Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1903/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 4 i 6, art. 4 ust. 2 [lt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżaną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję nr [...] Burmistrza Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. G. W. zwrócił się do Burmistrza Gminy O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej na działce nr ewid. [...], obręb T. K.. Powierzchnia gospodarstwa rolnego to [...] ha. W planowanej charakterystyce zabudowy wyjaśniono, że planowane są [...] budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące w zabudowie zagrodowej o wielkości 250 m˛ każdy. Jako obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy wskazano ulicę [...] i poprzez drogę wewnętrzną. Przewidywane natężenie ruchu wywoływane funkcjonowaniem obiektu oszacowano na [...] samochodów. Do wniosku załączono (1) kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, (2) umowę dzierżawy gruntów rolnych, (3) warunki techniczne przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego z dnia [...] lutego 2020 r. określone przez Urząd Miejski Gminy O. dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości T. K., ul. [...] ([...]) oraz (4) oświadczenie Spółki A z dnia [...] lutego 2020 roku o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej dla obiektu: [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w lokalizacji T. K., gmina O., działka [...].

Pismem z dnia [...] marca 2020 roku Burmistrz Gminy O. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o (1) jeden egzemplarz kopii mapy zasadniczej zawierający teren w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, (2) podanie lokalizacji istniejącej zagrody (numer działki, obręb), podanie jaki rodzaj produkcji rolnej prowadzony jest przez wnioskodawcę w ramach gospodarstwa rolnego, wykazanie jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego, tj. w jaki sposób wnioskowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla istniejącego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek funkcjonalny poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach, tj. części wnioskowanej z częścią istniejącą, oraz w jaki sposób będą one tworzyły zorganizowaną całość gospodarczą, (3) wyjaśnienie czy i w jaki sposób planowana inwestycja będzie związana z istniejącym gospodarstwem rolnym pod względem funkcjonalnym, tj. należy wykazać w jaki sposób projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny i projektowany budynek gospodarczy będzie związany z istniejącą zabudową zagrodową w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz w jaki sposób budynek wnioskodawcy będzie funkcjonalnie związany z istniejącą zabudową zagrodową oraz pozostałymi gruntami rolnymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskodawcę.

Pismem z dnia [...] maja 2020 roku inwestor poinformował, że istniejąca zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest w miejscowości R., gm. Ż., dz. nr [...], oraz w miejscowości R., gm. Ż., dz. nr [...]. Wskazał, że prowadzi hodowlę trzody chlewnej, a z uwagi na ciągły proces rozwojowy wskazanego gospodarstwa wystąpiła potrzeba poszerzenia gospodarstwa o budynki mieszkalne dla członków rodziny związanych z prowadzoną i rozwijającą się produkcją rolną.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]) Burmistrz Gminy O. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w miejscowości T. K., dz. nr [...], obręb T. K., na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodano, że wnioskodawca w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi [...] ha. Działka o nr ewid. [...], obręb T. K., stanowi grunt rolny, nie jest zabudowana żadnym budynkiem stanowiącym siedlisko. Organ wskazał, że działka ta nie jest siedliskiem, gdyż brak jest na niej jakiejkolwiek budynków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zatem nie stanowi podstawy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w trybie określonym w art. 64 ust. 4 u.p.z.p. Podano, że organ nie mógł uznać wyjaśnień inwestora, że projektowana zabudowa powstaje w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie wynoszącej na terenie gminy O. [...] ha (na dzień rozpatrzenia wniosku). W odniesieniu do załączonej do wniosku umowy dzierżawy, organ podniósł, że na podstawie analizy wykonanej w oparciu o geoportal ustalono, że na terenie R. nie istnieje działka nr [...], obręb R., która wskazana została w załączonej umowie dzierżawy. Toteż organ uznał, że inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego. Nadto, organ podniósł, że przedłożona umowa dzierżawy zawarta na okres 10 lat nie jest trwale związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdzie przeciętna żywotność budynków wynosi ok. 100 lat. Dodano, że wnioskodawca na załączniku graficznym określił projektowane linie podziałowe dla trzech niezależnych budynków o powierzchni docelowej działki ok. [...] m2, a taka powierzchnia działki charakteryzuje się zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a nie siedliskiem zabudowy zagrodowej. Zagrody w obszarze analizowanym to zagrody o powierzchni gospodarstwa rolnego o powierzchni od ok. [...] ha do [...] ha. Według organu, siedlisko składa się z budynku mieszkalnego oraz towarzyszących mu budynków gospodarczych, inwentarskich i podwórza. Nieudokumentowanie posiadania gospodarstwa rolnego, niezabudowanie działki o nr ewid. [...] (obręb T. K.) żadnym budynkiem stanowiącym siedlisko oraz brak trwałego związku planowanej zabudowy z prowadzeniem gospodarstwa rolnego uzasadniały to, że organ przeprowadził analizę zgodnie z art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p.

W wyniku analizy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że na obszarze analizowanym występują obiekty, które pozwalają ustalić parametry zabudowy dla inwestycji projektowanej na działce inwestycyjnej, gdyż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana.

W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, szklarnie i inwentarskie. Nie występuje na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa, tworząca siedliska na działkach o powierzchni działki wynoszącej ok [...] m2. Zagrody występujące w obszarze analizowanym posiadają areał od ok. [...] ha do [...] ha. Wnioskowana zabudowa w formie [...] budynków mieszkalnych wskazanych we wniosku do podziału na [...] działki o powierzchni ok. [...] m2 wskazuje na cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (która nie występuje w obszarze analizowanym), a nie ma cechy zabudowy zagrodowej. Brak w obszarze analizowanym siedlisk o powierzchni działek ok. 12 50 m˛ nie pozwalało, zdaniem organu, uznać, że wymóg kontynuacji cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jest zachowany. Wnioskowana zabudowa nie ma potwierdzenia w sposobie zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, gdyż żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zagospodarowana w sposób podobny do projektowanego. Dopuszczenie wnioskodawczego rodzaju zabudowy stanowiłoby, zdaniem organu, wprowadzenie na obszar analizowany zupełnie nowego i niewystępującego dotąd sposobu zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji wnioskodawca inwestycja nie spełnia kryterium kontynuacji funkcji i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tak samo, zdaniem organu nie jest spełniony wymóg kontynuacji linii zabudowy. Wnioskowana zabudowa nie kontynuuje także intensywności zabudowy w obszarze analizowanym.

Do decyzji załączono Wyniki analizy w formie tekstowej oraz graficznej, na których widnieje podpis mgr inż. K. D., Sekretarza Gminy, z up. Burmistrza.

Odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2020 roku inwestor wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) w całości.

W uzasadnieniu odwołania, po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, inwestor podniósł, że szczegółowe pytania dotyczące prowadzonej przez inwestora działalności nie mają nic wspólnego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i budzą wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP. Zwrócono uwagę na "niedziałanie" organu w czasie pandemii, co uniemożliwiło inwestorowi zapoznanie się i wypowiedzenie co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Odwołujący się podnosił, że wydana decyzja nie jest zgodna z wnioskiem inwestora, gdyż wniesiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej, nie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Inwestor wyraził niezadowolenie z argumentacji prawnej organu I instancji, podnosząc, że organ, do którego wnioskował o ustalenie warunków zabudowy, jest związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco i po swojemu.

Inwestor wskazał także, że posiadane przez niego grunty i grunty przez niego dzierżawione mają powierzchnię [...] ha przy średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy O. – [...] ha. Podniósł, że analiza urbanistyczna została wykonana lakonicznie, a wręcz jej nie dokonano, gdyż, jak podał, otrzymał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję o warunkach zabudowy dla działek leżących obok o nr ewid. [...] i [...]. Niezasadnie według inwestora wyznaczono linię zabudowy, a wnioskowana linia zabudowy stanowiła według inwestora kontynuację istniejącej linii zabudowy. Zdaniem inwestora wnioskowana inwestycja powinna podlegać rozpoznaniu w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zwrócił on także uwagę na niespełnienie obowiązku zwrócenia się o opinię m.in. do Starosty [...].

Decyzją z dnia [...] października 2020 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że działka nr [...] nie stanowi siedliska mieszkalnego związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a inwestor nie wykazał związku funkcjonalnego między planowaną inwestycją a prowadzonym gospodarstwem rolnym, co uzasadniało ustalenie, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. Skutkiem powyższego konieczna jest analiza wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy zgodził się, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na niespełnienie warunku kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, kontynuacji linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Pozostałe wskaźniki organ II instancji uznał za spełnione, potwierdzając zatem analizę przeprowadzoną przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II stopnia wskazał, że prawdą jest, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, jednakże nie oznacza to, że organ I instancji może dopuścić każdą zabudowę bez uwzględnienia gabarytów i formy zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą. Tak samo organ odwoławczy nie uznał za zasadny zarzut odwołania dotyczący związania organu wnioskiem inwestora. W tym zakresie wskazano, że organ I instancji nie dokonał modyfikacji wniosku inwestora, a jedynie ocenił go pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p, a wskutek uznania, że nie zostały te przesłanki spełnione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, następnie poddał wniosek analizie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Burmistrza Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że:

1. decyzja została wydana niezgodnie z wiążącym dla organu wnioskiem skarżącego;

2. skarżący nie został zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym;

3. organ błędnie przyjął, że skarżący nie posiada na terenie samej gminy O. gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tejże gminie;

4. decyzja narusza przepisy art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa zagrodowa nie może ograniczać się tylko do domu mieszkalnego jednorodzinnego, a gospodarstwo rolne związane z zabudową, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, musi znajdować się na terenie tej gminy, na której zabudowa ma powstać.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek skarżącego był wiążący dla organu i powinien być rozpatrywany pod tym kątem. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej, nie zaś jak określono w decyzji odmownej – o budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Skarżący podniósł także, że błędnie przyjął organ, że budowa przez rolnika jedynie domu jednorodzinnego na gruncie rolnym nie mieści się w ramach pojęcia zabudowy zagrodowej. Przywołując pojęcie zabudowy zagrodowej występujące w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący przedstawił argument, że zabudowa zagrodowa może, ale nie musi, składać się z budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz inwentarskich, może ona bowiem składać się tylko z budynku mieszkalnego, jeżeli ma on związek z gospodarstwem rolnym.

W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, że niezawiadomienie go o terminie rozprawy administracyjnej przed organem II instancji uniemożliwił mu sformułowanie ustnych wyjaśnień i wyjaśnienie zamiarów, które są w jego planach realizacyjnych, a dotyczących rozwoju działalności rolniczej przy współpracy z jego najbliższą rodziną, która ma kontynuować działalność rolniczą. Skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był powiązany z chęcią zapewnienia jego najbliższej rodzinie odpowiednich warunków mieszkaniowych do realizowania i rozwijania się rolniczo. Podniósł także, że aktualnie odchodzi się od tzw. "siedliska", aby realizować się rolniczo.

Skarżący wskazał nadto, że od 2013 roku jest (1) dzierżawcą działki [...] (poprzednio [...]) o pow. [...] ha położonej w R. , gm. Ż., (2) dzierżawcą działki nr [...] o pow[...] ha, położonej w T. K., (3) dzierżawcą działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w K. przy ul. [...] oraz (4) właścicielem działki [...] o pow. [...] ha położonej w T. K.. Łączna powierzchnia tych działek wynosi [...] ha, co oznacza, że przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O., które wynosi [...] ha. Przywołując wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06, wskazujący, że ustawodawca nie wymaga, aby gospodarstwo rolne, w którym wiąże się zabudowa zagrodowa, musiało być położone w gminie realizacji inwestycji, skarżący wywiódł, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. powierzchnia gospodarstwa związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O..

Na poparcie swoich twierdzeń skarżący załączył trzy umowy dzierżawy gruntów:

1. umowa dzierżawy gruntu z dnia [...] października 2013 r. zawarta na czas nieoznaczony (z trzymiesięcznym terminem wypowiedzenia) a dotycząca nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], obręb T. K., dla której prowadzona jest księga wieczysta pod numerem [...];

2. umowa dzierżawy z dnia [...] października 2013 roku zawarta na okres 10 lat a dotycząca nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka o nr ewid.[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta pod numerem [...];

3. umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] lutego 2013 roku zawarta na okres 10 lat a dotycząca nieruchomości rolnej położonej w R. oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] (brak wskazania numeru księgi wieczystej), z uprawnieniem do zabudowania nieruchomości budynkiem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi gdyż zarzuty są bezzasadne i nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, aniżeli przedstawiono w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W świetle powyższych przepisów Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 roku ([...]), którą utrzymano w mocy w całości decyzję nr [...] Burmistrza Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]).

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej, stosownie do art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem skarżącego) – nr [...] położona w T. K., brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skarżący zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wskazanego powyżej rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06).

Istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazanie, że zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu u.p.z.p. nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności opierać musi się na wykazaniu relacji zachodzącej pomiędzy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ze względu na treść wniosku inwestora (skarżącego) o wydanie warunków zabudowy dla [...] budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej oraz sformułowane przez niego zarzuty. W pierwszej kolejności rolą organów jest ustalenie, czy projektowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, gdyż wynik tego ustalenia umożliwi sformułowanie odpowiedzi na pytanie w jakim trybie organy winny wydać decyzję o warunkach zabudowy (w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Wskazać należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą ogólną jest, że planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady ogólnej (singularia non sunt extendenda), który wprowadza uprzywilejowany sposób oceny ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny dostrzegać w normie określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej lub planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości. Należy bowiem mieć na uwadze, jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tego wyjątku. W interesie publicznym jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego nie tylko w miastach, lecz także w tych częściach wsi, które są zabudowane w sposób jednolity i uporządkowany.

Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem uprawnione i obowiązane do weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy (czy kilku gmin) gospodarstwa rolnego dużych rozmiarów. W tym celu mogą jednak tylko działać tak dalece, aby zweryfikować przez inwestora przysługujący (bądź nie) w okolicznościach konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej opisany wyżej przywilej. W każdym przypadku dokonać należy indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa jest częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Organy właściwe nie są jednak uprawnione do formułowania żądań wobec inwestora (wnioskodawcy) wykazania tytułu prawnego do nieruchomości czy zaświadczenia potwierdzające status wnioskodawcy jako rolnika czy też innych zaświadczeń związanych z prowadzeniem działalności wytwórczej w dziedzinie rolnictwa. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest także uzależnione od tego czy ktoś ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe czy też nie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/13).

Sąd wskazuje, że pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach komentowanej ustawy, a zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Pomimo że pojęcie "zabudowa zagrodowa" występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych", to jednak zgodnie uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie jest to definicja legalna tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15; wyrok WSA w warszawie z dnia 09 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 783/17; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 281/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 86/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 256/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 241/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 400/19). W orzecznictwie przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1068/17). Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. O zabudowie zagrodowej mówi się, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13). Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W ocenie NSA nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki (dopuszczalne rozproszenie przestrzenne). Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanych na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1068/17).

Tak rozumiane przesłanki do zastosowanie bardziej korzystnego dla inwestora art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednakże wprowadzającego wyjątkowe traktowanie niektórych inwestycji pod względem badania ich zgodności z istniejącym na obszarze analizowanym ładzie urbanistycznym, podlegają każdorazowo ocenie. W każdym przypadku, gdy inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, należy dokonać indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Tak też wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym przez skarżącego wyroku z 29 maja 2014r., sygn. akt IV SA/Po 1185/13, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zweryfikowały wniosek inwestora, czego konsekwencją stał się nienaruszający art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek do stosowania wobec niej uprzywilejowanego trybu w sprawie wydania warunków zabudowy. Sąd zauważa, że wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ewid.[...], obręb T. K., nie można uznać za zabudowę zagrodową, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przy czym, wbrew temu co podnosi skarżący, ani organy administracji, ani Sąd w zasadzie nie kwestionowały, że powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Podzielić także należy pogląd, że grunty rolne inwestora posiadane w ramach gospodarstwa rolnego nie muszą być skumulowane na terenie gminy, na której projektowane jest zamierzenie inwestycyjne.

Po pierwsze, Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie rolą organów administracji była weryfikacja spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jako odstępstwo od zasady oceny "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i ta ocena okazała się właściwa. Zarówno organy I jak i II instancji, w sposób prawidłowy poddały weryfikacji wniosek inwestora dotyczący budowy trzech budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. W konsekwencji, niezasadny jest zarzut inwestora, że skoro składa wniosek o warunki zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, to organ nie jest uprawniony do weryfikacji tego zamierzenia w kwestii zabudowy zagrodowej i związany jest w tym zakresie żądaniem ustalenia warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia bezwzględnie wiążącego charakteru jego wniosku dla organów administracji publicznej bez jakiejkolwiek weryfikacji i oceny przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, prawidłowo Burmistrz Gminy O., pismem z dnia [...] marca 2020 roku (k. 13 akt adm. I inst.) wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o podanie lokalizacji istniejącej zagrody, rodzaju produkcji rolnej prowadzonej przez wnioskodawcę w ramach gospodarstwa rolnego, a także wykazanie jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tj. wskazanie w jaki sposób wnioskowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla istniejącego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek funkcjonalny poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach, tj. części wnioskowej z częścią istniejącą, oraz w jaki sposób będą one tworzyły zorganizowaną całość gospodarczą. Te kwestie stanowiły zagadnienia istotne dla rozpoznania wniosku inwestora w reżimie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i nie wykraczały poza badanie przesłanek ustawowych dla możliwości zastosowania tego trybu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ podjął prawidłową próbę ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną inwestycją (trzema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi) a istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora (innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi także zlokalizowanymi na innych działkach). Sąd aprobuje stanowisko organów, że inwestor (skarżący) nie wykazał związku funkcjonalnego planowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Związek funkcjonalny planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym stanowi kluczową przesłankę decydującą o zastosowaniu wyjątku o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd wskazuje nadto, że wnioskodawca jest obowiązany do współdziałania z organami prowadzącymi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w sytuacji, w której, jak w niniejszej sprawie, pragnie on skorzystać z korzystniejszego dla niego trybu rozpoznania jego wniosku, który stanowi wyjątek od ogólnej zasady badania planowanej inwestycji w kontekście przesłanek tzw. "dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi inwestor wskazał jedynie, że prowadzi hodowlę trzody chlewnej, a z uwagi na ciągły proces rozwojowy wskazanego gospodarstwa wystąpiła potrzeba poszerzenia gospodarstwa o budynki mieszkalne dla członków rodziny związanych z prowadzoną i rozwijającą się produkcją rolną.

Słusznie wskazują zatem organy, że wnioskodawca nie wykazał przesłanek do zastosowania trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza związku funkcjonalnego między projektowaną zabudową trzech budynków mieszkalnych w prowadzonym gospodarstwem rolnym. Projektowane zabudowania rzeczywiście powinny służyć "do obsługi" gospodarstwa, nawet w sytuacji, gdy działki rolne leżą w pewnym oddaleniu od tej zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie projektowana zabudowa odnosząca się tylko do trzech budynków mieszkalnych nie stanowi siedliska mieszkalnego związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez inwestora. Istotne jest bowiem powiązanie zabudowań zagrodowych. Nie sposób przyjąć, że zabudowę zagrodową będą stanowiły jedynie budynki mieszkalne. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że "na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków, z których jeden musi mieć charakter mieszkalny. W konsekwencji niedopuszczalne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, określonej przez inwestora jako zabudowa zagrodowa, jeżeli miałby on obejmować wyłącznie budowę mieszkalnego, bez towarzyszących mu budynków gospodarczych, ale także w sytuacji odwrotnej." (J. Kaczor, Zabudowa zagrodowa – analiza podstawowych problemów, Nowe Zeszyty Samorządowe 2013/2, s. 12). Słusznie podnoszą organy w niniejszej sprawie, że projektowana inwestycja prowadzi do powstania zabudowy jednorodzinnej, zwłaszcza, że wnioskodawca wskazuje, że działka inwestycyjna nr [...] zostanie następnie podzielona na [...] działki (k. 6 akt adm. I inst.). W konsekwencji przyjąć należy, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej.

Wskazać przy tym należy, że Sądowi wiadomo z urzędu, że inwestor starał się już o ustalenie warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach sąsiednich o nr ewid. [...] i [...], obręb T. K. (wyrok WSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/13).

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego dotyczących błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., zatem odnoszących się do relacji pomiędzy tymi przepisami, Sąd uznał je za niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jak podaje skarżący, jakoby organy przyjęły, że zabudowa zagrodowa miałaby się ograniczyć tylko do domu mieszkalnego jednorodzinnego (a nie również innego rodzaju budynków). Przeciwnie do stanowiska skarżącego, SKO w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jedynie na brak związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a prowadzonym gospodarstwem rolnym. Podobnie, przeciwnie do poglądu wyrażonego przez skarżącego w skardze, SKO w K. nie przyjęło, że gospodarstwo rolne związane z zabudową, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, musi znajdować się na terenie tej gminy, na której projektowana zabudowa ma powstać. Przeciwnie, SKO w K. przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne, że gospodarstwo rolne nie musi znajdować się na terenie jednej gminy. Z tych względów te zarzuty są oczywiście niezasadne.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że organy prawidłowo zweryfikowały wniosek inwestora i zasadnie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. nieuprawnionym było zastosowanie wyjątku od zasady badania "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że wniosek inwestora należy badać w trybie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Sąd poddał zatem kontroli zaskarżoną decyzję w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie przepisów rozporządzenia.

Postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy zostało uregulowane w rozdziale 5 przywołanej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na postępowanie to składa się szereg etapów, w ramach których wyróżnić należy przede wszystkim sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stosownie do przepisów rozporządzenia, co umożliwia sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy i związanych z nim wyników analizy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przepis ten jest oczywistą konsekwencją koniecznej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (czy decyzji odmownej), na którą składają się również wyniki analizy dokonanej na postawie przepisów rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną (§ 9 rozporządzenia) (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1026/19). W skład tego projektu wchodzą właśnie "wyniki analizy", czyli wnioski wyprowadzone z danych o zabudowie i zagospodarowaniu otoczenia zebrane w ramach analizy urbanistycznej. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność swoistą, w ramach której wykorzystuje się wprawdzie elementy wiedzy specjalistycznej, ale jednocześnie stosuje się obowiązujące przepisy prawa celem konkretyzacji sytuacji prawnej strony. Chodzi tu bowiem o projekt rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (aktu administracyjnego), który musi spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy czy podkreślić należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, by wójt (burmistrze, prezydent) był wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i aby samodzielnie sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy (lub decyzji odmownej). Jednakże za każdym razem legitymowaniem się w takiej sytuacji odpowiednimi uprawnieniami zgodnie z art. 5 u.p.z.p. musi zostać udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 544/19).

Tymczasem, w niniejszej sprawy akta administracyjne nie zawierają projektu decyzji wykonanego przez uprawnionego urbanistę. Nie wynika z nich, że analiza urbanistyczna w części tekstowej i graficznej została sporządzona właśnie przez osobę do tego uprawnioną, gdyż Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podpisana została jedynie przez Burmistrza Gminy O. (k. 22-30 akt adm.). W przypadku, gdyby podmiot ten był uprawniony do sporządzania analizy urbanistycznej zgodnie z u.p.z.p., to jednak brak potwierdzenia posiadania wymaganych uprawnień urbanistycznych, co winno wynikać z akt sprawy. W ten sposób przy wydawaniu decyzji naruszeniu uległ art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. To uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec braku potwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i związana z nim analiza urbanistyczna oraz wyniki tej analizy stanowiące załącznik do decyzji (część tej decyzji, bez której decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna) zostały sporządzone przez osobę do tego uprawnioną, to zaskarżona decyzja w tej części uchyla się spod kontroli Sądu.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazane powyżej uchybienie może zostać poprawione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (ewentualnie zlecając je także organowi I instancji) stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. Organ powinien przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną, zgodnie ze wskazanymi powyżej warunkami ustawowymi uszczegółowionymi w przywołanym rozporządzeniu, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności wymagane jest wykazanie, że projekt decyzji i związane z nim wyniki analizy urbanistycznej, a zatem i analiza urbanistyczna został sporządzone przez uprawnionego urbanistę, jak to wynika z art. 60 ust 4 u.p.z.p.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy działały zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku Burmistrz Gminy O. poinformował inwestora, stosownie do art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, stosownie do art. 79a k.p.a. poinformowano inwestora, że projektowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., a brak spełnienia tych warunków może skutkować wydaniem decyzji odmownej, niezgodnej z żądaniem strony. Wyznaczono termin siedmiodniowy od dnia otrzymania zawiadomienia na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to doręczono pełnoletniemu domownikowi inwestora w dniu [...] lipca 2020 roku (k. 31, 32 akt adm. I inst.), co pozostało bez odpowiedzi wnioskodawcy. Organ I instancji zachował powyższe terminy i wydał decyzję [...] sierpnia 2020r. Wnioskodawca miał zatem zapewnioną możliwość aktywnego działania w sprawie. Niezasadny jest nadto zarzut braku wyznaczenia rozprawy administracyjnej przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organ nie miał bezwzględnego obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie, gdzie organ opiera się przede wszystkim na zgromadzonych dokumentach. Z przepisu art. 89 § 1 k.p.a wynika, że rozprawę przeprowadza się, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien wziąć pod uwagę dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, wymagane jest w szczególności wykazanie, że projekt decyzji i związane z nim wyniki analizy urbanistycznej, a zatem i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę, jak to wynika z art. 60 ust 4 u.p.z.p. Natomiast sama decyzja administracyjna powinna spełniać wszystkie wymogi zarówno wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w pkt 1 wyroku.

Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania w pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a., i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. W. kwotę [...]zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy, którego wysokość została określona stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 14 grudnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 29, 30 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.