Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1663/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 193, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2, pkt 8, art. 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 148
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 4, art. 9, art. 23 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 motyw 12 preambuły, art. 3 pkt 8, pkt 16
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1867/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 235 (dwieście trzydzieści pięć złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia

2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1867/14, po rozpoznaniu skargi [A.] Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek niespełniających wymagań jakościowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezes UOKiK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 148), utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r., zobowiązującą Spółkę do uiszczenia równowartości kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych pobranych próbek dwóch rodzajów serów w kwocie 1148,78 zł; próbki pobrano w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 22 do 29 sierpnia 2013 r. w należącym do Spółki Centrum Logistycznym w J. W wyniku badań wykonanych przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie stwierdzono, że produkty te nie odpowiadały deklaracji producenta na opakowaniu z uwagi na zawyżoną zawartość tłuszczu (patrz: sprawozdania z badań z dnia 4.09.2013 r. nr [...] i nr [...]). Prezes UOKiK stwierdził, że skoro strona przechowywała (składowała) w swojej placówce zakwestionowane produkty, to rodzaj działań strony nie zwalniał jej z obowiązku zapewnienia zgodności magazynowanych produktów z wymaganiami prawa żywnościowego. Tytuł prawny do tych produktów nie ma znaczenia, ponieważ nie jest warunkiem uzależniającym możliwość obciążenia kontrolowanego podmiotu kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Prezes UOKiK uznał też, że art. 30 ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje możliwości odstąpienia od obciążenia podmiotu kontrolowanego, w przypadku stwierdzenia u niego produktów o niewłaściwej jakości, kosztami badań laboratoryjnych.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że wydano je zarówno z naruszeniem przepisów postępowania, jak też prawa materialnego i wskazał, że organ stosujący prawo musi, w ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosować dwie normy prawne – pierwszą, określającą podmiot ustawowo zobowiązany do poniesienia kosztów wskazanych badań (opłatę) oraz drugą – zawierającą przesłanki ustalania wysokości tej opłaty, co pozwala na zagwarantowanie rzeczywistej realizacji obowiązku ciążącego na kontrolującym organie z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest spełnienie przez skarżącą pierwszej z wymienionych przesłanek, w związku brakiem prawa własności do zakwestionowanych produktów rolno-spożywczych. Skarżąca wskazywała, że przedmiotem jej działalności pozostają usługi logistyczno-spedycyjne, m.in. artykułów rolno-spożywczych, z których większość jest jedynie przechowywana i przewożona, tj. odbierana od producenta i następnie dostarczana pod wskazany adres. Tego rodzaju umowa łączyła ją z właścicielem zakwestionowanych przez organy Inspekcji produktów, na których jakość (w szczególności skład) nie mogła mieć wpływu, wobec czego nie powinna zostać obciążona kosztami badań laboratoryjnych artykułów rolno-spożywczych, do których nie miała żadnych praw właścicielskich.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności należy bezwzględnie wziąć pod uwagę, rozpatrując przedmiotową sprawę, gdyż w kwestii stanowiącej przedmiot zaskarżenia – zobowiązania do poniesienia kosztów specjalistycznych badań –skarżąca nie mogła mieć wpływu na powstałe naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej). Potwierdza to jednoznacznie fakt braku nałożenia na skarżącą sankcji przewidzianej w przepisach art. 40a ustawy o jakości handlowej za wprowadzenie do obrotu produktu o nieodpowiedniej jakości lub produktu zafałszowanego. Sankcja taka, w postaci stosownej do powstałego naruszenia kary finansowej, ma zawsze obligatoryjny charakter. Ponadto zgodnie treścią art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, przedsiębiorcy, u których organy Inspekcji przeprowadziły kontrolę, w tym pobrały próbki, są obowiązani wnieść opłaty za przeprowadzenie czynności związanych z dokonaniem kontroli oraz przeprowadzeniem badań laboratoryjnych tych próbek, jeżeli w wyniku tej kontroli stwierdzono, że artykuły rolno-spożywcze nie odpowiadają wymaganiom w zakresie jakości handlowej wynikającym z przepisów o jakości handlowej lub wymaganiom dodatkowym zadeklarowanym przez producenta.

Sąd stwierdził, że organ powyższego przepisu nie zastosował, opierając osnowę zaskarżonej decyzji na treści art. 30 ustawy o Inspekcji Handlowej, uznając, iż stanowi on samoistną podstawę merytoryczną do obciążenia kontrolowanego podmiotu kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Zdaniem Sądu przepis ten nie może być stosowany niejako autonomicznie – bez związku z przepisami o jakości oraz obowiązującymi w tej materii przepisami unijnymi, tym bardziej że organ nie wyjaśnił wzajemnej relacji między obiema normami i nie uzasadnił dlaczego art. 39 ustawy o jakości handlowej nie znajduje zastosowania. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do przepisów ustawy o jakości handlowej jedynie w kontekście definicji wprowadzenia do obrotu produktu rolno-spożywczego. Przywołując wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt C-315/05 (LEX nr 223801) uznał, że skarżąca jest uczestnikiem obrotu gospodarczego w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności [Dz. U. UE z dnia 1 lutego 2002 r. L 31, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 15, t. 6, s. 463; dalej: rozporządzenie (WE) nr 178/2002], w związku z czym należy ją traktować na równi z podmiotem wprowadzającym określony produkt rolno-spożywczy do obrotu (dystrybutorem).

W ocenie Sądu argumentacja organu w tym zakresie pozostaje nieprzekonująca, bo w istocie nie dowiedziono wprowadzenia do obrotu wyżej wymienionych produktów przez skarżącą. Przyjęte domniemanie, że skarżącą można uznać za dystrybutora zakwestionowanych w wyniku kontroli produktów rolno-spożywczych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż spełnione zostały określone w cyt. przepisach przesłanki, tym bardziej, że przywołany na tę okoliczność wyrok TSUE dotyczy innego stanu faktycznego i nie znajduje wprost odniesienia do materii badanej sprawy. W tym też względzie Sąd podzielił stanowisko skarżącej.

Jak zwrócił uwagę Sąd, w uzasadnieniu decyzji organ dowodzi, że kontrola skarżącej jako przedsiębiorcy, w ramach której zakwestionowano określone produkty rolno-spożywcze, dotyczyła przedmiotu jej działalności. W wyniku kontroli stwierdzono niespełnienie wymagań zadeklarowanych przez producenta (właściciela). Tymczasem przedmiotem działalności skarżącej nie jest ani produkcja, ani też dystrybucja tych produktów lecz wyłącznie ich transport oraz przechowanie (magazynowanie). Nie ma tu zatem miejsca zakup celem dalszej sprzedaży lub inna forma dysponowania towarem na prawach właściciela, więc kontrola przedsiębiorcy takiego jak skarżąca (spedytora) w zakresie przestrzegania przez niego przepisów ustawy o jakości handlowej, może dotyczyć tylko zakresu jej działalności, a nie de facto innego podmiotu – właściciela zakwestionowanych produktów.

Dalej Sąd wskazał, że kontrola dokonywana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy, oprócz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych obejmuje także warunki ich składowania oraz transportu. Przeprowadzone postępowanie kontrolne z udziałem skarżącej wykazało naruszenie przepisów w zakresie jakości takich artykułów, a nie warunków działalności spedytora w ramach łączącej go z ich właścicielem umowy. Nie wskazano także, aby niewłaściwa jakość zakwestionowanych produktów była wynikiem nieprawidłowego ich transportowania lub składowania. Zdaniem Sądu tylko w takim przypadku istniałaby podstawa do obciążenia skarżącej kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych w zakresie dotyczącym przestrzegania przepisów o jakości handlowej. Przepis art. 30 ustawy o Inspekcji Handlowej nie jest do tego wystarczającą podstawą, gdyż pozostaje w związku z przepisami ustawy o jakości handlowej oraz w faktycznym związku z dokonanymi na ich podstawie ustaleniami.

W związku z powyższym WSA uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy, w wyniku nierozpoznania wniosków dowodowych strony, które mogły mieć istotne znaczenie dla jej wyniku. Organ powinien przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe.

Reasumując WSA podkreślił, że koszty badań laboratoryjnych, którymi obciążono Spółkę nie znajdują uzasadnienia prawnego ani potwierdzenia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym sprawy. W takiej sytuacji działania podjęte przez organy obu instancji w ramach przeprowadzonego postępowania były nieprawidłowe.

Skargą kasacyjną Prezes UOKiK domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

– art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 w związku z art. 3 pkt 7 i 8 tego rozporządzenia oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zajęciu stanowiska, iż podmiot niebędący właścicielem artykułów rolno-spożywczych a świadczący usługi spedycyjne w zakresie obsługi magazynowej oraz organizacji krajowego transportu drogowego (w tym wykonywanie tego transportu i magazynowania) tych artykułów nie jest odpowiedzialny za spełnienie wymogów prawa żywnościowego;

– art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej merytorycznej podstawy do obciążenia przez organy Inspekcji Handlowej kontrolowanego podmiotu kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych, lecz powinien być stosowany łącznie z art. 39 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, a organ powinien wyjaśnić wzajemne relacje między tymi przepisami;

– art. 23 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. niezasadne przyjęcie, że mają one zastosowanie do postępowania przed organami Inspekcji Handlowej;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 7, 8 i 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji przytoczonej przez organ w kwestii obowiązku zapewnienia przez wszystkie podmioty działające na rynku spożywczym zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego, prowadzące do uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania merytorycznej, całościowej, wnikliwej oceny sprawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny nie został przez organ w pełni wyjaśniony, bowiem nie zostały rozpoznane wnioski dowodowe strony, które mogły mieć istotne znaczenie dla jej wyniku, co zdaniem strony naruszało art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 w związku z art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że dla obciążenia kosztami badań laboratoryjnych na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej istotne jest ustalenie podmiotu faktycznie dysponującego produktem, a nie tytułu prawnego do produktu. Wbrew ocenie Sądu, umowa o świadczenie usług spedycyjnych nie wyłącza odpowiedzialności z art. 30 ust. 1 cyt. ustawy podmiotu kontrolowanego, a przeciwne stwierdzenie Sądu prowadzi do obejścia przepisów prawa żywnościowego. Nadto zauważono, że wydanie decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej nie jest uwarunkowane wcześniejszym wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o jakości handlowej. Obie decyzje, mimo że oparte na wynikach tych samych badań laboratoryjnych, stanowią niezależne i podjęte na różnych podstawach prawnych rozstrzygnięcia. Wbrew ocenie Sądu, organ nie miał obowiązku powoływania się w decyzji zobowiązującej do uiszczenia kosztów na art. 39 ustawy o jakości handlowej ani na art. 39 łącznie z art. 23 ustawy o jakości handlowej, bowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując m.in., że gdyby zaakceptować pogląd Prezesa UOKiK i powołaną przez niego "definicję" dystrybutora (niebędącą definicją prawną tego pojęcia), to każdego przewoźnika czy przechowawcę należałoby uznawać również za dystrybutora towarów, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, które jednoznacznie odróżniają te podmioty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu jako oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo materialne i procesowe bowiem, jak wyjaśnił, art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej nie mógł być samodzielną podstawą obciążenia skarżącej kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych, pozostawał w związku z przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (ustawa o jakości handlowej) i wymagał niezbędnych ustaleń faktycznych, których w sprawie zabrakło.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skutecznie kwestionuje się powyższy pogląd, stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowi samodzielną podstawę prawną obciążenia kontrolowanego podmiotu kosztami przeprowadzonych badań kontrolowanego produktu w warunkach przepisem określonych, a na określony wskazaną normą obowiązek należy patrzeć przede wszystkim z perspektywy przepisów tejże ustawy.

Jak stanowi art. 30 ust. 1 cyt. ustawy w przypadku, gdy przeprowadzone badania wykażą, że produkt nie spełnia wymagań określonych w odrębnych przepisach lub w deklaracji, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia (...) kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań (...). Analiza przywołanej normy nie nastręcza żadnych wątpliwości, że ukształtowany cytowanym przepisem obowiązek spoczywa na kontrolowanym przedsiębiorcy i wiąże się z negatywnym wynikiem kontroli znajdującego się w jego posiadaniu produktu, zaś ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych warunków lub przesłanek, których spełnienie prowadziłoby do ograniczenia lub wyłączenia tego obowiązku, nie przyjął także żadnych wyłączeń podmiotowych.

Podmiotem kontrolowanym jest, stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy o Inspekcji Handlowej, przedsiębiorca (w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), którego działalność jest kontrolowana, przy czym idzie tu o faktycznie wykonywaną działalność gospodarczą, która powinna znajdować swoje potwierdzenie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub do KRS-u i która musi odpowiadać warunkom przewidzianym obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli kontrolowany przez Inspekcję Handlową podmiot gospodarczy wykonuje, jak to miało miejsce w odniesieniu do skarżącej Spółki, działalność polegającą na składowaniu i transporcie artykułów rolno-spożywczych, to zobowiązany jest, na podstawie art. 9 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, do wykonywania tej działalności w sposób zapewniający utrzymanie właściwej jakości handlowej tych produktów; respektowanie przez przedsiębiorcę już tylko tego obowiązku mieści się w przewidzianym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Handlowej zakresie zadań tej Inspekcji. Stwierdzić ponadto trzeba, że wymienione wyżej czynności przechowywania, konfekcjonowania także przewozu artykułów rolno-spożywczych stanowią czynności obrotu i jako takie podlegają kontroli Inspekcji Handlowej z racji jej zadania nałożonego art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej.

Z kolei przez produkt należy rozumieć, jak stanowi art. 2 pkt 2 cyt. ustawy, dostarczaną przez przedsiębiorcę – odpłatnie lub nieodpłatnie – rzecz ruchomą przeznaczoną do użytku konsumentów lub nadającą się do takiego użytku (...), przy czym produktem, o którym mowa w powołanym przepisie może być również artykuł rolno-spożywczy, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej określających zakres zadań Inspekcji Handlowej. Przyjmując bowiem, iż Inspekcja może kontrolować produkty znajdujące się w obrocie handlowym lub przeznaczone do wprowadzenia do takiego obrotu, w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań (art. 3 ust. 1 pkt 2), ustawodawca wyłączył z zakresu uprawnień kontrolnych Inspekcji m.in. kontrolę tylko tych produktów – artykułów rolno-spożywczych, które znajdują się u producentów (art. 3 ust. 2). Tym samym pozostawił w gestii Inspekcji Handlowej kontrolę artykułów rolno-spożywczych (również środków spożywczych) znajdujących się na innym, poza produkcją, etapie wprowadzania tego rodzaju produktu do obrotu oraz znajdujących się w obrocie handlowym.

Samo pojęcie "wprowadzenia do obrotu" nie zostało zdefiniowane ustawą o Inspekcji Handlowej, jednak w tej materii należy, co zresztą prawidłowo uczynił organ, odwołać się do art. 3 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia (WE) nr 178/2002, do którego – w zakresie rozumienia czynności obrotu – odsyła art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wskazany przepis prawa unijnego określa obrót jako czynności przypisane wprowadzaniu na rynek rozumianemu jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nieodpłatnego oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Definicję tę przywołuje zresztą sama skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyprowadzając jednak z niej nieprawidłowe wnioski.

Stwierdzić należy, że zasadnicze, a więc mające znaczenie ze względu na art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie są sporne. Niewątpliwie skarżąca Spółka prowadziła działalność polegającą m.in. na przechowywaniu, konfekcjonowaniu i transporcie kontrolowanych produktów, których nie była właścicielem. Powyższe czynności, odpowiadające zakresowi działania skarżącej, wynikającemu z wpisu do KRS, określone zostały dodatkowo umową zawartą pomiędzy Spółką, a właścicielem produktów. Odmiennie, niż to przyjął Sąd I instancji, za bez znaczenia z perspektywy obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej należy uznać okoliczność, że skarżąca nie była właścicielem kontrolowanych produktów, które magazynowała i przewoziła, skoro znajdowała się w ich posiadaniu. W tej kwestii argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej jest całkowicie trafna. Nie jest też prawdą, że skarżącej nie można przypisać żadnego z wyszczególnionych art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 działań, którymi obrót może się wyrażać, bowiem co jest niesporne, dysponowała kontrolowanym produktem żywnościowym, składując go w celu dostarczenia właścicielowi. Przechowywanie i transport żywności stanowią czynności dystrybucyjne zgodnie z art. 3 pkt 16 cyt. rozporządzenia (WE) i jako takie mieszczą się w pojęciu wprowadzenia produktu na rynek o czym mowa w art. 3 pkt 8 tego rozporządzenia i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który nie stwierdził wykonywania przez skarżącą dystrybucji żywności, lecz uznał je za domniemanie niewystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej i art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

Nie jest prawidłowe rozumowanie Sądu, który dokonując oceny możliwości zastosowania wobec skarżącej art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, uznał konieczność odwołania się do przepisów ustawy o jakości handlowej i innych przepisów unijnych regulujących tę materię, bowiem jak podkreślił, przedmiotem działalności skarżącej nie była produkcja kontrolowanych artykułów żywnościowych, a jeśli tak, to skarżąca nie miała wpływu na ich jakość.

Wypowiadając taki pogląd Sąd jak gdyby traci z pola widzenia, że przedmiotem sprawy nie jest nałożenie, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, kary za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w obowiązujących przepisach lub deklarowanej, lecz zasadność obciążenia skarżącej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej kosztami przeprowadzonych badań kontrolowanych produktów niespełniających ustawowych lub deklarowanych wymagań. Jeżeli, jak już zostało to wyżej powiedziane, kontrolowany podmiot zajmuje się magazynowaniem, konfekcjonowaniem i transportem żywności, a tym samym realizuje określony etap obrotu takimi produktami, to dokonanie przez Inspekcję Handlową kontroli jakości tego produktu na tym właśnie etapie wpisuje się w działalność skarżącej jako podmiotu kontrolowanego. Bez znaczenia ze względu na art. 30 ust. 1 cyt. ustawy pozostaje, że kontrolowany na tym etapie obrotu przedsiębiorca nie ma rzeczywistego wpływu na jakość produktu, który magazynuje, konfekcjonuje lub/i przewozi. Idzie o to, aby właściwe dla ochrony interesów i praw konsumentów organy mogły na każdym etapie wprowadzania do obrotu produktu, zwłaszcza artykułu rolno-spożywczego, przeprowadzić jego kontrolę. W interesie zarówno obywateli jak i państwa jest przecież zapewnienie bezpieczeństwa i właściwej jakości żywności i tym interesom służą normy zawarte w ustawie o Inspekcji Handlowej, jak też unormowania unijne. Warto przywołać w tym miejscu motyw (12) rozporządzenia (WE) nr 178/2002, zgodnie z którym "W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży i dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności".

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezbędne i oczywiste prawo do kontroli artykułów żywnościowych na każdym etapie wprowadzania takiego produktu do obrotu, także na etapie magazynowania lub transportu, bowiem organy stojące na straży bezpieczeństwa żywności i jej jakości muszą mieć realną możliwość "zatrzymania" wadliwego produktu w jego drodze do bezpośredniego konsumenta. W sytuacji zatem stwierdzenia na realizowanym przez skarżącą etapie obrotu, jakim jest magazynowanie produktów żywnościowych w celu ich dowozu do właściciela celem sprzedaży, że produkt nie odpowiada deklarowanym właściwościom, a okoliczność ta nie jest sporna, koszty badań tych produktów obciążyć musiały skarżącą jako podmiot prowadzący działalność związaną z obrotem zakwestionowanym produktem. Zatem obciążenie skarżącej jako podmiotu kontrolowanego, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, kosztami przeprowadzonych badań produktów uznanych za niespełniające wymagań deklarowanych, było zgodne z prawem, przy czym podkreślenia wymaga, że przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że wypełnienie przesłanek objętych jego hipotezą stwarza po stronie organu obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów badań (podobnie wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 916/11, z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1492/11, z dnia 25 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1198/14; dostępne w CBOSA). Dodać należy jeszcze, iż omawiany przepis ma charakter samodzielny i brak jest podstaw, aby obowiązek nim ukształtowany wywodzić dodatkowo z przepisów art. 23 ust. 1 i 39 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Tym samym zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu wskazanych norm należało uwzględnić.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, dlatego też trudno uznać zarzut za usprawiedliwiony.

Istota problemu prawnego z jakim przyszło zmierzyć się Sądowi I instancji, a także sądowi kasacyjnemu w wyniku trafnie postawionych zarzutów kasacyjnych (pkt 1 tiret drugie i trzecie) zamykała się w odpowiedzi na pytanie, czy w niespornych okolicznościach stanu faktycznego organ zgodnie z prawem zastosował art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji handlowej. Mając na względzie, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna rozstrzyga i kończy spór merytoryczny wynikły na skutek złożenia przez organ skargi kasacyjnej, jak też skargi złożonej przez Spółkę, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.