Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. i H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 87/12 w sprawie ze skargi E.J. i H.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wydzieloną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 87/12 oddalił skargę E.J. i H.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wydzieloną nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku E.J. i H.P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] zatwierdził m.in. projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność po 1/2 części E.J. i H.P., przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. na działki wymienione enumeratywnie od nr [...] do nr [...] o podanych powierzchniach. W decyzji nie określono, iż działki nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne.

E.J. i H.P. wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. (uzupełnionym w dniu 26 kwietnia 2011 r.) wystąpiły do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki oznaczone numerami: [...], położone w obrębie [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego wyznaczono rozprawę administracyjną, Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E.J. i H.P. za nieruchomość wydzieloną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...], położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, uznając, że przedmiotowe działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...].

E.J. i H.P. w odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Wojewody [...], zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 98 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 37, art. 77, art. 81 i art. 104 K.p.a.

Wojewoda [...] decyzją dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz .U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.). w związku z art. 98 ust. 3 i art. 130 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 98 ust. 1 u.g.n. stwierdzając, że przepis ten stanowi podstawę ustalenia odszkodowania za przejęte działki gruntu tylko w przypadku, gdy działka została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie zawiera wskazania, że m.in. działki nr [...] są wydzielone pod takie drogi. Pozwala to na przyjęcie, że w/w działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...]. Z załączonej do projektu podziału mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. wynika, że działki te były przeznaczone pod drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do działek prywatnych, które powstały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...].

Ponadto Wojewoda [...] podał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] nr 3, poz. 28 z dnia 31 marca 1993 r. oraz uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] nr 9, poz. 106 z dnia 30 września 1993 r., działka o nr [...] była położona na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Plan ten nie przewidywał lokalizacji drogi publicznej, co mogłoby skutkować przejściem z mocy prawa własności tych działek na rzecz Gminy [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest okoliczność, że obecnie obowiązujący na terenie sołectwa [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza lokalizację drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] m.in. na terenie m.in. przedmiotowych działek, które aktualnie stanowią współwłasność osób trzecich, gdyż istotne jest przeznaczenie działek w dacie wydania decyzji podziałowej.

Organ odwoławczy wskazał również, iż w toku postępowania na podstawie skróconego wypisu ze skorowidza działek na dzień 14 marca 2011 r. ustalono, że działka nr [...] jest współwłasnością czterech osób, natomiast działka nr [...] i nr [...] stanowi współwłasność dwudziestu ośmiu osób. Rozdysponowanie przez wnioskodawczynie prawem własności wyżej wymienionych działek potwierdza stwierdzenie, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z przejściem wydzielonych w wyniku podziału działek na własność Gminy [...] lecz wydzieleniem tych działek pod drogę wewnętrzną, to zaś oznacza brak podstaw do ustalenia za nie odszkodowania.

Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że są one bezzasadne. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Poprzednie współwłaścicielki same wystąpiły z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej uprzednio nr [...], a następnie swobodnie rozporządzały działkami powstałymi w wyniku jej podziału, poprzez zbywanie udziałów na rzecz osób trzecich.

W sprawie nie ma również zastosowania art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., gdyż nie doszło do pozbawienia wyżej wymienionych współwłaścicielek prawa własności na cele publiczne.

W konsekwencji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty [...] i nie dostrzegł także naruszenia przepisów prawa procesowego. Stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w sposób optymalny, strony miały możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i składania wyjaśnień oraz dokumentów na poparcie swojego roszczenia i z tego prawa skorzystały.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.J. i H.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której podniosły analogiczne zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących, przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. należy interpretować w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się jaka powinna być docelowo kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Nie chodzi zatem o fizyczne wybudowanie drogi bądź nadanie drodze określonej kategorii lecz wystarczy samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Skarżące zakwestionowały ustalenie organu, że działki nr [...] nie przeszły na własność Gminy [...] z uwagi na brak stosownych postanowień w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wskazały, że prawnorzeczowe skutki, jakie wywiera decyzja podziałowa w zakresie prawa własności działek, nie są uzależnione od poprawności decyzji podziałowej, gdyż przejście własności nieruchomości wydzielonej pod drogę następuje z mocy prawa (art. 98 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie skarżących, organ nieprawidłowo odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], gdyż podstawę wydania decyzji o podziale stanowiła koncepcja podziału nieruchomości zaopiniowana w formie postanowienia pozytywnie przez Wójta oraz decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w której w/w działki wypełniają postanowienia § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zdaniem skarżących, ustalenie w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1999r. dla dróg wewnętrznych (działka nr [...]) i dróg zbiorczych (działki nr [...]) warunku szerokości odpowiednio 8 m i 12 m potwierdza publiczny charakter tych dróg. W konsekwencji skarżące stwierdziły, iż na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. z dniem 22 kwietnia 2001 r. właścicielem tych działek stała się gmina. Uzasadniając stanowisko w sprawie, skarżące powołały orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (EPS 2008/9/39), wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I SA1513/99, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 504/07, z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/04., z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08.

W ocenie skarżących nietrafna jest także argumentacja organu opierająca się na stwierdzeniu, że poprzednie współwłaścicielki same wystąpiły z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej nr [...], a następnie swobodnie ją rozporządzały, poprzez zbywanie udziałów na rzecz osób trzecich. Wskazały, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie także do sytuacji, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela, zaś zbycie udziałów na rzecz dzieci i wnuka wynikało z braku ich wiedzy co do faktycznej sytuacji prawnej spornych gruntów. Fakt, że w księdze wieczystej widnieją nieaktualne wpisy świadczy o niewypełnieniu przez gminę ciążącego na niej obowiązku ujawnienia w odpowiedniej księdze wieczystej swojego prawa, które nabyła z mocy prawa.

Ponadto skarżące zarzuciły, że nieprawidłowo ustalono powierzchnie i numery gruntów odjętych pod drogi oraz strony postępowania, którymi powinni być adresaci decyzji o podziale nieruchomości.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n. ), stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. ma charakter wywłaszczeniowy. Ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że przy spełnieniu określonych warunków nieruchomość staje się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa, gmin, powiatów i województw samorządowych) za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi rekompensatę za utratę prawa własności. Przesłankami ustalenia odszkodowania jest istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego oraz wydzielenie na jej podstawie działek gruntu pod drogę publiczną: gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności gruntowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej, w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że działki nr [...] zostały wydzielone decyzją podziałową Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] na wniosek m.in. skarżących. W decyzji tej brak jest zapisów potwierdzających, że w/w działki stają się drogami, czy też drogami publicznymi. Stan taki nie wynika również z przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. odzwierciedlającej podział nieruchomości nr [...]. W wykazie zmian gruntowych działki: nr [...] zostały wykazane jako użytki rolne IV, V, VI klasy oraz łąki. Decyzja podziałowa odnosi się wyłącznie do drogi gruntowej wzdłuż linii kolejowej [...], po lewej stronie od km [...] do km [...], znajdującej się w dyspozycji Zakładu Infrastruktury Kolejowej z siedzibą w [...], która ma być udostępniona dla osób, których grunty sąsiadują z tą drogą, do czasu nabycia przez Urząd Gminy w [...] tego gruntu pod budowę drogi.

Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla terenu objętego decyzją oznaczonego symbolem [...] – zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, z możliwością usług nieuciążliwych. Nie było w nim zatem wprost zapisów o lokalizacji drogi publicznej. Zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., podjętym na podstawie art. 93 pkt 4, 5 i 6 u.g.n., warunki podziału projektowanego terenu określono w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1999 r. znak: [...]. W decyzji tej nie sprecyzowano projektowanego przebiegu dróg, natomiast w dniu wydania decyzji o podziale decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania z dniem 31 grudnia 2000r. utraciła ważność.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że gdyby nawet w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjąć, iż w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu oznaczone nr [...] zostały przeznaczone pod drogę wewnętrzną, to wobec braku ustanowienia na nich służebności drogowych, dostęp do drogi publicznej nowo utworzonym działkom został zgodnie z art. 93 ust. 3 zdanie drugie u.g.n., zapewniony poprzez sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżąca nie kwestionuje, że doszło do zbycia udziałów na rzecz dzieci i wnuka. Natomiast z oczywistych przyczyn, nie mogłyby one zbyć działek będących drogami osobom trzecim.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku podziału nieruchomości nr [...] działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Z tego względu Wojewoda [...] trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem na cele publiczne, a skoro tak to przedmiotowe działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...], co oznacza, że nie istnieje obowiązek wypłaty odszkodowania za w/w działki.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na akceptację zasługuje również stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie organ nie naruszył art. 21 Konstytucji RP statuującego zasadę ochrony własności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., dotyczącego ochrony prawa własności, gdyż w następstwie podziału gruntu należącego do skarżących nie doszło do wywłaszczenia z własności prywatnej. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo uznał, że stronami postępowania są osoby występujące z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Literalna wykładnia art. 98 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje tym podmiotom, które w wyniku podziału nieruchomości pozbawiono prawa własności, a nie wszystkim adresatom decyzji podziałowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły E.J. i H.P., reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię: art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż w następstwie podziału gruntu nie doszło do wywłaszczenia z własności prywatnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej rozumowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Poprzestał bowiem na powierzchownym zbadaniu sprawy, nie analizując całościowo różnorodnych zagadnień w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie działki nr [...] zostały użyte pod drogi na koszt skarżących. Przeznaczając przedmiotowe działki pod budowę drogi, z jednoczesnym stwierdzeniem, iż nie mają, one charakteru drogi "publicznej", władze samorządowe uchyliły się od obowiązku ponoszenia wydatków związanych z ustaleniem odszkodowania. Droga znajdująca się na działkach nr [...] jest faktycznie wykorzystywana jako droga publiczna, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości. Droga ta stanowi składnik normalnej sieci drogowej w Gminie [...]. Opisanie drogi, w sposób sztuczny, jako drogi "wewnętrznej", służyło uchyleniu się przez władze samorządowe od obowiązku dokonania wywłaszczenia niniejszego gruntu oraz wypłaty za niego odszkodowania. Stosując postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., władze administracyjne całkowicie zlekceważyły oczywiste znaczenie art. 98 tej ustawy, zgodnie z którym grunty przeznaczone pod drogi podlegają wywłaszczeniu. W rezultacie opisanego zastosowania odnośnych postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. w stosunku do skarżących, byli oni de facto pozbawieni prawa do poszanowania swojej własności w sposób niezgodny z art. 1 Protokołu nr 1.

Autor skargi kasacyjnej podał, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantujący prawo do poszanowania mienia, składa się z trzech różnych norm. Pierwsza norma, określona w pierwszym zdaniu artykułu pierwszego, ma charakter ogólny i wyraża zasadę poszanowania prawa własności, druga z norm, zawarta w drugim zdaniu tego artykułu, przewiduje prawo pozbawienia własności, pod określonymi warunkami, natomiast trzecia z nich, wyrażona w paragrafie drugim, uznaje, między innymi, prawo Państw – Stron Konwencji, do dokonywania kontroli sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Wymienione powyżej normy, mimo że są odrębne, to nie pozostają bez związku. Druga i trzecia z nich winny być brane pod uwagę w szczególnych przypadkach, gdy następuje kolizja z prawem do poszanowania własności i w związku z tym powinny być interpretowane w świetle pierwszej z norm, która ma charakter ogólny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest zbliżony do wyzucia z posiadana. Skarżący mają wprawdzie możliwość używania przedmiotowych działek jako ich prawowici współwłaściciele, to jednak tylko jako dróg. W związku z tym możliwość swobodnego korzystania przez nich z ich własności jest ograniczona. Działki będące drogą, z oczywistych przyczyn, nie mogą być zbyte osobom trzecim. Skarżący w wyniku braku zgody władz samorządowych na wywłaszczenie i wypłatę odszkodowania, co w świetle postanowień wywłaszczeniowych ustawy winno było nastąpić, muszą akceptować to, że stanowiąca ich współwłasność droga jest przedmiotem publicznego użytku. Działania władz, na które się skarżą, w praktyce znacząco ograniczyły możliwość efektywnego czerpania przez nich korzyści z prawa własności (mutatis mutandis, Sporrong i Lónnroth p. Szwecji, wyrok z dnia 23 września 1982 r., Seria A , nr 52, §§ 58-60, Skibińscy p. Polsce, nr 52589/99, §79, z dnia 14 listopada 2006). W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących.

Ponadto skarżące podały, że w następstwie podziału gruntów działki nr [...] zostały przeznaczone pod drogę, a na pozostałych działkach zostało wybudowanych wiele domów jednorodzinnych, które jednakże nie stanowią zamkniętego osiedla. Droga zlokalizowana na działkach nr [...] jest połączona z siecią dróg publicznych. Służy ona zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju. Dostęp do tej drogi nie jest obwarowany jakimikolwiek ograniczeniami, każdy uczestnik ruchu może z niej skorzystać. Co więcej grunty wydzielone w wyniku decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietna 2001 r. znak: [...] zgodnie z obowiązującym od dnia [...] grudnia 2006 r. planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] są przeznaczone pod drogi publiczne odpowiednio kategorii D i L. Powyższe postanowienia planu uznać należy za potwierdzenie publicznego charakteru drogi zlokalizowanej na działkach nr [...].

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że właściwa równowaga między koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz interesu jednostki została zachwiana i skarżący są zmuszeni ponieść zbyt daleko idące ciężary, w związku z czym nastąpiło naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W dniu 12 września 2012 r. H.P. zmarła. W jej miejsce w niniejszym postępowaniu wstąpili jej następcy prawni: córka – T.M. i syn – P.P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji. Uwzględnia zatem tylko te zarzuty, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Jako naruszone powołano art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż w następstwie podziału gruntu nie doszło do wywłaszczenia z własności prywatnej. Taki sposób sformułowania zarzutu oznacza niekwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i ich oceny.

Zauważyć należy, iż Protokół Nr 1 do Konwencji został sporządzony w Paryżu w dniu 20 marca1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Natomiast Konwencja, będąca ratyfikowaną umową międzynarodową, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego i podlega stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 1 w/w Protokołu nr 1, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Podkreślić należy, iż sposób sformułowania skargi kasacyjnej, a zwłaszcza jej uzasadnienie, prowadzą do wniosku, że jej autor w istocie podważa stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że w wyniku zatwierdzenia przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] m.in. na działki: nr [...], zostały one wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Przedmiotowe działki nie przeszły zatem z mocy prawa na własność Gminy [...]. W związku z czym nie istnieje obowiązek ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za w/w działki. W konsekwencji w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżących własności.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej twierdzi, że działki o numerach [...] zostały użyte pod drogi na koszt skarżących. Przeznaczając te działki pod budowę drogi, z jednoczesnym stwierdzeniem, iż nie mają, one charakteru drogi "publicznej", władze samorządowe uchyliły się od obowiązku dokonania ich wywłaszczenia oraz wypłaty za nie odszkodowania. Droga, która znajduje się na tych działkach jest połączona z siecią dróg publicznych i służy transportowi zarówno publicznemu jak i prywatnemu. Sposób zastosowania w stosunku do skarżących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodował, że zostali oni pozbawieni prawa do poszanowania swojej własności w sposób niezgodny z art. 1 Protokołu nr 1. Publiczny charakter drogi zlokalizowanej na przedmiotowych działkach potwierdza obowiązujący od dnia [...] grudnia 2006 r. plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96, czy też wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który wnoszący skargę kasacyjną uznaje za prawidłowy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu dokonanie kontroli instancyjnej zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego nie było możliwe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.