Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 547/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 29 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 9 ust.1 pkt 3-5, par 77, par. 79, par. 113 ust.7 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11a, d, f, g, art. 12 ust.4 i 4a, art. 31 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skarg B. B. i "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. ze skargi B. B. stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr 17/14 i 17/13 w obrębie [...]; 2. oddala skargę "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z.; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie al. A na odcinku od ul. B do ul. C; rozbudowie ul. C na odcinku od al. A do ul. D, rozbudowie ul. E od ul. C do ul. D, budowie ul. E na odcinku od ul. F do al. G w Ł..

O prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, organ I instancji, działając na podstawie art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej zwanej "specustawą drogową", zawiadomił strony postępowania w drodze obwieszczenia, które ukazało się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł., na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł.; w wydaniu prasy lokalnej – [...]. Ponadto obwieszczenie zawiadamiające o wszczęciu przedmiotowego postępowania organ I instancji wysłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania nie wpłynęły żadne wnioski, uwagi lub zastrzeżenia odnośnie projektowanej inwestycji. Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem inwestora, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt. e, g, i, j oraz ust. 2 specustawy drogowej, udzielono zezwolenia na dokonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych, ponieważ jest to niezbędne do realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto w decyzji na podstawie art. 11f ust. 1 pkt. 8c, i, j specustawy drogowej nałożono obowiązek rozbiórki budynków, kolidujących z inwestycją drogową.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. wniosła B. B.. Odwołanie zostało następnie uzupełnione pismami z dnia 7 i 25 kwietnia 2016r. B. B. podniosła, że nie zgadza się z pozytywną opinią w przedmiotowej sprawie wydaną przez Konserwatora Zabytków. W jej ocenie organ ten nie może, powołując się na swoje kompetencje, ograniczać prawa jednostki na własnym gruncie, a z drugiej strony dopuszczać zupełnie obce dla tego terenu rozwiązania komunikacyjne. Jednocześnie odwołująca wskazała, że podtrzymuje argumentację podniesioną w postępowaniu umorzonym decyzją Wojewody [...] nr [...], dotyczącym tej samej inwestycji drogowej, wnioskowanej przez inwestora w latach poprzednich, zwłaszcza w zakresie immisji na pozostałe należące do niej działki i naruszenia prawa do ich wykorzystania, biorąc pod uwagę że są to tereny mieszkaniowo – handlowe w samy centrum miasta, a inwestycja ukierunkowana jest głównie na ruch towarowy (ciężarówki) i osobowy przez miasto (północ – południe).

Ponadto zdaniem B. B. Prezydent Miasta Ł. nie mógł wydać decyzji we własnej sprawie i powinien się wyłączyć od rozpoznania sprawy, czego nie uczynił. Odwołująca podniosła również, że w wyniku podziału powstałe dwie jej działki – po obu stronach zakrętu nowoprojektowanej al. A – nie posiadają dostępu do drogi publicznej, jak zostało to zagwarantowane w akcie notarialnym z 1959r. Brak jest przejść dla pieszych przy jej działkach, co uniemożliwi jednolitą administrację pozostałych terenów inwestycyjnych. Dodatkowo odwołująca nadmieniła, że na przewidzianej pod realizację działce znajdują się jeszcze pozostałe i objęte ochroną konserwatora zabytków piwnice fabryki jej dziadka, które ze względów bezpieczeństwa nie zostały jeszcze odkopane. Planowana droga winna więc uwzględnić zachowanie przedmiotowych zabytkowych piwnic, a tym samym pozwolić na połączenie podziemne obu działek.

W dniu 29 lutego 2016r. organ I instancji przekazał Wojewodzie [...] odwołanie H Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od ww. decyzji organu I instancji. Odwołanie to wpłynęło po terminie ustawowym do jego wniesienia, dlatego też postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność tegoż odwołania.

Jednocześnie H Sp. z o.o. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016r. wskazała, że przyłącza się do odwołania B. B., a pismo z dnia [...] przekazane przez organ I instancji nie było odwołaniem, w związku z tym wnosi o odniesienie się do wymienionych w nim uwag. W piśmie tym nadmieniono, że na działce nr 4/2 powstałej po podziale, której właścicielem jest ww. Spółka, nie zapewniono należytego zjazdu do drogi publicznej. Istniejący zjazd na skutek wydania zaskarżonej decyzji będzie bowiem miał 1,5m, zamiast 4,0m według wcześniejszych uzgodnień i będzie znajdował się w obszarze nowoprojektowanego skrzyżowania, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Spółki brak zawartego w decyzji wymogu przebudowy zjazdu rażąco narusza art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej. Według H Sp. z o.o. optymalnym rozwiązaniem byłoby zapewnienie w decyzji zjazdu z działki nr 4/2 od strony wschodniej, bezpośrednio do nowoprojektowanego odcinka al. A.

Inwestor w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie braku zjazdów wyjaśnił, że działka nr 4/2 posiada zjazd szerokości 3,00m na ul. B, który zostanie zachowany. Ponadto w piśmie tym inwestor wskazał – odnośnie działek przyległych do inwestycji drogowej, które nie posiadały i nie posiadają obsługi komunikacyjnej do drogi publicznej, ani decyzji na lokalizację zjazdów lub warunków zabudowy umożliwiających zaprojektowanie zjazdów – że właściciele tych działek będą mieli możliwość wybudowania zjazdów po uzgodnieniu ich lokalizacji z zarządcą drogi. Inwestor nadmienił, że o taką lokalizację wystąpili m.in. właściciele działek o nr 17/14 oraz 11/10 po podziale, które przed ich podziałem nie posiadały zjazdu z drogi publicznej. Odnośnie wskazania parametrów w części rysunkowej projektu budowlanego inwestor wyjaśnił także, że na zbiorczym planie sytuacyjnym znajdują się wszystkie niezbędne wymiary dla poszczególnych elementów w przekroju ulicznym przy skrzyżowaniu z ul. B (od strony wschodniej): 2,20m – chodnik, 2,50m – miejsca postojowe, 10,50m – jezdnia, 3,00m – pas rozdziału, 7,00m – jezdnia, 3,00m – droga rowerowa, 2,00m – chodnik, które w ocenie organu spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124), dalej powoływanego jako "rozporządzenie".

Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania B. B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m.in. właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach sprawy znajduje się wystąpienie inwestora do Zarządu Województwa [...] o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji i zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy brak stanowiska w sprawie uznany został jako brak zastrzeżeń. Wojewoda [...] podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma umocowania prawnego uzyskanie opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu oraz wójta, bowiem Prezydent Miasta Ł. pełni jednocześnie rolę starosty i organu wykonawczego gminy, organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego oraz gminy, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i gminy oraz reprezentuje powiat i gminę na zewnątrz.

Odnosząc się do zarzutu B. B. dotyczącego wyłączenia w sprawie Prezydenta Miasta Ł. organ odwoławczy wyjaśnił, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta na prawach powiatu, na mocy art. 19 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.d.p.". Organ podkreślił, że w orzecznictwie w tej kwestii przeważa pogląd, który nie uznaje za zasadne wyłączenie od orzekania organów powiatu. Stroną w niniejszym postępowaniu jest zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta Ł. na prawach powiatu i tylko on może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Jak dalej wskazał Wojewoda [...], jeżeli konkretny wniosek został podpisany przez zastępcę prezydenta miasta albo kierownika jednostki będącej zarządem dróg, a zatem osobę upoważnioną przez zarządcę dróg, do działania w jego imieniu, nie istnieją przesłanki formalnoprawne do żądania wyłączenia organu. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację złożył G. N. – Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Ł., reprezentujący Prezydenta Miasta Ł. w postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji drogowych. Z tego względu – w ocenie organu odwoławczego – ponoszony przez autorkę odwołania zarzut w tej kwestii jest nieuzasadniony.

Następnie organ odwoławczy podniósł, iż wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji wypełnia art. 11 ust. 5 i 6 ww. specustawy oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...], wypełnia także warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Decyzja zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Ł.. Ponadto zgodnie z wnioskiem inwestora w decyzji udzielono zezwolenia na dokonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych, niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Wojewody [...] w zaskarżonej decyzji organ I instancji na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8c, i, j specustawy drogowej, również prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki budynków kolidujących z inwestycją drogową.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów organ administracji architektoniczno – budowlanej zarówno I, jak i II instancji nie posiadają kompetencji do weryfikowania wydanych opinii czy też stanowisk podjętych przez konserwatora zabytków. Natomiast w zakresie kwestii braku dostępu działek do drogi publicznej organ podkreślił, że według utrwalonego poglądu w orzecznictwie sądów brak jest przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Ponadto – w ocenie Wojewody [...] – zapewnienie właścicielom działek położonych przy drodze dostępu do drogi publicznej "co najmniej na dotychczasowych warunkach" prowadzić by mogło do rażącego naruszenia przepisów § 113 rozporządzenia, w którym wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do sugestii firmy H Sp. z o.o. dotyczącej zmiany lokalizacji na działce nr 4/2 istniejącego zjazdu z ul. B poprzez zaprojektowanie zjazdu z nowopowstałej al. A – drogi o wyższej kategorii – organ wskazał, że mając na uwadze informacje uzyskane od Zarządu Dróg i Transportu w Ł. oraz uwzględniając treść art. 113 ust. 7 rozporządzenia, zjazd pozostawiono w istniejącej lokalizacji.

W końcowej części decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedłożony w sprawie projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015r. poz. 1422). W ocenie organu odwoławczego zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] nie naruszają prawa.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli: B. B. (sygn. akt II SA/Łd 547/16) oraz H Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (sygn. akt II SA/Łd 548/16).

B. B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy w celu uzasadnienia stanowiska i przyznania kosztów postępowania. W piśmie z dnia 2 września 2016r. skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że wydaje decyzję rozpoznając własny wniosek, co jest naruszeniem prawa unijnego, a w szczególności prawa obywatela do dwuinstancyjności i rozpatrzenia wniosków przez organ niezależny. Skarżąca wyjaśniła, że projekt przebicia al. A wnioskowany jest przez środek jej działki. Pozostałe dwie działki po podziale zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, gdyż jednocześnie zlikwidowana została Aleja I, będąca dostępem do drogi publicznej dla jej działki od 1959r. B. B. podkreśliła, że dokonując podziału wnioskodawca zobowiązany jest zapewnić wszystkim nowopowstałym działkom bezpośredni lub pośredni dostęp do drogi publicznej, a w przedmiotowym projekcie objętym decyzją, taki dostęp nie jest przewidziany. Bezprawnie więc obowiązek ten przeniesiony został na nią. Skarżąca podniosła, że po dokonaniu podziału należącej do niej nieruchomości na dwie odrębne, nie zapewniono żadnej możliwości komunikacyjnej, osobowej oraz chociażby instalacyjnej z jednej działki na drugą. Nie uwzględniono również przejścia dla pieszych między jej działkami w przedmiotowym projekcie. Tym samym jej majątek nie tylko został pomniejszony przez wywłaszczenie, ale także bezzasadnie podzielony na dwie części.

Następnie autorka skargi podniosła, że przewidywana inwestycja prowadzona jest głównie na terenach mieszkaniowych wiodących przez samo centrum miasta, bez jakiegokolwiek odniesienia do emisji zarówno hałasu, jak i zapylenia na sąsiadujące działki, w tym również należące do niej. Skarżąca podniosła, że nie była stroną w postępowaniu przed organem ds. ochrony środowiska, ze względu na błędną wykładnię K.p.a., który dopuszcza powiadomienie osoby stale zamieszkującej za granicą do wezwania jej do udziału poprzez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie lokalnej, jak i w internecie, w sytuacji gdy trzy pierwsze możliwości są dla osoby stale zamieszkałej za granicą niemożliwe do uznania za zgodne z prawem unijnym. Natomiast ogłoszenie w internecie nie spełnia minimalnych wymogów "polinkowania". Zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja oparta jest o błędną decyzję środowiskową również z tego powodu, że zawarta jest w niej pozytywna opinia konserwatora zabytków, wobec którego inwestor zataił fakt, iż na przedmiotowej działce znajdują się zabytkowe piwnice XIX – wiecznej fabryki chemicznej.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i nakazanie organowi I instancji, aby zobowiązał wnioskodawcę do zmodyfikowania merytorycznie przedmiotowego projektu. Ostatecznie na rozprawie w dniu 3 listopada 2016r. skarżącą wniosła o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto B. B. wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją RP całej specustawy drogowej, oraz jej poszczególnych przepisów (art. 11a; art. 11d pkt 8 i 9), a także art. 49 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] powyższy wniosek został oddalony.

Natomiast H Sp. z o.o. z siedzibą w Z. we wniesionej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej, wobec niezawarcia w treści decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej ustaleń dotyczących przebudowy zjazdu na ulicę B z nowoprojektowanej działki nr 4/2 w obrębie [...] w Ł., w sytuacji gdy dotychczasowy zjazd nie posiada wymaganej szerokości, a jego usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

2. § 79 pkt 1 rozporządzenia wobec zachowania dla działki nr 4/2 zjazdu o szerokości 3,00m, w sytuacji gdy zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5m, w tym samą jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0m.

3. § 113 pkt 7 rozporządzenia poprzez usytuowanie zjazdu z działki nr 4/2 na ul. B w obszarze nowoprojektowanego skrzyżowania, to jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego,

4. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p., wobec niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn przyjęcia, iż na zarządcy drogi nie ciąży obowiązek przebudowy istniejącego zjazdu w związku z przebudową drogi, w sytuacji gdy dotychczas istniejący zjazd nie spełnia wymagań przewidzianych prawem,

5. art. 10 § 1 K.p.a. wobec niedochowania przez organ II instancji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przez niezagwarantowanie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów złożonych do akt sprawy po zgłoszeniu przez H Sp. z o.o. w Z. zastrzeżeń odnośnie braku należytego zjazdu do działki nr 4/2 z ulicy B – w szczególności poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do nierzetelnych dokumentów w postaci pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 20 kwietnia 2016r. i notatki służbowej z dnia 22 kwietnia 2016r.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiadając na ww. skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając że postawione zarzuty pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2016r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. postanowił połączyć sprawę sygn. akt II SA/Łd 547/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 548/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

W razie gdy sąd administracyjny stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W powyższym zakresie należy także mieć na względzie treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, który stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. Przy czym należy jasno wskazać, iż ograniczenie kognicji sądu administracyjnego występuje wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 K.p.a. Tym samym sąd administracyjny posiada kompetencje do korygowania "zwykłych" uchybień prawa, zaś sformułowanie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie pozostawia wątpliwości, że celem ustawodawcy było ograniczenie kompetencji sądu administracyjnego wyłącznie w zakresie możliwości stwierdzania nieważność decyzji (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012r. sygn. akt K 4/10 (OTK-A 2012/9/106).

W niniejszej sprawie zaskarżona została do sądu administracyjnego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa będąca podstawą prawną zaskarżonej decyzji wprowadza specjalne uproszczenia procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Specyfika owej ustawy przejawia się w tym, że pozwala ona w toku jednego postępowania administracyjnego na podjęcie decyzji, która w swej istocie zawiera szereg rozstrzygnięć, które – gdyby były podejmowane w zwykłym trybie – wymagałyby wydania kilku decyzji. Wiązałoby się to z długotrwałym procesem decyzyjnym, wielością stron poszczególnych postępowań i występowania sprzecznych na ogół interesów inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek podlegających wywłaszczeniu. Z uwagi na możliwość przyspieszenia budowy sieci dróg publicznych wynikającą między innymi z możliwości uzyskania dofinansowania tych inwestycji ze środków Unii Europejskiej, ustawodawca stworzył mechanizm szybszego niż dotychczas pozyskania terenów pod budowę i rozbudowę inwestycji drogowych. Specustawa drogowa zawiera własne uregulowania, stanowiące lex specialis wobec przepisów wielu ustaw, w tym w szczególności wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy – Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wypada wskazać, iż nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie objętym regulacją specustawy drogowej. W myśl bowiem jej art. 1 ust. 1, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach.

Stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Nadto z art. 25 u.d.p. wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta mimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p., jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o te regulacje stwierdzić trzeba, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję. Brak jest zatem podstawy do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od załatwiania spraw o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na terenie owego miasta. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 247/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Po 312/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Gl 539/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto należy mieć na uwadze, iż wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej złożył Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Ł., reprezentujący Prezydenta Miasta Ł. w postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji drogowych. Niezasadnie zatem skarżąca domaga się wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. od udziału w niniejszej sprawie.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niewątpliwie jest decyzją związaną, bowiem nie można uzależniać zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy drogowej). Zatem w przypadku spełnienia przez inwestora wymaganych przepisami warunków, organ miał obowiązek zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Analiza treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie pozwala stwierdzić, że organy nie naruszyły przepisu art. 11d ust. 1 specustawy drogowej przyjmując, że wniosek inwestora spełnia wymogi tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający w pierwszej kolejności dokonuje oceny kompletności wniosku w trybie przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a., a stwierdzenie, że wniosek odpowiada tym przepisom, zobowiązuje organ do oceny wniosku w granicach określonych w art. 35 ust. 3 Pr.bud. i w razie zaistnienia takiej potrzeby, do zobowiązania wnioskodawcy w trybie tego przepisu, do uzupełnienia wniosku. Konsekwencją, wskazanego w art. 11d specustawy drogowej wyczerpującego katalogu obowiązkowych elementów wniosku i jego załączników, jest okoliczność, iż organ nie przeprowadza już w zasadzie postępowania dowodowego, lecz po dokonaniu oceny całej dokumentacji wydaje decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej określonej we wniosku lub odmawia wydania takiego zezwolenia. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku złożenia przez wnioskodawcę określonych w ustawie opracowań i dokumentów w formie załączników do wniosku oznacza przesunięcie gromadzenia dowodów i dokumentów na etap wnioskowania, tak aby jeszcze przed wszczęciem postępowania zostały zebrane wszystkie materiały niezbędne dla wydania decyzji, aby organ orzekający mógł zająć się tylko oceną wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do wydania decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy wypada uznać, że wniosek inwestora spełniał warunki określone w przepisach K.p.a. oraz w art. 11d specustawy drogowej.

Natomiast za chybione uznać wypada zarzuty B. B. w odniesieniu do stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez konserwatora zabytków. W tym zakresie wypada wskazać, iż teren należący do skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie będąc wpisanym do odpowiedniego rejestru, nie był objęty ochroną konserwatorską. Przepis art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.) wskazuje na przewidziane w ustawie formy ochrony zabytków wymieniając: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby którakolwiek z tych form ochrony obowiązywała dla terenu należącego do B. B. w momencie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podobnie, z przepisu art. 39 ust. 2 Pr.bud. nie wynika, aby należało uzyskać zezwolenie konserwatora zabytków na rozbiórkę obiektu budowlanego nie wpisanego do odpowiedniego rejestru zabytków. Tym samym zastrzeżenia B. B. formułowane w odniesieniu do opinii konserwatora zabytków, o której mowa w art. 11d ust. 8f specustawy drogowej, uznać wypada za nieuprawnione.

Poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia uwarunkowań środowiskowych przedmiotowej inwestycji. Zarzuty w tym zakresie podnoszone – w tym w szczególności zarzut nie brania udziału przez skarżącą w tym postępowaniu – nie mogą doczekać się rozpatrzenia na gruncie przepisów specustawy drogowej.

Podobnie poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia kręgu osób, którym przyznane zostanie odszkodowanie w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jak bowiem wynika z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, zawarte w niej rozstrzygnięcie zatwierdzające podział nieruchomości powoduje przejście własności określonych działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś kwestia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie tej ustawy rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Tak więc kwestia komu zostanie wypłacone odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod inwestycję drogową nie może być przesądzona w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art.11f ust. 1 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) inne ustalenia w razie potrzeby ich zastosowania.

Jak już było o tym mowa budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii (art. 25 ust. 1 u.d.p.). Natomiast budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednakże w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p.).

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja budowlana nie przewiduje budowy zjazdów z nowoprojektowanej al. A na należące do skarżącej B. B. działki nr 17/14 i 17/13, w obrębie [...] Miasta Ł., powstałe wskutek podziału nieruchomości wyznaczającego teren inwestycji drogowej. Stanowi to oczywiste naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., który jednoznacznie wskazuje na zarządcę drogi publicznej, jako na podmiot odpowiedzialny za budowę lub przebudowę zjazdów jeśli buduje lub przebudowuje drogę. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest oczywiście uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej, ale jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu skierowany do zarządcy drogi. Koszty realizacji budowy lub przebudowy zjazdu w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 u.d.p. ponosi zarządca drogi (vide: P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010r., uwagi do art. 29).

Powyższe okoliczności – wbrew zarzutom skargi – nie wskazują na brak dostępu nowopowstałych działek skarżącej do drogi publicznej, który to dostęp oczywiście jest zapewniony, skoro działki te graniczą bezpośrednio z pasem drogowym nowoprojektowanej al. A. Okoliczności te wypada jednak rozważyć z punktu widzenia możliwości budowy zjazdu na drogę publiczną. Skoro skarżąca w toku postępowania żądała budowy zjazdu z drogi publicznej na nowopowstałe działki, to zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdów i obciążenia inwestora obowiązkiem w tym zakresie, stanowi – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. Wszak naruszenie prawa w powyższym zakresie ma oczywisty charakter, a przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. jest jasny i nie wymaga pogłębionej interpretacji aby wskazać na zarządcę drogi jako na podmiot odpowiedzialny za budowę i przebudowę zjazdów w sytuacji opisanej w owym przepisie. Nadto skutki ekonomiczne i gospodarcze wywołane kwestionowaną decyzją w zakresie braku obciążenia inwestora obowiązkiem budowy zjazdów z nowopowstałych działek na drogę publiczną, w szczególności stanowiące próbę przerzucenia na skarżącą obowiązku ich budowy i poniesienia związanych z tym kosztów, stanowią w okolicznościach niniejszej sprawy zaprzeczenie przepis art. 29 ust. 2 u.d.p.

W niniejszej sprawie wyrokowanie Sądu, w odniesieniu do decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nastąpiło po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia przedmiotowej budowy. Mając zatem na uwadze, z jednej strony treść art. 31 ust. 2, a z drugiej art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który uniemożliwia wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko jej część, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo nie obejmując budowy zjazdów z należących do B. B. działek nr 17/14 i 17/13 w obrębie [...] Miasta Ł..

Powyższych naruszeń prawa pozbawiona jest natomiast zaskarżona decyzja w odniesieniu do działki nr 4/2 w obrębie [...] Miasta Ł.. Działka ta będąc działką rogową w obrębie skrzyżowania ul. B i nowoprojektowanej al. A posiada zjazd z ul. B, który – jak wynika z analizy dokumentacji projektowej – częściowo znajduje się poza terenem inwestycji drogowej objętej kontrolowaną decyzją. Uwzględniając okoliczność, że przedmiotowa działka, będąc działką rogową, znajduje się w obszarze oddziaływania ww. skrzyżowania, to stosownie do treści § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, w tego rodzaju miejscu wyjazdy z drogi i wjazdy na drogę nie mogą być usytuowane. Ponadto mając na uwadze ograniczenia w budowie zjazdów wynikające z przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 – 5 rozporządzenia, które mając charakter postulatywny nakazują ocenę budowy zjazdu przez pryzmat jego niezbędności, to wypada uznać, iż istniejące skomunikowanie działki na 4/2 z drogą publiczną poprzez zjazd z ul. B uniemożliwia uznanie, że pominięcie budowy dodatkowego zjazdu na ową działkę z nowoprojektowanej al. A stanowi naruszenie prawa, w szczególności naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej w związku z § 77, § 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ponadto należy jasno wskazać, iż aktualne parametry istniejącego zjazdu z przedmiotowej działki na ul. B – na co powołuje się skarżąca Spółka – nie stanowią samodzielnie dostatecznego uzasadnienia dla budowy dodatkowego zjazdu z nowoprojektowanej części al. A, wbrew treści § 9 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków, skoro strona skarżąca nie wskazała nawet konkretnych czynności, których dokonanie zostało jej uniemożliwione wskutek powyższego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 747/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy powyższą skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

Jednocześnie wobec tego, iż Sąd nie podzielił wątpliwości co do zgodności z Konstytucją R.P., wskazanych przez B. B. przepisów art. 11a, art. 11d pkt 8 i 9 specustawy drogowej oraz 49 K.p.a., wniosek o zbadanie konstytucyjności ww. przepisów został oddalony.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz B. B. orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

B.A.