Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2405/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 174/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) oddala skargę kasacyjną, 1) zasądza od J. K. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 174/12, oddalił skargę J, K, na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] lutego 2012 r. nr [...]

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 10 marca 2011 r. J. K. i zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1994, 1996 -97 oraz 2004 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem nr [...] z [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w O. odmówił J. K. wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, iż dokumentacja zgromadzona w KPP w O. oraz aktach osobowych wnioskodawcy nie dała podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. J. K. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i złożył zażalenie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ II instancji, po dokonaniu analizy zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym materiałów oraz akt osobowych J. K., [...] czerwca 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O., ponownie odmówił wydania J. K. żądanego zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie J. K. złożył zażalenie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Po jego rozpatrzeniu postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), zgodnie z którym, emeryturę dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ powołał się również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734, ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur"). Zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał, iż J. K. pełnił służbę w Policji w okresie od [...] sierpnia 1988 r. do [...] kwietnia 2011 r., tj. 22 lata 8 miesięcy i 2 dni. Początkowo odbywał służbę kandydacką, a następnie przez kolejne lata zatrudniony był na różnych stanowiskach, w różnych komórkach organizacyjnych w Komendzie Powiatowej Policji w O. Podczas pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach służbowych, realizował zadania służbowe zgodnie z ustalonymi zakresami obowiązków, wykonywał także inne czynności zlecone przez przełożonych w ramach ustalonego zakresu obowiązków. Zobowiązany był do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania spokoju w miejscach publicznych, zapobiegania działalności przestępczej, sprawowania nadzoru nad zatrzymanymi lub doprowadzanymi w celu wytrzeźwienia oraz konwojowania osób zatrzymanych.

W toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych J. K. oraz dokumentacji będącej na stanie Komendy Policji w O. pod kątem ustalenia, czy wykonywane przez policjanta czynności służbowe stanowić mogły dla jego życia i zdrowia szczególne zagrożenie. Przesłuchano także świadków – funkcjonariuszy biorących udział wraz z zainteresowanym w realizacji czynności służbowych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, iż faktycznie J. K., jako policjant zajmujący stanowiska wykonawcze w pionie prewencji, realizował m.in. czynności zatrzymania i doprowadzenia do wytrzeźwienia oraz konwojowania należące do ustawowych zadań policjanta służby prewencyjnej. Skarżący realizował także czynności służbowe wyznaczone policjantom w ramach akcji powodziowych w rejonie KPP w O. Jednakże zebrane dowody nie pozwalały na ustalenie, iż wykonywał on czynności stanowiące bezpośrednie, realne (a nie potencjalne) zagrożenie życia lub zdrowia.

W ocenie organu pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia, wobec tego warunkiem niezbędnym do uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste — wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne, konkretne.

W konkluzji organ stwierdził, że w zebranym materiale nie było dowodów świadczących o tym, że J.K. pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 92 Konstytucji RP polegające na oparciu rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu w sprawie niniejszej przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur, prowadzące do przyjęcia, że warunkiem koniecznym dla uzyskania podwyższenia świadczenia emerytalnego dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jest występowanie w tym okresie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, w sytuacji gdy analiza treści przepisu ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową jako aktem wyższego rzędu i tym samym przesądza o tym, że przedmiotowe podwyższenie emerytury związane jest z odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zaś, jak uznał organ odmawiając wydania zaświadczenia, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia;

– naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 219 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające odbyło się wyłącznie pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, nie zaś jak wskazuje przepis art. 15 ust. 2 ww. ustawy, pod kątem występowania warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odwołując się do powyższych naruszeń przepisów prawa J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również poprzedzającego go postanowienia nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. z [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

26 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

W warstwie argumentacyjnej Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 6 tej ustawy przewiduje delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego, określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Rada Ministrów, wydając stosowne rozporządzenie w tym zakresie, powinna uwzględnić dla poszczególnych grup m.in. liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia (art. 15 ust. 6 pkt 1).

Sąd I instancji stwierdził również, że wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur, w § 4 pkt 1 przewiduje, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.; dalej jako rozporządzenie w sprawie trybu postępowania), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd I instancji uznał, że postawiony w skardze zarzut wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie niekonstytucyjnych przepisów wykonawczych, sprzecznych z delegacją ustawową, wprowadzających nieprzewidziany w ustawie wymóg "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, jest chybiony.

Jednocześnie zwrócił uwagę na rozbieżność, jaka zarysowała się w orzecznictwie na tle problemu zgodności z ustawą i Konstytucją § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur.

W pierwszej grupie orzeczeń wyrażany jest pogląd, iż unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Oznacza to niezgodność rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi podstawę do odmowy jego zastosowania.

Drugi nurt orzeczniczy nie podziela stanowiska o niekonstytucyjności rozporządzenia.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne w ramach drugiego nurtu orzeczniczego, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur nie jest niezgodny z ustawą i Konstytucją.

Tak wyrażone stanowisko Sąd meriti uzupełnił, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wydanego na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. wyrok TK z 22 listopada 1999 r., K 6/99). Jak zauważył Trybunał, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać, zaś przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Tylko w ten sposób bowiem mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych.

Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji uznał, że użycie różnych sformułowań – w ustawie "szczególne niebezpieczeństwo", zaś w akcie wykonawczym "bezpośrednie niebezpieczeństwo", nie oznacza od razu wadliwości aktu wykonawczego. W miejsce mechanicznej wykładni należy raczej zwracać uwagę na to, czy akt wykonawczy pozostaje w merytorycznym i racjonalnym związku z ustawą, czy rzeczywiście służy jej wykonaniu, czy też jednak wprowadza samodzielne treści normatywne, w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy.

Odwołując się do ratio legis art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd I instancji przyjął, że służba w Policji wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia dla życia lub zdrowia, co należy do istoty tej służby, z tą uwagą, że przytaczany przepis wprowadza swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Sensem instytucji przewidzianej w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest przyznawanie podwyższonych świadczeń tym funkcjonariuszom, których służba w Policji "odbiega" od standardowego zakresu ryzyka, bowiem odbywa się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur.

Powyższy kierunek interpretacji wspiera wykładnia językowa art. 15 ust. 6 pkt 1 in fine ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z powołanego unormowania wynika, że Rada Ministrów określając szczegółowe warunki podwyższania emerytury powinna uwzględniać liczbę dni w roku w "fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia". Zatem wykładnia językowa tego sformułowania zakłada wystąpienie bezpośredniego zagrożenia, jako że fizyczna ochrona musi się wiązać z bezpośrednim kontaktem z czynnikami zagrażającymi życiu lub zdrowiu (osobowymi lub innymi).

Z wymienionych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem: "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przepis ten nie jest sprzeczny z ustawą i Konstytucją, nie ma zatem podstaw do odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Oceniając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji pod kątem zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji stwierdził, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji był prawidłowy. Organy dokonały bowiem szczegółowej analizy dokumentacji służbowej, a także skorzystały z innych środków dowodowych w zakresie niezbędnym do oceny, czy istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 218 § 2 K.p.a.), tj. czy skarżący, pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Policji w O. w latach 1994, 1996-1997 oraz 2004, pełnił ją w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowa była konkluzja organów, iż charakter czynności służbowych podejmowanych przez skarżącego w okresie pracy w Policji, w szczególności w służbie patrolowo-interwencyjnej i w ramach akcji powodziowych, nie wskazuje w żaden sposób, aby stopień zagrożenia, z jakim stykał się skarżący, odbiegał od ryzyka typowego dla funkcjonariuszy pełniących tego rodzaju służbę. Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do uznania, że skarżący pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, iż zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1994 1996-1997 oraz 2004.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej J. K.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 92 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 z późń. zm.) polegające na oparciu rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową i dokonanie pozytywnej weryfikacji działalności administracji publicznej, która jest niezgodna z prawem. Wskazana niezgodność z prawem polegała na uznaniu, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, zgodny jest z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sytuacji gdy analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu i tym samym przesądza o tym, że przedmiotowe podwyższenie emerytury policjanta związane jest z odbywaniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie zaś, jak przyjęły organy i Sąd I instancji, w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również uchylenie postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. z [...] grudnia 2011 r. Skarżący wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wprowadza restrykcyjne zasady wydawania rozporządzeń wykonawczych i samej treści upoważnień do ich wydawania, to stanowisko Sądu I instancji, wedle którego ocenę konstytucyjności rozporządzenia należy badać przyjmując jedynie kryterium funkcjonalne zgodności rozporządzenia z ustawą, czyli ograniczać taką ocenę do ustalenia, czy rozporządzenie rzeczywiście służy wykonaniu przepisów ustawy, należy uznać za sprzeczną nie tylko z celem, ale w ogóle z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, jak podkreślił dalej autor skargi kasacyjnej, taka interpretacja przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji umożliwiałaby wprowadzanie samodzielnych treści normatywnych w sposób sprzeczny z intencjami ustawodawcy. Natomiast w świetle treści przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie stanowi szczególny akt prawny, który musi odpowiadać delegacji ustawowej do jego wydania nie tylko w wymiarze funkcjonalnym, ale także w wymiarze stricte merytorycznym. Zasadność tego stanowiska potwierdza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, użyte w przedmiotowym przepisie przez prawodawcę określenie "szczegółowe" odnoszące się do upoważnienia.

Dlatego, jak wyjaśnił autor skargi kasacyjnej, należy wskazać na istotną różnicę pomiędzy użytymi w ustawie a użytymi w rozporządzeniu sformułowaniami, przy czym, różnica ta nie odnosi się jedynie do sfery swobody w kształtowaniu treści rozporządzenia, ale dotyczy konstrukcji rozporządzenia. W tym zakresie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że różnica pomiędzy szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia a bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia, biorąc pod uwagę konstrukcję delegacji ustawowej zamieszczonej w ustawie, jest znacząca. Sformułowania te nie są bowiem synonimami i nie mogą być w taki sposób traktowane.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że celem ustawy nie jest uprzywilejowanie wszystkich funkcjonariuszy, a rozważania Sądu I instancji odnoszące się do kwestii wypaczania sensu art. 15 ust. 2 ustawy poprzez przyznawanie emerytury funkcjonariuszom, których służba nie odbiega w istocie od standardowego zakresu ryzyka, w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia, pozostają bez znaczenia. Znaczenie ma natomiast kwestia nieprawidłowego, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji, zastosowania przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, które doprowadziło do zawężenia pojęcia "szczególne" i uznania tego pojęcia za pojęcie równoznaczne z pojęciem "bezpośrednie".

Pismem z 5 września 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ stwierdził, że podejmowane przez funkcjonariusza czynności służbowe mogą stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariuszy dodatkowych uprawnień emerytalnych tylko w sytuacji, gdy odbywają się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Nie mogą to być zatem wszystkie czynności, a wykładnia przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia musi odbywać się z punktu widzenia kryteriów ustawowych.

Ponadto, w ocenie Komendanta, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, ani organ ani Sąd I instancji nie oparły się na pojęciu "bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia" i nie zastosowały wykładni rozszerzającej przepisów wykonawczych, a kwestionowany przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia został zastosowany przez organ jedynie pomocniczo dla zobrazowania, jakie to czynności i o jakim charakterze mogą uzasadniać tezę o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony w niej zarzut naruszenia art. 92 Konstytucji RP, polegający na zastosowaniu w sprawie przez Sąd I instancji i organy administracji sprzecznego z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższenia emerytur, nie jest zasadny.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań dotyczących zgodności z Konstytucją RP i delegacją ustawową § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższenia emerytur zasadnym jest odwołanie się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, iż legalność aktu normatywnego jest uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także wydania go w celu wykonania ustawy (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, publ. OTK ZU Nr 3/1995, poz. 16). Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Podkreślenie konieczności uwzględnienia zależności o charakterze funkcjonalnym ma istotne znaczenie w tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy delegacja może – co do swojego zakresu – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W wypadku bowiem pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie uzyskuje pytanie, jakie są niezbędne środki i instrumenty prawne do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą więc prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjny z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, publ. OTK 1998/7118). W konsekwencji przy wykonywaniu delegacji poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć – zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu – (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98 publ. OTK 1999/2/22).

Aby ocenić kwestię konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur w pierwszej kolejności należy dokonać analizy przepisu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. To bowiem o tych jednostkach redakcyjnych art. 15 ww. ustawy mowa jest w ust. 6 tego przepisu, zawierającym delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. Jak stanowi ust. 2, emeryturę podwyższa się o: 1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; 2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą. Natomiast stosownie do treści art. 15 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podkreślenie zasługuje, że w pkt 1 i 2 przywołanego powyżej przepisu ustawodawca dokonał szczegółowego podziału policjantów wg kryterium rodzaju jednostki, w której policjanci pełnili służbę, podczas gdy w pkt 3 posłużył się już innym, bardziej ogólnym kryterium, a mianowicie kryterium służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, czyli kryterium samych warunków pełnienia służby, a nie kryterium jednostki Policji, w której policjant służbę pełnił.

Zamieszczając w ust. 6 przepisu art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w ramach wytycznych dotyczących treści przyszłego rozporządzenia, ustawodawca wyraźnie stwierdził, że rozporządzenie to ma określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury dla poszczególnych grup policjantów ujętych w unormowaniach ust. 2 i 3 przepisu art. 15, przy czym, właśnie w ramach wytycznych co do treści aktu wykonawczego, ustawodawca zobowiązał Radę Ministrów, aby jednym z tych szczegółowych warunków były normy czasowe. Użyte bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględniając dla poszczególnych grup normy (...)" oznacza, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury w odniesieniu do poszczególnych grup, "o których mowa w ust. 2 i 3" są obowiązkowym, ale nie wyłącznym elementem treści rozporządzenia wykonawczego. Ustawodawca dał przy tym wyraźną wskazówkę, że dla niektórych, ściśle określonych grup, będzie to norma roczna, a dla innych będzie to norma dzienna w skali roku. Oznacza to, że na podstawie powołanego upoważnienia Rada Ministrów uzyskała kompetencję do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, lecz wśród tych szczegółowych warunków, wolą ustawodawcy, od początku miała znaleźć się szczegółowa regulacja norm czasowych przypisanych poszczególnym grupom policjantów. Inaczej mówiąc, wedle ustawy, normy czasowe muszą być obowiązkowym, ale nie jedynym szczegółowym warunkiem podwyższania emerytury.

Jednocześnie zasadnym jest wskazanie, że oceny konstytucyjności przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur nie można dokonywać, a tak to uczynił skarżący kasacyjnie, jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez proste zestawienie sformułowania "warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu" z użytym w rozporządzeniu sformułowaniem "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia".

W konsekwencji nie można na tej podstawie wywieść, że w rozporządzeniu doszło do sprzecznego z prawem zawężenia pojęcia "szczególne" i znaczeniowego zrównania tego pojęcia z pojęciem "bezpośrednie". W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że ustawodawca dodatkowe i równie wyraźne wytyczne zawarł w art. 15 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które to wytyczne stanowią zarazem uzupełnienie regulacji art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do zastosowania normy liczby dni w roku do policjantów pełniących służbę: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochronie i opiece nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Jak wynika z treści art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zastosowanie normy liczby dni w roku odnosi się m.in. do fizycznej ochrony osób i mienia, ale tylko i wyłącznie do ochrony "w warunkach zagrożenia". Zestawienie zatem tego przepisu z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w odniesieniu do podgrupy policjantów pełniących służbę w fizycznej ochronie osób i mienia uznał, że tylko służba pełniona w warunkach zagrożenia stanowi podstawę do zwiększenia emerytury. Przy czym, jak wynika z treści art. 15 ust. 6 ww. ustawy, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków podwyższenia emerytury, a więc również do doprecyzowania pojęcia służby pełnionej "w warunkach zagrożenia". Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Ministrów była upoważniona do przyjęcia, że podejmowanie, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, stanowi podstawę do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby.

Zważywszy zatem na zawarty w delegacji ustawowej sposób i formę uregulowania zakresu rozporządzenia, a także potrzebę urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę, nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że treść § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur i użyte w nim sformułowanie "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" wykracza poza treść tej delegacji w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w warunkach wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Z tego też powodu za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, wedle którego, warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu muszą mieć charakter rzeczywisty, a nie potencjalny, ponieważ sama służba w Policji łączy się z potencjalnym, przyszłym niebezpieczeństwem, natomiast podwyższenie emerytury dla policjantów, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur dotyczy tylko tych policjantów, którzy rzeczywiście pełnili służbę w warunkach zagrożenie, tzn. wtedy, gdy zagrożenie było bezpośrednie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.