Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1109/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 16,  art. 34,  art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 293
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Andrzej Góraj Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 11 marca 2013 r. [...] [...] (dalej jako skarżąca) zwróciła się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), do Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej o udostępnienie informacji w postaci pełnej treści dokumentu "Zadania Urzędów Kontroli Skarbowej na 2013 rok".

Decyzją z [...] marca 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1, 2 u.d.i.p. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej odmówił udostępnienia informacji w żądanym zakresie.

Organ zaliczył wnioskowaną informację do katalogu informacji publicznej, zaznaczając przy tym, iż nie oznacza to bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z takich tajemnic jest tajemnica skarbowa, której udostępnienie zostało unormowane w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.).

Przywołując treść art. 34 ustawy o kontroli skarbowej organ wskazał, że tajemnicą skarbową objęte są zarówno informacje gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową przed wszczęciem postępowania, w jego toku oraz po jego zakończeniu. Tajemnicą skarbową objęte są wszystkie informacje będące w dyspozycji organu kontroli skarbowej bez względu na to przez kogo, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich przepisów prawa zostały wytworzone lub uzyskane. Tajemnicą skarbową objęte są wszelkie informacje zgromadzone w aktach spraw, jak i informacje znajdujące się poza nimi.

Organ podkreślił, że żądany dokument został wytworzony w trakcie realizacji przez GIKS ustawowych zadań, a informacje gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową stanowią informację skarbową. Dlatego też do udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnej treści określonego we wniosku dokumentu, ma zastosowanie ograniczenie wynikające z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej. Ponadto ujawnienie wnioskowanego dokumentu – zdaniem organu – miałoby negatywny wpływ na efektywne wykonywanie zadań organów kontroli skarbowej oraz mogłoby uniemożliwić realizację ich ustawowych celów.

Organ zwrócił również uwagę na umieszczenie na stronie internetowej Ministerstwa Finansów informacji pt. "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na 2013 r.". Informacja ta wskazuje główne kierunki działalności kontroli skarbowej wszystkim zainteresowanym obywatelom.

Skarżąca od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "tajemnica skarbowa", polegającą na przyjęciu, że informacja, o którą wystąpiła skarżąca, objęta jest tajemnicę skarbową oraz naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej organ słusznie zaliczył tajemnicę skarbową do grona tajemnic ustawowo chronionych w rozumieniu art. 5 u.d.i.p., jednak całkowicie błędnie uznał, że treść wnioskowanego dokumentu objęta jest tajemnicą skarbową. Skarżąca wyraziła przy tym pogląd, że skoro art. 34 ustawy o kontroli skarbowej nie precyzuje zakresu pojęcia tajemnicy skarbowej oraz nie stanowi jego definicji legalnej, należy odwołać się do art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, do której to ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli skarbowej odsyła art. 31 tej ustawy.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem jej wniosku nie była informacja o konkretnych, indywidualnych przypadkach stosowania kontroli skarbowej, lecz jedynie informacja o programie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonania i skutkach realizacji tych zadań w 2013 r. Tego rodzaju danych przepisy o tajemnicy skarbowej nie dotyczą. Informacje te są wymienione w art. 6 ust. 1 lit. u.d.i.p. jako informacje w szczególności podlegające udostępnieniu.

Skarżąca zarzuciła nadto, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji jest sformułowane w sposób lakoniczny i zdawkowy. Organ ograniczył się do przytoczenia tylko niektórych regulacji mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie odnosząc się w żaden sposób do definicji tajemnicy skarbowej wynikającej z treści art. 293 Ordynacji podatkowej. W zakresie uzasadnienia faktycznego organ nie wyjaśnił jakiego rodzaju zagrożenie dla organów kontroli skarbowej stwarza udostępnienie przedmiotowego dokumentu oraz na jakiej zasadzie i w jakim zakresie mogłoby to uniemożliwić realizację ich ustawowych celów.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, uznając, że GIKS prawidłowo przyjął, iż żądana informacja objęta jest szczególną ochroną ze względu na tajemnicę skarbową, stanowiącą inną tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Jednak do jej udostępnienia ma zastosowanie ograniczenie wynikające z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej.

Zdaniem organu art. 34 ust. 1 ww. ustawy – wbrew twierdzeniom skarżącej – precyzuje zakres pojęcia tajemnicy skarbowej oraz stanowi jej definicję legalną, która jest odmienna od definicji tajemnicy skarbowej zawartej w art. 293 Ordynacji podatkowej.

Z treści ww. przepisu wynika, iż tajemnicą skarbową objęte są informacje gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową zarówno przed wszczęciem postępowań, w ich toku, jak i po zakończeniu. Tajemnicą skarbową objęte są informacje bez względu na to, w jakich okolicznościach i na podstawie których przepisów prawa zostały uzyskane przez organy kontroli skarbowej, są to zarówno informacje zgromadzone w aktach spraw (kontroli lub też postępowań przygotowawczych), jak i znajdujące się poza nimi. Organ podkreślił, że tajemnica skarbowa jest rodzajem tajemnicy, której granice z woli ustawodawcy zakreślone zostały szeroko. Informacje stanowiące tajemnicę skarbową zasadniczo wykorzystywane powinny być tylko wewnątrz jego struktur organizacyjnych i wyłącznie dla potrzeb podatkowych, natomiast wszelkie wyjątki muszą być expressis Derbis określone przepisami prawa. Jest to uzasadnione dążeniem do chronienia dóbr podmiotów objętych zainteresowaniem organów podatkowych/skarbowych, a także potrzebą zabezpieczenia interesu fiskalnego państwa i skuteczności działania organów podatkowych, skarbowych (np. informacje analityczne).

Zestawiając definicje tajemnicy skarbowej zawarte w Ordynacji podatkowej i w ustawie o kontroli skarbowej organ uznał, że definicja tajemnicy skarbowej ujęta w przepisach ustawy o kontroli skarbowej jest szersza niż definicja tajemnicy skarbowej wynikająca z art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Treść art. 34 ustawy o kontroli skarbowej oznacza, że nie tylko dane z art. 293 Ordynacji podatkowej objęte są tajemnicą skarbową, ale wszystko co jest gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową.

Uwzględniając, że zadania realizowane przez kontrolę skarbową generalnie objęte są tajemnicą skarbową z wyjątkiem spraw dotyczących środków publicznych i unijnych, to również ustalenia zawarte w żądanym dokumencie posiadają taką samą klauzulę. Dlatego udostępnienie tego dokumentu w trybie dostępu do informacji publicznej nie jest możliwe. Organ podkreślił, że wnioskowany dokument został wytworzony w toku wykonywania przez GIKS ustawowych zadań w zakresie realizacji postępowań kontrolnych, co powoduje, że wszystkie dane wynikające z treści tego dokumentu stanowią dane wrażliwe objęte tajemnicą skarbową. Zwrócił również uwagę, że efektywność i skuteczność kontroli skarbowej oznacza w istocie efektywną i skuteczną ochronę interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa, stąd organ założył, iż wykorzystanie materiałów analityczno-prognostycznych oraz informacji o szczegółowych kierunkach działań służb kontrolnych przez podmioty do tego nieuprawnione oraz w innym celu niż ten dla którego informacje te zostały wytworzone, mogłoby uniemożliwić skuteczną realizację tych zadań.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a jednocześnie bez wskazania jakiegokolwiek dobra prawnego, którego ochrona wymagałaby ograniczenia dostępu do niej, odmówił jej udostępnienia,

- art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu do oceny charakteru wnioskowanej informacji w sytuacji, gdy przepis ten nie zawiera definicji legalnej pojęcia "tajemnica skarbowa", co skutkowało przyjęciem, że wnioskowana informacja jest "inną tajemnicą ustawowo chronioną",

- art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 794 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie go w celu ustalenia zakresu pojęcia "tajemnica skarbowa", a tym samym ustalenia charakteru wnioskowanych przez skarżącą informacji,

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. poprzez niezastosowanie ich w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi w istocie informację o zamierzeniach działań władzy wykonawczej, a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z [...] marca 2013 r. w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została oczywistym naruszeniem prawa materialnego,

- art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób pobieżny, skutkujący wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brakiem wszechstronnej jego oceny, co z kolei spowodowało, że postępowanie to nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu,

- art. 10 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, iż wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dokumentu o charakterze ogólnym, generalnym. Ogólny charakter informacji w nim zebranych powoduje, że możliwe utrudnienia dla pracy jednostek skarbowych, wynikające z jego upublicznienia, mają charakter jedynie abstrakcyjny i w związku z czym odmowa jego udostępnienia ma charakter arbitralny.

W dalszej kolejności skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu, iż pojęcie tajemnica skarbowa funkcjonujące na gruncie art. 34 ustawy o kontroli skarbowej ma charakter samodzielny. W jej ocenie zdekodowanie tego pojęcia nie jest możliwe bez sięgnięcia po art. 293 Ordynacji podatkowej. Skarżąca podzieliła pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, opowiadający się za bardzo konkretnym, indywidualnym podejściem do zakresu tajemnicy skarbowej i brakiem przeciwwskazań w udostępnieniu mających charakter zbiorczy informacji o podatnikach. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP skarżąca podkreśliła, że stanowisko prezentowane przez organ stanowi odwrócenie konstytucyjnej zasady, zakładającej wyjątkowość ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż zasadą jest, że informacje pozyskane w ramach kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową, a tylko wyjątkowo, na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych, mogą być spod ochrony wyłączone, bowiem stanowisko to pozostaje w jaskrawej sprzeczności ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Nadto skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego część wnioskowanych informacji, wynikająca z dokumentu "Zadania kontroli skarbowej na 2013 r." została wyłączona do dokumentu znajdującego się na stronie internetowej organu zatytułowanego "Zadania kontroli skarbowej na 2013 r. (Wyciąg)". Zauważyła również, że z uwagi na odmowę udostępnienia wnioskowanego dokumentu nie będzie możliwe zweryfikowanie, na ile zamierzone cele zostały osiągnięte.

Skarżąca zarzuciła także, że ustalenia poczynione przez organ II instancji stanowią powielenie argumentacji zawartej w decyzji GIKS z [...] marca 2013 r., a uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji jest sformułowane w sposób lakoniczny i zdawkowy.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że nie wszystko co jest wytworzone w ramach kontroli skarbowej jest objęte tajemnicą skarbową. Istotna jest treść (charakter) dokumentu, która w każdym indywidualnym przypadku jest analizowana pod kątem zawartości danych chronionych. Odnosząc się do argumentacji skargi organ zauważył, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest stworzenie możliwości kontroli działalności organu, a skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do weryfikacji i nadzoru nad prawidłowością działań organów kontroli skarbowej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma natomiast służyć zwiększeniu przejrzystości działania organów władzy publicznej. Nie oznacza to jednak, że nie istnieją ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Organ ponownie wyjaśnił, że żądana informacja została objęta tajemnicą skarbową, bowiem zawiera takie dane dotyczące działania kontroli skarbowej, których ujawnienie zmniejszyć mogłoby skuteczność działania organów skarbowych np. w kontroli tzw. szarej strefy, gdzie element działania z zaskoczenia odgrywa znaczącą rolę element ten jest niezwykle istotny w odniesieniu do podmiotów działających w celu obejścia prawa podatkowego, czy też podatników celowo utrudniających lub uniemożliwiających prowadzenie postępowań kontrolnych, a które to działanie postrzegane jest jako społecznie negatywne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, przy czym nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności rozpoznawanej skargi na decyzję Ministra Finansów, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust.3).

W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie między stronami nie jest sporne, że Minister Finansów, jako organ władzy publicznej, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądana przez [...] [...] informacja w postaci dokumentu "Zadania urzędów kontroli skarbowej na rok 2013" stanowi informację publiczną. Oznacza to, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy.

Sporne jest natomiast zagadnienie zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w postaci tajemnicy skarbowej, będącej, stosownie do przepisów ustawy o kontroli skarbowej, jedną z tajemnic ustawowo chronionych.

W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają istotne znaczenie prawne, albowiem wskazany przez organ powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy skarbowej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę skarbową ma charakter wyjątku od zasady i dlatego też przesłanki przemawiające za nieudzielaniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być omówione wyczerpująco i precyzyjnie.

W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały zrealizowane. Organ, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji, albowiem wskazał dobro prawne, którego ochrona wymagała ograniczenia dostępu do żądanej informacji publicznej. Organ odwołał się do podstawy prawnej zezwalającej na ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.) prawidłowo kwalifikując przewidzianą w ustawie o kontroli skarbowej tajemnicę skarbową jako określoną w tym przepisie inną tajemnicę ustawowo chronioną.

Uznanie, że żądany dokument objęty jest tą tajemnicą, doprowadziło do odmowy jego udostępnienia.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ustawa o kontroli skarbowej, tak jak i ordynacja podatkowa, nie zawiera legalnej definicji terminu "tajemnica skarbowa". W związku z czym "tajemnicę skarbową", o której mówi art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, definiuje się w piśmiennictwie jako "informację niejawną, uzyskaną w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes Państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej" (por. G. Pelewicz, Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz, Lex 2011, A. Melezini, Definicja tajemnicy skarbowej /w:/ Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową, Lex 2012, J. Kulicki, Kontrola skarbowa. Komentarz, ABC 2004). W orzecznictwie tajemnica skarbowa jest kwalifikowana jako rodzaj tajemnicy państwowej, do której dostęp jest ograniczony (przy czym podkreśla się, w nawiązaniu do poglądów doktryny, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2013 r., I OSK 495/13, wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., II SA.WA 414/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednakże zarówno ordynacja podatkowa, jak i ustawa o kontroli skarbowej w sposób opisowy określają zakres przedmiotowy i podmiotowy tajemnicy skarbowej. Każda z ustaw uwzględnia specyfikę funkcjonowania poszczególnych organów podatkowych i kontroli skarbowej, jak również przedmiot ich działalności, w związku z czym zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej na gruncie tych ustaw nie jest tożsamy. Każda z ustaw wyznacza własny zakres regulacji. Nie można zatem, jak chce tego skarżąca, dokonywać interpretacji art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej przy uwzględnieniu treści art. 293 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że zarzut niezastosowania tego przepisu w celu ustalenia zakresu pojęcia "tajemnica skarbowa" jest nieusprawiedliwiony. Skoro ustawa o kontroli skarbowej reguluje kwestię tajemnicy skarbowej, to organy, podejmujące działania w oparciu o tę ustawę, obowiązane są do postrzegania tajemnicy skarbowej w takim zakresie, jaki wynika z art. 34 tej ustawy.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie dokument pt. "Zadania urzędów kontroli skarbowej na rok 2013", jako dotyczący zadań organów aparatu kontroli skarbowej, w zakresie oceny wypełnienia przesłanki tajemnicy skarbowej, musiał być analizowany przy uwzględnieniu treści zawartej w art. 34 ustawy o kontroli skarbowej.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, w tym na podstawie art. 7c i art. 7d, stanowią tajemnicę skarbową, z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7. Do katalogu określonego w art. 2 ust. 1 pkt 4-7 ustawy o kontroli skarbowej, który nie stanowi tajemnicy skarbowej, należą:

- kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, z wyłączeniem kontroli celowości wykorzystania środków zaliczanych do dochodów własnych i subwencji ogólnej jednostki samorządu terytorialnego;

- kontrola wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków, o który mowa powyżej;

- kontrola prawidłowości przekazywania środków własnych do budżetu Unii Europejskiej;

- audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z innych źródeł zagranicznych, w tym certyfikacja i wydawanie deklaracji zamknięcia.

Powyższy przepis interpretowany być powinien w powiązaniu z art. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych (ust. 1). Celem kontroli skarbowej jest również badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 K.k. popełnionych przez osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (ust. 2).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, odwołując się do motywów ustawodawcy, że poprzez działanie ustawy o kontroli skarbowej starano się stworzyć warunki ograniczające niebezpieczną dla państwa prawnego tzw. szarą strefę (zob. dyskusję na 59 posiedzeniu Sejmu 14 września 1995 r. podczas pierwszego czytania projektu nowelizacji do ustawy o kontroli skarbowej, stenogram s. 138 in). Wolny rynek i swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przyniosły bowiem i negatywne skutki. Należy do nich zaliczyć przypadki wyłudzania podatków i prowadzenia nieujawnionej działalności gospodarczej, dokonywania nielegalnego obrotu dewizowego, w tym "prania brudnych pieniędzy", niedozwolonego wykorzystywania powiązań kapitałowych między podmiotami etc. Jedną z ważniejszych funkcji demokratycznego państwa prawa jest skutecznie zwalczanie tych negatywnych zjawisk, które w skrajnym nasileniu mogą godzić w samo istnienie tego państwa ( por. wyrok TK z 13 lutego 2001 r., K 19/99, Dz. U. z 2001 r. Nr 41, poz. 214). Istotne jest zatem skuteczne i sprawne działanie wyspecjalizowanych jednostek kontroli skarbowej, zwłaszcza w zakresie wykrywania i zwalczania tzw. szarej strefy i przestępczości gospodarczej.

Dokument, którego udostępnienia żąda skarżąca, zakreśla, w sposób mniej bądź bardziej szczegółowy, zadania urzędów kontroli skarbowej na rok 2013. Jest to opracowanie o charakterze analitycznym i prognostycznym, znajdujące oparcie w wynikach dotychczasowych postępowań kontrolnych. Uwzględnia aktualną wiedzę na temat zjawisk pozostających w sprzeczności z przepisami prawa, ukazuje pewne wzory postępowań prowadzących do naruszenia prawa, wyjaśniając przy tym mechanizmy niektórych działań przestępczych. W dokumencie tym wskazane zostało jakie postępowania kontrolne i przygotowawcze należy kontynuować, w jakich obszarach kontrole powinny być prowadzone (określono tematykę kontroli), jakie podmioty winny pozostawać w kręgu zainteresowań organów kontroli skarbowej, a także na co w przypadku poszczególnych kontroli należy zwrócić szczególną uwagę, jakie badania przeprowadzać.

Skoro zatem celem kontroli jest zasadniczo wykrycie nadużyć i przestępstw, to ujawnienie przez organy kontroli planowanych działań, tak co do ich obszaru, zakresu i metod, mogłoby niewątpliwie mieć negatywny wpływ na wyniki takich kontroli czy nawet uniemożliwić skuteczną realizację zadań służb kontrolnych. Ma przy tym rację organ twierdząc, że działanie z zaskoczenia odgrywa znaczącą rolę w skuteczności funkcjonowania organów skarbowych. Dlatego też dokument obejmujący tego rodzaju treści jak określone powyżej, zasadnie został zakwalifikowany jako zawierający tajemnicę skarbową. Nie można bowiem przyjąć, że tajemnicę skarbową stanowią jedynie informacje gromadzone i przetwarzane w ramach oznaczonej (zindywidualizowanej) kontroli skarbowej. Tajemnicą tą należy objąć także sumę tego typu informacji pochodzących ze zrealizowanych kontroli, czy też wnioski z nich wywiedzione, a zawarte w dokumencie stworzonym przez organ kontroli skarbowej (w rozpoznawanej sprawie przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stopnia nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej). Taki zakres tajemnicy skarbowej jest zgodny z wyrażoną w doktrynie i orzecznictwie koniecznością szerokiego zakreślania granic tajemnicy skarbowej (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2003 r., I SA/Wr 2083/01, Lex nr 103437, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Unimex 2009, s. 1106). Poglądy te wprawdzie formułowane były w odniesieniu do tajemnicy skarbowej określonej w Ordynacji podatkowej, jednakże są one również aktualne przy rozważaniu zakresu tajemnicy skarbowej określonego w ustawie o kontroli skarbowej. Już bowiem sama ustawa o kontroli skarbowej szerzej zakreśla ramy tajemnicy skarbowej aniżeli zakres tej tajemnicy ujętej w Ordynacji podatkowej. Treść art. 34 ustawy o kontroli skarbowej wskazuje, że nie tylko dane, dokumenty i informacje wymienione w art. 293 Ordynacji podatkowej objęte są tajemnicą skarbową, a wszystkie informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej. Tylko bowiem w ten sposób możliwe jest skuteczne działanie organów kontrolnych i realizacja celów ustawy o kontroli skarbowej. Te cele to przede wszystkim ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz skuteczność wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa. W ocenie Sądu względy sprawności i skuteczności działań organów kontroli skarbowej mogą stanowić istotną przeciwwagę prawa obywatela do uzyskania informacji o planowanych zadaniach tych organów. Przyjęcie stanowiska przeciwnego i przyznanie prymatu prawa obywatela do informacji publicznej mogłoby, w sferze tak newralgicznej jaką są interesy majątkowe Państwa, a zwłaszcza ich ochrona, przyczynić się do zmniejszenia, czy nawet w skrajnych wypadkach uniemożliwienia efektywnej kontroli i zwalczania tzw. szarej strefy oraz przestępczości gospodarczej. Wszak ujawnione treści dokumentu mogłyby stanowić np. swego rodzaju wskazówki jak zmodyfikować przestępczy proceder, tak aby nie został wykryty, czy też jakie działania podjąć w celu ukrycia działalności przestępczej. A zatem realizacja prawa obywatela do informacji publicznej nie może wyprzedzać prawa organów Państwa do skutecznego i efektywnego działania w ramach kontroli skarbowej, tym bardziej, że ujawnienie żądanej informacji mogłoby narazić na szkodę interes Państwa. W rozpoznawanej sprawie prymat należy przyznać interesowi Państwa.

Zauważyć przy tym należy, że organ wprowadził do domeny publicznej ogólne założenia odnoszące się do planowanych kontroli skarbowych zawarte w ww. dokumencie, zasadnie oceniając, że ujawnione treści nie stwarzają zagrożenia dla realizacji podstawowych zadań organów kontroli skarbowej. Oznacza to, że organ udostępnił dane odnoszące się do zamierzonych działań i określające tryb działania organów kontroli skarbowej, ale tylko w takim zakresie, jaki pozostawał bez uszczerbku dla przeprowadzenia skutecznych czynności kontrolnych.

Po upływie okresu do jakiego odnosi się sporny dokument, (rok 2013) do rozważenia pozostaje, czy wszystkie zawarte w nim treści (poza tymi, które już zostały udostępnione), winny być objęte tajemnicą skarbową.

W odpowiedzi na skargę organ zasadnie zwrócił uwagę, że nie wszystko, co jest wytworzone w ramach kontroli skarbowej, jest objęte tajemnicą skarbową. Istotną jest treść (charakter) dokumentu, która w każdym indywidualnym przypadku winna być analizowana pod kątem zawartości danych chronionych. Taką analizę treści spornego dokumentu organ po zakończeniu 2013 r. powinien przeprowadzić i ocenić, które informacje po zrealizowaniu zaplanowanych działań, pozostają bez wpływu na skuteczność realizacji kolejnych zadań organów kontroli.

Jako nieuprawniony należy zakwalifikować zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Przepisy te określają jakie informacje stanowią informację publiczną. Organ ocenił żądany dokument jako wypełniający przesłanki pozwalające na zaliczenie go do informacji publicznej. Oznacza to, że uwzględnił treść powyższych przepisów, dokonał ich prawidłowej wykładni i zastosowania. W sytuacji uznania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, brak podstaw prawnych do rozstrzygania w formie decyzji. Decyzja wydania w przedmiotowej sprawie znajduje oparcie w treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do żądanej informacji publicznej zostało ograniczone z uwagi na korzystanie przez wnioskowany dokument z ochrony przewidzianej dla tajemnicy skarbowej. Działanie Ministra Finansów, utrzymującego decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej było prawidłowe, na co jednoznacznie wskazują poczynione wyżej rozważania. Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także naruszenia art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Autor skargi w istocie nie sprecyzował na czym polegała wybiórcza ocena zgromadzonego materiału dowodowego i brak jego wszechstronnej oceny. Jedynym dowodem w sprawie, który musiał być przez organ oceniony był żądany dokument. Organ dokument ten ocenił, a wyniki tej oceny przestawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta w pełni realizuje wymagania zawarte w art. 107 § i 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może zostać uznanie za lakoniczne i zdawkowe. Organ odnosi się w nim do wszystkich istotnych kwestii, przedstawione motywy są zrozumiałe i odnoszące się do istoty sprawy, pozwalające zrekonstruować tok rozumowania organu.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.