Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1074/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8-9
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Gminy [...] stwierdza nieważność § 3 ust. 3 oraz § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Żukowie w dniu 20 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIII/279/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Gminy Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 16 lipca 2020 r., poz. 3159, zwaną dalej także "uchwałą", "zaskarżoną uchwałą").

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. - dalej w skrócie "u.d.p.").

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 3 ust. 3 i w § 5 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z ust. 2 i ust. 3, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 i 217 Konstytucji RP, a także art. 40 ust. 9 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryterium podmiotu finansującego roboty w pasie drogowym (§ 3 ust. 3 i w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały), kryterium treści reklamy umieszczanej w pasie drogowym (§ 5 ust. 1 pkt 2 uchwały) czy kryterium rodzaju aktywności i uroczystości prowadzonej w obrębie pasa drogowego (§ 5 ust. 1 pkt 3 uchwały), w sytuacji gdy takie zapisy uchwały wykraczają poza kompetencję organu samorządu, który nie został upoważniony do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do ww. kryteriów, innych niż enumeratywnie wskazane w art. 40 ust. 9 u.d.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem przy ustaleniu stawek uwzględnia się bowiem tylko: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żukowie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w opisanym przypadku brak jest przesłanek do wkroczenia w sferę swobody legislacyjnej organu samorządu, który nie przekroczył granic upoważnienia do ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. We wskazanych przez Prokuratora przepisach wprowadzono niższe stawki odnośnie infrastruktury technicznej finansowanej z budżetu Gminy Żukowo oraz zwolniono z opłat prowadzenie robót finansowanych z budżetu Gminy Żukowo, umieszczenie w pasie drogowym reklam zawierających informacje o Gminie Żukowo oraz przeprowadzanie imprez dla mieszkańców Gminy Żukowo. Analiza treści art. 40 u.d.p. prowadzi do wniosku, że pojęcie "urządzenia" obejmuje wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej. Do tej kategorii urządzeń odnosi się kompetencja różnicowania stawek opłat. W przepisie art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. dopuszczającym różnicowanie ze względu na rodzaj urządzenia mieszczącego się w pasie drogowym, ustawodawca nie sprecyzował kryterium, które powinna stosować rada gminy dokonując podziału na rodzaje urządzeń. Nie narzucił zatem organom sposobu różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, pozostawiając im możliwość samodzielnego wykonania wyboru w zakresie określenia metody wyodrębnienia rodzaju urządzeń. W tych okolicznościach zadaniem organu - w zależności od uznania organu - możliwe jest zastosowanie rozmaitych preferencji i taką preferencję też preferencją może być finansowanie urządzeń z budżetu gminy (umieszczanie, prowadzenie robót), lub jeżeli chodzi o reklamy - treści dotyczące Gminy Żukowo. Kryteria przyjęte w zaskarżonej uchwale pozwalają na wyróżnienie wśród urządzeń infrastruktury technicznej takich rodzajów jak np. urządzenia wodociągowe, urządzenia kanalizacji sanitarnej oraz inne urządzenia i jest to podziałem czytelnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała nr XXIII/279/2020 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 20 czerwca 2020 r., w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz Gminy Żukowo, a w szczególności § 3 ust. 3 i § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3.

Kwestionowany przez Prokuratora § 3 ust. 3 uchwały stanowi, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego finansowanych z budżetu Gminy Żukowo, ustala się roczną stawkę opłaty za 1m² powierzchni pasa drogowego drogi zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia w wysokości 20 zł.

Z kolei stosowanie do § 5 ust. 1 uchwały stawek za zajęcie 1m²powierzchni dróg za każdy dzień zajęcia, o których mowa w § 2 i § 4 nie stosuje się w przypadku:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym spowodowanych budową infrastruktury technicznej niezwiązanej z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego finansowanych z budżetu Gminy Żukowo;

2) umieszczania w pasie drogowym reklamy zawierającej informacje o Gminie Żukowo w postaci planów, tablic, plansz itp.;

3) przeprowadzania obchodów rocznic i uroczystości patriotyczno-religijnych oraz masowych imprez dla mieszkańców Gminy Żukowo oraz organizowana imprez promujących wartości kulturowe.

Za zajęcie 1m² powierzchni dróg na cele, o których mowa w § 5 ust. 1 ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,01 zł za każdy dzień zajęcia (§ 5 ust. 2 uchwały).

Stawki określone w § 5 ust. 2 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych zajętych na cele, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 uchwały).

W tym miejscu odnotować należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p."), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.

Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).

Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że poprzez zapisy zawarte w § 3 ust. 3 oraz w § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały Rada Miejska w Żukowie wprowadziła i zastosowała nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryteria ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w tym kryterium różnicujące wysokość opłat w zależności od podmiotu finansującego roboty budowalne dla przeprowadzenia których zajęto pas drogowy lub podmiotu finansującego urządzenia infrastruktury technicznej umieszczone w pasie drogowym, kryterium różnicujące wysokość opłat w zależności od treści reklamy umieszczonej w pasie drogowym oraz kryterium rodzaju aktywności (imprezy lub uroczystości zorganizowanej i powadzonej w obrębie pasa drogowego).

Przede wszystkim wbrew argumentacji organu podjęte we wskazanych przepisach § 3 ust. 3 oraz w § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały rozwiązania nie dają się zakwalifikować jako mieszczące się w ramach kryterium rodzaju urządzenia, które jako dopuszczalne ustanawia art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. W tym zakresie wskazać trzeba, po pierwsze, że § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały w ogóle nie mówią o zajęciu pasa drogowego przez umieszczenie w jego obrębie urządzenia (nie można więc mówić w ogóle zatem o "rodzaju urządzenia") lecz mówią o zajęciu pasa drogowego poprzez prowadzenie robót budowanych oraz poprzez organizowanie określonego rodzaju imprez czy uroczystości - jedynym wyróżnikiem których jest przy tym to, że są one preferowane przez Gminę Żukowo z punktu widzenia jej interesów, w tym przede wszystkim interesu ekonomicznego. Po drugie zaś, te z kwestionowanych zapisów, które odnoszą się do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzenia (§ 3 ust. 3 uchwały - umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej [...] finansowanych z budżetu Gminy Żukowo; § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały - umieszczenie reklamy zawierającej informacje o Gminie Żukowo), nie stanowią w ocenie Sądu tak jak to widzi organ preferencji, które można było zastosować w oparciu o kryterium z art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., lecz rozwiązania wykraczające poza ustawowe upoważnienie, a wynikające z dokonania przez organ rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu.

W § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały wyraźnie jest bowiem mowa o treści reklamy. Sama treść reklamy nie zmienia zaś tego, że mamy do czynienia wciąż przecież z tym samym umieszczonym w pasie drogowym urządzeniem, to jest urządzeniem reklamowym.

W tym znaczeniu o innym rodzaju urządzenia nie możemy też mówić tylko z uwagi na to, czyją jest własnością, czy też kto sfinansował jego powstanie, do czego sprowadza się w istocie zapis z § 3 ust. 3 uchwały. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podziela przy tym stanowisko, że art. 40 ust. 9 u.d.p. nigdy nie upoważnia rady gminy do ustalenia stawek opłat dla określonej kategorii podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 465/04).

Nie jest przy tym prawdą, jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę, że w zaskarżonej uchwale w § 3 określając stawki dotyczące zajęcia pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego wprowadzono jasny podział ze względu na rodzaj urządzenia jak np. urządzenia wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i inne. Systematyka wskazanego przepisu jest bowiem taka, że istotnie przewidziano w nim innego rodzaju stawki dla urządzeń infrastruktur wodno-kanalizacyjnej (§ 3 ust. 2 uchwały) odróżniając je od innych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego (§ 3 ust. 1 i 3 uchwały), wśród tej ostatniej kategorii wyróżniając jednak urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego finansowane z budżetu gminy Żukowo (§ 3 ust. 3 uchwały), gdzie roczną stawkę opłaty za 1m² powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia ustalono w preferencyjnej wysokości 20 zł, a zatem 3,5 razy niższej niż stawka dla tego samego rodzaju urządzeń, które nie były finansowe z budżetu Gminy Żukowo (70 zł za 1m² stosowanie do § 3 ust. 1 uchwały).

Żaden z zapisów § 3 ust. 3 oraz w § 5 ust. 1 pkt 1- 3 uchwały nie może być także w ocenie Sądu uznany za preferencję wynikającą z rodzaju zajęcia pasa drogowego, a więc dokonany w oparciu o kryterium z art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p.

Przez "rodzaj zajęcia pasa drogowego" należy rozumieć rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 u.d.p., to jest: 1) prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam 4) zajęcie w celach innych niż wymienione w pkt 1-3). Z treści samej ustawy wynika zatem, że rodzaje zajęcia pasa drogowego nie mają w żadnym aspekcie charakteru podmiotowego.

Tym bardziej za sprzeczne z wolą ustawodawcy byłoby zatem przyjęcie, że organ gminy może przyjmować preferencyjne rozwiązania w zakresie stawek za zajęcia pasa drogowego, gdy sam ten pas zajmuje, wyróżniając spośród wymienionych w 40 ust. 2 u.d.p rodzajów zajęć, swoiste podkategorie opierające się na powiązaniu zajęcia pasa drogowego z aktywnością konkretnej gminy lub preferowanymi przez jej władze aktywnościami innych podmiotów (związane jak np. w przedmiotowej sprawie z aspektami religijnymi, patriotycznymi, kulturalnymi czy ogólnie skierowaniem do mieszkańców określonej jednostki administracyjnej kraju).

Reasumując, dostrzec zatem trzeba, że zapisy przyjęte w § 3 ust. 3 uchwały oraz w § 5 ust. 1 pkt 1- 3, a co za tym idzie także w powiązanych z nim § 5 ust. 2 i ust. 3 uchwały dotyczą "preferencji" korzystnych przede wszystkim tylko dla Gminy Żukowo. Wprowadzanie tego rodzaju rozwiązań przez Radę Miejską w Żukowie, która jest organem stanowiącym Gminy Żukowo, a więc tego konkretnie podmiotu, który został preferencyjnie potraktowany, należy jednoznacznie ocenić jako sprzeczne ze standardem wyznaczanym przez konstytucyjną zasadę równości. Sąd stwierdził, tym samym, że § 3 ust. 3 uchwały oraz w § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały są niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, w myśl, której wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja gdy korzystając ze swoich prerogatyw władza (tu: organ samorządu) wprowadza w prawie miejscowym preferencje dla samej gminy, na obszarze której prawo to ma obowiązywać.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki z NSA: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20).

Wskazane w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteria nie upoważniały tym samym Rady Miejskiej w Żukowie do wprowadzenia do zapisów uchwały dotyczących ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego kryterium podmiotu finansującego urządzenie lub roboty budowlane, kryterium treści reklamy umieszonej w pasie drogowym ani kryterium innego rodzaju aktywności i uroczystości prowadzonej w obrębie pasa drogowego, preferowanych przez gminę Żukowo. Jak omówiono to szczegółowo wyżej, tego rodzaju kryteria są bowiem nieznane ustawie o drogach publicznych i jednocześnie wykazują z uwagi na swoją treść charakter dyskryminujący. Poprzez wprowadzone zapisy uchwałodawca w nadmierny sposób dążył bowiem do uprzywilejowania różnorodnych przejawów działań Gminy Żukowo przewidując w jakim zakresie i mogą być one związane z zajęciem pasów drogowych (prowadzenie robót budowanych niezwiązanych z remontem dróg finansowane przez gminę, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury finansowych przez gminę, umieszczanie w pasie drogowym reklam dotyczących gminy, organizowanie imprez i uroczystości dla mieszkańców gminy.

Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego od tego rodzaju kryteriów stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., a regulujące tę kwestię zapisy § 3 ust. 3 uchwały oraz w § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały zostały uchwalone z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Żukowie nr XXIII/279/2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. w części obejmującej § 3 ust. 3 uchwały oraz w § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej uchwały.

Nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).