Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 838/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1187/21 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 21 lipca 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.24.2021 w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz K. L. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1187/21, po rozpoznaniu skargi K. L. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 21 lipca 2021 r., w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie z dnia 31 marca 2021 r., nr NS-E.9022.1.2021, w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji błędnie wyznaczyły ramy materialnoprawne sprawy, pomijając, że art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) może stanowić podstawę prawną decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie w powiązaniu z ogłoszonym na terenie RP stanem epidemii;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla rozstrzygnięć organu sanitarnego, a nadto w powiązaniu z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.03.2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jest niezgodny z art. 92 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców;

3. przepisów postępowania, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w momencie orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał nakaz unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej - zakładu małej gastronomii;

4. przepisów postępowania, t.j. art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie z dnia 31 marca 2021 r., NS-E.9022.1.2021;

5. przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas, gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., II GSK 322/22 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., II GSK 95/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Myszkowie nakazująca skarżącej zaprzestanie działalności prowadzonej w lokalu w zakresie przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, są niezgodne z prawem, co skutkowało uchyleniem tych decyzji i umorzeniem postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu jest prawidłowe, a niezasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały postawy do nakazania skarżącej zaprzestania opisanej działalności.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca zaprzestanie działalności została wydana na podstawie art. 27 ustawy o PIS, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Jak wynika z przytoczonego przepisu, warunkiem wydania nakazu zaprzestania działalności na podstawie art. 27 ust. 2 jest wcześniejsze stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to wymagania muszą znaleźć odzwierciedlenie w stosownych przepisach.

Wobec treści przytoczonych regulacji, w szczególności wobec jednoznacznego odesłania w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do naruszenia wymagań, o których mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, nie powinno ulegać kwestii, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 – w tym m.in. nakazującej unieruchomienie zakładu pracy – wymaga spełnienia dwóch przesłanek, a to naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które to naruszenie dodatkowo spowodowało zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

Ustawa nie dookreśla wymagań sanitarnych i zdrowotnych – o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Zasadne jest jednak przyjęcie, że pod wskazanym wyżej pojęciem wymagań należy rozumieć warunek czy zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać, czy też nałożenie na kogoś jakiegoś obowiązku. Wprowadzenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego typu warunków czy obowiązków niewątpliwie stanowi ograniczenie tej działalności. Należy mieć zatem na względzie, że w świetle art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Już z tych względów opowiedzieć należy się za poglądem, że wymagania higieniczne i zdrowotne - wcześniejsze stwierdzenie naruszenia których jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 - muszą być określone stosownymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. II GSK 322/22). Art. 27 ust. 2 sankcjonuje zatem – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ - naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem.

Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się stwierdzenie, iż "Podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej".

Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku - w istocie zmodyfikował uzasadnienie prawne wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a dokonana przez ten Sąd rekonstrukcja podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa, gdyż nieuprawnione było wyprowadzenie domniemania oparcia decyzji administracyjnych na przepisie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego organy nie stosowały, a którego obowiązywanie Sąd pierwszej instancji zakwestionował w oparciu o wskazane w pisemnych motywach rozstrzygnięcia wzorce konstytucyjne (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r. II GSK 221/22).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie trzeba jednak pamiętać, że w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy stwierdzić, że taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wywiedziono w dotychczasowych rozważaniach zastosowanie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy i nałożenie przewidzianych nim sankcji jest możliwe tylko w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych prawem. Taki też pogląd o "braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej zaprezentował sąd pierwszej instancji".

Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Zasada wolności działalności gospodarczej, obejmuje zespół norm konstytucyjnych, które wyznaczają zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Prowadzenie działalności gospodarczej ma być wolne od nieuzasadnionej ingerencji władz publicznych. Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że samo wprowadzenie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii uzasadniało działanie organów w rozpoznawanej sprawie, polegające na nakazaniu skarżącej zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej (następnie stan ten był regulowany na podstawie kolejnych rozporządzeń - w tym obowiązującego w dacie popełnienia zarzucanych czynów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii). Jak już bowiem wskazano wyżej, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w stosownych przepisach, a rozporządzenie 19 marca 2021 r. takich warunków nie określało. Nie wprowadzało skutecznie takich wymagań także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, mimo że w § 10 ust. 9 tego rozporządzenia wprowadzono ograniczenia w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Należy zauważyć, że co do ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tych rozporządzeniach narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się nie w ustawie, a w rozporządzeniu (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone we wskazanych wyrokach, że udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy.

Nie ulega także kwestii, że powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie reguluje materii wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy. W skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów dotyczących wskazanego przepisu.

Ocena uzasadnienia omawianych zarzutów wymaga jeszcze dodatkowej uwagi. Należy bowiem wskazać, że dla poparcia stanowiska, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "stanowi samodzielną podstawę prawną" organ powołał pogląd NSA, wyrażony w wyroku z 31 stycznia 2007 r. II OSK 268/06. Pominął jednak, że w powołanej sprawie sąd stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, a także zamknięcie zakładu, a zatem do zastosowania sankcji określonych tym przepisem. Nie negował jednak konieczności uprzedniego ustalenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Skład orzekający nie kwestionuje przytaczanych przez skarżący kasacyjnie organ poglądów, że "Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2028 r. II OSK 811/16) – stąd organ musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi celem natychmiastowego reagowania gdy zagrożone są najwyższe dobra prawem chronione w postaci życia i zdrowia ludzkiego. Zasadne są też tezy, że art. 27 ust. 2 powołanej ustawy jest przepisem szczególnym, który wyposaża organy Inspekcji Sanitarnej w uprawnienia do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania i stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia. Nie zmienia to jednak wynikającej z przepisu zasady, że samodzielne ustalanie przez organ istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi dotyczy zagrożenia spowodowanego naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie kontroli przeprowadzonej w lokalu należącym do skarżącej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach stanowi naruszenie określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było także żadnych podstaw do bezpośredniego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowień art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Te zapisy konstytucyjne skierowane są bowiem, jak to już wyżej wskazano, do władz publicznych, nakładając na nie obowiązek zapewnienia prawa do ochrony zdrowia poprzez zwalczanie chorób epidemicznych. Nie nakładają one natomiast żadnych obowiązków na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, których naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS.

Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było wystarczającej podstawy prawnej, pozwalającej na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, to prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy.

Z podanych względów zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogły być uznane za zasadne.

Skuteczne nie są też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.

Także chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2223/21). W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że jako podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał art. 105 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) Zarzutu naruszenia tego przepisu nie sformułowano.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował stronę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji, zasądzono koszty w wysokości 240 zł.