Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 63/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 i 9, art. 24 § 1 pkt 5, art. 61, art. 63 § 2, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1059/10 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. M. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Z. M. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, motywując go trudną sytuacją majątkową. Pismem z dnia 23 grudnia 2009 r. ZUS wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów dotyczących wielkości osiąganego przez rodzinę zobowiązanego dochodu, wielkości ponoszonych wydatków, a także innych dokumentów uzasadniających trudną sytuację materialną. W odpowiedzi Z. M. pismem z dnia 9 stycznia 2010 r. przedłożył szereg dokumentów, w szczególności rachunki za energię elektryczną i gaz, zaświadczenie o wysokości osiąganych dochodów, zaświadczenie z Zarządu Budynków w C. Sp. z o.o. o wysokości zaległości w opłatach za mieszkanie, zaświadczenia z uczelni, z których wynika, że dwójka dzieci Z. M. studiuje. W piśmie tym skarżący jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej jako: u.s.u.s.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ZUS odmówił Z. M. umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając organ podał, że wobec zobowiązanego nie było prowadzone przymusowe dochodzenie zobowiązań. Ani Naczelnik Urzędu Skarbowego, ani też komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie zostały więc spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zdaniem organu w sprawie nie było również oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Skoro zatem w sprawie nie została stwierdzona nieściągalność, brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu należności. W sprawie nie zachodziły też inne okoliczności unormowane w art. 28 ust. 1, 2, 3 u.s.u.s., umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. ZUS podkreślił, że zobowiązany pismem z dnia 9 stycznia 2010 r. wniósł o rozpoznanie wniosku zgodnie z art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s., w związku z tym organ, będąc związany zakresem żądania, nie rozpoznawał wniosku pod kątem istnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.

Organ ponownie rozpoznający sprawę na skutek wniosku Z. M., podzielił ustalenia dokonane we wcześniejszej decyzji. Jeszcze raz podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania zobowiązany wniósł o rozpoznanie wniosku zgodnie z art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. i tak określonym zakresem żądania organ był związany.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uzasadniając jej uwzględnienie podał, że art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Sąd I instancji podał, że skarżący w tym zakresie odwołał się do trudnej sytuacji finansowej swojej rodziny spowodowanej brakiem majątku, niskimi dochodami, złym stanem zdrowia (przebyte dwa zawały). Oceniając jednak przywołaną argumentację organ stwierdził, iż Z. M. dobrowolnie zrezygnował z rozpatrzenia tych okoliczności, modyfikując i zawężając wniosek o umorzenie. Zdaniem Sądu stanowisko takie było błędne i nie znajdowało uzasadnienia w aktach sprawy.

Jak argumentował Sąd, stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu. Natomiast wskazana tam podstawa prawna, dla organu rozpoznającego wniosek, nie ma w zasadzie charakteru determinującego.

W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w dniu 14 grudnia 2009 r. Z treści wniosku nie wynikało, iż Z. M. żądał jego rozpatrzenia w ograniczonym zakresie. Pismo z dnia 9 stycznia 2010 r. było natomiast odpowiedzią na wezwanie organu w sprawie dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Wskazana podstawa prawna była jedynie nawiązaniem do toczącej się sprawy o umorzenie należności z tytułu składek i nie można tego tłumaczyć jako żądania rozpatrzenia sprawy z wyłączeniem przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Jak zauważył Sąd, w treści pisma również nie zawarto jakiegokolwiek żądania w tym zakresie, a tylko ono mogło być uwzględnione z uwagi na niekorzystne konsekwencje jakie niosło ze sobą wyłączenie zastosowania ww. rozporządzenia w sprawie. Organ posiadając wątpliwości co do kwalifikacji pisma z dnia 9 stycznia 2010 r. winien zwrócić się do skarżącego, czy rzeczywiście ogranicza on swój wniosek, w omawianym zakresie. Konkludując tę część swoich rozważań WSA podkreślił, iż brak rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek w oparciu o art. 28 ust 3 a u.s.u.s. pozbawił skarżącego możliwości zastosowania ulgi w oparciu o przesłanki przez niego podnoszone zarówno w kolejnych pismach, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Sąd podkreślił fakt, iż art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który skarżący wskazał w piśmie z dnia 9 stycznia 2010 r., odsyła do ust. 2 – 4 tego artykułu, czyli także do ust. 3a i 3b. Zatem organ rozstrzygający pismo, nawet będąc w błędnym przekonaniu co do jego charakteru, powinien także zbadać wniosek pod kątem istnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. WSA wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje zaś, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższymi regulacjami WSA uznał, że mimo iż postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasady prawdy obiektywnej wymagają, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Sąd I instancji podkreślił też, że pomiędzy odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

Z akt administracyjnych WSA wywiódł, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. poprzedzona bowiem została czynnościami zmierzającymi do weryfikacji decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w czynnościach tych brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. I tak, decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. oprócz działającego z upoważnienia Prezesa ZUS, Dyrektora Oddziału Zakładu w C. – W. C., podpisali również: Inspektor M. B., Kierownik Referatu G. D. oraz Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów A. P., oraz z-ca dyrektora Ł. P., a więc osoby, które uczestniczyły przy opiniowaniu wniosku skarżącego, względnie brały udział w komisji rozpatrującej zasadność umorzenia należności przed wydaniem rozstrzygnięcia w I instancji, bądź też wydawały tę decyzję. Świadczą o tym, jak wywiódł WSA, podpisy widniejące na kartach 44 akt administracyjnych. Widnieje tam również podpis Dyrektora Oddziału ZUS – W. C., która w dniu [...] lutego 2010 r. nie wyraziła zgody na umorzenie. Osoby, których podpisy znalazły się na wyżej wskazanych kartach akt podtrzymały swoje stanowisko w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastępca Dyrektora – Ł. P., która podpisała decyzję I instancji, również brała udział w dalszym postępowaniu, negatywnie opiniując wniosek przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza tym Inspektor M. B., Kierownik Referatu G. D. oraz Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów A. P. podejmowali także szereg innych czynności wywołanych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie, w ocenie Sądu I instancji, w istotny sposób naruszało reguły postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] lutego 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego zastosowanie ma przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.,

2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia w szczególności zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w C. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie, bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia,

3) art. 145 § 1 pkt 2 lit. c/ p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 8, 9, 61 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., polegające na błędnym przyjęciu, iż organ nie dopełnił wynikającego z cytowanych wyżej przepisów obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności na pozbawieniu strony możliwości zastosowania ulgi w opłacie należności składkowych w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co w konsekwencji skutkowało niesłusznym uznaniem przez Sąd, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. procesowa instytucja wyłączenia pracownika mająca na celu wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu, dotyczy postępowań dwuinstancyjnych. Skoro zatem przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 84 ust. 4 u.s.u.s. nie można mówić o toku instancji oraz o niższej i wyższej instancji, to przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji w odniesieniu do postępowań wszczętych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza według organu pominięcie tych przepisów, które są ściśle powiązane z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym. Pracownicy ZUS są powiązani służbowo z Prezesem Zakładu i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności w zakresie orzekania i w związku z tym udzielenie upoważnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy innemu pracownikowi ZUS, niż ten, który wydał decyzję w I instancji, byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności, a w przekonaniu organu rentowego rodziłoby także znaczne komplikacje natury organizacyjno-kadrowej i nie służyło ekonomice postępowania.

Ponadto organ podniósł, że wobec stanowczego żądania strony (niemodyfikowanego w trakcie postępowania) rozpoznania wniosku o umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s., organ będąc tym żądaniem związany nie miał uprawnień do rozpoznania wniosku pod kątem istnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (plus opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszą się w rzeczywistości do tego samego zagadnienia. Problemem prawnym w niniejszej sprawie jest bowiem to, czy norma zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r.), stosownie do której pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, ma także zastosowanie do sytuacji, kiedy od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.).

Przechodząc do oceny tak sformułowanych zarzutów, na wstępie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz wyraża normę o charakterze procesowym. Na te kwestie i istotę przewidzianego w tym przepisie środka odwoławczego w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 348/10, zbiór lex nr 958314). Tak też kwestie te rozumiał Sąd I instancji, co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do istoty problemu zauważyć należy, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym, "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1507/08 baza orzeczeń nsa.gov.pl), odwołując się do poglądów Z. Kmieciaka ("Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a.", Państwo i Prawo, z. 3, z 2008 r., s. 19 i nast.) oraz J. Borkowskiego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2006, s. 183), w początkowym okresie określenie "niższa instancja" nie budziło żadnych wątpliwości. Spowodowane było to tym, że wówczas tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie zawsze wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Po nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i dodaniu przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wspomniane pojęcie należy jednak "wykładać już z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, a także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 213/06, zbiór lex nr 235133; wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07, zbiór lex nr 471535; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09 – zbiór lex nr 579940, a także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 106/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 36/10).

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennych poglądów dotyczących zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a wyrażonych w przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II GSK 382/07) i z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 691/08).

W uzasadnieniu zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie kwestionuje się przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń wynikających z analizy akt administracyjnych, iż wskazani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzeniu należności w pierwszej instancji, jak również w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i uwzględniając powyższe stanowisko co do zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc także art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ rozpoznając wniosek Z. M. o umorzenie należności z tytułu składek, uchybił regułom postępowania zawartym w art. 8 i 9 k.p.a., naruszył art. 61 i 63 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie rozpoznał istoty sprawy przy uwzględnieniu przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na mocy upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Stanowisko reprezentowane w uzasadnieniu omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na niezrozumienie zagadnień dotyczących uprawnień do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z tym wskazać należy, że kwestie te zostały szczegółowo wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 1045/08 – opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przepis art. 63 § 2 k.p.a., do którego odwołał się m.in. Sąd I instancji stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z treści art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. wynika zatem, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania. Organ administracji publicznej ocenia, czyli prowadzi formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jako podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 757/87, opubl. ONSA 1988, nr 1, pos. 20).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca Z. M. w dniu 14 grudnia 2009 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Tak określone żądanie wyznaczało przedmiot postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu, treść pisma wnioskodawcy z dnia 9 stycznia 2010 r. w żadnym zakresie nie ograniczyła pierwotnego żądania wniosku, które wytyczała wskazana wcześniej faktyczna podstawa żądania. Organ reprezentując odmienny pogląd naruszył zasady zawarte w art. 8 i 9 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela w powyższej kwestii pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.