Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 648/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z  art. 134 i  art. 135,  art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy - wydaną po wcześniejszej decyzji kasacyjnej (nr [...] z dnia [...] września 2017 r.) - decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - montażowego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli E. S., W. K. i Ł. S. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego przez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pomimo, że nie wystąpiły przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy oraz zasad dobrego sąsiedztwa a obszar analizowany został wytyczony ponad trzykrotną szerokość frontu działki, tak aby celowo wpłynąć na pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie. Wskazano także na naruszenie przepisów procesowych dotyczących mediacji - w związku ze złożonym przez strony wnioskiem o mediację - oraz na naruszenie przepisów regulujących terminowe załatwienie sprawy. Odwołujący się wnieśli o włączenie do akt sprawy decyzję o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego na działce [...], wydanej przez Starostę [...] dnia [...] kwietnia 2016 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o przeprowadzenie postępowania dla ustalenia, czy inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako ustawa środowiskowa) w związku z § 3 ust. 1 pkt 13 i 14 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (dalej jako rozporządzenie środowiskowe).

Wydając opisaną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Argumentując zajęte w sprawie stanowisko, organ II instancji stwierdził, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art.61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017 r., poz. 1073 dalej jako u.p.z.p.). Sposób ustalenia warunków zabudowy wynika zaś z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej rozporządzenie planistyczne), które określa zasady i tryb przeprowadzania analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2.

W ocenie Kolegium organ I instancji spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 65 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Działka, objęta zamiarem inwestycyjnym - jak wynika z części graficznej analizy i załączników do decyzji organu I instancji położona jest we wsi [...]. Przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. W tej sytuacji określenie sposobu zagospodarowania dla tego terenu, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w związku z tym, przed wydaniem decyzji nie zachodził obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust. 2. pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.). Wniosek odpowiadał wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył - na kopi mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p - obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W dokonanej analizie, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej, zgodnie z zasadami § 3 i § 9 rozporządzenia planistycznego, wykazane zostało, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, gospodarcza i zagrodowa. Planowany obiekt magazynowo - montażowy stanowi kontynuację funkcji, bowiem nie godzi w zastany stan rzeczy zróżnicowanego sposobu użytkowania obiektów. Istniejąca zabudowa składa się z budynków o cechach i gabarytach na podstawie których można określić główne parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy - tj. szerokość elewacji frontowej (ustalonej w wielkości od 10m +/- L 20%),wysokość (od 2 do 4,5 m), rodzaj dachu (stromy) i połaci (nachylenie od 15- 42%). Spełnione zostały także pozostałe warunki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w zakresie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne, zgodności z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło stanowiska, że obszar analizowany został wyznaczony tak, aby celowo wpłynąć na pozytywną dla inwestora decyzję. Organ zaznaczył, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określony w § 3 rozporządzania planistycznego obszar minimalny, co jednak nie może doprowadzić do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium zacytowało wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. (II OSK 141/16) w którym stwierdzono, że: "... o wielkości obszaru 'wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach" ...(wyrok z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 141/16).

Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie nosi cech dowolności. Nastąpiło z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, objęcia w kierunku południowo-wschodnim występującej zabudowy, kształtującego się ładu przestrzennego w tej części miejscowości [...]. Kolegium nie dostrzegło także aby wyznaczenie obszaru analizowanego polegało tylko na jego powiększeniu, celem znalezienia przynajmniej jednej działki pozwalającej na wykazanie, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przeciwnie obejmuje zabudowę o zróżnicowanej funkcji i parametrach.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie braku kontynuacji funkcji. Zwróciło uwagę na wynikający z orzecznictwa pogląd wskazujący na konieczność szerokiego interpretowania pojęcia działki sąsiedniej oraz kontynuacji funkcji. W ocenie organu, kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania budynków. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Tym samym nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06).

Podzielając powyższe poglądy orzecznicze, Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku odwołujących się nie można przyjąć, że działka objęta wnioskiem przylega tylko do działek wykorzystywanych dla funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, w szczególności z analizy funkcji i cech zabudowy a przede wszystkim z załącznika graficznego do tej analizy, w bliskości do planowanego zamierzenia oprócz wskazanych budynków jednorodzinnych występują też budynki o funkcji mieszkaniowo - usługowej (różnej branży), gospodarczej i zagrodowej. Organ I instancji miał zatem podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania terenu.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów procesowych dotyczących instytucji mediacji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z rozdziałem 5a "Mediacja" Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji gdy zarysował się spór pomiędzy uczestnikami postępowania istnieje możliwość przeprowadzenia mediacji. Z inicjatywą przeprowadzenia mediacji może wystąpić zarówno organ, jak i strona. Strona we wniosku o przeprowadzenie mediacji w toku postępowania z udziałem wielu stron powinna określić zakres spornych kwestii, które miałyby stanowić przedmiot mediacji, oraz wskazać pozostałych uczestników mediacji. Mediacja jest przeprowadzana, gdy w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia (art. 96b § 3) strona, przed upływem tego terminu, wyekspediuje pismo zawierające zgodę na mediację w jeden ze sposobów wskazanych w art. 57 § 5. Brak zgody nawet jednego uczestnika sporu uniemożliwia przeprowadzenie mediacji. Z akt sprawy wynika, że zgodę na przeprowadzenie mediacji wyraziło 5 uczestników postępowania z 15 biorących udział w postępowaniu. Oznacza to, że i w tym zakresie zarzut odwołania jest nietrafny.

Organ odwoławczy za uzasadnione uznał zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych regulujących terminy załatwienia sprawy ( art. 35 i następne k.p.a.). Stwierdził jednak, że mimo ich zasadności nie mogą one prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolegium podtrzymało także stanowisko, że skoro przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu środowiskowym z dnia 9 listopada 2010 r. to przed wydaniem decyzji nie zachodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny odziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej. Kontrargumentem w tym względzie nie jest przedłożona przy odwołaniu decyzja Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach podjęta "dla takiej samej sprawy". Dotyczy ona bowiem inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym, w których to obiektach, będą prowadzone prace remontowe przy zastosowaniu środków chemicznych (w tym odzysku wymienianych olei) oraz prace montażowe. Przedsięwzięcie którego dotyczy zaskarżona decyzja, według wyjaśnień inwestora, polegać zaś będzie na montażu gotowych elementów w szafy sterownicze i rozdzielnice sterownicze.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. K. i E. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazano na:

1/ kwalifikowaną wadliwość zaskarżonego aktu wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez nadanie uprawnień strony (obejmujące udział w całym postępowaniu administracyjnym i udostępnienie wszelkich informacji z nim związanych) K. K. i M. K., w sytuacji, gdy osoby te nie są właścicielami nieruchomości i nie mają interesu prawnego w sprawie. Zdaniem skarżących rozstrzygano o prawach i obowiązkach osób, które nie mają przymiotu strony postępowania;

2/ naruszenie art. 28 k.p.a. związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez pominięcie jako stron współwłaścicieli działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...];

3/naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

4/ naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji funkcji. Zdaniem skarżących argumentacja Kolegium (bardzo ogólnikowa) sprowadza się w zasadzie do naginającego rzeczywistość wywodu próbującego uzasadnić wybudowanie budynku przemysłowo - magazynowego w miejscu, gdzie nie ma żadnych innych budynków tego typu, a oprócz gruntów rolnych istnieją budynki mieszkalne lub mieszkalno-gospodarcze których mieszkańcy posiadają zarejestrowane różnorakie działalności gospodarcze, co dla potrzeb analizy czyni je budynkami mieszkalno-usługowymi. Zdaniem stron, aktywność mieszkańców obszaru objętego analizą nie ma nic wspólnego z badaniem wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym;

5/ naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia planistycznego przez dowolne uznanie prawidłowości wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. W ocenie skarżących poszerzenie tego obszaru miało charakter dowolny. Nie dokonano oceny obszaru minimalnego i nie wytłumaczono przyczyn jego poszerzenia, lakonicznie wskazując w tym względzie na "zabudowę o zróżnicowanej funkcji i parametrach". Zdaniem stron, zabudowa w minimalnym obszarze jest wyjątkowo jednolita. Występująca zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-gospodarcza oraz grunty rolne pozwalają w pełni na ocenę stanu faktycznego;

6/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 76 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie i odmowę mocy dowodowej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] dla poprzednich właścicieli tej działki (P. i M. R.) a w związku ze zmianą właściciela przedmiotowej działki, także decyzji wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego dla S. i W. K. Zarzucono także pominięcie wniosku skarżących o powtórzenie przez organ I instancji dowodu oględzin terenu, tym razem z udziałem stron postępowania.

7/ naruszenie art. 5a i 42 k.p.a. w związku z wnioskiem o przeprowadzenie mediacji, poprzez brak skutecznego doręczania wszystkim uczestnikom postępowania zawiadomienia o możliwości mediacji - w szczególności A. W.

8/ naruszenie art. 35 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania.

W zakresie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:

1/ art. 61 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora;

2/ art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 13 i pkt 14 rozporządzenia środowiskowego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przy tego typu inwestycji przepisy te nie mają zastosowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 2 u.p.p.s.a o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu instancji lub też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a o uchylenie ww. decyzji w całości. Zawnioskowano także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał na bezzasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ wywiódł, że doręczenie decyzji osobom wskazywanym przez skarżących, jakkolwiek wadliwe, gdyż osoby te nie były stronami postępowania, nie doprowadziło do powstania skutków, które wskazywałby na konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, gdyż nie rozstrzygało o żadnym uprawnieniu ani obowiązku tych osób. Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut pominięcia współwłaścicieli działek nr [...],[...] i [...], wskazując, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być podstawą uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuj się na nią podmiot który nie brał udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona pod kątem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z art. 145 § 1 i § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako u.p.p.s.a.) wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 u.p.p.s.a). Zaznaczyć także należy, że przeprowadzając powyższą kontrolę Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił także naruszenia prawa dostrzeżone z urzędu ( art. 134 u.p.p.s.a).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2017 r., poz. 1073 dalej jako u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej rozporządzenie planistyczne).

Z przywołanych przepisów wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, o czym stanowi wprost art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., oraz określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien zawierać: 1/ określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2/ charakterystykę inwestycji, obejmującą: a/ określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; b/ określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W świetle powyższych przepisów na treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy składa się część opisowa (tekstowa) oraz część graficzna zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali wskazanej w przepisie. Na stosownej mapie, poza granicami terenu inwestycji, powinny zostać określone takie granice obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać oraz - jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy – określony winien być planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy wyraźnie zastrzega, że wszystkie elementy planowanego zagospodarowania terenu włącznie z powierzchnią podlegającą przekształceniu mają być opisane i wrysowane na mapie ("przedstawione w formie opisowej i graficznej" - por. wyrok z dnia 24 maja 2018 r. II SAB/Bk 33/18 dostępny CBOSA). Również część opisowa wniosku, powinna określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegających przekształceniu.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek inicjujący postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w opisanych wyżej przepisach prawa materialnego. Do wniosku załączone bowiem zostały dwa egzemplarze mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 sporządzonej w sierpniu 2015 r. i w tym czasie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Na jednej z nich, wnioskodawca zaznaczył obszar oddziaływania inwestycji pokrywający się z granicami działki nr [...], druga stanowiła natomiast projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...]. Na projekcie tym, uwidoczniono planowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z dojściami i dojazdami oraz infrastrukturą. Załączony został także dokument opisany jako: "wyjaśnienie w sprawie działalności która ma powstać na działce nr [...]" z którego wynika, że planowana działalność będzie obejmować prefabrykację szaf sterowniczych i rozdzielnic elektrycznych i polegać będzie na uzbrojeniu gotowych obudów w podzespoły elektryczne i połączeniu ich za pomocą przewodów. Według oświadczenia inwestora nie będzie ona zakłócać ciszy, nie jest uciążliwa i nie wydziela przykrych zapachów. We wniosku znajdują się także informacje dotyczące planowanej powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości zabudowy, rodzaju dachu i pokrycia dachowego, rodzaju produkcji, jak też informacje dotyczące zapotrzebowania na wodę, energię oraz dotyczące sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

Z powyższego opisu wynika, że brak jest wymaganego przepisami wskazania na załączniku mapowym granic terenu objętego wnioskiem. Inwestor określił tylko obszar odziaływania inwestycji, który pokrywa się w całości z granicami działki nr [...] i obejmuje już zainwestowaną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną części tej działki (według oświadczeń stron na rozprawie stan surowy zamknięty). Brak także przedstawionego w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym, przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Jak już zauważono, załączona do wniosku mapa odnosi się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a nie planowanej zabudowy magazynowo - montażowej. Do wniosku nie dołączono dokumentu przedstawiającego w formie nie tylko opisowej, ale także graficznej, kompleksowego sposobu zagospodarowania terenu (dojścia, dojazdy, utwardzenie terenu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy) oraz nie podano spójnych, jednoznacznych danych opisowych (rodzaj zjazdu, dostępność z drogi, parkingi, infrastruktura techniczna) czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. a i "b" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podano wreszcie powierzchni podlegającej przekształceniu (we wniosku błędnie przyjęto, że jest to tylko powierzchnia zabudowy budynkiem magazynowo- montażowym), czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. b w związku z art. 64 u.p.z.p. Zamiast określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, podano nie poparte twierdzenia, że firma nie zakłóca ciszy, nie jest uciążliwa i nie wydziela przykrych zapachów, co nie wypełnia wymogów art. 52 ust. 2 lit. c w związku z art. 64 u.p.z.p.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi, które powinny być usunięte przez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten reguluje ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakładającą na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania, określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro wymogi formalne, o których wspomina art. 64 § 2 k.p.a. formułuje również art. 52 ust. 2 u.p.z.p. to niedołączenie do wniosku określonych w art. 52 ust. 2 elementów - w szczególności niezbędnych załączników mapowych - sprawia, że nie spełnia on wymogów formalnych wniosku i uzasadnia wezwanie do uzupełnienia tych braków z w/w rygorem. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, nieuzupełnienie w terminie braków formalnych o których stanowi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wezwanie organu, stanowi o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyr. NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 652/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie doszło jednak do wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu jak też przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Braki wniosku, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a więc i w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. są bowiem tego rodzaju, że dotknięty nimi wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyr. NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09, wyr. NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 406/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistniałe braki wniosku, które nie zostały usunięte (ze względu na brak wezwania), odnoszące się do istotnych elementów inwestycji powodują bowiem, że nie jest możliwe zbadanie i właściwa ocena spełnienia przez nią warunków uprawniających do ustalenia warunków zabudowy. Należy przyjąć, ze względu na regulację ustawową - że wszystkie określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. dane konieczne są do jednoznacznego określenia charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej".

Zastrzeżenia Sądu budzi także kwestia orzekania przez organ na podstawie aktualnych danych w związku z faktem, że złączona do wniosku mapa przyjęta została do zasobu geodezyjne w sierpniu 2015 r. Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została przez organ pierwszej instancji w [...] maja 2018 r. a decyzja organu odwoławczego w dniu [...] lipcu 2018 r. Od złożenia wniosku do wydania decyzji ostatecznej upłynęły zatem 3 lata lecz żaden z organów nie odniósł się do kwestii ewentualnej aktualizacji mapy pomimo, że odwołujący się podnosili, że w minimalnym obszarze analizowanym powstała lub jest w trakcie realizacji zabudowa mieszkaniowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości kwestia potrzeby zaktualizowania już na etapie warunków zabudowy, mapy zasadniczej o elementy zagospodarowania terenu jeszcze geodezyjnie nie zinwentaryzowane. Wskazuje się, że wyznaczenie obszaru analizowanego wyłącznie na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której inwestycję zaplanowano. Wymóg zaktualizowania mapy wyprowadzany jest z treści art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z § 9 rozporządzenia planistycznego (patrz : między innymi, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2013 sygn. IV SA/Po 474/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. II SA/Kr 1482/09, wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r. sygn. II OSK 3060/13). Zaznaczyć należy, że kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Treść i forma tego dowodu nie może być niejednoznaczna i budzić wątpliwości. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być także aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Można ją zatem uznać za aktualną dopóki nie uległ zmianie odzwierciedlony na niej stan faktyczny. Mając na względzie upływ czasu od daty przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego stanowiących materiał dowodowy map zasadniczych, kwestia ich aktualności powinna być przedmiotem oceny organu.

Już choćby ze względu na przedstawione wyżej naruszenia prawa, wskazujące na braki formalne wniosku oraz wątpliwości co do aktualności mapy zasadniczej - ale nie tylko - nie można podzielić pozytywnej oceny organu odwoławczego co do prawidłowości analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że analiza urbanistyczna jest zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie znaczące ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji, określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, LEX nr 2083403 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 3035/15, LEX nr 2406257). Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest zatem uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. Według przywołanego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, w taki sposób aby poddawało się ocenie czy określenie wielkości obszaru analizowanego na podstawie kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki - a więc obszaru o najmniejszej powierzchni - było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czy też dla zobrazowania faktycznego zagospodarowania terenu sąsiedniego, istniała konieczność zwiększenia tego obszaru.

Mając powyższe na uwadze, Sąd przychylił się do argumentacji skargi wskazującej na brak należytego uzasadnienia przez Kolegium prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach przekraczających minimalny zakres (trzykrotność szerokości frontu działki) określony w ww. rozporządzeniu. Organ odwoławczy nie ocenił bowiem - do czego zobowiązany był orzekając w sprawie merytorycznie także w kontekście podnoszonych w odwołaniu zarzutów - czy zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie, rozumianym szerzej od trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, a znajdująca się w niedalekiej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego, pozwala na zabudowę działki inwestycyjnej w sposób wskazany we wniosku. Kolegium nie odniosło się w tym zakresie do zarzutów odwołania w którym kwestionowano możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego i w którym twierdzono, że zabudowa w minimalnym obszarze jest wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ograniczył się tyko do stwierdzenia, że wyznaczenie obszaru analizowanego poza trzykrotność szerokości frontu działki nie nosi cech dowolności i uwzględnia kryteria obiektywne objęcia w kierunku wschodnim i południowo-wschodnim zabudowy kształtującego się w tej części ładu przestrzennego. Organ nie wyjaśnił jednak, jakie konkretnie okoliczności obiektywne, związane z istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiednich w obszarze minimalnym (np. rozproszony charakter zabudowy, czy też zupełny brak zabudowy, grunty rolne), uniemożliwiają ustalenie, czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Kolegium odwołało się tylko do wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r. II OSK 141/16 w którym przykładowo wskazano, że o wielkości obszaru objętego analizą i o jego rozciągnięciu mogą decydować między innymi, względy takie jak - istnienie zabudowy tylko w jednym kierunku od działki lub skrzyżowanie dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami na sąsiednich działkach, oddzielenie działek objętych analizą drogami publicznymi. Organ nie podjął nawet próby odniesienia powyższych uwag do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Nie podał i nie rozważał, jakie konkretnie okoliczności pozwalały (czy wręcz nakazywały), przyjąć większy obszar analizowany w większych granicach niż minimalne. Z oceny Kolegium nie wynika jakie - w stanie faktycznym sprawy - czynniki występujące w obszarze minimalnym, powodowały konieczność jego rozszerzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10). Dlatego też, w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego, z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które w danej sprawie, przemawiały za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). Brak stosownej argumentacji Kolegium uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje więc, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie dokonał oceny - przynajmniej nie zostało to wykazane w uzasadnieniu decyzji - prawidłowości ustalonych przez organ pierwszej instancji parametrów zabudowy i to zarówno w kontekście wyników analizy jak i zgodności przyjętych w decyzji parametrów z przepisami przywołanego rozporządzenia planistycznego określającymi zasady wyznaczenia linii zabudowy (§ 4), wskaźnika powierzchni zabudowy (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (7), geometrii dachu (§ 8). Lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że: "istniejąca zabudowa (sąsiednia - przyp. Sądu) składa się z budynków o cechach i gabarytach, na podstawie których można określić główne parametry i wskaźniki nowej zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej ustalonej w wielkości od 10 m +/- 20%, wysokość od 2-4,5m, dach stromy o połaciach o nachyleniu od 15° do 42°" z całą pewnością nie może być uznane za wynik prawidłowo przeprowadzonego przez organ odwoławczy badania sprawy w tym zakresie i jej oceny. Stanowi raczej, wybiórcze, powtórzenie stanowiska organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, poza oceną organu odwoławczego pozostała także kwestia kompletności decyzji o warunkach zabudowy w świetle wymogów wynikających z § 9 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. Według przywołanego przepisu wyniki analizy o której mowa z § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii ( § 9 ust. 3 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy na którą składają się część tekstowa i graficzna (§ 9 ust. 2) drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ( art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p).

Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy zawiera dwa załączniki. Pierwszy obejmujący część graficzną sporządzoną na mapie w skali 1:1000 - jest to mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Drugi - wyniki analizy: część tekstowa, część graficzna w skali 1 :1000.Stwierdzić jednak należy, że chociaż do wyników analizy dołączono część graficzną w postaci mapy zasadniczej, to na mapie tej wyznaczono tylko teren inwestycji ale nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. Powyższe stanowi naruszenie § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. W orzecznictwie wyrażono bowiem pogląd, że dane oznaczenie graficzne granic obszaru analizowanego jest obowiązujące jeśli stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej, w której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. II OSK 1032/16, COBSA). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji omówił wyznaczenie obszaru analizowanego wskazując, że granice poszerzonego obszaru analizowanego zaznaczono na części graficznej analizy. W aktach znajduje się co prawda mapa na której wrysowane zostały granice obszaru analizowanego ale nie stanowi ona załącznika do decyzji.

W kontekście poczynionych wyżej uwag zauważyć należy, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów odwoławczych. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Organ musi więc zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz wyczerpująco je uzasadnić, w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Organ nie też może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W świetle przedstawionych wyżej regulacji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegając i nie eliminując opisanych wyżej uchybień występujących na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, zwłaszcza w zakresie braków formalnych wniosku, czy też niekompletności decyzji o warunkach zabudowy, bezzasadnie podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ II instancji nie spełnił opisanych wyżej wymogów wynikających z zasady przekonywania i dotyczących prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Co istotne nie odniósł się również w sposób kompletny, do podniesionych w odwołaniu zarzutów, zwłaszcza związanych z kwestią prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Wbrew opisanym wyżej zasadom procesowym, w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy z punktu widzenia legalności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczą stwierdzone i omówione wcześniej przez Sąd naruszenia w zakresie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Powyższe naruszenia prawa, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniają zatem wyeliminowanie jej z obrotu prawnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a.

W związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowanie w sprawie art. 145 § 2 u.p.p.s.a. ze względu na kwalifikowane naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Określoną w przywołanym przepisie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji skarżący wywodzą z faktu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, przez doręczanie im w toku postępowania pism i decyzji, dwóch osób, które nie posiadają przymiotu strony.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że niewątpliwie prawidłowe oznaczenie stron postępowania, jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Jednak nie w każdym wypadku błędne ich oznaczenie może być kwalifikowane - jak chcieliby tego skarżący - jako wada prawna prowadząca do nieważności decyzji ujętej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w rozumieniu tego przepisu, oznacza bowiem rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (por. wyrok z 17 lipca 2015r., II OSK 3027/13). Przez "skierowanie decyzji" należy zatem rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają czynność doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) od jej skierowania do strony (osoby niebędącej stroną) i nadają obu tym formom odrębne znaczenie prawne ( por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2079/11 i przywołane w nim orzecznictwo). W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. W art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji lub o doręczenie decyzji podmiotowi któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Kr 563/16, LEX nr 2118449). Nie można wreszcie pomijać, że sam fakt wadliwego doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni wszak z tego podmiotu strony postępowania. W konsekwencji więc doręczenie temu podmiotowi decyzji nie stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną.

Brak było także podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na pomięcie dwóch stron postępowania. Sąd podziela w całości dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, tylko podmiot twierdzący że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro zatem inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak skarżący, nie mogą skutecznie w niniejszej sprawie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018r. sygn. akt II OSK 1837/17, wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 87/17, wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2920/15, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2602/15, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2009/15, wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15, wyrok NSA z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt II OSK 362/11 dostępne: CBOIS).

Wyjaśnienia również wymaga, że podstawy do uchylenia decyzji stanowić nie mógł podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów o mediacji, przez brak prawidłowego doręczenia zawiadomienia o mediacji jednej ze stron postępowania. Tego rodzaju naruszenie przepisów, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, pozostawało bowiem bez wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze opisane wcześniej uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest art. 135 u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uznał, że skoro także ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, w tym przede wszystkim przez podjęcie czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych wniosku. Tok dalszego postępowania uzależniony będzie od zachowania inwestora. Dopiero skuteczne uzupełnienie wniosku pozwoli organowi na przeprowadzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji ale także dla ustalenia parametrów i współczynników nowej zabudowy.

Prawidłowe wyznaczenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy jednak poprzedzić właściwie określonym, uzasadnionym (także co do wielkości) i odzwierciedlonym na aktualnym załączniku graficznym, obszarze analizowanym. Organ odniesie się także do podnoszonych przez skarżących zarzutów w kontekście zastosowania w sprawie § 3 pkt 14 i 15 rozporządzenia środowiskowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c’" w związku z art. 134 i 135 u.p.p.s. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II) swoje wparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.