Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1877/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 314/15 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 lutego 2016 r. w wyniku rozpoznania skargi M. W. na bezczynność Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I. zobowiązał Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej pkt 3, 7, 8, 9 i 10 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. w pozostałym zakresie postępowanie umorzył; w punkcie IV. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

M. W. wnioskiem z [...] września 2014 r. zwrócił się do Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu o udostępnienie i przesłanie nieanonimizowanych kopii dokumentów dotyczących zamkniętego w 2010 roku oraz otworzonego i zakończonego w 2011 roku przewodu habilitacyjnego dr. R. B. z Wydziału [...]. W szczególności wnosił o:

1. kopię protokołu Rady Wydziału z roku 2010, w części dotyczącej wszczęcia pierwszego przewodu habilitacyjnego i wyznaczenia recenzentów;

2. kopię opinii Komisji Habilitacyjnej.

3. kopię czterech recenzji (prof. A. P., prof. J. B. P., prof. H. G. oraz prof. T. M.) w przewodzie habilitacyjnym dr. R. B. "[...]";

4. kopię protokołu Rady Wydziału z końca 2010 r., w części dotyczącej zamknięcia przewodu habilitacyjnego;

5. kopię protokołu Rady Wydziału z lutego 2011 w części dotyczącej wszczęcia nowego przewodu habilitacyjnego dra R. B.

6. kopię uchwały Rady Wydziału dopuszczającej habilitanta do kolokwium habilitacyjnego;

7. kopię czterech recenzji w ponownie otwartym przewodzie habilitacyjnym dr. R. B. "[...]";

8. autoreferat habilitanta;

9. recenzję wydawniczą Komitetu Wydawniczego, kierowanego przez prof. K. R. - P.;

10. kopię opinii (stanowiska) Komisji Habilitacyjnej

11. kopię protokołu Rady Wydziału [...] w części dotyczącej dyskusji i głosowania nad nadaniem stopnia doktora habilitowanego dr. R. B.;

12. kopię Uchwały Rady Wydziału w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego.

Dodał, że zainteresowany jest również ewentualnymi pisemnymi wyjaśnieniami Habilitanta, które znajdują się w dokumentach przewodu habilitacyjnego.

Pismem z [...] września 2014 r. Dziekan Wydziału [...] zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w Warszawie z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości, czy uczelnia jest upoważniona do udostępniania danych osobowych, znajdujących się w dokumentach żądanych przez zainteresowanego we wniosku z dnia [...] września 2014r., o powyższym piśmie skarżący został poinformowany pismem z dnia[...] września 2014 r.

Pismem z dnia [...] października 2014r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że z wniosku skarżącego wynika, że żąda on udzielenia określonych informacji powołując się na ustawę Prawo Prasowe oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego poinformował, że przedstawiona sprawa nie należy do właściwości Generalnego Inspektora Danych Osobowych.

Dziekan [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu pismem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w Warszawie o wyjaśnienie wątpliwości, o których była mowa w piśmie organu z dnia [...] września 2014 r. W tej samej dacie zawiadomiono skarżącego o powyższym piśmie.

W dniu [...] listopada 2014 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów przekazała pismo uczelni z dnia [...] października 2014 r. "zgodnie z właściwością" do Głównego Inspektora Danych Osobowych.

Dziekan Wydziału [...] Akademii Medycznej we Wrocławiu w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. kierowanym do zainteresowanego podał, że realizując jego wniosek z [...] września 2014 r. przekazuje kopie tych dokumentów, które zgodnie z formułą prawa stanowią informację publiczną, w pozostałym zakresie "odnośnie dostępności wymienionych dokumentów" odmawia, albowiem nie stanowią one informacji publicznej. Jako załączniki wymienił: 1) kopię wyciągu z protokołu z posiedzenia Rady Wydziału z [...] czerwca 2010 r. , 2) kopię wyciągu z protokołu z posiedzenia Rady Wydziału z [...] grudnia 2010 r., 3) kopię wyciągu z protokołu z posiedzenia Rady Wydziału z [...] kwietnia 2011r., 4) kopię wyciągu z protokołu z posiedzenia Rady Wydziału z [...] lipca 2011r. i [...] lipca 2011r., 5) kopię uchwały Rady Wydziału [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2011r.

W dniu [...] października 2015 r. M. W. wniósł skargę na bezczynność w dostępie do informacji publicznej w postaci dokumentów przewodu habilitacyjnego dra R. B. Stwierdził, iż:

1. Adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest Dziekan - organ jednoosobowy państwowej szkoły wyższej, który jest częścią zakładu administracyjnego i jest podmiotem obowiązanym do jej udzielenia;

2. Żądane informacje znajdują się w posiadaniu Dziekana (podmiotu), do którego zwrócono się o jej udzielenie;

3. Dokumenty przewodu habilitacyjnego dotyczą monografii naukowej, która została publicznie udostępniona i została napisana przez osobę publiczną - adiunkta szkoły wyższej, wykonującego zawód nauczyciela akademickiego. Nie mają tu zastosowania przepisy o ochronie danych osobowych dotyczące przestrzegania zakresu i trybu przetwarzania danych osobowych i przepisy dotyczące prywatności.

4. Na podstawie obowiązującej Ustawy o Stopniach i Tytule Naukowym wszystkie te powyższe dane od 1 X 2011 są informacją publiczną, którą z mocy prawa dziekan ma obowiązek upublicznić na stronie internetowej wydziału jak również upublicznia Biuro Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek Dziekan Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu przedstawiła działania uczelni jakie miały miejsce po złożeniu przez zainteresowanego wniosku. Podała, że nie uzyskała ostatecznego stanowiska właściwych organów, a do chwili uzyskania takiego rozstrzygnięcia nie może ani wydać decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, ani też udostępnić dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę podkreślił, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej regulowane ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W ocenie Sądu wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. powinien być rozpatrzony na podstawie tej ustawy, bowiem żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Dziekan Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Poza sporem pozostaje również, że uczelnie wyższe są organami wykonującymi funkcje publiczne - w zakresie szkolnictwa wyższego. Nie budzi również wątpliwości, że dziekan wydziału uczelni wyższej jest osobą uprawnioną do udzielenia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 6 ustawy ( Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownik podstawowych jednostek organizacyjnych w tym wydziałów. Dziekan jest kierownikiem wydziału. Tym samym wykonuje funkcje publiczne. Jest on jednocześnie, podmiotem, który w ramach kierowania radą wydziału w zakresie przeprowadzenie przewodu habilitacyjnego wytwarza określone informacje, w tym informacje podlegające udostępnieniu w oparciu o omówioną ustawę u.d.i.p.

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast, czy informacją publiczną są dokumenty wymienione w piśmie skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. – pozostałe bowiem objęte wnioskiem z [...] września 2014 r. – co potwierdził zainteresowany zostały mu doręczone, są to kopie recenzji szczegółowo opisane we wniosku skarżącego w pkt 3 i 7 – recenzja wydawnicza Komitetu Wydawniczego kierowanego przez prof. K. R. - P. (pkt 9 wniosku) oraz autoreferat habilitanta (pkt 8 wniosku), a także kopia uchwały Rady Wydziału w sprawie udzielenia stopnia habilitacyjnego.

W ocenie Sądu, mając na uwadze zdefiniowany w art. 1 i 6 u.d.i.p. termin informacji publicznej, recenzja złożona przez recenzentów w toku przewodu habilitacyjnego spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne tzn. Dziekana Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 477/13.

Według Sądu taki również charakter ma recenzja wydawnicza Komitetu Wydawniczego, jest to ocena dotycząca postępowania habilitacyjnego, "podlegająca udostępnieniu publicznemu".

Zdaniem Sądu, informacją publiczną jest również uchwała Rady Wydziału w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego, która wpisana jest w działalność uczelni, która jest uprawniona do nadawania stopni naukowych.

Sąd uznał za nieuzasadnione twierdzenia organu, że przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania wnioskowanych dokumentów wymienione w odpowiedzi na skargę nie upoważniły do ich wydania. W tym także zakresie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu powoływanego wcześniej wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., w którym przyjęto, że stanowisko iż wnioskowane dokumenty podlegają wydaniu jako informacja publiczna sankcjonuje Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011r., które w §18 stanowi, że "uchwałę w sprawie nadania lub odmowy stopnia doktora habilitowanego ogłasza się wraz z informacją o składzie Komisji habilitacyjnej oraz recenzjami złożonymi w postępowaniu habilitacyjnym w Biuletynie Informacji Publicznych, na stronie podmiotowej Centralnej Komisji w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały". Cytowany przepis służy przejrzystości przewodu habilitacyjnego co niewątpliwie wiąże się z rangą tytułu naukowego, którego nadanie jest konsekwencją opracowania samodzielnej i nowatorskiej dysertacji naukowej. Wprawdzie przepis ten wszedł w życie 1 października 2011 r. i nie miał zastosowania w badanej sprawie to niewątpliwie posiada walor interpretacyjny. Trudno bowiem uznać, że recenzje pracy habilitacyjnej, którym prawodawca nadał legalnie charakter informacji publicznej z dniem 1 października 2011r. nie miały takiego charakteru przed tą datą.

Powyższe względy czyniły uzasadnionym orzeczenie zawarte w pkt 1 wyroku,

Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z opinią organu, iż nie pozostawał w bezczynności, w związku z tym, że Dziekan podjęła działania w sprawie zwracając się do różnych – w ocenie Dziekana - właściwych instytucji o udzielenie informacji, opinii czy wniosek skarżącego jest uzasadniony. Dziekan Wydziału uczelni jako osoba zobowiązana do udzielenia informacji publicznej jest zobowiązana to uczynić w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd, mając na uwadze treść art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, by bezczynność uczelni miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Reakcja Dziekana Wydziału [...] na wniosek skarżącego nastąpiła po jego złożeniu. Dowodem na powyższe twierdzenia są pisma, które były wynikiem wielu wątpliwości potwierdzonych rozbieżnościami w orzecznictwie. Powyższe w ocenie Sądu uzasadniało ocenę, że mimo upływu roku od złożenia wniosku, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie zrealizowanego wniosku skarżącego z dnia 1 września 2014 r. Sąd postępowanie w sprawie umorzył (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach zaś orzekł mając na uwadze art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dziekan Wydziału [...] Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt I i IV organ podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu treści tych przepisów, że recenzja pracy habilitacyjnej, autoreferat habilitanta, recenzja wydawnicza i opinia Komisji Habilitacyjnej stanowią informację publiczną, podczas gdy dokumenty te w świetle rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym, nie stanowiły dokumentacji jawnej, a tym samym nie stanowią treści zawierającej się w ustawowym katalogu "informacje publiczne", określonym art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt I poprzez oddalenie wniosku M. W. z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej pkt 3, 7, 8, 9, 10 oraz w pkt IV poprzez zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów poniesionych przez organ w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W świetle przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Nie są sprawami publicznymi sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

W warunkach rozpoznawanej sprawy kwestią kluczową było ustalenie, czy informacje związane z przewodem habilitacyjnym posiadają walor informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że informacje takie można uznać za informację publiczną, gdyż związane są z realizacją uprawnień jednostki organizacyjnej uzyskanych w drodze nadania przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów, która działa przy Prezesie Rady Ministrów i w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej. Publiczny charakter wnioskowanych informacji potwierdza ponadto § 18 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. 2011.204.1200). Stanowi on, że uchwałę w sprawie nadania albo odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego ogłasza się, wraz z informacją o składzie komisji habilitacyjnej oraz recenzjami złożonymi w postępowaniu habilitacyjnym, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Centralnej Komisji, w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały. Cytowany przepis służy przejrzystości przewodu habilitacyjnego, co niewątpliwie wiąże się z rangą tytułu naukowego, którego nadanie jest konsekwencją opracowania samodzielnej i nowatorskiej pracy naukowej.

Modyfikacji powyższego stwierdzenia w odniesieniu do żądań objętych wnioskiem w zakresie poprzedniej procedury habilitacyjnej, która nie została zakończona merytorycznie z uwagi na cofnięcie wniosku przez habilitanta, nie sposób dokonać posługując się argumentem o obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 stycznia 2004 r., które w swej treści nie zawierało żadnych postanowień co do możliwości upublicznienia dokumentów zgromadzonych na potrzeby postępowania habilitacyjnego. W tej kwestii bowiem wypadało odwołać się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonać ich interpretacji w zakresie, w jakim definiuje dane podlegające udostępnieniu. Należało zatem przyjąć, że opinie i recenzje uzyskane w ramach przewodu habilitacyjnego mają charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zawierają bowiem oświadczenie wiedzy uprawnionych osób, wyrażające się w ocenie dorobku naukowego habilitanta, która determinuje uchwałę komisji habilitacyjnej. Na ocenę końcową wpływają również inne dokumenty, w tym objęty żądaniem wnioskodawcy autoreferat habilitanta, czy recenzja wydawnicza. Wspomnieć tu wypada, że w literaturze aprobuje się stanowisko, iż dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Konkludując, skoro żądana w punktach 3, 7, 8, 9 i 10 wniosku informacja determinuje końcowe rozstrzygnięcie o zakończeniu przewodu habilitacyjnego skierowane do podmiotu zewnętrznego, a jej treść pozwala ocenić prawidłowość przeprowadzonego postępowania habilitacyjnego, to stanowi ona informację publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., o czym słusznie orzekł Sąd I instancji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w tym zakresie. Końcowo należy wyjaśnić, że załatwienie wniosku skarżącego zgodnie z u.d.i.p. może nastąpić w dwojaki sposób: poprzez udzielenie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.