Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1994/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 49 § 1 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/18 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odrzucił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] Oddział [...] (skarżąca) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) - dalej "u.s.g.", art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 3 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", Rada Gminy [...] [...] marca 2002 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca wskazując, że w załączniku graficznym do Planu (mapa w skali 1:5000 obręb: [...], [...], [...]) nastąpiło całkowicie błędne wykreślenie przebiegu linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. Zdaniem skarżącej przesunięto przebieg linii wobec jej rzeczywistego przebiegu oraz na załącznikach graficznych wskazano na jej posadowienie na całkowicie innych działkach gruntu niż te, na których ona rzeczywiście przebiega. Zdaniem Spółki niewłaściwe również wpisano w treści planu zakaz wznoszenia budowli i urządzeń technicznych w obszarze rezerwatu wodno-krajobrazowego [...] (§ 1 ust. 1.5 punkt i.).

Spółka podniosła także, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220), dalej "u.p.e.", ma ona obowiązek utrzymywania w pełnej zdolności i sprawności technicznej sieci elektroenergetycznej stanowiącej jej własność i za pomocą, której wykonuje swój prawny i faktyczny obowiązek zaopatrzenia społeczeństwa w energię elektryczną. Wyjaśniła, że do realizacji tego obowiązku niezbędne jest dysponowanie prawem do gruntów, na których zlokalizowana jest sieć elektroenergetyczna. Uzyskanie zaś tego prawa zależne jest od prawidłowego przebiegu linii w dokumentach planu zagospodarowania przestrzennego lub w wydanych decyzjach lokalizacyjnych. Podkreśliła również, że błędne sformułowania planu mogą stanowić przeszkodę do ustanowienia służebności na drodze sądowej. Ponadto dostrzeżone przez Spółkę wady plany uniemożliwiają dokonanie jakiejkolwiek modernizacji, przebudowy czy nawet remontu istniejącej już linii.

Spółka wyjaśniła, że na niezgodność planu ze stanem faktycznym w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej zwróciła uwagę Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] odmawiając dokonania koniecznych uzgodnień ze względu na błędy w MPZP. Skoro zaś jakiekolwiek prace na tej linii elektroenergetycznej będą niemożliwe bez uzyskania decyzji środowiskowej, której Spółka uzyskać nie może w opisanych wyżej okolicznościach to w jej interesie prawnym (i faktycznym) jest doprowadzenie zapisów planu do zgodności ze stanem faktycznym, co umożliwi realizację spoczywającego na niej obowiązku.

Skarżąca wskazała też, że ten błędnie opracowany plan stanowi również podstawę do wydawania decyzji w sprawie budownictwa indywidualnego, zatem doprowadzenie planu do stany zgodnego ze stanem faktycznym leży również w interesie prawnym gminy.

Zdaniem Spółki konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności uchwały w części w zakresie załącznika graficznego nieprawidłowo pokazującego przebieg linii elektroenergetycznej w terenie, a także w zakresie zapisów dotyczących zakazu wznoszenia budowli i urządzeń technicznych w obszarze rezerwatu wodno-krajobrazowego [...].

Spółka podniosła także, że trasa przedmiotowej linii zgodna ze stanem faktycznym znajduje się na mapach zasadniczych będących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa [...] w postaci odpowiednio zaznaczonych słupów energetycznych wysokiego napięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu skarżąca nie wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżaniu uchwały, ani że interes ten został naruszony. Organ podniósł również, że miejscowy plan obowiązuje od 16 lat, zatem nie sposób uznać, że przez cały ten okres sieć nie była utrzymywana w należytym stanie, że nie wykonywano bieżących napraw i konserwacji. Organ wskazał także, że w chwili podejmowania przez niego zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz.139 ze zm.), zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy został sporządzony z wykorzystaniem dostępnych w tym okresie (lata 1999 r. - 2002 r.) materiałów kartograficznych, rysunki planu sporządzane były na mapach w skali 1:5000 zawierających ewidencję gruntów budynki oraz warstwice wkreślone na kopie mapy ewidencyjnej w lutym 1999 r. Zwrócił także uwagę, że wówczas nie było obowiązku sporządzania rysunku planu miejscowego na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś materiały planistyczne dot. linii elektroenergetycznych były pozyskiwane z zasobów Zakładu Energetycznego [...], które obrazowały orientacyjnie przebiegi sieci elektroenergetycznych na papierowych kopiach map topograficznych w skali 1:25000.

Organ wyjaśnił również, że załączone do skargi kopie mapy zasadniczej w skali 1:2000 z dnia [...] maja 2016 r. pochodzące z ODGiK w [...] i są to mapy do celów opiniodawczych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapy te nie zawierają w treści przebiegu przedmiotowej linii 110 kV ani jej zasięgu, który to przebieg został przez skarżącą naniesiony we własnym zakresie, prawdopodobnie w ramach projektu przebudowy linii i wkreślony przez zespół projektowy, co wynika z tabeli informacyjnej zamieszczonej na mapach). Zwrócił również uwagę, że z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że brak jest inwentaryzacji powykonawczej słupów wysokiego napięcia w obrębie [...], [...] i [...]. Skoro zaś sieć elektroenergetyczna 110 kV [...] nie widnieje na mapach zasadniczych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] to oznacza to, że inwestor nie wykonał inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Ponadto, zdaniem organu skarżąca nie wykazała braku zgodności załączników graficznych z rzeczywistym przebiegiem linii elektroenergetycznej, zaś samo naniesienie na mapę linii przez skarżącą nie potwierdza, że rzeczywiście linia przebiega w innym miejscu niż wynika to z załącznika graficznego do planu.

Organ wskazał również, że skarżąca brała udział w procedurze sporządzania planu a wszystkie uwagi Zakładu Energetycznego zostały uwzględnione.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wyjaśnił, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia, którego Spółka dokonała pismem z [...] sierpnia 2018 r., jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Następnie wskazał, że Spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego oraz nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.

Sąd wskazał, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego, zaś stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Wyjaśnił także, że w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny strony skarżącej musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości.

W ocenie Sądu I instancji wskazane w skardze przepisy art. 4 ust.1 ustawy Prawo energetyczne oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądzają o interesie prawnym Spółki. Pierwszy z tych przepisów określa bowiem zadania i obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie zdolności urządzeń i sieci do zaopatrzenia w paliwa lub energię. Drugi zaś uprawnia organ administracji rządowej do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania (...) energii elektrycznej, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody zawiera warunek zgodności powyższego ograniczenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że przepis ten nie odnosi się do aktualnej sytuacji Spółki, która nie zamierza zakładać linii, a przeprowadzić jej modernizację czy przebudowę.

Wskazał też, że Spółka nie wykazywała, że ubiega się na etapie przebudowy linii o ustanowienie służebności. Ponadto zauważył, że plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym). Wyjaśnił, że okolicznością świadczącą o naruszeniu interesu prawnego nie jest odmowa określenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie linii energetycznej wobec niezgodności między faktycznym przebiegiem linii a jej rysunkiem na planie.

Ponadto wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 11 Prawa budowlanego pozwolenia nie wymagają roboty budowlane polegając na przebudowie linii energetycznych innych niż określone w ust.1 pkt 19a, tj. innych niż linie o napięciu do 1 kV, zatem nietrafny jest zarzut niemożności prowadzenia jakichkolwiek prac. Odnosząc się zaś do kwestii procedury uchwalenia planu wyjaśnił, że ocena organu w tym zakresie jest prawidłowo, podzielił również stanowisko organu przedstawione odnośnie do kwestii udziału Spółki w tym postępowaniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1 1990 r. u.s.g. oraz art. 49 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.) i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy:

a) zaskarżona w części uchwała zawiera ustalenia planistyczne odnoszące się do urządzeń przesyłowych przebiegających przez teren gminy [...], stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności skarżącej kasacyjnie;

b) linia WN 110 kV [...], o jakiej mowa wyżej, powstała w latach 70 ubiegłego wieku i powinna zostać na załączniku graficznym do planu miejscowego uchwalanego w 2002 r., z uwagi na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu umiejscowiona prawidłowo;

c) zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie dopuszcza się interes prawny do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego dla osoby, której własność lub sposób jej wykonywania zostały naruszone przez kwestionowane ustalenia planu miejscowego;

2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi, podczas gdy kwestionowana w części uchwała zawiera ustalenia planistyczne uniemożliwiające legalne zrealizowanie inwestycji przebudowy nawet tej części linii WN 110 kV [...], zgodnie z projektem numer [...] i nazwie "Linia 110kV [...] - przebudowa linii WN 110 kV na dwutorową etap III", dla której skarżąca kasacyjnie na ścieżce cywilnoprawnej uzyskała już tytuł prawny (służebność przesyłu) do poszczególnych gruntów, albowiem:

a) skarżąca kasacyjnie nie jest w stanie uzyskać decyzji środowiskowej z uwagi na art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.), dalej: "ustawa środowiskowa", i wymaganą przez przywołany przepis zgodność projektowanej inwestycji z treścią planu miejscowego;

b) decyzja środowiskowa stwierdzająca w swej treści brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - jest wymaganym, z uwagi na treść art. 72 ust. 1a i 3 ustawy środowiskowej, aktem, który należy uzyskać przed zgłoszeniem robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) i do tegoż zgłoszenia załączyć;

c) chybiony jest pogląd WSA w Łodzi, że skoro roboty budowlane polegające na przebudowie linii WN 110 kV nie wymagają co do zasady pozwolenia na budowę ze względu tylko i wyłącznie na treść art. 29 ust. 2 pkt 11 prawa budowlanego, to nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej w celu potwierdzenia, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem P. S.A. może bez jakichkolwiek przeszkód prowadzić prace;

3. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi, chociaż kwestionowana w części uchwała zawiera ustalenia planistyczne uniemożliwiające zrealizowanie inwestycji przebudowy także dla tej części linii WN 110 kV [...], zgodnie z projektem numer [...] i nazwie "Linia 110kV [...] - przebudowa linii 110kV na dwutorową etap III", dla której skarżąca kasacyjnie nie uzyskała tytułu prawnego (służebności przesyłu) do poszczególnych gruntów, albowiem nie jest możliwe zainicjowanie postępowania, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) i uzyskanie na tejże ścieżce tytułu prawnego do nieruchomości;

4. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi z tego powodu, że Skarżąca miała nie wykazać braku zgodności załączników graficznych do uchwały z 2002 r. z rzeczywistym przebiegiem istniejącej linii WN 110 kV, gdyż naniesienie na mapę zasadniczą przebiegu linii nie potwierdza, iż linia przebiega w miejscu rzeczywiście innym, niż to wynika z załącznika graficznego do kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż;

a) różnica pomiędzy rzeczywistym przebiegiem linii WN 110 kV relacji [...] z tym, jaki naniesiony został na załączniku graficznym do uchwały z 2002 r. wynika z załączonych map zasadniczych pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...];

b) na mapie zasadniczej nie umieszcza się z uwagi na przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028 ze zm.), a dawniej instrukcji technicznej K-1 - będącej standardem technicznym w geodezji, obowiązującym na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. Nr 30, poz. 297) przebiegu trasy napowietrznej linii energetycznej, ale jedynie położenie samych słupów napowietrznych w postaci graficznego symbolu (punktu) wraz ze strzałkami ilustrującym, w którym kierunku linia biegnie;

c) do skargi wniesionej do WSA w Łodzi załączono mapę zasadniczą zawierającą położenie słupów linii WN 110 kV relacji [...], a które jedynie - dla uczytelnienia niezgodności zachodzącej pomiędzy treścią tej mapy zasadniczej, a wadliwego załącznika graficznego do uchwały z 2002 r. - wyznaczony uprawniony projektant połączył linią ciągłą;

5. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi z tego powodu, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie - Zakład Energetyczny [...] S.A. - miał uczestniczyć w procedurze sporządzania planu, chociaż:

a) okoliczność ta nie ma i nie powinna mieć znaczenia przy ocenie, czy ma miejsce naruszenie interesu prawnego, gdyż zarówno składanie uwag do uchwalanego planu jak i zaniechanie takich działań nie pozbawia osoby, której interes prawny został naruszony, do wniesienia skargi na uchwalony akt prawa miejscowego;

b) dotychczas nie istniała potrzeba prowadzenia prac polegających na przebudowie linii WN 110 kV [...], a zatem dotychczas nie wystąpił realny i aktualny stan naruszenia interesu prawnego;

c) dawny Zakład Energetyczny [...] (a właściwie Zakład Energetyczny [...] S.A.) nie był nawet żadnym z podmiotów, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ówczesnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.);

6. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez odrzucenie skargi z uwagi na stwierdzony rzekomy brak naruszenia interesu prawnego po stronie P. S.A. do jej wywiedzenia, chociaż w poprzednich rozstrzygnięciach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - z 20 marca 2018 n, sygn. akt II SA/Łd 171/18 oraz 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 605/18 - o odrzuceniu tożsamych skarg nie kwestionowano interesu prawnego skarżącej, gdyż:

a) w postanowieniu z 20 marca 2018 r. skargę niezasadnie odrzucono z tego powodu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowano rzekomo nie do Rady Gminy [...], ale Przewodniczącego tejże rady, chociaż na to wezwanie odpowiedziała Rada Gminy [...];

b) w postanowieniu z 2 sierpnia 2018 r. skargę niezasadnie odrzucono z tego powodu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Gminy [...] miało zostać złożone przez inny podmiot niż P. S.A.;

7. art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy oraz rozpatrzenie części zarzutów wyrażonych w skardze w sposób merytoryczny i w rezultacie przedstawienie oceny, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, chociaż skargę odrzucono z przyczyn formalnych ze względu na stwierdzony rzekomy brak naruszenia interesu prawnego po stronie P. S.A. do jej wywiedzenia, a co czyni przy takim założeniu badanie sprawy (zarzutów merytorycznych) działaniem niedopuszczalnym.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje temu kogo interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem, zaś naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

Odnosząc się do kwestii uchybienia zasadom sporządzania planu, zauważył, że skarżąca nie wykazała, jakie zasady miały zostać naruszone w sposób, który można uznać za istotny i skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności MPZP. Podkreślił, że plan został sporządzony w prawidłowym trybie, zaś ustalenia w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania, poczynione zostały przy udziale poprzednika prawnego skarżącej.

Organ ponownie wyjaśnił, że plan został sporządzony z wykorzystaniem dostępnych okresie jego uchwalania materiałów kartograficznych. Rysunki planu sporządzane były na mapach w skali 1:5000 (zawierających ewidencję gruntów, budynki oraz warstwice wkreślone na kopie mapy ewidencyjnej w m-cu lutym 1999r., [...]) pozyskanych z WBGiTR w [...] Rejonowy Oddział w [...]. Zaznaczył, że wówczas nie było obowiązku sporządzania rysunku planu miejscowego na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś materiały planistyczne dot. linii elektroenergetycznych były pozyskiwane z zasobów Zakładu Energetycznego [...] i obrazowały orientacyjnie przebiegi sieci elektroenergetycznych na papierowych kopiach map topograficznych w skali 1:25000. Następnie organ podkreślił, że do skargi w postaci kserokopii załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 Id.ewid. [...] z dnia [...] maja 2016 r., zaś załączone do skargi kopie map z 2016 r. w skali 1:2000 pochodzące z ODGiK [...] w są mapami do celów opiniodawczych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i nie zawierają w treści przebiegu przedmiotowej linii 110 kV ani jej zasięgu. Został on naniesiony przez skarżącą we własnym zakresie. Nadto, w jego opinii, z załączonej do skargi kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000 będącej mapą do celów opiniodawczych wynika, że brak jest zinwentaryzowanej linii energetycznej 110 kV. Zauważył, że na mapach tych widnieje również pieczęć i podpis Geodety P. Z., a na kserokopiach rysunków planu miejscowego załączonych do skargi, poprawność naniesienia trasy potwierdził z datą [...] stycznia 2018r. Geodeta uprawniony P. O. Organ wskazał również na treść art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), jednocześnie zauważając, że z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że brak jest inwentaryzacji powykonawczej słupów wysokiego napięcia w obrębie [...], [...] i [...]. Skoro zaś sieć elektroenergetyczna 110 kV [...] nie widnieje na mapach zasadniczych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] to oznacza, że inwestor nie wykonał inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Wskazał także, że skarżący nie wykazał braku zgodności załączników graficznych z rzeczywistym przebiegiem linii elektroenergetycznej, bowiem samo naniesienie na mapę linii przez skarżącą nie potwierdza, że rzeczywiście linia przebiega w innym miejscu niż wynika to z załącznika graficznego do planu.

Odnosząc się natomiast do treści § 1 ust. 1.5. punkt i. organ wskazał, że zapis ten nie ma zastosowania do przebudowy czy modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej.

Organ zauważył również, że przywoływane przez skarżącą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w których miał on nie zakwestionować tego, że skarżąca ma interes prawny do wywiedzenia przedmiotowej skargi na uchwałę z 2002 r zapadły w odniesieniu do innego stanu faktycznego (w jednym z orzeczeń nie wezwano organu do usunięcia naruszenia prawa, w drugim zaś wezwanie skierowano do niewłaściwego organu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie istotna jest data podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wskazuje ona w jakim brzmieniu mogą być stosowane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 1 czerwca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Art. 9 cytowanej ustawy wskazuje jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ulegają zmianie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Do przepisów tych należał również art. 53 p.p.s.a., w którym określono terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz czynności, bez dokonania których wniesiona skarga nie będzie skuteczna. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej zaskarżona uchwała została podjęta [...] marca 2002 r. to w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Wyjaśnić trzeba, że status strony w postępowaniu sądowym zależny jest zatem od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oceniając czy doszło do naruszenia interesu prawnego oraz do przekroczenia władztwa planistycznego należy również uwzględnić właściwe proporcje pomiędzy interesem społecznym i indywidualnym, zatem rolą organów jest takie wprowadzanie rozwiązań planistycznych, które pozwolą na racjonalne zachowanie tych proporcji.

Oceniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że strona zaskarżając uchwałę organu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływanie na sferę prawnomaterialną skarżącego. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego związku skutecznie nie wykazała.

Przechodząc do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 49 § 1 w zw. z art. 140 k.c. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego P. S.A. i odrzucenie skargi. Skarżąca upatrywała naruszenia wskazanych przepisów poprzez zawarcie w uchwale ustaleń planistycznych odnoszących się do urządzeń przesyłowych przebiegających przez teren gminy [...], stanowiących odrębny od gruntu przedmiot jej własności, nieuwzględnienie linii WN 110 kV [...] na załączniku graficznym do planu miejscowego uchwalanego w 2002 r. oraz pominiecie, że Spółka ma interes prawny do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, gdyż własność lub sposób jej wykonywania zostały naruszone przez ustalenia planu miejscowego.

Wskazać należy, że z art. 49 § 1 k.c. wynika, iż przedsiębiorcy przysługuje prawo polegające na tym, że może on korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń – służebność przesyłu. Jak wskazuje sama skarżąca dysponuje już ona takim prawem, w stosunku do poszczególnych gruntów. Skoro tak to wskazać należy, że Spółka co do zasady posiada prawo do dysponowania tymi częściami nieruchomości, na których urządzenia wskazane w powołanym przepisie się znajdują, zatem w przypadku konieczności dokonania modernizacji czy remontu sieci będzie ona miała taką możliwość. Nie można zatem uznać, że jej interes prawny został naruszony. Samo bowiem okoliczność posiadania służebności przesyłu nie generuje interesu prawnego po stronie skarżącej.

Odnosząc się zaś do kwestii nieuwzględnienia w załączniku graficznym linii WN 110kV wyjaśnić należy, że jak słusznie wskazał Sąd I instancji oraz organ w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zatem plan ten został sporządzony i uchwalony zgodnie postanowieniami tej ustawy. Do jego sporządzenia wykorzystano dostępne w tym okresie (lata 1999 r. – 2002 r.) materiały kartograficzne, zaś rysunki planu sporządzane były na mapach w skali 1:5000. Mapy te zawierały ewidencję gruntów, budynki oraz warstwice wkreślone na kopie mapy ewidencyjnej w lutym 1999 r., L.ks.rob. [...] pozyskane z WBGiTR w [...] Rejonowego Oddziału w [...]. Jak słusznie wskazywano zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami nie było obowiązku sporządzania rysunku planu miejscowego na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś materiały planistyczne dot. linii elektroenergetycznych pozyskiwano z zasobów Zakładu [...]. Co istotne materiały te obrazowały jedynie orientacyjny przebieg sieci elektroenergetycznych na papierowych kopiach map topograficznych w skali 1:25000.

Zwrócić również należy uwagę, że jak wyjaśniono w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w zasobach organu brak jest inwentaryzacji powykonawczej słupów wysokiego napięcia w obrębie [...], [...] i [...]. W treści tego pisma wskazano również, że Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w [...] nie posiada złożonej na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokumentacji z geodezyjnych pomiarów z inwentaryzacji powykonawczej słupów wysokiego napięcia w obrębie [...], [...] i [...]. Jak wynika zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego sieć energetyczna nie widnieje na mapach zasadniczych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Brak jest zatem dokonanej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Ponadto zauważyć należy, że skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała, że faktyczny przebieg linii energetycznej jest inny niż ten, który wskazano w załącznikach do planu zagospodarowania. Wskazać bowiem należy, że sieć energetyczna nie widnieje na mapach. Samo zaś, jak słusznie zauważa organ, naniesienie na mapę linii przez skarżącą nie stanowi bowiem takiego potwierdzenia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że nie jest w stanie uzyskać decyzji środowiskowej z uwagi na art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej i wymaganą przez przywołany przepis zgodność projektowanej inwestycji z treścią planu miejscowego. Wskazać należy, że powoływana przez nią ustawa weszła w życie 15 listopada 2008 r., a zatem po podjęciu przez Radę zaskarżonej uchwały. W zaistniałych okolicznościach skarżąca skutecznie wywieść mogłaby taki zarzut jedynie wówczas, gdyby wykazała, że istnieje rozbieżność pomiędzy rzeczywistym przebiegiem linii, a przebiegiem linii wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, czego nie uczyniła. Powyższe zaś skutkuje przyjęciem, że Spółka nie udowodniła swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej i odrzucenie skargi, chociaż kwestionowana w części uchwała zawiera ustalenia planistyczne uniemożliwiające zrealizowanie inwestycji przebudowy wyjaśnić należy, że biorąc pod uwagę, iż nieznany jest faktyczny przebieg linii oraz czy jest on zgodny z planem zagospodarowania czy nie, w tym stanie faktycznym sformułowany przez skarżącą zarzut nie poddaje się ocenie.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że skarżona w części uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej i odrzucenie skargi z tego powodu, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie - Zakład Energetyczny [...] S.A. - miał uczestniczyć w procedurze sporządzania planu, wyjaśnić należy, że samo uczestnictwo poprzednika prawnego w procedurze sporządzania planu nie pozbawia możliwości zaskarżenia uchwały przez skarżącą. Wskazać jednak należy, że podmiot ten brał czynny udział w postępowaniu, składał uwagi do przedstawionego planu, które to uwagi zostały uwzględnione. Nie sposób zatem przyjąć, że zawartych w planie zagospodarowania ustaleń dokonano bez uzgodnienia z operatorem sieci elektroenergetycznym, którego następcą prawnym jest skarżącą.

Z tych względów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, których naruszenia skarżąca upatrywała w tym, że uchwała narusza jej interes prawny, gdyż zawiera ustalenia planistyczne uniemożliwiające legalne zrealizowanie inwestycji przebudowy nawet tej części linii WN 110 kV [...], dla której skarżąca kasacyjnie na ścieżce cywilnoprawnej uzyskała już tytuł prawny (służebność przesyłu) do poszczególnych gruntów.

Zauważyć również należy, że w przywołanych przez skarżącą orzeczenia o sygn. akt II SA/Łd 171/18 i II SA/Łd 605/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi z uwagi na braki formalne. W pierwszej ze spraw skarżący wypełnił przesłanki wskazanej w art. 53 p.p.s.a., w drugiej zaś skierował swoje wezwanie do niewłaściwego organu. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., którego skarżąca upatruje w wykroczeniu poza granice sprawy oraz rozpatrzeniu części zarzutów wyrażonych w skardze w sposób merytoryczny i w rezultacie przedstawienie oceny, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, chociaż skargę odrzucono z przyczyn formalnych ze względu na stwierdzony rzekomy brak naruszenia interesu prawnego po stronie P. S.A. do jej wywiedzenia, a co czyni przy takim założeniu badanie sprawy (zarzutów merytorycznych) działaniem niedopuszczalnym.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że zarzut ten był nieuzasadniony, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w granicach sprawy rozpoznając dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Gminy [...], zatem nie wykroczył poza zakres podmiotowym i przedmiotowym sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.