się wyjaśnienia tego, czy jest "działalność gospodarcza".

Na wstępie należało wskazać, że definicję pojęcia "działalność gospodarcza" zawierała już ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, która w art.2 stanowiła, iż jest nią zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Przywołana wyżej ustawa utraciła jednak moc na podstawie dyspozycji art.192 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców.

W chwili obecnej, legalną definicję pojęcia "działalność gospodarcza" zawiera ustawa z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. W art.3 stanowi zaś ona, że działalnością gospodarcza jest zorganizowana działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu w sposób ciągły.

W tym miejscu, na marginesie niejako dodać można, że w/przywołane definicje pozostają w zgodzie z prawem unijnym. Dyrektywa Rady 2006/112/WE z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej stanowi bowiem, iż działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w szczególności wykorzystywanie w sposób ciągły majątku rzeczowego lub wartości niematerialnych, w celu uzyskania z tego tytułu dochodu.

W tym także miejscu wyjaśnić należało, iż w ocenie Sądu administracyjnego, badając w niniejszej sprawie materię prowadzenia działalności gospodarczej, należało odwoływać się właśnie do w/przywołanych definicji. Co do zasady, w podstawowej warstwie znaczeniowej przywołane definicje zarówno z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i obecnie obowiązującej ustawy – Prawo przedsiębiorców pokrywają się. Stąd uprawnione jest stwierdzenie, że nie utraciło na aktualności (w pełni akceptowane przez tut. Sąd) postanowienie Sądu Najwyższego z 2 lutego 2009r. (V K.K.330/08) stwierdzające, iż: "w przepisie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zamieszczona jest definicja legalna działalności gospodarczej co oznacza, że powinna ona być traktowana jako powszechnie obowiązujące rozumienie tego pojęcia w polskim systemie prawnym, wiążące zarówno dla ustawodawcy, jak i organów wykonawczych i sądowniczych". W związku z powyższym, definicję ujętą w art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, Sąd administracyjny uznał za wiążącą w niniejszym postępowaniu. W oparciu o nią dokonał więc także analizy faktów podniesionych przez organ w uzasadnieniu skarżonego aktu.

Przechodząc zaś do wykładni aktualnej definicji pojęcia "działalność gospodarcza" wynikającej z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, to co znamienne, odwołuje się ona do dwóch kluczowych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie a mianowicie:

- prowadzenia zorganizowanej działalności zarobkowej,

- wykonywania tej działalności w sposób ciągły.

Odkodowując pierwszą z w/powołanych przesłanek w ocenie tut. Sądu jako uprawniona jawi się konkluzja, iż zorganizowane prowadzenie działalności zarobkowej oznacza tyle, że tego typu działalność zarobkowa, musi być głównym, podstawowym celem, do osiągnięcia którego dąży dany podmiot. Osiągnięciu zarobkowego celu winna więc być podporządkowana cała energia i całe zaangażowanie (rzeczowe i osobowe) podmiotu. A contrario – wskazany w omawianej regulacji cel zarobkowy, nie może być zatem tym celem, jaki dany podmiot realizuje jedynie wpadkowo, okazjonalnie czy wręcz incydentalnie. Wtedy bowiem nie sposób mówić o zorganizowanej działalności zarobkowej.

Zaprezentowana wyżej wykładnia, pozostaje w bezpośrednim związku z drugą z w/w przesłanek. Oblig który przewidział ustawodawca, tj. wykonywanie działalności zarobkowej w sposób ciągły, jeszcze dobitniej podkreśla bowiem to, że ten typ działalności, musi mieć niezbędnie postać głównego celu przyświecającemu podmiotowi prowadzącemu faktyczną działalność gospodarczą.

Szczególnego uwypuklenia wymagało również to, że według ustawodawcy, elementem składowym pojęcia "działalność gospodarcza", jest zarobkowy cel tej działalności. Oznacza to zaś tyle, że działalność owa ma prowadzić do osiągnięcia dochodu przez dany podmiot. Brak rezultatu w postaci przysporzenia majątkowego, także więc uniemożliwia uznanie danej działalności za mającej charakter gospodarczy.

Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż stan faktyczny ustalony przez organ wydający skarżoną uchwałę, nie udowodnia tego, by Stowarzyszenie którego prezesem jest skarżąca, prowadziło stricte działalność gospodarczą.

W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały przywołano bowiem jedynie 4 protokoły wyjaśnień i jedną notatkę urzędową, mające w ocenie organu świadczyć, o prowadzeniu działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie. Przy czym szczególnego podkreślenia wymaga to, iż ostatni z protokołów, nie dotyczy okresu obecnej kadencji Rady Gminy. Wyłącznie więc pozostałe 4 dowody mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, bowiem tylko one mogły ewentualnie obrazować kwestionowane działania radnej, której mandat wygaszono. Przypadek dotyczący imprezy zorganizowanej przez Stowarzyszenie w 2017 r. a więc w okresie kadencji poprzedniej Rady Gminy, obrazował zaś co najwyżej fakty historyczne, które nie mogły rzutować na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy (której przedmiotem był obecnie posiadany przez radną mandat a nie mandat posiadany przez nią w przeszłości).

Nadto należało zwrócić uwagę na to, ze protokół wyjaśnień oznaczony nr 1 i 2 dotyczył tej samej imprezy. Świadczy to o tym, że organ w uzasadnieniu uchwały przywołał wyłącznie 3 przypadki, świadczące w jego mniemaniu o prowadzeniu przez radną niedozwolonej działalności.

Biorąc więc pod uwagę powyższe, skoro organ był w stanie przywołać jedynie 3 przypadki - w prawie całym (do października) 2019 r. – gdy Stowarzyszenie organizowało imprezy o potencjalnie komercyjnym charakterze, to już sama ilość tych imprez (abstrahując nawet od tego czy przyniosły one podmiotowi dochód) przesądza o tym, że te działania Stowarzyszenia, nie były z całą pewnością elementem zorganizowanej działalności zarobkowej i to prowadzonej w sposób ciągły. Wręcz przeciwnie, znikoma ilość przywołanych imprez świadczy niezbicie o tym, że działalność Stowarzyszenia polegająca na organizacji tego typu imprez, miała charakter co najwyżej incydentalny i poboczny wobec pozostałej działalności statutowej. To zaś oznacza, że nie sposób racjonalnie przyjąć, aby Stowarzyszenie Koło Gospodyń Wiejskich w [...], prowadziło stricte działalność gospodarczą o jakiej mowa w art.3 ustawy Prawo przedsiębiorców.

W ocenie tut. Sądu również zapisy statutu Stowarzyszenia, dopuszczające możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot, nie dowodzą tezy postawionej w skarżonej uchwale. Nie stanowią per se dowodu na prowadzenie takiej działalności. Możliwość prowadzenia określonego rodzaju działalności nie jest równoznaczna i nie potwierdza automatycznie faktu jej prowadzenia. Przepis art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, odnosi się zaś do sfery faktów tj. do faktu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie tylko do takiej możliwości.

Na zakończenie należało wreszcie przejść do materii udowodnienia przez organ, faktu prowadzenia przez radną zakazanej prawem działalności. Przy omawianiu tej kwestii podkreślenia wymagało to, że ciężar dowodowy w powyższym zakresie obciążał Radę Gminy. Organ powinien więc udowodnić w sposób stanowczy i nie pozostawiający żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, że zaistniała faktyczna podstawa do zastosowania instytucji wygaszenia mandatu radnej.

W tym miejscu po raz kolejny koniecznym było uwypuklenie tego, że uprawnienie do wygaszenia mandatu radnej, stanowi głęboką ingerencję w podstawowe elementy demokratycznego porządku prawnego. Prowadzi bowiem do przekreślenia zasady trwałości mandatu otrzymanego przez radną w wyborach powszechnych. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Radę Gminy winna więc cechować wyjątkowa staranność i dokładność. Zebrane dowody nie mogą zaś pozostawiać żadnych wątpliwości co do tego, że koniecznym jest wygaszenie mandatu.

Ocena motywów skarżonej uchwały, dokonana przez pryzmat w/powołanych przesłanek uzasadnia w ocenie tut. Sądu wniosek, że Rada Gminy nie podołała ciążącemu na niej obowiązkowi dowodowemu. Nie wykazała skutecznie tego, by działalność Stowarzyszenia którym kieruje skarżąca, przysporzyła temu podmiotowi dochodu świadcząc o prowadzeniu przez Stowarzyszenie działalności zarobkowej.

W ocenie składu orzekającego w sprawie, nie sposób uznać tego, aby przywołane przez organ 3 przypadki (powody nieuwzględnienia przez Sąd przypadku dotyczącego okresu 2017 r. zostały już wyjaśnione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) mające świadczyć o prowadzeniu przez Stowarzyszenie działalności komercyjnej, dowodziły fakt prowadzenia takiej działalności. Nie dowodzą bowiem tego, że Stowarzyszenie osiągnęło jakikolwiek zysk w wyniku zorganizowania przedmiotowych imprez. Tylko zaś osiągnięcie zysku z tego tytułu świadczyłoby o tym, że działania te miały charakter zarobkowy.

Co się tyczy pierwszego ze wskazanych przez organ zdarzeń, opisanych w protokole wyjaśnień przez pana W.K. to jak podaje organ w uzasadnieniu skarżonej uchwały, cała należność za imprezę, zapłacona przez klienta na rzecz Stowarzyszenia, została następnie przekazana przez Stowarzyszenie na zakup wózka dla chorej córki pana W.K. Świadczy to więc już o tym, ze z tego tytułu podmiot organizujący imprezę nie odniósł żadnej korzyści majątkowej.

Drugi z powołanych przez organ protokołów z wyjaśnień sołtysa wsi [...], również nie stanowi dowodu na to, ze impreza zorganizowana przez Stowarzyszenie dla pana W.K. przyniosło Stowarzyszeniu dochód. Świadek nie potwierdził tego faktu. Nie sposób bowiem skutecznie wywieść owego potwierdzenia z oświadczenia, że pan W.K. nie zorganizował swojej imprezy w [...] gdyż Stowarzyszenie zaproponowało mu lepszą stawkę. Jak sam przecież organ ustalił, należność zapłacona przez klienta na rzecz Stowarzyszenia, została następnie przekazana przez Stowarzyszenie na zakup wózka dla chorej córki pana W.K. Tego nie obalają zaś wyjaśnienia przywołane w drugim protokole. Wyjaśnienia te nie odnoszą się bowiem w żadnym razie do problematyki wzajemnych rozliczeń pomiędzy Stowarzyszeniem a panem W.K.

Trzeci z przywołanych protokołów wyjaśnień także nie dowodzi osiągnięcia zysku przez Stowarzyszenie ze zorganizowania imprezy dla państwa E i P.W. Z wyjaśnień zamieszczonych w uzasadnieniu uchwały nie wynika bowiem to, czy kwota zapłacona Stowarzyszeniu stanowiła tylko zwrot nakładów poniesionych np. na zakup produktów spożywczych, czy też zawierała w sobie również należność która stanowiła przysporzenie majątkowe dla Stowarzyszenia. Wyjaśnienie tej kwestii jest zaś o tyle istotne, gdyż skarżąca podała, ze kwota otrzymana przez Stowarzyszenie od państwa E i P.W. pokrywała wyłącznie koszt zakupu produktów dla celów przygotowanego cateringu. Wobec braku wyjaśnienia przez organ powyższych wątpliwości, omawiany protokół również nie stanowi skutecznego dowodu na poparcie stawianej przez Radę Gminy tezy.

Co się tyczy imprezy dla pani E. S. – potwierdzanej przez organ treścią notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy, to zwrócić należało uwagę na fakt, że skarżąca podważyła wartość tego dowodu załączając do skargi oświadczenie pani E. S. z którego wynika, że nie rozmawiała z żadnym pracownikiem Urzędu Gminu ani z Wójtem. Dodatkowo skarżąca podniosła, ze w związku z poświadczeniem nieprawdy w omawianej notatce urzędowej, skierowała zawiadomienie do Prokuratury o popełnieniu przestępstwa z art. 271 K.k. Powyższe okoliczności świadczą więc także o tym, iż istnieje poważna wątpliwość co do faktów wynikających z przywołanej przez organ notatki urzędowej. Stąd, skoro nie potwierdza ona w sposób nie budzący wątpliwości faktu osiągnięcia zysku przez Stowarzyszenie w związku z imprezą dla pani E. S. nie może być traktowana jako dowód wykazujący trafność tezy zaprezentowanej przez organ w skarżonym akcie.

Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób również skutecznie wywodzić tego, że skarżąca, podczas wspólnego posiedzenia Komisji Gminy Rady [...] w dniu [...] sierpnia 2019r. sama potwierdziła fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie. Jak wynika ze stosownego protokołu, wskazała tam bowiem jedynie na okoliczność prowadzenia przez Koło Gospodyń Wiejskich kilku imprez komercyjnych w ciągu roku. Nie wyjaśniła jednak tego, czy używając określenia "impreza komercyjna", miała na myśli imprezę przysparzającą Stowarzyszeniu dochodu. Jak zaś to już wyjaśniono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, tylko fakt generowania dochodu, mógłby być elementem świadczącym o istnieniu potencjalnej działalności zarobkowej, stanowiącej konieczny element składowy pojęcia "działalność gospodarcza".

Reasumując, okoliczności przywołane przez Radę Gminy w uzasadnieniu skarżonej uchwały nie dowodzą tego, aby Stowarzyszenie Koło Gospodyń Wiejskich w [...], prowadziło działalność gospodarczą. Organ, mimo iż ciążył na nim w tym zakresie obowiązek dowodowy nie wykazał w sposób skuteczny tego, aby którakolwiek z 3 opisanych w uchwale imprez zorganizowanych w 2019 r. przez Stowarzyszenie, przyniosła temu podmiotowi dochód. W konsekwencji powyższego nie udowodnił więc także tego, że radna M. G., pełniąc funkcję prezesa zarządu w/w Stowarzyszenia, zarządza działalnością gospodarczą wykorzystując mienie gminy. Zarówno znikoma ilość przywołanych przez organ przykładów potencjalnej działalności gospodarczej (tylko trzy na okres 9 miesięcy), jak też brak jednoznacznych dowodów mogących skutecznie potwierdzić prowadzenie owej zakazanej działalności świadczy o tym, że skarżona uchwała nie znajduje umocowania ani prawnego ani faktycznego.

W konsekwencji więc powyższego, biorąc pod uwagę zarówno stwierdzone braki dowodowe, jak też znaczny ciężar gatunkowy skarżonego rozstrzygnięcia, które ingeruje w wolę wyborców wyartykułowaną w demokratycznych wyborach powszechnych, w oceni tut. Sądu, przy wydawaniu skarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości, w oparciu o dyspozycję art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA w Warszawie Iwony Maciejuk

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2549/19.

W mojej ocenie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia

[...] października 2019 r. należało oddalić.

Organ – w stanie faktycznym tej sprawy – miał podstawy do stwierdzenia naruszenia przez radnego ustawowego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a tym samym stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Stosownie zaś do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd,

że sformułowanie "wykorzystanie", o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2973/18, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 90/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma też tym samym znaczenia, czy przy wykorzystaniu mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy nie.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego

od osiągnięcia zysku z korzystania z tego mienia komunalnego.

Podzielam pogląd zaprezentowany w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 14 listopada 2018 r., że ratio legis zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera

się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzanie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu.

Skarżąca jako radna i prezes zarządu Stowarzyszenia [...] w B. wykorzystywała (w tej kadencji), jak wynika z akt sprawy – w związku

z działalnością Stowarzyszenia – mienie komunalne (budynek położony na działce

nr [...] w B., adres [...]).

Stowarzyszenie, jak wynika z ustaleń organu, prowadziło poza działalnością statutową także działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu imprez (przyjęć) okolicznościowych (chrzciny i komunie), za organizację których pobierano zapłatę.

Wprawdzie w § 5 pkt 5 statutu Stowarzyszenia wskazano, że Stowarzyszenie realizuje swe cele poprzez organizowanie m.in. właśnie imprez okolicznościowych,

to jednak zauważyć należy, że celem Stowarzyszenia jest: działalność na rzecz postępu gospodarczego, społecznego, socjalnego oraz kulturalnego i oświatowego wsi, poprawa warunków życia i pracy kobiet wiejskich, upowszechnianie postępu w rolnictwie

i gospodarstwie domowym oraz poprawa stanu ochrony zdrowia i opieki społecznej mieszkańców wsi, a także działalność na rzecz rozwoju i postępu w pracy rolnika

(§ 4 pkt 1-4 statutu).

Organizowanie zatem imprez (przyjęć) okolicznościowych w postaci komunii

i chrzcin trafnie zakwalifikowane zostało przez organ jako działalność gospodarcza. Powyższe imprezy nie realizowały celów statutowych Stowarzyszenia. Statut wskazywał przy tym na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (§ 28 pkt 1). Organ wykazał, że obok działalności statutowej Stowarzyszenie prowadziło odpłatną działalność, którą zasadnie zakwalifikował jako działalność gospodarczą.

Okoliczność, że organ przywołał w zaskarżonej uchwale tylko trzy przypadki imprez okolicznościowych o charakterze komercyjnym od czasu objęcia przez skarżącą mandatu radnego w tej kadencji, nie zmienia trafności ustaleń organu, że skarżąca jako prezes zarządu Stowarzyszenia zarządzała tą działalnością gospodarczą Stowarzyszenia, prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Okoliczność przeznaczania uzyskanych środków na określone – także szczytne – cele nie zmienia trafności ustalenia organu co do nieuprawnionego wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego.

Podkreślenia przy tym wymaga iż to, że działalność gospodarcza prowadzona przez Stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu, w tym przypadku prezesa zarządu Stowarzyszenia, oznacza zarządzanie taką działalnością gospodarczą, przesądzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już w 2006 r. (v. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 787/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pełnienie przez skarżącą jako radną funkcji prezesa zarządu Stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą jest zarządzaniem działalnością gospodarczą, co trafnie w zaskarżonej uchwale stwierdził organ. Kwestia uzyskania bądź nieuzyskania w ostatecznym rozrachunku w ramach tej działalności gospodarczej zysków finansowych nie jest kwestią przesądzającą o zasadności skargi. Pamiętać bowiem należy, że zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. ma na celu niedopuszczenie do wykorzystywania mienia gminnego we własnym interesie lub interesie podmiotu, w imieniu którego działa radny. Regulacja ta służyć ma – poza celem przeciwdziałania czynom o charakterze korupcyjnym – także budowaniu zaufania wyborców do władzy. Powołany przepis pełni funkcję gwarancyjną bezstronnego wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej.

Z tych względów w mojej ocenie należało uznać, że zaskarżona uchwała

nie narusza prawa.

-----------------------

1