Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 235/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 4 , art. 6 , art. 53 , art. 54 , art. 60 , art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 , art. 7 , art. 8 , art. 12 , art. 77 , art. 80 , art. 107 i art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c , art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par 3 , par 6 , par 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 5 października 2015 r., znak [...] , ustalił dla inwestora R.M. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości S. , gm. L. w stronę północną o zadaszenie nad schodami wejściowymi i część połączoną z budynkiem inwentarskim - rozbudowę w kształcie litery L o powierzchni zabudowy 38,24 m2 wykonaną w latach 2000-2007 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana po sporządzeniu nowej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 w związku z art. 63, art. 64, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "K.p.a.".

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła M.K. zwracając uwagę, iż organ dokonał analizy na podstawie map, które nie są aktualne. W przekonaniu odwołującej przed przystąpieniem do procedowania w zakresie warunków zabudowy powinno się doprowadzić do aktualizacji map ewidencyjnych. Odwołująca podniosła, że wbrew oświadczeniu inwestora, odległość rozbudowy od granicy działki nie wynosi 3,10 m, ale rozbudowa ta w swoich różnych uskokach jest w pięciu różnych odległościach od granicy działki. Ponadto wskazała, że mapy używane do wydania decyzji nie uwzględniają rozgraniczenia przeprowadzonego w 1997 r., a w konsekwencji fałszywie pokazują granicę pomiędzy działkami nr [...] (inwestora) i [...] (odwołującej - skarżącej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 17 grudnia 2015 r., znak [...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a." oraz art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora R.M. , który postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 czerwca 2011 r. został zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem niniejsze postępowanie jest częścią postępowania zmierzającego do legalizacji przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 18 października 2011 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - na zasadzie dobudowy budynku gospodarczo inwentarskiego na działce nr [...] w miejscowości S. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.K. wyrażając sprzeciw wobec inwestycji z uwagi na to, że decyzja nie określa w sposób precyzyjny gabarytów zabudowy oraz odległości budynku od granic działki nr [...] .

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji sporządził analizę terenu i decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając w niej linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, wskaźnik zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.K. wskazując na nieprawidłowe mapy, które organ wziął pod uwagę przy wydaniu decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. organ I instancji powtórnie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.K. , ponownie wskazując na nieprawidłowe mapy, które organ wziął pod uwagę przy wydaniu decyzji.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 5 listopada 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz na brak załącznika do decyzji.

Decyzją z dnia 22 maja 2013 r. organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.K. powielając argumenty podnoszone na etapie wcześniejszych odwołań. Przede wszystkim skarżąca wskazała, iż mapowe załączniki do decyzji są nieaktualne i nie odzwierciedlają faktycznego usytuowania budynków względem granicy nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia 4 września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę na ww. decyzję złożyła M.K. .

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1487/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L . Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazując m.in., że organy wydały decyzje w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczno-architektoniczną. Sąd stwierdził również błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez brak ustalenia rzeczywistego zakresu i kształtu części budynku zbudowanego bez pozwolenia na budowę. Sąd wytknął również niejednoznaczny opis odległości samowoli budowlanej od granicy działki sąsiedniej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy. W odwołaniu M.K. wskazała, iż ta część budynku, która objęta jest zaskarżoną decyzją w istocie znajduje się w nieprawidłowej odległości od działki nr [...] . Odwołująca zwróciła uwagę na fakt, iż organ posługuje się nieprawidłowymi mapami co powoduje, że powinna zostać wykonana mapa aktualizacyjna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 11 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że organ nie zastosował się do wiążących wskazań zawartych w ww. wyroku WSA.

Następnie Wójt Gminy L. sporządził nową analizę terenu i decyzją z dnia 5 października 2015 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości S. w stronę północną o zadaszenie nad schodami wejściowymi i część połączoną z budynkiem inwentarskim - rozbudowę w kształcie litery L o powierzchni zabudowy 38,24 m2 wykonaną w latach 200-2007 bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła M.K. zwracając uwagę, iż organ dokonał analizy na podstawie map, które nie są aktualne. W przekonaniu odwołującej przed przystąpieniem do procedowania w zakresie warunków zabudowy powinno się doprowadzić do aktualizacji map ewidencyjnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania zapadła decyzja, będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.

Z informacji uzyskanej w toku postępowania odwoławczego (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 1 grudnia 2015 r. znak [...] ) wynika, że aktualnie R.M. jest zobowiązany do uzyskania m in. decyzji o warunkach zabudowy w terminie do 30 maja 2016 r..

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt: P 37/2006, opubl. Dz. U. Nr 247, poz. 1844), gdzie stwierdzono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są niezgodne z Konstytucją RP w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyrok ten ma wprost zastosowanie do analizowanej sprawy, gdzie R.M. w warunkach samowoli rozbudował budynek mieszkalny na terenie, na którym nie ma planu i który w dacie wszczęcia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy przywołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 7 i ust. 1-5 u.p.z.p., wymagania dotyczące nowej zabudowy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zdaniem organu odwoławczego, ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów wynika, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 ww. rozporządzenia. Ustalono, iż obszar analizowany zdominowany jest przez zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę uzupełniającą, tj. gospodarczą i garażową. Jak stwierdzono zlokalizowana w obszarze analizy zabudowa pozwala na wykazanie spójności wnioskowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie i daje podstawę do określenia wymogów dotyczących nowej zabudowy. Kolegium zgodziło się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji.

Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa.

Kolegium wskazało, że w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale do 3,40 m. Jak wynika z analizy w niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok. Średnia wysokość elewacji frontowych wynosi 3,33 m. W tym kontekście organ w sposób uprawniony ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3,40 m co, w przekonaniu Kolegium, nie doprowadzi do budowy budynku wyższego niż te, które w obszarze analizy występują.

Mając na uwadze § 8 rozporządzenia, dach ustalono jako dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 32° do 33° (taki dach występuje obecnie). Średni wskaźnik geometrii dachów występujących w obszarze analizy to 32°. Kierunek kalenicy głównej równolegle do drogi gminnej (nr [...] ). Wysokość głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym średnio wynosi 7,32 m. Ustalona w decyzji wysokość kalenicy wynosi do 7,4 m, nawiązuje do wysokości, jaka występuje w przypadku budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Ponadto organ ustalił powierzchnie biologicznie czynną nie mniejszą niż 68%. Średnia występująca w obszarze analizy wynosi 67,71%.

Według oceny organu odwoławczego ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, bowiem ustalono je zgodnie przepisami rozporządzenia. Przyjęte przez organ wskaźniki zabudowy nie odbiegają od tych występujących w obszarze analizy. Organ uważa, że parametry zabudowy nie zostały ustalone w sposób dowolny, wręcz przeciwnie, nowa zabudowa w żaden sposób nie będzie odbiegała wykresie powyższych wskaźników, od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zdaniem organu warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty wnioskiem przylega do drogi gminnej (nr [...] , gdzie urządzony jest wjazd na działkę objętą wnioskiem. Teren inwestycji położony jest wśród zabudowy mieszkaniowej i posiada dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] w S. posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p..

Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu w T. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , który to organ nie wypowiedział się co do projektu decyzji w terminie dwóch tygodni, a zatem uzgodnienie nastąpiło na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p..

Zdaniem organu odwoławczego, wykonując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1487/13, organ I instancji w załączniku graficznym do decyzji określił co do jakiej części budynku ustalane są warunki zabudowy. Ponadto w samej decyzji organ wskazał, że decyzja obejmuje zadaszenie nad schodami wejściowymi wraz z częścią mieszkalną budynku mieszalnego jednorodzinnego obejmującą kuchnię, przedpokój, wc, łazienkę, kotłownię oraz część połączoną z budynkiem inwentarskim - prostopadła rozbudowa o powierzchni wynoszącej 38, 24 m2 wykonana w latach 2000-2007.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstawy do odmowy wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutu braku aktualizacji map organ odwoławczy wskazał, że mapy stanowiące załączniki do decyzji są podjęte ze zbioru dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującego się w gestii Starosty Powiatu w T. . Ani Wójt Gminy L. , ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie posiadają kompetencji do tworzenia, czy też aktualizowania map znajdujących się w zasobach geodezyjnych.

W toku postępowania odwoławczego M.K. zwróciła się do SKO w T. o zbadanie "nieprawidłowości w aktach" będących w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T . Odwołująca wskazała, że dokumentacja znajdująca się w posiadaniu ww. organu, a dotycząca legalizacji zabudowy, była fałszowana. Kolegium stwierdziło brak podstaw do uznania, iż doszło do przestępstwa polegającego na fałszowaniu dokumentów. Organem nadrzędnym nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409), dalej "P.b.". Kolegium nie posiada kompetencji prawnych do przeprowadzania kontroli w zakresie postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

M.K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Zarzuciła naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, bowiem z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że błędnie wyznaczono analizowany obszar. Skarżąca zarzuciła, że obszar analizy nie jest kołem, lecz zaokrąglonym kwadratem. Stwierdziła, że odległość od granic działki do linii wyznaczającej granice analizowanego obszaru nie w każdym miejscu wynosi 105 m. Prosty pomiar linijką pokazuje, że odległość granic analizowanego obszaru jest mniejsza niż 105 m i w ten sposób nie spełnia minimalnego progu trzykrotności frontu. Dodatkowo mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji jest niekompletna, gdyż nie pokazuje granicy analizowanego obszaru od jednej strony (mapa jest jakby ucięta z tej strony, przynajmniej na odpisie decyzji doręczonym skarżącej).

Zdaniem skarżącej błędnie określono w decyzji, że średnia szerokość elewacji wynosi 10,42 m +/- 20%, co naruszało § 4 do § 8 ww. rozporządzenia, jako że nie ma podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Na poparcie tej tezy skarżąca przywołała wyrok WSA w Rzeszowie z 3 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Rz 919/13, Lex 1485912.

Ponadto organ nie wskazał, w jaki sposób uzyskano średnią szerokość elewacji 10,42 m.

Skarżąca zarzuciła, że jeden załącznik decyzji jest sporządzony na kopii mapy zasadniczej, natomiast drugi na kopii mapy ewidencyjnej, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Skarżąca podniosła, że naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest umożliwienie wnioskodawcy legalizacji budynku usytuowanego w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej, niż wymagana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2003 r., nr 33, poz. 270 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

W zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniesiono się do kwestii zachowania przewidzianej przepisami odległości od granicy z działką sąsiednią pomimo, że było to już przedmiotem zarzutu skarżącej, a w wydanym w toku postępowania wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1487/13 wskazano, że z uchylonej wówczas decyzji nie wynikało jednoznacznie, czy pozwalała ona na zbliżenie nowej zabudowie na odległość mniejszą, niż wymagana.

Skarżąca odniosła, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB w T. ustalono (inwentaryzacja powykonawcza), że budynki wzniesione przez wnioskodawcę stoją w odległości 1,39 m od granicy (w najbliższym miejscu, w którym znajduje się komin) i 1,70 m i 1,80 m w pozostałych miejscach. Odległość 3-metrowa istnieje tylko w części ściany w budynku inwestora R.M. w narożniku od strony drogi, gdzie granica pomiędzy działkami tworzy wyraźny uskok, zwiększający odległość granicy działki od ścian budynku. Tego odcinka nie dotyczy jednak przedmiotowe postępowanie. Istnieje tu sprzeczność z oświadczeniem inwestora, że odległość wynosi 3,10 m. Właściwe organy nie dokonały aktualizacji mapy geodezyjnej, mimo świadomości co do niezgodności istniejącej mapy z stanem rzeczywistym.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, jedynym dowodem na stwierdzenie zgodności zaskarżonej decyzji w zakresie zachowania odległości od działek sąsiednich nie mogą być same tylko mapy geodezyjne, jeśli nie naniesiono na nie odległości oraz samo twierdzenie organu, w sytuacji gdy z mapy wynika, że ściana budynku znajduje się w bardzo bliskiej odległości od granicy. Istniejąca sprzeczność pomiędzy mapami, a ustaleniami PINB i inwentaryzacją wykonaną przecież na zlecenie inwestora, winna być wyjaśniona.

Z bardziej szczegółowego opisu ("preferowana zabudowa" - str. 1 decyzji Wójta, wers drugi od dołu) wynika, że decyzja obejmuje nie tylko dobudówkę w kształcie litery "L" (ze schodami i jednym pomieszczeniem o długości 6,60 m od strony zachodniej –jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji), ale i dobudowaną wcześniej do starego budynku część z łazienką, kuchnią, przedpokojem, WC i kotłownią (tam gdzie komin znajduje się od strony zachodniej, a okno od strony wschodniej). W efekcie kształt zabudowy ma inny kształt niż litera "L". Ten wątek błędnego opisania kształtu rozbudowy został wytknięty w wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2014 r.. Mimo tego organ I instancji nie skorygował błędu.

Skarżąca wniosła, aby Sąd zwrócił się do PINB w T. o przekazanie kopii powykonawczej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego, znajdującej z się w aktach sprawy [...] i dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia dobudowania części budynku w odległości od granicy z działką [...] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a.. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Należy również wskazać, mając na uwadze przywoływany wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1487/13, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy samowoli budowlanej, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora R.M. , który został zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 czerwca 2011 r.. Ostatnio, zmieniającym je co do terminu wykonania obowiązku postanowieniem z 9 października 2015 r., inwestor został zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy do dnia 30 maja 2016 r..

Zatem postępowanie podlegające kontroli Sądu jest częścią toczącego się od kilku lat postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego jako samowola budowlana, w trakcie którego organ I instancji wydał sześć decyzji ustalających warunki zabudowy. Wszystkie zostały uchylone jako wadliwe.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości S. , gm. L. w stronę północną o zadaszenie nad schodami wejściowymi i część połączoną z budynkiem inwentarskim - rozbudowę w kształcie litery L o powierzchni zabudowy 38,24 m2 wykonaną w latach 2000-2007 bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ust. 4 § 9 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707).

Podsumowując, ustalenie decyzją warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ nie zawiera wszystkich prawidłowo sporządzonych części składowych wymaganych powołanymi przepisami.

Przedstawione do oceny sądu akta administracyjne są niewłaściwie ponumerowane, co utrudnia właściwą kontrolę sprawy. Zgodnie z treścią decyzji I instancji (k. [...] ) załączono do niej załącznik nr 1 i 2 – ustalenia graficzne i tekstowe. Załącznik nr 1 zawiera swego rodzaju wyciąg z części tekstowej analizy oraz jej część graficzną. Załącznik nr 2 zawiera część graficzną decyzji.

Ponadto w aktach sprawy zalegają m.in. nieopatrzone numerem kart akt administracyjnych:

- analiza urbanistyczno-architektoniczna – załącznik tekstowy WZ z 28 sierpnia 2015 r., bez oznaczenia daty i nr decyzji;

- wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej z oznaczeniem nr decyzji, w formie kserokopii tabelki zestawiającej analizowane działki, z nieczytelną pierwszą kolumną zawierającą oznaczenie działek umożliwiające ich identyfikacje;

- kserokopia fragmentu obszaru analizowanego na mapie zasadniczej, opieczętowana przez urbanistę, który sporządzał analizę.

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji, są jej integralną częścią, skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak któregokolwiek z prawidłowo sporządzonych obligatoryjnych załączników należy oceniać jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany).

Nadto należy podkreślić, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Należy zwrócić uwagę, że załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji został sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej, a nie zasadniczej, co narusza § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Zastosowana mapa jest również w nieprawidłowej skali: 1:2000, a powinna być w skali 1:500 lub 1:1000.

W aktach sprawy wprawdzie znajduje się część graficzna analizy, która mogłaby stanowić załącznik do decyzji. Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że część graficzna analizy, opisana jako "załącznik do analizy", stanowi jednocześnie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji na mapie – załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, że stanowi ona również załącznik do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły swoim obowiązkom i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza.

W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analizy nie można jednakże utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy czy też, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, wynikać z niej powinno czy parametry zabudowy zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej dają się pogodzić z zastanym ładem architektonicznym w obszarze analizowanym (właściwie ustalonym i uzasadnionym) i pozwalają na ich ustalenie w decyzji WZ zmierzającej do legalizacji samowoli.

Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż to determinuje wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy działki.

Analiza w sprawie została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1487/13, wskazano w niej, w jaki sposób został ustalony obszar analizowany. Nie budzi też większych zastrzeżeń opis analizowanych nieruchomości, ich rodzaju cech i wskaźników zabudowy, funkcji i parametrów kształtowania zabudowy. Również wyprowadzane wnioski wydają się logiczne i wystarczająco umotywowane. Zatem zarzut skargi błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie był zasadny. Co prawda rację ma skarżąca, że odległość od granic działki do linii wyznaczającej granice analizowanego obszaru nie w każdym miejscu wynosi 105 m. Jednakże biorąc pod uwagę możliwą wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Sąd stoi na stanowisku, że wielkość obszaru analizowanego spełnia wymogi rozporządzenia. W analizie opisano występującą w otoczeniu inwestycji istniejącą zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną z budynkami gospodarczymi i garażowymi, a także rolniczą przestrzeń produkcyjną i lasy. Ewentualne rozszerzenie, czy zawężenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby w istotny sposób na wyniki analizy.

Organ, zgodnie z wytycznymi Sądu, uwzględnił również w załączonej do analizy tabeli, które nieruchomości przyjęto do analizy. Należy jednak podkreślić, że niestaranne, a przez to wadliwe prowadzenie akt administracyjnych doprowadziło m.in. do braku możliwości identyfikacji poszczególnych analizowanych działek przez organ. W konsekwencji organ naruszył art. 7 i art. 80 K.p.a., a stan zgromadzonych akt administracyjnych (m. in. niepełne, nieczytelne kopie) uniemożliwia Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie należytej wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Analiza i jej wnioski dotyczące linii zabudowy, wskaźników wykorzystania terenu, wysokości budynku oraz geometrii dachu nie były kwestionowane przez skarżącą i nie budzą wątpliwości Sądu.

Jednak analiza i w konsekwencji decyzje wydane w sprawie cechują się innymi poważnymi wadami. Stwierdzono na przykład, że z posiadanych przez organ podkładów mapowych oraz przeprowadzonej wizji w terenie ("z konieczności z drogi gminnej dz. [...] ") inwestycja zlokalizowana jest w prawidłowych odległościach od sąsiednich działek budowlanych.

Powyższe nie rozstrzyga w sposób niewątpliwy, czy samowola budowlana znajduje się w stosunku do działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż ta, o której mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia), czy też normy odległościowe nowej zabudowy, o których mowa w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia w stosunku do działki sąsiedniej zostały zachowane.

Zaznaczyć również należy, że jak słusznie zarzuciła skarżąca, zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśnił dokładnie, jaka część obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] objęta jest samowolą budowlaną. Jak wynika z opisu pomieszczeń samowoli w decyzji – strona 1 punkt 3 – "preferowana zabudowa" oraz w analizie, decyzja obejmuje nie tylko dobudówkę w kształcie litery "L" (ze schodami i jednym pomieszczeniem o długości 6,60 m od strony zachodniej –jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji), ale i dobudowaną wcześniej do starego budynku część z łazienką, kuchnią, przedpokojem, WC i kotłownią. W efekcie kształt zabudowy jest "schodkowy", złożony z litery "L" oraz stycznego z nią prostokąta, co jest sprzeczne z opisem zawartym w osnowie decyzji.

Kwestia błędnego opisania kształtu rozbudowy została już wytknięta w wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2014 r., a mimo to organy nie skorygowały tego błędu.

Tym samym organy dopuściły się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełniły wynikającego z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co znalazłoby odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu.

Organy naruszyły również art. 153 P.p.s.a. nie stosując się w pełni do wszystkich wytycznych wyroku WSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1487/13.

Należy szczególnie podkreślić, że organ I instancji wydając po raz szósty wadliwą decyzję, naruszył również kardynalne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., to jest zasady: praworządności, prawdy obiektywnej, budzenia zaufania obywateli, a także szybkości i prostoty postępowania. Wyżej wskazanych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, czym naruszył wskazane przepisy materialne oraz art. 138 K.p.a..

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie posiadają kompetencji do tworzenia, czy też aktualizowania map znajdujących się w zasobach geodezyjnych. Powyższe nie zwalnia organów od obowiązku rzetelnego zbadania rzeczywistych odległości samowoli budowlanej objętej decyzją o warunkach zabudowy od granic sąsiedniej działki. Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu dokładnie określi ww. odległości, nie ograniczając się do wizji przeprowadzanej z drogi gminnej.

Ww. odległości są sporne pomiędzy inwestorem, a skarżącą. Organ nie pozyskał do kontrolowanego postępowania inwentaryzacji powykonawczej wykonanej w toku postępowania prowadzonego przez PINB w T. , przywoływanej przez skarżącą. Z powodu tych braków w materiale dowodowym kwestia ta wymyka się spod kontroli Sądu.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 K.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną z uwzględnieniem wymogów, o jakich mowa powyżej, bowiem załącznik nr 2 wymogów tych nie spełnia.

Organ winien również jednoznacznie oznaczyć część samowoli, którą obejmuje decyzja. Organ określi również jednoznacznie rzeczywistą odległość samowoli od granicy działki i odniesie powyższe do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ przyłoży również właściwą uwagę do kwestii doręczania stronom decyzji z kompletnymi załącznikami, tożsamymi z pozostającymi w aktach.

Należy też podkreślić, że stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazując skargę sądowi winien to uczynić wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Dokonując ponownej analizy sprawy organy zwrócą uwagę na prawidłowe uporządkowanie i ponumerowanie akt administracyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż akta administracyjne przekazane do Sądu przez organ administracji wraz ze skargą nie zostały ponumerowane w sposób należyty, zapewniający możliwość ustalenia, czy są one kompletne. Akta organów obu instancji posiadają obszerną część bez numeracji, numery nieprawidłowo naniesione są ołówkiem. Organy winny w sposób widoczny i trwały nanieść numery porządkowe kart akt administracyjnych.

We wskazanym zakresie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej.

Na marginesie należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut skarżącej odnośnie określenia w decyzji średniej szerokości elewacji jako 10,42 m +/- 20%. Jednoznacznie bowiem z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Co więcej, co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Zarzuty podkładania w aktach prowadzonych przez PINB antydatowanych wniosków inwestora o przedłużenie terminów nie mogą zostać rozpoznane jako niemieszczące się w granicach niniejszej sprawy. Należy jedynie wskazać, że występowanie w aktach administracyjnych kart z dopiskiem "a" może wskazywać, że były dokładane później, co jednak nie świadczy o nielegalności tych poczynań, a może wynikać np. z poprawiania niechronologicznie ułożonych kart akt.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.