Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3558/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 29(1) i art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 233
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 392/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej uchylenia uchwały w sprawie skreślenia z listy radców prawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 392/16 oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawie skreślenia z listy radców prawnych.

K. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W skardze kasacyjnej został zawarty również wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233, ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych) poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że powołany przepis wyłącza możliwość stwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], bowiem trybu takiego nie przewiduje ustawa o radcach prawnych, podczas gdy uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, została wydana w indywidualnej sprawie skarżącej i ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem znajdują do niej zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości nie działałby w tym wypadku jako organ nadzoru - o czym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, a jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem przepis art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1274, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2015 r., mimo że przedmiotowa decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości niezasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r. stwierdzając, że nie ma w tym zakresie kompetencji, podczas gdy przedmiotowa uchwała została wydana w indywidualnej sprawie skarżącej, zatem ma charakter decyzji administracyjnej i na podstawie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. znajdują do niej zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy uznać, że Minister Sprawiedliwości, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., władny był rozpoznać wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], a zatem nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, uzasadniająca jego umorzenie;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2015 r., mimo że przedmiotowa decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości, jako organ wyższego stopnia w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., był organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do szeregu zarzutów skarżącej wskazanych w skardze z [...] grudnia 2015 r. W zakresie zarzutów skarżącej, jej wniosków i uzasadnienia prawnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest de facto przekopiowane z uzasadnienia wyroku wydanego przez WSA w Warszawie w dniu 13 grudnia 2016 r. w sprawie skarżącej, która toczyła się pod sygn. akt VI SA/Wa 391/16, a której stan faktyczny jest odmienny od stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy a w związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wniesioną przez K. S., uznając, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r., utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Koszalinie odmawiającą uchylenia uchwały tego organu z [...] listopada 2008 r. o skreśleniu K. S. z listy radców prawnych.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości nie był uprawniony do załatwienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r. Według skarżącej błędny jest pogląd WSA, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości należało ocenić z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, zaś w tej ustawie nie ma przepisów przyznających Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do wzruszania uchwał samorządu radców prawnych w trybie stwierdzenia ich nieważności. Wobec tego Minister Sprawiedliwości nie miał materialnoprawnych podstaw do władczej, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej, ingerencji polegającej na merytorycznym rozstrzygnięciu pozytywnie lub negatywnie o ważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r. Według skarżącej wspomniana uchwała została wydana w indywidualnej sprawie i ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem znajdują do niej zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku Minister Sprawiedliwości nie działa jako organ nadzoru (art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych), a jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie prowadzą do wniosku, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia uprawnień przysługujących Ministrowi Sprawiedliwości wobec uchwał organów samorządu zawodowego radców prawnych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Samorządy zawodowe mają status publicznych korporacji (zrzeszeń, wspólnot) opartych na więzi zawodowej. Państwo, tworząc samorządy, ogranicza na ich rzecz swoje administracyjne funkcje regulacyjne, związane z działalnością w formach władczych właściwych administracji publicznej i zobowiązuje samorząd do ich wykonywania w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych.

Nadzór nad działalnością samorządu radców prawnych, w zakresie i formach określonych ustawą, sprawuje Minister Sprawiedliwości (art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych).

Samorząd zawodowy radców prawnych reprezentuje osoby zaufania publicznego, a w związku z tym ma obowiązek sprawowania pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Przejawia się to między innymi w powierzeniu samorządowi kompetencji do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu, pozostawiając Ministrowi Sprawiedliwości określone środki nadzoru.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt 45/07 (OTK ZU-A 2009, nr 1, poz. 3), wyjaśnił, że pojęcie nadzoru jest "przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego" (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia "nadzór" używa się w sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Uprawnienia organu nadzorującego można podzielić na środki oddziaływania merytorycznego (np. zawieszanie lub uchylanie rozstrzygnięć jednostek nadzorowanych) i środki nadzoru personalnego (np. prawo zawieszenia w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki). Organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca i tylko w celach określonych przez te przepisy.

Wspomniano już wcześniej, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych Ministrowi Sprawiedliwości przysługują w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu radcowskiego tylko takie środki prawne, które ustawa mu wprost i wyraźnie przyznaje. Z istoty samorządu, w tym samorządu zawodowego wynika, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja w sferę jego niezależności w oparciu o wyinterpretowany a contrario brak prawnego zakazu takiej ingerencji, albo też w oparciu o przepis formułujący jedynie ogólną zasadę nadzoru. W relacjach państwo – samorząd obowiązuje reguła przeciwna: każda ingerencja państwa (w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości) wymaga wyraźnego prawnego przyzwolenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że kompetencji Ministra Sprawiedliwości do załatwienia jej wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały nie należy oceniać zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. W szczególności nie można zgodzić się z tezą, że skoro uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] kwietnia 2015 r. została wydana w indywidualnej sprawie skarżącej i ma charakter decyzji administracyjnej to możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały należy wywodzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości nie przestaje być organem nadzoru wobec organów samorządu zawodowego radców prawnych z tej przyczyny, że uchwała organu została podjęta w indywidualnej sprawie. Przeciwnie w ustawie o radcach prawnych, kompetencje nadzorcze Ministra Sprawiedliwości przewidziano także w odniesieniu do uchwał organów samorządu podejmowanych w sprawach indywidualnych (np. wpis na listę radców prawnych). Już tylko z tej przyczyny należało uznać za chybione stanowisko skarżącej, że do uchwał podejmowanych w sprawach indywidualnych, odmiennie niż uchwał, które dotyczą wewnętrznych spraw korporacji, mają zastosowanie reguły postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego a tym samym w tego rodzaju sprawach Minister Sprawiedliwości nie sprawuje nadzoru, lecz jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a.

Dodać także trzeba, że w ustawie o radcach prawnych kompetencje zarówno w zakresie wpisu (art. 31), jak i skreślenia z listy radców prawnych (art. 291) oraz nadzoru judykacyjnego zostały powierzone co do zasady organom samorządu. Jednocześnie ustawodawca przewidział prawo zainteresowanego do wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, przy czym jak wyjaśniono to w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 60), nie ulega wątpliwości, że Minister działa w takim przypadku w trybie nadzoru nad samorządem zawodowym, a nie jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że nie jest to typowe postępowanie administracyjne, lecz postępowanie nadzorcze, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego.

Skarżąca domagała się od Ministra Sprawiedliwości stwierdzenia nieważności uchwały, która także została podjęta w sprawie indywidualnej i mieści się w kategorii spraw związanych z prawem wykonywania zawodu radcy prawnego. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawa o radcach prawnych nie powierza Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji w zakresie wzruszania w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego uchwał organów samorządu zawodowego radców prawnych. Jak już wspomniano każda forma ingerencji Ministra Sprawiedliwości w działalność samorządu zawodowego radców prawnych powinna mieć swoje umocowanie w przepisach ustawy o radcach prawnych.

W świetle dotychczasowych rozważań należało uznać za trafne stanowisko WSA o zgodności z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej uchylenia uchwały w sprawie skreślenia skarżącej z listy radców prawnych. Z żadnego przepisu ustawy o radcach prawnych nie wynika bowiem, by w ramach nadzoru sprawowanego przez Ministra nad działalnością samorządu przysługiwały mu w tym zakresie uprawnienia nadzorcze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki określone w powołanym przepisie a tym samym jego kontrola instancyjna była możliwa. Podkreślenia wymaga, że argumentacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tej sytuacji nawet pominięcie niektórych zarzutów podnoszonych przez skarżącą nie stanowiło uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie orzekał o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, albowiem w tych sprawach orzeka właściwy sąd wojewódzki na posiedzeniu niejawnym (art. 254 § 1 w związku z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).