Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2514/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 36 ust. 5 pkt 6, art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1300/13 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Po 1300/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznań wstrzymał inwestorowi - D. H. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] [...] (na działce nr [...], ark. [...], obręb [...]) w P., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r., sygn. [...].

Organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2013 r. czynności kontrolnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w P. dokonano porównania stanu istniejącego z zatwierdzoną dokumentacją projektową, decyzją w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania i stwierdzono różnicę pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym polegającą na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, w tym składowanie w jednym z pomieszczeń na parterze sprzętu filmowo- telewizyjnego. W ocenie organu, poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm./), a zatem zaistniał stan faktyczny ujęty w dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, tj. wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co uzasadniało wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust.1 ww. ustawy. Organ I instancji przyjął, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Stwierdził też, że wykonane roboty budowlane nie naruszają warunków decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2008r. znak [...] oraz obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. K. zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 i art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie strony, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 71a Prawa budowlanego, doszło bowiem do zmiany użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w przedmiotowej sprawie wypełniły się przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, skoro nie budzi wątpliwości okoliczność użytkowania budynku usytuowanego w P. przy ul. [...] [...] jako pomieszczeń biurowych i pomieszczeń do składowania sprzętu filmowo – telewizyjnego, w sytuacji, gdy do tej pory budynek ten był użytkowany jako mieszkalny. Organ podkreślił, że ustalenie przez niego, iż roboty budowlane przy obiekcie trwają, nie zostało przez strony zakwestionowane. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że przepis art. 71a Prawa budowlanego dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który do tej pory był użytkowany legalnie. W przedmiotowej sprawie przepis art. 71a Prawa budowlanego znalazłby zastosowanie gdyby nie fakt, że decyzją w sprawie pozwolenia na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] września 2012 r. objęty jest cały budynek mieszkalny położony w P. przy ul. [...] [...]. Skoro więc roboty budowlane prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę są w toku, to można mówić jedynie o istotnym odstąpieniu zatwierdzonego projektu budowlanego - tj. o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę B. K. stwierdził, że wydane przez organy nadzoru budowlanego postanowienia, podjęte w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 50 oraz art. 51 ustawy - Prawo budowlane, są prawidłowe.

Sąd przyjął, iż bezspornym jest, iż D. H. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu [...] września 2012 r. prowadziła w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w P. przy ul. [...] [...] roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie tego budynku. Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż w trakcie inwestycji (przed jej zakończeniem) część pomieszczeń w przedmiotowym budynku zaczęła być wykorzystywana (użytkowana) na inne niż cele mieszkalne – powstało w nich biuro i pomieszczenia do przechowywania sprzętu filmowo-telewizyjnego. Mimo zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwestor nie wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r.

Zdaniem WSA w Poznaniu, organy zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja opisana w dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z art. 36a ust. 5 pkt 6 tej ustawy. Z ustaleń organów wynika bowiem, iż inwestor przed zakończeniem robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę z [...] września 2012 r. tj. przez zakończeniem wszystkich prac przewidzianych w tym pozwoleniu, oraz przed dokonaniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, wykonał roboty, które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego (w pozwoleniu na budowę) sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku. Doszło więc do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, który miał w całości służyć celom mieszkaniowym. W tej sytuacji, wobec nieukończenia procesu budowlanego, organ instancji prawidłowo zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawa budowlanego wydając postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, tym bardziej, iż z wstępnych ustaleń organu wynikało, iż możliwa jest legalizacja zaistniałej samowoli.

Sąd I instancji uznał ponadto, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, niemożliwe było nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż nie można w rozpatrywanej sprawie mówić o naruszeniu przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Odwołując się do treści art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w uzasadnieniu wyroku przyjęto, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), jeśli w odniesieniu do takiej inwestycji jest w toku postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał ponadto, że prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 Prawa budowlanego jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź gdy w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, nałożono na stronę określone obowiązki, w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do stwierdzenia, że nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego.

W konsekwencji, skoro strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki: NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 989/09 oraz z 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1756/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 lutego 2013 r., sygn. II SA/Łd 762/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 71a Prawa budowlanego, tj. wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, Sąd uznał, że tryb z art. 71a ww. ustawy znajduje zastosowanie wówczas, gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez dokonania stosownego zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd zwrócił uwagę, iż jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

Odwołując się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007r., sygn. II OSK 588/06, Sąd I instancji przyjął, że jeżeli budowy prawnie nie zakończono, to nie jest możliwe skuteczne dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, a tym samym wniesienie sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Zmiany w obiekcie realizowanym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie jego budowy nie mogą następować na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, gdyż określona tym przepisem instytucja ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów, których budowa została już prawnie (a nie tylko faktycznie) zakończona. Skoro zatem inwestor przed zakończeniem budowy nie może skutecznie dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 71a Praw budowlanego, który dotyczy sytuacji, gdy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania jest wymagalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustalenia faktycznego odmiennego od ustaleń organów nadzoru budowlanego, które nie znajdowało jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, zaś polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, że inwestor wykonał roboty, które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego (w pozwoleniu na budowę) sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] [...] w P.;

2) art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegającego na wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te nie były wykonywane w dacie wydania obu postanowień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., strona podniosła, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż inwestor wykonał roboty które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Sąd nie wskazał przy tym, jakie konkretnie prace budowlane wykonywane na przedmiotowej nieruchomości pozostawały w jakimkolwiek związku ze zmianą sposobu użytkowania. W rzeczywistości wszelkie przeprowadzone prace budowlane były zgodne z mieszkalnym charakterem budynku i do przeciwnych wniosków nie doszły organy nadzoru budowlanego, których postanowienia były przedmiotem kontroli Sądu. Wbrew ustaleniom Sądu, doszło do zwykłej koincydencji czasowej procesu budowlanego i zmiany sposobu użytkowania. Przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i w oderwaniu od ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, jest naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a.

Poczynione przez Sąd ustalenia są zaś kluczowe dla rozstrzygnięcia, jakie normy prawne powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tę właśnie okoliczność Sąd przywołał bowiem jako kluczową dla uznania, że doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu, uzasadniającej subsumcję stanu faktycznego zaistniałego w sprawie pod normę z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś pod normę z art. 71a tej ustawy.

Identyczne znaczenie, zdaniem strony, ma przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że zmieniono sposób użytkowania na cele inne niż mieszkaniowe jedynie części pomieszczeń znajdujących się w budynku. Z akt sprawy wynika bowiem, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całości budynku, co wskazuje, że pozostawała w sprzeczności nie tylko z pozwoleniem na budowę, ale także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na przeznaczenie maksymalnie 30% powierzchni budynku na cele usługowe.

Z uwagi na to, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest kolejnym krokiem przewidzianym prawem w przypadku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy oczywistym jest, że wstrzymanie robót z powodu zmiany zamierzonego sposobu użytkowania nie powinno mieć miejsca, gdyż nie sposób później nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, który zaistniałą zmianę mógłby uwzględniać. Dlatego też gdyby nawet uznać, że doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku, to gdyby nie kolejne ustalenie faktyczne dokonane przez Sąd z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. nie doszłoby do wydania zaskarżonego wyroku w jego obecnej treści. Sąd dostrzegłby bezcelowość wstrzymania robót i uchyliłby zaskarżone postanowienia. Skoro bowiem sposób użytkowania zmieniono nie w części, ale w całości budynku, to stanu takiego nie sposób zalegalizować zgodnie z obowiązującym planem miejscowym.

Strona podniosła ponadto, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W innej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., II OSK 629/07). Wskazała dalej, iż z twierdzeń inwestora wynika, że w budynku nie wykonywano robót w momencie wydawania postanowień przez organy obu instancji. Zarzut taki, sformułowany w skardze, nie został jednak przez Sąd I instancji rozpoznany. Sąd wskazał co prawda, że proces budowlany jest nieukończony, jednakże stwierdzenie to w niczym nie kolidowało z zasadnością podniesionego zarzutu. Wystarczy bowiem, że w chwili rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji roboty budowlane zostały przerwane na pewnym etapie, a budowa nie została zakończona i już z samej tej przyczyny wstrzymanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co Sąd I instancji pominął, choć zauważenie tej kwestii prowadziłoby do uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – J. H. i D. H. – wnieśli o jej oddalenie w całości, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność pełnomocnika stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania ustaleń nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, w szczególności w treści kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Skarżąca kasacyjnie ma rację twierdząc, że ustalenie w zaskarżonym wyroku, iż inwestor przed zakończeniem wszystkich prac przewidzianych w pozwoleniu na budowę z [...] października 2012 r. wykonał roboty, które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji. Jeśli się zważy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] października 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że "budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] [...] w P. nie jest użytkowany w sposób przewidziany decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] września 2012 roku", jak również podał, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 21 czerwca 2013 r. kontrola, sprowadzającą się do dokonania porównania stanu istniejącego z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz decyzją w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. ujawniła stan prowadzenia robót budowlanych w obiekcie, zaś jedyna stwierdzona różnica pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, to potwierdzenie znajduje stwierdzenie skarżącej, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całości budynku, zaś zakres prac budowlanych pozostawał bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna.

Doniosłość prawna stwierdzonej przez organy okoliczności prowadzenia robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym wynika z tego, że jak zasadnie podnosi skarżąca, ustalony zakres naruszenia prawa (tj. zmiana sposobu użytkowania nie powiązana w żaden sposób z charakterem prowadzonych robót budowlanych) determinował zastosowanie właściwego trybu jego usunięcia – tj. art. 71a ustawy Prawo budowlane, jako stanowiącego właściwą podstawę normatywną wymuszenia zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części w sposób sprzeczny z zamierzonym, a nie jak przyjęto w sprawie - art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, znajdującego zastosowanie w innych okolicznościach faktycznych niż ustalonych przez organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Konieczność wstrzymania robót budowlanych art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego łączy z ich wykonywaniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, zaś w odniesieniu do sposobu użytkowania wykonywanie robót budowlanych warunek istotności – w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 ww. ustawy – wyczerpuje ustalenie, iż roboty budowlane zmierzają do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zauważenie powyższego sprawia, że nie sposób przyjąć, że dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowalnego objęta jest sytuacja polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezmierzających do zmiany owego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozważanym przypadku, w świetle warunków pozwolenia na budowę, zmierzonym sposobem użytkowania budynku przy ul. [...] [...] jest wykorzystanie go jako budynku mieszkalnego. Organy nie stwierdziły, by charakter robót budowlanych wskazał na to, że mają one na celu zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Okoliczność tę (prowadzenia robót budowlanych) należy zatem traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dostrzec bowiem trzeba, że ustalenie w takich warunkach, iż pomieszczenia w budynku mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie aktualnie użytkowane są w sposób inny niż zamierzony nie przesądza o tym, że w wyniku podjęcia stosunkowo prostych czynności faktycznych niemających charakteru robót budowlanych (przemeblowanie pomieszczeń polegające na usunięciu z nich sprzętów biurowych i zastąpieniu ich sprzętem gospodarstwa domowego) nie można przywrócić im owej zamierzonej, docelowej funkcji.

W kontekście analizowanej sprawy stwierdzenie, iż ustalenia przyjęte w sprawie nie odpowiadają warunkom wskazanym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wiąże się ponadto z zauważeniem, że konsekwencją prawną wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, zastosowanie tego przepisu w warunkach niniejszej sprawy nie doprowadzi do spełnienia jego funkcji, nie sposób bowiem nałożyć obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, który mógłby uwzględniać zaistniałą zmianę, skoro odnotowana w toku kontroli faktyczna zmiana sposobu użytkowania jest zmianą niewpływającą na możliwość użytkowania obiektu budowlanego w "zamierzony sposób", o którym stanowi dyspozycja art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób zatem odmówić słuszności twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że właściwą reakcją na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania budynku w warunkach nieprowadzenia w obiekcie robót budowlanych zmierzających do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania powinno być objęcie działań inwestora jako sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu procedurą określoną w art.71a Prawa budowlanego, a nie procedurą wstrzymania robót budowlanych (art. 50). Z powyższych względów uznać należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do odwoływania się przez organy oraz Sąd I instancji do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 588, w świetle którego zasadność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zamiast art. 71c tej ustawy wynika z tego, że procedura ustalona w art. 71 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do obiektów, których budowa jest prawnie (a nie tylko faktycznie) zakończona.

Przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do błędnej kwalifikacji materialnoprawnej przedmiotu sprawy (art. 50 ust. 1 zamiast art. 71c Prawa budowlanego) każe jednakże oddalić jako niestanowiący usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do poniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegającego na wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te nie były wykonywane w dacie wydawania obu postanowień. Stwierdzenie, iż okoliczności sprawy wskazują na brak zasadności poddania ich reżimowi prawnemu z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie pozwala zarzucanego Sądowi I instancji uchybienia traktować inaczej, niż jako niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W tych warunkach, uznając, że organy nadzoru budowlanego dysponowały materiałem dowodowym obejmującym całość okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz stwierdzając wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego i związany z tym błąd subsumcji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżone przed Sądem I instancji postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej uwzględni wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę. W świetle dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, brak jest podstaw do przyjęcia na gruncie rozpoznawanej sprawy, że obejmuje ona przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do której doszło w toku realizacji inwestycji – prowadzenia robót budowlanych, co wskazywałoby na ziszczenie się hipotezy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, rodząc po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowanego związane będą wskazaną wyżej wykładnią prawa odnoszącą się do kwalifikacji materialnoprawnej przedmiotu sprawy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 p.p.s.a.