Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 572/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 101 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1 i 2, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 119/20 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 119/20 oddalił skargę W. K. (dalej: strona skarżąca) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r., do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej wpłynął złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek W. S. (dalej: W.S.) o przyznanie płatności na rok 2019. Z danych zawartych w powyższej aplikacji wynikało, że wniosek ten został złożony za jej pomocą o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019 r. W. K. (syn W. S.) złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu 30 maja 2019 r. o godz. 13:38.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2019 dla W. S., wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na złożenie wniosku po śmierci wnioskodawcy.

Następnie organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść przepisów art. 21 i 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), akcentując, że w art. 27 ustawy o płatnościach przewidziana została możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania na skutek wniosku spadkobiercy i wówczas postępowanie kończy się aktem wydanym w stosunku do spadkobiercy. Jednakże aby postępowanie o przyznanie płatności w danym roku mogło być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika, musi najpierw dojść do jego skutecznego wszczęcia, co w niniejszej sprawie zdaniem organu nie miało miejsca. Następnie wskazano na treść art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) normujących pojęcie strony postępowania i podkreślono, że zdolność proceduralna osoby fizycznej kończy się z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji. Zatem skoro postępowanie było prowadzone wobec osoby nieżyjącej w momencie złożenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r., to świadczy to o jego bezprzedmiotowości. Nie zmienia tego fakt, iż skarżący posiadał notarialne pełnomocnictwo do działania w imieniu swojej matki przed ARiMR, ponieważ pełnomocnictwo to z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło. Skoro zatem wniosek inicjujący postępowanie nie mógł skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania, to tym samym skutku wstąpienia do tego postępowania nie mógł wywołać również wniosek transferowy skarżącego z dnia [...] października 2019 r. Przesądza to zdaniem organu o konieczności odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. Końcowo organ zauważył, że skoro skarżący jest jedynym spadkobiercą W. S., grunty rolne są w jego posiadaniu, to nic nie stało na przeszkodzie aby zadeklarował działki we własnym wniosku o dopłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że w sprawie sporna była kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o wstąpienie do postępowania, które zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, a jego bezprzedmiotowość wynikała ze złożenia wniosku po śmierci wnioskodawcy. W ocenie Sądu wniosek W. S. o przyznanie płatności na 2019 rok z dnia 30 maja 2019 r., jako wniosek osoby nieżyjącej, nie mógł zostać skutecznie złożony, a zatem postępowanie z takiego wniosku od początku nie mogło się toczyć i było bezprzedmiotowe. Słusznie też uznał organ, że nie jest prawnie możliwe, aby Skarżący wstąpił do toczącego się postępowania w miejsce swojej matki jako jej spadkobierca na podstawie art. 27 ustawy o płatnościach. Wstąpienie do toczącego się postępowania jest bowiem uwarunkowane tym, aby postępowanie było w toku. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogło się ono w ogóle toczyć, gdyż wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą. Rację ma organ, gdy wskazuje, że zdolność procesowa osoby fizycznej kończy się z jej śmiercią. Z przywołanego przez organ brzmienia art. 29 k.p.a. wynika, że stronami mogą być m.in. osoby fizyczne, co bez wątpienia oznacza, że osoba nieżyjąca nie może już być stroną. Sąd wziął również pod uwagę, że nie można w sprawie uznać, aby to Skarżący złożył omawiany wniosek we własnym imieniu (czy też w imieniu spadkobierców, jak sam wskazuje w skardze), skoro w jego treści czytelnie wskazano, że wnioskodawcą jest W. S. Sąd uwzględnił przy tym i to, że złożenie wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus nie daje możliwości uznania, że został on złożony przez inną osobę niż w tym wniosku wyraźnie wskazana. Zatem słusznie wywiódł organ, iż przy tak złożonym wniosku postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Skoro organ o okoliczności śmierci wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku dowiedział się dopiero w dniu 16 października 2019 r., podczas gdy wniosek został złożony w dniu 30 maja 2019 r., słuszna była ocena, że postępowanie to nie powinno było się w ogóle toczyć i jest bezprzedmiotowe.

Podsumowując Sąd wskazał, że argumentacja Skarżącego nie była wolna od sprzeczności. Z jednej strony twierdził on, że składając wniosek z dnia 30 maja 2019 r. działał na podstawie pełnomocnictwa (które jego zdaniem nie wygasło z chwilą śmierci), a więc w imieniu mocodawczyni, z drugiej zaś strony wywodził, że przy składaniu wniosku działał de facto w imieniu i interesie jej spadkobierców – beneficjentów postępowania o dopłaty, a zatem tak naprawdę w imieniu i interesie własnym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie można jednocześnie złożyć wniosku w imieniu i interesie innej osoby oraz w imieniu i interesie własnym. Pomijając powyższą sprzeczność, ze wskazanych już wyżej przyczyn i tak nie jest prawnie możliwe przyjęcie żadnej ze wskazanych przez Skarżącego opcji.

Zatem prawidłowa była ocena organu, że skoro postępowanie z wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. nie mogło się toczyć, to prawnie niemożliwe było wstąpienie Skarżącego do tego postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. W konsekwencji słusznie uznał organ, że należy odmówić wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o wstąpienie do tego postępowania. Postępowanie takie nie mogło być bowiem wszczęte po myśli art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo zastosowanym w sprawie.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 65 § 1 i § 2 k.c. przez ich niezastosowanie, a to zaniechanie dokonania wykładni pełnomocnictwa notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r. (k. 9 i n. akt postępowania administracyjnego], w szczególności w zakresie § 7 w świetle § 6 tego pełnomocnictwa - co do braku wygaśnięcia tego pełnomocnictwa w przypadku śmierci mocodawcy, a to W. S.- zwłaszcza, że nie sposób przyjąć w świetle zapisu § 6 tego pełnomocnictwa, że pełnomocnictwo to wygasa wraz ze śmiercią W. S. w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które jest bezpośrednio związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

2) art. 101 § 2 k.c. przez jego niezastosowanie, a to przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa, a co więcej jest to dozwolone w świetle art. 101 § 2 k.c., który ma również zastosowanie w ramach pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompletności uregulowań prawnych zawartych w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a.:

a) przez przyjęcie, że pełnomocnictwo notarialne z 4 grudnia 2017 r. jest pełnomocnictwem gasnącym ze śmiercią mocodawczyni - bez przeprowadzenia wykładni tego pełnomocnictwo z zastosowaniem przyjętych reguł;

b) przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a to, że pełnomocnictwo notarialne z 4 grudnia 2017 r. jest pełnomocnictwem gasnącym ze śmiercią mocodawczyni - podczas gdy nie jest to pełnomocnictwo gasnące ze śmiercią mocodawczyni, również w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to sprawa jest bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zwłaszcza jeżeli uwzględnić treść zapisu § 6 tego pełnomocnictwa, zgodnie z którym "W razie ewentualnych wątpliwości co do zakresu umocowania objętego niniejszym pełnomocnictwem należy stosować wykładnię rozszerzającą";

c) przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a to, że w dniu 16 października 2019 r. nie toczyło się postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 – podczas gdy postępowanie to musiało się toczyć skoro

- zostało ono umorzone decyzją z dnia [...] października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej, (odpis decyzji dołączony skargi kasacyjnej);

- jak wynika z uzasadnienia (s. 3, ostatni akapit) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, (odpis postanowienia dołączony skargi kasacyjnej) - zostało wszczęte postępowanie w zakresie płatności systemów wsparcia bezpośredniego;

2) art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., przez poddanie kontroli również decyzji z [...] października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r., i w zasadzie potwierdzenie jej prawidłowości, o czym świadczy treść uzasadnienia od strony 5. do 8. - podczas gdy skarżący został pozbawiony możliwości poddania merytorycznej kontroli decyzji umarzającej (vide: postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - odpis postanowienia dołączony skargi kasacyjnej);

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości i zaniechanie uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, - a także poprzedzającego ten akt postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej, - pomimo dopuszczenia sie przez ww. organy, a w szczególności Dyrektora, naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 65 § 1 i § 2 k.c. przez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej - zgodnej z ustawowymi regułami - wykładni pełnomocnictwa notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r. (k. 11 i n. akt postępowania administracyjnego), w szczególności w zakresie § 7 w świetle § 6 tego pełnomocnictwa - z która prowadzi do wniosku, że nie jest to pełnomocnictwo gasnące ze śmiercią mocodawczym, również w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to sprawa jest bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zwłaszcza jeżeli uwzględnić treść zapisu § 6 tego pełnomocnictwa;

b) art. 101 § 2 k.c. przez przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa, a co więcej jest to dozwolone w świetle art 101 § 2 k.c., który ma również zastosowanie w ramach pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompletności uregulowań prawnych zawartych w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa;

4) art 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości i zaniechanie uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, - a także poprzedzającego ten akt postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej, - pomimo dopuszczenia sie przez ww. orgaąy, a w szczególności Dyrektora, naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 61a § 1 k.p.a., a także art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.c. w zw. z art 144 k.p.a, a także art. 61 § 3 i § 3a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.c. w zw. z art 144 k.p.a., a nadto art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art 140 k.p.c. w zw. z art 144 k.p.a., jak również art 124 § 2 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.c. w zw. z art. 144 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.c. w zw. z art 144 k.p.a., a ponadto art. 27 ust. 1 in principio oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez bezpodstawną oraz zupełnie przedwczesna odmowę - wszczęcia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, a następnie utrzymaniu w mocy postanowienia w tvm zakresie - co polegało na:

a) zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawidłowego zastosowania (subsumpcji) przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 27 ust 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz sporządzenia w sposób prawidłowy uzasadnień - w zakresie możliwości oraz podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że:

- z uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nie wynika, dlaczego postępowanie z wniosku W. S. nie toczyło się, skoro Dyrektor ten dysponował wiedzą o umorzeniu tego postępowania, co musiało poprzedzać jego wszczęcie, decyzją z dnia [...] października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej

- na wszczęcie postępowania w tym zakresie wskazuje ten sam Dyrektor w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r.

b) zaniechaniu wydania stosownej decyzji o przyznaniu danych płatności lub o odmowie przyznania tych płatności wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska w tym zakresie;

c) zaniechaniu potraktowania wniosku z 30 maja 2019 r. - jako wniosku złożonego przez skarżącego, który jak wskazuje nawet Dyrektor w uzasadnieniu do postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. był jedynym spadkobiercą W. S. oraz był w faktycznym posiadaniu gruntów stanowiących gospodarstwo matki i posiada własny numer producenta (s. 4, czwarty akapit licząc od góry strony);

d) pominięciu, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień, a nie godzina, doręczenia (wprowadzenia do systemu teleinformatycznego żądania), gdy tymczasem w dniu 30 maja 2019 r. (dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego: k. 1 akt administracyjnych) W. S. jeszcze żyła, bowiem umarła o godzinie 13:38 (odpis skrócony aktu zgonu: k. 4 akt administracyjnych);

e) pominięciu, że śmierć rolnika (W. S.) nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, ponieważ złożenie wniosku i śmierć nastąpiła tego samego dnia, a to 30 maja 2019 r.;

f) zaniechaniu zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r., która to decyzja miała mieć wpływ na treść wydanych i zaskarżonych postanowień;

g) pominięciu, że zastosowanie instytucji określonej wart. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela;

h) pominięciu, że decyzja umarzająca - a to decyzja z dnia [...] października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej - była pozbawiona podstaw i została wydana niezgodnie z prawem, albowiem:

- została ona wydana względem osoby nieżyjącej (W. S.);

- a wobec złożenia przez spadkobiercę rolnika wniosku o przyznanie płatności po zmarłym rolniku organ zobowiązany jest wydać stosowną decyzję o przyznaniu danych płatności lub o odmowie przyznania tych płatności wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska w tym zakresie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Za podstawę wyroku z 7 stycznia 2021 r., III SA/Wr 119/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia faktyczne Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. 30 maja 2019 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej wpłynął złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek W. S. o przyznanie płatności na rok 2019. Z danych zawartych w powyższej aplikacji wynikało, że wniosek został złożony za jej pomocą o godzinie 13:49. 16 października 2019 r. przez skarżącego (syn W. S.) złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika i przekazanie gospodarstwa po śmierci W. S. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu 30 maja 2019 r. o godz. 13:38. Strona skarżąca dołączyła do wniosku akt notarialny poświadczenia dziedziczenia z 24 października 2019 r. z którego wynika, że spadek po W. S. nabył w całości jej syn. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika, wskazując, że z uwagi na złożenie wniosku po śmierci wnioskodawcy postępowanie było bezprzedmiotowe, a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku spadkobiercy o przyznanie dopłat. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 k.p.a.:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej."

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowo administracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W tej sprawie nie naruszono omawianej instytucji poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej strona zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.; w pkt II.2. zarzucił naruszenie art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a.; w pkt II.3. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a.; w pkt II.4. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. oraz k.p.c., a także innymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył wskazanych przepisów p.p.s.a. sprawując kontrolę legalności postanowienia ostatecznego. W szczególności nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Należy podkreślić, że z dokumentu urzędowego - odpisu skróconego aktu zgonu W. S. wynika, że zmarła ona 30 maja 2019 r. o godz. 13:38. Akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Przed śmiercią W. S. nie złożyła wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Według art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Na podstawie delegacji z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy, w roku 2019 wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 31 maja.

Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Według art. 28 kpa, art. 29 kpa oraz art. 30 § 1 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Według ustawy, rolnikiem jest rolnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Do chwili śmierci 30 maja 2019 r. o godz. 13:38. W. S. jako osoba fizyczna była rolnikiem. Według przepisów prawa cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (...). Z chwilą śmierci osoby fizycznej należące do niej prawa i obowiązki majątkowe o charakterze cywilnoprawnym zmieniają swój charakter – stają się spadkiem i w drodze sukcesji generalnej przechodzą na spadkobierców. Zdarzenie to, w powiązaniu ze skutkami prawnymi, jakie wywołuje, nosi nazwę otwarcia spadku. Otwarcie spadku następuje z chwilą określoną w akcie zgonu.

Mając na uwadze te regulacje prawne należy stwierdzić, że od śmierci 30 maja 2019 r. o godz. 13:38 W. S. utraciła zdolność prawną oraz pełną zdolność do czynności prawnych, jako nieżyjąca osoba fizyczna nie mogła złożyć oświadczenia woli, wygasły też udzielone przez nią umocowania, przede wszystkim zaś przestała być rolnikiem. Trafnie zatem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu stwierdził, że aby postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku mogło być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika musiało wpierw dojść do jego skutecznego wszczęcia, co w omawianej sprawie nie nastąpiło (str. 3 uzasadnienia postanowienia ostatecznego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po zamknięciu rozprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok na podstawie akt sprawy, w której brak jest decyzji o umorzeniu postępowania. Z pominięciem akt sprawy Sąd I instancji wyraził błędny pogląd: "(...) Sąd nie ma w tej sprawie kompetencji do oceny trafności i prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania, należy jednak zauważyć, że stwierdzenie przez organ, że Skarżący nie ma możliwości wstąpienia do postępowania, zostało dokonane w oparciu o te same aspekty prawne, które legły u podstaw wydania tej decyzji, bądź o ich prawne konsekwencje, aby następnie stwierdzić: "Wstąpienie do toczącego się postępowania jest bowiem uwarunkowane tym, aby postępowanie było w toku. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogło się ono w ogóle toczyć, gdyż wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą (...)."

Nieprawidłowe uzasadnienie wyroku we wskazanym zakresie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Złożony 30 maja 2019 r. o godzinie 13:49 za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej o przyznanie płatności na rok 2019 nie był wnioskiem rolnika, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej nie był dniem wszczęcia postępowania na żądanie strony. Nie zaistniała przesłanka z art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy - ponieważ śmierć rolnika nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, takiego wniosku rolnik skutecznie nie złożył.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wskazanych w pkt I. 1.; I. 2. petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa: "art. 65 § 1 i § 2 k.c. przez ich niezastosowanie, a to zaniechanie dokonania wykładni pełnomocnictwa notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r.; art. 101 § 2 k.c. przez jego niezastosowanie, a to przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa (...)."

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Tymczasem w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych: " (...) że nie sposób przyjąć w świetle zapisu § 6 tego pełnomocnictwa, że pełnomocnictwo to wygasa wraz ze śmiercią W. S. w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które jest bezpośrednio związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego"; (...) przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa (...)." Należy podkreślić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 61a § 2 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu prawnym zawarł wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia ostatecznego z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadniając ustalenie faktyczne, że pełnomocnictwo wygasło, organ administracji publicznej przywołał art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego, lecz przepis ten nie był podstawą prawną postanowienia ostatecznego. Z mocy art. 30 § 1 k.p.a. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu ocenił zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych W. S. według przepisów prawa cywilnego. Należy pokreślić, że przepis ten nie odwołuje się do przepisów prawa cywilnego w zakresie pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, w którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Natomiast ustanowienia pełnomocnika procesowego dotyczą przepisy art. 33 kpa, które nie regulują wprost kwestii wygaśnięcia umocowania pełnomocnika procesowego z chwilą śmierci strony postępowania administracyjnego, ponieważ jest to zbędne. W przypadku osoby fizycznej pełnomocnictwo procesowe w postępowaniu administracyjnym może być udzielone jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony będzie wówczas dzień doręczenia żądania (wniosku) sporządzonego i podpisanego przez pełnomocnika organowi administracji publicznej. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy osoba fizyczna utraciła przymiot strony z powodu jej śmierci w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Umorzenie postępowania powoduje ten skutek, że pełnomocnik zmarłej strony, ponieważ nie jest samodzielną stroną nie toczącego się już postępowania administracyjnego traci status pełnomocnika, o jakim mowa w art. 32 k.p.a .

Niezależnie od tego, przepis art. 101 § 2 kc zawarty w Rozdziale II Pełnomocnictwo ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny nie przedłuża zdolności prawnej mocodawcy i nie przyznaje jej także po śmierci. Z przepisu tego wynika jedynie, że w określonych w nim sytuacjach pełnomocnik może działać w imieniu spadkobierców zmarłego mocodawcy. Z kolei, ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w Dziale V Pełnomocnicy procesowi zawiera regulacje dotyczące udziału pełnomocnika w sprawie cywilnej. Zgodnie z art. 86 k.p.c., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Natomiast, według art. 96 k.p.c., w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył wskazanych przez stronę przepisów prawa cywilnego, ponieważ postanowienie ostateczne nie zostało wydane w sprawie cywilnej (definicja w art. 1 k.p.c.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 p.p.s.a. Natomiast, według art. 1 pkt 1) kpa, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.