Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 123, art. 124
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi W.Ś. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. o numerze [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej W.Ś. kwotę 700 (siedemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013r. W.Ś. zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni 14,51 ha gruntów rolnych, położonych w gminie [...]. Wniosek został złożony wraz z wymaganymi załącznikami graficznymi, na których zaznaczono działki rolne.

Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013. Powierzchnię wykluczoną stanowił teren niekwalifikujący się do płatności, gdyż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, tzn. zdaniem organu nie spełniał wymogów z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej ustawa o płatnościach), w których zostały zawarte warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej. Dowód na powyższą okoliczność stanowiły ortofotomapy sporządzone w dniach 10 września 2004 r. oraz 21 sierpnia 2010 r., obrazujące wykluczone działki ewidencyjne. Zdjęcia z pierwszej daty obrazują wykluczony teren porośnięty wysokimi drzewami, natomiast zdjęcia z drugiej daty obrazują, że na działkach nr [...] wykluczony teren został dokładnie wyczyszczony i prowadzona jest na nim uprawa jednolita. Natomiast na działkach nr [...] teren również został wyczyszczony, jednak widoczne są jeszcze pozostałości przeprowadzonej rekultywacji.

Kolejnym dowodem świadczącym, że na działkach ewidencyjnych nr [...] w częściach wykluczonych na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była prowadzona działalność rolnicza, stanowią wyniki wizytacji terenowej przeprowadzonej przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w dniach [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] maja 2011 r. Wskazane kontrole przeprowadzone zostały w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności dla W.Ś. na rok 2010 jednakże ich wyniki mają zasadniczy wpływ na postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie zasadności przyznania płatności obszarowych za rok 2013.

We wniosku na rok 2010 zostały zadeklarowane tylko do płatności rolnośrodowiskowej m.in. działki rolne F o powierzchni 0,10 ha na działce ewidencyjnej nr [...], oraz dwie na działce ewidencyjnej nr [...] – H o powierzchni 0,10 ha i HA o powierzchni 0,10 ha. W trakcie wskazanej kontroli na miejscu w odniesieniu do tych działek rolnych inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę zarówno w Raporcie z weryfikacji w terenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. jak i w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia [...] maja 2011 r. stwierdzili, iż na działkach rolnych "H", "HA" oraz "F" występują pniaki po wyciętych wcześniej drzewach, co potwierdza ustalenia dokonane na podstawie ortofotomap, jak również wskazuje na fakt nieużytkowania rolniczego w/w działek rolnych w tych częściach na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni w oświadczeniu z dnia [...] października 2010r. podał, iż zakrzaczenia widoczne na załącznikach graficznych nie istnieją, gdyż kilka lat wcześniej zostały usunięte.

Oznacza to, że W.Ś. w roku 2013 uprawiała proso na działkach ewidencyjnych nr [...] zgodnie ze złożonym wnioskiem, jednak zdaniem organu nie było podstaw do przyznania płatności na całość zadeklarowanego terenu. Zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/200373/2009 (Dz.U.UE. L. 2009.30.16; dalej rozporządzenie nr 73/2009), jednolitą płatność obszarową a co za tym idzie i uzupełniającą płatność obszarową można przyznać do takiej powierzchni działek rolnych, która spełnia oba warunki – działalność rolnicza prowadzona jest na nich w roku złożenia wniosku jak i powierzchnia tych gruntów była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Wymienione działki rolne o łącznej powierzchni 5,73 ha spełniają tylko jeden z w/w warunków – działalność rolnicza prowadzona jest na nich w roku złożenia wniosku na powierzchni 5,73 ha, natomiast w części działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 0,99 ha na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej, co dyskwalifikuje tę powierzchnię do spełniającej warunki przyznania płatności. Jak wynika z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 płatność obszarowa może być przyznana do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż wskazany maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony dla danej działki ewidencyjnej.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał W.Ś. jednolitą płatność obszarową w kwocie 9.602,68 zł, pomniejszając płatność o kwotę 1639,58 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie 1.616,92 zł, pomniejszając płatność o kwotę 270,42 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

2. Od powyższej decyzji W.Ś., reprezentowana przez pełnomocnika Ł.C., wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zarzucając naruszenie:

a) art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy o płatnościach poprzez wykluczenie jako niekwalifikowanych części powierzchni działek, które według ortofotomap stanowiły obszary nie utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i tym samym stanowiły obszary wykluczone z płatności;

b) zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) poprzez przeprowadzenie niedostatecznie wnikliwego postępowania, powodujące jego wadliwość, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie prawa materialnego;

c) naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez przyjęcie, że do przyznania płatności obszarowych w 2013 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz poprzez przyjęcie, że zawarte w systemie informacji geograficznej dane stanowią wyłączną podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach (odwołującego się do art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009) poprzez błędne przyjęcie, że zgodnie z w/w przepisem do przyznania płatności obszarowych w 2013 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca i to wyłącznie w oparciu o dane dotyczące powierzchni działek wynikające z bazy GIS. Tymczasem w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, a te okoliczności mogą być wykazane protokołem z czynności kontrolnych. Wobec tego na organie spoczywał obowiązek uwzględnienia powierzchni wykazanej wskutek przeprowadzenia kontroli na miejscu, a nie bezrefleksyjne trzymanie się powierzchni wynikającej z ortofotomapy.

Konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych oraz pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, według którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi "utrzymanie wszystkich gruntów zgodnie z normami", z czego z kolei wynika, że warunki te muszą zostać spełnione w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji oraz sformułował na ich podstawie podobne wnioski. Nadto wyczerpująco przedstawił i omówił stan prawny znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym m.in. art. 7 ustawy o płatnościach w oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Obszary wskazanych w decyzji zadeklarowanych działek rolnych zostały wykluczone z płatności ze względu na fakt ich nieużytkowania rolniczego na dzień 30 czerwca 2003 r. Części tych działek nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. (a także w terminie późniejszym, tj. do 2011 r.), tym samym nie spełniają kryteriów przyznania płatności określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skoro – przywołany w art. 7 ust. 1 ustawy – art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 ma charakter retroaktywny i uzależnia przyznanie pomocy finansowej w roku składania wniosku o płatności od stanu deklarowanych działek istniejącego na dzień 30 czerwca 2003 r., to należało w takim stanie rzeczy potwierdzić słuszność ustaleń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynikających z decyzji nr [...] w zakresie wykluczenia z płatności części powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądowe, w którym wyrażono przytoczony wyżej pogląd.

4. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR W.Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) poprzez ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny poprzez nieuwzględnienie wniosku o zweryfikowanie ustaleń kontroli administracyjnej z wynikami ponownego fizycznego pomiaru, o który strona wnosiła w odwołaniu; art. 124 ust 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez przyjęcie, że do przyznania płatności bezpośrednich w 2013 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz poprzez przyjęcie, że zawarte w systemie informacji geograficznej (GIS) oraz w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) dane stanowią wyłączną czy inaczej wiążącą organ podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w postaci wykluczenia – jako niekwalifikowanych – części powierzchni działek, które to części według ortofotomapy były obszarami, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i tym samym stanowiły powierzchnie trwale wykluczone z płatności, podczas gdy na zadeklarowanych działkach w roku 2013 istniała zadeklarowana uprawa i w roku 2013 były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyjmowanie przez organy jako podstawy ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności jedynie wskazania ortofotomapy i to obrazu w/w działek na dzień 10 września 2004 r. oraz na dzień 21 sierpnia 2010 r. jest oczywistym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organ w sposób nie mieszczący się w granicach swobodnej oceny dowodów zweryfikował i ocenił czy wskazane działki na całej powierzchni zadeklarowanej do płatności w roku 2013, spełniają wymogi i normy kwalifikujące te powierzchnie do płatności. Co więcej, pomimo wniosku zgłoszonego w odwołaniu o zweryfikowanie kwalifikowanej powierzchni spornych działek z mapą geodezyjną (pomiar powierzchni działek ewidencyjnych aktualnych w roku złożenia wniosku o płatność) wraz z wynikami ponownego fizycznego (w terenie) pomiaru powierzchni działek użytkowanych rolniczo w roku 2013, organ bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, a tym samym zaniechał obowiązku aktualizacji danych zawartych w systemie LPIS, pomimo istniejącego prawnego obowiązku corocznej aktualizacji danych o działkach rolnych.

Zdaniem skarżącej regulacje art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego, beneficjenta płatności. Przepis ten reguluje m.in. zasadę przekazywania tzw. nowym państwom członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji Europejskiej w tym zakresie.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach odsyła do akapitu pierwszego art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisje dla celów statystycznych. Tym samym regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła na potrzeby rozstrzygania niniejszej sprawy stanowić podstawy do uznania, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich w 2013 r. było spełnienie wymogu dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – w szczególności spornych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Podniosła również, że sporne działki w zakresie powierzchni zadeklarowanych przez skarżącą w złożonym wniosku pozostawały w dobrej kulturze rolnej w roku 2013. Stwierdzone podczas kontroli na miejscu pozostałości pniaków po wykarczowanych zadrzewieniach nie rzutowały na ocenę utrzymania w dobrej kulturze rolnej w roku 2013, a jedynie zaświadczały zdaniem organów o przywracaniu gruntów do produkcji rolniczej po dniu 30 czerwca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności wynikające z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

6. W zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasadniczą kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stało się utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. części działek nr [...] (KA/K1), [...] (KB/KB1), [...] (J/J1) i [...] (L/L1), położonych w gminie [...] co skutkowało zmniejszeniem areału zakwalifikowanego do płatności łącznie o 0,97 ha i w konsekwencji pomniejszeniem płatności o kwotę 1.610, 78 zł. Uzasadniając pomniejszenie płatności organy przyjęły, odwołując się do ortofotomap pochodzących z 2004 r. oraz kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2011 r. a dotyczącej płatności na rok 2010 r., że w podanym zakresie działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, w rozumieniu art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 na dzień 30 czerwca 2003 r. Wśród rozbudowanej, nawet nadmiernie, argumentacji obu decyzji ten właśnie element przesądził o kierunku rozstrzygnięcia.

7. Kluczową kwestią jest tu interpretacja przepisu art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 wspomagana wykładnią art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm. – zwanego rozporządzeniem nr 1782/2003). Treść powołanego art. 143b ust. 4 zd. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 jest bowiem tożsama z art. 124 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia nr 73/2009.

Tytuł IV rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych państw członkowskich zgodnie z przyjętym harmonogramem (art. 143a), a także system jednolitej płatności obszarowej (art. 143b) dla tych państw. Artykuł 143b ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 przyjmuje, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest obliczana przez podzielenie rocznej koperty finansowej, ustalonej według ust. 3, przez obszar użytków rolnych każdego z państw członkowskich, ustalony zgodnie z ust. 4. Z art. 143b ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 wynikają zasady ustalania tzw. rocznej koperty finansowej dla każdego z nowych państw członkowskich. Jest to suma funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym państwie członkowskim. Suma ta dzielona jest następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z art. 143b ust. 4 nr 1782/2003. Jest to obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi zatem o obszar użytków rolnych państwa członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnoszą się i są adresowane do państwa członkowskiego – w tym również do Polski – a nie do producenta rolnego jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten określa między innymi zasadę przekazywania nowym państwom członkowskim funduszy na przyznawanie płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2009 r., II GSK 228/09; 8 lutego 2011 r., II GSK 199/10, 23 października 2012 r., II GSK 1432/11, 19 maja 2011 r., II GSK 500/10, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

8. Takie same wnioski wywieść można z treści art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Według art. 122 tego rozporządzenia jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ramach rocznych. Jest obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych, ustanowionej zgodnie z art. 123 rozporządzenia, przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich, ustaloną według art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 1 dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z przepisami wspólnotowymi i w oparciu o parametry ilościowe, czyli obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z lat 2003 i 2005, a także w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Artykuł 123 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji.

9. W odniesieniu do powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej należy podkreślić, że stosownie do art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego, innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej, stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską. Z treści akapitu 1 art. 124 ust.1 wynika, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Według art. 124 ust. 2 do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się między innymi wszystkie działki rolne spełniające kryteria wymienione w ust. 1.

W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Wynika to z obowiązujących w analizowanym zakresie regulacji unijnych oraz krajowych. Beneficjent pomocy ma zatem wykazać dobry stan upraw rolnych każdorazowo w danym roku, którego dotyczy wiosek o płatność (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2012 r. i 15 grudnia 2011 r., II GSK 1324/10 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 maja 2014 r., II SA/Go 276/14, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

10. Taki też wniosek wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli – posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP, utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny.

11. Podkreślić należy, że przyjęta przez organy interpretacja, że przesłanką przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., oparta jest wyłącznie na argumentach językowych (literalnej treści przepisu). Taka metodyka wykładni jest nieprawidłowa. Rolę mechanizmów gwarantujących prawidłową interpretację tekstu komentowanej ustawy, w kontekście nadrzędnych wobec jej przepisów zasad i norm prawa unijnego, spełniają dyrektywy funkcjonalne oparte na zasadach: równości i autentyczności wersji językowych, autonomiczności pojęć prawa unijnego oraz jednolitego stosowania prawa unijnego w krajach członkowskich, a także bezpośredniej skuteczności i efektywności tego prawa.

Wykluczone jest ustalenie rezultatów interpretacji wyłącznie w oparciu o dyrektywy językowe (wykładnia językowa). Nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do wyeliminowania wątpliwości znaczeniowych danego przepisu, obowiązkiem interpretatora jest kontynuowanie wykładni i skonfrontowanie wyniku wykładni językowej z rezultatami wykładni pozajęzykowej przeprowadzonej na podstawie dyrektyw systemowych i funkcjonalnych, w tym także dyrektyw wykładni prawa unijnego (por. wyrok TSUE z dnia 1 grudnia 2011 r., w sprawie C-79/10 Systeme Helmholz GmbH, Zb. Orz. 2011 r., s. I-12511 i powołane w nim wyroki tego sądu, zob. również M. Zieliński, Clara non sunt intepretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA z 2012 r., nr 6, s. 9 i n.; tenże, Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2012, s. 344).

W konsekwencji w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności mogą być wykazywane protokołem z czynności kontrolnych. W przedmiotowej sprawie nie zostały one stwierdzone bowiem organ odwołał się do stanu faktycznego z roku 2003 r. oraz, posiłkowo, do stanu z roku 2011, w którym to organ dokonywał kontroli wniosku o płatność za rok 2010. Stan ten nie może być jednak automatycznie przenoszony na ustalenia dotyczącego roku 2013 r., którego dotyczy niniejsza sprawa. Ta okoliczność przesądza już o tym, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego (art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 a ustawy o płatnościach) organ zaniechał dokonania koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Zasadne są zatem zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące braku wyjaśnienia stanu faktycznego na rok objęty płatnością. Czyni to zarazem przedwczesnym odniesienie się do tych zarzutów skargi, które dotyczą kwestii związanych z przeprowadzaniem tych ustaleń.

12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku uznając, że do zgodnego z prawem załatwienia sprawy konieczne jest również uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Na podstawie art. 152, w punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. W dalszym toku postępowania organ będzie związany dokonaną w niniejszym wyroku oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).