Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 67/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Sokolnikach z dnia 28 grudnia 2011 roku nr X/56/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2011 r. Rada Gminy Sokolniki podjęła uchwałę nr X/56/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.).

Stosownie do treści § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zostały określone w załączniku do niniejszej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2012 r., pod poz. 313 i weszła w życie w dniu 14 lutego 2012 r.

Zgodnie z § 1 załącznika do uchwały, skład Zespołu Interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem Wójta Gminy Sokolniki. Stosownie zaś do treści § 2 załącznika do uchwały, przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego zostają powołani na podstawie imiennego wskazania przez osoby kierujące tymi instytucjami/ jednostkami. W myśl § 3 załącznika do uchwały, członkostwo w Zespole Interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta w wyniku:

1) z własnej inicjatywy;

2) złożenia rezygnacji przez członka Zespołu;

3) na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem;

4) śmierci członka Zespołu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym spotkaniu, w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów. Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na okres trzech lat (§ 4 ust. 2 załącznika do uchwały). O wyborze Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje pisemnie powiadomiony (§ 4 ust. 3 załącznika do uchwały). Stosownie zaś do § 4 ust. 4 załącznika do uchwały, Wójt Gminy Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie:

1) pisemnej rezygnacji Przewodniczącego;

2) uzasadnionego pisemnego wniosku Wójta Gminy;

3) uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Odwołanie następuje w wyniku głosowania jawnego, zwykłą większością głosów (§ 4 ust. 5 załącznika do uchwały).

W dniu 20 grudnia 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Sokolnikach z dnia 28 grudnia 2011 r., nr X/56/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 załącznika do uchwały, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego zostają powołani na podstawie imiennego wskazania przez osoby kierujące tymi instytucjami/jednostkami,

2) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 załącznika do uchwały, że członkostwo w zespole interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta w wyniku - na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem oraz wskazanie w § 4 ust. 4 pkt 3, że przewodniczący może zostać odwołany na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu skargi odwołując się do treści art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP Prokurator Rejonowy w Wieluniu podkreślił, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone w upoważnieniu ustawowym, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

W zaskarżonej uchwale w § 2 załącznika do uchwały wskazano, że przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego zostają powołani na podstawie imiennego wskazania przez osoby kierujące tymi instytucjami/jednostkami.

Tymczasem art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z tym przepisem, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie, czy oddeleguje swoich przedstawicieli spośród których wójt utworzy, czy będzie wybierał skład zespołu. Upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych w ustawie i określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie, zdaniem Prokuratora rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

W § 3 pkt 3 załącznika do uchwały wskazano, że członkostwo w zespole interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem. Z kolei w § 4 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały zawarto zapis, że przewodniczący może zostać odwołany na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem Prokuratora rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Kwestionowane zapisy załącznika do uchwały nie regulują trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust.2 ustawy. Ustawa nie przyznaje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu do decydowania o składzie zespołu,

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sokolniki wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów wskazała, że art. 9a ust. 3 i 4 ustawy, wskazuje podmioty których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, natomiast art. 9a ust. 5 wskazuje podmioty które mogą wchodzić w jego skład. Ustawa określa zatem zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych członków zespołu interdyscyplinarnego, a skoro ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wchodzą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Nie budzi też wątpliwości, iż zespół interdyscyplinarny powołuje wójt. Zgodnie jednak z art. 9a ust. 8 ustawy, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Jak wynika z cytowanych przepisów rada gminy określa między innymi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego przez co należy rozumieć techniczne i proceduralne warunki związane z ich powoływaniem. W skład zespołu wchodzą między innymi osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Problem ten dostrzegł ustawodawca przewidując, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami zatrudniającymi te osoby. W związku z powyższym rada gminy przewidziała, że powinny być one imiennie wskazane przez osoby kierujące instytucjami/jednostkami kierującymi, przy czym nic nie stoi na przeszkodzie, by nastąpiło to w samym porozumieniu. Samo wskazanie przedstawiciela przez instytucję nie modyfikuje zasady wskazanej w art. 9a ust. 2 ustawy, ponieważ członek zespołu nadal jest powoływany przez wójta.

Odnosząc się z kolei do drugiego z postawionych zarzutów rada gminy wskazała, że kwestionowane zapisy uchwały nie określają przyczyn odwołania członków zespołu, a jedynie tryb w jakim ma zostać on dokonany. Członkostwo w Zespole Interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem. W zapisie tym nie wprowadza się obowiązku odwołania członka zespołu przez wójta, pozostawiając w tym zakresie decyzję jego uznaniu. Jak wynika z drugiego z kwestionowanych zapisów przewodniczący zespołu może, ale nie musi zostać odwołany na podstawie uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Zapis ten nie narusza więc w żaden sposób swobody kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego przez wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Sokolniki Nr X/56/201 z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z treści cyt. przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty dotyczące treści § 2, § 3 pkt 3 i § 4 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały, są w pełnym zakresie zasadne. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., niezgodności w zakresie treści załącznika do uchwały , które również zostaną przedstawione i ocenione poniżej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w skardze tj. zarzutu dotyczącego § 2 załącznika do uchwały, w myśl którego przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają powołani na podstawie imiennego wskazania przez osoby kierujące tymi instytucjami/jednostkami należy wskazać, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład stanowiąc, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ani przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania składu - w tym ilości jego członków oraz kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Wobec powyższego sąd podziela zaprezentowaną przez Prokuratora w skardze argumentację, że przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie, czy oddeleguje swoich przedstawicieli spośród których wójt utworzy, czy będzie wybierał skład zespołu. Upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. Jednakże pomimo oczywistej konieczności wskazania wójtowi danych personalnych kierowanych do zespołu przedstawicieli uprawnionych podmiotów, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tak szczegółowego uregulowania powyższej kwestii.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zapis zawarty w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w cyt. powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada nie tylko zatem przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Zasadny jest również drugi zarzut skargi dotyczący nieuprawnionego zapisu sformułowanego w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano przesłanki ustania członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym stanowiąc, że członkostwo w zespole interdyscyplinarnym ustaje w przypadku odwołania w drodze zarządzenia wójta w wyniku: 1) z własnej inicjatywy; 2) złożenia rezygnacji przez członka Zespołu; 3) na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem; 4) śmierci członka Zespołu.

Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zapisy zawarte § 3 załącznika do uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Art. 9a ust. 2 ustawy przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek ustania członkostwa w zespole interdyscyplinarnym. W świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb powoływania i odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę powołania i odwołania członka zespołu. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy rada gminy w cyt. powyżej uregulowaniu załącznika do uchwały sformułowała przesłanki materialnoprawne powodujące ustanie członkostwa w zespole. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte § 3 w załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia. Z tych samych powodów uzasadnione jest stanowisko Prokuratora dotyczące bezpodstawnego uregulowania kwestii zawartych w § 4 ust. 4 załącznika do uchwały.

W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., również innych niezgodności w treści załącznika do uchwały wskazanych poniżej.

Zawarta w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały regulacja określająca w jaki sposób dochodzi do wyboru przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego (tj. w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów) została uchwalona z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy i niedopuszczalną modyfikacją zapisu wynikającego z art. 9a ust. 6 ustawy. Wybór przewodniczącego jest możliwy tylko przy zastosowaniu zapisu ustawowego, z którego wynika jedynie to, że przewodniczący jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu, spośród jego członków. W powyższym zakresie rada gminy wkroczyła więc ponownie w materię uregulowaną ustawą i dokonała jej niedopuszczalnej modyfikacji.

Z analogicznych względów, za wadliwe uznać należy także pozostałe zapisy zawarte w § 4, tj. ust. 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały, w których to rada gminy bez upoważnienia ustawowego określiła kadencję Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazała na przyczyny odwołania przewodniczącego Zespołu odwołując się m.in. do pojęcia "uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego" i określiła sposób odwołania Przewodniczącego. Określenie kadencji Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, jak i przyczyn oraz sposobu odwołania stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy.

Zdaniem sądu niedopuszczalne było również zmodyfikowanie, a tym samym przekroczenie zapisu ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 2 ustawy, w treści § 1 załącznika do uchwały. W powyższym zakresie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 ustawy, zespół interdyscyplinarny powołuje wójt burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast z treści sformułowanego przez Radę Gminy Sokolniki zapisu § 1 załącznika do uchwały wynika, że skład Zespołu Interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem Wójta Gminy Sokolniki. Zestawienie powyżej przytoczonych regulacji wskazuje, że doszło do nieuprawnionego zmodyfikowania zapisu art. 9a ust. 2 ustawy. Podkreślić bowiem należy, iż użycie zwrotu "ustala", które zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) oznacza "zdecydować o ostatecznej formie, postaci lub przebiegu czegoś", może prowadzić do błędnego przekonania, że organem decyzyjnym, co do podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego jest odpowiednio wójt, burmistrz, czy prezydent miasta. Tymczasem jak już wcześniej wskazano przyznane organowi wykonawczemu gminy uprawnienie w zakresie "utworzenia" zespołu interdyscyplinarnego ograniczone zostało do powołania do zespołu interdyscyplinarnego wskazanych ustawowo przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 ustawy oraz kuratorów sądowych, wymienionych w ust. 4.

Ponadto zapisy zawarte w § 5, § 8 i § 9 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały stanowią niedozwolone powtórzenie art. 9a ust. 7, 10, 14 i art. 9b ust. 3 ustawy, zgodnie z którymi posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (art. 9a ust. 7), zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 10), prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 14), Do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań (art. 9b ust. 3).

Reasumując podkreślić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Gminy Sokolniki uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w Lex 507817).

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

D.Cz.