Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. H. kwotę 980 zł ( słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1139/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...].03.2017 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016r. poz. 778 ze zmianami), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r, poz. 23 ze zmianami) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] obr.[...], z budową drogi wewnętrznej na działce n [...] obr. j.w. oraz zjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...] i następnie z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postepowania. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestora M. K. z dnia 11 lipca 2013 r., który w toku postępowania był modyfikowany. W trakcie postępowania poprzedzającego badaną decyzję została opracowana ponownie analiza urbanistyczno -architektoniczna zgodnie z zaleceniami SKO w [...], oraz zaktualizowana lista stron postępowania. W trakcie postępowania został opracowany projekt decyzji, sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistyczno -architektoniczną, wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji pozyskano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1: 1000 zał.nr.4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. H. B. G. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem odwołującej się w sprawie naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa bowiem dla organu I instancji działkami sąsiednimi było kilka działek z obszaru analizowanego przez co został załamany wymóg kontynuacji funkcji, nadto parametry przyszłej zabudowy zostały ustalone wyłącznie w nawiązaniu do budynku nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...]. Również istnieje sprzeczność w zakresie rozumienia pojęcia "terenu inwestycji", nie wykazano także, że inwestycja ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19.06.2017 r. znak [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze wobec braku obowiązywania na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ustawy. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Dalej organ wskazał, że w doktrynie podkreśla się, że art. 61 ust. 1 pkt1 ustawy stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego celem zapewnienia ładu przestrzennego. Dla zrealizowania tej zasady sporządza się analizę urbanistyczno – architektoniczną, która w ocenie organu w niniejszym postępowaniu jest prawidłowa, odpowiada bowiem wszystkim wymogom i zasadom jej sporządzenia zawartym w rozporządzeniu. I tak obszar analizy wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki tj. odcinka oznaczonego lit. D-E, który zlokalizowany jest od strony ul. [...] i wynosi 20 . W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna. Teren inwestycji położony jest w drugiej linii zabudowy w stosunku do drogi gminnej ul. [...] i jest czwartą z kolei nieruchomością, w regularnym układzie działek o zbliżonych powierzchniach, zaś projektowany budynek ma być uzupełnieniem istniejących obiektów na działkach nr [...], [...], [...]. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na rzutach prostopadłościanów, posiadająca cztery kondygnacje im zwarte bryły o dachach płaskich, w związku z tym projektowana zabudowa jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowić będzie kontynuację funkcji. W zakresie natomiast poszczególnych parametrów analizator wskazał: - w zakresie linii zabudowy, że wprawdzie działka położona jest w oddaleniu od drogi publicznej, nie mniej w zakresie tego parametru można nawiązać do linii zabudowy istniejącej na działce [...] i linię tę ustalić jako kontynuację w odległości 39 m od granicy z działką drogową ul. [...]; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki terenu wyznaczono w przedziale wartości 19-29% . Średnia z całego obszaru analizowanego wyniosła 19%, nie mniej analizator miał na uwadze, że w obszarze analizy wskaźnik ten był bardzo zróżnicowany począwszy od 6% poprzez 25, 26, 29 i 33%, nadto projektowany budynek będzie stanowił uzupełnienie układu czterech budynków o zbliżonych formach i funkcjach, mając także na uwadze relacje przestrzenne pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem na działce [...] (ta sama linia zabudowy) uzasadnionym jest zatem nawiązanie do wskaźnika jaki wstępuje na w/w działce czyli 29% zwłaszcza, że wzdłuż ul. [...] występują działki, które znacznie przewyższają średni wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego; - szerokość elewacji frontowej ustalono jako średnią z obszaru analizowanego wynosząca 13m, przy czym zgodnie z § 6 ust. rozporządzenia zastosowano tolerancje +/- 20%; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej także ustalono wg średniej występującej w obszarze analizowanym na poziomie 9,5m z tolerancją +/-0,5m ( która uzasadniona jest względami technologicznymi); - odnośnie geometrii dachu ustalono dach płaski o kacie nachylenia do 15°. Zaskarżona decyzja zawiera także ustalenie wymagań odnośnie ilości miejsc postojowych, które zostało oparte na uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. przyjmują wskaźnik 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie. W tej sytuacji Kolegium uznało, że wydana decyzja jest słuszna i prawidłowa.

Decyzja SKO w [...] została zaskarżona przez A. H., w której zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania : -art. 138§2 k.p.a polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji obarczoną wadami, którą organ obowiązany był uchylić w całości i przekazać do ponownego rozpoznania; - art. 15 k.p.a przez naruszenie zasady dwuinstancyjności; - nadto naruszenie art. 6,12 § 1, 77 § 1 k.p.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : - art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; -§ 3 ust. 2, 4, 5 , 6, 7, 8 ropz. Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczna oraz budową drogi wewnętrznej. Skarżąca zarzuca m.in., że obszar analizy powinien być wyznaczony w inny sposób niż przyjęty w odniesieniu tylko do frontu działki, na której planowana jest zabudowa kubaturowa, błędne przyjęcie, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej oraz brak aktualnych na dzień orzekania wymaganych przepisami opinii i uzgodnień, zbyt ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do zarzutów odwołania. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana w przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy) oraz spełnienie wymogów o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami. Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA ja i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13). Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyrokuz dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13). Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Reasumując powyższe należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym prezentuje pogląd, że w sytuacji gdy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego trenu (drogi wewnętrznej)j lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek od zaistnienia których, uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy. Jeśli działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, inwestor powinien więc wykazać się prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. Nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną, inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości, również takiej którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji WZ skoro zawsze dostęp taki można "wykazać". W przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji wyjaśniona. Organ I instancji, wbrew ewidentnym faktom wynikającym choćby z mapy – załącznika do wydanej przez ten organ decyzji wskazuje, że objęty wnioskiem teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez wewnętrzną drogę dojazdową po działce [...] i [...] (str. nr 5 załącznika nr 1). Organ II instancji podaje także, że dostęp ten (do drogi publicznej) następuje poprzez drogę wewnętrzną. Organy nie wyjaśniły zatem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo czy działka nr [...] po której ma odbywać się dojazd z drogi publicznej do terenu inwestycji jest już urządzoną drogą czy też inwestor ma zamiar na tej działce drogę dopiero urządzić. Nie wiadomo też czy inwestor ma choćby zgodę właściciela tej działki na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej do terenu inwestycji, ewentualnie (jeżeli działka ta nie jest aktualnie urządzona jako droga) czy wyraża zgodę na wybudowanie na niej drogi. Nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy tj., czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Postępowanie zakończone kwestionowanymi przez sąd decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Jest to uchybienie mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem stanowiące podstawę do eliminacji skarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Natomiast pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podziela. Zarzut skargi dotyczący wadliwie wyznaczonego obszaru sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej jest całkowicie chybiony albowiem odpowiada wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Front działki, o którym mowa w tym przepisie, jak słusznie wskazują organy, dotyczy działki przeznaczonej pod zabudowę kubaturową i nie obejmuje nieruchomości sąsiednich, po których przebiegać ma infrastruktura oraz planowana droga wewnętrzna. Analiza urbanistyczno – architektoniczna przedstawia szeroką charakterystykę terenu położonego w obszarze analizowanym, dokonuje opisu zabudowy, jej form architektonicznych, występujących funkcji , a w zakresie poszczególnych wskaźników i parametrów wskazuje występujące co do nich wartości. Pod względem więc przyjętych wskaźników nowej zabudowy powyższy dowód nie budzi wątpliwości Sądu co do jego rzetelności i trafności wyciągniętych zeń wniosków. Wbrew stanowisku skarżącej w atach zalegają także opinie Wydziału Środowiska , Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz opinia ZIKIT pochodzące 2016 r., które zachowały swą aktualność. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali zatem, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 w szczególności czy ma dostęp do drogi publicznej w znaczeniu dostępu zagwarantowanego prawnie czy choćby faktycznie tj. czy inwestor ma zgodę właściciela lub zarządcy działki po której ma się odbywać skomunikowanie przyszłej inwestycji z drogą publiczną. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).