Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 886/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdu publicznego z drogi gminnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (sprostowaną następnie z powodu omyłki pisarskiej w zakresie numeracji działek postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]) Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku Inwestora tj, Zakładu "A", wyraził zgodę na urządzenie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] -ul. [...] w K. na działki [...] i [...] na których planowana jest budowa obiektu handlowego w miejscu uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu i projekcie stanowiącym załącznik do decyzji. Zgodę tę organ I instancji wyraził pod warunkiem wykonania, w ramach planowanej budowy obiektu handlowego, przebudowy własnym staraniem i na własny koszt, drogi gminnej nr [...] -ul. [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] oraz wykonania chodnika o szerokości min. 2,0 m wzdłuż dróg gminnych: ul. [...] i [...] od strony planowanej budowy obiektu handlowego. Podając warunki, od których wcześniejszej realizacji organ uzależnił dopuszczalność wykonania zjazdu Wójt Gminy K. wskazał, iż przebudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] w K. należy wykonać zgodnie z pozytywnie zaopiniowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w K. koncepcją zagospodarowania terenu (pismo [...] z dnia 7 lipca 2009 r.) w terminie poprzedzającym oddanie obiektu handlowego do użytkowania. Powyższe warunki zostały w osnowie decyzji opatrzone numerami 2-5. Nadto w punkcie 6 organ poinformował, iż do czasu wykonania przebudowy ww. drogi gminnej wraz z chodnikami oraz przebudowy ww. skrzyżowania wyrażać będzie sprzeciw co do możliwości użytkowania obiektu handlowego na działkach [...] i [...]. Nadto w osnowie decyzji wskazano, iż w przypadku kolizji wjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, Inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci i poinformowano o dokumentach, które inwestor winien przedłożyć bądź uzyskać. Osnowa decyzji stanowi nadto, że zezwolenie niniejsze wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie wykonany.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o uzgodnienie zjazdu z drogi gminnej nr [...] -ul. [...] na teren projektowanego obiektu handlowego na działkach położonych u zbiegu gminnej drogi nr [...] - ul. [...] z drogą krajową [...] - ul. [...] w K. (w obszarze oddziaływania skrzyżowania). W trakcie trwającego postępowania Inwestor złożył projekt zagospodarowania dla budowy obiektu handlowego na działkach nr [...] i [...] wraz z pozytywną opinią administratora drogi krajowej tj. GDDKiA w zakresie przedstawionej lokalizacji zjazdu z ul. [...] do planowanego obiektu. Jednocześnie administrator drogi krajowej uważając, że projektowany obiekt będzie generatorem ruchu pieszych i pojazdów kołowych, uznał za konieczne wykonanie w ramach inwestycji przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...]. Z związku z powyższym Inwestor sporządził koncepcję przebudowy przedmiotowego skrzyżowania, która została zaopiniowana pozytywnie przez GDDKiA w K. Przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Jego przebudowa wykonana na koszt i siłami własnymi Inwestora musi być zakończona przed przystąpieniem do użytkowania obiektu handlowego.

Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej wydana została na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 4, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), Uchwały NR XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku -Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych, (Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego Nr 5 poz. 84), art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i art 104 k.p.a.

Od ww. decyzji nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji uzyskała ona przymiot ostateczności.

Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2012 r. działający przez profesjonalnego pełnomocnika K. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wydanej na jego rzecz ww. decyzji Wójta Gminy K. w częściach określonych w pkt 2-6, z uwagi na to, że zdaniem strony w tym zakresie wydana została po części bez podstawy prawnej, po części zaś z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu strona wskazała, że spośród wszystkich przepisów podanych jako podstawy prawne decyzji wyrażającej zgodę na urządzenie zjazdu tylko art. 29 ww. ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zawierają normy określające treść decyzji w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, oraz warunki jakim zjazd ten powinien odpowiadać. W art. 29 ust. 3 ww. ustawy określony został zamknięty katalog elementów, jakie zawierać musi decyzja o lokalizacji zjazdu, a mianowicie: wskazanie miejsca lokalizacji zjazdu, określenie jego parametrów, pouczenia o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Natomiast przytoczone w zaskarżonej decyzji, jako jedna z podstaw jej wydania, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określa tylko warunki techniczne jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny. Organ I instancji nie wskazał zresztą konkretnych przepisów powyższego rozporządzenia będących podstawą wydania przedmiotowej decyzji, lecz ograniczył się do przywołania całego rozporządzenia. Żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna wydania tej decyzji, nie pozwala zarządcy drogi na to, aby w decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, na właściciela nieruchomości, na której zjazd publiczny ma być zlokalizowany, nałożyć obowiązki takie jak określone w przedmiotowej decyzji tj. obowiązek przebudowy drogi publicznej, na którą ma się odbywać zjazd w zakresie szerszym niż jest to związane z robotami budowlanymi związanymi z wykonaniem zjazdu (pkt 2 zaskarżonej decyzji); wykonywania chodników (pkt 3 zaskarżonej decyzji); przebudowy skrzyżowania drogi publicznej, na której ma być zlokalizowany zjazd publiczny z inną drogą publiczną (pkt 5 zaskarżonej decyzji); wykonania powyższych robót w terminie określonym przez organ, w tym również poprzez wskazanie, iż roboty te winny być wykonane przed oddaniem do użytkowania obiektu budowlanego, który właściciel planuje wybudować na nieruchomości, na której ma być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej (pkt 4 zaskarżonej decyzji). Ponadto, zdaniem pełnomocnika strony, nałożenie takich obowiązków jest sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych, ponieważ w myśl art. 19 i 20 ww. ustawy, budowa drogi, w tym również chodnika będącego częścią drogi, należy do obowiązków właściwego zarządcy drogi. Przepisy prawa wskazane przez Wójta Gminy K. w zaskarżonej decyzji, jako podstawa prawna jej wydania, nie pozwalają również organowi na to, aby zastrzegać, iż w przypadku niewykonania powyżej wskazanych obowiązków będzie "wyrażał sprzeciw, co do możliwości użytkowania obiektu", który ma być wybudowany na nieruchomości, na której ma się znajdować przedmiotowy zjazd publiczny (pkt 6 zaskarżonej decyzji). Należy wskazać, iż stosownie treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane), w związku z czym należy uznać, iż zarządca drogi, który wydał decyzję o zgodzie na lokalizację zjazdu publicznego, nie ma legitymacji do tego, aby brać udział w postępowaniu o udzielenie takiego pozwolenia na użytkowanie. Tym samym, zastrzeżenie dokonane w pkt 6 zaskarżonej decyzji należy uznać za dokonane z rażącym naruszeniem prawa - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. we wskazanych przez wnioskodawcę częściach. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło m.in., iż całość wniosku Strony skonstruowana jest tak że nie jest możliwe nawet jego (hipotetyczne) spełnienie poprzez automatyczne wykreślenie wskazanych zapisów, lecz pociągałoby to za sobą konieczność zmiany innych nie wskazanych elementów zaskarżonej decyzji oraz wznowienie procesu uzgodnień "budowlanych". Faktyczna konieczność zmiany innych elementów decyzji rozstrzygającej o zgodzie na wykonanie wynika np. z tego, że zgoda wydana została w wyniku wniosku z 6 sierpnia 2009 r., do którego załącznikiem jest projekt zjazdu obejmujący właśnie kwestionowaną przebudowę drogi publicznej. Co więcej to ten -dosyć lakoniczny -wniosek zwraca się też o "wydanie zgody na budowę chodnika..". Został też złożony po uzgodnieniach z Zarządcą drogi wojewódzkiej. Już z tych powodów nie jest możliwe stwierdzenie nieważności w sposób wskazany przez Stronę. Myli się nadto Strona wskazując, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje przenoszenia obowiązku budowy (przebudowy) drogi publicznej na inwestorów planujących wykonywanie obiektów budowlanych wymagających dostępu do drogi publicznej. Podstawę do obciążenia takim obowiązkiem daje art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodzić się natomiast trzeba, że przepis ten przewiduje nie administracyjną lecz cywilną drogę nakładania takiego obowiązku: poprzez zawarcie stosownej umowy. W zasadzie powinna więc ta decyzja Wójta jedynie wskazać zawarcie tej umowy (już dokonane) lub wskazać na konieczność jej zawarcia, a nie wprost elementy jej właściwe narzucać. Z kolei pkt 6 to co do istoty rodzaj informacji - do niczego to Strony nie zobowiązuje - to organ decydujący o pozwoleniu na użytkowanie rozstrzyga jak wykorzystać informacje uzyskane od innego organu (np. czy wskazano przesłanki odmowy). Wadliwie więc tę informację usytuowano i zredagowano, ale i tak nie ma ona władczego charakteru. Wyraźnie przy tym nie jest intencją Strony wycofanie z obrotu prawnego całości decyzji z [...] r., ani też rozpoczynanie procesu uzgodnień od nowa.

W ustawowym terminie K. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż nie można zgodzić się z tą częścią argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w myśl którego w niniejszej sprawie nie jest możliwie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, gdyż miałoby to pociągać za sobą konieczność zmiany innych części orzeczenia, które nie były objęte wnioskiem. Zaskarżona decyzja jest wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych decyzją w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Z tego też powodu, uwzględniając okoliczność, iż jest ona rozstrzygnięciem pozytywnym, winna dotyczyć tylko i wyłącznie zgody na lokalizację zjazdu i ewentualnie określać jego parametry techniczne. Zupełnie bez znaczenia jest tu powołana przez Kolegium pozostała część wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r. a dotycząca "przebudowy ulicy [...] " oraz "wydania zgody na budowę chodnika". Za chybione i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy też uznać twierdzenie Kolegium, iż uwzględnienie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności pociągałoby za sobą konieczność zmiany "innych niż wskazanych elementów zaskarżonej decyzji oraz wznowienia procesu uzgodnień "budowlanych", gdyż Kolegium nie wskazało ani uzgodnień, które musiałby być w takim przypadku ponowione, ani przepisów prawa, z których wynikałby taki obowiązek. Bezsporne jest to, iż zaskarżona decyzja, po stwierdzeniu nieważności jej części zgodnie z wnioskiem, tj. usunięcie z niej pkt 2, 3, 4, 5 i 6, nadal będzie mogła funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż w pkt 1 zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego, a warunki techniczne jakim winien on odpowiadać określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast w pkt od 7 do 10 zaskarżonej decyzji wskazano pozostałe zapisy, które w świetle art. 29 ust. 3 ustawy winny znaleźć się w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Błędny jest również pogląd Kolegium co do art. 16 tej ustawy. Nie daje on bowiem podstawy do tego, aby nakładać obowiązek budowy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Błędny jest również pogląd Kolegium, jakoby pkt 6 zaskarżonej decyzji nie miał władczego charakteru, lecz tylko charakter informacyjny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, omówiło art. 156 k.p.a., a następnie wskazało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że pkt od 2 do 6 decyzji Wójta Gminy K. zostały wydane w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez wprowadzenie do decyzji dodatkowych warunków, pomimo że ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego Kolegium wskazało, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Możliwość orzekania w sprawach tego rodzaju w ramach uznania administracyjnego została jednak w znacznym stopniu ograniczona regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie. W myśl § 77 cytowanego rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom bezpieczeństwa ruchu drogowego, wymiarów gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszego. Kolegium wskazało też, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma polegać na budowie pawilonu handlowego przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] gm. K., co w przyszłości spowoduje zwiększenie ruchu drogowego i w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania (tj. ul. [...] z drogą krajową ul. [...]), stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa na drodze. Dlatego też jednym z warunków wskazanych w decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. zezwalającej na budowę pawilonu handlowego jest: "przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie należy przebudować skrzyżowanie ul. [...] z drogą krajową ul. [...], zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę". Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] przeniósł pozwolenie na budowę pawilonu handlowego z Zakładu "A" na rzecz Firmy "B" Spółka Akcyjna". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że warunki pozwolenia na budowę pozostają bez zmian, a obecny inwestor przyjmuje wszystkie warunki wynikające z decyzji Wójta Gminy K.. W świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że zarzut podniesiony przez stronę we wniosku dot. stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K. w części nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pociągnęłoby to za sobą konieczność wznowienia procesu uzgodnień budowlanych oraz innych nie wskazanych przez stronę elementów zaskarżonej decyzji. Ponadto w ocenie Kolegium uznaniowy charakter takiej decyzji uprawnia organ do nakładania na inwestora warunków dodatkowych innych niż wprost wskazane w art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zwłaszcza, jeśli wiąże się to z zachowaniem właściwych parametrów technicznych dla dróg publicznych. Zdaniem Kolegium zarządca drogi zezwalając na zlokalizowanie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w K. na działki nr [...] i [...], na których planowana jest budowa obiektu handlowego, miał prawo określić warunki w pkt od 2 do 6 decyzji, by standard tych dróg nie przyczyniał się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Nadmienić należy, że inwestor nie kwestionował decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, co prowadziło do wniosku, że akceptował zakres prac wskazanych w pkt od 2 do 6 rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kolejnego zarzutu przedstawionego przez stronę we wniosku a mianowicie, że art. 16 ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy do tego, aby nakładać obowiązek budowy drogi w drodze decyzji administracyjnej, Kolegium stwierdziło, iż nie można podzielić argumentu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 16 ustawy o drogach publicznych, skoro przepis ten przewiduje możliwość realizacji inwestycji przez inwestora realizującego przedsięwzięcie o charakterze niedrogowym, a odwołujący się sam we wniosku o pozwolenie na budowę określił charakter prowadzonej inwestycji i konieczność jej skomunikowania przez podłączenie do drogi gminnej.

Pismem z dnia 21 czerwca 21012 r. reprezentowany przez radcę prawnego K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 16, art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż normy wyrażone w tych przepisach są podstawą prawną do nałożenia obowiązków określonych w pkt 2-6 decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r.;

2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Wójta Gminy K., w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności nie została wydana bez podstawy prawnej oraz że podstawę tę stanowi właśnie art. 16, art. 29 ust. 1 i 3 ww. ustawy oraz § 77 i § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, pomimo iż przepisy te nie dają zarządcy drogi upoważnienia do warunkowania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej;

3) naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż obowiązek nałożony na Skarżącego w pkt 6 decyzji Wójta Gminy K. nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powielił argumentację, którą sformułował uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad (por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984, nr 10, s. 28). W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowana, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Wójta Gminy K. skarżący wskazał, że jego zdaniem decyzja w częściach oznaczonych jako punkty 2-6, określających warunki, od wykonania których Wójt Gminy K. uzależnił wyrażenie zgody na urządzenie zjazdu publicznego, wydana została bez podstawy prawnej (pkt 2-5), a nadto z rażącym naruszeniem prawa (pkt 6). W konsekwencji strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji w tych właśnie częściach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w wydanych przez siebie decyzjach wywiodło, iż po pierwsze nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wójta jedynie w częściach określających powinności inwestora z pozostawieniem w obrocie prawnym tej części decyzji, mocą której inwestor uzyskuje prawo do urządzenia zjazdu. Nadto, zdaniem organu, nie zachodzą przewidziane w art. 156 k.p.a. okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K..

Sąd podziela przekonanie Kolegium, iż w sytuacji, w której decyzja administracyjna przyznaje stronie uprawnienie jedynie warunkowo, pod warunkiem realizacji konkretnych obowiązków wówczas rozważać można jedynie ewentualne, o ile byłyby do tego podstawy, stwierdzenie nieważności decyzji w całości, nie zaś jedynie w częściach wskazanych przez skarżącego. Decyzja ta stanowi bowiem funkcjonalną całość, a zarówno z jej treści, jak i dokonanego wcześniej uzgodnienia z GDDKiA wynika, że zgoda bez jakichkolwiek warunków wstępnych (a doprowadzenie do takiego właśnie stanu jest zamierzeniem strony) nie byłaby skarżącemu udzielona.

W konsekwencji nawet hipotetycznie, w razie stwierdzenia wad kwalifikowanych decyzji Wójta Gminy K., Kolegium nie było władne stwierdzić nieważność decyzji jedynie w częściach wskazanych przez stronę. Tym samym w takiej hipotetycznej sytuacji musiałoby wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu albowiem zakres wniosku strony jednoznacznie wskazywał, iż intencją K. M. nie jest stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a jedynie w tych częściach, które obecnie były Inwestor (i aktualny, na rzecz którego przeniesione zostało później wydane pozwolenie na budowę) uznaje za niekorzystne, z pozostawieniem rozstrzygnięcia dla strony pozytywnego.

Zauważyć zresztą należy, że decyzja, o której mowa, wydana została na wniosek strony, na podstawie przedłożonego przez stronę uzgodnienia i pozostałej dokumentacji. Ówczesny Inwestor, K. M., złożył bowiem projekt zagospodarowania dla budowy obiektu handlowego na działkach nr [...] i [...] wraz z pozytywną opinią administratora drogi krajowej tj. GDDKiA w zakresie przedstawionej lokalizacji zjazdu z ul. [...] do planowanego obiektu oraz warunków odnoszących się do konieczności uprzedniej realizacji skrzyżowania, sam wskazał zamiar wykonania skomunikowania zjazdu z drogą oraz chodnika. a ustalone w decyzji warunki w pełni zaakceptował nie wszczynając postępowania odwoławczego.

Podzielić należy także wyrażone w zaskarżonej decyzji przekonanie Kolegium, iż wbrew twierdzeniom skargi w decyzji Wójta Gminy K. nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, decyzja nie została też wydana bez podstawy prawnej.

Należy zatem w tym miejscu wskazać, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Okoliczności takich w przedłożonym materiale dowodowym w żadnej mierze nie można się dopatrzyć. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się stosowne pouczenia. Trudno zatem mówić o braku podstaw prawnych do wydania przedmiotowej decyzji. Ma ona nadto charakter uznaniowy. Żaden też przepis jednoznacznie nie zakazuje wydania jej pod określonymi warunkami, a dopiero wówczas możliwym byłoby uznanie, że ustanowienie warunków takich stanowi rażące naruszenie prawa bądź wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Słusznie wprawdzie skarżący wywodzi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej, jednakowoż owe szczegółowe warunki (zasady finansowania przebudowy, terminów, konkretnych czynności, siły roboczej itp.) nie zostały w decyzji uregulowane.

Podkreślenia wymaga też, iż jak to wskazano powyżej, sam wnioskodawca ubiegając się o wydanie zgody na lokalizacje zjazdu wskazał, że jego zamiarem jest także budowa chodnika, przedłożył nadto projekt zagospodarowania obejmujący drogę oraz uzgodnienie projektu z GDDKiA, który to organ wskazał, że za konieczne uważa dokonanie przebudowy skrzyżowania. W konsekwencji wydana przez Wójta Gminy K. decyzja w pełni odpowiadała wnioskowi strony i przedłożonej przez niego dokumentacji.

Inną natomiast kwestią jest ocena zakresu, zasadności i celowości robót, od których realizacji przez stronę skarżącą uzależniono możliwość urządzenia zjazdu publicznego. Tego typu oceny nie należą jednak do postępowania nieważnościowego i mogły być dokonywane w zwykłym postępowaniu odwoławczym gdyby strona, czego nie uczyniła, zakwestionowała w ustawowym terminie treść decyzji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego pkt 6 decyzji Wójta Gminy K., podzielić należy przekonanie Kolegium, że passus ten, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, nie ma charakteru władczego, a jego celem jest jedynie poinformowanie strony o możliwych skutkach niezrealizowania wymagań i warunków przewidzianych powyżej. Oczywistym jest bowiem, że organ nie może władczo rozstrzygnąć w decyzji sprawy, która dopiero w przyszłości może ewentualnie zostać wszczęta. Niewątpliwie informacje takie nie powinny znaleźć się w osnowie zaskarżonej decyzji, a jedynie ewentualnie w uzasadnieniu lub pouczeniu. Miejsce usytuowania w decyzji odnośnego passusu, bądź sposób jego językowej redakcji nie stanowią jednak wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

Organ II instancji podkreślił także, iż nie dopatrzył się także innych wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Także i tę ocenę należy podzielić. Decyzja nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie stanowiłoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Poprawnie zatem Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K.. Na marginesie dodać w tym miejscu można także, choć wobec niestwierdzenia wad kwalifikowanych kwestia ta pozbawiona jest znaczenia prawnego, że nawet gdyby, hipotetycznie, okoliczności sprawy przedstawiały się odmiennie i Sąd doszukał się przyczyn uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji to i tak być może organ drugiej instancji nie mógłby już obecnie uwzględnić wniesionego przez stronę wniosku. Wskazać bowiem należy, że art. 156 k.p.a., nie wprowadza ograniczeń co do statusu aktu stanowiącego przedmiot postępowania w kwestii nieważności. Przedmiotem tym mogą zatem być zarówno decyzje i postanowienia ostateczne, jak też nieostateczne, prawomocne i nieprawomocne Oczywistym jest jednak, że akt podlegający ewentualnemu stwierdzeniu nieważności musi pozostawać w obrocie prawnym. Niedopuszczalnym byłoby bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego po raz wtóry aktu już w przeszłości uchylonego bądź z innych przyczyn w obrocie tym już nie funkcjonującego. W konsekwencji podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy K. zawierała klauzulę (stanowiącą powtórzenie art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), wskazującą, że w razie nie wybudowania zjazdu w ciągu 3 lat decyzja wygasa. Jeśli zatem, co można domniemywać z treści skargi, roboty nie zostały wykonane to tym samym decyzja udzielająca zgody wygasła i obecnie w obrocie prawnym już nie istnieje, a w konsekwencji jakiekolwiek postępowanie administracyjne w przedmiocie jej wyeliminowania z obrotu prawnego stałoby się bezprzedmiotowe.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.