Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.119 pkt 3, art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c),art.200,art.205 par.2;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.11,art.15,art.107 par.3,art.124 par.1, art.126,art.136;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia "[...]", wydanym z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 106 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm., dalej jako: u.s.w.), uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej realizacji M. Centrum Bioróżnorodności i Edukacji Przyrodniczej, polegającej na przebudowie Stacji Terenowej Wydziału Biologii, Instytutu Zoologii "[...]" w U., na fragmencie działki o nr ewid. "[...]" w obrębie Ł., gmina M.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w O. (dalej jako: Stowarzyszenie), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenia co do istoty sprawy przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że Stowarzyszenie w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie wskazywało, że działka, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, położona jest w granicach Światowego Rezerwatu Biosfery Jezioro Ł., "[...]" Parku Krajobrazowego i obszaru Natura 2000 "[...]" "Jezioro Ł." i bezpośrednio graniczy od zachodu z rezerwatem przyrody Jezioro Ł. i Obszarem Konwencji Ramsar Jezioro Ł., a od wschodu z użytkiem ekologicznym "[...]". Ponadto w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się istotne siedliska przyrodnicze, zaś planowana inwestycja miałaby polegać na wzniesieniu nowych budynków w większej ilości, a zatem w istocie na rozbudowie istniejącego kompleksu obiektów.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną uzgodnienia projektu decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Jednocześnie, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2812/17, realizacja "[...]" Centrum Bioróżnorodności i Edukacji stanowi inwestycję o znaczeniu co najmniej wojewódzkim. Tym samym, obowiązek uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W ocenie Kolegium organ uzgadniający prawidłowo uznał, że skoro w u.p.z.p. nie wskazano zakresu uzgodnienia, analizując projekt decyzji należało oprzeć się na zadaniach wskazanych w art. 14 ust. 1 pkt 1,7 i 8 u.s.w. Organ odwoławczy zaznaczył, iż dokonano analizy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z Planem zagospodarowania przestrzennego województwa "[...]" (Uchwała Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa "[...]", Dz. Urz. Woj. "[...]" z dnia "[...]", poz. "[...]"), przy czym w doktrynie wskazuje się, że przepisy u.p.z.p. nie wskazują wprost charakteru prawnego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, jednakże określone są skutki jego uchwalenia. Niemniej z ustaleń organu I instancji wynika, że w planie tym brak jest bezpośrednich odniesień do uzgadnianej inwestycji. W konsekwencji Kolegium uznało, iż po analizie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących oraz aktów prawa miejscowego dla tego terenu organ I instancji, nie znajdując sprzeczności z nimi, prawidłowo uzgodnił projekt decyzji. W ocenie Kolegium wskazywane w zażaleniu zarzuty odnoszące się do kwestii ochrony różnych gatunków ptaków i zwierząt wskazują na zakres uzgodnienia innego organu współdziałającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. i art. 123 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie nie zawiera oznaczenia stron, a ponadto nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia, pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, które konkretnie postanowienie organu I instancji zostało zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymane w mocy, a także naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego z wyczerpującym przytoczeniem owych przepisów, które organ odwoławczy rzeczywiście przeanalizował, dochodząc do wniosku o niesprzeczności zaskarżonego postanowienia z tymi (nieprzytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) przepisami, a przez to organ nie wyjaśnił motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zastępstwa procesowego skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż z rozstrzygnięcia Kolegium nie wynika, które konkretnie postanowienie zostało utrzymane w mocy. Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że w toku niniejszego postępowania zostały wydane dwa postanowienia uzgodnieniowe dotyczące tego samego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na które strona skarżąca wniosła zażalenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać z treści uzasadnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wprawdzie Kolegium przedstawiło chronologicznie niektóre okoliczności dotyczące przebiegu nie tylko postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), ale również postępowania głównego, jednakże z treści rozstrzygnięcia nie wynika, na które postanowienie zażalenie zostało rozpoznane i rozstrzygnięte zaskarżonym postanowieniem Kolegium z dnia "[...]", a w konsekwencji nie wynika, które konkretnie postanowienie zostało utrzymane w mocy. Podniesiono, iż nie ma podstaw do domniemania, że Kolegium utrzymało w mocy postanowienie wydane później chronologicznie, gdyż teoretycznie organ odwoławczy, mógł nawet omyłkowo utrzymać w mocy wcześniejsze postanowienie w tej samej kwestii. W istocie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie sprecyzowało "kwestii" w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. w jakiej orzekało i w takich okolicznościach należy je traktować jako nie zawierające rozstrzygnięcia. Ponadto strona skarżąca wskazała, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu nie oznaczył stron. Z treści postanowienia powinno bowiem jednoznacznie wynikać, kto konkretnie jest stroną w sprawie. W ocenie skarżącego nie spełnia tych wymogów adnotacja pod postanowieniem, że otrzymują je "strony postępowania według odrębnego wykazu". Zaznaczono przy tym, że zamieszczenie takiego wykazu w treści postanowienia na jego końcu, czego organ nie uczynił, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych spełniłoby wymóg oznaczenia stron. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium dostatecznie oznaczyło skarżącego jako jedną ze stron, ale nie ma pewności co do oznaczenia pozostałych występujących w niniejszej sprawie stron. Podniesiono również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., zwłaszcza w zakresie uzasadnienia prawnego. Przy czym, skoro nie wiadomo, które konkretnie postanowienie zostało utrzymane w mocy, to nie ma w istocie rozstrzygnięcia, do którego część zaskarżonego postanowienia zatytułowana uzasadnieniem, mogłaby się odnosić. Funkcją uzasadnienia jest ujawnienie motywów rozstrzygnięcia, którego w zaskarżonym postanowieniu w zasadzie nie ma. Wskazano również, że organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., nie jest wystarczające wskazanie, że organ przeanalizował przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie jest wystarczające przytoczenie nazwy aktu prawnego. Organ winien wskazać konkretne przepisy, na których się oparł oraz wyjaśnić ich znaczenie tak, aby strona na podstawie samego tylko postanowienia z uzasadnieniem zrozumiała podstawy prawne rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że poprzednie postanowienie uzgadniające zostało uchylone, a zatem nie funkcjonuje już ono w obrocie prawnym. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, chociażby z opisu stanu faktycznego, o jakie postanowienie w istocie chodzi. Kolegium wskazało też, że jeśli chodzi o oznaczenie strony, to wykaz stron stanowi załącznik do postanowienia, gdyż tego rodzaju praktyka ukształtowała się w Kolegium w związku z nowelizacją przepisów o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Wyjaśnić należy, iż złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie wydane przez działającą z upoważnienia Marszałka Województwa Dyrektor "[...]" Biura Planowania Przestrzennego w O. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na realizacji "[...]" Centrum Bioróżnorodności i Edukacji Przyrodniczej - przebudowie Stacji Terenowej Wydziału Biologii, Instytutu Zoologii "[...]" w U., na fragmencie działki o nr ewid. "[...]" w obrębie Ł., gmina M., dla której inwestorem jest "[...]". Organ odwoławczy uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów, organ I instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji, zaś wskazywane w zażaleniu zarzuty odnoszące się do kwestii ochrony różnych gatunków ptaków i zwierząt, wskazują na zakres uzgodnienia innego organu współdziałającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje na nowo sprawę administracyjną w jej całokształcie, a więc nie ogranicza się jedynie do zbadania, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu, lecz obliguje organ odwoławczy do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym, istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie, s. 144 i n.; J.Wyporska-Frankiewicz, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, s. 925). Zatem z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Należy zatem podkreślić, iż właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności została ewidentnie naruszona. Treść zaskarżonego postanowienia Kolegium jednoznacznie wskazuje, że organ II instancji ograniczył się jedynie do kontroli kwestionowanego orzeczenia, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Uzasadnienie wydanego postanowienia jest lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, iż organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji.

Tymczasem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji. W związku z powyższym, organ ten powinien w oparciu o przepis prawa materialnego ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Należy przy tym zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie, stosownie do art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Należy również zauważyć, iż w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona skarżąca podniosła szereg zarzutów, dotyczących m.in. położenia działki, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, a także ochrony siedlisk przyrodniczych i terenów będących pod ścisłą ochroną. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych zarzutów, ograniczając się do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazuje jedynie na pozorne rozpoznanie sprawy, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania statuowaną art. 15 k.p.a. Należy bowiem ponownie skonstatować, ze dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonego rozstrzygnięcia przez pryzmat ewentualnej zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie wszystkich żądań strony zakończone merytorycznym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26; wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96, LEX nr 31879; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX nr 43276; teza pierwsza wyroku NSA z 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725). Zatem do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82, por. też wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Zatem po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to tylko jeden, czasami niewielki fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. Rekapitulując, jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Ponadto zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, powinno ono zawierać również uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.). Jednocześnie do postanowień, w myśl art. 126 k.p.a., ma zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji (postanowienia) musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia. Obowiązek zawarcia w postanowieniu lub decyzji organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

Jednocześnie należy wskazać, iż do konstytutywnych składników treści postanowienia, tj. takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2665/17, LEX nr 2481245).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kwestionowane postanowienie nie jest precyzyjne i budzi istotne wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu postępowania, to zaś powoduje, że nie czyni ono zadość wymogom określonym w art. 124 § 1 k.p.a.

Słusznie bowiem podnosi strona skarżąca, iż z rozstrzygnięcia Kolegium nie wynika wprost, które postanowienie zostało utrzymane w mocy, jak również nie spełnia ono wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie uzasadnienia faktycznego. Tymczasem rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny. Nie można bowiem rozstrzygnięcia domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wydane postanowienie organ winien należycie uzasadnić, wskazując wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie postanowienia musi być zatem spójne z treścią rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, należy zatem stwierdzić, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" narusza zindywidualizowane powyżej przepisy prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.