Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3086/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 55 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 483/15 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od E. G. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kwotę 3 700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 483/15, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. Jako podstawę prawną swojego

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach kontroli budowy hali magazynowej i ekspedycji wyrobów gotowych wraz z zadaszeniem ciągu komunikacji wewnętrznej wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu Polickiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] (zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]) stwierdzono, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, powodującego naruszenie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.

Nadto po przeprowadzeniu w dniu 30 października 2014 r. kontroli budowy hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zlokalizowanej w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach nr [...], [...], [...], i [...] organ ustalił, iż zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego obiekt budowlany w postaci hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zlokalizowanej w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach nr [...], [...], [...], i [...] jest użytkowany. W części hali magazynowej prowadzona była bowiem produkcja siłowników stalowych hydraulicznych, w części dwukondygnacyjnej na jej parterze funkcjonowała kotłownia oraz sanitariaty, a na drugiej kondygnacji szatnia.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art.57 ust. 7,art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wymierzył E. G. karę w wysokości 125.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania wyżej wskazanej hali magazynowej z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Policach wskazał, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 30 października 2014 r. wynika, że powyższy obiekt budowlany jest użytkowany. W szczególności na załączonych do protokołu z kontroli fotografiach widoczne są wózki, skrzynie i palety z ułożonymi na nich elementami, ludzie stojący i obsługujący liczne maszyny, butle stalowe oraz osoba z nałożoną ochronną maską spawalniczą.

Dalej organ wskazał, że z ustaleń kontroli wynika również, że roboty budowlane związane z budową hali wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zostały wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzjami Starosty Polickiego, a w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, PINB wszczął odrębne postępowania ([...], [...]).

Organ I instancji wyjaśnił również, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż obiekt budowlany "hala magazynowa wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem" zaliczony został do kategorii XVIII - według załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 55 pkt 1 tej ustawy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVIII jest dopuszczalne jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą to decyzją nie legitymuje się inwestor. Natomiast zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach z dnia [...] grudnia 2014 r. E. G. złożył zażalenie, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że przystąpił do użytkowania budynków z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w jego cenie nie naruszył powyższych przepisów.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną swojego orzeczenia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", jednakże uwzględniając brzmienie przepisów art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 i art. 71a tej ustawy, przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do pojęcia "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części.

W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowy obiekt był użytkowany w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy. W hali widoczne były bowiem maszyny produkcyjne, obsługiwane przez pracowników oraz liczne elementy produkowanych urządzeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, uwzględnił tylko dowody wynikające z zapisów w protokole kontroli oraz z załączonych do niego fotografii, nie uwzględnił natomiast zapisów z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie znajdujących odzwierciedlenia w zapisach w protokole kontroli.

Organ II instancji wyjaśnił, że adresatem postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie inwestor. Hipoteza tego przepisu odnosi się bowiem do inwestora, na którego - jak wynika z treści art. 55 ustawy Prawo budowlane - ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to na inwestorze spoczywa obowiązek zorganizowania procesu budowlanego, a zatem to na nim ciąży obowiązek właściwego nadzoru nad realizowaną inwestycją i niedopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego przed dopełnieniem wszystkich wymaganych formalności.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor obowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania, której nie uzyskał, a zatem wymierzenie inwestorowi orzeczonej kary przez organ powiatowy na podstawie art. 57 ust. 7 obowiązującej ustawy Prawo budowlane było uzasadnione.

Organ II instancji za niezasadny uznał podniesiony w zażaleniu zarzut, że to nie inwestor dopuścił się przystąpienia do użytkowania opisanego powyżej obiektu budowlanego.

Organ II instancji wyjaśnił również, że stwierdzając stan faktyczny, objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem kara administracyjna, niezależna od stopnia zawinienia, nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a jej wysokość określona została w sentencji zaskarżonego postanowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Na postanowienie powyższe, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, E. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 51 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że jednocześnie mogą być prowadzone dwa postępowania w trybie ww. przepisów;

- zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym;

- zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie przez organ wydający postanowienie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- zasady pogłębiania zaufania obywateli, wyrażonej w art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez legitymizację postępowania prowadzonego w sposób nierzetelny, co doprowadziło do utraty zaufania skarżącego do organów administracyjnych;

- zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jej przekroczenie i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 483/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że chociaż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to jednak o zastosowaniu art. 57 ust. 7 i nakładaniu kary przewidzianej w tym przepisie, nie mogło być mowy.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach w dniu 30 października 2014 r. oraz sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że w miejscu suwnicy stalowej objętej zatwierdzonym projektem budowlanym dobudowano do hali magazynowej od strony zachodniej i północnej nie objęty pozwoleniem na budowę obiekt magazynowy o konstrukcji stalowej, osadzony w stopach fundamentowych. Z kolei w hali magazynowej stwierdzono niezgodność zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę (część higieniczno-sanitarna i biurowa). Stwierdzono również brak zadaszenia ciągu komunikacyjnego oraz dokonanie zmian w geometrii dachu.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika że, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż ustawodawca przewidział w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podkreślił, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, to jest na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. W sytuacji zatem popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można uznać, że strona nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Oznacza to, że skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy.

Sąd zauważył nadto, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, nie może w tej sytuacji prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, lecz powinno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Tak więc w sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt nawet częściowo wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego.

Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego lub zrealizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (hala magazynowa z dwukondygnacyjna częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem). Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł w dniu 18 listopada 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) prowadzącej do przyjęcia, iż w sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wobec czego nie można uznać, że skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o pozwolenie w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej przez PINB w Policach w dniu 30 października 2014 r. kontroli oraz sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że do hali magazynowej od strony zachodniej i północnej dobudowano nie objęty pozwoleniem na budowę obiekt magazynowy o konstrukcji stalowej. Z kolei w hali magazynowej stwierdzono niezgodność zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę. Stwierdzono również brak zadaszenia ciągu komunikacyjnego oraz dokonanie zmian w geometrii dachu.

W ocenie organu doszło zatem do wzniesienia samowoli budowlanej z istotnymi odstępstwami od projektu, co jednakże nie wyklucza odpowiedzialności za przystąpienie do użytkowania tego rodzaju obiektu w postaci kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w sprawie bezspornie ustalono, iż przedmiotowy obiekt był użytkowany w dniu przeprowadzenia kontroli przez PINB w Policach, gdyż w hali widoczne są maszyny produkcyjne, obsługiwane przez pracowników oraz liczne elementy produkowanych urządzeń.

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, iż zgodnie z art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej sankcja w postaci kary powinna mieć zastosowanie do inwestora, który wybudował obiekt bez zatwierdzonego projektu, bądź z istotnymi odstępstwami od projektu.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Drugi delikt polega zaś na przystąpieniu do użytkowania ww. obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że ze skargą kasacyjną nie sposób się zgodzić, gdyż Organ administracji nie formułuje w istocie żadnych samodzielnych zarzutów wskazując jedynie, iż nie podziela stanowiska Sądu i polemizuje z wykładnią prawa przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przedstawiając żadnej własnej interpretacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz, że uwadze skarżącego kasacyjnie organu umyka wielokrotnie podnoszony przez E. G. fakt, iż w toku jest postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego dotyczące obiektu będącego przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy.

Występujący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik E. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzucała naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako Prawo budowlane). Przeprowadzona kontrola wykazała, iż zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony.

Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego (zarówno ten, jak i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przytoczono w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w sprawie przez organ II instancji) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W myśl art. 55 ustawy prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Jednocześnie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami, to w sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można uznać, że strona nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane.

W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd przyjęty przez Sąd I instancji nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, gdzie obiektem do użytkowania którego przystąpiono bez wymaganego prawem pozwolenia była hala magazynowa z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zauważyć bowiem należy, iż art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wprost stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przepis ten wiąże zatem nie ze zrealizowaniem obiektu budowlanego zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę, lecz ze zrealizowaniem obiektu budowlanego, na wzniesienie którego jest wymagane pozwolenie na budowę i zaliczonego do określonej kategorii.

Zaliczenie obiektu budowlanego do określonej, jednej z kategorii o których mowa w załączniku do ustawy ma przy tym charakter obiektywny i wiąże się z charakterem i przeznaczeniem obiektu budowlanego, co w kontrolowanej sprawie dotyczy zarówno hali magazynowej odnośnie, której stwierdzono niezgodność zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę, jak i pobudowanego w miejscu suwnicy stalowej objętej zatwierdzonym projektem budowlanym obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej, osadzonej w stopach fundamentowych.

Co za tym idzie w realiach niniejszej sprawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX nie zwalniała inwestora okoliczność, iż obiekt ten został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego ostateczną decyzją projektu budowlanego.

Dalej zauważyć należy, iż sankcją za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego jest administracyjna kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Kara taka powinna zostać wymierzona w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji zaniechania wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu pobudowanego wprawdzie w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przystąpienia pomimo tego do jego użytkowania.

Użytkowanie obiektu w postaci hali magazynowej z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, dla którego wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę i które to pozwolenie - obejmujące co należy podkreślić także odpowiednie pouczenie o obowiązku uzyskania decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu - inwestor posiadał, mimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi zatem delikt administracyjny sankcjonowany przez art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego niezależnie od tego czy obiekt ten wzniesiony został zgodnie z udzielonym ostatecznym pozwoleniem na budowę, czy też z istotnymi odstępstwami od tegoż pozwolenia, w tym w części zamiast obiektu (suwnicy stalowej) objętego zatwierdzonym projektem budowlanym.

Skoro bowiem niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, względnie innego obiektu budowlanego niż objęty zatwierdzonym w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę projektem budowlanym.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane inicjuje postępowanie administracyjne, w toku którego właściwy organ może dokonać między innymi oceny, czy przedmiotowy obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też z odstępstwami od tegoż pozwolenia, a jeżeli tak to czy odstępstwa te miały charakter istotny. W pierwszym przypadku, a także w przypadku odstępstw o charakterze nieistotnym inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która otworzy mu możliwość legalnego użytkowania wzniesionego obiektu, zaś w przypadku zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego otworzy to możliwość wszczęcia przez właściwy organ stosowanego postępowania naprawczego.

Nie można przy tym abstrahować od specyfiki niniejszego postępowania, które dotyczy obiektu jakim jest w hala magazynowa o znacznej wielkości i z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, a więc obiektu w przypadku którego charakter inwestycji oraz zakres i rodzaj odstępstw od zatwierdzonego projektu polegających na dobudowaniu do hali magazynowej objętej projektem w miejsce suwnicy obiektu magazynowego o konstrukcji stalowej oraz dokonaniu zmian w geometrii dachu pozwalają na niewątpliwe zakwalifikowanie wykonanych zmian jako odstępstw istotnych.

Podkreślić należy, iż kara administracyjna przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest sankcją odrębną od sankcji przewidzianej w art. 59f ustawy Prawo budowlane związanej zew stwierdzeniem w toku kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a więc między innymi stwierdzonego braku zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, czy też geometrii.

Co za tym idzie skoro okoliczność, iż inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak pobudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 Prawa budowlanego okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej samej ustawy.

Inne są bowiem przesłanki odpowiedzialności z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i tylko od działań inwestora zależy czy w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dotkną go sankcje przewidziane w jednej, bądź obu wskazanych wyżej regulacjach, co nastąpi, gdy pomimo zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego samowolnie przystąpi do jego użytkowania.

Inaczej rzecz ujmując inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami do projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania ww. obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nietrafne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania, bowiem nie wiadomo, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Kara nielegalne za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego powiązana być bowiem musi z parametrami obiektu, który jest użytkowany bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia – bo za takie działanie jest wymierzana, a nie z parametrami obiektu, który ostatecznie zostanie zrealizowany w wyniku postępowania naprawczego. Nawet ewentualne nakazanie rozbiórki danego obiektu w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie zmienia bowiem faktu, iż obiekt ten był uprzednio użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc ziściły się przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż nie może mieć miejsca sytuacja w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (braku zawiadomienia o zakończeniu budowy względnie uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na użytkowanie), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak bowiem jest podstaw prawnych.

Z tych przyczyn oraz uwzględniając indywidualne okoliczności niniejszej sprawy, a w tym potwierdzony w wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji.

Zaskarżony wyrok narusza w tym zakresie przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionej podstawie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Pomimo uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w niniejszej sprawie orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., bowiem istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Sąd I instancji ze względu na zajęcie stanowiska, iż chociaż w niniejszej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to jednak nie mogło być mowy o nakładaniu kary przewidzianej w zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu określonej kategorii oraz prawidłowości obliczenia wysokości nałożonej kary.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając po myśli art. 185 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona kompleksowego zbadania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, przy uwzględnieniu poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż niniejsze orzeczenie nie oznacza generalnego zakwestionowania linii orzeczniczej przedstawionej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, albowiem oba powoływane orzeczenia (wyroki z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08 oraz z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09), dotyczyły innych stanów faktycznych i prawnych niż występujący w kontrolowanej sprawie. Orzeczenia te dotyczyły nie - jak w niniejszej sprawie - obiektów budowlanych zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz budynków wzniesionych w warunkach klasycznej samowoli budowlanej, to jest bez jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę. Były to zatem sytuacje faktyczne inne niż w kontrolowanej sprawie, chociażby ze względu na brak skierowanego do inwestora pouczenia o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego oraz inną dolegliwość finansową sankcji administracyjnej związanej z legalizacją obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej w stosunku do sankcji związanej ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego składa się wynosząca 2700 zł opłata za czynności radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną, ustalona na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz zwrot kosztów uiszczonego przez organ administracji wpisu od skargi kasacyjnej wynoszącego 1000 zł, a ustalonego na podstawie § 3 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.