Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 781/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 i 2, par. 8 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 781/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 8 lutego 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r., sprawy ze skargi P. T., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., z dnia [...] 2017 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora A w O., , oddala skargę w całości., , ,


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., zwanej dalej u.s.p.), Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarządu Powiatu T. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora A w O. ( zwanego dalej: zespołem szkół) z tym uzasadnieniem ,że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm., dalej u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., nr 60, poz. 373 ze zm., zwanego dalej : rozporządzeniem MEN) .

Organ nadzoru wskazał , że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierzane jest przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Powyższa regulacja obowiązywała zarówno przed dniem 1 września 2017 r. na mocy ustawy o systemie oświaty, jak i po tym dniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59). Sposób i tryb przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły został określony w powołanym już rozporządzeniu MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r., którego § 4 ust. 1 i 2 przewiduje enumeratywnie wyliczone przesłanki do odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Analizując przepisy wskazanego rozporządzenia, a w szczególności jego § 4 ust. 2, organ nadzoru doszedł do wniosku, że dostrzeżone przez komisję konkursową uchybienia formalne w zakresie oferty M. N. w żadnym wypadku nie wyczerpują którejkolwiek z przesłanek warunkujących podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu. Wojewoda podkreślił, że ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani przepisy rozporządzenia MEN nie przewidują w postępowaniu konkursowym sytuacji "niezachowania warunków formalnych dokumentów". Wynikająca zaś z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN przesłanka określająca podstawy do odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przewiduje jedynie brak w ofercie wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursowym. Organ nadzoru dodał również, że procedura konkursowa przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego względem przedłożonych przez uczestnika dokumentów. Organ prowadzący, czy też powołana przez niego komisja konkursowa może bowiem zażądać od kandydata przedstawienia oryginałów dokumentów, które zostały przedłożone w kopiach, a kandydat zobowiązany jest te oryginały przedstawić. W niniejszej sprawie nie tylko nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, ale również postawiono znak równości pomiędzy nie przedłożeniem wszystkich wymaganych ogłoszeniem dokumentów, a złożeniem dokumentów bez uprzedniego opatrzenia ich klauzulą "za zgodność z oryginałem".

Odnosząc się do technicznej kwestii poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem organ nadzoru zauważył, że dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednolity przyjmuje, że brak poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem traktować należy, jako uchybienie nieistotne.

Wojewoda podkreślił, że kandydatka mimo niezamieszczenia na przedkładanych dokumentach formuły "za zgodność z oryginałem", bądź też "stwierdzam zgodność z oryginałem", własnoręcznie podpisała wszystkie kopie dokumentów, a także umieściła na nich datę złożenia podpisu. Odrzucenie przez komisję konkursową oferty z wyżej wskazanego powodu świadczy o dokonaniu oceny tej oferty w sposób wyłącznie formalistyczny, sprzeczny z zasadami dobrej administracji, sprowadzający się do dokonania i zastosowania wyłącznie literalnej wykładni przepisów rozporządzenia.

Według organu nadzoru powyższe uchybienia kandydatki pozostawały bez wpływu na wiarygodność złożonych przez nią dokumentów. Całość dokumentacji, w sposób jednoznaczny pozwalała na stwierdzenie, że dokumenty są kompletne i pochodzą od jednej osoby, o czym świadczą chociażby złożone przez nią podpisy. W sytuacji gdy komisja konkursowa powzięła wątpliwości, co do autentyczności i wiarygodności złożonych dokumentów, poprzez brak umieszczenia na nich klauzuli "za zgodność z oryginałem", przy jednoczesnym opatrzeniu ich przez kandydatkę własnoręcznym podpisem i datą, powinna była umożliwić jej ich uzupełnienie. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że skoro pośród przesłanek odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego określonych w rozporządzeniu MEN brak jest wadliwości polegającej na niewłaściwym poświadczeniu dokumentów za zgodność z oryginałem, to wskazane uchybienie nie mogło stanowić podstawy podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Podobnie - zdaniem organu nadzoru - za uchybienie uniemożliwiające kandydatce wzięcie udziału w konkursie nie można było uznać przedstawienia przez nią dokumentu potwierdzającego posiadanie wymaganego stażu pracy podpisanego przez pracownika zespołu szkół. Ogłoszenie konkursowe nie precyzowało bowiem ani formy dokumentu potwierdzającego staż pracy, ani też nie nakładało obowiązku przedłożenia ściśle określonych dokumentów, wydanych przez konkretne organy, bądź osoby. Wymagany był zatem jakikolwiek dokument, z którego wynikałoby, że kandydat posiada wymagany staż pracy. Kandydatka załączając powyższe zaświadczenie do całości dokumentacji konkursowej dopełniła nałożonego na nią obowiązku udokumentowania posiadania wymaganego stażu pracy. Wojewoda dodał również, że wymagany w konkursie staż pracy wynikał także z innych dokumentów, m.in. z "Karty oceny pracy nauczyciela", sporządzonej i podpisanej przez dyrektora zespołu szkół. Ponadto w komisji konkursowej zasiadali m.in. przedstawiciele organu prowadzącego oraz rady pedagogicznej przy zespole szkół, w którym zatrudniona była kandydatka. Byli oni zatem w stanie zweryfikować prawidłowość dokumentu potwierdzającego staż pracy pod kątem upoważnienia osoby, która go wystawiła.

W konkluzji organ nadzoru uznał, że przywołane w uzasadnieniu okoliczności nie wyczerpały żadnej z przesłanek umożliwiających podjęcie wskazanej uchwały. W takiej sytuacji Zarząd Powiatu, wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego, bezpodstawnie zatwierdził konkurs, mimo że przepisy rozporządzenia MEN wyraźnie przewidują konieczność unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Wobec tego Uchwała Zarządu Powiatu zatwierdzająca konkurs – zdaniem organu nadzoru – została zatem podjęta z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r., w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości.

Opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej Powiat T. (zwany dalej : skarżący lub jednostką samorządu terytorialnego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego;

- art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 36a ust. 2 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. włącznie) oraz w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, c, d, e, k, l, § 4 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN poprzez błędne przyjęcie, że M. N. spełniła wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora zespołu szkół i tym samym błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do unieważnienia konkursu na to stanowisko z uwagi za nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do udziału w konkursie.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący w szczególności podniósł , że nie został on skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z dominującym stanowiskiem judykatury, brak zawiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, według skarżącego, zwrócenie się przez Wojewodę na podstawie art. 77a u.s.p. o przesłanie pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania konkursowego oraz zajęcia stanowisko w przedmiocie uchwały w sprawie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w żadnym zakresie nie można uznać za zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Dalej skarżący wywodził , że jego zdaniem umieszczenie na złożonych przez kandydata dokumentach w postępowaniu konkursowym jedynie daty i podpisu nie spełnia wymagań przewidzianych w załączniku do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu T. z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół oraz w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, c, d, e, k, l rozporządzenia MEN, dotyczących poświadczania za zgodność z oryginałem przedkładanych dokumentów. Przepisy nie określają formy poświadczenia, co nie oznacza, że istnieje dowolność w tym zakresie, w tym w szczególności nie oznacza, że poświadczenia można dokonać w sposób dorozumiany. Skarżący zauważył, że prawodawca i tak istotnie ułatwił kandydatom potwierdzanie dokumentów przedkładanych w postępowaniu konkursowych poprzez ich osobiste poświadczenie za zgodność z oryginałem. Niemniej jednak - w jego ocenie - fakt przedłożenia przez kandydata kopii dokumentów bez wyraźnego oświadczenia o ich poświadczeniu za zgodność z oryginałem wraz z określeniem daty i podpisu osoby, która składa to oświadczenie, należy uznać za uchybienia stanowiące uzasadnioną podstawę do odmowy dopuszczenia kandydata do konkursu. Tym bardziej, że zarówno zapisy w ogłoszeniu o konkursie jak również przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że kandydat przedkłada dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem. Oznacza to, że dla uznania kserokopii za dokument świadczący o istnieniu oryginału o odwzorowanej w niej treści, niezbędne jest oświadczenie kandydata o istnieniu dokumentu o treści i formie odwzorowanej kserokopią. Takim oświadczeniem będzie umieszczone na kserokopii poświadczenia zgodności kserokopii z oryginałem wraz z datą i podpisem osoby składającej to oświadczenie. Warunku tego nie spełnia umieszczenie na kopiach dokumentów przedłożonych przez M. N. jedynie daty i podpisu.

Ponadto, według skarżącego, adresatem normy przewidzianej w przepisie § 1 ust. 3 rozporządzenia MEN jest organ prowadzący szkołę , nie zaś komisja konkursowa. Przepisy cytowanego rozporządzenia przewidują ściśle określoną procedurę dotyczącą postępowania konkursowego, w której uprawnienie do żądania przedłożenia oryginałów dokumentów przyznano jedynie organowi prowadzącemu, nie zaś komisji konkursowej. Nie przewidziano również w przepisach rozporządzenia zapisów dotyczących uzupełnienia braków formalnych pism i dokumentów składanych przez kandydata. Tym samym - w ocenie skarżącego - komisja konkursowa nie posiada uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które uprawniałoby ją zarówno do żądania od kandydata oryginałów dokumentów, jeżeli przedłożone przez niego kserokopie nie zostały w sposób prawidłowy poświadczone za zgodności z oryginałem, jak również do wezwania kandydata do uzupełnienia przedłożonych dokumentów poprzez umożliwienie kandydatowi umieszczenie na tych dokumentach klauzuli "za zgodność z oryginałem".

W odniesieniu do stanowiska Wojewody, wedle którego brak jest podstaw do zakwestionowania załączonego przez kandydatkę dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia 12 czerwca 2017 r. wydanego przez pracownika zespołu szkół, z którego wynika okres jej zatrudnienia , skarżący podniósł ,że obowiązek przedłożenia przez kandydata oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy , wynika wprost z przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. c, d rozporządzenia MEN. Powyższy przepis został również powtórzony w ogłoszeniu o konkursie. Brak sprecyzowania w przepisach rodzaju dokumentów, które powinny zostać przedłożone przez kandydata, nie oznacza jeszcze, że posiada on w tym zakresie całkowitą dowolność. Tak liberalna wykładnia prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której zasadniczo "każdy" (nawet sam kandydat) mógłby wystawić dokument, w którym potwierdziłby posiadany staż pracy.

Zdaniem skarżącego z przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia wynika, że nie może to być jakikolwiek dokument, lecz dokument potwierdzający posiadanie wymaganego stażu pracy. A więc również dokument sporządzony przez osobą, która jest uprawniona do potwierdzenia powyższych faktów. Za osobę uprawnioną do potwierdzania okoliczności dotyczących zatrudnienia należy uznać zaś w szczególności pracodawcę bądź osobę upoważnioną przez pracodawcę. W niniejszej zaś sprawie dołączony przez kandydatkę dokument mający na celu wykazanie posiadanego stażu pracy, tj. zaświadczenie z dnia 12 czerwca 2017 r., został wystawiony przez pracownika szkoły, który nie posiadał upoważnienia do potwierdzania w imieniu pracodawcy tego rodzaju faktów. W tych okolicznościach należy uznać, że kandydat nie spełnił warunku dostarczenia dokumentu określonego w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia MEN oraz w ogłoszeniu o konkursie, co uzasadniało odmowę dopuszczenia go do konkursu. Powyższej oceny nie zmienia również treść karty oceny pracy nauczyciela, która została przedłożona przez kandydatkę dla wykazania zupełnie innych okoliczności.

W tych okolicznościach – w ocenie skarżącego - w sposób prawidłowy doszło do zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół, albowiem nie zachodziła żadna z przesłanek uzasadniająca unieważnienie konkursu, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN, w tym w szczególności nie doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł , że nie jest możliwe domniemywanie zarówno kompetencji komisji konkursowej, jak i czynności wszczęcia postępowania nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów k.p.a. Wojewoda wskazał , że pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. został on skutecznie zawiadomiony o wszczętym postępowaniu nadzorczym i miał możliwość ustosunkowania się do podniesionych zastrzeżeń względem przeprowadzonego konkursu. Musiał mieć on również świadomość, że z chwilą doręczenia uchwały organowi nadzoru rozpoczynał swój bieg 30 dniowy termin na dokonanie weryfikacji tego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga jedynie przypomnienia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz.1066 ze zm. ). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust.1 Konstytucji RP , według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 77 u.s.p. , wedle którego nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art.148 p.p.s.a. jak również przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się ,że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa , bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter.

Wobec tego sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie narusza ono przepisów prawa. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 79 u.s.p. , określającego przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego , wedle którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru (ust. 1), a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przy czym przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W związku z tym nakłada to na organ nadzoru obowiązek dokonania wykładni polegającej na ustaleniu, jaki stopień naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie powiatowym, w art. 79 ust. 5 stanowi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zatem ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w tym akcie prawnym.

A zatem do tzw. istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną ich treść – przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Oznacza to wojewoda w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierające w uzasadnieniu wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu powiatu.

Ocena zasadności skargi wymaga zatem udzielania odpowiedzi na pytanie , czy w realiach badanej sprawy Wojewoda D. miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych. Stwierdzenie powyższego wymagało jednak zbadania w pierwszej kolejności zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Zarządu Powiatu T. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zatwierdzającej konkurs na stanowisko dyrektora A w O. ogłoszony uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2017 r. Jako podstawę prawną powyższej uchwały wskazano art. 32 ust. 1 u.s.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN .

W tym miejscu wypada przytoczyć treść art. 36a ust. 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r., w związku z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN. Stosownie do art. 36a ust. 2 u.s.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Z przepisu § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN wynika, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenia w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

O dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego decyduje komisja konkursowa, powoływana przez organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 6 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia MEN). Przy czym – w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia MEN – komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że komisja konkursowa uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówiła dopuszczenia kandydatki M. N. do postępowania konkursowego na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MEN. Komisja stwierdziła bowiem, że – po pierwsze – przedłożony przez nią dokument potwierdzający posiadanie wymaganego stażu pracy został podpisany przez specjalistę ds. kadrowo-płacowych, który nie był upoważniony przez kierownika jednostki do podejmowania niniejszej czynności. Po drugie zaś , część dokumentów dołączonych do oferty została przez kandydatkę uwierzytelniona w sposób nieprawidłowy, bez użycia sformułowania "za zgodność z oryginałem".

W zaistniałym stanie faktycznym organ nadzoru wyprowadził merytorycznie prawidłowy wniosek , wedle którego dostrzeżone i wskazane przez komisję konkursową uchybienia stanowiły o nieuzasadnionym niedopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia MEN, kandydat biorący udział w postępowaniu konkursowym zobowiązany był do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych przez siebie za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że kandydat zobowiązany był do udokumentowania samego faktu stażu pracy, bez konieczności przedłożenia w tym zakresie konkretnego dokumentu, spełniającego określone wymagania zarówno co do formy, jak i treści. Przedłożone przez kandydatkę , aplikującą o stanowisko dyrektora , zaświadczenie z 12 czerwca 2017 r. wymagania te spełniało, wynikało bowiem z niego od kiedy kandydatka była zatrudniona w zespole szkół i jakie stanowiska pedagogiczne w tym czasie zajmowała. Bez znaczenia dla materialnej wiarygodności tego faktu było zatem, czy wskazany dokument podpisał podmiot do tego uprawniony, zważywszy , że był to pracownik administracyjny zespołu szkół zajmujący się sprawami kadrowymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kandydatka nie musiała zaś wcale znać szczegółowego podziału obowiązków wśród pracowników administracyjnych, a w szczególności nie musiała dysponować wiedzą, że nie był on upoważniony do wystawiania tego typu zaświadczeń. Skoro wystąpiła ona do swojego pracodawcy z prośbą o otrzymanie takiego dokumentu i go otrzymała, to mogła ona pozostawać w uzasadnionym przeświadczeniu, że zaświadczenie zostało wystawione w sposób prawidłowy.

Nie znajduje również podstawy normatywnej druga podnoszona przez skarżący powiat okoliczność , która to – według skarżącego – uzasadniała odmowę dopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego. Stosownie bowiem do treści postanowień § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, e, k oraz l rozporządzenia MEN , które zostały następnie powielone w ogłoszeniu konkursowym, kandydat biorący udział w postępowaniu konkursowym zobowiązany był do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych przez siebie za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów: dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata, dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego – w przypadku nauczyciela, karty oceny pracy lub oceny dorobku zawodowego – w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego.

Przepisy powołanego na wstępie rozporządzenia MEN nie definiują pojęcia "poświadczenia przez kandydata za zgodności z oryginałem kopii dokumentu", ani nie określają jego formy. Wobec tego sposobem takiego poświadczenia może być opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie kandydata o zgodności kopii dokumentu z oryginałem , lecz nie jest też wykluczone zastosowanie także innych form poświadczenia . Należało zatem w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 239/15 przyjąć za dopuszczalne takie poświadczenie przez kandydata przedkładanych kopii dokumentów oryginalnych, które nie budziłoby wątpliwości co do uwiarygodnienia zgodności treści przedstawionej kopii z oryginałem dokumentu i wskazywałoby osobę odpowiedzialną za dokonane poświadczenie .

W rozpatrywanym przypadku kandydatka przedłożyła kopie wszystkich wymienionych powyżej dokumentów opatrując każdy z nich własnoręcznym podpisem i datą. Choć nie oświadczyła ona jednocześnie, że przedkładane kopie zgodne są z oryginałami, to nie została podważona ich wiarygodność. Innymi słowy nie budziło wątpliwości, że kopie dokumentów odpowiadają w swojej treści oryginałom. Działanie komisji konkursowej odznaczało się zatem daleko idącym formalizmem, który nie znajdował uzasadnienia w okolicznościach analizowanego przypadku . Wywodzenie bowiem negatywnych dla kandydata skutków nieprawidłowego uwierzytelnienia przedkładanych przez niego dokumentów, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek regulacji w zakresie sposobu i formy uwierzytelnienia, jest działaniem prawnie niedopuszczalnym. Tym bardziej , że ta sama komisja dokonała analizy formalnej przedstawionej przez kandydatkę oferty, w której bez uwag stwierdziła, że wszystkie wymagane dokumenty zostały przez nią złożone i jednocześnie nie zakwestionowała materialnej wiarygodności tych dokumentów (zob. załącznik nr 1 do protokołu z posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] czerwca 2017 r.).

Ma również rację organ nadzoru, kiedy wywodzi , że w toku postępowania konkursowego możliwe było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego względem przedłożonych przez kandydatkę dokumentów. Stosownie bowiem do treści § 1 ust. 3 rozporządzenia MEN, na żądanie organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k i l tego rozporządzenia .Wprawdzie wskazane uprawnienie przypisane zostało organowi prowadzącemu , to jednak również i komisja konkursowa, przez ten organ powołana, mogła podjąć inicjatywę w tym zakresie i spowodować, aby oryginały wymaganych dokumentów zostały jej przez kandydatkę okazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 486/14). Jeśliby nawet przyjąć, że komisja konkursowa samodzielnie nie mogła tego dokonać, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zwróciła się w tym przedmiocie do organu prowadzącego.

Reasumując tę część rozważań należało stwierdzić, że odmowa dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego tylko z tego powodu, że przedłożone przez niego dokumenty wzbudziły wątpliwości komisji konkursowej wyłącznie o formalnym charakterze, była nieuprawniona . Nie została bowiem jednocześnie podważona wiarygodność tych dokumentów, ani tym bardziej ich merytoryczna zawartość. Potwierdzały one bowiem fakty związane z osobą kandydata, jego stażem zawodowym, wykształceniem, stopniem awansu zawodowego, czy w końcu oceną wykonywanej dotychczas pracy na stanowisku nauczyciela.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że ściśle formalny charakter podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń co do przedstawionych przez kandydatkę dokumentów nie mógł być też utożsamiany z niespełnieniem przez nią wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursowym, a więc przesłanką, o której mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MEN. Wskazaną przesłankę uzasadniającą podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego należy odnosić do predyspozycji kandydata w kontekście warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach publicznych placówek (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 14, poz. 1436 ze zm.). Do dokumentacji konkursowej odnosiła się natomiast okoliczność wymieniona w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN i obejmowała ona wyłącznie ustalenie tego, czy oferta zawiera wszystkie dokumenty wskazane w ogłoszeniu konkursowym. Kwestionując zatem prawidłowość niektórych dokumentów przedłożonych przez kandydatkę komisja konkursowa mogła co najwyżej odmówić dopuszczenia jej do udziału na podstawie tej przesłanki. W ujawnionych okolicznościach niniejszej sprawy nie było to jednak możliwe, albowiem ta sama komisja stwierdziła już uprzednio w załączniku nr 1 do protokołu z posiedzenia komisji konkursowej z dnia [...] czerwca 2017 r. – o czym była już mowa wyżej – że kandydatka złożyła wszystkie dokumenty wymagane w ogłoszeniu konkursowym.

W świetle powyższych niespornych okoliczności faktycznych organ prowadzący zespół szkół miał podstawy do uznania, że doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, a więc ,że zaistniała okoliczności, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN. Nie mógł on zatem podjąć uchwały o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół, albowiem jego wyłonienie nastąpiło w drodze wadliwie przeprowadzonego konkursu. Skoro jednak taka uchwała została przez niego przyjęta , to na aprobatę zasługuje stanowisko organowi nadzoru, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r.) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN. Organ nadzoru był zatem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kontrolowanego aktu i tym samym podjętym rozstrzygnięciem nie naruszył on art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 36a ust. 2 u.s.o. oraz w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, c, d, e, k, l, § 4 ust. 2 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postepowania , a to art. 6 – 8, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że nie każde naruszenie przez organ nadzoru przepisów postępowania będzie uzasadniało uchylenie przez sąd administracyjnym rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero ocena, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy może prowadzić do wyeliminowania takiego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 483/08).

Wbrew zarzutom skargi , w analizowanej sprawie choć Wojewoda nie zawiadomił wprost strony skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, to miała ona świadomość podjęcia przez niego czynności w tym zakresie. Przemawia za tym fakt zwrócenia się przez Wojewodę D. - w trybie art. 77a u.s.p - pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] do zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. o przesłanie wyjaśnień dotyczących procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół. W szczególności zwrócono się o zajęcie stanowisko względem niedopuszczenia jednego z kandydatów do postępowania konkursowego z powodu niespełnienia wymagań wskazanych w ogłoszeniu, o nadesłanie pełnej dokumentacji z przebiegu postępowania konkursowego wraz ze stanowiskiem strony skarżącej względem odmowy dopuszczenia jednego z kandydatów do udziału w konkursie. W odpowiedzi udzielonej w dniu 7 września 2017 r. jednostka samorządu terytorialnego wskazała, że podczas posiedzenia w dniu [...] czerwca 2017 r., po rozpatrzeniu oferty zgłoszonej przez M. N., Komisja konkursowa na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MEN podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą dopuszczenia powyższej kandydatki do postępowania konkursowego z powodu niespełnienia wymagań wskazanych w ogłoszeniu. Motywami podjęcia tej uchwały były następujące okoliczności : po pierwsze, oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy zostały podpisane przez specjalistę ds. kadrowo-płacowych, który nie był upoważniony przez kierownika jednostki do podjęcia tej czynności; po drugie , nieopatrzenie formułą "za zgodność z oryginałem" dokumentów wymaganych w ogłoszeniu o konkursie, tj.: kopii dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz obywatelstwo kandydata, dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia oraz kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska w danej szkole, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego oraz kopii karty oceny pracy lub oceny dorobku zawodowego w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego.

Po nadesłaniu przedmiotowej uchwały wraz z materiałami skarżący wiedział, że Wojewodzie rozpoczął bieg ustawowy, trzydziestodniowy termin na zbadanie legalności uchwały i ewentualne podjęcie ingerencji nadzorczej . Nie może zatem twierdzić ,że był zaskoczony wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym bardziej ,że nie został pozbawiony w toku tego postępowania możliwości ochrony swojego interesu. Strona skarżąca przedstawiła bowiem swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 7 września 2017 r., które organ nadzoru wziął pod uwagę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zauważyć przy tym trzeba, że przepisy o samorządzie powiatowym , jak i pozostałe ustawy samorządowe , nie określają w jaki sposób jednostka samorządu terytorialnego powinna być poinformowana o wszczęcie postępowania nadzorczego . Wobec tego należy przyjąć , że warunek ten zostanie spełniony , jeżeli w sprawie nie będzie wątpliwości ,że jednostka samorządu terytorialnego wiedziała o wszczęciu tego postępowania bez względu na formę i okoliczności przekazania tej informacji tej jednostce. Za wystarczającą w tym zakresie należy uznać każdą czynność , w której to wyniku po stronie jednostki samorządu terytorialnego powstanie wiedza co do faktu podjęcia ingerencji nadzorczej . W realiach kontrolowanej sprawy taką funkcję informacyjną niewątpliwie spełniło wspomniane wyżej pismo organu nadzoru adresowane do skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. Należy zatem przyjąć ,że nie wprost , ale w sposób dorozumiany skarżący powinien powziąć wiadomość o wszczęciu ingerencji nadzorczej . Tę wiedzę skarżący mógł uzyskać ze skierowanego do niego wezwania o złożenie wyjaśnień i nadesłanie kompletnej dokumentacji z postępowania konkursowego.

Podkreślenia jednak wymaga, że powyższe stanowisko w ujawnionych i niespornych okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza w żadnej mierze wyłączenia możliwości zawiadomienia – w trybie art. 61§ 4 k.p.a. - pismem jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego . Nie ulega bowiem wątpliwości ,że jednostka samorządu terytorialnego za sprawą działania podjętego przez organ nadzoru powinna powziąć informację o wszczęciu postępowania nadzorczego. Przepis art. 79 ust.2 u.s.p. ma charakter procesowy i jego naruszenie powinno być każdorazowo rozpatrywane w kontekście istotności wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy. Wskazuje to na potrzebę odczytania normy zawartej w art. 79 ust.2 u.s.p. na tle ściśle określonych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy z zakresu nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organu stanowiącego. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , w którym sformułowano tezę , wedle której zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczone stronie skarżącej jednocześnie z rozstrzygnięciem nadzorczym nie powoduje automatycznie wadliwości samego rozstrzygnięcia . Dopiero ocena ,że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy uzasadnia jego uchylenie ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008r. sygn. I SA/ Wa 483/08 LEX nr 511540 ).

Konkludując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r.) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN. W toku postępowania konkursowego jeden z kandydatów został bowiem w sposób nieuzasadniony niedopuszczony do wzięcia w nim udziału, czego organ prowadzący zespół szkół nie dostrzegł zatwierdzając wyniki przeprowadzonego konkursu. Stwierdzenie powyższego uprawniało zatem organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazała, aby zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a.

Zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.