Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 781/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 107 par. 3,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c",  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" J. B. wystąpił do Wójta Gminy "[...]" z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na salę balową bez naruszania istniejącej konstrukcji.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją "[...]" z dnia "[...]" działający z upoważnienia Wójta - Kierownik Referatu Budownictwa i Zamówień Publicznych Urzędu Gminy "[...]" odmówił ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy (salę balową) na działce nr "[...]" w obrębie "[...]". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 59 i 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: o.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu podał m.in., iż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, tj. o promieniu 50,0 m dookoła działki planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stwierdził, że rodzajami usług uzupełniających i wzbogacających funkcje mieszkaniową są takie, które powszechnie służą okolicznym mieszkańcom. Przedmiotowych usług, tj. sali balowej nie można zaliczyć do grupy powszechnie służących i wykorzystywanych przez okolicznych mieszkańców, ponieważ ich charakter jest bardzo wąski i ściśle ukierunkowany na obsługę imprez okolicznościowych głównie klientów z poza bliskiej, jak i dalszej okolicy. W rezultacie w sprawie nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 o.p.z.p., przy spełnieniu pozostałych warunków z ust. 1 pkt 2-5 powyższej ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji J. B. wniósł o jej uchylenie w całości i uznanie, że warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zarówno pod względem merytorycznym, jak również formalnoprawnym zostały spełnione. Podniósł, iż rodzaj imprez organizowanych w lokalu użytkowym oraz odległość od sąsiedniej zabudowy nie pozwala na stwierdzenie, iż poziom hałasu będzie przekraczał dopuszczalne normy emisji. Zapewnił, że od strony zabudowy mieszkaniowej zainstaluje odpowiedni ekran dźwiękoszczelny, co wyeliminuje możliwość nadmiernej emisji hałasu. Powołując się ponadto na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" wskazał, iż działka objęta wnioskiem jest oznaczona w tymże studium jako "Tereny zabudowy mieszkalno-usługowej", a nie tylko mieszkalnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uzasadniając wskazało, iż w myśl art. 59 ust. 1 o.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 o.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 o.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej· obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w § 3 ust. 1 i 2 stwierdza, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 o.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu ustawodawca rozumie sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 1 powyższego rozporządzenia), zaś cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu ( § 2 pkt 2 rozporządzenia). Argumentowało, że nie podziela poglądu organu pierwszej instancji, jakoby planowana przez odwołującego się funkcja usługowa (sala balowa) kolidowała z funkcją mieszkaniową. Wskazało, iż w tej mierze podziela pogląd WSA w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 691/08) stanowiący, że zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-magazynowego na pomieszczenie lokalu prowadzącego działalność kulturalną polegającą m.in. na organizowaniu przyjęć okolicznościowych nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową terenu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie B. i S. Z. żądając jej uchylenia. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 107 § 3, 138 § 2 k.p.a. Podnieśli, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wskazał jakie okoliczności należy wyjaśnić i w jakim zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Kolegium wydało decyzję na podstawie powołanego przepisu, pomimo że materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, narzucając jednocześnie organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy bez wskazania postaw prawnych i faktycznych. Wskazali, że decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać tylko w przypadku, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie zastosował art. 136 k.p.a., a w swoim uzasadnieniu nie wspominał o jakichkolwiek brakach w postępowaniu wyjaśniającym, dlatego też należy domniemywać, że uznał zebrany materiał dowodowy jako wystarczający. Dodali, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Kolegium wydając decyzję przedstawiło jedynie swoją opinię: "Kolegium nie podziela poglądu organu pierwszej instancji, jakoby planowana przez odwołującego się funkcja usługowa (sala balowa) kolidowała z funkcją mieszkaniową.", popierając ją wyrokiem WSA w Kielcach, a jednocześnie nie przedstawiając żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, przez co doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. jak i art. 107 § 3. Uzasadnienie faktyczne przedstawione przez SKO zawiera jedynie opis dotychczasowego przebiegu sprawy oraz opis stanowisk poszczególnych stron i pozbawione jest takich elementów jak: wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne przedstawione przez Kolegium ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa jednocześnie ich nie wyjaśniając.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie odpowiada ona obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie może pozostać w obrocie prawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych należy przypomnieć pewne ogólne reguły dotyczące możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 k.p.a., stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine k.p.a., tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.

Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 §1 i 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na merytoryczne jej załatwienie przez organ II instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela jedynie poglądu organu pierwszej instancji jakoby planowana funkcja usługowa ( sala balowa ) kolidowała z funkcją mieszkaniową i powołało się na pogląd przeciwny wyrażony w orzecznictwie sądowym. SKO uchylając zaskarżoną decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazało też aby Wójt miał przeprowadzić jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy w istocie posiadał cały niezbędny materiał dowodowy umożliwiający mu wydanie decyzji merytorycznej w drugiej instancji i także ocenę sprawy w powyższym zakresie, a zatem nie zachodziła i nie zachodzi konieczność uchylania decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jeżeli organ drugiej instancji odmiennie oceniał sprawę i zgromadzony w niej materiał dowodowy, to miał obowiązek uchylenia decyzji pierwszej instancji i wydania decyzji merytorycznej, a nie jej uchylania z powołaniem się na normę art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy nie została spełniona wyżej opisana przesłanka stanowiąca conditio sine qua non jej zastosowania. Odmienna ocena prawna materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić podstawy prawnej uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia, a może stanowić np. podstawę prawną wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., o ile ta odmienna ocena jest uzasadniona.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione uwagi i w zależności od uzasadnionej potrzeby uzupełni materiał dowodowy sprawy.

Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a. należało skargę uwzględnić. Stosownie do art. 200 p.p.s.a. z uwagi na wynik sprawy zasądzono na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania tj. uiszczonego przez nich wpisu od skargi oraz zgodnie z art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.