Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 88/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 i 2, art. 21 § 1 pkt 3, art. 22 § 1 pkt 1, art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza W. z dnia 27 października 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem W. a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta R. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2022 r. Burmistrz Wołomina (dalej: Burmistrz, wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA)

o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Burmistrzem Miasta Rydułtowy (dalej: strona przeciwna) poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Rydułtowy jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Szpitala M. w W. (dalej: Szpital) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych udzielonych M.K. (dalej: uprawniony). Wniosek oparł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.).

Uzasadniał wniosek tym, że 22 sierpnia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Wołominie (dalej: OPS w Wołominie) wpłynęło zawiadomienie Ośrodka Pomocy Społecznej w Radzyminie (dalej: OPS w Radzyminie) z 12 sierpnia 2022r., przekazujące, na mocy art. 21 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a., wniosek Szpitala o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dotyczących uprawnionego, któremu Szpital udzielił w dniu 13 maja 2022 r. świadczeń w stanie nagłym. We wniosku Szpital wskazał jako adres zamieszkania uprawnionego: 05-250 Słupno, ul. Żeromskiego 24.

Jak wynikało z materiału dowodowego, OPS w Radzyminie próbował skontaktować się z uprawnionym, ale nieskuteczne, gdyż pod wskazanym we wniosku adresem jest prowadzona firma sortująca ubrania, w której nie zamieszkują pracownicy i nie potwierdzono, aby zamieszkiwał pod tym adresem uprawniony. OPS w Radzyminie wystąpił także do Wójta Gminy Dąbrówka o wskazanie wszystkich adresów zameldowania uprawnionego na terenie Polski. W odpowiedzi uzyskał informacje, że uprawniony w okresie od [...] maja 1990 r. do [...] lipca 2010 r. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości R. ul. [...], a następnie w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] września 2021 r. także w miejscowości R., ul. [...], woj. [...].

Po dokonaniu powyższych ustaleń OPS w Radzyminie ww. zawiadomieniem przekazał sprawę wraz z wnioskiem Szpitala do OPS w Wołominie, czyli do miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.

W związku z powyższym, wnioskodawca, w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. przekazał wniosek Szpitala do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., zgodnie z ostatnim możliwym do potwierdzenia miejscem zamieszkania uprawnionego.

Pismem z [...] września 2022 r. Burmistrz Miasta Rydułtowy zwrócił akta sprawy OPS w Wołominie, uznając, że ww. OPS błędnie dokonał dalszego przekazania sprawy na podstawie art. 65 k.p.a.

Wnioskodawca, działając przez OPS w Wołominie, nie podzielił stanowiska Burmistrza Miasta Rydułtowy, że organem właściwym miejscowo do wydania decyzji w sprawie potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Wołomina.

Pismem z [...] grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta Rydułtowy (działając przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Rydułtowych) złożył odpowiedź na wniosek, w której wniósł o oddalenie wniosku Burmistrza Wołomina. Odwołując się do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) uważał, że decyzję powinien wydać wójt (burmistrz, prezydent) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy i adres zameldowania świadczeniobiorcy nie ma znaczenia dla kwestii właściwości organów w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 54 ww. aktu. Uprawniony zaś nie zamieszkuje w mieście Rydułtowy i nie ma miejsca zamieszkania. Ponadto wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych udzielonych uprawnionemu Szpital skierował do OPS w Radzyminie, a ten, na mocy art. 65 § 1 k.p.a., do OPS w Wołominie. Zdaniem strony przeciwnej art. 65 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości "ponownego" przekazania wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09; 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej (Szpitala) o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z udzieleniem tych świadczeń w stanie nagłym.

Przed odniesieniem się do istoty sprawy, wymaga zajęcia stanowiska zarzut strony przeciwnej, że wnioskodawca, skoro podanie Szpitala przekazał mu OPS w Radzyminie, był związany tym przekazaniem i nie mógł przekazać wniosku innemu organowi (tutaj: Burmistrzowi Miasta Rydułtowy), który uznał za właściwy do rozpoznania sprawy, gdyż takiej sytuacji nie przewiduje art. 65 § 1 k.p.a. Z opinią tą nie można się zgodzić. Omawiany przepis nakazujący organowi administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jeżeli jest niewłaściwy w sprawie, niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego i jednoczesne zawiadomienie (wraz z uzasadnieniem) o tym wnoszącego podanie, nie zawiera ograniczeń, o których wspomina strona przeciwna. Organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie był i nie jest związany wskazaniem co do właściwości zawartym w zawiadomieniu o przekazaniu. Może zatem uznać, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, i stosownie do tej oceny, zwrócić podanie organowi, który je przekazał, co powoduje powstanie sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. albo przekazać podanie innemu organowi administracji publicznej, który uzna za właściwy do rozpoznania sprawy (por. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, komentarz do art. 65 k.p.a., t. 2, 3; J. Wegner w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., WKP 2023, komentarz do art. 65, t. 2). Skład orzekający akceptuje przedstawione poglądy. Dlatego wnioskodawca prawidłowo podjął próbę przekazania wniosku Szpitala stronie przeciwnej.

Odnosząc się zaś do istoty sprawy trzeba wyjaśnić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkujących wypracowaniem ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. postanowienia NSA z: 27 września 2022 r., sygn. akt II GW 38/22, II GW 45/22, II GW 46/22; 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II GW 8/22; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GW 5/22; 17 maja 2022 r. sygn. akt II GW 1/22; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., ale nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, trzeba odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu. Skoro art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii też innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu. W myśl bowiem art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, pobytem zaś czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania uprawnionego, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w mieście Rydułtowy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów.

W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba zatem uznać twierdzenie wnioskodawcy, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Miasta Rydułtowy, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania uprawnionego są Rydułtowy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.