Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1321/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31, art 7, art 77 par 1, art 75 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 375, ar t365
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także "GIOŚ") utrzymał w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. (dalej także "WIOŚ) z [...] lutego 2011 r. nr [...] (dalej także "postanowienie WIOŚ"), orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji - linii produkcyjnych płyt MDF i cienkich "K." (dalej "instalacji") eksploatowanych przez K. Sp. z.o.o. w zakładach przy ul. [...] w S. (dalej "spółki").

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z [...] września 2010 r. Stowarzyszenie I. Organizacja Pożytku Publicznego w S. (dalej "skarżący") - na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art 375 i 365 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 - dalej w skrócie: Poś) - wystąpiło do WIOŚ o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji.

We wniosku podniesiono, że spółka eksploatująca instalację narusza art. 201 ust 1 Poś w związku z pkt 6.1 lit a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) poprzez eksploatowanie wymienionych instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, które z uwagi na fakt, że w procesie produkcji płyt MDF i HDF wytwarza się masę włóknistą z drewna jest bezwzględnie wymagane.

Pismem z [...] lutego 2011 r. nr [...] - uznając w/w wniosek za złożony w trybie art. 241 K.p.a. - poinformował skarżącego, iż nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się uznając za bezzasadne zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez spółkę art. 201 ust 1 Poś w związku z pkt 6.1 lit a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r.

Skarżący, kwalifikując pismo z [...] lutego 2011 r. jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wniosło do GIOŚ zażalenie.

W żaleniu skarżący zarzucił WIOŚ naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych, a oparcie się jedynie na informacji udzielonej przez skarżącego we wniosku z [...] września 2010 r.

Pismem z [...] czerwca 2011 r. GIOŚ podzielił stanowisko WIOŚ odnośnie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Uzasadniając swoje stanowisko GIOŚ, powołując treść art. 201 ust 1 Poś, podniósł, że przeprowadzone przez WIOŚ kontrole zakładu prowadzonego przez spółkę, a także przeprowadzone analizy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska odnośnie kwalifikowania przedmiotowych instalacji, nie potwierdzają wniosku skarżącego, aby instalacje eksploatowane przez spółkę podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego.

Spółka jest producentem płyt drewnopodobnych (wiórowych melaminowych, pilśniowych półtwardych MDF, pilśniowych półtwardych HDF, pilśniowych półtwardych HDF lakierowanych), paneli boazeryjnych, papierów do laminowania, farb i lakierów wodorozcieńczalnych. Analiza procesów produkcyjnych prowadzonych w Spółce wykazała, że nie zostały przekroczone progi dla działalności wymienionej w punktach 1.1, 5.2 oraz 6.7 załącznika I do dyrektywy IPPC w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw, spalarni odpadów oraz wykorzystywaniem w produkcji rozpuszczalników organicznych.

Organ powtórzył ustalenia WIOŚ w tym zakresie wskazując, że analizując działalność pod kątem obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw (wytwornice pary, suszarnie) o łącznej mocy cieplnej ze źródeł technologicznych [...] MW oraz łącznej mocy energetycznej [...] MW ustalono, że kontrolowana spółka nie przekracza nominalnej wydajności dla instalacji energetycznego spalania paliw - instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 50 MW określonego w załączniku nr I do dyrektywy IPPC, w związku z powyższym dla instalacji energetycznego spalania paliw nie jest wymagane pozwolenie zintegrowane.

W instalacji do spalania biomasy B. I i B. II (wyposażonej w emitory awaryjne o numerach 550 i 555) prowadzony jest proces termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem energii odpadów o kodach 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa, 03 01 05 - pył ze szlifowanych płyt, 03 01 05 - odsort z sit, 03 01 05- laminat z krawędziowania płyt laminowanych, 03 01 82 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 19 08 14 - szlamy z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych inne niż wymienione w 19 08 13. Analizując proces technologiczny ustalono, że produkty spalania (ciepło) z instalacji B. I ([...] MW) wykorzystywane jest bezpośrednio w procesach wytwórczych - (wytwornica ciepła w postaci gorącego oleju termalnego oraz pary), a spaliny ([...] MW) kierowane są do suszarni płyt wiórowych K. Spółka z o.o. W przypadku instalacji B. II ([...] MW) produkty spalania (ciepło) są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych (olej termalny), a spaliny ([...] MW) kierowane są do suszarni płyt HDF. Instalacje te wypełniają definicję współspalarni odpadów określoną w Dyrektywie 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r., lecz nie wypełniają zakresu działalności przemysłowej określonej w punkcie 5.2 załącznika nr I do Dyrektywy IP PC.

Na terenie spółki znajduje się linia technologiczna do impregnowania papieru o wydajności [...] m2/dobę i [...] m2/rok. Wg ustaleń kontroli z roku 2010 do impregnacji papieru Spółka wykorzystuje tylko żywice mocznikowo- lub melaminowo-formaldehydowe, które nie są rozpuszczalnikami organicznymi. Zgodnie z kartą charakterystyki żywicy K. z dnia 27 stycznia 2010 r., zawartość formaldehydu w tym preparacie wynosi max. [...] %, a nie jak wskazało Stowarzyszenie - [...] %. Nie oznacza to, że do procesu produkcyjnego stosowany jest rozpuszczalnik organiczny w postaci formaldehydu, a jedynie że do wyprodukowania stosowanej w procesie produkcyjnym w/w żywicy użyto formaldehydu. Żywica ta jest produkowana przez inną spółkę – K. Sp. z o.o. w S., która posiada pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do produkcji żywic i do produkcji formaliny.

Według zestawienia przedstawionego podczas kontroli w roku 2009 przygotowano [...] Mg farb i lakierów z czego zużyto na potrzeby własne [...] Mg. Wydajność produkcyjna instalacji mieszalni farb wynosi [...] Mg. W ramach oceny pracy instalacji pod kątem emisji zanieczyszczeń do powietrza poddano analizie ilości zużytych surowców do produkcji za rok 2009. Z dokumentu rozliczenia zużywanych rodzajów i ilości surowców wynika, że zużycie rozpuszczalników organicznych na "Wydziale mieszalni farb" w roku 2009 wyniosło [...] Mg.

Spółka przedstawiła roczne zużycie rozpuszczalników organicznych na "Wydziale HDF lakierowany" w rozbiciu na poszczególne fazy nakładania powłok Zestawienie przygotowano na podstawie receptury dla każdego asortymentu farby i lakieru. Na podstawie tego zestawienia oszacowano roczne zużycie rozpuszczalników organicznych na trzech liniach produkcyjnych, które w roku 2009 wyniosło [...] Mg.

Z w/w wyliczeń wynika, że wielkości zużycia rozpuszczalników organicznych nie przekraczają wielkości określonej w punkcie 6.7 załącznika nr I do Dyrektywy IPPC, która wynosi 200 Mg rocznie.

GIOŚ podał, że aktualnie stan formalnoprawny zakładu spółki w zakresie korzystania ze środowiska przedstawia się następująco:

1. decyzja Wojewody [...] - pozwolenie wodnoprawne z [...] marca 2005 r. na użytkowanie ujęcia wody podziemnej opartego na studniach wierconych i pobór wody z tego ujęcia w ilości do [...] m3/dobę oraz odprowadzanie ścieków opadowych i ze stacji uzdatniania wody do rowu melioracji szczegółowej w zlewni jeziora [...], zmieniona decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r.,

2. decyzja Wojewody [...] z [...] września 2004 r. - pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zmieniona decyzjami Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r., z [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] maja 2005 r.,

3. decyzja Wojewody [...] z [...] października 2006 r. określająca rodzaj i ilość substancji dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza ze źródeł zlokalizowanych na terenie zakładu K. przy ul. [...] w S. zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.,

4. decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2010 r. pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie (z myjni pojazdów) ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych P. Spółki z o.o. w S..

Dodatkowo GIOŚ podniósł, że w okresie ostatnich dwóch lat WIOŚ przeprowadził [...] kontroli, w tym kontrole kompleksowe wraz z pomiarami na terenie wszystkich spółek prowadzących działalność przy ul. [...] w S., tj. K., K. oraz K. Wyniki kontroli zostały wykorzystane między innymi do oceny oddziaływania w/w spółek na środowisko oraz oceny realizacji zapisów pozwoleń na emisję.

W związku ze stwierdzeniem emisji amoniaku do powietrza bez uregulowań formalnoprawnych WIOŚ w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję dla spółki, wyznaczającą termin usunięcia naruszenia polegającego na emisji do powietrza amoniaku z instalacji wentylacji linii prasowania płyt MDF - 2, bez wymaganego pozwolenia, do dnia [...] listopada 2011 r.

Ostatnia kontrola problemowa pozaplanowa spółki została przeprowadzona w okresie od [...] października do [...] listopada 2010 r. W ramach działań pokontrolnych wystąpieniem z [...] grudnia 2010 r. przekazano do Marszałka Województwa [...] informacje o wynikach kontroli.

W dniu [...] maja 2011 r. rozpoczęto kolejną kontrolę spółki. Przedmiotem kontroli jest sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym emisji substancji i energii do powietrza. Podczas kontroli organ zwróci szczególną uwagę na emisje zanieczyszczeń gazowych i pyłowych w celu sprawdzenia realizacji zapisów pozwoleń na emisję, w tym procedur związanych z nadzorem nad eksploatacją instalacji.

Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 375 Poś postępowanie administracyjne na podstawie art. 365 ust. 1 tej ustawy organ administracji prowadzi z urzędu, tym samym przywołany art. 31 § 2 K.p.a., jako podstawa złożenia zażalenia, nie może mieć zastosowania. WIOŚ właściwie rozpatrzył wniosek z [...] września 2010 r. jako sprawę skargową w trybie określonym w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący, kwalifikując pismo GIOŚ z [...] czerwca 2011 r. jako postanowienie organu odwoławczego, wniosło do Sądu skargę na postanowienie, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Skarżący zarzucił GIOŚ naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 365 ust 1 Poś poprzez nierozpoznanie sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji, a oparcie się jedynie na niewiążącej i jednocześnie niestanowiącej źródła prawa interpretacji Ministra Środowiska oraz na informacji udzielonej podczas kontroli przez spółkę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przede wszystkim nieprawidłowe było zakwalifikowanie przez organy obu instancji, wniosku skarżącego z dnia [...] września 2010 r. oraz zażalenia na postanowienie organu I instancji jako złożynych w trybie art. 241 K.p.a. Żądanie skarżącego oparte było bowiem na art. 31 § 1 K.p.a., który to przepis stanowi podstawę do żądania wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jednocześnie treść doręczonych skarżącemu pism z [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazuje, iż w istocie do czynienia mamy z postanowieniami wydanymi w trybie art. 31 § 2 K.p.a. oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego skarżacy wyjaśnił, iż organy obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie tj. z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. W szczególności nie dokonały samodzielnej oceny tych okoliczności, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego organy zobowiązane były do samodzielnego ustalenia zakresu pojęcia "masa włóknista z drewna", a także do ustalenia zużycia formaldehydu (formaliny) przez Spółkę K. Bezkrytyczne przyjęcie stanowiska innych podmiotów świadczy o braku merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej odrzucenie, uznając ją za niedopuszczalną, albowiem złożoną na pismo organu skierowane do skarżącego w toku postępowania skargowego określonego w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie GIOŚ art. 31 K.p.a. nie mógł byc podstawą do wszczęcia postępowania z uwagi na treść art. 365 Poś. Uwzględnienie takiego wniosku powodowałoby, że organizacja społeczna miałaby większe prawa niż osoba, której postępowanie to dotyczy. Organ podtrzymał nadto swoje stanowisko odnoście braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowani instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł, że organy obu instancji przedwcześnie dokonały merytorycznej oceny kwestii będącej przedmiotem sprawy, podczas gdy były zobowiązane wobec spełnienia przesłanek formalnych koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej dokonać wszczęcia tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270

zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w stopniu uzsadaniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy złożony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez skarżące stowarzyszenie wniosek z [...] września 2010 r. mógł być podstawą do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko skarżącego, że powołany przepis mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Z powołanych regulacji wynika, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że już sama literalna wykładnia art.31 k.p.a. nie zawęża możliwości wszczęcia przez organ administracji postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej tylko do takich spraw administracyjnych, w których wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie lub także na wniosek strony (brak w przepisie art.31 k.p.a. takiego ograniczenia).

Ponadto w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w sytuacjach, w których postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, "żądanie organizacji społecznej w sprawie jego wszczęcia powinno być w zasadzie załatwione odmownie. W przypadku jednak istnienia szczególnie ważnego interesu strony organ administracyjny może skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art 61 § 2 (...)"; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 227.

Zauważyć w związku z tym należy, że art.61 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Z powyższego wynika, że interpretowanie przepisu art.31 w kierunku objęcia jego dyspozycją wyłącznie spraw, w których postępowanie wymaga wniosku strony, prowadziłoby - w sytuacji, w której strona nie życząca sobie wszczynania takiego postępowania dysponuje instrumentem prowadzącym do konieczności jego umorzenia przez organ - do tego, że przepis ten nie znalazłby żadnego zastosowania (byłby de facto powtórzeniem normy zawartej w cytowanym art.61 § 2 k.p.a.).

Istoty art.31 należy natomiast upatrywać w tym, że organizacja społeczna może wyegzekwować od organu administracji publicznej, w uzasadnionych przypadkach, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ postępowania takiego nie wszczął, pomimo tego, że był do tego umocowany.

Możliwość żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, ma zatem na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu np. dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. W niniejszej sprawie jest to działanie na rzecz ochrony środowiska lokalnego. Przyjęcie stanowiska organu przeczyłoby nie tylko literalnej wykładni art. 31 K.p.a., ale także byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu.

Konkludując ten wątek sprawy należy wskazać że na podstawie art.31 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego również w tych sprawach, w której przepisy przewidują wszczynanie postępowania wyłącznie z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie WIOŚ jako organ i instancji winien był zatem ocenić wniosek skarżacego z dnia [...] września 2010 r., a następnie bądź to wszcząć postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania spornej instalacji bądź też wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Przyjęcie zaprezentowanego wyżej stanowiska, prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2010 r. w formie pisma informacyjnego - jak chciał tego organ - było nieprawidłowe. Sąd doszedł do przekonania, że treść pisma z dnia [...] lutego 2011 r. pozwala uznać je za postanowienie WIOŚ wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanych przez spółkę.

Otóż w myśl art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (...). Nadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Pismo WIOŚ z dnia [...] lutego 2011 r. nie zawiera wszystkich wyszczególnionych w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. elementów identyfikujących postanowienie, a zwłaszcza nie zawiera podstawy prawnej jego wydania oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego zażalenie. Tym niemniej ze względu na swą formę i treść, spełnia cechy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Aktualny na tle rozpoznawanej sprawy pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 234/10, w którym Sąd uznał, że pismo spełniające wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem i bez wpływu na tę ocenę pozostaje brak niektórych niekonstytutywnych elementów. Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 746/07, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro, zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski stwierdzić należy, iż jakkolwiek wniosek skarżącego z dnia [...] września 2010 r. został załatwiony przez organ I instancji w formie pisemnej, bez nadania pismu wyraźnej formy postanowienia, to zważywszy, że pismo to zawiera zasadniczo niezbędne elementy składowe, jakim winno odpowiadać postanowienie, uznać należy, iż pismo to odpowiada w istocie rzeczy swą treścią postanowieniu, powodując, iż przedmiotem rozpoznania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było to właśnie postanowienie. Skoro tak to skonkludować należy, iż organ odwoławczy stwierdzając, iż zgadza się z WIOŚ, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania spornej instalacji, wydał w istocie postanowienie

0. utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z [...] lutego 2011 r. (art. 138 §

1. pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.).

Dodać nadto należy, iż uchybienia organów obu instancji, co do formy wydanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji braku wszystkich elementów postanowień wymienionych w art. 124 K.p.a. pozostają bez wpływu na wynik sprawy, albowiem strona pomimo braku pouczenia i wskazania podstawy prawnej, prawidłowo zareagowała składając w terminie zażalenie na postanowienie WIOŚ z [...] lutego 2011 r., a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawiera innych naruszeń prawa, uzasadniających wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego.

Organy orzekające w sprawie wykazały brak przesłanek niezbędnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie objętej żądaniem skarżącego.

W szczególności organy te dokonały wyczerpującej, wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku pod kątem tego, czy rzeczywiście istnieją realne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że użytkowanie instalacji eksploatowanych przez spółkę wymaga pozwolenia zintegrowanego.

Dopiero stwierdzenie przez organ takich przesłanek prowadziłoby do sytuacji, w której za wszczęciem stosownego postępowania administracyjnego "przemawiałby interes społeczny" (art.31 § 1 k.p.a.), w związku z czym żądanie organizacji społecznej można byłoby uznać za "uzasadnione" w rozumieniu art.31 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga bowiem, że w sytuacji, w której art.31 § 1 k.p.a. upoważnia organizację społeczną do żądania: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (chodzi tu o dwa różne żądania - wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które już zostało wszczęte), zastrzegając następujący warunek: "jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny", to o ile w odniesieniu do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu chodzi o to, aby interes społeczny przemawiał za udziałem organizacji w postępowaniu, o tyle w przypadku żądania wszczęcia postępowania chodzi o to, aby interes społeczny przemawiał za wszczęciem takiego postępowania.

Interesu społecznego nie można jednakże utożsamiać z automatyzmem we wszczynaniu postępowań administracyjnych w każdej sytuacji, w której zażąda tego organizacja społeczna, powołująca się choćby w ogólnikowy i abstrakcyjny sposób na zagrożenie istotnego dobra chronionego prawem. Taka interpretacja interesu społecznego czyniłaby z organizacji społecznej faktycznego dysponenta tych postępowań, powodując ryzyko nadużyć, ewentualnie ryzyko sparaliżowania działań organów.

Istotą realizacji tego interesu jest natomiast gwarancja, że w sytuacji, w której zajdą łącznie następujące przesłanki:

(-) po pierwsze, organizacja społeczna, specjalizująca się w danej dziedzinie życia społecznego, wejdzie w posiadanie wiarygodnych danych lub informacji, uprawdopodabniających konieczność zbadania przez organ, w ramach prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego, czy w stosunku do innej osoby (której postępowanie to miałoby dotyczyć) zachodzi konieczność wydania orzeczenia w przedmiocie jej praw lub obowiązków administracyjnoprawnych,

(-) po drugie, właściwy w zakresie wszczęcia takiego postępowania organ, nie dysponując tego rodzaju danymi lub informacjami, albo dane te ignorując, nie wszczyna postępowania z urzędu z własnej inicjatywy,

to organizacja społeczna będzie mogła skutecznie wyegzekwować od wskazanego wyżej organu wszczęcie stosownego postępowania na podstawie art.31 k.p.a.

W konsekwencji powyższych założeń dokonanie przez organ administracji, do którego wpłynął wniosek organizacji społecznej w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie innej osoby, oceny przesłanek uzasadniających wszczęcie tego postępowania, nakłada na organ konieczność dokonania wstępnej kontroli merytorycznej argumentacji wniosku.

Przesłanką upoważniającą organ do wszczęcia postępowania będzie uprawdopodobnienie we wniosku, że potrzeba taka istotnie występuje. Podkreślić przy tym należy, że nie chodzi o przeniesienie na organizację społeczną ciężaru jednoznacznego wykazania, że w stosunku do osoby trzeciej należy wydać orzeczenie o określonej treści (powyższe prowadziłoby do zdeformowania istoty instytucji, o której mowa w art.31 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie korzystania z niej organizacjom społecznym), a o dochowanie zasady, że przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art.31 k.p.a. winny być istotne, usprawiedliwione przyczyny.

O ile zatem zasadność wydania merytorycznego orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku nie musi się potwierdzić w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze złożeniem tego wniosku (chodzi o sytuację, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego argumentacja wniosku zostanie zweryfikowana na korzyść osoby, przeciwko której postępowanie zostało wszczęte, organ postępowanie to umorzy), o tyle obowiązkiem organizacji społecznej jest powołanie okoliczności przekonująco uzasadniających wszczęcie samego postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący miał obowiązek uprawdopodobnić zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania instalacji z uwagi na brak pozwolenia zintegrowanego, a tym samym uprawdopodobnić, że obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na spółce ciążył.

Podkreślenia wymaga, że elementy niezbędne do uprawdopodobnienia zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w danej sprawie administracyjnej nie dadzą się zamknąć w formę sztywnego katalogu, albowiem rozstrzygające znaczenie będą tu miały okoliczności danej sprawy, w tym w szczególności jej przedmiot, stopień skomplikowania, fakt czy sprawa była już w jakimkolwiek zakresie przedmiotem działań administracji ewentualnie, czy pozostaje w związku z innymi sprawami administracyjnymi.

W świetle powyższych okoliczności nawet obszerne uzasadnienie wniosku, operujące fachową argumentacją może nie wystarczyć do uznania, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania w sytuacji, w której wspomniana argumentacja nie powołuje się w istocie na nowe dane lub informacje (fachowe opracowania specjalistów, w tym w szczególności opracowania dotyczące sprawy), a ma de facto charakter polemiki z ustaleniami faktycznymi lub z wykładnią przepisów przyjętą przez organ, a jednocześnie organ dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionych przez organizację.

Nie zachodzi przy tym niebezpieczeństwo blokowania inicjatyw procesowych organizacji społecznych poprzez ocenianie argumentacji wniosku w sposób tendencyjny, czy też skrajnie rygorystyczny, w sytuacji, w której odmowa wszczęcia postępowania podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organy wykazały w sposób przekonujący, że pomimo obszerności stanowiska zawartego we wniosku skarżącego, zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, podstaw do wszczęcia takiego postępowania nie ma. Powyższe wynika z faktu, że działalność spółki jest, po pierwsze, reglamentowana różnego rodzaju orzeczeniami administracyjnymi, po drugie jest lub była przedmiotem licznych procedur sprawdzających lub kontrolnych pod kątem ochrony środowiska, w toku których to procedur zgromadzono szczegółową wiedzę na temat jej funkcjonowania.

GIOŚ wskazał, że zgodnie z art.201 ust.1 Poś pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rozdaje instalacji podlegających temu wymogowi określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

Przeprowadzone przez WIOŚ kontrole spółki, a także przeprowadzone analizy oraz wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska odnośnie kwalifikowania przedmiotowych instalacji nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, jakoby eksploatacja instalacji spółki wymagała pozwolenia zintegrowanego.

GIOŚ wskazał, że spółka jest producentem płyt drewnopodobnych (wiórowych melaminowych, pilśniowych półtwardych MDF, pilśniowych półtwardych HDF, pilśniowych półtwardych HDF lakierowanych), paneli boazeryjnych, papierów do laminowania, farb i lakierów wodorozcieńczalnych. Analiza procesów produkcyjnych prowadzonych w Spółce wykazała, że nie zostały przekroczone progi dla działalności wymienionej w punktach 1.1, 5.2 oraz 6.7 załącznika I do dyrektywy IPPC w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw, spalarni odpadów oraz wykorzystywaniem w produkcji rozpuszczalników organicznych.

Z wyjaśnień GIOŚ wynika, że w zakładach spółki wielokrotnie prowadzone były kontrole, w tym również mające na celu zweryfikowanie działalności spółki pod względem przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Kontrole obejmowały nie tylko procesy technologiczne, ich skutki w zakresie ochrony środowiska, ale także badanie spółki pod względem formalnoprawnym tj. sprawdzanie czy spółka legitymuje się wszystkimi niezbędnymi pozwoleniami i zezwoleniami. Z ustaleń organów nie wynika, aby instalacje eksploatowane przez spółkę podlegały wymogowi posiadania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w skardze.

Wielokrotne monitorowanie i kontrolowanie spółki przez organy administracji publicznej pozwala w ocenie GIOŚ uznać, iż wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji - linii produkcyjnych płyt MDF i cienkich "K." z powodu naruszenia przez spółkę art. 201 ust 1 Poś nie byłoby celowe z punktu widzenia interesu społecznego. Zauważyć należy, iż w dniu wydania zaskarżonego postanowienia tj. w dniu [...] czerwca 2011 r. w spółce trwała właśnie kontrola (rozpoczęta w dniu [...] maja 2011 r.), której przedmiotem było sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym emisji substancji i energii do powietrza.

Stanowisko skarżącego uznać w tej sytuacji należy jedynie jako polemikę z ustaleniami organu, odnoszącą się w pierwszej kolejności do odmiennego interpretowania przez skarżącego "pojęcia masa włóknista z drewna" (skarżący twierdzi, że produkt tego rodzaju jest produkowany przez spółkę, z czym wiąże się obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego, z czym nie zgodzono się w

postępowaniu administracyjnym, podzielając w tym zakresie interpretację Ministra Środowiska odnośnie tego pojęcia, zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]) oraz do nie popartego dowodami twierdzenia, że spółka zużywa więcej formaldehydu (formaliny) niż twierdzi organ.

Powyższe okoliczności nie mogą, co trafnie wywiodły organy, uzasadniać wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem skarżącego.

Zasadnie zatem wszczęcia tego postępowania odmówiono na podstawie art.31 § 2 k.p.a.

W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że pomimo wystąpienia opisanych wcześniej uchybień procesowych, związanych z wadliwą oceną organ odnośnie właściwego trybu procedowania w niniejszej sprawie, które to uchybienia nie miały jednak wpływu na jej wynik sprawy, skarga, które te uchybienia trafnie wskazała, nie ma usprawiedliwionych podstaw w pozostałym zakresie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.