Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie gorącego posiłku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D.M. od pkt 2 i 3 decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do korzystania z jednego gorącego posiłku (obiad) dziennie w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy, w zaskarżonej części, tj. w pkt 2 i 3 decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

18 grudnia 2018 r. D. M. zwróciła się o przyznanie jej pomocy w formie gorącego posiłku od stycznia 2019 r. Wskazała, że jest osobą niepełnosprawną i nie może sobie zapewnić takich posiłków sama.

Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., w pkt 1. przyznał D. M. na okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. pomoc w formie prawa do korzystania z jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu), w pkt 2. ustalił odpłatność w wysokości 100% kwoty 7,50 zł za każde świadczenie, w pkt 3. zobowiązał D. M. do zapłaty należnej kwoty do dnia 15 każdego miesiąca, na rzecz OPS [...], w pkt 4. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie dotyczącym pkt 1-3.

Od decyzji z [...] stycznia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie w części dotyczącej pkt 2 i 3 wniosła D.M.. Odwołująca przedstawiła swoją sytuację materialną i zdrowotną i wniosła o zastosowanie najniższej stawki 10% lub odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, ze względu na trudną sytuację ﬁnansową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy, w zaskarżonej części, tj. w pkt 2 i 3 decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami, związanymi z przyznawaniem tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) – dalej zwana "ups". Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają m. in. dwa kryteria określone w ups. Stanowią je kryteria dysfunkcji i zdarzeń, o jakich mowa w art. 7 ups (m. in. ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności) oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ups.

Kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej jest dochód nieprzekraczający kwoty 634 zł, a dla osoby w rodzinie 514 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie zweryﬁkowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r. poz. 1058).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ups na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej spoczywa obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej. Na podstawie art. 96 ust. 2 ups wydatki na posiłki przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych (art. 96 ust. 4).

Według załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. określającego zasady zwrotu wydatków za: usługi, pomoc rzeczową, zasiłki okresowe i celowe przyznane pod warunkiem zwrotu realizowane przez Miasto st. Warszawę, jako zadania własne gminy, w § 1 pkt 3 ustalono, że wysokość zwrotu poniesionych wydatków na pomoc rzeczową w formie gorącego posiłku stanowi 100% odpłatności, gdy miesięczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny przekracza 201% kryterium dochodowego osoby lub rodziny określonego w art. 8 ups.

Od września 2018 r. D. M. nabyła uprawnienie do emerytury, w kwocie miesięcznej netto: [...] zł. Jest to stały dochód, zatem w styczniu 2019 r. oraz w kolejnych miesiącach dochód przekraczał 201 % kryterium dochodowego (201% x [...] zł = [...] zł), a wobec tego odpłatność została ustalona jako 100% kwoty za posiłek, tj. 7,50 zł.

Zgodnie z § 1 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w szczególnie uzasadnionych losowo lub rodzinnie sytuacjach, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej lub jej rodziny nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego dyrektor ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik mogą zastosować niższe, niż określone uchwałą procentowe stawki zwrotu wydatków lub w całości odstąpić od żądania ich zwrotu.

18 grudnia 2018 r. został złożony wniosek o przyznanie świadczenia w formie obiadów od stycznia 2019 r. D. M. nie przedstawiła w nim żądania zwolnienia z odpłatności, ze względu na nadzwyczajną sytuację losową lub rodzinną.

Rozpoznając sprawę organ pierwszej I uwzględnił określone w § 1 pkt 3 załącznika nr 2 obligatoryjne zasady zwolnienia z odpłatności. Natomiast regulacja zawarta w § 1 pkt 4 załącznika nr 2 ma charakter fakultatywny. Odstąpienie od odpłatności na podstawie tej normy podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje luz decyzyjny, co do wyboru treści rozstrzygnięcia.

Skoro strona nie wnioskowała o zwolnienie z odpłatności, ze względu na swoją sytuację losową lub rodzinną oraz nie było również w tym zakresie wniosku pracownika socjalnego, to [...] stycznia 2019 r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do rozpatrzenia sprawy w oparciu o § 1 pkt 4 załącznika nr 2.

Na podstawie art. 104 ust. 4 ups w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ups oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Zdaniem Kolegium wskazany powyżej przepis odnosi się do sytuacji po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu należności. Określony w art. 104 ust. 4 ups tryb może być zatem uruchomiony dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie zwrotu należności - w realiach niniejszej sprawy - po zakończeniu postępowania odwoławczego od decyzji z [...] stycznia 2019 r.

Zatem powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 104 ups było zbędne. W niniejszym postępowaniu organy administracji rozważają przesłanki dotyczące zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 96 ust. 4 ups.

Skoro wniesienie odwołania ma skutek dewolutywny, tj. przenosi postępowanie do organu wyższej instancji zatem, w niniejszym postępowaniu odwoławczym, Kolegium jest zobowiązane do rozpatrzenia sformułowanego przez stronę wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w oparciu o § 1 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że dysponuje pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie zagadnienia.

Kolegium podało, że D. M. jest emerytką. Jej dochód miesięczny wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Według zaświadczenia ZUS z [...] października 2018 r. wniosek o emeryturę został złożony [...] września 2018 r. W odwołaniu zainteresowana przedstawiła planowane wydatki za okres od stycznia do czerwca 2019 r. Zestawiła półroczne przychody [...] zł z planowanymi wydatkami na kwotę [...] zł. Z tego powodu żądanie zwrotu wydatków na świadczenie udzielane w formie gorącego posiłku, które za okres 6-miesięczny wyniesie [...] zł jest dla niej nadmiernym obciążeniem.

Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, czy sytuacja odwołującej jest szczególna z przyczyn losowych lub rodzinnych. Obiektywnym miernikiem jest zbadanie sytuacji zainteresowanej na tle innych osób korzystających z pomocy społecznej. W świetle art. 7 ups beneﬁcjentami pomocy społecznej są osoby które borykają się z problemami określonymi w art. 7 ups. Zatem w szczególności pomoc społeczna jest udzielana ze względu na: stan zdrowia, z powodu niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, z powodu potrzeby ochrony dziecka i rodziny, tj. z powodu sieroctwa, przemocy w rodzinie, konieczności ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych), wobec wystąpienia trudności w przystosowaniu i integracji, z powodu opuszczenia zakładu karnego lub uzyskania statusu uchodźcy (ochrony uzupełniającej), z powodu uzależnienia, z powodu alkoholizmu i narkomanii, wobec wystąpienia sytuacji nagłej i nieprzewidywalnej, z powodu zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zatem wystąpienie jednego z ww. czynników wśród beneﬁcjentów pomocy społecznej jest zjawiskiem powszechnym. Wydaje się, że wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej może mieć miejsce, gdy wystąpi jednocześnie kilka czynników uniemożliwiających przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a także gdy wystąpią okoliczności nagłe i nieprzewidziane, tj. losowe.

Z zaświadczenia ZUS z [...] października 2018 r. wynika, że wniosek o ustalenie emerytury został złożony [...] września 2018 r. Natomiast kryterium dotyczące wieku emerytalnego zostało spełnione od [...] października 2017 r., co przyznała sama zainteresowana we wniosku z [...] września 2018 r. skierowanym do organu I instancji o udzielenie pomocy (pismo z [...] października 2018 r. [...], str. 2).

Kolegium stwierdziło, że złożenie podania o przyznanie emerytury jest uprawnieniem zainteresowanej, jednakże skorzystanie z tej możliwości znacznie polepszyło sytuację materialną D. M.. Wydaje się, że gdyby D. M. skorzystała z prawa do emerytury wcześniej, to w porę podjęte działania zapobiegłyby nawarstwieniu się opisanych w odwołaniu koniecznych remontów, konserwacji, czy wymiany urządzeń, np.: zakup baterii zlewozmywakowej i usługa hydrauliczna ([...] zł), usługa elektryczna ([...] zł), konserwacja drzwi ([...] zł), zakup kuchenki gazowej (3 rat [...] zł). Nawet jeśli istniały trudności w zgromadzeniu dokumentacji, to OPS deklarował udzielenie wsparcia w tej kwestii (pismo z [...] października 2018 r. [...], str. 2).

Z powyższych okoliczności wynika, że sytuacja materialna nie była spowodowana czynnikiem losowym. Zapewne uregulowanie planowanych remontów, konserwacji, czy wymiany urządzeń będzie musiało zostać rozłożone w czasie, niemniej jednak stały dochód oraz częściowe wsparcie organu I instancji w formie przyznania odpłatnych posiłków (obiadu) daje perspektywę na zrealizowanie zamierzeń.

Analizując sytuację życiową D. M. Kolegium nie dopatrzyło się przyczyn natury rodzinnej, dających podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielenie pomocy. Sama zainteresowana nie wskazuje na istnienie tego rodzaju przesłanki.

W świetle § 1 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. zagadnienie "nadmiernego obciążenia" sformułowane w tym paragraﬁe ma znaczenie drugorzędne. Jeśli bowiem nie jest spełniony warunek wstępny, tj. nie występuje szczególna sytuacja z przyczyn losowych lub rodzinnych, to niecelowe jest badanie, czy spełnione są dalsze przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej lub jej rodziny nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium doszło do przekonania, że na tle sytuacji innych beneﬁcjentów pomocy społecznej nie można uznać, aby sytuacja D. M. była szczególna z przyczyn losowych lub rodzinnych. Przy tym Kolegium nie neguje, że położenie ﬁnansowe D. M. jest trudne. Niemniej jednak trudności ﬁnansowe nie mogą być uznane za wystarczający powód do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na wsparcie beneﬁcjentów przez OPS, gdyż immanentnym zjawiskiem spotykanym wśród osób korzystających z pomocy społecznej jest nieposiadanie przez nich wystarczających środków ﬁnansowych, które zapewniłyby możliwość zaspokojenia we własnym zakresie wszystkich potrzeb i zobowiązań.

Kolegium zaznaczyło, że - zgodnie ze swoją właściwością - rozpoznało odwołanie od zaskarżonej decyzji natomiast zastosowanie art. 104 ust. 4 ups wykracza poza zakres mniejszego postępowania odwoławczego.

Jeżeli D. M. podtrzymuje wolę ubiegania się o zwolnienie jej z obowiązku zwrotu wydatków na udzieloną jej pomoc w trybie art. 104 ust. 4 ups, to po wydaniu niniejszej decyzji winna złożyć stosowny wniosek do organu I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 66 § 1 kpa, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2. Na podstawie art. 66 § 2 kpa odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. D. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi nakazującemu wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, 2) art. 104 ust. 4 ups poprzez niezłożenie przez pracownika socjalnego wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na ww. posiłki i niepouczenie skarżącej o możliwości skorzystania z ulg w tym zakresie. Wobec tego wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3. W uzasadnieniu podniosła, że w grudniu 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie jednego gorącego posiłku (obiadu) dziennie w okresie od 2 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. Wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ll instancji stwierdził, że [...] stycznia 2019 r., w dacie wydania poprzedzającej decyzji organu I instancji, strona nie wnioskowała o zwolnienie z odpłatności za ww. posiłki, ze względu na swoją sytuację losową, jak również nie było wniosku pracownika socjalnego w tym zakresie. Wobec tego nie było podstaw do rozpoznania sprawy.

Tymczasem w aktach znajduje się pismo, które zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed [...] października 2018 r., a nie zostało wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, z którą pozostaje w związku, co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji. Dowodem tym jest wniosek z [...] września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r., który do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany merytorycznie w przedmiocie odebrania prawa do zasiłku stałego, co obecnie jest przedmiotem skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Dowód ten pozostaje bowiem w związku z zaskarżoną decyzją, pod sygnaturą [...].

Wobec powyższego organ ll instancji nie rozpoznał całego materiału dowodowego, skoro nie wziął pod uwagę dowodu w postaci wniosku o wznowienie postępowania z [...] września 2018 r. Związek ten polega na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze od 6 kwietnia 2018 r. nie rozstrzygnęło spornej kwestii dotyczącej istnienia lub nieistnienia obowiązku ubiegania się o przyznanie emerytury przez osobę pobierającą zasiłek stały, w czasie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zatem zaskarżona decyzja organu ll instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest przedwczesna.

Odnosząc się do stwierdzenia organu ll instancji, że D. M. nie wnioskowała o zwolnienie z odpłatności, ze względu na swoją sytuację losową oraz nie było również w tym zakresie wniosku pracownika socjalnego skarżąca zauważyła, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ups, a zwłaszcza art. 104 ust. 4 regulujący tryb zwrotu wydatków na udzielone świadczenia. Istotne jest przy tym postanowienie art. 104 ust. 4 ups według którego - w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ups oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Przepis ten upoważnia organ, który orzekł obowiązek zwrotu wydatków na udzielone świadczenia do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu w całości lub w części lub odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Dokonując takiej oceny należy mieć przy tym na uwadze, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 ups (wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2065/10).

W orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust, 4 ups jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 ups zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Wymaga więc dokonania stosownych ustaleń, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, w szczególności, ze względu na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. W związku z tym, że w świetle powołanego przepisu postępowanie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia wymaga złożenia wniosku, to w razie, gdy wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ powinien pouczyć stronę o przysługującym jej w tym zakresie uprawnieniu. Obowiązek ten wynika również z art. 9 i art. 10 § 1 kpa.

Oznacza to zatem, że organ administracji prowadzący postępowanie określone w art. 98 ups ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać (wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak też w treści wydanych decyzji brak jest tymczasem jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ups, jak też, by strona skarżąca była szczegółowo pouczana o wszystkich rodzajach ulg, wymienionych w powyższym przepisie, mogących mieć zastosowanie w jej przypadku.

Także wydana w sprawie decyzja stosownych pouczeń w tym zakresie nie zawiera, jakkolwiek cytując ten przepis ustawy wymienia także pozostałe ulgi. Konsekwencją powyższego jest to, że brak ustaleń, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki powodujące, że sytuacja skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 ups świadczy o tym, że rozpoznające sprawę organy obu instancji uchybiły zasadom uregulowanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku art. 104 ust. 4 ups.

Z kolei okoliczność, że braków tych nie dostrzegł organ odwoławczy świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że rozpoznanie wniosku o wznowienie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2018 r. Dążenie organu pomocy społecznej do wystąpienia przez skarżącą o przyznanie prawa do emerytury podyktowane było względami pragmatycznymi, gdyż kwota emerytury ([...] zł - wg stanu na 18 października 2018 r.) była znacznie wyższa, niż kwota zasiłku stałego (maksymalnie 645 zł). W sposób szczegółowy zagadnienie dotyczące ustalenia uprawnień do emerytury zostało przedstawione w piśmie z [...] października 2018 r.). Organ ll instancji rozpoznał wniosek skarżącej w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za gorący posiłek. Zatem zarzucany przez skarżącą ewentualny brak działania organu I instancji z urzędu, tj. z inicjatywy pracownika socjalnego lub brak pouczenia skarżącej o treści art. 104 ust. 4 ups nie mogły odnieść skutku wobec decyzji Kolegium z [...] marca 2019 r.

Kolegium wskazało, że w toku wywiadu [...] grudnia 2018 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że nie wie, czy będzie występowała o zwolnienie z odpłatności za świadczenie w formie posiłku (k. 67). Strona skarżąca posiadała wiedzę o treści art. 104 ust. 4 ups, co potwierdza treść decyzji z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (k. 54-56). Ponadto organ pomocy społecznej zawsze analizuje sytuację beneﬁcjenta pomocy pod kątem zaistnienia szczególnej sytuacji i ewentualnego wystąpienia nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków pomocy, co potwierdził kierownik Filii nr [...] OPS [...] w piśmie z [...] lutego 2019 r. (k. 77).

Kolegium wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji błędnie wpisano, że kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej jest dochód nie przekraczający kwoty 634 zł a dla osoby w rodzinie 514 zł. 20 marca 2019 r. kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej był dochód nieprzekraczający kwoty 701 zł, a dla osoby w rodzinie 528 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryﬁkowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2018 poz. 1358). Omyłka ta nie miała jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium albowiem dochód skarżącej przekraczał przewidziane obowiązującymi przepisami kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Od września 2018 r. D. M. nabyła uprawnienie do emerytury, w kwocie miesięcznej netto: [...] zł, zatem w listopadzie oraz grudniu 2018 r. dochód przekraczał 201 % kryterium dochodowego (201% x [...] zł = [...] zł), a wobec tego odpłatność została ustalona jako 100% kwoty za posiłek, tj. 7,50 zł. Z wywiadu (k. 65) wynika, że uwzględnione zostało kryterium 701 zł.

Zatem – zdaniem Kolegium - pomimo błędnego przytoczenia przepisów rozporządzenia zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd zwraca uwagę, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. stanowiły art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 1 i 3 ups, a także § 1 ust. 3 i § 3 ust. 1 zawarte w załączniku nr 2 do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie (...) zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez [...] w zakresie zadań własnych gminy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 253, poz. 6856 ze zm.) – dalej zwanej "uchwałą".

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ups obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Według ust. 2 tego przepisu wydatki na posiłki podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Z kolei zgodnie z ust. 4 tego przepisu Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych (do zadań własnych gminy należy przyznawanie świadczenia niepieniężnego poprzez zapewnienie jednego gorącego posiłku dziennie – art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. j, art. 48b ust. 2 ups).

Wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z art. 104 ust. 1 i 3 ups.

Szczegółowe zasady zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej reguluje załącznik nr 2 do uchwały, wydanej na podstawie art. 96 ust. 4 ups. Zgodnie z § 1 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały wysokość zwrotu poniesionych wydatków na pomoc w formie gorącego posiłku ustala się zgodnie z tabelą. Z tabeli wynika, że jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza kwotę tzw. kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 (701 zł) o 210 %, to wówczas obowiązuje świadczeniobiorcę pełna odpłatność za posiłek (100%).

Według § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały w decyzji o przyznaniu świadczenia określa się kwotę podlegającą zwrotowi oraz warunki zwrotu.

Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że D. M. winna zwrócić pełne wydatki poniesione na zapewnienie jej jednego gorącego posiłku dziennie (obiadu). Dochód miesięczny z emerytury skarżącej wynosi [...] zł. Dochód ten przekracza więc o 210% kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, skoro: 210% x [...] = [...] zł.

W tej sytuacji Prezydent [...] prawidłowo orzekł w pkt 2 i 3 decyzji z [...] stycznia 2019 r. poprzez ustalenie odpłatności za przyznane świadczenie w wysokości 100 % ceny gorącego posiłku w formie obiadu (7,50 zł) i zobowiązał D. M. jako beneficjenta tegoż świadczenia do zapłaty powyższej kwoty do 15 dnia każdego miesiąca na rzecz OPS [...].

Decyzję tę zasadnie zaakceptowało SKO w [...] utrzymując ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez D. M. kwestię odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości Sąd zwraca uwagę, że ups przewiduje możliwość zastosowania ulg w spłacie należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 104 ust. 4 ups w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Również § 1 ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały przewiduje możliwość zastosowania ulg w spłacie należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych losowo sytuacjach, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego dyrektor ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik mogą zastosować niższe, niż określone uchwałą procentowe stawki zwrotu wydatków lub w całości odstąpić od żądania ich zwrotu.

D. M. pomija jednak to, że aby Prezydent mógł rozpatrzyć i rozstrzygnąć poprzez wydanie decyzji w trybie art. 104 ust. 4 ups w zw. z § 1 ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały najdalej idący (i najkorzystniejszy dla skarżącej) jej wniosek o odstąpienie w całości od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie (wniosek zawarty w odwołaniu z 5 lutego 2019 r.), wpierw musi wydać decyzję ustalającą wysokość wydatków na świadczenia z pomocy społecznej oraz osobę zobowiązaną do poniesienia tychże wydatków i warunki ich ponoszenia.

Innymi słowy najpierw musi być ustalony w formie decyzji administracyjnej (ostatecznej) obowiązek ciążący na stronie postępowania, aby następnie organ mógł ocenić, w jakiej relacji pozostaje wysokość nałożonego obowiązku pieniężnego do możliwości płatniczych osoby zobowiązanej i czy sytuacja osobista strony kwalifikuje się jako "przypadek szczególnie uzasadniony" i w związku z tym możliwe jest udzielenie ulgi w postaci odstąpienia w całości od żądania zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej.

Sprawa o ustalenie należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o udzielenie ulgi poprzez odstąpienie od żądania zwrotu tychże wydatków.

Sąd zwraca uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę wymaga uprzedniego wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zdaniem NSA wynikający z mocy ups obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno, co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Zdaniem Sądu stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale NSA ma pewne znaczenie dla niniejszej sprawy. NSA wskazał na pewien mechanizm w zakresie kolejności rozpatrywania spraw z zakresu pomocy społecznej pozostających ze sobą w związku. Zdaniem NSA najpierw należy ustalić w decyzji opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i osoby zobowiązane do ich poniesienia, aby następnie wydać odrębną decyzję o zwrocie wydatków poniesionych na ten cel zastępczo przez gminę.

Zatem także w niniejszej sprawie wpierw należało ustalić w decyzji ostatecznej wysokość wydatków na świadczenie w postaci jednego gorącego posiłku dziennie i określić D. M. jako zobowiązaną do ich poniesienia oraz ustalić warunki zwrotu tych wydatków, aby następnie, poprzez wydanie odrębnej decyzji, załatwić wniosek skarżącej o odstąpienie w całości od żądania zwrotu tych wydatków.

Wobec tego, że niniejsza sprawa administracyjna dotyczy ustalenia wysokości wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, osoby zobowiązanej do ich poniesienia, oraz warunków zwrotu wydatków, nie miało znaczenia to, czy D. M. została pouczona w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...] o treści art. 104 ust. 4 ups w zw. z art. 9 kpa i to, z jakich powodów pracownik socjalny nie złożył wniosku o zastosowanie ulgi, skoro i tak odrębna sprawa o zastosowanie ulgi (odstąpienie w całości od żądania zwrotu wydatków) winna został rozpatrzona dopiero, po ostatecznym zakończeniu niniejszej sprawy administracyjnej.

W tej sytuacji rozważania SKO w [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie zasadności zastosowania ulgi z art. 104 ust. 4 ups były zbędne i wykraczały poza przedmiot niniejszej sprawy odwoławczej, uwarunkowany zakresem zaskarżenia wskazanym w odwołaniu (dotyczącym ustalenia wysokości wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, osoby zobowiązanej do ich poniesienia, a także warunków zwrotu wydatków).

Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zasiłku stałego, czy też dotyczące istnienia obowiązku ubiegania się o przyznanie emerytury przez osobę pobierającą zasiłek stały legitymującej się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności nie miały żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro na podstawie prawomocnej decyzji ZUS z [...] października 2018 r. ustalającej emeryturę od [...] września 2018 r. skarżąca ma status "emeryta", a nie osoby pobierającej zasiłek stały z pomocy społecznej.

Wbrew stanowisku skargi dla niniejszej sprawy nie miał znaczenia art. 98 ups, ponieważ dotyczy on odrębnych spraw z zakresu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o których mowa w art. 6 pkt 16 ups.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.