Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 79 ust. 1, art. 79 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 1-2, art. 130a ust. 6 ust. 6a-6d
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie pojazdu oraz za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na terenie Powiatu S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu S. w dniu 29 listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie pojazdu oraz opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na terenie Powiatu S.

W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.; dalej jako: "u.s.p."), art. 130a ust. 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.r.d."), obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.

w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W § 1 przedmiotowej uchwały wskazano, że wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na terenie Powiatu S. oraz jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym określa załącznik Nr 1 do uchwały.

Zgodnie z załącznikiem Nr 1 wysokość opłat za usunięcie pojazdu kształtuje się następująco:

1. rower lub motorower - 113 zł brutto,

2. motocykl - 223 zł brutto,

3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 486 zł brutto,

4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony - 606 zł brutto,

5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 tony do 16 ton - 857 zł brutto,

6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1263 zł brutto,

7. pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1537 zł brutto.

Natomiast wysokość opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu wynosi:

1. rower lub motorower - 20 zł brutto,

2. motocykl - 27 zł brutto,

3. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 40 zł brutto,

4. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony - 52 zł brutto,

5. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 tony do 16 ton - 75 zł brutto,

6. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 136 zł brutto,

7. pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 200 zł brutto.

W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w wysokości:

1. 50% opłaty określonej w załączniku Nr 1 za usunięcie pojazdu z uwzględnieniem rodzaju pojazdu w przypadku gdy nie został rozpoczęty załadunek pojazdu,

2. 80% opłaty określonej w załączniku Nr 1 za usunięcie pojazdu z uwzględnieniem rodzaju pojazdu w przypadku gdy został rozpoczęty załadunek pojazdu.

W § 3 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu S.

W § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały zapisano m.in., że zgodnie z art. 130 ust. 6 p.r.d. Rada Powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat oraz wysokość kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na obszarze powiatu. Opłaty te stanowią dochód własny powiatu zgodnie z art. 130a ust. 6e p.r.d. Powiat nie dysponuje własnymi pojazdami do holowania, zleca się te zadania firmom zewnętrznym, które wykonują tą usługę zgodnie ze złożoną ofertą i podpisaną umową. Ceny te są niższe od ustalonych w obwieszczeniu Ministra Finansów i proponowanych w uchwale Rady Powiatu, różnica stanowi dochód powiatu. Zasadnym jest zatem podjęcie uchwały przez Radę Powiatu, która określa maksymalną wysokość opłat zamieszczonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.

W dniu 14 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w K. (dalej powoływany jako - "Prokurator") na wyżej wskazaną uchwałę.

Zaskarżając opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa, tj. art. 12 pkt. 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. polegającym na przekroczeniu przez Radę Powiatu S. upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wymienionych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach których następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki przyjęte przez Radę Powiatu S. znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym. W tym zakresie Prokurator powołał się na treść umowy zawartej przez Powiat S. z A. M. prowadzącym działalność gospodarczą pn. Firma Usługowo-Handlowa "[...]" z dnia 30 marca 2017 r. w przedmiocie świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdów wydanej przez uprawniony podmiot zgodnie z art. 130 a p.r.d.

Zdaniem Prokuratora, przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu S. nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130 a ust. 6 p.r.d. ale miała również na celu zapewnienie wpływów do budżetu. Ustalając wysokość opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym Rada Powiatu winna wziąć pod uwagę, że wpływy powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań powiatu, w tym przede wszystkim treść zawartych umów. Brak jest podstaw, aby obciążać właścicieli pojazdów kosztami holowania i przechowywania pojazdów ponad te rzeczywiście poniesione przez powiat. W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi określoną z przedsiębiorcą stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczył że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator, powołując się na treść art. 79 u.s.p., wskazał że uchwała ta w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Pomimo kwestionowania niektórych tylko zapisów uchwały jako niezgodnych z obowiązującym prawem, jego zdaniem, konieczne jest podjęcie określonego środka w stosunku do całości aktu. Bez zakwestionowanych zapisów, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana. Prokurator zaznaczył przy tym, że uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziaływane wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia. Zatem nie było możliwości zwrócenie się do Rady Powiatu S., w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, o rozważenie zasadności wydania lub zmiany wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ m.in. zauważył, że zgodnie z orzecznictwem utrwalonym na tle przepisu 130a ust. 6 p.r.d. nieważność uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. może nastąpić, jeśli istotnie narusza ona prawo. Takim istotnym naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań. Wskazywałaby na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, iż niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 839/19 i stanowisko w nim reprezentowane. W konsekwencji, zdaniem organu, zaskarżona uchwała w żadnej mierze nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Podejmując tą uchwałę Rada Powiatu S. kierowała się koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.

W związku z tym w judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowym.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 § 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu S. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie pojazdu oraz opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na terenie Powiatu S. dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów.

Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny i stanowi akt prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 p.r.d. zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu S. przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie stawki na poziomie stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Zatem sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17).

Prokurator wraz ze skargą przedłożył umowę zawartą w dniu 30 marca 2017r. pomiędzy Powiatem S., realizującym swoje zadania przez Starostwo Powiatowe w S. (Zamawiający), a A. M. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma Usługowo-Handlową "[...]" (Wykonawca) na świadczenie usług usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu przez uprawniony podmiot zgodnie z art. 130 a p.r.d. Wykonawca oświadczył, że posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz potencjał techniczny, a także dysponuje osobami zdolnymi do prawidłowej realizacji umowy (§ 1 umowy) oraz zobowiązał się do świadczenia usług całodobowo (§ 2 umowy). Z treści tej umowy wynika, że ceny jednostkowe na świadczenie usług usunięcia i przechowywania pojazdów lub ich części zawiera załącznik nr 1 do tej umowy (§ 3 umowy). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wysokość stawek określonych w umowie z dnia 30 marca 2017 r. za odholowanie pojazdów kształtuje się następująco: rower lub motorower - 100 zł; motocykl - 200 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 450 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. do 7,5 t. - 550 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t. do 16 t. - 800 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t. - 1.200 zł; pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.500 zł. Natomiast ceny brutto za przechowywanie na parkingu strzeżonym jednego pojazdu ustalono następująco: rower lub motorower - 15 zł; motocykl - 21 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 35 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. do 7,5 t. - 45 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t. do 16 t. - 70 zł, pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t. - 130 zł; pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 150 zł. Wysokość powyższych stawek pozostawała poza sporem w niniejszej sprawie. Organ ich nie kwestionował, nadto nie wskazywał, aby różniły one się od stawek zawartych w kolejnej umowie, dotyczącej wynagrodzenia z tytułu świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów.

Natomiast wielkości tych stawek pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że znacząco odbiegają od wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale. Znamienne jest również to, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wprost wskazano, że powiat nie dysponuje własnymi pojazdami do holowania, zleca się te zadania firmom zewnętrznym, które wykonują tą usługę zgodnie ze złożoną ofertą i podpisana umową. Jednak co istotne, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jednoznacznie podniesiono, że "ceny te są niższe od ustalonych w obwieszczeniu Ministra Finansów i proponowanych w chwale Rady Powiatu, różnica stanowi dochód powiatu". Nie wskazano natomiast innych przesłanek, którymi się kierowano przy ustalaniu wysokości opłat (skuteczność czy sprawność realizacji zadania).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

W sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody - właściwy organ - winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (czy kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów).

Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych, które odbiegają od rzeczywistych kosztów z tego tytułu, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę skuteczność podejmowanych działań, które wymagają zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania (co nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchwały). Usprawiedliwieniem takim nie może być również sygnalizowana funkcja prewencyjna opłaty. Przywoływanie przez organ treści stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 839/19 wyrażonego na tle regulacji innej konkretnej uchwały nie jest dla Sądu wiążące, a przede wszystkim nie może zastąpić stosownego uzasadnienia uchwalenia omawianych opłat.

Niewątpliwie, zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 977/18). Tym samym Sąd nie neguje, że Rada Powiatu ma dowolność w ustalaniu stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu stawek kwotowych określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, niemniej jednak oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały, pozwala na zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ przy jej podjęciu. Wynika z niego jednoznacznie, że Rada Powiatu ustalając opłaty w maksymalnej wysokości określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., miała zasadniczo na względzie - zwiększenie dochodów powiatu.

Zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu powiatu z tytułu opłat za usuwanie pojazdów oraz opłat za ich przechowywanie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a p.r.d. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów kształtują się na poziomie niższym, niż przyjęte w zaskarżonej uchwale.

Powołanie się zatem na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 a ust. 1-2 p.r.d., przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i zaakceptowanych w umowie kosztów odholowania pojazdów na poziomie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017r., wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego (por. wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 czy z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1999/19).

Przyjąć zatem należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu S. w istocie pominęła przesłankę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu na rzecz przesłanek pozaustawowych. Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., jako że Rada Powiatu S. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zawartą w powyższej regulacji delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, której istotę stanowi określenie stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, koniecznym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym wyłącznie zapisów dotyczących wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji uśnięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym a zatem aktem niepełnym i niekompletnym. Należy ponadto zauważyć, że określona w § 2 pkt 1-2 uchwały wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów została zdeterminowana regulacją odnoszącą się do wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu, które - jak wskazano powyżej - były w ocenie Sądu regulacjami wadliwymi.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).