Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Bożena Walentynowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5112/03 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji pozwalającej na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. T. kwotę 600 ( sześćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV/5112/03 po rozpoznaniu skargi E. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z dnia 10 kwietnia 1997 r. pozwalającej D. i S. S. na rozbudowę budynku położonego przy ul. R. w W. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. poprzedniej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 kwietnia 1998 r. przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne nie wykazało jednoznacznie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej, przy czym organy nie ustosunkowały się do zarzutu dotyczącego budowy w granicy z działką sąsiednią.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym ustalono, że budowa galerii przylegająca do granicy działki sąsiedniej nie wymaga zgody E. T. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt I P. 4/2000. Stwierdzono też, że teren przyległy do granicy działki jest objęty służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu oraz prowadzeniu urządzeń inżynieryjnych zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego W. o wpisie do Księgi Wieczystej z dnia [...] października 1999 r. Powoduje to, że przedmiotowa budowa w granicy nie spowoduje utrudnień w zagospodarowaniu działki sąsiedniej.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła E. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu prawidłowo w postępowaniu wznowieniowym ustalono, że jedyną wadliwością postępowania administracyjnego ogólnego było nie zapewnienie udziału w postępowaniu skarżącej bez jej winy. Jednakże nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że brak jej zgody na budowę w granicy z jej działką miał w sprawie znaczenie, bowiem stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P. 11/2000 zgoda taka nie jest wymagana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. T., zastąpiona przez adwokata M. R., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa oraz art. 134 ppsa, wobec nieuwzględnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym orzeczeń sądów w sprawie nieistnienia rzekomej służebności oraz nie stwierdzenia uchybień przepisom art. 6 i 7 kpa oraz art. 77 ( 1 i 80 kpa wobec oparcia rozstrzygnięcia na fragmentarycznie zebranym materiale dowodowym,

2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 6 /wprawdzie w podstawach wskazano pkt 9, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o pkt 6/ ustawy z dnia 7 lipca 2004 roku - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r./, wobec nieuwzględnienia tego przepisu w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uwzględnienia ochrony uzasadnionego interesu skarżącej wynikającego z przepisów art. 140, 143 i 144 kodeksu cywilnego potwierdzona orzeczeniami sądów powszechnych a także oparcie orzeczenia "jedynie na podstawie nieobowiązywania" przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr. 15, poz. 140/.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż w sprawie pominięto, że w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt [...] powołano się na to, że służebność gruntowa, o której mowa w sprawie nigdy nie istniała. Brak jest też w sprawie decyzji organu ochrony zabytków uzgadniającej projekt budowlany, pomimo, że budynek przy ul. R. jest wpisany do rejestru zabytków. W sprawie budowy przy granicy działki sąsiedniej pominięto też uzasadnione interesy właściciela tej działki, pomijając poglądy występujące w tym zakresie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Pismo nazwane "odpowiedź na skargę kasacyjną" złożyli D. i S. S. wnosząc o oddalenie tej skargi, a w pierwszym rzędzie informując, że od 2001 r. nie są właścicielami nieruchomości objętej przedmiotowym pozwoleniem na rozbudowę.

Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną oraz pełnomocnik L. Spółka z o.o. w W. oświadczając, że Spółka ta w 2001 roku nabyła przedmiotową nieruchomość od D. i S. S. oraz wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten uwzględnił. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w niej zarzuty i wnioski. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W skardze kasacyjnej podnosi się w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" oraz art. 134 ppsa jednakże ten zarzut nie mógł być uwzględniony, bowiem przepis art. 141 ( 1 pkt1 wymienia trzy przesłanki uwzględnienia skargi, a to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /lit. a/, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/, oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c/, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, o którą z wymienionych przesłanek chodzi. Również przywołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 134 ppsa składa się z dwóch norm prawnych określonych w ( 1 i ( 2, natomiast wnoszący skargę kasacyjną nie podaje, którą z tych norm w sprawie ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ( 1 ppsa jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej i w sytuacji, gdy skargę kasacyjną sporządził profesjonalista /adwokat/, nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jaki był faktyczny zamiar strony wnoszącej skargę kasacyjną co do kwestionowania zaskarżonego wyroku.

Można natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w zaskarżonym wyroku przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 2004 r. jak też art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy oceniana pod względem zgodności z prawem decyzja administracyjna dotyczy budowy przy granicy z nieruchomością wnoszącej skargę kasacyjną a także oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na nieobowiązywaniu przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140/ - jest usprawiedliwiony.

Sprawa dotyczy decyzji administracyjnej o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wydanej w postępowaniu wznowieniowym, przy czym wcześniejsze decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 1165/00. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny szeroko odniósł się do wszelkich wadliwości kontrolowanych decyzji administracyjnych, zaś przede wszystkim wskazał, że decyzje te nie wskazują jednoznacznie, iż w wyniku wznowienia postępowania, przy niekwestionowanej przesłance z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa /brak udziału wnoszącej skargę kasacyjną w postępowaniu bez jej winy/ mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej.

Taki stan rzeczy powodował, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej miały obowiązek po wznowieniu postępowania dokładnie wyjaśnić wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a szczególnie te, które wiązały się z usytuowaniem przedmiotowej budowy przy granicy nieruchomości wnoszącej skargę kasacyjną. Stosownie bowiem do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na art. 153 ppsa stwierdzając, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo iż to nie ten przepis miał w sprawie zastosowanie, lecz artykuł 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę prawi o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. w zakresie zarzutu skarżącej braku jej zgody na budowę w granicy Sąd I instancji stwierdził że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 zgoda właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nie jest wymagana, przy czym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego działa ex tunc, co oznacza, że zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony.

Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak to słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, narusza wskazane w niej przepisy, a to art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie a także wskazane przepisy kodeksu cywilnego.

Z taką wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, jaką w niniejszej sprawie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku nie sposób się zgodzić.

Jak to wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. z przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 /powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie/ wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Pomimo, iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na przebudowę i rozbudowę a więc rozstrzygnięcie /decyzją administracyjną/ należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego /ustawy Prawo budowlane/ jak i w przepisach prawa cywilnego /prawa sąsiedzkiego/.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany /część tego obiektu/, powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - "Własność i inne prawa rzeczowe". Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.

Wręcz przeciwnie, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz tak, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W rozpoznawanej sprawie charakterystyczne jest, iż uwzględniono wniosek inwestora nie dopuszczając nawet do udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości, a więc przy zaistnieniu przesłanki określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/ przy granicy co może być potraktowane jako lekceważenie interesów strony wnoszącej skargę kasacyjną. Sąd uznał przy tym, iż w sytuacji, gdy zgoda sąsiada na budowę przy granicy nie jest już "ze skutkiem ex tunc" wymagana, to zastrzeżenia do tej budowy nie mają znaczenia w sprawie, wręcz pozostającą poza kontrolą sądu. Nie dokonano natomiast w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny /względy/ przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właściciela sąsiedniej działki.

Zarówno z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w sprawie wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Organ, który rozpatruje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, zwłaszcza wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę stosownie do art. 9 kpa pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie bowiem, stosownie do art. 77 ( 1 kpa i 80 kpa, stanowi podstawę orzekania w sprawie. Brak uzasadnienia stanowiska jednej lub wszystkich stron postępowania też podlega ocenie organu orzekającego w sprawie, który rozstrzyga kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć wniosek tylko tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zwrócić uwagę aby w postępowaniu brały udział aktualne strony postępowania.