Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4939/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej J.K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1406/20, w sprawie ze skargi małoletniej J.K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1406/20, oddalił skargę małoletniej J.K., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.K. (dalej jako strona lub skarżąca), na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS lub organ) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] października 2019 r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po ojcu – K.K., zmarłym w dniu [...] lipca 2019 r.

Uzasadniając swoje żądanie strona podała, że decyzją z dnia [...] września 2019r. odmówiono jej ustalenia prawa do renty rodzinnej po ojcu, albowiem nie posiadał on wymaganego, co najmniej pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. Powodem tego był zaś fakt, że od momentu urodzenia się małoletniej ([...]2009 r.) sprawował on nad nią osobistą opiekę z racji złego stanu zdrowia matki oraz jej niepełnosprawności. Stan taki trwał do 2013 r., kiedy to wyprowadził się on z domu i zamieszkał wraz ze swoimi rodzicami, również wymagającymi opieki i pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wskazane okoliczności sprawiły, że miał on znacznie ograniczone możliwości zatrudnienia. Nie sprzyjał mu również brak wykształcenia, doświadczenia oraz wysoki odsetek bezrobocia w miejscu jego zamieszkania. Pracował on więc zazwyczaj dorywczo, bez dopełnienia niezbędnych formalności, przez co składki z tytułu ubezpieczeń społecznych nie były za niego odprowadzane. W 2013 r. małżeństwo rodziców skarżącej zostało rozwiązana, a ojciec zobowiązany był do uiszczania na jej rzecz alimentów w kwocie 320 zł miesięcznie.

Strona podała dalej, że jej szczególna sytuacja wynika również ze złego stanu zdrowia matki, która jest całkowicie niezdolna do pracy i posiada ważne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także z jej własnych schorzeń. Z uwagi na niepełnosprawność intelektualną ma bowiem specjalne potrzeby w zakresie kształcenia i rozwoju oraz wymaga wsparcia w codziennych czynnościach i kontroli osoby dorosłej. Pozostaje również pod stałą opieką pediatry, ortopedy, kardiologa, pulmonologa, neurologa, psychiatry i psychologa. Do [...] sierpnia 2015 r. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności, o które ponownie zamierza się ubiegać.

Skarżąca wraz matką na co dzień zamieszkuje wraz z dziadkami macierzystymi, z którymi tworzą wspólne gospodarstwo domowe. Utrzymują się ze świadczeń rentowych (łącznie 2900 zł), świadczenia wychowawczego (500 zł) oraz zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego (łącznie 300 zł). Z racji posiadanych wielu chorób przeznaczają znaczne środki na leki (ok. 370 zł miesięcznie). Do tego dziadek skarżącej nie łoży żadnych pieniędzy na utrzymanie rodziny i nagannie zachowuje się wobec domowników. Matka skarżącej zmuszona była zaciągnąć zobowiązania na zaspokojenie bieżących potrzeb rodziny w kwocie 5000 zł, a łączne miesięczne spłaty kształtują się na poziomie 250 zł.

W takich okolicznościach zachodzą – zdaniem skarżącej – przesłanki do przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Prezes ZUS, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.), opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]czerwca 2020 r. odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, w tym przypadku renty rodzinnej, uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia on warunków ustawowych do uzyskania świadczenia; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby ubezpieczonej, w tym wypadku ojca małoletniej, organ zwrócił uwagę, że zmarły miał udokumentowane jedynie 7 lat, 6 miesięcy oraz 2 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W przeciągu zaś 10 lat poprzedzających jego śmierć, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 3 lata, 4 miesiące i 16 dni. Ponadto w latach 1999-2000, 2000-2007, 2012-2015, 2015-2017 ojciec skarżącej nie był aktywny zawodowo. W toku postępowania nie dowiedziono przy tym, że istniały szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie mu zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem. Co więcej, podejmując prace bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, winien on liczyć się z tym, że w przyszłości nie będzie mógł skorzystać z uprawnień związanych z legalnym zatrudnieniem, tak zresztą jak i jego najbliższa rodzina.

Z tych powodów organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Podkreślił również, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wziął pod uwagę sytuację materialną strony, jednakże nie stanowiła ona jedynego kryterium warunkującego ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego i przyjęcie, że w latach 2000-2017 nie zaistniały szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie prawa do świadczeń przez ojca, podczas gdy sprawował on osobistą opiekę nad skarżącą, a następnie nad swoimi rodzicami, w międzyczasie podejmując takie zatrudnienie, jakie było dla niego w tamtym czasie dostępne i konieczne dla utrzymania rodziny. Nie odniesiono się również do pozostałych kryteriów warunkujących przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, związanych z sytuacją życiową oraz finansową skarżącej. Doprowadziło to do podjęcia decyzji z naruszeniem art. 83 u.e.r., gdyż skarżąca spełniała wszelkie przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał również, że w toku postępowania wziął pod uwagę sytuację materialną skarżącej, ale nie mogła ona przesądzać o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Dodał także, że odmienna niż postulowana przez skarżącą ocena faktów nie świadczy o wadliwości decyzji. Tym bardziej, że w toku postępowania strona mogła przedstawiać dowody na wykazanie korzystnych dla siebie okoliczności, zaś organ nie miał obowiązku prowadzenia sprawy aż do momentu, w którym zgromadzone materiały przemawiałyby za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej, którego podstawowym zadaniem jest dokonanie wykładni przesłanki szczególnych okoliczności przeciwstawiających się ustaleniu prawa do świadczenia na zasadach ogólnych w kontekście konkretnego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organ nie naruszył w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 u.e.r. przyjmując, że w ramach przeprowadzonego postępowania nie zostało wykazane, aby wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające zmarłemu ojcu skarżącej podjęcie zatrudnienia i nabycie odpowiedniego stażu zawodowego do korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Takimi szczególnymi okolicznościami są bowiem wyłącznie zdarzenia obiektywnie niezależne od ubezpieczonego oraz przez niego niezawinione. Tych kryteriów nie spełniają jednak okoliczności wskazane przez stronę w niniejszej sprawie, zwłaszcza sam fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem i konieczność podjęcia zatrudnienia bez ubezpieczenia społecznego. Świadczenie przyznawane w sytuacji ich wystąpienia miałoby bowiem charakter powszechny, nie zaś wyjątkowy, co kłóci się z zasadami ich ustanowienia.

Przyznanie świadczenia w niniejszej sprawie uzasadnione byłoby zaś wówczas, gdyby ojciec skarżącej przejawiał wolę opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych i niezależnych od jego woli zdarzeń, nie byłby w stanie tego osiągnąć. Z akt sprawy wynika, że suma jego okresów składkowych i nieskładkowych, zamiast przepisanych 5 lat, wynosiła 3 lata, 4 miesiące i 16 dni. Nadto w latach 1999-2000, 2000-2007, 2012-2015 i 2015-2017 ojciec strony, będąc zdolnym do pracy, nie pozostawał w zatrudnieniu lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym. W toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie wystąpienia szczególnych przeszkód do podjęcia zatrudnienia przez ojca. Organ zaś nie miał obowiązku poszukiwania ich w sposób nieograniczony, bez jakiejkolwiek aktywności ze strony skarżącej. Dlatego też Sąd stwierdził, że poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w opłacaniu składek, nie sposób stwierdzić, aby powstały one na skutek okoliczności, na które ojciec strony nie miał wpływu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że choć dochód przypadający na członka rodziny skarżącej w dniu złożenia wniosku nie przekraczał kwoty najniżej emerytury, brak posiadania niezbędnych środków utrzymania nie jest jedyną przesłanką do ustalenia prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Warunki wynikające z art. 83 ust. 1 u.e.r. muszą być bowiem spełnione łącznie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Bez znaczenia był również fakt choroby matki skarżącej, jako że strona dochodzi świadczenia po ojcu.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie można Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego zobowiązana była poniekąd również sama skarżąca. W toku postępowania nie podważała zaś ona ustalonych przez organ okresów zatrudnienia, czy pozostawania bez pracy. Nie przedkładała również żadnych dowodów z dokumentów, które mogłyby ujawnić braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając zatem, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana przez niego decyzja była prawidłowa, oddalił wniesioną skargę, działając w tym zakresie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zebrał, a z tego powodu konsekwentnie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego dotyczącego sprawy, albowiem nie podjął z urzędu czynności zmierzających do dostatecznego wyjaśnienia przyczyny braku podjęcia przez ojca skarżącej zatrudnienia, w szczególności oficjalnego zatrudnienia w latach 2012-2017, w tym nie przesłuchał przedstawiciela ustawowego strony oraz jej dziadka, ani nie pozyskał z urzędu wymaganej w sprawie dokumentacji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odmawiające przyznania świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy dostrzeżenie ww. naruszeń spowodowałoby uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, tym razem prawidłowo, bo z uwzględnieniem wszystkich relewantnych okoliczności.

Skarżąca podkreśliła, że Sąd koncentrując się na prawidłowości wykładni art. 83 ust. 1 u.e.r. pominął wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, która miała zasadniczy wpływ na ostateczny kształt wydanej decyzji, przedwcześnie przesądzającej o niespełnieniu przesłanek do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ administracji publicznej jest bowiem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na potwierdzenie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może on jednocześnie ograniczać się wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek, lecz kierując się interesem społecznym i słusznym interesem stron, budując ich zaufanie w odniesieniu do podejmowanych przez siebie czynności, winien dążyć do ustalenia faktów prawotwórczych każdym dostępnym środkiem dowodowym. Dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału może on ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organ nie zastosował się do przedstawionego modelu działania, gdyż zaniechał podjęcia niezbędnych czynności do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wydanie rozstrzygnięcia. W szczególności nie podjął on starań, aby wykazać przyczyny, dla których ojciec skarżącej nie posiadał wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego do skorzystania z dobrodziejstw systemu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z twierdzeniami skarżącej nie wiązały się one wyłącznie z kwestią podejmowania nielegalnego zatrudnienia, lecz z koniecznością pogodzenia jakiegokolwiek zatrudnienia z opieką sprawowaną w latach 2009-2013 bezpośrednio nad skarżącą, a następnie w latach 2013-2017 nad poważnie chorym ojcem. Okoliczności te winny zdaniem skarżącej usprawiedliwiać niepełny staż ubezpieczeniowy jej ojca. Tymczasem organ powyższych twierdzeń w żaden sposób nie zweryfikował, przyjmując jedynie, że obowiązek ten spoczywał na samej skarżącej. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż to rolą organu było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza ze względu na sytuację życiową skarżącej oraz jej przedstawiciela ustawowego, ich nieporadność, jak i przede wszystkim na zasadę oficjalności. Działania organu nie powinny się zatem ograniczać do zażądania od strony dostarczenia wszystkich dowodów na potwierdzenie jej prawa do świadczenia. W szczególności tych dowodów, którymi organ mógł dysponować z urzędu, bądź które znajdowały się w posiadaniu dziadka skarżącej ze strony ojca. Matka skarżącej w odpowiedzi na wezwanie organu jasno bowiem wskazała, że nie utrzymuje żadnych kontaktów z rodziną byłego męża. Nie była więc w stanie przedłożyć wymaganych od niej dokumentów na potwierdzenie opieki sprawowanej przez ojca skarżącej w latach 2013-2017. Nie oznaczało to jednak, że organ nie powinien był udowodnić tej okoliczności w inny sposób, bazując bądź to na zasobach własnych, bądź na zeznaniach i dokumentach złożonych przez dziadka skarżącej, względnie na zeznaniach jej matki. Zaniechanie podjęcia tych czynności miało zatem niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji. Bezkrytycznie przyjął on również stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy świadomości możliwości i ograniczeń wynikających z sytuacji strony, wskazane działania winny obciążać w całości skarżącą, nie zaś organ. Pogląd taki w ocenie strony jest niebezpieczny, albowiem pozbawia on obywatela prawa do pełnego i obiektywnego zbadania sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji – zdaniem skarżącej – bezpodstawnie uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ było prawidłowe, a wynikający z niego wniosek o niespełnianiu przez skarżącą przesłanek do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku nie był przedwczesny. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz swojego pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości uznając, że nie znajduje ona uzasadnionych podstaw. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w u.e.r. stosuje się przepisy k.p.a., chyba że u.e.r. stanowi inaczej. Jak zaś wynika z jej art. 116 ust. 5 do wniosku w sprawie przyznania świadczeń powinny być dołączone dowody uzasadniające prawo do świadczeń i ich wysokość, określone w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Regulujące tę kwestię rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe (Dz. U. z 2011 r., nr 237, poz. 1412 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze) precyzyjnie zaś wskazuje w § 24 w zw. z § 25 ust. 2 pkt 3, że zeznania świadków na potwierdzenie okresów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.e.r., mogą dotyczyć wyłącznie okresów zatrudnienia zainteresowanego. Organ nie jest zaś w żadnym zakresie uprawniony do dokonywania wykładni rozszerzającej ten przepis.

Wobec tego – zdaniem organu – zarzuty kasacyjne są całkowicie nieuzasadnione i nie dają podstaw do podważenia zakwestionowanego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one częściowo usprawiedliwione.

Istotą postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w drodze wyjątku jest stwierdzenie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 u.e.r., a więc czy ubezpieczony bądź pozostali po nim członkowie rodziny nie spełniają wskutek szczególnych okoliczności warunków wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, czy nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, a także czy nie dysponują oni niezbędnymi środkami utrzymania.

Wykazanie tych okoliczności spoczywa przede wszystkim na osobie zainteresowanej, albowiem jak trafnie spostrzega to organ, w myśl art. 116 ust. 1 i ust. 5 u.e.r. postępowanie w sprawie świadczeń wszczyna się co do zasady na podstawie wniosku, do którego powinny zostać dołączone dowody uzasadniające prawo do świadczeń i ich wysokość. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej Prezes ZUS, tak jak i pozostałe organy emerytalno-rentowe, nie dysponuje swobodą dowodową i nawet gdyby chciał, to nie mógłby w pełni zastosować w niniejszej sprawie art. 75 § 1 k.p.a., nakazującego dopuścić jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie dowodowe zmierzające do przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego ma bowiem charakter ściśle sformalizowany, a środki dowodowe dopuszczalne w jego toku wynikają wprost z przepisów prawa, w tym w szczególności z u.e.r. oraz z wydanego na jej podstawie i powołanego przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. Rozporządzenie to – stosownie do treści art. 128a u.e.r. – reguluje m.in. rodzaje dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokość, w przypadku gdy konto ubezpieczonego nie zawiera tych danych (pkt 4), zakres danych, które mogą być udowodnione w drodze zeznań świadków lub oświadczeń ubezpieczonych, wraz ze wskazaniem formy tych zeznań lub oświadczeń (pkt 5), a także tryb postępowania oraz rodzaje dowodów niezbędnych do przyznania przez Prezesa ZUS świadczeń w drodze wyjątku (pkt 9).

Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku przewiduje się, że okoliczności brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie przyznawane w drodze wyjątku są potwierdzane co do zasady w formie zaświadczenia, innego dokumentu bądź oświadczenia zainteresowanego (§ 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Podobnie sytuacja wygląda w odniesieniu do potwierdzania okresów nieskładkowych, o których mowa w art. 7 pkt 7 u.e.r., tj. okresów niewykonywania pracy, w granicach do 6 lat, spowodowanych koniecznością opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny z uwagi m.in. na jego niezdolność do pracy oraz do samodzielnej egzystencji bądź niepełnosprawność w stopniu znacznym. Odnoszący się do tej materii § 23 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przewiduje bowiem, że wskazane okresy powinny zostać stwierdzone dokumentem, z tym że dla celów udowodnienia sprawowania opieki nad daną osobą właściwym środkiem dowodowym będzie oświadczenie zainteresowanego złożone w formie pisemnej lub ustnej do protokołu.

W rozważaniach na temat zakresu postępowania dowodowego nie należy również pomijać § 29 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi o możliwości dopuszczenia dodatkowych dowodów, do których przedłożenia wzywany jest zainteresowany bądź inny podmiot, jeżeli są one niezbędne do załatwienia sprawy. Trzeba również zwrócić uwagę, że wartość dowodową posiadają także wydruki z systemu teleinformatycznego ZUS dotyczące ubezpieczonego (§ 30 rozporządzenia).

Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że w postępowaniu o ustalenie świadczenia w drodze wyjątku nie jest dopuszczalny dowód z zeznań świadków, a wszelkie okoliczności prowadzące do jego przyznania winny znajdować potwierdzenie w dokumentach. Czyni to więc niezasadnym zarzut skargi kasacyjny w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 86 k.p.a. Nie można przy tym jednak podzielić stanowiska organu, że na przeszkodzie do udowodnienia podnoszonych przez stronę okoliczności stoi § 24 w zw. z § 25 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, stanowiący o dopuszczalności złożenia zeznań przez świadków jedynie na temat okresów zatrudnienia ubezpieczonego (w tym wypadku ojca skarżącej). Zeznanie takie – jak wprost wynika z § 24 rozporządzenia wykonawczego – mogłoby służyć stwierdzeniu okresów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.e.r., a te dotyczą wyłącznie pracy w rolnictwie, której niezaliczenia do stażu ubezpieczeniowego strona nie podniosła na żadnym etapie toczącego się postępowania.

Wskazane rygory dowodowe nie oznaczają jednak, że decyzja Prezesa ZUS jest prawidłowa, a zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie narusza części przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej. Rację należy bowiem przyznać skarżącej, że w toku prowadzonego postępowania organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od ustalenia okoliczności istotnej z punktu widzenia uprawnienia skarżącej, a dotyczącej deklarowanej opieki jej ojca nad jednym z jego rodziców w latach 2013-2017. Czas sprawowania tej opieki, jak to wynika z powołanego już art. 7 pkt 7 u.e.r., może zaś stanowić okres nieskładkowy. Zwiększa on zatem staż ubezpieczeniowy osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nawet przy tym zastrzeżeniu, że jego maksymalny wymiar może wynosić 6 lat. Okoliczność ta, w zestawieniu z przyjętym przez organ stażem ubezpieczeniowym ojca skarżącej, wynoszącym 3 lata, 4 miesiące i 16 dni (w okresie 10 lat przed dniem jego śmierci), a także deklarowanym okresem opieki (lata 2013-2017), ma zatem niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd skarżącej, że podnoszone przez organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, bierność zawodowa jej ojca, a także godzenie się przez niego z konsekwencjami zatrudnienia bez zachowania prawem wymaganych reguł, w połączeniu z możliwym faktem sprawowania przez niego opieki nad członkiem najbliższej rodziny, nie powinny – przynajmniej na tym etapie postępowania – prowadzić do tak jednoznacznego uznania, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., skutkujące niespełnieniem warunków niezbędnych do uzyskania świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym.

Wprawdzie w wypowiedziach judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie rzecz jasna również podziela, stwierdza się, że sama niemożność uzyskania zatrudnienia spowodowana trudnymi warunkami na rynku pracy, bezrobociem, czy podejmowaniem zatrudnienia bez zgłoszenia, a w związku z tym nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, jest okolicznością nieusprawiedliwiającą niewypracowania uprawnień do świadczenia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1906/12, z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 3104/14, z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 507/16 oraz z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 915/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), jednakże stanowisko to odpowiada wyłącznie takim sytuacjom, w których ubezpieczony przyczynę braku stażu zawodowego upatruje wyłącznie w kwestiach związanych z zatrudnieniem. Jeśli się natomiast weźmie pod uwagę, że bierność zawodowa powodowana była innego rodzaju czynnikami, jak to mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie, to przywołane orzecznictwo należałoby uzupełnić o pogląd, że za usprawiedliwioną – w świetle przesłanki szczególnych okoliczności – należy uznać bierność zawodową występującą w powiązaniu z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1897/14, oraz z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 872/16).

Zgadzając się zatem co do zasady z organem, że nie mógł on dopuścić dowodu z zeznań świadków na okoliczność sprawowania opieki przez ojca skarżącej nad jej dziadkiem, nie można jednak podzielić jego stanowiska, że nie był on zdolny przynajmniej do podjęcia próby ustalenia tej okoliczności za pomocą innych, dopuszczalnych środków dowodowych, które nie wymagały wyłącznej inicjatywy skarżącej. Trafnie strona wskazała, że takim środkiem dowodowym mogły być oświadczenia sformułowane przez jej przedstawiciela ustawowego, dane z systemów teleinformatycznych, czy w końcu dokumenty pozyskane bezpośrednio od jej dziadka. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku organ winien rozważyć zastosowanie § 29 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, który daje mu uprawnienia do zwrócenia się do podmiotów innych niż zainteresowany w celu pozyskania dodatkowych dowodów z dokumentów. Co więcej, organ przepis ten wykorzystał w stosunku do skarżącej, do której skierował wezwanie z dnia 8 kwietnia 2020 r., domagając się podania danych identyfikacyjnych jej dziadka oraz przesłania dokumentów potwierdzających jego niepełnosprawność oraz okres w jakim jego zmarły syn się nim zajmował i czy wówczas inny członkowie rodziny takiej opieki nie sprawowali. Matka skarżącej zaś w odpowiedzi wskazała, że nie utrzymuje kontaktów z rodziną swojego byłego męża, ani nie posiada jakichkolwiek informacji, czy dokumentów, co poniekąd mogło być zrozumiałe, biorąc pod uwagę jej złożoną sytuację życiową.

Organ nie powinien jednak poprzestać na odebraniu tego oświadczenia i wydaniu decyzji dla strony negatywnej tylko z tego powodu, że nie miała ona pełnej wiedzy w zakresie dowodzonej okoliczności. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że cześć danych, o które wystąpił organ znajdowały się już w aktach sprawy, tak jak oświadczenie strony co do okresu opieki sprawowanej przez jej ojca nad swoim rodzicem, a także dokumenty częściowo przynajmniej identyfikujące osobę jej dziadka oraz potencjalne miejsce jego zamieszkania (zob. zaświadczenie stwierdzające brak okoliczności wyłączających zawarcie małżeństwa). Prezes ZUS mógł zatem we własnym zakresie dokonać przeglądu danych swojego systemu teleinformatycznego pod kątem posiadanych już kryteriów, względnie mógł zwrócić się do właściwym organów administracji publicznej o ustalenie danych identyfikacyjnych dziadka skarżącej. Dysponując zaś nimi powinien podjąć próbę skontaktowania się z tą osobą i pozyskania od niej żądanych przez siebie dokumentów, a przynajmniej winien był ustalić we własnym zakresie, czy osoba ta dysponowała jakimkolwiek orzeczeniem wydanym przez ZUS. Dopiero wówczas, gdyby podjęte starania nie przyniosły efektu, nie było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia na podstawie już zgromadzonych materiałów, nawet jeśli to rozstrzygnięcie miałoby być dla strony niekorzystne. Podjęta decyzja bazowałaby bowiem na kompletnym materiale dowodowym, realizującym postulat swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonym materiałów, koniecznej przy rozstrzyganiu sprawy w ramach uznania administracyjnego. Zaniedbując realizację wskazanych czynności organ dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. czyni również wadliwym orzeczenie Sądu pierwszej instancji tych uchybień organu niedostrzegające.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak uznać za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji administracyjnej, nie wykraczając w ten sposób poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Wskazana zaś konstrukcja zarzutu miałaby sens jedynie wówczas, gdyby przedmiotem kontroli legalności uczyniono akt niepodlegający w ogóle kognicji sądów administracyjnych. Wydane w takiej sytuacji rozstrzygnięcie merytoryczne, niezależnie czy na zasadzie art. 145, czy też art. 151 u.p.p.s.a., byłoby nie tylko nieprawidłowe, ale przede wszystkim dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/15). Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że skarga na decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku podlega jego jurysdykcji, to tym samym nie mógł on dopuścić się naruszenia przepisów powołanych w omawianej części podstawy kasacyjnej.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna zawierała częściowo usprawiedliwione podstawy, a wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz kwestionowaną decyzję Prezesa ZUS, działając w tym zakresie na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 193 u.p.p.s.a.

Na przeszkodzie do podjęcia wskazanego rozstrzygnięcia nie stał przy tym brak takiego żądania wyrażonego w skardze kasacyjnej (strona wnosiła w niej o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji), gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem co do sposobu uwzględnienia skargi, a przyjęte rozwiązanie uzasadnione było z punktu widzenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17 oraz z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17).

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i art. 210 u.p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 u.p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.