Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3071/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/17 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia [wychowawczego] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] "stycznia" [winno być "lutego"; k. 19 akt Burmistrza] 2017 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.] Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz lub organ I instancji) przyznał A.M. (dalej skarżąca) świadczenie wychowawcze na dziecko K.M. [na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 155 kpa, na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2017 r., uchylił z dniem [...] sierpnia 2017 r. decyzję z [...] lutego 2017 r. w całości, wskazując że świadczenie wychowawcze za lipiec 2017 r. wypłacono w innej gminie a skarżąca zwróciła świadczenie za lipiec 2017 r. jeszcze przed podjęciem decyzji z [...] sierpnia 2017 r.].

Burmistrz [dnia [...] marca 2017 r.] wszczął z urzędu postępowanie mające na celu dokonanie ustaleń w sprawie - pobranego przez skarżącą nienależnie - świadczenia wychowawczego, w wyniku którego wydał [...] kwietnia 2017 r. decyzję [nr [...]]. Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] maja 2017 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.).

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.), ustalił wysokość świadczenia nienależnie pobranego na łączną kwotę 1.500 zł i orzekł o jego zwrocie.

Burmistrz wskazał, że dokonane przez niego ustalenia w przedmiocie określenia wysokości dochodu rodziny w 2014 r. prowadzą do [wniosku], że z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, świadczenie wychowawcze wskazane w sentencji decyzji jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. na dziecko K.M., w łącznej wysokości 1.500 zł oraz jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Kolegium stwierdziło, że ponieważ sprawa dotyczy świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia, jest rok 2015, natomiast rok wskazany w treści "zapisu" [winno być "przepisu"] ust. 3 art. 7 ustawy [z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm., dalej ppwd] to rok 2016. Organ przytoczył art. 7 ust. 2 i 3 ppwd, i uznał, że dokonując stosownie do powołanych przepisów ustaleń wysokości dochodu rodziny skarżącej na członka rodziny, wynosił on w 2014 roku 946 zł, był zatem wyższy niż 800 zł. Mając na uwadze "zapis" [winno być "przepis"] art. 5 ust. 3 ppwd organ stwierdził, że skarżącej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. świadczenie wychowawcze nie przysługiwało, a co za tym idzie, na zasadzie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 1 i ust. 3 ppwd jest ona obowiązana do zwrotu [nienależnie pobranego świadczenia] wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Skargę wniosła A.M., która zarzuciła decyzji z [...] sierpnia 2017 r. naruszenie prawa materialnego: art. 7 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1 i 2 ppwd i przepisów postępowania: art. 7, 77, 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1775/17 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez to, że w składzie Kolegium wydającym decyzję z [...] sierpnia 2017 r. znajdowały się te same osoby, które [...] maja 2017 r. orzekały decyzją w tej samej sprawie. W ocenie skarżącej z art. 27 § 1 kpa wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to zdaniem skarżącej m. in., że ci sami członkowie Kolegium, w tym samym postępowaniu, nie mogą orzekać powtórnie. Art. 27 § 1 kpa stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Z art. 24 § 1 kpa, a szczególnie z pkt 5 tego przepisu, nie wynika, by członek organu kolegialnego podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu, w którym brał udział w wydaniu poprzedzającej decyzji. Mimo tego, że faktycznie w składzie Kolegium, który wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję orzekały te same osoby, co w decyzji tego organu z [...] maja 2017 r., którą uchylono poprzednią decyzję organu I instancji w tej samej sprawie, to nie zachodzą przesłanki z art. 24 § 1 kpa do ich wyłączenia od udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Decyzja z [...] maja 2017 r. nie była bowiem zaskarżona.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ppwd przez niewłaściwą wykładnię, gdyż w ocenie skarżącej zwrot świadczenia może być orzeczony dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że ma ono charakter świadczenia nienależnie pobranego, a decyzja w tej sprawie będzie ostateczna. Przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) nie przewidują takiej konstrukcji postępowania, by organ najpierw wydawał decyzję w przedmiocie świadczenia nienależnego, a dopiero po uprawomocnieniu się tej decyzji była wydana decyzja nakazująca jego zwrot, i by objęcie tego jedną decyzją nie było możliwe. Przywołane w uzasadnieniu skargi, na poparcie tego stanowiska, orzecznictwo sądowoadministracyjne nie dotyczy przedmiotowej ustawy, gdyż pochodzi ono z czasów, gdy ustawa ta nie była jeszcze uchwalona.

Zasadny jest zarzut skargi braku prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zarzut ten odnosi się zarówno do uzasadnienia decyzji I instancji, jak i do uzasadnienia decyzji zaskarżonej. Uzasadnienia sporządzono w taki sposób, że nie pozwalają na dokonanie oceny prawidłowości rozumowania prowadzącego do ustalenia, że dochód w rodzinie skarżącej przekracza 800 zł. Burmistrz wymienił dokumenty, jakie złożyła strona, a wyliczenie dochodu w rodzinie skarżącej za 2014 rok uzasadnił następująco: "[...] Organ dokonał przeliczenia kryterium dochodowego za 2014 r. w Pani rodzinie biorąc do wyliczenia kryterium dochodowe jako dochód uzyskany męża netto za wrzesień 2015 r., ponieważ na dzień złożenia wniosku przez Stronę w dniu [...].01.2017 r. Pan P.M. był zatrudniony od sierpnia 2015 r. do nadal. Po doliczeniu dochodu uzyskanego męża za wrzesień 2015 r. wynika, iż kryterium dochodowe w Pani rodzinie za 2014 r. wynosi 946,06 zł na osobę w rodzinie [...]". Z tego uzasadnienia nie jest możliwe skontrolowanie, w jaki sposób Burmistrz wyliczył, że dochód za 2014 r. wynosi 946,06 zł, bo organ I instancji nie przedstawił w sposób zrozumiały i czytelny, jak ten dochód wyliczył. Nie wynika, jakie kwoty wziął pod uwagę, jakie działania matematyczne wykonał. Nie jest możliwe skontrolowanie przez Sąd prawidłowości wyliczenia dochodu na taką kwotę, a jest to okoliczność istotna gdyż od tego dochodu uzależnione jest rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego.

Uzasadnienie decyzji Kolegium nie pozwala na ocenę, czy wyliczony w sprawie dochód na osobę w rodzinie skarżącej w 2014 r. wynosił 946,06 zł. Organ odwoławczy przytoczył tylko treść przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, odnoszących się do tej sprawy, po czym skonkludował: "Dokonując, w przywołanym zakresie, ustaleń wysokości dochodu rodziny Skarżącej na członka rodziny należy stwierdzić, iż wynosi on w roku 2014 r. 946,06 zł, a zatem był wyższy niż 800 zł". W jaki sposób organ odwoławczy wyliczył, że dochód wyniósł 946 zł - nie wiadomo gdyż żadnych konkretów organ nie wskazał, i nie przedstawił działań, które doprowadziły do tego wyniku.

Zaskarżona decyzja i decyzja I instancji zapadły z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.

Organ [właściwy], który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 25 ust. 10 ppwd). Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, by organy te badały, czy w dacie wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sytuacji rodziny skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie jednej z możliwości wymienionych w tym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powołane wyżej uwagi i zarzuty oraz wyda decyzję, której uzasadnienie sporządzi zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez adw. P.M., które zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1775/17, zarzuciło wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] c ppsa przez jego zastosowanie oraz art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie, i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, po uprzednim ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzje te: 1. nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, w sytuacji gdy ich treść zawiera wszystkie (określone "zapisem" [winno być "przepisem"] art. 107 § 3 kpa) elementy składowe, w tym uzasadnienie faktyczne, a jedyny brak treści uzasadnienia, co do przedstawienia wyliczenia wartości dochodu rodziny skarżącej na członka jej rodziny nie pozwala na przyjęcie, że decyzje nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, a z całą pewnością nie pozwala na przyjęcie by tenże brak miał istotny wpływ na wynik sprawy; 2. nie zawierają w swej treści okoliczności pozwalających na przyjęcie, by organy obu instancji badały zaistnienie w sprawie szczególnie uzasadnionych okoliczności określonych "zapisem" [winno być "przepisem"] art. 25 ust. 10 ppwd w sytuacji, gdy wskazany przepis nie tylko nie dopuszcza działania organów z urzędu w tym zakresie, a przede wszystkim dokonanie tychże ustaleń może mieć miejsce w odrębnym postępowaniu, po prawomocnym zakończeniu przedmiotowego postępowania, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w żaden sposób, a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien skargę oddalić w całości, czego nie uczynił.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu poniesionych przez Kolegium niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 6 lipca 2018 r. Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 25 lipca 2018 r. A.M. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismami z 7 września 2020 r. (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) i 23 października 2020 r. (A.M.) strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Skoro Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, to nie mógł jednocześnie zastosować art. 151 ppsa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa.

Istotą niniejszego postępowania jest ocena, czy świadczenia wychowawcze pobrane przez skarżącą w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. na dziecko K.M., w łącznej kwocie 1.500 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi, a w konsekwencji, czy skarżąca jest obowiązana do ich zwrotu (art. 25 ust. 1 ppwd). Uznanie powyższych świadczeń za nienależnie pobrane organy orzekające w sprawie wiązały z brakiem spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego (organ I instancji błędnie nie wskazał w sentencji, który z 5 punktów art. 25 ust. 2 ppwd - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] lipca 2017 r. - ma na uwadze; Kolegium wskazało art. 25 ust. 2 pkt 1 ppwd na s. 6 w wierszu 4 od góry zaskarżonej decyzji). W związku z powyższym kluczowe dla wyniku sprawy było ustalenie, czy skarżąca spełniła kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ppwd.

Organy winny ustalić dochód rodziny w oparciu o art. 7 ppwd. W decyzji z [...] lutego 2017 r. Burmistrz wskazał, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w 2014 r. (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego i utraconego) wyniósł 632,50 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło miesięcznie kwotę 210,83 zł (k. 19 akt Burmistrza). W decyzji z [...] lipca 2017 r. Burmistrz nie wskazał podstawy prawnej wyliczenia dochodu trzyosobowej rodziny skarżącej, a ustalenia w tym zakresie ograniczył do stwierdzenia, że "Organ dokonał przeliczenia kryterium dochodowego za 2014 r. w Pani rodzinie biorąc do wyliczenia kryterium dochodowe jako dochód uzyskany męża netto za wrzesień 2015 r. ponieważ na dzień złożenia wniosku przez Stronę w dniu [...].01.2017 r. Pan P.M. był zatrudniony od sierpnia 2015 r. do nadal. Po doliczeniu dochodu uzyskanego męża za wrzesień 2015 wynika, iż kryterium dochodowe w Pani rodzinie za 2014 r. wynosi 946,06 zł na osobę w rodzinie. (...) Ze zgromadzonego materiału wynika, iż świadczenia wychowawcze na dziecko K.M. pobrane za okres od 01.01.2017 r. do 31.03.2017 r. nie były należne z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.). Powyższe świadczenie wychowawcze stanowi zatem świadczenie nienależnie pobrane" (s. 2 akapit 5 i 6 decyzji z [...] lipca 2017 r.).

Burmistrz błędnie rozumie pojęcie "kryterium dochodowe". W doktrynie trafnie wskazuje się, że kryterium dochodowe jest jedną z materialnoprawnych przesłanek warunkujących przysługiwanie świadczeń rodzinnych. Ustawodawca założył, że nie ma potrzeby uruchamiania publicznych mechanizmów pomocowych dla rodzin, które własnym staraniem uzyskują dochody pozwalające utrzymać, kształcić i opiekować się wspólnie gospodarującymi członkami rodziny (A. Korcz-Maciejko w: red. W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 29, nb 1). Pogląd ten odnosi się także do pojęcia kryterium dochodowego w innych ustawach zabezpieczenie społecznego - w tym ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (wyłącznie w zakresie pierwszego dziecka – art. 5 ust. 3 i 4) czy ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 91-93; W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 75-76, uw. 1, 3; P. Daniel, A. Skomra, J. Szuma, Kompleksowy przewodnik po świadczeniach z pomocy społecznej, PRESSCOM Sp. z o.o. 2015, s. 21). Ustawodawca nie wprowadził instytucji "przeliczenia kryterium dochodowego", bowiem kryterium dochodowym jest stała kwota (w ustępie 3 art. 5 ppwd, w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - "800,00zł"; P. Daniel, red., P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 16/17; s. 102-103), której przekroczenie wykluczało przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2019 r. włącznie.

Kolegium w zaskarżonej decyzji przywołało art. 7 ust. 2 i 3 ppwd (s. 4 akapit 3 i 4, s. 5 akapit 3 i 4), po czym wskazało "Dokonując, w przywołanym zakresie, ustaleń wysokości dochodu rodziny Skarżącej na członka należy stwierdzić, iż wynosił on w roku 2014 r. 946 zł, a zatem był wyższy niż 800 zł" (s. 5 akapit 5 decyzji z [...] sierpnia 2017 r.). Żadna z kwot uzyskanego dochodu przez męża skarżącej nie została przez organy obu instancji zakwalifikowana jako spełniająca przesłanki z art. 7 ust. 2 bądź z art. 7 ust. 3 ppwd, mimo że Kolegium wyraźnie wskazało na różne skutki zastosowania każdego z tych przepisów (s. 5 akapit 3 bądź 4 decyzji z [...] sierpnia 2017 r.; P. Daniel, red., P. Ławrynowicz, A. Skomra - op. cit., s. 106-109]).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja z [...] lipca 2017 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] sierpnia 2017 r. naruszają art. 107 § 3 kpa przez brak należytego wyjaśnienia, w jaki sposób organy wyliczyły dochód rodziny skarżącej (brak było wskazania jakie kwoty organy wzięły pod uwagę i jakie działania matematyczne wykonały, s. 3 akapit 2 i 3 wyroku I SA/Wa 1775/17).

W orzecznictwie trafnie podnosi się, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 kpa, w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 17.1.2018 r. I OSK 1668/17, Lex 2458448).

Organy orzekające w sprawie nie spełniły owych wymogów, co skutkowało arbitralnością wydanych przez nie decyzji. Nie sposób bowiem zweryfikować przyjętych ustaleń w zakresie wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji z [...] maja 2017 r. Kolegium wskazało na znaczenie art. 107 § 1 i 3 kpa dla prawidłowego załatwienia sprawy ("treść zaskarżonej decyzji nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa, bowiem nie zawiera nawet wskazania nazwy ustawy, przepisy której stanowią prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, którego lektura pozwoliłaby na skonfrontowanie prawnego uzasadnienia rozstrzygnięcia z treścią wskazanych w nim przepisów ustawy jw. Decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy winna pozostawać w zgodzie z m.in. z przepisami art. 107 § 1 i 3 kpa, a zatem organ pierwszej instancji winien przedstawić w jej treści ustalony - w oparciu o "zapisy" [winno być "przepisy"] art. 7, 75 § 1, [art.] 77 § 1, [art.] 80 kpa - stan faktyczny z przywołaniem dowodów, na podstawie których tychże ustaleń dokonał. Winien nadto wskazać przepisy ustawy, które w wyniku subsumpcji zastosował, by tym samym lektura decyzji pozwoliła na weryfikację słuszności jego rozstrzygnięcia" - s. 6 akapit 5 i 6; s. 7 akapit 1 decyzji z [...] maja 2017 r.).

Należy zwrócić uwagę, że organy nie zobowiązały skarżącej do uiszczenia odsetek za opóźnienie. Sentencja decyzji z [...] lipca 2017 r. brzmi:

"1. Ustalić wysokość świadczenia nienależnie pobranego tj. świadczenie wychowawcze na dziecko K.M. pobranego za okres od 01.01.2017 r. do 31.03.2017 r. w wysokości 1500,00 zł.

2. Kwotę powyższych należności należy zwrócić na konto Ośrodka: [...] w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z uwzględnieniem nazwy zwracanego świadczenia na przelewie bankowym".

Zamieszczona poniżej wzmianka: "UWAGA: Przed dokonaniem wpłaty zaległości należy zgłosić się w Siedzibie tut. Ośrodka Pomocy Społecznej w celu uzgodnienia kwoty naliczonych odsetek ustawowych za opóźnienia od powyższego zadłużenia" nie jest treścią rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 kpa, a co najwyżej można ją uznać za pouczenie. Na ocenę powyższego nie wpływa przytoczenie w uzasadnieniu decyzji I instancji pełnej treści art. 25 ppwd, ani pogrubienie ustępu 3 art. 25 ppwd (s. 3-4 decyzji z [...] lipca 2017 r.). Z uwagi na metodykę pracy urzędnika zbędne jest przytoczenie w uzasadnieniu decyzji pełnego brzmienia tak obszernego przepisu (12 akapitów, w tym akapit 3 - w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2017 r. zawiera 5 punktów; akapit 5 - 3 punkty, o różnej treści normatywnej). Organ winien co najwyżej przytoczyć te ustępy, z których dekoduje normę prawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia.

Kolegium orzekło: "na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy". Mimo oznaczenia przez Kolegium decyzji Burmistrza jako wydanej "w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego na dziecko K.M., pobranego w okresie od dnia 01 stycznia 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. w łącznej wysokości 1 500 zł oraz jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie", brak orzeczenia o odsetkach w rozstrzygnięciach decyzji obu instancji. Za takowe orzeczenie nie można uznać stwierdzenia: "na zasadzie przepisu art. 25 ust 1 i 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy jest ona [skarżąca] obowiązana do zwrotu, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, wypłaconą jej w tym okresie kwotę 1 500 zł jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze" (s. 6 akapit 1 wers 1-4 od dołu decyzji z [...] sierpnia 2017 r.).

W orzecznictwie wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w wyroku z 15.8.1985 r. III SA 730/85, GAP 1987/5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, cz. II uw. 4 do art. 138).

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 25 ust. 10 ppwd.

Stosownie do art. 25 ust. 10 ppwd, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Trafnie podnosi skarżący kasacyjne, że ów przepis może znaleźć zastosowanie "w odrębnym postępowaniu, po prawomocnym zakończeniu przedmiotowego postępowania". Organy nie były obowiązane badać w niniejszym postępowaniu, czy w dacie wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sytuacji rodziny skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, o których mowa w art. 25 ust. 10 ppwd.

Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 9 kpa, było natomiast pouczenie skarżącej o treści art. 25 ust. 10 ppwd. Obowiązek ten wykonał Burmistrz, przytaczając ustęp 10 art. 25 ppwd w treści decyzji z [...] lipca 2017 r.; uchybiło mu jednak Kolegium.

Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnienia wyroku I OSK 3071/18 i - w zakresie naruszenia art. 107 § 3 kpa - uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1775/17.

Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, oddalił skargę kasacyjną.