Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 §  1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] [...] czerwca 2020r., działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2020r., poz. 713 - dalej: "u.s.g.") i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [(Dz. U. 2019, poz. 2010 ze zm. -dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (zwanej dalej: "Regulaminem", "uchwałą").

Pismem z 17 sierpnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...]. Wskazanej uchwale zarzucono podjęcie jej z:

istotnym naruszeniem przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:

nałożenie: w § 3 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały odpowiedzialności właścicieli nieruchomości za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości; w § 3 ust. 2 i ust. 3 na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i mieszanych, tj. częściowo zamieszkanych a częściowo wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, obowiązku zawarcia odrębnie z uprawnionym podmiotem umowy na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych powstałych w części nieruchomości przeznaczonych pod działalność gospodarczą i w § 4 ust. 1 pkt 1 co do utrzymania czystości poprzez bieżące zbieranie z terenu nieruchomości wszystkich odpadów oraz w § 5 ust. 1,2 i 3 na właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

nałożenie w § 6 ust. 2 Regulaminu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację, wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi oraz w § 7 ust. 8 odnośnie postępowania z niewłaściwie posegregowanymi odpadami i w § 7 ust 14 odnośnie zakazu gromadzenia w pojemnikach oraz workach do zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a w zakresie § 14 ust. 3 również doraźnej deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni poza terenami określonymi w ust. 1a tego paragrafu a w zakresie § 7 ust. 8 również przekroczenie ustawowych uregulowań poprzez zawarcie uregulowań niezgodnych z ustawą,

wskazanie w § 4 ust. 8 i § 7 ust. 12 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji PSZOK i ZOG, które nie mogą znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinny być udostępniane w inny sposób;

istotnym naruszeniem przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy poprzez pominięcie w Regulaminie:

wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 8 ust. 3 Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych a nie ich pozbywania oraz w § 8 ust. 2 użycie nieostrego sfomułowania odnośnie opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełniania.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator szczegółowo uargumentował stawiane w skardze zarzuty podkreślając.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] (dalej: Rada) wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada nie zgodziła się z przedstawionymi w skardze zarzutami i argumentacją Prokuratora podnosząc, że zapisy § 3 ust. 1,2 i 3, § 4 ust. 1 ; § 5 ust 1, 2 i 3 oraz § 7 ust. 14 - mają swoją podstawę prawną kolejno w art. 4 ust, 2 pkt 1, art. 4 ust 2 pkt 1 ppkt c), art. 5 ust 1 pkt 3b, art 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto wnioski skarżącego są zbyt daleko idące i zmierzają do nadmiernego ograniczenia Rady w zakresie stanowienia regulacji prawnych na poziomie gmin. Rada wskazała, że regulamin jest przeznaczony dla każdego z mieszkańców, a więc powinien być pisany w sposób prosty i zrozumiały. Okoliczności, że w regulaminie są zapisy (dla Prokuratora) oczywiste i wynikające już poniekąd z innych aktów prawnych * nie oznacza, że nie można ich w sposób prosty zakomunikować mieszkańcom gminy. Zastosowanie się mieszkańców gminy do powyższych regulaminowych regulacji nie czyni w żaden sposób szkody dla innych aktów, czy szeroko pojętych zasad konstytucyjnej praworządności.

Podobnie sprawa wygląda w sprawie podania mieszkańcom bezpośrednio w regulaminie adresu tzw. PSZOK zlokalizowanego na terenie [...] oraz ZOG. Należy wziąć pod szczególną uwagę fakt, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni funkcję nie tylko aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale także funkcję informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej (Wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. IISA/Lu 809/16).

Rada nie zgodziła się również z zarzutami Prokuratora podnoszonymi odnośnie regulacji określonej w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu. W ocenie Rady zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt d) ustawy o utrzymaniu czystości, regulamin ma zawierać postanowienia w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w związku z czym nie przekroczono granic upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie, ponieważ organ w odpowiedzi na skargę wniósł wniosek o jej odrzuceni, Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu spełnione zostały wszystkie wymogi do jej rozpoznania. Ze względu na to, że skarga w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia Sąd nie ma możliwości szczegółowego odniesienia się do tego wniosku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w ocenie Sądu zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne.

Podnieść bowiem należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa, z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa zalicza się zaś wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2010 ze zm.- dalej ustawa) - w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia.

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. A zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z powodu stwierdzenia takiego właśnie odstępstwa Sąd uwzględnił skargę w całości.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy wskazać, że art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości nakłada na gminę obowiązek określenia w regulaminie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem w Regulaminie w § 5 ust. 1 określono, że "Właściciele nieruchomości uprzątną błoto, śnieg, lud i inne zanieczyszczenia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym obowiązki te powinny być realizowane w taki sposób, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów". Jak z powyższego wynika unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, ale w sposób nieuprawniony z pewnymi modyfikacjami powtarza obowiązek zawarty w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Należy bowiem wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. A zatem w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca we wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie, szczególnie że organ nie posiada kompetencji do ich regulowania w przepisach prawa miejscowego (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w

Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczy chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, nie regulując jednocześnie kwestii przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy.

Rację ma również Prokurator wskazując, że art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy nakłada na organ gminy obowiązek określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co nie zostało uczynione. Regulamin bowiem nie reguluje kwestii częstotliwości pozbywania się odpadów (o czym szczegółowo poniżej).

A zatem pominięcie w Regulaminie wymagań określonych art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy nie jest dopuszczalne w kontekście wymogu stanowienia prawa miejscowego w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, a brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej delegacji ustawowej. Powyższe świadczy, iż organ rażąco naruszył art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy, co samo w sobie stanowi wystarczające uzasadnienie do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w całości, gdyż wskazane pominięcia w istotny sposób wpływają na treść całego Regulaminu.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zakwestionowanych w skardze przepisów Regulaminu i podnoszonych względem nich zarzutów (pominięcia, przekroczenia delegacji ustawowej, powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy), należy wskazać co następuje:

- W zakresie zarzutów odnoszących się do § 3 ust. 1-3, § 4 ust.1 pkt 1 Sąd zgadza się z Prokuratorem, że odpowiedzialność właścicieli nieruchomości za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz zbieranie odpadów selektywne, jak również obowiązek właściciel nieruchomości nie zamieszkałych i mieszanych (częściowo zamieszkanych a częściowo wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej ) do zawarcia umowy o świadczenie usług w

zakresie odbierania odpadów komunalnych - wynikają wprost z ustawy a zatem zgodnie z zasadami dobrej legislacji zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 - dalej: "Zasady techniki prawodawczej") brak jest podstaw do ich powtarzania w Regulaminie. Regulamin ma określać bowiem szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. Nie może on natomiast nakładać obowiązku dokonywania tych czynności. Zauważenia wymaga jednak również, że jakkolwiek praktyką pożądaną jest nie powtarzanie w aktach niższego rzędu zapisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, to jednak w sytuacji gdy przepis aktu niższego rzędu stanowi powtórzenie przepisu aktu wyższego rzędu bez jego nieuprawnionej modyfikacji, przyjmuje się a sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd, że zabieg taki nie stanowi istotnej wady danego aktu prawnego, wymagającej stwierdzenia jego nieważności. Zauważenia wymaga również, że Regulamin stanowi kompletną regulację, wyznaczającą adresatom zasady postępowania w celu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zatem i z tego względu powtórzenie części przepisów ustawy, w ocenie Sądu, również nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

- W § 5 ust. 1 i 2 i 3 Regulaminu, nadto co zostało wskazane już powyżej należy również podnieść, że rada gminy uchwalając regulamin powinna mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy. Niedopuszczalne jest też wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazu, który wynika z użytego sformułowania "zabrania się". Jak wskazano już powyżej najistotniejsze jednak jest to, że w Regulaminie nie zawarto szczegółowych zasad w zakresie uprzątania błota, i śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zawarty w § 5 ust. 1 Regulaminu zapis niewątpliwie wychodzi bowiem poza zakres określony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem rada gminy nie posiada upoważnienia do nakładania w regulaminie innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe a nadto stanowi pominięcie, gdyż nie reguluje jednego z elementów wskazanego w art. 4 ust. 2 ustawy.

- W § 7 ust. 7 (skarżący błędnie wskazał ust. 8) Regulaminu wskazano na obowiązki, które wprost wynikają z ustawy, w tym przypadku z art. 6k ust. 3 w zw. z art. 6ka ust.

1-3 ustawy o utrzymaniu porządku. Nadto zawarto we wskazanym paragrafie Regulaminie uregulowania niezgodnie z zapisami ustawy, tj. z art. 6ka ust 2. We wskazanym przepisie ustawy zobowiązano bowiem wójta, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, podmiotu odbierającego odpady do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - co oznacza, że na podstawie każdej informacji przekazanej przez podmiot odbierający odpady organ jest zobligowany wszcząć postępowanie. Tymczasem w Regulaminie wskazany wyżej paragraf określa, że przedsiębiorca odbierający odpady informuje gminę o niewłaściwym posegregowaniu odpadów a "w wypadku kolejnego zgłoszenia braku odpowiedniego selekcjonowania odpadów przez właściciela nieruchomości konsekwencją będzie naliczenie wyższej stawki opłat ..." Powyższe wskazuje zatem nie tylko na niepotrzebne powtarzanie regulacji ustawy ale i na nieuprawnioną modyfikację zapisów ustawowych, co należy uznać za istotne naruszenie.

- W § 7 ust. 14 ww. Regulaminu został zawarty zakaz. Użyto bowiem sformułowania "zabrania się gromadzenia w pojemnikach oraz workach do zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych". Tymczasem z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy nie wynika uprawnienie Rady do wprowadzania zakazów a nadto jest to uregulowane w unormowaniach rangi ustawowe. Sam zaś sposób selektywnego zbierania tych odpadów został wskazany w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Tym samym za chybiony i zbędny należy uznać zabieg powielania regulacji ustawowych w uchwale. Sąd ponownie w tym miejscu zauważa jednak, że choć powielenie przepisu rangi ustawowej w uchwale gminy, choć zbędne i niepotrzebne oraz sprzeczne z "Zasady techniki prawodawczej" nie stanowi jednak tego rodzaju naruszenia, które powodowałoby nieważność uchwały, chyba że jest to zapis który w nieuprawniony sposób modyfikuje zapisy aktu wyższego rzędu.

- W § 4 ust. 7 i 8 (a nie jak błędnie wskazano w skardze w § 4 ust. 8 i § 7 ust. 12) Regulaminu doszło również do naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy, który nie daje delegacji ustawowej radzie gminy by w regulaminie znalazły się np. informacje dotyczące lokalizacji PSZOK i ZOG. Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 sygn. akt. II OSK 991/17 (dostępny na stronie internetowej - https://cbois.nsa.gov.pl): Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Tymczasem postanowienia ww. paragrafów nie mieszczą się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy;

- W § 8 ust. 2 i 3 Regulaminu nie zawarto minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych przez użycie nieostrego sformułowania odnośnie opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczanie do ich przepełniania. Wskazana regulacja jest nie ostra bowiem nie wskazuje kto będzie ustalał i ewentualnie egzekwował obowiązki opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniająca niedopuszczanie do ich przepełniania. Brak jest również rzeczywistego określenia kiedy obowiązek opróżniania koszy będzie następował. Zauważenia wymaga także, że określona w ust. 3 ww. paragrafu kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona przez ustawodawcę dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości wyraźnie stanowi, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości że ustawodawca celowo w ustawie wprowadził te dwa pojęcia, tj. "pozbywania" i "odbierania". A zatem użycie w zaskarżonej uchwale terminu zastrzeżonego dla innej regulacji wskazuje, że kwestia częstotliwości pozbywania się odpadów w niniejszej uchwale nie została w ogóle uregulowana. Sąd w tym miejscu wskazuje, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2017r. sygn.. akt. II OSK 991/17 (dostępny na stronie internetowej: OŚNA), że brak legalnej definicji nie stanowi przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie" odpadów. Na delegację ustawową należy bowiem patrzeć przez pryzmat adresata normy. O ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. A zatem jak z powyższego wynika zakres obu upoważnień ustawowych nie pokrywa się (jest rozłączny) tym samym nie można zamiennie używać wskazanych terminów. Z tego też względu użycie w § 8 ust 3 Regulaminu sformułowania "odbiór" wskazuje na przekroczenie przez organ upoważnienia ustawowego z art. 4 ustawy, bowiem należy uznać, że w zaskarżonym Regulaminie została uregulowana materia, która nie wynika z delegacji określonej w ww. przepisie.

- W § 6 ust.1 i 2 Regulaminu odnoszącym się do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i do możliwości dokonywania doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu poza warsztatem naprawczym, zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu, w ocenie Sądu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te stanowią wyłącznie uzupełnienie regulacji ustawowej, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać § 6 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 6 Regulaminu przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na utwardzonym terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, odprowadzone są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiornikach bezodpływowych. Z kolei bieżące eksploatacyjne naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane pod warunkiem, że nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie spowodują zanieczyszczenia środowisk, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie ulega wątpliwości, że zarówno mycie pojazdów jak i ich naprawa może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczania ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, Sąd uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić te właśnie wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu, czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla mieszkańców, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez warunek nie powodowania uciążliwości, przy zastosowaniu potocznego rozumienia tego pojęcia, jest również zdaniem Sądu wystarczająco

przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady prowadzenia np. napraw w warsztacie oraz potoczne rozumienie pojęcia "nieuciążliwy". (Por. przywołany już wyżej wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15).

Na zakończenie Sąd zauważa, że niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9-10) odnoszące się do § 14 ust. 3 Regulaminu tj. obowiązku doraźnej deratyzacji. Należy bowiem zauważyć, że zaskarżony Regulamin po pierwsze nie posiada takiej redakcji przepisu (brak jest ust. 3), a nadto regulacja ta nie normuje kwestii doraźnej deratyzacji.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie pominięcia w Regulaminie wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz pominięcia w Regulaminie postanowień w zakresie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych oraz określenia częstotliwość odbioru odpadów a także modyfikacji zapisów ustawowych i używania nieostrych sformułowań istotnie narusza prawo, a zatem jest dotknięta wadą nieważności. Szczególnie bowiem niezrealizowaniu upoważnienia ustawowego traktowane być musi, jako naruszenie istotne. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 17.01.2007 r., II SA/GI 629/06, za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust.1 ustawy, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 4 ust.2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Pozostaje zatem do ustalenia, czy wskazane istotne ułomności tej uchwały powodują nieważność całej uchwały czy tylko wskazanych regulacji.

W ocenie Sądu wskazane ułomności powodują nieważność całego Regulaminu gdyż nie ujęcie w nim wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy powoduje, że cały Regulamin jest wadliwy w stopniu istotnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

IV SA/Wa 1422/21

#