Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1399/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 1 i 5, 130, 132 ust. la, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Pana W. K. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...]) i przyznał w całości na rzecz W. K. s. W. i A. zam. w G. przy ul. [...] za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej pow. [...] m2 z obr. [...] zajęte pod ul. [...] w [...], działki ewidencyjne nr [...] o łącznej pow. [...] m2 z obr. [...] zajęte pod ul. [...] w [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] z obr. [...] zajęta pod ul. [...] w [...], uregulowany w księdze wieczystej KWWA [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] był Pan W. K. Działki te przeszły na własność Gminy-Miasta [...] z mocy prawa z dniem [...], co stwierdzają ostateczne decyzje Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] (znak:[...]).

Postępowanie związane z nabyciem za odszkodowaniem przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne reguluje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Ustęp 3 tegoż przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody. Decyzja Wojewody precyzuje powstanie i sam przedmiot roszczenia odszkodowawczego.

Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustala je Starosta w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 2 naliczone w ten sposób odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...], którego aktualność została potwierdzona klauzulą aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się uprawnieniami [...] w dniu [...] zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21.09.004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. wprowadzonymi rozporządzeniem z dnia 14.07.2011 r. - Dz. U. nr 165, poz. 985). Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami, przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie z wyrysem z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] na dzień [...] przedmiotowe działki leżały na terenie: działki nr ew. [...] oraz [...] z obr. [...] (ul.[...]) na terenie dróg lokalnych nie wydzielonych funkcjonalnie w planie z terenu oznaczonego symbolem [...], działki nr ew. [...], oraz [...] z obr. [...] (ul.[...]) na terenie oznaczonym symbolem [...] tj. droga lokalna, bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny oznaczone w planie symbolami: [...], działka nr ew. [...] z obr. [...] (ul.[...]) na terenie dróg lokalnych nie wydzielonych funkcjonalnie w planie z terenu oznaczonego symbolem [...].

Dla potrzeb sporządzenia operatu przeprowadzono analizę lokalnego rynku nieruchomości. Badaniem objęto teren miasta [...] poza obszarem centrum miasta oraz terenów osiedli mieszkaniowych [...], [...] i [...] (ze względu na brak podobieństwa do przedmiotu wyceny). Okresem badania cen objęto 24 miesiące licząc od [...] w okresie od początku [...] do dnia wyceny. Badania rynku zostały przeprowadzone w oparciu o akty notarialne sprzedaży nieruchomości zgromadzone w Starostwie Powiatowym w [...]. W trakcie analizy przebadano również rynek lokalny miasta [...] - z uwagi na podobny, uzdrowiskowo-sanatoryjny charakter miasta (na datę oceny stanu). Zgodnie z treścią art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami ceny nieruchomości w podejściu porównawczym koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Na badanym rynku lokalnym nie odnaleziono wystarczającej ilości transakcji, które mogłyby stanowić podstawę do obliczenia trendu czasowego. W latach [...] na rynku zaobserwowano stabilizację cen po poprzednich spadkach. W związku z powyższym przyjęto stały poziom cen dla potrzeb wyceny tj. dla transakcji z [...] zmieniono poziom cen transakcyjnych przyjmując ich spadek w wysokości rocznej 10% tj. 0,83% miesiąc, dla lat [...] nie zmieniono poziomu cen transakcyjnych z aktów notarialnych z uwagi na upływ czasu. Określenie wartości roszczeniowych nieruchomości nastąpiło zgodnie ze standardem KSWP.l (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych) przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania - WR. Powyższy standard w pkt 3.1 stanowi, że wartość rynkowa to: "szacunkowa kwota, jaka w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość, zakładając, że strony mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, są od siebie niezależne, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, nie znajdują się w sytuacji przymusowej oraz upłynął odpowiedni okres eksponowania nieruchomości na rynku". Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21.09.2004 r. (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 oraz Dz. U. z 2005 r., nr 196, poz. 1628 z późn. zm. w tym zmieniające Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.) stanowi, że: "wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Biorąc pod uwagę szczególny cel, jakim set nabycie/przejęcie działki gruntu pod drogę publiczną uwzględniając fakt, że osoba fizyczna nie może nabyć gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną (taka droga może należeć wyłącznie do gminy, powiatu, województwa lub państwa) transakcje takie nie spełniają definicji wartości rynkowej. Zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Transakcje nabywania gruntów pod drogi publiczne w drodze umów, nie spełniają warunków w nim określonych m.in. z powodu bezprzedmiotowości eksponowania na rynku gruntu wydzielonego pod drogę, ponieważ krąg nabywców jest ograniczony do jednego kupującego, a więc sprzedający nie ma możliwości zbycia nieruchomości po najwyższej rynkowej cenie, natomiast forma aktu notarialnego nie jest wystarczającym kryterium dla uznania ceny w nim podanej za cenę rynkową. Celem operatu szacunkowego jest określenie wartości rynkowej nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania dla byłego właściciela gruntu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości powinno być słuszne, czyli takie, które nie powoduje uszczerbku materialnego byłego właściciela. Biegły dokonał analizy rynku lokalnego miasta [...] stwierdzając brak możliwości zastosowania przy wycenie części przepisu § 36 ust. 4 dotyczącego "...określenia wartości... przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" z uwagi na niewystępowanie w obrocie prawnym na tym rynku transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi - poza nabywanymi w ubiegłych latach gruntami pod drogi publiczne, które nie spełniały wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz drogami wewnętrznymi mniemającymi statusu drogi publicznej. Badania rynku lokalnego miasta [...] pod względem specyfiki położenia i uwarunkowania również nie spełniły wymaganych kryteriów. Ze względu na specyfikę położenia i uwarunkowania lokalne nie znaleziono innych porównywalnych rynków mogących być obszarem analizy cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. W związku z powyższym wycena przedmiotowych nieruchomości została dokonana na podstawie szacowania wartości gruntu, jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego na dzień [...]. Wartość nieruchomości określono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntów przeważających wśród gruntów przyległych do przedmiotu wyceny tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, o podstawowej funkcji: zabudowa usługowa z wyłączeniem usług handlowo-produkcyjnych oraz zabudowa mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi. Wartość nieruchomości, jako wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami, przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania WR.

Dokonując oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego organ prowadzący postępowanie mając na uwadze utrwaloną linię orzeczniczą uznał, że jest zgodny z przepisami powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. wprowadzonymi rozporządzeniem z dnia 14.07.2011 r. - Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985) natomiast metodologia wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny operatu zarówno przez organy administracji, jak i przez sąd gdyż należy ona do sfery wiadomości specjalnych, których zarówno organ administracji publicznej jak i Sąd nie posiadają (wyrok I SA/Wa 5/11 z dnia 21.10.2011).

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę [...] jak też zaprezentowana argumentację prawną. Dodatkowo Wojewoda [...] podniósł, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Wkraczanie organu administracyjnego w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony. Gdyby rzeczoznawca nie uzasadnił powodów odrzucenia zanotowanych transakcji drogowych wówczas organ mógłby zakwestionować oparcie wyceny na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca jednak przeanalizował zanotowane transakcje "drogowe" i przedstawił powody dla których zostały odrzucone w sporządzonej wycenie.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] (z klauzulą potwierdzającą aktualność wyceny na [...]) na zlecenie organu I instancji nie mógł stanowić, sporządzony na zlecenie skarżącego przez innego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] zawierający niższą wycenę tej samej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 ugn, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie mógł więc Prezydent Miasta [...] kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu, jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy na jego zlecenie określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Przepis art. 157 ust. 2 i 4 ugn nie wskazuje, aby samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przewidzianymi w operatach szacunkowych (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) różnych rzeczoznawców, z góry przesądzało o każdorazowej konieczności badania prawidłowości sporządzenia któregoś z nich przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, co oczywiście nie wyklucza takiej możliwości, jeśli taką wątpliwość podejmie organ.

Przedstawiony przez stronę postępowania operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Pana A. W. określa wprawdzie wartość rynkową nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania w oparciu o transakcje "drogowe", jednakże część tych transakcji (jak wynika z załączonego zestawienia) została zawarta po dacie sporządzenia operatu szacunkowego przez K. C. Oceniając operat szacunkowy sporządzony na zlecenie odwołującego organ wskazał, iż brak jest w nim opisu nieruchomości porównawczych (nr [...]) przyjętych do porównań. W tabeli górnej na str. [...] jest tylko zaznaczone symbolem "x" zestawienie cech nieruchomości przyjętych do porównań. Oceny poszczególnych cech rynkowych, powinny wynikać z wcześniejszego opisu nieruchomości (zwłaszcza, że jest to metoda porównywania parami, zakładająca większe podobieństwo przedmiotu wyceny do wybranych obiektów porównawczych, niż w metodzie korygowania ceny średniej). Takiego opisu jednak tu nie zamieszczono, a zestawienie transakcji "drogowych" (w załączniku) także nie zawiera przy poszczególnych pozycjach, żadnych konkretniejszych informacji. Należy zaznaczyć, iż z definicji nieruchomości podobnej wynika, że nie wszystkie transakcje danego typu (tu: drogowe) można traktować jednakowo, jako przydatny materiał porównawczy, zaś "podobieństwo" obiektów porównawczych (art. 4 pkt 16 ugn) powinno być w przyjętej metodzie wyceny bezsporne - co ma związek ze szczegółowym opisem obiektów przyjętych do porównań.

W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia podważają wiarygodność dokonanej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.

Reasumując w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] (z klauzulą potwierdzającą aktualność wyceny na [...]) sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Pana K.C. należało dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Operat ten zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim .analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Skargę na tę decyzję złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając jej:

1. naruszenie art. 7 kpa mające wpływ na wydaną decyzję poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2. naruszenie art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozparzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

4. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 110, poz. 651 z póżn. zm.) mające wpływ na wydaną decyzję, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową.

5. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004. Nr 207, poz. 2109 z póź. zm) i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, mimo że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych.

Mając powyższe na uwadze, wnosił o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny i incydentalny, porządkujący stany faktyczne zaistniałe przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie uporządkowano istniejący stan faktyczny pod względem własnościowym.

W ustępie 4 powyższy przepis przewidział, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalonym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy.

Regulacje dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawiera rozdział 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zasadą przepisów regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 6 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych.

Na uwagę zasługuje teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1958/11. "Eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Za nie znajdujące podstaw uznać należy przyjęcie przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego." Pogląd ten chociaż wyrażony w odniesieniu do poprzedniego brzmienia § 36 ww. rozporządzenia pozostaje nadal aktualny w obecnym stanie prawnym i jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 wyżej cytowanej ustawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. C.

Biegły oszacował wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami, przy przyjęciu aktualnego sposobu użytkowania. Biegły dokonał analizy rynku lokalnego miasta [...] stwierdzając brak możliwości zastosowania przy wycenie części przepisu § 36 ust. 4 dotyczącego "...określenia wartości... przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" z uwagi na niewystępowanie w obrocie prawnym na tym rynku transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi - poza nabywanymi w ubiegłych latach gruntami pod drogi publiczne, które nie spełniały wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz drogami wewnętrznymi mniemającymi statusu drogi publicznej.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca sporządzając operat wprost wskazał, że dla potrzeb postępowania przyjął, iż ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów nie mogą występować osoby fizyczne a tylko jeden podmiot. Skutkiem tego było uznanie, że na badanym rynku nieruchomości nie miały miejsca operacje kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne o charakterze w pełni rynkowym.

Stanowisko to w ocenie Sądu jest błędne. Nie znajduje podstaw prawnych uznanie dokonane przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego.

Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń:

strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, upłynął czas niezbędny do wyegzekwowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis ten decyduje zatem o przesłankach charakteru rynkowego transakcji.

Dokonana transakcja kupna sprzedaży będzie mogła zostać uznana za taką gdy spełni powyższe wymogi.

Analiza przepisu nie pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie dodatkowego kryterium w postaci "jedynego nabywcy na rynku", które skutkować miałoby niemożliwością uznania transakcji jako rynkowych. Wyjaśnienia tej kwestii zawarte w dokumencie uznać należy za nie wystarczające i nadmiernie lakonicznie. Eliminując możliwość porównania występujących transakcji rzeczoznawca winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne.

Z powyższego wynika, że argumentacja rzeczoznawcy majątkowego w zakresie odstąpienia od zasady nie zasługuje na uwzględnienie.

Oparcie decyzji na wadliwym operacie narusza art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne zlecą rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.