Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 358/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 26 sierpnia 1978 r., wydaną na podstawie art. 1, 5 ust. 3, 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...]-[...], o łącznej powierzchni 79 310 m2, będącej współwłasnością A. J. i R. J. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast na cele rozbudowy ulicy O. i C.. za odszkodowaniem w łącznej wysokości 2 484 341 starych złotych, w tym za grunt w wysokości 1 713 096 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że Dyrekcja Rozbudowy Miast złożyła wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na cele rozbudowy ulicy O. i C. Po przeprowadzaniu postępowania, w tym trzech rozpraw, organ orzekł na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie działek nr [...]-[...] niezbędnych pod rozbudowę ulicy C. Ponadto w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego, znajdującego się na wywłaszczanym terenie przy ulicy C. w G., na żądanie właścicielek i wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast, orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...], która zgodnie z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W., przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne i usługi.

Wnioskiem z dnia 10 października 2006 r. skarżący T. J. –spadkobierca A. J. i R. J., zwrócił się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 4734 m2, położonej w G., gdyż stała się ona zbędna na cel, na który została wywłaszczona.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od załatwienia tego wniosku i wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 16 lipca 2010 r., orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego T. J. nieruchomości położonej w G. przy ul. K., stanowiącej obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 4734 m (dawniej część działki nr [...]), karta mapy 10, zapisanej w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych.

Organ uznał bowiem, że działka ta stała się zbędna na cel będący przedmiotem jej przejęcia tj. na rozbudowę ulicy O. i C. i do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2009 r. ustalono, że działka ta była niezabudowana, znajdowała się na niej płyta betonowa, stół do ping –ponga, drewniane ławki, betonowe kosze do śmieci. Nieruchomość porośnięta była dziko rosnącą trawą oraz drzewami a teren nie był ogrodzony. W decyzji tej zobowiązano jednocześnie skarżącego do zwrotu na rzecz Gminy Miasta odszkodowania w łącznej kwocie 90 566 zł i wyjaśniono, że odszkodowanie to obejmuje zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 36 599 zł oraz zwiększenie wartości nieruchomości w wysokości 53 967 zł.

Jednakże, na skutek wniesionego przez Gminę Miasta odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 1 października 2010 r., uchylił decyzję z dnia 16 lipca 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził bowiem, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), gdyż organ I instancji skoncentrował się jedynie na dowodzie z oględzin spornej nieruchomości, pomijając inne dowody, które pozwoliłyby wyjaśnić, co działo się z nią w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia przez państwo. Organ nie poczynił żadnych działań w celu zebrania dokumentów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie zgromadził decyzji lokalizacyjnej dotyczącej realizacji celu wyznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ nie zgromadził także w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr KW [...] obrazującego stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz posłużył się kserokopią odpisu KW [...]. Wojewoda stwierdził również, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż organ I instancji nie wykazał, które nakłady poczyniono dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazane zaś w art. 140 ust. 4 zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Wojewoda zauważył również, że prawo do żądania zwrotu nieruchomości przysługuje do części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy zwrotu tylko tej części wywłaszczonej nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło na żądanie byłych właścicieli, to w takim przypadku nie jest możliwy zwrot przedmiotowej części nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 911/10, oddalił skargę wniesioną przez T. J. na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia 1 października 2010 r., gdyż uznał, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Decyzja ta wskazała bowiem istotne wady postępowania wyjaśniającego: dotyczące jego kompletności, polegające na niezebraniu dowodów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia; braku właściwej oceny dowodów oraz wskazanie na wadliwość istotnego dowodu, jakim był operat szacunkowy; w ślad za tym idące naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostające w związku z nieustaleniem w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia spornej działki, a wobec tego nieuzasadnionym przyjęciem braku jej zbędności na cele wywłaszczenia oraz wadliwe wyliczenie ustalonego odszkodowania.

Sąd wskazał, że Prezydent Miasta nie wyjaśnił, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także jaki był rzeczywiście cel wywłaszczenia. Postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, toczące się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ogranicza się tylko do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości ale zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowania w okresach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, że z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia 26 sierpnia 1978 r. wynika, że wywłaszczeniu podlegały parcele nr [...]-[...] niezbędne dla rozbudowy ul. C., co do których orzeczono na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto, z decyzji tej wynika, że w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. C. na żądanie właściciela i na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast w decyzji orzeczono o wywłaszczeniu parceli nr [...] a wśród wymienionych w sentencji tej decyzji przepisów stanowiących jej podstawę prawną znalazł się art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, według którego wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na dotychczasowe cele.

Sąd wskazał, że z dokumentów archiwalnych w aktach była jedynie decyzja Wojewody z dnia 14 października 1978 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 1978 r. Do skargi dołączona została natomiast fotokopia obwieszczenia z dnia 4 sierpnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do parceli nr [...] oraz nr [...] i o rozprawie administracyjnej (wywłaszczeniowo – odszkodowawczej), która miała się odbyć dnia 23 sierpnia 1978 r. W aktach brak było trzech wniosków Dyrekcji Rozbudowy, wniosku A. J. i R. J. – dotyczącego objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] oraz protokołów trzech rozpraw administracyjnych przed podjęciem decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. (o rozprawach poprzedzających rozstrzygnięcie była mowa w tej decyzji). W ocenie Sądu brak tych dowodów, w świetle treści decyzji, nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle treści decyzji nie budziłby wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w decyzji parcel, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy Miast na rozbudowę wskazanych ulic. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że jeżeli doszłoby do wywłaszczenia na wniosek właściciela w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wyłączona byłaby możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Brak ustaleń nie pozwalał jednakże na jednoznaczna ocenę, czy w rezultacie doszło do wywłaszczenia w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. czy też wszystkie parcele wymienione w decyzji zostały również objęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miast na cele wywłaszczenia, co miało istotnie znaczenie dla ustaleń w zakresie zbędności na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ I instancji nie dokonał również oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wyliczenia zwrotu odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 20 września 2012 r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4734 m2, obręb W. - dawniej część parceli nr [...]). Prezydent uznał tym razem, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości, położonej w G., oznaczonej obecnie jako działka nr [...] nie był zasadny, gdyż dotyczył zwrotu tej części nieruchomości, która została wywłaszczona na żądanie byłych właścicielek a ustalenie celu wywłaszczenia nastąpiło poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda, decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r., uchylił również i tę decyzję oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ ten nie pozyskał dokumentów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 911/10 i nie ustalił w jakim trybie nastąpiło przejęcie działki nr [...] ani też czy nieruchomość została właściwe zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T. J. działki nr [...] położonej w G. przy ul. K., stanowiącej niegdyś część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Prezydent wyjaśnił na wstępie, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej jako działki: nr [...]-[...], które były niezbędne pod rozbudowę ul. C. oraz w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego i na żądanie właścicielek – A. i R. J. oraz na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast orzeczono również o wywłaszczeniu działki nr [...], która zgodnie z materiałami do miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W., przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne i usługi.

Prezydent uznał, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż miała miejsce realizacja inwestycji pt. "budowa ulic W., O. i C.", która była podstawą wywłaszczenia parceli stanowiących niegdyś własność A. i R. J. Fakt ten wynika z decyzji Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania ciągu komunikacyjnego tych ulic wraz z liniami rozgraniczającymi. Potwierdzenie powyższego stanowi także pieczęć znajdująca się na załączniku graficznym do tej decyzji przedstawiająca zakres inwestycji bez oznaczenia działek. Wynika to także z decyzji Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 11 listopada 1977 r. o wydaniu pozwolenia na budowę. Z protokołów przekazania do eksploatacji poszczególnych etapów prac wynika zaś, że realizacja całego zadania inwestycyjnego budowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. zad. I, II i III nastąpiła w latach 1982 – 1990.

Po przeanalizowaniu materiałów archiwalnych organ I instancji stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C., jednakże działka nr [...] w sposób nie budzący wątpliwości została nabyta w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Chociaż bowiem była ona zbędna na cele wywłaszczeniowe, to została przejęta dlatego, że nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.

Dokonując tych ustaleń, organ uwzględnił następujące okoliczności: Dyrekcja Rozbudowy Miast wnioskiem z dnia 28 czerwca 1977 r., wystąpiła do Prezydenta Miasta o wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego w stosunku do działki nr [...] położonej w G. przy ul. C. Następnie, wnioskiem z dnia 28 marca 1978 r., wystąpiła także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...], zaś wnioskiem z dnia 16 czerwca 1978 r. uzupełniła swoje dotychczasowe pisma i skonkretyzowała swoje żądania, co do wszczęcia procedury w stosunku do działek nr [...]-[...]. W odpowiedzi, zawiadomieniami z dnia 30 lipca 1977 r., 21 kwietnia 1978 r. i z dnia 4 sierpnia 1978 r. Prezydent Miasta, poinformował A. i R. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu odjęcia im prawa własności do przedmiotowych działek, na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic: W., O. i C. W trakcie trwania procedury wywłaszczeniowej przeprowadzone zostały 3 rozprawy administracyjne. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 30 lipca 1977 r., dotyczącej działki nr [...], wynika, że W. J. – działająca w imieniu A. i R. J., wniosła m.in. o ustalenie odszkodowania za składniki budowlane oraz grunt. Z protokołu rozprawy, dotyczącej działek nr [...] i [...], wynika zaś, że W. J. wniosła o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za teren 7 ha. Z kolei z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 1978 r., dotyczącej działek nr [...]-[...] wynika, że W. J. ustosunkowała się do opinii szacunkowej, kwestionując wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny oraz wniosła o wypłatę odszkodowania za utracone plony. Ponadto w piśmie Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 26 czerwca 1978 r., skierowanym do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu, wskazano, że na wniosek DRM zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] i [...], na którym znajdowało się siedlisko gospodarcze A. i R. J., wobec czego właścicielki i DRM wystąpiły także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...]. Również w piśmie Wydziału Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z dnia 7 sierpnia 1978 r., skierowanym do biura Planowania przestrzennego, wskazano, że wobec likwidacji siedliska gospodarczego właścicielki oraz Dyrekcja Rozbudowy Miast wystąpili o wywłaszczenie parcel znajdujących się w tym terenie tj. działki nr [...] i [...]. W odpowiedzi, jak wynika to z opinii urbanistycznej, poinformowano, że parcela nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanego poszerzenia ulicy C., zaś parcela nr [...] przeznaczona jest w planie pod usługi i mieszkalnictwo wielorodzinne (osiedle K.).

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że skoro wywłaszczenie, a dokładnie dowłaszczenie, parceli nr [...] miało miejsce w związku z żądaniem A. i R. J., to brak jest możliwości oceny przesłanek skutkujących orzeczeniem o zwrocie tej części nieruchomości, w sytuacji, kiedy wywłaszczeniem objęte zostały również działki nr [...]-[...], nie objęte z kolei wnioskiem o zwrot. W przypadku żądania zwrotu wyłącznie części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo, mimo że nie udało się odszukać dokumentacji związanej z realizacją inwestycji pt. budowa ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C., organ stwierdził, że dotyczyła ona wszystkich parcel wywłaszczonych pod budowę tegoż ciągu komunikacyjnego i nie obejmowała działki nr [...]. Na fakt realizacji przedsięwzięcia bądź jej braku, w kontekście działki nr [...], wskazywać zaś może jedynie obecny stan jej zagospodarowania: obecnie działka realizuje cele zaplecza mieszkalnego, w części porośnięta jest trawą i drzewami a w części stanowi boisko do gry w koszykówkę. Znajdują się na niej ławki metalowe, betonowy stół do gry w tenisa stołowego oraz instalacje metalowe do rozwieszania siatki do gier zespołowych. Na pozyskanym zaś z Centralnego Archiwum zdjęcia lotniczego, które wykonane zostało w 1984 r., nie widać aby teren działki nr [...] był zagospodarowany pod budowę drogi.

T. J. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że została oparta ona na wadliwie zanalizowanym i nieprawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Skarżący zakwestionował ustaleniem, że wywłaszczenie dawnej działki nr [...] nastąpiło na wniosek współwłaścicielek nieruchomości, gdyż A. i R. J. nigdy nie złożyły takiego wniosku. Okoliczność ta nie wynika ani z pisma ZGT z dnia 26 czerwca 1978 r., ani też pisma WGTiOŚ z dnia 7 sierpnia 1978 r. Współwłaścicielki nie złożyły również takiego wniosku podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r. a W. J. nie była ich pełnomocnikiem, gdyż nigdy nie złożyła pełnomocnictwa do akt sprawy. Co więcej, W. J. również nie złożyła wniosku o wywłaszczenie, gdyż jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 16 maja 1978 r. nie uczestniczyła nigdy w tej rozprawie. Z kolei, że wniosek o wywłaszczenie działki nr [...] został złożony przez przedstawiciela Dyrekcji Rozbudowy Miast, który w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r. wniósł o wywłaszczenie całej nieruchomości wpisanej w KW nr [...]. Jednocześnie organ I instancji dokonał oceny okoliczności sprawy niezgodnie z oceną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 911/10.

Wojewoda, decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 11 lipca 2014 r. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta prawidłowo ocenił bowiem, że celem wywłaszczenia była budowa ciągu komunikacyjnego ulic: W., O. i C. a działka nr [...] nabyta została w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewoda powołał się na te same dokumenty co organ I instancji. Podkreślił przy tym, że z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r. wynika, iż W. J., działająca w imieniu A. i R. J., wniosła o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu na teren 7 ha. Następnie Dyrekcja Rozbudowy Miast, pismem z dnia 16 czerwca 1978 r., uzupełniła i skonkretyzowała swoje wcześniejsze wnioski z dnia 28 czerwca 1977 r i z dnia 28 marca 1978 r. wnosząc "o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Państwa i odszkodowaniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. C., działki nr [...]-[...] o pow. [...], zapisane w KW [...] na rzecz A. i R. J.". Wojewoda powołał się ponadto na pismo Zarządu Gospodarki Terenami przy Prezydencie Miasta z dnia 26 czerwca 1978 r. oraz na pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 7 sierpnia 1978 r. Wojewoda wskazał również, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r. wskazano jako podstawę art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, który dotyczy sytuacji tzw. dowłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że z protokołów przeprowadzonych rozpraw wynika, iż organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze uznał W. J. za osobę działającą w imieniu sióstr A. i R. J., i dlatego też, pomimo braku w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, należy uznać, że osoba ta przedłożyła stosowny dokument, a złożone upoważnienie mogło obejmować swym zakresem jedynie reprezentowanie na rozprawach. Wojewoda nie zgodził się jednocześnie ze stwierdzeniem skarżącego, że protokół rozprawy z dnia 16 maja 1978 r. nie został podpisany przez W. J. Z protokołu tego wyraźnie wynika bowiem, że W. J. stawiła się na rozprawie i przedstawiła wnioski w imieniu swoich sióstr. Całkowicie nieuprawnione jest zaś twierdzenie, że podpisów na tym protokole w pozycjach 2 dokonała ta sama osoba, skoro nie są one identyczne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził ostatecznie, że w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż jej nabycie nie było uwarunkowane realizacją celu inwestycyjnego i stanowiło jedynie konsekwencję uwzględnienia wniosku współwłaścicielek, które po odjęciu własności nieruchomości przeznaczonej na inwestycję celu publicznego, pozostałej po wywłaszczeniu parcel nr [...]-[...], nie mogłyby racjonalnie wykorzystywać zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Skoro więc nieruchomość dowłaszczona – w niniejszej sprawie działka nr [...] - dzieli los nieruchomości objętej właściwym wywłaszczeniem to może ona podlegać jedynie zwrotowi łącznie nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Ponieważ zaś wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie działki nr [...] to nie było możliwe ustalenie w tym postępowaniu, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie mógł nastąpić samodzielny jej zwrot.

T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została przede wszystkim z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez poczynienie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym a polegających na przyjęciu, że: W. J. była pełnomocnikiem współwłaścicielek nieruchomości A. i R. J. i że złożyła w ich imieniu wniosek o wywłaszczenie działki nr [...]; wywłaszczenie działki nr [...] nie nastąpiło na wyłączny wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast, pomimo tego, że wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego; znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych pisma z dnia 26 czerwca 1978 r. oraz z dnia 7 sierpnia 1978 r. potwierdzają, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na wniosek współwłaścicielek nieruchomości; W. J. złożyła podpis pod protokołem rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r.; celem wywłaszczenia działki nr [...] nie była, tak samo jak w odniesieniu do pozostałych wywłaszczonych działek rozbudowa ciągu komunikacyjnego ulic O. i C. lecz usługi i budownictwo wielorodzinne. Skarżący zarzucił także, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez rozstrzygnięcie pojawiających się w zebranym materiale dowodowym wątpliwości na niekorzyść skarżącego, co do tego czy W. J. była pełnomocnikiem współwłaścicielek nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest w archiwalnych aktach dokumentu pełnomocnictwa, jak również fakt udzielenia pełnomocnictwa nie wynika z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a ponadto z żadnego z dokumentów zawartych w tych aktach nie wynika by pełnomocnictwo takie zostało złożone do akt sprawy; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez błędne i całkowicie dowolne przyjęcie, że pełnomocnictwo dla W. J. zostało złożone do akt sprawy, gdyż ówczesny organ wywłaszczeniowy uznał ją za pełnomocnika A. i R. J.; art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej zwrotu działki nr [...] na rzecz spadkobiercy poprzednich właścicielek nieruchomości, w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych zarówno Wojewody jak i organu I instancji; art. 76 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 153 kpa – poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości nie można ustalać czy wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i tym samym zakwestionować podstawy prawnej wskazanej w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r., pomimo tego, że takie wytyczne zostały zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 911/10 a także naruszenie obu tych przepisów w sytuacji, gdy przepisy kpa dopuszczają przeprowadzenie dowodu przeciwko treści decyzji administracyjnej jako dokumentu urzędowego; art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu działki nr [...] na rzecz skarżącego na skutek poczynionych błędnych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2015 r. Gmina Miasta również wniosła o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie Gminy orzekające w sprawie organy poczyniły prawidłowe ustalenia polegające na przyjęciu, że w stosunku do działki nr [...] miał zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż jej wywłaszczenie nastąpiło na żądanie A. i R. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 29 kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 11 lipca 2014 r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz T. J. działki nr [...] o pow. 4734 m2 położonej w G. przy ul. K., stanowiącej niegdyś część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 70 031 m2.

Kontrolowane decyzje wydane zostały na skutek rozpatrzenia wniosku T. J. z dnia 10 października 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...], położonej w G. przy ul. K. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), w której orzeczono o wywłaszczeniu parceli nr [...]-[...], położonych przy ul. C. w G., na cele rozbudowy ulicy O. i C.

Wbrew zarzutom skargi, rozpoznając niniejszą sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy prawa materialnego. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Ocena zebranych dowodów nie jest dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 kpa, jako że wszechstronnie i wnikliwie rozważono wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Stosownie zaś do treści art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada warunkom wynikającym z treści art. 107 § 3 kpa. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] położona w G. została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 5 ust 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe .

Przede wszystkim przepis ten został powołany w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r. a w jej uzasadnieniu wskazano, że: "w dniu 9.II.1977 r., 16.V. i 23.VIII. 1978 r. odbyły się rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawcze w wyniku której orzeczono w oparciu o art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wywłaszczenie parcel [..]-[..] niezbędnych pod rozbudowę ul. C. Ponadto w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. C. na żądanie właścicielek i wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...]".

Ponadto, okoliczność ta wynika wprost z przywołanych przez organy obu instancji pozostałych dokumentów tj. protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 16 maja 1978 r., w którym wskazano, że W. J. – działająca w imieniu A. i R. J., wniosła "o wydanie decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowaniu na teren 7 ha"; pisma Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 26 czerwca 1978 r., w którym wskazano, że na wniosek DRM zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] i [...], na którym znajdowało się siedlisko gospodarcze A. i R. J. Wobec czego właścicielki i DRM wystąpiły także o wywłaszczenie działek nr [...] i [...]; pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 7 sierpnia 1978 r., w którym napisano, że wobec likwidacji siedliska gospodarczego, właścicielki oraz Dyrekcja Rozbudowy Miast wystąpiły o wywłaszczenie parcel znajdujących się w tym rejonie tj. nr [...] i [...]. Wnikliwie przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło jednakże, wbrew twierdzeniem skargi, dowodów przeciwnych.

Prawidłowo również orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono jednolicie, że stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączone zostało do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10, LEX nr 952036). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, LEX nr 1351200). Przyczyna, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12, LEX nr 1325303). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10, https//orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że działka nr [...] nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, skoro nie była ona objęta decyzją o wywłaszczeniu, nie dotyczył jej cel decyzji wywłaszczeniowej i nie była potrzebna pod realizację inwestycji. W związku z tym nie można oceniać sprawy zwrotu przedmiotowej działki przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia. Jedynie bowiem wówczas, gdy żądanie dotyczy również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, istnieje możliwość badania w toku postępowania administracyjnego, przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości, a więc zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika aby działka nr [...] została wywłaszczona na cel publiczny, jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, po uzupełnieniu materiału dowodowego po wydaniu kasacyjnej decyzji z dnia 1 października 2010 r., która była kontrolowana przez tutejszy Sąd. Uzupełnienie postępowania dowodowego miało na celu wyjaśnienie czy nie wywłaszczono również i tej działki, jako że nie zostało to wprost stwierdzone w decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. Jak natomiast stwierdził Sąd w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. cel wywłaszczenia działki [...] nie wynikał z treści decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. W ocenie Sądu brak wskazanych archiwalnych dowodów, w świetle treści tej decyzji, nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle treści decyzji nie budził wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w decyzji parcel, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy Miast na rozbudowę wskazanych ulic. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że ustalanie celu wywłaszczenia może nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. Ustalenie zatem, że działka ta w istocie została wywłaszczona dawałoby podstawę do rozpatrywania wniosku w oderwaniu od pozostałych objętych decyzją działek. Z uwagi jednakże na brak dowodów, aby miało miejsce wywłaszczenie działki nr [...], opierając się na wyraźnej treści decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. w tym zwłaszcza jej uzasadnieniu oraz zgodnych z nią pozostałych dokumentach archiwalnych, należało stwierdzić że miało miejsce jej dowłaszczenie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. To zaś powoduje, że nie mogło zostać uwzględnione żądanie zwrotu części dawnej działki nr [...] - obecnie oznaczonej nr [...], jako że skarżący nie domagał się jednocześnie zwrotu nieruchomości objętej celem wywłaszczenia.

Wskazywane przez skarżącego wątpliwości i zastrzeżenia co do powyższych ustaleń nie mogą odnieść skutku. W szczególności zaś ani kwestia umocowania, biorącej udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, siostry wywłaszczanych poprzedniczek prawnych skarżącego ani też jakiekolwiek inne zarzucane uchybienia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, jak choćby nadpisanie art. 5 ust. 3 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w podstawie prawnej decyzji, nie mogą wpłynąć na prawidłowość dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń. W szczególności zaś brak dokumentu pełnomocnictwa w żadnym razie nie dyskwalifikuje dokonanych przez organy ustaleń. Należy mieć przy tym na uwadze, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe ani dopuszczalne kontrolowanie zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej czyli prawidłowości jej nabycia przez Skarb Państwa. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego było więc jedynie ustalanie celu wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy wyjaśnianiu sprawy. Istotnie ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Nadto przepis art.170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. W toku ponowionego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty archiwalne w zakresie wskazanym przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. i dokonano jego właściwej oceny, której Sąd, akceptując decyzje kasacyjną, nie mógł przesądzić. Skarżący nie kwestionuje, że orzekające w sprawie organy administracji uzupełniły materiał dowodowy, jednakże nie zgadza się z jego oceną. Tych zaś zarzutów skargi Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił.

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.