Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 10, art. 34 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17, art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2013r. J. R. (określany dalej jako Skarżący) na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Do wniosku dołączono załączniki graficzne, kartę informacyjną oraz oświadczenie o przeznaczeniu traw na susz paszowy oraz deklarację pakietów w ramach PRO W 2007-2013.

Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła:

1. [...] ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (zwana dalej JPO);

2. [...] ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni upraw podstawowych (zwana dalej UPO);

3. [...] ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (zwana dalej PZ);

Gospodarstwo rolne Skarżącego poddano kontroli, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W wyniku kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu Poznań w dniach [...] listopada 2013r. do [...] lutego 2014 r. został sporządzony Raport z czynności kontrolnych nr [...], wraz ze stwierdzonymi nieprawidłowości w odniesieniu do zadeklarowanych przez Skarżącego działek rolnych. W dniu [...] listopada 2013 r., gospodarstwo Skarżącego zostało poddane kontroli na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności. W trakcie przeprowadzania przedmiotowej kontroli sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...]. Inspektorzy terenowi podczas czynności kontrolnych stwierdzili nieprzestrzeganie normy:

1. N.04.1 dla działki rolnej [...] na powierzchni [...] ha - rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta;

2. N.01.1 dla działki rolnej [...] na powierzchni [...] ha - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany;

3. N.03.1 dla działki rolnej [...] na powierzchni [...] ha - na gruntach ugorowanych nie przeprowadzono koszenia lub innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu chwastów, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca.

Ustalono również kryteria: "zasięgu" [1], "dotkliwości" [3], "trwałości" [3]. Na podstawie oceny wagi stwierdzonej niezgodności ustalono poziom redukcji wysokości płatności wynoszący 3%.

W celu prawidłowej weryfikacji uprawnień Skarżącego do przyznania płatności uzupełniającej w związku ze złożonym oświadczeniem dotyczącym dostawy zielonki do produkcji suszu paszowego organ I instancji przeprowadził dodatkowo postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Tym samym w dniu [...] stycznia 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pile w oparciu o art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wystosował do Skarżącego wezwanie Nr [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości w przypadku działki rolnej [...] i [...] zadeklarowanych we wniosku do grupy upraw UPO TUZ. W odpowiedzi na niniejsze pismo w dniu [...] stycznia 2014 roku Skarżący złożył oświadczenie, w którym wyjaśnił, iż : " Złożyłem wszelkie dokumenty w celu podpisania umowy z firmą skupującą zielonką na susz w C. Miałem dostarczyć surowiec i miała być podpisana umowa niestety termin dostawy był sprzeczny z moim programem koszenia łąk 16.06. W późniejszym terminie skupowano tylko siano, tak byłem poinformowany, miała być jeszcze przetwarzana zielonka w miesiącu wrzesień październik jak się dowiadywałem ale nie doszło do skutku. Nie wiem co się stało z moimi dokumentami". Wobec powyższych wyjaśnień organ I instancji uznał, iż rolnik nie spełnia kryteriów do przyznania uzupełniającej płatności do działek rolnych [...] i [...], wykluczając tym samym z płatności łączną powierzchnię [...]. W związku z powyższym, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości po kontroli, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pile w oparciu o dokumentację zebranego materiału dowodowego oraz po analizie dokumentacji przedmiotowej sprawy, w dniu [...] maja 2014 roku wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący otrzymał jednolitą płatność obszarową na rok 2013 w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Skarżącemu odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] maja 2014r.

Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, której zarzucił naruszenie: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez zaniechanie przyznania wnioskowanych płatności w pełnej wysokości. Skarżący podniósł, że deklarowana powierzchnia była zgodna z wszelkimi dokumentami geodezyjnymi, których nie ma podstaw podważać. Skarżący zaznaczył, że wypisy z rejestrów gruntów są wyciągiem z części opisowej aktualnego operatu ewidencji gruntów. Skarżący wskazał również, że " (...) Działki nr [...] i [...] są to grunty ugorowane. Grunty te co można rozpoznać na zdjęciach, były poddawane stosownym zabiegom agrotechnicznym w ustalonym w rozporządzeniu terminie. Fakt ten moim zdaniem nie podlega żadnej wątpliwości, tym samym moim zdaniem nie było konieczności dokumentowania wystąpienia siły wyższej (...) Podobnie sprawa przedstawia się z działką [...](...)". Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części zaskarżonej oraz o przyznanie wnioskowanych płatności w pełnej wysokości. Ponadto, w przypadku gdyby organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do płatności, wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pile z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego wskazał, że decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2014r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pile zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji rozstrzygnięcie jest, zdaniem organu, prawidłowe. Zdaniem organu zasadniczą kwestią było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez J. R. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, wobec których inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzili nieprawidłowość deklaracji wnioskodawcy.

Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności, na obszarze stwierdzonym po kontroli na miejscu, który właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będący podstawą do redukcji płatności w ramach płatności JPO/UPO, wynikający z wykonanej kontroli na miejscu (zgodnie z przepisami zawartymi w art. 57 ust.3 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.). W art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zdefiniowano obszar zatwierdzony jako obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Z wykonanej w gospodarstwie rolnym J. R. kontroli na miejscu wynikało, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym, co uznane zostało w decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2014r. za nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Mając na uwadze powyższe wyjaśniono, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli m. in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności W raporcie z kontroli, jak i graficznych załącznikach działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieścisłościami. Organ wskazał, że stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej i mimo, iż mogły być tam wykonywane zabiegi agrotechniczne, to należy stwierdzić, że były one niewystarczające, biorąc pod uwagę zastany przez kontrolę stan gruntu.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach rolnych [...];[...];[...];[...];[...];[...]; [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]. Nieprawidłowości dotyczyły różnicy między powierzchnią jak również zadeklarowaną uprawą we wniosku o przyznanie płatność bezpośrednich, a stwierdzoną powierzchnią i uprawą jak i fakt nieprzestrzegania norm. Dodatkowo wskazał, iż jak zanotowali inspektorzy podczas przeprowadzonej kontroli nie skontrolowano działek rolnych [...],[...]oraz [...], z uwagi na zastosowanie kodu DR27, co oznacza, że działka rolna nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Organ wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu w odniesieniu do działek rolnych [...],[...] oraz [...] nie są zasadne gdyż dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdza, iż jest to grunt całkowicie zalany.

Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w przypadku w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności rolnik powinien złożyć do Biura Powiatowego ARiMR pisemne oświadczenie o zaistniałych okolicznościach, opatrzone czytelnym podpisem i datą złożenia, w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość oraz dołączyć dowód potwierdzający wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać zalania obszaru na ww. działkach rolnych, ponieważ skarżący nie poinformował organu o zaistniałej sytuacji zalania.

W odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 44, poz. 269 z późn. zm.), w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy rolnik dołącza do wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. b, oświadczenie, że trawy te zostaną przeznaczone na susz paszowy wraz z podaniem danych identyfikujących działkę lub działki rolne, na których są one uprawiane. Organ wskazał, że w przypadku Skarżącego przedmiotowe oświadczenie, zostało złożone w Biurze Powiatowym w Pile. Jednakże złożone w dniu [...] stycznia 2014r. wyjaśnienia, wskazują, iż Skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania uzupełniającej płatności. Wobec powyższych wyjaśnień organ uznał, iż rolnik nie spełnia kryteriów do przyznania uzupełniającej płatności do działek rolnych [...] i [...], wykluczając tym samym z płatności łączną powierzchnię [...] ha, co w ocenie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Pile nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz o przesłuchanie Skarżącego na okoliczność przeprowadzonej kontroli, a także zasądzenie od organu administracyjnego, na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organom uchybienie procesowe w postaci naruszenia art. 77 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepowołanie biegłego w obliczu rozbieżności pomiarowych. Ponadto wskazał, że osoby kontrolujące dopuściły się szeregu uchybień. Zaznaczył, że działki [...] i [...] są gruntami ugorowymi, które były poddawane stosownym zabiegom agrotechnicznym w terminie określonym w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Wsi w sprawie minimalnych norm. Skarżący stwierdził, że nie jest w stanie codziennie kontrolować ugory, czy nie wystąpiła na nich okoliczność spowodowana przez działanie siły wyższej. Skarżący wskazał, że działka [...] została wykoszona, a na działkach [...],[...] i [...] znajdował się poplon. W przypadku działki [...] Skarżący wskazał, że osoby kontrolujące nie odjęły powierzchni krzaków, których Skarżący nie ujął we wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wskazał, iż wniesiona argumentacja przez Skarżącego w skardze nie zasługuje na uwzględnienie i tym samym podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Podstawami normatywnymi znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie są zarówno przepisy prawa krajowego m.in. ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi, jak też przepisy prawa unijnego, a przed wszystkim Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316/65 z 2.12.2009).

Podstawy przyznania płatności zostały zawarte w ww. ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o pow. co najmniej 0,1 ha,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,

3) został mu nadany numer indentyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślić należy, że na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 Państwa członkowskie zapewniają aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Natomiast, przepisy konkretyzujące ww. powinności w roku 2013 zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U Nr 39, poz. 211). Podkreślić należy, że zgodnie z pkt 33 preambuły do ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 stosowanie się do przepisów dotyczących systemów pomocy zarządzanych w ramach systemu zintegrowanego powinno być skutecznie monitorowane. W tym celu oraz, aby zapewnić zharmonizowany poziom monitorowania we wszystkich państwach członkowskich, należy szczegółowo określić kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu, zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla systemów pomocy, jak i zobowiązań w odniesieniu do obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności. Z punktu widzenia nadzoru możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu ma zasadnicze znaczenie. Także art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznaje Agencji uprawnienie do przeprowadzenia kontroli administracyjnych oraz na miejscu, które określone zostały określone w przepisach Unii Europejskiej.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich jest postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu. W konsekwencji tego sposobu regulacji potencjalny beneficjent programu deklarując we wniosku działki rolne zobowiązany jest do podania ich faktycznych powierzchni. Producent rolny zobowiązany jest do złożenia organowi wniosku nie tylko kompletnego, ale także prawidłowego i to zarówno pod względem zarówno formalnoprawnym, jak i faktycznym.

Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy prawidłowości weryfikacji dokonanej przez organy administracji publicznej, a dotyczącej zarówno powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez stronę w celu uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2013, jak również sposobu ich użytkowania zgodnie z przyjętymi kryteriami normatywnymi wskazanymi w ww. przepisach zarówno prawa unijnego, jak i krajowego, a szczegółowo regulowanego także w licznych aktach o charakterze wykonawczym.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych organ I instancji wydał częściowo pozytywną decyzję dla wnioskodawcy; jednakże w pozostałym zakresie organ odmówił przyznania wnioskodawcy tj. w zakresie (a) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz (b) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Podstawą do wydania, negatywnej w części dla skarżącego, decyzji był – jak wynika z analizy akt administracyjnych - całokształt postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie, w tym m.in. także postępowanie kontrolne przeprowadzone w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z czynności kontrolnych (w tym także kontroli dokonywanej w miejscu) zostały sporządzone raporty wskazujące, zdaniem organów, na istnienie nieprawidłowości. Ponadto, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W aspekcie aktywności proceduralnej skarżącego podkreślić należy, że skarżący złożył dnia [...] stycznia 2014 r. oświadczenie w zakresie przede wszystkim uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zweryfikowały powierzchnię działek rolnych, podając szczegółowo podstawy i sposób obliczania powierzchni działek.

Dokonując analizy aspektu formalnoprawnego związanego ze złożonym przez skarżącego wnioskiem oraz weryfikacją tego wniosku przez organy administracji publicznej Sąd wskazuje, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, a następnie wydały decyzje administracyjne.

Sąd stwierdza, że w decyzjach przedstawiona została szczegółowa analiza materiału dowodowego wraz ze wskazaniem argumentów zarówno natury prawnej, dowodowej, jak i faktycznej.

Organy w rozstrzygnięciach szczegółowo wyjaśniły podstawy przyjęcia odmiennych niż skarżący twierdzeń i to w zakresie dotyczącym zarówno powierzchni działek, jak i negatywnych przesłanek przyznania płatności. Organy obu instancji uznając, że istnieją przesłanki do częściowej odmowy przyznania płatności nie tylko opisały stwierdzone nieprawidłowości wykryte w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ale także dokonały analizy tych uchybień w kontekście zarówno unijnego, jak i krajowego systemu norm prawnych i to zarówno o charakterze materialno-, jak i formalnoprawnym. Organy przedstawiły także rachunkowy sposób wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Dokonując analizy zachowania organu w aspekcie obowiązków proceduralnych oraz aktywności skarżącego - zdaniem Sądu - wieloletnia praktyka w ubieganiu się przez stronę o płatności (jak wynika z treści wniosku z dnia [...] maja 2013 r.) powinna obligować wnioskodawcę do aktywności w trakcie postępowania przed organami administracji biorąc pod uwagę, zasady dowodowe obowiązujące w tego typu sprawach administracyjnych.

Podkreślić należy, że skarżący w skardze zakwestionował ogólnie pomiary działek dokonane w trakcie czynności kontrolnych jednakże nie podał żadnych szczegółów i argumentów dotyczących przyczyn zaistniałych błędów pomiarowych ograniczając się do odwołania się do ewidencji gruntów jak podstawy do porównania stanu ustalonego przez organy.

Organ II instancji wskazał, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego (w odpowiedzi na skargę) sposób przeprowadzania czynności kontrolnych. Organ opisał zakres czynności dokonywanych w trakcie przeprowadzanej kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, m.in. raport z kontroli (który zawierał wyniki analizy zdjęć), jak również dokumentację z tzw. wywiadu terenowego przeprowadzonego w zakresie wszystkich kontrolowanych działek rolnych, w skład której to dokumentacji zalicza się m.in. formularz z wywiadu terenowego (zawierający stwierdzenie grupy upraw oraz wyniki przestrzegania przez wnioskodawcę wymogów tzw. dobrej kultury rolnej), szkice kontrolowanych działek przygotowane na podstawie ortofotomapy (przedstawiających lokalizację oraz granice kontrolowanych działek rolnych) jak też fotografie kontrolowanych działek rolnych.

Podkreślić należy, że powyżej opisane czynności kontrolne przeprowadzone zostały - zdaniem Sądu - w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełnione zostały podstawowe warunki do przyznania płatności finansowej skarżącemu.

W zakresie różnic dotyczących wielkości obszaru ustalonego przez organy a kwestionowanego przez skarżącego należy wskazać, że używana w tej procedurze jest tzw. ortofotomapa cyfrowa tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym. Ortofotomapy cyfrowe są sporządzane zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jednakże – w aspekcie unijnego systemu płatności – istotne znaczenie w tym zakresie posiadają także przepisy prawa unijnego. Na podstawie art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Ponadto, na podstawie art. 35 powyższego rozporządzenia w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje, przewidzianą w art. 33 akapit drugi, możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas:

a) wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni;

b) przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy.

Tak więc należy uznać – w zakresie określenia powierzchni działek i zarzucanej przez skarżącego różnicy pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji gruntów a ustalonymi przez organy w sprawie płatności - że organ II instancji w sposób prawidłowy dokonał przede wszystkim rozróżnienia celu, szczegółowo argumentując i wskazując, że z perspektywy płatności producent rolny deklaruje we wniosku dane dotyczące działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podstawowym obowiązkiem producenta rolnego, jak wskazał organ, jest podanie faktycznej powierzchni, która jest użytkowana rolniczo.

Kolejny aspekt rozpoznawanej sprawy dotyczy problematyki nieprawidłowości oraz jej skutków. Prawodawca unijny unormował także zasady postępowania w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości. Jako nieprawidłowości, zgodnie z art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uznawane są jakiekolwiek przypadki nieprzestrzegania zasad przydzielania przedmiotowej pomocy. Mając na uwadze powyższe krajowy prawodawca wskazał w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli m. in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Organ po dokonaniu kontroli stwierdził, że na działkach mogły być wykonywane zabiegi agrotechniczne, jednakże były one niewystarczające, biorąc pod uwagę stan kontrolowanych działek.

Należy też, w aspekcie zarzutów procesowych omówić zasady zmodyfikowanej, w stosunku do ogólnych reguł przewidzianych w k.p.a., procedury stosowanej w niniejszej sprawie administracyjnej, a to w aspekcie porównania wzorca ustawowego z działaniami organów administracji publicznej. Podstawa normatywna ww. wzorca znajduje się w przepisie art. 3 ust. 1 ustawie o płatnościach bezpośrednich, który stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy).

Szczególne znaczenie posiada przepis art. 3 ust. 3 ww. ustawy, na podstawie którego następuje normatywna modyfikacja ogólnych reguł dowodowych procedury administracyjnej. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podkreślić należy, że z treści art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Zatem sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., według których obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., III SA/Kr 6/14, LEX nr 1502694).

Odnosząc powyższe zasady postępowania w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej do niniejszej sprawy należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1152/13, LEX nr 1572605) Sąd ten wskazał, że jeżeli przed przyznaniem płatności Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz ich realną wykładnię, dokonywaną przez organy ochrony prawnej należy stwierdzić, że - jak wynika z analizy akt administracyjnych - skarżący w pełni aktywnie nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu. Przedstawione wyżej przepisy dowodowe wskazują jednoznacznie, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą wywoływać negatywne konsekwencje. Tak więc jeżeli płatność przyznawana jest na wniosek rolnika to podmiot ten ponosi odpowiedzialność za prawidłową treść tego wniosku oraz zobowiązany jest do aktywności dowodowej na etapie jego weryfikacji.

Sąd stwierdza, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - ustalenia organu co do rzeczywistej powierzchni działek kwalifikowanych do płatności są prawidłowo uzasadnione poprzez odwołanie się do zebranego materiału dowodowego, który stanowi m.in. obszerna dokumentacja fotograficzna oraz protokoły kontroli. Na załączonych fotografiach wskazano numery kontrolowanych działek. Tymczasem nieprawidłowe wpisanie danych we wniosku o płatność - w postaci podania wyższej powierzchni działek niż rzeczywista powierzchnia kwalifikowana do płatności - skutkuje daleko idącymi negatywnymi dla wnioskodawcy konsekwencjami. Ich rodzaj uzależniony jest od rozmiarów stwierdzonych uchybień i może polegać albo na pomniejszeniu przyznanej płatności, albo na pozbawieniu jej w ogóle, nawet do działek, które się do tego kwalifikują, albo nawet do zastosowania normatywnych sankcji.

Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie uchybiły ww. zasadom procedury, natomiast różnica w wielkości oraz stan działek doprowadziły do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności. Skarżący nie zainicjował i nie podjął żadnych konkretnych działań procesowych (poza przede wszystkim twierdzeniami zawartymi w odwołaniu w zakresie powinności dowodowych organów), które mogłyby skutkować podważeniem ustaleń organów administracji. Nadmienić należy, że w odwołaniu skarżący - w zakresie rozbieżności pomiarowych i nieprawidłowości w tym zakresie – zarzucił naruszenie zasad procedury. Jednakże w tym zakresie tj. w zakresie zarzutu dotyczącego różnic w wielkości powierzchni działek organ II instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji wskazując na wyżej opisane sposoby ustalenia wielkości działek.

Odnośnie zarzutów skarżącego powołanych w skardze, że z powodu wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych inspektorzy nie skontrolowali działek rolnych [...],[...] i [...] należy wskazać na przyczyny tego zaniechania, a także na ustalony w sprawie przez organy stan faktyczny. Na podstawie art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w sytuacji, gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość.

Podkreślić należy, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. Nr 46, poz. 308 z późn. zm.) wskazane są przykłady zdarzeń, które prawodawca uznaje jako siłę wyższą. Wśród zdarzeń tych wyróżnić tez można także nadmierne opady atmosferyczne (w konsekwencji skutkujących zalaniem gruntu). Zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał, że z uwagi na zalanie przedmiotowych działek brak jest możliwości prowadzenia na tym obszarze działalności rolnej. W zakresie procedury związanej z ww. siłą wyższą organ wskazał, że - aby zachowanie rolnika było uznane jak zgodne z przepisami prawa - rolnik zobowiązany jest poinformować o tym fakcie właściwy organ, przedkładając w tym zakresie dowody. Ponadto, rolnik zobowiązany jest dokonać ww. czynności w terminie 10 dni. Zaznaczyć należy, że termin dziesięciu dni roboczych liczony jest od dnia, w którym rolnik uzyskuje realnie taką możliwość (a więc nie tylko (a) w terminie dziesięciu dni bezpośrednio po zdarzeniu stanowiącym przykład siły wyższej ale także w sytuacji, (b) gdy rolnik powziął wiadomości w tym zakresie w okresie późniejszym. W sytuacji spełnienia ww. wszystkich warunków nie powstaną jakiekolwiek negatywne konsekwencje normatywne w aspekcie płatności. Niezasadny jest, biorąc pod uwagę powyższe argumenty, zarzut skarżącego, że gospodarstwo rolne położone jest w takim miejscu i obejmuje taki obszar, że skarżący nie jest w stanie kontrolować tak obszernych terenów. Zaznaczyć należy, że skarżący nie złożył jakiegokolwiek wniosku w tym zakresie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że udział w przedmiotowych programach pomocowych oparty jest na systemie dobrowolnego w nim uczestnictwa z pewnymi, wynikającymi z ww. przepisów prawa obowiązkami, a także sankcjami - w sytuacji zaniechania postępowania zgodnego z przyjętymi normami prawnymi. Skarżący wobec zaniechania wywiązania się z ww. obowiązków naraził się na ujemne skutki także o charakterze finansowym – w postaci odmowy przyznania określonych świadczeń pieniężnych z tytułu płatności.

Odnosząc się natomiast - w aspekcie materialnoprawnym – do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych należy wskazać, że organ szczegółowo, w oparciu o dokonaną kontrolę, opisał przesłanki wykluczenia części działek z powodu uprawy innej niż zadeklarowanej. Ponadto, kolejną przesłanką skorzystania z ww. płatności jest przeznaczenie traw pochodzących z danych działek do produkcji suszu paszowego. W sprawie skarżący złożył dnia 17 stycznia 2014 r. oświadczenie w którym wskazał, że nie doszło do podpisania umowy z przedsiębiorcą, który dokonywał zakupu suszu. Wnioskodawca nie spełnił więc przesłanek normatywnych, uprawniających do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że organ w sposób zgodny z przepisami prawa wykluczył przedmiotowe działki z płatności.

Ponadto, w sytuacji, gdy istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o uzyskanie uzupełniającej płatności a faktyczną powierzchnią, i Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej (art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009). Zarówno organ I, jak i II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie występuje różnica pomiędzy działkami deklarowanymi a wykazanymi w trakcie postępowania, stanowiąca podstawę do wydania decyzji negatywnej w tym zakresie na podstawie ww. przepisu. Różnica ta skutkuje negatywnymi konsekwencjami na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Nie mógł zostać także uwzględniony wniosek dowodowy zawarty w skardze. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przed sądem administracyjnym zasadniczo nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Podstawy normatywne składania ewentualnych wniosków w tym zakresie należy poszukiwać w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, wobec czego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. – Dz. U. z 2012 r., nr 270 ), o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.